安徽省淮南市田家庵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0403行初21号
原告淮南市乐成商贸有限公司,住所地安徽省淮南市田家庵区舜耕镇上湖社区赵店三组一层12号,统一社会信用代码91340400MA2NOWT03C。
法定代表人马文浩，该公司总经理。
委托代理人桑洪志，安徽鑫和律师事务所律师。
被告淮南市盐务管理局，住所地安徽省淮南市田大北路,统一社会信用代码12340000781054369A。
法定代表人王双生，该单位局长。
委托代理人孔令军，安徽安铎律师事务所律师。
原告淮南市乐成商贸有限公司诉被告淮南市盐务管理局行政强制一案，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了诉状副本及应诉通知。本院依法适用普通程序，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告淮南市乐成商贸有限公司委托代理人桑洪志，被告淮南市盐务管理局委托代理人孔令军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月5日，被告作出（皖淮）盐政登【2017】第3号《先行登记保存证据通知书》。
原告诉称：2016年12月21日，原告与安徽联经物流有限公司（以下简称联经公司）签订了《食用盐仓储、车辆租赁配送协议》，约定由原告承担淮南市区域江西强本科技发展有限公司（以下简称强本公司）生产的“老盐帮”牌系列食用盐的仓储和配送业务，具体按照强本公司业务经理ＸＸ平制作的配送清单配送，联经公司向原告支付仓储和配送服务费。2017年1月5日，被告向原告下达（皖淮）盐政登【2017】第3号《先行登记保存证据通知书》，以原告存放的43.2吨老盐帮牌食盐予以先行登记保存。原告认为，国务院于2016年5月5日发布的《关于印发盐业体制改革方案的通知》提出改革食盐生产批发区域限制，允许生产企业进入流通领域和销售领域，以自主品牌开展跨区域经营，实现产销一体。强本公司系经依法批准设立的食盐定点生产企业并持有江西省工业和信息化委员会颁发的《食盐批发许可证》，其授权联经公司作为安徽区域仓储和配送物流企业，联经公司在授权区域范围与原告签订《食用盐仓储配送协议》由原告向终端商户配送并代收货款，完全符合盐业流通体制改革政策的要求，同时，原告只是提供仓储和配送业务，被没收的食盐所有权属于强本公司所有，原告并没有从不具有食盐批发许可证的企业购进食盐的行为。再次，根据行政处罚法第37条的规定，行政机关采取证据先行登记保存应在7日内作出处理决定，而被告迟至今日仍然未能作出处理决定。综上，被告作出的先行登记证据保存措施属于《行政强制法》规定的行政强制措施，人民法院有权对其进行司法审查，而本案被告作出的证据保存决定缺乏事实和法律依据，且已超过法定期限，请贵院依法确认该登记保存行为无效。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1、确认被告做出的（皖淮）盐政登【2017】第3号先行保存证据通知书无效；2、判令被告返还作为证据登记保存的老盐帮牌食盐43.2吨；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：
一、淮南乐城商贸有限公司营业执照。证明原告诉讼主体资格。
二、淮南市盐务局（皖淮）盐政登【2017】第3号盐业违法案件先行登记证据保存通知书。证明被告作出的行政强制措施有具体内容。
三、原告与联经公司签订《食用盐仓储、车辆租赁配送协议》。证明：1、原告承担淮南区域强本公司生产的“老盐帮”牌系列食用盐的仓储和配送业务。2、食盐的所有权属强本公司所有，原告只是对“老盐帮”牌系列食用盐进行仓储、配送。
四、联经公司与强本公司签订的《配送协议》、以及两公司的营业执照和资质证书。证明：1、江西强本科技发展有限公司系经批准的食盐定点生产、批发企业，有权依法跨省开展业务。2、安徽联经物流公司已经取得《道路运输许可证》，依法可以与盐企从事配送业务。3、强本公司委托联经公司负责安徽区域的产品配送。4、配送过程中食盐所有权属于强本公司。
五、强本公司出具的证明以及开具的发票。证明:1、配送过程中的食盐所有权、定价权属于强本公司所有。2、销售的主体是强本公司。强本公司向终端商户开具的相应发票。
