江苏省泰州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏12民终2192号
上诉人（原审原告）：缪建。
委托诉讼代理人：谢庆斌，江苏洲际英杰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会，住所地江苏省泰兴市元竹镇芮徐村。
法定代表人：蒋保领。
上诉人缪建因与被上诉人泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会（以下简称芮徐村村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服泰兴市人民法院（2016）苏1283民初2784号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
上诉人缪建上诉请求：撤销一审判决，依法改判芮徐村村委会支付违约金20万元及各项损失15万元或发回重审。事实和理由：1、一审认定事实不清。一审未能查明案涉土地性质，更未查明是否是基本农田，现有证据不能证明案涉地块属于农用地。缪建租赁涉案地块从未准备在此地块植树造林，不存在改变土地用途用于非农业建设的事实，也未侵犯他人的土地承包经营权。2、一审认定土地租赁合同无效，没有任何事实和法律依据。双方是在平等自愿的基础上签订土地租赁合同，内容不违反法律、行政法规的规定，应为合法有效。土地管理法第十二条、三十六条第三款是对土地用途的管理性规定，而《土地租赁协议书》未对承租方如何利用土地进行约定，故协议本身不违反法律禁止性规定。一审判决引用国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》及《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》的相关内容，这些文件均不是法律、行政法规，不能作为认定土地租赁协议书无效的根据。
被上诉人芮徐村村委会辩称，1、本案所涉土地均属农用地。缪建收回了预缴的10万元土地流转费。2、双方所签订的协议自始无效。从缪建领取的“泰州市通泰环境发展有限公司”营业执照范围，以及其提供的与他人签订的建筑工程合同来看，其在租地时就想改变此宗土地的性质。3、缪建在一审中未能提供损失证据，一审法院确认5000元损失，符合法律规定。综上，芮徐村村委会请求驳回上诉，维持原判。
缪建向一审法院起诉请求：判令芮徐村村委会向缪建支付违约金20万元、赔偿各项损失15万元，并承担本案的诉讼费。
一审经审理查明：2015年缪建经人介绍到芮徐村村委会处投资，租赁芮徐村村委会土地用于苗木种植、销售，同时建员工食堂、宿舍、办公室等。2015年6月15日双方签订土地租赁协议书，并由村委会收取了缪建预交的10万元土地流转金。双方约定，由芮徐村村委会出租土地200亩土地给缪建，确保在2015年10月31日前交付给缪建，缪建在签约之日预付10万元保证金，土地价格为每年每亩1050元；同时约定违约责任：任何一方当事人违约，应向守约方支付违约金，违约金的数额为承包金的两倍。造成对方经济损失的，违约方应赔偿相应的经济损失。至2015年10月31日，芮徐村村委会方与相关农户签订土地流转协议，但尚有8户不同意签约，致使芮徐村村委会未能履行协议，芮徐村村委会于2015年11月7日将10万元土地流转金退回缪建。双方当事人为协议的履行发生争执，现缪建为维护自身权益，诉来法院请求判令芮徐村村委会赔偿违约金20万元及其各项损失15万元。
以上事实，有《土地租赁协议书》、村委会、缪建出具的收条2份、泰州市通泰环境发展有限公司营业执照及庭审笔录等证据在卷佐证。
一审法院认为，土地作为一种不可再生资源，国家对其开发利用有严格的审批程序，严禁未经批准非法占用耕地。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定:国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。该法第十二条规定:依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。该法第三十六条规定:禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条规定:单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[2004]1号）中强调：“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网，…凡在基本农田上进行植树造林（包括速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材基地均不得占用基本农田。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发［２００１］１８号）规定，土地流转的主体是农户，由乡镇政府或村组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的反租倒包，不符合家庭承包经营制度，应予制止。土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上，土地的流转转包费、转让费和租金等应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的受益归农户所有。
本案讼争出租的土地是元竹镇芮徐村集体经济组织成员中众多农户承包的耕地，村集体经济组织出面租赁农户的承包地再转租给原告，土地使用权的出租没有经过县级以上人民政府批准，与上述法律规定及政策相违背。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效的规定，双方当事人签订的《土地租赁协议》因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”双方均应当知道涉案耕地属于基本农田，在未办理相关审批手续的情况下不得用于植树造林，故对合同无效双方均有一定的过错，应各自承担相应的过错责任。
