湖南省永州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）永中法林行初字第20号
原告东安县井头圩镇晓观村第1组。
代表人唐俊生，该组组长。
原告东安县井头圩镇晓观村第2组。
代表人唐和元，该组组长。
原告东安县井头圩镇晓观村第3组。
代表人唐有吾，该组组长。
原告东安县井头圩镇晓观村第4组。
代表人唐有祥，该组组长。
原告东安县井头圩镇晓观村第5组。
代表人唐德荣，该组组长。
委托代理人唐荣正，男，汉族，1963年2月4日生，东安县人，农民（特别授权）。
被告东安县国土资源局。
法定代表人唐良泗，该局局长。
委托代理人徐璋，该局工作人员（特别授权）。
委托代理人宋国华，东安县天一法律服务所法律工作者，系东安县国土资源局法律顾问。
原告东安县井头圩镇晓观村第1、2、3、4、5组要求确认被告东安县国土资源局土地开发整理及行政赔偿一案，于二○一五年七月十三日向本院提起行政诉讼。本院于二○一五年七月十三日立案后，于二○一五年七月二十日向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员于朝晖担任审判长，和审判员陈姬、人民陪审员谢丽丽组成合议庭，代理书记员寇伶利担任法庭记录，于2015年8月21日午在本院第九审判庭依法公开开庭审理了本案。除被告东安县国土资源局的法定代表人唐良泗因事未到庭外，原告晓观村第1、2、3、4、5组代表人唐俊生、唐和元、唐有吾、唐有祥、唐德荣及其委托代理人唐荣正，被告东安县国土资源局的委托代理人徐璋、宋国华，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告东安县国土资源局于2009年底至2012年初为耕地占补平衡，进行土地开发项目，开发项目位于东安县井头圩镇内，项目区包括晓观片、兰家片两片区，晓观片涉及整个行政村，兰家片涉及整个兰家村，其中：兰家村片建设规模27.17公顷，新增耕地24.41公顷；晓观村片建设规模90.62公顷，新增耕地81.18公顷。项目实施之后，该项目已通过上级竣工验收。
原告晓观村1-5个村民小组诉称：我们晓观村由5个村民小组组成，属天然油茶林区。2009年12月东安县国土资源局在未经我们晓观村1-5个村民小组集体同意，未经林业部门审核审批的情况下，指使其属下土地开发整理中心与施工人员对晓观村5个村民小组集体所有的1，355亩林地非法占用进行毁林开垦，利用大型挖掘机、推土机进行破坏活动，摧毁林地上的林木、水利设施和基本农田及耕地，总共摧毁了5个村民小组集体林地面积879.7亩，其中摧毁油茶林面积521亩，未成林造林地面积300亩（为国家生物质能源林工程光皮树造林地），荒山面积58亩，摧毁基本农田9.5亩，耕地18亩；摧毁水利设施山塘3口，灌溉机台3座，灌溉主干渠6，000米及6，000余米山水收集渠。由于水利设施被毁，水资源枯竭直接导致140亩基本农田无法耕种而绝收。如今的晓观村生态环境恶化，水土严重流失。根据《森林法》第3条第二款、第15条、第23条第一款、第44条的相关规定，现依据《行政诉讼法》第2条，特提起行政诉讼，请求：1、法院依法判决东安县国土资源局非法占用晓观村1-5个村民小组的1，355亩集体林地进行毁林开垦，破坏水利设施及基本农田和耕地的行政行为违法，并追究相关责任人的法律责任；2、判令被告赔偿给原告造成的直接经济损失费8，356，200元；3、判令被告承担全部诉讼费用。
原告晓观村1-5个村民小组为支持己方的诉讼主张，在起诉时向本院提交的证据有：
证据1、山林所有证，拟证明土地开发项目的山场所有权。
证据2、2010年7月22日《井头圩镇晓观村国土开发整理项目开发占用林地现状技术鉴定报告》，拟证明：项目区国土整理开发均为林业用地，共占用林地941.3亩，其中特规灌木林地面积582.6亩，荒山面积58.7亩，未成林造林地面积300亩（为国家生物质能源林工程光皮树造林地）；按村别分，晓观村879.7亩，伍塘村61.6亩；晓观村原有511亩光皮树生物质能源林已被占用300亩，其他211亩光皮树林地现已无法维持正常生产经营。
证据3、东安县公安局东公刑诉字（2010）第91号起诉意见书，拟证明公安局对该村土地开发项目负责人曾凡辉移送起诉。
证据4、东安县人民检察院湘东检林不诉（2011）3号不起诉决定书，拟证明东安县人民检察院对该村土地开发项目负责人曾凡辉决定不起诉。
