昆明市呈贡区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）呈行初字第28号 原告张朝礼，男，汉族，1964年7月10日生，安徽省阜阳县人，居民。现住址：昆明市官渡区。 委托代理人俞耀华，男，汉族，1955年12月28日生，上海市人，居民。特别授权代理。 被告昆明市公安局国家经济技术开发区分局。住所：昆明经开区云景路97号。 法定代表人**，该分局局长。 委托代理人涂国东，该分局法制办中队长。特别授权代理。 委托代理人李克，该分局法制办民警。特别授权代理。 原告张朝礼不服被告昆明市公安局国家经济技术开发区分局（以下简称昆明经开区公安分局）于2015年1月15日作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月10日受理后，依法由审判员李兴辉、邓宗斌、人民陪审员苏路明组成合议庭，于同年4月8日公开开庭进行了审理。原告张朝礼及委托代理人俞耀华，被告昆明经开区公安分局委托代理人涂国东、李克到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。 2014年1月15日，昆明经开区公安分局针对原告张朝礼2015年1月1日至12日期间多次到北京市中南海周边非信访接待场所上访行为，以昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定书对张朝礼作出行政拘留十日的处罚（自2015年1月15日至1月25日止）。 原告张朝礼对被告昆明经开区公安分局作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定不服，于2015年2月10日向本院起诉请求判决确认违法。 原告张朝礼起诉称：请求：1、依法确认被告对原告作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号行政处罚决定非法限制人身自由的治安行政拘留处罚行政行为违法。2、依法撤销被告作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号行政处罚决定。3、判令被告在公安机关“个人信息查询”系统中将原告被拘留的“案底”彻底删除。4、判令被告在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉。5、本案诉讼费由被告承担。 事实及理由:自2011年以来，原告张朝礼所在社区及居民小组取消了原告的村民待遇及参与集体分配一事，由于一直得不到解决，原告多次到街道、区信访局、市信访局乃至进京上访，希望通过有关部门依法督促予以解决。不想此事没有解决反而被昆明经开区公安分局于2014年11月3日以扰乱公共场所秩序为由给以原告行政拘留十日和非法限制人身自由十四日的处罚。原告对此不服。原告既没有以村民待遇及参加集体分配一事向任何部门反应过情况，也没有越级信访，更没有被北京市公安局西城分局训诫及进行人员移交之事。被告有何证据说明原告到最高人民法院、国土资源局等部门进行走访。2014年10月20日，原告被昆明经开区政府4名人员和被告的4名警察雇佣号牌为津B．62309的江淮瑞丰商务车拉到江西省庐山风景区非法关押至2014年11月3日，回到昆明后才作出行政处罚决定。被告有何证据证明原告有扰乱公共秩序的行为？被告在并未查清事情真相的情况下就对原告作出治安行政处罚，属于认定事实不清，证据不足。因此，被告作出的行政处罚决定是错误的。昆明市公安局作出的行政复议决定书是用挂号信邮寄过来的，因我本人在昆明拘留所内无法拿到该复议决定书。 被告昆明经开区公安分局于2015年2月16日向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：违法行为人张朝礼因2014年10月20日之前多次到北京天安门广场及中南海周边等非信访接待场所上访，被北京当地公安机关训诫，后于同年11月3日被昆明经开区分局以扰乱公共场所秩序处以行政拘留十日的行政处罚，但张朝礼仍不悔改，又于2015年1月1日、2日、11日、12日先后四次到北京前述场所上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所制止并再次对其进行训诫。张朝礼的行为涉嫌扰乱公共场所秩序。2015年1月14日，阿拉派出所接上级通知，在昆明市火车南站接受由昆明经开区阿拉街道办事处信访工作人员移送的违法嫌疑人张朝礼。 张朝礼作为信访人采用走访形式提出信访请求，应当依法向有权处理的本级或者上一级行政机关提出；同时应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。违法行为人张朝礼无视国家法律法规的严肃性，多次到非信访接待场所（北京天安门、中南海）进行非正常上访，先后被北京市公安局予以书面训诫共计达30次。我局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，对违法行为人张朝礼按照由居住地公安机关管辖更为适宜的管辖原则，对其开展了调查取证工作。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对张朝礼作出行政拘留十日的行政处罚。 综上所述，我局作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当，恳请人民法院维持我局作出的行政处罚决定。 