周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行终字第17号
上诉人（一审原告）郑州速达投资咨询服务有限公司。
法定代表人张忠华，总经理。
委托代理人侯小云，河南文浩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）鹿邑县人民政府。
法定代表人朱良才，县长。
委托代理人田以功，鹿邑县政府法制办主任。
委托代理人王鹤连，河南梓暄律师事务所律师。
一审第三人鹿邑县对外经济贸易局破产管理人。
负责人王初立。
委托代理人刘庆华，原鹿邑县对外经济贸易局工作人员。
上诉人郑州速达投资咨询服务有限公司因土地收回决定一案，不服郸城县人民法院（2014）郸行初字第60号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州速达投资咨询服务有限公司的委托代理人侯小云，被上诉人鹿邑县人民政府的委托代理人田以功、王鹤连，一审第三人鹿邑县对外经济贸易局破产管理人的委托代理人刘庆华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审查明，鹿邑县对外经济贸易局始建于1959年6月，时称外贸公司，后称鹿邑县外贸局，属于国有企业，其使用的国有划拨土地位于鹿邑县武平路南段东侧和位于鹿邑县涡北镇义乌商贸城对面，面积分别为12932.4平方米和9963.46平方米。鹿邑县人民政府于1986年7月12日分别为鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股颁发了编号为49、编号为50的国有土地使用证。2009年8月10日，原告郑州速达投资咨询服务有限公司从天津渤海湾投资管理有限公司受让了鹿邑县对外经济贸易局债权14181693.77元。2009年12月4日河南法制报第15版发出的资产转让通知暨债务催收公告中第2个就是原告郑州速达投资咨询服务有限公司从天津渤海湾投资管理有限公司受让了鹿邑县对外经济贸易局债权14181693.77元。2011年9月26日，鹿邑县人民政府作出鹿政土（2011）49号《关于依法收回原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股国有建设用地使用权的通知》，依法收回原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股位于县武平路南段东侧和位于涡北镇义乌商贸城对面，面积分别为12932.4平方米（折15.59亩）和9963.46平方米（折15.2亩）的国有建设用地使用权；同时收回注销原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股国有土地使用证。2011年12月29日，鹿邑县人民法院作出（2012）鹿民破字第26号民事裁定书，受理申请人鹿邑县对外经济贸易局的破产清算申请，指定鹿邑县对外经济贸易局破产清算组为管理人。2012年1月9日，鹿邑县人民法院作出（2012）鹿民破字第26-1号申报债权的公告。2012年11月12日，鹿邑县人民法院作出（2012）鹿破字第26-7号民事裁定书，宣告鹿邑县对外经济贸易局破产。原告郑州速达投资咨询服务有限公司在向鹿邑县人民法院申报债权时知道被告鹿邑县人民政府于2011年9月26日作出鹿政土（2011）49号《关于依法收回原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股国有建设用地使用权的通知》，原告认为该通知侵犯了原告的合法权益，遂提起行政诉讼，要求撤销被告鹿邑县人民政府于2011年9月26日作出的鹿政土（2011）49号《关于依法收回原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股国有建设用地使用权的通知》。
一审认为，最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》法释（2003）6号第一条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件办理。本案中的鹿邑县对外经济贸易局使用的土地属国有划拨土地。鹿邑县对外经济贸易局向鹿邑县人民法院申请破产时，根据最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》法释（2003）6号第一条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，鹿邑县对外经济贸易局使用的国有土地使用权不属于破产财产，鹿邑县人民政府可以予以收回。鹿邑县人民政府于2011年9月26日作出的鹿政土（2011）49号《关于依法收回原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股国有建设用地使用权的通知》没有侵犯原告郑州速达投资服务有限公司的合法权益，原告郑州速达投资服务有限公司的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告郑州速达投资咨询服务有限公司的诉讼请求。
