广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤08行再7号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：雷州市附城镇山柑村民委员会山柑村民小组。
法定代表人：陈思考，组长。
委托代理人：陈杨明，男，1962年11月2日出生，汉族，住雷州市。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：雷州市人民政府。
法定代表人：吴国雄，市长。
委托代理人：韩琦震，雷州市国土资源局干部。
委托代理人：刘卫强，雷州市国土资源局干部。
原审第三人：王二友，男，1980年7月13日出生，汉族，住湛江市赤坎区。
再审申请人雷州市附城镇山柑村民委员会山柑村民小组（下称山柑村民小组）与被申请人雷州市人民政府（下称雷州市政府）、原审第三人王二友土地使用权证纠纷一案，本院于2011年5月19日作出（2011）湛中法行终字第41号行政判决，已经发生法律效力。山柑村民小组不服，向本院申请再审，本院立案审查后，经审委会讨论决定，于2015年9月16日作出（2015）湛中法审监行申字第15号行政裁定，裁定本案由本院另行组成合议庭再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。山柑村民小组的法定代表人陈思考、委托代理人陈杨明，雷州市政府的委托代理人韩琦震、刘卫强到庭参加了诉讼，原审第三人王二友经本院合法传唤，无正当理由不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
雷州市人民法院一审查明，1993年4月8日，雷州市附城镇人民政府（即原海康县附城乡人民政府及海康县附城乡房地产开发公司）为甲方与海康县烟草贸易公司为乙方签订了《土地转让协议书》，定明甲方以约4250000元转让约17.5亩土地给乙方。1993年5月10日，海康县附城山柑经济联合社给第三人王二友发出（93）建发第4号《规划建房用地通知书》。1993年12月31日，海康县建设委员会给第三人王二友发出《建设工程规划许可证》。1994年1月20日，被告雷州市人民政府（即原海康县人民政府）颁发给第三人王二友的海府集建字（93）第0824020300317号《集体土地建设用地使用证》。其中标明地址：海康县附城镇山柑村；用地面积：100.44平方米；用途：住宅；四至：东至张德文宅距0.7米，南至路3.8米，西至符锦宅距0.7米，北相距0.7米。2010年5月25日，第三人王二友等十五人以其已依法取得上述宅基地、原告山柑村仍规划分给村民并平整涉案土地为由，诉致本院民事侵权立案处理，在该案审理期间的于2010年7月29日，原告山柑村不服第三人王二友所持的《集体土地建设用地使用证》，向本院提起行政诉讼。
又查明，第三人王二友于本行政案立案受理前，以其有被告颁发有《集体土地建设用地使用证》而山柑村仍规划分给村民并平整涉案土地为由，诉致本院提起民事诉讼，案号为（2010）雷法民初字第810号，该民事案件由于本行政案的诉讼而于2010年7月28日已裁定中止诉讼。
本案审理期间的2010年9月14日，本院召集当事人到本案的争议地现场勘查，原告称由于规划图没有准确地址，所以无法确认第三人王二友所持的《集体土地建设用地使用证》具体四至，被告及第三人的委托代理人对现场争议地就是第三人王二友持有的《集体土地建设用地使用证》中所标明的位置及四至均无异议。
雷州市人民法院一审认为，本案属于土地行政登记纠纷案件，主要争议焦点问题：1、原告山柑村民小组的起诉是否已超过诉讼时效；2、第三人属于城镇居民，能否有权享有集体土地使用权；3、被告雷州市人民政府给第三人颁发的《集体土地建设用地使用证》是否合法；4、原告山柑村民小组起诉主张涉案土地属其所有或者使用，有否土地权属依据的问题。
原告山柑村民小组的起诉是否已超过诉讼时效的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中原告山柑村民小组于2010年5月30日才获悉被告作出具体行政行为，并未超过2年的诉讼时效。另根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被告雷州市人民政府于1994年1月20日作出颁证行为，被告的具体行政行为并没超过二十年，原告山柑村民小组的起诉，没有超过诉讼时效期间，依法应予受理。
