浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第485号
上诉人（原审原告）卢爱荣。
被上诉人（原审被告）青田县人民政府。住所地：青田县鹤城街道鹤城中路**号。
法定代表人戴邦和，县长。
委托代理人林琰，青田县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘旭波，浙江五洲律师事务所律师。
卢爱荣诉青田县人民政府城建行政征购一案，丽水市中级人民法院于2015年9月29日作出（2015）浙丽行初字第7号行政裁定。卢爱荣不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月26日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，并询问上诉人卢爱荣和被上诉人青田县人民政府的委托代理人林琰、刘旭波。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告卢爱荣起诉称，2006年10月16日，原告与青田县安居房地产开发有限公司（下称安居公司）签订了《联合参加拍卖开发协议书》，双方约定原告参股25%。2006年10月18日，安居公司竞得了县城原电台区块项目开发权。2010年1月20日，安居公司将该项目的青田县鹤城镇工商巷9号2单元502室房屋（下称502房屋）出售给林爱娥并签订了《商品房买卖合同》（法院已判决有效）。林爱娥付清购房款后接收房屋、装修、入住、使用。2011年1月25日，林爱娥将502室房屋转让给卢春雄并由其居住使用至今。2011年2月22日，被告颁发了青田县人民政府专题会议纪要（2011）9号文件（下称9号文件）。该9号文件规定将502房屋由县政府按安置房价格回购后拍卖，并指定由青田县国有资产经营有限公司（下称国资公司）实施。2011年5月11日，安居公司出于政府压力，又将502房屋出售给国资公司并签订了《商品房买卖合同》。2011年11月23日，国资公司委托拍卖公司对502房屋进行拍卖。被告9号文件对502房屋由县政府按安置房价格回购，违反了土地拍卖文件，土地出让合同规定，侵害了安居公司及其股东的合法权益。根据最高院法释（2000）8号第15条规定，原告作为联营合作的股东，可以自己的名义提起诉讼。原告认为，1、土地拍卖文件、土地出让合同均规定政府回购30套（套房面积在100-110平方米之间），安居公司按照此规定，在落实回购30套拆迁安置政策后，将502房屋自行出售，没有违反土地拍卖文件、土地出让合同和法律强制性的规定，符合《商品房销售管理办法》第七条规定。2、2006年10月17日土地出让标前会议纪要第二条规定，超出规定套房面积部分，按照规定的价格由政府回收。但安居公司签订的土地出让合同中，并没有该会议纪要条款。可见，该会议纪要对安居公司不具有约束力。即使有约束力，安居公司设计套房面积已在110平方米以内，没有超出规定套房面积，不存在土地出让标前会议纪要第二条由政府回购的情形。同时拍卖的县城下前路街地块，土地拍卖文件规定套房面积120平方米，设计套房面积为129.86平方米，被告抄告单（编号166）批复同意对超出规定套房面积部分9.86平方米，按原定价格回收，其他多余的部分建筑面积由开发商出售，证明政府回购部分是指超出规定套房面积部分。根据现代汉语字典第1233页对套房二字含义的解释，套房是由卧室、客厅、厨房、厕所等组成的成套住房。由此证明，超出规定套房面积部分，由政府按规定价格回收，是指超出规定110平方米成套住房面积部分，由政府按规定价格回收，而不是指其他面积部分回收。3、2013年5月31日，国资公司在（2013）丽莲民初字第446号一案中向法庭提供青政发（2008）6号《青田县人民政府关于同意青田县城电台拆迁安置区块设计方案的批复》（下称6号文件），待证国资公司购买502房屋的依据是6号文件。安居公司的情况说明，证明国资公司购买502房屋的依据是9号文件，9号文件根据6号文件精神制作颁发。由此可知，6号文件、9号文件和国资公司与安居公司及其原告具有相互关联性，9号文件与原告有利害关系。4、2013年6月9日，在（2013）丽莲民初字第446号案审理中，当事人林爱娥当庭向审判长提供了9号文件。原告知道该9号文件内容之日起至今尚在二年之内，原告有权提起行政诉讼。