安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖08行终89号
上诉人（一审被告）：安庆市城乡规划局，住所地安庆市顺安路东部新城综合写字楼三楼，组织机构代码48561737-4。
法定代表人：唐厚明，局长。
委托代理人：汪速，安庆市城乡规划局政策法规科负责人。
委托代理人：王正印，安徽安联律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）：安徽雨润地华置业发展有限公司，住所地安徽省安庆市皖江大道23号，组织机构代码74086550-1。
法定代表人：杨善文，董事长。
委托代理人：张乃好，公司员工。
委托代理人：钱立刚，安徽长江人律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：石秀珠，女，1947年1月9日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：刘更生，男，1946年12月11日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：查乡林，男，1977年4月4日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：王富有，男，1962年2月23日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：陈世华，女，1963年3月30日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：江艳，女，1977年9月14日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：姜启宁，女，1955年11月13日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：程从栋，男，1973年6月8日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：陈硕，男，1962年7月25日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：苏传驹，男，1950年7月8日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人（一审原告）：陈曙红，女，1974年2月28日出生，汉族，住安徽省安庆市。
被上诉人共同委托代理人：周国清、查腾飞，安徽引江律师事务所律师。
一审被告：安庆市城乡规划局经济技术开发区分局，住所地安徽省安庆市湖心北路广电大厦中心大楼三楼。
负责人：赵新春，局长。
委托代理人：闫琪、王斌，安庆市城乡规划局经济技术开发区分局工作人员。
上诉人安庆市城乡规划局、安徽雨润地华置业发展有限公司因行政规划一案，不服安庆市宜秀区人民法院(2015)宜秀行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月6日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人安庆市城乡规划局的委托代理人汪速、王正印，上诉人安徽雨润地华置业发展有限公司委托代理人张乃好、钱立刚，被上诉人石秀珠、刘更生、王富有、陈世华、程从栋、陈硕、苏传驹、陈曙红及委托代理人周国清，一审被告安庆市城乡规划局经济技术开发区分局委托代理人闫琪、王斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
石秀珠等11人起诉称：原告等人均为安庆市秀水华庭小区的业主，安徽雨润地华置业发展有限公司是秀水华庭小区的开发商。开发商在销售时对小区配套设施作出了承诺，其中“地华名居”--秀水华庭“会所”楼是标志性的配套设施，是小区业主休闲娱乐的活动场所。2014年11月份小区的物业公司突然中止了该“会所”原有功能。经了解该“会所”已进行了房产登记并更名为“办公房”。房产管理部门辩称按照规划部门的“建设项目规划工作联系函”才将“会所”更名为“办公用房”。2014年12月30日，安庆市委、市政府信访局对原告小区业主的上访做出了处理意见至今未能得到落实。原告认为，开发商以房地产权证上登记为“办公用房”拒绝落实该处理意见，而房产登记将“会所”更名为“办公用房”是以被告作出的规划变更函为依据的。被告在工程竣工验收后，将原规划证中的“会所”更名为“办公用房”没有任何事实和法律依据，严重侵害了原告及秀水华庭小区300多户业主的合法权益，请法院依法判令被告将编号为0138325《建设工程规划许可证》中“会所”更名为“办公用房”的行政行为违法，依法予以撤销。
一审法院认定，11名原告均为安庆市秀水华庭小区的业主，于2005年、2006年购房，于2008年左右入住该小区。第三人安徽雨润地华置业发展有限公司是秀水华庭小区的开发商。开发商在销售时对小区配套设施作出了承诺，其中“地华名居”--秀水华庭“会所”楼是标志性的配套设施，是小区业主休闲娱乐的活动场所。涉案“会所”即“地华名居会所”，于2003年11月1日获得“建设工程规划许可证”，许可证编号为0138325，“会所”于2005年1月7日通过了建设工程竣工规划验收。原告等小区业主入住后，该会所一起对全体业主开放，一度成为业主休闲、娱乐、健身的场所，2014年11月份该小区的物业公司中止了该“会所”原有功用。包括原告在内的业主认为严重侵犯了业主的合法权益，由业主委员会出面交涉，了解该“会所”确已进行了房产登记并已更名为“办公用房”。