黑龙江省佳木斯市郊区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0811行初22号
原告：佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司，住所地佳木斯市东风区宝德路。
法定代表人：孙宝江，董事长。
委托诉讼代理人：胡靖宇，黑龙江鼎铎律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐明昌，佳木斯宝德药业有限公司法务部主任。
被告：佳木斯市国土资源局。地址：佳木斯市长安路****号。
法定代表人：计秀坤，局长。
委托诉讼代理人：高嵩，佳木斯市国土资源局总工程师。
委托诉讼代理人：杨兴杰，黑龙江君德律师事务所律师。
原告佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司不服被告佳木斯市国土资源局依据佳木斯市人民政府作出的“关于收回原告土地使用权”的批复在《三江晚报》公布的撤销其土地使用证的《公告》一案。原告于2008年7月24日向黑龙江省人民政府提出了行政复议申请。复议机关于2008年10月21日作出了黑政复决[2008]65号行政复议决定，其主要内容是：佳木斯市人民政府向原告出让国有土地使用权的行为，依法应当纠正。因此，佳木斯市人民政府作出的佳政函[2006]58号批复是符合法律规定的。本机关予以支持。原告提出的行政复议缺乏事实根据和法律依据，本机关依法不予支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项规定，本机关决定：维持佳政函[2006]58号批复。后原告向佳木斯市中级人民法院提起行政诉讼。2010年7月13日佳木斯市中级人民法院做出（2010）佳行辖字第16号行政裁定书，将本案移交本院审理。本院于2011年2月20日作出（2011）郊行初字第2号行政裁定，驳回原告佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的起诉。原告佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司不服，上诉至佳木斯市中级人民法院，佳木斯市中级人民法院于2011年7月1日作出（2011）佳行终字第12号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司不服，申请再审，佳木斯市中级人民法院于2016年5月19日作出（2014）佳行监字第2号行政裁定，再审此案，于2016年5月26日作出（2016）黑08行再2号裁定，裁定如下：一、撤销本院（2011）佳行终字第12号行政裁定和郊区人民法院（2011）郊行初字第2号行政裁定；二、发回佳木斯市郊区人民法院重审。本院依法另行组成合议庭。于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的法定代表人孙宝江、委托诉讼代理人徐明昌、胡靖宇，被告佳木斯市国土资源局的委托诉讼代理人高嵩、杨兴杰均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司诉称，2003年7月22日，哈尔滨宝德实业有限公司根据佳木斯市人民政府出台的相关招商引资优惠政策，决定在佳木斯市成立新公司。经协商，哈尔滨宝德实业有限公司分别与佳木斯市大厦建材有限公司（原三砖厂）和佳木斯市第二制药厂达成土地转让和土地买断协议，并经佳木斯市人民政府批准，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司分别于2003年10月6日和2003年10月7日以出让的方式，依法取得共计69426.32平方米使用面积的三宗土地的使用权，其宗地号和证号分别是：4－25－586（0301119）、1－32－1－1（0301120）、1－32－1－58（0301121）。2003年11月25日，原告依法取得法人资格（取得营业执照）。此后，原告共投入1000余万元的资金兴建工厂，但是，由于2004年8月，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的法定代表人孙宝江突患重病，致使佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的建厂工程被迫暂时停工。待佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的法定代表人孙宝江病情好转并准备恢复建厂工程时，却于2008年6月得知佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司以出让方式合法取得的上述三宗土地的使用权，已由佳木斯市政府收回。对此，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司不服，向黑龙江省人民政府申请复议，黑龙江省人民政府维持了佳木斯市政府收回佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司三宗土地使用权的行政行为和复议决定。佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司依据行政诉讼法的规定，向法院提起行政诉讼，具体理由如下：一、招、拍、挂：佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司以出让方式取得的土地，其性质不属于经营性用地而是工业用地。该性质土地的使用权的取得，依法不用经过招、拍挂。另外，在佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司以出让的方式合法取得涉案的三宗土地时，并不存在“两个以上意向用地者”，依法也不必以招、拍、挂方式出让。因此，复议决定没有事实根据和法律依据。二、相关协议与合同的性质：本案中相关的土地买断和土地转让“协议”和“合同”中的有关土地收回的约定，不能作为佳木斯市政府收回原告土地使用权的依据。本案中涉案的三宗土地的所有者是国家，各级政府代表国家对国有土地行使管理权。土地的出让与收回都应依法进行，而不是依“协议”或“合同”的约定进行。《中华人民共和国土地管理法》才是政府代表国家出让或者收回国有土地使用权的唯一的法律依据。而在《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款中已经明确列出了政府收回国有土地使用权的法定前提，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司并不符合佳木斯市政府依法收回土地使用权的上述五个法定前提中的任何一个，由此可见，《复议决定》是没有事实根据和法律依据的，佳木斯市政府收回佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的土地使用权是违法的。三、不可抗力：佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司“虽享有佳木斯市政府出台的优惠政策，但未能达到预期目的”。对此，我们应当分清楚“未达到预期目的”的原因是什么，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的法定代表人孙宝江突患重病的事实，并不是其主观追求的结果。“突患重病”是佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司意志以外的原因造成的，是佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司不可抗力的。另外，在患病后，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的法定代表人孙宝江一直都在积极治疗，并且又一直都在做着康复的努力，其目的就是为了尽力减少因此造成的各方面的不利，况且，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司在其法定代表人孙宝江生病前，已经开工建厂，不存在“晒地皮”的现象。而佳木斯市政府以佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司出台优惠政策后没达到预期目的为由，收回其合法出让给佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的土地使用权的行政行为显然是违法的，复议决定是没有事实根据和法律依据的。四、告知义务：佳木斯市政府在违法作出收回原告以出让方式合法取得的三宗土地的使用权的行政行为时，并未依法告知佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司相应的获得法律上救济的权利。未告知的行为本身就是一种剥夺。另外，在收回佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的土地使用权的公告中，并未说明收回的事实根据和法律依据。《土地登记规则》中并没有收回土地的相关规定。佳木斯市政府以《土地登记规则》为收回的法律依据显然是错误的，是明显的适用法律不当。五、佳木斯市政府作出的违法的行政行为，严重侵害了佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的财产权利和利益。本案争议的三宗土地的使用权，是经佳木斯市政府批复同意后才合法转让给佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的投资人哈尔滨宝德实业有限公司。当佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司依法成立后，这三宗出让土地的使用权的性质实际上已经依法是佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的合法财产了，在出让合同未到期或者在作为企业法人的佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司没有被依法撤销前，佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的所有财产都是受我国宪法和其他所有相关法律严格保护的，是神圣不可侵犯的。佳木斯市政府以行政行为来侵犯和剥夺企业合法财产，这是没有法律依据的。由此可见，佳木斯市政府收回佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司三宗土地的使用权的行为是违法的，其行为性质，就是剥夺企业合法财产的违法行为，正是佳木斯市政府的上述违法行政行为，致使佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司无法开始正常的恢复建设，从而给佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司造成了巨大的经济损失，因此，佳木斯市政府的行政行为是违法的，复议决定是没有事实根据和法律依据的。综上所述，佳木斯市政府的行政行为，完全是没有事实根据和法律依据的违法行为，给佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司造成了十分巨大的经济损失和社会负面影响。佳木斯市政府的行政行为，已经严重地剥夺了侵害了佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的合法权益。为了维护佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的合法权益，现佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司呈请人民法院依法判令撤销被告{依据佳政函（2006）58号批复做出的收回佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司土地使用权批复}作出的公告。
佳木斯市国土资源局辩称，一、佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司提起行政诉讼超过法定期间，应依法驳回其起诉。1、佳木斯市人民政府做出的佳政函【2006】58号批复的时间是2006年6月15日，公告时间是2006年7月27日，而原告在两年后的2008年7月21日才提出行政复议申请，且该行政复议案件的被申请人是佳木斯市政府，原告并未对本案被告土地局提起行政复议。原告直接在2011年对被告向法院提起行政诉讼，按照行政诉讼法的规定直接向法院提起行政诉讼的应在具体行政行为作出后6个月内提起，原告在提起行政复议时的2008年7月21日就已经知道被告做出的行政行为，故原告提起诉讼已经超出法定期间，应依法予以驳回。2、黑政复决【2008】65号于2008年10月21日做出的，而原告却在2010年12月提起行政诉讼，行政诉讼法第38条规定，不服复议决定的，应在收到复议决定书之日起15日内向法院提出诉讼，但原告在两年之后才提起诉讼，明显已经超过了法定的时间，因此，应依法驳回其起诉。二、原告增加的诉讼请求不应予以审理。行政诉讼法解释第四十五条规定：起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。因为本案是因再审被撤销了原审判决而重新予以审理的行政案件，原告的起诉书副本在原审一审时就已经送达给被告，重审过程中只能对原审中原告的诉请进行审理而不能增加诉请，原告增加的关于赔偿数额的诉请不应予以审理。况且，原告提出的赔偿数额缺乏依据。首先原告并未缴纳土地出让金，第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要表明，被告出让给原告的三砖厂的土地65591.50平方米是免收土地出让金，第二制药厂的土地3834.82平方米，也没有收取土地出让金而是将土地出让金作为原告安置职工的费用交由原告处理。既然没有收取土地出让金也就不存在向其返还出让金的理由；其次，原告既要出让金了就没有理由再要征地补偿款，二者是互相抵触的不能同时主张；第三，原告的地上物因其拖欠施工方工程款而被法院拍卖偿还欠款与被告无关。综上可知原告主张赔偿款缺乏事实和法律依据。三、原告取得及被收回涉案土地的过程及事由。1、原、被告双方签订的有关收回土地使用权的约定有效。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”佳木斯市人民政府出让土地给原告，正是依据上述规定，本着平等、自愿原则实施的行为，双方之间签订的协议、合同等对双方具有约束力。虽然双方没有签订规范的国有土地使用权出让合同书，但双方为出让土地而形成的、表明双方真实意思表示的书面材料都应是土地出让协议的组成部分。佳木斯经贸委是佳木斯市政府的内部职能部门，佳木斯市经贸委与哈尔滨宝德公司签订的《关于哈尔滨宝德实业有限公司在佳木斯市投资建厂的合作协议》（简称《合作协议》）内容，是第59次、第60次佳木斯市政府市长办公会议纪要内容的具体化、条文化，完全符合会议纪要的精神。