河北省孟村回族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）冀0930刑初1号
公诉机关孟村回族自治县人民检察院。
被告人李某，中共党员，孟村回族自治县国土资源局执法大队大队长。2015年6月23日因涉嫌犯玩忽职守罪被孟村回族自治县人民检察院取保候审。
被告人徐某，中共党员，孟村回族自治县国土资源局执法大队队员。2015年6月30日因涉嫌犯玩忽职守罪被孟村回族自治县人民检察院取保候审。
孟村回族自治县人民检察院以孟检公诉刑诉（2015）96号起诉书指控被告人李某、徐某犯玩忽职守罪，本院于2016年1月11日受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。本院在审理过程中，孟村回族自治县人民检察院向本院申请延期审理，本院于2016年3月16日做出延期审理的决定，孟村回族自治县人民检察院于2016年4月1日申请恢复审理，本院同日恢复了审理。孟村回族自治县人民检察院指派助理检察员张良出庭支持公诉，被告人李某、徐某到庭参加诉讼。现已审理终结。
孟村回族自治县人民检察院起诉指控，被告人李某、徐某系孟村回族自治县国土资源局执法大队工作人员，负责对孟村镇片区的违法占地情况的查处工作。在2012年孟村镇王御史村委会未经相关土地部门批准的情况下擅自将本村农民集体所有的土地21.04亩出租给孟村县晨光铸造厂，每年每亩租金1800元，租赁期限30年，晨光铸造厂一次性付给王御史村委会11年租金合计416592元。在此案件中，李某、徐某作为承办人，未认真履行工作职责，只对违法占地的晨光铸造厂进行了处罚，没有对非法转让农用地使用权的王御史村委会做出处理，给国家造成经济损失合计416592元。公诉机关认为，被告人李某、徐某系孟村县国土资源局工作人员，在执法过程中，未能正确履行职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人李某、徐某对起诉指控的犯罪事实有异议，其称2012年晨光铸造厂就建成了，他们是2013年才负责此片工作；他们曾多次去找王御史村村委会，村委会不配合工作，对此他们也向领导郑景森汇报过。
经审理查明，被告人李某、徐某系孟村回族自治县国土资源局执法大队工作人员，负责对孟村镇片区的违法占地情况的查处工作。在2012年孟村镇王御史村委会未经相关土地部门批准的情况下擅自将本村农民集体所有的土地21.04亩出租给孟村县晨光铸造厂，每年每亩租金1800元，租赁期限30年，晨光铸造厂一次性付给王御史村委会11年租金合计416592元。在此案件中，李某、徐某作为承办人，未认真履行工作职责，只对违法占地的晨光铸造厂进行了处罚，没有对非法转让农用地使用权的王御史村委会做出处理，给国家造成经济损失合计416592元。
上述事实有以下证据予以证明：
（1）被告人李某的供述证明，1989年3月至1991年12月，在北京当兵；1992年5月至今，在孟村县国土资源局工作（原来叫土地局）。其中，1992年5月至1994年6月，在办公室工作，任科员；1994年7月起，在用地股、监察股、技术站、地政股分别干了几个月（具体时间记不清楚了）；后来他回到监察股，再后来，监察股分出了执法大队，他就到了执法大队工作；2000年左右起，他在执法大队工作至今；开始时任科员，2004年起，任监察股副股长（执法二队副队长）；2010年起，任执法一队队长；2014年6、7月份，任执法大队大队长，执法大队的主要工作职责是巡查，及时发现国土资源违法行为以及对国土资源违法行为及时查处。执法队员的具体职责是在巡查的时候分组下去巡查，发现国土资源违法行为的话，作为承办人对案件进行查处。查处的时候承办人一方面是对国土资源违法行为进行全面调查取证，另一方面在现场下达《责令停止违法行为通知书》，责令违法人停工。这个文书他们巡查的时候就带着，发现违法行为就立即填发。承办人在调查取证之后，还要填写国土资源违法案件调查报告，并根据相关法律法规提出处理意见。办理一起国土资源违法案件，需要最少两名承办人。调查取证之后，案件由承办人填写国土资源违法案件调查报告，提出相关处理意见，并报局相关领导组织会审。然后根据会审结果做出行政处罚。