湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行终109号
上诉人（原审原告）武汉中原实业集团发展有限公司，住所地武汉市江岸区黄浦路27号。
法定代表人甘旻，董事长。
委托诉讼代理人徐鸿、倪纯珊，湖北大晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市江岸区卫生和计划生育委员会，住所地武汉市江岸区二曜路21号。
法定代表人林璇，主任。
委托诉讼代理人王妍，该委员会工作人员。
委托诉讼代理人李天云，湖北瑞通天元律师事务所律师。
原审第三人江岸区一元街社区卫生服务中心，住所地武汉市江岸区二曜路19号。
法定代表人王平，主任。
委托诉讼代理人于利，该服务中心副主任。
委托诉讼代理人刘伟，湖北山河律师事务所律师。
上诉人武汉中原实业集团发展有限公司（以下简称中原集团）与被上诉人武汉市江岸区卫生和计划生育委员会（以下简称区卫计委）卫生行政许可一案，不服武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月16日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年9月28日区卫计委委托湖北鼎诚律师事务所向中原集团发出《律师函》，通知中原集团尽快根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《湖北省医疗机构设置与执业登记注册管理办法》的相关规定申请办理江岸区一元街社区卫生服务中心（以下简称一元街卫生服务中心）法定代表人和中心主任变更登记事宜及申请继续执业登记。2016年10月9日中原集团作出（2016）集办字第017号《关于罗霄等同志任职的通知》，任命罗霄为一元街卫生服务中心法定代表人、任命阮爱珍为一元街卫生服务中心主任、任命李宇清为一元街卫生服务中心财务部长。2016年12月9日中原集团向区卫计委递交《申请书》并将（2016）集办字第017号《关于罗霄等同志任职的通知》、企业变更通知书作为申请材料一并提交给区卫计委，申请变更一元街卫生服务中心《医疗机构执业许可证》上的法定代表人和负责人。区卫计委工作人员收到上述《申请书》后向中原集团代办人员口头告知申请材料欠缺，不符合相关规定并要求补充提交材料。其后中原集团未能按照相关规定补充提交申请变更登记的相关材料，区卫计委亦未按照中原集团的《申请书》内容办理变更登记手续。中原集团认为区卫计委未按照其申请办理《医疗机构执业许可证》上的法定代表人和负责人变更登记手续构成行政不作为，特诉至原审法院，诉请如前。
原审法院另查明，原武汉市卫生局于2002年12月4日作出武卫[2002]253号《市卫生局关于认定青山区冶金医院等11家医院为社区卫生服务中心的通知》，认定三九中原医院为一元街卫生服务中心，下设同兴社区卫生服务站，其服务区域为街辖范围，服务人口27610人。2005年4月12日，原武汉市卫生局作出武卫[2005]106号《市卫生局关于江岸区上海街社区卫生服务中心等3家社区卫生服务机构资格认定的通知》，批准设立江岸区一元街社区卫生服务中心（机构地址：江岸区二曜路19号），服务区域为街辖范围，服务家庭数8414户，服务人口31336人。武汉市江岸区事业单位登记管理局向一元街卫生服务中心发放了2005年4月5日至2011年3月31日期间的《事业单位法人证书》，其中2005年4月5日至2008年3月31日之前该中心《事业单位法人证书》上登记的举办单位为中原集团。2008年3月16日及2010年3月17日，根据原武汉市卫生局《关于鼓励大医院托管社区卫生服务中心的指导意见》（武卫[2008]42号）和《关于印发2008年度武汉市大中型医院对口支持基层医疗卫生机构方案的通知》（武卫[2008]49号）文件精神，一元街卫生服务中心（乙方）与武汉市第八医院（甲方）分别签订了两份《社区卫生服务中心托管经营合同》，约定乙方将行政、人事调配权和经营决策权全部交由甲方统一管理。甲方托管乙方后应保持乙方体制不变；享受财政拨款和各项财税减免政策不变；非营利性医疗机构性质不变；公共卫生和基本医疗服务职能不变；独立法人主体不变。托管时间为2008年3月16日至2012年3月16日。2008年3月31日至2010年3月31日之前该中心《事业单位法人证书》上登记的举办单位为武汉市第八医院。