第三人属于城镇居民，能否有权享有集体土地使用权。根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》及1991年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，均没有禁止城镇居民使用农村集体土地宅基地。本案原告山柑村民小组起诉第三人无权享有集体土地使用，这一诉讼理由，不予采纳。
被告雷州市人民政府给第三人颁发的《集体土地建设用地使用证》是否合法的问题。根据国家土地管理局发布（1990）国土（籍）字第149号《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明”。本案中，第三人已向被告提交了土地登记申请书，本人身份证明、土地权属来源证明（即附城乡山柑经济联合社出具的规划建房用地通知书）及相关资料。原海康县国土局根据第三人依法提出土地登记申请，对登记土地履行了地籍调查，权属审核等法定程序，并由被告雷州市人民政府（原海康县人民政府）给第三人核发了《集体土地建设用地使用证》。被告雷州市人民政府作出的具体行政行为明显是正确合法的。
原告山柑村民小组起诉请求撤销被告颁发给第三人《集体土地建设用地使用证》有否事实和法律依据的问题。从查明的事实来看，原告山柑村民小组对本案争议地没有提供被告雷州市人民政府于1994年1月20日颁发证前的土地权属依据，而仅是向本院提供雷州市规划局颁发的《建设用地规划许可证》。但是，雷州市规划局对争议地明知1993年12月21日原海康县建设委员会在第三人的城镇居民建房规划呈批表中盖章同意请按规划控制红线建设，并给第三人颁发了《建设工程规划许可证》，且又对被告雷州市人民政府已经颁发土地证书而没有审核清楚的情况下，于2001年8月31号就给原告山柑村颁发了雷建地征443号《建设用地规划许可证》的用地面积58362平方米包含了第三人的《集体土地建设用地使用证》登记的土地，明显依法不当。而且，雷州市规划局在颁发的《建设用地规划许可证》中已明确遵守事项：本证自核发之日起，有效期为六个月，逾期未使用，本证自行失效。颁发该证至今已失效近9年，因此原告山柑村民小组仅以失效的《建设用地规划许可证》为据，请求撤销被告发证的依据不足，本院不予支持。
综上，雷州市人民政府于1994年1月20日给第三人颁发的《集体土地建设用地使用证》的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。本案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出（2010）雷法行初字第55号行政判决：维持被告雷州市人民政府于1994年1月20日给第三人王二友颁发的海府集建字（93）第0824020300317号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为。案件受理费50元，由原告山柑村民小组负担。
本院二审查明，本案争议地位于雷州市茂康气站东南侧“后坡龙”，雷州市政府于1994年1月20日给第三人颁发了海府集建字（93）第0824020300317号《集体土地建设用地使用证》，地址：附城镇山柑村；用地面积：100.44平方米；用途：住宅；四至：东至张德文宅距0.7米，南至路3.8米，西至符锦宅距0.7米，北相距0.7米。
1993年4月8日，原海康县附城乡房地产开发公司、海康县附城乡人民政府与原海康县烟草贸易公司签订土地转让协议书，将一块土地17.5亩转让给海康县烟草贸易公司建设使用，海康县烟草贸易公司在该地中转让宅基地给第三人建房使用。1993年5月10日海康县附城乡山柑经济联合社向第三人出具《规划建房用地通知书》，同意第三人在山柑村申请宅基地建房使用，告知第三人凭通知书到附城乡建设委员会、国土所办理规划用地手续。1993年5月10日第三人向海康县国土局申请土地登记，经宗地调查，附城乡人民政府在土地登记审批表盖章同意准许集体土地面积100.44平方米给每个第三人使用。海康县附城乡山柑经济联合社也在相关栏中签署“同意变更”并加盖公章确认。第三人缴交了相关费用。1994年1月20日，雷州市政府颁发了本案争诉的《集体土地建设用地使用证》给第三人。
