浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行终字第68号
上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县前街县府大院。
法定代表人黄敏。
委托代理人徐朝辉。
委托代理人黄飞。
上诉人（原审第三人）平阳县仁和档案柜有限公司，住所地浙江省平阳县昆阳镇白垟路22号。
法定代表人胡乃仁。
委托代理人吴逢图、叶茂活。
被上诉人（原审原告）平阳县良种繁育场，住所地浙江省平阳县昆阳镇平瑞路农贸宾馆。
法定代表人鲍世武。
委托代理人陈峰、缪心毫。
上诉人平阳县人民政府、平阳县仁和档案柜有限公司（下称仁和公司）因平阳县良种繁育场诉平阳县人民政府土地行政登记一案，不服浙江省平阳县人民法院（2014）温平行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定：坐落于平阳县昆阳镇白垟路22号土地西北与电业局水泵房隔墙，东北有围墙相隔的通道，东南临白垟路、西南与原民兵训练基地共墙。该地经平阳县人民政府核准登记，共计1350平方米，从北至南分为912.70平方米、437.30平方米两块。涉案土地位于该宗地北首。平阳县良种繁育场系平阳县事业单位；原平阳县金属用具厂为集体所有制企业。1985年2月28日，平阳县良种繁育场与平阳县金属用具厂签订《协议合同》，约定：“平阳县良种繁育场将坐落于平阳县东门外电业公司对面车路下空闲杂地一块（面积为1340平方米）让给平阳县金属用具厂兴建厂房；平阳县金属用具厂每年付给平阳县良种繁育场税前利润人民币2000元，并同意录用良种场青年职工两名……平阳县金属用具厂如停业闭歇，对厂房建筑物的处理，平阳县良种繁育场有优先承买权……。”1996年，依平阳县金属用具厂申请，平阳县人民政府颁发平字第0033043、0033201、0033044和0033050号房屋所有权证，确认坐落于昆阳镇白垟路22号地块的地上建筑归平阳县金属用具厂所有，核准建筑面积共计1820．89平方米。1997年12月17日，平阳县金属用具厂就白垟路22号两块土地分别申请土地使用权进行登记，并提供了《关于要求补发土地使用证的报告》作为权源证据。报告称：“我厂于1973年创办，随着购销业务不断扩大，原厂房狭小无法使用，故于1981年3月在昆阳镇白垟路22号新建厂房四幢，占地面积1350平方米，建筑面积1650平方米。当时在新建时，均无审批手续，房屋产权证已办，土地使用证迄今尚未办理，今具报告，请切实予以补发为盼。”平阳县乡镇企业局及平阳县昆阳镇乡镇企业管理站在报告上盖章，并注明“情况属实”。同年12月23日，平阳县人民政府核准登记，并颁发平国用（97）字第11026、11026－1号国有土使用权证。2005年，平阳县金属用具厂经批准改制，该厂法定代表人胡乃仁与案外人朱秀凤组建仁和公司，以公司名义整体受让了平阳县金属用具厂的全部资产。同年12月15日，平阳县金属用具厂变更登记为仁和公司。2006年7月28日，平阳县人民政府批准同意涉案土地由划拨转为出让。同年8月14日，平阳县国土资源局批准涉案土地使用权由平阳县金属用具厂转让给仁和公司。同年8月17日，平阳县国土资源局与仁和公司签订关于涉案土地的《国有土地使用权出让合同》，合计出让土地面积为1350平方米。同日，仁和公司交纳了土地出让金82360元。2006年8月3日，平阳县人民政府于《新平阳》报上刊登涉案土地使用权由平阳县金属用具厂转让给仁和公司的公告。涉案土地使用权现已登记在仁和公司名下。2014年5月8日，平阳县良种繁育场提起民事诉讼，要求解除其与平阳县金属用具厂签订的《协议合同》，收回土地，后于同年8月18日撤回该诉讼。2014年10月23日，平阳县良种繁育场诉至法院，要求撤销平阳县人民政府作出的平国用（97）字第11026号国有土使用权登记行为。
原判认为：1.平阳县金属用具厂因《协议合同》而获得涉案土地的使用，说明该土地在当时系平阳县良种繁育场占有使用。平阳县人民政府将该土地使用权登记在平阳县金属用具厂名下，对其既得利益产生影响，平阳县良种繁育场有权提起本案诉讼。2.平阳县良种繁育场作为平阳县内的事业单位，其法定代表人或其他工作人员极有可能看到刊登在《新平阳》上的土地使用权转让公告，但这种可能并非必然，不能仅凭此推定平阳县良种繁育场于2006年就得知被诉行政行为的内容。平阳县良种繁育场自认于2014年5月-8月之间得知该行政行为内容，其于同年10月提起本案诉讼，未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的起诉期限。3.《行政复议法》第三十条第一款规定的需复议前置的行政行为，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定；有关土地等自然资源所有权或者使用权的登记，不应包括在行政确认范畴之内。最高人民法院行政审判庭于2005年就此已明确答复甘肃省高级人民法院。故，平阳县人民政府颁发的土地使用权证行为不属于复议前置的情形。4.《土地登记规则》（1995年修订）第十条第一款第（三）规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地权属来源证明。