山东省莱州市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）莱州行初字第19号
原告：山东广电网络有限公司莱州分公司。
负责人：殷立军，经理。
委托代理人：曲颂军，山东一天律师事务所律师。
被告：莱州市安全生产监督管理局。
法定代表人：于连堂，局长。
委托代理人：郝松山，莱州市安全生产监督管理局法制科科长。
委托代理人：王锋，莱州市安全生产监督管理局监察大队中队长。
原告山东广电网络有限公司莱州分公司不�被告莱州市安全生产监督管理局安监行政处罚，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于同年6月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人曲颂军、被告委托代理人郝松山、王锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莱州市安全生产监督管理局于2014年3月27日对原告作出（莱）安监管罚（2014）03—01号行政处罚决定书，内容为：“违法事实及证据：在仲院广电网络工程建设中，未严格检查施工人员的资质，未签订施工合同，明知有施工人员在仲院葛城地段为其施工，未安排管理人员到现场进行监督和管理，对工程施工安全监管失控。导致发生一起一般生产安全事故。事故发生后未向安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门进行报告，对事故的发生负�主要责任。主要证据有现场照片、询问笔录等。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第十六条，第十七条第四项、第六项，第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第三十七条第一项和《生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法》（安监总政法（2011）91号）第十三条的规定，决定给予壹拾伍万元人民币罚款的行政处罚。”被告于2014年6月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、莱州市公安局对邱某某制作的询问笔录。证明：一、仲院广电站有线电视杆线建设项目施工合同拟定及施工过程；二、10月18日事故发生后接到葛城工地施工人员电话情况报告；三、当日就上报仲院广电站领导；四、原告未履行安全生产隐患排查和督导检查职责。
2、被告对刘某制作的询问笔录。证明刘某知道事故现场是在仲院葛城工地，并将事故情况向公司副经理叶延进、于某某进行了汇报。
3、被告对于某某制作的询问笔录。证明仲院广电站副站长刘某向其汇报过安全生产事故有关情况。
4、被告对原告公司经理殷某某制作的询问笔录。证明原告公司副经理于某某向其汇报过安全生产事故有关情况。
5、莱州市公安局对刘甲制作的询问笔录。证明：一、承包合同拟定过程；二、工程施工过程；三、事故现场不是在梁郭秦家，而是在仲院葛城村。
6、被告对张某制作的询问笔录。证明：一、施工过程仲院广电站提供施工材料情况；二、事故发生后给邱某某电话报告事故情况。
7、被告对徐某甲制作的询问笔录。证明当天下午仲院广电站姓邱的工作人员和一个不认识的人到了医院，证明原告工作人员当天下午就知道在仲院葛城工地发生了安全生产事故。
8、莱州市公安局、被告分别�徐某乙制作的询问笔录。证明山东金蜂星电子科技有限公司和刘甲之间不存在工程承包关系，刘甲等人不是该公司派出施工人员。
9、莱州广电网络公司有线网络工程建设施工合同。证明：一、合同没有有关山东金蜂星电子科技有限公司的任何内容；二、合同没有有关安全生产协议的内容。
10、行政处罚决定书。
11、文书送达回执。
12、立案审批表。
13、关于《莱州市郭家店镇仲院广电网络工程“10.18”高处坠落事故调查处理报告》的请示。
14、莱州市人民政府关于对《莱州市郭家店镇仲院广电网络工程“10.18”高处坠落事故调查处理报告》的批复。
15、行政处罚集体讨论记录。
16、听证告知书。
17、行政处罚告知书。
18、案件处理呈批表。
19、结案审批表。
20、听证报告书。
10—20号证据证明被告严格按照法定程序调查处理。
21、法律依据：《中华人民�和国安全生产法》第九条、第四十一条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十二条（安监总局第16号）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第九条、第十九条、第二十二条、第三十七条、《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（安监总局令第13号）第三条、《生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法》（安监总政法（2011）91号）第十一条、《山东省安全生产条例》第二条、第四条、第十八条、《山东省安全生产监督管理规定》第九条规定。
