浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终189号
上诉人（原审原告）柯小毛。
委托代理人李军民，浙江天复律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市环城北路***号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人谭王英、童跃军，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）桐庐县人民政府。住所地：桐庐县迎春南路***号。
法定代表人ＸＸ，县长。
委托代理人晏燕，桐庐县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人彭红，浙江春江明珠律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州华元航运有限公司。住所地：浙江省杭州市桐庐县桐君街道高岭村蛤蟆湾。
法定代表人余良云，董事长。
委托代理人方建良，浙江合强律师事务所律师。
柯小毛诉杭州市人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年12月29日作出（2015）浙杭行初字第211号行政判决。柯小毛不服，向本院提起上诉。本院于2016年2月22日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人柯小毛的委托代理人李军民，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人谭王英、童跃军，被上诉人桐庐县人民政府副县长毛根洪及其委托代理人晏燕、彭红，被上诉人杭州华元航运有限公司的委托代理人方建良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年7月，原桐庐航运公司就坐落在桐庐镇（现为桐君街道）桐君山脚石下埠的土地（地号01-462，面积4265.26平方米）进行初始登记申报。1999年9月，桐庐县政府向原桐庐航运公司确权发证，证书号为桐土国用（1999）字第01-81号。2002年6月，原桐庐航运公司召开二届五次职工代表大会，会议通过了《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》和《桐庐航运公司改制职工安置方案》。其中《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》第九条第3项记载：“企业改制后，受让方土地上现居住的职工宿舍，应允许职工继续使用，但职工不得私自重新建造。受让方需变更经营结构或处置该土地资产时，在符合县建设规划的前提下，允许受让方按县政府有关政策缴纳土地级差后对受让方土地进行开发，同时应参照县政府的有关政策妥善处理职工住房问题。”2002年7月3日，桐庐县交通局向桐庐县政府上报上述两方案。2002年7月18日，浙ＸＸ元建设置业有限公司经拍卖，获得原桐庐航运公司整体资产及分水江部分江段砂石开采权。2002年7月24日，桐庐县交通局与浙ＸＸ元建设置业有限公司签订《转制拍卖协议书》，第九条规定“下列附件，是本协议的共同组成部分，本协议未明确事项，按下列附件的表述处理：1、2002年6月3日（2002）15号《桐庐县人民政府县长办公会议纪要》及甲方（桐庐县交通局）上报的《桐庐航运公司改制方案》”。2002年10月10日，桐庐县政府同意将桐庐镇桐君山脚石下埠地块变更登记到浙ＸＸ元建设置业有限公司设立的子公司华元航运公司名下，证书号为桐土用（2002）字第01114号。原告柯小毛系原桐庐航运公司退休职工，身份证住址为浙江省桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下5号。经实地踏勘，查明原告柯小毛现居住在桐君山脚下9幢房屋内。1991年11月25日，原桐庐航运公司就该桐君山脚下5幢、9幢房屋登记取得房屋所有权证，房产证号分别为桐房权证城字第××、02234号。2002年9月4日，该5幢、9幢房屋所有权人变更登记为华元航运公司，房产证号分别为桐房权证城转字第××、04488号。2015年3月27日，原告柯小毛向市政府提出行政复议申请，要求撤销桐庐县政府核发桐土用（2002）字第01114号国有土地使用证的具体行政行为。市政府于2015年6月8日作出杭政复（2015）86号《行政复议决定书》，以柯小毛只享有案涉房屋的居住权，并不拥有土地使用权和房屋所有权，与案涉发证行为并无利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回柯小毛的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼，请求判如所请。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”该《实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案原告主张桐君山脚下其所居住房屋系其于20世纪60年代自行投工投料，在其他船民互助下建造而成，继而主张其享有相关房屋所有权和（集体）土地使用权。但从本案已查明事实来看，案涉土地使用权初始登记在原桐庐航运公司名下［证书号为桐土国用（1999）字第01-81号］，权属性质为国有，2002年变更登记至华元航运公司名下［证书号为桐土用（2002）字第01114号］。而就原告柯小毛身份证住址（浙江省桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下5号），原桐庐航运公司已于1991年登记取得该处房产房屋所有权证［证书号为桐房权证城字第××号］，并于2002年变更登记至华元航运公司名下［证书号为桐房权证城转字第××号］。同时，就原告柯小毛实际居住住址（桐君山脚下9幢），原桐庐航运公司亦于1991年登记取得该处房产房屋所有权证［证书号为桐房权证城字第××号］，并于2002年变更登记至华元航运公司名下［证书号为桐房权证城转字第××号］。关于相关房产登记是否错误，并非本案审查范围，但在案证据显示上述房屋所有权证迄今未被有权机关确认违法或撤销。而依据相关拍卖转让方案，原告仅对其涉案房屋享有居住权。故桐庐县政府向华元航运公司核发桐土用（2002）字第01114号国有土地使用证的行为与原告没有法律上的利害关系。市政府依据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回本案柯小毛的行政复议申请正确。原告要求撤销案涉杭政复（2015）86号行政复议决定的请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告柯小毛的诉讼请求。
