广西壮族自治区那坡县人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）那行初字第1号
原告广西那坡远景出租有限公司。
地址：那坡县城厢镇康乐街1号。
法定代表人莫彬，经理。
委托代理人张东恒，广西钰锦律师事务所律师。
被告那坡县交通运输局。
地址：那坡县南街253号。
法定代表人农丰源，局长。
委托代理人莫凭邕，广西祥泰律师事务所律师。
被告那坡县道路运输管理所。
地址：那坡县城厢镇南街。
法定代表人黄培军，所长。
委托代理人莫凭邕，广西祥泰律师事务所律师。
原告广西那坡远景出租有限公司不服被告那坡县交通运输局、那坡县道路运输管理所公路交通行政许可的答复，于2013年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2013年2月20日受理后，于2013年2月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年4月16日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人莫彬及代理人张东恒、被告那坡县交通运输局的代理人莫凭邕、被告那坡县道路运输管理所的法定代表人黄培军及代理人莫凭邕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告那坡县道路运输管理所于2012年6月26日对原告广西那坡远景出租有限公司申请开展旅游客运服务作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，同年8月29日被告那坡县道路运输管理所又对原告的法定代表人莫彬作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》。被告于2013年3月5日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、百色市人民政府办公室《关于做好城市公共交通管理职能调整工作的通知》，以证明被告那坡县道路运输管理所对原告申请的许可事项无审批权。2、那坡县人民政府办公室来文处理单及被告那坡县道路运输管理所2012年7月10日作出的《答复》，以证明被告在法定期限内作出答复，未违反法律规定及证明原告的申请具有不符合取得许可的事实。3、那坡县人民政府办公室来文处理单及《告知书》，以证明原告未经许可，擅自买车并擅自运营。4、《撤回答复的告知书》，以证明被告那坡县道路运输管理所已自行撤销以前的《答复》。
原告广西那坡远景出租有限公司诉称，2012年3月28日原告向被告那坡县道路运输管理所及其上级单位递交开展旅游客运服务申请书，在等待答复期间，原告找其他相关部门核实，在取得其他相关部门口头承诺的情况下，原告投入巨资购买十辆旅游观光车，并筹资80万元，注册成立了广西那坡远景出租有限公司，于2012年7月1日试运营。被告一方面对原告的申请各部门互相推诿，一方面依据那坡县公交有限公司的举报，对原告的申请予以排斥和剥夺。被告那坡县道路运输管理所到2012年6月26日才作出不予许可的答复，原告认为这是被告严重损害原告权利的违法行为：一、被告未能按照《行政许可法》第一条的规定保护原告的合法权益。二、被告未能一次性告知原告申请《道路运输经营许可证》所需的条件及程序，致使原告未能依法取得行政许可，无法运营。三、原告向被告那坡县交通运输局递交了道路旅客运输经营许可申请及相关材料，被告那坡县道路运输管理所作出的答复，内容不完善，不符合法定格式，未告知原告相关的权利义务。四、被告未按《行政许可法》规定的期限内作出答复。五、原告是依法注册成立的合法公司，聘请了合格的驾驶员，购买了合格的运输车辆，被告不予许可的答复是对旅游运输行业的垄断和歧视。原告认为被告对原告申请《道路运输经营许可证》作出不予许可的答复，程序和实体均违法，据此原告提出诉讼请求：确认被告作出不许可原告运营的答复违法。原告提供的证据有：1、营业执照，以证明其办理了营业执照、注册资金等情况；2、开展旅游客运服务申请书（两份），以证明原告向被告那坡县道路运输管理所及那坡县人民政府提交许可申请；3、可行性报告，以证明原告依照被告要求提交了可靠性报告；4、被告那坡县道路运输管理所分别于2012年6月26日和8月29日作出的《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，以证明被告作出的答复，程序和实体违法；5、那坡县运输管理所的《告知书》，以证明被告逾期答复而导致原告被处罚；6、那坡公交有限公司的报告，以证明被告纵容行业垄断和对原告的歧视；7、人民政府办公室的文件处理单，以证明被告对原告的合法申请进行歧视和排挤；8、相关事件的日志，以证明被告推脱怠慢行政许可的记录；9、富宁县开通城市观光车辆情况，以证明被告无视邻近城市审批的情况，说明被告不能依法同样情况同样对待；10、百色城市观光车辆运营公司资料，以证明同是百色地区同样城市观光旅游车辆的审批情况。
