广东省肇庆市端州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇端法行初字第20号
原告：东莞兴业生物科技有限公司四会分公司，住所地广东省四会市马房开发区西南二区。
法定代表人：王耀辉。
委托代理人：黄琳，该公司行政文员。
委托代理人：黄朝晖，广东同益律师事务所律师。
被告：广东省肇庆市盐务局，住所地肇庆市信安路7号。
法定代表人：钟汉光，该局局长。
委托代理人：古励妍，广东七星律师事务所律师。
委托代理人：刘治铭，广东七星律师事务所律师。
原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司不服被告广东省肇庆市盐务局行政处罚决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司的委托代理人黄琳、黄朝晖，被告广东省肇庆市盐务局的委托代理人古励妍、刘治铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司诉称：一、原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司，系在中华人民共和国境内依法成立并持续经营的合法经营主体。2014年，原告向海盐调味品（福州）有限公司购进45吨“不一样”商标饲料添加剂氯化钠。被告执法人员于2014年4月16日来厂查封原告仓库“不一样”商标饲料添加剂氯化钠45吨。即日，被告将该批产品予以抽样取证、现行等级保存；并根据《广东省盐业管理条例》第27条、第42条作出了行政处罚决定：1、责令原告立即改正违反盐业法规购盐的行为；2、即时没收原告违法购进的41.65吨盐产品；3、没收违法所得2900元整。原告认为：（一）被告依据《广东省盐业管理条例》作出的行政处罚决定超越其行政职权范围；适用法律错误，应当予以依法撤销。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》，饲料添加剂生产许可行政权限属于国务院农业行政管理部门。同时根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第三项的规定“饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布”以及农业部的《饲料添加剂品种目录》（2003）中，在矿物元素及其络（螯）合物一类中第一项即为氯化钠。饲料添加剂生产许可行政权限不属于盐务局。肇庆市盐务局以饲料添加剂氯化钠的主要成分为理由牵强适用《广东省盐业管理条例》原告不服。又《广东省盐业管理条例》系广东省人大常委会制定，属于地方性法规。《饲料和饲料添加剂管理条例》系国务院发布的行政法规。依据《立法法》的规定行政法规相对于地方性法规是上位法，其法律位阶较高。按照规定《广东省盐业管理条例》与《饲料和饲料添加剂管理条例》相冲突时，应当适用位阶较高的法律。（二）原告作为合法经营的市场主体，持续合法经营，但被告的错误执法，使得原告的日常生产经营活动受到严重影响，遭受了巨大的经济损失。被告应当依照原告的实际损失予以合理赔偿。原告在购进“不一样”商标饲料添加剂氯化钠时已经尽到合理义务，审核过“不一样”商标饲料添加剂氯化钠的生产企业海盐调味品（福州）有限公司、海盐调味品（福州）有限公司常州分公司的经营资质以及其生产的“不一样”商标饲料添加剂氯化钠获得的《江苏省饲料产品批准书》苏农许饲字（2013）第97号、《饲料添加剂生产许可证》编号：饲添（2013）T00020、江苏省兽药饲料质量检验所出具的合格的《检验报告》NO：2013SL-
BP089，可见原告的供应商亦是合法经营的并且取得了合法有效的生产许可证。合法的经营行为应当受到法律的保护，合法利益遭受侵害的，应当获得相应的赔偿。现原告的实际经济损失依据财务核算，总计为50000元。请求法院依法判令被告赔偿。（三）本案诉讼费用由过错方被告承担，本案原告已按照规定先行垫付。综上所述，原告根据《行政诉讼法》第十一条、﹤最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥的相关规定，特提起诉讼。诉讼请求：1、依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》肇盐行决（2014）1号；2、判令被告赔偿原告人民币50000元；3、判令本案诉讼费用由被告承担。
