宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）银行再终字第1号
原审上诉人（一审被告）银川市住房保障局，住所地宁夏银川市兴庆区。
法定代表人徐庆，该局局长。
委托代理人陈东屹，银川市物业管理办公室副主任。
委托代理人雷挺，宁夏新中元律师事务所律师。
原审被上诉人（一审原告）银川银新苑物业服务有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人安宁东，该公司经理。
委托代理人祁施诺，宁夏沙都律师事务所律师。
原审被上诉人银川银新苑物业服务有限公司（以下简称银新苑物业公司）行政处罚纠纷一案，本院于2012年4月25日作出（2012）银行终字第16号行政判决书，已经发生法律效力。银川银新苑物业服务有限公司不服，向宁夏回族自治区高级人民法院申诉，宁夏回族自治区高级人民法院于2013年12月4日作出（2013）宁行申字第22号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2014年2月28日公开开庭审理了本案，原审上诉人银川市住房保障局的委托代理人雷挺、陈东屹，原审被上诉人银川银新苑物业服务有限公司的法定代表人安宁东及委托代理人祁施诺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
兴庆区人民法院一审查明，银新苑物业公司于2005年10月13日成立，2006年2月14日银新苑物业公司取得清湖苑小区、康居A、B、C等13个区域的物业管理资质。2009年11月16日，银川市住房保障局下属机构银川市物业管理办公室银物办发（2009）141号《关于对银川银新苑物业服务有限公司物业管理问题的通报》，对该公司内部管理体制不健全、卫生差等方面问题在物业行业进行通报批评。2010年5月10日，银川市住房保障局（2010）37号领导批示办理专报《关于对康居工程何时不再让住户揪心问题办理情况的报告》中明确：“目前康居小区的工程质量遗留问题是困扰物业管理正常开展和影响居民正常生活的主要因素，小区居民将此类问题转嫁给物业公司，不缴纳物业服务费，致使正常的物业服务难以运转，形成恶性循环”。同年9月25日，银川市兴庆区东湖小区业主委员会和丽景街办事处北塔社区居民委员会在向银川市住房保障局递交《关于撤除银川银新苑物业服务有限公司对东湖苑小区物业管理权的情况说明》中载明：“由于银新苑物业服务不到位，服务质量未能提高，业主对物业公司失去信心，造成业主拒交物业管理费。2010年9月20日，银新苑物业管理公司在未办理交接手续的情况下，擅自撤出应有的服务，并且在提出撤出东湖苑小区的管理时，继续收取营业房房租，以及享受对营业房的管理权，对于银新苑物业公司这种只收取费用，不维护业主权益的运营模式，严重制约了业主们的日常生活，是一种责任与信誉的缺失。因此，我们提出申请撤除银新苑物业公司对东湖苑小区的物业管理权”。9月26日，银川市住房保障局主持召开康居问题协调会。2010年9月29日，银新苑物业公司给银川市物业管理办公室递交《关于退出盈北苑（康居B区）终止物业服务的报告》。2011年3月16日，银川市住房保障局下发银房发（2011）号《关于开展2010年物业服务企业资质年检的通知》。该通知对年检期限、范围、内容、程序等进行了规定。为配合银川市住房保障局年检，2011年3月30日，银新苑物业公司向银川市住房保障局提交了《银川市物业服务企业资质年检申报表》及年检需要的相关资料。在银新苑物业公司提交的《银川市物业服务企业资质年检申报表》中，其中中级以上职称人员数量为4人。同年4月19日，银川市物业管理办公室发银物办发（2011）34号《关于对银川银新苑物业服务有限公司不良行为的通报》。该通报指出，因银新苑物业公司拒不退还业主装修押金且擅自撤出清湖苑小区，导致小区出现失管空档期。鉴于以上不良物业管理行为进行通报批评。2011年6月9日，清湖苑小区业主委员会向王儒贵市长反映清湖苑小区现有状况。6月28日，银川市住房保障局召开清湖苑小区建设、管理问题协调会。银川市住房保障局在收到银新苑物业公司提交的抽检材料后，经调查2011年5、6月银新苑物业公司实际参加养老保险人数分别为4人和3人。2011年6月25日，银川市住房保障局发银房发（2011）99号《关于银川市物业服务企业2010年度资质年检审核结果的通报》，注销银新苑物业公司物业资质。庭审中，银川市住房保障局认可本案中所涉及的文件及银房发（2011）99号文件均是在其官方网站公布的，未直接送达银新苑物业公司。
