贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔行终341号
上诉人（一审原告）遵义县南白镇前军石粉厂。
法定代表人李德华，该厂负责人。
委托代理人李良国、成奇，贵州山一律师事务所律师。
被上诉人（二审被告）遵义县人民政府。
法定代表人肖光强，县长。
遵义县南白镇前军石粉厂诉遵义县人民政府行政强制一案，遵义市中级人民法院作出（2016）黔03行初69号行政判决，遵义县南白镇前军石粉厂不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审原告遵义县南白镇前军石粉厂(以下简称前军石粉厂)诉称，2008年，原告经遵义县人民政府、遵义县国土资源局及相关职能部门批准，取得了开采许可证等合法证照，在遵义县南白镇和平工业大道旁创办了一石粉加工厂。经勘查，除政策性关闭外，本厂可以连续开采41年，为此本厂投资皆按照15年（最低服务年限）可开采年限进行投入，每年计划利润不低于150万元。几年来，原告为筹办厂投入了700余万元财力及大量人力，本可以正常生产15年，但从2011年试产至今，生产经营仅3年就被关闭。2015年，原告本可以依法申请行政许可继续开采，可没有预见到2014年，遵义县人民政府办公室下发了《关于2013—2015年金属非金属矿山整顿关闭工作的通知》，将原告所开办的企业纳入了关闭范围。根据渝黔快铁红线图及相关证据表明，原告的石粉厂因在渝黔快铁两侧1000米范围内，渝黔快铁将会征占原告所在的石粉厂。但被告通知下达了那么久，未见相关部门依照《行政许可法》的相关法律规定前来与本厂洽谈征用补偿事宜，原告为此多次找被告分管领导，皆拒不给予明确答复，眼看本厂投资将造成无法弥补的损失。原告虽应支持国家重点项目建设，但被告不应无视原告的大量投入于不顾，不应以牺牲一民营投资为代价，在渝黔快铁将要征占该厂时，却在未给予原告相应补偿的情况下以行政命令的方式强行关闭了原告石粉厂。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第（二）项：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，被告依法应当对原告给予相应的经济补偿，但被告却对原告的请求不予理睬，拒不履行补偿义务。综上，原告申办的企业为自主投资，在没有违背国家相关产能政策的情况下原告依法应获准继续开采，被告因国家重点建设项目需要关闭原告企业，�告依法应予支持，但依法有获得相应民事补偿的权利。被告以行政命令的方式关闭原告开办的企业，前后均不对原告给予相应的补偿的行为违反相关法律的规定，严重损害了原告的合法权益。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及相关法律的规定，为此请求人民法院：一、判令被告限期对关闭原告企业的行为履行补偿义务；二、本案诉讼费由被告承担。
一审查明，前军石粉厂位于遵义县南白镇和平村前军组，该石粉厂开采面积为1.04088平方公里，矿石储量340.2万吨。2008年9月李德华通过公开竞价的方式取得了遵义县南白镇前军石粉厂的采矿权，设计生产能力每年5万吨，采矿权出让期限为5年（2008年9月至2013年9月），并办理了《采矿许可证》。2012年11月4日，国务院办公厅转发安全监督总局等部门《关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（2012国办发【2012】54号）。2012年12月30日，贵州省人民政府办公厅作出《关于转发省安全监督局等部门贵州省2012-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》（黔府办发【2012】65号）。2013年2月7日，遵义市人民政府办公室作出《关于印发遵义市金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》（遵府办发【2013】30号）。2013年5月21日，遵义县人民政府办公室作出《关于印发遵义县金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》（遵县府办发【2013】155号）。2013年10月29日，遵义县人民政府办公室作出《关于2013—2015年金属非金属矿山整顿关闭工作的通知》（遵县府办发【2013】301号），遵义县人民政府在该通知中将原告前军石粉厂列为2014年10月金属非金属矿山关闭名单。2013年9月7日，原告的《采矿许可证》到期，2013年9月27日，原告提出采矿权设置现场踏勘表，经原告所在的�委，南白镇人民政府，遵义县环保局、安监局、国土资源局签署意见，同意按照渝黔铁路遵义县协调指挥部签署的意见办理采矿权延续，时间为2014年10月30日止。2013年10月8日，原告在申请办理采矿证延期手续过程中，向遵义县铁建办作出在国家建设需要时自觉服从需要停止生产，无条件关闭的承诺。2013年12月9日，遵义县国土资源局公示出让前军石粉厂采矿权公告（遵县国土资示【2013】第25号）。2014年1月16日，原告和遵义县国土资源局签订了采矿权出让合同，并缴纳了8500元的采矿权出让价款。被告遵义县人民政府庭审中否认对原告实施关闭行为。国务院安委会办公室《关于进一步做好金属非金属矿山整顿关闭工作的意见》（安委办【2009】13号文件）、遵义市人民政府遵府办发【2013】30号文件和遵义县人民政府县府办发【2013】301号文件均规定金属非金属矿山的关闭�准为：1、吊销或注销采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照等相关证照；2、拆除供电、供水、通风、提升、运输等直接用于生产的设施和设备；3、地下矿山要炸毁或填实矿井井筒，露天矿山要恢复生态环境或治理边坡，尾矿库要履行闭库程序；4、消除重大安全、地质灾害和环境隐患、地表设立明显警示标志；5、清理收缴矿山留存的民用爆炸物品和危险化学品；6、妥善解决关闭矿山的从业人员。遵义县人民政府未对原告实施以上关闭行为。
