河南省平舆县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）平刑初字第451号
公诉机关河南省平舆县人民检察院。
被告人杨某某，曾用名杨春华，男，1971年10月16日出生，汉族，居民，中共党员，2011年至今。因涉嫌玩忽职守犯罪于2015年11月5日经平舆县人民检察院决定取保候审�同日由平舆县公安局执行取保候审。同年11月20日被平舆县人民法院决定取保候审。
河南省平舆县人民检察院以平检公诉刑诉（2015）447号起诉书指控被告人杨某某犯玩忽职守罪，于2015年11月20日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。平舆县人民检察院检察员胡季芬、郭美丽出庭支持公诉，被告人杨某某等到庭参加了诉讼。现已审理终结。
河南省平舆县人民检察院指控，河南省平舆县西洋店新农村医院2014年全年采取超床位等挂床住院的方式虚报新农合补偿基金714113元，作为平舆县新型农村合作医疗办公室负责县内定点医疗机构新农合报销业务的被告人杨某某，对西洋店新农村医院的超床位挂床现象视而不见，没有采取有效措施制止这种现象，造成新农合基金流失714113元。为此，公诉机关向法庭出示有被告人供述�证人证明，书证及视频资料等证据。公诉机关认为，被告人的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，已构成玩忽职守罪。请求依法判处。
被告人杨某某辩称，1、卫生局要求检查超床位的文件及计算公式是2015年5月5日下发，2014年没有下发这个文件。2、解释“超床”为“挂床”的文件，2011年已经废止了。3、我上面有总负责人，下面也有管理人，不该让我自己负责，我也尽到自己的工作职责了。
经审理查明，被告人杨某某身为平舆县新型农村合作医疗办公室副主任，负责县内定点医疗机构业务，对平舆县西洋店新农村医院存在的超床位挂床现象，不认真履行工作职责，没有采取有效措施予以制止，致使国家新农合基金流失714113元。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实：
1、书证
证明：平舆县西洋店新农村医院于2012年5月10日经驻马店市卫生局批准执业，批准床位数为30张，我院实际拥有床位数为50张。
关于转发驻马店市新农合协调领导小组办公室《驻马店市新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行规定（试行）》的通知平合管（2008）06号：……第二十二条，……（乡卫生院收治××人超过实有病床数；××病人正常治疗时间不在病房治疗，治疗间歇不在医院活动区内和夜晚休息时间不在病房休息为“挂床”……）
归案经过：被告人杨某某涉嫌玩忽职守一案，系我局自行发现，2015年7月26日经魏道军检察长批准，对该案件线索依法进行初查，我院于2015年9月25日对此案进来立案侦查，2015年11月6日向其送达了传唤通知书，杨某某接到传唤通知书以后，于2015年11月6日到案接受讯问，犯罪嫌疑人到案后，主动认罪并如实供述自己的犯罪行为。
职务证明：兹有我单位杨某某同志，2011年至今任平舆县新型农村合作办公室副主任职务。
职责证明：兹有我单位杨某某同志，2011年至今任平舆县新型农村合作办公室副主任一职，2014年至今负责县内定点医疗机构业务。
杨某某的户籍证明：同基本情况，略。
平舆县新型农村合作医疗办公室关于增补新型农村合作医疗定点医疗机构的通知平合管（2013）1号：……增补西洋店新农村医院为乡级新型农村合作医疗定点医疗机构。
中华人民共和国医疗机构执业许可证平舆县西洋店新农村医院法定代表人邓华有效期2013年5月10日至2018年5月10日……床位30张
2、证人证言
（1）证人王某证明，2013年至今任县农合办主任。
我负责平舆县农合办的日常全面工作。我们农合办有三个副主任，一个书记。三个副主任分别是吴某，负责县农合办服务大厅县外非即时结算的病人报销，姚威负责督查、后勤、人事，杨某某负责业务（主要是县内业务）；书记是姚高峰，负责新农合信息和党务。
我们单位督查组（稽查组）是今年1、2月份成立的，督查组有两个人，姚威和冯书磊。××病人的情况，核对病人信息，包括身份对照、有无挂床住院、弄虚作假、冒名顶替，日清单发放，新农合问题的调查。
