青海省海北藏族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）北行终字第4号
上诉人（原审原告）彭建义，男，1950年6月5日生。
委托代理人宋开钰，男，1944年7月26日生。
被上诉人（原审被告）祁连县人民政府。
法定代表人龙永胜，该县县长。
委托代理人郑发海，该县人民政府法制办公室主任。
第三人（原审第三人）张双西，男，1937年4月7日生。
委托代理人星树佐，青海八宝律师事务所律师。
上诉人彭建义与被上诉人祁连县人民政府及第三人张双西草原行政复议一案，彭建义于2014年5月27日向祁连县人民法院提起诉讼，请求：1撤销祁连县人民政府作出的祁政复决字（2013）04号行政复议决定书，维持祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号处理决定；2、本案诉讼费由祁连县人民政府承担。祁连县人民法院受理后，于2014年8月8日作出（2014）祁行初字第6号行政判决。宣判后，彭建义不服，于2014年8月28日向本院提出上诉，本院于2014年9月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月4日、2014年11月13日两次公开开庭审理了本案，上诉人彭建义及其委托代理人宋开钰、被上诉人委托代理人郑发海、第三人张双西及其委托代理人星树佐均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原判认定，1992年草原实行“一包四定”时，原告彭建义分得位于小水沟、辽班台、大沙龙三块草原，面积共计4477亩，第三人张双西分得位于峡拉河、干沟、大沙龙、辽班台四块草场，面积共计2954亩，其四至界限在草原承包经营权证上记载的非常分明。原告与第三人两家在祁连县野牛沟乡大泉村辽班台地区的草场相邻，分别分得一块秋季草场和冬春草场。原告的辽班台秋季草场的东至界限为：大水沟冬梁顶水顶对面阳山梁；西至界限为：泉刺沟水顶阳山梁。第三人的辽班台冬春草场的东至界限为：大水沟水界。1999年原告与第三人两家为相邻草场发生纠纷，1999年5月21日祁连县野牛沟乡人民政府、祁连县草监站对两家发生纠纷的草山进行调解处理并作出决定，“阴山沟一劈两半，阴山下窝子归彭家，双方具体界限是大水沟西鼻梁”。之后双方按照此决定执行，再未发生草山纠纷。2013年初原告彭建义以第三人张双西侵占自己草场为由，向村委会、乡政府、草监站提出申请，请求调解解决。2013年6月，乡政府组织乡村两级以及县草监站工作人员并召集双方当事人到现场实地勘察调解，经县草监站工作人员结合原始图纸并实地勘察后确定双方界限为：阳山泉刺沟水顶阴山4342梁，以西为张双西冬草，以东为彭建义秋草。祁连县野牛沟乡人民政府2013年9月27日作出（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》，第三人张双西不服，于2013年10月28日向祁连县人民政府提出行政复议申请，请求撤销祁连县野牛沟乡人民政府（2013）112号处理决定，祁连县人民政府受理后于2013年10月29日向被申请人野牛沟乡人民政府送达了《祁连县人民政府行政复议答复通知书》，但被申请人祁连县野牛沟乡人民政府未提交书面答复。祁连县人民政府认定祁连县野牛沟乡人民政府作出的（2013）112号处理决定主要事实不清，证据不充分，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第1目之规定，于2013年9月27日作出祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》，撤销了祁连县野牛沟乡人民政府（2013）112号处理决定。原告彭建义不服此行政复议决定书提起行政诉讼，请求判令撤销祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》，维持祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》。
原审判决认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，被告享有本案的处理职权。被告及第三人提出原告的行政诉讼超出了诉讼时效，因被告祁连县人民政府2013年11月19日作出的祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》没有证据证实给原告送达了此行政复议决定书，缺乏证据支撑，被告及第三人提出原告超过了诉讼时效的理由不能成立，应不予支持。祁连县野牛沟乡人民政府2013年10月29日收到祁连县人民政府送达的《祁连县人民政府行政复议答复通知书》后，未向祁连县人民政府提出书面答复。