广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终133号
上诉人（原审原告）：李菊芳，女，1973XXXX年11X月XX16日出生，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
被上诉人（原审被告）：始兴县公安局。地址：广东省始兴县太平镇红旗东路***号。
法定代表人：余志强，始兴县公安局局长。
委托代理人：黄金桥，始兴县公安局法制科科长。
委托代理人：罗立勇，始兴县公安局法制科副科长。
上诉人李菊芳因与被上诉人始兴县公安局治安行政处罚一案，不服始兴县人民法院作出的（2016）粤0222行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月8日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月4日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年10月27日，原告李菊芳因在北京中南海周边地区非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫后送往北京市马家楼救助中心。当晚，被告始兴县公安局及始兴县信访局工作人员到马家楼救助中心劝返原告李菊芳，并于2015年10月28日下午将其送回始兴。当晚沈所镇政府工作人员报警要求对原告李菊芳的非正常信访行为立案查处。被告始兴县公安局接到报警后，立即立案调查，并对原告进行了询问。当日，被告始兴县公安局告知原告李菊芳，鉴于其于2015年10月27日在北京非正常上访的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，拟对其作出行政拘留三日处罚，并告知其有陈述与申辩的权利。被告始兴县公安局随后依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出了韶始公决字（2015）第1028号公安行政处罚决定，对其予以行政拘留三日的处罚，拘留期限自2015年10月28日至2015年10月31日（已执行）。同时被告始兴县公安局将处罚情况与执行场所通知了原告的家属。原告李菊芳不服，于2016年2月15日向本院提起行政诉讼。
庭审过程中，原告李菊芳增加诉讼请求要求被告始兴县公安局赔偿拘留其三日期间的经济损失15万元。
原审法院另查明，原告李菊芳户籍所在地为广东省韶关市始兴县沈所镇石下村白二组02号。
原审法院再查明，原告李菊芳因非正常上访于2012年12月14日、2013年3月7日、2013年11月18日、2013年12月29日、2014年3月7日、2014年11月24日、2015年2月7日七次被被告始兴县公安局治安行政处罚。
原审法院认为：一、关于被诉行政行为合法性问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”被告始兴县公安局是原告李菊芳居住地公安机关，对本案所涉及治安行政案件具有管辖权。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”原告李菊芳在北京市中南海周边地区非正常上访扰乱公共场所秩序，有被告始兴县公安局提交的沈所镇政府工作人员的报案记录、调查、询问笔录、情况说明、北京市公安局西城分局作出的训诫书等证据相互印证，事实清楚、证据确凿，被告始兴县公安局对原告李菊芳扰乱工作场所秩序的行为进行处罚，遵循了立案、调查、询问、听取陈述和申辩、行政处罚事先告知、作出处罚决定、送达、告知家属等法定程序，其行政处罚程序合法。原告李菊芳因到北京市中南海周边非正常上访多次被公安机关训诫和治安行政处罚的情况下，明知中南海周边为非信访接待场所仍屡次到该区域非正常上访，其行为构成扰乱公共场所秩序且属情节较重的情形，被告始兴县公安局应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定对原告李菊芳处以五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款的行政处罚，但被告始兴县公安局作出的行政处罚决定仅对其处三日拘留处罚畸轻，属于行政诉讼法第七十条规定的“明显不当”情形。根据行政诉讼法第七十条、第七十七条规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更行政处罚，也可以判决撤销，由行政机关重新处理。本案中，原告李菊芳非正常上访的行为构成扰乱公共场所秩序且属情节较重的情形，依法应当处以五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款的行政处罚，如果由人民法院判决变更行政处罚，或者判决撤销行政处罚，由行政机关重新处理的情况下都将增加对原告李菊芳的行政拘留期限，而不利于原告李菊芳和法律、社会效果的统一。故行政处罚虽有不当，但并无侵犯原告合法权益，原告李菊芳请求撤销被诉行政行为本院不予支持。
