江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1182号上诉人（一审原告）韩小弟，男，1952年9月9日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。委托代理人韩爱春（系上诉人之子），男，1979年4月7日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。被上诉人（一审被告）苏州市人民政府，住所地在江苏省苏州市三香路998号。法定代表人李亚平，苏州市人民政府代市长。被上诉人（一审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人沈剑，江苏省人民政府工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师，执业证号13201201510603032。上诉人韩小弟与被上诉人苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）政府信息公开、被上诉人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议决定一案，上诉人韩小弟不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初189号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人韩小弟一审诉称，韩小弟不服苏州市政府《信息公开答复书》，于2016年11月14日向江苏省政府申请行政复议。江苏省政府于2017年2月11日收到被诉《行政复议决定书》，江苏省政府驳回了韩小弟的行政复议申请。2016年10月8日，韩小弟向苏州市政府申请公开江苏省苏州市相城区黄埭镇新巷村（以下简称新巷村）1组、2组、7组、13组地块的社会风险评估报告并附了农村集体土地承包经营权证书。2016年10月28日，苏州市政府作出《信息公开答复书》，称“难以查找你所申请的信息”并要求明确所申请信息的位置信息。而韩小弟的信息公开申请书已经很明确地描述了新巷村1组、2组、7组、13组地块的位置。苏州市政府有故意刁难之嫌。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，申请人所提供的“农村集体土地承包经营权证书”已满足“提供根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的要求。江苏省政府在行政复议过程中未履行《中华人民共和国行政复议法》规定的相关程序，其作出的《行政复议决定书》严重违法。请求法院查明事实，确认被诉《信息公开答复书》违法并责令其依法重新作出正确的信息公开答复；确认被诉《行政复议决定书》程序违法并依法撤销。被上诉人苏州市政府一审辩称，苏州市政府于2016年10月9日收到韩小弟的《政府信息公开申请表》，要求公开新巷村1组、2组、7组、13组地块的社会风险评估报告。苏州市政府于2016年10月27日作出《信息公开答复书》并于当日邮寄韩小弟，符合政府信息公开条例第二十四条的规定。被诉《信息公开答复书》内容符合法律规定。根据韩小弟的具体位置描述，难以查找其所申请的信息，其申请内容并不明确，苏州市政府根据政府信息公开条例第二十一条第（四）项的规定，告知其对所申请信息涉及的具体位置进行书面补充明确。经向苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）了解，韩小弟曾两次向该局申请公开“相城区黄埭镇循环农业智慧控制中心的国有土地使用权批准文件”、新巷村1组、2组、7组、13组地块的用地预审文件及相关审批材料等信息。因同一征地批准文件往往涉及多个村、组的集体土地，而同一个村、组也可能经过数次土地征收并对应多份征地批准文件。苏州市国土局针对韩小弟的政府信息公开申请，对新巷村范围的征地情况查询到两份征地批文，但无法确认批文中涉及新巷村的位置是否为申请人要求申请的地块。该局亦要求韩小弟对具体位置进行补正。因此，根据韩小弟关于新巷村具体位置的描述，难以查找其所申请的信息。综上，苏州市政府告知韩小弟应明确其申请内容，并无不当。该告知行为属于对韩小弟的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼受案范围。请求依法驳回韩小弟起诉。被上诉人江苏省政府一审辩称，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。韩小弟所需信息内容描述为：请求书面公开新巷村1组、2组、7组、13组地块的社会风险评估报告。苏州市政府于2016年10月27日作出信息公开答复，告知其难以查找所申请的信息并要求其对所需信息的具体位置进行书面补充明确等。