河南省郑州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫01民初116号
原告河南平原建设工程有限公司，住所地郑州市。
法定代表人李松明，董事长。
委托代理人孔君敏。
被告郑州市森林公园，住所地郑州市金水区。
法定代表人史国强。
委托代理人张文明，河南良仁律师事务所律师。
委托代理人桑文君，河南良仁律师事务所律师。
原告河南平原建设工程有限公司（以下简称平原建设公司）诉被告郑州市森林公园（以下简称森林公园）合同纠纷一案，本院于2016年6月8日作出（2014）郑民四初字第436号民事裁定书，驳回了平原建设公司的起诉。本院驳回起诉的理由为：人民法院受理民事诉讼的范围为公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼。本案所涉土地争议实际上是人民政府在处理原郑州市种鸡场和原郑州市金水区马李庄桑园村民组土地纠纷时遗留的问题，并非是基于平等主体之间的财产关系和人身关系提起的诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
平原建设公司不服该裁定，上诉于河南省高级人民法院，河南省高级人民法院于2015年11月17日作出（2015）豫法民终字第00089号民事裁定书，撤销了本院的（2014）郑民四初字第436号民事裁定书，指令本院对本案进行审理。
河南省高级人民法院的理由为：2004年11月10日，郑州市种鸡场与平原建设公司签订协议，对本案所涉土地使用权的转让及相关事项进行了约定；平原建设公司起诉请求森林公园继续履行该土地转让协议，诉讼主体清楚，诉讼请求明确、具体，属于人民法院民事诉讼受案范围。郑州中院应当对协议的效力、平原建设公司的诉讼请求是否合理、主张的事实是否存在、提供的证据材料是否充分等进行审理。郑州中院认为本案系非平等主体之间的财产关系和人身关系提起的诉讼，从而认定不属于人民法院受理民事诉讼的范围，属于认定事实错误。
本院依法另行组成组成合议庭，公开开庭进行了审理。平原建设公司的法定代表人李松明及委托代理人孔君敏，森林公园的委托代理人桑文君，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
平原建设公司诉称：2004年经郑州市人民政府批准，郑州市种鸡场与平原建设公司协议将郑州市种鸡场所有的位于107国道以西，北环路以南的70亩土地使用权【土地证号为郑国用（1997）字第4390号】以壹仟壹佰伍拾万元（11**万元）的价格一次性转让给平原建设公司。双方于2004年11月10日签订土地转让《协议书》。郑州市政府对此作出批示予以同意。《协议书》签订后，平原建设公司向郑州市种鸡场支付了全部转让款。2006年期间，根据郑州市政府相关文件，郑州市种鸡场被森林公园兼并。2009年1月8日森林公园将70亩土地中的28.9亩土地过户给平原建设公司指定的郑州万龙园置业有限公司（以下简称郑州万龙园公司），剩余41.1亩土地却迟迟不按合同约定过户给平原建设公司。平原建设公司多次催促森林公园要求其办理过户手续，但是迟迟未能办理。由于森林公园在兼并郑州市种鸡场后，迟迟不按照约定全面履行土地转让《协议书》中的内容，导致平原建设公司的合同权益无法实现。请求判令：森林公园继续履行2004年11月10日的土地转让《协议书》，将41.1亩土地使用权过户给平原建设公司。
森林公园辩称：森林公园提供了合格的过户资料，并且已经协助平原建设公司将土地过户到了平原建设公司指定的公司名下。《补充协议》约定的土地亩数只是个概数。在《补充协议》中又约定了不管土地亩数实际测量多少，协议约定的总补偿1150万元不退不补。后经实测实际面积为28.9亩，森林公园已经协助全部过户到平原建设公司指定的公司名下。绿化带约30亩不能实际过户是政府规定的，不是森林公园的原因。
《协议书》第五条、第七条都约土地过户手续全部办理完毕后，平原建设公司才将1150万元支付给森林公园。土地过户后，平原建设公司在2010年就已经将该1150万元支付给了森林公园，说明当时平原建设公司也认可平原建设公司已经将约定的土地全部过户到平原建设公司名下。森林公园已经全面履行合同义务。请求驳回平原建设公司的诉讼请求。
本院经审理查明以下案件事实
