贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔方行初字第16号
原告张志怀，男。
原告张润碧，女。
原告张润碧委托代理人张志怀，与张润碧系兄妹关系。
原告张志琴，女。
被告毕节市七星关区长春堡镇人民政府。地址：贵州省毕节市七星关区长春堡镇街上。
法定代表人林学文，镇长。
委托代理人（特别授权）熊灿斌、赵新春，贵州本芳律师事务所律师。
原告张志怀、张润碧、张志琴诉被告毕节市七星关区长春堡镇人民政府（以下简称“长春堡镇政府”）土地行政协议一案，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月13日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于2015年6月3日向本院提交了《延期举证及延期开庭申请》，申请将举证期限及开庭时间延长20日，本院依法同意被告提交的延期举证及延期开庭申请。本院依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭审理了本案。原告张志怀（原告张润碧委托代理人）、张志琴，被告长春堡镇政府委托代理人熊灿斌、赵新春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：国家实行土地承包责任制时，原告一家分得326国道旁面积为0.28亩（186.65平方米）的一块自留地，承包户主为原告母亲顾尚芳。2013年，被告以修建毕威高速公路征用土地的名义，欺骗原告母亲顾尚芳将土地交与被告，且丈量人员欺骗原告母亲顾尚芳不懂面积计算，故意将原告家186.65平方米的土地面积缩小为146.72平方米，并出具《承诺书》给原告母亲顾尚芳，该承诺书加盖了被告长春堡镇政府公章，原告母亲顾尚芳加盖了手印，原告张志琴也签了字。原告母亲顾尚芳发现受骗后，就经常至长春堡镇政府讲理，2013年冬月初七，原告母亲顾尚芳又去找长春堡镇政府领导，在傍晚回家的过程中被摩托车撞倒后不幸死亡。2014年5月底，被告并没有信守承诺，划地给原告。2014年9月27日早上，张以亮、张志江带领工人在原告家自留地中挖土下地基，原告前去阻挡施工，后因长春堡镇政府相关人员赶来现场，原告被迫让他们施工。原告与张以亮、张志江没有经济纠纷和往来，张以亮侵犯原告土地使用权，修建违法建筑，依法应受到处罚。被告滥用公权力，扶持张以亮、张志江建房行为是违法行为。综上，请求判令被告解除《承诺书》，归还原告《承诺书》中的涉案承包地，终止违法征地行为。
原告向本院提供以下证据：
1、张志怀、张志琴身份证、张润碧户口簿。拟证明原告的身份情况。
2、《土地使用证》（顾尚芳）。拟证明涉案土地属于顾尚芳。
3、《承诺书》。拟证明长春堡镇政府给原告承诺是归还原告土地，但长春堡镇政府后来没有按承诺返还土地。
4、《信访答复意见》。拟证明原告土地实际面积是0.28亩。
被告辩称：1、就行政诉讼看，本案被告系受托与原告签订的协议，因此本案原告以本案被告作为诉讼主体当事人，被告不适格；2、就行政诉讼的诉讼期限看，本案承诺签订于2013年5月10日，而本案原告在2015年5月才提起行政诉讼，已超过起诉期限；3、就本案实质，双方所签承诺已对双方善后事宜进行了处理，而再确认行政行为本身是否合法不具有实际意义；4、就双方所涉《承诺书》内容来看，该承诺内容应当识别为土地置换协议，协议内容应属民事案件处理范围，不属行政管辖范围；5、就原告诉请来看，其诉请一属于民事法律用语，不属于行政法律用语，诉请二已经协商处理完成，不存在中止一说，因此原告诉求不应获得支持。
被告向本院提供以下证据：
1、《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明》。拟证明被告身份信息情况。
