江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）通中行终字第00119号上诉人（原审原告）海门市海龙灌装设备有限公司，住所地海门市三厂镇中华西路。法定代表人施绍龙，董事长。委托代理人王卫民，江苏东洲律师事务所律师。委托代理人廖贵设，江苏东洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海门市市场监督管理局，住所地海门市南京中路259号。法定代表人赵国兵，局长。委托代理人顾俊军，海门市市场监督管理局工作人员。委托代理人姚卫彬，海门市市场监督管理局工作人员。海门市海龙灌装设备有限公司（以下简称海龙公司）因与海门市市场监督管理局（以下简称海门市场监督局）质量监督行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院于2015年2月5日作出的（2014）港行初字第00300号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2015年1月2日，中共海门市委作出海委发[2015]6号《中共海门市委海门市人民政府关于印发的通知》，决定将南通市海门质量技术监督局（以下简称海门质监局）等单位职责进行整合，组建海门市场监督局，不再保留南通市海门工商行政管理局、海门质监局、海门市食品药品监督管理局。2012年3月28日，海龙公司领取产品名称为饮料[瓶（桶）装饮用水类（饮用纯净水）]的《全国工业产品生产许可证》，证书编号为QS××××83。2012年7月8日，海龙公司发布Q/HMHL××××-2012《矿物质饮用水》企业标准。2014年6月18日，海门市场监督局至海龙公司进行执法检查，发现海龙公司厂房内存有标注“老娘舅”天然富硒饮用水80桶，净含量18.9L，执行标准为Q/HMHL××××，生产许可QS××××83，生产日期为2014年6月15日，制造商为海龙公司。同年6月27日，海门市场监督局再次至海龙公司进行检查，发现标注与以上相同的生产日期为6月25日的“老娘舅”天然富硒饮用水252桶。2014年6月27日，海门市场监督局对海龙公司涉嫌无证生产天然富硒饮用水进行立案查处。同年7月24日，海门市场监督局作出海质技罚告字（2014）第1043号《行政处罚告知书》，告知海龙公司处罚的事实、理由、依据，并告知海龙公司陈述、申辩权及听证权。7月26日，海龙公司提出听证申请。8月8日，海门市场监督局举行听证，听取了海龙公司的陈述申辩。8月15日，海门市场监督局向南通市质量技术监督局请示企业仅获得饮料[瓶（桶）装饮用水类（饮用纯净水）]的生产许可证，生产天然富硒饮用水的行为是否属于无证生产。9月5日，南通市质量技术监督局答复认为海龙公司仅取得[瓶（桶）装饮用水（饮用纯净水）]生产许可证，不能生产执行标准为《矿物质饮用水》Q/HMHL××××的产品。9月28日，海门市场监督局作出被诉《行政处罚决定书》。海龙公司不服，于10月8日向南通市质量技术监督局申请行政复议。12月10日，南通市质量技术监督局作出通质技监复决字[2014]12号《行政复议决定书》，决定维持海门市场监督局作出的原具体行政行为。海龙公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，海龙公司于2014年12月17日向南通市质量技术监督局申请桶装矿物质饮用水生产许可证。2015年1月16日，南通市产品质量监督检验所作出NO.2015SP0029《检验报告》，认为在海龙公司抽样的桶装矿物质饮用纯净水样本经检验，符合相关标准规定的要求，该批产品符合发证条件。原审法院认为，本案的争议焦点在于：1.海门市场监督局是否具有作出被诉行政处罚的法定职权；2.海龙公司生产富硒饮用水是否需要办理生产许可证以及海门市场监督局认定海龙公司无证生产的事实是否清楚；3.被诉行政处罚程序是否合法；4.被诉行政处罚适用法律是否正确、处罚是否恰当。关于海门市场监督局是否具有作出被诉行政处罚法定职权的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款之规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。中央编办发[2004]35号《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》明确规定质检部门负责食品生产加工环节的监管。