为证明其诉称事实，原告在诉讼中向本院提供以下证据：
1、被告肇庆市盐务局于2014年5月15日作出的肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》；
2、《广东省没收、收缴、追缴财物收据》；
证据1-2证明被告对原告作出行政处罚的事实。
3、广东省畜牧兽医局粤牧函（2014）28号《关于饲料企业使用饲料添加剂氯化钠有关问题的复函》，证明原告使用氯化钠作为饲料添加剂合法；
4、江苏省农业委员会苏农许饲字（2013）第97号《江苏省饲料产品批准书》；
5、中华人民共和国农业部《饲料添加剂生产许可证》；
证据3-5证明原告所购买的氯化钠添加剂经国家相关部门批准许可生产。
被告广东省盐务局辩称：一、答辩人对东莞兴业生物科技有限公司四会分公司作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，于法有据。2014年4月16日答辩人根据举报，对原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司（以下简称兴业公司）进行突击检查。检查中发现兴业公司购进并使用外包装标注有“不一样”牌“饲料添加剂氯化钠”45吨。答辩人依法对现场检查作了记录，并依法对上述涉案物品予以先行登记保存和当场抽样。同日，答辩人向广东省质量监督盐业产品检验站送达《鉴定委托书》，委托该检验站对样品饲料添加剂氯化钠是否属盐产品进行鉴定。在鉴定期间内，答辩人于4月22日通知原告继续登记保存涉案物品。4月24日，该检验站作出W2014037《检测报告》，结论为：样品是以氯化钠为主要成分的盐产品，氯化钠实测值为99.52%。答辩人于4月30日向原告送达该报告。同日，答辩人依法决定对涉案物品调离现场并委托广东省盐业集团肇庆有限公司保管，但在现场清点中发现，原告擅自使用了已先行登记保存的涉案物品3.35吨。2014年5月7日，答辩人向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知原告有关权利。原告并未在指定期限内作陈述和申辩。2014年5月15日，答辩人作出《行政处罚决定书》（肇盐行决（2014）1号），并于5月16日送达给原告。综上，答辩人对原告作出行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，于法有据。二、本案不存在下位法与上位法冲突需选择适用的问题，原告诉请的主张缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。1、答辩人对原告的违法购进并使用食盐进行查处，是依法履行盐业行政管理和执法职能。首先，根据国务院《食盐专营办法》第二条规定：“国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”，第二十八条规定：“渔业、畜牧业用盐适用本办法。”而国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条规定：“畜牧用盐适用本条例”。又根据《广东省盐业管理条例》第三条规定：“食盐是指供人直接食用的盐；食品、副食品、果蔬加工腌制用盐；畜牧、渔业和饲料生产用盐。”其次，根据GB／T19420-2003《中国制盐工业标准汇编》可知，盐（2.1）是指主体化学成分为氯化钠的物质；盐产品（3.1）是指以卤水、石岩矿石为原料，制得的满足不同需要的各种盐；食用盐（3.1.1）是指直接食用或用于食品加工的盐；畜牧盐（3.1.5）是指用于饲料加工或禽畜食用的盐。又根据GB5461-2000《食用盐》国家标准，其中“3产品分类”：食用盐是晶体氯化钠；“4.2理化指标应符合表1规定”：二级精制盐的氯化钠化学指标（湿基）≥97%，一级精制盐≥98.5%，优级精制盐≥99.1%。结合本案，原告的涉案物品—“不一样”牌“饲料添加剂氯化钠”，经检测所得：氯化钠化学指标（湿基）为99.52%，是以氯化钠为主要成分的盐产品。因此，原告购买的饲料添加剂氯化钠的化学指标已明显高于优级精制盐，其购买并用于加工饲料，属违法购买、使用食盐。答辩人对原告违法购买并使用食盐进行查处，是依法行使盐业行政管理和执法的职能，是具有法律依据的。2、原告主张的法律位阶冲突和法律适用问题，缺乏依据。