海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行终58号
上诉人（原审被告）屯昌县国土资源局。
法定代表人王杰，局长。
委托代理人黎继伟，海南川海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南宇丰农林有限公司。
法定代表人温松林，总经理。
委托代理人严波，海南中邦律师事务所律师。
上诉人屯昌县国土资源局（以下简称屯昌县国土局）因被上诉人海南宇丰农林有限公司（以下简称宇丰公司）不服屯国土资函[2016]43号《关于木色湖209.64亩建设用地有关问题的复函》（以下简称屯国土资函[2016]43号《复函》）并诉请其履行土地登记发证职责一案，不服屯昌县人民法院（2016）琼9022行初5号行政判决，于2016年7月4日通过一审法院向本院提起上诉。本院于同年7月21日受理后，依法组成合议庭，并于同年9月18日上午在本院公开开庭审理了本案。上诉人屯昌县国土局副局长何发旺及其委托代理人黎继伟，被上诉人宇丰公司的委托代理人严波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为系屯昌县国土局于2016年3月15日对宇丰公司作出的屯国土资函[2016]43号《复函》，其主要内容为：你公司于2010年11月4日向屯昌县委、县政府递交《关于解决海南宇丰农林有限公司“南国逍遥源”项目用地问题的报告》后，我局对南国逍遥源项目用地的历史遗留问题，于2011年1月14日向海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）呈报屯土环资[2011]3号《关于海南宇丰农林有限公司历史征地遗留有关问题的请示》。根据我局与你公司签订的《国有土地使用权出让合同》和琼土环资函[2001]223号《关于出让国有土地使用权给海南宇丰农林有限公司兴建南国逍遥源旅游项目用地的复函》，我局明确以协议方式出让给你公司的139760M2（折合209.85亩）土地出让金为110.107万元。经对南国逍遥源项目涉及的票据和你公司提供的资料进行核查，你公司以土地出让金名义缴交的费用仅为19.82万元，支付青苗补偿费51.7762万元、土地登记费和征用土地管理费5.6398万元，所缴交的土地出让金未达到应缴交110.107万元出让金总额。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条和《海南经济特区土地管理条例》第四十二条的规定，你公司逾期未全部支付土地出让金，我局有权解除合同，定金不予退回，并限期拆除地上建筑物和附着物。此外，自2004年始至今，因枫木镇加总村以你公司仍按1993年的土地补偿标准0.1万元/亩进行补偿过低为由，拒绝领取土地补偿款。虽然你公司于2004年8月30日将22.0222万元土地补偿安置费以枫木镇加总村名义存入了屯昌县枫木农村信用合作社（存折由枫木镇政府保管），但南国逍遥源项目用地的土地补偿费问题仍未最终解决。因此，你公司提出完善交地和发证等相关用地手续，我局不予办理。
一审法院查明，1992年12月28日，原告的母公司海南利波（集团）公司（以下简称利波集团）与屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）签订《投资开发协议书》，共同开发屯昌县木色湖南国逍遥源旅游度假风景区项目。1993年3月26日，被告与枫木镇加总村签订《征用土地协议书》。1993年1-4月，利波集团先后向被告和屯昌木色湖国际旅游度假开发区领导小组办公室（以下简称木色开发办）支付征地款（费）86万元，向枫木镇加总村及其村民直接支付青苗补偿费51.84294万元。但由于当时征用土地面积较大且涉及村庄搬迁问题，导致征地工作没有完成。1998年11月25日，原告与被告及枫木镇加总村三方重新签订《征用土地补偿协议书》。同日，被告又与枫木镇加总村签订《征用土地补充协议书》，约定以0.1万元/亩的标准征用枫木镇加总村位于海榆中线110.8KM处北侧220.22亩土地出让给原告作为兴建南国逍遥源项目用地，并明确青苗补偿费已于1994年补偿给枫木镇加总村农民。2000年12月27日，屯昌县政府按历史遗留问题向海南省政府呈报屯府发[2000]71号《关于出让国有土地使用权给海南宇丰农林有限公司兴建南国逍遥源旅游项目的请示》，申请征用枫木镇加总村14.681公顷（折合220.215亩）集体土地并出让给原告作为兴建南国逍遥源项目用地。2001年1月1日，被告根据屯府办函[2000]10号《关于同意兴办南国逍遥源项目的复函》，向原告发送《关于出让地价问题的复函》，明确出让给原告的土地出让价为7.5万元/公顷（即0.5万元/亩，含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费及各种费用）。2001年7月3日，经海南省政府批准，海南省国土厅作出琼土环资函[2001]223号《关于出让国有土地使用权给海南宇丰农林有限公司兴建南国逍遥源旅游项目用地的复函》，同意被告按0.5万元/亩的标准征用枫木镇加总村14.681公顷集体土地出让给原告，并同意被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》。2002年3月22日，被告书面通知原告按海南省政府批准的土地出让价将100.2582万元于4月2日前转入其账户。