广西壮族自治区来宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂13行终2号
上诉人（一审原告）象州县象郡投资有限公司。住所地象州县寺村镇二中路***号*楼。
法定代表人江元杰，该公司经理。
委托代理人江海峰,该公司股东。
被上诉人（一审被告）来宾市林业局。住所地来宾市兴宾区红水河大道***号。
法定代表人甘显汉，该局局长。
行政机关负责人刘世东，该局副局长。
委托代理人覃少文，该局干部。
被上诉人（一审被告）广西壮族自治区林业厅，住所地广西南宁青秀区云景路21号。
法定代表人黄显阳，该厅厅长。
委托代理人龙耀，该厅干部。
委托代理人伍贤旭，该厅干部。
上诉人象州县象郡投资有限公司因林业行政处罚纠纷一案，不服来宾市兴宾区人民法院于2017年9月8日作出（2017）桂1302行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月4日立案受理，并依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人象州县象郡投资有限公司的法定代表人江元杰及委托代理人江海峰，被上诉人来宾市林业局的行政机关负责人刘世东及委托代理人覃少文，广西壮族自治区林业厅的委托代理人龙耀、伍贤旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年3月14日，原告象郡公司与象州县寺村镇花池村民委东热水村村民韦有涛、韦绍新等人分别签订《土地租赁协议书》，租赁韦有涛、韦绍新等村民的土地共约300亩，用来建设珍象养生园项目，约定土地用途为商务酒店、天岩温泉洗浴池、珍珠加工基地、象郡后花园、酒厂、野生物养殖、名贵植物种植示范基地、体育足球场、斗牛场、荷花鱼塘等生活设施。在这约300亩土地范围内，有的土地属于耕地、有的土地属于林地。其中韦有涛、韦绍新土地属于林地，象郡公司在租赁韦有涛、韦绍新的林地前，该林地上长着桉树木和松树木。2014年12月份，象郡公司在租赁韦有涛、韦绍新等人的林地拓宽修建了2条道路，其中1条道路长441.68米、宽7.7米，面积3400.90m2，另条道路长61.28米、宽7.7米、面积471.86m2，建了2栋房子，其中1栋长16.8米、宽12.7米，面积为213.36m2，另1栋房子长12.65米、宽16.1米，面积为203.66m2，建了2座水池，半径都是4米，面积都是50.24m2。共占用林地6.58亩，总面积为4382.28m2。
2016年2月16日，象州县林业局向象郡公司送达了《关于珍象养生园立即停止违法用地的通知》（象林发〔2016〕5号），要求该公司立即停止违法用地，并限于3月底前恢复林地。象郡公司接到上述通知后，没有恢复林地。2016年5月5日，来宾市林业局对象郡公司擅自改变林地用途行为进行立案调查，该局经过立案、调查、审查后，于同年10月18日，向象郡公司送达了《林业行政处罚告知书》（来林罚权告字〔2016〕第21号）、林业行政处罚听证权利告知书（来林罚听权告字〔2016〕第3号）。10月21日，象郡公司提出听证申请。11月1日，来宾市林业局主持召开了听证会，象郡公司法定代表人江元杰和股东江海锋参加了听证会。2016年11月4日，来宾市林业局作出来林罚决字〔2016〕第23号林业行政处罚决定书，责令象郡公司在2017年5月30日前恢复原状，并按每平方米20元的标准对象郡公司处以罚款共计人民币87645.60元。11月14日，来宾市林业局将林业处罚决定书送达象郡公司，该公司不服来宾市林业局作出上述林业行政处罚决定，于2017年1月12日，向广西壮族自治区林业厅提出复议申请，2017年4月18日，广西壮族自治区林业厅作出桂林行复决〔2017〕1号行政复议决定书，维持来宾市林业局作出的来林罚决字〔2016〕第23号林业行政处罚决定。原告象郡公司仍不服，于2017年7月12日向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告来宾市林业局作出的来林罚决字〔2016〕第23号林业行政处罚决定书及被告广西壮族自治区林业厅作出的桂林行复决〔2017〕1号行政复议决定书。
一审法院认为，各方当事人对被告来宾市林业局依法具有本案行政执法主体资格和法定职权，以及原告象郡公司在租赁的土地上修建了道路，建了房子和水池均无异议。本案争议焦点包括：一是原告在租赁的土地上修建了道路、建了房子和水池所占用的土地是否属于林地?二是林业行政处罚决定和行政复议决定，认定事实是否清楚、证据是否确实充分，适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序？
