山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第68号
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇海子村民委员会。住所地：莘县樱桃园镇海子村。
法定代表人：宋延军，男，主任。
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇王亭村民委员会。住所地：莘县樱桃园镇王亭村。
法定代表人：王留增，男，主任。
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇赵亭村民委员会。住所地莘县樱桃园镇赵亭村。
法定代表人：赵元斋，男，主任。
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇集上村民委员会。住所地：莘县樱桃园镇集上村。
法定代表人：魏来玉，男，主任。
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇南刘亭村民委员会。住所地：莘县樱桃园镇南刘亭村。
法定代表人：刘德祥，男，主任。
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇岳亭村民委员会。住所地：莘县樱桃园镇岳亭村。
法定代表人：岳振宝，男，主任。
上诉人（一审第三人）：莘县樱桃园镇付亭村民委员会。住所地：莘县樱桃园镇付亭村。
法定代表人：付本强，男，主任。
以上七上诉人共同委托代理人：陈海强，山东鲁朋律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：刘德勇，农民。
委托代理人：许尚涛，山东智祥律师事务所律师。
一审被告：聊城市人民政府。住所地：聊城市东昌西路**号。
法定代表人：王忠林，市长。
委托代理人：杨文金。
委托代理人：贾丽娟。
刘德勇诉聊城市人民政府（以下简称市政府）土地行政复议一案，聊城市中级人民法院于2013年12月12日作出（2013）聊行初字第6号行政判决。一审第三人莘县樱桃园镇海子村民委员会、莘县樱桃园镇王亭村民委员会、莘县樱桃园镇付亭村民委员会、莘县樱桃园镇集上村民委员会、莘县樱桃园镇南刘亭村民委员会、莘县樱桃园镇岳亭村民委员会、莘县樱桃园镇赵亭村民委员会（以下简称七村委会）不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人七村委会的委托代理人陈海强，被上诉人刘德勇及其委托代理人许尚涛，一审被告市政府的委托代理人杨文金、贾丽娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年8月14日聊城市人民政府作出“聊政复决字（2011）第83-1号”行政复议决定（以下简称被诉复议决定）。该复议决定认定：涉案宗地位于莘县樱桃园镇北刘亭村，面积255平方米。经第三人刘德勇申请，1998年10月15日，莘县樱桃园乡北刘亭村委会同意为第三人刘德勇办理土地使用证，并向莘县樱桃园乡土管所出具了介绍信。该介绍信显示的主要内容：今有我村村民刘德勇，经村委会同意，根据个人的实际情况，在村内空闲地规划宅基一处，南北长17米，东西宽15米，东至完小门前大坑，北至完小门前大路，西至大路，南至大坑，请见信办理手续为盼。该介绍信盖有北刘亭村委会公章及村委会主任的手章。被申请人莘县人民政府提交的《土地登记申请书》显示：申请登记宗地编号为2714168，土地登记申请人刘德勇申请登记时间为1998年12月30日；申请登记面积255平方米，用途为住宅；申请单位（个人）处盖有莘县樱桃园乡北刘亭村村民委员会公章和负责人刘德川个人印鉴；《界址调查表》双方单位和指界人签章栏三处盖有莘县樱桃园乡北刘亭村村委会公章并有刘德勇个人签字和指纹。被申请人提交的《土地登记审批表》中调查意见栏、审核意见栏以及审批意见栏均为空白。第三人持有的莘樱集建（98）字第168号《集体土地建设用地使用证》（以下简称《第168号土地使用证》）显示，该宗地地号为2714168，面积为255平方米，用途为住宅，四至为东至坑、南至坑、西至坑、北至胡同，该证填发时间为1998年12月25日。
