潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第59号
原告易明武，男，汉族，1952年生，住光山县马畈镇。
委托代理人盛兴元，男，1968年生，汉族，住光山县北向店乡。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，男，该局局长。
委托代理人陈凛，女，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人陈群高，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告易明武诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，于2015年8月25日向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年9月28日立案受理，于2015年10月8日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。原告易明武极其委托代理人盛兴元，被告光山公安局的委托代理人陈凛、陈群高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月7日，被告光山公安局作出光公（治）行罚决字（2015）0225号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以易明武于2015年3月6日15时许，手持刀和砖头威胁光山县马畈村政府工作人员邹亚祥人身安全为由，决定对其行政拘留10日。
原告诉称：被告光山县公安局对原告违法行为的认定缺乏基本事实依据，被诉处罚决定执法随意，严重违法。理由是：一、原告没有威胁他人的事实行为。原告带刀目的是到菜园摘菜，拿砖头是为了垫脚，且出门前并不知道邹亚祥等人在其门外，故没有伤害和威胁他人的故意，也未利用该刀和砖头对邹亚祥造成实质伤害威胁其人身安全。二、真正威胁他人人身安全的是邹亚祥。邹亚祥作为光山县马畈镇人民政府的工作人员，并非警察。无权在没有任何手续的前提下对其进行跟踪、监视。三、适用法律不当。该案不能援引《治安管理处罚法》第四十二条第一项的顶格处罚方式。原告的行为达不到该法条“情节较重”的情节。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（治）行罚决字（2015）0225号行政处罚决定书；二、判令被告光山公安局向其赔偿经济损失330000元。
原告易明武为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
一、光公（治）行罚决字（2015）0225号行政处罚决定书。
二、山东德州市中院（2014）德中行终字第50号行政判决书复印件一份，以证明原告被处罚未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定经行政机关负责人集体讨论决定，属于违反法定程序。
三、报纸版面局部复印件（报纸名称不详）一份，以报道的案例证明违法治安拘留处罚应予赔偿，以及赔偿的数额。
被告光山公安局辩称：2015年3月6日正值中央“两会期间”，信访稳定是工作要务。易明武2014年先后四次到北京非法上访被行政拘留，是该镇信访重点人员。当日15时，光山县马畈镇信访秘书陈功荣与工作人员邹亚祥开车到易明武家向其了解近期思想动态和活动情况。而易明武极其不配合，并从家拿出水果刀、从地上捡起砖头威胁工作人员，扬言“你们要再来，我就敢砍你们”，其行为已经触犯法律。原告的辩解，与其在公安机关的陈述矛盾。据此，对易明武的处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。请求依法维持被诉处罚决定，驳回易明武的诉讼请求。
被告光山公安局向本院提交了以下诉讼证据材料：
一、易明武的询问笔录，邹亚祥的询问笔录，陈功荣的询问笔录，光公（马）证保决字（2015）0063号行证据保全决定书级证据保全清单，2014年1月2日、2014年5月8日、2014年7月21日、2014年11月11日易明武先后四次到中南海周边非法上访被处罚的决定书。证明马畈镇信访秘书陈功荣和镇工作人员邹亚祥依职权去了解上访重点人员易明武思想动态时遭到易明武的威胁，人身安全受到侵犯，其中这四份处罚决定书证明易明武是上访重点人员。
二、接处警登记表、受案登记表、传唤证、传唤告知家属通知书、询问笔录及公安行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定书、行政拘留执行回执、被拘留人员家属通知书。证明证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
