河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行提字第00019号
申请再审人（一审第三人、二审上诉人、再审申请人）耿守伦，男，1942年1月29日出生，汉族，住新乡市红旗区。
委托代理人史清风，女，汉族，1946年1月23日生，住新乡市红旗区，系申请再审人耿守伦之妻。
委托代理人耿海霞，女，汉族，1968年9月30日生，住新乡市牧野区，系申请再审人耿守伦之女。
被申请人（一审原告、二审被上诉人、再审被申请人）耿守坤，男，1951年5月26日生，汉族，住新乡市红旗区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人、再审被申请人）耿守圳，女，1944年11月6日生，汉族，住新乡市红旗区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人、再审被申请人）耿守芳，女，1949年7月15日生，汉族，住新乡市红旗区。
耿守圳、耿守芳的共同委托代理人王志勤，男，1942年5月1日生，汉族，住新乡市牧野区，系耿守圳之夫。
耿守圳、耿守芳的共同委托代理人赵良桃，男，1943年12月6日生，汉族，住新乡市红旗区，系耿守芳之夫。
原审被告新乡市城乡规划局。
法定代表人田子超，局长。
委托代理人侯立东，河南宇华大众律师事务所律师。
委托代理人袁福林，新乡市城乡规划局法制室副主任。
耿守坤、耿守圳、耿守芳诉新乡市城乡规划局向耿守伦颁发临时规划许可证一案，不服新乡市中级人民法院作出的（2013）新中行再字第4号行政判决，向本院提出申诉，本院于2014年2月21日作出（2014）豫法行再申字第00006号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人耿守伦及其委托代理人史清风、耿海霞，被申请人耿守坤，被申请人耿守圳、耿守芳的委托代理人王志勤、赵良桃，原审被告新乡市城乡规划局的委托代理人袁福林、侯立东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为：新乡市城市规划管理处于1995年11月28日为耿守伦颁发了（95）私建临字第064号临时建筑许可证。
新乡市牧野区人民法院一审查明，耿守坤、耿守圳，耿守芳与耿守伦系同胞兄妹，其父亲名耿子元。耿子元1950年代在新乡市环城北街23号定居，先在北边建房，1975年填坑建房，1976年建成南屋楼房之后，耿子元曾在一层居住过。1977年耿守伦自拟分家文书，约定由其和耿守坤分家析产耿守伦南、耿守坤北。之后，耿守伦多年多次交纳院南边七十多平方米的土地使用费用。1988年8月1日红旗区城建环保局为耿守伦颁发了红西办证字第001676号建设用地清查登记证。1989年9月22日耿守伦凭其父耿子元的新建营造执照、新乡市私有房产证明书及分家分据和分据补充向新乡市房产管理局提出申请，并于1990年12月办理了新私房变字第369号房产证。1995年11月，耿守伦持上述建设用地清查登记证及房产证到新乡市城市规划管理处提出申请，该局于1995年11月28日为耿守伦颁发了（95）私建临字第064号临时建筑许可证。上述房产证经耿子元申请于2006年6月被新乡市房产管理局注销。
新乡市牧野区人民法院一审认为，新乡市城市规划管理处在颁证过程中，认定事实不清，主要依据不足，且补办临时建筑许可证所依据的房产证已被注销，故为耿守伦颁发的临时建筑许可证依法应予撤销。新乡市牧野区人民法院于2011年8月2日作出（2011）牧行初字第04号行政判决，判决撤销新乡市城市规划管理处1995年11月23日为耿守伦补发的（95）私建临字第064号临时建筑许可证。新乡市城乡规划局、耿守伦不服该判决，向新乡市中级人民法院提出上诉。
新乡市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
新乡市中级人民法院二审认为，上诉人新乡市城乡规划局称，只要证明房屋是当事人所建，并拥有合法土地使用权，就可补发临时建筑许可证。而被上诉人与上诉人提供的证明，证明内容相反，证明效力相当，无法确认环城北街23号院南屋系耿子元建造或耿守伦建造。所以，耿守伦不符合补发临时建筑许可证的条件，综上，新乡市城乡规划局和耿守伦的上诉理由不足，依法不予支持。新乡市中级人民法院于2011年12月9日作出（2011）新行终字第164号行政判决，判决驳回上诉、维持原判。耿守伦不服该判决，向本院提出申诉。
本院于2013年2月22日作出（2013）豫法行申字第00008号行政裁定，指令新乡市中级人民法院再审。
新乡市中级人民法院再审查明的事实与原审一致。
新乡市中级人民法院再审认为，耿守坤、耿守圳、耿守芳与本案被诉具体行政行为（95）私建临字第064号临时建筑许可证有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格，其起诉并未超过法定的起诉期限，环城北街23号院南屋在1970年代建造期间，土地使用证并非属于耿守伦，且补办临时建筑许可证所依据的新私房变字第369号房产证已被注销，耿守伦不符合补发临时建筑许可证的条件，新乡市城乡规划局对房屋勘查及清查登记面积错误。因此，新乡市城乡规划局为耿守伦颁发的临时建筑许可证依法应予撤销，故对申诉人耿守伦的申诉请求不予支持。新乡市中级人民法院于2013年7月18日作出（2013）新中行再字第4号行政判决，维持（2011）新行终字第164号行政判决。
耿守伦不服该判决，向本院提出申诉，本院裁定提审本案。
