中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1269号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）容先稳，女，1959年8月2日出生，壮族，住河池市金城江区。
委托代理人：兰佳斌，男,壮族,1959年9月13日出生,住广西河池市金城江区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）河池市金城江区人民政府。住所地：广西壮族自治区金城江区金城西路**号。
法定代表人曾朝伦，区长。
行政机关负责人韦家甫，常务副区长。
委托代理人覃秀玲，河池市金城江区农村经济经营管理局工作人员。
委托代理人韦记明，广西博爱律师事务所律师。
再审申请人容先稳因诉被申请人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）不履行颁证法定职责及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年5月29日作出的(2016)桂行终298号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月9日立案，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2017年4月20日在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人容先稳的委托代理人兰佳斌，被申请人金城江区政府的委托代理人覃秀玲、韦记明到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
容先稳因婚嫁落户河池市金城江区桥卜社区下任二组（以下简称下任二组），成为该农村集体经济组织成员。1985年下任二组进行土地发包小调整，分配给容先稳耕种的土地为1亩。2002年10月因土地被征用，下任二组提出容先稳在1985年土地小调整中只分得0.5亩的承包地，另外的0.5亩承包地是容先稳擅自耕种，并向原金城江镇政府（现金城江区金城江街道办事处）提出主张要求收回容先稳0.5亩的承包地。原金城江镇政府于2003年6月2日作出《关于下任二组要求收回容先稳等四人土地的调处意见》，认为容先稳等四人承包1亩土地合法，未支持下任二组要求收回容先稳等四人土地的请求。2003年10月20日，金城江镇改办向金城江区税改办提交《关于下任二组容先稳等四人土地纠纷的请示汇报》，对容先稳的计税耕地面积进行请示。2003年10月31日，金城江区政府税改办批示“请按金城江镇政府2003年6月2日调处意见处理，如有异议可请他们到区处办调处。”在分配征用土地补偿款过程中，容先稳仅领取了0.5亩土地补偿款，存在争议的0.5亩土地补偿款下任二组未向其发放。2005年12月30日，容先稳以下任二组为被告提起土地补偿费纠纷民事诉讼，金城江区人民法院裁定驳回容先稳的起诉。容先稳不服上诉，二审驳回上诉，维持一审裁定。2007年1月10日，容先稳因土地承包经营权纠纷又以下任二组作为被告提起起诉，金城江区人民法院裁定不予受理，容先稳上诉，二审裁定驳回上诉，维持一审裁定。金城江区金城江街道办事处于2007年3月13日出具证明一份,载明其辖区自实行家庭联产承包责任制以来及历次土地小调整中，均未与土地承包户签订承包合同，也未发土地经营权证，但客观上存在事实上的承包关系。河池市金城江区农村经济经营管理站于2006年12月22日出具《关于原金城江镇五个村农村土地承包有关情况说明》一份，载明1996年该区农村开展二轮土地承包时，各村都没有重新与农户签订土地承包合同，因此也没有发放土地承包经营权证。2012年4月26日，河池市金城江区农经局作出《关于容先稳等四户与下任二组间土地承包经营权争议诉求的答复》，告知容先稳等四户与下任二组间的土地承包纠纷定性为土地承包经营权确权纠纷，可向金城江区农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，确认土地承包经营权。2012年6月26日，容先稳向河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会提交仲裁申请，申请确认其与下任二组争议的0.5亩土地享有承包经营权，裁定下任二组扣留该0.5亩土地征用补偿费违法，立即退还给容先稳。2012年12月28日，河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出仲裁裁决，不支持容先稳的仲裁请求。2013年3月5日，容先稳因土地承包经营权纠纷再次将下任二组作为被告诉至法院，金城江人民法院民事裁定不予受理。容先稳上诉，河池市中级人民法院驳回上诉，维持一审裁定。2014年10月27日，容先稳向金城江区政府提交《再次请求对土地承包权争议作出实体权利处理的报告》，请求金城江区政府对其主张的0.5亩劳动力承包地补发土地承包证，金城江区政府末予答复。2015年1月16日，容先稳向河池市人民政府提交行政复议申请，请求责令金城江区政府补发土地承包经营权证。2015年1月22日，河池市政府行政复议办公室以河政复办〔2015〕1号转送函，将相关材料转送金城江区政府。2015年7月22日，容先稳提起本案行政诉讼，请求确认金城江区政府不履行颁发土地承包经营权证的法定职责违法，并赔偿经济损失40625元。