一审法院根据缪建所举证据，结合庭审查明的事实，对其主张的损失，缪建于2015年6月15日至2015年11月7日预交10万元土地租金利息应当认定，应按照同期银行贷款利率计算利息；另缪建成立泰州市通泰环境发展有限公司办理相关证照的费用，其没有提交相关发票，应当酌情认定损失1000元。根据缪建所提交的支用明细清单的其他损失，由于其没有提交有关损失的证据，依法不予认定。芮徐村村委会在庭审中自认愿意为缪建承担损失5000元，而上述能够认定的损失是利息和办理证照的费用之和并没有超过5000元，因此对于缪建的损失认定5000元。对缪建主张的其他诉讼请求，依法不予支持。
据此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第三十六条，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第九条、第十条，《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，判决：一、缪建与泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会于2015年6月15日签订的《土地租赁协议》无效。二、泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会于判决生效后十日内给付缪建人民币5000元。三、驳回缪建的其他诉讼请求。如果泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4300元，减半收取2150元，缪建负担1075元，泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会负担1075元，因缪建已预交，泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会于本判决生效后十日内给付缪建。
二审中，上诉人缪建未提交新证据。被上诉人芮徐村村委会提交了泰兴市国土资源局农产品加工园区分局出具的《证明》一份，内容为“依据土地利用现状图，元竹镇芮徐村双芮小区（安置小区三期）门前东西路南，东至姜黄河边南北水泥路，西至新街镇杨芮村，南至老宣堡港北侧东西路，该范围内土地均为农用地；根据元竹镇土地利用总体规划图（2010-2020）范围内含有基本农田保护区”，拟证明涉案土地是农用地。上诉人缪建质证对该证据的真实性无异议，但认为该证据不能证明案涉地块就是农用土地。本院对该证据审查后认为，对该证据真实性、合法性均予以确认。
二审中，缪建对一审判决中“2015年缪建经人介绍到芮徐村村委会处投资，租赁芮徐村村委会土地用于苗木种植、销售，同时建员工食堂、宿舍、办公室等”有异议，认为双方在《土地租赁协议》未有此内容；对一审判决查明的其余事实无异议。被上诉人租赁芮徐村村委会对一审判决查明的事实无异议。本院对双方当事人就一审判决中均无异议的事实予以确认。
另查明：对于讼争土地用途，一审中缪建当庭陈述“当时谈租赁的时候主要是用于苗木种植、销售，但是需要一部分要建员工食堂、宿舍、办公室等……”、二审中缪建又陈述“花圃种植用于搞绿化”、“要搞绿化的话就要安排食堂宿舍……”
二审查明的事实有双方当事人当庭陈述为证。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。因此，缪建与芮徐村村委会签订的《土地租赁协议书》不得违反我国法律、行政法规的强制性规定，否则该协议无效。
《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款规定:禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[2004]1号）中强调：“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网，…凡在基本农田上进行植树造林（包括速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材基地均不得占用基本农田，该规定与《中华人民共和国土地管理法》相一致，且内容更具体明确。因泰兴市国土资源局农产品加工园区分局出具的《证明》明确载明本案讼争《土地租赁协议书》中土地为农用地且含有基本农田保护区，故双方当事人均不得违法改变基本农田保护区的土地使用用途，否则该协议无效。双方当事人虽在讼争《土地租赁协议》中未明确载明土地使用用途，但根据缪建的陈述及泰州市通泰环境发展有限公司营业执照，足以认定缪建未经依法批准而擅自将该宗涉案土地用于发展苗木种植等，故讼争《土地租赁协议》因违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款强制性规定而为无效合同。
《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因本案中双方均应当知道涉案耕地属于基本农田，在未办理相关审批手续的情况下不得用于苗木种植等，故对合同无效双方均有一定的过错，应各自承担相应的过错责任。对于缪建主张的20万元违约金，双方虽签订的《土地租赁协议书》第七条明确约定“违约金的数额为承包金的两倍”，但因双方签订的《土地租赁协议书》无效，故该条款内容无效、芮徐村村委会应向缪建返还此款。又因缪建已取回此10万元，其要求芮徐村村委会承担20万元违约金，无法律依据。对于缪建主张损失15万元，因一审中缪建所提交的证据不足以证明自己的损失数额，而一审综合本案实际情况及双方提交的证据而确定芮徐村村委会赔偿缪建损失5000元，符合法律规定，本院予以确认。
综上所述，上诉人缪建的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4300元，由上诉人缪建负担（已交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈继元
审 判 员 丁万志
代理审判员 黄方林
二〇一六年十二月九日
书 记 员 曹剑桥