陕西省大荔县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行初字第00001号
原告刘某玲，女，1964年8月13日出生，汉族，住陕西省临渭区某某办某村*组。
原告许某社，男，1954年10月18日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区某某办某村*组。
原告王某珠，女，1963年7月14日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区某某办某村*组。
委托代理人郝某锋，天津某某律师事务所律师。
委托代理人姜某莹，天津某某律师事务所律师。
被告渭南市发展和改革委员会，住所陕西省渭南市东风街83号。
法定代表人褚某某，系该委员会主任。
委托代理人雷某某，渭南市发展和改革委员会干部。
委托代理人李某某，陕西某某律师事务所律师。
原告刘某玲、许某社、王某珠不服被告渭南市发展和改革委员会行政审批纠纷一案，根据渭南市中级人民法院的指令，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。三原告及其共同委托代理人郝某锋、姜某莹，被告委托代理人雷某某、李某某到庭参加了诉讼。被告法定代表人褚某某经本院依法传唤因公务活动未到庭。本案现已审理终结。
原告刘某玲、许某社、王某珠不服被告渭南市发展和改革委员会作出的《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书》（渭发改发（2009）697号），向本院提起诉讼。
原告诉称，2014年5月9日，原告通过政府信息公开程序得知，被告于2009年12月15日作出《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）的具体行政行为，该批复的用地范围涉及原告的宅基地与房屋，与原告具有利害关系。原告认为：一、被告超越审批权限批复项目建议书违法，应予撤销。根据《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知》（国发明电（1995）6号）第4条规定：“整顿建设秩序、加强对项目审批工作的管理……除国务院授予项目审批权的国家级开发区和按《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定可由企业自行审批的项目外，总投资2亿元以上基建项目的项目建议书、可行性研究报告和技改项目的可行性研究报告，必须由国家计委、经贸委审核后报国务院审批，其他大中型基建和限额以上技改项目的项目建议书和可行性研究报告，由国家计委、经贸委审批；……”。本案中，被告批复的“郑西客运专线渭南站广场建设项目”总投资2.59亿元，该批复违反了上述规定，应当予以撤销。二、相关部门报批材料欠缺，被告作出可行性研究报告的批复事实依据不足，应予撤销。根据《建设项目选址规划管理办法》第5条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第23条、《建设项目用地预审管理办法》第13条之规定，选址意见书、用地预审意见是建设项目审批的必备要件。本案中，相关部门报批建设项目时欠缺上述文件。被告作出涉案具体行政行为不符合法定条件，明显缺乏事实依据，应予撤销。三、根据《行政许可》第36条、47条的规定，行政许可事项直接关系他人重大利益的，行政机关应当告知利害关系人有权进行陈述、申辩或者申请听证。本案中，被告在没有履行对重大利益关系人听证告知的情况下做出该批复，剥夺了利害关系人的听证权，程序违法，应予撤销。
综上所述，被告在审批过程中，存在超越审批权限、作出该批复的事实依据不足、严重违反法定程序等问题，依法应予撤销。
为支持其上述主张，三原告提供了其身份证、户口本；渭南市发展和改革委员会文件（渭发改发（2009）697号）《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（复印件）；陕西省发展和改革委员会《行政复议决定书》（陕发改行复（2014）18号）等证据予以佐证。
被告辩称，一、原告与本案无法律上的利害关系，其诉讼主体资格不适格。原告的合法权益涉及房屋所有权和宅基地使用权，但原告没有证据证明，该项目建议书的审批涉及原告的房屋所有权和宅基地使用权的事实。因为在该项目建议书批复后，项目单位还需要到规划部门进行规划选址、国土部门进行用地预审、环保部门进行环评等相关手续。即使项目建议书批复了，也有可能无法进行下一道程序，即使这些相关手续均顺利获得批准，也不必然对原告的权益产生实际影响。只有当这些方案均予以实施才有可能对原告的实体权益产生影响。所以，被告对项目建议书批复的具体行政行为，并不直接影响或侵害原告的合法权益，与原告本人没有法律上的利害关系，原告的诉讼主体资格不适格，无权提起行政诉讼。