一、关于原告在租赁的土地上修建了道路、建了房子和水池所占用的土地是否属于林地的问题。本案在审理过程中，从被告来宾市林业局提供象州县林业局出具的《寺村镇东热水村民小组根屯岭、敢谷山林改确权发证范围图》、象州县人民政府《关于同意实施象州县林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》（象政函〔2012〕983号），韦有涛、韦绍新等人持有的林权证等证据来看，足以证明原告象郡公司在根屯岭的韦有涛、韦绍新等村民所承包经营的集体土地上修建道路、建房子和水池占用土地属于林地。至于原告是否知晓上述土地为林地，并不影响该土地为林地性质的事实认定。
二、关于林业行政处罚决定和行政复议决定，认定事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律法规是否正确、以及是否符合法定程序问题。行政机关作出影响相对人合法权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件。事实要件是否存在，需要一系列的证据加以证明。本案中，林业行政处罚决定和行政复议决定，均认定原告象郡公司在租赁林地上拓宽修建道路、建设了房子和水池，擅自改变林地用途的林地总面积为4382.28m2的事实，有勘验、检查笔录及照片，现场勘测调查报告、土地租赁协议书、象州县人民政府《关于同意实施象州县林地保护利用规划（2010-2020年）的批复、林权证等确实充分的证据予以证明，且原告象郡公司对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，足以认定原告擅自改变林地用途的事实，因此被告来宾市林业局作出林业行政处罚决定书和被告广西壮族自治区林业厅作出的行政复议决定书，认定事实清楚、证据确实充分。
根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”《森林法实施条例》第十六条规定：“用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”从上述规定可知，规范的占用林地行政审批必须是由用地单位向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府林业主管部门审核同意。本案中，原告象郡公司在建设《珍象养生园》项目中，未取得林地使用许可的情况下，在林地上修建了道路、建了房屋和水池，严重改变了林地原貌，改变了林地原有用途，其行为违反了上述法律法规规定，被告来宾市林业局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对原告象郡公司作出林业行政处罚决定并无不当。同时被告来宾市林业局及被告广西壮族自治区林业厅作出林业行政处罚决定和行政复议决定，均履行了立案、调查、审查、告知等法定程序，其作出的行政行为符合法定程序。
综上所述，被告来宾市林业局作出的来林罚决字〔2016〕第23号林业行政处罚决定书及被告广西壮族自治区林业厅作出的桂林行复决〔2017〕1号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告象州县象郡投资有限公司的诉讼请求。
上诉人象州县象郡投资公司上诉称，1、上诉人提交了《设施农用地申请书》，得到了乡镇林业站的现场审核认定和乡镇府的同意认定，并且上诉人的项目在象州县发展和改革局通过了备案。一审法院查明韦有涛、韦绍新的土地属于林地，这一事实是错误的。上诉人于2015年6月6日向象州县寺村镇人民政府提交了《设施农用地申请书》，乡镇林业站2015年7月3曰出具的意见为一一经现场核实，该地属非林业地，同意申报，象州县寺村镇人民政府经咨询县国土局、住建等相关部门，并与镇三家班子会议集中讨论后，出具了批复(寺政复〔2015〕2号)，同意上诉人租赁寺村镇东热水村300亩设施农用地。上诉人的项目申请了象州县发展和改革局的备案，并且得到了象州县发展和改革局的备案审核通过。根据林业站出具的意见、象州县寺村镇人民政府出具的批复以及象州县发展和改革局的备案通过，应认定该300亩土地都是设施农用地。2、上诉人修的路及建的房子等是合法建筑。上诉人修路以及建房子等事项，处于国土局出具的红线图范围以内，这些建筑应属于合法建筑。3、根据被上诉人的证据不能足以证明该土地为林地。一审判决书中第9页的第3横至第12横的陈述，不足以认定该地属于林地。4、应对上诉人的信赖利益进行保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。来宾市林业局的处罚决定、广西壮族自治区林业厅的维持决定与上诉人在申请过程中的各相关部门确认租赁土地性质为非林业地的结论相违背。应认定该土地性质为非林业用地。综上所述，一审判决是在认定事实错误的基础之上，得出的错误裁判，必须予以纠正。故上诉人依法向贵院提起上诉，请求二审法院依法查明事实，以维护上诉人的合法权益。
