四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第18号
上诉人（一审原告）叶烩，女。
委托代理人刘奠华，男，系叶烩丈夫。
委托代理人邓海凤，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）筠连县国土资源局。以下简称筠连县国土局。
法定代表人周振宇，局长。
委托代理人陈波，筠连县国土资源局执法大队队长。
委托代理人张宇，四川瑞龙律师事务所律师。
上诉人叶烩因诉被上诉人筠连县国土局行政处罚一案，不服筠连县人民法院（2014）筠行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人叶烩及其委托代理人刘奠华、邓海凤，被上诉人的法定代表人周振宇及委托代理人陈波、张宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：叶烩系筠连县筠连镇廉溪燎原村一组村民。1992年10月15日，叶烩父亲叶植松以其家庭成员其母袁和珍、其妻吴发琼、其长女叶烩、其次子叶焜、三女叶芳六人在筠连县筠连镇廉溪燎原村一组申请宅基地建房，同年，筠连县人民政府批准划拨宅基地120㎡。叶植松于1992年在批准的宅基地上修建住宅。1993年左右，叶烩也在该组修建住宅一处。2006年2月27日，四川省人民政府批准将包括筠连镇燎原村一组在内的土地征收为国家所有，叶烩的宅基地及地上附着物在被征地范围内。筠连县人民政府于2006年6月发布《征用土地方案》、《征地补偿安置方案》公告，但叶烩未在公告规定期限内持土地权属证书申报办理征地补偿登记。2008年，叶烩称其宅基地批准手续遗失，向筠连县国土局提出申请要求查找宅基地批准手续，筠连县国土局于2008年12月10日向筠连县规建局拆迁办出具情况说明：无叶烩档案资料，无法查找其宅基地批准书。2009年9月9日，筠连县国土局再次向拆迁办出具情况说明：叶烩除现在筠连镇燎原村煤都大道征地范围内有宅基地和住宅外，目前在其余地方无宅基地。筠连县国土局于2011年6月20日组织人员对叶烩的土地及地上附着物进行了丈量、测绘，并对该房屋现场测绘过程进行保全证据公证，确定叶烩的占地面积为139.73㎡。筠连县国土局于2011年6月22日、6月24日向叶烩发出筠国土资发（2011）113号、114号通知，要求叶烩领取地上建筑物及宅基地补偿费、领取一次性购房补助。叶烩不服筠连县国土局该两个通知，向宜宾市国土资源局申请行政复议，该局作出宜市国土资复（2012）03号行政复议决定书，维持了上述两个通知。叶烩对该行政复议决定书不服，向筠连县人民法院提起行政诉讼，请求撤销筠连县国土局所做的两个通知，筠连县人民法院作出（2013）筠行初字第2号行政判决书，判决撤销该两个通知。后筠连县国土局在办理叶烩房屋征地拆迁中，发现叶烩修建的房屋是未经批准擅自占用土地建房，于2013年6月29日立案查办。筠连县国土局认为叶烩在筠连县燎原村一组占用土地建房未经批准，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，属于非法占用土地的违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条之规定，筠连县国土局于2013年11月27日作出筠国土资罚（2013）28号筠连县国土局行政处罚决定书，对叶烩的违法行为作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、责令限期15日内自行拆除在非法占用的土地上修建的房屋139.73㎡及其他设施。叶烩不服该处罚决定，向筠连县人民法院提起行政诉讼。
一审法院审理认为，叶烩在筠连县筠连镇廉溪燎原村一组占地修建住宅属实，该住宅经实地测绘其占地面积为139.73㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，叶烩修建住宅，应当申请办理宅基地批准手续。在本案诉讼中，叶烩未提交其占地建房的合法性有效证据。筠连县国土局在没对叶烩房屋合法性质作出认定的情况下作出的筠国土（2011）113号、114号两个通知，已被法院生效行政判决书判决撤销，叶烩认为筠连县国土局作出的筠国土资发（2011）113号、114号两个通知是追认其房屋为合法修建的诉讼理由不能成立。叶烩认为筠连县国土局的处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款之规定的诉讼理由不能成立，因叶烩称其1992年修建房屋办理了宅基地批准手续，2008年审批手续遗失，但叶烩至今未提供其办理或补办宅基地审批手续的证据，叶烩占地修建房屋的行为始终处于违法占地建房的继续状态中。遂判决维持筠连县国土局作出的行政处罚。