2014年12月30日，安庆市委、市政府信访局对原告小区业主的上访做出了处理意见，但未予落实。第三人于2005年5月、2006年4月两次向房产部门提出办理房产产权证要求将“会所”变更为“办公用房”。2007年1月22日，第三人向被告安庆市城市规划局提交报告，申请将“会所”更名为商业办公楼，以便办理产权证，被告安庆市城市规划局将此报告交于被告安庆市城市规划局经济技术开发区分局研处。2008年元月9日，由被告安庆市城市规划局经济技术开发区分局根据城乡规划法规定，制作《建设项目规划工作联系函》，并作出审查意见：“依据安庆市第一建筑设计院2003年9月设计的'地华名居会所'施工图。经市规划局2007年12月19日规划业务会研究，原则上同意将0138325号《建设工程规划许可证》'会所'更名为'办公用房'，但该房建设成本不得摊入商品房”。2008年元月20日，第三人向安庆市房产局产权产籍管理处出具承诺函，承诺“会所”（办公楼）建设成本未摊入秀水华庭小区商品销售价格成本中，今后该楼产权发生争议由我公司承担相关法律责任。安庆市房产局产权产籍管理处向第三人颁发了3079360号房屋产权证书，载明：菱湖北路32号雨润秀水华庭办公房。
一审法院认为，本案的原告均是安庆市秀水华庭小区的业主，他们认为被告作出的《建设项目规划联系函》将编号为0138325号《建设工程规划许可证》中的“会所”更名为“办公用房”，明显涉及到该“会所”的权属、性质及使用功能的改变。涉及该“会所”的权属、性质、使用功能等变更的行政行为都与该小区每名业主有利害关系，显然，本案的11名业主作为原告主体是适格的。被告于2008年1月9日作出了行政行为，被告作出时并没有告知原告。原告是在2014年11月份该小区的物业公司突然中止了该“会所”的原有的休闲活动功能，在小区业主委员会代表出面交涉后，才知道该“会所”更名为“办公用房”已进行了房产登记。原告自2014年12月30日起至起诉之日止，一直在等待政府处理意见的落实。显然，原告在等待政府处理意见的落实过程中的时间，不属于自身原因耽误起诉期限，原告起诉没有超过起诉期限。第三人在秀水华庭小区售楼宣传册中，对该小区“会所”作出了明确、具体的说明和允诺。该会所楼于2005年1月7日取得的《建设工程竣工规划验收证》以及竣工图纸上都清楚地载明了该建设项目名称为，“地华名居
--
秀水华庭会所”。“会所”竣工后，第三人于2005年5月13日、2006年4月6日两次向房产登记部门申请，将该“会所”变更为“办公用房”。被告于2008年1月9日出具了《建设项目规划工作联系函》，是原则同意将0138325号建设工程规划许可证“会所”更名为“办公用房”，该房建设成本不得摊入商品房。但被告没有提供证据证明，原则同意将0138325号建设工程规划许可证“会所”更名为“办公用房”，该“会所”楼的成本没有摊入商品房，及“变更”已履行了相关法定程序。该工作联系函形式是联系函，但对房产登记部门将“会所”更名为“办公用房”产权登记产生了实质性影响，是具体的行政行为。该工作联系函没有事实、法律依据，依法应当予以撤销。被告安庆市城市规划局经济技术开发区分局是被告安庆市城乡规划局分支机构，但工作联系函是其根据被告安庆市城市规划局规划业务会议研究作出的，作为本案被告并无不妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第二款、第四十八、第七十条第（六）项规定判决，被告将编号为0138325《建设工程规划许可证》中“会所”更名为“办公用房”的行政行为违法，撤销被告被告安庆市城市规划局经济技术开发区分局于2008年1月9日出具的2007年08号《建设项目规划工作联系函》。案件受理费50元，由二被告承担。
安庆市城乡规划局上诉称：一、本案原告主体只能是业主委员会。物权法规定，属于由业主共同决定事项，应由业主大会决策，“地华名居会所”建筑物的产权归属及使用功能不是业主家庭自己产权证范围内的权利，也不是个别相邻权问题。因此，主张权利的主体，应该是全体业主，而不是部分业主，以部分居民个人代替业主委员会作为诉讼主体是错误的。二、《建设项目规划工作联系函》不是规划许可，也不是规划变更。因为该函件并不涉及建筑物长、宽及总平面或者高度的任何调整，把该函件当做规划变更是原告的错误认识。三、本案实质争议在于物业的权属与使用，而不是建筑的命名为“会所”或者“办公楼”。规划许可证上“会所”名称，既不表明其产权归属于业主，也不当然限定其使用功能。更名与产权归属及使用功能没有必然联系。请法院依法撤销原判，驳回原告的起诉。
安徽雨润地华置业发展有限公司上诉称：一、被上诉人不是本案适格的诉讼主体。根据《物业管理条例》规定，有关共有和共同管理权利的其他重大事项，由业主共同决定。秀水华庭“地华名居会所”属于小区配套设施，应属于全体业主对配套设施共同享有和共同管理的权利，而共有部分的权利属于全体业主，由全体业主共同管理、收益和决策，业主委员会或者经大多数业主授权可以提起诉讼。二、被上诉人的起诉已过诉讼时效，依法应予驳回。1、根据2014年10月16日安庆市秀水华庭小区业主委员会给润家物业公司的《关于秀水华庭小区活动会所出租的谏议》，被上诉人己知道规划部门2007年08号“建设项目规划联系函”于2008年就已作出；2、本案被上诉人的诉求是确认安庆市城乡规划局经济技术开发区分局2008年1月9日出具的《建设项目规划工作联系函》的行政行为违法，而非基于房屋确权提起的行政诉讼；3、被上诉人在知道行政行为损害其权益时可以申请复议或提起行政诉讼。而非必须向政府部门信访途径，被上诉人所采用的救济方式导致其诉讼时效延误不属于不可抗力，且系其自身原因造成的，被上诉人理应对其行为产生的后果负责。三、安庆市城乡规划局经济技术开发区分局所作的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予维持。1、2007年1月22日，上诉人向安庆市城乡规划局申请将0138325号《建设工程规划许可证》中“会所”更名为“办公用房”，在审查时，规划局己尽审查义务并要求上诉人对相关事项作出说明，再根据安庆市第一设计院的设计变更图纸和上诉人提供的合法、真实、有效的建设项目规划管理申请材料作出的行政许可行为；2、该行政行为并未改变该商品房建设工程规划许可证确定的原有商业性质、用途，而且对被上诉人并未产生任何实质性影响。四、上诉人作为编号0138325《建设工程规划许可证》商业的所有人，有权对其所有的房屋名称申请变更。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
