重庆市铜梁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）铜法行初字第00178号
原告重庆福斯特饲料股份有限公司（组织机构代码67336925-7），所在地址重庆市铜梁区工业园区铜合大道212号。
法定代表人张国军，该公司董事长。
委托代理人梁丹，重庆衡天律师事务所律师。
被告重庆市盐务管理局铜梁县分局，所在地址重庆市铜梁区盐业路12号。
负责人蒋建军，该分局局长。
委托代理人高冰，该局工作人员。
被告重庆市盐务管理局，所在地址重庆市渝北农业园区金石大道458号。
负责人刘克林，该局副局长。
委托代理人张青华，该局工作人员。
原告重庆福斯特饲料股份有限公司不服被告重庆市盐务管理局铜梁县分局盐业行政处罚及被告重庆市盐务管理局行政复议决定一案，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2015年10月14日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月16日组织原、被告庭前证据交换，于2015年11月19日公开开庭审理了本案。原告重庆福斯特饲料股份有限公司的委托代理人梁丹，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局的委托代理人高冰，被告重庆市盐务管理局的委托代理人张青华参加了庭前证据交换并到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告重庆市盐务管理局铜梁县分局于2015年6月10日作出（渝铜）盐处字（2015）第01号盐业行政处罚决定，查证原告重庆福斯特饲料股份有限公司于2015年4月3日从中盐（福州）盐制品研发有限公司以600元／吨的价格，购进了畜牧用盐（饲料添加剂氯化钠）40吨用于饲料加工，2015年4月13日被查获并就地查封38.3吨，原告的行为违反了《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款的规定，依据该条例第三十五条第一款的规定，作出1、责令改正违法行为；2、没收违法购进的盐产品（饲料添加剂氯化钠）38.3吨；3、罚款90000元的处罚。原告重庆福斯特饲料股份有限公司不服，向被告重庆市盐务管理局申请行政复议，被告重庆市盐务管理局于2015年9月21日作出（渝）盐复决字（2015）第3号《行政复议决定书》，维持重庆市盐务管理局铜梁县分局作出的（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》。
原告重庆福斯特饲料股份有限公司诉称，一、饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂，在国民经济行业分类为C类物；畜牧用盐是食盐范畴，在国民经济行业分类为A类物，二者是不同类的物质。原告认定饲料添加剂氯化钠�畜牧用盐为同一种物质，是物质类别的错判。二、执法主体资格上，《饲料和饲料添加剂管理条例》和《饲料添加剂品种目录》已经明确了饲料添加剂氯化钠为饲料添加剂，并确定其生产、使用监督管理执法主体应是县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理部门（农业行政主管部门），而不是县级以上地方各级人民政府授权的盐业管理机构。本案适用的法规应是《饲料和饲料添加剂管理条例》，而非《重庆市盐业管理条例》。三、涉案“饲料添加剂氯化钠”的生产单位是经农业部审核批准的合法企业、已取得饲料添加剂氯化钠生产许可证，原告获得《配合饲料、浓缩饲料生产许可证》，采购使用涉案饲料添加剂氯化钠是合法的。被告引用《重庆市盐业管理条例》进行处罚不当，罚款金额人为放大且缺乏罚款的标准依据。四、食盐、畜牧用盐由专营向市场调节体制变化，《2014年食盐计划安排意见》规定要求畜牧用盐、渔盐、肠衣盐和出口加工用盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。《食盐专营许可证管理办法》已废止，《食盐专营办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》同为国务院颁布的行政法规，对食盐、畜牧用盐和饲料添加剂氯化钠分别进行调整，针对本案所涉问题，《饲料和饲料添加剂管理条例》应优于《食盐专营办法》适用。综上，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在本案的执法过程中执法主体不适格，执法标的物适用法规错误，罚款缺乏依据，其作出的（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》应予撤销。五、被告重庆市盐务管理局在复议程序中未查清管辖权、法律适用等问题的情况下，作出维持决定，也应予撤销。
原告重�福斯特饲料股份有限公司在举证期限内向本院提供并在证据交换和庭审中举示了以下依据、证据：
1、《饲料和饲料添加剂管理条例》；
2、饲料生产许可证；
3、饲料添加剂品种目录（2013）；
4、《重庆市铜梁区农业委员会关于饲料添加剂氯化钠相关问题的复函》。
原告拟以上述证据证明原告是饲料生产企业，合法使用经农业主管部门认可的合格饲料添加剂氯化钠，而饲料添加剂氯化钠列入饲料添加剂品种目录，是饲料添加剂，故应当受到《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，被告对此无管辖权。