另查，海康县建设委员会于1993年12月21日给第三人颁发了争议地的《建设工程规划许可证》。该《建设工程规划许可证》的有效期为六个月。
再查，山柑村民小组于2001年向雷州市规划局提出建设用地规划申请，雷州市规划局于2001年8月31日给雷州市附城镇山柑新村颁发了雷规地证（2001）443号《建设用地规划许可证》，用地位置：山柑湾尾后坡龙；用地面积：58362平方米。本案争议地在该规划范围内。2010年5月，第三人等15人得知山柑村民小组拟将争议地划分给其村民使用，即向原审法院提起民事诉讼。山柑村民小组得知第三人领取《集体土地建设用地使用证》后，遂提起本案行政诉讼。
本院二审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”上诉人山柑村民小组认为雷州市政府将其村使用的土地登记给第三人的具体行政行为侵犯其合法权益，根据上述法律和司法解释的规定，上诉人山柑村民小组享有诉权，故山柑村民小组提起本案行政诉讼的主体资格，合法有效。
由查明事实可以确认，第三人为办理争议土地的《集体土地建设用地使用证》，提交了土地登记申请书、身份证明、土地权属来源证明等相关资料。原海康县国土局根据第三人提出的申请，履行了地籍调查、权属审核等法定程序性步骤，最终由雷州市政府核发了本案争诉的《集体土地建设用地使用证》。该具体行政行为的作出符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》等法律法规的规定，应予以维持。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》和1991年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》均不禁止城镇居民依法取得农村宅基地使用权，因此上诉人认为第三人无权享有集体土地使用权的上诉意见，依据不足，对该上诉意见不予支持。其他上诉理由也没有事实和法律依据，亦不能成立。
综上，雷州市政府颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》，主要证据充足，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实基本清楚，程序合法，应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出（2011）湛中法行终字第41号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人山柑村民小组负担。
山柑村民小组向本院申请再审称，请求：1、依法判决撤销（2011）湛中法行终字第41号行政判决；2、依法判决撤销原审第三人所持的《集体土地建设用地使用证》。主要理由：原一、二审判决错误维持雷州市政府颁发给原审第三人的《集体土地建设用地使用证》，严重损害了再审申请人的集体合法权益，表现为：1、原审第三人提供的土地权属来源的相关资料是伪造事实的。他所提供的规划建房用地通知书是由附城乡山柑经济联社安排使用，按照当时农村建制，经济联社也即现在的村民委员会，不具有法人资格。而山柑村经济合作社却具有独立的法人资格，拥有对土地、财产的所有权及使用、处分、收益权，而经济联社则没有。涉案土地属于山柑村经济合作社所有，当时的经济联社是无权处分申请人土地的。山柑经济联社发给原审第三人的规划建房用地通知书，是违反法律的错误行为，应不具有法律效力。实际上，原审第三人是从烟草贸易公司买来的这二块宅基地，其既非我村村民，也不存在与我村有土地买卖关系，其完全是伪造证据材料；2、原审第三人持证的宅基地连片是附城乡政府借以其房地产开发公司的名义与申请人山柑村经济合作社征用的。1993年3月28日，附城乡房地产开发公司与山柑村经济合作社签订了《征地协议书》，约定征用土地面积为16亩，总款152000元，签订协议后即按总价款的10％付给申请人，而余款应于1994年10月底前付清，否则合同无效等等。但申请人只收到了2万元预付款，余款至今未再收到，该协议早就无效了。但原附城乡房地产开发公司在未取得上述土地使用权的情况下，擅自于1993年4月8日与烟草贸易公司签订了《土地转让协议书》，转让总价为42．5万元，面积为17．5亩。这属于非法买卖谋取暴利，是严重的违法行为。