杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杭西行初字第56号
原告付文云等25人。
诉讼代表人付文云。
诉讼代表人张惠英。
诉讼代表人冯惠双。
诉讼代表人李美英。
诉讼代表人王有田。
原告共同委托代理人杨在明、刘博韬。
被告浙江省国土资源厅。
法定代表人陈铁雄。
委托代理人谢伟、裘璆。
原告付文云等25人（以下称原告）为与被告浙江省国土资源厅（以下称被告）土地行政监督一案，于2013年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2013年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2013年6月28日、11月1日公开开庭进行了审理。原告的诉讼代表人张惠英及其委托代理人杨在明、刘博韬，被告的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。案经合议庭评议，本院审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
2013年3月19日，被告针对原告的《违法征地查处申请书》，作出浙土资厅函（2013）316号《告知书》：经调查核实，杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州段工程建设用地于2012年4月19日依法报经国务院批准。该工程项目征地根据土地管理法律法规政策和省发改委《杭长客专（浙江段）金温扩改九景衢铁路（浙江段）杭黄客专（浙江段）宁波铁路枢纽工程征地拆迁工作实施意见》（浙发改基综（2010）422号），按规定程序实施；杭州至长沙铁路客运专线婺城区段征地补偿标准，按照金华市人民政府《关于公布金华市区征地综合补偿标准的通知》（金政发（2009）43号）和金华市婺城区人民政府办公室《关于印发婺城区征地补偿标准的通知》（婺区政办（2009）17号）规定执行，没有发现低于该规定标准的情况；截至调查时，没有发现杭长客运专线婺城区段工程建设中存在少批多占情况。你们反映的关于房屋拆迁补偿价格低，要求按市场价格补偿以及要求一户一宅安置等诉求，应按照金华市人民政府发布的《房屋征收决定公告》（金政告（2012）1号）的有关规定提起。综上，本机关认为，你们申请本机关查处杭州至长沙铁路客运专线工程违法征地的理由不充分。
被告在法定期限内向本院提供作出《告知书》的证据如下：
1、《违法征地查处申请书》2份及群众来访登记表。证明原告提出违法征地查处申请。
2、浙土资厅函（2013）2号《告知书》。证明被告告知申请人将处理。
3、金华市国土资源局婺城分局关于“违法征地查处申请书”等信访事项的调查报告。证明该局对涉案问题进行调查。
4、《国土资源部关于新建杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州段工程建设用地的批复》（国土资函（2012）281号）。证明涉案地块被征收。
5、浙发改基综（2010）422号、婺区政办（2009）17号、金政发（2009）43号文件。证明被告查实涉案地块符合相应征地补偿标准。
6、金政告（2012）1号。证明涉案房屋争议应通过复议、诉讼途径解决。
7、关于金华市婺城区朱志伟等群众查处申请事项的调查报告。证明被告对涉案问题进行调查。
8、浙土资厅函（2013）316号《告知书》。证明被告对涉案问题进行处理并告知。
被告提供作出《告知书》的法律依据：《土地违法案件查处办法》。
原告诉称：其为金华市婺城区农村集体组织村民，因新建杭州至长沙铁路客运专线工程需征收原告村集体组织土地。在征地过程中存在严重的违法，极大侵害了原告的合法权益。为此，原告向被告邮寄《违法征地查处申请书》，被告作出涉案《告知书》，认为原告举报查处的理由不充分，不予查处。被告是金华市的上级土地管理部门，负有对下级政府土地违法行为进行监管的法定职责，被告拒不履行法定职责的行为侵害了原告的合法权益。诉请判令：撤销被告作出的浙土资厅函（2013）316号《告知书》，责令被告履行查处涉案违法征地的法定职责。
原告为支持其主张，提供证据如下：
1、金华市区国有土地上房屋征收货币补偿协议。证明原告与本案有利害关系。
2、卢小富、卢国兴、吕美球、邵汝莲、卢雪玲的集体土地使用证复印件。证明应按集体土地征收程序征收。
被告辩称：原告的申请主要是质疑征地程序的合法性，反映少批多占、补偿标准太低等问题，但无违法行为的时间、地点、违法人、经过、危害后果等证据。被告核实，杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州段工程建设用地于2012年4月19日依法报经国务院批准，征地补偿标准符合国家法律和当地标准，截至调查尚未发现婺城区段存在少批多占情况，房屋拆迁补偿问题应按《房屋征收决定公告》（金政告（2012）1号）有关规定提起。被告作出浙土资厅函（2013）316号《告知书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，要求予以维持。
