浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温平行初字第243号
原告孔茗樟。
委托代理人陈晓芬。
被告平阳县国土资源局。
法定代表人陶孟载，局长。
委托代理人周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
被告温州市国土资源局。
法定代表人陈景宝，局长。
委托代理人李南，xx局工作人员。
第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会。
负责人李奶军，该村村主任。
原告孔茗樟诉被告平阳县国土资源局、温州市国土资源局及第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会土地行政协议一案，于2015年10月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理了本案。原告孔茗樟的委托代理人陈晓芬，被告平阳县国土资源局的行政负责人章志刚及其委托代理人周勉弟，被告温州市国土资源局的行政负责人王永力及其委托代理人李南，第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会的法定代表人李奶军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1998年12月3日，被告平阳县国土资源局下属的平阳县土地管理事务所（甲方）与第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会（乙方）、温州市高速公路平阳段工程建设指挥部（丙方）签订《征用土地协议书》，约定的主要内容为：甲方将统一征用昆阳镇水塔村土地2.9207公顷；土地补偿标准（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）为27万元／公顷，合计78.8589万元；地上附着物补偿标准按实际折价补偿；上述各项补偿费由乙方与丙方结算，征地协议签订后，丙方预付各项补偿费的30%给乙方；待征地批准后，乙方须及时交出土地，由土地管理部门按规定拨划给丙方使用，同时，丙方须将各项补偿费剩余的70%一次性付给乙方；土地使用权归丙方后，乙方不得以任何借口阻碍丙方使用土地；协议从征地批准后生效。原告不服，向被告温州市国土资源局申请行政复议，要求确认上述协议违法并予以撤销。被告温州市国土资源局于2015年9月30日作出温土资法（2015）1xx号行政复议决定，认为原告诉求缺乏法律依据，故驳回了原告的复议请求。
原告孔茗樟诉称：原告系平阳县昆阳镇水塔村村民，在该村拥有合法承包的土地。2015年6月15日，原告通过政府信息公开得知被告平阳县国土资源局下属的平阳县土地管理事务所在1998年12月3日与第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会签订了一份《征用土地协议书》，将包括原告承包地在内的水塔村2.9207公顷集体土地征收由温州市高速公路平阳段工程建设指挥部使用，约定征地批准后第三人应及时交出土地。原告不服上述协议，依法向被告温州市国土资源局申请行政复议，2015年9月30日，温州市国土资源局作出行政复议决定，错误地驳回了原告的行政复议请求。原告认为，平阳县土地管理事务所作为被告平阳县国土资源局内设机构，与水塔村村民委员会签订的《征用土地协议书》主体不适格，且签订协议没有履行通知包括原告在内的广大集体成员、征求广大被征地农民意见等法定程序，严重侵犯了原告及所有被征地农民的合法权益，应依法确认违法并予以撤销。被告温州市国土资源局在复议过程中认定事实错误，适用法律不当，应当依法予以撤销。
原告孔茗樟在举证期限内提供了下列证据：1.原告身份证，以证明原告的身份情况；2.《征用土地协议书》，以证明被诉行政协议的内容；3.信息公开答复函，以证明原告于2015年6月通过信息公开才获知该协议内容的事实；4.行政复议申请书、邮件回单及投递查询证明，以证明原告向被告温州市国土资源局申请行政复议的事实；5.温州市国土资源局行政复议决定书，以证明被诉行政复议决定内容；6.集体土地承包权证审批表、承包土地地块登记表，以证明原告的承包地在征地协议所确定征收地块范围内。原告在当庭补充提交了以下证据：7.2014年4月17日、6月24日、2015年11月25日谢培弟出具的证明三份；8.水塔村委会与昆阳镇派出所共同出具的证明一份；原告拟以证据7-8证明原告家庭户在被征收土地范围内拥有承包权。
被告平阳县国土资源局辩称：被诉征地协议签订于1998年，原告的起诉已超过法定起诉期限；平阳县土地管理事务所为平阳县国土资源局下属机构，被诉征地协议签订主体适格，意思表示真实，内容没有违反法律、行政法规的规定，该协议内容合法有效；协议合法性判断应适用1987年实施的《土地管理法》，当时法律法规没有对集体土地报征前的程序作出具体规定，没有要求征地须征求被征地农民意见，故原告以未征求广大被征地农民的意见为由诉请撤销该协议缺乏法律依据。
