广州市花都区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗花法行初字第13号
原告：植伯桐（系广州市花都区炭步通达石灰厂的个体工商户个人经营者），男，汉族，1962年4月6日出生，住花都区。经营地址：广州市花都区炭步镇华岭村。
委托代理人：毕志灿，广东艾森律师事务所律师。
委托代理人：罗成通，广东艾森律师事务所律师。
被告：广州市花都区环境保护局。住所地：。
法定代表人：张文峰，该局局长。
委托代理人：江泳锦，广东正善律师事务所律师。
委托代理人：曾庆传，广东正善律师事务所律师。
第三人：植伯祥，男，汉族，1958年7月5日出生，住花都区。
原告植伯桐不服被告广州市花都区环境保护局作出的行政处罚决定，于2014年2月10日向本院提起行政诉讼，本院于2014年2月19日受理后，分别于2014年2月21日和2014年3月6日向被告和第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014月3月28日公开开庭审理了本案。原告植伯桐及其委托代理人毕志灿、罗成通，被告广州市花都区环境保护局的委托代理人江泳锦，第三人植伯祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：一、被告做出穗花环罚（2013）182号行政处罚，程序违法。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，被告对原告作出责令停止生产的行政处罚，应告知原告享有要求举行听证的权利，但被告从未告知原告上述权利或举行听证，其作出的行政处罚已违反规定，应予以撤销。二、原告经营取得合法资格。根据《公司登记管理条例》第十条的规定，公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。原告既然已经获得的工商部门的登记，就应当视为原告的申请是符合现行法律、法规的。而且，原告在申请工商登记时也未被告知要办理环保验收手续。因此，既然原告的经营行为已经被确认为符合现行的法律、法规，被告再以原告违反法律、法规规定为由作出行政处罚，显属错误。再者被告于原告经营十多年后再作出该行政处罚，已经超过行政处罚时效。三、植伯祥为广州市花都区炭步通达石灰厂的实际经营者。自2011年1月，广州市花都区炭步通达石灰厂已经整体转让给植伯祥经营，原告已经不再参与该厂任何经营，因此被告行政行为的行政相对人应该是植伯祥。综上所述，原告请求法院判令：1、撤销被告作出的穗花环罚（2013）182号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据及证明的事实：
1、行政处罚决定书，证明被告违法进行行政处罚的事实。
2、石灰厂整体转让协议书，证明广州市花都区炭步通达石灰厂实际经营者是植伯祥的事实。
被告辩称：被告于2013年11月12日对原告作出的《行政处罚决定书》（穗花环罚（2013）182号），事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚种类适当，合法有效，应予维持；原告在本案中提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，应予驳回。事实与理由：
一、原告违法事实清楚，证据确凿。2013年9月16日，被告在执法检查中，确认原告经营的广州市花都区炭步通达石灰厂存在下列违法行为：建设项目需要配套的环境保护设施未经环保部门检查同意即投入正式运行使用。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十三条的规定，应予处罚。被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，于2013年11月12日作出责令原告所经营的广州市花都区炭步通达石灰厂停止生产的行政处罚。广州市花都区炭步通达石灰厂工商登记资料显示，该厂的经营范围为：“产销：石灰。”依照国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》，建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，由环境保护部门审批。根据上述管理名录第j项第8栏“石灰和石膏制造”的规定，该行业应当编制环境影响报告表，原告经营的广州市花都区炭步通达石灰厂，经营范围为生产、销售石灰，该行业符合上述管理名录第j项第8栏的规定，即必须编制环境影响报告表。也就是说，该厂在项目投入建设之前，需向环保主管部门（即被告）报审建设项目环境影响评价报告表，取得批准后才能开工建设，并在竣工后经验收方能正式运行使用。被告对原告进行执法检查时，广州市花都区炭步通达石灰厂处于正式运行使用阶段，该项目早在2002年4月已建成并投入使用。在广州市环境监察支队花都大队于2013年9月16日、9月17日对原告进行的执法检查中，原告承认上述项目没有办理竣工验收报告手续，该项目至今没有验收。可见，原告是在未办理验收手续的前提下，持续经营，自2002年4月起即存在违法。原告违法行为事实清楚，证据确凿。被告对其作出处罚，有充分的事实依据。
