兰州铁路运输中级法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）甘71行赔终9号
上诉人（原审原告）石培仁，男，汉族，生于1965年8月28日，住甘肃省兰州市。
委托代理人岳明全，甘肃律格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰州市西固区林业局,住所地兰州市西固区公园路3号。
法定代表人甘建平，该局局长。
委托代理人张卫东，该局关山护林站站长。
委托代理人苗国飞，甘肃恒亚律师事务所律师。
原审被告兰州市西固区城市管理行政执法局，组织机构代码证4381XXXX，住所地兰州市西固区福利路长业大厦21楼。
法定代表人吴文彬，该局局长。
委托代理人陈禄邦，该局副局长。
委托代理人唐建红，甘肃雷诺律师事务所律师。
上诉人石培仁因诉被上诉人被告兰州市西固区林业局、原审被告兰州市西固区城市管理行政执法局行政赔偿一案，不服兰州铁路运输法院于2017年4月19日作出的（2016）甘7101行赔初19号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，1998年8月1日，被告兰州市西固区林业局下属的国营关山护林站（以下简称其为甲方）与原告石培仁（以下简称其为乙方）签订《关于石培仁同志来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》，合同约定，甲方将其面积为500平方米的土地使用权出租给乙方使用，期限为20年，即自1998年8月1日至2018年8月1日。甲方所出让的土地，乙方只能用于饮食、茶座、娱乐等旅游设施建设用，乙方在使用期间不得作他用或转租。期满后，所有房屋、设施完整归甲方所有。合同签订后，原告相继修建了房屋18间、小木屋6间、钢架大棚1间，前后共投入资金达80余万元。1999年5月1日，乙方的关山森林公园饮食娱乐城正式营业。时至2015年，兰州市西固区人民政府与甘肃西南中诚投资股份有限公司签订合作开发协议，对西固关山森林公园进行整体开发。2015年5月18日，兰州市西固区林业局与关山护林站联合向原告下发《关于限期拆除违章建筑的通知》，认定原告所建建筑未办理相关建设手续，属于违章建筑，限原告于2015年5月19日18时前拆除，逾期不拆，将协调执法部门进行强行拆除。同年5月21日，被告对原告作出西林函字[2015]13号《行政处罚决定书》，决定：石培仁应在收到本处罚决定书后自行将违法建筑物拆除，并恢复林地原状。同日被告又对原告送达西林函字[2015]14号《违法建筑强制拆除催告通知书》，2015年5月22日被告向原告送达西林函字[2015]15号《强制拆除违法建筑决定书》，认为在向原告发出《违法建筑强制拆除催告通知书》后，其仍未自行拆除，依据《中华人民共和国森林法实施条例》、《兰州市制止和处理违章建筑暂行办法》及其他相关规定，决定由强制拆除前述原告的违法建筑。2015年7月1日被告制定了《西固区拆除关山森林公园内违法建设的实施方案》，主要任务是对关山森林公园内违法建筑予以强制拆除。次日早晨，由被告组织实施强制拆除了原告在关山森林公园的违法建筑，被告兰州市西固区城市管理行政执法局参与并协助了此次执行活动。原告认为被告违法实施拆除，不仅毁坏了其合法财产，还将从被拆房屋中搬出的财物置于露天堆放，无人保管，造成大量财物丢失。两被告的违法行政行为，侵害了其合法权益，要求两被告承担连带行政赔偿责任，赔偿因共同违法强制拆除所造成的损失754968.63元。
另查明，因被告兰州市西固区林业局的违法强制拆除行为，给原告造成建筑材料损失26445.75元、毁损及丢失的财物价值117804.4元。
再查明，原告石培仁因不服被告兰州市西固区林业局、兰州市西固区城市管理行政执法局行政强制，向该院提起诉讼。经审理，该院于2016年4月28日依法作出（2016）甘7101行初9号行政判决书，确认被告兰州市西固区兰州市西固区林业局强制拆除原告石培仁位于兰州市西固区关山护林站内建筑物的行政行为违法。该案宣判后，双方当事人均未上诉，已生效。
一审法院认为，被告兰州市西固区林业局作为林业主管部门，对违反《中华人民共和国森林法》相关规定的违法行为具有行政处罚权，但对所作行政处罚决定并没有强制执行权。被告林业局在原告对其所作行政处罚决定未自动履行的情况下，制定强制执行实施方案，并组织实施强制拆除了原告的建筑物，其行政强拆行为于法无据，已被确认为违法。被告执法局协助被告林业局的强制拆除活动，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，故本案适格被告应为组织实施此次强制拆除行为的林业局，执法局非本案适格被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定”人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。原告修建的涉案建筑物虽系违章建筑，但仍对被拆除的可再利用建筑材料享有权利。原告向法院提起本案诉讼，符合法律规定的起诉条件。被告林业局在法定的举证期限内并未提供强制拆除时是否采取了合理的拆除手段，是否保留了可再利用的建筑材料等证据，客观上已造成无法返还，故被告林业局应对原告尚有使用价值的建筑材料折价赔偿。对原告主张毁损及丢失的财物，被告林业局未予妥善保管，确有不当，亦应承担赔偿责任。综上，原告要求被告赔偿损失的部分诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项、第（四）项的规定，判决被告兰州市西固区兰州市西固区林业局赔偿原告石培仁各项损失144250.15元（26445.75元+117804.4元），于本判决生效后三十日内一次性付清；被告兰州市西固区城市管理行政执法局在本案中不承担赔偿责任；驳回原告石培仁的其他诉讼请求。
