陕西省安康市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行初字第00008号
原告佘茶叶，女，汉族，陕西省旬阳县人。
委托代理人刘福娥，女，汉族，陕西省旬阳县人，系佘茶叶之女。
委托代理人张桦，陕西江桦律师事务所律师。
被告旬阳县人民政府。住所地：旬阳县城区健康路**号。
法定代表人陈红星，该县县长。
授权委托单位旬阳县国土资源局。住所地：安康市旬阳县城关镇天池路134号，组织机构代码：01605936—5。
法定代表人马祥国，该局局长。
委托代理人吴丰平，该局干部。
委托代理人潘波，该局干部。
第三人旬阳县城关镇刘湾社区。
负责人李浩，该社�主任。
委托代理人李德鹏，男，汉族，陕西省旬阳县人。
原告佘茶叶以被告旬阳县人民政府与第三人旬阳县城关镇刘湾社区签订的土地征收协议违法为由，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理了本案，原告佘茶叶的委托代理人刘福娥、张桦，被告旬阳县人民政府的委托代理人吴丰平、潘波，第三人旬阳县城关镇刘湾社区的委托代理人李德鹏到庭参加了诉讼，原告佘茶叶经本院传票传唤，因故未出庭。本案现已审理终结。
原告佘茶叶诉称，其与刘景胜（已故）系夫妻关系，刘景胜在住宅下承包有一块集体山林，面积为0.41亩。2008年刘湾一组组长找到刘景胜，说组上修公路需占用部分承包林地，并毁掉一些树木。经协商，刘景胜同意占用其部分承包林地，并注明了毁坏林木区域范围，领�了5000元树木补偿款。2012年9月刘景胜去世。2014年8月，德鑫源房地产开发公司在原告林地大肆开山毁林并建设板房。原告得知便指示女儿刘福娥前去理论，逼迫其停工。德鑫源房地产开发公司以其有合法手续为由将刘福娥起诉到法院，此时原告才知刘湾社区已非法将荒沟治理用地转让给德鑫源公司准备进行房地产开发，并通过协议造假、欺骗等手段办理了有关手续。综上，旬阳县人民政府在未告知原告方，未经村民代表大会同意，更未落实土地林木补偿情况下，与刘湾社区非法签订了土地征收协议，严重侵害了原告承包山林的合法权益，同时严重侵害了广大村民的集体权益。请求依法撤销被告旬阳县人民政府与第三人刘湾社区2010年4月26日签订的土地征收协议，恢复土地功能。
原告佘茶叶在举证期限内向本院提交的证据和依据有：
第一组证据：2010年旬阳县刘湾社区一组集体林权股权证、旬阳县社员个人山林权属登记表、现场照片、证人刘景顺及刘邦玖出庭证言，此组证据拟证明位于小地名牛圈沟的山林属原告佘茶叶承包经营管理，不属于集体山林。
第二组证据：2008年7月18日刘景胜出具的收条，此组证据拟证明因修路占用刘景胜的承包林地，刘景胜收到刘湾社区的树木补偿款5000元。
被告旬阳县人民政府答辩称：一、被告的行政行为符合土地征收的相关规定，是合法有效的行政行为。2010年4月1日县政府召开第12次县长办公会议，专题研究了德鑫源商贸服务中心等三个单位建设征地有关问题。同年4月26日，旬阳县土地统征中心会同城关镇和刘湾社区村组工作人员，对刘湾社区一、二组刘瑞省等8户及部分集体拟征收土地进行了实地调查，同日旬阳县土地统征中心与城关镇刘湾社区签订了土�征收协议。同年5月5日，旬阳县人民政府在刘湾社区一组张贴《征收土地公告》，明确告知了征收土地的位置、面积及补偿安置等事宜。后旬阳县德鑫源商贸有限公司以103.4万元挂牌竞得12亩国有土地使用权，作为该公司的综合用地。二、原告的诉讼超过了起诉期限，应依法驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定：涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。旬阳县人民政府于2010年5月5日在刘湾社区多个地方张贴了《征收土地公告》，此公告具有广泛的告知性和约束力，且原告诉争的土地不在被告的征收范围内。据此，原告的起诉期限应从2010年5月6日起，至2012年5月5日止，原告现在提起诉讼，其起诉超过了起诉期限。