湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂襄阳中行终字第00029号
上诉人（原审原告）王善功，男，1945年11月17日出生，汉族，住老河口市。
委托代理人郑琦红，湖北正音律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人（原审第三人）王春行，男，1986年6月3日出生，汉族，住老河口市。
委托代理人郭明富，男，1962年10月27日出生，汉族，住老河口市。代理权限：一般代理。
委托代理人张丕德，男，1942年3月15日出生，汉族，住老河口市。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）老河口市人民政府。住所地：老河口市三环路。
法定代表人郑德安，老河口市人民政府市长。
委托代理人张红敬，湖北宏义律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）老河口市国土资源局，住所地：老河口市秋丰路40号。
法定代表人陈冈，老河口市国土资源局局长。
委托代理人石艳辉，湖北宏义律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人王善功因诉被上诉人老河口市人民政府、老河口市国土资源局土地登记及赔偿一案，不服老河口市人民法院[2014]鄂老河口行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭进行了审理。上诉人王善功及其委托代理人郑琦红，上诉人王春行的委托代理人郭明富、张丕德，被上诉人老河口市人民政府的委托代理人张红敬，被上诉人老河口市国土资源局的委托代理人石艳辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定，2002年，王恒贵为其子王春行建房（两间）占用了王善功的部分自留地，具体占用面积多少，因土地荒芜无法确定，为此双方产生纠纷。当时在杜王营村支部书记杜石印、一组组长王保成及杜永保等人的先后调解下，王春行的父亲王恒贵于2003年3月25日给王善功补偿400元建房用地费，王善功的朋友李德明代表王善功给王恒贵出具手续，并作为证人签了名。村支部书记杜石印作为证人也签了名，并代替原参与协调人员杜永保、王保成签了名。纠纷化解后，王善功伐走了种植的部分树木。2009年12月10日，王春行向老河口市国土资源局申请农村村民建房用地，具体内容：建房两间，占用空闲地200平方米，东邻王春政、南空场、西堰塘、北农路。2010年8月25日，老河口市国土资源局对建房用地进行现场勘查、绘制宗地图并确定四至距离，东、西边长各18.80米，南、北边长各7.44米。东抵王春政、南抵空场、西抵堰塘、北抵农路，总占地面积140平方米，位于老河口市××村××组，杜王营村委会对王春行的建房用地审批同意。同年9月4日，杜王营村委会又出具证明，进一步明确王春行建房用地东西长7.44米，东靠王春政、南靠王善功、西堰塘、北农路，望有关单位给予办证。同年9月5日，薛集镇人民政府审批同意。同年9月6日，老河口市人民政府审批同意。同年9月13日，王恒贵在王春行没有委托授权的情况下，以其子王春行的名义申请土地登记和出具委托书、承诺书，并在老河口市国土资源局工作人员填写的土地登记申请书、委托书、承诺书上按手印，委托老河口市国土资源产权管理中心全权办理土地登记相关事宜，承诺引起产权纠纷及法律后果由自己承担。申请书载明用地面积140平方米，建筑占地面积67平方米，申请土地登记依据记载：土地登记申请书；河土批字（52）号建设用地批准书（该批准书加盖薛集国土资源所印章，时间为2004年6月7日）。同年9月13日，薛集国土资源所工作人员毕博、王雪琴（无土地登记上岗资格证），对王春行的建房用地进行了地籍调查，对土地权属性质、土地座落位置，宗地四至、批准用途、界址标示、界址线等进行了界定确认，并绘制宗地草图和建立了土地登记卡。地籍调查结果，该宗土地可以采用。同年9月10日，土地登记调查初审意见，该宗土地为薛集杜王营村集体土地，经村委会同意，老河口市人民政府批准，根据河土地批字（52）号《建设用地批准书》，现批准拨用方式取得该宗集体土地使用权，批准面积为160平方米，用途为住宅。根据地籍调查及初审，地界址清楚，调查面积为140平方米，以调查面积为准，集体土地使用权批准拨用手续符合法律规定，建议为王春行办理集体土地使用权登记。