北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第954号
上诉人（一审原告）孙万国，男，1959年11月11日出生。
委托代理人孙凯（原告孙万国之子），1984年11月14日出生。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市丰台区丰北路75号。
法定代表人姜东升，男，局长。
委托代理人张洋，女，北京市丰台区城市管理综合行政执法监察局法制科干部。
委托代理人段迎辉，男，北京市丰台区城市管理综合行政执法监察局法制科干部。
上诉人孙万国因诉北京市丰台区城市管理综合行政执法监察局（以下简称丰台城管监察局）行政处罚一案，不服北京市丰台区人民法院所作（2015）丰行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年6月4日公开开庭审理了本案，上诉人孙万国之委托代理人孙凯，被上诉人丰台城管监察局之委托代理人段迎辉、张洋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年9月16日，丰台城管监察局作出京丰城管罚字（2014）203333号《行政处罚决定书》，认定：2014年8月21日20时50分，孙万国驾驶车牌号为××的黑色奇瑞牌小型轿车由北京市大兴区孙村搭载乘客1名至北京市丰台区三营门京都酒厂，协商车费70元，到目的地后付费。2014年8月21日21时10分，当车辆行驶到北京市丰台区南苑文化街红绿灯东侧时被北京市公安局公共交通安全保卫分局宋家庄站派出所民警查获。至查获时车费尚未收取，无违法所得。孙万国的上述行为违反了《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项的规定，属于无（证）照经营行为，影响了本市正常的车辆运营管理秩序。依据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定，决定给予孙万国罚款6000元的处罚。
孙万国不服上述具体行政行为，诉至一审法院称：本人是北京的正式职工，2014年8月21日晚驾驶自家牌号为××的小型汽车去往大红门鞋城，在大白楼附近遇到了一个小伙子在路中间拦下我的车，小伙子说要去南苑附近，说有急事现在找不到出租车，问我是否顺路并且是否愿意搭载他一下，出于学雷锋做好事的精神，并且确实是顺路，所以答应了他的请求，小伙子就上车了，到了南苑东路附近，突然一辆金杯车挡在我车的前头，堵住了我的直行去路。我还没反映过来怎么回事，金杯车突然下来8、9个人，下来直接拉我车门，暴力抢夺我的汽车钥匙，并且强行把我拉上金杯车，上车后未有人出示相关证件，询问我是否黑车，拉的人收了多少钱，我答复说我是私家车，也不准备收取其他人金钱，就是顺路拉他一段。然后强行把我扣留在金杯车上。我要求联系家属报个平安，金杯车人员不同意我打电话，并且一直扣留我近4个小时，并未说明情况，这应该属于非法拘禁。4个小时后把我拉到宋庄附近又继续扣留近30分钟。最后把我拉到一个陌生地方，他们声称是派出所，然后5、6个人围着我，说要我签字，并且白天来这里继续询问情况。由于当时确实头晕脑蒙，都不知道怎么回事，什么也没看，他们要求我在那里签字我就签了。并且给我一张谈话单，签完字以后才同意让我走。车也被他们开走了，我只好打车回家。2014年8月23日，我去丰台城管监察局的执法站，丰台城管监察局询问了我21日的具体过程，并作出拟定处罚6000元人民币，并且通知我不服执法判决可以申请听证。当时我要求他们出示我的非法证据、录音、录像等，他们说听证会可以出示。听证会上我要求丰台城管监察局出示我的违法证据，他们给我拿了一张自称是坐我车小伙子的笔录，说有这个就可以证明你的违法事实。我当时对笔录的真伪存在争议，要求他们找笔录人当场对峙，他们宣称为保护证人，有这份笔录就能充分证明我的违法行为，并且他们宣称有录音、录像作旁证，我要求他们出示旁证，丰台城管监察局也未提供相应证据，就一口咬定说有证据，你不用看，也没有权利看。听证会就这样结束了。我根本没有看到任何证明我无证经营的证据。9月18日，他们电话通知我去取车，并未通知过我听证会的结果。我去了他们执法队后，就叫我填写单子，丰台城管监察局说我就是非法运营，通知我取了处罚决定并交了罚款才可以去法院起诉。我无奈只有签字拿回了行政处罚决定，并按照他们要求的时间交了罚款。首先从乘客上车到不经询问直接暴力控制我人身自由拔我车钥匙，整个执法过程是完全设计好的圈套。是不是钓鱼执法，乘客去了哪里？恳请法院要求乘客和我当面出庭对质，答案自然可以出来。不经询问事由野蛮侵犯人身自由，便衣执法，不出示证件，执法程序违法，丰台城管监察局明显有钓鱼执法之嫌，违法索取证据应为无效。第二只要乘客证明有议价事实，就属于产生了营运收入。这种将表象与性质混为一谈的强权逻辑，从根本上曲解了法律的精神，与法治社会的内涵完全背道而驰。我只是顺路搭载乘客，没有对乘客做不定向服务行为。没有违背北京提倡的拼车，搭顺风车绿色出行便利原则。只要不是经常性的，偶发性不能算营运，就不应该将其视为非法营运。