广西壮族自治区扶绥县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）扶行初字第8号
原告陈永光。
委托代理人马金文，广西作一律师事务所律师。
被告扶绥县岜盆乡人民政府，所在地广西扶绥县岜盆乡。
法定代表人李华剑，该乡乡长。
委托代理人卢苇，扶绥县岜盆乡人民政府工作人员。
委托代理人钟德雄，扶绥县岜盆乡综治办工作人员。
被告扶绥县人民政府，所在地广西扶绥县新宁镇新宁路1号。
法定代表人罗彪，该县县长。
委托代理人李春芳，扶绥县法制办工作人员。
第三人陈秀才。
委托代理人钟志鸿，广西恒聚律师事务所律师。
原告陈永光不服被告扶绥县岜盆乡人民政府（以下简称岜盆乡政府）土地行政确认及被告扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）土地行政复议决定一案，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于同年5月14日、5月15日分别向被告扶绥县政府、岜盆乡政府、第三人陈秀才送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年7月2日公开开庭审理了本案。原告陈永光及其委托代理人马金文，被告岜盆乡政府的委托代理人钟德雄、被告扶绥县政府的委托代理人李春芳、第三人陈秀才及其委托代理人钟志鸿到庭参加诉讼，被告岜盆乡政府的法定代表人李华剑、被告扶绥县政府的法定代表人罗彪经本院传票传唤因公务，被告岜盆乡政府的委托代理人卢苇经本院通知因事未到庭参加诉讼。证人陈某甲出庭作证，证人陈某乙、黄某甲经本院通知，因事不能出庭作证。本案现已审理终结。
被告岜盆乡政府于2015年1月6日作出岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定，该决定认定陈永光与陈秀才原属渠摹第四生产队成员，1978年末至1979年初，该队分为四个小组，陈秀才户分在第一组，陈永光户分在第四组。80年代初，第四生产队将“后背岭”集体山林落实给第四组，第四组又将该岭山林分给本组陈某冲、莫某娇、陈永光等三户人承包。在落实山林承包到户前，经村民大会讨论决定，分山只分林木，不分地；并允许本队村民到各组有荒地的林区内开垦耕种。1979年，陈秀才到本队“后背岭”北侧开垦种植农作物，土地面积约4亩。为了防止被牛踩踏，陈秀才在开垦地的四周冲成土围墙，均无人提出异议。1994年，为了方便耕种，陈秀才用在地名“耕坡岭”约一亩的耕地与本队第一组陈某松互换位于争议地南面相邻约一亩的林地。1995年初，陈秀才在争议地上种植果树及其他农作物，面积约5亩。当年，陈永光以陈秀才侵犯其林地承包经营权为由，向岜盆乡司法所申请调处。之后，陈永光从未放弃过土地、山林权属的主张。经勘测，争议地面积为7.869亩。陈秀才已在争议地上种植速生桉。岜盆乡政府认为，原渠摹第四生产队虽然把“后背岭”林地，含争议地在内，授权给第四组经营管理，但土地所有权仍属第四生产队所有；双方争议的土地应视为荒地；陈秀才自1979年将该争议地开垦种植果树及其他农作物，土地面积约5亩，至1995年已使用17年，陈秀才身为本队村民，享有承包的权利。因此，陈永光在主张行使争议地权利之前，陈秀才在“后背岭”开垦约5亩的荒地，从事农业生产至今已36年，形成了管理事实，应受到法律的保护，陈秀才未征得土地使用权人的同意，继续拓荒约2.8亩土地种植，侵犯了土地使用者的合法权益，不应受到法律的保护，理应退还给原第四生产队第四组承包方陈永光、陈某冲、莫某娇等三户人使用。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，决定：双方当事人争议的土地地名称为“后背岭”，争议地面积7.869亩，其中，争议地A块5.069亩的土地使用权属渠摹屯第四生产队第一组村民陈秀才经营管理；争议地B块2.8亩的土地使用权属渠摹屯第四生产队第四组村民陈永光经营管理。陈永光、陈秀才均不服，分别于2015年2月6日、2015年3月1日向被告扶绥县政府申请行政复议，被告扶绥县政府于2015年4月24日作出扶政复决定字（2015）1号行政复议决定，维持了岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定。
