江苏省睢宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）睢行初字第0041号
原告张翠云，无业。
原告张二云，自由职业者。
二原告共同委托代理人张元江，北京在明律师事务所律师。
被告睢宁县规划局，住所地江苏省徐州市睢宁县体育中心。
法定代表人王平，该局局长。
行政机关负责人张志，该局副局长。
委托代理人戈崇海，该局工作人员。
委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
被告徐州市规划局，住所地江苏省徐州市新城区新安路西首。
法定代表人李靖华，该局局长。
行政机关负责人兼委托代理人刘德亮，该局副局长。
委托代理人熊绍琦，该局工作人员。
第三人徐州嘉南房地产开发公司，住所地睢宁县天虹大道与青年路交汇处。
法定代表人朱红军，该公司总经理。
委托代理人朱金堂，该公司董事长。
原告张翠云、张二云不服被告睢宁县规划局规划管理行政许可及被告徐州市规划局行政复议决定，于2015年11月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月12日立案受理后，于2015年11月19日向被告规划局、徐州市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因徐州嘉南房地产开发公司与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参与诉讼，并于2015年11月30日向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月11日公开开庭审理了本案。原告张翠云、张二云及二原告的共同委托代理人张元江、被告睢宁县规划局的行政机关负责人张志、委托代理人戈崇海、委托代理人陈向东、被告徐州市规划局的行政机关负责人兼委托代理人刘德亮、委托代理人熊绍琦、第三人徐州嘉南房地产开发公司（以下简称嘉南公司）的委托代理人朱金堂到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告睢宁县规划局于2011年11月15日给第三人嘉南公司位于睢宁县睢城镇天虹大道东、青年路北侧面积约210亩地块颁发的地字第320324201100025号建设用地规划许可证，许可嘉南公司在该范围内地块用于建设。原告张翠云、张二云不服，向被告徐州市规划局申请行政复议，被告徐州市规划局于2015年10月26日作出徐规复决字【2015】第4号《行政复议决定书》，维持了被告为第三人颁发的地字第320324201100025号建设用地规划许可证。
原告张翠云、张二云诉称，原告原系睢宁县睢城镇东城社区居民，婚后到婆家居住。前几天回娘家看到母亲愁眉不展，经过仔细询问才得知原来父亲张保明留下的房产正在征收，但是没有见到该项目的《建设用地规划许可证》、选址意见书、项目红线图等。原告于2015年4月11日申请政府信息公开申请，但是被告没有具体答复，只是告知原告到县城建档案馆查询，原告到城建档案馆查询得到“地字第320324201100025号《建设用地规划许可证》”。7月21日，原告向徐州市规划局申请行政复议，被告徐州市规划局予以维持。原告认为：该土地系集体土地，未经省级人民政府批准予以征收，也未按照《行政许可法》规定的程序予以批准，因此，应予撤销。诉讼请求为：1.确认被告睢宁县规划局2011年11月15日作出的“地字第320324201100025号”徐州嘉南房地产开发公司名下《建设用地规划许可证》违法，并予以撤销；2.确认被告徐州市规划局徐规复决字第【2015】第4号《行政复议决定书》违法并予以撤销。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：
1.睢宁县房管局颁发的睢房字第××号房产证；
2.睢宁县国土局责令限期交出土地决定书，睢国土拆决字（2013）035号；用以证明该地块已经被政府征收拆迁。
3.睢宁县公安局城东派出所2015年5月18日出具的证明，用以证明张保明，彭思红与原告是父女、母女关系。
4.张保明的死亡证明，用以证明张保明已经去世。
睢宁县规划局辩称：1、被告具有法定核发建设用地规划许可证职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取用地规划许可证。据此规定，睢宁县规划局具有在辖区内合法建设用地规划许可证法定的职权，为嘉南公司颁发睢规地字第320324201100025号《建设用地规划许可证》是合法的。