二、关于原告李菊芳要求赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”故存在国家赔偿的前提条件是国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益。本案中，原告李菊芳非正常上访扰乱公共秩序，被告始兴县公安局作出的韶始公决字（2015）1028号决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，虽然存在处罚畸轻情形，但并无侵犯原告合法权益的行为，故原告李菊芳的赔偿请求不符合国家赔偿法规定的上述赔偿要件，本院不予以支持。原告李菊芳认为被告始兴县公安局在劝返其回始兴过程中有殴打、侮辱行为，因原告李菊芳没有提供证据证实被告始兴县公安局有上述违法事实，也未能提供证据证明其损失的存在，故原告李菊芳的该赔偿请求既无事实根据又无法律依据，本院不予支持。原告李菊芳要求被告向其承认错误，消除影响，亦没有事实和法律依据，不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李菊芳的诉讼请求。
上诉人李菊芳不服原审判决向本院上诉称：一审法院认定事实不清、证据不足、判决错误。
一、一审判决无视被上诉人作出行政行为程序中出现的明显错误。即被上诉人于2015年10月27日晚强行绑架上诉人（上诉人当晚多次用手机131××××3118在北京报警110、以及按110给马家楼出警电话号码拨打010-67506713，新发地派出所电话拨打010-8370****）返回途中，被上诉人雇佣男性黑保安（杨希、马国庆）二名多次在车牌：京E.B88**的车上、加油站、河北省高碑店火车站、返到韶关的火车上对上诉人拳打脚踢，并对上诉人搜身，又捏又掐，抢走包裹及钱包，手机，不准上厕所，严重侮辱原告人格，摧残原告身心，其性质恶劣。作为雇主的被上诉人比黑社会有过之无不及。而且上诉人在拘留所内遭受不为人知的虐待。从始至终上诉人未见被上诉人出示执法证明或北京公安立案移交手续，被上诉人也没有进行执法记录。上诉人从未自愿跟被上诉人从北京离开过，每次都是被被上诉人绑架及胁迫才离开。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，行政案件不仅要求实体合法，更要求行政行为合法，程序合法。一审法院对行政行为合法性审查，当然应包括对行政主体实施行政程序的合法性进行审查。一审判决放弃对违法行为审查，有偏袒被上诉人的嫌疑，纵容了被上诉人的违法行为。上诉人认为被上诉人从一开始就是违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人负有义务证明自己没有雇凶实施绑架、殴打、以及在拘留所的虐待打骂等行为，但一审法院无意要求被上诉人举证。二、始兴县公安局没有管辖权。管辖权是司法程序的入口，没有管辖权，导致一切诉讼行为归于无效。被上诉人认定的违法行为地在北京，应由北京的司法机关管辖或由北京立案，移交被上诉人管辖。从（上诉人此次提交的新证据）北京市公安局西城分局提供的《证据材料清单》序号5中的《关于李菊芳申请信息公开的答复》可知训诫属于对本人的宣传教育，不属于行政处罚行为，不应当交由当地公安机关处罚。府右街并末立案，且未移送其他单位进行处罚。然而，北京未立案，北京不管，始兴主动去管，并认定上诉人违反秩序。为什么两地认定标准不一上诉人没有在北京中南海周边扰乱公共秩序及所谓的“非正常上访行为”，所谓的“非正常上访行为”在北京，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。据此可知被上诉人没有处罚权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，被上诉人要行使发生在北京的违法行为管辖权，也是北京公安机关移送而来的管辖权也应该首先由北京的公安机关先行处理为前置条件，然后再由北京的公安机关移送被上诉人。涉及北京的公安机关先行处理，被上诉人直接受理本案秩序错误。如果上诉人在北京有扰乱公共秩序的违法行为，北京公安定会依法处理。该条款规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送，不是其他任何单位和公安机关的移送。一审法院的判决书第8页中“本院认为：一、关于被诉行政行为合法性问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”这规定的是县级以上地方各级人民政府公安机关负责管辖的地方范围。一审法院据此认定被上诉人有管辖权是错误的。按一审法院的意思是户籍在哪里，凡是被被上诉人看不顺眼的，不管你有错无错当地公安要关就关，哪怕干里ＸＸ之外抓来就关，完全不需要违法事实，更不需要异地公安与之移交。三、一审法院不顾本案的重要事实，导致作出错误判决。按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定，公安机关调查的案件及实施包括违法行为是否存在，实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节等六大内容，然而，被上诉人并未调查上诉人在什么时间，采用什么手段违反了哪一个地方的车站、码头、机场、港口等的治安秩序，也没调查造成了什么后果，也就是说，被上诉人没有事实证据，没有任何现场调查或北京公安移交手续，完全是听命与当地政府。