二、被告依据其法定职责和权限，依法作出审批事项符合规定。《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知》（国发明电（1995）6号）虽对于各级发改委的审批权限作出了相应的规定，但该通知已为《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）和《关于加强和规范新开工建设项目管理的通知》所替代。国发（2004）20号文件已经对新形势下政府投资项目审批作出了规定，不再按照项目规模区分审批权限，而是按照项目性质和资金来源划分。郑西客运专线渭南站广场项目是渭南市人民政府的政府投资项目。由渭南市政府的国有独资公司（渭南市城市建设投资开发有限责任公司）投资建设，资金来源为贷款和企业自筹。被告渭南市发改委作为渭南市政府项目投资主管部门，有权对该项目作出批复。
三、被告审批的证据认定确实充分。政府投资建设项目的项目建议书的审批不需要申报单位提供选址意见书、用地预审意见等材料。国办发（2007）64号文件明确规定，发改、国土、规划、环保等部门在项目批复中联动协作关系和审查次序。该文第3条（一）项规定：“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续……”。所以，实行审批制的项目，发改部门批复项目建议书在先，国土资源部门用地预审意见在后，即郑西客运专线渭南站广场项目在项目建议书审批阶段不需要项目单位提供建设用地预审、选址意见书等手续。
四、批复项目建议书不属于行政许可，不必要进行听证程序。原告根据《行政许可法》第36条、47条规定，行政许可事项直接关系他人重大利益的，行政机关应当告知该利害关系人有权进行陈述、申辩、或者申请听证。渭南市人民政府《关于印发渭南市市级部门保留取消下放行政审批事项目录的通知》（渭政发（2014）21号），对行政许可和行政审批进一步明确，市发改委对政府投资项目项目建议书、可行性研究报告审批属于非行政许可审批事项。即：项目建议书批复不属于行政许可范围。
总之，原告的诉讼主体资格不适格。被告作出的《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号的具体行政行为，证据确实充分、认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。原告诉讼请求不成立，应予驳回。
为支持其诉讼主张，被告在规定的时间内，提交了1，项目建议书；2，投资估算表；3，渭南市人民政府会议纪要；4，国务院关于投资体制改革的决定；5，陕西省关于贯彻国务院关于投资体制改革的决定；6，国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知；7，陕西省人民政府关于加强和规范新开工项目管理的通知；8，渭南市人民政府关于印发市级部门保留行政审批事项的通知等证据和依据。
对于上述原、被告的证据，经当庭质证均予以确认。
经审理查明，郑西客运专线渭南站广场建设项目，是渭南市人民政府的政府投资的城市基础设施建设项目，由渭南市政府委托市城投公司组织实施。2008年12月，被告在收到市城投公司的项目立项申请（渭城投字（2008）77号文件）和《郑西客运专线渭南站停车场建设项目建议书》后，依据渭南市人民政府2008年第102次专题会议研究决定的由“市城投公司负责渭南高速铁路客运站广场及周边地区的整体开发建设工作”的精神，按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）和《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）以及渭南市人民政府《关于印发渭南市市级部门保留取消下放行政审批事项目录的通知》（渭政法（2007）64号）等法规、规章和有关规范性文件的规定，于2009年12月15日作出了《关于郑西客运站线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）。
2014年5月9日，原告通过政府信息公开程序得知，被告于2009年12月15日作出了《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）的具体行政行为。原告不服，于2014年7月7日向陕西省发展和改革委员会申请行政复议。2014年8月28日陕西省发展和改革委员会作出陕发改发行复字（2014）18号行政复议决定书，维持了被告渭南市发展和改革委员会作出的《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）。现原告以被告所作批复违法，侵害其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。审理中，经本院释明，原告同意撤回其诉状第一项诉讼请求，即“请求依法撤销陕西省发展和改革委员会于2014年8月28日作出的（2014）18号行政复议决定书”，只要求依法撤销被告渭南市发展和改革委员会作出的《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）（以下简称《项目建议书批复》）。
