广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1322行初63号
原告李德兴，男，汉族，1937年3月26日出生，现住址：广东省惠州市惠城区。
委托代理人：梁如益。
委托代理人：李国美。
被告惠州市惠城区三栋镇人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区三栋镇庙背路，组织机构代码：007191866。
法定代表人：刘建成，负责人。
委托代理人：李德志，广东万理通律师事务所。
原告李德兴因与被告惠州市惠城区三栋镇人民政府土地行政登记纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月18日公开开庭审理了本案。原告李德兴及委托代理人梁如益、李国美，被告惠州市惠城区三栋镇人民政府的诉讼负责人戴新辉及委托代理人李德志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月17日，被告在位于三栋镇国税局办公楼右侧，红线内面积1258.97㎡的规划图上盖章证明与原件相符。原告李德兴对该规划图不服，起诉至法院。
原告李德兴诉称，1991年4月9曰，被告批准同意三栋镇国土所在狗桥征1138.5平方米土地给原告作为建设用地(见证据一)。2002年9月5日，被告作出惠三府行字(2002)1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》即对(证据一)的土地进行规划调整(见证据二)。从(证据二)可知，1992年被告依法依规调整了1138.5平方米土地其中210平方米作公共道路和绿化用地，根据这一事实，调整后的土地面积是1138.5210=928.5(㎡)，但当年被告没有依法依规同步提供928.5平方米土地规划图给原告，由此可证，被告行政不作为1998年被告又依法依规在原告所购的土地旁边，调回330平方米作为补偿调整210平方米土地的损失，根据这一事实，调整后的土地面积是928.5㎡+330㎡，但当年被告没有依法依规同步提供928.5㎡+330㎡土地规划图给原告，由此可证，被告行政不作为2002年9月6日，被告下达《惠三府行字(2002)1号》时亦没有依法依规同步提供928.5㎡+330㎡土地规划图给原告。被告调整土地后不提供规划图的行政行为，等于侵害了原告928.5㎡+330㎡土地的合法权益违法!2015年8月18日，被告提供一张2015年8月17日盖公章证明与原件相符，位于三栋国税办公楼右侧，红线内面积1258.97m。规划图(见图二)。现原告针对(图二)提出异议：一、(图二)不符《中华人民共和国国家制图标准》，没有意义!二、(图二)的红线划在三栋国税办公楼右侧不当!理由如下：1．位于三栋国税办公楼右侧的土地，早在1998年三栋镇建设管理所已依据《惠城国土出让【1993】021号》规定的事实(见证据三)，规划了108㎡给李某甲，108㎡给李德兴，96㎡给李某乙四户人建了房屋(见图一，也可看现场)。故2015年8月17日，被告在上述四户人的房屋外围划一框红线，写上红线内1258.97㎡,作为规划调整1138.5㎡210㎡+330㎡的规划图提供给原告的行政行为是乱作为，十分不当!2．位于三栋国税办公楼右侧(图一)的土地，权利人已依法登记，1999年4月，惠州市国土局惠城区分局依法颁发了权利证书《国有土地使用证》给权利人(见证据四)。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条【登记保护】的规定,依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。故2015年8月17日，被告在已受法律保护、不得侵犯的土地上绘制提供(图二)的行政行为，侵犯了原告的合法权益违法!综上所述，1992年、1998年、2002年被告调整土地后不提供规划图的行政行为侵害了原告的合法权益违法!2015年被告乱作为、在位于三栋国税办公楼右侧绘制提供无意义的(图二)的行政行为、侵犯了原告的合法权益违法!综上，原告请求：一、撤销被告2015年8月17日盖章证明与原件相符，位于三栋国税办公楼右侧，红线内面积1258.97㎡规划图；二、判决被告在928.5㎡+330㎡的位置上依法作出编制规划图的行政行为；三、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：
