浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第212号
原告许有娣。
委托代理人李军民，浙江天复律师事务所律师。
被告杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人朱蔚然、童跃军。
第三人桐庐县人民政府。
法定代表人ＸＸ。
委托代理人晏燕。
委托代理人彭红，浙江春江明珠律师事务所律师。
第三人杭州华元航运有限公司。
法定代表人余良云。
委托代理人方建良，浙江合强律师事务所律师。
原告许有娣不服杭州市人民政府（以下简称市政府）2015年6月4日作出的杭政复（2015）87号《行政复议决定书》，于2015年7月6日向本院提起诉讼。本院于2015年7月7日立案，并于同日向被告市政府发送起诉状副本及应诉通知书。因桐庐县人民政府（以下简称桐庐县政府）、杭州华元航运有限公司（以下简称华元航运公司）与本案具有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月7日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李军民，被告市政府的委托代理人朱蔚然、童跃军，第三人桐庐县政府委托代理人晏燕、彭红，第三人华元航运公司委托代理人方建良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
关于许有娣就桐庐县政府核发桐土用（2002）字第××号国有土地使用证的行为提出的行政复议申请，市政府于2015年6月4日作出杭政复（2015）87号《行政复议决定书》，以许有娣只享有案涉房屋的居住权，并不拥有土地使用权和房屋所有权，与案涉发证行为并无利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回许有娣的行政复议申请。
原告许有娣诉称：因华元航运公司（原桐庐航运公司）以非法手段获取桐土用（2002）字第××号国有土地使用证一事严重侵害了原告合法权益，原告享有涉案土地的使用权及涉案房屋所有权，原告于2015年3月11日向被告市政府申请行政复议请求撤销桐庐县政府核发的桐土用（2002）字第××号国有土地使用证，市政府于2015年6月4日作出杭政复（2015）87号行政复议决定，以原告与涉案发证行为并无利害关系为由驳回原告的行政复议申请，原告不服，故提起诉讼，理由如下：1、涉案房屋为原告所有，原告于20世纪60年代自行投工投料，在其他船民互助下建造而成，且一直居住至今。原告已经在2015年1月4日向桐庐县国土资源局提出确权申请时提供本案现场照片作为证据。这一历史过程和房屋现状就是证明涉案房屋系原告所有的最有效证据，且其他许多船民皆可作证。此外，原告也提供了华元航运公司（原桐庐航运公司）的成立资料和资产情况，可以看出涉案房屋明显建造于该公司成立之前，而该公司认为房屋系其建造，这显然属于隐瞒真实情况、提交虚假材料，以非法手段获取房屋登记。由此可知，华元航运公司（原桐庐航运公司）亦是通过非法手段获取相应国有土地使用权证。2、涉案土地原系集体土地并由原告合法使用至今，土地性质从未发生变化。现土地由集体土地转为国有土地系未经过任何合法审批手续，所以桐土用（2002）字第××号国有土地使用证应予以撤销。3、原告于2015年1月4日向桐庐县国土资源局提出确定土地使用权的申请，桐庐县国土资源局于2015年2月5日作出回复称系桐庐县政府向桐庐航运公司颁发涉案土地国有土地使用权证，原告于2015年2月10日收到该回复后方得知涉案国有土地使用权证一事，故原告在得知该具体行政行为后的合法期限内通过行政复议与行政诉讼来维护自身权益。综上所述，原告享有涉案土地的使用权和涉案房屋的所有权，对桐土用（2002）字第××号国有土地使用证发证行为显然具有重大利害关系，而被告作出的杭政复（2015）87号行政复议决定以原告不具备涉案发证行为的利害关系为由驳回复议申请，原告不服，故提起行政诉讼，请求：撤销被告市政府于2015年6月4日作出的杭政复（2015）87号行政复议决定。
原告许有娣向本院提供的证据有：
1、杭政复（2015）87号《行政复议决定书》；
2、行政复议申请书；
证据1、2，证明原告申请行政复议请求撤销桐庐县政府核发的桐土用（2002）字第××号国有土地使用证，市政府作出行政复议决定驳回申请，原告不服该决定。
