浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行终字第97号
上诉人（原审原告）王友新。
被上诉人（原审被告）宁海县公安局，住所地浙江省宁海县桃源街道金水路1号。
法定代表人叶警青。
委托代理人严武汉（特别授权代理）。
委托代理人杨彦博（特别授权代理）。
上诉人王友新因诉被上诉人宁海县公安局治安行政处罚一案，不服宁海县人民法院于2014年6月10日作出的（2014）甬宁行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月11日受理后依法组成合议庭，并于2014年7月17日组织双方当事人进行了询问。上诉人王友新，被上诉人宁海县公安局的委托代理人严武汉、杨彦博到庭参加了询问。本案现已审理终结。
2013年11月21日，被上诉人宁海县公安局作出宁公行罚决字（2013）第2142号行政处罚决定。该决定认定：2013年11月14日15时许，上诉人王友新因反映镇政府欠其工程款一事，携带信访材料到北京市中南海周边地区非法上访，后被查获。上诉人王友新于2012年10月18日和2013年9月6日因扰乱公共场所秩序两次被被上诉人宁海县公安局处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予上诉人王友新行政拘留十日的处罚。
原审法院经审理认定，原告王友新系宁海县西店镇王家村村民，因宁海县西店镇政府拖欠其工程款事宜多次进京上访。2012年10月18日、2013年9月6日，原告王友新因到北京市中南海周边地区上访被被告宁海县公安局分别处以行政拘留七日、行政拘留十日的行政处罚。2013年11月12日，原告王友新到北京中南海周边地区上访，被北京市西城分局府右街派出所民警发现后予以训诫。2013年11月14日，原告王友新又到中南海周边地区上访，被北京市西城分局府右街派出所民警再次发现后予以训诫，并送至马家楼接济服务中心。2013年11月15日，被告宁海县公安局接到举报，于当日立案，经调查取证，于2013年11月21日对原告王友新进行传唤，并在履行了告知程序后，作出宁公行罚决字（2013）第2142号行政处罚决定，并于当日送达了该处罚决定，于2013年11月21日至2013年12月1日对原告执行拘留。2014年1月17日，原告王友新向宁波市公安局提起行政复议。2014年2月27日，宁波市公安局作出甬公复决字（2014）第11号行政复议决定，维持了被告宁海县公安局作出的被诉行政处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。该法第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，本案原告的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖，故被告宁海县公安局对原告的违法行为作出治安行政处罚并无不当。本案中，原告王友新因宁海县西店镇政府拖欠其工程款纠纷进行信访，在信访过程中应当遵守现行法律法规，自觉维护信访秩序及社会公共秩序。原告因到北京市中南海周边非正常上访被多次训诫和处罚的情况下，明知中南海周边为非信访接待场所仍到该区域非正常上访，其行为已经扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的情形，且原告分别于2012年10月18日、2013年9月6日因相同事由被处罚，存在《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定的从重处罚情形。被告宁海县公安局在立案后，依法进行调查取证，并依法对原告进行传唤，向原告履行了告知程序，故被告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、量罚适当。原告主张其行为为正常上访、未扰乱公共场所秩序，被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据的主张，不予支持。原告主张被告在北京市公安机关已对原告进行训诫的情况下作出处罚决定，属重复处罚，对此，原审法院认为，训诫并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条所规定的处罚种类，被告对其作出行政拘留十日的处罚，不存在重复处罚。原告请求赔偿因行政拘留造成的名誉及误工损失50000元，无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告王友新要求撤销被告宁海县公安局作出的宁公行罚决字（2013）第2142号行政处罚决定和要求被告宁海县公安局赔偿因行政拘留造成的名誉及误工损失50000元的诉讼请求。
上诉人王友新上诉称：一、被上诉人宁海县公安局无权作出被诉行政处罚决定。上诉人王友新的行为发生在北京，如需处罚也应由北京地区的公安机关进行处罚。上诉人王友新已受到北京公安机关的训诫处罚并回到家中，被上诉人宁海县公安局只有在北京公安机关将案件移交后才具有管辖权，被上诉人对上诉人王友新进行立案调查没有北京公安机关的移交手续，故被上诉人宁海县公安局无权对上诉人王友新作出处罚。二、上诉人王友新逐级上访行为不违法，被上诉人宁海县公安局缺乏证据证明上诉人王友新实施了扰乱公共场所秩序的行为。且北京公安机关对上诉人王友新的上访行为进行了告诫，被上诉人宁海县公安局对上诉人王友新的同一上访行为进行行政处罚错误。故被上诉人宁海县公安局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误。三、被上诉人宁海县公安局错误对上诉人王友新的行政拘留，造成上诉人王友新误工并对上诉人王友新的名誉造成损害，应予赔偿。请求二审法院撤销原判，撤销被诉行政处罚决定，支持上诉人的赔偿请求。
