广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂行再字第18号
申请再审人（一审第三人、二审上诉人）昭平县昭平镇江口村上调村民小组。
诉讼代表人李发贤。
申请再审人（一审第三人、二审上诉人）昭平县昭平镇江口村下调村民小组。
诉讼代表人黄继生。
两申请再审人共同委托代理人韦雨才，广西桂江律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）昭平县走马乡福行村民委员会。
法定代表人黄自泽，副主任。
委托代理人邱耀询，广西汇豪律师事务所律师。
一审被告（二审上诉人）贺州市人民政府。住所地：贺州市贺州大道*号。
法定代表人李宏庆，市长。
委托代理人陈瑞亮。
委托代理人陈磊鑫。
申请再审人昭平县昭平镇江口村上调村民小组（以下简称上调小组）、昭平县昭平镇江口村下调村民小组（以下简称下调小组）与被申请人昭平县走马乡福行村民委员会（以下简称福行村委）、一审被告贺州市人民政府山场权属行政处理纠纷一案，贺州市中级人民法院于2010年12月15日作出（2010）贺行终字第47号行政判决，已经发生法律效力。上调小组、下调小组不服，向本院申请再审。本院于2014年2月12日作出（2013）桂行申字第161号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2014年11月6日公开开庭审理了本案。申请再审人上调小组诉讼代表人李发贤，下调小组诉讼代表人黄继生及上调小组、下调小组共同委托代理人韦雨才，被申请人福行村委法定代表人黄自泽及其委托代理人邱耀询，一审被告贺州市人民政府委托代理人陈瑞亮、陈磊鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
昭平县人民法院一审查明：争议地四至界址为：东至尖峰顶（洋南顶），南至石人，西至淮（坏、怀）冲水流，北至排竹顶，面积为2263.5亩。争议地上的林木以杂木为主，有已采脂多年的少量松木，在1982年等高图上标明有油茶的地方共有七处，种植的油茶当年有一定的规模，由于长期未进行有效的管理已成为杂松木的次生林。1973年10月25日原昭平县龙坪公社江口大队渡船头生产队与原昭平县走马公社福行大队西白鸠（沟）生产队在人民法院主持下签订了（73）昭法民字第35号协议，就庙背磅、老欧岐一带的山林纠纷达成了协议。协议签定后至1977年元月11日以前，龙坪公社江口大队利步生产队与走马公社福行大队西白鸠生产队仍存在山界林权纠纷。1977年元月11日，原龙坪公社、江口大队、利步生产队、下调生产队与原走马公社、福行大队、西白鸠生产队就淮冲一带的山林纠纷签订协议（以下简称“77协议”），协议约定：一、以淮（怀）冲水为区界。里至直正冲脑，外至冲口，靠福行的山场属福行所管，靠江口的山场属江口所管；二、双方所有的经济林（茶、杉、桐）按谁种谁收，收到败为止，但不准在别队所管的山场开荒及种植其他树木。如在协议前已锄有山地可继续种三年。黄竹及毛竹限砍五年后归回对方；三、原来公路面（老欧岐以出）至犁公岐所处理过的山场，按原协议办，共同维护；四、不分谁方，都允许在淮（坏）冲建电站，在电站周围两侧的山土及石头可利用。怀冲原水田已开好的要在三年内收回水田，如三年不收回水田，由福行方收回。
1980年下调生产队划分为上调、下调生产队（今上调小组、下调小组）。1987年12月29日，昭平县人民政府给上调、下调生产队分别颁发了0159、0161号《山界林权证》，两证登记争议地范围内的地点各有两处，面积分别为250亩和400亩，200亩和350亩。在江口村委存档的上调生产队《集体山林登记表》共有两份。编号为0176的登记表第5项登记的内容与0159号《山界林权证》记载的内容不一致，其记载为座落地点：怀冲石人、莲花、大湾三岭，面积共计21亩，并且注明林权属上吊（调）队，山权属白鸠队；江口村委存档的下调生产队《集体山林登记表》第7、8、9项所登记的内容与0160号山界林权证记载的不一致，其记载为座落地点：登盏窝（在下花六山界内），面积共计5亩，并注明林权属下吊（调）队，山权属下花六队；座落地点：怀冲石人岭，面积共计20亩，备注栏注明林权属下吊（调）队，山权属白鸠队；座落地点：怀冲莲花岭，面积共计20亩，备注栏注明林权属下吊（调）队，山权属白鸠队。
