广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤09行初167号
原告：电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社。
法定代表人：谢福寿，社长。
原告：电白县电城镇南坝村上屋经济合作社。
法定代表人：谢李，社长。
原告：电白县电城镇南坝村新屋经济合作社。
法定代表人：谢金龙，社长。
原告：电白县电城镇南坝村众巷经济合作社。
法定代表人：谢景明，社长。
原告：电白县电城镇南坝村祠堂后经济合作社。
法定代表人：谢春明，社长。
原告：电白县电城镇南坝村杨屋经济合作社。
法定代表人：谢星权，社长。
原告：电白县电城镇南坝村禾场坡经济合作社。
法定代表人：谢惠民，社长。
原告：电白县电城镇南坝村庄屋经济合作社。
法定代表人：谢景生，社长。
原告：电白县电城镇南坝村东蚝经济合作社。
法定代表人：庄春荣，社长。
原告：电白县电城镇南坝村西蚝经济合作社。
法定代表人：谢世香，社长。
原告：电白县电城镇南坝村后山经济合作社。
法定代表人：张小威，社长。
上列原告共同推荐的诉讼代表人：张小威，男，1983年6月24日出生，汉族，住茂名市电白区。
上列原告共同委托代理人：高维忠，广东纬纵律师事务所律师。
被告：茂名市人民政府。
法定代表人：许志晖，市长。
委托代理人：邓耀洲，广东海日律师事务所律师。
委托代理人：冯家述，男，茂名市国土资源局滨海新区国土分局副局长。
第三人：电白县电城镇南坝经济联合社。
法定代表人：杨日彩，社长。
第三人：电白县电城镇南门头经济联合社。
法定代表人：周齐，社长。
原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社因不服被告茂名市人民政府核发滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社土地行政登记纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社诉称：涉诉土地属原告村民世代耕耘的蚝田及船舶避风塘。电白县人民政府于1953年土地改革期间就已经确权并颁发了土地所有权证给原告村民个人。1957年，南坝大队（第三人前身）为发展大队集体经济，在不改变土地权属的前提下，利用各村的集体土地，组织全大队社员分别在楼阁村建设了南坝盐田，在南门头村建设了公瓦栏坝和祥发房屋，并组建了单车链厂、搬运队、民船社等。在石井村和坝头村建设了牛母谭港和石头坝咸田，并建设了白蕉岭林场和砖窑等几大产业。1962年落实《农村人民公社工作条例修正草案》，南坝大队将几大产业按原土地权属及地域界至分别确定（归还）给各村所有。由于南坝盐田当时投入大，且目前经济效益较好，南坝盐田土地权属归还楼阁村后继续由南坝大队派人负责生产经营管理，经营收益归楼阁村11个生产队所有，南坝大队收取管理费。在1986年南坝大队以经营管理者身份将南坝盐田承包给楼阁村民谢伟基经营，1988年承包给陈茂琼经营。2001年承包给谢华生经营，2005年谢华生转包给陈茂琼经营（只限于楼阁村民才能承包）至2008年。由于南坝大队管理混乱，损害了楼阁村民利益，于2008年9月楼阁村民决定将南坝盐田经营管理权收回，终止了与陈茂琼的承包关系。此后一直由楼阁村村民使用至今。2013年10月22日，广东茂名滨海新区管委会以茂滨海公[2013]2号“茂名滨海新区东南大道博贺海湾段（及博贺湾新城）建设项目用地征收预公告”形式，征收电城镇海茂、南门头、白蕉、南坝村委会集体土地153公顷，包括属原告集体土地335亩。为此，原告多次向茂名市国土局滨海分局、广东省国土资源厅及有关部门举报主张该征地行为侵犯了原告的土地权益。同时向电白县人民法院、茂名市中级人民法院提起征地行政诉讼，案件正在审理中。诉讼期间，被告于2015年7月20日秘密将权属原告所有的土地20.7913公顷登记并颁发滨海集有(2015)第×号土地所有权证给第三人电白县电城镇南坝、南门头经济联合社农民集体，这是侵犯原告合法权益的严重的违法行为。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关解释的规定提出行政诉讼，请求为：1、撤销滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》；2、判决被告承担本案诉讼费。
被告茂名市人民政府答辩称：一、原告的起诉已超过法定起诉期限。本案第三人电白县电城镇南坝、南门头经济联合社于2014年11月14日就涉案土地向茂名市国土资源局滨海新区分局申请土地登记，滨海新区国土分局经审核后，于2014年11月17日作出《关于土地登记审核结果公告》，对第三人农民集体的土地登记审核结果予以公告，明确“若对公告的集体土地所有权有异议者，请于2014年12月18日前到滨海新区国土分局申请复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册”，并将上述公告在南门头村委会和南坝村委会公示栏进行张贴。公告期满后，第三人向滨海新区国土分局出具《电白县电城镇南坝、南门头经济联合社农民集体所有权登记发证公告回执》，明确在公告期内没有村民和其他权利人提出异议。鉴此，滨海新区国土分局于2014年12月22日向其登记制作滨海集有(2014)第×号《集体土地所有证》。后经第三人申请，滨海新区国土分局于2015年7月20日将该土地证更正登记为滨海集有(2015)第×号《集体土地所有证》。原告在2014年11月17日滨海新区国土分局作出《关于土地登记审核结果公告》之日起，就已经知道或应当知道第三人就涉案土地向滨海新区国土分局申请土地登记的事实，但其直至2016年11月才向法院提起诉讼，其起诉已远远超过上述法律规定的起诉期限，依法应裁定驳回原告的起诉。