嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第81号
原告江苏大方广告有限公司，住所地江苏省靖江市解放南路2号305室。
法定代表人方骥宏。
被告嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市洪兴西路1765号。
法定代表人吴炳芳。
委托代理人王跃平。
委托代理人闻明华。
原告江苏大方广告有限公司诉被告嘉兴市秀洲区人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2015年3月24日向本院提起行政诉讼。本院同月26日立案受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证责任通知书。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本院依法组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭审理了本案。原告江苏大方广告有限公司法定代表人方骥宏，被告嘉兴市秀洲区人民政府委托代理人王跃平、闻明华到庭参加诉讼。通过审理，本院认为嘉兴市秀洲区王店镇人民政府可能实施强制拆除行为，故对原告进行追加或者变更被告的释明。但原告坚持认为实施强制拆除行为的主体是被告秀洲区人民政府，当庭拒绝追加或者变更被告。案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告江苏大方广告有限公司诉称：被告嘉兴市秀洲区“三改一拆”领导小组办公室（以下简称秀洲三改一拆办）未作出相关行政决定，未依照法定程序，强制拆除原告设置在秀洲区王店镇建农村境内G60高速公路K107+500段双面广告牌一座。秀洲三改一拆办秀洲区人民政府下设的临时机构，无行政主体资格，其强制拆除广告牌的行为，属于行政乱作为，侵害了原告的合法权益。请求：依法确认嘉兴市秀洲区人民政府委托秀洲区“三改一拆”领导小组办公室强制拆除广告牌行为违法，并赔偿广告牌及其它损失40万元。为证明其诉讼事实，原告提供了下列证据：1.光盘1碟及文字说明资料3份，用于证明2014年9月3日原告在秀洲三改一拆办对涉诉广告牌进行了登记，9月28日原告向秀洲三改一拆办索要处罚决定未果，在原告报案过程中嘉兴市公安局秀洲区分局王店镇派出所民警称该广告牌为被告所拆。2.照片5张，证明涉案广告牌被拆除现场。3.原告与秀洲区王店镇建农村经济合作社签订的《关于合作开发沪杭高速公路广告牌的协议书》、与靖江市大方实业有限公司签订的《广告牌转让协议书》、与浙江实力高空股份有限公司签订的《广告委托发布合同》，用于证明原告对涉案广告牌的产权及广告牌设置合法性，行政赔偿数额依据来源于靖江市大方实业有限公司转让给原告的广告牌价格。4.嘉兴市秀洲区公安分局王店派出所《受案回执》，用于证明2014年10月16日原告发现广告牌被拆向公安机关报案的事实。5.秀洲区人民政府信访局秀洲信告字[2014]144号《信访事项不予受理告知单》，用于证明原告为此信访的事实。6.嘉兴市人民政府嘉政复字[2014]62号《行政复议决定书》，用于证明原告为此提起行政复议的事实。
被告嘉兴市秀洲区人民政府辩称，1.原告在G60沪昆高速公路王店段设置的高立柱广告牌系违法建筑设施，应当拆除；原告诉请赔偿40万元无事实和法律依据。2.被告未对涉案广告牌实施了强制拆除行为，根据对违反村镇规划违法建筑处置工作的职能分工，王店镇人民政府对涉案广告牌实施了强制拆除行为。3.秀洲三改一拆办是区政府设立的临时机构内设部门，负责组织领导和协调各政府部门及基层政府推进“三改一拆”工作，其行为对原告权利、义务不产生直接影响，也不具有强制执行力。请求驳回原告诉讼请求。为证明其主张，被告提供了下列证据及依据：1.嘉兴市秀洲区王店镇人民政府与浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司签订的《户外高炮广告拆除合同》，用于证明王店镇人民政府发包该公司拆除了王店镇辖区高速公路沿线两侧包括涉案广告牌在内163座广告牌。2.嘉兴市秀洲区国土资源分局出具的《函》及需拆除广告牌明细表，用于证明原告设置的广告牌未经用地审批，属于需要拆除的违法设施。3.依据：浙江省人民政府浙政发（2013）12号《关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、浙江省人民政府办公室浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》、中共嘉兴市委嘉兴市政府《关于印发嘉兴市“三改一拆”三年行动计划的通知》、浙江省交通运输厅浙交[2013]89号《关于印发浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》、嘉兴市人民政府办公室嘉政办发[2013]139号《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》、秀洲区人民政府秀洲政办发[2014]85号《转发市政府<关于印发嘉兴市违法建筑认定与处置办法的通知>》、秀洲区人民政府办公室秀洲政办发[2013]40号《关于印发秀洲区“三改一拆”三年行动计划的通知》，用于证明原告设置的广告牌属于违法建筑设施，应当拆除；秀洲三改一拆办是秀洲区人民政府为贯彻落实省市两级政府实施“三改一拆”工作需要设立的临时机构内设部门，履行上级交办工作，不具有行政处罚的执法权。
经质证，对原告提供的证据，被告认为：证据1该录音、录像因偷拍而取证程序不合法，录音、录像中的工作人员身份不清，不能以此证明原告是涉案广告牌的业主以及被告实施了强制拆除行为。证据2该照片不能证明被拆除的是涉案广告牌。证据3因合作协议、转让协议、委托协议的另一方是案外人，故无法确认其真实性，同时原告未经审批设置的广告牌系违法建筑，其主张的广告牌损失不能按转让价格确定。被告对原告提供的证据4、5、6真实性未提出异议，但认为信访告知单、复议决定书不能证明被拆的广告牌是原告的，也不能证明被告实施了强制拆除行为。原告对被告提供证据的真实性无异议。但认为，证据1的拆除合同是王店镇人民政府受被告委托才与拆除广告牌单位签订的；证据2说明被告向国土管理部门取证，其是拆除涉案广告牌的实施主体；证据3证明被告无行政执法权。
