湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1182行初50号
原告：湖北李时珍国际医药港有限公司。住所地：湖北省蕲春县漕河镇李时珍大道***号。组织机构代码：91421126679798134Y。
法定代表人：黄凤金，董事长。
委托代理人：凌磊，湖北衡权律师事务所律师。一般代理。
被告：蕲春县国土资源局。住所地：蕲春县漕河四路***号。组织机构代码：01128719-0。
法定代表人：宋双良，局长。
委托代理人：王宇明，湖北太圣律师事务所律师。一般代理。
委托代理人：宋佳新，蕲春县国土资源局政策法规股科长。一般代理。
原告湖北李时珍国际医药港有限公司（以下简称“医药港公司”）诉被告蕲春县国土资源局（以下简称“蕲春县国土局”）撤销收回土地使用权决定一案，于2016年5月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告蕲春县国土局送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告医药港公司委托代理人凌磊、被告蕲春县国土局副局长黄超及委托代理人王宇明和宋佳新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告医药港公司诉称，医药港公司于2009年6月通过出让方式取得位于蕲春县李时珍大道美春服装厂左侧、赛尚服饰对面的宗地（面积为40332.4平方米），同年9月办理国有土地使用权证，证号为蕲春国用（2009）第150201031号。因蕲春县人民政府未能履行拆迁安置义务，导致上述土地迟迟未能交付，项目被一拖再拖。没想到，在政府违约的情况下，蕲春县国土局竟以土地闲置为由，作出蕲土资函（2015）203号收回国有建设用地使用权决定书，对上述土地予以有偿收回。医药港公司认为，蕲春县国土局上述具体行政行为违反了法律规定，属非法行政行为，应予撤销，故诉至法院，请求：确认被告所作出的蕲土资函（2015）203号收回国有建设用地使用权决定书违法并撤销该决定。原告医药港公司为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1、蕲春县国土局于2015年11月9日作出的蕲土资函（2015）203号《收回国有建设用地使用权决定书》；2、蕲春国用（2009）第150201031号土地使用权证。以上证据均为复印件。
被告蕲春县国土局辩称，医药港公司于2009年8月14日以挂牌方式竞得本案争议宗地的国有土地使用权后，与蕲春县国土局在2009年6月26日签订了编号为HG（QC）-20-2010473号出让合同，约定应交出让金1610万元，实际受让面积为60.48亩，出让期限40年，出让用途为商业，开工日期为2010年8月20日，竣工时间为2012年8月20日等条款，因蕲春县人民政府未完成出让宗地旁边（药港总规划范围内）的拆迁工作，原规划建设为商业综合体，医药港公司仅建设一栋占地约计4000平方米的仓库，无法进行规划用途建设。蕲春县国土局按国家土地督察武汉局、湖北省国土资源厅的文件要求开展节约集约用地专项督察、开展闲置土地处置整改核查，向医药港公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地告知通知书》，进行了必要的调查，收到了医药港公司的陈述意见后，作出并送达了《闲置土地认定通知书》，认定该宗地为闲置土地。经报蕲春县人民政府同意，蕲春县国土局与医药港公司签订了《国有建设用地使用权出让补充协议书》，双方在协议书中对认定本案争议宗地认定为闲置土地无异议，重新约定了在2012年10月20日之前动工建设，在2013年10月19日之前竣工。至2015年11月，因蕲春县人民政府仍无法完成争议宗地的拆迁工作，医药港公司不能开工进行建设商业综合体，为保护医药港公司的权益，按上级要求完成整改，蕲春县国土局再次报经蕲春县人民政府同意，作出蕲土资函蕲土资函（2015）203号收回国有建设用地使用权决定书，决定依法有偿收回土地使用权。鉴于上述事实，请求人民法院维持蕲春县国土局的决定书。在法定期限内，被告蕲春县国土局向本院提供了以下证据：1、成交确认书，拟证明医药港公司于2009年8月14日以挂牌出让方式竞得本案争议宗地的国有土地使用权；2、国有建设用地使用权出让合同，拟证明蕲春县国土局与医药港公司于2009年6月26日签订了编号为HG（QC）-20-2010473号出让合同，约定应交出让金1060万元，实际受让面积为60.48亩，出让期限40年，出让用途为商业，开工日期为2010年8月20日，竣工时间为2012年8月20日等条款；3、闲置土地调查通知书、闲置土地告知通知书、现场照片，拟证明医药港公司从2009年取得本案争议宗地使用权后至2012年6月，一直无法开工建设规划的商业综合体建设，蕲春县国土局依法向医药港公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地告知通知书》，告知医药港公司有陈述等相关权利；4、陈述意见、现场照片