河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洛行终字第28号
上诉人（原审原告）陈山河。
上诉人（原审原告）赵会云。
上诉人（原审原告）陈正员。
上诉人赵会云、陈正员的共同委托代理人陈山河。特别授权。
上诉人（原审原告）陈泽芳。
上诉人（原审原告）陈正芳，系陈山河之子。
上诉人陈泽芳、陈正芳的法定监护人陈山河。
被上诉人（原审被告）洛阳市公安局邙山分局。住所地：洛阳市老城区邙山镇望朝岭村。
法定代表人杨建章，局长。
委托代理人张社杰，邙山分局派驻老城执法监督室副主任。特别授权。
委托代理人李书玲，邙山派出所干警。一般代理。
被上诉人（原审第三人）洛阳市老城区邙山镇葛家岭村村民委员会。
上诉人陈山河、赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳不服老城区人民法院（2014）老行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈山河、赵会云、陈正员及上诉人赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳的共同代理人陈山河；被上诉人洛阳市公安局邙山分局的委托代理人张社杰、李书玲到庭参加诉讼。被上诉人洛阳市老城区邙山镇葛家岭村村民委员会经合法传唤未到庭，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：五原告均系本市人，赵会云系陈山河妻子（已离婚），陈正员、陈正芳系陈山河儿子，陈泽芳系陈山河女儿。陈山河户籍所在地为本市瀍河回族区新街11号。2006年10月1日，陈山河与葛家岭村签订租地协议一份，葛家岭村将310国道以南、刘安乐营业房、第一生产队机井房以东的土地租给陈山河使用（面积0.9亩），租金每年每亩1200元，租赁期限自2006年10月1日起至2036年9月30日止。后陈山河在该租赁土地上建房并与其它四原告居住生活至今。2008年7月至2012年，陈山河曾多次向原洛阳市公安局邙山派出所户政窗口人员提出将五原告户籍迁入葛家岭村，被告知迁移户口必须准备相关材料，按照窗口公示的户口迁入有关条件提供相关材料，如符合办理户口迁入手续，按程序权限办理，否则不予审批。
另查明，五原告未向邙山分局提交相关办理户口迁移的书面材料。
原审法院审理后认为：根据相关户籍管理规定，要求在小城镇落户的人员，必须由本人持有关证明材料向迁入地户口登记机关提出申请。迁入地机关必须严格审查，对符合条件的，报县（市）公安机关审批。因购房立户的，除应提交申请人身份证明外，还应提供房产权证或购房合同及发票。对在市区户口的迁移，应凭结婚证、房产证或迁入地派出所的准入证明信和户口本到派出所直接办理户口迁移证，并在户口底册和户口本上注明移出原因并加盖移出印章。五原告要求被告邙山分局为其办理户口迁入手续，应依据相关规定向邙山分局提交户口迁移的书面材料，而五原告并未向邙山分局提交相关书面材料，故五原告的诉讼理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告陈山河、赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳的诉讼请求。原告陈山河、赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳不服，提起上诉。
上诉人陈山河、赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳上诉称：一、请求二审确认五上诉人自建房虽然没有房产证但不影响是自己的合法住所。根据1997年《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》第三部分内容，小城镇办理城镇户口的条件：“下列农村人口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法稳定的住所居住已满两年的可以办理城镇户口，（三）在小城镇购买商品房或者已有合法自建房的居民”。1、上诉人要求迁入落户的不是邙山镇，而是葛家岭村，葛家岭村并不是邙山镇，不是小城镇；2、这项“小城镇办理城镇户口的条件”，前缀是“下列农村人口的人员”，而我申请迁入落户的仅赵会云属于农村户口，陈山河、陈正员、陈泽芳均不是农村户口，所以不受本条限制，由此被上诉人的辩称是狡辩，是无效答辩，一审法院在判决书上予以认定是错误的；3、该通知在“二、小城镇户籍管理制度改革的实施范围”中规定：“改革的范围限制在县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区”，“省级以下地方人民政府无权确定或扩大试点范围”。据此，小城镇户籍管理制度改革试点方案是针对县（县级市）城区的建成区作出的试点方案，我们洛阳市是市级市，邙山镇政府明显是省级以下政府无权确定或者扩大试点范围，因此被告的辩称是狡辩，是无效答辩，一审法院在判决书上予以认定是错误的；4、被告还辩称，根据本条严格审查报市局批准，一审法院在判决书上也这样认为，据此二审法院应追加洛阳市公安局为被告；5、按照一审被告辩称，根据2008年511号河南省公安机关户政工作规范第二十三条第五款：购房立户提供房屋产权证或者购房合同及发票。