本院认为，根据已查明的案件事实，结合诉辩双方的意见，原、被告在以下四个方面存在争议。现分别评述如下：
一、原告的诉讼主体资格是否适格。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案三原告的宅基地和房屋位于被告审批的《项目建议书批复》的“建设地址”范围之内，宅基地和房屋已被征收和拆迁。三原告认为其宅基地使用权和房屋所有权因该批复受到影响，因此，三原告属于与被告作出《项目建议书批复》的具体行政行为存在法律上的利害关系的人。况且，三原告作为行政复议申请人，已为复议机关所确认，也说明三原告与被告作出的具体行政行为有法律上的利害关系。故，本案三原告的诉讼主体资格适格。
二、被告作出该《项目建议书批复》时是否存在超越其职权范围的行为。
本院认为，郑西客运专线渭南站广场建设项目，是渭南市人民政府投资的城市基础设施建设项目。被告渭南市发展和改革委员会作为地方政府的投资主管部门，对于建设单位申报的“项目建议书”有权审批，且该批复行为并未超越其职权范围。1，《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知》（国发明电（1995）6号）和《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（国家计委计投资（2009）693号）等法律文件，对于各级发改委的审批权限作出了相应的规定，其中对总投资2亿元以上的基建项目的项目建议书，必须由国家计委、经贸委审核后，报国务院审批。2004年国务院为进一步深化投资体制改革，出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号），其中第三条第（四）项规定，“按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府和地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。”上述决定从而改变了过去只按照投资规模大小划分审批权限的做法。2，涉案建设项目属于地方政府投资的城市基础设施项目，也属于地方政府采用直接投资（含投资机构）或者资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录（2004年本）》范围内第九类“城建”项目中的“其他城建项目”。该《项目目录》规定，其他城建项目，由地方政府投资主管部门核准（审批）。根据上述法律文件的规定精神，被告渭南市发展和改革委员会作出《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号），并不越权。
三、被告作出《项目建议书批复》的事实是否证据充分。郑西客运专线渭南站广场建设项目，属于《国务院关于投资体制改革的决定》出台后的新开工项目。根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）要求，对于实行审批制的政府投资项目，审批部门应先对项目建议书审批，项目单位依据审批文件分别向规划、国土等有关部门申请办理规划选址、用地预审等审批手续。所以，被告作出项目建议书的批复应在规划选址、土地预审之前。选址意见书、用地预审意见是批复“项目可行性报告”必备材料，而不是审批“项目建议书”的必备材料。因此，被告作出涉案批复的事实，材料是完备的、证据是充分的。
四、被告作出《项目建议书批复》时没有进行听证，是否属于程序违法。根据国办发（2004）62号文件规定，被告审批的涉案建设项目，属于政府保留的非行政许可审批项目目录中发改委审批的“政府投资项目”，不属于行政许可，不需要听证。况且，按照《行政许可法》的规定，并非所有行政许可事项都要举行听证。故，被告作出涉案项目建议书批复，没有进行听证，并无不当，不属程序违法。
综上所述，三原告的诉讼主体资格成立。被告作出《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告2009年12月15日作出的《关于郑西客运专线渭南站广场建设项目建议书的批复》（渭发改发（2009）697号）。
案件受理费50元，由三原告共同负担。本院立案时三原告预交的300元，扣除三原告应负担的50元后，剩余部分退还三原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于渭南市中级人民法院。
审 判 长 岳志强
审 判 员 周芝焕
人民陪审员 岳 嵘
二〇一五年五月十二日
书 记 员 白小宁