焦作市解放区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）解行初字第17号
原告河南星华时代文化传播有限公司，住所地：焦作市塔南路。
法定代表人程尚国，该公司董事长。
委托代理人宁光让，河南尚领律师事务所律师。
委托代理人彭飞，河南尚领律师事务所实习律师。
被告焦作市城市管理局，住所地：焦作市解放区。
法定代表人杨廷中，该局局长。
委托代理人李东兴，该局副局长。
委托代理人耿海中，河南华凌律师事务所律师。
原告河南星华时代文化传播有限公司（以下简称“星华公司”）诉被告焦作市城市管理局（以下简称“城管局”）确认行政行为违法一案，原告星华公司向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理，原告星华公司的法定代表人程尚国及其委托代理人宁光让、彭飞，被告城管局的委托代理人李东兴、耿海中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告星华公司诉称，2005年，原、被告双方根据相关规定，签订焦作市户外广告经营权出让协议一份，协议约定：被告许可原告在焦作市塔南路铁路立交桥向南至大花坛，设置32块三面翻广告牌（原为V-1型广告牌，改造成三面翻广告牌），并将上述广告牌出让给原告；出让年限为12年，即：2006年1月1日起至2017年12月31日止。2013年10月27日被告组织人员将原告的广告牌全部拆除。原告认为，被告滥用职权强行拆除原告合法设置的广告媒体，直接侵害了原告的合法权益。故请求依法判令：1、确认被告拆除原告V型三面翻广告牌的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。
被告焦作市城市管理局辩称，星华公司的诉请没有事实和法律依据，依法予以驳回。理由如下：一、从星华公司诉状所述的事实和理由来看，本案无疑属于民事合同纠纷，应当通过民事诉讼来解决，不应通过行政诉讼解决。本案实质上是星华公司和城管局在履行户外广告经营权出让协议过程中所产生的合同纠纷，这与行政行为有着本质区别。1、星华公司与城管局是在平等地位的基础上通过自愿协商签订了户外广告经营权出让协议，这是本案纠纷产生的基础和根源，与行政行为毫无关系。2、协议中约定的32块广告牌中的6块是因为影响到南水北调工程施工而由星华公司自行拆除的，后星华公司也多次表达要求继续履行协议，这也属于合同纠纷。3、剩余26块广告牌并非城管局所拆除。退一步讲，假设说是城管局拆除的，城管局也是基于星华公司严重违反协议约定而依法享有的提前终止合同、取消广告位经营权的合同权利，与行政行为毫无任何关系。法律没有强制性规定城管局在与对方存在合同纠纷的情况下也必须按照行政执法程序处理，因为这毕竟是合同履行过程中所产生的纠纷。二、星华公司告错了对象。如前所述，其中有6块是因为南水北调工程施工星华公司自行拆除的，剩余26块广告牌也并非城管局所拆除。因此，星华公司起诉城管局是没有道理的。应当依法予以驳回。三、星华公司的诉讼请求不具体不明确，与事实严重不符。1、有6块是因为南水北调工程施工星华公司自行拆除的，星华公司自行拆除的行为如何要求确认城管局行为违法？2、剩余26块广告牌也并非城管局所拆除。3、星华公司诉请确认拆除广告牌的数量不具体明确，应当依法予以驳回。四、退一步讲，假设城管局不按照合同权利走而按照行政执法程序走，星华公司的起诉也超过了诉讼时效。按照旧行政诉讼法第三十九条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。星华公司在2013年10月27日就得知广告牌被拆除，早已过了三个月的诉讼时效，应当依法予以驳回。五、城管局并未组织人员拆除星华公司的广告牌。星华公司诉称的所谓32块三面翻广告牌，其中的6块是星华公司自行拆除的，系因国字号南水北调工程城区段施工这一不可抗力、公共利益的需要所造成。其余26块并非城管局所拆除，城管局曾在广告牌被拆除前多次通知星华公司因塔南路大修工程需要拆除广告牌。2013年8月29日，市城建项目公司召开塔南路大修工程建设协调会，对塔南路（站前路到站南路、站南路到人民路）实施大修工程，市城建项目公司多次要求城管局将工程范围内的广告设施清理完毕，以确保工程顺利施工，城管局立即通知了影响施工的多家广告公司，这些广告公司均予以配合。2013年10月8日，市城建项目公司要求清理完毕塔南路（站南路-
