四川省资阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川20行终24号
上诉人（原审起诉人）张学建，男，1957年6月1日生，汉族，四川省乐至县人，村民，住四川省乐至县。
被上诉人（原审诉状所列被告）乐至县人力资源和社会保障局。住所地乐至县天池镇民乐路93号
法定代表人唐义，局长。
被上诉人（原审诉状所列被告）乐至县双河场乡人民政府。住所地乐至县双河场乡。
法定代表人伍永高，镇长。
被上诉人（原审诉状所列被告）乐至县国土资源局。住所地乐至县天池镇池南村。
法定代表人李成文，局长。
委托代理人唐红军，该局工作人员。
委托代理人鲁建红，四川豁达律师事务所律师。
被上诉人（原审诉状所列被告）乐至县公安局。住所地乐至县天池镇通达路。
法定代表人罗智刚，局长。
上诉人张学建因诉乐至县人力资源和社会保障局、乐至县双河场乡人民政府、乐至县国土资源局、乐至县公安局行政其他纠纷一案，不服乐至县人民法院(2017)川2022行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭通过询问当事人进行了审理。本案现已审理终结。
2017年1月6日，原审法院收到起诉人张学建诉被告乐至县人力资源和社会保障局、乐至县双河场乡人民政府、乐至县国土资源局、乐至县公安局的行政起诉状。起诉人张学建称，起诉人与其母亲蒋某某系乐至县双河场乡石庙子村11组土地承包户，2010年因成安渝高速公路的修建，相关部门两次征用起诉人所在的乐至县双河场乡石庙子村11组承包的土地，依据相关土地政策规定，乐至县国土资源局向起诉人所在的乐至县双河场乡石庙子村11组下达三个“农业户口”转为“非农业户口”名额。在此期间，起诉人因在外地服刑，乐至县双河乡石庙子村11组、乐至县双河场乡石庙子村村民委员会，乐至县双河场乡人民政府均未通知起诉人参与该“农业户口”转为“非农业户口”的申报，而是擅自采取非法手段由黄某某、吴某某享受名额，并由乐至县双河场乡石庙子村11组、乐至县双河场乡石庙子村村民委员会、乐至县双河场乡人民政府、乐至县国土资源局向相关部门申报，为黄某某、吴某某取得了“农转非”的名额，并办理了农转非户口。被告在没有核实的情况下剥夺了原告张学建办理失地农民养老保险的权利。原告张学建于2013年12月出狱后才知道其权利被侵害，经乐至县信访局多次协调未果，故向乐至县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决被告为其办理“农转非”和失地农民基本养老保险。
原审法院经审查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”之规定，明确行政行为必须是行政主体依法行使职权作出。本案中，原告张学建认为行政机关在实施征地补偿安置过程中未将其确定为“农转非”人员，剥夺了原告办理失地人员养老保险的权利。原审认为，农村土地属集体所有，土地被征用后，农村集体经济组织召开集体经济组织成员大会确定“农转非”人员，这是村民自治的范围，并非行政机关依职权确定，故起诉人不能将“农转非”人员的确定和失地农民基本养老保险的请求纳入行政诉讼处理范畴，原告张学建的起诉不属于人民法院受案范围，人民法院应不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条二款之规定，裁定对张学建的起诉，不予受理。
上诉人张学建上诉称，本人与其母亲蒋某某系乐至县双河场乡石庙子村11组土地承包户，2010年因成安渝高速公路的修建，乐至县国土资源局分别于2010年6月29日，2011年1月17日征用乐至县双河场乡石庙子村11组土地4.23亩，全部是本人母亲蒋某某所承包的5.070亩中的土地，现在尚余0.84亩。乐至县国土资源局等部门分两次向上诉人所在的乐至县双河场乡石庙子村11组下达4个“失地农民养老保险名额，分别为黄某某、吴某某、熊某某等4人享受名额。其中，只有熊某某是上诉人之嫂，属于本人母亲蒋某某的家庭成员。本人因盗窃罪于2011年1月18日经四川省米易县人民法院判处有期徒刑4年，于2013年12月27日出狱。本人应当符合失地农民社会保险条件，而被排除在外，剥夺了本人失地农民社会保险权利。该诉讼符合人民法院行政案件受案范围。因此，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求本院，撤销原审裁定，指令原审法院立案受理。
被上诉人乐至县人力资源和社会保障局辩称，一、答辩人无被诉的具体行政行为。农村集体所有土地被征用后，农村集体经济组织召开集体经济组织成员大会确定参保人员，这是村民自治行为，并非答辩人依职权确定的行为，被答辩人不应将“农转非”人员的确定、以及按“失地农民”身份参保作为答辩人的具体行政行为进行诉讼。二、答辩人不应作为本案的被诉主体。在办理“失地农民”身份参保工作中，我局严格按照国土资源部门界定的参保人数范围，以及公安部门确认按城镇人口（即转为城镇居民身份）补偿安置的被征地农民对象，进行社会保障方案的编制，指导社保经办机构做好参保工作。答辩人在职权范围内的工作并无不当行为，答辩人不应作为被诉主体。综上所述，被答辩人将答辩人作为本案的被诉行政主体不符合法律法规的规定，请贵院依法维持乐至县人民法院（2017）川2022行初1号行政裁定，驳回被答辩人的上诉。
