贵州省镇远县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2625行初8号
原告杨再祥，男，1966年8月17日出生，苗族，贵州省黄平县人，初中文化，农民，住贵州省黄平县。
被告黄平县住房和城乡建设局，住所地黄平县新州镇舞源路。
法定代表人沈廷军，该局局长。
委托代理人杨光耀，男，汉族，1972年10月11日出生，黄平县住房和城乡建设局城乡规划执法大队大队长。
被告黄平县人民政府，住所地贵州省黄平县新州镇行政中心。
法定代表人杨智，该县县长。
委托代理人曾德坤，男，汉族，1970年1月15日出生，黄平县人民政府法制办公室主任。
原告杨再祥不服被告黄平县住房和城乡建设局（以下简称住建局）于2015年11月5日作出的黄平县住房和城乡建设局行政处罚决定书（黄建罚字（2015）35号）及被告黄平县人民政府（以下简称县政府）于2016年3月4日作出的黄平县人民政府行政复议决定书（黄府复决字（2016）2号），于2016年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日登记立案受理后，于2016年4月19日向被告黄平县住房和城乡建设局、黄平县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。原告杨再祥、被告黄平县住房和城乡建设局的委托代理人杨光耀、被告黄平县人民政府的委托代理人曾德坤到庭参加诉讼，被告黄平县住房和城乡建设局、黄平县人民政府的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄平县住房和城乡建设局于2015年11月5日作出的黄平县住房和城乡建设局行政处罚决定书（黄建罚字（2015）35号），认为原告杨再祥因2015年6月在黄平县飞云洞景区机场路口公路旁边修建住房，未取得建设规划行政许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，违法事实清楚。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对原告杨再祥作出自收到该决定书之日起十五日内自行拆除该违法建筑的行政处罚。原告杨再祥不服，于2015年12月31日向黄平县人民政府申请行政复议，被告黄平县人民政府于2016年3月4日作出了黄平县人民政府行政复议决定书（黄府复决字（2016）2号），认为原告杨再祥在未取得相关审批和许可的情况下在风景名胜规划区内修建建筑物，其行为违反了《风景名胜区条例》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告黄平县住房和城乡建设局对原告杨再祥进行行政处罚的程序合法、认定事实清楚和法律适用正确，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出维持黄平县住房和城乡建设局作出的黄建罚字（2015）35号行政处罚决定书，并驳回原告杨再祥要求被告黄平县住房和城乡建设局补偿近二十万元投资损失的请求。
原告杨再祥诉称，原告夫妇二人的承包地早在十年前全部被政府征用，导致现在全家五口人均是非地农民，原告为了养活子女读书和全家的经济收入，不得不寻求适合自家创业构想，遂商定以种植和养殖业为途径，实现家庭梦想。后经人介绍，原告杨再祥于2015年6月9日与新州镇东坡村十二组农民王碧学签订土地租赁协议书，约定由王碧学自愿将其位于黄平县飞云洞景区机场路口公路边（背后冲）的田约1800㎡的三块发包给原告租用，每年租金为4800元，先付租金后开发利用，租期为10年。事后，王碧学又找到原告协商并签订了补充协议，约定原告将两块狭窄小长田挖平合成一块大田，以便于以后方便耕种管理。
2015年6月18日，原告开始在租用的土地上施工，先用挖机挖土和沙，平整大田成为干爽土质，接着就按补充协议的约定将两块狭窄的长田挖掘填土，由于原告的资金不足，就暂时在挖出的60㎡面积扇形口处搭建挡雨的看守棚和公厕，由于挖出的土方三方横切面都有3米高，为了防止在冬春雨量充沛的季节出现塌方，原告遂购买水泥砖顺着开挖的土方横切面砌起了3米高的防护墙。原告所搭建的看守棚棚顶则是用废弃工程板和塑料薄膜覆盖，至今仍是上无片瓦。
2015年10月19日，被告黄平县住房和城乡建设局却将此看守棚认定为修建住房，以此认定结论，才好以原告未取得建设规划许可证为借口，作为对原告进行行政处罚的依据，最终达到对原告进行行政处罚的目的。原告作为一个农业种植的个体专业户，将两块狭窄长田改造成一块大田，并不违法，同时原告所搭建的看守棚现在模样依旧，住建局将原告的的看守棚认定为住房概念模糊不清，导致其作出错误的行政处罚决定。难以让原告信服。被告黄平县人民政府在接到原告的复议申请后，在没有深入调查的情况下，偏听住建局的一面之词，坚持维护住建局错误的行政行为，从而作出违背事实真相的行政复议决定书。
