广东省汕尾市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤15民终272号
上诉人（原审第三人）：许才强，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
上诉人（原审第三人）：李丽君，女，汉族，海丰县人，住海丰县。
上诉人（原审第三人）：徐广亮，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
上诉人（原审第三人）：黄观华，女，汉族，海丰县人，住海丰县。
上诉人（原审第三人）：黄树聪，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
上诉人（原审第三人）：马景通，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
六上诉人的共同委托诉讼代理人：苏振宇，广东华科律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：海丰县海城镇人民政府，住所地海丰县。
法定代表人：庄政，系该镇镇长。
委托诉讼代理人：吕伟成，系该镇干部。
委托诉讼代理人：黎锦坤，广东商盾律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：刘克林，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
委托诉讼代理人：左昆，广东科德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张汉立，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
委托诉讼代理人：郭智明，广东愿力律师事务所律师。
原审第三人：林潭孝，男，汉族，海丰县人，住海丰县。
上诉人许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪、马景通（下简称许才强等六人），上诉人海丰县海城镇人民政府（下简称海城镇府），上诉人刘克林因与被上诉人张汉立、原审第三人林潭孝建设用地使用权合同纠纷一案，不服广东省海丰县人民法院（2015）汕海法民一重字第1号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月17日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理。上诉人许才强等六人的委托诉讼代理人苏振宇，上诉人海城镇府的委托诉讼代理人吕伟成、黎锦坤，上诉人刘克林及其委托诉讼代理人左昆，被上诉人张汉立及其委托诉讼代理人郭智明到庭参加本案诉讼。原审第三人林潭孝经本院合法传唤未到庭参加本案诉讼。本案现已审理终结。
上诉人许才强等六人上诉请求：1.撤销一审重审判决；2.驳回张汉立的诉讼请求；3.判决海城镇府与六上诉人按协议履行义务；4.本案一、二审诉讼费用由张汉立、海城镇府承担。事实和理由：（一）重审判决程序违法。林潭孝无正当理由拒不到庭参加诉讼，其提供的《情况说明》中所述内容缺乏证据证实，且未经依法质证和认证，一审法院采信《情况说明》属错误。（二）重审判决认定事实和适用法律错误。表现在：1.重审判决认定海丰县第三建筑工程公司第十八施工队（下称十八施工队）由张汉立、刘克林和林潭孝三人合伙组成且挂靠海丰县第三建筑工程公司（下称三建公司），但又认定涉案工程实际承包人为张汉立，二者彼此矛盾。2.重审判决认定三合伙人经结算约定工程垫付款由张汉立负担，土地归张汉立与事实不符，海城镇府、刘克林对此持有异议。讼争《协议书》《统一收据》证明海城镇府将抵偿工程款的1680平方米土地转让给十八施工队而不是张汉立，张汉立、刘荣波出具的《受权书》已证明十八施工队与海城镇府的相关土地、工程的债权债务等全部由刘克林承担。3.十八施工队由张汉立、刘克林和林潭孝三人合伙组成且挂靠三建公司，代表人为张汉立，联络人为刘荣波。1999年3月1日的《受权书》是合伙人结算后对十八施工队相关财产、债权债务的处分，张汉立、刘荣波签名合理合法。重审判决错误认定《受权书》不具有法律效力。4.讼争《协议书》原件未交付不影响《受权书》的履行，土地抵偿工程款符合海丰县人民政府海府（1993）99号《关于海城二环路建设工程实施方案的通知》（下简称海府99号文）的批准内容。