浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙温行终字第1号
上诉人（原审第三人）徐顺敬。
委托代理人徐松凤。
被上诉人（原审原告）胡月兰。
被上诉人（原审原告）徐益微。
被上诉人（原审原告）徐新强。
被上诉人（原审原告）徐恩德。
上述四被上诉人的委托代理人邵必忠、项盼盼。
被上诉人（原审原告）徐益斌。
委托代理人邵必忠。
委托代理人徐新强。
原审被告永嘉县人民政府。
法定代表人娄绍光。
委托代理人董群策。
委托代理人陈光谦。
上诉人徐顺敬因胡月兰等五人诉永嘉县人民政府土地行政登记一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2012）温永行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年12月25日受理后，依法组成合议庭，于2013年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人徐顺敬及其委托代理人徐松凤、被上诉人胡月兰、徐益微、徐恩德以及五被上诉人的委托代理人邵必忠、被上诉人胡月兰、徐益微、徐新强、徐恩德的委托代理人项盼盼、原审被告永嘉县人民政府的委托代理人董群策、陈光谦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：徐顺敬与徐顺珊（已故）、徐恩德系同母异父兄弟，邵朝其（已故）与李瑛妹（已故）系徐顺珊和徐恩德的父母，徐顺珊与胡月兰系夫妻关系，徐益斌、徐益微、徐新强系徐顺珊与胡月兰的子女。1952年，永嘉县人民政府将坐落在枫林镇枫四村“小江心”处二间半老房屋进行登记，确定邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德为该房屋的共有人，并颁发了土地房产所有证。2005年1月，徐顺敬向永嘉县人民政府申请土地使用权登记，并提供了枫四村民委员会出具的土地使用权证明书，永嘉县国土资源局进行了地籍调查、审核后，永嘉县人民政府于2005年3月1日批准将坐落在枫林镇枫四村“小江心”处二间半老房屋的土地使用权登记在徐顺敬名下，并向徐顺敬颁发了永嘉集用（2005）第25-29号集体土地使用证。胡月兰等五位原告知道永嘉县人民政府作出的土地登记行为后，分别于2010年10月21日、2012年8月21日向永嘉县国土资源局申请更正登记，2012年8月21日向永嘉县人民政府申请更正登记，但永嘉县人民政府至今未作出处理决定。现胡月兰等五位原告认为永嘉县人民政府作出的土地登记行为侵犯其合法权益，请求法院依法撤销。
原判认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”据此，当事人认为行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案永嘉县人民政府作出的土地登记行为系对土地使用权的初始登记，属行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，因此本案不属于复议前置的情形。徐顺敬认为本案应当复议前置，理由不足，不予支持。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由此可见，对涉及不动产的具体行政行为，当事人不知道该具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，不得超过2年，该具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。本案永嘉县人民政府作出的被诉具体行政行为系对土地使用权的登记，属不动产的初始登记行为，该具体行政行为从作出之日至胡月兰提起行政诉讼，未超过20年，也没有证据证明胡月兰等五位原告在提起本案诉讼前2年已经知道被诉具体行政行为内容，因此胡月兰等五位原告的起诉未超过法定起诉期限；永嘉县人民政府与徐顺敬认为胡月兰等五位原告的起诉已超过法定起诉期限，证据不足，不予采纳。《浙江省土地登记办法》第十八条规定：“申请土地登记，申请者应当向县级以上人民政府国土资源行政主管部门提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）土地登记申请者的身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）有地上建筑物和其他设施的，应当提交其权属证明；…。”第二十五条规定：“县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法地十四条规定的土地登记事项除外。”第二十七条第一款规定：“公告期满，凡符合土地登记条件的，国土资源行政主管部门经报请同级人民政府批准，应当制作土地登记卡，颁发、更换、变更、注销土地证书。”据此，当事人申请土地使用权登记时，应当提供土地权属来源证明、地上建筑物权属证明，国土资源行政主管部门应当对土地权属、地上建筑物权属等内容进行审核、公告后，由人民政府批准后予以登记。本案诉争房屋建于1949年前，永嘉县人民政府曾于1952年将该房屋登记给邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德五人共有。现永嘉县人民政府仅根据枫四村民委员会的证明由永嘉县国土资源部门进行地籍调查、审核后，未将审核结果予以公告，从而依据《浙江省土地登记办法》第十八条的规定，将本案诉争房屋的土地使用权登记在徐顺敬名下的被诉具体行政行为，事实不清、主要证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。胡月兰等五位原告要求撤销被诉具体行政行为，理由充足，应予支持。据此判决：撤销被告永嘉县人民政府于2005年3月1日向徐顺敬颁发永嘉集用（2005）第25-29号集体土地使用证的具体行政行为。
