广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第318号
原告：深圳市荣健农副产品贸易有限公司，住所地广东省深圳市光明新区。
法定代表人：许日送，该公司董事长。
委托代理人：胡钟艺、鲁冬青，均系广东淳锋律师事务所律师。
被告：广东省安全生产监督管理局，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：黄晗，该局局长。
委托代理人：谢义茂，该局工作人员。
委托代理人：何秋晨，广东环宇京茂律师事务所律师。
原告深圳市荣健农副产品贸易有限公司因不服被告广东省安全生产监督管理局作出的（粤）安监管罚（2014）4号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人鲁冬青及被告委托代理人谢义茂、何秋晨等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告深圳市荣健农副产品贸易有限公司诉称：2013年12月11日1时26分许，广东省深圳市光明新区公明办事处根竹园社区的荣健农副产品批发市场发生火灾事故，广东省人民政府事故调查组出具的《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》分析指出，此次事故的直接原因是荣健市场B区A栋A56号铺西南角上方的自制冷藏室空气冷却器电源线路短路引燃商铺内可燃物蔓延成灾。原告的管理责任是此次事故的间接原因。同时，在事故发生后，原告积极配合政府，在最短的时间内、以最大的诚意对事故死亡家属进行了赔偿和抚慰，共赔偿死亡家属14791680.86元，死亡家属亦出具了谅解书，对公司负责人表示谅解，并请求对相关责任人从轻、减轻处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻行政处罚。请求法院认真考虑应当对荣健公司从轻处罚的情节，变更（粤）安监管罚（2014）4号行政处罚决定书，对荣健公司作出从轻、减轻处罚。
被告广东省安全生产监督管理局辩称：（一）被告是合法的行政处罚实施主体。1.被告作为法定的行政处罚实施主体，其行政处罚权源自法律法规的授权。根据《安全生产法》第二条、第九条以及《广东省安全生产条例》第五条的规定，被告有权对广东省内安全生产工作实施综合监督管理。2.根据火灾事故的严重程度，被告有权实施行政处罚。深圳市“12·11”重大火灾事故造成16人死亡，属于重大生产安全事故。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条、第三十二条第二款、第四十三条的规定，被告有权对“12·11”重大火灾事故的相关责任人进行行政处罚。3.根据安全生产事故的法定处理程序以及广东省人民政府的合法授权，被告有权实施行政处罚。（二）被告作出被诉具体行政行为证据确凿，适用法律正确。1.在违法主体的认定上，被告查明原告系2009年10月9日向深圳市市场监管局光明分局注册成立的有限责任公司，属于在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，应当遵守法律法规规定并承担相应的法律责任。2.在违法事实的认定以及证据方面，被告根据《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》、原告法定代表人许日送、保安主管简某、工程部员工庄某、梁某，深圳市公明根竹园股份合作公司前任董事长兼总经理麦合平、现任法定代表人及董事长麦国强等人的调查询问笔录等材料，查明事故发生的直接原因是荣健市场B区A栋A56号商铺西南角上方的自制冷藏室空气冷却器电源线路短路引燃商铺内可燃物蔓延成灾，事故的间接原因之一包括荣健公司安全生产主体责任不落实，据此认定原告是深圳市“12·11”重大火灾事故发生单位，对事故负有责任。3.被告作出的行政处罚法律依据正确适当。原告的行为违反了《安全生产法》第四条、第二十一条、第二十三条、第二十九条第二款和《消防法》第十三条第二款、第十六条第一款的规定，没有加强安全生产管理、健全安全生产责任制度、履行消防安全职责。同时，由于事故造成人员伤亡和财产损失，属于重大事故，原告作为事故发生单位，应当接受行政处罚。被告综合考虑事故造成的人员伤亡情况、经济损失、社会影响，以及事故发生后原告积极配合事故调查、妥善处理善后赔偿事宜的有关情节，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（三）项、《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第十六条第一款第二项以及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第二条的规定，决定给予原告处110万元罚款的行政处罚，完全合法合理。（三）被告作出被诉具体行政行为符合法定程序。被告于2014年6月6日立案，经过调查，于2014年7月8日向原告送达了（粤）安监管罚告（2014）4号《行政处罚告知书》和（粤）安监管听告（2014）4号《听证告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述和申辩以及要求举行听证的权利。被告于2014年7月23日依原告申请公开举行听证会议，并制作了听证笔录。听证会结束后，听证主持人作出（粤）安监管听报（2014）3号《听证会报告书》，提出维持（粤）安监管罚告（2014）4号《行政处罚告知书》的处理建议。调查终结后，被告根据《行政处罚法》第三十八条的规定，于2014年8月7日依法作出（粤）安监管罚（2014）4号《行政处罚决定书》，决定对原告处110万元罚款的行政处罚。