湖北省咸宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鄂12民终79号
上诉人（原审被告）：咸宁兴安保安集团有限责任公司，住所地咸宁经济开发区书台街9号。
法定代表人：陈能新，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：王进峰，男，该公司工作人员。
委托诉讼代理人：柯建平，湖北佳成律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会，住所地咸宁市旗鼓大道1号。
主要负责人：夏福卿，该管委会主任。
委托诉讼代理人：梅进白，湖北海舟律师事务所律师。
上诉人咸宁兴安保安集团有限责任公司（以下简称兴安保安公司）因与被上�人湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会（以下简称高新区管委会）借款合同纠纷一案，不服湖北省咸宁市咸安区人民法院（2015）鄂咸安民初字第01740号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
兴安保安公司上诉请求：撤销一审判决，改判兴安保安公司不承担向高新区管委会还款的责任，本案一、二审案件受理费由高新区管委会承担。事实与理由：一、一审判决认定事实不清。1.一审判决认定兴安保安公司向高新区管委会借款876万元与事实不符。兴安保安公司向高新区管委会出具借条的金额中应当扣除已支付的土地出让金150万元，同时应当扣除高新区管委会应当向兴安保安公司兑现的项目投资的基础设施建设奖励资金505万元，兴安保安公司实际向高新区管委会借款金额为221万元。2.2008年底，兴安保安�司应咸宁市委、市政府的招商引资会议邀请，决定在长江产业园区投资建设保安培训学校项目，于2008年10月29日签订《投资合同书》，于2009年2月24日签订《补偿协议》。合同书及补充协议约定，保安培训学校项目建设用地15亩，项目用地价格为10万元/亩（不含项目建成后的房产契税），道路代征用地价格为5万元/亩，土地总价款以国土局出具的用地红线图图示面积进行测算为准。实际征地面积23.21亩，应缴纳土地出让金2321000元，兴安保安公司已于2008年12月9日向高新区管委会缴纳出让金150万元。3.高新区管委会没有按照协议约定交付征用土地。按照约定，高新区管委会应在协议签订之日起3个月内向兴安保安公司交付用地，但时至2013年6月25日，高新区管委会才与兴安保安公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，交付保安培训学校项目用地，导致土地价格达到876万�。二、原审判决适用法律错误。经高新区管委会召开主任办公会决定给予兴安保安公司基础设施建设投资优惠政策奖励505万元并形成会议纪要，且该优惠政策奖励505万元已兑现。高新区管委会主张要求兴安保安公司返还该优惠政策奖励505万元没有法律和事实依据。兴安保安公司向高新区管委会出具的876万元借条是在高新区管委会对园区内土地出让金进行清查时事后出具的。高新区管委会提供的时间为2013年6月22日的借条，实际上兴安保安公司已于2008年12月9日向高新区管委会已缴纳土地出让金150万元，扣除2013年5月26日会议纪要决定给予兴安保安公司优惠政策奖励505万元后，实际借款为221万元。故高新区管委会在主张要求兴安保安公司返还该优惠政策奖励505万元的同时，再次起诉要求兴安保安公司偿还221万元借款没有事实依据。三、原审审理程序错误，本案应中止审理。四、高新区管委会存在违约行为，导致兴安保安公司损失12395922元，应当承担赔偿责任。请求二审法院查明事实，予以改判。
高新区管委会辩称，原审判决上诉人向高新区管委会借款221万元的事实清楚，适用法律正确，认定上诉人与高新区管委会签订的《投资合同书》及补充协议无效符合法律规定，上诉人提出本案应当依据国务院国发（2015）25号文件精神处理及要求高新区管委会承担赔偿违约损失责任的请求与本案没有关联性。请求依法驳回上诉，维持原判。
高新区管委会向一审法院起诉请求：1.判令兴安保安公司返还借款221万元及利息；2.判令兴安保安公司承担本案的诉讼费用。
一审法院认定事实：2013年6月，兴安保安公司通过土地出让招、拍、挂程序拍得位于长江工业园内的国有土地，需缴纳土地出让金为876万元。同年6月22日，�安保安公司的法定代表人陈能新为缴纳土地出让金向高新区管委会借款876万元，并由其本人出具借条且加盖其公司公章。同日，高新区管委会指示其下属单位咸宁荣盛农业开发有限公司将876万元作为兴安保安公司缴纳的土地出让金汇入咸宁市财政局土地出让金专项资金账户。2013年8月27日，高新区管委会的下属单位咸宁市荣盛投资发展有限公司收到兴安保安公司偿还的655万元并向兴安保安公司出具了收款收据。兴安保安公司还下欠借款221万元一直未偿还。
高新区管委会的原单位名称为湖北咸宁××开发区管理委员会，2015年2月25日，经湖北省人民政府批准变更名称为湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会。兴安保安公司之前的单位名称为咸宁市兴安保安服务有限责任公司。咸宁荣盛农业开发有限公司是高新区管委会的下属单位，2012年6月8日，咸宁荣盛农业开�有限公司将名称变更为咸宁市荣盛投资发展有限公司，后于2016年2月1日又将名称变更为咸宁高新投资集团有限公司。
