广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终893号
上诉人（原审原告）：李华浩，男，汉族，住广东省梅州市梅县区。
委托代理人：黄赞荣，广东经纶律师事务所律师。
委托代理人：谭勇兴，广东经纶律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。住所地：广东省梅州市梅县区新县城行政区。
法定代表人：钟光灵，区长。
委托代理人：张萍，广东客中梅律师事务所律师。
委托代理人：邓广，广东客中梅律师事务所律师。
原审第三人：梅州市梅县区白渡镇人民政府。住所地：广东省梅州市梅县区白渡镇圩镇内。
法定代表人：陈浩，镇长。
上诉人李华浩因诉梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）及原审第三人梅州市梅县区白渡镇人民政府（以下简称白渡镇政府）土地征收及行政赔偿纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的（2016）粤14行初158号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年11月21日，梅县区政府发布梅县区府公[2013]12号《梅州市梅县区人民政府征收土地预公告》。2013年11月21日，梅县区政府印发（梅县区府[2013]24号）《白渡镇（工业经济发展区）建设项目征收土地和房屋拆迁安置补偿办法的通知》。李华浩经营的梅县白渡镇福华矿产品加工厂位于梅州市梅县区白渡镇xx。原审第三人白渡镇政府在征得用地单位中海油筹备基地同意后，与李华浩协商征用梅县白渡镇福华矿产品加工厂的相关事宜。2014年8月25日，李华浩在户主为“福华选矿场”的《梅县白渡镇（工业经济发展区）沙坪村征用土地及杂物补偿款签领表》中签名确认补偿项目及补偿金额。2014年11月28日，李华浩签名确认《梅县区白渡镇（工业经济发展区）建设项目征用土地和地面附着物补偿结算清单》，土地及附着物补偿总金额为2000318.53元。《梅县区白渡镇（工业经济发展区）建设项目征用土地和地面附着物补偿结算清单》的领导审批、复核人、经办人均为白渡镇政府的工作人员。2014年12月1日，白渡镇政府将上述款项以转账方式向李华浩发放，李华浩领取了该款项。李华浩的委托代理人在一审庭审中自认，征用李华浩涉案加工厂时均是白渡镇政府工作人员与李华浩进行协商。之后，李华浩认为，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，结合其为建厂所做的实际投入，梅县区政府（实为白渡镇政府）作出的征地补偿款额远远不能够补偿其损失，而且，梅县区政府为了本案征收行为，仅仅发布了预公告，而没有按照法律规定进行正式公告，也没有按照法定程序向广东省人民政府报批，其实施的征地行为违法，遂于2016年11月7日以梅县区政府为被告向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判决被告补偿原告因违法征收位于梅县区白渡镇xx的梅县白渡镇福华矿产品加工厂产生的各项费用（含平整土地的土石方费用、水土保持费用、临时安置费、可得利益损失等）共1500000元。2.判决被告承担本案诉讼费用。一审庭审前，李华浩增加一项诉讼请求：判决确认被告征收位于梅县区白渡镇xx的梅县白渡镇福华矿产品加工厂的行政行为违法。在一审庭审中，李华浩变更起诉时的第一项诉讼请求“判决被告补偿原告”为“判决被告赔偿原告”。
原审法院认为，本案争议焦点是李华浩起诉梅县区政府征收其涉案加工厂是否有事实依据。梅县区政府虽然发布了梅县区府公[2013]12号《梅州市梅县区人民政府征收土地预公告》，但并未实施具体的征收土地行为。李华浩于2014年8月、11月与白渡镇政府签订的一系列《梅县白渡镇（工业经济发展区）沙坪村征用土地及杂物补偿款签领表》、《梅县区白渡镇（工业经济发展区）建设项目征用土地和地面附着物补偿结算清单》，均是白渡镇政府向李华浩发放的款项，且征用李华浩涉案加工厂均是白渡镇政府与李华浩进行协商，梅县区政府未与李华浩进行征收土地的协商行为，未与李华浩签订征收补偿协议，未向李华浩进行征收补偿，并未对李华浩涉案加工厂实施征收。李华浩认为本案涉案加工厂由梅县区政府实施征收无事实依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回李华浩的起诉。
