陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）陕行终字第00003号
上诉人（原审原告）张建荣，男，汉族。
被上诉人（原审被告）凤翔县人民政府。
法定代表人霍铁桥，该县县长。
委托代理人刘永卫，凤翔县工信局干部。
委托代理人蒲周勤，陕西秦雍律师事务所律师。
上诉人张建荣因诉凤翔县人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服宝鸡市中级人民法院（2014）宝中行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月10日公开开庭审理了本案。上诉人张建荣，被上诉人凤翔县人民政府的委托代理人刘永卫、蒲周勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1998年2月27日，中共凤翔县委、凤翔县人民政府联合下发凤发（1998）2号《关于印发﹤凤翔县国有（集体）企业出售暂行办法﹥的通知》（以下简称“（1998）2号《通知》”），进一步规范凤翔县国有企业改制工作。1999年9月7日，凤翔县企改办作出凤企改办发（1999）05号《关于西植卫东医药化工厂出售部分产权的批复》，“一、原则同意西植卫东化工厂将部分产权出售给西安鼎天科技集团的改制意见......三、西安鼎天科技集团收购组建的新企业，可继续享受国家破产兼并有关挂账停息的优惠政策，但必须接受卫东在册职工，......”。该西植卫东医药化工厂此时的性质为国有企业。1999年10月12日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司签订《产权交易合同》、接收安置西植卫东医药化工厂职工的《协议书》，对合同双方的权利、义务以及职工接收安置等事宜进行了约定。因合同履行中情况发生变化，2000年5月30日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司书面对以上《产权交易合同》、《协议书》的内容进行变更。西安鼎天科技在接收资产和人员后，组建注册了新企业陕西卫东医药化工有限公司。新企业成立后，原西植卫东医药化工厂继续存在，剩余职工及部分资产和相关债务留在西植卫东医药化工厂。
原审另查，1998年12月5日，原告张建荣因与改制前的西植卫东医药化工厂发生劳动争议，向凤翔县劳动仲裁委员会提出仲裁申请。1999年10月25日，凤翔县劳动仲裁委员会作出劳仲案字（99）01号《劳动争议仲裁裁决书》，确认1986年至仲裁裁决书作出之日原告与西植卫东医药化工厂之间存在劳动关系。2001年11月30日，宝鸡市劳动局批准原告张建荣退休。
2014年4月2日，原告张建荣以被告凤翔县政府在西植卫东医药化工厂的改制过程中不履行法定职责，造成原告未得到及时安置并对其合法权益造成损害为由，向本院提起行政诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《工业企业法》）第五十五条规定“政府或者政府主管部门依照国务院规定统一对企业下达指令性计划，保证企业完成指令性计划所需的计划供应物资，审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划；......。”、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转换经营机制条例》）第四十二条规定“为确保企业财产所有权，政府及其有关部门分别行使下列职责：......；（四）决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并（不含兼并）、分立、终止、拍卖；批准企业提出的被兼并申请和破产申请；......”。对企业提出的被兼并申请，政府及有关部门依法具有是否批准的行政职能。本案中，西植卫东医药化工厂性质为国有企业，凤翔县企改办作为凤翔县政府成立的临时工作机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义对“关于西植卫东医药化工厂出售部分产权的请示”作出的（1999）05号《批复》，行使批准西安鼎天科技集团收购西植卫东医药化工厂的行政职能，凤翔县政府依法应当承担相应的法律责任，被告主体适格。因此，本案的争议的焦点为，被告在行使批准西植卫东医药化工厂进行企业改制过程中，是否具有及时安置原告的法定职责、被告是否对原告的损失进行行政赔偿。《工业企业法》第五十六条“政府有关部门按照国家调节市场、市场引导企业的目标，为企业提供服务，并根据各自的职责，依照法律、法规的规定，对企业实行管理和监督。（一）制定、调整产业政策，指导企业制定发展规划。（二）为企业的经营决策提供咨询、信息。（三）协调企业与其他单位之间的关系。（四）维护企业正常的生产秩序，保护企业经营管理的国家财产不受侵犯。（五）逐步完善与企业有关的公共设施”、《转换经营机制条例》第四十条“按照政企职责分开的原则，政府依法对企业进行协调、监督和管理，为企业提供服务”，明确了按照“政企分开”的原则确定国有企业与政府之间的关系。《转换经营机制条例》第十六条第一款“企业享有联营、兼并权。企业有权按照下列方式与其他企业、事业单位联营：（一）与其他企业、事业单位组成新的经济实体，独立承担民事责任，具备法人条件的，经政府有关部门核准登记，取得法人资格；（二）与其他企业、事业单位共同经营，联营各方按照出资比例或者协议的约定，承担民事责任；（三）与其他企业、事业单位订立联营合同，确立各方的权利和义务，联营各方各自独立经营、各自承担民事责任”。第十七条第一款规定“企业享有劳动用工权”，明确了兼并企业与被兼并企业之间、企业与职工之间的权利、义务关系。本案中，被告凤翔县政府批准西植卫东医药化工厂的改制意见及其与西安鼎天科技公司签订的《协议书》，并要求组建的新企业接收西植卫东医药化工厂在册职工，做好职工安置工作，属于被告对国有企业进行协调、监督和管理的行政职责范围。被告虽然对西植卫东医药化工厂与西安鼎天公司订立的《协议书》进行批准，但其作为监督机关并不负有履行民事合同的义务，原告张建荣提供的（1998）2号《通知》与上述法律、法规规定的内容一致，亦不能证明被告在企业改制中负有实施具体安置企业职工的义务。故原告张建荣提出的争议不属于被告凤翔县政府依法具有的法定行政职责，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求依法不予支持。关于原告张建荣要求被告赔偿损失的诉讼请求，因无法认定被告具有未对原告履行法定职责的事实，即无法认定被告对原告不履行法定职责违法的事实存在，故对该行政赔偿的诉讼请求依法亦不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决驳回原告张建荣的诉讼请求。诉讼费50元，由原告张建荣承担。