被诉复议决定还认定：莘县樱桃园镇道口小学（以下简称道口完小）系莘县樱桃园镇道口管区内的一处村办小学。该小学始建于1941年，历经多次翻新建设。2000年因道口完小现有校舍已不能满足王亭、赵亭等八个村庄学生正常上学，经乡党委、政府研究，莘县樱桃园乡委员会下发莘樱发（2000）12号《关于樱桃园乡道口完小扩建的批复》，准予道口完小进行扩建。道口管区王亭等八村委集资30余万元，在原校址上将道口完小进行了翻新扩建。扩建用地上有第三人刘德勇的垫土及垒的墙基，经协商，给予第三人800元补偿。被申请人为第三人办理登记的涉案宗地位于该道口完小扩用土地的范围之内。
2011年，道口完小另迁他址。2011年3月12日，王亭等八村委将原道口小学校舍和校院租赁，并签订了《原校舍租赁合同》；该合同显示：甲方为王亭等八村委，盖有八村委公章，乙方为张会江，有张会江签名；一、甲方共同投资建设的原山东莘县樱桃园镇道口小学所有权人为甲方，因学校改造，建设了新小学，故将原小学校舍租赁给乙方；二、租赁校舍位置，东邻路，西邻排水沟，南邻坑，北邻刘恩成、刘齐祥，共有房屋31间，小学院落南北东长57.8米、南北西长50米，东西北宽50米、东西南宽50.1米；三、甲乙共同协商租赁价款每年壹万元，共租赁20年，由乙方一次付清给甲方贰拾万元；四、租赁所有款用于新小学建设。
被告聊城市人民政府认为，原道口完小属村办小学，校舍和校址由村委提供，教育部门派遣老师进行教学，联校在业务上具体管理指导。2000年，该小学经樱桃园乡党委、政府研究，准予道口完小进行扩建；道口管区王亭等八村委集资30万余元，将道口完小进行了翻新扩建，并垒起了院墙。2011年，道口完小搬迁至新校址，王亭等八村委将原道口完小校舍和校院收回，并租赁给张会江，所得租金用于新校基础建设。对此租赁行为，道口完小、联校及樱桃园镇人民政府均未提异议，且均认定王亭等八村委对原道口小学的校舍和校院拥有所有权。原道口完小租赁后，刘德勇拆除学校部分院墙，强行在校院内盖房，遭到制止并将其建筑物拆除。刘德勇称其于1998年就已取得合法使用权，要求继续建房，由此产生行政争议。王亭等七村委作为原道口完小的所有权人，不服莘县人民政府为刘德勇颁发《第168号土地使用证》的行政行为，依法提出行政复议申请，显然具备行政复议主体资格。
刘德勇认为七村委会申请复议已过法定行政复议期限，但其未提供证据予以证明，因此对刘德勇该主张亦不予支持。
被申请人莘县人民政府为第三人刘德勇办理土地登记的《土地登记申请书》显示，第三人刘德勇申请土地登记时间为1998年12月30日，而刘德勇持有的《第168号土地使用证》显示，该证填发时间为1998年12月25日，显然违反了先登记后发证的基本程序。被申请人莘县人民政府为刘德勇办理土地登记的《土地登记审批表》显示，该审批表中的调查意见栏、审核意见栏及审批意见栏均为空白。说明莘县人民政府是在没有经过调查、审核、审批等法定程序的情况下，为刘德勇颁发的《第168号土地使用证》。该登记颁证行为违反了土地登记程序，属程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）项第3目之规定，决定撤销莘县人民政府为刘德勇颁发《第168号土地使用证》的具体行政行为。刘德勇对上述行政复议决定不服，遂向法院提起本案诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，才可依法提出行政复议申请。本案中，根据被告聊城市人民政府查明的事实，莘县人民政府1998年为原告刘德勇登记颁证，2000年道口完小经莘县樱桃园乡党委、政府研究，准予道口完小进行扩建，占用了为原告刘德勇登记颁证的土地。莘县人民政府为刘德勇登记颁证在前，道口完小扩建在后，在前登记颁证行为不可能侵犯扩建在后的道口完小的合法权益。因此，依照上述规定，七村委会不具备本案行政复议主体资格。被告作出复议决定认定七村委会具备复议主体资格并作出实体复议决定属程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决：一、撤销被告聊城市人民政府2013年8月14日作出的“聊政复决字（2011）第83-1号”行政复议决定；二、被告聊城市人民政府重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告聊城市人民政府负担。
