四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川34行终5号
上诉人（原审原告）四川山江建工集团有限公司。住所地：成都市武侯区武侯大道双楠段***号*栋*楼**号。现住所地：成都市青羊区太升南路***号锦天国际*座**楼。
法定代表人张兴志，该公司董事长。
委托代理人胡印，四川十君律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州水务局。住所地：四川省凉山州西昌市胜利路***号。
法定代表人杨昌林，该局局长。
委托代理人省果布合日，凉山彝族自治州水务局工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人张勤，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州人民政府。住所地：四川省凉山州西昌市三岔口南路**号。
法定代表人苏嗄尔布，该州州长。
委托代理人李幸昀，凉山彝族自治州人民政府法制办行政复议应诉科科长。代理权限为特别授权。
委托代理人马里色，四川恒古达律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人四川山江建工集团有限公司（以下简称山江公司）因水利行政监督一案，不服西昌市人民法院（2016）川3401行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人山江公司的委托代理人胡印，被上诉人凉山彝族自治州水务局（以下简称凉山州水务局）的委托代理人省果布合日、张勤，被上诉人凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）的委托代理人李幸昀、马里色到庭参加了诉讼。被上诉人凉山州水务局的法定代表人杨昌林因出差、被上诉人凉山州政府的法定代表人苏嗄尔布因参加会议均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年金阳县派来镇、芦稿镇芦稿林河防洪治理工程由四川省水利厅以川水函[2012]2518号文批准建设，工程概括静态总投资1326.78万元，建设资金来自中小河流治理项目中央专项补助资金，属四川省行政区域内国家投资工程建设项目。项目业主为金阳县水务局。工程方式为公开投标。2014年12月8日，该工程在凉山州公共资源交易服务中心开标，金阳县水务局是该水利工程的招标人，原审原告山江公司参加了该工程项目投标，经评标委员会评审，第一中标人为山江公司，第二中标候选人为四川佳和建设工程有限公司（以下简称佳和公司）、第三中标候选人为四川公望建设有限公司（以下简称公望公司）。
2015年1月12日，公望公司向凉山州水务局投诉，称山江公司投标报价“双低”（低于该项目控制价相应价格的85%，且低于所有投标人评标价算术平均值95%）。2015年1月30日，金阳县水务局（招标人）组织原评标专家委员会复评，复评结果：山江公司仍为第一中标候选人。
2015年2月6日，在复评结果公示期间，公望公司再次向凉山州水务局投诉。凉山州水务局调查认为山江公司的澄清材料存在弄虚作假的情况，作出《凉山州水务局关于取消金阳县派来镇芦稿镇芦稿林河堤防工程第一中标候选人的通知》（凉水发[2015]40号）。山江公司不服，向凉山州政府提出行政复议申请。凉山州政府认为凉山州水务局作出该行政行为事实不清，证据不足，于2015年5月27日作出《凉山州人民政府行政复议决定书》（凉府复决字[2015]6号），撤销《凉山州水务局关于取消金阳县派来镇芦稿镇林河堤防工程第一中标候选人的通知》（凉水发[2015]40号），并责令其在30日内重新作出具体行政行为。
2015年6月28日，凉山州水务局对金阳县水务局作出《凉山州水务局关于废止凉水发[2015]40号文暨重新作出具体要求的通知》（凉水发[2015]89号），要求金阳县水务局废止向佳和公司发出的《金阳县派来镇芦稿林河防洪治理工程施工中标通知书》。2015年7月9日，招标人金阳县水务局按照2015年1月30日复评结果（山江公司为第一中标候选人）向山江公司发出了《中标通知书》，要求山江公司15日内到金阳县水务局签订施工承包合同。
凉山州水务局在对金阳县派来镇芦稿镇芦稿林河堤防工程招投标活动实施监督过程中，发现山江公司投标文件中“近三年发生的诉讼及仲裁情况声明”与《中国裁判文书网》的相关公告内容不符。2014年12月8日的山江公司投标文件中《近三年发生的诉讼及仲裁情况声明》上载明的内容：“经本投标人认真核查，本投标人近3年（2011-2013年）没有发生诉讼及仲裁纠纷，如不实，构成虚假，自愿承担由此引起的法律责任。”四川山江建工集团有限公司在声明上签章，委托代理人卢德雄签字。
2015年7月10日，凉山州水务局对此事件启动立案调查程序，于2015年7月13日指派两名工作人员赴重庆市忠县等地进行调查核实。行政执法人员先后到重庆市忠县水务局、重庆忠县人民法院调查核实并取得了重庆市忠县人民法院（2013）忠法民初字第2156号民事判决书，查实山江公司于2011年至2013年在忠县发生诉讼（具体情况：山江公司于2013年7月，在重庆市忠县中标工程—干井河兴峰段河道综合治理工程建设期间，作为被告与胡绍贵发生诉讼，胡绍贵将山江公司等三单位起诉到忠县人民法院，要求三江公司等消除河道整治造成的危害，恢复对方当事人胡绍贵房屋原状。2013年10月23日，重庆市忠县人民法院判决驳回原告胡绍贵的诉讼请求。2015年7月16日，执法人员到山江公司注册登记地进行调查，发现山江公司已搬走2年多，经电话联系，山江公司法定代表人张兴志称在青海省西宁市不在公司住所，不能参加调查询问，委托公司副总陈健接受调查，但陈健称有事出差不能接受调查。同日，凉山州水务局向山江公司发出《调查询问通知书》（凉水调字（2015）第1号），要求山江公司派人就此事项接受调查询问。2015年7月20日，凉山州水务局对山江公司凉山分公司负责人卢德雄进行了询问，并制作了笔录。2015年7月23日，凉山州水务局向金阳县水务局发出暂停签订中标合同的通知，同时抄送四川山江建工集团有限公司。2015年7月28日，凉山州水务局作出《违法处理事前告知书》（凉水告字[2015]1号）并送达山江公司。该告知书载明，拟对山江公司作出“否决你公司违法取得的《金阳县派来镇芦稿林河堤防工程中标通知书》，中标无效”的处理，并告知山江公司“有权利为自己申辩、陈述事实并提出证据”。
