浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第522号
上诉人（原审原告）叶荣光。
上诉人（原审原告）叶信云。
上诉人（原审原告）应新发。
上诉人（原审原告）应海和。
共同委托代理人朱千源，浙江禾泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市市府路***号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人许洋哲，温州市国土资源局工作人员。
委托代理人盛佳文，浙江平宇律师事务所律师。
第三人温州市瓯海区南白象街道霞坊村村民委员会。住所地：浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊北路***号。
法定代表人叶建克，主任。
叶荣光、叶信云、应新发、应海和诉温州市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2015年10月12日作出（2015）浙温行初字第119号行政裁定。叶荣光、叶信云、应新发、应海和不服，向本院提出上诉。本院于2015年11月11日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告叶荣光、叶信云、应新发、应海和诉称其系温州市瓯海区南白象街道霞坊村村民。2009年11月19日，被告温州市人民政府作出温政土征字（2009）139号《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》，主要内容：温州市征地事务处温征请字（2009）第140号《关于要求批准霞坊村征地补偿安置方案的请示》收悉。浙江省人民政府于2007年12月31日以浙土字A（2007）-0386号文批准温州市本级2007年度计划第七批次建设用地1号区块，征收南白象街道霞坊村集体土地234.0272亩，其中可调整果园206.5714亩，其他农用地3.9546亩，建设用地23.5012亩（有建筑物14.1935亩，无建筑物9.3077亩）。具体位置为温州市瓯越土地勘测有限公司2007年9月17日测绘的第NZ-2007-0054号土地勘测定界图所示范围。上述征地已完成“两公告一登记”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定，根据温州市人民政府令第101号及相关文件，将霞坊村征地补偿安置方案和有关事项一并批复如下：1.核定征地补偿安置费用1525.2715万元，希温州市征地事务处按规定及时筹措征地补偿安置费用。2.温州市征地事务处在本批复发出之日起三个月内支付征地补偿费用。抓紧处理好补偿安置政策，及时补偿到位。3.核定霞坊村就地“农转非”404名。核定参加被征地农民基本生活保障人数350名。4.核定霞坊村住宅用房安置指标12631.56平方米，请温州市征地事务处于收到本批复之日起15日内与霞坊村村民委员会办理住宅用房安置指标台账登记手续。5.上述土地征收后，土地所有权属国家所有，其供地手续另按有关规定办理。6.霞坊村凭本批复向有关部门办理相关手续。2015年4月15日，原告叶荣光、叶信云、应新发、应海和不服该批复，提起行政诉讼，请求判决撤销该批复，并责令被告按照温州市国土资源局于2008年2月22日作出的温土公（2008）第80号《征地补偿安置方案公告》第七条规定的“核给霞坊村集体经济组织：安置用地指标31.5789亩，其中二产用地22.1052亩，三产用地9.4737亩”，重新作出批复。
原审法院认为，修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政案件不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，原告叶荣光、叶信云、应新发、应海和认为被诉批复按照温州市人民政府令第101号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》而核定霞坊村住宅用房安置指标12631.56平方米违法，起诉要求撤销该批复及责令被告温州市人民政府按照温土公（2008）第80号《征地补偿安置方案公告》第七条的规定重新作出批复。由于被诉批复有关霞坊村住宅用房安置指标是核定给霞坊村集体经济组织的，四原告与其并不具有直接利害关系。根据上述规定，四原告无权以自己名义起诉要求撤销该批复及责令被告温州市人民政府按照温土公（2008）第80号《征地补偿安置方案公告》第七条的规定重新作出批复。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告叶荣光、叶信云、应新发、应海和的起诉。
叶荣光、叶信云、应新发、应海和上诉称：一、本案四上诉人与被诉行政行为有法律上利害关系，具有原告的诉讼主体资格，原审裁定认定“由于被诉批复有关霞坊村住宅用房安置指标是核定给霞坊村集体经济组织的，四原告与其并不具有直接利害关系”错误。（一）本案有关事实确立了四上诉人具有原告的诉讼主体资格。四上诉人系温州市瓯海区南白象街道霞坊村村民。2007年12月31日，浙江省人民政府作出浙土字A（2007）-0386号《建设用地审批意见书》，批准征收温州市本级2007年度计划第7批次建设用地，征收南白象街道霞坊村集体土地234.0272亩，其中涉及本案四上诉人承包使用的集体土地。本案被诉行政行为即2009年11月19日温州市人民政府根据温州市征地事务处温征请字（2009）第140号《关于要求批准霞坊村征地补偿安置方案的请示》，作出了温政土征字（2009）139号《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》，系针对征收南白象街道霞坊村集体土地234.0272亩所作出的征地补偿安置方案，相应的征地补偿安置费用和住宅用房安置指标等补偿系由包括四上诉人在内的南白象街道霞坊村村民享有。故以上事实明确了四上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，确立了四上诉人具有原告的诉讼主体资格。