江苏省淮安市淮阴区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）淮行初字第0056号
原告赵月亮。
被告淮安市淮阴区西宋集镇人民政府。
法定代表人孙海斌。
委托代理人高某。
委托代理人刘某。
第三人盛荣霞。
原告赵月亮诉被告西宋集镇人民政府（以下称西宋集镇政府）土地撤销决定一案，于2013年7月31日向本院提起行政诉讼。同年9月3日，本院作出（2013）淮行初字第0034号行政裁定书，以原告起诉已经超过法定期限且无正当理由，裁定驳回原告的起诉。后原告不服，上诉至淮安市中级人民法院。2013年11月14日，淮安市中级人民法院作出（2013）淮中行终字第0064号行政裁定书，撤销本院（2013）淮行初字第0034号行政裁定书，并将本案发回本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2013年12月27日公开开庭审理。原告赵月亮、被告西宋集镇政府委托代理人高某、刘某、第三人盛荣霞均到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告西宋集镇政府因本案原告赵月亮与第三人盛荣霞土地纠纷，于2011年11月21日作出宋政发（2011）77号行政处理决定书，具体内容概括如下：“赵月亮与盛荣霞因水泥路南坡地发生纠纷，向西宋集镇政府申请处理。西宋集镇政府受理后，多次派司法、农经、镇人民调解委员会等部门及朱庄村委会现场勘验，走访了包括朱庄村党总支书记朱华生及部分老党员在内的相关农户，结合村组干部及当时参与分地人核实有关事宜，最后认定该争议堆坡地归原告赵月亮家管理使用”。第三人盛荣霞对该行政决定不服，向淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）申请复议，淮阴区政府于2012年3月12日作出淮行复（2012）第1号行政复议决定书，维持西宋集镇政府作出宋政发（2011）77号行政处理决定书。后第三人盛荣霞向本院提起行政诉讼，诉讼期间，西宋集镇政府于2012年6月19日作出本案审查的具体行政行为，即本案诉争的宋政发（2012）33号撤销决定书，内容主要是撤销宋政发（2011）77号行政处理决定书。
该撤销决定书认为：“双方争议的堆坡地属于农村公路村道水泥路的路坡，依法属《江苏省农村公路管理办法》调整范畴，原处理决定既未明确双方争议土地的四至，亦未参照《江苏省农村公路管理办法》相关规定，属于适用法律不当，为此，本政府决定撤销宋政发（2011）77号《关于朱庄村赵月亮与盛荣霞水泥路南堆坡地纠纷的处理决定》。”
原告赵月亮诉称：西宋集镇政府经依法调查取证、实地勘验丈量后，于2011年11月21日作出宋政发（2011）77号《关于朱庄村赵月亮和盛荣霞水泥路南堆坡地纠纷的处理决定》。该决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。而本案被诉《撤销决定书》中未明确引用《江苏省农村公路管理办法》的具体条款，且《江苏省农村公路管理办法》是下位法，不能对抗《土地管理法》和《土地争议调查处理办法》。请求法院判决撤销宋政发（2012）33号《撤销决定书》。
被告西宋集镇政府辩称：1、被告作出宋政发（2011）77号行政决定书是根据原告提供的证据作出的，后来，经被告调查取证，原告提供的证据为虚假证据，不能作为定案的依据，据此作出宋政发（2012）33号《撤销决定书》，撤销了宋政发（2011）77号的行政处理决定。2、被告在审查中发现原处理决定依据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地权属争议的调查处理办法》，属于适用法律不当。根据《江苏省农村公路管理办法》的相关规定，原告与第三人争议的堆坡使用权，应归村公路管理范畴，不属于原告与第三人使用。因此，被告宋政发（2011）77号的行政处理决定内容错误，依法应当撤销。
第三人盛荣霞述称，西宋集镇政府的撤销决定是正确的，应该予以维持。
被告在法定举证期限内提供的证据有：
