福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莆行初字第84号原告莆田市荔城区黄石镇凤山村38位村民（具体名单附后）。原告暨诉讼代表人郑德和，男，1953年9月10日出生，汉族，农民，住所地莆田市。原告暨诉讼代表人郑庆林，男，1957年6月6日出生，汉族，农民，住所地莆田市。原告暨诉讼代表人郑志龙，男，1976年1月30日出生，汉族，农民，住所地莆田市。委托代理人杨文山，男，1963年2月20日出生，汉族，居民，住所地莆田市。原告暨诉讼代表人郑金秋，男，1966年6月29日出生，汉族，农民，住所地莆田市。原告暨诉讼代表人郑庆荣，男，1951年11月27日出生，汉族，农民，住所地莆田市。被告莆田市荔城区人民政府，住所地莆田市。法定代表人杨朝东，区长。行政机关出庭人员俞建忠，荔城区黄石镇人民政府副书记。委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。原告郑德和、郑庆林、郑志龙等38位村民诉莆田市荔城区人民政府土地行政强制一案，本院2015年4月14日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭进行了审理。原告的诉讼代表人郑德和、郑志龙、郑金秋、郑庆林，原告郑志龙的委托代理人杨文山及部分原告，被告莆田市荔城区人民政府出庭人员俞建忠及其委托代理人李金兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑德和、郑志龙、郑庆林等38位村民诉称：原告拥有坐落于莆田市荔城区黄石镇凤山村的承包耕地，承包期限为30年，自1998年至2028年止，持有《土地承包经营权证》为凭。被告于2013年9月30日起未经与原告达成征地协议的情况下，违反征地程序，将丈量后的所谓征地款用原告的名义存入银行。之后采取暴力手段将原告承包地上的作物摧毁，强制征迁，侵犯原告的合法权益，请求确认被告强制征收原告承包土地的行为违法。庭审时变更请求为确认被告强制交付土地的行为违法。被告莆田市荔城区人民政府答辩称：1、本案涉案地块共涉及三个征地批次，各批次的征地手续完整，程序合法；2、应发放给各原告的征地款已依法送存于原告个人账户上，本案讼争行为并未侵犯原告的合法权益，应驳回原告的起诉。3、不同意原告将请求确认被告强制征收原告承包土地的行为违法变更为确认被告强制交付土地的行为违法。经公开开庭审理，被告莆田市荔城区人民政府在法定的举证期限内向本院提交如下证据：1、福建省人民政府闽政地（2012）1264号《关于莆田市荔城区2012年度第三十七批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》文件、莆田市人民政府莆政土（2013）18号《关于荔城区2012年度第37批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》文件的复印件各一份；2、福建省人民政府闽政地（2012）1039号《关于莆田市荔城区2012年度第四十批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》文件、莆田市人民政府莆政土（2012）305号《关于荔城区2012年度第40批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》文件的复印件各一份；3、福建省人民政府闽政地（2012）1193号《关于莆田市荔城区2012年度第四十一批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》文件、莆田市人民政府莆政土（2012）347号《关于荔城区2012年度第41批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》文件的复印件各一份；4、征地红线图复印件5份；证据1-4证明涉案地块已经省政府批准征收。5、莆田市人民政府莆市公（2012）第64号、（2013）第01号、第11号《征收土地方案公告》三份复印件及张贴照片复印件一份，证明依法发布征收土地方案公告；6、莆田市国土资源局莆国土资综（2014）10号、11号、13号、（2013）153号、191号《征地补偿安置方案公告》复印件各一份，证明依法发布征地补偿安置方案公告；7、征地丈量公示材料及通知复印件四份，证明对丈量结果予以公示；8、《征地款代领代发放协议书》复印件一份，证明已经发放征地补偿款；法律依据：《土地管理法》第二条第四款、《土地管理法实施条例》第四十六条。上述被告提供的证据，经原告方质证认为，证据1-3真实性没有异议，但是手续不完整不能成为征地依据，因为所征收的土地是基本农田，没有经过国务院批准是违法的；证据4来源及所要证明的内容均有异议，不是征地红线图而是城市规划勘测图；证据5真实性没有异议，但证明内容有异议，公告内容不清，没有具体的被征收人土地面积位置等信息；证据6真实性没有异议，但对补偿金额标准明显偏低有异议，补偿方案是无效的；证据7有异议，都是被告单方的行为，没有依据法律规定进行；证据8真实性、合法性均有异议，原告是有行为能力的人不必他人代领，原告拒绝领取土地补偿款，说明被告有明显的强制行为。所有土地补偿款由村干部代领是无效的。本案被告所适用的法律是错误的。原告郑德和等38人向法院提供的证据材料如下：1、原告的身份证和《土地承包经营权证》复印件各一份，证明原告具有诉讼主体资格；2、莆田市国土资源局莆国土资信查（2013）74号《信访事项复查意见书》复印件一份，证明被告莆田市荔城区人民政府是适格的主体；3、照片一组，证明原告的土地被强制交付前后的情形；4、莆田市国土资源局编制的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》复印件一份，证明被告骗取征收土地的审批手续；5、莆田市城乡规划局政府信息公开信息不存在告知书复印件二份，证明被告未办理建设规划许可证就有建设的情况；6、农商行存单三份，证明原告等农民一直拒绝交付土地。原告提供的上述证据，经被告的委托代理人质证认为，证据1没有异议；证据2真实性没有异议，但不能证明被告有存在强制征地行为；证据3真实性无法确认，证明对象有异议；证据4-5与本案无关；证据6真实性没异议，证明内容有异议，该证据可以证明征地补偿款已经发放到位的事实。根据原、被告的举证和发表质证意见，本院认为，强制交付土地是土地征收的最后环节，其作为征收批复、征收实施的后续行为，与批复、实施相关联但不能等同。被告提供的证据1－6只能证实征收土地得到省人民政府的批准并由行政机关组织了实施。并不能证明强制交付土地的合法性。被告提供的证据7－8虽然证实行政机关组织了实施，但无法证实在被征收人拒不交出土地时，行政机关可自行强制执行的依据。原告提供的证据1-3、6可以证实被告对原告承包的土地组织实施了强制清理行为。原告提供的证据4-5主张土地批复行为中存在违法，超出了本案审理范围。根据上述有效证据的采信及法庭调查阶段各方无异议事实的归纳，本院对本案的事实查明认定如下：原告郑德和、郑志龙、郑庆林等38户村民承包经营的部分耕地位于莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝，持有原莆田县人民政府颁发的《土地承包经营权证》，承包经营时间从1998年12月至2028年12月。