2、颁发涉案《建设用地规划许可证》符合法律法规的条件。
《江苏省城乡规划条例》第三十五条第一款规定“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可证：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。”本案申请人徐州嘉南房地产开发有限公司开发建设的睢宁县2007-13号地块是2007年在睢宁县国土资源局以投标方式取得该地块的国有土地使用权。于2009年2月25日、2011年1月7日与睢宁县国土资源局签订了《国有建设用地使用权合同》、《2007-13号国有建设用地使用权出让合同补充协议》。2011年11月3日，嘉南公司向被告提出申请，并提交上述相关《国有土地使用权出让合同》、项目核准文件等材料。被告受理后依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款以及《江苏省城乡规划条例》第三十五条第一款进行审查，并决定为嘉南公司颁发睢规地字第320324201100025号《建设用地规划许可证》，其行为符合城乡规划法的规定。
3、原告诉讼理由不能成立。原告主张涉案土地是集体性质的观点不能成立，因为涉案土地在出让之前，已经由县政府依法征用，将原集体土地变更为国有土地，故本案不存在为集体土地颁发建设用地规划许可证。
4、原告就房屋已签订相应的房屋拆迁安置协议，原涉案物权已经不存在，原告此次提起诉讼与本案无直接利害关系，原告主体不适格。
综上所述，原告诉讼请求无事实和法律依据，不能成立。被告所颁发涉案建设用地规划许可证是合法的，为此请求人民法院驳回其诉讼请求。
徐州市规划局辩称：1、本机关有权就原告的复议请求作出复议决定。根据《行政复议法》第十二条的规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本机关作为睢宁县规划局的上一级主管部门，有权对原告向本机关提出的复议请求进行审查。
2、本机关复议案件审查、决定符合法律规定。根据行政复议法的规定，行政复议案件以书面审查为主，也可以以召开听证会的形式进行审查。本机关收到本案原告的复议申请后，告知了原告相关权利义务，并通知被申请人即本案第一被告睢宁县规划局提出书面答复材料和提供相关证据材料。在法定期限内对案件的事实、证据进行了审查，认为本案第一被告作出的编号为320324201100025《建设用地规划许可证》的行政行为符合《中华人民共和国城乡规划法》关于出让土地建设用地规划许可证办理的相关规定，因此，作出了维持该许可行为的复议决定。
综上，徐州市局做出的徐规复决字【2015】第4号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、法律依据准确，请依法驳回原告对本机关的诉讼请求。
被告睢宁县规划局在法定期限内向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组证据：房屋拆迁补偿安置协议书，用以证明在2013年11月1日彭思红作为代理人与睢城镇城市建设办公室签订了补偿安置协议，原告的物权已经灭失。
第二组证据：1.本案第三人向第一被告递交的办理建设规划用地许可证的申请（2011年12月3日）；2.本案第三人向第一被告提交的建设用地规划许可申请表，用以证明第三人申请办理涉案的建设用地规划许可；3.睢宁县发展改革与经济委员会睢发改经济投（2011）7号文，用以证明睢宁县发展改革与经济委员会对嘉南公司开发的星河湾小区项目已经核准；4.国有土地使用权出让合同及补充协议、宗地图，用以证明在2009年12月25日，本案第三人与睢宁县人民政府国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，取得涉案2007-13号地块的国有土地使用权；5.睢宁县规划局审批表，用以证明2011年11月份规划局经过审批，同意给予本案第三人建设用地规划许可。上述五份证据用以证明被告作出涉案的建设用地规划许可的程序和实体材料。6.规划局为本案第三人颁发“地字第320324201100025号”《建设用地规划许可证》。7.法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款以及《江苏省城乡规划条例》第三十五条第一款的规定。
