江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏06行终751号
上诉人（原审被告）海门市住房和城乡建设局，住所地海门市。
法定代表人施泉，局长。
应诉负责人黄卫东，副局长。
委托代理人王嘉欣，海门市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人王卫民，江苏东洲律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）江苏凤凰资产管理有限责任公司，住所地南京市玄武区。
法定代表人陈建国，执行董事。
委托代理人陈晨，江苏当代国安律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）朱凯健，男，1975年12月2日生，汉族，住海门市。
委托代理人姜飙，江苏通成律师事务所律师。
委托代理人祝志权，江苏通成律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）戴茂昌，男，1959年6月2日生，汉族，住海门市。
上诉人海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）、上诉人江苏凤凰资产管理有限责任公司（以下简称凤凰公司）、上诉人朱凯健因房屋管理行政登记一案，不服如皋市人民法院（2016）苏0682行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年6月17日，戴茂昌和夏成兴向海门住建局提交书面申请，主要内容为：约2010年、2011年凤凰公司将三阳镇华山西路文化站综合楼101、108、201号房屋出租给朱凯健，朱凯健改作仓库储存化肥，因化肥重压，造成地面架空楼板多处压断，地基下沉，二楼三楼墙体裂缝，漏水断电，故要求海门住建局责令凤凰公司和朱凯健限期办理租赁合同登记备案手续，撤销改变房屋用途违法的房屋租赁合同，没收全部非法所得，处非法所得二倍的罚款，排除妨碍。
海门住建局所属的海门市房产服务中心收到戴茂昌的上述申请后，于2016年6月22日向凤凰公司发出海服告字（2016）第1号房屋租赁合同备案告知书，主要内容为：经查，三阳镇华山西路文化站综合楼101、108、201号房屋的产权人为凤凰公司，其中101号、108号房屋性质为商业，201号房屋性质为住宅，均未办理过房屋租赁合同备案，请在收到告知书5日内持房屋所有权证或证明产权的其他有效证件、国有土地证（或国有土地证明文件）、房屋租赁合同、公司营业执照、凤凰公司法定代表人身份证明及委托代理人身份证明、改变房屋用途出租的，须提供有关部门对改变房屋用途的审批意见等材料申请登记备案。同日，海门市房产服务中心向朱凯健发出海服告字（2016）第2号房屋租赁合同备案告知书，要求朱凯健5日内持本人身份证件和被委托人的身份证件申请登记备案。次日，海门市房产服务中心分别对戴茂昌、夏成兴作出海服信访复字（2016）第1号、第2号信访答复书，告知所调查的情况及限期凤凰公司和朱凯健办理登记备案的情况，并告知：你反映的撤销租赁合同或认定合同无效及没收全部非法所得，并处二倍罚款，排除妨碍，目前无任何法律法规依据，至于你反映的上述房屋出租行为导致你房屋受损的问题，须由有资质的房屋质量检测权威部门鉴定。7月19日，海门市房产服务中心向凤凰公司和朱凯健发出海服告字（2016）第3号、第4号房屋租赁合同备案告知书，主要内容为经审核，你们提交的材料不全，还需补充提供国有土地证（或国有土地证明文件）、有关部门对改变房屋用途的审批意见等材料，再次告知你们自收到告知书5日内持上述材料申请登记备案。7月22日，海门住建局作出海房租登第ZL2016025号房屋租赁登记备案证明，主要内容为出租人：凤凰公司，承租人：朱凯健，房屋坐落：三阳镇华山西路文化站综合楼101、108、201号，用途：住宅、商业，出租面积：319.04平方米，租赁期限：2015年1月1日-2017年12月31日，以上租赁合同已登记备案。
另查，凤凰公司和朱凯健向海门市房产服务中心提交的签约日期为2014年12月1日的房屋租赁合同主要内容为：甲方凤凰公司的房屋位于海门××三阳镇，建筑面积319.04平方米，乙方朱凯健承诺该房屋用途为商业、住宿，除双方另有约定外，乙方不得改变房屋用途，租赁期限为三年，从2015年1月1日起至2017年12月31日等。
2012年11月，朱凯健申请个体工商户设立登记，海门工商行政管理局于2012年11月8日核准后向其颁发字号为海门市凯健农资经营部的个体工商户营业执照，载明经营者为朱凯健，经营场所为海门××三阳镇供销社55号楼5号，2016年7月27日，朱凯健申请变更经营场所为海门××三阳镇华山西路文化站综合楼101号。
又查，2016年4月25日，海门市市场监督管理局悦来分局向海门市悦来镇安全生产监督管理局发出《关于移交“请依法处理朱凯健与南通某资产管理单位违法房屋租赁合同损坏毗邻房屋一案”投诉的函》，主要内容为：本局于2016年4月25日收到戴茂昌、王施兵等提交的关于“请依法处理朱凯健与南通某资产管理单位违法房屋租赁合同损坏毗邻房屋一案”的投诉信，本局工作人员通过调查了解，位于三阳镇华山西路108号的场地为“海门市凯健农资经营部”租赁，系用于存放化肥、喷雾器等农资商品的仓库，非营业场所，其营业场所为三阳镇供销社55号楼5号（三阳市场门口），因其反映的问题为仓库存放货物造成房屋损坏，从而形成一定的安全隐患，并非其销售的商品质量问题，不属于本局监管范围，因涉及安全问题，特将此投诉信移交你局。