兴庆区人民法院一审认为，根据《物业服务企业资质管理办法》第四条规定，银川市住房保障局作为银川市人民政府房地产主管部门，负责银川三级物业服务企业资质证书的颁发和管理是其法定职责。银川市住房保障局作出银房发（2011）99号决定所依据的事实是：在2010年年检调查中发现，2011年5月、6月银新苑物业公司的专职管理和技术人员数量分别为4人、3人。以及银新苑物业公司在向银川市住房保障局提交的《银川市物业服务企业资质年检申报表》中自认其现有专职管理和技术人员中具备中级以上职称的人员数量为4人。银川市住房保障局认为银新苑物业公司的以上行为违反了《物业服务企业资质管理办法》第五条、十七条规定的三级资质企业应具备中级以上职称人员不少于5人、具备专职管理人员和技术人员不少于10人；物业服务企业取得资质证书后，不得降低企业资质条件的规定。故银川市住房保障局适用《物业服务企业资质管理办法》第十八条第四款规定注销银新苑物业公司资质，并认为其行为属自我纠正不当发证行为，并非是对银新苑物业公司行政处罚的行为的理由不能成立。银川市住房保障局依据《物业服务企业资质管理办法》第十八条第四款作出银房发（2011）99号决定时，所依据的事实应当是银川市住房保障局在向银新苑物业公司颁发资质证书时银新苑物业公司不符合法定条件的事实，而不应依据银新苑物业公司已取得资质证书后降低企业资质条件的事实。因银川市住房保障局未能向本院提交其向银新苑物业公司颁发资质证书时，银新苑物业公司不符合法定颁证条件的事实。故银川市住房保障局对银新苑物业公司在获得许可证后的物业服务过程中违反《物业服务企业资质管理办法》规定的行为，作出的银房发（2011）99号决定适用法律、法规错误。银川市住房保障局对银新苑物业公司作出的注销行为其实质是一种行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，银川市住房保障局未履行法定的告知银新苑物业公司陈述、申辩、听证及送达处罚决定书等程序，损害了银新苑物业公司的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第2、3项之规定，判决：撤销银川市住房保障局作出的银房发（2011）99号《关于银川市物业服务企业2010年度资质年检审核结果的通报》中对银新苑物业公司注销许可证的具体行政行为。
银川市住房保障局上诉称，上诉人颁发资质证书是行政许可行为，上诉人注销资质证书也是行政许可行为。《物业服务企业资质管理办法》第19条至21条对物业服务企业予以行政处罚的情形和适用条件进行了专门规定，而上诉人注销被上诉人的资质证书适用的是《办法》第17条、第18条规定。上诉人作出的注销行政许可决定，并非行政处罚行为，无须履行行政处罚的法定程序。上诉人在作出注销决定后，以在官方网站向全市公布的方式对被上诉人进行了送达，履行了送达程序。一审认定上诉人注销银新苑物业公司的资质证书系行政处罚行为错误，请求二审撤销原审判决，维持上诉人的注销决定。
被上诉人银川银新苑物业服务有限公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。
本院二审认为，上诉人根据《物业服务企业资质管理办法》第四条规定，负责银川市三级物业服务企业资质证书的颁发和管理工作。上诉人经被上诉人申请，依照《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十二条（三）项的规定，向被上诉人颁发三级物业服务企业资质证书的行为是一种行政许可行为。上诉人向被上诉人颁发三级物业服务企业资质证书后，由于被上诉人降低物业服务水平，遭到多家业主投诉，经通报后又未进行整改。上诉人根据建设部《物业服务企业资质管理办法》第十七条、第十八条规定，注销给被上诉人颁发的三级物业服务企业资质证书，符合客观事实和相关规定。