证据5、2014年7月15日东安县国土资源局《关于东安县井头圩镇晓观村1组村民唐荣正反映本村土地开发存在若干问题的信访事项回复》，2014年10月30日东安县国土资源局《关于唐荣正信访事项办理情况的报告》，2014年11月20日东安县人民政府督查室《关于唐荣正反映井头圩镇晓观村土地开发项目有关问题的调查情况回复》，2015年3月23日《永州市信访接待中心来访登记表》，2015年4月29日永州市国土资源局办公室《关于唐荣正反映东安县井头圩镇晓观村土地开发项目有关问题的情况回复》，拟证明原告向相关部门提出了晓观村土地开发项目违法的问题和要求赔偿的问题。
证据6、2015年1月26日晓观村村委会出具的证明，拟证明原告1-5组受损水渠、山塘、稻田、旱耕地、灌溉机的数量。
被告东安县国土资源局答辩称：一、被答辩人土地开发项目是经市国土资源局批准立项。答辩人根据被答辩人晓观村、组和井头圩镇人民政府的申请，强烈要求省国土资源厅、市、县国土资源局为晓观村解决2，200亩的土地开发指标，并要求列为2009年省级土地开发项目，答辩人依照程序经晓观村组指界，并委托长沙市共创土地规划设计有限公司设计开发项目图册。2009年4月东安县水利局、东安县林业局、东安县农业局、东安环境保护局向东安县人民政府申请井头圩镇晓观、晓岭两村土地开发项目认证意见的报告，并分别出具申请立项论证文件。2009年5月，东安县人民政府向永州市国土资源局出具井头圩镇晓观村、晓岭村开发项目承诺书。2009年6月永州市国土资源局（永国土资发（2009）27号）文件下达关于冷水滩区上岭桥镇等市储备耕地指标项目的批复，市国土资源局批准晓观和晓岭两村土地开发项目立项，并列入东安县重点财源项目。二、强化开发项目实施和管理。为保证该项目的顺利实施，东安县专门成立了湖南省东安县井头圩镇晓观村土地开发项目工作领导小组，项目实施过程中程序正当合法，答辩人对晓观土地开发项目在村组张贴公告，并委托东安县建设工程招标投标办公室对晓观村开发项目依法投标，并通过招标的方式委托具备相应资质的监理单位，对该项目进行监理。三、井头圩镇晓观村土地开发项目已圆满完成，竣工验收达标，完成开发整理总面积118.72公顷，新增耕地面积105.49公顷。四、晓观村土地开发项目已结算，并交付村组。五、原告诉称答辩人非法占用以及赔偿没有事实和法律依据。土地开发主要是对未利用土地的开发利用，实现耕地总量动态平衡，未利用土地开发是补充耕地的一种有效途径。开发整理后的土地仍然为农用地，没有改变土地的地类性质，土地仍然由村、组进行管理，项目竣工后，该项目区内开发出的土地已由村组发包给金银花种植户种植了金银花，金银花长势非常好。因此，土地开发整理不存在非法占用土地和土地遭受破坏的情况，答辩人承担晓观村土地开发整理工作后，与有关部门齐抓共管，密切配合，严格按行政程序办事，具体行政行为合法，无任何侵权事实和行为，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告东安县国土资源局于2015年8月12日向本院提交了进行土地开发项目所依据的证据：
证据1、2009年3月16日东安县井头圩镇人民政府关于申请实施东安县井头圩镇晓观、晓岭两村土地开发项目的报告。
证据2、2009年4月28日东安县井头圩镇晓观村、晓岭村委会关于申请实施东安县井头圩镇晓观村、晓岭土地开发项目的报告。
证据3、2009年8月22日晓观村各组土地立项报告及土地开发整理项目意见调查表。
证据4、2009年4月20日东国土资字（2009）24号立项报告及附表。
证据5、2009年4月25日东安县水利局关于申请东安县井头圩镇晓观、晓岭两村土地开发项目论证意见报告。
证据6、2009年4月21日东安县农业局关于申请东安县井头圩镇晓观、晓岭两村土地开发项目论证意见报告。
证据7、2009年4月27日东安县环境保证局向县政府申请井头圩镇晓观、晓岭两村土地开发项目论证意见的报告。
证据8、2009年4月21日东安县林业局对井头圩镇晓观村、晓岭两村土地开发项目论证意见报告。
证据9、2009年5月8日，东安县人民政府向永州市国土资源局出具晓观、晓岭开发项目承诺书，项目总面积为146.7公顷。
证据10、2009年6月30日，永国土资发（2009）27号文件关于冷水滩区上岭桥镇等市储备耕地指标项目的立项批复，市国土资源局批准东安县井头圩镇晓观、晓岭土地开发立项。
