陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行初字第00271号
原告贾雪贤。
委托代理人李小鹏。
委托代理人吴国强，北京京润律师事务所律师。
委托代理人李小鹏，男，1971年3月19日出生，汉族
被告西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥纺一路809号。
法定代表人苗志忠，区长。
委托代理人陈芳菲，区政府法制办干部。
委托代理人杨广红，陕西正纲律师事务所律师。
被告西安市浐灞生态区管理委员会，住所地西安市灞桥区浐灞生态区浐灞大道。
法定代表人门轩，管委会主任。
委托代理人代涛，浐灞生态区土地储备中心干部。
委托代理人冯振涛，北京市康达（西安）律师事务所律师。
原告贾雪贤因撤销被告西安市灞桥区人民政府（以下称“灞桥区政府”）、被告西安市浐灞生态区管理委员会（以下称“浐灞管委会”）于2013年7月5日作出的《关于长乐坡村地区城中村综合改造项目拆迁工作的通告》，于2015年9月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，由审判长张耀民、代理审判员韩娟、人民陪审员李培龙依法组成合议庭，于11月13日公开开庭对本案进行了审理。原告贾雪贤，被告灞桥区政府之委托代理人陈芳菲、杨广红，被告浐灞管委会之委托代理人代涛、冯振涛，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月5日，被告灞桥区政府、被告浐灞管委会联合发文作出西浐灞告字（2013）2号《关于长乐坡村地区城中村综合改造项目拆迁工作的通告》（以下称“西浐灞告字（2013）2号《通告》”）。其中主要载明，一、拆迁范围为：东至空军大学，南至十里铺街办尉家坡村，西至华山铁路专用线，北至十里铺街办东小寨村。具体范围以规划定点图和测量成果表为准。二、长乐坡村地区城中村综合改造项目拆迁工作在西安浐灞生态区城中村改造办公室监督指导下实施，对拆迁范围内的被拆迁人和被拆迁单位给予妥善补偿安置，具体实施以批准的拆迁安置方案为准。
被告灞桥区政府提交了下列证据：1、2013年7月10日《西安日报》刊发西浐灞告字（2013）2号《通告》、市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》；证明原告其实知道或者应当知道《通告》内容及要求，原告的诉讼请求已超过起诉期限。2、《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》；证明方案是长乐坡村民自治组织在民主集中制原则下表决通过的，其内容适当，程序合法，原告属于长乐坡村城中村改造范围内的改造主体。
被告浐灞管委会提交了下列证据：1、2013年7月10日《西安日报》第四版刊发西浐灞告字（2013）2号《通告》；证明原告在2013年7月已经知晓《通告》，原告的起诉已经超过法定期限且无正当理由。2、市政发（2011）49号《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》；证明西安市允许各区人民政府（开发区管委会）在一定条件下组织实施整村拆迁安置。
原告贾雪贤诉称，2015年3月26日，原告诉十里铺街道办事处违法强拆案件在灞桥区人民法院开庭审理，原告从十里铺街道办事处提交的答辩状及证据材料中得知被告作出了西浐灞告字（2013）2号《通告》。原告在长乐坡村拥有合法房屋，被划在拆迁范围内，与涉案拆迁通告有利害关系。原告认为，被告作出的拆迁通告，违反法定程序及实体性规定，超越法定职权，侵犯了原告的合法权益，请求依法撤销被告作出的西浐灞告字（2013）2号《通告》。诉讼费用由被告承担。
原告提交了下列证据：1、灞集建（92）字第4078号《集体土地建设用地使用证》；证明原告与涉案《通告》有利害关系。2、十里铺街道办事处的答辩状；证明原告在诉十里铺街道办事处的诉讼案件中获悉涉案《通告》。3、西安市城中村（棚户区）改造办公室《政府信息公开告知书》；证明涉案《通告》没有经过西安市人民政府及西安市城改办的批准。
