北京市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）二中民终字第03436号
上诉人（原审被告）闫凤喜，男，1950年7月24日出生。
委托代理人冯红峰，北京市泰明律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会，住所地北京市大兴区黄村镇前辛庄村。
法定代表人王海，主任。
委托代理人胡建军，男，1969年8月1日出生，北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会委员。
上诉人闫凤喜因与被上诉人北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会（以下简称前辛庄村委会）农村土地承包合同纠纷一案，不服北京市大兴区人民法院（2013）大民初字第6715号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月26日受理后，依法组成由法官郑亚军担任审判长，法官唐旭超、孙兆晖参加的合议庭，于2014年3月5日、2014年5月19日召集双方当事人进行了询问，并于2014年5月9日公开开庭进行了审理，上诉人闫凤喜的委托代理人冯红峰、被上诉人前辛庄村委会的委托代理人胡建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
前辛庄村委会在一审中起诉称：2001年10月19日，前辛庄村委会、闫凤喜双方签订了《土地承包合同》，前辛庄村委会将位于前辛庄大柳子地的30亩土地承包给闫凤喜，期限为2001年10月20日至2031年10月19日，前十年每年每亩承包费350元，中十年400元，后十年450元。闫凤喜承包土地后，改变土地用途，在土地上建房出租，所建房屋没有办理任何审批手续。闫凤喜的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定。闫凤喜并非前辛庄村的村民，根据《中华人民共和国土地管理法》第15条第二款”农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位及个人承包经营的，必须报经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”，以及《中华人民共和国农村土地承包法》第48条第一款”发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”之规定，前辛庄村委会、闫凤喜签订的土地承包合同应当事先经前辛庄村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报经黄村镇人民政府批准，该合同至今没有履行上述手续，故依法应认定无效。另，双方土地承包合同约定的承包费是每年每亩350元，显然与当前的社会经济发展水平不适应，违背了公平原则，应当解除或者撤销，重新签订合同。前辛庄村委会多次找闫凤喜要求提高承包费，均遭到拒绝。前辛庄村委会请求法院判令：1、前辛庄村委会与闫凤喜之间签订的《土地承包合同》无效；2、闫凤喜承担本案诉讼费。
前辛庄村委会向一审法院提交以下证据予以证明：1、2001年10月19日的土地承包合同及附件；2、《中共大兴区黄村镇委员会、大兴区黄村镇人民政府关于进一步清理和规范农村集体经济合同的意见》（京兴黄发（2011）第21号）；3、土地现状照片；4、2004年9月21日村民代表会议记录；5、前辛庄村委会证明。
闫凤喜在一审中答辩称：闫凤喜不同意前辛庄村委会的诉讼请求。第一、从合同内容上说，承包的项目、土地用途、承包期限、承包费用、付款方式、发包方与承包方的权利义务和违约责任没有违反法律和行政法规的内容。第二、根据《中华人民共和国合同法》司法解释（二）第八条”依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于《中华人民共和国合同法》第四十二条第（三）项规定的\'其他违背诚实信用原则的行为\'，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任”之规定，如果双方签订的合同没有经过黄村镇人民政府的批准，主要责任在于前辛庄村委会，法院应当判决前辛庄村委会办理批准手续，而不是判决合同无效。第三、前辛庄村委会所诉第三个理由即承包费用过低不属于合同无效的情形。
闫凤喜向一审法院提交以下证据予以证明：村民代表同意的补充手续。
由于闫凤喜对前辛庄村委会提交的2001年10月19日的土地承包合同及附件的真实性、合法性、关联性不持异议，因此，一审法院对该证据予以确认。
双方当事人对以下涉及本案焦点的证据存在争议：
1、前辛庄村委会提交的证明，证明前辛庄村2001年的村民代表数为46人。闫凤喜对该证明不予认可，认为该证据系2013年7月8日由前辛庄村委会单方制作，与闫凤喜提交的补充手续内容矛盾。由于该证明上说明了前辛庄村户籍人口及代表数46人，且向一审法院提交的2004年9月21日的村民代表会议记录中也写明了46名村民代表的姓名，因此，一审法院对于前辛庄村村民代表数为46人的事实予以确认。
2、闫凤喜提交的村民代表同意的补充手续，证明2005年11月26日村民代表同意闫凤喜于2001年10月19日所签订的30亩土地的承包合同。前辛庄村委会对此补偿手续中前辛庄村委会的公章真实性不持异议，但认为这份补充手续是事后补充的，当时签合同时没有开过村民代表大会，履行过相关民主程序，而且该手续上签字的代表仅有21人，而前辛庄村的村民代表数为46人，同意代表人数没有达到法定的三分之二以上。
一审法院审理查明：2001年10月19日，前辛庄村委会（发包方）与闫凤喜（承包方）双方签订了《土地承包合同》，前辛庄村委会将位于前辛庄大柳子地的30亩土地承包给乙方，用途承包方自己安排用途（有污染的不准许），期限为2001年10月20日至2031年10月19日，前十年每年每亩承包费350元，中十年400元，后十年450元。付款方式为一年一付款，每年10月20日付清下年租金。发包方的权利义务为：1、发包方拥有土地所有权；2、发包方有权纠正对承包方使用土地中出现的违法行为；3、发包方帮助承包方解决遇到的一些实际问题；4、发包方要维护乙方的利益不受侵害；承包方的权利义务为：1、承包方所承包的土地有使用权、经营权、管理权和收益权；2、承包方有义务按指定的时间交纳承包费；3、承包方应遵守国家的法律和法规来使用土地；4、承包地内的小树每棵作价20元，付清树款后，树权归承包方所有。合同还约定了变更合同、违约责任等其他权利义务事项。
