江苏省宝应县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）宝刑初字第0375号
公诉机关江苏省宝应县人民检察院。
被告人王某。
辩护人管大平，江苏民泰律师事务所律师。
被告人郭某.
辩护人朱晓涛，江苏宝宇律师事务所律师。
江苏省宝应县人民检察院以宝检诉刑诉（2014）387号起诉书指控被告人王某、郭某犯滥用职权罪，于2014年10月13日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭审理了本案。江苏省宝应县人民检察院指派检察员陈昊出庭支持公诉，被告人王某及其辩护人管大平、被告人郭某及其辩护人朱晓涛到庭参加诉讼。现已审理终结。
江苏省宝应县人民检察院指控：
1、2013年3月至4月间，江苏天祝合金科技有限公司（以下简称：天祝公司）法定代表人陆某（另案处理）以公司资金周转紧张为由，向宝应县望直港镇有关领导提出向政府借款的要求，时任望直港镇镇长的被告人王某、望直港镇财政所所长郭某在未掌握天祝公司及陆某借款的真实用途和偿付能力的情况下，经口头与镇有关领导研究，借款人民币（以下均为人民币）200万元给该企业。在此期间被告人郭某收受陆某价值4000元加油卡并与其到被告人王某办公室商谈借款事宜。2013年4月10日，被告人郭某制作“借款合同”，由被告人王某在有关借款手续上签字后，被告人郭某从望直港镇政府财政资金中借款200万元给天祝公司，约定借款期限2个月。该款项被陆某用于偿还债务等。
2、2013年6月下旬，陆某以企业资金周转紧张、银行转贷为由，又向望直港镇有关领导提出借款的要求。被告人王某明知前述借款已过偿还期限且未偿还，继续借款存在严重风险的情况下，经口头与镇有关领导研究，仍于2013年7月2日同意将望直港镇人民政府财政资金200万元出借给该公司。同日，被告人郭某制作借款合同，被告人王某在有关借款手续上签字后，被告人郭某从望直港镇政府财政资金中将此款借给该公司，约定借款期限10天。该款项被陆某用于偿还债务等。
3、2012年前后，陆某因资金困难，准备购买望直港镇人民政府所有的天祝公司租赁的房屋所有权、国有工业用地使用权用于向银行办理抵押贷款，向望直港镇有关领导提出了购买房屋所有权及国有工业用地使用权的请求。经镇集体研究，2013年4月9日，被告人王某代表宝应县望直港资产经营公司（以下简称：资产公司）与天祝公司签订价款为806万余元的房屋所有权及土地使用权转让协议书，并约定在完成过户手续后一个月内由陆某支付首付款206万余元。2013年6月初，被告人王某在未审查天祝公司及陆某偿付能力的情况下，协助其办理过户手续。陆某一直未按照约定支付首付款，并于同年7月25日，天祝公司以该房屋、土地向宝应县农村商业银行办理抵押贷款300万元，用于偿还债务等。
至目前，天祝公司及陆某个人已严重资不抵债，上述400万元借款及206万余元的土地房产首付款未能偿还。望直港镇政府与天祝公司签订协议，取得天祝公司对外债权519万余元，已实现债权100余万元。案发后，被告人王某、郭某主动投案，如实供述了上述全部犯罪事实。
指控上述事实，公诉机关列举的证据有：主体身份材料和合同等书证、证人证言、被告人某
公诉机关认为，被告人王某、郭某身为国家工作人员，违反规定，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为应当以滥用职权罪追究刑事责任。被告人王某、郭某在第一、二起犯罪事实中共同故意犯罪，被告人王某在共同犯罪中起主要作用，系主犯。被告人郭某在共同犯罪中起次要作用，系从犯，应当从轻、减轻处罚。被告人王某、郭某犯罪后主动投案，如实供述犯罪事实，系自首，可以从轻或者减轻处罚。据此提起公诉，请依法判处。
被告人王某对起诉指控的犯罪事实、罪名及法律适用无异议，其辩护人提出的辩护意见是：1、在指控第2起事实中，被告人郭某在被告人王某未签字的情况下出借款，王某在其中作用较小，应从轻处罚；2、在指控第3起事实中，资产公司是集体企业，被告人王某作为法定代表人签约，不符合滥用职权的主体要件。即便主体符合，王某作为参与集体研究和具体执行集体意见的人，不应承担刑事责任；3、事发后望直港镇政府通过债权转让等挽回损失332万余元，实际损失仅为48万余元，公诉机关将已诉讼、执行的债权认定为未挽回损失不当。4、被告人王某系初犯，主观恶性较小，主动投案自首，本案是以集体研究形式引发的渎职行为。综合诸多情节，请求对王某免予刑事处罚。被告人王某的辩护人提供的证据有：1、望直港镇党委议事规则，证实王某执行集体意见；2、资产公司营业执照等工商登记资料，证实资产公司为集体性质；3、结算票据，证实天祝公司在审理期间还款3万元。