上诉人郑州速达投资咨询服务有限公司不服一审判决上诉称，一、上诉人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。上诉人是本案第三人的合法债权人，其债权受法律保护，被诉具体行政行为对上诉人的债权产生了实质影响，严重影响上诉人最终分配财产的数量，有权以自己的名义提起行政诉讼。二、鹿邑县人民政府收回第三人的土地使用权程序违法。划拨土地收回的时间应当是在“破产时”，但鹿邑县人民政府作出本案收回通知时是在破产之前、在第三人申请收回的情况下直接作出的，收回程序违法。三、鹿邑县人民政府作出收回决定没有法律依据。《土地管理法》第五十八条第（四）款规定政府收回划拨国有土地使用权的前提是“因单位撤销、迁移等原因”，并没有提及企业破产，因此，按照“法无授权不可为”的行政原则，政府无权收回第三人的土地使用权。四、收回第三人的土地使用权显失公平且有违反《破产法》的立法初衷。第三人的土地使用权连同企业在土地上的其他投资，都已计入第三人的固定资产，划拨的土地使用权事实上是第三人财产权的一部分，若企业破产而由政府无偿收回划拨土地，将致使第三人可供分配的财产大为减少，极大地损害了债权人的合法权益，而且对债权人来讲是显失公平的。五、破产企业应统一适用国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中有关“国有划拨土地使用权转让所得，首先用于安置破产企业职工，剩余部分纳入破产财产分配”的规定。该规定最大限度地保护了债权人的合法权益，被诉收回通知与该规定相冲突，应当依法撤销。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉收回通知。
被上诉人鹿邑县人民政府辩称，一、一审判决认定被诉行政行为没有侵犯上诉人的合法权益而不予支持其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》法释（2003）6号第一条规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，本案中鹿邑县对外经济贸易局使用的是划拨的国有土地，在其破产时答辩人予以收回，没有侵犯上诉人的合法权益。二、上诉人的上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。（一）虽然上诉人对鹿邑县对外经济贸易局享有合法的债权，但该债权仅是一般债权，属于民事权益，行政行为并不会导致债权人债权的消灭，只有债权人对债务人的财产采取了抵押、查封等措施时，行政行为涉及该财产时，才会对债权人的债权产生实际影响，才有可能侵犯其合法权益。而本案上诉人对被收回土地并不享有抵押权或曾申请有权机关查封，因此，其上诉理由不能成立。（二）答辩人作出的被诉行政行为程序合法。对于收回国有土地使用权，现行法律、法规并未规定必须遵循的法定程序，上诉人所称“破产时”应为“法院受理破产申请时”，是对法律的曲解，没有法律依据。（三）《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项规定“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”，说明收回土地并不限于因“单位撤销、迁移”等原因，还有“其他原因停止使用的”也可以收回，因此，上诉人对该条法律的理解是错误的。（四）答辩人依法作出被诉行政行为，并不违反法律法规规定，适用法律正确。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
一审第三人鹿邑县对外经济贸易局破产管理人述称，同意被上诉人鹿邑县人民政府的答辩意见。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明事实与一审一致。
本院认为，一、被上诉人鹿邑县人民政府在原鹿邑县对外经济贸易局停止使用本案所涉宗地后，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，作出被诉鹿政土（2011）49号《关于依法收回原鹿邑县外贸局、鹿邑县外贸局木材股国有建设用地使用权的通知》，收回该单位使用的国有划拨土地使用权，并不违反相关法律、法规规定。二、由于原鹿邑县对外经济贸易局已经鹿邑县人民法院作出的（2012）鹿破字第26-7号民事裁定书宣告破产，而根据最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》，本案所涉土地并不属于破产财产，因此，上诉人郑州速达投资咨询服务有限公司以被诉具体行政行为侵犯其债权为由，请求撤销被诉行政行为，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，一审以被诉具体行政行为没有侵犯郑州速达投资咨询服务有限公司的合法权益为由，判决驳回其诉讼请求，并无不当，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州速达投资咨询服务有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任成飞
审 判 员 郭金华
代理审判员 朱雪华
二〇一五年三月二十七日书记员王琳