柯小毛上诉称：一、一审法院认定事实不清。1、上诉人主张涉案房屋系建造于二十世纪六十年代，对于该建造时间可以结合房屋的现状和使用的建筑材料以及相关证人予以查明。被上诉人于第三人主张的房屋建造时间与上诉人并无太大分歧，只是他们认为根据1960年（60）桐工字第174号以及1978年桐革（1978）18号等文件之规定，房屋的所有权已划归公司所有。上诉人认为，被上诉人与第三人的这一主张意味着他们均认可涉案房屋非其建造所得。那么本案的涉案房屋是谁出钱出力建造？航运公司如何得到？何时转移到航运公司名下？这些关键性问题不可回避，请查明真相，作出回复。根据上诉人提供的来代儿、陆明钏的证言，运输社并未有过任何建造职工宿舍的方案、出资和建造行为。被上诉人与第三人虽然认为涉案房屋系运输社组织职工建造，但其未提供任何证据予以证明。对于上述房屋初始建造情况，一审法院未作任何审查，其直接将1999年7月涉案房屋进行初始登记的时间作为房屋的权源依据，刻意回避房屋初始建造的情况，这是错误的。2、涉案房屋自1999年以后，原桐庐航运公司对其作出的申报初始登记等任何行为都侵害了上诉人作为自行建造房屋而取得的原始所有权。上诉人等建造者还居住在涉案房屋内，未作出任何处置房屋的行为，其他人的任何处置房屋行为都不能产生法律效力。二、一审法院程序错误。上诉人为了查明房屋的建造年份，特别向法院提出委托司法鉴定的申请，一审法院未征求司法鉴定机构的意见，对此未予以理睬。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，支持上诉人在一审中的全部诉讼请求。
杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人因请求撤销桐庐县政府核发桐土用（2002）第01114号国有土地使用证的具体行政行为，于2015年3月11日向答辩人申请行政复议，因申请材料不符合要求，于2015年3月27日进行补正。答辩人予以受理并进行了审理，经延期后于2015年6月8日作出杭政复（2015）86号《行政复议决定书》并予送达。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，答辩人查明以下事实：第一，桐土用（2002）第01114号国有土地使用证所涉土地面积4265.26平方米，座落于桐君山脚石下埠，原产权人为桐庐航运公司。1999年7月，原桐庐航运公司就坐落在桐庐镇（现为桐君街道）桐君山脚石下埠的土地（地号01-462，面积4265.26平方米）进行初始登记申报，并提交了桐革（1978）18号《关于同意建立桐庐航运公司的批复》、（60）桐工字第174号《桐庐县人民委员会关于成立运输公司后与公社经济关系处理的意见》等权源材料。《桐庐县人民委员会关于成立运输公司后与公社经济关系处理的意见》第2条明确：各站（队）原有的车船工具、房屋、用具及原属运输站经营的桐子山、鱼塘等一切固定资产全部划归原桐庐航运公司所有。1999年9月3日，桐庐县政府同意确权发证，证书号为桐土国用（1999）字第01-81号。2002年6月3日，原桐庐航运公司召开二届五次职工代表大会，会议通过了《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》和《桐庐航运公司改制职工安置方案》。其中《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》第九条第3项记载：“企业改制后，受让方土地上现居住的职工宿舍，应允许职工继续使用，但职工不得私自重新建造。受让方需变更经营结构或处置该土地资产时，在符合县建设规划的前提下，允许受让方按县政府有关政策缴纳土地级差后对受让方土地进行开发，同时应参照县政府的有关政策妥善处理职工住房问题。”2002年7月3日，桐庐县交通局向桐庐县政府上报上述两方案。2002年7月18日，浙ＸＸ元建设置业有限公司经拍卖，获得原桐庐航运公司的整体资产及分水江部分江段砂石开采权。2002年7月24日，桐庐县交通局与浙ＸＸ元建设置业有限公司签订《转制拍卖协议书》，第九条规定“下列附件，是本协议的共同组成部分，本协议未明确事项，按下列附件的表述处理：1、2002年6月3日（2002）15号《桐庐县人民政府县长办公会议纪要》及甲方（桐庐县交通局）上报的《桐庐航运公司改制方案》”。2002年10月10日，桐庐县政府同意将桐庐镇桐君山脚石下埠地块（四至和面积均无变化）变更登记到浙ＸＸ元建设置业有限公司设立的子公司杭州华元航运有限公司名下，证书号为桐土用（2002）字第01114号。第二，上诉人系华元航运公司（原桐庐航运公司）退休职工，身份证住址为浙江省桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下5号。1991年，原桐庐航运公司登记取得该处房产房屋所有权证，证号为桐城字第××号。2002年，房屋所有权人变更登记为华元航运公司，房产证号为桐房权证城转字第××号。根据《转制拍卖协议书》约定，上诉人享有居住该房屋的权利。2015年3月27日，上诉人向答辩人提出行政复议申请，要求撤销桐庐县政府核发桐土用（2002）字第01114号国有土地使用证的具体行政行为，但未提供其系桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下5号房屋的所有权人的证据材料。根据上述查明事实，答辩人认为，上诉人虽然声称桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下5号系其建造，其系房屋的所有权人，但并未提供充分的证据材料予以证明；且从查明的事实看，其只享有该房屋的居住权，并不拥有土地使用权和房屋所有权，与案涉发证行为并无法律上的利害关系。上诉人就桐庐县政府核发桐土用（2002）第01114号国有土地使用证的行为提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，依法应予驳回。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出的驳回原告行政复议申请的决定，事实清楚，于法有据。综上，上诉人提起诉讼的理由不成立，请求依法驳回上诉。
