湖北省汉江中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂汉江中行终字第00006号
上诉人（原审第三人）王艾平，曾用名王爱平，男，1971年10月27日出生，汉族，湖北省仙桃市人，个体工商户。
委托代理人陈浩，湖北为维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张传志，男，1946年10月15日出生，汉族，湖北省仙桃市人，仙桃市农药厂退休职工。
委托代理人王永红，仙桃市法律援助中心律师。
原审被告仙桃市规划局。
法定代表人刘中芹，该局局长。
委托代理人胡传林，该局法律顾问。
上诉人王艾平因被上诉人张传志诉原审被告仙桃市规划局（以下简称市规划局）建设用地规划许可一案，不服仙桃市人民法院作出的（2013）鄂仙桃行初字第00040号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年4月4日公开开庭审理了本案。上诉人王艾平及其委托代理人陈浩，被上诉人张传志及其委托代理人王永红、原审被告市规划局的委托代理人胡传林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1997年6月24日，张传志与案外人昌德成协商以25000元的价格，购得于1989年已下墙脚基础的位于（仙桃市）大洪村一组三排9号的宅基地一处，原始票据中记载为“大洪村一组第三排第十间”。之后，张传志在不同时期以大洪村一组三排9号的名义缴纳了相关费用，但至今未办理换证手续，也未建房。2010年4月2日，王艾平因建房向市规划局申请办证，市规划局根据王艾平提交的材料，于2010年4月20日为其核发了地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》。2011年10月，张传志准备在其所购宅基地上建房时，发现该宅基地已被王艾平取得了《建设用地规划许可证》，因此，向有关部门反映情况，要求处理，一直无果。故向人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销市规划局于2010年4月20日为王艾平核发的地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》。
另查明：大洪村一组三排9号和原始票据中记载为“大洪村一组第三排第十间”宅基地，同属一处。
原审认为：一、市规划局是仙桃市地区负责城市规划所有建设项目的审批、批准的主管行政机关。《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定，“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划法，服从管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他相关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”规划行政登记是规划行政主管机关依申请人的申请，对与申请人之间的建设规划法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。登记机关对登记事项应作形式审查，包括一定程序的真实性审查，但申请人向登记机关依法提交申请时，其提交的资料应具有形式、内容和实地踏勘的真实合法性。二、事实依据和程序方面：（一）在市规划的仙桃市个人建房项目审批卷中，对相关材料“村委会意见”、与相关权益人协议书，对没有落款时间的真实性进行严格审查。对有争议而早已下了墙脚基础的宅基地，没有进行认真实地踏勘，盲目申报。（二）在“仙桃市城市规划区个人申请住宅建设项目签批单”中，所记载呈报申请的时间颠倒混乱，违反了先申请后呈报的基本原则和逐级申报的程序。（三）张传志自知道权利被侵害时，就多次向有关部门上访反映情况，要求予以解决。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条、第四十三条规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。所以，张传志的起诉没有超过起诉期限。综上，市规划局于2010年4月20日核发的地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》证据不足，认定事实不清，违反法定程序，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决：撤销市规划局于2010年4月20日核发的地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》。案件受理费50元，由市规划局负担。
王艾平不服原审判决，上诉称：（一）原审判决认定事实错误。本案所涉及的宅基地位于大洪村一组三排9号，而张传志从昌德成处购买所得的宅基地位于大洪村一组三排10号。此前，昌德成从王新国处购得宅基地，王新国的原始票据中载明该地位于大洪村一组三排10号，所以，其与大洪村一组三排9号，并非同属一处。（二）张传志不具备原告诉讼主体资格。张传志与昌德成均为城镇居民，不能买卖农村集体经济组织成员的宅基地，二人所签订的《台籍契约》系违法的，张传志也并非大洪村一组三排10号宅基地的合法使用权人。其与被诉具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，因而不具备原告诉讼主体资格，人民法院受理其起诉属程序违法。（三）张传志的起诉已超过起诉期限。即使张传志属于“法律上的利害关系人”，其多次向有关部门反映情况，也只是针对宅基地权属问题，并非被诉具体行政行为，其提起行政诉讼时，已超过法定的期限。另外，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，张传志应先申请行政复议，经复议程序之后，才可提起行政诉讼，其未经行政复议而直接提起诉讼，人民法院应不予受理。综上，请求二审撤销原判，依法改判。