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用合同纠纷案件适用法律问题的解释》（下简称《国有土地合同纠纷解释》）第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用证或有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”《中华人民共和国土地管理法》（下简称土地管理法）也规定批准权属县级以上人民政府。因此，张汉立与海城镇府签订的《协议书》有效，张汉立将土地授权转让给刘克林同样有效。刘克林为偿还工程欠款将土地分割转让，为符合相关文件和办证手续，部分土地由六上诉人再与海城镇府签订协议，另有402平方米土地则由刘克林与海城镇府签订协议。涉案土地全部已交付六上诉人使用，此有海城镇府向国土局提交《宗地表》及申请办证手续、六上诉人的《租赁合同》及海城镇府收取的管理费等为据。同时，刘克林还向海城镇府主张《受权书》涉及的工程款等其他财产权利。因此，刘克林已取得1680平方米土地的使用权并交付六上诉人使用、处分，重审判决关于该项的认定明显错误。5.无论讼争土地是否经多次转让都是平等主体间自愿合意的合同，转让符合文件和法律规定，没有利害关系人对合同提出异议，法院无权对合同效力进行裁判，是否规避等应由相关行政机关处理。据此，张汉立已丧失对涉案土地的主张权利，刘克林对土地分割转让符合《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，六上诉人的上诉请求应获支持。
上诉人刘克林上诉请求1.撤销一审重审判决；2.驳回张汉立的诉讼请求；3.判决海城镇府与上诉人许才强等六人按协议履行义务；4.本案一、二审诉讼费用由张汉立、海城镇府承担。理由和事实与许才强等六人相同，此不赘述。
上诉人海城镇府上诉请求：1.撤销一审重审判决；2.驳回张汉立的诉讼请求；3.判决海城镇府与许才强等六人按协议履行义务；4.本案一、二审诉讼费用由张汉立承担。事实和理由：（一）重审判决程序严重违法。林潭孝无正当理由拒不到庭参加诉讼，其提供的《情况说明》未依法质证和认证，重审法院径行采信《情况说明》不符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定。（二）讼争《受权书》内容合法有效。重审判决混淆了合同权利的转让协议和基于物权权利转让的协议的区别，对《受权书》的效力作出错误认定。讼争《受权书》是十八施工队合伙人对合伙终止债权债务处置的唯一协议，合伙经营的债权债务已得到最终处理。另根据《受权书》也是张汉立转让合同权利义务给刘克林的依据。《中华人民共和国合同法》（下简称合同法）第七十九条“债权人可以将合同的权利全部或部分转让给第三人”和第八十九条“合同权利义务可以一并转让”的规定，合同转让不改变原有权利义务内容，但合同主体发生了变化。土地管理法并无关于建设用地使用权的合同权利不得转让或需要办理登记手续的规定，是否可以转让则是在登记过户阶段由主管部门依法处理。另二人还同去镇府办理手续，并同意刘克林委托刘荣波领取了120多万元。因此，根据合同法第八十条的规定，《受权书》因二人已承担通知和实际履行义务而不得撤销，张汉立与海城镇府签订的协议应自动作废。至于讼争土地使用权能否实现是上诉人与刘克林之间的关系，重审判决混淆合同转让和物权转让的区别，并错误适用《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十七条的规定。（三）重审判决上诉人向张汉立履行协议义务没有事实和法律依据。涉案工程是由十八施工队承建且依法不得由个人承建，十八施工队由张汉立、刘克林、林潭孝合伙经营，合伙经营积累的财产归合伙人共有。十八施工队从未告知上诉人涉案土地归张汉立。因此，张汉立以“法人代表”签字为据提起诉讼与事实不符。在张汉立以《受权书》形式将涉案土地合同债权转让刘克林处理后，原协议已作废。上诉人与刘克林协商理妥建设工程的债权债务，刘克林按《受权书》约定还清工程所欠的债务，包括向林潭孝的借款。另涉案土地款1008000元，张汉立主张冲抵工程款9889980元和交付现金20万元，但其既无20万元付款单据也多付180980元而与事实不符。据此，重审判决错误适用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定。（四）上诉人与刘克林等签订的协议是双方真实意思表示，合法有效。涉案土地使用权至今仍然属上诉人所有，重审判决虽适用《国有土地合同纠纷解释》第九条规定确认了上诉人的该项权利，但错误认定上述协议内容不真实，规避国家税费，损害国家利益。上述协议是平等民事主体签订的协议，没有办理登记过户手续不是当事人的过错，而是规划审批的问题，税费也是纳税人和税收征收机关之间的税收征收关系，属税法调整的范围而不是合同是否成立的条件。重审判决错误认定上述协议无效，请求二审法院予以改判。
