湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第00021号
上诉人（原审原告）原咸丰县建筑安装工程一公司144名职工（名单附后）。
诉讼代表人唐华富。
诉讼代表人冯翠林。
诉讼代表人刘惠林。
诉讼代表人陈万寿。
诉讼代表人胡节元。
委托代理人杨文斌，湖北震邦华广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）咸丰县国土资源局。
法定代表人全启军，该局局长。
委托代理人刘咸生，咸丰县刘咸生律师事务所律师。
委托代理人沈素敏，咸丰县刘咸生律师事务所律师。
原审被告咸丰县人民政府。
法定代表人戴清堂，该县县长。
委托代理人曾友益，咸丰县人民政府法制办公室主任。
委托代理人覃仕龙，湖北正典律师事务所律师。
上诉人原咸丰县建筑安装工程一公司（以下简称原一建公司）144名职工因诉咸丰县人民政府、咸丰县国土资源局土地行政处理一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2014）鄂恩施中行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原一建公司144名职工的诉讼代表人唐华富、陈万寿、胡节元及其委托代理人杨文斌，被上诉人咸丰县国土资源局的委托代理人刘咸生、沈素敏，原审被告咸丰县人民政府的委托代理人曾友益、覃仕龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，原一建公司为集体所有制企业。该公司土地登记资料显示，其位于神仙岩的土地用地面积为19121.0平方米，土地实际用途为采石、预制厂，审批时间为1997年11月18日。2002年12月31日，原一建公司出台改制方案，决定对企业进行改制。改制方案拟定对神仙岩预制构件厂的固定资产予以出售，预计出售资产可收回价款215.2万元；对神仙岩岩山予以剥离，专项用于抵偿银行债务。企业改制后，原一建公司退休职工于2005年11月11日向咸丰县建设局提出申请，请求“局领导尽早尽快研究解决神仙岩土地变现；假若神仙岩土地不能尽早变现，能否将神仙岩土地按改制方案确定的215.2万元底价抵付所欠社保局、医保局、失业保险局的保险费，其多余部分调剂后用于一建公司改制资金”。收到申请后，咸丰县建设局于2005年11月28日向咸丰县人民政府上报《关于用神仙岩土地抵付社会保险费用的请示》，拟用位于神仙岩的土地7734.68平方米抵付原一建、二建、水泥厂所欠215.2万元社会保险费用。经咸丰县人民政府同意，2005年12月14日，咸丰县建设局与咸丰县劳动和社会保障局签订《土地抵付社会保险费协议》，约定用原一建公司所属的神仙岩土地抵付建设系统三个改制企业的社会保险费。土地抵付地点位于咸丰县高乐山镇城区神仙岩处（原一建公司预制件采石场），抵付土地面积总计7734.68平方米，抵付土地的价值以2002年12月31日通过的《咸丰县建筑安装工程一公司改制方案》确定的出售底价215.2万元为抵付价。之后，咸丰县劳动和社会保障局取得抵付的7734.68平方米土地的建设用地规划红线图。2006年8月8日，原一建公司经咸丰县工商行政管理局核准，办理了注销登记。2008年1月7日，咸丰县审计局出具咸审经报（2008）3号《审计报告》，该《审计报告》的被审计单位为县建设局，审计项目为原一、二建公司改制资金审计。该《审计报告》显示，神仙岩土地款2152000.00元已计入原一建公司改制资金收入。2010年7月1日，原一建公司职工提出申请书，该申请对咸丰县建设局2005年12月14日与咸丰县劳动和社会保障局之间订立的《土地抵付社会保险费协议》予以认可，但认为除抵付的7734.68平方米土地外，神仙岩土地中余下靠河边的二千多平方米土地（按规划为绕城北线A段工程范围）一直由申请人租赁给他人作预制材料场地使用。现因修建绕城北线需要占用该二千多平方米土地，请求咸丰县人民政府给予相应的补偿。2010年11月3日，咸丰县住房和城乡建设局向县绕城北线建设指挥部上报《关于解决原县建筑公司神仙岩预制厂拆迁补偿费用的请示》，请求县绕城北线建设指挥部解决拆迁补偿费用22万元整。经批准后，咸丰县住房和城乡建设局于2010年11月12日就占用的该2499.52平方米土地支付了拆迁补偿费用计22万元整。