再有，根据新《行诉法》第46条第二款规定，对涉及不动产诉期为20年，故本案在有效诉期之内。综上，被告作出的9号文件对502房屋由县政府按安置房价格回购的行政行为，违反了土地拍卖文件、土地出让合同规定，侵害了原告作为股东的合法权益，恳请法院依法判决撤销。被告青田县人民政府答辩称，一、有关事实。2006年9月，青田县国土资源局发布拍卖出让公告，该电台区块系旧城改造拆迁，除安置房外没有其他商品房，10月17日，公开出让标前会议说明：“安置房套型建筑面积严格按照县旧城指挥部有关规定的要求进行设计，不得少于规定的套房面积，但超出规定套房面积部分，仍然按照规定的价格由政府回收”，10月24日，安居公司与青田县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2007年12月12日，青田县规划建设局将安居公司委托青田县建筑规划设计院根据规划条件和安置要求编制的《县城电台拆迁安置区块规划设计方案》上报答辩人审批，2008年1月28日，答辩人下发6号文件，对设计方案中超出30套之外的6套房屋，明确由政府按安置房价格收回。此后，安居公司根据6号文件进行了开发建设。2009年12月，安居公司开发建设完成，没有及时办理6套房屋的回购手续，多次要求政府只回购其中的3套房屋。答辩人考虑到该项目竣工后拆迁房和储藏间实际建筑面积有所增加等因素，于2011年2月22日制作9号文件，同意工商巷9号二单元202、402、502室由政府按安置房价格回购，另外3套房屋归开发商销售。2011年5月11日，国资公司和安居公司签订《商品房买卖合同》，回购了包括502室房屋在内的3套房屋，11月23日，卢爱荣以1603613.15元拍得502室房屋，12月29日，卢爱荣支付购房款13888元，还欠购房款1389725.15元，国资公司经多次催讨无果向法院提起房屋买卖合同纠纷民事诉讼。在上述房屋买卖合同纠纷案件一审诉讼过程中，林爱娥另案提起房屋买卖合同诉讼，一审时安居公司缺席，莲都区人民法院判决确认林爱娥与安居公司签订的房屋买卖合同有效，驳回林爱娥的其他诉讼请求。林爱娥与安居公司均提起上诉，安居公司上诉称案涉房屋购买人为卢汇铵（系卢爱荣与林爱娥之子），并非林爱娥，双方没有签订过《商品房买卖合同》，案涉房屋由国资公司回购，林爱娥、卢爱荣夫妻及其儿子卢汇铵都是认可的，且收去了退房款及补偿款。林爱娥从未主张过权利，从林爱娥提供的《商品房买卖合同》看，卢爱荣既代表安居公司，又代表林爱娥签字，是自己和自己签订合同，国资公司申请对该《商品房买卖合同》书写部分形成时间进行鉴定，一审法院未采纳，违反了法定程序，请求二审法院依法判决驳回林爱娥的诉讼请求。安居公司向法院提供了股东会决议等证据，股东会决议明确规定，工商巷9号二单元202室至702室6套房屋经县有关部门协调同意，其中3套由政府收回拍卖，该区块股东卢爱荣、安居公司、包崇平、叶小平、林建华和余长年达成协议，202室詹秀华、402室余长年、502室卢爱荣3套由政府收回拍卖，由302室包崇平退还202室詹秀华32万元，由702室林建华补偿402室余长年32万元，由602室叶小平补偿502室卢爱荣32万元，补偿款必须按时兑现，房屋拍卖每平方超出13000元，双方各负担50%；少于13000／平方米，双方按比例分成。在二审审理过程中，甲方安居公司及电台区块项目股东，乙方林爱娥、卢爱荣、卢汇铵，丙方卢春雄达成《和解协议书》：甲方一次性补偿乙方44万元，其中安居公司支付10万元，叶小平支付34万元，在本协议签订后当天内支付；甲方同意补偿丙方3万元，于本协议签订之日支付；双方撤回上诉，一审（2013）丽莲民初字第446号民事判决书的各项条款不再执行；甲方若收到国资公司退回的7万元装修款，应在收到款项后5天内支付乙方，逾期将按日向乙方支付万分之五的月息。至此，卢爱荣和林爱娥两夫妻除退回购房款外，还按股东会决议收取叶小平支付32万元，按和解协议收取安居公司和叶小平补偿款44万元，共计973888元。后林爱娥和安居公司撤回上诉。2014年3月，林爱娥提起行政诉讼请求撤销6号文件，法院认为“该批复文件与原告林爱娥不存在法律上的利害关系，林爱娥以利害关系人的身份主张该批复文件侵害其合法权益，其行政诉讼的原告主体资格不符”，裁定驳回林爱娥的起诉。