山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终170号
上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府。住所地：烟台市市府街**号。
法定代表人祁小青，区长。
委托代理人宫向东，烟台市芝罘区住房和建设局副局长。
委托代理人潘行昌，山东鑫希望律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）栾广强。
委托代理人郭玉文，烟台昆嵛同合法律服务所法律工作者。
委托代理人万冬梅，烟台昆嵛同合法律服务所法律工作者。
上诉人烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）因房屋征收行政补偿决定一案，不服山东省烟台市牟平区人民法院（2014）牟行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明，2011年8月2日烟台市芝罘区人民政府房屋征收决定(烟芝政征[2011]1号)公告于中国烟台芝罘政府门户网站和《烟台晚报》。芝罘区政府根据烟芝政征[2011]1号文件对胜利片范围内的房屋实施征收，原告栾广强名下坐落于裕盛胡同16号的房屋在征收范围内。
2011年4月9日，芝罘区住房和建设局作为房屋征收部门依法选定烟台市诚信房地产评估有限公司为胜利区片房屋征收项目评估机构，并于4月10日公告。烟台市诚信房地产评估有限公司于2011年8月2日对原告涉案房屋按照住宅作出诚信拆评字(2011)第1-1179号评估报告，评估房地产及附属设施、装修价值为353789元。原告对评估报告提出异议，并提交了标有“商贸”字样的房产证。被告委托评估机构对原告涉案房屋做了第二次评估，评估机构于2012年2月7日对涉案房屋按照非住宅作出诚信征评字(2012)第1-043号评估报告，评估房地产及附属设施、装修价值为923823元。2012年5月5日，被告给原告开具了交房验收单，发放了一张非住宅交房顺序号。交房验收单备注栏注明：本人同意《房屋征收与补偿方案》，对《评估报告》无异议，现同意将裕盛胡同16号房交于向阳街道办事处，予以拆除。待安置房位置选定后另行签订征收协议，以正式协议相关的约定为准。原告签字捺印。交房顺序号上写：“胜利区片非住宅交房顺序叁拾陆号（36号），地址（门牌号××，交房日期为2012年5月5日”。当日，原告将涉案房屋、产权证交给被告。
2014年6月22日，原告因被告一直未对其征收房屋进行补偿，向本院提起诉讼，要求被告履行法定职责，按照有关规定对原告按照非住宅标准进行补偿或者安置。本院于2014年8月20日作出(2014)烟行初字第129号《行政裁定书》，指定该案由原审法院审理。原审法院受理后，于2014年9月12日立案，案号（2014）烟牟行初字第38号，于2014年9月29日向原告邮寄了被告芝罘区政府的答辩状及相关证据。在该组证据中，被告提供了107号决定书，并提交了两张将107号决定向原告送达的送达回证。原告认为，该107号决定书被告从未向其送达，对被告提交的送达回证以及相关证人证言不认可。因该107号决定直接影响到（2014）牟行初字38号案件的审理，故原告向原审法院提出中止审理申请，并于2014年10月27日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的107号决定。2014年11月11日，本院作出（2014）烟行初字第168号行政裁定书，指定该案由原审法院审理。原审法院于2014年12月9日立案，并依法进行了审理。
原审法院另查明，107号决定书主要内容有：1、《房屋征收决定公告》（烟芝政征[2011]1号）对征收范围、征收部门、征收实施单位、房地产评估价格机构做了规定。2、原告栾光强名下的房屋坐落于芝罘区裕盛胡同16号，用途为住宅，征收人房屋及附属设施价值合计人民币424545元。3、补偿决定：一、对被征收人栾光强名下的坐落于芝罘区裕盛胡同16号的房屋实施征收，按照《胜利区片房屋征收与补偿方案》的规定给予补偿。二、如被征收人选择货币补偿，根据烟台市诚信房地产评估有限公司对房屋及其附属设施的评估，被征收人应得的补偿款和补助款项为：（1）房屋及附属设施补偿费为人民币42445元；（2）搬迁补助费为人民币1000元；（3）安置补助费为2700元。上述款项合计人民币428245元。三、如被征收选择房屋产权调换，征收部门计发临时安置费10800元每年或提供临时周转用房；产权调换安置房坐落在胜利小区（期房），面积约为62平方米，安置房与被征收房屋价值差额及被征收人应得的搬迁补助费等按照《胜利区片房屋征收与补偿方案》结算，临时安置期限为三十六个月。四、被征收人名下的被征收房屋，系住宅房屋作营业用房……
