山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第156号
上诉人（原审原告）冯连芹，女，生于1960年6月9日，汉族，原济南市历城区董家镇谢家（屯）幼儿园工作人员，住济南市。
委托代理人贾士钧，济南天桥区平民法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人张其泉，局长。
委托代理人张超、张晓东，均系该局劳动监察大队工作人员。
被上诉人（原审第三人）济南市历城区董家镇谢家（屯）幼儿园，住所地济南市。
负责人谢安立，园长。
被上诉人（原审第三人）济南市历城区董家镇教育办公室（济南市历城区董家镇教育助理员办公室），住所地济南市。
负责人仇汝良，主任。
委托代理人姚维青，该单位工作人员。
上诉人冯连芹因劳动监察行政处理一案，不服济南市历城区人民法院（2013）历城行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为系济南市历城区人力资源和社会保障局（以下简称历城区人社局）于2012年12月8日作出的济历城人社监告字（2012）第012号劳动监察撤销立案告知书中“关于补缴社会保险费问题”的答复，主要内容是：“冯连芹：2012年10月8日我局收到了你投诉第一被诉人济南市历城区董家镇谢家屯幼儿园（以下简称谢家幼儿园）和第二被诉人济南市历城区董家镇教育办公室（以下简称董家镇教育办公室）欠缴社会保险费、欠发工资等问题的投诉书。我局于2012年10月17日立案调查。经调查，现依法决定撤销对以上投诉事项的立案。理由与依据如下：一、关于补缴社会保险费问题。1、2009年1月1日，济南市历城区董家镇教委（现董家镇教育办公室）与冯连芹签订了聘用协议书，聘用期为一年。经调查，董家镇教育办公室没有经过机关事业登记管理部门登记，没有机关事业单位登记证，不是法人单位。2、谢家屯幼儿园于2008年11月10日由济南市历城区教育局颁发了学前教育办园许可证，属村办幼儿园。在此之前存在这个园但没有办理登记，没有任何证照。谢家幼儿园没有办理登记注册手续，不是法人单位。3、2008年12月11日董家镇教育办公室与冯连芹签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，于2009年1月、2009年7月、2010年1月、2010年7月分四次将其买断工龄费用合计人民币XX圆整支付了给本人。4、冯连芹的工资由镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成。5、2010年7月底因冯连芹已年满50周岁，所以董家镇教育办公室不再续签聘用协议，不再为其设定岗位。综上所述，我局认为你与何用人单位建立劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定哪个单位有给你补缴社会保险费的义务。根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项、劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”以及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或者诉讼程序办理的”的相关规定，对你的投诉给予撤销立案。根据《劳动争议调解仲裁法》第二条：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”的相关规定，建议你申请劳动人事争议仲裁明确劳动关系，并申请解决存在劳动争议的相关事项。”
原审法院查明的事实：2012年10月8日，被告劳动监察大队收到原告作为投诉人，两第三人作为被投诉人的投诉书。投诉事项：1、责令被投诉人依法给投诉人补缴社会保险，2、责令被投诉人按国家规定的教师工资待遇补发工资。同年10月12日，被告对原告的投诉申请依据《中华人民共和国劳动法》第一百条、《社会保险费征缴暂行条例》第四、十、十二、十三条、《劳动保障监察条例》第二十六条之规定，立案查处。10月15日，被告向两第三人送达劳动保障监察调查询问通知书，要求其于2012年10月22日到被告处接受调查，并提交：1、营业执照副本及复印件；2、全体职工劳动合同文本；3、委托书（加盖公章）；4、全体职工花名册；5、2012年7月至2012年9月工资发放表；6、2012年7月至2012年9月考勤表；7、2012年7月至2012年9月缴纳社会保险费收据。10月22日，被告对两第三人询问调查后，经审批，作出告知书。