2013年5月3日及2015年8月1日，一元街卫生服务中心（乙方）分别与武汉市第八医院（甲方）签订了两份《市八医院——江岸医联体合作协议》，约定为了更好的发展医疗卫生服务事业，根据市人大二次会议3号议案及市卫生局有关医联体文件精神，成立市八医院——江岸医联体，市八医院与相关社区卫生服务中心签署合作协议。约定乙方将行政、人事调配权、经营决策权、资产使用权和财产权交由甲方统一管理。医联体成立后，社区卫生服务机构举办主体、法人地位、公益性质、基本职能、产权关系和人员身份不变。并对合作内容如双向转诊、检查互通、教育培训及专家下沉、收费方式等作出了具体的规定。约定协议服务期至2018年7月31日。一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》于2017年1月30日到期，其后区卫计委未向一元街卫生服务中心换发新证。
原审法院还查明，2011年8月30日，区编委作出岸编[2011]14号《关于我区社区卫生服务机构等单位法人登记及其管理有关问题的会议纪要》，认定一元街卫生服务中心系由中原集团举办的社区卫生服务中心，不予纳入区事业单位法人登记。2015年11月3日一元街卫生服务中心以区卫计委及区编委为被告向本院提起行政诉讼，要求法院撤销区编委作出的岸编[2011]14号会议纪要，责令区卫计委、区编委确认一元街卫生服务中心具有事业单位法人资格并给予一元街卫生服务中心事业单位应有的待遇。原审法院审查后认为一元街卫生服务中心未提交有效证据证明其为依法成立并经登记的合法组织，其提起诉讼不具备原告主体资格，作出了（2015）鄂江岸行初字第00286号《行政裁定书》，裁定驳回一元街卫生服务中心的起诉。经一元街卫生服务中心上诉，武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01行终86号《行政裁定书》，认为一元街卫生服务中心在被诉行政法律关系中处于行政相对人的地位，同时，虽其持有的事业单位法人证书已超期，但其持有的《医疗机构执业许可证》可证明其是合法成立，也有一定组织机构和财产的其他组织，故撤销了本院作出的上述裁定，指令原审法院继续审理。原审法院经继续审理后，作出了（2015）鄂江岸行初字第00286号之一《行政裁定书》，认为区编委系党委机构，一元街卫生服务中心将其作为被告提起行政诉讼不符合《行政诉讼法》的规定；区卫计委对一元街卫生服务中心只有业务上的指导、监督和管理权，我国目前法律法规并未授权区卫计委具有确认一元街卫生服务中心单位法人资格的权利；且一元街卫生服务中心实质上是对政府主导的对其前身朝阳医院的改制不满提起的诉讼，因政府主导的改制行为系行政机关依据相关政策作出的行为，不属于人民法院的审查范围。故裁定驳回一元街卫生服务中心的起诉。一元街卫生服务中心不服（2015）鄂江岸行初字第00286号之一行政裁定书提起上诉，武汉市中级人民法院经过审理作出（2017）鄂01行终400号《行政裁定书》驳回一元街卫生服务中心的上诉，维持原裁定。2017年1月20日一元街卫生服务中心以区卫计委为被告向原审法院提起行政诉讼，要求法院判决确认区卫计委为中原集团补办一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》所做出的具体行政行为违法、撤销区卫计委为中原集团补办一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》、区卫计委及时为一元街卫生服务中心即将到期的《医疗机构执业许可证》换发新证等。原审法院受理后依法通知中原集团作为第三人参与诉讼，经审理作出（2017）鄂0102行初31号《行政判决书》，认为区卫计委未进行调查核实仅依据中原集团的申请即认定一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》遗失，并为中原集团补办一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》的行为认定事实错误、适用法律错误，且违反了正当程序的原则，应予撤销。