江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00264号
原告侯兵。
委托代理人徐健、黄静，江苏健行律师事务所律师。
被告海门市住房和城乡建设局，住所地海门市海门镇解放中路258号。
法定代表人施渠平，职务局长。
委托代理人冯平，海门市住房和城乡建设局纪检组长，后变更为张琛，海门市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人施桦，江苏东洲律师事务所律师。
第三人海门市人民政府三厂街道办事处，住所地海门市三厂街道中华东路2号。
法定代表人顾煜晖，职务主任。
委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。
第三人中海房地产开发有限公司，住所地海门市三厂镇东首。
法定代表人邵卫平，职务总经理。
委托代理人保佳妮，江苏东洲律师事务所律师。
原告侯兵不服被告海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）规划行政许可，于2014年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年11月4日向被告海门住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人海门市人民政府三厂街道办事处（以下简称三厂街办）、中海房地产开发有限公司（以下简称中海公司）与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知三厂街办、中海公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年1月21日、1月30日公开开庭进行了审理。原告侯兵及其委托代理人徐健、黄静，被告海门住建局的委托代理人冯平（第一次出庭）、张琛（第二次出庭）、施桦，第三人三厂街办的委托代理人徐辉，第三人中海公司的委托代理人保佳妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年8月2日，被告海门住建局作出2001087号《建设工程规划许可证》，建设单位为三厂镇第三产业办公室（以下简称三产办），建设项目名称为业务楼，建设位置为三厂综合市场西侧、东方酒楼南侧，建设规模为192平方米。
原告侯兵诉称：原告侯兵通过申请政府信息公开于2014年10月17日得知被告海门住建局向第三人中海公司颁发了被诉建设工程规划许可证。根据海门市国土规划管理局1998年3月17日制定的海门市三厂镇粮油市场拆迁安置房CGS98026号的规划，应当在海门市三厂镇综合市场西侧，东方酒楼南侧建造停车场。被告海门住建局准许第三人中海公司在同一地块建造业务楼，不符合法律规定。请求依法判决撤销被告海门住建局作出的2001087号《建设工程规划许可证》，本案的诉讼费用由被告海门住建局负担。
原告侯兵为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.原告侯兵的居民身份证复印件，证明原告侯兵的身份。
2.2001087号《建设工程规划许可证》，证明被诉具体行政行为存在的事实。
3.《政府信息公开申请书》、海住建信访复字（2014）126号《关于三厂侯卫国申请信息公开问题信访事项答复意见书》，证明原告侯兵通过申请政府信息公开获知被诉行政许可行为的事实。
4.CGS98026号《规划选址建筑红线平面图》，证明海门市国土规划局曾规划在海门市三厂镇综合市场西侧，东方酒楼南侧建造停车场的事实。
5.海建城监罚字（2001）第016号、第017号《行政处罚决定书》，证明案涉建筑为违法建设的事实。
被告海门住建局辩称：1.被诉建设工程规划许可证依据合法。1998年3月17日，海门市国土规划管理局批准的编号为CGS98026号《规划选址建筑红线平面图》中明确在建设南路西侧、东方酒楼南侧规划建设业务楼；2.被诉建设工程规划许可证颁发程序合法。因第三人中海公司未办理建设工程规划许可证并改变规划要求，擅自建造业务楼，被告海门住建局分别于1999年9月6日和2001年7月30日作出《行政处罚决定书》，要求第三人中海公司补办相关审批手续，因第三人中海公司隶属于三产办，三产办依法向被告海门住建局申请补办了被诉建设工程规划许可证，许可面积为192平方米。请求驳回原告侯兵的诉讼请求。
2014年11月14日，被告海门住建局向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.海计基（98乡）字第013号《海门市计划与经济委员会固定资产投资计划批准通知书》、CGS98026《规划选址建筑红线平面图》、编号98017《建设用地规划许可证》，证明案涉业务楼已办理了项目审批、规划设计、用地许可手续的事实。
2.98136号《建设工程规划许可证》，证明三产办仅对业务楼以外的工程办理了建设工程规划许可证的事实。
