广西壮族自治区藤县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）藤行初字第10号
原告黄静光，男，藤县人。
委托代理人黄奕林，广西东中律师事务所律师（特别授权）。
被告藤县金鸡镇人民政府。住所地藤县金鸡镇金鸡街。
法定代表人杨青，镇长。
委托代理人黄谦，藤县司法局金鸡司法所所长（特别授权）。
第三人黄达均，男，藤县人。
第三人黄耀光，男，藤县人。
原告黄静光不服被告藤县金鸡镇人民政府2013年11月22日作出的金政决（2013）3号《藤县金鸡镇人民政府关于同荣村洲共一组黄耀光与黄静光争议旺国村樟木洲商铺土地权属的处理决定》，于2014年3月20日向本院提起诉讼。本院于2014年3月25日受理后，于同年3月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄耀光、黄达均与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。原告黄静光及其委托代理人黄奕林、被告藤县金鸡镇人民政府的委托代理人黄谦、第三人黄耀光、黄达均等到庭参加诉讼。被告藤县金鸡镇人民政府的法定代表人杨青经本院合法传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告藤县金鸡镇人民政府2013年11月22日作出的金政决（2013）3号《藤县金鸡镇人民政府关于同荣村洲共一组黄耀光与黄静光争议旺国村樟木洲商铺土地权属的处理决定》认定：争议的樟木州商铺土地位于金鸡镇旺国村旺国街边。其四至范围：东北至争议地墙外线间接黄丽贞屋；东南至争议地外墙线接公路、黄瑞光屋；西南至争议地外墙线空地，吴天赞、黄瑞光屋；西北至争议地外墙间接原藤县食品公司旺国食品站商地房屋，面积90.14平方米。该争议商铺土地1991年5月由原告父亲黄达良（已故）取得集体土地使用证，证号为藤集用（1991）字第080903046号，该证于2002年3月换发新的集体土地使用证，新证号为藤集用（2001）字第870426号。
争议土地为黄达良（已故）、黄达新（已故）、黄达均父亲黄思善（已故）的历史沿用的祖屋地。1993年12月19日，同荣村黄达良（已故）、黄达新（已故）、黄达均、黄静光（黄达良之子）、黄耀光（黄达新之子）叔侄五人就座落在金鸡镇旺国村樟木州（旺国街边）原商铺房屋等权属使用管理协商并签订有《分地所管条约》协议书，协议书中明确该铺屋前座由黄达良、黄达新、黄达均三兄弟共同所有和管理，铺尾的40平方米由黄达均所管。签订协议书时黄达良、黄达新尚健在。2012年4月，黄静光在没有经得黄耀光同意的情况下擅自于对坐落在旺国村樟木州（旺国街边）面积为90.14平方米的原商铺房屋进行拆旧建新，从而引起权属纠纷。
2012年5月，黄耀光得知原来已办理有黄达良名的集体土地使用证后，向藤县人民政府提出撤销该土地使用证的申请。2013年6月8日，藤县人民政府作出藤政决（2013）12号《关于注销藤集用（2001）字第870426号集（体土地使用证）的处理决定》的行政处理决定，对登记为黄达良名的集体土地使用证进行了注销。藤县人民政府下达行政处理决定书后原告黄静光在规定期限内没有向上一级人民政府提出行政复议。
被告认为，1993年12月19日，黄达均、黄静光、黄耀光叔侄三人就座落在金鸡镇旺国村樟木州（旺国街边）原商铺房屋使用管理协商并签订有《分地所管条约》协议书，证实对该商铺房屋铺尾的40平方米由黄达均管理使用，对该商铺前铺房屋50.14平方米由黄静光、黄耀光、黄达均三人共同管理使用。而且经调查事实上黄达均、黄静光、黄耀光三人对该商铺房屋一直以来都是共同管理的。因此第三人黄耀光对争议该商铺房屋的土地使用权属清楚，管护事实充分，其对争议土地使用权属主张（16.71平方米）应当支持。原告以该宗地房屋一直以来都是其父亲黄达良管理到其去世都没有纠纷，且其父亲办理有房屋土地使用证，按照该凭证应属本人所有为由提出权属主张，因明显与实际情况不相符，且藤县人民政府也注销了原黄达良名字的集体土地使用证，又无其它证据予以佐证，不予采信，其对争议地全部权属主张不予支持。