广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第241号
上诉人（原审第三人）佛山市三水区南山镇六和村委会下寨村民小组，住所地佛山市三水区。
负责人钟洪芳，小组长。
被上诉人（原审原告）佛山市三水区南山镇六和村委会高屋村民小组，住所地佛山市三水区。
负责人李友辉，小组长。
委托代理人卢辉，广东法岸律师事务所律师。
原审被告佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人阮艳玲，该区政府工作人员。
委托代理人何翠娟，该区政府工作人员。
佛山市三水区南山镇六和村委会高屋村民小组（以下简称高屋村小组）诉佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）土地行政登记一案，佛山市三水区南山镇六和村委会下寨村民小组（以下简称下寨村小组）不服佛山市高明区人民法院（2015）佛明法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2012年，原审被告三水区政府因应工作要求对涉案土地在内的佛山市三水区南山镇农村集体所有的土地进行确权颁证工作。2012年8月3日，三水区政府下属的三水区南山镇人民政府向各自然村发出通知，告知关于此次农村集体土地确权的事项将集中公告于村委会及各片区办事处的公告栏。随后，三水区政府组织各村代表对需要确权的土地进行指界。2012年8月20日，包括被上诉人高屋村小组和上诉人下寨村小组在内的八个自然村或股份社在《佛山市三水区集体土地权属调查表》上签名盖章，确认涉案土地的权属人为下寨村小组。2012年9月25日，三水区政府下属的区国土城建和水务局于村委会公告栏发布《关于土地登记审核结果》，将涉案土地的审核结果予以公告，并告知相关人员有权提出异议及其期限。2012年10月25日公告期满，三水区政府未收到异议。2012年11月29日，三水区政府对涉案土地进行了土地权属登记，所有权人为下寨村小组。2014年9月，下寨村小组向法院提起侵权诉讼，要求高屋村小组的村民李某返还涉案土地。高屋村小组于2014年11月26日向法院提起行政诉讼，要求撤销三水区政府作出的所有权登记。庭审中，高屋村小组主张其村民李某已经连续使用涉案土地超过20年并提供下寨村小组的村民会议记录予以证明，下寨村小组对此予以确认。
原审法院认为：本案所诉的具体行政行为是原审被告三水区政府对涉案土地的登记颁证行为，该行为发生于2012年11月29日，故当事人的起诉期间应从2012年11月30日开始计算。由于三水区政府未明确告知被上诉人高屋村小组该具体行政行为的内容及诉权，故高屋村小组的起诉期间应从其知道或者应该知道该行政行为之日起计算，最长不超过2年。现高屋村小组于2014年11月26日向法院提起诉讼，没有超过2年的时效，故对三水区政府主张的高屋村小组的起诉超过法定期间的主张不予支持。
依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，三水区政府作为县级以上人民政府，依法享有对农民集体所有土地进行登记造册，核发证书的职权。本案中，涉案土地的确权颁证背景是三水区政府于2012年间因应工作要求而开展的土地总调查登记。依照《土地登记办法》第二十一条、第二十二条、第二十三条和第二十四条的规定，土地总登记应当发布通告，后对符合总登记要求的宗地予以公告，公告期满无异议的予以登记。三水区政府在诉讼中提交通知、关于土地登记审核结果公告、集体土地所有权土地宗地图和公告照片，证明其已经履行了公告的义务。高屋村小组主张三水区政府的公告不符合法律的规定。原审法院认为虽然三水区政府的公告没有按照法律规定在人民政府或者其门户网站公告，也没有如高屋村小组主张的张贴于每个自然村公告栏，但其前期已经将公告的地点明确告知各自然村或股份社，然后才将公告发布于指定的公告栏，故三水区政府的做法未损害高屋村小组的合法利益，故对高屋村小组的意见不予采纳。根据《土地登记办法》第九条第一款的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交包括土地权属来源证明、地上附着物权属证明等必要材料。高屋村小组主张本案所涉土地权属登记申请人应提交地上附着物权属证明，三水区政府认为本案所涉的是土地权属登记，地上附着物权属证明并非必须提交的材料，且土地权属调查表显示土地并不存在权属争议，故无需调查地上附着物权属情况。原审法院认为根据三水区政府当时所掌握的证据材料，未显示土地权属有异议，故其未对地上附着物权属进行调查或者要求申请人提交地上附着物权属证明未违反法律的规定。
高屋村小组主张三水区政府将涉案土地确定为上诉人下寨村小组所有与事实不符,参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。高屋村小组在庭审中提供了证人证言和下寨村小组的会议记录，以证明高屋村小组的村民李某在涉案土地范围内种植树木已经超过20年，土地应属于高屋村小组所有。对于李某种植树木的事实，下寨村小组在庭审中也予以了确认。原审法院认为虽然三水区政府在土地确权过程中已经按照法定的程序进行了调查和公告，其行为并未违法；但高屋村小组现提供了证据，可以证明三水区政府对本案所涉土地权属确认存在错误，故为使三水区政府的土地权属登记与事实相符，保护当事人的合法利益，应对涉案的土地所有权登记予以撤销；三水区政府可在对涉案土地上青苗的种植历史和种植面积调查核实后重新作出确权登记。高屋村小组起诉请求法院撤销三水区政府的土地权属登记有理，予以支持。因此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决撤销三水区政府核发的佛三集有（2012）第0501187号《集体土地所有证》。本案诉讼费50元，由三水区政府负担。