上诉人没有违法行为。被上诉人处罚治安拘留没有事实和法律依据。按照《宪法》第41条规定，上诉人作为中国公民，有批评权、建议权、控告权、检举权；任何人不得压制和打击报复。根据《信访条例》规定，公民有权采用走访的形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。任何组织和个人不得打击报复信访人。所谓非正常上访没有事实及法律依据定罪。从（上诉人此次提出的新证据）北京市公安局西城分局提供的《证据材料清单》序号5中的《关于李菊芳申请信息公开的答复》可知训诫属于对本人的宣传教育，不属于行政处罚行为。当日并未交由当地公安机关处罚。府右街派出所并未立案，且未移送其他单位进行处罚。由此可见，训诫其意义相当于许多公共场所中张贴的“禁止吸烟”是对相关人士进行宣传教育的性质是一样的。这《训诫书》》正是北京公安证明上诉人没有违法事实的证明。却被被上诉人认定《训诫书》是上诉人扰乱公共秩序的证据。同一行为，不同处理，北京公安的处理与被上诉人的而处理天壤之别，难道上诉人是在一个国中之国当地实施法外之法一审调查中，上诉人多次指出被上诉人据以作出行政处罚的证据链中缺少上诉人在“北京中南海周边的违法事实”。一审法院回避事实，仅仅采信被上诉人提交的证据，而对上诉人提交的证据不采信。令人顿悟狼狈为奸的意义。本案既无合法程序又无事实依据，任何一个有良知的人都明白这是构陷，目的就是打击报复。一审法院认定。“对于原告李菊芳提交的其它证据因与本案无关联，本院不以采信”，而对被上诉人的则全部采信。一审法院偏听偏信，丧失公正，上诉人于2015年10月27日16时到北京市中南海邮局寄信没有任何违法行为（一审原告提交的证据3证明当天在寄信）。上诉人在北京中南海邮局邮寄检举材料之后被北京警察带到旁边的大巴车送到北京马家楼救助中心。上诉人提交的证据3，证明上诉人向法庭提交了国内挂号信回执交寄清单，邮戳上明明日白盖着邮件的邮寄日期为“2015.10.27.16”。以及收件人ＸＸＸ、ＸＸＸ以及寄件人李菊芳的字样。这足以说明在2015年10月27日16点左右，上诉人在中南海邮局寄送给ＸＸＸ主席、ＸＸＸ检察长挂号信的事实，证明被上诉人的证据1中根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对上诉人进行拘留是错误的。被上诉人既然援引了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，就必须找出上诉人有相应的违法事实，不能含糊地把所谓的非正常上访行为定义为违反车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的违法行为。上诉人提交的证据15，证明被上诉人与沈所镇政府工作人员非法长期看守上诉人，证明被上诉人提交的证据4、8、10、11中的证人钟玉清钟某焱与被上诉人都是非法长期看守上诉人的成员，他们属于集体犯罪，他们的证言不合法、不真实。被上诉人援引的处罚依据“沈所镇人民政府工作人员的陈述”与实际查实的情况对不上号，与实际情况不相符。被上诉人处罚认为上诉人违反了车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所的秩序，所以援引《中华人民共和国治安管理处罚法治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人处以三日治安拘留。但是，没有任何证据证明上诉人途经北京中南海周边就给北京中南海造成了什么样的严重后果。相反，被上诉人查实的情况仅仅是远在干里之外证人证言，他们都是局外人。还有他们既不是在案发现场的目击者，也不是案发现场的受害者，他们是共同做伪证构陷上诉人。上诉人提交的证据6，证明被上诉人绑架上诉人，剥夺上诉人在北京正常生活。上诉人提交的证据11、12、13，证明上诉人逐级信访，不存在非访。上诉人提交的证据7，证明被上诉人的证据1行政处罚是非法拘禁。上诉人提交的证据4、5、8、9、10、14，证明被上诉人的证据13中被上诉人对上诉人七次非法进行行政处罚拘留。从《广东省始兴县人民法院诉讼材料接收凭证》中上诉人提交的证据10中的司法报，证明根据2005年8月3日的司法报报道甘肃省民勤县人民法院作出的错拘一天赔偿3万元并当面道歉的决定。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。从2015年10月27日被上诉人剥夺上诉人自由开始计算到原告10月31日获得自由共5天得出15万元。被上诉人据以认定上诉人违法的被上诉人证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、13都是伪证，没有事实。被上诉人申请法院调取证据、申请法院传证人出庭，一审法院不准许，侵害了上诉人的程序权利，且因所申请的事项事关本案重要事实，对本案审理具有重大意义，其缺失也是造成本案判决错误的一方面。