广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终140号
上诉人（原审原告）：伍钦祥，男，1954年7月1日出生，汉族，住广东省台山市。
上诉人（原审原告）：伍仲优，女，1952年6月25日出生，汉族，住址同上，系伍钦祥的妻子。
上诉人（原审原告）：伍健辉，男，1980年1月2日出生，汉族，住址同上，系伍钦祥的儿子。
上诉人（原审原告）：伍娇燕，女，1983年8月22日出生，汉族，住址同上，系伍钦祥的女儿。
以上三上诉人伍仲优、伍健辉、伍娇燕的共同委托代理人：伍钦祥，个人基本信息同上。
被上诉人（原审被告）：台山市冲蒌镇人民政府。住所地：广东省江门市台山市冲蒌镇人民政府大院。
法定代表人：甄大勇，镇长。
出庭负责人：黄一劲，副镇长。
委托代理人：黎宏武，广东华法（江门）律师事务所律师。
原审第三人：台山市冲蒌镇八家村齐洛一经济合作社。住所地：广东省台山市冲蒌镇八家村齐洛一村民小组。
负责人：伍国照，社长。
委托代理人：黎伟安、伍伟资，均系该社社员。
上诉人伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕因与被上诉人台山市冲蒌镇人民政府（以下简称“冲蒌镇政府”）、原审第三人台山市冲蒌镇八家村齐洛一经济合作社（以下简称“齐洛一经合社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：伍钦祥于1954年出生于齐洛一经合社，家庭成员共5人，包括伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕、邝用好（2009年死亡）。2015年7月6日，伍钦祥向冲蒌镇政府提交书面《申请决定书》，认为2009年新一轮土地调整时，齐洛一经合社不分配伍钦祥家庭户人口责任田，剥夺了伍钦祥家庭户应享有责任田的权利及享受收益分配的正当权益（鱼塘分配下拨款及村小组其他收益分配款），请求冲蒌镇政府处理，解决伍钦祥家庭户应享有的责任田和享受正当收益分配被剥夺多年的经济损失。冲蒌镇政府收到前述《申请决定书》后，认为该申请事项不符合一事一决原则，遂告知伍钦祥要就农村承包经营权纠纷及集体经济组织成员权利纠纷分别提出处理申请，伍钦祥又于2015年7月20日提交两份书面《申请决定书》，均请求冲蒌镇政府就伍钦祥家庭户要求解决的责任田分配问题作出处理决定。
2015年11月4日，冲蒌镇政府经调查后，向伍钦祥作出并送达冲�处字（2015）年第1号《行政处理决定书》，认为伍钦祥家庭户户口一直保留在齐洛一经合社，履行法律法规和组织章程规定的义务，均是齐洛一经合社成员，应享有与其他社员相同的权利及承担相同的义务。同时，该《行政处理决定书》还认为伍钦祥家庭自1999年以来，一直在齐洛一经合社分有家庭联产承包责任田，遂根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，驳回伍钦祥关于请求责令齐洛一经合社向其家庭分配承包耕地的申请。伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕不服，提起本案诉讼。
另查明，伍钦祥家庭户从1984年至1998年，一直领有责任田耕种，并缴纳公购粮任务等义务。伍仕平（伍钦祥的妹夫）、伍直平、伍光平、伍洽平等4户以家庭联户的形式（以伍仕平名义登记在册）从1984年开始承包齐洛一经合�位于坑尾区约20亩的责任田。1998年，齐洛一经合社进行第二次责任田调整，伍仕平等4联户承包人发生变化，其中伍光平户退出坑尾区承包，调整到其他地方另行承包责任田，而伍洽平户则因转为非农业户口，不再参与责任田分配，上述坑尾区承包者只剩下伍仕平、伍直平2户11口人。齐洛一经合社根据成员人口变化，将上述坑尾区20亩的责任田调整为伍仕平（6人）、伍直平（5人）、伍钦祥（5人）3户共16人联户承包，上述调整方案经齐洛一经合社代表会议同意并公布实施。第二次责任田调整时，伍钦祥的妻子伍仲优参加分田会议并知悉其家庭户责任田分配在伍仕平联户承包的坑尾区20亩责任田内。2008年，齐洛一经合社进行第三次责任田调整，决定将所有责任田重新调整，伍仲优、伍仕平妻子伍惠银亦参加分田会议，齐洛一经合社经会议议事决定，保持坑尾区20亩责任�继续按现状由伍仕平、伍直平、伍钦祥等3联户承包，并以伍仕平名义登记在册，登记人口为12人，责任田21亩。2009年4月13日，齐洛一经合社与伍仕平签订《冲蒌镇责任田调整协议书》，内容载明：“……乙方伍仕平，家庭人口12人……经营期10年，即由2009年1月1日至2018年12月31日……经营面积共21亩……”。2012年4月10日，齐洛一经合社通过民主议事，决定对2008年分田底册的错漏部分进行更正，更正后为“仕平联户，16份数，面积20亩，共中仕平6份数，7.5亩，值平5份数，6.25亩，钦祥5份数，6.25亩”。
原审法院还查明，2012年5月9日，冲蒌镇政府作出冲蒌资决字[2012]1号《集体经济组织成员资格争议案件行政处理决定书》，决定确认伍钦祥一家5口人属齐洛一经合社的成员。
原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷案件。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”可见，上述法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，�村民会议或者村民代表大会的决定等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。
