广东省佛山市南海区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）佛南法行初字第101号
原告熊丽娟。
委托代理人张汉锋。
被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地：佛山市南海区桂城南海大道北28号。
法定代表人蔡汉全，佛山市南海区国土城建和水务局局长。
委托代理人肖石秀，佛山市南海区国土城建和水务局执法监察科副科长。
委托代理人麦慧莉，广东法品律师事务所律师。
原告熊丽娟不服被告佛山市南海区国土城建和水务局于2013年10月21日所作的《行政服务中心项目答复单》，于2014年4月21日向本院提起诉讼，本院于同月23日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张汉锋，被告的委托代理人肖石秀、麦慧莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年10月21日，原告来到桂城街道南海国土部门的办事窗口，申请办理土地更正。南海区国土城建和水务局工作人员发现涉案土地登记簿登记错误后，当场确认原告为涉案102.2平方米之土地权利人身份，同时确认原告当时所提交的材料为证明土地登记错误的有效文件，并当场受理原告提出的土地更正申请。可见，被告的工作人员已发现涉案土地的不动产登记簿存在错误登记情况，并意识到熊永基并非真正的涉案土地权利人，因此他们快速作出受理决定。但此后被告又通过《行政服务中心项目答复单》备注上的借口拒绝继续办理相关土地更正后续措施。佛山市人民政府作出行政复议决定，维持被告所作上述具体行政行为。
一、根据不动产登记簿，目前涉案土地的现状是：熊丽娟拥有102.2平方米涉案土地的使用权。被告发现涉案土地的不动产登记簿存在错误登记的问题，也多次收取到证明登记错误的相关证据，却一直未进行更正登记，明显属于行政不作为。
2013年3月29日，原告到南海区国土城建和水务局打印土地登记簿（即1988年土地登记档案电脑查询信息表、1989年土地登记档案电脑查询信息表）。南海区国土城建和水务局在对相关档案进行核对后，于2013年3月29日将“1988年土地登记档案电脑查询信息表”和“1989年土地登记档案电脑查询信息表”这两份不动产登记簿（土地登记簿）交付原告。
原告发现1989年的不动产登记簿（土地登记簿）存在明显错误----
熊永基的名字依然留在不动产登记簿上，但又未对熊永基、熊丽娟各占1／2进行时间上的详细标记，即未注明这是1988年的土地权利状况；也未注明1989年熊永基一户（也即劳惠芳一户）已经将其所属51.1平方米土地转让给熊丽娟一户的土地变更记录。
当时原告已经告知南海区国土城建和水务局工作人员，1989年的不动产登记簿（土地登记簿）存在明显错误。当时原告还要求南海区国土城建和水务局工作人员将熊永基的名字在不动产登记簿上删除，并对熊永基的土地证书不存在法律效力这一事实进行公告，维护原告已拥有的102.2平方米涉案土地的使用权及其合法权益。
但南海区国土城建和水务局却一直未主动依职权启动土地更正程序，纠正上述登记错误，进行更正登记。而《土地登记办法》第五十八条规定：国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
可见，2013年3月29日，南海区国土城建和水务局根据其专业能力，已经发现1989年的不动产登记簿（土地登记簿）存在明显错误，但其又一直未进行相关土地更正工作，可谓行政不作为，知法犯法。
物权相互间的优先效力，是以物权成立时间的先后，确定物权效力的差异。先成立的物权的效力要优先于后成立的物权，即先成立的物权效力较强，后成立的物权效力较弱。物权相互间以成立时间之先后确定其效力的强弱，本质上是对现存的、既得的物之支配权的保护。这也包括在同一标的物上后成立的物权只有在不侵入、干涉先成立的物权的支配范围的条件下才能得以成立。否则，时间在后的物权根本就不能成立。
物权具有排他性，在一个物上不能存在内容冲突的物权，先设立的物权可以排除后设立物权的效力。
1988年土地登记档案电脑查询信息表属于不动产登记簿的性质，其形成时间早于1989年土地登记档案电脑查询信息表。1988年土地登记档案电脑查询信息表法律效力也高于熊永基持有的土地使用证书。按照先设立的物权可以排除后设立物权的效力等基本法律逻辑关系，熊永基的土地使用证书早已无任何法律效力。熊丽娟1985年即已拥有51.1平方米的土地使用权的事实产权优先于任何土地证书和土地档案。
作为不动产登记簿，1988年土地登记档案电脑查询信息表备注写着该宗地为两人共同使用（实际上是两户共用），共用面积：102.2平方米。其中，地号：01140607，使用者：劳惠芳，面积：51.1平方米；地号：01140608，使用者：熊丽娟，面积：51.1平方米。1989年，劳惠芳一户的51.1平方米土地使用权已经转让给熊丽娟。佛山市国土资源和城乡规划局-
