宁波市江东区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）甬东行初字第8号
原告王甬江。
原告胡琪飞。
二原告委托代理人袁裕来，浙江之星律师律师。
二原告委托代理人杨昉汀，浙江之星律师律师。
被告宁波市国土资源局。
法定代表人张南芬。
委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。
委托代理人洪可琦。
第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府。
法定代表人谢登峰。
委托代理人蔡祖红，浙江红邦律师事务所律师。
委托代理人高燕，浙江红邦律师事务所律师。
原告王甬江、胡琪飞不服被告宁波市国土资源局土地行政处罚一案，本院于2014年2月7日收到原告起诉状，同年2月14日发出补正材料通知书，同年2月24日立案受理，同年2月25日向被告送达起诉状副本和应诉通知书等，同年3月6日，被告向本院提交答辩状及证据。因宁波市鄞州区邱隘镇人民政府与本案处理结果存在法律上的利害关系，本院于2014年3月31日追加其为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。原告王甬江、胡琪飞及其诉讼代理人袁裕来，被告委托代理人龚海峰、洪可琦，第三人委托代理人高燕到庭参加诉讼。现已审理终结。
2013年8月30日，被告作出甬鄞（2013）49号《行政处罚决定书》，对宁波市鄞州区邱隘镇人民政府作出处罚如下：一、责令退还非法占用的8137平方米土地；二、对在非法占用的8137平方米建设用地上新建的道路和其他设施，依法予以没收；三、并处每平方米20元的罚款（计人民币162740元）。
被告宁波市国土资源局向本院提供了以下证据：1.《责令停止国土资源违法行为通知书》（甬鄞停（2013）邱05号）及送达回证、《土地违法后果预警告知书》（甬鄞预告（2013）邱05号）及送达回证、《责令整改违法行为通知书》（甬鄞改（2013）邱05号）及送达回执复印件各一份，用以证明被告就邱隘镇人民政府违法行为发出相关通知书的事实；2.《国土资源违法案件立案呈批表》复印件一份，用以证明被告对违法占地行为进行了立案的事实；3.询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、占地土地勘测定界图复印件各一份，用以证明被告在立案后进行了调查、取证的事实；4.2011年12月邱隘镇土地利用现状局部图、邱隘镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）、浙江省人民政府《关于宁波市鄞州区中心城区首南等各街道和镇土地利用总体规划的批复》（浙政函（2011）165）复印件各一份，用以证明邱隘镇人民政府占用的8137平方米土地用途为建设用地，不违反土地利用规划的事实；5.《行政处罚听证告知书》及送达回证复印件各一份，用以证明被告作出行政处罚决定前履行了告知听证的义务的事实；6.《行政处罚决定书》（甬鄞（2013）49号）及送达回证复印件各一份，用以证明被告依法作出行政处罚决定书并送达给被处罚人的事实。
原告王甬江、胡琪飞起诉称，两原告系鄞州区邱隘镇田郑村村民。两原告在村里都拥有合法的宅基地。2012年10月16日，鄞州区邱隘镇人民政府组织镇政府、城管人员、派出所民警等100多人，拆除了原告的房屋。原告房屋（宅基地）所在地块被建成了道路（见照片）。根据《土地管理法》第43条第1款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”而且，集体土地转变了国有土地后，建设单位也必须取得土地批文才能进行建设。2013年6月21日，原告根据《政府信息公开条例》规定，向被告申请公开涉案地块的土地批文，并明确指出，如建设单位系违法施工，请依法查处，并将处理结果告知原告。7月2日，被告告知原告，申请的政府信息不存在。也就是说，涉案地块未经浙江省人民政府批准征收为国有土地，建设单位建造道路未经国土资源部门批准。由于被告一直未对上述土地违法行为予以查处，2013年9月1日原告向宁波市人民政府提出复议申请。11月5日，宁波市人民政府向原告转送了被告作出的甬鄞（2013）49号行政处罚决定书，落款时间是2013年8月30日。处罚决定书内容是，鄞州区邱隘镇人民政府“未经依法办理用地手续，于2012年8月擅自占用邱隘田郑村土地建道路，总占地面积8137平方米。”“1、责令退还非法占用的8137平方米土地；2、对在非法占用的8137平方米建设用地上新建的道路和其他设施，依法予以没收。”一、原告认为邱隘镇人民政府非法占用的不是田郑村的土地所有权，而是原告的土地使用权。