广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临行初字第40号
原告熊佩某。
原告莫服某。
原告熊艺某。
原告熊晨某。
上述三原告莫服某、熊艺某、熊晨某的委托代理人熊佩某。、被告桂林市临桂区住房和城乡建设局。住所地：临桂区西城南路临桂城市投资发展大厦（***楼）。
法定代表人江家经，局长。
委托代理人刘晓东，广西象山律师事务所律师。
委托代理人何焕某，桂林市临桂区住房和城乡建设局技术股股长。
原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某不服被告桂林市临桂区住房和城乡建设局（以下简称临桂住建局）作出的行政许可行为，于2015年11月16日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，向被告临桂住建局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了本案。原告熊佩某、莫服某、熊晨某及其莫服某、熊艺某、熊晨某的委托代理人熊佩某；被告临桂住建局的委托代理人刘晓东、何焕某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临桂住建局于2015年8月25日作出《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》【临城规（2015）58号】。
在本院发出应诉通知书后，被告临桂住建局于2015年11月19日向本院提供了被诉行政行为的证据、依据。
一、证据
证据1、原告提交的《申请报告》。证明原告要求侧挑一米五，改变了原来部分侧挑的状况。
证据2、《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》。
证据3、人民路6-22号（双号）拆除重建附图（（2015）8号）。证明控规里面明确了拆除重建要进行现状保留。
证据4、《关于审批临桂县城（临桂镇）旧城区控制性详细规划的请示》。证明编制以及获得批准的程序符合《城乡规划法》的规定。
二、依据
《中华人民共和国城乡规划法》、《临桂县人民政府关于同意临桂县（临桂镇）旧城区控制性详细规划的批复》、《临桂县城（临桂镇）旧城区控制性详细规划》。
原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某诉称，原告的房屋位于临桂城区人民路22号，东南面（正立面）临人民路大街；西南面临体育馆入口街面（侧面）；东北面与邻居阳志浩共墙；西北面为滑石矿生活区围墙及院落。房屋占地宽7米，长14.5米，层数为四层半；房产证建筑面积为435.5平方米，土地证占地面积为101.5平方米，属出让地。
原告的房屋始建于1984年。2014年原告获知临桂县（区）政府出台政策临街居民改造旧房的政策，经与邻居阳志浩共十户人协商，决定进行联合改造。为此，原告与十户人联名打专题报告给临桂县私人住宅联合改造工程指挥部（下称指挥部），要求将旧房拆除重建。指挥部于2015年5月20日以临城改（2015）15号文批准原告与十户人联合改造。2015年8月25日，被告以临城规（2015）58号文批准原告拆除重建。
原告原有房屋西南面二、三层挑有3.8m×1.2m阳台。原告想通过拆除重建，调整外挑的形式和尺寸，为此，原告向被告提出西南面外挑1.5米的申请。可被告作出的临城规（2015）58号文第五条第③点规定：西南面按房屋拆除前悬挑阳台（3.8m×1.2m）。按此规定，原告的房屋的西南面的立面景观还得按旧貌建造。
为此，原告认为，被告的58号文是错误的：
