湖北省武汉市东西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0112行初31号
原告王荣喜，女，1964年10月11日出生，汉族，住武汉市东西湖区。现住武汉市东西湖区。
委托代理人张凤琴，女，1986年8月11日出生，汉族，住武汉市东西湖区。
原告孙芳丽，女，1975年5月23日出生，汉族，现住武汉市东西湖区。
原告张生才，男，1975年5月1日出生，汉族，户籍所在地武汉市武昌区，现住武汉市东西湖区。
原告李辉，男，1987年3月20日出生，汉族，住武汉市江夏区。
原告郭艾云，女，1966年6月26日出生，汉族，住武汉市东西湖区。
五原告共同委托代理人邓道伟，湖北瀚海潮律师事务所律师。
被告（原行政机关）武汉市东西湖区国土资源和规划局，住所地武汉市东西湖区径河街啤砖路51号台商大厦7楼。
法定代表人肖昌东，局长。
委托代理人刘伟，该局行政审批科科长。
委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。
被告（复议机关）武汉东西湖区人民政府，住所地武汉市东西湖区五环路特1号。
法定代表人杨泽发，区长。
委托代理人李婉，该单位工作人员。
委托代理人罗宇力，湖北凌枫律师事务所律师。
第三人武汉吴家山市场物业管理有限责任公司，住所地武汉市东西湖区吴家山市场路。
法定代表人黄利军，总经理。
委托代理人朱宏伟，该公司员工。
委托代理人程雁，该公司员工。
原告王荣喜、张生才、李辉、孙芳丽、郭艾云不服被告武汉市东西湖区国土资源和规划局（以下简称东西湖区规划局）为第三人武汉吴家山市场物业管理有限公司（以下简称吴家山市场公司）作出的核字第武规（东）验（2015）021号《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》及被告武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）作出的东政复决字（2016）3号行政复议决定，于2016年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月3日立案后，于2016年5月4日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月8日公开开庭审理了本案。原告张生才、李辉、孙芳丽、郭艾云及原告王荣喜的委托代理人张凤琴以及五原告的共同委托代理人邓道伟，被告东西湖区规划局的副局长何强及其委托代理人刘伟、李宏，被告东西湖区政府的委托代理人李婉、罗宇力，第三人吴家山市场公司的委托代理人朱宏伟、程雁等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告东西湖区规划局于2015年3月20日向第三人吴家山市场公司颁发核字第武规（东）验（2015）021号《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》，经核查，建设项目名称吴家山中心市场，建设位置东西湖区吴家山东吴大道以南、四明路以东，建设工程规划许可证编号武规（东）建（2010）088号，总用地面积9072.58平方米，总建筑面积40266.7平方米，其中地上建筑面积25886平方米，地下建筑面积14380.7平方米（其中地下一层含集贸市场6946平方米，地下二层停车面积7434.7平方米）。建筑层数地上9层，地下2层。绿地率以园林绿化部门验收为准，使用性质商服用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十五条和《湖北省城乡规划条例》第四十二条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证明。五原告不服，向被告东西湖区政府提起行政复议，被告东西湖区政府于2016年4月18日作出东政复决字（2016）3号行政复议决定，维持了被告东西湖区规划局的原具体行政行为。