石秀珠等11人答辩称：一、本案被上诉人主体适格。本案的被上诉人均是安庆市秀水华庭小区业主，有关涉及本小区“会所”的权属、性质、使用功能等变更的行政行为都与被上诉人有利害关系。《建设项目规划联系函》将编号为0138325号《建设工程规划许可证》中的“会所”更名为“办公用房”，明显涉及到该“会所”的权属、性质及使用功能的改变。二、本案不存在超过诉讼时效和起诉期限问题。首先，本案审理的“行政行为”涉及到的是不动产；其次，被上诉人是在2014年11月份才知道该“会所”已进行了房产登记，并已将“会所”更名为“办公用房”。在2014年12月30日安庆市委、市政府信访局作出了处理意见未能落实，被上诉人便于2015年6月份提起诉讼，属因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的。三、上诉人在工程竣工验收后，作出《建设项目规划工作联系函》没有事实依据、没有法律依据、程序违法。1、开发商明确承诺本案所涉“会所”楼为秀水华庭小区每位业主专属；2、行政诉讼法规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案的原审被告没有提供“在工程竣工验收后，其有权变更《建设工程规划许可证》中规定的'工程项目名称、房屋的性质及使用功能'的法律依据”；没有提供证据证明其变更时其“但书”的条件已成就：在其作出变更时，已有证据证明该“会所”楼的成本没有摊入商品房；也没有提供证据证明：其“变更”已履行了相关法定程序。城乡规划法规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《建设工程规划许可证》包括下列内容：(1)许可证编号；(2)发证机关名称和发证日期；(3)用地单位；(4)用地项目名称、位置、宗地号以及子项目名称、建筑性质、栋数、层数、结构类型；(5)计容积率面积及各分类面积；(6)附件包括总平面图、各层建筑平面图、各向立面图和剖面图。其中建筑的性质也是主要内容之一。改变了建筑物的性质和使用功能当然属于变更。原审被告作出的《建设项目规划工作联系函》使“会所”变成了“办公房”，导致原审第三人违约终止了该“会所”的原有的休闲活动场所的功能。其违法的行政行为使该房产被错误的登记为“办公用房”的依据，成为第三人违约的借口，已经成为包括被上诉人在内的300多户业主维权的障碍。故恳请法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
一审被告庭审中表示其辩称意见同安庆市城乡规划局上诉意见一致。
本院认为：本案被诉行政行为涉及的是秀水华庭小区全体业主的共同利益，秀水华庭小区全体业主是该行政行为的利害关系人。依据《物权法》第七十六条和《行政诉讼法》关于共同诉讼的规定，应当以秀水华庭业主委员会的名义提起诉讼，在业主委员会不同意起诉的情况下，由秀水华庭过半数的业主议决决定提起诉讼。本案石秀珠等11人不能代表秀水华庭小区全体业主，不具备本案原告诉讼主体资格，其起诉依法应予驳回。一审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安庆市宜秀区人民法院(2015)宜秀行初字第00011号行政判决；
二、驳回石秀珠、刘更生、查乡林、王富有、陈世华、江艳、姜启宁、程从栋、陈硕、苏传驹、陈曙红的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 储芳龄
附：本案适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第（二）项原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条
提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条第一款第（一）项有下列情形之一的，已经受理的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
《中华人民共和国物权法》
第七十三条建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。
第七十六条下列事项由业主共同决定：(一)制定和修改业主大会议事规则；(二)制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员；(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；(五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；(六)改建、重建建筑物及其附属设施；(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。