湖北省枣阳市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）鄂枣阳刑二初字第00029号
公诉机关湖北省枣阳市人民检察院。
被告人刘某某。
辩护人何贵林，湖北思扬律师事务所律师。
湖北省枣阳市人民检察院以枣检刑诉（2013）437起诉书指控被告人刘某某犯滥用职权罪，于2014年1月27日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。枣阳市人民检察院指派检察员吴小敏出庭支持公诉。被告人刘某某及其辩护人何贵林到庭参加诉讼。现已审理终结。
枣阳市人民检察院指控，2007年以来，被告人刘某某在担任市民防办纪检组长期间，违反《中华人民共和国人民防空法》、《湖北省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》、鄂价费2004（206）号等相关规定，滥用职权，违法减免开发商应交纳的人民防空工程易地建设费（以下简称“易地建设费”），给国家造成直接经济损失1100余万元。具体分述如下：
1.枣阳市帝皇嘉园小区工程，按规定应当收取易地建设费249余万元，实际交纳26万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了220余万元的经济损失。
2.枣阳市上城领地小区、香山美地小区工程，按规定应当收取易地建设费284余万元，实际交纳9万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了270余万元的经济损失。
3.枣阳市香格里小区工程，按规定应当收取易地建设费290余万元，实际交纳44万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了250余万元的经济损失。
4.枣阳市南城花园小区工程，按规定应当收取易地建设费220万元，实际交纳17万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了200余万元的经济损失。
5.枣阳市盛鑫广场小区工程，按规定应当收取易地建设费168万元，实际交纳16万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了150余万元的经济损失。
6.枣阳市东城尚品小区工程，按规定应当收取易地建设费40万元，实际交纳5万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了35万元的经济损失。
7.枣阳市特产名居小区工程，按规定应当收取易地建设费14万余元，实际交纳1.5万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了13万余元的经济损失。
公诉机关为证实上述犯罪事实，当庭对被告人进行了发问，宣读并出示了证人证言；相关法律法规和文件；市民防办易地建设费收取台帐、防空地下室易地建设证明书、枣阳市城乡建设档案馆证明和被告人的身份、户籍证明等书证。公诉机关认为，被告人刘某某身为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。
被告人刘某某辩称：1.按照民防办领导班子成员分工，其2008年开始分管北城办事处、西城开发区人防工程建设和行政审批工作，南城办事处不是其分管的范围。2.管辖区所收取的异地建设费金额不是其个人决定，而是通过行政执法工作领导小组集体讨论作出的决定。3.规划、建设部门不作为、违规行为在先，致使异地建设费的征收形成被动局面，收取难度大。4.2007年来，襄阳市民防办每年都给枣阳市民防办下达了收取人防异地建设费的目标任务，枣阳市民防办完成任务始终位列襄阳地区前三名。个人没有滥用职权的行为。
辩护人辩称：1.起诉书指控的主要事实错误或证据不足，被告人没有滥用职权的行为；2.被告人的行为并没有造成公共财产、国家和人民利益的重大损失。同时向法庭提交了襄阳市民防办2007年至2012年度工作目标任务通知及工作目标任务责任制考核情况通报、行政处理会议记录四份，分别证实襄阳市民防办每年给枣阳市民防办下达了收取人防异地建设费的目标任务，枣阳市民防办完成任务始终位列襄阳地区前三名及枣阳市南城花园小区、盛鑫广场小区、帝皇嘉园小区二期工程、香山美地小区经行政执法工作领导小组讨论作出暂收异地建设费金额的决定。
