陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00098号
上诉人（原审原告）冯娟。
委托代理人李云帆（系冯娟之子）。
被上诉人（原审被告）蓝田县公安局。
法定代表人魏随康，该局局长。
委托代理人杨锋，该局法制大队民警。
委托代理人韩冰强，该局文姬路派出所民警。
上诉人冯娟诉被上诉人蓝田县公安局治安行政处罚一案，不服陕西省蓝田县人民法院（2014）蓝行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月29日公开开庭审理了本案，上诉人冯娟及其委托代理人李云帆，被上诉人蓝田县公安局的委托代理人杨锋、韩冰强均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年10月1日，原告冯娟因征地拆迁赔偿问题在北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警盘问训诫，后被送到北京市马家楼信访接待中心。2013年10月3日晚，蓝田县三里镇接访人员将原告送至被告处，并于10月4日向被告报案。被告于同日即立案、调查。在对原告进行陈述、申辩告知时，告知了处罚的事实、理由和依据，但未记载拟处罚的具体内容及当事人意见，仅注明当事人拒绝签字，签字民警中一人并非告知人且不在场。当日，被告作出蓝公（文）行罚决字（2013）568号行政处罚决定，决定对原告拘留十日。但送达处罚决定时，一签字的民警不在场。原告不服该决定，遂申请行政复议，后被西安市公安局予以维持。2014年1月17日，原告向该院提起诉讼，请求依法撤销蓝田县公安局蓝公（文）行罚决字（2013）568号行政处罚决定。
另查明，2013年6月19日，蓝田县公安局以冯娟在中南海周边信访被训诫为由，做出蓝公（文）行罚决字（2013）280号处罚决定，决定拘留冯娟五日，并予以执行。
原审法院认为，法律赋予公安机关对违反治安管理的行为进行处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》规定行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。原告居住地在被告辖区内，故原告主张被告无管辖权不能成立。被告对原告做出处罚系履行其职责之行为，原告主张被告行政目的不合法不能成立。原告多次在非访区上访，虽无过激行为，但经处罚后仍实施该行为，扰乱了正常的社会管理秩序。被告所做的处罚决定事实清楚，适用法律准确，处罚程序虽存在瑕疵，但未影响原告合法权益，故原告要求撤销被告的处罚决定之诉讼请求不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，遂判决：驳回原告冯娟要求撤销被告蓝田县公安局蓝公（文）行罚决字（2013）568号行政处罚决定之诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告冯娟负担。
宣判后，上诉人冯娟不服一审判决提起上诉称，一、一审判决认定事实不清，主要证据不足。1、一审判决认定上诉人因征地拆迁赔偿问题在北京中南海周边上访，认定事实不清。（1）根据上诉人提供的证据二，上诉人的信访是举报被上诉人对于聚众损坏上诉人私有财产、以及破坏生产经营一案中的不作为。上诉人的房屋并未拆迁，被上诉人在一审中无任何证据证明上诉人是去反映征地拆迁补偿问题。（2）在一审中，被上诉人所举证的训诫书，来源于三里镇人民政府送交。获取训诫书的合法途径，应是从上诉人手中，或者北京公安局西城分局处获取。在一审中上诉人举证证据三，明确北京市公安局西城分局对上诉人无任何扰乱秩序的证据的说明。且上诉人并未被训诫，也未见到过训诫书。训诫书制作不规范，并无上诉人签字确认，也无注明上诉人拒绝签字，民警签字也只有一人，且笔迹模糊。一份来源违规、制作违规、无证据、事实支持的训诫书，没有证明效力。（3）询问笔录不符合法定程序、规定。一审中，在蓝田县公安局文姬路派出所，上诉人并未见到任何民警出示证件。然后询问，李瑞峰也出庭自证未参与询问过程。并叙述内勤拿来说：需要其签字，其就签字。虽然后来补充曾经偶尔出现在询问过程中。但其并非人民警察，而是辅警，并无执法权。不能询问上诉人。而耿红勃一人自证无证明效力。故询问笔录是一个不符合法定程序、规定、无询问事实的询问笔录，不具有任何证明效力。（4）信访制度的设立，就表明信访行为的合法性。训诫书只能代表上诉人可能出现在中南海周边地区，但是并不能代表上诉人是路过或是前去购物。上诉人没有任何行为，也没向任何人表达过任何诉求，也无任何滞留或是聚集。故此一审判决以询问笔录及训诫书认定上诉人在中南海周边上访，认定事实不清。2、一审判决认定被上诉人一民警履行了对上诉人陈述、申辩告知并告知了处罚的事实、理由和依据权利及义务。无相关证据事实支持，认定事实不清。在一审中，被上诉人所举证的权利义务告知书、行政处罚告知笔录、均由李瑞峰、耿红勃签字，但李瑞峰自证未参与，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：（二）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求，李瑞峰自证未参与，被上诉人所举证已经具有合法性。而上诉人并未见到民警耿红勃听取本人的陈述、申辩，以及告知上诉人权利义务、以及处罚的事实、理由和依据。证人田强国自证其并未全程在场，其证言并不能证明耿红勃履行了以上程序。