山东省东平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第24号
原告泰安市岱岳区粥店街道办事处马湾社区居民委员会，组织机构代码K2340763-4。
法定代表人贾世柱，主任。
委托代理人张传旺，山东宇慧律师事务所律师。
委托代理人赵士林，山东望岳律师事务所律师。
被告泰安市岱岳区人民政府，住所地泰安市岱岳区区政大楼，组织机构代码55220102-X。
法定代表人张韧，区长。
委托代理人王征，山东岳首律师事务所律师。
委托代理人李慧，泰安市国土资源局岱岳区分局工作人员。
第三人泰安市岱岳房屋开发有限责任公司，住所地泰安市泰山大街西首岱岳区房管局办公楼，组织机构代码86311832-X。
法定代表人邵良军，董事长。
委托代理人杜伟，山东泰山蓝天律师事务所律师。
委托代理人穆潇，山东泰山蓝天律师事务所实习律师。
第三人泰安市泰创置业有限公司，住所地泰安市岱岳区泰山大街西段房产局5楼，组织机构代码73472509-4。
法定代表人杨海青，董事长。
委托代理人王志永，上海信亚律师事务所律师。
原告泰安市岱岳区粥店街道办事处马湾社区居民委员会诉被告泰安市岱岳区人民政府与第三人泰安市岱岳房屋开发有限责任公司（以下简称岱岳公司）、泰安市泰创置业有限公司（以下简称泰创公司）土地行政登记一案，原告于2015年1月5日向泰安市岱岳区人民法院提起诉讼，泰安市中级人民法院（以下简称泰安中院）指定本院管辖。本院于2015年4月3日立案后，同月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，18日向第三人泰创公司、20日向第三人岱岳公司送达了起诉状副本和参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月5日组织当事人交换证据，同年5月11日、6月25日、11月18日三次公开开庭审理了本案。原告泰安市岱岳区粥店街道办事处马湾社区居民委员会的委托代理人张传旺、赵士林（该代理人未参加前两次庭审），被告泰安市岱岳区人民政府的委托代理人王征（前两次庭审时由同所孔德刚律师参加，第三次庭审时变更为该代理人参加），第三人岱岳公司的委托代理人杜伟、穆潇（该代理人未参加第三次庭审），第三人泰创公司的委托代理人王志永均到庭参加诉讼。因案情复杂，经依法报请，山东省高级人民法院（以下简称山东高院）于2015年6月23日作出（2015）鲁法行复字第128号《对申请延长行政案件审理期限的批复》，批准延长本案审理期限三个月。因适用法律问题向上级法院请示，本案于2015年8月25日至2015年11月17日、2015年11月24日至2016年5月10日中止诉讼。经合议庭评议、审判委员会讨论并作出决定，本案现已审理终结。
被告于2002年9月30日对第三人泰创公司颁发了岱岳国用（2002）字第189号《国有土地使用证》，主要内容是：“座落：粥店办事处马湾村”；“使用权类型：出让”；“使用权面积：46989.0㎡”。
原告诉称，近年来，泰安市城市发展投资有限公司（以下简称城投公司）按照泰安市政府要求对马湾社区进行旧村改造，建设回迁安置区。2014年9月，原告从城投公司得知，泰创公司主张对城投公司按照原告要求改造项目所占用的土地享有国有土地使用权。涉案土地在马湾社区范围内，土地所有权一直属于原告集体所有，没有转换为国有土地，原告也不知出让给他人。后经落实，被告先是将该宗土地登记在岱岳公司名下，三个《国有土地使用证》证号分别为岱岳国用（2001）字第0001、0002、0003号，后三宗土地又变更到泰创公司名下，分别为岱岳国用（2002）字第096号、188号、189号《国有土地使用证》（以下简称096号、188号、189号证）。涉案土地没有办理任何关于农村集体土地补偿及征收的手续，也没有办理由农用地转化为建设用地的审批手续。未经原告办理任何手续，被告将未征收为国有的集体土地登记在岱岳公司名下，继而变更登记在泰创公司名下。被告的行为严重违反了土地管理法规，严重侵犯了原告作为土地所有人的合法权益，严重损害了广大居民的合法权益。请求依法撤销189号证，确认其前手登记无效。
原告提交了下列证据：1.096号、188号、189号证；2.2015年3月6日被告出具的《证明》；3.2015年4月12日泰安市岱岳区天平街道办事处南黄社区居民委员会出具的《证明》；4.泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号《行政判决书》。
被告辩称，由于没有农用地转用和集体用地征收手续，同意原告提出的诉讼请求。
被告提交了下列证据和规范性文件依据：1.泰安市人民政府于2004年1月6日作出的泰政发（2004）6号《关于上收泰山区、岱岳区部分土地审批管理权的通知》；2.096号证的土地登记资料一宗。
