湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂恩施中行初字第00001号
原告鹤峰县容美镇容美村30名村民。
诉讼代表人洪家良，男，1960年3月14日出生，土家族。
诉讼代表人王本清，女，1968年11月6日出生，汉族。
诉讼代表人张红平，女，1969年7月4日出生，苗族。
委托代理人徐立凡，男，1946年9月8日出生，土家族。代理权限：一般代理。
委托代理人何善尧。代理权限：一般代理。
被告鹤峰县人民政府。
法定代表人苏勇，该县县长。
委托代理人闵剑波，鹤峰县立鹤律师事务所律师。代理权限：一般代理。
委托代理人张艳艳。代理权限：一般代理。
原告鹤峰县容美镇容美村30名村民诉被告鹤峰县人民政府征地补偿安置方案行政批准一案，本院2014年2月24日立案受理后，向被告鹤峰县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成由审判员蔡斌任审判长、审判员聂礼刚、人民陪审员李杰参加的合议庭，于2014年3月24日公开审理了本案。原告诉讼代表人洪家良、王本清、张红平及其委托代理人徐立凡、何善尧，被告的委托代理人闵剑波、张艳艳，到庭参加了诉讼。因出现法定事由，合议庭成员发生变更，变更为由审判员刘平立任审判长、审判员蔡斌、聂礼刚参加的合议庭。本案于2014年5月19日第二次公开开庭，原告诉讼代表人洪家良、王本清、张红平及其委托代理人徐立凡，被告的委托代理人闵剑波、张艳艳，到庭参加了诉讼。本案经湖北省高级人民法院依法批准延长审理期限，现已审理终结。
被告鹤峰县人民政府于2013年12月20日作出《县人民政府关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号），原则同意《容美思源实验学校建设用地征收及房屋征收安置补偿方案》。
原告鹤峰县容美镇容美村30名村民不服被告作出的上述具体行政行为，诉称：鹤峰县城镇指挥部申请建立容美实验学校，被告鹤峰县人民政府竟以2009年湖北省国土厅35号批复批准建立容美学校，殊不知该文的有效期只有两年。被告的乱作为造成众原告流离失所，因此具状请求人民法院撤销被告2013年12月20日作出的鹤政函（2013）110号文件和零星树木补偿表，并由被告承担本案诉讼费用。
被告鹤峰县人民政府辩称，一、鄂土资函（2009）35号第六条规定“该批次用地经批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，本批准文件自动失效。”可见，批文失效的前提是“满两年未实施具体征地或用地行为”，而答辩人一直在实施具体征地行为并严格按照相关文件和政策开展征地补偿安置活动，征地工作从未停止。二、征地过程中，因城市规划调整需改变土地用途时，答辩人依法按程序履行了相关审批手续。三、答辩人作出《安置补偿批复》是为了进一步推进征地工作。2013年12月20日作出的《安置补偿方案批复》充分考虑了房屋搬迁户的利益最大化。综上，原告要求撤销《安置补偿方案批复》的理由不能成立，请求法院依法维持《安置补偿方案批复》并驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
证据1、《容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案》；
该证据证实鹤峰县城镇建设指挥部以已过时的批文继续申报用地并改变其用途。
证据2、湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）；
该证据证实该批文用地用途为ＸＸ体育馆，超两年后自动失效，该批文已超过四年，应为无效。
证据3、《县人民政府关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）；
该证据证实被告鹤峰县人民政府是行政乱作为，属滥用职权。
证据4、土地管理使用证；
该证据证实所征土地属原告所有，受法律保护。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1-3的真实性没有异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据4的真实性有异议，同时认为不能达到原告的证明目的。
被告鹤峰县人民政府为支持其抗辩理由，向本院提交了以下证据：
证据1、湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）。
该证据证实被告的征地行为取得了有权机关的批准。
证据2、ＸＸ体育馆征地工作领导小组名单；
证据3、会议记录；
证据4、《县人民政府关于征收鹤峰县2008年第一批次建设用地土地的通告》（鹤政发（2010）30号）；
证据5、《关于印发鹤峰县2008年第一批次建设用地征地安置补偿方案的通知》（鹤政办发（2010）55号）》；
证据6、实物指标调查登记资料；
证据7、容美村中坝土地征收情况说明及征收土地人员安置补助协议。
上述证据证实，1、取得征地批准文件后，被告即行开展了征地工作；2、被告在两年内实施了具体征地行为，湖北省国土资源厅鄂土资函（2009）35号批文并未失效。
证据8、《关于对鹤峰县思源实验学校建设项目用地预审意见的函》（鹤国土资函（2013）52号）；