原告陈永光诉称，原告陈永光与第三人陈秀才因林地纠纷，自1996年至今，两被告多次作出了处理决定书、复议决定书。其中，被告岜盆乡政府于1997年12月12日作出的岜政字（1997）15号《关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定》，在合法期限内，原告和第三人既未申请复议，亦未提起诉讼，该决定已经生效，原告向扶绥县人民法院提出强制执行申请，并预交了执行费，但扶绥县人民法院却作出（1998）扶法行初字第9号行政判决，撤销了岜政字（1997）15号《关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定》，并判决岜盆乡政府重新作出处理决定。原告认为，扶绥县人民法院受理第三人陈秀才的起诉违反了法律的规定，所作出的判决属无效判决。所以，岜政字（1997）15号《关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定》仍是具有法律效力的法律文书，该决定未经合法撤销的情况下，此后不论是政府的处理决定、复议，或法院的判决，均违反了法定程序，从而不具备法律效力。从陈永光及陈秀才所提供的证据来看，均有人证实争议地就是林地。所以岜盆乡政府认定争议地应视为荒地、认定“第三人将争议地开垦种植果树及其他农作物至1995年，已使用17年，期间，原告从未提出异议”不符合事实。被告认定原告自愿放弃承包权是对法律条文的断章取义和对法律含义的曲解。以其他方式承包农村土地指的是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，而不是陈秀才之类的方式。综上所述，被告的行政行为违反了法定程序，被告作出决定所认定的事实不清，适用法律错误。请求依法撤销岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定、扶绥县政府作出的扶政复决字（2015）1号行政复议决定。
原告陈永光向本院提供以下证据：1、扶绥县盆乡人民政府岜政字（1997）15号《关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定》，证明岜盆乡政府于1997年12月12日对原告和第三人争议的林地作出处理决定的事实；2、通知，证明岜盆乡政府已依法将岜政字（1997）15号《关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定》送达原告及第三人，并告知双方申请复议或向法院起诉的期限等事实；3、收据，证明岜政字（1997）15号关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定，已生效，原告已向法院申请强制执行并交纳费用的事实；4、扶绥县人民法院（1998）扶法行初第9号行政判决书，证明岜政字（1997）15号关于对陈永光和陈秀才林地纠纷处理决定发生法律效力后又被扶绥县人民法院判决撤销的事实；5、扶绥县盆乡人民政府岜政发（2002）5号关于陈永光与陈秀才林地纠纷处理决定，证明岜盆乡政府于2002年2月4日对原告及第三人争议的林地作出处理决定等事实；6、扶绥县人民法院（2002）扶行审字第240号行政裁定书，证明原告向扶绥县人民法院申请强制执行岜政发（2002）5号关于陈永光与陈秀才林地纠纷处理决定的事实；7、扶绥县人民法院（2002）扶行复字第2号行政裁定书，证明扶绥县人民法院作出裁定不予强制执行岜政发（2002）5号关于陈永光与陈秀才林地纠纷处理决定的事实；8、扶绥县盆乡人民政府岜政重调申字（2011）1号权属纠纷重新调解处理决定书，证明岜盆乡人民政府通知原告其决定重新对原告及第三人争议的林地进行调解处理等事实；9、扶绥县盆乡人民政府岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定书，扶绥县人民政府扶政复决字（2015）1号行政复议决定书，证明两被告对原告及第三人林地争议进行处理的事实；10、陈某冲证言，证明第三人在争议地开始开垦时原告就开始反映情况并要求处理的事实；同时证明当时分地分的是林地不是荒地，分地之前第三人没有在争议地经营的事实；11、那标村公所“关于调解陈永光与陈某松林地纠纷一案”处理意见，岜盆乡司法办公室、岜盆乡法律服务所“关于调解处理渠摹村陈永光与陈某松林地纠纷一案意见”，那标村民委员会“证明材料”，以上三份材料均证明争议地为林地的事实，证实原告在第三人占用其林地时就提出异议。