耿守伦申诉称：1、1974年至1976年耿守伦在父亲房屋南边的坑地处填垫建房。自己所建的房子与父亲房屋不在同一位置上，争议房屋是自己出资所建，权属应归自己所有。2、1977年的分家分据和分据补充明确写明，争议的院落房屋在耿子元去世后归耿守伦，与耿守坤、耿守圳、耿守芳没有任何关系。且耿守坤现房产和土地均依据分据办理的登记，证明分据是真实和有效的。3、根据新乡市政府1995年11月（95）226号文件的规定，申诉人持1986年的《使用国有土地凭证》和1988年的“建设用地清查登记证”以及1975年购买建房材料的发票，向新乡市城市规划局申请补办建筑许可证。新乡市规划管理局于1995年11月28日为上诉人颁发了（95）064号临时建筑许可证事实清楚，证据充分。耿守坤、耿守圳、耿守芳与（95）064号临时建筑许可证不存在利害关系，不具有诉讼主体资格，请求撤销原审，驳回原审原告的起诉。
新乡市城乡规划局述称：1、补发临时建筑许可证是依照当时的城市规划法及河南省实施办法和新乡市政府新政文（1995）226号文的规定办理的，是对城区建成的老旧房屋是否符合规划作出的清查和对违章建筑的处罚。本案被诉的临时建筑许可证是补办的证，是对原房屋不以违章建筑处理的证明，不涉及房屋所有权问题。2、369号房产证不是补发临时建筑许可证的依据，且耿守伦有合法的土地证，新乡市城乡规划局补发临时建筑许可证是正确的。请求撤销原判，驳回耿守坤等人的诉讼请求。
耿守坤和耿守圳、耿守芳的委托代理人共同答辩称：1、耿子元、耿守坤、耿守圳、耿守芳对1977年的分家分据和分据补充均不知情，是耿守伦私自拟定，且没有耿子元的签字认可，是没有效力的。2、1950年至1977年全家在父母的掌管下共同生活，1975年由父亲出资并在父亲的主持下，带领全家建造了南屋小楼。耿守伦购买建材都是父亲出钱，耿守伦购物时把发票写成自己的名字，所以此证据不能采信。3、1995年，耿守伦持新私变字369号房产证到市规划局办理了临时建筑许可证，但2006年市房管局撤销了369号房产证，因此，临时建筑许可证应予撤销，请求驳回耿守伦的申诉维持原判。
本院查明的主要事实与原审一致，另查明：1977年10月8日，耿守伦与耿守坤就其父耿子元房屋于形成分家分据并签字。在此之后，耿守伦、耿守坤、王志勤（耿守圳之夫）、赵良桃（耿守芳之夫）又签订分据补充，耿子元未在上述分家协议上签字。1991年，耿子元、耿守伦、耿守坤、耿守圳、耿守芳、耿守玲因赡养纠纷提起民事诉讼，新乡市红旗区人民法院作出（1991）红法民字第345号民事判决，耿子元、耿守坤、耿守圳、耿守芳、耿守玲在1991年10月2日、和1991年10月10日的民事上诉状中对分家协议的表述，能够证实其对于分据和分据补充及内容是明知的，耿子元。1992年3月15日向新乡市中级人民法院提交的《关于保护我产权的请求》中，对分家协议的意见表述为：“耿守伦、耿守坤兄弟二人若今后能尽心尽力履行赡养义务，按此分据处理我的财产。”。耿子元于2006年向新乡市房产管理局提出申请，以分据未经本人签字为由，主张撤销耿守伦以分据办理的房产证。
本院认为：一、被诉的临时建筑许可证不具有房屋权属登记的法律效力，原告以撤销临时建筑许可证为诉讼途径继而主张房屋所有权的诉讼请求没有法律依据。
新乡市城市规划管理处于1995年11月28日向耿守伦颁发（95）私建临字第064号临时建筑许可证的行为，是对城区内已建成的旧房进行清查，确定是否属于违章建筑，对不按违章建筑处理的房屋予以补发临时建筑许可证。新乡市城市规划管理处不是房屋权属登记认定的行政机关，其作出的临时建筑许可证法律效力仅限于对是否属于违章建筑的认定，不具有房屋权属认定的效力。
二、耿守伦、耿守坤、耿守圳、耿守芳因分家析产和争议房屋所有权存在纠纷，耿守坤、耿守圳、耿守芳对争议房产的合法权益不明确，与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系不确定，其诉讼请求证据不足。
1、耿守伦、耿守坤之间签订的分据和耿守伦、耿守坤、耿守圳、耿守芳之间形成的分据补充中，对本案争议的房屋附条件地约定归耿守伦所有，耿子元虽未在该分家协议上签字，但耿子元在1991年10月2日的赡养民事诉讼上诉状的表述，可以证明耿子元是知道该协议及其内容的，但耿子元是否追认该分家协议的效力，应由民事诉讼审查确定。2、2006年耿子元向新乡市房产管理局提出申请，以分据未经本人签字为由，主张撤销耿守伦以分据办理的房产证，该行为是否是对分家协议的撤销，应由民事诉讼审查确定。3、对于争议房屋，耿守伦主张系由其个人出资所建属于个人财产，耿守坤、耿守圳、耿守芳主张该房是家庭共建属于共有财产，但双方均未提交充分的证据证实自己的主张。综上，根据上述事实，双方对房屋权属存在争议，且各自主张权属的证据不足，其之间的分家析产或继承纠纷应经民事诉讼程序审理和确定后，根据与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系再行主张行政诉讼权利，故原审原告的诉讼请求证据不足，本院不予支持。
原审判决对原告主体资格和诉讼请求的证据审查不当，属认定事实不清，应予纠正，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
撤销新乡市中级人民法院作出的（2013）新中行再字第4号行政判决；
撤销新乡市中级人民法院作出的（2011）新行终字第164号行政判决；
撤销新乡市牧野区人民法院作出的（2011）牧行初字第04号行政判决；
驳回耿守坤、耿守圳、耿守芳的诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 荆向丽
二〇一四年六月二十四日
书 记 员 王 蕊