江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00387号
上诉人（原审原告）王明娣。
委托代理人鲍少霞。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市市长。
委托代理人文力，南京市国土资源局干部。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，该局局长。
委托代理人管文敏，该局干部。
委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。
上诉人王明娣因诉被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）、南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）土地行政批准行为一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第281号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年6月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人王明娣及其委托代理人鲍少霞，被上诉人南京市政府的委托代理人文力、朱昊，被上诉人南京市国土资源局的委托代理人管文敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：争议土地位于南京市建邺区集庆门大街鹭鸣苑，总面积70000.5平方米，用于南京市建邺区鹭鸣苑危旧房改造。2012年6月5日，南京市国土局作出宁国土资预审函（2012）51号《关于建邺区鹭鸣苑危旧房改造地块项目用地的预审意见》，写明预审意见为：该项目为环境整治项目，符合国家供地政策；该地块位于土地利用总体规划确定的建设用地范围内。2012年7月3日，南京市发展和改革委员会（以下简称南京市发改委）作出宁发改投资字（2012）617号《关于建邺区鹭鸣苑危旧房改造地块项目的核准决定书》，批准南京江东商业文化旅游中心区建设管理办公室（以下简称江东建设管理办公室）和南京江东资产经营管理公司（以下简称江东经营管理公司）实施鹭鸣苑危旧房改造地块项目。2012年7月25日，南京市规划局向江东建设管理办公室和江东经营管理公司颁发了地字第320105201211291号《建设用地规划许可证》，载明：用地项目为鹭鸣苑危旧房改造地块项目；用地性质：A4环境整治。2012年8月，江东建设管理办公室、江东经营管理公司向南京市国土局申请办理鹭鸣苑地块环境整治项目的土地划拨手续。此后，南京市国土局向南京市政府上报《南京市国有土地使用权划拨呈报表》。2012年8月23日，南京市政府作出宁政国土批（2012）169号《建设用地供应方案批准通知书》（以下简称《169号批准通知书》）。2012年8月28日，南京市国土局作出（2012）1146号《收回土地使用权公告》（以下简称《1146号公告》）。
一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。根据上述规定，对于经上级机关批准作出的行政行为，在行政复议程序中的被申请人和行政诉讼程序中的被告并不相同。本案中，《1146号公告》系南京市国土局经南京市政府批准后作出，根据司法解释的规定，应以南京市国土局为被告。王明娣以南京市政府为被告起诉要求确认《1146号公告》违法并予以撤销，不符合上述规定。经法院释明，王明娣仍坚持以南京市政府为被告，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，王明娣的该诉讼请求不符合立案受理条件。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款的规定，南京市政府具有作出《169号批准通知书》的法定职权。本案中，在案证据可以证实，案涉的“建邺区鹭鸣苑危旧房改造地块项目”用地经南京市国土局预审，该项目也经南京市发改委核准，且取得了南京市规划局的规划许可。南京市国土局经审查后，向南京市政府呈报，市政府作出了《169号批准通知书》，其行为符合上述法律法规的规定，并无不当。
王明娣主张复议决定未对相关程序进行审查。本案系审查《169号批准通知书》是否合法，江苏省人民政府作出的行政复议决定不属本案审理范围。王明娣主张《1146号公告》中写明“鹭鸣苑”，而《169号批准通知书》中写明的是“鹭名苑”。关于此问题，南京市政府在庭审中已作出说明，“鹭名苑”系笔误，应为“鹭鸣苑”。王明娣主张该项目不属于基于公共利益。在案证据可证实，江东建设管理办公室、江东经营管理公司的《用地申请表》、南京市国土局的预审意见、呈报表、南京市发改委的核准决定书、南京市规划局的规划许可证等材料均写明该项目为危旧房改造、环境整治项目，该诉讼理由缺乏依据。王明娣主张《169号批准通知书》违反国务院有关公文行文规定属程序违法。本案系审查南京市政府对于南京市国土局上报的建设用地供应方案予以批准是否合法，《169号批准通知书》行文不属于本案审理范围，也不影响该批准行为的合法性。王明娣其他关于《1146号公告》违法的诉讼理由本案中不予处理。
