广东省龙门县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠龙法行初字第4号
原告：龙门县龙田镇凌角塘村民委员会上首村民小组。
负责人：廖草生，组长。
委托代理人：陶绪宏，广东香江律师事务所律师。
被告：龙门县人民政府。
法定代表人：范志益，县长。
委托代理人：刘伟标，龙门县国土资源局工作人员。
第三人：龙门县龙田镇凌角塘村民委员会。
负责人：廖美雄，主任。
委托代理人：廖树芬、廖等容，均是该村委干部。
原告龙门县龙田镇凌角塘村民委员会上首村民小组不服被告龙门县人民政府于2014年7月4日作出的龙府决字（2014）4号《关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定》向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告龙门县龙田镇凌角塘村民委员会上首村民小组负责人廖草生及其委托代理人陶绪宏，被告龙门县人民政府委托代理人刘伟标，第三人龙门县龙田镇凌角塘村民委员会委托代理人廖树芬、廖等容到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙门县人民政府依照《中华人民共和国土地管法》第十六条，《广东省土地权属纠纷条例》第四条规定，于2014年7月4日作出龙府决字（2014）4号《关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定》：“龙田镇凌角塘村“面前埔”土地，东至龙天公路，南至巷，西至上首村民小组文化活动室，北至村路，面积186.3平方米的所有权、使用权归龙田镇凌角塘村民委员会集体所有”。
原告龙门县龙田镇凌角塘村民委员会上首村民小组诉称：争议土地“面前埔”（土名）是原告村民太祖遗留给原告村民的产业，有旧族谱和碑石为据。解放后，“面前埔”没有具体划分给任何个人或其他自然村，仍由原告管理和使用，在土改运动时，“面前埔”没有具体划分给任何个人。当时的凌角塘大队为有利于开展工作，在此地建一办公楼，并在此作为开会的场所。四固定时，“面前埔”没有划分给任何个人。“面前埔”四周都是原告村民小组居民居住的地方，有历史充分证明“面前埔”是原告村民小组所有。
2007年，第三人拟在“面前埔”扩建村委办公楼，原告村民出来制止，引起争议。
2014年7月4日，被告作出龙府决字（2014）4号关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定，决定将龙田镇凌角塘村“面前埔”土地，东至龙天公路，南至巷，西至上首村民小组文化活动室，北至村路，面积186.3平方米的所有权、使用权归龙田镇凌角塘村民委员会集体所有。
原告对被告作出的决定不服，依法提起复议，2014年10月17日，惠州市人民政府作出惠府行复（2014）487号行政复议决定书，决定维持龙门县人民政府龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”。
原告认为龙门县人民政府龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”认定事实不清，适用法律错误，理由如下
1、被告作出的龙府决字（2014）4号处理决定，违反了法定程序。
根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定：“人民政府受理土地权纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定”。第三人在2013年9月28日提起土地确权申请，而被告作出决定的时间是2014年7月4日，也就是说被告是在受理该土地确权申请后9个多月才作出决定，违反了法定程序。
2、根据《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，……。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”因此，村民委员会是“基层群众性自治组织”，其主要职能是“办理本村的公共事务和公益事业……”，村民委员会作为农村社区居民的自治组织，不属于农村集体经济组织，不能成为农村集体土地所有权主体。
3、根据《土地管理法》第八条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。该规定明确了农村土地归农民集体所有，并未赋予村民委员会拥有土地所有权的权利，因此，村民委员会没有法律赋予的拥有农村集体土地所有权的主体资格。
4、《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，该规定明确将农民集体与村民委员会区分出来，明确了村民委员会不属于农民集体，并且明确了村民委员会在集体土地已依法属于农民集体所有的前提下，只有经营、管理的权利义务。龙府决字（2014）4号处理决定及惠府行复（2014）487号行政复议决定书均根据《土地管理法》第十条规定，认为农村集体土地实行村民小组、村委会和乡（镇）三级所有而将争议土地确权给第三人，错误解读了法律规定，依法应予撤销。
5、根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。农村集体土地权属纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条和有关法律、法规调处”的规定，龙府决字（2014）4号处理决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