但因区卫计委向中原集团补发的一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》的有效期限至2017年1月30日已失效，不具有可撤销内容，故确认被告区卫计委向第三人中原集团补发一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》的行为违法。一元街卫生服务中心要求区卫计委向其核发新的《医疗机构执业许可证》与其他诉讼请求并非同一类型的诉讼请求，不应在同一案件中进行审理，一元街卫生服务中心应当另行起诉。一元街卫生服务中心、区卫计委、中原集团均不服（2017）鄂0102行初31号《行政判决书》提起上诉，武汉市中级人民法院经过审理作出（2017）鄂01行终568号《行政判决书》驳回了一元街卫生服务中心、区卫计委及中原集团的上诉，维持原判决。
原审法院认为：根据《医疗机构管理条例》的相关规定，区卫计委负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作，具有受理并办理《医疗机构执业许可证》相关内容变更登记的职权。《医疗机构管理条例实施细则》第三十条规定：“医疗机构变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人、所有制形式、服务对象、服务方式、注册资金（资本）、诊疗科目、床位（牙椅）的，必须向登记机关申请办理变更登记，并提交下列材料：（一）医疗机构法定代表人或者主要负责人签署的《医疗机构申请变更登记注册书》；（二）申请变更登记的原因和理由；（三）登记机关规定提交的其他材料。”中原集团主张其作为一元街卫生服务中心的举办单位，因已重新任命了一元街卫生服务中心的法定代表人及中心负责人，故向区卫计委申请变更一元街卫生服务中心《医疗机构执业许可证》上的法定代表人和负责人，并提交《申请书》、（2016）集办字第017号《关于罗霄等同志任职的通知》、企业变更通知书。原审法院认为，申请变更医疗机构《医疗机构执业许可证》上的法定代表人及负责人，应当提交《医疗机构管理条例实施细则》第三十条规定的相应材料。而本案中中原集团向区卫计委提交的申请材料为《申请书》、（2016）集办字第017号《关于罗霄等同志任职的通知》、企业变更通知书，不符合《医疗机构管理条例实施细则》第三十条的规定。区卫计委收到上述申请材料后已口头告知中原集团其申请材料欠缺并要求补充。中原集团至今无法向区卫计委补充提交符合《医疗机构管理条例》第三十条规定的申请材料，仍不具备区卫计委办理一元街卫生服务中心的法定条件。故原审法院认为区卫计委未办理一元街卫生服务中心《医疗机构执业许可证》法定代表人、负责人变更登记不构成行政不作为。中原集团要求判令被告区卫计委办理一元街卫生服务中心《医疗机构执业许可证》法定代表人、负责人变更登记的诉讼请求没有事实依据，原审法院不予支持。且一元街卫生服务中心的《医疗机构执业许可证》已于2017年1月30日到期，区卫计委客观上也不可能针对已经超过期限的《医疗机构执业许可证》事项进行变更登记。
本案中，中原集团及一元街卫生服务中心之间因企业改制问题、举办单位问题存在诸多矛盾，涉及多起诉讼，且有关事宜正在诉讼过程中。区卫计委作为行政主管部门，一方面要积极行使管理职权，化解矛盾，另一方面，也要在法律框架内解决问题，依法行政，通过积极沟通和协调，妥善解决相关的历史遗留问题。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回中原集团的全部诉讼请求。
上诉人中原集团不服原审判决向本院提起上诉称，一、根据《医疗机构管理条例》第五条“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”，以及第四十条“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权:(一)负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验;(二)对医疗机构的执业活动进行检查指导;(三)负责组织对医疗机构的评审;(四)对违反本条例的行为给予处罚”的规定，对一元街卫生服务中心进行监督管理是区卫计委的法定职责，应当对其医疗经营活动的合法性、合规性具有直接监管义务。二、区卫计委在监管过程中，因一元街卫生服务中心主体资格丧失而要求其办理民办非企业法人登记手续，而一元街卫生服务中心的法定代表人拒不办理，导致其无法办理新的《医疗机构执行许可证》而非法继续其医疗经营活动。