广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1965号
上诉人（原审原告）：叶建辉，男，汉族，住广东省深圳市南山区。
委托代理人：甘永辉，北京德和衡（前海）律师事务所律师。
委托代理人：周敏，北京德和衡（前海）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。
法定代表人：郭武飘，县长。
委托代理人：杨琴，惠东县国土资源局工作人员。
委托代理人：刘琼，广东卓凡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县国土资源局。
法定代表人：黄连聪，局长。
委托代理人：钱伟光，该局工作人员。
委托代理人：刘琼，广东卓凡律师事务所律师。
上诉人叶建辉因与被上诉人惠东县人民政府、惠东县国土资源局收回国有建设用地使用权决定及闲置土地认定行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明:2006年11月6日，被告惠东县人民政府、惠东县国土资源局向原告叶建辉核发了惠东国用（2006）第0902xx号《国有土地使用证》，该证载明使用权类型为出让，使用权面积为3005.89㎡。2011年9月23日，被告惠东县国土资源局对涉案土地现状进行了现场勘察并制作了土地现场勘察表，同年11月30日，被告惠东县国土资源局再次对包括涉案土地在内的惠东县平海镇南门海地段的土地现状进行了现场勘察并委托惠东县公证处进行了公证，上述两次现场勘察结果显示涉案土地现状为空地，原告并未进行实质性开发建设。2012年7月13日，因原告涉嫌闲置土地，被告惠东县国土资源局向原告叶建辉发出惠东国土闲调[2012]20号《闲置土地调查通知书》。2012年7月19日，被告惠东县国土资源局向原告叶建辉进行询问调查并制作了《谈话笔录》。2012年7月26日，被告惠东县国土资源局致函惠东县住房和城乡规划建设局了解包括涉案土地在内的土地报建情况，后惠东县住房和城乡规划建设局于2012年8月9日复函证实原告叶建辉并未办理建设用地规划许可手续。2012年8月6日，被告惠东县国土资源局分别致函平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所、平海镇自来水厂了解涉案土地通路、通电和通水情况，上述三单位分别出具《证明》证实涉案土地当时已具备通路、通电和通水开发建设条件。2012年8月21日，被告惠东县国土资源局向被告惠东县人民政府提交惠东国土资[2012]350号《关于平海镇南门海云海酒店至粤华项目一带盘整土地情况的报告以及下一步工作方案的请示》，拟将涉案土地认定为闲置土地，并强制有偿收回。2012年9月13日，被告惠东县人民政府作出惠东府办函[2012]288号《关于盘整收回平海南门海云海酒店至粤华项目一带43宗土地的复函》，批准同意收回涉案土地使用权。2012年9月21日，被告惠东县国土资源局向原告叶建辉发出惠东国土资闲定字[2012]18号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，同日，又发出惠东国土资闲告函[2012]18号《闲置土地行政处罚告知书》，告知原告叶建辉拟对其作出收回涉案土地使用权的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。2012年11月15日，被告惠东县国土资源局将涉案土地认定为闲置土地的信息进行了公告。2012年12月25日，被告惠东县国土资源局向原告叶建辉发出惠东国土资函[2012]790号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容如下：“叶建辉：你位于平海镇南门海地段的1宗出让土地，面积3005.89平方米，土地用途：旅游建设用地，于2006年11月办理了《国有土地使用证》，证号：惠东国用（2006）第0902xx号。因你取得土地使用权后，未在法定期限内开发建设，造成土地闲置至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第十四条之规定，经县政府《关于盘整收回平海镇南门海云海酒店至粤华项目一带43宗土地的复函》（惠东府办函[2012]288号）批准，决定依法收回上述国有建设用地使用权，同时依法注销相应的土地使用证。请接此决定书之日起10日内，持《国有土地使用证》到我局办理相关手续。如不服本处理决定，可自收到本决定书之日起60日内向惠东县人民政府或惠州市国土资源局申请行政复议，或在三个月内向惠东县人民法院提起行政诉讼。”原告叶建辉不服该收地决定，向惠州市人民政府申请行政复议，惠州市人民政府于2013年6月18日作出惠府行复[2013]60号行政复议决定，维持惠东县国土资源局于2012年12月25日作出的惠东国土资函[2012]790号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销经惠东县人民政府批准，由惠东县国土资源局作出的惠东国土资函[2012]790号《收回国有建设用地使用权决定书》及惠东国土资闲定字[2012]18号《闲置土地认定书》。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二十二条第二款规定：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第二款规定：“因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，原告叶建辉于2006年11月6日通过出让方式取得涉案土地使用权，但截至2012年涉案土地现状仍为空地，原告叶建辉一直未对涉案土地进行过开发建设，而根据被告惠东县国土资源局提供的现场勘察照片，惠东县公证处出具的公证书，惠东县住房和城乡规划建设局出具的复函，平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的证明等证据，可以证明涉案土地具备开发建设条件，因此，被告惠东县国土资源局依据查明的事实，认定涉案土地构成闲置，并按程序进行公告、告知和报批后，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。
原告主张未对涉案土地进行开发建设主要是由于政府及其有关部门的行为所致而不是因自身原因所致，但原告并未提供有效证据证明其一直未进行实质性开发建设存在《闲置土地处置办法》第八条所列情形，属于政府、政府有关部门的行为或因自然灾害等不可抗力导致土地闲置，故原告要求采取延长动工开发时限或置换土地等处置方式，缺乏事实依据。原告主张涉案土地不构成闲置以及收地决定认定事实不清、证据不足且程序违法理由不成立，应予驳回。原告叶建辉请求被告赔偿因其错误行政行为给原告造成的损失问题，因未提交相关有效证据证实，且无法律依据，亦应予驳回。
