江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）门行初字第00086号
原告袁泉。
原告陈楠兵。
原告张卫明。
原告陈唤人。
原告陶海荣。
原告杨汉昌。
原告施海燕。
原告倪建江。
原告施海彬。
原告田卫东。
原告郭新若。
原告沈风华。
原告苏铭。
原告陆峥嵘。
原告陆兴。
上述原告的委托代理人吴伯坚，江苏崇诚律师事务所律师。
上述原告的委托代理人陆思屹，江苏崇诚律师事务所律师。
被告启东市住房和城乡建设局，住所地启东市汇龙镇公园中路842号。
法定代表人杨新超，局长。
委托代理人郑荣辉，启东市住房和城乡建设局纪委书记。
委托代理人陆施思，江苏东晋律师事务所律师。
第三人启东市长龙房地产开发有限公司，住所地启东市汇龙镇长龙东街58号。
法定代表人冯裕兵，董事长。
委托代理人庄波，上海福湾律师事务所律师。
原告袁泉、陈楠兵、张卫明、陈唤人、陶海荣、杨汉昌、施海燕、倪建江、施海彬、田卫东、郭新若、沈风华、苏铭、陆峥嵘、陆兴等15人分别诉被告启东市住房和城乡建设局（以下简称启东住建局）建设行政许可及行政赔偿案，本院分别于2014年11月3日、14日及2015年5月25日立案受理后，向被告启东住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。因启东市长龙房地产开发有限公司（以下简称长龙公司）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。在审理中，本院对原告袁泉、陈楠兵、张卫明、陈唤人、陶海荣、杨汉昌、施海燕、倪建江等8人分别提起的诉讼，依法组成合议庭于2014年12月1日、17日合并公开开庭进行了审理，并当庭对原告杨汉昌一案先行作出了（2014）门行初字第00160号一审行政判决，对原告陈楠兵等7案依法裁定中止诉讼。原告杨汉昌不服，提起上诉。南通市中级人民法院于2015年3月20日作出（2015）通中行终字第00050号二审行政裁定，撤销一审判决，发回重审。本院于4月29日重新立案后，因原告施海彬、田卫东、郭新若、沈风华、苏铭、陆峥嵘、陆兴分别提起的诉讼，与原告杨汉昌案以及恢复诉讼的陈楠兵等7案属必要的共同诉讼，本院依法将上述15个案件合并审理［合并后案号为（2015）门行初字第00086号］。本院依法另行组成合议庭，于7月13日公开开庭审理了本案。除原告田卫东、沈风华、陆兴未到庭外，其余原告及原告方共同的委托代理人吴伯坚、陆思屹，被告启东住建局的委托代理人郑荣辉、陆施思，第三人长龙公司的委托代理人庄波到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原启东市建设局（现为启东市住房和城乡建设局）于2006年12月27日向第三人长龙公司颁发了启房现售证第2006039号商品房现售许可证，批准长龙公司对长龙一村政府安置房三期90-100号楼以商品房公开现售。
被告启东住建局在原审答辩期限内向本院提交了以下证据：
1、启东市公证处（2009）通启证民内字第1182号证据保全公证书；
2、原告提供给被告的署有“与原件核对无误2008.4.21”意见并加盖启东市建设局印章的启房现售证第2006039号商品房现售许可证；
3、启房现售证第2006039号商品房现售许可证（存根）；
证据1—3，证明被诉商品房现售许可证颁证时间为2006年12月27日，原告在2008年4月21日已经知道被诉行政行为的内容，原告在2009年8月26日作证据保全公证以前也已知道被诉行政行为的内容，原告的起诉已经超过了起诉期限。
4、启东市商品房销售申请审批表；
5、长龙公司的资质证书、企业法人营业执照；
6、启发改投（2006）58号市发改委关于启东市长龙房地产开发有限公司长龙一村农民联建房二期基建项目立项的批复；
证据4—6，证明被诉颁证行为是依长龙公司的申请而作出的。
7、编号为2006字015号及2006字040号建设工程规划许可证，证明尽管商品房现售许可证列出现售房楼号为90-100号楼，但其中的90-93号楼是商品房，94-100号楼是农民联建房，将94-100号楼填入到该许可证中，属填写错误；
8、90-100号楼竣工验收证明书，证明90-100号楼的开工、竣工日期等。
被告提供的法律依据：《商品房销售管理办法》。
原告袁泉等15人诉称，2006年，长龙公司将其开发建设的启东市城北菜场东侧长龙一村90-100号楼作为商品房对外预售，15位原告各购得其中住房一套。同年9月，被告为长龙公司颁发了商品房现售许可证。后原告方多次向被告申请要求颁发房屋所有权证未果。2014年9月10日，被告向原告等购房户作出答复意见书，并公开了启东市发改委关于长龙公司长龙一村农民联建房二期基建项目立项的批复及农民联建房二期94-100号楼的建设工程规划许可证等，才知原告所购住房为农民联建房。9月17日，各原告向被告重新申请颁发房屋所有权证或者给予行政赔偿。被告于10月7日书面答复予以拒绝。为维护自己的合法权益，各原告请求确认被告作出的商品房现售许可行为违法，并分别要求被告赔偿：