第三人黄达均说当时签订的《分地所管条约》，是为了自己老有所养，设骗局让黄静光和黄耀光签字没有证据佐证，不予采信。第三人吴积才、吴积院所提出的请求事项属“合同协议事项”纷争，属另一法律关系，且他们对此前所请求的事项已作出书面声明作废和撤销，本决定不作处理。此外，因《分地所管条约》对50.14平方米土地没有进行详细划分，第三人黄耀光之间也没有进行过约定，因此该部分争议土地使用权理应归三人共同所有。鉴于第三人黄耀光主张权属的16.71平方米土地没有具体位置，且包含在50.14平方米中，因此，第三人黄耀光请求确权的16.71平方米土地使用权也应当是共同所有。
根据以上事实，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第十三款、第十一条第二款、第十八条第一款之规定，作出如下处理决定：
位于金鸡镇旺国村旺国街边原黄达良商铺房屋土地共90.14平方米，按照当事人1993年12月19日所签订的《分地所管条约》的约定，对该商铺房屋铺尾的40平方米由黄达均管理使用，对商铺前铺房屋50.14平方米（包含第三人黄耀光主张权属的16.71平方米）由黄静光、黄耀光、黄达均三人共同管理使用。
被告藤县金鸡镇人民政府于2014年4月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据。
（一）、证据。
1、权属争议现场图，主要证实争议的宅基地座落位置、四址。2、藤集用（1991）字第080903046号、（2001）字第870426号，证明国土局曾将争议土地登记为黄达良名下。后因内容有误，藤县人民政府已作出注销决定。3、《分地所管条约》，证明1993年12月19日，黄达良、黄达新、黄达均、黄静光、黄耀光五人达成协议，争议的土地由黄达良、黄达新、黄达均三兄弟共同所有和管理。4、藤县人民政府行政决定书，证明藤县人民政府作出藤政决（2013）8号、12号，藤政决（2012）8号、《关于注销藤集用（2001）字第870426号、（1991）字第080903046号〈集体土地使用证〉的处理决定》，而黄静光在规定期限内没有向上一级人民政府提出行政复议。5、国土局对黄静光建房现场执法相片，证明黄静光在争议土地上建新房时没有按照土地法规定办理建房审批手续，国土部门已作出责令停止国土资源违法行为通知给黄静光，并到现场进行执法。6、对黄耀光的调查询问笔录和其提交的《分地所管条约》，证实黄耀光主张纠纷土地权属是与黄静光共有。7、对黄静光的调查询问笔录，证实黄静光认为其父亲从1953年开始就在争议土地的房屋上居住并经营药材，无人提出过异议，并办有土地证，该土地的权属应属于其所有。8、对黄达均的调查询问笔录，证实争议的土地属于黄达均、黄耀光、黄静光三人共同所有。9、对霍敬尧、曾昭海、曾昭化、麦永东、陈坤光的调查笔录，证实食品公司曾租用争议土地上的房屋使用。10、村民委员会调处记录及现场照片，证实镇、村干部于2012年8月3日、2013年10月14日曾组织三方当事人对争议土地的权属问题进行调解，但三方当事人不听从调解，无法达成协议，调解未果。11、土地权属调处申请书，申请书的申请人为黄耀光，申请人要求金鸡镇人民政府对争议的土地作出处理。12、权属纠纷调处申请受理通知书、提出答辩通知书、调处告知书、送达回证，上述证据10、11、12证明被告行政程序合法。
（二）、法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（十三）项、第十一条第（二）项、第十八条第一款第（一）项之规定。
