福建省长乐市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长行初字第2号
原告陈锦文，男，1969年6月4日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。
委托代理人郑秀珠，福建义雄律师事务所律师。
被告长乐市国土资源局，住所地长乐市吴航街道郑和中路82号。
法定代表人陈国衍，局长。
委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。
原告陈锦文不服被告长乐市国土资源局土地行政处罚一案，于2014年11月25日向本院提起行政诉讼，本院责令其补充材料后于2014年12月24日受理，并于2015年1月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。被告于2015年1月12日向本院提交答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2015年2月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郑秀珠与被告长乐市国土资源局委托代理人郑建平参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长乐市国土资源局于2014年4月25日对原告陈锦文作出长国土资行罚字（2014）32号行政处罚决定书，认定原告于2013年11月份开始未经批准擅自占用江田镇江田村7269.8平方米土地进行填土，地类为耕地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令原告陈锦文于15日内退还非法占用的7269.8平方米耕地并对填土地块进行复耕，恢复土地原貌；二、处以每平方米20元罚款，共计罚款145396元。
被告长乐市国土资源局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、江田村委会证明、公告及张贴照片、《测绘报告》、长乐市土地利用现状图，证明违法占地行为人的身份信息及实施违法占地行为的经过、违法占地的地点、面积、地类等事实。
2、《土地违法案件立案审批表》、《土地违法案件调查报告》、《土地行政处罚听证告知书》、《违法案件会审记录》、《土地违法案件行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》，证明被告按法定程序作出本案行政处罚决定。
3、《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条，证明被告作出本案具体行政行为的法律依据。
原告陈锦文诉称，被告长乐市国土资源局作出的行政处罚决定书涉及的江田村7269.8平方米土地并不是由原告个人经营，且被告对违法用地面积认定明显有误。讼涉土地早年因山洪爆发，山上雨水冲刷导致下游的该地形成一大片水洼，无任何农用价值，且容易发生溺水事件。原告并没有对该土地进行填土，用于搭盖违章建筑，而是改造成田垄用于农业种植，并没有改变该土地的规划用途。被告作出的行政处罚决定书以及听证告知书并未送达原告，而仅是寄存在江田村委处，但原告住址在福州，即使原户籍也是在江田镇友爱村，被告将材料留置在江田镇江田村委会的行为也是错误的。由于被告错误的送达导致原告根本没有参与听证程序，剥夺了原告听证申辩的权利，导致原告无法及时维护自身合法权益，其行政程序明显违法。综上，原告认为被告作出的行政处罚决定事实认定不清，程序违法，严重侵犯了原告的合法权益，故请求法院依法判决撤销长国土资行罚字（2014）32号行政处罚决定书。
原告向本院提供如下证据：1、原告身份证及户籍证明，证明原告现住址是在福州，原户籍是在江田镇友爱村。2、行政处罚决定书、听证告知书、催告书，证明被告作出的行政处罚行为。3、行政复议决定书，证明原告申请复议情况。4、江田村委会证明，证明原告于2014年9月15日才收到行政处罚决定书、听证告知书及催告书三份材料。5、土地现场照片，证明该地块原本是池溏且靠近马路，原告父亲及他人为了安全考虑才将池塘改成田垄用于农业生产，从未改变过土地性质。
被告长乐市国土资源局辩称，原告于2013年11月份开始，未经批准擅自占用江田镇江田村7269.8平方米土地进行填土，地类为耕地。从现场照片可以看出，填土地块为整体连片，其中并无分割，原告主张填土地块由几个人各自经营管理的主张无事实依据。本案调查期间，因原告不配合调查，故就认定的本案填土地块实施填土的行为人在填土地块及所在村进行了公告，公告期间，原告及相关人员未对认定的事实提出异议。在原告拒绝配合调查的情况下，被告已穷尽其职权所能采取的调查措施，其认定事实清楚，证据确凿。被告作出本案被诉行为程序合法，适用依据正确。综上，请求法院依法维持被告作出的被诉具体行政行为或判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据、依据作如下分析认证：
（一）被告提供的证据1，原告异议认为：1、江田村委会未提供任何证据证实原告实施违法填土行为，其书面证明不具有证明力；2、对公告及照片真实性无法确认，原告未看到该公告或照片；3、勘测报告现场指界中原告并不在场，也无邀请相关证人见证，也未制作勘查笔录，其测量边界及面积有误，原告不予认可。本院审查认为，上述证据系作为被诉行政处罚决定的定案依据，本院对其形式真实性予以确认。