第三人岱岳公司述称，2001年2月16日，被告为岱岳公司颁发了岱岳国用（2001）字第0002号、0003号、0004号三个国有土地使用证，土地坐落于粥店街道办事处马湾社区，使用面积分别为32483㎡、38379㎡、36321㎡。但被告并未向岱岳公司供地，随后三个土地证由被告收回，后岱岳公司按照被告要求与泰创公司签订了土地使用权转让合同，转让金额为2410万元，泰创公司支付了其中500万元土地出让金，岱岳公司并未参与具体转让程序。后来，被告以会议纪要形式确认泰创公司已付给岱岳公司的土地款折抵岱岳公司建设岱岳区行政大楼的工程款，剩余土地出让金由泰创公司与岱岳区国土局直接结算后，全部上缴区财政。再后来，岱岳公司得知泰创公司从被告处取得了三个土地证。根据泰创公司提交的其证据第115页的合同书，证实三个土地证在岱岳区房管局交付，交付于岱岳公司只限于运作资金。根据泰创公司提交的泰规复发（2005）14号即泰创公司证据第128页，早在2000年泰创公司与被告就涉案土地签订了合同。根据泰创公司证据第132页，泰创公司和被告于2000年就涉案土地签订了土地使用权出让合同。以上证据可以证实,本案两第三人之间的土地转让行为并非单纯法律意义上的土地转让。因此，请法院全面审查岱岳公司原持有土地证的合法性与效力性、土地使用权出让转让的定性，依法作出认定，以维护两第三人的合法权益。同时原告的起诉超过法定起诉期限，请法院依法进行审查。请求法院驳回原告对第三人岱岳公司的诉讼请求。
第三人岱岳公司提交了下列证据：1.岱岳公司的《企业信息》、《企业变更情况》和《股东（××）》；2.岱岳国用（2001）字第0002号、0003号、0004号《国有土地使用证》复印件；3.《山东省往来结算统一收据》7份；4.2001年岱岳公司与泰创公司签订的《土地使用权转让合同》。
第三人泰创公司述称：1.本案第一项诉讼请求所涉及的诉讼标的已由生效判决所羁束，应裁定驳回起诉。2.原告不具备诉讼主体资格：（1）原告未举证证明其对涉案土地拥有集体土地所有权和集体建设用地使用权；（2）原告关于涉案土地未办理征收补偿手续的主张与事实不符。3.原告起诉超过法定期限。被告在为泰创公司办理096号、188号、189号证时，原告的前身马湾村民委员会在勘测定界图上加盖了公章，原告的村主任贾世柱在指界人姓名一栏中加盖了××印章，表明早在2002年被告为泰创公司办理土地变更登记时，原告已知该事实且同意发证。原告提起本案诉讼，早已超过法定2年的期限。
第三人泰创公司于2015年5月5日证据交换时提交了下列证据：
第一组：2001年岱岳公司与泰创公司签订的《土地使用权转让合同》；
第二组：096号、188号、189号证；
第三组：1.096号证土地登记资料一宗；2.岱岳国用（2001）字第0003号《国有土地使用证》（以下简称0003号证）；3.2002年4月18日泰安市岱岳区土地管理局出具的证明；
第四组：1.泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号《行政判决书》；2.泰安中院（2010）泰行初字第20号《行政判决书》、山东高院（2014）鲁行终字第30号《行政判决书》；
第五组：1.泰创公司委托代理人王志永对泰安市人民政府发出的律师函及邮寄凭证；2.泰土告字[2014]11号《泰安市国有建设用地使用权公开出让公告》；3.《泰土告字[2014]11号公告》土地出让终止公告；
第六组：1.泰安市发展和改革委员会于2010年11月10日作出的泰发改投资[2014]442号《关于京沪高铁泰安站新区棚户区改造一期工程建设项目可行性研究报告的批复》；2.2013年泰安市泰山投资有限公司公司债券上市公告书；3.京沪高铁泰安站新区工程建设岱岳区指挥部于2009年7月1日作出的《京沪高铁泰安站新区城中村改造拆迁安置实施方案》；4.2010年1月27日马湾村村民委员会与贾丛丛签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》；
第七组：1.鲁泰岱000050号《建设用地规划许可证》；2.鲁泰岱000049号《建设工程规划许可证》；3.鲁泰岱000050号《建设工程规划许可证》；4.泰安市岱岳区新城建设管理委员会于2001年4月7日作出的泰岱新管字[2001]52号《关于泰安市泰创置业有限公司在新城区佳合小区内建设宿舍楼的批复》；5.泰安市岱岳区新城建设管理委员会于2001年4月15日作出的泰岱新管字[2001]56号《关于泰安市泰创置业有限公司在新城区佳合小区内建设宿舍楼的批复》；6.[2002]第9号《泰安市岱岳区人民政府专题会议纪要》；
第八组：1.总平面图；2.泰安市人民政府关于京沪高铁泰安站新区A区相关工程的招标公告、结果公示等；3.2011年三季度12件实事督查落实情况；
第九组：岱岳区土地管理局与岱岳区房管局于2001年2月2日签订的《合同书》；
第十组：1.2002年2月6日泰安市岱岳区新城建设项目管理委员会会议纪要；2.2004年8月31日泰创公司作出的泰创办字（2004）017号《关于土地置换的请示》及来文处理单；3.泰安市规划局于2005年4月27日对山东省建设厅作出的泰规复发（2005）14号《关于泰创置业有限公司开发佳合花园项目情况的汇报》、于2005年4月28日对贾市长作出的泰规复发（2005）14号《关于泰创置业有限公司开发佳合花园项目情况的汇报》；4.2005年12月23日作出的《关于新湖集团等五个单位用地情况的简要说明》；5.泰安市规划局泰规会字（2002）第43号会议纪要；