原告对此不服，提起行政诉讼。另查明，2007年7月18日，根据济南市历城区教育局委员会济历城教发（2007）25号《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》的规定，董家镇在撤销了原董家镇教育委员会后，成立了董家镇教育助理员办公室，负责董家镇教育业务工作，但由济南市历城区教育局负责刻制的印章为“济南市历城区董家镇教育办公室”。第三人董家镇教育办公室未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，也未取得组织机构代码证。2005年6月30日，济南市历城区教育局为第三人谢家幼儿园颁发了编号为0500079的济南市学前教育机构办学许可证，载明名称为济南市历城区董家镇谢家屯幼儿园，举办者为济南市历城区董家镇谢家屯村委，办园性质为村办。第三人谢家幼儿园由济南市历城区董家镇谢家小学代管，其公章为济南市历城区董家镇谢家幼儿园，其未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，也未取得组织机构代码证。2008年12月11日第三人董家镇教育办公室与原告签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，买断工龄费用10000元已全部支付原告。2009年1月1日，第三人董家镇教育办公室与原告签订了聘用协议书，聘用期为一年。2010年7月底因原告已年满50周岁，所以第三人董家镇教育办公室不再与原告续签聘用协议，不再为其设定岗位，原告不再在第三人谢家幼儿园处工作。原告工资由董家镇镇政府补贴和第三人谢家幼儿园管理费两方面构成，已由第三人董家镇教育办公室负责发放至2010年7月。
原审法院认为：被告收到原告投诉后，经过立案、调查、审批等程序后，做出撤销立案告知书，程序合法。被告做出的告知书中“关于补缴社会保险费问题”中1-5项内容，是被告调查后认定的事实，分别由被告提交的聘用协议、学前教育办园许可证，买断工龄协议、对两第三人的调查笔录及第三人董家镇教育办公室出具的证明等证据予以证实，被告认定上述事实的证据充分。第三人董家镇教育办公室和第三人吕家幼儿园均不具备法人资格，不符合法律法规规定的用人主体资格，因此，被告依据查明的事实，认为“你与何用人单位建立劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定哪个单位有给你补缴社会保险费的义务”，并无不当。被告认定原告与用人单位存在劳动争议后，依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。……（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或诉讼程序办理的；”的规定，对原告的投诉事项给予撤销立案，适用法律得当。另外，告知书中“根据《劳动争议调解仲裁法》第二条……并申请解决存在劳动争议的相关事项。”等内容，是被告告知原告解决劳动争议的途径及法律依据，原告可以在解决劳动争议，明确劳动关系后，另行向被告提出劳动保障监察处理申请。综上，原告请求判决撤销被告做出的告知书中“关于补缴社会保险费问题”的答复及判决被告履行劳动监察职责的诉讼请求，无事实及法律依据，法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回原告冯连芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯连芹负担。
上诉人冯连芹不服原审判决上诉称：一、谢家幼儿园称其只管业务，别的管不着。董家镇教育办公室称其是业务主管部门，包括协调工资、收取幼儿园的经费后协调教师工资待遇，以及向镇政府争取补助。其所称证实了上诉人证据11的真实性，即村委会仅无偿提供了教室，不涉及幼儿教师工资和幼儿园收费。另外，镇级政府财政是按文化、教育、卫生等事业分类编制预算，而不是办公室争取。二、原审判决已经认定，上诉人的工资由董家镇教育办公室发放，且已按聘用协议约定的数额发放至2010年7月。支付工资报酬的一方为用人单位，但原审判决无视客观事实，查到发工资的单位，却查不到用人单位显然是自相矛盾的。三、原审法院认定董家镇教育办公室与吕家幼儿园不具备法人资格，不符合用人主体资格，是错误的。上诉人是在谢家幼儿园工作，该观点也是对劳动法律关系的错误了解。根据相关法律规定，城镇各类用人单位及其职工都要依法参加社会保险，履行缴纳社会保险义务。