3.海建城监罚字（2001）第017号《行政处罚决定书》，证明被告海门住建局依据该处罚决定办理了被诉规划许可证的事实。
4.2001087号《建设工程规划许可证》，证明被告海门住建局做出了被诉建设工程规划许可证的事实。
二、法律法规依据
1.《城市规划法》第四十条2.《江苏省城市规划管理技术规定》第3.1.7条
被告海门住建局当庭提供了：
1.《海门县建设工程申请报告单》，证明三产办申请办理拆迁安置房和市场营业楼建设工程规划许可的事实。
2.海委发（1996）57号《中共海门市委员会海门市人民政府关于印发﹤海门市党政机构改革实施意见﹥的通知》、海政发（1998）131号《市政府关于市计划与经济委员会等机构更名的通知》、海委发（2001）30号《中共海门市委海门市人民政府关于海门市市乡（镇）党政机关机构改革的实施意见》、海委发（2010）4号《中共海门市委海门市人民政府关于海门市人民政府机构改革的实施意见》，证明被告海门住建局的名称及职能演变情况。
经庭审质证：原告侯兵认为被告海门住建局所举证据1、2未提供原件，对真实性不予认可，且均不包含业务楼，被告海门住建局颁发被诉建设工程规划许可证依据不充分；被告海门住建局庭审中提供的证据未在答辩期限内提供，对其效力不予认可；对证据3的真实性不持异议；对证据4的真实性不予认可。被告海门住建局对原告侯兵所举证据不持异议。第三人三厂街办及中海公司对原被告双方所举证据均不持异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：被告海门住建局所举证据1、2系被告海门住建局依职权调取，证据3、4系被告海门住建局依职权作出，原告侯兵未能提供证据否认其真实性，本院对被告海门住建局所举以上证据的证明效力予以认定。至于被告海门住建局当庭所举证据1虽未在答辩期限内提供，且与本案无关，但能印证申请人提交建设工程规划许可申请时所应填写的内容，故本院对该证据的效力予以认定。
根据各方当事人的陈述及以上对证据的认定，本院确认如下事实：三产办是原三厂镇人民政府的下属单位。2012年12月海门市行政区划调整后成立了第三人三厂街办。
1998年3月13日，海门市计划与经济委员会作出海计基（98乡）字第013号《固定资产投资计划批准通知书》，批准同意三产办建设粮油果品市场、营业楼、市场拆安用房工程。该项目实际由第三人中海公司开发建设。同年3月17日，海门市国土规划局作出CGS98026《规划选址建筑红线平面图》，该平面图中含有在东方酒楼南侧建造一幢坐北朝南，面积为192平方米业务楼的规划内容。3月18日海门市国土规划局向三产办颁发98017号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为粮油果品市场、营业楼、拆安房，用地位置为菜场西侧、东方酒楼南侧，用地面积为6580平方米。9月8日，海门市国土规划局针对案涉工程中的拆迁安置房1#2#、营业楼3#4#5#向三产办颁发98136号《建设工程规划许可证》，该规划许可证不包括业务楼。
1999年4月中旬，第三人中海公司在三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧，建造了坐北朝南，总建筑面积为358.7平方米的业务楼。同年9月6日，海门市建设委员会作出海建城监罚字（99）第020号《行政处罚决定书》，认定第三人中海公司的行为违反了《江苏省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第二十六条第四款的规定，根据《办法》第五章第三十八条第一款的规定，决定对第三人中海公司作出拆除业务楼北侧向东门面房1间（东西长8.1米，南北宽3米，计24.3平方米），罚款一万元人民币，并补办有关手续的行政处罚。
2001年7月30日，海门市建设委员会针对海建城（99）20号《行政处罚决定书》中认定的第三人中海公司在未办理建设工程规划许可证的情况下建造358.7平方米业务楼的违法行为，又作出海建城监罚字（2001）第017号《行政处罚决定书》，根据《江苏省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十八条的规定，决定处罚如下：1.限第三人中海公司自接到本处罚决定之日起七日内拆除海建城监罚字（99）第020号行政处罚决定书中明确的业务楼向东门面北侧与东方酒楼南侧之间连接的门面房一间；七日内拆除业务楼西北侧楼梯间一间，共计拆除面积为53.3平方米。2.限第三人中海公司自接到本处罚决定之日起十四日内补办好建造业务楼（建筑面积为305.4平方米）的有关手续；并处罚款人民币一万元（该罚款99年10月2日已到账）。