被告淮南市盐务管理局辩称：2017年1月2日，我局盐政人员在谢家集新家园小区绿谷超市日常检查时发现，该超市出售“江西强本科技有限公司”产“老盐帮”牌小包装(400克/袋)食盐。经盐政人员对该超市负责人沈玉友调查询问后得知，该盐产品为1月1日淮南市乐成商贸有限公司上门推销，以每箱（50袋/箱）42元的价格销售给他的，该超市共计一次性购入70箱（400克*50*70=1400公斤）。2017年1月5日上午，我局盐政人员赶到位于田家庵区赵店村的原告所属的仓库，依法询问了公司法定代表人马文浩。经本局查明：联经有限公司打着“第三方物流”的旗号将“老盐帮”牌食盐以每吨2100元的价格向全省批发，其中批发给原告59吨，并以物流保证金的名义收取等值货款123900元（2100*59=123900元），同时，双方约定，联经公司将总盐款的百分之十六以“仓储、配送”费用的名义返还给原告作为其利润回扣。原告再以每吨2100元的价格，利用自己的经销渠道，主动上门推销该盐产品。截止1月5日，共销给62户零售商店共计15.8吨，剩余43.2吨。我局依据《行政处罚法》第三十七条第二款规定，于当日决定将剩余43.2吨盐产品先行登记保存于我局仓库。鉴于本案涉嫌非法经营罪，本局依据《行政处罚法》第七条第二款、最高检《关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》以及《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关总工作的通知》的规定，于2017年1月9日，将案件移送淮南市公安局，目前，该案由淮南市公安局田家庵分局处理。依据行政处罚法的规定，经过相关程序，做出的（皖淮）盐政登{2017}第3号先行保存证据通知书，并依法予以送达。一、原告方的所谓其经营行为合法的观点没有法律依据。强本公司的盐业生产有食盐批发许可，但联经公司没有食盐批发许可证，原告也不具有销售批发食盐的许可，根据工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关总工作的通知》（工信厅联消费〔2016〕211号），以自建物流或与第三方物流配送到终端商户的是符合规定的，但经我方调查，原告的行为不是该规定允许的合法范围，我方定性准确。二、我方做出的先予保存行为符合规定，依法立案并予以送达，我们在1月5日做出先予登记保存通知书，1月9日移送公安机关，不存在超期限问题，符合规定。三、强制措施的案由，按照行政法理论，先予登记保存，只是取证手段，只是一个环节，不具有独立的可诉性。综上，原告诉讼请求不能得到支持。
被告淮南市盐务管理局在法定期限内向本院提交以下证据、依据：
一、法人资格证书、组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明被告主体资格。
二、盐业行政执法询问笔录。证明2017年1月2日，淮南市谢家集新家园校区绿谷超市负责人沈玉友证实：其从他人处购进70箱食盐，并支付供货人2940元货款。
三、盐业行政执法询问笔录。证明原告法定代表人马文浩证实：原告从联经有限公司一次性购入强本公司一次性购入强本公司产“老盐帮”食盐59吨，每吨2100元，59吨共计123900元。
四、网上转账电子回单截图打印件。证明原告法定代表人马文浩，以其个人账户向联经公司账户转款50000元。
五、（皖淮）盐政登【2017】第3号先行保存证据通知书。证明鉴于原告存在《食盐专营办法》第十条未从取得食盐批发许可企业购进食盐的违法行为，被告根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，于2017年1月5日，决定对原告持有的剩余43.2吨盐产品予以先行保存，证明行为合法性。
六、盐业违法案件移送书盐政移字（2017）第001号。证明原告的行为涉嫌构成非法经营罪，被告依据《行政处罚法》第七条第二款的规定，于2017年1月9日将案件移交淮南市公安局。
法律法规依据：
一、《食盐专营办法》第十条、第十四条。
二、《行政处罚法》第七条第二款，是移送的相关依据，不能以行政处罚代替违法行为的查处，故没有作出行政处罚。第三十七条第二款，是作出先于登记保存的依据。
三、最高检《关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，超过20吨的构成非法经营罪。
