辽宁省盘锦市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）盘中行终字第00009号
上诉人（原审被告）盘山县人民政府，单位所在地盘山县。
法定代表人孙雨，该县县长。
委托代理人侯微，辽宁双兴律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）盘山天利化工有限公司，所在地盘山县。
法定代表人洪述杰，该公司经理。
委托代理人孙密文，辽宁光华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）盘山辽河郁和国化工厂，所在地盘山县。
法定代表人赵和国，该厂厂长。
委托代理人侯德生，辽宁泰来律师事务所律师。
上诉人盘山县人民政府、盘山天利化工有限公司因与盘山辽河郁和国化工厂土地行政管理一�，不服盘山县人民法院（2014）盘县行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人盘山县人民政府的委托代理人侯微，上诉人盘山天利化工有限公司的委托代理人孙密文，被上诉人盘山辽河郁和国化工厂的法定代表人赵和国及其委托代理人侯德生到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，1996年1月5日，胡家粮库职工孙郁与胡家农场签订合同，胡家农场将所属炼油厂厂地、厂房及全套设备出售给孙郁，厂区内土地孙郁有无期限使用权。在该厂地，孙郁与赵和国共同出资成立了郁和国化工厂，企业性质为集体所有制，法定代表人赵和国。2000年6月13日，被告为原告颁发了盘国用（92）字第007416号国有土地使用证。2004年1月18日，孙郁与陈宝利签订资产租赁合同，陈宝利租赁郁和国化工厂，期限5年。
2006年1月20日，陈宝利申请建设天利化工公司润滑油基础油项目，得到城市规划行政主管部门的批准（2006字第1833号建设项目选址意见书），2006年1月24日，盘山县发展和改革局作出盘发改字（2006）4号批复，同意建设天利化工公司。2006年3月8日，天利化工公司润滑油基础油项目取得建设用地规划许可证。2006年12月3日，天利化工公司缴纳了国有土地使用权收益金359，450.00元。2007年12月3日，天利化工公司向盘山县国土资源局递交使用国有土地呈报表，该表格中原土地使用权单位意见处空白。2007年12月5日，被告盘山县政府作出盘县政土利字（2007）15号建设用地批准书，收回盘山县胡家镇西胡村国有独立工矿14797.26平方米国有土地使用权，将该地出让给天利化工公司。2007年12月7日，盘山县国土资源局与天利化工公司签订国有土地使用权出让合同，天利化工公司取得了盘山县胡家镇西胡村国有独立工矿14797.26平方米国有土地使用权。
此案在审理过程中，经第三人申请，本院委托辽宁大学司法鉴定中心对第三人提供的转让协议书中甲方“孙郁”的签名进行文字鉴定，经鉴定，甲方签字处“孙郁”签名笔迹不是孙郁所写。
原审认为，被告盘山县政府做为国有土地行政管理部门，在作出国有土地收回、出让及变更登记等事宜时应当按照法律规定执行。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有以下情形之一的，由有关人民政府土地行政管理部门报经原批准用地的人民政府或者有权批准的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约�的使用期限届满，土地使用者未申报续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经批准报废的。同时对收回国有土地使用权也设定了程序：拟定收回方案、听证、报批、下达收回通知书、注销登记。从被告提供的证据看，被告收回原告国有土地使用权不符合法律规定，在不符合收回条件的情况下，未经法定程序即收回原告业经合法取得的国有土地使用权，并将该土地出让给第三人，其行为违反法律规定、程序违法，其作出的建设用地批准书和变更登记为第三人颁发的《国有土地使用证》无效。原告的诉讼请求，有法律和事实依据，予以支持。被告的抗辩，没有法律和事实依据，不能成立，不予采纳。第三人提出的原告第一项诉讼请求不是具体行政行为的抗辩，因颁发建设用地批准书是人民政府的一项法定职权，该行为是一种许可具体行政行为；第三人提出的原告已将工厂转让给第三人、被告的登记行为与原告无关、原告没有诉权的抗辩，经司法鉴定已经鉴定协议书上“孙郁”二字不是其本人书写，孙郁也不是企业法定代表人，协议书上也没有加盖公章，该协议书是无效的。被告的登记行为与原告有直接利害关系，违法收回原告国有土地使用权出让给第三人直接侵害原告的合法权益，原告有诉权，故第三人的抗辩不成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，判决撤销被告盘山县人民政府作出的盘县政土利字（2007）15号建设用地批准书和盘山国用（2007）第000588号《国有土地使用证》。
