河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫15行终49号
上诉人（原审原告）马刚，男，1974年2月24日出生，汉族，住潢川县。
上诉人（原审原告）代辉，男，1973年9月28日生，汉族，住潢川县。
共同委托代理人司倩，河南豫金律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、原行政机关）潢川县国土资源局。组织机构代码证00608723-1。
法定代表人肖伟，局长。
委托代理人方志刚、ＸＸ，该局工作人员。
被上诉人（原审被告、复议机关）潢川县人民政府。组织机构代码证55570096-7。
法定代表人兰恩民，县长。
委托代理人周琰，该县政府工作人员。
委托代理人朱建明，河南捷达律师事务所律师。
原审第三人潢川县桂花岭园艺场。统一社会信用代码12411526F84874432Y。
委托代理人高捷，河南捷达律师事务所律师。
上诉人马刚、代辉因诉被上诉人潢川县国土资源局、潢川县人民政府及原审第三人潢川县桂花岭园艺场（以下简称园艺场）土地行政处罚及复议行政争议一案，不服商城县人民法院（2017）豫1524行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人马刚、代辉及其共同委托代理人司倩，被上诉人潢川县国土资源局委托代理人方志刚、ＸＸ，被上诉人潢川县人民政府委托代理人周琰、朱建明，原审第三人园艺场委托代理人高捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，第三人桂花岭园艺场属于国有农场，土地为国有划拨性质。原告马刚、代辉以益健元公司之名于2009年投资第三人园艺场废弃梨园土地，其通过与第三人一部分职工签订租赁合同的方式，在第三人园艺场土地上建设房屋和养殖，用以经营农家乐，未取得第三人同意。二原告自2009以来，持续经营并进行建设，被告潢川县国土资源局曾就二原告2009年至2015年违法占用土地建设的行为进行了三次处罚，后均自行撤销。2017年4月18日被告潢川县国土资源局对二原告作出被诉行政处罚。二原告提起行政复议，被告潢川县人民政府复议决定维持行政处罚。原告对处罚决定中认定使用的土地面积7895平方米及建设情况无异议，但认为被告处罚对象主体错误、适用法律错误、程序违法、使用的土地系合法使用且未全部改变用途、被告“一事多罚”，起诉请求撤销行政处罚及行政复议。另查明，桂花岭生态农业公司成立于2014年4月28日，其法定代表人为王春燕，系原告马刚妻子。
原审认为：（一）关于被诉行政处罚主体是否适格。二原告认为其雇主桂花岭生态农业公司是用地主体，处罚二原告属于主体错误。原告马刚、代辉在被告的询问笔录中自述其是挂靠在益健元公司，实际上是原告与第三人职工签订土地租赁合同，马刚和代辉是实际承包经营者。桂花岭生态农业公司并未参与签订该合同，也没有益健元公司出具的其企业机构法人证明，无挂靠或委托二原告的相关证据。益健元公司虽拟投资第三人废弃梨园土地项目，但原告未举证说明该公司是否投资建设，且该公司已于2011年12月28日终止项目。二原告持续进行经营建设，应对其行为承担法律责任。桂花岭生态农业公司成立于2014年4月28日，二原告未提供其为桂花岭生态农业公司员工的证据。二原告在询问笔录中均陈述于2009年开始进场并进行建设，2010年、2011年、2015年分别进行了建设；庭审中，原告陈述从2009年开始在园艺场持续经营至今。二原告作为实际行为人，其建设及经营行为具有持续性。故二原告作为被处罚主体正确。（二）被告提交的证据中，询问笔录、现场勘测笔录、违法用地宗地图、地类说明、规划情况说明、现场照片及第三人证明，可以证明二原告在第三人园艺场内进行建设的情况。二原告认可建设的面积及用途，但认为不是非法占用，而是通过租赁合法使用；使用的土地没有全部改变土地用途，其中羊、猪、鸡圈等的建设仍然属于农用地管理范围。原告通过与第三人部分职工签订租赁协议获取土地，其使用的土地为第三人国有划拨的农用地，第三人未在土地租赁协议上进行签字确认，未获得第三人认可。且第三人承包给其职工的土地已经到期，职工无权进行处分。故被告提交的证据可以认定二原告使用的土地属于非法占用。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第二部分“区分用地情况实行分类管理”中第三项规定：“严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。”《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一部分“合理界定设施农用地范围”中也规定：“严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。”按照上述规定，二原告的建设实质上是建设以农业为依托的休闲观光旅游场所或农家乐，且未办理建设审批手续，应按照建设用地进行管理。