一审第三人七村委会不服一审法院判决，上诉请求：1、撤销一审法院判决，将本案发回一审法院重审或改判驳回被上诉人刘德勇的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人刘德勇承担。事实与理由：一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。1、市政府作出的被诉复议决定主要涉及两方面问题，一是认定莘县人民政府颁发的《第168号土地使用证》没有经过初审、审核、审批等程序，依法应予撤销，该认定行为既是上诉人的申请行为，同时也是复议机关依职权审查的合法行为，该职权行为是发现错误而纠正的行为，与上诉人的申请无必然联系；二是上诉人及北刘亭村等八村委会依法对本案涉及的校舍具有使用权，具备提起行政复议的诉讼主体资格。而一审法院判决仅仅依据程序违法就撤销复议决定明显错误。2、一审中市政府出具的证据材料能够证实包含上诉人在内的八村委会对于本案争议的校舍具有所有权，刘德勇原集体土地的使用权已经发生变更的事实。被上诉人刘德勇强行拆除八村委会所有的原道口完小校园围墙，强行盖房引起本案行政复议及诉讼，上诉人七村委会在制止被上诉人刘德勇的侵害行为时才知道莘县人民政府为刘德勇颁发了《第168号土地使用证》，因上诉人七村委会与该土地存在利害关系，在法定期限内提起行政复议，符合法律规定。一审法院认定上诉人不具备本案行政复议主体资格，认定行政复议决定程序违法错误。3、一审法院（2012）聊行初字第3号行政判决和（2013）聊行初字第6号行政判决，违法撤销了市政府作出的聊政复决字（2011）第83号行政复议决定和本案被诉复议决定。
被上诉人刘德勇答辩称：1、一审法院判决认定“本案中，根据被告聊城市人民政府查明的事实，莘县人民政府1998年为原告刘德勇登记颁证，2000年道口完小经莘县樱桃园乡党委、政府研究，准予道口完小进行扩建，占用了为原告刘德勇登记颁证的土地。莘县人民政府为刘德勇登记颁证在前，道口完小扩建在后，在前登记颁证行为不可能侵犯扩建在后的道口完小的合法权益”事实清楚。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，作出判决，并无不当。2、上诉人称一审法院两次违法撤销了市政府作出的复议决定，但一审法院作出的（2012）聊行初字第3号行政判决，经山东省高级人民法院于2013年5月2日作出的（2013）鲁行终字第25号行政判决予以维持。因此，上诉人的该主张没有事实根据，不能成立。
一审被告市政府庭前未提交书面答辩意见。
合议庭确定本案的审理重点是：1、市政府作出的被诉复议决定是否合法正确；2、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人七村委会认为，市政府作出的被诉复议决定合法正确。上诉人七村委会具备提起行政复议的主体资格。莘县人民政府2010年10月16日发布的公告能够证明被上诉人所出示的集体土地使用权证已经被废止，其记载的土地使用权已经发生转移。2000年道口完小扩建时已支付给被上诉人刘德勇800元赔偿款。被上诉人刘德勇认为，市政府作出的被诉复议决定错误。被上诉人1998年取得集体土地使用证后，即进行了建设，涉案土地原是个大坑，被上诉人垫土后建房至一米多高，因道口完小扩建占用该土地，被上诉人所在村委会给被上诉人800元补偿款，但并不涉及土地问题，亦没有支付现金，而是在其提留款中扣除。因此，涉案土地本身与七村委会没有利害关系，其不具备提起行政复议的主体资格，复议决定认定七村委会具备主体资格错误。一审被告市政府认为，七村委会与被上诉人刘德勇所在村委会共同出资扩建道口完小，学校房屋的所有权及土地使用权归八个村委会，因此本案七村委会具备提起行政复议的主体资格。