2、毕节市委、毕节市政府《关于成立毕节市高速公路指挥部的通知》（毕市党办字（2009）62号）、七星关区高速公路指挥部《关于毕威高速长春连接涉及长春村房屋征收补偿及安置相关问题的会议纪要》（七星高指（2012）13号）。拟证明：（1）毕威高速公路建设指挥部系七星关区人民政府设立，代表七星关区政府负责处理毕威高速公路建设中的征地相关事宜；（2）对涉案土地作为征收决定的主体系毕威高速公路建设指挥部即七星关区人民政府；（3）被告系接受七星关区人民政府委托协助处理征地相关事宜，非征地主体，被告不是适格的诉讼主体。
3、《承诺书》。拟证明：（1）2013年初，根据上级人民政府的指示，被告与原告母亲顾尚芳协商补偿事宜并代为对顾尚芳进行补偿，通过双方自愿协商后达成一致意见，由被告在小城镇建设新区协调同等面积的土地给顾尚芳，该承诺书事实上为原、被告签订的民事代偿合同。被告所起作用即为协调同面积土地归还顾尚芳，双方之间纠纷系因履行该《承诺书》所致，属民事法律关系；（2）参照《合同法》的相关规定，原告要求撤销该承诺书无事实及法律依据且超过撤销期，人民法院应驳回其诉讼请求；（3）如本案认定为行政案件，则已超过法定诉讼时效，依法应予驳回；（4）从《承诺书》内容看，上级人民政府作出决定是2013年5月10号前，如本案是行政案，已经超过法定时效。
4、《国有土地使用证》（毕市七星国用（2015）第1059号、第1060号）、《房地产估价报告》。拟证明：（1）七星关区国土资源局就涉案土地已对张以亮、邱义先两户办理了国有土地使用证，且已实际作修建房屋使用；（2）贵州中联信房地产估价有限责任公司就涉案土地市场价值进行评估，估价结果为77222元。出于切实解决问题，被告基于《承诺书》内容，同意在长春堡镇小城镇建设启动时按照《承诺书》中承诺面积归还原告，若原告不同意，被告同意按照《房地产估价报告》内容对原告进行补偿。
经庭审质证：被告对原告第1组证据无异议，本院依法予以确认；被告对原告第2组证据有异议，认为该土地使用证是已经过期的证书，该土地使用证为毕节县人民政府印制的，但核发机关是长春堡镇人民公社，核发机关所盖公章与土地使用证发放机关不一致，登记内容涉及公路边的0.28亩自留地，四至不清，不能证明是涉案土地。且第二轮土地承包时，被告到长春村村民委员会于七星关区档案局查看资料，顾尚芳第二轮土地承包土地的登记表，该土地登记表上登记的顾尚芳户承包的土地并未包括涉案土地。本院认为，该证据体现第一轮土地承包情况，对其真实性本院依法予以确认，对于被告质证中顾尚芳户承包土地中未涉及涉案土地的意见，因被告未提供相关依据证明，对该意见本院不予采纳；被告对原告第3组证据真实性无异议，但认为该承诺书属于民事法律关系，且被告方没有按照承诺书承诺时间返还土地，但双方争议焦点是承诺书的履行问题，本质上是民事法律关系。本院认为，该证据客观真实地反应原、被告就土地调换（或土地货币补偿）的一致意见，依法应作为认定案件事实的依据；被告对原告第4组证据有异议，认为土地面积应该以实际测量为准。本院认为，该证据内容真实地反映了毕节市国土资源局七星关分局对原告张志怀等所反映诉求进行答复的情况，对其真实性本院依法予以确认，但达不到原告证明目的。原告对被告第1组证据无异议，本院依法予以确认；原告对被告第2组证据有异议，认为高速公路指挥部上的文件上没有指定要征收涉案土地，且征收原告土地不是用于修路，是用于私人建房。本院认为，该组证据中的各项证据内容相互印证，依法应作为认定案件事实的依据；原告对被告第3组证据有异议，认为是行政法律关系。因该组证据与原告提交的第3组证据相同，依法应作为认定案件事实的依据；
原告对被告第4组证据有异议，认为张以亮、邱义先与原告没有关系，并且原告并不知道评估的事情，对评估结论原告不同意。本院认为，因《国有土地使用证》现为合法的权利证书，具有证据的真实性、合法性、关联性，依法应作为案件事实的依据。《房地产估价报告》被告长春堡镇政府单方委托贵州房地产估价有限责任公司对顾尚芳户被征用土地进行估价，且评估的土地面积为143.46平方米，与《承诺书》中顾尚芳户土地146.72平方米有出入，依法不应作为认定案件事实的依据。
