江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00198号
原告朱小山。
被告海门市海永乡人民政府，住所地海门市海永乡海长路68号。
法定代表人俞军，职务乡长。
委托代理人施桦，江苏东洲律师事务所律师。
原告朱小山诉被告海门市海永乡人民政府（以下简称海永乡政府）不履行行政补偿协议，于2015年4月7日邮寄起诉材料向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于4月30日立案后，于5月4日向被告海永乡政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月9日和7月29日公开开庭审理了本案。原告朱小山，被告海永乡政府的副乡长陈文平及委托代理人施桦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月26日，海门市海永乡人民政府滩涂管理办公室与原告朱小山签订了一份《补偿协议书》，主要内容为原告朱小山选择当即清塘交付滩涂9.01亩，由海门市海永乡人民政府滩涂管理办公室补偿原告朱小山计15年（2013年至2027年）的补偿款54060元和附属设施补偿款2400元，合计56460元。2014年12月26日，原告朱小山递交书面材料，要求被告海永乡政府尽快支付鸽龙港闸西土地赔偿款。2015年2月14日，被告海永乡政府作出《关于朱小山、沈小昌要求支付鸽龙港西土地赔偿款的答复意见书》，以补偿协议所涉的10亩（实为9.01亩）滩涂当时作为围垦条件之一划归海门市财政局芦滩管理所，权属从围垦后一直属于政府，与其他围垦的滩涂性质有根本区别，不能作为原告朱小山要求补偿的依据，签订的补偿协议作废为由拒绝履行补偿协议。
原告朱小山诉称，被告海永乡政府与原告朱小山于2013年4月26日签订一份《补偿协议书》，约定原告朱小山交出9.01亩土地，由被告海永乡政府补偿56460元。原告朱小山按照协议履行了义务，但被告海永乡政府拒不给付补偿款。请求责令被告海永乡政府支付土地围垦和附属设施补偿款56460元。
原告朱小山为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.身份证复印件、证明原告朱小山的身份。
2.江苏省组织机构代码信息表，证明被告海永乡政府主体资格。
3.补偿协议书，证明被告海永乡政府与原告朱小山达成补偿协议，但未履行给付义务。
4.关于朱小山、沈小昌等要求支付鸽龙港闸西土地赔偿款的答复意见书，证明被告海永乡政府拒绝向原告朱小山支付协议约定的款项。
5.2013年4月25日陈建平与海门市海永乡人民政府滩涂管理办公室签订的《补偿协议书》，证明与原告朱小平相同情况的陈建平已经获得补偿，原告朱小山也应获得补偿。
被告海永乡政府辩称，按照江苏省苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》的规定，政府鼓励对滩涂进行围垦开发，围垦后的滩涂由围垦当事人无偿使用十年。原告朱小山与他人共同围垦了85.5亩滩涂。当时作为围垦条件之一，由围垦当事人将其中10亩滩涂使用权归属海门市财政局芦滩管理所，以补偿减少的芦苇收入。无偿使用期限届满后，海门市财政局芦滩管理所于2006年对围垦当事人所使用的堤外滩涂施行管理权，后于2011年将管理权移交被告海永乡政府，在管理权交接时，因工作失误，被告海永乡政府误认为原告朱小山享有海门市财政局芦滩管理所返租给其的10亩（实为9.01亩）滩涂的使用权，遂于2013年4月26日与原告朱小山签订了《补偿协议书》，事后发现该10亩滩涂权属自围垦后即属于政府，原告朱小山仅是承租人，不能得到相应的补偿，被告海永乡政府当即与原告朱小山沟通，双方明确补偿协议作废，但因原告朱小山称其保管的协议已丢失，故该协议未收回。请求驳回原告朱小山的诉讼请求。
2015年5月22日，被告海永乡政府向本院提供了以下证据、依据：
1.协议书，证明当时土地使用权权属应该归海门市财政局芦滩管理所，原告朱小山仅是承租人。
2.海门市财政局芦滩管理所2013年11月26日出具的《证明》，证明当时围垦滩涂后划出10亩归海门市财政局芦滩管理所，作为对芦苇损失的补偿。
2015年7月29日，被告海永乡政府在庭审中当庭补充提供了以下证据：
3.2011年7月14日被告海永乡政府与原告朱小山签订的承包滩涂的《协议书》，证明原告朱小山仅是案涉10亩滩涂的承租人，不应获得相应的补偿款。
4.证人龚某的证言，证明被告海永乡工作人员发现原告朱小山仅是案涉10亩滩涂的承租人，通知原协议作废。