上诉人盘山县人民政府上诉称：1、原判认定事实错误。盘山县人民政府为盘山辽河郁和国�工厂和盘山天利化工有限公司办理的是土地变更登记，而没有实施过收回土地使用权的行政行为。土地变更登记文件中描述的“收回国有独立工矿”是办理变更登记使用的词句，词义并不是收回化工厂的国有土地使用权。2、盘山县人民政府将国有土地使用权出让和变更登记到盘山天利化工有限公司名下，有事实和法律依据。盘山天利化工有限公司在向政府申办土地变更登记的过程中，提交了盘山辽河郁和国化工厂的投资人孙郁签署的土地转让协议书，提交了该厂的国有土地使用权证书。由于该厂使用土地的方式为划拨，变更时依法、依规需要报政府先行将土地批准为出让状态。卷宗存载的建设用地批准书和国有土地出让合同均能证明涉案的土地在变更登记前使用的方式为出让。可见，上诉人作出的行政行为是有事实和法律依据的。需要说�的是，上诉人对土地变更申请人提交的文件只进行形式审查，故伪造土地转让协议签字行为的法律责任应由行为人承担。综上，请求二审法院撤销原判，驳回盘山辽河郁和国化工厂的诉讼请求。
上诉人盘山天利化工有限公司上诉称：1、原审认定事实不清。（1）、1996年孙郁与胡家农场签订了无期限使用权的出售合同，之后孙郁与赵和国出资成立“郁和国化工厂”。该企业工商注册的是集体所有制，土地性质为国有。故最终受益的理应是集体而不是个人。（2）、上诉人办理的是出让性质的土地证，依法缴纳了土地出让金，该出让金之中是包含补偿款项的，而应当得到补偿的应当是集体所有制下的集体。（3）、村镇选址意见书、发改局批复等证据证明，该企业的“集体”是同意并支持的。因此，上诉人认为原审原告的主体不适格。2、关于土地使用证的面积问题。原审原告名下的土地证面积小于上诉人出让性质的土地证上的使用面积。在面积不一致的情况下，对于上诉人取得出让性质的土地证予以撤销，是一种侵权行为。上诉人关于该化工厂地上补偿款，已经向孙郁进行了给付，有收条为证。同时，原审原告的土地证是划拨性质的，上诉人的是出让性质，二者之间不可能存在“变更”问题。最后，关于法律适用问题。原审被告关于土地的收回批复，是土地权属的重新确认问题，应当属于复议前置的争议，法院无权直接审理。假设法院有权审理，但由于原审原告所主张的两个诉客观上没有法律上的因果关系，所以不能一并处理。综上，请求二审法院依法撤销原判。
被上诉人盘山辽河郁和国化工厂答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，二上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据，根本不能成立。首先，关于上诉人盘山县人民政府主张其所实施的是土地使用权变更登记行为与之前的答辩是相互矛盾的。其为盘山天利化工有限公司颁发建设用地批准书的行为完全属于具体行政行为。上诉人盘山天利化工有限公司在本次诉讼中再一次提及并认为这一行为属于“复议前置”案件，法院不能直接判决撤销，原审判决适用法律方面存在问题的观点也是根本不正确的。最高人民法院法释（2003）5号《关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》对此已予释明，行政机关颁发土地等自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。根据本案的证据及庭审情况可知，上诉人盘山县人民政府没有就其为盘山天利化工有限公司办理建设用地批准书、土地变�登记这两个所作出的具体行政行为的事实根据、法律依据、程序的合法性提供相应证据加以证明的情形下，其上诉理由是不能成立的；其次，关于上诉人盘山天利化工有限公司在上诉中提出的在事实方面存在原审原告主体不适格和土地使用证面积不一致及原审原告所主张的两个诉客观上没有法律上的因果关系，不应一并处理等观点，因没有事实根据和法律依据，且明显脱离并违背案件事实，均不能成立。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的为共同诉讼。”的规定，诉的合并应为同一具体行�行为或同样的具体行政行为而引发的行政案件。本案中，盘山辽河郁和国化工厂的诉讼请求实际有三项，即撤销盘县政土利字（2007）15号《建设用地批准》；撤销盘山县人民政府为盘山天利化工有限公司作出的土地登记（为其颁发的盘山国用（2007）第000588号《国有土地使用证》）及恢复盘国用（92）字第007416号《国有土地使用证》。此三项诉讼请求就其内容和性质而言，既非属同一又非属同样，故无法合并审理。同时，原判又遗漏对盘山辽河郁和国化工厂的恢复盘国用（92）字第007416号《国有土地使用权证》之诉的审查。鉴于此，原审程序不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销盘山县人民法院（2004）盘县行初字第00001号行政判决；
二、发回盘山县人民法院重审。
上诉人盘�县人民政府、上诉人盘山天利化工有限公司预交的案件受理费计100.00元，予以退还。
审 判 长 王玉荣
审 判 员 张凤平
代理审判员 乔 雪
二〇一五年四月九日
书 记 员 杨皓博