广东省阳西县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳西法行初字第3号
原告阳西县塘口镇极光网吧，住所地：阳西县。
负责人黄瑞意。
委托代理人李远，男，汉族，1953年2月10日出生，住济南市。
被告阳西县公安局，住所地：阳西县城。
负责人蔡德业，该局局长。
委托代理人姚尹岳，男，阳西县公安局法制室工作人员。
委托代理人谭庆健，男，阳西县公安局法制室工作人员。
原告阳西县塘口镇极光网吧不服被告阳西县公安局西公行罚决字（2014）00183号行政处罚决定向本院提起诉讼。本院受理后，于2014年2月27日向被告送达应诉通知书、起诉书副本，于2014年4月3日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告阳西县塘口镇极光网吧的负责人黄瑞意及其委托代理人李远，被告阳西县公安局的委托代理人姚尹岳、谭庆建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳西县公安局于2014年1月17日对原告阳西县塘口镇极光网吧作出西公行罚决字（2014）00183号行政处罚决定：阳西县塘口镇极光网吧于2014年1月16日在经营中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》二十三条之规定，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》三十一条第（三）项之规定，决定对阳西县塘口镇极光网吧处以警告并罚款捌仟元。
被告在举证期限内对被诉具体行政行为向本院提交证据、依据有：证据一、《行政处罚决定》，证明阳西县公安局于2014年1月17日，以未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件行为，根据《条例》第三十一条第（三）项之规定，对极光网吧决定警告并处8000元罚款的事实；证据二、《受案登记表》，证明阳西县公安局塘口派出所依法受理案件的事实；证据三、《查获经过》，证明查处极光网吧违法行为的有关情况；证据四、《告知笔录》，证明办案民警依法告知被处罚人处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权的事实；证据五、《赖金党询问笔录》，证明赖金党是迅驰网吧的前台工作人员，负责收银、激活上网等管理工作。2014年1月16日，其在网吧经营中没有按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的事实；证据六、《陈某某询问笔录》，证明原告未按规定对陈某某核对、登记上网消费者有效身份证件的事实；证据七、《刘某某询问笔录》，证明原告未按规定对刘某某核对、登记上网消费者有效身份证件的事实；证据八、《廖某某询问笔录》，证明原告未按规定对廖某某核对、登记上网消费者有效身份证件的事实；证据九、《邱某某询问笔录》，证明原告未按规定对邱某某核对、登记上网消费者有效身份证件的事实；证据十、《现场笔录及照片》，证明现场发现查处极光网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件违法行为情况的事实；证据十一、《户籍证明》，证明赖金党、陈某某、刘某某、廖某某、邱某某的身份情况；证据十二、《极光网吧营业执照》，证明极光网吧是互联网上网服务营业场所经营单位的事实。
原告阳西县塘口镇极光网吧诉称，2014年1月16日，被告下属民警数人，未出示检查通知书、检查证，进入原告经营场所进行“检查”，称原告网吧“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”。2014年1月17日，被告向原告送达了西公行罚决字（2014）00183号阳西县公安局行政处罚决定书，对原告处以罚款8000元的行政处罚。原告认为，被告对原告的上述行政处罚违法，理由如下：
被告没有“管理”原告日常经营活动的行政管理主体资格。原告系互联网上网服务营业场所，其日常经营活动由国务院颁布的《互联网上网服务营业场所管理条例》调整。根据《条例》第四条的授权，文化行政部门向原告颁发“网络文化经营许可证”，是原告法定的行政主管部门，对原告的日常经营活动、企业运作享有监督管理主体资格。被告不向原告颁发工商执照及经营许可证，与原告之间不存在主管部门与下属企业、许可机关与被许可企业之间的行政隶属及管理与被管理的关系。被告除依照《条例》第四条的规定履行对原告经营场所的信息网络安全、治安的监管职责为原告经营活动保驾护航外，对原告的日常经营活动、企业运作，无法定监管主体资格。被告对上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项无监管主体资格。《条例》第四条规定文化行政部门对网吧的经营活动实施监督管理。《条例》第二十三条规定，上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项属原告经营活动的内容。文化部规章《文化市场日常检查规范》第四节进一步规定：“互联网上网服务营业场所日常检查”第二十二条第（6）项：检查其是否未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息，其登记内容是否留存60日备查且无删改记录。即《条例》、文化部规章均明确规定上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项亦由文化行政部门监管，被告无监管职责。《条例》第四条规定被告对网吧的法定职责是对“信息网络安全、治安及消防安全的监督管理”，这三项职责的法定内容均不包含上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项。故被告对此事项实施检查、处罚，属超越其法定职权越权执法、越权处罚。