被上诉人乐至县国土资源局辩称，一、上诉人的诉讼请求不是人民法院行政诉讼受案范围，所以人民法院裁定不予受理。《土地管理法》第十条规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。对国家征收集体土地产生的土地补偿费、安置补助费如何处置问题，《土地管理法实施条例》第二十六条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有、安置补助费必须专款专用，不得挪作他用；《村民委员会组织法》第二十四条等的规定，征地补偿费的使用、分配方案等经村民会议讨论决定方可办理。所以，对征地补偿后村民能否享受“农转非”的决定权在村民委员会等村民自治组织，而不是在土地行政管理部门。同时，《村民委员会组织法》第二条明确了村民委员会的性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由此可以看出村民委员会不是行政机关。《行政诉讼法》第二条规定对行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为不服，才能提起行政诉讼。因此，一审法院以上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围而裁定不予受理，并作出（<2017>川2022行初1号）行政裁定。二、因上诉人能否享受“农转非”的决定权，不是答辩人的行政职权，答辩人也未对上诉人是否应当享受“农转非”问题作出任何行政行为，所以，上诉人对答辩人的起诉没有事实根据。上诉人的起诉不具备行政诉讼的立案条件，依据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第三条的规定，人民法院也应当驳回起诉。综上，（<2017>川2022行初1号）行政裁定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。所以，请二审法院依据《行政诉讼法》第八十九条的规定，驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人乐至县公安局辩称，根据乐至县人民政府办公室《关于规范被征地农民参加企业职工基本养老保险工作的通知》乐府办发〔2014〕72号文件，“由被征地乡镇人民政府将被征地村社的人员花名册（不享受集体收益分配的人员除外）函告县国土资源局。县国土资源局在每宗（块）地征用报批后，一次性将每宗（块）地'农转非'总人数、被征地村社的人员花名册函告县人社局、县财政局、县公安局、被征地乡镇人民政府，作为办理社保审核、财政资金拨付、'农转非'审核的依据。被征地乡镇人民政府组织被征地村社根据县国土资源局下达的指标，召开社员大会集体讨论决定具体参保对象（有会议记录），并在本村社公示7天以上且无异议”的规定，明确被征地农民参保对象是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口；被征地农民养老保险参保对象是批准征地时年满16周岁及其以上的被征地农民；其参保程序由被征地乡镇人民政府、县国土资源局、县人社局、县财政局、县公安局依职权实施。在部门职责中，县公安局负责被征地农民转为城镇居民的身份确认工作。在本案中，村社和双河场乡上报的名册中未有张学建的名字，并不是公安机关不给其办理“农转非”，公安机关在此案中是履行了职责的。
本院查明，上诉人与其母亲蒋某某系乐至县双河场乡石庙子村11组土地承包户，2010年因成安渝高速公路的修建，乐至县国土资源局分别于2010年6月29日，2011年1月17日征用乐至县双河场乡石庙子村11组土地4.23亩，全部是上诉人母亲蒋某某所承包的5.070亩中的土地，现在尚余0.84亩，属于家庭承包土地。依据乐至县人民政府办公室《关于规范被征地农民参加企业职工基本养老保险工作的通知》乐府办发〔2014〕72号等文件规定，乐至县国土资源局等部门分两次向上诉人所在的乐至县双河场乡石庙子村11组下达4个失地农民养老保险名额，分别为黄某某、吴某某、熊某某等四人享受名额。其中，只有熊某某是上诉人之嫂，属于上诉人承包家庭土地的家庭成员。
另查明，上诉人张学建的户籍在其母蒋某某为户主的户籍上，属于农村人口。上诉人张学建因盗窃罪于2011年1月18日经四川省米易县人民法院判处有期徒刑4年，于2013年12月27日出狱。
再查明，原审法院在收到上诉人的行政诉状后，以及本院在二审审理过程中，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利”和第三款“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由”以及第二条第二款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”的规定，分别对张学建进行释明。