二、应当依法裁定驳回原告卢爱荣起诉的理由：（一）、拆迁安置房是针对特定的拆迁安置户的房屋，不具拆迁安置资格的买受人一般不能直接向开发商购买安置房。拍卖出让公告将该电台区块要进行拆迁建设的事实予以公示，可以推定，原告在当时就应当知道安居公司不能直接将房屋出售或者私分给原告的事实，因此，本案的起诉期限应从2006年起算，本案已过起诉期限。（二）、原告卢爱荣不存在与被诉行政行为有关的、需要依法保护的任何合法权益。1、原告作为股东一开始就知道，该开发项目中除了拆迁安置房外，没有普通商品房。在该开发项目竣工后，原告和其他股东恶意串通私分政府回购房，原告又将该私分政府回购房引起的“权利”交由其妻子林爱娥。林爱娥以（2013）丽莲民初字第446号民事判决书主张其与安居公司签订的《商品房买卖合同》合法有效，是502房屋的购买人，是权利人，但安居公司不认可该合同真实有效提起上诉，其后虽然达成和解协议而撤回上诉，但已明确规定不再执行一审判决书的各项条款。因此，卢爱荣以此来主张权利是没有理由的。2、502房屋根据6号文件规定属于政府回购房，任何个人都无权对该房屋享有权利。卢爱荣系该电台区块项目的大股东，他与安居公司及其他股东在明知6套小户型房屋属于政府回购房的情况下，仍然恶意串通进行私分，把该502室私分在卢爱荣名下，这才导致发生纠纷。因此，原告主张的权利是不合法的。3、根据安居公司提供的证据，该502室系私分在股东卢爱荣名下，卢爱荣又以其子卢汇铵名义向安居公司支付购房款，后卢爱荣以其妻出面主张权利。4、根据安居公司提供的股东会决议和股东达成的协议，在专题会议纪要之前，股东卢爱荣已经自愿将私分在他名下的该502室退回安居公司，由政府回购拍卖。该私分国有回购房而产生的权利，因该行为而消除。因此，在答辩人制作纪要时其权利已消除。5、专题会议纪要只是明确了答辩人同意安居公司和卢爱荣等股东提出的回购方案，这相对于标前会议纪要和原先答辩人的批复文件规定，国有权益有所减少。该会议纪要也并非国资公司权利取得的依据，有无该会议纪要，都不影响原告卢爱荣的任何权益。在答辩人专题会议纪要后，卢爱荣已退回了以其儿子卢汇铵名义支付的购房款，林爱娥、卢爱荣、卢汇铵还得到了巨额的补偿款。也就是讲，即使卢爱荣之妻林爱娥有其主张的上述合同权利，他们也已经向安居公司和相关股东充分主张了权利，私分国有回购房引起的纠纷已经自行处分完毕，他们能够得到的权益均已经得到，不再有其他权益需要主张、需要保护。（三）、（2014）浙丽行初字第2号行政裁定书中已经认定6号文件与原告卢爱荣之妻林爱娥不存在法律上的利害关系，也就是说与卢爱荣也不存在法律上的利害关系。原告现在所诉的行政行为，是在该批复的权益范围内作出的行政行为，无论在当时，还是在现在，都与卢爱荣没有法律上的利害关系，都对卢爱荣的合法权益明显不产生实际影响。基于上述的事实和理由，答辩人认为，原告卢爱荣的起诉不符合法律规定，请求依法驳回原告卢爱荣的起诉。
原审法院认为，被告青田县人民政府下发的（2008）6号《关于同意青田县城电台拆迁安置区块设计方案的批复》中明确规定“该方案中安置房安置后，剩余的6套户型建筑面积为43.13平方米的住宅由政府按安置房价格收回”，该批复中的6套房屋包括了原告诉称的502房屋，后案涉工程按照该批复批准的设计方案开发建设。被诉专题会议纪要决定上述6套房屋的102室、302室、602室归开发商销售，包括原告房屋在内的202室、402室、502室由政府按安置房价格回购，该纪要系在原（2008）6号批复基础上决定502室仍由政府按安置房价格回购，并未重新设定原告的权利义务。况且，原告已经履行案涉股东会协议及和解协议，案涉502房屋的相关权益原告已经处分完毕。因此，被诉专题会议纪要对原告合法权益明显不产生实际影响。又，案涉工程系原告卢爱荣与安居公司等人入股、以安居公司名义联合开发建设的工程。2011年2月22日，被告青田县人民政府作出被诉专题会议纪要，原告应当知道该纪要作出，而且，2013年6月9日原告已经知道该纪要作出，但原告怠于行使权利，于2015年5月14日才向法院提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限。综上，被诉专题会议纪要对原告合法权益明显不产生实际影响，且原告起诉已经超过法定期限，故原告起诉不符合法定条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项的规定，裁定驳回原告卢爱荣的起诉。
