山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1436号
上诉人（原审原告）贾友宝，男，1988年2月20日生，汉族，现住青岛市市北区。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路。
法定代表人张新起，市长。
上诉人贾友宝因诉被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）政府信息公开一案，不服青岛市中级人民法院于2016年4月27日作出的（2016）鲁02行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。现已审理终结。
原审原告贾友宝向原审法院起诉称，2015年11月9日，原告通过挂号信的形式向被告青岛市人民政府提出了两次政府信息公开申请（挂号信单号：xa45780406837），但是被告未在法定期限内对原告的申请给予答复告知。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款和第二十六条等规定，被告应当在15个工作日内按照申请人要求的形式予以书面答复和提供，无法提供的被告应告知原告通过其他形式获取。但是，至今已超过15个工作日，被告一直没有给予答复，也没有任何书面通知答复申请人需要延期。因此，被告的行为属于行政不作为。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第（七）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第（一）项规定，法院应维护宪法和政府信息公开条例赋予公民的合法权益，捍卫法律的公正公平公义性，响应和支持党和政府依宪治国和依法治国的战略方针，和公民一起传播正能量，实现中国梦而贡献自己的一份力量。综上，请求判令被告未在法定期限内对于原告的政府信息公开申请作出答复的行政不作为违法；判决被告未按照原告要求的形式给予答复违法，并限期作出政府信息公开答复告知书；诉讼费由被告承担。
原审法院经审理查明，2015年11月9日，原告以挂号信的形式向青岛市政府办公厅人事处邮寄政府信息公开申请表两份，本案只涉其中一份，该份申请表载明：所需信息内容为“公开你厅人事处作为青岛市政府办公厅政府信息公开工作的受理机构，严格按照青岛市政府信息公开办公室（85912121）要求在青岛市政务网公开的受理政府信息公开的电子邮箱Ｓｆｂ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ在2015年7.29、8.25、9.21、10.15收到的关于本公民申请的政府信息公开表的具体内容及青岛市政府信息公开办公室同时收到后转办督促你处及时答复公民的转办单具体内容和具体时间，并出具你处拒不严格依照政府信息公开条例第二十四条在法定期限内答复公民的具体事由及法律依据，并出具你厅人事处对此无责的法律依据”；所需信息的指定提供方式为“纸面、电子邮件”；获取信息的方式为“邮寄、电子邮件”；电子邮箱“849×××＠ｑｑ.ｃｏｍ”。11月10日，青岛市政府办公厅人事处收到该挂号信。11月16日，青岛市政府办公厅通过青岛政务网邮箱ｓｆｂ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ向原告电子邮箱“849×××＠ｑｑ.ｃｏｍ”发送电子邮件，告知其“本机关于2015年11月10日受理了您11月9日寄出的两份政府信息公开申请。您申请的信息不是《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的政府信息，现予以邮件回复，不再邮寄书面回复。请您直接向85911520咨询或向行政效能85911555投诉。”原告认为被告未在法定期限内对其申请给予答复，属于行政不作为，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，一、关于青岛市人民政府是否是本案适格被告的问题。虽然原告以“青岛市政府办公厅人事处”为收件人邮寄政府信息公开申请表、申请的内容也是有关该人事处的相关办理信息，而且也是青岛市政府办公厅通过青岛政务网邮箱ｓｆｂ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ向原告发送电子邮件，但不论是青岛市政府办公厅还是其下设的人事处均是青岛市人民政府的工作部门，均不能对外独立承担法律责任，其作为或不作为的后果均应由青岛市人民政府承担。因此，青岛市人民政府主张其不是本案适格被告诉讼主体不能成立。
