山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第294号
上诉人（原审原告）山东志成投资建设股份有限公司，住所地济南市。
法定代表人张子华，董事长。
委托代理人于瀚涛，山东兴震律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市历城区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人宋维，局长。
负责人刘明勇，该局副局长。
委托代理人王功斌，山东东城律师事务所律师。
委托代理人杨振虎，山东东城律师事务所律师。
上诉人山东志成投资建设股份有限公司（以下简称志成公司）因规划行政处罚一案，不服济南市历城区人民法院（2015）历城行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人志成公司的委托代理人于瀚涛，被上诉人济南市历城区城市管理行政执法局的负责人刘明勇、委托代理人王功斌、杨振虎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2005年7月5日，原告志成公司取得济南市规划局颁发的建设工程规划许可证，规划许可证记载：1-4号楼建筑面积16803.4平方米，5-7号楼建筑面积22485.45平方米，公建面积1052.8平方米，5-7号地下室、地下车库建筑面积2384.76平方米、3650平方米。2008年7月4日，济南市房产管理局为金色港湾小区1、2、4、5、7号楼向原告颁发济房权证历城字第097836、097835、097834、097837、097838号房屋所有权证，载明建筑面积分别为4517.19平方米、4989.97平方米、5419.07平方米、9507.31平方米＋地下712.03平方米、11109.24平方米＋地下807.76平方米。2014年10月16日，济南市历城区解决城市建设历史遗留问题领导小组交办被告济南市历城区城市管理行政执法局任务，反映由原告建设的金色港湾小区存在超出规划面积进行建设问题，被告立案后，经过向原告的工作人员调查了解，分别向原告送达听证告知书和行政处罚告知书，原告申请听证，原告在听证中主要反映金色港湾小区1、2、4、5、7号楼已经办理了房产证，是合法建设；即使是违法建设，也已经超过2年追诉期限，希望被告仅对3、6号楼进行处罚。听证后，被告于2015年3月5日作出本案所诉济城执历城综处字（2014）第71001号行政处罚决定书。原告不服，诉至法院。
原审法院认为，关于被告的执法程序，被告济南市历城区城市管理行政执法局提交的证据，能够证明其作出1号处罚决定书时，履行了立案、调查询问、告知、决定、送达等法定程序，原告亦无异议，法院予以认定。关于认定事实的证据，被告提交的询问笔录、听证笔录、建设工程合同、工程造价咨询报告等证据证明，原告所建设的金色港湾小区工程，从规划许可证上1-4号、5-7号作为一个局部规划整体来看，1-4号楼、5-7号楼实际建筑面积均超过规划许可的建筑面积，从小区内总的建筑面积上看，规划许可面积为46376.41平方米，实际建设面积为57193.86平方米，也超过了规划许可的总建筑面积。被告认定原告“未按照《建设工程规划许可证》和批准的施工图进行建设，规划许可面积为46376.41平方米，实际建设面积为57193.86平方米，违法建设工程总造价为48981010.62元”的事实证据充分。被告依据《济南市城市规划管理办法》第67条的规定，决定对志成公司罚款147万元，适用法律法规正确，处罚幅度在法规规定的处罚幅度之内。但应当指出，被告适用的《济南市城市规划管理办法》第67条，应为第六十七条，属于引用法规不规范。综上，原告要求撤销本案所诉行政处罚决定的请求，证据及理由不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告志成公司的诉讼请求，诉讼费用由原告志成公司承担。