1、2008年4月30日，被告作出的宋政发（2008）21号处理决定，证明决定处理的是原告的堆坡地。
2、2008年9月2日区政府作出的淮行复（2008）第12号行政复议决定书，证明区政府行政复议撤销了宋政发（2008）21号处理决定。
3、2008年11月13日，淮安市中级人民法院作出的（2008）淮中行初字第0036号行政判决书，维持了区政府作出行政复议决定并驳回原告赵月亮诉区政府行政赔偿一案的诉讼请求。
4、2009年3月16日江苏省高级人民法院（2009）苏行终字第0027号行政判决书，驳回原告赵月亮的上诉请求，维持了淮安市中级人民法院的行政判决。
5、2011年10月2日被告西宋集镇政府作出的宋政发（2011）第77号行政决定，决定争议堆坡地属于原告赵月亮使用。
5、2012年1月12日，第三人盛荣霞的行政复议申请书一份，证明第三人不服宋政发（2011）第77号行政决定，依法向区政府申请复议。
6、2012年3月12日，区政府作出的淮行复（2012）第1号行政复议决定书，维持被告西宋集镇政府作出的宋政发（2011）第77号行政决定。
7、2012年6月19日，本院作出的（2012）淮行初字第0025号行政裁定书，证明第三人不服宋政发（2011）第77号行政决定，经复议维持后，依法向本院提起行政诉讼，后向本院申请撤回起诉，本院裁定准许撤回起诉。
8、2007年4月与2007年12月两份告知书，告知水泥路不能再种植任何农作物和植树。
9、2008年4月1日的勘察图一份，证明水泥路面与堆坡地的现场情况。
10、2013年7月23日朱庄村委会证明一份，证明朱庄村分组变化，原告提供的证据没有效力。
原告对被告举证的质证意见是：被告举证的1至4份证据与本案没有关联性。勘察图并非只有原告一人签名。对朱庄村委会的证明的真实性有异议。其他证据的真实性无异议。
第三人对被告举证的质证意见是：两份告知书，应该以12月份为准，对其他证据无异议。
被告提供的法律依据是《江苏省农村公路管理办法》。
原告对被告提供的规范性文件的意见是：被告适用法律错误，违反了上位法律、法规，而适用下位法（不涉及使用权）的部门规章。
第三人对被告提供的规范性文件无异议。
原告在法定举证期限内向本院提交的证据有：
1、朱庄村28户和朱庄村委会的证明，证明原告有堆坡地。
2、朱庄村委会《关于十三组水泥路段地界处理意见》，证明原告有堆坡地。
3、2011年10月2日被告西宋集镇政府作出的宋政发（2011）第77号行政决定。
4、2012年1月30日，西宋集镇政府行政复议答复书。
5、2012年3月12日，区政府淮行复（2012）第1号行政复议决定书。
6、2012年4月13日，西宋集镇政府行政诉讼答辩状。
被告对原告举证的质证意见是：朱庄村28户和朱庄村委会的证明，眉头都是原告自己写的，证据不真实。村委会《关于十三组水泥路段地界处理意见》不合法，不能认定。2012年4月13日作出的西宋集镇政府行政诉讼答辩状，是镇长孙海斌委托别人答辩的，但上面是孙海斌本人的签字。
第三人对原告举证的质证意见是：双方争议的堆坡地不存在争议，第三人与原告都没有使用权，应该归集体所有。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
被告提供的证据，均是在法定举证期限内提供，但被告提供的第10份证据，即2013年7月23朱庄村委会的证明，不是在本案审查的具体行政行为行政程序中形成，不能作为证明该具体行政行为合法性、合理性的依据。对于被告所举其他证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认。对于原告举证的证据，虽然被告以原告第1份证据中眉头系原告自己书写为由，否认证据真实性，但是，该证据中有其他村民的签名、捺印和朱庄村委会的印章，对该证据的真实性应予确认。对于原告提供的证据2，被告认为证据不合法，但该证据仅是证明原告有堆坡地的使用权，非具体行政行为，不涉及合法性的认定。对于原告提供的其他证据的真实性、关联性、合法性，本院也均予以确认。
