广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第659号
上诉人（原审原告）：李兆琴，男，汉族，1943年10月10日出生，住广东省雷州市。
委托代理人：曾清愿，广东大展律师事务所律师。
委托代理人：李惨，男，汉族，1975年4月11日出生，住广东省雷州市。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：陈伟强，湛江市法制局干部。
原审第三人：余汉，男，汉族，1932年11月15日出生，住广东省雷州市。
原审第三人：余耀，男，汉族，1973年11月4日出生，住广东省雷州市。
共同委托代理人：曾马助，男，汉族，1944年8月7日出生，住广东省雷州市。
上诉人李兆琴因诉被上诉人湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于雷州市覃斗镇江乐路，2000年1月27日，雷州市人民政府给余汉颁发了雷府国用（覃）字第08241300561号《国有土地使用证》，用途为住宅，使用权类型为出让，面积261平方米，四至为东至街道，南至李作池住宅共滴水1米，西至余玉住宅共滴水0.5米，北至江乐路。同日，雷州市人民政府给余耀颁发了雷府国用（覃）字第08241300546号《国有土地使用证》，用途为住宅，使用权类型为出让，面积462平方米，四至为东至余汉住宅共滴水0.5米，南至空地与梁芳住宅共滴水1米，西至空地，北至江乐路。第三人李兆琴不服上述具体行政行为，于2012年5月25日向湛江市人民政府提出行政复议申请，湛江市人民政府受理后，于2012年9月17日作出湛府行复（2012）76号行政复议决定，撤销了雷府国用（覃）字第08241300546号、第08241300561号《国有土地使用证》。余汉、余耀不服，于2012年10月9日向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。2013年6月28日，湛江市中级人民法院作出（2012）湛中法行初字第129号行政判决，以事实不清，证据不足为由，撤销了湛府行复（2012）76号行政复议决定并限湛江市人民政府在法定期限内重新作出复议决定。2013年11月29日，湛江市人民政府作出湛府行复（2013）85号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人李兆琴已于2011年5月上旬知悉第三人余汉、余耀持有涉案土地证，但其于2012年5月25日才向其提出行政复议申请，显然超过提出行政复议申请的法定期限为由，驳回申请人李兆琴的行政复议申请。李兆琴不服，于2013年12月17日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告湛江市人民政府于2013年11月29日作出的湛府行复（2013）85号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为。
原审法院认为：本案为土地行政复议纠纷。本案的争议焦点是：李兆琴提出行政复议的申请是否已超过行政复议的申请期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款第（一）项：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；……”的规定，雷州市覃斗镇人民政府作出的覃府发（2013）52号《关于李兆琴、李惨对余汉、余耀分别持有雷国用（覃）字第08241300561号、第08241300546号﹤国有土地使用证﹥的土地异议情况说明》证明了李兆琴和李惨在2011年5月份已知悉了余汉、余耀分别持有雷国用（覃）字第08241300561号、第08241300546号《国有土地使用证》的事实。原告没有能提供充分的证据予以反驳，故对原告称2012年5月9日才知道发证事实的主张，不予采信。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”的规定，原告李兆琴在2011年5月已知悉雷州市人民政府给余汉、余耀分别颁发雷国用（覃）字第08241300561号、第08241300546号《国有土地使用证》的具体行政行为，而李兆琴于2012年5月25日才向湛江市人民政府提出行政复议申请，明显超过了上述规定的法定期限。被告湛江市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回申请人的行政复议申请并无不当。综上所述，被告湛江市人民政府于2013年11月29日作出湛府行复（2013）85号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予支持。原告的主张不能提供充分的证据予以证明，原审法院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告李兆琴的诉讼请求。