二、第三人对涉案土地权属来源清楚。涉案土地坐落于电白县电城镇南坝村、南门头村，面积为20.7913公顷。第三人依照1956年《高级农业生产合作社示范章程》将由个人所有土地入社后，涉案土地转为集体所有，并在实施《农村人民公社工作条例（草案）》时确定为集体所有的土地，第三人取得涉案集体土地所有权。2014年11月14日，第三人电白县电城镇南坝、南门头经济联合社向滨海新区国土分局提交《土地登记申请书》、《土地权属证明书》等材料，就涉案土地申请土地登记。滨海新区国土分局经审核后登记制作滨海集有(2014)第×号《集体土地所有证》，面积为21.3645公顷。后鉴于涉案土地的部分土地在海岸线以外，滨海新区国土分局根据第三人的申请，依据《茂名市政府请示报告处理表》、《地籍调查表》的四至界址对涉案土地进行重新认定，并于2015年7月20日办理集体土地所有权更正登记，注销原滨海集有(2014)第×号《集体土地所有证》，重新登记制作滨海集有(2015)第×号《集体土地所有证》，面积为20.7913公顷，第三人对涉案土地权属来源合法。三、滨海新区国土分局就涉案土地向第三人登记发证事实清楚、程序合法。根据《土地登记办法》第九条之规定，第三人持《土地登记申请书》、《土地权属证明书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《关于土地登记审核结果公告》、《电白县电城镇南坝、南门头经济联合社农民集体土地所有权登记发证公告回执》及公告现场照片、电白县电城镇南坝、南门头经济联合社法定代表人身份证复印件等相关材料，要求将涉案土地登记到其名下，滨海新区国土分局经审查后认为第三人申请符合上述规定的形式要件，同意作出土地登记，该行政行为事实清楚。（二）程序合法。鉴于第三人电白县电城镇南坝、南门头经济联合社对涉案土地权属来源清楚、界至清晰、手续完备，滨海新区国土分局受理第三人的土地登记申请后，经履行土地登记申请、地籍调查、权属审核、公告、注册登记、颁发土地证书等程序，为其登记发证，程序合法。庭审中补充如下意见：原告的主体不适格。根据被告补充提供的证据有登记表、证明、电城镇各村居委会联社、合作社公章印鉴表。原告的社长不是原告所列举的人员，也没有合作社的印章，所以起诉状中陈列的主体不是适格的原告主体。综上所述，恳请法院裁定驳回原告的起诉。
第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社均不参与法庭调查，无答辩意见。
经审理查明：2016年10月31日，原告11个经济合作社以“电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社、电白县电城镇南坝村上屋经济合作社、电白县电城镇南坝村新屋经济合作社、电白县电城镇南坝村众巷经济合作社、电白县电城镇南坝村祠堂后经济合作社、电白县电城镇南坝村杨屋经济合作社、电白县电城镇南坝村禾场坡经济合作社、电白县电城镇南坝村庄屋经济合作社、电白县电城镇南坝村东蚝经济合作社、电白县电城镇南坝村西蚝经济合作社和电白县电城镇南坝村后山经济合作社”的名义，向本院递交《行政诉讼状》，认为被告茂名市人民政府核发滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社，侵犯其合法权益，故请求撤销上述《集体土地所有证》。但该《行政诉讼状》的落款处只有谢福寿等11人的签名和指模，没有加盖上述11个经济合作社的公章。
原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社向法庭提交有上述11个经济合作社的《村民经济合作社成员大会决议》及《户代表签名录》，欲证实各个经济合作社召开会议的时间、各社成员户数、参会户数及同意通过的决定；该决定有推选谢福寿等人为各社社长，以经济合作社名义对侵犯本村民小组集体土地的行为提起诉讼等事项。但该《村民经济合作社成员大会决议》及《户代表签名录》均无上述经济合作社所在村民委员会、电城镇人民政府签署意见或盖章证实其大会决议行为和内容的合法性。
被告茂名市人民政府就原告身份问题向法庭提交有茂名市电白区电城镇人民政府于2017年2月15日出具的《证明》、由茂名市电白区电城镇农业办公室出具的《电城镇各村居委会联社、合作社公章印鉴表》及《登记表》。上述证据证实电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社未在电城镇政府合法备案，而电白县电城镇南坝村谢黄屋经济合作社的法定代表人是谢李级；其他有合法备案的电白县电城镇南坝村上屋经济合作社的法定代表人是谢志良、电白县电城镇南坝村新屋经济合作社的法定代表人是杨日新、电白县电城镇南坝村众巷经济合作社的法定代表人是谢李明、电白县电城镇南坝村祠堂后经济合作社的法定代表人是谢农计、电白县电城镇南坝村杨屋经济合作社的法定代表人是谢兴权、电白县电城镇南坝村禾场坡经济合作社的法定代表人是谢天府、电白县电城镇南坝村庄屋经济合作社的法定代表人是陈泉、电白县电城镇南坝村东蚝经济合作社的法定代表人是谢水兰、电白县电城镇南坝村西蚝经济合作社的法定代表人是谢乌练、电白县电城镇南坝村后山经济合作社的法定代表人是谢永基。上述经济合作社的法定代表人与原告《行政诉讼状》中各社社长署名、《村民经济合作社成员大会决议》推选的社长名字均不符。
