广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）珠中法民一终字第1069号
上诉人（原审被告）：吴少平，男，汉族，住广东省高州市。
上诉人（原审被告）：珠海市绿海园艺有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：吴少平。
两上诉人的共同委托代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。
两上诉人的共同委托代理人：陈冬冬。
被上诉人（原审原告）：珠海市红旗聚隆农业发展有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：李海深。
委托代理人：徐旅，北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托代理人：张佳晋，北京市中银（珠海）律师事务所律师。
上诉人吴少平、珠海市绿海园艺有限公司（下简称“绿海园艺”）与被上诉人珠海市红旗聚隆农业发展有限公司（下简称“聚隆公司”）农业承包合同纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院（2015）珠金法民二初字第162号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2000年4月，为加强对红旗镇农业经营性资产的管理，经珠海市红旗投资控股公司（下简称“控股公司”）报市国经局批准，由控股公司和红旗糖厂分别出资共同组建了聚隆公司。聚隆公司为独立企业法人，自主经营，自负盈亏。涉案土地属于红旗华侨农场的国有耕地。在聚隆公司组建后与改革前，由聚隆公司负责红旗华侨农场国有耕地对外发包经营。
另查明，2002年10月8日，聚隆公司（甲方）与高州市科技果苗场（乙方）签订了一份《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》，约定由聚隆公司提供位于金湾区红旗镇双林路以西、珠海大道以南、矿山路口以东，面积330亩的土地和位于珠海大道以南、鸡啼门以东、珠海市凌宇混凝土有限公司以北（即原新广丰围，省粮库红线用地除外）面积221亩合共551亩土地给乙方成立珠海市金湾花卉苗圃示范园，期限自2003年1月至2022年12月31日。合同第四条第6点约定，乙方在承包期内，遇政府征用此地，乙方应无条件服从，土地补偿费及安置费归甲方所有，青苗及附着物补偿归乙方所有。该《合同书》盖有聚隆公司的合同专用章及高州市科技果苗场公章，及有吴少平的签名。另查明，高州市科技果园苗场并未实际登记成立。上述涉案土地实际由绿海园艺在承包经营，上述合同实际由吴少平及绿海园艺在履行。又查明，吴少平是绿海园艺的法定代表人。
又查明，2014年10月20日红旗镇政府向某隆公司出具《关于协助提供工业项目用地的函》，内容为：“……由于上述用地于2002年由贵司租给高州市科技果苗场种植果树，导致我镇无法供地给上述项目使用。……请贵司根据《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》相关约定，与高州市科技果苗场协调以上两项供地事宜。”2014年10月22日，红旗镇投资管理服务中心向某隆公司出具《关于协助提供工业项目用地的函》，内容与上述函件一致。2014年10月23日，聚隆公司向高州市科技果苗场出具《关于政府征用土地的通知》，内容为：“现政府因经济发展需要在上述范围内征用共计36.96亩的土地。……为此，我公司根据与贵司合同第四条第6款的相关规定，请贵司法定代表人在此通知发出的5个工作日内，到红旗镇人民政府办公大楼××室商谈。特此通知。”该通知于同日由绿海园艺的工作人员汪某签收。2014年10月28日，吴少平、绿海园艺的工作人员汪某与红旗镇政府等相关人员在红旗镇农技中心会议室进行了协商。《会议记录》显示，吴少平提出，“青苗补偿不合理，搬运树木费用大，按珠海市政府有关文件的补偿标准解决不了，请按实际情况（评估）的办法解决。”
再查明，现上述涉案土地仍由吴少平、绿海园艺在实际承包经营。
以上事实有1.《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》；2.聚隆公司向高州市科技果苗场出具的《关于政府征用土地的通知》、红旗镇投资管理服务中心向某隆公司出具的《关于协助提供工业项目用地的函》、《征用土地位置图》；3.聚隆公司出具的原审被告交纳租金的票据；4.红旗镇矿山盐库道路及相关项目收地会议签到表及《会议记录》；5.涉案土地现状照片；6.高州市工商行政管理局出具的《证明》；7.红旗镇政府向某隆公司出具的《关于协助提供工业项目用地的函》；8.工商登记资料三份；9.珠金红府函（2015）143号复函及庭审笔录在卷佐证。