3、桐庐县国土资源局回复函，证明桐庐县政府于1999年向原桐庐航运公司违法颁发涉案国有土地使用权证；原告在得知违法具体行政行为侵犯自身权益后的合法期限内提起行政复议和行政诉讼。
4、现场照片；
5、书面证言；
证据4、5，证明涉案房屋为原告所有。
6、桐庐县革命委员会文件、工商企业开业登记申请书，证明桐庐航运公司以非法手段获取国有土地使用权证，应予以撤销。
7、证人证言（陆某）；
8、证人证言（来某）；
证据7、8，证明相关案件事实。
被告市政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告因请求撤销桐庐县政府核发桐土用（2002）第××号国有土地使用证的具体行政行为，于2015年3月11日向答辩人申请行政复议，因申请材料不符合要求，于2015年3月27日进行补正。答辩人予以受理并进行了审理，经延期后于2015年6月4日作出杭政复（2015）87号《行政复议决定书》并予送达。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，答辩人查明以下事实：第一，桐土用（2002）第××号国有土地使用证所涉土地面积4265.26平方米，座落于桐君山脚石下埠，原产权人为桐庐航运公司。1999年7月，原桐庐航运公司就坐落在桐庐镇（现为桐君街道）桐君山脚石下埠的土地（地号01-462，面积4265.26平方米）进行初始登记申报，并提交了桐革（1978）18号《关于同意建立桐庐航运公司的批复》、（60）桐工字第174号《桐庐县人民委员会关于成立运输公司后与公社经济关系处理的意见》等权源材料。《桐庐县人民委员会关于成立运输公司后与公社经济关系处理的意见》第2条明确：各站（队）原有的车船工具、房屋、用具及原属运输站经营的桐子山、鱼塘等一切固定资产全部划归原桐庐航运公司所有。1999年9月3日，桐庐县政府同意确权发证，证书号为桐土国用（1999）字第01-81号。2002年6月3日，原桐庐航运公司召开二届五次职工代表大会，会议通过了《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》和《桐庐航运公司改制职工安置方案》。其中《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》第九条第3项记载：“企业改制后，受让方土地上现居住的职工宿舍，应允许职工继续使用，但职工不得私自重新建造。受让方需变更经营结构或处置该土地资产时，在符合县建设规划的前提下，允许受让方按县政府有关政策缴纳土地级差后对受让方土地进行开发，同时应参照县政府的有关政策妥善处理职工住房问题。”2002年7月3日，桐庐县交通局向桐庐县政府上报上述两方案。2002年7月18日，浙ＸＸ元建设置业有限公司经拍卖，获得原桐庐航运公司的整体资产及分水江部分江段砂石开采权。2002年7月24日，桐庐县交通局与浙ＸＸ元建设置业有限公司签订《转制拍卖协议书》，第九条规定“下列附件，是本协议的共同组成部分，本协议未明确事项，按下列附件的表述处理：1、2002年6月3日（2002）15号《桐庐县人民政府县长办公会议纪要》及甲方（桐庐县交通局）上报的《桐庐航运公司改制方案》”。2002年10月10日，桐庐县政府同意将桐庐镇桐君山脚石下埠地块（四至和面积均无变化）变更登记到浙ＸＸ元建设置业有限公司设立的子公司杭州华元航运有限公司名下，证书号为桐土用（2002）字第××号。第二，原告系华元航运公司（原桐庐航运公司）退休职工，身份证住址为浙江省桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下××号。1991年，原桐庐航运公司登记取得该处房产房屋所有权证，证号为桐城字第××号。2002年，房屋所有权人变更登记为华元航运公司，房产证号为桐房权证城转字第××号。根据《转制拍卖协议书》约定，原告享有居住该房屋的权利。2015年3月27日，原告向答辩人提出行政复议申请，要求撤销桐庐县政府核发桐土用（2002）字第××号国有土地使用证的具体行政行为，但未提供其系桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下××号房屋的所有权人的证据材料。根据上述查明事实，原告虽然声称桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下××号系其建造，其系房屋的所有权人，但并未提供充分的证据材料予以证明；且从查明的事实看，其只享有该房屋的居住权，并不拥有土地使用权和房屋所有权，与案涉发证行为并无法律上的利害关系。