福州市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鼓行初字第153号
原告陈瑞祥，男，汉族，1973年5月23日出生。
委托代理人林民全，福建合伦律师事务所律师。
被告福建省通信管理局，住所地福州市黎明街13号。
法定代表人杨锦炎。
委托代理人林法祥，男。
委托代理人侯真旭，男。
第三人中国电信股份有限公司福州分公司，住所地福州市鼓楼区五一中路26号电信枢纽大楼。
负责人王志芳。
委托代理人陈立，女。
原告陈瑞祥诉被告福建省通信管理局不履行信息电讯行政管理法定职责一案，于2013年11月5日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2013年11月21日向被告依法送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案被诉具体行政行为与中国电信股份有限公司福州分公司有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年12月31日公开开庭审理了本案。原告陈瑞祥及其委托代理人林民全，被告福建省通信管理局委托代理人林法祥、侯真旭，第三人中国电信股份有限公司福州分公司的委托代理人陈立到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理情限三个月，现已审理终结。
原告陈瑞祥诉称，原告为中国电信股份有限公司福州分公司小灵通用户，小灵通号码为：8890×××6，家住福州火车站附近的原告把小灵通当家庭固定电话和移动电话使用，是家里小孩、老人与原告联系的重要渠道。2011年9月以来，整个福州市区包括原告居住的火车站附近在内的小灵通信号不好、直至大面积消失，与此同时，电信公司仍然每月收取原告的月租费、来电显示费。经过一年多的投诉，中国电信未能提供与正常小灵通相当的服务，为了保证与家人的联系，原告不得不从2012年底起，购买中国移动电话机158××××7557替代小灵通，不管是移动的还是天翼的，来电显示费都是6元，原告为减少损失，开始没有开通来显。但因经常不知来电何人不方便联系只得于2013年开通来电显示，每月收费6元，至少每月给原告造成3元损失。2013年6月前经原告的反复投诉、电信反复被动退费，减少了损失，但电信不投诉不退费，7至10月每月仍被收取13元的月租费、来显费，共计55元。原告多次向被告投诉反映上述问题，并要求通过被告责令中国电信股份有限公司福州分公司恢复信号或告知福州市市区小灵通信号比较好的区域，以便原告至该区域租住，便于通过小灵通进行联系，但被告未予以处理。2013年7月26日，原告当场手写信访件，要求被告履行《电信条例》规定的监管职责，做到“在小灵通退市过程中，暂停全省、全市小灵通用户月租费、来显费收取，若发生通信的按实收取”，并告知其工作人员相关问题和依据。可被告依旧不作为，仅在快到办结期时回复：“目前，固定电话月租费实行上限管理，来显费实行市场调节价，企业可以依据实际情况自主定价。你的建议我局将转电信公司研复。”原告9月份的月租费和来电显示费仍被收取，至此，被告的不作为行为已被自己的答复所确认，原告认为根据《中华人民共和国电信条例》第三条规定，被告具有对本区域内的电信业实施监督管理的法定职责，同时该条例第七十四条、第七十五条更明确地赋予了被告监管的职责。但被告怠于履行法定职责，导致原告权益屡遭侵害，为此，原告请求：1、确认被告对中国电信股份有限公司福州分公司侵害原告权利未作处理的不作为行为违法；2、判令被告履行法定职责，责令中国电信股份有限公司福州分公司改正未提供基本服务仍收取小灵通月租费、来电显示费的违法行为，保护原告的合法权益不受其非法侵害；3、判令被告责令中国电信股份有限公司福州分公司退赔原告未提供基本服务仍收取的2013年7月至10月小灵通月租费、来电显示费计52元。以及每月使用替代小灵通的移动电话多产生的3元来电显示费；4、判令被告承担本案的诉讼费。
原告于起诉时向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件，证明诉讼主体资格证明文件；2、工信部政府信息公开告知书（工信公开（2013）26号），证明国家鼓励电信清频退网，但要求保障用户合法权益的政策；3、陈瑞祥8890×××6小灵通缴费凭证及部分发票，证明原告与电信公司的服务关系，被收费情况以及不能正常使用仍被收费情况，特别是向被告投诉举报后没有改变；4、鼓楼区工商局12315消费者申诉记录单，证明原告维护合法权益投诉情况，电信承认信号不好证明，原告合法权益受损情况；5、陈瑞祥8890×××6账户费用查询单，证明电信公司明知信号不好仍要投诉再退费，不投诉再收费等反复收费、退费等违规收费情况，及向被告投诉举报后未变化；6、陈瑞祥