杭州市上城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）杭上行初字第24号
原告杭州广大电力工程有限公司。
法定代表人杨红霞。
委托代理人王忠涨。
委托代理人曹华侨。
被告杭州市城乡建设委员会。
法定代表人丁狄刚。
委托代理人蒋朝镖。
委托代理人黄洪滨。
第三人杭州之江国家旅游度假区管理委员会。
法定代表人朱党其。
委托代理人唐锋。
杭州广大电力工程有限公司（以下简称“广大工程公司”）诉杭州市城乡建设委员会（以下简称“市建委”）不履行法定职责及行政赔偿一案，于2014年2月12日向本院提起行政诉讼。本院对原告的起诉进行审查并责令其补正相关材料后，于同年2月18日立案受理，后依法组成合议庭，于同年2月21日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。因杭州之江国家旅游度假区管理委员会（以下简称“之江管委会”）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。同年3月26日本院公开开庭审理了本案。原告广大工程公司的委托代理人王忠涨、曹华侨、被告市建委的委托代理人蒋朝镖、黄洪滨、第三人之江管委会的委托代理人唐锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广大工程公司起诉称，2001年，原告向政府相关部门报批，要求在杭州市西湖区转塘镇狮子村西湖乡二、三产业园区内投资建设生产用房项目，并由浙江工业大学建筑设计研究院出具了《杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目可行性研究报告》，该报告经相关政府部门审批后予以立项。随后，原告依法领取了《建设用地规划许可证》与《国有土地使用证》。2004年5月17日，被告向原告颁发了330100200405170201号《建筑工程施工许可证》，准予原告施工。后原告将该生产用房交由浙江杰立建设工程有限公司进行施工，合同开工日期为2004年5月28日。同年12月25日，被告作出《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》，内容为：“根据杭府纪要（2004）249号关于《之江度假区和转塘周边地区保护开发指挥部第四次会议纪要》精神，因你们公司生产用房建设项目的用地性质已调整，不能建工业项目。为避免不必要的浪费，请你们暂停该建设项目的施工，并及时与杭州之江度假区管委会联系，协商处理停工的有关事宜。在你们双方达成协议后，我委将正式通知停止该工程项目建设，收回建筑工程施工许可证。”而此时，原告的生产用房项目已将近完工。在原告暂停施工后，被告迟迟未就复工和赔偿事宜给原告作出处置。此后，原告每年均数次与被告进行交涉，或书面函告被告要求尽快处理原告项目暂停施工后的复工和赔偿问题，但被告一直推诿，拒绝作出复工和赔偿的决定。2013年11月28日，原告再次函告被告，要求被告作出准予原告生产用房建设项目复工决定和要求进行行政赔偿，但被告至今仍未作出答复。原告认为，被告作出原告生产用房项目暂停施工的行为，没有事实和法律依据，被告至今没有作出准予原告生产用房项目复工的决定，属于行政不作为的违法行为。由于被告的违法行为，致使原告的生产用房一直处于停工状态，致使原告无法复工完工、无法正常使用生产用房和正常经营，已严重侵害到原告的合法权益，被告理应依法作出准予原告生产用房项目复工的决定。同时，由于被告暂停原告生产用房项目施工至今，仍未作出原告生产用房项目复工的决定，被告的违法行为对原告造成了巨大的损失，致使原告生产用房不能复工、完工投产，损失也日益扩大。诉讼请求：1、判令被告立即就原告要求其准予原告生产用房建设项目复工的决定作出答复；2、判令被告赔偿原告损失8775万元（从2005年1月20日暂计算至2013年11月20日，共八年零十个月）及至实际复工之日的损失（按年损失975万元计算）；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告市建委答辩称，被告作出暂停施工事出有因，系规划用地调整引起而作出的避免原告损失扩大的措施，且被告一直争取之江管委会与原告就后续事宜的妥善解决，但双方协商未果。被告曾多次告知和答复原告，未有行政不作为的情形。2004年5月17日，被告依申请向原告核发了《建筑工程施工许可证》（编号：330100200405170201），许可其建造生产用房，建设规模10564平方米，施工单位浙江杰立建设工程有限公司。同年12月3日，之江管委会给被告发函，告知因案涉地块用地性质已调整不能建工业项目，为避免不必要的浪费和重复拆迁，请被告通知原告停止建设，停建后的问题由管委会与原告协商解决。