广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第600号
上诉人（原审原告）：刘卓钦，男，汉族，住东莞市。
委托代理人：宋天旺，北京市东元（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：东莞市南城区鸿福路**号行政办事中心。
法定代表人：袁宝成，市长。
委托代理人：王好、ＸＸ程。
被上诉人（原审被告）：东莞市农业局。住所地：东莞市南城区鸿福路**号行政办事中心*楼。
法定代表人：张永忠，局长。
委托代理人：邱利添、周智峰，广东政丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市环境保护局。住所地：东莞市南城区体育路**号。
法定代表人：方灿芬，局长。
委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。
委托代理人：梁石兰，广东慕正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：东莞市东城区东城大道***号。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：余婧，该局工作人员。
委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
被告：东莞市谢岗镇人民政府。住所地：东莞市谢岗镇光明路*号。
法定代表人：胡毅峰，镇长。
委托代理人：谢圣平，广东海联泰达律师事务所律师。
委托代理人：周郑毅，广东众达律师事务所律师。
上诉人刘卓钦因行政补偿纠纷一案，不服东莞市中级人民法院（2015）东法中行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明：刘卓钦提供《农田、鱼塘承包合同》显示，谢岗镇谢岗村村民委员会东风村村民小组与谢岗镇黎村当地村民谢新球于2001年12月10日签订《农田、鱼塘承包合同》，约定由谢新球承包该村民小组鸡力角（土名）鱼塘两个面积约10亩、水田约25亩，2007年鱼塘面积增至23亩，承包期限从2002年1月1日起至2021年12月30日止。刘卓钦主张其于2003年4月开始在前述地块位置经营案涉养猪场。经法院调查，谢新球确认前述合同签订后，其将合同约定的11亩土地出租给刘卓钦经营养猪场。
2002年1月31日，东莞市政府出台《东莞市畜禽养殖业环境保护管理规定》（东府令第46号），对东莞市畜禽养殖场的环境影响评价的审批、污染防治设施的验收以及畜禽养殖场的禁养区进行了规定。东莞市政府、东莞环保局称，根据该规范性文件，刘卓钦的养猪场不在禁养区。2005年5月12日，东莞市政府向各镇政府（区办事处）、市府直属各单位发出《关于限期整治畜禽养殖业污染的通告》（东府（2005）69号）和《关于印发〈东莞市畜禽养殖业污染整治方案〉的通知》（东府（2005）70号），要求全市所有未经审批和位于禁养区内的畜禽养殖场，出栏后必须停止养殖活动，拆除相关设施；对于经市审批的畜禽养殖场，由各镇区按市定的补偿项目和标准，与养殖户签订关闭、搬迁或转营的补偿协议，报市畜禽养殖业污染整治工作小组办公室和市财政部门核准后，按市、镇4：6的比例作出补偿；对于未经市审批的畜禽养殖场，关闭时是否补偿以及补偿的标准由各镇区自行决定，需要补偿的，须在2005年6月5日前，将本镇区的补偿标准以及与养殖户签订的补偿协议报市核准。2005年6月15日，东莞市政府下发了《关于进一步明确清理畜禽养殖业污染有关问题的通知》（东府办（2005）39号），指出为有效推进畜禽养殖业污染整治工作，从实际出发，对位于非禁养区内的畜禽养殖场，在不影响群众正常生活、不影响市容市貌、不影响水源和没有群众投诉的前提下，可申请暂缓清理，由养殖户提出申请，经所在村同意，镇区政府严格把关核准办理。2007年11月3日，东莞市政府颁发《关于进一步加强畜禽养殖业污染防治管理工作的通知》（东府（2007）135号），指出由于2007年猪肉价格上涨，导致畜禽养殖特别是养猪回潮反弹十分突出，严重污染环境，要求各镇政府认真核查暂缓清理的养猪场经营情况，明确暂缓清理必须符合六个条件：1、位于非禁养区范围；2、不影响群众正常生活；3、不影响市容市貌；4、不影响水源；5、没有群众投诉；6、贫困养殖户按一户一场计饲养生猪数量在15头以下，本地户籍人（指户籍所在村、镇人员）开办且有鱼塘配套的养殖场，每亩鱼塘配套养猪在10头以下。2007年12月14日，刘卓钦开设的养殖场以谢新球的名义申请暂缓清理，获谢岗镇政府核准同意。在《暂缓清理养猪场呈批表》上，谢新球承诺保证遵守暂缓清理的六个条件，接受有关部门的监督检查，并在2009年1月1日前停止生猪养殖活动。