综上所述，根据《土地管理法》第八条、第十条及《村民委员会组织法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》、《民事诉讼法》等相关法律法规规定，农村集体土地归农民集体所有，村民委员会只有管理的职责，不具有拥有集体土地所有权的主体资格。龙府决字（2014）4号处理决定无视《土地管理法》第八条规定，而将《土地管理法》第十条规定的管理错误解读为该条规定确立了村民委员会可以成为土地所有权主体资格，将争议土地确权给不属于法律规定拥有土地所有权主体资格的村民委员会，违反了法律法规规定，为此特提起本行政诉讼，请求：1、判决撤销龙门县人民政府龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为其起诉提供如下证据：
1、村民签名表，证明支持村小组行政起诉。
2、龙门县人民政府龙府决字（2014）4号决定书，证明将争议地确权给第三人。
3、争议红线图，证明双方确认争议位置。
4、惠州市政府复议书，证明维持龙门县政府决定。
5、身份证明书，证明原告负责人身份。
6、身份证，证明原告身份。
以上证据均为复印件。
被告龙门县人民政府辩称：1、被答辩人认为农村村民委员会不能成为农村集体土地所有权主体，不正确。
2014年7月4日，龙门县政府作出的《处理决定》，将本案争议地确权给凌角塘村民委员会集体所有，符合法律规定。根据《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。该条文确立了村民委员会可以成为土地所有权主体资格。《村民委员会组织法》第八条规定“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村的生产服务和协调工作，促进农村经济发展，管理本村属于村民农民集体所有的土地和其他财产”。村民委员会，不仅是自治组织，也是依法成立的独立经济组织，否认村民委员会的财产所有权，不符合法律规定，《物权法》第六十条明确规定“属于村民集体所有的财产，由本村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。村民委员会代表集体拥有土地所有权，符合法律规定。
2、被答辩人认为超过6个月作出《处理决定》，但本案程序仍合法。
根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出处理意见的，经部门负责人批准，可以适当延长。本案中，县政府于2013年10月15日受理本案，因双方争议较大，不能协商解决争议，情况复杂，县政府土地纠纷调处办向双方发出延长审理期限通知书。县政府于2014年7月4日作出了《处理决定》，符合上述法律规定，程序合法。
3、龙门县政府作出的《处理决定》，调查事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。
争议地是凌角塘村委会在1970年左右计划兴建大会场，时任大队书记廖家乐召集大队辖区群众动工建设，但由于各种原因，在建起三米多高的外墙后工程停工。该争议地工程停工后，上首村民在石墙内圈养耕牛和生猪，以及堆放杂物和土杂肥料、种植蔬菜。1992年凌角塘管理区（时任区书记廖海波）将龙天公路边有石墙的二卡土地建设管理区办公楼。争议地一直未划分给任何村民小组，凌角塘村民委员会在争议地的建筑物已有三十多年。本府调查期间，被答辩人提出争议地可以由村民委员会使用，但不得出卖、转让。
综上所述：上首村民小组提出行政诉讼，要求撤销龙门县人民政府的土地争议处理决定，无事实和法律根据，理由不足。请求人民法院依法维持龙门县人民政府的《处理决定》（龙府决字（2014）4号）。
被告龙门县人民政府为其答辩提供以下证据：
1、（龙田镇）凌角塘村委办公楼侧旧围墙内土地纠纷调处意见。证明1970年，大队在争议地兴建大会场，并建有2米多高外墙后停工。争议地由凌角塘村委使用30多年。
2、廖树生调查笔录。证明：①争议地之前起了石脚，是历届大队留下的；②有祖宗留下石碑为证，争议地属上首村。
3、廖草生调查笔录。证明：①争议地原来由大队建会场用的，后来无人敢在此建房；②有祖宗留下石碑为证，争议地属上首村。
4、对廖等容调查笔录。证明争议地是原纳新大队建会场，1970年起了石脚，后来大队建有药房、米机、油房等。
5、关于凌角塘村委新办公楼用地调查笔录。证明上首村说明争议地历史使用情况。
6、2007年10月，凌角塘村委会议决议。证明争议地应属于凌角塘村委会。
7、关于凌角塘村委办公楼建设用地认证证明。证明争议地历史使用情况。
8、案件受理通知书及送达回证。证明程序合法。
9、案件答辩通知书及送达回证。证明程序合法。
10、延长土地权属争议调查处理期限通知书。证明程序合法。
11、土地权属争议案件申请书。证明第三人申请土地确权。
以上证据均为复印件。
第三人龙门县龙田镇凌角塘村民委员会述称：一、龙门县人民政府作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”是在事实清楚、适用法律正确、程序合法的情况下作出的，依法应当予以维持。
1、龙门县人民政府作出的行政决定事实清楚。
龙门县人民政府查明，争议地地名、地点、四至范围、土地面积双方均无异议。争议地“面前埔（地名）”以前为荒山，凌角塘村委会在1970年左右计划兴建大会场，由时任大队书记廖家乐召集大队辖区群众动工建设，由于各种原因在建起三米多高的外墙后停工。争议地工程停工后上首村民在石墙内圈养耕牛和生猪。1992年凌角塘管理区（时任区书记廖海波）将龙天公路边的两间石墙建设管理区办公楼。争议地一直未划分给任何村民小组，凌角塘村委会在争议地的建筑物已有三十多年。以上所认定的事实，争议双方均无异议。龙门县人民政府是在尊重历史，照顾现实的情况下作出的行政处理决定，依法应当予以维持。