被告重庆市盐务管理局铜梁县分局辩称，其于2015年6月10日作出的（渝铜）盐处字（2015）第01号盐业行政处罚决定行为，事实清楚、证据确凿、主体适格、适用法律法规正确、程序合法、处罚适当，请求人民法�依法判决驳回原告诉讼请求。
被告重庆市盐务管理局辩称，该局系重庆市盐务管理局铜梁县分局的上级主管部门，具有作为合法复议机关的主体资格，在复议过程中依法按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行复议，程序合法，作出的（渝）盐复决字（2015）第3号行政复议决定认定事实清楚，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在法定举证期限内向本院提供了证明原行政行为合法性的以下依据、证据：
1、《重庆市盐务管理局关于设立各级盐业管理机构的通知》；
2、《食盐专营办法》；
3、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》；
4、《重庆市盐业管理条例》；
5、《饲料和饲料添加剂管理条例》；
6、制盐工业术语国家标准（GB／T19420-2003）；
7、畜牧用盐国家标准（GB／T21513-2008）；
8、饲料添加剂氯化钠国家标准（GB／T23880-2009）。
拟以上述证据及依据1-8证明被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作为盐业管理机构负责本辖区内的盐业管理工作，饲料添加剂氯化钠是盐产品，属于畜牧用盐，该分局具有监管职责，且适用法律法规正确。
9、产品购销合同及证据复制提取单复印件；
10、产品送货单购销发票复印件；
11、供货方营业执照、饲料添加剂生产许可证复印件；
12、供货方税务登记证复印件；
13、供货方组织机构代码证复印件；
14、开户许可证复印件证据提取单；
15、检验报告；
16、询问笔录；
17、现场勘查笔录；
18、现场饲料添加剂堆放照片。
拟以上述证据9-18证明原告于2015年4月3日在中盐（福州）盐制品研发有限公司购买了40吨“不一样”品牌饲料添加剂氯化钠的事实。
19、盐业行政执法询问通知书及邮寄发票；
20、盐业行政处罚事先告知书（副本）、邮寄发票及申辩函；
21、盐业行政处罚听证告知书（副本）、送达回证、回执及邮寄发票；
22、申请延长查封期限呈报表；
23、盐业行政处罚听证通知书（副本）、盐业行政处罚延长查封期限通知书（副本）、送达回证及邮寄发票；
24、委托书、听证笔录；
25、重庆福斯特饲料股份有限公司在盐业听证会上发言声明；
26、（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》、送达回证、精制盐及加碘精制盐价格证据复制提取单。
拟以上述证据19-26证明被告重庆市盐务管理局铜�县分局在执法过程中程序合法。
被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在超过法定举证期限后向本院提供了渝价（1998）565号《重庆市物价局关于统一全市食盐价格的通知》，拟证明被告对原告处罚9万元的依据及处罚适当。
被告重庆市盐务管理局在法定举证期限内向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书；
2、受理行政复议申请通知书及圆通速递（详情单）；
3、行政复议提出答复通知书及圆通速递（详情单）；
4、行政复议答辩状；
5、行政复议案件审理报告；
6、行政复议决定书及圆通速递（详情单）；
7、《中华人民共和国行政复议法》；
8、《中华人民共和国行政处罚法》；
9、《饲料和饲料添加剂管理条例》；
10�饲料添加剂品种目录（2013）；
11、制盐工业术语国家标准（GB／T19420-2003）；
12、饲料添加剂氯化钠国家标准（GB／T23880-2009）；
13、畜牧用盐国家标准（GB／T21513-2008）。
拟以上述证据、依据证明被告重庆市盐务管理局复议程序合法，复议程序所适用法律依据正确。
经庭审质证，原告对被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在法定举证期限内提供的证明原行政行为合法性的依据及证据1-8真实性无异议，但认为该系列证据不能证明该分局具有对饲料添加剂氯化钠的购销行为具有监管权，其适用《重庆市盐业管理条例》进行处罚属适用法律错误，饲料添加剂氯化钠为饲料添加剂，应受《饲料和饲料添加剂管理条例》调整，其主管部门应为农业行政主管部门；对证据9-18无异议，认可购买了40吨“不一样”品牌饲料添加剂氯化钠，该系列证据反而证明原告依法购买合格产品的事实；对证据19-26真实性无异议，对被告重庆市盐务管理局铜梁县分局的执法程序本身无异议。原告对该分局提供的渝价（1998）565号《重庆市物价局关于统一全市食盐价格的通知》有异议，认为超过举证期限提供，不应采信，同时，饲料添加剂氯化钠的价格不属于物价局定价范围，应由市场调节，且该通知中825元／吨的价格是非碘食盐的价格，与本案无关。被告重庆市盐务管理局对上述证据及依据无异议。
原告对被告重庆市盐务管理局向本院提供的证明复议程序合法性的依据、证据1-13本身无异议，对其复议程序合法性无异议，但认为被告不具有管辖权，其作出的复议决定不予认可，相反，该组证据恰能证明本案应适用《饲料和饲料添加剂管理条例》进行调整。被告重庆市盐务管理局铜梁县分局对被告重庆市�务管理局提交的上述证据、依据无异议。