本案中，伍钦祥认为齐洛一经合社在2009年之后，未再分配其家庭户责任田，侵害了其家庭户的合法权益，向冲蒌镇政府申请处理，冲蒌镇政府具有对伍钦祥的申请事项作出处理的法定职权和职责，原审法院予以确认。本案现有证据显示，冲蒌镇政府收到伍钦祥的涉案申请后，经过调查取证，作出涉案行政处理决定并送达各方当事人，行政处理程序未违反法律规定。同时，冲蒌镇政府经过一系列调查后，查明齐洛一经合社在多次责任田调整中，均通过民主议定程序对伍钦祥家庭户的责任田进行了调整及分配，并未侵犯伍钦祥家庭户承包土地的权利，据�驳回伍钦祥关于请求责令齐洛一经合社向其家庭分配承包耕地等申请，冲蒌镇政府在法定职责范围内，对涉案申请事项作出的行政处理决定未违反法律规定。伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕要求撤销涉案行政处理决定理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕共同负担。
上诉人伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求为：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初121号行政判决；二、撤销冲蒌镇政府作出的冲府处字（2015）年第1号《行政处理决定书》；三、责令�蒌镇政府对伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕分配承包耕地的要求作出新的行政行为；四、本案诉讼费用由冲蒌镇政府承担。事实和理由：一、根据1984年伍仕平与八家管理区签订《台山县冲蒌区八家乡齐壹村水稻、甘蔗、花生承包合同书》显示，伍仕平、伍直平、伍光平、伍洽平等4户承包齐洛一经合社坑尾区约20亩责任田，该4户每户为3人，共12人(份)责任田，承包期自1985年1月1日至2020年12月30日。该承包合同并不包含伍钦祥当时一家5人在内，伍钦祥一家5人在当时有独立分配的责任田耕作。但自1998年第二次责任田调整后，齐洛一经合社没有给伍钦祥一家分配责任田。2008年第三次责任田调整时，齐洛一经合社仍然没有给伍钦祥一家分配到责任田耕作。根据2009年1月1日的《八家经联社八家齐一合作社水稻田调整登记册》显示，伍仕平1户仍为12人（份）责任田，面积仍�21亩，同时该登记册也没有显示伍钦祥一家责任田的登记情况，可见齐洛一经合社并未将责任田分配到伍钦祥一家。二、齐洛一经合社认为第二次、第三次责任田调整时，己将伍钦祥一家责任田调整至伍仕平家庭联户的说法是错误的：1、如果伍钦祥一家责任田调整至伍仕平家庭联户，那么应当有16人（份）责任田，面积也不应当20亩；2、该调整是齐洛一经合社单方强行调整，并未经伍仕平、伍直平和伍钦祥三户同意，因此根据合同变更的基本原理，该调整属于无效变更；3、相关承包合同书也尚未进行变更；4、伍仕平、伍直平两户一直拒绝认同调整，拒绝伍钦祥一家进行耕作，甚至与伍钦祥一家产生争吵纠纷，伍钦祥一家无地耕作是村里众所周知的事实，因此伍钦祥一家也无法认同齐洛一经合社单方进行的责任田调整。综上所述，一审判决事实认定错误，冲蒌镇政�作出的冲府处字（2015）年第1号《行政处理决定书》应予撤销，并应责令其重新作出新的行政行为。
被上诉人冲蒌镇政府辩称：一、一审判决认定事实清楚、正确，判决正确，应予维持。一审法院查明，伍钦祥家庭户从1984年至1998年一直领有责任田耕种，并缴纳公购粮任务等义务。1998年，伍钦祥所在的齐洛一经合社进行第二次责任田调整，并根据成员人口变化将坑尾20亩责任田调整为伍仕平（6人）、伍直平（5人）、伍钦祥（5人）三户共16人联户承包。伍钦祥妻子伍仲优参加了分田会议并知悉其家庭户责任田分配在坑尾20亩联合户承包责任田内。2008年，齐洛一经合社进行第三次责任田调整，伍仲优参加了分田会议，齐洛一经合社经民主议事程序议定，保持坑尾20亩责任田由伍仕平、伍直平、伍钦祥三户继续联户承包。2012年4月，齐洛一经合社对2008年分田底�的错漏部分进行更正，明确伍钦祥户5口人6.25亩责任田分在坑尾伍仕平联户承包田内。一审法院查明的以上事实，有齐洛一经合社和冲蒌镇政府提供的证据证实，与实际情况相符。一审法院认为，齐洛一经合社在历次责任田调整中，均通过民主议事程序对伍钦祥户的责任田进行调整及分配，并未侵犯其家庭户的土地承包权利，冲蒌镇政府在履行法定职责过程中也没有违反法律规定，伍钦祥等人的诉讼请求没有法律依据，故驳回其请求。一审法院的处理是正确的、合法的，应当予以维持。二、相关土地承包纠纷，伍钦祥户应当根据法律规定与有关单位、人员处理解决。如果伍钦祥户认为有关责任田调整属单方调整，因未经承包人同意，属于无效的合同变更，可以根据合同法及农村土地承包法的规定申请确认变更的法律效力。如果因伍仕平、伍直平户拒绝认同土地调整�拒绝伍钦祥户进行耕作，伍钦祥户可以依法对侵犯其承包权利的人、行为提起诉讼，维护自己的合法权益。综上，请法院依法驳回伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕的上诉，维持一审判决。