2014年9月，原告侯兵向海门市建设局申请公开“1.关于海建城监罚字（99）第020号行政处罚决定书、海建城监罚字（2001）第017号行政处罚决定书及被处罚对象履行处罚情况的相关政府信息；2.三厂镇建设南路西侧、东方酒楼南侧原规划停车场是否变更规划；3.以书面形式向原告侯兵提供所有材料的复印件”。同年10月17日，被告海门住建局作出海住建信访复字（2014）126号《关于三厂侯卫国申请信息公开问题信访事项答复意见书》，答复内容为：2001年，依据《江苏省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十八条的规定，被告海门住建局发出海建城监罚字（2001）第17号《行政处罚决定书》，被处罚人第三人中海公司对于罚款已自觉履行，但对建在业务楼与东方酒楼之间的门面房一间及业务楼西北侧楼梯间一间，被处罚人第三人中海公司在规定的时间内未自觉履行拆除义务，被告海门住建局申请人民法院强制拆除了上述违法建筑。对于被告海门住建局责令被处罚人第三人中海公司补办建造计建筑面积305.4平方米业务楼的相关手续，第三人中海公司迟迟未能补办，后经多次督促，第三人中海公司于2001年8月补办了业务楼《建设工程规划许可证》，建筑面积为192平方米，另有113.4平方米至今未补办相关手续。目前，市城监大队正予以立案查处。原告侯兵对被告海门住建局补办的业务楼《建设工程规划许可证》不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告侯兵是海门市三厂镇中华中路26号（即东方酒楼所在地）房屋所有权人，与侯卫国系父子关系。
1998年12月18日，海门市人民政府作出海政发（1998）131号《市政府关于市计划与经济委员会等机构更名的通知》，决定将原由海门市国土规划局行使的规划职能划归海门市建设委员会。2001年9月13日，海门市建设委员会更名为海门市建设局。2010年2月6日，海门市建设局更名为海门市住房和城乡建设局。
本院认为，因本案被诉《建设工程规划许可证》颁发于2001年，故对该行政行为合法性的审查应当适用当时相关法律规定。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。被告海门住建局作为当时海门市负责规划审批的行政主管部门（当时称海门市建设委员会），依法具有核发建设工程规划许可证的法定职责。
2001年7月30日，被告海门住建局作出行政处罚决定，认定第三人中海公司在未办理规划许可证的情况下建造业务楼，决定由中海公司对所建305.4平方米违法建设补办相关手续并处罚款1万元，各方对这一事实均不持异议。该处罚决定在未经法定程序撤销或变更的情况下，具有法律效力，对其合法性本院不予评判。本案的争议焦点在于被告海门住建局对已建成的305.4平方米的违法建设核发建筑面积为192平方米的建设工程规划许可证的行为是否合法。
第一，被告海门住建局作出被诉规划许可行为违反了依申请作出行政许可的程序要求。虽然被诉规划许可行为发生在《中华人民共和国行政许可法》之前，但无申请即无许可是行政许可的基本原则。《江苏省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第二十六条第（一）项也规定，办理建设工程规划许可证的，建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地证件向城市规划行政主管部门提出建设申请。可见，建设工程规划许可需依申请作出，即使补办，也不能例外。本案中，被告海门住建局并未提供三产办提出申请的证据材料，第三人三厂街办也未能提供当时提出申请的证据。被告海门住建局主张被诉规划许可系直接依据行政处罚决定作出，因而无需提出申请。本院认为，行政处罚决定要求被处罚人补办相关手续，并未要求被告海门住建局依职权主动作出行政许可，是否补办手续仍需被处罚人提出申请。即使第三人三厂街办认可当时确有申请被诉行政许可的意思表示，但行政许可申请不仅是申请人意思表示的载体，还反映了申请人所申请的事由及事项，是行政许可机关作出许可不可或缺的基本内容。被告海门住建局在无证据证明三产办提出申请的情况下即作出被诉许可行为，违反了依申请作出行政许可的程序规定。
第二，被诉规划许可证中的建设单位与行政处罚确定的违法建设行为人不一致。行政处罚决定认定业务楼由第三人中海公司建设并要求第三人中海公司补办相关的建设手续，但在以处罚决定书为依据作出的被诉规划许可证却颁发给三产办。行政处罚决定书与被诉规划许可证均由被告海门住建局作出，但该两份行政法律文书对建设单位的认定却存在明显矛盾之处。被告海门住建局在办理被诉规划许可时对这一矛盾视而不见，在办理被诉规划许可时又不要求三产办提出书面申请，体现了被告海门住建局对违法行为的主体及被诉规划许可对象的认定混乱模糊，作出被诉许可行为过于随意。被告海门住建局主张案涉建设工程实际由第三人中海公司开发建设，三产办只是代第三人中海公司办理相关手续，故许可证颁发给三产办，庭审中被告海门住建局又表示如果业务楼目前尚未办理的113.4平方米符合补办条件，被许可对象将是中海公司。本院认为，该执法结果将导致一幢一体建设的建筑存在两个不同的建设单位，也足以见得被告海门住建局对案涉规划许可对象认定事实不清。
第三，被告海门住建局对305.4平方米业务楼先行核发192平方米规划许可证的行为缺乏法律依据。本案与核发建设工程规划许可证在前、开工建设在后的法定顺序不同，属于建设单位在未办理建设工程规划许可证的情况下擅自建造，受到相关处罚后才予以补办的特殊情形。