《物业服务企资质管理办法》第五条、十七条规定三级资质企业应具备中级以上职称人员不少于5人、具备专职管理人员和技术人员不少于10人；物业服务企业取得资质证书后，不得降低企业资质条件。现银川银新苑物业服务有限公司具备中级以上职称人员只有3人，且多次被业主投诉，又不改正。银川市物业管理办公室对银川银新苑物业服务有限公司行使注销物业服务企业资质证书行为后，将注销物业服务企业资质证书的银房发（2011）99号文件在其官方网站进行公布，应视为对银川银新苑物业服务有限公司进行了送达。原审法院认定上诉人注销被上诉人三级物业服务企业资质证书的行为，其实质是一种行政处罚行为没有相关的法律依据，因为《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的七种处罚种类中不包括此类行为。上诉人所提注销被上诉人资质证书的行为不是行政处罚行为，而是事后注销行政许可行为的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决：一、撤销宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2011）兴行初字第37号行政判决；二、维持银川市住房保障局银房发（2011）99号《关于银川市物业服务企业2010年度资质年检审核结果的通报》中对银川银新苑物业服务有限公司注销叁级物业服务企业资质证书的行政行为。一、二审案件受理费100元，由被上诉人银川银新苑物业服务有限公司负担。
银新苑物业公司不服本院二审判决，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审称，一、被申请人注销申请人资质的行政行为是行政处罚行为。二、申请人于2006年取得暂定资质，法定期限一年，2007取得三级物业服务资质，到现在已达五年，并非处于正在申请或刚取得暂定资质，不属于上述注销行政许可的情形。被申请人的上诉理由称其注销行为属《行政许可法》第六十九条规定的注销行政许可的行政许可行为是错误的。三、被申请人在决定注销之前，应当告知申请人享有陈述、申辩、听证的权利。银房发（2011）99号文件，对注销申请人资质的行为并未作任何说明，更没有说明其依据的法律法规，只是向社会通报了注销的结果，也未告知申请人享有救济的权利和救济的方式，也未向申请人依法送达。被申请人虽在其网站上进行了公布，但被申请人从未向社会、申请人公示其网站的存在，其在网站上公布不符合法定的送达形式要件。被申请人在注销申请人物业服务资质前没有履行告知义务，也没有向申请人送达相关文书。被申请人的注销行为不论是行政许可行为还是行政处罚行为，均违反法定程序。四、《行政许可法》第七十条规定的行政许可的情形并不包含行政相对人不具备资质时可以注销，针对不具备资质时应先撤销、撤回或者吊销后才能注销，注销只是资质被撤销后的一种程序，被申请人直接注销申请人的资质于法无据。综上，原二审判决认定的事实主要证据不足，适用法律法规确有错误，请求依法撤销银川市中级人民法院（2012）银行终字第16号行政判决；维持银川市兴庆区人民法院（2011）兴行初字第37号行政判决；一、二审诉讼费由被申请人承担。
本案再审过程中，银川市住房保障局辩称，一、该局的撤销决定，性质属于撤销行政许可决定，不是行政处罚行为。申请人主张的《建设行政处罚程序暂行规定》不适用于本案。二、该局作出的撤销决定程序合法。行政许可法只规定了作出行政许可时，应给予申请人及利害关系人陈述和申辩的权利，对撤销行政许可决定，行政机关应履行何种程序，则未予明确规定。该局在作出撤销决定之前，仍给予申请人陈述和申辩的权利。三、该局作出的撤销决定认定事实清楚，证据充分。2011年3月，银川市物业办对银川市辖区物业服务企业2010年度工作情况进行督查，申请人提交的《银川市物业服务企业资质年检申报表》自认其现有专职管理和技术人员数量为17人，具备中级以上职称的4人。该局自银川市社保局调取申请人2011年5月-6月养老保险缴费花名册显示，2011年5月，申请人的专职管理的技术人员仅为4人，2011年6月仅为3人，与《物业服务企业资质管理办法》第5条要求的三级资质应具备的人数不少于10人，具备中级以上职称的不得少于5人不符。基于上述事实，该局依据业服务企业资质管理办法》第18条规定，撤销申请人的三级服务资质。四、该局作出的撤销决定适用法律正确。《物业服务企业资质管理办法》第18条规定了5种情形下行政机关可依职权事后撤销物业服务企业已取得的资质证书，前3种情形只有在颁发资质证书时，其不符合法定条件或程序才可撤销，后2种情形既可适用于上述条件，也可适用于取得资质证书后降低资质条件等情况，可事后撤销。否则，该办法第17条规的定就无法得到执行，势必造成对降低资质条件又拒不整改的企业，行政机关将无法进行有效监督。