综上所述，原告叶建辉诉请无理，应予驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告叶建辉的诉讼请求。
上诉人叶建辉不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人未依法编制本案案涉地区的整体规划及详细规划，由此导致上诉人多次申请报建均被被上诉人相关部门以无规划为由予以拒绝，上诉人未能开工建设的原因在于被上诉人。被上诉人至今未能举证证明其已经依法编制涉案土地所在片区的城乡规划，可以让上诉人依法进行规划报建手续，故土地无法开发建设的原因在于被上诉人未依法编制规划导致上诉人无法报建开发，而不是上诉人的原因不开发建设。二、被上诉人未能完成土地的“三通一平”工作，未能向上诉人实际交付土地，导致上诉人无法开工建设。一审判决仅凭非主管部门出具的缺乏合法性及证明力的所谓“证明”，来认定“通电”及“通水”是极其荒谬的，且政府未处理好征地补偿问题，导致村民阻挠无法在土地上开发建设。三、上诉人存在报建的事实，上诉人为早日开发，多次向平海镇人民政府、平海国土所等相关单位申请办理用地规划及报建手续，上述单位均以没有详细规划指标，需要统筹规划为由对上诉人申请不予受理，上诉人没有保留相关凭据也是正常和合理的。四、被诉行政行为适用法律错误，违反法定程序，是因被上诉人原因导致上诉人动工条件不具备而无法开工建设，收回国有土地的批准机关是惠东县人民政府办公室而非惠东县人民政府，县人民政府办公室无权批准收回土地。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》，判决被上诉人予以行政赔偿。
被上诉人惠东县人民政府二审答辩称：一、我方并非适格诉讼当事人，上诉人对我方提出的诉请无任何法律及事实依据。二、上诉人所提出的涉案土地闲置是由于政府原因所造成的主张，没有任何事实依据，依法应当不予采纳。三、惠东县国土资源局作出的行政行为认定事实清楚，程序合法且适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人惠东县国土资源局二审答辩称：一、上诉人所提出的涉案土地闲置是由于政府原因所造成的主张，没有任何事实依据，依法应当不予采纳。二、事实上，我方作出的行政行为认定事实清楚，程序合法且适用法律正确。三、我方恪守以事实为依据，以法律为准绳的原则，公平、公正、公开地进行闲置土地调查处置，不存在滥用行政权力的行为。综上所述，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：二审庭审中，被上诉人惠东县人民政府向本院提交了一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》，载明：规划期限，近期：1995年-2000年，远期：2001年-2010年，其中总体布局为南门海及六乡-
沙公坑组团以开发旅游业为主。
本院认为：本案为收回国有建设用地使用权决定及闲置土地认定行政纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人惠东县人民政府与惠东县国土资源局作出的涉案《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二十二条第二款规定：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第二款规定：“因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，上诉人叶建辉于2006年11月6日通过出让方式取得涉案土地使用权，但截至2012年，涉案土地现状仍为空地。被上诉人惠东县国土资源局提供的现场勘察照片，惠东县公证处出具的《公证书》，惠东县住房和城乡规划建设局出具的《复函》，平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的《证明》等证据，可以证明涉案土地基本具备开发建设条件。因此，被上诉人惠东县国土资源局认定涉案土地构成闲置土地，并经过公告、告知、听证和报批程序后，作出涉案《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人叶建辉请求两被上诉人赔偿因其错误行政行为给其造成的损失问题，因上诉人未提交相关证据予以证实，其行政赔偿请求缺乏事实与法律依据，原审判决驳回上诉人叶建辉的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人叶建辉请求撤销一审判决，撤销涉案《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
关于上诉人认为惠东县政府未制订控制性详细规划，上诉人二年内未开工建设，认定为闲置土地被收回国有建设用地使用权是政府的原因造成的问题。本案中，被上诉人惠东县人民政府虽然未制订控制性详细规划，但二审庭审中，被上诉人惠东县人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》载明：规划期限，近期：1995年-2000年，远期：2001年-2010年，其中总体布局为南门海及六乡-
沙公坑组团以开发旅游业为主。因上诉人应当按照该总体规划进行开发建设，惠东县人民政府未制订控制性详细规划，不属于政府原因导致上诉人未开工建设，且上诉人无证据证明其向相关政府部门提交过开发立项规划等材料，故上诉人主张惠东县政府未制订控制性详细规划造成土地闲置的理由不能成立。
关于上诉人认为被上诉人未能完成土地的“三通一平”工作，未能向上诉人实际交付土地，导致上诉人无法开工建设的问题。因被上诉人惠东县国土资源局与上诉人叶建辉并未约定由被上诉人完成土地的“三通一平”工作，当时也无法律法规规定政府交付土地必须以“三通一平”为条件，且平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的《证明》，可以证明涉案土地当时已基本具备“三通一平”条件。因此，上诉人的该上诉理由亦不能成立。
综上，上诉人叶建辉的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人叶建辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年十二月十五日
书记员 王秋喆