青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第24号
原告谢成菊，女，汉族，1945年7月18日出生，城镇居民，住青海省海东市平安区。
委托代理人鲍呈江，系青海普兴律师事务所律师。
委托代理人任问存，系青海普兴律师事务所律师。
被告海东市平安区人民政府（原平安县人民政府），住址：海东市平安区。
法定代表人汪源来，系该区区长。
委托代理人刘喜全，系青海河湟律师事务所律师。
委托代理人王胜福，男，汉族，1962年6月出生，系平安区教育局工会主席，住平安区。
被告海东市人民政府，住址：海东市平安区。
法定代表人鸟成云，系该市市长。
委托代理人许正金，系青海青东律师事务所律师。
委托代理人应丰渊，系该政府法制办职工。
原告谢成菊不服被告海东市平安区人民政府房屋征收行政补偿一案，于2015年9月21日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭进行了审理。原告谢成菊及其委托代理人鲍呈江、任问存，被告海东市平安区人民政府的委托代理人刘喜全、王胜福，被告海东市人民政府的委托代理人许正金、应丰渊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是：平安县人民政府为了推进平安县十二五教育发展规划顺利实施，拓展学校发展空间，营造安全的校园环境，根据2012年第一次常务会议决定，自2012年3月1日起对平安三中（原平安一中）校园内新、旧2幢住宅楼的住户房屋实施安置搬迁工作。本次征收活动的房屋征收部门为平安县人民政府，征收实施单位为平安县教育局，房地产评估机构为青海科艺房地产资产评估咨询有限公司。登记在被征收人名下坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋位于本次征收的规定范围内，被征收人的房屋建筑面积为75.41平方米，用途为住宅，经青海科艺房地产资产评估咨询有限公司评估，估价总值为19.1712万元。房屋征收部门为被征收人提供保障房安置方案，被征收人未在规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议。征收人认为征收部门的征收程序合法，为被征收人提供的补偿标准和补偿方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，现征收决定规定的签约期限已过，本征收项目已完成征收比例达98.8%。经征收实施单位多次做工作，被征收人仍坚持要求提高补偿安置标准，不能与房屋征收部门达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条有关规定，作出征收补偿决定如下：一、对被征收人坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋实施依法有偿征收，根据评估和征收补偿方案的规定，结合当前的房屋市场行情及已搬迁住户的补偿标准，被征收人应得的货币补偿数额为21.34103万元。二、限被征收人于收到本决定书之日起五日内与房屋征收实施单位（平安县教育局）办理征收补偿安置和移交手续，并将现居住房内的物品腾空。
原告谢成菊对上述补偿决定不服，向海东市人民政府申请复议，海东市人民政府于2015年9月7日作出东政复决字（2015）第15号《行政复议决定书》，该决定述称：平安县一中校园两栋居民住宅楼进行整体置换搬迁工程是为解决学校学生生活场地不足、改善校园安全现状的项目，被申请人答辩的主要理由成立，其依据有关规定作出的平政字（2015）22号《房屋征收补偿决定书》事实清楚，内容适当。根据《中华人民共和国行政�议法》第二十八条第一款之规定，决定：维持被申请人平安县人民政府于2015年5月20日作出的平政字（2015）22号《房屋征收补偿决定书》。
原告谢成菊诉称，原告是原一中校园九号楼一单元二楼西房屋的产权人，房屋建筑面积75.41平方米，主要用于居住。2015年5月20日被告平安区人民政府作出了平政字（2015）22号《平安县人民政府征收补偿决定书》，并送达给了原告。原告请人仔细解释了该补偿决定书的主要内容，认为被告平安区人民政府作出的《平安县人民政府征收补偿决定书》在程序上和实体上存在诸多问题。遂于2015年7月20日向被告海东市人民政府提起了行政复议，被告海东市人民政府于2015年9月7日以东政复决字（2015）第15号《行政复议决定书》维持了被告平安区人民政府的平政字（2015）22号《平安县人民政府征收补偿决定书》。�告认为被告平安区人民政府的平政（2015）22号《平安县人民政府征收补偿决定书》形成的程序不合法，征收主体不清楚，明显违反了先补偿后搬迁的拆迁原则，剥夺了原告的安置方式的选择权。被告平安区人民政府确定的房屋及附着物价格明显有失公允。现原告为了维护自己的合法权益，根据法律规定提起诉讼，请求人民法院：1、依法撤销被告平安区人民政府于2015年5月20日作出的《平安县人民政府征收补偿决定书》【平政（2015）22号】。2、依法撤销被告海东市人民政府于2015年9月7日作出的【东政复决字（2015）第15号】《行政复议决定书》。3、判令二被告承担本案诉讼费用。