被告重庆市盐务管理局铜梁县分局及被告重庆市盐务管理局对原告举示的证据、依据1-4的真实性、合法性无异议，但认为缺乏关联性，农业部门的告知是对使用饲料添加剂氯化钠的相关情况予以规定，但使用环节不违法并不代表其购销渠道不违法。
本院对以上证据作如下确认：原告重庆福斯特饲料股份有限公司举示的依据1系合法有效的法律规范，依法适用于本案；证据2能够证明原告系获得饲料生产许可的企业，二被告对此无异议，与本案关联，予以采信；证据3，被告重庆市盐务管理局也予以提供，能够证明氯化钠是列入饲料添加剂品种目录的品种，与本案关联，予以采信；证据4与本案无关联，不作本案证据采信。被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在举证期限内举示的依据、证据1-8，原告对其真实性无异议，能够证明被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作为盐业管理机构，负责本辖区内的盐业管理工作，还证明饲料添加剂氯化钠与畜牧用盐适用不同的国家标准，与本案关联，予以采信；证据9-18，原告对此无异议，能够证明原告购买涉案产品的事实，予以采信；证据19-26，原告对其真实性无异议，能够证明被告重庆市盐务管理局铜梁县分局依法进行调查、取证、处罚前告知、组织听证及作出行政处罚并送达等程序行为，客观、真实，与本案关联，予以采信。被告重庆市盐务管理局铜梁县分局举示的渝价（1998）565号《重庆市物价局关于统一全市食盐价格的通知》系超过举证期限提供的证据，不予采信。被告重庆市盐务管理局举示的证据1-6，原告对其程序性证据本身无异议，能够证明被告重庆市盐务管理局依法受理复议申请、进行复议、并作出决定的事实，与本案关联，予以采信；依据、证据7-13系合法有效的法律规范及有关国家标准，依法适用于本案。
经审理查明，原告重庆福斯特饲料股份有限公司系重庆市工商行政管理局核准登记的股份有限公司，经重庆市农业委员会许可，从事饲料生产。2015年4月3日，原告从中盐（福州）盐制品研发有限公司购买了40吨（价格为600元／吨）“不一样”品牌饲料添加剂氯化钠，2015年4月13日，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在对原告进行行业用盐购进情况进行检查，发现原告仓库堆放38.3吨规格为50Kg／包编织袋装的饲料添加剂氯化钠，被告执法人员通过调查询问、现场勘查，查明原告从中盐（福州）盐制品研发有限公司购买饲料添加剂氯化钠40吨，并在生产中已使用1.7吨的事实，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局对原告剩余的38.3吨饲料添加剂氯化钠予以查封，并向原告送达了（渝�）盐政告字（2015）第01号《盐业行政处罚事先告知书》和（渝铜）盐听告字（2015）第01号《盐业行政处罚听证告知书》，该局认为原告从中盐（福州）盐制品研发有限公司购买饲料添加剂氯化钠的行为违反了《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款的规定，2015年6月10日，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局依据该条例第三十五条第一款作出了（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》，并于当日送达原告。原告不服该处罚决定，遂向被告重庆市盐务管理局申请复议，被告重庆市盐务管理局依法于2015年8月3日予以受理，经过复议审查，于2015年9月21日作出（渝）盐复决字（2015）第3号《行政复议决定书》，并于当日向原告通过邮递寄出。原告仍不服，遂诉至本院，请求判决撤销被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作出的（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》和被告重庆市盐务管理局作出的（渝）盐复决字（2015）第3号《行政复议决定书》。
本院结合原、被告陈述，举证质证意见及审理查明的事实，总结本案争议焦点：一、饲料添加剂氯化钠是否属于盐产品，是否属于畜牧用盐？二、饲料添加剂氯化钠应受何种法律法规的调整？三、被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作出行政处罚是否合法？
一、关于饲料添加剂氯化钠是否属于盐产品，是否属于畜牧用盐的问题？本院认为，国家质量监督检验检疫总局2003年发布的制盐工业术语国家标准（GB／T19420-2003）2.1项载明，盐是指主体化学成分为氯化钠的物质。国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会2009年发布的饲料添加剂氯化钠国家标准（GB／T23880-2009）第1项载明，饲料添加剂氯化钠作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，分子�：NaCl，3.2项理化指标明确氯化钠（以NaCl计）含量≥95.5%。《重庆市盐业管理条例》第四十二条第二款规定“本条例所称盐产品是指以卤水、石盐矿石为原料制得的满足不同需求的各种盐，包括固体氯化钠、氯化钠水溶液以及以氯化钠为载体的复合盐制品（不含药品）”，而饲料添加剂氯化钠属于以氯化钠为载体的复合盐制品，涉案产品氯化钠含量达97.9%，应属盐产品。制盐工业术语国家标准（GB／T19420-2003）3.1.5项对畜牧盐解释为用于饲料加工或禽畜食用的盐，饲料添加剂氯化钠作为盐产品用于饲料加工，故应属于畜牧用盐范畴。
