安徽省和县人民法院行 政 裁 定 书（2016）皖0523行初4号原告李继祥。原告黄冠梅（系李继祥之妻）。上述二原告共同委托代理人霍国平，江苏和忠律师事务所律师。被告和县乌江镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市和县乌江镇七星路1号。法定代表人李永平，镇长。委托代理人龚德银，镇政府工作人员。被告和县乌江镇驻马村民委员会，住所地安徽省马鞍山市和县乌江镇驻马村。负责人张广金，村书记。上述二被告共同委托代理人裴学文，安徽汪维斌律师事务所律师。被告和县乌江镇驻马村桃园西组。负责人何永树，村组长。原告李继祥、黄冠梅因不服被告和县乌江镇人民政府与和县乌江镇驻马村委会桃园西组签订的征地补偿安置协议，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年1月6日向被告和县乌江镇人民政府、和县乌江镇驻马村民委员会送达了起诉状副本和应诉通知书。因和县乌江镇驻马村桃园西组与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月28日依法公开开庭进行了审理。原告李继祥、黄冠梅及其委托代理人霍国平、被告和县乌江镇人民政府的委托代理人龚德银以及被告和县乌江镇人民政府和被告和县乌江镇驻马村民委员会的共同委托代理人裴学文到庭参加诉讼。被告和县乌江镇驻马村委会桃园西组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原告李继祥、黄冠梅诉称，2012年上半年，和县乌江镇驻马村委会桃园西组被纳入征地拆迁范围，同年10月24日，桃园西组村民代表与和县乌江镇人民政府签订了征地补偿安置协议。原告认为该协议没能合理的对原告方安置补偿，经过了解原告方发现与和县乌江镇人民政府签订协议的代表中，有部分人员根本不是村民代表，原告认为该协议在内容上不能公平公正的对原告方安置补偿，形式上也不合法。原告曾多次与乌江镇人民政府沟通此事，均未能得到合理的答复和解决，为维护原告合法权益，特诉至法院，请求依法确认和县乌江镇人民政府与乌江镇驻马村委会桃园西组签订的征地补偿安置协议书无效。原告向本院提交的证据有：1.二原告身份证及户口本，证明原告属于该集体组织成员，对该集体土地享有相应权利，有权对涉及该集体土地的行为依法提出主张。2.2012年10月14日《征地补偿安置协议书》，证明原告所在的村民组与被告签订的协议中有部分代表非村民组选举的代表。3.中国邮政储蓄本，证明村民只有在本村民组承包了土地之后才享有粮补和油补的政策性补贴；4.农业承包合同书，证明李继祥的父亲李贤福去世后，其承包田由原告李继祥承包；5.常驻人口登记表，证明李继祥和李贤福的父子关系；6.纳税通知书一份，证明李继祥缴纳了相应的税费。被告和县乌江镇人民政府辩称，1.其非本案适格主体，案涉的拆迁补偿协议虽然是被告和县乌江镇人民政府所签订的，但却是和县人民政府的授权，故本案诉讼主体应为和县人民政府，乌江镇人民政府仅为拆迁部的成员之一；2.原告诉请的实体内容是对征收补偿标准有异议，其认为征收的补偿标准过低。根据我国行政补偿法的规定，对补偿标准有异议的，应当提起行政复议；3.本案讼争的补偿协议，是按照法定程序签订的，签订过程中的各项程序均符合法定要求；4.驻马村委会已按照村民组织法的规定选举了村民代表并进行了公示，协议中代表村民组签名的村民代表均为依法选举产生的，所签协议对该村民组全体成员产生法律约束力。被告和县乌江镇人民政府向本院提交的证据有：1.和县人民政府作出的通知一份，证明乌江镇人民政府与村民代表签订的补偿安置协议是受和县人民政府授权签订的，权利的承担义务主体应该为和县人民政府；2.和政〔2008〕51号、52号和县人民政府文件，证明和县人民政府系拆迁征收的主体，安置标准系和县人民政府依法作出的；3.皖政地〔2012〕418号安徽省人民政府建设用地批复以及发改工业〔2007〕40号安徽省发展和改革委员会批复，证明原告所在村民组土地已纳入安徽省精细化工产业基地的范畴；4.