广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇中法行初字第15号
原告黄伟标，男，汉族，1960年7月13日出生，住广东省怀集县。
委托代理人刘汉斌，广东合拓律师事务所律师。
被告怀集县人民政府。
法定代表人刘卫红，该县县长。
委托代理人梁东枝，广东洊江律师事务所律师。
被告怀集县中洲镇人民政府。
法定代表人梁斌冀，该镇镇长。
委托代理人梁飞燕，广东洊江律师事务所律师。
原告黄伟标诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、被告怀集县中洲镇人民政府（以下简称中洲镇府）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，原告向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月28日受理该案后，依法组成合议庭，于2014年11月26日和同年12月17日公开开庭审理了本案。原告黄伟标及其委托代理人刘汉斌，被告怀集县府的委托代理人梁东枝，被告中洲镇府的委托代理人梁飞燕等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄伟标诉称，原告于2009年1月在怀集县中洲镇新庆汝得岭尾至瑞兑岭承包面积5.57亩、中洲镇太南圹下村横岭圹尾承包面积1.3亩地种植桂花树（金桂）。2012年5月份，二广高速公路连州至怀集十四标路段从原告承包地经过，被告对原告承包地进行征地拆迁，双方于2012年5月9日对原告承包地的树苗进行清点确认，共确认中洲镇新庆汝得岭尾至瑞兑岭的桂花，树高1.2米，规格0.7CM，551株／亩；中洲镇太南圹下村横岭圹尾的桂花，树高1.5米，规格0.8CM。在双方清点确认数量后，被告未就青苗经济补偿与原告有过任何协商，也未向原告告知任何相关的补偿标准，2012年7月份在未与原告达成任何征地拆迁协议，也未对原告作出青苗补偿决定且没有给予任何经济补偿的情况下，单方面强行施工，至今原告仍未得到任何经济补偿，被告也未与原告协商经济补偿。原告多次与被告协商未果。原告承包地种植桂花树的行为合法，依法享有承包地种植桂花树的所有权和相关经济权益，根据我国宪法和法律规定，公民个人的合法财产依法受法律保护，被告在对原告承包地的苗木进行拆迁清除前依法应当给予经济补偿。被告怀集县府系实际实施征地拆迁行政行为的实施者，同时根据怀集县人民政府文件【怀府（2011）4号】中“二、征地拆迁组织实施及责任单位”明确规定，被告中洲镇府系征地拆迁工作的具体实施组织者，依法两被告应当在征地拆迁前与原告达成补偿协议并给予经济补偿后才能实施拆迁行为，被告强行施工，推毁原告树苗的行政行为违法。
被告实施征地拆迁时，未向原告公布过补偿标准和范围，至今为止政府部门都没有给予原告任何经济补偿，被告实施强拆，推毁原告树苗的行政行为违法，给原告造成的经济损失，应当给予国家赔偿。根据目前广东省林木市场的价格，每株树高1.2米左右的桂花树（金桂），其市场价格为200元／株，原告现要求按100元／株给予补偿。每株树高1.5米的桂花树，其市场价格为500元／株，原告现要求按150元／株给予补偿，按以上标准共计赔偿金为425077元。
综上，原告认为被告在未与原告签订拆迁补偿协议也未告知原告补偿标准，就实施强行拆迁，推毁原告树苗的行政行为违法，严重侵犯了其合法权益，为维护当事人合法权益，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、第十四条第三款，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条等相关法律、法规之规定提起诉讼，请法院依法判决：一、确认被告在没有对原告作出青苗补偿决定且没有给予任何经济补偿的情况下，强行施工，推毁原告桂花树苗的行政行为违法。二、被告因其行政行为违法给原告造成经济损失，应给予原告国家赔偿金人民币425077元。
原告黄伟标向法庭提交了6份证据：1、土地承包合同书；2、二广高速公路怀城至中洲段特殊青苗确认表；3、怀府（2014）4号《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》；4、怀府办函（2012）42号《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知》；5、（2014）粤高法行终字第694号《行政判决书》；6、（2014）粤高法行终字第694-1号《行政赔偿裁定书》。
被告怀集县府答辩称，我府实施二广高速公路怀城至中洲段征地行政行为合法。二广高速公路是国家重点交通基础设施建设项目。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定和国土资源部《关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函》【国土资预审字第（2009）262号】以及广东省国土资源厅《转发国土资源部关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函的通知》【粤国土资（预）函（2009）113号】的要求，我府于2011年2月23日发布了《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》【怀府（2011）4号】，并组织征地拆迁工作人员进村入户开展宣传发动和征地补偿登记工作。2011年4月7日，怀集县国土资源局公告《征地补偿方案》【怀国土资（2011）5号】，并征询被征地村社群众意见。