上诉人志成公司不服原审判决上诉称，一、本案中，1、2、4号楼总建筑面积为14926.23平方米，5、7号楼总建筑面积为20616.55平方米，5、7号楼地下建筑面积为1519.79平方米，均在规划许可证记载的规划建筑面积之内。原审法院认定上述1-4号楼、5-7号楼实际建筑面积均超过规划许可的建筑面积，认定事实错误。二、金色港湾小区1、2、4、5、7号楼经济南市房产管理局审批，于2008年取得房屋所有权证，已确认为合法建筑，原审判决认定被上诉人对该合法建筑作出处罚“事实证据充分”，明显认定事实错误。三、金色港湾小区实际的违法超规划建筑应为3、6号楼，小区其他楼房业经济南市房产管理局确认为合法建筑。原审判决认定被上诉人按“违法建设工程总造价48981010.62元”作出行政处罚，属认定事实错误。四、上诉人建设行为已过两年追诉时效，原审判决对此未作认定，认定事实错误，适用法律错误。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的济城执历城综处字（2014）第71001号行政处罚决定。
被上诉人济南市历城区城市管理行政执法局答辩称：一、上诉人建设的金色港湾小区未按照《建设工程规划许可证》和批准的施工图进行建设，该小区总的规划许可面积为46376.41平方米，而实际建筑面积为57193.86平方米。上诉人取得的建设工程规划许可证中记载，1-4号楼建筑面积是16803.4平方米，5、6、7号楼建筑面积为22485.45平方米，并没有单独记载每一栋楼的建筑面积。因上诉人超规划，为办理1、2、4号楼房产证，所以将1-4号楼建筑面积拆开使用，这样1、2、4号楼的总的建筑面积就在1-4号楼许可建筑面积内，而3号楼的建筑面积就被排除在外。同理，为了办理5、7号楼房产证，所以将5-7号楼建筑面积拆开使用，这样5、7号楼总的建筑面积就在5-7号楼许可建筑面积内，而6号楼的建筑面积就被排除在外。1-7号楼均超出规划面积，并非只有3、6号楼超规划面积。上诉人办理3、6号楼房产证主动找被上诉人给予行政处罚。二、因《建设工程规划许可证》记载的面积是一个不可分割的整体，上诉人所建的1、2、4、5、7号楼虽取得了房屋所有权证书，但是该小区总的建筑面积超过《建设工程规划许可证》所记载的面积，其违法行为一直处于持续或延续状态，并没有超过法律规定的2年追诉时效，被上诉人有权进行处罚。三、原审判决认定被上诉人按“违法建设工程总造价48981010.62元”作出行政处罚，认定事实清楚，处罚幅度合法。
被上诉人在举证期限内向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、影像证据单；2、对志成公司部门经理姜雅宁的调查笔录；3、立案呈批表；4、案件处理审批表；5、案件处理审批表；6、志成公司的授权委托书；7、对志成公司总经理（受委托处理行政处罚事项的委托代理人）魏和的调查笔录；8、听证告知书、9、行政处罚告知书及送达回证；10、志成公司的听证申请书，历城执法的听证通知书、听证笔录、听证情况报告；11、行政处罚决定书及送达回证；12、济南市历城区解决城市建设历史遗留问题领导小组出具的审查意见表、金色港湾项目审查意见、历史遗留无证住宅项目规划审查意见汇总表；13、法律依据：《济南市城市规划管理办法》。14、庭审中为反驳原告工程造价问题而提交由原告提供给被告的建设工程施工合同、造价咨询报告。以上证据，用以证明其作出的行政处罚决定书行政程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。
上诉人志成公司向原审法院提交如下证据：1、房屋所有权人为志成公司、房屋坐落于历城区北园路16号金色港湾1、2、4、5、7号楼的房屋所有权证；2、复印于济南市房屋档案馆的上述1、2、4、5、7号楼的档案资料；3、金色港湾小区5、6号楼的工程造价认定表2页。
上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。经法庭调查，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
另外，二审庭审过程中，上诉人提交济南市房屋产权登记中心2012年9月29日作出的《关于金色港湾小区3号楼和6号楼房屋办证问题的复函》证据一份。该函系济南市房屋产权登记中心就金色港湾小区3、6号楼办理房产证问题向金色港湾小区业主代表发出，大体内容为：2008年，志成公司申请办理金色港湾小区1、2、4、5、7号楼的房屋登记，经审核，其提交的材料齐全，且申请的房屋与提交的规划证明材料记载一致，符合整体规划面积，因此根据志成公司提供的《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《房屋建筑工程竣工验收备案单》等资料，为其办理了上述楼幢的房屋所有权证。后该公司在申请3号、6号楼的房屋初始登记时，由于整体建筑面积已超出原规划面积，不符合《房屋登记办法》的有关规定，无法办理房屋初始登记，导致业主无法办理个人房产证。