据海门市公安局悦来派出所2016年12月22日向朱凯健妻子陈亚的询问笔录中陈亚的陈述，从2015年起，戴茂昌认为朱凯健在101号房储存大量化肥，导致其居住的房屋受损，多次向城管、安监、市场监督、公安及海门住建局等部门投诉反映，海门市安监局及海门住建局的工作人员到现场进行了查看。此外，2016年6月，南通电视台记者到三阳镇华山××、××号房屋现场进行了拍摄、采访，6月21日南通电视台《今晚在线》播出，从播出的《今晚在线》视频看，三阳镇华山××、××号房屋存放了大量的化肥，201号房存放着农用喷雾器，视频中也能看到墙体上的裂痕。
戴茂昌于2016年11月17日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销海门住建局作出的房屋租赁备案登记。在2017年8月31日的一审庭审过程中，戴茂昌提出增加新的诉讼请求，要求判令海门住建局对朱凯健、陈亚改变房屋用途为仓储并用于储存化肥的行为进行查处。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。一审法院向戴茂昌释明该规定，告知对该新的诉讼请求不予准许，戴茂昌无异议。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1.戴茂昌与海门住建局作出的登记备案行为有无利害关系；2.海门住建局作出的海房租登第ZL2016025号房屋租赁登记备案是否合法。
关于戴茂昌与海门住建局作出的登记备案有无利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该条文的规定精神，判断戴茂昌是否具有诉讼主体资格，主要应以利害关系作为基点，所谓利害关系，主要从合法权益和因果关系即实质性影响两个方面来判断。合法权益既包括法律、法规明确规定的权利，也包括虽然法律未明确规定为权利，但当事人具有单纯的事实利益。因果关系表现为受损的合法权益与行政行为之间的关联度。本案海门住建局对案涉房屋租赁合同的当事人作出登记备案，因戴茂昌非房屋租赁合同的当事人，海门住建局作出的登记备案涉及不到戴茂昌的权利义务，但因戴茂昌的房屋与案涉租赁房屋为同一幢楼，从南通电视台《今晚在线》记者采访的视频和戴茂昌提供的大量照片看，朱凯健在案涉租赁房屋的101室和108室储存了大量化肥，且有的墙体出现裂痕，戴茂昌认为朱凯健存放大量化肥，有可能对其房屋形成一定的安全隐患，故可以认定海门住建局对凤凰公司和朱凯健的房屋租赁合同作出的登记备案与戴茂昌的实体权益存在着利害关系，故戴茂昌有权提起行政诉讼。
关于海门住建局作出的海房租登第ZL2016025号房屋租赁登记备案是否合法问题。2011年2月1日起施行的《商品房屋租赁管理办法》（以下简称《办法》）旨在加强商品房屋租赁管理，规范商品房屋租赁行为。根据《办法》第四条、第二十三条的规定，办理房屋租赁登记备案是建设（房地产）主管部门的法定职责，房屋租赁登记备案制度是建设（房地产）主管部门对区域内房屋租赁活动实施监督管理的有效措施。
《办法》第六条规定，有下列情形之一的房屋不得出租：（一）属于违法建筑的；（二）不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的；（三）违反规定改变房屋使用性质的；（四）法律、法规规定禁止出租的其他情形。第十六条规定，对符合下列要求的，直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当在三个工作日内办理房屋租赁登记备案，向租赁当事人开具房屋租赁登记备案证明：（三）不属于本办法第六条规定不得出租的房屋。本案中，戴茂昌从2015年起就向有关部门反映凤凰公司和朱凯健注册的海门市凯健农资经营部在所租赁的房屋中存放大量化肥，《今晚在线》视频也能看到案涉房屋中存放了大量的化肥，2016年6月17日，戴茂昌和夏成兴向海门住建局提交书面申请中也反映了上述情况，海门住建局所属的房产服务中心的工作人员到案涉房屋现场进行了查看，以及海门市市场监督管理局悦来分局向海门市悦来镇安全生产监督管理局发出《移交函》等，均能证明凤凰公司将案涉设计用途为住宅、商业的房屋租赁给朱凯健，朱凯健注册的海门市凯健农资经营部改变用途为仓储，用于存放喷雾器和大量的化肥。根据建设部《房产测量规范》（GBT/1786.1-2000）规定，商业与仓储属不同的用途分类。根据《办法》第六条和第十六条的规定，违反规定改变房屋使用性质的出租人不得出租，建设（房地产）主管部门不应办理登记备案，而应依法查处。且海门住建局所属的房产服务中心两次向凤凰公司和朱凯健告知均要求提供有关部门对改变房屋用途的审批意见，证明海门住建局也明知凤凰公司和朱凯健改变房屋用途的事实，但海门住建局在凤凰公司和朱凯健未能提供有关部门对改变房屋用途的审批意见的情况下办理了案涉房屋的登记备案，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。故海门住建局作出的海房租登第ZL2016025号房屋租赁登记备案不合法，依法应予撤销。
一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项之规定，判决撤销海门住建局2016年7月22日作出的海房租登第ZL2016025号房屋租赁登记备案。
海门住建局不服一审判决，向本院提起上诉称，戴茂昌既不是登记备案行为的相对人，也非利害关系人，依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审法院对仓储作了不符合法理和常理的认定，认定案涉房屋内有大量化肥与事实不符，也没有证据表明海门住建局在办理备案时即已知道房屋用途的变更。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