三、法律依据：《治安管理处罚法》第42条，《人民警察法》第7条。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山县公安局对原告易明武提交的被诉处罚决定真实性不持异议，但对其证明方向有异议，认为达不到原告的证明目的；认为德州市中级法院判决书复印件认为不具有拘束力不能适用本案；对报纸复印件只是新闻媒体对案件的宣传报道，不能作为证据使用。经审查，被诉处罚决定真实性双方均无异议，且具备合法性并与本案相关，本院予以采纳。而德州市中级法院判决书复印件和报纸复印件的真实性无法确认，且与本案没有关联，本院不予采纳。
二、原告易明武对光山县公安局所提交的第一组证据中邹亚祥的询问笔录，陈功荣的询问笔录有异议，认为其不真实；对被告提交的第一组证据中2014年受过四次处罚真实性无异议，但对其合法性有异议，认为四次处罚均在诉讼法律程序中，并没有被定性违法，被告举证达不到证明目的。经审查，原告当庭陈述的事实与邹亚祥的询问笔录、陈功荣的询问笔录证明内容不一致，但其未能提出相反证据予以反驳，且邹亚祥、陈功荣的该部分言词证据可与易明武在公安机关的询问笔录陈述内容相互印证，本院予以采纳。原告对其2014年受过四次处罚提出了该四份处罚决定均在诉讼中，法律效力并未被最终确认的辩解理由，但由于其未能举证予以证明，且公安机关作为管理国家社会秩序的行政机关，行政处罚行为一经生效，即对当事人产生拘束力，其他国家机关和社会成员同时也必须予以尊重，非经法定程序不得撤销、变更，因此，该辩解不能成立。原告对于该组其他证据未提出异议，因该部分证据均具备合法性且与本案事实相关，本院予以采纳。
三、原告易明武对光山县公安局所提交的第二组证据中公安行政案件权利义务告知书提出异议，认为其内容不真实，原告并没有告知其陈述和申辩权，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定。但其未能提出相反证据予以反驳。经审查，光山公安局第二组证据中的行政案件权利义务告知书中无被处罚人的签名，而由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，仅此不足以否定其真实性和合法性。此外，该组其他证据也具备真实性、合法性，并与本案事实相关，本院均予以采信。
四、对于光山县公安局所提交的其他证据，当事人不持异议，且具备合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2015年3月6日正值中央“两会期间”，各级政府按照上级要求落实信访稳定工作，因易明武于2014年1月2日、2014年5月8日、2014年7月21日、2014年11月11日先后四次到北京非法上访被处罚过，是光山县马畈镇的重点信访稳控对象。当日15时许，光山县马畈镇信访秘书陈功荣与该镇政府工作人员邹亚祥开车前往易明武家向其了解近期思想动态和活动情况。途中半道上碰见易明武，因不想与之在路上交谈，后开车随易明武身后至马畈村原强山水泥厂家属院易明武家楼下，易明武发现有人尾随后情绪激动，在信访工作人员向其表明自己的身份和来意后，易明武从家拿出水果刀出来，在地上捡起砖头走到工作人员车前，扬言：“你们要再来，我就敢搞你们”。工作人员邹亚祥、陈功荣另证实原告把刀伸进车里并指着邹亚祥脖子。二人在劝说易明武冷静的同时，迅速掉头离开易明武住处。
2015年3月6日16时20分，邹亚祥报警。光山县公安局接到邹亚祥的电话报警后，光山县公安局马畈派出所依法立案受理，并指定陈群高为主办民警、ＸＸ为协办民警受理该案，对该治安行政案件的当事人和证人进行了询问；并制作了传唤证传唤易明武至该局马畈镇派出所对其进行询问。
2015年3月6日23时22分，光山县公安局马畈派出所办案民警向易明武告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并对其是否提出陈述和申辩进行了询问。易明武拒绝签字，由办案民警在告知笔录上注明，且告知笔录中注明“无要求、不提出陈述、申辩”。2015年3月7日，光山县公安局马畈派出所以易明武持刀和砖头威胁邹亚祥人身安全为由，作出被诉处罚决定。当日13时20分，被诉处罚决定送达易明武，易明武拒绝签字，由办案民警在处罚决定书上注明，2015年3月7日，易明武被移送光山县拘留所执行拘留。同日17时15分，将易明武拘留的事实及原因告知其家属柳某某，柳某某拒绝签字，办案民警一并在告知笔录上注明。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第四条规定，在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局在接到报警后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：一、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确、执法程序是否合法，量罚是否得当。二、光山公安局是否应向易明武作出行政赔偿。