2015年9月16日，凉山州水务局作出《违法处理决定书》（凉水理决字[2015]1号）。该处理决定载明：山江公司在《金阳县派来镇芦稿林河堤防工程投标文件》第324页“经本人认真核查，本投标人近3年（2011-2013年）没有发生诉讼及仲裁纠纷”的声明与山江公司“2013年7月，在重庆市忠县中标工程一干井河兴峰段河道综合治理工程建设期间，作为被告与原告胡绍贵发生诉讼”的事实不符。其行为属于“投标人以其它方式弄虚作假，骗取中标”的情形，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款第（五）项之规定，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、第五十四条，《国务院办公厅关于印发国务院有关部门实施招标投标行政监督职责分工意见的通知》第三条，《水利工程建设项目招标投标管理规定》第七条第（三）项、第八条第（二）项，《水利工程建设项目招标投标行政监督暂行规定》第三条、第十二条第一款，《四川省人民政府关于进一步规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》第三条第（十三）项，《四川省发展和改革委员会关于印发〈省进一步要求〉修改、补充和解释（二）的通知》附件第三条的规定，作出“否决山江公司违法取得的《金阳县派来镇芦稿林河堤防工程中标通知书》，中标无效”的决定并送达山江公司。山江公司不服，向凉山州政府申请行政复议，2015年10月9日，凉山州政府作出了凉府复受字[2015]14号《行政复议受理通知书》，2015年12月25日，凉山州政府作出凉府复决字[2015]13号《行政复议决定书》，维持了凉山州水务局作出的（凉水理决字[2015]1号《违法处理决定书》。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条、国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知（国办发[2000]34号）第三条之规定，原审被告凉山州水务局具有对2014年金阳县派来镇芦稿镇芦稿林河堤防工程招投标活动进行监督管理的职权。凉山州水务局在对该水利工程的招投标活动实施监督过程中，查实原审原告三江公司隐瞒其2013年在重庆市忠县人民法院参加诉讼的事实，在投标文件中作出的“近三年未发生的诉讼及仲裁情况的声明”系虚假声明，与客观事实不符。凉山州水务局依据规范性文件《四川省发展和改革委员会关于印发〈省进一步要求〉修改、补充解释(二)的通知》(川发改政策[2009]1313号)的附件第三条第五项对“‘近三年发生的诉讼及仲裁情况’拒不申报或不全部申报诉讼及仲裁信息，或者提供‘经本投标人认真核查，本投标人近三年没有发生诉讼及仲裁纠纷’的虚假、引人误解的声明信息，属于《中华人民共和国招投标法》第三十三条规定的弄虚作假行为”的规定，认为原审原告行为属于违反《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款第（五）项规定的弄虚作假行为。原审原告认为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款已经对《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定的“以其他方式弄虚作假的行为”进行了列举规定，不包括未如实申报近三年诉讼及仲裁纠纷的虚假声明。虽然《中华人民共和国招标投标实施条例》在第四十二条中对《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定的“以其他方式弄虚作假的行为”进行了列举规定，但其中第二款第（五）项仍然包含“其他弄虚作假的行为”的表述，属于不完全列举的例示性规定，在具体适用中与列举事项相类似的事项也应属于“弄虚作假”的行为。《四川省发展和改革委员会关于印发<省进一步要求>修改、补充和解释（二）的通知附件》第三条第五项认为“提供‘经投标人认真核查，本投标人近3年没有发生诉讼及仲裁纠纷’的虚假、引人误解的声明信息”属于《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定的弄虚作假行为，是根据四川省实际情况，为规范招投标活动，便于实践中执行，对《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《中华人民共和国招标投标实施条例》第四十二条中“其他弄虚作假的行为”的具体适用，其所概括的情形与列举事项类似，与上位法没有明显冲突，本院认可其合法性并予以适用。依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条“投标人以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效”以及《水利工程建设项目招标投标管理规定》第八条第（二）项“水行政主管部门依法对水利工程建设项目的招标投标活动进行行政监督，必要时可作出包括暂停开标或评标以及宣布开标、评标结果无效的决定，对违法的中标结果予以否决”之规定，原审被告凉山州水务局作出否决山江公司违法取得的《金阳县派来镇芦稿林河堤防工程中标通知书》，中标无效”的处理决定，事实依据、法律依据充分，行政程序合法。原审被告凉山州政府的行政复议程序合法，认定事实清楚。综上，原审原告要求撤销凉山州水务局作出的（凉水理决字[2015]1号）《违法处理决定书》及撤销凉山州政府作出的凉府复决字[2015]13号《行政复议决定书》的事实理由及法律依据不充分，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告四川山江建工集团有限公司要求撤销凉山彝族自治州水务局作出的（凉水理决字[2015]1号）《违法处理决定书》及凉山彝族自治州人民政府作出的凉府复决字[2015]13号《行政复议决定书》的诉讼请求。受理费50元，由原审原告四川山江建工集团有限公司负担。