上诉人叶烩不服一审判决，其上诉的主要理由是：第一、一审法院未依法审查筠连县国土局行政处罚涉及违法行为发生时间、占用土地性质，审理程序违法。1、关于本案违法行为发生时间。一审法院和筠连县国土局认为发生在1992—1993年的房屋建设占地没有超过行政处罚2年追溯期，认为行政处罚的“非法占地”这一行为发生是在作出“行政处罚决定前告知”、“行政处罚决定”这一程序的时间段即2013年。2、本案行政处罚涉及土地性质，一审未依法审查。退一步讲，筠连县国土局即使可以对国有土地上的建设项目的占地行为进行处罚，也不能以村民非法占用集体土地的《土地管理法》第六十二条、第七十七条作为处罚依据。（1）征地批复后，所有村民身份都变更为居民，包括叶烩。（2）征地批复后，所有宅基地都被注销，集体土地性质变更为国有土地。即国有土地上是否涉嫌非法占地。第二、一审法院和筠连县国土局认定上诉人“非法占地”错误。无论发生的国有土地上的占用，还是2005年征地批复前的集体土地上占用，都不属于“非法占地”。叶烩作为本村村民，已经于1993年1月结婚，符合分户条件，应当作为独立一户享有一处独立宅基地使用的权利是情理，同时法律也有相关规定。国家土地管理局1995年颁布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条规定，符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。也就是说，上述规定，兜底了那些符合条件，却没有得到审批的、农民合法的集体土地建设的权利。《土地管理法》第七十七条的“未经审批”范围非常广，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条仅包括未经审批的、符合分户条件并实际占地建房的。前者法律规定与后者的行政法规在法律适用上非但没有冲突，后者是对前者的补充和说明。（3）关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条的立法背景。在1995年该规定发生之前，包括现在，都大量存在没有宅基地使用权证却符合审批标准的农户。在我国有相当一部分比例的农户在本村仅有的一处住宅却没有宅基地使用权证。包括燎原村，叶烩所在村，就比比皆是。（4）“非法占地”处罚由上诉人与被上诉人无法达成拆迁补偿协议而起。就拆迁中，上诉人占地的房屋是否具备合法性，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电（2003）42号）。四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。……对于拆迁范围内由于历史原因造成手续不全的房屋依据现行有关法律法规补办手续……所以，被上诉人在拆迁中应当做的不是为了达到“低补偿目的”下达行政处罚，而是依法给上诉人补办合法手续。2、国有土地上进行建设是在2005年征地之后发生，即所谓“违法行为发生时间”2013年，未审批并不必然导致非法占地。首先，一审法院和筠连县国土局都是按照集体土地上进行建设认定的非法占地，但这与“违法行为”发生时间和时效计算时间前后矛盾，其次，国有土地上的非法占地，应当适用《土地管理法》第五十六条，七十六条之规定。上述规定表示，筠连县国土局的适用法律错误导致的处罚形式不符合法律要求，即上诉人未占用农用地情况下，不能下达限期拆除这样的处罚形式。第三、“非法占地”性质上属于行政处罚，一审法院在审查行政处罚是否具备合法性时，并未依法对行政处罚的公平、合理原则作为审查内容。1、《行政处罚法》第四条第二款设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。上诉人对房屋建设用地享有合法使用权，即使按照被上诉人所称是“非法占地”的违法行为，也未必然导致行政处罚这一结果的发生。叶烩是本村村民，成家符合分户条件，且应当拥有一块独立宅基地，这即不违反法律，也不产生社会危害，更谈不上侵害其他集体成员利益。2、行政处罚的公平性问题，叶烩房屋建设了二十多年了，一家四口在本村仅有的一处宅基地，现在以非法占地的行政处罚，导致一个村民无房可住，征地无补偿可领。叶烩所在村集体其他成员，有一户多处宅基地都没有以非法占地论处，而对一户一宅的叶烩，却做出形式重大处罚，显然已完全丧失公平。第四、筠连县国土局未依照《行政处罚法》之规定的处罚行政程序，严重违反法律，导致处罚决定认定事实错误，程序错误，适用法律错误。1、行政处罚过程中，未依法履行告知处罚的事实、理由，未依法履行告知陈述、申辩的权利。在本行政处罚由上诉人诉至法院之前，上诉人从未见到任何有关行政处罚决定前的证据。