河南省焦作市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）焦行终字第00062号
上诉人（原审原告）李中波，曾用名李小虎。
被上诉人（原审被告）武陟县人力资源和社会保障局。住所地：武陟县兴华路**号。
法定代表人辛明景，局长。
委托代理人周钦伟，武陟县人力资源和社会保障局监察大队队长。
委托代理人高云峰，武陟县人力资源和社会保障局调解仲裁股股长。
被上诉人（原审被告）焦作市人力资源和社会保障局。住所地：焦作市解放区丰收路人社大厦。
法定代表人韩明华，该局局长。
委托代理人郭淑霞，金研律师事务所律师。
委托代理人赵根成，焦作市人力资源和社会保障局工作人员。
上诉人李�波因武陟县人力资源和社会保障局（以下简称武陟县人社局）作出的《关于西陶镇原机关职工李中波反映有关问题的调查处理意见》及焦作市人力资源和社会保障局（以下简称市焦作市人社局）作出的焦人社复字（2014）1号复议决定一案，不服武陟县人民法院（2015）武行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李中波、被上诉人武陟县人社局的委托代理人周钦伟、高云峰、被上诉人焦作市人社局的委托代理人郭淑霞、赵根成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，被告武陟县人社局于2014年4月21日对原告作出《关于西陶镇原机关职工李中波反映有关问题的调查处理意见》，在此处理意见中，被告的劳动保障监察大队认定：李中波于1989年在武陟县三阳派出所参加工作，1989年11月调武陟县经委物资公司工作，1993年从物资公司调西陶镇政府机关工作，属镇机关事业工人，为初工二级，职务岗位工资为每月157元。李中波在镇机关先包村，后从计生办到环卫队工作。1998年7月26日，武陟县委组织部、武陟县人事局、武陟县编委办公室根据上级要求，以武组（1998）22号文件下发各乡镇《关于乡镇机关事业单位人员分流的意见》，文件要求各乡镇于当年9月25日将该项工作全部进行结束。西陶镇党委、政府根据上级要求，按程序于1998年9月20日将镇分流人员名单上报。当时，共分流人员53人，其中：分流干部12人，分流事业工人41人。李中波属分流事业工人。当时镇所有分流人员仍留在镇机关工作，都属分流未到位。2000年10月份，西陶镇党委、政府根据上级要求，对98分流人员进行考试补岗，通过公开、公平、公正的程序，有34人经过考试补录进入镇机关正式编制。李中波综合考试汇总分数为63.7分，按考核成绩排列未达到补录标准。此后，李中波同其他未补岗人员一样仍在镇机关工作。2004年5月31日，李中波在机关大院和镇工作人员史小胜等人发生打架，此后李中波以此为由不再上班，并经常上访告状。为了稳定工作，镇政府于2005年3月25日对其打架一事作出处理决定，决定李中波长期休息治病、照发工资、福利待遇，不得以任何借口上访。此后李中波未履行决定，仍继续上访，未上班工作。2005年10月乡镇机构改革开始，因为李中波属98分流未到位人员，镇政府根据焦办（2005）51号文件中第一条第三款“历次乡镇机构改革中明确分流而未走或回流的人员，一律予以清退”的规定于2005年11月12日书面通知李中波到镇政府办理相关手续，李中波至今未到镇政府办理机构改革有关手续，并多次到有关部门反映其工作问题。2007年8月7日，西陶镇政府根据李中波反映人事、工资等问题作出处理意见：李中波属98分流人员，所以根据焦办（2005）51号文件中第一条第三款“历次乡镇机构改革中明确分流而未走或回流的人员，一律予以清退”的规定，予以清退。李中波不服西陶镇政府的处理意见，于2007年10月12日向武陟县人民政府提出申请复查。2007年11月3日武陟县人民政府以武信复（2007）3号文件作出复查决定：李中波属98分流人员，根据焦办（2005）51号文件精神，予以清退。李中波不服县政府复查决定，又到焦作市信访事项复查复核委员会要求复核。