被上诉人来宾市林业局答辩称，一、上诉人象郡投资有限公司擅自改变林地用途事实清楚，证据确实充分。1、象州县寺村镇林业站有关非林地的意见，不是租赁土地性质的最终认定机关；2、象州县寺村镇人民政府的批复，只能证明该镇人民政府同意象州珍象贸易有限公司租赁寺村镇花池村东热水村300亩土地，不能证明上诉人取得合法改变林地用途的许可；3、有足够的证据认定上诉人所建的道路、房屋和水池涉及的土地属林地范围；4、上诉人主张依信赖保护原则理由不成立，二、被上诉人作出的林业行政处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。上诉人的项目未取得林地使用许可的情况下，违法改变林地用途修建道路、房屋、水池的行为，违反了森林法实施条例第16条的规定，被上诉人根据其43条第一款的规定对上诉人进行处罚，事实清楚，适用法律正确；对上诉人请求听证的要求，被上诉人也按照相关的程序召开了听证会，充分听取上诉人的意见，依法保障了上诉人享有的合法权益，程序合法。一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不成立，恳请人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人广西壮族自治区林业厅答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人的复议行为程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，上诉人象州县象郡投资有限公司提供了6份新证据：1、广西壮族自治区投资项目备案证明；2、象州县国土局关于象州县象郡养生园项目用地的选址意见；3、住建局关于象州县象郡养生园项目用地的选址意见；4、象州县旅游局关于象州县象郡养生园项目用地的选址意见；5、象州县环境保护局关于象州县象郡养生园项目用地的选址意见；6、象州县林业局关于象州县象郡养生园项目用地的选址意见。以上6份证据证明上诉人用地合法。两被上诉人对上述证据均不予以认可，认为是在行政处罚之后提供的证据。
经审查，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据，对于上诉人在二审庭审时提供的新证据，与本案审理并无直接关联，本院不予采信。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，被上诉人来宾市林业局和广西壮族自治区林业厅均具有本案被诉具体行政行为的主体资格，上诉人象州县象郡投资有限公司上诉称其公司项目经县人民政府有关部门备案，使用涉案土地也是经过寺村镇人民政府相关部门的同意和批准等。我国森林法规定了占用林地必须经过县级以上人民政府林业主管部门审核同意，上诉人象州县象郡投资有限公司向没有审批权限的镇政府申请使用涉案土地，属于对审批程序的认识错误；在二审庭审中，上诉人象州县象郡投资有限公司对涉案土地属于林地以及其占用林地修建道路、房屋的事实予以确认，且至今也未取得林地使用许可证，故被上诉人来宾市林业局和广西壮族自治区林业厅对本案所作的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，应予维持，上诉人象州县象郡投资有限公司的上诉理由不成立，依法不予支持；一审法院判决驳回象州县象郡投资有限公司的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人象州县象郡投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗 旭
审判员 闭振鹏
审判员 韦柳林
二〇一八年三月十二日
书记员 樊鳚聪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；