经审理查明，2008年4月9日，原告赵月亮因与第三人盛荣霞就位于西宋集镇朱庄村水泥路南堆坡土地权属发生争议向被告提出确权申请。同年4月30日，被告西宋集镇政府作出宋政发（2008）21号土地纠纷处理决定，认定争议土地归原告赵月亮家管理使用。后第三人盛荣霞不服向淮阴区政府申请复议。淮阴区政府经复议后，撤销西宋集镇政府的该份行政处理决定，并要求其在30日内重新作出处理决定。原告赵月亮诉至淮安市中级人民法院，请求撤销淮阴区政府的复议决定，并要求赔偿损失。经淮安市中级人民法院及江苏省高级人民法院两审判决维持该决定，并驳回原告赵月亮要求行政赔偿的诉讼请求。后因被告西宋集镇政府未依照复议决定重新作出处理决定，原告赵月亮诉至本院请求判决被告履行确权职责，本院依法判决确认被告不作为违法，并责令被告重作。被告遂于2011年11月21日作出宋政发（2011）77号《关于朱庄村赵月亮与盛荣霞水泥路南堆坡地纠纷的处理决定》，认定争议堆坡地应归赵月亮家管理使用，但在决定中没有明确争议坡地面积、四至。本案第三人盛荣霞不服，提起行政复议，淮阴区政府作出淮行复（2012）第1号行政复议决定书，维持西宋集镇政府作出宋政发（2011）77号行政决定。第三人盛荣霞仍不服，起诉至本院。2012年6月19日，西宋集镇政府作出宋政发（2012）33号撤销决定书，同日，第三人盛荣霞向本院申请撤回起诉，本院裁定准许。
被告西宋集镇政府作出宋政发（2012）33号撤销决定书后，原告因对该撤销决定书不服，依法向淮阴区政府申请复议，淮阴区政府经复议后，作出淮行复（2012）第8号行政复议决定书，维持被告西宋集镇政府2012年6月19日作出的宋政发（2012）33号撤销决定书，原告仍不服，于2012年9月18日向淮安市中级人民法院提起诉讼，经淮安市中级人民法院及江苏省高级人民法院释明后，原告起诉至本院。
另查明，原告与第三人争议的“堆坡地”原属朱庄村主干道路旁零星地，1994年村委会根据各家人口数分给本村村民栽树。2006年后朱庄村主干道改建为现今的水泥路。朱庄村村委会于2007年4月15日向该村13组全体村民发出《通告》，主要内容为：经村委会研究，朱庄水泥路建成后原分堆时的种植方案不变，任何单位和个人不得乱开垦和侵占性种植；后朱庄村委会于同年12月向该村13组全体村民发出告知书，主要内容为：按上级部门要求，村民不得在水泥路南北两面1.5米以内种植任何农作物和植树。
本院认为：一、本案原告赵月亮在被告西宋集镇政府撤销决定作出后，依法向淮阴区政府申请复议，复议决定维持后，原告仍然不服，于2012年9月18日向淮安市中级人民法院提起诉讼，起诉淮阴区政府，经淮安市中级人民法院和江苏省高级人民法院依法处理、释明，原告起诉至本院。因人民法院处理起诉的时间应予以扣除，因而，原告赵月亮本次起诉并未超过法定的起诉期限。
二、根据依法行政的要求，行政处理决定应当做到事实清楚，证据确凿。在宋政发（2011）77号处理决定中，结果是将“争议堆坡地归原告赵月亮家管理使用”，但并没有明确争议的土地面积、四至，应属确定的基本事实不清。
三、根据《中华人民共和国公路法》第三十四条、《中华人民共和国公路管理条例》第三十六条、《江苏省农村公路管理办法》第四条、第二十八条之规定，并经本院现场勘察，确认本案原告与第三人争议的“堆坡地”应属公路路基的组成部分；争议坡地所属的农村公路位于朱庄村境内，依法属于村道。根据《江苏省农村公路管理办法》第四条第三款、第四款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护工作，并组织协调村委会配合做好农村公路的建设、养护和管理工作。村委会应按村民自愿、民主决策原则，通过一事一议规范程序，组织村民支持配合区域内农村公路的养护工作。该法第二十四条规定，县（市、区）公路管理机构、乡（镇）人民政府应当按照绿化规划和公路养护技术规范的要求，结合农村公路实际情况，因地制宜组织做好农村公路绿化工作。本案原告与第三人争议的土地依法属于村道建筑控制区，西宋集镇政府依法对该村道具有建设、养护、管理职责，朱庄村委会具有协助西宋集镇政府做好公路绿化工作的职责，原告和第三人均无权要求将路坡使用权处理归个人所有。因此，宋政发（2011）77号处理决定将“争议堆坡地归原告赵月亮家管理使用”，与法不符。