在原告的母公司利波集团已于1993年向被告和木色开发办支付征地款（费）86万元、向枫木镇加总村及其村民支付青苗补偿费51.84294万元的情况下，为确保能够尽快完善用地手续，原告仍按照被告通知要求向被告缴纳了土地登记费和征用土地管理费5.6398万元，但被告仍未为原告办理土地使用权证并交付土地。后经原告多次请求，被告于2004年8月30日与原告签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于海榆中线公路110.8KM处北侧地段209.85亩土地出让给原告作为兴建南国逍遥源项目用地，土地出让金总额为110.107万元，并同意为被上诉人办理《国有土地使用证》。为了能尽快完善用地手续，原告再次向被告缴纳土地出让金及征地补偿安置费19.82万元，向枫木镇加总村支付征地补偿款22.0222万元。原告认为扣除其母公司利波集团已向木色开发办支付的50万元捐款及25.2万元出国费外，其已缴交土地出让金为185.32494万元，被告亦为原告办妥了南国逍遥源项目用地的屯国用（2004）第11-00014号《国有土地使用证》（以下简称第11-00014号《土地证》），但被告只向原告提供了该《土地证》的复印件，未将该《土地证》的原件发给原告。2015年12月14日，原告再次向被告递交《关于请求完善木色湖209.64亩建设用地手续的报告》，要求被告尽快完善发证和办理交地手续。2016年3月15日，被告作出屯国土资函[2016]43号《复函》，对原告的请求不予办理。原告不服，遂提起行政诉讼，请求判决：1.撤销屯国土资函[2016]43号《复函》；2.确认原告已足额缴纳了南国逍遥源项目用地的土地出让金；3.被告重新作出行政行为，在10日内向原告颁发第11-00014号《土地证》。
一审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告对原告作出屯国土资函[2016]43号《复函》的行为是否属行政行为。被告是具有对土地资源进行管理的行政机关，是屯昌县政府的职能部门，主管全县范围内的土地资源权属管理工作。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”和第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施”的规定，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关行使土地管理职权的行政行为。被告以原告尚未缴清所约定的土地出让金为由，作出屯国土资函[2016]43号《复函》，对原告提出完善交地和发证等相关用地手续不予办理，直接剥夺了原告要求被告履行行政合同的权利，损害了原告的合法权益。因此，被告对原告作出屯国土资函[2016]43号《复函》的行为属可诉的行政行为。二、原告是否已足额缴纳了土地出让金的问题。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出”和第十四条“征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行”的规定，土地出让金包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等。原告的母公司利波集团已于1993年1月5日和4月17日向木色开发办支付征地款50万元和征地费16万元，于1993年3月30日向被告支付征地费20万元，于1993年4月1日向枫木镇加总村支付青苗补偿费51.84294万元。此外，原告还于2002年4月5日通过转账向被告支付土地登记费2.9363万元和征用土地管理费2.7035万元，于2004年8月30日向被告支付土地出让金8.32万元和征地补偿安置费11.5万元，于2004年8月31日向枫木镇加总村支付征地补偿款22.0222万元。上述款项合计185.32494万元，均应视为原告缴付的土地出让金，已超过原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》所约定的土地出让金110.107万元，由此可认定原告已足额缴交了土地出让金。被告以原告没有足额缴交土地出让金为由，对原告提出完善交地和发证等相关用地手续的申请不予办理，没有事实根据。原告诉请撤销屯国土资函[2016]43号《复函》的理由成立，应予支持。三、被告是否应向原告颁发第11-00014号《土地证》的问题。按照原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》约定，为原告颁发《国有土地使用证》是被告应尽的义务，同时被告于2013年9月25日对原告作出的《闲置土地调查通知书》亦认定原告已依法取得涉案土地使用权，该《通知》认定原告闲置土地的四至与原告提供的第11-00014号《土地证》记载的四至完全相符。因此，可以确认屯昌县政府已审批同意被告为原告办理涉案项目用地的使用权，同时，按被告与原告签订的《国有土地使用权出让合同》第十五条的约定，原告已足额支付了土地出让金，被告理应依法为原告办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。原告在庭审前提供了第11-00014号《土地证》的复印件，但被告未能提供相反证据否定该《国有土地使用证》的真实性，同时，被告也未提供任何证据证实《闲置土地调查通知书》所述土地不是涉案土地。综上,被告经屯昌县政府审批同意，已为原告办理了项目用地的第11-00014号《土地证》，但被告却一直未将该《土地证》发给原告。原告要求被告颁发第11-00014号《土地证》，符合法律规定，应予支持。原告在庭审后，以其第一项诉讼请求的内容已包含第二项诉讼请求为由，请求撤回第二项诉讼请求，予以照准。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告屯昌县国土局于2016年3月15日作出的屯国土资函[2016]43号《复函》；二、限被告屯昌县国土局于本判决生效之日起10日内向原告宇丰公司颁发第11-00014号《土地证》。
