甘肃省陇南市武都区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）武行初字第3号
原告赵桂兰，女，汉族，生于1948年7月9日。
原告杜志刚，男，汉族，生于1962年10月3日。
委托代理人刘鹏，陇南永盛律师事务所法律工作者。
被告陇南市武都区国土资源局。
法定代表人孙建威，局长。
委托代理人赵志彦，系该局职工。
委托代理人陈宝平，陇南康达律师事务所律师。
原告赵桂兰、杜志刚不服陇南市武都区国土资源局土地行政处罚一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告赵桂兰、杜志刚及委托代理人刘鹏，被告陇南市武都区国土资源局委托代理人赵志彦、陈宝平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南陇南市武都区国土资源局于2013年7月19日对原告作出武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》，认定被征收户赵桂兰拒不交出被征用地，拒绝领取征地补偿款，被征收土地上违法建筑户杜志刚在赵桂兰承包地上未经批准，擅自建设药材和物流公司，属非法建筑，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条之规定，决定处罚如下：1、限你们自接到本决定之日起3日内交出被征用土地1.287亩，用于钟楼滩开发建设。2、你们若仍拒不交出被征用土地，我局将依法申请武都区人民法院强制执行，执行费用由你户承担。3、杜志刚在赵桂兰承包地所建的地上建筑物没有合法手续，属于违法建筑，若不配合政府统征工作，将对地上违法建筑物不予补偿。责令杜志刚自接到本决定书之日起15内自行拆除在赵桂兰承包地内所建的所有地上建筑物。
原告杜志刚、赵桂兰诉称：我们二原告系亲属关系，十多年前杜志刚从赵桂兰丈夫处合法转让了位于武都区城关镇钟楼滩的部分土地，双方签订了转让协议，在该宗土地上建起了房屋成立药材加工厂，经过十多年的使用已经是原告杜志刚的合法财产。原告赵桂兰剩余的土地是属于自己使用，陇南市武都区国土资源局作出的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》，原告不服提出复议，2013年11月17日，陇南市国土资源局作出陇国土复决字（2013）1号行政复议决定书：维持了被申请人作出的《责令限期交出被征收土地决定书》，我们认为：2013年7月19日陇南市武都区国土资源局作出的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》认定事实不清，适用法律错误，应当撤销，其理由如下：
一、被告作出的征地批复不符合土地征收条件；《中华人民共和国宪法》第十条第三款、第十三条第三款，《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款，《中华人民共和国房地产管理法》第六条的规定：国家为了公共利益的需求，可以把集体土地和公民、法人、其他组织的土地、房屋、财产征收为国有。被告作出的具体行政行为的建设项目是属于商业开发，不是为了公共利益，无权作出征收原告杜志刚、赵桂兰集体土地的批复。
二、《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条规定：“在征地依法报批前，要将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，对拟证土地现状的调查结果须经被征地集体经济组织和农户确认，确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要让被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。被告未组织听证程序，土地调查结果也未经农户确认，征地程序违法。
三、征地补偿标准过低，不能维持被征地农民征地前生活水准；《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定：“尚未按照有关规定公布实施新的征地补偿标准的省市、自治区、直辖市，必须于2010年6月底公布实施；已经公布实施但标准偏低的，必须尽快调整提高”。此次征地适用对原告集体所有的土地以每亩9.5万元的标准进行补偿，未依照国务院办公厅15号文件的规定制定新的征地补偿标准。
陇南市武都区国土资源局未落实社会保障费用。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定：“社会保障费用不落实的不得批准征地”。未落实原告的社会保障费用，就批准征收了原告的土地，违背相关法律规定。
综上，被告认定事实不清、程序错误，适用法律依据不足，应予撤销，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，向陇南市武都区法院提起行政诉讼，请贵院依法全面审查，撤销被告作出的具体行政行为，以维护原告的合法权益。
为支持其主张，二原告向法庭提供了如下证据材料：
1、杜志刚、赵桂兰身份证复印件；
