河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第00026号
原告平顶山平临高速公路有限责任公司。
住所地平顶山市新城区高速公路收费站。
法定代表人李喜朋，该公司董事长。
委托代理人陈升飞，北京市法拓律师事务所律师。
委托代理人连雅，该公司法律顾问。
被告平顶山市人民政府。
住所地平顶山市新城区祥云路。
法定代表人张国伟，任市长。
委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
委托代理人刘大辉，平顶山市国土资源局工作人员。
第三人河南居尚房地产开发有限公司。
住所地平顶山市光明路与南环路交叉口向南100米路东。
法定代表人于联合，该公司董事长。
委托代理人牛曼曼，该公司工作人员。
委托代理人王卫民，河南金豫律师事务所律师。
第三人平顶山市第三水泥厂破产清算组。
诉讼代表人申国顺，该清算组组长。
委托代理人刘坤明，河南大乘律师事务所律师。
原告平顶山平�高速公路有限责任公司不服被告平顶山市人民政府于2014年1月21日作出的《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司方案的批复》（平政土（2014）16号），于2014年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月3日作出（2014）南行初字第00023号行政裁定，驳回原告起诉，原告不服上诉，河南省高级人民法院于2015年4月9日作出（2015）豫行终字第00014号行政裁定，撤销一审裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭审理本案，应平顶山市第三水泥厂破产清算组申请，经审查依法追加其为本案第三人参加诉讼，于2015年6月24日公开开庭进行了审理。原告平顶山市平临高速公路有限责任公司委托代理人陈升飞，被告平顶山市人民政府委托代理人张国强、刘大辉，第三人河南居尚房地产开发有限公司委托代理人牛曼曼、�卫民，第三人平顶山市第三水泥厂破产清算组委托代理人刘坤明等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平顶山市人民政府于2014年1月21日作出的《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司方案的批复》（平政土（2014）16号），平顶山市人民政府同意平顶山市国土资源局拟定的出让方案，将位于姚电大道西段南侧，面积31350.7平方米的国有建设用地使用权收回，并以协议出让方式出让给河南居尚房地产开发有限公司。出让用途为工业用地，出让年限50年，土地使用条件不变。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、涉案宗地平国用（1997）字第Z089号国有土地使用证。2、河南省叶县人民法院（2005）叶民二破字第2号民事裁定书。3、平顶山市第三水泥厂破产清算组地上附属物情况说明。4、平顶山市第三水泥厂破产清算组关于处置土地及地上附属物的请示。5、河南省叶县人民法院关于同意处置原平顶山市第三水泥厂土地及地上附属物的批复。6、委托拍卖合同。7、河南省叶县人民法院（2005）叶民二破字第2-1号协助执行通知书。8、河南居尚房地产开发有限公司关于将原平顶山市第三水泥厂土地使用权过户给我公司的请示。9、湛河国土资源分局关于将原平顶山市第三水泥厂国有土地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司的请示。10、平顶山市国土资源局文电处理签。11、平政土（2014）16号文。12、国有建设用地使用权出让合同。13、土地出让价款票据。