1、《土地使用通知书》；2、惠三府行字[2002]1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》；3、惠城国土出让[1993]0251号《关于三栋镇陶前管理区革新村李某乙等申请住宅用地的批复》；4、中华人民共和国国有土地使用证；5、图纸2张，证据15证明当年98年的土地已规划为别人，再把土地规划给我是违法的；6、惠城区法院的送达回证、法定代表证明书、图A、B、C；证明图纸是黄某甲，不是有色广东935测绘分组作出的。
被告惠州市惠城区三栋镇人民政府辩称，一、原告未取得土地使用权，无权请求撤销和重新编制该土地的规划图(亦称红线图、地形图，下同)，依法应当驳回其起诉。原告诉称的其经三栋镇国土所批准的1138.5平方米和经被告规划调整后的928.5㎡+330㎡的土地，曾因建设用地使用权发生纠纷，案经生效的惠州市惠城区人民法院(2010)惠城法民一初字第4391号、惠州市中级人民法院(2011)惠中法民一终字第693号《民事判决书》判决，确认该土地交易行为无效，除原告经规划报建，领了国土证，建了房的408平方米外，其余850.97平方米返还购地款本息，无须交付土地。又经广东省高级人民法院(2013)粤高法民一申字第314号《民事裁定书》裁定，确认一、二审判决正确，驳回原告的再审申请。还经惠州市人民检察院惠中检民不字(2013)8号《民事检察不支持监督申请决定书》作出决定，不支持原告的监督申请。原告亦申请执行退回购地款。被告亦根据惠城区法院(2013)惠城法执字第912号通知，将判决应退回原告的购地款本息全部支付到法院执行账号。因此，原告除已批准使用建了房的408平方米外，根本没有取得其诉称的1138.5平方米或928.5㎡+330㎡的土地使用权，不属于《行政诉讼法》第二十五条规定的行政行为相对人和利害关系人，无权请求撤销该土地的规划图和请求编制该土地的规划图。二、原告请求撤销和重新作出规划，不符合《城市规划法》和《城乡规划法》的规定。根据原《城市规划法》和现《城乡规划法》的规定，域市规划包括镇规划，分为总体规划、详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。在规划区内建设，必须符合这些规划。原告要求对规划调整后的土地又进行规划，这是本末倒置。即要求城市规划服从该块地的规划，而不是该块地规划应符合城市规划，这是没有法律依据的。三、原告诉称的规划调整后的土地，除了408平方米已建了房的有申请报建外，其余土地因其未取得土地使用权，从未提出报建申请，不存在原告不作为的事实。根据以上法律规定，在城市规划区包括镇规划内建设项目(包括住宅)，其规划实施程序是一一申请《建设用地规划许可证》一一申请《建设工程规划许可证》一一申请放线、验线施工一一审请竣工规划验收一一申请领取房地产证。而每一程序，都是建设单位或个人向规划部门提出申请，经审核同意，发放许可证，实行的是申请行政许可制度。而本案原告，除了其已建房的408平方米有申请，并领取《建筑许可证》外，其余部分因其未取得土地使用权，从未向被告或规划部门申请报建或按其所说的编制规划图。而现诉称被告不作为，确实是没有事实依据和法律依据的。你不申请，被告根据什么“作为”呢?又根据上述法律规定和《惠州市城市总体规划》，三栋镇规划实施程序必须经惠州市人民政府的规划主管部门才有权实施，被告无权实施，无权进行“作为”。原告要求被告实施，无法律依据。四、原告请求撤销和重新编制的规划图是编制《三栋镇总体规划》时有色广东九三五测绘分队作出的，作《三栋镇总体规划》而使用的，是属于城镇总体规划的图纸资料。被告提供该图，并在该图上盖章证明与原件相符，是因原告提起上述民事诉讼和对上述的判决、裁定和检察决定不服，提出涉诉信访，被告进行民事诉讼举证而提供的。被告的行为是一种民事诉讼举证行为，不是行政行为。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关才是被告。被告没有做出行政行为，原告是告错了人，应当驳回。五、本案案由是“土地行政登记”，根据国土资源部《土地登记办法》蒡三条规定，“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请”。因此，本案土地行政登记不属被告的职责范围。据此，也应驳回原告要求被告作出编制的请求。六、原告请求撤销和作出编制规划图而提起的行政诉讼，已经超过了诉讼时效，依法应当驳回其起诉。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据原告的《起诉状》诉称：“1992年被告规划调整土地，但当年被告没有依法依规同步提供928.5平方米土地规划图给原告”，“1998年调回330平方米作为补偿调整210平方米土地损失，但当年被告没有依法依规同步提供928.5㎡+330㎡土地规划图给原告”，“2002年9月6日，被告下达《惠三府行字(2002)1号》时，亦没有依法依规同步提供928.5㎡+330㎡土地规划图给原告”。