河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00108号
上诉人（一审原告）河南省安阳市安装工程有限责任公司。住所地林州市。
法定代表人方何增，董事长。
委托代理人王瑞生，男，1958年出生，汉族，该公司职员，住林州市。
委托代理人申安明，河南红旗渠律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）林州市人民政府。住所地林州市。
法定代表人王军，市长。
委托代理人李林楷，林州市国土资源局工作人员。
委托代理人李卫国，林州市人民政府法制办工作人员。
一审第三人林州市农村信用合作联社槐树池信用社。住所地林州市。
法定代表人石卫平，主任。
委托代理人刘用田，河南上合律师事务所律师。
河南省安阳市安装工程有限责任公司（以下简称安阳市安装公司）不服林州市人民政府林政土权字（2014）第001号土地权属争议案件决定一案，安阳市中级人民法院作出（2014）安中行初字第298号行政判决。上诉人安阳市安装公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安阳市安装公司委托代理人王瑞生、申安明，被上诉人林州市人民政府的委托代理人李林楷、李卫国，一审第三人林州市农村信用合作联社槐树池信用社（以下简称槐树池信用社）的委托代理人刘用田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是：林州市人民政府于2014年2月24日作出林政土权字（2014）第001号土地权属争议案件决定，将争议的安阳市安装公司东墙皮外412.71平方米国有土地使用权确权归槐树池信用社使用。
安阳市中级人民法院一审审理查明：安阳市安装公司与槐树池信用社均位于林州市龙山区桃园大道东段路南，东西相邻，槐树池信用社居东，安阳市安装公司居西。双方争议土地在安阳市安装公司东墙皮外，道路红线内南北实际长约70米（不含退让道路），北边东西宽5.45米，南边东西宽6.6米，面积412.71平方米。2001年槐树池信用社占用该部分土地建有家属楼至今。
1991年，河南省林县锅炉安装公司建设加工车间、原材料、成品仓库以及职工集体宿舍楼，经原林县计划经济委员会立项批准，林县城乡建设环境保护局规划建设审批，经原林县土地管理局以林土征（1991）110号、111号，112号文件批准，在南环路（现桃园大道）南侧征用南关村第六村民小组耕地共6.85亩（其中：代征道路0.88亩），征用土地东西57米，南北80米（其中：代征道路10米）。1992年林县锅炉安装公司建宿办楼，1993年该公司更名为安阳市安装工程公司（以下简称原安阳市安装公司）并修建家属楼，但都未占用本案争议土地。1994年，原安阳市安装公司依据上述批准文件申请土地登记，申请登记土地面积3653.38平方米，申请登记土地四至为：东至南关空闲地，南至运输公司家属院，西至中国银行，北至南环路，1996年4月12日林州市人民政府为原安阳市安装公司颁发了林国用（1996）字第0016号《国有土地使用证》，证载面积与申请登记面积一致。该公司申请登记与证载面积均不包括争议地。
1995年3月，林州市南关建材综合公司（以下简称南关建材公司）未经批准占用包括争议地在内的土地建设建材综合市场。1997年8月，经非农建设用地清查处理，南关建材公司补办了所占土地的批准手续。1997年9月10日林州市计划经济委员会以林计经（1997）138号文批复：同意槐树池信用社新建营业办公楼项目。1997年10月21日，林州市人民政府以林政土（1997）46号文批复：同意收回南关建材公司国有土地使用权0.653公顷划拨给槐树池信用社使用。该划拨土地范围内包括本案争议的土地。2001年5月21日，槐树池信用社在原安阳市安装公司星河宾馆东墙皮外建设家属楼（包括占用部分争议地），因施工造成原安阳市安装公司财产损失，经双方协调槐树池信用社赔偿原安阳市安装公司财产损失5000余元。2001年11月，当时安阳市安装工程公司认为本案争议地属于公司预留作南家属院通道未占用，槐树池信用社建家属楼占用未与公司协商，曾请求林州市土地部门对该争议土地进行确权，提交有申请书一份。后该公司也曾在2006年、2008年多次向林州市国土资源局、房产管理局等有关部门反映过，但无处理结果。
2006年9月26日，经林州市房地产和建筑市场规范整顿办公室处理，槐树池信用社将家属楼所占土地补缴了土地出让金，并完善了出让手续，其用途为商业、住宅，该出让土地中包括争议土地，槐树池信用社其余土地范围仍为办公用地。