这也直接导致了上诉人无法对证据提出申辩。如，处罚决定前2013年筠连国土局对郑良民、闫书洪的调查笔录和2011年筠连县国土局盖章作出情况说明在事实上出现重大反复，筠连县国土局否定了之前自己调查结果。2、听证程序违法。听证笔录不能作为行政处罚的依据。听证过程中，上诉人没有看到一份证据，更不可能发生法律规定的质证和申辩。一审筠连县国土局提交的听证笔录已经清楚显示只有询问“是否办理审批手续”的陈述。没有对调查笔录等其他证据的质证和申辩。听证笔录无论从形式还是实际发生的内容陈述，都不能作为行政处罚的依据。《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十七条都规定了举行听证的相关程序。3、变更行政处罚决定书并未依法送达，上诉人是在庭审中方看到。4、非法占地性质上属于重大行政处罚，筠连县国土局做出处罚决定前，未依法进行集体讨论决定。《四川省规范行政处罚自由裁量权的规定》第十三条行政执法部门对于情节复杂或者重大违法行为决定在自由裁量权范围内作出适用听证程序的行政处罚或者对具有本规定第九条的情形决定从重行政处罚的，应当由行政执法部门负责人集体讨论决定。第五、一审法院在认定筠连县国土局出示的证据过程中，未依照《行政诉讼法》之规定，对复议期间未提交的证据不予审查。综上，请求贵院依法审查，做出公正判决1、请求依法撤销四川省筠连县人民法院作出的（2014）筠行初字第1号行政判决书；2、请求依法撤销被上诉人作出的筠国土资罚（2013）28号行政处罚决定；3、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人筠连县国土局答辩称：一、2006年2月27日，四川省人民政府以川府土（2006）49号《关于筠连县2005年第一批城市建设用地的批复》批准将包括筠连镇燎原村一组在内的合计15.0036公顷土地征收为国家所有。上诉人叶烩的房屋所在地，即筠连镇燎原村一组属于征地范围。此后，筠连县人民政府于2006年6月20日发布《征用土地方案公告》第六条明确规定：“对征用土地四至范围内的土地所有权人、使用权人尚未进行补偿登记的，持土地权属证书或其它有关证明材料，在7月5日前到国土局征地中心办理征地补偿登记，请互相转告。”和第七条规定：“土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记将视为放弃应有的权益。”，本案上诉人叶烩在该规定的期限内，未持任何房屋或土地的权属证明材料前来办理征地补偿登记。二、答辩人在实施征地过程中发现上诉人违法占地建房的事实客观存在。因上诉人未在规定期限内持土地权属证书或其它有关证明材料申报办理补偿登记，答辩人只能组织人员对上诉人所占地修建房屋及地上附着物进行丈量、测绘。上诉人叶烩拿不出宅基地批准书，后于2008年向答辩人提出申请自称：宅基地批准手续遗失要求查找其宅基地批准书。答辩人经查找，无上诉人叶烩办理宅基地审批手续的资料，更不存在有宅基地批准书。根据答辩人调查的证人闫书洪（原燎原村村主任）等所作的证言说叶烩曾经提出过申请，答辩人向筠连县规建局拆迁办作了说明，该说明只证明叶烩经组、村签字的情况，但没有任何其他证明材料能够证明叶烩已经办理了宅基地使用手续。上诉人叶烩没有经当时的廉溪乡人民政府审核并经筠连县人民政府审批，违法占地建房。因此，上诉人没有宅基地批准手续，违法占地建房的事实客观存在。对此，筠连县法院（2013）筠行初字第2号生效行政判决书中已经认定。经答辩人调查核实，1992年10月15日上诉人叶烩的父亲叶植松作为户主办理宅基地手续时，叶烩是叶植松为户主的家庭成员之一，足以说明叶烩当时未分户，而是2007年才单独分户办理户籍登记。因此，叶烩自称1993年申请办理宅基地手续的事实是不存在的，即使申请也不能办理。原因是：叶烩于1993年1月15日才办理的结婚登记（见上诉人叶烩、刘奠华夫妇廉（93）结字第015号结婚证），叶烩于1993年建房时未单独分户，其修建房屋时就是违法占地，叶烩当时尚不具备分户资格。而叶植松一户（家庭成员共六人）申请批准的120平方米宅基地中叶烩已作为家庭成员之一享受了人平20平方米的宅基地。且叶烩丈夫刘奠华于1997年8月16日在筠连镇真武村六组也办理登记有38.4平方米的宅基地，也享受了相应的集体土地。综上，上诉人父亲叶植松申请划拨宅基地手续时，将叶烩作为家庭常住人口之一申请办理宅基地审批（见叶植松地籍档案中的（《农村居民划拨宅基地申请书》），按当时的国家政策和法律规定，上诉人叶烩已在叶植松一户中享受相应的宅基地。关于上诉人违法占地的事实，答辩人认为：1、根据1988年修订的《土地管理法》第三十八条的规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”。