二、关于被告是否存在未在法定期限、未按照原告要求的形式答复的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请的内容显然不属于上述条例规定的政府信息的范畴，被告于2015年11月10日收到原告的政府信息公开申请，于2015年11月16日以原告在申请表中指定的电子邮件的形式向其答复，告知其申请的信息不属于政府信息，已履行了相应告知义务。尽管原告庭审中主张该答复未加盖公章、未确认原告是否收到等，但鉴于原告已将该答复作为证据提交，显然被告不存在原告所称的不作为的情形。
综上，被告针对原告的政府信息公开申请行为已履行法定告知义务，法院予以支持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告贾友宝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告贾友宝负担。
上诉人贾友宝不服提起上诉，认为原审法院认定事实不清，主要证据不足，程序不合法，适用法律错误，请求撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初102号行政判决书，判令青岛市人民政府就上诉人要求的形式和内容限期重新作出具体行政行为，即依法正式、全面、完整、准确的履行政府信息公开答复职责，青岛市人民政府承担全部诉讼费用。理由如下：1、上诉人于2015年11月9日通过挂号信(挂号信单号:xa45780406837)的形式向被上诉人提出了政府信息公开申请，经查，被上诉人于2015年11月10日签收，但至今，上诉人并未收到被上诉人严格按照上诉人要求的形式和内容给予正式、准确、完整的书面形式的答复告知书，也未收到其延期告知书。就此提出起诉后，原审法院经审查，既然认定了被上诉人是适格被告，也就同时在形式和内容上认定了被上诉人在庭审中提供的青岛市政府信息公开指南中主动公开的青岛市政府信息公开办公室作为青岛市政府信息公开工作机构来答复公民依申请公开主体资格的合法性，即被上诉人答复公民依申请公开的正规合法的电子邮箱应为ｚｆｘ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ，而非办公厅人事处的ｓｆｂ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ。2、虽然上诉人也提供了被上诉人辩称的其办公厅人事处电子邮箱的答复邮件截图，但在无论庭审中还是庭前上诉人于15年12月17日向山东省政府提出的复议请求事项，均表明了上诉人并不知晓被上诉人已在法定期限内履行了答复告知义务，更何况省政府还延期审查答复，而且被上诉人也无任何证据证明其非正式不合法的答复主体办公厅人事处在上诉人收到后己向上诉人确认其己收到并知晓，况且更无任何证据证明上诉人能确认该答复邮箱所属主体的真实身份。事后，直到收到山东省政府作出的鲁政复驳字2015第634号决定，上诉人才从垃圾邮箱里找到由被上诉人办公厅人事处作出的答复，但发现该邮箱答复正文内容并无落款主体更无单位盖章，而落款只有2015年11月16日，更无被上诉人依法应告知的对其答复不服的救济途径，故被上诉人不能提供证据证明该答复具有法律效力及上诉人在法定期限内收到且知晓其已履行法定告知义务。同时，根据国办发[2010]5号第二条，行政机关向申请人提供政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在诉讼或行政程序中作为书证使用及第六条：对于申请事项不属于政府信息公开工作范畴，应主动与申请人沟通，尽量取得申请人的理解。在答复申请时，要依法有据、严谨规范、慎重稳妥。而被上诉人办公厅人事处作出的电子邮件答复，显然属于答复形式和主体均不合法，答复内容不规范不完整，申请人并不能作为书证使用的不具有任何法律效力的答复。原审法院仅以上诉人将该答复作为证据提交而认定被上诉人已在法定期限内履行了法定的告知义务而无视上诉人的合理主张，显然有违客观公正。3、原审判决查明事实不清。