辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）辽07民终155号
上诉人（原审被告）：高继时，男，1949年6月26日出生，满族，农民，住义县城关满族乡。
委托诉讼代理人：徐凤芹(上诉人高继时妻子)，1950年1月23日出生，汉族，农民，住义县城关满族乡。
上诉人（原审被告）：侯福田，男，1958年5月21日出生，满族，农民，住义县城关满族乡。
上诉人（原审被告）：高继忠，男，1943年11月9日出生，汉族，农民，住义县城关满族乡。
委托诉讼代理人：高丽艳(被上诉人高继忠女儿)，1980年5月3日出生，汉族，农民，住义县城关满族乡。
被上诉人（原审原告）：徐凤云，女，1928年2月1日出生，汉族，农民，住义县城关满族乡。
委托诉讼代理人：韩玉莲(被上诉人徐凤云女儿)，1964年7月17日出生，汉族，农民，住义县义州镇。
委托诉讼代理人：蔡晓春，辽宁燕郡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：义县城关满族乡高家街村民委员会，住所地义县城关满�乡。
法定代表人：张永丰，该村委会主任。
委托诉讼代理人：宋九洪，义县中兴法律服务所法律工作者。
上诉人高继时、侯福田、高继忠因与被上诉人徐凤云、义县城关满族乡高家街村民委员会土地承包经营权纠纷一案，不服辽宁省义县人民法院(2015）义民城初字第01173号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年01月11日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人高继时的委托诉讼代理人徐凤芹，上诉人侯福田，上诉人高继忠及其委托诉讼代理人高丽艳，被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会的委托诉讼代理人的委托诉讼代理人宋九洪，被上诉人徐风云的委托诉讼代理人韩玉莲、蔡晓春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
高继时、侯福田、高继忠均上诉请求：撤销原判，驳回徐凤云的诉讼请求。事实和理由:原�判决认定事实错误，适用法律不当。一、认定事实方面有错误以及遗漏。1、上诉人取得争议地块承包经营权时间高继忠是1994年并非1999年，其他两位上诉人是1999年并非1994年，对此三方当事人陈述一致。2、上诉人取得争议地块承包经营权是在县、乡、村贯彻党的十五届三中全会精神的背景下，以公开方式承包的，没有签订合同的原因在于村委会，不在于上诉人，但不可改变的是上诉入的承包经营权成立并生效。对应的被上诉人在期满后拒绝续签合同，继续承包。3、上诉人的承包经营权己经载于土地登记台账，并且缴纳了各种税费，亦享有了粮食直补款等待遇，对土地进行了大量投入改造。二、适用法律错误。1、适用现行有效的法律评价生效前行为，违反法律不溯及既往原则。1995年也好，1999年也好，《农村土地承包法》并未出台，更未生效，最高院的司法解释也是针对《农村土地承包法》的适用问题。2、以1993年中央11号文件延长承包期限的政策，不考虑承包双方意愿直接裁决承包期限延长，违背了合同关系的自愿原则以及村民自治原则，显系错误。3、裁判返还错误，上诉人已经具有该地块是基于村委会发包，双方是承包合同关系，上诉人已经具有涉案地块的承包经营权，即使需要返还，也需要在确认承包合同关系无效，否定上诉人的承包经营权的前提下。4、法院判决是对整个义县第二轮承包的否定，是对现有法律、社会秩序的稳定性的破坏，于法无据。综上，原判认定事实错误，适用法律不当，请依法支持上诉请求。
徐凤云辩称，1、被上诉人有和村委会签订的93年的农业承包合同，被上诉人依法取得了本案争议土地的承包经营权；2、义县城关满族乡高家街村民委员会在1993年以后并没有进行二轮土地承包，村委会没有和上诉人签订二轮土地承包合同，上诉人没有依法取得本案争议土地的承包经营权；3、义县城关满族乡高家街村民委员会在没有征得被上诉人同意的情况下，无权将被上诉人的土地发包给上诉人，上诉人应当将土地返还给被上诉人。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
义县城关满族乡高家街村民委员会辩称，徐凤云未取得实际承包经营权，应驳回起诉，合同已经终止，不受法律保护。对上诉人的上诉请求没有意见。
徐凤云向一审法院起诉请求：要求被告将位于义县高家街村义白路南3.98亩土地返还给原告，其中高继时返还2.53亩、侯福田返还0.87亩、高继忠返还0.58亩。
一审法院认定事实：原、被告均系义县城关满族乡高家街村民，1993年8月1日，原告丈夫韩国瑞与义县城关满族乡高家街村民委�会签订了为期五年的农业承包合同，以家庭承包方式取得了五块农村土地承包经营权。现韩国瑞去世，其妻子徐凤云为家庭承包成员之一。其中，园田地块0.58亩（四至：西是道、东是高仁智、北至赵宝林、南至原告3.4亩的承包地）；另一块地3.4亩，（四至：北至高继忠种的地，南至韩晓东的土地，西至道，东面北侧至高继时、南侧至水龙头）。原告经营管理该两块地至1998年，自1999年起，被告义县城关满族乡高家街村民委员会将争议0.58亩地块交由被告高继忠经营，将3.4亩地块北侧的2.53亩交由高继时耕种，南侧的0.87亩交由侯福田耕种。另查，1993年11月5日，中央下发《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的11号文件，规定：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。