被告人郭某对起诉指控的犯罪事实、罪名及法律适用无异议，其辩护人提出的辩护意见是：1、法无明文禁止政府对外借款，指控涉及借款均经望直港镇政府集体研究决定，不属于滥用职权。而被告人郭某作为财政所所长，依规执行仅履行“复核”的权利。故，郭某行为不构成犯罪。2、望直港镇政府经努力，大部分损失已挽回，实际损失仅有33万余元。被告人郭某辩护人提供的证据有：1、文件、会议纪要等，证实政府出借资金非被禁止、财政所所长是核付权利；2、天祝公司债权转让明细及调解书等，证实损失挽回等情况。
经审理查明：
一、被告人王某、郭某共同滥用职权
2013年3月至同年7月间，被告人王某在担任宝应县望直港镇人民政府镇长、被告人郭某在担任宝应县望直港镇财政所所长期间，未认真审核借款人借款事由、偿付能力等情况下，将政府资金400万元出借给天祝公司，致使上述资金未得到清偿。具体犯罪事实分述如下：
（一）2013年3月间，天祝公司法定代表人陆某以公司资金周转困难为由，通过被告人郭某等人提出向望直港镇政府借款。期间，郭某收受了陆某所送价值0.4万元的一张加油卡。同年4月间，郭某与陆某等人与被告人王某商谈借款事宜。被告人王某、郭某在未审核天祝公司借款的真实用途和偿付能力等情况下，经口头与镇有关领导研究，同意政府出借资金200万元给该公司。同年4月10日，被告人王某为望直港镇政府代表与天祝公司签订借款合同，约定借款200万元、借款期限2个月。当日经王某在借款手续上审批后，被告人郭某从镇政府财政资金中出借200万元给天祝公司。该款被陆某用于偿还债务等。
（二）2013年6月下旬，陆某以公司资金周转困难、借款用于银行转贷为由，再次向被告人王某、郭某及望直港镇其他领导提出借款。被告人王某、郭某明知天祝公司前述借款已逾期未偿还的情况下，经口头与镇有关领导研究，于同年7月2日同意政府出借资金200万元。当日，被告人王某为望直港镇政府代表与天祝公司签订借款合同，约定借款200万元、借款期限10日。同日，被告人郭某从望直港镇政府财政资金中出借200万元给天祝公司。同年7月4日，王某在借款手续上签署意见。该款被陆某用于偿还债务等。
对上述事实，有当庭举证、质证并经确认的下列证据证实：
1、被告人王某供述，证实：为扶持企业发展，镇形成会议纪要，将财政资金出借给企业使用，天祝公司是镇扶持的企业。2013年4月10日，陆某和冀某、郭某到其办公室谈借款200万元、期限2个月。为慎重起见，其和冀某、郭某向陈某书记请示，陈某表示可以出借。其安排郭某具体负责借款事宜，并根据郭某提议签订了合同，后其和冀某在借款票据上签字。2个月到期后，其多次叫郭某催要、询问情况，郭某回答是企业资金周转困难。期间，其也打电话向陆某催要。到7月份，该企业又向郭某提出临时调度200万元资金。郭某向其报告此事，其提出上次借款还未归还。随后，其和郭某、冀某向陈某报告，同意借用10天。到期后，其要求财政所催要。2014年春节后，天祝公司、陆某欠债较多。为还原借款事实，其向陈某提出补作会议纪要、会议记录。后财政所起草了会议纪要，房某制作了会议纪要、会议记录。
2、被告人郭某供述，证实：2013年2月其刚到望直港镇任财政所长，陆某就找到其，请其在向政府融资时给予关照。后陆某在向政府借钱前，到其办公室送一张4000元加油卡，感谢其夫妻对他关心。3月初，陆某到其办公室，请其帮忙向政府借款，其说要找领导。4月9日前后，陆某告知相关领导已同意借款，其便打印了一份借款合同，和他一起到王某办公室磋商。陆某提出借款3个月，王某只同意2个月。合同签订后，其安排办理手续出借200万元。之后，其就没再关心、跟踪，后根据领导安排催收过该款。大约6月下旬，陆某到其办公室说有一笔贷款到期、想向政府借款周转。其说上次借款还没还、这次借不到，陆某说他要找领导。7月2日，陆某到其办公室，然后一起到王某办公室。当时王某表示不好借、之前借款还没偿还、还要研究。陆某就去陈某办公室，回来后说陈书记同意。王某也到陈某办公室，回来后同意借200万元、只借用10天。后其与陆某办理借款手续，安排会计站汇款。到期后，王某安排其催要，但其联系不上陆某。
