广东省汕头市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）汕中法行终字第32号
上诉人（原审原告）汕头市海侨生物有限公司。
法定代表人吴泽平，经理。
委托代理人汪腾锋、曹广辉，均系广东知明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南澳县国土资源局。
法定代表人赖文雄，局长。
委托代理人潘继宏，该局副局长。
委托代理人蔡雁飞，广东正治律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南澳县人民政府。
法定代表人周崇凝，县长。
委托代理人陈振喜，南澳县人民政府法制局局长。
委托代理人潘少毅，广东正治律师事务所律师。
原审第三人汕头市海侨置业有限公司。
法定代表人吴泽英，经理。
委托代理人郑涌锷、郑晓霞，均系广东广成律师事务所律师。
上诉人汕头市海侨生物有限公司（下称海侨生物公司）因与被上诉人南澳县国土资源局（下称南澳国土局）、被上诉人南澳县人民政府（下称南澳政府）、原审第三人汕头市海侨置业有限公司（下称海侨置业公司）土地使用证登记纠纷一案，不服广东省南澳县人民法院（2015）汕澳法行初字第4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海侨生物公司的法定代表人吴泽平及其委托代理人汪腾锋、曹广辉，被上诉人南澳国土局的委托代理人潘继宏、蔡雁飞，被上诉人南澳政府的委托代理人陈振喜、潘少毅，原审第三人海侨置业公司的委托代理人郑涌锷、郑晓霞等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，海侨置业公司的法定代表人吴泽英与海侨生物公司的法定代表人吴泽平及吴泽龙系胞姐弟关系。1992年10月21日，汕头经济特区海侨经济发展公司（下称海侨公司，系海侨生物公司前身）与合作方南澳县后宅镇西山管理区办事处（南澳县后宅镇西山村民委员会前身）和南澳县国土局（南澳国土局前身）签订了《围海造地合同书》，由海侨公司和南澳县后宅镇西山管理区办事处共同负责在西阁码头至沙坡屿围垦浅海造地约150亩。2000年3月14日，南澳县国土房产局（南澳国土局前身）对海侨公司投资围海的遗留问题与吴泽英、纪俊南等人进行商定，并就如何处理上述围海造地问题形成《会议纪要》，载明：“海侨公司和后宅镇西山管理区合作（合同称乙方），于一九九二年十月与县国土局（合同称甲方）签订在西阁码头周围围海造地150亩的合同书，依据该合同书，为理顺海侨公司投资围海的遗留问题，县国土房产局和海侨公司的有关同志于二〇〇〇年三月十四日在县国土房产局开会，就如何处理上述围海造地问题商定如下：一、海侨公司在西阁码头已完成的围海造地56.61亩的分配：根据合同书约定的分配比例，甲方（即县政府）得18%的土地，计10.18亩，乙方得82%的土地，计46.43亩，其中海侨公司得39.63亩，西山管理区得6.8亩；二、因影响盐业生产改变围海方案，按当时的处理意见，在县政府分得的围海造地中划出6亩土地补偿给海侨公司；三、海侨公司已抛筑的二段海堤计425米和以前投入的钻探设计等其它费用，由县政府在走马埔大坑口公路南侧划出55亩山地补给海侨公司，所筑海堤归县政府所有；四、各方得围海地的位置详见附图；五、海侨公司所得山地为别墅用地，围海地为商住用地，使用期限七十年；六、围海造地区域的测绘费按各自所得土地的比例分摊，海侨公司所得山地的测绘费由海侨公司负责，其它规费按有关规定执行；七、海侨公司已更名为汕头市海侨置业有限公司，有关更名手续由海侨公司提供给国土房产局备案；八、本纪要涉及的土地分配和补偿方案，须报县主管领导同意后再实施。参加会议人员：吴清洁、余集生、吴泽英、纪俊南、王木池。”根据该《会议纪要》的商定，2000年3月23日，南澳县国土房产局和南澳政府向海侨置业公司填发南府国用（2000）字第特274号《中华人民共和国国有土地使用证》一本，将座落于南澳县后宅镇西阁的3088平方米住宅用地确权给其使用，使用期限七十年。2010年11月26日海侨生物公司从南澳国土局处获知上述住宅用地已被南澳县国土房产局确权给海侨置业公司（海侨生物公司法定代表人吴泽平在接受法庭询问时自认）后，认为其已分得该幅土地，南澳国土局还错误颁证给海侨置业公司，遂与南澳国土局及海侨置业公司交涉未果，于2015年4月21日向法院提起行政诉讼。
