江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终447号
上诉人（原审原告）海门市城市管理行政执法局，住所地海门市。
法定代表人严雪松，局长。
委托代理人黄健，副局长。
委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江丽萍，女，1970年2月19日生，汉族，住海门市。
委托代理人俞娟，海门市包场法律服务所法律工作者。
上诉人海门市城市管理行政执法局（以下简称海门城管局）因与被上诉人江丽萍行政处罚一案，不服江苏省如皋市人民法院（2016）苏0682行初263号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人海门城管局委托代理人黄建、王翔，被上诉人江丽萍及其委托代理人俞娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年4月，江丽萍未办理建房许可审批手续在海门市包场镇包场村14组30号搭建一层两间房屋（东西9m,南北8.5m）。2016年5月16日，江丽萍仍未办理相关建房许可审批手续在上述两间房屋上继续加建二层。2016年6月21日，海门城管局接到举报称海门市包场镇包场村14组30号的江丽萍家在搭建房屋。海门城管于当日立案查处，制作了现场勘验笔录，拍摄了现场照片，并于同日向江丽萍出具《责令改正通知书》和《停工（核查）通知书》。2016年7月12日，海门城管局出具案件调查终结报告。2016年7月18日，海门城管局对江丽萍作出《行政处罚事先告知书》，告知其违法的事实、处罚的依据、拟作出的处罚决定及享有的陈述、申辩权利，并于同日向江丽萍留置送达。2016年7月20日，江丽萍至海门城管局陈述申辩，主要理由是：1、其一家三口的户籍均在海门市包场镇包场村14组，没有享受过建房面积，属于无房户；2、其儿子已经22岁，即将成家，居住困难；3、村里的土地全被政府征收，即使打建房报告，村里也没有土地批复。对上述陈述申辩意见，海门城管局认为情况基本属实，建议与属地政府进行沟通，但认为上述理由不能成为江丽萍违法建设的合法依据，不予采纳。2016年8月2日，海门城管局对江丽萍作出《行政处罚决定书》，限江丽萍于柒日内拆除擅自加层搭建第二层砖混结构建筑物（东西9m，南北8.5m，计76.5m2），该决定书于2016年8月4日向江丽萍送达。2016年12月5日，海门城管局对江丽萍作出《履行行政处罚决定催告书》，并于同日向江丽萍留置送达。
又查，海门城管局负责查处市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。江丽萍搭建房屋位于海门市包场镇镇区核心区。
审理中，江丽萍在起诉时向一审法院提供2016年9月30日海门城管局对江丽萍作出的《责令改正通知书》，限江丽萍柒日内补办相关审批手续。庭审中，江丽萍并未作为证据提供。经一审法院核实，海门城管局称其作出《行政处罚决定书》后，江丽萍同村不同组的一个邻居也因违章建设被举报，海门城管局也进行了查处。后，江丽萍的该邻居补办了相关手续。江丽萍也去建设规划部门补办手续，但建设规划部门认为海门城管局已经作出了行政处罚决定，不好给江丽萍补办，让海门城管局重新作出要求江丽萍去补办手续的改正通知书才可以办理，故海门城管局才作出了上述《责令改正通知书》。因江丽萍直到2017年3月底仍未办理相关审批手续，海门城管局于2017年4月6日撤销了上述《责令改正通知书》。
江丽萍在向一审法院起诉海门市包场镇人民政府不履行行政审批法定职责一案中[（2017）苏0682行初2号]，海门市包场镇包场村村民委员会于2017年3月24日向江丽萍出具一份情况说明，载明：我村14组村民姜云强在2016年9月22日到村委要求补办建房批复，村委接到申请后十分重视，村委按海门市农村建房的有关规定，进行讨论并公示。该户申请未批是村与镇相关部门进行实地勘察后，主要原因是城管执法局虽有整改通知书，通知补办手续，但是城管执法局未变更或撤销处罚决定，所以批复至今未批。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案争议焦点：海门城管局对江丽萍作出的《行政处罚决定书》是否符合法律规定。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，个人在镇规划区进行工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证的，城乡规划主管部门有权根据实际情况分类处理。本案中，江丽萍于2016年5月16日在原有两间房屋的基础上继续加建的二层房屋，按照法律规定应办理建设工程规划许可证，但江丽萍未予办理，海门城管局依职权应当予以查处。根据上述《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，城乡规划主管部门对未取得建设工程许可证建设的，应当按照尚可采取改正措施消除对规划实施影响的和无法采取改正措施消除影响的分别进行处理。