另查明，2014年12月22日，被告茂名市人民政府就涉案争议地已核发滨海集有（2014）第×号《集体土地所有证》给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社。该证登记的地号为440923017001JA00096，图号为F49G061053，四至为东至电白县电城镇西麻分场、南至电白县电城镇南坝经济联合社农民集体、西至电白县电城镇西麻分场、北至电白县电城镇南坝经济联合社农民集体；土地总面积为21.3645公顷。2015年6月28日，第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社因滨海集有（2014）第×号《集体土地所有证》登记面积有误，申请办理集体土地所有权更正登记。被告茂名市人民政府土地管理部门审核后，发现该宗地部分土地在海岸线以外，依据《茂名市政府请示报告处理表》和《地籍调查表》的四至界址重新认定，同意报茂名市人民政府批准更正登记。被告茂名市人民政府于2015年7月20日核发滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社。该证登记的地号、图号、四至均与前证一致，土地总面积更正为20.7913公顷，比前证登记的面积少0.5732公顷。从前后两证的宗地图看，除了个别坐标点按实际界址有所更正之外，两证宗地图的土地位置、形状基本不变。
本院认为，关于原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社是否具备原告诉讼主体资格的问题。虽然原告提起本案行政诉讼时向法庭提供有电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社的《村民经济合作社成员大会决议》及《户代表签名录》，但其未能提供上述11个经济合作社的《广东省农村集体经济组织证明书》以及盖有公章的《村民经济合作社成员大会决议》和《行政诉讼状》，且其提供的《村民经济合作社成员大会决议》及《户代表签名录》也未经有关部门对其真实性的确认，故本院无法对原告以“电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社、电白县电城镇南坝村上屋经济合作社、电白县电城镇南坝村新屋经济合作社、电白县电城镇南坝村众巷经济合作社、电白县电城镇南坝村祠堂后经济合作社、电白县电城镇南坝村杨屋经济合作社、电白县电城镇南坝村禾场坡经济合作社、电白县电城镇南坝村庄屋经济合作社、电白县电城镇南坝村东蚝经济合作社、电白县电城镇南坝村西蚝经济合作社和电白县电城镇南坝村后山经济合作社”的名义提起诉讼和推选谢福寿等11人作为上述经济合作社的社长的合法性予以确认。而且，原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社及社长与在茂名市电白区电城镇政府合法备案登记的“电白县电城镇南坝村谢黄屋经济合作社”等11个经济合作社及“谢李级”等11个社长的真实身份不符，即无法证明其提起本案行政诉讼是涉案11个经济合作社的真实意思表示。对于原告在法庭调查中提出其经三分之二以上村民同意以11个经济合作社的名义起诉是主体适格的意见，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”由于原告未能提供证据证明经合法备案登记的经济合作社对涉案发证行为不起诉，也未能提供合法证据证明其过半数的村民同意以上述11个经济合作社名义提起诉讼，故原告起诉不符合上述规定，应对其举证不能承担相应的法律后果。因此，电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，应驳回其起诉。
关于原告请求撤销被告茂名市人民政府核发给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社的滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》是否符合起诉条件的问题。经查，被告茂名市人民政府于2014年12月22日就涉案争议地已核发滨海集有（2014）第×号《集体土地所有证》给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社。本案涉诉的滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》，是因发现滨海集有（2014）第×号《集体土地所有证》项下登记的部分土地在海岸线以外，经重新核定界址和坐标后变更登记的行为，而不是初始登记行为。对比前后两证的宗地图，除了个别坐标点按实际界址有所更正之外，后证的地号、图号、四至均与前证一致，后证登记的土地面积比前证少0.5732公顷，两证土地位置、形状基本不变。原告未对其产生实际影响的滨海集有（2014）第×号《集体土地所有证》提起行政诉讼，只诉经变更登记后的滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》，不符合起诉条件，亦应予驳回。
综上所述，原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社不具备原告诉讼主体资格，其请求撤销被告茂名市人民政府核发给第三人电白县电城镇南坝经济联合社和电白县电城镇南门头经济联合社滨海集有（2015）第×号《集体土地所有证》不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告电白县电城镇南坝村谢屋经济合作社等11个经济合作社的起诉。
本案属于免收受理费案件，原告预交的一审受理费50元在本裁定生效后由本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 徐少伟
代理审判员 柯国梁
代理审判员 封桢莉
二〇一七年五月十一日
书 记 员 邹君萍
吴虹莹