广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂行终字第71号
上诉人（一审原告）陈美娇。
委托代理人李喜晶，广西桂恒丰律师事务所律师。
委托代理人杨新辉。
上诉人（一审被告）南宁市江南区人民政府。住所地：南宁市壮锦大道**号。
法定代表人黄海韬，区长。
委托代理人杨永林，南宁市江南区人民政府法制办公室工作人员。
一审第三人南宁市土地储备中心。住所地：南宁市锦春路***号。
法定代表人陆小林，主任。
委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
委托代理人龙泳漾，广西崇泰律师事务所律师。
陈美娇诉南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、房屋拆除行政强制一案，南宁市中级人民法院于2014年4月18日作出（2014）南市行二初字第22号行政判决，陈美娇、江南区政府均不服，分别向本院提出上诉。本院于2014年7月30日受理后依法组成合议庭，于2014年8月27日公开开庭审理了本案。上诉人陈美娇及其委托代理人杨新辉，被上诉人江南区政府委托代理人杨永林，一审第三人南宁市土地储备中心委托代理人陆志勇、龙泳漾到庭参加诉讼。本案经向最高人民法院申请延长审理期限，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2007年12月10日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2007）260号《关于南宁市2007年度第一批次城市建设用地的批复》，同意南宁市人民政府关于2007年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案。上述方案的征收范围包括本案所涉的被拆除房屋所在的江南区沙井街道东南村民委员会（以下简称东南村委会）的集体土地。2008年3月10日，南宁市江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称江南区拆迁办）将征收江南区沙井街道东南村五组土地的35317313元补偿款支付给东南村委会。2008年8月25日，南宁市土地储备中心与陈美娇（乙方）签订《南宁市集体土地上住宅房屋拆迁货币补偿安置协议书》（以下简称《拆迁货币补偿安置协议》），就陈美娇户位于江南区沙井街道东南村细李坡五队11号的房屋拆除补偿和安置问题达成协议，并按照南府发（2008）15号《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定计算得出陈美娇户应得的拆迁补偿款和拆迁补助费共计814128.76元。上述协议约定：乙方不申请（或不具备条件）购买拆迁安置小区单元式公寓房，先按补偿安置款总金额的80%共计人民币646606.88元，以乙方名义存入银行，并将银行开具的活期存折交付乙方，由乙方自行安置；余下的20%拆迁补偿安置款共计人民币￥167521.88元（含签约奖励金贰仟元），乙方凭拆迁安置协议书及交出完整房屋后，由甲方支付给乙方；乙方在收到拆迁管理部门搬迁通知之日起十天内搬迁完毕，并结清原住宅水电费，才能与南宁市土地储备中心办理交房手续。该协议未约定搬迁期限。2008年11月13日，南宁市人民政府发布《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》（（2008）56号），就国际粮农食品物流中心项目征收土地和安置补偿方案的内容和有关事项进行公告，涉案房屋在征地范围内。2009年1月10日，江南区拆迁办将814128.76元存入陈美娇的银行账户。2013年7月12日，江南区政府组织对涉案房屋进行了拆除。陈美娇对上述强制拆除行为不服而提起行政诉讼，请求法院判决：一、确认江南区政府实施强拆涉案房屋的具体行政行为违法；二、江南区政府赔偿陈美娇经济损失1860080元（庭审中变更为2790120元）；三、江南区政府解决陈美娇的居住问题。另查明，涉案房屋原系李福佑所有，李福佑于2008年4月11日死亡，其妻黄佑英于2014年2月3日死亡，其二人共育有子女李茂佳、李茂新、李茂春、李茂兴、李保英、李保珍。陈美娇系李茂兴之妻。涉案房屋内有8户家庭居住，家庭成员共31人，除陈美娇外，其余30人于2014年3月3日向一审法院提交《涉案房屋财产权利人申明书》，认可陈美娇的起诉，声明放弃对本案拆除房屋行为提起行政诉讼的权利。
一审法院认为：一、关于江南区政府实施的拆除房屋行为是否属于具体行政行为的问题。虽然陈美娇与南宁市土地储备中心签订的《拆迁货币补偿安置协议》明确约定陈美娇户负有搬迁义务，但江南区政府对涉案房屋实施的强制拆除行为，是其运用公权力采取的具有国家强制力的行政管理行为，其行为性质并不因土地征收过程中有关安置补偿协议的存在而改变，应当定性为具体行政行为，属于行政诉讼法调整的范畴。二、关于本案起诉期限问题。本案被诉强制拆除行为系2013年7月12日作出，江南区政府在作出该强制拆除行为时未向陈美娇户告知诉权以及起诉期限，陈美娇于2013年12月30日向人民法院提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，未超过起诉期限。三、关于江南区政府是否具有强制拆除法定职权的问题。本案所涉项目用地已取得用地批复，征地补偿款已发放，土地征收工作已经完成。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，江南区政府在未能证明土地行政主管部门已向陈美娇户作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，对涉案房屋迳行强制拆除的行为违法。四、关于南宁市土地储备中心是否应当参加本案诉讼的问题。南宁市土地储备中心参加诉讼有利于法院查清案件事实，法院依职权通知其参加诉讼并无不当。五、关于陈美娇请求赔偿损失是否依法有据的问题。陈美娇在行政赔偿诉讼中对自己的主张依法举证责任，但陈美娇未能提交相关证据证明其所主张的损害事实及数额，对其赔偿经济损失请求依法不予支持。关于解决居住的问题，陈美娇与南宁市土地储备中心已经签订《拆迁货币补偿安置协议》，征地补偿款也发放。陈美娇请求解决居住问题，属于征地安置补偿问题，而非本案被诉行政行为损害赔偿的范畴，故对此依法不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第五十四条，《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项、第四十一条第一款、第五十六条、第五十七条第二款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告江南区政府于2013年7月12日对原告陈美娇位于江南区沙井镇东南村细李坡五队11号的房屋进行强制拆除的行为违法；二、驳回原告陈美娇关于被告江南区政府赔偿其经济损失2790120元的诉讼请求；三、驳回原告陈美娇关于被告江南区政府解决其居住问题的诉讼请求。