3、证人陆某证言，证实：2013年三四月份，因公司资金周转困难，其想向政府借钱，找到冯某、郭某，后一同找王某。王某提出要和镇其他领导商议。期间，其找过陈某书记。其又找王某商谈借400万元、6个月。王某最终同意借款200万元、2个月，叫等郭某通知。后郭某通知其签合同。该借款，其用于采购硅铁等用途，因是政府借款，没有急于偿还。因公司在八九月份有1100万元贷款到期要还，且其他业务也需要资金，7月份其再次向政府借款。冯某与其、郭某找到王某。王某同意只借用10天、等贷款还掉后把400元借款一并偿还。7月2日，公司与王某签订借款合同。期间的4月一天下午，其到郭某办公室谈借款时，送给郭某4000元的加油卡。
4、证人陈某证言，证实：其到望直港镇工作后提出延续前任书记的工作。期间，天祝公司陆某向其提及借款。2013年清明节前后，王某到其办公室谈天祝公司借款一事，郭某在场，其答复按以前的承诺办。后一笔借款200万元是王某提出天祝公司临时借用，其表示只能借用几天。对二次借款，因提及财政账务需要，后补制了会议记录、会议纪要。
5、证人冀某证言，证实：2011年，作为镇政府培植的天祝公司，因资金短缺，曾向镇政府借款周转。2013年4月份，其与王某、郭某到陈某办公室，王某汇报后，同意出借200万元给天祝公司，王某和郭某具体操作借款事宜。7月初，陆某再次提出借款。因公司开票数额较高，为保住亿元企业，其与王某、郭某到陈某办公室讨论。王某提到陆某前一借款还未偿还。但考虑保住亿元企业，陈某同意。会后王某和郭某具体操办。
6、证人冯某证言，证实：为培植亿元企业，在2011年时镇召开党政联席会议，同意借款给天祝公司，同时还出台会议纪要，规定向企业出借资金的条件、要求。
7、证人房某证言，证实：2013年4月10日和7月2日的出借资金给天祝公司的会议纪要内容是王某给其的，其根据材料制作了会议纪要和会议记录。
8、证人赵某证言，证实：2013年4月10日，天祝公司会计向荣梅带着借据收据、借款合同等材料找其办理借款，其向郭某汇报，郭某安排其办理。7月2日，天祝公司会计办理借款。根据郭某安排，其予以办理。上述借款是镇代管的财政资金。
9、借款合同、收款收据、转账支票存根联、结算业务申请，证实：涉案借款出借事实。
10、会议纪要、会议记录，证实：对涉案借款事后形成的会议纪要、会议记录。
11、通知文件，证实：财政资金支出规定。
12、会议纪要，证实：2011年望直港镇出借资金规定。
（二）被告人王某滥用职权
资产公司为集体所有制公司，被告人王某于2011年12月任该公司法定代表人。2012年前后，天祝公司因资金困难，其法定代表人陆某向望直港镇有关领导提出购买由天祝公司租赁的所有权人为资产公司的厂房等资产，用于向银行办理抵押贷款。2013年4月7日，望直港镇召开党委会，讨论了该事宜。被告人王某作为具体分管负责人，未对天祝公司及陆某经营状况及偿债能力进行风险评估，未尽到注意义务。党委会经研究，一致同意将资产公司厂房、土地等资产出售给天祝公司。同年4月9日，资产公司与天祝公司签订了协议，王某在协议书上签字。该协议约定：资产公司将资产公司办公楼、厂房、附属用房、土地等资产整体出售，于2013年4月30日前全部移交给天祝公司；出售价款为806.456万元，天祝公司在过户手续办结后一个月内支付206.456万元。同年5月初，被告人王某安排人员，于2013年5月30日办理了过户手续。在约定的付款期限届满后，天祝公司一直未按约履行，并于同年7月25日以该厂房、土地使用权为抵押向宝应县农村商业银行贷款300万元，用于偿还公司其他债务等。
对上述事实，有当庭举证、质证并经确认的下列证据证实：
1、被告人王某供述，证实：天祝公司租用资产公司的厂房、土地。在2011年到2012年上半年，陆某提出政府能将厂房、土地资产出售给他，以便有固定资产可以融资。前任党委书记也说过天祝公司如开票过亿可以出售，陈某书记也证实前任领导交代过此事。2013年三四月份，陆某向政府提出购买厂房。4月7日下午，镇召开党委会讨论此事，无反对意见。后其代表资产公司与天祝公司签订合同，安排李某按照协议约定，于5月30日办理过户手续。天祝公司在首付款到期后，其联系陆某，并让财政所所长具体催要。
