安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行初字第00001号
原告：张必全，男，1956年7月23日出生、汉族，农民。
原告：石张生，男，1965年3月7日出生，汉族，农民。
原告：石成明，男，1947年9月20日出生，汉族，农民。
原告：何双平，男，1964年5月5日出生，汉族，农民。
原告：石爱莲，女，1967年3月4日出生，汉族，农民。
原告：高正宝，男，1952年9月6日出生，汉族，农民。
上述原告共同委托代理人：桂松元、张敏，安徽松圣律师事务所律师。
被告：宿松县人民政府，住所地宿松县人民路。
法定代表人：王赵春，县长。
委托代理人：方春红，宿松县人民政府法制办公室工作人员。
被告：宿松县国土资源局，住所地宿松县人民路。
法定代表人：刘泽润，局长。
委托代理人：汪海波，宿松县国土资源局工作人员。
委托代理人：何华军，安徽皖松律师事务所律师。
第三人：宿松县程岭乡程岭村民委员会，住所地程岭乡程岭村。
原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝因要求确认宿松县人民政府土地行政征收违法，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月23日立案后，向被告宿松县人民政府、宿松县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝及委托代理人桂松元、张敏，被告宿松县人民政府的委托代理人方春红，被告宿松县国土资源局的委托代理人汪海波、何华军到庭参加诉讼，第三人宿松县程岭乡程岭村委会经合法通知未到庭参加诉讼。2015年1月23日原告向本院提出协调申请，本院于2015年2月2日裁定中止诉讼。于2015年6月10日恢复审理，本案现已审理终结。
张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝起诉称：原告系第三人的村民，与其他村民一起承包了村集体土地。2008年6月至2012年，宿松县程岭乡人民政府为解决集镇建设用地和民生工程为由，在未取得上级政府批准与第三人违背集体土地征收程序并采取欺骗手段，违法征收上述原告在内的农村土地，且强行铲除耕地上的农作物和农民栽种的树木，之后又高价出卖给房地产开发商从事商业开发，导致大量失地农民涌现，严重侵犯了上述原告的合法权利。在此期间，众原告多次向被告宿松县人民政府和宿松县国土资源局反映此事，并请求依职权处理集体土地征收事宜，但未依职责履行应尽法定义务。综上，请依法判决1、确认被告宿松县人民政府、宿松县国土资源局、宿松县程岭乡人民政府征收众原告的土地违法；2、判令被告赔偿因土地征收给原告造成的各项损失10万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝向本院提供证据、依据：
1、身份证明；
2、农村集体土地承包经营相权证；
3、程岭村民委员会与程岭村南街、南中组，程岭乡人民政府与程岭村民委员会《征地协议书》；
4、宿松县人民政府（2013）第4号《征收土地方案公告》；
5、安徽省人民政府皖政地置（2010）189号《关于宿松县2007年第五批次建设用地置换局部调整的批复》；
6、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2012）151号《关于宿松县2012年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》。
宿松县人民政府辩称：一、答辨人征收程岭乡程岭村土地的程序符合法律规定。（一）、2010年9月7日，安徽省人民政府批准答辩人2007年第五批次建设用地置换局部调整方案，将原批准难以实施复垦和不宜建设的部分土地，拟置换农民集体建设用地在部分乡镇范围内调整，其中程岭乡人民政府土地被列为其中之一，用于集镇和村庄建设。2010年10月11日，宿松县国土资源局同意程岭乡人民政府集镇建设道路项目用地预审，认为符合程岭乡集镇建设规划，原则同意其建设用地。2011年，程岭乡人民政府与程岭村民委员会签订征地协议并办理征地补偿事宜。（二）、为健全征地程序，答辩人在上报《宿松县2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡增减挂）》项目征地依法报批前，委托宿松县国土资源局对拟征土地位置、面积等情况告知拟征地范围内农村集体经济组织。2012年8月28日，国土资源局以书面形式下发了《宿松县征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，并将拟征地的用途、补偿标准、安置途径告知被征地农民。