一、1994年8月20日，以郑州市金水区柳林乡马李庄村第五村民组（马李庄村桑园村民组前身）为甲方，以河南省中原基础建设总公司（平原建设公司前身）为乙方签订《协议书》一份，主要载明：“一、甲方将该块土地的产权移交给乙方，乙方补偿给甲方一定的费用；该块土地的坟、构筑物由甲方负责清理；二、乙方拥有该块土地的产权，自行开发利用，甲方不得干涉。三、该块土地地理位置位于107国道西侧；东边地界位于107国道边；西边地界位于航空花园西围墙齐；北边地界位于航空花园南围墙边；南边地界位于黄魏干沟边；四、四边长折合亩数：东边长180米，西边长160米，南边长200米，北边长154.4米，共计肆拾伍亩壹份捌厘陆毫；五、每亩土地包括所有费用为柒点伍万元人民币，共计：叁佰叁拾捌万捌仟玖百伍拾元（3388950.00元）……”
二、后因郑州市种鸡场同郑州市金水区马李庄村桑园村民组就该土地使用权归属问题多次发生纠纷，郑州市人民政府专门成立了第十三工作组对此事进行协调。2004年10月7日，郑州市人民政府召开了“关于研究重大不稳定问题工作会议”，听取了第十三工作组对处理郑州市种鸡场和马李庄桑园村民组土地纠纷问题的情况汇报，明确了郑州市种鸡场和郑州市金水区马李庄桑园村民组发生纠纷的土地使用权归郑州市种鸡场所有。
三、2004年11月10日，以郑州市种鸡场为甲方，以平原建设公司为乙方签订《协议书》一份，主要载明：“一、甲方同意将位于107国道以西，北环路以南的土地［土地证号：郑国用（1997）字第43**号］，约40亩，每亩25万元，合计：壹仟万元整（1000.00万元整），绿化带约30亩，每亩5万元，合计：壹佰伍拾万元整（150.00万元整），共计（￥：1150万元整）壹仟壹佰伍拾万元整，一次性过户给乙方，此款（1150万元）壹仟壹佰伍拾万元不再增减；二、乙方在本协议签订后，三日内向甲方支付定金（50.00万元）伍拾万元整（此50万元含在1150万元内），甲方在三日内提供土地证及土地过户资料，全力配合乙方到市土地管理部门办理土地过户相关手续……四、甲、乙双方在本协议签订之日起，四个月内办理完过户手续。若因甲方原因办理不成土地过户（不含土地查封因素），甲方退还乙方定金50万元，若因乙方原因办理不成土地过户，甲方不退乙方定金50万元，因土地证手续解封受阻时间顺延，或无法办理土地过户手续，甲方退还乙方50万元定金，乙方退还甲方土地证；五、土地证过户手续全部结束，三日内乙方应无条件把壹仟壹佰伍拾万元整（1150.00万元）全部结清，逾期则按实际欠款余额日千分之三违约金交付甲方，至之全部结清……七、土地证手续全部办理完后，土地证暂由郑州市国土资源局保存，乙方把土地证款壹仟壹佰伍拾万元（1150.00万元）全部交付给甲方，由甲方向郑州市国土资源局出具证明，郑州市国土资源局见证后，乙方领取土地证。乙方没有拿到土地证前，因擅自开发所导致的一切损失，全部有乙方自行承担。”
四、2004年11月15日，郑州市种鸡场向平原建设公司出具《河南省统一财务收款收据》一份，载明：“今收到河南平原建设工程有限公司交来伍拾万元定金，￥500000.00。”
五、2005年1月26日，第十三工作组出具了《关于郑州市种鸡场和金水区马李庄桑园村民组土地纠纷和占地补偿款问题的解决方案》（以下简称《解决方案》），并由郑州市金水区人民政府、郑州市农业局、郑州市金水区北林路街道办事处马李庄村村民委员会、郑州市种鸡场、郑州市金水区马李庄村桑园村民组、平原建设公司六方签章同意。《解决方案》主要载明：“一、关于土地使用权归属问题……2004年10月7日，郑州市人民政府召开了“关于研究重大不稳定问题工作会议”，听取了第十三工作组对处理郑州市种鸡场和马李庄桑园村民组土地纠纷问题的情况汇报，此次会议再次明确郑州市种鸡场和郑州市金水区马李庄桑园村民组发生纠纷的土地使用权归郑州市种鸡场所有。目前，各方对土地权归属问题已无争议……四、关于郑州市种鸡场协议出让土地问题：郑州市种鸡场和桑园村民组发生争议的110多亩土地，市政建设已占用近70亩，且补偿款问题已平稳解决。由于土地已经确权给郑州市种鸡场，剩余40多亩土地应由郑州市种鸡场处理。但鉴于桑园村民组长期占用该块土地，又于1993年将土地私自出让给河南省平原建设工程有限公司，我们认为应从尊重历史、面对现实、兼顾各方利益、依法合情合理解决的角度出发，由市种鸡场将此块土地协议出让给河南平原建设工程有限公司是解决此纠纷的有效途径……原河南平原建设工程有限公司和马李庄村委会1993年转让土地所签协议中河南平原建设工程有限公司所欠土地款项不再履行……工作组已将此解决办法向包案领导副市长王林贺作了汇报，王林贺副市长就此问题作了批示‘已向文超市长汇报，文超市长指示，根据特事特办的原则，由市土地局向市政府写出报告，按程序审批’我们工作组正与有关部门协调办理有关手续。”
