甘肃省天水市麦积区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘0503行初20号
公益诉讼人清水县人民检察院。所在地清水县永清镇西华路。
出庭人员马某，检察员。
出庭人员张某，助理检察员。
被告清水县国土资源局。所在地清水县永清镇北环路。
法定代表人蔡某，该局局长。
委托代理人汪某，系该局执法监察大队大队长。
委托代理人李某，系该局红堡国土资源管理所所长。
第三人清水县永丰农牧有限责任公司。所在地清水县太坪乡曹冯村林场。
法定代表人刘某，该公司经理。
第三人张某，男，生于1962年9月27日，汉族，住麦积区石佛路。
第三人王某，男，生于1987年10月24日，汉族，住清水县红堡镇。
公益诉讼人清水县人民检察院因要求确认被告清水县国土资源局不履行监管法定职责违法，向本院提起行政公益诉讼，本院于2016年12月13日立案后，于2016年12月13日，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法追加清水县永丰农牧有限责任公司（以下简称永丰公司）、张某、王某为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼人清水县人民检察院的出庭人员马某、张某，被告清水县国土资源局的法定代表人蔡某、委托代理人汪某、李某，第三人永丰公司的法定代表人刘某到庭参加诉讼，第三人张某、王某经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2015年12月，在清水县河道管理专项整治活动中，检察机关发现清水县域内多家砂场非法采砂，被告疏于监管，造成清水县红堡镇蔡湾村吴湾组80余亩农用地被严重破坏。我院于2016年5月19日向被告发出检察建议书，建议其依法纠正。2016年6月14日，被告恢复称：“目前将耕地范围内的砂场督促继续拆除并恢复治理”2016年6月20日，我院在跟进监督过程中发现非法采砂行为仍然没有得到纠正，我院又于2016年7月28日，向被告发出检察建议书，被告收到后，对相关当事人作出了行政处罚决定书，并申请强制执行。对张某的行政处罚决定书，因程序违法，清水县人民法院裁定不准予强制执行。王某的行政处罚决定书，起诉期限届满后，被告未向人民法院申请强制执行。2016年10月19日，我院在回访中发现，该砂场仍在进行生产作业，沙堆未进行清理回填。截止10月20日，还在生产。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，被告对张某、王某等人未经批准，擅自占用集体土地修建采砂场的行为负有监管职责，而吴湾采砂场非法采砂长达三年之久，在检察机关发出检察建议书后，被告并未采取有效措施，确保行政处罚决定执行到位，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据相关规定，起诉请求：1.确认被告对于清水县红堡镇吴湾砂场长期非法在农用地上修建砂场采砂怠于履行监管职责的行为违法；2.判令被告继续履行监管职责。
公益诉讼人提供了如下证据、依据：
第一组：提起公益诉讼的法律依据。
1.《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2.最高人民检察院《人民检察机院提起公益诉讼试点工作实施办法》3.《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》4.《天水市检察机关提起公益诉讼试点工作实施细则》5.《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》6.甘肃省人民检察院关于转发高检院民行厅《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》的通知。7.甘肃省人民检察院关于《关于拟对清水县国土资源局怠于履行职责提起行政公益诉讼一案的请示》的批复。
第二组：被告对吴湾砂场违法采砂负有监管职责的证据。
