广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第30号
原告怀集县闸岗镇郊际村地马经济合作社。住所地：广东省肇庆市怀集县闸岗镇郊际村地马经济社。组织机构代码：56259719-5。
负责人黄庆熙。
原告怀集县闸岗镇郊际村地马经济合作社下屋小组。
负责人黄桐海。
上述两原告的共同委托代理人黄瑞忠，男，汉族，1957年12月25日出生，住广东省怀集县。
上诉两原告的共同委托代理人石循源，广东国政律师事务所律师。
被告怀集县人民政府。
法定代表人刘卫红，该县县长。
被告怀集县中山大涌（怀集）产业转移工业园闸岗工业区建设指挥部。
负责人梁妙练，该指挥部指挥长。
上述两被告的共同委托代理人慕文森，怀集县中山大涌（怀集）产业转移工业园闸岗工业区建设指挥部工作人员。
上述两被告的共同委托代理人黄成生，广东洊江律师事务所律师。
第三人黄美光，男，汉族，1971年5月13日出生，住广东省肇庆市怀集县。
第三人黄金光，男，汉族，1969年1月5日出生，住广东省肇庆市怀集县。
第三人黄金多，男，2012年12月25日因病死亡。
原告怀集县闸岗镇郊际村地马经济合作社（以下简称地马合作社）、怀集县闸岗镇郊际村地马经济合作社下屋小组（以下简称下屋小组）诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、怀集县中山大涌（怀集）产业转移工业园闸岗工业区建设指挥部（以下简称闸岗指挥部）行政纠纷一案，地马合作社、下屋小组于2015年6月24日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2015年12月9日进行了公开开庭审理。原告地马合作社的负责人黄庆熙、下屋小组的负责人黄桐海以及两原告的共同委托代理人黄瑞忠、石循源，被告怀集县府的委托代理人慕文森、黄成生，第三人黄金光、黄美光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告地马合作社、下屋小组诉称，被告怀集县府于2010年设立被告闸岗指挥部。2011-2012年间，怀集县府征收原告所在村的集体山林地，征地补偿款等款项已经下拨至被告，被告将大部分征地款发放给原告及村民。2011年5月30日，被告与第三人签订《协议书》，约定：“黄苟尽名下的山林权证，位于蛤奴岭（地名）即桃桐尾东面与蛤奴岭接壤的地块面积27.7亩征地补偿款等款项付清给黄金多、黄美光、黄金光，如有人出示与上述争议林地四至范围相符的山林权证时，黄金多、黄美光、黄金光愿意无条件退回上述款项及10%提留地给闸岗指挥部。”被告将上述27.7亩征地补偿款共计246530元（按土地补偿款8100元／亩，青苗补偿款800元／亩计算）发放给了第三人。原告认为上述争议的27.7亩山林即是夭春埇（地名），该山林地属于原告集体所有的土地，该征地补偿款等款项应当由原告集体享有。第三人持有的黄苟尽的土地证根本就没有“夭春埇”这一地名，其山林权证显示的地名是蛤奴岭，四至范围已经在上述《协议书》注明是北面不符。且黄苟尽（已故）是下屋八队人，该争议的山林地是原告所有的。根据《继承法》第三、第四条的规定，公民继承遗产的范围只是房屋、存款、收益等，土地以及衍生出来的土地补偿款不能作为遗产继承。本案的27.7亩土地补偿款是政府征收村集体所有的山林地后所支付的补偿款，不是农户个人承包的收益，所以上述27.7亩土地补偿款应属于原告村集体所有的财产。综上所述，上述27.7亩土地补偿款246530元及提留10%的土地给第三人是错误的，该具体行政行为的实施已经侵犯了原告的财产权。为维护原告的合法权益，根据《土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十六条第一款以及《行政诉讼法》第四十四条的规定提起诉讼，请法院依法判决：一、确认被告与第三人于2011年5月30日签订的《协议书》无效；二、被告将错误发放给第三人的27.7亩征地补偿款246530元及利息20000元发放给原告；三、确认《协议书》的10%提留地归属原告所有；四、由被告和第三人承担本案诉讼费。
原告向法庭提交了10份证据：1、《关于请求确认“夭春埇”27.7亩征地款和10%提留地归属问题的答复》；2、协议书；3、原告持有的黄学达1953年土地房产所有证及图纸、表格；4、第三人持有的黄苟尽1953年土地房产所有证；5、（2014）肇怀法民二初字第11号民事判决书、（2014）肇中法民四终字第166号民事裁定书；6、1963年《生产队山林土地所有证》；7、收据四份；8、村民的《证明》及身份证复印件；9、开户证明；10、图纸。