综上，被告黄平县住房和城乡建设局、黄平县人民政府对住房和看守简易棚的概念模糊不清，认定的事实错误，别有用心地套用法律条款，最终实现行政处罚的目的，造成了原告的经济损失达几万元。为了维护原告的合法权益不受他人侵害，原告遂提起行政诉讼，请求人民法院依法作出判决，撤销黄平县住房和城乡建设局作出的黄建罚字（2015）35号行政处罚决定书和黄平县人民政府作出的黄府复决字（2016）2号行政复议决定书，以确保其合法财产不受他人侵害。
为支持自己的诉讼请求，原告向本院提交了以下证据、依据：1.黄平县人民政府行政复议决定书复印件，证明已通过行政复议的事实；2.租用土地甲、乙双方协议书复印件，证明双方协议的事实；3.补充协议书复印件，证明双方补充协议的事实；4.原告身份证复印件，证明原告身份情况5.土地未施工前和已修复的图片原件，证明土地未施工前和修复后的事实；6.镇远县一次性告知书复印件，证明原告没超过起诉期限；7.处罚决定书复印件，证明城乡建设局已作出处罚决定的事实。
被告黄平县住房和城乡建设局及黄平县人民政府辩称，原告杨再祥诉称其修建的建筑物的依据来源于合法的《土地租赁协议书》，其理由不能成立。就原告签订的《土地租赁协议书》，被告认为该行为属于民事法律规范的行为，被告无需进行审查和确认，原告以该民事协议来对抗行政管理职权缺乏相关的法律依据，住建局的行政处罚针对的是“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物工程建设的建设单位或者个人未依法向有权的行政机关申请办理建设工程规划许可证”和“侵占风景名胜区土地，进行违章建设的”违法建设行为，住建局在作出行政处罚时，已经法定程序进行充分调查取证，核实并确认原告修建建筑物的行为是在未取得法定的行政审批和许可手续的情况下实施的违法行为，住建局在2015年8月17日通过规划巡查发现原告的违法建设行为后，通过立案调查查实，原告2015年6月18日在对租赁他人位于凯施二级路与凯里黄平机场岔路口一处耕地进行平整后，分别修建了一层占地面积44.4㎡和26.5㎡的砖混结构建筑物，经住建局当日向其下达黄建停（2015）第41号《责令停止违法行为通知书》后，原告于2015年9月初用泥土回填了部分土地后，在其回填的土地上种植了蔬菜，并在两间建筑物内摆放了酒、水、饮料等副食，简易棚与建筑物之区别也非常清楚，其违法的客观事实是根本不能改变和混淆的。其行为确实违反了《风景名胜区条例》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定。建设局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，为维护国家社会管理秩序，制止违法建筑，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告黄平县人民政府还答辩称，原告诉称其在复议过程中未进行调查，作出的行政复议决定与事实不符，其理由不能成立。县政府在2016年1月4日受理了原告的行政复议申请后，于当日向原告送达了《行政复议案件受理通知书》，告知了原告行政复议案件的举证期限，在法定的期限内通知了建设局按法律规定的期限提出答复意见和提交作出行政处罚决定的证据、依据。在行政复议的过程中，县政府对申请人提交的相关证据进行了一一审查，并派员到案件现场进行了调查，并询问了涉及案件的相关当事人，制作了现场调查笔录和现场勘验图，确认了原告的基本违法事实，于2016年3月4日作出了黄府复决字（2016）2号行政复议决定书，并依法送达给了原告。因此，被告黄平县人民政府作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。
被告黄平县住房和城乡建设局向本院提交了以下证据、依据：1.杨再祥笔录复印件，证明案件调查过程及原告的违法事实；2.王碧学笔录复印件，证明案件调查过程及原告的违法事实；3.麻字刚笔录复印件，证明案件调查过程及原告的违法事实；4.现场检查笔录复印件，证明违法行为现场情况；5.现场照片复印件，证明违法行为现场情况；6.责令停止违法行为通知书（黄建停字（2015）41号）复印件，证明对违法行为行政制止；7.行政处罚告知书（黄建告字（2015）35号）复印件，证明被告按程序告知；8.行政处罚听证告知书（黄建听字（2015）35号）复印件，证明已告知原告其权利；9.行政处罚决定书（黄建罚字（2015）35号）复印件，证明被告按法律规定作出决定；10.关于舞阳河风景名胜区总体规划的批复（建城（1994）133号）复印件，证明原告违反规划依据及处罚法律依据；11.关于舞阳河风景名胜区相关规划编制情况的复函（黔建景字（2011）133号）复印件，证明原告违反规划依据及处罚法律依据；12.杨再祥违法建设处罚相关法律依据复印件，证明原告违反规划依据及处罚法律依据；13.周启伦、潘大明的执法证，证明该二人具有执法资格。
被告黄平县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议受理通知书（黄府行复受字（2016）2号）及送达回证复印件，证明县政府按法定程序受理行政复议申请，并告知原告举证期限，同时按法定程序送达原告；2.提出行政复议答复通知书（黄府行复受字（2016）2号）及送达回证复印件，证明县政府按法定程序通知住建局参加行政复议，并告知住建局举证期限，同时按法定程序送达住建局；3.现场调查笔录复印件，证明县政府调查核实行政处罚案件的程序和相关违法事实；4.行政复议决定书（黄府行复决字（2016）2号）及送达回证复印件，证明县政府在法定期限内作出行政复议决定并送达给了原告和住建局。