卢爱荣上诉称：2011年2月22日，被上诉人根据青政发（2008）6号《青田县人民政府关于同意青田县城电台拆迁安置区块设计方案的批复》，制作颁发了青田县人民政府专题会议纪要（2011）9号。该9号文件规定将502房屋由县政府按安置房价格回购后拍卖，并指定由青田县国有资产经营有限公司实施。2011年5月11日，安居公司出于政府压力，将502房屋又出售给国资公司并签订了《商品房买卖合同》。2011年11月23日，国资公司委托拍卖公司对502房屋进行拍卖。上诉人认为，无论6号文件是否正确，被诉9号文件始终违反土地拍卖文件、土地出让合同规定的事实不可否认。9号文件始终在上诉人购买502房屋之后颁发，始终对上诉人的合法权益产生实际影响客观存在。一审法院认为“原告已经履行案涉股东会议协议及和解协议，案涉502室房屋的相关权益原告已经处分完毕”的说法不合实际和逻辑思维。上诉人曾在庭审时对股东会议协议真实性提出异议。况且上诉人在股东会议协议上签字，不能代表上诉人的意志。该补偿是上诉人卢爱荣对102、302、602室股份权益所得，是股东之间股份权益调整。被上诉人回购502室造成了上诉人的利益损失。被上诉人未向上诉人补偿，上诉人也未得到被上诉人及安居公司的任何损失补偿。股东会议协议及和解协议无法否定9号文件造成上诉人合法权益损失的错误。一审法院还认为“2011年2月22日，青田县人民政府作出被诉专题会议纪要，卢爱荣作为股东，应当知道该纪要作出”系主观推测，无事实依据。上诉人于2013年6月9日才知道该纪要内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，上诉人提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。综上，被诉9号文件侵害了上诉人的财产权，应当予以撤销。请求二审法院撤销一审裁定，撤销被上诉人青田县人民政府作出的（2011）9号对青田县鹤城镇工商巷9号二单元502室房屋由县政府按安置房价格回购的具体行政行为。
青田县人民政府答辩答辩称：一、2006年9月，青田县国土资源局发布拍卖出让公告，该电台区块系旧城改造拆迁，除安置房外没有其他商品房。同年10月17日公开出让标前会议说明：“安置房套型建筑面积严格按照县旧城指挥部有关规定的要求进行设计，不得少于规定的套房面积，但超出规定套房面积部分，仍然按照规定的价格由政府回收”。各参加竞买的公司均派代表参加了会议。后青田县安居房地产开发有限公司竞买成功并与青田县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2007年12月12日，青田县规划建设局将安居公司委托青田县建筑规划设计院根据规划条件和安置要求编制的《县城电台拆迁安置区块规划设计方案》上报答辩人审批。答辩人2008年1月28日作出（2008）6号文件，对设计方案中超出30套之外的6套房屋，明确由政府按安置房价格收回。此后，安居公司根据6号文件进行了开发建设。2009年12月，安居公司开发建设完成，没有及时办理6套房屋的回购手续，多次要求政府只回购其中的3套房屋。答辩人考虑到该项目竣工后拆迁房和储藏间实际建筑面积有所增加等因素，于2011年2月22日作出（2011）9号文件，同意工商巷9号二单元202、402、502室由政府按安置房价格回购，另外3套房屋归开发商销售。2011年5月11日，国资公司和安居公司签订《商品房买卖合同》，回购了包括涉案502室房屋在内的3套房屋。11月23日，卢爱荣（系上诉人之夫）以1603613.15元拍得502室房屋。因卢爱荣欠该购房款1389725.15元，国资公司向法院提起房屋买卖合同纠纷民事诉讼。在该诉讼过程中，上诉人也另案提起涉案房屋买卖合同诉讼，安居公司称案涉房屋购买人为卢汇铵（系卢爱荣与卢爱荣之子），且案涉房屋已由国资公司回购，卢爱荣、卢爱荣夫妻及其儿子卢汇铵都是认可的，且收去了退房款及补偿款。安居公司还向法院提供了股东会决议等证据，股东会决议明确规定，工商巷9号二单元202室至702室6套房屋经县有关部门协调同意，其中3套由政府收回拍卖，602室叶小平补偿502室卢爱荣32万元，补偿款必须按时兑现，房屋拍卖每平方超出13000元，双方各负担50%；少于13000／平方米，双方按比例分成。