山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁10行终32号上诉人（原审原告）王雪芬。被上诉人(原审被告)乳山市公安局，住所地乳山市胜利街68号。法定代表人苏卫军，局长。原审被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张惠，市长。上诉人王雪芬因诉乳山市公安局、威海市人民政府（以下简称威海市政府）治安行政处罚、行政复议一案，不服乳山市人民法院（2015）乳行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，王雪芬为反映问题，于2014年7月2日到北京市天安门地区非访滞留，被乳山市公安局处以行政拘留十日的行政处罚。2015年1月21日，王雪芬到中纪委非访滞留，被送至久敬庄接济收容中心，1月22日，经乳山接访人员劝阻无果后，王雪芬再次到中纪委非访滞留，被送至久敬庄接济收容中心，后被接访人员带回。同日，乳山市公安局针对王雪芬1月22日到中纪委地区进行非访一事，对其进行了训诫。2015年1月31日，乳山市公安局以在工作中发现王雪芬在中纪委等非信访接待场所进行非访、滞留、扰乱公共场所秩序为由受案调查。同日，乳山市公安局依法对王雪芬进行了询问，并告知王雪芬决定对其进行行政处罚，后电话通知了其家属。2015年3月17日，王雪芬不服该行政处罚决定书，向威海市政府提起行政复议，威海市政府于3月24日依法受理了王雪芬的复议申请，并通知乳山市公安局提出书面答复，乳山市公安局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。5月22日，威海市政府作出威政复延字[2015]第19号行政复议延期审理通知书，告知双方当事人该案行政复议的审理期限延长至6月24日。6月17日，威海市政府作出威政复决字[2015]第19号行政复议决定书，维持乳山市公安局作出的乳公（育）行罚决字[2015]00010号行政处罚决定书。庭审辩论时，王雪芬提出要求追究办案人员责任、要求乳山市公安局赔礼道歉并承担行政赔偿责任。原审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该规定以及当事人的诉辩情况，本案的审理重点有两方面：1、乳山市公安局作出的乳公（育）行罚决字[2015]00010号行政处罚决定书是否合法。2、威海市政府作出威政复决字[2015]第19号行政复议决定书的程序是否合法。（一）被诉的行政处罚决定书合法。公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”依据本规定，乳山市公安局是负责其行政区域内治安管理的法定授权机关，具有合法的行政主体资格，本案的违法行为虽发生在北京市，但由于违法行为人居住于乳山市。乳山市公安局依法有权对王雪芬涉嫌违法行为进行行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”公民表达诉求应当以理性合法的形式，通过正常渠道依序进行，不能以任何理由前往非国家信访机构公共场所非正常上访。本案中，王雪芬明知北京市天安门地区或中纪委不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留和聚集，在2014年至2015年期间多次被公安机关查获遣送、训诫以及行政处罚的情况下，仍旧不听劝阻、故意到中纪委聚集、滞留，其行为明显违反了《中华人民共和国集会游行示威法》及《信访条例》相关规定，已超过公民依法上访的法律范畴，客观上亦对中纪委公共管理秩序造成了不良影响。公安机关依据《治安管理处罚法》相关规定对其依法进行处罚，有法可依，而且在作出处罚决定前已告知王雪芬拟行政处罚的事实、理由和依据，并给其陈述和申辩权，执行行政拘留前已通知王雪芬家属，处罚程序并无不当。（二）行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，威海市政府收到王雪芬的行政复议申请后，依法向王雪芬送达了行政复议受理通知书，向乳山市公安局送达了行政复议答复通知书。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，按照法律规定依法向当事人送达了行政复议延期审理通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达双方当事人。威海市政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。王雪芬提出的要求追究办案人员责任、要求被告赔礼道歉并承担行政赔偿责任的请求，系在庭审辩论阶段提出，不符合法律规定，原审法院不予处理。综上，乳山市公安局所作的乳公（育）行罚决字[2015]00010号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚结果妥当。威海市政府作出行政复议决定书的程序合法。王雪芬的诉讼理由不当，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王雪芬的诉讼请求。上诉人王雪芬不服原审判决，上诉称，2012年6月9日，上诉人因被他人殴打致伤报警一事一直未得到处理，2014年12月7日，上诉人通过正常渠道到中纪委反映问题，在此期间，上诉人没有任何扰乱公共秩序的行为。2015年1月22日，上诉人到中纪委反映问题，被上诉人以到非信访接待场所上访、扰乱公共场所秩序为由，对上诉人作出乳公（育）行罚决字[2015]00010号行政处罚决定书。