江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00173号
原告葛仁圣。
被告如皋�公安局。
法定代表人成明。
出庭负责人孙锋。
委托代理人何尧。
原告葛仁圣诉被告如皋市公安局政府信息公开一案，于2015年3月27日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后依法向被告如皋市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭于2015年6月9日公开开庭进行了审理。原告葛仁圣，被告如皋市公安局负责人孙锋及其委托代理人何尧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月27日，原告葛仁圣通过邮寄方式向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求被告公开2012年4月8日到十字桥村20组27号葛仁裕家暴力执法现场接处警的视频录像资料。同年12月17日，被告作出（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书，答复称：案涉信息不存在。
被告如皋市公安局向本院提供的证�：
1、政府信息公开申请表及原告身份证复印件、邮寄封面；
2、编号为（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书及送达回执；
3、（2014）东行初字第00022号行政判决书；
4、皋公（磨）行罚决字（2013）5345号行政处罚决定书；
5、（2014）通中行终字第00314号行政判决书；
证据1-5证明被告作出的涉诉答复程序合法、内容符合法律规定。
原告对被告提供的证据质证认为，1、被告提交的答辩状以及相关证据材料已经超过了举证期限，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，因是无效证据，故原告对上述证据不发表质证意见；2、原告对上述证据作简要说明：（1）对政府信息公开申请表的真实性、合法性予以认可，但不能达到被告的出证目的；（2）对�府信息公开申请答复书的真实性、合法性不予认可，根据《公安机关执法细则》及《公安派出所执法执勤工作规范》的有关规定，处警时应当对处置过程录音、录像，被告答复称案涉信息不存在，说明被告处警严重违反法定程序；（3）邮寄申请表的信封及答复书的送达回执没有证明力，不能证明被告依法履行了信息公开的法定职责；（4）证据3-5与本案没有关联性，不能达到被告的出证目的。
原告葛仁圣诉称，2012年4月8日，原告长兄葛仁裕的财产受到不法侵害，原告遂向110报警，被告指令磨头镇派出所多名干警出警，用执法记录仪拍摄和录制了现场情况。2014年11月27日，原告向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求被告公开现场处警的视频录像资料。被告作出（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书，答复称：该信息不存在。原告不服�于2015年1月8日向如皋市人民政府申请行政复议，后复议机关作出维持涉诉答复的决定。原告仍不服，故提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告如皋市公安局作出的（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书，并责令被告在一定期限内对原告所申请的政府信息重新作出答复。
原告葛仁圣向本院当庭提交以下证据：
1、现场暴力执法图片一组（系裴亚楠用手机拍摄），图片显示磨头镇政府贾根建带领的城管、联防和社会地痞四百余人，未办理任何法律手续，于2012年4月8日对葛仁裕房屋实施强拆。本组证据证明被告对违法强拆的暴力犯罪行为未采取制止措施，被告制作记录并保存了这一信息而拒绝公开，未履行法定职责。
2、公安局鉴定资料一组：（1）如皋市公安局皋公（治）鉴通字（2012）第0718-1号鉴定意见通知书，证明被告对原告长兄葛仁裕在暴力强拆中的伤情进行了鉴定，结论为轻伤；（2）如皋市公安局皋公（治）鉴通字（2012）第0718-2号鉴定意见通知书，证明被告对原告二哥葛仁海的伤情进行了鉴定，结论为轻伤；（3）如皋市公安局皋公（治）鉴通字（2012）第0718-3号鉴定意见通知书，证明被告对原告母亲李元莲的伤情进行了鉴定，结论为不构成轻伤，是否构成轻微伤不详。本组证据证明被告暴力执法致人伤残，已造成严重后果，作为现场执法的被告如皋市公安局未履行保护人民生命财产安全的法定职责。
3、视频录像资料（系2012年4月8日下午裴亚南用手机拍摄暴力拆迁现场的实况），证明被告如皋市公安局磨头派出所未能及时制止犯罪，未依法保护人民生命财产安全。
4、关于代建葛仁裕房屋有关说明，代建意味着所谓的违章建筑并不存在、政府对强拆行为的纠正和异地恢复原状的赔偿，被告当年参与强拆是行政乱作为，被告拒绝公开案涉信息是逃避法律责任。
被告对原告提供的证据质证认为，1、原告所举证据不具有合法性，理由是：当庭提交上述证据超过了举证期限、证据提供的形式不符合要求、证据未提供原件；2、对证据1-4的三性及出证目的均不认可，不具有证明力。需要说明的是：2012年4月8日，磨头镇政府实施的系正当公务活动，该事实已经被南通市中级人民法院的终审判决予以确认。
