河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汴行终字第43号
上诉人（一审第三人）郑桂荣，又名郑贵荣，女，汉族，1951年8月5日生。
委托代理人黄阳，河南允衡律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人王等芝，又名王翠丽，女，汉族，1977年12月8日生，，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审原告）地方国营兰考县农场。
法定代表人吴文杰，场长。
委托代理人高永宁，河南王松华律师事务所律师，代理权限为特别授权。
一审被告兰考县人民政府。
法定代表人周辰良，县长。
委托代理人程伟，男，汉族，1973年11月3日生，兰考县国土资源局干部，代理权限为特别授权。
委托代理人高君豪，男，汉族，1987年4月18日生，兰考县国土资源局干部，代理权限为特别授权。
地方国营兰考县农场诉兰考县人民政府土地行政登记一案，兰考县人民法院于2014年6月18日作出（2014）兰行初字第15号行政判决。第三人郑桂荣不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人郑桂荣的委托代理人黄阳、王等芝，被上诉人地方国营兰考县农场的委托代理人高永宁、一审被告兰考县人民政府的委托代理人程伟、高君豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
兰考县人民政府1994年11月24日为第三人郑桂荣颁发了兰国用（城土）字第04275号国有土地使用证。该证载明：土地使用者郑桂荣，地址农场新村，用途住宅，东至翟大云，西至郭永亮，南至路，北至路，东西长12米，南北长14米，用地面积168平方米。
一审法院查明，兰考县农场于1966年建立，经与城关乡、三义寨乡、仪封乡干群协商后签订了“土地划拨协议书”，共划拨土地八千五百六十二亩，对地上附属物进行了赔偿。后农场用地经县、场协商作了个别调整，现农场有土地一千三百二十亩。1992年5月22日，兰考县计划建设委员会作出《关于西关农场职工住宅建设用地选址的批复》（兰计建字1992第65号），同意兰考县西关农场在汴京路北侧和南侧该场土地上作住宅建设用地。1992年5月25日，兰考县土地管理局作出《关于西关农场原场翻建职工住宅用地的批复》（兰土字（1992）40号），同意兰考县西关农场在汴京路北侧和南侧该场国有土地建造职工住宅，使用面积43389.25平方米（含住宅区道路用地）共140户，每户168平方米。1994年11月21日第三人郑桂荣提出土地登记申请书，经地籍丈量，1994年11月24日兰考县人民政府为第三人郑桂荣颁发了兰国用（城土）字第04275号国有土地使用证。
另查明，第三人郑桂荣的地籍调查表中，权属调查记事及调查员意见、地籍堪丈记事、地籍调查结果审核意见均空白。土地登记审批表中，初审意见、土地管理机关审核意见、发证机关批准意见均空白。
一审法院认为，1、诉讼主体资格问题，根据有关文件规定，争议地原属原告地方国营兰考县农场使用，被诉具体行政行为撤销与否与其有法律上的利害关系，其具备本案的诉讼主体资格；2、诉讼时效问题，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”据此，被告或者第三人应承担举证责任，由其证明原告知道或者应当知道兰考县人民政府为第三人颁发兰国用（城土）字第04275号国有土地使用证这一事实。本案中第三人的证据不足以证明其主张，原告的起诉未超过法定的诉讼时效。第三人的辩称理由不能成立，本院不予支持；3、颁证行为合法性问题，《土地登记规则》第七条规定：“初始土地登记程序。1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。”第三人郑桂荣的地籍调查表中，权属调查记事及调查员意见、地籍堪丈记事、地籍调查结果审核意见均空白。土地登记审批表中，初审意见、土地管理机关审核意见、发证机关批准意见均空白。被告兰考县人民政府为第三人颁发土地使用证的行为显然违反了上述规定，属程序违法，依法应予撤销。被告的辩称理由及第三人的参诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：撤销兰考县人民政府1994年11月24日为第三人郑桂荣颁发的兰国用（城土）字第04275号国有土地使用证。
原审第三人郑桂荣上诉称，一、原审人民法院审理程序错误，本案未经行政复议即由法院审判，严重违反了法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。”最高人民法院法释（2003）5号《关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》也规定：根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。很显然，本案诉讼标的为土地，依据以上法律规定，原审原告应先向相应的行政机关行政复议，对行政复议不服才能向人民法院起诉，本案一审未经行政复议就擅自作出行政判决书，实属严重违反法律程序。二、被上诉人提起行政诉讼的诉讼时效期间已过，原审法院受理其行政诉讼显属错误。三、原审原告主体不适格。涉案土地使用权是由兰考县西关农场所有变更为上诉人所有的，如具体行政行为侵犯了兰考县西关农场的合法权益，也应由兰考县西关农场提起诉讼，在没有任何证据证明兰考县西关农场与原审原告地方国营兰考县农场属于同一法律主体的情况下，一审判决认定原审原告具备本案诉讼主体资格实属在未查明事实情况下就作出的主观结论。四、原审判决适用法律错误。上诉人向相关部门申请土地使用权证时，涉案土地上已有使用权人，上诉人不是初始登记，而是变更登记，使用权人由兰考县西关农场变更为上诉人，而原审法院依据初始登记的法律规定作出撤销涉案土地使用证属于适用法律错误。五、原审被告兰考县人民政府将《国有土地使用证》颁发给上诉人，事实清楚，证据确凿，原审判决撤销该证显然是错误的。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回原审原告诉讼请求，维持兰考县人民政府所发兰国用（城土）字第04275号国有土地使用证。
被上诉人地方国营兰考县农场答辩称，一、一审法院审理程序正确。二、答辩人提起行政诉讼的时效期间并未超过，一审法院受理行政诉讼是正确的。2014年答辩人按照兰考县人民政府要求对农场进行棚户区改造时发现张泽信居住的土地证上户主的名字是被答辩人，是在答辩人不知情的情况下由张泽信冒用被答辩人郑桂荣的名字办理的土地证，答辩人知道兰考县人民政府颁发给郑桂荣土地证的行为并未超过二年，答辩人提起行政诉讼的时效并未超过。三、答辩人诉讼主体适格。四、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
一审被告兰考县人民政府陈述参与诉讼的意见为，兰考县人民政府颁发兰国用（城土）字第04275号国有土地使用证的具体行政行为认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，争议地原属原告使用，被诉具体行政行为与其有法律上的利害关系，其具备本案的诉讼主体资格；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中被告及第三人的证据不足以证明其主张，本院不予支持；《土地登记规则》第七条规定：“初始土地登记程序。1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。”上诉人郑桂荣的地籍调查表中，权属调查记事及调查员意见、地籍堪丈记事、地籍调查结果审核意见均空白。土地登记审批表中，初审意见、土地管理机关审核意见、发证机关批准意见均空白。兰考县人民政府为第三人颁发土地使用证的行为违反了上述规定，属程序违法，依法应予撤销。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人郑桂荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 李景友
审判员 赵晓松
审判员 何卫斌
二〇一四年九月十一日
书记员 王 喆