原审法院认为，聚隆公司及吴少平、绿海园艺在庭审中一致确认高州市科技果苗场并未实际登记成立，且确认上述涉案土地直至目前是由吴少平、绿海园艺在承包经营。因此，《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》的合同双方实际是聚隆公司及吴少平、绿海园艺。聚隆公司及吴少平、绿海园艺是本案的适格主体，可以参加本案诉讼。
一、关于合同的效力问题
上述涉案土地属于红旗华侨农场的国有土地。在聚隆公司组建后与改革前，由聚隆公司负责对外发包经营。因此，聚隆公司对涉案土地具有发包权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务……”因此，聚隆公司与吴少平、绿海园艺之间订立的《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》是合法有效的，是双方当事人的真实意思表示。聚隆公司及吴少平、绿海园艺均应严格按照合同约定履行合同义务、行使合同权利。
二、关于对争议条款的理解
《合同书》第四条第6点约定，“乙方在承包期内，遇政府征用此地，乙方应无条件服从，土地补偿费及安置费归甲方所有，青苗及附着物补偿归乙方所有。”对此，聚隆公司认为此处的“政府征用”应作广义解释，收回土地的主体是聚隆公司；而吴少平、绿海园艺认为只有珠海市国土资源局才是珠海市征收土地的行政主体，聚隆公司在没有国土部门征地的情况下，无权要求吴少平、绿海园艺交还土地。
对此，原审法院认为，一方面，从聚隆公司的身份看，聚隆公司是经控股公司报市国经局批准，由控股公司和红旗糖厂分别出资共同组建成立的国有企业，其功能是代为对红旗镇农业经营性资产进行管理。从涉案的土地性质看，原为红旗华侨农场的国有土地。从合同的目的看，合同指出“为了加快农业产业结构调整步伐，通过引进有技术专长、有实践经验、有资金实力，有经营头脑的人才带动当地农业职工脱贫致富……”。聚隆公司签订合同的行为带有政府行为的性质，目的是对红旗镇农业经营性资产进行管理，以此带动辖区社会公共利益。吴少平、绿海园艺对此应当是明知的。
另一方面，《合同书》中对于吴少平、绿海园艺返还土地的条件约定粗糙，只写到“遇政府征用此地，乙方应无条件服从”。原审法院认为，关于“征用”的适用范围，法律法规并无明确规定。依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，因此，一般认为，“征用土地”是指国家为了建设需要将集体所有的土地收归国家使用的一项措施。鉴于涉案土地性质为国有，因此，严格意义上讲涉案土地不可能被征用（征收）。从合同的原意出发，此处的“征用”应作“政府收回”的广义解释。对于聚隆公司的主张，原审法院予以采纳。
三、关于补偿的问题
《合同书》并未明确约定补偿到位是聚隆公司的先行义务，是吴少平、绿海园艺返还土地的前提条件。《合同书》第四条第6点的约定并不符合《中华人民共和国合同法》第六十七条关于先履行抗辩权的规定。因此，对于吴少平、绿海园艺以得到聚隆公司合理补偿作为返还土地的抗辩，原审法院不予采纳。对于吴少平、绿海园艺因向某隆公司返还土地造成的损失，吴少平、绿海园艺可另寻法律途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第八条、第六十条之规定，作出如下判决：吴少平、珠海市绿海园艺有限公司于本判决生效之日起十五日内向珠海市红旗聚隆农业发展有限公司返还位于珠海市金湾区红旗镇双林路以西、珠海大道以南、矿山路口以东和珠海大道以南、鸡啼门以东、珠海市凌宇混凝土有限公司以北土地共计36.96亩。
如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费人民币100元，由吴少平、珠海市绿海园艺有限公司负担。
上诉人吴少平、绿海园艺不服一审判决，上诉称：一、一审法院既然认定涉案土地不存在被政府征用土地的情况，就不存在被上诉人单方提前解除或变更合同的条件，故一审法院判决支持被上诉人的诉讼请求是错误的，依法应予纠正。根据上诉人（乙方）与被上诉人（甲方）之间签订的《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》（以下简称合同）第三条“征地由政府按征地时国家有关规定办理”、第四条第六款“乙方在承包期内，遇政府征用此地，乙方应无条件服从，土地补偿费及安置费归甲方所有，青苗及附着物补偿归乙方所有。”以及第五条第一款“甲方若非政府征用此地不能提前或中途单方解除合同，否则，乙方地上青苗及附着物按国家有关补偿标准由甲方负责赔偿给乙方”的约定，只有在政府征用的情况下，上诉人才有义务返还土地。也就是说，既然一审法院以涉案土地性质为国有，认定不存在被政府征用土地的情况，就不会存在被上诉人单方提前解除或变更合同的前提条件，被上诉人应继续履行合同约定的义务，将涉案土地租赁给上诉人使用。故一审法院判决上诉人返还土地给被上诉人是错误的，依法应予纠正。