原告诉称，被告所作（莱）安监管罚（2014）03—01号行政处罚决定书认定的事实缺乏证据。理由是：1、关于未严格检查施工人员的资质：根据山东金蜂星电子科技有限公司法定代表人徐某乙和刘甲、刘乙、徐某甲、宿某某等人在莱州市公安局所作询问笔录，以及原告提供的�甲等人施工驾驶的工程车门徽标志公司名称，能够证实：（1）山东金蜂星电子科技有限公司是一家具备光缆架设施工资质的企业；（2）刘甲是青岛琛才皓人力资源服务有限公司劳务派遣到山东金蜂星电子科技有限公司的施工负责人。（3）包括死者刘某某以及刘乙、徐某甲、宿某某、张乙在内的人员都是经刘甲、张某介绍，属于山东金蜂星电子科技有限公司的施工人员。（4）在涉案工程施工前，山东金蜂星电子科技有限公司承揽了烟台移动公司的光缆架设工程，是金蜂星公司的项目经理张甲联系的刘甲等人具体进行的施工，施工所用工具及工程车都由金蜂星公司配备。现行国家标准中并没有规定光缆架设施工人员必须具备专业资质或上岗证等强制性要求，正因原告确定山东金蜂星电子科技有限公司具备光缆架设施工资质，刘甲等人是该公司的施工人员，才与山东�蜂星电子科技有限公司确立了工程施工承包关系。被告认定原告未严格审查施工人员的资质有失公允。2、关于涉案施工工程合同的签订：根据刘甲的讯问笔录可以看出，当时原告所属仲院广电站是拟定合同并交给了张某，是刘甲没有通报金蜂星项目经理张甲并及时签订合同，未签合同的责任不在原告。3、关于施工现场安全监管：从邱某某的询问笔录可以看出，刘甲负责的施工人员进行涉案工程的施工，是什么时间有空就直接到工地干活，事先并不通知原告及相关人员，导致原告无法对其进行施工现场安全监管。且涉案广电网络线缆架设工程的施工范围绵延几公里，之间横跨村庄、田野、水塘等多种地形、地貌，以对封闭工程施工安全监管准则要求这样的施工工程安全监管不切合实际。所以，完全认定原告施工现场监管失控不符合本案事实。4、关于事后调查及报告：根据邱某某的笔录、刘甲、刘乙、徐某甲、宿某某等人笔录可知，向公司以及公安机关报案的事发地点非原告所属郭家店镇仲院葛城村施工地点，原告在尚不明确是否发生伤亡事故的情况下，不可能贸然呈报安监等相关部门，且原告认为山东金蜂星电子科技有限公司应该为事故发生单位，其负有报告、调查的法定义务和责任。二、被告依据《中华人民共和国安全生产法》等相关规定认定原告为涉案事故的生产经营单位是错误的。刘某某是山东金蜂星电子科技有限公司涉案工程施工人员，山东金蜂星电子科技有限公司未对刘某某等劳务派遣人员进行施工技能以及安全教育的培训和学习，导致刘某某不戴安全帽施工、失足跌落而致身亡，金蜂星公司才是涉案事故的生产经营单位，应对事故负有行政及民事等法律责任。综上，被告作出的行政处罚缺乏违法事实认定证据�认定的生产经营单位主体错误，请求人民法院依法撤销。原告为证明自己的主张，提交了如下证据：
1、鲁BL5Q**厢式货车照片五张、该车辆的行驶证正副页影印件三张、环保检验标准副本一张、车辆购置税完税证明正副页影印件二张。证明基于事故中施工人员刘甲等人驾驶的车辆鲁BL5Q**厢式货车的所有权人是施工人员的劳务派遣用工单位山东金蜂星电子科技有限公司，原告才认为涉案工程的施工单位是山东金蜂星电子科技有限公司。上述证据足以构成合同法第四十九条所规定的表见代理。
2、施工前原告从网上调取的金蜂星公司的网上电子登记信息三张。证明金蜂星公司是合法注册的企业，拥有涉案工程的施工资质。
被告辩称，一、查明的安全生产责任事故事实。2013年10月25日，被告接到电话举报称：10月8日，莱州市移动公司在朱桥镇梁郭拉网线的施工过程中，�人刘某某不慎从梯子上跌落，致头部受伤，现在人民医院抢救中，医生宣布已经脑死亡。朱桥镇梁郭拉网线施工单位隶属于山东金峰星电子股份科技有限公司，请予以查处。经市公安局对事故进行调查证实，刘某某死亡事故现场不在莱州移动公司的梁郭秦家施工现场，而是在仲院葛城村，工程项目为仲院广电站有线电视杆线建设。项目主体为山东广电网络有限公司莱州分公司（以下简称莱州分公司）。经调查查明：2013年8月份，莱州市朱桥镇刘家村刘甲、朱桥镇上坡村张某，经人介绍认识了莱州分公司仲院广电站职工邱某某、站长刘某。仲院广电站与刘甲、张某二人口头商定，由刘甲、张某等人为莱州分公司仲院广电站有线电视杆线建设工程进行施工，工程内容为立线杆、拉钢绞线和挂光缆。仲院广电站站长刘某向张某提供了《莱州广电网络工程有限公司有线网络工程建设施工合同》。张某将合同交给刘甲后，刘甲没有签订。后仲院广电站为施工人员提供了电线杆等材料，刘甲组织宿某某、刘某某等人员进行施工。2013年10月18日上午，施工人员刘某某在架线时不慎从施工梯子上坠落致头部受伤，经抢救无效于2013年10月28日死亡。