湖北省荆州市荆州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂荆州区行初字第00005号
原告四川省农药有限责任公司，地址四川省成都市武侯区武侯祠大街30号。
法定代表人韩强，该公司负责人。
被告荆州市工商行政管理局荆州分局，地址荆州区郢都路新南门外。
法定代表人刘荆城，局长。
委托代理人张旭华，该局办公室主任。
委托代理人张怡，该局经济检查大队副大队长。
原告四川省农药有限责任公司不服被告荆州市工商行政管理局荆州分局2014年10月24日作出荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定，于2015年4月21日向本院提起行政诉讼。本院2015年4月21日受理后，于2015年4月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月28日公开开庭审理了本案。原告四川省农药有限责任公司法定代表人韩强、被告荆州市工商行政管理局荆州分局负责人鲁普忠、委托代理人张旭华、张怡等到庭参加诉讼。经湖北省高级人民法院批准本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。
被告湖北省荆州市工商行政管理局荆州分局于2014年10月24日对原告作出荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定，主要内容：本局认为，当事人的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十七条、第三十九条的规定。依据《中华人民共和国产品质量法》第五十四条“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”、第五十条“在生产中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”及《湖北省工商行政管理行政处罚裁量指导标准》“违法销售货值金额在1万元以上3万元以下的，没收违法销售的产品，处以货值金额1倍以上2倍以下的罚款，有违法所得的，并处没收违法所得”之规定，经报市局案审会讨论研究，决定对当事人作出如下行政处罚：处以罚款150000元。被告于2015年5月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、2012年12月21日被告现场笔录一份，证明涉案产品的基本情况；2、2012年12月26日被告询问陈志武笔录一份，证明原告销售有质量问题的产品给陈志武；3、2012年12月26日被告证据调取单，证明涉案产品的外包装情况；4、2013年2月28日被告现场笔录一份，证明被告对涉案产品依法进行抽检；5、湖北省荆州市产品质量监督检验所检验报告两份，被告送达回证两份，证明涉案产品不合格，以及被告将检验报告向原告送达的事实；6、被告荆工商荆强字（2013）42号实施行政强制措施决定书，证明被告采取强制措施的对象是涉案产品的实际占有人陈志武，而不是原告；7、2013年3月2日被告询问韩强笔录一份，证明原告销售涉案产品以及对检验报告无异议的事实；8、涉案产品生产于四川华英化工有限公司的图片资料、原告与荆州通泰公司的购销合同及补充协议、往来单据和明细、陈志武主体资格证明材料、2013年2月6日四川华英化工有限责任公司和韩强的情况说明，证明涉案产品的生产、销售情况；9、四川华英化工有限公司和原告的主体资格、资质证明材料，证明涉案当事人的主体资格；10、被告对原告销售行为查处的卷宗材料40页，证明被告查处行为程序合法、处罚适当；11、关于工商行政管理机关是否有权依照《中华人民共和国产品质量法》对销售属于生产环节引起的不合格产品的违法行为进行定性处罚问题工商消字（2002）第49号、《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》、《中华人民共和国产品质量法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，证明被告对原告违法销售行为具有管辖权，所适用依据正确。
原告四川省农药有限责任公司诉称，2015年12月21日，被告单位行政执法人员以接受陈志武举报反映其销售的从原告公司购进的“川化快一支”品牌95%草甘膦原药除草剂农药产品存在质量问题为名，违规抽检取证，对原告在荆州举报人仓库已销售数月后退回货物进行查封抽样取证，并据此向原告下达了行政处罚决定书。被告滥用职权作出的行政处罚决定书应依法撤销，具体理由：1、原告销售给陈志武的货物是四川华英化工有限责任公司生产的，有产品合格证明，在产品包装完整无损情况下经荆州市质量监督局稽查分局抽检合格，不存在在被告所管辖区域内违法销售不合格农药产品的事实。2、被告在无原告企业人员在场的情况下，对包装严重受损、已无法确认是原告的货物进行抽样检查，违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十条的规定，调查程序违法。3、被告违规查封货物1369件，总价值约82万元左右，应退还原告该货物损失。原告诉讼请求：1、请求判决撤销被告2014年10月24日作出的荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定，退回原告所缴纳的处罚金15万元；2、返还被查封货物1369件，总价值约82万元；3、本案诉讼费由被告承担。原告四川省农药有限责任公司提交证据：1、工业品买卖合同书及补充协议一份，证明被告无管辖权；2、湖北省荆州市产品质量监督检验所荆检字（2012）第08417号、09116号检验报告、产品出厂合格报告，证明原告销售产品合格，被告违法执法。
