江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00027号
上诉人（原审原告）陆红霞。
被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明，南通市公安局港闸分局政委。
委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局法制大队民警。
上诉人陆红霞因与被上诉人南通市公安局港闸分局治安行政处罚一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字183号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月14日公开开庭进行了审理。上诉人陆红霞，被上诉人南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）的委托代理人支建明、韩其山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，陆红霞于2014年5月26日到北京中南海周边地区滞留、上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”
港闸公安分局认为陆红霞在北京中南海周边地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，故于2014年5月26日将案件作为治安管理案件立案受理。2014年5月27日、5月30日，港闸公安分局对陆红霞等人进行了询问，并对相关证人进行了调查，同时调查收集了其他相关证据。同日，港闸公安分局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向陆红霞进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。2014年5月30日，港闸公安分局作出港公（天）行罚决字（2014）321号行政处罚决定书。同日，港闸公安分局对陆红霞实施了行政拘留措施，交由南通市拘留所执行，并将上述事项电话通知陆红霞家属。后陆红霞不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府维持了港闸公安分局作出的涉诉行政处罚决定书。
另查明，2013年4月25日，陆红霞因房屋拆迁问题到北京市天安门地区进行非正常信访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。同年5月20日，陆红霞再次到北京市中南海地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。港闸公安分局认为陆红霞行为扰乱了公共秩序，又因陆红霞在六个月内曾受过治安管理处罚，依法应当从重处罚，故决定对陆红霞给予行政拘留十日的处罚。
原审法院认为，关于港闸公安分局有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案陆红霞非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案港闸公安分局对陆红霞的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于港闸公安分局作出的涉诉行政处罚是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章的规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，法院认为，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，陆红霞曾多次到北京中南海、天安门周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍再次实施该行为，属违法情节较重。港闸公安分局作出的涉诉行政处罚认定陆红霞的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对陆红霞予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。港闸公安分局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向陆红霞宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。同时依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定，港闸公安分局及时将对陆红霞的处罚情况和执行场所通知陆红霞家属。综上，港闸公安分局作出的涉诉行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当，原审法院遂判决驳回陆红霞的诉讼请求。
陆红霞不服，向本院提起上诉称，1、港闸公安分局与北京公安机关并未办理移交手续，故该不具有对本案的管辖权；2、原审法院对证据的采信违法，港闸公安分局提交的训诫书、工作说明、周建新的询问笔录等都不符合证据规定；3、原审法院适用法律错误，未说明本案属于何种“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”。请求二审法院撤销一审判决，支持陆红霞的诉讼请求。
港闸公安分局答辩称，1、本案是该局日常治安管理中发现的，而非违法行为地公安机关移交的案件，故不存在移交手续；2、该局提交的训诫书、工作说明、询问笔录等符合证据规定，应当作为定案依据。被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
陆红霞提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、港闸公安分局是否具有对本案的管辖权；2、港闸公安分局认定陆红霞扰乱公共场所秩序有无事实依据，即该局提交的训诫书、工作说明等能否作为认定案件事实的依据；3、原审判决适用法律是否正确，即原审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决驳回陆红霞诉讼请求是否正确。
关于港闸公安分局是否具有对本案的管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。港闸公安分局作为违法行为人居住地公安机关，对陆红霞的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。陆红霞认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。而本案没有证据证明北京市公安机关向港闸公安分局移交了案件，故该局局无权处罚。对此本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，陆红霞的违法行为是港闸公安分局在日常治安管理中发现的，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的港闸公安分局对陆红霞违法行为的管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。
关于港闸公安分局认定陆红霞扰乱公共场所秩序有无事实依据，即该局提交的训诫书、工作说明等能否作为认定案件事实的依据的问题。申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，公民在行使申诉举报权时，有上述违法情形的，应予处罚。本案中，虽然陆红霞在公安机关对其的多次询问笔录中，均否认到北京中南海周边地区上访的事实，但根据港闸公安分局提交的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书以及工作说明、周建新的询问笔录可以证明，陆红霞存在到北京中南海周边地区上访的行为，天安门周边、中南海地区等不是正确的上访场所，即使行为人没有直接破坏该地区秩序的行为，但通过在这些区域滞留，利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定，根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。《公安机关办理行政案件程序规定》第二十五条规定，公安机关向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其必须如实提供证据，并告知其伪造、隐匿、毁灭证据，提供虚假证词应当承担的法律责任。本案中，港闸公安分局提交的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书系港闸公安分局从港闸区信访局获得，该局加盖印章并签字证明与原件一致，周建新的询问笔录中执法人员、被询问人均签字确认，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明系查获单位出具，并不需要港闸公安分局调取获取。故以上证据均符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。
关于原审判决适用法律是否正确的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释﹥》第五十六条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。本案中，一审法院明确认定被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当，该情形不属于司法解释规定的前三项情形，故适用第四项规定驳回陆红霞的诉讼请求适用法律正确。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。陆红霞的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆红霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 羽 梅
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一五年二月四日
书 记 员 吴 彩 丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；