祁连县野牛沟乡人民政府在作出野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》时，遗漏了1999年期间原告与第三人曾经发生过草原纠纷，野牛沟乡人民政府及祁连县草原监理站对两家草场纠纷已进行了处理的事实和对处理结果如何认定的事实，造成了祁连县野牛沟乡人民政府在作出野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》认定事实不清，证据不足的后果。祁连县人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，作出决定撤销祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》并无不当。因此原告彭建义请求判令撤销被告作出的祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》，维持祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》的理由不足，应不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决维持被告祁连县人民政府2013年11月19日作出的祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》。
宣判后，上诉人彭建义不服，以祁连县人民政府在作出行政复议决定时未追加有利害关系的上诉人彭建义参加行政复议，复议决定作出后，也未向上诉人送达行政复议决定书，明显违反法定程序，原审法院维持了程序违法的行政复议决定书，是明显错误的；祁连县政府作出行政复议决定书以及原审法院维持行政复议决定书的唯一依据，即1999年5月21日的调解书，此件既不是调解书也不是决定书，不能作为撤销原具体行政行为的依据为理由，向本院提起上诉，请求二审法院撤销原判，维持祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号决定书。
被上诉人祁连县人民政府辩称，根据《行政复议法》相关规定，行政复议第三人是依申请参加，可以参加，而不是必须通知参加，复议机关没有寻找并通知第三人的义务，因此其没有程序违法；祁连县人民政府依据张双西与彭建义父亲签订的调解协议作出行政复议决定书事实清楚、证据充分、适用法律正确。原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉、维持原判。
第三人张双西答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求维持原判。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致外，另查明1999年5月21日调解协议、祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》、祁连县人民政府作出的祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》中的张双喜均为张双西本人。上诉人彭建义与第三人张双西之间争议的草场位于祁连县野牛沟乡辽班台地区。根据上诉人彭建义与第三人张双西的草原承包经营权证的记载，原告的辽班台秋季草场的东至界限为：大水沟冬梁顶水顶对面阳山梁；西至界限为：泉刺沟水顶阳山梁。第三人的辽班台冬春草场的东至界限为：大水沟水界。双方争议的草场既属于上诉人的承包经营范围内，也属于第三人张双西的承包经营范围内。
根据双方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点是：祁连县人民政府作出祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》的具体行政行为程序是否合法、事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。
针对以上事实及案件争议焦点，三方当事人分别出示下列证据，并当庭进行质证。
上诉人彭建义在庭审中，向法庭出示的证据有：
1、祁连县野牛沟乡人民政府作出的野政（2013）112号《关于彭建义与张双喜草场纠纷处理决定的通知》一份，欲证明处理张双西与彭建义之间的草场纠纷时，上诉人彭建义为有利害关系的第三人，复议机关祁连县人民政府应该追加其参加复议并向其送达复议决定书。
2、1999年5月21日调解协议1份。欲证实彭建义没有参加调解，其父亲也没有受彭建义委托，该协议无效，不能作为复议机关撤销野牛沟乡人民政府决定的依据；
3、2014年5月5日祁连县野牛沟乡人民政府出具的证明1份。欲证明“一包四定”前上诉人与其父亲彭发英已分户，1999年5月21日草原发生纠纷，进行调解时上诉人不在场。根据原始划分图，这块草场在上诉人名下的事实；
4、祁连县草原监理站出具的大泉一社秋季草场汇总表、“一包四定”时祁连县草原监理站绘制的蓝图各一份。欲证明蓝图编号11号草场是上诉人的草场，亩数是733亩的事实；
