广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第143号
上诉人（原审原告）：中山市古镇荣大路灯门市部，住所地中山市。
投资人：邓浩荣。
委托代理人：侯筑晋，该门市部工作人员。
委托代理人：欧子俊，广东雅商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市安全生产监督管理局，住所地广东省中山市。
法定代表人：刘大明，局长。
委托代理人：唐伟成、吕羽珊，该局工作人员。
上诉人中山市古镇荣大路灯门市部（下称荣大门市部）因与被上诉人中山市安全生产监督管理局（下称中山安全监管局）安监行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2013年6月，西区住建局委托中山市伟达咨询顾问有限公司负责中山市政府采购项目西区住建局沙井盖、路灯灯具及配件采购项目02包（项目编号：WD130523ZSCG067J）的招标工作。2013年7月，西区住建局与中标单位进利公司签订合同，将广丰工业大道、新大洋后门路、新大洋侧边路、日丰电缆厂前面路的路灯灯具及配件包安装（换横杆、翻新杆）工程发包给进利公司（不具备城市及道路照明工程专业资质）。同年9月16日，进利公司与荣大门市部（不具备相应机电维修、安装资质）签订购销合同，购买荣大门市部的庭院灯及路灯等，价格总额56340元，合同约定“此单价含喷漆、吊车、安装、工人费用、运费”。荣大门市部临时聘请徐和勇（无从业资质，不属于荣大门市部员工）负责上述工程中的路灯灯臂安装工作。2013年10月16日上午，荣大门市部司机刘哲负责运输灯具配件，徐和勇与文道英在西区广丰工业大道大洋电机厂路边三岔路口附近更换路灯。当天上午11时30分，徐和勇和文道英用手推动租赁来的铁质脚手架准备更换路灯，当脚手架推至上述地点广丰站10kv广丰线二队一分支线#1和#2两根电线杆之间的路中心时，顶部接触到带电的高压线（10kv）使脚手架带电，致使徐和勇和文道英触电当场死亡。事故发生后，中山安全监管局经过调查，认定这是一起一般生产安全责任事故，中山安全监管局对事故中负有责任的荣大门市部立案调查，认为荣大门市部及其主要负责人未履行对本单位的安全生产管理职责，不具备相应机电维修、安装资质，却承接路灯安装工程，违反《中华人民共和国安全生产法》第十六条规定；聘请无从业资质工作人员进行作业，未对作业人员进行安全培训教育，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条规定；作业现场安全防护措施不足，作业现场管理不力，未能及时消除事故隐患，违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十六条、第三十八条规定；荣大门市部及其主要负责人的上述违法行为是导致事故发生的间接原因和主要原因，荣大门市部对事故发生负有主要责任，中山安全监管局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二款第（一）项规定，经过立案调查、集体审议、行政处罚告知、听证告知等程序，于2014年3月20日作出（中）安监管罚（2014）25号行政处罚决定书，决定给予荣大门市部处以罚款15万元的行政处罚。荣大门市部于同年3月22日收到上述行政处罚决定书后不服，于2014年6月3日向原审法院提起诉讼，请求判令：1、撤销（中）安监管罚（2014）25号行政处罚决定书；2、中山安全监管局承担本案的诉讼费用。
原审法院另查明：中山安全监管局于2014年3日20日作出（中）安监管罚（2014）12号行政处罚决定，认为西区住建局将生产经营项目发包给不具备相应资质和安全生产条件的单位进利公司，决定给予责令限期改正，并处以1万元罚款的行政处罚；该局于同日作出（中）安监管罚（2014）24号行政处罚决定，认为进利公司将生产经营项目发包给不具备相应资质和安全生产条件的单位荣大门市部，决定给予责令限期改正，并处以1万元罚款的行政处罚。