被告怀集县府、闸岗指挥部答辩称，原告的诉讼请求理据不足，且自相矛盾。一、闸岗指挥部与第三人签订的《协议书》属暂时性附条件的协议，也即协议中所指被征地蛤奴岭的征地补偿款及其10%提留地的最终归属有待蛤奴岭山林经营承包权确认后确定。目前只是根据第三人所持的权属凭证与有争议的蛤奴岭地形四至相吻合的事实，经调处工作人员和闸岗镇郊际村委会及当事人认定属第三人权属证范围而暂定支付给第三人。协议明确约定若有其他人（包括集体）有证据证明蛤奴岭属其所有或属其合法承包经营的，第三人将无条件退回该补偿款及提留地。二、土地属集体所有，征地补偿款依法应归被征地农村集体组织所有。闸岗指挥部之所以与第三人订立协议将蛤奴岭的27.7亩征地补偿款及提留地暂定交付给第三人，是根据原告地马合作社及其下屋队所作出的集体决议而为。原告曾于2011年8月召开村民代表会议，作出了“在工业园区范围内被征用的土地补偿款、青苗补偿款以及10%提留地归原土地承包者所有”的决议。事实上，原告所属村民承包的被征土地，其征地补偿和青苗补偿都是归承包经营者所有，由承包经营者签收领取的。原告既作出被征土地的征地补偿归承包者所有的决定，并实施了这个决定，所有被征土地各项征地补偿都是承包经营者签领，唯独主张第三人被征土地的征地补偿款归集体所有，显然与其决议和决议的实施执行自相矛盾，且对第三人不公平，损害了第三人的权益。三、原告所指征地补偿归其集体所有的被征土地地名为夭春埇，而闸岗指挥部暂支付给第三人征地补偿款的被征地地名为蛤奴岭，且夭春埇山林的征地补偿款原告及其承包经营者已经分别签领。但原告又认为27.7亩蛤奴岭也即夭春埇，显然自相矛盾。蛤奴岭的范围界线曾有争议，但与另案人黄昭模对蛤奴岭权属范围发生争议时，经有关部门组织当事人及村社负责人实地认证对比，认定唯有第三人的权属证与现场吻合，故黄昭模自动退出争议，原告并未提出任何异议，说明原告对第三人权属凭证记载的蛤奴岭的范围及其承包经营权予以认可。夭春埇和蛤奴岭依法都属原告下屋队集体所有，但原告将“蛤奴岭”认作“夭春埇”没有事实依据。综上，答辩人认为，为搁置争议，确保工业园区建设用地，根据原告所作出“工业园区范围内被征用土地补偿款、青苗补偿以及10%提留地归承包者所有”的决议，闸岗指挥部与第三人订立附条件协议，并将有关征地补偿暂定支付给第三人并无不妥。据此，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提供了以下6组证据：1、闸岗镇郊际村委会证明和下屋队参会村民签到并领取误工补贴签名表；2、黄桐海等10人的怀集县郊际工业园区征地面积提留面积领款表、征用地类，青苗及附着物补偿兑现表及其收取补偿款收据、征地范围图（夭春埇、蛤奴岭）；3、怀集县公安局闸岗派出所证明第三人属于下屋队人的证明；4、闸岗镇郊际村委会证明及黄介芬、黄宁达房地产所有证；5、委托书；6、闸岗镇林业站出具的《证明》。
第三人没有提交书面答辩状，也没有向法庭提交证据。
原告对被告肇庆市府提交的证据发表以下质证意见：对证据1的“三性”有异议，事实上郊际村委会没有开会讨论的事实，是伪造的证据。签名是真实的，盖章上面的文字是被告自己加上去的，我方有提交反证。证据形成时间是2011年8月2号和5号，郊际村委会7月份盖章，明显是伪造的。且案涉《协议书》签订时间为2011年5月30日。对证据2的关联性有异议。对证据3的“三性”有异议，我方提交的证据反证案涉土地不属于第三人的土地。对证据4的关联性、合法性有异议，与本案无关，且违反《行政诉讼法》的规定。对证据5的真实性有异议。对证据6的“三性”有异议，闸岗林业工作站无权出具该证明，该证明是原告起诉后才形成的。
第三人对被告肇庆市府提交的证据无异议。
被告肇庆市府对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性以及关联性（以下简称“三性”）无异议，但对证明的事实有异议。原告所提供的权属依据四至与实地不相符，作为起诉依据是不对的。对证据2的“三性”无异议，闸岗指挥部之所以与第三人签订该协议，是由于原告地马合作社已作出征地补偿款及提留地都归土地山林承包经营户，且有1953年土地证为依据。对证据3-7的“三性”无异议，但对其证明的对象有异议。对证据8的“三性”无异议。对证据9的“三性”无异议，但对其证明的对象有异议，原告地马合作社开设银行账户，不能否认其委托征地服务中心将其中一千万元征地补偿款汇入郊际村委会账户的事实。原告委托书内容明确，形式合法，意思表示真实。对证据10无异议。
第三人对原告所提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
2011年5月30日，闸岗指挥部（甲方）与第三人黄金多、黄美光、黄金光（乙方）签订《协议书》，约定：双方就乙方持有1953年黄苟尽（已故）山林权证主张位于土名“蛤奴岭”即现桃桐尾东面与蛤奴岭接壤的地块面积27.7亩（山林权证四至范围除北面不符）。达成如下协议“一、甲方先搁置争议，将27.7亩的林地征地款、青苗补偿款等款项付清给乙方。乙方不得以任何借口阻碍甲方在该争议林地正常施工。二、如有人出示与上述争议林地四至范围完全相符山林权证者，乙方愿意无条件退回上述27.7亩林地的所有款项及10%提留地给甲方……”2011年5月29日，第三人签领了案涉27.7亩林地的征地补偿款、青苗补偿款及10%的提留地。
