云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）楚中行终字第20号
上诉人（原审被告）楚雄市人民政府，住所地楚雄市XX南路XX号。
法定代表人XX，市长。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人XX，楚雄市国土资源局开发区分局测绘地籍科科长。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）楚雄市东瓜镇桃园社区外陆河居民小组。
负责人XX，小组长。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原审第三人楚雄市东瓜镇桃园社区鱼坝居民小组。
负责人XX，小组长。
原审第三人陈昆，男，1965年6月30日生，大专文化，楚雄市人，居民，住楚雄市XX镇XX街**号**幢**单元**室，公民身份号码XX。
上诉人楚雄市人民政府(以下简称“市政府”)因土地行政登记一案，不服楚雄市人民法院（2015）楚行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人市政府的委托代理人谭阳、杨宗贞，被上诉人楚雄市东瓜镇桃园社区外陆河居民小组(以下简称“外陆河居民小组”)负责人韩国华及其委托代理人陈实，原审第三人楚雄市东瓜镇桃园社区鱼坝居民小组(以下简称“鱼坝居民小组”)负责人何国成，原审第三人陈昆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院确认本案法律事实如下，原告取得的编号为0008460号的山林所有证载明座落于小团山的山林面积为8亩。原告取得的编号为0008461号的山林所有证载明座落磨盘山山顶的山林面积为15亩。第三人鱼坝居民小组取得的编号为0008482号的山林所有证载明座落于磨盘山的山林面积为100亩。2001年9月3日，第三人鱼坝居民小组为甲方，第三人陈昆为乙方，双方签订了永安镇桃园鱼坝磨盘山荒山出让合同，合同约定甲方将永安镇桃园鱼坝磨盘山出让给乙方使用，荒山出让年限为五十年，自2001年9月3日至2051年9月3日止。关于鱼坝果园基地出让的补充协议载明:“……二、关于外陆河村山地出让的补充协议。1996年3月20日，因果园需要经永安林业站与外陆河村商议，外陆河村将本村山地7亩出让给基地，使用年限至2046年3月，具体事项按原定补充协议执行。果园出让后，该7亩山地的使用权同时转让属于陈昆;三、关于外陆河村坟山的补充协议。因基地内磨盘山山顶原为外陆河村的坟地，1996年3月，经双方协商，以磨盘山山顶平台为界，平台范围内如遇外陆河村葬人，平台果树需要占用时，必须事先通知基地，由基地管护人员无偿取缔。”在该补充协议上，楚雄市林业局、永安林业站、桃园村委会进行了签章，第三人鱼坝居民小组原村长张学金等人进行了签字，楚雄市司法局永安司法所签署了内容真实合法的意见并盖章。2001年10月8日，被告对第三人鱼坝居民小组座落于气科山顶南东侧地号为5323011020419-1的土地进行权属界限调查。2001年11月1日，第三人鱼坝居民小组为甲方，第三人陈昆为乙方，双方签订了楚雄市出让集体荒山（荒山、荒滩、荒水）土地使用权合同书，合同约定：“甲方将本村（社）200亩荒山（荒地、荒滩、荒水）的土地使用权出让给乙方，使用权仍然属于甲方集体所有;出让宗地的地址是磨盘山;出让年限为五十年，自2001年9月3日至2051年9月3日止;甲方向乙方每亩收取出让金166.67元，合计33334元，乙方在合同签订后57日内交清。”，桃园村委会、原永安镇政府均在该合同上签章。当日，楚雄市公证处对该合同进行了公证。2001年12月13日，原永安镇人民政府对涉案的土地进行“四荒”出让审核登记，并提供了出让登记清册。2001年12月19日，第三人陈昆申请土地登记，申请登记的土地座落于鱼坝磨盘山，性质为集体土地，使用权类型为四荒出让，面积133333.33㎡，土地用途为生态基地。当日，被告对该土地登记进行审批，在审批表中载明，土地管理部门于2001年11月27日审核同意登记，被告于2002年1月17日批准同意颁证。2001年12月，被告向第三人陈昆颁发了楚开土集用(2001)字第035号集体土地使用证。2002年2月，第三人鱼坝居民小组取得了楚开土集用(2002)字第265号集体土地使用证，该证载明土地地址为气科山顶南东侧，地号为5323011020419-1，土地总面积为119.00884公顷。2002年2月，原告取得的楚开土集用(2002)字第252号集体土地使用证，该证载明地号为5323011020412-1，土地面积为67.33069公顷。2007年12月31日，原告取得了楚雄市林证字(2007)第0211060001号林权证，该证载明了四宗林地，其中一宗林地座落于外陆河村小桥坝，面积为6亩，一宗林地座落于外陆河村磨盘山，面积为10.5亩。第三人鱼坝居民小组取得了楚雄市林证字(2007)第0211200001号林权证，该证载明了六宗地，其中一宗林地座落于磨盘山，面积为161.5亩。