2012年9月22日，宿松县国土资源局向安徽省国土资源厅上报宿松县2012年第一批城乡建设用地增减挂钩试点项目用地，其中申报用地位置之一就包括原告所在村，在《宿松县2012年第一批次城镇与集镇建设用地情况一览表》中，已明确程岭乡程岭村被申报的地块七-1-2用地的规划用途为住宅用地。安徽省人民政府以皖政挂（2012）46号文件批复同意答辨人上报的2012年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划。12月30日，安徽省人民政府以皖政（增减挂钩）（2012）151号批复同意答辩人申报的用地用于城镇建设。2013年12月24日，宿松县住房和城乡建设局分别对程岭乡集镇内开元路南北两侧面积为5263.76平方米用地的规划设计条件和建设要求作出了明确规定，用地性质为商住综合用地，并以此作为土地出让的依据，12月25日，答辩人同意该地块出让。
二、原告要求赔偿其损失无事实和法律依据。在征收程岭乡程岭村土地过程中，答辩人是极力维护被征地农民的合法权益，按征收土地方案及时支付了补偿费用，落实了安置措施，且没有侵犯其合法权益。所以原告提出的赔偿损失要求无任何依据。
综上，对程岭乡集体土地的征收，答辩人是严格按照《中华人民共和国土地管理法》、安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法等法律法规的规定，依法履行征地程序、手续、批后实施程序等逐级落实。所以，答辩人的土地行政征收行为合法，请予以维持。
宿松县人民政府向本院提交以下证据、依据：
1、皖政地置（2010）189号批复，证明程岭乡土地被纳入置换范围；
2、宿松县国土资源局松国土预审（2010）48号意见，证明程岭乡集镇建设道路项目符合国家政策，同意其建设用地；
3、征收土地协议及付款票据，证明程岭乡与程岭村对征收的土地达成协议并支付相应补偿款；
4、征地拆迁补偿标准安置途径告知书，证明答辩人征收土地符合程序；
5、定界技术说明，证明对2012第一年批次建设用地增减挂钩试点项目面积和界址核定；
6、回证，证明程岭乡村民代表对征地无异议；
7、集体所有土地单位成员及使用者意见，证明程岭村村民同意将土地用于新村建设；
8、票据，证明已支付被征地农民养老金；
9、被征地农民社会保障措施落实情况表，证明已落实对被征地农民的社会保障措施；
10、国土局国土资字（2012）205号文件及一书一方案，证明征地程序之一，向省国土厅上报项目用地；
11、宿松县人民政府征地补偿安置说明，证明答辩人征收工作程序之一；
12、宿松县人民政府开发建设方案，证明答辩人征收工作程序之一；
13、皖政挂（2012）46号批复，证明试点项目区实施规划经省政府同意；
14、皖政地（增减挂钩）（2012）151号批复，证明包括程岭村在内的城镇建设用地经省政府批准；
15、宿松县人民政府征收土地方案公告，证明答辩人征收工作程序之一；
16、宿松县国土局征地补偿安置方案，证明答辩人征收工作程序之一；
17、程岭乡人民政府申请土地出让的报告，证明程岭乡要求出让土地；
18、地藉调查表，证明对被征地进行地藉调查；
19、宿松县建设局松住建函（2013）235、236号，证明对被征地的规划设计条件和建设要求进行明确，作为出让的依据；
20、宿松县国有建设用地出让审批表（2013）85、96号，证明答辩人同意出让程岭村被征收土地。
宿松县国土资源局辩称：1、本答辩人在的本案中，诉讼主体不适格。依原告诉讼理由，本案应追诉的主体应该是宿松县程岭乡人民政府和宿松县程岭乡程岭村委会，原告主张的事实与答辩人不具关联；2、2012年12月30日，安徽省人民政府皖政地（2012）151号关于宿松县2012年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地批复，同意在宿松县程岭乡程岭村用地范围内，征收挂钩项目区建新地块农民集体农用地用于城镇建设，不得改变用地位置。答辩人参与了该项目的相关事宜，在履行职责过程中，无过错行为。故请求裁定驳回原告起诉或者判决驳回其诉讼请求。
宿松县国土资源局在本案诉讼期间向本院提供了作出被诉具体行政行为的事实依据：
l、安徽省（2012）151号批复，证明内容及目的：省政府批准同意宿松县2012年第1批次（增减挂钩）城镇建设用地，第1批次包括程岭乡程岭村用地；征地合法。
2、宿松县人民政府征收土地方案公告（2013）4号、宿松县国土资源局征收补偿安置方案公告（2013）4号，证明内容及目的：宿松县政府公告征收土地方案；宿松县国土局公告征地补偿安置方案；征地合法；宿松县国土资源局履行职务行为合法。
