甘肃省庆阳市中级人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）庆中刑终字第47号
原公诉机关甘肃省正宁县人民检察院。
上诉人（原审被告人）苟邵波，男，汉族，生于1965年9月12日，大专文化程度，甘肃省镇原县人，原正宁县公安局交通警察大队大队长。因涉嫌犯玩忽职守罪于2012年9月24日被庆阳市人民检察院取保候审。2013年9月24日被庆阳市西峰区人民法院决定取保候审。
辩护人尚伦生，甘肃东方人律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）王汇江，男，汉族，生于1970年10月12日，大专文化程度，甘肃省正宁县人，原正宁县公安局交通警察大队副大队长。因涉嫌犯玩忽职守罪于2012年9月22日被庆阳市人民检察院取保候审。2013年9月22日被庆阳市西峰区人民法院决定取保候审。
辩护人胡超奇，陕西许小平律师事务所律师。
庆阳市西峰区人民法院审理正宁县人民检察院指控原审被告人苟邵波、王汇江犯玩忽职守罪一案，于2014年1月3日作出（2013）庆西刑初字第1号刑事判决。原审被告人苟邵波、王汇江均不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月8日公开开庭审理了本案。庆阳市人民检察院指派检察员李海英出庭履行职务，原审被告人苟邵波及其辩护人尚伦生、原审被告人王汇江及其辩护人胡超奇均到庭参加诉讼，现已审理终结。
原审判决认定，正宁县榆林子镇小博士幼儿园（以下简称小博士幼儿园）位于正宁县榆林子镇西街，是由正宁县榆林子镇下沟村一组村民李军纲（已判处、死亡）申请，经正宁县文化教育体育局审批，于2004年10月13日取得“中华人民共和国社会力量办学许可证”的一所私立幼儿园，法定代表人为李军纲。至2011年，李军纲先后购买了4辆面包车用作校车接送幼儿。为了多拉幼儿，李军纲私自在榆林子镇街道一电焊部将4辆校车的座椅全部拆除后进行了改装，其中，肇事的“金杯”甘MA49**号校车于2011年2月份购回，属小型普通客车，核载9人，2011年3月份改装，将车内后排座拆除，改制成三条长170cm、宽14cm的长凳。改装后，在日常接送幼儿中，核载7人和9人的面包车乘载40至50多名幼儿，严重超载。有部分幼儿家长和教师多次向李军纲反映严重超员可能发生危险，李军纲却认为只要不超速、不追车，自信事故可以避免，指使驾驶员杨海军等人继续超载接送幼儿。
2011年11月16日9时15分，司机杨海军（事故中已死亡）驾驶甘MA49**号校车，实载64人，雾天超速行驶，沿正周公路由西向东行驶至正宁县榆林子镇下沟砖厂门前路段时，与相对方向行驶的樊某某驾驶的陕D722**号重型自卸货车发生正面碰撞，造成22人死亡、17人重伤、8人轻伤、17人轻微伤的重大道路交通事故。截止2012年9月20日，事故造成直接经济损失11121042.91元。其中，死亡赔偿9068993元，医药费2052049.91元。目前，尚有4名幼儿在医院接受治疗。
正宁县公安局交通警察大队道路交通事故认定书认定，驾驶人杨海军驾驶擅自改装的幼儿校车，严重超员，雾天超速行驶，会车时占用对方车道逆向行驶，是造成本起事故的主要原因，杨海军应负本起事故的主要责任；驾驶人樊某某发现对向小型普通客车逆向行驶时，向左打方向避让，致两车正面相撞，是造成本起事故的次要原因，樊某某应负本起事故的次要责任；乘车人王某某及62名幼儿无责任。
甘肃省正宁县人民法院于2012年7月18日以交通肇事罪判处李军纲有期徒刑七年。