原告就桐庐县政府核发桐土用（2002）第××号国有土地使用证的行为提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，依法应予驳回。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出的驳回原告行政复议申请的决定，事实清楚，于法有据。综上，原告提起诉讼的理由不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：
1、杭政复（2015）87号《行政复议决定书》及送达回证、挂号邮寄单据，证明市政府作出复议决定的具体内容及送达情况；
2、原告申请行政复议时提交的复议申请材料，证明原告身份情况、申请行政复议的内容及提交的证据等情况；
3、原告提交的补正材料，证明原告提交了补正后的复议申请书；
4、桐庐县政府提交的复议答复材料（行政复议答复书、证据目录及所列证据），证明：1、桐庐县政府进行复议答复的情况。2、原告与被诉具体行政行为无法律上的利害关系；
5、华元航运公司提交的证据材料（企业法人营业执照），证明华元航运公司参加了本行政复议，并提交了主体资格证明材料；
6、核查材料（情况说明、证明、户籍证明、房屋产权证），证明原告与被诉具体行政行为无法律上的利害关系；
7、复议程序性材料：补正通知书、受理通知书、答复通知书、参加复议通知书、延期通知书及相关送达回证、挂号邮寄单据，证明复议程序合法。
被告市政府向本院提交的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第二十九条、第四十八条第一款第（二）项。
第三人桐庐县政府辩称，一、答辩人颁发案涉的桐君山脚石下埠桐土国用（2002）字第××号国有土地使用权，权属初始登记时原桐庐航运公司的权源取得清晰、合法，转移登记至华元航运公司时程序合法合规，依据充分。1960年桐庐县将原桐君、富春江等七个木帆船运输队及新登搬运站划入并成立地方国营的桐庐运输公司，［60］桐工字第174号《桐庐县人民委员会关于成立运输公司后与公社经济关系处理的意见》第2条明确：各站（队）原有的车船工具、房屋、用具即原属运输站经营的桐子山、鱼塘等一切固定资产全部划归公司所有，桐君山脚石下埠土地和房屋在此之列。1962年运输公司撤销，倒退为小集体运输社。1978年3月17日（桐革（1978）18号）同意建立桐庐航运公司的批复，批准了桐庐县公交局建立桐庐航运公司的申请，桐庐航运公司，下设七个业务站，性质为大集体，隶属于桐庐县公交局。1999年7月原桐庐航运公司就桐君山脚石下埠原桐君（桐庐）业务站的土地（地号01-462，面积4265.26平方米）进行初始登记申报，并提交了桐革（1978）18号）《关于同意建立桐庐航运公司的批复》、［60］桐工字第174号《桐庐县人民委员会关于成立运输公司后与公社经济关系处理的意见》等权源材料。1999年9月3日，答辩人确权发证，证书号为桐土国用（1999）字第01-81号。2002年6月3日原桐庐航运公司职代会通过公司拍卖转让及改制职工安置方案，2002年7月桐庐县交通局组织对桐庐航运公司资产进行拍卖，案涉房屋在拍卖范围内，2002年7月18日，浙ＸＸ元建设置业有限公司经拍卖获得原桐庐航运公司的整体资产及分水江部分江段砂石开采权。2002年7月24日，桐庐县交通局与浙ＸＸ元建设置业有限公司签订《转制拍卖协议书》。2002年9月桐庐县国土资源局为浙ＸＸ元建设置业有限公司在桐庐设立的由其控股的公司华元航运公司办理相关土地审批手续，颁发了桐土国用（2002）字第××号国有土地使用权证，土地总面积4265.26平方米，其中划拨土地2028平方米。二、原告与答辩人颁发桐土国用（2002）字第××号国有土地使用权证的具体行政行为没有法律上的利害。原告系华元航运公司（原桐庐航运公司）退休职工，一直以退休职工的身份居住在桐君山脚石下埠华元航运公司宿舍（1991年，原桐庐航运公司登记取得该处房产房屋所有权证，证号：桐城字第××号。2002年房屋所有权人变更登记为华元航运公司，房产证号：桐房权证城转字第××号。）内，依据原桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案第九条第3项明确记载，证实原告居住桐君山脚石下埠土地地上××号宿舍为居住权而无所有权，其主张桐君山脚石下埠土地上××号宿舍系自己于20世纪60年代自行投工投料，在其他船民互助下建造而成，未能提供充分的证据予以证实，同时其主张享有房屋所占用的土地的使用权更无合法依据。