2015年之前都是吴某分管督查的，那时候没有专门成立督查组，有督查这一项内容。在督查组成立以前和督查组成立后我们下去督查的内容都一样，没有变化。我们单位这几年没有分工表，都是开会口头安排的，应该有会议记录。
杨某某副主任分管县内县、乡、村各定点医疗机构新农合的报销工作。办公室有五个人，现在有胡卫霞、盛某、任小辉、孙猛、付某。2015年之前有胡卫霞和付某以及杨某某三个人。
这些工作是杨某某安排分工的，他是分管副主任。他们主要是审核出院病人、××病人的报销材料，审核这些上报的报销材料是否存在不合理的检查、不合理的治疗、不合理的用药、不合理的收费现象，是否有不应该检查的检查，不该治疗的治疗，不该用药的用药，以及是否过度检查过度用药的现象。他们审核的内容包括超床位的情况，他们把每个月的××人数、住院总天数、核定床位数、月天数、核实实际应有××人数，根据比例，计算出应扣该定点医疗机构的钱数，从下个月预拨款中扣下来。
西洋店新农村医院有人给汇报过有超床位的情况，我们发现后把该扣的钱都扣下来了，我们以前就发现西洋店新农村医院有超床位的情况，没有处理，今年5月份局里下个文件，我们才开始处理�西洋店新农村医院没有监管员。
（2）证人周某证明，我是2008年开始主抓平舆县新型农村合作医疗办公室工作的，作为主抓平舆县新农合的副局长，主抓新农合资金的安全和使用情况，主要是新农合一些大的方面的问题，具体业务由县农合办具体实施和操作。
平舆县新农合有四个副主任，分别是姚高峰、姚威、杨某某、吴某，他们都负责哪项工作，是农合办内部分的工，我说不了。挂床住院我们下的有明确的文件规定，按照文件规定上的解释。
“平舆县新型农村合作医疗管理委员会办公室文件（平合管（2008）6号）《关于转发驻马店市新农合协调领导小组办公室﹤驻马店市新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行规定（试行）﹥的通知》，第二十二条中关于挂床的解释：乡卫生院收治××人超过实有病床数，××病人正常医疗时间不在�房治疗，治疗间歇不在医院活动区域内和夜晚休息时间不在病房休息视为“挂床”。这个文件解释的没有错误。
新农合从刚开始执行我们就对挂床住院严格要求，不准挂床住院，我在会上也多次要求，因为挂床住院扣了多个医院的多次钱，也处理了很多人，但由于实际困难，效果不明显，挂床住院不光在咱们县存在，也是全省全国的一个共性问题。
（3）证人付某证明，2007年调到平舆县新农合工作，任审核员至今。我们县内新农合的审核员共有5人，有胡卫霞、盛某、任小辉、孙猛、还有我。我们采取分包责任制，每个审核员负责分包几个定点医疗机构的业务审核工作。
我们五个人分工基本上每年调整一次，都在不停的变动着，他们四个人都分包哪几个定点医疗机构的业务审核工作我记不清了，我只记得我个人的。
2013年，我分的乡镇比较多，共负责的有十几个乡镇定点医疗机构的业务审核，都是哪几个卫生院我记不清了；2014年、2015年，我分包平舆县人民医院、平舆县东皇庙卫生院、射桥镇卫生院、射桥镇爱心医院、王岗乡卫生院、万冢镇卫生院。2013年、2014年，我还负责过西洋店新农村卫生院的业务审核工作，2015年，西洋店新农村卫生院的业务审核交给盛某负责。
我分包西洋店新农村卫生院的业务审核是从2013年4、5月份，西洋店新农村卫生院刚成立一直到2014年6月份，我都负责西洋店新农村卫生院的业务审核工作。
对审核员的具体分工，我们农合办下发有分工表，每年下发的都有。审核员的工作职责主要负责审核所分包定点医疗机构新农合报销的材料。××病人的证件是否齐全；二是看收费清单和医嘱是否一致。
我们主要看医疗本、身份证、户口本三�复印件是否齐全。我们只是对证件的表面进行审核，对证件的真实性是由各个定点医疗机构所派驻的监管员负责具体审核并签字。
上交给分管业务的副主任杨某某，杨某某再给主任王某汇报后，形成一致意见，对审核中发现问题的定点医疗机构再做出处罚决定。
除了对证件是否齐全以及医嘱与清单是否一致进行审核外，还对病历进行审核，看是否有过度用药、过度治疗、过度检查，对病历的审核，我们采取抽样审核的方式，对每个乡镇卫生院每月25号报送的病历，我们从每箱里抽取10至20份进行审核。发现问题，进行记录后并上报给主管业务主任进行处理。审核中没有发现问题的，先由新农合领导形成最初意见，再安排我在拨款审批表一栏签字，就可以报销新农合了。