被告徐州市规划局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.原告的行政复议申请书及原告在复议申请中提供的相关证据材料；2.本案第一被告提供的答复及相关的证据材料；3.本案第三人提供的答复；4.按复议程序相关的送达材料；5.行政复议决定书，6.受理通知书及答复通知书。以上用以证明复议程序中，复议机关对案件的事实证据审查符合法律规定，程序合法。7.法律依据为《行政复议法》第十二条的规定。
第三人嘉南公司认为其是按照法定程序办理相关证件的。第三人没有向本院提供证据。
上述证据均经庭审质证。对原告的证据，被告睢宁县规划局的质证意见是：对证据1、2，请法庭结合原件核对，若真实，则对真实性无异议；对证据3内容的真实性无异议，证据4是复印件。被告徐州市规划局的质证意见同第一被告。第三人无异议。
对被告睢宁县规划局提供的证据，原告的质证意见是：对第一组证据的真实性无异议，首先，我们认为这份协议是违法的，通过原告的举证证明张保明有五个合法的继承人，在协议中仅有张朝军一人签字，而没有其他人签字，并且是以彭思红的名义签字的，是代替彭思红签字，在没有彭思红授权的情况下，张朝军代彭思红签字也是违法的；既然2013年11月1日已经有该协议，但在2013年11月6日睢宁县国土局出具责令限期交付土地协议书，说明国土局不承认该协议；通过原告刚才举证房产证和睢宁县国土局的责令交付土地通知书，足以证实该土地是集体土地，那么集体土地征收的主管部门应当是国土局，签订房屋拆迁补偿安置协议书的甲方是睢城镇城市建设办公室，在主体上是超越权限的；该协议实际是没有履行的，张朝军和彭思红没有得到钱，故该协议是无效协议，签约的两方主体都不适格，双方也没有履行协议，请求法庭确认协议无效。被告徐州市规划局对证据的真实性合法性无异议。第三人质证意见：对方没有实际履行协议内容。
对第二组证据，原告的质证意见是：证据1真实性无异议，合法性有异议，申请的土地没有具体面积，不符合行政许可法的要求；证据2真实性无异议，我们认为它是违法的；对证据3真实性无异议，合法性有异议，只有为了社会公共利益或有政府组织实施建设项目，才能进行征收，该项目不具有公共性；证据4，无签订日期，只是在条文中说了于2009年12月25日在江苏省睢宁县签订，故签订日期有问题，先签订土地出让合同，再办理立项手续，在土地预审阶段就出让了土地，属于违法行为，该合同是不生效合同，并且没有经过人民政府批准；证据5，审核人只有一人，不符合程序规定；证据6是违法的，适用法律错误，被告没有审查控制性详细规划及相关的图，对与开发的强度也没有做出说明。被告睢宁县规划局适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款错误。第二被告、第三人对证据的真实性和合法性无异议。
对被告徐州市规划局提供的证据，原告的质证意见是：证据3，申请人没有收到，对其余证据无异议。第三人对证据无异议。
本院对上述证据进行认证如下：上述原告提供的证据、被告睢宁县规划局提供的第二组证据及被告徐州市规划局提供的证据，诸证据来源合法，真实有效，与案件具有关联性，能够作为认定案件事实的证据使用。被告睢宁县规划局提供的第一组证据，因该协议没有履行，故不能否定原告具有提起本案行政诉讼原告主体资格。
经审理查明：第三人嘉南公司开发建设的睢宁县2007-13号地块（睢宁县睢城镇天虹大道东、青年路北侧）以投标方式竞得得国有土地使用权，分别于2009年2月25日、2011年1月7日与睢宁县国土资源局签订了《国有建设用地使用权合同》、《2007-13号国有建设用地使用权出让合同补充协议》。2011年11月3日，嘉南公司向被告提出申请，并提交上述相关《国有土地使用权出让合同》、睢宁县发展改革与经济委员会睢发改经济投（2011）7号文（注：项目核准文件）等材料。被告受理后，依法进行审查，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款以及《江苏省城乡规划条例》第三十五条第一款的规定，于2011年11月15日给第三人嘉南公司颁发的地字第320324201100025号建设用地规划许可证，许可嘉南公司在位于睢宁县睢城镇天虹大道东、青年路北侧面积约210亩地块范围内用于建设星河花园小区项目。因原告张翠云、张二云的父亲张保明（于2009年3月21日去世）在涉案地块有房屋一处，因拆迁安置补偿纠纷，二原告得知该被诉行政行为后，以该行为侵害了其合法权益为由，向被告徐州市规划局申请行政复议，被告徐州市规划局经复议后，于2015年10月26日作出徐规复决字【2015】第4号《行政复议决定书》，维持了被告为第三人颁发的地字第320324201100025号建设用地规划许可证。原告张翠云、张二云不服，向本院提起行政诉讼，诉求如前。
