湖北省宜昌市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鄂05民终2457号
上诉人（原审原告）：段长凤。
委托诉讼代理人：夏勇，湖北诚业律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）：远安县花林寺镇龙凤村民委员会。住所地：湖北省宜昌市远安县花林寺村龙凤村*组。
法定代表人：薛明华，该村委会主任。
委托诉讼代理人：曾凡楚，远安县求是法律服务所法律工作者。特别授权代理。
上诉人段长凤因与被上诉人远安县花林寺镇龙凤村民委员会（以下简称龙凤村委会）确认合同效力纠纷一案，不服远安县人民法院（2015）鄂0525民初672号民事判决，向本院提起上诉，本院于2016年11月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
段长凤上诉请求：撤销一审判决，确认双方签订的租赁协议有效。事实和理由：1、农村土地承包法并不排斥土地租赁的情况存在，法律只禁止将集体土地出租用于非农建设，发展农业不在此限，而段长凤与龙凤村委会签订的协议是农村林地的租赁协议，不涉及承包经营权，也没有侵害农户的权利，租赁协议没有改变原来的承包关系，农户也没有申请撤销租赁合同，即使是无权处分的合同，也应该归于有效。2、一审法院适用法律错误，双方签订合同时农村土地承包法并未施行，村民委员会组织法也是2010年修订完成，一审法院适用前述法律作出裁判错误。
龙凤村委会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正确，请求驳回上诉，维持原判。
段长凤向一审法院起诉请求：请求判令确认段长凤与龙凤村委会于2002年5月30日签订的协议书及2006年12月8日签订的补充协议合法有效。
一审法院认定事实：2002年5月30日，时任龙凤村委会书记祁万法未经村民会议或村民代表会议与段长凤签订了一份租赁协议并加盖了村委会公章，协议约定：龙凤村委会将位于龙凤村半墩岩附近的荒山、荒坡租赁给段长凤发展养羊业，租赁期限为2002年5月30日至2032年5月30日止，租赁费共30000元，2002年12月30日交200元的租赁费，2003年12月30日交9800元的租赁费，2004年12月30日交10000元的租赁费，2005年12月30日交10000元的租赁费。该协议中“半墩岩附近的荒山、荒坡”1983年已经分包到刘文华等十个农户，后2004年6月又分别换发了新的林权证。2006年12月8日龙凤村委会书记韩承胜未经村民会议或村民代表会议与段长凤签订了一份补充协议并加盖了村委会公章，协议约定：考虑到段长凤的实际困难，将原合同即2002年5月30日协议中应上交的租金予以减免，段长凤只需向村委会上交1000元并为乡村修路捐款1000元，总计2000元为段长凤在龙凤村委会投资种、养殖业全部上交金额。并将原四组闲置的退耕地50余亩给段长凤栽树弥补亏损（韩国庆原山、地、住址及前后左右退耕地），龙凤村委会保证段长凤正常顺利投资，终身发展养殖业。有国家计划时可将50余亩栽树造林纳入国家退耕还林计划，享受本地村民待遇。从2002年5月30日至今段长凤一直在龙凤村半墩岩附近的荒山、荒坡上养羊。
一审法院认为，土地承包经营权的主要功能是保障农民的基本生存，农户是农业生产经营的基本单元。国家保护集体土地所有者的合法权益、保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。涉及村民利益的事项或者土地承包，需经村民会议或者村民代表大会讨论决定方可办理。本案中的两份协议虽名为租赁协议，实质上是处理闲置土地以及刘文华等十户的土地承包经营权。两任村书记未经村民会议或者村民代表大会讨论，也未经相关土地的承包经营户同意，与段长凤签订协议处理村民的土地承包经营权以及村闲置土地是违反法律的效力性强制性规定。据此，一审法院认为双方于2002年5月30日签订的协议书及2006年12月8日签订的补充协议无效。
综合前述。一审法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第十八条、第十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项、第（九）项及《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决：段长凤与龙凤村委会于2002年5月30日签订的协议书及2006年12月8日签订的补充协议无效。案件受理费80元，由段长凤负担。
二审中，当事人没有提交新证据，除“半墩岩附近的荒山、荒坡1983年已经分包到刘文华等十个农户”一节证据不足外，本院对一审法院查明的其他事实予以确认。二审另查明，段长凤已依2006年12月8日补充协议的约定，向龙凤村委会交纳2000元。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）并无土地经营权流转的相关规定，但该法第十五条规定：“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同……农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。从前述法律规定可知，村委会作为农民集体所有土地的管理者，在土地承包经营权的首次流转过程中，始终处于发包人的地位，法律并未赋予村委会直接对外出租土地的权利。2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以用招标、拍卖、公开协商等方式承包，且在依法登记取得土地承包经营权证或林权证等证书的，可以转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转其承包经营权。由此可见，出租应作为二次流转，即在承包人取得承包经营权后（无论是家庭承包或是其他方式承包）流转土地承包经营权的方式。段长凤上诉认为法律并不禁止土地承包经营权的出租，此观点并无不妥，但该观点并不适用于村委会作为发包人时流转土地承包经营权的情形，故段长凤欲利用荒山养羊，应依照前述法律规定与龙凤村委会签订承包合同，本案中双方签订的合同名为租赁，其本质应属承包合同，一审法院对案涉合同的定性正确。
循此思路，即使案涉土地在2002年时均未设定用益物权（承包经营权），但根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）的规定，案涉土地应属于采用其他方式承包的集体土地，于此情形，除需签订合同之外，尚应事先经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，案涉土地的发包显然没有经过前述法定程序，一审法院依据《中华人民共和国合同法》（1999年10月1日起施行）第五十二条的规定，认定合同因违反法律效力性的强制性规定归于无效正确。但一审法院在认定案涉合同效力时引用了《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第十八条、第十九条的规定，因前述法律系于2003年3月1日起施行，在法律没有明确规定的情况下，不应作为评判于此之前（2002年）签订的合同效力的依据，且该法第十八条、第十九条规定的是家庭承包方式下的承包原则和程序，并不适用于本案，同理，一审法院适用《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日修订）第二十四条的规定作为裁判依据亦属适用法律不当，本院予以纠正。
本院同时注意到，案涉部分山林在2004年（之前是否承包经营无证据证实）已由龙凤村十户村民承包并取得林权证，段长凤与龙凤村委会在2006年签订补充协议时，实际侵害了真正权利人的合法权益，属无权处分他人财产的行为，而在村民承包期内，非经法定程序或满足法定条件，不得收回或调整承包地，是我国土地管理相关法律法规确立的基本原则，龙凤村委会将该部分土地重复发包，违反了前述规定，当然无效。段长凤认为此类无权处分合同属可撤销合同系对法律的误解，撤销权的除斥期间在本案中并无适用余地。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律存在瑕疵，但裁判结果正确，故对段长凤的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条、第四十五条、第四十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条、第三十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由段长凤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晓燕
审 判 员 毕 勇
代理审判员 胡晓静
二〇一六年十一月十日
书 记 员 张鹏炜