第十一组：1.泰创公司委托代理人王志永于2015年1月12日对泰安市国土资源局提出的《政府信息公开申请书》；2.泰安市国土资源局于2015年1月27日作出的泰国土不存告字（2015）1号《政府信息不存在告知书》；
第十二组：泰创公司的交款单据4张；
第十三组：0003号证；
第十四组：泰安中院（2014）泰行初字第89号《行政裁定书》；
第十五组：1.山东省人民政府于2014年12月31日作出的鲁政土字（2014）1235号《关于泰安市2014年第4批次建设用地实施方案的批复》；2.泰安市人民政府征收土地公告2015年第5号；3.山东省人民政府于2015年2月9日作出的鲁政土字（2015）235号《关于泰安市岱岳区2015年第1批次建设用地的批复》；4.泰安市人民政府征收土地公告2015年第11号；
第十六组：泰创公司于2015年4月委托宁阳县金星测绘服务有限公司制作的《泰安马湾村地块用地现状图》及《泰安马湾村地块用地情况说明》；
第十七组：1.泰安市国土资源局于2014年7月7日作出的泰国土公告（2015）1号《政府信息公开告知书》；2.鲁政土字（2009）814号《山东省人民政府关于泰安市岱岳区2009年第九批次城市建设用地的批复》；3.鲁政土字（2012）1620号《山东省人民政府建设用地批件》；4.泰安市人民政府征收土地公告2013年第6号；5.《泰安市2012年第三批次城市建设用地实施方案征收土地补偿安置方案》；6.2010年11月1日作出的《泰安市岱岳区人民政府征用土地方案公告》；7.勘测定界图2份；8.2010年2月1日作出的《泰安市国土资源局岱岳区分局征地补偿安置方案公告》；9.2012年7月4日签订的《土地征收补偿安置协议》；
第三人泰创公司于2015年6月25日庭审时提交了下列证据：
第十七组：10.泰安市国土资源局于2015年5月6日作出的《关于王志永举报违法用地行为的告知》；11.被告于2010年11月8日在泰安中院（2010）泰行初字第20号案件中提交证据的《被告证据目录》；12.原告于2010年8月3日出具的《证明》；13.被告主持、第三人泰创公司和泰安市国土资源局岱岳区分局参加的听证会的《听证笔录》；14.山东高院（2014）鲁民一初字第17号《受理案件通知书》；15.泰安市人民政府于2004年1月6日作出的泰政发（2004）6号《关于上收泰山区、岱岳区部分土地审批管理权的通知》。
在第一次庭审（2015年5月11日）中，法庭围绕被诉行政行为是否存在听取了各方当事人的意见，各方当事人陈述了诉讼请求和事实理由。因为被告对被诉行政行为情况陈述不清，法庭责令其提交证明相关登记发证情况的登记簿。庭审后，被告提交了《（二〇〇一年）土地证书签收簿》和《关于土地登记情况的说明》，原告提交了泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号案件卷宗材料。
法庭对下列审理重点进行了审查：本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；原告起诉是否超过法定期限；被诉行政行为事实是否清楚、证据是否充分。
关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围。
第三人泰创公司认为，原告在本案起诉状中请求撤销096号、188号、189号证的理由是涉案土地“没有办理农村集体土地补偿及征收手续，也没有办理由农用地转化为建设用地的审批手续，也没有土地储备转换为国有土地”，该理由与被告分别于2006年9月30日和2010年9月30日撤销096号、188号、189号证的行政决定的理由完全一致，该理由已被泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号行政判决和泰安中院（2010）泰行初字第20号、山东高院（2014）鲁行终字第30号行政判决批驳，法院从程序和实体上都进行了审查，都没有支持被告根据该理由作出的行政决定。该理由已被生效判决所羁束，故本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。泰创公司举出其第四组证据中的泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号、（2010）泰行初字第20号、山东高院（2014）鲁行终字第30号《行政判决书》支持其观点。
原告认为，泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号行政判决，撤销的是被告作出的关于撤销096号、188号、189号证的决定，理由是作出决定的程序违法，但未涉及三证是否予以撤销。泰安中院（2010）泰行初字第20号行政判决和山东高院（2014）鲁行终字第30号行政判决，一个初审一个终审，实际上是一个案件，在该案中泰创公司请求撤销被告于2010年9月30日作出的（2010）25号《关于撤销泰安市泰创置业有限公司土地证的决定》，诉讼请求和审理内容均不同于本案。泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号行政判决和泰安中院（2010）泰行初字第20号、山东高院（2014）鲁行终字第30号行政判决，都没有对096号、188号、189号证的合法性予以司法上的确认。涉案土地系原告集体所有，被告对泰创公司颁发了096号、188号、189号证，原告请求依法予以撤销，原告起诉符合行政诉讼法的相关规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。原告举出其第4号证据支持其观点。
