山东省临沂市兰山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临兰行初字第28号
原告张山，农民。
委托代理人张自洁。
委托代理人孙晓阳，天津益农律师事务所律师。
被告兰陵县国土资源局。住所地：兰陵县东升路5号。
法定代表人刘坤，局长。
委托代理人王学广，山东鼎元律师事务所律师。
第三人兰陵县教育体育局。住所地：兰陵县城建设路北段。
法定代表人张同峰，局长。
委托代理人张重，山东康桥律师事务所律师。
原告张山与被告兰陵县国土资源局、第三人兰陵县教育体育局土地行政处罚一案，由临沂市中级人民法院指定本院管辖。本院于2015年3月18日立案受理，于2015年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因兰陵县教育体育局与本案具体行政行为有法律上的利害关系，本院于2015年3月19日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年4月29日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人张自洁、孙晓阳，被告委托代理人王学广，第三人委托代理人张重到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月8日，被告兰陵县国土资源局向第三人作出兰陵国土资罚字（2014）第575号行政处罚决定书。主要内容是：你单位未经依法批准，于2014年3月开始占用兰陵县磨山镇西三峰村土地建东城实验学校，现正在建设中。经现场勘测认定：占用土地面积54792平方米（82.27亩），占土地类型为一般耕地符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令你单位退还非法占用的54792平方米土地。二、没收你单位在非法占用的54792平方米土地上新建建筑物和其他设施。三、对你单位非法占用土地54792平方米建东城实验学校的行为，处以每平方米30元罚款，计1643760元人民币，全额上缴国库。
被告于法定时限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
证据：程序方面：证据1、责令停止、改正土地违法行为通知书及送达回证。证据2、违法案件立案呈批表。证据3、行政处罚告知书及其送达回证。证据4、非法占地情况调查报告。证据5、行政处罚听证告知书及其送达回证。证据6、兰陵国土资罚字（2014）第575号行政处罚决定书和送达回证。证据7、被处罚人兰陵县教育体育局的缴纳罚款收据，对其法定代表人的行政处分建议书。事实方面：证据1、询问证人李某笔录。证据2、现场勘测笔录、土地使用现状图、土地使用总体规划图、勘测定界图。证据3、兰陵县教育体育局的组织机构代码证、授权委托书及其提供的情况简介、建设项目选址意见书、可行性研究报告等材料。以上所有的证据均证明被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。
法律依据：《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条、第五十一条。《土地管理法》第十一条、第十二条、第四十三条、第四十四条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第六十三条、第七十六条、第八十六条，《土地管理法实施条例》第四条、第四十二条、第四十六条。
原告诉称，2014年3月26日，第三人违法占有原告所在的集体土地修建东城实验学校，第三人侵占原告责任田并造成经济损失，被原告所在村的村民举报，同年4月14日被国土部12××6电话举报交办，要求立即查处。被告于2014年7月8日对第三人作出了兰陵国土资罚字（2014）第575号《行政处罚决定书》。原告不服，申请兰陵县人民政府行政复议，2014年12月26日兰陵县人民政府作出了兰陵政复字（2014）30-52号行政复议决定。原告认为该行政复议决定书维持被告作出兰陵国土资罚字（2014）第575号《行政处罚决定书》的行政行为错误，故依法提诉讼。理由如下：被告故意将第三人违法占地的面积205亩说成是82.27亩，其目的和动机都有违法律的公正性。同是兰陵县国土局，在信访事项答复意见书（兰陵国土资信（2014）17号）中的调查落实情况是：--规划占地205亩
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2014年3月26日，东城实验学校未办理土地征用手续违法圈占磨山镇西三峰村土地205亩建设校区，土地类型为耕地。而在行政复议向兰陵县法制办提交的答辩状中却又说：超出的面积应为处罚决定作出之后第三人又占用的土地，如果情况属实，将再次立案，对新的非法占地行为予以行政处罚，无需撤销原行政处罚决定。作为行政复议机关的兰陵县人民政府对被告作出处罚的关健证据不进行认真核实，却认定为事实清楚，实在有违公正。综上，请求人民法院撤销被告作出的兰陵县国土资罚字（2014）第575号行政处罚决定书，重新对第三人作出行政处罚。
原告提供了以下证据：
证据1、户口簿和身份证。证明原告身份情况。证据2、土地承包经营权证。证明原告是土地承包人，经营是合法的，与本案具有利害关系，具有诉讼主体资格。证据3、12××6电话举报受理单，证明针对第三人的违法占地曾向国土部举报，并进行了查办。证据4、行政处罚决定书，证明被告对第三人作出了行政处罚决定书。证据5、行政复议决定书，证明原告曾不服被告作出的行政处罚决定书，申请过复议。证据6、17号文，证明对违法占地行为处罚不到位，对于面积有异议。证据7、信访告知书，证明临沂市国土局对被告对于第三人的处罚并没有处理到位。
