海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终472号
上诉人（原审原告）李光艳，男，1958年4月13日出生，汉族，农民，住万宁市。
委托代理人李静，女，1987年9月15日出生，汉族，住万宁市。
委托代理人龙云飞，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）万宁市人民政府，住所地万宁市万城镇红专中路。
法定代表人周高明，市长。
委托代理人杨哲，万宁市人民政府法制办公室干部。
委托代理人纪红，海南威盾律师事务所律师。
李光艳不服万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）行政强制清除行为向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，同时向该院提起行政赔偿诉讼，两案经合并审理，海南省第一中级人民法院分别作出（2016）琼96行初80号行政判决和（2016）琼96行赔初3号行政赔偿判决，李光艳均不服判决，分别向本院提起上诉。本案案号为（2016）琼行终472号，请求行政赔偿一案案号为（2016）琼行赔终26号。本院受理后，依法组成合议庭对两案进行了合并审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年12月5日，万宁市政府将李光艳种植的部分莲雾等种植物予以强制清除。
原审查明，2006年6月，万宁市政府征收神州半岛的集体所有土地和收回农民使用的国有土地，作为神州半岛旅游项目建设用地。为了加强对神州半岛征地及搬迁安置工作的领导，万宁市政府成立神州半岛征地和搬迁安置工作领导小组，该领导小组下设项目办公室。2008年，万宁市政府所属国土部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的集体经济组织及单位、个人，限期自行搬迁和清除地上附着物，否则将依法采取强制措施。2012年2月16日，万宁市政府将征收的土地面积共209735平方米出让给中信泰富万宁瑞安发展有限公司（以下简称瑞安公司）后，给该公司颁发万国用（2012）第105014号、第105015号《国有土地使用证》（以下简称14、15号国土证）。涉案土地在14、15号国土证范围内。由于涉案土地尚未开发建设，李光艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。2015年12月5日，万宁市政府下设的项目办公室工作人员将李光艳种植的部分莲雾（尚未结果）清除折断，清除莲雾时万宁市政府没有通知李光艳到现场。后李光艳又将折断的莲雾重新种上。现涉案土地上有李光艳种植的莲雾。李光艳认为，其在涉案土地上种植莲雾1573株，万宁市政府的强制清除行为造成其损失共计662669元，遂成讼，请求法院判决：确认万宁市政府清除李光艳种植的莲雾的行政行为违法。
原审认为，本案争议的焦点：一、涉案土地上的莲雾被强制清除能否认定为被告实施的行为；二、该强制清除行为是否违法。关于涉案土地上的莲雾被强制清除能否认定为万宁市政府实施的行为的问题。万宁市政府征收土地作为神州半岛旅游项目建设用地，为了该项目的顺利进行，万宁市政府成立了专项领导小组并下设办公室，该下设办公室工作人员对李光艳种植的莲雾进行清除。该下设办公室是万宁市政府设立的临时机构，其实施的清除行为应认定为万宁市政府的行为。
关于万宁市政府强制清除涉案土地上莲雾的行为是否违法的问题。涉案土地被征收后已出让并颁发国土证给瑞安公司是不争的事实，该公司已经依法享有涉案土地的国有土地使用权，其取得的国有土地使用权应受法律保护。李光艳明知涉案土地已被征收作为国家建设用地，相关部门正在对征收土地上的地面附着物进行清除，其未经批准在涉案土地上种植莲雾，其行为属于非法占地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，行政诉讼保护的是行政相对人的合法权益而不是非法权益。因此，李光艳的非法占地行为不受法律保护。万宁市政府在发现李光艳的非法行为后，为了保证神州半岛旅游项目建设的顺利进行，将李光艳种植的莲雾予以强制清除，是制止李光艳的非法行为，万宁市政府实施的行为并未侵犯李光艳的合法权益。
综上，万宁市政府强制清除李光艳所种植的莲雾的行为并无不当。故李光艳请求确认万宁市政府强制清除其所种植莲雾的行为违法无事实和法律根据，其请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〈若干〉问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回李光艳的诉讼请求。案件受理费50元，由李光艳负担。
上诉人李光艳上诉称，一、原审判决以“行政诉讼保护的是行政相对人的合法权益而不是非法利益”为由判决驳回李光艳的诉讼请求没有法律依据，属于适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，审查的是“行政行为是否合法”，而非李光艳的权益为“非法或合法”。且《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的“合法权益”也是指李光艳认为的合法权益，并非指“法院认定的合法权益”。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，人民法院审理行政案件，依法应对被诉行政行为作出所依据的证据是否确凿、适用法律、法规是否正确、是否违反法定程序、是否超越职权、滥用职权等情形进行审查，但原审判决完全没有加以审查，属于违法裁判。三、本案被诉行政行为存在执法主体不适格、违反法定程序、没有法律依据等违法情形。（一）执法主体不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，本案即使存在非法占地行为，也应由县级以上人民政府土地行政主管部门依法进行处理。但本案中，万宁市神州半岛项目办公室仅是万宁市政府下设的临时机构，不是有权进行土地违法行为监督检查的法定执法主体，由其工作人员对李光艳种植的莲雾进行清除没有职权依据。（二）执法行为违反法定程序。本案被诉行政行为不管是行政强制措施还是行政强制执行，都没有遵循法定程序进行执法。（三）执法缺乏法律依据。万宁市政府自始至终都无法出示其进行本次执法的法律依据，表明其执法并无法律依据，属于违法乱作为。四、原审判决归纳的争议焦点错误，说理部分没有事实依据，且与其查明的事实相违背。（一）关于本案的焦点一，应为“万宁市政府是否为本案的适格被告”，而不是“涉案土地上的莲雾被强制清除能否认定为万宁市政府实施的行为”。