被上诉人宁海县公安局答辩称，2012年10月18日、2013年9月6日，上诉人王友新因到非信访接待场所北京市中南海周边地区进行上访，两次被宁海县公安局行政拘留。2013年11月12日、14日15时许，上诉人王友新明知北京市中南海周边地区是非信访接待场所，不得进行信访活动，仍两次到中南海周边地区进行上访，意使扩大影响，扰乱了中南海周边地区的正常秩序，被北京市公安局西城分局巡逻执勤民警当场查获。2013年11月15日，被上诉人宁海县公安局接到举报后随即立案，并组织人员赶赴北京展开调查，依法提取了证人证言，同时接受了北京市公安局西城分局巡逻民警的工作说明、训诫书等相关材料。2013年11月21日，被上诉人宁海县公安局依法传唤了上诉人王友新，制作了询问笔录。同日，被上诉人宁海县公安局对上诉人王友新履行了告知程序。上诉人王友新的行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，应予处罚，因上诉人王友新属六个月内曾受过治安行政处罚再次违反治安管理，应予从重处罚。被上诉人宁海县公安局根据案件情节、后果及违法行为人的主观恶意，坚持教育与处罚相结合原则，对上诉人王友新作出行政拘留十日的处罚决定。综上，被上诉人宁海县公安局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确、量罚适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理时，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人在一审时向原审法院提供的证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及询问认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。从教育目的及对被处罚人的执行等方面看，由上诉人王友新居住地的公安机关即被上诉人宁海县公安局进行管辖并无不妥。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定调整的仅是公安机关在案件移交中的权利义务，上诉人王友新依据上述规定认为违法行为人居住地公安机关管辖权的取得需以违法行为发生地公安机关的案件移交为前提，是对上述规定的不当理解，本院不予采纳。
《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据被上诉人宁海县公安局对张建广和王超斌所作的《询问笔录》，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》和对上诉人王友新所作的《训诫书》，宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组出具的《群众进京上访案件交办单》、《非正常上访人员移交手续清单》、《对非正常上访人员行政处罚建议书》，以及宁公行罚决字（2013）第1696号《行政处罚决定书》等证据，能够证实上诉人王友新明知中南海周边地区不是信访接待场所，仍多次到该地区非正常上访，且上诉人王友新曾于2013年9月6日因在中南海周边非信访接待场所非正常上访被处以行政拘留10日的行政处罚，并于2013年11月14日再次到中南海附近区域非正常上访的事实清楚。上诉人王友新的上述非正常上访行为已经扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，且情节较重。被上诉人宁海县公安局经调查取证，并向上诉人王友新事先告知了拟处罚的内容，听取了上诉人王友新的陈述意见后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予上诉人行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚得当。上诉人王友新认为其逐级上访行为不违法且不存在扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人宁海县公安局不应给予其行政处罚，且错误处罚对其造成的误工损失及名誉损害应予赔偿的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另，训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人所采取的一种行政措施，而不是一种行政处罚，故本案不存在因同一事实、对同一行为重复作出行政处罚的情形。上诉人王友新提出北京公安机关已对其进行了训诫，被上诉人宁海县公安局不能就同一事实作出行政处罚的理由不成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王友新负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一四年七月十八日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……