四、原审法院认为董家镇教育办公室未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，显然是不了解国家关于印章管理的规定。国务院《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》，该规定总的原则是国务院印自制外，其他均是由上一级机关制发。上一级机关制发印章，既是批准设立，原审法院认定董家镇教育办公室未经有关机关登记或批准，显然与事实不符。至于代码证之说，则是合法组织机构都能办理，都应办理。五、相同诉求劳动监察行政诉讼案，生效判决认定属于被上诉人历城区人社局法定职责。在许XX诉历城区人社局劳动监察案中，历城区人民法院（2012）历城行重初字第3号判决认为“原告以责令第三人补发工资和补缴社会保险费为由向被告投诉，第三人济南市历城区柳埠镇XX幼儿园在被告管理辖区范围内，属于被告的法定职责。”该案判决认为，幼儿教师因补缴社会保险费和补发工资问题向被上诉人历城区人社局投诉，属于被上诉人历城区人社局的法定职责。而在本案中，原审判决认为，上诉人教师工资待遇问题不属于劳动监察受案范围。相同的法院，类似的案情，截然相反的结果，匪夷所思。请求二审法院查清事实，依法改判，撤销被上诉人（2012）第012号劳动监察撤销立案告知书，责令其重新作出处理。
被上诉人历城区人社局辩称：坚持原审中的答辩意见。另外，针对上诉人的上诉请求提出以下答辩意见。1、董家镇教育办公室的性质问题。董家镇教育办公室是按照中共历城区教育局党委的文件《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔工作的意见》的要求组建的。办公室人员编制设在小学。教育助理办公室通俗讲起上传下达的作用，主要协助区教育局与当地镇政府有关教育方面的工作。但董家镇教育办公室未经事业单位登记，没有独立编制，不是法人单位，其不是适格用人单位主体。且其自身也不确认自己的用人主体资格，故不能确定其用人单位责任。2、谢家幼儿园仅有区教育局颁发的办园许可证，许可证上载明是村办，该园没有进行民办非企业单位登记。不能因为村委会证明，就否认该幼儿园属村办的性质。3、上诉人称用人单位的分支机构可以订立劳动合同是指经过相关部门注册登记后的分支机构可以订立劳动合同。而本案中，教育办公室没有任何登记，谢家幼儿园仅有办园许可证。谢家幼儿园及董家镇教育办公室均不认可自己成为劳动关系主体资格，我局不能确定谁应成为劳动关系中用人单位主体资格。4、关于董家镇教育办公室公章问题，其公章是区教育局为了工作方便统一刻制的。不能因为盖有董家镇教育办公室的公章，就认定董家镇教育办公室就与上诉人建立劳动关系。我局并不否认对劳动监察的法定职责，故告知待劳动关系明确后，上诉人可再行主张其社会保险权益。5、上诉人的投诉事项与许XX一案的投诉事项不同。许XX一案中，被投诉人柳埠镇XX幼儿园对自己用人单位的主体资格并未提出异议。本案中上诉人所投诉的两被投诉人均不确定与上诉人之间的劳动关系。故我局答复关于社会保险费问题应先通过劳动人事仲裁确定好劳动关系之后再予处理。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人谢家幼儿园辩称：同被上诉人历城区人社局意见一致。
被上诉人董家镇教育办公室辩称：同被上诉人历城区人社局意见一致。原审判决情况与事实相符。
上诉人冯连芹向原审法院提交并经庭审质证的证据、依据如下：1、2011年12月12日邮寄单，详情单号EQ476515639CS邮局批条拒收；2、2012年1月4日再次邮寄单，详情单号EQ476565825CS邮局批条拒收；3、2010年7月董家镇教育办公室所发原告荣誉证；4、1986年3月取得山东省妇女儿童服务XX幼师培训结业证书；5、1988年10月取得济南市职称改革领导小组二级教师资格证书；6、1996年8月被董家镇教育办公室任命冯连芹园长；7、1998年7月由董家镇谢家小学聘冯连芹为幼儿教师；8、1999年7月取得济南市教育委员会济南市幼儿园园长任职资格证书；9、2000年10月参加济南市教育委员会园长资格培训，成绩合格；10、2000年12月入党；11、2011年12月济南市历城区董家镇谢家屯村民委员会出具的证明；12、告知书；13、告知书007-012号邮寄单，收件时间2012年12月14日；14、投诉书；15、2012年10月6日第三次邮寄单，详情单号EU081539022CS签收；16、《中华人民共和国教师法》；17、任命通知一份，用以证明通知中人员名单包括原告；18鲁编办发（2012）3号《山东省公办幼儿园办园标准》及省教育厅张志勇副厅长对该编制标准的讲话，用以证明2012年2月之前山东省幼儿园根本没有编制标准。