5、2012年1月3日祁连县人民政府颁发给上诉人彭建义编号为6322203010047的《青海省草原承包经营权证》、2013年9月5日祁连县草原监理站出具的证明各一份。欲证明上诉人与第三人划分草原的图纸界限且草场界限分明，祁连县人民政府确权给上诉人承包草原总面积为4477亩，明确划分了草场界限的事实；
6、上诉人的户口簿复印件1份。欲证明分草山的时候上诉人与父亲彭发英是两家人，不是一个户的事实；
被上诉人对上诉人出具的证据1不予认可。第三人质证认为，被上诉人没有通知上诉人以第三人的身份参加行政复议无法律依据，是对行政复议法的曲解，复议机关可以通知，也可以不通知上诉人参加复议；针对证据2，被上诉人祁连县人民政府质证认为此协议有效，祁连县野牛沟乡政府作出原具体行政行为时遗漏了双方之间达成了调解协议的事实，这是撤销原具体行政行为的重要证据。第三人质证认为该协议合法真实有效；针对证据3，被上诉人质证认为该证明为作出原具体行政行为的祁连县野牛沟乡人民政府所出具，该证明的时间是2014年5月5日，此时行政复议程序已经结束，因此此证明没有效力，故不予认可。第三人质证认为乡政府无权出具户口分立的证明，故不予认可；针对证据4，被上诉人与第三人均认可其合法性，但第三人对其客观性有异议，认为蓝图的标注与实际界限不相符；针对证据5，被上诉人与第三人均认可《草原承包经营权证》的合法性，但对其内容有异议。对草原监理站出具的证明双方均不认可，认为证明中对争议草场的划分与调解协议相矛盾；针对证据6，被上诉人质证认为户口登记时间为2010年7月8日，不能证明任何问题。第三人对其合法性不持异议，但质证认为与本案无关。
被上诉人祁连县人民政府在庭审中，就其作出的具体行政行为向法庭出示的证据有：
1、1999年5月21日乡政府、县草原监理站、村委会调解制作的调解笔录复印件1份，欲证实野牛沟乡政府对两家草山纠纷已经调解处理，而野牛沟乡政府对该事实未进行调查就作出了原具体行政行为的事实；
2、彭建义草原承包经营权证1份，欲证实野牛沟乡政府只是对部分事实（只对草原证颁发情况进行了调查，没有对双方已经达成调解协议的事实）进行了调查；
3、张双西草原承包经营权证1份，同样欲证实野牛沟乡人民政府只是对部分事实进行了调查，没有调查清楚全部事实；
4、草原界限记录复印件1份，同样欲证实野牛沟乡政府只是对部分事实进行了调查，没有调查清楚全部事实；
5、2013年9月5日草监站出具的证明1份，欲证实野牛沟乡政府只是对部分事实进行了调查，且使用的证据前后矛盾，1999年5月21日乡政府已经进行了调解，双方达成了调解协议，后来又出具此证明，从而导致乡政府作出错误决定的事实；
6、2013年10月28日行政复议机关工作人员在复议期间对第三人张双西所作的询问笔录，为第一份证据的佐证，欲证实彭建义与第三人两家草场纠纷已进行了调解处理，作出原具体行政行为的机关没有对这一事实进行调查认定的事实；
7、2014年8月8日祁连县人民法院作出的（2014）祁行初字第06号行政判决书1份，欲证明一审法院认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法的事实；
8、祁连县人民政府法制办公室送达回证1份，欲证实2013年12月2日向祁连县野牛沟乡人民政府、张双西送达了行政复议决定书的事实。
针对证据1，上诉人不认可调解协议的真实性及合法性，质证认为其并未参加调解，也不知此事。第三人质证认为该份证据合法、真实、有效；针对证据2，上诉人对其真实性没有异议，第三人未提出异议；针对证据3，上诉人认可其真实性。第三人对真实性无异议，但质证认为张双西的草场的实际界限与其草原承包经营权证上记载的界限不相符；针对证据4，上诉人质证认为这是冬春草场界限记录，与秋季草场无关。第三人质证认为秋季草场与其冬季草场是相连的；针对证据5，上诉人质证认为该证明与原始蓝图和秋季草场汇总表是相一致的，证明了争议草场属彭建义承包经营范围内。第三人认为该证明中双方的草场相邻的事实是真实的，但其划分界限不对，两家草场的划分应该以1999年5月21日的调解协议中达成的划分界限为准；针对证据6，上诉人质证认为调解协议不成立，此询问笔录不能证明两家达成了调解协议。第三人认可这份证据的真实性；针对证据7，上诉人质证认为未生效的判决书不能作为证据使用。第三人认为该判决书虽未生效但判决认定的事实清楚、证据充分、程序合法；针对证据8上诉人与第三人均无异议。
第三人张双西在庭审中，向法庭出示的证据有：
1、编号为63222203010008的《青海省草原承包经营权证》1份，欲证实第三人张双西拥有从1994年1月1日至2044年1月1日五十年合法的草原承包经营权的事实；
2、2013年9月5日祁连县草原监理工作站证明复印件1份，欲证实张双西辽班台冬季草场与彭建义秋季草场相邻，但图纸界限与实际界限不符的事实；
3、1999年5月21日调解协议1份，欲证实张双西与彭建义两家于1999年5月21日为草场发生纠纷，政府相关部门予以解决，且调解内容中显示草场界限是以实际为准，不是以图纸为准的事实；
4、1999年5月21日祁连县草监站对彭发英作的调查笔录1份，欲证实彭建义、张双西两家发生草场纠纷，彭发英能代表彭建义处理纠纷事宜的事实；
