湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终822号
上诉人(原审原告)徐泽富，男，1950年6月18日出生，汉族，住湖南省衡南县。
上诉人(原审原告)邓余煌，男，1931年11月6日出生，汉族，住湖南省衡东县。
上诉人(原审原告)徐云兰，女，1974年11月2日出生，汉族，住湖南省衡南县。
上诉人(原审原告)徐云英，女，1977年6月25日出生，汉族，住湖南省衡南县。
上诉人(原审原告)徐云佑，女，1981年6月1日出生，汉族，住湖南省衡南县。
诉讼代表人徐云佑。
委托代理人谭鸽雄，衡阳市司法局工作人员。
委托代理人董仁相，衡阳市百姓法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）湖南省人力资源和社会保障厅，住所地湖南省长沙市天心区青园路18号。
法定代表人胡奇，厅长。
委托代理人朱燕，系湖南省人力资源和社会保障厅法规处工作人员。
徐泽富、邓余煌、徐云兰、徐云英、徐云佑（以下简称徐云佑等五人）诉衡阳市人力资源和社会保障局（以下简称衡阳市人社局）、湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）及原审第三人衡阳市兴嘉物业管理有限公司（以下简称兴嘉物业公司）工伤认定行政复议一案，长沙市天心区人民法院原审作出（2016）湘0103行初88号行政判决，徐云佑等五人不服上诉。本院经审理，认为本案应以省人社厅为单独被告，作出（2017）湘01行终36号行政裁定书，裁定撤销原审判决并发回重审。长沙市天心区人民法院重审裁定驳回徐云佑等五人对衡阳市人社局的起诉，并作出（2017）湘0103行初28号行政判决，徐云佑等五人不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，邓金玉出生于1954年1月25日，2016年4月27日被人发现死于衡阳市东方名居小区B栋14楼。2016年6月，徐泽富、邓余煌、徐云兰、徐云英、徐云佑（分别系邓金玉的丈夫、父亲、女儿）向衡阳市人社局申请工伤认定。2016年7月22日，衡阳市人社局作出《工伤认定时限中止通知书》，以兴嘉物业公司对其与邓金玉存在劳动关系有争议，需劳动仲裁或人民法院裁定为由，决定对工伤认定申请时限予以中止。徐云佑等五人收到《工伤认定时限中止通知书》后不服，于2016年7月29日向省人社厅申请行政复议。省人社厅于2016年8月1日收到该复议申请后，认为该行政复议需补正材料，于2016年8月4日作出《补正行政复议申请通知书》，并于次日邮寄送达给徐云佑。2016年8月12日，省人社厅收到徐云佑等人的补正材料。2016年8月17日，省人社厅作出湘人社复不受字[2016]67号《行政复议不予受理决定书》，认为衡阳市人社局作出的《工伤认定时限中止通知书》，是工伤认定中间程序，不属于独立的具体行政行为，对徐云佑等五人不产生实际影响，故决定不受理徐云佑等五人对衡阳市人社局作出的《工伤认定时限中止通知书》行政复议申请。同日，省人社厅将《行政复议不予受理决定书》邮寄送达徐云佑。徐云佑等五人不服，遂诉至法院。
一审法院认为：根据《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定时限终止”及参照《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应当告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人，劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”之规定，衡阳市人社局以兴嘉物业公司对其与邓金玉存在劳动关系有争议，需劳动仲裁或人民法院裁定为由作出了《工伤认定时限中止通知书》，中止工伤认定程序。工伤认定程序中止后，徐云佑等五人可通过劳动仲裁、民事诉讼等途径确认兴嘉物业公司与邓金玉之间是否存在劳动关系后，将生效法律文书送交衡阳市人社局来恢复工伤认定程序。故衡阳市人社局作出《工伤认定时限中止通知书》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为不会导致徐云佑等五人的合法权益长期乃至永久得不到救济，对其权利义务不产生实质影响，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”之规定，省人社厅2016年8月1日收到徐云佑等五人的复议申请后，认为该行政复议需补正材料，于2016年8月4日作出《补正行政复议申请通知书》，并于次日邮寄送达给徐云佑；2016年8月12日收到徐云佑等五人的行政复议补正材料后，于2016年8月17日作出《行政复议不予受理决定书》，并于同日邮寄送达徐云佑，符合法律规定。故徐云佑等五人提出的请求确认省人社厅2016年8月17日作出的《行政复议不予受理决定书》违法，判令省人社厅依法受理徐云佑等五人提出的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，判决驳回徐云佑等五人的诉讼请求。