三方上诉人对彼此上诉意见无异议。
被上诉人张汉立辩称，重审判决事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。海城镇府与被上诉人签订的以地抵工程款的协议书合法有效，被上诉人已依法取得了协议书项下的合法土地权益。《受权书》尚未成立而不具有法律效力，许才强等六人与海城镇府签订协议无效。请求驳回三方上诉人的全部上诉请求。
被上诉人林潭孝未作答辩。
被上诉人张汉立向一审法院起诉请求：判决海城镇府按协议约定将位于海城镇海渡小区34米路边南北走向，坐东向西第二栋1680平方米土地交付其使用，并按国家规定为其申报办理用地手续，由海城镇府承担本案诉讼费用。
上诉人许才强等六人以独立请求权第三人参加本案诉讼，并请求：驳回张汉立的诉讼请求，判决海城镇府与许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪的《协议书》及与马景通转让协议有效，并为其申报办理用地手续。
一审法院认定事实：1994年2月1日海城镇府与十八施工队签订了《海丰县城二环公路海城镇路段路基工程施工合同》，由十八施工队承建海丰县城二环公路海城镇路段工程。同年7月28日双方又签订了《海丰县城二环公路海城镇路段路桥工程施工合同》，建设项目及其工程为：路桥工程、水沟工程、填土工程、清淤倒运等。十八施工队由张汉立、刘克林、林潭孝三人合伙组成，挂靠三建公司，上述工程实际承包人为张汉立，有三建公司出具的《证明》为证。1996年间上述工程竣工后双方进行结算，海城镇府结欠张汉立工程款988980元，海城镇府为清偿这工程款，根据海丰县人民政府海府99号文，征用位于海丰县海城镇海渡小区34米路边南北走向，坐东向西第二栋1680平方米土地以100.8万元（每平方米600元）价格抵偿结欠张汉立的工程款，张汉立、海城镇府于1996年9月3日签订了转让土地《协议书》，同时张汉立又交付给海城镇府现金20万元。1997年1月29日海城镇府负责人批示“同意”冲抵欠张汉立工程款988980元，同日海城镇府出具了收到张汉立988980元的《统一收据》给张汉立，该收据也注明此款抵工程款。1999年3月1日张汉立和刘荣波出具《受权书》给刘克林，《受权书》内容为“张汉立，刘荣波，原在海城镇所做工程、地皮及债权债务业务受权给刘克林。由刘克林承担一切责任。有关海城镇一切工程结算债权债务与张汉立、刘荣波无关。”但张汉立未将《协议书》原件交给刘克林。刘荣波是刘克林胞弟，代表刘克林并作为十八施工队工作联系人。1999年12月24日刘克林把上述1680平方米土地中402平方米与海城镇府签订《协议书》，把这402平方米使用权转让到自己名下，刘克林于2002年3月10日将这402平方米土地以240000元价格转让给周信民，周信民去世后，其亲人于2009年8月14日以800000元价格转让给马景通，马景通与海城镇府没有签订转让协议。刘克林把上述1680平方米土地中532平方米转让给蔡木柔，210平方米转让给彭康能，蔡木柔、彭康能又转让给庄建民，庄建民于2006年8月8日以1469160元价格转让742平方米给许才强，许才强与海城镇府签订了《协议书》，而《协议书》落款日期写为1999年11月20日，转让价格仍写为每平方米600元。刘克林又把上述1680平方米土地中536平方米多次转让后，转让给周飞，周飞于2002年5月30日以347700元价格转让给李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪，其中李丽君、徐广亮受让144平方米，黄观华、黄树聪受让392平方米，黄观华、黄树聪及李丽君、徐广亮各自与海城镇府签订了《协议书》，《协议书》落款日期均写为1999年12月24日，每平方米600元。上述1680平方米土地自抵给张汉立开始经多次转让至现没有办理土地使用权证，双方也没有开发建设，现许才强等六人将涉案土地出租给他人使用。
