江苏省睢宁县人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）睢行初字第0030号
原告王莉，个体户。
委托代理人刘柏，男，1973年8月10日生，汉族。
被告睢宁县国土资源局，住所地睢宁县睢城镇元府西路。
法定代表人张敏，女，该局局长。
委托代理人王维，男。
委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
原告王莉不服被告睢宁县国土资源局土地行政登记，于2014年8月8日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2014年8月12日向被告睢宁县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月12日公开开庭审理了本案。原告王莉的委托代理人刘柏、被告睢宁县国土资源局法定代表人张敏、委托代理人王维、陈向东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告王莉诉称：原告是第壹城小区的业主。第壹城小区是江苏地杰房地产开发有限公司（以下简称地杰公司）开发的小区。原告发现被告在2013年12月30日在《今日睢宁》、中国睢宁门户网站上发布公告，公告在2014年4月14日至4月23日集中为第壹城小区业主办理关于国有土地使用权证。根据原告调查得知，地杰公司开发的第壹城小区至今没有取得建设行政主管部门出具的验收备案证明，没有取得《房地产开发住宅项目交付使用通知书》，不具备办理房地产权属证书的法定前提条件。2014年4月28日，原告依据《信息公开条例》，以邮寄的方式提交了关于《政府信息公开申请表》，申请睢宁县国土资源局公开为第壹城小区办理土地所有权证所依据的全部材料。2014年6月3日，睢宁县国土资源局电话通知原告领取了《关于睢宁县国土资源局为第壹城小区一期业主办理土地使用证所依据材料的回复》，根据说明的内容可以确定：睢宁县国土资源局明知第壹城小区没有取得建设行政主管部门出具的验收备案证明、没有取得《房地产开发住宅项目交付使用通知书》等情况下，而为业主办理土地所有权证属于典型的行政行为违法，属于典型的滥用职权。综上所述，原告认为，睢宁县国土资源局作为行政机关，应严格按照国家的法律、法规、规章依法行政，切实保护公民、法人及其他组织的各项权益。明知第壹城小区存在多处违法违规，并且没有取得验收备案证明、没有取得《房地产开发住宅项目交付使用通知书》的情况下，为第壹城业主办理房地产权属证书，表面上看是为了维护业主的权益，实际是在为开发企业规避应尽法定责任。现提起行政诉讼，要求：1、判令睢宁县国土资源局给睢宁县睢城镇东升街第壹城小区业主颁发国有土地使用权证的具体行政行为违法；2、判令睢宁县国土资源局立即停止为睢宁县睢城镇东升街第壹城小区业主颁发国有土地使用权证，并责令其撤销已经颁发的国有土地使用权证。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据和依据有：
1.购房合同一份。用以证明原告购买帝壹城小区住房，被告是否依法行政，是否严格履行法定职责，将影响原告入住小区后的生活质量，与原告有利害关系。
2.2014年5月5日被告给原告的回复。用以证明被告发证行为的事实。
3.睢宁县人民法院（2014）睢行初字第0002号行政裁定书。用以证明2014年3月10日帝壹城小区正在建设中，尚未通过验收，商品房不具备交付条件。帝壹城小区在不具备办证的情况下，被告的发证行为是违法的。
4.《江苏省城乡规划条例》第四十八条规定。结合证据3，用以印证被告的办证行为违法。
5.《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理办法》第二十一条第二款，用以证明我县应参照本办法执行；第十三、十五条，用以说明住宅小区应当先取得交付通知书，然后交付，未取得交付通知书的，相关部门不得办理权属证书。
6.《睢宁县房地产开发住宅项目交付使用管理规定》第十一条、第十二条规定。证明内容同上。
7.《睢宁县房地产开发项目综合验收程序暂行规定》。用以证明房地产开发企业需要通过建设规划等相关部门综合验收，综合汇总后，由建设主管部门发交付通知书，之后才能办理房地产权属登记。
8.睢宁县人民政府36号会议纪要内容，用以证明被告发证依据《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》的同时，也依据了上述纪要要求。帝壹城小区建设存在诸多违法违规现象，被告明知在没有整改情况下，发证是违法行为的。
被告睢宁县国土资源局辩称：1.被告行政行为合法。为了解决一些住宅小区业主反映“办证”难的问题，提高为民办事效益，2013年12月11日睢宁县委、县政府召开专题会议，决定对欧洲城等22个手续基本完善的房地产开发项目，由房产、国土部门排出办证时间表，从12月24日开始凭材料先行办证。按照会议精神和时间安排，在房产管理部门办理房屋产权登记后，我局决定于2014年4月14日起开始为帝壹城小区一期业主办理土地使用证。目前房地产管理局已经为帝壹城小区一期业主办理《房屋所有权证》，我局现开始为帝壹城小区一期业主办理《国有土地使用权证》。原告所述我局行政行为违法的事实不存在，要求停止发证并撤销土地证书属于不合理的要求，依据相关规定不具有可操作性。2.原告与其诉讼请求无法律上利害关系，不是适格原告，应予驳回起诉。
被告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据、依据有：