、规划图，拟证明医药港公司在收到蕲春县国土局发出的闲置土地调查通知和告知书后，向蕲春县国土局提出申辩陈述，认为是蕲春县人民政府未完成拆迁造成未开工，且提供照片证据证实未完成拆迁；5、闲置土地处置方案、国有建设用地使用权出让补充协议，拟证明蕲春县国土局向蕲春县人民政府报告闲置土地处置方案，经分管领导同意后，双方之间按方案意见签订补充协议书，约定应在2012年10月20日之前动工建设，在2013年10月19日之前竣工；6、蕲土资发（2015）94号闲置土地处置方案的请示、请示报告处理单、收回国有建设用地使用权决定书，拟证明因蕲春县人民政府未完成拆迁，导致医药港公司无法进行开工建设，蕲春县国土局按闲置土地处置办法之规定，决定有偿收回医药港公司的土地使用权；7、国土督察武函（2015）68号、鄂土资函（2015）333号、鄂土资函（2015）905号、鄂土资函（2015）1490号、鄂土资发（2012）41号，拟证明国家土地督察局、湖北省国土资源厅要求对2009年至2013年以来的闲置土地进行专项督察，蕲春县国土局按要求对闲置土地开展调查认定并按要求进行处置。法律依据：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》。以上证据、依据均为复印件。
庭审质证时，原告医药港公司对被告蕲春县国土局提供的证据1、2、3、4、5、7无异议，对证据6真实性无异议，但认为请求报告处理单只是一个公文处理流程，不能代表蕲春县人民政府已经同意。
被告蕲春县国土局对原告医药港公司提供的证据1、2无异议。
本院对上述证据认证如下：《蕲春县人民政府办公室请示报告处理单》属内部审批程序，且蕲春县人民政府分管领导签批的是“依法依规按程序办理”，并未加盖蕲春县人民政府批准的印章，故该证据不属于有效证据。
对上述无异议的证据，本院予以采信。
经审理查明，2009年8月24日，医药港公司参加蕲春县国土局资源市场交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动，竞拍编号G（2009）05-1号地块的国有建设用地使用权，签订了HG（QC）-20-2010473号出让合同《成交确认书》，并与蕲春县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。
2009年9月8日，蕲春县人民政府为医药港公司办理了国用（2009）第150201031号《国有土地使用权证》，出让年限为四十年，同时出具了宗地图。
2012年6月8日，蕲春县国土局向医药港公司下达蕲闲土调字（2012）013号《闲置土地调查通知书》，同年8月28日向该公司下达蕲闲土告字（2012）013号《闲置土地告知通知书》，告知该公司陈述、申辩和举行听证的权利。
2012年9月8日，医药港公司向蕲春县国土局写出书面《陈述意见》，陈述“我公司虽未按合同要求期限进行开发建设，但过错和责任均不在我方，依法应不构成闲置用地，其理由为：①项目修建性详规于2011年12月19日才获通过，用地时间应自此以后开始计算；②用地范围内至今尚有189户被拆迁户未拆迁，有关安置补偿费及土地附着物补偿费用政府未能支付给对象户，导致我方无法动工，责任在政府；③政府承诺的七通一平未到位，不具备用地条件，责任不在我方；④（原永泰汽车部件厂）用地是我详规中‘商业综合体’区域尚有154户未拆迁，整个商业综合体无法形成。况且，我方已建有4000平方米的仓库，应不属闲置；⑤原合同约定分期开发的期限尚未届满，没有违约，更不存在违法。基于上述事实与理由，恳请贵局从合同的严肃性出发，充分考虑项目用地的客观性、特殊性，对涉案土地不以闲置土地论处。”
2012年9月29日，蕲春县国土局向医药港公司送达了蕲闲土认字（2012）013号《闲置地认定通知书》，拟决定“延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。”，同时，蕲春县国土局向蕲春县人民政府报送《关于报送我县闲置土地处置方案的请示》，对医药港公司的土地按照“签订补充协议，延长动工开发时间，延长时间为一年的方式进行处置。”
2013年元月15日，蕲春县国土局与医药港公司签订《国有建设用地使用权出让补充协议》，双方协议“因乙方取得国有土地使用权后，未按《国有建设用地使用权出让合同》的约定动工建设和竣工，已被认定为闲置土地。为严格土地管理，加快闲置土地盘活利用，根据中华人民共和国国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》等法律法规规定，特签订本补充协议：一、乙方闲置的土地位于漕河镇吴庄社区（原永泰汽车配件厂），批准面积74.37亩（乙方实际受让面积：60.48），目前已开发建设面积约6亩。原合同约定开工时间2010年8月20日，竣工时间2012年8月20日。二、依据《闲置土地处置办法》之规定，经县人民政府批准，决定对该项目延长动工开发期限进行处置，重新约定在2012年10月20日之前动工建设，在2013年10月19日之前竣工。三、本协议为2009年6月26日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：HG（QC）2010473、电子监管号：）的补充协议，本补充协议与原合同具有同等法律效力。四、本协议一式肆份，出让人、受让人、县闲置土地清理处置领导小组办公室和基层国土资源部门各执壹份，自双方签订之日起生效。”