上诉人屯昌县国土局上诉称：一、一审判决程序错误。2015年12月14日，被上诉人向上诉人递交《关于请求完善木色湖209.64亩建设用地手续的报告》，在该《报告》中，被上诉人陈述了其履行《国有土地使用权出让合同》的情况，并要求上诉人按合同约定履行相应的合同义务。上诉人接到该《报告》后，于2016年3月15日作出屯国土资函[2016]43号《复函》，告知被上诉人因其未按合同约定履行付款义务，上诉人不能按合同约定履行发证和交地义务。由此可见，屯国土资函[2016]43号《复函》是双方就履行合同情况的往来函件，不是具体的行政行为，不具有可诉性。被上诉人诉请撤销屯国土资函[2016]43号《复函》缺乏法律依据，一审法院应依法裁定驳回起诉，但一审法院却判决撤销屯国土资函[2016]43号《复函》，这明显是错误的。本案正确的处理程序应是：先处理土地出让合同纠纷，再处理发证纠纷。被上诉人取得《国有土地使用证》的前提和必要条件是全面切实履行《国有土地使用权出让合同》约定的义务。但经核查，被上诉人并未足额付清土地出让金，已构成严重违约，由此产生了合同纠纷。在土地出让合同产生纠纷时，被上诉人不能依据存在纠纷的合同申请办理《国有土地使用证》。如果被上诉人提起民事诉讼，请求确认其已足额付清了土地出让金并已得到法院支持后，上诉人仍不予颁发《国有土地使用证》，被上诉人方可提起行政诉讼。在土地出让合同纠纷中，上诉人只是民事诉讼主体，不是行政主体，关于这一点，在上诉人诉海南屯昌百信实业开发有限公司土地使用权出让合同纠纷案中可以得到证实。因此，上诉人主张先民事后行政的处理方式是正确的。二、一审判决认定事实错误。（一）一审判决认定被上诉人已支付土地出让金185.32494万元是错误的。上诉人与被上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金为110.107万元，一审判决认定被上诉人已向上诉人支付了土地出让金185.32494万元，没有事实根据。在被上诉人提供的付款凭证中，有139.86514万元是被上诉人向其他单位或组织支付，而不是向上诉人支付，上诉人亦从未要求或通知被上诉人将土地出让金缴交到其他单位或组织。被上诉人与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》后，理应按合同约定向上诉人缴交土地出让金。一审庭审质证时，上诉人对被上诉人提供的付款凭证已提出明确的质证意见，即上诉人收到被上诉人缴交的款项上诉人认可，至于被上诉人向其他单位、组织或个人支付的款项，因上诉人不知道、不清楚，且付款凭证没有原件，故上诉人不认可。一审法院在被上诉人只提供付款凭证复印件的情况下，未经核实就将被上诉人向其他单位、组织支付的139.86514万元也视为被上诉人缴交的土地出让金，明显是错误的。涉案土地自1993年被征用后，海南省国土厅均认为被上诉人未付清土地出让金，如果一审判决认定是正确的，那么上诉人就应返还被上诉人多付的70多万元，但上诉人客观上并没有收到这些款项，哪里有钱可退。（二）一审判决认定被上诉人提供的第11
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00014号《土地证》复印件真实合法有效，存在主观臆断。在一审庭审质证时，上诉人就明确表示，不知道、不清楚该复印件的来源，上诉人保存的档案中也没有就涉案土地颁发第11
--00014号《土地证》或该《土地证》曾被复印的任何记录，故被上诉人所谓的“第11--
00014号《土地证》”复印件不能作为证据使用。三、一审判决第二项的内容不合法，也不可能履行。一审判决第二项“限被告屯昌县国土局于本判决生效之日起10日内向原告宇丰公司颁发第11-00014号《土地证》”明显错误。首先，假设被上诉人已付清土地出让金，那么上诉人就应向被上诉人颁发《国有土地使用证》，但颁发《国有土地使用证》却是有程序规定的，其中勘界、测绘、公告等程序依法均有明确的期限，不可能在10日内完成。其次，即便上诉人应向被上诉人颁发《国有土地使用证》，上诉人也要按规定程序来办理，其中就包括土地证号是有顺序的，一审法院不但判决上诉人给被上诉人颁发《国有土地使用证》，而且还明确了应颁发的土地证号，这在客观上显然是不能履行的。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，并驳回被上诉人的起诉。