佛国土规划函（2013）478号文件证明，地号为01140607的土地证书早已颁发给熊丽娟（其不动产登记簿忘记注销劳惠芳的名字，国土局已经承认该宗地成功完成变更手续，权利人已经由劳惠芳变更为熊丽娟，并承诺注销劳惠芳的名字）。因此，1989年后，熊丽娟已拥有102.2平方米的土地使用权。
1989年土地登记档案电脑查询信息表备注写着：熊丽娟，熊永基各占二分之一。但紧接着，又写到“该宗地为两人共同使用，共用面积：102.2平方米。其中，地号：01140607，使用者：劳惠芳，面积：51.1平方米；地号：01140608，使用者：熊丽娟，面积：51.1平方米”。
可见，熊丽娟1989年土地登记档案电脑查询信息表终未将熊永基列为土地权利人，而是仅将熊永基一户占二分之一作为1988年的历史状态予以描述。因为宅基地一向以户为单位进行划拨和登记发证工作，熊永基与劳惠芳同属一个户口，熊永基一户占二分之一的表述实际上与劳惠芳占51.1平方米的意思是一样的，属于意思重复的表述。而1989年，南海国土部门向熊永基颁发的土地证书则属于向熊永基一户错误颁发的土地证书（证书上无论是写熊永基的名字，还是写劳惠芳的名字，性质都是一样的）。
万变不离其宗，无论南海国土部门以任何借口错误颁发土地证书，都改变不了一个事实，即熊丽娟1985年即已拥有51.1平方米的土地使用权。这个事实既被熊永基认可，又被不动产登记簿载入。
根据禅建信《2013》177号文件，土地证书与土地登记簿（卡）记载不一致的，以土地登记簿（卡）为准。现在熊丽娟的土地证书虽然只记载了51.1平方米的土地使用权，但土地登记档案电脑查询信息表显示，熊丽娟拥有102.2平方米的土地使用权。因为，确认熊丽娟的土地使用权总面积的时候，应当以土地登记档案电脑查询信息表（不动产登记簿）为准，确认熊丽娟拥有涉案102.2平方米的土地使用权的现状。《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。
熊永基在2013年3月上交给法院的答辩状中承认1985年熊丽娟拥有土地使用权51.1平方米。熊永基在2013年7月上交给法院的答辩状中也承认1985年熊丽娟拥有土地使用权51.1平方米。可见，作为不动产登记簿，1988年土地登记档案电脑查询信息表所反映的事实是铁证如山，无法推翻的
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即熊丽娟1985年即已拥有51.1平方米的土地使用权。1985年到1988年期间，涉案土地未发生任何变更、转让事项，因此，1988年不动产登记簿所反映的情况与1985年的情况一致。因此，1989年后，熊丽娟已拥有102.2平方米的土地使用权。
熊永基在其答辩书的证据内容中，写到1988年3月23日土地登记表和1989年7月土地登记表证明建房时土地由家庭协商分割。
由于涉案房屋是1985年开始动工兴建的，也就是说，熊永基已经确认1988年3月23日劳惠芳的土地登记表和熊丽娟1989年7月的土地登记表所反映的土地权属状况只是1985年的土地权属状态。而1988年的不动产登记簿（1988年的土地登记档案电脑查询信息表）则是依据多种档案材料综合生成的，当然也包括1988年劳惠芳的《申请发放土地使用证登记表》，因此，熊永基对1988年的土地登记档案电脑查询信息表也是认可的。因此，从这两份申请表中，大家可以清晰地看到1985年，劳惠芳拥有约51.1平方米的土地使用权，而熊丽娟则拥有约51.1平方米的土地使用权。
而在熊丽娟的土地证申请表备注中，熊永基、熊丽娟各占二分之一的表述也只是对1985年劳惠芳与熊丽娟共用总面积为102.2平方米之宗地（劳惠芳拥有约51.1平方米的土地使用权，而熊丽娟则拥有约51.1平方米的土地使用权）的意思的重新复述而已，备注将该宗地1985年的相关信息标记下来，作为档案保留，仅仅是如此而已。因为1985年熊永基单个人是绝对不可能拥有该宗地51.1平方米的土地使用权的，毕竟国土部门已经通过不动产登记簿的形式确认了劳惠芳在1985年到1988年期间拥有约51.1平方米的土地使用权的历史事实，而熊丽娟则拥有约51.1平方米的土地使用权（这个也是熊永基以答辩书亲笔承认的事实）。我们只要将其放在当时的历史背景下，以当时宅基地以户为单位进行分配的文件、政策进行理解、解读，就可以明白熊永基只是作为1985年劳惠芳一户的人名标记（男丁），而不是单独指熊永基一个人的产权。