证据11、2009年9月长沙市共创土地规划设计有限公司对小观村土地开发项目设计图册。对小观村土地开发项目中的排灌农渠、斗沟、农沟、排灌农渠闸门、涵（管涵）、沉砂井、蓄水池、新修水井、泵站管道、田间道、生产路、错车道、田埂进行了规划设计。
证据12、2009年9月25日永国土资办发（2009）155号关于湖南省永州市东安县井头圩镇小观村土地开发项目设计和预算的审查意见及附表。对长沙市共创土地规划设计有限公司提交该项目设计和预算进行了评估，该项目建设规模124.05公顷，预计新增耕地107.82公顷，投资预算486.97万元。
证据13、2009年9月东安县井头圩镇小观村土地开发项目实施方案。
证据14、2009年9月东安县井头圩镇小观村土地开发项目公告。
证据15、2009年11月6日东安县横塘镇带家村和井头圩镇小观村土地开发项目工程招标公告。
证据16、2009年10月20日东安县国土资源局关于向县政府、县监察局关于横塘镇和并头圩镇小观村土地开发项目实施方案的请示。
证据17、2009年12月l0日工程承包合同。东安县土地开发整理中心对东安县井头圩镇小观村土地开发项目A、B、c标段工程进行了发包。
证据18、东安县井头圩镇小观村土地开发项目规划设计执行情况报告。开发建设规模117.79公顷，新增耕地106.39公顷，2009年9月开工，20l0年2月竣工，竣工后的项目建设总规模，新增耕地率，符合规划设计指标。
证据19、技术服务合同。2009年12月21日，东安县土地开发整理中心委托长沙市共创土地规划设计有限公司对东安县井头圩镇小观村土地开发项目签订技术服务合同。
证据20、东安县井头圩镇小观村土地开发项目可行性研究报告摘要书。
证据21、2009年9月l0日东安县井头圩镇小观村土地开发项目工程招投标委托书。
证据22、2010年5月28日土地租赁合同。东安县井头圩镇小观村将荒山、旱地约1，000亩租赁给马永义、李帅作为农业综合开发利用，租期30年。
证据23、2011年6月10日，东安县土地开发整理中心委托东安县征地拆迁事务所对东安县井头圩镇小观村土地开发项目进行了测绘的测绘合同书。
证据24、2011年10月26日东安县井头圩镇小观村土地开发项目竣工验收的请示。
证据25、2011年10月26日东安县国土资源局关于东安县井头圩镇小观村土地开发项目竣工报告及附表。
证据26、2011年10月26日东安县井头圩镇小观村土地开发项目土地权属调整报告。在井头圩镇小观村土地开发项目全面竣工后，东安县国土资源局为了保证国家、集体、个人三者利益统一，为维护社会稳定，对镇、村土地权属进行调整。
证据27、2011年10月28日东安县井头圩镇小观村土地开发项目投资预期效益分析报告及财务决算表。
证据28、2011年11月3日东安县井头圩镇小观村土地开发项目竣工财务决算说明书。东安县国土资源局对于井头圩镇小观村和兰家村二个行政村土地开发建设规模118.72公顷，新增耕地105.49公顷，对东安县财政局项目结算审核批复就资金审核情况作出说明。
证据29、2011年11月3日财政性投资基建项目结算审核、批复书。东安县财政局对井头圩镇小观村土地开发项目进行了结算。
证据30、2011年11月11日关于东安县井头圩镇小观村土地开发项目落实耕种措施说明。东安县国土资源局就小观村土地开发全面竣工，权属调整完毕，组织镇政府、村组会议，决定采取统一发包。
证据31、2011年12月20日东安县井头圩镇小观村土地开发项目工程移交及管护协议及移交工程量清单。东安县土地开发整理中心与小观村、兰家村签订工程项目移交及管护协议。
证据32、2012年4月9日土地开发项目测绘成果审核确认书。对井头圩镇晓观和兰家村项目予以审核确认。
证据33、开工前的照片和施工的照片、施工后的照片，证明三个阶段开发的过程。
证据34、2007年10月1日，晓观村1、2、4组分别与蒋雨山签订的《承包荒山合同》，证明开发项目区以前是荒山。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表了如下质证意见：
证据1、是国土资源局提供的，井头圩政府没有资格代表我们申请土地立项报告。
证据2、组里的人没有签名。
证据3、晓观村1组没有土地立项的报告，立项报告是伪造的，拿不出原件。晓观村3组组长唐有吾的名字也是伪造签名的。
证据4，与证据1的质证意见一致。
证据5、6、7、8，土地开发必须经林业部审批，森林法规定林地必须林业局审核审批，永州市国土资源局没有权利审批开发林地。