1.被告的组织机构代码证。2.清水县人民政府办公室关于印发清水县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知及其《编制规定》。3.清水县县委办公室文件关于印发《清水县“九个专项”整治活动实施方案》及九个配套方案的通知及其《实施方案》。4.清水县水务局关于河道专项整治工作进展情况的汇报。5.清水县红堡镇吴湾村村委会与永丰公司签订的鱼塘开发建设项目《合同书》6.王某与刘某的租地协议。7.蔡湾村吴湾组与永丰公司签订的协议。8.张某与王某的砂场转让协议。9.现场勘验委托书。10.王某的调查笔录。11.何某的调查笔录。12.张某的询问笔录。13.局务会议纪要。14.张某的违法后果预先告知书。15.被告《关于张某采砂销售有关情况的调查报告》16.张某的收条。17.张某的承诺书。18.张某的行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书。19.张某的没收非法所得罚没收入票据、罚款票据。20.清水县人民检察院的2号检察建议书。21.被告关于《清理整顿7家采砂场占用耕地情况的汇报》22.清水县人民检察院对王某的调查笔录及现场照片。23.清水县人民检察院的3号检察建议书及其送达回证。24.被告关于《张某砂场清理整顿情况的报告》25.清水县人民法院的行政裁定书(张某)。26.张某的行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告书。27.王某的行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告书。28.清水县人民法院的回复。29.生态环境破坏评估委托书。30.天水师范学院《关于清水县蔡湾村吴湾组庄前采砂场当前现场环境的评估》31.汪和平的调查笔录。32.采砂现场图片。
被告辩称，2005年8月14日，清水县红堡镇吴湾村村委会与永丰公司签订了“鱼塘开发建设项目合同”将吴湾村的鱼塘及周边河滩地，约141亩土地租给刘某经营住宿、餐饮、农家乐、垂钓、水上娱乐等。2014年8月，刘某在二次开发建设中，和张某签订鱼塘建设施工合同，由张某负责深挖维修工程。张某将开采出的一部分砂石销售。2015年12月18日，我局对张某作出行政处罚。并下发专项整改通知，限期拆除，张某也自行拆除了采砂设施。2016年5月30日，我局发现张某再次进行采砂，责令停止违法行为，下发行政处罚决定书，通知相关机关停电。我院对张某申请法院强制执行，因程序违法，法院不准予强制执行。2016年8月22日，我局对王某作出行政处罚决定书，2016年12月16日，我局申请法院对王某强制执行，法院准予强制执行。同时，我局于2016年12月2日，对刘某也作出了行政处罚决定书，我局将申请强制执行。因此，我局反复多次履行了法定职责，请依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告在法定期限内提供了如下证据：
第一组：张某违法占地的证据。拟证明张某未经批准，擅自占用集体土地修建砂场并进行砂场作业。
1.立案呈批表。2.王某询问笔录。3.王某询问笔录。4.刘某询问笔录。5.现场勘测笔录。6.对张某的责令停止违法行为通知书及其送达回证。7.国土资源违法后果预先告知书及其送达回证。8.对清水县红堡镇蔡湾村村委会的责令改正违法行为通知书及其送达回证。9.对刘某的责令改正违法行为通知书及其送达回证。10.对张某的责令停止违法行为通知书及其送达回证。11.被告关于张某违法占地的调查报告。12.被告的局务会议纪要。13.对张某的行政处罚告知书、听证告知书及其送达回证。14.对张某的行政处罚决定书及其送达回证。15.对张某的履行行政处罚决定催告书及其送达回证。16.对清水县供电局的土地违法行为告知书及其送达回证。17.对红堡镇人民政府的土地违法行为告知函及其送达回证。18.对张某的通知及其送达回证。19.督办通知书及其送达回证。20.张某的砂场现场图片。21.永丰公司与红堡镇蔡湾村吴湾组签订的协议。22.王某与刘某签订的租地协议。23.永丰公司与清水县红堡镇吴湾村村委会签订的《鱼塘开发建设项目合同书》。24.张某与王某的砂场转让协议。25.刘某的询问笔录.26.刘某的责令改正违法行为通知书及其送达回证。27.清水县人民法院的行政裁定书。拟证明对张某的行政处罚决定，不准予强制执行。28.小华山度假村的占地面积图片。29.执法人员的执法证。
第二组：王某违法占地的证据。拟证明王某未经批准，擅自在集体土地内进行砂场作业。
1.立案呈批表。2.王某的询问笔录。3.责令停止违法行为通知书、违法后果预先告知书及其送达回证。4.现场勘测笔录。5.王某违法采砂的调查报告。6.被告局务会议记录。7.行政处罚告知书、听证告知书及其送达回证。8.行政处罚决定书及其送达回证。9.王某的询问笔录。10.履行行政处罚决定催告书及其送达回证。11.对红堡镇人民政府的土地违法行为告知函及其送达回证。12.对清水县供电局的土地违法行为告知函及其送达回证。13.对刘某的责令改正违法行为通知书及其送达回证。14.砂场方位图。15.张某与王某的砂场转让协议。16.砂场生产图片。17.强制执行申请书。18.清水县人民法院的证据签收单。19.王某的询问笔录。20.王某责令停止违法行为通知书及其送达回证。21.刘某责令停止违法行为通知书。22.王某责令改正违法行为通知书及其送达回证。23.王某责令停止违法行为通知书及其送达回证各二份。24.清水县人民法院行政裁定书。拟证明准予强制执行。25.申请执行书。26.清水县蓝图测绘队的测绘图。
