四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）广行终字第19号
上诉人（原审被告）苍溪县人民政府。
法定代表人杨祖斌，县长。
委托代理人黄晓波。
委托代理人江毓建。
被上诉人（原审原告）李泽均。
被上诉人（原审原告）ＸＸＸ。
被上诉人（原审原告）李建华。
被上诉人（原审原告）李建蓉。
被上诉人（原审原告）李郡山。
被上诉人（原审原告）李泽居。
被上诉人（原审原告）李晓强。
诉讼代表人李郡山。
诉讼代表人李泽居。
上列被上诉人共同委托代理人陈文超，四川鉴平律师事务所律师。
原审第三人伏连才。
原审第三人袁福明。
原审第三人伏鹏宇。
原审第三人何小兰。
上列第三人共同委托代理人文金学，四川西华律师事务所律师。
上诉人苍溪县人民政府因与被上诉人李泽均、ＸＸＸ、李建华、李建蓉、李郡山、李泽居、李晓强及原审第三人伏连才、袁福明、伏鹏宇、何小兰土地行政管理一案，不服广元市昭化区人民法院（2014）昭化行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的委托代理人黄晓波与被上诉人的诉讼代表人李郡山及委托代理人陈文超、原审第三人的委托代理人文金学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：七原告父亲李震川于2003年元月10日去逝，母亲王翠萍于1998年9月26日去逝。李震川、王翠萍生前在苍溪县东溪镇勤俭村一组修建住房一套，并办理了苍国用（91）字第01957号国有土地使用证，土地使用证上登记土地使用权人为李正（震）川，使用权面积为229.69平方米，但未办理房屋产权登记。李震川、王翠萍去逝后，因七原告均在外地经商居住，东溪镇的老房子无人管理，2003年3月17日，李泽均租赁给伏连才使用，租赁期间从2003年4月1日至2005年4月1日止。2010年4月2日，伏连才以购买的李震川、王翠萍所有房屋为由在东溪镇国土所办理土地变更登记手续，由伏连才提交了四第三人的相关身份证明，并由四第三人委托东溪镇国土所工作人员袁净杰全权办理国有土地登记手续。在被告提供的证据中，有“登记申请人”一栏中署名为李正川、王翠萍的土地登记申请书，有李震川、王翠萍常住人口登记卡和身份证号，但无李震川、王翠萍身份证复印件，李震川原国有土地使用证，相关部门的证明及两份由死者签名盖章的虚假购房协议复印件。2010年5月28日国土管理部门对李震川、王翠萍转让给四第三人的土地变更登记进行了公告。2010年8月25日，苍溪县国土资源局将苍国用（91）字第01957号国有土地使用证注销，由苍溪县人民政府给四第三人颁发了苍国用（2010）字第2142号国有土地使用证，使用面积变更登记为244.20平方米，终止日期为2080年8月12日。2012年5月9日七原告以四第三人为被告向苍溪县人民法院提起民事诉讼，2013年3月14日苍溪县人民法院作出（2012）苍溪民初字第1168号民事判决，认定2002年4月30日签订的两份购房协议为虚假协议，判决本案房屋买卖合同和土地转让无效，四第三人不服提起上诉。2013年7月2日广元市中级人民法院作出（2013）广民终字第381号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：国土资源部《土地登记办法》第四十条规定“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”，《土地登记办法》第七条规定“土地登记应当由当事人共同申请”，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第三款规定“房地产转让或者变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”。根据以上规定，房地产转让后的土地变更登记应当是土地使用权转让人和受让人共同申请，先申请房产变更登记，双方当事人再持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，进行土地权属变更登记。而本案中，被告在没有房产变更登记的情况下，就直接进行土地权属变更登记，属于严重违反法定程序的违法行政行为，且在办理土地权属变更登记过程中，也违反了相关程序。