同年10月9日，老河口市国土资源局以初审程序符合要求，同意报批土地登记。同年10月12日，老河口市人民政府审批准予登记，并为王春行颁发了河集用（2010）第011174号《土地使用权证》。用地面积为140平方米，其中建筑占地面积为67平方米，建筑以南的宅基地为73平方米，建筑以西、以北的土地并未登记颁证，王春行将建筑以西的土地用砖头围住。王善功认为，老河口市人民政府和老河口市国土资源局的颁证行为，侵犯了其在建筑以南、以西、以北的土地使用权。2014年7月28日，支出诉讼代理费1500元，同年8月7日向老河口市人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销老河口市人民政府2010年10月12日颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证的具体行政行为。赔偿经济损失1290元，承担案件受理费50元、诉讼代理费1500元。同年10月29日，老河口市国土资源局以办证程序违法，在更正王春行的土地登记并报经市政府批准后，于同年11月5日向王春行送达了河集用（2010）第011174号土地使用权证更正通知。限定其在15日内送交原土地使用权证并办理注销手续，逾期将该证报批废止。
另查明，王善功所提供的相关证据，证明王春行建筑占地面积长7.5米、宽7.3米、约54平方米，是参与土地纠纷调解人员的估测数据，并非实际丈量，而且杜王营村现任支部成员当时并未参与王恒贵与王善功的土地纠纷调解，村支部以听来的情况，为王善功出具情况属实证明，是为了让王善功到法院解决纠纷。
原审法院认为，王善功在收取400元化解建房用地争议后，土地所有权人杜王营村民委员会便将王春行建筑南侧并含建筑占地面积，南北长18.80米，东西宽7.44米，共计140平方米一宗土地批给王春行作为建房用地，该宗土地得到了薛集镇和老河口市人民政府的批准，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款（农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准）之规定，王春行的建房用地，应属来源清楚合法。但老河口市国土资源局在为王春行的土地登记颁证环节，在没有土地使用者王春行的委托授权和递交土地登记申请书及身份证明材料的情况下，其父亲王恒贵以王春行的名义申请土地登记，并由无土地登记上岗资格证书的工作人员，代为填写土地登记申请书、地籍调查表和进行地籍调查，其行为违反了《土地登记管理办法》第四条，第七条，第十一条，第九条第一款第（一）项、第（二）项、第（四）项和第二款之规定。并在土地登记时，依据薛集国土资源所补发的河土批字52号建设用地批准书批准土地登记，也违反了《土地登记管理办法》第三十三条的规定。王春行的建筑占地面积为67平方米，并非王善功诉称的约54平方米，王春行虽将建筑以西的土地用砖头围住，但老河口市人民政府和老河口市国土资源局的登记颁证，并没有包含建筑以西、以北的土地，王善功诉称的约54平方米及老河口市人民政府和老河口市国土资源局的颁证行为，侵犯了建筑以西、以北的土地使用权，缺乏事实依据。2010年10月12日，老河口市人民政府和老河口市国土资源局为王春行的登记颁证，其行为内容及诉权，王春行没有证据证实王善功早已知情，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，王善功并未超过法定的起诉期限，王春行认为王善功超过起诉期限的理由不能成立，应依法不予支持。该案系土地使用权初始登记颁证行为侵权引起的纠纷，而不是所有权、使用权的确权决定纠纷，不属于老河口市国土资源局辩称的情形，王善功依据土地所有权人杜王营村委会提供的证明提起行政诉讼，已证实王善功具备诉讼主体资格。同时，襄阳市中级人民法院于2014年7月22日，作出（2014）鄂襄阳中行初字第00027号行政裁定书，裁定该案移交老河口市人民法院审理。因此，王春行认为此案违背行政复议前置规定，老河口市国土资源局认为此案不属于人民法院主管或受案范围、以及王善功无诉讼主体资格，理由不能成立。王善功要求老河口市人民政府和老河口市国土资源局赔偿经济损失1290元，没有证据证实，承担1500元诉讼代理费，没有法律依据，依法不予支持。鉴于老河口市国土资源局已向王春行下达通知书，通知王春行所持有的河集用（2010）第011174号《土地使用权证》，因登记颁证程序违法，已报批并更正了登记，同时将报批废止该土地使用权证。故依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定判决：一、依法确认老河口市国土资源局、老河口市人民政府为王春行登记颁发河集用（2010）第011174号《土地使用权证》的具体行政行为违法。二、驳回王善功要求老河口市国土资源局、老河口市人民政府赔偿经济损失1290元及承担诉讼代理费1500元的诉讼请求。案件受理费50元，由老河口市国土资源局、老河口市人民政府共同承担。
