北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终3461号
上诉人（一审原告）王素珍,女，1935年4月24日出生，户籍所在地上海市长宁区，住上海市静安区。
上诉人（一审原告）赵维萍，女，1963年11月13日出生，户籍所在地上海市长宁区，住上海市静安区。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区朝阳门南大街6号。
法定代表人张军，部长。
委托代理人姜琳，中华人民共和国司法部工作人员。
委托代理人姚晓培，北京市中伦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上海市司法局，住所地上海市徐汇区吴兴路225号。
法定代表人陆卫东，局长。
委托代理人赵金洪，上海市司法局工作人员。
上诉人王素珍、赵维萍因诉中华人民共和国司法部（以下简称司法部）作出的行政复议决定书一案，不服北京市第三中级人民法院（2017）京03行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
2017年1月18日，司法部向王素珍、赵维萍作出（2017）司复决12号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）。认为：上海市司法局依法受理投诉，经调查后作出沪司公管投[2016]第77号《公证执业活动投诉处理答复书》（以下简称77号答复书）。77号答复书认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。王素珍、赵维萍提出的第1项行政复议请求、第8项中关于“依法追究上海市司法局对投诉案件故意不依法履行监督查处之法定职责”的复议请求，本机关不予支持。王素珍、赵维萍提出的其他行政复议请求，依法不属于本机关行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持上海市司法局作出的77号答复书。王素珍、赵维萍不服，遂起诉至北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院），请求法院依法撤销被诉复议决定，并责令司法部在一定期限内重新作出行政复议决定；诉讼费用由司法部承担。
一审法院经审理查明：2016年7月20日，王素珍、赵维萍向上海市司法局提交了《申请查处书》，申请查处“1.（2016）沪长证通字第2号通知私刻假公章、未审查长府强执（2016）第2号强制执行通知书提交的申请相关材料且无效送达、2016年5月12日申请人被非法强制搬迁前未通知申请人到场、证据未保全致申请人家财严重遭损；2.责令交付申请人被偷、暴力强制搬迁房屋时公证员对申请人所有物品逐一核对、清点、登记的分类造册清单，并与申请人予以清点、核实、归还；3.追究上海市长宁公证处（以下简称长宁公证处）之相关人员法律责任”。此后王素珍、赵维萍应上海市司法局的要求，提交了相关补正材料，增加四项请求事项：“1.责令长宁公证处或承办公证人员提供申请人房屋被长宁区人民政府强制搬迁前，对申请人房屋及附属物的现状采取勘测、拍照、摄像等证据保全的公证；2.责令长宁公证处或承办公证人员交付申请人房屋被强制搬迁时，对申请人房屋证据保全活动结束后应出具的公证书；3.申请人房屋被强制搬迁时，长宁公证处及相关公证人员未对申请人房屋中物品进行证据保全，致使被毁损的家物要求恢复原状，被盗窃、灭失、扔弃的家物要求归还原物、赔偿损失、赔礼道歉；4.申请听证，对长宁公证处及相关公证人员提供的证据进行公开质证。同时将《申请查处书》第三项请求更正为追究长宁公证处及相关公证人员法律责任”。上海市司法局收悉上述材料后，于2016年8月3日向长宁公证处送达了《公证执业投诉调查通知书》。2016年8月9日，长宁公证处向上海市司法局报送了《王素珍公证投诉调查答复》及相关材料。上海市司法局经调查，于2016年9月18日向王素珍、赵维萍作出了77号答复书，并于次日向王素珍、赵维萍邮寄了该答复。王素珍、赵维萍于2016年9月20日收到该答复。77号答复书主要内容如下：一、关于王素珍、赵维萍要求赔偿损失的问题。公证处及公证员并不承担清点财产及保管财产的具体工作，而是对拍摄强制执行现场的过程及清点财产的过程进行监督。王素珍、赵维萍如果系公证事项的利害关系人，认为长宁公证处出具的公证书对王素珍、赵维萍造成损失的，可以依法向人民法院提起民事赔偿诉讼，由法院依法作出裁判。二、关于王素珍、赵维萍要求追究相关人员刑事责任的问题。如果王素珍、赵维萍掌握证明长宁公证处及相关人员构成犯罪的事实或证据，请直接向公安机关或检察机关举报。三、关于长宁公证处印章真伪的问题。经上海市司法局向长宁公证处核实，该处确认王素珍、赵维萍提供的（2016）沪长证通字第2号通知复印件与该处留档原件内容一致，通知上“上海市长宁公证处”的印章系该处印章。四、关于公证书送达的问题。王素珍、赵维萍可以向公证申请人提出，也可以直接向长宁公证处提出，该处应当依照司法部《公证程序规则》的规定办理。五、关于王素珍、赵维萍申请听证的要求。司法部《公证投诉处理办法（试行）》中并无听证的规定。