被告如皋市公安局辩称，1、被告作出的涉诉政府信息公开答复程序合法。2014年12月1日，被告收到原告邮寄的政府信息公开申请表，要求公开2012年4月8日到十字桥村20组27号葛仁裕家暴力执法现场接处警的视频录像资料。同年12月17日，被告作出（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书并依法进行了送达；2、被告作出的涉诉政府信息公开答复内容合法。接到原告的申请后，经查，2012年4月8日，磨头镇政府实施的系正当公务活动，不存在原告申请的“暴力执法现场”情形。因为制作或者获取政府信息的原因事实不存在，所以申请要求公开的信息自然不存在，故被告答复称案涉信息不存在，并无不当。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告葛仁圣提供的证据与本案不具有关联性，不能达到其证明目的；被告如皋市公安局提供的证据超出了举证期限，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
经审理查明，2014年11月27日，原告葛仁圣通过邮寄方式向被告如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求被告公开2012年4月8日到十字桥村20组27号葛仁裕家暴力�法现场接处警的视频录像资料；所需信息用途为公民监督；所需信息的指定提供方式为纸面；获取信息的方式为邮寄。同年12月17日，被告在法定期限内作出（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书，内容为：“葛仁圣，您递交的《政府信息公开申请书》本机关已于2014年12月1日收悉。您申请公开‘请你单位依法公开。2012年4月8日，到十字桥村20组27号葛仁裕家暴力执法现场接处警的视频录像资料’，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，现答复如下：该信息不存在。如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60日内向如皋市人民政府或南通市公安局申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。特此答复。”原告葛仁圣不服，向如皋市人民政府提起行政复议，复议机关作出维持涉诉答复的决定。原告葛仁圣仍不服，向本院�起行政诉讼，要求判如所请。
另查明，原告葛仁圣住如皋市磨头镇十字桥村二十组28号，与其兄葛仁裕相邻而居。2012年3月31日，如皋市磨头镇建设服务中心工作人员在十字桥村巡查时，发现了葛仁裕未经过批准在该村大寨河河北、十字桥以东沿路边准备建设楼房，如皋市磨头镇人民政府（以下简称磨头镇政府）多次劝其停止施工均遭到拒绝。磨头镇政府为制止该户继续违法建设，于2012年4月8日13时许，再次组织相关人员去葛仁裕家进行宣传、教育并制止违法建筑继续施工等工作。当工作人员接近现场时，原告葛仁圣与王志才（葛仁裕的兄弟）、裴亚南（葛仁裕的外甥）等人站到葛仁圣家二楼楼顶，采用向楼下工作人员砸砖块、扔爆竹等手段，阻碍、威胁工作人员进入现场，并致使几名工作人员受伤。磨头镇政府工作人员向被告报警求助，被告磨头派出所�警出警，出警民警根据现场具体情况，经与磨头镇政府的执法人员协商后，磨头镇政府暂停了当天的执法活动，被告并未参与磨头镇政府的执法行为。
还查明，被告经出警现场调查核实后认为：2012年4月8日13时许，磨头镇政府组织建管、城管等部门工作人员到如皋市磨头镇十字桥村二十组葛仁裕家拆除违章建筑，葛仁圣伙同王志才、裴亚南等人爬到违章建筑西侧葛仁圣家二楼屋面，采用向楼下工作人员砸砖块、扔爆竹等手段阻碍政府工作人员依法拆除违章建筑，葛仁圣伙同他人阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为妨害了社会管理，故被告于2013年9月25日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，作出给予葛仁圣行政拘留十日的处罚决定。原告葛仁圣不服该决定，向本院提起行政诉讼，本院作出（2014）东行初字第00022号行政判决，认定磨头镇政府实施的制止葛仁裕户违法建设的行为属于正当的公务活动，系依法履行法定职责的行为，被告作出的治安行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量刑适当，故判决驳回原告葛仁圣的诉讼请求。原告不服，向南通市中级人民法院提起上诉，后二审作出（2014）通中行终字第00314号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市公安局作为市县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。依据《政府信息公开条例》的规定，行政机关收到政府信�公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应依法在规定的期限内予以答复。本案中，被告在收到原告申请后，在法定期限内对其申请作出书面答复，双方均不持争议，本院予以确认。
本案的争议焦点：被告如皋市公安局所作信息不存在的答复是否合法？