二、被告对原告作出的行政处罚，程序合法，适用法律正确，处罚种类适当。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书，环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处以10万元以下罚款。”原告的违法行为符合上述第二十条、第二十三条的规定应受处罚的情形，被告依照上述法规第二十八条的规定对原告作出“停止生产”的行政处罚，完全符合法律规定，适用法律正确。
三、被告对原告作出的行政处罚程序合法。被告对原告作出行政处罚之前，已依法告知其享有举行听证的权利。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”被告在作出行政处罚决定之前，于2013年9月17日向原告发出行政处罚听证告知书，原告于当天亲自签收上述告知书。原告收到该告知书后，未在规定时限内申请听证，自动放弃了听证的权利。2013年10月17日，被告向原告发出《行政处罚事先告知书》（花环罚先告（2013）第178号）。原告收到上述告知书后，于2013年10月21日向被告提交《关于环境保护行政处罚的情况说明》，经审查，被告认为原告的申辩无理，于2013年11月12日对原告作出行政处罚决定。可见，被告已依法给予原告听证和申辩的权利，履行了告知义务，上述程序完全符合《行政处罚法》的规定，被告执法程序合法。
四、原告取得工商营业执照与申报环境影响评价之间不存在关联性，其取得工商营业执照不能免除其申报环境影响评价的法律义务，被告对其作出处罚符合法律规定。原告经营的广州市花都区炭步通达石灰厂虽然已办理工商登记，但根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《建设项目环境保护管理条例》，该厂经营的生产石灰项目必须办理环境影响评价审批，并且在环保项目竣工验收后方能投入使用，否则即属违法。原告认为广州市花都区炭步通达石灰厂已办理工商登记、故不应受到环保部门处罚的抗辩理由不能成立。
五、原告作为涉案行政处罚的相对人，主体适格。根据工商登记资料显示，原告是广州市花都区炭步通达石灰厂经营者，在2013年9月16日和2013年9月17日进行的环保检查及询问过程中，原告也承认了以上事实。鉴于广州市花都区炭步通达石灰厂的企业形式是“个人经营”，不具备企业法人资格，故被告针对广州市花都区炭步通达石灰厂违法行为，对其经营者作出处罚，符合法律规定。原告辩称“自2011年1月，广州市花都区炭步通达石灰厂已经整体转让给植伯祥经营，原告已经不再参与该厂任何经营，因此被告行政行为的行政相对人应该是植伯祥。”被告认为，原告与植伯祥的上述行为，属于《民法通则》及《合同法》调处的民事行为，不能改变原告作为广州市花都区炭步通达石灰厂经营者的事实，故植伯祥不是适格的行政相对人，被告对原告作出处罚是恰当的。
综上，被告对原告作出《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚种类适当。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。
被告向本院提交以下证据及证明的事实：
1、行政处罚决定书及送达回证，证明被告方对原告方作出处罚决定以及送达行政处罚决定书的事实。
2、环境保护行政处罚事先告知书及送达回证，证明被告已履行事先告知义务的事实。
3、广州市花都区环境保护局现场检查笔录及调查询问笔录，证明原告违反环保法规的事实。
4、听证告知书及送达回证，证明被告已履行听证告知义务的事实。
5、原告身份证复印件及个体工商户营业执照复印件，证明原告主体资格。
6、建设项目环境影响评价分类管理目录，证明原告方适用法律、法规的类别。
7、建设项目环境保护管理条例，证明被告方作出处罚决定的法律依据。
8、照片2张，证明被告留置送达环境保护行政处罚事先告知书及行政处罚决定书的事实。
9、关于花都区炭步镇通达石灰厂建设项目定址的批复，证明被告批复原告石灰厂定址建设情况。
第三人述称：我不同意该行政处罚决定。广州市花都区炭步通达石灰厂2001年开始经营，2011年转让给我经营。当时没有要求搞环评的。有那么多灰厂，为什么不要求其他厂独要求我厂搞？环保部门应一视同仁。