3、宿松县国土资源局文件（2012）205号、建设项目用地呈报“一书一方案”（建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、征收土地方案、2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡建设用地增减挂）情况一览表、安徽省政府皖政挂（2012）46号批复、宿松县人民政府2012年第一批次城镇及集镇建设用地土地开发建设方案、宿松县人民政府2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡增减挂）征地补偿安置等有关情况的说明）。证明内容及目的：安徽省政府同意宿松县人民政府、宿松县国土资源局上报的宿松2012年第一批次城镇与集镇建设用地城乡增减挂项目；宿松县国土资源局履职行为合法；征地程序合法。
4、宿松县国土资源局（2012）第13号征地拆迁补偿标准安置途径告知书、宿松县土地利用现状图套合、程岭乡土地利用总体规划图、征地情况调查确认表、增减挂钩试点项目区（建新地块七）土地勘测定界技术说明、勘测定界表之勘测面积表、（建新地块七-
I-
II）界址点坐标表、回执、集体所有土地单位成员及使用者意见、0020424089结算发票、被征地农民社会保障措施落实情况说明表：证明内容及目的：宿松县国土局对征地拆迁补偿标准安置途径进行了告知；宿松县国土资源局对征地情况进行了调查；勘测定界为：界址清楚、面积准确、土地分类合理、权属无争议；程岭村委会及被征地对象对宿松县国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径方案无异议，不要求举行听证；程岭乡已缴纳被征地农民养老金；宿松县国土资源局履职行为合法。
5、皖政地置（2010）189号批复、宿松县国土局松国土预审（2010）48号意见、程岭乡新区用地的情况说明、征收土地协议、征地协议书、收据四张、地籍调查表、程岭村委会证明、程岭乡政府补充说明二份、程岭乡政府程政（2013）59号文、宿松县住建局松住建函（2013）235、236号文、宿松县国有建设用地出让审批表（2013）85、92号。证明内容及目的：安徽省政府同意建设用地置换局部调整；宿松县国土资源局预审程岭乡集镇建设道路项宣建设用地的意见；土地征收得到了村民的同意并签订了相关协议；征地补偿同意该出让方案；宿松县国土资履职行为合法。
宿松县程岭乡程岭村民委员会未提交意见。
本院依法调取以下证据：1、2015年2月2日在宿松县看守所对原程岭乡程岭村委会主任唐裕喜的问话笔录；2、1、2015年2月2日在宿松县程岭乡对程岭乡程岭村南街村民组组长江波、南中村民组组长张水贵，程岭乡政府祝志斌的谈话笔录；3、程岭乡程岭村南街、南中村部分村民土地补偿款。
经庭审质证，原告对被告宿松县人民政府提举的证据认为，一、宿松县人民政府征收土地违法，其提供的证据达不到证明目的；二、对宿松县人民政府提供的证据1、2、无异议，证据3征地协议是无效的，同时该证据证明程岭乡政府征收了41亩土地，是超范围征收；对证据4无异议，但没有告知乡里的村民，没有在当地张贴；对证据5无异议；证据6、7高正宝三个字不是其本人签的，所称的村民代表只是称呼，实际上没有选村民代表，因此缺乏真实性；证据8、9真实性无异议，但六原告没有得到相应补助；证据10不客观不全面，缺乏真实性；对证据11-20真实性没有异议，但达不到证明目的。
原告对被告宿松县国土资源局提举的证据，由于大部分证据相同于宿松县政府提交的证据，质证意见相同于对宿松县政府提交的证据的意见。宿松县国土资源局提举的证据表明在此次征收土地中存在程序违法。
被告宿松县人民政府对原告提举的证据认为，1、对证据一身份证据无异议，对其证明目的有异议；2、两份征地协议与宿松县人民政府无关。
被告宿松县国土资源局对原告提举的证据认为，1、证据一的身份证据无异议，但土地承包证没有原件，对真实性、合法性有异议，与本案无关联性；2、两份征地协议真实性无异议。本案不存在超范围征收问题，六原告土地在征收范围内。
原告对本院制作的三份笔录及调取的证据真实性均无异议，但对唐裕喜所述说的村民签名情况与当时情况差别较大，当时是有人代签到，钱款是打了，但没有领取。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据具备证据的三性，本院予以认定。被告提交证据，原告对其真实性均无异议，本院予以确认。对原、被告提交的程岭村民委员会与程岭村南街、南中组，程岭乡人民政府与程岭村民委员会《征地协议书》，以及被告提交的皖政地置（2010）189号批复、皖政地（增减挂钩）（2012）151号批复，能表明征地行为是经过绝大多数村民同意并经测量确定征地范围，征地面积并未超过经批准的农用地转为建设用地面积。原告认为有代签名行为，因未提供佐证，本院不予支持。
