江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终667号
上诉人(原审原告)陈恒顺，女，1940年3月3日出生，汉族。
委托代理人徐婕。
委托代理人刘晓刚，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地在南京市鼓楼区广州路185号。
法定代表人周金良，南京市城乡建设委员会主任。
委托代理人徐宏，南京市城乡建设委员会工作人员。
委托代理人杨堂有，南京市城乡建设委员会工作人员。
原审第三人南京市城建历史文化街区开发有限责任公司，住所地在南京市秦淮区中山南路熙南里街区1号。
法定代表人尹小兵，南京市城建历史文化街区开发有限责任公司经理。
委托代理人虞兴东，江苏焯燃律师事务所律师。
委托代理人胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。
原审第三人南京白下房地产拆迁有限公司，住所地在南京市秦淮区甘雨巷22-24号。
法定代表人马文斌，南京白下房地产拆迁有限公司总经理。
委托代理人曾繁竺，江苏德擎律师事务所律师。
上诉人陈恒顺因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）及第三人南京市城建历史文化街区开发有限责任公司（以下简称南京城建公司）、南京白下房地产拆迁有限公司（以下简称白下拆迁公司）房屋拆迁行政裁决一案，不服南京市秦淮区人民法院（2015）秦行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈恒顺的委托代理人徐婕、刘晓刚，被上诉人市建委的委托代理人徐宏，原审第三人南京城建公司的委托代理人胡铭，原审第三人白下拆迁公司的委托代理人曾繁竺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，坐落于本市秦淮区评事街67号、建筑面积为76.85平方米的房屋为南京白下房产经营有限责任公司（以下简称白下房产经营公司）的直管公房，由陈恒顺承租使用。因南捕厅历史街区环境改造工程（2号地块）项目建设需要，南京城建公司于2007年9月26日申领了宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证，拆迁实施单位为白下拆迁公司。经被上诉人市建委多次审核批准，该项目拆迁期限自2007年10月10日起续延至2016年6月25日止。陈恒顺承租使用的上述房屋位于宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证批准的拆迁范围内。江苏首佳房地产评估咨询事务所有限公司（以下简称首佳评估公司）经抽签摇号，被确定为该拆迁项目的评估机构。2009年3月5日，白下拆迁公司在该地块现场动迁指挥部公示了分户的初步估价结果。2009年3月17日，首佳评估公司对评事街67号房屋进行了实地查勘。同日，首佳评估公司出具了该房屋的住宅房屋拆迁补偿金额评估表，评估该房屋补偿金额为555164元，其中产权人补偿款55516元，承租人补偿款499648元。2009年3月31日，白下拆迁公司将该评估表送达陈恒顺。2013年7月10日，白下拆迁公司在该地块现场动迁指挥部公示了产权调换房源。动迁期间，白下拆迁公司与陈恒顺就房屋拆迁补偿事宜多次进行了协商，但未能达成安置补偿协议。2013年8月，南京城建公司向市建委递交了房屋拆迁裁决申请，请求根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《市拆迁办法》）的规定裁决：1、按评估结果499648元对陈恒顺进行货币补偿。2、为保证陈恒顺买得起房，南京城建公司提供本市岱山C片区20组团4-3幢2703室（建筑面积78.7平方米）的房屋，以与被拆迁房屋相同的评估时点进行评估（房款总价为456460元），供陈恒顺选择购买，并结清差价。3、陈恒顺在规定期限内将评事街67号房屋腾空并移交南京城建公司。随同该申请，南京城建公司提供了法定代表人身份证明和授权委托书、白下房产经营公司出具的评事街67号房屋的租赁证明、抽签摇号确定评估机构的公证书、住宅房屋拆迁补偿金额评估表及其送达回证、补偿安置方案、评估结果及产权调换房源公示证明、未达成协议的被拆迁人比例及原因说明、协商记录、宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证等证据材料。市建委受理了南京城建公司的申请后，于2013年8月29日向陈恒顺送达了裁决申请书副本和答辩通知书，陈恒顺于2013年9月1日向市建委提交了答辩书和委托其女徐婕参加裁决审理的委托书。2013年9月7日，陈恒顺又向市建委提交了书面补充答辩意见。后市建委要求白下拆迁公司继续与陈恒顺协商拆迁补偿事宜，但由于双方分歧较大，白下拆迁公司于2013年9月18日向市建委提交了拒绝调解申请。