一审法院认为，海城镇府于1994年间建设辖区内二环路，承建者虽为与其签订施工合同的十八施工队，工程实际承包人为张汉立，有三建公司出具的《证明》为证。工程竣工后，海城镇府以1680平方米土地抵偿结欠的工程款，十八施工队三合伙人经结算，工程垫付款由张汉立承担，海城镇府抵偿工程款的1680平方米土地归张汉立所有，三合伙人均无异议，有张汉立、海城镇府于1996年9月3日签订的转让土地《协议书》、海城镇府出具给张汉立的《统一收据》、合伙人林潭孝的陈述、张汉立和刘荣波出具给刘克林的《受权书》等证据为证。至于海城镇府以土地抵偿所欠的工程款，是经海丰县人民政府批准，有海府99号文为证。《国有土地合同纠纷解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。土地管理法也规定批准权属县级以上人民政府，据此，张汉立、海城镇府1996年9月3日签订的土地转让《协议书》有效，海城镇府应按照约定履行义务。
关于海城镇府与许才强等人签订的土地转让《协议书》的问题。张汉立与刘荣波于1999年3月1日出具给刘克林的《受权书》，刘荣波虽在《受权书》上签名，因其不是合伙人即权利人，故其签名授权不具法律效力。《受权书》的权利人为张汉立，所授权利为上述1680平方米土地的使用权，该土地使用权来源于张汉立、海城镇府1996年9月3日签订的《协议书》。张汉立虽出具《受权书》给刘克林，但未将《协议书》交付给刘克林，也未办理这1680平方米土地使用权证。因此，刘克林虽取得《受权书》，但并未取得张汉立所授的《受权书》中的财产权利，即未取得这1680平方米土地的使用权，对这1680平方米土地不具有处分权。故刘克林与海城镇府签订《协议书》，将上述土地中的402平方米土地使用权转到自己名下属无效。这402平方米土地经多次转让，以高出原价多倍价格转让给马景通，该转让因其自始无效而无效，且违反了有关法律规定，故马景通的请求缺乏根据，依法不予支持。海城镇府与许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪所签订的《协议书》，并不是受安置或抵偿工程款取得土地，也不是与海城镇府直接转让取得，而是经过多次转让取得，《协议书》内容并不真实，规避了国家依法应收取的税费，损害了国家利益。因刘克林转让无效，未取得权利证书的土地使用权不得转让，故海城镇府与许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪签订的《协议书》无效，该五人的请求缺乏根据，依法不予支持。至于张汉立与合伙人之间债权债务及许才强等六人损失问题，属另外民事法律关系，本案不予处理。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第五项和第二款、第七十一条、第七十二条、第八十八条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第一百三十二条第一款、第一百三十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条，《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十七条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：一、海城镇府应于本判决生效之日起一个月内按与张汉立签订的《协议书》约定履行协议义务。二、驳回马景通、许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪诉讼请求。本案受理费共88261元，由海城镇府负担58840元，许才强负担12994元，李丽君、徐广亮负担2522元，黄观华、黄树聪负担6865元，马景通负担7040元。
二审中，本院于2016年6月15日向海丰县国土资源局查询讼争土地类型、性质、征地、出让、权属登记及权利转让程序的相关事实。2016年9月6日，该局《复函》如下：“一、贵院查询的位于海城镇海渡小区34米路边南北走向，坐东向西第二栋1680平方米土地的用地情况。经海城镇人民政府核查复函：该地块属于海城镇在1993年间根据海府（1993）99号文件精神，受县政府委托征收所属地块，已向原农村集体征收完毕。1996年12月3日海城镇以‘以地养路’的形式安排给海丰县第十八施工队、张汉立，以总地价1008000元冲抵该施工队建设二环路的工程款，并签订了供地协议书。但至现没有到国土局办理土地出让手续。经查本局土地登记电脑资料，该地尚未查有办理确权登记资料。据以上事实和相关法律，上述土地以通过依法征收，属于国有建设用地，该地虽已安排给施工单位，但未依法办理出让手续，进行国有土地使用权初始登记。二、根据海城镇核查复函的事实，上述土地符合海丰县人民政府（1993）99号文件中规定的‘以地养路’精神。