甘肃省人民政府甘政函（2012）105号批复《关于庆阳市正宁县“11.16”重大道路交通事故调查处理报告的批复》认定，庆阳市正宁县“11.16”重大道路交通事故是一起责任事故。苟邵波作为正宁县公安局交警大队大队长，未严格贯彻落实校车安全管理工作有关法规、规章，对本辖区易发生事故的重点区域、重点地段、重点单位监控不到位，隐患排查治理台账不健全；对检查出的安全隐患，未采取防范措施进行整改。对事故负重要领导责任。给予党内严重警告、行政撤职处分。王汇江作为正宁县公安局交警大队副大队长，主管交通安全工作。未认真履行安全职责，对辖区的重大事故隐患督促整改不力，隐患排查治理台账不健全；对检查出的安全隐患，未采取有效的措施。对事故负主要领导责任。给予党内严重警告、行政撤职处分。
又查明，被告人苟邵波为正宁县公安局交通警察大队大队长，主持交警大队的全面工作；被告人王汇江为副大队长，分管交通秩序管理、法制宣传等工作。正宁县公安局交通警察大队的职责是开展全县道路交通安全管理活动，依法查处道路交通违法行为，开展道路交通事故的预防和处置工作，会同有关部门对道路交通安全事故隐患进行排查治理等。
为加强学校安全，正宁县公安局交通警察大队从2011年4月28日至同年11月2日，先后向正宁县小天鹅幼儿园、正宁县永正乡东龙头幼儿园及中心幼儿园、榆林子小博士幼儿园、宫河世纪星幼儿园、正宁县育苗幼儿园、正宁县西坡乡西坡幼儿园、正宁县城幼儿园发送“责令限期消除交通安全隐患通知书”11份。其中，由于小博士幼儿园用于接送幼儿的两台新购“金杯”中型普通客车未办理注册登记；校车驾驶人杨海军、徐某某、范某某驾驶经历未满三年，持B1以下准驾车型驾驶证驾驶中型客车；用于接送幼儿的校车甘M232**号、甘M236**号车未安装乘客座椅。正宁县公安局交通警察大队就此三类问题于2011年4月28日由被告人王汇江等人向小博士幼儿园发送“责令限期消除交通安全隐患通知书”3份，责令幼儿园于2011年5月2日、12日前消除安全隐患。“金杯”甘MA49**号小型普通客车于2011年8月11日注册登记。
2011年6月份，正宁县公安局交通警察大队职工冯某某在路查时，发现杨海军驾驶小博士幼儿园的甘M232**号校车在接送幼儿的途中超载，冯某某即将正宁县榆林子镇学区主任徐景文叫到现场，当场将幼儿卸载转运，并扣留了杨海军的驾照。8月16日，冯某某在路查时查处杨海军驾驶小博士幼儿园甘M232**号校车座位改装，处罚人民币50元。2011年前季，小博士幼儿园租用师某甲的车辆接送幼儿。师某甲驾驶车辆在送幼儿途中因违法超载被交警挡住，驾照被暂扣。
原审法院认为，被告人苟邵波、王汇江身为国家机关工作人员，在履行校车安全管理职责中，对小博士幼儿园长期利用私自改装的校车超载接送幼儿及驾驶员没有驾驶校车资格的重大安全隐患，严重不负责任，未认真履行管理职责，致使“11.16”重大交通事故发生，致22人死亡、17人重伤、8人轻伤、17人轻微伤，造成直接经济损失11121042.91元，并造成恶劣的社会影响，情节特别严重，其行为均已构成玩忽职守罪。遂依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款之规定，判决：一、被告人苟邵波犯玩忽职守罪，判处有期徒刑四年。二、被告人王汇江犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。
原审被告人苟邵波上诉提出：1、原审判决认定其“对正宁县榆林子镇小博士幼儿园长期利用改装的校车超载接送幼儿及驾驶员没有驾驶校车资质的重大隐患，严重不负责任，未认真履行管理职责”与查明的事实不符；2、原审判决认为其在执法过程中违反《道路交通安全法》第九十二条规定即“虽然采取了罚款、扣留驾驶人驾驶证及卸载转运等查处治理措施，但未按照法律规定对隐患车辆进行扣押”是适用法律错误。请求二审撤销原判，宣告其无罪。