会审是案件处理的必经程序，如果不经过会审，不能对行政相对人做出行政处罚决定。他们局办理的行政处罚案件都经过了会审。一般情况下由主管局长组织由分管局长召集相关人员会审，参加人员有监察股股长，执法队几个分队队长，会审意见的话局里面没有安排人员记录，有时有些参会人员会自觉记录。对于这些将农用地使用权非法转让从事工业建设的，是否应该处罚以前他并不是很清楚，现在通过学习他知道了，根据《查处土地违法行为立案标准》第一条第三关规定，对于“将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的”应及时立案查处。对于该类非法行为，根据《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第七条第二款的规定，应对违法的当事人没收违法所得，并根据不同情况，处百分之十以上百分之五十以下的罚款。王某工厂违法占地21.12亩案件的办理过程有他还有徐某、丁某参与，他们也是承办人。他们就是一起查办的查办人，不分主次，调查取证等所有的工作都是他们一起完成的。但他毕竟是队长，最后的卷是他来负责整理的，应该说他的责任要大一些。这个案件他向主管局长郑景森局长汇报过，郑局长当时表态让他们把卷宗材料按照法律法规的规定做好。他们向郑局长说过这起案件的当事人明确表示拒绝缴纳罚款，郑局长说不交罚款的话他也没办法，先把处罚决定做出来，郑局长再上局务会上汇报去。后来他郑局长有没有汇报他就不清楚了。郑景森局长让他们找找非法占地所在地的王御史村村委会，对这个情况调查取证，但是因为一开展工作阻力就很大，村里面不是很配合调查工作进行不下去，后来这个事就这么不了了之了。他们把取证受阻和罚款收不上来的情况向领导汇报过。领导说让他们继续追罚款，对于村里面的下一步处理没有表态，也没有说继续找村里面取证，后来也没就村里面的取证和处理情况过问过，这个事情也就算了。在这个处罚卷宗里面看到这张“河北省罚没收入专用缴款书”（NOJ0827001）复印件是为了应付上面的检查，做的假票。河北地区的执法检查由北京局负责，每年对于卫片执法的情况，都要组织专门检查。如果处罚不到位的话，县委政府是要承担相应责任的。于是他们局里面就在每次检查之间，专门组卷，把相关材料都补充齐全。这个卷前期工作是他负责的，他把相关材料组织好后，交给监察股，监察股负责最后的组卷。他上交的材料是没有这个票据复印件的，具体是谁造的假他就不清楚了。据他所知，现在王某的罚款也还没交。但是因为检查要求每个违法占地行为的处罚必须到位，必须足额收上罚款，不然，县里面领导就会被约谈。如果他们没做这个假票据，县里面领导就会被约谈，领导回来必然会给他们施加压力，他们就得想办法去收这个罚款。做了假票据之后，这些压力也就没有了，也就不用和被处罚的人去追缴罚款了。做假票这事具体是不是有领导布置这么干的他不清楚，反正他没有参与，并不知情。
（2）、被告人徐某的供述证明，他是孟村县国土资源局执法大队队员，执法大队的主要工作职责是巡查、发现、制止各类国土违法案件，接受群众举报。具体流程是通过巡查发现国土违法行为后及时制止，当场下达《责令停止违法行为通知书》，制作现场勘测和询问笔录。回到局里，填报立案呈批表，然后将现场制作的文书和立案呈批表汇总后层报分管局长审批立案。立案后，执法队把这些材料报到县土地局监察股，监察股下达行政处罚决定书、行政处罚听证告知书，处罚决定书、听证告知书由执法队送达，也有给当事人打电话，当事人自己来取的。案件材料上报到监察股股后，再由局分管领导与监察股、执法队的人员进行会审，监察股根据会审结果做出行政处罚，执法队负责送达行政处罚决定书。最后由监察股组卷。办理一起国土资源违法案件，需要至少两名承办人。会审是案件处理的必经程序，如果不经过会审，不能对行政相对人做出行政处罚决定。他们局办理的行政处罚案件都经过了会审。应该是由他们局主管副局长郑景森组织，参加人员有监察股股长、执法大队大队长、执法队各分队分队长。有没有人记录他不清楚，因为他没有参加过会审。王某工厂违法占地21.12亩的案件他是承办人之一。这个案件卷宗中询问笔录、立案呈批表、责令停止违法行为通知书及送达回证、处罚决定书及送达回证、现场勘测笔录、处罚听证告知书及送达回证、国土资源违法案件调查报告、违法案件会审记录、河北省罚没收入专用缴款书，以上材料都是他制作的。