江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终312号
上诉人（原审原告）孙海梅，女，1976年11月8日生，汉族，住如皋市。
委托代理人孙晓琴，女，1969年10月29日生，汉族，住如皋市。
委托代理人周晓炎，江苏言诺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省如皋市烟草专卖局，住所地如皋市。
法定代表人张健，局长。
应诉负责人张跃进，副局长。
委托代理人周正，北京大成（南通）律师事务所律师。
委托代理人徐燕，北京大成（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市行政服务中心。
法定代表人何益军，市长。
委托代理人高辉，如皋市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）金凤，女，1966年10月28日生，汉族，住如皋市，系如皋市恒美百货商店业主。
委托代理人周俊民，男，1970年9月20日生，汉族，住址同上。
上诉人孙海梅因烟草专卖行政许可及行政赔偿一案，不服江苏省海安县人民法院（2016）苏0612行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，如皋市恒美百货商店（以下简称恒美百货商店）系金凤夫妇经营的个体商店，2011年3月成立时登记的经营者姓名为周俊民，经营范围为日用百货、家用电器、针织纺织品、卷烟、雪茄烟零售等，2015年9月换领营业执照时登记的经营者姓名为金凤。恒美百货商店原经营地址在如皋市××镇××路××号××小区的一幢楼，2015年8月经营地址变更为如皋市××镇××路××号××小区××幢××号。因经营地址发生变更，2015年8月17日，周俊民作为恒美百货商店的负责人，向江苏省如皋市烟草专卖局（以下简称烟草局）申请烟草专卖零售许可证，提交了许可证新办申请表、个人身份证件、住所权属证明、房屋租赁合同、个体工商户营业执照等材料。权属证明上注明面积为160平方米，房屋租赁期限为2015年8月1日至2016年12月31日，租金为36000元每年，签订人为周俊民。烟草局受理申请后，经实地核查，恒美百货商店经营场所的经营面积为138平方米，与邻近孙海梅户的两点间行进距离为39米。因恒美百货商店经营面积不足150平方米，与邻近户的两点间行进距离又小于50米，遂作出了皋烟专许不予[2015]第320682018526号不予烟草专卖零售许可决定书。
因第一次申请办理烟草专卖许可证时房屋实际使用面积不足，恒美百货商店与出租人南通金嘉花园房地产开发有限公司沟通协商，要求保证其实际经营面积必须达到150平方米。南通金嘉花园房地产开发有限公司将原出租房屋相隔的小间打通后整体予以出租，该小间打通后的室内面积约为21.875平方米，双方遂重新对房屋租赁合同进行了补签，对租赁期限和租金进行了修改。随后，金凤作为恒美百货商店的负责人，于2015年9月22日再次向烟草局提交烟草专卖零售许可证新办申请表，同时提交了个人身份证、住所权属证明、新签订的房屋租赁合同、换领的营业执照。住所权属证明表明房屋使用面积为160平方米，房屋租赁期限为2015年8月1日至2020年12月31日，租金为每年43000元。烟草局受理后，进行实地核查，经核查面积约为160平方米（实际为159.875平方米），与孙海梅经营地两点间行进距离为39米。2015年10月8日，烟草局作出皋烟专许准[2015]第320682018696号《准许烟草专卖零售许可决定书》（以下简称96号许可决定书），决定书认为，经审查，金凤申请的卷烟零售点符合《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项的规定，决定对金凤准予烟草专卖零售行政许可。随后，孙海梅不服烟草局作出的96号许可决定书，于2016年7月13日向如皋市人民政府提起行政复议。如皋市人民政府经审查，于2016年9月2日作出了[2016]皋行复第77号《行政复议决定书》（以下简称77号复议决定书），维持96号许可决定书。孙海梅仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销96号许可决定书和77号复议决定书，判令烟草局赔偿经济损失14万元人民币。
另查，孙海梅系如皋市满意水果店个体经营者，该水果店成立于2009年8月，经营地址为如皋市长江镇疏港路12号，一般经营项目为水果、日用百货和手机零售，许可经营项目为卷烟、雪茄烟零售。孙海梅在上述地址经营时，领取了烟草专卖零售许可证，第一次烟草专卖零售许可的期限为2009年9月4日至2014年9月3日。2014年8月25日，孙海梅向烟草局申请准予延续其烟草专卖零售许可证。2014年9月3日，烟草局作出准予延续许可的决定，延续许可期限为2014年9月4日至2019年5月1日。准予延续许可时，未召开听证会。