一审法院认为，一、关于本案的定性问题。兴安保安公司因需缴纳土地出让金876万元，向高新区管委会借款876万元，应认定为借款法律关系，本案并不是涉及追偿权方面的权利和义务关系，故本案应定性为借款合同纠纷。二、关于被告兴安保安公司与原告高新区管委会之间的借款行为是否有效的问题。兴安保安公司向高新区管委会借款876万元缴纳土地出让金，并出具借条，高新区管委会指示其下属单位代被告兴安保安公司缴纳了土地出让金。高新区管委会是国家机关的派出机构，并不是国家金融机构，其将国有资金出借给兴安保安公司使用，违反了国家法律、行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，双方之间的借款合同应属无效合同，故兴安保安公司与高新区管委会之间的借款行为应认定无效。三、关于兴安保安公司是否应当偿还借款本金221万元及利息的问题。因双方的借款合同属无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。故兴安保安公司应当返还高新区管委会借款本金221万元。对于高新区管委会同时主张兴安保安公司支付借款利息损失的诉求，因兴安保安公司于2013年6月22日向高新区管委会借款876万元，同年8月27日偿还了655万元，还欠221万元。兴安保安公司本应于2013年8月27日一次性偿清借款，但欠下借款221万元至今不还。兴安保安公司占用国有资金至今不偿还，应从2013年8月28日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息损失至偿清借款本金之日止，故对高新区管委会�该项诉求予以支持。据此判决：咸宁兴安保安集团有限责任公司应当返还湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会借款221万元及利息损失，利息损失从2013年8月28日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至偿还清借款本金之日止。上述款项限被告咸宁兴安保安集团有限责任公司于本判决生效后十日内履行完毕。案件受理费22480元，由咸宁兴安保安集团有限责任公司承担。
二审中，当事人未提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：根据《中共咸宁市委、咸宁市人民政府关于印发<咸宁市人民政府机构改革实施意见>的通知》（【2009】13号）精神，设立湖北咸宁××开发区管理委员会，为咸宁市政府派出机构。2015年2月经省政府批准，更名为湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会。高新区管委会的主要职能：制定开发区招商引资政�，编制招商规划，发布对外招商项目；组织对外招商活动，管理开发区的进出口业务和对外经济技术合作；处理和协助处理开发区的涉外事务；按照权限规定审批区内投资项目，核发相关证件；审批或者申报区内创汇企业、高新技术企业、技术先进型企业，协助区内企业办理各项行政审批事项；按照有关规定和委托权限，负责区内土地规划、征用、开发、利用和管理；负责区内房地产开发、房屋产权、户籍管理；依法管理高新区内的财政、税收、国有资产、环境保护、矿产资源、安全生产和社会治安的工作；领导或者协调有关部门设在开发区的派出机构、分支机构和工作专班的工作。2008年10月29日，高新区管委会与兴安保安公司签订《投资合同书》约定将位于长江产业园的“目标地块”出让给兴安保安公司用于投资建设保安培训学校项目，该合同书就“目标地块”的土地现状、位置、面积、土地性质、土地出让价格等用地事宜进行了明确规定。投资合同约定兴安保安公司投资建设保安培训学校项目用地的投资强度：不低于100万元/亩，项目固定资产总投资达到1500万元。该合同还约定，项目用地面积15亩，出让的项目用地价格为10万元/亩，地价款150万元。合同签订后，兴安保安公司于2010年12月9日向高新区管委会下属咸宁市荣盛农业开发有限公司交纳土地价款150万元，为此，兴安保安公司已实际取得和使用“目标地块”并实施保安培训学校项目施工建设。2013年5月16日，兴安保安公司以自2010年保安培训学校项目开工建设至2011年该项目建成并投入使用，要求扩大和完善基础设施建设，向高新区管委会申请解决基础设施建设资金600万元，高新区管委会经批准并通过咸宁市财政局专项资金实际退还给兴安保安公司土地出让金505万元。2013年6月22日，兴安保安公司陈能新向高新区管委会出具借条：“借到咸宁××开发区人民币捌佰柒拾陆万元（￥876万元）”，该借款全部用于支付保安培训学校项目用地出让金。2013年6月25日，兴安保安公司与咸宁市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同号2013-0000051#），确认出让地块面积6120.02平方米，土地出让价款371万元和《国有建设用地使用权出让合同》（合同号2013-0000053#），确认出让地块面积9353.5平方米，土地价款505万元，两宗土地价款合计876万元。2013年8月27日，兴安保安公司向高新区管委会下属咸宁荣盛投资发展有限公司支付655万元，用于偿还上述借款，该公司向兴安保安公司出具了《咸宁市地方税务局统一收款收据》。至此，兴安保安公司预交培训学校项目用地保证金150万元，偿还土地出让金借款655万元，合计实际支付土地出让金805万元�实际下欠土地出让金借款71万元。2017年12月4日，湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会更名为咸宁高新技术产业开发区管理委员会，负责人变更为夏福卿。