辩护人尚伦生的辩护意见：1、原判认定上诉人苟邵波履行管理职责不到位没有法律根据。《校车安全管理条例》实施之前，教育行政主管部门对校车的管理负主要责任，交警部门负监管责任，是协助教育部门对校车驾驶员进行管理，不存在苟邵波“严重不负责任，不认真履行管理职责”的事实。原判把交警队对于校车的监督管理职责和预防事故发生的责任，上升到一种保证责任的程度是错误的。上诉人苟邵波的行为与交通事故的发生没有刑法上的因果关系；2、一审法院认为上诉人苟邵波构成犯罪，但绕开了《庆阳市正宁县“11.16”重大道路交通事故调查处理报告》关于责任的认定，对苟邵波作出从重判决不当，认定上诉人苟邵波犯玩忽职守罪，缺乏事实根据和法律根据。请求二审法院依法改判上诉人苟邵波无罪。
原审被告人王汇江上诉提出：1、其依法履行了法定职责，并无履行职责不到位的情形；2、一审法院判决认为其“虽然采取了查处治理措施，但未依照法律规定对隐患车辆进行扣押，履行职责不到位”是适用法律错误；3、交通事故的发生与其履职和执法行为之间不存在必然的因果关系。其不应承担刑事责任，请求二审宣告无罪。
辩护人胡超奇还提出如下辩护意见：交通事故的发生与交警的履职和执法行为之间不存在必然的因果关系；通过与同时期类似案件处理情况的对比，对负有宏观管理责任的交警和交警部分负责人都以行政处罚为限，未见有被追究刑事责任的先例；“11.16”重大交通事故发生有其深层次的社会原因，扩大化地追究交警的刑事责任并不能彻底遏制事故发生。请求二审撤销一审判决，宣告上诉人王汇江无罪。
经审理查明，原审判决认定上诉人苟邵波、王汇江身为国家机关工作人员，在履行校车安全管理职责中，对小博士幼儿园长期利用私自改装的校车超载接送幼儿及驾驶员没有驾驶校车资格的重大安全隐患，未认真履行监管职责，致使“11.16”重大交通事故发生，致22人死亡、17人重伤、8人轻伤、17人轻微伤，造成直接经济损失11121042.91元的事实，有经一审庭审质证、认证的下列证据予以证实：
1．证人张某某的证言，证明其从小博士幼儿园于2004年建园以来一直担任园长职务，该校有700多名学生，4辆校车都是经过改装且长期超载接送幼儿。正宁县交警大队来学校检查过校车，听说路查时超载校车也被挡住处罚过，但具体怎么检查其不清楚，幼儿园违规改装的校车仍继续超载接送幼儿。
2.证人高某甲的证言，证明其系李军纲妻子，担任小博士幼儿园总务主任。2011年后季学校共有幼儿740名，校车是由李军纲负责，4辆校车都经过改装后超员接送幼儿，杨海军驾驶的甘M232**号校车曾于2007年7月因超员被正宁县交警队将驾驶证扣留，后由司机徐某某找人，花了500元，没有任何收据，要回了驾照。
3.证人李某甲的证言，证明其与李军纲系兄弟关系。其在小博士幼儿园担任门卫。小博士幼儿园的校车平时都超载，交警队冯某某和另一名交警扣过杨海军驾驶的甘M232**号校车，当时交了500元，也没有给收据。2011年11月16日凌晨1时左右，交警队的冯某某和一个其不认识的人来到幼儿园，他们要求尽快把3辆校车的座位装上，后其和李某乙、高某乙的丈夫三个人负责把车座位安装好。证人李某甲的证言与证人刘某某、高某乙所证实的情况一致。
4.证人徐某某的证言，证明其系小博士幼儿园驾驶员，准驾车型为C1，驾龄不满三年。其于2011年农历2月开始给该幼儿园驾驶校车至当年暑假，期间交警队也没有检查过其驾驶证。4辆校车都是经过改装且超载接送幼儿。还证实2011年4月杨海军驾驶的新“金杯”校车没有挂牌照，由于超载被交警挡住及此后杨海军驾驶的校车因超载两次被交警挡住，校车和驾照被扣，其从李军纲处拿了500元与杨某某一起到交警队，将钱交给了冯某某，冯收钱后没有开发票就把杨海军的驾照退回来了。交警队还把幼儿园租用范某某的车由于超载被挡住过，后李军纲找的人将车放行。