被告平阳县国土资源局在举证期限内提供了下列证据：1.温州市（地区）建设用地呈报表、浙江省建设用地审批意见表，以证明涉案地块的征收经村委同意、各级人民政府逐级审查，并于1998年12月30日获得浙江省人民政府审批。2.温州市建设用地（划拨、出让）处理单、平阳县建设征用（使用）土地处理单、建设项目用地预报表、温州市建设项目实地踏勘表、《高速公路建设指挥部关于要求征用土地的申请》、《交通部关于瑞安龙头至苍南分水关公路可行性研究报告的批复》（交规划发（1998）786号）、《温州市土地利用规划建设项目用地选址书》，以证明涉案土地使用情况；3.《征用土地协议书》，用以证明被诉行政协议内容。
被告温州市国土资源局辩称：被诉征地行为发生于1998年，应适用1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》和1991年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，但该两部法律法规均未规定国土部门在征用土地时应当履行通知集体成员，征求被征地农民意见的程序，故原告的行政复议请求缺乏法律依据。被告温州市国土资源局在收到原告的复议申请后依法送达相关文书，依法通知双方举证、陈述、答辩，在充分调查后于2015年9月30日作出了温土资法（2015）1xx号行政复议决定。综上，被告温州市国土资源局作出的复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告温州市国土资源局在举证期限内提供了下列证据：1.行政复议申请书、邮寄单；2.行政复议受理通知书、答复通知书、行政复议决定书、邮件回单、行政复议答辩状；3.《征用土地协议书》、温州市（地区）建设用地呈报表；4.《土地管理法》、《行政复议法》等法律依据，被告拟以证据1-4证明其作出行政复议决定程序合法、适用法律正确；被告温州市国土资源局在开庭前向本院补充提交了证据5.行政复议延期审查通知书及商务函件投递单、邮寄回单，以证明被告曾于2015年9月3日通知原告延期审查的事实。
第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会述称：原告孔茗樟家庭承包地确实在被诉征地协议被征收的土地范围内，土地承包是以户承包的，第一轮承包原告不是承包人，第二轮承包土地位置面积都没有变化，直接延包给了原告，所以1999年承包审批表户主直接写的是“孔祥朋”。
第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会在举证期限内提供了下列证据：1、水塔村村民委员会与水塔村村民孔祥朋签订的征地补偿协议书；2、水塔村村民委员会与水塔村村民签订的收回地基协议书；3、水塔村安置地收回村民会议记录；4、水塔村村委会合作社与张志龙签订的宅基地转让协议书。第三人当庭主张以上证据所涉地块与本案无关，要求撤回。
经庭审质证，原告孔茗樟对被告平阳县国土资源局提供的证据真实性没有异议，但认为土地批准是在签订征用土地协议之后，违反法定程序，对征地程序及征地审批合法性有异议；对被告温州市国土资源局提供的证据真实性均无异议，但对复议结果的合法性有异议。被告平阳县国土资源局对原告提供的证据1-6的真实性无异议，对证据7-8的真实性有异议，并认为土地承包权人为“孔祥朋”，与本案原告不存在关联；原告提供的证明亦不能证明原告在被征收土地内享有承包权，不能证明原告享有本案诉权；对被告温州市国土资源局提供的证据没有异议。第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会对原告提供的证据真实性没在异议，但认为土地承包审批表与实际承包土地不一致，但其家庭所承包的土地确实属于被诉征地协议被征收的土地范围内；第三人对两被告提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5各方当事人没有争议，本院均予以确认；对于证据6，原告出具的户口簿能直接证明原告曾用名“孔祥鹏”，鉴于汉语及平阳地方方言中“朋”与“鹏”同音，集体土地承包证的办理一般统一由村委代为上报，发包方所在地水塔村村委会于2014年4月17日出具的证明能证实原告所享有的承包地块与“孔祥朋”土地承包经营权证审批表描述一致，故本院确认审批表之上的“孔祥朋”与原告孔茗樟为同一人；对证据7-8中的其他证明与本案不具关联性，本院不予确认。被告平阳县国土资源局提供的《建设用地呈报表》已依次记载了村委、乡镇、县、市人民政府及浙江省土地管理部门及省人民政府的意见及印章，已符合当时实施的1987年《中华人民共和国土地管理法》关于“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准”的规定。且该《建设用地呈报表》最后两栏中间签署了“同意”二字，故原告对该《建设用地呈报表》及证据1-2中其他相关证据材料形式合法性与审批意见提出的质证异议不能成立，原告对征地审批程序的合法性提出的异议不属于本案审查范围，本院不予采纳；证据3能证明被诉行政协议的内容，本院予以确认。对被告温州市国土资源局提供的证据各方当事人均无异议，本院予以确认。第三人提交的证据与本案被诉征地协议被征收的土地没有关联性，本院准予撤回。
