广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终18号
上诉人（原审原告）：于某英，女，汉族。身份证住址：广东省信宜市。身份证号码：7441。
委托代理人：李健胜，男，年月日出生，汉族。身份证住址：广东省信宜市。
委托代理人：熊仁才，男，年月日出生，汉族。身份证住址：广东省深圳市南山区沙河。
被上诉人（原审被告）：珠海市人力资源和社会保障局。住所地：广东省珠海市香洲区。
法定代表人：李伟辉，局长。
应诉负责人：程智涛，副局长。
委托代理人：李享昌，该局工作人员。
委托代理人：金长青，广东非凡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区。
法定代表人：郑人豪，代市长。
委托代理人：邓璐。
原审第三人：浩廷电器（珠海）有限公司。住所地：广东省珠海市。
法定代表人：邓伟明，总经理。
委托代理人：袁大聪，广东亚太时代律师事务所律师。
上诉人于某英因诉被上诉人珠海市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、被上诉人珠海市人民政府、原审第三人浩廷电器（珠海）有限公司（以下简称浩廷公司）劳动和社会保障行政确认一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2012年11月12日，于某英与浩廷公司签订《劳动合同书》，约定：合同期限自2012年11月12日起至2015年11月11日止，于某英的工作岗位（部门、工种或职务）为生产操作岗位普工。2013年7月27日，于某英入住珠海市平沙医院（珠海市第五人民医院）治疗。珠海市平沙医院入院记录记载：史陈述者：患者本人（可靠）。主诉：头部外伤2周。史：患者于约2周前骑自行车时不慎翻车摔倒，头部着地，伤后自觉头晕、头痛，无恶心呕吐、无昏迷、抽搐、无大小便失禁等。自行取药治疗，未到医院就诊，近两天来头痛加重，急来我院行颅脑CT检查示：右侧额颞顶部亚急性硬膜下血肿……”；诊断为“右侧额颞顶部亚急性硬膜下血肿”。同年7月30日，于某英转入珠海市人民医院治疗。珠海市人民医院入院记录记载：史陈述者：家属。主诉：头部外伤后半月持续头痛，外院行钻孔引流术后3天。史：患者半月前骑自行车时，不慎摔倒头部，当时有头痛、头晕，无昏迷，自行回家未就诊。在家中头痛一直无缓解，3天前于平沙医院行头部CT发现硬膜下血肿，急诊行'钻孔引流术'，术后患者意识不清，复查头颅CT颅内出血，脑水肿……”；入院诊断为，“亚急性脑外伤，右侧额颞部硬膜下血肿，右枕部颅内血肿”。8月3日，珠海市人民医院为于某英出具证明书，诊断为，“亚急性颅脑损伤：1.右侧硬膜下血肿；2.脑挫裂伤并脑内血肿；3.头皮血肿”。
2013年8月9日，浩廷公司向市人社局提交对于某英的工伤认定申请，报称于某英于2013年7月12日21时30分左右下班后骑自行车回家时，在南通加油站附近的路上摔倒，当时只感到头痛并有头晕，7月27日到珠海市第五人民医院检查，情严重，于7月30日出院，转至珠海市人民医院住院治疗，目前仍在珠海市人民医院住院治疗，申请将“亚急性颅脑损伤：1.右侧硬膜下血肿；2.脑挫裂伤并脑内血肿；3.头皮血肿”认定为工伤。同日，市人社局向浩廷公司发出工伤认定申请补正材料通知书，通知其尽快补齐所欠缺的以下证明材料：上下班路途和事故现场示意图，交警等部门的责任认定书，住处证明；申请人的关系证明。同年8月19日，在浩廷公司补交夫妻关系证明书、《情况说明》等材料后，市人社局作出并向浩廷公司送达工伤认定申请受理通知书。8月29日，市人社局作出珠人社工决字（2013）2117号《工伤认定决定书》（以下简称2117号工伤认定），认为于某英的受伤情况不符合工伤认定范围，不符合《广东省工伤保险条例》第九条、第十条的规定及无法提供交警认定责任书，认定于某英所受上述损伤为非工伤。于某英不服，向珠海市人民政府申请行政复议。珠海市人民政府于12月19日作出珠府行复（2013）138号《行政复议决定书》（以下简称138号复议决定），认为市人社局在未调查核实于某英发生事故的责任是否属于“非本人主要责任”的情况下作出工伤认定决定书，缺乏事实和法律依据，决定撤销珠2117号工伤认定，要求市人社局在收到行政复议决定之日起60日内调查核实有关事实，重新作出工伤认定决定。
