江苏省江阴市人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）苏0281民初1877号
原告江阴市要塞环境卫生发展有限公司，住所地江阴市大桥南路6号，组织机构代码68161530-9。
法定代表人陈莉，该公司总经理。
委托代理人刘海燕，江苏天奕律师事务所律师。
委托代理人徐钰新，江苏天奕律师事务所律师。
被告江阴金谷园装饰工程有限公司，组织机构代码55583165-X，住所地江阴市弘扬广场289号929号。
法定代表人蔡云洪，该公司总经理。
第三人江阴市环境卫生管理处，组织机构代码46641113-5，住所地江阴市滨江中路207号。
负责人屠焕玉，该管理处主任。
委托代理人刘海燕，江苏天奕律师事务所律师。
原告江阴市要塞环境卫生发展有限公司（以下简称环境卫生发展公司）诉被告江阴金谷园装饰工程有限公司（以下简称金谷园公司）、第三人江阴市环境卫生管理处（以下简称江阴环卫处）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年1月27日立案受理后，依法组成合议庭公开进行了审理。原告环境卫生发展公司的委托代理人刘海燕、被告金谷园公司的法定代表人蔡云洪、第三人江阴环卫处的委托代理人刘海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告环境卫生发展公司诉称：2012年起江阴市要塞环卫所（江阴环卫处下属机构，以下简称要塞环卫所）承担辖区范围内新建或改造的居民小区化粪池管理及维修，金谷园公司承建了辖区内新建或改造的居民小区化粪池工程。经结算，2014年1月25日金谷园公司出具承诺书一份，确定金谷园公司应缴纳要塞环卫所化粪池管理及维修费1024383.11元，金谷园公司仅支付了491715元，尚结欠532668.11元未付，该款金谷园公司承诺于2014年4月30日前付清。但金谷园公司未能按期支付。2016年1月5日，江阴环卫处将上述债权转让给他公司，为维护其合法权利，他公司诉至法院，请求判令：金谷园公司立即归还欠款532668.11元并承担该款自2014年5月1日起至实际给付之日止按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算的利息。
被告金谷园公司辩称：要塞环卫所收取管理费是基于他公司施工的工程必须由要塞环卫所认可后才能通过验收，故他公司与要塞环卫所之间不是平等的民事法律关系，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人江阴环卫处述称，1、要塞环卫所向金谷园公司收取管理费一是基于要塞环卫所向金谷园公司派出管理人员，监督金谷园公司施工；二是基于金谷园公司将化粪池的日常维护、清理义务移交给要塞环卫所，而相应的费用金谷园公司也在工程款中收取，故他处对金谷园公司的债权532668.11元合法有效；2、他处将该债权转让给环境卫生发展公司系真实意思表示，合法有效。
经审理查明：2012年7月28日，要塞环卫所（甲方）与金谷园公司（乙方）签订承包协议书，约定：
一、甲方将辖区范围内新建或改造的居民小区的化粪池工程及相应配套管道等设施工程以全包管的形式交由乙方统一建造，乙方应确保工程质量，确保安全施工，按时完成工程任务。
二、工程建造中所需用的设施设备、预制构件浇制场地、办公场地、垫付资金均由乙方自行负责解决，甲方不承担任何费用。
三、乙方全面负责工程期间所涉及的工程图纸、施工标准质量、地方关系的协调、工期的配合、开票结算等工作。甲方考虑到工程的过渡衔接问题，暂时派员协助乙方与开发商签订协议及收款工作。
四、乙方应根据施工图纸及�坪标高等有关要求进行建造施工，在施工过程中应严格接受甲方及开发商的监督检查，协调好地方关系、处理好交叉施工工期，按时保质完成工程。工程结束后，乙方应及时收集整理有关签证资料及结算依据，做好决算，便于开票。
五、如因用料不符合规定、偷工减料、尺寸不符、管线不通等工程质量不达标事件及安全事故而引起的所有经济损失均由乙方承担，与甲方无关。