被告灞桥区政府答辩称，1、原告所诉已超过法律规定的起诉期限，应予驳回。西浐灞告字（2013）2号《通告》经2013年7月10日《西安日报》第四版向社会公开发布，拆迁范围内的所有被拆迁人包括原告在内，其知道或应当知道《通告》的具体内容及要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告于2015年10月以《通告》侵犯其合法权益为由要求撤销并提起行政诉讼，明显超出法律规定的6个月起诉期限，依法应予驳回。2、《通告》的出台程序合法、内容适当，未违反相关法律规定。根据2007年10月20日施行的《西安市城中村改造管理办法》第六条第二款“高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区范围内的城中村改造工作，由其管委会负责组织实施，所在区人民政府应当予以配合”的规定。长乐坡村的城中村改造包括项目报审、规划、拆迁安置方案的编制等工作均由浐灞管委会负责组织实施，且长乐坡村的城中村改造相关手续已经过西安市城中村改造办公室批准，灞桥区政府应浐灞管委会的要求联合发布拆迁通告，程序合法，未违反法律的强制性规定。综上，原告所诉无相关事实依据且超出法律规定的起诉期限。请求法院裁定驳回。
被告浐灞管委会答辩称，1、原告的起诉已经超过法定起诉期限且无正当理由。西浐灞告字（2013）2号《通告》作出后，不仅在长乐坡村予以张贴，还于2013年7月10日在《西安日报》上进行公示，原告称其在另一诉讼中得知《通告》，明显不成立。原告的起诉事实上超过了法定起诉期限，符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条所列应当裁定驳回起诉情形中的第（二）项。2、西浐灞告字（2013）2号《通告》的作出有相应的政策依据，不存在违反法定程序及实体性规定的情形。《通告》是根据2011年6月28日西安市人民政府办公厅发布的市政发（2011）49号《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》第（十四）项规定：“因城市建设需要，村民自建住宅被拆除超过1／3户数以上且耕地较少的村庄，可以由各区人民政府（开发区管委会）组织实施整村拆迁安置，剩余土地依法征收后纳入储备。”长乐坡村村民自建住宅被拆除已经超过1／3且全村只有50余亩耕地，符合49号意见的规定。因此灞桥区政府和浐灞管委会有权组织实施长乐坡村整村拆迁安置工作，西浐灞告字（2013）2号《通告》的作出并无违法情形。请求驳回原告的诉讼请求。
原告对被告灞桥区政府提供的西浐灞告字（2013）2号《通告》的真实性予以认可，证明目的、合法性不予认可。原告认为涉案《通告》没有告知诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限应当从原告知道诉权或起诉期限之日起计算。原告2015年4月15日知道的《通告》，2015年9月18日提起诉讼，没有超过两年时间，符合法律规定。《通告》应该在原告所在村组进行公告，而不是在《西安日报》。长乐坡村城中村改造尚未批准，灞桥区政府提供的市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》是没有政策和法律依据的。原告认为被告提交《通告》、《批复》超过举证期限。原告对补偿方案的真实性无异议，对合法性不予认可。
原告对被告浐灞管委会提供的市政发（2011）49号意见的真实性不予认可，关联性不予认可，且超过举证期限。
被告灞桥区政府对原告提供的证据真实性无异议，证明目的有异议，对证据的合法性和关联性有异议。
被告浐灞管委会对原告提供的证据真实性无异议，证明目的有异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原、被告双方提供的证据真实有效，可以作为认定案件事实的依据予以确认。
经审理查明，原告贾雪贤系西安市灞桥区长乐坡村的村民。西安市灞桥区十里铺街道办事处长乐坡村于2011年7月4日取得西安市城中村改造办公室市城改发（2011）164号《关于做好浐灞生态区长乐坡村城中村改造前期准备工作的通知》，进行城中村改造前期准备工作。根据《西安市城中村改造管理办法》，结合长乐坡村实际情况，十里铺街道长乐坡村党支部委员会与长乐坡村民委员会制定了《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》，该方案经长乐坡村党支部、村委会、村监委会全体成员、各村民小组组长、全体村民代表讨论并表决通过。三委会成员及小组长于2013年6月30日在方案上签字确认，村民代表于2013年7月4日在方案上签字确认。长乐坡村向十里铺街道办事处提出申请批准。