至今，涉案土地所有权依然属于田郑村。处罚决定责令退还土地给谁不明确，显然应该退还给原告。二、本案不适用《土地管理法》第76条，该条文的适用对象显然应该是国有土地。否则，责令退还土地给田郑村或者原告，又没收地上建筑物给国家，就自相矛盾。被告对法律的理解偏离了理性的理解。三、原告是本案的当事人，被告作出处罚决定不仅没有听取原告意见，甚至处罚决定也未送达原告。本案中的当事人包括原告和被处罚人，即第三人。因此在作出该处罚决定书之前应当充分听取原告意见。2013年11月8日，原告向宁波市人民政府提出复议申请。2014年1月17日，宁波市人民政府作出甬政复决字（2013）230行政复议决定，维持处罚决定。综上所述，特提起诉讼。请求依法撤销被告作出的甬鄞（2013）49号行政处罚决定，责令其重新做出处罚决定。
原告王甬江、胡琪飞起诉时向本院提供的证据有：1.王甬江、胡琪飞身份证复印件二份，用以证明原告身份事实；2.宁波市国土资源局甬鄞（2013）49号《行政处罚决定书》复印件一份，用以证明被诉具体行政行为；3.鄞（宅）集用（2002）字第28-09224、鄞（宅）集用（2002）字第28-09236集体土地使用证复印件二份、照片复印件三份，用以证明原告与本案存在法律上的利害关系的事实。
被告宁波市国土资源局答辩称，一、被告作出的《行政处罚决定书》（甬鄞（2013）49号）行为符合法律规定。2012年8月，邱隘镇人民政府未经依法批准，擅自占用邱隘镇田郑村土地建道路。总占用建设用地面积8137平方米。被告在土地巡查过程中发现该违法占地行为后，于2013年8月2日向邱隘镇人民政府发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（甬鄞停（2013）邱05号）、《土地违法后果预警告知书》（甬鄞预告（2013）邱05号）、《责令整改违法行为通知书》（甬鄞改（2013）邱05号），并于当日直接送达。2013年8月19日，被告将该案件予以立案。被告经对该案件进行调查取证后查明，邱隘镇人民政府为道路建设未经批准占用土地的行为违反了土地管理法第二条第三款、第四十三条等规定。2013年8月26日，被告作出《行政处罚听证告知书》（甬鄞（2013）49号）告知邱隘镇人民政府享有陈述、申辩和听证的权利。2013年8月30日，被告向邱隘镇人民政府就违法占地行为作出《行政处罚决定书》（甬鄞（2013）49号），依照《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令其退还非法占用土地，没收非法占用土地上建设的道路及其他设施，对其进行罚款处罚，并依法送达处罚决定书。上述事实表明，被告作出的行政处罚行为事实清楚、适用法律准确、程序正当合法。二、原告不具备行政诉讼主体资格。行政处罚案件当事人是指被处罚人，在本案中行政机关是被告，行政处罚当事人为邱隘镇人民政府，本案不存在其他当事人。被告作出的行政处罚行为并未损害原告的任何权益，被告处罚行为与原告不具有法律上的利害关系。同时，本案行政处罚法律关系的客体是邱隘镇人民政府的违法占地违反行政管理的行为，并不涉及被占用土地权利处分的问题，所以原告与本案行政行为不存在法律上的利害关系，故原告不具有行政诉讼的主体资格。综上，原告王甬江、胡琪飞请求撤销被告作出的《行政处罚决定书》（甬鄞（2013）49号）行政行为没有依据，请法院依法予以驳回。
第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府称：一、对被告作出的甬鄞（2013）49号《行政处罚决定书》没有异议。二、对被告提供的作出该处罚决定书的事实证据材料及适用法律没有异议。
第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府未向本院提供证据。
经审查，本院认为，被告宁波市国土资源局作出的甬鄞（2013）49号《行政处罚决定书》系对第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府违法占用土地行为作出的处罚，并不涉及土地所有权、使用权，与王甬江、胡琪飞并无法律上的利害关系，故王甬江、胡琪飞不具有本案原告诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，裁定如下：
驳回原告王甬江、胡琪飞的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 翟建超
审 判 员 钱卫东
人民陪审员 盛晓玲
二〇一四年五月五日
代书 记员 马明杰
附：本案相关的法律、法规、规章：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。