原审法院还查明，1991年芝罘区政府对黄务镇人民政府出具《关于同意黄务镇上车门村村民栾光强购买私房办饭店的批复》，该批复载明：“经研究，同意你镇上车门村村民栾光强购买裕盛胡同十六号耿芝贤私房三间开办饭店。望直接到区公证处、市房产交易处办理购买房屋有关手续。该房在使用期间未经区政府批准不得改为他用。如国家建设需要时，按城市建设有关拆除规定执行。”随后，原告办理了裕盛胡同16号房屋所有权证。该证附记一栏注明：“此房买做务工经商用，违者，国家评价收购”的字样。由于该证原件已由原告上交被告，并按照规定销毁，原、被告双方均提供了复印件。原告的复印件在“房屋状况”一栏备注“商贸”，被告提供的复印件没有此项备注。
原审法院认为，根据行政诉讼法关于对被诉行政行为进行合法性审查的原则，原审法院依法对原告诉讼主体资格、被告制作、送达107号决定行政行为的合法性进行了审查。原告具备诉讼主体资格，原告对被告主体资格、职责范围没有异议。双方争议的焦点是：1、原告的起诉是否超过起诉期间；2、被告应该以什么标准对原告进行征收补偿。
原审法院认为，解决本案焦点，应厘清以下三个问题。
一、被告是否依法送达了107号决定。被告主张已将107号《征收补偿决定》依法送达的证据是两张送达回证及征收范围内公告照片。两张送达回证中，一张是标明送达时间为2012年4月6日、送达地址为芝罘区上车门40号（实际为芝罘区上车门东街40号）的送达回证，并有将送达文件张贴在该40号门上的照片，一张是标明送达时间为2012年4月6日、送达地址为裕盛胡同16号的留置送达回证，上有张某、徐某、赵亚成的签字，且有张某、徐某出庭作证。关于送达是否合法的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达……，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）的相关规定”。因此，行政诉讼中关于送达，可适用《民事诉讼法》中的有关规定。被告第一次在芝罘区上车门40号的送达，从庭审查明的事实看，被告2012年4月5日做出107号决定，2012年4月6日即到原告的老家芝罘区上车门40号送达，由于原告不在家，即将送达文件张贴于原告家门上，并拍照片为证。《民事诉讼法》第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其它方式无法送达的，公告送达。”该条规定表明，公告送达是在直接、邮寄、留置等其他送达方式无法使用的情况下才选择的送达方式，因此，原告关于其不存在“下落不明”且被告未穷尽法律规定的邮寄送达等其他送达方式的前提下、直接采用“张贴门上”的公告送达方式违反法律规定的主张合理，应予支持。再次，被告在第一次“公告送达”后，又立即赶到裕盛胡同16号原告经营的餐馆内进行送达。被告称由于原告不在场无法送达文件，进行了留置送达，有送达人、见证人签名。该留置送达程序也存在问题。《民事诉讼法》第七十九条规定：“送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章”。见证人张某、徐某分别是相关部门抽调到拆迁办公室工作的，其身份是被告的工作人员，不能作为见证人见证留置送达。且二人在出庭作证时多以“记不清了”、“应该是”等非肯定性语言进行陈述，其证言也不足以采信，被告主张留置送达证据不足。被告提交的证明其在征收范围内对107号决定进行公告的照片，由于照片不清晰无法辨认具体内容，原审法院不予采信。综上，被告关于已经向原告送达107号决定的主张，原审法院不予支持。
二、原告的起诉是否超过起诉期限。行政诉讼起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼可由人民法院立案受理的法定期限。超过起诉期限提起诉讼，当事人即丧失了提起诉讼的权利。本案中，被告留置送达、一定范围内进行公告证据不足，公告送达不符合法律规定，不能视为已经向原告送达过107号决定书，107号决定产生的涉及原告权利的事实状态对原告来说并不存在。原告主张，其第一次见到107号决定书是在2014年9月29日法院向其送达的（2012）牟行初字38号案被告答辩状及证据材料中，因此应从2014年9月29日起算起诉期限，其于2014年12月11日向法院提起诉讼，并没有超过起诉期限。原审法院认为，《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。因此，原告关于没有超过起诉期限的主张合理，人民法院应予支持。
