广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终125号
上诉人（原审原告）：和平县阳明镇珊瑚村三条圳�济合作社。
负责人：黄志刚，社长。
委托代理人：袁丹，广东经纬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。
法定代表人：彭建文，市长。
委托代理人：黄旭赟，黎新荣，河源市法制局干部。
被上诉人（原审被告）：和平县人民政府。
法定代表人：王巍，县长。
委托代理人：陈干，和平县国土局干部。
委托代理人：李才顺，和平县林业局干部。
被上诉人（原审第三人）：和平县阳明镇珊瑚村河西村民小组。
负责人：黄海军，组长。
委托代理人：谢文杰，叶发令，广东东江勤诚律师事务所律师。
上诉人和平县阳明镇珊瑚村三条圳经济合作社（下称“三条圳经济社”）因与被上诉人河源市人民政府、和平县人民政府、原审第三人和平县阳明镇珊瑚村河西村民小组（下称“河西小组”）土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明:2014年，三条圳经济社与河西小组发生争议地的权属纠纷，三条圳经济社申请被告和平县人民政府进行调处。在调处期间，三条圳经济社提供了户主为黄成焕的《土地房产所有证》主张争议地权属，该证记载地名牛王山，四至是东至黄德修地、南至黄日晖山、西至黄日晖山、北至黄日晖山，经被告和平县人民政府的现场勘查，该证记载四至包含争议土地的范围。河西小组提供的证据主要有：1.1983年10月12日原告村民黄仿廷与第三人村民黄运球等签订的《转让山场协议书》，其中黄�廷与土地证户主黄成焕为父亲关系，黄立荣、黄丙华与黄仿廷为父子关系。该协议书约定“坐落在牛王埂东面山坡地一块，东至猪舍背路及河西队地为界，西至埂顶为界，南至黄福胜及自己兄弟山天水为界，北至黄国华山为界愿转让给黄显中、黄志延、志县、运球等兴建住房，……”；2.1984年7月27日原告村民黄春吉与第三人村民黄运球等签订的《转让荒輋荒山合同》；3.2001年2月24日第三人村民黄运球等四户与原告村民黄仿廷等订立的《关于黄显中、黄志演、黄志县、黄运球大屋南面与黄仿廷、黄胜如、卢春喜的山地北面交界处留巷路的协议书》。第三人河西小组提供的上述协议书可以证实，第三人村民黄运球等人在转让的土地建成房屋并入住，协议书转让的土地包含争议地，庭审时，原告、第三人均无异议。根据被告和平县人民政府的调查及第三人提供的2012年拍�的照片可以证实，第三人在争议地上建有猪舍等构筑物，于2012年拆除，1983年《转让山场协议书》、1984年7月27日《转让荒輋荒山合同》涉及的土地一部分已被黄显中等人建有房屋，另外一部分即为现争议地，属空地。1984年7月27日的《转让荒輋荒山合同》上黄盛楚作为在场证人进行签名确认，三条圳经济社原为老一队，黄盛楚当时任老一队队长。
被告和平县人民政府根据三条圳经济社、河西小组提供的上述证据，召集争议双方三条圳经济社、河西小组的村民代表进行现场勘查，绘制争议地现场示意图，并经争议双方的签名确认，认定争议土地坐落在阳明镇珊瑚村，地名为牛王山，四至是东至挡土墙，南至黄仕万空地，黄兰珍屋，西至路（黄运球屋门坪），北至刘广根空地。经调查和平县人民政府认为，争议地虽在土改时填入三条圳经济社村民《土地房产所有证》，但在1983年黄运球等四户建房时，通过协议方式将含黄运球四户建房地、争议地在内的土地转让给河西小组村民黄运球等四户，建房后又在房屋前空地（现争议地）建有猪舍、大便处、什物间并种植农作物等至今达三十年，其所有权和使用权事实上已转移为河西小组。根据国土籍字[1995]第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，于2014年12月18日作出和府决字[2014]10号《处理决定》，决定争议地的土地所有权和使用权归河西小组。三条圳经济社不服，向河源市人民政府申请行政复议，河源市人民政府受理其复议申请后，进行实地勘查，并于2015年8月6日作出河府行复[2015]15号《行政复议决定书》，决定维持和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》。三条圳经济社不服提起本案行政诉讼，请求撤销被告和平县人民政府作出的和府�字[2014]10号《处理决定》和河源市人民政府作出的河府行复[2015]15号《行政复议决定书》。