中山安全监管局在原审中辩称：中山安全监管局实施行政处罚的理由和依据，1、事故发生的原因和责任分析。涉案工程的施工由荣大门市部直接负责，事故中的死者是荣大门市部聘请的，但荣大门市部及其主要负责人并未履行安全生产管理职责，违反《中华人民共和国安全生产法》第十六条、第十七条、第二十一条、第三十六条、第三十八条的规定，酿成事故发生，造成人民群众生命财产重大损失，因此荣大门市部对事故发生负有主要责任，是事故发生单位。中山安全监管局向荣大门市部送达的行政处罚决定书上已明确指出其违法事实及证据。因此，该案违法事实清楚，违法主体认定准确，证据确实充分，定性准确；2、中山安全监管局对荣大门市部的行政处罚适用法律法规正确，处罚幅度依法适当。荣大门市部对事故发生负有责任，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二款第（一）项的规定，中山安全监管局对荣大门市部处以人民币18万元罚款的行政处罚，并于2014年1月20日送达行政处罚告知书和听证告知书。荣大门市部没有在法定日期内提出陈述申辩和听证申请，但于2014年1月28日书面提交减免罚款申请书，希望中山安全监管局减轻其行政处罚金额至10万元以内。依据国家安全生产监督管理总局《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法（2010）137号）中《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定实施标准的规定：“造成死亡2人的一般生产安全事故，处15万元以上20万元以下的罚款。”并考虑到荣大门市部确有经营困难、效益不好的情况，中山安全监管局依照程序再次进行集体讨论，依据安全生产行政处罚自由裁量标准以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十五条第二款第（一）项的规定，决定将荣大门市部原处以人民币18万元罚款的行政处罚罚款金额减轻至人民币15万元。中山安全监管局对荣大门市部的行政处罚是经过合法程序按照相关法律法规作出的；3、进利公司将生产经营项目发包给不具备相应资质的单位荣大门市部，西区住建局将生产经营项目发包给不具备相应资质的单位进利公司，进利公司和西区住建局该行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款的规定。中山安全监管局依法同时对进利公司、西区住建局分别立案调查，依据《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款的规定，已责令上述两个单位限期改正并已依法进行行政处罚。荣大门市部提出的应当由荣大门市部与西区住建局、进利公司共同承担对事故单位的罚款要求是缺乏法律依据的。终上所述，中山安全监管局认为对中山市古镇荣大路灯门市部作出的（中）安监管罚（2014）25号行政处罚决定书的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确恰当。
原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款、中山安全监管局的“三定”方案的规定，中山安全监管局对有关安全生产工作实施监督管理。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第三十七条“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以10万元以上20万元以下的罚款；……”及《安全生产行政处罚自由裁量标准》中《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定实施标准（十五）“1.事故发生单位对一般事故发生负有责任的，按以下标准处以罚款：……（2）造成死亡2人，……处以15万元以上20万元以下罚款”的规定，本案中，荣大门市部与进利公司签订庭院灯及路灯的购销合同，合同约定由荣大门市部负责安装。荣大门市部及其主要负责人未履行对本单位的安全生产管理职责，不具备相应机电维修、安装资质，却承接路灯安装工程，且聘请无从业资质工作人员进行作业，未对作业人员进行安全培训教育，作业现场安全防护措施不足，作业现场管理不力，未能及时消除生产安全事故隐患，是导致事故发生的间接原因和主要原因，应对事故的发生负有责任。中山安全监管局接受报案后，对荣大门市部员工及其他证人进行了询问，并进行了相关调查取证工作，拟对荣大门市部作出行政处罚，告知了荣大门市部拟作出的行政处罚事实、理由及依据，并告知荣大门市部有陈述申辩及听证的权利，后认定为发生死亡2人的一般事故，荣大门市部对事故的发生负有责任，鉴于荣大门市部已赔偿受害者，对荣大门市部处以15万元最低限度罚款的行政处罚，程序合法，并无不当。关于荣大门市部提出其与进利公司之间是买卖合同关系，与受害者之间并非雇佣关系，而是承揽关系，处罚对象应是进利公司的意见，由于销售合同约定是由荣大门市部负责路灯安装，受害者也是由荣大门市部聘请，荣大门市部不具备相应机电维修、安装资质，受害者也没有从业资质，荣大门市部与进利公司之间的关系、与受害者之间的关系不影响荣大门市部应对事故的发生负有责任。且中山安全监管局亦已对进利公司、西区住建局的违法行为作出处罚，故荣大门市部的上述主张原审法院不予支持。