同年12月16日，市政府专题会议纪要（杭府纪要（2004）249号）中明确，案涉地块因之江度假区控规调整应当停工，由之江管委会负责处理因停工产生的问题。在此情况下，被告于同年12月25日向原告及施工单位下达了暂停施工的通知。与此同时及此后数年，被告向原告及之江管委会多次提出，望积极协商解决停建后续问题，但至今未能达成协议。2007年5月14日，被告在再次给原告的复函中告知，因案涉项目属于之江管委会管理范围，应直接向之江管委会提出，被告不再予以回复。另据悉，之江管委会此前曾多次与原告协商，但因双方在补偿价格上差距过大而未果。被告认为，根据法律规定，由于控规调整影响土地利用的应当服从控规。本案中，案涉地块因控规调整而被暂停施工，系出于避免建设单位继续建设而扩大损失，该暂停施工的措施合理可行。至于原告因停工产生的后续事宜，根据安排由之江管委会负责与其协商解决。原告多次就该同一事项向被告来函，被告也多次实事求是的作出了回复并告知不再重复答复。现原告于2013年11月28日再次来函，被告可以不再重复答复，不属于行政不作为，实质上属于原告对答复的不满意而诉至贵院。至于原告提出的行政赔偿请求，因行政赔偿是建立在确认行政违法的前提之上的，目前尚不具备行政赔偿的条件，其诉请不当。并且因有关后续问题由之江管委会负责解决，被告不宜也难以代为承担。虽已成讼，但被告仍建议原告和之江管委会拉近差距诚意协商化解矛盾，被告也愿意力所能及地促成双方和解。综上，原告诉请被告行政不作为于法无据，请予驳回。
第三人之江管委会述称，一、原告要求被告准予其生产用房建设项目复工没有事实和法律依据。因原西湖乡工业园区纳入之江度假区扩建范围内，原告生产用房项目的用地性质发生了变化，为了避免不必要的浪费和重复拆迁，2004年12月3日，第三人书面要求被告通知原告停止建设。同年12月16日市政府专题会议纪要（杭府纪要（2004）249号）中明确，案涉地块因之江度假区控规调整应当停工。被告于同年12月25日正式书面函告原告因建设项目用地性质调整，不能建工业项目，并要求原告停止建设，相关停工事宜和第三人协商处理。此后被告也已多次函告原告项目已经不能复工。自2005年起，第三人与原告就相关停工问题的处理多次进行了协商，双方之所以未能协商一致，系原告的诉求超出法律规定，明显不合理造成。第三人认为，根据法律规定，由于控规调整影响土地利用的应当服从控规，项目不能继续建设是客观现实，原告对此也是明知的，原告同意就停工后的有关事宜与第三人进行多次谈判磋商亦能印证。现停工通知送达原告9年后，原告又在补偿未能谈拢的情况下要求复工，其请求显然不能成立。二、原告要求赔偿人民币8775万元没有法律依据。首先，行政赔偿是建立在确认行政行为违法的基础上的，原告未提出确认行政行为违法之诉，也未向行政机关提出过具体的行政赔偿请求，在本案中原告直接提出行政赔偿的诉讼请求于法无据。其次，原告主张的损失金额与事实不符，且没有实际发生，原告主张按照年975万元作为计算标准要求赔偿，没有法律依据。且，被告及第三人已经多次通知原告项目用地性质已经发生变化，复工已经不可能实现，原告对此应是明知的，本案拖延至今系原告原因造成，相关扩大的损失也应由原告自行承担。综上，原告的诉讼请求不成立，请法院在查明事实后依法予以驳回。
经审理查明，2013年11月28日原告广大工程公司以邮寄方式向被告市建委提交一份《要求杭州市城乡建设委员会作出准予杭州广大电力工程有限公司生产用房建设项目复工决定和行政赔偿的申请书》，申请事项为：“1、请求杭州市城乡建设委员会立即作出准予申请人生产用房建设项目复工的决定；2、请求杭州市城乡建设委员会赔偿申请人损失人民币8775万元（从2005年1月20日暂计算至2013年11月20日，共八年零十个月）及至实际复工之日的损失（按年损失975万元计算）”。被告未予回复。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2004年5月17日，杭州市建设委员会（被告前身）依申请向杭州广大建筑工程有限公司（原告前身）核发了《建筑工程施工许可证》（编号：330100200405170201），许可其建造生产用房，建设规模10564平方米，施工单位浙江杰立建设工程有限公司。同年12月3日，第三人之江管委会给杭州市建设委员会发函，告知杭州广大建筑工程有限公司的在建生产用房项目由于项目的用地性质已调整，已不能建工业项目，为避免不必要的浪费和重复拆迁，请该委通知杭州广大建筑工程有限公司停止建设，停建后有关问题由管委会与该公司协商解决。同年12月16日，杭州市人民政府专题会议纪要（杭府纪要（2004）249号）中明确：“三、关于西湖街道工业园区有关项目停工问题。