山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁01民再25号
上诉人（原审原告）：徐士银，男，1958年5月17日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人：程军，北京市天畅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市长清区平安街道办事处新邢楼村村民委员会，住所地济南市长清区平安街道办事处新邢楼村。
法定代表人：邢俊生，该村民委员会主任。
委托代理人：王其华，男，1963年7月22日出生，汉族，该村民委员会委员，住济南市。
委托代理人：宋传德，北京市盈科（济南）律师事务所律师。
上诉人徐士银与被上诉人济南市长清区平安街道办事处新邢楼村村民委员会（以下简称邢楼村委会）土地承包合同纠纷一案，济南市长清区人民法院于2011年12月20日作出（2011）长商初字第1192号民事判决。邢楼村委会不服，向本院提出上诉。本院于2012年5月25日作出（2012）济民二终字第60号民事判决。邢楼村委会不服，向本院申请再审。本院于2014年4月28日作出（2013）济民申字第234号民事裁定，再审本案。本院于2014年10月30日作出（2014）济民再字第90号民事裁定，撤销原一、二审民事判决，发回济南市长清区人民法院重审。济南市长清区人民法院于2015年9月10日作出（2015）长民再初字第1号民事判决。徐士银不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐士银及委托代理人程军，被上诉人邢楼村委会的法定代表人邢俊生及委托代理人王其华、宋传德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月26日，原告徐士银起诉至济南市长清区人民法院称，被告邢楼村委会于2006年11月22日发布《致邢楼村全体村民的公开信》，内容大意为：因自来水工程需要钱但无法集资，村委会决定将原承包地重新发包或者与原承包户再续合同，与承包户签订土地承包合同时，可通过司法公证来保障新承包户的权利，所收取的承包款用于自来水工程建设。2007年9月1日，徐士银与邢楼村委会双方经协商签订《土地承包合同》，约定：邢楼村委会将马家林土地19.5亩承包给徐士银，承包期17年，自2007年9月1日至2024年9月1日，承包费为每年每亩100元，共计33150元。2010年8月16日，邢楼村委会与徐士银又签订《合同补充协议》一份，双方约定：徐士银自愿对承包地经营权进行流转，转包费全归徐士银，邢楼村委会每年及时发放给徐士银转包费或租金。以上两协议是双方真实意思的表示，签订程序合法，为有效协议，双方应严格履行。2011年6月18日，邢楼村委会书面通知徐士银，要求终止履行协议。根据双方签订的协议及相关法律规定，该通知应为无效通知。请求依法判令被告2011年6月18日的书面通知无效，并确认原、被告签订的《土地承包合同》、《合同补充协议》有效并继续履行，诉讼费由被告承担。
邢楼村委会辩称，原、被告之间签订的《土地承包合同》与《合同补充协议》均为无效，且补充协议并不真实，主要是签订程序不合法，且徐士银与原村委会有恶意串通损害集体利益的现象；即使合同有效也应解除，因为在合同履行中发生了不可抗力，涉案土地已于2009年被济西湿地公园所征用，所以该合同应予解除。综上，原告的诉讼请求应予驳回，2010年8月16日签订的承包合同及补充协议无效。
济南市长清区人民法院再审查明，原告徐士银系邢楼村村民，1997年9月23日，徐士银与邢楼村委会签订粮田承包合同一份，合同约定：由村委将淌泡地一块承包给本村村民徐士银；土地面积39亩，承包费每亩60元�共计2340元；承包期从1998年元月份开始，因中断1998年一年，每亩交款30元，计费1170元整，到1999年开始每亩60元交纳；承包土地南至生产路、北至生产路、东至本村三组地，西至马林南北生产路；合同还对双方的权利义务及承包期间遇有特殊情况的处理作了明确约定。
2007年9月1日，因农村自来水村村通工程需要资金，徐士银与邢楼村委会双方经协商签订《土地承包合同》一份，约定：自本合同签订之日终止1997年9月23日邢楼村委会与徐士银签订的粮田承包合同，邢楼村委会将马家林土地19.5亩承包给徐士银，承包期17年，自2007年9月1日至2024年9月1日，承包费为每年每亩100元，共计33150元。双方于2009年4月30日到长清天恒法律服务所对该合同进行了见证。合同签订后，徐士银于2009年5月11日向邢楼村委会缴纳了土地承包费33150元，邢楼村委会向徐士银出具了加盖村�委员会公章的收据一张。2010年8月16日，因济西湿地工程需要使用双方所签合同涉及的土地，邢楼村委会与徐士银又签订了《合同补充协议》一份，载明：“为配合湿地工程顺利进行，承包户和两委会协商决定，承包方已经自愿有偿的进行土地经营权流转的前提下，承包户自愿平等、有偿的转租给湿地公园土地承包经营权，流转的转包费全归原有承包户。任何组织和个人不得截留、扣缴。村委会每年及时发放给原承包户的转包费或租金。此协议为原合同的补充事宜，与原合同具有同等的法律效力。”2011年6月18日，邢楼村委会向徐士银发出通知一份，载明：“一、所有村在湿地范围内对外土地承包合同全部终止，土地由村集体收回。二、承包各户所交纳承包费在扣除所种年限的承包费，所剩余承包费全部退还给承包户。三、如承包户在本月25号之前同意村解除合同，�将对各承包户进行20%的奖励。如承包户不同意村委会将合同终止，可到有关法律部门咨询或者起诉。……”。
