北京市门头沟区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0109行初105号
原告李景兰，女，1964年12月20日出生，住北京市海淀区。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人贲友军，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人彭科，北京市九洲律师事务所律师。
被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人吴涤，中华人民共和国国土资源部工作人员。
原告李景兰不服北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称：被告一)作出的行政处罚及中华人民共和国国土资源部（以下简称：被告二）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月10日立案后，依法向被告一、被告二送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理了本案。李景兰，被告一的委托代理人贲友军、彭科，被告二的委托代理人吴涤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月1日，被告一作出被诉京规划国土（门）土罚字[2016]第73号《行政处罚决定书》，认定李景兰在北京市门头沟区军庄镇东山村下北沟xx号院占地建设别墅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令李景兰退还在军庄镇东山村下北沟xx号院内占用的1929.10平方米土地。2、对李景兰在门头沟区军庄镇东山村下北沟xx号院非法占用1929.10平方米土地的行为，按照每平方米10元处以罚款，罚款金额合计人民币19291元。2017年9月25日，被告二作出被诉国土资复议[2017]1743号《行政复议决定书》，该决定书维持了被告一作出的京规划国土（门）土罚字[2016]第73号《行政处罚决定书》。
原告李景兰诉称：原告李景兰于2001年7月与东山村签订了荒坡租赁协议，东山村将东山村集体土地下北沟荒坡租给原告使用，租期为50年，此协议经东山村民议代表签字同意，并经上级政府军庄镇备案。为了尽快实现经济开发一条沟的规划，东山村将协议中未建完的房子一次性转给原告，并允许继续投资建设，建农家乐。军庄镇政府就合约合法性及未建完好房屋也出具了证明，同时东山村和军庄镇同意扩建房屋并协助办理相关手续。当时找过国土部门答复是只管国有土地，农村集体荒坡找林业，因此原告到军庄镇林管站办理了相关手续，继而又办理了《北京市东山兰台农家乐旅游观光园》的营业执照。自2001年签租赁协议，2002年领到执照至今没有任何变动。被告一根据《中华人民共和国土地管理法》认定原告非法占地建别墅，且不符合军庄镇2006年至2020年的总体规划，对原告进行处罚，是将原告的合法的审批都否认了。诉讼请求：1、撤销被告一于2017年3月1日作出的京规划国土（门）土罚字[2016]第73号《行政处罚决定书》。2、撤销被告二于2017年9月25日作出的国土资复议[2017]1743号《行政复议决定书》。
在法定期限内，原告李景兰向本院提交并当庭出示了以下证据：1、土地租赁协议，证明东山村将东山集体土地下北沟荒坡租给原告使用，租期为50年。2、军庄镇出具的书面证明，证明东山村将东山集体土地下北沟荒坡租给原告使用，租期为50年。该协议经过东山村民议代表签字同意，并上报上级政府军庄镇同意及备案。3、被告一2017年3月1日作出的京规划国土（门）土罚字[2016]第73号《行政处罚决定书》，证明这是被诉行政行为。4、被告二于2017年9月25日作出的国土资复议[2017]1743号《行政复议决定书》。证明被告二维持了被告一的行政行为。5、北京市使用林地申请表，证明被使用林业用地单位是门头沟区军庄镇东山村，被使用林业用地单位主管部门为门头沟区军庄镇，权属为所有权。6、营业执照，证明原告从事经营。7、收据，证明按照合同原告和东山村各自履行了义务，而且原告赞助了资金打井、修路。
被告一辩称：一、被告一作出行政处罚决定有职权依据。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部第60号令）第五条规定，被告具有职权依据。二、被告作出行政处罚决定程序合法。依据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，被告于2016年11月7日接到举报，经核查于11月28日对李景兰未经批准在门头沟区军庄镇东山村下北沟xx号占地建设别墅立案调查，承办机关为北京市国土资源局门头沟分局。分局执法人员于2016年11月28日开始调查取证工作，2016年11月29日制作询问笔录，赴违法占地现场进行勘查和拍照取证，收取相关书证材料，依据北京伟泽测绘有限公司出具的测绘成果制作勘测笔录。因此被告于2017年3月1日作出的行政处罚决定程序合法。三、被告作出行政处罚决定有事实根据和法律依据。李景兰未经批准在门头沟区军庄镇东山村下北沟xx号占地建设别墅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，已形成未批准违法占地事实，违反了土地管理法规，违法用地人对实施违法行为供认不讳。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，依据《国土资源违法行为查处工作规程》中第二条违法占地类第六款查处注意事项中“违法占用的土地为建设用地和未利用土地，责令退还土地，可以并处罚款。”故对李景兰在门头沟区军庄镇东山村下北沟xx号院内建别墅的行为，责令其退还非法占用的1929.10平方米土地，并处罚款。