原告黄静光诉称，1、被告人据以作出行政行为的事实不清，有捏造和编造之疑。争议房地的历史沿革及客观事实系黄思善原始取得并建房，1952年黄思善病故。生前育有儿子三人，分别叫黄达良、黄达新、黄达均；育有女儿三人，分别叫妹五、妹七、妹八。黄达良作为家中成年长子继承了争议房地，并继续在争议房地经营中草药材。在合作化时，将经营中草药材的“百子箱”等物品“合作”入金鸡供销社，黄达良也成为了金鸡供销合作社的职工，并一直在该社工作至1989年退休。黄达良退休后，在1991年5月15日向土地管理部门申请对争议土地进行权属登记。藤县土地管理局进行了土地使用登记，并在1993年6月8日颁发了藤集用（1991）字第080903046号《集体土地使用权证》。从以上事实可以证明黄达良依法继承其父亲黄思善的遗产，并向土地管理部门申请权属登记，藤县土地管理部门给予登记的具体行政行为是合法有效的。虽然藤县人民政府于2012年9月25日作出《关于注销藤集用（1991）字第080903046号〈集体土地使用证〉的处理决定》（藤政决（2012）8号），注销颁发给黄达良的藤集用（1991）字节080903046号《集体土地使用证》。原告不服提出行政复议申请，请求梧州市人民政府复议，梧州市人民政府维持了藤县人民政府的决定，原告遂即向藤县人民法院提起行政诉讼，在诉讼中，被告藤县人民政府作出了撤销被诉具体行政行为的决定，即藤县人民政府又作出了《关于撤销藤政决（2012）8号的处理决定》。该决定一经作出，依法律规定，藤集用（1991）字节080903046号《集体土地使用证》立即恢复了其合法的法律地位。由于争议房地的权属人黄达良已于1999年死亡，根据《物权法》，《土地管理法》及《继承法》的规定，争议房地依法由黄达良的继承人依法继承。被告藤县金鸡镇人民政府对争议房地进行确权显然是没有事实依据和法律依据，是错误的，依法应当撤销。
2、被告以《分地所管条约》处理争议房地是错误的。首先，《分地所管条约》的始作者黄达均承认，其目的是为了老有所养设的骗局让黄静光、黄耀光签字的。因合同不是当事人的真实意思表示，因此据《合同法》第52条规定，应当认定该《条约》无效，不能作为具体行政行为的事实依据。其次，争议房地的所有权人是黄达良，而《条约》是在1993年12月19日约定处分黄达良的财产，另外黄达良是在1999年才去世的，因此《条约》的合同当事人黄达均、黄静光、黄耀光是无权处分他人财产的，可见《分地所管条约》是无效的。
3、关于藤政决（2013）12号《关于注销藤集用（2001）字第870426号〈集体土地使用证〉的处理决定》的合法性和行政拘束力问题。
首先，原告黄静光从来没有收执过藤县人民政府作出的藤政决（2013）12号《关于注销藤集用（2001）字第870426号〈集体土地使用证〉的处理决定》。根据《行政处罚法》、《行政复议法》的规定，行政机关对行政相对人作出具体行政行为必须告知并送达给行政相对人，其具体行政行为在告知和送达行政相对人后发生法律效力。由于藤县人民政府至今仍未告知并送达，因此该具体行政行为对作为行政相对人之一的原告黄静光没有行政拘束力，即没有法律效力。
其次，从藤政决（2013）12号文的标题推定其涉及的行政行为，可能是注销藤集用（2001）字第870426号《集体土地使用证》。被告认为，由于藤集用（1991）字第08090346号《集体土地使用证》与藤集用（2001）字节870426号《集体土地使用证》是基于同一事实和同一法律关系，而作出的两个不同的具体行政行为，由于行政机关作出了认定藤集用（1991）字节08090346号《集体土地使用证》的合法性，依法应当予以撤销藤集用（2001）字第870426号《集体土地使用证》。另外，由于行政相对人黄达良在1999年死亡，行政机关依法不能在其死亡后的2001年对死亡人作出具体行为。如果须作出具体行政行为的，应当依其继承人的申请，对黄达良的继承人作出颁出集体土地使用证的具体行政行为，否则是无效。
综上所述，原告认为被告金鸡镇人民政府作出金政决2013（3）号《关于同荣村洲共一组黄耀光与黄静光争议旺国村樟木洲高铺土地权属的处理决定》是错误的，请求人民法院依法撤销。
原告黄静光没有向本院提供证据材料。
