湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终174号
上诉人（原审原告）周某某，女，1961年10月10日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
上诉人（原审原告）邹某某，女，1985年9月15日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
上诉人（原审原告）邹某某，男，1987年9月12日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
三上诉人共同委托代理人谭朋涛，北京炜衡律师事务所律师。
三上诉人共同委托代理人贾国昌，北京炜衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局雨花区分局。住所地：湖南省长沙市雨花区香莲路**号。
法定代表人雷世良，局长。
委托代理人张在刚，系该单位拆迁科科长。
上诉人周某某、邹某某、邹某某因与被上诉人长沙市国土资源局雨花区分局（以下简称雨花区国土局）土地行政强制一案，不服湖南省长沙市雨花区人民法院作出的（2016）湘0111行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现本案已审理终结。
原审法院查明，2009年12月2日，长沙市国土资源测绘院针对武广黎托片区二期项目作出《土地勘测定界技术报告书》及勘测定界图。该报告书载明：土地坐落为雨花区黎托乡，实测土地面积为33.6782公顷。
2009年5月16日，国土资源部对湖南省人民政府作出《关于湖南省长沙市等4市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2009]669号）。该批复载明，你省《关于长沙市黎托片节约集约用地试点建设用地的请示》（湘政[2009]54号）、《关于长沙市等4个城市2009年度建设用地的请示》（湘政[2009]8号）业经国务院批准，现批复如下：原则同意你省呈报的长沙市等4市农用地转用和土地征收方案。经审查，同意将农用地1174.8636公顷（含耕地854.4137公顷）转为建设用地，同时办理1504.6283公顷农村集体土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1538.9955公顷，其中新增建设用地1187.6922公顷。上述批准用地中有1113.7392公顷，新增建设用地891.9677公顷（含耕地714.2934公顷），按呈报的规划用途，用于长沙市黎托片节约集约试点建设。
2010年11月9日，湖南省人民政府依据国土资源部国土资函[2009]669号批复，作出(2010)政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收位于雨花区黎托乡平阳村、黎托村的集体土地33.6782公顷，用于长沙市黎托片节约集约试点项目（17）建设。
2012年4月18日，长沙市雨花区人民政府发布[2012]第003号《征收土地方案公告》，该公告载明，建设项目名称为长沙市黎托片节约集约试点项目17号地；征收土地位置（详见红线图）为黎托街道平阳社区筹委会、东山街道黎托社区筹委会；公告还载明了征地补偿标准和农业人员安置途径、办理征地补偿登记手续（登记时间为2012年4月20日-2012年4月30日）等内容。
2013年11月28日，区国土局依据长沙市雨花区人民政府[2012]第003号《征收土地方案公告》，就黎托片节约集约试点项目17号地项目（东山街道办事处黎托社区）发布了[2013]第014号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告了征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿费用、安置办法及当事人申请复查和听证的权利等内容。
2015年5月18日，长沙市雨花区人民政府作出《关于〈黎托片节约集约试点项目17号地黎托社区筹委会征地补偿安置方案〉的批复》（雨政发[2015]36号），同意区国土局上报的《黎托片节约集约试点项目17号地黎托社区筹委会征地补偿安置方案》。2015年5月20日，区国土局发布了雨国土征补实[2015]第010号《征地补偿安置方案实施公告》，将黎托片节约集约试点项目17号地项目在东山街道办事处黎托社区筹委会范围内征地补偿的有关内容和实施事项进行公告。公告内容包括征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、拆迁腾地期限（2015年5月20日至2015年7月20日）、补偿安置争议的处理办法及被拆迁人逾期不腾地的后果等内容。上述三个公告均送达给被征地所在的社区筹委会（村委会），并公开张贴予以公示。
原告户的房屋位于长沙市雨花区东山街道黎托社区筹委会二组，位于（2010）政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收的集体土地红线范围内。1987年11月4日，周某某与邹红萼共同办理了建房手续，批准的占地面积为185平方米，建筑面积为320平方米。征地调查时，原告户房屋实际建筑面积为360平方米，在籍农业人口有周某某、邹某某（周某某儿子）、易某某邹某某之妻）、邹某某（邹某某之子）、邹某某（周某某女儿）、虢某某（周某某外孙子）等6人。邹某某的丈夫虢彦户籍未登记在黎托社区筹委会。邹某某、易某某夫妇和虢彦、邹某某夫妇分别办理了独生子女父母光荣证。
