江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿城行初字第00141号
原告王教榆，无业。
委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
被告泗阳县王集镇人民政府，住所地泗阳县王集镇北京路。
法定代表人林正国，该镇镇长。
委托代理人魏兵，该镇副镇长。
委托代理人王海舟，江苏八面锋律师事务所律师。
原告王教榆诉被告泗阳县王集镇人民政府（下称王集镇政府）违法占用土地一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2015年7月9日立案受理后，于7月15日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。原告王教榆及其委托代理人谢鹏辉，被告王集镇政府委托代理人魏兵、王海舟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王教榆诉称，被告王集镇政府在没有取得任何征地批准文件、不符合相关项目开工条件的情况下，实施了泗阳县王集镇南宁路道路景观项目，该项目占用了原告位于泗阳县王集镇王集居委会东门组的集体土地，与原告具有利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告未批先占、非法强占原告土地的行政行为明显违法，严重侵害原告的合法权益。综上，请求依法确认被告非法强占原告土地行政行为违法。
原告在起诉时及庭审中向本院提交如下证据：
1.原告土地四至范围图，该图由原告自行绘制，张绪生及王正中作为土地相邻权人做出确认，证明原告东门组土地在被占用前的四至范围。
2.泗阳县发展和改革局《关于王集镇南宁路道路景观项目可行性研究报告的批复》，证明被告是泗阳县王集镇南宁路道路景观建设项目的实施单位，具有诉讼主体资格。
3.泗阳县城乡规划局政府信息公开申请答复书及泗阳县国土资源局政府信息公开答复书，证明被告建设泗阳县王集镇南宁路道路景观项目并未办理相关的征地及农地转用审批手续，也未取得相关的建设规划审批手续，被告占用原告土地行为违法。
4.照片两张及光盘一份，证明被告违法占用原告土地的事实。
5.泗阳县王集镇王集居委会与原告签订的土地租用协议书，证明原告被非法占用的土地面积为1亩。
被告王集镇政府辩称，一、被告使用东门组土地规划已经过市、县人民政府批准。被告对所涉辖区进行规划并向泗阳县人民政府进行请示，泗阳县人民政府对被告的请示批示同意规划方案。后泗阳县人民政府将整体规划向宿迁市人民政府进行请示，宿迁市人民政府对请示批示同意。二、南宁路工程系乡镇村公共设施、公益事业建设。南宁路是对原先乡村公路进行的翻建、拓宽。南宁路系王集居委会至南圩村的乡镇村公路，乡镇村公路是保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一，根据《中国人民共和国土地管理法》第四十三条规定，涉案土地可以不需要经过申请使用国有土地，因该工程系乡镇村公共设施、公益事业建筑可以使用集体土地。三、依据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”本案宿迁市、泗阳县两级人民政府均批准王集镇实施南宁路道路景观建设项目。四、原告已领取土地租金，因建设南宁路需使用原告部分土地，王集镇王集居委会也与原告签订相关协议，且向原告支付相应的租金，故不存在原告所称的被告强占土地的行为。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在答辩期内提供以下证据证明其观点：
1.王集人民政府关于申请批准《王集新城控制性详细规划、城市设计（2013-2030）的请示》及规划图，证明被告报请泗阳县人民政府批准王集新城控制性详细规划、城市设计的事实，其中南宁路道路景观项目在规划范围内。
2.泗阳县人民政府关于对《泗阳县王集新城中心区控制性详细规划及城市建设》的批复和宿迁市人民政府《市政府关于同意王集新城总体规划的批复》，证明市县两级政府均批准了王集镇政府报请批准的总体规划。
3.王集镇王集居委会和王教榆签订的土地租用协议书及原告的确认书，证明原告自愿将土地租给了王集居委会，并领取了一年的租金及青苗补助费，被告并没有强占原告的土地。
