广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终302号
上诉人（原审被告）：广东省食品药品监督管理局。住所地：广东省广州市越秀区东风东路753号之二
法定代表人：骆文智，局长。
委托代理人：汪绚，工作人员。
委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，身份证住址：陕西省咸阳市杨陵区，
原审被告：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路*号。
法定代表人：尹锡棋，局长。
委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。
委托代理人：姚锦英，工作人员。
原审第三人：东莞市嘉荣超市有限公司企石振华店。住所地：广东省东莞市企石镇振华路*号宝石广场第*层。
法定代表人：梁耀华。
委托代理人：郑伯鑫，广东中亚律师事务所律师。
上诉人广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东省食药局”）因与被上诉人任满仓、原审被告东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞市食药局”）以及原审第三人东莞市嘉荣超市有限公司企石振华店（以下简称“嘉荣企石振华店”）行政不作为纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初878号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2016年12月1日，任满仓向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销广东省食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕221号《行政复议决定书》；二、撤销东莞市食药局作出的（东）食药监投复〔2016〕31052601号《投诉举报答复函》；三、东莞市食药局重新办理（东）食药监投复〔2016〕31052601号中的举报案件；四、东莞市食药局和广东省食药局承担本案诉讼费。
原审法院查明：2016年5月26日，任满仓向东莞市食药局投诉称，其于2016年5月14日到嘉荣企石振华店处购买了雨润无淀粉加钙王火腿肠210g，生产日期是2015年11月12日，保质期为6个月，已超过保质期，请求予以查处。2016年6月2日，东莞市食药局到嘉荣企石振华店处进行现场检查，没有发现该店的食品货架上有任满仓投诉的视同批次或其他批次的食品。2016年6月15日，东莞市食药局再次到嘉荣企石振华店处进行询问调查，嘉荣企石振华店确认小票，但否认有销售过期食品，嘉荣企石振华店提交了案涉产品的供应商许可证明文件、进货单据及检验检疫合格证明等文件。同日，东莞市食药局作出《责令改正通知书》，责令嘉荣企石振华店完善进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期等内容，且记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月，没有明确保质期的保存期限不得少于二年。并据此于2016年9月2日对嘉荣企石振华店作出警告的行政处罚。2016年9月9日，东莞市食药局作出（东）食药监投复〔2016〕31052601号《投诉举报答复函》（以下简称“《答复函》”），答复任满仓上述现场检查及询问调查情况，其所投诉举报的嘉荣企石振华店销售案涉超过保质期的食品，情况属实，但被投诉举报单位销售的过期食品数量少、货值较低，属违法行为轻微并及时纠正，且案发后能及时采取纠正措施，同时案涉产品也没有造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对被投诉举报单位不予处罚。另，任满仓的行为符合相关规定，予以奖励。任满仓不服，于2016年9月20日向广东省食药局提起行政复议，后者于2016年11月18日作出案涉《行政复议决定书》，维持了东莞市食药局所作的案涉《答复函》。任满仓对此仍不服，遂诉至原审法院。
原审法院认定上述事实的证据有：《投诉举报答复函》、产品图片、购买凭证、《投诉举报受理告知书》、国内挂号信函收据、给据邮件查询、现场检查笔录、营业执照、食品流通许可证、韦家幸的《询问调查笔录》、供货商的《营业执照》（阜阳雨润肉类加工有限公司）、《食品流通许可证》（南京雨润食品有限公司）、《全国工业产品生产许可证》（阜阳雨润肉类加工有限公司）、送货单、食品采购与进货台账、商品汇总报表、返厂单详细资料、两份《检验报告》、《责令改正通知书》、《嘉荣企石振华店食品安全管理规范》（修改版）、《投诉举报延期办理告知书》、国内挂号信函收据、给据邮件跟踪查询系统、《行政处罚决定书》、送达回执、《答复函》、国内挂号信函收据、《企石食品安全举报奖励通知书》、《企石镇食品安全举报奖励奖金发放表》、法律依据（包括：食药监办法函〔2016〕668号《食品药品监督总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》、《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