五原告诉称，2012年1月28日，原告与第三人签订了一份《武汉市商品房买卖合同》，购买由第三人开发的吴家山中心市场的商铺，并在房管部门进行了备案登记。同年9月份原告与第三人办理了商铺验收交房手续，其后原告将上述商铺委托福特茂物业有限公司进行经营。2015年12月24日，原告在对上述所购商铺进行实地考察过程中发现，所购商铺已被第三人改建成了消防通道，原告经过进一步核实得知，2013年第三人在原告不知情的情况下向被告东西湖区规划局提出规划修改调整申请，申请将原告所购的商铺位置改建成消防楼梯。而被告东西湖区规划局在事先没有告知原告和征求原告意见的情况下，就同意了第三人的申请，于2015年对吴家山中心市场进行了规划验收，并作出了核字第武规（东）验（2015）021号《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》的行政行为，且也未向原告送达相关的法律文书，该行政行为直接导致了原告所购商铺不复存在，对原告的利益造成了极大的损害。2016年1月19日，原告因不服被告东西湖区规划局的行政行为向被告东西湖区政府申请了行政复议，而被告东西湖区政府以原告的申请理由不能成立，作出了维持被告东西湖区规划局的行政行为的复议决定。综上所述，原告认为被告东西湖区规划局在未履行前置的告知程序，听取行政相对人陈述意见的情况下而作出的行政行为明显违反了法定程序，严重侵犯了原告的合法权益。请求撤销被告东西湖区规划局作出的核字第武规（东）验（2015）021号《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》和被告东西湖区政府作出的东政复决字（2016）3号行政复议决定。
五原告提供的证据、依据：1、原告身份证复印件，证明原告为本案适格的主体；2、第三人工商查询信息，证明第三人为本案适格的主体；3、武汉市商品房买卖合同，证明原告与第三人存在合法有效的商品房买卖合同关系；4、武汉市东西湖区房管局信息查询表，证明原告为吴家山中心市场第1幢A单元1层53号等商铺的所有权人；5、2010年3月20日《吴家山中心广场一层平面图》，证明原告所购的商铺位置并未规划为楼梯；6、2014年9月24日《吴家山中心广场一层平面图》，证明原告所购的商铺位置已经被规划为了楼梯；7、湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明（核字第武规（东）验（2015）021号），证明被告东西湖区规划局于2015年3月20日对原告所购房屋所在的吴家山中心市场做出建设工程竣工验收规划条件核实证明的行政行为；8、行政复议决定书（东政复决字（2016）3号），证明原告因不服被告东西湖区规划局的行政行为向被告东西湖区政府申请行政复议，被告东西湖区政府维持了被告东西湖区规划局的行政行为。
被告东西湖区规划局及被告东西湖区政府辩称：一、原告不具备诉讼主体资格，应驳回其起诉。原告购买的所谓单套房屋，均未有规划上及销售许可法律手续，其购房行为根本不成立。其次，原告在房屋还没有验收的情况下，就进行交付使用，不能作为其享有合法权益的理由。综上，原告在根本没有购买合法标的物，且违法入住的情况下，与被告东西湖区规划局行政行为无法律上的利害关系，无诉讼主体资格。二、原告诉讼请求及理由错误，应驳回其起诉。原告诉讼请求所对应的文号为2015年3月的规划条件核实行为，而事实理由又指向其认为的房屋内的楼梯变更行为。因此，其诉请应认定未提出事实和理由，不符合诉讼的条件，应驳回其起诉。三、被告东西湖区规划局规划条件核实等行为均合法有效。被告东西湖区规划局作为东西湖区的规划管理部门，依据自身规划管理的职能，按照《城乡规划法》、《武汉市城乡规划条例》的规定程序和要求，对照此前批准的手续对涉案项目进行规划审批、调整和规划条件核实，并核发规划条件核实证明。整个过程事实清楚，适用法律正确，程序正当，是完全合法有效的。至于原告诉称位置的建筑内部的楼梯修改是根据消防的意见做出建筑内部修改调整，对原批准的规划许可没有影响，也不影响建设工程规划设计方案总平面。根据《城乡规划法》第五十条的规定，只有涉及到修建性详细规划和建设工程规划设计方案总平面修改的才存在听取意见的问题，且原告也不是利害关系人，更不存在对其告知公示的问题。综上，原告对涉案规划行为提出诉讼不符合起诉条件，且诉称被告东西湖区规划局行为违法，没有事实和法律依据，请求依法驳回原告起诉或者诉讼请求。