原告平顶山平临高速公路有限责任公司诉称：2004年6月30日，原告作为甲方（征用方），平顶山市第三水泥厂作为乙方（被征用方），叶县人民政府作为监督单位签�了《平临高速公路征地拆迁协议书》。协议约定：经甲乙双方多次协商，乙方报叶县人民政府同意，并提交水泥厂职代会讨论通过，签订本协议：根据乙方的实际情况和叶县县政府的要求，乙方需将水泥厂全部搬迁，甲方负责给予补偿（含全部搬迁费、设备拆迁费、资产补偿费、职工安置费、土地补偿费）共计1500万元，两幢职工集资楼另行规定。协议签订后，乙方的所有设备及住宅楼必须在甲方规定的时间内拆迁完毕，将其有关土地手续交给甲方，并配合甲方将水泥厂的土地面积及边界指定划清，并负责协调厂区的周边关系。原乙方的土地使用权归甲方所有，并负责协助给甲方办理变更过户手续。协议签订后，原告依据协议约定向原平顶山市第三水泥厂支付补偿费用共计1800余万元（含职工集资楼费用）。原告认为被告将属于原告的土地无偿收回并协议出让给第三人，侵犯了原告的合法权益。请求依法撤销被告于2014年1月21日作出的平政土（2014）16号文件。
原告向法庭提供六组证据：第一组证据：?1、国土资源部国土资函（2004）289号《关于平顶山至临汝高速公路工程建设用地的批复》。2、河南省国土资源厅豫国土资函（2005）183号《河南省国土资源厅关于平顶山至临汝高速公路工程建设用地的函》。3、平顶山市人民政府平政土（2007）243号《平顶山市人民政府关于平顶山平临高速公路有限责任公司市区段供地方案的批复》。4、《国有土地划拨决定书》。这组证据证明：1、原平顶山市第三水泥厂部分国有土地（1.7986公顷即26.979亩）被被告收回后，划拨给原告使用；原告使用的土地从原平顶山市第三水泥厂土地中间穿过，故原平顶山市第三水泥厂的土地被一分为二，变为两宗土地，用地面积、四至均发生重大变化；2、本案中涉及的平国用（1997）字第Z089号土地使用证所记载的内容包括用地面积、四至等事项已发生重大变化，该证件应予以注销。本案中无论是平顶山市第三水泥厂破产清算组、叶县人民法院、被告平顶山市人民政府均以上述已经作废的土地使用证为依据处理土地，均是错误的。第二组证据：1、《平临高速公路征地拆迁协议书》；2、《平顶山市第三水泥厂搬迁补偿协议书》。证明：1、原告与平顶山市第三水泥厂签订的协议，系各方自愿签订，且经过叶县人民政府的批准，符合我国法律规定，为有效协议；2、根据协议，平顶山市第三水泥厂应负责为原告土地办理过户手续，地面上的所有财产处置权属于原告，原告对土地及地面附属物具有合法权益；3、平顶山市第三水泥厂破产清算组、叶县人民法院擅自处置土地及地面附属物，被告以批复的形式，无偿收回土地，侵犯原告的合法权益。第三组证据：原告向平顶山市第三水泥厂支付搬迁补偿费、资产补偿费、职工安置费、土地补偿费等票据一组共计84页。证明：原告向平顶山市第三水泥厂支付搬迁补偿费、资产补偿费、职工安置费、土地补偿费等共计16972497.13元，依法对原平顶山市第三水泥厂的土地、资产享有合法权益。第四组证据：1、平顶山平临高速公路有限责任公司平临高速（2012）17号《关于请求确认平临高速共有使用权证的请求》。2、平顶山平临高速公路有限责任公司平临高速（2012）26号《关于原平顶山市第三水泥厂剩余土地情况的报告》。证明：1、原告与平顶山市第三水泥厂签订征地协议、补偿搬迁协议，被告知情。2、原告一直要求被告为原告办理本案涉及土地的土地使用权证。第五组证据：地籍调查指界通知书。证明：原告于2014年7月14日收到平顶山市国土资源局�河分局的通知，在指界时得知原告的合法权益受到侵害。第六组证据：平政土（2014）16号《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司方案的批复》。证明：被告做出的该文件侵犯原告的合法权益，同时该文件批复的内容超出叶县人民法院民事裁定的范围，应予以撤销。
被告平顶山市人民政府辩称：一、原告所诉平政土（2014）16号文并非具体行政行为，不具有可诉性。二、平政土（2014）16号文合法有据，是执行人民法院发生法律效力的民事裁决书及协助执行通知书的行为。三、原告未依法取得涉案土地的使用权。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人河南居尚房地产开发有限公司述称：一、原告所诉行政行为（平政土（2014）16号文）不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、第三人河南居尚房地�开发有限公司通过合法途径取得土地使用权，原告的诉讼请求依法不能成立。三、原告不享有涉案土地的使用权。请求驳回原告起诉。