程序违法。1、处罚程序违法。《行政处罚法》第三条第二款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条规定：行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有陈述和申辩的权利，并给当事人提供陈述和申辩的机会和条件。第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。但被告对原告处以8000元巨额罚款的处罚，没有依法履行上述告知当事人陈述、申辩、申请听证等全部法定程序，非法剥夺了原告的上述权利，属处罚程序严重违法。2、检查程序及内容违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条第二款明确规定：对机关、社会团体、企事业单位的日常监督检查，依照有关法律、法规和规章进行。但迄今为止，并没有任何一部法律、法规或者规章规定被告可以对原告的经营场所、原告的经营活动进行“日常监督”检查。国务院颁布的行政法规《关于控制对企业经济检查的规定》中明确规定，行政机关对企业实施检查，应当出具在同级人民政府备案的检查通知书（且一年不得超过一次）。通知书必须列明检查的法律、法规依据。该规章第十九条规定：其他行政机关对企业的检查，参照本规定执行。即该规章对被告具有约束力。如本诉状第一条所列举的法规、规章所述，对原告经营场所的监督管理、日常检查的职权属文化行政部门，与被告无任何关系。因此，被告对原告的检查，无法可依，且未出示检查通知书等相关程序性文件，属于违法擅自到企业检查，其取得的所谓“证据”均属无效证据，不能作为认定事实及行政处罚的依据。被告对原告的检查的惟一内容是查验上网消费者的身份证件。《中华人民共和国身份证法》第十五条明确规定，只有在五种法定情形下，人民警察才可以依法查验公民身份证。但正在上网消费者的上网消费者，不符合这五种法定情形之一。《条例》第二十三条明确规定公安机关获取上网消费者身份及上网信息的方式是依法查询时由经营者“予以提供”，即明确规定执法人员不得直接查验上网消费者。因此，被告的行为违反了《身份证法》第二十条第（四）项之规定，涉嫌违反规定查验身份证，属违法行为。
无事实依据。《条例》第二十三条规定“互联网上网服务营业场所经营单位应当核对、登记上网消费者的身份证等有效证件……”，但这一义务，系对企业及全体上网消费者的总体要求。被告所查到的原告网吧个别消费者身份证登记不规范与上述规定不是同一概念。原告安装了管理软件，制订了管理制度，对所有的上网消费者都进行核对登记，足以证明原告已经全面履行了《条例》所规定的核对登记上网消费者身份证等有效证件的义务。仅有个别消费者登记不规范足以证明原告已经较好的的履行了这一义务而不是相反。被告以个别消费者身份证登记不规范指控原告企业“未按规定核对、登记上网消费者身份证”，无法律依据。故被告指控原告的违法事实不能成立。
四、适用法律法规错误。《人民警察法》第七条规定：公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。由该法条可见，公安机关实施行政处罚的依据是公安法律法规，针对的对象是违反治安管理或者是违反公安行政管理法律、法规的个人或者组织。但本案被告指控原告的违规行为，假定可以认定，仅是违反《条例》的行为，既不是违反治安管理的行为，也不是违反其他公安行政管理法律、法规的行为。即被告将《条例》二十三条及第三十一条第三项作为自己的职权依据对原告实施行政处罚属适用法律法规错误。《条例》不是公安法律法规，不能成为被告实施行政处罚的法律依据。
五、涉嫌滥用职权。即使不谈被告的执法主体、程序、适用法律和事实依据，被告对原告处以罚款8000元的行政处罚亦属滥用职权（滥用自由裁量权）。《行政处罚法》第四条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。根据上述规定，从本案所谓事实来看，仅是个别消费者登记不规范，已及时纠正，没有造成任何危害后果。根据上述法律规定，应当不予行政处罚。而被告竟对原告处以罚款8000元的重大行政处罚，明显违反了《行政处罚法》上述明确规定，亦足以说明被告依法监管网吧是假，滥用职权罚款创收与民争利是真。
综上，被告对原告的行政处罚，主体不合法，程序违法，适用法律、法规错误，无事实依据且涉嫌滥用职权，确系违法行使职权。故请求人民法院依法判决撤销西公行罚决字（2014）00183号行政处罚决定。
原告在举证期限内向本院提供的证据有：证据1、阳西县公安局行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚的事实；证据2、工商营业执照，证明原告诉讼主体适格；证据3、网络文化经营许可证，证明文化行政部门是原告的主管部门，对原告的经营活动负有监管职责，排除被告的职责；证据4、业主身份证，证明原告主体适格。
