四川省德阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川06行终字第3号
上诉人（原审原告）姜学德，男，汉族，1947年5月10日生，住四川省绵竹市剑南镇。
被上诉人（原审被告）绵竹市人力资源和社会保障局。地址四川省绵竹市金山街。
法定代表人唐建成，该局局长。
委托代理人吕发弟，四川蜀一律师事务所律师。
上诉人（原审原告）姜学德因绵竹市人力资源和社会保障局（以下简称绵竹市人社局）不履行法定职责及行政赔偿纠纷一案，不服绵竹市人民法院于2015年11月26日作出的（2015）绵竹行初字第3号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，一、原告姜学德原系集体企业绵竹市皮革厂职工。1995年5月24日，原告姜学德与绵竹市皮革厂签订《职工退职协议书》，其内容为：“甲方（绵竹皮革厂）依据乙方（姜学德）的连续工龄，一次性给付乙方退职费4100元，甲方不再支付乙方其他任何费用。从即日起，乙方与甲方脱离一切关系。乙方所为的任何民事纠纷概由乙方自行负责。本协议从甲、乙双方签字之日起生效。”同日，原告从该厂领取了退职费4100元。
二、此后，原告姜学德以该《职工退职协议书》违反国发（1978）104号文件第13条之规定，绵竹市皮革厂无权制定本单位职工退职的具体办法为由，向原绵竹市劳动局反映，要求原绵竹市劳动局纠正厂方与其签署的违法退职协议。原绵竹市劳动局在收到姜学德书面举报材料后进行了调查取证，其审查结论认定绵竹市皮革厂同姜学德签订的退职协议是双方合意行为，是真实意思表示，并未违反法律、法规的规定。2002年8月13日，原绵竹市劳动局对原告关于纠正皮革厂违法退职协议的要求予以口头拒绝。2002年9月25日，原告姜学德以原绵竹市劳动局拒不履行纠正皮革厂与姜学德签定的违法《职工退职协议书》为由向本院提起行政诉讼，要求判令原绵竹市劳动局依法履行纠正绵竹市皮革厂与其签订违法《职工退职协议书》的法定职责。2002年12月11日，本院作出（2002）绵竹行初字第7号行政判决书，依法驳回原告姜学德的诉讼请求。在该案件宣判后，双方均未上诉，该判决已生效。
三、2004年，原告姜学德继续以绵竹市皮革厂与其签订的《职工退职协议书》违反国发（1978）104号文件、劳部发（1995）262号文件的规定为由，联合其他两项诉求，向市委、市政府等部门进行信访。后绵竹市信访办经调查，书面回复告知其信访请求不能成立。2004年10月25日，原绵竹市劳动局、绵竹市劳动争议仲裁委员会对姜学德等人请求纠正企业退职处理信访问题作出再次答复：认为信访人要求劳动部门根据劳部发（1995）262号文件规定纠正企业违规办理其“退职”的要求缺乏事实依据，不属于该文件规定应予纠正的范畴。2005年7月11日，绵竹市委、市政府对姜学德的上述信访事项作出《复查意见书》：对退职争议的信访事项，以前的处理均事实清楚，符合法律法规和有关政策的规定，请当事人息访。2005年11月25日，德阳市委、市政府对姜学德的上述信访事项作出复函：同意复查意见。
四、2007年5月16日，劳动和社会保障部对姜学德反映的绵竹市皮革厂与其签订退职协议书问题向其答复：向当地政府信访部门及有关部门反映。2014年，原告姜学德通过信访方式向绵竹市相关领导、群工部等部门进行反映：要求政府部门落实2007年5月16日劳动和社会保障部的告知和传真，依法纠正皮革厂制定的《职工退职协议书》，恢复信访人的正式职工待遇等问题。绵竹市相关领导及群工部批示由被告处理。2014年7月30日，被告作出信访复字（2014）24号《答复意见书》：针对姜学德等人提出的绵竹市皮革厂与其签订的退职协议违反国家政策规定，并欺骗劳动者，在违反劳动者真实意愿情况下签订该协议，姜学德等人认为该协议应当撤销，并由厂方赔偿损失的请求。处理意见：签订退职协议并履行的行为属于民事法律行为，当事人主张民事法律行为无效或申请撤销的应向法院提起诉讼。2014年8月27日，德阳市人力资源和社会保障局作出德人社复查（2014）1号《复查意见书》：维持被告作出的信访复字（2014）24号《答复意见书》。2014年9月30日，四川省人力资源和社会保障厅向德阳市人力资源和社会保障厅发出川人社函（2014）858号通知：根据《信访条例》第二十一条第（一）项：“对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的不予受理”的规定，对姜学德等人的复核申请不予受理。请督促绵竹市人力资源和社会保障局撤销其2014年7月30日作出的信访复字（2014）24号《答复意见书》，并对信访事项重新作出处理。2014年10月22日，被告向姜学德等人发出竹人社（2014）9号撤销通知：姜学德等人反映的诉求，经过有权处理的行政机关于2005年通过信访复查、复函等已明确告知，该信访事项已经终结，现对信访复字（2014）24号予以撤销。
