广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1140号
上诉人（原审原告）：邹赞芳，男，汉族，住广东省广州市番禺区。
委托代理人：胡芳军，广东晟晨律师事务所律师。
委托代理人：张晓东，广东晟晨律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路*号。
法定代表人：李泽中，市长。
委托代理人：邓璐、张露，均系珠海市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：珠海市海洋农业和水务局。住所地：广东省珠海市香洲区镜山路**号。
法定代表人：林粤海，局长。
委托代理人：张岩，北京市中银（珠海）律师事务所律师。
上诉人邹赞芳因与珠海市人民政府、珠海市海洋农业和水务局（以下简称珠海市海洋局）海域使用行政登记纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院作出的（2017）粤04行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2001年9月，经珠海市人民政府批准，珠海市西部旅游总公司（以下简称旅游公司）取得珠府海证[2001]第0906号《广东省海域使用权证书》。《中华人民共和国海域使用管理法》实施后，经珠海市海洋局审定并报珠海市人民政府批准变更，旅游公司取得《中华人民共和国海域使用权证书》（国海证104404xxxx号），用海期限至2016年9月5日，用海总面积9.3公顷，用海类型为旅游娱乐用海。2016年11月16日，旅游公司先行向珠海市海洋局提出海域使用权续期一年的申请。2016年12月28日，旅游公司经珠海市人民政府批准后，领取了续期一年的国海证2016C04404040xxxx号《中华人民共和国海域使用权证书》。2006年4月28日，邹赞芳与旅游公司签订的《投资配套项目经营补充合同书》约定：经营合同期满后珠海西部公司（即旅游公司）同意随“海域使用证”的续期年限的二分之一时间为邹赞芳继续经营的时间，其分配原则顺延执行。邹赞芳与旅游公司就金海滩景区承包经营事宜发生争议后，双方分别向珠海市金湾区人民法院提起诉讼，两案正在审理中。旅游公司诉邹赞芳一案，案号为（2016）粤0404民初1093号，主要诉请是要求邹赞芳停止在金海滩旅游区的经营活动，并立即腾退占用的金海滩区域，交付金海滩内基本设施等配套项目，该案审理中，旅游公司已经将续期一年的海域使用权证作为证据提交。邹赞芳诉旅游公司一案，案号为（2016）粤0404民初2109号，主要诉请是继续履行双方签订的投资配套项目经营合同书。邹赞芳认为，“金海滩海域”的《海域使用权证书》续期期限涉及《投资配套项目经营合同书》履行期限的认定，对确定双方合同权利义务、解决双方纠纷具有至关重要作用，系双方争议焦点的关键证据。在本案海域使用行政登记时，邹赞芳即向金湾区海洋农业和水务局提出诉求，在其诉求未果后于2017年1月23日以珠海市人民政府和珠海市海洋局为被告向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销两被告审批通过旅游公司一年期限的珠海金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请并发放《海域使用权证书》（国海证2016C4404040xxxx号）的行政行为；2.判令两被告重新对旅游公司一年期限的珠海金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请作出审批；3.本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，邹赞芳与旅游公司之间的民事争议与海域使用续期期限有一定关联，但是本案海域使用续期的登记行为与邹赞芳无行政法律上的利害关系，故邹赞芳无本案原告资格。邹赞芳与旅游公司的合同约定不能制约公权的行使。尽管双方在合同中约定，经营合同期满后旅游公司同意随“海域使用证”的续期年限的二分之一时间为邹赞芳继续经营的时间，但是，在该约定中，既无公权意志表示，更无行政允诺，故案涉合同约定内容不能约束本案海域使用权续期的登记行为，更不应成为本案利害关系的连接点。邹赞芳认为，珠海市人民政府和珠海市海洋局作为海域使用的监督主管部门，对于旅游公司超出法律规定期限提交续期申请、违反常理仅申请续期一年期限等种种异常行为未积极履行其行政管理职责，发放仅一年期限的《海域使用权证书》，是既不合理也不合法乱作为。该院认为，这是基于民事合同约定可制约公权行使的简单思维，明显不符合行政法律规定。邹赞芳并非本案海域使用权续期的登记行为之利害关系人。邹赞芳与旅游公司的重要争议在于海域使用权续期的长短，而海域使用权续期的长短首先取决于旅游公司的申请。海域使用权续期的登记行为是授益行政行为，依申请而启动，只要申请续期的年限符合法律规定，登记机关不得干预。经查，《中华人民共和国海域使用管理法》及《海域使用权登记办法》均无将类似邹赞芳情形当作或视为利害关系之规定。尽管邹赞芳不是本案行政程序中的利害关系人，但邹赞芳已在本案行政程序中表达诉求。本案实质争议可通过民事诉讼途径解决。由于“海域使用证”的续期年限模糊，旅游公司申请续期一年已引发的争议，该争议属于民事性质，且双方已就金海滩景区承包经营争议分别向金湾区人民法院提起诉讼。故本案背后的实质争议和邹赞芳权益救济可在民事诉讼中得以解决。综上所述，邹赞芳本案起诉应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定：驳回邹赞芳的起诉。