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，被上诉人负有义务提供执法记录、证人出庭证明行政行为合法。但被上诉人无视上诉人要求被上诉人提供执法记录、证人出庭等举证义务，一审法院也无意要求被上诉人举证。四、《训诫书》不能证明上诉人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的行为。1、训诫书是属于宣传教育，不属于行政处罚。训诫书证明上诉人没有违法，没违法就是合法，所以训诫书是上诉人行为合法的证据。被上诉人用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是可笑的。2、训诫书来源不合法。被上诉人所持的训诫书作为证据是无效的。按理说训诫书应当由北京公安派出所给上诉人出具的，被上诉人只有向上诉人索取训诫书才是其合法持有训诫书的唯一途径。但事实上，上诉人并不知道北京公安派出所给其开过《训诫书》，更不清楚应当交给上诉人的《训诫书》是怎么落到被上诉人的手中的。从（上诉人此次提交的新证据，北京市公安局商城分局提供的《证据材料清单》序号5中的《关于李菊芳申请信息公开的答复》可知训诫属于对本人的宣传教育，不属于行政处罚行为。当是并未交由当地公安机关处罚。府右街并未立案，且未移送其他单位进行处罚）。由此可见，来源不合法的证据是不能作为定案的依据。3、假使北京公安派出所向上诉人出具了《训诫书》，那么说明北京公安已经对上诉人进行了处理。纵观我国的法律体系，只有“数罪并罚”，而从来没有。“一罪累罚”，也就是“一事不再理”原则，因此，被上诉人进行拘留是严重违反，“一事不再理”原则。4、《训诫书》不是行政处罚行为，只是宣传教育，进行告知。因此训诫书是上诉人行为合法的证据。五、一审判决认证错误。一审判决书第10页第1行：“原告李菊芳因到北京市中南海周边非正常上访多次被公安机关训诫和治安行政处罚的情况下，”一审法院和被上诉人认定上诉人非法上访、非正常上访、违法上访就是扰乱公共场所秩序进行行政处罚，其依据什么法律法规哪条哪款界定了这些概念和行为法律没有规定，且与《信访条例》相抵触。让我们重温ＸＸＸ总理多次说过的话：对公权，法无授权不可为；对私权，法无禁止即可为。没有任何一部法律或法规禁止到中南海周边寄信或散步。一审判决书第10页第2行：“明知中南海周边为非信访接待场所仍屡次到该区域非正常上访，其行为构成扰乱公共场所秩序且属情节较重的情形，被告始兴县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，对原告李菊芳处以五日以上十日以下拘留，”一审法院认定上诉人屡次到中南海周边该区域非正常上访，其行为构成扰乱公共场所秩序且属情节较重的情形。一审法院认定的法律依据是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；请问“中南海周边非正常上访多次”。“屡次到该区域非正常上访”是如何扰乱公共场所秩，按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定，公安机关调查的案件及实包括违法行为是否存在，实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节等六大内容。一审法院以法院判决的形式为被上诉人以往多次非法拘禁上诉人及本案非法拘禁上诉人披上合法的外衣，并试图将此判成“铁案”。一审法院并没有对以往的非法拘禁案进行另案审理，就判决认定被上诉人多次作出没有事实依据的行政处罚合法，是认证错误。六、被上诉人治安拘留上诉人完全是法外施刑实际的处罚是打击报复，不是在依法执法。《立法法》第8条和《行政处罚法》第9条第二款均明确规定限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定，其他任何文件都不得设置限制人身自由的规定。前已述及，被上诉人援引了治安管理处罚法拘留上诉人，却找不出与援引条款相对应的事实依据。同一行为，在被上诉人认为的违法行为地的北京市公安局西城分局认为不存在扰乱秩序，未立案，未移交。远在干里之外的上诉人却认定上诉人在北京扰乱秩序了。这是什么原因造成同一件事处理结果迥异，还一罚再罚。法是什么七、希望法庭依法、独立、客观、公正、良知判案。《行政诉讼法》第五条规定，人民人民法院审理行政案件以事实为依据，依法律为准绳。行政机关实施行政处罚应该查实事实，始兴县公安局没有管辖权，构陷上诉人，导致一切诉讼行为归于无效。被上诉人虽然提供了处罚的程序性依据，但未提供上诉人违法的事实依据，不能证明上诉人的违法事实，属于认定事实不清，证据不足。如果执法机关不依法行政，司法机关不依法判案。每个人，包括他自己，他的家人亲友都可能是这种不按规则办事的牺牲品。因此，希望法院能够依法、独立、客观、公正审理本案，并以最大的良知判决案件。被上诉人处罚事实不清，程序违法。上访是《宪法》、《信访条例》规定的权利，李菊芳也没有违反《治安管理处罚法》。相反始兴县有关部门和人员维稳时涉嫌违法犯罪，有关部门安排人员看守，非法拘禁上诉人人身自由，造成严重身体与心理创伤，保留控告之权利。