广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第337号上诉人（原审原告）：樊积允，男，1948年8月25日出生，汉族，住广州市天河区。委托代理人：彭浩中，系广东绅源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府龙洞街道办事处，住所地广州市天河区。法定代表人：张海玉，职务：主任。委托代理人：刘智，系北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人：梁晓惠，系北京市盈科（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州市龙洞龙汇实业有限公司，住所地广州市天河区。法定代表人：张爱兰，职务：董事长。委托代理人：胡圣根，系广东海际明律师事务所律师。委托代理人：朱瑞军，系广东海际明律师事务所律师。上诉人樊积允与被上诉人广州市天河区人民政府龙洞街道办事处、原审第三人广州市龙洞龙汇实业有限公司行政处理决定案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，樊积允于2013年8月18日向龙洞街道办事处提交《行政处理决定申请书》，申请龙洞街道办事处确认其龙洞村村民身份、享受村民待遇、享有农田征用补偿款分配权及农用土地被占用等收益分配权、予以合理配置股权。龙洞街道办事处于2013年8月30日立案受理，并对樊积允及龙汇公司进行了调查取证。经龙洞街道办事处查明，樊积允原系龙洞村村民，应征入伍后于1969年服役结束，1969年户口转出龙洞村，迁出原因是复员后由国家统一分配工作。户籍身份也随之由村民转为居民身份，目前无股权待遇。诉讼中，樊积允对此不持异议。龙洞街道办事处于2014年1月30日作出穗天龙行处字（2013）16号行政处理决定，不予支持樊积允的请求。樊积允不服，遂向原审法院提起本案诉讼。另查明，根据《龙洞股份合作经济联社章程》（1994年5月3日）的规定，龙洞村实行合作经济联社股份制，1993年底用于发展生产的固定资产为803万元，银行存款为1628万元，合计为2431万元，全部折成股份。其股份制设人头股和劳动农龄股，凡1974年1月1日起至1993年12月31日止户口在该村的村民享有股东资格。人头股持有者的范围为“凡目前户口在本村的村民，一九七四年一月一日后因招工、批准出国、外嫁以及按正常手续外出的人员均被确认为人头股持有者，每人三股。”劳动农龄股持有者的范围为“以一九七四年一月一日至一九九三年十二月三十一日止，凡年满十六周岁，参加集体生产劳动，或在校读书，以及在役军人，包括在此期间被招工、批准出境、外嫁及正常外出人员，均按一年计算一股，最高为二十股。从一九九四年一月一日开始，为再发展股权。”后龙洞股份合作经济联社于2005年1月11日对上述章程进行修改和完善，通过《广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社章程》。新章程延续1994年股东身份的认定，未作改变，在原章程基础上，将股东划分为两类：“1、社区股东（即村民待遇股东）：是联社成立初期拥有‘股东加享受村民待遇的村民’双重身份的自然人。社区股东享有财产收益权、重大决策表决权、选举权与被选举权和享有村民待遇，接受农村社区管理、承担相关责任。2、社会股东（即非村民待遇股东）：是指联社成立初期不具备村民身份、没有承担社区生产与管理义务但又可以配股的外出自然人。社会股东享有股份分红权和按本组织有关规定的其他权利，但不享有选举权和被选举权。”2005年10月30日，经广州市天河区人民政府批准，并经龙洞街道办事处批复，原龙洞村民委员会被依法撤销，改制成立广州市龙洞龙汇实业有限公司，即本案第三人。该村集体经济组织广州市天河区龙洞股份合作经济联社的资产由其进行管理。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。……”龙洞街道办事处作为广州市天河区人民政府的派出机关，具有协调管理辖区内涉农事务、保护村民合法权益的权力与职责。现樊积允因龙汇公司未认可其村民身份、未向其配股及发放村民待遇，申请龙洞街道办事处保护其权益，龙洞街道办事处就其申请进行调查处理，符合其法定权限。