在二审审理过程中，甲方安居公司及电台区块项目股东，乙方卢爱荣、卢爱荣、卢汇铵，丙方卢春雄达成《和解协议书》：甲方一次性补偿乙方44万元，其中安居公司支付10万元，叶小平支付34万元，在本协议签订后当天内支付；双方撤回上诉，（2013）丽莲民初字第446号民事判决书的各项条款不再执行。至此，卢爱荣和卢爱荣两夫妻除退回购房款外，还按股东会决议收取叶小平支付32万元，按和解协议收取安居公司和叶小平补偿款44万元，共计973888元。后卢爱荣和安居公司撤回上诉。2014年3月，卢爱荣提起行政诉讼请求撤销6号文件，法院认为“该批复文件与原告卢爱荣不存在法律上的利害关系，卢爱荣以利害关系人的身份主张该批复文件侵害其合法权益，其行政诉讼的原告主体资格不符”，裁定驳回卢爱荣的起诉。二、应当依法裁定驳回卢爱荣起诉的理由：（一）上诉人卢爱荣不存在与被诉行政行为有关的、需要依法保护的任何合法权益。和解协议已履行并明确规定不再执行一审判决书的各项条款。因此，卢爱荣以此来主张权利是没有理由的。502房屋根据6号文件规定属于政府回购房，任何个人都无权对该房屋享有权利。上诉人之夫卢爱荣涉案项目的大股东，他与安居公司及其他股东在明知6套小户型房屋属于政府回购房的情况下，仍然恶意串通进行私分，把该502室私分在卢爱荣名下，因此，上诉人主张的权利是不合法的。根据安居公司提供的股东会决议和股东达成的协议，在专题会议纪要之前，股东卢爱荣已经自愿将私分在他名下的该502室退回安居公司，由政府回购拍卖。在答辩人制作纪要时其权利已消除。且专题会议纪要只是明确了答辩人同意安居公司和卢爱荣等股东提出的回购方案，不侵害任何个人的合法权益。（二）（2014）浙丽行初字第2号行政裁定书中已经认定6号文件与卢爱荣不存在法律上的利害关系，涉案9号文件同样对卢爱荣的合法权益明显不产生实际影响。（三）上诉人的起诉超过起诉期限。被诉专题会议纪要的相对人安居公司在2011年5月办理了相应的3套政府回购房和3套自行销售房的房屋买卖合同，可知行政相对人在当时就已经知道并持有。上诉人的起诉期限应从那时起计算，已超过起诉期限。综上所述，一审裁定驳回上诉人卢爱荣起诉，符合本案事实和有关法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人青田县人民政府于2008年1月28日作出的青政发（2008）6号《关于同意青田县城电台拆迁安置区块设计方案的批复》已明确涉案地块安置房安置后剩余的6套住宅由政府按安置房价格收回。青田县安居房地产开发有限公司于2010年12月亦作出股东会议决议，由602室叶小平补偿502室卢爱荣32万元等。据此，被上诉人青田县人民政府于2011年2月22日作出被诉9号专题会议纪要，主要内容为：一、根据青政发（2008）6号文件，政府回购6套安置房。同时考虑到拆迁安置房的面积增加等因素，会议同意该六套房屋的102、302、602室按市场价补交土地出让金后可归开发商销售，202、402、502室由政府按安置房价格回购。…二、对政府回购的三套房屋由县国资公司通过拍卖或挂牌的方式公开处置，产生的收益上缴国资。…。因此，从上述二份会议纪要的具体内容来看，被诉9号会议纪要是（2008）6号会议纪要的延续，6号会议纪要早已明确政府对涉案安置拆迁后多余的6套房屋予以回购。后鉴于情事的变化，政府作出少回购三套安置房的被诉9号会议纪要。虽然该会议纪要对（2008）6号会议纪要进行改动，但并未增设新的权利义务，且上诉人所分得的502室房屋的利益已由安居房地产开发有限公司的股东会议决议由叶小平补偿上诉人后由政府回购，并在相关民事案件中已和解，由安居公司再一次性补偿上诉人44万元，现已全部履行完毕。因此，一审裁定认为被诉“会议纪要系在原（2008）6号批复基础上决定502室仍由政府按安置房价格回购，并未重新设定上诉人的权利义务，对上诉人合法权益明显不产生实际影响”，并无不当。在已经认定被诉会议纪要对上诉人权利义务不产生实际影响的情况下，再无必要对起诉期限进行审查。上诉人提出“9号文件在上诉人购买502房屋之后颁发，对上诉人的合法权益产生实际影响客观存在，上诉人在股东会议协议上签字，不能代表上诉人的意志”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 徐一菁