山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终477号
上诉人（原审原告）山东惠民金工绳网有限公司。住所地：山东省惠民县姜楼镇工业园。
法定代表人杨晓红，总经理。
委托代理人杨卫华，山东兵圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）烟台市牟平区财政局。住所地：烟台市牟平区通海路***号。
法定代表人张志虎，局长。
委托代理人车向前，该单位工作人员。
委托代理人曲行通，山东霖鑫律师事务所律师。
原审第三人烟台市牟平区城市管理行政执法局。住所地：烟台市牟平区通海路***号。
法定代表人姜宗晓，局长。
原审第三人烟台诚信招标咨询有限公司。住所地：烟台市芝罘区环山路**号华侨宾馆*号楼*楼。
法定代表人栾强，总经理。
委托代理人孙宇，该公司工作人员。
原审第三人河北五星电力设备有限公司。住所地：河北省石家庄市中山路***号石家庄外贸大楼*楼。
法定代表人王彬，经理。
上诉人山东惠民金工绳网有限公司（下称金工公司）与被上诉人烟台市牟平区财政局（下称牟平财政局），原审第三人烟台市牟平区城市管理行政执法局（下称行政执法局）、烟台诚信招标咨询有限公司（下称诚信公司）、河北五星电力设备有限公司（下称五星公司）行政投诉处理决定一案，不服山东省烟台市芝罘区人民法院（2014）芝行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：经烟台市牟平区政府采购管理委员会办公室批准，第三人诚信公司受第三人行政执法局委托，对窨井防护网采购进行国内公开招标，并发出《牟平区政府采购招标文件》，项目编号：烟牟政采[诚信]2013-035。原告与第三人五星公司等单位均为此次招标项目的投标人。经评标委员会评议，第三人五星公司为中标人。
2013年11月20日，原告作为投标人，对烟牟政采[诚信]2013-035中标结果向第三人诚信公司及行政执法局提出质疑。同年11月25日，第三人行政执法局对原告的质疑作出了回复函。原告对该回复不服，于2013年12月10日向被告发出《投诉书》，投诉事项：1、被投诉人五星公司的投标，其产品无产品标准、无质检报告、无产品合格证、无生产资格，是不合格的投标人，应予废标；2、评标不透明、不公正、不合法。要求被告予以调查，并给予公正满意的结果。
2013年12月16日，被告受理了原告提出的投诉，并分别向行政执法局、诚信公司及五星公司送达了投诉书副本。要求上述部门在收到投诉书副本之日起五个工作日内，以书面形式向被告做出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。上述三部门在被告限定的时间内分别对原告的投诉向被告作出了说明或答复意见，并提交了相关的证据。后，被告对中标人的投标文件、《政府采购备案资料》进行了审查，2013年12月23日，对本次评标委员会评委进行了调查，并制作调查记录一份。2013年12月24日，被告制作了《投诉处理决定书》，认定五星公司资格要求及产品质量标准均符合招标文件要求；评审过程符合《中华人民共和国政府采购法》及招标文件，投诉人投诉无效。根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第17条第（2）项之规定，作出如下处理意见：投诉缺乏事实依据，驳回投诉。
庭审中，原告撤回了第二项诉讼请求，另要求被告按照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（三）项规定依法作出处理。
原审法院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉；第三款规定，县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。被告作为县级人民政府财政部门，对于原告的投诉，负有受理和处理的法定职责。
《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的方法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。本案中，原告认为本次政府采购活动的中标结果损害了自己的合法权益，在向采购人、采购代理机构提出质疑后，因对向采购人、采购代理机构的质疑答复不满意而向被告提出投诉。被告在法定期限内受理后，依法定程序向相关部门即本案的第三人送达了投诉书副本，并要求第三人履行说明、提交相关证据、依据等义务。在第三人分别作出说明并提交证据后，被告对政府采购备案资料进行了书面审查，并对评标评委进行了调查。被告根据调查结果作出的《投诉处理决定书》，事实根据清楚，法律依据明确、证据确实充分、程序合法。原告请求撤销被告《投诉处理决定书》，证据不足，原审法院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告山东惠民金工绳网有限公司的诉讼请求。
