福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第399号
上诉人（原审被告）福州市城乡规划局，住所地福州市群众东路97号。
法定代表人陈勇，局长。
委托代理人庞伟涛、吕猷，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）李欣，女，汉族，1955年4月11日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人彭离卿，女，系上诉人李欣之母，汉族，1927年10月27日出生，住福州市鼓楼区冶山路**号*座206，公民身份号码3501021927********。
原审第三人靳宏锐，男，汉族，1986年10月28日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人张晓扬，男，汉族，1954年11月18日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人陆丽华，女，汉族，1946年12月11日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人张晏榕，男，汉族，1972年3月13日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人陈奋德，男，汉族，1943年11月5日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人杨玉梅，女，汉族，1951年1月8日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人李红，女，汉族，1956年3月11日出生，住福州市鼓楼区。
原审第三人靳宏锐、张晓扬、陆丽华、张晏榕、陈奋德、杨玉梅、李红7人推荐张晓扬、李红、陈奋德为诉讼代表人。
上诉人福州市城乡规划局因被上诉人李欣诉其城市规划管理一案，不服福州市台江区人民法院（2015）台行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，李欣、彭离卿与靳宏锐等7人均为林业厅宿舍6号楼3梯业主。林业厅宿舍6号楼3梯位共有8层楼，16户业主。2013年11月13日，靳宏锐等同意加装电梯的业主在小区公示栏、6号楼3梯楼道口就加装电梯事宜张贴公示，公示期间为2013年11月13日至2013年12月12日。公示期间，李欣对加装电梯提出了异议。同年8月26日，同意加装电梯的3梯业主与李欣于省林业厅老干部活动中心就加装电梯一事进行协调。协调后张晏榕再次通过手机短信与李欣进行协商，协商过程中李欣曾表示“一直没反对做电梯希望做无障碍电梯”。后靳宏锐等7人及该梯位其余5名业主以“鼓楼区冶山路10号省林业厅宿舍6号楼3梯位”之名义向福州市城乡规划局提交《关于福州市鼓楼区冶山路10号省林业厅宿舍6#楼第3梯间既有住宅申请增设电梯的报告》及增设电梯后总平面图、建筑单体平面、立面图、业主住户签字意愿书、承诺书、公示证明、公示照片等相关材料并委托该梯505业主黄榕生代理办理加装讼争电梯相关事项。福州市城乡规划局在对上述申请材料进行审查后，于2014年12月10日作出榕规（2014）建技审字第00491号《关于福州市鼓楼区冶山路10号省林业厅宿舍6号楼3梯加装电梯项目项目建筑设计方案规划审查意见单》，该《审查意见单》（以下简称《审查意见单》）的主要内容为：依据相关规划法规、规定对福州市鼓楼区冶山路10号林业厅宿舍6号楼3梯位业主报送的建设项目建筑设计方案进行技术审查，根据《关于福州市既有住宅增设电梯的若干意见（暂行）》，鉴于该电梯加建方案满足相关规划要求，申请加建方业主已满足本梯位三分之二以上业主要求，原则同意该电梯加建通过规划技术审查报备，同时申请方业主仍须做好与反对方业主的沟通协调工作。涉及加建电梯方案中小区内通道、绿地调整问题，建设方应征求小区物业及相关利害关系人意见后方可实施。按照前述《若干意见》精神，申请业主应将该方案同步向消防部门报备审核，在满足消防及结构安全基础上建设实施。涉及供水、供电、煤气、电信等管道移位的应向相关部门报批。申请业主应按《若干意见》要求委托设计、施工及监理，并按相关规定做好电梯的检测、验收等工作。方案实施期间如遇纠纷及异议，相关业主应停工协调，自行处理相关异议。该《审查意见单》落款处加盖的公章为“福州市城乡规划局建设规划处”。2014年12月17日，李欣向福州市城乡规划局申请公开林业厅宿舍6#楼3梯加装电梯设计方案及相关申请材料，该局遂于2015年1月7日向李欣公开了被诉《审查意见单》及相关公示材料。李欣获取该《审查意见单》后向福州市人民政府提起行政复议，市政府于2015年2月12日作出榕政行复（2015）14号《行政复议决定书》，维持了福州市城乡规划局作出的榕规（2014）建技审字第00491号《审查意见单》。李欣不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查，在省林业厅宿舍6号楼3梯电梯加建电梯方案未经被告规划技术审查之前，建设单位曾先行进行电梯基坑施工。李欣及彭离卿曾就该问题数次向“12345”福州市民呼叫中心及省林业厅宿舍小区业委会投诉。福州市城乡规划局及鼓楼区城市管理执法局均对该问题进行了处理，要求建设单位立即停止建设、按程序办理规划技术审查手续并做好业主之间的沟通协调工作。该电梯于2015年1月8日开始吊装安装，目前电梯已安装完毕并投入使用。
再查，原审法院经向福州市城乡规划局询问，确认被诉《审查意见单》上记载的“并已通过公示（2013-11-13至2014-12-12，…）”中公示日期为笔误，实为“2013-11-13至2013-12-12”。