综上所述，一审判决事实不清、证据不足、判决错误，以判决的形式掩盖行政机关的违法行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，请求：1、依法撤销（2016）粤0222行初02行政判决；2、判令被上诉人此次行政行为属非法并撤销韶始公决字（2015）1028号行政处罚决定书；3、判令被上诉人向上诉人书面赔礼道歉；4、判令被上诉人赔偿上诉人损失；5、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人始兴县公安局答辩称：一、我局2015年10月28日作出的韶始公决字（2015）1028号《始兴县公安局行政处罚决定书》对李菊芳的行政处罚事实清楚，证据确凿、充分。经查明：2015年10月27日，李菊芳到北京市中南海周边地区进行非正常上访被北京市公安局西城区分局府右街派出所民警查获。以上事实有《北京市公安局西城区分局训诫书》、报案笔录、到京接李菊芳的人员情况说明等证据证实。2015年10月28日，始兴县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，以扰乱公共场所秩序为由对李菊芳作出行政处罚决定。二、我局对李菊芳的行政处罚决定适用法律正确、程序合法、处罚适当。我局受理李菊芳扰乱公共场所秩序一案后，严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定履行了受案、传唤、调查取证、行政处罚告知等法定程序，依法对原告李菊芳作出行政处罚决定，该处罚决定适用法律正确，程序合法，处罚适当。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。
本院认为：本案的焦点：一、2015年10月28日，始兴县公安局作出的韶始公决字（2015）1028号《始兴县公安局公安行政处罚决定书》是否合法；二、2015年10月27日始兴县公安局将李菊芳从北京东南海地区带回始兴过程中，有无对李菊芳进行绑架。
一、2015年10月28日，始兴县公安局作出的韶始公决字（2015）1028号《始兴县公安局公安行政处罚决定书》是否合法的问题。1、从本案现有的证据材料看，李菊芳分别于2012年12月14日、2013年3月7日、2013年11月18日、2013年12月29日、2014年3月7日、2014年11月24日、2015年2月7日共七次到北京上访，均被北京公安派出所民警查获，且多次作出《训诫书》对李菊芳予以训诫。而且每次均由广东省驻京办事处工作人员打电话到当地始兴县政府，由始兴县政府派出相关部门及其工作人员从北京将李菊芳带回。上述七次，始兴县公安局对李菊芳均作出过治安行政处罚。2、李菊芳到北京上访的行为是否属于非正常上访；非正常上访的行为对公共秩序有无影响。根据《广东省信访条例》第十条规定：“信访人有权依照法律、法规规定的方式和程序向有关国家机关提出下列信访事项：（二）对国家工作人员职务行为的投诉；（三）不属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求。”第十二条规定：“信访人在信访活动中应当依法履行下列义务：（一）遵守社会公共秩序，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权利；（二）提出的信访事项客观真实，不得歪曲、捏造事实诬告、陷害他人；（三）依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动；（四）法律、法规规定的其他义务。”第二十五条规定：“信访人提出信访事项，应当分别向有权处理的人民代表大会常务委员会信访工作机构、人民政府信访工作机构、人民政府工作部门、人民法院、人民检察院提出。信访人应当以合法方式表达诉求，不得越级走访；信访人越级走访的，国家机关不支持、不受理。”李菊芳到北京上访的主要理由是“反映司法腐败、滥用职权、打击报复、限制人身自由，严重侵害其合法权益等”作为上访的主要事由，依照上述规定，李菊芳的上访事由应该通过正当途径解决，到北京上访不属于正常上访。李菊芳的非正常上访对国家机关的正常工作秩序都会带来影响，李菊芳的非正常上访，导致始兴县政府到北京将其领回，不仅影响了政府的正常工作秩序，还给政府带来了经济上、人力上，精神上的影响。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”始兴县公安局配合北京当地公安机关将李菊芳带回并对其作出行政处罚是合法的。
二、2015年10月27日，始兴县公安局将李菊芳从北京东南海地区带回始兴过程中，有无对李菊芳进行绑架。从现有的证据材料看，无法证实始兴县公安局对李菊芳有非法绑架的行为。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，应予以维持。上诉人上诉理由不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人李菊芳负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十一月二十三日
本件与原本核
书记员 郑翠莹