2、土地转让合同，证明2002年3月9日由杜志刚与赵桂兰签字；内容为杜志刚转让寇建忠钟楼滩水坑地：长33米，宽26米（两家各一半，一半为租赁）修建药材加工厂的转让合同。
3、武都区城关镇清水沟社区证明，证明杜志刚与寇建忠签订土地转让合同后土地由杜志刚经营。
4、武都区仁和中药材有限责任公司的营业执照、组织机构代码证，证明杜志刚在使用的该宗土地上修建了房屋成立公司。
被告陇南市武都区国土资源局辩称：一、答辩人于2013年7月19日作出的武国土责（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，故请人民法院判决维持该决定，驳回原告的全部诉讼请求。
2006年6月18日，武都区人民政府以武政土建发（2006）062号《关于武都区城市分批次建设用地的请示》文件上报陇南市人民政府，经甘肃省人民政府以甘政发（2006）238号文件批准，2007年7月17日，陇南市人民政府以陇政土建发（2007）50号《关于武都区2006年分批次城市建设用地和土地征收的批复》，同意将武都区城关镇钟楼滩社区、清水沟社区集体土地征收为城市建设用地。该区域征地用途为综合用地，规划用途为住宅、绿地、教育、工艺建筑、物流中心、公用道路等用地。
2007年8月10日，陇南市武都区人民政府对该征地区域进行了公告。公告征收土地面积共计15.6402公顷（234.61亩），其中涉及清水沟社区耕地47.54亩，包括原告赵桂兰的承包地1.252亩。征地补偿标准为每亩9.5万元。公告明确要求办理征地补偿登记的期限自本公告下发之日起15日内。公告后，原告未提出听证申请。公告期满后，征地工作人员多次通知原告到现场配合勘丈其被征用土地，但是原告根本不予配合，为了不致延误征地工作，征地工作组对原告承包地的土地面积进行了现场勘丈和认定，认定结果为：拟征收原告赵桂兰承包土地面积1.252亩，应支付土地补偿费118940元。
2013年8月9日，在原告拒不交出土地的情况下，答辩人依法给原告送达武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》，在该决定书中写明事实、理由、法律依据以及不服的救济途径。原告不服该决定，向陇南市国土资源局提出行政复议申请，2013年11月17日，陇南市国土资源局陇国土复决字（2013）01号《行政复议决定书》，维持了答辩人作出的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》。
依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第二款规定：“被征地所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到公告指定的土地行政管理部门办理征地补偿登记”。第三款规定：“征地拆迁、补偿与安置争议不影响征地的实施”。第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院执行”。《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第五条规定：“征地补偿争议裁决期间，不停止征地方案的实施”。
综上，答辩人作出的具体行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。
二、本案适格的原告是赵桂兰，而杜志刚不是本案适格的原告，杜志刚在该宗土地上的违法建筑物不受法律保护。
因本案杜志刚建房使用的土地是转让和租赁赵桂兰承包的村集体耕地，修建房屋没有依法取得批准手续，按照《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡政府审核，由县级政府批准，涉及农用地的，依照本法四十四条的规定办理审批手续”。第六十三条和八十一条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。而杜志刚没有办理审批手续，在转让和租赁的集体土地上所建的建筑物属违法建筑。《农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、转让等，当事人应当签订书面合同，转让的，应当经发包方同意，出租的应当报发包方备案”。《物权法》第六条和第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让，应当依法进行登记，未经登记，不发生法律效力。”
本案城关镇清水沟社区居民赵桂兰，私自将其承包地的土地转让和出租给马街镇石塄坎村民杜志刚，未经村集体同意，也未办理登记手续，其转让和出租承包地的行为无效，不具有法律效力，杜志刚在赵桂兰农用土地上未经批准建房屋，擅自改变了农用土地的性质，属于违法建筑物，不受法律保护。本案被征用土地的合法使用权人是赵桂兰，而不是杜志刚。特此请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
支持其主张，被告向法庭提供了如下证据材料：
1、陇南市武都区国土资源局（2006）60号文件；证明2006年6月18日被告将钟楼滩开发小区第二期土地15.6402公顷以第一批次城市建设用地逐级上报省政府进行农转用征收的审查意见。