一是对土地登记申请人审查不严，《土地登记办法》第九条第三款规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政管理部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”，李震川、王翠萍已去逝，被告提供的李震川、王翠萍的身份信息及有李震川、王翠萍签名的土地登记申请书明显属于虚假，作为土地变更登记的一方申请人根本不存在，因此，被告辩称的只对申请人提供的材料作形式审查的理由不成立；二是东溪镇国土所工作人员既是四第三人办理土地变更登记的委托代理人，又是办理该土地变更登记的地籍调查员，明显不合法；三是土地登记审批程序不合法，未尽审核职责，被告提供的土地登记审批表中登记申请人李正川的“证件种类”一栏为身份证，而被告未提供李正川的身份证复印件，在“国土资源行政主管部门初核意见”一栏中未填写审查人土地登记上岗资格证号，无法证实审查人是否取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗资格证书。被告作出的土地变更登记采用的主要证据是2002年4月30日李正川、王翠萍与伏连才、袁福明签订的购房协议和同日李正川、王翠萍与伏鹏宇、何小兰签订的购房协议，被告已尽到合理审查义务，但根据庭审查明的事实，该两份购房协议经县、市两级人民法院判决认定为虚假协议，因此，被告作出的土地变更登记事实不实，证据不足。综上所述，被告作出的土地变更登记程序违法，主要证据不足。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定判决：撤销被告苍溪县人民政府2010年8月25日为第三人伏连才、袁福明、伏鹏宇、何小兰颁发的苍国用（2010）第2142号国有土地使用证；本案受理费50元，由被告苍溪县人民政府负担。
宣判后，苍溪县人民政府向本院提起上诉，请求撤销一审判决对于上诉人做出的土地变更登记程序违法的认定。其主要上诉理由为：1、申请材料实质内容的真实性应由申请人负责，登记机关仅应进行形式审查，一审判决认定“对土地登记申请人审查不严”是加重了行政机关的责任；2、国土所工作人员袁净杰未实际参与办理土地变更登记的委托事务，故委托是否合法不能作为认定程序违法的理由；3、申请人的身份证明材料不仅仅限于身份证，户口簿同样具备合法有效的身份证明功能，且审查人上岗证未书写资格证号仅属文书瑕疵，不影响登记审批，故不能以此认定审批程序不合法；4、由于涉案房屋一直未办理房屋产权登记，地震后造成房屋部分垮塌，因该特殊情况不能补办房屋所有权证，故未先行房产变更登记即直接办理土地变更登记，并无错误。综上，该案土地变更登记所依据的转让证明材料虚假，土地权变更丧失基础，理应依法撤销变更登记，一审就此判决并无错误，但行政机关严格按法定程序办理，而一审认定上诉人程序违法，加重了行政机关的责任，有失公允。
被上诉人答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人辩称：对于一审认定的事实无异议，请求法院依法判决。
经本院二审审理查明的事实与原审一致，予以认定。本案二审中，各方当事人均未提交新的证据。
本院认为：本案的争议焦点是上诉人在办理涉案土地使用权变更登记过程中程序是否违法。其一，《土地登记办法》第七条规定“土地登记应当由当事人共同申请”，涉案土地并无法律规定可单方申请的情形，故应由双方共同到场申请办理土地使用权变更登记手续，而本案中在无本人持有效身份证件到场确认的情况下，上诉人在李震川、王翠萍早已死亡的情况下，仅凭有署名为李震川、王翠萍的土地登记申请书即确认土地变更登记为该二人的真实意思表示，明显审查不严。其二，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（六）项规定，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让，涉案土地上的房屋未办理房屋产权登记不符合房产转让的前提条件。《土地登记办法》第四十条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款均规定，先办理房产变更登记，再凭变更后的房屋所有权证书及其它相关证明材料申请土地使用权变更登记。上诉人在涉案土地上的建筑物无明确的房屋权属登记及房屋产权变更登记的情况下直接办理土地变更登记，不符合法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，其请求撤销一审判决对于上诉人作出土地变更登记程序违法的认定，本院不予支持。
原审判决撤销上诉人为原审第三人颁发的苍国用（2010）第2142号国有土地使用证，处理结果符合法律规定，诉讼各方均无异议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苍溪县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李家祥
代理审判员 郁华冰
代理审判员 赵冬梅
二〇一四年十二月九日
书 记 员 刘雪松