闸岗指挥部与第三人签订上述协议将案涉征地补偿款和提留地给第三人，以及第三人主张上述款项和提留地归其所有，权属依据均为黄苟尽1953年《土地房产所有证》。该《土地房产所有证》载明：持证人为郊际地马村黄苟尽。地名：蛤奴，面积9亩，四至为：东至大路，南至田，西至桃桐，北至沅堂下。
原告主张案涉征地补偿款以及提留地归其所有，权属依据是黄学达1953年《土地房产所有证》及1963年《怀集县生产队山林土地所有证》。1953年《土地房产所有证》载明：持证人为郊际地马村黄学达。地名：夭春埇，面积20亩，四至为：东至田，南至田，西至山顶，北至自己。1963年《怀集县生产队山林土地所有证》载明：持证单位为闸岗公社地马大队八生产队。地名：蛤奴，面积9亩，四至为：东至3队，南至岺，西至田，北至田。
怀集县闸岗镇郊际村民委员会证实，其村委会分别于2011年8月2日和8月5日晚，在地马合作社下屋队召开村民户主会议，通过了在工业园区范围内，被征用的土地征地款、青苗补偿款以及10%提留地归原土地承包者所有的决议。
2013年10月25日，地马合作社向怀集县征地中心发出《委托书》，该《委托书》的内容为“为便于将闸岗工业区征地补偿款及时足额兑现给村民，现因我经济合作社没有设立集体专户，特委托贵中心将我经济合作社征地补偿款壹仟万元转入怀集县闸岗镇郊际村民委员会，待我社研究确定分配方案后，再兑现给村民。转入账户如下：户名：怀集县闸岗镇郊际村民委员会。账号80×××06……”。
另查明，第三人黄金光、黄美光、黄金多同属怀集县闸岗镇郊际村委会地马经济合作社下屋队人。第三人黄金多已于2012年12月25日病故。原告于2016年2月28日向本院申请撤回对黄金多的起诉。经审查，本院以（2015）肇中法行初字第30-1号行政裁定准许原告撤回对黄金多的起诉。由于闸岗指挥部并非行政机关，本院依法以（2015）肇中法行初字第30-2号行政裁定驳回原告对被告闸岗指挥部的起诉。
经审查，本院认为，闸岗指挥部并不是行政机关，其性质是由怀集县府设立并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构。本案中，闸岗指挥部以自己的名义与第三人签订案涉《协议书》，将案涉征地补偿款及10%提留地给第三人。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款的规定，原告对闸岗指挥部的上述行为不服提起诉讼，应当以怀集县府为被告，故怀集县府是本案适格被告。
案涉的征地补偿款以及提留地的归属问题，其实质就是该征地补偿款及提留地所涉山场的权属问题。本案原告与第三人因案涉的征地补偿款以及提留地的归属问题发生争议，主要是由于双方对案涉征地补偿款和提留地所涉山场的权属有争议。本案原告与第三人因林权发生争议，应根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，先申请人民政府对林权争议作出处理。
闸岗指挥部依据第三人持有黄苟尽的1953年《土地房产所有证》，与第三人签订案涉《协议书》，约定将案涉的征地补偿款以及10%的提留地给第三人。但依据现有的证据材料，案涉征地补偿款和提留地所涉山场的具体位置、面积、四至范围及权利归属等均不明确，故无法确定黄苟尽1953年《土地房产所有证》上所记载的“蛤奴”与案涉山场是否一致。因此，闸岗指挥部依据黄苟尽的1953年《土地房产所有证》与第三人签订案涉《协议书》属事实不清，证据不足。同理，由于案涉征地补偿款和提留地所涉山场的四至范围及权属不清，故也不能确定黄学达的1953年《土地房产所有证》中的“夭春埇”，以及1963年《怀集县生产队山林土地所有证》中的“蛤奴”与案涉征地补偿款和提留地所涉山场的关系。因此，原告要求判决被告返还案涉征地补偿款以及提留地给原告的诉讼请求，理据不足，依法应予驳回。
综上所述，怀集县府设立的闸岗指挥部与第三人于2011年5月30日签订的案涉《协议书》，事实不清，证据不足。原告请求确认该《协议书》无效的理由成立，本院依法予以支持。但原告主张被告将案涉的征地补偿款以及10%提留地返还给原告的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院依法不予采纳。依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
一、确认被告怀集县中山大涌（怀集）产业转移工业园闸岗工业区建设指挥部与第三人黄金光、黄美光、黄金多于2011年5月30日签订的案涉《协议书》无效；
二、驳回原告怀集县闸岗镇郊际地马经济合作社、怀集县闸岗镇郊际地马经济合作社下屋小组的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告怀集县闸岗镇郊际地马经济合作社、怀集县闸岗镇郊际地马经济合作社下屋小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年三月二十一日
书 记 员 何剑锋
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