凤凰公司不服一审判决，向本院提起上诉称，凤凰公司与朱凯健之间的租赁关系合法有效，商业经营中的货物储存与房屋性质的仓储是完全不同的概念，化肥的进、销、存是商业经营模式必不可少的组成部分，不存在房屋用途改变的事实。一审法院将化肥销售环节中的库存占用行为理解为仓储，缺乏法律依据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
朱凯健不服一审判决，向本院提起上诉称，戴茂昌与海门住建局的登记备案行为不存在利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。一审法院模糊了房屋使用性质与租赁用途两个不同的概念，所作判决适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人戴茂昌辩称，戴茂昌的住房与案涉房屋系同一建筑，是事实上的利害关系人，有提起行政诉讼的主体资格。戴茂昌所举的证据能够证明案涉房屋用途被改变、屋内堆放大量化肥以及房屋墙体开裂造成事故隐患等事实，海门住建局、凤凰公司及朱凯健的上诉主张缺乏事实根据和法律依据。请求二审法院依法判决。
本院经审理，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，且只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。
公法（行政法）上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也就是说，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益，因而不承认其原告主体资格，也不会侵犯其任何权益。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。
就本案而言，《中华人民共和国城市房地产管理法》第一条规定，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法。第五十四条规定，房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。《办法》第一条规定，为加强商品房屋租赁管理，规范商品房屋租赁行为，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，制定本办法。第十四条第一款规定，房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案。第二十三条规定，违反本办法第十四条第一款、第十九条规定的，由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正；个人逾期不改正的，处以一千元以下罚款；单位逾期不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款。可见，建设（房地产）主管部门对房屋租赁的登记备案行为不同于审查批准行为，其目的是加强商品房屋租赁管理，规范房屋租赁市场秩序，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益。它既是对房屋租赁的行政认可，同时也实际起到对房屋租赁行为进行公示的作用，以满足国家对房地产租赁市场进行监督管理以及对城市治安进行综合管理的需要。考察上述一系列规定，并无任何条文要求建设（房地产）主管部门必须保护或者考量房屋租赁合同相对人以外其他租赁房屋相邻权人的权益保障。建设（房地产）管理部门在作出房屋租赁登记备案行为时，也就无需审查租赁房屋以外的其他房屋权利人的保护问题。因此，房屋租赁登记备案涉及的相对人以外的其他房屋所有权人与登记备案行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以房屋租赁登记备案行为侵犯其房屋居住权和人身财产权为由提起行政诉讼，并不具有原告主体资格。而且，从《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条第一款有关“当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院不予支持”的规定也可看出，行政机关是否办理登记备案手续，对租赁合同的效力并无影响。戴茂昌如认为凤凰公司和朱凯健之间的房屋租赁行为侵犯其合法权益的，应考虑选择民事途径解决。
综上，戴茂昌与被诉房屋租赁登记备案行为不具有利害关系，依法不具有提起行政诉讼的原告主体资格。对戴茂昌提起的本案诉讼，依法应予裁定驳回，一审法院认可戴茂昌的原告主体资格并对被诉房屋租赁登记备案行为的合法性进行审查后作出实体判决，属适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
一、撤销如皋市人民法院（2016）苏0682行初236号行政判决；
二、驳回被上诉人戴茂昌的起诉。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，由一、二审法院分别退还被上诉人戴茂昌、上诉人海门市住房和城乡建设局、上诉人江苏凤凰资产管理有限责任公司、上诉人朱凯健。
定为终审裁定。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一七年十二月二十日
书记员 吴 迪
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；