上述事实有莱州市公安局及我局对刘甲、张某等施工人员；对仲院广电站邱某某、刘某等莱州分公司相关人员；对山东金蜂星电子科技有限公司法定代表人徐某乙制作的询问笔录和现场照片予以证实。二、对原告违法行为的认定。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条、《广播电视管理条例》第二十二条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十二条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条、第三十八条、《生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法》第十一条规定，被告对原告作出罚款15万元的处罚，处罚适当。原告没有依法履行安全生产监督职责，对事故的发生负有责任。被告作出的（莱）安监管罚（2014）03—01号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，请依法予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
1、原告对被告提交事实证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告没有提交全部事实证据。原告主张，在听证过程中还有青岛琛才皓人力资源服务有限公司与山东金蜂星电子科技有限公司签订的劳务派遣协议、劳务派遣单以及金蜂星公司刘甲等人交纳保险费单据复印件等证据。认为：一、邱某某笔录证实了涉案工程是在2013年7月份，当时金蜂星公司正为移动公司施工，原告想签合同并提交了施工合同，是施工人没有签订。二、刘某的笔录证实了�甲等人是以金蜂星名义与其谈合同，并拿走了该合同。三、于某某笔录能够证实施工队是在没有签订合同之前就开始干了，因刘甲报假案、对事故存疑，所以没有报告。四、殷某某笔录能证实公司对工程的要求是先签合同后施工。五、刘甲的笔录证实在事发后报假案，原告将施工合同交给了他，但没有签订，其他人员没有经过金蜂星公司技能和安全的培训。六、张某笔录证实了从刘某处拿回了合同。七、徐某甲笔录能证实合伙报了假案、没有经过公司培训、公司也没有制定安全生产的规章制度。八、徐某乙的笔录能证实刘甲等人是其公司的被劳务派遣劳动者，事发后报案的地点是朱桥镇秦家村。九、被告提交的报案记录证实受害人刘某某的妻子徐某称拉网线的施工队属于金蜂星公司。
原告对被告提交程序证据的真实性没有异议。但认为：一、将原告界定为承担事�的主要责任不予认可。金蜂星公司作为刘甲等人的劳务派遣用工单位没有按照劳动合同法第六十二条第四款之规定对派遣人员进行工作岗位必需的培训，没有制定安全生产的规章制度，其过错相对未签订合同发生安全生产事故的概率更大。本次事故的主要责任应由金蜂星公司承担。二、市政府批复虽界定原告承担管理责任，但遗漏了金蜂星公司这一行政相对主体以及所应承担的责任。
2、经质证原告提交的证据，被告认为，原告提交的证据与本案没有关联，照片虽然是真实的但与本案没有关联性。“莱州广电网络工程有限公司有线网络工程建设施工合同”中的建设方并非原告单位，施工方没有人签字。合同才是认定施工合同关系成立的法定形式，施工车辆不能说明施工合同关系的存在。
庭审后，被告又提交了劳务派遣合同、劳务派遣人员明细表、金蜂星公司为刘甲等人交纳保险费单据、刘某某入院记录、莱州市公安局对刘乙、宿某某的询问笔录复印件等。
本院认为，原告对被告提交证据的真实性没有异议，本院确认被告提交的证据对本案事实有证明力。原告提交的证据虽然真实，但不足以证明原告的主张。被告庭后补充提交的劳务派遣合同、劳务派遣人员明细表、金蜂星公司为刘甲等人交纳保险费单据、刘某某入院记录、莱州市公安局对刘乙、宿某某的询问笔录复印件等证据不能作为被告具体行政行为合法的依据，本院不予质证，但不影响被告对原告违法事实的认定，也不能印证原告的主张。
经审理查明：2012年10月至2013年9月，山东金蜂星电子科技有限公司承接了莱州移动有限公司的铺设光缆施工工程，该工程由青岛琛才皓人力资源服务有限公司劳务派遣到金蜂星公司的刘甲负责施工，2013年8月份，刘甲和张某经人介�认识了原告下属单位仲院广电站职工邱某某和主持工作的副站长刘某。经协商，由刘甲和张某等人为原告仲院广电站的有线电视杆线建设项目施工，项目内容为立线杆、拉钢绞线和挂光缆。刘某向张某提供了《莱州广电网络工程有限公司有线网络工程建设施工合同》。合同上标注：甲方（广电站）：仲院广电站；乙方（施工方）：空白。工程名称：仲院广电站有线电视杆线建设。工程地点：郭家店镇仲院乡。工程结构：新建杆路（含立杆、拉线、钢绞线、挂光缆）。开工日期：2013年8月31日。签约时间：2013年8月25日，签约地点为“仲院广电站”。张某将合同交给刘甲后在没有签订合同的情况下，仲院广电站为施工人员提供了电线杆、钢绞线、铁件、铁丝、钳子、倒链等材料，刘甲组织了刘某某、徐某甲等不具备专业施工资质的人员共六人开始施工，原告方也没有安�人员到施工现场进行监管。2013年10月18日上午，刘某某在架线时不慎从施工梯子上坠落致头部受伤，经抢救无效于2013年10月28日死亡。事故发生后刘甲等人隐瞒事故地点，谎称是在移动公司施工工地，原告公司知道发生事故后，没有进行调查，也没有向安监部门进行报告。刘甲等人在公安机关调查时均称系自己揽私活、金蜂星公司不知情，公安机关调查金蜂星公司负责人时，其也表示不知道该项目。