上诉人叶烩既不符合申请宅基地的条件，即使符合，其也没有依法定程序办理宅基地审批，违法占用土地建房的事实是客观存在的。2、至于其是否办有宅基地审批手续的问题。上诉人称曾向村、组申请宅基地签字，后来办理到宅基地批准手续系因搬家时遗失，但从未反映过是否经当时的廉溪乡人民政府审批建房的事实（如找过该乡政府哪一个工作人员递交过申请，是否经其已审批签字）。在答辩人多次与上诉人座谈协商征地补偿和案件调查过程中，上诉人从未提起过。上诉人占用土地建房未经乡人民政府审签上报，就更不存在县级人民政府审批建房。经答辩人查找根本无上诉人申报审批宅基地的地籍档案资料，其没有依法定程序办理宅基地审批手续、违法占用土地建房的事实客观存在。而根据《土地管理法》的规定，违法占地建房只有拆除其违法建筑物的法律处罚后果。3、上诉人自述已办理的宅基地批准手续是2000年搬家时遗失，但一直到2008年答辩人实施筠连县煤都大道征地拆迁时，中间长达七、八年的时间，上诉人从未提出过申请补办宅基地手续，即使如上诉人所述宅基地审批准手续“遗失”，也是一种放弃“补办”权利的行为。更何况本案证据能证实上诉人是没有依照当时法律规定的审批程序办理有审批手续而违法建房，其违法占地建房持续至今。三、上诉人违法占地建房，依法应当予以处罚。上诉人于1993年占地建房无宅基地审批手续，一直持续至现在。根据当时的法律1988年修订的《土地管理法》第四十五条的规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”。根据现行有效的《土地管理法》（2004年8月28日第二次修正）第七十七条的规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”由于上诉人违法占地建房，一直处于持续违法状态，依法应当受到行政处罚。综上，答辩人在征地拆迁中发现其违法行为，按法律规定予以行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。且严格按照法定程序调查、告知、听证、处罚等，其间，答辩人多次与上诉人座谈协商征地拆迁补偿，充分给予上诉人陈述和申辩的权利。答辩人处罚前，经集体研究会审后，依法确定对上诉人的违法行为给予该行政处罚。一审法院已判决答辩人行政处罚合法并予以维持。请二审法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人筠连县国土局在二审开庭时，除一审提交的证据外，又提交了十组证据：1、叶植松户籍证明。证明目的是叶烩父亲叶植松为户主及户籍登记情况。2、刘奠华、刘叶、刘铠户籍证明，证明内容：叶烩丈夫刘奠华为户主及长女刘叶、次子刘铠在真武村六组的户籍登记情况，证明目的：叶烩丈夫刘奠华系1970年9月21日的出生日期，1992年底才达到法定结婚年龄，2007年10月在筠连镇廉溪真武村六组登记的户籍为户主，其长女1993年6月7日才出生，印证叶烩与其夫、子女户籍在廉溪燎原村一组和真武村六组，93年建房尚未分户。3、刘奠华集体土地登记审批表，来源：筠连县国土局地籍档案。证明内容：1997年8月16日叶烩丈夫刘奠华在真武村六组登记38．4平方米的集体土地（宅基地）。证明目的：叶烩丈夫刘奠华在真武村六组登记有集体建设土地，享受了38．4平方米的宅基地，叶烩在农村集体土地上并非无住房的事实。4、叶烩结婚证复印件，来源：筠连县房产管理所档案，证明内容：1993年1月15日叶烩在廉溪乡人民政府办理登记结婚，结婚证号为：廉［93］结字第015号，证明目的：叶烩与丈夫刘奠华系1993年才办理的结婚登记，印证其建房时尚未分户的事实。5、拆迁座谈笔录（共11份），来源：筠连县规建局房屋征收办公室提供证明内容：2008年筠连县规建局及筠连县国土局等相关单位工作人员多次组织与叶烩座谈征地拆迁的情况。证明目的：从2008年起多次与叶烩座谈，其自称房屋92、3年才修建，有宅基地手续，2000年搬家时遗失等内容。6、《关于撤销筠国土资发（2011）113号、筠国土资发（2011）114号、（2013）44号的通知》及送达回证。文号：筠国土资发（2013）206号，来源：筠连县国土局通知，证明内容：2013年lO月16日，因筠连县人民法院（2013）筠行初字第2号行政判决书判决撤销筠连县国土局筠国土资发（2011）113号、114号通知后，筠连县国土局为履行生效法律文书，通知叶烩将该判决涉及相应文件予以撤销。证明目的：筠连县国土局执行生效行政判决，纠正对叶烩违法占地视同合法予以补偿的做法。7、委托书，来源：筠连县国土局出具证明内容：2013年11月14日、11月28日筠连县国土局委托工作人员向叶烩送达行政处罚告知书、听证告知书、处罚决定书。