经庭审质证，原告朱小山对被告海永乡政府提供的证据1、2无异议；对证据3、4不予认可。被告海永乡政府对原告朱小山提供的证据1、2无异议；对证据3、4的真实性无异议；对证据5认为与原告朱小山租赁土地的性质不同，不能达到原告朱小山的证明目的。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对原告朱小山提供的证据3、4的真实性予以认定；证据5与本案不具关联性。被告海永乡政府提供的证据3、4未在答辩期内提供，不能作为认定行政行为合法的依据。
本院在审理原告朱小山、陈建平诉被告海永乡政府不履行行政补偿法定职责（（2015）港行初字第00197号）一案中查明以下与本案有关的事实：1996年1月5日，江苏省人民政府作出苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》，鼓励沿海滩涂开发，同时明确对于开发滩涂的企业，从发放土地使用证之日起，免缴国有土地使用费10年等优惠政策。同年1月30日，被告海永乡政府向海门市人民政府提出《关于永隆沙北沿复垦开发的请示》，申请对永隆沙北沿鸽龙港闸至上海市崇明县交界东西长1500米，南北长50米至100米不等区域滩涂进行开发利用，所需资金自行解决，风险自负。同年2月2日，海门市人民政府领导批示同意。1996年，原告朱小山、陈建平及第三人张圣平、张圣兵共同出资在鸽龙港闸西围垦滩涂共计85.5亩。围垦滩涂时明确由围垦当事人划出10亩围垦的滩涂归海门市财政局芦滩管理所，作为芦苇损失的补偿。
2004年因社会经济发展需要，政府对案涉区域的滩涂收回管理。2010年1月1日，海门市财政局芦滩管理所与原告朱小山签订了一份《协议书》，约定由海门市财政局芦滩管理所将永北村堤外10亩（实为9.01亩）土地承包给原告朱小山，所有权归海门市财政局芦滩管理所，原告朱小山有管理权和按合同规定的受益权，承包期三年，自2010年1月1日起至2012年12月31日，同时明确了租金、违约责任等内容。2010年9月27日，被告海永乡政府向海门市人民政府提出《关于将海永乡长江大堤外滩涂地配套海永项目的请示》，要求对海永乡达标江堤外的所有滩涂地由海门市财政局芦滩管理所划归被告海永乡政府管理。2011年1月1日，海门市财政局芦滩管理所与被告海永乡政府签订一份《滩涂委托管理协议》，约定自2011年5月1日起，海永乡堤外滩涂委托被告海永乡政府负责管理，原由海门市财政局芦滩管理所与有关单位签订的承包协议，自移交之日起由被告海永乡政府行使权利和义务，被告海永乡政府上交海门市财政局芦滩管理所管理费88万元等内容。
本案经审理查明以下事实：2013年4月26日，海门市海永乡人民政府滩涂管理办公室与原告朱小山签订《补偿协议书》一份，载明以下主要内容：因海永经济建设和社会发展所需要，决定将原告朱小山使用的堤外滩涂予以收回。原告朱小山所使用的滩涂由滩涂围垦当事人出资于1996年围垦而成，政府当年给予滩涂围垦当事人“无偿使用十年”的期限已于2006年到期。“无偿使用十年”的期限到期后，海门市财政局芦荡办（应为海门市财政局芦滩管理所）于2006年对原告朱小山所使用的堤外滩涂施行管理权，后于2011年将管理权移交被告海永乡政府。原告朱小山先后与海门市财政局芦荡办就使用的部分滩涂订立租赁协议，协议于2012年12月底到期，未订立租赁协议的部分原告朱小山无偿使用至今。被告海永乡政府因海永项目建设及整体发展需要收回滩涂，原告朱小山无条件交付。但鉴于2005年星岛种猪场租用原永西地块滩涂时的处理结果，被告海永乡政府充分考量历史渊源，本着建设和谐海永的原则，参照该处理结果给予原告朱小山围垦补偿，围垦补偿标准为400元／亩／年，面积以实际围垦面积为准，补偿年限自被告海永乡政府收归权属之时起至2027年止，原告朱小山选择当即清塘交付，补偿年限计15年（2013年至2027年），围垦面积9.01亩，合计围垦补偿54060元，原告朱小山应得附属设施补偿款2400元等内容。协议签订后，被告海永乡政府未予支付协议约定的款项。2014年12月26日，原告朱小山向被告海永乡政府递交书面材料，要求尽快支付鸽龙港闸西土地赔偿款。2015年2月14日，被告海永乡政府作出《关于朱小山、沈小昌要求支付鸽龙港闸西土地赔偿款的答复意见书》，答复的主要内容是协议中所涉10亩（实为9.01亩）滩涂在围垦当时系作为围垦条件之一划归海门市财政局芦滩管理所（后转给海永乡政府），权属从围垦后就一直属于政府，与其他围垦的滩涂性质有根本区别，原告朱小山仅仅是该区域滩涂的租赁使用人，不能作为要求补偿的依据，故被告海永乡政府滩涂办及时告知了原告朱小山原签订的补偿协议作废。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告海永乡政府不履行补偿协议是否有法律依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。