第三组：永丰公司违法占地的证据。
1.违法线索登记表。2.立案呈批表。3.责令改正违法行为通知书及其送达回证各三份。4.王某与刘某的租地协议。5.刘某的询问笔录。6.张某的询问笔录。7.刘某的询问笔录。8.现场勘测笔录。9.行政处罚告知书、听证告知书及其送达回证。10.行政处罚决定书及其送达回证。11.刘某的询问笔录。12.履行行政处罚决定催告书及其送达回证。
第三人（永丰公司）陈述，我开办的旅游度假村要继续第二次开发建设，我和张某签订了建设开发合同，由张某开挖鱼塘的砂石，后来，张某又将砂场转让给了王某。公益诉讼人起诉的80多亩耕地中，只有7亩多是耕地，其余是我的建设用地，我有建设用地批准书，开挖鱼塘不是破坏耕地。
第三人（永丰公司）提供了如下证据：
建设用地规划许可证。2.建设用地批准书。3.清水县永丰农牧有限公司关于在小华山度假村开展水上旅游项目的报告。4.清水县旅游局关于同意在小华山度假村开发水上游乐项目的批复。
第三人（张某）未答辩，未举证。
第三人（王某）未答辩，未举证。
经庭审质证，对公益诉讼人提供的证据，被告对涉及认定破坏的土地面积为80多亩的证据的证明目的有异议，认为实际上其中70多亩是鱼塘建设用地，不是破坏耕地，将鱼塘建设用地定性为耕地是错误的。对其余证据无异议。第三人对证据的真实性无异议，提出自己开发鱼塘搞建设是县政府招商引资项目，而不是以采砂为目的。
对被告提供的证据，公益诉讼人对涉及第三人占用、破坏集体土地面积数量的证据有异议，认为应当是81亩，而不是7亩多。认为申请清水县人民法院强制执行的两份行政处罚决定书，是在发出检察建议书和提起公益诉讼后分别申请的，不是被告提前主动履行职责的。对其余证据无异议。第三人永丰公司提出被告出示的证据显示所占80多亩土地中，其中耕地是7亩多，剩下的是自己的鱼塘建设用地。
对第三人提供的证据，公益诉讼人提出批复让搞旅游项目，而不是挖砂。被告认为批复就是让充分利用70多亩闲置土地，开发水上游乐项目。
本院对上述证据，认证如下：对以上证据，各方只是对对方的证明目的有异议，而对真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2005年8月14日，在清水县红堡镇人民政府的监证下，清水县红堡镇吴湾村和永丰公司签订了《清水县红堡镇吴湾鱼塘开发建设项目合同书》，约定将鱼塘及周边河滩约141亩土地租给永丰公司，租期40年，用于鱼塘开发，建设休闲度假村。2014年3月23日，刘某通过其弟刘小刚和蔡湾村吴湾组签订《租地协议》，租用小华山度假村鱼池旁的7.02亩土地用于堆放场地使用，租期为一年。刘某与张某达成鱼塘开发建设协议，由张某负责深挖鱼塘维修工程。2014年7月7日开始，张某挖鱼塘采砂，在租来的7亩多土地内修建堆料场、安装加工设备等，并将部分砂石用于销售。2014年8月1日，被告发现张某在土地内采砂并销售，进行了调查，认为张某未经批准，擅自开采砂石，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的相关规定。8月5日，被告发出《行政处罚决定书》决定：1.没收非法所得1500元。2.罚款500元。当天，张某执行了该处罚决定书，缴纳了款项。2015年12月18日，被告以张某未经批准，擅自占用集体土地进行采砂作业为由，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，向张某发出《通知》限在三日内自行拆除设施，恢复土地原状。但张某并未执行，并于2016年5月2日，将采砂设备和砂石料等及砂场的经营权转让给王某。
2016年5月19日，公益诉讼人清水县人民检察院向被告发出清检民行建[2016]02号检察建议书，对国土资源局负责管理的耕地内小华山张某砂场，提出建议：1.责令立即关闭砂场，回填沙坑，对现场进行查封、没收或者暂扣设备，并作出行政处罚。2.取缔耕地内的到期砂场，对回填砂坑不到位的问题坚决整治。3.对不履行行政处罚的，依法申请法院强制执行。被告接到该检察建议书后，2016年6月14日，向公益诉讼人回复了《关于清理整顿7家砂场占用耕地情况的报告》称：小华山张某砂场，部分设备拆除，其违法行为查处到位，目前，将督促继续拆除并恢复治理。