2014年2月19日，市人社局向于某英发出工伤认定申请补正材料通知书，通知其尽快补齐所欠缺的以下证明材料：交警等部门的责任认定书。同年12月25日，于某英家属向市人社局提交一份书面报告，称当时摔倒时没有报交警部门，无法提交道路交通事故责任书。市人社局到事发现场进行了拍照取证。2014年12月31日，市人社局作出珠人社工决字（2014）3375号《工伤认定决定书》（以下简称3375号工伤认定），认为经进一步核实，于某英的情况不符合《广东省工伤保险条例》第九条、第十条应当认定工伤或视同工伤的规定，认定于某英所受上述损伤为非工伤。2015年1月、2月，市人社局将工伤认定决定书分别送达浩廷公司和于某英。于某英不服上述工伤认定决定，于2015年2月16日向珠海市人民政府申请行政复议。珠海市人民政府受理该申请，并向市人社局发出提出答复通知书。市人社局提交了行政复议答复书及相关证据材料。同年4月15日，珠海市人民政府作出珠府行复（2015）45号行政复议决定（以下简称45号复议决定），维持市人社局作出的3375号工伤认定。4月28日，珠海市人民政府将行政复议决定书送达于某英。于某英仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销珠3375号工伤认定，纠正45号复议决定，并责令市人社局重新作出工伤认定决定书；2.由市人社局和珠海市人民政府承担诉讼费。
原审法院认为，市人社局具有对职工或者用人单位提出的工伤认定申请进行审查并作出工伤认定决定的法定职权。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《人力资源社会保障部关于执行﹤工伤保险条例﹥若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第二条规定：《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。第一，《中华人民共和国道路交通安全法》（2011年修正）第一百一十九条对交通事故、道路、车辆等用语的含义作出了明确的界定：交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件；道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所；车辆是指机动车和非机动车。于某英述称骑自行车在加油站附近路段摔倒受伤，不论其是因过错摔伤，还是因意外摔伤，均属于道路交通安全法所调整的交通事故。第二，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。第一条第二款规定：前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。浩廷公司在申请工伤认定时，没有提供有权机构出具的交通事故责任认定书。在市人社局发出工伤认定申请补正材料通知书后，浩廷公司及于某英均未能提供交警部门的事故责任认定书。市人社局在浩廷公司及于某英无法提供事故责任认定书，自己也调查了事故现场的情况下，结合现有证据材料，认为于某英在骑自行车时不慎摔倒，没有证据证明其他方对事故负有责任，该事故属于于某英自身原因造成，不具有“非本人主要责任”的要件，从而根据《广东省工伤保险条例》第九条关于“应当认定为工伤”和第十条关于“视同工伤”的规定，认定于某英所受损伤为非工伤并无不当。于某英主张其受伤应认定为工伤，缺乏事实依据。
市人社局在受理浩廷公司的工伤认定申请后，依法向浩廷公司和于某英发出工伤认定申请补正材料通知书，告知需补正的材料。在进行调查核实后，市人社局作出3375号工伤认定，并依法将工伤认定决定书送达于某英和浩廷公司，符合法定程序。《广东省工伤保险条例》及《工伤认定办法》均未规定社会保险行政部门在作出工伤认定决定前必须组织当事人听证。于某英以市人社局未组织听证为由认为其作出工伤认定决定的程序违法，缺乏法律依据。
珠海市人民政府在收到于某英的行政复议申请后依法予以受理，并在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内，将行政复议申请书副本、提出答复通知书送达市人社局，经审理后在法定期限内作出行政复议决定，在作出复议决定后依法将行政复议决定书送达各方，并告知各方不服复议决定的救济权利，复议程序合法。