被告认为，泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号案件的诉讼标的是泰岱政发82号文指向的行政行为，泰安中院（2010）泰行初字第20号案件的诉讼标的是泰岱政发函（2010）第25号文指向的行政行为，两者与本案的诉讼标的完全不同；上述案件的判决均没有涉及涉案土地的设定登记行为，而对设定登记行为的审查结果必然影响后续的土地变更登记行为。综上，原告的诉讼请求并没有被生效裁判所羁束，事实和理由亦不同于上述案件，原告的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围。
第三人岱岳公司没有对该审理重点发表意见。
关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。
原告举证称，涉案土地系原告村集体土地，至今仍在占有使用：一部分用于修路，一部分用于建设回迁安置房，还有一部分闲置。原告举出其第2号、3号证据支持其观点。
第三人泰创公司对原告证据的质证意见是，对原告的第2号、3号证据的真实性没有异议，但并不能证明原告在起诉时对涉案土地拥有集体所有权：1.原告主张拥有集体所有权，应当提交集体土地所有权登记证明；2.原告的第2号证据即被告出具的《说明》中陈述涉案土地未办理征用、补偿、交纳土地出让金等手续、没有征收补偿，与被告在答辩状中陈述未查找到征收等相关记录相矛盾。
第三人岱岳公司对原告的证据的质证意见是，对原告的第2号证据的真实性没有异议，第2号证据中岱岳国用（2001）字第003号土地使用证证号与0003号证的证号不一致，对两证是否属于同一土地使用证不清楚；对第2号证据的其他内容不清楚；对第3号证据的真实性及证明对象不清楚。
第三人泰创公司举证称：1.其第三组证据中2002年4月18日泰安市岱岳区土地管理局出具的证明证实，在原告起诉时涉案土地已经被征收，属于国有土地。2.第五组、第十四组证据证实，2014年10月23日，泰安市国土资源局和泰安市公共资源交易中心在《泰安日报》等媒体和网站上发布了部分涉案土地出让公告，进行公开出让，土地编号是2014-47号，“该宗土地位于高铁新区。北至、东至开元河，南至高铁北街，西至马湾路”，面积是66311平方米，经比对属于涉案三宗土地中的一部分。泰创公司向法院提起行政诉讼后，泰安市国土资源局于2014年11月19日以“2014-47号地块存在法律纠纷”发布土地出让终止公告，泰创公司遂撤回了起诉。但是泰安市国土资源局公开出让2014-47号地块的行为表明该宗土地已经被征收，原告主张起诉时涉案土地属于集体所有与事实不符。3.第十五组证据中泰安市人民政府征收土地公告2015年第5号载明，“地块一位于岱岳区粥店街道马湾村，总面积为28334平方米……用途为其它商服用地”、泰安市人民政府征收土地公告2015年第11号载明，“地块一位于天平街道南黄村、粥店街道马湾村，总面积95560平方米，其中……马湾村54479平方米，全部为住宅用地，用途为拆迁安置房用地”，上述被征收土地的手续均系补办。上述证据证实，土地已经被征收为国有，原告主张在2015年3月起诉时仍然对该宗土地拥有所有权与事实不符。4.依据第十六组证据，涉案三宗土地四至的位置分别是从J1-J2-J3-J4-J5，其中马湾村占地共52187.03平方米合78.28亩，该面积与鲁政土字（2015）235号建设用地批件、泰安市人民政府征收土地公告2015年第11号（涉及马湾村为54479平方米）中的住宅安置用地基本相当，再加上开元幼儿园占地2363.84平方米，两者之和基本上与54479平方米一致。商服用地即现在未被占用的部分，与鲁政土字（2014）1235号建设用地批件、泰安市人民政府征收土地公告2015年第5号所涉面积基本相当。另有大约15.37亩土地被马湾路占用；在马湾路的东侧，未被使用的土地就是2014-47号地块，被泰安市国土资源局再次挂牌出让。其余属于泰创公司的土地位于J4点与高铁北街的交叉处，面积大约2678.6平方米，现在已经被其他开发商开发建设商品房。5.第六组证据证实，马湾社区整体上已经全部拆迁，所依据的法律以及地方政策都是直接涉及土地征收，拆迁行为足以证实原告对涉案土地即便以前有相应的权利，但在拆迁后涉案土地已经被征收为国有，同时证明被告提交的证明文件与答辩意见自相矛盾。6.根据被告提交的泰安市人民政府于2004年1月6日作出的泰政发（2004）6号《关于上收泰山区、岱岳区部分土地审批管理权的通知》，从2004年1月6日开始被告已经没有土地审批等管理权限，因此被告为原告出具的《说明》以及庭审中陈述涉案土地依然属于原告集体所有，已经超越了被告权限。根据土地管理法的规定，设区的市土地管理审批权限在市级政府，因此涉案土地的性质是国有还是集体所有，应由泰安市人民政府作出书面确认。综上，原告主张对涉案土地拥有所有权没有任何依据，其不具备提起本案诉讼的主体资格。泰创公司举出其第三、五、六、十四、十五、十六组证据支持其观点。