被告湖北省荆州市工商行政管理局荆州分局辩称，1、被告对原告销售不符合产品质量法商品的行为有权进行查处。2、被告对原告作出的处罚决定查明事实清楚，证据充分。2012年12月21日被告工作人员接荆州市通泰农业物资有限公司法定代表人陈志武举报，反映其销售的从四川省农药有限责任公司购进的“快一支”牌95%草甘膦农药存在质量问题，被告工作人员到陈志武仓库内进行检查，发现农药有鼓胀现象，和举报人反映情况基本相同，遂经局长批准立案调查。经现场清点原药1369件。2013年2月28日，被告委托湖北省荆州市产品质量监督检验所对上述农药进行抽检，检验结论为不合格产品，并出具了检验报告。被告处罚认定事实清楚。3、被告依照《中华人民共和国产品质量法》第五十四条、第五十条的规定对原告的违法销售行为作出处罚的依据是正确的。4、被告作出的处罚决定程序合法。被告在立案后案件调查过程中，委托湖北省荆州市产品质量监督检验所对相关产品进行抽检，并于2013年3月2日将检验报告送达原告，由原告法定代表人韩强签收，原告对鉴定结果无异议，也未申请复检。案件调查终结作出处罚前，被告于2013年5月23日向原告送达了行政处罚听证告知书，原告未作出听证要求，被告于2013年5月31日向原告送达了荆工商荆处字（2013）135号行政处罚决定书，该处罚决定处罚种类存在瑕疵，被告根据荆州市工商行政管理局2014年10月24日作出的行政执法纠正通知书的意见，决定撤销了荆工商荆处字（2013）135号行政处罚决定书，重新作出荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定书，处罚程序是合法的。5、原告将不合格农药销售给荆州市通泰农业物资有限公司，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政管理机关管辖”的规定，被告对原告销售行为具有管辖权。6、在案件调查过程中，被告对原告已销售给荆州市通泰农业物资有限公司的1369件农药依法采取查封强制措施，之后依法解除了查封，被告没有查封、处理原告的任何财产，原告请求被告退还货物损失毫无道理。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据1、2、3不能证明原告销售了不合格农药产品，对证据4的抽样地点和抽检内容有异议，对证据5、7送达回证和笔录中的签名无异议，对检验报告检验样品来源提出异议，表示当时认可检验结果是认为被告取证样品来自于原告仓库，对证据6原告表示不清楚查封过程，对证据8、9原告没有提出质证意见，对证据10原告认为立案材料是补做的，程序不合法。
被告对原告提交证据的质证意见：证据1不能证明被告有无管辖权，证据2被告认为不能证明原告销售的产品全部合格。
本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据来源合法，与本案有关联性，应予采信。被告提交证据符合行政诉讼证据规则的法定形式，与本案具有关联性，应予采信。
经审理查明，被告荆州市工商行政管理局荆州分局2012年12月21日接到荆州市通泰农药物资有限公司（下称通泰公司）负责人陈志武投诉举报，称其销售的原告四川省农药有限责任公司提供的“快一支”草甘膦农药产品有质量问题，被告行政执法人员于当日和同年12月26日分别对陈志武进行了调查，对陈志武提供的通泰公司仓库的产品外包装拍照取证，并于2013年2月28日在通泰公司仓库进行产品抽样取证，陈志武在以上调查笔录和抽样取证笔录上签名。被告将取证样品委托湖北省荆州市产品质量监督检验所检验，该所于2013年3月1日出具荆检字（2013）第02088号、第02086号检验报告两份，结论分别为95%草甘膦原药颗粒剂送检样品质量分数不符合GB12686-2004标准规定、95%草甘膦原药粉剂送检样品不符合GB20813-2006标准规定。被告将上述两份检验报告于同年3月2日送达给原告，原告收到报告后表示对检验结果没有异议。2013年3月2日被告作出荆工商荆强字（2013）42号实施行政强制措施决定书，决定对陈志武仓库存放的被荆州市产品质量监督检验所判定为不合格产品农药1369件从2013年3月2日至2013年4月1日实施查封，到期后被告以荆工商荆延字（2013）2号延长查封、扣押期限决定书将行政强制措施的期限延长至2013年4月30日，此后被告于2013年4月30日以荆工商荆解字（2013）2号解除行政强制措施决定书决定自2013年5月1日起予以解除，陈志武在以上实施和解除行政强制措施过程中的相关文书上签字。