（二）被告提供的证据2，原告对其形式真实性无异议，但对行政程序合法性有异议，被告作出的行政处罚告知书、行政处罚决定书等文书于2014年9月9日才送达到江田村委会，而不是送达回证上的2014年4月，原告于2014年9月15日才收到上述文书。本院审查认为，上述证据系被诉行政处罚决定的程序证据，其行政处罚告知书及行政处罚决定书未直接送达给原告，其送达程序存在瑕疵。被告提供的证据3，系证明被诉行政处罚决定适用法律是否正确的依据。
（三）原告提供的证据1－3，被告无异议，本院予以确认。原告提供的证据4，被告异议认为该份证明仅有村委会盖章而没有自然人签名，不具有证明力。本院审查认为，该份证据可以说明相关文书的送达情况。原告提供证据5，被告异议认为，原告提供的现场照片无法确认涉案地块现状，应以被告提供的勘测报告以及现场照片为准。本院审查认为，该证据结合被告提供的现场照片，可以说明讼涉地块的现状情况。
根据上述认定的有效证据及庭审笔录，本院认定本案事实如下：
讼涉地块位于长乐市江田镇江田村华光寺东侧。2013年12月26日，江田村民委员会向被告长乐市国土资源局出具一份讼涉地块填土证明。2014年1月6日，被告在讼涉地块、力沃房地产售楼中心及江田村委会公告栏上张贴了违法用地情况公告。2014年1月8日，被告委托福建省地质测绘院对讼涉违法填土地块进行面积测绘，测绘边界由被告工作人员现场指定，测绘面积为7269.8平方米。2014年2月，被告长乐市国土资源局对原告陈锦文涉嫌非法占用土地行为进行立案受理。被告于2014年3月3日作出长国土资行罚字（2014）32号《行政处罚听证告知书》，并于2014年4月25日作出被诉长国土资行罚字（2014）32号《行政处罚决定书》。上述文书被告均交由江田村委会工作人员签收。原告陈锦文于2014年9月15日收到上述文书后，不服申请行政复议。复议机关长乐市人民政府于2014年11月11日作出维持决定。原告仍不服，于2014年11月25日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及第六十六条之规定，被告长乐市国土资源局具有对本辖区内土地违法行为进行监督检查和处理的法定职权。被告长乐市国土资源局作出的被诉行政处罚决定书已涉及到原告陈锦文的合法权益，经行政复议维持后，原告仍有权对被诉行政处罚决定向法院提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当履行好告知程序。本案被告辩称，被告已向原告送达行政处罚告知书，但原告拒绝签收行政处罚告知书等相关文书，本院审查认为，本案被告未有证据表明原告有拒绝签收之事实，原告陈锦文现户籍及原户籍均不在江田村，被告将行政处罚告知书交由江田村委会签收，并不能说明被告已履行好送达程序，且原告亦提出江田村委会证明之反证，证明江田村委会于2014年9月15日才将行政处罚告知书及决定书等文书转交给原告。为此，本案被告作出被诉行政处罚决定前未履行好告知程序，未能保障原告的陈述权和申辩权，违反了法定程序。被告在未保障原告的陈述权和申辩权情况下，凭江田村委会证明及测绘报告，即认定原告陈锦文违法填土7269.8平方米，其事实不清，证据不足。
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对未经批准非法占用土地的，土地行政主管部门有权责令行为人退还非法占用的土地，对擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除（或没收）在非法占用的土地上新建的建筑物或其他设施，可以并处罚款。本案被告仅认定原告陈锦文对讼涉土块进行填土，而未认定讼涉土地上有新建的建筑物和其他设施，故本案被告在未认定原告擅自将农用地改为建设用地的情况下，径行适用《土地管理法》第七十六条之规定对原告处以罚款，属适用法律错误。
综上，被告长乐市国土资源局作出的被诉行政处罚决定，事实不清，违反法定程序，适用法律错误。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决如下：
一、撤销被告长乐市国土资源局于2014年4月25日作出的长国土资行罚字（2014）32号《行政处罚决定书》。
二、被告长乐市国土资源局应于本判决生效后二个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告长乐市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。
审 判 长 孙国富
审 判 员 陈天鹏
人民陪审员 黄黎明
二〇一五年三月十七日
书 记 员 许 秋
附：主要法律条文
一、《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
二、《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。…
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。……