湖南省南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0921行初16号
原告涂某，男，汉族，1966年11月18日出生。
委托代理人涂某某，男，汉族，原告住所地村委会推荐，代理权限为一般诉讼代理。
被告南县城市管理行政执法局，住所地：南县南洲镇人民北路。
法定代表人陈国奇，该局局长。
委托代理人孟令军，该局执法大队队长，代理权限为特别授权。
委托代理人卢伟群，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
原告涂某不服被告南县城市管理行政执法局（原南县规划局）行政处罚一案，于2016年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年5月4日向被告南县城市管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月5日进行了庭前证据交换，于2015年8月26日公开开庭审理了本案。原告涂某及其委托代理人涂某某、被告南县城市管理行政执法局的委托代理人孟令军、卢伟群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南县城市管理行政执法局于2016年1月25日作出南规罚字[2016]第2号行政处罚决定书，认定原告涂某未经南县城乡规划行政主管部门批准，擅自在南县南洲镇小荷堰村第三村民小组违法建设面积为222.3平方米的住宅楼，责令原告涂某对涉案房屋限于2016年2月1日前自行拆除。
原告涂某诉称，被告南县城市管理行政执法局作出的行政行为不符合《城乡规划法》第十八条、第二十二条、第二十六条的规定，对其无管辖权；根据《物权法》第一百五十二条的规定，原告涂某在其宅基地上有权建造房屋，所建房屋受物权法的保护，属于合法财产。综上，被告南县城市管理行政执法局作出的行政行为违法，严重损害了原告之合法权益，请求法院依法撤销被告南县城市管理行政执法局作出的南规罚字[2016]第2号行政处罚决定书。
原告涂某向本院提交了以下证据：1、村委会宅基地证明，拟证明原告涂某系农村人，依法占有宅基地建房的权利；2、土地征收补偿协议书；3、人民医院征地账单；4、审批单；5、被告会议签到表与会议记录；上述证据拟证明政府相关部门的领导干部滥用职权，未达到拆迁目的乱扣违建大帽，在没有证据的情况下认定原告的房屋系违章建筑，损害原告的合法利益；6、孟瑞文出庭证言，拟证明原告涂某的房子系在其老宅基地上建造，属于原告涂某所有。
被告南县城市管理行政执法局辩称，原告涂某违法建设房屋的事实清楚，证据确凿；南县城市管理行政执法局（原南县规划局）作出的行政处罚决定程序合法，适用法律法规正确。为此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告南县城市管理行政执法局向本院提交了以下证据：
第一组证据，案件来源、违法事实部分，拟证明原告涂某的违法事实清楚。1、行政违法案件来源登记表，拟证明行政相对人为涂某，案件来源为巡查发现；2、南规立字[2015]255号立案审批表，拟证明对涂某涉嫌违法建设行为依法进行立案；3、2015年12月15日指认笔录、指认的现场图片、指认人的身份证复印件、公证人员的执业复印件，拟证明对涂某的违法建筑物进行指认；4、2015年12月15日现场勘验、检查笔录、勘验的现场图片、在场人员的身份证复印件、公证人员的执业证复印件，拟证明对涂某的违法建筑物进行现场勘验的事实；5、2015年12月15日违法建设调查认定表，拟证明依法对涂某的违法建设行为进行相关调查确认的事实；6、2015年12月18日调查笔录，拟证明依法对涂某的违法建筑物进行核实的事实；7、会议签到表与会议记录，拟证明依法对涂某的违法行为进行讨论的事实；8、2016年1月15日违法建设的认定书、违法建设现状图，拟证明依法对涂某的违法行为进行了认定的事实；9、质证通知、现场送达图片，拟证明依法要求涂某对将作出行政行为的证据进行质证的事实。
第二组证据，作出行政行为的程序部分，拟证明南县城市管理行政执法局对涂某一案的作出的行政处罚决定程序合法。1、2016年1月15日案件处理呈批表，拟证明对行政相对人违法建设行为作出行政行为前已经过层层审批；2、2016年1月15日南县规划局案件讨论记录，拟证明对行政相对人违法建设行为作出行政行为前已经集体讨论；3、行政处罚告知书以及送达回证和现场送达图片，拟证明对行政相对人违法建设行为作出行政行为前已经过告知程序；4、行政处罚决定书以及送达回证和送达图片，拟证明对行政相对人违法建设行为已作出行政处罚决定，并已送达行政相对人涂某。
