河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00363号
上诉人（一审原告）田守信。
委托代理人王稣、李海波，河南文浩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）周口市人民政府。住所地：周口市庆丰东路*号。
法定代表人刘继标，市长。
委托代理人苑全成、张国辉，周口市人民政府法制办工作人员。
一审第三人郸城县人民政府。住所地：郸城县新华路西段。
法定代表人罗文阁，县长。
委托代理人张广明，郸城县人民政府法律顾问。
委托代理人丁永庆，郸城县国土资源局工作人员。
一审第三人田松岭。
委托代理人王俊杰，河南文浩律师事务所律师，郸城县法律援助中心指派。
上诉人田守信因诉被上诉人周口市人民政府、第三人郸城县人民政府、第三人田松岭行政复议一案，不服漯河市中级人民法院2015年7月1日作出的（2015）漯行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人田守信及其委托代理人王稣、李海波，被上诉人周口市人民政府的委托代理人苑全成、张国辉，一审第三人郸城县人民政府的委托代理人张广明、丁永庆，一审第三人田松岭及其委托代理人王俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是：2015年4月13日，周口市人民政府作出周政行复决（2015）15号行政复议决定，撤销郸城县人民政府为田守信颁发的郸城县集用（2005）第03-02／183号《集体土地建设用地使用证》。该复议决定查明，田守信和田松岭争议的土地位于郸城县吴台镇吴台行政村，占地53.7平方米。该村于2005年换发集体土地建设用地使用证。经胡友朋、刘某、杨秀兰、于振军证实，并没有为田守信丈量土地，也没有填发郸城县集用（2005）第03-02／183号《集体土地建设用地使用证》及《集体土地建设用地使用证存根》。同时，该争议土地四邻也不承认为该宗土地进行四邻签字。周口市人民政府认为，田守信持有的郸城县集用（2005）第03-02／183号《集体土地建设用地使用证》办证程序违法，故决定撤销该证。
漯河市中级人民法院一审查明，田守信与第三人田松岭系叔侄关系，双方诉争宅基地位于郸城县吴台镇吴台行政村3组，系田守信和田松岭之父田守仁祖宅。据田松岭陈述及其提交的郸城县吴台镇人民政府、郸城县吴台镇吴台行政村村委会证明，1970年代，田守信同田松岭之父田守仁商议，田守信搬出祖宅，在田守仁使用的荒地上另行建造房屋，旧宅交由田松岭之父田守仁居住、使用。田松岭出示了双方于1987年1月15日签订的“换地协议”一份，但该协议字体模糊且残缺不全。田守信对协议及第三人田松岭陈述的互换宅基的事实均不予认可。
2005年8月15日，郸城县人民政府为田守信颁发郸城县集用（2005）第03-02／183号《集体土地建设用地使用证》一份，该证显示：土地使用权人田守信，座落郸城县吴台镇吴台行政村，地类（用途）住宅，南北长11.7米，东西宽4.59米，面积53.7平方米。东邻田某（田松岭之子）、西邻杨明江、北邻田富强、南邻路。该证存根显示，田守信宅基的丈量者为胡友朋、刘某，填表人为杨秀兰，审查人于振军。
2012年11月16日，田松岭以本案诉争宅基系与田守信互换、应由其使用为由将田守信的部分房屋拆除。田守信将田松岭诉至郸城县人民法院，要求田松岭停止侵权并赔偿损失。田守信于2013年1月24日在该案的庭审中出示了郸城县集用（2005）第03-02／183号集体土地建设用地使用证存根，但田松岭对存根的真实性提出异议，要求田守信出示郸城县集用（2005）第03-02／183号集体土地建设用地使用证，但田守信未予出示。2013年10月9日，郸城县人民法院作出（2012）郸民初字第1644号民事判决，判决田松岭停止侵权，驳回田守信其它诉讼请求。田守信不服该判决，向周口市中级人民法院提起上诉。周口市中级人民法院于2014年6月6日作出（2014）周民终字第672号民事裁定，撤销郸城县人民法院（2012）郸民初字第1644号民事判决，裁定发回郸城县人民法院重审。郸城县人民法院于2014年10月22日作出（2014）郸重民初字第27号民事判决，判决田松岭停止侵权、赔偿田守信经济损失3271元，驳回田守信其它诉讼请求。田松岭不服向周口市中级人民法院提起上诉。