关于光山县公安局作出被诉处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的”。该条规定的“以其他方法威胁他人人身安全的”的治安违法行为，并不以对受害人造成实际伤害后果为其构成要件。不管用什么手段、方式威胁，不管有无后果发生，不影响违法行为的成立，方法和手段以及后果只作为处罚的酌定情节，只要是能够对人身安全造成现实威胁的就应当认定其构成“威胁他人人身安全”。本案中，光山县马畈镇政府信访工作人员邹亚祥和陈功荣在随易明武至其家附近时，易明武从家中拿出长约30厘米长的水果刀并在菜园捡起砖头，用左手拿砖头、右手持刀的方式威胁信访工作人员邹亚祥，扬言：“要再来，我就敢搞你们”。上述事实，易明武在公安机关作了供认、邹亚祥、陈功荣在询问笔录中对上述事实均有陈述，该三份询问笔录相互印证。据此，易明武的行为符合“以其他方法威胁他人人身安全的”治安违法行为的构成要件，其有将刀子伸进工作人员车内，致使他人人身安全受到严重威胁。其持刀行为情节较为恶劣，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条中的“情节较重”，依法应承担较一般治安违法行为更重的法律责任。因此，光山县公安局作出被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚得当。
关于被告作出被诉处罚决定程序是否合法的问题，光山县公安局接到邹亚祥的电话报警后，依法立案受理，对该治安行政案件的当事人和证人进行了询问；在作出行政处罚前向易明武告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并对其是否提出陈述和申辩进行了询问，该部分证据中虽无被处罚人的签名，但由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。此后，根据易明武的违法行为事实和情节经逐级层报后作出被诉处罚决定。因此，光山县公安局马畈派出所的前述办案程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第四章治安行政案件处罚程序中，关于调查和决定的相关规定。
庭审中，易明武向本院提交一份山东德州市中级人民法院（2014）德中行终字第50号行政判决书的复印件，提出“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定，行政拘留是对是对行政相对人人身自由作出限制的较重的行政处罚种类，其作出应当经过行政机关负责人集体讨论。”本案是一起治安管理处罚案件，而《中华人民共和国治安管理处罚法》第四条规定：在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定：治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。因此，在法律位阶相同的情况下，《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国治安管理处罚法》的关系应当是一般法与特别法的关系。被告光山县公安局选择《中华人民共和国治安管理处罚法》作为作出处罚的法律依据适当，且在执法过程中履行了内部法核、审批手续，程序并不违法。原告易明武向本院提交的判决书复印件，因不能确认该判决书的真实性，且该判决对本案不具有拘束力。综上，对原告提出被诉行政处罚未经过被告单位负责人集体讨论形成属于违法的意见，本院不予采纳。
关于第二个争议焦点光山公安局是否应向易明武作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。”据此，易明武要求光山公安局对其就行政拘留予以赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。综合全案证据和双方当事人的诉辩主张，可认为被告光山县公安局作出的处罚决定并未构成对原告人身权的违法侵害，其要求被告光山公安局对其行政赔偿请求的法律依据不足，本院不予支持。
综上所述，光山县公安局具有作出被诉处罚决定的法定职责，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，依法应予维持。原告易明武所提诉讼请求的法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条的规定，判决如下：
一、驳回原告易明武要求撤销被告光山县公安局光公（治）行罚决字（2015）0225号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告易明武要求被告光山县公安局向其赔偿经济损失330000的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由原告易明武负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院
审 判 长 李智勇
人民陪审员 黄 琳
人民陪审员 黄守志
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 梁 进