广东省佛山市三水区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛三法行初字第15号
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社，住所地：广东省佛山市三水区乐平镇乐平村委会暨塘村。
负责人陈志焕，该社社长。
被告佛山市三水区乐平镇人民政府，住所地：广东省佛山市三水区乐平镇府前路1号，组织机构代码：00704972-0。
法定代表人张凯，该镇镇长。
委托代理人何xx、李xx，均系该镇政府工作人员。
第三人佛山市三水区乐平镇乐平村民委员会，住所地：广东省佛山市三水区乐平镇盘龙东路12号。
法定代表人黎达成，该村民委员会主任。
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社（以下简称暨塘合作社）诉被告佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称乐平镇政府）、第三人佛山市三水区乐平镇乐平村民委员会（以下简称乐平村委会）未履行法定职责及行政赔偿一案，原告于2014年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月26日受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年3月21日公开开庭审理了本案，原告负责人陈志焕、被告委托代理人何xx和李xx到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法作缺席审理。本案现已审理终结。
原告暨塘合作社诉称：为了更好地保护和监督�村集体的公共财产，第三人根据被告的文件精神于1995年成立了会计站，并将其领导下的会计账目和银行账户的公共财产收归到第三人手上，以此作为监督和保护各村集体公共财产的措施。2002年至2003年期间，自然村的会计核算交由被告财政所核算，各村的公共支出均由被告和第三人进行监督和审批。在2013年度的资产负债表中，原告发现村集体公共资产被不明原因侵占，资产负债表中的未分配利润为-3367263.25元。原告向被告和第三人提出质疑，但未得到合理的回复。原告认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条和第八条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和第（四）项以及《中华人民共和国物权法》第四条的规定，原告的集体财产是受法律保护的。本案中，被告和第三人都有保护和监督原告集体财产的职责，同时也具有审批原告财务支出的职权。被告和第三人从1995年开始已经持有原告的财务账目和银行账户，根据权责一致的原则，被告和第三人就应当有责任和义务保护原告财物的完整，有职责和义务保障原告集体财产不受侵犯。从被告和第三人提供的2013年资产负债表可以看出，到2013年年底为止，原告的集体财产已经被不明人员、不明原因所侵犯，并造成集体经济损失3367263.25元。综上所述，被告和第三人在持有原告集体财物期间没有履行其应尽义务，致使原告集体的公共财产受到不明原因的侵犯、造成巨大损失。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院判决：1、确认被告未履行保护和监督原告集体财产的职责的行为违法；2、责令被告和第三人赔偿原告经济损失3367263.25元；3、本案所有诉讼费�由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、《资产负债表》复印件，拟证明原告的集体财产在被告和第三人的监督和管理下被不明原因侵占，致使原告的集体财产损失3367263.25元；2、《证明》复印件，拟证明被告为了监督、管理各村财务，聘请中介组织核算原告的会计账务；3、（2013）佛三法行初字第49号《行政判决书》复印件，拟证明被告对原告的分红分配和征地款分配的支出具有审批职权；4、（2014）粤高法立民申字第12号《民事裁定书》复印件，拟证明第三人一直持有原告的银行存折，且具有监督和管理原告的职能；5、《关于暨塘村民小组支付申请村民筹款事项的审批意见》复印件，拟证明第三人对原告的支出有最终审批权。
被告乐平镇政府辩称：一、被告一直对原告和村委会履行指导、支持和帮助的职责，不存在监管失职的行为。2003年前，暨塘村由村的财务人员做简单的会计核算，2003年起由被告的财政部门核算。为指导各村集体适当提留趸金，被告的财政部门在会计核算时设置了以下科目：总收入、总支出、本年收益（总收-