158××××7557部分发票，证明原告因小灵通不能正常使用而采用的替代通讯方式，没有来显的费用，及开通来显多产生的费用，权益受损；7、福州市工商局关于陈瑞祥举报的反馈，证明电信福州市分公司对两万余户小灵通用户仍在收取来显费、月租费，被侵害的消费者众多；8、原告向省长信箱投诉的反馈截屏，证明2012年3月原告向省长信箱投诉，要求省通管局维权，被告拒绝：原告向省长信箱告被告不作为，被转到省通管局，但省通管局未向原告作任何回复；9、2013年7月26日，原告在省通管局向其工作人员反映电信违法收费问题及要求通管局作为的录音，证明原告要求省通管作为的要求明确，依据明确；10、省通管局对原告相关诉请的受理回复（闽通信办函（2013）3号、4号；闽通信信访函（2013）3号、4号；15、16号），证明被告对涉及众多用户的信息公开，信访事项推诿等不作为事实，物别是信访2个月了才“将转电信公司研复”。原告并于2013年12月31日补充提交如下证据：11、FZ131××××0512诉求，证明第三人因信号不好，仍收费，将消费者收到没钱，至其违约，单方注销号码的霸权；12、2010年1月1日至2013年12月16日福州12345关于小灵通投诉552件总数及2013年11、12月用户关于电信乱收费的投诉件，证明第三人没信号乱收费群众反映强烈，通管局不作为导致电信违法至今未得到纠正。
被告福建省通信管理局于2013年11月29日向本院提交答辩状，并在庭审中辩称，原告陈瑞祥的主张与事实不符，其陈述的理由也不成立。首先，被告已对原告诉求做出了积极回应。原告于2013年7月26日向被告提交信访事项，反映小灵通的相关问题，被告依据《中华人民共和国信访条例》的规定，于2013年8月1日予以受理并书面告知原告。随后进行调查核实，并于2013年9月24日书面答复原告。因此，被告认为，被告已在法定期限内书面答复原告，且程序合法。其次，事实证明，被告已切实履行法定职责。无线市话或本地网无线接入电话（俗称小灵通，以下简称小灵通）清频工作是国家的一项重要政策，是现代信息通信技术发展、推广和应用的大趋势，是社会科技进步的体现。小灵通应用的频率为我国第三代公众移动通信系统（TDD方式）的主要工作频段，基于国家发展新一代移动通信技术的需要，2009年1月9日，工业和信息化部发布了《关于1900-1920MHz频段无线接入系统相关事宜的通知》，对小灵通清频转网工作做出了部署。被告认真贯彻落实工业和信息化部的工作要求，高度重视小灵通的清频转网工作，及时对用户反映的涉及小灵通的问题进行了通报、提出了做好服务和依法保障用户合法权益等要求，并根据用户反映的情况，督促中国电信福建公司在小灵通清频转网的过程中，制定切实可行的整体工作方案，妥善处理用户申诉，依法保障小灵通用户的合法权益。为更好地保障和维护小灵通转网用户的合法权益，被告会同省物价局于2009年，也就是工业和信息化部做出小灵通清频转网工作部署的当年，就及时批准了用于小灵通转网的移动电话资费方案，随后多次及时批准了用于小灵通转网的移动电话资费方案。此外，关于第三人对小灵通月租费和来电显示费的收取是有据可循的，从原告反映的情况来看，被告既未发现本案第三人有违规收取月租费和来电显示费的情形，也未发现其他可以依据《电信条例》进行处罚的行为。第三，民事争议不属行政机关管辖。被告作为行政机关，无民事争议管辖权。原告诉求中的民事争议部分，应当遵循民事法律的基本原则和规定予以处理，或调解、或和解、或仲裁、或诉讼。第四，被告作为行政机关，必须依法行政，不可能超出法律法规授权范围乱作为。原告在起诉状中要求被告对第三人做出行政处罚，被告认真研究原告提出的相关条款后认为无法适用原告提出的该条款进行处罚。同时，第三人作为独立经营的市场主体，完全有能力为自己的经营行为负责，不可能由政府包办。综上所述，在执行小灵通清频工作中，被告督促企业制定工作方案，及时通报用户反映的问题，专门行文要求妥善处理、依法保障用户合法权益，并会同省物价局及时批准了用于小灵通转网的移动电话资费方案，已经按照法律法规和国家政策规定履行了监管职责。因此，被告不存在不履行法定职责的行为，原告的诉请和主张也不成立，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告于2013年11月29日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：1、陈瑞祥于2013年7月26日向被告反映相关情况，提交的信访件及被告的书面答复函，证明被告已积极回应原告诉求；2、工业和信息化部关于1900-1920MHZ频段无线接入系统相关事宜的通知（工信部无（2009）11），证明小灵通清频工作是国家的一项重要政策；3、电信服务情况通报（闽通信监管（2012）14号、闽通信函（2011）27号），证明被告已经履行监管职责；