5、1999年5月21日草监站向张双西作的调查笔录1份，欲证实张双西和彭建义发生草场纠纷，双方同意有关部门处理的事实；
6、1999年5月21日野牛沟乡政府处理纠纷会议记录1份，欲证实上诉人与第三人双方草场纠纷的实际界限与记录不符，决定以实际划分界限为准的事实；
7、会议记录后附会议决定，欲证实两家的草场界限重新按实际情况划分，已经履行了14年的事实；
8、2014年6月24日对祁连县草监站工程师马寿福作的调查笔录1份，欲证实调解协议原件在县草监部门保管的事实。
针对证据1上诉人与被上诉人均无异议；针对证据2，上诉人质证认为冬春草场与争议的秋季草场没有关系；被上诉人质证认为该证明与调解协议是相矛盾的；针对证据3，上诉人质证认为彭发英不是争议草场的承包经营权人，彭发英也没有受彭建义的委托参加调解，因此调解协议无效。被上诉未提出异议；针对证据4，上诉人质证认为彭发英无权处分彭建义的草场。被上诉人无异议；针对证据5，上诉人不认可其真实性。被上诉人无异议；针对证据6，上诉人质证认为该证据对上诉人没有约束力。被上诉人无异议；针对证据7，上诉人质证认为该会议决定仅仅是内部研究商量，对当事人没有任何约束力。被上诉人未提出异议；针对证据8，上诉人质证认为被上诉人和第三人一直没有提供调解协议的原件，只有复印件，因此不认可这份调查笔录；被上诉人对此没有异议，认为该调查笔录有效力。
关于祁连县人民政府在作出行政复议决定时未追加有利害关系的彭建义参加行政复议，复议决定作出后，也未向彭建义送达行政复议决定书的行为是否违反程序的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。”的规定，彭建义可以作为第三人参加行政复议，而不是必须参加。因此，行政机关可以根据案件情况，决定是否追加第三人参加行政复议。故复议机关没有通知第三人参加行政复议，并不违反行政复议法的有关规定，不属于程序违法。上诉人彭建义认为祁连县人民政府作出的具体行政行为程序违法的上诉理由不能成立，不予支持。
关于1999年5月21日的调解协议是否能作为被上诉人祁连县人民政府作出行政复议决定书的依据的问题。本院认为，根据三方当事人提供的上诉人彭建义与第三人张双西的草原承包经营权证的记载，双方争议的草场既属于上诉人的承包经营范围内，也属于第三人张双西的承包经营范围内，故对双方的草原承包经营权证的合法性与真实性无法认定。对于三方均作为证据使用的2013年9月5日祁连县草原监理站出具的证明，此证明中上诉人彭建义与第三人张双西的草场界限与调解协议中的界限不一致，而调解协议就保存在祁连县草原监理站，调解协议中盖有祁连县草原监理站的公章，因此祁连县草原监理站在参与1999年5月21日双方调解的情况下又作出与调解协议相矛盾的证明，对其合法性及真实性不予认可。对于上诉人彭建义提供的祁连县草原监理站出具的蓝图和汇总表，被上诉人及第三人均认可其真实性，因此对其真实性予以认可。根据蓝图与汇总表可以看出争议草场最先是属于彭建义的，但是后由于彭家与张家发生草场纠纷，1999年5月21日两家在祁连县野牛沟乡人民政府、祁连县草原监理站、祁连县野牛沟乡大泉村村委会的主持下达成了调解协议，调解协议中明确了双方草场的界限为“阴山沟一劈两半，西边归张家，东边归彭家，以水为界；阳山下窝子归彭家，具体界限是大水沟槽西鼻梁。”从蓝图中对比，此界限在彭建义的11号草场中，将彭建义的11号草场一分为二。虽然此调解协议中没有彭建义的签名，但庭审中上诉人彭建义称其常年在外打工，其草场一直以来都由其父亲及弟弟经营，且此调解协议签订于1999年，至2013年长达14年期间上诉人并未提出任何异议，可以视作对此调解协议的默认。因此，上诉人彭建义与第三人张双西之间的争议草场的界限应该以调解协议为准。祁连县野牛沟乡人民政府在作出原具体行政行为时忽略了此事实，属认定事实不清、证据不足。复议机关祁连县人民政府依此事实、依照《中华人民共和国行政复议法》相关规定撤销原具体行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人彭建义认为此调解协议没有其亲笔签字属无效，不能作为撤销原具体行政行为的依据的上诉理由不能成立，不予支持。
综上所述，本院认为，被上诉人祁连县人民政府未通知有利害关系的第三人彭建义参加复议，也未向其送达行政复议决定书的行为并未违反程序，且在查明事实的基础上作出了行政复议决定书并无不当。故祁连县人民政府作出的祁政复决字（2013）04号《祁连县人民政府行政复议决定书》的具体行政行为程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，应依法予以维持。原判认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人彭建义承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈志刚
审 判 员 张康宁
代理审判员 熊 静
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 秦 婷