广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳中法行初字第2号
原告：阳西县溪头镇红埠村民委员会。住所地：广东省阳西县。
法定代表人：关则友，该村委会主任。
委托代理人：谭燕科，广东赢信律师事务所律师。
被告：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县。
法定代表人：苏玉均，该县县长。
委托代理人：陈子慧，系阳西县国土资源局干部。
原告阳西县溪头镇红埠村民委员会（以下简称红埠村委会）诉被告阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）注销、颁发土地所有权证一案，于2014年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年1月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月20日公开开庭审理了本案。原告红埠村委会的法定代表人关则有、委托代理人谭燕科，被告阳西县政府的委托代理人陈子慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳西县政府依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定，于2012年11月14日向原告红埠村委会颁发西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》。
被告阳西县政府于2014年1月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：1、土地登记申请书，证明首次登记存档资料；2、关于红埠农村集体土地权属来源证明，证明首次登记存档资料；3、土地权属界线核定书（鹅渚埠村委会），证明首次登记存档资料；4、土地权属界线核定书（红埠村委会），证明首次登记存档资料；5、地籍调查土地登记审批表，证明首次登记存档资料；6、农村集体土地所有权登记审批表，证明首次登记存档资料；7、关于提供溪头镇红埠村委会望天堂（土名）海岸界线情况函，证明申请海洋主管部门对已颁发土地证进行界定；8、关于溪头镇红埠村委会望天堂（土名）海岸界线回复，证明海洋主管部门对海岸线界定和确认望天堂为海域，据此认定首次登记错误；9、《关于原则同意我省沿海各地级以上市海岸线修测结果的批复》，省政府确认阳江市海岸线修测结果，“望天堂”属海岸线以外，据此认定首次登记错误；10、阳西县政府办公室文件呈批表，证明县政府同意土地更正登记；11、关于更正溪头镇红埠村委会西府集有（2009）第3080号集体土地所有权证的请示，证明土地登记更正向县政府请示；12、关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的公告，证明在阳江日报公告；13、关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的通知，证明书面通知红埠村委会更正土地登记情况；14、文件送达回执，证明已送达通知给红埠村委会；15、土地登记审批表，证明更正登记审批环节符合规定；16、土地登记卡（簿），证明更正登记结果内容真实；17、土地归户卡，证明土地已归户管理；18、集体土地所有证，证明原土地证书应予注销；19、集体土地所有证，证明换发新的土地证书内容真实，符合规定。
原告红埠村委会诉称：位于原告地域内的望天堂滩涂，面积约2300亩，自1958年土地入社合作化以来，一直是由原告管理使用。1988年5月25日经原阳西县国土局批准，原告将望天堂滩涂发包给村民关计仲、陈耐仙承包作海水养殖。2009年10月27日，被告根据调查核实，对原告集体所有的土地作了土地总登记，该总登记的地号为104210J0001，并核发了《集体土地所有权证》，证号为西府集有（2009）第3080号，其中包括了望天堂宗地。2010年、2011年期间由于望天堂养殖承包问题引发官司，经阳西县人民法院及阳江市中级人民法院确认，望天堂的土地属原告集体所有。
2012年，被告为发展工业经济，拟将包括原告所属的望天堂一带约一万亩的土地租用来搞工业建设。由于租金问题，原告与被告有不同意见，为了少支付租金，被告竟将原告所属的望天堂宗地从原来的土地总登记中划出来，声称望天堂属海域，不属土地，当时登记是工作失误。
根据我国《海域使用管理法》及其他有关规定，使用海域，必须依法取得海域使用权。原告自解放后至今，一直管理使用望天堂的滩涂，如该滩涂属海域不属土地，则依法应由被告核准海域使用权给原告，或由阳西县海洋与渔业局责令退还非法占用的海域，但被告及阳西县海洋与渔业局从没对原告的该土地作出过任何有关海域使用的措施，说明望天堂是土地而不是海域。且自2007年至2009年被告经调查核实后将望天堂宗地登记在原告的土地总登记中，而该登记一直生效，无任何争议。现被告将原告的望天堂宗地注销，不符合事实也不符合法律。为此，请法院判决：确认被告注销原告西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》中的望天堂宗地的具体行政行为违法，撤销被告2012年11月14日核发的（2009）第3080号《集体土地所有权证》。