只是该重复表述没有详细标注1985年的字样，从而造成当时国土人员的误会，而将土地证书错误颁发给熊永基；当时土地分配也是以户为单位的，只不过当时村的国土调查人员在备注中对该土地1985年的情况重新复述的时候，按照农村的风俗将劳惠芳一户的土地标记上熊永基（男丁）的名字而已。而且当时熊永基在领取其土地证书的时候刻意隐瞒了劳惠芳拥有的约51.1平方米的土地使用权已经在1989年变更给熊丽娟一户使用的事实真相，从而造成了错误登记，造成当时国土人员的误会，而将土地证书错误颁发给熊永基，而因为这个错误登记和误会的存在，也造成了当时的国土部门并未及时向熊丽娟颁发新的内含102.2平方米之宗地全部使用权的土地证书。
而且熊永基的土地证书号码在不动产登记簿和国土部门现在保存的原始官方国土档案中都无记载，这就足以说明当时熊永基的土地证书已经被注销。根据禅建信《2013》177号文件，土地证书与土地登记簿（卡）记载不一致的，以土地登记簿（卡）为准。因熊永基的土地证书号码在不动产登记簿上并无记载，因为，我们完全可以判断其不存在任何法律效力。
二、2013年10月21日，原告再次将证实涉案土地登记错误的材料，上交给被告，因被告早已发现涉案土地的不动产登记簿所存在的错误登记情况，故被告受理了原告的土地更正申请。
但此后被告又以种种借口拒绝继续办理相关的土地更正后续措施。可见，被告早已发现涉案土地的不动产登记簿存在错误登记的问题，并在收取到大量用于证实涉案土地登记错误的证据后，却一直未进行更正登记，明显属于行政不作为。
当时土地更正申请人熊丽娟来到桂城街道南海国土部门的办事窗口，申请办理土地更正。南海区国土城建和水务局工作人员在发现涉案土地登记簿的登记错误后，当场确认熊丽娟为涉案102.2平方米之土地权利人身份，也同时确认了原告当时所提交的材料为证明土地登记错误的有效文件，并当场受理了申请人提出的土地更正申请。可见，当时南海区国土城建和水务局的工作人员早已发现涉案土地的不动产登记簿所存在的错误登记情况，并认识到熊永基并非真正的涉案土地权利人，因此他们快速地作出受理决定。
南海区国土城建和水务局受理了申请人提出的土地更正申请，也同时确认了申请人拥有涉案102.2平方米土地的全部使用权----
也即南海区国土城建和水务局已经承认土地登记档案电脑查询信息表（土地登记簿）记载的申请人拥有涉案102.2平方米土地的全部使用权的事实。但南海区国土城建和水务局受理申请后，却拒绝履行法定职责，为申请人完成所有土地更正手续的办理，已属严重违法行为。
根据《物权法》第十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。《物权法》属于上位法，法律效力高于《土地登记办法》。
另根据《土地登记办法》第十二条规定，对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
《土地登记办法》第五十九条规定：土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。
由此可见，申请办理土地更正登记是要具备某些前提条件及资格的，申请土地登记的前提条件是“申请材料齐全、符合法定形式”----具备到申请更正登记，更需要满足如下前提条件，首先，国土部门确认其为权利人，其次，申请更正登记时必须持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料。
正是由于南海区国土城建和水务局已根据申请人当时提交的相关材料认定申请人拥有涉案102.2平方米土地的全部使用权，即申请人具备土地权利人的资格。而且南海区国土城建和水务局也认定申请人当时提交的材料为“可以证明登记错误的相关材料”。南海区国土城建和水务局才会认定申请人的“申请材料齐全、符合法定形式”，基于这一前提条件，南海区国土城建和水务局受理了申请人提出的土地更正申请
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行政服务中心项目答复单上的受理号、受理日期和受理人，就是铁证。南海区国土城建和水务局对申请人土地更正申请的受理恰恰证明了申请人的“申请材料齐全、符合法定形式”。而且，南海区国土城建和水务局在行政复议答辩书中自称“涉案答复的作出在《土地登记办法》第19条规定的20日内，程序合法”，《土地登记办法》第19条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。南海区国土城建和水务局认定涉案答复的期限应适用《土地登记办法》第19条的规定，而该条款内规定作出答复（即办结土地登记审查手续）的前提是“已受理土地登记申请”，这也恰恰证实了南海区国土城建和水务局已受理了申请人提出的土地更正申请。