被告对原告提供的证据质证意见为：证据1的真实性不予认可。证据2的真实性、合法性、关联性均不持异议，从该文件可以看出王集镇政府实施南宁路道路景观项目是经过批准的。证据3的真实性、合法性予以认可，但是南宁路道路景观项目是公共基础设施建设，具有公益性质，不需要申请使用国有土地。证据4的关联性不予认可，无法反映南宁路道路景观项目现状。对证据5不持异议。
原告对被告提供的证据质证意见为：证据1的真实性不予认可，内容只涉及到王集新城中心区的控制性详细规划，原告被占土地不在规划图范围内，和本案不具有关联性。证据2只能证明王集新城未来发展经过市县两级政府的批准并取得了相关的总体规划及控制性详细规划批复，但并不表明被告占用原告土地符合土地利用总体规划。证据3，原告自愿签订协议并不能证明该协议的合法性，被告涉嫌以租代征非法占用原告土地。
综合举证质证情况，本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1真实性无法确认，本院对此不予采信。证据2能够证明被告实施南宁路道路景观项目经过泗阳县发展和改革局立项批复，本院对其证明效力予以确认。证据3具有真实性，能够证明南宁路道路景观项目未办理农用地转用审批手续，本院对其证明效力予以确认。证据4能够证明原告东门组农用地已被占用的事实，本院对其证明效力予以确认。原告提供的证据5与被告提供的证据3系同一证据，具有真实性，能够证明原告与王集镇王集居委会签订土地租赁协议并领取租金的事实，本院对其证明效力予以确认。
被告提供的证据1、2，虽能证明宿迁市人民政府及泗阳县人民政府均批复原则上同意王集新城控制性详细规划、城市设计，但不能证明王集镇政府建设南宁路道路景观项目履行了农用地转用审批手续，本院对其证明观点不予采信。
根据以上证据分析认定，本院对本案事实认定如下：原告王教榆在位于泗阳县王集镇王集居委会东门组有1.3亩农用地。2014年9月20日，泗阳县发展和改革局作出《关于王集镇南宁路道路景观项目可行性研究报告的批复》，原则上同意被告王集镇政府实施王集镇南宁路道路景观建设项目。原告王教榆位于东门组部分农用地在该项目范围之内。2014年11月3日，王集镇王集居委会（甲方）与王教榆（乙方）签订土地租用协议书，约定：甲方以每亩900元租用乙方土地，租用后每满三年每亩增加租金100元；占用土地面积为1亩，共计900元；乙方土地的青苗，甲方按照每亩800元的损失另行给予补偿；甲方租用乙方土地使用年限为50年（2014年2月28日至2064年2月28日）。同日，原告领取了土地租金900元及青苗补偿款800元，合计1700元。后被告王集镇政府在王集居委会租赁的农用地上修建南宁路道路景观项目，占用原告1亩农用地，原告不服，要求确认被告强占原告土地行政行为违法。
本案的争议焦点为：被告王集镇政府占用原告王教榆农用地有无履行相应的审批手续，其行为是否合法。
原告认为，被告未办理农用地转用审批手续即占用原告土地，其行为违法。
被告认为，南宁路道路景观项目是铺设乡村镇公路，该项目已经过市县两级政府批准，原告的土地已经租赁给王集居委会，并不存在被告强占原告土地的问题，被告行为合法。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。该法第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。本案中，被告建设南宁路道路景观项目，涉及占用农用地，被告未向有权机关履行农用地转为建设用地审批手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。王集镇居委会虽与原告王教榆签订土地租赁合同，原告王教榆东门组地块的农用地在土地租赁合同范围之内，但被告王集镇政府使用农用地进行非农建设，违法占用原告王教榆农用地事实存在，虽然支付原告相应的租金，但并不能以此证明其行政行为的合法性。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告泗阳县王集镇人民政府非法占用原告王教榆1亩农用地行为违法。
案件受理费50元，由被告泗阳县王集镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省宿迁市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。（开户行：中国农业银行宿城支行，帐号：46×××80）。
审 判 长 柏小凤
代理审判员 丁 立
人民陪审员 吴 江
二〇一五年九月一日
书 记 员 张晓秋
第8页／共8页