被上诉人历城区人社局向原审法院提交并经庭审质证的证据有：1、投诉书；2、投诉人提供证据；3、劳动保障监察立案审批表；4、劳动保障监察调查询问通知书及送达回执，包括董家镇教育办公室及谢家幼儿园各一份；5、董家镇教育办公室及谢家幼儿园委托书各一份；6、劳动保障监察询问董家镇教育办公室及谢家幼儿园笔录各一份；7、董家镇教育办公室提交的证据；8、劳动保障监察撤销立案审批表；9、劳动保障监察撤销立案告知书。10、法律依据：《劳动保障监察条例》、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》、《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》劳社厅发（2005）12号、《事业单位登记管理暂行条例》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《中华人民共和国劳动法》、《关于确立劳动关系有关事项的通知》、《关于国家机关、事业单位和社会团体临时聘用人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》。
被上诉人董家镇教育办公室向原审法院提交并经庭审质证的证据如下：1、济历城教发（2007）25号济南市历城区教育委员会《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》；2、上诉人与董家镇教育办公室于2012年12月11日签订的买断工龄协议；3、非公办幼儿教师离岗时间表；4、2009年2、7月、2010年1、6、7月，2009年1月，2011年7月全镇幼儿教师工资发放清单；5、向董家镇党委政府提交的《董家镇教育系统关于在职临聘人员基本养老保险的报告》及《关于董家镇幼儿教师买断工龄所需经费的报告》；6、2008年12月2日董家镇幼儿教师养老保险测算表；7、2008年12月12日，董家镇教育办公室（甲方）与上诉人（乙方）签订的董家镇幼儿教师聘用协议。
上述证据均经原审庭审质证并随卷移送本院。经审理，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。本院另查明，原审判决中第9页第18行“第三人董家镇教育办公室和第三人吕家幼儿园均不具备法人资格”中的“吕家幼儿园”应为“谢家幼儿园”，属于笔误。
本院认为，被上诉人历城区人社局收到上诉人投诉后，经过立案、调查、审批等程序后，做出撤销立案告知书，程序合法。原审法院对此认定正确，本院予以确认。
被上诉人历城区人社局针对上诉人对冯连芹投诉作出的告知书中“关于补缴保险费问题”的答复，即该答复中1－5项内容，是被上诉人历城区人社局调查后认定的事实，证据充分。《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》规定：“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。……（六）根据《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或诉讼程序办理的……。”本案中，被上诉人谢家幼儿园系村办幼儿园，由济南市历城区董家镇谢家小学代管，而其举办者谢家屯村委会不负责幼儿园教师等人员的工资。被上诉人董家镇教育办公室虽然经手向上诉人发放工资，但该工资一部分是幼儿园管理费，一部分则是镇政府的补贴，且两上诉人谢家幼儿园和董家镇教育办公室均否认与上诉人冯连芹存在劳动关系。据此，被上诉人历城区人社局认定上诉人冯连芹与用人单位建立的劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定哪个单位有给上诉人补缴保险费的义务。应通过劳动争议程序确定劳动关系，被上诉人历城区人社局据此对上诉人的投诉给以撤销立案处理，符合上述规定。上诉人请求判决撤销被上诉人历城区人社局作出的“关于补缴社会保险费问题”的答复及判决其履行劳动监察职责的诉讼请求，无事实及法律依据。原审法院判决驳回上诉人冯连芹的上诉请求，并无不妥。
综上所述，原审判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人冯连芹的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯连芹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
代理审判员 寇 婕
二〇一三年十一月五日
书 记 员 王煜桐