二、关于饲料添加剂氯化钠应受何种法律法规的调整的问题？本院认为，《食盐专营办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》均是国务院颁布的行政法规，效力层级相当，两部行政法规都是各自规范对象的一般法。《食盐专营办法》规定国家对食盐实行专营管理，并在附则中明确畜牧用盐适用该办法，饲料添加剂氯化钠作为畜牧用盐，应当执行食盐专营管理，盐务管理部门负有监督管理职责。《饲料和饲料添加剂管理条例》对饲料添加剂生产经营使用等方面作出了全面规范，饲料添加剂氯化钠作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，也属于饲料添加剂，应受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整范畴，饲料、饲料添加剂管理部门（农业行政主管部门）负有监督管理职责。因此，上述两部行政法规从不同角度分别提出了管理要求，对饲料添加剂氯化钠都可以予以调整。
三、关于被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作出行政处罚是否合法的问题？本院认为，《重庆市盐业管理条例》作为合法有效的地方性法规，相关单位或个人在本市行政区域内从事盐业活动，应遵守该条例。该条�第五条二款规定“市人民政府盐业行政主管部门主管全市盐业工作，负责组织本条例的实施，其所属的盐业管理机构负责辖区内的盐业管理工作。”被告重庆市盐务管理局铜梁县分局系依法设立的盐业管理机构，具有对本辖区内从事盐产品生产、加工、储存、运输、购销等活动进行监督管理的职责。该条第二十一条第二款规定“使用食品加工用盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐。”第三十五条规定“违反本条例第十九条第四款、第二十条第一款、第二十一条第二款、第二十三条第一款规定的，由盐业管理机构责令改正，没收违法购销的盐产品和违法所得，并处以违法购销的盐产品价值一倍以上三倍以下罚款”。本案中，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局执法发现原告从中盐（福州）盐制品研发有限公司购买了40吨“不一样”品牌饲料添加剂氯化钠，后依法进行调查核实，举行听证，进行处罚前告知，制作处罚决定并送达，符合法定程序。原告的行为违反了《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款关于从当地取得食盐批发许可证的经营者处购买的规定，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局适用该条例第三十五条责令原告改正违法行为并没收违法购进的饲料添加剂氯化钠38.3吨并无不当。关于罚款9万元是否合法且适当的问题，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局在超过举证期限向本院提供了罚款计算标准的依据即渝价（1998）565号《重庆市物价局关于统一全市食盐价格的通知》，该局认为，本通知明确非碘食盐供应价格为825元／吨，原告购进40吨，该局给予其9万元的罚款在法律规定1至3倍的罚款范围内。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。”本案中，被告重庆市盐务管理局铜梁县分局系逾期提供罚款计算标准的依据且无正当理由，应视为无相应依据。同时，《重庆市盐业管理条例》第三十五条规定“处以违法购销的盐产品价值一倍以上三倍以下罚款”，其中“违法购销的盐产品价值”应为涉案产品饲料添加剂氯化钠的本身价值，而被告所适用的是重庆市物价局定非碘食盐的供应价格，原告购进涉案产品价格为600元／吨，非碘食盐供应价格为825元／吨，二者并不等同，故被告重庆市盐务管理局铜梁县分局对原告作出罚款9万元系事实不清，证据不足，应予撤销。因此，被告重庆市盐务管理局作出的关于维持罚款9万元的复议决定也应予以撤销。关于被�重庆市盐务管理局复议程序是否合法的问题，原告对其复议程序无异议，经审查，其复议程序符合法律规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作出的（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》中罚款玖万元的处罚；
二、撤销被告重庆市盐务管理局作出的（渝）盐复决字（2015）第3号《行政复议决定书》中维持被告重庆市盐务管理局铜梁县分局作出的（渝铜）盐处字（2015）第01号《盐业行政处罚决定书》罚款玖万元处罚的复议决定；
三、驳回原�重庆福斯特饲料股份有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告重庆福斯特饲料股份有限公司和被告重庆市盐务管理局铜梁县分局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 何振华
代理审判员 晏 恒
人民陪审员 陈泽伦
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 王振华