经审理查明，2004年6月1日，被告人刘某某被任命为市人民防空办公室副主任；2007年12月27日，被任命为市人民防空办公室纪检组长，2011年至今主管人防工程建设、行政审批等工作。
1.枣阳市帝皇嘉园小区二期工程2010年9月由开发商丁某甲等人承建，因未建防空地下工程，按规定应收取易地建设费2495463元，经丁某甲与被告人刘某某等人协商，共交纳20万元现金，并为民防办解决6万元的费用后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了2235463万元的经济损失。案发后追回损失150万元。
2.枣阳市香格里小区由开发商陆某等人承建，因未建防空地下工程，按规定应收取易地建设费3438786元，2009年预交30万元。后通过与被告人刘某某等人协商，2011年10月27日补交了14万元，并为民防办解决部分费用后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了250万元的经济损失。案发后追回损失207万元。
3.枣阳市南城花园小区2010年由开发商周某某承建，因未建防空地下工程，按规定应收取易地建设费1747277元，经与被告人刘某某等人协商，2011年10月8日交纳17万元后取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了1577277元的经济损失。案发后追回损失3万元。
4.枣阳市盛鑫广场小区由开发商许某承建，因未建防空地下工程，按规定应收取易地建设费756032元，经与被告人刘某某等人协商，2012年8月10日交纳16万元后取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了596032元的经济损失。案发后追回损失40万元。
5.枣阳市东城尚品小区2012年由开发商王某某承建，因未建防空地下工程，按规定应收取易地建设费57.6万元，经与被告人刘某某等人协商，2012年11月12日交纳5万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了35万元的经济损失。案发后追回损失1万元。
6.枣阳市特产名居小区由开发商杨某某承建，因未建防空地下工程，按规定应收取易地建设费113924元，经与被告人刘某某等人协商，2012年2月28日交纳1.5万元后便取得了防空地下室易地建设证明书，给国家造成了98924元的经济损失。
综上，2011年至2012年，被告人刘某某在主管枣阳市民防办人防工程建设的行政审批工作中，违反有关法律规定，在以上六个小区均未足额交纳易地建设费履行人防义务的情况下，安排他人出具“同意该项目防空地下室异地建设，按有关规定已交纳异地建设费”的防空地下室异地建设证明书，给国家造成损失共计7357696元。案发后，追回经济损失401万元。
上述事实，经庭审质证据以定案的证据有：
1.认定被告人刘某某滥用职权主体身份的证据
（1）中华人民共和国组织机构代码证，证实枣阳市人民防空办公室系机关法人。
（2）中国共产党枣阳市委员会（2004）35号、（2007）88号通
知，证实2004年6月1日，被告人刘某某被任命为市人民防空办公室副主任；2007年12月27日，被任命为市人民防空办公室纪检组长，不再担任副主任职务。
（3）枣阳市人民政府枣政办发（2010）84号办公室文件，证实市民防办主要职责内设机构和人员编制。
（4）枣阳市民防办公室关于刘某某身份的证明，2004年6
月至2007年12月任人民防空办公室副主任；2007年12月至今任市民防办纪检组长。2008年至2010年分管市民防办纪检、监察、档案、保密、人防指挥通信工作及财务工作，主抓北城办事处、西城开发区人防工程建设和行政审批工作。2011年至今分管市民防办纪检、监察、档案、保密、人防指挥通信工作及招商引资工作，主管人防工程建设、行政审批工作及财务工作。
（5）枣阳市人民防空办公室枣人防（2008）2号文件，证实民防办领导班子成员分工，刘某某主抓北城办事处、西城开发区人防工程建设和行政审批工作。