经庭审质证，原告涂某提供的证据中，对宅基地证明提出异议，认为证明人不是村委会负责人，该证明不符合证据规则的三性；对土地征收补偿协议书、征地账单、审批单的真实性、合法性无异议，对关联性提出异议，认为这些证据不能达到原告之证明目的，且与本案无关联；对孟瑞文的证言三性均提出异议，认为原告没有其他证据予以佐证证言的真实性；对会议签到表和会议记录三性均无异议。被告县城市管理行政执法局提供的证据中，原告涂某对被告提供的第一组证据中的证据1、2、3、4、5、6、8、9的合法性有异议，认为不符合法定程序，涂某的房屋系合法建造；对证据7提出异议，认为该会议纪要只有一人表态，其他的与会人员均未表态涂某的建筑系违章建筑；对第二组证据均有异议，认为缺乏合法性；对其他证据无异议。
本院对上述证据，经合议庭评议，认证如下：孟瑞文的证言和村委会的证明相契合，且与本案有关联，本院予以认定；土地征收补偿协议书、征地账单、审批单，与本案无关联，本院不予认定。被告南县城市管理行政执法局提供的所有证据，与本案有关联，本院予以认定。
经审理查明，2013年3月份左右，原告涂某在自己宅基地上建造了一栋二层，砖混瓦结构，面积为222.3平方米的住宅房屋。原告涂某宅基地上的房屋系原告涂某一家之居所。2015年8月9日，南县规划局（现南县城市管理行政执法局）经巡查发现，原告涂某未经南县城乡规划行政主管部门批准，未办理任何建设手续，建造涉案房屋。2015年8月10日，南县规划局登记立案，启动查处程序。同年8月24日，南县规划局作出了南规罚字[2015]第128号行政处罚决定书。原告涂某不服，诉至法院，请求法院依法撤销南县规划局南规罚字[2015]第128号行政处罚决定书。在该案的审理过程中，南县规划局启动纠错程序，认定对原告涂某所作的调查笔录存在重大瑕疵，于2015年12月1日撤销了南规罚字[2015]第128号行政处罚决定书。2015年12月10日，南县规划局再次启动查处程序，于2016年1月25日作出南规罚字[2016]第2号行政处罚决定书，责令行政相对人涂某对面积为222.3平方米的住宅楼，于2015年2月1日之前自行拆除，如逾期拒不自行拆除，将依法强制拆除。原告涂某仍不服，以在自己宅基地建设房屋无须报建和被告南县城市管理行政执法局无管辖权为由，请求法院依法撤销被告南县城市管理行政执法局(南县规划局于2016年2月撤销，其行政规划执法职能已归属南县城市管理行政执法局)作出的南规罚字[2016]第2号行政处罚决定书。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。南县城市管理行政执法局作为南县的城乡规划主管部门，有权管辖本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法；以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告涂某自有的宅基地坐落在规划区内，其未经南县城乡规划行政主管部门批准，未办理任何建设手续，在自家宅基地上建设的房屋，确已违反法律之规定。被告南县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定具备事实根据和法律依据，但因涉案建筑系涂某一家之居所，如若强行拆除该建筑，无法保障原告涂某一家之必须居住和生活，将会给行政相对人的家庭权益造成重大影响，违背立法原意，被告在作出行政处罚决定时未考虑此种因素，存在明显不适当之情形，对被告南县城市管理行政执法局作出的南规罚字[2016]第2号行政处罚决定书，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六款的规定，判决如下：
撤销被告南县城市管理行政执法局作出的南规罚字[2016]第2号行政处罚决定书。
本案案件受理费50元，由被告南县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 康德军
审 判 员 岳文清
代理审判员 龚华林
二〇一六年十月二十四日
代理书记员 姚 艳
附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国城乡规划法》
第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。
本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。