原告在举证期限内提供的证据有：1、关于溪头镇红埠村民委员会对望天堂滩涂发包的批复申请书，证明原阳西县国土局于1988年5月25日确认望天堂滩涂由原告发包给关计仲、陈耐仙等人；2、关于红埠村农村集体土地权属来源证明，证明阳西县溪头镇人民政府确认包括望天堂在内的土地是原告自1958年农民土地入社合作化以来使用至今；3、西府集有（2009）第0380号《集体土地所有权证》，证明被告经三年的调查核实，将原告所有的包括望天堂宗地在内的土地于2009年10月27日进行了土地总登记，该登记合法有效；4、注销登记及重新登记证，证明被告于2012年11月14日将原告的望天堂宗地从土地总登记中划出，注销了原告集体所有的望天堂宗地，被告的该行为违法；5、阳西法院（2013）阳西法行初字第4号《行政裁定书》，证明阳西法院告知原告对阳西县政府的更正登记行为可另循法律途径解决；6、阳西县人民法院（2010）西民初字第239号民事判决书、阳江市中级人民法院（2010）阳中法民一终字第352号民事判决书，证明望天堂土地经阳西县人民法院及阳江市中级人民法院确认属于原告集体的土地；7、照片，证明望天堂是土地而不是海域。
被告阳西县政府答辩称：一、被告具有作出被诉具体行政行为的职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”，《土地登记办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”根据上述规定，县级人民政府是本辖区农村集体土地确权登记发证的法定主体。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。国土资源部门负责本地区工作的组织实施，具体负责登记造册，核发证书，确认所有权以及更正登记、办理更换或者注销原土地权利证书的手续等日常工作。具体到本案，被告发现证号为西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》的登记及填证内容有错误，有权依法进行更正登记（将属于海域范围的望天堂从104210J0001号宗地划出，土地面积由274.33公顷变更为128.339公顷），重新核发土地登记证书。二、被诉具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。（一）事实清楚。经详细核查，证号为西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》存在的问题，一是原登记的宗地位于土地、滩涂和海域的混合地段；二是104210J0001号宗地登记的望天堂（土名）位置属于海域，不属于滩涂土地。鉴此，应予变更登记。（二）证据充分。2012年9月18日，阳西县海洋与渔业部门对溪头镇红埠村委会辖下的望天堂（土名）所处的位置作出了明确的界定（见证据8、9），证明了104210J0001号宗地登记的望天堂（土名）属于海域范围，之前所填写的内容有误。（三）程序合法。根据阳西县海洋与渔业行政主管部门的认定，阳西县国土资源主管部门向阳西县政府请示，要求对因工作失误导致登记不当的问题进行更正。更正后，根据相关规定，阳西县国土资源局于2012年11月17日在阳江日报上刊登了《关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的公告》，并于2012年11月21日向红埠村委会发出了《关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的通知》。
综上所述，被告作出更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记，注销西府集用（2009）第3080号《集体土地所有权证》，重新核发土地登记证书的行政行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，请人民法院予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：