目前，海丰县人民政府对此类土地登记没有专门政策文件，该宗地申办用地手续，应由土地使用人、海城镇政府提供相关文件、供地依据报县政府批准后，依程序申请土地出让、登记相关手续。三、关于土地流转审批及多次分割、连环买卖转让的问题。土地流转只是对集体建设用地而言，上述土地属于国有建设用地，不存在土地流转的问题，只有国有土地的出让、转让。我国土地法律、法规已明确规定未办理土地出让、依法登记的土地使用权不得转让。据海城镇及贵院提供的相关材料反映，该地已由海城镇以‘以地养路’的方式安排给施工单位，但一直未办理出让、初始登记手续。在尚未办理出让、登记手续的情况下，再行将上述土地抵债、多次分割或连环买卖转让属于非法买卖土地行为，《协议书》的时间、价款倒签更属于违法的虚假材料，不能作为土地登记的依据。”
海城镇府围绕上诉请求提交了十八施工队张汉立、刘荣波所涉承建工程的合同、单据、土地协议等十组证据。
本院依法组织当事人对上述证据进行交换和质证，现对当事人争议事实认定如下：
一是对本诉中讼争土地协议事实的查证。协议签订日期是1996年12月3日，一审法院错误认定为是年9月3日。本案当事人对十八施工队内部合伙成员、债权债务及结算事项的合伙纠纷，已超出本案合同纠纷的审理范围。据此，一审重审判决直接查证以上合伙事实的依据不足。
二是对土地协议价款事实的查证。海城镇府在本案重审二审中才提交了讼争土地相关的《统一收据》《收款条》《海城镇陵园公路路基及水泥混凝土路面施工合同》《协议书》（刘荣波）等证据，除张汉立以上述证据不属新证据不予质证外，其他当事人对证据均无异议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零四条第二款“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的依据”的规定，当事人逾期举证的不当诉讼行为不是证据认定的法律依据。现本院已组织张汉立对原件核对无异，海城镇府以案情复杂、时间相隔久和人员变动为由合理解释了延期举证的原因。因此，讼争土地所涉单据、协议、合同依法具有证据证明力。经查证：1.《统一收据》（缴款、收款凭证），证实张汉立在1994年12月26日、1997年4月23日向海城镇府缴付34米路地价款分别是现金20万元、80万元以工程款冲抵。2.《收款条》，证实张汉立和海城镇府负责人刘妈金于1997年4月24日核定以海城镇陵园公路工程款808000元实收80万元的事实。3.《海城镇陵园公路路基及水泥混凝土路面施工合同》，证实1993年10月16日海城镇府与十八施工队签订陵园公路施工合同，工程总造价95万元。4.1996年11月11日《协议书》（刘荣波），证实海渡小区东至长江制衣厂与华侨公司隔街，西至2米路中，南至三环路，北至8米路中的地块，土地面积1666平方米，交易价款989800元。经比对，上述1－4证据能够与讼争《协议书》互相证实海城镇府实收1680平方米土地价款为100万元的事实，其中现金20万元、80万元以海城镇陵园工程款冲抵。据此，一审法院重审所查明讼争土地实际交付价款、价款冲抵和时间的事实存在错误。
三是对讼争土地连环转让事实的查证。本案当事人对海丰县国土资源局《复函》中关于讼争土地不得转让的内容发生争议，对其它部分无异议。该《复函》是海丰县国土资源局对诉争土地的调查说明意见，至于土地转让合同是否无效依法由人民法院或仲裁机构认定。至于连环转让的事实中除承受人与海城镇府签订的协议外，其它转让过程、交易价款事实因涉其他案外人，一审重审直接查证不妥。
本院经审理查明，一审重审判决查明事实除上述不当部分，其它部分基本清楚，予以确认。
另查明，1993年10月13日，海丰县人民政府因修建二环路工程下发海府99号文，明确县成立二环路建设工程指挥部，由海城、城东、附城镇政府组织实施二环路征地、拆迁安置及补偿手续，二环路临街建设实行优惠政策及小区开发要求，确定工程资金主要来源于土地开发和收取差价款，三个镇政府应上报用地计划。1996年11月11日、12月3日，为加快二环路建设，保证资金落实，根据以地养路精神，海城镇府经与张汉立、刘荣波协商后，将海渡小区1666平方米土地、1680平方米土地分别以冲抵工程款的形式预售。两份协议中的“乙方”分别是刘荣波、张汉立，二人在“法人代表”处单独签名，加盖十八施工队印章。协议内容除一审重审查明事实外，另约定诉争土地需报请县政府审批和办理国土登记手续，实际面积以国土局测量为准等事项。现张汉立执有1680平方米土地协议原件1份，另一份1666平方米土地协议是否转让未能查证。刘克林持有《受权书》中未加盖十八施工队印章，海城镇府支付后续工程款的对象仍是十八施工队刘荣波、张汉立。上述土地原属农村集体土地，现已完成征用手续转为国有建设用地，但至今未依法办理出让手续和土地使用权初始登记。