关于荣大门市部提出中山安全监管局超期办案、作出处罚前没有集体讨论记录的意见，因延期结案呈批及集体讨论记录系内部审批材料，荣大门市部在中山安全监管局实施行政处罚中没有作为反驳理由提出，故荣大门市部的上述主张原审法院不予支持。关于荣大门市部提出中山安全监管局违背信赖保护原则的意见，认为中山安全监管局违背了其工作人员说过不再对其进行行政处罚的承诺，信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本案并不适用信赖保护原则，中山安全监管局并非改变已生效的行政行为，中山安全监管局工作人员的承诺没有相关的证据证实，也不是已生效的行政行为。故荣大门市部的上述主张原审法院不予支持。综上所述，荣大门市部诉讼请求理由不充分，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回荣大门市部要求撤销中山安全监管局于2014年3月20日作出的（中）安监管罚（2014）25号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由荣大门市部负担。
上诉人荣大门市部不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不正确。第一，原审判决认定合同约定由荣大门市部负责安装与事实不符，上诉人不负有安装职责；第二，原审判决认定上诉人对此次事故负有安全监管职责与事实不符，负有安全监管职责的是进利公司，并非上诉人；第三，被上诉人作出的具体行政行为采取双重标准，对上诉人显失公平。二、原审法院程序错误，原审法院主动调取被上诉人的立案审批表、行政处罚集体讨论记录以及延期结案呈批表不符合行政诉讼法的相关规定，原审法院对被上诉人超期作出行政处罚决定的问题上认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。综上，请求二审法院判令：撤销广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第115号行政判决，并支持一审诉讼请求。
被上诉人中山安全监管局二审期间的诉讼意见与一审期间的答辩意见相同。
本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，审查本案中中山安全监管局于2014年3月20日作出的（中）安监管罚（2014）25号行政处罚决定是否合法，在于审查其认定事实是否正确，适用法律是否正确，程序是否合法。
在认定事实和法律适用方面，根据《中华人民共和国安全生产法》第二十一条以及第三十七条的规定，生产经营单位应当对其从业人员进行安全生产教育和培训，以及向其从业人员提供符合国家标准或行业标准的劳动防护用品，本案中，荣大门市部在明知自己不具备相应的机电维修、安装资质的情况下承接了进利公司的路灯安装，并聘请无从业资质的工作人员进行作业，且上岗前未对工作人员进行安全培训，作业现场防护措施不足，未能及时消除生产安全事故隐患，对涉案事故发生负有责任。中山安全监管局对该事实认定清楚，本院予以维持。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项关于“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”的规定，第三十七条关于“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；……”以及《安全生产行政处罚自由裁量标准》中《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定事实标准（十五）关于“1.事故发生单位对一般事故发生负有责任的，按以下标准处以罚款：……（2）造成死亡2人，……处以15万元以上20万元以下罚款”的规定，中山安全监管局鉴于荣大门市部已赔偿受害者，对荣大门市部处以15万元最低限度罚款的行政处罚适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。
在程序方面，中山安全监管局接受报案后，对荣大门市部员工及其他证人进行了询问，并进行了相关调查取证工作，拟对荣大门市部作出行政处罚，告知了荣大门市部拟作出的行政处罚事实、理由及依据，并告知荣大门市部有陈述申辩及听证的权利，程序合法，本院亦予以维持。
综上所述，荣大门市部上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市古镇荣大路灯门市部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 洪绮雯