南海区国土城建和水务局从未告知过申请人任何“关于申请材料不齐全或者不符合法定形式的”的问题。直到南海区国土城建和水务局提交行政复议答辩书的时候，南海区国土城建和水务局才在该答辩书中称，“申请人未提供证据证明土地登记错误，未按法律法规规定提供材料”，南海区国土城建和水务局的这一观点是没有任何证据支持的。正是由于申请人具备土地权利人的资格，且持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记，申请材料齐全、符合法定形式，南海区国土城建和水务局才受理了申请人的土地登记申请。
现南海区国土城建和水务局受理申请后，却以信访答复为借口，拒绝履行法定职责，为申请人完成所有土地更正手续的办理，已属行政不作为。
三、被告所提交的行政复议答辩书说明，被告早已发现涉案土地登记错误，并已收取到足以证明上述登记错误的相关证据。
南海区国土城建和水务局在行政复议答辩书中称其于2013年10月21日已收取到“熊永基向人民法院提交的答辩状”等材料。而行政复议机关也已经将“熊永基向人民法院提交的答辩状、土地登记簿（即1988年土地登记档案电脑查询信息表、1989年土地登记档案电脑查询信息表）”等多份证据快递给南海区国土城建和水务局。南海区国土城建和水务局的行政复议答辩书也声称已经收取到上述材料（实际上原告提交给行政复议机关的所有证据材料南海区国土城建和水务局均已在行政复议期间收取）。而被告在再次收取到上述证实登记错误的证据后，依然玩忽职守，一直未进行更正登记，明显属于行政不作为。
四、熊永基的土地证书属于没有任何原始档案，未经过任何审批的无效证书。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
根据1989年《土地登记规则》第十一条规定，以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。两个以上土地使用者共同使用一宗地的，应分别申请。第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1．土地登记申请书；2．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3．土地权属来源证明；4．地上附着物权属证明。
根据1989年《关于印发〈南海县城镇土地使用证颁发实施细则〉的通知》，申请发放土地证书，必须填写《申请发放土地使用证登记表》。
《土地登记办法》第二十条规定，土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。根据国土资源部的《土地登记资料公开查询办法》规定，（二）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。第四条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地登记资料的公开查询工作。由此可见，土地登记和土地证书的发放必须经过审批，而且必然存在因审批而生成的一系列土地档案，根据《土地管理档案工作暂行规定》第七条规定，国务院和地方县以上人民政府土地管理行政主管部门分别负责全国和本辖区的土地管理档案工作。因此，只有归县级以上国土部门管理、生成的土地档案才是具有法律效力的土地档案。
目前南海国土局国土系统所有关于该宗地的档案上面（即土地登记簿）都无任何熊永基的土地证书的号码和颁发审批记录。也就是说熊永基的土地证书是无任何官方档案的。按照80年代的《土地登记规则》，任何土地初始登记和变更登记、包括颁发土地证书等行政行为都必须依申请而进行。而熊永基无任何申请颁发土地证书及申请土地登记的档案记录，可视为熊永基从未申请过土地登记和颁发土地证书，可视为熊永基的土地证书未经任何行政审批流程，属于无效证书。
任何土地证书的依法颁发都必须经过行政审批，也必须在不动产登记簿上有记录，这是常识。根据《国家土地管理局关于请检查制止乱发土地证书的通知》，1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后，不是土地管理部门依法颁发的土地证书一律无效。熊永基已经在法庭笔录中公开承认，自己既没有申请过土地证书，也没有填写过任何相关表格。“依申请发放”是行政原则，没有依法、依申请发放的土地证书已经被国家土地管理局确定为无效证书。熊永基所持有的土地证书已经被国家机关确定为无效证书。熊永基的土地证书未经法定程序，依法颁发，所以属于无效证书，特要求法院不予以认定为证据采用。
土地档案查册表（1989年）和土地档案查册表（1988年）是根据实体档案生成的该宗地的目前唯一两份不动产登记簿（土地登记簿）。这两份不动产登记簿（土地登记簿）上也无将熊永基列为土地的权利人，这两份不动产登记簿（土地登记簿）上也查找不到熊永基的土地证书的号码和其他相关信息。熊丽娟的土地证审批表备注中也无熊永基的土地证书中的“各领一证”的内容。不动产登记簿（土地登记簿）上也无熊永基的土地证书中的“各领一证”的内容，按照法律，应该以不动产登记簿为准，也就是说熊永基的土地证书从无在国土部门备案，属于无效证书。