走马乡农业服务中心存档的福行大队《集体山林登记表》中记载：座落地名：淮冲脑，面积共计1300亩，其中松800亩，荒山500亩，四至界限为东至石人山厄以入至门竹顶从山蛤顶到清水塘，南到西鸠队山蛤劣为界，西以淮冲正冲为界，北至白竹顶本大队山相连。
1993年12月20日、1996年2月14日福行村委把争议地的松木分别发包给本村银盘小组陆章发、孔庆新等人采脂。1996年5月28日福行村委把被大雪压断的松杂木发包给本村罗兰小组黄维昌采伐，采伐时间从1996年6月起至1997年底止。2005年11月15日，福行村委将争议的大部分林地发包给贺州市欣荣星林业有限公司承包开发造林，因此造成纠纷。
昭平县人民法院一审认为：“77协议”是土地改革以后当事人依法达成的协议，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第四项“土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的处理决定或者依法生效的调解协议”和第六项“土地改革以后当事人依法达成的协议”可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料或权属凭证的规定，“77协议”是一份合法有效的协议，贺州市人民政府复议决定认定“77协议”与本案没有关联性，属认证错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：撤销贺州市人民政府贺政复决（2009）16号行政复议决定。
贺州市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
贺州市中级人民法院二审认为：“77协议”明确约定“以怀冲水为区界。里至直冲正脑，外至冲口，靠福行的山场属福行所管，靠江口的山场属江口所管”，证明该协议书与本案具有关联性，并证明争议山场属福行大队管辖。上调小组、下调小组主张争议山场的权属，明显与该协议相矛盾。不管李保（宝）三当时是以生产队的代表还是以见证人的身份在该《协议书》上签字，都不影响该《协议书》签订当时的江口大队和福行大队对怀冲山场进行划分管理的协议效力。虽然“77协议”在内容上也没有明确涉及下调生产队与西白鸠生产队之间山场权属的划分，但涉及到江口大队和福行大队对怀冲山场的划分。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，实体处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
上调小组、下调小组申请再审称：解放前后至“四固定”时，争议山林一直属下调生产队的李保（宝）三等人经营，1962年，原龙坪公社江口大队在落实“四固定”时，把争议的山林落实给下调生产队所有；“77协议”当事人只是利步生产队和西白鸠生产队，争议范围不涉及下调生产队的山场，不应作为确定本案权属纠纷的依据；昭平县人民政府1982年颁发给上调小组、下调小组的《山界林权证》合法有效，应当作为确定土地权属的凭证；昭平县人民法院受理本案违反级别管辖的规定；根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定”的规定，原审判决撤销贺州市人民政府的复议决定，没有责令贺州市人民政府重新作出复议决定，违反上述规定。请求再审法院撤销原一、二审判决，维持贺州市人民政府的贺政复决（2009）16号行政复议决定。
福行村委答辩称：“77协议”虽然以处理利步生产队和西白鸠生产队在淮冲一带界线不清为基础，但是处理的结果涉及江口大队与福行大队的界线以及龙坪公社与走马公社的界线问题，亦会涉及到下调生产队在淮冲一带的山林权属和界线问题。“77协议”签订后，福行村委一直按协议管理争议山林。走马乡农业服务中心存档的福行村委《集体山林登记表》对本案争议地有明确记载。上调小组、下调小组持有的《山界林权证》与其村委存档的《集体山林登记表》内容不相符，依法不应作为确定本案争议山林权属的依据。贺州市中级人民法院指定昭平县人民法院一审审理本案，并未违反法律规定。贺州市人民政府的行政复议决定只是撤销，而不是改变原具体行政行为的内容，因此法院只需要对复议决定作出维持或者撤销的判决即可，法律并未规定必须责令其重新作出复议决定。原一、二审判决正确，请求予以维持。