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”樊积允户口于1969年迁出龙洞村，转为居民户口，其户口性质在集体转制前由农业户口改变为居民户口，依据上述法律规定其不具有集体经济组织广州市龙洞股份合作经济联社成员资格，根据广州市龙洞股份合作经济联社股东代表大会前后两次通过的集体经济组织章程，其亦不属于该联社股权配给范围。樊积允关于要求确认村民身份、配给股份及发放村民待遇等申请请求均无事实及法律依据，龙洞街道办事处不予支持有理。樊积允关于解放初期曾享有土地所有权，因而应享有村民身份及龙汇公司土地收益的主张，因上世纪60年代后，土地私有制已被废除，农村实行农民集体土地所有制，故是否享有集体收益分配的权利，取决于是否属于农村集体经济组织成员。樊积允于1969年已转为城市居民，又不属于龙洞联社章程确认的配股范围，龙汇公司不予配股及发放相关待遇并无不当。樊积允的上述意见原审法院不予采纳，其诉请撤销龙洞街道办事处作出的行政处理决定，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回原告樊积允的诉讼请求。上诉人樊积允不服原审判决，上诉至本院称：一、《行政处理决定书》主体不适格，程序违法。被上诉人在《行政处理决定书》第三段中认定广州市龙洞龙汇实业有限公司为适格被申请人或主体是错误的。根据上诉人提交的证据可知，广州市龙洞龙汇实业有限公司（以下简称为龙汇公司）与广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社（以下简称为龙洞联社）均是独立存在的主体，两者之间并无隶属关系，只是有投资关系。前者是一个商事主体，不具有基层自治与管理职能，后者是具有一定的基层自治与管理职能。上诉人、申请人的行政处理决定请求事项与被申请人龙汇公司并不是对应的法律关系的相对人，作为对龙洞联社具有监督、指导、管理的被上诉人并未予以纠正及告知上诉人，显然是怠于作为。二、《行政处理决定书》适用法律或依据错误。认定某公民是否为某单位成员或股东，如果该单位为龙汇公司，应适用该公司的《有限责任公司章程》、投资协议或合约，以及《中华人民共和国公司法》。如果该单位为龙洞联社，应适用《广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社章程》、《广东省农村集体经济组织管理规定》及《中华人民共和国村民委员会组织法》。既然上诉人的请求是确认村民身份、股民资格及据此享受土地权益、股份待遇，为何在作出处理决定时依据的是《广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社章程》（以下简称为龙洞联社章程）和《广东省农村集体经济组织管理规定》，但主体又是龙汇公司，存在自相矛盾。更何况《广东省农村集体经济组织管理规定》第二条已明确规定不适用于公司。相反，该规定第三条规定可适用于联社的。本案龙洞联社是未改制为龙汇公司的，只是后者的投资股东之一。三、一审判决适用法律错误。（一）一审判决所引用的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，并未明确上诉人属于那种情形。因为该条是具有四款，各款具有相对应的适用情形。（二）一审判决所引用的《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第四项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”，难于让上诉人信服。更何况适用该条款的前提是主体适格。四、关于土地的问题，一审法院认定错误：上诉人从出生到部队转业安置前或农转居前，均有份为私人所有权或集体所用权。从上诉人出生到土改前，上诉人有私人的《土地房产所有证》为证，证实上诉人具有私人土地和房产。在土改时期，上诉人与其他村民一样参与土改，均未有证据证实上诉人及其他村民的土地与房产有被没收的文件或事实，都是一同与其他村民把自己的土地及其他自己的部分私产带入集体。在部队转业安置前或农转居前，上诉人与其他村民一样，也是集体资产所有权成员之一。这些有一审已提交的集体公司广州市龙洞龙汇实业有限公司出具的《证明》、经历土改的原天河区人民政府退休干部樊积根（联系电话131××××3888）出具的《证明》及《房产所有证》为证。另外，一审法院认为60年代后土地私有制被废除的时间与事实、宪法规定时间均不符。经查，1953年至1976年间，只存在1954年及1975年两部宪法，按照前者在第八条、后者第五条第一款、第七条第二款的规定，现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。