市人社局作出的3375号工伤认定，证据确凿，适用法规正确，程序合法。珠海市人民政府作出的45号复议决定符合法定程序。于某英诉请要求撤销该工伤认定决定、纠正行政复议决定，并要求市人社局重新作出工伤认定决定，理由不成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回于某英的全部诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由于某英负担。
上诉人于某英不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持于某英的诉讼请求。其上诉理由如下：（一）原审法院认定事实、适用法律错误。1.于某英没有违反交通道路规定，严格来说是一次意外事故，意外事故可以没有责任人。于某英在意外事故中没有责任，原审判决认定其负事故主要责任有误；2.《工伤保险条例》立法精神在于保护劳动者在上下班途中的人身安全，涉案事故时间、过程均在上下班途中，因此只要不是于某英故意违法、违章、自杀自残，就应认定为工伤；3.于某英在事故发生后生活陷入极大困难，但市人社局、珠海市人民政府、原审法院均不予以工伤政策上的保护，将依法向上级机构维权至合法权益得到保护之日止。（二）市人社局认定事实错误。于某英和浩廷公司具有劳动关系。于某英于2013年7月12日21时下班途中意外摔伤，向市人社局申请工伤认定。市人社局作出的3375号工伤认定有误，于某英符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条的规定，应当认定为工伤。（三）市人社局工伤认定程序违法。市人社局在作出行政行为时未充分听取于某英对案件事实的充分陈述，也没有启动调查听证程序，违背了行政机关作出重大行政行为时必须调查听证的规定。2013年12月19日，珠海市人民政府要求市人社局调查核实事实，重新认定工伤（珠府行复（2013）第138号决定书），要求市人社局调查核实事实，重新认定工伤，但是市人社局拒不执行，程序违法。（四）市人社局适用法律错误。1.本次事故是道路交通事故，于某英在下班途中受伤，没有证据证明于某英对事故的发生负有主要责任，应按《工伤保险条例》第十五条第（六）项规定认定为工伤；2.没有其他法律法规规定单方事故致伤的情形不适用《工伤保险条例》第十五条第（六）项；3.市人社局没有证据证明于某英有自残行为，其剥夺了于某英购买工伤保险而应享受工伤保险的权利，3375号工伤认定违反了《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条的规定。（五）浩廷公司在交通事故中虽无直接过错，但其强制于某英加班加点，连续不安排休息，是导致其发生意外事故的诱因。市人社局、珠海市人民政府对浩廷公司工程没有监督到位也应该负有相应责任。
市人社局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回于某英的上诉。其主要答辩意见如下：（一）依据《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。据此要认定该情形受伤为工伤必须同时满足三个要件：上下班途中、交通事故、非本人主要责任，缺一不可。而关于“非本人主要责任”如何认定，依据《关于执行﹤工伤保险条例﹥若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第二条规定，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。按照《道路交通安全法》有关规定，道路交通事故的基本事实、成因及当事人之间的责任认定是公安机关交通管理部门的职责，公安机关交通管理部门应为作出“非本人主要责任”认定的有权机关。于某英于2013年7月12日21时20分许下班后骑自行车回家途中摔倒之时以及事故之后均未报案处理，一直未能提供应由公安机关交通管理部门作出的交通事故责任认定书或其他有权机构出具的有效证明材料，无法证明于某英受伤是否属于“非本人主要责任”引起的，故于某英受伤情形不符合《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项规定所需的“非本人主要责任”要件。（二）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，“非本人主要责任”的认定原则上仍以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，只有在前述法律文书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门可以结合相关证据作出事实认定。