因此，该《合作协议》可以视为经贸委代表市政府与哈尔滨宝德公司签订的土地出让合同。《合作协议》）第四条约定“乙方（宝德公司）按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产。如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权。”其中的“如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权”的约定属于附解除条件的条款，按照合同法的规定，一旦该条件成就合同就可解除，市政府就可收回该宗土地的使用权。在经委与宝德实业公司签订协议后，佳木斯市第二制药厂与哈尔滨宝德实业有限公司签订的《哈尔滨宝德实业有限公司买断佳木斯市第二制药厂部分土地及无形资产安置职工就业独立办厂协议》以及佳政函【2003】44号《关于佳木斯市大厦建材有限公司向哈尔滨宝德实业有限公司转让土地的批复》、《第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要》等文件均证实，市政府将两块土地无偿划拨给原告使用，其目的就是完成第二制药厂的GMP认证，从而完成第二制药厂的改制工作。２、原告属于根本性违约。双方签订相关协议后，市政府积极落实相关优惠政策，并为原告办理了土地使用权证，被告也积极投资建设，该项目自2003年8月开工，至当年11月中旬，生产车间主体封闭。同年12月11日，原告法定代表人孙宝江突患癌症，致使工程搁浅。2004年2月22日孙宝江书面通知佳木斯市经委提出终止合作协议，后经双方多次商榷，2004年5月6日孙宝江书面委托其弟孙宝田来佳木斯组织复建，但2004年6月30日后因孙氏家族矛盾，该项目再次停建。佳木斯经委多次派人或致函原告及孙宝江，提出收回土地等事宜。佳木斯经委在2004年7月15日以佳经贸函【2004】36号《关于佳木斯（宝德）药业有限公司在建工程有关意见的函》形式，向原告表明要在一周内收回土地，此函由孙宝江的委托代理人孙宝田签收，但原告始终没有给予任何答复。在该项目闲置的两年多时间里，佳木斯第二制药厂因未能通过GMP认证，原有的生产能力被破坏，186名职工因没有得到妥善安置就业无着落，没有生活来源，致使多次越级上访，造成直接经济损失3400万元。因该工程后期无人管理、无法复建，失去了与他人合作的机会。为安置第二制药厂职工，市政府收回第二制药厂的土地，通过挂牌拍卖给佳木斯大恒伟业有限公司。上述事实表明，因佳木斯宝德公司在新厂建设中因故停产，造成新厂不能按时投产，导致第二制药厂停产、销号，不能通过GMP认证，同时也失去了与他人合作的机会，最终造成第二制药厂的职工无法得到安置，没有达到经贸委签订合同的目的，故依据该约定市政府享有解除合同的形成权，市政府有权收回该宗土地的使用权。四、被告依据合法有效的佳政函【2006】58号批复做出的公告不存在被撤销的理由，应依法予以维持。佳政函【2006】58号批复至今未被撤销仍然是合法有效的，而被告根据市政府做出的批复以及《土地登记规则》第54条的规定，依法收回土地使用权、作废土地使用权证并依法予以公告的行为合法。被告做出的公告行为未超出佳政函【2006】58号批复的内容，综合本案中的市长办公会纪要、佳木斯市经贸委与原告签订的协议、原告与三砖厂及第二制药厂签订的土地转让合同等文件看，佳政函【2006】58号批复中的“收回两块土地使用权”实质是指三砖厂和第二制药厂这两块土地，这两块土地一块位于佳木斯市中部的向阳区、一块位于佳木斯市东部的东风区，从地理位置上讲是当然的两块土地，所谓“两块地”不属于专业术语而是普通人的常用语，因为第二制药厂的厂区内土地分为住宅用地和工业用地，虽然从常人看是一块地但因其土地性质不同，在专业管理土地的土地局来看就属于两宗地，所以办理了两本土地使用权证，即3076.30平方米和758.52平方米，合计为3834.82平方米，第二制药厂在这一块地上办理了两个土地证用专业术语应为“两宗土地”，因这两宗地联成一片所以常被称为“一块地”，批复也是将这两宗地称为一块地。因此，被告根据58号批复在公告中收回三宗土地、作废三本土地使用权证的行为并未超出58号批复的范畴，因而是合法的。
被告在庭审中提交了以下证据：
证据一、佳木斯市政府第59次市长办公会纪要（2003年6月14日）。
证明：纪要载明：（1）为推进国有企业产权制度改革和制药企业GMP认证步伐，为使第二制药厂获得新生，同意与哈尔滨宝德药业公司合作。（2）会议决定：（第二条）哈尔滨宝德公司一次性缴纳建设用地购置费53万元，用于三砖厂废弃地使用权转让、土地平整、道路铺设。（第三条）第二制药厂生产许可证、药号等无形资产和现有土地等资产作为职工国有身份置换和安置费用，新厂要全部接收第二制药厂职工。上述内容可证明：双方合作的目的是为第二制药厂改制，市政府同意出让两块土地的前提条件是第二制药厂能够获得制药企业GMP认证。