庭审中，双方以被告作出的浙土资厅函（2013）316号《告知书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1、2，无异议。证据3，合法性有异议，没有履行查处职责，认定事实不清，也未附带证据材料。证据4、5，真实性无异议，合法性有异议。证据4未经公告。证据5补偿标准是2009年制订而征地是在2012年，不合理。证据6，对原告房屋的征收不应适用国有土地上房屋的方式。证据7，被告认定的事实无相应证据予以证明。证据8，应予撤销。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：不具有关联性。
经审查，本院对双方提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据
证据1、2，原告无异议，予以认定。证据3、7，可以证明被告对原告申请查处的事项进行的调查，予以认定。证据4，可以证明杭长客运专线建设用地经批复，予以认定。证据5、6，与本案无关联，不予认定。证据8，系被诉的告知书，其合法性系本案审查对象，予以认定。
二、原告提供的证据
证据1，庭审中原告明确，其申请书中是对土地的征收程序和补偿标准要求被告查处，原告的房屋征收补偿协议与本案无关联，不予认定。证据2，本案审查的对象是被告作出的告知书是否合法，原告的集体土地使用证与本案无关联，不予认定。
经审理查明：
原告付文云等12人系金华市婺城区新狮街道原五一村村民，原告张惠英等13人系金华市婺城区城中街道原环城村村民。
2012年12月26日，张惠英等13人向被告提出《违法征地查处申请书》，载明，新建杭州至长沙铁路客运专线工程中存在以下违法情况，申请被告查处：1、征地程序违法，其土地属于集体土地，当地政府部门按照国有土地征收程序进行，未进行征地公告，未对补偿标准举行听证听取村民意见；2、补偿标准太低，远远不能弥补原告经济损失，不能保障长远生活，所谓的评估只是当地政府部门操控的评估机构合谋欺骗被征地农民的工具，为了让我们签字，欺骗我们按照国有土地上征收程序补偿，甚至不惜通过威胁恐吓等手段；3、涉嫌少批多占，打着建设铁路的名义，超范围征收土地，宁愿出让牟利，也不用于安置我们失地的农民。贵厅是金华市的上级土地管理部门，负有对下级政府土地违法行为进行监管的法定职责。
2013年1月4日，被告作出浙土资厅函（2013）2号《告知书》，告知张惠英等将对其申请书所述有关问题进行调查。
2013年2月27日，付文云等12人向被告提出与前述张惠英等13人所提内容相同的《违法征地查处申请书》。同日，张惠英、付文云在被告处就反映的主要问题填写群众来访登记。
2013年1月18日，金华市国土资源局婺城分局作出《关于“违法征地查处申请书”等信访事项的调查报告》，载明，对被告转来的付文云、张惠英反映问题进行了调查，调查的基本事实如下：1、杭州至长沙铁路客运专线经过婺城区10个乡镇（街道）47个村（社区），占地1656.147亩。该建设用地是2012年4月19日经国土资源部国土资函（2012）281号批复同意，不存在征地程序违法问题。专线涉及到的城中街道原环城村、新狮街道原五一村、城东街道原东郊村已于2000年或2003年撤村建居。金政告（2012）1号公告中涉及的土地，2012年4月19日已全部征收为国有土地，不存在集体土地按国有土地征收的问题。2、补偿标准按金政发（2009）43号、婺区政办（2009）17号文件执行，没有发现低于该标准的情况。3、目前没有发现婺城区段工程建设中存在少批多占现象。
2013年3月19日，被告作出浙土资厅函（2013）316号《告知书》。原告不服，诉至本院。
另查明，2012年4月19日，国土资源部国土资函（2012）281号批复浙江省人民政府《关于杭州至长沙铁路客运专线绍兴金华衢州段工程建设项目用地的请示》，同意绍兴市绍兴县、诸暨市，金华市金东区、婺城区等将农民集体所有农用地617.0541公顷转为建设用地，将国有农用地17.3111公顷转为建设用地。
庭审中，原告明确其申请书内容：第1项，征地程序违法指婺城区政府没有对征收批文进行公告，金华市国土局和婺城区国土局在征地报批前没有对补偿标准、安置途径等进行告知，没有对征收补偿安置方案进行公告。第2项，补偿标准太低是指根据国土资源部发布的通知，征地补偿标准应每2-3年进行调整，国务院、金华市及婺城区人民政府未及时调整。第3项，少批多占问题，原告申请时未看到征地批文，对国务院的征地批文并无异议，但大批村庄进行了拆迁，扩展到了杭长线几千米外，故推测是以杭长线的名义在征地红线范围外多占。多占的违法行为人不清楚，应该是拆迁指挥部在实施。