证据9、东安县人民政府没有权力代表原告。
证据10、为了本部门的利益，永州市国土资源超越了职权，地坡度超过25度不适宜作耕地，土地开发整理，是整理荒废的土地，对立项假材料没有发现。
证据11、毁了原来的设施，开发项目设计与实际规划不一致。
证据12、预算与本案无关。
证据13、实施方案与实际开发项目不一致。
证据14、没有进行公告，也没有开群众大会，没有经过五个组同意。
证据15、16是非法的，与我们无关。
证据17、与本案无关。
证据18、搞了八九百亩，后来推的没有鉴定，村民一直都没有同意。
证据19、与本案无关。
证据20、请法庭审查此份可行性研究报告。
证据21、与本案无关。
证据22、林地是我们五个组集体，如果要租赁的话也是五个组租赁，原村支书唐三槐签的合同是无效的。
证据23、与本案无关。
证据24、晓观村没有验收。
证据25、与证据24一致。
证据26、没有调整。
证据27、投资预期效益没有。
证据28、是审计局的问题，与原告无关。
证据29、与原告无关。
证据30、这五年我们一直都在主张这个权利。
证据31、没有移交到各村组，是国土资源局自己写的。
证据32、成果根本没有，全部荒废。
证据33、施工前的照片不是真实的施工前的照片，而是整理后荒废自然生长出来后拍的；施工中的照片，土壤是黑土，不是在我们晓观村的，我们村的土地是红色土壤；施工后的照片是真实的，是我们村的地方。
证据34、没有看到内容，先签的字，荒山承包合同是伪造的。
被告对原告提供的证据发表质证意见如下：
证据1、与本案没有直接的关系。登记的山林权证是否在开发项目内，我们也不清楚。
证据2、报告是复印件，所鉴定的数据不真实。
证据3、4，我们认为这两份证据不能证明原告的目的。
证据5、对信访回复没有意见，对信访回复第三项有意见。
证据6、村委会的证明不能作为有效证据，必须由有资质的单位出具证明，不能作为证据使用。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据，证据3，晓观村2-5组土地立项报告无原件，原告异议成立，本院不予采信；证据1、2、4，证实镇政府、晓观村、被告进行了土地立项申报报告，本院以予采信；证据5、6、7、8东安县政府水利、农业、环保、林业相关部门对土地开发整理进行了论证，本院以予采信；证据9、10、11、12对土地开发整理进行了立项批复、计设、预算，本院以予采信；证据13、14、15、16、17、18、19、20、21对土地进行了开发，本院以予采信；证据23、24、25、27、28、29、32对土地开发整理进行了测绘、竣工验收、决算，本院以予采信；证据22、26、30、31对土地开发整理的使用管理，原告没有签字、不认可，本院不予采信。证据33、施工前的照片、施工中的照片原告异议成立，本院不予采信，施工后的照片原告无异议，本院以予采信。证据34《荒山承包合同》的内容不能证实开发土地开发前是荒山，本院不予采信。
对原告提供的证据，证据1，证实了原告对开发土地有所有权，本院以予采信；证据2、3、4被告进行土地开发整理占用了林地，本院以予采信；证据5证明原告对被告进行土地开发提出了异议，本院以予采信；证据6不能证实被告因土地开发给原告造成了直接经济损失费8，356，200元，本院不予采信。
经审理查明：东安县井头圩镇晓观村土地开发项目东安县委、县政府为发展永东公路产业带的决策部署而争取的市级储备耕地指标项目，因此该项目是永州市国土资源局立项的“耕地占补平衡项目”，属于市财政投资的公益性质项目。该项目实际建设规模，晓观村片90.62公顷，新增耕地81.18公顷。东安县井头圩镇政府、晓观村、被告进行了土地立项申报，但为尽快向上级申报该项目，晓观村1组，被告未出具《恳请批准土地开发立项的报告》，被告提供的晓观村2-5村民小组《恳请批准土地开发立项的报告》，因部分人员不在家，存在代签行为，且被告无法提供报告原件。东安县水利、农业、环保、林业相关部门对土地开发整理进行了论证，市国土局对土地开发整理进行了立项批复，被告对土地开发整理项目进行了设计、预算、开发、测绘、竣工验收、决算，并与村会委进行了移交管理。原告部分村民以“东安县国土资源局在未经原告集体同意，未经林业部门审核审批的情况下，对晓观村5个村民小组集体所有的1355亩林地非法占用进行毁林开垦，利用大型挖掘机、推土机进行破坏活动，摧毁林地上的林木、水利设施和基本农田及耕地。”