浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行终字第8号
上诉人（原审原告）温州浙鲁盐业进出口有限公司。
法定代表人徐勤劳。
被上诉人（原审被告）浙江省绍兴市盐务管理局。
法定代表人郦铭。
委托代理人杨炳水。
委托代理人程幸福。
上诉人温州浙鲁盐业进出口有限公司因盐业其他行政行为一案，不服浙江省绍兴市越城区人民法院于2013年12月11日作出的（2013）绍越行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月10日公开开庭审理了本案。上诉人温州浙鲁盐业进出口有限公司的法定代表人徐勤劳，被上诉人浙江省绍兴市盐务管理局的委托代理人杨炳水、程幸福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年5月16日，原告温州浙鲁盐业进出口有限公司雇用皖M×××××大货车，从安徽定远盐矿运送40吨外包装显示为粉盐的货物到浙江新海天生物科技有限公司，在该公司内被被告查获。在浙江新海天生物科技有限公司工作人员的配合及绍兴市公安局民警的协助下，被告进行了现场检查。当日，被告以原告未经批准，擅自从省外购盐运入绍兴销售的行为，涉嫌违反了《浙江省盐业管理条例》第二十三条之规定为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，决定对车牌为皖M.173**、挂车号码为皖M.C4**货车上的其他用盐40吨予以先行登记保存和抽样，并出具了（浙绍）盐政登（2013）第01号《盐政执法先行登记保存物品通知书》、《盐政执法先行登记保存物品清单》和《浙江省盐产品抽样送检单》。因运货的当事人拒绝签收，绍兴市公安局经侦支队两民警现场作了见证，后被告决定将上述涉案物品拉至绍兴市盐业公司兰亭仓库保存。次日，被告将抽样物品送浙江省盐务管理局盐业产品质量检测中心检测。2013年5月21日，该中心出具了2013-095号检测报告，结论为样品为符合精制工业盐一级标准。鉴于被告在执法过程中货物运输司机未有效配合，致被告无法准确确认货主。2013年5月30日，被告根据其掌握的货主线索，向原告发送了调查函，要求原告在接函后三十日内随带货物的所有权手续到被告处接受调查，但原告以未收到为由，直至2013年10月8日才向被告邮寄了《关于四十吨工业盐的确认函》，未提供所有权证明材料。同时查明，2013年8月26日，被告还在《绍兴日报》上以公告方式，要求当事人在公告之日起60日内随带有效身份证明及能证明该40吨粉盐所有者的单据接受调查，逾期该40吨粉盐以无主财产收缴国库。
原审法院审理认为：被告绍兴市盐务管理局作为绍兴市行政区域内的盐业行政主管机构，根据《浙江省盐业管理条例》的规定，具有对辖区内食盐、两碱工业用盐和其他用盐的管理职责。原告温州浙鲁盐业进出口有限公司从省外运入工业用盐至绍兴的事实清楚。根据《浙江省盐业管理条例》第二十三条规定：“食盐、其他用盐从省外调入或调供省外及其进出口业务，由省盐业主管机构统一管理。未经省盐业主管机构批准，任何单位和个人不得向省外购入食盐、其他用盐。”鉴于货物随运人员未能提供省盐业主管机构批准向省外购入食盐、其他用盐的证明文件，被告认为其涉嫌违法，在相关人员拒绝配合调查的情况下，而对涉嫌违法的货物实施先行登记保存，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，属于该法规定的证据保全行为，故原告认为被告系无单扣押其货物的事实不成立。被告在实施证据保全过程中，出具了《盐政执法先行登记保存物品通知书》、《盐政执法先行登记保存物品清单》，在相关人员拒绝签收的情况下，经现场公安民警见证，于当日即将保全的物品抽样送交有关部门检测检验，检测完结后，即向其所掌握的货主发出调查函，在未得到明确回复的情况下，又通过公告方式确认货主，被告的行政程序基本符合法律规定。虽然被告对原告货物先行登记保存的期间较长，但与本案原告怠于行使权利存在一定关联性，且原告在2013年10月向被告确认货物权利时，又未提交能证明货物权利的相应凭证，直至原告提起本案诉讼，通过证据交换，被告才获取能证明原告系涉案货物货主的证明材料，故被告进行检测、确认货主及公告的时间应当给予合理排除。同时，法院认为，被告在答辩时认为其作出的具体行政行为属行政强制措施，存在理解上的错误，予以指正。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（六）项之规定，判决驳回原告温州浙鲁盐业进出口有限公司的诉讼请求本案案件受理费50元，原告温州浙鲁盐业进出口有限公司负担。