再审查明的事实与一、二审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，银川市住房保障局《关于银川市物业服务企业2010年度资质年检审核结果的通报》（银房发（2011）99号）文件的主要内容如下：
各级物业服务企业：为进一步提升我市物业服务质量，根据《关于开展2010年物业服务企业资质年检的通知》安排，结合开展《银川市物业管理条例》执法年活动的要求，我局开展了2010年度物业服务企业资质抽检和资质定级工作。现将审核结果通报如下：
一、参加此次物业服务企业资质抽检、定级的物业服务企业共87家，经审核，年检合格、保留原资质等级的41家，定为三级的10家，同意申报暂二级的2家，通报批评的10家，资质降级的10家，限期整改的8家，给予注销资质的6家。
二、被通报批评的物业服务企业要认真查找自身存在的问题，提高物业管理质量，对要求整改……逾期未整改的，予以降级或者注销资质处理。
三、注册地在灵武市、贺兰县、永宁县物业服务企业的资质年检，需到当地物业行业主管部门初检后，报市物业办加盖年检章。6月30日前未报年检的，视为不合格。
四、其他未被抽检的物业服务企业，需报相关资料到市物业办进行资质审核检查，审核通过的加盖年检合格章。
银房发（2011）99号文件的附件为银川市物业服务企业2010年度资质年检审核结果表。银新苑物业公司被列入2010年年检注销物业企业名单中，被注销的资质证号为银川物企（2006）001号。
本院认为，银川住房保障局辩称，该局撤销颁发给申请人的资质证书的行政行为合法，但银川市住房保障局银房发（2011）99号文件及其附件没有表述申请人未达到法定条件的事实，也未适用撤销行政许可的相关法律，银房发（2011）99号文件是对银川市物业服务企业2010年度资质年检审核结果的通报，该通报明确注明注销银新苑物业公司的物业服务资质，与银川市住房保障局的辩解意见不一致。银川市住房保障局对银新苑物业公司注销资质证书的行政行为，不论是处罚行为还是不予许可行为，均应在上网公布之前先行向当事人送达，并告知当事人相应的救济权利，银川市住房保障局并未履行上述程序。行政处罚针对相对人是否违反行政管理秩序进行审查，银川市住房保障局注销银新苑物业公资质证书的行政行为是否属于对该公司违反行政管理秩序行为的处罚，一审未予审查，判项中关于撤销银川市住房保障局作出的银房发（2011）99号通报中对银新苑物业公司注销许可证的具体行政行为表述不当。本院二审未审查银新苑物业公司是否具有被注销资质证书之情形，处理不当。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2、3目，第六十一条第（三）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2012）银行终字第16号行政判决及宁夏回族自治区兴庆区人民法院（2011）兴行初字第37号行政判决；
二、撤销银川市住房保障局注销银新苑物业公司银川物企（2006）001号物业管理企业资质证书的行政行为。
三、银川市住房保障局于本判决生效之日起60日内对银新苑物业服务有限公司重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由原审被上诉人银川市住房保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 范宁萍
审 判 员 王文花
代理审判员 乔 强
二〇一四年四月三日
书 记 员 胡俊星
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。