“2015年被告乱作为，在位于三栋国税办公楼右侧绘制提供无意义的(图二)行政行为，侵犯了原告合法权益”。可见，原告分别在1992年、1998年、2002年和2015年已经知道被告按原告所说的“不作为”“乱作为”，而现在才提起行政诉讼，明显已经超过诉讼时效。双方的建设用地使用权纠纷案，亦在2012年5月17日终审判决，至今亦有4年多，按此算起，被告也超过了诉讼时效。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，应当驳回原告的起诉。综上所述，原告无权请求撤销和重新编制规划图，从未申请被告作出行政行为，告错了人，起诉超过了诉讼时效，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告向本院提交的证据有：1、（2010）惠城法民一初字第4391号《民事判决书》；2、（2011）惠中法民终字第693号《民事判决书》；3、（2013）粤高法民一申字第314号《民事裁定书》；4、惠市检民不字（2013）8号《民事检察不支持监督申请决定书》和关于镇政府提交的三份图纸的说明；5、（2013）惠城法执字第912号《执行通知书》；6、被告返还原告购地款《农村信用社进账单》；7、《法院案款收据》，证据17证明原告诉称的三栋镇国土所批准同意其使用的1138.5平方米建设用地和被告规划调整后的928.5㎡+330㎡土地，经生效判决确认是同一块，该土地交易行为无效，判决返还购地款并已经执行。原告申请再审和申请检察监督君被驳回和不予支持。因此，原告未取得其请求撤销规划图和编制规划图的土地使用权，无权要求撤销该土地规划图和编制该土地规划图。同时证明原告已经超过诉讼时效；8、《通知通知书》；9、《李德兴涉诉信访案三栋镇府提供的证据清单》；10、图纸两份；11、《控制点成果表》，证据811证明原被告因建设用地使用权纠纷一案启动信访复查举行听证，被告提供了盖章证明与原件相符的图纸两份，是民事诉讼举证行为，不是行政行为，该图纸是有色广东九三五测绘分队为实施三栋镇总体规划而做出的；12、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》，证明编制规划图是城市规划包括镇规划的基础资料不可随便撤销重新编制，申请建设应有土地使用权，按申请许可程序逐级上报审批。原告没有土地使用权，没有提出申请，要求撤销重新规划，不合法；13、《国务院办公厅关于批准惠州市城市总体规划的通知》、《惠州市城市总体规划（20062020）总则部分》，证明惠城区包括三栋镇都是惠州市城区规划区范围，根据《城乡规划法》规定，规划权在惠州市人民政府城市规划主管部门，被告无权撤销和重新编制规划，原告告错了人；14、《土地登记办法》一份，证明土地登记时国土资源主管部门的职能，不是被告的职能；15、《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购买个人建房用地进行规划调整的决定》；16、（2001）惠城法行初字第07号《行政判决书》；17、（2002）惠中法行终字第18号《行政判决书》；18、（2002）惠城法行初字第22号《行政判决书》；19、（2003）惠中法行终字第8号《行政判决书》；20、（2003）惠中法法审监行申字第4号《驳回再审申请通知书》；21、（2006）粤高法立审行字第53号《不予受理再审申请通知书》，证据1521证明法院生效的行政判决维持被告三栋镇人民政府重新作出的惠三府行字（2002）1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》，确定该决定认定的事实；22、《申请建房》四份；23、《身份证》复印件四份；24、《申请住宅用地批复》；25、《三栋镇陶前村狗桥住宅小区平面用地规划图》；26、《建筑许可证》，证据2226证明在三栋镇规划内建设必须具备土地使用权，并由建设单位或个人提出申请，行政主管机关实施行政许可，核发相关许可证。同时证明原告在未取得其诉称的928.5㎡+330㎡土地使用权，未提出建房申请的前提下，认为被告不予编制规划、行政不作为，是无理的。同时还证明原告已在其诉称的土地上建起四栋楼，占地408平方米。