原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：1、征收补偿决定书，证明征收违法。2、视听资料，证明第一被告没有先安置就拆迁，且第一被告在原告没�搬迁的情况下就使用挖掘机强制拆除，程序违法。3、现场照片两张，证明教育局在征收工作中，征收拆迁在前，安置在后，并实施断气、断电、断水。
被告海东市平安区人民政府辩称，一、被告的征收程序合法。平安县校园住户置换搬迁领导小组在2012年4月出台了《平安县校园住户安置补偿搬迁方案》（平政教（2012）75号），该《方案》于4月13日进行了张贴公示。公示后一段时间，平安一中校园住户对该《方案》意见较大，领导小组研究决定暂停执行该《方案》，并于6月26日张贴说明和公示。平安县校园住户置换搬迁领导小组于2012年7月3日研究出台了平教委字（2012）52号文件，7月5日工作组专门召集平安一中家属楼住户到多功能大厅开会。会上领导小组副组长就平教委字（2012）52号文件进行了详细解读和说明，工作人员给现场参会的�户发放了该文件原件，7月6-12日期间，工作组成员又到部分住户家中进行走访宣传和文件讲解（其中包括原告谢成菊家），7月13日，工作组成员到平安一中各住户家门口张贴《房屋置换选房工作公告》，7月16日张榜公示选房结果。该项工作从方案制定到选房分房的过程全程公正、透明操作，接受了社会监督。二、评估机构选定程序合法。该项目工作组人员自2015年3月份开始该项工作以来，多次上门与户主谢成菊本人及家人沟通协商，在该家属楼96.6%的住户已经签约搬离后，仍不能与谢成菊就房屋搬迁事宜达成一致协议，故于2015年4月8日依法委托青海科艺房地产资产评估咨询有限公司对其房屋进行市值估价与评估。在征得户主谢成菊本人同意的情况下，4月12日评估人员和工作组人员入户拍照取证和评估，4月20日出具了《估价报告书》，4月24日送达谢成菊本人手中，并告知如不服该评估结果，可在收到通知书5日内提出重新评估的申请。谢成菊不同意该评估结果，也不申请重新评估，当时有工作组人员和乐都路社区工作人员为证。三、征收单位主体合法。为了推进校园置换搬迁工作，成立县校园住户置换搬迁领导小组，领导小组下设办公室，设于教育局项目办公室。行政隶属关系一目了然。综上，原告提出的请求既无事实又无法律依据，请求依法驳回其诉讼请求，维持被告作出的平政字（2015）22号征收补偿决定书。
被告海东市平安区人民政府为证明其主张提交了如下证据：1、2012年3月1日平安县人民政府公告，证明为优化校园布局、维护学校秩序等对启动校园住户房屋置换搬迁工作发布了公告。2、2012年6月11日的通知，证明平政教（2012）75号文搬迁方案出来后住户有意见，就通知暂停的事实。3、2012年7月3日平教委字（2012）52号文件，证明对搬迁方案有意见后，形成了新的房屋置换搬迁方案。4、公告（2012）52号文件的请示，5、平教委字（2015）52号公告，6、2012年7月12日置换选房工作公告，证明公告后没有意见，进行房屋置换公告，确定了时间地点。7、2015年3月17日新搬迁工作通告，证明对于已搬迁和未搬迁住户做的公告。8、《征收评估委托协议书》，9、《房屋征收估价报告书》，证明征收评估经过委托后，作出了评估报告，结论是原告的房屋是按每平方米单价2555元，总价为19万余元。10、评估报告送达通知书，11、评估报告送达回证，证明送达原告事实，有原告签字。12、工作组上门协商答复意见，证明原告对评估报告提出了意见，不同意评估报告，让她本人签字，原告本人删除了不申请重新评估的话。13、征收补偿决定书，14、送达回证，证明行政行为合法性。15、照片，证明与原告多次协商，做了工作，但没有达成协议。对签订置换协议的通知等已经进行了公告。16、两份情况说明，证明原来决定作出后，原告的补偿款是领导小组存的，应该存到个人卡上，但不知道原告身份证号码，就存到小组人的卡上了，并特别说明是原告的补偿款。证据16不作为证据使用。
被告海东市人民政府辩称，被告平安区人民政府作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，被告海东市人民政府作出的复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，故请求驳回原告起诉。