被告辩称，一、原告不具有提起行政诉讼的主体资格。我局作出的行政处罚决定书并未为原告设定权利义务，也没有侵害其合法权益，故原告与我局所作具体行政行为无法律上的利害关系，不符合起诉条件。二、我局作出的具体行政行为程序合法。2014年3月31日，我局执法人员在巡查中发现第三人未经批准占用磨山镇西三峰村的土地建设东城实验学校，当即予以制止，并送达《责令停止违法行为通知书》；在第三人置之不理的情况下，又于同年4月29日向其送达《责令改正违法行为通知书》。此后，我局于同年5月16日对第三人的非法占地行为立案查处，在进行调查取证后，于6月20日向第三人送达《行政处罚告知书》、7月2日送达《行政处罚听证告知书》，将拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据告知第三人，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，在第三人放弃听证之后，于7月8日根据事实和法律规定作出了本案行政处罚决定。三、我局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。第三人未经批准，于2014年3月26日开始擅自占用磨山镇西三峰村土地54792平方米（占地类型为一般耕地，符合土地利用总体规划，为增减挂钩项目建新区）建东城实验学校的事实，有证人证言、现场勘测笔录、现场勘测定界图等证据所证实，足以认定。四、我局作出的具体行政行为适用法律、法规正确，处罚适当。第三人未经批准，非法占地建东城实验学校的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定予以行政处罚。五、其他需要说明的问题。首先，对第三人的非法占地面积应当以我局作出行政处罚决定之前的现场勘测为准。在我局作出行政处罚决定之后，如果第三人仍有非法占地行为未经查处的，我局将再次立案，依法予以行政处罚，无需撤销原行政处罚决定。其次，第三人已于2014年8月5日将罚款1643760元缴清；我局于同年8月6日向兰陵县监察局提交《行政处分建议书》，建议给予第三人的法定代表人张同峰同志相应的行政处分。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法裁判。
第三人未作书面陈述，当庭陈述称被告作出的行政处罚决定是合法的，无滥用职权的情形，该行为并无不当。
第三人未提供证据。
经审理查明，第三人兰陵县教育体育局未经批准，于2014年3月26日开始占用兰陵县磨山镇西三峰村的集体土地用于建设东城实验学校，占用了原告承包的集体土地。2014年3月31日，被告兰陵县国土资源局对第三人的行为予以制止并送达《责令停止违法行为通知书》；被告在第三人没有停止占地施工行为的情况下，于同年4月29日向其送达《责令改正违法行为通知书》。同年5月16日，被告对第三人的非法占地行为立案查处，于6月20日向第三人送达《行政处罚告知书》、7月2日送达《行政处罚听证告知书》，7月8日对第三人作出了兰陵国土资罚字（2014）第575号行政处罚决定书。主要内容是：你单位未经依法批准，于2014年3月开始占用兰陵县磨山镇西三峰村土地建东城实验学校，现正在建设中。经现场勘测认定：占用土地面积54792平方米（82.27亩），占土地类型为一般耕地，符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令你单位退还非法占用的54792平方米土地。二、没收你单位在非法占用的54792平方米土地上新建建筑物和其他设施。三、对你单位非法占用土地54792平方米建东城实验学校的行为，处以每平方米30元罚款，计1643760元人民币，全额上缴国库。原告不服，向兰陵县人民政府申请行政复议，兰陵县人民政府于2014年12月26日作出了兰陵政复字（2014）30-52号行政复议决定书，维持了被告作出的原行政处罚决定。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案被告所作的行政处罚涉及土地包含原告承包经营的集体土地，故原告具有本案的主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第二款规定，前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建设物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，在发现第三人建设学校占用土地的行为后进行立案查处，被告在行政程序中，对第三人非法占用且正在建设的土地进行了调查，有证人证言予以证实，被告还进行了现场勘测，制作了现场勘测笔录和定界图，认定第三人非法占为面积为82.27亩。被告认为第三人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，系未经批准擅自占用土地进行建设。第三人尚未在其他土地上进行建设，故被告认定第三人非法占地82.27亩事实清楚、证据充分。
被告提供的证据中所涉及的第三人拟建设苍山县东城实验学校占地约205亩均写明系“规划占地”，其中兰陵县东城实验学校项目情况简介中写明“规划占地205亩，一期建设占地83.6亩”“二期占地122亩，计划于2015年3月开工建设”，故原告诉状中所称被告在信访答复意见书中所称“规划占地205亩”，与被告进行行政处罚时认定“未经依法批准，正在建设占用的土地面积82.27亩”并不冲突。被告根据以上事实和证据，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对第三人作出行政处罚，适用法律、法规正确。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。第三十六条规定，除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十八条第一款第（一）项规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。第三十九条、第四十条规定，行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被告在行政程序中，发现第三人非法占地的行为后调查、收集证据，告知其应当享有的权利，后制作行政处罚决定书并送达第三人，符合法定程序。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张山的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 王荣华
审 判 员 沈秀俊
人民陪审员 刘 仲
二〇一五年六月九日
代书 记员 颜丙峰