一、原告申请房屋西南面街面外挑，既符合城市规划和建筑规范允许的，也符合政府改造旧城的基本理念，被告不允许原告的房屋西南面临街外挑的申请是错误的。一是原告房屋西南面距体育馆道路红线5米，距西南面秦芳某私人房屋有18.5米，其外挑条件完全满足《桂林市城市规划管理技术规定》3.1.2.2“多层住宅建筑之间正面外墙最小间距一律不得低于13米，住宅外墙出挑阳台时，其正面阳台最小间距不得低于10米”的规定要求；二、原告房屋西南面距体育馆道路红线5米，其外挑1.5米的申请，完全符合《桂林市城市规划管理技术规定》5.2.7“建筑最大沿街悬挑宽为建筑红线至规划道路红线距离的1／3，沿街悬挑部分以下的净空高度应不小于3米”的规划要求；三、依据2015年4月15日印发的《临桂县规划管理技术规定》的第三条：“在规划区范围内进行的各项建设，应当按照经批准的详细规划和工程设计执行；尚无经批准的详细规划和工程设计的，应当按照公布的上一层次城乡规划和有关法律、法规、规章及本规定执行。”因此，在《临桂县规划管理技术规定》对沿街建筑悬挑尚无条款明确规定时，应当依据《桂林市城市规划管理技术规定》执行；四、原告原有房屋西南面、底层开有四个门：分别为1.1m×2.0m、1.4m×2.0m、2.4m×2.4m；二、三层分别有1.2m×3.8阳台、两个1.2m×1.6m窗及0.9m×2.5m门；四楼有8m×2.0m通窗及2.0m×1.6m、1.0m×1.6m的窗各一个。外墙悬挑宽0.5m、长8m。故原告房屋拆除重建时，其西南面应进行沿街景观设计。二、被告作出的临城规（2015）58号文违反法定程序，存在以下几个方面行政许可违法：
一是原告于2015年7月23日向被告提出房屋西南面外挑1.5m申请，被告的（2015）58号文仅保留原告原有的1.2m×3.8m阳台外，不批准原告申请，其不批准的理由和依据至今不答复、不理睬、不解释；二是有规不依，以言代法、权大于法。第一、被告明知已公布的有关法律、法规、规章对沿街建筑悬挑有明确的技术规定，却我行我素，把法律、法规、规章置之度外；第二，以既没有法定职能，也没有法律授权，就连“公章”都没有的所谓“临桂区私人住宅联合改造指挥部”的名义，非法替代被告的法定职能，这样，既能玩弄权术又可以避开法律法规的约束；三是被告既无依法批准的详细规划或依法审定的工程设计方案，又不严格按照上级城乡规划和有关的法律、法规，把本应是技术规定范畴的建筑外挑，生硬地纳入行政许可；四是违反公平、公证的原则。临桂人民政府临政发（2013）39号《关于印发临桂县私人住宅联合改造有关规定（试行）》、临桂县私人住宅联合改造宣传资料等，均没有任何文字告知利害关系人房屋什么地方可以外挑，什么地方不能外挑的具体规定。且被告事实上也批准了榕山路曹某房屋拆除重建允许侧面外挑（原房屋侧面无外挑）。当原告提出外挑申请时，被告通过既没有法定职能，也没有依法授权，就连“公章”都没有的“临桂区私人住宅联合改造指挥部”回复原告：“尊重原有房屋现状，原房屋侧面有悬挑的继续允许悬挑，原房屋侧面无悬挑的，不再审批侧挑。”这种因人而异且违反相关法律、法规、规定的行为有失公平、公正的原则；五是被告以控制性详细规划替代修建性详细规划来判定建筑物空间形式和艺术处理要求，属牵强附会，被告在没有修建性详细规划或建筑设计方案，也没有按相关技术规定，主观提出建筑空间和已属处理要求，书许可违法。为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请人民法院依法：1、撤销被告作出的（临城规（2015）58号）《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》；2、判令被告依法重新作出关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知。
原告为其诉请，在举证期限内向本院提交了如下证据材料：
证据1、二塘派出所出具的《证明》。证明原告具有诉讼主体资格。
证据2、户主为熊佩某的户口本复印件。证明原告具有诉讼主体资格。
证据3、四原告的身份证复印件。证明原告具有诉讼主体资格。
证据4、房屋所有权证复印件。证明原告具有诉讼主体资格。证据5、国有土地使用证。证明原告具有诉讼主体资格
证据6、临城改（2015）15号。
证据7、申请报告。证明原告向被告提出了申请。
证据8、临城规（2015）58号《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》。
证据9、临桂区私人住宅联合改造指挥部的来文处理笺。证明原告向被告提出申请，但是回复原告却以临桂区私人住宅联合改造指挥部，指挥部回复没有法律效力，指挥部没有公章，也没经授权。指挥部只是临时机构，不是法人代表，法律没有赋予指挥部法律职能。
证据10、榕山路曹某侧面外挑的照片两张。证明同属于私人住宅联合改造的对象，曹某原有房屋侧面没有外挑，但被告批准曹某重建后，全有外挑。原告之前的有外挑，却在申请改造重建时没有得到被告批准全部外挑，被告的行政许可有失公平公正。