2、陇南市武都区人民政府（2006）60号文件；证明武都区政府2006年度对第一批次位于钟楼滩开发小区，面积15.6402公顷的城市建设用地征地补偿费用标准合法性及安置途径可行性予以说明。
3、陇南市武都人民政府土地证拨（2006）62号文件；证明武都区政府对该宗征收地上报陇南市政府。
4、武都区人民政府（2006）92号文件；证明武都区政府对征收钟楼滩坝耕地安置费每亩8万元被征地群众增加生活困难补助费1.5万元请示了陇南市政府。
5、陇南市政府土地征拨陇政土建发（2007）50号文件；证明陇南市政府依据省政府甘政国土发（2006）238号文件批准，将城关镇钟楼滩社区、清水沟社区、灰崖子村、城郊乡桥头村集体农用地15.6402公顷转为2006年分批次城市建设用地做了批复。
6、武都区政府（2005）1号公告；证明2005年7月29日对征收钟楼滩坝耕地为国有建设用地进行了公告。
7、武都区政府公告；证明2007年8月10日依据甘肃省政府文件、陇南市政府批复对征收钟楼滩坝耕地为国有建设用地进行了公告。
8、征收城关镇钟楼滩坝耕地听证会材料；证明被告对补偿安置方案举行听证会议议程并对征收钟楼滩坝耕地为城市建设用地进行了陈述以及补偿安置听证会的纪要。
9、武都区钟楼滩征地补偿登记办公室决定；证明2005年8月15日被告对钟楼滩统证区地上附着物及青苗补偿标准细化的决定。
10、土地承包经营权证书；证明1998年12月20日赵桂兰承包本村城郊乡清水沟村二社水地1.34亩。
11、赵桂兰被征收土地现场勘丈记录；证明赵桂兰被征收地现场勘丈为1.252亩。
12、武都区征收土地领取土地补偿和生活补助费领条及征地青苗和地上附着物领款花名册及农村信用社现金支票；证明武都区征收赵桂兰土地补偿安置补助费每亩8万元，征收土地生活困难补助费每亩1.5万元，共计1189400元；征地青苗和地上附着物款62593元由杜志刚领取。
13、武都区国土资源局2013年6月7日对赵桂兰调查笔录；证明钟楼滩旧水厂1亩多土地是赵桂兰的土地，将一半土地口头转让给马街镇石塄坎村的杜志刚，另一半口头以每年3000元租赁给杜志刚。
14、武都区国土局2013年6月21日、7月29日对杜志刚调查笔录；证明杜志刚将钟楼滩赵桂兰1亩多土地口头转让一半租赁一半修建房屋办药材公司和九州货运部。
15、武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》；证明被告于2013年7月19日对被征收户赵桂兰限期交出被征用土地和被征收地上违法建筑户杜志刚限期拆除在赵桂兰承包地内所有建筑物作出了决定。
16、武都区国土局送达回证；证明被告向赵桂兰、杜志刚二人送达了武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》。
17、陇南市国土资源局行政复议决定书；证明武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》被维持。
18、适用法律、法规；《土地管理法实施条例》第25条、第45条。
原告对被告作出的行政行为的主体资格无异议，对被告作出具体行政行为的程序、认定的事实及法律依据有异议，经庭审质证和本院审查，本院确认如下：
对被告出示的第1、2、3、4、5份证据均证实了被告作出的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》的依据，二原告无异议，予以采信。对第6、7、8、9、10、11份证据均证实被告在城关镇钟楼滩社区、清水沟社区集体土地征收为城市建设用地时依法进行了公告、听证、补偿安置等程序，原告对勘丈面积、补偿金额及听证材料有意见，但补偿安置有争议的不影响征地方案的进行，予以采信。第12份对二原告未领取的补偿款因被告对没有土地使用权、非法建筑户杜志刚给于补偿，违反了法律规定。第13、14份证据证实赵桂兰将被征收地口头转让、出租给杜志刚修建房屋，二原告无异议，予以采信。对15、16、17份证据，对16份送达回证二原告无异议，对15、17份决定书原告认为不严谨，适用法律不符合规定的意见予以采信。对18份适用的法律、法规，二原告在被征收的土地上违法改变土地权属和用途，阻扰征收土地，虽然征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，而被告将杜志刚列为行政相对人进行了补偿所以被告适用法律不符合规定。
原告当庭提供的第2份土地转让合同、第3份武都区城关镇清水沟社区证明、第4份营业执照与被告出示的第13、14份调查笔录不一致，二原告的行为同时也违反了《土地管理法》第63条、第81条和《农村土地承包法》第33条规定。对该组证据不予采信。
经审理查明，2002年3月赵桂兰将承包本村城郊乡清水沟村二社水地1.34亩耕地一半擅自口头转让给亲戚马街镇石塄坎村的杜志刚，另一半口头以每年3000元租赁给杜志刚用于非农业建设，期间杜志刚未办理土地变更登记手续。2006年6月18日，武都区人民政府以武政土建发（2006）062号《关于武都区城市分批次建设用地的请示》文件上报陇南市人民政府，经甘肃省人民政府以甘政发（2006）238号文件批准，2007年7月17日，陇南市人民政府以陇政土建发（2007）50号《关于武都区2006年分批次城市建设用地和土地征收的批复》，同意将武都区城关镇钟楼滩社区、清水沟社区集体土地征收为城市建设用地。该区域征地用途为综合用地，规划用途为住宅、绿地、教育、工艺建筑、物流中心、公用道路等用地。
