广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终39号上诉人（原审原告）：清远市清城区飞来峡镇潖江口村民委员会沙二村民小组。负责人：张北荣，组长。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路**号。法定代表人：郭锋，市长。被上诉人（原审被告）：清远市国土资源局。住所地：广东省清远市人民二路*号。法定代表人：董和平，局长。上诉人清远市清城区飞来峡镇潖江口村民委员会沙二村民小组(以下简称沙二村)因诉被上诉人清远市人民政府、清远市国土资源局征地纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年7月11日，原告沙二村向原审法院提起诉讼称，2009年8月7日，飞来峡镇人民政府以飞来峡镇工业发展需要为由，征收原告集体所有的位于育公岭、细尾塘土地32.5亩。其中耕地25.56亩，综合单价每亩1.62万元；养殖水面6.94亩，综合单价每亩1.72万元。2011年左右，飞来峡镇第三中学扩建于该幅土地。2010年6月27日，飞来峡镇人民政府以市政供电设施发展需要为由，与原告签订《征地协议书》，征收原告集体所有的位于后背山的耕地29.48亩，综合单价每亩1.62万元。该幅土地中的约10亩建设有变电站，其余未利用。在征地实施过程中，政府未依法进行征地补偿标准及补偿方案公告，未告知村民听证权利，未经过民主程序签订征地合同。签订协议后，原告按协议约定收到征地补偿款。截至起诉前，被告未支付集体发展留用地的货币补偿款，未依法给失地农民购买社保。原告认为，已建有学校和变电站的土地，明显进行了征收。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，二被告是土地征收的法定实施单位，飞来峡镇人民政府是受委托征地实施单位，二被告是适格的被告。征地实施应由二被告进行“两公告一登记”，并按规定标准支付征地补偿款、集体发展留用地的货币补偿款、为失地农民购买社保。现二被告未按法定征收实施程序进行征收，未足额支付原告的各项补偿。为保护农民及集体经济组织的合法权益，请求：1.依法确认被告未依法进行征地补偿方案公告、未告知听证权利、未按征地补偿标准支付征地补偿款的行为违法；2.依法责令被告补足征地补偿款差额271.15万元（暂计），为原告村民安排社保；3.诉讼费由被告承担。被告清远市人民政府、清远市国土资源局共同辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。其已依法办理了征收涉案土地的听证、报批、公告等程序，飞来峡镇人民政府已向原告付清了征地补偿款，在征地报批时已承诺安排留用地，涉案用地项目已落实被征地农民养老保障政策规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，原告对被告依国务院及广东省人民政府的批准征收其集体土地行为的合法性没有异议。其第一项诉讼请求只是要求确认被告征收土地过程中的相应程序违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款关于“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据原告在起诉状的自认和被告的答辩及提交的证据显示，被告在征收土地过程中已经与原告及其村民签订了《征地补偿协议书》并已经支付了全部价款(包括征地补偿款、青苗和安置补偿款、留用地补偿款、购买社保)，原告只是认为相关补偿款与周边集体经济组织的补偿标准相比过低，从而提出其第二项诉讼请求，要求补足各项补偿款相应的差额。因此，原告提起本案诉讼的目的是为了取得更多的补偿款，实质上是对人民政府给付的补偿标准持有异议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……(十)不符合其他法定起诉条件的。”根据原告的第二项诉讼请求，本案争议的实质是对补偿标准的争议，根据上述法律规定，对补偿标准的争议，应由批准征收土地的人民政府裁决，人民法院只受理对征收、征用决定及其补偿决定不服的诉讼。现原告未经批准征收土地的人民政府裁决而直接向法院提起诉讼，不符合上述法律规定，对原告第二项诉讼请求依法应不予立案，现已立案，应裁定驳回其起诉。此外，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第三款规定：“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。”本案中，虽然原告的第一项诉讼请求属于行政诉讼的立案范围，但在庭审中，原审法院已经就相关事项向原告进行了释明和指引，原告明确拒绝补正起诉状的相关内容，因此原告的起诉不符合起诉条件，按上述规定应裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第三款、第三条第（一）款之规定，裁定：驳回原告沙二村的起诉。已经收取的案件受理费50元予以退回。沙二村不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实和适用法律均有错误。（一）关于沙二村在原审中的第一项诉讼请求。沙二村的起诉材料和两被上诉人的答辩材料已证实土地征收事实，沙二村的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围。沙二村的起诉有具体的事由，有明确的诉讼请求，符合立案条件，无需补正起诉状，原审法院亦没有向沙二村释明和指引需要补正的内容。故原审裁定驳回第一项起诉的理由不成立。（二）关于沙二村在原审中的第二项诉讼请求。沙二村对征地补偿标准本身没有任何异议，双方争议的是不同标准的适用问题，即到底该适用新标准还是旧标准。此问题不属于人民政府先行协调和裁决的事项。原审裁定适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，驳回沙二村的起诉，属于适用法律错误。请求二审撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理，并全面支持沙二村的原审诉讼请求。被上诉人清远市人民政府、清远市国土资源局二审未提交答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”本案中，沙二村请求确认两被上诉人未依法进行征地补偿方案公告、未告知听证权利、未按征地补偿标准支付征地补偿款的行为违法，并请求责令两被上诉人补足征地补偿款等。而现有证据材料足以证明，相关部门在征地过程中已于2009年、2010年与沙二村签订了《征收土地协议书》，并付清了协议书约定的全部补偿款，沙二村在起诉状中也自认涉案土地已经交付。即沙二村至迟在签订协议和交付土地时就已经知道涉案征地事实，其到2016年7月11日才向原审法院提起本案诉讼，早已超过最长2年的法定起诉期限。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”沙二村请求责令两被上诉人补足各项补偿款的差额等，属于对土地补偿的异议，其未经行政机关裁决，直接向人民法院提起诉讼，人民法院不应予以受理。原审裁定理由与本案虽然有所不同，但驳回沙二村的起诉并无不当，本院依法应予以维持。沙二村认为原审裁定错误的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实基本清楚，程序合法，结果正确，应予维持。沙二村的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一七年三月十六日书记员  温 瑜