陈美娇上诉暨针对江南区政府的上诉答辩称：一、一审判决认定江南区政府拆除涉案房屋行为属强制拆除行为，并确认该行为违法正确。该违法行政行为造成陈美娇合法财产损害的事实是确定的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋的价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，以及《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中“集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，江南区政府拆除陈美娇砖混结构的465.02m2房屋，至少应按照目前商品房销售的最低价6000元／m2给予赔偿，因此，陈美娇请求赔偿经济损失2790120元有事实和法律依据，一审判决驳回陈美娇该赔偿请求错误。二、根据国办发明电（2010）15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农民的居住问题”的规定，江南区政府强制拆除陈美娇房屋，导致陈美娇整个家庭成员无家可归，必须承担相应的法律责任，尽快解决陈美娇的居住问题。一审判决驳回陈美娇关于解决居住问题的诉讼请求错误。请求二审法院判决维持一审判决第一项，撤销一审判决第二、第三项，改判江南区政府赔偿陈美娇经济损失874040元，并解决陈美娇的居住问题。
江南区政府上诉暨针对陈美娇的上诉答辩称：一、江南区政府是依陈美娇与南宁市土地储备中心签订的《拆迁货币补偿安置协议》约定，而不是依行政机关作出的强制拆除决定对涉案房屋进行拆除，该拆除房屋行为依法不应认定为强制拆除。一审判决确认该拆除房屋行为违法，没有法律依据。二、涉案房屋在征地拆迁中已作价补偿，相关的拆迁补偿款、临时安置过渡费已足额发放。陈美娇关于赔偿经济损失和解决居住问题的诉讼请求，没有事实和法律依据。一审判决驳回其该两项诉讼请求正确。请求二审法院判决撤销一审判决第一项，并依法改判确认江南区政府拆除涉案房屋的行为合法。
一审第三人南宁市土地储备中心陈述称：被诉拆除房屋行为是相关单位依法实施供地的行为，不是行政强制行为，江南区政府对涉案房屋进行拆除的行为并无不当。一审判决确认被诉拆除房屋行为违法是错误的。涉案房屋在征地拆迁中已经作价补偿，相关的拆迁补偿款、临时安置过渡费也已足额发放，陈美娇在本案中请求赔偿无事实和法律依据。一审判决认定事实错误及适用法律错误。请求二审法院依法改判，驳回陈美娇的全部诉讼请求。
二审庭审过程中，江南区政府提供李茂兴、陈美娇户《国际粮农物流中心项目范围内临时过渡费发放单》，用以证明李茂兴、陈美娇户于2014年1月25日领取了临时安置过渡费19140元。陈美娇对此予以认可。本院对上述证据予以确认。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院另查明：2014年1月25日，陈美娇户领取了临时安置过渡费19140元。
本院认为：根据各方当事人的诉辩主张，本案二审的争议焦点是：本案被诉拆除房屋行为是否合法？江南区政府是否应对其拆除房屋行为承担赔偿及安置住房的责任？
关于本案被诉拆除房屋行为是否合法的问题。虽然南宁市土地储备中心与陈美娇签订了《拆迁货币补偿安置协议》，但是该协议依法不具有强制执行力，法律并未授予行政机关对《拆迁货币补偿安置协议》的履行自行采取强制执行的职权。涉案房屋所在的集体土地已经被依法征收，该房屋性质属于被征收集体土地的地上附着物。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，江南区政府既没有作出责令交出土地的决定也没有向法院申请执行，就动有公权力强制拆除涉案房屋，属于程序性违法。江南区政府关于其拆除涉案房屋的行为不属于强制拆除的主张，没有法律依据，本院不予支持。一审判决确认江南区政府强制拆除涉案房屋的行为违法正确。
关于江南区政府是否应对其拆除房屋行为承担赔偿及安置住房责任的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收集体土地程序中，地上附着物的补偿属于征地补偿范畴。陈美娇提出的涉案房屋被拆除的经济损失和安置居住的请求，依法均属于征地补偿范畴。本案江南区政府所作的强制拆除行为虽然违反程序性规定，但其强制拆除的房屋是被依法征收土地上的房屋，且陈美娇就涉案房屋拆迁补偿问题已经与南宁市土地储备中心签订《拆迁货币补偿安置协议》并已实际履行，因此江南区政府的强制拆除行为具有目的上的正当性。陈美娇已取得涉案房屋拆迁补偿款及临时安置过渡费，其再请求实施拆除房屋行为的江南区政府予以行政赔偿，没有法律依据。至于《拆迁货币补偿安置协议》的内容或者履行是否合法，属另一法律关系，不属本案审理范围。一审判决驳回陈美娇关于江南区政府赔偿经济损失、解决居住问题的诉讼请求正确。但一审判决以陈美娇未能提交相关证据证明其所主张的损害事实及数额为由驳回其赔偿经济损失的诉讼请求，该理由不当，本院予以纠正。
综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。陈美娇、江南区政府提出的上诉理由均不成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈美娇和江南区政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 庞 琳
代理审判员 王小成
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 封 宇