五、2014年12月19日，被告作出《来访（信）不再受理告知书》，告知姜学德等人其提出的请求已经被告多次答复，2005年，其信访事项经过复查复核并作出了信访终结，现当事人又以同一事实和理由提出投诉请求，根据相关规定，决定对该信访事项不再受理。因原告对被告作出的告知书不服，遂诉至本院，请求判决：1.确认被告于2014年12月19日不履行法定职责的行为违法。并要求被告按照《劳动法》第85条、劳部发（1995）262号文件的规定履行法定职责：纠正绵竹市皮革厂与原告签订的违法《职工退职协议书》，恢复原告在职职工身份的待遇。即责令绵竹市皮革厂为原告补发退职期间的工资待遇、补缴该期间的社会保险；2.要求被告赔偿原告从1999年起至2014年12月19日期间因被告拒绝履行上述法定职责造成的原告损失共计12万元（包含差旅费、生活费、精神损失费以及少领取的退休金）。
六、2010年12月29日，绵竹市委办公室发布竹市委办（2010）178号文件：将原绵竹市人事局、原绵竹市劳动局整合为绵竹市人力资源和社会保障局即被告。另外，原告姜学德已于2009年12月正式退休，从2010年1月起开始领取养老金。
原审法院认为：原告姜学德要求法院确认被告于2014年12月19日作出的《来访（信）不再受理告知书》违法，并要求被告纠正绵竹市皮革厂与其签订的退职协议、恢复原告正式职工身份待遇，其实质是要求劳动和社会保障行政管理部门履行劳动监察的法定职责，对用人单位的违法行为予以纠正。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第一条第（二）、（三）项的规定，本案案由应为诉劳动和社会保障行政管理机关不履行劳动监察法定职责及行政赔偿案。
庭审中，双方争议焦点如下：一、原告此次起诉要求被告履行法定职责是否构成重复起诉；二、原告就被告于2014年12月19日作出的《来访（信）不再受理告知书》的起诉是否属于行政诉讼受案范围；三、原告主张的行政赔偿能否得到支持。
针对焦点一：原告此次起诉要求被告履行法定职责是否构成重复起诉。原告诉称，本次起诉是根据2007年5月16日劳动和社会保障部的告知，是对2014年12月19日被告拒绝履行法定职责提起的诉讼。虽然原告在2002年就原绵竹市劳动局不履行法定职责提起过诉讼，但（2002年）绵竹行初字第7号行政判决书中并未就被告2014年12月19日不履行法定职责一事作出处理。因此，原告起诉非重复起诉。被告辩称，（2002年）绵竹行初字第7号案件就姜学德起诉原绵竹市劳动局不履行纠正厂方违法退职问题已进行裁判，现原告又以同一事实、理由及诉讼请求进行起诉，应当认定为重复起诉。
本院认为，行政诉讼中的重复起诉是指同一当事人就相同的事实理由和诉讼请求再次提起诉讼。本案与（2002）绵竹行初第7号案相比，首先，原、被告为同一主体，（2002）年绵竹行初第7号案件的被告为原绵竹市劳动局，后该局与原绵竹市人事局组建成为绵竹市人力资源和社会保障局即被告；其次，两案中原告姜学德要求被告履行的均是作为劳动和社会保障行政管理部门的劳动监察法定职责，具体而言，是要求被告对绵竹市皮革厂与原告签订的违法退职协议进行纠正；再者，两案起诉的理由均是认为厂方隐瞒并违反国发（1978）104号文件的规定制定《职工退职协议书》，认为被告作为相关行政管理部门本应行使劳动监察职能对该违法退职协议问题予以纠正，但被告未履行其法定职责予以纠正；最后，原告起诉不存在新的事实和理由。2007年5月16日劳动和社会保障部向原告姜学德发出《告知单》，载明对其所反映退职协议书的问题向当地政府信访部门及有关部门反映，该告知的作出是对当事人越级反映问题的正常处理，而非是对当地部门就当事人所反映问题已依照法律法规作出处理的否认，庭审中，原告一再强调劳动和社会保障部明确告知当地纠正厂方违法《职工退职协议书》，但从原告出示的该告知单中无法反应上述事实，且原告也未出示其他证据证明该事实，本院依法不予采信，该告知单作为劳动和社会保障部对当事人越级信访的正常处理，其不能构成原告再次起诉的新事实和理由。因此，原告关于要求被告履行劳动监察的法定职责，对用人单位的违法行为予以纠正的起诉，属重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”的规定，应裁定驳回原告的该项起诉。