三、原告的诉请已经旬阳县人民法院作出判决，且原告主动撤诉，故不能再提起诉讼。原告在2014年9月12日向旬阳县人民法院提起行政诉讼，旬阳县人民法院开庭进行审理后，原告以证据不足为由申请撤诉，旬阳县人民法院以（2014）旬阳行初字第00019号行政裁定书，准予原告撤回起诉。因此，原告不能再次提起诉讼，其诉讼应依法驳回。四、原告不具有本案被诉行政行为的原告资格。被告旬阳县人民政府与旬阳县城关镇刘湾社区签订的土地征收协议，是双方真实意思表示，是符合《合同法》的相关规定，旬阳县人民政府和刘湾社区是合同当事人，而原告作为案外人，不具有本案诉讼的原告资格。综上，被告的行政行为符合土地征收的相关规定，是合法有效的行政行为，请依法驳回原告的无理诉请。
被告旬阳县人民政府在举证期限内向本院提交的证据和依据有：
第一组证据：旬阳县人民政府2010年4月9日第12次专项问题会议纪要、旬阳县国土资源局旬国土资发（2010）33号《关于旬阳县德鑫源商贸有限公司建设停车场及蔬菜市场项目用地的预审批复》、旬阳县德鑫源商贸有限公司《关于德鑫源商贸服务中心建设项目统征土地的申请》、刘瑞省等8户及部分集体土地征地调查表、征地资金兑付表、土地征收协议、征收土地公告及公告照片，此组证据拟证明被告旬阳县人民政府根据专项问题会议要求，依法征收了旬阳县城关镇刘湾社区一、二组部分集体土地，作为旬阳县德鑫源商贸有限公司停车场及蔬菜市场的建设项目用地，原告佘茶叶的0.41亩山林不在本次征收范围内。
第二组证据：挂牌成交确认书、旬阳县人民政府旬政地发（2011）1号《关于旬阳县德鑫源商贸有限公司竞得国有土地使用权的批复》审批土地件、国有土地使用权出让合同（2011年2月24日签订）、旬国用（2011）第26号《国有土地使用证》及用地情况说明、旬阳县人民政府（2013）31号审批土地件及用地情况说明、国有土地使用权出让合同（2013年6月26日签订）、旬国用（2013）第194号国有土地使用证，此组证据拟证明旬阳县人民政府将被征收的位于旬阳县刘湾社区牛圈沟的12亩国有土地使用权挂牌出让给旬阳县德鑫源商贸有限公司。
第三组证据：2014年9月原告佘茶叶向旬阳县人民法院提交的行政起诉状及法院传票、（2014）旬阳行初字第00019号行政裁定书，此组证据拟证明原告佘茶叶就本案土地征收行为已向旬阳县人民法院提起过诉讼后主动撤回诉讼，本案再次起诉属重复诉讼。
第三人旬阳县城关镇刘湾社区答辩称：一、答辩人与旬阳县人民政府签订的土地征收协议合法有效。一是刘湾社区属于法律赋予的农村集体组织，是本组内农民集体所有土地的合法唯一经营管理者，具有与县政府签订土地征收协议的权力。二是本宗土地征收转让行为合法，征收的荒沟范围内没有原告的土地。二、原告已超过法定起诉期限。2008年7月18日，刘湾一组对原告佘茶叶在牛圈沟荒坡内种植的树木已经给予了补偿5000元，由原告丈夫刘景胜领取。2010年4月26日旬阳县人民政府、城关镇政府工作人员对转让的土地进行了实地丈量，旬阳县国土资源局于同年5月5日在刘湾社区多个地方张贴了征收土地公告，所以原告对转让土地是知情的。原告的起诉期限应该从2010年5月6日起至2012年5月5日止，原告在超过法定起诉期限二年的时间才提起诉讼，超过了诉讼期限，应依法驳回。三、原告不具有本案被诉行政行为的原告主体资格。旬阳县人民政府与答辩人签订的土地征收协议是双方真实意愿的表示，符合《合同法》的规定，答辩人和旬阳�人民政府是合同双方当事人，原告作为案外人不具有对该协议提起诉讼的原告资格。综上，答辩人对辖区内牛圈沟荒坡的转让行为符合法律规定，是合法有效的农村集体组织管理行为，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人旬阳县城关镇刘湾社区在举证期限内向本院提交的证据有：1、荒沟有偿转让治理协议；2、本院2015年5月21日作出的（2014）安中民二终字第00264号民事判决书，拟证明原告佘茶叶对本案争议的荒沟集体土地不享有土地使用权。
经庭审举证、质证，本院对各方当事人提交的证据综合认定如下：