被上诉人宇丰公司述称：一、上诉人于2016年3月15日作出屯国土资函[2016]43号《复函》的行为属于行政行为，具有可诉性。（一）上诉人是具有对屯昌县全县范围内的土地资源进行管理的行政机关。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条和第十条的规定，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关行使土地管理职权的行政行为。故上诉人在与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》后，作出屯国土资函[2016]43号《复函》，对被上诉人提出完善交地和发证手续的申请不予办理，损害了被上诉人的合法权益，依法属于可诉的行政行为。上诉人不予办理交地和发证手续的纠纷，自始至终属于行政纠纷，从来都不是民事纠纷，上诉人以该案的处理程序应“先民事后行政”为由，认为一审法院审理程序错误，没有任何法律依据。（二）依照《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第七条、第十四条、第十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条以及《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，上诉人作为土地管理部门，可以通过合同的方式实现行政管理目的。其与被上诉人在平等、自愿、有偿的基础上于2004年8月30日签订《国有土地使用权出让合同》，未违反法律法规的规定，双方均应遵照履行。根据被上诉人提供的证据，被上诉人已足额缴纳了土地出让金。即便被上诉人未按合同约定足额缴纳土地出让金，但上诉人不仅从未向被上诉人发出过催缴函，也从未在诉讼时效内向被上诉人主张权利，上诉人在其主张的违约责任已超过诉讼时效的情况下，转而以带有命令性质的行政决定直接要求被上诉人承担违约责任，有违诚信，一审法院判决撤销屯国土资函[2016]43号《复函》完全正确。二、一审判决认定被上诉人已向上诉人支付土地出让金185.32494万元正确。（一）依照《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条、第十四条的规定，土地出让金包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用，海南省国土厅在琼土环资函[2011]111号《关于海南宇丰农林有限公司用地有关问题的复函》中对此问题亦已确认。根据上诉人在二审中提供的该《复函》、屯土环资[2011]3号《关于海南宇丰农林有限公司历史征地遗留有关问题的请示》和被上诉人缴纳土地出让金的情况，至少有6笔共计119.8488万元可认定为被上诉人缴纳的土地出让金：1．海南省国土厅根据上诉人提供的材料，在琼土环资函[2011]111号《关于海南宇丰农林有限公司用地有关问题的复函》中认定被上诉人已经缴纳的土地出让金有3笔（2004年8月30日缴纳的19.82万元、1993年4月被上诉人的母公司利波集团支付给当地农民的青苗补偿费51.7762万元及2002年4月5日被上诉人缴纳的土地登记费和土地管理费5.6398万元。2．根据上诉人提供的屯土环资[2011]3号《关于海南宇丰农林有限公司历史征地遗留有关问题的请示》，其中确认在完善用地手续和办理土地证过程中，枫木镇加总村以被上诉人仍按照1993年的土地补偿标准0.1万元/亩进行补偿过低为由拒绝领取土地补偿款，被上诉人于2004年8月30日又补偿22.0222万元给枫木镇加总村并以枫木镇加总村名义存入屯昌县枫木农村信用合作社（存折由枫木镇政府保管）。3．1993年3月30日被上诉人的母公司利波集团支付给上诉人的20万元征地费和2001年7月18日被上诉人向海南省国土厅支付的征地管理费5.906万元。（二）木色开发办是当时屯昌县政府为解决被上诉人等相关公司在木色湖开发区征地过程中的相关问题，由上诉人牵头组织枫木镇政府、屯昌县计划局、屯昌县建环局等相关部门组成的专门机构。被上诉人在木色湖开发区兴建南国逍遥源项目用地的征地工作均由木色开发办帮助解决。1993年，被上诉人根据当时屯昌县征地工作的实际情况，在上诉人要求被上诉人将有关征地款打入相关账户后，被上诉人的母公司利波集团分别于1993年1月5日和4月17日向木色开发办支付征地款（费）50万元和16万元，甚至还以捐赠方式转给木色开发办70多万元。当时在木色湖征地，像被上诉人按上诉人要求将相关征地款转入相关账户的，并不止被上诉人一家。如果说上述66万元征地款不能视为被上诉人已缴纳的土地出让金，那么上诉人相关人员则涉嫌贪污或者诈骗。（三）上诉人与被上诉人约定的土地出让金为110.107万元，但被上诉人却支付了185.32494万元，这之间并不矛盾。作为历史遗留问题，被上诉人的母公司利波集团早在1992年就涉案土地与屯昌县政府签订《投资开发协议书》，约定共同开发木色旅游中心。1998年11月25日，被上诉人与上诉人、枫木镇加总村三方又以开发南国逍遥源项目为名签订《征用土地补偿协议书》，约定将征地范围缩小，但仍在原开发木色旅游中心的用地范围内。1992年至1993年间，被上诉人向屯昌县政府、上诉人和木色开发办支付征地款（费）共计86万元，向征地范围内的村民直接支付了青苗补偿费51.84294万元。2002年3月22日，被上诉人接到上诉人的缴款通知后，为能够尽快完善用地手续，被上诉人又向上诉人缴纳了土地登记费和征用土地管理费共计5.6398万元。2004年8月30日，上诉人与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》后，被上诉人再次向上诉人缴纳土地出让金及补偿安置费19.82万元、征地补偿款22.0222万元。自此，扣除被上诉人母公司利波集团向木色开发办支付的捐款50万元及出国费25.2万元，被上诉人实际缴纳的土地出让金总额为185.32494万元，远超出《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金。