另查明，在庭审时，原告三条圳经济社对被告和平县人民政府及河源市人民政府认定的争议地的坐落、四至范围及面积均无异议，对南至“黄仕万空地”提出异议，主张南至界址的空地权属人是黄丙华，认为被告的确权行为错误，但没有提供充分的证据证明其主张，且案外人黄丙华也没有对此提出异议。
再查明，在本案诉讼过程中，2015年，黄仿廷、黄胜如的继承人之一黄丙华向和平县人民法院提起民事诉讼，请求确认黄仿廷和黄胜如与第三人村民黄献中、黄运球、黄志县、黄志延签订的《转让山场协议书》无效。和平县人民法院作出（2016）粤1624民初1号民事判决，判决驳回黄丙华的诉讼请求。黄丙华不服该判决，向河源市中级人民法院提起上诉，河源市中级人民法院作出（2016）粤16民终459号民事判决，认定“《转让山场协议书》签订时没有违反当时的法律规定，是签订协议双方当事人的真实意思表示，是合法有效的合同。在出让方黄仿廷死亡多年后，其儿子黄丙华于2015年11月起诉，请求确认其父亲黄仿廷于1983年10月12日与黄献中、黄运球、黄志县、黄志延签订的《转让山场协议书》无效，依据不充分，理由不成立，原审驳回其诉讼请求正确。”判决驳回上诉、维持原判。该判决已经发生法律效力。
原审法院认为：本案的争议焦点是被告和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人�间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案原告与第三人属不同的村集体，之间发生的土地所有权争议，被告和平县人民政府有作出处理的法定职权。对于被告和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》认定的争议地的四至范围，原告三条圳经济社对“南至黄仕万空地”表述提出异议，认为南至界址是黄丙华的空地，并非黄仕万的空地。根据被告和平县人民政府提供的证据，被告和平县人民政府受理后有组织人员到争议地现场进行勘查，并绘制了争议地权属处理示意图，该权属处理示意图上原告村民代表已进行签名确认，在庭审时，原告三条圳经济社也表示对争议地的四至范围和面积没有异议。鉴于被告和平县人民政府也只是对争议地的四至范围的参照物的描述，并不涉及对南边界址空地的确权，原告三条圳经济社没有提供证据证明争议地南至界址空地的权属人确为黄丙华，且黄丙华或是黄仕万对此也并没有提出异议，原告在开庭审理时才对南至界址空地的权属提出异议，并非本案的审查范围，该院不作审理，如相邻权属人有异议，可以向被告和平县人民政府提交证据另行主张权属。
争议地在土地改革时期确权给原告村民黄成焕，对该事实，各方当事人均无异议，在1983年时，黄成焕的儿子黄仿廷和第三人村民黄运球等人签订《转让山场协议书》，协议将包括争议地在内的土地转让给第三人村民黄运球等人建房。原告三条圳经济社认为该《转让山场协议书》无效，主张争议地仍属于其所有。根据庭审查明的事实及争议地的现状，《转让山场协议书》的签订符合当时签订主体的真实意思表示，且双方对协议约定的内容也早已履行完毕，作为该土地的原所有权人，即原�三条圳经济社对协议的签订是知情的，但对此一直没有提出权属异议，直至协议书签订履行完毕之后30多年。直到2015年原告社员黄丙华对协议提出异议，并提起民事诉讼请求确认《转让山场协议书》无效，河源市中级人民法院作出（2016）粤16民终459号民事判决，对黄丙华的诉讼请求予以驳回，该民事判决业已发生法律效力。因此，《转让山场协议书》没有经生效判决或其他合法形式予以撤销或确认无效，协议继续有效。《转让山场协议书》可以证明原告社员将争议地在内的土地转让给第三人村民黄运球建房，后第三人村民黄运球等人在转让而来的土地上建造房屋，管理使用至今已有30多年；争议地是第三人村民黄运球等人转让而来未建房的部分土地，根据争议地的现状可以证实第三人村民黄运球等人对争议地进行了连续性的经营管理事实，而现有证据表明原告自上世纪80年代至今对争议地并没有任何实质性的管理使用事实。据此，被告和平县人民政府根据其职权，按照《广东省土地权属纠纷处理条例》的相关规定，作出和府决字[2014]10号《处理决定》将争议地确定归第三人河西小组所有，符合以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实的原则，处理并无不当。原告三条圳经济社认为争议地属林地，本案应当适用《中华人民共和国森林法》的相关规定进行处理。根据庭审查明的情况，争议地在土地改革时期登记确为荒山，争议地位于和平县阳明镇，地处县城，土地改革至今，根据土地的现状，土地的性质已从荒山转为土地，况且土地的性质是林地或是土地，被告和平县人民政府都有作出调处的法定职权，且所适用的法律法规并不存在冲突，原告三条圳经济社以此主张本案应当适用《中华人民共和国森林法》的相关规定进行处理，与事实不符，该院不予采纳。