《城镇国有土地使用权申报工作的若干规定》第六条第（二）项规定：“因历史等原因确属无法提供权属证明材料的，对个人的土地使用权，可由四邻、居民委员会开具证明；单位土地使用权应由其主管机关开具证明。”本案，平阳县金属用具厂提起土地权属登记申请时未明确说明土地权属来源，也未主张自己因历史原因不能提供权属证明材料，平阳县人民政府作出被诉土地登记行为事实不清、证据不足。5.平阳县良种繁育场提起的民事诉讼未就《协议合同》的性质、合法性、效力作出认定，仁和公司主张涉案土地使用权已因《协议合同》的约定转让给平阳县金属用具厂证据不足，且未在本案判决前就涉案土地权属提请行政裁决或就《协议合同》的性质效力提起民事诉讼，其主张被诉行政行为登记结果正确证据不足，应不予支持。6.平阳县金属用具厂因与平阳县良种繁育场签订的《协议合同》而占有使用涉案土地，但在申请土地权属登记时未如实详尽陈述或提交《协议合同》，主观上不能推定善意。仁和公司是否善意受让涉案土地使用权，不影响本案的处理。据此判决撤销被诉土地登记行为。
上诉人平阳县人民政府诉称：1.平阳县良种繁育场无证据证明其享有涉案土地使用权，与被诉土地登记行为没有法律上利害关系，不具备原告诉讼主体资格。2.被诉土地登记行为内容已于2006年在新平阳报上公告，平阳县良种繁育场作为平阳县域内单位，当时即知道或应当知道该行政行为内容，其于2014年提起诉讼已超过起诉期限。3.平阳县金属用具厂根据协议合同约定已受让取得涉案土地使用权，被诉土地登记行为结果正确。4.仁和公司在平阳县金属用具厂改制时已整体购买该厂包括涉案土地在内的全部资产，并支付对价，属善意取得第三人。被诉土地登记行为事实认定清楚，证据充分，原判予以撤销错误。请求撤销原判，改判驳回平阳县良种繁育场的诉讼请求。
上诉人仁和公司同意上诉人平阳县人民政府的意见，另诉称平阳县良种繁育场无证据证明其在1985年之前已享有涉案土地使用权。
被上诉人平阳县良种繁育场辩称：1.被上诉人已于1985年之前先占取得涉案土地使用权，后虽出租给平阳县金属用具厂使用，但有权提起本案诉讼。2.被上诉人于2014年8月才知道被诉行政行为内容，至同年10月23日提起本案诉讼，未超过起诉期限。3.平阳县人民政府以历史原因无法取得土地权属证明而由主管部门出具证明为权源依据认定平阳县金属用具厂取得涉案土地使用权，缺乏事实依据。4.上诉人仁和公司与平阳县金属用具厂法定代表人均为胡乃仁，其明知涉案土地由平阳县金属用具厂租赁使用但仍受让，即便支付对价，亦不属于善意取得第三人。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。原判认定的事实有相应证据印证，且各方当事人均无异议，本院予以确认。
经审理，本院认为：1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，上诉人仁和公司自认涉案土地相关权益原从平阳县良种繁育场受让取得，故被上诉人平阳县良种繁育场与该土地登记行为具有法律上利害关系，具备原告诉讼主体资格。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”上诉人平阳县人民政府提交的新平阳报有关涉案土地拟转移登记行为作出前告知相关权利人提出异议期限、方式等公告内容不能证明被上诉人平阳县良种繁育场当时知道或应当知道被诉土地登记行为的内容，在无其他证据的情况下，两上诉人仅以此主ＸＸ阳县良种繁育场起诉已超过2年期限，缺乏事实依据，本院不予支持。被诉行政行为于1997年作出，被上诉人自认于2014年5月-8月之间知道该行政行为内容，至其提起诉讼，未超过法律规定的期限。3.1995年《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记的，必须向土地管理部门提交：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”上诉人平阳县人民政府未经调查核实，仅凭平阳县乡镇企业局、平阳县昆阳镇乡镇企业管理局、平阳县金属用具厂出具的内容为“当时在新建时，均无审批手续，房屋产权证已办，土地使用证迄今尚未办理，今具报告，请切实予以补发为盼”的证明将涉案土地使用权登记平阳县金属用具厂名下，缺乏权源依据。上诉人平阳县人民政府主张涉案土地因历史原因无法提供权属证明材料并根据《城镇国有土地使用权申报工作的若干规定》第六条第（二）项的规定以主管单位证明为权源依据作出被诉行政行为，与上诉人仁和公司有关涉案土地原从被上诉人平阳县良种繁育场受让取得的主张相矛盾，理由不能成立。现各方当事人对平阳县金属用具厂是否已根据《协议合同》约定取得涉案土地使用权产生争议，在缺乏有权机关对该《协议合同》的效力作出认定并确认涉案土地使用权为平阳县金属用具厂享有等证据的情况下，两上诉人以此主张被诉行政行为登记结果正确，缺乏事实依据。4.本案被诉行政行为系涉案土地初始登记，上诉人仁和公司作为该土地转移登记的权利人，是否属善意取得第三人不属于本案审理范围。
综上，被诉土地登记行为缺乏权源依据，原审判决予以撤销并无不当。上诉人平阳县人民政府和仁和公司上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人平阳县人民政府、平阳县仁和档案柜有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
审 判 员 章宝晓
二〇一五年三月十六日
代书记员 李超超