被上诉人认为，从1992年至今，涉案土地出让金存在多笔支付情形是历史原因造成的，期间所涉及的木色开发办、上诉人等均应视为涉案土地的出让方，被上诉人向其支付的款项均应认定为已支付的土地出让金。上诉人对《国有土地使用权出让合同》签订后被上诉人缴纳的土地出让金及补偿安置费19.82万元予以认可，却对被上诉人之前的其他所有付款不予认可，是错误的。导致海南省国土厅认为被上诉人未足额付清土地出让金，根本原因在于上诉人向海南省国土厅请示时，其向海南省国土厅提供的被上诉人支付土地出让金的资料严重欠缺。三、一审判决认定被上诉人提供的第11-00014号《土地证》复印件真实合法有效正确。（一）被上诉人于2004年8月30日支付的19.82万元土地出让金和向加总村支付的22.0222万元征地补偿款，本应由上诉人从被上诉人原先已支付的征地款中支付，不应再由被上诉人支付，但上诉人为了让被上诉人帮助支付上述2笔款项，就拿出第11-00014号《土地证》复印件交给被上诉人，说只要被上诉人将上述2笔款项支付后，即可将原件交给被上诉人。在这种情况下，被上诉人不得不再次重复支付上述2笔款项。后由于枫木镇加总村以被上诉人仍按1993年的土地补偿标准0.1万元/亩进行补偿过低为由拒绝领取土地补偿款，上诉人没有协调好与加总村农民的关系，该土地证原件一直没有发给被上诉人。（二）被上诉人为涉案土地问题，多年来一直不断同屯昌县相关部门协商，被上诉人也多次到上诉人处查阅涉案土地的档案材料，第11-00014号《土地证》原件一直保存在档案里，如果说该《土地证》已丢失，上诉人只要打开电脑，涉案土地是哪个单位的、有没有办理过土地证，上诉人很容易就可以查清。（三）上诉人于2013年9月25日向被上诉人发出屯土闲调[2013]31号《闲置土地调查通知书》，该《闲置土地调查通知书》记载的土地位置、四至和面积与被上诉人提供的第11-00014号《土地证》复印件上记载的土地完全一致，如果被上诉人的土地还没有办理好土地证，又怎么能够谈得上是闲置土地呢。四、上诉人认为一审判决第二项判决内容不合法且不能履行，其理由错误。（一）涉案土地的勘界、测绘、地籍调查等工作已全部完成，屯昌县政府也就涉案土地制作好了第11-00014号《土地证》，第11-00014号《土地证》的原件就在上诉人的档案中，上诉人随时可将该《土地证》原件交给被上诉人，一审判决的第二项判决内容完全具有可履行性。（二）若第11-00014号《土地证》的原件已丢失或上诉人的工作人员故意隐瞒，上诉人在10日内是完全可以补办出来的，一审法院限上诉人在10日内向被上诉人颁发第11-00014号《土地证》正确。（三）若上诉人在履行判决确定的颁证义务的过程中，因行政程序较为耗时而导致颁证的时间超过判决确定的时间，只要是在合理的时间内，被上诉人都会充分理解与尊重。综上所述，上诉人的上诉请求无事实依据，理由不当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
二审中，上诉人屯昌县国土局向本院提交了以下证据：1.屯府办函[2000]10号《关于同意兴办南国逍遥源项目的批复》，证明屯昌县政府于2000年8月15日同意被上诉人在屯昌县枫木镇木色旅游度假开发区兴办南国逍遥源项目，有关征地事宜按历史遗留问题处理，并按程序报海南省国土厅审批；2.屯土环资[2011]3号《关于海南宇丰农林有限公司历史征地遗留有关问题的请示》，证明上诉人于2011年1月14日就被上诉人兴建南国逍遥源项目但未足额付清土地出让金问题请示海南省国土厅如何处理；3.琼土环资函[2011]111号《关于海南宇丰农林有限公司用地有关问题的复函》，证明海南省国土厅于2011年1月27日对上诉人的请示作出答复，认为被上诉人逾期未全部支付土地出让金，上诉人有权解除合同；4.屯编[2010]44号《关于印发屯昌县木色湖风景名胜区管理委员会机构编制方案的通知》和屯编[2015]63号《关于县木色湖风景名胜区管理委员会加挂县农业公园管理委员会牌子的通知》，证明屯昌县木色湖风景名胜区管理委员会隶属屯昌县政府，为副科级事业单位，负责木色湖风景名胜区的保护、规划、利用、建设和统一管理工作；5.（2015）屯民初字第872号《民事判决书》和（2016）琼96民终409号《民事判决书》，证明被上诉人应先通过民事诉讼解决土地出让合同纠纷问题，然后才能通过行政诉讼诉请上诉人给其颁发《国有土地使用证》。经质证，被上诉人对证据1的真实性、合法性和关联性予以认可，对证据2、3的真实性和关联性无异议，但认为上诉人没有在证据2中如实汇报客观事实，导致海南省国土厅作出了错误的批复，对证据4、5的关联性不予认可。经审查，虽然上诉人是在二审中提交上述证据，但证据1客观真实，来源合法，与本案有关联性，且被上诉人无异议，故本院对证据1予以确认，该证据可以作为认定本案事实的依据。而证据2、3所述内容与本院查明的案件事实不相符，本院对证据2、3不予采信。证据4、5与本案案件事实的认定不具有关联性，本院对该2份证据不予采纳。
