广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1240-1242号
上诉人（原审原告）梁大钊，男，汉族，住广东省广宁县。系广宁县石涧镇联兴纸厂经营者。
上诉人（原审原告）高瑞光，男，汉族，住广东省广宁县。系广宁县宾亨镇山根回纸厂经营者。
上诉人（原审原告）袁金洪，男，汉族，住广东省广宁县。系广宁县宾亨镇云溪洪记会纸加工厂经营者。
上列三上诉人共同委托代理人兰文霞、江颖诗，均为广东兴会律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广宁县人民政府，住所地广东省广宁县南街镇中华东路18号。组织机构代码：72290387-7。
法定代表人黄靖，县长。
委托代理人蔡杰，广宁县环境保护局副局长。
委托代理人车远鸿，广东义法律师事务所律师。
上诉人梁大钊、高瑞光、袁金洪因与被上诉人广宁县人民政府（以下简称广宁县府）行政决定纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行初字第70-72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：根据广东省及肇庆市两级政府主要污染物总量减排工作方案及淘汰落后产能工作方案的要求，结合本辖区内工业污染源普查及排查情况。2014年5月22日，广宁县人民政府以宁府办电【2014】16号通知形式向广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，该行动方案附有一份《落后淘汰造纸厂名单》，原告经营的纸厂被列入其中。同时，《方案》明确提出对列入淘汰名单的造纸厂限期依法实施取缔，并对负责实施取缔关停的相关政府部门进行了职责分工。2015年下半年，广宁县经济贸易和信息化局向原告经营的纸厂发出一份《执行停止生产供电的通知》，并通知供电部门对该厂实施停止生产供电措施。原告不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销被告作出的淘汰关停原告纸厂的行政行为；二、本案讼费用由被告承担。
另查明，在案涉《方案》下发后，被列入淘汰名单的30家造纸厂业主（包含原告）不服该《方案》于2014年9月4日派代表到广宁县府上访，提出如下诉求：1、要求县政府有关职能部门指导他们进行整改，整改后允许他们继续生产；2、如政府决定淘汰他们的造纸厂，一方面要求予以补偿，另一方面要求给予过渡期；3、要求政府在未予书面答复前不得采取任何强制措施。2014年8月29日、9月24日和12月4日，广宁县环保局、经信局等相关职能部门曾组织列入淘汰名单的造纸厂业主开会协商自行淘汰及补偿等事宜。其后，大部分造纸厂自行关停。
原审法院认为，本案系不服行政决定纠纷。首先，关于广宁县府是否本案适格被告的问题。本案原告是因不服《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》将其经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》，并决定限期依法实施取缔而提起行政诉讼。该《方案》虽以广宁县人民政府办公室名义印发，但从《方案》的内容来看，制定单位应为广宁县府。且广宁县人民政府办公室为广宁县府内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款的规定，广宁县府为本案被告主体适格。
其次，关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。由于广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》时并未告知诉权或起诉期限，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告的起诉期限应从知道或应当知道广宁县府制定的《方案》的内容之日起算，最长不超2年。本案中，虽然无法查证知道《方案》内容的具体日期，但《方案》于2014年5月22日才对外印发，而于2015年12月7日已提起本案诉讼。故原告的起诉并未超过2年的法定起诉期限。
第三，关于广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将原告经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为的性质及是否可诉的问题。广宁县府制定的《方案》的下发对象是广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位，属政府内部文件，并未直接外发给原告。其对原告发生效力是通过相关政府部门执行和实施过程中采取相应行政措施而产生的。故广宁县府制定《方案》的行为在性质上属行政机关内部行政行为而非行政处罚。但从《方案》的具体内容来看，《方案》将经营的纸厂列入附件《落后淘汰造纸厂名单》，并明确提出限期依法实施取缔，同时对负责实施取缔关停的相关政府部门进行了职责分工，其后，相关政府部门亦根据该《方案》的要求对等经营的纸厂采取了勒令停产及停电的强制措施。上述事实表明《方案》设定了强制性义务，其效力已依职权外化并对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响。故此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十二条的规定，广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为具有可诉性。
