江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第64号
上诉人（原审被告）吉安县国土资源局。住所地：吉安县凤凰路**号。
法定代表人刘盛春，局长。
被上诉人（原审原告）胡金初。
被上诉人（原审原告）李月来。
两上诉人委托代理人黄为德、宫焕超，江西共创律师事务所律师。
原审第三人彭忠文。
上诉人吉安县国土资源局（以下简称吉安县国土局）因不履行土地行政登记法定职责一案，不服吉安县人民法院（2015）吉行初字第11号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理认为，案外人王联圣、斯舒平、彭庆红、彭莉平与吉安县土地管理局签订国有土地使用权出让合同，受让取得位于吉安县君山大道（原吉安糖厂生活区）1224平方米土地，并取得吉国用（2002）字第4-499号国有土地使用证。2002年12月23日，胡金初、李月来及彭忠文与舒斯平、彭庆红、彭莉平签订土地转让协议书，胡金初、李月来及彭忠文以每平方米320元的价格购买吉国用（2002）字第4-499号国有土地使用证所载土地中共计405平方米的土地。其中彭忠文受让取得162平方米土地，以其为土地使用人办理了吉国用（2002）字第4-234号国有土地使用证；李月来受让取得81平方米土地，以其为土地使用权人办理了吉国用（202）字第4-235号国有土地使用证；胡金初受让取得162平方米土地，以其为土地使用权人办理了吉国用（2002）字第4-236号国有土地使用权证。2010年3月12日，案外人郭平、王联圣、罗贤才假冒胡金初、李月来及彭忠文名义与吉安县国土资源局签订土地置换协议，将吉国用（2002）字第4-234号、4-235号、4-236号国有土地使用权证所载共计405平方米土地置换成位于原吉安糖厂家属区面积为994.6平方米的土地，并于2010年4月22日办理了吉国用（2010）第9-024号国有土地使用证，登记土地使用权人为胡金初、李月来及彭忠文。后案外人郭平假冒胡金初、李月来及彭忠文名义，将（2010）第9-024号国有土地使用证所载994.6平方米中的239.3平方米土地转让到自己名下，并办理吉国用（2011）第9-115号国有土地使用证。其余的755.6平方米土地转让到吉安县文山房地产开发有限公司名下，并办理了吉国用（2011）第9-114号国有土地使用证。2013年6月13日，吉安县人民政府作出吉县府证字（2013）11号《关于撤销吉国用（2011）第9-114号和吉国用（2011）第9-115号国有土地使用权证决定书》，撤销了吉国用（2011）第9-114号和吉国用（2011）第9-115号国有土地使用权证。2015年4月13日，胡金初、李月来向吉安县国土局申请土地行政登记，吉安县国土局当即收下两人提交的登记材料，并开具土地登记收件单1份，列明收到的登记材料。吉安县国土局于2015年4月16日向两人发出编号为001的《土地登记补件通知书》，告知其需补充提交的内容：1、两人受让取得国用（2002）字第4-235号、4-236号国有土地使用证所载共计243平方米土地使用权的有效凭证；2、两人受让上述243平方米土地使用权的完税凭证；3、吉国用（2010）第9-024号所载土地现有地上附着物的权属证明。胡金初、李月来于2015年4月23日向吉安县国土局补充提交如下登记材料：1、吉国用（2002）第4-499号国有土地使用权证；2、中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》；3、胡金初、李月来及彭忠文与舒斯平、彭庆红、彭莉平签订的协议书；4、关于土地登记补件的说明。吉安县国土局审查后认为，胡金初、李月来未按补件通知书要求补充提交申请材料，依据《江西省土地登记办法》第二十一条第四款的规定，于2015年5月29日作出吉国土登字2015-001号《不予受理土地登记决定书》，并于2015年6月3日将该不予受理决定书送达胡金初、李月来。胡金初、李月来对此不服，诉至法院。
一审法院认为。《江西省土地登记办法》系江西省地方性法规，吉安县国土局作为江西省吉安县人民政府土地行政主管部门，其履行土地登记职责应依该办法规定进行。《江西省土地登记办法》第二十条规定：“土地主管部门在收到土地登记申请人提交的文件资料后，应当给予回执，并在5个工作日内决定是否受理。”吉安县国土局应在收到胡金初、李月来提交的文件资料的5个工作日内决定是否受理其土地登记申请。胡金初、李月来依吉安县国土局补件通知书要求，于2015年4月23日向吉安县国土局补充提交登记申请材料，吉安县国土局应于5个工作日内，即4月28日前，决定是否受理胡金初、李月来土地登记申请。现吉安县国土局于2015年5月29日向胡金初、李月来送达决定书，超出了5个工作日，违反了《江西省土地登记办法》第二十条的规定，程序违法。参照国土资源部令第40号《土地登记办法》第十二条第（四）项之规定：“申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正材料的，应当受理土地登记申请。”