丰台城管监察局以专项行动为借口，没任何确凿证据乱抓乱罚暴力执法，丰台城管监察局以执法为幌子，对孙万国有诈骗、抢劫嫌疑，以暴力威胁恐吓所做的文明执法笔录调查证据无效，不能作为对孙万国的定案依据。恳请法院责令丰台城管监察局出示全程录音录像，真相一目了然。强权暴力威胁恐吓违法执法，丰台城管监察局所有定案证据无效。第三2014年8月23日我才强压恐慌去接受谈话补充材料，只想尽快要到处理结果起诉法院还我清白。丰台城管监察局通知我要交了罚款马上就可以取车，否则车辆必须继续扣押。可我一直在说不是黑车，叫他们拿出证据来，他们也不出示，说我没权利看。所以我申请了听证，但是听证也没有出示给我任何能证明我违法的证据。再次恳请法院责令丰台城管监察局出示执法现场全程录音录像，丰台城管监察局的乘客笔录不能作为定性依据，要求乘客出庭对质，我愿配合法院还原事实真相。孙万国认为，丰台城管监察局所有作出的决定隐瞒事实真相，事实不清，作出的决定法律依据不足，证据不足，欺骗隐瞒，执法程序违法。丰台城管监察局的违法执法行为严重侵害了孙万国的人身自由权和财产所有权，同时有利诱、欺诈、胁迫、暴力行为，给孙万国的身体精神上造成极大伤害，车子被扣长达30天，精神刺激太大，长期失眠，心事重重，压力加大，经常走神，至今不敢单独开车出门，无心工作，生活规律也被打扰。孙万国认为丰台城管监察局的处罚违法，程序违法，强盗逻辑，没有确凿的证据，不合法不合理，特向法院提起诉讼，请求法院判令撤销京丰城管罚字（2014）203333号《行政处罚决定书》，并且承担本案的诉讼费用。
2015年3月20日，一审法院作出（2015）丰行初字第29号行政判决认为：根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第一款第十项的规定，丰台城管监察局对违反交通运输管理方面的违法行为具有实施行政处罚的法定职权，对依法应当取得而未取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的无照经营行为，有权依法作出处罚。
根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项、第十四条第一款，并参照国法函（2005）234号《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》规定，从事出租汽车经营应当取得行政许可，未经许可擅自从事出租汽车经营的，应承担相应的法律责任：对于无照经营行为，由行政机关没收违法所得，尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款……。本案中，综合当事人的陈述及出示的证据，可以确认孙万国存在无照擅自从事出租汽车经营的行为。根据该事实，丰台城管监察局在履行了调查、告知、送达、听证等程序的基础上，对孙万国作出罚款6000元的被诉处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁量适当。孙万国主张乘客身份不明的问题，法院认为该证据材料的制作过程有执法人员现场同步录像，且乘客表述的姓名、地址、身份证号对应真实，证明效力较高，故对该证据证明的内容予以确认，对孙万国的相应意见不予采信；孙万国主张本案系丰台城管监察局“钓鱼执法”、威胁证人和事实上乘车人同录像中的乘车人不一致的意见，缺乏证据佐证，且该三种表述意见之间相互矛盾，故法院不予采信。综上，孙万国的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回孙万国的诉讼请求。
孙万国不服一审判决，以其未从事无照经营出租汽车行为，一审法院认定事实有误等为由上诉至本院，请求本院撤销原判，撤销被诉处罚决定。
丰台城管监察局同意原判，请求予以维持。
在一审期间，丰台城管监察局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、立案审批表，证明立案手续；
2、行政强制措施现场笔录，证明现场情况；
3、行政强制措施审批表，证明强制措施经过审批；
4、谈话通知书（存根）、扣押物品决定书（存根）、扣押物品清单（存根）及送达回证，证明现场给孙万国送达谈话通知书、扣押物品决定书和扣押物品清单；
5、案件移送函，证明公安机关将案件移交情况；
6、乘客证明，证明现场给乘客制作笔录情况；
7、粘有车辆照片的证据材料登记表，证明车辆情况；
8、孙万国身份证、行驶证及驾驶证复印件、送达地址确认书，证明孙万国的相关身份信息及送达地址；
9、孙万国的询问笔录，证明案件事实经过；
10、听证告知书（存根）及送达回证，证明向孙万国送达听证告知书；
11、孙万国要求听证的申请，证明孙万国申请听证；
12、听证通知书（存根），证明丰台城管监察局作出的听证通知；
13、EMS全球邮政特快专递及定额发票，证明向孙万国送达听证通知；
14、延长扣押物品决定书（存根）及送达回证，证明向孙万国送达延长扣押手续；
15、听证笔录，证明听证情况；
16、听证意见，证明孙万国提交的听证意见；
17、听证报告，证明丰台城管监察局内部汇报材料；
18、案件呈批表，证明作出决定的案件审批手续；
19、集体讨论笔录，证明案件讨论情况；