后有权机关通过三批次的土地征收批复，将该村部分集体土地征收，文号分别为《福建省人民政府关于莆田市荔城区2012年度第三十七批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、《莆田市人民政府关于荔城区2012年度第37批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》。《福建省人民政府关于莆田市荔城区2012年度第四十批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、《莆田市人民政府关于荔城区2012年度第40批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》。《福建省人民政府关于莆田市荔城区2012年度第四十一批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、《莆田市人民政府关于荔城区2012年度第41批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》。根据批复，莆田市人民政府依批次发布了《征收土地方案公告》（莆市公（2012）第64号、（2013）第01号、（2013）第11号）。莆田市国土资源局相应发布了《征地补偿安置方案公告》（莆国土资综（2013）153号、（2013）191号、（2014）10号、（2014）11号、（2014）13号）。2013年9月30日，莆田市黄石工业园区开发有限公司与莆田市荔城区黄石镇凤山村民委员会在莆田市荔城区黄石镇人民政府的见证下，签订了《征地款代领代发放协议书》，对2012年第40、41批次征地款约定由黄石镇凤山村村委会代领代发。2013年9月30日起，行政机关对包括原告莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝38户村民所承包经营在内的土地上的附着物进行了清理。针对各方当事人争议的焦点，本院分析认定如下：一、本案原告的诉讼请求是否属于变更问题：原告主张其起诉状中诉讼请求为确认被告莆田市荔城区人民政府强制征收原告承包土地的行为违法，庭审中明确为确认被告强制交付原告承包地的行为违法，不属于变更诉讼请求。被告则认为属于变更诉讼请求。本院认为，虽然原告在行政起诉状中的诉讼请求为确认被告莆田市荔城区人民政府强制征收原告承包土地的行为违法，但在庭审中经释明已明确为确认被告强制交付土地行为违法，并且原告起诉状的事实过程中写明“原告未签订征地协议，拒绝领取征地款。被告于2013年9月30日起出动300多人，用推土机将原告农田的作物全部推毁，强行填土……”。为此，对于填土交付土地行为，被告在庭审中也予以认可。故本案原告的诉讼请求不属于变更，而是将原告理解的强制填土就是强制征地经释明为强制交付土地行为。二、38位原告的合法权益是否受到侵害问题：被告莆田市荔城区人民政府主张，原告承包的土地在征收范围内，土地依法征收后，并且土地补偿款已存放各原告银行帐户上，涉及原告土地承包权自行终止，原告的合法权益并未受到侵害，应驳回原告的起诉。本院认为，38位原告向本院提供《土地承包经营权证》，已经证实了原告是涉案土地的使用权人，且涉案土地已被强制清理填土交付，实际上已经侵犯了原告的合法土地使用权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”和第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，38位原告可以以自己的名义提起行政诉讼，具备原告主体资格。三、被告的强制清理行为是否合法的问题：原告主张被告莆田市荔城区人民政府强制填土清理地上物交付土地行为违法。被告莆田市荔城区人民政府主张强制清理行为未损害原告合法权益。本院认为，福建省人民政府作出征收批复后，莆田市人民政府及莆田市国土资源局已经根据征收批复及法律规定，依法履行了“两公告一登记”程序。被告莆田市荔城区人民政府应根据有权机关批准的范围、用途，依照法定程序组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，交付土地的方式只有征收土地所有权人、使用人均自愿交付及土地管理部门申请人民法院强制执行两种方式。而本案被告至今未提供征收土地所有权人、使用人自愿交付的依据，也未提供土地管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由被告执行的依据。其自行组织人员强制清理原告承包地的地上物行为没有依据。综上，本院认为，原告理解的强制填土是强制征地，经释明为强制交付土地行为，不属于诉讼请求的变更。被告莆田市荔城区人民政府是实施强制填土清理地上物的实施者，侵犯原告的合法土地使用权，故原、被告是适格的诉讼主体。被告莆田市荔城区人民政府的强制清理行为适用法律错误，本应撤销，但因该行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告莆田市荔城区人民政府于二〇一三年九月三十日起对原告莆田市荔城区黄石镇凤山村郑德和、郑志龙、郑庆林等38户村民强制交付土地的行为违法。本案一审案件受理费人民币50元由被告莆田市荔城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。审判长陈金发代理审判员张鹏程人民陪审员余志成二〇一五年六月十一日书记员林立群附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……附38位原告名单：原告郑德和，男，1953年9月10日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝140号，公民身份号码350321195309100773。原告郑庆林，男，1957年6月6日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝195号，公民身份号码350321195706060932。原告郑志龙，男，1976年1月30日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝73号，公民身份号码350321197601300712。原告郑金秋，男，1966年6月29日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝232号，公民身份号码350321196606290811。原告郑庆荣，男，1951年11月27日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝150号，公民身份号码350321195111270734。原告郑祖贤，男，1964年12月6日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝66号，公民身份号码350321196412060778。原告郑德雄，男，1958年7月22日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝185号，公民身份号码350321195807220735。