被告藤县金鸡镇人民政府辩称1、本行政机关作出的具体行政行为，是根据县人民政府2012年9月25日藤政决（2012）8号《藤县人民政府关于注销藤集用（1991）字第080903046号〈集体土地使用证〉的处理决定》、2013年4月17日藤政决（2013）8号《藤县人民政府关于撤销藤政决（2012）8号行政决定书的决定》、2013年6月8日藤政决（2013）12号《藤县人民政府关于注销藤集用（2001）字第870426号〈集体土地使用证〉的处理决定》以及当事人1993年12月19日签订的《分地所管条约》而作出的。另有2014年3月11日藤政复决字（2014）3号《藤县人民政府行政复议决定书》和对双方当事人所作调查、调解等依据凭证证实此事。2、本行政机关作出的处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法，定性准确，手续齐全，依法合法。3、本行政机关作出的处理决定证据来源合法有效。综上所述，被告作出的处理决定是正确的，请求人民法院依法予以维持。
第三人黄达均述称，请求人民法院撤销被告藤县金鸡镇人民政府作出的行政处理决定。
第三人黄耀光述称，请求人民法院依法维持被告藤县金鸡镇人民政府作出的金政决（2013）3号行政处理决定。
第三人黄达均、黄耀光均没有向本院提供证据材料。
本院于2014年4月23日依法勘验了现场，制作了现场勘验笔录，证实争议土地的座落位置、四至范围、面积等情况。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提供的证据1和本院制作的现场勘验笔录，原告和第三人均无异议，应予采信；被告提供的证据6、证据11，原告有异议，但原告不能提供相反的证据推翻，应予采信；被告提供的证据6证明第三人黄耀光有同胞兄弟黄敏光，被告提供的证据11证明第三人黄耀光于2013年8月12日向被告提交了《土地权属纠纷调处申请书》，其认为争议土地是其祖父留下的遗产，其祖父有黄达良、黄达新、黄达均三个儿子。上述证据具备证据合法性、关联性和客观性的特征，应作为定案依据。
经审理查明，原告和第三人黄耀光争议的樟木州商铺土地位于金鸡镇旺国村旺国街边。其四至范围：东北至争议地墙外线间接黄丽贞屋；东南至争议地外墙线接公路、黄瑞光屋；西南至争议地外墙线空地，吴天赞、黄瑞光屋；西北至争议地外墙间接原藤县食品公司旺国食品站商地房屋，面积90.14平方米。第三人黄耀光于2013年8月12日向被告提交《土地权属纠纷调处申请书》，认为争议土地是其祖父黄思善留下的遗产，其祖父有黄达良、黄达新、黄达均三个儿子，要求被告对争议的土地权属进行调处。被告立案受理后，进行了调查取证，因调解无效，遂于2013年11月22日作出金政决（2013）3号《藤县金鸡镇人民政府关于同荣村洲共一组黄耀光与黄静光争议旺国村樟木洲商铺土地权属的处理决定》，该处理决定只列黄静光、黄达均、黄耀光、吴积才、吴积院为当事人。原告不服，向藤县人民政府申请行政复议，复议机关维持了被告作出的处理决定，原告仍不服，向本院提起诉讼。
本院认为，人民政府在调处土地权属纠纷时，应当对当事人提出的权属主张以及事实理由等进行全面调查。第三人黄耀光向被告提交《土地权属纠纷调处申请书》，认为争议土地是其祖父黄思善留下的遗产，其祖父有黄达良、黄达新、黄达均三个儿子。因黄思善及其儿子黄达良、黄达新均已故，该三人的直系后代有可能成为本案的当事人。被告没有对黄思善及其儿子黄达良、黄达新等三人的所有直系后代的身份、户口性质和对争议土地是否主张权属等情况进行调查，其作出的处理决定仅列黄静光、黄达均、黄耀光、吴积才、吴积院为当事人，被告作出的处理决定明显遗漏当事人，违反了法定程序。综上所述，原告提出撤销被告作出的处理决定的诉讼请求理据充足，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告藤县金鸡镇人民政府2013年11月22日作出的金政决（2013）3号《藤县金鸡镇人民政府关于同荣村洲共一组黄耀光与黄静光争议旺国村樟木洲商铺土地权属的处理决定》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于梧州市中级人民法院。
审 判 长 林振朝
审 判 员 黄群萍
代理审判员 蔡季理
二〇一四年五月二十七日
书 记 员 黎 彦