2004年安阳市安装工程公司拟进行产权制度改革，工作组拟定了改革方案。2006年6月29日林州市信访例会会议纪要和2009年9月12日林州市政府第46次常务会议纪要确定，该公司改制仍按2004年企业改制方案实施。2009年12月24日林州市国有资产投资管理公司与方何增签订产权转让协议，该《产权转让协议书》第一条载明产权转让方式为受让方承接原企业一切债权、债务，整体零价转让；第三条第六项载明：“公司原有土地面积3653.38平方米。这次实际评估转让面积为2493.8平方米，未评估的面积1159.58平方米，为职工家属楼、家属楼附属物及周围道路占地”，第七项“职工家属楼现有外出道路在未改造前准许住户使用，如因故受让方需要调整改造时，新开道路保持不少于3米宽度，由家属楼住户使用，原走道路停止使用”，河南省安阳市安装工程公司（国有企业）改制成为河南省安阳市安装工程有限责任公司（法定代表人方何增），经济性质由全民变为有限责任公司，林州市国土资源局与安阳市安装公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将原安阳市安装公司使用的2493.8平方米土地出让给安阳市安装公司，其中不包括本案争议土地。2011年5月9日，林州市人民政府批准，现安阳市安装公司依法取得改制承接的2493.8平方米出让土地使用权。
2009年12月16日改制后的安阳市安装公司申请对1991年所征土地东侧所留家属楼道路（482平方米）进行确权，林州市人民政府于同年12月24日受理确权申请后，经过调查、收取双方提交的证据材料并依照职权调取了有关材料，举行了听证会，在2012年12月20日作出林政土权字（2012）第002号土地权属争议案件决定：将本案争议地确权给安阳市安装公司使用。槐树池信用社不服提出行政复议申请。安阳市人民政府于2013年4月24日作出的安政复决（2013）17号行政复议决定：撤销该决定并责令林州市人民政府依法重新作出具体行政行为。
林州市人民政府进行重新处理，于2013年12月11日召开了听证会，进行调解未果。2014年2月24日林州市人民政府作出林政土权字（2014）第001号《土地权属争议案件决定书》，认为：该争议土地确属原安阳市安装公司征地范围，应视为原安阳市安装公司放弃了该争议地的土地使用权；1997年10月划拨给槐树池信用社土地及2006年槐树池信用社完善了包括争议地在内的家属楼占用的4.76亩土地出让手续，视为林州市人民政府对该争议地的有效处置；原安阳市安装公司改制时，争议地并未依法转让给安阳市安装公司；槐树池信用社依法取得包括争议地在内的土地使用权。本着尊重历史，面对现实，有效利用，影响最小的原则，该争议土地使用权应归槐树池信用社。林州市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条之规定，决定：将争议的安阳市安装公司东墙皮外412.71平方米国有土地使用权确权归槐树池信用社使用。安阳市安装公司不服提出行政复议申请，2014年7月29日安阳市人民政府作出安政复决（2014）198号行政复议决定，维持该土地权属争议案件决定。安阳市安装公司不服起诉至安阳市中级人民法院。
安阳市中级人民法院一审认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，林州市人民政府具有对本辖区内单位之间土地使用权争议进行处理的法定职权。本案争议土地属于1991年河南省林县锅炉安装公司征地范围内，安阳市安装公司及槐树池信用社对此均无异议。但该公司在征地后未实际使用，也未在1994年申请土地登记时将该争议地登记在该公司名下，1996年4月12日林州市人民政府为该公司颁发的林国用（1996）字第0016号《国有土地使用证》及相关登记材料均载明该登记地东侧为南关空闲地。2009年安阳市安装工程公司改制时转让的土地范围内不包括该争议地。而南关建材公司在使用并办理征地手续、后被林州市人民政府收回南关建材公司土地使用权及划拨给槐树池信用社过程中，包含了本案诉争土地，2001年槐树池信用社建家属楼时也实际进行了占有使用。2006年林州市国土资源局又将包括争议地在内的土地出让给槐树池信用社。争议土地使用权发生了变更、被林州市人民政府等部门进行处理并自2001年起由槐树池信用社实际占用部分至今，虽2001年原安阳市安装公司主张过权利但无结果，林州市人民政府依照历史演变情况和客观实际情况，本着尊重历史、面对现实的原则，于2014年2月24日作出林政土权字（2014）第001号土地权属争议案件决定并无不当。林州市人民政府在2009年受理安阳市安装公司申请后依职权进行调查取证、收集双方提交的证据材料、举行听证会、调解、作出处理决定并送达处理决定书等相关文书，符合土地权属争议处理程序规定。原安阳市安装公司在2009年改制时转让土地中虽不包括本案争议土地，作为承接方的安阳市安装公司有权主张相应的权利，但现主张该争议土地使用权理由不能成立，其要求撤销被告林政土权字（2014）第001号土地权属争议案件决定并判令林州市人民政府重新处理的请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，安阳市中级人民法院判决：驳回安阳市安装公司的诉讼请求。