2014年4月1日，咸丰县国土资源局向咸丰县人民政府上报《关于拟出让位于高乐山镇中心片区D-0507-01、D-13-01、D-17-01、E-03-01、E-0506-01、D-12-01、E-04-02-01等6个地块国有土地使用权供地方案的请示》。经咸丰县人民政府批准后，咸丰县国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让须知》、关于土地评估价值情况《说明》，并于2014年4月4日发布《咸丰县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（咸国土挂字（2014）005号），其中4号地块包含神仙岩土地6658.5平方米。2014年6月19日，被告咸丰县国土资源局发布《咸丰县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》咸丰（挂）（2014）023号，将4号地块招拍挂出让成交情况予以公示。公示显示，4号地块面积为11595平方米，成交价为985.14万元。原告认为其对神仙岩土地仍然享有权属，因此认定被告出让属于原一建公司的6658.5平方米土地的行为侵犯了原告的合法权益，遂向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，咸丰县国土资源局是本案适格被告，咸丰县人民政府不是本案适格被告。本案中，原一建公司神仙岩土地包括预制厂土地和采石场岩山两部分。被告咸丰县国土资源局挂牌出让土地使用权的4号地块只涉及神仙岩土地6658.5平方米，并不涉及神仙岩岩山。原一建公司退休职工请求抵付的申请、《土地抵付社会保险费协议》、《审计报告》、原一建公司职工请求对除已抵付7734.68平方米土地外的二千多平方米土地进行补偿的申请等证据能够充分证实，原一建公司的神仙岩土地7734.68平方米确已抵付，原一建公司对该7734.68平方米土地不再享有权属。原告认为抵付不真实，但缺乏证据证实。而涉案神仙岩6658.5平方米土地包含在2005年抵付的7734.68平方米土地中。因此，原告认为被告侵犯其企业财产权的主张不能成立，对其要求判决确认被告咸丰县国土资源局侵犯集体企业财产所有权的诉讼请求不予支持。基于同样的理由，原告要求返还土地出让款5657261.36元的诉讼请求也不予支持。综上，原告原一建公司144名职工的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告原咸丰县建筑安装工程一公司144名职工的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告原咸丰县建筑安装工程一公司144名职工共同负担。
上诉人原一建公司144名职工上诉称，原审法院认定事实错误，咸丰县建设局不是神仙岩宗地的土地使用权人，无权将他人所有的土地使用权抵付他人；2005年11月11日部分职工申请将神仙岩土地抵付社保费的申请是虚假的；咸丰县建设局关于用神仙岩土地抵付社保费的请示并未取得咸丰县人民政府的同意；抵付社保费协议并未生效，也未履行。原审判决对咸丰县国土资源局将包含上诉人土地使用权的土地出让行为是否合法没有作出评判。原审判决适用法律不当，不应驳回上诉人的诉讼请求。请求二审法院撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2014）鄂恩施中行初字第00004号行政判决，确认被上诉人的行政行为侵犯了企业财产权，判决被上诉人返还土地出让款5657261.36元。
被上诉人咸丰县国土资源局答辩称，以神仙岩土地抵付原一建公司所欠社会保险费是原一建公司职工（即上诉人）的真实意思，抵付及作价金额符合改制方案的规定，抵付协议的签订合法有效，且抵付协议已事实履行，抵付的事实客观存在。被上诉人作出的出让国有土地使用权行政行为符合相关法律规定，程序合法，实体得当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告咸丰县人民政府口头诉称，本案上诉人不具有原告主体资格，咸丰县人民政府不是本案适格的被告，且不能确认上诉人身份和意思表示的真实性。原审认定神仙岩土地抵付原一建公司所欠社会保险费的事实是正确的，上诉人要求返还土地出让金的诉讼请求没有事实和法律依据，不应予以支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人咸丰县国土资源局向原审法院提交的证据有：
