湖北省秭归县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0527行初10号
原告湖北宏盛水利水电工程有限公司，统一社会信用代码91420000741759938D，住址武汉市武昌都府堤129号。
法定代表人胡海鹰,系该公司董事长。
委托代理人华庆，北京金台（武汉）律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人郑嫱，系该公司职员。代理权限为一般授权代理。
被告秭归县公共资源交易监督管理局，统一社会信用代码11420527757045200G，住址秭归县茅坪镇长宁大道17号。
法定代表人程健，系该局局长。
委托代理人桓江山，系该局招投标管理股股长。代理权限为一般授权代理。
委托代理人刘雅莉，湖北千善律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
第三人湖北宸远建设有限公司，统一社会信用代码9142052706066049XQ，住址秭归县九畹溪镇周坪村二组。
法定代表人吴强，系该公司执行董事。
委托代理人鲁志强，湖北聚维律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
原告湖北宏盛水利水电工程有限公司不服被告秭归县公共资源交易监督管理局作出中标无效和取消中标候选人资格的行政处理决定，于2017年4月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。诉讼中，因湖北宸远建设有限公司与本案被诉行政行为和案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并给第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日、同年8月29日两次公开开庭审理了本案。原告湖北宏盛水利水电工程有限公司的委托代理人华庆、被告秭归县公共资源交易监督管理局的负责人周志新及委托代理人桓江山、刘雅莉到庭参加诉讼，第三人湖北宸远建设有限公司经合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2017年4月7日，被告作出秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》，认定原告与第三人组成的联合体在参与××县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目招标中，存在提供虚假承诺书的弄虚作假行为，原告与第三人联合体中标无效，取消第三中标候选人资格。
原告湖北宏盛水利水电工程有限公司诉称：原告与第三人组成联合体参与××县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目招标投标活动，并于2017年2月9日被公示为第三中标候选人。同年4月7日，被告以原告组成联合体在投标中存在提供虚假承诺书的弄虚作假行为为由，作出原告与第三人联合体中标无效，取消第三中标候选人资格的秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》。而被告作出的《处理决定书》没有事实和法律依据，应当依法予以撤销。其理由为：1、被告没有足够的证据证实第三人的工作人员向某在拟担任该投标项目技术负责人时还在其他在建项目中担任技术负责人，且所提供的《承诺书》主观上没有造假心态。2、根据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，被告只有协调监督的权利，并没有处理诉争事实的法定职权，作出中标无效、取消中标候选人资格决定的行政主体只能是招标人或招标代理人，作为行政监督机构的被告只能对招标人或招标代理人提出处理建议。3、被告即使具有法定的职权，所作出的行政行为程序也不符合法律规定。被告未依法保障行政相对人的陈述、申辩等程序权利，仅向第三人的法定代表人进行了一次调查，也没有明确告知其有陈述、申辩等权利；对原告享有最基本的知情权就没保障，完全在原告不知情的情况下作出行政处理决定。综上，被告作出的《处理决定书》缺乏事实依据、超越法定职权、违反法定程序。为此，原告向法院提起行政诉讼，请求判令撤销被告作出的秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》。
原告向本院提供以下证据：
1、秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目招标公告和评标公示复印件各一份。证实原告参与××县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目招标活动，被告于2017年2月9日作出评标公示，原告和第三人为第三中标候选人。