上诉人金工公司不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，对案件事实没有作出事实认定，对主要证据的效力没有做出评判，对中止诉讼原因和恢复诉讼理由未予说明，对上诉人对适用标准的鉴定请求等，也没有作出答复和评判。被上诉人作出的处理决定，刻意回避上诉人投诉的具体事实。原审判决对上诉人对被上诉人提交的作出处理决定依据提出的质疑，没有做出评判，而是以笼统的一句被上诉人按程序作出了处理决定，证据充分、程序合法，就判决驳回诉讼请求。被上诉人提供的证据，存在严重违背招标文件、篡改标准、伪造证据等问题。首先，适用标准问题：该招标文件规定产品符合窨井防护网《Q/1621HJGOO1-2012》标准，然而，在招标中却私自变更为“建筑安全网国家质量标准JB5725-2009”。私自变更招标文件规定就是一种违法行为。更何况《国标GB5725-2009》的适用对象是“1.5*6米密目式建筑安全网，1.5*6米、3*6米建筑安全平网”，与本次招标直径不足70厘米的圆形窨井防护网风马牛不相干，明显属于张冠李戴、混淆视听。原审判决对此却没有进行任何说明和评判。不按招标文件执行就是违法，就要承担败诉的后果。其次，伪造证据问题：被告作出处理决定的行政行为所提交的依据、证据中，我们对两份《检验报告》复印件均提出质疑，一份残缺不全，一份私自变更国标《GB5725-2009》的有关规定，明显属于伪造证据。原审庭审中，上诉人当庭向法官提出查看原件并要求鉴定，被上诉人及第三人河北五星电力称有原件，庭后送来，然而直至判决，上诉人也没有提交原件。对此，原审判决却故意回避。因为招标文件规定：“产品外观、拉力、冲击、耐腐蚀等技术指标经省、国家质检部门监测认证，技术指标均符合Q/1621HJG001-2012标准”。因《检验报告》是招标中的必备文件，如果被认定为伪造，必然就是骗取中标，必然带来被告败诉的后果。综上，被上诉人在作出处理决定时，未按规定进行认真审查，未认真履行法律赋予的招标监督职责，对于私自改变招标文件规定，对于伪造证据谋取中标放任自流，作出错误的处理决定，法院理应予以纠正。庭审中，当庭答复不必鉴定，法庭可以进行专业咨询，结果并无咨询说明。请求二审法院查明事实，依法改判或提审。
被上诉人牟平财政局辩称，我机关作为政府采购监督管理部门在政府采购活动及集中采购中履行的是监督检查职责。《招标文件》对于项目的各种要求均进行了明确约定，按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十一条规定，评审标准由评标委员会独立评审，并对自己的主审意见承担法律责任。我机关按照上述规定于2013年12月23日对上诉人投诉的招标过程中存在私自变更招标文件质量执行标准问题，向评标委员会进行了调查，向其询问在评标过程中是否按照招标文件要求标准进行评标，是否采用其他标准进行评标，经调查评标委员会全体人员回复，不存在上述问题。关于上诉人投诉称中标产品无质检报告、无产品合格证、无生产资质等问题，我机关审查了《初步评审表、评标票》，评标委员会均进行了评定，无上述问题，符合招标文件的要求。我机关根据以上调查情况依法作出投诉处理决定，依法履行了监督检查职责，不存在任何违法问题。上诉人的诉讼请求无法律依据。
原审第三人诚信公司的意见同被上诉人的答辩意见。
原审第三人行政执法局和五星公司未向本院书面陈述意见。
本院二审查明：2013年10月烟牟政采[诚信]2103-035《牟平区政府采购招标文件》规定：“产品适用范围及标准规范：适用各种口径的市政井、电力井、通讯井、自来水井、检查井、燃气井等各种地下井。质量标准执行山东省质量监督局备案的《Q/1621HJG001-2012》。产品外观、拉力、冲击、耐腐蚀等技术指标经省、国家质检部门监测认证，技术指标均符合Q/1621HJG001-2012标准。”原审第三人五星公司中标产品采用的国标《GB5725-2009》。国标《GB5725-2009》规定该标准适用于建筑等高处作业场所使用，防止人员或物体坠落的安全网。原审第三人行政执法局于2013年11月25日对上诉人的质疑作出的回复函称“在本次招标过程中五星公司采用的《安全网国家质量标准》GB5725-2009已涵盖招标文件中所要求的山东惠民金工绳网有限公司制定的企业标准Q/1621HJ001-2012。招标过程中，经全体评委审查，GB5725-2009标准满足本次招标要求，……”。上诉人对此回复不服,于2013年12月12日向被上诉人提出投诉。上诉人收到被上诉人的投诉处理决定后，于2014年2月17日向本院提起诉讼，本院裁定指定芝罘区法院审理本案。
本院另查明，原审审理中，被上诉人认可其对五星公司中标产品是否有合格证没有进行审查，理由是上诉人的投诉中未涉及该问题。本院审理中，又称进行了审查，审查了五星公司提交的地下井防护网合格证复印件，但该合格证上表明产品适用标准仍为GB5725-2009。对于上诉人投诉的评标不透明、不公正、不合法的问题，处理决定未对此作出明确认定。被上诉人认为，对此应该由投诉人提交证据，而上诉人没有向其提供相应证据证明招标过程存在该方面存在问题。
本院还查明，《中华人民共和国政府采购法实施条例》于2015年3月1日起施行。
本院查明的其他事实同原审法院查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”及财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”的规定，被上诉人依法具有作出本案被诉《投诉处理决定书》的行政执法主体资格，其行政执法权限合法，其作为原审被告主体适格。原审第三人行政执法局作为采购单位和被投诉人，原审第三人诚信公司作为采购代理单位，受行政执法局的委托组织实施了本案所涉的政府采购项目，原审第三人五星公司作为中标人，与本案具有行政法上的利害关系，其参与诉讼有利于本案的审理，其作为原审第三人参与本案诉讼符合法律规定。上诉人是被上诉人所作投诉处理决定的投诉人，其不服投诉处理决定，依法可提起行政诉讼，其作为原审原告诉讼主体资格适格。
