中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4940号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴新祥，男，1963年5月10日出生，汉族，住湖南省新化县梅苑开发区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴汉林，男，1973年10月4日出生，汉族，住湖南省新化县梅苑开发区。
以上两再审申请人的共同委托代理人曾逊，湖南淡远（娄底）律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴付全，男，1948年1月3日出生，汉族，住湖南省新化县梅苑开发区。
委托代理人吴宪文，男，1982年8月8日出生，汉族，住湖南省新化县梅苑开发区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴云辉，男，1956年9月6日出生，汉族，住湖南省新化县梅苑开发区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）新化县人民政府。住所地：湖南省新化县上渡办事处梅苑南路。
法定代表人左志锋，县长。
委托代理人肖毅，新化县国土资源局工作人员。
委托代理人陈晓东，湖南迪坤律师事务所律师。
原审第三人新化县上渡办事处资江村。
法定代表人吴育新，主任。
再审申请人吴新祥、吴汉林、吴云辉、吴付全（以下简称吴新祥等人）因诉被申请人新化县人民政府（以下简称新化县政府）及原审第三人新化县上渡办事处资江村（以下简称资江村）征收土地的具体行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月7日作出的（2016）湘行终684号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月11日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年8月22日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人吴新祥、吴汉林及其委托代理人曾逊，吴云辉，吴付全的委托代理人吴宪文，被申请人新化县政府的委托代理人肖毅、陈晓东，原审第三人资江村的法定代表人吴育新及委托代理人刘小明，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2004年至2012年新化县政府在资江、××村××125.7983公顷，用于14个项目的建设。2004年至2011年对未完成征地任务的项目，于2012年2月27日通过新化县政府统一下发新政发（2012）5号《关于印发新化县体育中心建设项目征地拆迁补偿安置方案的通知》进行公告，并层层召开会议，对政策进行宣讲。2012年3月7日，新化县城市建设投资开发有限责任公司（以下简称新化县城投公司）与资江（社区、居委会）签订新征补协1202001号《土地补偿协议书》，协议中双方确认土地补偿总面积1677.3741亩，土地补偿总额为5705.2979万元，其中土地补偿安置补助费5463.2494万元，青苗补偿费242.0485万元。该协议将征地面积增加了12%丈量误差系数，同时应资江和资江支两委要求对资江河边带状地块（主要为资江河水淹地）也签订了征地协议。协议中所载土地补偿款5705.2979万元已支付到资江账户，一部分补偿款已发放到户。该宗土地经湖南省人民政府批准征收，共涉及九个项目。2012年以后实际协议面积为141.2067公顷，扣除丈量系数后，实际超征31.2559公顷。经地籍确认，其中9.8368公顷为集体土地，另有柘溪库区水淹面积21.4191公顷，土地性质为国有土地，未另行办理征收手续，但新化县政府仍参照集体土地的补偿标准进行了补偿，并已按实际面积支付了土地款项。
吴新祥及相关村民认为新化县政府组织实施征地的行为违法，自2013年3月16日起，先后向新化县国土资源局、娄底市国土资源局、湖南省国土资源厅反映被告少批多征、征地程序不合法等问题。2013年8月28日，新化县国土资源局作出《关于资江吴新祥、白沙村李中民等人信访事项的答复意见书》，认定：1.对反映土地闲置、擅自改变用途及程序不合法的诉求不予支持；2.对超过批准面积的9.8368公顷集体土地，在未经有权机关批准前，暂不动用。3.对21.4191公顷国有土地完善收回手续。2013年11月8日，娄底市国土资源局作出娄国土资信查字（2013）第09号《国土资源信访事项复查意见书》，认定：1.超出面积属资江集体土地，应予以撤销，并追回已支付的相关补偿款；2.征地程序不完善，没有完成全部征地手续的诉求予以支持；3.对部分项目用地进行合法的规划调整，不存在改变土地性质和用途；4.不存在土地闲置问题。2014年2月11日，湖南省国土资源厅作出湘国土资访核字（2014）6号《信访事项复核意见书》，认定：新化县政府超批准面积征地9.8368公顷集体土地的事实存在，应予退还。体育新城项目的土地征收由新化县城投公司与被征地集体经济组织签订《土地征收补偿协议》，采用水平投影面积增加12%丈量误差计算补偿费用，与土地征收相关法律、政策不符，应予纠正。2015年5月7日，吴新祥等人提起本案行政诉讼。请求：1.依法确认新化县政府2012年3月7日征收资江集体所有土地的具体行政行为违法；2.判令新化县政府退还“少批多征”资江集体所有土地共计1003.2975亩；3.判令新化县政府赔偿各项损失共计50万元。4.本案诉讼费用由新化县政府承担。
娄底市中级人民法院（2015）娄中行初字第89号行政判决认为，在湖南省人民政府针对本案中九个用地项目核发农用地转用、土地征收审批单后，新化县政府据此组织实施土地征收行为，应认定吴新祥等人自新化县政府按照法律规定履行必要的征收程序时起始知道征地事实。2012年4月16日，新化县政府向被征地单位送达了《新化县政府征收土地公告》，2012年4月27日，新化县国土资源局向被征地单位送达了《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》，该两份公告虽未在当地进行张贴有一定瑕疵，且《新化县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》亦不是按照《征收土地公告办法》第九条规定告知村民要求听证的时间为“10”个工作日，而是按照《湖南省征地程序暂行规定》第十条“国土资源部门拟定征地补偿安置方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在告知后５个工作日内向当地国土资源部门提出书面申请”的规定将听证时间定为“5”个工作日，因《湖南省征地程序暂行规定》亦是湖南省范围内进行土地征收行为的规范，故吴新祥等人主张新化县政府实施公告行为违法的理由不能成立。