合同签订后，闫凤喜在上述土地上建设房屋，但所建设的房屋未取得相关行政部门的批准手续。
前辛庄村2001年共有村民代表人数为46人。2005年11月26日，前辛庄村村民代表中有21名对闫凤喜于2001年10月19日与前辛庄村委会签订的土地承包合同予以确认，表示同意。另查，该土地承包合同至今未报经北京市大兴区黄村镇人民政府批准。
上述合同签订后，闫凤喜在涉案地块上建设厂房等建筑设施，但未取得相关行政部门的准建审批手续。
一审法院另查，闫凤喜户籍地为北京市通州区马驹桥镇小张湾村39号，现住北京市大兴区亦庄镇贵园南里小区，并非北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民。
一审法院判决认定：《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条均规定：农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再续订承包合同。闫凤喜非前辛庄村集体经济组织成员，其承包前辛庄村集体土地，必须经过村民或村民代表三分之二以上同意并报镇政府批准。闫凤喜与前辛庄村委会之间《土地承包合同》在签订时的没有村民会议三分之二以上成员或者村民代表三分之二以上（46名代表的三分之二以上为31名）的同意，损害了其他村民的合法权益，且未报经黄村镇政府批准。该《土地承包合同》违反了相关法律的强制性规定，应为无效协议。因此，前辛庄村委会主张确认该《土地承包合同》无效的请求，法院予以支持。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条之规定，判决：确认北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会和闫凤喜于二〇〇一年十月十九日签订的《土地承包合同》无效。
闫凤喜不服一审法院上述民事判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、一审法院认定2001年前辛庄村村民代表人数为46人，属于事实认定错误。前辛庄村委会在与闫凤喜发生纠纷后，在本案诉讼过程中，单方制作了对自己有利的证明，闫凤喜对此不予认可。闫凤喜向一审法院提交了前辛庄村委会2005年出具的证明，前辛庄村委会认可该证明的真实性，但该证明与前辛庄村委会在本案一审中出具的证明是相互矛盾的。一审法院采信前辛庄村委会单方制作的证明，错误认定村民代表人数为46人。前辛庄村委会在一审庭审中还向法院提交了1份2004年的村委会记录，该记录亦为单方制作，闫凤喜亦不认可，且该记录仅证明2004年村民代表为46人，与本案所涉的2001年前辛庄村村民代表人数没有关系，部分人员的签名与闫凤喜提交的2005年证明亦不相符。二、《北京市高级人民法院关于印发〈北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见（试行）〉通知的说明》第2条规定：”关于村民针对民主程序，要求确认村委会对外签订全部合同无效的诉讼请求是否合理的问题。我们认为，由于村民未针对特定承包合同、租赁合同，如仅以违反民主程序，就确认这些全部合同无效，会造成多种不利后果。首先，不利于合同的稳定性。其次，不利于农民利益的保护。综上，我们认为如村民仅以民主程序起诉，应不予支持。”闫凤喜请求二审法院撤销原判，将本案发回一审法院重新审理，判令前辛庄村委会承担上诉费用。
前辛庄村委会服从一审法院判决。其未向本院提交书面答辩状，在本院庭审中口头答辩称：一、闫凤喜承包涉案土地后改变土地用途，修建房屋后出租，没有任何审批手续，违反了法律规定。二、关于村民代表人数，村民代表人数是由黄村镇政府根据前辛庄村村民人数决定的，不是前辛庄村委会决定的，46人的人数是真实的。三、闫凤喜与前辛庄村委会签订的土地承包合同违反法律规定，应属无效。前辛庄村委会请求二审法院维持原判，驳回闫凤喜的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
上述事实，有各方当事人提交的上述证据及当庭陈述意见等证据在案佐证。
本院认为：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，闫凤喜并非北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民，其与前辛庄村委会订立的《土地承包合同》未经北京市大兴区黄村镇人民政府批准，闫凤喜提交的现有证据亦不足以证明其在签订该合同时事先取得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，故一审法院据此认定该合同无效并无不当。闫凤喜上诉主张一审法院错误认定前辛庄村2001年村民代表人数为46人，在此基础上错误认定其与前辛庄村委会订立的《土地承包合同》未经民主程序表决通过，但现有证据不能证明闫凤喜与前辛庄村委会订立的《土地承包合同》取得了村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，故对其该项上诉主张，本院不予支持。闫凤喜上诉主张一审法院未执行北京市高级人民法院指导意见，但该指导意见仅针对村民以违反民主程序为由要求确认村委会对外签订全部合同无效的情形，本案所涉特定合同不适用该指导意见，故对其该项上诉主张，本院亦不予支持。因合同无效所导致的其他问题，闫凤喜可以另行协商或诉讼解决。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决处理并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费70元，由闫凤喜负担（于本判决生效后七日内交至一审法院）。
二审案件受理费70元，由闫凤喜负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑亚军
代理审判员 唐旭超
代理审判员 孙兆晖
二〇一四年六月十八日
书 记 员 许晓晨