河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终2490号
上诉人（原审第三人）林州市城关供销合作社。
法定代表人韩晋东，系该供销合作社主任。
委托代理人李安明，河南红旗渠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）林州市人民政府。
法定代表人王宝玉，系该市人民政府市长。
委托代理人李林强，系该市国土资源局工作人员。
委托代理人李斌，系该市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）安阳市人民政府。
法定代表人王新伟，系该市人民政府市长。
委托代理人杨根亮，系该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人路钧清，系该市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）林州市振林街道李庄村第三村民小组。
负责人秦秋福，系该村民小组组长。
委托代理人吕鹏，河南广亚律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）林州市振林街道李庄村村民委员会。
法定代表人郭永伏，系该村民位会员主任。
委托代理人刘保江，河南广亚律师事务所律师。
上诉人林州市城关供销合作社（以下简称城关供销社）因与被上诉人林州市人民政府、安阳市人民政府、林州市振林街道李庄村第三村民小组（以下简称第三村民小组）、林州市振林街道李庄村村民委员会（以下简称李庄村委会）为土地权属争议处理一案，不服安阳市中级人民法院（2016）豫05行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法对该案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：本案争议地位于林州市向阳街西段与王相路交叉口东100米路北，面积2030平方米（合计3.04亩）。2014年4月1日，城关供销社以李庄村委会为被申请人，向林州市人民政府申请对争议土地进行确权，同年9月12日，林州市国土资源局召开案件听证会，被申请人李庄村委会在听证会上明确表示争议地属于李庄村第三村民小组。听证会后，林州市人民政府未通知李庄村第三村民小组参加确权处理。2015年11月3日，林州市人民政府作出林政土权字（2015）第001号《土地权属争议案件决定书》，决定争议土地所有权归国家，使用权归城关供销合作社。李庄村委会不服该决定，向安阳市人民政府申请行政复议，理由为：1、确权决定中遗漏了当事人。争议土地自解放以后成立生产队以来，其所有权和使用权均属于李庄村第三村民小组，该小组至今仍然存在，本案中，未通知该小组参加，剥夺了该小组的相应权利。2、该决定书确认城关供销社曾给付占地补偿款是错误的。城关供销社给付的是租金而非占地补偿款。3、该决定适用法律错误。安阳市人民政府受理李庄村委会复议申请后，通知了李庄村第三村民小组作为第三人参加复议。2016年3月8日，安阳市人民政府作出了安政复决〔2016〕2号《行政复议决定书》，维持了林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号《土地权属争议案件决定书》。李庄村委会和李庄村第三村民小组对林政土权字（2015）第001号《土地权属争议案件决定书》及安政复决〔2016〕2号《行政复议决定书》不服，分别以原告身份向本院提起了行政诉讼。
原审法院认为：在林州市人民政府对争议地进行确权的过程中，李庄村委会在听证会上已明确表示争议地所有权属于第三村民小组，在此情况下，林州市人民政府应通知第三村民小组参加确权处理，而林州市人民政府并未通知第三村民小组参加即对争议地进行了确权，违反了正当程序原则，其作出的确权决定，应予撤销。李庄村委会在向安阳市人民政府提交的行政复议申请书中，再次明确表示1977年至今争议地所有权及使用权均属于第三村民小组，安阳市人民政府虽然通知了第三村民小组作为第三人参加行政复议，但未认定原行政行为程序违法，仍然维持了林州市人民政府作出的确权决定，其作出的复议决定依法也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条之规定，判决撤销林州市人民政府2015年11月3日作出的林政土权字（2015）第001号《土地权属争议案件决定书》及安阳市人民政府2016年3月8日作出的安政复决〔2016〕2号《行政复议决定书》；责令林州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由林州市人民政府及安阳市人民政府各负担25元。
上诉人林州市城关供销合作社上诉称：1、林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定书以及安阳市人民政府作出的安政复决（2016）2号行政复议决定正确。争议土地系由城关供销社1977年因修建化肥仓库而占用，1977年11月1日，1977年11月8日及1980年，城关供销社分三次补偿李家庄村集体（前两次为现金补偿，第三次为实物补偿），后城关供销社在该土地上修建了堂屋和东屋并使用至今。城关供销社在向林州市国土资源局提起确权申请之后，李庄村委会在答辩中称享有土地所有权，林州市人民政府在查明事实以后，作出林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定书。李庄村委会不服向安阳市人民政府申请行政复议，将第三村民小组列为第三人，又称该地属于第三村民小组。在安阳市人民政府行政复议期间，李庄村委会和第三村民小组均未出示任何证据明证名义土地属于第三村民小组，且领取城关供销社支付的现金和实物的均为李庄村委会。