另查明，1993年11月5日，海侨公司和汕头市经济协作瀛岛公司及股东纪俊南、张盛隆、吴泽龙、吴泽英签订《合作经营“南澳县海瀛联合公司”协议书》，同意将其联合组建的“南澳县海瀛联合公司”改为股份制企业，共同投资经营西山围海项目。2009年9月20日，股东吴泽平、纪俊南、张盛隆、吴泽英、吴泽龙签订《汕头经济特区海侨（南澳）实业有限公司股东决议》，决议内容为汕头经济特区海侨（南澳）实业有限公司注销及围海土地分成等有关事宜。2009年10月18日，吴泽平向纪俊南出具《确认书》，同意转让在南澳西山围海工程中分得土地12亩以内给纪俊南。2009年11月28日，海侨公司向海侨置业公司出具《围海造地取得土地寄存书》，同意将该公司合作围海造地取得土地8.629亩暂寄存在海侨置业公司处。2010年6月5日，吴泽平向海侨置业公司出具《收据》，载明：“今收到汕头市海侨置业有限公司《国有土地使用权证》壹本，号码：南府国用（2010）字第1088号，面积6644.8平方米；《建设用地批准书》壹本，号码：南澳县（2010）南国城建字第2010011号，面积6644.8平方米。”
原审法院认为，关于本案是否符合起诉条件，各方当事人争议的焦点是海侨生物公司提起的行政诉讼是否超过法定的起诉期限。已查明事实显示，海侨生物公司虽未参加2000年3月14日南澳县国土房产局就海侨公司投资围海的遗留问题进行商定的会议，但此后海侨生物公司法定代表人吴泽平与纪俊南、吴泽英等人签约，决定注销汕头经济特区海侨（南澳）实业有限公司及围海土地分成等有关事宜；并向纪俊南出具《确认书》，同意转让给纪俊南部分在南澳西山围海工程中分得土地使用权；向海侨置业公司出具《围海造地取得土地寄存书》及收取《国有土地使用权证》、《建设用地批准书》收据。这些事实相互印证，海侨生物公司事后是知道该会议所形成的《会议纪要》涉及的具体内容的，同时海侨生物公司与海侨置业公司等也已就南澳西山围海造地项目取得的土地进行处分、确权，而且本案审理期间，海侨生物公司自认在2010年11月26日就已知道讼争的座落于南澳县后宅镇西阁的3088平方米住宅用地被南澳县国土房产局颁证确权给海侨置业公司使用这一行政行为的具体内容，因此，可以认定海侨生物公司最迟在2010年11月26日就知道或应当知道南澳县国土房产局作出这一行政行为。海侨生物公司从知道或应当知道之日起计至其向法院提起行政诉讼时止的期间共四年多，怠于行使诉权，已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的“最长不得超过2年”的法定起诉期限，且无正当理由，不符合起诉条件。由于该院已对海侨生物公司提起的该起行政诉讼予以立案，故应当依法裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回海侨生物公司的起诉。案件受理费人民币100元，由海侨生物公司负担。
上诉人海侨生物公司不服原审裁定，提起上诉，请求撤销原审裁定；判准其全部一审诉讼请求；判令被上诉人承担本案的诉讼费用。理由：一、被上诉人违反法定程序作出涉案具体行政行为，被上诉人对涉案具体行政行为内容未依法进行送达和公告，剥夺了上诉人作为实际权利人的知情权和选择救济的权利，显属程序违法。原审裁定对被上诉人的程序违法事实只字未提，显属严重偏袒被上诉人。二、由于被上诉人违反法定程序作出涉案具体行政行为，上诉人一直不能明确知道涉案行政行为的具体内容，应依法视为上诉人不知道涉案具体行政行为内容，同时本案涉及土地不动产，起诉期限的计算应当适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第42条的规定，上诉人提起诉讼时自涉案具体行政行为作出之日起没有超过二十年，因此上诉人的起诉并未超过法定的起诉期限。原审裁定适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第41条认定上诉人起诉超过法定起诉期限，显属适用法律错误。
被上诉人南澳国土局辩称，原审法院关于本案争议焦点事实的认定清楚，裁定驳回上诉人起诉的依据充分，适用法律正确，上诉人的上诉于法无据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。一、上诉人清楚涉案土地使用权的取得登记情况，并且对以海侨置业公司名义所取得的土地使用权进行处分，这充分证明上诉人诉称其并不知悉涉案土地使用权的取得和登记情况不具任何真实性。二、本案一审诉讼期间，上诉人自己也承认其于2010年11月26日便知悉涉案土地使用权确权在海侨置业公司名下的事实。三、上诉人故意隐瞒其已实际取得并处分了围海造地补偿土地的实际情况，其实质是滥用诉权企图获取非法利益。四、上诉人上诉所称本案应适用20年的最长起诉期间系对行政诉讼起诉期间概念的错误理解或是故意混淆。无论是修订前还是修订后的《行政诉讼法》，其规定的行政诉讼起诉期间均为固定期间，即修订前规定的3个月和修订后规定的6个月，起诉期间的起算均以行政相对人知道或应当知道之日起诉。
被上诉人南澳政府的答辩意见与被上诉人南澳国土局的答辩意见一致。
原审第三人海侨置业公司述称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定合法、合理，二审法院依法应予维持。一、原审裁定认定上诉人起诉超过法定起诉期限，依法裁定驳回其起诉，理据充分，依法应予维持。二、上诉人故意曲解《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，其上诉理由依法不能成立。三、上诉人隐瞒已取得并处分登记在海侨置业公司名下的涉案土地使用权，严重违反诚实信用原则，其恶意诉求依法不应受法律保护。