2、证人陆某证言，证实：关于土地厂房出售的事情很早以前商谈，政府意见是公司开票收入达到亿元。此事其和王某商谈，因为他既是镇长，又是资产公司的法定代表人。同年4月9日，其公司与资产公司签订合同。5月30日办理过户手续。7月底，其以厂房和土地为抵押物向银行贷款300万元。
3、证人陈某证言，证实：2012年6月，屠春荣与其交接工作时谈及天祝公司如开票超亿、可将该公司租用的厂房、土地出售给该公司。2013年4月份，党委会讨论了此事。不是王某就是冀某提出出售方案，会议讨论通过。之后，具体是王某和冀某负责。
4、证人冀某证言，证实：2011年，屠春荣承诺过陆某公司如开票过亿将资产优先出售。2013年4月7日，召开党政办公会，王某提出出售方案。
5、证人冯某证言，证实：屠春荣在任书记时和天祝公司约定如开票过亿，把租用的厂房、土地转让给该企业。2013年4月，该公司开票过亿，但资金周转困难，无土地、厂房使用权无法抵押贷款，要求镇政府履行承诺。4月7日，镇召开党政联席会，无人反对，决定出售。
6、证人李某证言，证实：2013年4月9日，王某要求其在已签字的房屋土地出让协议上加盖印章，并安排其负责办理过户手续等相关事宜。
7、会议纪要、协议书，证实：镇党委研究同意出售厂房、土地给天祝公司及协议内容。
8、房屋产权申请登记表、他项权利登记、土地评估报告，证实：房屋产权登记、过户情况及被抵押等事实。
另查，2014年初，天祝公司及陆某个人因欠债较多，无法清偿对外债务，上述所涉债务亦未能偿还。鉴于此，资产公司在同年3月23日、6月7日与天祝公司分别签订债权转让协议，取得天祝公司对外债权293万元、200.78万元。本案系检察机关在工作中发现并经侦查而案发。被告人王某、郭某接到通知后主动投案，如实供述了上述全部犯罪事实。在侦查机关立案前后及本院审理期间，宝应县望直港镇人民政府、资产公司通过向天祝公司等追偿，被告人王某、郭某通过自行弥补等，挽回经济损失计459万余元，另被告人郭某退出违法所得0.4万元。
对全案事实，还有当庭举证、质证并经确认的下列证据证实：
1、立案决定书、发破案经过，证实：本案案发及二被告人到案事实。
2、资产公司营业执照等登记资料，证实：资产公司是集体性质。
3、天祝公司登记资料、情况说明、客户明细、债权债务明细，证实：天祝公司登记及公司、陆某经济状况等事实。
4、转让协议书及明细、结算票据、判决书、调解书等，证实：资产公司与天祝公司签订债权转让协议及与二被告人损失挽回数额、天祝公司还款等事实。
5、文件、居民身份证、户籍信息，证实：被告人王某、郭某主体身份及工作职责。
被告人王某、郭某辩护人提供的议事规则、结算票据及文件、会议纪要等证据可证实王某执行集体研究的意见、政府出借资金非被禁止、财政所长职责及损失挽回等事实，予以确认。
本院认为，被告人王某、郭某身为国家工作人员，违反规定，不认真履行职责，滥用职权，造成公共财产遭受重大损失，其行为均已构成滥用职权罪。被告人王某、郭某系共同犯罪，且均起主要作用，均是主犯。被告人王某、郭某主动投案，并如实供述犯罪事实，系自首，依法予以减轻处罚。被告人王某、郭某及所属单位在立案后及本院审理期间通过各种方式挽回经济损失，可酌情从轻处罚。综合全案，被告人王某、郭某犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。江苏省宝应县人民检察院被告人王某、郭某犯滥用职权罪的事实清楚，证据确实充分，指控的罪名成立，本院予以支持。但指控被告人郭某在共同犯罪中为从犯，因被告人郭某在共同犯罪中亦起主要作用，系主犯，该指控不当，予以纠正。
关于被告人郭某的辩护人提出经集体研究决定出借款不属于滥用职权、被告人郭某仅依规执行“复核”的权利，其行为不构成犯罪的辩护意见，本院认为，出借财政资金，均要求职能部门履行监管职责。作为财政所所长，被告人郭某负有履行核实财政资金安全等职责。对天祝公司借款，虽然经领导同意，被告人郭某未予审查资金安全而借出，共同导致所借款无法清偿，应以滥用职权罪追究刑事责任。故对该辩护意见，不予采纳。
关于被告人王某的辩护人提出被告人王某在起诉指控的第2起事实中作用较小并可从轻处罚辩护意见，本院认为，被告人王某与郭某在出借资金中因各自职责不同，均起主要作用。王某在7月2日口头同意将资金出借给天祝公司，在7月4日补签审批意见，不影响对其在该事实中所起作用的认定。故对该辩护意见，不予采纳。