贺州市人民政府述称：“77协议”的当事人是利步生产队和西白鸠生产队，协议约定的标的限于双方所争议的山场。昭平县人民政府昭政处字（2008）8号处理决定及原一、二审判决均将“77协议”认定为龙坪公社、江口大队、利步生产队、下调生产队与走马公社、福行大队、西白鸠生产队达成的协议是错误的。“77协议”与本案争议山场不具有关联性，不应作为本案争议山场的确权依据。福行村委的《集体山林登记表》对争议山场的登记缺乏合法权属来源，不能作为确权依据。至于上调小组、下调小组所持《山界林权证》与存档于村委的《集体山林登记表》内容上不一致，同样要结合土改及“四固定”时的权属来源情况进行综合分析，以确定其证明力。因此，我府复议决定证据充分，程序合法，处理正确。请求再审法院撤销原一、二审判决，维持我府作出的贺政复决（2009）16号行政复议决定。
本院再审庭审中，申请再审人上调小组、下调小组申请江口村委渡船头村民小组村民肖开柏出庭作证。肖开柏证实位于淮冲西边（靠江口村委一方）的黎公岐半岭、庙背磅、老欧岐一带山场属福行村委西白鸠队所有，说明福行村委与江口村委的界线并不是以淮冲为界。本院认为上述三个山场的权属已为昭平县人民法院（73）昭法民字第35号调解处理，根据“77协议”第三条“原来公路面（老欧岐以出）至犁公岐所处理过的山场，按原协议办，共同维护”的约定，不能以该三个山场的权属来证明“77协议”第一条内容的含义。
本院经审理查明：2005年11月15日，福行村委将争议的大部分林地发包给贺州市欣荣星林业有限公司承包开发造林，上调小组、下调小组对开发造林予以阻止，双方发生权属争议。2007年5月11日和5月22日，争议双方当事人分别向昭平县人民政府提出确权申请。昭平县人民政府经调查认为“77协议”是原龙坪公社、江口大队、利步生产队、下调生产队与原走马公社、福行大队、西白鸠生产队就淮冲一带山林纠纷签订的协议，该协议合法有效，福行大队以存档的《集体山林登记表》记载了争议山主张山林权属理由充分，上调小组、下调小组的《山界林权证》与其村委存档的《集体山林登记表》内容不符，以证记载内容主张山林权属证据不够充分，于2008年9月27日作出昭政处字（2008）8号行政处理决定，将争议地确权归福行村委集体所有。上调小组、下调小组不服，向贺州市人民政府申请行政复议。贺州市人民政府于2009年3月23日作出贺政复决（2009）16号行政复议决定，认定：解放后，李保（宝）三等在淮冲居住的村民就近迁入下调队并在下调队参加土改，当时淮冲包括现争议山林就由李保（宝）三等人带入了下调队，由下调队管理。“四固定”时采取“以人带山”的方式进行，现争议山林当时属于下调队所有。1973年10月25日龙坪公社江口大队渡船头生产队与走马公社福行大队西白鸠生产队在人民法院主持下签订了（73）昭法民字第35号协议，就庙背磅、老欧岐一带的山林纠纷达成了协议。该协议签定后福行大队西白鸠生产队与江口大队利步生产队仍存在山界林权纠纷。1977年1月11日，利步生产队与西白鸠生产队在县、公社主持下又达成了“77协议”，当时下调生产队的李保（宝）三作为江口大队的贫农代表参加了协调会并在协议上签名。1982年“林业三定”时，昭平县人民政府分别给上调小组、下调小组颁发了0159、0161号《山界林权证》，将争议地登记在证上，但是江口村委存档的上调小组、下调小组《集体山林登记表》记载的面积与《山界林权证》不一致，而且《集体山林登记表》备注注明林权属下调队，山权属白鸠队（或下花六队）。走马乡农业服务中心存档的福行大队《集体山林登记表》也对争议地进行了登记，面积共计1300亩。1982年昭平县人大代表江口大队大队长肖超秀向县七届人大二次会议提交了一份提案，内容是“要求县人民政府抽出专人处理江口与走马公社西白鸠争怀（淮）冲山界”。当时的县林办于1982年8月17日答复肖超秀：“此案早经处理过。不服，请向法院提出申诉，由法院进行裁决”，未派人进行处理。贺州市人民政府认为：“77协议”在内容上没有明确涉及下调生产队与西白鸠生产队之间山场权属的划分，不能显示“77协议”与本案的山场权属争议存在关联性，福行村委的《集体山林登记表》与上调小组、下调小组的《山界林权证》存在冲突，且发证前双方已存在争议，福行村委的《集体山林登记表》权属来源不明不能作为确定权属的依据，上调小组、下调小组的《山界林权证》同样要结合土改及“四固定”的权属情况进行综合分析以确定其证明力，昭平县人民政府的处理决定存在事实不清的错误，决定撤销昭平县人民政府作出的昭政处字（2008）8号行政处理决定，由昭平县人民政府重新作出处理。福行村委不服贺政复决（2009）16号行政复议决定而诉至法院，请求判决撤销贺州市人民政府的复议决定，维持昭平县人民政府的处理决定。