第三人河南居尚房地产开发有限公司向法庭提供如下证据：1、河南省高级人民法院（2008）豫法民提字第39号民事判决书。2拍卖成交确认书。3、土地价款收据。4、协助执行通知书。5、（平政土（2014）16号文件。6、国有建设用地使用权出让合同。7、土地出让划拨收入专用票据。8、税收缴款书。证明本案的原告对该宗地没有合法权益，第三人是善意第三人，与各方没有纠纷，依据拍卖公司的公告等约定来买的，也支付了相应价款。
第三人平顶山市第三水泥厂破产清算组答辩称：1、原告平临高速公司没有依法获得本案涉案土地的使用权；2、第三人河南居尚房地产开发有限公司竞拍的土地合法有效；3、叶县人民法�要求平顶山市国土资源局协助执行行为合法；4、原告平临高速公司不具备原告主体资格。平顶山市第三水泥厂破产清算组提交5组证据：
第1组、叶县人民法院《关于成立平顶山市第三水泥厂破产清算组的函》
第2组、（2005）叶民二破字第2-14号民事裁定书。
第3组、关于解除《平临高速公路征地拆迁协议书》的通知
第4组、国内特快专递邮件详情单
第5组、土地他项权利证明书共三份
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作出如下确认：各方当事人提供的证据均为书证，对证据的真实性他方当事人均无异议，本院对证据的真实性予以确认。
经审理查明，涉案土地位于平顶山市湛河区境内，原系平顶山市第三水泥厂的划拨用地，平顶山市第三水泥厂系叶县人民政府主管的企业。2004年9月10日，国土资源部对河南省人民政府作出《关于平顶山至临汝高速公路工程建设用地的批复》，因平临高速公路从平顶山市第三水泥厂穿过，2004年6月30日，原告作为甲方（征用方），平顶山市第三水泥厂作为乙方（被征用方），叶县人民政府作为监督单位签订了《平临高速公路征地拆迁协议书》（协议主要内容如前原告所述）。后原告先后共支付平顶山市第三水泥厂及其职工拆迁补偿费共计1700余万元。2006年，平顶山市市郊农村信用合作社联合社以原平顶山市第三水泥厂用其土地抵押向信用社借款为由，起诉平顶山平临高速公路有限责任公司，要求对原平顶山市第三水泥厂的土地停止侵害，恢复原状，赔偿损失，案经一审、二审、再审，最终由河南省高级人民法院提审，于2009年11月20日作出（2008）豫法民提字第39号民事判决，该判决认定：“除高速公路公司修建平临高速公路�用平顶山市第三水泥厂的土地26.979亩外，平顶山市第三水泥厂的其他土地至今未办理土地使用权变更登记手续，该宗土地的使用权人仍是平顶山市第三水泥厂。”“叶县人民法院宣告平顶山市第三水泥厂破产时，对平顶山市第三水泥厂占用的土地未处置。”判决维持了平顶山市中级人民法院驳回信用社诉讼请求的再审判决。2012年11月12日，平顶山平临高速公路有限责任公司向平顶山市人民政府提出《关于请求确认平临高速国有土地使用权的请示》，请求将平临高速公路占用原平顶山市第三水泥厂剩余部分的土地使用权，确认给平临高速公路有限责任公司。
2005年5月19日，叶县人民法院作出（2005）叶民二破字第2号民事裁定：宣告申请人平顶山市第三水泥厂破产。2013年9月13日，叶县人民法院向平顶山市国土资源局发出协助执行通知书﹤（2005）叶民二破字第2-1号﹥，该协助执行通知书载明：平顶山市第三水泥厂破产清算组委托拍卖机构对原平顶山市第三水泥厂的国有土地使用权一宗：土地证号平国用（1997）字第z0**号及地上附属物进行拍卖，买受人河南居尚房地产开发有限公司以980万元价格竞得并签订了拍卖成交确认书，支付了拍卖价款，要求平顶山市国土资源局协助办理过户登记手续。该协助执行通知书涉及的平国用（1997）字第z089号土地证证载土地面积为36989.74平方米。