上诉人张建荣上诉称：凤翔县政府及其有关部门根据（1998）2号文件依法享有国有企业出售收入，同时有义务将出售收入用于安置出售企业的职工。根据凤企改办发（1999）05号文件第三条，凤翔县企改办及凤翔县政府有督促新企业履行安置职工的行政职责，新企业未能履行义务属于违约行为，凤翔县政府未及时发现未对新企业进行制裁，是失职行为。在西植卫东化工厂转让一事中，被上诉人明知上诉人既未被安置到新企业，也未被保留在原企业，故意放任上诉人的劳动关系被悬空，导致上诉人合法权益被侵犯，对此造成的损失，被上诉人应予以赔偿。1999年10月25日凤翔县劳动仲裁委员会确认了上诉人与西植卫东医药化工厂从1996年至今的劳动关系，而西植卫东化工厂与西安鼎天科技公司签订接受安置职工协议书是在2000年5月30日，上诉人符合安置条件，而被上诉人却遗漏了上诉人。请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审所有诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人凤翔县人民政府答辩称：1998年凤翔县委、县政府联合下发凤发（1998）2号通知中对原属国有企业产权出售收入的规定，是为了进一步规范国有企业改制工作，防止国有资产流失。1999年9月7日，凤翔县企改办作出凤企改办发（1999）05号批复，是凤翔县政府严格依照《全民所有制工业企业法》第五十六条，《全民所有制工业企业转换经营机制条列》第十六条第一款、第十七条第一款、第四十条之规定对国有企业进行协调、监督和管理职责。而西北植物研究所卫东医药化工厂与西安鼎天科技实业公司签订的《产权交易合同》及《安置职工协议书》的签约主体不是凤翔县人民政府，故凤翔县人民政府作为监督机关和批准机关并不负有履行民事合同的法定义务，上诉人未得到安置与答辩人的法定职责无法律上的直接因果关系。关于西植卫东医药化工厂出售部分产权的批复是1999年9月7日作出，凤翔县劳动争议仲裁委作出的凤劳仲案第（99）01号仲裁裁决书的时间是1999年10月25日，故凤翔县政府的批复不存在故意放任上诉人的劳动关系被悬空的事实。请求：判决驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人对原审认定的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，1998年2月27日，中共凤翔县委、凤翔县人民政府根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《工业企业法》）相关规定，联合下发了凤发（1998）2号《关于印发﹤凤翔县国有（集体）企业出售暂行办法﹥的通知》。1999年9月7日，凤翔县企改办对国有企业西植卫东医药化工厂出售部分产权的改制意见作出凤企改办发（1999）05号《关于西植卫东医药化工厂出售部分产权的批复》（以下简称《批复》），“一、原则同意西植卫东化工厂将部分产权出售给西安鼎天科技集团的改制意见......三、西安鼎天科技集团收购组建的新企业，可继续享受国家破产兼并有关挂账停息的优惠政策，但必须接受卫东在册职工，......”。同年10月12日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司签订《产权交易合同》及接收安置西植卫东医药化工厂职工的《协议书》，对合同双方的权利、义务以及职工接收安置等事宜进行了约定。因合同在履行中情况发生变化，2000年5月30日，西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司书面对以上《产权交易合同》、《协议书》的内容进行变更。西安鼎天科技公司在接收资产和人员后，组建注册了新企业陕西卫东医药化工有限公司。新企业成立后，原西植卫东医药化工厂继续存在，剩余职工及部分资产和相关债务留在西植卫东医药化工厂。本案中，被上诉人凤翔县人民政府根据《工业企业法》第五十六条，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第十六条第一款、第十七条第一款、第四十条等规定作出的上述《批复》，属于凤翔县人民政府对国有企业改制进行协调、监督和管理的行政行为，作为监督机关的凤翔县人民政府，并不对西植卫东医药化工厂与西安鼎天科技公司之间订立的《协议书》负有履行民事合同的责任和义务。上诉人张建荣提出的争议不属于被上诉人凤翔县政府依法具有的法定行政职责，故其要求被上诉人凤翔县人民政府履行法定职责的上诉理由，缺乏法律依据，不能成立。1999年10月25日，凤翔县劳动仲裁委员会作出劳仲案字（99）01号《劳动争议仲裁裁决书》，确认1986年至仲裁裁决书作出之日上诉人张建荣与西植卫东医药化工厂之间存在劳动关系，该仲裁书作出时间在上述《批复》之后，不存在被上诉人凤翔县人民政府故意放任将上诉人劳动关系悬空的情形。上诉人张建荣所称其劳动关系没有具体落实一节，可通过其他途径寻求解决。上诉人张建荣要求被上诉人凤翔县人民政府赔偿损失的上诉理由，因无法认定被上诉人凤翔县人民政府具有对上诉人不履行法定职责的事实存在，故其要求行政赔偿的上诉理由亦缺乏事实和法律依据，上诉理由不能成立。
综上，上诉人张建荣上诉理由缺乏事实和法律依据，上诉理由不能成立，依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人张建荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘京玺
审 判 员 郭顺利
代理审判员 刘伟夫
二〇一五年四月二十日
书 记 员 刘仕航