证据11、原告房屋的照片三张。证明原告房屋侧面原外挑和景观是事实。
补充证据、联合改造通知。证明组织部批准这块地为联合改造的建设用地。
被告临桂住建局辩称，一、根据临桂镇总体规划的要求，答辩人2014年组织编制了《临桂县城（临桂镇）旧城区控制性详细规划》，2014年12月16日，临桂县人民政府以《临桂县人民政府关于同意临桂县（临桂镇）旧城区控制性详细规划的批复》（临政复（2014）475号）批准。依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对被答辩人提出将原有房屋拆除重建并增加侧挑长宽的申请，答辩人得依法审批；二、在《临桂县城（临桂镇）旧城区控制性详细规划》图册中，被答辩人拟拆除重建的地块位置，在编制序号“D7-12”内，对该序号地块的控制指标明确为“现状保留”。据此，答辩人在作出《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》（临城规（2015）58号）时，按照被答辩人原建房屋侧挑情况作出审批要求，即“西南面按房屋拆除前悬挑阳台（3.8m×1.2m）。因此，被告的审批行为有法律和事实依据。三、针对原告所提出的桂林市城市控制性详细规划，虽然原告提出的申请在技术性可行，但需受到详细性规划的限制，根据详细性规划的第13章69条的规定，被告编制控规时，有人民路街景透视图，被告是依据规定进行审批的，被告没有批准原告的申请，有法可依，有事实依据。综上，答辩人的审批行为符合法律规定，被答辩人的诉请不当。
经过庭审质证，质证的情况如下：
一、针对原告的举证，被告的质证意见如下：
来文处理笺性质只是一种解释，是与原告书面沟通的方式，本身并不产生法律上的利害关系；同意榕山路的房屋侧挑主要是因另一边是机场路，两边是城市的主干道，根据风貌建设的需要，同意外挑，同意榕山路房屋侧挑对本案不具有关联性，这份证据与本案无关。对其他原告提供身份证、户口薄、房产证、国有土地使用证无异议。
二、针对被告的举证，原告的质证意见如下：
对证据真实性认可，原告房屋所在的地块在D7-12内，控制性详细规划的地块控制要点第三条规定，D7-12为商业用地，控制性规划将原告的地块规划为商业性地标建筑，D7-12现状保留按照控制性详细规划，现状保留是指保留该地块内现有合法开发用途的长度。依据规定，商业性地标建筑，在没有改变规划的前提下，6-22号为商业用地，现在已经改变成私人住宅用地，依照临城改（2015）15号文以及被告的临城规（2015）58号文规定。根据被告提供的D7-12控规图册来看，原来D7-12地块原来是商业用地，D7-12就是现在提到的6-22号，现在的用地已经由原来的商业用地变成私人住宅用地，被告已经对私人住宅用地作出了规划调整。
本院对证据作如下确认：对于原告提供的证据1至证据5的真实性、合法性和关联性，本院予以认可；证据6、8、9和补充证据的真实性、合法性和关联性予以认可，并且作为本案定案的依据；证据7的真实性、关联性予以认可；证据10的真实性，予以认可；证据11的真实性、关联性予以认可；对于被告提交的证据1、2、3、4的真实性本院予以认可。
经审理查明，原告熊佩某与原告莫服某是夫妻关系；原告熊艺某、熊晨某是原告熊佩某、莫服某的女儿。1984年，原告熊佩某在桂林市临桂区临桂镇人民路上建造房屋一座，并且取得了《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。《国有土地使用证》上显示：座落：临桂县城人民路22号；地类：住宅用地；使用权类型：出让；使用权面积：101.5㎡（长7.0m×14.65m）；四至范围：东南面与人民路相邻；西南面与道路相邻（备注：与体育馆入口相邻）；东北面与阳志浩相邻；西北面与滑石矿宿舍相邻。《房屋所有权证》上显示：层数为四层半；房产证建筑面积为435.5㎡。房屋西南面二、三层挑有3.8m×1.2m阳台。