胡金初、李月来在向吉安县国土局申请土地登记时已提交了吉国用（2002）字第4-234号、4-235号、4-236号国有土地使用证的复印件及三份国有土地使用证所载共计405平方米土地置换成吉国用（2010）第9-024号国有土地使用证所载994.6平方米土地的证明材料，并补充提交了吉国用（2002）字第4-499号国有土地使用证、胡金初、李月来及彭忠文与舒斯平、彭庆红、彭莉平签订的受让协议书，应当认定胡金初、李月来在形式上已提交了相应的土地权属来源证明。吉安县国土局认定胡金初、李月来未提供土地权属来源证明并据此作出不予受理决定明显不当。至于胡金初、李月来提供的土地权属证明材料能否达到土地权属合法、界址清楚、面积准确的证明标准而予以登记，应在土地登记申请受理后依法进行审查。吉国用（2002）字第4-235号、吉国用（2002）字第4-236号国有土地使用证登记的国有土地使用权人分别为李月来、胡金初。该两份国有土地使用证后因土地置换而注销，但相应土地证原件及当时办证所需提交的材料应在吉安县国土局处。胡金初、李月来在补充提交材料时亦书面说明，因其按土地转让协议约定既不负责办理国有土地使用证，亦不负担相应办证费用，故不持有完税凭证。在此情形下，吉安县国土局仍以胡金初、李月来无法提供完税凭证为由作出不予受理决定缺乏事实依据。根据胡金初、李月来申请土地登记时提交的吉安县国土局吉县国土资字（2009）115号《关于彭忠文等三位同志土地置换的请示》、申请书、土地置换协议书、吉国用（2010）第9-024国有土地使用证、中共吉安市纪律检查委员会吉纪字（2013）28号《关于吉安县公安局副局长郭平同志撤销党内职务处分的决定》和土地登记补件的书面说明，可以反映吉国用（2010）第9-024号国有土地使用证的来源及该证所载994.6平方米土地违法转让给案外人郭平及吉安县文山房地产开发有限公司的事实。所涉土地上附着物确非胡金初、李月来所建，胡金初、李月来在补充提交材料时亦对此进行了书面说明，吉安县国土局仍以胡金初、李月来无法提供地上附着物权属证明为由作出不予受理决定明显不当。胡金初、李月来提交的申请材料齐全，符合法定形式，吉安县国土局对胡金初、李月来的土地登记申请应予以受理，吉安县国土局以胡金初、李月来未按补件通知书要求提供申请材料而作出不予受理决定缺乏事实和法律依据。且吉安县国土局在收到胡金初、李月来补充提交的材料后的5日后才作出不予受理决定，程序违法。综上，吉安县国土局作出的吉国土登字2015-001号《不予受理土地登记决定书》应予撤销。本案被诉具体行政行为系吉安县国土局作出的不予受理决定，法院仅审查该行政行为的合法性及是否存在明显不当，吉安县国土局是否应当依胡金初、李月来申请向胡金初、李月来及彭忠文核发编号为吉国用（2010）第9-024号国有土使用证，应由吉安县国土局依行政职权受理并审查后作出决定，不在本案审理范围，故胡金初、李月来要求法院判令吉安县国土局向其及彭忠文核发编号为吉国用（2010）第9-024号国有土地使用权证之诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条、第七十条、第七十二条，《江西省土地登记办法》第二十条之规定。判决：1、撤销吉安县国土局作出的吉国土登字2015-001号《不予受理土地登记决定书》。吉安县国土局在本判决书生效之日起30日内依法受理胡金初、李月来的土地登记申请；2、驳回胡金初、李月来其他诉讼请求。案件受理费50元，由吉安县国土局承担。
吉安县国土局不服上述判决，向本院提起上诉。其上诉理由是：1、吉安县国土局作出不予受理土地登记决定在实体上具有事实和法律依据。根据国土部《土地登记办法》第九条的规定，被上诉人申请土地登记必须提供土地权属来源证明、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或减免税凭证等七项材料，而被上诉人提交的材料缺少土地权属来源证明、地上附着物权属证明及完税凭证三项内容，经上诉人要求其补件，被上诉人仅向上诉人提供了一份不能提供相关材料的说明，没有根据要求补正申请材料。上诉人认为被上诉人提交的材料不符合规定条件作出不予受理的决定，完全符合《江西省土地登记办法》第二十一条的规定；2、上诉人作出的不予受理土地登记决定书程序不存在违法，虽然《江西省土地登记办法》第二十条要求上诉人在收到申请资料后5个工作日内决定是否受理的规定，但对需补正材料，材料补正审查后是否再计算5个工作日，没有相关法律明文规定，一审法院认为上诉人迟延作出决定缺乏法律依据。请求二审法院撤销原审判决，维持上诉人作出的吉国土登字2015-001号《不予受理土地登记决定书》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
胡金初、李月来答辩称：1、被上诉人申请登记的是经政府依职权“置换”的吉国用土（2010）第9-024号土地使用证，上诉人在之前已通过土地转让协议取得了405平方米的国有土地并办理了国有土地使用权证，后被依职权“置换”，并被他人冒用名字，将土地过户给案外人郭平及吉安县文山房地产开发有限公司，现案外人取得的国有土地使用权证被政府依法撤销，被上诉人申请恢复登记，上诉人应予受理；2、被上诉人根据上诉人的补件要求进行了补正材料，但其要求的土地权属来源、附着物权属证明及完税凭证被上诉人已用文字说明的形式完成补件，不存在未按要求提供材料，请求二审法院维持一审判决。