被告岜盆乡政府辩称，陈永光与陈秀才之间的土地纠纷属于个人与个人之间的土地权属纠纷。岜盆乡政府对双方当事人发生的土地权属纠纷有权作出行政处理决定。在陈永光与陈秀才发生土地权属纠纷之后的20年讼争期间，岜盆乡政府累计四次将争议地确权为陈永光使用，但均被一审、二审法院判决撤销。2014年6月18日，崇左市中级人民法院判决撤销岜政决字（2013）1号权属纠纷处理决定行政处理决定，责令岜盆乡政府重新作出具体行政行为。在调解过程中，陈永光未能提供任何新的证据，依照规定，岜盆乡政不能将争议地继续确权为陈永光所有，“后背岭”林地所有权应当确定给现在使用的原渠摹第四生产队。1983年，在落实林地到户的前夕，原渠摹第四生产队曾开过全体村民大会，会议通过了允许本队村民可以到各组有荒地的林区内开荒耕种的决定。陈秀才于1979年生产队尚未分林地到第四组时，就已经在“后背岭”的林区内开垦土地并种植农作物，将争议地视为林区内的荒地，不无道理。岜盆乡政府将争议地A块面积5.096亩土地使用权确定为原渠摹第四生产队第一组村民陈秀才所有，是有事实和法律依据的。1995年双方没发生土地纠纷前，争议地面积约5亩，其中，有一亩左右土地是陈秀才于1994年用位于“耕坡岭”约为1亩的耕地与本组陈某松相对换而来，其余土地面积约4亩是陈秀才于1979年生产队未分林地到组时至1995年间开垦的。陈秀才从事农业生产已36年的争议地5.096亩，应当确定为以其他方式承包的土地。岜盆乡政府确定争议地B块2.8亩土地使用权为渠摹第四生产队第四组村民陈永光所有，是合情合理合法的。“后背岭”的争议地，纠纷前后面积不一致：纠纷前约5亩，纠纷后变为7.869亩。陈秀才在司法诉讼期间，擅自改变争议地的现状，造成争议地面积扩大了约2.8亩的事实，超过部分2.8亩的土地应退还给集体。岜盆乡人民政府重新确定争议地B块2.8亩土地给陈永光经营管理是正确的。
被告扶绥县政府辩称，陈永光不服岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定，向扶绥县政府申请行政复议，扶绥县政府依法受理，并在法定期限内依法作出复议决定，其程序合法。扶绥县政府对岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定所依据的事实，适用法律依据，以及作出处理决定的主体、程序进行合法性审查，扶绥县政府认为岜盆乡人民政府作出的岜政决字（2015）1号处理决定主要事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定维持岜盆乡政府所作出的处理决定。扶绥县政府所作出的扶政复决字（2015）1号行政复议决定主要事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，因此，请求扶绥县人民法院依法维持扶绥县政府所作出的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。
被告岜盆乡政府及被告扶绥县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
被告岜盆乡政府于2015年5月21日向本院提供作出被诉行政行为的证据（按证据清单顺序）：一、事实依据：1、南宁地区中级人民法院（1997）南地行终字第32号行政判决书及勘验图（钟玉花），证明争议地权属及面积发生变更；2、现场勘验图，证明争议地基本情况；3、崇左市中级人民法院询问笔录，证明争议地属性为荒地；4、崇左市中级人民法院（2014）崇行终字第17号判决书及陈秀福证言，证明争议地客观存在的事实；8、调解会议调查笔录，证明原告无新证据提交；10、扶绥县人民政府扶政复决字（2015）1号行政复议决定书，证明复议机关维持岜盆乡政府作出的处理决定；11、证明及那标村委、司法所处理意见，证明多次处理未果。二、程序依据：5、关于渠摹屯陈永光与陈秀才在“后背岭”（地名）发生土地权属争议的笔录调查通知纪要，6、调解会议通知，7、调解会议签到表，9、送达回证，5-9证明程序合法。法律依据：12、《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》第十条第一款、第十一条、第十二条的规定，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十八条、第四十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条，证明被告做出被诉具体行政行为适用法律法规正确。