上述规定表明，公民、法人或者其他组织对与行政机关签订的行政协议履行、变更、解除等行为不服的，可以提起行政诉讼。从原告朱小山与被告海永乡政府2013年4月26日签订的《补偿协议书》来看，该《补偿协议书》性质上属于行政合同。所谓行政合同，是指行政主体为履行行政管理职能，与公民、法人或其他组织之间设立、变更、终止行政法上的权利义务关系的协议。行政合同有别于普通民事合同之处在于行政机关享有行政优益权以及合同目的是为了实现行政管理。行政优益权通常包括：（1）对合同相对人的选择权；（2）对合同履行的指导权和监督权；（3）单方变更或者解除合同权；（4）制裁权；（5）强制执行权。本案所涉行政优益权主要表现在行政机关单方变更或者解除合同权。所谓单方变更或者解除合同权，一般是指行政主体基于维护公共利益之目的或者情势变更等事由，为维护公共利益、保障行政管理目的的实现，在合同履行过程中有权选择单方变更合同或者解除合同。这表明，行政机关单方变更或者解除合同权的实现要以维护公共利益的目的或者基于情势变更之需要为前提。
依法行政是行政执法的一项基本原则，行政机关在行政合同的签订、履行、变更、解除过程中，同样应当坚持。因此，在对行政合同中的行政行为的合法性审查时，应当以相关的行政法律规范为依据。但现行行政法律规范对于行政合同的规定过于原则，人民法院应当根据被诉行政合同的具体内容，依照相关的法律原理和法律规范的基本原则，对行政合同案件中的行政行为的合法性作出评判。就本案而言，被告海永乡政府之所以拒绝履行《补偿协议书》是认为签订协议时误将案涉10亩滩涂的使用权归属认定错误，该10亩滩涂的使用权归属海门市财政局芦滩管理所，原告朱小山仅是该滩涂的承租人，不能得到相应的补偿。从被告海永乡政府主张的理由来分析，被告海永乡政府实质上是主张签订《补偿协议书》时存在重大误解。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。从《补偿协议书》载明的“无偿使用十年的期限到期后，海门市财政局芦荡办于2006年对原告朱小山所使用的堤外滩涂施行管理权，后于2011年将管理权移交被告海永乡政府。原告朱小山先后与海门市财政局芦荡办（实际应为芦滩管理所）就使用的部分滩涂订立租赁协议，协议于2012年12月底到期，未订立租赁协议的部分原告朱小山无偿使用至今”的内容来看，被告海永乡政府在与原告朱小山订立协议时已明知滩涂在2006年即被收回以及原告朱小山与海门市财政局芦滩管理所订立租赁协议的事实，因此，被告海永乡政府的理由不能成立。再者，从协议补偿的期间来看，该协议也并非对“无偿使用10年”而未使用期间的补偿，而是约定对2013年至2027年的补偿。根据苏政发（1996）5号文件的规定，滩涂围垦当事人享有无偿使用10年的优惠政策，因此，如对“无偿使用10年”而未使用的期间予以补偿是符合政策规定的。原告朱小山等围垦当事人在2006年无偿使用期限即届满，被告海永乡政府也曾于2012年4月对未使用期间的2年作出过补偿。而本案《补偿协议书》约定对2013年至2027年给予补偿，显然超出了苏政发（1996）5号文件的规定，已不能理解为系对围垦无偿使用而未使用的补偿。被告海永乡政府当庭陈述，之所以对2013年至2027年给予补偿是为了化解矛盾、平息纠纷，构建和谐海永而对相关人员作出的补偿。由此可以看出，该补偿在性质上已经发生了变化，已经脱离了根据政策对围垦当事人未能无偿使用期间所受损失作出补偿的范围。被告海永乡政府提出原告朱小山仅是承租人，不应获得补偿的理由与订立《补偿协议书》的初衷不符。该补偿协议是双方当事人协商一致的结果，被告海永乡政府亦未能提供证据证明系为了公共利益的目的或者情势变更而解除合同，基于信赖利益保护原则，且在没有法定或者约定解除事由的情况下，被告海永乡政府以所谓的协议作废拒绝履行不符合法律规定，本院不予支持。
综上，被告海永乡政府与原告朱小山签订《补偿协议书》不存在为公共利益或者情势变更而需要解除行政合同的情形，被告海永乡政府的主张不能成立。原告朱小山的主张应当予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
被告海门市海永乡人民政府在本判决生效之日起十五日内给付原告朱小山《补偿协议书》确定的补偿款56460元。
案件受理费人民币50元，由被告海门市海永乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 王秀梅
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。