湖北省十堰市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）鄂03民终1475号
上诉人（原审原告）：朱贤忠农村承包经营户。
代表人朱贤忠（曾用名朱延忠），男，生于1950年4月25日，汉族，湖北省丹江口市人，农民，住湖北省丹江口市。
委托代理人刘宁，湖北延津律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）：丹江口市丁家营镇花园村村民委员会。住所地：湖北省丹江口市丁家营镇花园村。组织机构代码：56830315-1。
法定代表人杨生宝，系该村村民委员会主任。
被上诉人（原审被告）：李国均农村承包经营户。
代表人李国均，男，生于1955年8月21日，汉族，湖北省丹江口市人，农民，住湖北省丹江口市。
委托代理人肖英航，丹江口市浪河法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
上诉人朱贤忠农村承包经营户（以下简称朱贤忠）因与被上诉人丹江口市丁家营镇花园村村民委员会（以下简称花园村委会）、李国均农村承包经营户（以下简称李国均）农村土地承包合同纠纷民事诉讼一案，不服湖北省丹江口市人民法院（2015）鄂丹江口民初字第01750号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
朱贤忠上诉请求：撤销湖北省丹江口市人民法院（2015）鄂丹江口民初字第01750号民事判决，改判支持上诉人的原诉讼请求，本案一、二审诉讼费用全部由二被上诉人承担。事实与理由：1、一审法院认定朱贤忠与李国均达成的协议是土地承包经营权转让的事实错误。本案中，朱贤忠与李国均从未签订书面转让协议，未经发包方书面同意，也未经承包合同主管机关登记，没有任何证据能证明双方之间是转让关系。2、一审法院认为虽然双方的转让行为没有签订书面合同但依然合法有效的意见明显错误。朱贤忠将其承包地交由李国均代为耕种的行为，不符合法律法规对土地承包经营权转让的规定，该行为不应当认定为土地承包经营权的转让。3、一审法院认为朱贤忠与花园村委会于1999年3月10日签订的土地承包合同已解除，认为李国均已自1999年秋季起享有本案诉争土地的承包经营权没有事实和法律依据。4、一审法院适用法律错误。在本案中，朱贤忠与花园村委会于1999年3月l0日签订了土地承包合同，根据《农村土地承包法》第二十二条的规定，朱贤忠在1999年3月10日就取得了土地承包经营权，并且已经依法登记（1999年的土地登记卡）。而李国均是到2005年才与花园村委会签订的承包合同，此时本案诉争土地的承包经营权早己确定，所以不适用该解释第二十条的规定。本案中，朱贤忠与花园村委会1999年3月10日签订的土地承包合同没有解除，依然合法有效，应当适用最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条的规定。关于被上诉人说他们已经领到新证，乡政府已经做过摸底，要求只能制作不能发放，一审尚未生效的时候李国均到村委会领取了经营权证，这种获取形式是不正当的，即使拿到证也不能证明有承包经营权。关于涉案土地是转让还是出租，法律对转让土地的程序要求明显严于其他方式，出租不用签订书面合同，李国均在一审提交的税票也只能证明其在耕种土地，而不是享有经营权，结合本案情况能够认定双方是出租而不是转让的关系。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
花园村委会二审期间经本院合法传唤没有出庭答辩也没有提交答辩意见。
李国均二审辩称：一审法院认定事实清楚，判决正确，应予维持。我们有丹江口市政府颁发的土地承包经营权证，如果主张撤销应当通过行政诉讼方式。一审判决书中明确有朱贤忠将土地交由李国均耕种的表述，李国均的土地经营权证是由丹江口市政府颁发的，村委会无权对已经办理的土地经营权证不予发放，土地承包经营权完全由李国均享有。
朱贤忠一审诉称：朱贤忠农村承包经营户代表人朱贤忠系丹江口市丁家营镇花园村二组村民，其于1999年3月10日与花园村委会签订农村土地承包合同，承包花园村集体耕地1.92亩。后原告将承包的耕地租给邻居李国均耕种。2005年完善农村土地二轮延包合同时，花园村委会在没有通知原告、没有经过其同意的情况下与李国均签订了农村土地承包合同（合同编号：08100302016），把原告已合法承包的1.92亩耕地违法发包给了李国均。1.92亩耕地中有1.67亩登记在李国均名下，还有0.25亩未登记在合同中但当作菜园地交由李国均实际使用；1.92亩耕地之外属于原告的部分菜园地、饲料地、秧母田也一并交由李国均实际使用。2010年花园村村委会盖村部大楼时，征用了李国均名下1.67亩耕地中的0.5亩，现在还有1.17亩耕地在李国均名下。原告2014年底知情后要求李国均返还，李国均以有土地承包合同为由拒绝返还。原告认为花园村委会把原告已合法承包的耕地又发包给李国均侵犯了其合法权益，故诉至法院要求确认花园村委会与李国均签订的农村土地承包合同无效；责令李国均向原告返还耕地1.42亩和部分菜园地、饲料地、秧母田；责令李国均恢复返还土地的原状（平面水稻田）；花园村村委会向原告支付征用0.5亩耕地补偿款40000元；诉讼费由二被告共同承担。