经征地调查，长沙市雨花区征地办公室和区国土局征地拆迁事务所作出《黎托片节约集约17号项目（黎托村）黄长庚等户合法面积认定情况表》，认定原告户的房屋合法面积为360平方米。依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，原告户房屋补偿费288100.8元，户外设施补偿费104000元，房屋装饰装修及设施补偿费208800元，房屋搬迁补助费5760元，购房补助费374400元，房屋过渡补助费69120元，生产用房补偿费46800元，农用工具、牲畜补助费6000元，总计补偿金额为1102980.8元。（不含按期拆迁奖93600元）。
2015年5月26日，区国土局征地拆迁事务所向原告户发出《黎托片节约集约试点项目17号地拆迁、腾地通知书》，就该户的基本情况（拆迁户家庭成员、房屋及其他）、补偿和补助金额、房屋拆迁期限、付款办法、过渡时间的起算等事项进行了通知，并明确告知逾期未腾空交房，将扣除补偿款中按期拆迁奖。但原告户未在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内腾交土地。
2015年7月6日，长沙市雨花区征地办公室向原告户作出《安置承诺书》。该承诺书载明，依据《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府令第103号，原告户的住房安置由长沙市雨花区人民政府提供安居保障住房。安置地点为东山街道第四期安置点（新花侯路以西、15号路以北、黎托路以东、黎雅苑以南）；原告户现有农业人口为6人，农业人口安置总面积为480平方米。《独生子女父母光荣证》的奖励标准按雨政发[2009]48号文件的规定执行；农业人口申购保障住房价格为1200元/㎡。没有享受福利分房、货币分房或者没有购买经济适用房以及未享受其他住房补贴的半边户和世居非农户按雨政发[2009]48号文件的规定购买保障住房；长沙市雨花区人民政府承诺过渡期限为二年，二年内未安置，根据有关政策过渡费双倍发放。
2015年7月10日，因原告户未提供身份证配合被告办理补偿款专户储存手续，区国土局将原告户的征地补偿费用在雨花农合行黎托支行专户储存。2015年8月5日，区国土局对原告户作出雨国土资告字[2015]第14号《限期腾地告知书》，将以上各项补偿费用书面告知了原告户，并告知其拟作出限期腾地决定及陈述、申辩权利。该告知书于同日送达。后原告户未在规定期限内进行陈述和申辩。2015年9月9日，区国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，向原告户作出雨国土资腾[2015]30号《限期腾地决定书》，责令原告户在收到该决定书之日起10日内到区国土局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出土地。该决定书于同日送达。原告不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
案件审理过程中，原告向该院提交《中止审理申请书》，称其已就涉案征地补偿安置方案及其实施公告提起行政诉讼，且正在审理过程中。本案的审理需以上述案件的审理结果为依据，要求本案中止审理。
原审另查明，2015年11月12日，原告周某某和涉案项目内的部分被征收人贺某某、曹某某、邹某萼、廖某某等5人不服涉案项目征地补偿安置方案实施公告向本院提起诉讼。2015年12月22日，本院作出（2015）雨行初字第00203号行政判决，依法驳回贺春桃等5人的诉讼请求。原告周某某等人不服本院判决，依法提起上诉。长沙市中级人民法院于2016年6月12日作出(2016)湘01行终59号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。上述一、二审行政判决已发生法律效力。
原审法院认为：一、关于本案的审理范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。因此，本案审查的是被诉限期腾地决定的合法性问题。本案中，原告和涉案项目的部分被征收人贺春桃、曹振友、邹红萼、廖国强等5人对涉案征地补偿安置方案实施公告依法提起了行政诉讼，请求撤销涉案征地补偿安置方案实施公告。经全面审查，本院一审判决驳回了原告的诉讼请求，长沙市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。故涉案征地补偿安置方案实施公告的合法性，已经被本院和长沙市中级人民法院的生效行政判决所确认和羁束。因此，原告所主张的涉案项目征地补偿安置方案实施公告之前的预征地程序、征地审批文件效力、征地项目的公益性、相关公告发布的期限等涉及前置行政行为的合法性问题，不属于本案的审查范围。
二、关于补偿问题。
关于补偿标准。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十三条规定，征收土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）及其所附补偿标准，系由长沙市人民政府提出并报经省人民政府批准后实施的。2013年10月12日，长沙市人民政府依据相关规定和长沙市社会经济发展水平，经湖南省人民政府批准，发布了《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发〔2013〕23号），对《长沙市征地补偿实施办法》规定的地上附着物及青苗补偿标准进行了调整。本案中，涉案项目的征地补偿安置方案实施公告的发布日期为2015年5月20日，区国土局依据调整后的补偿标准核算原告户的补偿款，适用补偿标准正确。而且，本次区国土局征收原告房屋所在的集体土地的同时，对原告的房屋及其他不动产进行了安置补偿，且正处于土地征收安置补偿程序中，不能适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定。原告主张要求按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