经庭审质证，原告认为：一、对文件的真实性和合法性无异议，对要证明的问题有异议，依据该纪要的第二条的规定：哈尔滨宝德实业有限公司，一次性交纳建设用地购置费53万元，该点可以证明，我们取得该三砖厂的土地，是通过转让的方式取得的，而不是出让的方式取得的；二、第二条也可以证明，53万购置费用于三砖厂土地平整，道路建设，但是佳木斯政府并没有将该资金用于土地平整和道路建设，说明佳木斯市政府已经违反了第59次会议纪要规定；三、该纪要可以证明，三砖厂的土地和第二制药厂的土地是两块不同的土地，被告有意将其混淆，结合佳政函（2006）58号文件，被告收回三砖厂的土地是错误的。根据该纪要的内容可以说明向原告提供土地的目的是为了促进佳木斯市药业企业的发展，以及制药企业GMP认证步伐，带动佳木斯市的制药发展，而并非被告提出的帮助二药厂完成GMP认证。
本院经审查认为，原告对此证据的真实性无异，该证据可以证实为使第二制药厂获得新生，同意与哈尔滨宝德药业公司合作的事实，故对此证据的真实性予以采信。
证据二、佳木斯市政府第60次市长办公会纪要（2003年7月21日）
证明：会议决定：将第二制药厂3500平方米的厂区用地用于职工退出国有企业身份。
经庭审质证，原告对该证据的真实性和要证明的问题无异议。
本院经审查认为，原告对此证据的真实性无异议，故对此证据予以采信。
证据三、佳木斯市经贸委与哈尔滨宝德实业有限公司签订的《关于哈尔滨宝德药业有限公司在佳市投资建厂的合作协议》（2003年7月22日）
证明：协议第四条约定：“乙方（宝德药业公司）按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产。如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权。”经贸委代表政府与宝德药业进行相关事项的办理。该约定证明，政府出让三砖厂7万平米的土地前提是宝德药业公司必须在按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产。否则，政府有权收回出让的土地。
经庭审质证，原告对此证据的真实性和合法性无异议，对要证明的问题有异议，该协议为佳木斯市经贸委代表市政府与原告确认投资相关事宜的约定，而对于转让土地使用权，颁发土地使用证，应属于行政机关作出的行政行为，其是否合法应依据相关法律规定，是否有权收回土地使用权更加应该严格按照法律规定执行，无权按协议约定行使该行政行为。佳木斯市经贸委在收回土地使用权上不是合法的行政主体，因此其无权收回土地使用权。
本院经审查认为，原告对此证据的真实性和合法性无异议，该证明可以证实“乙方（宝德药业公司）按GMP标准于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产。如乙方不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权”的事实，故对此证据的真实性和合法性予以采信。
证据四、佳木斯市大厦建材有限公司与哈尔滨宝德实业有限公司签订的《土地转让合同》（2003年7月22日）。
证明：佳木斯市大厦建材有限公司同意以53万元的价格将7万平方米的废弃地让给宝德药业公司使用。但该宗地为划拨用地，大厦建材公司无权转让，其53万元费用应视为对大厦建材公司的补偿费。
经庭审质证，原告对该证据的真实性和合法性无异议，对要证明的问题有异议，该证据恰恰证明，原告是从佳木斯市大厦建材有限公司手中以转让的方式取得诉争土地转让权，该合同中并没有表明该土地为划拨方式取得。该转让合同第二条：约定土地面积7万平米，经土地证认定的该土地面积是65591.50平方米。
本院经审查认为，原告对此证据的真实性和合法性无异议，故对此证据的真实性和合法性予以采信。
证据五、佳木斯市第二制药厂与哈尔滨宝德实业有限公司签订的《哈尔滨宝德实业有限公司买断佳木斯市第二制药厂部分土地及无形资产安置职工就业独立办厂协议》（2003年7月22日）
证明：（1）“建设目的”约定：“由于乙方（第二制药厂）没有能力进行GMP改造，2004年6月将面临停产，所以用工厂无形资产支持甲方（宝德药业）独立建厂，由甲方接收乙方人员，解决乙方职工再就业问题。”（2）细则第3条约定：乙方人员在转入甲方前完成全民固定工身份退出，退出费用包括乙方现有3500平方米的土地作价53万元，作为安置补偿金支付给甲方。上述约定证明：第二制药厂将以划拨方式取得使用权的3500平方米土地作价53万元让给宝德药业使用，该笔费用作为职工安置费交给宝德公司。该条内容的前提是宝德公司在2004年6月前完成GMP认证，并正常生产，安置全部职工。
经庭审质证，原告认为，当时签订完协议，二药厂的职工就开始上访，职工堵在大门口谁也进不去，所以该协议相当于白签。佳木斯市政府到现在一项都没有实施。依据协议第三页3（1）点可以证明，这53万元是指乙方佳木斯第二制药厂所有的土地，面积是3500平方米，该土地的作价仍然是53万元，但是该53万元与三砖厂土地的53万元，是两笔不同的钱。
本院经审查认为，此证据具有真实性，可以证实哈尔滨宝德实业有限公司买断佳木斯市第二制药厂部分土地及无形资产安置职工就业独立办厂协议的事实，故对此证据的真实性予以采信。
