广东省佛冈县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）清佛法行初字第9号
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组。
代表人林耀沛，该村民小组小组长。
委托代理人黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，佛冈县人，住佛冈县。
委托代理人黄清波，男，1961年1月10日出生，汉族，住佛冈县。
原告佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组。
代表人黄庙烟，该村民小组小组长。
委托代理人黄伟奇，男，1962年3月15日出生，汉族，住佛冈县。
委托代理人黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，住佛冈县。
原告佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组。
代表人黄云燕，该村民小组小组长。
委托代理人黄清波，男，1961年1月10日出生，汉族，住佛冈县。
委托代理人黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，住佛冈县。
被告佛冈县水务局，地址：佛冈县石角镇建设路3号，组织机构代码：00730875-3。
法定代表人李小珑，该局局长。
委托代理人潘岐力，该局移民办主任。
委托代理人吴丹花，佛冈县潖江法律服务所法律工作者。
第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司，地址：佛冈县水头镇莲瑶村佛冈碧桂园一期综合楼会所二楼103室。
法定代表人杨文杰，该公司总经理。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组诉被告佛冈县水务局、第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月9日、2015年11月2日公开开庭进行了审理，原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组的代表人林耀沛及其委托代理人黄永基、黄清波、原告佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组的代表人黄庙烟及其委托代理人黄伟奇、黄永基、原告佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组的代表人黄云燕及其委托代理人黄清波、黄永基、被告佛冈县水务局的委托代理人吴丹花、潘岐力到庭参加诉讼，第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组诉称：原告所在的村庄，坐落在潖江河上游，每下大雨，周围700米高山脉的雨水汇合至潖江，河水迅速上涨，势不可当，下半年潖江只有涓涓溪流。五十年代，佛冈县人民政府根据佛冈县水头镇的地理位置和气候环境，兴建了防洪、抗旱、农田灌溉一体化的水利设施。原告村的瓦山山塘、客家冚山塘自建成后至2009年，汛期蓄水防洪，旱期排水灌溉，是原告赖以生存的生命之水。2010年3月至8月期间，第三人在佛冈县水头镇人民政府领来的至少五百人的保护下，不顾原告提出不能擅自破坏防洪、抗旱水利农田基本设施，要办妥用地手续才能动工建设的要求，以暴力殴打维权村民，将瓦山山塘和客家冚山塘填平，建成别墅出售。由于水利设施被毁，导致靠山塘水灌溉的一千多亩农田无水灌溉，农作物全面失收，人畜饮水困难。原告依法到被告佛冈县水务局上访，被告于2013年8月23日作出的《关于修复被碧桂园填埋的水利山塘和搞好饮水工程问题的答复》中确认，碧桂园已经建设好三个人工湖，面积36亩，平均水深3米，保证以后灌溉用水，规划的3个人工湖已开挖好，并发挥了灌溉功能，饮水工程问题也已开工建设，年内可以完成此项工程，村民安全饮水问题会得到解决。可是，事实根本和水务局的答复不一致，所谓保证以后灌溉用水的3个人工湖，只是第三人建在别墅群中的园林景观池，在住宅别墅中储蓄3米水深的湖不符合安全标准。这三个根本不是农田水利设施的人工湖。2013年至2015年，水头镇连续三年遭遇超百年一遇的特大暴雨，2013年5月15日水头镇遭遇洪水围困，生命财产损失惨重，可是，被告所核实的能保证以后灌溉用水的人工湖依然保持约50CM的水位，根本就没有蓄水和灌溉功能。另外，被告在2013年3月28日作出《关于被碧桂园毁灭用于灌溉农田的水利及污染饮用水的请求》的答复中核实，第三人将一栏河坝上山水用PVC管引至灌溉农渠，以解决当地村民的灌溉用水，但由于村管理不善，管道遭到人为破坏，甚至把引水灌溉的PVC管挖走，导致农田灌溉再次受影响。