（6）枣阳市人民防空办公室枣人防（2007）2号关于成立枣阳市人民防空办公室行政执法工作领导小组的通知，证实刘某某为市人民防空办公室行政执法工作领导小组副组长。
（7）人防行政执法工作会议纪要（2007.11.28）及枣人防（2007）5号文件，防空地下室易地建设费征收标准暂按应交纳数额的30%收取。（系2012年8月补发文件。）
（8）被告人的户籍证明。
2.关于认定被告人滥用职权的相关法律规定
A.《中华人民共和国人民防空法》；B.湖北省实施《中华人民共和国人民防空法》办法；C.湖北省物价局、财政厅、人民防空办公室鄂价费（2004）206号关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知。
3.关于认定被告人滥用职权事实的证据
（1）证人董某某证实，刘某某2011年至今负责整个城区的执法收费。由于收费的难度大，易地建设费都没有足额收取。通常是副主任带着汪某去找开发商催要，谈的差不多的时候给我汇报，然后，我们几个在一起商量意见，让开发商按我们说的数额交钱。香格里小区2008年施工时，徐某某副主任让他们先交30万元。2011年10月，香格里小区的陆某来找我开易地建设证明书，我让他找刘某某商量补交费用。之后，我、刘某某、陆某几人多次在一起协调交款的事，最后商量的结果是他们再补交14万元。2011年10月28日他们交了14万元易地建设费，同时解决了我们单位6万多元的拆迁费用，然后就给他们开了防空易地建设证明书。另证实，2012年，襄阳市检察院查襄阳市民防办渎职的问题，我和刘某某、汪某三人在办公室谈到此事，刘某某说“这几年我们都没有按规定收费，如果将来检察院来查，我们都构成渎职，为了推卸我们个人的责任，让单位来承担这部分责任，最好以文件的形式形成个决定”。讨论后，我让汪某起草文件，说明我们按实际易地建设费的30%收缴，让他将日期提前到2007年11月28日，形成了（2007）5号文件，并搞了人防行政执法工作会议记录。我们单位没有权利只按30%收取，《中华人民共和国人防法》规定任何单位、个人都没有权利减免防空易地建设费。
（2）证人汪某证实，我作为综合科科长兼单位报帐会计、协助刘某某管理全市的人防工作，是民防办行政执法领导小组的成员。根据湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知［鄂价费（2004）206号文件］明确规定，枣阳市是国家和省规定的人防重点城市，我们实际操作时对新建的民用建筑10层（含）以上的是按文件执行的；对新建的民用建筑10层以下的，是按它第一层面积乘以640交纳易地建设费（按每平米800元的80%交纳）。但是在实际收费时，我们不好收，民防办给建筑开发商都减免了异地建设费，收费的过程都是董某某和徐某某、刘某某决定，安排我经办。从2007年至2012年，枣阳市的建筑市场都没有严格按要求全额收取易地建设费，在收取费用过程中，开发商请我们吃饭、钓鱼、给民防办报销费用后，领导就给他们减免易地建设费。我协助主任收取易地建设费，领导说收多少，由我收取，收费后由董某某和刘某某安排我给开发商办理易地建设证明书，也没找小区开发商追要过剩余的钱。另供述为对付检察机关的检查，2012年7、8月份，领导安排其以单位的名义搞了人防行政执法工作会议记录及枣人防（2007）5号文件；二是删除了电脑保存的2007年至2011年以来制作的收取易地建设费的明细。
（3）证人丁某甲证实，其和方某某等人承建了枣阳市帝皇嘉苑小区。二期工程于2010年9月开工，没有建防空地下室，2011年8月市民防办的刘某某和汪某让我们交易地建设费，当时交了5万元。2012年9月，我们到枣阳市房产局办理帝皇嘉苑二期房屋预售证，房产局说必须有易地建设证明书才能办。我们五人一起到民防办办公室找董某某、刘某某、汪某谈价，他们说至少交30万元，我们只想给几万元，所以没有谈成。之后，我们多次请董某某、刘某某、汪某吃饭、钓鱼，并通过我大哥丁某乙出面说情，刘某某让再交15万元，另外，解决了民防办1万元的汽油费和建民商行处的5万元费用，他们给我们办理了易地建设证明书。证人高文富的证言与上述内容一致。
（4）证人丁某乙证实，丁某甲建帝皇嘉园期间，为交防空费参与请董某某、刘某某钓鱼、吃饭，并为交防空费的事说了情。