李国均一审辩称：1、原告的主体资格有问题，朱延忠与朱贤忠是否是同一人不明确；2、原告提供的朱延忠与村委会签订的农村土地承包合同中没有原告的签字，不发生法律效力，该合同应该是无效的。3、被告与村委会签订的承包合同有效，应该支持。因为是原告当时找到村干部，自愿交出了土地，且通过村队长将土地交给被告耕种，只是没有书面的交付手续，村委会作为农村集体土地的管理机构，其对管理的土地有处理的权利，且有权收回土地另行发包，故村委会收回原告的土地发包给被告李国均耕种是一种正当行为，应受法律保护。4、原告提供了相关的村调解意见、政府答复意见，要求确认合同无效不符合法律的规定，不应作为原告要求被告返还土地的依据，根据土地管理法的规定，该案不是土地承包经营权纠纷，应该是土地使用权的纠纷，这种争议应该是先行政处理后起诉原则；5、原告责令村委会返还补偿款40000元和返还耕地的诉请均已经超过了诉讼时效。
花园村委会经一审法院送达起诉状副本后经合法传唤没有出庭应诉，未提交民事答辩状，亦未提交相应证据。
一审法院认定事实：原告朱贤忠农村承包经营户代表人朱贤忠系丹江口市丁家营镇花园村二组村民，其于1999年3月10日与花园村委会签订农村土地承包合同，承包花园村集体耕地1.92亩，其中朱家房后水田0.25亩、大沙田水田1.67亩。承包期限从1994年12月31日起至2024年12月31日止。1998年原告将承包的耕地租给邻居李国均耕种，收取一定的大米作为租金。1999年初，被告李国均认为租种土地成本太高，就不再租赁原告的土地。1999年秋，原告找到本组组长胡建波，二人一起找到被告李国均，口头约定将原告承包的1.92亩耕地交由被告李国均耕种，相关农业税费由被告李国均承担，被告不再向原告支付钱物。被告李国均同意该约定，并继续耕种该1.92亩土地。此后，被告李国均以其姓名向有关部门缴纳农特税。2005年在完善农村土地二轮延包合同时，被告花园村委会与被告李国均签订了农村土地承包合同（合同编号：08100302016），把原告朱贤忠在1999年原承包的1.92亩耕地中的大沙田水田1.67亩登记在李国均名下。2010年花园村委会盖村部大楼时，征用了已登记在被告李国均名下大沙田水田1.67亩耕地中的0.5亩，并补偿给被告李国均土地占用费40000元。2014年底，丹江口市土地确权试点工作开始后，原告回到村里要求被告李国均返还1999年承包合同中的1.92亩耕地，被告李国均以有土地承包合同为由拒绝返还。2015年1月20日，朱贤忠、李国均、花园村委会就该土地纠纷进行协商并达成调解意见，即李国均农村承包经营户退还给朱贤忠农村承包经营户1亩责任田，后因李国均对该调解意见反悔而未能实际履行。另查明：被告李国均近年来一直在享受本案所诉争土地国家发放的种粮直补津贴，2014年12月20日丹江口市人民政府已经为被告李国均办理了农村土地承包经营权证，但因原告朱贤忠和被告李国均因诉争土地发生诉讼，未予颁发该证。一审法院认为：《农村土地经营权流转管理办法》第二十五条第二款规定：承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应及时向乡镇人民政府农村土地管理部门报告，并配合办理有关变更手续，发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。1999年秋原告主动找到本组组长胡建波，并在组长的见证下，与被告李国均达成了将原告承包的1.92亩耕地交由被告李国均耕种，相关农业税费由被告李国均承担，被告不再向原告支付钱物的口头协议，此后，被告李国均继续耕种诉争土地并以李国均名义交纳相关农业税费；在农村土地税费改革之后又以李国均的名义享受国家种粮直补津贴十余年，同时在2005年与被告花园村委会签订了新的农村土地承包合同。基于以上证据和事实，可确认1999年秋原告朱贤忠与被告李国均在本村组长的见证下达成的土地流转协议，实质为土地承包经营权的转让，被告李国均已自1999年秋季起享有本案所诉争土地承包经营权，虽然双方转让行为没有签订书面合同，但鉴于此行为发生在《中华人民共和国农村土地承包法》实施之前，对土地经营权的转让缺乏相应的操作规范，但原告朱贤忠与被告李国均的行为合法自愿，并不违反国家禁止性法律规定，故转让行为合法有效。虽然当时被告李国均与被告花园村委会未重新签订合同，但原告朱贤忠与被告花园村委会的土地承包合同已解除，故2005年被告花园村村委会与诉争土地的实际权利义务人被告李国均签订的《农村土地承包合同》，不违反法律、法规的强制性规定，合同合法有效。同时丹江口市人民政府于2014年12月20日为李国均农户办理的《农村土地承包经营权证》载明其享有包括本案讼争土地“大沙田”在内的土地承包经营权，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定，发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权……依照以上规定，讼争土地的承包经营权亦应由被告李国均享有。因土地承包经营权属于用益物权，物权请求权不适用诉讼时效的规定。故被告李国均辩称朱贤忠请求超过法定时效应予驳回的答辩意见，本院不予采信。依照《中华人民共和国民法通则》第五十六条、第五十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告朱贤忠农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费320元，由原告朱贤忠农村承包经营户负担。