《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。既然不动产登记簿对熊永基的土地证书无任何记载、记录，因此熊永基的土地证书不存在法律效力。
五、1989年，熊丽娟已就涉案土地问题向国土部门提出更正申请，国土部门当时也已经进行了相关更正工作。
1989年，熊丽娟发现，国土部门出现失误颁发土地证书给熊永基后，已经及时向当时的南海县国土部门提出更正申请，当时的南海县国土部门答复说，他们已经更正好了档案。所以2013年我们看到的不动产登记簿都是熊丽娟的名字，而没有将熊永基列为权利人，就是当时更正留下的证据，而且熊永基的土地证书在不动产登记簿和国土部门现在保存的原始国土档案中都无记载，这就足以说明当时熊永基的土地证书已经被注销。当时的国土部门也答复说，已经更改好了档案，并且注销了熊永基的土地证书，就无必要这么麻烦再颁发新的土地证书了。
在完成上述手续后，南海国土部门又在1993年通知我们再次提交更改申请以备案，我们当时都递交了相关的更改申请，并在该更改申请中要求国土部门向熊丽娟核发新的土地证书（即颁发包含102.2平方米全部土地使用权的土地证书给熊丽娟）。该申请复印件当时按要求提交了国土部门，原件还在我手中。我们出于对政府部门的信赖，也就无对其它问题加以留意。“土地使用更改申请”的复印件1993年至今都在南海区国土城建和水务局的手中。
“土地使用更改申请”有劳惠芳的签名，劳惠芳以家长身份宣布，“本人现将南海市桂城镇南约第四住宅区137号内之院地分给女儿熊丽娟使用，请各级单位予以核实，重新更改，将土地使用证发给女儿熊丽娟，请批准”的字样。可见，当时本人已经向南海国土部门申请发放熊丽娟独用面积为102.2平方米的新土地证书，但南海国土部门以已经更改档案为理由，没有发放新的土地证书给本人。
该申请（兼赠与合同）是1993年5月30日作出的，劳惠芳及熊永基再次明确南海市桂城镇南约第四住宅区137号内之院地已全部属于熊丽娟所有，也同时确认熊永基已放弃桂城镇南约第四住宅区137号内之院地的所有权利及诉求。也就是说当时签订这份“土地使用更改申请”有两个目的，一是要确认南海市桂城镇南约第四住宅区137号内之院地已全部属于熊丽娟所有；二是将1989年已成功变更到熊丽娟名下的土地使用证号码列出，以确认户内所有成员均对1989年土地变更无任何异议。
熊丽娟一户拥有涉案102.2平方米土地的全部权利（已经登载于不动产登记簿），是有相关书证予以证实的，“土地使用更改申请”再次印证了不动产登记簿中关于熊丽娟一户已有102.2平方米土地份额的事实。
佛山市国土资源和城乡规划局-
佛国土规划函（2013）478号文件中说，地号为01140607的土地证书早已颁发给熊丽娟（但其不动产登记簿忘记注销劳惠芳的名字，国土局已经承认该宗地成功完成变更手续，权利人已经由劳惠芳变更为熊丽娟，并已注销劳惠芳的名字）。当时（即1989年到1993年）经熊丽娟更正错误后，南海国土部门已经注销熊永基的土地证书和更改好了档案，并将102.2平方米的涉案土地全部确认给熊丽娟，但国土部门又忘记将熊永基的名字删除，还将熊永基的名字留在档案备注上（即忘记注销熊永基的名字，在1989年熊丽娟的国土档案中也没有清晰标注熊永基即劳惠芳一户占土地二分之一的情况是1989年土地变更之前的产权状态）。
六、涉案房屋的建房用地是1985年熊丽娟夫妇与劳惠芳两户共同申请的，当时是以两户人的名义共同申请建房用地的，即1985年涉案土地的产权状态为：劳惠芳一户拥有51.1平方米土地使用权，而熊丽娟一户也拥有51.1平方米土地使用权，1985年两户共用该宗地。1989年，劳惠芳一户已将其所占51.1平方米土地使用权转让给熊丽娟一户，至此，熊丽娟一户就拥有了102.2平方米涉案土地的使用权。
涉案房屋的建房用地是熊丽娟夫妇与劳惠芳共同申请的，当时是以两户人的名义共同申请建房用地的。1985年填写的平洲区村镇建房用地申请表上填写的就是熊丽娟和劳惠芳的名字。宅基地的申请一向都是以户为单位的。
相关文件详见1983年广东省人民政府颁布的《广东省村镇建房用地管理实施办法》第九条、第十二条、第十七条的规定。
在1986年1月，补交建房用地、报建手续费的收费单据还保存在熊丽娟夫妇手中，上面有南约乡人民政府的印章，并写明建房屋费用。这也进一步印证了当时两户人联合拿地的事实。相关的发票和单据除了带有熊丽娟、张伟任夫妇和劳惠芳的名字外，根本没有熊永基的任何字样。
按照上述条例，当时只有劳惠芳和熊丽娟、张伟任夫妇才有资格作为户主在南约村申请宅基地建房屋----