庭审中，被告陈述，查处多占土地问题一般是按照批文，进行实地查看，本案调查时没有调取征地红线图。
本院认为，本案原告向被告提交《违法征地查处申请书》，申请查处的事项包括：征地程序违法；补偿标准太低；征地涉嫌少批多占。
在索于关于第1项“征地程序违法”，原告的申请书中所述为：其土地属于集体土地，当地政府部门按照国有土地征收程序进行，没有进行任何征地公告程序，也未对补偿标准举行听证程序听取村民意见。根据《土地管理法实施条例》第二十五条，征收、征用土地方案经依法批准后，由被征收、征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收、征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收、征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收、征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收、征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收、征用土地的人民政府裁决。故原告申请中的第1项不属于被告查处的职责范围。
关于第2项“补偿标准太低”，从原告申请书的文字表述中看，应是指对房屋的补偿，该事项不属于被告作为土地主管部门的职责范围。而在庭审中，原告陈述是指国务院、金华市及婺城区人民政府没有及时根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发（2010）96号）调整征地补偿标准。该通知中规定“各地应建立征地补偿标准动态机制，根据经济水平，每2-3年进行调整，逐步提高补偿标准。目前实施的征地补偿标准已超过规定年限的省份，应按此要求尽快调整修订。未及时调整的，不予通过用地审查。”可见，未及时调整征地补偿标准的后果是不予通过用地审查。该事项不属于被告查处的职责范围。
关于第3项“征地涉嫌少批多占”，根据《土地管理法》第六十六条第一款，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查；第七十六条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。故查处多占土地行为属于土地行政主管部门的职责。根据原国家土地管理局公布实施的《土地违法案件查处办法》第五条、第十一条，土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处。第十三条，土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。故原告申请中的第3项，属于被告查处的职责范围。
对于该事项，被告的《告知书》载明“截至调查时，没有发现杭长客运专线婺城区段工程建设中存在少批多占的情况”，“本机关认为，你们申请机关查处杭州至长沙铁路客运专线工程违法征地的理由不充分。”该《告知书》在性质上属不予立案决定。根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理的。本案中，被告收到原告的查处申请后告知将对其申请书所述有关问题进行调查。被告向本院提供证据证明其进行了调查的证据为，金华市国土资源局婺城分局于2013年1月18日作出的《关于“违法征地查处申请书”等信访事项的调查报告》及被告信访室根据婺城分局的调查所写调查报告，涉及少批多占问题的为“目前没有发现婺城区段工程建设中存在少批多占现象。”庭审中，被告陈述，查处多占问题一般是按照批文，进行实地查看，本案调查时没有调取红线图。本院认为，被告对举报申请进行审查后作出是否予以立案的决定，应当是在进行调查的基础上。而现有证据显示，被告将原告反映的问题转给金华市国土资源局婺城分局，并根据该分局的调查报告得出没有发现存在少批多占现象的结论，但被告未提供相应的证据支持其经调查得出该结论。被告未提供证据证明其履行了法定的审查职责，故被诉告知书认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，被告应针对原告的申请重新作出处理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销浙江省国土资源厅于2013年3月19日作出的浙土资厅函（2013）316号《告知书》。
二、责令浙江省国土资源厅重新作出处理。