条、第三十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条）、《行政复议申请书》、《答复函》、任满仓身份证复印件、任满仓邮件单、《行政复议案件受理通知书》及相关邮件单、《提出答复通知书》及相关邮件单、东莞市食药局提交答复材料（包括：《行政复议答复书》、证据说明、证据目录、《投诉举报登记表》、图片、购物小票、《案件来源登记表》、立案审批表、《行政处罚决定审批表》、《行政处罚决定书》、《营业执照》（东莞市嘉荣超市有限公司企石振华店、阜阳雨润肉类加工有限公司）、《食品流通许可证》（嘉荣企石振华店、南京雨润食品有限公司）、《全国工业产品生产许可证》、返厂单详细资料、《嘉荣企石振华店食品安全管理要求规范》（修改版）、《检验报告》（两份）、送货单、《投诉举报延期办理告知书》《答复函》）、《行政复议决定书》、邮件单、相关规范性文件（摘录）（包括：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、粤府办[2013]35号《广东省食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（三）划转的职责、《行政复议法》第十七、四十、二十三条、三十一条的规定、《行政处罚法》第二十七条第二款）以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞市食药局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。任满仓于2016年5月26日向东莞市食药局进行投诉，东莞市食药局受理后进行调查核实，于2016年8月15日作出《投诉举报延期办理告知书》，于2016年9月9日作出案涉《答复函》并送达任满仓，其执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省食药局作为东莞市食药局的上一级主管部门，对任满仓就东莞市食药局作出的案涉《答复函》提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。任满仓于2016年9月20日向广东省食药局提起行政复议申请，广东省食药局于2016年9月23日受理后，经过审查核实，于2016年11月18日作出案涉《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。原审法院依法予以确认。本案的争议焦点为东莞市食药局作出案涉《答复函》是否合法有据。首先，嘉荣企石振华店对于任满仓提交的小票予以确认，但主张没有向任满仓出售案涉的过期食品。原审法院认为，任满仓已提交了小票、视频和图片来证明其主张，而嘉荣企石振华店对其主张仅提交了送货单、返厂单、商品汇总报表、食品采购与进货台账予以证明，其中食品采购与进货台账系嘉荣企石振华店单方制作，其他证据均没有列明食品的生产日期、有效期的信息，因此，无法证明嘉荣企石振华店的主张。故，原审法院对嘉荣企石振华店的主张不予采纳。东莞市食药局认定嘉荣企石振华店销售过任满仓投诉举报的过期食品并无不当。虽嘉荣企石振华店销售过期食品属实，但因其销售的过期食品数量少、货值较低，能够及时采取纠正措施，且在东莞市食药局调查过程中，也未收到嘉荣企石振华店因销售过期食品而对他人造成危害的信息，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞市食药局据此答复任满仓，对被投诉举报单位不予行政处罚，并无不当。其次，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条：“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于嘉荣企石振华店的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞市食药局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关，因此，任满仓的投诉举报不符合奖励情形。东莞市食药局答复任满仓予以奖励依据不足，依法应予以撤销。综上，原审法院对于东莞市食药局作出案涉《答复函》中关于奖励部分的内容予以撤销，对于任满仓要求撤销该《答复函》其他内容的诉求，理由不成立，原审法院依法予以驳回。另外，原审法院对广东省食药局作出的案涉《行政复议决定书》亦依法予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、撤销《答复函》中关于奖励部分的内容；二、撤销广东省食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕221号《行政复议决定书》；三、驳回任满仓的其他诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由东莞市食药局、广东省食药局共同承担。
