浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第148号
上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人盛秋平，代理市长。
委托代理人朱彤、何晶。
上诉人（原审第三人）义乌市发展和改革委员会，住所地义乌市江滨北路281号。
法定代表人黄旭光，主任。
委托代理人楼纯彬，浙江星耀律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王理清，农民。
王理清诉义乌市人民政府政府信息公开行政复议一案，金华市中级人民法院于2014年5月23日作出（2014）浙金行初字第27号行政判决。义乌市人民政府和义乌市发展和改革委员会均不服，分别向本院提出上诉。本院于同年7月2日受理后依法组成合议庭，并于8月1日进行了公开开庭审理，义乌市人民政府的委托代理人朱彤、何晶，义乌市发展和改革委员会的委托代理人楼纯彬，被上诉人王理清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告王理清系义乌市江东街道下王村村民。2013年10月10日，王理清向第三人义乌发改委邮寄了政府信息公开申请表两份，一份是以“为了解该项目的批复情况”为由申请公开“义乌市文化中心项目的立项批文（复）”；另一份以“为了解该地块是否符合法律、法规”为由申请公开“义乌市文化中心地块的立项依据”。2013年11月2日，王理清以义乌发改委未按照其要求公开政府信息为由，向被告义乌市人民政府申请行政复议，要求确认义乌发改委未履行法定职责的行为违法，责令义乌发改委依法按其提出的要求公开信息的复印件（并加盖公章）。2014年1月15日，被告以情况复杂为由决定延长复议审理期限30日。2014年1月29日，被告作出义政复决字（2014）第7号行政复议决定，认定由于王理清申请内容不明确，义乌发改委要求王理清作出更改、补充，而王理清未予更改、补充，并非义乌发改委不履行政府信息公开法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，驳回王理清的行政复议申请。王理清对该决定不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，原告王理清因对第三人义乌发改委未作出信息公开答复不服，向被告义乌市人民政府申请行政复议。被告经审查，作出驳回原告行政复议申请的决定，对原告的权利义务产生了实际影响，原告对此不服，有权对其提起行政诉讼。据此，第三人认为其主体不适格的主张不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项之规定，申请人申请公开的信息内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。据此规定，原告申请公开的信息内容虽不明确，但不等于其不属于政府信息范畴。行政机关在收到申请人内容不明确的信息公开申请后，应当告知其进行更改、补充，而该告知的证明责任在被告。被告提交的现有证据，虽可证明第三人在收到原告的政府信息公开申请后，曾与原告通过电话，但电话的内容是否为第三人在法定期限内向原告作出答复或告知其进行更改、补充，尚处真伪不明，应由被告承担不利的诉讼风险。故被告认定第三人已经履行政府信息公开法定职责，并据此驳回原告的行政复议申请显然缺乏事实和法律依据。综上，原告王理清提出的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决：一、撤销被告义乌市人民政府于2014年1月29日作出的义政复决字（2014）第7号行政复议决定书；二、责令被告义乌市人民政府于本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
