海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终306号
上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府大院。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审原告）卢惠琼，女，1957年8月24日出生，香港特别行政区居民，现住香港九龙。
被上诉人（原审原告）卢美兰，女，1962年7月11日出生，汉族，现住文昌市。
被上诉人（原审原告）卢美玲，女，1964年5月7日出生，香港特别行政区居民，现住香港九龙黄大仙。
被上诉人（原审原告）卢美琴，女，1969年3月17日出生，香港特别行政区居民，现住香港。
被上诉人（原审原告）卢雄章，男，1976年11月12日出生，香港特别行政区居民，现住香港九龙龙荃湾，系上述四位被上诉人的胞弟及委托代理人。
以上五位被上诉人的共同委托代理人刘必智，海南昌博律师事务所律师。
原审第三人吴雪萍，女，1968年12月8日出生，香港特别行政区居民，现住香港九龙。
委托代理人吴多强，男，1970年6月10日出生，汉族，现住文昌市。
上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因与被上诉人卢惠琼、卢美兰、卢美玲、卢美琴、卢雄章（××）土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第176号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月14日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2004年7月26日，文昌市政府给吴雪萍颁发文国用（2004）第W2100290号《国有土地使用证》，确认位于文昌市锦山镇锦东区（地号为4-423）的132.2平方米的国有土地使用权归吴雪萍，用途为住宅用地。
原审查明，涉案土地坐落在文昌市锦山镇锦东区，面积为132.2平方米，为住宅用地。文昌市政府于1996年12月为卢慧琼姐弟五人的母亲陈秀英颁发了文国用（96）字第2100802号《国有土地使用证》，将涉案土地的使用权登记到陈秀英的名下。2000年6月，文昌市政府给陈秀英换发了新证即文国用（2000）第W2100290号《国有土地使用证》（登记内容与前证不变）。2004年6月15日，吴雪萍向文昌市政府申请将涉案土地的使用权变更登记到其名下。申请登记的依据是吴雪萍与陈秀英签订的《土地使用权转让合同书》以及《土地转让申请书》。经鉴定，《土地使用权转让合同书》下方的“甲方法定代表人签名盖章”后面签署的“陈秀英”签名笔迹、《土地转让申请书》下方“转让方（盖章）”后面签署的“陈秀英”签名笔迹均不是陈秀英本人所写，《土地使用权转让合同书》下方的陈秀英名下的指印不是陈秀英所留。2004年7月26日，文昌市政府给吴雪萍颁发了文国用（2004）第W2100290号《国有土地使用证》，涉案土地的使用权变更登记到了第三人名下。在庭审中，文昌市政府没有证据证实在办理涉案土地变更登记过程中，陈秀英与吴雪萍双方持证共同到土地管理部门申请土地权属变更登记的事实，也没有证据证实陈秀英委托他人代为办理变更登记。经第三人确认，陈秀英本人并未亲自到土地管理部门办理变更登记。
另查明，卢慧琼姐弟五人的母亲陈秀英已于2014年10月20日去世。涉案土地上建设有一栋两层楼房，现由吴雪萍的胞弟吴多强使用。该房屋没有进行房屋产权登记。
原审认为，变更登记前，涉案土地的使用权原属陈秀英所有，吴雪萍以《土地使用权转让合同》为依据向文昌市政府申请变更登记。原国家土地管理局颁布的《关于变更土地登记的若干规定》（1993年2月23日）在变更土地登记申请部分的第三条规定：“因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记”。但在庭审中，吴雪萍承认陈秀英没有与其共同到场办理土地变更登记，且司法鉴定意见也显示《土地使用权转让合同书》及《土地转让申请书》中陈秀英的签名笔迹均不是陈秀英本人所写，陈秀英名下的指印不是陈秀英所留。虽然相关的法律、法规没有要求行政机关对笔迹和指纹进行实质审查，但是在陈秀英本人未到场的情况下，文昌市政府不能提供陈秀英曾授权他人代为办理土地使用权变更登记的证据，不能证明对涉案土地使用权的变更登记尽到了合理审查义务，故文昌市政府的变更登记行为存在重大失误，且违反法定程序，导致被诉行政行为主要证据不足，认定事实不清，遂判决撤销文昌市人民政府于2004年7月26日给第三人吴雪萍颁发的文国用（2004）第W2100290号《国有土地使用证》。