经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，原告李德兴曾用名李德华。1991年4月9日，原告购买了位于惠州市惠城区三栋镇狗桥的一块土地，面积为1138.5平方米，并于1991年4月10日支付了该笔购地款人民币43263元。惠州市三栋镇国土所向原告发出了《土地使用通知书》。1993年9月21日，惠州市国土局惠城区分局根据原告以及李某乙、李某丙、李某甲的申请作出批复，同意出让位于惠州市三栋镇陶前管理区革新村的荒地408平方米给申请人作为住宅建设用地(其中原告的使用面积为108平方米)，要求各用地户按规定向市政府交纳地价款。1993年10月22日，因原告在动工建房时其所购买土地中有部分与他人发生争议，被告向原告发出停建通知书。按照惠城区政府常务会议通过的《三栋镇总体规划》的要求，原告购买的土地部分需调作公共道路，绿化用地以及排水沟用地。1998年8月，被告在紧靠原告购买的未被调整的土地旁另外划出土地给原告作为补偿，补偿的土地与未被调整的土地面积合计为1258.97平方米。
1998年7月14日，被告给原告及李某乙、李某丙、李某甲发出《建筑许可证》，准许原告及李某乙、李某丙、李某甲在惠城区国土分局批准出让的位于惠州市三栋镇陶前管理区革新村的荒地408平方米上建房。1999年4月7日，原告及其他三人分别领取上述408平方米土地的国有土地使用证，后原告认为其购买的土地除已建房用108平方米外仍有一块其于1991年4月9日购买的1138.5平方米土地未规划给他，并向被告要求解决该土地规划问题。2001年3月13日，被告作出《关于香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥购买个人建房用地有关问题的行政处理决定》。原告不服，向惠城区人民法院提起行政诉讼。2002年3月12日，惠城区人民法院作出（2001）惠城法行初字第07号行政判决书，判决：一、撤销被告于2001年3月13日作出的《关于香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥购买个人建房用地有关问题的行政处理决定》；二、由被告重新对原告的个人建房用地作出具体行政行为。原告不服该判决，向惠州市中级人民法院提起上诉。2002年7月31日，惠州市中级人民法院作出（2002）惠中法行终字第18号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
2002年9月5日，被告重新作出惠三府行字（2002）1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》（下称《决定》），该《决定》第二段内容载明：你所购的其中210平方米土地，按照经惠城区人民政府同意的三栋镇总体规划（惠城府办函[1992]30号），调作公共道路和绿化用地，已不存在与他人争议问题，且绝不允许任何人在该地建房。为解决你所购210平方米土地被调作公共道路、绿化用地的损失，镇建设管理所已于1998年8月从你所购土地的旁边，调回约330平方米土地给你建房和使用。你还以李某乙、李某甲、李某丙、李德兴的户名向惠城区国土分局申报办理了其中408平方米实建面积的《国有土地使用证》。经测量，你原所购并使用的部分土地和规划调整给你的土地总面积是1258.97平方米。原告对该决定不服，向惠城区人民法院提起行政诉讼，惠城区人民法院于2002年11月22日作出（2002）惠城法行初字第22号行政判决书，该判决书中审理查明：惠州市中级人民法院（2002）惠中法行终字第18号《行政判决书》，对补偿的土地与未被调整的土地合计面积1258.97平方米的事实予以认定；原告认为其现建房的用地是惠城区国土分局另外规划给其建房的土地，与其于1991年4月9日购买的土地并非同一块地的理由不成立，法院不予认定。该判决维持了惠三府行字（2002）1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》。原告不服，上诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于2003年4月8日作出（2003）惠中法行终字第8号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告又不服，向惠州市中级人民法院申请再审，惠州市中级人民法院作出（2003）惠中法审监行申字第4号驳回再审申请通知书，驳回了原告的再审申请。原告仍不服，向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院作出（2006）粤高法立审行字第53号不予受理再审申请通知书，决定对原告的再审申请不予受理。