一审宣判后，广东省食药局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决第一项与二项；二、改判驳回任满仓全部诉讼请求；三、由任满仓承担本案一审与二审诉讼费用。事实与理由如下：一、广东省食药局作出的行政复议决定程序合法，事实认定清楚，适用法律正确。2016年9月20日，广东省食药局收到任满仓的《行政复议申请书》，就任满仓不服东莞市食药局作出的（东）食药监投复（2016）31052601号《投诉举报答复函》，提出行政复议。广东省食药局于2016年9月23日受理并于当日向任满仓邮寄送达了受理通知书。同天，广东省食药局向东莞市食药局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本。经审查相关材料后，东莞市食药局认定嘉荣企石振华店存在销售过期食品的行为，但鉴于嘉荣企石振华店能提供自身和供应商资质证明文件等相关材料，且嘉荣企石振华店违法行为轻微并及时纠正，没有发现造成危害后果，东莞市食药局依据《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，对嘉荣企石振华店作出不予行政处罚的决定，东莞市食药局向任满仓作出的《投诉举报答复函》事实依据清楚，程序合法。广东省食药局于2016年11月18日作出粤食药监复决字（2016）221号《行政复议决定书》，并于2016年11月18日向任满仓邮寄送达。因此，广东省食药局作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，符合法律规定。依据《行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定，依法应予维持。二、原审法院认定嘉荣企石振华店的违法行为不符合行政处罚条件，东莞市食药局未作出行政处罚，也未移送公安机关，任满仓投诉举报不符合奖励条件情形，东莞市食药局作出的奖励依法应予撤销。据此，原审法院判决撤销东莞市食药局作出《答复函》的奖励部分和广东省食药局作出的《行政复议决定书》。原审法院作出判决适用法律错误。本案中，在不服东莞市食药局作出的《答复函》向广东省食药局提出的《行政复议申请书》中，任满仓明确提出嘉荣企石振华店存在违法行为，应当按《食品安全法》第一百二十四条规定予以最低处罚50000元，从而提高奖励金额。显然任满仓认为东莞市食药局予以奖励过少，而并非认为东莞市食药局予以奖励没有依据。广东省食药局在作出本案所涉《行政复议决定书》时，依法全面审查，认为东莞市食药局处理投诉举报程序合法，处理适当，但也不认可东莞市食药局在本案情形中予以任满仓奖励，但依据《行政复议法实施条例》第五十一条：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”之规定，如果广东省食药局予以撤销东莞市食药局对任满仓的奖励，即作出了对任满仓更为不利的行政复议决定，则违反上述规定，故广东省食药局予以维持东莞市食药局作出的《投诉举报答复函》，符合法律规定，适用法律正确。显然原审法院予以撤销广东省食药局作出的案涉《行政复议决定书》系适用法律错误。同样，在任满仓本案起诉状中也明确提出嘉荣企石振华店存在违法行为，应当按《食品安全法》第一百二十四条规定予以最低处罚50000元，更是提出“被告声称原告举报的线索没有利用价值，不给予奖励，没有事实依据”。从而可见，任满仓在复议申请还是到法院诉求时，根本没有提出东莞市食药局作出奖励决定是错误。《行政诉讼法》第七十七条第二款规定：“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”本案中，原审法院作出《判决书》第一项撤销东莞市食药局作出奖励部分，即从法律上确认东莞市食药局作出对任满仓奖励是错误的，如果原审法院作出《判决书》生效，东莞市食药局可依据《判决书》向任满仓追偿其收到的奖励，这样显然减损了任满仓作为原告的权益，显然不符合上述法律规定，原审法院适用法律错误。综上所述，广东省食药局已根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等有关法律法规全面履行了法定职责，适用法律正确。原审法院判决撤销东莞市食药局作出《答复函》的奖励部分和广东省食药局作出的《行政复议决定书》，显然适用法律错误。请二审法院查明事实，对原审法院予以纠正，依法判决驳回任满仓的全部诉讼请求。
被上诉人任满仓在法定期间未提出任何答辩意见。
原审被告东莞市食药局答辩称：原审判决认定案涉《答复函》中关于东莞市食药局对嘉荣企石振华店作出不予行政处罚决定的内容合法有据，该部分判决认定事实清楚，适用法律正确。东莞市食药局在收到任满仓的投诉举报后，随即对嘉荣企石振华店进行了现场检查及询问调查，并分别制作《现场检查笔录》及《调查询问笔录》，可以证实嘉荣企石振华店销售过案涉过期食品。经过前述调查，结合所收集的一系列证据材料，东莞市食药局认为嘉荣企石振华店存在销售过期食品的违法事实成立，鉴于嘉荣企石振华店销售的过期食品数量小，货值低，其违法行为轻微并及时纠正，同时案涉产品也没有发现造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形，可不予处罚。原审法院认定东莞市食药局对嘉荣企石振华店作出不予处罚决定合法有据，并维持案涉《答复函》中的上述内容，该部分判决认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定案涉《答复函》中关于东莞市食药局对嘉荣企石振华店作出奖励的内容依据不足并予以撤销，该部分判决违反禁止不利变更原则。