2、秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》复印件一份。证实被告作出取消原告和第三人中标候选人资格的行政处罚行为。
被告秭归县公共资源交易监督管理局辩称：1、原告和第三人组成联合体存在提供虚假承诺书的弄虚作假行为的事实。原告与第三人联名参与××县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目，该项目《施工招标文件》规定：拟派该项目的项目经理、技术负责人、质检员、安全员、造价员（或预算员）、材料员须为该投标单位正式人员，项目经理、技术负责人、质检员、施工员、安全员不得相互兼任和在其他在建项目中担任项目管理人员。原告和第三人组成联合体在提交投标文件中承诺该项目的技术负责人为向某，而被告通过调查核实向某为在建××县生态屏障封山育林（一期）工程的技术负责人。
2、被告对原告提供虚假承诺书的弄虚作假行为有权进行查处。公共资源招标投标监督管理实行综合监督管理与部门监督管理相结合，行政监督与招标投标交易相分离的监督管理体制，根据《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》第四条第一款、第二款第（三）、（五）项之规定，可以确定秭归县公共资源交易监督管理局属法律赋予的行政执法单位。本案是由行政监督部门还是综合监督管理机构行使执法权的问题，应结合《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》的资格要求，投标人须同时具备建设行政主管部门核发的水利水电工程总承包叁级及以上资质和林业行政主管部门核发的造林绿化工程施工甲级（壹级或1级）资质。原告与第三人组成联合体进行投标的项目涉及水利和林业两个领域，存在行政监督部门查处职责交叉的情形。另外，本案举报人在举报材料中已点名举报林业监督部门派往招标现场监督的人员涉嫌违规违法，秭归县林业监督部门应予回避。根据《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》第四十条规定，“对于有关行政监督部门需要回避的，没有行政监督部门查处或者行政监督部门查处职责交叉的，以及特别重大的违法行为，由综合监督管理机构依法查处。”因此，被告具有对本案进行查处的行政执法权。
3、被告作出中标无效的处理决定不是行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国招标投标法》的规定，招标投标项目中的行政处罚措施为罚款、没收违法所得、取消投标人一至三年内参加依法必须进行投标项目的投标资格并公告、吊销营业执照等。被告在调查原告提供虚假承诺书的弄虚作假行为后只是作出了中标无效、取消中标候选人资格的行政处理行为，而非行政处罚。同时，根据《中华人民共和国投标招标法》第五十四条规定，“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效。”被告认为在投标过程中发现原告弄虚作假，骗取中标的，中标当然无效，该条款区别于其他条款对“影响中标结果的，中标无效”的规定。
4、被告在作出处理决定前，其三名工作人员对第三人的法定代表人吴强进行了调查，听取其对原告组成联合体违法行为的陈述申辩，吴强对被告取消其公司中标候选人资格无异议。
综上，被告作出的行政处理决定事实清楚，证据充分，合理合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、《秭归县2016年度溶岩地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》复印件一份。证实投标文件对投标人项目管理人员的要求是不得担任其他在建项目的管理人员。
2、原告在投标文件中提交的技术负责人向某的身份证、退休证、职业资格证、《劳动合同书》及承诺书复印件各一份。证实原告在招投标文件中承诺向某为第三人单位员工，并作为技术负责人参与该石漠化项目投标，承诺招投标项目主要管理人员不得相互兼任和在其他在建项目中担任项目管理人员的事实。
3、向某与湖北加冠园林工程有限公司签订劳动合同复印件一份。证实向某为湖北加冠园林工程有限公司的职工。
4、《关于生态屏障区封山育林项目有关问题的请示》复印件一份。证实湖北加冠园林工程有限公司拟委派向某担任秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程项目的技术负责人。
5、工程项目管理人员更换审批表复印件一份。证实建设单位秭归县林业科学技术推广中心、监理单位湖北三峡建设项目管理股份有限公司、主管单位秭归县林业局同意将秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程项目技术负责人由陈红林变更为向某。