本院认证如下：原告提供的证据1，视听资料附有文字说明，符合证据的形式，其真实性本院予以确认，但其证明效力仅限于原告曾到被告三改一拆办办理广告牌登记、到三改一拆办索要过处罚决定、涉案广告牌被拆除后曾向嘉兴市公安局秀洲区分局王店镇派出所交涉过。证据2，照片反映的涉案广告牌被拆情况真实，并与被告提供的证据2附件（秀洲区国土资源局“需拆广告牌明细表”）记载内容相符，予以认定。证据3，被告虽对此提出异议，但未提供相反证据予以推翻，其真实性予以认定。证据4、5、6，被告对原告报案、信访、复议的真实性未提出异议，本院予以确认。对被告提供的证据，原告对其真实性均无异议，本院予以确认。
根据上述证据，本院确认如下事实：2006年3月28日案外人江苏省靖江市大方实业有限公司通过与秀洲区王店镇建农村经济合作社签订《关于合作开发沪杭高速公路广告牌的协议书》形式租得农用地，在G60高速公路107K+500路段设置了7×21米高立柱双面广告牌一座。同年12月30日原告与靖江市大方实业有限公司签订《广告牌转让协议书》，将包括涉案广告牌在内的5座高立柱双面广告牌转让给原告，合同载明的转让款为每座40万元。2014年3月11日原告与浙江实力高空股份有限公司签订《广告委托发布合同》，将涉案广告牌委托浙江实力高空股份有限公司发布广告，期限为5年。
根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2013年4月28日秀洲区人民政府成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》文件规定：“成立秀洲区‘三改一拆’行动领导小组……加强全区‘三改一拆’工作的领导。领导小组下设办公室，……具体负责有关工作”，同时又规定“各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展‘三改一拆’行动的实施主体”。2014年8月28日嘉兴市国土资源局秀洲分局呈报秀洲三改一拆办《函》载明“我局从未办理过上海成鹰广告有限公司等三十七家广告公司在秀洲区范围内高速公路沿线两侧广告牌设立相关用地审批事项”，所附的“嘉兴市高速公路主线公路用地外需要拆除的广告明细表（秀洲）”包括了涉案广告牌，记载内容基本相符，但广告业主登记为“高空传媒”。同日，秀洲区王店镇人民政府与浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司签订了《户外高炮广告拆除合同》，由王店镇人民政府委托浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司在2014年10月底前拆除该镇辖区内高速公路沿线两侧163座广告牌。
根据嘉兴市整治高速公路沿线户外广告设施的统一要求，2014年9月3日原告工作人员到秀洲三改一拆办登记广告牌，2014年9月28日原告工作人员到秀洲三改一拆办索要处罚决定书无果。2014年10月16日原告发现涉案广告牌被拆除后，向所在地嘉兴市公安局秀洲区分局王店镇派出所报案。2014年11月4日原告工作人员向王店镇派出所民警通过电话询问广告牌被拆除情况，被告知与派出所无关，有疑问可以询问秀洲三改一拆办。此后，原告向秀洲区人民政府信访，被告知不予受理。2014年12月1日原告向嘉兴市人民政府申请行政复议，要求确认被告秀洲区人民政府强制拆除广告牌行为违法并赔偿。该复议决定认为，原告未经审批违法设置广告牌，依法应当强制拆除，在秀洲三改一拆办的指导协调下，王店镇人民政府强制拆除广告牌行为正确，故维持了强制拆除广告牌行为。原告遂向本院提起了行政诉讼。
本院认为，原告提供的与秀洲区王店镇建农村经济合作社签订的《关于合作开发沪杭高速公路广告牌的协议书》、与靖江市大方实业有限公司签订的《广告牌转让协议书》、与浙江实力高空股份有限公司签订的《广告委托发布合同》等证据，被告对此虽有异议但不能提供相反证据，本院据此确认涉案广告牌产权为原告所有。《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日年实施后经修改）第四十四条、五十六条、五十七条、六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2000年7月5日实施）第十九条、三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用或征地手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；临时使用国有土地或者集体土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。《浙江省村镇规划建设管理条例》（1998年1月1日实施）第二十二条、二十三条、第二十五条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在建制镇规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。临时建设的建筑物及其附属设施应当在批准的使用期限内拆除，禁止建造永久性建筑物、构筑物和其他设施。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。
秀洲三改一拆办是秀洲区人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求，设立的临时机构，其职能是具体负责辖区内“三改一拆”行动的部署、协调、监督及目标考核等工作。根据《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》文件规定：“各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展‘三改一拆’行动的实施主体”。原告在本案中提供的证据，不能证明秀洲三改一拆办实施或者委托王店镇人民政府实施了对涉案广告牌的强制拆除行为，故其要求确认被告秀洲区人民政府强制拆除涉案广告牌违法并予以赔偿的请求本院不予支持。原告在诉讼中，又拒绝变更或追加当事人，据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第㈣项之规定，判决如下：
驳回原告江苏大方广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府委托秀洲区“三改一拆”领导小组办公室强制拆除广告牌行为违法，并赔偿广告牌及其它损失40万元诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江苏大方广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年六月二十五日
书记员 张琳嫣