我多年来多次申请迁入落户时，被告并没有要求过我提供购房合同及发票，被告只是要求我提供房产证或宅基证，我不能提供，但向被告说明我是先租后买的农村集体土地自建房，被告就说我没权利申请迁入落户，就不让我填写申请，更别说受理我申请。我不是购买的房屋，我是先租后买的农村集体土地自建房，葛家岭村的租地协议上允许我建房任意使用，葛家岭村的土地转让协议说明我的自建房拥有房产证的一切权益，我的租地协议和土地转让协议及收据就相当于房屋产权证或者购房合同。被告不认可我的租地协议、土地转让协议及收据相当于不认可我的房屋产权证或者购房合同。最高人民法院有司法解释：没有房屋权属证书也不能否定产权。人民法院审理案件，应当遵循实事求是这一原则；6、2008年511号河南省公安机关户政工作规范第二十五条户口迁移，第七款有兜底规定：“录用公务员、招工及公务员、职工工作调动入户，随军家属入户，投资、兴办实业、购买商品住宅房入户等，公安派出所凭相关手续办理户口迁移手续”。这条规定有“兴办实业、等”可凭“凭相关手续办理户口迁移手续”迁入，葛家岭村给我土地让我自建房看守机井变压器，我同时经营食品厂，这就是“兴办实业”，这就是“等”条件。被告应引用该条款；7、一审被告辩称，根据2008年52号洛阳市公安局办理户口工作规范第五条规定，我应当提供房产证或宅基证。但本条还规定，或者提供派出所的准入证明。派出所的准入证明应当是邙山分局根据我的具体情况作出的。我是新街拆迁后，市政府的违法赔偿安置不到位，无能力返迁，户口一直空挂在新街，葛家岭正巧有这么一个看守机井变压器的差事给了我，由此我选择弃城住村，邙山分局应该鼓励我，支持我的申请，提供调查证明附到户口申请表后，但邙山分局在多年来我多次申请迁入落户时，并没有说明在我不能提供房产证或宅基证时根据我的具体情况请求由分局调查后作出准入证明，而是片面强调我没有房产证或宅基证就没权利申请迁入落户，就不让我填写申请，更别说受理我申请，也从来不让我查看具体规定；8、最高人民法院在城市房屋拆迁司法解释座谈会情况综述中，“九、关于被拆迁房屋面积的判断”一文中有“一般以被拆迁房屋所有权证记载的面积为准，产权证是法定的公示方式，没有房产证也不能否定产权，没有产权证的可以从以下方面进行判断：1、产权证以外的其他合法房产凭证记载的面积；2、其他有效证据证明的面积；3、……4、……5……”，最后的兜底解释是“人民法院审查行政机关对被拆迁房屋面积的判断，应当遵循实事求是的原则”。拆迁活动，最高人民法院规范人民法院应当遵循实事求是的原则，人民法院在审理户口迁移落户，对待没有产权证的房屋面积，也应当遵循实事求是的原则，我们请求二审法院实事求是，确认五原告自建房虽然没有房产证，但葛家岭村委给原告出具有手续，准许原告建房任意使用，产权证在待办中，因此五原告自建房虽然没有房产证也是自己的合法住所。
二、一审程序违法。1、根据行政诉讼法第43条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，如户口迁移规定，并提出答辩状。我在立案后，就向法院递交了可以迁移落户的证据和依据。但是法院将我的起诉状送达被告十几日后，我便到法院索要被告答辩材料，但直到开庭前一天，我也没拿到任何答辩材料和证据。被告收到起诉状10日后，一审法院应当向被告催要，庭审前催要不到就应当延期开庭，但一审没有，法庭上也没有指责被告，显失公正。2、一审庭审程序违法。庭审中当双方宣读诉辩状后，应该是原告举证，但法庭向原告发问，采取发问的方式，询问原被告的依据，但没有让原被告对依据质证，并说法律不是证据，不能作为证据提交质证。只让我提交在葛家岭居住的证据和被告不作为的证据。但我认为原告书面申请及被告不作为的证据，无需举证，通过原被告提交的证据、对依据的质证意见、对依据的争议和辩论，就足以反映出被告不作为的事实了。被告在迁移落户问题上不受理也不作为，原告的陈述、指证就是证据，就是事实，不需要再提供书面证据。因此一审庭审不让双方质证辩论对方的依据，庭审程序违法。事实上，被告的答辩状已承认我一家人在2006年已要求把户口迁入到葛家岭村市民组或者农民组，要求就是申请。3、判决书上的书记员与开庭的书记员不一致，程序违法。4、一审超期限审理不合法。
三、应追加洛阳市公安局为本案被告。通过开庭、一审判决的查明和认为，洛阳市公安局应为本案被告。虽然我咨询东关分局时，东关分局的解释是本市内区与区之间、县与县之间、区与县之间的户口迁移，不用报洛阳市公安局审批，但邙山分局辩称须要报市局审批，又辩称所适用的三个文件均是洛阳市公安局制定或引领适用的、审批的依据，可这些文件都有悖法律法规。邙山分局的行为受洛阳市公安局的垂直领导和监督，邙山分局不作为、不明示原告填写申请、不受理原告申请的借口，也是说原告不符合洛阳市公安局规定和不符合洛阳市公安局准许适用的文件。故应追加洛阳市公安局应为本案被告。