因此，原审第三人在土地登记申请表所提供的土地来源资料是伪造的，其土地来源是通过多次非法转让得来的，而不是山柑村安排的，原审判决认定其提供的“证据确凿”是错误的；3、被申请人发给原审第三人集体土地使用证程序违法，原一、二审判决予以维持也是错误的。第一，被申请人所提供的证据及原审第三人的证据清单中，没有被申请人调查审核土地权属及来源之后，依照《土地登记规则》的规定，发布公告，原审第三人也没有按规定提供身份证明；第二，被申请人所谓“安排”集体土地给其他人作为建房用地，未经村民代表大会或全体村民讨论通过；第三，被申请人在发给原审第三人集体土地使用证之前及期间，尚未按城市规划的有关规定统一制订建设规划。而争议地由申请人依法向有关部门申请规划为新村场，取得批准的时间为2001年8月16日，但被申请人早在1994年1月就发证给原审第三人，违反相关法律规定。
被申请人雷州市政府辩称，政府给原审第三人颁发集体权证的行政行为事实清楚，证据充分。理由：1、涉案土地经过政府合法征用后依法转让给海康县烟草贸易公司，涉案土地征用土地使用费、补偿费都付给了被征用人，征用土地后现在的原审第三人通过山柑村经济合作社颁发涉案土地，土地来源合法。经过原审第三人的申请，被申请人经过地籍调查，权属审核，给予原审第三人颁发土地使用权证，程序是合法，事实清楚。对涉案土地颁发使用证后，再审申请人通过行政诉讼的形式起诉，且经过一、二审判决，现在申请人提交的证据基本也是一、二审期间提交的，并经过原审认定质证的，并没有新证据来推翻一、二审判决。2、再审申请人提起再审的时间已明显超过行诉法规定两年的法定期限，依法不应受理提起再审，受理后也应依法驳回再审申请。原一、二审认定的事实清楚，符合客观事实和法律规定，应予维持。
原审第三人王二友未作陈述。
再审期间，再审申请人山柑村民小组向本院提交了以下新的证据材料：1、1993年3月28日签订的《征地协议书》复印件一份及现金收入凭单复印件一份，以证明涉案的16亩土地在1993年3月28日，附城乡房地产开发公司与山柑经济合作社达成了所谓的“征地协议”，附城乡房地产开发公司还付给申请人预付款2万元；2、1993年4月14日及1990年7月12日签订的《征用土地协议书》复印件各一份，以证明土地权属属于山柑经济合作社所有。
经质证，被申请人雷州市政府认为上述证据在原审中没有交过，是与本案无关的证据，其真实性无法认定。
本院再审对当事人提交的证据认证如下：再审申请人山柑村民小组提交的证据1，被申请人在再审庭审中确认该协议签订的事实，上述证据与本案具有关联性，能够证明本案的事实，本院予以采信；再审申请人提供的证据2，与本案不具有关联性，本院不予以采信。
经再审查明，本案争议地位于雷州市茂康气站东南侧“后坡龙”，雷州市政府于1993年5月10日给原审第三人颁发了海府集建字（93）第0824020300317号《集体土地建设用地使用证》，地址：附城镇山柑村；用地面积：100平方米；用途：住宅；四至：东至陈德文宅距0.7米，南至路3.8米，西至符锦宅距0.7米，北相距2.2米。
又查明，山柑经济联合社当时管理三个经济合作社，山柑经济合作社是其中之一。1993年3月28日，原海康县附城乡房地产开发公司作为甲方与作为乙方的原海康县附城乡山柑经济合作社签订了一份《征地协议书》，约定由甲方征用乙方位于后坡龙一带的土地一块，面积约16亩，征用补偿费合计人民币15．2万元；并约定上述补偿费于1993年12月底前按核实面积计，预付总额的10％，其余部分款在1994年10月底前全部付清，如不按期付款，协议无效，并没收预付款。山柑村民小组承认收到上述附城乡房地产开发公司2万元的预付款，各方目前没有证据证明其余补偿款已支付。
1993年4月8日，原海康附城乡房地产开发公司作为甲方与原海康县烟草贸易公司作为乙方签订《土地转让协议书》（原海康县附城乡人民政府在落款处盖章证明），将上述土地转让给原海康县烟草贸易公司建设使用，本案争议地位于上述转让土地范围内。原审第三人属于城镇户口居民，1993年5月10日海康县附城乡山柑经济联合社向原审第三人出具《规划建房用地通知书》，同意其在山柑村申请宅基地建房使用，告知原审第三人凭通知书到附城乡建设委员会、国土所办理规划用地手续。1993年5月10日原审第三人向海康县国土局申请土地登记，经宗地调查，附城乡人民政府在《土地登记审批表》盖章同意准予登记集体土地给原审第三人使用。海康县附城乡山柑经济联合社也在《土地权属变更申请表》相关栏中签署“同意变更”并加盖公章确认。根据雷州市人民政府提交的《土地登记申请书》、《土地登记调查表》，均显示原审第三人申请登记的土地所有权性质为“集体”，土地权属来源为“安排”。原审第三人缴交了相关征地管理费用。1993年5月10日，雷州市政府颁发了本案争诉的《集体土地建设用地使用证》给原审第三人。