四、工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关总工作的通知》（工信厅联消费〔2016〕211号）。原告行为不属于可以进行食盐销售的四种方式之一。
经庭审质证：
对原告的证据一、证据二，被告无异议。对原告的证据三，被告认为不具有合法性，违反了工信厅联消费〔2016〕211号第一条第一项的规定，同时也违反了国务院食盐专营办法的规定，另外，该协议进一步证明了原告与联经公司之间的关系不是一个食盐终端用户的关系，是为了规避法律的违法行为。对原告的证据四，被告对配送协议本身真实性无异议，但该协议不具有合法性，该商务协议约定的所谓仓储配送食用盐的相关约定，违反了食盐专营办法的规定。两个公司的营业执照和资质证书，真实性无异议，对道路运输许可证真实性无异议，但认为没有关联性，不能证明取得了食盐配送的相关许可。对原告的证据五，被告认为不具合法性。对于出具证明的强本公司本身就是当事人，不能自证其行为的合法性。对于发票的真实性无异议，但提请法庭注意，这些发票都是本案违法事实发生之后，强本公司为了规避法律惩罚，在4月26日、4月27日突击打印的。这一行为明显是为了逃避打击，规避法律，企图为自己所谓的终端销售合法化找出依据，请法庭注意证据的合法性。
对被告的证据一，原告无异议。对被告的证据二，原告认为看不出与原告的关联性，原告配送的食盐每箱50包的规格是符合的，但是看不出与原告关联。对被告的证据三，原告对主要内容不持异议，但认为其说不是购买的，是放置仓储的，回答价格是2100元一吨，配送价格也是2100元一吨，强调价格是因为终端配送的价格就是那么多，不是购买行为。关于原告的利润问题，他们代收货款后，部分按比例返还配送费，而不是赚取差价。货物的所有权是属于强本公司的，由联经公司租了仓库。对被告的证据四，原告对真实性无异议，属于支付保证金的一部分，不是货款。对被告的证据五，原告对真实性无异议，是本案争议的行政行为，认为其认定事实错误，其认定事实是“未从取得食盐批发许可企业购进食盐”，我们申辩陈述时也说明，原告只是从事配送行为，没有从上游单位购进食盐，也没有销售食盐，之前也提交给了被告。因认定事实错误，故适用法律也错误。保存地点是盐务局，但之前是在原告仓库，故该通知书不是就地封存，其强行将原告的食盐移库，属于行政强制行为，被告不能随意做出行政强制行为。对被告的证据六，原告认为证据形式对被告的解释不认可。本文书一式两份，有收件单位盖章收件人签名，本人应当会有留存的，从内容上说，发现无证批发行为数额较大，与采取措施时候的认定不一致，即便作为移送其他单位查处，根据行政处罚法7日内作出处理决定，保存期限只有7天，作为接收单位的田区公安分局，没有作出查封扣押行为，那证据保存的行为是否还有效呢，证据登记保存本身有问题，受移送的单位也没有作出相应措施，登记保存行为已经无效了，应当返还。
经举证、质证，本院对上述证据认证如下：
原告的证据一、证据二被告无异议，本院予以认定。原告的证据三，本院认为，本案审查的是被告的先行登记保存行为，该合同的效力不是本案审查的对象，故对效力不予认定。对原告的证据四，对《配送协议》的效力本院不予认定，对两公司的营业执照及资质证书，可以认定两公司具备相应的资质。原告的证据五是否能达到原告的证明观点，需结合全案证据综合判定。
被告的证据一原告无异议，本院予以认定。被告的证据二可以证明绿谷超市负责人购进70箱食盐共支付2940元。被告的证据三可以证明原告从联经公司配送了强本公司生产的“老盐帮”食盐59吨，每吨2100元，59吨共计123900元。被告的证据四可以证明转款行为。被告的证据五系被告作出的具体行政行为，其行为是否合法系本案审查对象，故是否能达到其证明观点应结合全案证据综合判定。被告的证据六，该移送书仅有被告的盖章，没有落款日期，收件单位亦没有收件人签名以及单位盖章，故不能证明案件移送的具体时间。
经审理查明：
强本公司系具备食盐批发许可的江西省食盐生产企业。2016年11月22日，强本公司与联经公司签订了《安徽省区域食用盐仓储配送商务协议》，约定由联经公司承担强本公司“老盐帮”系列食用盐仓储、配送、代收货款业务。2016年12月21日，原告与联经公司签订了《食用盐仓储、车辆租赁配送协议》，约定由原告承担淮南市区域强本公司生产的“老盐帮”牌系列食用盐的仓储和配送业务。2017年1月2日，被告淮南市盐务局盐政人员在谢家集新家园小区绿谷超市日常检查时发现，该超市出售“江西强本科技有限公司”产“老盐帮”牌小包装(400克/袋)食盐，经调查发现原告涉嫌盐业违法。2017年1月5日，被告向原告下达（皖淮）盐政登【2017】第3号《先行登记保存证据通知书》，将原告处43.2吨老盐帮牌食盐予以先行登记保存。原告认为被告的先行登记保存行为无效，诉至法院，请求：1、确认被告做出的（皖淮）盐政登【2017】第3号先行保存证据通知书无效；2、判令被告返还作为证据登记保存的老盐帮牌食盐43.2吨；3、本案诉讼费用由被告承担。