桐庐县人民政府答辩称：答辩人认为杭州中院（2015）浙杭行初字第211号行政判决认定事实清楚，证据认定准确，程序合法，依法应当予以维持，驳回上诉人的上诉。上诉人不服判决提起上诉的事实和理由不能成立。1、原审法院认定本案事实清楚，答辩人原审递交了6组证据可以证明以下事实，1960年桐庐县将7个木帆船运输队划入桐庐运输国营公司，桐庐县人民政府关于成立运输公司后与公社经济关系处理意见第2条明确，各站队原有的车船队工具等一切固定资产全部划归公司所有。1962年运输公司撤销，1978年3月17日（1978）18号文件同意建立桐庐航运公司批复，批准了桐庐县交通局要求建立桐庐航运公司的申请，航运公司隶属于桐庐县交通局。1999年7月原桐庐航运公司就业务站土地进行了初始登记，并提交了相应的（1978）18号的批复，1999年9月13日答辩人确权发证，证号为（1999）字第01－81号。2002年6月3日原桐庐航运公司召开二届五次职工代表大会，向社会公开转让方案和桐庐县航运公司职工改制方案，2002年桐庐县航运公司对资产进行拍卖。2002年7月24日桐庐县交通局与华元公司签订转制拍卖协议书，2002年9月桐庐县国土资源局为浙ＸＸ元公司在桐庐设立的杭州华元公司办理了相关审批手续，颁发了（2002）字第01114号国有土地使用权证，划拨土地2028平方米。2、上诉人与答辩人颁发（2002）字第01114号国有土地使用权证具体行政行为没有法律上利害关系。上诉人原来是桐庐航运公司退休职工，居住在公司宿舍，案涉上诉人所居住房屋的所有权于2002年变更为杭州华元航运公司，证号为桐房权证城转字第××号、第××号，上诉人称9号宿舍系其自己于20世纪60年代自行投工投料建造而成，但没有提供充分证据证实，其主张享有房屋所有权，更没有证据证明。上诉人在不享有土地使用权和房屋所有权前提下，案涉发证行为与上诉人没有法律上利害关系。3、案涉土地自始为国有，桐庐县没有水上村，上诉人原来是富春江上的船民，没有土地和房屋，案涉土地和航运公司使用之前从来没有分配给任何农民或划入农民集体所有，根据《确认土地所有权和使用权若干规定》第4条、1950年《中华人民共和国土地改革法》及其他有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。1962年《农村人民公社工作条例修整草案》规定，没有划入农民集体范围的土地属于国家所有。因此，案涉土地自始为国有。答辩人颁发的1114号土地使用证符合土地登记办法规定，发证行为没有侵犯上诉人的合法利益，也不影响上诉人居住在案涉争议的土地上的房屋内。因此，发证行为与上诉人没有法律上利害关系，上诉人提起诉讼依法不能成立，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
杭州华元航运有限公司在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：同意桐庐县人民政府的答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人杭州市人民政府于2015年6月8日作出杭政复（2015）86号《行政复议决定书》是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人柯小毛实际居住的桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下9号（幢）房屋，原桐庐航运公司已于1991年经申请登记取得桐房权证城字第××号房屋所有权证，并于2002年变更登记至杭州华元航运有限公司名下。涉案房屋所占土地，原桐庐航运公司亦于1999年9月向被上诉人桐庐县人民政府领取了桐土国用（1999）字第01-81号国有土地使用证，并于2002年10月因原桐庐航运公司企业改制拍卖变更登记至被上诉人杭州华元航运有限公司名下，杭州华元航运有限公司领取了被申请行政复议的桐土用（2002）字第01114号国有土地使用证。该证仅是对原桐土国用（1999）字第01-81号国有土地使用证的土地使用人作了变更登记，原登载的土地座落、四至、面积等内容均未发生变化。因此，被上诉人桐庐县人民政府颁发桐土用（2002）字第01114号国有土地使用证的行为对上诉人柯小毛的权利义务不产生实际影响。被上诉人杭州市人民政府作出的被诉杭政复（2015）86号行政复议决定，以上诉人与案涉发证行为并无利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定为由，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回柯小毛的行政复议申请，于法有据。上诉人柯小毛提出“一审法院认定事实不清、审判程序违法，刻意回避房屋初始建造情况”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人杭州市人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人柯小毛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 张纵华
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 徐一菁