《食品生产许可管理办法》第三十八条也明确规定，对于未取得食品生产许可从事食品生产活动等违法行为按《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定进行行政处罚，由县级以上地方质量技术监督部门在职权范围内决定并实施。由此可见，海门市场监督局作为海门市的质量监督管理部门，具有对其辖区内的食品生产环节进行监督检查和依法处理的法定职责。《中华人民共和国食品安全法》第九十九条第一款规定，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。国家质量监督检验检疫总局制定的《饮料产品生产许可证审查细则》规定，实施食品生产许可证管理的瓶（桶）装饮用水类是指密封于塑料、玻璃等容器中可直接饮用的水。海龙公司生产的桶装饮用水显然属于食品范畴，海门市场监督局有权对该食品生产中的违法行为进行查处。海龙公司主张的海门市场监督局不属于水制品的法定管理机构和处罚机构的主张依法不能成立。关于海龙公司生产富硒饮用水是否需要办理生产许可证以及海门市场监督局认定海龙公司无证生产的事实是否清楚的问题。《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。根据该规定，国家质量监督检验检疫总局有权对法律规定的食品生产许可制度作出具体规定。《食品生产许可管理办法》第三十条规定，企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。可见，生产企业应当根据食品品种申请生产许可，并在许可的品种范围内从事食品生产活动。而关于饮用水的品种问题，《饮料产品生产许可证审查细则》规定瓶（桶）装饮用水类包括饮用天然矿泉水、饮用天然泉水、饮用纯净水、饮用矿物质水以及其他饮用水等。同时还规定实施食品生产许可证管理的饮料产品共分为7个申证单元，即瓶（桶）装饮用水类；碳酸饮料（汽水）类；茶饮料类；果汁及蔬菜汁类；蛋白饮料类；固体饮料类、其他饮料类。在生产许可证上应当注明产品名称、申证单元及产品品种，如：饮料[瓶（桶）装饮用水类（饮用天然矿泉水、饮用纯净水、其他饮用水）等。可见，饮用天然矿泉水、饮用纯净水、饮用矿物质水等属于瓶（桶）装饮用水的不同品种，应当分别领取生产许可证。海门市场监督局在海龙公司查获标注天然富硒饮用水的产品，该产品执行标准为Q/HMHL××××矿物质饮用水的标准，海龙公司对其按照矿物质饮用水的企业标准生产“老娘舅”天然富硒饮用水不持异议。海龙公司主张其生产的“老娘舅”天然富硒饮用水是为申请矿物质饮用水的生产许可而准备的检验样品。《食品生产许可管理办法》规定企业在申请生产许可检验后，应当将样品送交具有相应资质的检验机构，检验机构收到样品后，应当按照规定要求和标准进行检验，并准确、及时地出具检验报告。第十六条规定，检验结论合格的，许可机关根据检验报告确定食品生产许可的品种范围，并在食品生产许可证副页中予以载明。从以上规定可以看出，生产企业在申请生产许可前可以生产一定的样品供检验所需。但本案中案涉产品并非为检验所用的样品，具体分析如下：第一，海龙公司在海门市场监督局作出行政处罚后近三个月才申请办理矿物质饮用水的食品生产许可，海龙公司提交的检验报告表明海龙公司提交的样品生产日期为2014年12月26日。而海门市场监督局在海龙公司查处的产品生产日期为2014年6月15日和6月25日，显然不是海龙公司提交检验的样品。第二，案涉产品的保质期为60天，如海龙公司为检验所用，也应在保质期内提出检验申请，海门市场监督局作出行政处罚之时案涉产品均已过保质期，而在海门市场监督局作出行政处罚过程中及海门市场监督局组织召开的听证会上，海龙公司从未提出案涉产品是为检验所用，且被查获的产品数量也远远超出检验所需样品的合理数量，海龙公司所述案涉产品为检验所用的事实明显不能成立，纯属事后为逃避处罚而找的借口。海龙公司企图以事后检验的相关事实掩盖和推翻在未办理许可证的情况下的违法生产行为，本院不予支持。《食品生产许可管理办法》第三条规定，企业未取得食品生产许可，不得从事食品生产活动。海龙公司作为生产经营饮用水的企业，对于其未经许可生产矿物质水未说明正当理由，且拒不配合海门市场监督局的调查，不提供企业生产销售资料，而海门市场监督局在执法过程中发现海龙公司以矿物质饮用水的标准生产富硒饮用水且已在市场销售，认定海龙公司未经许可生产矿物质饮用水的事实清楚，证据充分。关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第七十七条之规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备；（五）查封违法从事食品生产经营活动的场所。