13年，临桂县人民政府为加大县城旧城改造推进力度，完善城市功能，于2013年7月16日下发了《临桂县私人住宅联合改造有关规定（试行）》（临政发（2013）39号），该规定的有关内容如下：在《临桂县旧城改造的若干规定》（临政发（2010）12号）有关优惠政策的基础上，针对县城老城区私人住宅联合改造作如下规定：一、经批准按旧城区改造要求进行改造的私人建房，在报批时，给予全额减免城市建设配套费；二、在确保原宅基地面积不变情况下，须按改造的风貌优化设计方案进行改造建设。如客观条件满足不了规划设计要求，需要四周有利害关系住户的户主签字同意后，方可办理审批手续。七、私人住宅联合改造建筑高度原则上不超过6层，经批准后加层，但每增加一层必须在联合改造用地范围内每户配套设置一个停车位；十、本规定自2013年8月1日起实行，试行时间为三年。2
2014年12月16日，临桂县人民政府作出临政复（2014）475号《关于同意临桂县（临桂镇）旧城区控制性详细规划的批复》。批复的有关内容如下：一、《临桂县（临桂镇）旧城区控制性详细规划》（以下简称《详细规划》）符合《桂林市临桂县城（临桂镇）总体规划（2008-2025）》和临桂县旧城区的实际情况和发展要求，对该地区的建设具有指导意义，原则同意该规划。四、《详细规划》是规划区内用地发展、建设和管理的基本依据，规划区域内的一切建设活动都要符合该规划的要求。组织编制单位要认真组织实施，严格控制建设用地规模和规划控制指标，合理安排建设时序，保障基础配套设施的优先实施。
在《临桂县（临桂镇）旧城区控制性详细规划》中，原告的房屋土地为地块D7-12，为商业用地，设置商业地标建筑，注重与周边地块关系，打造临桂核心商业中心区；人民路沿线建筑以骑楼为主，建筑风貌控制须体现临桂地方特色，整体设计，建筑裙房须贴建筑控制线建造，贴线率不低于80%。
2015年5月20日，临桂县私人住宅联合改造工程指挥部以临城改（2015）15号通知的形式，同意含原告熊佩某在内的杜玉梅等10户私人住宅联合改造。该通知的有关内容如下：三、关于建筑层数及层高：按六层半建设；四、具体建设要求见临城改（2015）15号示意图。临城改（2015）15号示意图显示原告熊佩某的房屋西南面（即与体育馆入口相邻）有阳台。
2015年7月23日，原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某以其房屋西南面离道路边有4米远，侧挑既不影响交通，又不影响邻舍采光为由，向被告申请给予侧挑1.5米。
同年8月25日，被告临桂住建局以临城规（2015）58号《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》对原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某的请求进行了答复。该《通知》的主要内容如下：你们《关于人民路22号位建房拆除重建及用地变更的申请》收悉。根据临政发（2013）39号《临桂县人民政府关于印发临桂县私人住宅联合改造有关规定（试行）》及临城改（2015）15号文，我局同意你们原有私房拆除重建。一、建设位置：人民路22号（具体位置详见（2015）8号附图）；二、占地面积：101.5㎡（7.0m×14.5m）；三、建筑面积：674.0㎡；四、建筑层数：六层半（屋面半层作为配合风貌设计使用，不作为居住房使用，建筑深度不得超过房屋主体进深的1／2，层高不超过3m，不计入房产面积）。建筑要求：?、拆除重建房按通过审查的风貌图（立面效果图）进行改造；?、总建筑高度与楼层高度应与同时拆除重建的16号、20号等九户房屋建筑高度一致（不安装电梯的第一层层高不超过4m，五楼楼面到地面高度不能超过16m。安装电梯的第一层层高不超过4.8m，五楼楼面到地面高度不能超过18m）；?、房屋前面允许外挑1.2m（如有飘窗不能突出墙体30cm），后面（包括飘窗等悬臂构件），西南面按房屋拆除前悬挑阳台（3.8m×1.2m）；六、申请人变更：由熊佩某更为熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某四人；七、其它：重建房屋其余未提及部分设计要符合相关技术规范要求；八、委托有资质的设计单位进行方案图、施工图设计，方案送我局总工办审核；九、按规定办理报建报监手续；十、经我局建设工程规划管理股验线后方可动工。接此通知后，请到国土部门办理用地手续。本通知一年内动工有效。同时，原告也向临桂区私人住宅联合改造指挥部申请房屋侧挑。