山江公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销西昌市人民法院（2016）川3401行初13号行政判决，支持上诉人的一审诉讼请求；判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。理由是：1.凉山州水务局在无法律、法规规定或法律、法规授权的情况下，超越职权行使行政处罚权，并错误地引用《四川省发展和改革委员会关于印发＜省进一步要求＞修改、补充和解释（二）的通知附件第三条第（五）项的规定，该机关无权对人大常委会制定的法律作出解释，属无权解释，以无权解释为依据作出的处罚决定应无效。凉山州政府行政复议认定事实不清，适用法律错误，其所作的复议决定应依法被撤销。2.一审法院未依法公正审理，错误地认定凉山州水务局具有对2014年金阳县派来镇芦稿镇芦稿林河堤防工程招投标活动进行监督管理的职权，该认定违反了行政机关行使行政权利必须有法律明文授权的法律规定。3.一审法院认为《四川省发展和改革委员会关于印发＜省进一步要求＞修改、补充和解释（二）的通知》附件第三条第五项是根据四川省实际情况，为规范招投标活动，便于实践执行，其所概括的情形与列举事项类似，与上位法没有明显冲突的认定是错误的。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款已经对《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定的“以其他方式弄虚作假的行为”进行了列举规定，地方政府若要增加列举规定的内涵，不能自己解释，只能依法逐级向有权解释机构予以解释。因此，一审法院认可其合法性并予以适用无法律依据，且认为凉山州政府的行政复议程序合法，认定事实清楚与事实不符，请二审法院依法改判。
凉山州水务局答辩称，其所作《违法处理决定书》（凉水理决字[2015]1号）事实清楚、证据确凿、主体适格、程序合法、适用法律法规正确。上诉人诉称的“上诉人即使未如实申报近三年的诉讼及仲裁情况”也不构成违反法律关于中标无效的规定，是对法律条文的曲解，断章取义、自相矛盾。请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求，判令本案诉讼费用由上诉人山江公司承担。
凉山州政府答辩称，其作出的行政复议决定书（凉府复决字[2015]13号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国招标投标法》第七条“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”的规定，以及国务院办公厅于2000年5月3日印发的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发[2000]34号）文件第三条“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。”的规定，凉山州水务局作为金阳县水务局的行政主管部门，有权受理并依法作出处理决定，因此凉山州水务局具有作出本案被诉行政行为的法定职权，其作出的《违法处理决定书》（凉水理决字[2015]1号）系作为行政监督部门作出的行政监督行为，上诉人山江公司请求本院确认凉山州水务局无行政执法主体资格，超越职权行使行政处罚权的理由不能成立，本院不予支持。
依照《中华人民共和国招标投标法》第三十三条“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款第（五）项“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（五）其他弄虚作假的行为。”的规定，山江公司于2013年7月作为被告与原告胡绍贵发生的诉讼，与其在金阳县2014年派来镇、芦稿镇芦稿林河防洪治理工程投标文件中提交的“近3年发生的诉讼及仲裁情况声明”中的声明不符，属虚假声明。凉山州水务局通过立案、调查、询问等程序，并根据法律、法规及规范性文件对四川山江建工集团有限公司作出了“否决你公司违法取得的《金阳县派来镇芦稿林河堤防工程中标通知书》，中标无效”的《违法处理决定书》（凉水理决字[2015]1号），认定事实清楚，证据充分，程序无违法之处。凉山州政府在收到山江公司的行政复议申请后予以受理，因不能在规定期限内作出行政复议决定，依照法定程序向申请人与被申请人送达了《行政复议延期审理审批表》（凉府复延字[2015]2号），经审查后于法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出“维持凉山州水务局作出的《违法处理决定书》（凉水理决字[2015]1号）”的行政复议决定，其复议程序符合法律规定。因此上诉人山江公司的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人四川山江建工集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 金越琴
代理审判员 邱 华
代理审判员 陈 玲
二〇一七年四月十日
书 记 员 杨文娇