证据六、佳政函【2003】44号《关于佳木斯市大厦建材有限公司向哈尔滨宝德实业有限公司转让土地的批复》（2003年7月25日）。
证明：市政府决定将佳木斯市大厦建材有限公司（原三砖厂）7万平方米废弃地有偿转让给哈尔滨宝德公司，作为医药产品的开发、生产和为其配套的基础设施、生活设施即职工住宅建设，土地出让金53万元主要用于佳木斯市大厦建材有限公司改造及新厂址土地平整。上述内容证实，该宗土地出让给宝德药业公司是为其建设药厂及相关设施之用，收取的53万元不是土地出让金，而是用于土地平整费用。
经庭审质证，原告对该证据的真实性和合法性无异议，对要证明的问题有异议。用于平整土地的钱，实际上一分没有用，此批复相当于废纸一张。该批复明确表明，市政府作为审批机关同意了原三砖厂将7万米土地转让给原告，并且确认了有偿土地出让金为53万元，说明该土地应为转让方式取得，并且原告支付的53万元确实为土地出让金。
本院经审查认为，原告对此证据的真实性和合法性无异议，故对此证据的真实性和合法性予以采信。
证据七、佳政函【2003】45号《关于向哈尔滨宝德实业有限公司在我市投资建厂实行优惠政策的函》（2003年7月27日）。
证明：优惠政策包括免交土地出让金等。
经庭审质证，原告认为，所有的优惠政策一样都没有执行，钱我都交了。结合被告举示的前几份证据能够确认，虽然名义上减免土地出让金，但原告实际已经支付了53万元的土地出让费用，并且是否减免土地出让金并不违反相关法律规定，原告对此也没有任何过错。
本院经审查认为，此证据具有真实性，证明了佳木斯市人民政府对原告在佳木斯市投资建厂实行的优惠政策。故对此证据予以采信。
证据八、佳经贸医药字【2003】247号《关于哈尔滨宝德实业公司办理土地使用证的函》（2003年10月8日）。
证明：通知国土局将两块土地暂以孙宝江个人名义办理土地出让手续，待验资后再重新办理到宝德实业公司名下。
经庭审质证，原告认为，该份证据也确认了三砖厂的土地为有偿转让，并且原告的法定代表人孙宝江已经个人出资购得该土地使用权。
本院经审查认为，该证据可以证实国土局将两块土地暂以孙宝江个人名义办理土地出让手续，待验资后再重新办理到宝德实业公司名下的事实。故对此证据予以采信。
证据九、秘书长协调纪要（2003年10月29日）。
证明：免缴宝德药业公司土地有关费用，包括省缴的土地出让金，土地评估费按50%上缴。
经庭审质证，原告认为，土地评估费的问题当时定的是收50%，但实际上还给我们比正常翻倍了。名义上免缴，实际上没有免缴。
本院经审查认为，秘书长协调纪要具有真实性，对此证据的真实性予以采信。
证据十、第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要（2003年11月11日）。
证明：（1）同意佳木斯市大厦建材有限公司将65591.50平方米的土地转让给宝德公司，免收出让金，每平方米收取管理费0.5元。（2）同意佳木斯第二制药厂的土地3834.82平方米以全部出让金安置职工，办出让手续，每平方米收取管理费0.5元。以此证明，宝德药业公司取得两块土地的使用权，未缴纳土地出让金。
经庭审质证，原告认为该证据同样说明三砖厂土地为转让方式取得，实际并没有免收出让金。
本院经审查认为，该证据可以证实原告取得两块土地的使用权，未缴纳土地出让金的事实，故对此证据证明的内容予以采信。
证据十一、会议纪要（2004年4月5日）。
证据十二、佳经贸函【2004】16号《关于哈尔滨宝德实业有限公司在我市投资建设制药企业续建工程的函》（2004年4月30日。
证据十三、孙宝江出具的《授权委托书》（2004年5月6日）。
上述三份证据证明：孙宝江委托孙宝田处理宝德药业公司在佳木斯的投资相关事宜。
经庭审质证，原告对此证据无异议。称当时法定代表人孙宝江有病住院期间委托其弟弟办理相关事宜。
本院经审查认为，原告对此证据无异议，故对此证据予以采信。
证据十四、佳经贸函【2004】36号《关于佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司在建工程有关意见的函》（2004年7月15日）。
证明：因宝德公司在2003年8月18日停建药厂，市政府及经贸委多次与孙宝江协商，要求其继续施工，或者寻找买家，如期完成药厂的建设工程，按约定完成GMP认证。否则，将收回土地使用权。
经庭审质证，原告认为，第一条就说，一周内收回佳木斯第二制药厂院内的两块土地使用权，没有说收回三砖厂的土地使用权。第二条当中并没有明确说明不能通过GMP认证收回的是原三砖厂的土地，第三条中的上述两块用地指向的就是第二制药厂院内的两块土地。该文件的精神是一致的，目的就是告知孙宝江如果不能开工复建，将收回二药厂院内的两块土地，收回的目的是为了保障二药厂员工的安置等问题，因此没有涉及到原三砖厂的土地，此外，原告享有使用权的究竟是两块土地还是三块土地应当与土地使用权证书为准。由其作为行政机关的被告，在已经向原告发放三宗土地使用证的情况下，更加不能儿戏般的将三宗土地混淆为两宗土地。因此被告明显错误的理解了市政府的相关文件要求，错将原告的三砖厂土地收回。