首先，需要明确规划行政主管部门为相对人补办建设工程规划许可证的职责所在及行政执法目的。根据《城市规划法》第三十二条之规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。可见，建设工程规划许可是在房屋建设前通过许可的方式，确认待建工程符合城市规划要求。
我国法律禁止任何单位未经规划许可或违反规划许可内容从事房屋建设。《城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《江苏省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十八条规定，在城市规划区内，有下列行为之一，严重影响城市规划的，由县级以上城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以土建工程造价的百分之三以上百分之十五以下的罚款。（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的；（二）擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的等。从以上法律规定可见，行政机关根据违法行为的性质要求违法行为人补办规划许可手续应当属于责令改正的方式之一。
我国法律未专门规定在建筑物建成后补办规划许可的条件和办理程序。尽管法律法规对此未作具体操作性规定，但并不意味着对于补办建设工程规划许可的行为，行政许可机关可以任意实施，补办建筑工程规划许可证仍不能脱离法定职责所在和执法目的。从以上关于建设工程规划许可的相关规定看，补办规划许可证的执法目的在于审核未按规划要求建设的已建建筑物是否符合规划，从而通过补发建设工程规划许可证的方式补充认定案涉建筑物符合规划要求。就本案而言，被告海门住建局对第三人中海公司违法建设业务楼的行为作出行政处罚，要求第三人中海公司补办305.4平方米的手续，也即要求中海公司办理相关手续，使该建筑物成为经规划部门确认符合规划要求的合法建筑物。
其次，被告海门住建局作出被诉规划许可虽然从形式上补发了192平方米建筑面积的规划许可，但实质上却未依法履行作为规划职能部门的审核职责。江苏省实施《中华人民共和国城市规划法》办法第二十七条规定，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。可见，工程实际建造状况与建设工程规划许可证规定的内容一致是一项法定的基本原则，是保证规划得以落实的基本要求。规划许可内容除非经相关主管部门同意予以变更，不得擅自变更。本案中，第三人中海公司以实际行动改变了原规划设计要求，新建房屋面积、朝向均有重大改变，原规划设计要求已无法执行。新的建筑是否符合规划要求应当经过重新确定。被告海门住建局作为规划主管部门，在案涉违法建设内容未办理规划变更手续的情况下，仍以客观上已不具有制约力的原规划设计要求作为向第三人颁发许可证的依据，实属回避整幢建筑是否符合规划这一问题的认定，放弃作为规划职能部门对违法建筑是否符合规划要求进行审查的职责。
再次，被告海门住建局作出的被诉建设工程规划许可并未起到确认建筑符合规划要求的执法目的。案涉业务楼实际建筑面积305.4平方米，内有多个单元的二层楼房，属于一次性建造的整体建筑。由于被诉许可证中的192平方米仅是被告海门住建局根据规划设计图中的面积确定，与已建成的房屋实体不能一一对应，使得已通过合法许可手续确认的192平方米和未经许可的113.4平方米在实际建筑中无法截然区分。也就是说，被告海门住建局虽然作出部分许可，但实践中却无法根据该许可确定案涉建筑物哪一部分已经过规划被确认为合法建筑。事实上，被告海门住建局仅颁发192平方米的建设工程规划许可证不仅与行政处罚决定要求第三人中海公司补办305.4平方米手续的内容相矛盾，而且其余113.4平方米的合法性长期悬而未决，事实上形成了同一间建筑物长时间处于部分合法、部分不合法的荒唐境地。被告海门住建局先行确认部分建筑符合规划要求，其余部分待规划变更手续办理后再行许可的做法缺乏正当理由，不具有执法的正当性。
综上，被告海门住建局作出的被诉建设工程规划许可认定事实不清、违反法定程序、适用法律不当，应予撤销。原告侯兵的诉讼请求予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告海门市住房和城乡建设局（原海门市建设委员会）作出的编号2001087号《建设工程规划许可证》。
本案受理费人民币50元，由被告海门市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 员 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 王美云
二〇一五年一月二十九日
书 记 员 许美燕
附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。