义乌市人民政府上诉称：1、上诉人作出的驳回决定并未对被上诉人的权利义务产生实质影响。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织提起的行政诉讼，要以侵犯人身权、财产权为前提。因此，行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为是否侵犯当事人人身权、财产权是提起行政复议或者诉讼的前提。本案中，王理清经义乌市发展和改革委员会告知其申请的信息公开事项不存在后，于2014年1月6日就同一事项另行向义乌市发展和改革委员会提出了新的信息公开申请，并未有证据证实义乌市发展和改革委员会侵犯了王理清的人身权、财产权。原审判决所述的“对原告的权利义务产生了实际影响”没有法律和事实依据。2、义乌市发展和改革委员会已履行了请王理清更改、变更的告知义务。2013年10月11日，义乌市发展和改革委员会在收到王理清的政府信息公开申请表后，立即口头告知王理清其申请公开的义乌市文化中心地块项目不存在，文化中心区块应包含大剧院、图书馆、会展中心、博物馆、广电中心等多个具体项目，要求王理清作出更改、补充。以上事实有2013年10月11日11：33分中国电信浙江公司客户语音详单（显示呼叫王理清186××××2853手机时长185秒），王理清2014年1月6日就同一事项向义乌市发展和改革委员会邮寄提出新的信息公开申请（内容为关于申请提供占用申请人位于义乌市江东街道下王村四坟头下门口田呈报土地进行建设的立项依据）等证据证实。以上两份证据，一份是义乌市发展和改革委员会收到信息公开申请表后的电话回复记录证明，一份是王理清经告知后作出更改、补充后重新提起的信息公开申请证明，已经能够证明义乌市发展和改革委员会已履行了请王理清更改、变更的告知义务。但是原审却认为，虽然义乌市发展和改革委员会曾与原告通过电话，但电话内容是否为第三人在法定期限内向原告作出答复或告知其进行更改、补充，尚处真伪不明。上诉人认为，原审法院无视王理清提起的新的信息公开申请，无视两份证据相互呼应形成证据锁链的证明力，而对易于接受理解的电话记录证据作出了复杂、偏颇的推测，认为电话内容真伪不明，是对证据证明力僵硬的理解。并且，王理清提起政府信息公开申请的15个工作日内，曾前往义乌市发展和改革委员会办公室，义乌市发展和改革委员会工作人员再次请王理清对信息公开申请内容进行更改、补充，王理清还对此进行了录音。因为当时在场的均为发改委工作人员，义乌市发展和改革委员会认为该证据的证明力小于中国电信浙江公司客户语音详单，遂未向上诉人提供相关证人证言。鉴于金华中院的判决，现作出补充提供。3、义乌市发展和改革委员会合理的行政行为，却由被上诉人滥用诉权。义乌市发展和改革委员会在收到王理清的政府信息公开申请表后，立即口头告知王理清其申请公开的义乌市文化中心地块项目不存在，文化中心区块应包含大剧院、图书馆、会展中心、博物馆、广电中心等多个具体项目，要求王理清作出更改、补充。上诉人认为，义乌市发展和改革委员会这一告知行为是合理的，也是符合行政便民原则的。反之，被上诉人王理清在电话和当场告知期间，口头曾表示会一个项目一个项目来具体申请，但事后却又矢口否认，还要求确认义乌市发展和改革委员会未履行法定职责的行为违法。上诉人认为，王理清经告知后已重新提起新的信息公开申请。而其后提起的复议诉讼，不仅造成大量行政资源的占用，有滥用复议诉权之嫌，还影响复议和审判的正常秩序，有间接向政府施加压力之嫌。综上，请求撤销原审判决，查清事实，依法改判。
义乌市发展和改革委员会上诉称：原审判决错误，依法应予撤销。《行政诉讼法》第二十五条规定：“……经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告……”。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条规定：“复议机关在法定期间不作出复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”由上述法律规定可知，对作出复议决定提起诉讼，将复议机关列为被告，只能是复议机关改变原具体行政行为或者不作为的情况下，否则，不能对复议决定提起诉讼，不能将复议机关列为被告。所以，本案的一个关键问题是查明原审被告作为复议机关，有没有改变上诉人的具体行政行为或存在不作为的情况。如不存在这两种情况，则本案义乌市人民政府不能作为被告，被上诉人无权对复议机关义乌市人民政府提起诉讼。一审判决认为：“……故被告认定第三人已经履行政府信息公开法定职责，并据此驳回原告的行政复议申请显然缺乏事实和法律依据。综上，原告王理清提出的诉讼请求成立，本院予以支持。……”所以，一审法院本身就确认了两个事实：1、原审被告已履行了自己的复议职责，并不存在不作为的情况；2、原审被告的复议决定，驳回了王理清的行政复议申请，没有改变上诉人的具体行政行为。在此情况下，一审法院应当依法判决驳回被上诉人的起诉，然而一审法院却以原审被告的复议决定证据不足为理由撤销了原审被告的复议决定。显然，该判决与上述法律规定相违背，是错误的。请求撤销原审判决，依法驳回被上诉人的起诉。