上诉人提交上述证据拟证明：上诉人所建设的金色港湾小区1、2、4、5、7号楼业经房产行政机关审批，符合规划并办理完房屋所有权证，属于合法建筑，不应当再作出行政处罚。被上诉人对上述证据质证意见为：对证据的真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，金色港湾小区1、2、4号楼规划审批层数为6层，建成层数为7层，规划面积和建成面积都已超过规划，5号楼，7号楼规划审批层数为9层，建成层数为12层（带阁楼），建成面积均超过规划面积。被上诉人对上诉人作出行政处罚是根据上诉人的行为是否符合规划而不是根据上诉人是否取得房产证，因此上诉人取得房产证并不能否定被上诉人作出处罚的事实依据和法律依据。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人济南市历城区城市管理行政执法局2015年3月5日作出的行政处罚决定程序是否合法、事实认定是否清楚、适用法律是否正确。二、原审法院认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于第一个焦点问题，《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条规定：“综合执法机关的执法范围是：……（五）负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权”。因此，本案被上诉人有权对上诉人规划违法行为进行处罚。被上诉人作出济城执历城综处字（2014）第71001号行政处罚决定前，依法履行了立案、调查询问、告知、听证、决定、送达等法定程序，上诉人对此亦无异议，因此，被上诉人行政处罚程序合法。关于上诉人超规划面积的认定问题，被上诉人在作出处罚前对上诉人工作人员进行了调查，执法调查笔录显示，上诉人工作人员回答被上诉人询问时认可：“2005年，我单位取得《建设工程规划许可证》，规划建筑面积为46376.41平方米，包括住宅楼7栋，4栋6层，3栋9层，实际建成分别为地上7层和12层。该小区实际建筑面积为57193.86平方米，总造价为48981010.62元”。上诉人1-7号楼建设明显属于超规划建设。至于上诉人提交的《关于金色港湾小区3号楼和6号楼房屋办证问题的复函》证据，该复函系房管部门出具，根据职权法定原则，房管部门无权确定规划事项，规划权限在城市规划主管部门，因此该函亦不能证明上诉人所建小区的房屋未超过规划面积。综上，被上诉人在处罚前通过调查认定上诉人“未按照《建设工程规划许可证》和批准的施工图进行建设，规划许可面积为46376.41平方米，实际建设面积为57193.86平方米，违法建设工程总造价为48981010.62元”事实认定清楚。《济南市城市规划管理办法》第六十七条规定：“违反本办法第四十三条第二款、第五十五条的规定，未按照《建设工程规划许可证》和批准的施工图建设的，由城市规划行政主管部门责令建设单位或个人停止施工，限期改正，并处以违法建设工程总造价百分之三以上百分之十以下罚款；逾期不改正和严重影响城市规划的，责令限期拆除违法建设工程，并可吊销其《建设工程规划许可证》”。被上诉人依照上述规定决定对志成公司罚款147万元，虽引用法规不规范，但适用法规正确，处罚幅度亦在法规规定的处罚幅度之内。
关于第二个焦点问题，原审法院根据庭审查明的事实认定金色港湾小区无论是1-4号楼、5-7号楼实际建筑面积还是小区总的建筑面积均超过规划许可的建筑面积，认定事实正确。对于上诉人所作处罚是否超过2年追诉时效的问题，因金色港湾小区违反规划行为处于继续状态，被上诉人对其进行处罚并未超过法定处罚时效期间。上诉人称其建设行为已过两年追诉时效，被上诉人不应对其进行处罚的理由不能成立，本院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回志成公司诉讼请求，适用法律正确。
综上，上诉人上诉理由均不成立，本院不予支持。原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山东志成投资建设股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于文诚
审 判 员 王大伟
代理审判员 张振明
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 张天虹