福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）闽行终字第117号
上诉人（原审原告）郑炳森，男，1958年12月25日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人王素芬，女，福州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）福州市公安局。
法定代表人徐凡新，局长。
委托代理人林如碧，女，福州市公安局交通巡逻警察支队法制处民警。
委托代理人刘国强，男，福州市公安局交通巡逻警察支队法制处民警。
上诉人郑炳森因诉福州市人民政府行政复议决定一案，不服福州市中级人民法院（2013）榕行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审认定，2013年3月19日，福州市公安局作出榕公综（2013）93号《福州市公安局关于在市区二环路（含主辅路）以内道路限制摩托车和超标准电动自行车及未注册登记电动自行车通行的通告》（以下简称榕公综（2013）93号《通告》），决定“从2013年4月10日起，市区二环路（含主辅路）以内道路，限制摩托车和超标准电动自行车及未注册登记电动自行车通行。”2013年5月13日，原告郑炳森向福州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销榕公综（2013）93号《通告》。福州市人民政府于2013年5月16日作出榕政行复不（2013）9号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的复议申请决定不予受理。原告郑炳森不服，向法院提起行政诉讼。
原审认为，原告因不服福州市公安局制定并颁布的榕公综（2013）93号《通告》，向被告提起行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议对象应为具体行政行为。榕公综（2013）93号《通告》以文件形式确定“从2013年4月10日起，在市区二环路（含主辅路）以内所有道路，限制摩托车和超标准电动自行车及未注册登记电动自行车通行”。从针对对象来看，《通告》针对的是所有摩托车和超标准电动自行车及未注册登记电动自行车，对象人数不确定且无法统计；从效力来看，在《通告》被明令废止或撤销之前，对所规定事项可以反复适用；从执行力来看，《通告》不是针对具体人和事所作的个别决定，不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行程序。综上，榕公综（2013）93号《通告》具备了抽象行政行为的特点，被告福州市人民政府以《通告》属于抽象行政行为为由，决定对原告的复议申请不予受理，并无不当。行政程序方面，被告在收到原告的复议申请后，在法定期限内作出被诉决定，并送达相关当事人，行政程序合法。原告的诉讼理由不足以否定榕政行复不（2013）9号《不予受理行政复议申请决定书》的法定效力。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告郑炳森的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告郑炳森负担。
上诉人郑炳森不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销福州市人民政府榕政行复不（2013）9号《不予受理行政复议申请决定书》，一、二审诉讼费用由被上诉人福州市人民政府承担。主要理由是：1、依据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民认为行政机关的具体行政行为所依据的县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对本具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。上诉人提供的证据可以证明福州市鼓楼公安交通巡逻警察大队依据福州市公安局榕公综（2013）93号《通告》对上诉人作出行政处罚，上诉人已经对该行政处罚决定向原审第三人福州市公安局申请行政复议。因此，上诉人向福州市人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定。2、福州市公安局榕公综（2013）93号《通告》不符合《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，该规范性文件不合法，原审仍判决驳回上诉人的诉讼请求明显违法。
被上诉人福州市人民政府答辩称，其作出《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人对福州市公安局制定并颁布的榕公综（2013）93号《通告》不服向其申请复议。其审查认为，福州市公安局制定的《通告》，针对所有摩托车、超标准电动自行车或者未注册登记电动自行车的人，对象是广泛、不特定的，人员数量是不确定的，《通告》的内容属于规范性文件，其性质属于抽象行政行为，而非具体行政行为。因此，上诉人就该《通告》提起行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条的规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市公安局没有提出答辩意见。
经审理查明，被上诉人福州市人民政府向原审法院提供了如下证据材料，以支持自己的主张：（一）事实依据：1、榕公综（2013）93号《福州市公安局关于在市区二环路（含主辅路）以内道路限制摩托车和超标准电动自行车及未注册登记电动自行车通行的通告》；2、行政复议申请书；3、榕政行复不（2013）9号《不予受理行政复议申请决定书》；4、榕政行复送（2013）126、127号送达回证。（二）法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条。
上诉人向原审法院提交了如下证据材料，以支持自己的主张：1、榕公综（2013）93号《福州市公安局关于在市区二环路（含主辅路）以内道路限制摩托车和超标准电动自行车及未注册登记电动自行车通行的通告》；2、榕政行复不（2013）9号福州市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》；3、2013年5月23日福州市人民政府信息公开工作办公室《政府信息公开申请办理告知书》；4、福州市人民政府信息公开工作办公室2010年第5号《政府信息不存在告知书》；5、中共福建省委福建省人民政府信访局闽信告知访字（2013）5557号《信访事项告知单》；6、福州市人民代表大会常务委员会榕人大（2013）转字第179号《福建省福州市人大常委会信访回执单》；7、中共福建省委福建省人民政府信访局闽信告知访字（2013）7566号《信访事项告知单》；8、福州市人民代表大会常务委员会榕人大（2013）转字第220号《福建省福州市人大常委会信访回执单》；9、2013年3月21日《福州晚报》A4版；10、2013年4月10日《东南快报》A2版；11、福州市公安局鼓楼分局交通巡逻警察大队编号3501021252997745号《公安交通管理简易程序处罚决定书》；12、福州市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第65号《行政裁定书》；13、中共福州市委福州市人民政府信访局榕信告知访字（2013）9065号《信访事项受理情况告知单》；14、福州市公安局编号2013-023号《处理信访事项答复意见书》；15、闽A10902《中华人民共和国机动车行驶证》。
上诉人郑炳森同时向原审法院申请证人杨耀红、杨海官出庭作证。
上述证据均已随案移送本院。经审理，二审查明的事实与原审认定无异，本院予以确认。
本院认为，本案被诉具体行政行为是被上诉人福州市人民政府作出的榕政行复不（2013）9号《不予受理行政复议申请决定书》。榕政行复不（2013）9号《不予受理行政复议申请决定书》的主要内容是被上诉人福州市人民政府对上诉人郑炳森请求撤销福州市公安局榕公综（2013）93号《通告》的行政复议申请决定不予受理。因此，本案审理的重点是上诉人郑炳森对榕公综（2013）93号《通告》所提起的行政复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。各方当事人提供的证据可以证明榕公综（2013）93号《通告》是福州市公安局制定并发布的规范性文件。对于规范性文件如何申请审查，《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织如果认为具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。《中华人民共和国行政复议法》并没有规定公民、法人或者其他组织可以单独对规范性文件提出审查申请，或者向不同的机关分别提出对具体行政行为的复议申请和对规范性文件的审查申请。因此，上诉人郑炳森单独就福州市公安局制定的榕公综（2013）93号《通告》向福州市人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和第七条第一款的规定，被上诉人福州市人民政府决定不予受理其复议申请并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确合法，应予维持。上诉人请求撤销原审判决和被诉行政复议决定的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑炳森负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
代理审判员 史寅超
代理审判员 许秀珍
二〇一三年十月二十二日
书 记 员 冯 亢
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。