经审理查明：顾尚芳（已逝）系原告张志怀、张润碧、张志琴的母亲。2009年6月3日，原毕节市委，毕节市人民政府（现七星关区人民政府）根据工作需要，决定成立毕节市高速公路建设指挥部，负责厦蓉高速公路毕节市段、杭瑞高速公路毕节市段、毕威高速公路建设协调、服务、保障工作。2012年2月8日，经毕节市高速公路建设指挥部会议研究讨论，决定毕威高速长春连接线涉及长春村的4户人的房屋征收补偿安置工作由长春堡镇政府负责。会议决定征收长春原食品站与326国道之间的集体土地（顾尚芳、聂俊英等户土地）共1.6844亩作为被征收户的安置用地，由长春堡镇政府组织征收。因毕威高速公路修建，需征用长春村十一组顾尚芳位于326国道长春电管所由毕节往威宁方向的100米处，面积146.72平方的承包地。2013年5月10日，长春堡镇政府出具《承诺书》，同意在长春集镇所在地以城镇建设新区临街或加油站附近归还146.72平方给顾尚芳，时间在2014年5月底前，逾期不能归还，则按市场价格予以货币支付。2015年5月13日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令被告归还承包地，解除承诺书，被告终止违法征地行为。
本案的争议焦点为：1、被告是否是本案适格主体；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、本案中的《承诺书》是否属于行政协议。
本院认为：行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与行政相对人之间经过协商一致达成的协议。本案中，《承诺书》的协议一方为行政机关即被告长春堡镇政府，另一方为自然人顾尚芳。该《承诺书》载明“由于毕威高速新公路修建，国家需征用长春村十一组顾尚芬（笔误，应为芳）的承包地”，是为增进公共利益，实现行政管理目标的需要。《承诺书》尾部有承诺单位及本案被告加盖的印章、顾尚芳本人手印、原告张志琴签名及捺印，由此可见，该《承诺书》系顾尚芳与长春堡镇政府通过协商一致达成的协议。因此，《承诺书》符合行政协议的构成要件，应属行政法律关系所调整的行政协议。《承诺书》协议双方为顾尚芳、长春堡镇政府，根据行政协议的相对性，长春堡镇政府作为本案的被告，主体适格。自2013年5月10日，顾尚芳与被告签订《承诺书》后，被告至今为止未履行《承诺书》约定的“同意在长春集镇所在地（小城镇建设新区邻街或加油站附近）归还146.72平方米给该农户，时间在2014年5月底。逾期不能归还，则按市场价予以货币支付。”的行为，因此，本案起诉期限的起算时间应为2014年5月底，而该《承诺书》中并未告知若被告未履行协议约定内容时顾尚芳的救济渠道及途径，即未告知原告母亲顾尚芳享有的诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第（一）项之规定，原告起诉并未超过法定的起诉期限。对于原告主张解除《承诺书》的诉讼请求，因《承诺书》是原告母亲顾尚芳、被告长春堡镇政府协商一致所达成的一致意见，该《承诺书》未约定协议解除的条件，又未违反法律规定的禁止性要件，对于原告主张解除《承诺书》的诉讼理由不成立，本院依法不予支持；原告主张土地实际面积为为0.28亩（186.65平方米），而《承诺书》中载明的土地面积为146.72平方米，顾尚芳、原告张志琴均在《承诺书》上捺印、签字捺印，已经认可土地征用面积为146.72平方米，原告在本案中亦未提供有力证据证明其被征用土地面积为0.28亩（186.65平方米），对原告的该项诉讼主张，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
驳回原告张志怀、张润碧、张志琴的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告张志怀、张润碧、张志琴负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州
省毕节市中级人民法院。
审 判 长 黄家前
审 判 员 罗 单
人民陪审员 李崇益
二〇一五年七月二十日
书 记 员 刘 莹