原告对泰创公司证据的质证意见是，对泰创公司提交的第三组证据中第1号、第2号证据的真实性无异议，对于关联性有异议；对于第十六组证据即《泰安马湾村地块用地现状图》及《泰安马湾村地块用地情况说明》，因作出时间系在诉讼期间且系单方委托，故对该证据有异议；其他证据因均系复印件而对其真实性有异议。关于涉案土地已办理国有土地征收的问题，对第三组证据中096号证系从0003号证变更而来无异议，对第三组证据中岱岳区土地管理局出具的证明不清楚，对其真实性无法判断；对第五组、第十四组证据的证明对象有异议，截至庭审时，原告没有收到过任何关于三宗土地征收、改性的书面或口头公告、通知，也没有收到过泰创公司第十五组、十六组证据中体现的土地征收赔偿费用，原告于2014年9月才知道涉案三宗土地已经登记在泰创公司名下；虽然山东省政府以鲁政土字（2014）1235号建设用地批件和鲁政土字（2015）235号建设用地批件对原告的部分土地进行征收，但是两批件记载的土地是否就是涉案土地尚不清楚，且原告也没收到政府依照该批件下发的任何公告和通知。泰创公司的第五组、第十三组、十四组证据不能证实涉案土地已收归国有。
被告对泰创公司提交证据的质证意见是：1.根据山东省土地登记条例和物权法的规定，土地所有权不需要登记发证，泰创公司请求原告出具集体所有权证书或集体建设用地证书于法无据；2.第五组、第十五组证据的证明对象与第三组证据的证明对象相矛盾，同一块土地不可能有两次征收行为，泰创公司先主张在2001年进行了征收，后又主张在2014年进行了征收，显属矛盾，因而该三组证据不具有证明力；3.第六组证据显示，拆迁人是原告，建设行为的政策依据是城中村改造，而这些行为发生在2010年，足以证实至少在2010年土地所有权仍归属原告。综上，本案原告具有提起本案诉讼的主体资格。
泰创公司对被告质证意见的辩驳意见是：1.依据山东省土地登记条例第二、五、六、七条，集体土地所有权需要登记；2.关于同一宗土地不可能出现两次征收行为，是需要由被告而非泰创公司回答的问题。根据第三组证据中的第3号证据即泰安市岱岳区土地管理局出具的证明，涉案土地已征为国有，并于2001年7月办理了土地出让合同，即在2001年7月涉案土地就已经是国有土地了，在此之前肯定已经经过征收程序。第五组、第十五组证据证实2014-47号地块属于涉案土地的一部分，在该宗土地的使用权属于泰创公司的情况下，泰安市国土资源局仍挂牌出让，泰创公司提出异议后泰安市国土资源局终止了土地出让行为，但是挂牌出让行为表明：在挂牌出让的时候2014-47号地块已经属于国有土地，已经被收储，征收时间是在原告起诉之前，足以证实原告对该宗土地不具有所有权。综上，涉案土地至少在原告起诉的时候就已经被征收为国有，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。
第三人岱岳公司对泰创公司证据的质证意见是：第三组证据中的《地籍调查表》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》如与原件一致，则对真实性无异议，地籍调查材料中“权属调查记事及调查员意见”显示“该宗地根据国有土地使用权证岱岳国用（2001）字第0003号变更登记，变更前土地用途为综合用地，面积为38379㎡，变更后土地用途为工业用地，面积为43957㎡”，由此可见096号证与0003号证之间并非法律意义上的变更登记，对0003号证真实性没有异议；对泰安市岱岳区土地管理局出具证明的真实性不清楚。对第五、六、十四、十五、十六组证据真实性不清楚，服从法院的审查认定。综上，无法判断原告是否具有提起本案诉讼的主体资格，服从法院的审查认定。
关于原告起诉是否超过法定期限。
第三人泰创公司举证称：1.根据泰创公司第二、三组证据，096号、188号、189号证及附图都有原告加盖的公章，096号证土地档案的地籍调查表中，加盖了原告的公章，且原告对于界址无异议，即最晚在2002年5月10日，原告就已经知道涉案土地登记在泰创公司名下。因此，根据行政诉讼法关于未告知诉权或起诉期限的从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定，原告提起本案诉讼，超过了法定期限。2.原告在2002年5月10日就已经知道涉案土地登记在泰创公司名下，且根据096号证的土地档案，该登记系变更登记，可以推定原告知道或者应当知道相关行政行为，因此原告的起诉期限应当适用最短起诉期限。总之，从2002年5月10日开始计算，原告起诉早已超过法定期限。3.第四组证据中原告于2010年8月3日出具的《证明》，是在2010年撤销096号、188号、189号证的听证过程中，被告向原告调查时原告所出具，内容是其从未收到泰创公司持有的096号、188号、189号证所附勘测定界图中涉及土地的土地补偿费和安置补助费。即在此时点原告已经知道泰创公司取得了涉案的三个土地证，原告陈述于2014年才知道登记发证明显与事实不符。从2010年8月3日开始计算，原告起诉也超过了法定起诉期限。综上，行政诉讼法及相关司法解释规定的起诉期限，原告均已经超过。