在对西洋店新农村卫生院的业务审核中，没有发现过问题。对审核中发现的问题，形成审核报告，审核报告每月出具一次，将审核报告上报到抓业务的副主任杨某某，杨某某再给主任王某汇报后，形成最终意见。
我们单位稽查队经常下去检查，我们单位稽查队成立以前，有人下去检查。王某主任及几个副主任杨某某、姚高峰、姚威、吴某经常带人下去检查。他们下去检查的情况给我们反馈过有部分挂床的，我们扣过他们的钱。我们在审核中发现的问题交给杨某某。对发现的问题不知道开会研究不研究，即使开会，我们不参加。要是扣定点医疗机构的钱的话，通知我们。我在审核西洋店新农村医院报销材料的时候没有要求超床位，都是稽查队检查、查房，并且在我审核新农村医院的这段时间内，稽查队从来没有把新农村超床位的问题反馈给我，现在我不审核西洋店新农村医院报销材料了。
（4）证人盛某证明，我�平舆县农合服务大厅任业务审核员的工作职责是：审核各个医院往新农合办提供的病历有没有医院过度用药、检查、治疗、理疗、针灸，还审核各个医院上报的病历是否有冒名顶替，挂床住院，分解住院，限制性用药以及护理级别、代签及超床位等。我们共计5个审核员，我负责中心医院、辛店医院、西洋店新农村医院、仁济医院等，我要求每个医院在当日的25号之前把病历交上来我进行审核。根据各个医院送来的病历多少进行抽样审核，发现问题进行记录并上报主管业务的主任进行处理，病历符合条件的由我本人签字就可以报销了。我在审核西洋店新农村医院的病历主要发现有超床位、过度治疗。挂床住院由新农合办公室稽查人员检查发现提供给我。我发现问题进行记录并上报到业务副主任那里进行处理，具体如何处理我不清楚，每个月进行审核，发现问题每月及时上报。具体西洋店新农村医院有多少超床位及过度治疗的我记不清了，都在我保管的电脑中存着。
（5）证人吴某证明，我是2014年任的平舆县农合办副主任，主要负责县外住院报销审核，我不负责农合办的稽查工作，稽查工作2015年是姚威负责的，2015年之前我们单位没有成立稽查队，平时我们下去检查是分季度××者半年几个月，几个副主任每人带一队下去检查。我们下去主要是检查合理用药，病历的书写规范程度，是否有挂床住院的现象。2014年我没有任过农合办的稽查队队长。县内各定点医疗机构是否超床位从新农合审核软件商可以监控出来。
（6）证人郭某证明，2012年5月份西洋店新农村医院成立，2013年4月份被批准的新农合定点医疗机构，是民营医院，法人代表是邓华，院长邓大平，我是邓华的女婿。西洋店新农村医院有14个医生和29个护士，西洋店新农村医院农合办有四个人，有我、石克、冯强云、段子文，是我负责这个医院的农合办的，农合办的主要职责是检查、监督、审核全院新农合工作。检查主要有：第一、查房，看有没有挂床现象；第二，收集看病人的证件后，核对患者是否是本人，是否有冒名顶替现象。监督主要是：第一，监督医生收治患者后要24小时之内填写入院申请单；第二，监督医院要在24小时内收集患者的证件，包括身份证、户口本、农合本。××患者的住院费用和病历。××患者报销的时候审核费用是否合理，病历是否完整。县农合办给我们采取“每月预付，年底结算”的方式给我们医院拨付新农合补偿资金，每个月县农合办提前预付给医院，年底的时候统一结算。每年不能超过县农合办拨付的总数。县合管办每月预付给我们医院百分子八十。
2013年2月经县卫生局批准，驻马店市卫生局给我们医院批准了30张床位，我们医院实际有50张床位，这50张床位都在后边病房楼。我们医院在2014年有超床位的情况，在2014年××人有2129人次，从这个数据上看，这些人次一共住院了27255天，我们医院实际拥有病床数50张，2014年全年我们医院每天都住满病号的情况下，住院的天数是18250天，我们医院在2014年超床位的天数是9005天。
把我们医院2014年在县农合办报销的数据按照日报销金额从低到高的顺序排列，累计到7180位的时候，排到第873位病号，2014年前873位病号在新农合报销714113元。超床位应该算是挂床住院。
（7）证人李某证明，我去过西洋店新农村医院看病，我的高血压、冠心病在邓华医院看的，他帮我检查一下，然后给我开点药吃，我去看腿疼的时候他也是给我检查一下，然后给我拾点儿药、挂点儿针。我没有在那住院，我�看腿疼的时候检查费给我要了50元钱，拾药花了我三、四十元钱，看冠心病是前些年的事了，小孩给我拿的钱，花多少钱我记不清了。
