广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1504号
上诉人（原审原告）：大埔县湖寮镇龙岗村世德堂村民小组。
负责人：罗月香，组长。
委托代理人：常文斌，广东天诺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：大埔县人民政府。住所地：广东省大埔县湖寮镇同仁路***号。
法定代表人：朱汉东，县长。
委托代理人：陈小东，大埔县国土资源局工作人员。
委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市梅江区新中路。
法定代表人：方利旭，市长。
委托代理人：李秀萍、沈志奎，均为梅州市法制局工作人员。
原审第三人：杨小兰，女，汉族，1962年11月16日出生，住广东省大埔县。
委托代理人:刘耀坤，男，汉族，1959年10月29日出生，身份证住址：广东省大埔县。系杨小兰丈夫。
上诉人大埔县湖寮镇龙岗村世德堂村民小组（以下简称世德堂村民小组）因诉被上诉人大埔县人民政府（以下简称大埔县政府）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）土地登记及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年被告大埔县人民政府因征收原告大埔县湖寮镇龙岗村世德堂村民小组44.725亩集体土地，按照广东省《征收农村集体土地留用地管理办法》规定的10%给原告划拨4.4725亩生活留用地。2004年12月26日原告召开村民小组全体户主会议讨论通过了上述留用地指标的处置方案，即4.4725亩留用地以150元／㎡（10万元／亩）计，按村民小组38户163人折款分配。2004年12月30日原告将留用地指标处置的分配款和44.725亩征地补偿款（34000元／亩）的分配款进行了张榜公告，至2005年1月原告村民38户166人分两次领取了人均13600元的留用地指标处置款和征地补偿款。2005年4月12日大埔县人民检察院出具证明，原告在征地过程中虚大被征地面积5.3078亩，因此2005年4月原告的留用地指标4.4725亩但划拨到位的留用地只有2649㎡，即大埔县湖寮镇内环西路1056㎡和大埔县湖寮镇内环西路腹地1593㎡。2008年原告申请补办了上述两块留用地的土地使用权初始登记，领取了埔府国用（2008）第33054号、33055号《国有土地使用证》。2012年原告又申请补办上述两块地的出让、转让手续，与大埔县国土资源局补签了《国有建设用地使用权出让合同》，补交了土地出让金和契税，并与第三人杨小兰补签了《国有土地使用权转让合同》。2013年5月第三人申请办理土地使用权变更登记，同时提交了土地出让、转让合同，原《国有土地使用证》，相关完税凭证及土地分割协议等材料，2013年6月3日被告给第三人颁发了埔府国用（2013）第54444、54447号《国有土地使用证》。2014年原告改选罗月香任新的村民小组长，召开村民会议，认为被告给第三人颁发《国有土地使用证》侵犯了原告的合法权益，于同年7月28日向梅州市人民政府申请行政复议，2014年11月7日梅州市人民政府作出梅府行复（2014）116号《行政复议决定书》，维持大埔县人民政府给第三人颁发的埔国用(2013)54444、54447号《国有土地使用证》。原告不服，在法定起诉期限内两次到原审法院起诉，立案法官口头告知根据管辖规定其应向大埔县人民法院提起诉讼。2014年11月21日原告又通过邮寄方式向原审法院起诉，该院将其起诉材料转大埔县人民法院并电话告知原告负责人，但原告未前往办理立案手续。2015年5月11日原告以大埔县人民政府和梅州市人民政府为共同被告再次向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出（2015）梅中法行初字第12号裁定，驳回原告的起诉。原告上诉后，广东省高级人民法院作出终审裁定，指令原审法院继续审理。另查明：
1、留用地指标250元／㎡。2004年12月26日户主会议讨论通过对留用地指标折款处置，即村民小组38户163人，人均18㎡，如有村民需要留用地指标的，按250元／㎡支付价款，其中150元／㎡分配给村民，另100元／㎡上交国土部门。
2、张榜公示的征地款。原告被征土地44.725亩，与征地单位签订了《征用土地协议书》，补偿标准是34000元／亩，并划拨了2649㎡的生活留用地。原告的征地款按44000元／亩计算，是依惯例处置留用地，即补偿标准是在政府补偿标准的基础上每亩增加10000元，故张榜公示的征地款包括了征地单位34000元／亩的征地补偿款，也包括了10000元／亩的留用地指标处置款。