湖南省国土资源厅针对吴新祥等人的上访事项作出答复认定新化县政府超批准面积征地9.8368公顷集体土地，且体育新城项目的土地征收由新化县城投公司作为甲方与被征地集体经济组织签订《土地征收补偿协议》，采用水平投影面积增加12%丈量误差计算补偿费用，与土地征收相关法律、政策不符，应予纠正。故吴新祥等人起诉要求确认新化县政府征地行为违法的理由成立，应予确定为违法。但多征收的土地系资江集体所有土地，且系资江委会主动要求政府征收，资江村委会认为新化县政府的组织实施征地行为并不违法，故新化县政府应按照法律的规定采取相应的补救措施。关于吴新祥等人提出要求赔偿的问题，其并未向法院提交与赔偿数额相应的证据，故其主张不予采纳，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条、七十六条之规定，判决确认新化县政府在组织实施征收资江集体所有土地的具体行政行为违法，由新化县政府依法采取补救措施；驳回吴新祥等人的其余诉讼请求。吴新祥等人不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终684号行政判决认为，湖南省国土资源厅作为有权机关已经出具了湘国土资访核字（2014）6号《信访事项复核意见书》，认定新化县政府超批准面积征地是9.8368公顷，该份复核意见书为有效文件，故一审据此确认新化县政府组织实施征收资江集体所有土地的具体行政行为违法正确。因涉案土地为集体所有，而作为土地所在地的资江委会主动要求征收，故一审判决由新化县政府采取补救措施并无不当。关于吴新祥等人提出要求被吴新祥等人赔偿50万元损失的问题，因其并未提供相关损失的证据，故其主张不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。吴新祥等人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
吴新祥等人申请再审称：1.一、二审判决认定基本事实不清。没有查清新化县政府与资江是否签订了有效的《征地协议书》；对新化县政府将一个整体项目拆分报批，且没有取得合法有效的正式批文的违法事实没有查清；没有认定将村民的宅基地一并予以征收的违法事实；新化县政府“少批多征”的集体所有土地远不止9.8368公顷，达到1003.2975亩；新化县政府没有落实社保安置问题，对社保基金弄虚作假。2.一审判决认定证据错误，导致事实不清；二审认定申请人提交的新证据无法得出缴纳社保基金虚假性的结论，明显错误。3.一、二审判决适用法律明显错误，判决确认违法却不判决给予赔偿，申请人上访维权与诉讼、征地违法导致田地被毁荒芜，都是损失；告知公民要求听证申请日的认定适用湖南省规定的“5日”，与上位法冲突。请求：1.撤销一审判决第二项；2.撤销二审判决；3.依法改判退还“少批多征”资江集体所有土地共计1003.2975亩；4.依法改判赔偿吴新祥等人各项损失共计500万元。
新化县政府答辩称：一、二审法院认定事实清楚，新化县城投公司与资江签订《土地补偿协议书》，该土地经湖南省政府批准，共涉及九个项目，九个项目的补偿款均足额支付到资江账户，一部分补偿款已发放到户。多征收面积参照集体土地的补偿标准进行补偿，已经按实际面积支付了土地款项。新化县征地程序核合法。请求驳回吴新祥等人的再审申请。
资江村的答辩意见与新化县政府答辩意见一致。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定，征收土地应办理征地审批手续，经由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准；依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，新化县政府因建设新化县体育中心等项目的需要，申请办理征地审批手续。湖南省政府已核发农用地转用、土地征收审批单。在实施征地过程中，体育新城项目的土地征收由新化县城投公司与资江签订《土地补偿协议书》，确认的土地补偿总面积为1677.3741亩。该面积包括不需要征收的性质为国有土地的水淹面积和12%丈量误差系数导致的面积，实际超征9.8368公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条以及《土地违法案件查处办法》第五条、第六条的规定，县级以上人民政府土地主管部门对辖区范围内的土地违法行为负有查处的职权与职责。湖南省国土资源厅作为有权机关，作出的认定意见具有效力，且与一、二审查明的事实相符。一、二审认定新化县政府“少批多征”的土地面积为9.8368公顷，证据充分，认定事实清楚。吴新祥等人主张新化县政府“少征多批”土地面积达到1003.2975亩，但提交的证据不足以证明其主张，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条和七十六条的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为；人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。本案中，一、二审判决根据查明的事实，以及涉案土地已经完成征收进行建设的情形，判决确认新化县政府征地的具体行政行为违法并责令新化县政府采取补救措施并无不当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，给原告成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。据此，吴新祥等人应当对新化县政府违法实施征地行为对其造成的财产损失承担举证责任。但是在本案一、二审过程中，吴新祥等人虽主张赔偿50万元，但并未向法院提供其因为违法征地行为造成损失的任何证据。在吴新祥等人没有任何证据证明其损失的情况下，一、二审判决驳回其赔偿请求，结果并无不当。在本院再审审查中，吴新祥等人将赔偿数额提升至500万元，亦未提交任何证据证明其损失，故对于该项主张本院不予支持。吴新祥等人另主张新化县政府在土地征收中未落实社保安置问题。该问题不属于本案的审查范围，吴新祥等人可以另循其他途径解决。
综上，吴新祥等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回吴新祥、吴汉林、吴云辉、吴付全的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 钱小红
审 判 员 龚 斌
二〇一七年八月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国土地管理法
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。
4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
5.土地违法案件查处办法
第五条土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。
第六条县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。