对被告旬阳县人民政府提交的第一组证据，原告对征地调查表的有异议，认为其不符合客观真实性，对其它证据的真实性均无异议。对此，因该征地调查表中姓名为集体土地，与原告提交的2010年旬阳县刘湾社区一组集体林权�不一致，即刘湾社区一组集体经营的山林中不包括本案争议的山林，不具备证据的真实性、关联性，本院不予确认，对该组证据中其它证据予以确认。对被告提交的第二组证据，原告对其真实性无异议，且该组证据来源合法，内容客观真实，予以确认。对被告提交的第三组证据，原告对其真实性无异议，但认为该组证据不能证明其本次诉讼属重复诉讼，因原告2014年向旬阳县人民法院提起的行政诉讼与本案被诉行政行为不是同一行政行为，不属于重复诉讼，本院予以认定。
对原告提交的第一组、第二组证据，被告对其真实性均无异议，但认为本案争议的山林属集体经营的林地，不属于佘茶叶的承包林地范围。因以上两组证据来源合法，且客观真实，结合本案其他相关证据，本院予以确认。对第三人提交的荒沟有偿转让治理协议、本院（2014）安中民二终字�00264号民事判决书，原告和被告对其真实性无异议，因第三人提交的两份证据来源合法、内容真实，予以确认。
本院根据以上对证据的分析和认定，确认如下事实：2010年4月1日，被告旬阳县人民政府召开第12次县长办公会议，为排除城关镇刘湾社区一组（小地名牛圈沟）的沟道堵塞隐患、保障沟道周边群众生命财产安全、解决附近居民停车场和菜市场紧缺问题等公共利益需要，决定对城关镇刘湾社区一组（小地名牛圈沟）的15亩未利用土地进行统征，用于德鑫源商贸服务中心项目建设用地。2010年4月21日，旬阳县德鑫源商贸有限公司取得旬国土资发（2010）33号《关于旬阳县德鑫源商贸有限公司建设停车场及蔬菜市场项目用地的预审批复》。2010年4月26日，旬阳县国土资源局土地统征中心会同旬阳县城关镇及刘湾社区村组工作人员，对小地名为牛圈沟的刘湾社�一、二组拟征收土地进行了实地调查。同日，旬阳县土地统征储备中心与城关镇刘湾社区一、二组签订《土地征收协议》，将位于旬阳县城关镇刘湾社区一、二组的部分荒坡、荒沟依法征收作为农贸市场和停车场用地，该协议还载明了征收土地的四址界畔、面积及征收土地补偿标准等内容。其中征收土地的四址为：东以路为界；南铁路界；西上段以村民宅基地为界，下段以鲁西安荒坡石岩为界；北以公路为界。同年5月5日，旬阳县国土资源局和旬阳县城关镇人民政府在刘湾社区一组张贴了《征收土地公告》，公告载明征收土地位于城关镇刘湾社区一、二组，征收土地总面积15亩。之后，旬阳县国土资源局对征收的土地进行了公开挂牌出让。2011年2月21日，旬阳县德鑫源商贸有限公司以103.4万元价款揭牌成交，并于2011年2月24日依法取得旬政地发（2011）1号土地审批件。�年3月14日，被告旬阳县人民政府为旬阳县德鑫源商贸有限公司颁发了旬国用（2011）第26号国有土地使用证。
另查明，2007年10月23日，旬阳县城关镇刘湾社区一组、二组（甲方）与李江涛（乙方）签订《荒沟有偿转让治理协议》，协议约定将小地名牛圈沟石岭梁以北至沟心，刘进琼门前公路以下至沟心一段荒沟进行有偿转让治理。当日，李江涛更名为李德鹏。2008年7月18日，刘湾社区一组组长刘开强出具收条收取李江涛荒坡补偿款5000元，并备注用于支付刘景胜个人门前砍下损坏青苗、树木补偿。同日，刘景胜出具收条，收到刘湾社区一组的树木补偿款5000元。该收条备注：沟口以第二棵红椿树电杆土包含在内为界，中间以公路外沿以下至沟心为界，北以过石岭公路桥涵以下至沟心为界。2010年1月26日，旬阳县德鑫源商贸有限公司注册成立，李德鹏系该公司法定代表人。2014年8月，旬阳县德鑫源商贸有限公司在已取得国有土地使用权的牛圈沟荒坡进行开发建设时，原告佘茶叶之女刘福娥前去阻止，旬阳县德鑫源商贸有限公司遂向旬阳县人民法院提起民事诉讼，请求排除妨害。该案审理中，原告佘茶叶得知旬阳县人民政府与刘湾社区于2010年4月26日签订了《土地征收协议》，将其争议的山林在内征收并出让给旬阳县德鑫源商贸有限公司使用。2014年9月，原告佘茶叶以旬阳县人民政府违法将其承包林地给旬阳德鑫源商贸有限公司颁发国有土地使用证为由，向旬阳县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该国有土地使用证。该案在审理过程中，原告佘茶叶以证据不足为由撤回起诉。