2011年6月3日，经批准发布了《二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案》【怀府办（2011）35号】，2012年7月5日，经批准发布了《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知》【怀府办函（2012）42号】。根据征地公告、补偿标准方案和与被征地集体组织的协商情况，先后与土地所有权人签订征地补偿协议，并按协议约定支付补偿款，交付土地，征地程序依法进行。原告黄伟标种植的苗木的土地所有权人分别是怀集县中洲镇泰南村新庆经济合作社（以下简称新庆社）和怀集县中洲镇泰南村塘下经济合作社（以下简称塘下社），县征地办已与该两社签订征地协议，并已全额支付土地补偿款。黄伟标承包该两社部分土地种植的所谓“名贵”苗木，2012年5月9日经征地工作人员与黄伟标双方现场核查清点并在《二广高速公路怀城至中洲段特殊青苗确认表》上签名确认。征地工作人员会同村委会干部根据公告的补偿标准核计应付给黄伟标青苗补偿款为27480元。征地办于2012年7月14日分别以书面和电话方式通知黄伟标到中洲镇征地办领取青苗补偿款。黄伟标逾期没有领取，征地办于2012年9月28日把该27480元青苗补偿款公证提存，并通知黄伟标。黄伟标对此置之不理，妨碍了二广高速公路工程建设的正常实施。其承包的土地上的青苗应被视为放弃迁移处理。县征地办依法将已征土地移交给二广高速公路施工队施工。故此，怀集县府的征地程序合法。二、怀集县府对原告种植的青苗已依补偿标准给予补偿，并依法予以提存。2012年5月9日，经与原告清点确认，原告在“对对甬”林地种植桂花5057亩，株高1.2米，每亩株数551株；在“大人塘下”水田种植桂花1.3亩，株高1.5米，每亩株数为606株。根据《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知》【怀府办函（2012）42号】规定，每亩种植密度在133株以下的，按株计算；每亩种植密度在134株以上的属苗圃，按亩计算；并结合苗木的规格及生长现状分三个档次补偿，一档：高度为100CM以下的，补偿标准为1000元／亩-3000元／亩；二档高度为101CM-200CM的，补偿标准为4000元／亩-5000元／亩；三档高度为201CM以上的，补偿标准为6000元／亩-7000元／亩。原告在“对对甬”、“大人塘下”两地种植的桂花高度在101CM-200CM之间，补偿标准对应为4000元／亩-5000元／亩。考虑原告种植的桂花在1.2M至1.5M之间，确定青苗补偿按4000元／亩标准计算。原告共种植桂花6.87亩，应得青苗补偿款为27480元。经多次催促原告办理领取青苗补偿款手续，原告拒不领取。2012年7月14日向其发出《通知》，要求原告限期领取青苗补偿款和自行清理青苗。期间，原告既没有领取补偿款也没有及时清理苗木。我府遂将青苗补偿款公证提存。在公告期满后，原告拒不自行清理，其青苗被视作放弃处理，征地办依法将已征收土地移交施工队施工。
综上所述，原告起诉我府征地行为违法并请求给予国家赔偿没有事实和法律依据，请人民法院驳回其诉讼请求。
被告怀集县府向法庭提交了13份证据：1、《关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函》【国土资预审字第（2009）262号】；2、《转发国土资源部关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函的通知【粤国土资（预）函（2009）113号】；3、《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告【怀府（2011）4号】；4、《怀集县国土资源局征地补偿安置方案公告》（怀国土资（2011）5号）；5、《关于印发二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的通知》【怀府办（2011）35号】；6、《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知【怀府办函（2012）42号】；7、《建设项目征用（划拨）土地协议书》；8、《二广高速公路怀城至中洲段特殊青苗确认表》；9、补偿兑现表、补偿费清册；10、《通知》及送达回证；11、提存补偿款《公证书》及《通知》；12、适用的法律法规。13、怀集县中洲镇泰南村委会、怀集县中洲镇泰南村新庆经济合作社和怀集县中洲镇泰南村塘下经济合作社出具的《证明》2份。
被告中洲镇府答辩称，我府不是征收土地的实施主体，我府的被告主体不适格。因二广高速公路建设，怀集县人民政府分别于2011年2月23日和2011年6月3日发布了《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》和《二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案》，并由职能部门实施征地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款的规定，我府不是征收土地的实施主体，不是二广高速公路怀城至中洲段征收土地方案的组织实施者。请人民法院驳回原告对我府的起诉。
被告中洲镇府向法庭提交了2份证据：1、《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》【怀府（2011）4号】；2、《关于印发二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的通知》【怀府办（2011）35号】。