6、秭归县生态屏障保障区封山育林（一期）工程《合同书》复印件一份。证实该项目属于在建工程，其工程进度为2016年4月至2018年底开展补植造林、巡护、抚育任务、人工促进更新，2019年6月底前完成抚育管护、成林验收。
7、被告对向某的调查笔录复印件一份。证实向某为湖北加冠园林工程有限公司职工，目前仍担任封山育林项目的技术负责人。
8、调查结果通知函复印件一份。证实被告将中标无效的处理结果告知给招标人，并通知招标人依法重新招标。
9、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》打印件各一份。证实被告作出行政处理决定的法律、法规依据。
10、被告对第三人法定代表人吴强的调查笔录复印件一份。证实被告听取了联合体成员单位即第三人的法定代表人吴强关于投标联合体违法行为的陈述申辩。
第三人湖北宸远建设有限公司未到庭参加诉讼，但向本院提交了以下书面答辩意见，对被告作出的秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》，第三人不发表任何意见，并放弃行使救济权和到庭参加诉讼的权利。第三人未向本院提交证据。
本院依法调取了一组证据：秭政办发〔2010〕134号秭归县人政府办公室文件和秭机编〔2013〕11号中共秭归县委机构编制委员会文件复印件各一份。证实被告的法定职责和其机构更名的情况。
经庭审质证，原告对被告所提交的证据和本院依法调取的证据发表以下质证意见：
1、原告对被告提交的证据1、2均无异议。原告对被告提交证据3、4、5、6、7、8、9、10的真实性均无异议，但认为不能达到被告的举证目的。其中被告提交的证据6，虽然能够证实2015年4月签订了封山育林合同，但该合同约定的工程进度等事项无法证实；被告提交的证据7，原告认为被告对向某进行调查时没有告知其享有的权利，在调查中有引诱的嫌疑，笔录内容前后存在矛盾，向某作为证人应当出庭作证；被告提交证据8，原告认为与本案没有关联性，中标无效应该是由招标人决定重新招标，而不是由被告决定重新招标；被告提交的证据9，原告认为不能代表被告适用法律法规正确；被告提交的证据10，原告认为被告在调查中没有按照程序告知被调查人陈述和申辩的相应权利，也没有听取其陈述和申辩，原告作为涉诉工程项目的牵头人，被告遗漏对原告的调查取证，不听取原告的陈述与申辩，损坏了原告的合法权利。
2、原告对本院调取一组证据的真实性、关联性无异议。但秭政办发〔2010〕134号秭归县人政府办公室文件规定被告的职责为综合监督管理，不能取代其他部门对自己管辖范围内招投标活动的监督管理责任，且该文件也未规定被告具有对具体事项进行处理的权限。
被告对原告所提交的证据和本院依法调取的证据发表以下质证意见：
1、被告对原告提交的证据1、2均无异议，但被告作出《处理决定书》不是行政处罚，由于原告与第三人是组成联合体投标，第三人的虚假行为也影响到原告中标。2、被告对本院调取的一组证据无异议。
第三人对原、被告提交的证据和本院依法调取的一组证据未发表质证意见。
本院对被告、原告所提交的证据和本院依法调取的证据评判如下：
1、经审查，原告对被告提交的证据1、2均无异议，本院予以认定；原告对被告所提交证据3、4、5、6、7、8、9的真实性均无异议，本院予以认定，对能否达到被告的证明目的，本院在下文说理时进行阐述。关于原告提出证人向某未到庭作证的问题，因原告未向本院提出证人出庭作证的申请，本院不予支持。2、经审查，被告对原告提交的证据1、2均无异议，本院予以认定。3、经审查，对本院依法调取的一组证据，能够证实被告更名情况和秭归县人民政府对其职责的分工，本院予以认定。
经审理查明：2017年1月17日，湖北盛世荣业工程咨询有限公司受招标人秭归县郭家坝镇人民政府的委托，在中国政府采购网、宜昌市公共资源交易网、秭归县政府门户网、秭归县公共资源交易网及信息中心大楼一楼大厅公告栏上发布秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目的公开招标信息，招标项目编号ZGZB[2016]159，并附有《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》，在施工招标文件中对投标人资质要求为，“具备建设行政主管部门核发的水利水电工程总承包叁级及以上资质和林业行政主管部门核发的造林绿化工程施工甲级（壹级或1级）资质等”；对投标人项目管理人员岗位要求为，“拟派本项目的项目经理、技术负责人、质检员、施工员、安全员、造价员（或预算员）、材料员须为该投标单位正式人员，项目经理、技术负责人、质检员、施工员、安全员不得相互兼任和在其他在建项目中担任项目管理人员。”