根据到庭当事人的陈述及上述采信的证据，本院对本案事实认定如下：
原告孔茗樟于1989年12月9日出生，曾用名孔祥鹏，系平阳县昆阳镇水塔村村民，原告父母在该村拥有承包地。1998年12月3日，被告拟报征昆阳镇水塔村土地2.9207公顷并划拨给温州市高速公路平阳段工程建设指挥部使用，遂以平阳县土地管理事务所（甲方）名义与本案第三人平阳县昆阳镇水塔村村民委员会（乙方）、温州市高速公路平阳段工程建设指挥部（丙方）签订涉案《征用土地协议书》，约定的主要内容为：由甲方统一征用昆阳镇水塔村土地2.9207公顷；土地补偿标准（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）为27万元／公顷，合计78.8589万元；地上附着物补偿标准按实际折价补偿；上述各项补偿费由乙方与丙方结算，征地协议签订后，丙方预付各项补偿费的30%给乙方；待征地批准后，乙方须及时交出土地，由土地管理部门按规定拨划给丙方使用，同时，丙方须将各项补偿费剩余的70%一次性付给乙方；土地使用权归丙方后，乙方不得以任何借口阻碍丙方使用土地；协议从征地批准后生效。1998年12月30日，被告上报的水塔村涉案集体土地被浙江省人民政府批准征收为国有。原告家庭承包土位于该协议所涉被征收土地范围内。2015年6月，原告通过政府信息公开申请得到涉案《征用土地协议书》。2015年7月5日，原告以被告与第三人签订的征地协议没有履行通知集体成员，征求被征地农户意见等法定程序为由，向被告温州市国土资源局申请行政复议，要求确认被告平阳县国土资源局与第三人签订的《征用土地协议书》违法并予以撤销。被告温州市国土资源局于同年7月6日收到该行政复议申请，于7月13日立案受理。2015年9月3日，被告温州市国土资源局通知原告延期30日作出行政复议决定。9月30日，被告温州市国土资源局作出温土资法（2015）1xx号行政复议决定，认为原告诉求缺乏法律依据，故驳回了原告的复议请求。原告不服，遂诉至本院，请求撤销被告温州市国土资源局作出的行政复议决定，确认涉案《征用土地协议书》违法并予以撤销。
本院认为，一、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案原告家庭承包土地位于涉案《征用土地协议书》约定被征收土地范围之内，依法对该征用土地协议享有诉权；二、由于被告及第三人不能证明原告在2015年6月前已知晓涉案《征用土地协议书》的具体内容，故本院认定原告起诉尚在法定起诉期限内；三、平阳县土地管理事务所属被告平阳县国土资源局的内设机构，不具有相应的行政职权与行为能力，但其与第三人签订的《征用土地协议书》因得到被告的承认而产生效力。第三人作为涉案被征土地的所有者，具备与国土部门商谈、签订土地征用补偿协议的主体资格，故涉案《征用土地协议书》主体适格；四、由于涉案土地报征期间施行的《中华人民共国土地管理法》及实施条例仅规定“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准”，并没有对集体土地报征前的程序作出具体规定，没有要求征地国土部门在征地或补偿安置方案拟定前应听取被征地农民意见，故原平阳县土地管理所在与本案第三人就有关征地补偿签订《征用土地协议书》前未告知村民、未听取村民意见，并不违反法定程序。同时，该协议约定在征地批准后且在征地费用全部支付时，村委会才必须及时交出土地，该协议内容不违反当时法律法规对征地程序的规定。综上所述，被告与第三人签订《征用土地协议书》已遵循了职权法定、程序合法等依法行政原则，不存在滥用行政权力等情形。同时，协议各方当事人意思表示一致、内容不违反法律法规强制性规定，符合合同成立与生效的要件。被告温州市国土资源局作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法。原告以《征用土地协议书》签订前未确保所有被征地农民的知情权、参与权为由要求撤销被告温州市国土资源局作出的行政复议决定，要求确认涉案《征用土地协议书》违法并予以撤销，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告孔茗樟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孔茗樟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：温州市财政局非税收入结处户，开户行：中国农业股份有限公司银行温州市分行，帐号：192999010400031950013，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢夏芬
代理审判员 潘前郭
人民陪审员 胡增朋
二〇一五年十一月二十七日
代书 记员 黄文文