证明目的：筠连县国土局依行政处罚程序委托工作人员依法送达法律文书，行政行为程序合法。8、公证申请书及公证员执业证复印件。来源：筠连县国土局提供，证明内容：2013年10月30日、11月27日筠连县国土局申请筠连县公证处公证送达行政处罚告知书、听证告知书、处罚决定书及公证处提供公证员执业证复印件证明公证送达符合法律程序。证明目的：筠连县国土局申请公证送达行政处罚的法律文书，行政行为程序合法。9、违法案件会审表（内卷）来源：筠连县国土局提供证明内容：2013年8月23日，筠连县国土局组织依法对叶烩违法占地的事实将作出行政处罚决定前集体讨论后会审。证明目的：筠连县国土局在对叶烩违法占地的事实将作出行政处罚决定前，相关领导及股室经集体研究会审，作出重大行政处罚决定的内部程序符合工作程序。10、名称：案件讨论记录（内卷）来源：筠连县国土局提供证明内容：2013年10月17日，筠连县国土局依法对叶烩违法占地的事实将作出将行政处罚决定前进行案件讨论、分析。证明目的：筠连县国土局在对叶烩违法占地的事实在作出重大行政处罚决定前经集体讨论、分析，认定其违法占地的事实慎重，内部程序符合工作程序。上述证据都是在（2013）筠行初字第2号行政判决确认过的证据。
上诉人对以上证据以在行政复议和一审没有提交为由不予质证。
本院对1、2、4组证据，认为是客观记载上诉人及其家人的真实情况；5组证据是反映筠连县规建局与上诉人就征地拆迁问题的座谈记载；6、7、8组证据与一审经庭审质证的14至18号证据相同，上述证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。对3、9、10组证据，因不符合法定程序，本院不予以采信。
本院经审理查明，1992年10月15日上诉人叶烩的父亲叶植松作为户主办理宅基地手续时，以叶烩是其家庭成员之一，申报了她的使用宅基地的面积。同年筠连县廉溪乡人民政府审查同意，筠连县人民政府批准了叶植松使用宅基地120㎡修建房屋。同年上诉人在没有筠连县廉溪乡人民政府审查同意、筠连县人民政府批准使用宅基地的情况下，在廉溪乡燎原村一组开始修建房屋，其占地面积为139.73㎡。1993年1月15日上诉人与刘奠华在廉溪乡人民政府登记结婚。2006年2月经四川省人民政府批准将包括筠连镇（原廉溪乡）燎原村一组在内的合计15.0036公顷土地征收为国家所有，上诉人的房屋及地上附着物在被征地范围内。筠连县人民政府于2006年6月20日发布《征用土地方案》公告，该公告告知：对征用土地四至范围内的土地所用权人、使用权人尚未进行补偿登记的，持土地权属证书或其它有关证明材料，在7月5日前到国土局征地中心办理征地补偿登记；土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记将视为放弃应有权益。上诉人未在规定期限内持土地权属证书申报办理征地补偿登记。2007年10月22日上诉人在筠连县公安局筠连镇派出所办理分户手续，登记为户主，家庭成员为其本人。2008年12月12日被上诉人筠连县国土局向筠连县规建局拆迁办作出情况说明：“筠连镇燎原村一组村民叶烩反映其宅基地手续遗失的问题，通过我局调查……叶烩住房确是1992年建设，当时组、村都签字盖章上报了申请表，修建地点小地名叫木加田（即现叶烩住宅）。经我局核查无档案资料，无法查找其批准书。”，2009年9月9日被上诉人向筠连县规建局拆迁办作出情况说明：“经我局调查核实，筠连镇燎原村一组村民叶烩除现在筠连镇燎原村煤都大道征地范围内有宅基地和住宅外，目前在其他地方无宅基地。”，2011年6月22、24日，被上诉人作出筠国土资发（2011）113号《关于要求筠连镇燎原村一组村民叶烩到我局领取地上建筑物及宅基地补偿费的通知》和114号《关于要求筠连镇燎原村一组村民叶烩到我局领取一次性购房补助的通知》（以下简称《通知》）。上诉人不服上述两个《通知》，向宜宾市国土资源局申请行政复议，该局作出宜市国土资复（2012）03号行政复议决定书，维持了上述两个《通知》。上诉人不服该行政复议决定向筠连县人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述两个《通知》。该院作出（2013）筠行初字第2号行政判决书，该判决认为：筠连县国土局在没有对叶烩房屋合法性质作出认定的情况下就作出两个《通知》的具体行政行为缺乏事实基础、认定事实不清，适用法律不当，作出的补偿补助于法无据等为由撤销了上述筠连县国土局作出的两个《通知》。该判决送达后，双方当事人均没有上诉，该判决生效。