原审法院认为，依《福建省关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》，福州市城乡规划局是负责审定建筑设计方案的行政机关。该局在对靳宏锐等12名业主提交的申请报告及相关材料进行审查后，作出的榕规（2014）建技审字第00491号《审查意见单》认定事实基本清楚，符合相关规范性文件规定。依法律规定，行政机关应以自己的名义履行法定职责而不应以其内设机构的名义作出行政行为，但该《审查意见单》落款处加盖的公章为“福州市城乡规划局建设规划处”，而非“福州市城乡规划局”，故被诉行政行为违反法定程序，依法应予以撤销。但鉴于林业厅宿舍6号楼3梯位12户业主已自行出资向电梯公司交纳各类费用约165000元，且该梯位多数业主年逾花甲，加之电梯目前已吊装完毕并投入使用，若撤销被诉《审查意见单》恐对该梯诸多老年业主的经济、生活造成重大影响，故应确认被诉行政行为违法。李欣主张要求福州市城乡规划局公开书面道歉及要求该局赔偿其精神损失费300元的请求缺乏事实、法律依据，不应予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告福州市城乡规划局作出的榕规（2014）建技审字第00491号《关于福州市鼓楼区冶山路10号省林业厅宿舍6号楼3梯加装电梯项目项目建筑设计方案规划审查意见单》违法。二、驳回原告李欣的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告福州市城乡规划局负担。
上诉人福州市城乡规划局不服原审判决，向本院提起上诉称：榕规（2014）建技审字第00491号《审查意见单》的作出符合法律规定。依据《福州市人民政府办公厅转发城乡规划局关于福州市既有住宅增设电梯的若干意见（暂行）的通知》（榕政办（2013）163号）规定，申请加建电梯业主应在对电梯加建初步方案能够达成共同意愿的情况下，将拟增设电梯的涉及方案向相关主管部门报备审查。答辩人提供的技术审查意见单位方案报备意见，不是具体的行政许可，由局所属业务处室出具本项目技术审查报备意见，不涉及违法。上诉人请求：撤销原审判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李欣辩称：原审法院依法对该案的审理符合法律规定，作出的判决认定的事实清楚，基本符合事实，适用法律正确。1、《审查意见单》是上诉人依职权作出的带行政许可的具体行政审批行为。根据榕政办（2013）163号文的规定，上诉人具有对我市既有住宅增设电梯的审查审批职权，上诉人建设规划处依该局行政职责分工代上诉人拟定《审查意见单》并颁发给具体的建设单位。2、《审查意见单》是给加建电梯报建方报建项目的批复并用于后续申报消防、电力等各种审批备案合法手续的基础，是对外带有行政许可性质的具体行政审批行为。《国家行政机关公务处理办法》国发（2000）23号第十五条规定：部门内设机构处办公厅（室）外不得对外正式行文。《审查意见单》文书署名为“福州市成效规划局”，章却为“福州市城乡规划局建设规划处”，公文违法。同时，违法《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。3、违法批复先建后报批属违法建设。被诉电梯在2014年12月10日前在未取得《审查意见单》之前就已私自动工，《审查意见单》的作出使违法修建的电梯井得以续建。4、上诉人的违法行为给被上诉人房屋的采光、通风、生活环境造成不利影响。被上诉人请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人彭离卿向本院提交书面答辩意见称：同意原审法院的审判结论，请求：维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人靳宏锐、张晓扬、陆丽华、张晏榕、陈奋德、杨玉梅、李红等7人辩称：1、诉争电梯经该梯三分之二以上的业主申请审批加装电梯方案，满足加装相关文件要求；2、就加装诉争电梯事宜，小区物业曾先后两次进行问卷调查，征得第三梯位三分之二以上业主同意，并于2013年11月13日至12月12日在小区公示栏及楼梯门前张贴公告，除李欣有意见外，第三梯位其余业主未提出异议；3、第三梯位高层的业主曾分批多次到李欣家进行协商沟通，协调过程中，李欣亦曾先后两次收取第三梯位其余业主给付的补偿金共计20000元；4、讼争电梯在2013年由小区业委会统一申请审批，2015年取得合法手续后开展建设，不存在未批先建的情况，前期工作只是为了进行电缆、自来水、煤气等基础勘查和清理；5、讼争电梯不可能影响李欣住宅的光线、亦不侵害原告的隐私权等权利。靳宏锐等7人请求：支持上诉人的上诉请求。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院对此予以确认。
本院认为，根据《福建省关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》第五条：“……（二）办理规划审批手续。由建设单位向所在地城乡规划主管部门申请办理规划审批手续。原建筑未预留电梯井的，建设单位应当办理规划审批，经规划主管部门审定建筑设计方案，并办理批前公示后，申请领取建设工程规划许可证。……”的规定，上诉人福州市城乡规划局是负责审定我市城市既有住宅增设电梯规划审批的行政机关，上诉人具有作出被诉《审查意见单》的法定职责。依法律规定，行政机关应以自己的名义履行法定职责，上诉人不应以其内设机构的名义作出行政行为，但该《审查意见单》却以“福州市城乡规划局建设规划处”名义作出，故被诉行政行为违反法定程序，依法应予以撤销。上诉人关于被诉行政行为不是具体的行政许可，由局所属业务处室出具《审查意见单》不涉及违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
对老旧小区增设电梯属于我市推进“居家养老”的公益性项目，鉴于林业厅宿舍6号楼3梯位12户业主已自行出资向电梯公司交纳各类费用约165000元，该梯位多数业主年逾花甲，加之电梯目前已吊装完毕并投入使用，若撤销被诉《审查意见单》恐对该梯诸多老年业主的经济、生活造成重大影响，且上诉人经对靳宏锐等12名业主提交的申请报告及相关材料进行审查后作出《审查意见单》，认定事实基本清楚，符合相关规范性文件规定。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定判决确认被诉行政行为违法，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人福州市城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 翁小明
代理审判员 蔡陈飞
代理审判员 曾 莹
二〇一五年十一月七日
书 记 员 杨华栋
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。