吉林省吉林市昌邑区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0202行初42号
原告宋玉芹，女，1959年2月8日生，汉族，无职业，住吉林省吉林市昌邑区。
被告吉林市公安局昌邑分局，住所吉林市昌邑区解放中路1。
法定代表人谷江龙，该局局长。
委托代理人张志远，该局法制大队教导员。
被告吉林市公安局，住所吉林市北京路。
法定代表人黎海滨，该局局长。
委托代理人鹿颖，该局法制支队民警。
原告宋玉芹与被告吉林市公安局昌邑分局（以下简称昌邑分局）、吉林市公安局（以下简称市公安局）不服治安管理处罚纠纷一案，本院于2016年7月14日受理。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月26日对该案进行了公开开庭审理，原告宋玉芹、被告昌邑分局的委托代理人张志远、市公安局的委托代理人鹿颖均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月6日，被告昌邑分局对原告宋玉芹作出吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书，认为宋玉芹分别于2016年1月25日、3月5日，为给吉林市政府施压，在北京市中南海周边非正常上访，被北京警方当场查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项，决定给予宋玉芹行政拘留十日，期限自2016年3月6日至2016年3月16日止。原告宋玉芹不服该处罚决定，于2016年4月6日向市公安局申请行政复议，市公安局经审查，于2016年7月5日作出吉市公复字（2016）第019号行政复议决定书，维持了被告昌邑分局作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书。
原告宋玉芹诉称：原告于2016年3月5日，在北京去往最高人民法院的路上被警察检查包看到信访材料，送到派出所，登记后又送到久敬庄，被地方政府接回吉林。后被昌邑分局拘留十天，昌邑分局在没有任何违法事实的情况下将原告拘留，其行为违法。如果原告在北京存在违法行为，应由事发地对本人进行处罚，而居住地的昌邑分局无权处罚。综上所述，昌邑分局作出的吉市昌公（行）决（2016）第65号《行政处罚决定书》的具体行政行为，认定事实不清，适用法律错误、程序违法、行政主体错误。诉讼请求：1、撤销昌邑分局作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书；撤销市公安局作出的吉市公复字（2016）第019号行政复议决定书；2、确认被告昌邑分局对原告行政拘留的具体行政行为违法；3、诉讼费由被告承担。
原告向法院提供如下证据：1、行政处罚告知笔录；2、行政处罚决定书；3、驻京信访工作联络办公室的处理意见；4、被告昌邑分局对证人钟文秀、刘书文、温晶嵩的询问笔录三份；5、训诫书；6、吉林省高级人民法院的民事判决书、吉林省人民检察院决定书；7、再审申请书和申请监督复查抗诉书；8、2016年3月6日延安派出所制作的受案登记表；9、2016年3月6日延安路派出所制作的传唤证；10、2016年3月6日昌邑分局行政处罚告知笔录；11、2016年3月6日行政拘留回执单；12、家属通知书。
被告昌邑分局辩称：宋玉芹为给吉林市政府施压，多次到北京非正常上访。2016年1月25日15时许，宋玉芹在北京非正常上访地中南海周边非正常上访，被北京警方当场查获，后送至马家楼分流中心。2016年3月5日宋玉芹再次到北京进行非正常上访，被北京警方再次查获，以上事实有宋玉芹的陈述和申辩，有证人钟文秀、刘书文、温晶嵩证言，北京市府右街派出所对宋玉芹出具的训诫书、吉林市驻京信访工作联络处出具的《关于宋玉芹在国家两会期间进京非访的处理建议》等证据证实。宋玉芹的行为已经构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项之规定，作出吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定，对宋玉芹行政拘留十日。上访人应自觉维护正常的信访秩序和社会秩序，原告宋玉芹采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出诉求。而原告宋玉芹违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，越级走访，经吉林市有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效，在北京市中南海周边非正常上访，原告宋玉芹的行为已经构成扰乱单位秩序的违反治安管理行为,昌邑分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项之规定对宋玉芹作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号《公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，公安机关是依法处置非正常上访的责任主体。公安机关的管辖以信访人经常居住地为主、违法行为发生地为辅为基本原则，所以昌邑分局对本案有管辖权。综上，请法院驳回其诉讼请求。
被告昌邑分局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