被告那坡县交通运输局辩称，被告从未收到过原告提交开展旅游客运服务的申请，也未对原告作出过任何具体行政行为，原告所诉与被告无关。
被告那坡县道路运输管理所辩称，一、原告于2012年5月18日分别向那坡县人民政府及我所提交关于开展营运线路为：县文化广场－永乐工业园区－感驮岩景区－人民医院－物资局－那坡屯的旅游客运服务请求，我所分别于2012年6月26日、7月10日、8月29日作出三次“不予同意”的答复，后经研究认为我所不具备城市公共交通客运行政审批管理职能，于2013年2月28日向原告发出《撤回答复的告知书》。二、原告未取得行政许可，就在那坡县城开展城市公共交通客运业务，属违法运营，我所依法对其进行处罚。三、原告的所谓经济损失是因原告在未取得行政许可“等待答复期间，在取得其它相关部门口头承诺的情况下”，贸然“投入巨资”，并违法经营造成，被告不对原告的违法经营造成的损失承担赔偿责任。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的：1、百色市人民政府办公室《关于做好城市公共交通管理职能调整工作的通知》；2、那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘，编号D011）及被告那坡县运输管理所2012年7月10日作出的《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》；3、那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘编号D0173）及《告知书》，4、《撤回答复的告知书》，可作认定案件事实的依据。原告提供的：1、营业执照；2、被告那坡县道路运输管理所于2012年6月26日和8月29日作出的《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》；3、那坡县道路运输管理所的《告知书》；可作认定案件事实的依据。原告提供的：1、开展旅游客运服务申请书；2、可行性报告；3、那坡公交有限公司的报告；4、人民政府办公室的文件处理单；5、相关事件的日志；6、富宁县开通城市观光车辆情况；7、百色城市观光车辆运营公司资料，不能证明原告提出的主张。
经审理查明，原告广西那坡远景出租有限公司于2012年5月17日注册成立，经营范围为自驾车租赁服务，法定代表人为莫彬。原告于2012年5月18日分别向被告那坡县道路运输管理所和那坡县人民政府提交《关于开展旅游客运服务的请求》，被告那坡县道路运输管理所于2012年6月26日作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，内容为，一、旅游客运服务应该是在景区内开展，原告申请的路线超越范围，与城市公交线路重复；二、车辆达不到国家标准的，不能从事客运经营，原告购买的车辆是否符合国家规定的达标车型，不得而知；三、我县已有一家出租车公司和一家公交公司，如再增加运力，会造成我县客运运力过剩；四、按照行政许可在先原则，原告申请经营线路有部分与那坡公交公司经营线路重复，不能予以许可；五、原告注册的经营范围为自驾车租赁服务，没有客运的经营，与原告申请的旅游客运服务不相符。被告未提供该答复送达时间的证据。2012年7月10日被告那坡县道路运输管理所按那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘、编号为D011）上的领导批示作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，对原告的申请不予许可，该答复只送那坡县人民政府，未送达原告。2012年7月30日被告那坡县道路运输管理所按那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘、编号为D0173）上领导的批示对原告的法定代表人莫彬作出《告知书》，要求停止非法经营行为。