六、2005年8月30日，以郑州万龙园公司为甲方，以平原建设公司为乙方签订《联合开发协议》一份，主要载明：“一、联合开发原则：乙方提供建设用地，甲方负责办理经济适用房设计规划、土地使用权证以及开发建设项目的所有手续，双方联合开发建设住宅小区……二、乙方提供的建设用地位于：中州大道以西，北环路以南，南北长约240米，东西宽约110米，约50亩土地。最终用地面积以郑州市土地管理局核发的土地使用证上核准的面积为准……五、乙方责任：1、负责提供土地过户的有关手续（乙方拥有土地使用权的证明资料：土地使用权转让协议书，郑州市规划局核发的选址意见书，郑州市政府批文，郑州市土地局用地批文等），协助甲方办理土地过户等有关手续……”
七、2006年6月2日，郑州市种鸡场向平原建设公司出具《河南省统一财务收款收据》一份，载明：“今收到河南平原建设工程有限公司交来伍万元整土地款，人民币（大写）伍万元整，￥50000.00。”
八、2006年6月3日，以郑州市种鸡场为甲方，以平原建设公司为乙方，以郑州万龙园公司为丙方签订《补充协议》一份，载明：“甲、乙、丙三方根据甲乙于2004年11月10日所签的协议和乙、丙双方2005年8月30日所签订的联合开发协议，为了使项目快速顺利开发，现经甲、乙、丙三方友好协商，本着平等互利的原则，一致同意达成协议如下：一、甲、乙、丙三方一致同意将位于老107以西、北环路以南的土地［土地证号：郑国用（1997）字第43**号］，约40亩，每亩补偿款25万元，合计：壹仟万元整（1000.00万元整），绿化带约30亩，每亩补偿款5万元，合计壹佰伍拾万元（150.00万元整），共计壹仟壹佰伍拾万元整（1150万元），一次性从甲方直接过户给丙方（不管土地亩数实际测量多少，协议约定的总补偿1150万元不退不补）。乙方应付甲方的补偿款，由丙方代乙方支付。二、本协议签订后，甲、丙双方应各自准备办理土地证过户所需的全部相关资料，待郑州市国土资源局窗口确认办理土地过户所需资料齐全后十五日内，丙方代乙方付清剩余土地补偿款。甲方收到丙方全部土地补偿款后，十五日内把办理土地过户窗口所认定的所需全部资料交给丙方。以丙方为主办理土地过户，甲方全力配合。三、付款日期届满，丙方如果没付清全部剩余补偿款，甲方不再提供办证资料，停止办理过户手续，乙方前期交给甲方的55万元补偿款不予退还，同时终止土地转让协议。甲、乙双方于2004年11月10日所签订的协议书同时终止。如果甲方在收到丙方全部补偿款后十五日（法定节假日除外）内未将郑州市国土资源局窗口处认可的材料提供给丙方，甲方承担100万元违约金，必须继续履行土地转让协议。四、原甲、乙双方于2004年11月10日所签订的协议书，如与本协议条款不一致时，以本协议为准。五、本协议未尽事宜，按甲、丙所签的协议解决。六、本协议壹式叁份，甲、乙、丙各执壹份，三方盖章后生效。”
九、2006年7月6日，以平原建设公司为甲方，以郑州万龙园公司为乙方签订《土地转让协议》一份，主要载明：“甲、双方本着‘平等互利’的原则，真诚合作的态度，经友好协商，就甲方所拥有的土地转让给乙方开发建设经济适用住房一事达成如下协议：一、甲方提供的建设用地位于：中州大道以西，北环路以南，徐寨路以北，约28.9亩土地。最终用地面积以郑州市土地管理局核发的土地使用证上核准的面积为准。二、甲、乙双方一致同意该土地转让价格为每亩140万元，总价款为肆仟零肆拾陆万元（最终价款以实际过户面积合算）……七、甲方责任：1、积极提供土地过户的有关手续，协助乙方办理土地过户等有关手续……”
十、2006年7月13日，郑州市郑东新区建设领导小组召开郑州市种鸡场撤并移交工作会议，会议确定郑州市编委将郑州市种鸡场撤销，由郑东新区管委会整体收编，事业编制并入森林公园。