一审法院认为，本案的焦点在于烟草局对金凤准予烟草专卖零售许可所依据的事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
首先关于许可所依据的事实是否清楚的问题，关键在于金凤经营场所实际经营面积是否达到许可条件规定的150平方米标准。《中华人民共和国行政许可法》第三十条规定，申请人申请行政许可，应当向行政机关提交有关材料和反映真实情况。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条规定，取得烟草专卖零售许可证，应当具备有固定经营场所、符合烟草制品零售点合理布局要求等条件。孙海梅认为，金凤经营的恒美百货商店经营面积没有达到规定的150平方米。周俊民作为恒美百货商店负责人第一次申请过程中，其提交的房屋租赁合同上虽然面积显示为160平方米，但是经过烟草局实地测量只有138平方米左右，且两点间行进距离为39米，不符合南通地区烟草制品零售点布局管理要求，故而不予许可。随后，恒美百货商店与房屋出租人就房屋租赁面积问题重新商谈并达成协议，出租人向其另行补足了约21.8平方米的实际经营面积，与此同时一并提高了房屋的租金。烟草局经过实地测量，场所经营面积约为160平方米，两点间行进距离为39米。该场所经营面积在复议过程中经过如皋市人民政府实地测量，测量结果与烟草局测量结果一致。且孙海梅就本案所涉争议向有关部门进行过投诉，受理投诉的相关部门亦经过实地测量，测量结果与烟草局测量结果无异。应认为，烟草局受理了周俊民、金凤的两次申请、第一次受理时测量的经营面积约为138平方米、第二次受理后测量实际经营面积约为160平方米、两点间行进距离为39米等事实是客观真实、清楚明了的。
其次关于许可所适用的法律是否正确的问题，实质在于烟草局适用《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项进行许可是否正确。《中华人民共和国烟草专卖法》第十六条规定，烟草制品零售业务的企业或者个人，应向烟草行政主管部门申请许可证。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施行政许可作出具体规定。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条规定，取得烟草专卖零售许可证，应符合烟草制品零售点合理布局的要求。《烟草专卖许可证管理办法》亦规定，烟草专卖零售许可证的发放必须符合当地烟草零售点布局要求。《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条对烟草零售点布局管理有明确规定，从第一项到第九项针对不同的情形，规定了不同的许可条件，这几种情形的许可条件是并列存在、单独适用的，其中涉及本案的第六项规定为“……或单层营业面积在150平方米以上的副食品店（门市部）、超市、便利店，零售点设置两点间可行进距离不小于15米”。据此可以看出，烟草局适用《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项规定的许可条件，审核决定许可并无不当。孙海梅认为烟草局适用第六项的规定同时不能与第一项规定相冲突和矛盾，实属对上述规定的错误理解，该规定所有情形的许可条件之间并不是互相包含或者同时适用的，具体的许可条件对应具体的情形，分门别类，单独适用，唯一不能与该规定第七条第二项学校周边零售点的设置要求相冲突。
再次关于许可的程序是否合法的问题，焦点在于烟草局没有进行告知、听证是否属于程序违法。1992年1月1日起施行的《中华人民共和国烟草专卖法》、1997年7月3日发布施行的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，并未规定烟草专卖许可审批发放的告知及听证义务要求，且在细化的《烟草专卖许可证管理办法》中亦未规定许可证发放需履行告知及听证义务。告知及听证义务只有在2004年7月1日起颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》中有规定，且告知、听证适用于颁发相关许可证涉及他人重大利益之情形。国家实施烟草专卖许可管理，目的是为了有计划地组织烟草专卖制品的生产和经营，统一管理，维护消费者的利益。本案中，决定实施许可的乃是烟草专卖零售，许可的对象是个体工商户，范围是卷烟、雪茄烟的零售，烟草零售只是金凤经营的恒美百货商店经营项目的一小部分，同时也是孙海梅经营的如皋市满意水果店经营项目的一小部分，烟草零售并不是上述两个百货商店的唯一经营项目，个体工商户经营利益能否最大化地实现，与该个体工商户的声誉、信誉、服务态度、产品质量、社会关系等息息相关，而竞争对手的存在是市场经济运行的必然结果，相关部门对市场主体相关行为的准入，并不最终影响其他市场主体的重大经济利益和自主经营权益，烟草局作出零售许可决定并不影响孙海梅经营的如皋市满意水果店的重大经济利益。且孙海梅本人申请许可证延期时，烟草局亦未对他人进行告知和举行听证。烟草局作出案涉许可决定未向孙海梅进行告知和举行听证，并不违反法律规定。孙海梅提出的要求赔偿经营利润损失，亦无事实和法律根据。