这本卷是为了应付上级来孟村县检查卫星图片卷，因为只要是违法占地情况上了卫星图片，必须得有相应的处罚卷，而且结案率与查处率要打到百分之百。卷里的河北省罚没收入专用缴款书（NOJ0827001）复印件不属实，这个为了应付上面的检查，他做的假票。他在其他卷里找了一张实际缴款书的复印件，郑景森告诉他将“缴款单位全称”、“票号”、“缴款金额”涂改，他按郑景森的要求涂改后再复印就作出了现在卷里的这张票的复印件，拿给郑景森看过同意后，他就把这张缴款书的复印件入卷了。郑景森和他说要让执法检查卷宗通过检查，得想想办法。他们发现武港路王御史村路段路南，王某违法占地建厂后，根据职责，下达了《责令停止违法行为通知书》，进行了现场勘测、对王某做了询问笔录，回到单位后呈报立案，经领导审批同意立案后，把相关材料报到监察股，监察股作出行政处罚，然后向王某送达了行政处罚决定书，具体是谁送的他想不起来了。王某的罚款他们催缴过几次，但是王某始终没有缴纳。王某现在是否缴纳了罚款他不清楚。承办人还有他们队长李某，他在这个案件的办理过程中听李某的安排。他知道将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的，应该处罚。根据相关法律法规的规定，应对违法的当事人责令限期改正，没收违法所得，并处以百分之五以上百分之二十以下的罚款，但是他在工作中没有查办过非法占地案件，也不知道怎么处理。他们发现王御史村村委会存在擅自转让土地使用权的情况后，他和李某上王史村委会找到村干部，想问一下为什么这块地未经批准，王某就在地上建工厂使用了。村干部不配合他们工作，说是县政府安排的，让他们去找县政府，他们也没及时地调取、固定相关证据。他们也没有对王御史村委会擅自转让土地使用权的行为进行处罚。应该是由他们队长向郑景森汇报了，因为他们每次执法回来后都要汇报。他们执法队是否对这件事又追究过他不清楚，他没有继续追究过。
（3）证人丁某的证言笔录证明，他是孟村县国土资源局执法执法二队的副队长，2014年担任副队长以后，主要工作是负责带领执法二队的队员巡查非法占地，发现违法占地及时制止，询问并现场勘查，将违法占地的情况汇报给监察股，由主管副局长、监察股长和执法队长会审讨论案件，监察股下发听证告知书和行政处罚决定书，然后由他们执法队送达给违法占地当事人，违法占地当事人签字后，他们把回执文书送回监察股，局里监察股负责整理组卷。发现违法占地的情况后，他们是现场下达《责令停止违法行为通知书》，责令违法人停工，现场勘查，制作询问笔录，随后根据案件的情况书写调查报告。他们还负责给违法当事人送达听证告知书和行政处罚决定书。办理一起土地违法案件，需要执法人员必须两人以上。执法队调查取证之后，由承办人填写土地违法案件调查报告，经主管副局长、监察股长和执法队长会审讨论案件，然后根据会审结果做出行政处罚。会审讨论案件是案件处理的必经程序，如果不经过会审，是不能对违法占地当事人做出行政处罚决定的。他们局办理的行政处罚案件是否都经过了会审具体情况他不了解。根据他的工作职责，对于这些将农用地使用权非法转让从事工业建设的，是应该处罚的。他们执法队对于未经法定审批程序，擅自转让土地使用权将农业用地进行工业建设的行为查处过但是因为擅自转让土地使用权的当事人要么不配合要不就是找不到人，所以他们也立不上案也没有做过处理。他不是王某扣件厂违法占地21.12亩的案件的承办人，至于卷宗上为什么有他的名字他也不清楚，并不是他自己的签字。
（4）证人杨某的证言笔录证明，他从2009年到2014年底担任王御史村村委会主任。他们村与晨光铸造有限公司签订过王御史村委会与晨光铸造有限公司土地租赁协议，是他经手办理的。2012年县里修中兴路，正冲上王某的晨光铸造有限公司的老厂区。王某看上他们村公路边的地，也就是现在晨光铸造有限公司的新厂区。他们村的地当时的租金是每亩地每年2000元，通过他们村和村民协调，一次性把10年的租金给村民，租金降到每亩地每年1800元钱。