人民路）绿化带内广告牌，星华公司的26块广告牌在此施工范围之内。城管局接到市城建项目公司通知后，多次通知星华公司要求其将塔南路绿化带内影响施工的V字型三面翻广告牌全部拆除，星华公司是否自行拆除城管局不得而知。星华公司称城管局组织人员将星华公司的广告牌全部拆除是没有事实依据的。六、星华公司诉请的所谓32块三面翻广告牌，皆是因国家南水北调工程及塔南路段工程改造等不可抗力的客观情况所造成，致使协议在履行过程中由于不可归责于城管局的事由而使协议部分无法履行。七、星华公司诉请的广告牌均是违法的、依法应当予以拆除的违法设施。1、不论广告牌是施工过程中的哪个关系方拆除的，均是基于公共利益的需要而拆除，星华公司理应自行拆除，否则将给社会公共利益造成巨大损害。2、星华公司在协议履行过程中因未约定交纳出让费用、也未按规定办理审批、登记手续，属于严重违约，城管局有权按照协议约定取消广告位使用权并终止合同。3、星华公司办理的《户外广告设置许可证》到期后并未续期，属于违法设置的户外广告设施，依法应当予以拆除。八、因为当时塔南路大修工程时间紧、任务重等客观原因，城管局在协议履行上、程序上难免仓促、有些瑕疵，但城管局均是为了公共利益的需要、为了社会公共秩序的稳定、均是基于合同权利而产生，程序上的瑕疵并不代表行为违法，更何况城管局并未实施星华公司所称的违法行为。综上所述，星华公司的诉请没有事实和法律依据，请依法驳回星华公司的诉讼请求。
被告焦作市城市管理局提交如下证据：1、2013年8月29日塔南路大修工程建设协调会会议纪要1份两页，证明2013年8月29日，焦作市城市建设项目管理有限公司在市住建局召开塔南路（站前路-
站南路）大修工程建设协调会，对各单位需要配合和解决的问题提出了明确要求。要求城管部门务必于9月6日前将工程范围内影响施工的广告设施清理完毕。这属于社会公共利益的需要、属于不可抗力的客观情况，星华公司应当拆除广告牌，以保证工程施工。2、关于尽快迁移塔南路大修、站前路跨群英河桥梁加宽工程范围内影响施工的广告设施的请示1份两页，证明2013年8月30日焦作市城市建设项目管理有限公司因塔南路大修工程工期紧、任务重，要求城管局将工程范围内影响施工的广告设施清理完毕。这属于社会公共利益的需要、属于不可抗力的客观情况，星华公司应当拆除广告牌，以保证工程施工。3、关于尽快迁移塔南路大修工程范围内影响施工的广告设施的请示1份10页，证明2013年10月8日焦作市城市建设项目管理有限公司因塔南路大修工程要求城管局在10月11日前将工程范围内影响施工的广告设施清理完毕。这属于社会公共利益的需要、属于不可抗力的客观情况，星华公司应当拆除广告牌，以保证工程施工。4、2013年9月2日焦作市城市管理局紧急通知1份2页，证明因塔南路大修工程，城管局根据市政府工作安排通知多家设置户外广告的部门、单位、广告公司（包括星华公司）务必在9月6日前将影响工程施工的广告设施清理完毕。5、2013年10月22日焦作市城市管理局紧急通知1份1页，证明因塔南路段工程改造，城管局通知星华公司在2日内（10月24日零时前）将塔南路绿化带内影响施工的V字型三面翻广告牌拆除完毕，以确保工程顺利施工。这属于社会公共利益的需要、属于不可抗力的客观情况，星华公司应当拆除广告牌，以保证工程施工。6、星华公司32块广告牌《焦作市户外广告设置许可证》1份2页，证明星华公司办理的涉及32块广告牌的焦作市户外广告设置许可证早已过期，该32块广告牌属于违法广告设施，依法应当予以拆除。