原审第三人齐洛一经合社述称：同意冲蒌镇政府的意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，齐洛一经合社在1998年第二轮土地承包进行第二次责任田调整时，该社根据成员人口变化（其中伍光平户退出坑尾区承包，调整到其他地方另行承包责任田，而伍洽平户则因转为非农业户口，不再参与责任田分配，上述坑尾区承包者只剩下伍仕平、伍直平2户11口人），将上述坑尾区20亩的责任田调整为伍仕平（6人）、伍直平（5人）、伍钦祥（5人）3户共16人联户承包。在2008年，该社进行第三次责任田调整，决定将所有责任田重新调整，该社经会议议事决定，保持坑尾区20亩责任田继续按现状由伍仕平、伍直平、伍钦祥等3联户承包，并以伍仕平名义登记在册，登记人口为12人，责任田21亩，该两次责任田调整时集体会议表决均缺乏当事人伍仕平和伍钦祥二人及其家属到场参加会议进行表决的依据，也无其他证据显示伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕同意该两次责任田调整方案。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“……村民自治章程、村�民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，对村民会议或者村民代表大会的决定等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。
本院二审归纳的争议焦点是：冲蒌镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济�织成员承包土地的权利”的规定，再结合本院查明的事实，按照冲蒌镇政府作出冲蒌资决字[2012]1号《集体经济组织成员资格争议案件行政处理决定书》已确认内容，伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕属齐洛一经合社的成员，齐洛一经合社依法应该分配发包的农村土地给该四人承包。而根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)第二点第（四）小点“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”的规定，农村集体成员承包农村集体经济组织发包的土地，乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发土地承包经营权证书。本案中，显然伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕没有获得颁发土地承包经营权证书。�一步而言，即使没有获得颁发土地承包经营权证书，其承包经营权也应该以签署《集体土地承包协议》作为土地承包经营权凭证。但本案目前，没有证据证明伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕与齐洛一经合社签署过《集体土地承包协议》，换言之，伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕手上没有享有分配发包给该四人承包农村土地的经营权任何凭证。本案中，虽然齐洛一经合社称，自1998年进行第二次责任田调整时，有伍钦祥的妻子伍仲优参加分田会议并知悉其家庭户责任田分配在伍仕平联户承包的坑尾区20亩责任田内；在2008年，该社进行第三次责任田调整，伍钦祥及伍仕平的家庭成员到会参与表决并予以同意的事实，但根本没有证据予以证实。反之，齐洛一经合社将伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕责任田纳入伍仕平承包的责任田范围之内的作为，因无任何合法凭证�明伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕享有具体责任田位置，导致了伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕自第二轮土地承包以来被动地陷于“无地承包”的不利境地，剥夺了该四人作为集体经济组织成员依法承包土地的合法权利。由此，可见冲蒌镇政府作出的冲府处字（2015）年第1号《行政处理决定书》，认定伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕自1999年以来一直在齐洛一经合社分有家庭联产承包责任田的事实，缺乏证据支持，属于证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，冲蒌镇政府作出涉案《行政处理决定书》，主要证据不足，应予以撤销。据此，原审法院一审判决认定事实错误，依法应予以改判。
综上所述，冲蒌镇政府作出的涉案《行政处理决定书》违法，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市江海区人民法院作出的（2016）粤0704行初121号行政判决；
二、撤销被上诉人台山市冲蒌镇人民政府作出的冲府处字（2015）年第1号《行政处理决定书》；
三、责令被上诉人台山市冲蒌镇人民政府对上诉人伍钦祥、伍仲优、伍健辉、伍娇燕就分配承包耕地的请求依法作出新的行政行为。
本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人台山市冲蒌镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 邓 球
代理审判员 周 奇
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 陈�霞