区卫计委根据其档案登记情况及相关文件确定上诉人为一元街卫生服务中心的举办单位，多次发函要求上诉人履行举办单位职责，要求上诉人为其办理相关法人资格手续，否则要求上诉人承担可能产生的一切后果。上诉人按照要求向其申请变更一元街卫生服务中心法定代表人，以便办理后续事宜，而区卫计委一直未予以答复。三、本案一审阶段中，区卫计委以无法提供有现任一元街卫生服务中心法定代表人或主要负责人签署的《医疗机构申请变更登记注册书》作为其行政不作为的理由，明显违反行政合法性原则即不履行其行政法定职责，更违反了行政合理性原则。区卫计委明知一元街卫生服务中心的现任法定代表人早己超过退休年龄而强行任职，且拒绝办理民办非企业法人登记，也明知一元街卫生服务中心的主要负责人己过世。如果一元街卫生服务中心法定代表人愿意签名，就不可能出现需要举办单位出面办理相关手续的现状。上诉人显然不可能取得其签名，并将情况反应给区卫计委，并询问对于此特殊情况该如何办理。区卫计委至今未予以答复，也未出具任何不予办理的书面文书，违反了《医疗机构管理条例实施细则》第三十三条“登记机关在受理变更登记申请后，依据条例和本细则的有关规定以及当地《医疗机构设置规划》进行审核，按照登记程序或者简化程序办理变更登记，并作出核准变更登记或者不予变更登记的决定”的规定，属于行政不作为。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误。特向贵院提起上诉，请求判令区卫计委依法履行其医疗机构监督管理职责，为上诉人办理一元街卫生服务中心的法定代表人变更登记。
被上诉人区卫计委辩称，上诉人中原集团要求我委为其办理一元街社区卫生服务中心的法定代表人变更登记，但上诉人未按照《医疗机构管理条例实施细则》第三十条的规定向我委提交相应材料，我委在告知其材料欠缺并要求补充的条件下，其仍未补充提交，因此无法为其办理变更登记。我委的行为不构成行政不作为。请求二审法院依法驳回上诉人中原集团的上诉，维持原判决。
原审第三人一元街卫生服务中心述称，上诉人中原集团不是我服务中心的举办单位，其无权要求被上诉人区卫计委变更我服务中心的法定代表人，而且，上诉人没有按照法律规定的条件，向被上诉人提供变更原审第三人法定代表人的申请手续，其变更请求依法不应当予以批准。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人中原集团的上诉请求，维持原判决。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，根据《医疗机构管理条例》的相关规定，被上诉人区卫计委具有受理并办理《医疗机构执业许可证》相关内容变更登记的职权。《医疗机构管理条例实施细则》第三十条规定：“医疗机构变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人、所有制形式、服务对象、服务方式、注册资金（资本）、诊疗科目、床位（牙椅）的，必须向登记机关申请办理变更登记，并提交下列材料：（一）医疗机构法定代表人或者主要负责人签署的《医疗机构申请变更登记注册书》；（二）申请变更登记的原因和理由；（三）登记机关规定提交的其他材料。”本案中，上诉人中原集团向被上诉人区卫计委提交的申请材料为《申请书》、（2016）集办字第017号《关于罗霄等同志任职的通知》、企业变更通知书，这不符合上述规定。被上诉人区卫计委收到上述申请材料后已告知上诉人中原集团其申请材料欠缺并要求补充，但上诉人中原集团没有按照被上诉人区卫计委的要求提交补充的申请材料。上诉人中原集团关于要求被上诉人区卫计委办理原审第三人一元街卫生服务中心《医疗机构执业许可证》法定代表人、负责人变更登记的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人中原集团的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉中原实业集团发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余汉平
审 判 员 刘 忠
审 判 员 肖 丹
二〇一八年三月二十八日
法官助理 马颖杰
书 记 员 姜淑娟