原告星华公司对被告焦作市城市管理局提交的证据，质证意见如下：对证据1、2、3，这三份证据原告在庭前从未接触到相关的内容和信息，被告拆除广告牌未向我们出示相关材料和告知相关内容，这三份证据与被告的违法拆除行为没有关系；第4份证据和本案没有关联，该通知上没有涉及到本案原告的26块广告牌，而且该通知原告未收到；对第5份证据，原告未接到该通知，该通知上明确界定的是塔南路（人民路至站前路段间）的工程改造，而原告的26块广告牌是从丰收路到站前路；第6份证据，该许可没有法律依据，违背了行政许可法的相关规定，我国行政许可法规定只可以根据法律法规来设置行政许可，但被告提供的行政许可是根据焦作市政府第12号令设立的，没有法律效力，不能支持被告证明指向。
原告星华公司提交如下证据：第一组证据，1、光盘一盘，塔南路沿街监控视频，证明被告违法拆除原告广告牌的事实。2、焦作市城管局行政约谈记录，证明被告承认对原告所有的26块广告牌拆除情况。共同证明被告存在违法行为。第二组证据：1、广告经营权出让协议，证明原告拥有26块广告牌的合法经营权；2、被告内部刊物《城建监察》第28期2013年28日，题目是《雷厉风行，攻坚克难，拆除塔南路户外广告小计》，证明被告对原告合法经营的广告牌违法拆除。第三组证据：1、城管局公益广告及其他业务往来明细表，出具单位为被告城管局，证明被告取得出让费是非法的。2、谈话录音资料，内容是原告法人代表程尚国与被告副局长李东兴的谈话录音，证明广告牌是被告拆除的，被告方曾经和原告协商赔偿的问题，是基于其拆除的行为。
被告焦作市城市管理局对原告星华公司提交的证据，质证意见如下：对视频资料的真实性、合法性以及证明指向均有异议：1、该视频资料是翻拍的，属于传来证据；2、该视频资料未提供原始载体，也未注明制作方法、时间、制作人等信息；3、该视频资料是完全可以通过剪接手段伪造变换的，因此该视频资料不符合行诉法证据规则的要求；4、退一步来讲，即便该视频资料是真实的，也不能证明是被告拆除了原告的26块广告牌，视频资料上看不到被告的人员，更看不到被告在组织人员；5、该视频资料在时间地点上无法确定。对约谈记录真实性无异议，对证明指向有异议，不能证明原告诉请的广告牌是被告拆除的；该约谈明确表明不作为证据使用，当事人在调解协商解决纠纷的过程中所作出的妥协让步是不能作为认定案件事实的证据的。对第二组证据的证据2真实性、证明指向均有异议，不予认可。即使所述内容是真实的，也印证了10月26日晚上11时30分由焦作市城建监察支队施工作业，与被告无关，不能证明是被告拆除原告的广告牌。关于证据1，充分反应了本案属于民事纠纷，系双方在履行协议过程中产生的合同纠纷，应当通过民事程序而非行政程序；根据该协议第2条、第3条第3款、第6款的约定，原告因未按约定交纳出让费，未按规定办理审批登记手续，系严重违约，所以被告有权终止合同，取消广告位经营权，不管原告诉请的广告牌是被谁拆除的，被告至少根据合同约定享有终止合同、取消广告位经营权的合同权利，假设26块广告牌是被告拆除的，也是根据合同，不涉及行政行为。对第三组证据中明细表的真实性、证明指向有异议，与出让协议之间没有必然联系，这份材料里的内容有的与协议有关，有的无关，不能证明原告已经缴纳了出让费用，明细表系广告标牌管理科一个不具有对外主体资格的内部科室作出的，被告不予认可，但充分反应了原、被告之间系民事纠纷。对录音资料的真实性、合法性、关联性均有异议。1、对谈话录音内容听不清楚，其真实性无法辨别。2、对谈话录音书面材料不能反映录音真实客观内容。该书面材料对星华公司有利的一面有所反映，但对星华公司不利的内容并未反映，对城管局有利的内容也并未反映。李东兴副局长所说的话只是部分反映，该书面材料包括录音本身经过剪辑，缺乏真实性、合法性，只是星华公司单方制作的。3、该谈话录音书面材料并未反映城管局“拆除”了原告所称的26块广告牌。4、该录音书面材料只反映了行政复议问题，与本诉讼无关联。