六、乙方按工程开票总额向甲方缴纳以下有关费用：
1、管理费：按工程开票总额的8-15％计提（其中化粪池按15％结算、管道按8％结算，其他工程按实际成本另计）;
2、20年维修基金：按工程开票总额的5％计提；
3、开发商要求使用玻璃钢化粪池及老小区化粪池改造的按实际情况另定管理费及维修基金的计提比例。
七、乙方建造完工的化粪池工程，经市环卫处及开发商验收合格后，乙方应保修两年，两年内化粪池的各类维修保养费用均由乙方负责，两年后移交甲方后由甲方负责维修保养。
八、工程建造过程中所涉及的相关招待费用、税金、地方关系协调等费用均由乙方负责支付。
九、甲方以公历12月31日止的开票总额为依据结算上交款，费用结算后乙方应及时凭开具的有效收据汇款给甲方。
十、其他未尽事项双方另行商定。
十一、本协议有效期自2012年8月1日起至2014年12月31日止。
十二、本协议一式三份，甲乙双方各执一份，市环卫处一份备查。
协议签订后，金谷园公司又和要塞环卫所辖区内的部分开发商签订了化粪池建设管理合同，并约定：工程竣工结算后，开发商按土建造价的0.25%/年包修费以20年计算缴纳包修费用，款项到位后金谷园公司将对所承建的工程实行长期包修、定期普查，承担修理责任（受载重车辆、重物压坏或施工损坏等人为因素造成的损坏原则上不属包修的责任范围）。江阴环卫处在上述部分协议上作为鉴证单位盖章。
2013年5月31日，要塞环卫所（甲方）与金谷园公司（乙方）签订补充协议，约定：甲乙双方于2012年7月28日签订的“化粪池建设承包协议书”（以下简称“原协议”）提前至2013年5月31日终止：
一、在此期间，由乙方承建的所有化粪池建设工程（含未完工的）仍按“原协议”的要求继续履行，乙方应不折不扣按质保量、安全及时完成，并经甲方验收合格，否则甲方有权追究乙方经济及法律责任。
二、在此期间，乙方虽已与建设单位签订了化粪池建设合同，但尚未开工（同时未收到工程款）的建设工程应全部移交给甲方处理。同时，�即日起，甲方与各建设单位签订的化粪池建设合同，与乙方无涉。
三、在此期间，甲乙双方约定的相关管理费及维修基金，应根据乙方承建的化粪池（包括管道）工程的全部工程款总额按“原协议”规定的比例于2013年6月30日前结算给甲方；若有未完工的工程，待工程竣工验收合格，并已结清工程款后一周内按“原协议”规定的比例结算给甲方。（附化粪池工程建设明细）
四、未完工的工程待竣工验收合格后，由乙方出具工程发票交予甲方，然后由甲方与建设单位进行工程结算，同时甲方应做好工程款的催收工作。
五、原协议终止后，乙方承建的全部化粪池（包括管道）工程，仍应按“原协议”约定的相关条款（即经市环卫处及开发商验收合格之日起，乙方应保修两年，两年内化粪池的各类维修保养费用均由乙方负责，两年后移交甲�后由甲方负责维修保养）执行。乙方需向甲方缴纳保证金壹拾万元，待保修期满后返还给乙方。
六、原协议终止后，乙方应积极配合甲方做好账务核算工作，主动提供结算依据，共同完成此次交接工作。
七、本协议一式三份，甲乙双方及鉴证方各执一份。
2014年1月25日，金谷园公司出具承诺，载明：兹有江阴金谷园装饰工程有限公司承建江阴市要塞环境卫生管理所化粪池工程，共计应上缴款为1024383.11元，现已上缴491715元。现本公司承诺余款532668.11元于2014年4月30日前全部缴清。
2015年12月16日，江阴环卫处将要塞环卫所享有的对金谷园公司的债权（含本金532668.11元及利息）转让给环境卫生发展公司。2016年1月5日，江阴环卫处将上述债权转让的通知通过挂号信送达金谷园公司，金谷园公司于2016年1月9日予以签收。
另查�，1986年7月13日，中共要塞乡委员会成立要塞环卫所，但经查询无要塞环卫所的相关设立编制，亦未办理设立登记。中共要塞乡撤并后，要塞环卫所的所长由江阴市澄江街道进行任免。
