中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4326号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼海市人民政府，住所地海南省琼海市兴海北路1号。法定代表人符平，市长。委托代理人冯家川，海南省琼海市国土资源局工作人员。再审申请人（原审第三人）李坚光。委托代理人曹树辰，上海申浩律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）海南省琼海市长坡镇孟文村委会乐二经济合作社。负责人黄前，社长。被申请人（一审原告、二审上诉人）海南省琼海市长坡镇孟文村委会文一村民小组。负责人吴日柏，组长。以上两位被申请人的共同委托代理人吴玉坤，海南省琼海市中心法律事务所法律工作者。原审第三人海南省琼海市长坡镇农工贸公司。法定代表人周仕勇，经理。委托代理人吴祝亮，海南宏顺律师事务所律师。再审申请人海南省琼海市人民政府(以下简称琼海市政府)、李坚光因与被申请人海南省琼海市长坡镇孟文村委会乐二经济合作社（以下简称乐二社）、海南省琼海市长坡镇孟文村委会文一组（以下简称文一组）及原审第三人海南省琼海市长坡镇农工贸公司（以下简称农工贸公司）国有土地使用权登记一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终428号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。琼海市政府申请再审称，请求撤销二审判决，维持琼海市政府给农工贸公司颁发的海国用（xx）字第204号国有土地使用证(以下简称204号国土证)。主要理由：1.琼海市政府根据《国家土地管理局土地登记规则》的规定，依据农工贸公司提供的《土地登记申请审批表》、琼海市政府海府函（1998）200号《关于南堀农场土地问题的批复》（以下简称200号批复）及相关法人代表、个人身份证明，按照地籍调查规程的规定，完成地籍调查工作，并在相应土地权属界线核定书上指界签章确认，根据农工贸公司提供的土地登记材料，经国土行政主管部门审核，将该证记载2134000平方米（合213.4公顷）土地使用权确权登记给农工贸公司，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.依据200号批复可以认定在1992年进行土地权属详查时签订有《土地权属界线核定书》的事实。1999年，琼海市政府国土部门按照1992年《土地权属界线核定书》所载土地界线位置，采用GPS坐标定位实地走线核定土地权属界线图，且一审、二审法院经实地调查证实，GPS坐标定位权属界线与1992年《土地权属界线核定书》上核定土地权属界线相一致。因此，琼海市政府采用GPS坐标定位核定土地权属界线时未通知涉案土地相邻人参与，不影响核定界线的准确性及合法性。但二审以未通知涉案土地相邻人参与指界为由，判决撤销204号国土证，认定事实不清，证据不足。李坚光申请再审称，请求撤销二审判决。主要理由：1.乐二社、文一组不具备提起本案行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，乐二社、文一组首先应当举证证明204号国土证项下有土地归其所有，才有权提起本案诉讼。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二条、第三条的规定，乐二社、文一社应当首先向琼海市政府申请土地确权，经确定享有土地权利后，才有资格提起本案行政诉讼，故本案应当依法裁定驳回起诉或者中止行政案件的审理。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政诉讼的审查对象应是行政行为的合法性，国土证只是证书，二审判决将204号国土证而非具体行政行为作为判决对象，缺乏法律授权。3.二审判决适用法律错误，违反了法律的基本原则和公平精神。根据行政比例原则，即使二审法院有权撤销国土证，那么最多有权撤销有证据证明存在登记错误的204号国土证项下的部分而不是全部土地。乐二社、文一组提交意见称，1.原审法院委托测绘部门对争议地进行测绘，确认争议地与204号国土证记载范围重叠，承包给乐二社的土地被确权给农工贸公司，颁发204号国土证的行为违法。2.乐二社、文一组《土地经营权证》所载土地被包括在204号国土证内。3.琼海市政府颁发204号国土证时无法提供《土地权属界限核定书》、《地籍调查表》等相关证据的原件，其内容及当事人签名、印章的真实性都无法确认。4.要求发证的主体为南掘农场及长坡镇林场，但却发证给农工贸公司，而且将集体土地变更为国有土地。琼海市政府颁发204号国土证未依法公告，核定界线时未通知争议土地相邻人参与指界，程序违法，应予撤销。5.琼海市政府伪造GPS坐标点及《地籍调查表》。请求驳回再审申请人的再审申请。农工贸公司提交意见称，1.琼海市政府颁发204号国土证认定事实清楚。涉案土地自1958年至今一直由农工贸公司管理使用。2.二审论述说理错误。（1）争议土地已于1992年依法完成指界工作，并形成合法有效的《土地权属界线核定书》，受技术手段所限，当时未能标示GPS坐标点，但该界线核定书文字说明部分对界线起讫、走向及相关地物描述相当清楚，且符合当时规定的做法，因此该界线核定书合法有效，也能达到明确相邻各方界线的目的。（2）琼海市政府颁发204号国土证时按照《土地权属界线核定书》对此前各方确认无异议的界线进行GPS坐标定位，并非重新指认界线，而是利用现代技术手段对无异议的界线进行描述和固定，并不影响《土地权属界线核定书》的有效性。二审判决错误，应予撤销。本院认为，颁发204号国土证时有效的土地登记规范是1995年12月28日原国家土地管理局修改后发布的《国家土地管理局土地登记规则》，应当适用当时有效的规范审查被诉颁发204号国土证行为的合法性。根据《国家土地管理局土地登记规则》第十、十一、十三、十四、十五、十八、十九条规定，土地登记申请者申请土地使用权初始登记的，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。由县级以上地方人民政府向国有土地使用者颁发《国有土地使用证》。本案中，1998年12月29日，长坡镇林场、农工贸公司申请土地初始登记，填写了土地登记申请书，提交了单位及法定代表人身份证明，其提供的土地权属来源证明主要是1992年的《土地权属界线核定书》。但是，1992年《土地权属界线核定书》未进行GPS坐标定位，而琼海市政府颁发的204号国土证对涉案土地界线进行了GPS坐标定位，在坐标定位时，土地管理部门未通知土地相邻人参与，之后也未对涉案土地登记行为进行公告，违反了法定程序，琼海市政府也未能提供证据证明204号国土证项下的土地经GPS坐标定位的界线与1992年《土地权属界线核定书》中描述的界线一致。因此，二审认为被诉颁证行为证据不足，违反法定程序，判决予以撤销，并无不当。琼海市政府的申请再审理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。为进一步明确土地所有权和使用权争议的范围，国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号文件）规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《国家土地管理局土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。据此，乐二社、文一组在提交初步证据证明其与被诉颁证行为存在利害关系的基础上，有权对颁证行为直接提起本案行政诉讼。李坚光提出乐二社、文一组首先应当举证证明204号国土证项下有土地归其所有，对于土地权属争议，应当首先向琼海市政府申请土地确权，经确定享有土地权利后，才有资格提起本案行政诉讼的申请再审理由不能成立。综上，琼海市政府、李坚光的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回海南省琼海市人民政府、李坚光的再审申请。审 判 长  龚 斌审 判 员  熊俊勇审 判 员  陈宏宇二〇一七年十二月二十日法官助理  李竺娉书 记 员  陈 钿附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.国家土地管理局土地登记规则第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十一条申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。第十三条土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。第十八条公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：（一）根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字；（二）根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上；（三）根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书。第十九条由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。4.中华人民共和国土地管理法第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。5.国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号文件）江苏省国土资源厅：你厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的请示》（苏国土资发[2007]13号）收悉。经研究，函复如下：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。