被告河源市人民政府依法受理三条圳经济社的行政复议申请，根据申请人与被申请人提交的证据材料，组织人员到现场勘查，在查实案件情况的基础上，作出河府行复[2015]15号《行政复议决定书》，决定维持和平县人民政府作出和府决字[2014]10号《处理决定》，事实清楚，程序合法。
综上，原告三条圳经济社请求撤销被告和平县人民政府作出和府决字[2014]10号《处理决定》和被告河源市人民政府作出的河府行复[2015]15号《行政复议决定书》，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：驳回�告和平县阳明镇珊瑚村三条圳经济合作社的诉讼请求。
三条圳经济社上诉称：（一）被上诉人认定争议地管理事实、四至缺乏证据，事实认定错误。1、争议地位于和平县阳明镇珊瑚村地名牛王山林地一块，在土改时期由原告村民黄成焕承包使用。1983年黄成焕将其使用的牛王山林地一块给第三人村民黄运球兴建房屋，但该剩余空地（本案争议地）仍属上诉人所有和管理，自土改时期，上诉人便在此种植，未委托他人进行管理。2、河西小组提供的2012年拆除猪舍的照片只能证明其2012年在争议地拆除猪舍的事实，不能证明其管理近30年的事实，猪舍作为临时设施不能存在于1983年间。3、争议地面积多达1066平方米，但第三人猪舍临时设施只有100平方米，占争议地面积十分之一，其余空地仍在上诉人管理范围内，两被上诉人仅仅以第三人占用100平方米的事实认定�对1066平方米的争议地存在管理事实，属事实认定错误。本案人民法院应使用合理性原则对该行政裁量行为进行司法审查。（二）在确认争议地四至方面：1、在和平县人民政府的听证调解笔录以及河源市人民政府的询问笔录中，上诉人均强调争议地西边是8米的共同道路而非黄运球屋门坪，但两被上诉人依据第三人的片面之词认为争议地西边8米地为黄运球屋门坪，属事实认定错误。2、争议地南至，在和平县人民政府2014年12月26日听证调解会上，上诉人村民强调争议地南至为黄丙华空地即黄兰珍、梁石榴屋，但县政府直接认定争议地南至黄仕万空地、黄兰珍屋，河源市政府未经考察也直接采纳认定争议地南边为黄仕万空地，两被上诉人实地调查未通知四至人到场，未经四至人签名确认，造成对四至范围认定错误。（三）和平县政府确权存在程序错误。1、按照《土地权属争议调查处理方法》第十八条的规定，和平县人民政府在调处土地权属过程中，没有通知与争议地四至相关的黄仕万、黄兰珍、刘广根等人，且在争议地红线图上未经有关人员签名确认，导致争议地四至范围确认错误，最明显是将争议地南至进行了错误确权。2、和平县人民政府在听证会当天才收到通知，未做好听证准备，听证主持人及纪律人员未在听证笔录上签名确认。此外，上诉人村民卢春喜、黄春吉在1984年签订转让合同时未约定荒山四至范围，和平县人民政府在调处过程中未通知卢春喜、黄春吉参加，未尽调查义务，属程序违法。3、和平县人民政府在作出涉案处理决定时未告知可向人民法院起诉。（四）适用法律错误。1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》规定：“一、第二十一条中的‘农民集体’是指乡（镇）农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织的农民集体，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的农民集体经济组织。”可见，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定仅适用于农村集体之间，而非本案农村集体成员之间。被告和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》认定黄运球等四人在争议地建有猪舍、什物间等长达三十年，其所有权和使用权事实上转移为第三人，是对法律的错误理解。其次，按照《中华人民共和国物权法》第九条的规�，我国采取不动产登记生效制度，争议地从未进行过变更、转让等物权登记，所有权仍然归属于原告集体所有。再次，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”《广东森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条、《林木林地权属争议处理办法》第七条也有类似规定。两被上诉人在处理本案中，应当依据上诉人集体成员所有的《土地房产所有证》认定争议地权属归上诉人所有。综上，请求撤销原审判决，撤销和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》以及河源市人民政府作出的河府行复[2015]15《行政复议决定书》，判令被告和平县人民政府在法定期限内重新作出行�行为。