本院认为，根据《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《安徽省盐业管理实施办法》第三条第二款规定：“地、市、县盐务管理局是当地盐业行政主管部门，负责本行政区域的盐政管理工作”。根据上述规定，淮南市盐务局作为依法成立的盐业行政主管部门，具有对淮南市辖区内的盐业管理工作进行监督管理的法定职权，具有行政主体资格。
被诉的行政行为，系被告根据《行政处罚法》第三十七条第二款作出的《先行登记保存证据通知书》，因被诉的具体行政行为系先行登记保存行为，而不是最终的行政处罚行为，原告的行为实体是否违反盐业管理规定不是本案的审理范围，本案仅就被诉的先行登记保存行为进行审查。本案庭审中，双方当事人对被诉行为的性质有争议，对《行政处罚法》中规定的先行登记保存与《行政强制法》中的扣押行为有混淆。根据《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据该条规定，《行政处罚法》上的先行登记保存行为，重在以“登记”的形式对证据进行“保存”，其系基于职权主义对当事人的权利进行一定的限制，当事人在七日内予以配合、容忍，但并不发生占有的转移。而根据《行政强制法》第二条第二款、第九条的规定，行政机关在行政管理过程中，为防止证据损毁，对公民的财物实施暂时性控制的行为属于行政强制措施。扣押财物属于行政强制措施的一种。《行政强制法》第十八条规定了行政机关实施行政强制措施应当遵守的程序。本案中，被告作出了《先行登记保存证据通知书》，根据庭审查明的情况，被告对案涉食盐系移库保存，该批食盐发生了占有的转移，从该行为看，被告混淆了先行登记保存和扣押。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告对案涉食盐的移库保存行为，名为“先行登记保存”，实为扣押，被告并没有提供证据证明其作出了告知、听取当事人陈述和申辩等程序，亦没有证据证明本案符合“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准”的情形，提供的未有落款日期及签收人的《盐业违法案件移送书》亦不能证明被告在“七日内及时作出处理决定”，故可以认定被告违反法定程序，但因本案已经移交淮南市公安局田家庵分局处理，案涉食盐亦随案移交，故被诉行政行为没有可撤销的内容，对原告请求返还食盐的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告做出的（皖淮）盐政登【2017】第3号先行保存证据通知书违法。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于淮南市中级人民法院。
审 判 长 李保平
人民陪审员 张 光
人民陪审员 曹晓娣
二〇一七年九月二十一日
书 记 员 范 文
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
……
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
《中华人民共和国行政强制法》
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
第九条行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
《盐业管理条例》
第四条轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。
省及省以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。
《安徽省盐业管理实施办法》
第三条……
地、市、县盐务管理局是当地盐业行政主管部门，负责本行政区域的盐政管理工作。……