（二）本案四上诉人提起行政诉讼，已先申请了行政复议。在行政复议案件中，四上诉人提交了要求返还二产、三产用地指标的霞坊村村民签名名单。在本行政诉讼案件中，四上诉人也持有要求提起本行政诉讼案件的霞坊村村民签名名单。因此，四上诉人提起本案诉讼，不仅是其本人应具有的权利，也受其他村民推选，代表其他村民的利益，完全具有原告的诉讼主体资格。（三）原审法院对瓯海区南白象街道南湖村村民叶绍丰、朱岳林提起行政诉讼的同类型案件［原告叶绍丰、朱岳林诉被告温州市人民政府土地行政批准案，案号为（2010）浙温行初字第76号］，判决认定南湖村村民叶绍丰、朱岳林，“与被告温州市人民政府就涉案土地征地补偿安置问题产生争议，与本案有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格”，而在本案中，却认定为“由于被诉批复有关霞坊村住宅用房安置指标是核定给霞坊村集体经济组织的，四原告与其并不具有直接利害关系”，原审法院系在“利害关系”的认定方面偷换概念，完全是无稽之谈。况且，“不具有直接利害关系”并不必然是“不具有法律上的利害关系”。二、原审裁定适用法律错误。（一）原审裁定适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定作出裁定错误。该条款规定是针对以“集体经济组织名义提起诉讼”的情形，并不排除有权提起诉讼的村民以自己的名义提起诉讼。该条款不适用于本案。（二）原审裁定适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四第一款第（二）项之规定，作出裁定错误。首先，根据以上事实和分析，四上诉人完全具备原告诉讼主体资格。其次，《解释》第三十二条第一款规定“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。”本案四上诉人起诉后，原审法院已对原告的起诉进行审查，认为符合起诉条件，才予以立案。本案不存在该第三十二条第二款规定的情形。第三，根据《解释》第四十四第二款规定，如果原审法院在受理后发现原告不具备主体资格，应当指定期间责令四上诉人补正，即责令原告提交具备原告主体资格的材料，而不是在2015年4月20日受理后，经两次开庭审理，且被告对原告的主体资格无异议的情况下，于2015年10月12日直接裁定驳回四上诉人的起诉。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律错误。四上诉人与本案被诉行政行为有法律上利害关系，且该行政行为侵犯了四上诉人的合法权益，对该行政行为不服，提起行政诉讼，有事实根据和法律依据。请求裁定撤销原审行政裁定，指令原审法院继续审理。
温州市人民政府答辩称：一、原审裁定认定事实、适用法律正确。（一）本案上诉人与被诉行政行为没有直接利害关系，其不具有原告的诉讼主体资格，原审裁定适用法律正确。涉案土地组织实施征收期间，温州市开始实施市政府第101号令。2008年8月27日，上诉人所在温州市瓯海区南白象街道霞坊村向温州市国土资源局递交申请书，说明经村民代表会议讨论决定选择市政府第101号令的规定作为征地补偿、安置方案的标准。为此，答辩人于2009年11月19日作出温政土征字（2009）139号《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》（下称《批复》）。《批复》主要内容有：征收南白象街道霞坊村集体土地234.0272亩；将霞坊村征地补偿安置方案和有关事项一并批复如下：1、核定征地补偿安置费用1525.2715万元；。4、核定霞坊村住宅安置指标12631.56平方米等。本案中，上诉人并非对《批复》确定的征收村集体土地234.0272亩的面积存在异议，而是不满足安置方案第4点核定的住宅安置指标。然而，住宅安置指标作为《批复》核定的征地补偿安置的一种方式，与决定征收土地面积、范围等直接处分被征地农民实体权利的概念并不相同。《批复》核定的住宅安置指标12631.56平方米归属于村集体，系统一返回给霞坊村集体经济组织，上诉人与其并不具有直接利害关系。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”若上诉人认为《批复》确定征收集体土地的面积、范围侵害了其合法权益，则其当然有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，依法提起行政诉讼。但安置补偿方案系征地面积、范围确定之后根据有关规定及被征地村集体的自愿选择最终确定的经济和政策性补偿，在上诉人所在村自愿选择市政府第101号令作为征地补偿，安置方案标准的前提下，《批复》核定霞坊村住宅安置指标12631.56平方米并未侵犯上诉人的合法权益。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政案件不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。”若上诉人所属霞坊村集体对住宅安置指标存有异议，则应当由霞坊村村民委员会、村集体经济组织或者过半数的村民直接以集体经济组织的名义提起诉讼。因此，本案四上诉人人数、起诉方式并不符合最高人民法院的上述规定，其不具有原告的诉讼主体资格。此外，温州市瓯海区人民法院审理的南白象街道南湖村村民叶绍丰、朱岳林提起行政诉讼的（2010）浙温行初字第76号土地行政批准纠纷案与本案审理无关，二者不存在任何联系，不能进行任何形式的比较。（二）本案程序合法。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十二条第一款规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。”该条第二款又规定：“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”原审法院系依据上述法律条款经审查后做出了驳回起诉的裁定，程序合法，并无不当。因此，本案程序合法，原审裁定认定事实、适用法律均正确。二、本案土地行政批准程序符合法律规定。