证人穆黎岗证言与其报案材料中报案人员无法相互印证，其证言证词：应该签字的都签字，由此可推断其对整个程序并无全面了解，根据其经历作出的判断不能采信。证人张伟在证言中说明：三里镇政府人员（张耿、穆黎岗、田强国）均在院中。证人张耿证言中田强国、穆黎岗均在车上。证言无法相互印证。且被上诉人再无任何影像资料证明其履行以上程序。故此一审判决对被上诉人一民警履行以上程序的认定，应属于认定事实不清。3、一审判决认定被上诉人所举证报案材料、受案登记表、行政处罚告知笔录、公安行政处罚审批表、处罚决定书、权利义务告知书、传唤证、证人穆黎岗、田强国、耿红勃、李瑞峰、张耿、张伟的证言认定证据错误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条…或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。西安市公安局西公法行复（2013）67号行政复议决定书中阐明，上述事实仅有违法行为人陈述和申辩及证人证言等证据，对上述证据全文并无任何列举及表明，故以上证据不能作为认定原行政行为合法的依据。4、一审判决对于被上诉人适用法律正确认定不当。扰乱公共场所秩序在主观上只能是故意。行为人扰乱公共场所秩序的目的一般是制造事端。表现为故意违反公共行为规则，聚众起哄闹事；进行非法游行或者静坐示威，造成交通阻塞，秩序混乱；阻止、抗拒有关工作人员维护公共场所秩序等。而上诉人主观上没有故意，且并无任何行为。被上诉人所举证的证据没有能证明上诉人具有以上行为。故一审判决对于被上诉人作出处罚适用法律正确认定不当。5、一审判决对于被上诉人举证的受案登记表认定错误。在一审中，被上诉人所举证的受案登记表，在案件来源及移送单位中写明：西城分局移送。但根据西城分局所作出的政府信息公开说明，不存在移案，一封文件的合法性，在于其必须严谨、合法。案件来源以及移送单位的的错误，应是对整个文件的不予认定，而非只对其部分内容不予以认定。一审法院认定证据错误。6、一审判决对于被上诉人举证的《蓝公（文）行罚决字（2013）280号处罚决定》认定片面。在一审中，被上诉人所举证的蓝公（文）行罚决字（2013）280号处罚决定，上诉人自2013年6月18日被拘留至现在，从未见过。上诉人不服对于其处罚决定，并且复议。因收到复议决定书延期，这才导致无法起诉。一审法院在认定蓝公（文）行罚决字（2013）280号处罚决定时，仅对其文件进行审查，并未对整个案件进行审查。导致认定事实不清。7、一审判决对于证人证言认定忽视了利害关系。证人穆立刚、田强国、张耿属于三里镇人民政府工作人员，在报案材料中为报案人员，和征地拆迁的主要实施者，上诉人多次拒绝其要求拆迁的行为，此次上诉人前往国土资源部信访中心之一诉求，就是举报其违法征地。故证人与上诉人存在利害关系，其作证只能证明报案前如何参与处置，但作为处罚程序中的证明人，其证明效力不具有客观性，且三人证言不乏前后矛盾之处，无法相互印证，不足以采信。一审法院对于证人证言的认定忽视了利害关系。8、一审判决的主要证据不足。根据《治安管理处罚法》第五条治安管理处罚必须以事实为依据。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条需要调查的案件事实包括：（一）违法嫌疑人的基本情况：（二）违法行为是否存在；（三）违法行为是否为违法嫌疑人实施；（四）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；（五）违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形；（六）与案件有关的其他事实。一审判决被上诉人举证的证据1、训诫书2、询问笔录。作为对上诉人处罚的依据。缺少主要证据，上诉人违法现场目击证人证言、参与处置的有关国家机关工作人员的证言、现场笔录、民警出具的到案经过、记载违法行为的视听资料、扣押、收缴的管制刀具、危险物品及其他物品、鉴定材料等证据均不存在。且西城分局也作出了无上诉人任何扰乱社会秩序的说明，被上诉人提交的证据不足以证明上诉人在中南海周边地区上访，以及扰乱社会秩序。二、一审适用法律不当。1、一审判决所引用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。而被上诉人并未有任何证据或是法律条款规定能证明其更适宜管辖。相反作为首先发现上诉人的西城分局选择不予立案。不予以立案，被上诉人举证的受案登记表。案件来源以及移送单位，更证明合法的管辖权应有西城分局移送。一审判决适用法律不当。2、一审判决所引用的《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。一审判决以程序瑕疵，但未损害原告合法权益的理由驳回上诉人的诉求，根据《行政处罚法》第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。故此不遵守法定程序的，应属无效。与是否侵犯合法权益并无关联。一审判决适用法律不当。综上，说明蓝田县人民法院一审所作的判决不当，特上诉请求：撤销原审判决，撤销处罚决定。