2007年8月10日，陇南市武都区人民政府对该征地区域进行了公告及补偿安置方案听证会议程序。公告征收土地面积共计15.6402公顷（234.61亩），其中涉及清水沟社区耕地47.54亩，包括原告赵桂兰的承包地1.34亩。征地补偿标准为每亩9.5万元。公告明确要求办理征地补偿登记的期限自本公告下发之日起15日内。公告期满后，征地工作人员到现场配合勘丈其被征用赵桂兰土地时，原告赵桂兰拒绝参与，为了不致延误征地工作，征地工作组对原告承包地的土地面积进行了现场勘丈和认定，认定结果为：拟征收原告赵桂兰承包土地面积1.252亩，应支付土地补偿费118940元。征地青苗和地上附着物杜志刚应领款62593元。
2013年8月9日，在原告赵桂兰拒不交出土地的情况下，被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第二款规定：“被征地所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到公告指定的土地行政管理部门办理征地补偿登记”。第三款规定：“征地拆迁、补偿与安置争议不影响征地的实施”。第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院执行”。《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第五条规定：“征地补偿争议裁决期间，不停止征地方案的实施”的规定，依法作出内容为“城关镇清水沟社区被征收户：赵桂兰、马街镇石塄坎村民在赵桂兰被征收土地上违法建筑户：杜志刚，钟楼滩土地统征是2006年11月以甘政发（2006）238号省政府文件批征用的城市建设用地。为了实施统征工作。区政府成立了征地领导小组，下设了征地办公室并组建了征地工作组、具体实施征地工作。你户在城关镇钟楼滩所占的1.252亩土地、已列入被征地范围内。征地工作组依法按补偿标准程序对你户的该宗土地及地上建筑物予以测算并进行补偿。按照区政府安排、国土局、城关镇等单位的工作人员，多次与你户协调，解释宣传征地相关事宜和相关的法律法规，但你户至今拒不交出被征用土地，拒绝领取被征用土地和地上建筑物补偿费共计181534元（其中；土地补偿费：1.252亩×9.5万元／亩＝118940元，地上建筑物补偿费62594元）。你户的行为已严重违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条：“征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施”之规定。为了维护法律的尊严，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条之规定，作出如下处理决定：1、限你们自接到本决定之日起3日内交出被征用土地1.287亩，用于钟楼滩开发建设。2、你们若仍拒不交出被征用土地，我局将依法申请武都区人民法院强制执行，执行费用由你户承担。3、杜志刚在赵桂兰承包地所建的地上建筑物没有合法手续，属于违法建筑，若不配合政府统征工作，将对地上违法建筑物不予补偿。责令杜志刚自接到本决定书之日起15内自行拆除在赵桂兰承包地内所建的所有地上建筑物”的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》，原告不服该决定，向陇南市国土资源局提出行政复议申请，2013年11月17日陇南市国土资源局陇国土复决字（2013）01号《行政复议决定书》，维持了被告作出的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》。限期被征收户赵桂兰交出被征用土地及被征收地上违法建筑户杜志刚拆除在赵桂兰承包地内所有建筑物。原告赵桂兰、杜志刚以事实不清、程序违法、适用法律不当向本院提起行政诉讼，请求撤销武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》。
本院认为，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案被告2013年作出的处罚决定，被处罚人是城关镇清水沟社区被征收户赵桂兰承包地面积1.34亩。2013年作出的处罚决定，被处罚人增加了违法建筑户杜志刚，占地面积也变为了1.252亩和1.287亩，被告认定的违法事实不清，作出的具体行政行为应予撤销。杜志刚在赵桂兰承包地所建的地上建筑物没有合法手续，属于非法建筑，却将没有适格主体的杜志刚列为行政相对人并给予补偿，适用法律、法规不符合规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销陇南市武都区国土资源局于2013年7月19日作出的武国土责字（2013）02号《责令限期交出被征收土地决定书》。
二、责令被告陇南市武都区国土资源局重新作出被征收土地决定书。
案件受理费100元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。
审 判 长 马林德
审 判 员 冯晓燕
人民陪审员 李 梅
二〇一四年三月二十六日
书 记 员 雍玉霞