故安阳市人民政府对林州市人民政府所作的处理决定已于维持。李庄村委会不服行政复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，起诉状中自认涉案土地所有权和使用权均属于李庄村委会。这也充分说明了林州市人民政府及安阳市人民政府的决定是正确的。2、原审法院以林州市人民政府未通知第三村民小组参加确权处理而认定程序违法，并以安阳市人民政府虽通知第三村民小组参加行政复议，但未认定原行政行为程序违法为由撤销复议决定完全错误。原审法院在第三村民小组未提供任何证据的情况下，将其认定为法律上的第三人本身就是错误的。第三村民小组未提供任何证据，证明争议土地归其所有，林州市人民政府以李庄村委会作为被申请人作出决定完全正确。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销原审判决，维持林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号《土地权属争议案件决定书》，安阳市人民政府作出的安政复决〔2016〕2号《行政复议决定书》，驳回第三村民小组的诉讼请求。
被上诉人林州市人民政府：1、林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定程序正确。林州市人民政府拥有处理土地权属争议的法定职权，在处理涉案土地权属争议中，严格按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，在查清事实、分清权属关系的基础上组织双方调解和听证。在此基础上，经国土资源部门集体研究提出处理意见后，报经林州市人民政府作出处理决定并送达各方当事人。2、林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定实体正确。根据李庄村委会、城关供销社在听证会上的事实陈述，以及双方提交的相应证据，结合勘测调查情况，林州市人民政府认为，根据《关于供销合作社使用土地权属问题的复函》（国土资厅函〔2002〕328号）规定，1982年以前供销社已经成为全民所有制企业，城关供销社作为全民所有制企业，1977年占用本案争议土地，分三次以转账、现金、实物形式给予李庄大队经济补偿并延续使用该土地至今，符合《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款的规定。在调解未果的基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款、第二十六条、第三十五条和《关于供销合作社使用土地权属问题的复函》（国土资厅函〔2002〕328号），林州市人民政府决定本案争议土地所有权归国家，使用权归城关供销社是完全正确的。综上，林州市人民政府的确权决定程序正确、依据充分、事实清楚，请求二审法院驳回第三村民小组的诉讼请求。
被上诉人安阳市人民政府答辩称：1、2016年1月7日，李庄村委会向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府受理后，依法向各方当事人送达了受理通知书及申请书，2016年3月8日，安阳市人民政府在法定期间内作出了安政复决（2016）2号行政复议决定，安阳市人民政府的行政复议决定程序合法。2、安阳市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。安阳市人民政府经行政复议认为1977年，城关供销社因建设化肥仓库使用争议土地，分三次给予李庄大队补偿。城关供销社占用争议土地以后，陆续在该地上建房并使用至今。因此，林州市人民政府经过调查，确定土地所有权为国有土地，由城关供销社使用并无不当。3、原审裁定认定事实错误。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第三项的规定，进行过一定补偿或者安置劳动力的，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地属于国家所有。本案争议的土地所有权应当归国家所有。该争议土地上没有李庄村委会和第三村民小组的任何附属物，所以，争议土地与两个第三人没有利害关系。城关供销社与李庄村委会发生土地权属争议后，林州市人民政府将李庄村委会列为争议一方当事人并无不当。由于争议土地所有权发生转移，无论争议土地前身是否为第三村民小组所有均与本案不具有利害关系。因此，原审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销原审裁定。
被上诉人林州市振林街道李庄村村民委员会答辩称：关于涉案土地的使用，城关供销社并未向李庄村委会支付补偿款，也未提供相应证据予以证明。城关供销社向李庄村委会支付的现金和实物是租赁土地的租金。涉案土地的所有权归李庄村集体，使用权归第三村民小组。原审裁定认定事实清楚，适用法律适当，应当予以维持。
被上诉人林州市振林街道李庄村第三村民小组答辩与李庄村委会的答辩内容一致。
