广东省云浮市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤53行终41号
上诉人：范电平，男，汉族，1949年9月4日出生，住云浮市郁南县。
委托代理人：杨忠良，广东深鹏律师事务所律师。
被上诉人：郁南县河口镇人民政府。住所地：云浮市郁南县河口镇政府大院。
法定代表人：卢锦航，镇长。
委托代理人：欧锦池，郁南县河口镇人民政府干部。
委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
上诉人范电平因与被上诉人郁南县河口镇人民政府（以下简称河口镇政府）土地行政征收纠纷一案，不服郁南县人民法院（2016）粤5322行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人范电平的委托代理人杨忠良，被上诉人河口镇政府的委托代理人欧锦池、梁耀南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：为了满足日益增长的交通运输要求，改善郁南县交通运输基础设施落后的状况，2011年3月经郁南县发展改革和城乡建设局批复，同意县道X874××线（××段）改建工程的立项建设。建设项目地址位于郁南县××镇县道××线，全长7.50公里。项目建设改造的征地、房屋拆迁、青苗补偿、管线迁移工作由河口镇政府负责落实。为实施县道X874××线（××段）改建工程建设工作，需要使用郁南县××镇××村民委员会某2村民小组（以下简称某2村民小组）位于某2地段以及郁南县××镇××村民委员会某1村民小组（以下简称某1村民小组）位于某1地段的土地。
2012年3月31日，某2村民小组签订《建设项目征用土地协议书》，兴建县道××线二级公路改造工程使用某2村民小组4.5066亩水田，土地补偿、安置补助费101849.16元（每亩补偿金额22600元），留用地安置补偿15277.37元，合计117126.53元。同日，某1村民小组签订《建设项目征用土地协议书》，兴建县道××线二级公路改造工程使用某1村民小组5.5116亩水田，土地补偿、安置补助费124562.16元，留用地安置补偿18684.32元，合计143246.48元。根据河口镇政府提供的证据，其认为兴建县道××线二级公路改造工程实际使用某2村民小组和某1村民小组的土地共8.6305亩，范电平是某2村民小组村民，涉案征地范围没有范电平使用的土地。
2016年1月7日，黎连珍、范林生、范电西、范金波、范辉成、陈焕英、范金良、范东林、范电平、陈洁英、范五仔、范洪标12个某2村民小组、某1村民小组的村民向原审法院提起共同诉讼，请求确认河口镇政府在××线××路段××垌征地22.18亩的行为违法。原审法院受理后，认为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的共同诉讼法定条件，于2016年7月4日作出（2016）粤5322行初2号行政裁定书，驳回黎连珍等12人的起诉。2016年8月29日，范电平向原审法院提起行政诉讼，请求确认征地行为没有办理审批手续和征地行为无效。
原审法院认为：本案的争议焦点是范电平是否具有原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，对涉及集体土地的行政行为由该农村集体经济组织起诉，该农村集体经济组织不起诉的，所在集体经济组织过半数的村民可以以该集体经济组织名义提起诉讼。本案中，兴建县道××线二级公路改造工程使用了某2村民小组的土地，范电平是某2村民小组村民，涉案征地范围没有范电平使用的土地。因此，范电平对涉及其所在农村集体经济组织土地行政行为以个人名义起诉的原告诉讼主体不适格，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回范电平的起诉。
上诉人范电平不服原审法院上述判决，向本院上诉称：一、上诉人的诉讼行为经过了反复投诉、行政复议，自2013年开始就进行投诉、复议一直到2015年6月，各级政府机关才答复不再处理信访投诉。2015年9月上诉人委托律师进行信息公开申请，进行行政诉讼，之后被郁南法院以共同诉讼原告主体不适格为由驳回起诉（2015年12月），2016年8月上诉人再次提出起诉。这是一个连贯、整体的过程。法院不能机械认定2016年才提出诉讼。二、上诉人因服从国家建设修路而同意土地征收，之后才发现土地征收是被上诉人“搭车征地”，不是修路，各级政府均认为是合法征地，在2015年6月才最终答复走法律途径处理，所以诉讼时效应从2015年6月开始计算。三、涉及土地的行政行为的诉讼时效是适用不动产的具体行政行为的时效，即20年的时效。所以法院的判决是错误的。四、有没有履行土地征收审批程序是本案的关键，为什么被上诉人和法院都故意回避这一案件焦点？土地征收没有先审批而征地就是违法，违法行为自始无效。五、村集体已经出具证明证实上诉人是涉案土地使用人，法院认为上诉人主体不适格无依据。