2015年11月2日，蕲春县国土局向蕲春县人民政府报送蕲土资发（2015）94号《有关于湖北李时珍国际医药港有限公司闲置土地处置方案的请示》，认为“该地块是湖北李时珍国际医药港有限公司规划商业综合体的一部分（详见附图），而商业综合体中尚有一百多户未拆迁，导致项目规划和整体建设无法实施。另外，宗地中还有一个临时使用的砖厂尚未迁出，部份村民耕种的农作物也不愿退出，因政府产生的闲置原因仍未解除。”，同月9日，《蕲春县人民政府办公室请示报告处理单》显示处理意见为“请国土局依法依规按程序办理。陈旭。”
2015年11月9日，蕲春县国土局对医药港公司作出蕲土资函（2015）203号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容为“我局与你方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为鄂HC（QC）2010473，宗地四至详见宗地图，面积为49585平方米，其中土地使用面积40322.4平方米，土地用途为商业，出让价款1610万元。上述宗地我局认定为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为蕲闲土认字（2012）013号。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）有关规定，2012年9月24日，经县政府批准，以签订补充协议重新约定开竣工时间的方式进行了处置。约定2012年10月20日动工、2013年10月19日竣工。截至2015年10月31日，该宗地因政府拆迁没到位无法动工，仍处于闲置状态。为了更有效地促进闲置土地的处置及利用，我局再次报请蕲春县人民政府批准，将依法有偿收回土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，交回土地权利证书，办理国有建设用地使用权注销登记。”
医药港公司不服遂向法院提起了行政诉讼。
本院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，原告医药港公司已办理了国有土地使用权证，且使用年限为四十年，时隔四年未进行建设就适用国土部的规章予以收回缺乏法律依据。
二、根据《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”的规定，原告医药港公司所拥有的国有土地使用权的建设确因政府拆迁不到位，无法动工兴建，不能认定为土地闲置，且湖北省国土资源厅鄂土资函（2015）905号《关于开展节约集约用地事项督察整改工作的通知》第三条规定“各地要根据批而未供土地和闲置土地不同的形成原因，采取不同方法予以处理。对批而未供土地，征地拆迁未落实的，要依法完成征地拆迁，尽快实施供地。”故原告医药港公司土地无法动工兴建，被告应根据省国土资源厅的安排依法组织拆迁到位，而不是简单的有偿收回。
三、被告蕲春县国土局于2012年以蕲闲土告字（2012）013号《闲置土地告知书》告知当事人有陈述、申辩和听证的权利，原告医药港公司于同年9月8日陈述、申辩后，被告蕲春县国土局于2013年元月15日又与其签订了补充协议，延长了土地开发时限，却于2015年11月9日直接以蕲土资函（2015）203号《收回国有建设用地使用权决定书》，收回已办理了国有土地使用权证的土地，不符合国土部《国土资源违法案件查处办法》的正当程序原则。
四、参照《闲置土地处置办法》第八条第（一）项“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；”规定，双方可按该办法第十二条第（一）、（二）、（三）项“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；”规定选择处置方式，但被告蕲春县国土局既没有依照规定，通知原告医药港公司可选择处置方式，同时决定收回土地的决定仅由县政府分管领导签名，并无蕲春县人民政府的书面决定或盖章确认，故被告蕲春县国土局径行作出收回决定属超越职权行为。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；”的规定，判决如下：
撤销蕲春县国土资源局于2015年11月9日作出的蕲土资函（2015）203号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为。
本案受理费50元，由被告蕲春县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 杨建农
审 判 员 喻政胜
人民陪审员 钟喜红
二〇一六年十月十日
书 记 员 蒋 励