第三人没有向本院提交证据。
经庭审质证，当事人对证据的质证意见如下：
原告向本院提供证据1-2，被告认为原告提交的由被告对其作出的行政处罚决定书的真实性、合法性和关联性均予以确认，但原告认为该决定书不合法没有事实依据。对证据2的真实性不予确认，其理由是原告植伯桐与第三人植伯祥是兄弟关系，所以两人在利益上是存在利害关系的，被告对植伯祥与植伯桐就石灰厂转让的相关陈述的真实性不予确认。协议书虽然写2010年8月签订，但未经任何第三方的见证或认证的手续，而鉴于两人的亲属关系，对协议书的真实性无法确认。
第三人对原告提交的证据没有意见。
被告向本院提供的证据1-9，其中原告对证据1处罚决定书的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，除了起诉状所陈述的该处罚决定书的意见外，该行政处罚不合法，被告主张该行政处罚决定书通过留置送达形成送达给原告，但该留置送达没有相关的基层组织或其他单位的证明人在场见证，仅由被告的两个工作人员进行送达，不符合法律关于留置送达的要求。因为该行政决定书的送达不合法，因此，该行政处罚决定的处罚违法，应予撤销。对证据2关于送达的意见与证据1的质证意见一致。证据3，程序不合法，被告作出检查、询问，检查人员应2人以上。证据4，送达回证上的签名虽然是我们所签，但是在被告的工作人员诱导之下所签，当时被告的工作人员告知在上面签名仅仅是履行检查程序，原告听信被告工作人员的陈述在该送达回证上签名，但被告自始至终没有将该送达回证上所陈述的听证告知书送达给原告，也没有口头告知原告有要求举行听证的权利。对证据5的真实性、合法性和关联性均予以确认。对证据6，原告认为，被告适用该法律，该法律于2008年开始施行，被告以此来规范被告2000年的行为，适用法律错误。对证据7无异议。对证据8，无法确认其真实性。对证据9的真实性、合法性和关联性均予以确认，同时证明该行政处罚已超出时效。
第三人的质证意见和原告一致。
经审理查明：广州市花都区炭步通达石灰厂（以下简称“通达石灰厂”）于2002年4月11日经广州市工商行政管理局花都分局核准经营，其营业执照上经营者为本案原告植伯桐，组成形式为个人经营，经营范围及方式为“产销：石灰”。
2013年9月16日，被告的执法监察大队的工作人员曾红德（执法证号：a089007）、黄远峰（执法证号：a012393）以及黄天罡、许艺妮、林泽鑫五人到通达石灰厂进行现场检查，并于当日形成现场检查笔录一份，查明：通达石灰厂于2002年4月建成并正式投入使用，位于广州市花都区炭步镇华岭村，占地1300平方米，该项目建筑总幢数1幢，现已有1个石灰窑，尚未办理竣工验收手续。原告在该笔录上确认“属实”并签名，加盖通达石灰厂的公章；被告的工作人员也予以签名确认。次日，原告到被告执法监察大队接受询问，原告确认其是通达石灰厂的经营者，管理该厂事务，该项目投资额100万元，生产工序：破碎与筛选—配料—加料—煅烧—出灰（产品），主要污染物是燃煤生产的废气，该项目于2002年4月已报环境影响评价报告，批复编号为花环监字（2002）第069号，同时投入使用，但至今未办理竣工验收报告手续。同日，被告作出听证告知书，认为通达石灰厂未办理需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续即擅自正式投入使用的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》，将对其作出停止生产的处罚，告知其听证的权利。原告在听证告知书的送达回证上签名、加盖指模以及通达石灰厂的公章。另，被告提供其于2002年4月4日作出花环监字（2002）第069号《关于花都区炭步镇通达石灰厂建设项目定址的批复》显示，被告同意通达石灰厂《建设项目环境影响报告表》的分析及结论，同意该项目定址，报工商等手续，该项目应严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行的“三同时”制度，并作出具体要求，环保设施经被告检查同意后，主体工程方可投入试运行，试运行三个月内，报被告验收环保设施，经验收合格发给排污许可证后，方可正式生产。
2013年10月17日，被告向原告送达环境保护行政处罚事先告知书，告知拟处罚通达石灰厂停止生产，因原告不在现场，故被告的工作人员陈俊廷、汤清明将该告知书留置送达，拍照为证。2013年11月12日，被告作出穗花环罚（2013）182号行政处罚决定书，认为原告所经营的通达石灰厂建设项目需要配套的环境保护设施未经验收，主体工程即投入正式生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条和第二十三条的规定，依据该条例第二十八条的规定，责令原告所经营的通达石灰厂停止生产，并告知原告复议和诉讼的权利。该处罚决定书的送达回证显示，被告的工作人员陈俊廷、汤清明于2013年11月21日负责送达到通达石灰厂，因原告不在现场，故留置送达，并拍照为证。