上诉人徐云佑等五人上诉称：1、一审认定“兴嘉物业对其与邓金玉存在劳动关系有争议”的基本事实不清、证据不足，认定行政复议需补正的材料内容基本事实不清。2、一审判决适用《工伤保险条例》第二十条第三款确有错误，社会保险法第三十六条第二款明确规定工伤认定应当简捷、方便，《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》进一步规定劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定劳动关系的职权，结合最高院王林清法官在《劳动争议裁诉标准与规范》中的裁判观点，工伤认定中事实劳动关系的确认应当由工伤认定机构行使。3、一审判决参照人社部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第五条确有错误，根据立法法规定，人社部规章不得设定减损公民权利或增加义务的规范，不得减少本部门的法定职责，该规章规定违反上位法规定，人民法院不得参照，同时，本案并不具备参照该规定的法定条件。4、工伤认定中止通知行政行为具有可诉性，属于行政复议的受案范围。中止通知侵犯了上诉人申请获得工伤认定赔偿的权利和程序权利，对申请人的权利义务产生明显实际影响，且无法通过提起针对工伤赔偿实体性行政行为的诉讼获得救济。5、省人社厅要求上诉人补正的五项材料不符合法律规定。6、一审判决没有对上诉人的起诉、代理意见是否采纳逐一阐述理由，违法剥夺了上诉人的辩论权利。综上，请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、确认省人社厅作出的不予受理行政复议决定违法；3、判决省人社厅依法受理上诉人提出的行政复议申请，并在法定期限内对本案作出工伤认定决定；4、由省人社厅负担本案的诉讼费用。
被上诉人省人社厅答辩称：和一审答辩意见一致。一审认定事实清楚，主要争议在于法律适用问题，衡阳市人社局作出的中止通知书符合法律程序，且没有对当事人的权利义务产生影响，上诉人可以通过劳动仲裁得到相关的权利救济。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，本案争议焦点是衡阳市人社局作出的《工伤认定时限中止通知书》是否属于省人社厅行政复议范围。中止通知系程序性行为，判断其是否属于复议范围，应当结合具体案件考察该行为是否对相对人的权利义务产生实际影响。本案中，徐云佑等五人并未就劳动争议提起仲裁或诉讼，衡阳市人社局中止工伤认定程序，实际上是要求工伤认定申请人徐云佑等五人通过劳动仲裁或诉讼确认邓金玉与兴嘉物业公司的劳动关系，对此，徐云佑等五人并无选择接受与否的权利，因此，该中止通知行为对徐云佑等五人在工伤认定程序中的权利义务产生了实际影响，省人社厅以对申请人不产生实际影响为由不予受理复议申请，理由不能成立。《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”是对中止通知的适用条件规定，不影响中止通知行为的可诉性判断。综上，省人社厅作出的不予受理行政复议决定适用法律、法规错误，应予撤销，一审判决适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销长沙市天心区人民法院（2017）湘0103行初28号行政判决；
二、撤销被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅2016年8月17日作出的湘人社复不受字[2016]67号《行政复议不予受理决定书》；
三、被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅在本判决生效后对上诉人徐泽富、邓余煌、徐云兰、徐云英、徐云佑就衡阳市人力资源和社会保障局作出的《工伤认定时限中止通知书》提出的行政复议申请重新依法处理。
本案一、二审受理费各50元，共计100元，由被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅负担。
本判决为终审判决。
审判长 周 永
审判员 吴树兵
审判员 陈丽琛
二〇一八年三月十九日
书记员 刘 哲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。