四、关于申请户口迁移落户的法律适用问题。2006年，葛家岭村委给了我自建房机会，2006年房屋建成，我就向邙山分局要求迁户口，邙山分局把我按外地到邙山镇办企业的老板要求迁户口，当时邙山分局的户籍室整个内东墙上喷印有规定，其中外地到邙山镇办企业迁户口的规定是：凭三年内年交税3万元以上票据，或当年交税10万元以上票据。我拿不起这钱，也没这票据。后来，再去找邙山分局，户籍室东墙上喷印的规定磨掉了，邙山分局也改口了，问我要宅基证，我说还没宅基证，但有租地协议，邙山分局不认可租地协议，说我们无法认定你有合法所有权，也就不允许我填写申请表，不给我申请表，所以我没有递交申请的事实证据。我从网上查到《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定》，规定：“由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊，应适当控制”，“从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户”。由此，我想往农村葛家岭迁户口，并不受限制。有了依据，我就又找被告，但被告还是让我找村委。后来，邙山分局、葛家岭村委看我迁户口舍不得出钱，就给我支招，把地买了，有了宅基迁户口就好说了。我把地买了，又找邙山分局，被告还是要宅基证，找土地局，土地局说有当地户口才能申办宅基证。有鸡才能下蛋，有蛋才能生鸡。没有户口不能办宅基证，没有宅基证不能迁户口。
五、关于中止诉讼申请书及户口迁移落户向被告再申请书的理由和说明。一审判决书认为“五原告并未向邙山分局提交相关书面材料，故五原告的诉讼理由不能成立”。五原告认为：五原告并未向邙山分局提交相关书面材料，是被告邙山分局针对五原告当面申请，当面询问情况后，邙山分局不认可五原告的申请理由不给五原告申请表，不受理五原告相关书面材料所造成的。因此五原告申请中止诉讼，并分别写出户口迁移申请，把相关材料附上（双份），由二审法院送达给被告一份自留一份，被告需要原告补充材料，通过二审法院向原告书面说明（双份），法院留一份原告签收一份，原告按要求补齐（双份），法院给被告一份自留一份，这样，请二审法院作中间人，让法院亲眼目睹证实：五原告向邙山分局提交了相关书面材料。如果五原告的户口都办了迁移手续，五原告撤诉，五原告其中有不能办理迁移手续的，被告把不能办理的批复通过二审法院转交原告，谁的户口没办理迁移手续，谁申请恢复诉讼。综上，请求二审确认：1、五原告自建房虽然没有房产证但不因此影响是自己的合法住所。2、确认一审违反法定程序。3、追加洛阳市公安局为被告。4、确认洛阳市公安局邙山分局对陈山河要求把户口迁入葛家岭村市民组或者农民组采取口头答复的行为及不受理迁移落户申请材料违法。5、请求二审撤销老城区法院2014老行初字第9号行政判决书将案件发回老城区重新审理，或者二审改判洛阳市公安局、洛阳市公安局邙山分局受理陈山河、赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳关于户口迁移落户提出的五份申请，并分别情况将五人全部或其中符合法律的迁移落户到老城区葛家岭村一组机井房东邻的自建房，不符合法律规定的不予迁移落户的作出规范性书面答复。
被上诉人洛阳市公安局邙山分局当庭口头答辩称：一、上诉人的诉求经过我们了解，实际就是陈山河、陈正员、陈泽芳三个人从廛河迁到邙山；赵会云从宜阳的农村户口迁到邙山；陈正芳要求出生落户。二、落户和户口迁移没有任何关系。一审认定事实清楚、程序合法、判决正确。请求驳回上诉人上诉。
被上诉人洛阳市老城区邙山镇葛家岭村村民委员会未答辩。
本院查明的事实与原审审理查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（四）项“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”之规定，对应当参加诉讼的当事人，一审没有通知其参加诉讼的二审应当撤销原判，发回重审。但本案中上诉人是向被上诉人洛阳市公安局邙山分局申请入户，没有证据证明其向洛阳市公安局申请过入户，并且户籍登记也不是洛阳市公安局的职权，故上诉人申请追加洛阳市公安局为被告的理由不能成立，本院不予支持。
村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构。因此被上诉人洛阳市老城区邙山镇葛家岭村村民委员会不是行政诉讼中的适格被告，上诉人对洛阳市老城区邙山镇葛家岭村村民委员会的起诉应当依法驳回。
我国实行农村村民自治制度，根据相关户籍管理制度的规定，入户农村，应当提供该村组同意接收的证明。本案上诉人在向被上诉人洛阳市公安局邙山分局申请将户口迁入洛阳市老城区邙山镇葛家岭村时，未提供相关同意接收的证明，故被上诉人对其迁入户申请不予受理并无违法之处。上诉人可在准备好相关材料后再申请。上诉人的诉讼请求于法无据，依法不应支持，原审判决驳回上诉人诉讼请求正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人陈山河、赵会云、陈正员、陈泽芳、陈正芳承担。
本判决为终审判决。
审判长 张艳红
审判员 叶乃君
审判员 杜 燕
二〇一五年十月十三日
书记员 冀雅娇