被告接到第一份检察建议书后，2016年5月30日，以张某未经批准，擅自在集体土地内进行砂场作业为由，对张某立案调查。并向张某发出《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》等。6月8日，被告认为张某未经批准，擅自在蔡湾村吴湾组集体土地内修建砂场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，向张某发出《行政处罚决定书》，要求张某限期七日内自行拆除砂场建筑物及其附属设施，恢复土地原状。7月18日，被告向清水县人民法院申请强制执行对张某的行政处罚决定书，法院认为行政处罚决定书的送达程序违法，裁定不予强制执行。
公益诉讼人清水县人民检察院经过核实发现，张某的砂场非法采砂行为仍然没有得到纠正，2016年7月28日，第二次向被告发出清检民行建[2016]03号检察建议书，对小华山张某砂场，提出建议：1.责令张某砂场停止非法采砂行为，限期整改。2.责令恢复土地原状。
接到第二份检察建议书后，2016年8月22日、10月31日，被告分别对王某、永丰公司，以未经批准，擅自在集体土地内进行采砂作业，和以未经批准，擅自破坏集体土地为由立案调查。被告对王某和刘某分别发出《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》等。9月5日、12月2日，被告分别向王某、永丰公司发出《行政处罚决定书》，要求王某限期七日内自行拆除砂场内的所用建筑物及其附属设施，恢复土地原状，要求永丰公司限期七日内自行整改，恢复土地原状，并处罚款238688.65元。但王某和永丰公司逾期均未执行《行政处罚决定书》。11月28日，被告向清水县人民法院申请强制执行对王某的行政处罚决定书，法院裁定准予强制执行。
2016年10月，经公益诉讼人向清水县红堡镇蔡湾村村委会调查，证实永丰公司的刘某和吴湾组签订协议租用141亩土地，名为开挖鱼塘，清理淤泥，实则采砂，导致水位下降，村民每年6-7月缺水严重，而且存在安全隐患。
2016年10月20日，经清水县林业勘察设计队进行现场勘察，吴湾组张某砂场修建采砂场、采挖砂石共81亩。2016年10月25日，经公益诉讼人委托天水师范学院对吴湾村砂场生态环境破坏评估，认为经过大型机械长时间采挖，使原河滩耕地面目全非，大面积破坏了该组庄前仅有的保灌农田。2017年2月22日,公益诉讼人对砂场进行回访，发现土地未恢复原状，采砂设备仍停放在鱼塘内。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《甘肃省实施土地管理法办法》第二条第二款之规定，被告依法具有监管土地的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案永丰公司、张某、王某未经土地主管部门批准，擅自在集体土地上采砂，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于土地违法行为，被告依法应当履行监管职责。《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》等，分别规定了行政执法程序、执法时限等。但本案从2014年7月7日，张某非法占用集体土地，进行采砂开始，到2016年12月2日，被告向最后一个被处罚人永丰公司发出行政处罚决定书时止，前后处理违法行为时间长达两年半的时间里，被告未对张某、王某、永丰公司进行及时、有效的立案、查处，未采取全面有效的监管措施，导致非法占用、破坏集体土地的行为一直延续，给生态环境和当地群众的生活造成很大影响。直到公益诉讼人发出第一份检察建议书后，被告才对张某正式立案调查。公益诉讼人的第二份检察建议书发出后，被告才对王某和永丰公司立案调查、处罚。虽然，被告履行了部分监管职责，但截至2016年12月13日，公益诉讼人起诉之日，81亩非法开采的砂场土地未完全恢复原状，砂坑未完全回填，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》之规定，提起行政公益诉讼，符合法律规定。公益诉讼人的诉讼请求成立，应予支持。
综上，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认从2014年7月吴湾砂场非法采砂开始，截至2016年12月13日起诉之日，被告清水县国土资源局怠于履行监管职责的行为违法。
责令被告清水县国土资源局在本判决生效之日起两个月内,依法对清水县永丰农牧有限责任公司、张某、王某履行监管职责，回填砂坑、移除设备等，恢复土地原状。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。
审 判 长 吴华锋
审 判 员 陈梅芳
人民陪审员 黄雅娟
二〇一七年四月十日
书 记 员 刘子琛
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。