2013年11月4日，平顶山市国土资源局湛河分局依据河南居尚房地产开发有限公司的申请，作出平国土资湛文（2013）132号文件，拟将原平顶山市第三水泥厂两宗国有土地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司，采取协议方式出让。2014年1月21日，平顶山市人民政府作出的《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给河南居尚房�产开发有限公司方案的批复》（平政土（2014）16号）（一下简称《批复》）。该平政土（2014）16号《批复》载明：同意将位于姚电大道西段南侧，面积31350.7平方米的国有建设用地使用权收回，并以协议方式出让给河南居尚房地产开发有限公司。
另查明：原平顶山市第三水泥厂两宗国有土地使用权（该两宗土地相连），证号分别为平国用（1997）字第z089号、平国用（1997）字第z088号，面积分别为36989.74平方米、9858.35平方米。平临高速公路占用26.979亩即17986平方米。本次庭审中，第三人河南居尚房地产开发有限公司及第三人平顶山市第三水泥厂破产清算组均认可被诉“批复”中的土地含平国用（1997）字第z089号、平国用（1997）字第z088号两证证载土地面积。
本院认为：《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释（2004）6号）规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”本案中，叶县人民法院的协助执行通知明确要求，“平顶山市第三水泥厂破产清算组委托拍卖机构对原平顶山市第三水泥厂的国有土地使用权一宗：土地证号平国用（1997）字第z0**号及地上附属物进行拍卖，买受人河南居尚房地产开发有限公司以980万元价格竞得并签订了拍卖成交确认书，支付了拍卖价款，要求平顶山市国土资源局协助办理过户登记手续”。该通知要求协助执行的事项，一是协助执行涉及的是土地证号为平国用（1997）字第z0**号的土地；二�对土地证号平国用（1997）字第z0**号的证载土地办理过户登记手续。然而，被诉《批复》的内容显然超出人民法院协助执行通知书的范围。第一、该被诉《批复》不仅涉及土地证号平国用（1997）字第z0**号证载土地，而且涉及土地证号平国用（1997）字第z0**号的证载土地，显然超范围；第二、该被诉《批复》决定的“收回划拨土地并出让”，在土地行政管理过程中，是一个独立的管理行为，是土地登记行为的前置行政行为，并非人民法院委托执行的土地登记行为，显然超出了人民法院委托执行的范围，属于行政诉讼受案范围。被诉《批复》收回的土地及该土地上附属物，原告因修建高速公路之原因，在当地政府参与下与原土地使用者签订了拆迁补偿协议、支付了一千余万元的补偿款，在原告已经向被告申请确认土地使用权的前提下，被告《批复》将该土地收回并出�他人，侵害原告合法权利。再者，叶县人民法院委托执行的前提是已经拍卖给他人，拍受人已经支付了竞拍价款，而被诉《批复》“收回划拨土地并出让”，与已经拍卖的事实相矛盾。如果说，破产企业的国有划拨土地处置应当先行出让再登记，那么，也是应当先行收回国有，再由政府挂牌拍卖，而后进行登记。因此，被告对于叶县人民法院的委托执行通知，要么按照委托执行的要求协助，要么按照法定程序依法处理。而不应在人民法院协助执行通知要求之外作出行政行为。因此，被诉《批复》缺乏依据且程序违法。综上所述，被诉《批复》依法应予撤销；原告请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告平顶山市人民政府于2014年1月21日作出的《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司方案的批复》（平政土（2014）16号）。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 白 云
审判员 张朝阳
审判员 宋汉亭
二〇一五年七月十三日
书记员 郭 栋