一审法院另查明：2010年9月1日，广东省环境保护厅向深圳、惠州、东莞市政府、广东省国土资源厅、广东省农业厅等单位印发经广东省人民政府同意的《石马河污染整治工作方案》（粤环发（2010）86号），要求认真贯彻执行。其中，要求制定养殖场退出计划，2012年底前，沿河流域内的畜禽养殖场要全部转移或关闭。2012年3月19日，省环境保护厅向深圳、惠州、东莞市政府印发《关于印发〈2012年淡水河石马河污染整治目标和任务〉的通知》（粤环（2012）15号），根据省人民政府同意实施的《淡水河污整治工作方案》（粤环（2009）56号）和《石马河污染整治工作方案》（粤环发（2010）86号），结合深圳、惠州、东莞市制订的淡水河、石马河污染整治规划和方案，要求东莞市2012年6月底前转移或关闭全部规模化养殖场，完成谢岗、桥头镇畜禽养殖业清理，加强清理流域内零散畜禽养殖户，建设回潮防范机制，发现一户清理一户，控制农村面源污染。2012年5月14日，东莞农业局、东莞国土局和东莞环保局，经东莞市政府同意，联合制定发布了《东莞市生猪生产规划（2012—2020年）》，明确了东莞市猪场选址必须位于《东莞市畜禽养殖业环境保护管理规定》（东府令第46号）设置的非禁养区内，且不得位于石马河流域的凤岗、塘厦、清溪、樟木头、常平、桥头、谢岗镇。2012年9月17日，东莞环保局谢岗分局向刘卓钦作出《关于限期关闭转移违规养殖场的通知》，认定由于谢岗镇位于石马河流域，根据原国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省珠江三角洲水质保护条例》、省环境保护厅《关于印发2012年淡水河石马河污染整治目标和任务的通知》（粤环（2012）15号）、《东莞市畜禽养殖业环境保护管理规定》和《东莞市生猪生产规划（2012－2020年）》，属畜禽养殖禁养区，刘卓钦位于大窝的养猪场，面积约6000平方米，存栏生猪1000只，属于违规养殖场，请于2012年9月30日前自行出售或转移全部存栏猪只并关闭清拆养殖场。2012年12月6日，谢岗镇政府发布谢府（2012）29号《关于彻底清理违规畜禽养殖场和坚决制止违章搭建临时建筑的通告》，内容为：根据《东莞市生猪生产规划（2012－2020年）》等文件，该镇属畜禽养殖禁养区，镇内禁止畜禽养殖活动；从2012年3月起，该镇大力关闭转移违规畜禽养殖场，已经累计关闭转移违规畜禽养殖场225个，占该镇违规畜禽养殖场总数（230个）的97.8%，清理生猪68292头，占需清理生猪总数（70093头）的97.4%；然而，仍有少量违规畜禽养殖场，经多次劝告并一再延期，却仍然未在承诺时间完成清理工作；仍未完全清理的违规畜禽养殖户，务必在近期内清理完毕，否则，该镇将从12月19日起采取统一强制行动，对仍有猪只的违规畜禽养殖场实行强制拆除关闭，因强制行动造成的损失，由违规畜禽养殖户或棚舍业主自行负责。
一审法院再查明：刘卓钦在庭审中称，其于2012年9月收到前述《关于限期关闭转移违规养殖场的通知》，于2012年12月收到谢府（2012）29号《关于彻底清理违规畜禽养殖场和坚决制止违章搭建临时建筑的通告》，而谢岗镇政府、东莞环保局未举证以何种方式送达上述通知或通告，亦未对送达时间提出异议。刘卓钦又主张，谢岗镇政府以及东莞环保局谢岗分局是乡镇一级政府及职能部门，由其作出前述通告、通知责令拆除养猪场没有法律依据。刘卓钦并称，其开办养猪场从2013年开始已经没有养猪，至庭审时其已经自行拆除养猪场的大部分建筑设施，还剩余一些猪圈未拆。刘卓钦提供了《东莞市德衡资产评估有限公司关于刘卓钦（谢岗诚兴猪场）评估报告》，以证明其委托东莞市德衡资产评估有限公司对其经营养猪场所产生的清理损失市场价值进行评估，评估对象为生产厂房、场地、设备以及种猪等可能产生损失的资产，该资产在评估基准日2012年8月10日所表现的市场价值为5201450元。该报告显示自评估基准日2012年8月10日计算起，至2013年8月9日止有效，超过一年需重新进行资产评估。刘卓钦主张，加上其为尽快清理低价销售存栏猪的损失2833700元以及因清理养猪场而补偿员工损失367500元等损失，其共诉请应补偿的损失为8404500元。