一审认为，遵义县人民政府在遵县府办发【2013】301号文件中将原告前军石粉厂列为2014年10年金属非金属矿山关闭名单，且从【2012】国办发54号到遵县府办发【2013】301号文件精神可知，金属非金属矿山的关闭主体为县级人民政府，并涉及政府多个职能部门和复杂的程序，遵义县国土资源局作为遵义县人民政府的�能部门，根据关闭方案及相关法律规定，其在金属非金属矿山的关闭中履行吊销或注销、不予延长采矿许可证等职责，且在遵县国土资示【2013】第25号公告中，遵义县国土资源局明确依据遵县府办发【2013】301号文件精神给原告延续采矿许可至2014年10月，到期不再延续，因此遵义县人民政府是本案的适格被告。
本案的争议焦点为原告前军石粉厂请求被告遵义县人民政府履行行政补偿义务是否具有事实和法律依据。首先，原告第一次采矿许可的到期时间是2013年9月，第二次经许可延续至2014年10月，在此期间，原告均正常的经营生产，原告的采矿许可到期后，其并未提出申请继续延续许可的申请，不存在生效采矿许可的情形，并不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据�客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”规定的情形；其次，原告在2013年10月为了申请采矿权延续自愿作出书面承诺，承诺“现特申请办理采矿证延期手续，本人承诺在国家建设需要时自觉服从需要停止生产，无条件关闭…”，被告根据该承诺才再次给予原告采矿权延续至2014年10月；第三，遵府办发【2013】30号文件、遵县府办发【2013】155号文件已将铁路两侧1000米范围内的对象列为关闭范围，且原告在该范围内。第四、从（2012）国办发【2012】54号文件、黔府办发【2012】65号文件、遵府办发【2013】30号文件、遵县府办发【2013】155号文件、遵县府办发【2013】301号文件的规定来看，均没有对因产能政策调整而被依法关闭的金属非金属矿山予以补偿的相关规定。因此无论基于产能政策还是基于公共利益而依法变更或者撤回行政许可的需要而关闭前军石粉厂，原告请求被告遵义县人民政府履行行政补偿义务没有事实和法律依据。原告认为其不是因为国家产能政策的调整而被关闭，而是因为渝黔快铁建设，为了公共利益的需要而被关闭，应当予以补偿的理由依据不充分，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回原告遵义县南白镇前军石粉厂的诉讼请求。
前军石粉厂不服一审判决，向本院提起上诉，上诉的主要理由是：1.一审判决认定事实不清；2.被上诉人强制关闭上诉人石粉厂与黔渝快铁建设存在直接因果关系；3.被上诉人已先于上诉人采矿许可到期前行文将上诉人列为强行关闭的对象；4.上诉人虽作出无条件关闭石粉厂的书面承诺，但并不代表上诉人放弃自己应得的补偿；5.被上诉人关闭上诉人石粉厂并非不符合产能政策，而系因黔渝快铁建设，石粉厂位于被上诉人设置的禁采区及铁路两侧1000米范围内，为了公共利益需要而关闭；6.从行政补偿制度的设立来看，被上诉人强制关闭上诉人石粉厂依法应当对上诉人进行补偿。
遵义县人民政府在二审法定期限内未提供书面答辩意见。
本案经审理查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，一审原告行政起诉状以及上诉状列明的诉讼请求为“判决被告强制关闭原告企业及对原告造成的财产损失拒不履行补偿义务的具体行政行为违法”，一审判决叙述原告的诉讼请求为“判令被告限期对关闭原告企业的行为履行补偿义务”错误，予以纠正。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告起诉行政机关的前提是有具体的行政行为存在，且原告认为该行为侵犯其合法权益，为此，才可依法提起行政诉讼。本案中，前军石粉厂未提供证据证明遵义县人民政府对其实施了强制关闭的行政行为。虽然遵义县人民政府2013年10月29日作出的《关于2013—2015年金属非金属矿山整顿关闭工作的通知》（遵县府办发【2013】301号），将前军石粉厂列为2014年10月金属非金属矿山关闭名单，但该通知属于行政机关内部行政行为，遵义县人民政府并未依据该通知对前军石粉厂实施强制关闭，该通知未外化为直接影响前军石粉厂权利义务的行政行为。前军石粉厂的《采矿许可证》于2013年9月7日到期后，相关部门为其办理采矿权延续，时间至2014年10月30日止。遵义县国土资源局公告内容显示前军石粉厂延续采矿许可至2014年10月30日止，到期不再延续。前军石粉厂的采矿权是到期终止，属于行政许可到期终止的情形，并非被强制关闭。
综上，遵义县南白镇前军石粉厂诉遵义县人民政府强制关闭其企业的基本事实不存在，遵义县人民政府并未实施对前军石粉厂强制关闭的行政行为，前军石粉厂提供的证据不能证明遵义县人民政府对其进行了强制关闭，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，其虽有具体的诉讼请求，但没有事实依据，不符合起诉条件。上诉人遵�县南白镇前军石粉厂的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决适用法律错误，判决不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉”的规定，裁定如下：
一、撤销遵义市中级人民法院（2016）黔03行初69号行政判决；
二、驳回遵义县南白镇前军石粉厂的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 申有量
审 判 员 滕学东
审 判 员 安克佳
二〇一七年九月二十五日
法官助理 邓玉婷
书 记 员 李明勋