虽然氯化钠、碘化钾、碘酸钙作为饲料级微量元素是常用的饲料添加剂，因此被列入《允许使用的饲料添加剂品种目录》（农业部105号公告），但是，由于原告的“饲料添加剂氯化钠”具有饲料添加剂属性以及食盐和畜牧用盐（盐产品）属性，同时具有双重属性，因此，该“饲料添加剂氯化钠”既受《饲料和饲料添加剂管理条例》调整，又受《食盐专营办法》、《广东省盐业管理条例》调整。而由于畜牧用盐是食盐，是国家专营产品，食盐安全关系广大人民群众身体健康，故在法律适用上，食盐专营管理法规属特别规定，应区别于其他普通法规优先适用。同时，《饲料和饲料添加剂管理条例》与食盐专营管理法规并不矛盾，争议的焦点是农业部《允许使用的饲料添加剂品种目录》中的“氯化钠”的定义。2001年3月13日，中国盐业总公司向农业部请求解释105号公告，后农业部畜牧兽医局在2001年2月22日作了复函解释：“氯化钠、碘化钾、碘酸钙作为饲料级微量元素是常用的饲料添加剂，因此，被列入《允许使用的饲料添加剂品种目录》（农业部105号公告）。但由于食盐（包括牲畜用盐）是专营产品，饲料企业做为牲畜用盐的消费者应遵守《食盐专营办法》及相关法规的规定……”。农业部的解释清楚明确，氯化钠是食盐，属《食盐专营办法》管理范畴，答辩人依据《广东省盐业管理条例》第二十七条：“食品、副食品、果菜加工腌制、饲料生产用盐应当使用碘盐，所需的碘盐应当从当地持有食盐批发许可证的企业购进。因生产工艺不适宜使用碘盐的，持县级以上卫生行政部门的证明，到当地食盐批发企业购进未加碘食盐”进行认定和处罚，适用法规条款是正确的，不存在法律适用不当的问题。（三）原告诉请求答辩人赔偿人民币50000元的主张缺乏事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。综上所述，答辩人依法查处原告违法购买并使用食盐（畜牧用盐）执法主体合法、执法行为合法、执法程序合法，是有事实依据和法律依据的，请人民法院支持和维护行政机关依法行政；而原告的诉求缺乏事实证据，于法无据、于理不通，恳请贵院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
为证明其辩称事实，被告在法定期限内向本院提供以下证据：
1、被告肇庆市盐务局的行政执法材料，证明被告的行政执法行为合法、程序合法；
2、原告提供的委托代理人，营业执照，生产许可证等资料，证明原告向被告提供相关材料；
3、肇庆市人民政府肇府函（2007）134号《关于广东省肇庆市盐业总公司加挂广东省盐务局牌子等有关问题的批复》；
4、《广东省人民政府行政执法证》；
证据3-4证明被告的行政执法主体适格。
5、《中华人民共和国盐业管理条例》、国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、国务院《食盐专营办法》；
6、《广东省盐业管理条例》；
7、《中华人民共和国行政处罚法》；
8、食用盐国家标准（GB5461-2000）、中国制盐工业标准汇编；
9、中国盐业总公司中盐专营（2001）26号《要求贵部解释105号公告的请示》及农业部畜牧兽医局（2001）农牧便函字第27号答复。
证据5-9证明被告行政执法的法律法规依据。
经庭审质证，原告对被告所提供的证据1的真实性无异议，但认为被告的执法行为违法；对证据2的真实性无异议，但认为不能证明原告购买氯化钠的行为违法；对证据3的真实性无异议，但认为被告对氯化钠产品没有行政执法权；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为不能证明被告的执法行为合法；对证据5认为盐业管理条例并无禁止氯化钠销售的规定；对证据6认为被告适用法律错误；对证据7认为被告对原告使用氯化钠添加剂作出行政处罚并无法律赋予的执法权；对证据8的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对证据9认为农业部的复函与本案无关联性，属内部函件，不能作为法律适用。被告对原告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3、4、5的真实性、合法性无异议，但对其证明内容有异议，认为不能证明原告违法购进的盐产品属于合法。本院认为，对原告所提供的证据，被告对其真实性、合法性均无异议，故本院予以采纳，作为本案证据适用。对被告在法定期限内提交的证据，原告对部分证据虽提出异议，但鉴于上述证据可作为证明被告是否依法行政的依据，故本院予以采纳，作为本案证据适用。