被告东西湖区规划局及被告东西湖区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1-1、建设工程规划验收申请表，1-2、企业法人营业执照，1-3、法定代表人身份证明，1-4、法定代表人身份证，1-5、委托书：证明第三人申请验收的事实；2-1、建设工程规划许可证，2-2、规划总平面方案，2-3、建筑核位红线图，2-4、红线定位图，2-5、施工图：证明第三人获得建设工程规划许可情况，规划许可时施工图件设计中根本没有原告的房屋存在，调整楼梯的事项并未改变建筑工程规划的规划总平面状况；3-1、地下室等规划调整的申请，3-2、公告公示手续，3-3、行政处罚手续，3-4、出让金违约金补缴手续，3-5、征求城管部门意见图件，3-6、调整批准图件：证明依法实施规划调整的情况；4-1、楼梯调整申请意见，4-2、消防等部门意见，4-3、申报确定的图件：证明根据消防意见修改楼梯设计情况，楼梯建筑内部楼梯施工图后期修改不影响规划；5、国有土地使用权证：证明审核了所需的土地证书；6、竣工测量成果：证明审核了竣工测量资料；7、规划条件核实证明（核字第武规（东）验（2015）021号）：证明建设工程与规划条件相符。法律依据：城乡规划法第十一条、第四十五条、第五十条，证明职权依据、规划条件核实和规划调整依据；武汉市城市规划条例第四十三条、第四十四条，证明规划许可变更的法律程序和审查依据；武汉市城乡规划条例第五十一条，证明规划条件核实法律程序和审查依据。
被告东西湖区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书，2、提出答复通知书及送达回证，3、行政复议答复书，4、延期审理通知书及送达回证，5、行政复议决定书及送达回证：证明行政复议程序合法。
第三人吴家山市场公司述称，被告东西湖区规划局依法作出的决定，核发依据合法、程序合法，请求驳回原告的诉请。
第三人吴家山市场公司未提交证据。
经庭审质证，原告对被告东西湖区规划局及被告东西湖区政府提供证明原行政行为合法性的证据1-1、1-2、1-3、1-4、1-5、5无异议；对证据2-1、2-2、2-3、2-4、2-5的证明目的有异议，不能证明建筑中没有原告商铺，且不能说明改变楼梯没有改变规划；对证据3-1、3-2、3-3、3-4、3-5、3-6的关联性有异议，被告东西湖区规划局没有依照法律履行听证的程序进行规划调整；对证据4-1、4-2、4-3的关联性、合法性有异议，只是消防部门的意见，没有规划部门的意见；证据6的关联性有异议，没有反映原告权属的房屋；证据7的证明目的有异议，规划部门没有依法履行职责，该文件应当依法撤销。第三人对上述证据均无异议。原告对被告东西湖区政府提供证明复议程序合法性的证据1、2、3、4无异议；对证据5的合法性有异议，被告东西湖区政府没有依法纠正违法行为。第三人对上述证据均无异议。被告东西湖区规划局及被告东西湖区政府对五原告提供的证据1、2、8无异议；对证据3、4的合法性、关联性有异议，标的物不存在，商品房买卖不合法，虽有备案登记，但不能证明权属；对证据5的关联性有异议，原规划不是楼梯，但也不能证明是原告购买的商铺；对证据6的关联性有异议，调整楼梯规划不影响原告的权益，原告就根本没有合法取得商铺；对证据7的证明目的有异议，行政行为应合法有效。第三人对原告提供的证据1、2、3、4、5、6、7的关联性有异议，规划是根据消防部门的意见变更的，是依法变更合法有效的；对证据8不发表质证意见。
本院对证据认证如下：五原告对被告东西湖区规划局及被告东西湖区政府提供的证据1-1、1-2、1-3、1-4、1-5、5无异议，本院予以采信；证据2-1、2-2、2-3、2-4、2-5分别是建设工程规划许可证、规划总平面方案、建筑核位红线图、红线定位图、施工图等材料，其中总平面图中标明9楼区间为办公，3、4、5楼区间为商业，建设工程规划许可证和方位图中均标明了建设层高、建筑面积、集贸市场面积、车库面积等内容，均能表明集贸市场应为1、2楼区间，故被告的证明目的本院予以采信；证据3-1、3-2、3-3、3-4、3-5、3-6分别是集贸市场规划调整的申请、公示照片、行政处罚、出让金违约金补缴、调整后的总平面图及被告东西湖区规划局在图上标注的征求消防、城管意见及批准意见，上述证据均表明被告东西湖区规划局已将集贸市场规划调整申请的内容予以公示，本院予以采信；证据4-1、4-2、4-3分别是申请、消防部门意见和一、二层施工平面图，本院予以采信；证据6是第三人吴家山市场公司竣工图，标明了实际层数、用途和建筑面积，本院予以采信；证据7是本案争议标的，本院作为认定事实的证据采信。