此外，原告主张限期腾地决定中的补偿将导致原告的生活水平下降，居住条件和长远生计无保障，实际上是对征地补偿标准的争议。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。故对于补偿标准的争议问题，不属于人民法院受理和审查的范围。
关于补偿是否到位问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，区国土局根据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）和《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）的规定补偿标准，计算出原告户依法应得地上附着物和青苗的各项补偿费用，以原告的名义足额专户储存，依法告知了原告，应视为原告的补偿已足额到位。原告主张，被告没有将原告的征地补偿费及时足额支付到位，与事实不符，本院不予采纳。
三、关于安置问题。
《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第二十九条的规定：“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。征地安置主要采取以下两种方式：（一）货币安置；（二）由农村集体经济组织统一安置。对实行货币安置的人员，应当纳入城镇就业服务和社会保障体系”。同时，该条例第三十条规定：“征收城市规划区内农民集体所有土地的，实行货币安置；……”。本案中，原告房屋所在的雨花区东山街道办事处黎托社区筹委会的土地属村级所有的集体土地，且在城市规划区内，故原告户的征地的安置对象为目前在籍的农业人口，安置方式应为货币安置，并纳入城镇就业服务和社会保障体系。
关于住房安置。《长沙市人民政府办公厅关于进一步加强被征地农民安置工作的意见》（长政办发[2009]16号）和长沙市人民政府《征地补偿安置若干问题暂行规定》（长政发[2008]30号）明确规定，区人民政府是征地补偿安置工作的实施主体，其设立征地办公室，负责组织货币安置人员的住房建设等职责。实行货币安置的被征地农民，可以采取货币补贴方式（由被征地农民自主购买商品房）进行安置，也可以通过申请购买保障住房方式进行安置。《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第二十四条第二款规定，拆除房屋的过渡期不得超过二十四个月。由于征地方的责任延长过渡期限的，从逾期之月起，过渡补助费按原定标准的两倍发放。由于被征地者的责任延长过渡期限的，停发过渡费。本案中，原告户作为被征收人，可在综合考量商品房价格、保障住房申购价格、保障住房建设进度等诸多因素后，在货币补贴方式和申购保障住房方式中进行选择。长沙市雨花区征地办公室作为长沙市雨花区人民政府负责集体土地征收安置的工作部门，在原告户未申请货币补贴自主购买商品房的情况下，以提供保障住房的安置方式，对原告户作出书面安置承诺，其承诺的内容符合法律、法规和规章的规定，与“先安置、后拆迁”的政策并不冲突。因此，应视为原告户的住房安置已落实。
四、关于中止诉讼的问题。
原告称其已就涉案的征地补偿安置方案及其实施公告提起行政诉讼，申请本案中止审理。因涉案的征地补偿安置方案实施公告已经本院一审和长沙市中级人民法院二审终审，所作出的行政判决确认了征地补偿安置方案合法性，且该判决已发生法律效力。故原告以此为由要求中止本案的审理，本院不予支持。
综上，被告区国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法具有责令腾交土地的法定职权。区国土局依照法定程序，在履行了征地审批、公告等手续后，依照《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）及《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）的规定，计算原告户的补偿数额，予以书面告知并专户储存。在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限过后，因原告户拒绝腾地，被告区国土局于2015年8月5日作出并向原告送达了《限期腾地告知书》，告知拟对原告作出《限期腾地决定书》以及原告享有的陈述和申辩权利。在原告仍未腾地后，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第十五条的规定，于2015年9月9日作出的雨国土资腾[2015]30号《限期腾地决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故原告要求撤销被告区国土局作出的雨国土资腾[2015]30号限期腾地决定书，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回周某某、邹某某、邹某某的诉讼请求。案件受理费50元，由周某某、邹某某、邹某某负担。
周某某、邹某某、邹某某不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定本案事实错误。1、一审法院认为原告所主张的涉案项目征地补偿安置方案实施公告之前的预征地程序、征地审批文件效力、征地项目的公益性、相关公告发布的期限等涉及前置行政行为的合法性问题，不属于本案的审查范围”的内容是错误的。2、一审法院关于补偿问题的认定是错误的。3、一审法院认定原告的补偿已足额到位是错误得。4、一审法院认为雨花区国土局作出的书面安置承诺符合法律、法规和规章的规定是错误的。二、一审法院认为程序合法，是错误的。被上诉人并没有提交证据证明其在作出《限期滕地决定书》前听取原告陈述和申辩的权利，严重违反法定程序。请求：一、撤销湖南省雨花区人民法院作出的（2016）湘0111行初48号行政判决；二、撤销被上诉人作出的《限期腾地决定》；三、判令被上诉人承担本案的一、二审诉讼费。