被告所核实的栏河坝，原告从未见过或验收过。由上所知，第三人在2010年在没有任何部门批准下，强行毁坏了原告用以防洪、抗旱、人蓄饮水、水利农田灌溉设施的瓦山山塘和客家冚山塘，并和佛冈县水头镇人民政府编造了《关于莲瑶村灌溉用水的郑重承诺》欺骗原告和上级相关部门，以达到骗取上级批准征收颁发《国有土地使用权证》的目的。被告作为法定权责部门，严重不负责任，不认真履行法定职责，马虎草率，敷衍塞责。在经过深入调查的情况下，还作出了“将栏河坝上山水用PVC管引至灌溉农渠，以解决当地村民灌溉用水”和“规划的三个人人工湖已开挖好并发挥了灌溉功能，灌溉用水得到了解决”的结论。至今原告约一千多亩的农田已长达六年无水灌溉，地下水源因遭受第三人的建设污染而无法饮用。原告认为，第三人在没有任何建设手续的情况下，擅自毁坏防洪、抗旱和水利农田基本建设设施，被告作为法定行政主管部门，不履行监管职责，不保护公民的合法权益，对原告的申请至今未做任何处理，其行为已构成行政不作为。原告认为被告行政不作为的具体行政行为违法，并严重地损害了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定诉至人民法院，请求判令：一、确认被告对第三人擅自毁坏原告用以防洪、抗旱、农田灌溉的农田水利基本设施违法行为一直未作处罚至今不作为行为违法；二、判令被告限期作为，彻底处理；三、判令被告承担本案诉讼费。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组为支持其主张，向本院提供如下证据：
证据一、佛冈县水务局2015年5月11日作出的《关于黄永基等信访事项问题的答复》（附件：关于黄伟祥等信访事项答复意见书），拟证明原告主体适格，被告主体适格；
证据二、佛冈县水务局佛水务函[2013]4号《<关于被碧桂园毁灭用于灌溉农田的水利及污染饮用水的请求>的复函》，拟证明水利设施已被第三人擅自毁坏，农田无水灌溉，人畜无水饮用，问题严重；
证据三、佛冈县水务局2013年8月28日作出的《关于修复被碧桂园填埋的水利山塘和搞好饮水工程问题的答复》，拟证明被告严重失职，未经验收就确定第三人在别墅群中的景观池是水利基本设施，保证以后灌溉用水得到解决；
证据四、《关于责令佛冈碧桂园建设实施水土保持方案措施的请求》，拟证明山塘、水库被毁后，潖江河上游的村民，下雨时饱受洪水的侵害，洪水围困村庄；
证据五、《关于莲瑶村灌溉用水的郑重承诺》及图纸，拟证明第三人在对瓦山山塘和客家冚山塘填埋前，作出承诺保证原告的农田水利设施，但到现在没有履行承诺；
证据六、佛冈县水务局《关于瓦山山塘、客家冚山塘有关问题的答复》，拟证明开发商填埋两个涉案山塘未经被告等有关职能部门批准。
证据七、广东省水土流失重点防治区划分图，拟证明佛冈县水头镇莲瑶村是潖江的源头，是水土流失重点预防区；
证据八、2015年10月8日公布在佛冈县政府信息公开网的佛国土征预字[2013]5号征地批文，拟证明凡是要征地的，对于水土流失重点预防区都需要有水务职能部门的参与及相关的批文。
被告佛冈县水务局辩称：一、答辩人不是原告诉称的其农田水利基本设施管理主体，不具有直接管护修复义务或受侵害主张索赔权利，不存在行政不作为问题。根据《广东省水利工程管理条例》第八条规定：水利工程管理单位具体负责水利工程的运行管理、维护和开发利用。其中，小（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主；小（二）型水库以村委会管理为主。本案原告诉称的客家冚山塘、瓦山山塘是小（二）型以下规模，其管理主体属莲瑶村委会而非答辩人。答辩人不具有直接管护修复义务或受侵害主张索赔的权利，答辩人无权越俎代疱胡乱作为。二、答辩人对原告诉称的第三人是否或在何种程度上，擅自毁坏了其农田水利基本设施不具依职权处理的法定职责，不存在行政不作为违法事实。依照佛机编[2010]23号文规定，答辩人作为佛冈县水行政部门，主要职能是：……指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设，指导农村饮水安全、节水灌溉等工程建设与管理工作；指导农村水利社会化服务体系建设……。可见，指导和协调我县相关水务工作是答辩人的法定职责。原告诉称的其农田水利基本设施被第三人擅自毁坏，属于事涉是否构成民事侵权，是否需要恢复原状甚至是否由行为人承担民事赔偿责任的问题。答辩人作为我县农田水利基本设施建设的指导协调单位，对原告与第三人之间的民事权益争议虽有义务协调，但无权裁决处理，不存在行政不作为违法事实。否则，便有可能构成越权越位违法行政。三、原告诉讼请求不明确、不具体，答辩人无法针对作出答辩，其起诉应依法驳回。本案中，原告提出的主要诉讼请求是：“判令被告限期作为，彻底处理”。但答辩人始终不明白，原告到底主张答辩人限期作出何种行政行为？彻底处理何种纠纷事项？如此不明确、不具体的诉讼请求，答辩人根本无法针对作出答辩。综上，原告主张第三人侵害其农田水利基本设施属于平等主体之间的民事权益争议，作为行政机关的答辩人无权越位违法裁决处理，其也不属于本案行政诉讼范畴。原告主张答辩人“限期作为，彻底处理”，其诉讼请求不明确、具体，均应依法驳回。