为此原告在不享有房屋所有权和土地使用权的前提下，答辩人涉案的发证行为与原告没有法律上的利害关系。综上，答辩人认为，答辩人颁发的桐土国用（2002）字第××号国有土地使用权证，符合土地登记办法等法律法规规定，发证行为未侵犯原告的合法利益且发证行为与原告没有法律上的利害关系，原告提起诉讼的理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人桐庐县政府向本院提交以下证据：
1、桐土国用（2002）字第××号国有土地使用权证和登记卡，证明行政行为情况；
2、桐土国用（2002）字第××号国有土地使用权证登记案卷卷宗一册，证明桐庐县政府核发土地使用权证权源依据充分，登记行为合法；
3、桐庐航运公司土地使用权证登记案卷卷宗一册，证明案涉土地原为桐庐航运公司使用，权源依据充分；
4、原桐庐县航运公司退休人员名册，证明原告为桐庐航运公司退休职工，非土地权利人，不具有提起行政复议主体资格；
5、桐庐县交通局关于改制方案、安置方案的报告及相关批复，证明桐庐航运公司转制情况，以及原告对案涉土地上部分宿舍享有居住权，而非土地使用权，不具有提起复议的主体资格；
6、桐君街道办事处证明，证明水上村在陆地上无集体土地。
第三人华元航运公司辩称，其公司获取本案涉案国有土地使用证是通过合法的公开拍卖方式，不是非法手段。市政府作出的复议决定是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人华元航运公司未向本院提交证据。
庭审时，对原告提供的证据，市政府质证认为：证据1、2、无异议；证据3，证明对象有异议；证据4、5不能证明原告对房屋有所有权及对土地有使用权；证据6，证明对象有异议；关于证据7、8，两位证人证言相似度较高，且对案涉土地性质均无法确定，证人陆某的书面证言和出庭证言不一致，且无其他证据予以佐证，不能证明原告与被诉土地使用权证有法律上的利害关系。桐庐县政府、华元航运公司质证认为：关于证据1-3、6-8，质证意见与市政府一致；关于证据4、5，现场照片不能证明所有权归属；证人有利害关系，证言不能采信。
对市政府提供的证据，原告质证认为：对证据1真实性无异议，复议程序无异议，但复议决定不合法；证据2、3，三性均无异议；证据4、5中答复书不合法，关于土地登记文件，土地登记审批表和其他资料，登记资料中的附图注明是宿舍，显然错误；转制拍卖书拍卖的是原告的房子，相关土地使用证登记不合法；房屋所有权证所涉房屋是原告等船民建造；桐庐航运公司退休职工名单与本案没有关联性；对桐庐县交通局的文件、安置方案等的合法性有异议；关于证据6，以60年、78年两份文件作为确权依据，是不对的；桐君街道的材料无异议，原告在陆地上没有集体土地，正因如此，原告在修船的地方自行搭建房屋；对桐庐航运公司改制情况的说明合法性有异议；对资产鉴定情况说明的真实性、合法性均有异议；桐公字第022号与本案无关；对1996第55号通知的真实性无异议，但涉案房屋和土地使用权未包含在改制范围内；桐公交字第78-8号报告说明60年文件已失效。证据7无异议。对市政府提供的证据，桐庐县政府及华元航运公司均无异议。
对桐庐县政府提供的证据，因均包括在市政府提交证据之内，原告质证意见同上，市政府及华元航运公司均无异议。
经庭审质证，本院认证如下：原告证据1、2及市政府的证据，可证明相关待证事实，予以采信；对原告证据3、6的形式真实性予以确认，但案涉土地证是否合法并非本案争议焦点，本院不予评价；原告提供证据4、5，欲证明原告对案涉房屋享有所有权，现有登记有误。但该待证事实亦非本案争议焦点，本院不予评价；对桐庐县政府提供证据的形式真实性均予确认。另，本案审理过程中，原告向本院申请对案涉房屋建造年份进行鉴定，因该鉴定与本案争议焦点之间缺乏直接关联性，本院对该申请不予准许。