被上诉人于2013年6月29日立案调查上诉人修建房屋占用土地情况，认为上诉人在筠连县燎原村一组占用土地建房未经批准，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，属于非法占用土地的违法行为，于2013年10月29日作出筠国土资罚（告）（2013）28号筠连县国土局行政处罚告知书、听证告知书，告知了上诉人的违法事实、处罚的法律依据、处罚内容、陈述和申辩权利，因上诉人拒绝在送达证上签字，被上诉人已公证送达。2013年11月18日上诉人向被上诉人递交了听证申请书。同日被上诉人向上诉人送达了听证告知书。告知了听证人员的组成、听证的时间地点等。2013年11月26日下午上诉人和刘奠华参加了听证。被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条之规定，于2013年11月27日作出筠国土资罚（2013）28号行政处罚决定书，对上诉人的违法行为作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、责令限期15日内自行拆除在非法占用的土地上修建的房屋139.73㎡及其他设施。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区直辖市规定的标准。”第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法的四十四条的规定办理审批手续。”；《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十三条第一款“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本实施办法第35条的规定办理审批手续。”的规定，上诉人在1992年修建房屋时的户口是在其父亲的户籍上，且其父亲当年建房也申报了她的宅基地使用面积。上诉人在1992年修建房屋时，既未结婚也未分户，其建房行为没有按照上述法律法规的要求办理用地申请、审核、批准手续，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定未经批准的违法行为。上诉人对此行为应当承担相应的法律责任。对于2005年征地后，上诉人房屋所占用集体土地转变为国有土地的问题，虽然土地性质发生了转变，但这种变化对上诉人而言涉及的也是拆迁补偿安置等问题。不能否定当初违法占用集体土地修建房屋的事实；而变更身份也是需要一定的法律程序。至今叶烩的身份仍是村民。对于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条的规定本案是否适用的问题。该条规定是“符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。”，上诉人在1992年建房时是在其父亲的户籍里面，其结婚是1993年，其修建房面所占用宅基地面积是139.73㎡。故不能适用该条规定。对于2008年、2009年被上诉人向筠连县规建局拆迁办出具说明的事情，因为叶烩向其反映的问题是宅基地手续遗失问题和叶烩在征地范围内有无宅基地问题的说明，故不能认定为是其修建房屋合法占地的证据，该说明不能代替乡镇人民政府的审核同意和县级人民政府的批准。对于被上诉人行政处罚的相关问题，1、行政处罚的时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定及《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”的规定，上诉人在1992年建房的违法占地行为，适用“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定。2、行政处罚的程序问题，被上诉人按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，经过调查、告知、听证等程序后作出的行政处罚，虽然在程序方面有一些瑕疵（如听证记录不规范、集体讨论记录没有在法定期间提交等），但这些瑕疵既不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定的行政处罚不能成立的情形，也不属于应当撤销的范围。3、对于行政处罚的公正性问题，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的内容明确具体，没有自由裁量权，因此不存在公正性问题。综上所述，上诉人的上诉理由和请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人叶烩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 勇
审 判 员 窦 音
代理审判员 何 媛
二〇一四年六月十日
书 记 员 唐福均