原告黄伟标对被告怀集县府提交的证据1-6的真实性无异议，但认为没有送达原告，对原告没有效力；对证据7真实性无异议，但认为与本案无关；对证据8的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据9、10认为未见过，不予确认；对证据11真实性无异议，但认为不能证明被告行为的合法性；对证据12认为不属证据，不予质证；对证据13的真实性和合法性均不予确认。
被告中洲镇府对怀集县府提交的证据无异议。
被告怀集县府对原告黄伟标提交的证据1-4的真实性、合法性无异议；对证据5、6的真实性无异议，但认为与本案无关。
被告怀集县府对被告中洲镇府提交的证据无异议。
原告对被告中洲镇府提交的证据1、2的真实性和合法性无异议，但认为不能证明中洲镇府与被诉拆迁行为无关。
被告怀集县府对被告中洲镇府提交的证据无异议。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：根据国土资源部《关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函》【国土资预审字第（2009）262号】以及广东省国土资源厅《转发国土资源部关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函的通知》【粤国土资（预）函（2009）113号】的要求，2011年2月23日，被告怀集县府发出《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》【怀府（2011）4号】，开展沿线征地拆迁工作。同年4月7日，怀集县国土资源局发出《怀集县国土资源局征地补偿安置方案公告》（怀国土资（2011）5号），公告土地补偿、安置补助、地上附着物及青苗补偿标准。2011年6月3日，怀集县府办公室发出《关于印发二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的通知》【怀府办（2011）35号】，明确征地拆迁补偿标准及实施方案。2012年7月5日，怀集县人民政府办公室发出《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知》【怀府办函（2012）42号】，对在拆迁过程中出现的罗汉松、桂花等苗木补偿问题进行通知。二广高速公路怀集段征地拆迁工作协调小组办公室于2012年3月20日和2012年3月25日分别与塘下社和新庆社签订征地补偿协议，并支付了全部补偿款。
原告黄伟标自2009年起承包经营塘下社“大仁塘下”水田和新庆社“对对冲”山地种植桂花树，承包经营期为20年。上述两处土地属二广高速公路怀集段征地拆迁范围。2012年5月9日，征地办工作人员与黄伟标对被征土地上的苗木进行现场核查清点，确认苗木名称、种植面积、株高、规格及密度等，双方并在《二广高速公路怀城至中洲段特殊青苗确认表》上签名确认。其后，怀集县征地工作人员会同泰南村委会干部根据公告的补偿标准核计应付给黄伟标青苗补偿款为27480元。2012年7月14日，征地办书面通知黄伟标五日内清理被征土地上的青苗及附着物并到中洲镇征地办领取青苗补偿款，因对补偿标准有异议，黄伟标拒绝领取补偿款。2012年9月28日，征地办将该27480元青苗补偿款公证提存，并于同年10月16日书面通知黄伟标，黄伟标仍拒绝领取。2013年4月和2013年7月，征地办组织施工队分别进入塘下社和新庆社被征土地施工，并对黄伟标在上述土地上种植的苗木予以强制清理。黄伟标不服遂提起本案诉讼。
案经本院协调和解，因双方未能达成一致而未果。
本院认为，根据《土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，征收土地的主体应当是县级以上地方人民政府，本案中的被告怀集县府是县级人民政府，是征收土地的主体，而中洲镇府不是征收土地的主体。
本案争议的焦点是被告怀集县府在征收土地过程中，强制清除原告黄伟标种植在被征土地上的桂花苗木的行为是否违法的问题。综合审理查明的事实分析。怀集县府对涉案土地进行征收，经过了公布征地拆迁通告、征地补偿安置标准及实施方案等程序，并与被征土地的原权属人签订征地补偿协议，支付了相应的土地补偿费。对黄伟标种植在被征土地上的桂花苗木，怀集县府除公告补偿标准外，还与黄伟标进行了现场清点确认，制作了《拆迁补偿费清册》，并书面通知黄伟标领取补偿费及限期清理桂花苗木。在黄伟标不予理会的情况下，怀集县府又对补偿费予以公证提存并再次书面告知黄伟标，随后才对案涉桂花苗木实施强制清除。由此可见，怀集县府的上述征地拆迁行为程序合法，符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定。原告黄伟标请求确认怀集县府在征地过程中强制清除其桂花苗木的行为违法并要求行政赔偿缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。至于黄伟标对补偿标准有异议，依据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，其可另行申请行政裁决。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告黄伟标诉讼请求。
本案受理费50元，由原告黄伟标负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
审 判 员 张国良
代理审判员 吕翠华
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 何剑锋