被告阳西县公安局辩称：一、原告存在未按《互联网上网服务场所管理条例》第二十三条规定核对、登记上网消费者的身份证等有效证件行为。2014年1月16日11时许，我局民警依法对被原告进行日常监督检查，发现原告存在未核对、登记上网消费者的身份证等有效证件行为，执勤民警当场对4名上网消费者和1名网吧管理人员进行询问调查。4名上网消费者均承认网吧管理人员没有要求他们出示身份证等有效证件进行核对、登记，是网吧管理人员用临时上网卡或交钱后直接开机让他们上网的。另外原告收银员亦承认自己没有按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件。上述证据足以证实原告存在未按《条例》第二十三条规定核对、登记上网消费者的身份证等有效证件行为。我局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。二、我局对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚职权，对本案具有执法主体资格。《条例》第四条规定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。第三十一条规定了公安机关对未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件违法行为的处罚权限。而且第十四条、第十五条、第十八条、第二十三条、第二十四条规定经营者不得从事危害网络安全、治安、消防安全以及其他违法犯罪行为。所以，原告认为自己的日常经营活动只能由文化行政部门监督管理，公安机关不具有执法监管主体资格的主张是错误的，不符合《条例》的相关规定。我局对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚职权。三、我局作出的西公行政罚决字（2014）00183号行政处罚决定符合法定程序，适用法律、法规正确，处罚适当。（一）检查和处罚程序合法。对网吧的监督管理是公安机关日常工作的一部分，公安机关既可定期检查，也可以不定期检查。2004年2月17日国务院办公厅转发文化部等部门《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见》的通知中明确要求公安等各有关部门要各司其职、相互支持、密切配合、及时督促检查，严厉打击网吧等互联网上网服务营业场所中存在的违法违规行为。另外，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十二条第二款规定，公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关的法律、法规和规章执行，无需开具检查证。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关发现公民、法人或者其他有依法应当给予行政处罚的行为的，可以进行调查或检查。依照上述规定，被告对原告的检查程序及合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九十九条规定，对单位处以一万元以上罚款的，在作出行政处罚决定前才应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利。因此，我局对原告作出8000元罚款决定，无需告知听证权利，而我局在作出处罚决定前已依法告知原告拟处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩权，处罚程序是合法。（二）适用法律、法规正确。《条例》第四条、第十四条、第十五条、第十八条、第二十三条、第二十四条、第三十一条明确规定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理，对存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的违法行为完全有职权作出处罚决定。我局依据《条例》作出处罚决定、适用法律、法规完全正确。（三）处罚适当。原告认为本案仅是个别消费者登记不规范，已及时纠正，没有造成任何危害后果，应当不予行政处罚，对其作出警告并处8000元罚款决定是滥用职权。我局对本案认定的事实是：网吧管理人员对没有出示上网卡和有效身份证件的上网消费者根本没有核对、登记其有效身体份证件，相反还积极主动安排这些上网消费人员上网。原告的这种行为绝不是其管理不规范，而纯属是为了追求金钱利益而罔顾有关法律法规规定的故意行为，主观恶性较大。根据《条例》第三十一条规定，公安机关对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”给予警告，可以并处15000元以下的罚款，我局作出的处罚决定在《条例》规定的罚幅范围内，这属于公安机关行使自由裁量权的范畴，处罚决定是正确适当的。综上所述，我局对原告作出的西公行政罚决字（2014）00183号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，处罚适当，请人民法院依法维持。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：被告提交证据一至证据十二的证据形式合法，证据来源真实，相互之间形成证据链，能够证明其作出的行政处罚决定所认定事实，本院对被告提交的证据一至证据十二的真实性、合法性、关联性予以确认。本院对原告提交证据1、2、4的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据3的合法性、真实性，予以确认，对关联性不予确认。