韩小弟不服，于2016年11月16日申请行政复议，经补正后，江苏省政府予以受理并于2017年2月9日作出被诉行政复议决定，依法驳回了韩小弟的行政复议申请。韩小弟的信息公开申请中描述比较笼统，所涉信息范围大且难以确定，苏州市政府要求其进一步明确描述符合政府信息公开条例的相关规定。苏州市政府履行了查找相关信息的工作，因韩小弟申请公开信息的描述不够明晰，导致无法准确界定韩小弟真实需要的信息内容，在此情况下要求韩小弟进一步确认或详细描述相关信息，不应当被视为苏州市政府不愿意向韩小弟公开相关信息或者有意刁难。再者，苏州市政府虽以告知书的形式要求韩小弟进一步明确描述其所需信息，实质上仅是信息公开过程中的程序之一，并非最终结论，不影响韩小弟的知情权。该告知书的程序符合政府信息公开条例的相关规定。2016年11月16日，收到韩小弟的行政复议申请，经补正后，江苏省政府于同年12月21日分别作出《行政复议申请受理通知书》和《提出答复通知书》；于2017年2月9日作出被诉行政复议决定，并于次日通过邮政快递送达韩小弟和苏州市政府，复议程序符合法律、法规的相关规定。原审法院认定，韩小弟系新巷村7组村民，在该村有承包的土地。2016年10月8日，韩小弟向被告苏州市政府邮寄一份《政府信息公开申请表》，要求公开新巷村1组、2组、7组、13组地块的社会风险评估报告。苏州市政府收到后，于2016年10月27日作出《信息公开答复书》（[2016]216号），认为根据韩小弟信息公开申请中对具体位置的描述难以查找其所需信息，要求韩小弟对其所申请信息涉及的具体位置进行书面补充明确。韩小弟不服，于2016年11月14日向江苏省政府邮寄提交了《行政复议申请书》，要求确认苏州市政府的上述信息公开答复违法并责令其限期重新作出信息公开答复。江苏省政府收到后，于2016年11月18日作出《补正通知》，要求韩小弟明确所复议的具体行政行为并重新提交行政复议申请。经韩小弟补正后，江苏省政府于2016年12月21日向韩小弟作出《行政复议申请受理通知书》；向苏州市政府作出《提出答复通知书》；并于当日向两方邮寄送达。2016年12月26日，苏州市政府向江苏省政府作出《行政复议答复书》。江苏省政府经审查认为，苏州市政府的《信息公开答复书》系对申请人权利义务不产生实际影响的程序性行为，故作出《行政复议决定书》驳回了韩小弟的行政复议申请。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，复议机关以申请人的申请不符合行政复议受理条件而驳回申请人申请的，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”中的情形。也就是说，在此情况下，作出原行政行为的行政机关和复议机关不应当为共同被告。江苏省政府以苏州市政府的《信息公开答复书》系对申请人权利义务不产生实际影响的程序性行为为由驳回了原告的行政复议申请。江苏省政府作出被诉《行政复议决定书》不属于上述规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故本案韩小弟不能将江苏省政府、苏州市政府作为共同被告一并提起行政诉讼，而是应当选择以其中之一作为行政诉讼的被告，并向有管辖权的法院提起行政诉讼。现韩小弟将省政府、苏州市政府作为共同提起本案诉讼，且经释明后，韩小弟仍坚持其起诉意见。韩小弟的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十九条第（二）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项、第六条第一款之规定，裁定驳回韩小弟的起诉。上诉人韩小弟上诉称，上诉人申请政府信息公开时明确描述了所涉地块的位置。苏州市政府的政府信息公开答复有故意刁难上诉人之嫌。江苏省政府未按照行政复议法规定的程序作出行政复议决定，该复议决定违法。被上诉人苏州市政府和江苏省政府未提供书面答辩意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，江苏省政府以苏州市政府的《信息公开答复书》系对申请人权利义务不产生实际影响的程序性行为为由驳回了韩小弟的行政复议申请。江苏省政府作出被诉《行政复议决定书》不属于上述规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形。韩小弟将江苏省政府、苏州市政府作为共同被告提起本案诉讼，且经原审法院释明后仍坚持其起诉意见。原审法院认为韩小弟的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法予以驳回，并无不当。上诉人韩小弟的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 迎审判员 臧 静审判员 赵 黎二〇一七年十一月一日书记员 钱培培