二审查明的事实及涉案土地的演变过程与一审认定的一致，本院予以确认。
二审另经查明，2002年12月23日的案外人舒斯平、彭莉平、彭庆红（甲方）与李月来、彭忠文、胡金初（乙方）签订了一份土地转让《协议书》，该协议约定：1、经双方协议，同意购买君山大道通往高塘方向右边一块荒地，面积为405平方米，其四至为：东白云路22.5为，南君山大道18米，西紧靠黄昌彬、肖黎明、欧阳黎明等用地，北为舒斯平等4人用地；2、每平方米价为320元，面积405平方米计币壹拾贰万玖仟陆佰元正，但甲方负责办理国有土地使用证，一切费用由甲方负担；3、甲方负责办理国有土地使用证后，乙方全部付清所购地款；4、双方签字后预付定金壹万元，手续办妥后在购地总额中扣除。中共吉安市纪律检查委员会吉纪字（2013）28号《关于吉安县公安局副局长郭平等人违纪违法问题的处理意见》载明：2002年底王联圣等四人从1224平方米中转让405平方米给胡金初、彭忠文、李月来三人并办理了分别署名为胡金初、彭忠文、李月来的三本《国有土地使用证》。事后不久，因吉安县政府对吉安县原糖厂闲置土地进行综合开发，统一规划，为此胡金初等三人将购买的405平方米土地退还给王联圣等四人，王联圣等四人随即退还了一万元定金给胡金初等三人，并收回了胡金初等三人的《国有土地使用证》，但王联圣等四人一直未将土地使用权变更到他们的名下。
本院经审查认为，本案是一起因吉安县国土局内部干部违法违规办理土地转让及土地变更登记手续引发的行政案件。被上诉人李月来、胡金初在案外人郭平、吉安县文山房地产开发有限公司违法取得的国有土地使用证被依法撤销后，于2015年4月13日，向吉安县国土局申请恢复吉国用土（2010）第9-024号《国有土地使用证》所载994.6平方米土地行政登记。吉安县国土局收到申请资料后，于2015年4月16日向胡金初、李月来发出001号《土地登记补件通知书》，告知其需补充提交：1、受让取得吉国用（2002）第4-235、第4-236号国有土使用权证载共243平方米土地使用权的有效凭证；2、受让上述243平方米土地使用权的完税凭证；3、吉国用（2010）第9-024号所载土地现有地上附着物的权属证明。该通知书所需要补充提交的材料符合国土资源部《土地登记办法》第九条及《江西省土地登记办法》第十二条的规定，李月来、胡金初理应按通知书的要求补充登记材料。但其仅在2015年4月23日向吉安县国土局补充提交了：吉国用（2002）字第4-499号国有土地使用权证、中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》、2002年12月23日的《转让协议书》和自行书写的《关于“土地登记补件”的说明》，并未按补件通知要求补齐其受让取得涉案土地所实际支付的对价凭证和相关完税凭证。2002年12月23日《协议书》第三条“甲方负责办理国有土地使用证后，乙方全部付清所购地款”的约定，以及二审中李月来、胡金初对壹万元定金已退回的自认，证明吉国用（2002）第4-235号、第4-236号《国有土地使用证》是在李月来、胡金初未支付土地转让对价的情况下办理的，其除提交该协议书外，还应提供其实际支付转让对价的相关凭证，用以证明其合法取得涉案土地。而《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第十二条关于“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续”和《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条关于“纳税人未出具契税完税凭证的土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续”的规定，证明提交契税完税凭证是申请办理土地权属变更登记的必备材料。因此，吉安县国土局以李月来、胡金初未提交受让取得涉案土地使用权的有效凭证和完税凭证为由，决定不予受理其申请并无不当。但其超出《江西省土地登记办法》第二十条规定的5个工作日才做出不予受理，违反了法定程序，鉴于该违反程序的行为并未对被上诉人的权利产生实际影响，可不予撤销。一审撤销该决定错误，应予纠正。吉安县国土局的上诉理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第第一款（二）项、第八十九条一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉安县人民法院（2015）吉行初字第11号行政判决；
二、驳回胡金初、李月来的诉讼请求。
一审案件受理50元，二审案件受理费500元，由胡金初、李月来负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 莉
代理审判员 李国红
代理审判员 罗英秀
二〇一五年十二月三日
书 记 员 钟君林