5.证人冯某某的证言，证明其系正宁县交通警察大队职工。2011年4月份，其在本单位办公室见过给榆林子幼儿园的三份责令限期消除交通安全隐患通知书。2011年6月份，其在路查时与徐景文共同将杨海军驾驶车辆上的幼儿分批转运并扣押杨海军驾照，后杨某某和徐某某来到交警队，交了500元罚款，其将杨海军的驾照交给了杨某某。2011年8月份路查时，其发现杨海军驾驶的校车改装过，杨说座位损坏，拿去修理了，被其罚款50元后将车放行。同时证明2011年11月16日凌晨1时左右，其和本单位胡某某受苟邵波、王汇江、张某的指派，到小博士幼儿园，让他们把改装的三辆校车座位全部安装好。
6.证人李军纲的证言，证明其系小博士幼儿园董事长，该幼儿园于2004年10月经正宁县教育体育局批准为民办幼儿园。幼儿园成立后，先后购回4辆校车，为了多拉幼儿，其私自决定在榆林子镇彭某某经营的电焊部，将4辆校车全部进行改装，后长期超载接送幼儿。县教育体育局、榆林子学区、交警队工作人员均知情。该幼儿园校车驾驶员资格未进行过审查，也未对校车驾驶员进行过安全培训。每学期开学时，县教体局、榆林子学区来幼儿园进行安全检查，也查看校车，但对于改装校车的行为，只是口头上说把安全抓紧。交警队也曾因杨海军、师某甲驾驶的校车超载被扣驾照和卸载转运幼儿，县交警队还在检查校车及驾驶员资格时拍了照片且给小博士幼儿园下发了三份“责令限期消除交通安全隐患通知书”。
7.证人师某甲的证言，证明2011年第一学期因小博士幼儿园校车不够，租用其甘M368**号东风小康车接送幼儿，其车额定载客7人，最多时候可以拉20多人。小博士幼儿园的校车都是经过改装且超载接送幼儿的，其在接送幼儿途中因超载曾被交警挡住，驾照被收，后李军纲交了100元，通过师某乙要回了驾照。
8.正宁县人民政府办公室关于印发正宁县道路交通安全委员会工作职责的通知、正宁县交警大队《切实加强校园及周边交通安全管理工作实施方案》、《切实加强校园及周边交通安全管理工作的报告》、正宁县公安局交通警察大队文件等，证明公安交通管理部门对校车具有管理职能及正宁县公安局交通警察大队对校车履行管理职责的事实。
9.责令限期消除交通安全隐患通知书，证明正宁县公安局交通警察大队责令幼儿园限期消除安全隐患的事实。
10.庆阳市公安局交警支队《关于开展学生接送车辆安全隐患集中排查整治活动的通知》、正宁县交警大队《学生接送车辆安全隐患集中排查整治行动报表》、正宁县交警大队《道路交通管理信息》、正宁县交警大队和小博士幼儿园签订的《校车安全责任书》等书证，均证明正宁县公安局交通警察大队对校车驾驶员资格具有审核管理职责。
11.甘肃省罚没款定额收据及处罚单，证明杨海军驾驶的校车因违法被处罚的事实。
12.机动车、驾驶人信息查询结果单，证明“金杯”甘MA49**号小型普通客车注册登记及杨海军2009年7月8日取得B2机动车驾驶证的事实。
13.正宁县“11.16”重大交通事故公证书赔偿清单、正宁县卫生局证明，证明“11.16”事故所支付的费用情况。
14.甘肃省人民政府甘政函（2012）105号批复，证明“11.16”重大道路交通事故调查处理的结果。
15.正宁县公安局交通警察大队关于交警大队领导班子成员工作分工的通知，证明上诉人苟邵波、王汇江的具体工作分工情况。
16.甘肃省正宁县人民法院（2012）正刑初字第24号刑事判决书，证明李军纲私改车辆及杨海军驾驶私改的车辆实载64人发生肇事致多人死亡、受伤的事实，以及李军纲因犯交通肇事罪，被判处刑罚的事实。
17．鉴定意见，证明死亡的22人均系交通事故致颅脑损伤或创伤性休克和胸腹腔重要脏器损伤而死亡，受伤的42名幼儿中，重伤17人、轻伤8人、轻微伤17人。