又查明，2009年4月20日，海城镇府在《城镇规划（建成）区清理补办宗地登记汇总表》中登记同意许才强等六人的用地登记申请。2010年6月10日，海城镇府以《关于要求立案侦查土地诈骗的函》（海镇府（2010）34号），请求海丰县公安局对张汉立涉嫌土地诈骗进行立案侦查。该局分别对张汉立、刘克林、刘荣波和许才强进行调查询问，但未刑事立案侦查。2012年12月6日，张汉立以海城镇府拒绝办理用地手续为由提起本案诉讼，同日，许才强等六人与海丰县国土资源局、海城镇府发生行政诉讼纠纷，请求一审法院判决海丰县国土资源局为六人办理讼争土地建设用地的登记手续。2013年1月28日，一审法院以行政案件应以民事案件裁判为据，裁定中止（2012）汕海法行初字第8、9、10、11号系列案的审理。2013年2月25日，一审法院根据海城镇府的申请追加刘克林为本案第三人参加诉讼，许才强等六人对诉争土地主张权益，以独立请求权第三人参加诉讼。2014年4月9日，一审法院作出（2012）汕海法民一初字第670号民事判决：一、张汉立与海城镇府于1996年9月3日签订转让位于海丰县海城镇海渡小区34米路边南北走向，坐东向西第二栋1680平方米土地的《协议书》成立有效，海城镇府应于本判决生效之日起15日内依协议书约定按法律规定履行协议义务；许才强与海城镇府签订的转让土地《协议书》（1999年11月20日）无效；三、李丽君、徐广亮与海城镇府签订的转让土地《协议书》（1999年12月24日）无效；四、黄观华、黄树聪与海城镇府签订的转让土地《协议书》（1999年12月24日）无效；五、驳回许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪、马景通的其他诉讼请求。许才强等六人不服一审判决，向本院提起上诉。2014年11月20日本院作出（2014）汕尾中法民一终字第56号民事裁定，撤销一审判决，将本案发回重审。一审法院重审时于2015年5月12日追加林潭孝为本案第三人参加诉讼，林潭孝无正当理由拒不出庭参加一审重审、二审诉讼。2016年7月4日，三建公司向本院《复函》证实：公司十八施工队系张汉立实际承包经营，自负盈亏，所涉权利义务与其无关，不清楚合伙事实。
上述事实有当事人在一、二审提交的证据、庭审笔录、调查证据和质证笔录在案为据。
本院认为，本案系建设用地使用权合同纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案诉争焦点问题：一是张汉立能否对讼争土地主张民事权益；二是本诉中讼争法律关系性质和效力认定；三是第三人之诉中讼争法律关系性质和效力认定；四是讼争土地办证义务的认定。
关于张汉立能否对讼争土地主张民事权益的问题。张汉立以十八施工队实际经营人和执有讼争土地协议原件等为由提起本诉对讼争土地主张权利，许才强等六人则以《受权书》等为由提起第三人之诉亦对讼争土地主张权利。现分述如下：
首先，张汉立与本诉中的讼争协议有直接利害关系。十八施工队虽系以三建公司分设机构对外从事民事活动，但并非企业法人和其他组织。因此，十八施工队不具有民事权利主体资格，其在经营中产生债权债务应由真实的民事权利主体承受。对此，三建公司明确张汉立是十八施工队的实际经营人及讼争权利义务与公司无关；利害关系人刘荣波、林潭孝则已明知本案讼争但至今未主张权利。另在1996年11月、12月间，刘荣波、张汉立先后以“协议乙方”、“乙方法定代表”名义各自与海城镇府签订土地协议。显然，海城镇府在履行土地协议、支付工程款时是信赖于张汉立、刘荣波各自对所涉民事权益的支配权利和指示。因此，在十八施工队不具有民事主体资格时，张汉立作为实际经营人及协议签订人与讼争协议有直接利害关系，有权就十八施工队名下的财产主张权利，否则十八施工队在经营中产生的财产权益将无法获得法律救济。
其次，《受权书》未能绝对排除张汉立对讼争土地主张权利。经查，一是刘克林虽持有《受权书》但无加盖十八施工队印章和所谓其他合伙人签名确认或事后追认确认，故《受权书》的形式并不完全符合权利转让抑或合伙结算的法律形式要件，这在海城镇府支付后续工程款的对象仍是刘荣波、张汉立的事实中也得到证实。二是《受权书》的内容虽约定张汉立、刘荣波原在海城镇土地受权给刘克林，但刘克林未能举证实际处分刘荣波签订1666平方米土地协议及已代偿债务的依据，另张汉立仍持有1680平方米土地协议原件。据此，《受权书》内容存在约定笼统不明的情形，即证据存疑致证明力较小，不能必然推定出张汉立受权给刘克林的土地即是讼争土地。三是即使刘克林所事行为基于《受权书》构成表见代理，但如前所述，海丰县国土资源局《复函》已明确讼争土地在未经依法出让登记设立权利之前不得交易转让，故诉争土地使用权益初始登记手续仍与张汉立有法律上的直接利益关系。所以，《受权书》并不足以导致张汉立对讼争土地丧失权利的法律后果。