3、第三人取得留用地使用权的权源。按户主会议，留用地指标折款处置，但在规定的时限内原告村民无人交款。之后，原告村民罗绍柱、罗绍文27户自愿将留用地指标转让给原告村民罗子文，罗子文又将留用地指标转让给原告村民罗福荣，罗福荣再将其中352.55㎡转让给杨小兰。
原审法院经审理认为，涉案土地是被告大埔县人民政府划拨给原告大埔县湖寮镇龙岗村世德堂村民小组的生活留用地，但在该留用地划拨到位之前，原告已通过全体户主会议对该留用地指标进行了折款处置，虽然第三人杨小兰未能提供已付款的凭证，但原告全体村民已实际领取了该留用地指标的处置款，且2013年原告还与第三人补签了《国有土地使用权转让合同》，另至今为止没有第三人以外的任何人或单位主张向原告支付了留用地指标款，因此，第三人向原告缴交了留用地指标款和相关费用，可予采信。2005年4月原告的生活留用地2649㎡划拨到位，2008年原告申请补办土地使用权初始登记，领取了埔府国用（2008）第33054号、33055号《国有土地使用证》，2012年原告申请办理了土地使用权出让和转让手续。2013年第三人申请土地使用权变更登记，向被告提交了《国有建设用地使用权出让合同》，《国有土地使用权转让合同》，埔府国用（2008）第33054号、33055号《国有土地使用证》原件，土地分割协议，缴交土地使用权出让金凭证及相关完税凭证等土地权利发生转移的材料，被告给第三人颁发埔府国用（2013）第54444号、54447号《国有土地使用证》，虽然存在转让方原告负责人未在土地使用权转让申请表中签名的程序瑕疵，但原告与第三人补签《国有土地使用权转让合同》是双方的真实意思，且土地转让早已成客观事实，亦符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；(二)领有《国有土地使用证》；(三)有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”的规定和《土地登记办法》第三十九条“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记”的规定，该程序瑕疵不足以导致第三人的《国有土地使用证》的撤销。被告梅州市人民政府作出梅府行复（2014）116号《行政复议决定书》，维持埔府国用（2013）第54444、54447号《国有土地使用证》程序合法。2014年原告改选村民小组长后，以2013年大埔县人民政府给第三人颁发埔府国用（2013）第54444、54447号《国有土地使用证》未经法定程序审查为由，诉请撤销埔府国用（2013）第54444号、54447号《国有土地使用证》没有事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告世德堂村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告世德堂村民小组负担。
世德堂村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审查明部分事实存在重大错误，颠倒黑白，甚至枉法公然支持违法行为。1.上诉人于2004年张榜公示的征地款分配表并不涉及留用地指标转让款，原审判决故意错误换算来推断该两笔款存在包含关系。原审所谓的“惯例处置留用地”本身违反广东省《征收农村集体土地留用地管理办法》的规定，且与2008年颁证给上诉人自相矛盾。2.原审查明的“第三人取得留用地使用权的权源”不符合事实。原审认可的2004年12月28日22户村民、2005年4月2日2户村民签字的《协议》是明显支持违法行为，没有证据显示罗子文有支付款项给上诉人，原审所查明的流转关系与原审认定的由政府支付1万元/亩留用地处置款自相矛盾。3.原审认为“2008年原告申请补办上述两块留用地的土地使用权初始登记……补签了《国有土地使用权转让合同》”，歪曲事实，与证据矛盾。4.现有证据可以证实，2004年12月26日，上诉人召开户主会议确定留用地指标折款处置方案，但在规定时限内无人交款，户主会议并未执行。期间，部分村民受罗子文、罗福荣误导，签订了无效的指标转让协议。因罗子文未支付款项，该协议也未履行。2004年底，政府为推进征地进度，提高征地补偿标准，按照44000元/亩的标准给村民补偿，且村民分配完毕。2005年4月25日，县政府及县国土局为解决上诉人村民今后的生产、生活问题，同意划拨10%留用地给上诉人。2008年1月11日，上诉人取得留用地的土地使用证。因上诉人村民并不知情，罗福荣、罗焕伦先后作为村民小组长，在未告知村民的情况下，私自将上述留用地转让给罗福荣指定的第三人。上诉人改选小组长后，才发现上述土地已被登记至第三人名下。（二）大埔县政府颁证给第三人所依据的事实明显错误，且对第三人单方提交的土地使用权转让材料未尽到审慎审查义务。原审法院认定事实完全颠倒，错误认为第三人已支付指标款给上诉人和罗焕伦与第三人签订的《国有土地使用权转让合同》有效。1.