二、被上诉人“一地二用”的行为已构成单方违约，一审法院仍错误地支持其诉讼请求，显然对上诉人不公平，依法应予纠正。
一审法院经向红旗镇人民政府调查后认定涉案土地为红旗华侨农场的国有耕地，在被上诉人组建后与改革前，由被上诉人负责红旗华侨农场国有耕地对外发包经营。对于法院的调查情况，上诉人予以认可。2002年，被上诉人为招商引资，将涉案土地出租给上诉人使用20年，上诉人为此投入巨额财产，租赁期间被上诉人又单方将涉案土地调整给珠海市开源祥贸易发展有限公司做工业用地，其实质就是被上诉人“一地二用”、单方撕毁合同的行为。因本案只是民事合同纠纷，姑且不论所涉行政程序是否合法，被上诉人的“一地二用”行为已构成单方违约，将给上诉人造成了直接的经济损失。尽管如此，上诉人仍愿意积极配合被上诉人的工作，在被上诉人对上诉人的经济损失给予实际补偿后，愿意提前交回涉案土地。但被上诉人对上诉人的合理要求置之不理，单方强行要求收回土地。因此，引起本案纠纷的过错在于被上诉人，一审法院不查明事实真相，错误地判决支持被上诉人的诉讼请求，显然对上诉人不公平。
三、一审法院将合同约定的“征用”做扩张解释，没有任何依据。
从合同本意看，合同约定上诉人已取得了20年的土地使用权，只有在政府确因公共利益需要征用涉案土地情况下，上诉人才有义务提前返还土地，这种情况下征地部门也应给予补偿，土地补偿费及安置费归被上诉人所有，青苗及附着物补偿归上诉人所有。一审法院将“征用”广义解释为“政府收回土地”，判决上诉人返还土地给被上诉人，意味着赋予被上诉人随时收回涉案土地的权利，合同约定的20年租期已无实际意义，这不符合我国合同法的立法本意及合同本意。一审法院判决支持被上诉人提前收回涉案土地，根据合同，被上诉人应自己给予自己土地补偿费及安置费，这显然是相互矛盾的。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《珠海市土地管理条例》以及《中华人民共和国物权法》的规定，“征用”是一个专门的法律概念，即使做扩张解释，也应解释为“政府确因公共利益的需要提前收回土地”。本案中，涉案土地被调整给珠海市开源祥贸易发展有限公司做工业用地，显然不是因公共利益需要。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《珠海市土地管理条例》以及珠海市人民政府办公室文件《珠海市国土资源局主要职责内设机构及人员编制规定》【珠府办（2010）10号】的规定，珠海市国土资源局是本市征收、征用土地的行政主体，其他任何单位包括红旗镇人民政府也无权征收、征用土地。综上，一审法院将合同约定的“征用”广义解释为“政府收回土地”，并支持被上诉人的主张，判决上诉人向被上诉人返还土地，没有任何法律依据。一审法院判决企业可以行使政府职能“征用”土地，更是荒谬。
四、不管是政府征用还是政府收回土地，均应先给予上诉人补偿。
根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》【国发（2004）28号】以及国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》【国办发（2010）15号】的规定，政府在未落实征地补偿安置前，不得强行实施征地，也不得强行使用被征土地。2013年12月1日，江苏省人民政府专门颁布实施《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》，也明确征地补偿费用没足额到位的，被征地农村集体经济组织及其成员有权拒绝交地。以上规定说明，即使被上诉人有权代表政府征用土地，也应先向上诉人落实补偿，才能要求上诉人返还土地。
从合同法的角度看，即使被上诉人有权提前收回土地，也应给予上诉人补偿。被上诉人的“一地二用”行为已构成单方违约，其理应向上诉人赔偿。哪怕是政府原因导致违约，根据我国合同法第一百二十一条“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。”的规定，被上诉人也应给予上诉人补偿。一审法院将合同约定的“征用”广义解释为“政府收回土地”，判决上诉人返还土地，即便如此，被上诉人也应先给予补偿。在被上诉人构成单方违约的情况下，上诉人仍愿意积极配合被上诉人的工作提前交回涉案用地，前提是被上诉人应对上诉人的经济损失给予实际补偿。被上诉人不赔，上诉人有权行使抗辩拒绝返还土地。一审法院以判决的形式开了先河，判定国有企业一方面有权行使政府职能征用土地，另一方面有权未经补偿就收回土地，显然是错误的，依法应予纠正。