《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”，第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”；第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”；财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。”的规定，上诉人对原审第三人行政执法局招标行为不服，经过质疑、投诉环节，在被上诉人作出投诉处理决定后，于2014年2月17日提起行政诉讼符合上述法律规定，且未超过法律规定的起诉期限。
《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条规定：“被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。”；第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。”；第二十条规定：“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。”；第二十一条第一款规定：“财政部门作出处理决定，应当制作投诉处理决定书，并加盖印章。投诉处理决定书应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、住所等；（二）委托代理人办理的，代理人的姓名、职业、住址、联系方式等；（三）处理决定的具体内容及事实根据和法律依据；（四）告知投诉人行政复议申请权和诉讼权利；（五）作出处理决定的日期。”
本案中，被上诉人应当按照《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条、第十四条规定，认真履行监督检查职责，对评标委员会的评审情况进行认真的监督检查。但是，《中华人民共和国政府采购法实施条例》于2015年3月1日起才施行，被上诉人却辩称其按照该条例第四十一条规定，于2013年12月23日对招标过程中是否存在私自变更招标文件质量执行标准问题，向评标委员会委员询问是否存在上述问题，以评标委员会全体人员统一回复作为依据，明显依据不足。其以评审委员独立评标，承担评标责任为由，回避其对上诉人投诉事项的监督检查责任，无法律依据。
安全网GB5725-2009，系中华人民共和国国家标准，该标准明确规定了适用范围为建筑安全网，与本案采购标的各种口径的市政井、电力井、通讯井、自来水井、检查井、燃气井等各种地下井适用的窨井防护网明显不同。招标文件规定中标产品应符合企业标准Q/1621HJ001-2012，根据《国家标准化法》的相关规定，国家标准和企业标准概念明显不同，原审第三人行政执法局对上诉人的回复称“GB5725-2009已涵盖招标文件中所要求的山东惠民金工绳网有限公司制定的企业标准Q/1621HJ001-2012”应举出充分依据予以证实，其虽对上诉人的投诉向被上诉人作出了书面陈述，但对此并未提交充分事实依据和有效证据证实；在此情况下，被上诉人应当按照《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条的规定，履行必要的调查职责。现被上诉人对原审第三人此回复也不能向本院未提供充分有效的证据加以证明，说明被上诉人并未尽到调查职责。被上诉人虽然于原审中提交了由原审第三人提交的检验报告及产品合格证，但其表明产品的标准仍是适用于建筑安全网的GB5725-2009，并不足以证明原审第三人行政执法局GB5725-2009国家标准涵盖Q/1621HJ001-2012企业标准的主张。因此，其作出的驳回投诉处理决定无具体事实依据，违反《政府采购供应商投诉处理办法》第二十一条的规定。关于上诉人投诉的招标工作不透明、不公正、不合法问题，被上诉人在投诉处理决定中对是否存在此问题未作出明确的事实认定，同样违反该条规定。另，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条规定，原审第三人行政执法局和五星公司应当向被上诉人作出说明和提供证据，被上诉人在诉讼中并未提供具体证据证明原审第三人履行了举证责任，却以上诉人应当举证而未举证为由认为上诉人的此投诉不成立，明显不当。综上，被上诉人未查明具体事实，作出的投诉处理决定依据不足，明显不当，依法应撤销重作。
综上所述，上诉人的上诉理由成立，其上诉请求应予支持。原审判决认定事实不清，适用法律不当，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项，第八十六条、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销烟台市芝罘区人民法院（2014）芝行初字第16号行政判决；
二、撤销被上诉人烟台市牟平区财政局2013年12月24日对上诉人山东惠民金工绳网有限公司的《投诉处理决定书》；
三、限期被上诉人烟台市牟平区财政局收到本判决后30日内重新对上诉人山东惠民金工绳网有限公司作出投诉处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人烟台市牟平区财政局负担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 于 红
二〇一六年十一月二十五日
书记员 高祎轩