三、被告应该按照什么标准对原告进行征收补偿。原告主张其房屋属于商业用房，应按照非住宅标准补偿，理由有三。第一，原告在1991年经芝罘区政府烟政函【1991】23号批复，购买私房进行营业活动，并办理了房产证。房产证附页盖有“此房买作务工经商用，违者国家评价收购”，且房产证上注明“商贸”字样。第二，原告在评估机构对其房屋按照住宅性质做出第一次评估时，即提出异议，认为定性错误，被告重新委托评估机构按照非住宅标准进行了第二次评估。第三，被告主张于2014年4月5日作出107号决定。但被告于2014年5月5日向原告交付了非住宅交房顺序表及房屋验收单事实清楚，证据充分。其中验收单备注栏注明：本人同意《房屋征收与补偿方案》，对《评估报告》无异议，现同意将裕盛胡同16号房交于向阳街道办事处，予以拆除。待安置房位置选定后另行签订正式协议，以正式协议相关的约定为准。附有原告栾光强签名捺印。交房验收单说明被告应允原告按照非住宅标准进行补偿安置，双方协商在交房后再就安置问题签订正式协议。被告则认为，原告属于购买私房搞经营，虽然有芝罘区政府的批复，且被征收房屋的权属证书附记一栏盖有“此房买做务工经商用，违者，国家评价收购”字样，但按照法律规定，要改变房屋的性质须办理相关手续后并到房管部门登记，房屋性质应当以房产档案登记为准。原告房屋权属证书上并没有标注“商贸”。涉案房产与修玉林案类似，本院及省高院生效判决均认定为住宅。其次，在征收过程中虽然前后分别按照住宅、非住宅进行了两次评估，是为了备用，待房屋产权性质确定后选择使用。被告虽然向原告交付了非住宅交房顺序表及验收单，但其不是法定的认定非住宅的证据，应以房产登记为主。当时向原告交付非住宅交房顺序表，是为了拆迁顺利进行。
原审法院认为，解决本案争议的关键在于如何认定涉案房屋的产权性质。确定产权性质的直接证据是房屋权属证书。本案中，原被告双方均未能提供房屋权属证书原件来证明其各自主张。庭审中查明以下事实。一、评估机构按照住宅标准对涉案房屋做出第一次评估后，原告提出异议，被告根据原告提交的房产证委托评估机构按照非住宅标准进行了第二次评估。虽然被告主张原告提供了虚假的证件，但是没有提交证据证明其主张。二、被告于2012年5月5日向原告发放了非住宅选房顺序号以及交房验收单。交房验收单备注栏注明：本人同意《房屋征收与补偿方案》，对《评估报告》无异议，现同意将裕盛胡同16号房交于向阳街道办事处，予以拆除。待安置房位置选定后另行签订正式协议，以正式协议相关的约定为准。原告签字捺印。上述事实表明，被告确系曾对原告房屋做了非住宅认定，并承诺对原告涉案房屋按照非住宅进行安置选号，在此情况下，原告将房屋交于被告予以拆除。
原审法院认为，本案的关键在于如何做好政府诚信维护以及相对人的信赖利益保护的问题。诚信是社会主义核心价值观中的重要内容，打造诚信政府是全面推进法治国家建设的必经之路。讲究诚信应该成为政府行政行为的一项重要原则。信赖利益保护是指当个人对行政机关做出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。它的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活、行为有明确预期的基本前提。虽然目前我国只有《行政许可法》第八条明确规定了这条原则，但它应当是所有行政法普遍予以适用的原则。本案中，不论涉案房屋权属证书的性质究竟如何，从查明的事实看，被告在原告对第一次评估提出异议后，重新委托评估机构按照非住宅标准进行了第二次评估、并于2012年5月5日向原告发放了“非住宅交房顺序号”事实清楚，足以证明被告认定原告涉案房屋属于非住宅，并对原告做出按照非住宅进行补偿或安置的承诺，原告对被告上述行为给予了充分信赖，并于2012年的5月5日将涉案房屋及房产证上交于被告。被告拆除房屋后，应当履行承诺。被告在拆除原告的房屋后，以二次评估报告是“为了备用，待房屋产权性质确定后选择使用”以及交房顺序号是“为了拆迁顺利、不能将其作为认定涉案房屋系非住宅的依据”为由拒绝按照非住宅标准对原告进行补偿，其行为违背了诚信原则及信赖利益保护原则，原审法院不予支持。