租赁合同内容为：2012年6月17日晨光铸造有限公司租赁王御史村土地21.04亩，租赁期限为30年，租赁费每年每亩1800元，每次交租金10年，10年内租金价格不变，每10年为一个递增期，10年后递增金额为租金的5%递增，或者按王御史村租地的平均价格计算均可。租赁的土地都是单户村民的，是原来的杨树地。晨光铸造有限公司和单户村民之间没有协议，但是他们村委会和单户村民之间有租赁协议。签完协议后，晨光铸造有限公司把租金打到他们村委会在孟村镇财政所的账户上，账户是建行的。晨光有限公司总共给他们村打过来11年的租金，共计416592元。其中多付了一年的租金，作为合同到期后恢复地貌的启动资金。租金打到账户上后，按照村委会和老百姓签订的协议，他们村委会在租金里面每亩地每年提了100元钱，其余的钱都按照亩数分给老百姓了。国土部门因为这事没找过他们村委会。
（5）证人王某的证言笔录证明，他是晨光铸造有限公司的负责人，在2012年6月17日他们公司和王御史村村委会签订了土地租赁协议。土地的租赁面积是21.04亩，租赁期限为30年，租赁费每年每亩1800元，每次交租金10年，10年内租金价格不动，每10年为一个递增期，10年后递增金额为租金的5%递增，或者按王御史村租地的平均价格计算均可。他们公司把11年的租金416592元直接交给王御史村了，具体是给的现金还是打的卡他记不清了。在他们承建这个公司厂房和办公楼的时候，土地部门来过，但具体情况他记不清了，孟村县土地局是否对占地行为处理过、是否缴纳过罚款也记不清了。
（6）王御史村委会与晨光铸造有限公司签订的土地租赁协议复印件一份证明，王御史村将孟盐公路南耕地租赁给晨光铸造有限公司，土地的租赁面积是21.04亩，租赁期限为30年，租赁费每年每亩1800元，每次交租金10年，10年内租金价格不动，每10年为一个递增期，10年后递增金额为租金的5%递增，或者按王御史村租地的平均价格计算均可。
（7）孟村回族自治县国土资源局出具的证明两份证实，李某系孟村回族自治县国土资源局职工，1993年1月参加工作，2014年5月经局党组会议研究，任命为执法大队大队长。徐某系孟村回族自治县国土资源局职工，2011年1月上班，一直在执法队工作。
（8）王御史村民委员会2012年12月份报账表复印件一份证明，2012年12月3日收入晨光铸造有限公司2012年6月16日至2022年6月16日租赁款416592元。
（9）孟村回族自治县人民检察院出具的到案说明二份证实，被告人李某、徐某于2015年6月23日经传唤后到案。
（10）孟村回族自治县人民检察院出具的说明一份证实，涉案款项至今未追回。
（11）户籍证明信二份证明，被告人李某出生于1972年6月10日，身份证号码××。被告人徐某出生于1986年3月6日，身份证号码××。
上列证据，经庭审质证，相互关联，相互印证，予以确认。
本院认为，被告人李某、徐某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使国家利益遭受到重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立。关于二被告人所辩晨光铸造厂在其负责之前就已建成，他们多次去找过王御史村委会，村委会不配合工作，且也向领导汇报过的观点，经查，二被告人作为负有国有土地巡查任务的国家工作人员，应对巡查中发现的国土资源违法行为及时查处，二被告人明知应对王御史村委会作出处罚，但至案发并未作出处罚，在王御史村委会不配合工作的情况下也未采取任何处理措施，致使违法转让土地损失一直未追回，故二被告人所辩不能成立。二被告人如实供述案情事实，主观恶性较小，可对其免予刑事处罚。综合本案事实和情节，经审委会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人李某犯玩忽职守罪，判决免予刑事处罚。
二、被告人徐某犯玩忽职守罪，判决免予刑事处罚。
如不服本判决，自接到判决书次日起十日内通过本院或直接上诉于沧州市中级人民法院，书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 马 云
代理审判员 张 萌
人民陪审员 任浩新
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 尹美玉