山东省威海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁10民终462号
上诉人（原审原告）高亮。
委托代理人邢京科，山东闻远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乳山市经济开发区管理委员会，住所地乳山市世昌大道153号。
法定代表人许鹏，主任。
委托代理人高进华，山东北斗星辰律师事务所律师。
上诉人高亮因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服乳山市人民法院（2014）乳经民初字第311号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2004年9月13日，原、被告签订《合同书》，约定，乳山经济开发区管委会（甲方）与乳山市爱利嘉电子有限公司（乙方）就乙方在乳山经济开发区投资兴办企业事宜，达成合同如下：……四、双方责任（一）甲方的责任为1、负责办理公司有关手续。2、负责厂区地面平整、水、电、通讯通至建筑红线，红线内由乙方负责并承担一切费用。3、负责协调企业建设生产过程中遇到的难题。（二）乙方的责任为1、土地出让金每亩4万元，计数24万元。2、项目在开工建设前须向开发区每亩2.5万元预缴土地出让金，并按工程建筑面积每平方米30元向开发区交纳规划建设费。土地出让金余款于工程竣工后缴清，缴清后开发区负责办理国有土地证书，乙方不再交纳办理土地证书的有关费用。
合同签订后，原告于2005年9月动工建设，2006年中旬主体工程竣工，2006年秋进入厂区投产使用。
2008年4月12日乳山市国土资源局以挂牌方式出让32宗国有土地使用权，并发布国土告工字（2008）l号公告，涉案土地在出让地块范围之内，但原告并未在同期办理摘牌。原告主张之所以未办理摘牌系被告未通知原告，被告对此公告真实性无异议，但主张报纸刊登公告时间为2008年4月12日，申请摘牌时间为2008年4月12日-25日，在此时间内原告并未向被告支付全额出让金。且原告作为用地主体，应当自己申请用地指标。
2008年12月16日乳山市爱利嘉电子有限公司经乳山市发改局批准变更为乳山市金山防盗器材厂，性质为个体工商户，经营者为本案原告高亮。
2009年10月22日乳山市国土资源局对相关国有建设用地使用权进行挂牌出让，乳山市金山防盗器材厂竞得位于经济开发区广州附路西、新泰路南宗地一块，双方签订成交确认书。2009年12月31日乳山市国土资源局与乳山市金山防盗器材厂签订国有建设用地使用权出让合同。
另查，原告分别于2004年4月20日向乳山经济开发区财政局交纳土地出让金30000元，2004年4月24日交纳20000元，2004年9月3日交纳22000元，2004年9月10日交纳78000元，2008年4月22日交纳75260元、10740元，原告另交纳4000元，单据丢失，被告认可原告已交纳土地出让金240000元，以上款项已由被告交付乳山市国土资源局。2009年6月10日起，土地出让新增4项费用分别为建设用地有偿使用费、耕地开垦费、征地管理费、农业土地开发基金，原告在竞得土地使用权后，向乳山经济开发区财政局交纳上述新增4项费用共计111457元。该笔费用已由被告交付乳山市国土资源局。
2014年12月3日，原告诉至原审法院称，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。涉案合同订立于该解释实施之前，2009年10月乳山市国土资源局对涉案土地进行招拍挂，应当认定双方签订的合同已经国土资源局追认，故该合同合法有效。合同中已经约定出让金24万元，而被告违约收取原告办证费用111457元，故要求被告给付111457元及利息（自2014年9月12日起以111457元为本金按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日止）。被告乳山市经济开发区管理委员会答辩称，一、原、被告签订的合同实质为建设用地使用权出让合同。土地出让应当由国土资源局作为出让主体，其他任何单位均无权将土地出让。故原、被告关于土地出让以及土地出让金的约定因违反法律法规强制性规定而无效。二、原告与乳山市国土资源局于2009年10月22日签订成交确认书，2009年12月31日签订国有建设用地土地使用权出让合同，土地出让金为500308元，该合同才有法律约束力，而原、被告于2004年所签合同是无效的，该合同并不是对2004年所签合同的追认。三、原告工程于2006年6月竣工，竣工后原告未支付土地出让金，后分别于2008年8月、2014年9月支付土地出让金。而2009年6月10日起乳山市政府取消免收项目，原告诉请的111457元为建设用地有偿使用费、耕地开垦费、征地管理费、农业土地开发基金四项新增费用总和。以上费用均是省级以上政府性收费，而非被告私下收取。按照谁用地谁交费的原则，该费用应当由原告负担。故请求法庭依法驳回原告诉讼请求。