总支出）、年初未分配收益、可分配收益、公积金（占本年收益10%）、公益金（占本年收益10%）、应付福利（占本年收益10%）、年末未分配收益。该科目一直沿用至今。2005年，三水区印发三委发（2005）20号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于深化农村股份合作制改革的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》第三条第八款规定，股份社的征地补偿和土地使用权流转收益提取50%，土地经营收益和物业收益提取30%，作为股份经济组织成员参加医保、社保和发展集体经济的趸金。首先确保用于居民住院保险费和农村居民基本养老保险的参保资金，余下收益在扣除管理费和经营成本后，�份社可根据实际情况，制定股份分红方案，报镇政府（街道办事处）审批后方可进行分配。按文件要求，被告在2006年制定了《村民委员会（村民小组）20年股份分配或征地款呈批表》，自此各自然村在征地和股份分配前先自行制定分配方案，报镇审批后再实施分配。二、原告集体分配利润显示负值属于账务处理问题而非财产流失。被告对各集体的股份分配未进行审批时，各村在实际操作中并未完全按照公积金、公益金、应付福利的占比进行提留，农村集体的分配处理办法一般为总收入-
总支出后扣除必要的管理费用就全部用于股东分配。根据调查，暨塘村2003、2004年的收益分配表中只统计当年发生数，2005年至2013年则出现累加数。暨塘在2005年第一年全面套用提留收益的30%作为趸金的标准去核算过往累加数时，就出现了年初未分配收益为-2796926.70元。出现负数的原因是，乐平镇会计核算软件中将年末未分配收益设定为可分配金额阈值，该值减去次年实际分配金额即为次年的年初未分配收益，实际分配大于该值则为负数，反之为正数。原告2013年年末未分配收益累计为-3616912.39元，反映了该村实际分配金额超过历年《收益分配表》中年末未分配收益总和的3616912.39元。因此，出现负数是账务处理问题而非财产损失，不存在不明人员和不明原因侵犯原告集体资产的情况。三、原告的年收益分配出现负值是自行分配导致的结果，被告无赔偿的义务。首先，因原告历届的负责人在分配时要求体现每年的分红分配有所递增，导致原告的实际分配额大于设定的可分配金额阈值，从而造成原告年末未分配收益负数。因此，原告的集体资产分配均属于原告的自行行为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）款规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。其次，被告并未侵害和侵占原告的财产，原告多分的集体资产部分全部分配给暨塘股东，为暨塘股东所用，不存在原告集体资产流失或者受到损害的情形，即未发生任何损害后果。同时，被告的审批行为未违反任何法律规定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，不存在违法行为、不发生损害情形的均不属于国家赔偿范围内。综上，被告有对原告和村委会履行指导、支持和帮助的职责，被告的审批行为亦未违反法律规定，且未造成任何损害后果，无需对原告承担赔偿义务。原告的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉请。被告于2014年3月14日向本院提交以下证据：1、乐府（2003）67号《关于印发﹤乐平镇农村村务、财务管理制度试行方案﹥的通知》复印件，拟证明从2003年起，被告的财政部门负责对农村的账目进行财务上的处理；2、《意见》复印件，拟证明根据《意见》第三条第（八）项的规定，被告于2006年制定分配呈批表，从此，各自然村在征地和股份分配前先自行制定分配方案，报镇审批后再实施分配；3、《证明》复印件，拟证明乐平镇于2006年引入正大会计师事务所对全镇农村账务进行核算；4、《收益分配表》复印件九份、《收益及收益分配公布表》复印件两份和《资产负债表》复印件两份，拟证明原告集体分配利润显示负值属于账务处理问题而非财产流失；5、《乐平村民委员会暨塘（村民小组）2006年股份分配或征地款分配呈批表》、《乐平村民委员会暨塘（村民小组）2007年股份分配或征地款分配呈批表》、《乐平村民委员会暨塘（村民小组）2008年股份分配呈批表》、《乐平村民委员会暨塘（村民小组）2009年股份分配呈批表》、《乐平村民委员会暨塘（村民小组）2010年股份分配呈批表》和《乐平村民委员会暨塘（村民小组）2011年股份分配呈批表》复印件，拟证明分配呈批表由原告自行制定，分配金额亦由原告决定，实际的分配金额全部分给原告的股东，因此，原告的年收益分配出现负值是原告自行分配导致的结果，被告按照规定对原告的申请作出审批意见未违反法律规定，本案不属于行政赔偿的法定情形。
第三人乐平村委会述称：一、第三人一直对原告履行监督的职责，不存在监管失职的行为。2003年前，暨塘村由村的财务人员做简单的会计核算，2003年起由被告的财政部门核算。为指导各村集体适当提留趸金，被告的财政部门在会计核算时设置了以下科目：总收入、总支出、本年收益（总收-