如前所述，第三人获得上诉人的土地使用权来源不明，无任何证据可以证明第三人有支付款项给上诉人。2.大埔县政府明知涉案土地属于上诉人村民所有，却未审查罗焕伦与第三人所签订的土地转让合同是否经过村民合法程序表决这一法定条件，未尽到审慎审查义务。3.大埔县政府颁证行为主要依据的罗焕伦所签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用权转让合同》均无效，导致大埔县政府的颁证行为明显不成立。罗焕伦作为上诉人时任村民小组长，在上诉人取得国土证后，未经村民户主会议决议，签署出让及转让合同，超越权限且违法。罗焕伦所签《国有建设用地使用权出让合同》中约定的土地用途为住宅和商业，所约定的土地出让款也包括商业和住宅两种标准，事实上变更了村民小组原为住宅的用途，却未经土地规划部门批准，显然违反规划法的规定。土地转让合同名为转让，实为赠与，损害村民集体利益。土地转让合同实际上是处分村民小组成员的共有物，违反《物权法》第九十七条的规定，未经三分之二以上按份共有人或者全体共同共有人同意。（三）原审法院适用法律错误，大埔县政府颁证给第三人的行为实体和程序严重违法，应当予以撤销。1.涉案行政行为违反《土地管理法》第二条及《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第七条第四款、第九条、第十二条的规定，大埔县政府不得办理涉案留用地权属变更登记手续。2.涉案行政行为依法应当由上诉人与第三人共同申请，而本案申请材料上并无上诉人签名，足以说明当时是单方申请，严重违反《土地登记办法》第六条、第七条、第十一条的规定。3.涉案行政行为涉及上诉人163名成员的重大利益，根据《行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定，在颁证前应向村民公告，并告知村民要求听证的权利，否则程序违法。而大埔县政府显然事前、事后均未履行任何告知义务。4.涉案行政行为违反《物权法》第五十九条及《村民委员会组织法》第二十八条的规定，错误确认土地转让合同的效力。5.原审无视大埔县政府的上述严重违法行为，仅错误认定为程序瑕疵，明显偏袒大埔县政府。请求二审撤销原审判决，支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求。
被上诉人大埔县政府二审辩称，其具备核发国有土地使用权证的主体资格，为第三人登记核发的涉案土地使用权证权属来源清楚。上诉人于2004年所作的留用地指标分配处置方案，是经上诉人村民小组户主会议集体一致讨论决定通过的，完全符合《村民委员会组织法》的相关规定。村民及村民小组与第三人签订的留用地指标转让协议，均经过了村民小组的同意，未违反当时相关法律、法规的强制性规定，且相关权利义务早已履行完毕，该民事行为是合法有效的法律行为。同时，涉案土地自2005年以来一直由第三人占有使用，至本案争议发生时止，上诉人村民对该留用地指标的分配处置及第三人对留用地实际占有使用的事实均未提出过异议。该府为第三人颁证的行为是根据上诉人当时的申请作出，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，不存在侵犯其合法权益的事实。上诉人村民小组及全体村民应当对当时10%留用地指标作出转让的处置决定负责，其转让土地使用权的行为不因村民小组负责人变更而无效。现上诉人因村民小组长的更换而否认村民集体于2004年所作的留用地处置决定是错误的。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人梅州市政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的请求缺乏事实根据和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人杨小兰述称，大埔县政府颁发《国有土地使用证》是依法公正履职，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
根据罗福荣于2013年1月23日出具的《收条》反映，上诉人村民罗福荣转让给杨小兰留用地285.85平方米，原审法院认定是352.55平方米错误，本院予以纠正。本院对原审法院经审理查明的其他事实予以确认。