如皋市人民政府受理孙海梅的复议申请，在复议过程中听取各方意见，并对涉案经营场所进行实地测量，在查清事实基础上，作出77号复议决定书，维持了烟草局作出的69号许可决定书，该复议决定并无不当之处。
综上所述，烟草局作出的96号许可决定书事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，如皋市人民政府作出的77号复议决定书亦合法正确。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回孙海梅的诉讼请求。
孙海梅不服一审判决，提起上诉称，1.被上诉人烟草局作出许可认定的事实错误。被上诉人金凤的房屋经营面积达不到150平方米；2.烟草局适用法律不当，被上诉人金凤的恒美百货商店不符合《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项的设置要求；3.烟草局作出的许可程序违法。被上诉人金凤的店与上诉人的店距离极近，给上诉人经营的零售店利益造成重大影响，烟草局未告知上诉人听证的权利属于程序违法。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人烟草局辩称，1.烟草局进行了实地勘验，恒美百货商店的实际经营面积达到了160平方米，与上诉人经营的场所之间相距39米，符合《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项有关面积150平方米以上、距离不小于15米的规定；2.烟草局对被上诉人金凤经营的恒美百货商店所作的行政许可决定并不影响上诉人孙海梅的重大利益，无需向孙海梅告知听证的权利。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人如皋市人民政府辩称，被诉行政许可决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，如皋市人民政府所作77号复议决定亦符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人金凤陈述意见称，恒美百货商店严格按照烟草局的规定提供了相应的申请材料，烟草局作出的69号许可决定符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。二审中，本院在各方当事人在场的情况下对恒美百货商店的经营场所面积以及与上诉人经营点之间的距离进行了实地勘查，恒美百货商店的经营面积超过150平方米，约160平方米，两店之间的行进距离为39米。对此勘查结果，各方当事人均予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定，国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。第十六条规定，设立县级烟草专卖行政主管部门的地方，可以由县级烟草专卖行政主管部门审查批准发给烟草专卖零售许可证。据此，被上诉人烟草局具有对金凤所提出的申请核发烟草专卖零售许可证的法定职权。
上诉人孙海梅具有提起案涉撤销之诉的原告主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定，被诉具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。公平竞争权是宪法规定的平等权内容的重要部分，是一项独立的法律权利，因公平竞争权的侵犯而引发行政诉讼不仅仅体现在相邻的企业之间。原告与被诉行政行为是否具有利害关系，不能简单地以空间地理距离判断，而应当结合原告、第三人之间的行业类别、生产经营规模、经营地人口环境等因素综合予以判断。本案中，上诉人与被诉行政许可行为的相对人也即被上诉人金凤的恒美百货商店位于同一小区，相距仅39米，且该经营地常居人口、流动人口较少，在此环境下，被上诉人烟草局向恒美百货商店核发69号许可决定无疑会对上诉人孙海梅经营的烟草专卖业务产生直接的影响。因此，上诉人孙海梅有权提起案涉撤销之诉。