还查明，原告佘茶叶系旬阳县城关镇刘湾社区一组村民，其夫刘景胜（已故）持有的旬阳县社员个人山林权属登记表显示，其位于康沟的庄基地0.41亩，四至界畔为东：石岩；西：路；南：柴扒；北：石岩。2011年1月11日，旬阳县土地统征储备中心对位于牛圈沟的被征地经重新调查，确认刘湾一组集体名下的灌木林为1.24亩。同时，鑫源公司征地资金兑付表记载：第一次调查把刘湾一组集体土地登记在刘永田名下，合计2.5亩，于2011年1月11日重新丈量，刘永田实际面积为1.26亩，刘湾村一组集体土地由于地貌已改变面积2.5-1.26=1.24亩。本案争议的的荒坡，经证人刘景顺、刘帮玖出庭证实，多年来一直由佘茶叶一户经营管理。
本院认为，根据刘景胜《旬阳县社员个人山林权属登记表》、2008年刘景胜给刘湾社区出具的收条及证人刘景顺、刘帮玖证言等证据证实，本案争议的位于原告佘茶叶房前砍下至沟心的荒坡，多年来一直是由原告佘茶叶实际经营管理。据此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政�件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。因本案争议土地包括在被告旬阳县人民政府的征地范围内，其协议双方虽为被告旬阳县人民政府与第三人刘湾社区，但原告佘茶叶作为土地使用人可以依法提起行政诉讼。被告旬阳县人民政府主张原告佘茶叶不具备本案原告资格的理由，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”本案原告佘茶叶作为被征土地的实际使用人，有依法申请获得补偿的权利。被告�阳县人民政府作为本案土地征收主体，其在征用集体土地前，也应依法对被征土地的使用权人进行补偿。因被告旬阳县人民政府在与第三人刘湾社区签订《土地征收协议》前，未依法进行征地公告，告知原告佘茶叶及时进行补偿登记，也未对原告佘茶叶给予实际补偿，就将原告佘茶叶实际经营的集体土地协议征收，该征地协议侵犯了原告佘茶叶的合法权益。但鉴于该协议涉及社会公共利益，故应依法确认违法，并由被告旬阳县人民政府依法采取相应补救措施，对原告佘茶叶予以补偿。原告佘茶叶要求撤销该协议的诉讼请求，本院不予支持。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。同时《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，具有撤销权的当事人自知道或应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的撤销权消灭。因原告佘茶叶于2014年8月在旬阳县人民法院受理的其与旬阳县德鑫源商贸有限公司民事案件审理中，得知本案被诉的土地征收协议内容，其于2015年5月25日向本院提起诉讼，请求撤销该征地协议，其行使撤销权的时间符合法律规定，被告旬阳县人民政府辩称原告起诉超过诉讼时效的理由，本院也不予支持。另经查，原告佘茶叶2014年9月向旬阳县人民法院提起行政诉讼所诉的行政行为，与本案被诉行政行为不是同一行政行为，故被告旬阳县人民政府主张本案属重复诉讼的理由，依法不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告旬阳县人民政府与第三人旬阳县城关镇刘湾社区2010年4月26日签订的《土地征收协议》违法；
二、责令被告旬阳县人民政府采取补救措施。
案件受理费50元，由被告旬阳县人民政府承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张晓坤
审 判 员 王玉红
代理审判员 陈泉池
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 陈兴莉