劳惠芳户口本上有显示其出生于香港的信息，按照相关法律香港出生者是具有永久居留权的港澳同胞，而其家乡则为南海县南约村。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。根据相关户籍证据，在申请建房用地时，熊丽娟、张伟任夫妇为当时的平洲镇非农业户口居民。而南约乡当时属于平洲管辖。而熊永基一直都是广州市的城市居民，既非回乡落户的港澳同胞，又不是土地所在的平洲村镇非农业人口，是无任何资格作为户主，申请南约村的宅基地的。
因当时每户用地标准只有不超过80平方米。而熊丽娟、张伟任夫妇与劳惠芳都想搞到一个有点庭院绿化、活动空间的、面积大点的、100平方米左右的宅基地。而且，当时南约乡领导游津也告诉我们说，你们要申请100平方米左右的土地建房屋，是必须以两户人的名义申请，我们才可以审批的。于是熊丽娟夫妇和劳惠芳便一起决定，以两户人的名字联合申请一宗宅基地共同使用，以集约管理建房资金，充分利用空间资源，更方便一起生活，照顾老人家。
到了1985年，劳惠芳就以“回乡定居的港澳同胞，建房需要宅基地”为理由，向当时的南约村领导游津申请宅基地。同时，熊丽娟、张伟任夫妇则以村镇居民住房紧张为理由也向当时的南约村领导游某申请宅基地。当时两户人都分别向南约乡递交了相关的申请书。当时的南约村领导游某便按照《广东省村镇建房用地管理实施办法》的相关用地资格和标准，也参考了熊丽娟、张伟任夫妇与劳惠芳共同建造房屋和生活的实际需要、意向，便批准划拨了一块约100平方米的土地给熊丽娟、劳惠芳两户共同使用，这在当时已经是两户人的用地标准了。
另外，需特别说明的是，当时南约村领导游津说，为方便起见，熊丽娟、张伟任夫妇和劳惠芳两户人只需填写一份平洲区村镇建房用地申请表，就可以一起申请这宗约102平方米的宅基地了。因此，当时两户人只填写了一份平洲区村镇建房用地申请表，但在填写该申请表前，劳惠芳、熊丽娟两人都分别向南约乡递交了申请书。在南约乡工作人员通知我们去乡政府填写平洲区村镇建房用地申请表的时候，劳惠芳原本在我平洲家中居住的，但因事回了广州，而熊丽娟则刚好要上班，因此，当时的平洲区村镇建房用地申请表是由张伟任亲自、单独在乡政府当场填写的。另外，1989年《关于印发〈南海县城镇土地使用证颁发实施细则〉的通知》第五条规定了多户（单位）使用一宗地（包括楼房、庭院）的发证原则。可见，80年代，多户共同申请一宗土地建设房屋的情况还是普遍存在的。
由于当时的制度还不是那么精细，还没有多户联合申请一宗地的专用表格，因此当时平洲区村镇建房用地申请表上，我就将户主统一写上熊丽娟和劳惠芳的名字。而当时的南约乡领导游津则说，“劳惠芳是港澳同胞，由于南约是劳惠芳的家乡（籍贯地），而且她家曾在南约村有老宅基地，只是原地址已被人拆除房屋并占用而已，该表格内统一填写劳惠芳的香港地址和职业、单位，审批应该会快些、上级也会重视一点，估计还会因为其港澳同胞的身份优先审批。”因此该表格内的职业和工作单位、地址等内容我就只填写了劳惠芳的资料，因劳惠芳曾说过，她以前做过有钱人家的司机和管家，张伟任便将职业写上港澳司机，工作单位写上车行，地址则写上劳惠芳提供的香港的一个通讯地址，而申请理由则写上“年老回乡安居（原由旧原址现被他人建占）”。表格内的人口内容，当时都是以户口本内人数和户数为法定标准的，当时我们两户人都提供了了自己本户的户口本给南约乡作为凭据，由南约乡核实两户人各自的户口本内人数，再将人口数填写到平洲区村镇建房用地申请表上。由于劳惠芳提供的户口本为70年代的版本，因此上面户籍人数显示为4人（即熊丽娟、劳惠芳、熊永基、熊卓章等四人的名字）----见白云派出所提供的70年代户籍档案查询摘抄记录，该户籍档案查询摘抄记录也显示当时户口本内人口为四人。而熊丽娟所提供的户口本则为82年后的户口本，因此户口本内显示户内人数为3人（即熊丽娟、张伟任、张汉锋三人）。当时南约乡领导游津直接数了一下户口本内的人数，就对我们说，请直接将两个户口本内的人口数分别填写于表格内，于是我们就在表格上以两个户口本的人数为基准，进行分类填写。因为当时的表格并无为两户人联合申请的情况而特别设置栏目，因此我们就按照游津的要求在16周岁以上的格子里填写了3人（即代表了熊丽娟户口本上熊丽娟、张伟任、张汉锋三人），而在16周岁以下的格子里填写了4人（即代表了熊丽娟、劳惠芳、熊永基、熊卓章等四人）。直到现在，熊丽娟的土地证书中，该宗地的家庭人口数依然显示为7人。而在1989年熊丽娟填写的土地证书申请表上，户内人口数则显示为3人，与平洲区村镇建房用地申请表上当时张伟任填写的3人之人口数互相印证、吻合，也与平洲派出所80年代户口登记册内熊丽娟所在家庭户当时户口本内人数为3人互相印证。