原审法院认为，被告对第三人陈昆有关土地使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。因此，被告向第三人陈昆颁发集体土地使用权证书的行为不属于行政复议前置的情形。本案中，被告颁证的具体行政行为涉及的是集体土地，属于不动产，原告作为与被告颁发集体土地使用证的具体行政行为有法律上的利害关系人，并不知道具体行政行为的内容，因此，本案的起诉期限最长为20年，故本案未超过诉讼时效。在本案中，第三人陈昆在向被告申请土地登记时，提交了土地登记申请书，该申请书载明土地权属来源证明文件为永安镇桃园鱼坝磨盘山荒山出让合同、公证书及楚雄市出让集体荒山(荒山、荒滩、荒水)土地使用权合同书。同时，根据被告提交的关于鱼坝果园基地出让的补充协议，该协议第二条载明，1996年3月20日，外陆河村将本村山地7亩出让给基地……果园出让后，该7亩山地的使用权同时转让属于陈昆。因基地内磨盘山山顶原为外陆河村的坟地……平台内果树需要占用时，必须事先通知基地，由基地管护人员无偿取缔。由于该补充协议对原告所有的土地进行了处分，但该协议并未经原告签字确认。本案在审理过程中，原告及第三人鱼坝居民小组均认可，位于磨盘山山顶面积为10.5亩及位于外陆河村小团山(即小桥坝)面积为6亩的土地为原告居民小组所有。因此，被告在进行土地登记过程中，未尽谨慎审查职责，将属于原告所有的两处土地共计16.5亩错误登记在第三人陈昆所有的楚开土集用(2001)字第035号集体土地使用证下，故被告的颁证行为事实不清，证据不足。同时，根据被告提交的土地登记审批表，该审批表载明审查人员于2001年11月26日进行初审，土地管理部门于次日审核同意登记，发证机关于2002年1月17日作出同意发证意见，但是，被告于2001年12月就已向第三人陈昆颁发了涉案土地使用证，因此，被告先颁证后审核，颁证程序违法。综上所述，依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第1目、第3目之规定判决撤销被告楚雄市人民政府于2001年12月颁发的楚开土集用(2001)字第035号集体土地使用证。
宣判后，市政府不服，提起上诉称，一、一审法院审理本案程序违法，本案属于复议前置的案件，应当先申请行政复议，不服复议决定的才可以向人民法院起诉。如果人民法院直接受理没有经过行政复议的案件，属于违反法定程序的行为。一审法院将本案案由定为土地行政登记，但一审判决中却认为本案属于行政许可类案件，不适用复议前置的规定，这是自相矛盾的。一审法院受理本案并对本案径直裁判的行为，实质上已经违反了法定程序。二、一审法院事实认定不清。一审法院虽采信了上诉人提交的记载外陆河村民小组原小组长胡元发代表外陆河村小组签字认可的《土地权属界线调查表》等一系列证据，却未结合全案证据予以综合的客观性评判。当时全国兴起四荒土地登记热潮，行政条件受客观条件的限制，上诉人的土地行政登记行为仅要求各级政府部门进行逐级上报与审批，上诉人也履行了形式审查的义务，并非一审法院认定上诉人未尽谨慎审查职责。同时，全案多份证据均显示外陆河小组有将本村山地7亩出让给鱼坝果园的事实，但一审法院却未严格审查证实该事实的《补充协议》等相关证据，而也未主动行使全面调查案件事实的职权，这是一审法院审理不严的体现。伴随着乡镇合并等多重体制改革，很多原始材料受让人陈昆无法找到。据当事人回忆外陆河村小组与鱼坝果园基地已达成合意将其村小组所有的16.5亩荒山交予鱼坝果园基地使用五十年，外陆河村小组收益了土地“占用费”，并且允诺随着该土地使用人的变更将该使用权一并转移予受让人。一审法院忽视客观事实，在本案的事实认定上存在遗漏。三、一审法院因事实认定不清致使适用法律错误，一审法院依据《行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第1目、第3目的规定，作出撤销集体土地使用证的判决事项，存在不当之处。本案中，遗漏认定了该部分事实，导致整个案件的审理出现偏差。一审法院若能正确认定遗漏的客观事实，重新对全案进行梳理，则本案不适用该条款的规定。一审法院法律适用不当，还体现为一审法院无视一审第三人之间订立的《集体荒山出让合同书》，判决撤销被上诉人陈昆持有的《集体土地使用证》，对权证上载明的陈昆与鱼坝村小组协议约定的16.5亩以外的部分也一并处分，致使第三人鱼坝村小组与陈昆之间的合同关系一并解除，陈昆的合法权益遭受侵害。请依法撤销一审判决，改判驳回一审原告的诉讼请求。