安徽省精细化工征地补偿方案，证明安徽省政府及发改委以列举的方式确定了各项补偿标准；5.桃元西组征地代表名单及代表补助发放表，证明驻马村委会已按照村民组织法的规定选举了村民代表，并将此内容告知了全体村民，且给予每位村民代表1000元补助，征地补偿安置协议书上签名的代表均为依法选举的代表，补偿安置协议书签订的程序合法。被告和县乌江镇驻马村民委员会辩称，1.其非本案适格被告，根据合同相对性原则，其仅为合同的鉴证方，并非合同的当事人，其不享受和不承担合同的权利和义务，且本案的审理结果与其无利害法律关系，不应作为被告；2.其已严格按照村民组织法，履行了村委会应尽的法律义务和责任。被告和县乌江镇驻马村民委员会向本院提交的证据有：桃元西组征地村民选出代表名单及代表补助发放表，证明驻马村委会已按照村民组织法的规定选举了村民代表，并将此内容告知了全体村民，且给予每位村民代表1000元补助。被告和县乌江镇驻马村桃园西组未作答辩；也未向法庭举证。经审理查明：原告李继祥、黄冠梅系夫妻关系，均是和县乌江镇驻马村委会桃园自然村村民。因安徽省精细化工产业基地建设需要，和县人民政府经安徽省人民政府批准，对和县乌江镇驻马村斗山、小林、桃园等七个自然村土地及土地上的房屋及地上附属物进行征收，原告所在桃园组也在征收范围之内。和县人民政府和政〔2008〕51号、52号文件印发了《安徽省精细化工产业基地征地补偿安置方案》、《安徽省精细化工产业基地房屋拆迁补偿安置方案》。2012年10月14日，和县乌江镇人民政府作为甲方，和县乌江镇驻马村委会桃园西组作为乙方，共同签订了《征地补偿安置协议书》，该协议书对征地面积及地类、土地补偿安置标准及补偿安置费用等作了约定，和县乌江镇驻马村委会作为鉴证单位在该协议上签字盖章。2016年1月4日，原告李继祥、黄冠梅以和县乌江镇人民政府、和县乌江镇驻马村民委员会为被告诉至本院，称涉案的《征地补偿安置协议书》中作为乙方的村民组签名人员中有部分人员不是村民代表，导致所签协议中补偿标准过低，要求确认涉案的《征地补偿安置协议书》无效。同时查明，2011年10月20日，和县人民政府给和县乌江镇人民政府发出书面通知，内容为：涉及到你辖区乌江镇驻马村委会（桃元西组、陡山）所有被拆迁、征收村民组均由乌江镇政府代为和县人民政府与村民组及其成员签订拆迁、征收补偿安置协议。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征收补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据以上法律规定，和县乌江镇人民政府及和县乌江镇驻马村委会并非征迁补偿安置方案和补偿决定的法定批准机关或作出机关。被告和县乌江镇人民政府提供通知复印件一份，称其与村民代表签订的补偿安置协议是和县人民政府授权的，其不是本案适格被告，本院对被告提供的通知复印件〔原件留存于（2015）和行初字第00040号余华金案中〕进行核实，对其真实性予以确认。根据和县人民政府给和县乌江镇人民政府作出的书面通知的内容看，和县乌江镇人民政府是受和县人民政府的委托，签订案涉的《征地补偿安置协议书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故和县乌江镇人民政府及和县乌江镇驻马村委会非本案适格被告。若二原告对案涉的《征地补偿安置协议书》中确定的征地补偿标准有异议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条的规定，应先申请行政机关裁决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，裁定如下：驳回原告李继祥、黄冠梅的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  沈万莲审 判 员  陈康龙人民陪审员  邵 琼二〇一六年三月十六日书 记 员  施 婧附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。