一审法院认为，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期限为三十年，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包期限内，发包方不得收回土地，发包方已将土地承包给第三人的，承包方要求返还土地，应予支持，本案争议的地块系韩国瑞以家庭承包方式取得，虽然其与村委会签订土地承包合同期限为五年、到期日为1995年12月31日，且到期后未续签，但是合同到期前，中央1993年11月5日下发的11号文件已经明确要求：原承包合同到期后再延长三十年不变。其后于1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》及2002年颁布的《中华人民共和国土地承包法》均将耕地承包期限30年列入强制性规定。可见，我国关于赋予农民长期而有保障的土�使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定的基本政策、立法理念是长期、一贯的，故不能简单认定原告徐凤云家庭承包合同到期后未续签即丧失土地承包经营权。在承包期限内，村委会不得收回土地，原告徐凤云要求被告返还土地的主张，依法有据，应予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十条、第二十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、第六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、一百四十四条的规定，判决如下：一、被告义县城关满族乡高家街村民委员会、高继时于本判决生效后五日内将诉争的园田地块2.53亩（四至：西是道、东是高继时、北至高继忠、南至侯福田）返还给原告徐凤云；二、被告义县城关满族乡高家街村民委�会、侯福田于本判决生效后五日内将诉争的园田地块0.87亩（四至：西是道、东是水龙头、北至高继时、南至韩晓东）返还给原告徐凤云；三、被告义县城关满族乡高家街村民委员会、高继忠于本判决生效后五日内将诉争的园田地块0.58亩（四至：西是道、东是高仁智、北至赵宝林、南至高继时）返还给原告徐凤云。案件受理费100元，由被告义县城关满族乡高家街村民委员会负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。
上诉人高继忠提交的辽宁省锦州市中级人民法院（2015）锦民终字第01115号民事判决书，拟证明同类案件已经法院生效判决确认为支持第二轮发包，对第一轮承包人要求返还土地的诉讼请求不应支持。
被上诉人徐风云提交的辽宁省高级人民法院（2015）辽审三民申字第968号民事裁定书，拟证明同类案件已经法院生效判决确认为不支持第二轮发包，应当支持第一轮承包人要求返还土地的诉讼请求。
对当事人二审争议的事实，本院认定如下：一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明，1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），该通知指出，开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。……承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。
1999年1月9日，城关乡高家街村党支部与村委会下发《关于稳定和完善农村土地承包的实施细则》（经村民代表大会通过），其中细则包括：将土地承包期限再延长30年，并续签“土地承包合同”，填发《土地承包经营权证》。……1、在承包期内，经发包方同意，允许土地使用权依法转包、出租、互换、入股等，并形成合同，报村委会备案。2、对私自转卖承包田的农户，将依法追回非法所得，并按土地政策，给予加倍处罚。3、原承包户在续签、延包工作中放弃承包权的，在原承包田内的一切设施必须无条件拆除。4、承包户对合同中规定应缴纳的税金、乡统筹、村提留等必须按时缴纳，如长期拖欠，村委会有权依法收回其承包田，直到履行义务后再分给其承包田。5、凡是拒绝签合同或拒不缴纳相关费用的农户，取消其土地承包资格。
本院认为，1999年高家街村签订的《农业承包合同》，虽然载明将本案争议土地分别交给高继时、侯福田、高继忠耕种，但该承包合同中均并无发包方及承包方签字，也无明确约定承包期限。而徐风云的丈夫韩国瑞与村委会曾于1993年签订承包合同，在该合同到期前，中央下发文件明确要求原承包合同到期后再延长三十年不变。其后中央又于1997年出台中办发〔1997〕16号文件，指出要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。而承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。并指出了做好“小调整”工作应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。高家街村委会在进行二轮延包工作时，对土地作了大量调整，并提出如长期拖欠应缴纳税费的，村委会有权收回承包田，并规定了原承包户在续签、延包工作中放弃承包权如何处理的规定。此规定与以上文件精神中大稳定的原则不符，另外也无证据表明该村小调整报告了乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。农村土地承包，在有关法律实施前，应执行国家政策。故高家街村1999年承包土地调整行为不符合以上文件精神，其签订的《农业承包合同》也缺乏承包合同应有的形式要件，不应认定为有效，高继时、侯福田、高继忠均应将争议土地返还给原承包人徐风云。
综上所述，高继时、侯福田、高继忠的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法通则》第六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费300元，上诉人高继时、侯福田、高继忠各负担100元。
本判决为终审判决。
�判长吕会杰
审判员 邸新立
审判员 王 波
二〇一六年九月二十八日
书记员 潘 瑜