上诉人邹赞芳不服一审裁定，向本院提起上诉称：（一）一审法院错误地认为本案海域使用续期的登记行为与上诉人无法律上的利害关系，从而错误地否定了上诉人的诉讼主体资格。上诉人完全符合行政许可行为利害关系人的特征，具体表现为：1.上诉人依据经营合同而享有的金海滩收入分成等合法权益应受法律保护；2.两被上诉人审批通过了第三人一年期限的珠海市金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请；3.上诉人的合法权益遭受侵害与两被上诉人审批通过第三人续期申请的行为存在因果关系，正是因为两被上诉人审批通过第三人不合法不合理的续期一年申请，才致使上诉人无法享有经营合同项下的合法权益。因此，上诉人属于行政许可利害关系人，在两被上诉人实施了侵犯上诉人合法权益的行政许可行为的情况下，上诉人有权向人民法院提起行政诉讼以维护自身的权益。（二）两被上诉人对违法受理的《海域使用权证书》续期申请进行审批，不符合相关法律法规的规定。《海域使用权管理规定》第五条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门负责海域使用申请的受理、审查、审核和报批。”区级人民政府行政主管部门并未享有海域使用申请的受理权限，第三人向珠海市金湾区海洋农业和税务局提交《关于金海滩海域使用权证续期的申请》，依法不应予以受理。对于该违法受理行为，两被上诉人不但不责令纠正，还审批通过第三人的申请，不具备程序上的正当性，依法应予撤销。（三）两被上诉人审批通过第三人一年期限的珠海市金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请，不具备合法性与合理性。根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，旅游、娱乐用海的海域使用权最高期限为25年，但第三人在《海域使用权证书》期限届满后竟然只申请续期一年，完全背离常理及商业理念，与此前曾申请的15年用海期限也大相径庭。其目的是以办理《海域使用权证书》一年续期的方式规避与上诉人延长经营期限的约定，从而取得金海滩的更大经营权。利用《中华人民共和国海域使用管理法》等相关法律法规仅规定最高用海期限而未规定最低期限的法律空白，以处分行为的合法形式来实现其撕毁合同的非法目的。两被上诉人审批通过一年期限的《海域使用权证书》，严重背离了《海域使用管理法》等相关法律法规的精神，是对自身职责的消极履行，违反了行政机关法定程序要求，既不合法也不合理。综上，两被上诉人审批通过第三人一年期限的珠海市金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请，严重损害了上诉人的合法权益。上诉人根据《行政诉讼法》等相关法律规定提起上诉，请求：1.撤销珠海市中级人民法院作出的（2017）粤04行初11号行政裁定；2.撤销两被上诉人审批通过第三人一年期限的珠海市金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请并发放《海域使用权证书》（国海证2016C4404040xxxx号）的行政行为；3.判令两被上诉人重新对第三人一年期限的珠海市金湾区金海滩《海域使用权证书》续期申请作出审批；4.判令由两被上诉全部诉讼人承担本案的费用。
被上诉人珠海市人民政府二审答辩称：（一）一审法院认定上诉人不具备诉讼主体资格，裁定驳回起诉，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。答辩人批准海域使用权续期申请并颁发海域使用权证的行政行为相对人是旅游公司，并不是上诉人。对于上诉人是否属于该行政行为利害关系人，答辩人认为：第一，公民与行政行为具有利害关系，是指行政机关作出的行政行为对公民的权利义务产生了直接的实际影响，否则，不应视为具有利害关系；第二，答辩人所作的批准海域使用权续期申请并颁发海域使用权证的行政行为并没有直接处分上诉人任何实际权利义务，显然没有对上诉人产生实际的影响；第三，即使答辩人重新审批，由于批准海域使用权延期申请及发放海域使用权证属于依申请的行政行为，答辩人也只能根据旅游公司提出的延期一年申请，再次作出批准延期一年并发放相同年限海域使用权证的行政行为，上诉人未来经营涉案海域的时间也不可能得到延长；第四，上诉人与旅游公司通过民事合同约定由上诉人经营涉案海域，相互之间享有民事权利和承担民事义务，应受民事法律调整，若上诉人认为旅游公司存在恶意违反合同约定的行为，应当通过民事诉讼途径予以解决。因此，一审法院认定上诉人与本案海域使用续期的登记行为无行政法律上的利害关系，不是本案行政行为的相对人或利害关系人，不具备行政诉讼主体资格，裁定驳回起诉，事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确。（二）答辩人批准旅游公司的海域使用权续期申请并颁发海域使用权证的行政行为主体适格、事实依据充分、适用法律法规正确、程序合法，具备合法性和合理性。根据《海域使用管理法》第十九条、第二十五条规定，答辩人具有颁发海域使用权证和批准海域使用权人续期申请的法定职权。