上诉人温州浙鲁盐业进出口有限公司上诉称：1、被上诉人采取先行登记保存，程序违法。《行政处罚法》第三十七条第二款及相关法规就先行登记保存的适用条件、期限及后续处理措施已有明确规定，被上诉人在已明确把货主作为违法案件当事人且已完成检查、取样、拍照等证据登记保存工作的情况下，异地超期登记保存，程序违法，给相对人带来财产损失的，应依法予以赔偿。2、被上诉人所作先行登记保存，实质系行政强制措施。《行政强制法》第九条第（五）项关于“其他行政强制措施”的规定，使先行登记保存成为行政强制措施不存在法理上的困难。被上诉人所作超期异地登记保存行为长期限制当事人对涉案财物自由处理的权利，完全符合行政强制措施所应具备的暂时性控制等概念要件，且《行政强制法》第十八条关于行政强制措施批准程序、要求、权利义务、文书制作、证明人及送达时间等方面的规定，均与先行登记保存的规定一致。3、根据我国最高盐业行政主管机关工信部公告，工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行，被上诉人所作行政强制行为在认定事实及适用法律上均错误。请求撤销一审判决，确认被上诉人借证据登记保存之名实施强制扣押货物的行政强制措施违法，判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人浙江省绍兴市盐务管理局答辩称：1、上诉人涉嫌盐业违法，被上诉人对涉嫌违法物品先行登记保存并无不当。2013年5月16日被上诉人发现上诉人涉嫌存在违反《浙江省盐业管理条例》第二十三条规定的行为，为固定证据，避免运输车辆开走，故进行先行登记保存。且邀请了公安机关及拟购买单位相关工作人员见证，并向运输司机送达了先行登记保存的法律手续，无任何违法之处。2、上诉人不主动配合调查是被上诉人未能及时对违法行为处理的根本原因。上诉人在明知先行登记保存行为主体系被上诉人的情况下，却向公安机关投诉。被上诉人向上诉人送达接受调查通知书后，上诉人无任何反馈，致被上诉人只能先进行公告而未能及时处理。3、被上诉人采取先行登记保存，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人浙江省绍兴市盐务管理局以先行登记保存名义所作行为的性质及该行为程序是否合法等争议焦点展开了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。二审中查明，2014年1月3日，浙江省绍兴市盐务管理局已对温州浙鲁盐业进出口有限公司作出浙绍盐政罚（2014）第01号行政处罚决定书，认定被处罚人行为违反了《浙江省盐业管理条例》第二十三条之规定，决定给予没收被先行登记保存的其他用盐40吨的处罚。
本院认为，一、被上诉人浙江省绍兴市盐务管理局所作行为符合先行登记保存行为定义。首先，被上诉人于（浙绍）盐政登［2013］第01号盐政执法先行登记保存物品通知书中已明确，其作出涉案行为的法律依据为《行政处罚法》第三十七条第二款，其行为系先行登记保存。第二，被上诉人所作行为符合先行登记保存的构成要件。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，……在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据该规定，先行登记保存系行政机关收集并保存证据的一种手段，其功能为防止证据被销毁或者转移，前提是证据可能灭失或者以后难以取得，程序要求是经行政机关负责人批准。本案中，被上诉人在一外地车牌货车上查获涉嫌违法购销的其他用盐40吨，因当时未能获知所有权人真实身份及联系方式，为避免证据被转移而采取先行登记保存，相关负责人也已批准，符合法律规定。第三，上诉人认为被上诉人异地登记保存限制当事人对涉案财物自由处理的权利。对此，本院认为，“先行登记保存”中的“保存”行为表明行政机关可向当事人施加不得销毁或转移的义务，故行为本就具有暂时性控制特征。同时，本案被上诉人所采取的先行登记保存行为未明显超出取证必需，上诉人所主张的复制、拍照、录像、制作笔录及公证等方式在本案中可操作性不强，且无法有效固定证据。此外，考虑到案发场所为可流动车辆，而当时实际所有权人尚无法确定，由其自行保存不具有客观可能，故被上诉人采取异地保存的方式，并无明显不当。
二、被上诉人浙江省绍兴市盐务管理局所作先行登记保存存在程序瑕疵。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关先行登记保存的，应当在七日内及时作出处理决定。本案中，被上诉人于2013年5月16日进行先行登记保存后，虽存在鉴定、调查确认货主等扣除期限的合理事由，但在上诉人已于公告期内向被上诉人邮寄了关于四十吨工业盐的确认函并附有相关证明依据的情况下，被上诉人未及时就先行登记保存作出处理决定，也未向上诉人说明合理理由，程序确有不当，但鉴于被上诉人已作出浙绍盐政罚（2014）第01号行政处罚决定书，对被先行登记保存的40吨其他用盐予以没收，涉案先行登记保存行为对上诉人实体权利义务的影响已被行政处罚行为吸收，故对上述不当，本院以程序瑕疵予以指出。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由温州浙鲁盐业进出口有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 梅 云
代理审判员 范卓娅
二〇一四年三月十一日
书 记 员 缪洪娇