安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阜行终字第00094号
上诉人（原审原告）：年国安。
被上诉人（原审被告）：界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民路1号。
法定代表人：何逢阳，该市市长。
委托代理人：陈光，该市国土资源局法规股股长。
委托代理人：王鹏翔，安徽卫东律师事务所律师。
上诉人年国安因土地行政征收一案，不服安徽省太和县人民法院于2015年5月11日作出的（2015）太行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案，上诉人年国安，被上诉人界首市人民政府的委托代理人陈光、王鹏翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
年国安诉称：在国家统一实行土地“二轮”承包时，年国安取得界首市刘黄村委会1.112亩土地承包经营权。2009年前后，界首市人民政府未履行任何法律手续将年国安的承包土地非法征收，并卖给新时代房地产开发公司用于建房，未对年国安作任何补偿和安置。界首市人民政府的违法征地行为侵犯了年国安对集体土地拥有的合法经营权，请求法院依法确认界首市人民政府征收年国安耕地的行为违法。
一审法院查明：2006年界首市人民政府的职能部门界首市国土资源局与年国安所在的村集体经济组织签订了《土地征收协议书》，征用了包括年国安具有承包经营权在内的界首市东城办事处刘黄村委会的部分集体土地，并向年国安所在的刘黄村委会支付了征收土地补偿款。同年，界首市人民政府和界首市国土资源局先后发文，以年国安所在村委会农民集体建制被撤销合并为办事处、全部人口已转为非农户口为由，将原集体经济组织的集体土地收归国有，并根据城市规划用于道路、医院、学校等项目建设。2006年12月，界首市人民政府将包括涉案集体土地在内的土地以公开拍卖的方式出让给界首市新时代房地产开发有限公司进行开发建设。2012年初，界首市新时代房地产开发有限公司在涉案的土地上正式开工建设，现已建设完工并投入使用。2012年9月27日，安徽省人民政府作出皖政地【2012】548号批复，批准了将包括涉案集体土地在内刘黄村的部分集体土地征收为国有，用于城市建设。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，界首市人民政府为落实城市建设规划的需要，对年国安的承包地自2006年开始使用，并由界首市国土资源局具体实施该地块的被征地农户的土地补偿事宜，但该地块的征地批文于2012年9月27日才下达，界首市人民政府对年国安涉案承包地的使用及补偿均在征地批文下达之前。界首市人民政府先用土地后批的行为，违反法律规定，应予确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认界首市人民政府2006年因城市建设规划的需要使用年国安涉案承包地的行为违法。诉讼费50元，由界首市人民政府负担。
年国安上诉称：1、年国安的原审诉讼请求是确认界首市人民政府的征地行为违法，而一审判决是确认界首市人民政府2006年因城市建设规划的需要使用年国安涉案承包地的行为违法。2、界首市人民政府的征地行为违反法定程序，并且擅自改变土地用途，依法应当确认违法。3、界首市人民政府没有依法对年国安进行补偿，年国安也未领取补偿款。请求撤销一审判决，支持年国安在一审中的诉讼请求。
界首市人民政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法判决。
界首市人民政府在法定的举证期限内向一审法院提供的证据、依据有：1、土地征收协议书。证明年国安诉称的耕地于2006年8月4日由界首市国土资源局与年国安所在的界首市东城办事处刘黄村民委员签订土地征收协议，被征收为国有建设用地。2、2006年东城办事处土地补偿金兑现表、界首市东城街道刘黄社区居民委员证明、界首市东城办事处就业和社会保障服务所证明。证明年国安应获得征收耕地补偿费用，已于2006年领取，年国安对征收行为已认可；年国安的耕地被征收后，其已享受城乡居民养老保险、失地农民养老保险；年国安于2006年已知道该征收行为，2014年3月4日向法院提起行政诉讼，早已超过法定的起诉期限。3、安徽省人民政府建设用地批复。证明根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，2012年9月27日安徽省人民政府已批准界首市政府的征收行为。根本不存在界首市人民政府征收农民承包地违法的问题。4、界首市人民政府界政（2006）30号文件、界首市国土资源局（2006）123号文件、界首市人民政府政秘（2006）号104号文件、界首市国土资源局（2006）129号文件。证明年国安所在村委会的村民农转非后，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定：“农民集体建制被撤销，征收后的剩余地收归国有”；2006年界首市国土局已告知年国安所在居委会享有行政复议权和诉权，年国安提起诉讼，早已超过法定的诉讼期限。
年国安在法定期限内向一审法院提供的证据有：1、年国安身份证复印件。证明其身份。2、年国安所在的村民组分地花名册；3、刘黄社区书面证明。上述两份证据证明年国安承包的土地位置及未统一办理承包经营权证的事实。4、安徽省国土资源厅网上回复（年国安反映界首市人民政府违法占用土地的情况回复）。证明界首市人民政府未经批准违法征用年国安土地。5、彭芝芹在一审庭审中的证言。证明年国安的集体土地被界首市人民政府征收。
经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。依据采信的证据，二审查明的事实与一审无异。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，因建设需要占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，同时办理征地审批手续。本案中，界首市人民政府未经批准，于2006年征用了界首市东城办事处刘黄村委会的部分集体土地进行城市建设。2012年9月27日，安徽省人民政府作出皖政地【2012】548号批复，批准将涉案集体土地征收为国有，用于城市建设。界首市人民政府先征用土地后审批的行为违反土地管理法的规定，依法应予撤销。但因涉案土地已经根据城市规划用于道路、医院和学校等项目的建设，如果撤销将对公共利益产生重大损害，故应对该征地行为确认违法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认界首市人民政府2006年因城市建设规划的需要使用年国安涉案承包地的行为违法适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省太和县人民法院（2015）太行初字第00006号行政判决；
二、确认界首市人民政府征用年国安承包地的行为违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人界首市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陶 善 义
代理审判员 周 海 龙
代理审判员 吕 洁
二〇一五年九月七日
书 记 员 耿牛牛（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。