张传志答辩称：（一）1997年6月24日，张传志与昌德成所签订的《台籍契约》中明确载明，买卖宅基地位于大洪村一组三排9号，即本案所涉及的宅基地。张传志支付了价款，并向大洪村缴纳了公粮款等费用，依法享有该宅基地的使用权。（二）市规划局针对该宅基地为王艾平核发地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》的行政行为，侵犯了张传志的合法权益，张传志有权提起行政诉讼，其完全具备原告诉讼主体资格。（三）本案是涉及不动产的具体行政行为，应适用20年的起诉期限。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。
市规划局答辩称：（一）原审违反法定程序。1、张传志对本案所涉及到的宅基地并不享有合法的使用权，被诉具体行政行为并未侵犯其合法权益，因此，其不具备原告诉讼主体资格。2、根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，本案应适用复议前置，而张传志未经行政复议，即提起诉讼，人民法院应当不予受理。（二）原审判决认定事实错误。本案所涉及的宅基地位于大洪村一组三排9号，而张传志从昌德成处购买所得的宅基地位于大洪村一组三排10号，两者并非同属一处。（三）原审判决适用法律错误。市规划局依照相关法定程序，为王艾平核发建设用地规划许可证的行政行为并无不当。对于村委会意见、与相关权益人协议书没有落款时间以及提出申请、同意申报时间颠倒的问题，并不必然导致程序违法，不能作为撤销该行政行为的理由。综上，请求二审撤销原判，依法改判。
当事人一审提交的证据均已随案移送本院。一审查明的主要事实属实，二审予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是：（一）张传志是否具备原告诉讼主体资格；（二）本案是否适用复议前置的规定；（三）张传志的起诉是否已超过起诉期限；（四）被诉具体行政行为是否合法。
关于张传志是否具备原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，享有提起诉讼的权利。本案中，张传志于1997年6月24日从昌德成处购得宅基地一处，支付了价款，并缴纳了相关费用，虽未办理土地变更登记，但已实际占有该宅基地。市规划局针对该宅基地为王艾平核发建设用地规划许可证，显然对张传志的权利义务产生影响，张传志据此提起行政诉讼并无不当。
关于本案是否适用复议前置的规定。最高人民法院法释（2003）5号《关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”该批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作的确权决定。由此可见，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定仅限于确权行政裁决案件，而本案中，市规划局核发建设用地规划许可证的行政行为属行政许可行为，不应包括在行政确认范畴之内，不属于复议前置的情形。故，王艾平提出的本案未经行政复议，人民法院应不予受理的上诉理由不成立，本院不予支持。
关于张传志的起诉是否已超过起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。此条是对当事人不知道具体行政行为内容时起诉期限的计算及最长起诉期限的规定。本案中，2010年4月20日，市规划局为王艾平核发地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》，张传志并不知道该行政行为内容，其后得知该行政行为的存在，即向有关部门反映情况，并向人民法院提起诉讼，本案涉及不动产，起诉期限为20年，因此，张传志的起诉并未超过法定起诉期限。王艾平称张传志的起诉已超过起诉期限的上诉理由不成立，本院不予支持。
关于被诉具体行政行为是否合法。本案中，市规划局作为县级以上人民政府城乡规划主管部门，在办理建设用地规划许可证的过程中，应依法对王艾平申请建设用地所提交的相关材料进行严格审查，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当进行核查。而在王艾平提交的相关材料中，对于村委会意见、与相关权益人协议书未填写时间，以及签批单上时间顺序颠倒等问题，市规划局均未进行认真核实，且在该宅基地墙脚基础情况不明时，即为王艾平核发了地字第私（2010）第041号《建设用地规划许可证》，该行政行为证据不足，违反法定程序，依法应当予以撤销，原审判决并无不当。
综上，上诉人王艾平的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王艾平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖淑云
审 判 员 张 伟
代理审判员 梁 颖
二〇一四年五月九日
书 记 员 刘 晶