针对焦点二：原告就被告于2014年12月19日作出的《来访（信）不再受理告知书》的起诉是否属于行政诉讼受案范围。本院认为，原告姜学德就《职工退职协议书》问题在2005年通过信访方式对其申诉事项已经终结。现姜学德又就同一事项通过信访方式再次向信访部门反映，被告依照《信访条例》作出《来访（信）不再受理告知书》。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条的规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因此，原告就被告于2014年12月19日作出《来访（信）不再受理告知书》提起的诉讼不属于法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回。
针对焦点三：原告主张的行政赔偿能否得到支持。本院认为，行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损失时由国家承担的一种赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。（2002）绵竹行初第7号生效判决书认为该退职协议系当事人意思自治且协议内容不违反法律、法规的强制性规定，原绵竹市劳动局对此不具有纠正义务。虽然原告在本案中首次提出行政赔偿，但其提出赔偿的前提已经生效判决处理，被告不存在行政行为违法或无效的情形，原告提起行政赔偿诉讼的前提不存在，因此，对原告提起的行政赔偿诉讼，应当裁定驳回。
据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（六）项之规定，裁定：驳回原告姜学德的起诉。
宣判后，原审原告姜学德不服，上诉至本院认为：被上诉人不予纠正退职协议的行为违反了《劳动法》85条规定和劳部发（1995）262号规定的法定职责，侵犯了上诉人合法权益；被上诉人拒绝履行法定职责造成上诉人损失共计12万元。一审法院认定事实不清，适用法律法规不当，请求撤销原裁定并依法改判。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：1、上诉人请求被上诉人履行法定职责是否构成重复起诉？
上诉人称虽在2002年就原绵竹市劳动局不履行法定职责提起过诉讼，但此次起诉是就被上诉人2014年12月19日不履行法定职责一事，根据的理由是2007年5月16日劳动和社会保障部向上诉人发出的《告知单》，故上诉人起诉非重复起诉。
行政诉讼中的重复起诉是指同一当事人就相同的事实理由和诉讼请求再次提起诉讼。判断是否构成重复起诉，需从当事人是否相同、事实理由和诉讼请求是否相同，以及再次起诉是否存在新的事实和理由这三个方面进行判断。本案与（2002）绵竹行初字第7号案相比，首先，原告、被告均为同一主体。（2002）绵竹行初字第7号案被告为原绵竹市劳动局，后经批准与原绵竹市人事局组建成立绵竹市人力资源和社会保障局，即原审被告；其次，两案中上诉人姜学德的诉请相同，均是要求被上诉人履行劳动监察职责，对违法退职协议予以纠正。两案亦基于相同的事实理由，认为厂方制定《职工退职协议书》违反了国发（1978）104号文件的规定，被上诉人未履行法定职责予以纠正。最后，上诉人起诉不存在新的事实和理由。《告知单》载明对姜学德所反映退职协议书的问题向当地政府信访部门及有关部门反映，是对当事人越级反映问题的正常处理，不能构成再次起诉的新事实和理由。二审询问中，上诉人一再称劳动和社会保障部明确告知当地纠正厂方违法《职工退职协议书》，但从该告知单中并不能反映出上诉人所述事实，上诉人又未能举出其他证据予以证明。上诉人认为其不属重复起诉的上诉理由不能成立，本院不予支持。
2、上诉人要求被上诉人赔偿损失是否应予支持？
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。可见，行政赔偿应当以行政行为违法或无效为前提，只有违法行政行为才能构成行政赔偿。上诉人提出的赔偿的前提已经（2002）绵竹行初字第7号生效判决书处理，受该判决内容羁束。该判决认为退职协议系当事人意思自治且协议内容不违反法律、法规的强制性规定，原绵竹市劳动局对此不具有纠正义务。结合该生效判决，被上诉人不存在行政行为违法或无效的情形，故上诉人要求被上诉人赔偿损失的诉请，本院依法不予支持。
综上，原裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元，由上诉人姜学德负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 姚峻
审判员 王剑
审判员 李梅
二〇一六年三月九日
书记员 郭利