被告海东市人民政府为证明其主张提交了如下证据：1、复议案件受理通知书；2、立案审批表。除该两份证据外，其余证据与第一被告平安区人民政府提供的一致。证明复议程序合法。
本案的争议焦点为：1、征收补偿决定的程序是否合法；2、被告征收补偿决定是否剥夺了原告补偿安置的选择权；3、补偿决定是否有失公允。
经庭审质证，原告对被告海东市平安区人民政府提交的16份证据综合质证认为，其中两份情况说明因被告不作为证据使用，故不作质证。对其余证据的真实性不持异议，对证明方向有异议：1、被告主体不适格，本案的法律文书文件中出现县政府、领导小组、教育局公章和名称，征收主体不明确。2、评估机构选定程序违法，房屋评估单价太低不同意评估结果。3、拆迁中被告先拆迁后补偿安置，违反先安置后拆迁的法律程序。
原告对被告海东市人民政府提交的证据质证认为，证据的真实性无异议，但不能证明复议程序合法。
二被告对原告的证据质证认为，证据照片的真实性无异议，是被告在实施拆迁，教育局做横幅宣传是为提醒警示。断电、断水、断气是相关公司的行为，不是政府部门的行为。视频资料中被告没有实施先拆迁后安置。
据以上举证质证，本院对双方当事人组织的证据认证如下：
对被告海东市平安区人民政府提供的证据认证如下：证据1、2、3、4、5、6、7真实、合法、具有关联性，能够证明被告作出行政补偿决定前对平安县校园住户安置补偿搬迁方案、房屋置换方案、置换选房工作、搬迁工作等进行了公告，故予以采信。证据8、9、10、11、12虽证明经过委托后作出了评估报告，并送达原告的事实，但因评估机构的选定是由被告单方指定的，原告对评估机构的选定程序及评估结果均不认可，故其证明方向�不予支持。证据13《征收补偿决定书》是被告作出的具体行政行为，不作为证据使用。证据14征收补偿决定书的送达回证，因原告无异议，故被告送达的事实应予以认定。证据15证明被告对置换协议进行了公告及与原告协商的事实，原告认可参与了选房，说明其知悉安置补偿搬迁的事实，予以采信。证据16因被告不作证据使用，不予采信。
对被告海东市人民政府提供的证据因其合法、真实、具有关联性，能够证明其复议程序的合法性，本院予以认定。
对原告提供的证据认证如下：证据1征收补偿决定书，是被告平安县人民政府作出的具体行政行为，不作为证据使用。根据法律规定当事人提供视听资料的，因注明制作方法、制作时间、制作人等，证据2视频资料不符合制作要求，且无其他证据印证在原告没有�迁的情况下被告实施强制拆除的事实，故不予认定。证据3未能证明其主张被告实施拆迁在前，安置在后及实施断水、断电、断气的事实，故不予采信。
根据双方当事人的陈述、答辩及上述采信的证据本案认定事实如下：
被告海东市平安区人民政府为了推进平安县十二五教育发展规划顺利实施，拓展学校发展空间，营造安全的校园环境，根据2012年第一次常务会议决定，自2012年3月1日起对平安三中（原平安一中）校园内新、旧2幢住宅楼的住户房屋实施安置搬迁工作。为了推进校园置换搬迁工作，组建成立了县校园住户置换搬迁领导小组，领导小组下设办公室，设于教育局项目办公室，平安县人民政府是征收主体，征收实施单位为平安县教育局。被告平安县人民政府在实施房屋置换搬迁工作中，对平安县校园住户房屋置换搬迁方案、房屋置换选房工作等进行了公告。登记在原告名下的九号楼（旧楼）一单元二楼西的房屋位于本次征收的规定范围内，房屋建筑面积为75.41平方米，用途为住宅。被告平安县人民政府在房屋置换搬迁工作中实施的安置方式是：先由被征收人在期限内选择安置房，签订置换搬迁协议后进行选房，不选择安置房的进行货币安置。原告虽然进行了选房，但没有签订置换搬迁协议，未能实际取得所选房屋。在该家属楼96.6%的住户已经签约搬离后，被告平安县人民政府与原告不能就房屋搬迁事宜达成一致协议，故于2015年4月8日委托青海科艺房地产资产评估咨询有限公司对其房屋进行市值估价与评估。4月24日将《估价报告书》送达原告并告知如不服该评估结果，可在收到通知书5日内提出重新评估的申请。原告不同意该评估结果，但也不申请重新评估。原告认为货币安置补偿太少，对货币安置不予接受。被告平安县人民政府在征收项目已完成征收比例达98.8%时，与原告仍不能达成补偿协议，故于2015年5月20日，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条有关规定，作出平政字（2015）22号征收补偿决定书，决定对被征收人谢成菊坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋实施依法有偿征收，根据评估和征收补偿方案的规定，结合当前的房屋市场行情及已搬迁住户的补偿标准，被征收人应得的货币补偿数额为21.34103万元。限被征收人于收到本决定书之日起五日内与房屋征收实施单位（平安县教育局）办理征收补偿安置和移交手续，并将现居住房内的物品腾空。