2013年10月24日，市建委作出宁房裁字（2013）第0655号城市房屋拆迁纠纷裁决书（以下简称第0655号拆迁裁决）。陈恒顺不服该裁决书，向南京市人民政府申请行政复议，南京市人民政府经审理于2014年2月21日作出[2013]宁行复第198号行政复议决定书，维持了市建委的行政行为。陈恒顺仍不服，在法定期限内提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。市建委作为本市房屋拆迁管理部门，具有对房屋拆迁补偿纠纷进行裁决的法定职权。本案中，市建委根据南京城建公司的申请，在审查了南京城建公司提交的申请材料，听取了陈恒顺的答辩意见，并在双方当事人再次协商仍不能达成拆迁补偿安置协议，且白下拆迁公司书面申请拒绝调解的情况下，作出第0655号拆迁裁决，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，实体处理亦无不当。南京城建公司提交的申请材料符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条和《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条关于拆迁人申请行政裁决应当提交资料的规定。市建委根据南京城建公司的自愿，在法定的应当给予公房承租人的货币补偿之外，裁定以本市岱山C片区20组团4-3幢2703室（建筑面积78.7平方米，按照与被拆迁房屋相同的评估时点进行评估，总价为456460元）的住房，供陈恒顺选择购买，亦不损害陈恒顺的合法权益。根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第四十九条的规定，拆迁当事人对评估结果有异议的，可以在评估结果送达之日起的5个工作日内要求拆迁评估机构作出解释、说明。拆迁评估机构应当在5个工作日内作出书面解释、说明。经解释、说明仍有异议的拆迁当事人，可以委托其他拆迁评估机构重新评估。自接到书面解释、说明之日起的5个工作日内，拆迁当事人未委托拆迁评估机构重新评估的，可以按照已送达的评估结果确定被拆迁房屋的补偿金额或产权调换的价款。本案中，陈恒顺对评事街67号房屋的评估结果有异议，但未在法定期限内委托拆迁评估机构重新评估。市建委因此根据首佳评估公司出具的评估结果确定被拆迁房屋的拆迁补偿金额，并无不当。陈恒顺主张南京城建公司申请裁决时，该地块尚有1500余户未达成拆迁补偿安置协议，占被拆迁人总数的30%以上，并据此主张被上诉人受理裁决申请不符合法律规定的条件，没有事实依据。陈恒顺主张评事街67号房屋的实际使用面积和建筑面积与该房屋租赁证和该房屋产权单位白下房产经营公司出具的证明不符，亦未能提供证据予以证实。陈恒顺主张对其承租的公房土地使用权面积大于房屋合法建筑面积的部分应给予其补偿亦无法律依据。综上所述，陈恒顺要求撤销市建委作出的宁房裁字（2013）第0655号城市房屋拆迁纠纷裁决书，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回陈恒顺的诉讼请求。案件受理费50元，由陈恒顺负担。
上诉人陈恒顺不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人裁决程序违法，认定事实错误。首先，被上诉人的裁决程序违法，在法定要件不足的情况下违法裁决的。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，申请裁决前，要与被申请人有三次以上的协商，而被上诉人无证据证明其审查了第三人存在程序缺失的严重问题；其次，被上诉人提交的裁决申请书无申请日期，亦无补充的证据材料说明。被上诉人罔顾这份程序内容违法的申请书，直接作出了裁决，严重侵害了上诉人的合法权益和政府的公信力，一审法院在审理时将错就错，偏袒错误，严重有失公允。二、房屋面积应当以实际面积为准。根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第（三）项的规定，建筑面积是房屋所有权证书载明的建筑面积或者房产管理部门确认的实际测量面积。上诉人主张建筑面积以实际面积计算于法有据，在事实上充分合理。被上诉人和一审法院，违反了拆迁补偿法律法规的精神，不顾上诉人权益被侵害的事实，作出的判决违法。三、对上诉人的补偿评估违法。上诉人在评估机构的选定上，对评估机构没有和被上诉人进行过协商选择，不符合法律规定。在被上诉人依据的评估表中，没有估价师的签名也没有注明评估目的和评估方法等必备的要件，这在法律上不能作为一个正确行政行为的依据。另外两份评估表的出具日期与被上诉人提交的房屋现场勘查材料的日期是同一天，事实上这不能保障评估的客观和有效。评估机构是在正式的公证书确认之前就已经确定，明显违反法律规定。根据相关法律规定，应当制作正式的报告，而不是简单的评估表。评估表没有依法送达给上诉人，上诉人的实际权利受到侵害。四、一审法院在证据认定上，偏袒不公认定错误。