被上诉人河源市人民政府二审辩称：（一）河府行复[2015]15号《行政复议决定书》事实清楚，正确确凿。上诉人提供的户主为黄成焕的《土地房产所有证》，证实争议山权属土改时确权给原告村民。第三人提供的1983年10月12日的《转让山场协议书》将上诉人《土地房产所有证》四至范围内的土地，包括争议地转让给第三人。争议地的范围只涉及《土地房产所有证》及《转让山场协议书》四至范围内土地的一部分，其余部分土地已由第三人村民黄显中等人于1984年建起了住房，《转让山场协议书》中双方约定的内容已履行完毕。第三人在转让而来的土地上建造房屋，管理使用已有30多年，争议地所有权事实上已转移给原审第三人，被上诉人作出的《行政复议决定书》（河府行复[2015]15号），维持和平县人民政府的处理决定，事实清楚，正确确凿，原审判�驳回上诉人诉讼请求是正确的。（二）复议程序合法。和平县人民政府争议调处过程中，组织相关人员到现场进行了勘查，绘制了争议地权属处理示意图，上诉方代表进行了签名确认。河源市人民政府在复议过程中，也组织人员到现场进行了勘查核实争议地四至范围及管理事实。综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人和平县人民政府二审辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分。争议地坐落在阳明镇珊瑚村，地名叫牛王山，四至是东至挡土墙，南至黄仕万土地、黄兰珍屋，西至公共道路、黄运球屋门坪，北至刘广根空地，面积约1066平方米。土改时填入原告村民黄成焕的《土地房产所有证》。1983年10月12日，上诉人村民黄丙华的父亲黄仿廷与第三人村民黄显中、黄运球等人签订《转让山场协议书》，约定将其所有的山林转让给第三人村民兴建房屋。1984年7月27日第三人村民黄运球等人又与卢春喜、黄春吉签订《转让荒輋山合同》，转让该地相邻的另一块輋地，之后，黄运球等人在转让的土地建成房屋并入住，同时在房屋前空地（争议地）建有猪舍、什物间并一直种植农作物。2001年2月24日原告村民黄仿廷等人建房（南面），因道路通行问题与第三人村民黄运球等人签订《关于黄显中、黄志演、黄志县、黄运球大屋南面与黄仿廷、黄胜如、卢春喜的山地北面交界处留巷路的协议书》中第一条约定了双方之间房屋巷路的宽度和四至界址。综上，和府决字[2014]10号《处理决定》查明事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，上诉人诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人河西小组二审述称：（一）和�决字[2014]10号《处理决定》查明事实清楚，证据确实充分。和平县人民政府争议调处过程中，组织相关人员到现场进行了勘查，绘制了争议地权属处理示意图，上诉方代表进行了签名确认。上诉人在一审庭审时对争议地四至及范围没有异议。和平县人民政府认定上诉人提交户主黄成焕的《土地房产所有证》、第三人提交的《转让山场协议书》均涉及争议山，上诉人也认可。现有证据表明自《转让山场协议书》签订后，第三人及本村村民一直无争议地管理着争议地，上诉人及其村民是清楚且认可的。第三人村民黄运球等四户在转让的土地上建成房屋并入住，同时在房屋前空地建有黄运球、黄显中的猪舍各一间，黄显中的杂物间两间。2001年2月，因在第三人村民黄运球等四户房屋的南面建房，上诉人村民黄丙华、黄立荣等人与第三人村民黄运球等人就道路通行问题签订�关于黄显中、黄志演、黄志县、黄运球大屋南面与黄仿廷、黄胜如、卢春喜的山地北面交界处留巷路的协议书》。此次协议的上诉人村民均是前述两份协议书涉及土地的原出让方。其中黄丙华、黄立荣系黄仿廷的儿子。根据该协议第一条约定，结合现场四至，可以看出上诉人认可涉案争议地属第三人所有。（二）两被上诉人作出的决定适用法律正确。