2015年1月20日，田松岭向周口市人民政府提起行政复议申请，2015年4月13日，周口市人民政府作出周政行复决（2015）15号行政复议决定，撤销郸城县人民政府为田守信颁发的郸城县集用（2005）第03-02／183号集体土地建设用地使用证。田守信不服诉至法院，请求撤销周政行复决（2015）15号行政复议决定。
漯河市中级人民法院一审认为：（一）田松岭是否具有申请行政复议的主体资格。根据周口市人民政府提交的郸城县吴台镇人民政府、吴台行政村村委会证明、实地调查草图以及郸城县人民法院（2014）郸重民初字第27号民事判决等证据，能够证明田守信及田松岭就诉争土地长期存在争议的事实，田松岭与郸城县人民政府为田守信颁发的郸城县集用（2005）第03-02／183号集体土地建设用地使用证的行政行为具有法律上的利害关系，具备申请本案行政复议的主体资格。（二）田松岭是否超过法定的复议申请期限。《土地登记规则》第六十五条规定，土地证书是土地使用者持有的法律凭证。登记存根是土地使用权的内部记载，不具有可诉性。虽然田守信于2013年1月24日在民事诉讼庭审中出示了集体土地建设用地使用证存根，但不能由此推断田松岭于2013年1月24日即已知道了郸城县人民政府为田守信颁发集体土地建设用地使用证的内容，田松岭申请行政复议并不超过法定申请期限。（三）周口市人民政府作出的周政行复决（2015）15号行政复议决定是否合法。在事实方面，田守信集体土地建设用地使用证存根显示，其土地丈量者为胡友朋、刘某，填表人为杨秀兰，审查人为于振军。周口市人民政府提交的胡友朋、刘某、于振军等证人证言符合证据的法定形式，且互相印证，能够证明胡友朋、刘某、杨秀兰等未在田守信集体土地建设用地使用证存根签名的事实，而且田富强、田某作为田守信的北邻和东邻，均证明田守信的集体土地建设用地使用证存根上四邻签名非本人所签，周口市人民政府认定郸城县人民政府为田守信颁发郸城县集用（2005）第03-02／183号《集体土地建设用地使用证》程序违法的事实清楚、证据确实充分，周口市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目予以撤销符合法律规定。田松岭对本案诉争土地是否享有使用权、其与田守信是否互换宅基非本案审查问题，与本案不具有关联性，一审法院不予审查。一审法院对田守信于一审庭审后，即2015年5月26日向本院提交的调取证据申请不予准许，理由是：田守信的申请事项与本案不具有关联性，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”的规定。综上，周口市人民政府作出的周政行复决（2015）15号行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，田守信请求撤销该复议决定的理由不能成立，一审法院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回田守信的诉讼请求。
田守信不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人使用该处宅基地是合法继承的老宅，田松岭不是上诉人使用土地的四邻，郸城县人民政府给上诉人颁发宅基证与田松岭没有利害关系，田松岭不具备本案申请行政复议的主体资格。被上诉人受理田松岭行政复议是错误的，一审法院以田松岭就上诉人使用的土地存在争议为由，认定田松岭具备本案申请行政复议的主体资格是不符合法律规定的。二、田松岭提起行政复议申请已超过法定时效。2005年吴台行政村大范围内统一办理宅基证。在民事诉讼中上诉人向法庭提交了集体建设用地使用证存根。田松岭在2013年1月应知道上诉人拥有宅基证，田松岭2015年1月20日提出行政复议，已超过六十日的行政复议申请期限。三、被诉行政复议决定依法应予撤销。郸城县人民政府为上诉人颁发集体建设用地使用证的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应依法维持。被上诉人没有充分调查论证，程序违法，证人田某、刘某与田松岭有利害关系，证言不应作为证据使用。请求撤销一审判决及被诉行政复议决定。