本院查明以下事实：涉案土地位于林州市向阳街西段与王相路交叉口东100米路北，面积2030平方米。1977年，城关供销社经与当时的李庄大队协商，使用涉案土地建设化肥仓库，并向李庄大队分三次支付了现金2000元和化肥32600余斤。城关供销社在涉案土地上建房并使用至今。城关供销社与李庄村委会就涉案土地的权属发生争议后，城关供销社认为已经支付了李庄村委会补偿，涉案土地已被国家征收，城关供销社享有该地的使用权；李庄村委会认为城关供销社支付的现金及实物只是租赁涉案土地的部分租金，并未对李庄村委会予以补偿，不发生征收土地的法律效果，因此，涉案土地仍是李庄村集体所有的土地。2014年4月1日，城关供销社以李庄村委会为被申请人向林州市人民政府申请土地确权。林州市人民政府受理城关供销社的确权申请以后，对双方的土地权属争议进行了调查，经过组织争议双方对涉案土地现场勘查，召开听证等程序，作出林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定，争议土地所有权归国家，使用权归城关供销社。李庄村委会不服该处理决定，以林州市人民政府林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定遗漏确权当事人，认定事实错误、适用法律错误为由，向安阳市人民政府申请行政复议，并将第三村民小组列为行政复议申请的第三人。安阳市人民政府经过行政复议，于2016年3月8日作出安政复决〔2016〕2号行政复议决定，维持林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定。李庄村委会与第三村民小组不服行政复议，分别向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定和安阳市人民政府作出的安政复决〔2016〕2号行政复议决定。
李庄村委会在林州市人民政府处理土地权属争议中提交的王健生证言人证言用以证明涉案土地为李庄村委会所有，其答辩意见以及在行政复议申请中均主张涉案土地为李庄村所有。李庄村在林州市人民政府组织的听证中提出了涉案土地为李庄村第三村民小组所有。在本案调查中，李庄村委会称涉案土地为李庄村集体所有，第三村民小组享有涉案土地的使用权。
秦秋福担任李庄村委会委员、第三村民小组组长。2014年7月7日，秦秋福代表李庄村委会参加了林州市人民政府组织的现场勘测，2014年9月12日秦秋福代表李庄村委会参加林州市人民政府组织的听证。
本院认为，1、正当程序原则是指在作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序作为裁决争端的基本原则和最低的公正标准，在我国行政法律规范中均有体现。它保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。作为最基本的程序公正规则，只要成文法没有除外规定，行政机关作出行政行为时都要遵守。具体到人民政府处理土地权属争议来讲，人民政府应当听取确权申请人和被申请人的陈述，如发现有确权案件以外的第三人与争议土地存在利害关系，其土地权属争议处理决定会对其合法权益产生实际影响的情形，应当通知该第三人参加土地权属争议的处理。该第三人也可以向人民政府申请参加土地权属争议的处理。第三人通过上述两种方式参加人民政府对争议土地权属的处理，以保障自己的合法权益，但是其前提是第三人应当与争议土地具有直接的利害关系。本案中，林州市人民政府根据城关供销社的申请，对其与李庄村委会关于涉案土地的所有权和使用权的争议进行了调查处理。在调查听证程序中，李庄村委会虽然主张涉案土地所有权归第三村民小组享有，但是李庄村委会参加确权的代表人、第三村民小组组长秦秋福并未代表第三村民小组向林州市人民政府申请参加确权，也未提交第三村民小组享有涉案土地所有权的有效证据。李庄村委会的上述主张与其在确权答辩以及所提交的证据相互矛盾，也与1977年李庄村委会处分涉案土地的事实不符。因此，李庄村委会的单方陈述，缺乏有效证据证明，且与已查明的事实不符，林州市人民政府未通知第三村民小组参加确权而作出确权决定并不违反正当程序原则。安阳市人民政府根据李庄村委会的申请将第三村民小组列为行政复议第三人，但经过调查认为李庄村委会和第三村民小组未提交证明自己享有涉案土地所有权的证据,且城关供销社的补偿对象为当时的李庄大队，因此未以林州市人民政府违反正当程序为由撤销其土地权属争议案件决定并无不当。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织…”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，与被诉行政行为存在利害关系是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的起诉条件之一，公民、法人或者其他组织应当就其与被诉的行政行为存在利害关系承担举证责任。本案中，第三村民小组请求人民法院撤销林州市人民政府作出的林政土权字（2015）第001号土地权属争议案件决定和安阳市人民政府作出的安政复决〔2016〕2号行政复议决定，应当就其与上述两个行政行为存在利害关系提供相应证据。在原审期间，第三村民小组和李庄村委会均主张争议土地为第三村民小组所有，与本院调查期间其关于争议土地为李庄村委会所有，第三村民小组享有使用权的陈述相互矛盾，且第三村民小组和李庄村委会均未能就第三村民小组享有争议土地所有权或者使用权提供有效证据。因此，第三村民小组与本案被诉的两个行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格，不符合法定起诉条件，应当予以驳回。
综上，城关供销社上诉理由成立，应当予以支持。原审判决认定事实错误、适用法律不当，应当依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销安阳市中级人民法院（2016）豫05行初172号行政判决；
二、驳回林州市振林街道李庄村第三村民小组的起诉。
原审案件受理费50元，分别退还林州市人民政府和安阳市人民政府；二审案件受理费50元，退还林州市城关供销合作社。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邹 波
审 判 员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一七年九月四日
书 记 员 刘 猛