湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂武汉中行终字第00593号
上诉人（一审原告）黄福庆，男，汉族，1955年1月2日出生，退休农工，住武汉市东西湖区李家墩办事处杨柳村**号，公民身份号码4201121955********。
上诉人（一审原告）许桂兰，女，汉族，1954年1月1日出生，退休农工，住武汉市东西湖区李家墩办事处杨柳村**号，公民身份号码4201121954********。
被上诉人（一审被告）武汉市东西湖区城市管理委员会，住所地武汉市东西湖区田园大道284号。
法定代表人胡学泽，主任。
委托代理人方治辉，男，汉族，1964年1月4日出生，该委员会工作人员。
上诉人黄福庆、许桂兰因诉武汉市东西湖区城市管理委员会暨武汉市东西湖区城市管理执法局（以下简称东西湖区城管委）城乡建设行政管理一案，不服武汉市东西湖区人民法院（2015）鄂东西湖行初字第00037号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院查明，2002年8月12日，东西湖区城管委向黄福庆送达（东管监）通字（2002）第670号《违法通知书》，认定黄福庆于2002年8月12日在东西湖区养殖农场张家墩公司未经许可擅自构筑房屋。违反了《武汉市城市规划管理办法》第三十条的规定。根据《武汉市城市规划管理办法》第五十四条及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，现责令立即停止违法行为。请接到本通知后三日内到武汉市东西湖区城市管理执法局接受调查。逾期不到或继续违法行为的，将依法从严处理。黄福庆在三日内未到东西湖区城管委接受调查。2002年8月20日，黄福庆与绿海园林绿化公司签订《用地拆迁补偿退出资源协议》，约定黄福庆在30日内退出资源和拆迁，绿海园林绿化公司给予黄福庆补偿。东西湖区城管委考虑到上述情况，对黄福庆的违建行为未作后续处理。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条第一款规定的起诉期限是指当事人知道或者应当知道作出行政行为之日起开始计算至提起诉讼的有效期间为六个月。第二款规定的是指当事人不知道具体行政行为内容时，为保护当事人的利益而作出的最长保护期限。黄福庆、许桂兰认为被告东西湖区城管委的行为涉及自己的不动产，应当适用二十年的起诉期限。其实质是黄福庆、许桂兰对法律的认识和理解错误。本案中，黄福庆、许桂兰是知道具体行政行为的，只能适用起诉期限的规定而不适用最长保护期限的规定。由于东西湖区城管委作出具体行政行为的时间是2002年，应当适用当时具有法律效力的法律及相关司法解释。1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”对于行政机关作出行政行为未告知当事人诉权或者起诉期限的，最高人民法院为了有效保护当事人的合法权益而作出符合实际的解释。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”东西湖区城管委作出的《违法通知书》于2002年8月12日送达黄福庆，通知上未告知黄福庆诉权或者起诉期限，黄福庆、许桂兰应当在知道该行政行为之日起2年内提起诉讼，黄福庆、许桂兰于2015年6月11日提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告黄福庆、许桂兰的起诉。
黄福庆、许桂兰不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、本案一审认定事实不清。对方在一审答辩状中提到原告是无证房屋，对无证房屋在征地拆迁时不予补偿和还建。一审程序中黄福庆、许桂兰向法庭提交证据，证明将军路街道办事处对所有无证房屋即违法建筑在征地拆迁过程中都给予了还建，一审法院对此未作出说明。二、一审裁定适用法律错误。一审法院认定黄福庆、许桂兰超过起诉期限，因被诉行政行为所涉土地承包经营权和房屋都属于不动产，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案应适用二十年的起诉期限。三、一审法院对原告一方提出的应当审判的事项未进行审判。黄福庆、许桂兰于1985年承包了张家墩水产品公司70亩鱼塘，在同年建筑了生产、生活配套设施，包括房屋479.41平方米、鸡舍356.4平方米、猪圈185平方米。2002年当地农场需要开发，征地拆迁部门为对黄福庆、许桂兰不进行补偿和还建，利用城管部门以房屋无证为由，于2002年8月12日下达城市管理行政执法违法通知书，责令立即停止违法行为，通知三日内接受调查。第二天黄福庆一方就到东西湖区城市管理执法局接受了调查，因黄福庆的房屋不属于违法建筑，所以回家后没有自拆。随后城管带人就将以上面积的房屋和其他建筑设施全部拆除。强拆后出于无奈，黄福庆于2002年8月20日与征地拆迁部门签订退出承包资源的协议。四、一审法院审判程序不合法。一审法院对被诉行政行为未进行合法性审查，要求原告举证将审查对象转为原告。东西湖城市管理执法部门滥用职权，侵犯黄福庆、许桂兰的财产权和承包经营权，造成经济损失，应承担赔偿责任。请求撤销一审裁定，撤销（东管监）通字（2002）第670号违法通知书，判令被上诉人赔偿损失。
被上诉人东西区城管委辩称：一、黄福庆、许桂兰提起行政诉讼已经超过法律规定的起诉期限，应当裁定不予受理原告请求。二、被诉行政管理行为符合法律规定，行政执法程序合法，没有侵犯黄福庆、许桂兰合法利益。鉴于当事人已经和当地的房屋征地拆迁部门签订了补偿协议，城市管理执法部门未作进一步的立案和处罚，也未作出责令限期拆除和强制拆除的决定，没有对黄福庆、许桂兰作出有损其实质利益的具体行政行为。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，关于起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”黄福庆、许桂兰知道被诉行政行为内容，本案不适用上述最长保护期限的规定。本案被诉行政行为于2002年作出，是否超过起诉期限，应当结合当时施行的法律及相关司法解释的规定。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案被诉《违法通知书》送达黄福庆的时间是2002年8月12日，执法部门未告知黄福庆诉权或者起诉期限。根据上述司法解释的规定，黄福庆、许桂兰应当在知道该行政行为之日起2年内提起诉讼，黄福庆、许桂兰于2015年6月11日提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限且无正当理由。
关于强制拆除房屋行为的合法性审查、违法建筑是否属于补偿范围、行政机关的赔偿责任等问题。黄福庆、许桂兰针对（东管监）通字（2002）第670号《违法通知书》起诉，已超过法定起诉期限，故本案对该行政行为的合法性不予审查。上述通知书不属于强制拆除决定，一审庭审过程中，黄福庆、许桂兰诉称房屋系由当地城市管理执法部门强制拆除缺乏证据证明，其起诉要求行政赔偿缺乏事实根据。至于违法建筑如何补偿，因不符合进行实体审理的条件，本案不予评判。
综上，黄福庆、许桂兰此次起诉不符合行政诉讼起诉条件，一审法院驳回起诉符合法律规定。黄福庆、许桂兰的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 罗 东 辉
审判员 殷耀德审判员俞震
二〇一五年十一月九日
书记员 潘 洁 洁