基上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一项“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，张汉立提起本案诉讼以主张民事权利于法有据。至于十八施工队内部合伙纠纷并非本案合同纠纷的审理范围，一审重审判决在各方存在争议情形下直接认定合伙主体和财产归属应属不当，本院予以纠正，利害关系人可另循法律途径主张权利。
关于本诉中讼争协议法律关系性质和效力认定的问题。根据我国房地产法律法规，任何单位和个人不得非法买卖、使用土地，集体用地转化建设用地依法应遵循土地征用、出让和转让的法定程序后才能合法使用土地，以保护国家和集体的合法权益不受侵害。就本案而言，海城镇府先后因建设工程对外签订了三份施工合同、二份土地协议，后者是基于前者工程结算中以地抵债的行为而形成。一审法院重审时认定讼争协议系建设用地使用权合同，但遗漏对讼争协议是出让合同还是转让合同的认定。经查，讼争土地原属农村集体土地因建设海丰县城二环路所需被政府征用而转化国有建设用地，海城镇府根据海府99号文享有处分讼争土地的行政职权，继而以平等民事主体的身份与合同相对人签订使用土地的权利义务。因此，海城镇府对讼争土地使用权益处分行为属土地出让性质。另协议明确出售海渡小区34米部分土地属预售性质，并需报请县政府审批、办理国土登记手续和实际面积以国土局测量为准等内容。同时，海丰县国土资源局《复函》证实取得讼争土地用地手续仍应签订用地出让手续。由此可见，讼争土地面积、四至、类型、准建面积和使用年限仍需经相关行政审批确定，最终有权出让讼争土地使用权益的法定权利主体不是海城镇府。据此，讼争协议是当事人为对未来实现用地权益而事先签订的建设用地使用权预约出让合同，海城镇府系有权处分人与合同相对人平等协商，对价交易，内容不存在违反强制性效力性法律法规的规定，即讼争协议依法成立有效，并受法律保护。
关于第三人之诉中的讼争法律关系性质和效力认定的问题。本案中，刘克林取得《受权书》后，将讼争土地分割、转让给承受人，彼此签订协议，承受人再与海城镇府签订协议，即因土地买卖签订了两份不同的协议。嗣后土地发生多次连环转让，原协议作废，除马景通无与海城镇府签订协议之外，其他后继承受人均循此方法办理。对此，海城镇府与刘克林、许才强等六人主张上述转让行为属债权债务转让法律关系而对讼争土地享有权益。首先，对于第三人之诉中法律关系性质的认定。合同法第七十九条规定：“债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根据合同性质不得转让；（二）按照当事人约定不得转让；（三）依照法律规定不得转让。”简言之，合同法所规定的债权债务转让标的是原合同项下的权利义务，且合同权利义务是当事人能够自行支配、处分的标的物。就本案而言，根据海府99号文和海丰县国土资源局《复函》，海城镇府对讼争土地享有预售处分权利仅局限于筹集二环路建设所需资金的特定时期的“以地养路”政策，并在预售后负有报送海丰县人民政府审批的行政职责。而第三人之诉的合同是发生在二环路工程项目结束之后。据此，本诉讼争协议的预约性质决定合同权利仅是一种特殊政策下所产生对未来期待的土地权益，因海城镇府出让主体的权限受到限制，即讼争土地协议的权利能否最终设立存在不确定性导致当事人不能自行支配和处分转让合同权利，故转让合同权利的行为存在法律障碍。而基于《受权书》所发生连环转让协议均是转让方以土地使用人的身份与承受方另行协商分割、转让和处分的土地使用权利义务的合同。因此，第三人之诉的合同依据更符合建设用地使用权转让合同的法律特征，而不是债权债务转移合同。其次，对讼争转让协议效力的认定。根据合同相对性原则，本案对涉及未参加诉讼的案外人签订的土地转让协议均不予审理。至于刘克林、许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪与海城镇府签订的协议，本案已查证该类协议系虚构交易内容或将协议时间倒签至1999年间的事实。据此，海城镇府未能依法履行严格审核义务，所事行为明显与“以地养路”精神不符。根据合同法第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”海城镇府因讼争1680平方米土地转让、分割中而与刘克林、许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪所订立的协议依法应认定无效，并自始不发生法律约束力。