李华浩不服一审裁定，向本院提起上诉称：上诉人在一审过程中提交的证据《征地预公告》显示，被上诉人拟征收的土地位于梅县区xx，拟征地总面积为832亩。实际上，最终被征收拆迁的企业、个人达几十户，相关地域几百亩土地已被夷为平地，对被征收企业及个人的补偿款达1亿多元。在我国现行的行政管理体制下，一个镇级政府，根本不可能实施如此规模的征收及补偿行为。实际上，白渡镇被拆迁区域的土地，计划是作为梅县区引进的中国海洋石油天然气集团有限公司（即“中海油”）LNG项目的用地，为此，中海油已向梅县区政府支付征地款1.5亿元。被上诉人不仅为此发布了《征地预公告》，而且还以政府文件的方式发布了相关的补偿标准（梅县区府【2013】24号《白渡镇（工业经济发展区）建设项目征收土地和房屋拆迁安置补偿办法的通知》），委托白渡镇政府向包括上诉人企业发出了停工及搬迁指令，并给予了部分征收补偿。被上诉人已实实在在实施了征收行为。根据《土地管理法》第四十六条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，白渡镇政府作为镇一级管理机构，不具有土地、房产的征收职权，相关的职权只能由作为县级行政管理部门的被上诉人行使。本案中，白渡镇政府是被上诉人委托的土地和房屋征收实施单位，其行为后果应当由被上诉人承担。被上诉人的征收行为，对土地及地上建筑物的权利人产生了必然的和确定的法律效果，其已经直接对被征收土地及其他财产的利害关系人产生利害关系，被上诉人应对此承担责任。综上，一审法院有关被上诉人未对上诉人实施征地行为的认定，不论从事实方面还是从法律方面，都是不成立的。请求二审法院依法撤销一审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。
被上诉人梅县区政府二审答辩称：上诉人主张答辩人征收了其涉案加工厂没有事实依据。首先上诉人并未提交证据证实是由答辩人对涉案加工厂进行征收，其应承担举证不能的法律责任；其次，根据白渡镇政府一审提交的书面答辩状和庭审中的陈述，涉案加工厂处于征地红线边缘，上诉人主动上门要求白渡镇政府将其涉案加工厂进行征收，后由白渡镇政府与上诉人协商征用涉案加工厂的相关事宜，上诉人2014年8月25日在白渡镇政府制作提供的户主为“福华选矿场”的《梅县白渡镇（工业经济发展区）沙坪村征用土地及杂物补偿款签领表》中签名确认补偿项目及补偿金额。2014年11月28日，上诉人在有白渡镇政府领导、复核人、经办人签名的《梅县区白渡镇（工业经济发展区）建设项目征用土地和地面附着物补偿结算清单》中签名确认补偿款总金额。2014年12月1日，白渡镇政府将上述款项以转账方式发放给上诉人李华浩。可见涉案加工厂的征用从协商到款项的发放，均发生在白渡镇政府和上诉人之间。答辩人并未与上诉人进行征地协商，未与上诉人签订征收补偿协议，未向上诉人发放过补偿款，未对上诉人的涉案加工厂实施征收行为，白渡镇政府在一审庭审中亦认可答辩人并无委托其向上诉人进行征收。因此，答辩人并不是上诉人主张的行政征收合同的行政主体，上诉人起诉答辩人无事实根据和法律依据。综上所述，一审裁定在查明事实的基础上，依法驳回上诉人的起诉，事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人的上诉无理无据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
经查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，证明被诉行政行为存在以及该行为由行政机关所为的基本事实。本案中，梅县区政府虽然发布了梅县区府公[2013]12号《梅州市梅县区人民政府征收土地预公告》，但并未实施具体的征收土地的行为。李华浩于2014年8月、11月与白渡镇政府所签订的《梅县白渡镇（工业经济发展区）沙坪村征用土地及杂物补偿款签领表》、《梅县区白渡镇（工业经济发展区）建设项目征用土地和地面附着物补偿结算清单》，是白渡镇政府向李华浩发放的款项，而且，征用李华浩涉案加工厂也是白渡镇政府与李华浩进行协商。梅县区政府从未与李华浩进行过征收土地的协商行为，未与李华浩签订征收补偿协议，未对李华浩给予征收补偿，未对李华浩涉案加工厂实施征收。白渡镇政府在一审庭审中亦认可梅县区政府并无委托其向李华浩的涉案加工厂进行征收。因此，一审裁定驳回李华浩的起诉，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院依法予以支持。李华浩上诉主张本案涉案加工厂是由梅县区政府实施征收，但未提供有效证据证明，本院对此依法不予采信。
综上，李华浩的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年八月二十四日
书记员 王秋喆