事故发生后，被告莱州市安全生产监督管理局于2013年10月26日予以立案，并会同相关部门成立了事故调查组，经勘查现场及调查，认定原告：未严格检查施工人员的资质，未签订施工合同，明知有施工人员在仲院葛城地段为其施工，未安排管理人员到现场进行监督和管理，对工程施工安全监管失控。事故发生后没有积极参与抢救和认真调查，未向安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门进行报告，对事故的发生负有主要责任。2013年12月18日，被告形成《莱州市郭家店镇仲院广电网络工程“10.18”高处坠落事故调查处理报告》，对事故经过及抢救措施、事故性质和事故原因等进行分析和叙述，确认这是一起瞒报的一般生产安全责任事故，提出事故责任认定及处理建议：山东广电网络有限公司莱州分公司在本次事故中负有主要责任，处以罚款15万元人民币，并分别对其他责任人提出处理建议。2014年1月22日，莱州市人民政府作出批复，同意事故报告关于该事故性质的认定及事故原因的分析，同意事故报告关于该事故责任认定及处理意见。2014年1月22日，被告向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书，告知其拟作出的行政处罚及陈述、申辩权和要求听证的权利，原告随即提出听证要求。2014年3月13日，被告组织听证后，于2014年3月27日作出（莱）安监管罚（2014）03—01号行政处罚决定书，决定对原告给予罚款15万元的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，被告作为安全生产监督管理的法定部门，负有对其辖区内发生安全事故的单位及相关责任人依法进行调查及处罚的法定职责。
本案双方当事人争议的焦点是：1、被告认定本案安全生产事故的事实是否清楚，被告是否遗漏了行政相对人，原告作为被处罚行政相对人是否准确。2、被告对原告作出的行政处罚量罚是否适当。
被告在事故发生后进行立案，会同相关部门组成调查组进行事故调查，确认是一起瞒报的一般生产安全责任事故，并在市政府批复后向原告发出行政处罚告知书和听证告知书，进行听证后作出行政处罚决定，�认原告未严格检查施工人员的资质，未签订施工合同，明知有施工人员在仲院葛城地段为其施工，未安排管理人员到现场进行监督和管理，对工程施工安全监管失控。事故发生后没有积极参与抢救和认真调查，未向安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门进行报告，对事故的发生负有主要责任。被告认定的事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项规定，发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款，涉案事故中死亡一人，属一般事故。被告作出处罚15万元的决定，量罚适当。原告主张被告认定事实缺乏证据，被告在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据和依据，虽然未提交有关青岛琛才皓人力资源服务有限公司与山东金蜂星电子科技有限公司签订的劳务派遣协议、劳�派遣单以及金蜂星公司为刘甲等人交纳保险费的单据等证据，但经庭审质证，被告提交的证据足以证明原告的违法事实。原告主张刘甲等人的行为及施工车辆标识等构成表见代理、对事故负有主要责任的应为山东金蜂星电子科技有限公司，但根据被告查明事实，刘甲等人系揽私活、山东金蜂星电子科技有限公司毫不知情，原告提供的证据不能证明山东金蜂星电子科技有限公司与原告之间形成了工程施工合同关系，原告的主张不成立，本院不予采纳。综上，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，量罚适当。原告要求撤销被告作出的安监行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告要求撤销莱州市安全�产监督管理局2014年3月27日作出的（莱）安监管罚（2014）03—01号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王海丽
审 判 员 吕华波
人民陪审员 王锡存
二〇一四年九月一日
书 记 员 鲍冠黎