被上诉人一审提交的2015年1月31日7时7分至7时59分的《询问/讯问笔录》和同日8时14分至8时55分的《询问/讯问笔录》询问地点分别在被上诉人处和乳山市信访局，间隔时间只有15分钟，从被上诉人处到乳山市信访局，短时间很难完成，第一次询问时间7时7分在非上班时间，不符合常理，询问人一栏于炳权、张凯系同一人笔迹，宋某和周某是被询问人，被上诉人应通知其出庭作证，该两份笔录不具有真实性、合法性和关联性，该两份询问笔录充分证实上诉人没有任何扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人作出的处罚决定，认定事实错误，程序违法。一审期间，上诉人要求宋某和周某出庭作证，原审法院以未提交书面申请为由不予支持，原审判决认定事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人诉讼请求。一审期间，被上诉人乳山市公安局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、查获经过、受案登记表；2、王雪芬的陈述和申辩；3、证人宋某、周某的证言；4、训诫书；5、身份证明；6、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等文书；7、行政复议决定书。原审被告威海市政府提交以下证据证明复议程序合法：1、王雪芬的行政复议申请书及提交的材料清单；2、威政复受字[2015]第19号受理通知书及送达回证；3、威政复答字[2015]第19号答复通知书及送达回证；4、乳山市公安局提交的行政复议答复通知书及证据材料；5、行政复议延期审理通知书及送达回证；6、行政复议案件结案审签表、行政复议决定书及送达回证。各方当事人向原审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认证意见与原审法院相同。本院认定的事实与原审法院一致。二审期间，上诉人提出书面申请，依据《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定，申请本院通知宋某、周某出庭作证。本院认为，被上诉人乳山市公安局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，中纪委周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，否则，公安机关有权采取相应措施。本案中，被上诉人提交的对上诉人的询问笔录、对证人的询问笔录及训诫书可以证实上诉人在中纪委周边非正常上访且被公安机关训诫的事实。被上诉人受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，视情节对上诉人作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合上述法律规定。信访是信访人的权利，但信访人行使权利必须遵守《信访条例》等有关法律、行政法规的规定，不得扰乱公共场所的社会秩序，上诉人在中纪委周边非正常上访且被公安机关训诫，其行为已经扰乱了中纪委周边的社会秩序，故上诉人关于没有扰乱公共场所秩序的行为、被上诉人作出的处罚决定无事实依据的主张，本院不予支持。维护社会治安秩序是公安机关的法定职责，对治安案件的处理不以是否上班时间来界定；被上诉人与乳山信访局办公场所处于同一区域，在正常交通范围内，对两个证人的两次询问时间间隔15分钟属于正常情况；询问笔录中询问人一栏填写的是两名执行公务民警的姓名，上诉人认为两人签名系同一笔迹，但未提交证据证实其主张，且该询问笔录符合法定形式，故上诉人关于被上诉人提交的2015年1月31日7时7分至7时59分和同日8时14分至8时55分的《询问/讯问笔录》不具有真实性、合法性和关联性的主张，本院不予支持。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”第四十三条第一款规定：“当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。人民法院准许证人出庭作证的，应当在开庭审理前通知证人出庭作证。”第二款规定：“当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许以及是否延期审理。”根据上述规定，上诉人申请证人出庭作证，应当在一审开庭审理前提出申请，上诉人在二审中依据《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定申请证人出庭作证，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外），行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，原审被告威海市政府收到上诉人的行政复议申请后，依法受理并通知被上诉人进行答复，被上诉人在法定期限内提交了行政复议答复书及有关证据、依据。原审被告威海市政府依法进行听证、审理，并依法作出行政复议决定送达各方当事人，程序合法。综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。行政复议程序合法。原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由无事实根据，理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王雪芬负担。本判决为终审判决。审 判 长  毕海燕审 判 员  马树芳代理审判员  宫晓燕二〇一六年六月十二日书 记 员  马芳坤