北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）顺行初字第197号
原告张玉荣，女，1959年1月19日出生。
委托代理人虞长娟，北京市尚公律师事务所律师。
被告北京市顺义区李桥镇人民政府（组织机构代码00009330-7），住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。
法定代表人王卫军，镇长。
委托代理人邹慧，北京市青天律师事务所律师。
原告张玉荣不服被告北京市顺义区李桥镇人民政府于2013年11月13日作出的（2013）第28号《限期拆除通知》，向本院提起诉讼。本院于2014年7月21日受理后，于次日向被告北京市顺义区李桥镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年9月2日公开开庭审理了本案。原告张玉荣的委托代理人虞长娟、被告北京市顺义区李桥镇人民政府的委托代理人邹慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月13日，被告对林×作出（2013）第28号《限期拆除通知》，内容是：经规划部门确认，你（单位）于×村北侧所建的砖混结构，建筑面积为4027.88平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2013年11月17日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。被告于2014年7月31日向本院提供了作出该具体行政行为的证据及法律依据，其中证据是：
1.关于林×所建房屋规划审批情况的函，证明林×建房未取得规划行政许可，所建建筑物属于违法建设；
2.限期拆除通知，证明被告于2013年11月13日作出限期拆除通知；
3.送达回证，证明限期拆除通知依法送达给林×；
4.林×所建房屋测绘平面图，证明被告制作违建的测绘平面图；
5.2006-2020年李桥镇土地利用总体规划（截图），证明林×建筑物占用的土地属于民用机场预留区（土地性质为建设用地），林×建房不符合规划要求；
6.DVD一张，证明被告送达催告书及拆除通知的情形，同时证明林×在收下文书时没有针对房屋所有权提出任何异议，也未提出不应向其发送通知书的异议。
被告向本院提交的法律依据是：《中华人民共和国城乡规划法》。
原告诉称：2001年5月20日，原告与被告和北京市顺义区李桥镇×村村民委员会（以下简称×村委会）签订了为期十年的《土地使用承包合同》，约定由原告使用涉案土地搞养殖。合同到期后，原告继续承包使用涉案土地，并与×村委会约定，土地承包费每三年调整一次。签订合同当年，原告即投入全部积蓄建成养殖房舍、机井房、鸡舍、饲料房等养殖用房舍。2013年11月13日，被告以原告涉案土地房舍违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定为由，作出（2013）第28号《限期拆除通知》，责令原告自行拆除。原告承包涉案土地的房舍均为2002年期间建设，而规划法是2008年1月1日才生效，且原告养殖用地不属于规划法必须规划的范围。被告也未根据法律规定对其拆迁行为进行公告，并违反法律以停水停电的方式逼迫原告拆除房屋，故被告作出的《限期拆除通知》适用法律错误，程序违法。因该《限期拆除通知》并未告知原告相关诉权及诉权行使期限，至此原告知道诉权后才依法提起行政诉讼，请求法院确认被告作出的（2013）第28号《限期拆除通知》的具体行政行为违法。原告在举证期限内向本院提交的证据是：
1.土地使用承包合同，证明原告合法拥有涉案土地承包使用权，拆迁利益中地上物赔偿应归原告所有；
2.证明、通知、收据，证明合同到期后原告仍缴纳相关承包费，体现了原告以实际履约的行为对合同的价款和履约期限做了变更，承包期限变为无限期，在被告向原告发出限期拆除通知时，原告对涉案土地仍享有合法的承包使用权；
3.证人林×证言（林×出庭作证），证明原告将承包地内的房屋借给林×使用；
4.涉案房屋照片，证明房屋拆除前、后的状况，且证明被拆除房舍均为2002年期间建设，用来从事生产经营，房屋周围有围墙和树木。在被告的强制要求下，原告已自行拆除了涉案房屋；
5.（2013）第28号限期拆除通知，证明被告于2013年11月13日向房屋的暂用人林×发送《限期拆除通知》，错误的表示其责令拆除的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款，且未告知原告相关诉权及诉权的行使期限；
6.停电停水通知，证明被告违反法定程序，以停止供水、供电的方式逼原告拆除涉案房屋；
7.催告书，证明被告再次强令原告自行拆除涉案房屋；
8.拆除通知，证明在第28号《限期拆除通知》法定的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，被告于2013年11月21日又作出（2013）第38号《拆除通知》。
被告辩称：1.被告作出的（2013）第28号《限期拆除通知》针对的主体是林×，不是张玉荣。被告工作人员入户调查时，林×承认涉诉房屋系自己建造，该房屋所占用的土地系由原告承包的，所以被告针对该违法建设下发的文书主体为林×。林×在接收文书时没有拒绝，从来没有明确说明文书不应该发给他。故原告称涉案房屋系原告所建是不真实的。原告只是涉案土地的承包者，并不是房屋的建造者，因此张玉荣作为本案原告不具备诉讼主体资格，不符合行政诉讼起诉条件。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告具有责令限期拆除的法定职权。3.经被告调查得知，林×在李桥镇×村北侧张玉荣的承包地内建造砖混结构建筑物没有办理建房规划及建房审批手续，没有取得规划部门的许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，属违法建设。虽然林×的上述建筑物是在《城乡规划法》实施之前建造的，但其违法状态一直持续至今，所以被告适用《城乡规划法》是正确的。4.被告执法程序合法。2013年11月2日，顺义区全区环境卫生大检查时，查出李桥镇×村北侧环境卫生极端恶劣，所建建筑物存在非常严重的安全隐患，于是被告开始调查该建筑物的情况。