2007年7月5日，江阴市城市管理行政执法局与江阴市建设局发布《关于加强化粪池统建统管工作的通知》，载明：一、加大化粪池统一管理的力度……江阴环卫处具体负责各建设单位在建和建成化粪池的统建统管实施工作……二、规范化粪池统一建设的秩序。城区（含开发区）所有化粪池必须由环卫专业队伍负责建设和管理。凡新建、改建等建设项目，项目建设单位均应在开工建设前与环卫处签订“化粪池建设协议”。未与环卫处签订协议的，不予办理排水许可证手续。在化粪池建设过程中，应坚持三统一原则，即统一施工图集、统一建设质量、统一核算方式，其中，化粪池的造价以建设局“泛水式化粪池”定额标准为依据。各环卫专业施工队伍要高标准高质量建好化粪池，并建立健全化粪池建设的台帐。化粪池竣工后，江阴市环卫处负责会同有关部门进行质量监督，发现不符合质量和技术规范的化粪池，责令建设单位整改到位。化粪池竣工后，须经江阴市环卫处验收签发合格证，方可投放使用。未经环卫处验收，或者验收不合格投入使用的，将依据相关法规，实施行政处罚。三、明确责任，协调联动，履行职能抓落实。相关行政职能部门应明确本部门的任务和责任，积极配合环卫主管部门尽职尽责，把好前置审核关，对于私自建设化粪池的建设单位，将依据有关法规予以严肃查处，以进一步落实化粪池的统建统管工作，切实解决好广大群众关心的热点、难点问题。
2013年5月30日上午，江阴市政府在市机关大楼428会议室召开专题会议，协调要塞、西郊环卫所移交有关事宜。并制作了专题会议纪要：会议认为，要塞、西郊环卫所作为澄江街道的镇办集体企业，长期以来通过市场化运作和政府投入，在较好完成城区保洁任务的同时，形成了一定的业绩和资产。按照《关于理顺主城区环卫体制的实施意见》（澄政发〔2013〕25号）文件要求，要塞、西郊环卫所成建制划转到市城管局，并随着市公用事业局的成立，环卫职能由市城管局划转到市公用事业局，故要塞、西郊环卫所成建制划转到市公用事业局。为进一步理顺主城区环卫体制，促进环卫行业的快速健康发展，会议按照“钱随事转、物随事走、以量定费、以事养人”的原则对两个环卫所资产移交工作形成了统一的意见：(1）要塞环卫所除绮山路69弄4号、大桥南路6号两处房地产仍属于澄江街道所有外，其它所有账上现金以及工具车辆等资产�部移交市公用事业局；(2）经市公用事业局和澄江街道友好协商，现要塞环卫所在大桥南路6号的办公场所，由市公用事业局向澄江街道租赁，租金标准按照4万／年，租赁期限为10年；(3)西郊环卫所的房产由市城管局划归市公用事业局，其余资产由澄江街道划转市公用事业局；(4）要塞、西郊环卫所资产移交工作由市公用事业局、城管局、澄江街道负责具体操作对接，市国资办、审计局负责全程监督，确保按照相关规定和程序进行交接。会议明确，要塞、西郊环卫所划至市公用事业局后，继续保持集体企业性质不变，出资人变更等相关手续由市集体资产管理办公室负责。市公用事业局要按照“一把扫帚扫到底”的大环卫管理模式，加大管理力度，制定管理办法，健全环卫服务保障制度，规范运作，实行有偿服务的按规定收费，属于政府购买服务的由财政核定，不断推进我市环卫保洁水平全面提升。
又查明，江阴环卫处系江阴市公用事业局下属事业单位，庭审中江阴市公用事业局出具情况说明，认为金谷园公司结欠要塞环卫所的债权因江阴环卫处成立后已并入江阴环卫处，他局知晓并同意该债权转让事宜。
经本院调查，部分开发商认为在办理化粪池工程竣工验收手续时，开发商需要向江阴环卫处缴纳一部分费用，该部分费用包含了化粪池的日常维护，清理费用。开发商支付给化粪池施工队伍的工程款中不含化粪池的日常维护，清理费用。
上述事实有承诺、债权转让合同、债权转让通知书、邮寄凭证、承包协议书、补充协议书、产品购销合同、江阴市人民政府文件、会议纪要、化粪池建设管理合同、情况说明以及当事人的陈述等在卷佐证。
本院认为：行政合同系行政机关为达到维护与增�公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。其特征是行政合同的一方当事人是行政主体；行政合同的目的是实施行政管理；行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。
本案中，要塞环卫所与金谷园公司签订的承包协议书从性质上看系行政合同，理由如下：