18.道路交通事故认定书，证明杨海军应负本起事故的主要责任，樊某某应负本起事故的次要责任，乘车人王某某及62名幼儿无责任。
19．上诉人苟邵波、王汇江的供述与以上证据相互印证。
20.户籍证明，证实上诉人苟邵波、王汇江本人的基本情况。
上述所有证据，已经一审法院庭审质证、认证，二审中控辩双方亦无异议，经本院审查，其来源合法，内容客观、真实，本院予以确认。
关于上诉人苟邵波及其辩护人提出，原审判决适用法律错误，上诉人苟邵波不存在严重不负责任、未认真履行管理职责的事实，以及《校车安全管理条例》实施之前，教育行政主管部门对校车的管理负主要责任，交警部门负监管责任，其行为与“11.16”交通事故的发生没有刑法上的因果关系，认定其犯玩忽职守罪，缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院依法改判其无罪的上诉理由及辩护意见。经查，教育部、公安部等10部委制定并实施的《中小学幼儿园安全管理办法》明确规定，地方各级人民政府及教育、公安等部门应当按照职责分工，依法负责学校安全工作，履行学校安全管理职责。公安机关要了解学校及周边治安状况，指导学校做好校园保卫工作，及时依法查处扰乱校园秩序、侵害师生人身、财产安全的案件，协助学校处理突发事件；应当定期向教育行政部门和学校通报与学校安全管理相关的社会治安、疾病防治、交通等情况，提出具体预防要求。教育部、公安部、国家安全监管总局《关于加强农村中小学生幼儿上下学乘车安全工作的通知》、甘肃省教育厅、甘肃省公安厅《关于进一步加强校车管理工作的通知》规定，教育行政部门要积极配合公安机关交通管理部门对中小学幼儿园自有校车和租用接送学生上下学的车辆进行安全检查，检查结果要记入校车档案，凡发现有安全隐患的，应立即整改，否则禁止运行，教育行政部门要会同公安机关交通部门加强对校车驾驶人的教育和资格审核，不得聘用不合格驾驶人。《中华人民共和国道路交通安全法》也明确规定，公安交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。正宁县公安局交通警察大队作为本辖区负责交通安全管理工作的责任单位，有责任也有义务确保辖区内的交通安全。上诉人苟邵波作为交警大队主要负责人，主持交警大队全面工作期间，其在履行道路交通安全管理职责中，对小博士幼儿园存在擅自改装校车，长期超载接送幼儿，以及驾驶员不具备驾驶校车资格等问题，虽然采取了书面通知责令限期整改和扣留驾驶人驾驶执照、罚款等措施，但未依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条的规定扣留隐患车辆，而是采取放任态度，致使造成重大交通事故，其履行管理职责不到位的行为与发生“11.16”重大交通事故的严重后果具有刑法上的因果关系。原审判决认定上诉人苟邵波的行为构成玩忽职守罪，定罪准确。
关于上诉人王汇江及其辩护人提出，上诉人王汇江并不存在履行职责不到位的情形；一审法院判决认定其“虽然采取了查处治理措施，但未依照法律规定对隐患车辆进行扣押，履行职责不到位”是适用法律错误；交通事故的发生与其履职和执法行为之间不存在必然的因果关系，其不应承担刑事责任，请求二审宣告无罪的上诉理由及辩护意见。经查，上诉人王汇江作为正宁县公安局交通警察大队分管领导，具体负责交通管理秩序工作，负有依法预防、查处本辖区道路交通违法行为的职责，其对于小博士幼儿园校车长期存在超载的重大安全隐患问题，虽然书面通知“责令限期消除交通安全隐患”，也采取过罚款、扣留驾驶人驾驶证及卸载转运等查处治理措施，但其未对校车存在的改装、超载问题跟踪检查，落实整改措施不力，没有从根本上消除校车超载所隐藏的重大安全隐患，致使校车改装超载的问题长期存在，其履行管理职责不到位、不彻底的行为，最终导致重大交通事故发生。原审判决对上诉人王汇江工作严重不负责任，未认真履行管理职责的事实认定及其行为性质界定正确，据此定罪判处亦无不当。