被上诉人蓝田县公安局辩称，一、冯娟违法事实清楚，证据确实，充分。2013年10月3日晚，答辩人接到蓝田县三里镇政府送来冯娟及北京市公安局西城分局府右街派出所对冯娟的训诫书，反映上诉人冯娟在中南海周边非正常信访。对政府送来的冯娟及其训诫书，我局展开调查。经查：2013年10月1日，冯娟在北京市中南海附近上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，10月3日冯娟被三里镇政府工作人员接回连同训诫书一并于当晚送至我局。10月4日，我局依据《中华人民共和国治安管理管理处罚法》二十三条第一款第（二）项规定对冯娟拘留十日。我局对冯娟作出的行政处罚证据有：训诫书、证人证言等。我们认为该案事实清楚，证据确实充分。二、我局在办理该案过程中程序合法。我局文姬路派出所于2013年10月3日晚接到三里镇政府干部报案，随即进行了立案，并着手进行了调查。在查清事实的基础上，将拟做出处罚的事实、理由、依据及被处罚人的权利告知了冯娟，但冯娟的态度蛮横拒绝签字。后经呈报我局领导批准对冯娟做出了蓝公（文）行罚决字（2013）568号行政处罚决定书，决定对冯娟行政拘留10日，并将其投送至西安市公安局行政拘留所执行处罚。由该过程可以看出我局办理该案程序合法。三、上诉人冯娟称“对其处罚超越权限、法律适用错误”我局认为不越权且法律适用正确，理由如下：对违法行为人行政处罚，维护治安管理是法律赋公安机关的神圣职责。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，上诉人冯娟因到非访区域被北京市公安局西城分局府右街派出所盘查遣送并被训诫。训诫不是行政处罚，不属于《治安管理处罚法》规定的处罚种类。故我局依据《中华人民共和国治安管理管理处罚法》二十三条第一款对其处罚，适用法律均正确并未越权。四、上诉人冯娟称我局对其行政处罚的程序不合法。我局认为我局严格依照法律法规和规定处罚，有法可依，体现“公平、公开、公正”维护了法律尊严和严肃性”，维护了社会稳定，维护法律尊严和社会稳定就是我们的执法目的怎能不正确。五、训诫不是行政处罚。本案中北京市府右街派出所出具的训诫书可以作为对其进行行政处罚的依据，我们认为该证据足以证明上诉人冯娟在中南海附近扰乱公共秩序，不存在证据不足、事实不清的问题。六、本案的证据来源合法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》之规定，证据的合法来源有多种形式，其中有一项规定为其他行政主管部门移送，对冯娟的训诫书是由北京市公安局府右街派出所出具并经三里镇人民政府转交至我局，其中并无涂改、篡改、伪造等情况，足以证明训诫书来源合法。至于冯娟辩称没有见过训诫书与其询问笔录中的陈述相悖。七、我局在询问过程中程序合法。在询问时，我局严格遵守法律规定，询问人为两民警，没有辅警参与过办案，三里镇人民政府移送上诉人冯娟的干部张耿等人也能够证明。八、上诉人冯娟滥用信访途径。上诉人冯娟因拆迁赔偿问题应当寻求正当的、合法的途径解决。但是其却采取了给政府施压的办法越级到京进行非正常上访，且次数较多，被处理也不止一次，不听从政府和公安机关规劝，态度执着。没有任何情况能够反映其上访行为和目的的合法性。综上所述，我局对上诉人冯娟作出的行政处罚事实清楚，证据确实、充分、程序合法，适用法律适当。蓝田县人民法院判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，关于蓝田县公安局是否有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。蓝田县公安局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。冯娟提出管辖问题，经查其居住地为蓝田县公安局辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故蓝田县公安局有权对冯娟的违法行为予以处理。
关于本案被诉的蓝公（文）行罚决字（2013）568号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。冯娟在2013年10月1日到北京市中南海周边非信访接待场所的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2013）第201310010175号训诫书，冯娟主张该未见过该训诫书、未被训诫，提供了北京市公安局西城分局作出的政府信息不存在告知书，但从该告知书的内容来看，冯娟申请公开的政府信息内容为：要求获取2013年10月1日，2013年11月9日冯娟扰乱中南海周边公共秩序的立案材料，移交案件的材料，及冯娟扰乱中南海周边地区的物证、视听材料、电子数据、证人证言等证明材料，该局答复内容为：政府信息不存在。因为冯娟未能提供该份训诫书不存在的证据，所以其主张未见过训诫书、未被训诫的理由不能成立。由此，蓝田县公安局作出行政处罚的决定所依据的事实清楚。关于行政处罚的程序，在本案中，蓝田县公安局在行政处罚的程序上存在一定瑕疵，但不影响本案的实体处理结果。鉴于冯娟在非信访接待场所进行非正常上访的事实，蓝田县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定作出蓝公（文）行罚决字（2013）568号行政处罚决定，适用法律并无不当。
综上，冯娟认为自己没有非正常上访以及其行为不构成违法行为要求撤销该处罚决定的理由不能成立，原审判决驳回冯娟的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人冯娟承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
审 判 员 赵 石
代理审判员 姜 华
二〇一四年六月六日
书 记 员 师 丹