被上诉人雨花区国土局辩称：一、长沙市黎托片节约集约试点项目（17）“农用地转用、土地征收”经法律授权有审批权限湖南省人民政府依法批准，符合法律规定程序，合法有效。二、上诉人的房屋在湖南省人民政府（2010）政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》、[2012]第003号《征收土地方案公告》、雨国土征补实字[2015]第010号《征地补偿安置方案实施公告》征收土地范围内。三、长沙市黎托片节约集约试点项目（17）号地征地拆迁实施主体合法、程序合法。四、本项目执行的征地补偿政策和标准符合法律法规规定，保证了上诉人户的合法权益。五、被上诉人作出雨国土资腾[2015]30号《限期腾地决定书》主体合法，程序合法。综上，被上诉人作出的雨国土资腾[2015]30号《限期腾地决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，没有侵犯上诉人户的合法权益，上诉人户的上诉理由没有事实和法律依据。一审法院判决适用法律正确，认定事实清楚，请求二审法院维持一审法院判决，驳回上诉，以支持被上诉人依法行政。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。本院二审认定的事实与采信的证据与一审一致。
本院认为，作为县级以上人民政府土地行政主管部门的被上诉人雨花区国土局，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款之规定，有权依法作出限期腾地决定，其具体行政行为主体资格合法。上诉人的房屋位于湖南省人民政府[2010]政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内，被上诉人雨花国土分局经公告、登记等一系列合法程序，对上诉人的房屋进行入户调查和进行确认，并将补偿标准、金额等告知了上诉人。2015年8月5日，被上诉人对上诉人户作出《限期腾地告知书》，将补偿费用项目和金额、专户储存情况书面告知了上诉人，并告知其拟作出限期腾地决定及在收到告知书之日起五日内有向被上诉人进行陈述和申辩的权利。该告知书于同日送达给上诉人。2015年9月9日，被上诉人依法对上诉人作出了雨国土资腾[2015]30号《限期腾地决定书》。综上，被上诉人雨花区国土局的具体行政行为主体适格，认定事实清楚、行政程序合法、正当。
上诉人提出，省政府作出的《农用地转用、土地征收审批单》已经自动失效。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，农用地转用和土地征收由国务院及省、自治区、直辖市审批。本案涉及的农用地转用、土地征收审批单是由湖南省人民政府作出的，在未经法定程序撤销或确认违法之前是一个生效的法律文件，本院对其合法性予以认可。因此上诉人的该项上诉理由不能成立。
上诉人提出，被上诉人土地征收程序明显违反了法定程序。本院认为，被上诉人提供的证据证明其依照《长沙市征地补偿安置条例》的规定，在省政府《农用地转用、土地征收审批单》核发后，雨花区人民政府发布了征收土地方案公告，之后被上诉人发布了征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置实施方案公告等，在履行了“三公告一登记”的程序后，依照《长沙市征地补偿安置条例》及其实施办法的规定，计算出周某某、邹某某、邹某某户的补偿数额，并书面告知。同时，被上诉人又将上述补偿款项予以了专户储存。在上诉人拒不履行腾地义务的情况下，被上诉人依法作出限期腾地决定，并告知了复议和诉讼的权利。故被上诉人作出限期腾地决定程序合法。上诉人的该上诉理由不能成立。
上诉人提出，上诉人的征收补偿安置标准应该按照国有土地上房屋征收标准进行。本院认为，本案征收的是农村集体所有的土地，应该按照集体土地的征收程序来进行征收。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院应予支持”，适用该条款的前提条件是：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”，而本案并不属于该条所规定的情形，因此，本案征收不能参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。故对上诉人的该上诉理由，本院不予采信。
上诉人提出，该项目的征收目的不是为了公共利益，属违法违规征收，侵犯了上诉人的宅基地使用权。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款及《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收并给予补偿。批准征收土地是法律赋予国务院或省级人民政府的专属权利，当事人对国务院和省级人民政府的批准征地行为不服的，应当由其作出最终裁决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案审查的是被上诉人对上诉人作出的限期腾地决定这一具体行政行为是否合法，人民法院不宜在本案中对湖南省人民政府作出的（2010）政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》的批准用地行为是否基于公共利益的目的进行审查，否则就超出了行政审判权限范围。上诉人提出的该上诉理由，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人周某某、邹某某、邹某某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 杨
代理审判员 廖国娟
代理审判员 陈邵明
二〇一七年四月二十六日
代理书记员 刘 倩
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。