被告作出的烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定认定事实不清、证据不足、送达程序违法。原告要求撤销烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定理由正当，原审法院予以支持。依照《行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销烟台市芝罘区人民政府2012年4月5日作出的烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定。二、责令被告烟台市芝罘区人民政府在判决生效后30日内对原告的涉案房屋重新作出房屋征收补偿决定。
上诉人芝罘区政府不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人2012年4月6日向被上诉人进行的烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定的留置送达程序合法有效。原审判决认定在送达回证上签字的两名证人为上诉人的工作人员，无任何依据。被上诉人于2014年11月提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。
被上诉人栾广强答辩称：原审法院认定事实清楚，证据确实充分，关于上诉人提出的作出征收补偿决定送达认定的问题，在原审中，相关证人证言、证据均可证明上诉人没有将涉案的[2012]107号房屋征收补偿决定送达给被上诉人，被上诉人提起诉讼没有超过法定起诉期限。关于对被上诉人的被征收房屋应按什么标准补偿的问题，原审法院查明的事实和证据充分证明上诉人出具的诚信证评字[2012]1-043号评估报告是涉案房屋拆迁补偿的依据，该证据确实充分，能够证明被上诉人的诉讼主张。原审法院判决适用法律正确。请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。
经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明事实与原审审理查明事实一致。
本院认为，《民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”参照该规定，上诉人所称对被上诉人进行的烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定的留置送达，无拍照、录像等方式记录送达过程，在送达回执上签字的相关人员原审中到庭质证，说明其是不同的居委会抽调到胜利片区拆迁指挥部，负责下去做工作和送达相关法律文书的工作人员，因此，原审判决对该相关人员的身份认定符合事实，其在送达回证上的签字，不能等同于见证人员的签字。该送达回证不能证明上诉人履行了向被上诉人送达烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定的合法程序。原审法院认定上诉人2012年4月6日到被上诉人住处张贴“公告”方式送达该房屋征收补偿决定违反法律规定，亦无不当。上诉人没有其他证据证明被上诉人于2014年9月（2014）牟行初字第38号行政诉讼答辩状及相关证据送达前已知道作出该征收补偿决定，被上诉人自此时知道该征收补偿决定作出的主张应予支持。故被上诉人起诉的法定期限自此时起算，至其提起本案诉讼，未超过法律规定的起诉期限。
本案中，上诉人在被上诉人对其涉案房屋按住宅作出的评估报告提出异议后，上诉人委托评估机构对被上诉人涉案房屋按照非住宅作出第二次评估，被上诉人对该评估结果没有异议，也同意待安置房位置选定后与上诉人签订征收协议，以正式协议相关的约定为准，接受了上诉人发放的非住宅选房顺序号和交房验收单的事实清楚。本案诉讼中，上诉人关于向被上诉人发放非住宅交房顺序表，是为了拆迁顺利进行，不是据此认定涉案房屋为非住宅的抗辩主张，依法不应支持。原审判决撤销上诉人作出的烟芝政征补[2012]107号房屋征收补偿决定，于法有据，上诉
人应当依据诚信征评字(2012)第1-043号评估报告和房屋征收与补偿方案的规定，重新作出涉案房屋征收补偿决定。
综上，上诉人芝罘区政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人烟台市芝罘区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 于 红
二〇一五年六月二十三日
书记员 高祎轩