案件受理费50元由浙江省国土资源厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
代理审判员 吴俊洁
人民陪审员 狄建华
二〇一三年十一月十九日
书 记 员 吴 涛
附原告名单：
原告付文云，女，1963年2月26日出生，汉族，公民身份号码330702196302261228，住金华市婺城区新狮街道五一村芙峰街271弄19号4楼。
原告卢樟其，男，汉族，1938年5月12日出生，公民身份号码330702193805124117，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路119弄5号。
原告卢小富，男，汉族，1964年7月11日出生，公民身份号码330702196407111250，住金华市婺城区三江街道丹溪路1229号N栋2单元102室。
原告芦国兴，男，汉族，1970年7月15日出生，公民身份号码330702197007151215，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路119弄5号。
原告芦雪玲，女，汉族，1972年9月19日出生，公民身份号码330702197209191223，住金华市婺城区三江街道丹溪路385号冠达华庭3栋3单元501室。
原告王有田，男，汉族，1943年11月22日出生，公民身份号码330702194311224112，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路117号。
原告施根旺，男，汉族，1937年9月5日出生，公民身份号码330702193709054112，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路123号。
原告杨根有，男，汉族，1948年3月14日出生，公民身份号码330702194803141217，住金华市婺城区芙苑路257号。
原告吕相云，男，汉族，1929年8月14日出生，公民身份号码330702192908144116，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路103号。
原告吕秀明，男，汉族，1964年3月2日出生，公民身份号码330702196403021215，住金华市婺城区丰亭东路69号。
原告吕美球，女，汉族，1963年12月22日出生，公民身份号码330702196312221262，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路183号。
原告邵汝莲，女，汉族，1969年9月30日出生，公民身份号码330702196909304124，住金华市婺城区新狮街道五一村丰亭东路185号。
原告张惠英，女，汉族，1962年11月22日出生，公民身份号码330702196211220463，住金华市婺城区杨公殿28号。
原告李健，男，汉族，1934年12月24日出生，公民身份号码330702193412242016，住金华市婺城区丰亭东路369号。
原告朱志根，男，汉族，1948年2月21日出生，公民身份号码330702194802211236，住金华市婺城区丰亭东路269号。
原告吴志成，男，汉族，1964年1月17日出生，公民身份号码33070219640117201X，住金华市婺城区杨公殿28号。
原告吴荣华，男，汉族，1972年5月2日出生，公民身份号码330702197205022019，住金华市婺城区丰亭东路341号。
原告王娟，女，汉族，1972年5月17日出生，公民身份号码330721197205171224，住金华市金东区源东乡井村百岁街19号。
原告李美英，女，汉族，1972年5月28日出生，公民身份号码330702197205282048，住金华市婺城区江南街道中南巷2幢3单元602室。
原告汪海仙，女，汉族，1961年12月4日出生，公民身份号码330702196112042024，住金华市婺城区北站路锦绣巷22号。
原告朱志伟，男，汉族，1951年5月23日出生，公民身份号码330702195105230436，住金华市婺城区丰亭东路629号。
原告黄宝婵，女，汉族，1948年5月19日出生，公民身份号码330702194805190426，住金华市婺城区丰亭东路333号。
原告蒋洪庆，男，汉族，1957年10月1日出生，公民身份号码330702195710011274，住金华市婺城区青春西路128号。
原告冯惠双，女，汉族，1968年3月30日出生，公民身份号码330721196803207544，住金华市婺城区丰亭东路272号。
原告朱美凤，女，汉族，1948年11月11日出生，公民身份号码330702194811110429，住金华市婺城区杨环路64弄10号。