本院经审查认为，市政府与经贸委通知原告法定代表人孙宝江一周内建设工程，如不能开工复建及年内不能通过ＧＭＰ认证，将收回佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权。但原告并未在规定的期限内即年内通过ＧＭＰ认证，故对此证据证明的内容予以采信。
证据十五、佳经贸函【2004】38号《关于收回佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权意见的函》（2004年7月23日）。
证明：因宝德公司药厂停建，不能如期投产，不能进行GMP认证，职工就业无着落，故请求按照约定收回土地使用权。结合证据三，能够认定这两块地包含三砖厂和第二制药厂的土地。
经庭审质证，原告对该证据的真实性和合法性无异议，对要证明的问题有异议。一、从该文件的性质来看是发生于两个平等的行政主体之间的协调意见的一个函；二、该函可以证明佳木斯市经贸委是没有收回土地使用权的权利的，该权利的行使机关只能是市国土资源局；三、从该文件的内容来看只是佳木斯市经贸委就收回土地使用权向市国土资源局提出的意见。并且被告作出收回土地的行政行为并非依据此份文件。
本院经审查认为，原告对该证据的真实性和合法性无异议，故对经贸委代表市政府欲收回宝德药业有限公司的土地使用权的事实予以采信。
证据十六、佳政函【2006】58号《佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复》（2006年6月15日）。
证明：因宝德公司药厂停建，不能如期投产，不能进行GMP认证，职工就业无着落，依据2003年底60次市长办公会纪要以及哈尔滨宝德有限公司和第二制药厂的协议，市政府决定收回两块土地使用权，用于安置二药厂职工。结合第十五份证据，市政府依据经贸委的函，给土地局出具的批复，两块土地的使用权就是指三砖厂的地和第二制药厂的地。
经庭审质证，原告认为，根据证据十五来印证，在有权收回土地的市政府作出的批复中，所依据的是第60次市长办公纪要以及原告与二药厂的协议，并没有依据证据十五中征询意见时所依据的经贸委与原告的协议。这足以说明市政府作出的批复中并未批准同意将三砖厂的土地一并收回，而只同意收回二药厂院内的两块土地。
证据十七、佳木斯市国土资源局发布的《声明》（2006年7月24日）。
证据十八、佳木斯市国土局在2006年7月27日《佳木斯日报》第4版发布的《公告》。
证明：国土局依照规定，将收回宝德公司土地使用权的决定予以公告，对发放的三宗土地的使用权证声明作废。两块地是指二药厂和三砖厂，三宗地实际上是两块地。
经庭审质证，原告对证据的真实性无异议，对合法性和证明的问题有异议，对于合法性的异议在于佳木斯市国土资源局作出该收回土地的程序违反土地法的要求，没有向原告履行告知义务，更没有向原告告知救济权利，程序违法。其次，就证明内容来讲该公告明确了收回土地的依据是佳政函（2006）第58号文件，而58号文件决定收回两块土地使用权的依据是2003年第60次市长办公纪要以及哈尔滨宝德有限公司和佳木斯二药厂的协议，并不包括佳木斯经贸委和宝德药业的协议。
本院经审查认为，证据十六、十七、十八，可以证明在原告未按约定如期投产及进行GMP认证，佳木斯市政府依据协议收回土地及未向原告送达的事实，结合证据十七、十八可以认定国土局在作出对三宗土地收回的声明中明确的三宗地与证据十七中的两块地系同一指向，即为两块地，三个证号。
原告在庭审中提交了以下证据：
证据一、佳木斯市中级人民法院作出的（2006）佳民一初字第6、7、8号民事判决书、建设工程造价审查定案通知书两份。
证明：原告在被被告违法收回的土地之上已经投资建设大量的地上建筑物，根据三份判决可以证明投资金额就施工造价来讲就已经达到531万元，而该价格远远不能反映出建筑物的真实价值，证明原告提出的地上建筑物的损失。
经庭审质证，被告对三份判决书的真实性无异议，认可三个施工单位给原告施工，原告拖欠工程款的事实，但与本案无关；对造价审查通知书的真实性和关联性有异议，不予认可。
本院经审查认为，原告提出的此证据可以证实原告在施工过程中拖欠工程款的事实，与本案没有关联性，故对此证据欲证明的内容不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2003年6月14日，佳木斯市人民政府召开了第五十九次会议，会议听取了原告法定代表人孙宝江在佳木斯投资建厂的优惠政策、遇到的问题及与市经贸委、第二制药厂洽谈的基本情况汇报，会议认为，原告在佳木斯市投资建厂，将加快佳木斯市工业结构战略性调整，推进国有企业产权制度改革和制药企业GMP认证步伐，使第二制药厂获得新生，决定同意原告迁入佳木斯市，并决定制定相关政策。2003年7月22日佳木斯市经贸委代表佳木斯市人民政府与原告签订了投资建厂的合作协议，约定“乙方（原告）按GMP标准，于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产，乙方（原告）如不能按期建厂投产，甲方（佳木斯市经贸委代表佳木斯市人民政府）有权收回土地使用权”。