宣判后，上诉人王善功不服判决，向本院上诉称，原审判决程序错误，认定的事实不清，适用法律不正确。王春行2003年未经上诉人王善功同意，擅自在上诉人王善功宅基地旁的自留地上建房。老河口市国土资源局、老河口市人民政府为王春行登记颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证，违反了法定程序，将上诉人王善功的自留地登记给王春行作为宅基地，其行政行为侵犯了上诉人王善功的合法权益。故请求二审法院依法撤销原审判决，撤销被上诉人为王春行登记颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证的具体行政行为，并赔偿上诉人王善功经济损失人民币1290元。
上诉人王春行不服判决，向本院上诉称，原审判决认定的事实不清，适用法律错误且有失公正。争议的土地系集体土地，在二轮延包前，王善功外出多年，使该土地荒芜，村委会收回后批给上诉人王春行作为宅基地使用。王善功在没有土地使用权证或土地确权的情况下，其诉讼主张不能成立。2003年3月王善功回来，认为上诉人王春行建房占用了其自留地。为了平息纠纷，经原任村支部书记杜石印、村民李德明等人调处，达成了一致意见，王善功在获得400元补偿款后，同意将争议地块转让给王春行使用，并挖走了树木。上诉人王春行之父王恒贵按程序向村委会申请，经薛集镇人民政府及国土部门审批同意并报请老河口市人民政府批准，于2010年10月12日，取得了河集用（2010）第011174号《土地使用权证》。上诉人王春行认为，二被上诉人的颁证程序合法，更正登记和废止其持有的土地使用权证违法。故请求二审法院驳回王善功的上诉请求，并依法维护上诉人王春行的合法权益。
被上诉人老河口市人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律、法规正确。被上诉人老河口市人民政府为王春行颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证，系上诉人王春行之父王恒贵在没有上诉人王春行委托授权的情况下，以王春行的名义申请土地登记、出具委托书、承诺书办理的，该行为违反了办证程序。上诉人王春行建房占地纠纷已通过对上诉人王善功进行补偿而得以解决，其颁证是根据相关法律规定，经村委会、薛集镇人民政府和国土部门审批同意并报请被上诉人老河口市人民政府批准的。因此，颁证行为没有侵犯王善功的合法权益。综上，原审判决正确，二上诉人的上诉理由均不能成立。故请求二审法院驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人老河口市国土资源局辩称，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律、法规正确。《土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”因此，村委会有权将农民集体所有的土地确定给王春行建房使用。被上诉人老河口市国土资源局在登记办证程序上存在错误和瑕疵，但已进行了更正，即注销所颁河集用（2010）第011174号土地使用权证。综上，上诉人王善功要求撤销具体行政行为，已无实际意义，上诉人王善功、王春行的上诉理由不能成立。故请求二审法院驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。
上诉人王善功为支持其诉求，向原审法院提供了以下证据：
1、2013年5月22日，薛集镇杜王营村委会证明。
2、2012年4月29日，薛集镇杜王营村原支部书记杜石印的证明。
3、2012年4月30日，王善从、王保献、王保成的证明。
4、2013年6月5日，加盖杜王营村民委员会印章的王保成的证明。
5、王善功身份证复印件。