一、对于被告阳西县政府提交的证据，原告对证据1-6没有意见。对于证据7-9，对其真实性和合法性不予确认，这是被告为了少支付租金而指使其所属的各个部门编造的证据；证据7不是为农村集体土地发证的需要查询的，该证已经在2009年发了；对于证据8，阳西县海洋与渔业局无权对海岸线范围作出解释和认定，对阳西县国土资源局的回复不具备合法性，应由沿海地级市报送上级核对；对于证据9，广东沿海各地级以上海岸线的长度只能由广东省人民政府作出解释和认定，所以不能由县级海洋与渔业局作出解释和认定；对于证据10-14，被告为了少支付租金而指使其所属的阳西县国土资源局编造的证据，其编造的手续不符合事实和法律；证据10，没有显示被告有同意阳西县国土资源局的请示；对于证据15，这份表没有当事人的申请，不符合法律规定；对于证据16，对土地登记卡的第一页原来的土地登记卡没有意见，对土地登记卡的第二页有意见，用手写改变面积的行为不符合事实和法律依据，不具备合法性；对于证据17，跟证据15的意见一致；对于证据18，被告注销原来的《集体土地所有权证》程序是不合法的，也不符合事实和法律依据。对于证据19，跟证据18的意见一致。本院确认证据1-6的真实性，2009年原告首次申请涉案土地登记是事实。另外，从证据7-19反映，是阳西县国土资源局对西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》更正登记并注销，而被告阳西县政府于2012年11月14日重新核发西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》，土地总面积为128.339公顷。
二、对于原告红埠村委会提交的证据。被告的意见是：对证据1，县国土资源局根据红埠村民委员会的申请，同意其发包沿海滩涂。证明原证包含了海域和滩涂的面积，属填证错误；对于证据2，该证包含了海域和滩涂的面积，当时是镇政府提供资料，阳西县人民政府没有详细进行核查。属填证错误；对于证据3，该证包含了海域和滩涂的面积，属填证错误；对于证据4，原证错填的海域和滩涂部分面积应予划出。注销原证后重新颁发土地证，符合《土地登记办法》有关规定；对于证据5，证明原告当时的诉讼请求被法院驳回；对于证据6，土地确权是属于行政行为，人民法院行使的是审判权，没有权确定土地属于红埠村民委员会；证据7，不能确定是海域还是土地。本院确认原告曾经使用涉案土地属实，被告于2009年10月27日核发的西府集有（2009）第3080号《国有土地所有权证》土地总面积为274.33公顷，土地所有权人为原告红埠村委会。
经审理查明：涉案土地土名称为望天堂滩涂土地，位于原告红埠村委会区域内，面积约145.991公顷，该土地自1958年起一直由原告管理使用。1988年5月25日经原阳西县国土局批准，原告将望天堂滩涂土地发包给村民关计仲、陈耐仙作为海水养殖。2009年，经原告申请土地登记，被告根据调查核实，对原告集体所有的土地作了土地总登记，总登记的地号为104210J0001，并2009年10月27日核发了证号为西府集有（2009）第3080号的《集体土地所有权证》，土地总面积为274.33公顷（包括了“望天堂”宗地），其中农用地218.11公顷，建设用地40.15公顷，未利用地16.07公顷。该证一直存放于阳西县国土资源局。
2012年8月31日，阳西县国土资源局去函阳西县海洋与渔业局，认为根据农村集体土地发证的需要，请求核实原告红埠村委会望天堂土地海岸线情况，该地段是否在海岸线内。2012年9月18日，阳西县海洋与渔业局复函阳西县国土资源局，根据国家海洋局全国海域勘界图集海岸线分册、广东省海岸线修测成果以及广东省人民政府粤府函（2008）142号《关于原则同意我省沿海各地以上市海岸线修测结果的批复》中的阳江市海岸线修测成果图，认定红埠村委会望天堂所处的位置在海岸线以外，属于海域范围。2012年11月1日，阳西县国土资源局作出西国土资（呈）（2012）84号《关于更正阳西县溪头镇红埠村委会西府集有（2009）第3080号集体土地所有权证的请示》，认为其局2009年颁发给红埠村委会的上述土地所有权证误把属于海域范围的望天堂作为陆地范围进行登记发证，请示更正，即将属于海洋部分的望天堂从上述土地所有权证中划出。2012年11月14日，阳西县国土资源局作出西国土资（通）（2012）14号《关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的通知》，认为其局在2009年进行104210J0001号宗地［土地证号为西府集有（2009）第30**号］集体土地所有权登记时，因审查不严，误把属于海域范围的望天堂作为陆地范围进行登记。经海洋与渔业局核实，望天堂属于海域部分。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十一条、《土地登记办法》第五十八条规定，经报请阳西县政府批准，作出变更登记：将属于海域部分的望天堂（土名）从宗地图中划出，更正后的面积为128.339公顷。同日，阳西县国土资源局注销了2009年10月27日核发的西府集有（2009）第3080号的《集体土地所有权证》。另外，阳西县国土资源局还于2012年11月17日在《阳江日报》刊登公告，声明宗地号为104210J0001号，证号为西府集有（2009）第3080号的土地登记权属界线有误，更正后面积为128.339公顷。2012年11月21日，阳西县国土资源局将上述《更正通知》送达原告红埠村委会，并在通知中告知红埠村委会自接到本通知之日起六十日内有提出行政复议或在三个月提起行政诉讼的权利。