被告扶绥县政府于2015年5月22日向本院提供作出被诉行政行为的证据：1、行政复议申请书，证明陈永光不服岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号处理决定，提出行政复议申请；2、行政复议申请书，陈秀才也不服岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号处理决定，作为同案处理，列为第三人参加行政复议；3、行政复议申请审查表，证明审查立案程序；4、行政复议申请受理通知书，5、送达回证，证据4-5证立案程序；6、行政复议决定书，证明复议审理结果；7、各方当事人送达回证，证明送达程序合法；8、履行行政复议职责，证明行政复议办的职责；9、作出复议决定所适用的法律依据，证明适用法律正确；10、扶绥县岜盆乡人民政府岜政决字（2015）1号处理决定，证明对争议地的处理结果；11、送达回证，证明岜盆乡政府的送达程序合法；12、岜盆乡政府作出（2015）1号处理决定所提交的证据材料，证明整个案件的事实；13、岜盆乡政府的答辩状，证明行政复议答复；14、陈永光提交的证据材料，证明争议地属其经营管理。
第三人陈秀才述称，本案第三人是有独立请求的第三人，第三人请求撤销扶绥县岜盆乡人民政府岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定，该处理决定书认定事实不清，原告所说第一点被告的行政行为违反法定程序，与本案无关、第二点认定事实不清、适用法律错误。
第三人陈秀才向本院提供以下证据：崇左市中级人民法院（2014）崇行终字第17号行政判决书，证明第四组分得“后背岭”是松林地，不是荒地；允许村民在别组区内开荒种植；争议地是陈秀才开荒和置换得来；处理机关确权给陈永光事实不清、证据不足。
本院于2015年6月30日组织各方当事人到争议地进行现场勘验，各方当事人对本院制作的现场勘验笔录无异议。
经审理查明：陈秀才与陈永光争议的土地位于那标村渠摹屯“后背岭”，四至为：东邻渠摹屯入村道路，西邻陈仕维的桉树地，南邻入村小路，北邻陈仕凡的甘蔗地和刘秀梅的花生地，面积7.869亩。现争议地由陈秀才经营管理，种植速生桉。1979年，渠摹第四生产队为便于管理，将生产队分为四个组，同时对本队的田地、林木等进行了分配，并允许本队村民在林区荒地内开荒种植农作物，其中第四组分得“后背岭”东边约一半的松林地，第四组又把分得的“后背岭”林地分别分配给陈永光、陈某冲、莫某娇三户经营。在此期间，同为四队的陈秀才、陈某松等农户也在“后背岭”荒地内开荒种植树木和农作物，其中陈某松户开荒种植1亩左右的小叶桉，1994年底陈某松将自己在“后背岭”经营的1亩林木砍伐后，陈秀才用其在“耕坡岭”上的1亩耕地与陈某松的这1亩林地进行调换，并于次年将在“后背岭”的约4亩土地开垦种植果树。陈永光以实行生产承包责任制时，生产队已将该林地承包给其经营为由，主张对争议地的使用权发生争议，1995年初，岜盆乡政府受理陈永光与陈秀才林地使用权纠纷，为处理该纠纷，1996年11月22日，岜盆乡政府作出（96）岜政决字第5号关于陈永光与陈秀才林地纠纷处理决定，但该决定被南宁地区中级人民法院作出的（1997）南地行终字第32号行政判决予以撤销；1997年12月12日，岜盆乡政府作出岜政字（1997）15号处理决定，该处理决定也被扶绥县人民法院作出（1998）扶法行初字第9号行政判决予以撤销，并判决重新作出处理决定；2002年3月4日，岜盆乡政府作出岜政发（2002）5号处理决定，陈永光、陈秀才对该决定没有提出行政复议或行政诉讼，该决定发生法律效力后陈永光申请法院强制执行，2003年6月5日，扶绥县人民法院作出（2002）扶行审字第240号准予强制执行的行政裁定，陈秀才不服申请复议，2002年6月24日，扶绥县人民法院作出（2002）扶行复字第2号裁定：撤销本院（2002）扶行审字第240号行政裁定，不予强制执行岜政发（2002）5号处理决定。