另查明，海康县建设委员会于1993年12月31日给原审第三人颁发了争议地的《建设工程规划许可证》。该《建设工程规划许可证》的有效期为六个月。
再查明，山柑村民小组于2001年向雷州市规划局提出建设用地规划申请，雷州市规划局于2001年8月31日给雷州市附城镇山柑新村颁发了雷规地证（2001）443号《建设用地规划许可证》，用地位置：山柑湾尾后坡龙；用地面积：58362平方米。本案争议地在该规划范围内。2010年5月，原审第三人等得知山柑村民小组拟将争议地划分给其村民使用，即向原审法院提起民事诉讼。山柑村民小组得知原审第三人领取《集体土地建设用地使用证》后，遂提起本案行政诉讼。各方确认争议地目前仍为空地。
本院认为，本案属于土地使用权证纠纷。雷州市政府及原审第三人均主张争议土地是经过政府征用后转让给原海康县烟草贸易公司、原审第三人是通过向原海康县烟草贸易公司购买而来，再通过集体安排的方式颁发了《集体土地建设用地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二十三条关于“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，雷州市政府并没有提交其他充分证据证明征地手续已经全部办理完毕，且原审第三人领取的是《集体土地建设用地使用证》，土地至今仍为集体性质。此外，原审第三人历经一、二审及再审均未能向法院提交其通过转让取得争议土地使用权的相关证据材料。根据雷州市政府提交的其作出被诉行政行为的证据显示，争议土地的权属来源是由当时的山柑经济联合社安排使用，但雷州市政府未能提交证据证明涉案土地属于山柑经济联合社集体所有且有权安排给原审第三人。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十一条的规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年施行）第二十六条的规定：“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。”原审第三人属于城镇户口，目前没有证据证明其已经依规定支付了土地补偿费等，也没有证据证明原审第三人按照上述规定的程序和要求办理了相关手续，因此，原审第三人申请使用涉案的土地不符合上述规定。
综上所述，雷州市政府向原审第三人颁发《集体土地建设用地使用证》的行政行为事实不清，主要证据不足，应予撤销。原一、二审判决实体处理不当，适用法律错误，再审对此予以纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九第一款第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销本院（2011）湛中法行终字第41号行政判决及雷州市人民法院（2010）雷法行初字第55号行政判决；
二、撤销雷州市人民政府于1993年5月10日给原审第三人王二友颁发的海府集建字（93）第0824020300317号《集体土地建设用地使用证》。
一、二审案件受理费各50元均由原审第三人王二友负担。
本判决为终审判决。
审判长 冯维玉
审判员 冯小瑶
审判员 陈小媚
二〇一六年九月十二日
书记员 王嘉钰
附：相关法律条文、司法解释
《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）
第二十三条国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。
国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。
第四十一条城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年施行）
第二十六条城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
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