安阳市安装公司不服一审判决上诉称：1、争议土地是上诉人依法批准取得的，上诉人对其拥有合法的土地使用权；2、上诉人未全部占用征用是由于当时使用不便的客观情况所致，争议土地是预留的待用道路，并非长期批而不用或有意放弃；3、上诉人改制时，土地权属纠纷尚在处理中，不具备完善相关手续的条件，改制后的上诉人承继原安装公司的全部债权、债务，上诉人有主张争议土地权利，具有原告主体资格；4、被上诉人在没有收回上诉人合法批地手续的情况下，将争议土地审批给南关建材公司，依此为合法依据转批给槐树池信用社，被上诉人认为这是对争议土地有效处置错误；5、回避以前行政处理错误，不利于问题的彻底解决，也不利于解决职工家属因出路问题引发的与政府的矛盾对立；6、认定槐树池信用社就争议土地给上诉人进行过赔偿的事实错误；7、安阳市政府和一审法院未全面核实事实，维持被上诉人处理决定，损害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决、撤销林州市人民政府处理决定，责令林州市人民政府重新对土地权属作出决定。
被上诉人林州市人民政府答辩称：1、根据1994年原安装公司的地籍调查表记载，本案争议土地为空闲地，属于批而未用，且原安装公司在申请土地登记时，并未登记在原安装公司名下，应视为放弃争议土地的土地使用权；2、林州市人民政府就争议土地为南关建材公司补办征地手续后，又收回划拨、出让给信用社，在对争议土地使用权进行处置的过程中，事实上已履行收回程序，本着尊重历史的原则，林州市人民政府处置行为应视为有效；3、改制后，上诉人受让土地不包括争议土地，相关证明材料与正式改制协议相抵触，应属无效；4、上诉人职工家属的通行道路，是历史形成的，根据民事法律有关规定，必须予以保证，如果新开通行道路应在公平自愿基础上通过协调方式予以解决；5、林州市人民政府没有认定槐树池信用社的赔偿是对占用争议土地的赔偿。综上，被诉处理决定认定事实清楚，处理程序正确，法律依据充分。请求依法维持被诉处理决定，驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人槐树池信用社述称：1、原判认定上诉人对争议土地不享有土地使用权，槐树池信用社享有土地使用权事实清楚、证据确实充分；2、原安装公司土地登记时不包含争议土地，在改制时，林州市人民政府出让给上诉人的土地也不包括本案争议土地；3、改制方案中规定，原公司家属楼原有的外出道路准许住户通行，因此，不存在住户无路可走的问题；4、原公司家属楼住户现有的出路非常方便、顺畅，上诉人提出的调解方案不可行。原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人上诉的事实与理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审审理查明的事实与一审一致。
本院认为，河南省林县锅炉安装公司征用土地后，占有使用了争议土地之外的其他土地，没有使用争议土地；原安阳市安装公司办理土地登记时也未将争议土地登记在土地证中；南关建材公司违法占用争议土地时，原安阳市安装公司也未提出异议；信用社在争议土地上建设住宅楼造成原安阳市安装公司的宾馆财产损失，双方协商处理时，对财产损失进行了赔偿，对槐树池信用社占用争议土地也没有提出异议；原安阳市安装公司改制时未将争议土地作为公司的土地进行处置。由此可见，上诉人、原安阳市安装公司及其前身始终没有使用争议土地。槐树池信用社一直占有使用争议土地，且取得争议土地的权属来源合法。林州市人民政府将争议土地从南关建材公司收回后划拨给槐树池信用社使用，槐树池信用社按规划在争议土地上建设住宅楼，并与政府有关部门签订了土地出让合同，补缴土地出让金。槐树池信用社对争议土地已使用多年。林州市人民政府根据争议土地使用权的演变情况和土地利用的现状，本着尊重历史，面对现实，有效利用，影响最小的原则，依法将争议土地使用权确权给槐树池信用社，符合法律、法规的规定。
林州市人民政府将争议土地先批准划拨给河南省林县锅炉安装公司使用，在未经收回处理的情况下又划拨给南关建材公司使用，确属不当，林州市人民政府应当妥善处理。但并不影响本案争议土地权属认定。
综上，上诉人安阳市安装公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回安阳市安装公司上诉，维持安阳市中级人民法院（2014）安中行初字第298号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人安阳市安装公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 苗春燕
代理审判员 王凤强
二〇一五年四月三十日
书 记 员 赵朝金