被上诉人外陆河居民小组答辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请驳回上诉，维持原判。
原审第三人鱼坝居民小组述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈昆述称，诉争的集体土地使用证颁证事实清楚，程序合法，外陆河居民小组的诉讼请求不能成立。一审判决认定事实不清，程序违法，要求撤销一审判决，驳回外陆河居民小组的诉讼请求。
二审中，原审第三人陈昆申请本院到东瓜镇林业站调取1996年外陆河居民小组收取鱼坝果园基地土地占用费的收条及该过程的公证书，欲证实外陆河居民小组于1996年将涉案土地有偿出让给鱼坝果园基地使用，且鱼坝果园基地向其支付土地占用费的事实。本院依申请，调取了收条一份及内部收据一份，公证书未调取到。
经质证，上诉人对本院调取的上述二份证据的真实性、合法性和关联性认可，认为该二份证据证实外陆河居民小组于1996年将诉争的土地有偿出让给鱼坝果园基地，收取了土地占用费并进行公证的事实。
被上诉人外陆河居民小组对收条的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性，收条上载明的是土地占用费不是转让费，而且经手人胡元发是什么人不清楚。对内部收据的真实性、合法性和关联性均不予认可，没有任何证据与之相印证，公证的内容是什么不清楚。
原审第三人鱼坝居民小组的质证意见与被上诉人外陆河居民小组的质证意见一致。
本院认为，收条及内部收据系本院依申请调取的证据，因此对该二份证据的真实性予以采信。收条上载明了时任外陆河居民小组的小组长胡元发收取了鱼坝果园土地占用费700元的事实，对该事实本院予以确认。内部收据是永安法律服务所出具的公证费收据，但因公证书查找不到，虽然该收据摘要部分记载了“外陆河买地”字样，但因没有公证书及其协议与之相印证，不能证明该公证费产生的依据，因此对该内部收据欲证明的事实不予确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院予以确认。
本院另查明，鱼坝果园原为永安林业站及相关部门建立的一个基地。鱼坝果园占用了外陆河居民小组7亩土地，1996年3月20日时任外陆河居民小组小组长的胡元发收取了鱼坝果园的占用费700元。
本院认为，本案诉争的集体土地使用证是市政府根据第三人陈昆的申请，登记造册，核发的证书，属于土地行政登记行为，不属于行政确认的范围，因此，本案不属于应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的案件。外陆河居民小组认为该土地登记行为侵犯其合法权益的，可以直接向人民法院提起诉讼。市政府认为本案应当先向行政机关申请复议的上诉理由不能成立。
《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，上诉人市政府根据第三人陈昆提交的土地登记申请及相关证据进行了审核，由于永安镇桃园鱼坝磨盘山荒山出让合同、楚雄市出让集体荒山土地使用权合同的当事人为本案的两个第三人，出让的土地为鱼坝磨盘山荒地200亩，而关于鱼坝果园基地出让的补充协议的第二条、第三条涉及到了外陆河居民小组的土地，但在该补充协议上没有外陆河居民小组的签字。鱼坝果园与外陆河居民小组之间是否存在土地转让的事实，不能够当然认为外陆河居民小组同意将其补充协议涉及到的所有土地转让给陈昆，因此市政府在本案中的土地登记行为权属审核不清。从本案登记机关的内部审批及颁证的时间看，存在先颁证后审核的情形，颁证程序违法。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人楚雄市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 吴启贤
审判员 陈翠连
二〇一五年八月三日
书记员 苏正生