西湖街道工业园区内杭州广大建筑工程有限公司在建生产用房项目因之江度假区控规调整必须停工，由杭州之江度假区管委会函告市建委和市规划局，市建委、市规划局应负责做好相关工作。杭州之江度假区管委会应承诺因停工而产生的有关问题由其负责处理。”同年12月25日，杭州市建设委员会向杭州广大建筑工程有限公司及施工单位下达了暂停施工的通知。此后数年，原告每年均数次向被告提出要求尽快处理其项目暂停施工后的复工和赔偿问题。被告先后以杭建市简复（2005）57号、杭建市简复（2005）91号公文处理简复单的形式函复原告。2007年5月14日，被告对原告作出《关于杭州广大电力工程有限公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工和赔偿损失函的回复》，答复内容如下：“你公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工和赔偿损失的函收悉。你公司多次提出的要求，我委已多次复函给你公司，同时将你公司的要求函告杭州市之江国家旅游度假区管理委员会，请你们按照杭府纪要（2004）249号《之江度假区和转塘周边地区保护开发指挥部第四次会议纪要》的精神协商解决相关事宜。你公司生产用房建设项目涉及杭州市之江国家旅游度假区的控规调整，调整后属杭州市之江国家旅游度假区管理委员会管理范围。鉴此，今后你公司的要求应直接向杭州市之江国家旅游度假区管理委员会提出，我委不再予以回复。”期间，被告也多次函告催促第三人之江管委会尽快与原告协商解决后续事宜，但两方至今未达成共识。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定：“公民、法人或其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告于2004年12月25日收到被告下达的暂停施工通知后，数年中数次向被告提出要求尽快处理其项目暂停施工后的复工和赔偿问题，被告亦多次予以回复，明确告知不能复工及后续事宜的解决方式与责任主体。2007年5月14日，被告对原告作出《关于杭州广大电力工程有限公司要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工和赔偿损失函的回复》中再次就原告要求对暂停施工的生产用房建设项目批准复工及赔偿问题作出了答复，并告知不再重复回复。故2013年11月28日原告向被告要求作出准予其生产用房建设项目复工决定及赔偿的申请属于重复申请行为，被告对此无论以答复的方式还是以不予答复的方式来处理，该处理行为均属于重复处理行为，这种重复处理行为并没有创设新的权利义务关系，对原告权利义务也没有产生实际影响，因而是不可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，原告以被诉行政行为违法为由一并向被告提出行政赔偿的请求，本院亦不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告杭州广大电力工程有限公司的起诉。
案件受理费50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 裘 虹
人民陪审员 王君丽
人民陪审员 骆仕君
二〇一四年四月十六日
书 记 员 王莉萍
（另设附页）
附：本裁定所依据的相关法律法规条文：
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）、请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）、起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）、起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）、法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）、由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）、起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）、法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）、起诉人重复起诉的；
（九）、已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）、诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）、起诉不具备其他法定要件的。