经查，该建筑物为林×所建，且没有办理相关建房规划及审批手续，没有取得规划部门的许可，被告遂针对上述建筑物进行测量并制作了平面图，后根据北京市规划委员会出具的关于上述建筑物的规划审批函，于2013年11月13日作出了《限期拆除通知》并依法送达，告知林×相关救济的权利，林×未自行拆除。2013年11月18日，被告作出催告书并依法送达给林×，告知其相关救济的权利，林×还未执行。2013年11月21日，被告作出拆除通知并依法送达，林×于期限内自行拆除违法建设。综上所述，被告作出的（2013）第28号《限期拆除通知》针对的主体正确，是林×，不是原告张玉荣，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的证据5和被告提交的证据2系本案被诉具体行政行为，不是证据，本院在此不予评价。被告提交的证据1、3、4、5内容真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明被告对涉诉建筑物进行调查、勘验并向林×送达被诉限期拆除通知的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳，但上述证据均不能证明涉诉建筑物系由林×所建，对该证明意见本院不予采纳。原告提交的证据1、3、4和证据2中的2014年1月23日×村委会证明内容真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明原告使用涉诉土地进行建设的来源和用途、原告将涉诉建筑物借给林×使用的情况以及涉诉建筑物被拆除前、后的状况，可以作为本案认定事实的依据，本院亦予以采纳。原告提交的证据2中的通知、收据和证据6、7、8以及被告提交的证据6与本案被诉具体行政行为的合法性不具有直接的关联性，本院不予接纳。
经审理查明：
原告系北京市顺义区李桥镇×村村民。2001年5月20日，×村委会与原告签订了《土地使用承包合同》。该合同规定：×村委会同意将西黄洼土地5400平方米，计8亩地承包给原告发展养殖，不得挪作他用。承包期为10年，自2001年5月20日至2011年5月20日。合同还约定了承包费数额、交费期限及双方其他的权利、义务。2002年期间，原告在未取得规划许可手续的情况下，在上述承包地内建设了砖混结构的住房、鸡舍、仓库和机井房等建筑物，用于养殖。自2008年6月开始，原告将承包地内的建筑物全部借给林×用于经营制作不锈钢厨具。合同到期后，原告与×村委会未续签书面合同，但×村委会经村两委班子研究决定，养殖地三年调整一次土地使用费，承包费在原来的基础上提高20%。
2013年11月2日，顺义区全区环境卫生大检查时，被告查出涉诉建筑物存在非常严重的安全隐患，且环境卫生极端恶劣。2013年11月2日至9日期间，被告工作人员对原告养殖场内的建筑物进行了现场勘验，建筑面积为4027.88平方米。勘验时，原告及家人未在现场。勘验后，被告工作人员在现场勘测图上进行了签字。庭审中，原告认可涉诉建筑物的面积为4027.88平方米。因被告向北京市规划委员会查询上述建筑物是否经过规划许可的情况，2013年11月11日，北京市规划委员会向被告作出规（顺）执函（2013）208号《关于林×所建房屋规划审批情况的函》，内容是：经查，位于×村北侧的由林×所建砖混结构房屋、建筑面积4027.88平方米未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）。2013年11月13日，被告对林×作出（2013）第28号《限期拆除通知》，认定涉诉建筑物属违法建设，并责令林×于2013年11月17日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。同日，被告将该《限期拆除通知》留置送达给林×的女儿。此后，林×将该《限期拆除通知》转交给原告，原告被迫将涉诉建筑物全部自行拆除。
另查明，2006年至2020年顺义区李桥镇土地利用总体规划图显示，涉案土地2006年至2020年的规划用途为建设用地。
本院认为：
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权。
《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，涉诉建筑物建于《中华人民共和国城市规划法》实施期间，原告未按该法规定取得建设工程规划许可证；《中华人民共和国城乡规划法》实施后，涉诉建筑物持续存在，原告亦未按规定补办乡村建设规划许可证。因原告未取得规划部门的许可即进行建设，且所建建筑的违法状态一直持续至今，故被告认定涉诉建筑物属违法建设的事实清楚，适用法律亦无不当。但是，被告在知道涉诉土地承包人为原告、建筑物使用人却为林×的情况下，并未全面、认真地调查涉诉建筑物的所有权人和建设者，便以借用建筑物的林×作为主体，向其作出被诉的《限期拆除通知》，导致该通知认定主体错误，事实不清。
虽然被告针对涉诉建筑物向北京市规划委员会进行了调查，并对建筑物进行了勘验，但因被诉限期拆除通知认定主体错误，导致被告在作出限期拆除通知前没有比照正当的法律程序基本原则及要求，告知原告依法享有陈述、申辩的权利；作出限期拆除通知时亦未告知原告享有行政复议和行政诉讼的途径和期限；作出限期拆除通知后又未向原告合法送达。因被告未履行上述义务，故其执法程序违法。
原告关于涉案土地属于设施农用地、不在城乡规划区内、《中华人民共和国城乡规划法》对于2008年以前建设的行为不具有溯及力、被告适用法律错误的意见，缺少相应的事实和法律依据，本院不予支持；根据现有证据可以证实，涉诉建筑物的建造人和所有权人均为原告，故被告关于原告不是房屋的建造者、不具备本案原告主体资格的意见，缺少事实依据，本院亦不予支持。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告北京市顺义区李桥镇人民政府于二○一三年十一月十三日作出的（2013）第28号《限期拆除通知》违法。
案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 宋 颖
审 判 员 杨桂萍
人民陪审员 马淑贤
二〇一四年十月十日
书 记 员 丁建中