七、当时错发土地证书给熊永基的根源：平洲区村镇建房用地申请表和宅基地使用证被人为擅自涂改。而且国土部门又忘记注销熊永基的名字，并将熊永基的名字留在档案上（即忘记注销备注中熊永基的名字，在1989年熊丽娟的国土档案中也没有清晰标注熊永基即劳惠芳一户占土地二分之一的情况是1989年土地变更之前的产权状态）。
根据《广东省村镇建房用地管理实施办法》，熊永基是城市居民，并非平洲村镇居民，也不是祖籍为南海的港澳同胞，所以他是没有作为户主申请土地的资格的。1985年桂城镇政府也不会违反国务院和广东省政府的规定，批准熊永基作为户主申请土地。因此，熊永基的字样是后来被擅自添加、涂改上去的。熊永基擅自让当时的南约村民委员会帮助其涂改平洲区村镇建房用地申请表领取土地证书。但这些行为都没有得到熊永基父母的许可，也没有得到熊丽娟、张伟任、张汉锋的同意，是没有任何法律效力的。
佛山市南海区档案局下发的文件《关于张汉锋行政投诉的复函》、佛山市档案局下发的文件《佛山市档案局关于张汉锋行政投诉的复函》均已明确确认平洲区村镇建房用地审批表“户主姓名”栏存在的涂改问题。佛山市南海区档案局下发的文件《关于张汉锋行政投诉的复函》更“明确”：没有发现登记机构对该房屋的档案资料进行过涂改。既然登记机构没有对该房屋资料进行涂改，也就是说，而且这些涂改行为未经审批单位南海县桂城区公所城建办公室的同意（南海县桂城区公所城建办公室是当时宅基地审批的登记机关），明显属于擅自涂改
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擅自涂改问题包括擅自添加村民委员会印章和熊永基的姓名。而且该擅自涂改行为是熊永基让村民委员会进行的，并无任何登记机构认可。熊永基根本不具备作为户主申请南约村土地的资格，其名字显然是后来擅自涂改添加的。
1985年颁发的宅基地使用证由熊丽娟领取、持有，充分证明了熊丽娟一户在1985年拥有51.1平方米土地使用权的事实。1985年证件颁发的时候，南约村民委员会考虑到劳惠芳原籍南约村的历史渊源，因此，1985年颁发的宅基地使用证上户主栏内当时的村干部只是填写上劳惠芳的名字，但户内该证也一直由熊丽娟保管，但1989年申请发放土地证书的时候，按照当时文件的统一要求，该证书作为土地权属证明材料是要上交给国土管理部门予以审核的（见《南海县人民政府关于颁发土地证书的布告》第五条，同时见《广东省土地证书颁发办法》第七条）。该证书是与平洲区村镇建房用地审批表配套发放的，熊永基是城市居民，并非平洲村镇居民，也不是祖籍为南海的港澳同胞，所以他是没有作为户主申请土地的资格的。可见，该证书上熊永基的名字也是后来添加上去的。
该证书曾在1989年由熊丽娟上交给当时的村国土管理部门，用来为熊丽娟一户换发新的土地证书；但熊永基利用该证书暂时存放在村国土管理部门的机会，熊永基隐瞒了其所在的劳惠芳一户已经将51.1平方米土地变更给熊丽娟一户的真实情况，也隐瞒了“其行为未得到熊永基父母的许可，也没有得到熊丽娟、张伟任、张汉锋的同意”这一特定情况，熊永基擅自让当时的南约村民委员会帮助其涂改宅基地使用证领取土地证书。
桂城镇属于1987年后的产物，而印章中的南约村民委员会是1987年到1989年之间的产物（1999年后虽然也曾恢复过南约村民委员会的名称，但当时南海县已经变更为南海市了）；可见，“南海县桂城镇南约村民委员会”的印章可完全确定为1987年到1989年期间的产物。可见，人为涂改时间应该为1987年到1989年之间发生的。
《广东省土地证书颁发办法》第七条规定，土地证书颁发程序：（一）集体土地所有者和土地使用者向当地国土管理部门提出领证（换证）申请，并提供确认土地所有权、使用权的有效证件及土地利用状况的证明材料（包括图件）；《平洲区村镇建房用地审批表》就属于当时申请土地证书的时候必须提交的土地利用状况的证明材料；第十四条规定，有下列情况之一者，经县级以上人民政府国土管理部门查实，吊销其土地证书：（一）持证者故意隐瞒真实情况的；（三）擅自涂改土地证书或其他有关图件、证书材料的。熊永基在领取土地证书的时候故意隐瞒其广州城市居民的真实身份，利用村委会擅自涂改有关图件、证书材料。而且上述情况已经政府机关查证属实。
《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记。请判令被告南海区国土城建和水务局履行法定职责，启动涉案土地（地号为：01140608之土地，总面积为102.2平方米）的土地更正程序、手续，将涉案土地（地号为：01140608之土地，总面积为102.2平方米）的全部使用权确认为熊丽娟所有。原告起诉请求：1、依法判令撤销“2013年10月21日被告通过《行政服务中心项目答复单》作出的拒绝办理完成涉案土地更正程序，拒绝将102.2平方米涉案土地使用权划归原告名下”之具体行政行为，并宣布该行政行为违法；2、被告向原告赔偿交通费、电话费、饮食费、印刷费等共计500亿元人民币；3、判令被告针对该《行政服务中心项目答复单》重新作出行政行为；4、被告承担所有诉讼费用。