被上诉人宇丰公司在二审中亦向本院提交了以下证据：1.屯计统字[2000]30号《关于兴建南国逍遥源项目的立项批复》，证明屯昌县计划统计局于2000年8月16日批复同意被上诉人在木色湖旅游度假风景区兴建南国逍遥源项目，项目用地320亩，总投资1128万元；2.屯建环字[2000]72号《关于兴建“南国逍遥源”项目用地规划选址意见书》，证明屯昌县建设与环境资源局于2000年12月28日同意被上诉人兴建的南国逍遥源项目选址在海榆中线111KM处右侧，用地规模为220.2亩；3.《建设用地规划许可证》，证明屯昌县建设与环境资源局于2000年12月28日就南国逍遥源项目给被上诉人颁发了《建设用地规划许可证》；4.利波集团于2016年9月8日出具的《情况说明》，证明被上诉人是利波集团投资设立的子公司，其原在南国逍遥源项目中的一切投资权益均属于被上诉人，包括但不限于根据上诉人的要求，于1993年1月5日向木色开发办缴纳的50万元征地款，于1993年3月30日向屯昌县国土局缴纳的20万元征地费和于1993年4月17日向木色开发办缴纳的16万元征地费。经质证，上诉人对证据1-3的真实性、合法性和关联性予以认可。上诉人认为利波集团与被上诉人是两个不同的民事主体，对证据4涉及的权益归属问题不作评论。经审查，虽然被上诉人是在二审中才提交上述证据，但上述证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，故本院对被上诉人提交的上述证据予以确认，可以作为认定本案事实的依据。
2016年9月21日下午，本院根据被上诉人调取证据的申请，到上诉人处查阅涉案土地有否办理土地登记发证的情况。经查阅，本院在上诉人处发现了第11-00014号《土地证》和《海南宇丰农林有限公司宗地图》的原件，该《土地证》加盖有“屯昌县人民政府土地登记专用章”和“屯昌县土地管理局”的公章，发证时间为“2004年8月30日”，登记内容为：土地权利人“海南宇丰农林有限公司”，坐落“海榆中线公路110.8公里北侧”，地类（用途）“旅游用地”，使用权类型“出让”，使用权面积“139760M2”，但本院在上诉人处未找到涉案土地的其他有关土地登记资料。同日下午，本院在上诉人工作人员的协助下，到屯昌县档案馆调取了屯府发[1992]58号《关于成立屯昌木色国际旅游度假开发区、新兴工业开发区、三发经济开发区领导小组的通知》。该《通知》记载屯昌县政府于1992年10月23日就已决定设立的屯昌木色国际旅游度假开发区，成立屯昌木色国际旅游度假开发区领导小组办公室，负责做好开发区范围内有关项目的立项、规划、报建、征地及协调工作。同年9月29日，针对上诉人对被上诉人提供的木色开发办收取利波集团征地款（费）66万元的2张单据为复印件真实性难以确认的问题，本院派员到屯昌县对木色开发办原工作人员保存的相关原始收款凭证进行了核查。经查，该2张单据复印件记载的征地款（费）66万元，与木色开发办收到利波集团缴交征地款（费）的原始收款凭证记载的金额完全吻合，本院对该2张单据的真实性予以确认。同日，对于上诉人有否于1993年3月30日收到利波集团缴交征地费20万元的问题，本院派员到中国农业银行股份有限公司屯昌县支行进行了查询。经查询上诉人的分户账，上诉人于1993年4月收到了利波集团缴交的征地费20万元。
本院二审经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院二审同时查明，上诉人与枫木镇加总村及被上诉人于1998年11月25日签订《征用土地补偿协议书》和《征用土地补充协议书》后，屯昌县政府县长办公会议对被上诉人递交的《关于兴办南国逍遥源项目的请示》进行了讨论，为加快屯昌县木色旅游度假开发区的开发步伐，屯昌县政府办公室根据县长办公会议精神，于2000年8月15日作出屯府办函[2000]10号《关于同意兴办南国逍遥源项目的批复》，同意被上诉人在屯昌县枫木镇木色旅游度假开发区兴办南国逍遥源项目。2000年8月16日，屯昌县计划统计局根据上诉人递交的《关于兴建南国逍遥源项目的立项申请》，经研究认为上诉人在屯昌县兴建南国逍遥源项目，对发展屯昌县旅游业有着较好的社会和经济效益，作出屯计统字[2000]30号《关于兴建南国逍遥源项目的立项批复》，同意立项。同年12月28日，屯昌县建设与环境资源局经对上诉人拟在海榆中线111KM处右侧兴建南国逍遥源项目的用地进行实地勘查，认为该项目选址符合木色开发区总体规划，作出屯建环字[2000]72号《关于兴建“南国逍遥源”项目用地规划选址意见书》，同意南国逍遥源项目的用地选址。同日，屯昌县建设与环境资源局就南国逍遥源项目给上诉人颁发了《建设用地规划许可证》。2002年3月22日，上诉人书面通知被上诉人按琼土环资函[2001]223号《关于出让国有土地使用权给海南宇丰农林有限公司兴建南国逍遥源旅游项目用地的复函》，将土地补偿费（含安置费）22.022万元、青苗补偿费51.7762万元、土地出让地租19.82万元、土地登记费2.9363万元、征用土地管理费2.7035万元、征地经费1万元（总计100.2582万元）于4月2日前汇入其账户。被上诉人在该书面通知中同时注明：“青苗补偿费51.7762万元已由公司补偿给农户，余下的土地补偿费、土地出让金、土地登记费、征用土地管理费、征地经费共计48.482万元由宇丰公司按上述日期汇入屯昌县国土局账户。”同年4月5日，被上诉人按上述通知要求，向被上诉人缴纳了土地登记费2.9363万元和征用土地管理费2.7035万元。2004年8月20日，上诉人根据琼土环资函[2001]223号《关于出让国有土地使用权给海南宇丰农林有限公司兴建南国逍遥源旅游项目用地的复函》，作出屯土字[2004]25号《关于协议出让139760平方米国有土地使用权给海南宇丰农林有限公司作为兴建南国逍遥源项目用地的函》，同意按历史遗留问题，以协议方式将位于海榆中线公路110.8KM处北侧地段139760M2（折合209.85亩）国有土地使用权出让给被上诉人作为兴建南国逍遥源旅游项目用地。同年8月30日，上诉人就位于海榆中线公路110.8KM处北侧地段的139760M2（折合209.85亩）国有土地，与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，该合同约定的土地出让金总额为110.107万元。