一、该承包协议书的一方当事人系要塞环卫所，庭审中要塞环卫所未提供证据证明其具有独立的主体资格，因此其从事签约、收取管理费等行为的后果应由其归属主体澄江街道、江阴环卫处承担。即该承包协议书的签约主体为澄江街道，2013年5月30日之后的履约主体为江阴环卫处。
二、根据《关于加强化粪池统建统管工作的通知》，为了加大化粪池统一管理的力度，城区（含开发区）所有化粪池必须由环卫专业队伍负责建设和管理。因此要塞环�所与金谷园公司签订承包协议书的目的系为了按照该文件的要求规范化粪池统一建设的秩序，是为了实施行政管理。
三、金谷园公司施工的工程必须通过江阴环卫处的验收才能使用，而2013年5月30日以后，要塞环卫所建制划转到市公用事业局，其职能由江阴环卫处行使，即江阴环卫处既是承包协议书的当事人，又是金谷园公司施工工程的验收者，两者地位不平等。
四、要塞环卫所称，其将自己辖区的全部化粪池交由金谷园公司建设、管理、维修，并由金谷园公司和开发商直接签订化粪池建设管理合同，开发商支付给金谷园公司的工程款中包含了工程施工款、维修费及日常维护、清洁费用。但金谷园公司仅有建设的队伍，没有专业人员进行化粪池的维修、管理，故金谷园公司又和要塞环卫所签订协议并约定化粪池的维修、管理的义务交由要塞环卫�履行。故要塞环卫所需向金谷园公司收取维修费和管理费。本案所涉管理费包含了要塞环卫所向金谷园公司派出管理人员，监督金谷园公司施工的费用，以及基于化粪池的日常维护、清理费用。
要塞环卫所未提供证据证明其派出人员监督金谷园公司的施工；开发商和金谷园公司签订的协议中仅约定了维修义务，未涉及日常管理义务。要塞环卫所未提供证据证明化粪池的日常管理义务由金谷园公司履行，亦未提供证据证明要塞环卫所日常管理所需的费用已包含在开发商支付给金谷园公司的工程款中，故要塞环卫所的上述主张证据不足。
综上，为履行行政合同发生争议，受行政法调整，应通过行政救济方式解决。即使要塞环卫所将该权利转让给第三人也不改变该承包协议的性质。本案不属于民事诉讼的范围。
据此，依照《中华人民共和�行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：
驳回江阴市要塞环境卫生发展有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 李 峰
人民陪审员 俞小萍
人民陪审员 薛建平
二〇一六年六月十五日
书 记 员 张燕勤
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提�的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
《中华人民共和国民事诉讼法》：
第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：
（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，�知原告提起行政诉讼；
（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；
（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；
（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；
（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；
（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》：
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》：
第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，�出具注明收到日期的书面凭证。
需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。
立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。