（8）证人丁某证明，我今年在邓华的卫生院看过几次病，没有做仪器检查，只是挂挂针就走，白天在卫生院挂针，挂完针回敬老院吃住。
3、被告人供述
被告人杨某某供述，我于1993年参加工作，2009年初到县农合办上班，2010年至今任县合管办副主任。
我们在审核平舆西洋店新农村医院的新农合报销月报材料的时候，发现西洋店新农村医院有超床位的情况，2015年5月份局里下文件后，王某主任才安排这一块由稽查队把所查挂床和超床位情况，报给王主任，王主任安排我们扣除，我们发现后把该扣的钱都扣下来了。我们是今年6月份发现西洋店新农村医院有超床位的情况的。以前超床位没有查到过�挂床和超床位都是由稽查队现场检查的。
“平舆县新型农村医疗管理委员会办公室文件（平合管（2008）06号）文件，关于转发驻马店市新农合协调领导小组办公室《驻马店市新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行规定（试行）》的通知第22条”。这个文件是2008年下的，我是2009年调过去的，我没有见过这个文件，我过去之后，挂床医院这一块是我们单位稽查队管的，这个文件2011年新文件下发，原文件废止。我们成立的有稽查队，稽查队是由另一位副主任负责的，我们单位成立稽查队局里下的有文件，稽查队是2010年成立的。
我们县内新农合的审核员2014年有2个人，是胡卫霞和付某；今年有5人，是胡卫霞、盛某、任小辉、孙猛、付某。我们采取分包责任制，每个审核员负责分包几个定点医疗机构的业务抽查工作，具体有分工表。
超床位符合我们审核的业务范围。定点医疗机构的超床位，在审核的时候我们能审核出来。根据定点医疗机构的月报材料，能计算出来他们超床位的天数，但具体哪一天超的是谁超的我们不知道。审核员发现超床位的情况后汇报给我，我汇报给王某主任，我们在一块开个会，审核员汇报情况，定下来后，把数字汇总到我那，我把这个数字交给我们农合办的会计褚建卫那，由褚建卫把该扣的钱从该定点医疗机构下个月的预拨款中扣下来。
2014年以来平舆西洋店新农村医院的新农合报销月报材料是付某审核的，平舆西洋店新农村医院的新农合报销月报材料2014年中间交给盛某一段时间，后来盛某的腿出点事，由其他几个同志代他审核的，具体日期记不清了。我们在审核平舆西洋店新农村医院的新农合报销月报材料的时候，发现西洋店新农村医院有超床位的情况，我们发现后把该扣的钱都扣下来了。我们是今年七月份发现西洋店新农村医院有超床位的情况的。以前超床位没有查到过。因为以前对超床位没有这方面的规定。超床位应该不属于挂床住院的一种，西洋店新农村医院没有监管员。
另被告人当庭提交有平舆县卫生局关于转发《驻马店市卫生局关于印发驻马店市新型农村合作医疗机构管理暂行办法的通知》平卫（2011）第49号通知、平舆县卫生局关于印发《平舆县新型农村合作医疗稽查审核工作实施办法》平卫（2015）26号文件、豫卫基层（2014）4号文件、平舆县新型农村合作医疗办公室出具的证明等证据，因不影响本案的定性，本院不予以采信。
本院认为，被告人杨某某身为平舆县新型农村合作医疗办公室副主任，在工作中不认真履行工作职责，对西洋店新农村医院存在的超床位“挂床”现象，没有采取有�措施予以制止，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。被告人杨某某在侦查机关如实供述自己的罪行后，在庭审中又翻供，不能认定自首。被告人的辩解与本院查明的事实不符，本院不予以采纳。考虑到被告人工作职责和所起到的作用，认为其犯罪情节轻微不需要判处刑罚，可以对其免予刑事处罚。结合本案的事实、情节及社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人杨某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院××者直接向河南省驻马店市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 刘 鑫
审判员 骆云亚
审判员 徐赟丽
二〇一五年十二月十四日
书记员 王 阳