本院另查明：昭平县人民法院（73）昭法民字第35号民事调解书的双方当事人分别是龙坪公社江口大队利步生产队和走马公社福行大队西白鸠（沟）生产队。利步生产队后来分为利步生产队和渡船头生产队。
本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点问题是：1.昭平县人民法院受理本案是否违反级别管辖的规定；2.原审判决未责令贺州市人民政府重新作出复议决定是否违反法律规定；3.贺州市人民政府复议决定认定案件基本事实是否清楚。
关于昭平县人民法院受理本案是否违反级别管辖规定的问题。上调小组、下调小组在申请再审阶段提出管辖异议，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”的规定，本院对两申请再审人的这一主张不予支持。
关于原审判决没有责令贺州市人民政府重新作出复议决定是否违反法律规定的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款规定：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定”。本案原审判决撤销贺州市人民政府行政复议决定，未责令其重新作出复议决定，违反了上述规定。
关于贺州市人民政府复议决定认定案件基本事实是否清楚的问题。本案中，“77协议”的当事人范围和争议林地范围属于案件基本事实。“77协议”明确约定“以淮（怀）冲水为区界。里至直正冲脑，外至冲口，靠福行的山场属福行所管，靠江口的山场属江口所管”，据此，说明“77协议”与本案具有关联性。贺州市人民政府复议决定认为“77协议”与本案争议地无关联性，属认定事实不清。至于“77协议”是否已明确本案争议地属福行村委所有，贺州市人民政府应查清以下事实再作认定：第一，利步生产队与西白鸠生产队之间的争议地范围和界线应具体了解，是否与“77协议”第一条“以淮（怀）冲水为界。里直至正冲脑，外至冲口”的界线约定相吻合；第二，“77协议”约定的界线能否作为福行和江口两个行政村之间的土地权属界线；第三，对于协议内容的理解应当结合争议地在“77协议”签订前土改、合作化、“四固定”的事实及“77协议”签订后的管业事实、登记发证事实综合分析。但是，在本案行政调处程序中，昭平县人民政府的昭政处字（2008）8号行政处理决定没有调查争议地在解放后土改、合作化、“四固定”等历史时期的事实，贺州市人民政府的复议决定虽予以调查认定，却没有明确认定事实的依据；对于“77协议”签订后的管业事实，昭平县人民政府认定了福行村委的管业事实，贺州市人民政府则对此并未认定。因此，原审判决认定贺州市人民政府复议决定认定事实不清并判决予以撤销并无不当。但原审判决在未查清上述相关事实情况下就认定“77协议”已明确争议山场属福大队管辖，亦属于认定事实不清，本院予以纠正。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，且没有判决贺州市人民政府重新作出复议决定，本院予以纠正。贺州市人民政府复议决定认定事实不清，应予撤销。上调小组、下调小组提出的再审理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销贺州市中级人民法院（2010）贺行终字第47号行政判决；
二、撤销昭平县人民法院（2010）昭行初字第11号行政判决；
三、撤销贺州市人民政府贺政复决（2009）16号行政复议决定；
四、由贺州市人民政府重新作出复议决定。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，全部由贺州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 庞 琳
代理审判员 王小成
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 封 宇