四、本案被告西宋集镇政府在发现原宋政发（2011）77号行政决定中，未参照《江苏省农村公路管理办法》的有关规定，认定事实中也未明确争议土地的四至后，作出宋政发（2012）33号撤销决定，合法有据。其撤销决定的本质是对原行政决定的纠正。因此，被告西宋集镇政府自行将原决定撤销并无不妥。
五、虽然被告西宋集镇政府作出的宋政发（2012）33号撤销决定书中，确未指出处理争议土地应该参照适用《江苏省农村公路管理办法》的具体条款，但该撤销决定属于行政机关的自我纠正，法律并未对行政机关纠正该类行政行为有程序性的相关规定，故撤销决定没有引用法律条文，不属于适用法律不当。而且撤销决定的本质是对原处理决定的纠正，并非是对原告与第三人争议土地的确权，所以被告只须指出原决定在法律适用上错误的原因，系因未参照《江苏省农村公路管理办法》的有关规定即可，并不须要在撤销决定中明确原行政决定中本应适用法律、法规的具体条款。
综上，被告西宋集镇政府在发现原行政决定中既未明确争议土地四至，法律适用上也未参照适用《江苏省农村公路管理办法》的有关规定后，作出宋政发（2012）33号撤销决定书，将原来错误的行政决定撤销并无不妥。根据《中华人民共和国公路法》第三十四条、《中华人民共和国公路管理条例》第三十六条、《江苏省农村公路管理办法》第四条、第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法（若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：
驳回原告赵月亮的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵月亮负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费（开户行：中国农业银行淮安市分行城中支行，账号：341201040002554）。
审 判 长 刘 敏
代理审判员 刘 龙
人民陪审员 何兆宏
二〇一四年三月六日
书 记 员 陈晓娇
附：相关法条及司法解释
《中华人民共和国公路法》第三十四条县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地。
《中华人民共和国公路管理条例》第三十六条本条例下列用语的含义是：
“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。
“公路用地”是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。
“公路设施”是指公路的排水设备、防护构造物、交叉道口、界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、养护设施、服务设施、渡口码头、花草林木、专用房屋等。
《江苏省农村公路管理办法》第四条地方各级人民政府应当加强对农村公路工作的组织领导和监督检查，采取有力措施，筹集建设、养护、管理资金，建立健全农村公路养护管理体系，扶持和促进农村公路发展。
县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理的责任主体，应当将农村公路工作纳入县级人民政府年度工作目标进行考核，并组织协调有关部门做好农村公路工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护工作，并组织协调村民委员会配合做好农村公路的建设、养护和管理工作。
《江苏省农村公路管理办法》第二十八条村道从公路边沟外缘，没有边沟的，从公路坡脚线外缘；没有公路坡脚线的，从公路硬化路面边缘1米外起，不少于3米的范围内，为村道建筑控制区。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。
《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。