证据9、《鹤峰县规划管理局关于鹤峰县思源实验学校建设项目的批复》（鹤规文（2013）50号）；
证据10、《鹤峰县发展和改革局关于鹤峰县思源实验学校建设项目立项的批复》（鹤发改社会（2013）51号）；
证据11、《关于鹤峰县思源实验学校建设项目可行性研究报告的批复》（恩施州发改审（2013）223号）；
证据12、《关于鹤峰县思源实验学校建设项目可行性研究报告的批复》（恩施州发改审（2013）223号）；
证据13、《关于研究县实验小学迁建等工作的讨论纪要》（（2013）第12号）；
证据14、鹤峰县第十七届人民代表大会第三次会议关于《新建鹤峰县思源实验学校的议案》的决议。
上述证据证实，1、鹤峰县思源实验学校建设项目用地预审、项目可行性研究、立项等已经相关行政主管部门审批通过；2、鹤峰县思源实验学校建设得到了县委、人大的重视和支持。
证据15、《湖北省国土资源厅转发国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（鄂土资发（2009）123号）。
该证据证实，根据该文件规定，因城市规划调整、基础设施等原因尚未供地或已供地项目不能落实的，报经批准后可改变土地用途。
证据16、省人民政府《关于批准鹤峰县2008年底第1批次建设用地部分土地改变用途的批复》（鄂政土改（2014）1号）。
该证据证实，该建设用地部分土地改变用途履行了报批手续并依法取得了批准。
证据17、《县人民政府关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）。
该证据证实，该征收补偿安置方案报经县人民政府同意以及方案内容。
证据18、《鹤峰县国土资源局关于容美思源实验学校建设征收支付补偿款的通知》（鹤国土告字（2014）1号）；
证据19、思源实验学校征地补偿明细；
证据20、《房屋征收安置补偿合同》。
上述证据证实，1、土地征收相关补偿的支付情况；2、已与征收范围的10户房屋产权人签订了《房屋征收安置补偿合同》，并拆除了已签订协议的房屋，征收范围内仅剩1户未签房屋拆迁协议。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1-4的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的或认为与案件无关；对证据5的真实性无异议，但认为该证据不合法；对证据6的真实性有异议；对证据7的真实性无异议，但认为该协议无效；对证据8-20的真实性无异议，但认为与本案无关。
经合议庭评议，对原、被告提交的证据综合认证如下：原告提交的证据1-3均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信，但对其证明目的不予采信；证据4不符合证据要求，本院不予采信。被告提交的证据1-20均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，2009年1月9日，湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）批准了被告鹤峰县人民政府《关于恳请批准我县2008年第一批次建设用地的请示》（鹤政文（2008）106号）。获得征地批文后，为确保征地工作顺利进行，被告鹤峰县人民政府于2010年6月2日组建了ＸＸ体育馆征地工作领导小组及其办公室，并在2008年实物指标调查基础上，再行组织人员入户登记核实，分别于2010年7月19日、2010年8月13日召开被征地农户大会，宣传政策、解答问题、回应被征地农户要求。2010年8月6日，被告鹤峰县人民政府发布《县人民政府关于征收鹤峰县2008年第一批次建设用地土地的通告》（鹤政发（2010）30号），就批准征收建设用地名称、批准征收土地所在位置、批准征收土地面积、批准征收土地用途、土地补偿安置标准、被征收土地所涉及农业人口安置途径、补偿登记等事项予以公告。2010年8月30日，鹤峰县人民政府办公室发布《县政府办公室关于印发鹤峰县2008年第一批次建设用地征地安置补偿方案的通知》（鹤政发（2010）55号），明确了征地补偿安置的原则、征地补偿安置标准、征地费用分配及兑现办法、征地补偿安置途径等，并明确了零星树木补偿单价、地面附着物补偿单价。之后，107户被征地农户中有87户依鹤政发（2010）55号签订了《征收土地人员安置补助协议》，其中原告有罗安元、李宜凤、李宜银、陈小妹、田玉莲、罗安龙、马金香、陈锋、彭湘合、向桂年、杨长寿、李宜黄、田菊秀、陈新莲、张红平、田腾云。