（5）证人陆某证实，2008年8月，香格里城市花园开工前，梁波找民防办的许大本，预交了30万元的异地建设费。2011年9、10月，因要办理房产证，董主任让再补交3、40万元异地建设费。经与民防办商量，最后董答应交20万，但董某某和刘某某提出解决6、7万元的搬迁费用。解决费用并交钱后民防办办理了防空地下室易地建设证明书。并提交书证：民防办出具的防空地下室易地建设证明书。
（6）证人周某某证实，其开发南城花园小区向民防办交易地建设费17万元，民防办为其办理了防空地下室易地建设证明书。并提交书证：民防办开具的票据、报销费用票据、民防办出具的防空地下室易地建设证明书。
（7）证人许某证实，因开发盛鑫广场小区没有建防空地下室，先后请民防办的董某某、刘某某及妻子、汪某等人吃过五、六次饭，民防办同意交16万元易地建设费，钱交后给我们发了防空地下易地建设证明书。并提交书证：民防办出具的防空地下室易地建设证明书、16万元的收条。
（8）证人王某某证实，其开发东城尚品雅居小区给民防办交纳了5万元易地建设费，民防办开具了防空地下易地建设证明书。并提交书证：民防办出具的防空地下室易地建设证明书。
（9）证人杨某某证实，其开发特产名居小区请民防办董主任、刘某某、汪某等人吃过饭，刘某某另安排其结过一餐馆1000多元的餐费，交纳1.5万元的异地建设费后，刘某某、汪某把防空地下易地建设证明书给了我。并提交书证：民防办出具的防空地下室易地建设证明书。
（10）枣阳市城乡建设档案馆出具工程小区面积情况表，证实帝皇嘉园小区、香格里小区、南城花园小区、盛鑫广场小区、东城尚品小区、特产名居小区的施工许可总建筑面积及各楼建筑层数、首层建筑面积。
（11）书证：民防办出具的帝皇嘉园防空地下室易地建设证明书；民防办收取相关小区异地建设费用条据、湖北省暂扣款物票据。
（13）被告人刘某某供述，我是枣阳市民防办行政执法工作领导小组的成员。民防工作2008年至2010分片负责，我负责北城和开发区片区，2011年徐某某去世后我负责管理全市的民防工作。易地建设费按文件规定应全额交纳，但是在实际操作中有很大的难度，都没有按标准收，我们专班借鉴省里和其他县市的做法，由董某某、我、汪某商量后决定每个小区收取多少。香格里小区一直都不是我在负责，他们主动找董某某要求补交费用，后经董某某、我、汪某三人商量只让他们补交了14万元的易地建设费，另外给民防办解决了搬迁的费用，具体数额记不清了。帝皇家园二期丁某甲交了20多万元，另外给民防办解决的有费用，具体数额记不清了，2012年10月我安排汪某给丁某甲办理了易地建设证明书。南城花园小区由我、汪某找周某某，经多次协商他只同意交17万元，我们把这个情况给董某某进行了汇报，最后，我们三个人在一起商量后让他交了十几万元，同时还给单位报了一些费用，然后我让汪某给他们开了易地建设证明书。盛鑫广场小区我、汪某多次找许某，经协商，他们只同意交16万元。后经我、汪某、董主任在一起商量决定只收他16万元，我让汪某把易地建设证明书给他们办了。东城尚品小区我、汪某多次找王某某，经协商，他只同意交5万元，后经我、汪某、董主任在一起商量决定只收了他5万元。并和董主任商量，从王某某交的5万元当中拿出3万元钱，给我老家村里修路，随后，我让汪某办理了易地建设证明书。特产名居小区我、汪某多次找杨某某，经协商，他只同意交1.5万元，后来我们把这个情况给董某某进行了汇报，最后，我们三人在一起商量后决定只收他1.5万元。另证实民防办给开发商办理易地建设证明书后，开发商就可以到房产局办手续了，也意味着民防办的程序结束了。同时证实枣人防（2007）5号文件，是在2012年襄阳市检察院在调查其他民防办的时候，上级开会时要求自查，董某某、我、汪某在一起商量，怎么应对以后检察机关或者其他机关来检查，另外，收费数额有时收的不一样，就研究决定只按实际易地建设费的30%收交，出台了这份文件，把时间提前到2007年。