该施工招标文件还对其他有关事宜提出了具体要求。同年2月8日，原告和第三人组成联合体参与该工程项目投标活动，除向被告提交了《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工投标文件》外，还向被告提交了向某拟在该项目中担任技术负责人的材料和向某的身份证、退休证、专业资格证，以及向某与第三人于2015年5月8日签订为期三年的《劳动合同书》、承诺书等材料。原告在该承诺书中向招标人承诺申明的主要内容为：拟派往秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目的技术负责人向某，现阶段没有担任任何在施（包括在建工程项目、已中标的工程项目或已取得第一中标候选人资格的工程项目）建设工程项目的项目管理人员。后来，原告和第三人成为秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目第三中标候选人进行了公示。
2017年2月22日，被告以收到举报材料为由开展了以下调查工作：1、被告在秭归县林业科学技术推广中心调查收集了湖北加冠园林工程有限公司与秭归县林业科学技术推广中心于2015年4月签订《秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程合同书》，该合同约定的工期为五年，技术负责人为陈红林，该项目2019年6月底完成抚育管护、成林验收。湖北加冠园林工程有限公司于2015年8月2日向秭归县林业科学技术推广中心请示将项目技术负责人陈红林变更为向某并获得批准。2、2015年8月11日，向某与湖北加冠园林工程有限公司签订了为期三年的《聘用合同》。3、2017年3月29日，被告三名工作人员对向某进行了调查取证，向某陈述其与湖北加冠园林工程有限公司签订聘用合同，在该公司施工的秭归县生态屏障区封山育林（一期）工程中担任技术负责人至2019年结束。同年4月5日，被告三名工作人员对第三人法定代表人吴强进行了调查取证，吴强陈述其公司与原告组成联合体参与了本次石漠化项目招投标活动，其公司拟将向某派往工地作为项目管理人员，第三人对被告以向某为其他在建项目技术负责人为由而取消其中标候选人资格没有异议。
2017年4月7日，被告作出秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》，该处理决定书的内容为：“湖北宏盛水利水电工程有限公司与湖北宸远建设有限公司组成联合体，在参与××县2016年度岩溶地区石漠化投标中，存在提供虚假承诺书的弄虚作假行为，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条的规定，依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条的相关规定，湖北宏盛水利水电工程有限公司与湖北宸远建设有限公司联合体中标无效，取消第三中标候选人资格。”同时，该处理决定书还告知原告和第三人如不服本决定，可以在收到本处理决定六十天内申请行政复议或者三个月内提起行政诉讼。同月10日，被告向招标人秭归县郭家坝镇人民政府发出调查结果通知函，将中标无效的处理结果告知给招标人，并通知招标人依法重新招标。同月25日，原告不服被告作出的《处理决定书》而提起行政诉讼。
同时查明：1、2010年9月10日，秭归县人民政府办公室关于印发《秭归县行政服务中心管理委员会办公室（县招投标管理委员会办公室、县招投标监督管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（秭政办发〔2010〕134号文件），该文件规定上述3个部门设3个内设机构，其中被告内设机构招投标管理股的一项职责为受理招投标活动的投诉、举报，参与举报事项的调查和处理。2、2013年6月16日，中共秭归县委机构编制委员会下发秭机编〔2013〕11号《关于县行政服务中心管理委员会办公室及所属机构更名的批复》，该批复同意秭归县招投标管理委员会办公室（秭归县招投标监督管理局）更名为秭归县公共资源交易管理办公室（秭归县公共资源交易监督管理局），更名后增加其对农村“三资”交易平台建设的指导、监督职能。