经审理查明：为解决宿松县程岭集镇民生服务设施落后，交通、街道、居民居住空间狭窄拥挤，宿松县程岭乡人民政府根据《程岭集镇总规划》要求，拟征用原程岭乡大礼堂到林场60米宽、450米长，即程岭乡程岭村南街、南中组两村民组在内的集体土地。2008年6月6日宿松县程岭乡程岭村民委员会与本村南街、南中组两村民组签订征地及征地补偿协议，征用包括六原告（即何双平耕地1.96亩、程立夏‘石爱莲’耕地0.4亩、高正宝耕地0.22亩、石成明耕地0.45亩、石张生耕地0.26亩、张必全耕地0.53亩）在内的耕地、两村民组共有的山场以及若干小水溏。2010年9月7日，安徽省人民政府皖政地置（2010）189号《关于宿松县2007年第五年批次建设用地置换局部调整的批复》中，批准宿松县人民政府2007年第五批次建设用地置换局部调整方案，将原批准难以实施复垦和不宜建设的部分土地，拟置换农民集体建设用地在部分乡镇范围内调整，其中程岭乡程岭村征收农用地面积2.7062公顷，用于集镇和村庄建设。2010年10月11日，宿松县国土资源局作出松国土预审（2010）48号《关于对程岭乡集镇建设道路项目建设用地预审意见》，同意程岭乡人民政府集镇建设道路项目用地预审，认为符合程岭乡集镇建设规划，原则同意其建设用地。2011年6月28日，程岭乡人民政府与程岭村民委员会签订征地协议并办理征地补偿事宜，将程岭村民委员会2008年拟征收的土地征用为乡集镇建设用地，并将土地补偿款于2011年8月31日拨付至程岭村民委员会。2012年宿松县人民政府在上报《宿松县2012年第一批次城镇与集镇建设用地（城乡增减挂）》项目征地依法报批前，由宿松县国土资源局于2012年8月28日作出（2012）第13号《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，对拟征土地位置、面积等情况告知拟征地范围内（包括程岭乡程岭村）农村集体经济组织，并将拟征地的用途、补偿标准、安置途径告知被征地农民。2012年9月22日，宿松县国土资源局向安徽省国土资源厅上报松国土资字（2012）205号《关于宿松县2012年第一批城乡建设用地增减挂钩试点项目用地审查意见报告》，并在其建设项目用地呈报“一书一方案”中，明确包括原告所在村程岭乡程岭村被申报的地块七-1、地块七-2用地的规划用途为住宅用地。随后，安徽省人民政府以皖政挂（2012）46号《关于宿松县2012年第一批次城乡建设用地地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，同意宿松县人民政府上报的2012年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划。2012年12月30日，安徽省人民政府以皖政地（增减挂钩）（2012）151号批复，同意宿松县人民政府申报的宿松县2012年第一批次（增减挂钩）城镇建设用地，其中程岭乡程岭村征收农用地面积0.5264公顷。2013年2月21日宿松县人民政府颁发（2013）第4号《征收土地方案公告》，同日，宿松县国土资源局颁发（2013）第4号《征地补偿安置方案公告》。2015年5月18日，程岭乡人民政府按上述征地补偿安置方案确定补偿标准补齐与2011年支付的补偿款差额并补发到户。2014年12月22日原告以宿松县人民政府、宿松县国土资源局、宿松县程岭乡人民政府征收土地违法，并提起行政赔偿诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。根据查明的案件事实，本案被征收的土地已经安徽省人民政府批准。被告宿松县人民政府、宿松县国土资源局实施的地行为符合上述法律的规定。原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝认为两被告超出批准范围征地，没有依法补偿安置与查明的事实不符。宿松县程岭乡人民政府不是征收土地的主体，其在征地过程中实施的行为依法属于两被告组织下的征地工作，这些行为的法律责任应由两被告承担。程岭乡人民政府在被征收土地尚未批准的情况下，即开始实施征地补偿等工作，不符合法律规定。故两被告的征地行为存在瑕疵，但该瑕疵对原告的权利不产生实际影响。原告在本案诉讼过程中未提供两被告征地行为给其造成损失的证据，故原告的赔偿请求，没有事实根据和法律依据。
综上，六原告要求确认两被告土地征收行为违法的诉讼请求及一并提出的行政赔偿请求不能成立，依法应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝的诉讼请求。
案件受理费50元，由张必全、石张生、石成明、何双平、石爱莲、高正宝负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
人民陪审员 刘 红
二〇一五年六月十七日
书 记 员 刘萌乔
附：本判决适用的相关法律依据
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项有下列情形之一的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。