北京市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）京02民终4202号
上诉人（原审被告）:北京市大兴区第一职业学校，住所地北京市大兴区黄村镇后辛庄村东。
法定代表人：李宝石，校长。
委托诉讼代理人：赵金亭，男，北京市大兴区第一职业学校退休教师。
委托诉讼代理人：关丽芹，北京远维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会，住所地北京市大兴区黄村镇前辛庄村。
法定代表人:王海，主任。
委托诉讼代理人：李光勤，北京光勤律师事务所律师。
上诉人北京市大兴区第一职业学校（以下简称大兴一职）因与被上诉人北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会（以下简称前辛庄村委会）确认合同无效纠纷一案，不服北京市大兴区人民法院（2016）京0115民初14455号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月12日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。
大兴一职上诉请求：撤销一审判决发回重审，或改判驳回前辛庄村委会的诉讼请求，诉讼费由前辛庄村委会负担。主要事实和理由：一审法院认定事实不清，适用法律不当。1、涉案合同签订后履行了17年，是双方真实意思表示，也是之前双方签订80亩土地承包协议的补充和扩签，期间村民和乡政府均没有提出异议，我方有理由认为该合同是经过了村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并得到了乡政府的批准。否则前辛庄村委会不可能签字盖章与我方签订这份合同；2、根据合同法司法解释的规定，依照法律、行政法规的规定批准或者登记才能生效的合同，也只能是未生效而不能是无效；3、一审判决认为我方改变了土地原来用途。这不是事实，涉案地块原来就是沙荒地，是没有用途的。经过我方十几年的大量投资和改造，变成了今天具有一定经济价值的地块，并不违反公共利益和国家利益，不符合合同无效的条件；4、土地管理法第十五条第二款并没有直接规定违反该规定，合同应认定为无效。
前辛庄村委会辩称，同意一审判决，不同意大兴一职的上诉请求。具体理由如下，1、双方认可该协议没有经过本村三分之二以上的村民或者是村民代表同意，也没有报乡镇人民政府批准；2、一审法官到现场进行了勘验，并制作了勘验笔录，勘验笔录可以证实大兴一职在本案所涉及的土地上进行了大量的违法建设，并利用涉案土地对外出租牟利，完全不符合法律所规定的用途。3、一审法院在尊重事实的基础上，按照法律规定认定合同无效有充分法律依据，合同法规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同应该认识认定为无效，基于以上原因，我方认为，一审判决事实清楚，适用法律正确。
前辛庄村委会向一审法院起诉请求：1.判令前辛庄村委会与大兴一职于2000年1月1日签订的《大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书》无效；2.诉讼费由大兴一职负担。
一审法院认定事实：2000年1月1日，前辛庄村委会与大兴一职签订了《大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书》（以下简称土地协议书），前辛庄村委会将大兴一职足球场南侧18亩土地租给大兴一职使用，期限为50年，自2000年1月1日至2050年1月1日；租用的土地为沙荒地和废坑地，地形图及面积尺寸见附件；租金标准为240元／亩．年，租期内租金共计21.6万元，于2003年内付清。土地协议书约定：在国家法律允许的范围内，大兴一职有对租用土地和无偿使用的土地进行各种分配使用权，如建房、建操场、联合办学、种植养殖等，前辛庄村委会不能干涉；到租期后，其内的一切建筑及树木归前辛庄村委会所有，学校不得拆除或出卖；本协议经双方各自盖章后产生法律效力，双方均不得违反协议，如违反协议加倍一次性付清对方全部损失。土地协议书后附有租用土地的现场平面图，并加盖双方公章。
经当事人申请，法院组织双方当事人到争议土地现场进行了勘验：争议土地位于大兴一职足球场南侧，在永华路北侧，土地中间修建有南北向中心道路一条，中心道路两侧建设了大量平房，其中，中心道路东侧共计建有平房七排，中心道路西侧建有平房五排。本院对现场勘验的具体情况拍摄了照片，并由双方当事人在现场平面图上予以确认。就现场勘验的情况，大兴一职提出现场房屋并非自己所建，而是2010年将土地转包后建设的，具体建设的情况大兴一职不清楚。
诉讼过程中，大兴一职提交了大兴区黄村镇政府拆迁腾退公告，载明：为加快实施大兴新城规划，大力推进黄村镇芦城地区农村集体经营性建设用地入市试点工作，改善村民居住环境，推动产业升级，积极落实散、乱、污企业清退要求，由相关实施单位对黄村镇西片区（包括前辛庄村）非住宅房屋进行拆迁腾退，具体事项如下：1．拆除腾退范围：东至京山铁路，南至黄村镇界(一审错写为西至)，西至永定河观光带，北至金星西路；2．前期清登调查时间：自2017年8月1日起；3．自本公告公布之日起，不得新建、改建、扩建、翻建房屋…各村民委员会自本公告之日起对本辖区企业、商住户内进行清理、清退。公告落款日期为2017年7月20日。前辛庄村委会对该公告提出异议，且不认可该证据的关联性。
大兴一职提出本案协议系原有协议的补充，并提交了1997年《大兴一职租用芦城乡前辛庄大队土地协议书》，该协议书约定大兴一职租用前辛庄村委会沙荒地60亩，租期50年，自1997年9月1日至2047年8月31日；前辛庄村委会将租用土地北侧至铁路之间的沙荒地约20亩，转给大兴一职无偿使用50年。该协议书上有双方签章，并加盖了双方各自上级主管部门印章（前辛庄村委会上级主管部门为大兴县芦城乡人民政府，大兴一职上级主管部门为大兴县教育局）。
另查明一，大兴一职为事业单位法人，系大兴区教育委员会开办。前辛庄村委会称，双方签订协议时并未经村民代表大会三分之二以上代表同意，亦未经黄村镇政府批准或备案。大兴一职则认为上述手续应当由前辛庄村委会完成。