本院认为：1、关于被告是否具有处理本案法定职责的问题？根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第五条第二款规定：“各省、自治区、直辖市人民政府可根据《招标投标法》的规定，从本地实际出发，制定招投标管理办法。”《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》第四十条规定：“在招标投标活动中串通投标、以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，由有关行政监督部门依法查处，综合监督管理机构协调监督；对于有关行政监督部门需要回避，没有行政监督部门查处或者行政监督部门查处职责交叉的，以及特别重大的违法行为，由综合监督管理机构依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”秭归县人民政府办公室下发秭政办发〔2010〕134号文件规定秭归县招投标监督管理局（2013年6月16日更名为秭归县公共资源交易管理办公室）内设机构招投标管理股的职责为受理招投标活动的投诉、举报，参与举报事项的调查和处理。本案中，《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》要求投标人须同时具备建设行政主管部门核发的水利水电工程总承包叁级及以上资质和林业行政主管部门核发的造林绿化工程施工甲级（壹级或1级）资质，该石漠化项目涉及水利水电和林业两个领域，存在行政监督部门查处职责交叉的情况，对此类情况应由综合监督管理机构依法查处。根据秭归县人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工规定，由被告作为综合监督管理机构依法进行查处。因此，被告具有对本案进行处理的法定职责，原告提出被告在本案中没有行政执法权的意见不成立，本院不予采纳。
2、关于被告作出《处理决定书》是否存在违反法定程序的问题？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，被告作出的《行政处理决定书》是否合法，是本院应当审查的主要问题。不论行政机关作出的是行政处理决定还是作出的行政处罚决定，都应当遵守正当程序法律原则，保障相关权利人的合法权益。程序是被法律形式所确认和规范了的行政机关作出行政处理决定的方式、步骤、顺序和时限，主要程序有立案审批、告知、回避、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、制作笔录、行政救济等内容。目前，虽然没有统一的行政处理程序的法律、法规，但在具体实践中，行政机关除执行有关单行法律、法规规定的程序外，还要执行正当程序法律原则。正当程序法律原则是裁决争端最基本的法律原则之一，只要现有的法律、法规没有排除或者另有特殊情形规定，行政机关就要遵守，即便法律、法规中没有明确的程序规定，行政机关也不能不受约束，也应采取适当的方式践行上述法律原则，以保证其作出处理决定程序的公正性。经查，其一，被告在作出《处理决定书》中没有说明案件的来源系举报受理或者投诉处理，在进行诉讼时，被告虽然提出该案来源为举报受理，但未提交充分证据证实，致使原告和第三人无法确认程序适用问题，本院也无法按照举报受理或者投诉处理的程序进行程序性合法审查；其二，被告在作出《处理决定书》前，没有经过立案审批、只对第三人进行调查取证，没有对原告进行调查取证、没有征求原告是否申请回避、没有发出行政处理事先告知书、没有听取原告的陈述和申辩等程序，存在没有保障原告参与执法程序的问题；其三，被告在作出《处理决定书》中也没有查明是原告还是第三人提供虚假承诺书的弄虚作假事实及其相关证据，致使相关当事人不能知晓弄虚作假的具体相关事实，并对具体的相关事实进行针对性陈述与申辩，维护其合法权益；其四，被告在作出的《处理决定书》中告知原告和第三人的起诉期限为三个月，与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限为六个月相悖，属瑕疵，应予纠正。但原告已在规定期限内提起行政诉讼，对原告的诉权未造成影响。显然，被告存在对原告享有的知情权、陈述和申辩权、回避权等程序参与权的漠视，有悖正当程序法律原则，对当事人合法权利有可能造成损害。因此，被告作出行政处理决定的行政行为违反了法定程序，原告提出被告违反法定程序的事实和理由成立，本院予以支持。被告提出已听取第三人法定代表人陈述申辩的辩解意见，不足以认定其已经履行正当程序，被告对此程序提出异议的理由不成立，本院不予支持。
综上，被告作出的《处理决定书》违反法定程序，应判决予以撤销，并判决由被告在法定期限内重新作出行政行为。审理中，第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第四十九条第三款、第六十条之规定，判决如下：
一、撤销被告秭归县公共资源交易监督管理局作出的秭公共资源处[2017]3号《处理决定书》。
二、责令被告秭归县公共资源交易监督管理局在本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告秭归县公共资源交易监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 马尚刚
人民陪审员 孙烈雄
人民陪审员 傅永兰
二〇一七年八月三十日
书 记 员 邓 娇