被告昆明经开区公安分局提交以下证据证明所主张的事实： 第一组证据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》，以及《公安机关办理行政案件程序规定》，证明被告具有执法主体资格及相应法律权限的事实。第二组证据：昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定书、昆公（经阿）审字〔2015〕第13号公安行政审批表、公安行政处罚告知笔录、昆明市拘留所行政拘留回执、送达回执，证明行政处罚决定形式及程序。第三组证据：受案登记表、昆公（经阿）受案字〔2015〕第99号受案登记表、查获经过、现场笔录、传唤证及传唤审批表，证明案件来源及到案情况。第四组证据：张朝礼询问笔录及行政案件权利义务告知书、张朝礼前科处罚及训诫材料，证明原告违法的事实。第五组证据：张朝礼身份信息及正侧面照片、其他材料，证明违法嫌疑人身份信息的事实。 原告张朝礼对被告昆明经开区公安分局提交的证据质证认为：对第一组证据（《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》，以及《公安机关办理行政案件程序规定》）的真实、合法性无异议，关联性不予认可，法律法规适用不够全面完整；对第二组证据（昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定书、昆公（经阿）审字〔2015〕第13号公安行政审批表、公安行政处罚告知笔录、昆明市拘留所行政拘留回执、送达回执）的真实、合法及关联性不予认可；对第三组证据（昆公（经阿）受案字〔2015〕第99号受案登记表、查获经过、现场笔录、传唤证及传唤审批表）的真实、合法及关联性不予认可；对第四组证据（张朝礼询问笔录及行政案件权利义务告知书、张朝礼前科处罚及训诫材料）的真实、合法及关联性不予认可；对第五组证据（张朝礼身份信息及正侧面照片、其他材料）的真实、合法及关联性不予认可，是被告强迫我作出的。 原告张朝礼同时提交以下证据材料证明所主张的事实： 1、昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定书，2、传唤证，3、解除拘留证明书，4、户口簿，证明被告作出的处罚是违法的，无权对原告进行处罚。5、2012年2月1日原告从人民网下载的中共中央政法委关于处理上访人员的规定，证明被告无权就原告进行所谓的移交。 被告昆明经开区公安分局对原告张朝礼提交的证据质证认为：对1、昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定书的真实、合法及关联性无异议；对2、传唤证（2号），3、解除拘留证明书等的真实、合法及关联性无异议；对4、户口簿复印件的真实性要求法庭核对原件后可以确认；对5、2012年2月1日原告从人民网下载的中共中央政法委关于处理上访人员的规定的真实、合法性及关联性均不予认可，无文件字号，规定是否有效请法院查明，不是政府公开网站下载的相关材料，认为不能证明原告主张的相应事实。 本案原、被告对以下事实及法律适用存在争议： 1、原告张朝礼是否存在被告认定的于2015年1月1日至12日期间多次到北京天安门广场及中南海周边等非信访接待场所上访的行为；其相应行为是否具有违法性。2、被告昆明经开区公安分局作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定是否有事实法律依据，执法程序是否合法，法律适用是否正确适当。3、原告的诉请是否有事实及法律依据，应否得到支持。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，由被告昆明经开区公安分局对被诉具体行政行为所认定的事实及执法程序合法性承担举证责任，并提供法律依据规范性文件。本院针对上述事实及法律适用争议，结合各方当事人庭审质证意见，对各方当事人提交的证据材料作出如下认证及相应法律适用论证： 1、关于张朝礼是否存在被告认定的于2015年1月1日至12日期间到北京天安门广场及中南海周边等非信访接待场所上访的行为，以及其相应行为是否具有违法性问题。原告张朝礼认为因所在社区村民小组取消自己的村民待遇及参与集体分配一事始终得不到解决而多次到街道、官渡区及昆明市信访局，以及北京上访，但并不存在被北京市公安局西城分局训诫及进行人员移交的行为，故其上访行为并不具有违法性；被告昆明经开区公安分局则认为张朝礼自2015年1月1日至12日期间先后多次到北京市中南海周边等非信访接待场所上访，并多次被北京当地公安机关训诫，以及同年1月12日再次被北京市公安局西城分局府右街派出所制止及训诫，故其行为涉嫌扰乱公共场所秩序而具有违法性。本院认为，被告昆明经开区公安分局提交的2015年1月14日受案登记表，2015年1月14日办案民警施俊峰、王我出具的“查获经过”及“现场笔录”，该分局阿拉派出所传唤证、传唤审批表、询问笔录及行政案件权利义务告知书，以及北京市公安局西城分局府右街派出所自2015年1月1日至12日期间先后共计4次对张朝礼在北京中南海周边地区就其反映的领导贪污违法违纪、土地问题及其所在地政府腐败或不作为等纠纷事项信访走访、滞留或聚集行为作出的“训诫书”等证据材料具有真实、合法及关联性，相互印证可综合证明以下事实：原告张朝礼就所在地涉及自身的土地、有关领导违法违纪或者政府机关不作为等纠纷事项，先后于2015年1月1日至12日期间共计4次到北京中南海周边地区非信访接待场所实施信访走访、滞留或聚集等行为，均被北京市公安局西城分局府右街派出所以训诫书明确予以训诫：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你（指张朝礼）应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理”。