广西壮族自治区河池市中级人民法院（2015）河市行初字第62号行政判决认为，金城江区政府作为县级地方人民政府负有颁发农村土地承包经营权证的职责。本案中，容先稳所主张的0.5亩承包地在2002年已经与下任二组发生争议，并且土地已经被征收为国有土地。因此，容先稳在2014年10月27日提交报告请求金城江区政府补发土地承包经营权证时，未能提交其对所主张的0.5亩土地享有土地承包经营权的合法依据，其请求补发土地承包经营权证没有事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，金城江区政府未补发土地承包经营权证没有侵犯容先稳的合法权益，与容先稳所主张的经济损失亦没有法律上的因果关系，容先稳请求赔偿经济损失没有事实和法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第五十一条、第五十二条对土地承包经营纠纷的解决方式和途径进行了明确的规定，容先稳认为自己的合法权益受到损害，应当依法进行救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭评议、审判委员会讨论决定，判决驳回容先稳的诉讼请求。容先稳不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终298号行政判决认为,关于金城江区政府是否应当颁发农村土地承包经营权证的问题。第一，本案土地纠纷属土地承包经营权纠纷性质。从查明的事实看，本案纠纷是因土地承包经营权问题引起，纠纷性质经河池市金城江区农经局作出《关于容先稳等四户与下任二组间土地承包经营权争议诉求的答复》及河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出金农仲案(2012)39号仲裁裁决确认为土地承包经营权纠纷并进行仲裁。因此本案纠纷属容先稳与其所在集体下任二组之间土地承包经营权纠纷。根据农村土地承包法第五十一条的规定，容先稳如认为自己的合法权益受到损害，可以依法通过申请仲裁或提起民事诉讼进行救济，其主张应适用土地管理法第十六条规定由政府作出处理决定，没有事实依据。第二，容先稳请求颁发土地承包经营权证缺乏法定的证明材料。根据《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》（以下简称土地承包经营权证管理办法）第七条的规定，具备合法、有效的土地承包合同等证明材料是核发土地承包经营权证的前提。本案中，容先稳申请补发0.5亩责任田的承包经营权证，没有提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等证明材料。容先稳提出其已交纳20年的农业税款，因交纳农业税款不是政府颁发土地承包经营权证的依据和法定事由，亦不符合颁证的条件，故该意见没有法律依据。由于本案是土地承包经营权纠纷，根据农村土地承包法第五十一条的规定，人民政府对土地承包经营纠纷仅有调解处理权，原金城江镇政府作出的调处意见并非最终确定土地承包经营权的处理决定，而且该调处意见也没有得到河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出的仲裁裁决的支持。因此容先稳主张原金城江镇政府作出的调处意见应作为颁发土地承包经营权证的依据，也不能支持。第三，客观上金城江区政府已无对本案争议土地颁发该土地承包经营权证的现实可能性。由于争议地在2005年已经被征收为国有土地，土地性质已发生转变并由案外第三人依法使用，即使原来有土地承包证也应注销，所以金城江区政府已不可能颁发集体土地性质的土地承包经营权证。综上，容先稳请求补发土地承包经营权证缺乏事实和法律依据。关于国家赔偿请求是否应当支持的问题。根据国家赔偿法第二条的规定，国家赔偿的前提是行政行为违法。本案中，金城江区政府不颁发土地承包经营证给容先稳符合法律规定，其行政行为没有违法，因此赔偿请求不应得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
容先稳申请再审称：1.申请人主张争议的0.5亩土地依法请求金城江区人民政府行政主管部门作出处理，金城江区农经局是对本案作出处理决定的负责人。按照土地管理法规定，区农经局是金城江区政府的行政主管部门，对本案的争议诉求应当依法作出处理决定，不能作出“答复”。2.农村土地承包法规定由金城江区政府行政主管部门处理本案。根据农村土地承包法第十一条、第二十三条的规定，本案争议由金城江区政府作出处理确认土地发证工作。农村土地承包法第六十二条规定“未向承包方颁发土地承包经营权或林权证等证书的，应当补发证书”，故二审认定缺乏法定的证明材料是错误的。3.一审认可金城江区政府行政主管部门的“答复”作为本案处理纠纷依据，就等于剥夺容先稳的诉权，违反宪法第十三条的规定。没有任何法律规定镇政府做出的调处意见需要仲裁委员会认可，二审认为该调处意见没有得到金城江区农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决的支持，无法律规定。请求撤销一、二审行政判决，依法立案再审。
金城江区政府答辩称：1.容先稳虽要求发证，但未能提交其依法取得0.5亩土地承包权的合同等其他相关材料，依法不能向其发证，不构成不履行法定职责。容先稳要求补发土地承包经营权证，应按土地承包法第二十二条的规定，签订承包合同，取得承包权，并按土地承包经营权证管理办法第七条规定办理，但容先稳并未提交承包合同及相关材料。由于本案是土地承包经营权纠纷引起，根据农村土地承包法第五十一条的规定，乡镇人民政府对此类案件仅有调解解决的职权，原金城江镇政府作出的调处意见并非双方达成的调解协议，并非最终确定土地承包经营权。争议土地在2005年已被征收为国有土地，已作为建设用地用于其他建设项目，即使原来持有土地承包证也应注销，客观上也不可能补发土地承包经营权证。2.区政府不给容先稳颁发土地承包经营权证符合法律规定，没有违法，其所谓的征地补偿分配权实际并不存在，所以其经济损失无事实依据。3.一审并未剥夺容先稳的诉权，针对土地承包权纠纷的处理问题，一审已明确告知依法进行救济的途径。请求驳回容先稳的再审申请。