20、京丰城管罚字（2014）203333号《行政处罚决定书》、行政处罚缴款书及送达回证，证明向孙万国送达被诉行政处罚决定及行政处罚缴款书的情况；
21、解除扣押物品决定书（存根）、解除扣押物品清单（存根）及送达回证，证明向孙万国送达解除扣押物品决定和清单；
22、执法现场的视频资料，证明现场对乘客制作证明的情况。
丰台城管监察局以《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第一款第十项，《无照经营查处取缔办法》第四条第一款、第十四条第一款作为其具体行政行为的法律依据。
在一审期间，孙万国在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、京丰城管罚字（2014）203333号《行政处罚决定书》，证明被诉行政行为；
2、扣押物品决定书和扣押物品清单，证明此二份材料丰台城管监察局在8月25日送达；
3、延长扣押物品决定书，证明丰台城管监察局不应扣押车辆并延长期限；
4、听证通知书及听证告知书，证明收到听证材料。
此外，孙万国申请丰台城管监察局执法人员及乘客证明中的蔡福元出庭作证。经法院通知，丰台城管监察局工作人员王伟（丰台城管监察局大黑组直属一分队副分队长）到庭陈述了案件经过并接受了询问，证人蔡福元未按照传票通知的时间到庭。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：孙万国、丰台城管监察局提交的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，可以证明案件事实经过，法院予以采信。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据及当事人的有关陈述，查明如下事实：2014年8月21日21时10分，孙万国驾驶××的黑色奇瑞牌小型轿车由北京市大兴区孙村搭载乘客1名行驶至北京市丰台区南苑文化街红绿灯东侧时，被北京市公安局公共交通安全保卫分局宋家庄站派出所民警查获。北京市公安局公共交通安全保卫分局宋家庄站派出所将该案移交丰台城管监察局处理。执法人员对乘客蔡福元进行了询问并制作了乘客证明，上载明“我于2014年8月21日20时50分，在北京市大兴区孙村乘坐车牌号为××的黑色奇瑞汽车到北京市丰台区三营门京都酒厂，约定车费70元。”该询问过程经执法人员进行了摄像，并当庭出示。同时，丰台城管监察局执法人员根据现场检查情况制作了现场笔录，告知了孙万国涉嫌无（证）照经营行为，决定对涉案车辆进行扣押。之后，丰台城管监察局向孙万国送达了扣押物品决定书、扣押物品清单、谈话通知书，并要求孙万国到指定地点接受调查与处理。2014年8月25日，孙万国接受调查并由丰台城管监察局的执法人员制作了询问笔录。笔录中，孙万国认可驾驶的车辆是其本人车辆，没有办理运营资质，但不认可有非法营运的行为，称其搭载乘客的行为是做好事。同日，丰台城管监察局向孙万国送达了听证告知书，告知孙万国拟对其罚款6000元，并告知孙万国享有要求听证的权利。孙万国签收了该听证告知书并申请听证。2014年9月10日，丰台城管监察局组织了听证。2014年9月16日，经集体讨论，丰台城管监察局作出被诉处罚决定，于2014年9月18日送达给孙万国。孙万国于当日缴纳了罚款，后提起本行政诉讼。
本院认为：根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第一款第十项的规定，丰台城管监察局具有对违反交通运输管理方面的违法行为实施行政处罚的法定职权，对依法应当取得而未取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的无照经营行为，有权依法作出处罚。
根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项、第十四条第一款，并参照国法函（2005）234号《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》规定，从事出租汽车经营应当取得行政许可，未经许可擅自从事出租汽车经营的，应承担相应的法律责任：对于无照经营行为，由行政机关没收违法所得，尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款……。
本案中，孙万国上诉坚持认为其并未从事无照出租汽车经营活动。但丰台城管监察局提交的乘客证明、询问笔录、行政强制措施现场笔录等证据已经形成了较为完整的证据链条，能够证明孙万国当日从事了无照出租汽车经营活动的事实。现丰台城管监察局在认定上述事实的情况下，依照法律对该类行为的处罚程序及处罚内容，对孙万国作出被诉处罚决定，该被诉处罚决定的作出，并无不当，本院予以维持。孙万国的上诉理由，事实与法律依据并不充足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由孙万国负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘天毅
代理审判员 王 琪
代理审判员 曹文祥
二〇一五年八月十八日
书 记 员 高 欢