临桂区私人住宅联合改造指挥部于2015年9月28日答复原告熊佩某，答复称，2013年7月，县人民政府出台了《临桂县私人住宅联合改造有关规定（试行）》【临政发（2013）39号】，这个惠民政策得到了很多居民的响应和支持。关于人民路22号熊佩某改造户报告中提及的问题，经研究，答复如下：一、私人住宅联合改造是建立在住户自愿改造的原则上进行的，住户可自行选择是否改造；二、私人住宅联合改造涉及面较广，改造户遇到的问题也较多。为了有序推进旧城改造工作，指挥部和相关部门到一线调研现场办公，对改造遇到实际问题进行研究议定，为促进建筑风貌统一、美观，原则上不允许占用公共空间，尊重原有房屋现状，原房屋侧面有悬挑的继续允许侧挑，原房屋侧面无悬挑的不再审批侧挑。
原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某对被告作出的（2015）58号《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》不服，于2015年11月16日，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的（2015）58号《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》。实际就是请求重建的房屋西南面阳台侧挑1.5米。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。审查行政行为的合法性从程序和实体两方面进行。
首先，从程序上看，被告作为城乡规划管理部门，作出建房拆除重建及用地变更通知的行政行为，属于被告的职权范围。
其次，从实体方面来看：
一、临桂县私人住宅联合改造指挥部是由临桂县人民政府成立的，原告等人自愿向临桂县私人住宅联合改造指挥部提出私人住宅联合建房的申请并且得到批准，视为原告同意并接受临桂县人民政府作出的《临桂县私人住宅联合改造有关规定（试行）》有关规定。并不存在不合理性问题。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。该条文对修建性详细规划的编制并不是强制规定，也就是说被告并不是必然在每一个地块上组织编制重要地块的修建性详细规划。《广西实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第十五条规定，需要建设单位或者个人编制修建性详细规划或者建设工程设计方案的总平面图的，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府应当依据控制性详细规划出具规划条件。该条文规定如果个人修建性详细规划应当由个人委托具有相应资质的规划设计单位依据规划条件编制，报所在地的人民政府城乡规划主管部门审定。
因此，从法律，法规的规定来看修建性详细规划的编制，并不是被告义务。被告是对建设单位或者个人编制的修建性详细规划负有审定权利。
三、原告拆建的房屋在公共通道上，原告向被告申请其房屋西南面侧挑阳台1.5m，确实需要占用公共空间，被告依据临政发（2013）39号《临桂县人民政府关于印发临桂县私人住宅联合改造有关规定（试行）》及临城改（2015）15号通知，作出（2015）58号《关于人民路22号私人建房拆除重建及用地变更的通知》，没有批准原告提出要求将新建的房屋西南面阳台侧挑1.5米的申请是合法的，也是合理的。
因此，被告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经过本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告熊佩某、莫服某、熊艺某、熊晨某共同负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元（收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××00l416，开户行：农行桂林高新支行），上诉于桂林市中级人民法院。上诉期满后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 廖伟文
审 判 员 农丽珍
人民陪审员 唐良保
二〇一六年五月六日
书 记 员 陆清香