6、1500元代理费票据。
上诉人王春行，向原审法院提供了以下证据：
1、2010年10月12日，老河口市人民政府颁发的河集用（2010）第011174号土地使用权证复印件。
2、2003年3月25日，给王善功400元的建房补偿金收据复印件。
3、集体土地承包经营权证复印件。
被上诉人老河口市国土资源局在法定期限内向原审法院提供了以下证据：
1、农村村民建房用地审报表复印件。
2、杜王营村委会证明复印件。
3、高亭功（王善功）收据复印件。
4、建设用地许可证复印件。
5、土地登记申请书复印件。
6、地籍调查表复印件。
7、王春行2010年9月13日的委托书、承诺书复印件。
8、2010年9月13日，土地登记审批表复印件。
9、土地登记卡、宗地测量面积登记表复印件。
10、2011年8月25日，毕博的土地登记上岗资格证书复印件。
11、2014年10月17日，老河口市国土资源局的请示报告、文书处理签复印件。同年10月29日的更正登记通知及同年11月5日的送达回证复印件。
12、原卷宗，2014年2月20日，法院对杜王营村书记吕双启的调查笔录复印件。
13、原卷宗，2014年2月20日，法院对杜王营村原支部书记杜石印的调查笔录复印件。
14、原卷宗，2014年2月24日，法院对杜王营村二组组长杜永保的调查笔录复印件。
15、原卷宗，2014年2月21日，法院对杜王营村原一组组长王保成的调查笔录复印件。
16、王春行房屋位置照片复印件4张。
17、原庭审中杜王营村原支部书记杜石印出庭作证的庭审笔录复印件。
18、原庭审中薛集土管所工作人员毕博、王雪琴出庭作证庭审笔录复印件。
被上诉人老河口市人民政府在法定期限内没有向原审法院提供证据。
上述证据材料已随案移送本院。庭审质证时，各方当事人均发表了质证意见。
经审理，二审查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，老河口市国土资源局于2014年12月13日，在《襄阳日报》上刊登了土地使用权证书废止公告，公告称，老河口市薛集镇杜王营村一组村民王春行的集体土地使用证注销登记经市政府2014年10月26日批准，予以注销。王春行在规定期限内未到我局办理注销登记手续。2014年12月1日再经老河口市人民政府批准同意，废止王春行河集用（2010）第011174号，地号为05-033-002的集体土地使用证书。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，被上诉人老河口市人民政府有批准农村村民住宅用地的法定职责。本案中，被上诉人老河口市国土资源局、老河口市人民政府依据建房人申请，经村委会、老河口市薛集镇人民政府审核同意及国土部门登记报批后，为上诉人王春行登记颁发河集用（2010）第011174号土地使用权证，其登记颁证审批行为虽然从形式上符合相关法律、法规的规定，但老河口市国土资源局在为王春行的住宅用地登记颁证程序中，违反了《土地登记办法》第四条、第九条第一款第（一）项、第（二）项、第（四）项、第二款、第十一条之规定，属程序违法。老河口市国土资源局在原审判决送达前，向王春行下达更正登记通知并通过襄阳日报公告王春行所持有的上述土地使用权证已废止，即该土地使用权证已不可撤销。因此，上诉人王善功请求撤销颁证具体行政行为的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项、第十五条第一款之规定，上诉人王善功请求赔偿损失的主张，因缺乏事实和法律依据，本院也不予支持。被上诉人的登记颁证行政行为对上诉人王春行的合法权益未产生不利后果，上诉人王春行若对被上诉人的更正登记或者废止其持有的土地使用权证的行政行为不服，可另行通过其他法律途径予以解决。故上诉人王春行认为更正登记和废止其持有的土地使用权证违法的诉讼请求，不属于本案审查的范围。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人王善功、王春行的上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王善功、王春行共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程 勇
代理审判员 曾建彬
代理审判员 董 红
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 李晶晶