上诉人徐顺敬诉称：五被上诉人未申请行政复议而直接提起本案诉讼，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定。原判认为本案不属于复议前置的情形，缺乏法律依据。徐小飞、徐建华等数人的证言可以证实五被上诉人提起本案诉讼前两年就已知道被诉土地登记行为的内容，其起诉已超过法定期限。上诉人全家七人均是枫四村农村村民，仅拥有该一处宅基地，符合法律规定。原审被告于1952年对上诉人家祖辈建造的两间半老房屋及其宅基地颁发土地房产所有证。三十多年来，上诉人全家一直居住在涉案房屋，而徐顺珊、徐恩德两家并没有在该房屋居住。《国家土地管理局对浙江省土地管理局关于土地确权登记中有关部门的请求的批复》（国土批（1995）63号）第四条规定，“根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，农民集体连续使用其他集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。土地时颁发的土地证只能作为农民个体或集体当时曾经拥有该土地所有权的证据，并不影响依照该条规定确权。”原审被告依据上述批复和《浙江省土地登记办法》的规定向上诉人颁发涉案集体土地使用证，并无不当。请求撤销原判，改判维持被诉土地登记行为。
被上诉人胡月兰等五人辩称：本案不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其已依法取得土地等自然资源所有权或土地使用权，且该行政行为必须是对土地等自然资源的确权决定，才适用上述规定。五被上诉人于2010年10月18日才知道被诉土地登记行为的内容，起诉并未超过二年的期限，也没有超过二十年的最长期限。上诉人诉称其一家七人均为枫四村农村户口及一直居住在涉案房屋，与事实不符。《国家土地管理局对浙江省土地管理局关于土地确权登记中有关部门的请求的批复》（国土批（1995）63号）仅适用于两个不同农民集体之间的土地所有权处理，并不适用于本案。永嘉县人民政府曾于1952年将涉案房屋登记为邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德五人共有。被诉土地登记行为又将该房屋登记为徐敬顺一人所有，适用法律均存在错误。另外，被上诉人因土地共同使用权受侵害而起诉，本案并不存在继承纠纷问题。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告永嘉县人民政府述称：原判认为被诉土地登记行为不应包括在行政确认范畴之内错误。根据《浙江省土地登记办法》第八条的规定，被诉土地登记行为是一种土地使用权的确认，属于行政确认。鉴于五被上诉人和上诉人的关系，五被上诉人在原审被告于2005年3月向上诉人颁发涉案土地使用证时就应知道被诉土地登记行为。五被上诉人自认其于2010年10月18日已知道被诉土地登记行为内容，其于2012月10月8起诉也已超过三个月的法定期限。原审被告根据上诉人的申请和枫四村村民委员会的证明，对申请登记土地的权属、座落位置、面积、四至等进行调查审核，并结合该土地上的房屋系1978年前建造的事实，依据《国家土地管理局对浙江省土地管理局关于土地确权登记中有关部门的请求的批复》和《浙江省土地登记办法》的规定向上诉人颁发涉案集体土地使用证，认定事实清楚，证据确凿。另外，五被上诉人与上诉人事实上争议的是涉案房地产的继承问题，原审法院未待该民事争议先行解决，就作出行政判决，不符合法定程序。请求撤销原判，改判驳回五被上诉人的起诉或维持被诉土地登记行为。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。经审查，原判认定的事实清楚，有相应证据印证，本院予以确认。
本案争议焦点是本案是否属于复议前置的情形、五被上诉人起诉是否超过法定期限、被诉土地登记行为权源依据是否充分、原审程序是否合法。综合各方当事人的意见，本院认为：1、《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）规定，“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”该批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作出的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。因此，本案不属于复议前置的情形。2、原审被告永嘉县人民政府于2005年3月1日作出被诉土地登记行为，上诉人主张五被上诉人在起诉前二年就已知道被诉土地登记行为的内容，但未能提供确凿充分证据，本院不予采纳。五被上诉人诉称其于2010年10月18日才知道该行为内容，于2012年10月8日提起本案诉讼，未超过法定期限。3、《土地房产所有证》反映永嘉县人民政府曾于1952年将涉案房屋登记给邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德五人共有。原审被告现仅凭枫四村民委员会的证明将涉案土地使用权登记为徐顺敬所有，权源依据确实不足，原判撤销被诉土地登记行为，并无不当。4、本案并不属于“当事人以作为土地登记行为基础的民事关系无效或应当撤销为由提起诉讼”的情形，不存在需要先行解决的民事争议，原审法院审判程序合法，上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人徐顺敬负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 存
审判员 曾晓军
审判员 张苗苗
二〇一三年二月一日
书记员 陈 雕