针对第二个审理重点，上诉人七村委会认为，一审法院判决在相关证据均能证实上诉人七村委会对于道口完小拥有所有权、被上诉人刘德勇在建房屋在道口完小围墙院落内等事实，仍认定上诉人七村委会与本案被申请登记行为不存在利害关系，不具备行政复议主体资格错误，适用法律错误。被上诉人刘德勇认为，根据上诉人七村委会及一审原告市政府在一审中提供的证据和二审中的陈述，足以认定莘县人民政府1999年颁发《第168号土地使用证》，2000年道口完小扩建的事实，即颁证在前，扩建在后。因此，莘县人民政府颁发《第168号土地使用证》时，七村委会与该行政行为没有法律上的利害关系，其不具备提起行政复议的主体资格。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一审被告市政府认为，一审法院判决认定事实不清，七村委会作为道口完小校舍及院落的所有权人，与莘县人民政府为被上诉人刘德勇颁发《第168号土地使用证》的具体行政行为具有法律上的利害关系，该行为的作出对所有权人的权益产生实际影响，七村委会具备提起行政复议的主体资格。
各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送，上述证据在一审中已经质证。二审中上诉人七村委会新提交三份证据：1、莘县人民政府于2010年10月16日发布的公告，用以证明在该公告发布前被上诉人并未在涉案土地上进行建设，因此其持有的《第168号土地使用证》已被废止，被上诉人不再享有该证所记载的权利义务；2、道口完小建校附加项目复印件，用以证明2000年道口完小扩建时已经赔偿被上诉人800元现金；3、市政府作出的聊政复决字（2011）第46号行政复议决定书复印件，用以证明莘县人民政府为被上诉人刘德勇颁发《第168号土地使用证》程序违法，依法应予撤销。被上诉人刘德勇对证据1的来源有异议，其称从未见过该公告；公告本身也不具有法律效力，《集体土地建设用地使用证》的取得、撤销应当依据法律程序，未经法律程序不能撤销；被上诉人刘德勇在取得涉案土地后于1998年进行了建设，与上诉人七村委会没有任何关系，该证据不能证明上诉人的主张。证据2为复印件，并未加盖公章，对其真实性有异议；被上诉人得到的800元是其村委会给予的垫土、垒墙补偿，并非是道口完小或上诉人七村委会支付。证据3已经驳回七村委会的复议申请，不能证明被上诉人的《第168号土地使用证》已经作废，上诉人持有的《第168号土地使用证》未经合法撤销之前仍然是合法有效的。一审被告市政府对上述证据均没有异议。本院认为，上述证据上诉人七村委会一审中无正当事由未提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。
本院认为：
根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，才可依法提出行政复议申请。本案中，上诉人七村委会提起行政复议，要求一审被告撤销莘县人民政府给被上诉人刘德勇颁发的《第168号土地使用证》，但从一审被告市政府查明的事实看，莘县人民政府1998年为被上诉人刘德勇颁发《第168号土地使用证》，2000年道口完小经莘县樱桃园乡党委、政府研究，准予进行扩建，占用刘德勇登记颁证的土地。即莘县人民政府为刘德勇登记颁证在前，道口完小扩建在后。且被上诉人刘德勇持有的《第168号土地使用证》至今并未被依法注销或撤销，2000年道口完小扩建占用涉案土地后亦未办理相关土地使用手续。因此，莘县人民政府在前的登记颁证行为不可能侵犯扩建在后的道口完小的合法权益。依照上述规定，上诉人七村委会不具备本案行政复议主体资格。一审被告市政府作出被诉复议决定认定七村委会具备复议主体资格并作出实体复议决定属程序违法，依法应予撤销。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决撤销市政府2013年8月14日作出的被诉复议决定，并要求市政府重新作出行政复议决定，并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人莘县樱桃园镇海子村民委员会、莘县樱桃园镇王亭村民委员会、莘县樱桃园镇付亭村民委员会、莘县樱桃园镇集上村民委员会、莘县樱桃园镇南刘亭村民委员会、莘县樱桃园镇岳亭村民委员会、莘县樱桃园镇赵亭村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 马新光
代理审判员 蒋炎焱
二〇一四年六月二十六日
书 记 员 王 璐