李兆琴不服提起上诉，请求撤销原审判决，撤销湛江市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》。主要理由是：一、覃斗镇人民政府作的《情况说明》不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》所规定的“公文文书”，只属于证人证言。该《情况说明》所要证明的是行政机关工作人员到上诉人家里参与协调，但没有任何“询问、谈话笔录”，也没有任何“行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章”，显然，该《情况说明》是雷州市人民政府看到本案的事实与法律对自己不利的情况下，组织所辖的下属单位作出一个有利于自己不利于上诉人的“公文文书”。二、雷州市人民政府如认为上诉人申请复议超期，应该在上诉人于2012年5月25日向湛江市人民政府提出复议申请时就提交《情况说明》等材料，而不应在行政复议重新审理中才提交上述所谓上诉人超期申请的证据。这几份材料有说三人去协调，亦有说四人去协调的，其内容互相矛盾，而且都对2011年5月份参加协调的日期也不清楚，该证据是不真实的，不应单独作为定案的证据。覃斗镇人民政府及其工作人员作为复议被申请人雷州市人民政府的下属工作部门及干部，与雷州市人民政府有利害关系，其所作的证言证明材料不应单独作为定案的依据。此外，被上诉人也应该给上诉人陈述、申辩和听证的机会，而不是轻易采信被申请人提供的证据。综上，雷州市人民政府提交的几个有利害关系的证人证言，在没有其他证明材料的情况下，作为证明上诉人于2011年5月知悉原审第三人持有的国土证的事实是完全站不住脚的。
被上诉人湛江市人民政府答辩称：经本府重新审理查明，2011年5月中旬，李兆琴对本案《国有土地使用证》登记宗地的权属提出异议，覃斗镇政府对该纠纷进行了多次协调，并于同年5月期间组织覃斗镇国土所及覃斗镇规划建设办等工作人员到李兆琴家里进行协调，同时给李兆琴出示了余汉、余耀持有的雷府国用（覃）字第08241300546号、第08241300561号《国有土地使用权证》证件。该事实有雷州市覃斗镇政府的情况说明和时任镇副书记陈雀、镇规划办主任陈三九、镇国土所所长尹豪龙的证明材料予以证实。故李兆琴在2011年5月期间已知悉第三人余汉、余耀持有涉案土地使用证的事实，其于2012年5月25日才向本府提出行政复议申请，显然超过法定的复议申请期限。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人余汉、余耀答辩称：一、上诉人不具有原告的诉讼主体资格并有意缠诉。上诉人的承包土地早在20年前已被塘边村委会收回，然后通过覃斗镇政府征用，并报经上级政府批准，覃斗镇政府再出让土地给种子站，于1993年6月25日由种子站办理了房屋所有权证。1999年5月15日，原审第三人从种子站手中购买获得涉案土地与房屋并于2000年1月17日办妥了两证。期间无人异议，上诉人也无过问，这已足以证实上诉人不具有原告主体资格。涉案土地曾经湛江市中级人民法院作出（2012）湛中法行初字第129号行政判决，上诉人服判不上诉。不料上诉人又以同样理由提起行政诉讼，形成一案两诉，这次又是老调重弹，围绕两证进行上诉，明显属缠诉、累诉。二、上诉人在上诉状中所列的内容无理由、无证据、更没有关联性，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：1、湛府行复（2012）76号行政复议决定撤销雷府国用（覃）字第08241300546号、第08241300561号《国有土地使用证》的理由为：雷州市海康县种子站未领有涉案划拨土地的国有土地使用证，也未经雷州市土地管理部门和房产管理部门的批准，便将其《房屋所有权证》所登记的楼房全部产权转让给余汉，该行为有悖于法律规定。涉案土地的土地权属来源不清，雷州市人民政府的发证行为违反土地登记的相关规定。2、（2012）湛中法行初字第129号行政判决的主要内容为：“由于被复议的雷府国用（覃）字第08241300546号、第08241300561号《国有土地使用证》并没有进行公告，第三人李兆琴2012年5月25日向被告提起行政复议申请并没有超过法定的期限。……被告认定原海康县覃斗镇人民政府1993年4月10日土地使用证明书划给原海康县种子站的733平方米土地在《征用土地协议书》土地范围内和在海国土征字（1991）19号批复的土地范围内的事实不清。另外，1992年12月19日原海康县覃斗镇人民政府曾收到原海康县农业局种籽站购买南边岭商品宅地15000元，被告认定涉案土地属于划拨土地事实不清。”综上，该判决以被诉复议决定事实不清、证据不足为由，予以撤销并责令重新作出复议决定。（2012）湛中法行初字第129号行政判决作出后，各方当事人均无提出上诉，已发生法律效力。3、行政复议被申请人雷州市人民政府在复议重新审理过程中向被上诉人提交的覃斗镇人民政府出具的覃府发（2013）52号《关于李兆琴、李惨对余汉、余耀分别持有雷国用（覃）字第08241300561号、第08241300546号﹤国有土地使用证﹥的土地异议情况说明》以及陈雀、陈三九、尹豪龙的证明材料并未送达给上诉人，亦未听取上诉人的陈述、申辩。
本院认为：行政复议被申请人雷州市人民政府提交的覃斗镇人民政府出具的《情况说明》以及覃斗镇工作人员陈雀、陈三九、尹豪龙的证明材料，属在复议期间出现的可能对当事人利益产生重大影响的证据，作为复议机关的被上诉人理应遵循正当程序原则组织双方对该证据的真实性、合法性和关联性进行充分的质证，但被上诉人未通知上诉人行使有关复议权利，未听取上诉人的陈述、申辩，即直接作出对上诉人不利的行政复议决定，有悖正当程序原则，属于程序违法，其作出的《驳回行政复议申请决定书》依法应予撤销。原审法院未考虑复议机关程序违法行为，直接驳回上诉人的诉讼请求，亦属于认定事实不清、证据不足，依法亦应撤销。上诉人上诉理由成立，本院依法应予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第7号行政判决；
二、撤销湛江市人民政府于2013年11月29日作出的湛府行复（2013）85号《驳回行政复议申请决定书》。
三、由湛江市人民政府对上诉人李兆琴的行政复议申请重新作出处理。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人湛江市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年七月八日
书 记 员 邓丽华