法律并未规定万宁市政府下设的临时机构作出的行为可以认定为是万宁市政府实施的行为。（二）涉案土地的使用权人为瑞安公司，李光艳即使存在占用瑞安公司名下的土地的行为，也是一种民事侵权关系，并非行政法意义上的非法占地行为。如因此引起纠纷，应由土地使用权人瑞安公司主张权利，而非与此无关的任何其他第三方，包括政府部门。（三）万宁市政府已经于2012年2月16日将涉案土地出让及颁发国土证给瑞安公司，表明涉案土地至少在2012年2月时其地上附着物已经清除完毕，符合出让的条件。而李光艳于2013年才在涉案土地上种植莲雾，因此，万宁市政府不可能在已经出让的土地上清除地上附着物，原审判决认为万宁市政府清除李光艳种植的莲雾是2008年清除行为的延续完全不符合事实。（四）涉案土地性质原属于耕地，自2006年征收以来，一直处于闲置、荒废状态，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，李光艳有权在该土地上恢复耕种。五、清除李光艳所种植的莲雾的工作人员既有万宁市政府的工作人员，也有万宁市东澳镇人民政府的工作人员，属于该两级政府的共同行为，万宁市东澳镇人民政府应追加为本案被上诉人。综上，请求：1.撤销原审判决；2.确认万宁市政府清除李光艳种植的莲雾、柠檬树苗的行为违法；3.判令万宁市政府承担本案全部诉讼费。
被上诉人万宁市政府答辩称，一、万宁市政府征收涉案土地认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，制止违法占地行为符合法律规定。2006年6月，万宁市政府印发《万宁市神州半岛项目征地补偿安置方案》，征收和收回了本案涉案土地在内的万宁市东澳镇凤岭村委会5个村民小组的集体所有土地和农民使用的国有土地。为顺利开展工作，万宁市政府组织成立了神州半岛征地及搬迁安置工作领导小组，负责具体实施工作。2006年7月15日，万宁市政府经过调查后，依法定程序进行公告，同土地权属人签订了征地补偿协议，对涉案土地上的地面附着物所有人进行了补偿，土地补偿款已全部足额拨付到凤岭村委会。根据《万宁市神州半岛项目征地补偿安置方案》及《关于限期搬迁交出土地的通知》，万宁市政府对涉案土地上的作物作出清除处理，是征地过程中的一个阶段性和局部性的工作，不是独立的具体行政行为。二、李光艳明知涉案土地已被征收作为国家建设用地，相关部门正在对征收土地上的地面附着物进行清除，但为阻拦国家项目建设，故意在已征收土地上抢种植物，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，万宁市政府有权对李光艳非法占用土地的行为进行制止、处罚，恢复涉案土地原状。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求：驳回李光艳的上诉，维持原审判决。
二审期间，当事人没有新证据提交法院。
本院经审理查明，李光艳种植莲雾的涉案土地在被征收之前，并非李光艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地。二审审理查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于本案被告主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案被诉行政行为即强制清除涉案土地上莲雾等种植物的行为系万宁市政府设立的神州半岛征地及搬迁安置工作领导小组工作人员所作出，该领导小组系万宁市政府组建的具体负责神州半岛项目征地搬迁安置有关工作的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据上述规定，本案应以万宁市政府为被告。万宁市东澳镇人民政府是配合神州半岛征地及搬迁安置工作的机关，没有证据表明被诉行政行为是该机关所作出。因此，万宁市东澳镇人民政府不是本案适格被告。原审判决认定被诉行政行为是万宁市政府的行为、应以万宁市政府为被告正确，本院予以维持。上诉人主张应追加万宁市东澳镇人民政府为本案被告无事实和法律依据，本院不予支持。
二、关于万宁市政府强制清除涉案土地上李光艳种植物的行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，在涉案土地被万宁市政府依法征收后，万宁市国土环境资源局下发并公告了《关于限期搬迁交出土地的通知》，明确规定“你（们）所在的集体经济组织及土地使用权人已与我局签订了《征收土地补偿协议书》和《收回国有土地补偿协议书》，市政府已按《万宁市神州半岛项目征地补偿安置该案》实施了补偿……根据法规规定，限你（们）在通知发出15日内自行搬迁和添附地上附着物交出土地，逾期不搬迁不清除地上附着物的，将依法采取强制措施，进场清除地上附着物、平整土地”。李光艳在涉案土地已经被依法征收及该公告发布之后，仍然未经准许进入该地种植莲雾，万宁市政府工作人员予以强制清除，系排除妨碍、恢复土地原状的行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第十二条的规定，依法应认定属于行政强制行为；万宁市政府在作出该行为之前，已发布通知进行了催告，其行政行为并无不当。原审判决认定李光艳违法占地事实清楚、万宁市政府强制清除其种植物具有法律依据，本院予以维持。另据本案查明的事实，涉案土地已经被依法征收转为神州半岛项目建设用地，并向土地使用权人颁发国有土地证，该地在被征收之前，并非李光艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地，李光艳对涉案土地没有合法使用权。李光艳主张该地处于闲置、荒废状态，其有权恢复耕种，不符合事实，本院不予认定。
综上，李光艳的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决除了对被诉行政行为的性质认定不够确切外，判决所依据的事实基本清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李光艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴天月
审 判 员 朱望锋
审 判 员 麻红丽
二〇一六年十二月八日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政强制法》
第十二条行政强制执行的方式：
（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。