涉案地块位于南白象街道霞坊村南湖地块。2007年9月21日启动征地，温州市国土资源局作出《听证告知书》（温土资听字（2007）3042号），同日送达给霞坊村村委会并在瓯海区南白象街道霞坊村公告张贴。2007年9月30日，霞坊村村委会作出放弃听证的说明，明确放弃听证的权利。2007年12月31日，浙江省人民政府作出《建设用地审批意见书》（浙土字A（2007）-0386），批准征收南白象街道霞坊村土地234.0272亩。2008年1月29日，答辩人作出《征收土地公告》（2008年第18号），依法将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、位置、地类、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等相关信息通过该征收土地公告予以公布，于2008年1月30日送达给霞坊村村委会并在瓯海区南白象街道霞坊村公告张贴。2008年2月22日，温州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（温土公（2008）第80号），将征地补偿安置的标准和金额予以公布，于2008年3月13日送达给霞坊村村委会并在瓯海区南白象街道霞坊村公告张贴。2008年7月1日，我市开始实施第101号令，因涉案土地组织实施征收时正处于温州市征地补偿安置新旧政策交替期，2009年8月20日，温州市国土资源局作出《征地补偿标准、安置方案告知书》（温土资告字（2009）3041号），指出被征地单位可以选择市政府令第101号或者第69号作为征地补偿、安置标准的权利，并于同日送达给南白象街道霞坊村村委会。2009年8月27日，南白象街道霞坊村向温州市国土资源局递交申请书，说明经村民代表会议讨论决定选择市政府令第101号的规定作为征地补偿、安置方案的标准。2009年11月19日，答辩人审查温州市国土资源局下属机构温州市征地事务处《关于要求批准霞坊村征地补偿安置方案的请示》（温征请字（2009）第140号），确认涉案征地已完成“两公告一登记”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定，故作出《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》（温政土征字（2009）139号）。经进一步核查，涉案地块征地补偿费1525.2715万元已于2009年12月全额支付到村，被征地农民基本生活保障专项资金己于2009年11月转至专项账户，住宅安置指标12631.56平方米已登入台账，并且已于2012年6月使用，经办理供地手续后用于建设该村的安置房项目。三、选择温州市人民政府令第101号作为征地补偿安置方案的标准符合程序，且有利于村集体利益的最大化。l、为切实保护被征地农民切身利益，2008年7月1日101号令开始实施后，考虑到政策的连续性，2008年7月30日，答辩人制订《关于市政府令第101号实施后有关政策衔接的意见》（温政办（2008）105号），规定“2007年1月1日后批准的征地，征地补偿安置方案尚未批复的，由被征地单位选择征地补偿安置政策”。涉案土地于2007年12月31日批准征收，在101号令以及该意见出台时征地补偿安置方案仍未批复，被征地单位具备选择补偿安置政策的条件。此后，温州市国土资源局向上诉人所在村送达《征地补偿标准、安置方案告知书》，所在村通过村民代表大会表决后，向温州市国土资源局书面申请选择市政府令第101号作为征地补偿、安置方案的标准，其村民代表大会的表决内容当然适用上诉人等人，故答辩人据此作出具体行政行为，显然合法有效。2、从我市情况来看，由于我市地形呈现丘陵多、平原少的特征，加上区域功能控制、工业集中布局、资金缺乏等因素，村集体二产用地存在选址难、空间不足、落地难的问题，部分村已获批的二产安置用地指标一直未予使用，或者要求折算为三产指标进行使用。为使村集体经济组织充分使用留地指标，维护广大农民的利益，基于多方面综合考虑，答辩人制订第101号令时，将原来第69号令二、三产安置的规定修改为统一安排住宅用房安置。与第69号令相比，第101号令征地程序更加细化规范，货币补偿标准进一步提高，并设立被征地农民基本生活保障专项资金，更充分地保障被征地农民的权益，显然有利于上诉人等集体成员。综上所述，请依法驳回其上诉请求。
温州市瓯海区南白象街道霞坊村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审裁定认定的案件事实予以确认。另查明，叶荣光等4人就被诉事项曾于2015年1月19日向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府于2015年3月20日作出浙政复（2015）40号行政复议决定认为：被申请人《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》（温政土征字（2009）139号）批准行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人于2009年11月19日作出的《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》（温政土征字（2009）139号）批准行为。
本院认为，本案系因上诉人叶荣光等4人不服被上诉人温州市人民政府所作温政土征字（2009）139号《关于瓯海区南白象街道霞坊村征地补偿安置方案的批复》提起的诉讼。原审法院以四上诉人与被诉批复并不具有直接利害关系，四原告无权以自己名义提起诉讼为由，裁定驳回上诉人的起诉。经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。本案被诉批复核定霞坊村住宅用房安置指标，并不直接影响四上诉人的权利义务，故四上诉人与被诉批复不具有法律上的利害关系。原审法院据此裁定驳回上诉人起诉的结论正确，依法应予维持。四上诉人申请行政复议被受理，并不影响人民法院对本案原告资格的审查。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 徐一菁