安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）合行终字第00010号
上诉人（原审第三人）：巢湖辉隆置业发展有限责任公司。
法定代表人：陈林，总经理。
委托代理人：吴师斌，安徽新洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：巢湖市住房和城乡建设局。
法定代表人：张晓江，局长。
委托代理人：刘如东，安徽天辰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）巢湖市亚父街道东炮营社区居民委员会。
负责人：杨波，主任。
委托代理人：黄龙雨，巢湖市司法局亚父街道司法所法律工作者。
委托代理人：李兴泉，安徽福达律师事务所律师。
上诉人巢湖辉隆置业发展有限责任公司（以下简称辉隆公司）因巢湖市亚父街道东炮营社区居民委员会（以下简称东炮营居委会）诉巢湖市住房和城乡建设局（以下简称住建局）房屋拆迁行政裁决一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2012）巢行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2012）合行终字第00151号行政裁定，以一审判决适用法律错误、违反法定程序为由，裁定撤销一审判决并发回安徽省巢湖市人民法院重审。该院重审后，作出（2013）巢行初字第00008号行政判决，辉隆公司不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院根据当事人举证并经庭审质证认定：2009年2月12日，东炮营居委会与辉隆公司签订房屋拆迁补偿协议，约定辉隆公司拆除东炮营居委会位于巢湖市巢湖中路的营业房342.25㎡和办公用房236.06㎡，其中营业房进行产权调换，其他房产及附属物进行货币补偿。协议还约定：东炮营居委会将房屋腾空交辉隆公司验收合格后，凭验收单按验收单序号依次序选择安置房，领取安置证并签订安置协议书，安置房金额依据巢湖中路出让地块拆迁补偿安置方案结算。协议签订后，东炮营居委会领取了补偿款，并将腾空后的房屋交付辉隆公司。辉隆公司将房屋拆除后，与东炮营居委会在营业房的安置位置问题上反复协商，但最终无果。2012年1月9日，东炮营居委会提起民事诉讼，要求辉隆公司返还342.25㎡的一楼安置门面房。安徽省巢湖市人民法院裁定驳回了东炮营居委会的起诉。同年4月12日，东炮营居委会向住建局提起房屋拆迁行政裁决申请，请求裁决辉隆公司在规定时间内与其签订房屋安置协议并按期交房。住建局于2012年4月28日作出巢房拆裁字（2012）第5号裁决，裁决：东炮营居委会的房屋补偿款共计1926271元。辉隆公司应在银屏雅苑沿巢湖中路安置东炮营居委会的安置用房为1幢1号门面，一层建筑面积50.79㎡、二层建筑面积151.67㎡；1幢2号门面，一层建筑面积124.29㎡、二层建筑面积147.53㎡；1幢3号门面，一层建筑面积60.40㎡、二层建筑面积97.41㎡；3幢11号门面，一层建筑面积124.31㎡、二层建筑面积147.68㎡。安置用房价格为5185965元，自2009年4月10日起，实际过渡期限超过24个月的，辉隆公司应自超过之日起每月支付东炮营居委会停产停业损失费5012元。东炮营居委会不服该行政裁决，向安徽省巢湖市人民法院提起行政诉讼，请求撤销住建局作出的巢房拆裁字（2012）第5号行政裁决；判令辉隆公司按拆一还一的原则在拆迁原地段返还东炮营居委会一层门面房342.25平方米，如不能原地返还，则由辉隆公司按其在市场出售的一层门面商铺价予以赔偿。
一审法院认为：东炮营居委会与辉隆公司虽然达成拆迁补偿协议，但双方对342.25㎡营业房安置位置的约定并未明确，也不具体，缺乏可操作性，住建局是建设行政主管部门，受理东炮营居委会的裁决申请符合法律规定，在程序上也不违法。东炮营居委会被拆迁的营业房面积仅为342.25㎡，住建局却裁决安置904.08㎡，即使法律法规对安置面积无上限规定，也应适当，现住建局裁决安置面积是被拆迁房屋面积的1.64倍，显失公平，依法应予撤销。司法权不能代替行政权，东炮营居委会的第二项诉请不属于法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第五目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项、第五十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销巢湖市住房和城乡建设局于2012年4月28日作出的巢房拆裁字（2012）第5号巢湖市房屋拆迁纠纷裁决。二、驳回巢湖市亚父街道东炮营社区居民委员会要求判令巢湖辉隆置业发展有限责任公司按拆一还一的原则在拆迁原地段返还一层门面房342.25㎡，如不能原地返还，应判令巢湖辉隆置业发展有限责任公司按其在市场出售的一层门面商铺价予以赔偿的诉讼请求；三、巢湖市住房和城乡建设局于本判决生效后十五日内重新作出具体行政行为。
上诉人辉隆公司上诉称：一、《巢湖市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》及补充通知、巢干指（2010）37号文，不能作为本案的裁判依据。因为上述文件属于县级政府或县级政府下属事业单位文件，均不属于规章；其颁布和生效日期发生于本案拆迁事实之后，不具有溯及力；且其内容违反《城市房屋拆迁管理条例》关于违章建筑不予补偿的强制性规定。二、上诉人与东炮营居委会签订拆迁补偿协议的行为系民事行为，协议效力不属于本案行政诉讼审查范围。三、东炮营居委会未提供有效的权属证明，故住建局受理东炮营居委会的裁决申请违反原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的程序规定。综上，请求二审法院维持一审判决第一、第二项，撤销一审判决第三项，并对上述一审判决的违法认定内容予以纠正。