综上，王明娣关于请求确认《1146号公告》违法并予以撤销的诉讼请求不符合立案受理条件，其关于请求确认《169号批准通知书》违法并撤销第3点内容的诉讼请求缺乏依据，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决驳回王明娣关于请求确认《1146号公告》违法并予以撤销的起诉；驳回王明娣关于请求确认《169号批准通知书》违法并撤销第3点内容的诉讼请求。
上诉人王明娣上诉称：《1146号公告》中的“鹭鸣苑”与《169批准通知书》中“鹭名苑”，读音虽相同，但不能表明属同一地块，一审将其认定为笔误是袒护被上诉人，且自身文书中也存在表述错误。南京市国土局无权作出收回土地使用权的决定，《1146号公告》系受南京市政府委托作出，理应由南京市政府承担责任。没有证据显示南京市国土局曾向南京市政府提出过收回涉案土地使用权的请示文件，南京市政府提交的证据不能证明收回土地使用权行为的合法性。南京市发展和改革委员会无权作出宁发改投资字（2012）617号《关于建邺区鹭鸣苑危旧房改造地块项目的核准决定书》；建设单位既无土地出让合同也未取得划拨决定书，直接申请用地违法；同一审批文件既批准用地又批准收回土地；收回土地未告知权利人，未听取权利人意见。请求撤销一审判决，发回重审。
被上诉人南京市政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，涉诉行政行为事实充分，程序合法。此外，涉诉行政行为系答辩人对第三人呈报事项的批准行为，由于相关内容最终均以其他形式予以外化，且并不直接影响当事人的权益，故属于阶段性的行政行为，不应可诉。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人南京市国土局答辩称：认同南京市政府的答辩意见。
上诉人王明娣提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为被上诉人南京市政府是否是被诉《1146号公告》的适格被告以及南京市政府作出的《169号批准通知书》是否符合法律规定。
上诉人王明娣和被上诉人南京市政府、南京市国土局均各自坚持在上诉和答辩的观点。
本院经审查后认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后，可以收回国有土地使用权。一审经庭审质证后的证据证明，《1146号公告》系经南京市政府批准后，南京市国土局依职权作出的行政行为，而非受南京市政府的委托。法院审查起诉人的起诉是否符合法定起诉条件，依据的是当时有效的法律规定，江苏省人民政府复议决定的内容不能作为判断上诉人王明娣起诉对象是否适格的依据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。依照上述法律规定，一审法院对此予以释明后，上诉人王明娣仍然坚持以南京市政府为被告，请求确认《1146号公告》违法并撤销，不符合法定起诉条件。一审据此裁定驳回其该项诉讼请求正确。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，可依法收回国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定了取得国有土地使用权的具体要求和程序。本案中，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，2012年6月5日，南京市国土局出具用地的预审意见；2012年7月3日，南京市发改委作出项目的核准决定书；2012年7月25日，南京市规划局颁发了《建设用地规划许可证》；2012年8月，江东建设管理办公室、江东经营管理公司向市国土局提出用地申请。上述事实符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条收回国有土地使用权的规定，同时满足《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条有关取得国有土地使用权的规定。被上诉人南京市政府据此作出《169号批准通知书》符合法律规定。
被上诉人南京市政府作出的《169号批准通知书》中将涉案建设项目的名称表述为“鹭名苑”，而南京市国土局、南京市发改委、南京市规划局作出的系列审批文件，江东建设管理办公室和江东经营管理公司提出的用地申请以及南京市国土局作出的《1146号公告》，对涉案建设项目的名称均表述为“鹭鸣苑”，对照上述文件有关涉案建设项目建设地点和占地面积的记载，可以认为被上诉人南京市政府作出的《169号批准通知书》中将“鹭鸣苑”书写为“鹭名苑”系表述错误。
综上，一审法院认定事实清楚，裁判结果并无不当。一审裁判文书第2页将“2012年8月23日”表述为“2013年8月23日”系笔误，应当在今后的工作中注意避免。上诉人王明娣的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王明娣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一五年八月十日
书 记 员 周 萍