广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）佛中法行初字第2号
原告罗斌强，男，汉族，住佛山市南海区。
原告罗灿荣，男，汉族，住佛山市南海区。
原告罗国生，男，汉族，住佛山市南海区。
原告罗钊洪，男，汉族，住佛山市南海区。
原告罗丽华，女，汉族，住佛山市南海区。
原告罗俭才，男，汉族，住佛山市南海区。
原告罗志宝，男，汉族，住佛山市南海区。
上述原告委托代理人周云，广东广美律师事务所律师。
上述原告委托代理人白锋高，广东广美律师事务所实习律师。
被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区南海大道北88号。
法定代表人郑灿儒，区长。
委托代理人谭明，佛山市南海区人民政府办公室副主任。
委托代理人麦慧莉，广东法品律师事务所律师。
原告罗斌强等七人不服被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）土地征收补偿行政批准行为，于2014年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月9日公开开庭审理了本案。原告罗斌强等六人及其诉讼代理人周云，被告南海区政府的诉讼代理人谭明、麦慧莉到庭参加诉讼。
2013年1月21日，被告南海区政府作出南府复（2013）78号《佛山市南海区人民政府关于大沥颜峰片区产业化基地征地拆迁相关问题的批复》（以下简称南府复（2013）78号《批复》），同意实施大沥颜峰片区产业化基地征地拆迁补偿方案，方案内容包括征地范围、征地拆迁补偿标准以及其他事项。被告于2015年1月10日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.南府复（2013）78号《批复》；2.南府（2013）26号《佛山市南海区人民政府关于大沥颜峰片区产业化基地项目征地拆迁通告》和南府复（2013）78号《批复》的公告公示照片；以上证据拟证明南府（2013）26号《征地拆迁通告》和南府复（2013）78号《批复》在南海区大沥镇颜峰社区居委会的公布栏进行了公告、公示。3.2013年4月18日仙溪班子党员会议记录；4.2013年4月27日仙溪村户代表会议；5.《征地协议书》；以上证据拟证明征地租地及补偿方案经过了原告所在集体经济组织表决通过并签订了征地补偿协议。6.南海区大沥镇集体组织收据（电子）三份；7.仙溪股份合作经济社2013年征地分配表；以上证据拟证明征地补偿款已支付并分配。8.国土资厅函（2001）345号《关于﹤佛山市征地制度改革试点方案﹥的复函》、国土资厅函（2011）768号《国土资源部办公厅关于﹤佛山市征地制度改革试点方案﹥的复函》；以上证据拟证明佛山市采用先补偿后征地审批的征地制度改革试点。9.《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、粤国土资利用发（2011）21号《广东省征地补偿保护标准》。
原告罗斌强等七人诉称：被告于2013年1月21日作出的南府复（2013）78号《佛山市南海区人民政府关于大沥颜峰片区产业化基地征地拆迁相关问题的批复》严重违法。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，征地应先办理农用地转用审批再由省级人民政府批准征地，而被告作为县级人民政府无权批准实施征地拆迁补偿方案。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告在批复同意实施大沥镇征地拆迁补偿方案过程中，没有依法履行公告程序。同时根据《征用土地公告办法》第十四条的规定，原告及仙溪村民有权拒绝办理征地补偿手续。三、从原告获得资料显示，原告所在仙溪经济社逾385亩土地返租大沥镇政府，租期40年。根据国办发（2007）71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第四条的规定，被告同意实施以租代征的征地方案属于非法批地行为，同时租地期限也超过了《合同法》的规定。四、被告批复同意的征地拆迁补偿标准低于佛山市人民政府（2001）023号《佛山市农用地转用和征用土地管理规定》第二十一条规定的标准，且原告暂时只能拿到2001年补偿标准，不排除现行标准比2001年更高。综上，请求确认被告于2013年1月21日作出的南府复（2013）78号《佛山市南海区人民政府关于大沥颜峰片区产业化基地征地拆迁相关问题的批复》违法。
原告在诉讼中提交的证据：1.大沥镇政府信息依申请公开答复单及南府复（2013）78号《批复》，拟证明原告通过政府信息公开获得本案所诉之南府复（2013）78号《批复》。2.照片两张，拟证明涉案土地被围蔽而不能使用。
被告南海区政府答辩称：一、涉案批复不具有可诉性，不属行政诉讼的受案范围。涉案批复主要是确认了征地拆迁的补偿标准，并明确了拟征地范围，但尚未完成征地行为，不具有具体行政行为的强制性。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的应通过协调、裁决的方式解决。而且涉案批复确定的补偿标准已经原告所在的集体经济组织表决通过并签订了补偿协议，原告无权提出异议。二、原告不具有提起本案诉讼的主体资格。原告不是批复所涉土地的所有权人，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一、三、四条规定的起诉主体资格，而且原告已领取了征地补偿款，实际同意了批复的补偿方案。三、涉案批复符合法律规定，合法有效。涉案批复所确定的补偿标准、拟征地方式及范围已进行了公示，原告所在的集体经济组织通过成员大会表决通过了涉案批复的内容，签订了征地补偿协议并领取和发放了补偿款。综上，请求法院驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提交的证据1-2，原告对南府复（2013）78号《批复》的真实性无异议，但对被告是否有公告上述文件有异议。本院认为，结合被告提交的公示照片及原告所在集体经济组织对《批复》所涉的征地补偿事宜进行了讨论和表决的材料，可以证实被告在南海区大沥镇颜峰社区居委会的公布栏公告了南府（2013）26号《征地拆迁通告》和南府复（2013）78号《批复》，本院对上述证据及拟证明事实予以采信。