关于被告人王某的辩护人提出王某在指控第3起事实中不符合滥用职权罪主体要件及王某作为参与集体研究和具体执行集体意见的人不应承担刑事责任的辩护意见，本院认为，资产公司为集体所有制公司，被告人王某作为镇政府镇长并担任该公司的法定代表人，其符合滥用职权罪的主体构成要件；被告人王某作为主管领导，同时兼任资产公司法定代表人，对将资产出售给天祝公司负有直接的监管职责，但其没有对该公司及法定代表人陆某的经营状况及偿债能力进行审查、评估，未尽到注意义务，依法应当承担刑事责任。故对该辩护意见，不予采纳。
关于被告人王某、郭某的辩护人分别提出的实际损失认定数额的辩护意见，本院认为，被告人王某、郭某滥用职权，致公共财产遭受重大损失后，二被告人及所属单位通过各种方式挽回，减少了经济损失，但应以立案时已经实际造成的损失认定二被告人犯罪行为造成的财产损失，对立案后挽回经济损失，可酌情对二被告人从轻处罚。故对该辩护意见，不予采纳。
关于被告人王某的辩护人提出被告人王某系初犯，主动投案，系因集体研究形式实施的渎职行为等情节，请求对其免予刑事处罚的辩护意见，本院予以采纳。
据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第二十五条第一款，第二十六条第一、四款，第六十七条第一款，第三十七条，第六十四条，最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条，第三条之规定，判决如下：
一、被告人王某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；
二、被告人郭某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；
三、对被告人郭某退出的违法所得人民币四千元（暂存于本院）依法予以没收，上交国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省扬州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 高晓军
审 判 员 华道洪
人民陪审员 苗兴民
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 于 青
法律条文：
1、《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第二十五条第一款共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。
第二十六条第一款组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的，是主犯。第二十六条第四款对于第三款规定以外的主犯，应当按照其所参与的或者组织、指挥的全部犯罪处罚。
第六十七条第一款犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十四条犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。
最高院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》
第一条根据刑法第六十七条第一款的规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。（一）自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。（二）如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。共同犯罪案件中的犯罪嫌疑人，除如实供述自己的罪行，还应当供述所知的同案犯，主犯则应当供述所知其他同案犯的共同犯罪事实，才能认定为自首。第三条根据刑法第六十七条第一款的规定，对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚；对于犯罪较轻的，可以免除处罚。具体确定从轻、减轻还是免除处罚，应当根据犯罪轻重，并考虑自首的具体情节。