一审法院认为：本案争议焦点在于刘卓钦诉请要求东莞市政府、东莞环保局、东莞农业局、东莞国土局以及谢岗镇政府对其开办养猪场的关闭承担行政补偿责任的理由是否成立。一、关于案涉养猪场是否合法的问题。根据《环境保护法》第六条以及《广东省环境保护条例》第八条第二款的规定，任何单位和个人都有合理利用自然资源、保护环境、防治污染的义务。《环境影响评价法》（2003年9月1日起实施）第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”第二十二条规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；……。”按照原国家环境保护总局于2002年10月13日发布以及2008年9月2日发布的《建设项目环境保护分类管理名录》中B类“农、林、牧、渔”第7项“养殖场（区）”显示，经营养猪场属对水源产生影响的建设项目，均应按常年存栏量填写相应的环境影响评价文件报环保部门审批，其中，在2008年10月1日之后，猪常年存栏量3000头以上的，应当编制环境影响报告书；猪常年存栏量3000头以下的，应当编制环境影响报告表。刘卓钦主张其自2003年4月开设案涉养猪场，但并未提供任何证据证明在前述法律、规章实施后有编制相应养猪场的环境影响评价文件并报环保部门审批。虽然该养猪场于2007年12月14日被谢岗镇政府准予办理暂缓清理，但在准予暂缓清理期间未办理环境影响评价审批手续，更没有遵循《环境保护法》（1989年12月26日起施行）第二十六条：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”的规定，配套防治设施并经环保行政部门验收合格，亦没有按照申请办理暂缓清理的承诺在2009年1月1日前停止生猪养殖活动。因此，刘卓钦主张的养猪场并不符合前述我国环境保护法律以及规章的要求，也超出当地政府承诺准予暂缓清理的期限，并不属合法存在的养猪场。二、关于案涉养猪场应否关闭的问题。《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。”《广东省环境保护条例》第四十八条规定：“违反本条例第三十五条规定，在畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府责令其关闭养殖场所，拆除相关设施。”2012年3月19日，广东省环境保护厅向深圳、惠州、东莞市政府印发《2012年淡水河石马河污染整治目标和任务》，根据广东省人民政府同意实施的《石马河污染整治工作方案》，提出加快淡水河、石马河整治的要求，并具体要求东莞市在2012年6月底前完成位于石马河流域的谢岗、桥头镇的畜禽养殖业清理。据此，东莞农业局、东莞国土局、东莞环保局于2012年5月14日经东莞市政府同意联合发布了《东莞市生猪生产规划（2012—2020年）》，明确东莞养殖场不得位于石马河流域的谢岗镇等地。而由于刘卓钦开办的养殖场位于广东省人民政府以及东莞市政府明确禁养地域范围，根据《广东省环境保护条例》（2005年1月1日起施行）第四十八条：“违反本条例第三十五条规定，在畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府责令其关闭养殖场所，拆除相关设施”的规定，属于应当责令关闭的情形。按照《广东省珠江三角洲水质保护条例》第三条以及《广东省环境保护条例》第四条的规定，谢岗镇政府应当对其辖区内的水环境质量负责，东莞环保局对全市环境保护工作实行监督管理，并可委托其派出机构对所在镇区环境保护工作依法进行监督管理。然而，由于根据前述《广东省环境保护条例》第四十八条的规定，有权对在畜禽禁养区经营畜禽养殖场责令关闭的行政主体是县级以上人民政府，那么，东莞环保局的派出机构谢岗分局以及谢岗镇政府以自己名义发出相关通知、通告要求刘卓钦自行关闭转移其开办的养殖场，均超越其法定职权。而东莞市政府在收到前述广东省人民政府批准同意的整治方案中关于转移、关闭石马河流域畜禽养殖场的指令以及广东省环境保护厅文件后，由其下级政府及相应职能部门完成本应由其履行的具体责令关闭工作，应当认定为属在缺乏法律规定下的自行委托行为，对责令关闭导致合法权益的损失，东莞市政府应当依法承担相应的法律责任。三、关于案涉养猪场关闭应否获得补偿的问题。首先，国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”省环境保护厅、省农业厅《关于加强规模化畜禽养殖污染防治促进生态健康发展的意见》（粤环发（2010）78号）规定，位于法律法规规章明确规定的禁养区或当地政府依法划定的禁养区之内，且在法律法规规章实施之前或禁养区划定之前已经合法存在的畜禽养殖场（区），各地在对其关闭拆除时应按规定予以补偿。