上诉人下寨村小组上诉称：一、佛山市三水区国土城建和水务局在收到上诉人提交的土地登记申请后对涉案土地的权属来源、土地四至、土地界限等进行了调查，并组织了现场指界，根据指界结果制作了《佛山市三水区集体土地权属调查表》供上诉人及邻宗地指界人辨认、审核，包括上诉人在内的七个邻宗地权利人均在上述调查表中加盖公章，对涉案土地的权属、四至、界线予以确认。因此上述调查表可充分证明高屋村小组对涉案土地的地界是没有异议的。佛山市三水区国土城建和水务局对上述资料进行审查后，于2012年9月25日将涉案土地的审核结果及附图在六和村委会及各片区办事处公告栏进行公告。在公告期内，包括高屋村小组在内的七个股份合作经济社均未提出异议。三水区政府于2012年11月29日颁发了《集体土地使用权证》，确认上诉人为涉案土地的权利人。该颁发行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。二、土地所有权与附着物所有权是两个不同的所有权，原审被告三水区政府已确认了涉案土地归上诉人所有，原审法院不能以被上诉人高屋村小组的村民再涉案土地上种植树木和竹子为由撤销《集体土地所有证》。三、虽然高屋村小组的村民在涉案土地上种植树木和竹子，但本案不能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。高屋村小组的村民使用土地仅是个人行为，并不是农民集体行为，而上述规定只适用于农民集体连续使用。高屋村小组及其村民不能提供证据证明该使用土地的行为有合法手续或依据，故其属侵权行为。高屋村小组村民的使用行为不能改变土地所有权归属，涉案土地仍属上诉人所有。综上，请求二审法院撤销原判，驳回高屋村小组的一审诉求，本案一、二审诉讼费由高屋村小组承担。
被上诉人高屋村小组答辩称:原审被告三水区政府在对涉案土地进行地籍调查过程中，未对涉案土地种植历史等土地实际使用情况进行调查，致使调查结果与客观事实不符。答辩人的村民李某自1982年开垦该土地并持续占用、管理至今已逾30年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，涉案土地的实际所有权人应为答辩人。根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记时应提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明等材料。但上诉人下寨村小组明知李某使用涉案土地超过20年这一客观事实，却在向三水区政府申报土地使用权证时刻意隐瞒，致使三水区政府错误地向下寨村小组颁发《集体土地所有证》，原审法院撤销该证，适用法律正确依法应予维持。根据土地核发权属证行政程序，应先由申请人提交土地登记申请，再由土地登记部门进行地籍调查，但三水区政府却以“因应上级要求”而颠倒行政行为的先后顺序，属于程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉人下寨村小组的上诉，维持原判。
原审被告三水区政府答辩称：答辩人颁发佛三集有（2012）第0501187号《集体土地所有证》的行政行为，主体适格，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，且适用法律、法规正确，应当依法予以维持。原审判决认定事实不清，对适用法律法规的理解有误，判决错误。请求二审法院撤销原审判决，驳回高屋村民小组的全部诉讼请求。
原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，原审被告三水区政府作为县级以上人民政府，依法享有对农民集体所有土地进行登记造册，核发证书的职权。本案中，三水区政府于2012年间因应工作要求而开展的土地总登记，该政府依照《土地登记办法》第二十一条、第二十二条、第二十三条和第二十四条的规定，对土地总登记发布通告，后对符合总登记要求的涉案的款予以公告，公告期满无异议后，三水区政府对涉案地块进行土地权属登记并于2012年11月29日向上诉人下寨村小组颁发了《集体土地使用权证》。三水区政府颁发被诉被《集体土地使用权证》主体适格，程序合法，本院予以确认。上诉人高屋村小组主张三水区政府核发被诉《集体土地使用权证》的程序违法，没有事实和法律依据，本院不予采纳。本案争议焦点为涉案土地是否应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定视为高屋村小组所有。高屋村小组主张其村民已经连续使用涉案土地超过20年，故该土地应视为其所有。下寨村小组则主张高屋村小组的村民使用涉案土地并不等同于高屋村小组集体使用，故不应适用上述条文的规定。经审查，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有；……”根据高屋村小组提交的其村小组会议记录、下寨村小组的会议记录、某村民委员会出具的证明、巫某出具的《关于“对面坪”的情况说明》等证据可确认，涉案土地在上世纪八十年代初为荒地，并未确定为属何农村集体组织，高屋村小组的村民李某响应当时政府的政策号召对涉案土地开垦种植，没有签订任何合同或协议，一直使用至今已超过二十年。本院认为，虽然高屋村小组的村民李某使用涉案土地已超过二十年，但李某使用涉案土地是基于响应当时政府推行的“谁开发，谁受益”的土地开荒政策，并非基于高屋村小组将涉案土地承包或分配给李某使用，其使用土地的个人行为，并不能推定为高屋村小组以集体的名义使用涉案土地。此外，三水区政府在颁发涉案土地的《集体土地使用权证》前，曾组织涉案土地所在区域的各村代表对涉案土地进行指界，包括高屋村小组及下寨村小组在内的八个自然村或股份社均在《佛山市三水区集体土地权属调查表》上签名盖章，确认涉案土地的权属人为下寨村小组。据此可进一步说明李某使用涉案土地是其个人行为，并不代表高屋村小组的集体行为。综上，涉案土地并不能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定视为高屋村小组所有。高屋村小组起诉请求法院撤销三水区政府的土地权属登记没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审法院撤销三水区政府核发的佛三集有（2012）第0501187号《集体土地所有证》不当，依法应予撤销。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销高明区人民法院（2015）佛明法行初字第4号行政判决；
二、驳回佛山市三水区南山镇六和村委会高屋村民小组的诉讼请求。
本案一、二审诉讼费100元，由佛山市三水区南山镇六和村委会高屋村民小组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一五年七月十四日
书 记 员 孔艳玲