2013年3月27日被告作出立案审批表，确定案件名称为四川省农药有限责任公司涉嫌销售不合格农药案，案发地荆州区，案源登记时间2013年3月27日，相关负责人指定了案件承办人。2013年5月22日被告作出荆工商荆听告字（2013）49号行政处罚听证告知书，原告没有提出听证要求。被告于2013年5月31日作出荆工商处字（2013）135号行政处罚决定书，决定对原告作出“一、没收尚未销售95%草甘膦农药颗粒剂50件。二、处以合并执行罚款150000元。”的行政处罚，该处罚决定同日向原告送达。2014年10月17日荆州市工商行政管理局以被告作出的荆工商处字（2013）135号行政处罚决定书中“没收尚未销售95%草甘膦农药颗粒剂50件”的行政处罚与案件查证的事实不符，向被告作出荆工商纠字（2014）第1号行政执法纠正通知书，通知被告进行纠正，被告于2014年10月24日以荆工商发（2014）14号文件作出关于撤销荆工商荆处字（2013）135号行政处罚决定书的决定，并于2014年10月24日作出荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定书，决定对原告作出处以罚款150000元的行政处罚，该处罚决定于当日送达给原告，原告向荆州市荆州区人民政府提出行政复议，荆州市荆州区人民政府于2015年2月10日以荆区复决字（2015）1号行政复议决定书予以维持。原告认为被告作出的行政处罚决定违背基本事实，违反抽检取证程序，擅自违规处理被查封货物，诉至法院，请求：1、请求判决撤销被告2014年10月24日作出的荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定，退回原告所缴纳的处罚金15万元；2、返还被查封货物1369件，总价值约82万元；3、本案诉讼费由被告承担。
另查明，原告四川省农药有限责任公司于2013年3月22日通过银行进账向被告荆州市工商行政管理局荆州分局交款15万元，被告于2013年5月31日向原告出具收取15万元罚没款票据一份。
本院认为，被告荆州市工商行政管理局荆州分局具有对流通领域商品质量监督管理的职能。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，被告对原告在其辖区的销售行为具有管辖权。故本案主要争议焦点集中于被诉行政处罚决定程序是否合法。
一、涉案行政处罚立案程序违法。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。本案中，被告接到举报投诉并开始调查的时间是2012年12月21日，登记立案时间是2013年3月27日，故被告作出涉案行政处罚的立案程序不符合法律规定。
二、根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（四）项之规定，行政机关实施行政强制措施应当通知当事人到场，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第30条规定，工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。被告荆州市工商行政管理局荆州分局认定原告销售不合格农药产品事实的主要证据为两份检验报告，此两份检验报告是湖北省荆州市产品质量监督检验所对被告抽样取证的样品进行检验后出具的。首先原告作为产品销售方，可能面临接受行政处罚的法律后果，故原告在被告调查取证程序过程中，应为案件当事人。其次从立法本意上讲行政机关对涉案物品进行抽样取证或者采取其他强制措施必须通知当事人在场，除保障当事人的程序参与权外还在于确保取证或查封物品的真实性。本案中，被告在2012年12月21日接到举报当日已经获悉涉案物品销售方即原告的相关信息，但在当日及12月26日的两次现场调查、2013年2月28日抽样取证、2013年3月2日查封等过程中，既未通知原告到场，也未邀请见证人到场，被告在涉案行政处罚中未充分保障原告程序性权利，已足以使原告对取证样品和查封物品的真实性产生合理怀疑，同时影响到对本案认定事实的审查，已经构成程序违法。
综上，被告作出的行政处罚决定程序违法，应予撤销。关于原告提出返还被查封货物1369件赔偿货物损失的诉讼请求，被告对涉案行政处罚查封货物已作出了解除行政强制措施决定，原告没有对行政行为造成的损害提供证据，对原告的诉讼请求不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告荆州市工商行政管理局荆州分局2014年10月24日作出的荆工商荆处字（2014）360号行政处罚决定。
二、驳回原告四川省农药有限责任公司要求返还货物1369件的诉讼请求。
本案诉讼费五十元，由被告荆州市工商行政管理局荆州分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件诉讼费，收款人：湖北省荆州市中级人民法院，帐号：17×××30，开户行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 张琼花
审判员 蒲昌艳
审判员 李德庆
二〇一五年十一月四日
书记员 杜青青