被上诉人周口市人民政府答辩称：一、田松岭与郸城县人民政府为田守信颁发的集体土地建设用地使用证有利害关系。田松岭与田守信因该老宅西边53.7平方米宅基地多次发生纠纷，两家曾协商置换土地，于1987年达成书面协议剩下一间房屋由田守信父亲居住至去世后归田松岭所有。争议地在田松岭儿子院内，田守信持有的土地证直接或间接的影响了田松岭一家人的合法权益。二、田松岭申请行政复议在法律规定的时效内。集体土地建设用地使用证存根是土地部门的一种内部行为，集体土地建设用地使用证才是具体行政行为的外在表现形式，具有可诉性。田松岭在民事诉讼中见过存根，直到2015年1月19日田守信才向法庭提交其集体土地建设用地使用证，田松岭2015年1月28日提起行政复议申请，不超过法律规定的期限。三、被诉行政复议决定认定事实正确、处理结果合法。吴台村2005年土地证换证，胡友朋等人证实并没有为田守信丈量土地，也没有为其填发集体土地建设用地使用证及存根，争议地四邻也不承认为该宗土地进行四至签字。田守信持有的集体土地建设用地使用证并没有经过正当的途径进行颁发，办证程序违法。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人郸城县人民政府在庭审中口头答辩称：尊重周口市人民政府的行政复议决定，请求法院依法裁判，尊重法院判决。
一审第三人田松岭答辩称：一、田松岭是该宗土地的权利人，在行政复议中主体适格。田松岭通过父亲继承祖父东边两间老宅，1974年田松岭父亲与田守信协商，让田守信在田松岭自留地上建房，田守信继承其父亲的两间宅基置换给了田松岭使用。1987年达成协议，田守信也在田松岭原自留地建房。二、被诉行政复议决定程序合法。田松岭在法定期限内向周口市人民政府申请行政复议，2015年1月19日田松岭见到田守信集体土地建设用地使用证后，2015年1月28日申请行政复议，不超申请行政复议时效。土地证存根属内部行政行为，不具有可诉性。三、被诉行政复议决定认定事实正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实除与一审一致外，另查明，田守信诉田松岭财产损害赔偿纠纷一案，周口市中级人民法院于2015年8月13日作出（2014）周民终字第2499号民事裁定，撤销郸城县人民法院（2014）郸重民初字第27号民事判决，发回郸城县人民法院重新审理。
本院认为，田松岭提起本案行政复议已超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，提出行政复议申请，应自知道行政行为之日起六十日内提出，法律规定超过六十日的除外。田松岭不服郸城县人民政府为田守信颁发集体土地建设用地使用证，应自知道该土地登记行为之日起六十日内提出行政复议申请。《土地登记规则》第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有得和土地他项权利者持有的法律凭证。《土地登记办法》第十五条、第十六条规定，土地登记簿是土地权利归属和内容的根据，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。根据上述规定，土地证是当事人享有土地权利的法律凭证，发生土地权利登记效力的是土地登记卡或土地登记簿，不论是土地登记簿还是土地权利证书，均能证明土地登记行为的存在。田守信在2013年1月24日民事诉讼庭审中出示土地证存根，田松岭见到土地证存根，应当知道郸城县人民政府对争议土地进行了登记，田松岭提起行政复议的期限应从此时计算，其于2015年1月向周口市人民政府申请行政复议已超过法律规定的期限。被诉行政复议决定错误，应予撤销。上诉人上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销漯河市中级人民法院（2015）漯行初字第18号行政判决；
二、撤销周口市人民政府周政行复决（2015）15号行政复议决定；
三、责令周口市人民政府六十日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人周口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 郭建花