原告对泰创公司提交证据的质证意见是：1.泰创公司以原告在096号、188号、189号证的勘测定界图上加盖公章证明原告应当知道登记行为的发生与存在是不正确的，原告知道的时间是在096号、188号、189号证发证后，而泰创公司没有提交证据予以证实。2.原告于2010年8月3日出具的《证明》属于泰创公司当庭提交的第十七组证据的一部分，已超出举证期限，与（2010）泰行初字第20号《行政判决书》中记载的2001年8月3日的证明是否是同一证明无法证实，不能作为有效证据使用；对该《证明》系从泰安中院案件卷宗中复印没有异议，因没有具体经办人而对《证明》的真实性有异议。原告对（2010）泰行初字第20号案件不知情，直到2014年9月在山东高院审理的泰创公司与城投公司的诉讼中才知道096号、188号、189号证并未被撤销，原告申请以第三人身份参加该诉讼，原告的起诉期限应从此时开始计算。3.关于本案的起诉期限，根据行政诉讼法第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件，从行政行为作出之日起，起诉期限是20年，所以本案原告起诉并没有超过起诉期限。
第三人泰创公司对原告质证意见的辩驳意见是：第十七组证据中的第12号证据是被告在（2010）泰行初字第20号案件中提交的证据，系对已经提交证据的补强，不属于新证据。原告亦将泰安中院（2010）泰行初字第20号《行政判决书》作为证据提交，且已在生效判决中载明，故没有超出举证期限。
第三人岱岳公司对泰创公司提交证据的质证意见是：对第二组、第四组证据的真实性无异议，对第三组、十七组证据有异议。
关于被诉行政行为事实是否清楚、证据是否充分。
原告、被告、第三人岱岳公司均认为，被告作出的被诉行政行为的事实不清、证据不足。
第三人泰创公司认为，被诉行政行为可以分为2001年对岱岳公司的行政行为和2002年对泰创公司的行政行为。2001年的行政行为与其无关，对事实是否清楚、证据是否充分不发表意见也不提交证据；2002年的行政行为事实清楚、证据充分。泰创公司举出了其第一、二、三组证据以及岱岳公司提交的第2号证据、第3号证据支持其观点。泰创公司认为，其与岱岳公司签订土地使用权转让合同后，向被告提交了地籍调查表，土地登记审批表、土地登记申请书，对于权属来源，0003号证的记事一栏载明“三个证的总面积208亩”，土地登记部门最终审核意见明确载明“来源合法，面积准确，四至界线清楚无争议，准予登记”，被告签核的意见是“同意发证”；2002年4月18日泰安市岱岳土地管理局出具证明，证明相关土地已经被征收为国有，由泰创公司开发建设，并于2001年7月办理了土地出让合同，被告称查找不到相关材料，但现有证据足以证实泰创公司依据法律规定提交了申请及相关文件，被告颁发了土地证。如果档案材料找不到，是被告严重失职渎职，责任不应当由泰创公司承担。
原告对泰创公司证据的质证意见是：096号、188号、189号证系由岱岳公司名下的土地证变更而来，土地用途、使用年限及使用面积均发生了变化，三证项下土地面积均有增加，合计为32803平方米，增加部分系三证的设定登记部分，由于该设定登记部分未依照相关规定办理土地征收手续，必然导致本案的被诉行政行为无效。
第三人岱岳公司对泰创公司证据的质证意见是：对第一组证据的真实性没有异议，对于该合同是否实际履行有异议；对第二组证据的真实性没有异议，096号、188号、189号证项下土地的四至、面积、使用年限均不同于岱岳公司名下三证，该证据能否证明该三证系由岱岳公司名下三证变更而来，请法院依法审查认定；第三组证据中的《地籍调查表》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》如与原件一致，则对真实性无异议，096号证的《地籍调查表》、《土地登记申请书》显示泰创公司申请使用面积为43957㎡，用途为工业，与0003号证（用途综合用地、使用面积38379㎡）并不相同，096号证《土地登记审批表》显示审批面积亦为43957㎡，地籍调查材料中“权属调查记事及调查员意见”显示“该宗地根据国有土地使用权证岱岳国用（2001）字第0003号变更登记，变更前土地用途为综合用地，面积为38379㎡，变更后土地用途为工业用地，面积为43957㎡”，从该陈述看096号证与0003号证之间并非法律意义上的变更登记。对0003号证的真实性没有异议。泰安市岱岳区土地管理局2001年4月18日出具的证明的真实性请法院依法审查认定。
另外，庭审中第三人泰创公司提出，本案是原告于2014年9月25日起诉，法院准许其撤诉后以同一事实和理由再次起诉，原告在本案中的第一项诉讼请求与2014年9月25日起诉时相同，属于重复起诉，应当驳回原告在本案中的第一项诉讼请求。原告认为，根据法律规定，原利害关系人或者权利人未起诉前手登记就对后手转移登记起诉的，法院不予受理或者驳回诉讼请求。当时原告撤诉是因为未对前手登记行为提起诉讼，现在对前手登记行为和后手转移登记一并提起行政诉讼，不属于重复起诉。