五、《广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社章程》存在的以下几个问题，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款及县级以上的政府天河区人民政府、天河区委的穗天委（1994）15号、穗天委（2001）7号两份文件之有关规定，上诉人是具有案外人龙洞联社的社员、股东资格：（一）《龙洞联社章程》具有不公平性：1、在计股时间上，即1974年这个时间点，该章程并未遵守上级政府天河区人民政府、天河区委的穗天委（1994）15号及穗天委（2001）7号两份文件规定的“尊重集体资产形成的历史”及“公平、公开、公正和一视同仁的股权配置”原则，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，是无效的。另外，为何以此作为分界点也无任何法律或文件依据；2、有付出却无收获，即上诉人与其他村民一样，把自己土地、耕地及其他生产资料带入集体资产，却得不到相应的回报。3、就该章程的条款而言，为何1974年至1993年期间的因招工、出国及义务兵等却可享受股民待遇，而上诉人作为更年长、为村付出更多者，却没有相应待遇或报酬。（二）《龙洞联社章程》具有不合法性：1．对军人、义务兵的规定违反了1993年10月15日起施行的《广州市义务兵征集优待和退伍安置规定》第十三条的规定而无效；2．现未有任何证据证实，被上诉人或第三人提交的《龙洞联社章程》是有经上级政府或主管部门批准的档案证明；3．其股权配制也违反上级政府的穗天委（1994）15号及穗天委（2001）7号两份文件。此些情形，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款及第三款之规定，是无效的，被上诉人应责令改正，应给予上诉人村民、股民或社员待遇。二审庭审过程中，上诉人补充上诉理由如下：1、行政处理决定及一审均未查明上诉人将户口迁出之后有无将户口迁回，事实上根据上诉人提交的身份证、户口本有12个人的户口迁回龙洞联社所在地。2、行政处理决定及一审均未查明上诉人有无分得龙洞村或龙洞联社的宅基地使用权，事实上有部分上诉人是有分得宅基地，例如樊焰光、樊汝万。3、行政处理决定及一审均未查明上诉人是否履行了集体经济组织义务，事实上也有部分上诉人有履行龙洞联社集体经济组织的义务。4、按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，除了根据集体经济组织章程是否认定外还需经过股东大会或村民大会表决，但是本案没有经过股东大会或村民大会表决。5、一审中被上诉人及原审第三人提交的相关批复，只是被上诉人自己单方文件，并无任何证据证实经天河区人民政府批准。而且该批复时间是2005年10月30日，但事实上至今存在龙洞联社和龙汇公司两个独立主体。没有证据证实龙洞联社被撤销，也没有法律授权龙汇公司可以履行龙洞联社的法律上的权利义务关系以及法律责任。6、是农村户口还是居民户口不是证明村民资格的关键因素。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，应该是看户口所在地以及是否履行了集体经济组织义务，按照村民解释还需要增加在农村集体经济组织是否有农村宅基地使用权。综上，上诉人上诉请求：一、撤销广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第338号行政判决；二、撤销被上诉人作出的行政处理决定；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市天河区人民政府龙洞街道办事处答辩称：一审判决事实清楚，适用法律正确。被上诉人的行政处理决定证据充分，符合法定程序。具体理由如下：1、上诉人将户口迁出迁回一审已经予以查实，跟本案有关是迁出问题，在迁出之后已经农转居了，至于户口再迁回与本案无关。2、上诉人是否能够分得宅基地使用权，我方认为与上诉人是否享受村民待遇无关。3、上诉人是否履行集体经济组织的义务，我方认为认定上诉人是否龙洞村的村民首先认定户口问题，既然上诉人已经农转居，何来履行集体经济组织的义务呢？4、上诉人认为没有经过股东大会表决其成员资格，我方认为这是法律误解，只有上诉人提交了其成员代表大会确定其成员资格的证据，至于是否召开股东成员大会是村民自治的问题。