被告佛冈县水务局为其辩称提供如下证据：
证据一、广东省水利工程管理条例，拟证明其不是原告诉称的其农田水利基本设施管理主体，不具有直接管护修复义务或受侵害主张索赔权利，不存在行政不作为问题；
证据二、关于印发《佛冈县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（佛机编[2010]23号），拟证明其作为我县农田水利基本设施建设的指导协调单位，对原告与第三人之间的民事权益争议虽有义务协调，但无权裁决处理，不存在行政不作为违法事实。
证据三、中华人民共和国水利部发布的《水利水电工程等级划分及洪水标准》和佛冈县水利志，拟证明涉案瓦山山塘和客家冚山塘属于小（二）型以下规模。
第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司未向本院提交书面答辩意见，也未在举证期限内向本院提交证据。
根据案情需要，本院依法到佛冈县水头镇莲瑶村民委员会调查取证，该村委会于2015年10月20日出具了《关于瓦山山塘和客家冚山塘的情况说明》。
庭审时，对于原告提交的上述证据，被告对证据一至六的真实性无异议，但对其证明内容及其关联性有异议；对于证据七、八的真实性、合法性及关联性均有异议。对于被告提交的上述证据，原告对证据一、二的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明内容有异议；对佛冈县水头镇莲瑶村民委员会出具的《关于瓦山山塘和客家冚山塘的情况说明》，原告对其真实性、合法性及关联性无异议，但认为内容不够全面具体，被告对其真实性、合法性及关联性均无异议。
第三人不到庭参加诉讼，视为放弃对证据质证、辩证的权利。原告提交的证据一、二、三、五、六，来源合法，内容真实，与本案存在关联性，本院予以确认并采信作为定案依据。原告提交的其他证据，与本案无关，本院不予采信。被告提交的证据一、证据二及证据三中的《水利水电工程等级划分及洪水标准》，均由国家有权机关制定，内容真实，与案件相关联，本院依法采信作为定案的依据。佛冈县水头镇莲瑶村民委员会出具的《关于瓦山山塘和客家冚山塘的情况说明》，原、被告对其真实性、合法性及关联性均无异议，本院依法予以采信并作为定案的依据。
经审理查明：大约1958年至1960年期间，在政府部门的主持下，包括原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组在内的佛冈县水头镇莲瑶村村民修建了位于该村范围内的瓦山山塘和客家冚山塘，主要用于灌溉农田等。修建后，上述山塘一直由佛冈县水头镇莲瑶村民委员会管理和负责维修。上述山塘没有取得权属证书。2009年开始，第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司在佛冈县水头镇莲瑶村开发建设碧桂园工程。2010年3月7日，第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司、佛冈碧桂园项目管理部给佛冈县水头镇人民政府、佛冈县水头镇莲瑶村民委员会作出《关于莲瑶村灌溉用水的郑重承诺》：我碧桂园一期工程已正式开工，在施工过程中，我司按设计图改变了原瓦山塘蓄水池的现状，库容量变小了，同时我司土方工程中的泥水随水流带到了下游的农田里，我司的施工活动给附近村民的生活和耕作造成了一定的影响，在村民中引起了疑虑，在此我司对莲瑶村民郑重作出解释和保证：1、原水利塘瓦山塘面积约23亩，平均水深3米，蓄水量约46000立方；……2013年8月28日，被告佛冈县水务局作出《关于修复被碧桂园填埋的水利山塘和搞好饮水工程问题的答复》，相关内容如下：一、关于要求碧桂园恢复被填埋的山塘水库蓄水功能，确保农田灌溉的问题。据现场调查了解，用于农田灌溉的瓦山山塘、客家冚山塘在碧桂园建设项目施工时已损坏或填埋。……二、关于要求确定瓦山山塘、客家冚山塘的所有权和使用权问题。按水利工程分级管理的原则，小山塘属村委和村民小组负责所有，县水务部门只负责工程维修加固的技术指导。由于该工程不是由我局设计和施工，所以我局没有瓦山山塘资料和客家冚山塘设计资料，只笼统了解到瓦山山塘坝高8米，库容2.8万立方米，客家冚山塘坝高10米，库容2万立方米。……第一次开庭时，原告称瓦山山塘的容积大约有2.8万立方米、面积大约23亩；客家冚山塘的容积没有数据、面积大约17－18亩。被告认为瓦山山塘容积2.8万立方米，客家冚山塘容积2.0万立方米。第二次开庭时，原告称瓦山山塘的实际库容量超过64万立方米，瓦山山塘和客家冚山塘的容量共计超过100万立方米。