十一、2009年1月8日，郑州市国土资源局向郑州万龙园公司颁发《郑国用（2009）第0010号国有土地使用权证》，主要载明：“土地使用权人：郑州万龙园置业有限公司，座落：107国道西、徐寨路北，地类：城镇住宅经济适用房，使用权类型：划拨，使用权面积19276.1㎡。”
十二、2009年3月4日，森林公园出具《土地出让缴款说明》一份，载明：“郑东新区财政局：原郑州市种鸡场107国道土地纠纷由市政府第十三工作组协调后将此宗土地转让给郑州万龙园公司。土地出让款由郑州市森林公园代收后上缴东区财政局。由东区财政局开具土地专用票据。特此说明。”在该说明上备注有“2009.3.6.已到账5182000元”字样，在该字样上盖有郑州市郑东新区管理委员会计划财政局财务专用章。
十三、2010年7月5日，森林公园名下账号16×××38的账户向郑州市郑东新区管理委员会计划财政局名下账号为32×××66的账户汇入人民币6318000元。
十四、2010年7月16日，郑州市郑东新区管理委员会计划财政局出具《土地出让收入专用票据》一份，缴款单位为郑州市万龙园置业有限公司，缴款性质为土地出让价款，缴款金额为6318000元。
十五、2013年4月11日，以森林公园为甲方（付款方），以平原建设公司为乙方（受款方）签订《土地补偿款付款协议书》一份，主要载明：“2012年10月因郑州市北三环立交桥工程占用甲方5块土地30.11亩，其中北三环以南中州大道以西编号为9-3（面积3244.3平方米）的一块土地曾于2004年11月10日，在市委工作组协调下，甲方（原郑州市种鸡场）已将土地出让给乙方。乙方已按协议约定付清了土地款。因涉及绿化带问题，该土地没有过户，仍在郑州市种鸡场名下。经双方协商，就该块土地补偿款事宜达成如下协议：一、甲方同意将北三环立交桥项目占地编号9-3，面积3244.3平方米（4.866亩），土地补偿款为1216500元（壹佰贰拾壹万陆仟伍佰园整），一次性付给乙方。本协议签订后一周内付清……三、甲方将上述土地补偿款付给乙方后，甲乙双方就北三环以南、中州大道以西的市属重点工程建设土地补偿等作为了结，甲方不负任何责任和承担任何风险与损失。”
十六、2014年8月11日，郑州市国土资源局出具土地登记情况证明，显示：土地使用者郑州市种鸡场；座落：107国道与北环东三环相交处；用途：其他用途（养殖）；使用权类型：划拔；使用权面积：157534.7平方米；土地证号郑国用（1997字第43**号。
本院认为：一、关于2006年6月3日签订的《补充协议》（以下简称《补充协议》）的合同效力问题。平原建设公司认为，《补充协议》未经有关部门批准，因此除已过户的28.9亩外，《补充协议》对于争议土地的约定是无效的。森林公园认为，《补充协议》是平原建设公司、森林公园真实意思的表示，合法有效。本院认为，土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。《补充协议》的实质是一个经批准才能生效的合同，该合同在2006年6月3日各方当事人盖章后即已成立并对各方当事人产生法律约束力，但该协议中土地转让的约定是否生效取决于有批准权的人民政府是否批准。郑州市国土资源局向郑州万龙园公司颁发郑国用（2009）第0010号国有土地权证及郑州市郑东新区管理委员会计划财政局收取郑州万龙园公司土地出让金共计1150万元的事实表明《补充协议》中约28.9亩土地转让的约定已得到有批准权的人民政府的批准，该部分土地转让行为应被认定为有效。《补充协议》对于剩余的约41.1亩土地转让问题的约定虽已成立，但由于尚未得到有批准权的人民政府的批准而未生效。
二、关于《补充协议》是否履行的问题。平原建设公司认为，该协议并未实际履行，实际履行的是2004年11月10日签订的《协议书》（以下简称《协议书》）和2006年7月6日签订的《土地转让协议》（以下简称《土地转让协议》）。森林公园认为《补充协议》是对《协议书》的补充和变更，并已实际履行。本院认为：首先，森林公园将名下的约28.9亩土地转让给郑州万龙园公司的事实说明《补充协议》已实际履行，否则根据合同效力相对性原理，森林公园没有向郑州万龙园公司过户土地的义务。其次，已转让的约28.9亩土地出让款的缴纳主体为郑州万龙园公司的事实也说明《补充协议》已实际履行，否则土地出让款的缴纳主体应为平原建设公司而非郑州万龙园公司。