在法定期限内，被告一向本院提交并当庭出示了以下证据：1、当事人李景兰询问笔录，证明对李景兰涉嫌违法占地开展了询问。2、违法用地现场取证照片；3、现场勘测笔录；4、违法用地测绘成果报告，以上证据2-4证明李景兰涉嫌违法占地实地情况和占地面积。5、关于李景兰占地建房地块土地利用现状的说明；6、关于李景兰占地建房土地利用总体规划的说明；7、《北京市使用林地申请表》复印件；8、北京市西山试验林场《林权证》复印件。证据5-8证明涉案土地权属为东山区经济合作社和北京市西山林场，原告占地建别墅违法。
被告二辩称：一、被告二复议审理程序符合法律规定。被告二于2017年6月26日签收原告提交的《复议申请书》，请求撤销被告一作出的京规划国土（门）土罚字[2016]第73号《行政处罚决定书》。2017年7月5日，被告二向被告一作出《行政复议通知书》要求其提交书面答复，并提出当初作出行政行为的相关证据材料。2017年7月17日，被告一向被告二作出《关于国土资复议[2017]1118号<行政复议通知书>的答复》，并提交了相关证据。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告二于2017年8月25向原告作出《行政复议通知书》,通知其该行政复议案件延期至2017年9月25日前作出行政复议决定。经充分审查后，被告二于2017年9月25日作出国土资复[2017]1743号行政复议决定书，并向原告进行了邮寄，原告于2017年9月26日签收。据此，被告二按照《中华人民共和国行政复议法》关于复议程序的规定，在法定期限内作出了《行政复议决定书》并向原告进行了邮寄告知，程序合法。综上所述被告二作出的国土资复议[2017]1743号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
在法定期限内，被告二向本院提交并当庭出示了以下证据：1、《复议申请书》；2、《国土资源部行政复议申请收件单》，以上证据1、2证明被告二收到原告行政复议申请书的时间。3、行政复议通知书；4、被告二向被告一邮寄行政复议通知书的信封及邮件跟踪查询结果，以上证据3、4证明被告二在法定期限内受理本案。5、《关于国土资复议[2017]1118号<行政复议通知书>的答复》，证明被告一作出答复的时间。6、行政复议通知书；7、被告二向原告邮寄政复议通知书的信封及邮件跟踪查询结果，以上证据6、7证明因本案情况复杂，被告二在法定期限内作出延期处理的决定。8、被告二向原告邮寄《行政复议决定书》的信封及邮件跟踪查询结果，证明被告二在法定期限内作出复议决定，程序合法。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：原告提交的证据3、4系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告提交的其他证据，因与本案不具有关联性，本院对其不予采信。被告一、被告二提交的全部证据与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2001年8月原告李景兰未经批准在北京市门头沟区军庄镇东山村下北沟12号院占地建设别墅。被告一于2016年11月29日和11月30日，被告一派工作人员对原告李景兰进行询问和现场测绘，并出具《普通测量成果报告书》，经测绘共计占地1929.10平方米。2017年3月1日，被告一作出《行政处罚决定书》。原告李景兰不服，于2017年6月25日向被告二申请行政复议，被告二受理后，于2017年9月25日作出《行政复议决定书》，维持了被告一作出的《行政处罚决定书》。原告不服，提起本次诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该法第七十六条第一款规定：“经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……。”据此被告一对其辖区内的土地违法行为有进行查处的职权。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”按照上述规定，被告一应当在作出行政处罚前告知当事人依法享有要求举行听证、陈述和申辩的权利。但原告当庭陈述被告一在作出处罚前未对其进行告知，被告一在法定期限内提交的证据材料，均不足以证明被告一已经履行处罚告知及听证告知程序，故应视为被告一未对原告进行告知，被告一未进行告知的行为对原告的权利产生了实际影响，被告一的处罚程序违反法定程序，应当予以撤销。
另，原告当庭陈述其于2017年5月6日才收到《行政处罚决定书》，且根据被告一在法定期限内提交的证据均无法证明《行政处罚决定书》的送达时间。故本院认为，被告一在《行政处罚决定书》作出后时隔两个多月才向原告进行送达，该送达程序存在较大瑕疵。
被告二作出的被诉复议决定程序合法，认定事实清楚，但对被告二作出的被诉《行政处罚决定书》中存在的程序违法问题未予以纠正，故依法应当一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
1、撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会作出的京规划国土（门）土罚字[2016]第73号《行政处罚决定书》。
2、撤销被告中华人民共和国国土资源部作出的国土资复议[2017]1743号《行政复议决定书》。
案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 许 芳
代理审判员 张俊雅
人民陪审员 王金锁
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 陈 杰