从以上规定可以看出，海门市场监督局在履行食品安全监督管理职责过程中有权对企业生产经营场所实施现场检查，海门市场监督局对海龙公司进行现场检查并制作现场检查笔录具有法律依据。海龙公司虽主张海门市场监督局取证程序不合法，但并未提供任何证据证明海门市场监督局在执法中有违法行为或造成海龙公司合法权益受损的事实，本院对海龙公司的主张不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。海门市场监督局对违法行为查处的过程中责令被处罚人改正并无不当。海门市场监督局在作出被诉行政处罚决定前，依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定告知海龙公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，举行了听证。被诉行政处罚的执法程序合法，海龙公司关于被诉行政处罚程序违法的主张不能成立。关于被诉行政处罚适用法律是否正确、处罚是否恰当的问题。《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。海龙公司在未申领矿物质饮用水生产许可证的情况下按照《矿物质饮用水》的生产执行标准生产“老娘舅”天然富硒饮用水，显然属于未经许可从事食品生产的情形，应当依法承担相应的法律责任。根据上述法律规定，海门市场监督局在两千元以上五万元以下罚款幅度内对海龙公司作出处罚符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对案涉违法行为的处罚幅度并不以认定的货值为唯一的确定依据，海龙公司系从事食品生产经营的企业，无视食品安全监管部门的执法检查，拒不配合，对执法行为公然抗拒，撕毁执法公文。海门市场监督局根据执法实际情况对海龙公司在法定幅度范围内确定罚款金额为4万元，无明显不当，故对海门市场监督局依法行使自由裁量权予以尊重。综上，被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确、裁量恰当，应予支持。海龙公司的主张缺乏事实和法律依据，对此不予采纳。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回海龙公司要求撤销海门市场监督局作出的（海）质技监字[2014]第1043号《行政处罚决定书》的诉讼请求。海龙公司不服，向本院提起上诉称，上诉人系合法生产，且已持证，根本不存在无证生产一说，被诉行政处罚决定没有事实和法律依据，但原审却给予了合法性认定并认为其适用法律正确，故原审在事实认定和法律依据的适用上存在错误；被诉行政处罚决定程序不合法，但原审却同样给予了合法性认定；被上诉人无职权处罚且滥用裁量权。请求撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。被上诉人答辩称，上诉人确系无证生产，在执法部门执法过程中不予配合证据充分；被诉行政处罚决定适用法律正确，执法程序合法，处罚裁量恰当。原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。在海龙公司提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。本院经审理，对原审法院确认的证据和事实予以认定。本院另查明，原海门质监局于2014年6月20日作出质量技术监督责令改正通知书{（海）质监责改字[2014]0620号}，责令海龙公司停止生产无生产许可证桶装水。在本院审理过程中，海龙公司提供了江苏省食品药品监督管理局于2015年3月16日颁发的全国工业产品生产许可证及食品生产许可证副页，以证明该公司是有证生产，不是无证生产，并证明公司标注“富硒水”说明的是生产的水中有硒的成分，但并未载明生产的就是矿泉水。被上诉人质证认为，对上诉人提供的生产许可证真实性无异议，但生产许可的类型是饮用纯净水，而上诉人生产的饮用矿泉水没有生产许可证。上诉人提供的生产许可证不能证明生产的合法性。上诉人于2015年3月16日取得了生产许可证，证明在此之前生产的矿物质水都是违反食品生产许可规定的，而且在我们取证中，海龙牌天然纯净水执行的标准Q/HMHL××××-2012就是上诉人自行制定的企业标准，就是矿物质水的标准。本院认证认为，上诉人提供的上述证据系在原审判决后取得，且时间为2015年3月16日，并不能证明其在此日期之前案涉产品的生产行为取得了生产许可证。故与本案被诉行政处罚没有关联性，本院对此不予采纳。