程序部分：１、2016年3月6日昌邑分局延安派出所制作的受案登记表；2、2016年3月6日昌邑分局制作的行政处罚决定书；3、2016年3月6日昌邑分局延安派出所制作的传唤证；4、2016年3月6日昌邑分局延安派出所制作的公安行政处罚告知笔录；5、2016年3月6日市公安局治安拘留所制作的行政拘留执行回执；6、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的行政拘留家属通知书，以上6份书证证明昌邑分局对宋玉芹作出的行政处罚决定程序合法。二、事实部分：1、2016年3月6日由昌邑分局刑警三中队制作的宋玉芹的询问笔录，证明宋玉芹于2013年至2016年3月，就相同诉求多次到北京越级上访，3月5日在北京市中南海周边非正常上访时被北京警方查获，送至久敬庄分流中心。此份询问笔录本人拒绝签字，按照《公安机关办理行政案件程序规定》由办案民警注明；2、2016年3月6日由昌邑分局刑警三中队制作的宋玉芹的第二次询问笔录，证明2016年1月25日，宋玉芹在北京中南海周边非正常上访被北京市公安局府右街派出所训诫。此份询问笔录本人拒绝签字，按照《公安机关办理行政案件程序规定》由办案民警注明；3、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的宋玉芹的第三次询问笔录，证明宋玉芹在昌邑分局公安行政处罚告知笔录拒绝签字的原因，对于昌邑分局认定其在北京中南海周边非正常上访被北京市公安局执勤民警发现并将其分流到马家楼子扰乱社会秩序，宋玉芹无法出具证据证实其没有在北京市中南海周边非正常上访。此份询问笔录本人拒绝签字，按照《公安机关办理行政案件程序规定》由办案民警注明；4、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的钟文秀的询问笔录，证明2013年以来宋玉芹多次到北京市非正常上访地上访。此份询问笔录由本人签字确认，并由执法人员签名；5、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的刘书文的询问笔录，证明2013年以来宋玉芹多次到北京市非正常上访地上访，并被北京市警方因非正常上访训诫过。此份询问笔录由本人签字确认，并由执法人员签名；6、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的温晶嵩的询问笔录，证明2013年以来宋玉芹多次到北京市非正常上访地上访，并被北京市警方因非正常上访训诫过。此份询问笔录由本人签字确认，并由执法人员签名；7、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的宋玉芹的常住人口数据查询详细信息，证明宋玉芹的自然情况；8、2016年3月6日由昌邑分局延安派出所制作的情况说明，证明宋玉芹无前科劣迹；9、2016年3月5日由吉林市驻京信访工作联络处制作的关于宋玉芹在国家两会期间进京非访的处理建议，证明2016年3月5日宋玉芹在国家两会期间在北京市中南海周边非访；10、2016年3月6日由延安街道向延安派出所提供的由北京市公安局府右街制作的训诫书，证明2016年1月25日宋玉芹在北京市中南海周边非正常上访；11、2016年3月6日由延安街道延川社区制作并向延安派出所出具的宋玉芹情况说明，证明宋玉芹多次进京上访，并拒绝接受社区工作人员劝解；12、2016年3月6日由延安街道制作并向延安派出所出具的宋玉芹上访的情况说明，证明宋玉芹在北京市非访。以上12份书证证明昌邑分局对宋玉芹作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，量罚适当，依据正确。三、依据的规范性文件：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；2、《公安机关办理行政案件程序规定》；3、《信访条例》。
被告市公安局辩称：2016年1月25日，宋玉芹在北京市中南海周边非正常上访，同年3月5日，宋玉芹再次到北京进行非正常上访，被警方查获。以上事实有申请人宋玉芹的陈述和申辩、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据证实。2016年3月6日，昌邑分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项之规定，对宋玉芹作出行政拘留十日的行政处罚。2016年4月6日，宋玉芹向本局申请行政复议，请求撤销吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书。我局认为，昌邑分局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，使用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出复议决定，维持昌邑分局作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书。综上，我局对宋玉芹作出的吉市公复字（2016）第019号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
被告市公安局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
复议决定书，证明我们做的复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
经庭审质证，原告对被告昌邑分局所提供证据的质证意见为：1、对受案登记表的真实性无异议，对合法性有异议，昌邑分局对本案不具有管辖权，不具有执法权，更不具有受案登记权。对证明问题有异议，该表没有报案人姓名、工作单位、联系方式、固定住址，且报案人应出庭作证，被告没有权利认定原告是非正常上访，应由国家信访部门认定，受案登记表属于无效文件；2、对处罚决定书的真实性无异议，对合法性有异议，昌邑分局对本案不具有管辖权，不具有执法权，更不具有处罚权。对证明问题有异议，被告没有权利认定原告是非正常上访，应由国家信访部门认定，且被告认定事实错误，原告被北京市公安机关训诫是原告没有违法的证据，是被告违法的证据，被告本末倒置，是非颠倒。民警无权将原告接回吉林，被告适用法律错误，拘留行为违法，对原告的处罚决定违法、无效，应予撤销；3、对传唤证的真实性无异议，对证明问题有异议，延安派出所无权认定原告扰乱公共秩序，民警无权将原告口头传唤至派出所，该证据是违法无效的文件；4、对询问笔录的真实性无异议，对合法性有异议，昌邑分局不具有管辖权、执法权，无权对原告进行询问。