关于青岛市政府是否为适格被告相关认定，原审法院已认定青岛市政府是适格被告，这点并无异议,但被上诉人已在庭审中明确了该机关负责信息公开工作的部门为青岛市政府信息公开办公室，而非办公厅人事处，故原审法院经审理查明，在判决书称“无论是青岛市政府办公厅还是其下设的人事处均是青岛市政府的工作部门，均不能对外独立承担法律责任，其作为或不作为的后果均由青岛市人民政府承担”，明显属于认定事实不清，而应改为“政府信息公开办还是办公厅人事处”。关于青岛市政府办公厅人事处是否为适格答复的行政主体，即其能否代表青岛市政府对外作出信息公开答复。被上诉人提交了信息公开办和办公厅人事处的信息公开指南，并明确表明青岛市政府受理依申请信息公开的适格主体为青岛市政府信息公开办公室,因此答复政府信息公开申请的正规和法定邮箱应为ｚｆｘ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ,而非办公厅人事处的ｓｆｂ×××＠ｑｉｎｇｄａｏ.ｇｏｖ.ｃｎ。故上诉人的依申请公开，依法应由青岛市政府信息公开办公室受理并答复，办公厅人事处作为该机构的内设组成机关,并不具备受理和答复依申请公开的资质,根据国办公开办函（2015)207号第一条第二点规定，被上诉人的办公厅人事处如接到后，应依法交由青岛市政府真正的政府信息公开工作机构青岛市政府信息公开办公室处理并答复，但青岛市政府信息公开办至上诉人提出申请之日也未进行过任何答复。上诉人所以提出相关申请，概因被上诉人办公厅人事处在接到多封邮件形式的依申请公开后，没有进行任何答复，侵犯了申请人的知情权和监督权等权利，况且，庭审中，被上诉人未能提供证据证明，青岛市政府信息公开的行政主体青岛市政府信息公开办公室，对上诉人2015年11月9日依申请公开作出了答复，故原审法院仅以被上诉人青岛市政府办公厅作出不具备法定效力的答复，而认定被上诉人已履行了相应告知义务，明显缺乏事实和法院依据。4、上诉人本着诚实信用原则和规范行政行为的目的,在原审中才提交了青岛市政府办公厅人事处作出回复的邮件截图，但是为说明该答复是无名答复，即该答复并未署名或落款和合理说明理由，申请人根本无从确认该邮箱答复是以何名义作出的。根据我国法律规定，该不记名或无署名的答复不符合法定形式要件要求，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第二项对于证据形式的要求，故对外不能发生法律效力，且被上诉人并未提供充足的证据证明该答复具备法定效力，因此，被上诉人答复主体和形式的不合法性，导致其并未实质履行法定职责,故原审法院认定该无任何署名和公章且非青岛市政府信息公开行政主体的邮件答复有效而予以采信，明显缺乏法律依据，证据不充足，理由不充分。5、上诉人对原审审判程序有异议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本及证据发送原告。但直到开庭之日，才给上诉人看被上诉人作出答复的证据，明显违反法定程序，导致本就信息并不对称的上诉人被庭上突然袭击，没有充分时间来核查被上诉人提交相关证据的真实性并做好相应的质证准备，致使行政相对人在信息和法律地位上存在不平等。6、对原审判决适用法律存在异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”虽然上诉人并未在诉请中提出确认无效的请求，但提出的确认被上诉人未在法定期限内答复的请求，亦等同于不予认可被上诉人办公厅人事处作出的答复的有效性，因此原审法院根据行政诉讼法第六十九条等相关规定，判定被上诉人已作出信息公开答复，明显属于适用法律错误。
被上诉人青岛市人民政府提供书面答辩意见，请求法院维持原审判决，驳回上诉人上诉。理由如下：1、上诉人诉请的客观事实不存在，被上诉人不存在行政不作为。被上诉人的政府信息公开工作机构是青岛市政府信息公开办公室，但被上诉人及其政府信息公开工作机构从未收到过上诉人诉状中提到的2015年11月9日寄出的挂号信件（挂号信单号：XA45780406837),自然也就不存在上诉人所谓的要在法定期限内履行政府信息公开的义务，不存在行政不作为更不存在重新作出符合其要求的书面答复书的问题。上诉人此项诉求无事实和法律依据，依法应予以驳回。2、被上诉人非本案适格主体，原审判决对于被上诉人是本案适格被告的认定有误。原审判决认为“不论是青岛市政府办公厅还是其下设的人事处均是青岛市人民政府的工作部门，均不能对外独立承担法律责任，其作为或不作为的后果均应由青岛市人民政府承担。