经庭审举证、质证、辩论，法庭查明以下事实：
2001年2月，被告对第三人岱岳公司颁发了岱岳国用（2001）字第0003号等三个《国有土地使用证》。关于三个《国有土地使用证》的编号，生效判决认定为岱岳国用（2001）字第0001、0002、0003号，但据第三人岱岳公司提供的三个证的复印件以及第三人泰创公司提供的其2001年与岱岳公司签订的《土地使用权转让合同》，则为岱岳国用（2001）字第0002、0003、0004号。庭审中，被告提交的证据中有0003号证，各方当事人均未提交其他两证原件，亦未提交上述三证相应的土地登记资料。
2001年（合同未注明具体月日），岱岳公司为甲方，泰创公司为乙方，双方签订了《土地使用权转让合同》：“甲方将其拥有的座落于泰安市粥店办事处马湾村，面积共计139986平方米（以实测面积为准）的土地使用权有偿转让给乙方。1.其中107183平方米拥有土地使用权证书分别有：（1）证号岱岳国用（2001）字第0003号，面积38379.0平方米；（2）证号岱岳国用（2001）字第0004号，面积36321.0平方米；（3）证号岱岳国用（2001）字第0002号，面积32483.0平方米；上述土地使用权甲方须于收到定金后30日内，经登记转给乙方。2.剩余32803平方米（以实测面积为准）的土地使用权须于二〇〇二年6月1日前办理完毕，并经登记转让给乙方。”在被告提供的岱岳国用（2002）字第096号土地登记资料中的该份合同上，证号部分为空白。
2002年5月23日、9月30日，被告先后对泰创公司颁发了096号、188号、189号证，土地使用权面积分别为43957㎡、48254㎡、46989㎡。在上述三个证中，原告均在《泰安市泰创置业有限公司勘测定界图》上加盖了公章。其中，第三人泰创公司提交了办理096号证的《地籍调查表》、《土地登记申请书》、《土地登记审批表》等土地登记资料，各方当事人均未提供办理188号、189号证的土地登记资料。据096号证的土地登记资料显示：“该宗地根据国有土地使用证泰岱国用（2001）第0003号变更登记，变更前土地用途为综合用地，面积38379㎡，变更后土地用途为工业用地，面积为43957㎡”。2002年5月进行地籍调查时，原告法定代表人贾士柱在“指界人姓名”栏加盖了印章。
2006年9月30日，被告作出泰岱政发【2006】82号《关于撤销泰安市鲁中建筑安装总公司等单位（××）50宗国有土地使用权证的决定》，决定撤销096号、188号、189号证。泰创公司不服，提起诉讼。泰安中院以被告程序违法为由，作出（2007）泰行初字第10号、11号、12号行政判决，撤销了被告的撤销决定。
2010年9月30日，被告作出泰岱政发函【2010】25号《关于撤销泰安市泰创置业有限公司土地证的决定》，再次决定撤销096号、188号、189号证。泰创公司再次起诉。2011年8月28日，泰安中院作出（2010）泰行初字第20号行政判决，认定：“被告（指岱岳区政府）所称的'土地征收手续、供地批准文件、国有土地使用权转让合同、契税完税凭证'显属进行土地初始登记的必要条件，而并非进行土地权利变更登记的必要条件，被告以原告（指泰创公司）缺少上述手续认定原告所进行的土地权利变更登记不符合变更登记条件缺少事实根据和法律依据”，以主要证据不足、适用法律错误为由，再次撤销了被告的撤销决定。2014年3月26日，山东高院作出（2014）鲁行终字第30号行政判决，维持了泰安中院前述判决。
2010年8月3日，原告出具《证明》：“我村从未收到泰安市泰创置业有限公司持有的岱岳国用（2002）字第096、188、189号国有土地使用权证所附勘测定界图中涉及土地的土地补偿费和安置补助费。”2010年，被告为撤销096号、188号、189号证组织泰创公司和泰安市国土资源局岱岳区分局进行听证时，该局工作人员将上述《证明》作为证据提交。在泰安中院审理（2010）泰行初字第20号案件时，被告也提交了该《证明》。
2009年7月10日，山东省人民政府作出鲁政土字（2009）814号《关于泰安市岱岳区2009年第九批次城市建设用地的批复》，据此，泰安市国土资源局岱岳区分局于2010年2月1日发布征地补偿安置方案公告、被告于2010年11月1日发布征用土地方案公告，两公告中均表明“该批次用地位于我区粥店办事处六郎坟村、马湾村，总面积为18.0782公顷，全部为集体建设用地。”2012年12月26日，山东省人民政府作出鲁政土字（2012）1620号《关于泰安市2012年第3批次建设用地实施方案的批复》，据此，泰安市人民政府于2013年1月17日作出2013年第6号征收土地公告，“一、征收土地位置及用途岱岳区地块十一位于天平街道南黄村、粥店街道马湾村，面积65817平方米，其中马湾村面积56433平方米（果园51523平方米，河流水面4910平方米）……”。2014年12月31日，山东省政府作出鲁政土字（2014）1235号《关于泰安市2014年第4批次建设用地实施方案的批复》，据此，泰安市人民政府于2015年1月28日作出2015年第5号征收土地公告，“一、征收土地位置及用途地块一位于岱岳区粥店街道马湾村，总面积28334平方米……”。2015年2月9日，山东省政府作出鲁政土字（2015）235号《关于泰安市岱岳区2015年第1批次建设用地的批复》，据此，泰安市人民政府于2015年3月9日作出2015年第11号征收土地公告，“一、征收土地位置及用途地块一位于天平街道南黄村、岱岳区粥店街道马湾村，总面积95560平方米，其中马湾村54479平方米……”