故提起上诉，请求二审法院：1、撤销（2015）珠金法民二初字第162号民事判决书，依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一审、二审全部的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人聚隆公司当庭答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由并没有事实和法律依据。本案合同中，提及的“征用”并非严格法律意义上的“征用”，因根据一审法院查明的事实，涉案土地本身就属于国有土地，不存在征收或者征用的情形。上诉人与被上诉人签订的《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》是在2002年，当时被上诉人将涉案土地交给上诉人种植苗木的目的是为了能够将政府的闲置土地利用起来，从合同的租金价格也能看出。所以，该合同约定“当政府征用土地时，乙方应无条件服从”。实际就是为了解决当被上诉人或者政府对涉案土地有其他用途时，上诉人应当无条件搬出，交还涉案土地给被上诉人。综上，根据该案的背景、双方签订合同的真实目的及本案的实际情况，上诉人应当无条件归还涉案土地给被上诉人。
本案涉及西区开发的背景，上诉人始终提出“国家征收”，实际上西区大部分土地包括涉案土地在80年代末90年代初，全部征收为国有土地。但是，由于西区开发力度停滞后，很多土地闲置，所以政府鼓励有关部门将闲置的土地临时出租发展经济，包括发展农业和林业经济。这出租是临时性质。所以，才在合同中约定“当政府征用土地时，乙方应无条件服从”。双方在签订合同中也是认可的。因此，不存在所谓的按国家程序征收的问题，而是收回土地的问题。如果收回土地需要做青苗补偿，上诉人可以提出相应的要求，甚至在本案中提起反诉。但上诉人根本没有提出这方面的要求，只是不退还土地，影响政府土地的有效利用。涉案土地包括两部分，一部分是给国家做盐库储备，另一部分是已经出售给了一个公司做工业项目。
二审期间，双方当事人均未提交相关证据。
经审理查明，本院对于原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案是农业承包合同纠纷。本案的争议焦点为：一、合同约定的20年租期与“遇政府征用土地，应无条件服从”是否矛盾。二、补偿是否是返还土地的前提。
一、合同约定的20年租期与“遇政府征用土地，应无条件服从”是否矛盾。聚隆公司于2002年10月8日与高州市科技果苗场签订了的《建设珠海金湾花卉苗圃示范园合同书》，合同约定由聚隆公司（甲方）提供包括涉案争执的土地36.96亩在内的共551亩土地给高州市科技果苗场（乙方）成立珠海市金湾花卉苗圃示范园，租期为20年，初定由2003年1月1日至2022年12月31日。合同还约定，乙方在承包期内，遇政府征用此地，乙方应无条件服从，土地补偿费及安置费归甲方所有，青苗及附着物补偿归乙方所有。高州市科技果园苗场并未实际登记成立。上述涉案土地实际由绿海园艺在承包经营。对于上述事实，上诉人与被上诉人均予以认可。涉案的土地是华侨农场的国有土地，当时签订合同的目的是对红旗镇农业经营性资产进行管理，带动西区农业职工脱贫致富，以此带动辖区社会公共利益。对于上述事实，上诉人和被上诉人也是明知的，那么合同中约定的20年的租期和“遇政府征用土地，应无条件服从”是什么关系。合同约定20年租期同时，还约定“初定由2003年1月1日至2022年12月31日”这里的“初定”刚好与“遇政府征用土地，应无条件服从”能互相印证。也就是说如果政府不征用土地，租期就是20年。如果政府征用土地，那20年期限就作废。所以合同约定的20年租期与“遇政府征用土地，应无条件服从”并不矛盾。如何解读合同约定的“政府征用土地”，既然涉案土地是国有土地，双方是明知的，那么，涉案土地不可能被征用的事实，双方亦应知晓。这里的政府征用不是法律上的征用，而应理解为政府需要用地的收回。而被上诉人在一审中已经提交相关证实政府需要用地的证据，故原审法院支持其诉请有事实和法律依据，并无不当。上诉人的该项上诉请求，本院不予支持。
二、补偿是否是返还土地的前提。合同中并未明确约定补偿到位是吴少平、绿海园艺返还涉案土地的前提条件。上诉人吴少平、绿海园艺上诉提出聚隆公司应先补偿到位才能返还土地的上诉理由不能成立。上诉人吴少平、绿海园艺在一审中没有提起反诉，在二审中双方亦未能达成调解方案，因聚隆公司返还土地给上诉人造成的损失，吴少平、绿海园艺可另寻法律途径解决。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人吴少平和珠海市绿海园艺有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 詹 洁
代理审判员 马 艳
代理审判员 唐龙影
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 梁敏儿