对证明问题有异议，没有询问原告信访的具体形式内容和具体位置，被告无权认定中南海周边是非访区，应以训诫书认定的中南海周边不是信访接待场所，该笔录违法无效，原告拒绝签字；5、对驻京信访工作联络处作出的处理建议的真实性有异议，该建议没有经办人签字，不符合证据要求。对证明问题有异议，原告不是上访，是申请再审，没有给政府施压，证明不了原告违法；6、对训诫书的真实性、合法性无异议，对证明问题有异议，原告没有滞留和聚集，没有进行信访，是申请再审和监督复查，训诫书恰恰证明被告违法；7、对处罚告知笔录的真实性无异议，对合法性有异议，昌邑分局不具有管辖权、执法权，更不具有处罚告知权。对证明问题有异议，被告没有权利认定原告是非正常上访，应由国家信访部门认定。没有原告违法的行为、地点，认定事实不清，适用法律错误，是违法无效的；8、对行政拘留家属通知书，与本案无关；9、对证人的询问笔录有异议，这些人当时都不在现场，所以他们的证明笔录没有证明效力；10、对本人的人口信息、延安派出所的情况说明，与本案无关；11、对延安街道出具的情况说明有异议，当时延安街道的工作人员不在现场，出具的情况说明不具有证明效力。
经庭审质证，原告对被告市公安局所提供证据的质证意见为：对该复议决定不服。
经庭审质证，被告昌邑分局对原告所提供证据的质证意见为：证据1-5无异议；证据6、7与本案无关；证据8-12，原告在北京非访，送至马家楼分流中心，昌邑分局延安派出所配合延安街道将原告接回吉林市了解其信访诉求时，延安街道发现原告在北京的非访行为，向我局提出后，我局立案予以调查，程序合法。被告昌邑分局对被告市公安局提供的证据无异议。
经庭审质证，被告市公安局对原告所提供证据的质证意见为：证据1-5是公安机关处罚的时候所依据的主要证据材料，证明了公安机关对原告进行的处罚是合法的；证据6、7与本案无关；证据8-12，公安机关的处理是正确、合法的，原告到北京中南海滞留、闹访的行为应该受到律法制裁。被告市公安局对被告昌邑分局提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5、8-12均为被告昌邑分局作出处罚决定过程中制作、收集的材料，对证据真实性本院予以认定；证据6、7与本案不具有关联性，本院不予采信。被告昌邑分局提供的证据内容真实，能够形成证据链条，证明案件事实及处罚经过，虽原告认为证据违法，但其并未提供相反证据予以驳斥，故本院对被告提供的证据予以采信。被告市公安局提供的证据内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2016年1月25日、3月5日，原告宋玉芹在北京市中南海周边非正常上访，被北京警方当场查获。2016年3月6日，昌邑分局刑警三中队对宋玉芹进行了询问，宋玉芹对上访经历、上访事实及上访目的等问题进行了陈述。同日，延安派出所对原告宋玉芹作出公安行政处罚告知笔录，告知原告宋玉芹拟对其进行行政处罚，宋玉芹拒绝签字确认。2016年3月6日，被告昌邑分局对原告宋玉芹作出吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书，载明：“违法行为人宋玉芹为给吉林市政府施压，多次到北京进行非正常访。宋玉芹于2016年1月25日，在北京市非正常上访地中南海周边非正常上访，被北京警方当场查获；2016年3月5日宋玉芹再次到北京进行非正常上访，被北京警方再次查获。以上事实有违法行为人宋玉芹的陈述和申辩、证人证言、北京市府右街派出所对宋玉芹在非访地上访出具的训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项，现决定给予宋玉芹行政拘留十日。执行方式和期限：2016年3月6日由昌邑分局民警送违法行为人宋玉芹到吉林市拘留所执行行政拘留处罚。（期限：自2016年3月6日至2016年3月16日止）。”同日，原告宋玉芹被送往吉林市拘留所执行拘留，执行期限十日，现已执行完毕。原告宋玉芹不服该处罚决定，于2016年4月6日向市公安局申请行政复议，市公安局于2016年7月5日作出吉市公复字（2016）第019号行政复议决定书，认为被告昌邑分局作出的处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，使用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了被告昌邑分局作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告宋玉芹户籍地、居住地均在吉林市昌邑区，故被告昌邑分局对原告违反治安管理规定的行为有管辖权。
被告昌邑分局作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，宋玉芹在中南海周边进行非正常上访的事实有其本人的陈述、证人证言、北京市府右街派出所出具的训诫书等证据佐证。中南海不是信访接待地，原告宋玉芹两次到中南海周边进行信访均被北京警方查获，庭审时亦自认已向最高人民法院、最高人民检察院、全国人大等机关单位成功邮寄信件，该行为不是正常信访途径，其目的是向地方政府施压，其行为已构成扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，被告昌邑分局作出的吉市昌公（行）决字（2016）第65号行政处罚决定书、被告市公安局作出的吉市公复字（2016）第019号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法、适用法律、法规正确，故原告宋玉芹的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告宋玉芹的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宋玉芹负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 马笑昆
审 判 员 柴莉莉
人民陪审员 渠艳玲
二〇一六年十月十日
代理书记员 周双媛