2010年11月18日本院向扶绥县岜盆乡人民政府作出建议撤销岜政发（2002）5号处理决定的司法建议；2013年5月6日，扶绥县岜盆乡人民政府作出岜政决字（2013）1号权属纠纷处理决定，该决定撤销了岜政发（2002）5号处理决定，并对争议地作出了处理陈秀才不服，申请复议，2013年9月2日，扶绥县人民政府作出扶政复决字（2013）2号行政复议决定维持岜政决字（2013）1号处理决定，陈秀才仍不服，提起行政诉讼，扶绥县人民法院于2013年12月19日作出判决维持岜政决字（2013）1《权属纠纷处理决定书》，陈秀才仍不服，向崇左市中级人民法院提起上诉，崇左市中级人民法院经审理后作出（2014）崇行终字第17号行政判决，判决撤销该处理决定，并判决由岜盆乡政府重新作出具体行政行为；2015年1月6日，岜盆乡政府作出岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定，该处理决定并没有对岜政发（2002）5号处理决定作出处理，就重新对争议地进行了确权。陈永光、陈秀才均不服，分别向扶绥县政府申请复议，2015年4月24日，扶绥县政府作出扶政复决定字（2015）1号行政复议决定，维持了岜盆乡政府作出的岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定。陈永光不服上述决定向本院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定。在诉讼期间，被告岜盆乡政府于2015年8月24日作出扶岜政撤字（2015）第1号关于撤销岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定的决定，决定撤销扶绥县岜盆乡人民政府于2015年1月6日作出岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定。该决定被告已书面告知本院，并已向陈永光、陈秀才送达该决定书，原告不撤诉且坚持原诉讼请求。
本院认为，陈永光与陈秀才林地纠纷一案，岜盆乡政府于2002年3月4日作出岜政发（2002）5号关于陈永光与陈秀才林地纠纷处理决定发生法律效力后，虽然法院作出不准予执行裁定，但该处理决定仍在发生法律效力之中，2011年9月，岜盆乡政府重新处理，在岜政决字（2013）1号权属纠纷处理决定中虽已撤销了岜政发（2002）5号权属纠纷处理决定，但岜政决字（2013）1号权属纠纷处理决定又已被崇左市中院作出的（2014）崇行终字第17号行政判决撤销，至此岜政发（2002）5号关于陈永光与陈秀才林地纠纷处理决定又恢复到没有被撤销的状态，仍在发生法律效力当中，现被诉岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定在没有撤销岜政发（2002）5号处理决定情况下，就重新确权，属于对同一争议地进行重复确权，这一行为违反了法律规定。在诉讼期间，被告自行撤销该行为，属于改变原行政行为。被诉行政行为因程序违法，本应依法撤销，现由于被告已自行撤销该决定，再次判决撤销已无意义，为此应确认该决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告扶绥县岜盆乡人民政府于2015年1月6日作出岜政决字（2015）1号权属纠纷处理决定、被告扶绥县人民政府于2015年4月24日作出扶政复决定字（2015）1号行政复议决定违法。
案件受理费50元，由被告扶绥县岜盆乡人民政府、被告扶绥县人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于崇左市中级人民法院。
审 判 长 潘扬标
审 判 员 林少芳
人民陪审员 钟 锐
二〇一五年十一月四日
书 记 员 谢语琼
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。