由于无论行政赔偿还是行政补偿，均属对受损合法权益的弥补方式，前述广东省的规范性文件规定补偿的对象是在禁养区划定之前合法存在的养殖场，并不违反相关法律、法规或规章的规定，也不违反行政补偿的基本原理，故依法可适用于本案。合法从事畜禽养殖活动是刘卓钦应当遵循的义务，而刘卓钦开办案涉养猪场在被划定为禁养区前并非合法存在的养猪场，其依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定主张行政补偿的理由不能成立。其次，按刘卓钦的主张，案涉养猪场是由其在收到限期关闭或转移通知后自行拆除，本案并无证据显示五被告对刘卓钦的养猪场有采取强制关闭或拆除的行为，从而导致其合法财产受损。最后，东莞市政府2005年颁发《关于印发〈东莞市畜禽养殖业污染整治方案〉的通知》（东府（2005）70号），要求关闭未经审批的畜禽养殖场，并由各镇区决定对未经审批的畜禽养殖场是否补偿，该方案作此规定，是为了有效推进清理违法违规养殖场而鼓励镇区给予一定补偿的激励措施，并不构成对当时存在或者以后若干年对所有违法养殖场均给予补偿的政府允诺，原告认为根据东莞2005年期间的四清理政策，其应获得补偿的理由不成立，本院依法不予采纳。综上所述，刘卓钦开设的案涉养猪场并不属合法养猪场，因该养猪场位于畜禽禁养区，依法应当由其自行关闭或由东莞市政府责令关闭，而东莞市政府委托谢岗镇政府、东莞环保局责令刘卓钦关闭拆除养猪场，该委托行为缺乏合法依据，鉴于其并未导致刘卓钦关闭养猪场的合法财产权益受损，刘卓钦本案起诉请求五被告对其养猪场关闭承担行政补偿责任，缺乏相应的事实依据与法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认东莞市政府委托谢岗镇政府、东莞环保局责令刘卓钦关闭拆除养猪场的行为违法。二、驳回刘卓钦要求东莞市政府、东莞环保局、东莞农业局、东莞国土局、谢岗镇政府对其开办养猪场的关闭承担行政补偿责任的诉讼请求。
上诉人刘卓钦上诉称：一、一审判决对证据的认定错误，遗漏了上诉人提交的四篇新闻报道，这些报道反映了东莞禁猪的发展过程，尤其是2007年开始全面禁猪与国务院关于促进生猪生产的意见违背。二、一审判决不予认定《无公害农产品产地认证》和《养殖场猪存栏处理一览表》是错误的，且上诉人的猪场在镇街进行过登记并建立了档案，受到政府的长效管理。三、除谢岗镇政府的行为违法外，一审判决对被上诉人市政府等行为的合法性认定也是错误的，《东莞市生猪生产规划（2012-2020）》属于重大事项，但未经听证，程序违法，且不履行法定职责对已存在的养殖户进行补偿。四、一审判决认定上诉人自行拆除了猪场，没有证据，如果不是被上诉人三令五申，威胁停水停电，上诉人不会自断生路并蒙受损失。五、一审判决认定上诉人猪场非法是错误的，错误适用了环保方面的法律，且上诉人猪场创办时间早于《广东省环境保护条例》施行的时间，之前猪场都是合法的。六、一审判决适用法律遗漏了该《条例》第十五条关于“因实施环境保护规划需要搬迁、转产或者关闭的，由所在地人民政府采取相应的解决措施，并依法予以补偿”的规定，且应依据国务院的意见确认东莞禁猪是否合法。再就是按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，被上诉人应依法对上诉人现有猪场进行补偿。一审判决与认定事实有误，适用法律不当，请求撤销并依法判令被上诉人履行补偿职责，支持上诉人提出的诉讼请求。
被上诉人东莞市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实和适用法律是正确的，上诉人开办的养猪场未办理任何环评手续和执行环保“三同时”要求，违反了环保方面法律法规的规定，属于违法养殖。二、一审判决在法律适用上没有违反法不溯及既往和特别法优于普通法的法律适用原则，上诉人的猪场虽然设立于2003年，但其养殖行为是持续存在的，对环境的影响也是持续存在的，适用畜牧法和环评法认定其非法未违法，且上诉人以其养殖行为受到政府长效管理为由，认为自己属于合法养殖是错误的。三、一审判决对上诉人经营的非法猪场不予行政补偿，符合行政补偿的基本原理，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》和我省《关于加强规模化畜禽养殖污染防治促进生态健康发展的意见》的规定，对养殖场给予行政补偿的前提，是政府在划定禁养区之前合法存在的养殖场，需要关闭拆迁出现经济损失。上诉人的养殖场在被规划为禁养区之前并非合法存在的养殖场，不符合法律法规和规范性文件规定的条件，也不符合行政补偿的基本原理，且按照上诉人的陈述，上诉人养殖场是在收到关闭通知后自行拆除的，不存在因强制措施行为导致其合法财产受损的事实。鉴于此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，请求维持。