4、关于妥善处置“小灵通”无信号等服务问题的函（闽通信函（2011）5号），证明被告已经履行监管职责；5、被告审批的部分关于小灵通转网的优惠资费套餐（闽通信批（2009）92号、闽通信批（2011）16号、闽通信批（2012）10号、闽通信批（2012）93号），证明被告已履行监管职责以及适用于小灵通转网的移动电话资费方案；6、福建省通信管理局、福建省物价局关于本地网无线接入电话业务执行新的试行资费标准的通知（闽通信联（2001）4号），证明被告会同省物价局对小灵通月租费的资费标准做出了明确规定；7、关于转发本地网络无线接入电话资费试行标准的通知（闽通信监管（2002）3号），证明被告会同省物价局对小灵通月租费的资费标准做出了明确规定；8、工业和信息化部、国家发展改革委关于调整固定本地电话等业务资费管理方式的通知（工信部联通（2009）574号），证明小灵通基本月租费实行上限管理；9、信息产业部、国家发展计划委员会关于部分电信业务实行市场调节价的通知（信部联清（2002）286号），证明主叫号码显示费实行市场调节价；10、信息产业部关于无线市话建设与经营的通知（信部电（2000）604号），证明小灵通是市话系统的补充和延伸；11、《中华人民共和国电信条例》，证明从原告反映的情况来看，被告未发现本案第三人有可以依据《电信条例》进行处罚的行为。
第三人中国电信股份有限公司福州分公司述称，原告的诉讼请求缺乏法律依据，第三人并无违反《电信条例》的行为，且双方之间是电信服务合同关系，第三人对月租费、来电显示费有自主定价权，是否可以收取上述费用亦属于民事纠纷。针对原告有关小灵通信号不良的投诉，第三人除积极处理外还为其提供多种迁转方案，并未侵害原告的权益，故原告的诉讼请求无法律和事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人没有提交证据。
经庭审质证，本院确认原告起诉时提交的证据1-5、7-10和被告提交的证据具备真实性、关联性和合法性，可以作为本案认定事实的依据。原告提交的证据6及补充提交的证据11、12与本案没有关联性，不予采纳。
根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实：
原告陈瑞祥为第三人中国电信股份有限公司福州分公司的用户，拥有号码为8890×××6的无线市话或本地网无线接入电话（俗称小灵通，以下简称小灵通）。2009年1月9日，工业和信息化部发布了工信部无（2009）11号《关于1900-1920MHz频段无线接入系统相关事宜的通知》，对小灵通清频转网工作做出了部署。自2012年起，原告因该号码的通信服务质量问题与第三人产生纠纷，曾向福州市鼓楼区工商行政管理局12315消费者申诉举报服务台、福州市工商行政管理局、福建省长信箱等部门申诉、举报，并于2013年7月26日向被告福建省通信管理局递交内容为“请求在小灵通退市过程中，暂停全省、全市小灵通用户月租费、来显费收取，若发生通信的按实收取”的信访件，被告针对该信访件分别以闽通信信访函（2013）15号《信访事项受理情况告知单》、闽通信信访函（2013）16号《关于陈瑞祥信访事项答复的函》作出答复，内容为“目前，固定电话月租费实行上限管理，来显费实行市场调价价，企业可以依据实际情况自主定价。你的建议我局将转电信公司研复”。原告不服，认为被告福建省通信管理局对第三人中国电信股份有限公司福州分公司侵害原告权利未作处理，属不履行法定职责，向本院提起诉讼。
本院认为，原告与第三人之间系电信服务合同关系，电信服务合同是由电信运营公司向电信用户提供语音和文字通讯、网络以及与上述业务相关的服务，用户向电信运营公司支付费用的双务有偿合同，本案中原告向被告申请作为的事项属于电信服务合同履行过程中产生的民事纠纷，应由合同双方当事人遵循民事法律和市场交易规则通过自行协商、仲裁或民事诉讼等途径解决。因此，原告的申请事项不属于被告的职权范围。关于原告向被告提出的“请求在小灵通退市过程中，暂停全省、全市小灵通用户月租费、来显费收取，若发生通信的按实收取”的信访诉求，被告也已在职责范围内作出“目前，固定电话月租费实行上限管理，来显费实行市场调价价，企业可以依据实际情况自主定价。你的建议我局将转电信公司研复”的答复。综上，原告起诉被告不作为理由不能成立，其诉请应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告陈瑞祥的诉讼请求。
本案受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 吴晓曦
人民陪审员 黄文丹
人民陪审员 张 铧
二〇一三年四月八日
书 记 员 朱洲平
附录：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。