2014年10月23日，泰安市国土资源局、泰安市公共资源交易中心发布泰土告字[2014]11号《泰安市国有建设用地使用权公开出让公告》，“地块编号2014-47，位置该宗地位于高铁新区，北至、东至开元河，南至高铁北街，西至马湾路，土地面积（平方米）66311”。2014年11月19日，泰安市国土资源局发布《〈泰土告字[2014]11号公告〉土地出让终止公告》：“因2014-47号地块存在法律纠纷，现终止2014-47号地块的国有建设用地使用权出让活动。”
2014年9月25日，原告对被告提起诉讼，请求撤销其对第三人泰创公司颁发的096号、188号、189号证，泰安中院指定本院管辖（案号为（2015）东行初字第9号、10号、11号）。案件审理过程中，原告以其未对前手基础登记提起诉讼、直接起诉后手登记不符合法律规定为由，分别于2015年1月30日对（2015）东行初字第9号案件、2015年3月30日对（2015）东行初字第10号、11号案件撤回了起诉。
本院认为：
一、本案属于人民法院行政诉讼受案范围。
泰安中院（2007）泰行初字第10号、11号、12号行政判决分别撤销被告关于撤销泰创公司096号、188号、189号证的决定的理由是“程序违法”，泰安中院（2010）泰行初字第20号行政判决撤销被告泰岱政发函【2010】25号《关于撤销泰安市泰创置业有限公司土地证的决定》的理由是“主要证据不足、适用法律错误”，两次判决所审查的行政行为是被告先后作出的撤销泰创公司096号、188号、189号证的决定，而非096号、188号、189号证及其相应的土地登记行为和前手登记行为。因此，被告于2001年对岱岳公司颁发0003号证等三个《国有土地使用证》以及2002年对泰创公司颁发096号、188号、189号证的土地登记行为，均未被生效裁判所羁束，原告以被诉行政行为侵犯了其集体土地所有权为由提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、原告具有提起本案诉讼的主体资格。
第三人泰创公司提交的鲁政土字（2012）1620号建设用地批件、鲁政土字（2014）1235号建设用地批件、鲁政土字（2015）235号建设用地批件、2014年10月23日泰安市国土资源局终止出让的公告，不能证明涉案土地全部被征收为国有；被告作为颁发涉案土地证的行政机关，未提供征收原告土地的任何证据。根据现有证据，不足以认定原告与涉案土地已无利害关系，且各方当事人均认可涉案土地原系原告集体所有。因此，应认定原告具有提起本案诉讼的主体资格。
三、原告起诉没有超过法定期限。
原告知道行政行为内容的时间是确定其起诉是否超过法定期限的关键。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2001年被告对岱岳公司颁发三个证时没有原告的任何手续，2002年对泰创公司颁发的三个证中，188号、189号证仅有土地证，没有档案资料，土地证中勘测定界图上加盖的村委会印章，不能证明当时原告知道了被告登记发证行为的内容和发证的具体时间。096号证土地登记资料中村主任指界行为亦不能证明当时原告知道了被告登记发证行为的内容，即没有充分证据证实原告此时知道登记发证行为的内容和发证的时间。虽然，2010年8月3日原告出具《证明》的行为，应当推定其此时知道了2002年土地登记行为的内容。但是，由于其当时出具该《证明》的目的系用于被告作出撤销决定，而被告作出撤销决定后，原告没有必要再行提起撤销诉讼。同时，根据现有证据，又不能证明原告何时知道法院后来判决撤销了被告作出的撤销决定。因此，应认定原告起诉没有超过法定期限。
四、被诉行政行为主要证据不足。
（一）被告于2001年对岱岳公司作出的土地登记行为主要证据不足。《国家土地管理局土地登记规则》（1996年）第十条规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明××人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”；第二十六条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。成片开发用地采取一次出让、分期付款、分期提交出让国有土地使用权的，受让方应当在每期付款后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证','2018-10-08
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