后原告以被告未交付涉案1258.97平方米的土地给原告使用为由，于2010年1月20日以建设用地使用权出让合同纠纷起诉至惠城区人民法院，请求判决被告将原告购买的位于三栋镇陶前村狗桥的1258.97平方米土地交付给原告使用。惠城区人民法院于2011年7月27日作出（2010）惠城法民一初字第4391号民事判决，认定原告诉称被告未向其交付任何土地，与事实不符，被告已交付408平方米土地给原告使用并建房，实际未交付的土地面积为850.97平方米。根据《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》第八条第二款规定：“土地使用权出让应当签订出让合同”，而土地使用权出让合同是指县级以上人民政府土地管理部门作为出让方，将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。1991年4月，原告在向被告购买土地时，双方既没有签订书面出让合同，该土地出让行为也未经县级以上人民政府土地管理部门批准，并由原告按规定缴纳土地出让金。因此，原、被告之间的这种土地交易行为违反了法律法规的强制性规范，应当是无效的。合同无效后，原告已经取得并办证建房的土地无须返还给被告。被告应按未交付土地的面积占调整后土地面积的比例向原告返还部分购地款人民币及支付利息。故判决：一、被告惠州市惠城区三栋镇人民政府应于本判决生效之日起五日内向原告李德兴返还购地款项人民币29242元及其利息（利息按中国人民银行同期同类贷款利率自1991年4月10日起计至以上款项还清之日止）。二、驳回原告李德兴的其他诉讼请求。原告对该判决不服，上诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于2012年5月17日作出（2011）惠中法民一终字第693号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原告不服，向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法民一申字第314号民事裁定书，裁定驳回原告的再审申请。现原告已向惠州市惠城区人民法院申请执行（2010）惠城法民一初字第4391号民事判决，被告已缴纳该款至惠城区人民法院账户，但原告一直未领取。
另查明，涉案规划图为被告在进行三栋镇整体规划时使用的图纸资料。在民事诉讼期间，被告向法院提交了该规划图，并用红线在图上标识了原告调整后的1258.97平方米的土地位置。2015年8月17日，在信访复查程序中，被告在该规划图上加盖了印章。
本院认为，（2003）惠中法行终字第8号行政判决支持了三栋镇政府作出的惠三府行字（2002）1号《关于对香港居民李德兴在三栋镇陶前村狗桥所购个人建房用地进行规划调整的决定》，即认定1998年原告获得补偿的土地与原未被调整的土地面积合计为1258.97平方米，及原告以自己和李某乙、李某甲、李某丙的名义向惠城区国土分局申报办理了其中实建面积为408平方米的《国有土地使用证》的事实。因此，上述408平方米土地应包含在1258.97平方米土地的范围内，该408平方米土地虽然是原告以自己及他人名义申报《国有土地使用证》，但属于原告已经使用的土地面积。故，被告在涉案规划图上用红线标注并盖章确认原告调整后的土地位置及面积为1258.97平方米的行为，有事实依据。原告认为被告未向其交付调整后的1258.97平方米土地，要求撤销被告作出的涉案规划图的主张，与事实不符，本院不予支持。（2011）惠中法民一终字第693号民事判决，确认了原、被告在1991年的土地交易行为违反了法律法规的强制性规范，应当无效。原告已取得并办证建房的408平方米土地无须返还给被告。被告应按未交付土地的面积850.97平方米占调整后土地面积的比例向原告返还部分购地款人民币及支付利息。即原告不再对1258.97平方米土地中未交付的850.97平方米土地享有土地使用权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款“任何单位和个人都应当遵守经依法批准公布的城乡规划，服从规划管理……”的规定，原告要求撤销被告作出的涉案规划图，并在928.5㎡+330㎡的位置上依法重新作出规划图的请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李德兴的全部诉讼请求。
本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 陈龚东
代理审判员 白 雪
人民陪审员 李群胜
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 黄浩芳