于某英和浩廷公司均未提供公安机关交通管理部门出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书，市人社局对事故现场作了进一步调查，并综合现有证据材料，不能得出于某英在骑自行车回家时摔倒受伤事故中“非本人主要责任”的结果。（三）市人社局受理工伤认定申请后，依法发出了《工伤认定申请补正材料通知书》，一次性告知于某英和浩廷公司需补正的全部材料，经调查核实后才作出工伤认定决定。同时，依据《广东省工伤保险条例》和《工伤认定办法》等现有法律法规，仅规定了社会保险行政部门根据审核需要，可以向有关部门进行调查核实，并未明确规定社会保险行政部门作出工伤认定决定之前必须启动调查听证程序。
珠海市人民政府答辩称，由于于某英发生交通事故时并没有报公安机关交通管理部门处理，在向市人社局申请工伤认定时无法提交公安机关交通管理部门出具的事故责任认定证明材料，也没有其他有效的证明材料，其受伤的原因和责任只能由市人社局结合已有证据材料认定。根据市人社局已查明的事实，于某英是在驾自行车时不慎摔倒，没有证据证明其他方对该交通事故负有责任，应当认为该交通事故属于其自身原因造成。市人社局在作出工伤认定决定时，认定于某英情况不符合《广东省工伤保险条例》第九条、第十条的规定，所受伤害为非工伤，符合事实，具有法律依据。珠海市人民政府受理于某英的行政复议申请后，经查明事实，于2015年4月15日依法作出复议决定书。行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，具有法律依据，符合法定程序，内容适当，请法院依法予以维持。
原审第三人浩廷公司答辩称，其作为用人单位，尊重劳动者的权利，同时，尊重法律，尊重行政机关和司法机关对本案争议作出的决定和裁判。
二审期间，于某英向本院提交了一份珠海市公安局交通警察支队金湾大队《道路交通事故处理（不受理）通知书》（第2016001号），证明于某英按照市人社局的要求到公安机关交通管理部门开具证明，公安机关交通管理部门认为时隔太久，无法证明此事故事实存在，决定不予受理。市人社局、珠海市人民政府及浩廷公司对该证据真实性和合法性均无异议，认为该证明并未确定交通事故责任。
经审查，第2016001号《道路交通事故处理（不受理）通知书》属于新的证据，而且与本案事实有关联性，本院予以采纳。
市人社局、珠海市人民政府及浩廷公司在二审中均未向本院提交新的证据。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，于某英所受损伤不应认定为工伤。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该条规定系工伤举证责任的一般性规定，但是对于通勤事故的证明责任问题，与工作事故应当有所区别。工作事故处于用人单位的控制内，用人单位应当承担较重的举证责任；而本案通勤事故职工脱离了用人单位的控制，受伤职工应当对事故的发生、是否属于上下班途中的合理时间和合理路线承担初步的举证责任。本案中，于某英主张其于2013年7月12日21时下班骑自行车回家途中摔倒，但对于该事故的发生并未提供任何证据予以证明，依法应承担举证不能的不利后果。尽管浩廷公司对于某英关于下班途中受伤的主张未提异议，但市人社局依据《工伤保险条例》的规定行使调查核实权，该调查职权既有职责性，亦有国家强制性。结合现有证据材料，市人社局认定于某英所受损伤为非工伤并无不当。
《广东省工伤保险条例》和《工伤认定办法》等现有法律法规并未规定社会保险行政部门作出工伤认定决定之前必须启动调查听证程序，于某英关于市人社局未组织听证存在程序违法的主张缺乏法律依据。市人社局作出3375号工伤认定程序及珠海市人民政府作出45号复议决定的程序均符合相关法律规定，原审法院此项认定无误。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。于某英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人于某英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年五月六日
书 记 员 林静丽