上诉人石培仁上诉称，其修建的涉案建筑有《关于石培仁同志来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》为依据，相关设施建成后本人一直经营至2005年5月，期间没任何一个部门指出涉案建筑是违法建筑，因此是事实上的合法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，城乡规划部门是违章建筑的确认机关，本案中兰州市西固区林业局没有违章建筑的认定职权。兰州市西固区林业局针对上诉人作出的行政处罚决定缺乏必要的事实和法律依据，且已经生效的法律文书确定强制拆除行为违法，故其处罚不具有合法性；一审法院根据拆除后可再利用建筑材料的价值计算应赔偿被上诉人赔偿数额没有依据，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《甘肃省实施国有土地上房屋征收与补偿条例若干规定》以及《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定的标准对上诉人进行赔偿。请求撤销兰州铁路运输法院（2016）甘7101行赔初19号行政赔偿判决第一、三项，改判被上诉人赔偿因其行政违法行为给上诉人造成的各项损失共计754968.63元。
被上诉人兰州市西固区林业局答辩称，《关于石培仁来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》第十条约定：乙方若继续需新建项目，必须写书面申请报告，征得林业主管部门同意后，按森林公园总体规划进行，不得擅自新建项目，违者责令限期拆除，恢复原状，并进行相应罚款。上诉人在完成合同约定的旅游设施建设后，在营业期间又修建了房屋18间、小木屋6间、钢架大棚1间，且没有取得林业主管部门的批准，又没有取得施工建设手续，故上诉人违约违法在先，被上诉人依据《中华人民共和国森林法》、《兰州市政府制止和处理违法建设办法》以及《关于建立土地执法共同责任机制的意见》的规定，认定涉案建筑属违法建筑并进行行政处罚的行为属依法履行职责，不违反合同约定；涉案建筑属违法建筑，上诉人提出应按照国有土地上房屋征收和补偿的规定对其进行补偿的意见没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉人的上诉。
二审期间，上诉人石培仁、被上诉人兰州市西固区林业局以及原审被告兰州市西固区城市管理行政执法局均未提交新的证据。
经二审审理，查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项：”行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：...（四）造成财产损害的其他违法行为。”以及第三十六条第八项：”侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：...对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，本案中被上诉人兰州市西固区林业局2015年7月2日强制拆除上诉人石培仁位于兰州市西固区关山护林站内建筑的行为，已经被一审法院（2016）甘7101行初9号生效行政判决确认违法，被上诉人兰州市西固区林业局应当对其违法行为造成上诉人石培仁的财产损失予以赔偿。
《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款规定：”森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施的，需要将林地转化为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”上诉人石培仁虽然与被上诉人兰州市西固区林业局的下属单位关山护林站签订了协议并已实际履行，但双方签订和履行协议的行为并不必然表明上诉人石培仁在林地修建房屋等设施的行为得到了被上诉人兰州市西固区林业局的批准，且上诉人石培仁在本案审理期间并没有提供能够证明其合法使用林地的证据，因此上诉人石培仁在关山森林公园修建房屋的行为不符合相关法律规定。《中华人民共和国森林法》第十条规定：”国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。...”；第十三条规定：”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”被上诉人兰州市西固区林业局在查明上诉人石培仁在未办理相关占用林地和审批手续的情况下在关山森林公园内私自建房的事实后，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《甘肃省实施?中华人民共和国森林法?办法》第十四条以及《甘肃省森林公园管理条例》第十一条、第二十三条的规定，认定涉案建筑系违法建筑、责令上诉人石培仁自行拆除并恢复林地原状的行政处罚决定符合客观事实和相关规定。《甘肃省森林公园管理条例》第十一条规定：”森林公园内的建筑项目应当符合总体规划的要求，其选址、规模、格调等应当与周边景观与环境协调，相应的旅游服务设施、废弃物处理设施和防火设施应当同时设计、同时施工、同时使用。森林公园内已建成或者在建的项目不符合总体规划的，应当按照总体规划逐步改造、拆除或者迁出。”本案中因兰州市西固区人民政府整体开发关山森林公园、涉案建筑不符合总体规划而必须拆除，不属于征收国有土地上房屋的情形，故不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《甘肃省实施?国有土地上房屋征收与补偿条例?若干规定》以及《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定。就本案的赔偿标准，一审法院在考虑涉案建筑系违法建筑的前提下，按照《关于石培仁同志来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》第四条：”甲方（关山护林站）出让的土地，只能用于饮食、茶座、娱乐等旅游设施建设用。乙方（石培仁）在使用期间不得转作他用或者转租，否则甲方有权终止合同。在此期间，使用权归乙方，所有权归甲方，期满后，所有房屋、设施完整归甲方所有，如继续承包，乙方享有优先权”的约定，确定以拆除后可再利用建筑材料的价值予以赔偿的标准符合本案实际，亦不失公平公正。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。上诉人石培仁的上诉理由不符合法律规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵小明
代理审判员 成 蕾
代理审判员 涂海峰
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 巩 雪