张朝礼本人均拒绝在相应训诫书上签字。2015年1月14日23时，昆明经开区阿拉街道办事处信访工作人员在昆明火车南站将张朝礼移交给阿拉派出所民警，被告昆明经开区公安分局随即将张朝礼传唤至阿拉派出所进行调查处理。本院依法对前述事实予以确认，并依法据此确认原告张朝礼就所在地涉及自身的土地、有关领导违法违纪或者政府机关不作为等纠纷事项，先后于2015年1月1日至12日期间共计4次到北京中南海周边地区非信访接待场所实施信访走访、滞留或聚集等行为；因其信访性质的上访行为违反国务院信访条例第十条、第十四条、第十六条、第十八条以及第二十条第（一）项等规定，均被北京市公安局西城分局府右街派出所以训诫书明确予以训诫，因此，原告张朝礼的涉案上访行为具有违法性。2、关于被告昆明经开区公安分局作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定是否有事实法律依据，执法程序是否合法，以及法律适用是否正确适当问题。原告张朝礼认为被告昆明经开区公安分局作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定没有事实法律依据，执法程序违法，法律适用错误；被告昆明经开区公安分局认为被诉行政处罚决定有事实法律依据，执法程序合法，法律适用正确适当。本院认为，基于前述第一项认证事实，因原告在2015年1月1日至12日期间先后四次到北京中南海周边地区非信访接待场所上访、不依法定方式、途径提出信访请求而置公安机关反复作出的训诫告知及劝阻于不顾的行为具有违法性；被告提交的公安行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、受案登记表、相关民警出具的查获经过、现场笔录、传唤证及传唤审批表、询问笔录、昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定书、权利义务告知书，以及昆拘收字〔2015〕602号执行回执等材料具有证据的真实、合法及关联性，结合被告之前提交的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书，可有效证明被告昆明经开区分局履行法定调查程序，在调查认定原告张朝礼实施了在非信访接待场所进行多次上访的违法行为的事实基础上，于2015年1月15日以昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定书对张朝礼作出行政拘留十日的处罚（自2015年1月15日至同年1月25日止），以及该行政拘留处罚决定已具体由昆明市拘留所予以执行完毕等的事实。本院依法对此予以确认。至于被告作出的上述行政拘留处罚决定是否有法律依据，应依据相应法律法规进行评判认定。被告认定张朝礼于2015年1月1日至12日再次到北京市中南海周边非信访接待场上访的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定作出处罚，该法第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，北京市中南海是国家首脑机关办公场所，其周边并无信访接待管理机关也非信访接待场所，属于其他公共场所；原告张朝礼自2015年1月1日至12日先后四次就提出的领导贪污违法违纪、相应政府部门对土地问题不作为或存在腐败等的诉求信访事项，到前述非信访接待地区或场所上访，拒不遵守相应公安机关反复作出的告知及训诫，同时，国务院信访条例第六条规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作”、第十条规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项”、第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”、第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第二十条第（一）项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”。以此评判，原告张朝礼涉案信访走（上）访行为既不能合法有效解决其诉求，同时也因行为方式方法的错误或不当而具有违法性质。故本院认为被告昆明经开区公安分局针对张朝礼违法上访行为作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定有事实法律依据，法律适用适当，执法程序基本符合法律规定。3、关于原告的诉请是否有事实及法律依据，应否得到支持问题。原告张朝礼认为其诉请有事实及法律依据，原告即便有违法上访的行为，也应依法由行为地北京公安局处罚，被告昆明经开区公安分局没有处罚权限；被告昆明经开区公安分局认为自己有权依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，对违法行为人张朝礼的违法上访行为进行管辖及作出处罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”、第四条规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法”、第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，从相关规定可看出，本法规定由公安机关行使的警告、罚款、行政拘留以及吊销由公安机关发放的许可证等治安管理处罚事项及行为权限均遵循“属地原则”的普遍规定（即由违反治安管理行为发生地公安机关管辖）；鉴于所承担的社会治安管理工作具有的复杂性，该法同时明确规定授权由国务院公安部门（公安部）作出治安案件管辖的具体规定。