1、原告袁泉因购94号楼403室住房一套，赔偿实际财产损失109439元、银行同期贷款利息59885元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房说明、房屋销售契税联系单、公积金贷款的还款明细表。
2、原告陈楠兵因购94号楼104室住房一套，赔偿实际财产损失147940.6元、银行同期贷款利息80953元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、购房说明、契税完税证、产权登记费收据、物业维修基金发票。
3、原告张卫明因购95号楼108室住房一套，赔偿实际财产损失144940.6元、银行同期贷款利息79311.5元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房说明、收款收据、契税完税证。
4、原告陈唤人因购96号楼502室住房一套，赔偿实际财产损失246586.6元、银行同期贷款利息134932元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、中国银行存款回单、契税完税证。
5、原告陶海荣因购98号楼501室住房一套，赔偿实际财产损失232971.2元、银行同期贷款利息127481.8元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房发票、购房说明、房屋销售契税联系单、收款收据、物业维修基金发票、天然气初装费发票。
6、原告杨汉昌因购95号楼205室住房一套，赔偿实际财产损失170740元、银行同期贷款利息93428元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、房屋买卖合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、购房说明、收款收据、天然气初装费发票、物业维修基金发票、契税完税证、准予职工住房公积金贷款通知单、南通市个人贷款明细账、住宅工程质量分户验收标识牌、建设工程档案报送责任书。
7、原告施海燕因购95号楼407室住房一套，赔偿实际财产损失109439元、银行同期贷款利息59885元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房发票、购房说明、证明。
8、原告倪建江因购95号楼105室住房一套，赔偿实际财产损失150440.6元、银行同期贷款利息82321.1元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房发票、购房说明、契税完税证。
9、原告施海彬因购94号楼408室住房一套，赔偿实际财产损失144940.6元、银行同期贷款利息79311.5元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、购房说明。
10、原告田卫东因购98号楼502室住房一套，赔偿实际财产损失240971.2元、银行同期贷款利息131859.4元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房发票、购房说明、契税完税证。
11、原告郭新若因购94号楼108室住房一套，赔偿实际财产损失149940.6元、银行同期贷款利息82047.5元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房发票、购房说明、天然气初装费发票。
12、原告沈风华因购94号楼505室住房一套，赔偿实际财产损失240000元、银行同期贷款利息131328元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、购房发票、购房说明、房屋销售契税联系单、物业维修基金发票、天然气初装费发票、收款收据、银行汇款明细。
13、原告苏铭因购97号楼406室住房一套，赔偿实际财产损失177736.6元、银行同期贷款利息97257.5元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、购房说明、物业管理费发票、有线电视初装费发票、收款收据。
14、原告陆峥嵘因购95号楼104室住房一套，赔偿实际财产损失146940.6元、银行同期贷款利息80405.9元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房发票、购房说明、契税完税证、天然气初装费发票、有线电视初装费发票、物业维修基金发票。
15、原告陆兴因购95号楼106室住房一套，赔偿实际财产损失91439元、银行同期贷款利息50035.42元（自2006年9月30日起至2014年9月30日止）及之后至实际履行之日止的利息。提供商品房买卖（预售）合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、购房说明、契税完税证、启东市工商银行住房信贷部（贷款）抵押合同。