文昌市政府上诉称，一、文昌市政府给吴雪萍颁发文国用（2004）第W2100290号《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。二、陈秀英与吴雪萍签订的《土地使用权转让合同书》具有法律效力，是该府颁证行为的合法根据。原审判决严重违法，依法应予撤销。三、原审违反了民行交叉案件中应当遵循的“基础法律关系先审”程序处理原则，其作出的一审判决不仅超出了行政诉讼案件的审判权限，更侵害了吴雪萍的合法权益。本案中陈秀英与吴雪萍之间的土地使用权转让民事关系是文昌市政府颁证行政法律关系的基础，卢慧琼姐弟五人提起本案诉讼的理由是陈秀英与吴雪萍之间根本不存在真实的土地使用权转让行为，但该纠纷不属于行政诉讼法调整范围。本案应当先解决民事纠纷，再解决行政纠纷。综上，请求撤销原判，驳回卢慧琼姐弟五人的诉讼请求。
被上诉人卢慧琼姐弟五人答辩称，一、吴雪萍提供虚假材料骗取土地变更登记。二、被诉的文昌市政府颁证行为属于行政诉讼法的调整范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人吴雪萍述称，被上诉人卢雄章欠吴多强人民币7.5万元，因到期不能还款，以其母亲陈秀英名下的宅基地及房产作价15.5万元卖给吴雪萍。吴多强在抵扣7.5万元后向陈秀英支付了8万元人民币。本案中吴雪萍与陈秀英之间已经达成了涉案土地及房屋的转让。遂请求撤销原审判决，驳回卢慧琼姐弟五人的诉讼请求。
2016年10月27日，本院向卢慧琼姐弟五人释明，要求其先行解决涉案房屋及土地转让民事纠纷，本院将根据民事纠纷处理结果再行审理本案。卢慧琼姐弟五人向本院明确回复不再就该民事纠纷进行诉讼，逾期未提交处理民事纠纷的相关证据。
二审中，各方均未提交新的证据。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被诉的是文昌市政府于2004年7月26日将涉案土地使用权从陈秀英名下转移登记至吴雪萍名下的行政行为。原国家土地管理局颁布的《关于变更土地登记的若干规定》（1993年2月23日）变更土地登记申请部分第三条规定：“因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记”。本案中，涉案土地变更登记依法应由陈秀英本人办理或委托他人办理。根据西政司法鉴定中心（2013）司鉴字第3137号《司法鉴定意见书》的鉴定意见，《土地转让申请书》上落款部位“陈秀英”署名字迹的真实性无法确定，“陈秀英”署名处的指印不是陈秀英的指纹捺印形成。吴雪萍主张，“陈秀英”的署名系由陈秀英的女婿吴坤宏代签。根据本案查明事实，办理土地使用权转移登记时，由吴多强将陈秀英的土地使用权证原件交回土地主管部门；土地使用权转移登记后，陈秀英于同年（2004年7月）迁出涉案房屋，吴多强于同年11月迁入涉案房屋居住至今，期间陈秀英及家人均未提出过任何异议。根据以上事实，无法否定办理涉案土地使用权转移登记就是陈秀英本人的意思表示，或得到了陈秀英本人的授权委托。文昌市政府在办理转移登记中，未尽到审慎审查义务，颁证行为程序违法。
本案被诉颁证行为的事实根据系陈秀英与吴雪萍之间的《土地使用权转让合同》，该《土地使用权转让合同》是否合法有效是本案被诉行政行为实体合法的基础。依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”的规定，本院向卢慧琼姐弟五人释明，要求其先行解决涉案房屋及土地转让民事纠纷，本院将根据民事纠纷处理结果再行审理本案。卢慧琼姐弟五人向本院明确回复不再就该民事纠纷进行诉讼，逾期未提交处理民事纠纷的相关证据。在《土地使用权转让合同》未被依法确认无效或撤销的情况下，结合吴多强持有涉案土地使用证原件办理变更登记，及实际居住、使用涉案房屋长达十多年且无争议等事实，无法认定文昌市政府的颁证行为影响到了卢慧琼姐弟五人的实体权益，因此，卢慧琼姐弟五人起诉请求撤销文昌市政府的颁证行为理由不充分，本院不予支持。为确保依法公平公正处理本案所涉纠纷，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，宜判决确认本案被诉颁证行为违法。本案所涉民事纠纷可由当事人另行依法解决，再由当事人依据处理结果提请土地主管部门依法作出登记。
综上，上诉人文昌市政府的上诉理由部分成立，但上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第176号行政判决第一项；
确认文昌市人民政府于2004年7月26日向吴雪萍颁发文国用（2004）第W2100290号《国有土地使用证》违法；
维持海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第176号行政判决第二项。
二审案件受理费50元由上诉人文昌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱望锋
审 判 员 吴天月
审 判 员 麻红丽
二〇一六年十月二十七日
法官助理 滕生虎
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。