十里铺街道办事处于2013年7月5日通过十办政函（2013）42号《关于长乐坡村城中村改造项目搬迁安置实施方案报审工作的函》，将审核的《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》上报西安市灞桥生态区城中村改造办公室。2013年7月9日西安浐灞生态区城中村改造办公室作出市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》，要求十里铺街道办事处按照“政府主导、市场化运作”的原则，指导长乐坡村城中村改造主体，做好该村城中村改造拆迁安置补偿工作。2013年7月10日《西安日报》第四版刊登了西浐灞告字（2013）2号《通告》及市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》。原告贾雪贤请求撤销西安浐灞生态区城中村改造办公室市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》一案，经西安市灞桥区人民法院审理于2015年6月8日作出（2015）灞行初字第00019号行政裁定书，裁定：驳回起诉。原告不服上述行政裁定书，向本院提起上诉，本院经过审理于2015年7月13日作出（2015）西中行终字第00220号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
以上事实，有原告贾雪贤在庭审中提供的证据，被告灞桥区政府、被告浐灞管委会在庭审中提供的证据，及庭审笔录，在卷佐证。
本院认为，本案争议的焦点是西浐灞告字（2013）2号《通告》的合法性问题。对于城中村改造，国家尚无具体的规定，主要依据当地人民政府制定的相关规范性文件执行。十里铺街道办事处长乐坡村经批准，于2011年7月4日取得西安市城中村改造办公室市城改发（2011）164号《关于做好浐灞生态区长乐坡村城中村改造前期准备工作的通知》，进行城中村改造前期准备工作。《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》经长乐坡村党支部、村委会、村监委会全体成员、各村民小组组长、全体村民代表讨论并表决通过，由十里铺街道办事处审核后上报西安市灞桥生态区城中村改造办公室。西安浐灞生态区城中村改造办公室作出批复，要求十里铺街道办事处按照“政府主导、市场化运作”的原则，指导长乐坡村城中村改造主体，做好该村城中村改造拆迁安置补偿工作。灞桥区政府、浐灞管委会按照工作流程，为确保长乐坡村城中村综合改造项目顺利实施，就拆迁范围、注意事项、防范措施及规范行为等提出了要求和安排，并以通告的方式公布于众，其行为符合正当程序原则和《西安市城中村改造管理办法》的要求，并无违法之处。《通告》在城中村改造中具有承上启下、广而告之的作用。从《通告》内容上看，主要涉及长乐坡村城中村改造项目的拆迁工作，明确了拆迁范围、组织实施主体、对拆迁工作人员及被拆迁人的要求、对各有关政府部门拆迁安置工作要求及扰乱拆迁安置工作的法律后果等有关事项，并未超出批复范围。从后果上看，《通告》也不具有强制执行力，仅要求“相关部门要停止拆迁范围内宅基地手续审批工作，不再新划宅基地。在拆迁范围内严禁突击建房，不得新建、改建、扩建房屋”，阻止被拆迁人在《通告》发布后××目建设，对拆迁范围内原有的房屋不具有强制执行力。《通告》的效力依赖于市城改发（2011）164号通知、市浐灞城改发（2013）10号批复，关于《通告》是否在村内张贴，对于本案争议的焦点问题已无实际意义，且2013年7月10日《西安日报》第四版刊登了《通告》内容。故原告贾雪贤诉讼请求撤销被告西安市灞桥区人民政府、被告西安市浐灞生态区管理委员会作出的西浐灞告字（2013）2号《通告》，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告贾雪贤要求撤销被告西安市灞桥区人民政府、被告西安市浐灞生态区管理委员会于2013年7月5日作出的西浐灞告字（2013）2号《关于长乐坡村地区城中村综合改造项目拆迁工作的通告》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告贾雪贤承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
人民陪审员 李培龙
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 师 丹