本院认为，高新区管委会经省政府批准设立，为咸宁市人民政府派出机构。制定开发区招商引资政策，编制招商规划，发布对外招商项目，组织对外招商活动；按照委托权限规定审批区内投资项目，负责区内土地规划、征用、开发、利用和管理；负责区内房地产开发、房屋产权、户籍管理；依法管理高新区内的财政、税收、国有资产、环境保护、矿产资源、安全生产和社会治安等工作属高新区管委会的主要职能范围。高新区管委会在授权范围内邀请并组织企业召开招商引资会议，组织对外招商活动，并在招商引资会议期间向企业发布有关地方招商引资的优惠政策及条件，是高新区管委会履行职责的行为�高新区管委会以上述方式向不确定对方或者企业所作出的意思表示，其目的是希望不确定对方或者企业能完全接受有关地方招商引资的优惠政策及条件，但不同于缔结合同所作出的要约条件的意思表示，并非法律行为。缔结合同的成立取决于要约与承诺双方面的意思表示一致。高新区管委会与兴安保安公司于2008年10月29日签订《投资合同书》及补充协议的行为，属实现要约与承诺双方面的意思表示一致的具体表现形式，是缔结合同成立的必要条件。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。结合《投资合同书》中约定的内容分析，兴安保安公司取得土地使用权，作为出让土地受让方应依法定程序进行，高新区管委会以内定“目标地块”土地价格支持兴安保安公司投资建设保安培训学校项目，高新区管委会应当按照招、拍、挂公开形式依法操作，受让方兴安保安公司在高新区管委会的指导下实际取得“目标地块”土地使用权并按照《投资合同书》的约定开始投资建设保安培训学校项目的基础设施。高新区管委会并不具有国有建设用地使用权出让的适格主体，因此，其与受让方兴安保安公司签订《投资合同书》及补充协议不具有国有建设用地使用权出让合同的性质。高新区管委会与“目标地块”受让方兴安保安公司在签订《投资合同书》及补充协议中，双方就有关土地使用权预备事项和土地出让后受让方应享受优惠政策及条件进行意向性的协议，属高新区管委会按照《投资合同书》约定向土地使用权人兴安保安公司提供相关服务，符合服务合同性质。鉴于兴安保安公司与咸宁市国土资源局于2013年6月25日签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》后，双方依据合同约定履行合同的权利与义务，并无实质性争议即咸宁市国土资源局向兴安保安公司交付了出让土地，兴安保安公司亦履行了出让土地价款对价的部分给付义务，且双方的合同主体适格，合同合法有效。兴安保安公司上诉提出，高新区管委会从收取的土地出让金中给予受让方解决保安培训学校项目基础建设资金优惠政策是《投资合同书》及补充协议约定的应当履行的合同义务。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）。按照规定依法向国有土地使用权受让方收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同生效后可以抵土地价款。任何地区、部门和单位不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入。本案中，兴安保安公司依据《国有建设用地使用权出让合同》约定，应当缴纳受让土地出让金876万元，扣减预付金150万元后，实际应缴土地出让金为726万元，兴安保安公司偿还借款655万元（含150万元预付金）后，实际下欠出让金借款221万元（但不包含另案兴安保安公司应向高新区管委会返还土地出让金为505万元），兴安保安公司以缴纳土地出让金方式向高新区管委借款，因土地出让金是土地受让人应当缴纳的土地价款，故兴安保安公司应当偿还下欠土地出让金借款并承担该资金实际占有期间的利息。原审�决认定兴安保安公司下欠土地出让金借款221万元的事实清楚，兴安保安公司上诉请求的理由不能成立。
综上所述，上诉人兴安保安公司的上诉请求不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费22480元，由咸宁兴安保安集团有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐金美
审判员 涂海兰
审判员 陈 飚
二〇一八年三月二十三日
书记员 程美兰
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第一项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定�实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；