被上诉人住建局未向本院提交答辩状，二审审理中口头辩称：涉案房屋形成于《城市房屋拆迁管理条例》颁布之前，虽无房屋产权证，但有东炮营居委会的上级机关对该房屋权属情况说明的确认，可以证明涉案房屋属于东炮营居委会所有。住建局受理东炮营居委会的裁决申请有法律和事实上的依据。综上，请求二审法院驳回辉隆公司的上诉请求。
被上诉人东炮营居委会未在法定期限内向本院提交答辩状，二审审理中口头辩称：《巢湖市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》及补充通知、巢干指（2010）37号文虽不是规章，但是政府规范性文件，可作为本案裁判依据。违章建筑的认定权在政府相关部门，涉案房屋未被认定为违章建筑，且辉隆公司与东炮营居委会已就涉案房屋拆迁签订了拆迁补偿协议，说明就房屋系合法建筑的性质达成了一致意见。房屋的拆迁安置亦必须建立在合法有效的协议之上，故住建局受理东炮营居委会的拆迁安置裁决申请并不违法。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回辉隆公司的上诉请求。
一审被告住建局向一审法院提交的证据有：1、申请书，证明东炮营居委会提起裁决申请，住建局的裁决行为符合法律规定。2、拆迁补偿协议，证明东炮营居委会与辉隆公司已达成拆迁补偿协议。3、案件受理通知书、调解通知书、送达回执、调解笔录，证明住建局向辉隆公司送达了有关法律文书，并组织双方调解，因调解不成最终作出裁决。4、安置房基础信息表，证明双方对安置方案存在争议，住建局因此到房产部门调取信息表，并根据该信息表作出安置裁决。5、巢房拆裁字（2012）第5号裁决书，证明住建局作出的裁决符合法律规定。住建局并提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》第35条，《城市房屋拆迁管理条例》第22、24条，《安徽省房屋拆迁管理办法》第23、26、29条，《巢湖市城市房屋拆迁管理办法》、《巢湖市房屋拆迁搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助标准》作为其作出具体行政行为的法律依据。
一审原告东炮营居委会向一审法院提供的证据有：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明东炮营居委会的主体资格。2、巢房拆裁字（2012）第5号裁决书，证明裁决内容违背公平原则。3、房屋补偿协议书，证明协议内容真实合法，是裁决的事实依据，并证明安置位置约定不明。4、（2012）巢民一初字第00474号民事裁定书，证明东炮营居委会提起行政诉讼的合法性。5、巢湖市规划局与巢湖市征收办公室提供的2001年航拍图及说明、巢政（2012）119号关于印发《巢湖市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》，证明原地级巢湖市拆迁补偿的实际做法，城市规划区内房屋拆迁补偿安置，主要依据土地、规划、房产等房屋证件和2001年地形图。6、补充通知、巢干指（2010）37号文，证明商业门面安置的具体方法。
一审第三人辉隆公司向一审法院提供的证据有：1、拆迁补偿协议，证明其与东炮营居委会已达成拆迁补偿协议，该协议含安置内容，住建局受理东炮营居委会的裁决申请违法。2、《拆迁补偿安置方案》及巢湖市房屋拆迁安置管理处《关于同意备案的批复》，证明安置方案已报行政主管部门备案，具有合法性。3、选房安置公告，证明辉隆公司已履行安置催告义务。4、（2012）巢民一初字第00474号民事裁定书，证明裁定有误。
以上证据均已随案移送本院。
本院经审查认为：东炮营居委会提供的证据3与辉隆公司提供的证据1拆迁补偿协议的内容一致，可作为证据使用，证明东炮营居委会与辉隆公司签订了房屋拆迁补偿协议，该协议就安置问题未作具体明确约定，只约定“签订安置协议书”。住建局提供的《国有土地上房屋征收与补偿条例》等及东炮营居委会提供的《巢湖市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》、补充通知、巢干指（2010）37号文系法律或行政文件，不作为证据认定。一审判决对其他证据的分析认定符合法律规定，予以认定。
本院根据采信的证据，对上述一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：巢湖市人民法院（2012）巢行初字第00012号案卷中的情况说明、东炮营居委会与辉隆公司签订的房屋拆迁补偿协议等证据能够证明东炮营居委会系本案被拆迁人，该房屋拆迁补偿协议还证明东炮营居委会与拆迁人辉隆公司就拆迁安置问题约定另签协议。之后，双方并未达成拆迁安置协议的情况下，东炮营居委会向住建局申请裁决，依据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款之规定，住建局受理该裁决申请并无不当。上述房屋拆迁补偿协议载明被拆迁营业房面积为342.25㎡，住建局裁决安置904.08㎡，其裁决安置面积是被拆迁房屋面积的1.64倍，显失公平，一审法院判决撤销该裁决，并判令住建局重新作出具体行政行为并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人巢湖辉隆置业发展有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 怡
审判员 李 萍
审判员 仇欲晓
二〇一四年一月二十三日
书记员 程 文
本判决所引用的法律条文：
原《城市房屋拆迁管理条例》
第十六条拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起3０日内作出。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……