15个原告还向本院提交了以下证据：
1、被告于2014年9月10日作出的启住建信复（2014）10号答复意见书；
2、启发改投（2006）58号市发改委关于启东市长龙房地产开发有限公司长龙一村农民联建房二期基建项目立项的批复，农民联建房二期94-100号楼的2006字040号建设工程规划许可证；
证据1—2，证明原告从2014年9月10日被告答复的附件中才知道所购房屋系农民联建房，才知自己的合法权益受到侵犯，被告颁发商品房现售许可证的行政行为违法。
3、启房现售证第2006039号商品房现售许可证；证明商品房现售许可证形成时间是2006年9月27日，被告方颁发现售许可证将90-100号楼均纳入商品房销售，系被告方的发证行为导致原告损失。
4、启东市汇龙镇人民路阳光花苑小区商品房买卖合同及发票；证明2006年市区商品房售价为2300元／平方米左右。
5、原告要求颁发房屋所有权证暨行政赔偿的申请，被告于2014年10月7日作出的答复意见书；证明原告要求行政赔偿没有超过起诉期限。
6、启东市房屋产权监理所于2006年12月5日所形成的商品房产权登记卡；证明商品房现售许可证形成的时间必然在该卡形成之前，根据该卡的说明，原告购买的房屋为商品房，可以办理商品房权属登记。
被告启东住建局辩称，原告方在2008年4月21日获取商品房现售许可证复印件时，就已经知道被诉行政行为的内容。而且，原告等经网络查询该许可证情况后，曾在2009年8月26日向启东市公证处申请证据保全公证。2014年8月19日，原告等相关人员致被告的房屋买卖说明中，亦明确上述事实的存在。原告购房行为发生在被诉行政行为作出之前，原告当时也知道所购房屋为农民联建房，不能办理产权证是因所购房屋所在地非国有土地。因此，原告所诉损失与被诉行政行为没有因果关系，且所谓损失缺乏依据。原告在2008年已知道被诉行政行为内容，现才提起行政诉讼及国家赔偿已超过法定期限，故请求驳回原告的起诉。
第三人长龙公司述称，被告行政行为合法，现原告起诉已超过法定起诉期限。原告明知所购房屋的性质，且购买行为发生在被告颁证之前，故原告所谓的损失与被诉行政行为之间没有因果关系。
第三人长龙公司在原审中向本院提交了以下证据：
1、启东市人民法院（2008）启民一初字第0225号及（2008）启民一初字第0214号民事判决书；证明原告等购房户明知房屋的性质，清楚房屋为农民联建房。
2、2008年2月19日启东市公证处作出的证据保全公证书；证明2008年第三人以公证送达的方式向原告等购房户发出了书面通知，告知了房屋性质及退房退款的处理方式；原告的主张已经超过了法定起诉期限。
经庭审质证，本院对当事人所举证据作如下确认：一、被告提供的证据1—8，在法定期限内提交，来源合法，具有真实性，能证明本案事实，均予确认。二、15个原告共同提供的证据中，证据1、5、6能证明本案事实，证据2、3与被告提供的证据2、6、7相同，均予确认；证据4与本案不具有关联性，不予确认。原告分别提供的证据中，商品房买卖（预售）合同、房屋买卖合同、商品房产权登记卡、购房款收据、购房发票、购房说明，能证明本案事实，予以确认；其余证据与本案待证事实不具有关联性，不予确认。三、第三人提供的证据，能证明本案事实，予以确认。
根据上述确认的有效证据以及原、被告和第三人的当庭陈述，本院经审理查明：
2005年下半年，第三人（原系启东市汇龙镇城北村的村办企业）因启东市公路建设及道路绿化工程需要，实施了汇龙镇城北村4组地段的拆迁安置和农民联建房建设工程。2006年3月24日，启东市发展和改革委员会对第三人长龙一村农民联建房二期基建项目批准立项。原启东市建设局于4月8日向第三人颁发的编号2006字015号建设工程规划许可证中载明：建设项目为长龙一村90号至93号楼，建设位置城北村4组；7月6日颁发的编号2006字040号建设工程规划许可证中载明：建设项目为农民联建房二期（94号至100号楼），建设位置城北村4组。上述90至100号楼工程于2006年11月竣工验收后，第三人于同年12月21日申请销售90至93号楼。2006年12月27日，原启东市建设局向第三人颁发启房现售证第2006039号商品房现售许可证，批准长龙一村90-100号楼以商品房公开现售。
15个原告均不具有城北村户籍，也非被拆迁户。2005年至2006年12月前，各原告或经人介绍或通过中介等以高于拆迁农户的安置价、低于商品房市场价的价格，购买了第三人开发建设的长龙一村农民联建房，其中，原告袁泉购买94号楼403室，陈楠兵购买94号楼104室，张卫明购买95号楼108室，陈唤人购买96号楼502室，陶海荣购买98号楼501室，杨汉昌购买95号楼205室，施海燕购买95号楼407室，倪建江购买95号楼105室，施海彬购买94号楼408室，田卫东购买98号楼502室，郭新若购买94号楼108室，沈风华购买94号楼505室，苏铭购买97号楼406室，陆峥嵘购买95号楼104室，陆兴购买95号楼106室。各原告在结算购房款和相关费用后，于2006年12月分别取得了所购房屋及盖有“安置房”字样的商品房产权登记卡、载有所购住房基价和车库价格的南通市销售不动产通用发票以及按产权登记卡核定建筑面积的、以销售不动产通用发票记载的房价为内容的商品房买卖（预售）合同（该合同最后落款部分只盖有第三人印章，其他部分均为空白）等票据。