经审查，关于被告提交的6份证据，原告对证据的真实性未提出实质性异议，本院对证据的真实性予以认定。关于原告提交的证据，被告对第一组证据中的证据2、第二组证据中证据1的真实性不持异议，本院对其真实性予以认定；对原告第一组证据中的证据1视频资料、被告对其真实性提出异议，因视频系翻拍，图像模糊不清，故本院不予认定。对第二组证据中的证据2城建监察期刊，被告虽对其真实性提出异议，但未提供相反的证据予以反驳，该证据与行政约谈记录相互印证，可以证明被告组织有关人员将被告的26块广告牌拆除的事实，故本院予以认定。关于原告第三组证据，明细表被告未提出实质性异议，本院对其真实性予以认定，对录音资料，被告有异议，因内容听不清楚，本院不予认定。
本院经审理查明，2005年5月18日，原、被告双方根据相关规定，签订焦作市户外广告经营权出让协议一份，协议约定：被告许可原告在焦作市塔南路铁路立交桥向南至大花坛，设置32块三面翻广告牌（原为V-1型广告牌，改造成三面翻广告牌），并将上述广告牌出让给原告；出让年限为12年，即：2006年1月1日起至2017年12月31日止。原告应按规定到城管、工商等部门办理审批、登记手续，经批准后合法设置发布户外广告。协议还约定：被告如不履行合同规定的事项，原告有权申诉，原告如不履行合同规定的事项，合同终止，取消广告位经营权。合同履行期间，被告于2010年6月30日为原告颁发了设置地点位于本市塔南路两侧绿化带内32块立地广告牌的《焦作市户外广告设置许可证》，设置期限为2010年6月25日至2011年6月25日。设置期满后原告未再办理相关设置许可手续。后原告在南水北调工程城区段施工期间自行拆除了6块广告牌。2013年9月，因焦作市塔南路大修、站前路跨群英河桥梁加宽工程开工，负责施工的焦作市城市建设项目管理有限公司多次请示被告城管局，因工期紧、任务重，恳请城管局尽快将工程范围内影响施工的广告设施拆除清理完毕，确保工程顺利施工。被告曾于2013年10月22日向原告发出紧急通知，请原告公司在2日内将塔南路绿化带内影响施工的V字型三面翻广告牌全部拆除，确保工程顺利施工。后因原告未及时自行拆除，被告于2013年10月27日组织有关人员将原告的26块V型三面翻广告牌予以拆除。
本院认为，?原告星华公司在焦作市塔南路铁路立交桥向南至大花坛设置的32块三面翻广告牌，所有权属于原告。原告提供的城管局行政约谈记录等证据能够证明被告组织有关人员拆除了26块广告牌。被告管理局作为焦作市市容环境卫生的行政主管部门，为保证塔南路大修工程顺利施工，虽为履行行政管理职责，但未依法定程序组织人员将原告的26块广告牌全部拆除，该事实行为应属于违法。原告星华公司要求确认被告拆除原告V型三面翻广告牌的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。被告关于本案属于原、被告双方因履行户外广告经营权出让协议所产生的民事合同纠纷、不应通过行政诉讼解决的辩解，不符合法律规定，理由不能成立，本院不予采信。被告关于原告在2013年10月27日就得知广告牌被拆除、早已过了三个月诉讼时效的辩解，由于被告的拆除行为不属于法律行为，行为无效，故原告起诉不存在超过起诉期限的情况，被告辩解理由不能成立，本院亦不予采信。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
被告焦作市城市管理局拆除原告河南星华时代文化传播有限公司26块V型三面翻广告牌的行为违法。
本案受理费50元，由被告焦作市城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 苗晓霞
审 判 员 韩 贵
人民陪审员 郑旭东
二〇一五年七月十三日
书 记 员 李振虎
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