2012年8月29日被告那坡县道路运输管理所对原告的法定代表人莫彬作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，内容为，一、从事道路客运的业户须先取得道路运输经营许可证，车辆须取得道路运输证，驾驶员须取得从业资格证，没有取得上述相关证件从事道路旅客运输经营活动是非法运营，根据《（道路）旅客运输及客运站管理规定》第二十一条规定，原告应当持《道路运输经营许可证》依法向工商行政管理机关办理工商登记，原告未获得我单位的许可，就办理工商登记，不符合规定，对已办理工商营业执照的远景出租公司，依法不予认可；二、根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第三款的规定，申请旅游客运服务具备三个条件：一是旅客，二以运送旅客为目的，三在旅游景区内运营或有一端在旅游景区内；原告申请的线路虽有一端在旅游景区，但实际乘坐的都是本县城区内的群众，也并非是去旅游景点观光，经营方式不具备旅游客运特征，属公交客运性质；三、原告提交的申请材料中没有车辆达标的材料；四、原告购买的车辆有2辆是电动车，非公路用电动汽车存在安全的不确定性；五、我县已有一家出租车公司和一家公交公司，运力趋于饱和；六、原告提出的运营路线：县文化广场－永乐工业园区－感驮岩景区－人民医院－物资局－那坡屯，那坡公交公司已提出申请，并投入车辆经营。该答复于2012年11月13日送达原告。被告那坡县道路运输管理所作出的两次答复均未告知原告复议权及申请复议的期限和诉权及起诉期限。2013年2月28日被告那坡县道路运输管理所向原告法定代表人莫彬作出《撤回答复的告知书》，主要内容为，依据《百色市人民政府办公室关于做好城市公共交通管理职能调整工作的通知》，那坡县城市公共交通客运服务审批权限为那坡县交通运输局，而非那坡县道路运输管理所，原告应向那坡县交通运输局提出申请，被告那坡县道路运输管理所撤回此前作出的答复。并以邮寄方式送达原告的法定代表人莫彬。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，原告提起诉讼应当有明确的被告，所谓有明确的被告，就是被告是明确和具体的，且是适格的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款的规定，作为适格的被告须具备两个条件，一是有具体行政行为，二该具体行政行为是被诉的行政机关作出。本案原告起诉的两个被告均不适格，理由是：一、行政许可决定是行政机关依据行政管理相对人的申请而作出的具体行政行为，也即行政机关作出行政许可决定的前提是行政管理相对人提出许可申请，本案原告未能提供证据证明其向被告那坡县交通运输局提出了行政许可申请，未能提供证据证明二被告对原告的申请互相推诿，未能提供证据证明被告那坡县交通运输局委托被告那坡县道路运输管理所作出答复，原告未能提供证据证明被告那坡县交通运输局作出了行政许可决定，原告起诉被告那坡县交通运输局没有事实依据，被告那坡县交通运输局不是适格的被告。二、被诉的行政行为必须是具体的行政行为，也即被诉的行政机关作出的行为必须是具体行政行为才有可诉性，如果行政机关作出的不是具体行政行为，就不具可诉性，行政管理相对人就不能对该行为提起行政诉讼。本案被告那坡县道路运输管理所分别于2012年6月26日、7月10日、8月29日作出三次答复，其中7月10日作出的答复是按那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘、编号为D011）上领导的批示，向那坡县人民政府作出，该答复也未送达原告，该答复不是具体行政行为，原告不能就该答复提起行政诉讼；2012年8月29日作出的答复没有对原告提出旅游客运服务的申请作出是否许可决定的内容，且该答复是被告那坡县道路运输管理所对莫彬个人作出，而不是对原告作出，该答复不是对原告作出的具体行政行为；被告那坡县道路运输管理所于2012年6月26日作出的答复，因正如原告在起诉状中说的“内容不完善，也不符合相关的法定格式”，不具备具体行政行为的特征，不是具体行政行为；因此，被告那坡县道路运输管理所作出的答复均不是对原告作出的具体行政行为，被告那坡县道路运输管理所不是本案适格被告。综上所述，原告的起诉没有适格的被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定有明确的被告的起诉条件，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条及《最高人民法院法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第三十二条第二款的规定，裁定如下：
驳回原告广西那坡远景出租有限公司对被告那坡县交通运输局和被告那坡县道路运输管理所的起诉。
案件受理费50元，由原告广西那坡远景出租有限公司负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院或直接向百色市人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（户名：待结算财政款项――法院诉讼费专户，帐号：605101012001397，开户行：农行百色分行营业部），逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 卢 斌
审 判 员 黄运军
人民陪审员 朱柳波
二〇一三年五月七日
书 记 员 陆慧妹