另查明，济南市长清区人民政府办公室于2010年3月15日以济长政办字（2010）8号文成立济西湿地建设工程领导小组。2011年9月1日，该领导小组出具说明一份，证实：“济西湿地国家公园是济南市重点工程，涉及长清区、槐荫区，我区范围内的土地合同是由济南西区建设投资有限公司同所占地村的村委会签订的用地合同。”另外，有关部门针对使用土地给予了若干费用。
济南市长清区人民法院再审认为，原告徐士银与被告邢楼村委会签订的《土地承包合同》，系双方当事人的真实意思表示，亦未违反法律及行政法规的强制性规定，应为有效合同。关于邢楼村委会要求解除与原告徐士银承包合同的书面通知，是邢楼村委会的单方意思表示，未经徐士银认可，对徐士银不发生法律效力。纵观本案，双方当事人提起虽是确认之诉，但实际争议的焦点即核心是有关部门发放土地使用费的分配问题，至此涉及到的是2010年签订的《合同补充协议》效力，该协议约定：“承包方已经自愿有偿的进行土地经营权流转的前提下，承包户自愿平等、有偿的转租给湿地公园土地承包经营权，流转的转包费全归原有承包户”。可实际上徐士银并未与目前的土地使用者签订土地流转合同，且该协议签订时，双方当事人应该或应当知道有关部门将使用该宗土地。可我国法律规定涉及土地承包经营方案的事项需经村民会议讨论决定方可办理，而该协议的签订并未经村民会议讨论决定，因此该协议无效。但该协议的签订经原审法院综合考虑，邢楼村委会应承担主要责任。另外根据本案相关证据，可以证实诉争土地已经被有关部门实际使用，导致合同目的无法实现，双方签订的土地承包合同继续履行已无实际意义，合同可以解除。但考虑化解矛盾，解决问题，双方应就后续问题妥善协商。诉讼中，本案就诉争之外的利益谋求双方和解，因争议过大未成。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，判决：一、原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会于2007年9月1日签订的《土地承包合同》有效。二、原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会于2010年8月16日签订的《合同补充协议》无效。三、解除原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会于2007年9月1日签订的《土地承包合同》，解除时间为本判决生效之日起；四、驳回原告徐士银的其他诉讼请求。案件受理费200元，由原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会各负担100元。
上诉人徐士银不服原审判决，向本院提起上诉称，《合同补充协议》系《土地承包合同》的补充合同，系主合同与从合同的关系，正如《合同补充协议》所载明的“此协议为原合同的补充事宜，与原合同具有同等的法律效力”。因此，《合同补充协议》的效力应取决于《土地承包合同》的效力，既然《土地承包合同》有效，《合同补充协议》也应有效。《合同补充协议》系上诉人与被上诉人双方真实意思表示，从合同形式到合同内容均不违反法律及行政法规的强制性规定，应为有效合同，应得到法律的确认及保护。徐士银与邢楼村委会之间的法律关系系土地承包关系，土地承包系土�租赁的一种特殊形式；而邢楼村委会与案外人“济南西城投资开发集团有限公司”的法律关系同样为土地租赁关系。这二者在法律性质上处于同等的法律地位。而且，农村土地承包应优先考虑本村村民，这是相关法律的应有之意。在此情形下，一审判决不选择保护徐士银与邢楼村委会的在先土地承包关系，反而选择保护邢楼村委会与案外人“济南西城投资开发集团有限公司”在后的土地租赁关系，缺乏事实与法律依据。请求：1.维持济南市长清区人民法院（2015）长民再初字第1号民事判决第一项；2.撤销济南市长清区人民法院（2015）长民再初字第1号民事判决书第二、三、四项；3.判令支持上诉人徐士银一审诉请；4.判令被上诉人邢楼村委会承担本案一、二审的诉讼费用。
被上诉人邢楼村委会答辩称，《合同补充协议》的签订违反了《中华人民共和国村民委�会组织法》关于村民自治的程序规定，其内容也违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地经营权流转的强制性规定，是无效的。《土地承包合同》的签订违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治的程序规定，而且法院的调查材料也证明了徐士银与原村委会主任存在串通损害集体利益的现象，因而也应属无效。湿地的保护、恢复是一项重要的国家政策，是维护国土生态安全和促进经济社会可持续发展的重要基础。本案涉及的长清济西湿地工程就是其中重要的一项。在济西湿地工程恢复过程中，济西湿地征用了徐士银承包耕种的土地，一审法院据此依法判决双方解除合同并无不当。徐士银采用“土地承包”“土地租赁”等概念混淆法律关系，存在着对一审判决内容的明显误读。原审认定事实清楚，判决正确，请求维持。