本案争议焦点是1.被告睢宁县规划局于2011年11月15日作出的“地字第320324201100025号”《建设用地规划许可证》是否具有事实和法律上的依据，程序是否合法；2.被告徐州市规划局作出的涉案的行政复议程序是否合法。围绕争议焦点进行了法庭辩论，原告方认为1.行政程序严重违法，根据《行政许可法》第三十二条第五项第二款的规定，我们认为，被告没有给申请人出具相关的受理凭证是违法的；根据第三十四条第三款的规定，应由两名以上工作人员进行实质性审查；根据第三十六条的规定，进行实质性审查时应当告知利害关系人；2.复议程序，作为行政复议，必须有经办人，经领导审批，徐州市规划局的举证中没有经办人，故程序违法。被告睢宁县规划局认为：1.被告睢宁县规划局为本案第三人颁发的建设用地规划许可证是符合法律规定的，按照法律规定的条件即江苏省建设规划条例以及城乡规划法的相关规定，申办建设规划许可，需提交国有土地使用权出让合同和项目的核准决定，本案第三人已经按上述要求提交了上述文件，规划局经审查符合建设用地规划许可，所以颁发本案的规划许可是依法进行的；2.本案颁发规划许可程序合法，规划局根据第三人的申请进行了核查，在核查时相关的经办人和复核人以及分管局长的审核，最后有局长的签发，经过四道程序，是经过严格审核的，对此，原告提出由两名人员审核才合法，实际是经过四个人员审查；3.在规划许可之前应当告知利害关系人的问题，在本案是不适用的，行政许可法规定的厉害关系人是与行政行为有着直接的厉害关系的人员，而原告不是直接的利害关系人；综上所述，原告所诉依据的事实和理由是不充分的，不能予以支持，被告作出的规划许可是正确的。被告徐州市规划局认为：关于内部审核程序问题，内部经办人报告审批以及签发属于行政机关内部事务的处理程序，根据行政复议法实施条例中对于行政机关内部程序并不作为行政复议的法定环节。第三人认为：我们是按照法定程序办理相关证件的。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取用地规划许可证。据此，被告睢宁县规划局具有为在本辖区内合法建设用地颁发用地规划许可证的法定职责。在本案中，被告睢宁县规划局审核了第三人嘉南公司提供的国有建设用地使用权合同、睢宁县发展改革与经济委员会项目核准文件等材料后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款以及《江苏省城乡规划条例》第三十五条第一款的规定，给第三人嘉南公司颁发涉诉的建设用地规划许可证，该行政行为具有事实和法律依据，行政程序合法。被告徐州市规划局受理原告的复议申请后，依照法定程序进行了复议，制作了复议决定书并依法送达，该行政复议程序合法。综上，原告关于确认被告睢宁县规划局2011年11月15日作出的“地字第320324201100025号”徐州嘉南房地产开发公司名下《建设用地规划许可证》违法，并予以撤销及确认被告徐州市规划局徐规复决字第【2015】第4号《行政复议决定书》违法并予以撤销的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张翠云、张二云的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张翠云、张二云负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 金传会
人民陪审员 刘光俭
人民陪审员 侯宜信
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 鲍 晓
附：本案涉及的法律条文规定：
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
《江苏省城乡规划条例》第三十五条以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。取得建设用地规划许可证的单位或者个人，因转让通过出让方式取得的国有土地使用权等原因，致使建设主体名称变更的，应当持国有土地使用权转让合同，变更后的建设项目批准、核准、备案文件，原建设用地规划许可证，向城乡规划主管部门申请换发建设用地规划许可证。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。