因此，青岛市人民政府主张其不是本案适格被告诉讼主体不能成立”的认定有误。青岛市政府办公厅系经三定方案确定的独立政府部门，具备独立的行政诉讼主体资格。上诉人通过邮寄挂号信的方式向青岛市政府办公厅人事处提出政府信息公开申请，而办公厅人事处正是青岛市政府办公厅政府信息公开工作机构和申请受理机构，故该申请的政府信息公开主体是青岛市人民政府办公厅，且办公厅已依法对上诉人的申请给予了答复。故上诉人以青岛市人民政府作为被告提起行政诉讼不符合法律规定，原审判决关于被上诉人是本案适格被告的认定是错误的，但因该认定未影响案件的最终裁判结果，故被上诉人未上诉，现特请二审法院依法予以纠正。3、本案中，青岛市政府办公厅的答复程序合法，内容适当，上诉人的上诉理由不成立，应依法驳回。经查，青岛市政府办公厅人事处于2015年11月10日收到上诉人的政府信息公开申请，在法定答复期限内，于2015年11月16日以上诉人申请表中指定的电子邮件的形式向其答复，告知其申请的信息不属于政府信息，已履行了相应告知义务，不存在不作为的情形。并且该具体行政行为程序合法、内容适当，不存在任何瑕疵，上诉人何时查收电子邮件并不影响答复行为的合法有效性。上诉人直接向青岛市政府办公厅的政府信息公开工作机构和申请受理机构办公厅人事处申请政府信息公开，青岛市政府办公厅作为具有独立行政主体资格的政府机构，以办公厅人事处的邮箱对上诉人的申请进行答复，程序合法，答复具有法律效力。综上，上诉人申请的事项系向青岛市政府办公厅人事处提出，市政府办公厅系具备独立行政主体资格的政府机构，其受理后通过申请人指定邮件的方式给予答复，行政程序合法、内容适当，该行政行为没有任何法律瑕疵。上诉人坚持以被上诉人为本案被诉主体的请求无事实和法律依据，属于无理缠诉。请二审法院查明事实，依法驳回上诉,纠正原审不当事实认定，维持原审判决结果。
双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。
本院认为：关于上诉人所称的原审法院在开庭前未向其出示被上诉人作出答复的证据，致使上诉人没有充分时间来核查证据真实性并做好质证准备的主张，因上诉人在原审庭审中未主张新的答辩期和举证期，视为放弃了相关权利，本院对上诉人的该主张不予支持。
关于青岛市政府是否是本案适格被告的问题。青岛市政府在原审中提交的《青岛市人民政府办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》仅能证明青岛市政府办公厅为青岛市政府工作部门，但不能证明青岛市政府办公厅具有独立机关法人资格，或是法律、法规、规章授权的组织，其不能对外独立承担法律责任，不能成为本案的适格被告。青岛市政府是本案适格被告，原审法院认定青岛市政府办公厅或其下设的人事处，其作为或不作为的后果均应由青岛市政府承担，最终未支持青岛市政府关于其不是本案适格被告的主张，并无不当。
关于青岛市政府的答复是否属于行政不作为，答复是否违法的问题。申请人要求公开的政府信息，如果不是被申请的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，则该信息不属于被申请行政机关的政府信息公开范围。本案贾友宝申请的内容显然不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。对此，青岛市政府应当向贾友宝履行答复义务，青岛市政府指定内部机构负责答复工作属于行政机关内部分工的问题，其内设部门的行为法律后果均应由青岛市政府承担。青岛市政府自2015年11月10日收到上诉人的政府信息公开申请，于2015年11月16日以上诉人在申请表中指定的电子邮件进行答复，该答复有上诉人在原审中提交的答复邮件截图为证，可以视为青岛市政府履行了答复义务，答复主体、答复方式、答复内容并无不当。关于上诉人所称的答复形式，因上诉人申请公开的不属于政府信息公开的范围，只要青岛市人民政府作出答复，青岛市政府就已经履行了相应的行政义务。
综上，青岛市政府已经履行了法定的答复义务，原审法院判决驳回了贾友宝的请求并无不当。本院对于上诉人贾友宝的上诉请求，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾友宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 宋海东
二〇一六年十一月三日
书 记 员 王超群