经审理查明，原审判决认定事实属实，本院予以确认。
另查明，2010年7月，邢楼村委会作为甲方、济南市西区建设投资有限公司作为乙方、长清区平安街道办事处作为丙方签订了《土地使用协议》，其中记载，按照市委、市政府关于尽快启动济西湿地公园的工作部署，甲方同意将本村所有位于玉清湖周围的土地1014.57亩，提供给乙方作为济西湿地公园用地，用于湿地的水域保护、观光农业、林业种植等。土地使用期暂定30年，自2010年7月1日始至2040年6月30日止。土地使用费按年度计算，每年每亩土地使用费为1400元。
本院认为，上诉人徐士银与被上诉人邢楼村委会于2007年9月1日签订的《土地承包合同》，系双方真实意思表示，未违反法律及行政法规的效力性强制规定，应为有效合同。根据济南市市委、市政府关于创建国家森林城市、建设森林泉城意见及济南市城�森林建设总体规划，创建济西湿地公园。济西湿地公园是济南市重点工程，济西湿地的保护、公园建设需占用邢楼村委会位于湿地范围内土地，亦包括徐士银承包的土地。为配合湿地工程顺利进行，邢楼村委会与徐士银于2010年8月16日签订《合同补充协议》，协议虽约定，承包方已经自愿有偿的进行土地经营权流转的前提下，承包户自愿平等、有偿的转租给湿地公园土地承包经营权，流转的转包费全归原有承包户。但承包方徐士银并未与土地的真正使用者签订土地流转合同，亦未产生真正的转包费。且补充协议签订时，双方应当知道有关部门将使用该宗土地建设湿地公园，土地用途已发生变化。根据《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，土地承包经营权可依法流转，受让方须有农业经营能力，但不得改变土地的农业用途。徐士银与邢楼村委会签订的补充协�中关于土地承包经营权流转的约定，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》土地承包经营权流转的规定，不发生土地经营权流转的法律效力。由于邢楼村位于玉清湖周围的土地包括涉案承包地已被济西湿地公园使用，有关部门对占用土地所发放的土地使用费，应归邢楼村全体村民所有。合同补充协议中关于转包费或租金问题的约定，实为对有关部门发放占用土地使用费的分配。土地使用费的分配涉及村民利益。根据有关法律规定涉及村民利益的事项需经村民会议讨论决定方可办理，而补充协议中涉及转包费或租金问题的约定并未经村民会议讨论决定。因此，原审判决认定《合同补充协议》无效并无不当。徐士银上诉主张《合同补充协议》系《土地承包合同》的补充合同，主合同有效补充协议也应有效的理由，本院不予采纳。对于邢楼村委会解除与徐士银土地承包合同的书面通知，是邢楼村委会的单方意思表示，未经徐士银认可，对徐士银不发生法律效力。根据现有证据证实，诉争承包土地已被济西湿地公园占用，《土地承包合同》无法继续履行，徐士银请求继续履行合同的请求，本院不予支持。徐士银在原审诉讼请求系继续履行合同，并未请求解除合同，邢楼村委会虽抗辩主张即使土地承包合同有效也应解除，但未提起反诉。原审判决解除双方的土地承包合同，系超出当事人的诉讼请求范围，本院予以纠正。上诉人请求撤销原审判决第三项的主张成立。综上，原审判决认定基本事实清楚，除判决解除双方《土地承包合同》的判项应予纠正外，其他判项并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持济南市长清区人民法院（2015）长民再初字第1号民事判决的第一、二、四项及诉讼费的负担，即：“一、原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会于2007年9月1日签订的《土地承包合同》有效；二、原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会于2010年8月16日签订的《合同补充协议》无效；四、驳回原告徐士银的其他诉讼请求。案件受理费200元，由原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会各负担100元”。
二、撤销济南市长清区人民法院（2015）长民再初字第1号民事判决的第三项，即：“三、解除原告徐士银与被告济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会于2007年9月1日签订的《土地承包合同》，解除时间为本判决生效之日起”。
二审案件受理费200元，由上诉人徐士银与被上诉人济南市长清区平安街道办事处新邢楼村民委员会各负担100元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林洁华
审 判 员 李文实
代理审判员 孙 勇
二〇一六年六月六日
书 记 员 孙连友