关于公诉机关指控被告人刘某某减免枣阳市上城领地小区、香山美地小区工程应交纳的人民防空工程易地建设费，并分别出具防空地下室易地建设证明书，给国家造成270余万元经济损失。经查，上城领地和香山美地小区工程施工期间，未按规定修建防空地下室，应按鄂价费（2004）206号通知收取易地建设费，但公诉机关没有提供市民防办收取二个小区共计9万元异地建设费后，分别为其办理了防空地下室易地建设证明书。没有办理相关民防审批手续，就不能排除刘某某等行政执法人员不再继续收缴该二个小区应当交纳的异地建设费，故公诉机关指控被告人刘某某擅自减免枣阳市上城领地小区、香山美地小区工程应交纳的270余万元人民防空工程易地建设费的证据不充分，本院不予认定。
本院认为，被告人刘某某身为国家机关工作人员，在主管枣阳市人防工程建设、行政审批工作中，违反《中华人民共和国人民防空法》、《湖北省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》等有关规定，在开发商未足额交纳易地建设费履行人防义务的情况下，经集体讨论决定暂收或少收异地建设费，随意改变收费标准，并安排他人出具异地建设证明书，致使国家利益遭受重大经济损失，其行为已构成滥用职权罪。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》相关规定，?以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任人员的刑事责任。本案中缓、减易地建设费用虽经集体讨论，但被告人刘某某在主管人防工程建设、行政审批工作，同他人违法决定少收人防工程易地建设费，系负有责任人员，应负刑事责任，故公诉机关指控其犯滥用职权罪罪名成立。依据《湖北省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》第二十九条之规定：限期内未修建防空地下室的，按照应建面积和规定的收费标准全额补缴异地建设费。湖北省物价局、财政厅、人民防空办公室鄂价费（2004）206号文件及枣阳市城乡建设档案馆出具的涉案小区工程施工许可总建筑面积及首层建筑面积、建筑层数印证了应交纳异地建设费的标准及数额，经核算与公诉机关指控的数额不一致，故公诉机关指控被告人刘某某给国家造成的经济损失部分计算不准。《中华人民共和国人民防空法》第十二条规定，建设主体没有交纳异地建设费的，规划、建设等部门不得办理其建设项目规划、施工的发证的手续，但在实际操作中，由于各职能部门没有执行前置性规定，人防办收取异地建设费处于被动局面，执法难度大，致使人防工程的审批流程及费用的征收管理不到位，使得征收异地建设费的数额缺乏依据。考虑到收取异地建设费的实际情况，且案发后追回了部分经济损失；被告人经侦查机关传唤，如实供述自己的犯罪事实，系坦白。根据被告人的犯罪性质、犯罪情节及危害后果，可对其免予刑事处罚。被告人刘某某及辩护人辩称：南城办事处不是被告人分管的范围。管辖区所收取的异地建设费金额不是其个人决定，而是通过行政执法工作领导小组集体讨论作出暂收决定，个人没有滥用职权行为，没有给国家造成经济损失的意见，经查，刘某某自2011年来在枣阳市民防办主管人防工程建设、行政审批工作。其在主管人防易地建设项目的审批过程中违反规定，不严格执行人民防空工程建设管理规定收取人防工程易地建设费，虽经集体讨论，但作为主管行政执法人员未提出反对意见、同他人违法决定少收人防工程易地建设费，并安排他人出具异地建设的审批手续，给国家造成了经济损失，故其辩解的理由与本案查明的事实与证据不符，本院不予采纳。辩称：异地建设费的征收形成被动局面，收取难度大。2007年来，襄阳市民防办每年都给枣阳市民防办下达了收取人防异地建设费的目标任务，枣阳市民防办完成任务始终位列襄阳地区前三名的观点虽然符合本案查明的事实，但与本案的犯罪行为无关联性。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第三十七条、第六十四条、第六十七条第三款之规定，判决如下：
一、被告人刘某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、给国家造成的经济损失予以追缴，上缴国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省襄阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。
审判长 张桂菊
审判员 赵义明
审判员 雷声建
二〇一四年十一月六日
书记员 唐青云