关于讼争土地办证义务认定的问题。本案中，张汉立与许才强等六人均诉请海城镇府协助己方申办讼争土地权属登记手续，本院对该项请求均不予支持，理由如下：第一，受讼争协议法律性质的影响。该协议是基于施行“以地养路”政策的特定时期而形成的建设用地使用权预约合同，该合同权利因预售性质导致未来能否实现存在不确定性，海城镇府在预售后的16年间仍无法为土地使用人申办出让登记手续足以证实上述情形。而预约合同目的是为实现本约合同的订立，但该讼争预约合同目的能否实现并非仅仅取决于当事人是否完全履行的情形。第二，海城镇府对讼争土地不享有完全处分权利。海城镇府享有预售处分土地的权利来源于海府99号文的委托授权，而海丰县国土资源局《复函》中关于“该宗地申办用地手续，应由土地使用人、海城镇政府提供相关文件、供地依据报县政府批准后，依程序申请土地出让、登记相关手续”的意见，证实海城镇府对讼争土地不享有完全有权处分。因此，在涉案二环路工程竣工使用多年，且海丰县城建设、规划已发生重大变化的情形之下，讼争土地能否继续适用当时“以地养路”政策申办权属登记抑或分割转让更多是取决于上级人民政府的行政审批。第三，关于预约合同能否强制履行或土地交易省略登记的法律依据不足。我国现行法律法规及司法解释对预约合同是否具有强制合同当事人订立本约合同的效力缺乏明确规定。同时，讼争土地经多次连环转让，因许才强等六人与海城镇府签订的协议无效，如本案省略中间连环转让交易的合同相对人，直接判决非合同当事人的海城镇府履行协助办证义务，此不仅违反合同相对性原则也缺乏明确的法律依据。据此，根据合同法第一百一十条规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。”本院对本诉、第三人之诉中当事人请求协助办证一项均不予支持。至于哪一方当事人更具备土地出让的法定条件应先由人民政府依法审查确定。另因当事人的土地出让登记能否办理待定，且涉其他案外人的利益，本案不宜对无效行为或履行不能的产生法律后果一项予以审理，当事人可另循法律途径权利救济。
综上，海城镇府、刘克林、许才强等六人的上诉主张部分成立，本院予以支持。一审重审判决认定事实、适用法律和实体处理部分不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第一百一十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一项、第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销广东省海丰县人民法院（2015）汕海法民一重字第1号民事判决；
二、上诉人海丰县海城镇人民政府与被上诉人张汉立（××）于1996年12月3日签订预售出让位于海丰县海城镇海渡小区34米路边南北走向，坐东向西第二栋1680平方米土地的《协议书》成立有效；
三、上诉人海丰县海城镇人民政府与上诉人刘克林，上诉人许才强，上诉人李丽君、徐广亮，上诉人黄观华、黄树聪之间分别签订的土地《协议书》无效；
四、驳回被上诉人张汉立的其他诉讼请求；
五、驳回上诉人许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪、马景通的其他上诉请求；
六、驳回上诉人海丰县海城镇人民政府的其他上诉请求；
七、驳回上诉人刘克林的其他上诉请求。
一审本诉案件受理费人民币14520元，由上诉人海丰县海城镇人民政府、被上诉人张汉立各负担一半；一审第三人之诉案件受理费人民币7265元，由上诉人海丰县海城镇人民政府，上诉人许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪、马景通各负担一半。二审案件本案受理费人民币21785元，由上诉人海丰县海城镇人民政府，上诉人许才强、李丽君、徐广亮、黄观华、黄树聪、马景通，上诉人刘克林和被上诉人张汉立平均负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 莫秀春
审 判 员 叶剑亚
代理审判员 施伟强
二〇一六年九月二十一日
书 记 员 施陆海