因此，被告对原告作出行政处罚的程序符合法律规定。综上所述，被告根据事实和法律，依法认定原告对事故负有责任，并对原告作出行政处罚，证据确凿，符合法定程序，适用法律法规正确，应予维持。原告的主张无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明：2013年12月11日1时26分，原告经营管理的荣健农副产品批发市场发生重大火灾事故，造成16人死亡，5人受伤，过火面积1290平方米，直接经济损失1781.2万元。事故发生后，广东省人民政府成立深圳“12·11”重大火灾事故调查组。事故调查组于2014年3月12日作出《深圳市“12·1l”重大火灾事故调查报告》，经广东省人民政府批复同意，并同意由被告按程序办理结案手续。《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》认定，事故直接原因是荣健市场B区A56号商铺西南角上方的自制冷藏室空气冷却器电源线路短路引燃商铺内可燃物蔓延成灾。事故间接原因涉及原告的主要违法行为有：1.安全意识淡薄。原告作为市场建设、经营和管理单位，严重违反安全生产法律法规，无视消防安全。原告的法定代表人在事故发生后，未能组织员工进行有效疏散和初起火灾扑救，反而擅自驾车离开现场逃往外地。2.违法建设经营荣健市场。原告在荣健市场建设过程中未办理国土规划相关用地审批、报建手续，未经公安消防部门设计审核和消防验收以及开业前安全检查；违规搭建大量铁皮棚房，顶棚彩钢板大量使用聚氨酯泡沫，内部没有承重墙体和防火分隔，整体互相连通，燃烧时释放出大量有毒浓烟，造成重大人员伤亡。3.安全生产责任不落实。原告安全管理部门及安全管理人员不明确，所提供的消防安全管理人员早已离职，实际消防安全管理人员没有正式任职记录；日常消防安全检查不彻底，未能及时消除违规住人、用电隐患及消防设施不完善等事故隐患。4.荣健市场用电安全管理混乱。原告雇请不具备相应资质的人员违规布设电气线路，荣健市场存在室外路边低压电缆头制作不规范、敷设高度严重不足等问题，且没有任何防护措施；荣建市场整体配电干线、入户线敷设方式不符合规范要求；通讯电路与强电线路未分开敷设；电缆线任意接驳、浮拉、拖地、多线缠绕；电源线路绝缘破损、老化未及时更换；插座回路未独立安装剩余电流动作保护装置；保护接地线采用缠绕及钩挂方式等大量安全隐患。5.荣健市场管理人员安全培训和应急管理不到位。原告从未组织相关人员进行安全用电及消防培训；未按规范要求建设市场消防设施，未安装火灾紧急报警装置，商铺未设置紧急疏散出口，造成人员未能及时逃生。尤其是违规将荣健市场内消防栓锁闭，消防水管网总阀未调至最大状态，导致火灾发生后无法及时扑救初期火灾。该调查报告建议“省安全监管局依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关法律和行政法规规定，对事故发生单位荣健公司、根竹园公司及其有关责任人员依法进行行政处罚”。根据广东省人民政府对《深圳市“12·1l”重大火灾事故调查报告》的批复，被告于2014年6月6日决定立案处理。因案情复杂，被告于2014年7月3日经负责人审批同意延长案件办理期限至90日。案件调查结束后，被告根据相关部门负责人集体讨论的决定，于2014年7月8日作出（粤）安监管罚告（2014）4号《行政处罚告知书》和（粤）安监管听告（2014）4号《听证告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，依法享有陈述和申辩以及申请听证的权利，并于同日将上述文书送达给原告。2014年7月11日，原告向被告书面提出行政听证要求。被告于2014年7月15日通过邮寄方式向原告送达（粤）安监管听通（2014）2号《听证会通知书》，告知原告决定依其申请组织召开听证会，并于2014年7月18日发布听证会公告。2014年7月23日，被告组织原告及事故调查人员召开听证会，并制作了听证笔录。听证会结束后，听证会主持人作出粤安监管听报（2014）3号《听证会报告书》，提出维持（粤）安监管罚告（2014）4号《行政处罚告知书》的处理建议。2014年8月7日，被告作出（粤）安监管罚（2014）4号《行政处罚决定书》，认定原告是深圳市“12·1l”重大火灾事故发生单位，对事故负有责任。主要违法行为有：安全意识淡薄、违法建设经营荣健农副产品批发市场、安全生产责任不落实、用电安全管理混乱、安全培训和应急管理不到位。原告的行为违反了《安全生产法》第四条、第二十一条、第二十三条、第二十九条第二款和《消防法》第十三条第二款、第十六条第一款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定，决定对原告处110万元罚款的行政处罚，并于2014年8月13日将上述《行政处罚决定书》送达给原告。
另查，涉案火灾事故的起火建筑位于荣健市场B区通道东侧自编A栋，系原告的法定代表人许日送以其妻子邓双喜名义于2008年3月28日向深圳市公明根竹园股份合作公司租用。该起火建筑原为1米高的砖墙结构，后于2008年12月至2009年5月间在原有建筑基础上改建而成。
以上事实，有《深圳市12.11重大火灾事故调查报告》及省政府批复、调查询问笔录、行政处罚集体讨论记录、（粤）安监管立（2014）2号《立案审批表》、（粤）安监管罚告（2014）4号《行政处罚告知书》、（粤）安监管听告（2014）4号《听证告知书》、行政处罚听证申请书、（粤）安监管听通（2014）2号《听证会通知书》、2014年第13号《公告》、听证笔录、粤安监管听报（2014）3号《听证会报告书》、申请延长案件办理期限审批表、（粤）安监管处呈（2014）4号《案件处理呈批表》、（粤）安监管罚（2014）4号《行政处罚决定书》、（粤）安监管回（2014）8号《文书送达回执》，以及当事人的陈述等证据材料予以证实。