在二审庭审过程中，上诉人补充如下理由：上诉人请求法院确认被上诉人征地行为没有办理审批手续，是无效的，是特指被上诉人征收××垌的土地的征地行为，而不是指修县二级公路的征地行为。原审法院认定事实存在以下遗漏和错误：一、二级公路的审批手续发改委的立项上仅是讲到修公路的路基宽12米，而××垌的位置是在路基12米之外，不是属于修公路的范围。二、上诉人对二级公路的征地从来没有提出说无效的申请，某2村民小组签订的征地协议是指修公路的征地协议，该协议不包括××垌的地理范围。三、××垌的征地行为被上诉人没有出示任何征地手续。四、从2013年年初上诉人不断的持续性进行信访一直到2015年6月份，信访的答复是2015年征地手续还在办理之中，由此产生诉讼。
综上，请求二审法院：撤销原审裁定，确认被上诉人征地行为没有办理审批手续；确认征地行为无效。
被上诉人河口镇政府辩称：一、被上诉人不是本案适格的被告，因为本案涉及的土地的征地主体并非是被上诉人，被上诉人在涉案土地的征地过程中，只是协助相关部门做好征地群众的宣传发动，丈量被征地的面积、清点青苗数量等工作。所以被上诉人并非是涉案土地的征地主体，只是涉案土地的征地的协助单位，被上诉人在一审中并非是适格的被告。二、十一份原审裁定认定事实清楚，是符合法律规定的。范电西、范辉成、范洪标、范电平是与涉案土地无关的，该事实在一审的庭审过程中已经调查清楚了，上述四个上诉人与涉案土地是没有利害关系，不能以自己的名义就涉案土地向法院提起行政诉讼，所以原审法院以四个上诉人主体不适格为由裁定驳回他们的起诉是符合法律规定的。三、对于其他七个上诉人，原审法院以上诉人的起诉超过了法定的起诉期限为由裁定驳回起诉，是认定事实清楚，因为在一审庭审过程中，七个上诉人都明确在2012年3月份开始就知道涉案土地的征地事实，但七个上诉人在2016年1月7日才向一审法院提起诉讼，已经大大超过了法定的起诉期限了，所以原审法院以七个上诉人的起诉超过了法定的起诉期限为由驳回其起诉是符合法律规定的。综上，请二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：因认为涉案征地行为违法，上诉人与范五仔等4名某1村民小组村民、陈洁英等5名某2村民小组村民、范洪标分别向原审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人征地行为没有办理审批手续，并确认征地行为违法。
在一审庭审过程中，被上诉人认为本案适格的被告主体是县一级以上的人民政府，上诉人则认为签订合同的行政机关就是征地主体。
在二审庭审过程中，上诉人认为其提起本案诉讼所针对的土地并非因建造县道××线二级公路而征收的土地，而是在该公路立项范围外的××垌土地，与范五仔、陈洁英等人被征收的土地面积加起来共有22亩多，且上诉人认为其在一审期间提交的某1村民小组出具的《证明》可以证实其有使用的土地在××垌被征收土地范围内；被上诉人则认为为兴建县道××线二级公路而征收的某2村民小组、某1村民小组的土地面积为8.6305亩，涉案××垌被征收土地包含在上述的征地范围内，上诉人并没有土地在该征地范围内。此外，上诉人亦表示其于2012年3月至6月间知道被上诉人对××垌土地进行了征收。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”在本案中，上诉人主张涉案征地行为所征收的土地包含了其所使用的土地，但并未提交相关权属证明、承包土地使用证等证据。虽然上诉人在本案一审过程中提交了某1村民小组出具的《证明》用以证实其有使用的土地在××垌被征收土地范围内，上诉人亦主张其与范五仔、陈洁英等人被征收土地面积为22亩多，但被上诉人分别与某2村民小组、某1村民小组签订的《建设项目征用土地协议书》所涉及的上述两村民小组的土地面积合计为10.0182亩（4.5066亩+5.5116亩），该土地面积与上诉人的主张存在较大差异，且上诉人亦未提供证据证明被上诉人的涉案征地行为征收了某2村民小组、某1村民小组22亩多或更多面积的土地。因此，对于上诉人的上述主张，本院不予采纳。即使上诉人在涉案征地范围内有使用的土地，但由于上诉人在2012年3月至6月间已经知道了涉案征地行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，其提起本案诉讼已经超过了法定期限。
关于被上诉人提出的被告主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述法律规定，征地行为是由县级以上地方人民政府公告并组织实施的。因此，被上诉人认为其不是本案适格的被告符合上述法律规定。由于上诉人所提交的证据并不足以证实其有使用的土地在涉案征地范围内，其提起本案诉讼亦已超过了法定起诉期限，且上诉人在本案一审过程中坚持认为签订合同的行政机关就是征地主体，故将实施征地行为的县级以上地方人民政府列为本案被告已不具有实际意义，原审法院裁定驳回上诉人的起诉的结果正确。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄海燕
审判员 陆汉容
审判员 李婉婉
二〇一七年十月十日
书记员 陈辉财