关于二上诉人及其辩护人提出，原审判决适用《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条错误，上诉人不具有对存在安全隐患的校车采取扣留的法定职权的问题。经查，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条的规定是针对所有公路客运车辆，而客运车辆既包括营运车辆，也包括非营运车辆，小博士幼儿园4辆校车均属于中、小型普通客运非营运车辆，专门用于接送幼儿上下学，该幼儿园私自改装校车并长期超载接送幼儿的行为，已经严重违犯道路交通安全法的相关规定，公安机关交通管理部门应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条的规定，对于该违法车辆扣留至违法状态消除后再予以放行，但上诉人苟邵波、王汇江却未严格执行该法律规定，并未依法将存在重大安全隐患的校车予以查扣，最终发生重大交通事故，造成特别严重后果。据此，认定二上诉人的行为违犯《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条并无不当。上诉人及其辩护人的该项上诉及辩护理由不能成立。
本院认为，上诉人苟邵波、王汇江身为国家机关工作人员，在履行校车安全管理职责中，对小博士幼儿园长期利用私自改装的校车超载接送幼儿及驾驶员没有驾驶校车资格的重大安全隐患，未认真履行管理职责并严格执行有关法规、规章，对于检查出的重大安全隐患，未采取防范措施进行整改，工作严重不负责任，致使“11.16”重大交通事故发生，致22人死亡、17人重伤、8人轻伤、17人轻微伤，造成直接经济损失11121042.91元，并造成恶劣的社会影响，情节特别严重，其行为均已构成玩忽职守罪，应依法惩处。鉴于上诉人苟邵波在校车安全管理工作中履行了一定的职责，但由于经费紧缺、警力不足等客观方面原因，致使安全管理措施未能完全落到实处，故可对其酌情从轻处罚。原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，定罪正确，审判程序合法，唯对上诉人苟邵波处刑偏重，二审应予纠正。各上诉人及其辩护人认为原判适用法律错误、上诉人无罪的上诉理由、辩护意见均不能成立，不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（二）项、第二百三十三条；适用《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款，及《最高人民法院、最高人民检察院﹤关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款之规定，判决如下：
一、维持庆阳市西峰区人民法院（2013）庆西刑初字第1号刑事判决书对苟邵波的定罪及对王汇江的定罪、处刑部分；
二、撤销庆阳市西峰区人民法院（2013）庆西刑初字第1号刑事判决书对苟邵波的处刑部分；
三、上诉人（原审被告人）苟邵波犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年。
（刑期从判决执行之日起计算，判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日。）
本判决为终审判决。
审 判 长 李 瑛
审 判 员 姬凤琴
代理审判员 刘 蘅
二〇一四年五月二十一日
书 记 员 贾政科