本案在审理过程中，原告明确其第一、二项诉讼请求如下：一、确认被告对第三人擅自毁坏原告用以防洪、抗旱、农田灌溉的瓦山山塘和客家冚山塘违法行为一直未作处罚至今不作为行为违法；二、判令被告将上述农田水利基本设施恢复原状，限期行政作为。
以上事实，有原、被告的陈述及其各自提交的证据、庭审笔录等证据材料予以印证。
本院认为：原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组的诉讼请求为：“一、确认被告对第三人擅自毁坏原告用以防洪、抗旱、农田灌溉的瓦山山塘和客家冚山塘违法行为一直未作处罚至今不作为行为违法；二、判令被告将上述农田水利基本设施恢复原状，限期行政作为。”根据该请求，结合查明的涉案瓦山山塘和客家冚山塘已经被第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司在碧桂园建设项目施工时损坏或填埋的事实，本案首先要审查被告是否负有对第三人损坏或填埋瓦山山塘和客家冚山塘的行为作出行政行为的法定义务。广东省人民代表大会常务委员会发布的《广东省水利工程管理条例》第七条规定：“大、中型和重要的小型水利工程，由县级以上水利行政主管部门分级管理；……其他小型水利工程由乡（镇）人民政府管理。……”根据该条规定，被告佛冈县水务局作为佛冈县的水利主管职能部门，对佛冈县内的大、中型和重要的小型水利工程负有管理职责。而该条例第八条规定：“大中型和重要的小型水利工程应当设置专门管理单位，未设置专门管理单位的小型水利工程必须有专人管理。同一水利工程必须设置统一的专门管理单位。水利工程管理单位具体负责水利工程的运行管理、维护和开发利用。（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主，（二）型水库以村委会管理为主。”按照该规定，小（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主，小（二）型水库以村委会管理为主。对于水利水电工程的区分，中华人民共和国水利部发布的《水利水电工程等级划分及洪水标准》作了明确规定，中型水库的总库容量为1000万立方米以上1亿立方米以下，小（一）型水库的总库容量为100万立方米以上1000万立方米以下，小（二）型水库的总库容量为10万立方米以上100万立方米以下。而涉案的瓦山山塘和客家冚山塘的容积，由于上述山塘已经被损坏或填埋，原、被告双方之前均未对此进行精确测量，按照原、被告的陈述及第三人在《关于莲瑶村灌溉用水的郑重承诺》的叙述，瓦山山塘和客家冚山塘的容积均在100万立方米以下，属于小（二）型水库以下规模，按照上述《广东省水利工程管理条例》第八条的规定，瓦山山塘和客家冚山塘应该由当地的村民委员会管理，即由佛冈县水头镇莲瑶村民委员会管理，该莲瑶村民委员会出具的《关于瓦山山塘和客家冚山塘的情况说明》也确认上述山塘一直由其管理和负责维修。由此可见，被告佛冈县水务局并非上述山塘的管理主体，其对第三人损坏或填埋瓦山山塘和客家冚山塘的行为不具有作出行政行为的职责。由于涉案山塘并不属于佛冈县水务局的管理权限范围，其并非本案的适格被告。因此，原告将其列为本案被告错误，本院依法予以驳回。原告认为第三人损坏或填埋瓦山山塘和客家冚山塘的行为侵害了其权益，可另循途径解决。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定如下：
驳回原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组的起诉。
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组已预交的受理费50元，予以退回。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 李兰兰
审 判 员 黄焕霞
人民陪审员 梁神林
二〇一五年十一月十日
书 记 员 莫泽洪
附引用法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；
(三)错列被告且拒绝变更的；
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
(六)重复起诉的；
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
(十)不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。