原审法院认定以上事实有原、被告当庭陈述，合同书，成交确认书，国有建设用地使用权出让合同等证据在案为证。
原审法院认为，依据2004年4月13日合同书中对原、被告责任的约定，涉案合同实质为国有建设用地使用权出让合同。出让人须根据法律的授权才能出让国有建设用地使用权，被告的行为既非法定亦未无授权，被告无权出让国有建设土地使用权，故该合同关于土地出让部分约定无效。原告在交纳土地出让金后，另行交纳新增4项费用共计111457元。虽然该合同书约定土地出让金共计240000元，原告不再交纳办理土地证书的有关费用。但因涉案合同中关于土地出让部分无效，而合同无效自始没有法律约束力。故原告以原、被告签订的上述合同书有效为由，诉请被告返还额外收取新增费用111457元及利息（自2014年9月12日起以111457元为本金按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日止），理由不当，不予支持。依据《中华人民共和国民法通则》第五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，判决驳回原告高亮要求被告乳山经济开发区管理委员会返还额外收取新增费用111457元及利息（自2014年9月12日起以111457元为本金按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日止）的诉讼请求。案件受理费2529元，由原告高亮负担。
宣判后，上诉人高亮不服原审法院判决，向本院提起上诉称，上诉人与被上诉人签订的合同书约定上诉人支付被上诉人土地出让金24万元，被上诉人为上诉人办理国有土地使用权证。由于被上诉人拖延为上诉人办理该土地使用权证，导致上诉人额外增加办证费用，上诉人对此应当予以赔偿。综上请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人乳山市经济开发区管理委员会答辩称，上诉人与被上诉人签订的合同书因违反法律法规强制性规定而无效，上诉人于2006年使用该土地，但未交土地出让金，后因情势变更，自2009年6月10日起，乳山市人民政府取消免收项目，同年10月，上诉人通过招拍挂的方式取得该宗土地使用权，上诉人应按照规定交纳办证费用111457元。此外，被上诉人仅是受上诉人委托为其办理土地出让的相关事宜，上诉人在2009年10月才竞得涉案土地，按照谁用地谁交费的原则，上诉人应支付省级以上的政府性收费，且该费用已经上缴国库。综上，请求驳回上诉，依法维持原判。
案经二审审理查明，2009年12月31日，乳山市国土资源局与上诉人签订的国有建设用地使用权出让合同中约定土地成交价款为500308元，被上诉人主张该价款包含上诉人诉请的诉争费用111457元。上诉人认可为取得涉案土地缴纳土地出让金240000元及办证费用111457元，共计351457元。
本院二审查明的其他事实与原审查明的一致。
本院认为，依照最高人民法院于2005年6月18日开始实施的《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，上诉人与被上诉人合同签订于上述解释实施之前，起诉前，经过乳山市国土资源局以挂牌出让的方式追认，符合上述解释的规定，应当认定双方于2004年签订的合同书有效。上诉人与乳山市国土资源局签订的成交确认书及国有建设用地使用权出让合同系对2004年合同书的变更，上诉人在成交确认书及国有建设用地使用权出让合同签字确认，表明上诉人已同意变更合同中关于办理土地证书相关费用的承担约定等内容，故双方应按照变更后的合同继续履行。基于成交确认书及国有建设用地使用权出让合同的约定，上诉人应当缴纳并且实际取得的建设用地有偿使用费、耕地开垦费、征地管理费、农业土地开发基金四项费用共计111457元，上诉人现返回要求被上诉人返还该费用，不予支持。综上，上诉人的上诉主张理由不当，本院不予支持。原判正确，应予维持。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2529元，由上诉人高亮负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于大海
代理审判员 李佳忆
代理审判员 宋 杨
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 丛丽颖