王理清未在法定期限内提交答辩状，其在庭审中答辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回两上诉人的上诉。
二审庭审中，本院围绕上诉人义乌市人民政府被诉行政复议决定是否对王理清的权利义务产生实质影响、被诉复议决定认定事实及适用法律是否正确等审理重点进行了审理。
本院认为：一、被上诉人王理清因认为上诉人义乌市发改委在接到其要求公开“义乌市文化中心地块的立项批文、立项依据”的政府信息申请后在法定期限内未作出任何答复，遂向上诉人义乌市人民政府提出行政复议申请，请求确认义乌市发改委未履行职责的行为违法，并责令其按申请人要求公开相关政府信息。义乌市人民政府经审查认为，由于申请人申请内容不明确，被申请人要求申请人作出更改、补充，而申请人未予更改、补充，并非被申请人不履行法定职责，遂作出驳回申请人的行政复议申请的决定。该决定对王理清的行政复议申请权利产生了实际影响，义乌市人民政府诉称“该复议决定未对王理清的权利义务产生实质影响”的理由不能成立。
二、本案王理清因认为义乌市发改委存在不履行相关法定职责而申请行政复议，因此，行政复议的对象是被申请人是否存在不履行法定职责情形，而不是对已经作出的具体行政行为进行复议，因此不存在复议机关改变或维持原行政行为的问题。义乌市发改委诉称“义乌市人民政府没有改变原具体行政行为，不能作被告、被上诉人无权对其提起诉讼”的理由也不能成立。
三、义乌市文化中心是地块名称，而不是一个具体建设项目名称。王理清于2013年10月10日向义乌市发改委提出政府信息公开申请，要求公开该文化中心地块的立项批文及立项依据。义乌市发改委工作人员于次日上午电话告知王理清，因申请的内容不明确，要求其作出更正、补充。此节事实有中国电信浙江分公司客户语音详单、义乌市发改委的情况说明等证据证实，王理清在一审庭审中未对此提出正面的抗辩意见，辩称电话通话内容“没有事情说过”明显不符常情。二审庭审中，王理清已当庭自认上述电话内容是要求其对政府信息公开申请内容进行补正。因此，原审认定上述电话内容“是否为第三人在法定期限内向原告作出答复或告知其进行更改、补充，尚处真伪不明”不当，应予以纠正。义乌市人民政府对此节事实认定提出的上诉理由成立，本院予以采纳。但义乌市人民政府补充提供义乌市发改委工作人员方国平、骆岸淑的证人证言，因超过法定举证期限，且没有正当理由，本院不予采纳。
四、《中华人民共和国政府信息公开条例》对申请公开的政府信息，行政机关作出答复或告知的形式未作出规定，但是《浙江省人民政府信息公开暂行办法》第二十条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：……（八）申请内容不明确或者申请不符合规定要求的，应当一次性告知申请人需要补正的内容。……”。本案义乌市发改委接到王理清的政府信息公开申请后，在法定期限内只是用电话告知王理清对申请公开的信息内容进行补正，而没有按照该暂行办法的规定作出书面告知不当，因此，义乌市发改委并未正确履行政府信息公开的相关职责。义乌市人民政府被诉行政复议决定对此未予以监督存在不当，依法应予纠正。
综上，原审判决认定义乌市发改委电话告知内容尚处真伪不明并以此作为判决的事实依据存在不当，但判决撤销被诉行政复议决定，并责令义乌市人民政府限期重新作出具体行政行为的结论正确。两上诉人要求“撤销原判、驳回王理清诉讼请求”的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人义乌市人民政府、义乌市发展和改革委员会共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年八月十二日
书 记 员 韦若莎