被上诉人东莞市国土资源局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确。《环境保护法》第六条和《广东省环境保护条例》第八条规定，任何单位和个人都有合理利用自然环境、保护环境、防止污染的义务。《环境影响评价法》第十六条、第三十二条和国家环境保护总局关于《建设项目环境保护分类管理名录》规定，经营养猪场应按规定编制相应的环境影响评价文件并报环保部门审批。上诉人并未提供任何证据证明在前述法律法规和规章实施后有编制相应养猪场的环境影响评价文件并报环境保护部门审批，也没有提供证据证明有按《环境保护法》第二十六条的规定设计、施工、使用经环境保护部门验收合格的防治污染的设施。因此上诉人开设的养猪场不符合环保法律和法规的要求，不属于合法存在的养猪场，不能适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于对合法存在的养殖场所进行关闭搬迁的补偿规定。另，《东莞市生猪生产规划（2012——2020）》是被上诉人等联合发布的具有普遍约束力的规范性文件，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回上诉人提出的审理要求。
被上诉人东莞市农业局答辩称：一是一审判决认定事实正确，上诉人提到的新闻报道并没有体现出证据的客观性和关联性，也无法证明上诉人的养猪场是合法的以及应当得到补偿，且上诉人也没有考虑到国务院是允许地方政府在整治环境的同时兼顾生猪养殖。上诉人提到的无公害产品产地认证和存栏表也与本案没有关联，被上诉人无法确认。二是一审判决认定上诉人的养猪场非法所依据的法律法规是正确的。上诉人养猪场未进行工商登记，没有取得经营主体资格；未通过环境影响评价，未通过验收并取得继续养猪的相关证照，其经营行为无理无据，非法经营依法不应得到补偿。一审判决认定上诉人养殖场违法的法律依据正确，认定其不能得到补偿正确，请求维持。
被上诉人谢岗镇人民政府答辩称：一、根据《环境保护法》第十六条、《水污染防治法》第四条、《广东省环境保护条例》第三条、第三十五条、《广东省珠江三角洲水质保护条例》第三条等相关规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。被上诉人针对违规畜禽养殖场的违法行为，依法开展清理工作，既是被上诉人的法定职责，也是省、市两级人民政府和省、市两级人大重点督办的工作，被上诉人履行自身职责，贯彻落实上级工作部署，有效遏制畜禽养殖污染，保护生态环境。二、上诉人没有营业执照，没有排污设施及排污许可证，没有任何合法手续，属违规养殖，且上诉人养殖场所在地谢岗镇属畜禽养殖禁养区，在禁养区内养殖也是违法的。三、自行关闭违法养殖场是上诉人的义务。四、行政补偿的前提是合法权益受到损害，上诉人是违法养殖，其行为不应受到保护，上诉人要求补偿没有事实和法律依据。请求维持原判。
被上诉人东莞市环保局未提交答辩意见。
对于一审法院经审理查明的本案事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人刘卓钦在一、二审法院审理本案期间，从未提供其猪场建设用地审批文件、配套环境保护设施建设审批与验收文件，也未提供猪场排污许可和动物防疫条件合格证等证据，本院据此认定上诉人并未遵循和履行《中华人民共和国环境保护法》第六条、第四十一条、第四十五条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条，《中华人民共和国畜牧法》第六条、第三十七条，《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条、第八条、第九条、第十条，以及《广东省环境保护条例》第十八条、第三十五条、第四十八条等行政法律、法规和规章关于畜禽养殖者应当遵循和履行的基本程序与义务，因而其经营猪场所获财产性权利和利益，均不属行政法律、法规和规章保护的合法权益，一审法院认定其不能获得行政补偿并判决驳回诉讼请求是正确的。上诉人以猪场领有无公害农产品产地认证并建有养殖档案等管理性材料，主张猪场属于合法生成的权益的理由不能成立。