王素珍、赵维萍不服77号答复书，于2016年11月22日以上海市司法局为行政复议被申请人，向司法部邮寄了行政复议申请书及相关材料。王素珍、赵维萍在行政复议申请书中共向司法部提出了八项行政复议请求：1.依法撤销77号答复书；2.依法追究长宁公证处及公证人员私刻、伪造公证机关公章、提供虚假公证文书、未审查长府强执（2016）第2号强制执行通知书提交的申请相关材料、强制搬迁前未通知申请人到场、造成申请人家财产遭严重损失之法律责任；3.请求责令长宁公证处向申请人发送申请人房屋被上海市长宁区人民政府强制搬迁前，对申请人房屋及附属物的现状采取勘测、拍照、摄像等证据保全的公证；4.请求责令长宁公证处交付申请人房屋被强制搬迁时，对申请人房屋证据保全活动结束后应出具的公证书；5.请求责令长宁公证处交付申请人被偷、暴力强制搬迁房屋时公证员对申请人所有物品逐一核对、清点、登记的分类造册清单，并与申请人予以清点、核实、归还；6.请求责令长宁公证处交付申请人拍摄申请人房屋强制执行现场的过程及对申请人房屋内物品逐一清点、登记的照片和录像带；7.申请人房屋被强制搬迁时，长宁公证处及公证人员未对申请人房屋中物品进行证据保全，致使被毁损的家物要求恢复原状，被盗窃、灭失、扔弃的家物要求归还原物，赔偿损失、赔礼道歉（关于房屋强制搬迁证据保全公证的行政证据依法先由长宁公证处及公证人员提供）；8.依法追究被申请人对投诉案件故意不依法履行监督查处之法定职责，并且徇私、徇情、包庇长宁公证处及相关公证人员的违法犯罪行为之法律责任。司法部于2016年11月29日收到上述行政复议申请及材料。2016年12月1日，司法部向上海市司法局作出了（2016）司复决112号行政复议答复通知书。上海市司法局于2016年12月13日收到上述行政复议答复通知书，并于2016年12月22日作出沪司复字[2016]第54号行政复议答复书并向司法部提交了相关证据材料。司法部于2017年1月18日作出被诉复议决定，对于王素珍、赵维萍提出的第1项行政复议请求以及第8项中关于“依法追究上海市司法局对投诉案件故意不依法履行监督查处之法定职责”的复议请求不予支持并认为王素珍、赵维萍提出的其他行政复议请求不属于其行政复议范围。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了上海市司法局作出的77号答复书。司法部于2017年1月19日通过邮寄方式向上海市司法局以及王素珍、赵维萍送达被诉复议决定。上海市司法局以及王素珍、赵维萍分别于2017年1月20日签收了被诉复议决定。王素珍、赵维萍不服被诉复议决定，于2017年2月4日向一审法院提起诉讼。另，在一审审理过程中，经一审法院释明后，王素珍、赵维萍坚持认为司法部系未实质受理其对77号答复书不服提出的行政复议申请，要求法院仅将司法部列为被告，审理被诉复议决定中司法部关于部分复议请求“不属于本机关复议范围”的认定。
一审法院判决认为，综合本案经审理查明的事实及各方诉辩主张，本案的主要争议焦点在于：一、是否应将上海市司法局作为共同被告同时审查77号答复书的合法性；二、上海市司法局作出的77号答复书是否合法；司法部在被诉复议决定中认定王素珍、赵维萍提出的部分行政复议请求不属于司法部行政复议范围是否正确。
一、在王素珍、赵维萍不同意追加原行政行为的作出机关上海市司法局作为被告且未针对77号答复书提出诉讼请求的情形下，一审法院应将上海市司法局列为共同被告参加诉讼。同时，通过审查原行政行为即77号答复书的合法性来确认被诉复议决定的实体合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。本案中，王素珍、赵维萍不服上海市司法局作出的77号答复书向司法部申请行政复议，司法部作出被诉复议决定维持了77号答复书。王素珍、赵维萍仅以司法部作为被告提起本案诉讼，且不同意追加作出原行政行为的行政机关上海市司法局作为被告，即属于上述规定列明的情形，故一审法院应依法将上海市司法局列为共同被告参加诉讼。王素珍、赵维萍虽仅针对被诉复议决定提出诉讼请求，而未针对原行政行为即上海市司法局作出的77号答复书提出相应的诉讼请求，但一审法院亦应通过对77号答复书的合法性审查来确认被诉复议决定的实体合法性。