另查明二，因本案争议土地，在双方签订合同后，实际已经履行近17年，且双方均一再表示同意进行调解。法院在审理过程中，多次组织双方进行了多轮调解，但双方最终未能达成一致意见。
一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，大兴一职承包前辛庄村集体土地，其并非前辛庄村村民或者单位，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十五条第二款的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。现双方当事人提交的证据，不足以证明大兴一职承包本案土地，经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。且，大兴一职承包土地后未经许可，也未经民主议定及审批等程序，将土地擅自另行转包。现经现场勘验发现，在该土地上已经建设了大量的建筑物，改变了土地原来用途；就该部分建筑，大兴一职既无法明确具体建设情况，也未提交相关建设审批手续。故，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，前辛庄村委会与大兴一职签订的土地协议书应为无效协议。
关于大兴一职辩称本案协议书与1997年协议书为同一块土地，本案协议书系1997年协议书附加补充协议一节。经查，两份协议书分别签订，各自独立存在，且内容上均具体明确约定了双方当事人的权利义务；虽该两份协议书涉及土地相邻，但并不足以因此认定该两份协议书存在补充与被补充关系。另外，协议书之间即便成立补充、被补充关系，也应当依据法律规定办理相关手续，才能具备法律效力。故对大兴一职的该项意见，法院不予采纳。
关于大兴一职辩称的法律适用问题，因土地承包法系2003年3月1日起施行，而本案土地协议书签订于2000年，故前辛庄村委会所谓依据土地承包法认定争议协议书无效的意见，依据不足；大兴一职的该项意见，符合法律规定，法院予以采纳。
关于大兴一职补充提出的争议土地进入拆迁范围一节，因是否拆迁并不影响本案土地协议书的效力判断，故大兴一职的该项意见，法院不予采纳。
据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》五十二条第五项、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定，于2017年12月判决：确认北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会与北京市大兴区第一职业学校于2000年1月1日签订的《大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书》无效。
本院二审期间，当事人没有提交新证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。二审中，大兴一职强调涉案合同是双方之间原有80亩土地租用协议的扩充与补充。前辛庄村委会对此不予认可。
本院认为，本案争议焦点为涉案合同的效力问题。
首先，涉案协议的性质问题。根据查明的事实，涉案土地系农村集体土地，属于由村集体经济组织或者村民委员会经营管理的农民集体所有的土地。虽然前辛庄村委会与大兴一职签订的合同名称为租用黄村镇前辛庄大队土地协议。但实际上，大兴一职通过上述协议获得了涉案土地的经营权和使用权，换言之，前辛庄村委会将涉案土地的用益物权租给大兴一职使用，期限为50年。因此上述协议性质符合农村土地承包性质。
其次，涉案协议是否违反法律效力性强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，在没有证据证明大兴一职承包涉案土地，经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意并报乡（镇）人民政府批准的情况下，涉案协议违反了上述法律规定。
大兴一职上诉提出涉案协议不违反法律效力性强制性规定应为有效。对于法律规定是效力性强制性规定还是管理性强制性规定的判断，在于违反该规定是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以规范。涉案土地系农村集体土地，属于由村集体经济组织或者村民委员会经营管理的农民集体所有的土地。前辛庄村委会与大兴一职未经法律规定的程序批准签订土地承包协议，侵害了国家、集体和社会公共利益，也与土地管理法加强土地管理、严格按照土地利用规划使用土地的精神相悖。因此，一审法院认为上述协议违反法律效力性强制性规定，确认该协议无效，并无不当。本院对大兴一职的上诉意见不予采纳。
再次，大兴一职上诉还称，涉案协议是之前80亩土地协议的扩充与补充一节，经查，该两份协议书分别签订，各自独立存在，合同标的亦不同。因此，不存在合同补充或扩充问题。本院对大兴一职的该项意见不予采纳。另外，关于大兴一职提出：合同履行多年，村民和乡政府均没有提出异议，其有理由认为该合同是经过了村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并得到了乡政府的批准。对此，本院认为，虽然涉案协议履行多年，但是不符合土地管理法规定的情形并未改变，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，是法律规定的严格执行的程序，不能以时间长短推定同意或默认，因此，本院对大兴一职的该项上诉意见亦不予认可。
此外，大兴一职承包土地后另行转包等事宜，不在本案处理范围，本案不予处理。
综上所述，大兴一职的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4540元，由北京市大兴区第一职业学校负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 霍翠玲
审判员 王艳芳
审判员 王金龙
二〇一八年五月三十日
书记员 胡 月