再者，上诉人也不能提供其与被上诉人就本案补偿问题达成的书面协议，不能证明其已满足被上诉人设定的激励补偿条件，抑或被上诉人存在不履行或者违反补偿协议的情形，上诉人认为被上诉人违反承诺不予补偿不合理的理由亦不能成立。此外，上诉人提供的新闻报道，其性质属于需经其他证据佐证的传来证据，不能独立证明案件事实，一审法院不予采纳并不影响对本案主要事实的认定，上诉人据此主张一审判决认定事实错误的理由同样不能成立。另，被上诉人谢岗镇人民政府发布的“谢府（2012）29号”关闭猪场《通告》，其中部分事项应属东莞市人民政府的法定职权，由谢岗镇人民政府通告实施不符合法律规定，一审判决未对该越权行为作出认定，亦未就该行为与东莞市环境保护局谢岗分局的行政委托行为作出区别认定不当，本应予以纠正；鉴于该项认定与上诉人是否享有行政补偿的合法权益无关，故本院对一审判决主文第一项不作调整。至于被上诉人东莞市国土资源局、东莞市农业局和东莞市环保局等履行各自职责，参与制定《东莞市生猪生产规划（2012-2020年）》，并未针对上诉人的权利和义务作出具体规定，依法不属本案审理范围，上诉人对东莞市国土资源局、农业局和环保局提起的诉讼，缺乏法律依据；鉴于一审法院在判决主文第二项中，已经含有驳回上诉人针对三局提出的诉求，故本院对一审判决主文第二项内容亦不再作出调整。综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律基本正确，依法应予维持。上诉人主张撤销一审判决、改判被上诉人履行行政补偿职责的理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘卓钦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付洪林
代理审判员 林劲标
代理审判员 苗 欣
二〇一五年十二月四日
书 记 员 唐亚文
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国环境保护法》
第六条一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。
第四十一条建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。
第四十五条国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。
《中华人民共和国环境影响评价法》
第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。
《中华人民共和国畜牧法》
第六条畜牧业生产经营者应当依法履行动物防疫和环境保护义务，接受有关主管部门依法实施的监督检查。
第三十七条国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。
《畜禽养殖污染防治管理办法》
第六条新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。畜禽养殖场的环境影响评价报告书（表）中，应规定畜禽废渣综合利用方案和措施。
第八条畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。环境保护行政主管部门在对畜禽养殖污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。
第九条畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。
第十条畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。在依法实施污染排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。
《广东省环境保护条例》
第十八条排污单位应当按照国家规定进行排放污染物申报登记，申请领取排污许可证，按照排污许可证的规定排放污染物，并按规定缴纳排污费。未取得排污许可证的，不得排放污染物。
第三十五条县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。
第四十八条违反本条例第三十五条规定，在畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府责令其关闭养殖场所，拆除相关设施。