北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京01行初148号
原告阳槟灿，男，1991年11月30日出生，汉族，户籍所在地广西壮族自治区南宁市。
被告国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。
法定代表人毕井泉，局长。
委托代理人杨翼飞，北京市中兆(西安)律师事务所律师。
委托代理人何春霭，女，国家食品药品监督管理总局干部。
原告阳槟灿不服被告国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药总局）作出的食药监复不受字〔2015〕41号《行政复议不予受理决定书》（以下简称被诉不予受理决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告阳槟灿，被告国家食药总局的委托代理人杨翼飞、何春霭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告国家食药总局于2015年12月16日作出被诉不予受理决定，认定被申请人上海市食品药品监督管理局（以下简称上海食药局）对上海相宜本草化妆品股份有限公司产品”相宜本草芦荟魔芋舒缓冻膜（沪G妆网备字2014005369）”（以下简称涉案化妆品）备案后检查予以通过的行为，与原告阳槟灿本人没有直接利害关系。因此原告不服上海食药局上述行政行为提起的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的受理范围。被告根据行政复议法第十七条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。
原告阳槟灿请求法院撤销被诉不予受理决定，责令被告国家食药总局重新作出行政行为，即及时依法受理原告的行政复议申请。其诉讼理由略为：一、原告向被告提出的关于涉案化妆品的投诉举报，被告予以受理，原告投诉时提交的购物凭证、涉案化妆品照片证明原告是该产品的消费者，与该产品之间存在直接利害关系。二、上海食药局的官网上显示其已经将国产非特殊用途化妆品备案视为了行政许可审批事项，因此其针对备案产品进行的检查行为是一种针对备案产品的强制性检查，由于上海食药局的检查并通过行为不符合法规要求，直接导致违法产品上市销售，进而导致原告在市场上购买到上述产品，原告与检查行为之间已经产生了实际的利害关系。三、法院还有其他一些第三人起诉行政审批行为的类似案件，佐证法院认可第三人与行政审批行为之间的利害关系，如部分汽车消费者向本院起诉中华人民共和国工业和信息化部行政审批等案及其他法院审理的相关案件。四、被告将被诉不予受理决定交邮之日已经超过法定期限一天，故被诉不予受理决定存在程序违法情形。
被告国家食药总局请求本院判决驳回原告的诉讼请求。其答辩理由略为：被告在行政复议的职权范围内履行了法定职责。上海食药局对涉案化妆品备案后检查予以通过的行为，其行政相对人是上海相宜本草化妆品股份有限公司，并非本案原告，该行政行为不会直接减损原告的权利或者增加其义务，也不会直接影响原告的其他利益。因此，原告与上海食药局的检查行为之间无直接利害关系。被诉不予受理决定于法定期限内作出，并不违法。综上，被诉不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序、时限合法。
在法定举证期限内，原告阳槟灿向本院提交了以下证据：1.被告送达被诉不予受理决定的EMS邮单与邮政查询系统截图；2.《国家食品药品监督管理总局受理和举报中心投诉举报事项受理告知书》（食药监受理和举报告〔2015〕第6号）；3.涉案化妆品购物发票与产品照片；4.《上海市宝山区食品药品监督管理局投诉举报答复书》（事件单编号98201508280038）；5.《松江区市场监督管理局投诉举报答复书》（沪（松）市监投举答字〔2015〕第1989号）；6.涉案化妆品电子备案凭证；7.上海食药局的官网中上海食药局年报（2014）化妆品审批事项。以上证据用以证明原告投诉举报的相关事实以及原告与检查行为之间有利害关系。被告国家食药总局于答辩期内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及申请材料。2.被诉不予受理决定的EMS快递单及查询结果。上述证据用以证明被诉不予受理决定合法。经庭审质证，原告、被告均对对方提交的证据无异议。经审查，双方当事人提交的证据符合行政诉讼证据的法定要求，本院均予以采纳。
本院经审理查明：2015年8月，原告因认为自己购买的涉案化妆品存在违法情形向被告投诉举报，被告受理后转相关部门处理，后相关部门答复原告涉案化妆品不构成其投诉举报所反映的问题。原告对上海食药局2015年2月11日对涉案化妆品的生产企业上海相宜本草化妆品股份有限公司进行的备案后检查并予通过行为不服，于2015年12月8日以上海食药局为被申请人向被告提出行政复议申请。其复议请求为：1.撤销被申请人对涉案化妆品备案后检查予以”通过”的行为，或者确认违法，并责令其重新依法作出具体行政行为。2.对规范性文件《关于调整化妆品注册备案管理有关事宜的通告》（国家食药总局2013年第10号）进行审查。被告于2015年12月9日收到该复议申请后，于2015年12月16日作出被诉不予受理决定，并于同年12月17日邮寄送达给原告，原告于同年12月18日签收。原告不服被诉不予受理决定，于2016年1月2日向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告作为行政复议机关，根据行政复议法具有作出被诉不予受理决定的法定职责，本院对此予以审查确认。
（一）本案的实体问题
1.本案实体部分的争议焦点在于原告与其申请复议的具体行政行为之间是否具有行政复议法实施条例第二十八条第（二）项所规定的”有利害关系”。虽然关于行政复议申请中”有利害关系”的判断标准没有相关规定予以进一步界定，但行政复议法第二条明确了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据行政复议法申请行政复议。因此，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的权利，而非仅为维护公共利益或者反射利益，应为具有利害关系的要件之一。