双方签订《国有土地使用权出让合同》后，被上诉人于2004年8月30日按上诉人于2002年3月22日向其发送的缴款通知，向上诉人缴纳土地出让金8.32万元和征地补偿安置费11.5万元，于8月31日向枫木镇加总村支付土地补偿费22.022万元（该款已汇入枫木镇加总村在屯昌县枫木农村信用合作社开设的账户，但枫木镇加总村至今未领取），并于2004年11月25日前向税务部门缴纳契税和耕地占用税18.2916万元。此后，由于枫木镇加总村村民嫌土地补偿偏低进行阻挠，且屯昌县政府和上诉人未给被上诉人颁发《国有土地使用证》，导致被上诉人未能进场开发，被上诉人因此自2006年6月始多次要求屯昌县政府和上诉人协助做好农民工作并完善用地手续。2011年1月14日，上诉人就被上诉人因南国逍遥源项目用地的征地历史遗留问题能否取得土地使用权产生疑义，向海南省国土厅呈报屯土环资[2011]3号《关于海南宇丰农林有限公司历史征地遗留有关问题的请示》。同年1月27日，海南省国土厅对上诉人作出琼土环资函[2011]111号《关于海南宇丰农林有限公司用地有关问题的复函》，认为被上诉人逾期未全部支付土地出让金，上诉人有权解除合同。2013年9月25日，上诉人以被上诉人未按《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期动工开发涉嫌闲置土地为由，向被上诉人送达屯土闲调[2013]31号《闲置土地调查通知书》。被上诉人收到该《闲置土地调查通知书》后，于同年10月10日向上诉人提出异议。
另查明，2004年8月30日，屯昌县政府就位于海榆中线公路110.8公里北侧的南国逍遥源项目用地制作了第11-00014号《土地证》和《海南宇丰农林有限公司宗地图》，该《土地证》加盖有“屯昌县人民政府土地登记专用章”和“屯昌县土地管理局”的公章，登记的土地权利人为海南宇丰农林有限公司，土地用途为旅游用地，使用权类型为出让，土地使用权面积为139760M2。屯昌县政府和上诉人未将第11-00014号《土地证》和《海南宇丰农林有限公司宗地图》的原件发给被上诉人，目前仍存放在上诉人处。
还查明，1992年10月23日，屯昌县政府就已决定设立的屯昌木色国际旅游度假开发区，成立屯昌木色国际旅游度假开发区领导小组办公室，负责做好开发区范围内有关项目的立项、规划、报建、征地及协调工作。
本院认为，本案争议的焦点是屯国土资函[2016]43号《复函》是否具有可诉性、被上诉人未通过民事诉讼确认其已足额付清土地出让金就通过行政诉讼诉请上诉人为其完善交地和发证手续是否符合法律规定、被上诉人是否已就涉案土地足额付清了土地出让金以及一审判决第二项内容是否妥当。
关于屯国土资函[2016]43号《复函》是否具有可诉性的问题。上诉人称屯国土资函[2016]43号《复函》是其与被上诉人就履行《国有土地使用权出让合同》情况的往来函件，不属行政行为，不具有可诉性。本院认为，屯国土资函[2016]43号《复函》是上诉人作为土地管理部门对被上诉人关于完善交地和发证手续的申请而作出的答复，屯国土资函[2016]43号《复函》具有上诉人的单方意志性，对被上诉人具有强制力，具备了成熟行政行为的基本特征。屯国土资函[2016]43号《复函》是否具有可诉性，不能简单地从其外在表现形式来考量，更要从其是否对被上诉人的权利义务造成了实际影响来判断。经审查，上诉人在其对被上诉人作出的屯国土资函[2016]43号《复函》中，对被上诉人完善交地和发证手续的申请，已十分明确答复不予办理。该《复函》对被上诉人能否实际取得涉案土地使用权并按合同约定对涉案土地进行开发建设产生了实际影响。故屯国土资函[2016]43号《复函》具有可诉性。上诉人认为屯国土资函[2016]43号《复函》不具有可诉性的理由不能成立。
关于被上诉人未通过民事诉讼确认其已足额付清土地出让金就通过行政诉讼诉请上诉人为其完善交地和发证手续是否符合法律规定的问题。被上诉人是基于其与上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》而诉请上诉人为其完善交地和发证手续的，而双方签订的《国有土地使用权出让合同》，是上诉人代表国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定期限内出让给被上诉人，由被上诉人向上诉人支付土地出让金并按约定开发利用土地的合同。在该《国有土地使用权出让合同》中，双方形成的是行政法律关系而非民事法律关系，该《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。对于行政合同，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项已将其纳入了行政诉讼司法审查的范畴。故被上诉人通过行政诉讼，诉请上诉人依据《国有土地使用权出让合同》第十五条约定为其完善交地和发证手续，符合法律规定。至于被上诉人是否就涉案土地足额付清了土地出让金的问题，只能作为实体上审查被上诉人诉请上诉人为其完善交地和发证手续是否成立的事实根据，不能成为阻碍人民法院受理被上诉人提起本行政诉讼的事实理由。因此，上诉人主张被上诉人只有在通过民事诉讼确认其已足额付清土地出让金后，才能通过行政诉讼诉请上诉人为其完善交地和发证手续的理由不能成立。