焦作市信访事项复查复核委员会经过认真调查后于2008年11月20日，以焦政信复（2008）3号文作出复核决定：根据焦办（2005）51号文件规定，历次乡镇机构改革中明确分流而未走或回流的人员，按当时政策执行，并按此次清退临时人员政策给予补偿。本决定为信访事项的信访终结意见。就李中波反映的问题作出两条处理意见：1、当事人反映98年被西陶镇政府定为分流对象是错误的，要求作出更正，本要求因超出我大队受案范围，故不宜受理。建议走司法途径解决。2、当事人要求恢复在编一切待遇和补发2005年11月至今的工资。根据西陶镇政府提供的县、市信访事项复查复核委员会的复核决定书，当事人属98分流人员，西陶镇政府根据焦办（2005）51号文件精神，予以清退，故不存在一切待遇及工资。如当事人对本处理结果有异议，建议走仲裁程序或直接向武陟县人民法院提起诉讼。原告李中波不服，向被告焦作市人社局申请行政复议，被告焦作市人社局于2014年9月11日作出焦人社复决字（2014）1号行政复议决定书，维持武陟县人社局2014年4月21日作出的处理意见。
法院经审理查明的事实与武陟县人社局调查处理意见认定的�实基本相同。另查明，2004年5月31日，李中波在机关与镇工作人员史小胜等人发生打架，之后李中波为认定工伤，2005年3月31日向武陟县人社局提出申请。同年11月5日，武陟县人社局作出不予认定决定（豫武劳社工伤认字（2005）35号），李中波不服，向焦作市人社局申请复议，焦作市人社局维持了武陟县人社局的决定，李中波不服，向武陟县人民法院提起行政诉讼。武陟县人民法院经审理，作出（2006）武行初字第8号行政判决，撤销了武陟县人社局的决定，要求其重新作出具体行政行为。西陶镇人民政府不服，其上诉后焦作中院维持一审判决（（2006）焦行终字第51号）。如此反复三次，2010年12月13日，武陟县人社局作出豫武人社工伤认字（2010）143号认定书，认定李中波受到的伤害为工伤，西陶镇政府不服，提起行政诉讼，武陟县法院作出（2011）武行初字第7号行政判�，维持武陟县人社局的工伤认定，西陶镇政府上诉后，二审以（2011）焦行终字第71号判决书撤销一审判决，同时驳回西陶镇人民政府的诉讼请求。2013年8月11日，经鉴定李中波构成拾级伤残。2013年12月13日，李中波向武陟县人社局劳动监察大队提出申请，武陟县劳动监察大队以自己的名义于2014年4月21日作出处理意见，李中波对处理意见不服，向焦作市人社局申请行政复议，焦作市人社局于2014年9月11日作出焦人社复决字（2014）1号行政复议决定书，维持了此处理意见。李中波不服，向法院提起行政诉讼。
原审认为，按照新实施的行政诉讼法，原告将焦作市人社局列为被告并无不当，原告李中波在本院审查后立案起诉也不超诉讼时效。原告李中波在乡镇机构改革中被“分流”，因机构改革是国策，政策性强，武陟县人社局劳动监察大队不宜也不应受理针对“分流”而提出异议的申请，其对不属自己受案范围的请求作出不予受理的处理意见可视为武陟县人社局作出的具体行政行为，该处理意见及焦作市人社局的复议决定认定的主要事实清楚，程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决，驳回原告李中波的诉讼请求。诉讼费50元由原告李中波承担。
上诉人李中波不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销武陟县人民法院（2015）武行初字第00010号行政判决书；2、撤销武陟县劳动保障监察大队于2014年4月21日作出的《关于西陶镇原机关职工李中波反映有关问题的调查处理意见》；3、责令武陟县人社局重新依法作出具体行政行为，并在一定期限内履行职责。4、撤销焦作市人社局于2014年9月11日作出的焦人社复决字（2014）1号行政复议决定书；5、请求依法对市县人社局所依据的规范性文件进行审查、处理和作出具体行政行为是否遵守法定程序规范和违反法律法规；6、依法判令二被告承担诉讼费用。上诉的主要理由为：2005年乡镇机构改革时，武陟县委办武办（2005）64号文件《关于认真做好全县乡镇机构改革中人员分流工作实施意见》第四条分流政策为，内退编外离岗人员截至2005年12月31日仍未达到退休年龄的继续享受当时的政策。根据该规定，李中波分流应依据分流前2005年3月25日武陟县西陶镇政府《关于镇巡逻队员和李中波发生打架一事的处理意见》执行。上诉人李中波如果被分流清退，从2005年12月开始至今，不存在一切待遇及工资，明显与我国的法律法规相违背。