证据1、注销证明，拟证明原一建公司已于2006年注销，讼争土地使用权主体消亡，上诉人不具有原告主体资格。
证据2、挂牌出让资料（供地方案请示及批复、国有建设用地使用权挂牌出让须知、土地估价报告及备案表、挂牌出让公告、竞买资格确认书、竞买报价单、成交确认书等），拟证明被诉土地出让行政行为符合相关法律规定，程序合法，实体得当。
证据3、原一建公司土地登记资料，拟证明原一建公司神仙岩土地使用权面积及四至边界及其土地使用权性质为划拨土地。
证据4、咸国土挂字（2014）005号挂牌公告所涉6宗土地勘测定界图，拟证明被诉行政行为出让土地的地理位置及原一建公司神仙岩10234.3平方米土地已经抵付原一建公司职工所欠社会保险费，上诉人或原一建公司对此土地不享有使用权。
证据5、原一建公司改制方案，拟证明改制方案第四部分企业改制相关事宜处置办法第（一）项企业资产处置办法确定神仙岩预制构件厂固定资产及经营权出售预计可回收价款215.2万元。
证据6、原一建公司全体退休职工《申请》、关于用神仙岩土地抵付社会保险费用的请示、土地抵付社会保险费协议，拟证明2005年12月，经原一建公司职工申请和请示县政府同意，咸丰县建设局将神仙岩土地作价215.2万元抵价给县劳动和社会保障局作为原一建公司职工所欠社会保险费。
证据7、咸丰县审计局审计报告，拟证明神仙岩土地抵付的215.2万元已经全部用于原一建公司企业改制。
证据8、关于交办原一建公司职工信访事项的函、批阅信访件处理单、申请书、原一建公司退休人员及内退人员委托书、建筑工程公司神仙岩土地权属界线示意图、关于原一建公司职工信访事项的回复意见、原一建公司职工信访问题送达回证、咸丰县建设用地规划红线图、关于原一建公司职工信访事项的办结报告，拟证明神仙岩10234.2平方米土地已经整体抵付原一建公司职工所欠社会保险费。
证据9、关于解决原县建筑公司神仙岩预制厂拆迁补偿费用的请示、电汇凭证、湖北省单位资金往来收据、报销凭证粘贴单、申请补偿项目说明、湖北省咸丰县财政直接支付凭证，拟证明咸丰县人民政府对绕城北线占用原一建公司神仙岩土地与原一建公司职工达成协议补偿了22万元。
原审原告原一建公司144名职工向原审法院提交的证据材料有：
证据1、诉讼代表人推荐书及身份证复印件，拟证明上诉人的诉讼代表人身份及主体资格。
证据2、咸丰县建筑安装工程一公司改制方案，拟证明集体企业资产所有权、资产处置、人员安置情况，且依照该方案，改制后原法人资格应予保留。
证据3、神仙岩征用土地矿山决议书，拟证明原一建公司1979年3月16日征用神仙岩土地9.5亩及四界地形图。
证据4、神仙岩征用土地申请表，拟证明原一建公司征用神仙岩土地经过依法审批。
证据5、神仙岩土地使用证，拟证明原一建公司享有神仙岩土地使用权。
证据6、征购荒地协议，拟证明原一建公司1983年5月24日征购荒地四分。
证据7、征用土地协议，拟证明原一建公司1985年7月13日征用土地2.8亩。
证据8、征用土地申请表，拟证明原一建公司1985年7月13日征用土地2.8亩经过依法审批。
证据9、（1994）咸行初字第07号行政判决书，拟证明经人民法院判决确认，原一建公司享有神仙岩土地使用权。
证据10、县政府关于县信访局、国土局就一建公司减免土地出让金的报告处理情况，拟证明原一建公司对四宗土地仍然拥有使用权及处置权。
证据11、国土局在中国土地网挂牌公告，拟证明被上诉人2014年4月4日将原一建公司土地公告挂牌出让侵犯了上诉人集体企业所有权。
证据12、在中国土地网供地结果信息，拟证明二被上诉人将原一建公司神仙岩土地以1324.03万元出让的行为侵犯了原一建公司集体企业所有权。
证据13、土地使用证两份，拟证明原一建公司对采石场等拥有土地使用权。
证据14、州政府办公室复查、复核情况，拟证明原一建公司是集体企业。
上述证据材料均已随案移送至本院并经庭审质证。上诉人对原审判决认定的原一建公司将神仙岩宗地的土地使用权用于抵付社保费的事实持有异议，认为抵付行为不是原一建公司职工的真实意思表示，但未能提供相应证据予以支持，该异议不能成立。