本院认为，判断本案被诉行政处罚决定是否正确，应当从其认定的事实是否清楚、适用法律是否正确等方面进行综合分析。关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚问题。这一问题首先涉及海龙公司生产富硒饮用水是否需要办理生产许可证，以及海门质监局认定海龙公司无证生产的事实是否清楚的问题。《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。《食品生产许可管理办法》第三条规定，企业未取得食品生产许可，不得从事食品生产活动。本案中，海龙公司并无证据证明其生产富硒饮用水已经取得有权部门的行政许可。其次，根据海龙公司在原审中提供的食品生产许可证申请书，可以确认其明知生产桶装饮用纯净水、桶装矿物质饮用水、桶装天然泉水等需要办理食品生产许可证。这从其填写的申请日期为2014年12月17日的食品生产许可证申请书的事实也反过来可以证明。这一事实同时也可以证明，海龙公司主观上明知生产案涉富硒饮用水须取得生产许可，但客观上并未取得该许可。因此，海门质监局在被诉行政处罚决定中认定海龙公司无证生产事实清楚。关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确问题。《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。本案中，如上所言，海龙公司在未取得案涉天然富硒饮用水生产许可的情况下，从事食品生产属于无证生产，海门质监局根据上述法条规定给予海龙公司四万元的罚款处罚在量罚幅度以内，而责令改正的处罚已最大限度地保护了海龙公司的利益。故被诉处罚决定并无不当。但是需要指出，《中华人民共和国食品安全法》第八十四条并未规定对未经许可从事食品生产经营等行为作出责令改正的处罚。而且，根据海门质监局2014年6月20日作出的质量技术监督责令改正通知书{（海）质监责改字[2014]0620号}的内容，其系责令海龙公司停止生产无生产许可证桶装水，故其在此后的被诉行政处罚决定第1项中又对海龙公司作出责令改正的处罚明显与该通知书的要求不符，在执法程序上存在瑕疵，但该瑕疵并未加重海龙公司的负担，亦未在总体上影响被诉处罚决定对海龙公司罚款四万元这一内容的正确性。鉴此，原审法院认为被诉行政处罚决定认定的事实清楚，处罚程序合法，适用法律正确等理由并无明显不当，本院对此予以支持。与此同时，本院还需指出，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十五条第五款规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，海龙公司提起诉讼时是以海门质监局为被告，海门质监局也提供了答辩状及作出被诉行政处罚决定的相关证据和依据，此后因海门质监局被撤销，故原审将继续行使海门质监局职权的海门市场监督局作为被告符合上述司法解释规定。然而，海门质监局原作出的行政行为现并不因其被撤销而在法律上归于无效。因此，原审在判决书中将海龙公司起诉要求撤销海门质监局的被诉行政处罚决定，直接表述为要求撤销海门市场监督局作出的被诉行政处罚决定，同时将查处海龙公司的执法主体、作出案涉行政处罚决定的主体等直接认定为海门市场监督局与客观事实不符，有所欠妥。同时，因海门市场监督局事实上未作出本案被诉行政处罚决定，故原审在判决主文中使用撤销海门市场监督局作出的案涉行政处罚决定的用语亦属不妥，但该判决主文的结果为驳回海龙公司诉讼请求并无明显不当，本院据此予以维持。综上，海门质监局认定海龙公司对案涉天然富硒饮用水未取得生产许可证，属于无证生产的理由并无不当，其作出对海龙公司罚款四万元的行政处罚符合法律规定，本院对此予以支持。被诉行政处罚第1项责令改正的行政处罚虽然存在瑕疵，但不足以影响本案被诉行政处罚决定总体上的正确性，本院亦予以支持。海龙公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法不予支持。据此，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海门市海龙灌装设备有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  顾春晖审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一五年九月一日书记员  吴 迪附：修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；