五原告对被告东西湖区政府提供的证据1、2、3、4无异议，本院予以采信；证据5是本案争议标的，本院作为认定事实的证据采信。被告东西湖区规划局和被告东西湖区政府对五原告提供的证据1、2、8无异议，本院予以采信；证据3、4是房屋买卖合同及房屋备案登记证明，本院作为认定事实的证据采信；证据5、6是吴家山中心市场工程的施工平面图，与被告东西湖区规划局提供的证据2-5、4-3相吻合，本院予以采信；证据7是本案争议标的，可作为认定事实的证据采信。
经审理查明，2010年7月8日，第三人吴家山市场公司建设的吴家山中心市场建设工程获得被告东西湖区规划局颁发的建字第武规（东）建（2010）088号《建设工程规划许可证》，其栋数为1栋，层数为3至9层，地上建筑面积25，886平方米，集贸市场10，200平方米，垃圾转运站115.2平方米，地下2层车库，建筑面积14，380.7平方米，其中地下一层设公厕70平方米。2010年10月24日，被告东西湖区规划局对吴家山中心市场建设工程进行了勘测核位，并颁发了建筑红线定位图。之后，该建设工程正式施工。施工过程中，消防管理部门认为施工平面图中设计的楼梯疏散宽度不足而不同意施工设计方案。第三人吴家山市场公司修改设计方案，在东门南侧增加一楼梯通道而获得消防管理部门的同意。2012年9月15日，第三人吴家山市场公司填写建设工程规划验收申请表，要求被告东西湖区规划局对该工程进行验收。因集贸市场的定位与原规划不符，被告东西湖区规划局未出具建设工程竣工规划验收证明。2013年9月17日，第三人吴家山市场公司向被告东西湖区规划局递交申请，要求将原规划在地上的集贸市场调整至地下一层，面积约6946平方米，原规划地上一层的垃圾转运站和补充机动车停车位将调整至距市场80米处的自有土地上解决。2013年9月26日，被告东西湖区规划局拟同意第三人吴家山市场公司的调整方案，并要求其征求消防、城管部门的意见。2013年10月18日，被告东西湖区规划局同意补充调整意见。2013年11月4日，被告东西湖区规划局将上述调整方案进行公示。2014年3月21日，被告东西湖区规划局对第三人吴家山市场公司作出东土规监处字（2014）10号行政处罚决定，以第三人吴家山市场公司将地下一层停车场6946平方米改为集贸市场的行为，违反了《城乡规划法》第四十三条的规定。根据《武汉市城乡规划条例》第六十六条的规定，对第三人吴家山市场公司罚款人民币2，083，800元。2014年10月10日，第三人吴家山市场公司向被告东西湖区规划局递交申请，请求被告同意按照消防部门提出的施工修改意见，调整规划图。被告东西湖区规划局于2014年10月17日加盖了同意变更章。2015年3月20日，被告东西湖区规划局为第三人吴家山市场公司核发核字第武规（东）验（2015）021号《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。
另查明，第三人吴家山市场公司于2011年至2013年将建设中的吴家山中心市场以预售的方式对外销售商铺，并将相应的商铺标注在平面图上作为合同的附件。其中，原告王荣喜购买1栋A单元1层60室，原告张生才购买1栋A单元1层59室，原告李辉购买1栋A单元1层54室，原告孙芳丽购买1栋A单元2层53室，原告郭艾云购买1栋A单元1层53室，上述商品房买卖合同均到房屋管理部门备案。2012年10月1日，第三人吴家山市场公司在未完成竣工验收手续的情况下，开始对外营业。之后，五原告得知吴家山中心市场中没有房屋买卖合同中图示的商铺，便对照被告东西湖区规划局许可的施工平面图查看，发现验收时的施工平面图比规划时的施工平面图中多出了一个楼梯通道。