原告不服该行政处罚决定，同时向本院提交《石灰厂整体转让协议书》，该协议书显示，原告、第三人于2010年8月签订，约定原告于2011年1月1日转让通达石灰厂给第三人，第三人于2010年12月31日付清转让费200万元。原告、第三人庭上称该协议已履行完毕，故通达石灰厂的实际经营者为第三人，原告并非行政相对人。另，原告与第三人是亲兄弟关系。
本院认为：被告作为广州市花都区环境保护行政主管部门，具有调查、管理花都区内环境保护情况的职权。被告经合法调查查明通达石灰厂经营范围：产销：石灰；生产工序：破碎与筛选—配料—加料—煅烧—出灰（产品）；该项目主要污染物是燃煤生产的废气；该厂需要配套的环境保护设施未经验收，主体工程即投入正式生产。而以上事实原告也予以确认。
国务院《建设项目环境保护管理条例》第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：……（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；……建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。”环境保护部2008年8月15日公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“j非金属矿采选及制品制造”项下“8、石灰和石膏制造”属于需要编制环境影响报告表的情形。被告据此认为原告经营的通达石灰厂需配套建设环境保护设施。原告认为通达石灰厂于2002年4月建厂，故其石灰项目不需申报环评文件。对此，本院认为原告生产石灰的行为处于持续的状态，2008年8月15日公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》将生产石灰纳入需要编制环境影响报告表的情形后，原告生产石灰的行为即受到约束，故原告的抗辩于法无据，被告有权要求原告配套建设环境保护设施。原告认为通达石灰厂业已经工商登记，故其符合现行法律、法规，本院认为工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批，原告的抗辩于法无据。
国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。……”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处1０万元以下的罚款”。被告根据调查的结果，依据上述规定，责令通达石灰厂停止生产的行政处罚，并无不当。
关于通达石灰厂的经营者，原告认为实际经营者为第三人植伯祥，并提供转让协议一份，对此，原告在被告2013年9月17日的询问笔录中仍表明其是通达石灰厂的经营者，工商营业执照的经营者是原告，被告据此将原告作为行政相对人并无不当。原告未在被告调查时提出此抗辩，却在诉讼中提交转让协议，该证据不足以支持原告的主张，本院不予支持。
关于原告称其并未收到《听证告知书》，但该告知书的送达回证上有原告的签名和通达石灰厂的公章，故本院认为原告的该说法没有事实依据。关于被告送达该行政处罚事先告知书及行政处罚决定书的程序问题，《中华人名共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”参考《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告采取拍照留置送达的方式符合该法律规定。
综上，被告依照职权据以作出穗花环罚（2013）182号《行政处罚决定书》，事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。原告请求撤销被告的处罚决定，原告提供的证据不足，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告广州市花都区环境保护局于2013年11月12日作出穗花环罚（2013）182号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由原告植伯桐负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 刘 敏
代理审判员 钱秀娟
人民陪审员 李玢姝
二〇一四年四月二日
书 记 员 宋丽琼
本判决适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。