本案中，结合海门城管局对要求江丽萍作出限期补办手续的辩解和2017年3月24日海门市包场镇包场村村民委员会的情况说明，可见江丽萍未能补办到建房手续的一个因素是海门城管局作出了限期拆除的《行政处罚决定书》。而海门城管局作出限期拆除的《行政处罚决定书》后，又作出与《行政处罚决定书》相矛盾的限期补办手续的《责令改正通知书》，也就是说海门城管局在作出《行政处罚决定书》时对江丽萍违章加建的行为系尚可采取改正措施消除影响还是无法采取改正措施消除影响的事实没有调查清楚。故海门城管局作出[2016]海城执罚字第43001号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，应当予以撤销。江丽萍称海门城管局未告知拆除的理由、危害程度和法定依据。但海门城管局在对江丽萍作出的《行政处罚事先告知书》中载明了拆除理由、法律依据、陈述申辩权等内容，江丽萍对收到该事先告知书无异议，并在相应时间内进行了陈述申辩，故对江丽萍的该项辩解不予采信。关于江丽萍主张的律师费，于法无据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销海门城管局作出的[2016]海城执罚字第43001号《行政处罚决定书》。二、驳回江丽萍其他诉讼请求。
上诉人海门城管局向本院提起上诉称，一审认定江丽萍未能补办建房手续的一个因素是海门城管局作出了限期拆除的《行政处罚决定书》无事实依据；海门城管局对江丽萍作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序适当。请求二审法院进一步查明事实，撤销一审判决，发回重审或迳行改判。
被上诉人江丽萍答辩称，1.海门城管局在执法时是选择性执法，并且导致江丽萍建房手续无法继续办理，该事实已在另一个案件中得到证实。包场镇包场村村委会出具的情况说明，也证实该行政处罚决定导致审批中断。故上诉人的该上诉理由不能成立。2.一审法院认为上诉人行政处罚决定事实不清，证据不足，被上诉人违法搭建并未达到无法改正程度的理由正确。
在海门城管局提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序纠正后恢复诉讼。
本案中，生效的江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初2号（2-1号）行政裁定以及本院（2017）苏06行终389号行政裁定已经查明，海门市包场镇包场村村民委员会于2017年3月24日向江丽萍出具一份情况说明，载明：我村14组村民姜云强在2016年9月22日到村委要求补办建房批复，村委接到申请后十分重视，村委按海门市农村建房的有关规定，进行讨论并公示。该户申请未批是村与镇相关部门进行实地勘察后，主要原因是城管执法局虽有整改通知书，通知补办手续，但是城管执法局未变更或撤销处罚决定，所以批复至今未批。
根据上述生效法院行政裁定确认的事实，可以得出江丽萍未能补办到建房手续的原因，确实是因海门城管局对江丽萍的违法建设行为先行作出了《行政处罚决定书》，其后又作出《责令改正通知书》所致的结论。海门城管局于2016年9月30日作出的《责令改正通知书》明确载明：江丽萍的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，并限期改正。逾期未改正的，海门城管局将依法予以行政处罚。海门城管局于2016年8月2日对江丽萍作出的《行政处罚决定书》亦认为江丽萍的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，要求江丽萍限期拆除。而海门城管局的《行政处罚决定书》要求江丽萍限期拆除，与该局《责令改正通知书》要求江丽萍限期改正的行为之间明显相互矛盾。由该相互矛盾的两种不同行政处罚行为可以反过来判定，海门城管局的《行政处罚决定书》中未能查明江丽萍的违法建设行为究竟属于可以采取“限期改正”情形，还是属于“限期拆除”情形。由于“限期改正”与“限期拆除”不可能基于相同的事实前提，因此，一审法院认为海门城管局《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，应当予以撤销的理由并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。海门城管局的上诉理由没有事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人海门市城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一七年九月十八日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；