五原告认为，因被告东西湖区规划局变更规划新增一消防通道，才造成自己所购商铺未能建成，被告东西湖区规划局变更规划的行为，损害其合法权益，便于2016年1月19日向被告东西湖区政府提起行政复议，要求撤销核字第武规（东）验（2015）021号《湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明》。2016年1月26日，被告东西湖区政府向被告东西湖区规划局送达东政复答（2016）3号《提出答复通知书》，要求其在收到通知书之日起十日内作出书面答复。2016年3月19日，被告东西湖区政府认为本案情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期至2016年4月19日前作出。被告东西湖区政府于2016年3月21日将《延期审理通知书》送达给五原告和被告东西湖区规划局。2016年4月18日，被告东西湖区政府作出东政复决字（2016）3号行政复议决定，维持了被告东西湖区规划局的原具体行政行为。对此，五原告不服，向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款的规定，被告东西湖区规划局作为武汉市东西湖区的规划行政管理部门，有对辖区内的建设项目规划实施监督管理的法定职责。《城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”本案中，第三人吴家山市场公司在获得被告东西湖区规划局颁发的武规（东）建（2010）088号《建设工程规划许可证》后，按照建设工程规划许可证中载明的内容进行施工。施工过程中，消防部门认为地上楼梯疏散宽度不足，第三人吴家山市场公司在东门南侧增加一楼梯通道，并未改变规划条件。至于第三人吴家山市场公司在工程完工后，向被告东西湖区规划局提出申请，要求将原规划在地上的集贸市场变更到地下，且营业面积与规划条件不符。故被告东西湖区规划局在受理该申请后，要求第三人吴家山市场公司在征求其他相关管理部门意见的基础上，对申请变更内容进行了公示，在公示期满无人提出异议的情况下，同意其变更申请是其职权范围内的事项。《城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《湖北省城乡规划条例》第四十二条第一款规定：“城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实。对符合规划条件的，核发规划条件核实证明……”被告东西湖区规划局在建设工程竣工验收前，根据规划变更后的内容进行核实，并为第三人吴家山市场公司核发规划条件核实证明，符合法律规定。被告东西湖区政府在受理五原告的复议申请后，及时向被告东西湖区规划局送达《提出答复通知书》，在收到被告东西湖区规划局提交的《行政复议答复书》后，认为情况复杂，制作《延期审理通知书》并送达给当事人，之后在延长的期限内作出行政复议决定，其程序合法。五原告诉称因被告东西湖区规划局变更规划造成自己购买的商铺变成了楼梯间则缺乏事实依据。从本案查明的事实看，被告东西湖区规划局在本案中存在两个规划变更行为，一是将原规划在地上的集贸市场变更到地下室的行为，二是在东门南侧变更增加一个消防通道（楼梯间）的行为。关于原规划在地上一、二层部分的集贸市场（面积10200平方米），其平面定位只有楼梯间并无商铺，故不存在变更使用功能而损害购买一、二层楼商铺业主利益的问题。关于在东门南侧变更增加一个消防通道（楼梯间），其在五原告购买商铺前即已存在，且从五原告提供的王荣喜、孙芳丽的两份房屋买卖合同附图中标注的商铺位置看，五原告所购商铺的位置均远离新增的楼梯间，不存在因被告东西湖区规划局同意第三人吴家山市场公司变更规划的申请而损害其利益的问题。综上所述，五原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王荣喜、张生才、李辉、孙芳丽、郭艾云的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王荣喜、张生才、李辉、孙芳丽、郭艾云负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 黄汉桥
人民陪审员 钟亚鹏
人民陪审员 曾 晨
二〇一六年十月十一日
书 记 员 张 邹