经审理查明，1999年7月，原桐庐航运公司就坐落在桐庐镇（现为桐君街道）桐君山脚石下埠的土地（地号01-462，面积4265.26平方米）进行初始登记申报。1999年9月，桐庐县政府向原桐庐航运公司确权发证，证书号为桐土国用（1999）字第01-81号。2002年6月，原桐庐航运公司召开二届五次职工代表大会，会议通过了《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》和《桐庐航运公司改制职工安置方案》。其中《桐庐航运公司向社会公开拍卖转让方案》第九条第3项记载：“企业改制后，受让方土地上现居住的职工宿舍，应允许职工继续使用，但职工不得私自重新建造。受让方需变更经营结构或处置该土地资产时，在符合县建设规划的前提下，允许受让方按县政府有关政策缴纳土地级差后对受让方土地进行开发，同时应参照县政府的有关政策妥善处理职工住房问题。”2002年7月3日，桐庐县交通局向桐庐县政府上报上述两方案。2002年7月18日，浙ＸＸ元建设置业有限公司经拍卖，获得原桐庐航运公司的整体资产及分水江部分江段砂石开采权。2002年7月24日，桐庐县交通局与浙ＸＸ元建设置业有限公司签订《转制拍卖协议书》，第九条规定“下列附件，是本协议的共同组成部分，本协议未明确事项，按下列附件的表述处理：1、2002年6月3日（2002）15号《桐庐县人民政府县长办公会议纪要》及甲方（桐庐县交通局）上报的《桐庐航运公司改制方案》”。2002年10月10日，桐庐县政府同意将桐庐镇桐君山脚石下埠地块变更登记到浙ＸＸ元建设置业有限公司设立的子公司华元航运公司名下，证书号为桐土用（2002）字第××号。
原告许有娣系原桐庐航运公司退休职工，身份证住址为浙江省桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下××号（幢）。经本院实地踏勘，查明原告许有娣现居住在桐君山脚下9幢房屋内。1991年11月25日，原桐庐航运公司就该桐君山脚下9幢房屋登记取得房屋所有权证，房产证号分别为桐房权证城字第××号。2002年9月4日，该9幢房屋所有权人变更登记为华元航运公司，房产证号分别为桐房权证城转字第××号。
2015年3月27日，原告许有娣向市政府提出行政复议申请，要求撤销桐庐县政府核发桐土用（2002）字第××号国有土地使用证的具体行政行为。市政府于2015年6月4日作出杭政复（2015）86号《行政复议决定书》，决定驳回许有娣的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼，请求判如所请。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”该《实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案原告主张桐君山脚下其所居住房屋系其于20世纪60年代自行投工投料，在其他船民互助下建造而成，继而主张其享有相关房屋所有权和（集体）土地使用权。但从本案已查明事实来看，案涉土地使用权初始登记在原桐庐航运公司名下［证书号为桐土国用（1999）字第01-81号］，权属性质为国有，2002年变更登记至华元航运公司名下［证书号为桐土用（2002）字第××号］。而就原告许有娣身份证地址暨现实际居住住址［浙江省桐庐县桐君街道水上村桐君山脚下××号（幢）］，原桐庐航运公司于1991年登记取得该处房产房屋所有权证［证书号为桐房权证城字第××号］，并于2002年变更登记至华元航运公司名下［证书号为桐房权证城转字第××号］。关于相关房产登记是否错误，并非本案审查范围，但在案证据显示上述房屋所有权证迄今未被有权机关确认违法或撤销。而依据相关拍卖转让方案，原告仅对其涉案房屋享有居住权。故桐庐县政府向华元航运公司核发桐土用（2002）字第××号国有土地使用证的行为与原告没有法律上的利害关系。市政府依据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回本案许有娣的行政复议申请正确。原告要求撤销案涉杭政复（2015）87号行政复议决定的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告许有娣的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告许有娣负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市江干支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 李希芝
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 朱俊杰
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。