关于被告如皋市公安局所作信息不存在的答复是否合法的问题。本院认为，所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。司法实践中发现，行政机关答复称“政府信息不�在”的原因有以下几种情形：①申请公开的信息不属于行政机关的职权范围因而政府信息不存在；②申请公开的信息属于行政机关的职权范围，政府信息应当制作或获取，但行政机关未履行法定职责而未形成或获取；③申请公开的政府信息虽然属于行政机关的职权范围，但没有引起行政机关制作政府信息的原因事实，政府信息没有制作或获取过而确实不存在；④申请公开的政府信息形成或获取过，但由于行政机关的疏漏而丢失或灭损；⑤政府信息存在，但行政机关出于某种目的而声称不存在。前四种情形，行政机关均可援引《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定作出“政府信息不存在”的答复。就本案而言，（1）被告如皋市公安局在作出涉诉答复时未对政府信息不存在的理由作出说明，但其在答辩中主张案涉信息不存在的理由是：2012年4月8日，磨头镇政�实施的系正当公务活动，不存在原告申请的“暴力执法现场”情形，因为制作或者获取政府信息的原因事实不存在，所以申请要求公开的信息自然不存在；后在法庭审理中，被告又进一步解释了信息不存在的理由是：2012年4月8日，磨头镇政府已经组织人员对现场的相关情况进行了拍摄，故被告对处警现场未进行拍摄，也就未形成相关的视频录像资料。本院认为，被告就案涉信息不存在的原因进行的说明无论是因没有引起行政机关制作政府信息的原因事实，还是政府信息应当被制作或获取，但行政机关未制作或获取，都将客观上导致案涉信息不存在的情形出现。（2）《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。根据该条文规定，行政机关答复“政府信息不存在”的，应当在以下几个方面承担举证责任：一、是否履行了告知申请人政府信息不存在的义务；二、是否向申请人告知了政府信息不存在的原因；三、是否对申请的政府信息进行了必要的检索；四、导致政府信息不存在的事实和法律依据；五、提供作出拒绝公开答复所依据的规范性文件。本案中，被告如皋市公安局在作出涉诉答复时并未向申请人告知政府信息不存在的原因，亦未能举证证明其已经对申请公开的涉诉信息进行了必要的检索，以上不当之处说明被告在履行政府信息公开申请答复职责过程中存有瑕疵，建议被告能够在今后的工作中按照法律法规的规定办理，更加严格依法行政。
虽然被告未能对拒绝的根据提供证据加以证明，亦未履行合理说明义�，但从庭审查明的事实来看，首先，本院在审理（2014）东行初字第00022号原告葛仁圣诉被告如皋市公安局、第三人如皋市磨头镇人民政府撤销行政处罚一案中，磨头镇政府在案件审理过程中曾向本院提交了一份现场视频资料，原告也曾观看过该视频并对其发表了质证意见，该节事实至少说明2012年4月8日当天，磨头镇政府确实组织人员对执法现场进行了摄像，被告解释称因磨头镇政府已组织专人拍摄，故其对出警现场未做拍摄，且磨头镇政府实施的制止葛仁裕户违法建设行为属于正当的公务活动，不存在原告诉称的暴力执法现场，被告辩称系因制作或者获取政府信息的原因事实不存在，故申请公开的信息自然不存在的理由具有合理性；其次，公安机关在接处警现场是否需要对处置过程进行录音、录像，应当视不同的警情而定，即使公安机关有内部规定，在警情现场需要进行录音录像，也只是公安机关为了规范化办案的需要所制定的内部规范性文件，目前法律法规对此并无强制性的规定，而内部规范性文件不能作为人民法院审理行政案件的依据；再次，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。本案中，原告亦未向本院提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索。综上，被告在庭审中就案涉信息不存在所作的说明，应当系合理说明，无论何种原因导致政府信息不存在，都客观上形成了“不存在”的事实，要求行政机关拿出并不拥有的信息，确实强人所难。
综上，虽然被告逾期举证，应当视为其对被诉具体行政行为没有证据，但根据人民法院已经�生法律效力的裁判文书所认定的事实，结合庭审中查明的事实，足以认定被告在收到原告申请后在法定期限内作出书面答复，被告虽在答复过程中未尽到合理说明义务，但该瑕疵不影响被告作出涉诉答复的合法性，故对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告葛仁圣要求撤销被告如皋市公安局作出的（2014年）皋公依复第330号政府信息公开申请答复书并责令被告如皋市公安局对原告葛仁圣的申请重新作出答复的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告葛仁圣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法�（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 闵 建
二〇一五年六月二十三日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请撤回被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。