2、龙门县人民政府作出的行政决定适用法律正确。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。龙门县人民政府对该类案件具有处理的职能。
根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条：人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。农村集体土地权属纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条和有关法律、法规调处。
根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
争议地“面前埔（地名）”属于农民集体所有，龙门县人民政府有职能以法律为准绳，尊重历史，照顾事实，处理该类土地权属纠纷。龙门县人民政府作出的行政决定适用法律正确，依法应当予以维持。
3、龙门县人民政府作出的行政决定程序合法。
龙门县人民政府在法定的期限内，以案件事实为基础，以法律为准绳，作出龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”，依法应当予以维持。
因此，龙门县人民政府作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”是合法、合理的。
二、第三人认为：原告认为被告作出的龙府决字（2014）4号处理决定，违反了法定程序是错误的。
根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定：“人民政府受理土地权纠纷案应当在受理之日起6个月内作出处理决定。”根据当事人提提交的申请资料，龙门县人民政府作出的行政处理决定符合法律规定的程序。因此，第三人认为的申请人认为被申请人作出的龙府决字（2014）4号处理决定，违反了法定程序是错误的。
三、第三人认为：原告认为的村民委员会不是农村集体经济组织，不能成为农村集体土地所有权主体是错误的。
根据《宪法》第8条第l款、《宪法》第17条、《宪法》第111条、《村民委员会组织法》第2条、《农业法》第10条、《民法通则》第74条以及其他相关法律，本案中龙门县龙田镇凌角塘村红门楼村民小组在政治体制上是村民自治组织，在经济体制上是经济合作社，属于农村集体经济组织，具有“政社合一性”。被告将争议土地所有权确权给村委会符合法律规定。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
因此，原告认为被告将争议土地所有权、使用权确权给第三人是不符合法律规定的这一观点是错误的。
综上所述，龙门县人民政府是以事实为依据，以法律为准绳，在认定事实清楚，适用法律正确，程序正当的情况下，本着尊重历史，照顾现实的原则作出的行政决定。为维护法律的尊严，维护第三人的合法权益不受到非法侵害，恳请龙门县人民法院对被告于2014年7月4日作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”给予维持。
第三人龙门县龙田镇凌角塘村民委员会对陈述提交如下证据：申请书复印件，证明土地所属权属。
经审理，本院确认被告答辩所陈述的事实。
又查，根据第三人提交给被告的《土地确权申请书》和被告作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”所附的“凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议红线图”显示，第三人申请确权和争议的土地是龙田镇凌角塘村委办公楼后面地名为“面前埔”的空地，其四至范围为：东至龙田镇凌角塘村委办公楼，南至巷，西至上首村民小组文化活动室，北至村路，面积186.3平方米。但被告作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”确权的土地四至范围为：东至龙天公路，南至巷，西至上首村民小组文化活动室，北至村路，面积186.3平方米，把第三人没有申请确权的村委办公楼所占的土地作为确权的范围。
本院认为：第三人向被告申请土地确权和争议的土地是龙田镇凌角塘村委办公楼后面地名为“面前埔”的空地，其四至范围为：东至龙田镇凌角塘村委办公楼，南至巷，西至上首村民小组文化活动室，北至村路。被告作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”所附的“凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议红线图”对此也予确认。但被告作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”确权的土地四至范围却为：东至龙天公路，南至巷，西至上首村民小组文化活动室，北至村路。把第三人没有申请确权的村委办公楼所占的土地作为确权的范围，“决定”与附图不一致，属于事实不清，程序违法，因此被告作出的龙府决字（2014）4号“关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定”依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告龙门县人民政府于2014年7月4日作出的龙府决字（2014）4号《关于龙田镇凌角塘村委与上首村民小组土地权属争议的处理决定》。
本案受理费50元由被告龙门县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审判长 林丹卡
审判员 罗裔修
审判员 林文广
二〇一五年六月三日
书记员 林雯芳
（附页）本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。