1.《中华人民共和国房地产管理法》第六十条的规定。按照该规定，只需要提交房屋所有权证书和初始登记就可以办理土地登记。
2.《土地登记办法》第四十条的规定。按照该规定，因买卖产生建筑或者附属设施转移的，当事人持原有土地证书及变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的证明材料申请变更登记。
3.《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定。是被告的职权依据。
上述用以证明被告为涉案第一期业主办证的主要依据。
上述证据均经庭审质证，对原告提供的证据，被告的质证意见是：对证据1真实性无异议。但不能证明原告的主体适格问题。只说明原告购买帝壹城小区的房屋，但没有取得法定物权。该合同之后会发生其他变化，可能解除或者变更。该合同不能证明原告具备提起本案行政诉讼主体资格，不能证明原告与被告的行政行为有法律上利害关系。被告为其他业主办理土地证与原告没有任何利害关系，不存在影响原告居住或者上房，对原告没有实体上的利害关系。原告缺乏证据证明具有利害关系。对证据2真实性无异议。不能证明原告与本案所诉行政行为有利害关系。对证据3真实性无异议。但不能证明原告的主体适格，这是案外人的案件，与原告没有关联性。认定的事实仅是当时情况下的建设行为没有完成，不能否定小区整体建设情况。该裁定书与本案没有关联性。4.5.6.7是规范性文件或者规章，不是行政审判依据的法律依据。规范性文件或者法规仅是参考。对被告提供的依据，原告的意见是：发证印章是被告的。《江苏省城乡规划条例》属于地方性法规，《土地登记办法》是部门规章，《土地登记办法》、《中华人民共和国土地管理法》没有规定的，《江苏省城乡规划条例》规定的，被告应该适用该规定。这些法律法规规章之间不是矛盾的，是相互补充的。
本院对上述证据作如下确认：上述原告提供的证据1、2均真实、合法，与本案具有关联性，能够作为认定本案的证据使用。证据3不能证明原告观点。
根据以上有效证据，结合当事人在庭审中无异议的陈述，本院认定如下案件事实：
睢宁县睢城镇东升街8号帝壹城小区商品房由地杰公司开发建设。原告王莉于2011年7月4日和地杰公司签订《商品房买卖合同》，购买了其中8号楼2单元304室住房及16号储藏室，并支付了相应的购房款。目前该涉案房屋尚未交付。
为了解决一些住宅小区购房户反映的“办证难”的问题，2013年12月11日，睢宁县人民政府召开专题会议，研究解决房地产项目综合验收和房产证、土地证办理相关事宜。会决定对于包含帝壹城小区等22个手续基本完善的项目，确定为第一批办证（至房产证、土地证）项目，由房产、国土管理部门排出办证时间表。
睢宁县房产管理局、睢宁县国土资源局于2013年12月30日在《今日睢宁》门户网站上发布公告，公告2014年4月14日至4月23日集中为帝壹城小区业主办理房产证、国有土地使用权证。原告得知后，以被告睢宁县国土资源局是否依法行政，是否严格履行法定职责，将影响原告入住小区后的生活质量为由，遂提起本起行政诉讼。
本案争议焦点：1.原告是否有提起本案行政诉讼的原告主体资格；2.原告的诉讼标的是否具体。3.被告是否是本案适格的主体。原被告双方围绕争议焦点进行了法庭辩论。原告认为：行政诉讼法规定原告与被诉具体行政行为否是有利害关系是判断原告是否有主体资格的重要标准。原告认为不管是是否取得物权还是合同债权，被告的行为都是和原告有利害关系的。被告怠于履行法定职责与原告有利害关系，原告主体资格适格。被告无证据证明地杰公司已经取得交付通知书，为帝壹城小区业主办证的行政行为违法。被告认为：1.原告诉讼请求不明确，无法操作。按照行诉法规定原告应当提出具体请求，针对被告哪一具体行政行为提出请求。但原告没有提出被告为具体哪个人的办证行为违法。其起诉应当驳回。2.原告主体资格不适格，原告与本案没有利害关系。应当驳回其起诉。原告没有提出被告为其他业主办证影响到原告的权益的证据，与本案不存在利害关系。3.被告只是受理审查办理机关，但不是颁证机关，睢宁县人民政府是发证机关。综上，请求法院驳回原告起诉。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。在本案中，原告起诉的是为涉案小区业主颁发土地使用权证的行为，该行政行为是一种确认行为，原告虽购买了涉案小区房屋，但并没有证据证明其和为他人发证行为之间具有法律上利害关系，故其不具有提起本起行政诉讼的原告主体资格。另外，原告起诉本案标的不明，没有具体指向为某一特定的对象发证行为。再者，颁发土地使用证行为应是政府行为，被告仅是具体实施者，原告也没有证据证明本案被告以其自身名义实施了所诉的行政行为，即被告不是本案的适格主体。综上，原告王莉的起诉不符合法定条件。依法应予驳回。据此，本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第二十三条、第二十七条、第四十四条第一款第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条之规定，裁定如下：
驳回原告王莉对睢宁县国土资源局的起诉。
已预收的案件受理费50元，退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 张宜红
审 判 员 金传会
人民陪审员 陆裕林
二〇一四年十月二十日
书 记 员 陈 帅
附：本案涉及的相关法律规定：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第二十三条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。