被告提交的证据3-5，原告对上述证据的真实性无异议，但认为原告所在集体经济组织的会议表决内容与南府复（2013）78号《批复》无关。经查，原告所在的仙溪村班子党员会议和村户代表会议所记载的事项均涉及南府复（2013）78号《批复》的内容，且事后原告所在的仙溪股份合作经济社与政府亦签订了《征地协议书》，故本院对该证据及拟证明内容予以采信，原告的异议与事实不符，本院不予采纳。
被告提交的证据6-7，原告对南海区大沥镇集体组织收据无异议，该证据可以证明原告所在的仙溪股份合作经济社收到征地补偿款；原告认为仙溪股份合作经济社2013年征地分配表中的领款签名不是其本人所签，而是原告家庭成员所签。本院认为，原告的该异议不影响被告拟证明征地补偿款已按户分配的事实。
被告提交的证据8，原告对其真实性有异议。本院认为，该证据属国土资源部所发的规范性文件，原告以被告无提交原件为由否认其真实性的理由不能成立，该证据可以证明佛山市经国土资源部审批同意开展征地制度改革试点，其中包括实行先协商补偿后征地审批的制度。
原告提交的证据1，被告无异议，本院予以采信。
原告提交的证据2，被告对其三性不予确认。本院认为，该照片没有说明拍摄时间、地点以及内容，无法证明其与被诉《批复》的关联性，本院不予采纳。
经审理查明：2013年1月18日，南海区政府发布了南府（2013）26号《佛山市南海区人民政府关于大沥颜峰片区产业化基地项目征地拆迁通告》，通告了征地拆迁的原因和项目、征地拆迁的范围、征地拆迁的实施单位等内容。2013年1月21日，被告南海区政府作出南府复（2013）78号《批复》，同意了征地拆迁实施单位即南海区大沥镇政府上报的大沥颜峰片区产业化基地征地拆迁补偿方案。2013年1月29日，上述南府（2013）26号《征地拆迁通告》和南府复（2013）78号《批复》在涉征土地所在的南海区大沥镇颜峰经联社社务公开栏张贴公示。2013年4月18日、27日，南海区大沥镇颜峰村仙溪村民小组分别召开了班子党员会议和全体村户代表会议，表决通过了上述产业化基地项目涉及该村集体的征地及租地开发方案。2013年4月28日，在南海区大沥镇颜峰社区居民委员会的见证下，南海区大沥镇政府与南海区大沥镇颜峰村仙溪村民小组、仙溪股份合作经济社签订了《征地协议书》，就上述产业化基地项目涉及该村集体的征地范围、补偿费用及支付等问题达成了协议。截止2013年9月10日，大沥镇政府按协议支付了征地补偿款1808万余元给大沥镇颜峰村仙溪股份合作经济社。后该经济社以户为单位在2013年度对征地补偿款进行了分配。另外，上述《征地协议书》所涉土地现已根据协议约定交付大沥镇政府，但尚未开发使用。
另查明，经国土资源部审批同意，佛山市从2001开始征地制度改革试点，其中“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”是改革试点方案的内容之一。
还查明，罗斌强等七人是南海区大沥镇颜峰村仙溪村民小组及仙溪股份合作经济社的成员。
本院认为：根据国土资源部国土资厅函（2001）345号《关于﹤佛山市征地制度改革试点方案﹥的复函》及国土资厅函（2011）768号《国土资源部办公厅关于﹤佛山市征地制度改革试点方案﹥的复函》可知，佛山市实施“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点。本案中，被告南海区政府作出的南府复（2013）78号《批复》属预征地阶段对拟征土地的补偿标准进行的审批，而非转移土地所有权的土地征用审批文件。该《批复》所确定的征地补偿标准只是征地实施部门与被征地单位进行征地补偿协商的依据，并不具有单方强制性，最终补偿数额应以双方协议为准。如不能达成协议或对补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，应通过政府裁决的途径解决，而本案中被征地单位即南海区大沥镇颜峰村仙溪村民小组及仙溪股份合作经济社与征地实施单位实际上已就征地补偿问题达成了协议，故被告作出的关于征地补偿方案的审批不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，罗斌强等七人仅是南海区大沥镇颜峰村仙溪村民小组及仙溪股份合作经济社的成员，并非被征土地的所有权人，亦无证据显示其是被征土地所涉的实际使用人或地上物所有权人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，罗斌强等七人亦不具有起诉南府复（2013）78号《批复》的原告诉讼主体资格。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项、第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告罗斌强等七人的起诉。
本案诉讼费人民币50元不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一五年三月五日
书 记 员 孔艳玲