第四，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理的重点是广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将原告经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款、第十三条和第二十八条的规定，改善环境质量，消除环境安全隐患，确保环境安全是广宁县府的法定职责，其有权据此制定相关政策措施或方案。又依据国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》、国家环境保护总局《关于采用石灰沤竹土法造纸工艺的小造纸厂是否属于取缔关闭范围的复函》、《广东省进一步加强淘汰落后产能工作实施方案》及《肇庆市电镀、印染等重污染行业统一规划统一定点实施方案》的相关规定；广宁县府在其辖区内开展造纸行业环境整治专项行动，制定行动方案，并在《方案》中列出整治淘汰对象、明确工作内容、要求及职责分工等。此属广宁县府履行法定职责的行为，法律依据充分。至于广宁县府在《方案》中将经营的纸厂列整治淘汰范围并决定限期取缔的事实证据是否充分的问题，这是本案双方争议的焦点。从审理查明的事实来看，广宁县府在制定案涉《方案》前，已对辖区内相关纸厂的制作工艺、产能、污染情况等进行了摸底调查，在获取相关数据后依据国家、广东省及肇庆市制定的淘汰标准进行了筛选，最后形成《方案》中的附件《落后淘汰造纸厂名单》。由此可见，广宁县府将经营的纸厂列入淘汰名单经过了充分的调查取证，事实清楚，证据确实。综上，广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为有充分的事实和法律依据。
综上，原告起诉请求撤销被告广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》并将经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人向本院提起上诉称：一、被上诉人对上诉人经营的纸厂作出的行政处罚行为违反法定程序。一方面，被告未向原告送达任何行政处罚决定，就要求原告纸厂停产停业，并直接对原告纸厂采取停电措施，不符合法定程序。行政决定送达当事人，是行政决定生效的必要程序，没有送达这一程序，行政决定仍未发生效力。另一方面，行政处罚法规定公民的程序权利必须得到满足，即当事人的了解权、陈述权和申辩权必须得到行政机关的尊重，且具有法律强制性。如果行政机关不尊重不满足公民的程序权利，行政处罚决定是无效的。二，被上诉人对原告纸厂作出的行政处罚决定无事实依据。被上诉人在《通知》中将上诉人经营的纸厂定义为“不符合国家政策、污染治理无望”的造纸企业，但被告及相关部门未对原告纸厂的生产情况进行调查，也无相关环评报告或者处罚文书等证明原告纸厂存在污染情况。原审程序中，被上诉人提供的证据超过了举证期限，且都是年代久远的对个别纸厂的检查工作日志，无法证明被上诉人有事实依据，法院不应予以采信。综上，原审判决对本案争议的行政处罚行为的合法性未尽审查职责。请求撤销原判，支持其原审诉讼请求。
被上诉人广宁县府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚。原审判决认定事实经过了法庭调查，将上诉人列入整治淘汰范围并限期取缔，有充分的证据证实。二、原审判决适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，完全符合前述法定规定。本案并不属于行政处罚，上诉人认为本案行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》显然不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，2014年5月22日，广宁县人民政府以宁府办电【2014】16号通知形式向广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，并附《落后淘汰造纸厂名单》，上诉人经营的纸厂被列入其中。《方案》提出对列入淘汰名单的造纸厂限期依法实施取缔，并对负责实施取缔关停的相关政府部门进行了职责分工。2015年下半年，广宁县经济贸易和信息化局向原告经营的纸厂发出《执行停止生产供电的通知》，通知供电部门对该厂实施停止生产供电措施。在此过程中，广宁县人民政府以宁府办电【2014】16号通知形式向广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》的行为，属行政机关的内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院以广宁县人民政府为被告，对涉案发文行为进行实体审理，处理结果不当，本院予以纠正。上诉人认为广宁县人民政府对其实施行政处罚且违法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决处理结果不当，本院依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行初字第70-72号行政判决；
二、驳回梁大钊、高瑞光、袁金洪的起诉。
本案一、二审案件受理费，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐曾沧
审 判 员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一七年十月十七日
书 记 员 王秋喆