再次，尽管《补充协议》是否生效取决于相关部门的审批结果，但《补充协议》作为各方当事人真实意思的表示已依法成立，各方当事人均应受到该协议内容的约束。根据《补充协议》第四条的约定，《补充协议》实际上已取代《协议书》成为履行土地过户义务的依据。最后，《土地转让协议》中28.9亩土地的数字是经双方对本案所涉土地实地测量得出的，这说明《补充协议》第一条中“不管土地实测量多少，协议约定的总补偿1150万元不退不补”的约定得到了实际履行，否则《土地转让协议》约定的土地过户面积不可能恰好为28.9亩。综上，本院认为2006年6月3日签订的《补充协议》得到了实际履行。
三、关于《补充协议》同《协议书》、《土地转让协议》及2013年4月11日双方签订的《土地补偿款付款协议书》（以下简称《土地补偿款付款协议书》）的关系问题。平原建设公司认为，《土地转让协议》对《补充协议》的内容进行了变更（即转让28.9亩土地，对于28.9亩之外的其他土地不再转让给郑州万龙园公司），《土地款付款协议书》是对《补充协议》相关内容的修改（即剩余土地还应转让给平原建设公司）。森林公园认为，《补充协议》是对《协议书》的补充和变更。本院认为，当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。首先，《补充协议》实际是一个权利义务的概括转让协议，平原建设公司通过该协议将其在《协议书》中的权利义务概括转让给了郑州万龙园公司，并得到了《协议书》相对方郑州市种鸡场的同意。故《补充协议》实际上是通过三方协议的形式对《协议书》和2005年8月30日签订的《联合开发协议》（以下简称《联合开发协议》）进行了变更。其次，根据合同效力相对性原理，《土地转让协议》作为平原建设公司与郑州万龙园公司两方签订的协议对郑州市种鸡场不能产生法律约束力，更不可能对三方共同签订的《补充协议》进行变更。再次，《土地转让协议》实际上将《联合开发协议》中联合开发房地产的内容变更为了由郑州万龙园公司支付对价，平原建设公司配合过户土地。由于《土地转让协议》签订时，相关土地仍在郑州市种鸡场名下，故平原建设公司配合过户土地的依据仍然是三方签订《补充协议》。因此，《土地转让协议》实际上是对平原建设公司和郑州万龙园公司因概括转让《协议书》的权利义务而产生的补偿问题进行的约定，而非对《补充协议》的变更。最后，《土地补偿款付款协议书》中并无平原建设公司主张的剩余土地还应转让给平原建设公司的内容，而是对于因为规划原因（绿化带问题）无法过户的土地补偿款问题进行了约定。因此，《土地补偿款付款协议书》并非对《补充协议》相关内容的修改，而是就《补充协议》中履行不能部分对平原建设公司的补偿问题进行的约定。
四、关于森林公园所承担的合同义务的性质问题。平原建设公司认为，《协议书》约定的过户土地面积为70亩，森林公园已过户28.9亩，其对剩余41.1亩土地仍负有过户义务。森林公园认为，《补充协议》约定森林公园对土地的过户是配合、协助义务。本院认为，国有划拨土地转让，必须符合所在土地利用总体规划和城市总体规划的要求，并依法报有批准权的人民政府批准。本案所涉土地为国有划拨土地，其转让须经有批准权的人民政府批准。森林公园对本案所涉土地无权直接过户，其只有提供土地过户相关资料及配合、协助的义务，所涉土地最终能否实际过户由有批准权的人民政府决定。
综上，2004年11月10日的《协议书》已被2006年6月3日签订的《补充协议》所变更，且《补充协议》中剩余土地过户须经有批准权的人民政府的批准。人民法院的司法审查权不能代替人民政府的行政审批权，平原建设公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第七十七条、第八十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，判决如下：
驳回河南平原建设工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费87800元，由河南平原建设工程有限公司负担。
如不服本判决，可自本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 刘超
审判员 张红
审判员 宁宇
二〇一六年五月十七日
书记员 马静