二、一审法院对于77号答复书的合法性应予确认；司法部认定王素珍、赵维萍的部分复议请求不属于司法部行政复议范围符合法律规定。上海市司法局在收到王素珍、赵维萍的《申请查处书》后及时发出《补正通知》，并向长宁公证处发出调查通知书。上海市司法局在其职权范围内调取了涉案证据材料及公证文书，并围绕王素珍、赵维萍的投诉事项，调查了解了长宁公证处及公证员的涉案公证执业活动的基本事实情况。其针对王素珍、赵维萍反映的印章真伪的问题、公证书送达的问题以及要求听证等事项，向长宁公证处核实了印章的真实性，向王素珍、赵维萍告知了公证书的获取途径以及听证的程序规定。对上述事项，上海市司法局在进行必要区分的基础上有针对性地作出了相应的答复。上海市司法局实施的上述行为，应认定其履行了相应的监督调查职责，其作出的答复行为事实认定清楚，程序规范，法律适用正确。此外，对于王素珍、赵维萍要求赔偿损失及追究相关人员刑事责任等事项，上海市司法局在77号答复书中所作回复亦无不当。司法部依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持77号答复书的决定正确，一审法院予以确认。王素珍、赵维萍以上海市司法局为被申请人向司法部提起行政复议，其第2至第7项复议请求系要求司法部对行政复议案件案外人长宁公证处作出相应的行政行为，上述复议请求显然不属于司法部在涉案行政复议案件中的职责范围，司法部在被诉复议决定的本机关认为部分作出的相应认定符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，并无不当。司法部在收到王素珍、赵维萍提出的行政复议申请后，向上海市司法局送达了行政复议答复通知书，并收取了复议申请人及被申请人的相关证据材料，在法定期限内作出了被诉复议决定，并送达了上海市司法局以及王素珍、赵维萍，符合法定程序。
综上，司法部作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王素珍、赵维萍要求撤销被诉复议决定并要求判令司法部重新作出行政复议决定的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王素珍、赵维萍的全部诉讼请求。
王素珍、赵维萍不服一审判决，以一审法院认定事实和适用法律错误，程序违法，严重侵犯上诉人的合法权益等为由向本院提出上诉。请求二审法院撤销一审判决;撤销被诉复议决定，并责令司法部在一定期限内重新作出行政复议决定；一、二审诉讼费用由司法部承担。
司法部和上海市司法局未向本院提交二审书面答辩意见。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
上述事实有《申请查处书》、《补正通知》、《王素珍公证投诉调查答复》、行政复议申请书及寄送凭证、行政复议答复书及相关证据材料、被诉复议决定寄送凭证等证据材料在案佐证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。如一个复议案件中，既有复议机关决定维持原行政行为，又有复议机关改变原行政行为的，亦应将作出原行政行为的行政机关和复议机关列为共同被告，以复议机关确定案件的管辖法院。本案中，王素珍、赵维萍不服上海市司法局作出的77号答复书向司法部申请行政复议，司法部作出被诉复议决定维持了77号答复书。王素珍、赵维萍仅以司法部作为被告提起本案诉讼，且不同意追加作出原行政行为的行政机关上海市司法局作为被告，不符合上述法律规定。一审法院依职权追加上海市司法局作为被告，通过对原行政行为合法性的审查来确认对复议决定实体合法性的司法审查，对于复议决定的司法审查则侧重于审查复议程序是否合法并无不当。一审法院通过审理，认为上海市司法局履行了相应的监督调查职责，作出的答复行为事实认定清楚，程序规范，法律适用正确。司法部作出维持77号答复书的决定正确。本院认为王素珍、赵维萍的《申请查处书》中除第1项请求中“（2016）沪长证通字第2号通知私刻假公章”行为与上海市司法局的法定职责相关以外，其它请求均不属于上海市司法局的法定职责范畴，上海市司法局在进行必要区分的基础上有针对性地作出了相应的答复，并无不当。一审法院对77号答复书的审理意见亦无不当，本院予以确认，不再赘述。
另，王素珍、赵维萍行政复议申请中的第8项请求，缺乏事实依据，不能成立，司法部在被诉复议决定中的本机关认为部分认定对该项请求不予支持，并无不当。王素珍、赵维萍行政复议申请中的第2至第7项复议请求系要求司法部对行政复议案件案外人长宁公证处作出相应的行政行为，上述复议请求显然不属于司法部的行政复议职责范围，司法部在被诉复议决定的本机关认为部分作出的相应认定符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，并无不当。需要指出的是，司法部对上述复议请求没有在复议决定主文中明确予以驳回，确有不严谨之处，希望在以后的复议工作中加以改进。
司法部在收到王素珍、赵维萍提出的行政复议申请后，向上海市司法局送达了行政复议答复通知书，并收取了复议申请人及被申请人的相关证据材料，在法定期限内作出了被诉复议决定，并送达了上海市司法局以及王素珍、赵维萍，符合法定程序。
综上，一审法院判决驳回王素珍、赵维萍的诉讼请求并无不当，本院应予维持。王素珍、赵维萍的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王素珍、赵维萍负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘振东
审 判 员 贾宇军
代理审判员 哈胜男
二〇一七年十月十二日
书 记 员 张宏晶