经审理查明：原告是东莞兴业生物科技有限公司属下的生产、销售配合饲料的企业，公司经营地址为四会市马房开发区。2014年4月初，原告从海盐调味品（福州）有限公司常州分公司购进注册商标为“不一样”的添加剂氯化钠作生产饲料之用。2014年4月16日，被告根据群众举报，到原告处进行行政执法检查，发现原告尚余从外地购进“不一样”氯化钠添加剂45吨，遂对涉案物予以登记保存及当场抽样。同日，被告出具委托鉴定书并将抽样样品送广东省质量监督盐业产品检验站进行鉴定。2014年4月24日，广东省质量监督盐业产品检验站作出W2014037号《检测报告》，检测结论为：“经检验：该样品是以氯化钠为主要成分的盐产品。”2014年4月30日，被告将上述检测报告送达原告。被告经立案调查取证后，于2014年5月7日认定原告违规购进饲料添加剂氯化钠，违反《广东省盐业管理条例》第二十七条规定，对原告作出（肇）盐告知字（2014）1号《行政处罚事先告知书》并送达原告，原告未在指定期限内作出申辩和陈述。2014年5月15日，被告作出肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》，对原告作出责令改正违反盐业法规购盐的行为，没收违法购进的41.65吨盐产品及没收违法所得2900元的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：国务院《食盐专营办法》第二条规定：“国家对食盐实行专营管理”，第四条规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”《广东省盐业管理条例》第三条规定：“食盐是指供人直接食用的盐；食品、副食品、果菜加工腌制用盐；畜牧、渔业和饲料生产用盐。”根据上述规定，被告作为肇庆市人民政府的盐业主管机构，具有对本行政区域内盐业进行监督管理和行政执法的法定职权。本案中，被告对原告购进的45吨“不一样”饲料添加剂氯化钠抽样送检，经检测所得结论为：“该样品是以氯化钠为主要成分的盐产品”。被告据此适用盐业管理法规对原告进行行政执法于法有据，其行政执法主体适格。原告所提被告不具备行政执法权于法不合，本院不予采纳。诚然，氯化钠作为饲料添加剂被列入国家农业部《允许使用的饲料添加剂品种目录》，原告在生产过程中使用氯化钠作为饲料添加剂并不违法。但由于饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂的属性，同时亦具有饲料生产用盐的盐产品属性，且饲料生产用盐属于食盐，属国家专营产品，因此，原告在生产过程中使用饲料添加剂氯化钠，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，亦受《食盐专营办法》和《广东省盐业管理条例》的调整，两者均可适用，并行不悖，不存在冲突之处。《广东省盐业管理条例》第二十七条规定：“食品、副食品、果菜加工腌制、饲料生产用盐应当使用碘盐，所需的碘盐应当从当地持有食盐批发许可证的企业购进。……”根据上述规定，原告作为广东省境内的饲料生产企业，在生产过程中所需的氯化钠添加剂应向本地持有食盐批发许可证的企业购进，而原告却从外地企业购进添加剂氯化钠，明显违法上述规定。被告据此对原告作出行政处罚于法有据，原告所提被告适用法律错误及要求其赔偿经济损失无法律和事实依据支持，本院不予采纳。综上，被告作出的肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确、程序合法、应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、维持肇庆市盐务局于2014年5月15日作出的肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》。
二、驳回原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司的
其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告原告东莞兴业生物科技有限公司四会分公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审判长 伍 健
审判员 梁小茵
审判员 杨力田
二〇一四年九月五日
书记员 覃燕飞
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