原告郑建兴，男，1962年12月22日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝154号，公民身份号码350321196212220714。原告郑文盛，男，1965年9月3日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝139号，公民身份号码350321196509030719。原告郑庆龙，男，1955年3月30日出生，汉族，农民，住所地福建省霞浦县松港街道六一七路263号，公民身份号码350321195503300836。原告郑光应，男，1962年7月15日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝220号，公民身份号码350321196207150758。原告郑荔新，男，1965年11月7日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝169号，公民身份号码350321196511070816。原告郑永华，男，1959年9月28日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝206号，公民身份号码350321195909280755。原告郑光辉，男，1964年11月29日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝207号，公民身份号码350321196411290731。原告郑荣发，男，1968年9月13日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝223号，公民身份号码350321196809130797。原告郑金明，男，1956年4月14日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝16号，公民身份号码350321195604140719。原告郑加荣，男，1960年10月20日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝21号，公民身份号码350321196010200731。原告方向金，女，1964年9月1日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝142号，公民身份号码350321196409010788。原告郑建棋，男，1965年12月5日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝14号，公民身份号码350321196512050913。原告郑金通，男，1957年5月21日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝231号，公民身份号码350321195705210712。原告郑建阳，男，1968年7月14日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝129号，公民身份号码350321196807140799。原告郑庆凡，男，1960年3月7日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝62号，公民身份号码350321196003070519。原告郑金清，男，1952年10月10日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝191号，公民身份号码350321195210100773。原告梁玉春，女，1958年10月2日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝165号，公民身份号码350321195810020726。原告郑永照，男，1964年3月6日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝239号，公民身份号码350321196403060717。原告郑永元，男，1962年2月23日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝240号，公民身份号码350321196202230759。原告梁珍妹，女，1954年5月1日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝210号，公民身份号码350321195405010727。原告郑永芳，男，1954年9月18日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝211号，公民身份号码350321195409180715。原告郑永清，男，1940年2月3日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝261号，公民身份号码350321194002030737。原告郑庆芳，男，1959年10月12日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝150号，公民身份号码350321195910120775。原告郑庆章，男，1965年10月11日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝225号，公民身份号码350321196510110871。原告郑丽新，男，1974年8月23日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝145-1号，公民身份号码350321197408230715。原告郑庆柱，男，1955年3月20日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝47号，公民身份号码350321195503200751。原告郑鹏春，男，1946年7月18日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝198号，公民身份号码350321194607180711。原告郑文清，男，1951年12月27日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝78号，公民身份号码350321195112270779。原告方美兰，女，1947年4月20日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区镇海街道梅园东路720弄8号楼1梯701室，公民身份号码350321194704200788。原告郑金灿，男，1963年4月19日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝259号，公民身份号码350321196304190831。原告郑金武，男，1973年10月22日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区黄石镇凤山村田厝107号，公民身份号码350321197310220755。