国务院所属公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地（户籍所在地或经常居住地）公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”，依据该条规定，原告张朝礼违法上访的治安案件管辖问题，属其违法行为地（北京市西城区中南海周边）公安机关与其居住地昆明经开区公安分局可视具体情况作出处置的权限之内，由违法行为发生地公安机关、还是违法行为人居住地（户籍所在地或经常居住地）公安机关作出行政拘留处罚，均不违反法律规定。尽管涉案北京市公安局西城分局出具的训诫书就张朝礼违法行为具体情节、性质或其上访诉求事项记载表述存在较为模糊、不够详实准确的瑕疵，但相应瑕疵尚不足以对张朝礼违法行为的性质认定构成实质性影响；另外，本案涉及的4份训诫书均明文标注系“移交联”。原告张朝礼认为自己并不存在到中南海周边地区扰乱公共秩序被立案并移交被告昆明经开区公安分局的事实。本院认为，同样应依据相关律规定对相应证据作具体分析认证，张朝礼分别于2015年1月1日、2日、11日、12日先后共计4次到中南海周边地区上访并被北京市公安局西城分局府右街派出所以训诫书给予训诫劝阻。综前所述，原告张朝礼主张的前述观点既无证据支持也明显缺乏法律依据，本院依法对其诉请主张事实不予采信及支持。 本院依据各方当事人提交的有效证据和相应质证意见，依法确认以下事实： 原告张朝礼分别于2015年1月1日、2日、11日、12日先后共计4次到北京市中南海周边地区上访并被北京市公安局西城分局府右街派出所以训诫书给予训诫劝阻。2015年1月14日，被告昆明经开区公安分局阿拉派出所民警在昆明火车南站接受昆明经开区街道办事处信访工作人员移交的违法行为人张朝礼，随即将张朝礼传唤至阿拉派出所进行相应调查，认定张朝礼在上述时间实施了违法上访的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，于2015年1月15日以昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定书，对张朝礼作出行政拘留十日（自2015年1月15日至1月25日止）的处罚；该处罚决定已由昆明市拘留所实际执行完毕。原告张朝礼不服，诉诸来院。 庭审辩论中，当事人围绕本案争议的张朝礼是否存在前先后多次到北京天安门广场及中南海周边等非信访接待场所上访的违法行为、被告昆明经开区公安分局作出的本案行政处罚决定是否有事实法律依据及执法程序是否合法，以及原告的诉请是否有事实及法律依据及应否得到支持等的争议焦点，各方当事人对被诉具体行政行为的合法性进行了辩论并发表了上述相应辩论意见。原告张朝礼认为自己并未在北京天安门或中南海周边地区扰乱公共秩序，相应公安机关没有立案及移交手续，导致被告昆明经开区公安分局作出的本案行政处罚决定没有事实法律依据，应依法确认其违法并支持原告的诉讼请求；被告昆明经开区公安分局认为张朝礼本案中到天安门及中南海周边地区违法上访行为扰乱了公共秩序，该机关是接受相应信访部门移交手续才依法作出行政拘留处罚决定，所作处罚决定有事实法律依据而应驳回原告诉讼请求。 本院认为：原告张朝礼是被告昆明经开区公安分局作出的本案行政拘留处罚决定涉及的行政相对人，与该行政行为存在直接利害关系，对该处罚决定不服依法享有提起行政诉讼的权利；原告提起的行政诉讼符合行政诉讼法第十一条第（八）项等规定，原告主体资格适格。本院依法对此予以确认；被告昆明经开区公安分局是原告户籍及居住所在地公安行政管理机关，依法有权就原告涉及的治安行政案件作出处罚。本院依法确认被告具有本案法定管理职责及权限。鉴于被告昆明经开区公安分局作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定有相应事实法律依据，法律适用准确适当，执法程序并无明显违法或不妥之处，依法应予维持。基于此，本院认为原告张朝礼的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法不应支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”，最高人法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”、第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（二）项，国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条第（一）项，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下： 驳回原告张朝礼请求确认被告昆明市公安局国家经济技术开发区分局于2015年1月15日作出的昆公（经阿）行罚决字〔2015〕第27号公安行政处罚决定违法等的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张朝礼承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。 审 判 长  李兴辉 审 判 员  邓宗斌 人民陪审员  苏路明 二〇一五年四月二十一日 书 记 员  李 艳