本院认为，农村土地承包法第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”土地承包经营权证管理办法第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据以上法律规定，要办理土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订土地承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，容先稳申请补发土地承包经营权证，但未能提供土地承包合同或存在承包经营权的证明材料，金城江区政府未向容先稳发放土地承包经营权证并无不当，不构成不履行法定职责行为。金城江区政府未补发土地承包经营权证的行为未侵犯容先稳的合法权益，容先稳主张的经济损失依法不应予以支持。一、二审判决驳回容先稳的诉讼请求并无不当，本院予以支持。
容先稳主张金城江区农经局对本案的争议诉求应当依法作出处理决定，不能作出“答复”。农村土地承包法第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，容先稳与下任二组的纠纷是因土地承包经营权问题引起，金城江区农经局通过答复的方式告知容先稳可向金城江区农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，确认土地承包经营权，并无不当。容先稳按照金城江区农经局的指引进行了仲裁及起诉，又要求农经局作出处理决定，没有法律根据，本院不予支持。容先稳还主张根据农村土地承包法第六十二条规定，本案争议应由金城江区政府作出处理确认土地发证工作。经审查，农村土地承包法第六十二条规定：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。”农村土地承包法于2003年3月1日起施行，第六十二条系对该法施行前的承包效力的规定，补发承包经营权证的前提是存在合法的承包关系。如前所述，容先稳等人并未提供争议承包地存在合法承包经营权的证明材料，故该项主张没有事实根据，不能成立。容先稳主张没有任何法律规定镇政府做出的调处意见需要仲裁委员会认可，二审认为该调处意见没有得到金城江区农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决的支持，无法律规定。根据农村土地承包法第五十一条的规定，原金城江镇政府作出调解处理，但该调处意见并非最终确定土地承包经营权的处理决定。河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出的仲裁裁决是依据农村土地承包法第五十一条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条及第四条作出的，具有法律根据。因此，容先稳的该项主张亦不具有法律根据，本院不予支持。
综上，容先稳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回容先稳的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 王毓莹
二〇一七年五月十五日
法官助理 刘清启
书 记 员 余逸纯
附相关法律、司法解释条文：
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国农村土地承包法
第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
第六十二条本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。
4.中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
5.中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法
第二条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。
农村土地承包经营纠纷包括：
（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；
（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；
（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；
（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；
（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；
（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。
因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。
第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。