福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第422号
上诉人（原审原告）吴建坤，男，1984年11月9日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。
上诉人（原审原告）曾育峰，男，1962年1月2日出生汉族，住福建省泉州市鲤城区。
上诉人（原审原告）施秋莺，女，1971年6月15日出生汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（原审原告）周卫建，男，1976年3月21日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。
上诉人（原审原告）潘朝晖，女，1967年11月13日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。
上诉人的共同委托代理人王玉臣、王佳红，北京市中唐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福建省住房和城乡建设厅，住所地福建省福州市北大路242号。
法定代表人龚友群，厅长。
委托代理人吴煌英，上海建纬（福州）律师事务所律师。
委托代理人曾华英，福建省住房和城乡建设厅干部。
上诉人吴建坤等五人因诉福建省住房和城乡建设厅不履行法定职责一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告吴建坤等五人购买了泉州万达公司开发的位于泉州市丰泽区宝洲路中段南侧的泉州浦西万达广场商业综合楼项目房屋，因质疑该项目上的规划许可存在问题，委托其律师王佳红于2014年3月17日向被告福建省住房和城乡建设厅发出《要求查处泉州市城乡规划局变更土地规划用途、违法出具规划核实意见书的律师函》，于2014年3月19日寄达被告处。被告福建省住房和城乡建设厅于2014年3月25日作出闽建信规（2014）21号《关于转送变更土地规划信访事项的函》，将原告的《律师函》等材料转送泉州市城乡规划局及抄送福建省信访局，并于同日作出闽建信规（2014）20号《信访事项受理情况告知单》，告知原告已按《信访条例》有关规定，将其来信材料转送泉州市城乡规划局处理。2014年4月17日，泉州市城乡规划局以泉规信访（2014）9号《关于闽建信规（2014）21号信访事项的答复函》向原告的委托律师所在的北京市中唐律师事务所作出答复。原告不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定：“……任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”本案原告具有举报和控告权，并有对处理举报或控告相关事项的行政机关提起诉讼的权利。《中华人民共和国信访条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。……”被告收到原告的举报后，将举报材料转送有管辖权的泉州市城乡规划局核查，已经履行了法定职责，故被告不存在行政不作为的情形。泉州市城乡规划局经核查后对原告作出了答复，若原告对泉州市城乡规划局的答复有异议，属于另外的法律关系，非本案的审查范围，故原告的诉讼请求原审法院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖的诉讼请求。
上诉人吴建坤等五人不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人委托律师发送的律师函，不符合《信访条例》规定的信访形式，不仅是向被上诉人反映情况，而是要求被上诉人履行法定职责，不属于投诉等信访行为。二、被上诉人没有对上诉人反映的情况，履行其查处职责，属于行政不作为的行为，原审判决认定事实错误。被上诉人认可收到了上诉人的律师函，但直至上诉人起诉，被上诉人都没有对上诉人的请求进行答复，明显属于行政不作为。三、被上诉人不予答复的行为，严重违法，且侵害了上诉人的合法权益，原审判决适用法律错误。被上诉人有权对泉州市城乡规划局的违法行为进行查处，但没有履行法定职责，反而将《律师函》等材料转送泉州市城乡规划局核查，原审法院依据《中华人民共和国信访条例》认为被上诉人已履行法定职责，明显属于适用法律错误。综上，请求撤销原审判决。
被上诉人福建省住房和城乡建设厅辩称，一、被上诉人已按照《信访条例》相关规定将上诉人提出的信访事项转送有关机关处理并告知其代理律师，已履行了相关职责。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律规定，相对人不服具体行政行为的法定救济途径是行政诉讼或行政复议，且只能依法选择其中一种方式，避免将同一具体行政行为置于两个审查程序中出现矛盾和混乱。本案上诉人因为与开发商的商品房买卖合同纠纷，对泉州市城乡规划局的规划许可、规划条件核实两个具体行政行为产生疑问（但无任何证据），由此上诉人应当选择的法定途径是或者向当地法院提起行政诉讼或者向被上诉人申请复议。但上诉人却向被上诉人发来律师函，显然这并非现行法律规定的救济途径，只能属于《信访条例》规定的“投诉信访”。2014年3月19日，被上诉人收到上诉人代理律师发出的《要求查处泉州市城乡规划局变更土地规划用途、违法出具规划核实意见书的律师函》，因该《律师函》系上诉人对泉州市城乡规划局相关规划管理行为产生异议后向被上诉人反映情况并提出投诉，依照《信访条例》第二条“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”之规定，属于信访事项。2014年3月25日，被上诉人依照《信访条例》等相关规定，对上诉人提出的上述信访事项作出《关于转送变更土地规划信访事项的函》（闽建信规（2014）21号），将其信访事项转送泉州市城乡规划局，请其直接与泉州市城乡规划局联系。因此，被上诉人已对上诉人的信访事项进行处理，已履行相关职责。二、本案系上诉人对不履行《信访条例》规定职责不服而提起的行政诉讼，依法不属于人民法院受案范围，应驳回其起诉。至于上诉人所提的福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第61、62条的规定，因该办法仅为规章，不具有授权权限，且该条款规定的是行政机关的内部监督流程，不构成行政诉讼法意义上的法定职责，并且适用的前提是规划主管部门的违法行为已经法定程序确定。综上，本案系上诉人对被上诉人对其信访事项的处理而提起的诉讼，依照有关法律规定应当裁定驳回其起诉。
原审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门违反本办法第十六条第一款和第三款、第二十四条、第三十一条第一款、第三十二条第三款、第四十三条第二款规定的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”第六十二条规定：“县级以上地方人民政府有关部门违反本办法第二十四条第二款、第四十五条第三款、第四十六条第二款规定的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”本案中，被上诉人作为泉州市城乡规划局的上级主管部门，对下级部门是否实施了违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为具有监督职责。上诉人于2014年3月17日通过《律师函》请求被上诉人对泉州市城乡规划局变更土地规划用途及出具规划核实意见的行为进行查处，被上诉人应在收到上诉人的查处请求后，依法进行调查、处理，并将结果及时告知上诉人。但直至上诉人起诉前，被上诉人仍未作出答复，仅在2014年3月25日将查处请求转送泉州市城乡规划局办理，其虽制作了《信访事项受理情况告知单》，却无任何证据证明告知单已送达上诉人。被上诉人未履行相应职责，上诉人的上诉理由可以成立。原审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。据此，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第39号行政判决；
二、被上诉人福建省住房和城乡建设厅应于本判决生效之日起60日内对上诉人吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖向其提交的《要求查处泉州市城乡规划局变更土地规划用途、违法出具规划核实意见的律师函》作出答复。
本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人福建省住房和城乡建设厅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 鋆
代理审判员 杨 以
代理审判员 林 华
二〇一五年十一月十日
书 记 员 唐梦超
附：本判决适用的相关法律依据
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。