为由，向上级政府及相关部门上访，要求东安县国土资源局赔偿经济损失并追究相关责任人的法律责任。2010年7月22日东安县林调队经东安县森林公安局聘请，经鉴定，作出《井头圩镇晓观村国土开发整理项目开发占用林地现状技术鉴定报告》，鉴定结果为：项目区国土整理开发均为林业用地，共占用林地941.3亩，其中特规灌木林地面积582.6亩，荒山面积58.7亩，未成林造林地面积300亩（为国家生物质能源林工程光皮树造林地）；按村别分，晓观村879.7亩，伍塘村61.6亩；晓观村原有511亩光皮树生物质能源林已被占用300亩，其他211亩光皮树林地现已无法维持正常生产经营。2010年9月1日东安县公安局东对东安县国土资源局该村土地开发项目负责人曾凡辉移送起诉。2011年3月20日东安县人民检察院对曾凡辉作出不起诉决定。此后原告部分村民继续上访，东安县政府及相关部门、市国土局均予以答复，但原告一直不服，2015年7月诉至法院。
本院认为：土地开发整理，是指运用财政专项资金，对农村宜农未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，以增加有效耕地面积、提高耕地质量的行为。县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作，土地开发整理机构负责土地开发整理的具体工作，因此被告对原告村1-5组进行土地开发整理是其职责所在，是适格的被告。但被告在申报土地开发整理项目中，没有严格遵守申报土地开发整理项目“经项目涉及地村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”的条件，且在实际开发中违反了“禁止在大于二十五度的陡坡地开垦耕地，禁止毁坏森林、草地开垦耕地”的禁止性规定，因此，被告东安县国土资源局土地开发整理行为违法。行政赔偿应以行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的财产权为前提条件，本案被告东安县国土资源局进行土地开发整理，虽有违法行为，但对原告权利不产生实际影响。因为被告东安县国土资源局行投入了大量财政专项资金改善耕地的耕作层、平整度、灌排水条件、道路，并非对原告的土地、灌排水条件、道路进行破坏，且原告村民对被告进行土地开发整理损害原有林木的损失金额并无合法有效证据，因此，原告诉请判令被告赔偿直接经济损失费8，356，200元，本院不予支持。据此，依照《湖南省土地开发整理条例》第四条第二款、第九条第一款第（四）项、第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告东安县井头圩镇晓观村第1、2、3、4、5组的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 于朝晖
审 判 员 陈 姬
人民陪审员 谢丽丽
二〇一五年九月二十五日
代理书记员 寇伶俐
附相关法律条文：
《湖南省土地开发整理条例》
第四条县级以上人民政府组织领导本行政区域内的土地开发整理工作。
县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作。土地开发整理机构负责土地开发整理的具体工作。
县级以上人民政府财政、农业、林业、水利、环境保护等部门按照各自职责，做好土地开发整理的相关工作。
乡镇人民政府应当做好土地开发整理的有关工作。
村民委员会、村民小组农村集体经济组织应当配合做好土地开发整理工作。
第九条申报土地开发整理项目，应当符合下列条件：
（一）符合土地开发整理规划、当地农业发展和农村建设规划；
（二）土地相对集中连片，有基本的农业生产条件；
（三）土地开发项目的预计新增耕地率一般应当达到百分之六十，土地整理项目的预计新增耕地率一般应当达到百分之三；
（四）经项目涉及地村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
土地整理项目应当优先在基本农田保护区、粮食主产区安排。
第十条禁止在大于二十五度的陡坡地开垦耕地；禁止毁坏森林、草地开垦耕地；禁止围湖造地或者侵占江河滩地开垦耕地；禁止在风景名胜区、自然保护区、地质遗迹保护区、森林公园、文物保护单位等区域内开垦耕地。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。