另查明，大埔县公安局经济犯罪侦查大队于2011年12月23日出具一份《关于部分村民举报罗福荣侵吞集体回征地指标款的调查情况》，载明：“经查：2004年10月，大埔县政府为开发龙山新区，征用了世德堂村民小组大田、山田、大坝土地44.725亩，该被征用土地有回征地指标2648.01平方米。未征地前，为配合征地工作，世德堂村民小组临时成立了8人小组专门负责。征地期间，8人小组多次召开会议进行讨论。时任世德堂村民小组长罗福荣于2004年12月26日召开了各户主会议，讨论有关回征地招标及征地款分配方案，当时会议最后决定：1.回征地指标2648.01平方米按每人16平方米左右分配到各人头（按国土部门标准，不需要回征地指标的按4.4万元/亩计算），由各户自行处理。大部分村民将分配的回征地指标私自转让给了罗子文及杨绍礼等人（有各户主签名、按捺指印的回征地指标转让协议书）。2.征地款和回征地指标款的分配，按2004年12月26日的各户主参加会议讨论的分配方案进行分配（全村小组38户、166人，人均分得13300元）。2004年12月30日，该村民小组根据以上方案，由罗福洲、罗勇富制作了《各户分配表》并进行了张榜公示，分配表账目清楚。各户按《各户分配表》自行到县农业银行办理并领取以上征地款及回征地指标款存折的手续（有各户主或代表领取征地款及回征地指标款的签名和捺指印的分配表）。综上调查，2004年10月世德堂村民小组2648.01平方米回征地指标已按会议决定平均分配到各户。我大队未发现举报人所举报的罗福荣侵占回征地指标（2648.01平方米）的行为，我局已于2011年12月22日决定不予立案。”世德堂村民小组所在的龙岗村村民委员会于2011年12月28日出具一份《情况说明》，载明：“关于我村世德堂村民小组部分村民反映回征地问题，根据调查，该村小组于2004年12月26日下午2:30在世德堂召开了户长会议。关于回征地2648.01平方米分配方案及款分配，大家同意每人16平方米左右分到人头，由各户自行处理，对分配表也进行了张榜公示，账目清楚。有各户主签名按捺指印及转让协议书，事实清楚，也通过了县公安局经侦大队调查。我村‘两委’干部认可经侦大队的调查结果。”
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，争议焦点是大埔县政府向杨小兰颁发涉案埔府国用（2013）第54444号、54447号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。
《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；(二)领有《国有土地使用证》；(三)具地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”本案所涉土地原是大埔县政府划拨给世德堂村民小组的留用地。关于该留用地如何处置的问题，世德堂村民小组已于2004年12月26日召开全体户主会议，经2/3以上户主讨论通过处置方案，决定将留用地指标按人数折款分配，由各户自行处理，并于同月30日将留用地指标处置款和征地补偿款的分配情况进行了张榜公示。随后上诉人村民罗绍柱、罗绍文等大部分村民自愿将留用地指标转让给上诉人村民罗子文，罗子文又将留用地指标转让给上诉人村民罗福荣，罗福荣再将其中285.85㎡转让给杨小兰，至2014年本案发生时一直无人提出过异议。对此不仅有世德堂村民小组户主会议纪录、征地款分配表、村民转让指标协议等予以证明，还有公安机关、村民委员会出具的情况说明等证据予以印证。上述事实足以说明，世德堂村民小组将涉案留用地指标按人数折款分配，并同意将留用地转让给他人使用的意思表示清楚，且未违反当时相关法律、法规的强制性规定。世德堂村民小组的生活留用地划拨到位后，该小组于2008年申请补办土地使用权初始登记，领取了埔府国用（2008）第33054号、33055号《国有土地使用证》。2013年，该小组经大埔县国土资源局批准，办理了土地使用权出让手续，补交了土地使用权出让金和税费，取得土地使用权转让的条件。杨小兰申请办理涉案土地使用权变更登记时，提交了原埔府国用（2008）第33054号、33055号《国有土地使用证》和《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用权转让合同》、土地分割协议、缴交土地使用权出让金凭证及相关完税凭证等土地权利发生转移的材料，且世德堂村民小组当时的负责人对此也没有异议。涉案土地使用权变更登记是双方履行户主会议决定的行为，杨小兰取得该土地使用权的权属来源清楚。涉案土地转让款是否已由杨小兰足额支付，与涉案土地登记行为不属同一法律关系，世德堂村民小组负责人未在转让申请表上签名的瑕疵不足以导致该登记发证行为违法。故大埔县政府向杨小兰颁发涉案埔府国用（2013）第54444号、54447号《国有土地使用证》及梅州市政府作出梅府行复[2014]116号《行政复议决定书》的行为并无不当。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。世德堂村民小组的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大埔县湖寮镇龙岗村世德堂村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年七月十七日
书记员 许选鸣