《行政诉讼法》第七十七条：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。上述法律明确规定法院不得因当事人提起诉讼而作出对其更为不利的行政行为。任满仓原审诉讼请求虽然为撤销案涉《答复函》，但其事实与理由明确要求东莞市食药局依据《食品安全法》对嘉荣企石振华店处以最低50000元的处罚，并按照罚没入库金额比例予以奖励，即要求东莞市食药局提高其奖励金额，而非认为东莞市食药局不该给予其奖励。原审法院判决撤销案涉《答复函》中关于奖励部分的内容，使得任满仓通过行政诉讼程序救济权利之后，反而得到对其更为不利的行政行为，其既得利益不但没有增加，反而减少。该部分判决违反禁止不利变更原则，应予以撤销。综上，东莞市食药局作出的《答复函》合法有据，原审法院撤销《投诉举报答复函》中关于奖励部分的内容违反禁止不利变更原则，请求二审法院依法判决，维持东莞市食药局作出的《答复函》。
原审第三人嘉荣企石振华店在二审法定期间未提出任何陈述意见。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
本院认为：本案为行政不作为纠纷。对于东莞市食药局作出《答复函》以及广东省食药局作出案涉《行政复议决定书》的执法主体适格及程序合法，各方当事人均不持异议，本院予以确认。任满仓投诉嘉荣企石振华店存在销售过期食品的行为，东莞市食药局结合任满仓提交的购物视频、小票等证据材料与现场调查核实情况，认定任满仓投诉的嘉荣企石振华店销售过期食品属实，但因所涉食品数量少、货值低，无造成任何危害后果，且商家能够及时采取纠正措施，故不予行政处罚。原审法院认定东莞市食药局将上述投诉的处理情况复函告知任满仓并无不当，任满仓对此没有提出上诉，广东省食药局虽有上诉，但就该部分复函告知内容也未提出任何异议，本院亦予以确认，不再赘述。根据广东省食药局与东莞市食药局的诉辩意见，二审争议焦点在于：东莞市食药局复函告知对任满仓予以奖励是否正确，进而应否撤销复函中有关奖励部分的内容。
《企石镇食品安全举报奖励办法》第十条第（五）项规定：“举报下列食品安全违法行为之一的，属于本办法奖励范围：……（五）生产、加工、销售变质、过期、混有异物、掺假掺杂伪劣食品的；……”第十一条规定：“举报奖励应当符合下列条件：……（五）举报的情况经查证属实。”第十七条规定：“案件调查处理部门一般自做出案件处罚决定书之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，并向我镇食安办提出奖励举报人。”由此可见，只有投诉的情况被查证属实，且作出处罚决定后，奖励举报人的前提条件才能成就。就本案而言，任满仓投诉嘉荣企石振华店销售过期食品，虽经查证属实，但东莞市食药局并未给予行政处罚。东莞市食药局最终对嘉荣企石振华店有作出警告的行政处罚，则系基于嘉荣企石振华店存在违反食品采购进货查验管理规定的行为，而该行为是东莞市食药局在查证前述投诉销售过期食品过程中所发现，已超出任满仓投诉范围，并不属于其投诉的情况。据此，任满仓投诉嘉荣企石振华店销售过期食品的奖励条件尚未成就，东莞市食药局仅以任满仓有关销售过期食品的投诉属实便答复告知予以投诉奖励明显有误，原审法院认定该部分答复内容依据不足，并无不当。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”如前所述，虽然案涉答复告知予以投诉奖励的内容确实有误，但案涉行政复议程序由任满仓发起，其核心诉求只是认为东莞市食药局针对其投诉销售过期食品的问题应罚未罚以及没有给予相应投诉奖励，并无主张前述答复告知予以投诉奖励的内容有误，故广东省食药局经复议并未撤销答复中有关投诉奖励部分的内容，对作为申请人的任满仓不会造成更为不利，于法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款又规定：“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”原审法院认为案涉答复中有关告知投诉奖励部分的内容有误，直接撤销东莞市食药局与之相关的答复内容和广东省食药局维持案涉答复的复议决定，有违前述条文规定，依法应予撤销。
需要指出的是，投诉奖励应当依法进行，避免“选择性奖励”而引致公众质疑，有效引导理性维权。复议和司法程序须遵循“限制不利变更”原则，但自我纠错并无限制，作出原行政行为的行政机关如发现自身确有错误，理应主动及时纠正，如此既是担当的体现，更是对法律应有的尊重。
综上所述，东莞市食药局作出的案涉《答复函》并无不妥，广东省食药局作出的案涉《行政复议决定书》于法有据。广东省食药局上诉请求的依据充分，应予支持。原审判决认定事实清楚，但法律适用错误，导致处理结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初878号行政判决；
二、驳回被上诉人任满仓的全部诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人任满仓负担。广东省食药局已向本院预交二审案件受理费50元，应予退回。被上诉人任满仓则须在本判决书送达之日起五日内向本院交纳二审案件受理费50元。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 王九龙
二〇一七年十一月十五日
书记员 吴俏虹