被上诉人金凤的恒美百货商店营业面积以及与上诉人孙海梅的水果店之间的距离符合烟草制品零售点布局要求。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》以及《烟草专卖许可证管理办法》均规定被许可的零售点应当符合烟草制品零售点合理布局的要求以及国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。关于烟草制品零售点布局要求，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》以及《烟草专卖许可证管理办法》并无具体明确的规定，但《烟草专卖许可证管理办法》第十六条明确烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案。因此，南通市烟草专卖局结合本市实际，于2013年11月12日对原有的烟草制品零售点合理布局管理规定进行细化和完善后制定的《南通市烟草制品零售点布局管理规定》，应当作为审查被诉许可行为是否符合烟草制品零售点布局的依据。《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项规定，烟草制品零售点的设置应当符合“……或单层营业面积在150平方米以上的副食品店（门市部）、超市、便利店，零售点设置两点间可行进距离不小于15米”。本案中，恒美百货商店与上诉人的零售点的距离相距39米以及恒美百货商店的营业面积为160平方米，完全符合《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项有关设置烟草制品零售点的营业面积和距离要求。上诉人孙海梅所持被上诉人金凤的租赁房面积不足150平方米且恒美百货商店并非副食品店、超市、便利店，因而不适用《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项规定的理由不能成立。因为被上诉人金凤在原有租赁138平方米经营面积的情况下，又通过补签合同的方式新增21.875平方米承租面积，合同约定的160平方米的经营面积与被上诉人烟草局实地核查的记录一致，也与恒美百货商店的经营现状吻合；而被上诉人金凤的恒美百货商店与《南通市烟草制品零售点布局管理规定》第五条第六项规定所称的超市、便利店，只是称谓不同，经营范围、经营规模等并无实质性的区别，决定是否许可的并非个体工商户字号的称谓，而要考察是否符合烟草专卖零售许可的法定条件。因此，上诉人孙海梅的上述理由缺乏事实根据和法律依据。
被诉96号许可决定作出前未组织听证，程序并不违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系到他人重大利益时，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。国家烟草专卖局《烟草专卖许可证申请与办理程序》第三十条规定，烟草专卖局审批许可证时，审批结果直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。在法律、法规对重大利益的情形未作具体列举时，行政机关对重大利益的判断虽然具有一定的自由裁量权，但不能由此得出行政机关可以随意武断，从而忽视许可行为可能带来的重大不利影响。就烟草零售点的设置来看，如周边存在中小学、易燃易爆等场所的，应当属于关系他人的重大利益，行政机关作出许可前应尽注意义务，并经相应的听证程序。本案中，被上诉人金凤开设烟草零售业务无疑会给上诉人孙海梅经营的同类业务带来竞争，甚至会影响上诉人的销售业绩。但双方均非单一经营烟草零售业务，而是经营范围广泛、类别多样，烟草零售仅是众多经营项目之一。况且，行政许可不应排除市场合理、正当的竞争，导致上诉人经营业绩下降的因素包括当地人口的减少、服务质量等多种因素，因此，即便存在不利影响，也不属于关系他人重大利益的情形，烟草局对被上诉人金凤符合南通市烟草制品零售点布局规定的申请，未予听证直接作出96号许可决定并不违反法定程序。
综上，被诉96号许可决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，如皋市人民政府经复议后作出77号复议决定符合法律规定。上诉人孙海梅要求判决撤销96号许可决定及77号复议决定并赔偿损失14万元的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙海梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年七月十四日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；