本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”依据上述规定，被告作为广东省人民政府负责安全生产监督管理部门，有权对本省行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，并有权按照广东省人民政府的批复，对生产安全事故发生单位和有关人员作出行政处罚。
《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。”第二十一条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第二十三条规定：“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。”第二十九条第二款规定：“生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转。维护、保养、检测应当作好记录，并由有关人员签字。”《中华人民共和国消防法》第十三条第二款规定：“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”第十六条第一款规定：“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：（一）落实消防安全责任制，制定本单位的消防安全制度、消防安全操作规程，制定灭火和应急疏散预案；（二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效；（三）对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测，确保完好有效，检测记录应当完整准确，存档备查；（四）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准；（五）组织防火检查，及时消除火灾隐患；（六）组织进行有针对性的消防演练；（七）法律、法规规定的其他消防安全职责。”本案火灾事故的起火建筑系原告向深圳市公明根竹园股份合作公司租用，原告作为起火建筑的承租人，在对承租物业进行经营管理的过程中，对承租物业负有安全生产管理的法定职责。被告经调查后，认定原告在经营管理过程中存在违法建设经营荣健市场，安全生产责任未落实，用电安全管理混乱，安全培训和应急管理不到位的违法行为，违反上述法律规定，并提交火灾事故调查报告以及相关人员的调查笔录等证据予以证实，事实清楚，证据确凿，本院予以支持。
《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；……”第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：……（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；……”《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第十六条第一款第（二）项规定：“造成15人以上30人以下死亡，或者70人以上100人以下重伤（包括急性工业中毒），或者7000万元以上1亿元以下直接经济损失的，处100万元以上200万元以下的罚款。”本案火灾事故造成16人死亡，5人受伤，过火面积1290平方米，直接经济损失1781.2万元，属于重大事故。原告是起火建筑的承租人，经省政府事故调查组认定属于对事故发生负有责任的事故发生单位，被告据此对原告处以110万元罚款的行政处罚，符合上述法规、规章的规定，并无不当。
程序上，被告在作出行政处罚决定前，向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及享有的陈述、申辩以及听证的权利，并依原告的申请举行听证会听取原告的意见，作出书面处罚决定并送达给原告，符合相关法律、法规的规定，并无不当。
关于原告认为其在事故发生后，积极赔偿死亡家属，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，对其从轻或者减轻处罚，并变更处罚决定的起诉理由。被告经调查核实、听取原告的申辩意见后，根据事故造成的人员伤亡情况、经济损失、社会影响，并综合考虑原告在事故发生后具有赔偿行为等因素，在法定处罚幅度内对原告作出处罚，完全合理合法，并无不当。况且，原告在事故发生后赔偿死亡家属的行为并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”情形，不构成从轻、减轻的法定事由，而被告在作出行政处罚决定时已对该情节予以考虑，现原告以此为由起诉主张变更处罚决定于法无据，本院不予支持。
综上所述，被告作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原告的起诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告深圳市荣健农副产品贸易有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告深圳市荣健农副产品贸易有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
人民陪审员 周小燕
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 马曼莉
潘星钿