一审法院认为“证据瑕疵不足以否定证据的真实性和合法性”，但在违反法律规定，法定要件不足的情况下，严重到申请书的主体都缺失了，这是明显不合法的证据。判决中“原告虽有异议，但未能提供相应证据予以作证”的表述，也明显适用法律错误。行政诉讼中举证责任是倒置的，上诉人的举证责任是证明该行政行为存在即可，而被上诉人需要证明该行为“合法”；而不是上诉人举证证明被上诉人的行为不合法。后者是举证权利而非举证责任，上诉人既然证明该行为存在，之后证明行政行为合法的责任是归于被上诉人的。一审法院适用法律错误，颠倒举证责任，明显偏袒被上诉人，所作判决应予撤销。综上，被上诉人和一审法院认定事实不清，适用法律错误，严重有失公允。现请求撤销秦淮区人民法院作出的（2015）秦行初字第66号行政判决，并依法改判。
被上诉人市建委未向本院提交书面答辩意见，审理中其辩称，市建委作出的案涉裁决认定事实清楚、适用法律规章及规范性文件正确，行政程序合法。上诉人主张撤销一审判决的上诉请求缺乏事实和法律依据，故原审判决事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人南京城建公司未向本院提交书面答辩意见，审理中其述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人白下拆迁公司未向本院提交书面答辩意见，审理中其述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
二审中，上诉人陈恒顺向本院提交如下证据：
1、南京市城市房屋拆迁评估委托合同，证明抽签摇号之前，拆迁部门已经确定了评估机构，严重违反了评估机构协商确定或者由被拆迁人参与选定的法律规定；
2、《关于雨花台区西善桥岱山西侧C片经济适用住房项目重新核准决定书》，证明被上诉人一审中提交的证据11《南捕厅历史街区环境改造工程项目产权调换房屋评估价值的说明》（以下简称《产权调换房屋估价说明》）没有事实依据；
3、安置房的建设用地规划许可证；
4、《关于批准南京市2010年度第12批次村镇建设用地的通知》、《江苏省关于批准南京市2012年度第15批次村镇建设用地的批复》；
5、“岱山C片保障房20地块4－3号楼”竣工验收备案表；
证据3－5的证明目的同证据2。
6、申请证人郑某出庭作证，证明上诉人的房屋当时是借给拆迁部门办公使用，上诉人并不在那里居住，拆迁工作人员留置送达评估材料是不真实的，评估机构的勘查记录照片是伪造的。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提交证据的质证意见为：
对证据1的真实性认可，该份委托合同是抽签摇号后，南京城建公司与首佳评估公司签订的，上面落款日期是拆迁人提交备案时笔误所致；
对证据2－5的真实性及合法性没有异议，对关联性不予认可，《产权调换房屋估价说明》是2013年7月出具有的，其产权评估时点为2009年2月28日，该时点与立项、规划的时间并不矛盾；
证据6中证人的陈述不能证明拆迁工作人员没有向上诉人送达评估表。
第三人南京城建公司、白下拆迁公司的质证意见为：
证据1－6不属于法律规定的新证据。对证据1的真实性不持异议，2007年9月17日，公证人员进行抽签摇号产生3家评估机构，委托合同一式三份，备案合同的落款时间是工作人员的笔误；对证据2－5的真实性、合法性及关联性不持异议；证据6中证人不了解上诉人是否居住在拆迁房屋，也无法确认上诉人是否到过拆迁现场，不能证明拆迁工作人员没有向上诉人送达评估材料。
本院经审查后认为，证据1－5系上诉人在一审判决后通过申请政府信息公开的方式获取，本院对真实性予以确认。证据1的落款时间虽早于评估机构抽签摇号的时间，但不能否认抽签摇号公证书的真实性，也不能否认通过抽签摇号的方式确定评估机构这一程序的真实性及合法性，故上诉人主张的证明目的，本院不予采纳。被上诉人在一审中提交的《产权调换房屋估价说明》是评估机构于2013年7月10日作出，估价的时点是2009年2月28日，这与该项目的立项、规划及用地相关文件作出时点并不矛盾，故证据2－5不足以否认《产权调换房屋估价说明》的合法性。证人虽然前往拆迁公司处领取过拆迁评估材料，但并不能否认拆迁工作人员向上诉人送达拆迁评估材料的事实，证人亦认可勘查记录照片中的房屋是上诉人的房屋，故不能否认照片的真实性，上诉人申请证人出庭作证的证明目的，本院亦不予确认。
本院经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。
本院另查明，2010年，南京市人民政府机构改革，原南京市房产管理局的有关职责，整合划入南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委），不再保留南京市房产管理局。2015年11月，根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发〈南京市人民政府职能转变和机构改革实施意见〉的通知》的规定，原市住建委更名为南京市城乡建设委员会。