因城市规划调整，被征土地用途变更，将用于建设思源实验学校。2013年11月12日，鹤峰县国土资源局《关于对鹤峰县思源实验学校建设项目用地预审意见的函》（鹤国土资函（2013）52号）通过思源实验学校建设项目用地预审。2013年11月13日，鹤峰县规划管理局《关于鹤峰县思源实验学校建设项目的批复》（鹤规文（2013）50号）认为鹤峰县思源实验学校建设项目选址符合规划要求，并对规划设计指标作出批复。2013年11月13日，鹤峰县发展和改革局《关于鹤峰县思源实验学校建设项目立项的批复》（鹤发改社会（2013）51号）同意思源实验学校建设项目立项，并就有关事项作出批复。2013年11月15日，恩施土家族苗族自治州发展和改革委员会《关于鹤峰县思源实验学校建设项目可行性报告的批复》（恩施州发改审（2013）223号）认为建设鹤峰县思源实验学校十分必要，并对相关事项作出批复。2013年11月29日，中共鹤峰县委常委会议专题讨论了思源实验学校建设相关问题。2014年1月8日鹤峰县第十七届人大三次会议第四次全体会议通过《关于新建鹤峰县思源实验学校的议案》，大会要求鹤峰县人民政府尽快实施好这一议案。为加快思源实验学校建设，被告鹤峰县人民政府于2013年12月20日作出《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号），在《县政府办公室关于印发鹤峰县2008年第一批次建设用地征地安置补偿方案的通知》（鹤政发（2010）55号）的基础上，增加了房屋征收补偿相关内容，并就有关事项进一步予以明确。之后，有11户被征地农户依鹤政函（2013）110号签订了《征收土地人员安置补助协议》，其中原告有刘泽献、洪英；11户房屋征收户中有10户签订了《房屋征收安置补偿协议》，并将被征收房屋拆除，只有1户未签订《房屋征收安置补偿协议》，即原告李银秀。2014年1月23日，鹤峰县国土资源局发布《关于容美思源实验学校建设征地支付补偿款的通告》（鹤国土告字（2014）1号），告知被征地农户按通告的相应银行账号查收补偿款。
另查明，因需改变被征土地用途，被告鹤峰县人民政府向湖北省国土资源厅报送《关于批准2008年度第一批次建设用地（A片）改变土地用途的请示》（鹤政文（2014）5号），请求湖北省国土资源厅批复同意。2014年3月3日湖北省人民政府《关于批准鹤峰县2008年度第1批次建设用地部分土地改变用途的批复》（鄂土改（2014）1号），同意按被告鹤峰县人民政府申报方案调整土地规划用途，改变用途后科教用地以划拨方式供地。
本院认为，针对原、被告双方的争论焦点，综合评析如下：
一、被告是否具有批准权限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见，鹤峰县人民政府有权批准《容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案》，是本案适格被告。
二、湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）是否失效。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，具体征地行为包括发布征地公告、办理征地补偿登记、制定征地补偿安置方案、进行征地安置补偿等。从本案证据来看，自2009年1月取得征地批文后，被告鹤峰县人民政府于2010年6月成立征地工作领导小组，开展入户登记核查，召开被征地农户会议，2010年8月发布征地通告，制定补偿方案，与被征地农户签订补偿安置协议等。可见，被告鹤峰县人民政府在两年内实施了一系列具体征地行为，鄂土资（2009）35号并未失效。
三、关于改变被征土地用途的问题。
（一）本案证据显示，城市规划调整后，思源实验学校建设项目的用地预审、规划审查、立项等已经相关行政主管部门审批同意，且被告鹤峰县人民政府将被征土地用途变更为科教用地也得到了湖北省人民政府批复同意。
（二）本案中，被征土地用途改变后，将全部用于公益事业建设。而《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）所确定的补偿项目及标准符合《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）的要求，且对被征土地上房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。同时被告鹤峰县人民政府正在积极开展失地农民的养老保险工作。可见，改变被征土地用途，并未损害被征地农户合法权益。
（三）《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）制定后，有部分被征地农户依据该方案签订了《征收土地人员安置补助协议》和《房屋征收安置补偿合同》，并领取了安置补偿款项，对这部分被征地农户的信赖利益应予保护。
综上，原告鹤峰县容美镇容美村30名村民诉请撤销被告作出的《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）缺乏事实与法律依据，依法应予以驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告鹤峰县容美镇容美村30名村民要求撤销被告鹤峰县人民政府于2013年12月20日作出《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告鹤峰县容美镇容美村30名村民负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 刘平立
审判员 蔡 斌
审判员 聂礼刚
二〇一四年六月十七日
书记员 张 宁
附：30名原告名单
洪家良王本清张红平罗安元田菊秀李宜凤
向申兰洪英胡春兰曹友伦韩思玉李爱民
洪家吉徐立新李银秀马金香陈峰李学军
刘泽献杨长寿田玉年向桂年莫芫李宜艮
韩永娥田桂花罗安龙李宜黄田腾云陈小妹