2012年11月14日，被告阳西县政府重新核发原告西府集有（2009）第3080号的《集体土地所有权证》，宗地号为104210J0001号，土地总面积为128.339公顷。原告不服而向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告注销原告西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》中的望天堂宗地的具体行政行为违法，撤销被告2012年11月14日核发的（2009）第3080号《集体土地所有权证》。
另外查明，原告红埠村委会因对阳西县国土资源局作出西国土资（通）（2012）14号《关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的通知》不服，于2013年6月向阳西县人民法院提起行政诉讼，阳西县人民法院以作出具体行政行为是阳西县政府，阳西县国土资源局的通知不具有可诉性为由，裁定驳回红埠村委会的起诉，红埠村委会仍不服而上诉至本院。本院在审理该案当中，红埠村委会以对其权利义务产生实际影响的是阳西县政府，其另循法律途径解决为由，于2013年12月2日申请撤回上诉。本院于2013年12月9日作出（2013）阳中法行终字第30号行政裁定书，准许红埠村委会撤回上诉。
本院认为：关于对红埠村委会原《集体土地所有权证》更正登记、注销登记的行政主体问题。本案中，从阳西县国土资源局去函阳西县海洋与渔业局和请示阳西县政府更正登记以及其作出的《关于更正阳西县溪头镇红埠村委会104210J0001号宗地土地登记的通知》等证据反映，对红埠村委会原《集体土地所有权证》更正登记、注销登记的行政主体是阳西县国土资源局，不是阳西县政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”因此，红埠村委会以阳西县政府为被告，请求判决确认阳西县政府注销其西府集有（2009）第3080号《集体土地所有权证》中的望天堂宗地的具体行政行为违法，属于起诉的被告不适格。另外，鉴于其曾以阳西县国土资源局为被告，向阳西县人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”对原告的该项诉讼请求，应裁定驳回起诉。而对于阳西县政府2012年11月14日核发（2009）第3080号《集体土地所有权证》这一具体行政行为，红埠村委会不服提起行政诉讼，阳西县政府具有被告主体资格。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”被告阳西县政府2012年11月14日核发原告西府集有（2009）第3080号的《集体土地所有权证》具有职权依据。但是，阳西县政府这一重新核发《集体土地所有权证》的具体行政行为，是在阳西县国土资源局对原来的《集体土地所有权证》更正登记之后直接作出，其未能提供证据证实已经过土地所有者红埠村委会向阳西县政府土地行政主管部门即阳西县国土资源局提出土地登记申请，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款的规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”同时，《土地登记办法》第六条第一款：“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”第五十八条：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”也规定，国土资源行政主管部门在进行更正登记后，要通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续，并没有赋予人民政府可不经申请而直接重新核发新证的职权。另外，本案被诉具体行政行为虽是被告阳西县政府重新核发土地所有权证书，确认所有权行为，但也要遵循《中华人民共和国行政许可法》的规定的程序进行。根据《中华人民共和国行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”和第四十七条第一款：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”的规定，阳西县政府重新核发土地所有权证书，确认所有权之前，应告知红埠村委会享有的相关权利，但其亦未能提供证据证实已依法告知。
综上所述，阳西县政府2012年11月14日核发原告西府集有（2009）第3080号的《集体土地所有权证》的具体行政行为程序违法，红埠村委会请求判决撤销该《集体土地所有权证》有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
撤销被告阳西县人民政府2012年11月14日核发的（2009）第3080号《集体土地所有权证》。
案件受理费50元，由被告阳西县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈德印
审 判 员 黄光汉
代理审判员 黄英燕
二〇一四年四月八日
书 记 员 陈秋瑜