本案中，旅游公司所使用海域不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，因此，答辩人根据《海域使用管理法》第十九条、第二十五条规定批准旅游公司提出的续期申请并颁发海域使用权证，行政行为主体适格、事实依据充分、适用法律法规正确、程序合法。上诉人在行政起诉状中提出答辩人批准海域使用权期限延期一年属于违法行使行政职权，对此，答辩人认为《海域使用管理法》仅规定了海域使用权的最高期限，并未规定最低期限，海域使用权的延期时间应由海域使用权人在最高期限范围内自行决定。因此，答辩人根据旅游公司申请依法作出批准续期一年的行政行为并无不当，具备合法性和合理性。综上所述，本案一审裁定认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，符合法定程序，内容适当。对上诉人关于撤销一审裁定，改判为撤销答辩人行政审批行为，并判令答辩人重新审批的上诉请求，请二审法院予以驳回。
被上诉人珠海市海洋局二审答辩称：（一）涉案《海域使用权证书》的审批情况。1.涉案《海域使用权证书》受理审批续期申请程序。旅游公司经法定程序取得原《海域使用权证书》，用海期限至2016年9月5日。2016年8月26日，旅游公司向珠海市金湾区海洋农业和水务局（以下简称金湾区海农水务局）递交续期申请，金湾区海农水务局受理后，分别向金湾区政府和答辩人报送关于旅游公司续期申请的请示；2016年11月16日，答辩人向珠海市人民政府报送关于旅游公司续期申请的请示；2016年12月23日，珠海市人民政府向旅游公司核发《海域使用权证书》。2.金湾区海农水务局受理涉案《海域使用权证书》续期申请的法律依据。根据《海域使用管理法》第十六条、《海域使用权管理规定》第五条的规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门负责海域使用申请的受理、审查、审核和报批。根据《宪法》第三十条规定，县级以上人民政府包括区人民政府。根据上述相关规定，涉案《海域使用权证书》续期申请，由金湾区海农水务局受理后，逐级上报珠海市人民政府批准，程序正当。上诉人关于金湾区海农水务局不具有受理涉案《海域使用权证书》续期申请职能的主张不能成立。3.关于涉案《海域使用权证书》续期提出申请的期限问题。涉案《海域使用权证书》2016年9月5日到期，持证人旅游公司于2016年8月26日提出续期申请，金湾区海农水务局予以受理并逐级呈报审批，并未违反法律法规规定。4.关于涉案《海域使用权证书》续期的审批问题。根据《海域使用管理法》第二十六条规定，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。本案并未出现收回海域使用权的法定事由，批准续期《海域使用权证书》适用法律正确。（二）关于上诉人与审批涉案《海域使用权证书》续期行政行为的利害关系问题。1.上诉人与第三人旅游公司之间的承包经营相关合同，并未在《海域使用权证书》规定应当审查的资料之列。（1）旅游公司提交的续期申请资料，符合《海域使用管理规定》第二十五条规定，而作出本案被诉行政行为的行政机关和人民政府，在审批涉案《海域使用权证书》续期时，并不具有审查上诉人与旅游公司之间的承包经营相关合同的法定职责。（2）根据《海域使用管理法》第二十五条规定，涉案情形的海域使用年限最高为二十五年，未规定下限，涉案《海域使用权证书》续期一年，并不与法律法规相悖。（3）2015年初，珠海市相关政府部门提出了珠海机场第二跑道扩建规划设想，可能涉及金海滩水上乐园项目的部分海滩。基于可能涉及公共利益的考虑，旅游公司申请海域使用权续期一年，并签订承诺书，承诺如政府需要征用该海域，其将无条件退出该海域使用权，服从政府部门的决定。故此，一年期限的续期申请并无不当。2.上诉人并非本案适格原告。上诉人与旅游公司之间签订和履行承包经营相关合同，应当由民事合同当事人之间自行判断收益和风险。上诉人在与旅游公司之间承包经营相关合同产生纠纷之后，意图以相关条款凌驾于涉案《海域使用权证书》续期审批的行政行为，实属不当。上诉人主张其与涉案《海域使用权证书》续期的行政行为存在“契约利害关系”明显不能成立。综上，上诉人并非本案适格原告，珠海市海农水务局处理本案依据充分，程序正当，适用法律正确。请求法院查明事实，做出公正处理。
经审查，原审裁定查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，珠海市人民政府和珠海市海洋局作出的批准海域使用权续期申请并颁发涉案海域使用权证行政行为的相对人是旅游公司而不是邹赞芳，该行政行为对邹赞芳的权利义务没有产生直接的实际影响，邹赞芳与涉案海域使用权续期登记行政行为没有法律上的利害关系，根据上述规定，邹赞芳不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，对其起诉依法应予以驳回。故原审裁定驳回邹赞芳的起诉认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，本院依法予以维持；邹赞芳上诉请求撤销一审裁定和被诉行政行为并判令被上诉人对涉案海域使用权续期申请重新作出审批的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年十月十七日
书记员 王秋喆