被上诉人武陟县人社局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。李中波于1998年被西陶镇确定为分流人员，2000年在分�人员补考中，没有达到补录标准。2005年西陶镇政府根据焦办（2005）51号文件，通知李中波到镇政府办理相关手续。李中波不服开始信访。2007年8月7日，西陶镇政府根据李中波反映的问题作出处理意见将其清退。李中波不服，向武陟县人民政府提出申请复查，复查维持了西陶镇政府的决定。李中波不服向焦作市信访事项复查复核委员会要求复核。焦作市信访事项复查复核委员会作出信访终结意见。2013年12月13日，李中波向武陟县人社局劳动监察大队提出申请，武陟县人社局劳动监察大队作出处理意见，李中波对处理意见不服，向焦作市人社局申请行政复议，焦作市人社局作出焦人社复决字（2014）1号行政复议决定书，维持了此处理意见。李中波不服，向武陟县人民法院提起行政诉讼。武陟县人民法院判决正确，应当予以维持。二、上诉人的第三、第四、第五项请求超出上诉范围，依法应当驳回。李中波在起诉时请求有三项。其中上诉状中的第三项请求与一审起诉书中的第二项请求不符；第四项、第五项请求在一审中没有提出，其上诉的事实与理由部分也和一审起诉时严重不符，因此上诉人的上诉超出了上诉范围，依法应予驳回。
被上诉人焦作市人社局辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉人诉讼请求。其他意见同武陟县人社局的答辩意见。
在二审审理期间，李中波举证3份证据：1、最高法（2005）行立他字第4号批复一份。证明信访处理意见对信访人不具有强制力。2、2013年12月13日李中波向武陟县人社局提出的请求事项一份。3、养老社会保险和医疗保险、工伤保险应当解决的一部分相关手续一套。证据2、3相互印证，证明李中波的请求在劳动监察范围之内。
被上诉人武陟县人社局质证认为：证据1真实性无异议，但不能证明上诉人的主张。证据2、3真实性无异议，但是与本案无关。被上诉人在2014年做出的调查意见中第2条将上诉人反映的问题归纳为3条，上诉人在收到处理意见后，在行政复议和一审期间均未对被上诉人归纳的上诉人要求提出异议，现在提出异议，超出上诉范围、超出上诉的诉讼时效。被上诉人焦作市人社局的质证意见与武陟县人社局质证意见一致。本院对李中波举证证据的真实性予以认定，但该证据不能证明李中波的主张。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，在2005年乡镇机构改革中，李中波被西陶镇政府作为98分流人员予以清退。李中波为此向西陶镇人民政府、武陟县人民政府、焦作市人民政府进行信访。2008年11月20日，焦作市信访事项复查复核�员会根据李中波反映人事、工资等问题作出焦政信复（2008）3号文复核决定：根据焦办（2005）51号文件规定，历次乡镇机构改革中明确分流而未走或回流的人员，按当时政策执行，并按此次清退临时人员政策给予补偿。本决定为信访事项的信访终结意见。机构改革是国策，政策性强，李中波是否应当在乡镇机构改革中被“分流”，分流人员应享受什么待遇，不属人民法院受案范围。武陟县人社局劳动监察大队根据李中波反映的被西陶镇政府定为分流对象错误及要求恢复在编待遇和补发工资问题作出的处理意见，也不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销武陟县人民法院（2015）武行初字第00010号行政判决。
二、驳回原告李中波起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 潜
审判员 李培军
审判员 袁 伟
二〇一五年十一月二十三日
书记员 杨 颖