故被告认定二原告非法占用土地，未经批准擅自占用第三人园艺场土地用于建设，用地至今未办理合法用地手续，该地块违反潢川县土地利用总体规划，二原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地事实清楚，证据确凿。（三）关于处罚程序是否合法。被告在作出处罚决定之前，履行了立案、调查、制作询问笔录、进行现场勘测、拍摄现场照片、进行了处罚事先告知及听证告知、经过集体讨论、制作并送达相关文书等程序。原告在庭审中承认收到行政处罚听证告知书，并对被告潢川县国土资源局处罚程序无异议。故被诉处罚程序合法。（四）关于适用法律是否正确。第三人园艺场属国有农场，土地属于国有划拨性质。原告使用的土地未经过第三人同意，属于非法占用。被告认定原告的行为违反了《土地管理法》第二条第三款之规定，并无不当。原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，被告适用《土地管理法》第七十六条第一款之规定对二原告进行处罚，该条款未规定并处罚款的前提具体是何种土地违法行为，对该条款规定的违法行为，被告可以根据该条款作出并处罚款的决定。被告参照“河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准”之规定，认定原告为一般违法行为，对非法占用的土地每平方米罚款3元，处罚适当。被告于2017年2月28日向原告送达了行政处罚撤销决定书，一并撤销了之前原三个处罚决定及责令改正通知书，2017年4月28日又送达了15号行政处罚决定，故被告不存在“一事多罚”。原告认为被告处罚决定内容模糊，未明确责任主体各自被处罚的事项，不符合《国土资源行政处罚办法》第三十一条的规定。该条规定是对两个以上当事人分别实施了两个以上不同违法行为，应当明确每个当事人的处罚内容。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.1第（5）项的规定：同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。二原告共同实施了被告认定的违法行为，不是分别各自实施了不同的违法行为，故二原告应当为共同违法责任主体。（五）被告潢川县人民政府政府因在法定期限内未提交证据，原告对被告当庭提交的证据拒绝质证。原告认为复议决定认定事实与处罚决定一致错误，但对其程序及适用的法律没有异议，被诉行政处罚合法，被告潢川县人民政府作出维持的复议决定并无不当。但被告潢川县人民政府在法定期限内未提交证据，视为没有相应证据，复议程序违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款之规定，判决：一、确认被告潢川县人民政府作出的潢政复决字[2017]122号行政复议决定违法。二、驳回二原告要求撤销被告潢川县国土资源局作出的潢国土资罚字[2017]第015号行政处罚决定书的诉讼请求。
上诉人马刚、代辉上诉称，原审仅依二上诉人在询问笔录中的自认便认定其应作为被处罚主体错误，且未考虑园艺场历史原因，原审认定二上诉人非法占用土地，违反土地利用总体规划擅自改变土地用途亦错误，判决未取到定纷止争的作用，相反激化了矛盾；因被处罚主体错误，导致处罚程序、适用法律错误。请求撤销原判，改判支持其诉讼请求。
被上诉人潢川县国土资源局辩称，益健元生态农业公司在涉案土地上投资于2011年已终止，二上诉人在自认其个人从事违法占地建设，且租赁合同亦是以其个人名义签订，将二上诉人作为被处罚主体正确；二上诉人承认其建设未办理相关用地审批手续，属违法用地，对二上诉人违法用地行为作出处罚适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人潢川县人民政府辩称，被诉处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，其作出的复议决定亦应合法。请求驳回原审原告诉讼请求。
原审第三人潢川县桂花岭园艺场述称，其属国有农场，土地为国有划拨性质，二上诉人未办理建设用地审批手续，亦未经农场同意，非法占地事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明事实与一审认定事实一致。
本院认为，上诉人马刚、代辉自认其与原审第三人潢川县桂花岭园艺场职工签订土地租赁合同，是实际上的农业生产用地承包者，其二人持续进行经营建设，应对其行为承担法律责任。桂花岭生态农业公司成立于2014年4月28日，晚于其自认2009年已开始进场并进行建设，且该公司并未参与签订该合同，二上诉人认为应以该公司为被处罚主体的理由不能成立；二上诉人承认其在原审第三人合法使用的土地上建设未办理相关用地审批手续，属违法用地，被上诉人对二上诉人违法用地行为作出被诉处罚决定证据充分，适用法律正确，程序合法。被上诉人潢川县人民政府未在法定期限内提交其作出被诉复议决定证据，视为没有相应证据，原审判决确认其作出该复议决定违法，并无不当。故上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 李德如
审判员 阮晓强
审判员 胡素琴
二〇一八年三月十八日
书记员 马佩佩