本案原告复议申请针对的是上海食药局对涉案化妆品备案后检查并通过的行为，实际上就是对包括检查结果在内的检查行为不服。原告主张，其是涉案化妆品的消费者，也是相关违法行为的投诉举报人，由于上海食药局作为监管机关在其检查过程中对存在违法情形的产品予以检查通过，从而导致原告在市场上购买到了违法产品，因此原告与检查行为之间具有利害关系。本院认为，原告所主张的上述关联性并不足以构成行政复议法实施条例第二十八条第（二）项所规定的”有利害关系”。行政机关履行职责均首先以维护行政管理秩序为目的，从而客观上具有保护与该行政管理秩序相关的不特定公众利益的功能。不特定相关公众由此而客观上获得的利益，即所谓反射利益,并不足以构成行政复议法上所指的申请人的个人合法权益。由于反射利益系因行政机关维护行政管理秩序、保护公共利益而必然产生之客观效果，为不特定相关公众所享有，因此并非行政复议程序所要保护的个人合法权益。当然，行政管理中也存在具有直接保护第三人个人合法权益效果的行政行为，第三人基于其法律上受保护的地位，有权通过行政复议等途径寻求法律救济。而判断第三人是否具有复议申请人资格，即在于根据相关行政法律规范，行政机关在履行相关法定职责时，除了维护行政管理秩序之外，是否同时还负有直接保护特定利害关系人合法权益的义务。
2.就本案而言，食药部门在对备案后的涉案化妆品履行检查职责时，并不负有保护特定消费者合法权益的义务，至于原告是否是涉案化妆品的实际消费者，不影响本案的认定结论。
关于食药部门在国产非特殊用途化妆品备案后应当进行检查的直接规范依据，是国家食药总局《关于调整化妆品注册备案管理有关事宜的通告》中的相关规定，即”省级食品药品监管部门应当在备案后3个月内组织开展对备案产品的检查，发现不符合要求的，责令改正；发现违法的，依法立案查处，并在产品备案信息相关栏目予以标注。”食药部门有权采取此种检查行为的上位法依据，是《化妆品卫生监督条例》第三条规定，即”县以上地方各级人民政府的卫生行政部门主管本辖区内化妆品的卫生监督工作”。该规定是行政法规对监管部门履行对化妆品监管职责的一般性授权，监管部门行使该职责具有保护市场上不特定消费者健康之目的，但并不意味着其在履行职责过程中即当然负有考量和保护特定消费者个人合法权益的义务。前述通告基于这种一般性监管职责要求食药部门在国产非特殊用途化妆品备案后进行检查，同样也是通过食药部门的检查行为维护化妆品领域的市场秩序，进而保障不特定消费者的权益。而特定消费者与化妆品生产、经营单位之间的消费者权益争议，仍应通过相应的法律途径予以解决，而非直接针对食药部门的检查行为申请行政复议。因此，被诉不予受理决定以原告与检查行为之间不具有利害关系为由，认定原告的行政复议申请不属于行政复议法第六条和行政复议法实施条例第二十八条规定的受理范围，并无不当。
至于针对具体备案的化妆品，食药部门的检查行为是否具有强制性，涉及的是监管部门与化妆品生产单位之间的权利义务关系，对本案原告是否具有行政复议申请人资格不产生影响。而涉案化妆品是否存在原告所称的违法情形，更非属本案审查范围。
3.关于原告所举其认为对本案具有可参考性的其他案例。无论对行政复议申请人资格还是对行政诉讼原告资格，消费者或者投资者个人与行政机关仅以维护客观行政管理秩序为目的而履行职责的行为之间不具有利害关系，本院一贯秉持该判断标准[参见：（2015）一中行初字第2002号行政判决书以及原告所举（2015）一中行初字第2188号等案行政裁定书]，且上述履行职责行为并不限于行政审批行为[参见：（2014）一中行初字第10171号行政裁定书、（2015）一中行初字第155号及第156号行政裁定书]。至于在具体行政管理领域，行政机关在履行法定职责的过程中是否同时负有保护特定利害关系人权利的义务，则需要根据个案所依据的行政法律规范加以具体分析。对于原告所举其他法院审理的案件，本院不予评述。
（二）本案被诉不予受理决定的程序合法性
本案被诉不予受理决定的程序合法性主要涉及两个问题：一是被诉不予受理决定是否超过法定审理期限；二是被诉不予受理决定未就原告一并提出的对规定的审查申请给予单独回应是否构成遗漏复议请求事项。
1.因行政复议法第十七条第一款规定的期限的届满日为不予受理决定的作出之日，而行政法上所谓的”行政行为作出”，即是指行政行为送达之前全部程序的完结，因此交邮作为送达环节的一部分，并不属于行政行为作出的范畴。本案被诉不予受理决定于被告收到申请书之日起第5个工作日作出，并未超过上述规定的法定期限。而且，行政机关在作出行政行为的次日即予交邮送达应属合理，亦无违背正当程序原则之虞。
2.关于原告一并提出的对其他规范性文件的审查申请。根据行政复议法第七条第一款第（一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。因此行政复议程序中对规定的审查，是在审查具体行政行为合法性的基础上的附带性审查。当复议申请不符合行政复议的受理条件时，复议机关对申请人提出的对规定的审查申请如何处理，行政复议法及其实施条例均无明确规定。但基于附带性审查这一制度属性，当行政复议机关已经针对复议申请作出不予受理决定时，其对申请人一并提出的对规定的审查申请不予进一步处理属于应有之义，相关法律关系已经明确，原告亦未提出异议。因此，被诉不予受理决定并不构成遗漏复议请求事项。
经审查，被诉不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，作出程序合法，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告阳槟灿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告阳槟灿负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 龙 非
代理审判员 肖玲玲
代理审判员 李赟乐
二〇一六年六月二十日
书 记 员 张婷婷
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国行政复议法》第二条
公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
2.《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款
公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。
3.《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款
行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项
行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（二）申请人与具体行政行为有利害关系；......
5.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。