总支出）、年初未分配收益、可分配收益、公积金（占本年收益10%）、公益金（占本年收益10%）、应付福利（占本年收益10%）、年末未分配收益。该科目一直沿用至今。2005年，三水区印发《意见》。该意见第三条第八款规定，股份社的征地补偿和土地使用权流转收益提取50%，土地经营收益和物业收益提取30%，作为股份经济组织成员参加医保、社保和发展集体经济的趸金。首先确保用于居民住院保险费和农村居民基本养老保险的参保资金，余下收益在扣除管理费和经营成本后，股份社可根据实际情况，制定股份分红方案，报镇政府（街道办事处）审批后方可进行分配。按文件要求，第三人按照被告在2006年制定的《村民委员会（村民小组）20年股份分配或征地款呈批表》的要求，监督辖下各自然村在征地和股份分配前先自行制定分配方案，报镇审批后再实施分配。二、原告集体分配利润显示负值属于账务处理问题而非财产流失。被告对各集体的股份分配未进行审批时，各村在实际操作中并未完全按照公积金、公益金、应付福利的占比进行提留，农村集体的分配处理办法一般为总收入-
总支出后扣除必要的管理费用就全部用于股东分配。根据调查，暨塘村2003、2004年的收益分配表中只统计当年发生数，2005年至2013年则出现累加数。暨塘在2005年第一年全面套用提留收益的30%作为趸金的标准去核算过往累加数时，就出现了年初未分配收益为-2796926.70元。出现负数的原因是，乐平镇会计核算软件中将年末未分配收益设定为可分配金额阈值，该值减去次年实际分配金额即为次年的年初未分配收益，实际分配大于该值则为负数，反之为正数。原告2013年年末未分配收益累计为-3616912.39元，反映了该村实际分配金额超过历年《收益分配表》中年末未分配收益总和的3616912.39元。因此，出现负数是账务处理问题而非财产损失，不存在不明人员和不明原因侵犯�告集体资产的情况。三、原告的年收益分配出现负值是自行分配导致的结果，第三人无赔偿的义务。首先，因原告历届的负责人在分配时要求体现每年的分红分配有所递增，导致原告的实际分配额大于设定的可分配金额阈值，从而造成原告年末未分配收益负数。因此，第三人并无责任。其次，第三人并未侵害和侵占原告的财产，原告多分的集体资产部分全部分配给暨塘股东，为暨塘股东所用，不存在原告集体资产流失或者受到损害的情形，即未发生任何损害后果。同时，第三人的行为未违反任何法律规定，无赔偿的义务。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉请。第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对于原告提交的证据，被告对证据3至5无异议；对于被告提交的证据，原告对证据1和3无异议，故本院对以�五项证据予以采信。对于原告提交的其他证据，被告对其真实性无异议，但对其证明内容有异议。对于被告提交的其他证据，原告对其真实性无异议，但对其证明内容均有异议。对此，本院对原告的证据1和2以及被告的证据2、4和5的真实性予以采信。
本院根据各方当事人的陈述及以上有效证据认定以下事实：2003年10月1日开始，被告的财政部门负责对该镇农村的账目进行财务上的处理。2005年6月10日，佛山市三水区人民政府在《意见》中对农村股份社如何进行股份分红等进行了规定。2006年6月，乐平镇引入正大会计师事务所对该镇农村账务进行核算。2013年，原告获得2013年11月的单位名称为“乐平镇乐平村暨塘股份合作经济社”的《资产负债表》，其中“未分配收益”的“期末数”为-3367263.25元。原告由此认为其集体所有的财产被不明人员侵占并损失3367263.25元，以被告和第三人未履行保护其集体财产的职责为由提起诉讼。
另查明，原告所有自主支出必须经由原告的社长签名确认并经第三人审批。
本院认为，本案原告以其集体财产损失3367263.25元为由请求法院确认被告未履行法定职责违法并进而要求被告和第三人赔偿其经济损失，那么，原告的集体财产是否存在损失就成为判断被告是否已履行法定职责的前提问题。经查，《资产负债表》显示“未分配收益”的“期末数”为-3367263.25元并不能证明原告的集体财产确实存在3367263.25元的损失，且原告对其2013年11月和2013年12月《资产负债表》中的其他内容包括“负债和所有者权益总计”、“银行存款”、“应收款”等项目的数额均无异议，原告亦承认其所有自主支出必须经社长签名确认和第三人审批。因此，就现有证据而言，原告并未能举证证明其集体财产确实存在3367263.25元损失的事�，原告诉称被告未履行保护其集体财产的职责当然就不能成立，原告要求未侵犯其合法权益的被告和第三人赔偿其经济损失亦缺乏事实和法律依据。综上，对于原告的诉讼理由和请求，本院均不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》四十九条第三款、第五十六条第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 乔 颖
代理审判员 刘新湖
人民陪审员 陈志超
二〇一四年四月十一日
书 记 员 李秀娟