本院认为，参照四川省人民政府办公厅《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》川办发〔2008〕15号文件“一、统一认识，明确被征地农民社会保障工作责任。按照国发〔2006〕31号、国办发〔2006〕29号文件要求，各地被征地农民社会保障工作“实行一把手负责制，建立责任追究制度”，“严格实行问责制”。负责实施征地的各级人民政府要对被征地农民社会保障工作负总责，加强领导，明确责任，强化督促检查。各级劳动保障部门牵头做好被征地农民社会保障方案编制及实施工作，指导社会保险经办机构做好参保业务工作；国土资源部门负责征地补偿和被征地农民享受社会保险缴费补助的审核审定，以及社会保险补助费用的解缴工作；财政部门负责协调落实被征地农民参加社会保险所需补助资金；民政部门负责符合政策条件的被征地农民的最低生活保障和医疗救助工作；公安部门负责被征地农民对象按城镇人口补偿安置的确认；其他相关部门要紧密结合各自职能，通力协作，从“稳定、发展”的大局出发，把各项工作落实到实处，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。二、分类指导，建立被征地农民社会保障办法。被征地农民社会保障的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口”和乐至县人民政府办公室《关于规范被征地农民参加企业职工基本养老保险工作的通知》乐府办发〔2014〕72号文件“一、参保对象被征地农民参保对象是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。被征地农民养老保险参保对象是批准征地时年满16周岁及其以上的被征地农民。二、参保程序：由被征地乡镇人民政府将被征地村社的人员花名册（不享受集体收益分配的人员除外）函告县国土资源局。县国土资源局在每宗（块）地征用报批后，一次性将每宗（块）地'农转非'总人数、被征地村社的人员花名册函告县人社局、县财政局、县公安局、被征地乡镇人民政府，作为办理社保审核、财政资金拨付、'农转非'审核的依据。被征地乡镇人民政府组织被征地村社根据县国土资源局下达的指标，召开社员大会集体讨论决定具体参保对象（有会议记录），并在本村社公示7天以上且无异议”的规定，明确参保对象被征地农民参保对象是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口；被征地农民养老保险参保对象是批准征地时年满16周岁及其以上的被征地农民；其参保程序由被征地乡镇人民政府、县国土资源局、县人社局、县财政局、县公安局依职权实施。本案中，上诉人张学建因政府统一征收农村集体土地而导致失去大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，是批准征地时年满16周岁及其以上的被征地农民，且被征地农民参保对象除熊某某外，其他三人都不是其家庭成员。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案中，张学建属于被征地农民社会保障对象，其认为自己的合法权益受到行政机关侵害，因此提起行政诉讼，符合法律规定，是人民法院受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（二）（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据”，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利”和第三款“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由”以及第二条第二款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”的规定，本案中，原审法院和本院均对张学建的起诉状内容及材料欠缺的，一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限，也对张学建未能正确表达诉讼请求的，予以释明，根据本案上诉人原审诉状所列，上诉人如果请求四被上诉人作出相关行政行为，应当按照原审的释明，分别起诉，原审法院应当分别审查，分案处理。但上诉人拒绝分案诉讼，坚持按照诉状请求四被上诉人各自行使的行政行为提起行政诉讼，因此，原审法院裁定不予立案结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求撤销原审裁定，指令原审法院立案受理的请求不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一七年七月四日
书记员 凌 英