佳木斯市人民政府于2003年7月24日召开第六十次会议佳木斯市人民政府市长办公室会议纪要，制定了相关优惠政策给予规费减免。2003年8月18日原告开始投资建厂，2004年2月23日原告法定代表人孙宝江致函佳木斯市经贸委，以其患重病为由要求终止原告的投资，后于2004年5月6日以其病情基本稳定为由，委托其弟孙宝田继续施工复建，孙宝田于2004年6月9日复建后，于2004年7月初又停建，佳木斯市经贸委代表市政府于2004年7月15日作出了佳经贸函[2004]36号关于佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司在建工程有关意见的函，此函已由孙宝江的委托代理人孙宝田接收。函中明确告知原告法定代表人孙宝江：“一、一周内收回佳木斯第二制药厂院内的土地使用权；二、一周内该建设工程不能开工复建及年内不能通过GMP认证，收回佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权；三、本周内我委将向有关部门送达上述两块用地的保全申请”。佳木斯市经贸委所称的两块地即是指本案争议的三宗地。在原告未继续施工及年内未能通过GMP认证的情况下，佳木斯市人民政府于2006年6月15日做出佳政函[2006]58号佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复。批复中明确本案被告收回两块土地使用权。被告于2006年7月26日做出收回本案争议的三宗地的土地使用证声明的公告。该公告未向原告送达。原告于2008年7月24日以不服佳木斯市人民政府作出的《佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复》（佳政函[2006]58号）向黑龙江省人民政府提出行政复议申请，黑龙江省人民政府于2008年10月21日做出黑政复决[2008]65号行政复议决定书，决定维持佳政函[2006]58号批复。
本院认为，佳木斯市人民政府委托佳木斯市经贸委与原告签订的合作协议真实有效，双方均应按照约定履行。佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司在2003年8月18日开始建厂后，由于其法定代表人孙宝江患重病而停工，期间孙宝江委托其弟孙宝田复建开工，后又停工。佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司的法定代表人孙宝江患重病，不是其未按照合同约定而停工的法定理由，原告系违约行为。2004年7月15日佳木斯市经贸委作出了佳经贸函[2004]36号关于佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司在建工程有关意见的函，并向孙宝江的委托代理人孙宝田送达，函中明确告知原告一周内该建设工程不能开工复建及年内不能通过GMP认证，收回佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权。在原告仍未复建开工及年内未能通过GMP认证的情况下，佳木斯人民政府做出佳政函[2006]58号佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复，被告据此批复及土地登记规则作出了收回已发放给原告的三宗地的土地使用权。原告通过公告得知了土地使用证被作废的情况，并且向黑龙江省人民政府进行了复议，黑龙江省人民政府在维持《公告》后，原告向人民法院提起行政诉讼。关于原告在诉讼中称两块地即为两宗地的问题，因本案争议的其中两宗地是同一地块，而且在佳经贸函[2004]36号函中，明确表示将收回原告名下的土地，并未说明是部分土地，佳木斯市人民政府在批复中称两块地与三宗地的表述不同，故两块地即为三宗地。关于原告庭审前要求追加佳木斯市人民政府为本案第三人的问题，因原告诉佳木斯市人民政府的（2011）郊行初字第1号行政裁定书已经发生法律效力，原告在本案中基于同一事实要求追加佳木斯市人民政府为第三人，不符合法律规定，故本院不予准许。关于原告增加诉讼请求的问题，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许”的规定，本院不予准许。虽然被告在作出公告前曾函告原告一周内该建设工程不能开工复建及年内不能通过GMP认证，收回宝德药业土地使用权。但被告在公告后未向原告送达，属程序违法。另被告依照佳木斯市人民政府的批复所做出的公告落款为被告属主体错误，不符合法律规定。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十八条之规定，判决如下：
一、被告于2006年7月26日作出的、在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法。
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。
审判长 曲慧敏
审判员 吴建民
审判员 李成彬
二〇一七年六月十五日
书记员 陈晓宇