本院经审理查明，2014年1月16日，被告阳西县公安局对原告进行日常监督检查时，检查人员出示了警察证。被告执勤民警在检查中发现原告未按规定对陈某某、刘某某、廖某某、邱某某四名上网消费者进行核对、登记有效身份证件，当场对陈某某、刘某某、廖某某、邱某某和网吧管理人员赖金党进行询问调查，制作《询问笔录》和《现场笔录》。陈某某、刘某某、廖某某、邱某某四名上网消费者在《询问笔录》中均承认网吧管理人员没有要求其出示身份证等有效证件进行核对、登记，是网吧管理人员用临时上网卡让其上网的；网吧管理人员赖金党在《询问笔录》中承认自己没有按规定核对、登记陈某某等四名上网消费者的有效身份证件。2014年1月17日，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，拟对原告处予警告并罚款8000元，并告知原告由陈述和申辩的权利。原告网吧负责人黄瑞意在《行政处罚告知笔录》中表示不提出陈述和申辩。2014年1月17日，被告阳西县公安局依据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项之规定，作出了西公行罚决字（2014）00183号《行政处罚决定书》，决定对原告阳西县塘口镇极光网吧处予警告并罚款8000元。同日，被告将行政处罚决定书送达给原告。原告不服该行政处罚决定，于2014年2月18日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：一、被告作出行政处罚决定的执法主体是否适格；二、被告作出行政处罚决定是否有事实依据；三、被告作出行政处罚决定的程序是否违法；四、被告作出行政处罚决定是否滥用职权。
一、关于被告作出行政处罚决定的执法主体是否适格。国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理……”因此，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安等进行监督管理的职权。该《条例》第三十一条规定：“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的……”也明确文化行政部门、公安机关依据各自职权对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”进行处罚。监管互联网上网服务营业场所经营单位是否按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息涉及到网络安全、治安问题，属于公安机关的管理职权范围。综上，被告阳西县公安局对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚的职权。
二、关于被告作出行政处罚决定是否有事实依据。被告认定原告阳西县塘口镇极光网吧于2014年1月16日在经营中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的事实，提交的对上网消费者陈某某、刘某某、廖某某、邱某某的《询问笔录》，对原告网吧管理人员赖金党的《询问笔录》及现场笔录、照片所证实。因此，被告对原告作出的行政处罚依据的事实清楚，证据确凿。
三、关于被告作出行政处罚决定的程序是否违法。被告执法人员对原告进行监督检查时，向原告出示证件，调查、收集有关证据，在查明原告存在“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”的违法事实后，在处罚前将拟作出处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩的权利告知了原告，作出行政处罚后及时送达给原告。被告在行政管理活动及作出行政处罚的过程中符合《公安机关办理行政案件程序规定》，程序合法。
四、关于被告作出行政处罚决定是否滥用职权。根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条的规定，公安机关有权对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”行为给予警告，并可以并处15000元以下的罚款。被告对原告处以警告并罚款8000元，在该条文规定的处罚幅度范围内，属于公安机关行使自由裁量权的范畴。原告主张被告作出行政处罚决定属于滥用职权行为，理据不足，本院不予采纳。
综上所述，被告阳西县公安局作出的西公行罚决字（2014）00183号行政处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。原告请求撤销被告的行政处罚决定，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告阳西县公安局于2014年1月17日作出的西公行罚决字（2014）00183号行政处罚决定。
本案受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
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审 判 长 陈伟强
代理审判员 谢镓骏
人民陪审员 刘自统
二０一四年四月二十四日
书 记 员 麦家宝
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