经审理查明，南澳县国土房产局（被上诉人南澳国土局前身）和被上诉人南澳政府，根据原审第三人海侨置业公司提供的《关于要求办理西阁码头围海土地分配土地使用证的函》、《围海造地合同书》、《会议纪要》、《汕头市有限责任经营企业变更批准书》、《土地登记表》、海侨置业公司《企业法人营业执照》及其法定代表人吴泽英身份证等资料，于2000年3月23日核发南府国用（2000）字第特274号《中华人民共和国国有土地使用证》，将座落于南澳县后宅镇西阁的3088平方米住宅用地确权给海侨置业公司使用，使用期限七十年。上诉人海侨生物公司得知上述情况后，认为其已分得该幅土地，被上诉人还错误颁证给海侨置业公司，遂与被上诉人南澳国土局及原审第三人海侨置业公司交涉未果，于2015年4月21日向原审法院提起行政诉讼。
另查，1992年10月21日，汕头经济特区海侨经济发展公司（下称海侨公司，系上诉人海侨生物公司前身）与合作方南澳县后宅镇西山管理区办事处及南澳县国土局（被上诉人南澳国土局前身）签订了《围海造地合同书》，由海侨公司和南澳县后宅镇西山管理区办事处共同负责在西阁码头至沙坡屿围垦浅海造地约150亩。2000年3月14日，南澳县国土房产局对海侨公司投资围海的遗留问题与吴泽英、纪俊南等人进行商定，就如何处理上述围海造地问题形成《会议纪要》，载明：“海侨公司和后宅镇西山管理区合作（合同称乙方），于一九九二年十月与县国土局（合同称甲方）签订在西阁码头周围围海造地150亩的合同书，依据该合同书，为理顺海侨公司投资围海的遗留问题，县国土房产局和海侨公司的有关同志于二〇〇〇年三月十四日在县国土房产局开会，就如何处理上述围海造地问题商定如下：一、海侨公司在西阁码头已完成的围海造地56.61亩的分配：根据合同书约定的分配比例，甲方（即县政府）得18%的土地，计10.18亩，乙方得82%的土地，计46.43亩，其中海侨公司得39.63亩，西山管理区得6.8亩；二、因影响盐业生产改变围海方案，按当时的处理意见，在县政府所分得的围海造地中划出6亩土地补偿给海侨公司；三、海侨公司已抛筑的二段海堤计425米和以前投入的钻探设计等其它费用，由县政府在走马埔大坑口公路南侧划出55亩山地补给海侨公司，所筑海堤归县政府所有；四、各方所得围海地的位置详见附图；五、海侨公司所得山地为别墅用地，围海地为商住用地，使用期限七十年；六、围海造地区域的测绘费按各自所得土地的比例分摊，海侨公司所得山地的测绘费由海侨公司负责，其它规费按有关规定执行；七、汕头经济特区海侨经济发展公司已更名为汕头市海侨置业有限公司，有关更名手续由海侨公司提供给国土房产局备案；八、本纪要涉及的土地分配和补偿方案，须报县主管领导同意后再实施。参加会议人员：吴清洁、余集生、吴泽英、纪俊南、王木池”。
上述事实，有原审法院庭审质证的证据在案为证，足资认定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，认定当事人的起诉是否符合起诉条件，首先应当查明该起诉是否属于人民法院的受案范围。本案上诉人海侨生物公司以其享有涉证土地使用权为由，认为被上诉人南澳国土局与南澳政府发证错误，请求判决撤销被上诉人为原审第三人海侨置业公司核发的南府国用（2000）字第特274号《国有土地使用证》，并判决被上诉人就涉证土地为其核发《国有土地使用证》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”的规定，上诉人上述请求应当由政府先行处理，而不属人民法院的受案范围。上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，其起诉依法应予驳回。原审裁定驳回起诉，处理恰当，可予维持。但原审裁定对上诉人的起诉是否属于人民法院的受案范围没有进行审查，对不属于人民法院受案范围的本案，审查上诉人的起诉期限并认定其超过起诉期限不当，本院依法予以纠正。另外，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项：“下列案件不交纳案件受理费：……（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件”的规定，原审法院裁定上诉人负担本案受理费100元不当，本院一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费不予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈勇蓬
审判员 陈舜川
审判员 陈楚纯
二〇一五年十二月二十九日
书记员 郭丹虹