关于被上诉人是否已就涉案土地足额付清了土地出让金的问题。根据本案查明的事实，被上诉人及其母公司利波集团在整个征地和屯昌县政府及上诉人解决征地历史遗留问题的过程中，除因利波集团支付的不属于取得土地使用权必须支付的捐款50万元和出国费25.2万元外，被上诉人及其母公司利波集团先后支付了以下10笔费用：1.1993年1月5日向木色开发办支付征地款50万元；2.1993年3月30日向被上诉人支付征地费20万元；3.1993年4月17日向木色开发办支付征地费16万元；4.1993年4月1日向枫木镇加总村及其村民支付青苗补偿费51.7762万元（一审判决认定为51.84294万元，本院予以纠正）；5.2001年7月18日向海南省国土厅支付征地管理费5.906万元；6.2002年4月5日向上诉人支付土地登记费2.9363万元；7.2002年4月5日向上诉人支付征地管理费2.7035万元；8.2004年8月30日向上诉人支付土地出让金8.32万元；9.2004年8月30日向上诉人支付征地补偿安置费11.5万元；10.2004年8月31日向枫木镇加总村支付征地补偿款22.0222万元。对于上述10笔费用，除第4、6、7、8、9、10笔费用上诉人已在屯国土资函[2016]43号《复函》中予以认可外，其余的第1、2、3、5笔费用上诉人不予认可。上诉人认为，被上诉人提供的第1、3笔费用单据为复印件且收款人为木色开发办而非上诉人，第2笔费用单据为复印件，其真实性难以确认，第5笔费用单据为复印件且收款人为海南省国土厅而非上诉人。经本院派员于2016年9月29日对木色开发办原工作人员保存的相关原始收款凭证进行核查，上述第1、3笔费用单据复印件记载的征地款（费）66万元，与木色开发办收到利波集团缴交征地款（费）的原始收款凭证记载的金额完全吻合，本院对第1、3笔费用的真实性予以确认。虽然上述第1、3笔费用是以利波集团名义支付，但上诉人在屯国土资函[2016]43号《复函》中，对同期以利波集团名义支付给枫木镇加总村的青苗补偿费51.7762万元，已基于被上诉人与利波集团的特殊关系以及为解决历史遗留问题，认可了该青苗补偿费的支付主体为被上诉人，故第1、3笔费用亦应认定为被上诉人就涉案土地支付的征地款（费）。此外，虽然第1、3笔费用的收款人为木色开发办而非上诉人，但由本院于2016年9月21日到屯昌县档案馆调取的屯府发[1992]58号《关于成立屯昌木色国际旅游度假开发区、新兴工业开发区、三发经济开发区领导小组的通知》可见，自1992年10月23日起，屯昌木色国际旅游度假开发区范围内有关项目的立项、规划、报建、征地等工作均由木色开发办负责，故被上诉人向木色开发办支付的第1、3笔费用，应视为木色开发办代表屯昌县政府向被上诉人收取的征地款（费）。上诉人以其不是第1、3笔费用的收款人为由而否认被上诉人支付的该2笔费用，其理由不能成立。针对上诉人认为被上诉人提供的第2笔费用单据的真实性难以确认的问题，本院派员于2016年9月29日到中国农业银行股份有限公司屯昌县支行进行了查询。经查询上诉人的分户账，上诉人于1993年4月收到了第2笔费用单据记载的征地费20万元。至于被上诉人提供的其向海南省国土厅缴交征地管理费5.906万元的第5笔费用单据，上诉人未能提供相反的证据否认该单据的真实性，本院对第5笔费用单据的真实性予以确认。由此可见，被上诉人就涉案土地依法支出的合理费用总计为191.1642万元，依照《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出”和第十四条“征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行”的规定，以及上诉人于2001年1月1日向被上诉人发送的《关于出让地价问题的复函》，上述191.1642万元应认定为被上诉人就涉案土地支付的土地出让金，被上诉人支付的土地出让金已远超上诉人于2002年3月22日通知被上诉人缴交的100.2582万元或双方签订的《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金总额110.107万元。
关于一审判决第二项内容是否妥当的问题。如上所述，被上诉人已就涉案土地足额付清了土地出让金并已完税，其具备了取得《国有土地使用证》的条件，而且事实上屯昌县政府和上诉人亦于2004年8月30日制作好了加盖有“屯昌县人民政府土地登记专用章”和“屯昌县土地管理局”公章的第11-00014号《土地证》，并一直存放于上诉人处。上诉人据此将第11-00014号《土地证》发给被上诉人，并不存在事实上和法律上的障碍。上诉人以枫木镇加总村及其村民认为被上诉人支付的土地补偿安置费偏低为由，多年来一直不将已制作好的第11-00014号《土地证》发给被上诉人，缺乏事实根据和法律依据，并导致被上诉人因一直未持有《国有土地使用证》而无法开发利用涉案土地。故一审法院限上诉人在判决生效之日起10日内将第11-00014号《土地证》发给被上诉人，并无不当。
综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由被告屯昌县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 锋
审判员 吕丽霞
审判员 冯 花
二〇一六年十月十四日
书记员 何醒涛
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
审核：陈 锋 撰稿：陈 锋 校对：何醒涛 印刷：林 珊
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海南省第一中级人民法院 2016年10月17印制
（共印25份）