原告在庭审中陈述，1989年颁发南府集建总字第0251225号、南府集建字［89］第245225号《集体土地建设用地使用证》时，该证上错误记载了“熊永基、熊丽娟各占二分之一”，原告当时已向相关部门提出，相关部门口头答复档案已经改好了，不需要再发证了。
关于原告起诉是否符合法定起诉条件，被告答辩如下：
1.尽管原告请求撤销的是被告于2013年10月份作出的答复单，但原告实质是对熊丽娟与熊永基共有涉案土地有异议，即是对原南海市政府1989年核发的南府集用（1989）245226号和245225号《集体建设用地使用证》不服。而被告作出涉案答复单的实质就是认可熊永基与原告共同拥有涉案该宗土地，两个土地证合法有效。原告与第三人的争议，实质上必然归结到对南府集用（1989）245226号和245225号《集体建设用地使用证》的合法性审查。而从1989年发证至原告申请更正登记或者起诉，早已超过20年的期限。原告向行政服务中心递件要求更正，并对不予办理的答复单起诉，实际上是想规避行政诉讼的起诉期限制度，因此，原告起诉超过法定期限，对于其起诉应依法予以驳回。
2.涉案土地证核发于1989年，而行政诉讼法是在1990年10月1日是实施的，涉案土地证的核发和发证行为发生在行政诉讼法施行之前，根据最高院的司法解释不属于行政诉讼法的管辖范畴，结合第1点的分析可知，本案的答复单和涉案的土地证都是不可诉的。
经审理查明，原告与熊永基于1989年7月4日分别获得地号为“戊-﹤5﹥-127”的《集体土地建设用地使用证》，证号分别为南府集建总字第0251225号、南府集建字［89］第245225号（地籍号01140607），南府集建总字第0251226号、南府集建字［89］第245226号（地籍号01140608）。上述两使用证均备注注明熊丽娟、熊永基各占1／2各领壹证。2013年10月21日，原告向被告提出土地更正登记申请，请求对南府集建总字第0251225号《集体土地建设用地使用证》予以更正登记，更正为原告自有使用权面积102.2平方米，为原告颁发单独拥有合计102.2平方米的全部土地使用权的土地证书，即将地籍号为01140607、01140608之土地共计面积102.2平方米全部登记为原告所有，撤销熊永基所持有的南府集建总字第0251226号《集体土地建设用地使用证》。被告于同日作出《行政服务中心项目答复单》，告知原告：不具备申报条件，根据南国土信访字（2013）080-2号文件意见，申报人提出“将土地使用权全部无条件划归熊丽娟所有”的诉求理据不足，不能办理。原告不服，向佛山市国土资源和城乡规划局申请行政复议，佛山市国土资源和城乡规划局于2014年4月9日作出佛府行复案（2014）19号《行政复议决定书》，维持被告所作的上述答复单。原告仍不服，于2014年4月21日向本院提起行政诉讼。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告向被告申请土地更正登记，认为在其自有的南府集建总字第0251225号、南府集建字［89］第245225号（地籍号01140607）的《集体土地建设用地使用证》颁发时（即1989年），原告已经拥有涉案地块102.2平方米全部土地使用权，要求被告将该《集体土地建设用地使用证》上的使用权面积更正为102.2平方米。被告针对原告的申请作出回复，认为原告的诉求理据不足，不能办理。由此可见，被告作出的答复单没有改变上述《集体土地建设用地使用证》确定的行政法律关系，没有对原告的权利义务产生新的影响，即被告对原告所作《行政服务中心项目答复单》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因被告对原告所作的《行政服务中心项目答复单》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对原告在本案中一并提出的要求被告赔偿交通费、电话费、饮食费、印刷费等共计500亿元人民币的请求，本院不予审查。综上，对原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定如下：
驳回原告熊丽娟的起诉。
原告在起诉时向本院预交了案件受理费50元。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案属于不交纳受理费的案件。原告可在本裁定发生法律效力后，持本裁定书至本院办理上述费用的退还手续。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴晓岚
审 判 员 刘晓霞
人民陪审员 陈艳芬
二〇一四年七月十五日
书 记 员 李国辉