山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吕行终字第123号
上诉人（原审原告）吴月明。
被上诉人（原审被告）离石区公安局，住所地离石区建设南街14号。
法定代表人张弘，职务局长。
委托代理人刘娟，离石区公安局法制大队民警。
委托代理人魏强，离石区公安局西属巴派出所副所长。
被上诉人（原审被告）吕梁市公安局，住所地离石区建设北街5号。
法定代表人权志高，职务局长。
委托代理人曹平平，吕梁市公安局法制支队科员。
上诉人吴月明与被上诉人离石区公安局及吕梁市公安局因治安行政处罚一案不服吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人吴月明，被上诉人离石区公安局委托代理人刘娟、魏强，被上诉人吕梁市公安局委托代理人曹平平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，李五明、吴月明、李三虎等人组织煽动西属巴村民一行48人，于2013年12月9日5时许包乘大巴车越级赴省到山西省委信访大厅就吕梁新城建设征地赔偿与“农转非”问题进行上访反映。后经离石区公安局调查取证，查清事实后，对原告吴月明作出行政拘留10日的处罚决定。原告吴月明不服，向吕梁市公安局申请行政复议，吕梁市公安局于2014年3月21日作出吕公复决字（2014）第19号行政复议决定，维持了离石区公安局作出的行罚决字（2013）003301号行政处罚决定。原告吴月明不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，公民应当通过合法途径表达自己的合理诉求。原告吴月明等人煽动村民在省信访局大厅反映吕梁新城建设征地赔偿与“农转非”问题，其组织的村民达48人之多，严重扰乱了省信访局大厅的工作秩序，被告离石区公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定对其作出行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法。证人出庭证言未能说明被告离石区公安局当时询问过程中程序违规，且证人均为成年人，在询问笔录上签字应该知道法律后果。故原告请求撤销离石区公安局作出的行罚决字（2013）003301号行政处罚决定及判令被告对其恢复名誉，赔偿经济损失的请求，无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人吴月明不服，上诉的主要理由和事实为，2013年12月9日，上诉人因反映吕梁新城建设征地赔偿与“农转非”问题到山西省委信访局大厅上访。2013年12月19日被传唤至离石区公安局西属巴派出所，次日，被行政拘留10日。上诉人认为，被上诉人对上诉人作出行政处罚拘留10日的决定，认定事实不清，证据不足。上诉人等一行48人去省委信访局大厅上访属实，但并非上诉人组织煽动，原审证人所作证言均可以证明上诉人没有实施该行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，被上诉人负有举证的责任，现有证据无法证明上诉人具有应当受到行政处罚的事实。因此，请求撤销吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第40号行政判决；撤销离石区公安局作出的行罚决字（2013）003301号行政处罚决定；判令被上诉人对上诉人赔礼道歉并赔偿相关损失。
被上诉人离石区公安局答辩称，1、上诉人违法事实清楚、证据充分，一审判决认定准确。2013年12月9日，被上诉人接到报警称，离石区西属巴村48名村民于当日凌晨5时，由上诉人等三人组织乘坐大巴车到省信访局大厅进行上访。被上诉人接到报警后，迅速组织警力赴省城了解情况。西属巴村委也派村委主任王新平、主任助理王羊年等人到省信访局大厅接访。西属巴村委的干部到现场后对上诉人等上访村民进行了解释、劝阻，但上访村民不听劝阻，执意冲入信访大厅。被上诉人调查后认定，系上诉人与李五明、李三虎等人煽动西属巴村的村民到省信访局大厅反映吕梁新城建设征地赔偿与“农转非”问题。上诉人等三人组织的村民达48人之多，乘坐租用的大巴车同时到达信访局大厅，严重影响了信访大厅的正常工作秩序，造成了恶劣影响。以上事实有上诉人陈述、参与上访的其他村民的询问笔录、西属巴村委主任及助理的询问笔录、申诉书等证据予以证实。被上诉人认为，上诉人通过信访方式主张权利，应依据《信访条例》第十八条的规定，多人信访的，应当推选不多于五名的代表，不能多人聚集同时进行上访。上诉人的行为违反了《信访条例》及《治安管理处罚法》相关规定，故被上诉人给予其相应处罚，认定事实清楚。2、被上诉人作出的处罚程序合法，适用法律正确，经对上诉人等相关人员询问，上诉人等人组织村民到省信访厅越级上访情况属实。被上诉人在处罚过程中，严格按照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定办理，没有程序违法之处。综上，请求维持离石区公安局作出的行罚决字（2013）第003301号行政处罚决定书，驳回上诉人上诉请求。
被上诉人吕梁市公安局答辩称，1、李五明、李三虎、吴月明等人组织煽动西属巴村民一行48人于2013年12月9日5时许包乘大巴车越级赴省到山西省委信访局大厅就吕梁新城建设征地赔偿与“农转非”问题进行上访的事实清楚。该事实有本人供述、证人证言等证据可以证实。2、被上诉人在受理上诉人提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》第二十八条有关规定，对离石区公安局作出的行政处罚行为进行了审查，并调取查阅了相关案卷资料，最后依据该法第三十一条的规定，于2014年3月21日作出行政复议决定，并履行了送达程序。因此，被上诉人认为对上诉人作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持被上诉人作出的行政复议决定。
经审理，本院查明事实与原审法院查明事实基本一致。
本院认为，上诉人吴月明在山西省委信访局大厅进行上访的事实清楚，上诉人在庭审中也对该事实予以认可。上诉人认为该村村民48人团体上访其非组织与煽动者，不应当受到行政处罚，但《信访条例》第十八条第二款规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”；第二十条第四款规定“在信访接待场所滞留、滋事或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的”；依据《信访条例》第四十七条之规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止，违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。可见，上诉人不论是否团体上访的组织与煽动者，其与48名村民在上访过程中，已违反了《信访条例》的相关规定，严重扰乱了信访接待场所的公共秩序。被上诉人离石区公安局作为上诉人居住地公安机关，具有对上诉人作出处罚的主体执法资格；其依照《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》，履行了受理、调查、审批、呈请行政处罚报告、行政处罚决定、行政处罚告知、被拘留人家属通知等相关程序，对上诉人作出处罚程序合法；但参照《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字2013第25号）第一条之规定，被上诉人对上诉人等人的上访行为应以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的相关规定予以治安处罚，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四款的规定，认定上诉人构成寻衅滋事行为，属定性错误、适用法律不当。被上诉人吕梁市公安局作为本案的行政复议机关，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，履行复议职责，调取查阅案卷材料，但其在审查过程中，未对离石区公安局作出处罚所适用的法律问题作出正确判断，应予纠正。因此，原审法院判决驳回吴月明的诉讼请求应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第八十九条第三款、第七十九条、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第40号行政判决；
二、撤销离石区公安局于2013年12月19日对吴月明作出的行罚决字（2013）003301号行政处罚决定；
三、撤销吕梁市公安局于2014年3月21日作出的吕公复决字（2014）第19号行政复议决定；
四、责令被上诉人离石区公安局对上诉人吴月明重新作出行政行为。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人离石区公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建栋
审判员 刘云兰
审判员 刘慧平
二〇一六年三月三日
书记员 郝小燕
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三款规定，人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的。