本院依据本案有效证据认定的事实与原审查明的事实无异。
本院认为，本案的争议焦点有：1、上诉人原一建公司144名职工是否具有本案原告主体资格；2、2005年12月经原一建公司职工申请和咸丰县人民政府同意，咸丰县建设局将神仙岩土地作价215.2万元给县劳动和社会保障局作为抵付原一建公司职工所欠社会保险费的行为是否属于本案审理范围；3、被上诉人咸丰县国土资源局挂牌出让神仙岩宗地土地使用权的行为是否合法，是否侵害了原一建公司的企业财产权。
关于上诉人原一建公司144名职工是否具有本案原告主体资格的问题。原一建公司属于集体所有制企业，企业的财产所有权若受到侵害，将对全体职工的合法权益产生实质影响，故上诉人原一建公司144名职工作为本案原告提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定。
关于土地使用权抵付社保费的行为是否属于本案审理范围的问题。根据本案有效证据及查明的事实，抵付行为客观存在并且已经实际履行，但上诉人一审起诉状载明的诉讼请求是“1、判决二被告将原告位于咸丰县高乐山镇晨光村神仙岩、文家湾、王家坪的土地使用权出让他人的具体行政行为侵犯了原告集体企业财产所有权；2、判决二被告将土地出让款3177.25万元返还原告”。据此，土地使用权抵付社保费的行为不属于本案审理范围，上述行为在未被有权机关撤销或确认违法前，可以作为本案的定案事实。上诉人如对该行为不服，应另行主张权利。
关于被上诉人咸丰县国土资源局挂牌出让神仙岩宗地土地使用权的行为是否合法的问题。咸丰县国土资源局在请示咸丰县人民政府批准及土地价值评估后，发布了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》、《咸丰县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，并在竞买完成后签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，对拍卖成交情况进行了公示。据此，该土地挂牌出让行为符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规的相关规定，程序合法。鉴于原一建公司神仙岩宗地土地使用权在此之前已用于抵付社保费，原一建公司已经不享有该宗地的土地使用权，故上述土地使用权挂牌出让行为没有侵害原一建公司的财产所有权。另外，国有土地使用权的出让收入属于国家财政收入，上诉人要求返还土地出让款的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不应予以支持。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，均不能成立。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人原咸丰县建筑安装工程一公司144名职工负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 黎
代理审判员 王 争
代理审判员 赵晓云
二〇一五年八月四日
书 记 员 李 伟
附上诉人名单：
唐华富冯翠林刘惠林陈万寿胡节元肖孟琼
金熙建李凤生邬凯杨本远何子江辛北平
陈义占王家贤张先富刘伯富李秋云姚鑫
李天才李进冯树祥谌学军谌炼红徐和庭
牟文英白青香付元珍陈明主滕德成陈菊华
全碧英左云安徐光明熊家定熊家国高月
邓兴权吴艳宋彬彬周恒胡朋生龚建
卢国祥杜克祥向涪陵唐福云彭梅生黄怙萍
王南军曾生贵张光华张永勤张秀菊张星福
张逢国张厚本李远柱李绍庵刘光泽刘先梅
刘俊林刘文佑高桂云李学明耿兴碧刘芳林
耿再国杨泽云杨烈之李鸣芳杨敏胡建平
陈高林冯树阳黄艳琼赵玉香滕召杰左超英
韩太兵韩太雄张仕红刘明槐谢云华田永洋
沙国兰刘胜周刘艮香方祥华吴登梅赵纯学
李桂枚罗风云何绍端谢永清吴风云左银碧
杨秀忠杨秀梅程地凤唐秀英敖仕明刘勇
蒋明君王开学焦桂权邢桂珍周金波王桂云
吕凯杨清泉刘殊吴仕环唐春王银平
魏超丁茂涛王远寿姜善菊冯长清谭方贵
邓尚伟程乐正张裕武黄子国候书奎蒋世祥
邓志碧邓德美莫益红李秀云魏国华邓明忠
肖方玲刘向前魏芳尹道江李贵云杨家清
李元安杨本云冯昌惠叶春阳唐寿成冯亚军