原告接到被告平安县人民政府征收补偿决定书后不服，向海东市人民政府提起行政复议，被告海东市人民政府经审查后，于2015年9月7日作出东政复决字（2015）第15号行政复议决定书，维持了平政字（2015）22号征收补偿决定书。复议决定书送达后，原告不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案是房屋征收行政补偿一案，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告平安县人民政府为了拓展学校发展空间，营造安全的校园环境，推进平安县十二五教育发展规划的实施，启动校园置换搬迁工作，该项目工作属于公共利益的需要。平安县人民政府对此国有土地上房屋实施依法征收具有法定职权，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定平安县人民政府有权作出补偿决定，故原告主张被告平安县人民政府主体不适格的理由不能成立，不予支持。本案争议焦点首先是征收补偿决定的程序是否合法。被告平安县人民政府为实施房屋置换搬迁工作，对平安县校园住户房屋置换搬迁方案、房屋置换选房工作等进行了公告，征收程序合法。房屋评估机构的依法选定，是房屋征收补偿决定合法的重要前提，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产评估机构由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。而本案中，当被告平安县人民政府与原告不能就房屋搬迁事宜达成一致协议时，于2015年4月8日单方委托青海科艺房地产资产�估咨询有限公司对原告房屋进行了市值估价与评估。且在庭审中，被告平安县人民政府也未能提供依法选定评估机构的证据，故被告单方委托评估机构的行为不符合上述法律规定，属程序违法。原告主张被告选定评估机构程序违法的理由成立，本院予以支持。
其次，征收补偿决定是否剥夺了原告补偿安置方式的选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案被告平安县人民政府在庭审中陈述，平安县人民政府实施的补偿安置方式是由被征收人先选择房屋置换，签订置换搬迁协议后进行选房，不选择安置房时进行货币安置。但其于2012年7月3日作出的《平安一中校园住户房屋置换搬迁方案》中只规定了房屋置换方式，却没有规定货币安置的方式。原告根�被告的告知，在选房区域进行了选房登记，但之后被告以原告没有签订房屋置换协议为由，取消了原告所选房屋。在原告与被告没达成置换搬迁协议的情况下，被告依据单方委托评估机构的评估，作出了平政字（2015）22号征收补偿决定书，但在该补偿决定书中只设置了货币置换方式，而没有设置房屋产权置换方式，剥夺了原告对房屋补偿安置的选择权。故原告主张其选择补偿安置方式的权利被剥夺的理由成立。原告主张拆迁中被告平安县人民政府违反先安置后拆迁的法律程序，且实施了断电、断水、断气的事由，因证据不足不予认定。原告主张被告平安县人民政府确定的房屋及附着物价格明显有失公允，因评估报告的证明方向未被采信，故不予支持。
另，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋的价值；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。而平政字（2015）22号征收补偿决定书中除了补偿的货币总额外，对其中的支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等均未作明确说明，且其房屋价值所依据的评估报告，因评估机构的选定程序不符合法律规定亦未采信，故被告作出的平政字（2015）22号征收补偿决定书，程序不合法。被告�东市人民政府复议程序合法，本院予以确认。但因被告平安县人民政府作出的平政字（2015）22号征收补偿决定书，程序不合法，故对海东市人民政府作出的东政复决字（2015）第15号复议决定书，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告平安县人民政府作出的平政（2015）22号《平安县人民政府征收补偿决定书》；
二、撤销被告海东市人民政府作出的东政复决字（2015）第15号《行政复议决定书》。
三、责令被告海东市平安区人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元由二被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 薛红玲
审判员 丁 亮
审判员 王海林
二〇一五年十一月十九日
书记员 ＸＸＸ