5、关于相关批复，是被上诉人出具的公文，具备国家公信力。6、批复中只是撤销村委会，并无撤销龙洞联社。7、对认定成员资格的标准，一审判决已经查明清楚，我方以一审判决为准。原审第三人广州市龙洞龙汇实业有限公司答辩称：我方同意被上诉人的答辩意见，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，我方请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。上诉人的上诉状当中并无否认广州市天河区龙洞街道办事处作出涉案决定的资格，所以被上诉人的诉讼主体资格合法。上诉人对被上诉人作出的行政处理决定程序的合法性也并无提出异议，街道办在作出行政处理的过程是按照法律法规履行相应的程序。本案上诉人上诉主要焦点在于龙汇公司是否适格主体，从相关情况来看我方认为龙汇公司是适格主体，上诉人在申请行政处理决定时被申请人就是龙汇公司。事情一开始上诉人就确认龙汇公司合法的主体资格定位，天河区有穗天办（2005）12号文，该文撤销了龙洞村村委会，并且改为龙汇公司，所以说龙汇公司是承接原来村委会所有权利义务，虽然是叫龙汇公司，但是承担了了村委会的主要职责。根据《龙洞村股份经济联社章程》（2005年1月通过）第十六条规定，龙汇公司最大股东就是经济联社，其占有90%的股权，该章程中也授权龙汇公司来履行相应的权利和义务，因此我方认为龙汇公司在本案中是适格的主体，上诉人认为不适格是脱离本案实际。关于土地问题，我国土地是国有以及集体所有，上诉人提及相关土地本是属于私人所有不符合国家规定。上诉人提及《龙洞村股份经济联社章程》是否公平合法的问题，我方认为属于另外一个法律问题，本案不是针对《龙洞村股份经济联社章程》是否合法和公平的诉讼，该问题与本案并无关联性。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。二审过程中，上诉人向本院补充提交新证据--组织机构代码证和商事登记信息，用以证实本案原审第三人不是本案适格主体，案外人广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社才是本案适格主体。被上诉人和原审第三人均认为上诉人提交的上述证据不属于“新证据”，已经超过举证期限，不予质证。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”依据上述规定，农村集体经济组织的成员资格应以具有该经济合作社农业户籍为前提条件。本案上诉人的户口已于1969年自愿转为居民户口，故其已不具备广州市龙洞股份合作经济联社的成员资格。根据《龙洞股份合作经济联社章程》对人头股持有者及劳动农龄股范围及《广州市天河区龙洞街龙洞股份合作经济联社章程》对股东划分的规定，上诉人亦不具有广州市龙洞股份合作经济联社股权的配给资格，被上诉人据此作出涉案行政处理决定认定上诉人不享有原审第三人的成员资格和村民待遇并无不当。上诉人在二审期间提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中“新证据”的范围，本院依法不予采纳。上诉人主张原审第三人不是行政处理决定和本案的适格主体问题。根据穗办（2001）17号文和穗天办（2005）12号文精神，经天河区人民政府批准，撤销龙洞村民委员会，并改制成立广州市龙洞龙汇实业有限公司，故本案原审第三人已实际承接原龙洞村委会的权利义务，是行政处理决定和本案的适格主体，上诉人该项主张不成立，本院不予支持。上诉人主张天河区其他村相似情况人员享受了村民待遇和股份分红，应一视同仁、公平公正的问题。因给予村民以外的人员股份分红和相应待遇属于村民自治范畴，故天河区其他村相似情况人员的村民待遇和股份分红与本案处理无关，对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。另外，《龙洞股份合作经济联社章程》并未与法律法规以及穗天委（1994）15号文和穗天委（2001）7号文等规范性文件相冲突，故上诉人主张该章程违法剥夺了其村民待遇无理，本院亦不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊积允负担。本判决为终审判决。审 判 长  汪 毅代理审判员  余秋白代理审判员  唐 勇二〇一五年三月十八日书 记 员  周芷诺赵珈