本院根据法庭调查和现场调查查明，朱贤忠原承包地分2块共计1.92亩（其中，一大块大沙田1.67亩水田，一小块朱家房后0.25亩水田），朱贤忠的土地调整给李国均承包后，李家原有承包的土地被村上调减了部分出去。2005年9月28日，花园村委会将原朱贤忠的大沙田1.67亩水田另行发包给李国均（合同编号08100302016），并于2014年12月20日重新确权后办理了经营权证，村委会建房占用了大沙田0.5亩给予了李国均40000元补偿，还余下1.17亩，在其低处的部分地块上李国均自己准备建房开挖了地基后没获批准而废弃，大部分被村上建设广场时填埋了瓦砾、石块等建筑垃圾已改变了原有的水田状态。目前，李国均也没有实际管理耕种该1.17亩地块，而被周围群众分别清理了石块、瓦砾分割成高低不齐的小块当作了菜地，其它能种的部分李国均种上了南瓜。李国均在一审判决送达后到有关部门领取了丹农地承包权（2014）第420381016001020045J号《农村土地承包经营权证》（一审期间因涉案土地产生争议，有关部门没有发放该证），其中登记了原朱贤忠大沙田处的1.67亩水田，原朱贤忠朱家房后的0.25亩水田以面积0.3亩实测0.42亩亦登记在其中。目前，该0.25亩水田仍在花园村委会与朱贤忠于1999年3月10日签订的承包合同之中，并没有在花园村委会与李国均于2005年9月28日签订发包合同时发包给李国均，现李国均以政府给颁发的经营权证中包含该块土地为由，认为应由其享有承包经营权并当作菜园占有使用。
另查明，丹江口市人民政府给李国均颁发的经营权证书记载了李国均一家在花园村有6个本村农村户口，承包土地4块合同面积3.97亩实测面积4.37亩（含原朱贤忠的承包地1.92亩）。朱贤忠一家在花园村现在仍有3人的户口为本村农村户口，没有其它任何承包地。据朱贤忠、李国均和花园村委会表述，该村目前没有机动地可供调整。近年来，朱贤忠因此纠纷多次到有关部门信访、上访，丁家营镇人民政府于2015年4月25日对朱贤忠的信访、上访曾作出过专门的信访答复意见，并向朱贤忠送达了《信访事项办理答复意见书》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”
具体到本案，花园村委会对大沙田处的1.67亩同一块土地，先后于1999年3月10日、2005年9月28日与朱贤忠和李国均签订承包合同，并给朱贤忠发放了土地登记卡，2014年12月20日重新确权后丹江口市人民政府又给李国均颁发了丹农地承包权（2014）第420381016001020045J号《农村土地承包经营权证》，村委会建房占用了大沙田0.5亩后还余下1.17亩。花园村委会对朱家房后0.25亩土地，1999年3月10日与朱贤忠签订了承包合同并发放了登记卡，并没在2005年9月28日与李国均签订承包合同时发包给李国均，当时由李国均当作菜园占有使用，2014年重新确权时记入了李国均的调查归户表，并登记在了2014年12月20日给李国均颁发的经营权证中。上述事实表明，本案诉争的土地上存在错综复杂、重叠交叉的权属争议，且诉争土地目前已不再是水田，大部分状况已发生了根本性改变。
综上，本案实质上是土地使用权权属争议，本质上也是土地使用权权属争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。相关行政机关作出的《信访事项办理答复意见书》仅是对朱贤忠个人作出的信访诉求回复，并没有对争议土地的权属作出裁决和认定，不符合行政处理的形式要件和实质要件，没有达到《中华人民共和国土地管理法》规定的要求。因此，本案诉争土地的使用权权属争议，当事人协商不成的仍需由相关有权机关先行依法处理，作出裁决和确认认定，当事人对处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定，裁定如下：
一、撤销湖北省丹江口市人民法院（2015）鄂丹江口民初字第01750号民事判决；
二、驳回朱贤忠农村承包经营户的起诉。
一审案件受理费320元，退还朱贤忠农村承包经营户；上诉人朱贤忠农村承包经营户预交的二审案件受理费320元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 索明全
审判员 余敬海
审判员 王 锐
二〇一六年十一月八日
书记员 明梦秋
附：本裁定所适用的法律（法规、司法解释）规定
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。