本院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决……”《市拆迁办法》第五条第一款规定：“南京市房产管理局是本市城市房屋拆迁行政主管部门（以下简称“市房屋拆迁管理部门”），对本市的城市房屋拆迁工作实施监督管理，其所属的房屋拆迁管理机构负责城市房屋拆迁管理的日常工作”，该办法第五十条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，经当事人申请，由市房屋拆迁管理部门裁决……”因原南京市房产管理局的职权已并入市住建委，故市住建委负有城市房屋拆迁裁决的法定职责。后因市住建委更名为市建委，故市建委系本案适格被告。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《拆迁裁决规程》）第五条规定：“拆迁人申请行政裁决，应当提交下列材料：（一）裁决申请书；（二）法定代表人身份证明；（三）被拆迁房屋权属证明材料；（四）被拆迁房屋评估报告；（五）对被申请人的补偿安置方案；（六）申请人与被申请人的协商记录；（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（八）其他与裁决有关的材料。”2013年3月至8月期间，在多次与上诉人就拆迁补偿安置事宜协商未能达成一致的情况下，南京城建公司向被上诉人申请拆迁裁决，其提交了房屋拆迁裁决申请书、授权委托书（含法定代表人身份信息）、协商笔录、公有住房租赁合约及公房证明、评估机构抽签摇号公证书、住宅房屋拆迁补偿金额评估表、对被申请人陈恒顺的补偿方案、关于“南捕厅历史文化街区环境改造工程（123号地）”拆迁未达比例原因的说明、宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证等材料，符合《拆迁裁决规程》的上述规定。根据《市拆迁办法》第四十六条的规定，拆迁人与被拆迁人应当共同选定一家拆迁评估机构，不能共同选定的，由市房屋拆迁管理部门组织抽签确定。本案中，拆迁人与被拆迁人未能共同选定一家拆迁评估机构，被上诉人通过抽签摇号的方式确定拆迁评估机构符合法律规定。根据《市拆迁办法》第二十七条的规定，货币补偿金额应当根据被拆迁房屋的房地产评估单价和被拆迁房屋的建筑面积确定。被拆迁房屋的建筑面积以房屋所有权证或者其他合法房产凭证的记载为准。案涉房屋系白下房产经营公司所有的公有住房，房屋所有人出具的证明显示，该公有住房的建筑面积为76.85平方米。评估机构通过现场勘查，以该建筑面积和评估单价确定拆迁补偿金额并无不当。根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十八条的规定，估价机构应当将分户的初步估价结果向被拆迁人公示7日，公示期满后，估价机构应当向委托人提供委托范围内被拆迁房屋的整体估价报告和分户估价报告。本案中，拆迁实施单位于2009年3月5日公示分户的初步评估结果，首佳评估公司于同年3月17日出具案涉房屋的分户评估表，符合上述规定。因上诉人拒绝签收拆迁补偿评估表，拆迁工作人员在原白下区人民政府工作人员见证的情况下留置送达该评估表。上诉人曾将案涉房屋借给拆迁公司使用的事实及证人的陈述，均不能否认上述送达程序的真实性，故该送达程序符合法律规定。
南京城建公司于2013年8月28日申请拆迁裁决，被上诉人受理后，于2013年8月29日向上诉人送达了裁决申请书副本及答辩通知书，后上诉人提交相关答辩材料。在组织双方调解无果的情况下，2013年10月24日，被上诉人审核了双方提交的证据材料及答辩意见后，作出第0655号拆迁裁决。该裁决以评估机构评估的被拆迁房屋货币补偿金额为依据，因上诉人系该公有房屋的承租人，裁决确认90%的货币补偿金额支付给上诉人。同时，考虑到上诉人购房的实际困难，根据申请人的申请，被上诉人裁决将位于本市岱山C片区20组团4－3幢2703室的住房给予上诉人补偿，并按照相同评估时点的评估价格结清差价，保障了上诉人的合法权益。此外，该裁决亦明确了向上诉人支付拆迁补助费及上诉人的搬迁期限等内容。因此，被上诉人作出第0655号拆迁裁决，认定事实清楚，符合法定程序，裁决结果并无不当。
因拆迁实施单位白下拆迁公司的名称并未变更，故第0655号拆迁裁决中记载的拆迁实施单位南京秦淮房地产拆迁有限公司系记载错误。该瑕疵对上诉人的合法权益未产生实质影响，不足以成为确认第0655号拆迁裁决违法的理由，但被上诉人应在今后的工作中加以改进。
综上，被上诉人作出的第0655号拆迁裁决，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈恒顺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
代理审判员 李 彭
代理审判员 杨 欣
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 孙 皓