上诉人片面地认为本案是两个“农村集体成员”之间的争议，实际上本案是两个村民小组都对争议地提出了所有权主张，是关于争议地的所有权之争。和府决字[2014]10号《处理决定》适用《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条确定争议地权属依据准确。上诉人认为争议地因未经变更登记、物权不发生转移的观点是不当的。两份协议分别签订于1983年和1984年，而《物权法》于2007年10月1日才正式实施，原告以《物权法》规定去理解20多年前的合同行为，显然是忽略了时间条件的限制。就物权设立的方式而言，《物权法》也并非只规定了不动产经依法登记才产生物权效力的方式，事实行为也可确立物权。当前农村对于不动产物权的确立有其特殊性，长期稳定的管理事实通常是作为土地或山林权属争议的参考因素。（三）上诉人提出本案应进行合理性审查的主张与现行法律相悖。行政机关因长期处理行政事务而具有专门经验，更利于审时度势作出恰当的处理决定，故不宜过多运用司法裁量权（合理性审查）代替行政机关的自由裁量权。综上，被告和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》事实清楚，证据确实充分，程序合法，是正确的行政行为，被告河源市人民政府经过现场勘查、调查核实后依法作出维持和府决字[2014]10号《处理决定》的复议决定亦合法。请�驳回上诉、维持原判。
本院二审补充查明：和平县人民政府在涉案土地确权过程中，于2014年12月15日召集三条圳经济社、河西村民小组进行听证调解，并制作《听证调解会》笔录。三条圳经济社代表黄立荣、黄育强、黄丙华、黄志刚，河西村民小组代表黄献中、黄运球、黄海军均在《听证调解会》上签名捺印，《听证调解会》笔录载明：三条圳经济社（申请人）认可1983年10月12日上诉人村民黄丙华父亲黄仿廷与第三人村民黄显中、黄运球等人签订的《转让山场协议书》，该“协议在争议山（林地）范围内”；三条圳经济社对争议地“无管理事实”。
原审判决查明的其他事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，本案为土地行政确权及行政复议纠纷，二审争议焦点是和平县人民政府作出的和府决字[2014]10号《处理决定》和河源市人民政�作出的河府行复[2015]15号《行政复议决定书》是否合法。本案中，三条圳经济社、河西小组的争议的土地坐落于阳明镇珊瑚村，地名牛王山，四至是东至挡土墙，南至黄仕万空地，黄兰珍屋，西至路（黄运球屋门坪），北至刘广根空地，争议双方代表对争议地范围及四至签名确认。争议地在土地改革时期登记为荒山，现位于和平县阳明镇，地处县城，土地现状已从荒山转为土地。和平县人民政府适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》调处涉案土地正确。三条圳经济社上诉主张涉案争议地四至范围错误，没有事实和法律依据，本院不予采纳。
本案中，三条圳经济社虽持有《土地房产所有证》，但1983年上诉方村民黄仿廷已与第三人村民黄运球等人签订《转让山场协议书》，协议将包括争议地在内的土地转让给第三人村民黄运球等人建�。后三条圳经济社村民黄丙华提起民事诉讼，请求确认《转让山场协议书》无效，河源市中级人民法院作出（2016）粤16民终459号民事判决，确认《转让山场协议书》是合法有效的合同，对黄丙华的诉讼请求予以驳回，该民事判决已经发生法律效力。因此，河西村民小组对涉案争议土地有权属来源证据。另一方面，涉案土地转让给第三人村民黄运球建房，第三人村民黄运球等人在受让土地上建造房屋，管理使用至今。而三条圳经济社对涉案争议土地没有经营管理事实。在此情形下，和平县人民政府作出和府决字[2014]10号《处理决定》，决定把涉案争议土地所有权和使用权确权给河西村民小组，认定事实清楚，处理程序合法，确权行为合法。河源市人民政府作出河府行复[2015]15号《行政复议决定书》，也属合法。原审判决驳回三条圳经济社诉讼请求，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。三条圳经济社上诉理据不足，依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由和平县阳明镇珊瑚村三条圳经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年四月一日
书记员 王秋喆