2007年4月9日，启东市城市建设总指挥部就办理农民联建房产权证问题召开了专题会议并形成了会议纪要，明确严格禁止农民联建房进行转让、交易和抵押，并对联建房产权证的办理予以限制。因第三人协助拆迁户将所建的94至100号楼的部分农民联建房向社会出售违反了相关规定，启东市建设局、启东市国土资源局于2007年10月27日向第三人发出了整改通知书，要求第三人限期整改。2008年1月2日，第三人向原告等购房户邮寄信函并对此进行了公证，该函的主要内容为：告知所购买的长龙一村房屋属农民联建房，不能对外交易并办理房屋产权证，根据启东市国土资源局和建设局的通知，纠正原先的房屋买卖行为进行退房还款，让原告等接函后五日内到第三人处办理退房和结账手续等。但原告等购房户当时未予办理。之后，原告等购房户多次信访要求被告办理房屋产权证未果。期间，原告苏铭、郭新若、陶海荣等曾分别向当地法院提起民事诉讼，业经生效的民事判决认定，诉争买卖标的物为农民联建房、所涉房屋买卖合同属无效合同，判决买方返还所购房屋、卖方返还购房款及其他费用、装修损失等。各原告于2014年9月18日书面申请要求被告颁发房屋所有权证或者行政赔偿仍未果后，遂向本院分别提起行政诉讼。
本院认为，根据《商品房销售管理办法》第八条规定，房地产开发企业应当在商品房现售前将房地产开发项目手册及符合商品房现售条件的有关证明文件报送房地产开发主管部门备案。即商品房现售实行备案制度，无需行政许可。相关的房地产法律、法规亦均未规定商品房现售，需实行许可制度。因此，在案涉住宅楼已竣工验收作为现房后，被告向第三人颁发商品房现售许可证，缺乏法律和职权依据。而且，农民联建房系农民集体经济组织经批准，在统筹规划农民宅基地并拆除农户原先住房后，重新统一建造、安置给被拆迁农户的住宅楼，其所占用的土地仍然是农村集体土地，与在国有土地上建造的可以进入市场交易的商品房有本质区别。因长龙一村94号至100号楼系农民联建房，被告向第三人颁发商品房现售许可证，将其列入商品房允许公开现售，亦显然与法律相悖。在无法律和职权依据的情况下，被告颁发商品房现售许可证的行为，应属无效，自始没有法律约束力。因此，无效行政行为不因原告的起诉是否超过法定起诉期限而改变效力，故被告认为原告起诉已经超过法定起诉期限的辩称理由，不能成立。
根据国家赔偿法规定，国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民人身权或财产权的，受害的公民有权要求赔偿义务机关赔偿损失。各原告购买案涉房屋的行为，均在被告颁发被诉商品房现售许可证之前。而且，各原告在购买案涉住房时也应当知悉或清楚所购房屋的性质，这不同于购买一般商品。即使各原告当时缺乏了解，在事后进行查询、不能办证、政府相关会议纪要、第三人邮寄信函等，也应当明知。同时，由于房屋的性质决定了农民联建房的销售对象特定，第三人作为房地产开发企业应当按照有关规定将房屋定向分配或销售给拆迁户或符合条件的人员。但第三人向不具有购买农民联建房条件的原告等“外来户”出售，违反有关规定，应承担相应的民事责任。而且，第三人亦明确表示愿意退房还款。故各原告主张的损失，并非被告颁发商品房现售许可证行为所致，两者之间没有必然的因果关系。因此，各原告认为因购案涉住房造成的后果或损失，可根据合同相对性原则，依法主张其权利。事实上，部分原告已通过民事诉讼主张了其权利。
综上，原启东市建设局向第三人颁发的商品房现售许可证，无法律依据，应确认无效。十五原告要求行政赔偿的诉请，缺乏依据，依法驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认原启东市建设局于2006年12月27日颁发给第三人启东市长龙房地产开发有限公司启房现售证第2006039号商品房现售许可证的行政许可行为无效。
二、驳回原告袁泉、陈楠兵、张卫明、陈唤人、陶海荣、杨汉昌、施海燕、倪建江、施海彬、田卫东、郭新若、沈风华、苏铭、陆峥嵘、陆兴要求被告启东市住房和城乡建设局赔偿损失等其他诉讼请求。
十五个案件的受理费合计人民币750元，由被告启东市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通市西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：471558227682）。
审 判 长 俞秋萍
审 判 员 陈立新
代理审判员 王彩霞
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 王 琼
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。