经庭审质证，原告杨再祥的质证意见为：对被告黄平县住房和城乡建设局提交的证据、依据的第1、2、4、5、6、7、8、9、10、12、13组均无异议，对第3组有异议，认为笔录里的事实不存在，不真实；对第11组的真实性无异议，但认为与本案无关联性，而且在原告租用的那片土地没有提示牌，也没告知过对方土地是在规划编制内。对被告黄平县人民政府提交的证据、依据均无异议。
经庭审质证，被告黄平县住房和城乡建设局的质证意见为：对原告杨再祥提交的证据、依据均无异议。对被告黄平县人民政府提交的证据、依据均无异议。
经庭审质证，被告黄平县人民政府的质证意见为：对原告杨再祥提交的证据、依据的第2、3组有异议，认为协议书证明县政府违法的事实不能成立；第4组不能证明被告违法，风景名胜区和土地性质不一致，而且图片客观的违法事实没照出来，不能证明我们的处罚是不合法的；对第1、5、6、7组均无异议。对被告黄平县住房和城乡建设局提交的证据、依据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告杨再祥提交的第1、5、6、7组证据，建设局、县政府均无异议，因该些证据能够证明原告的基本身份情况以及建设局作出行政处罚决定和县政府进行行政复议并作出行政复议决定的事实，本院决定予以采信；对第2、3组证据，建设局无异议，县政府认为协议书证明县政府违法的事实不能成立，因改些证据能够证明原告租赁王碧学位于新州镇东坡村十二组背山冲凯施二级公路机场路口东侧三块稻田的事实，本院予以采信；对第4组证据，建设局没有异议，县政府认为该证据不能证明被告违法，风景名胜区和土地性质不一致，而且图片客观的违法事实没照出来，不能证明其处罚是不合法的，因该组证据没有制作人、制作时间和制作地点，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据形式的要求，本院决定不予彩信。
对被告黄平县住房和城乡建设局提交的第1、2、4、5、6、7、8、9、10、12、13组证据，原告杨再祥及被告黄平县人民政府均无异议，因该些证据能够证明住建局作出行政处罚决定的整过程序和其作出行政处罚决定的依据，以及原告杨再祥与王碧学签订土地租赁协议的事实，本院决定予以全部采信；对第3组证据，原告认为笔录里的事实不存在，不真实，被告黄平县人民政府无异议，因该证据能够原告与王碧学签订土地租赁协议的事实，本院予以采信；对第11组证据，原告对其真实性无异议，但认为与本案无关联性，而且在原告租用的那片土地没有提示牌，也没谁告知过对方土地是在规划编制内，因该组证据没有来源信息，不能确认其真实性，本院决定不予以采信。
对被告黄平县人民政府提交的证据依据，原告杨再祥及被告黄平县住房和城乡建设局均无异议，因该些证据能够证明被告黄平县人民政府对原告申请的行政复议案件进行受理并作出行政复议决定的事实，本院决定予以全部采信。
经审理查明，2015年6月9日，原告杨再祥与新州镇东坡村十二组农民王碧学签订土地租赁协议书，约定由王碧学自愿将其位于黄平县飞云洞景区机场路口公路边（背后冲）的面积为1907.73㎡的田（共三块田，其中一块是大田，另外两块是狭窄小长田）发包给原告租用，每年租金为4800元，先付租金后开发利用，租期为10年，出租给原告经营使用。同年9月16日，经双方协商并签订了补充协议，约定原告将两块狭窄小长田挖平合成一块大田。
2015年6月18日，原告开始在租用的土地上施工，并支付了王碧学土地租金40000元。至同年8月4日，先后用挖机挖土和沙，平整大田，将两块狭窄的长田挖掘填土，修建占地面积为83.2㎡的建筑物。8月17日，被告黄平县住房和城乡建设局通过规划巡查发现原告的违法建设行为后，遂立案调查，原告经住建局当日向其下达黄建停（2015）第41号《责令停止违法行为通知书》后，于2015年9月初用泥土回填了部分土地后，在其回填的土地上种植了蔬菜，并在两间建筑物内摆放了酒、水、饮料等副食用于交易。至今，原告仍未拆除相关建筑物。
2015年11月5日，被告黄平县住房和城乡建设局认为原告杨再祥因2015年6月在黄平县飞云洞景区机场路口公路旁边修建住房，未取得建设规划行政许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出了黄建罚字（2015）35号黄平县住房和城乡建设局行政处罚决定书，决定对原告杨再祥作出自收到该决定书之日起十五日内自行拆除该违法建筑的行政处罚。
原告杨再祥不服，于2015年12月31日向黄平县人民政府申请行政复议，2016年1月4日县政府受理了原告的行政复议申请后，于当日向原告送达了《行政复议案件受理通知书》，告知了原告行政复议案件的举证期限，在法定的期限内通知了建设局按法律规定的期限提出答复意见和提交作出行政处罚决定的证据、依据。在行政复议的过程中，县政府还派员到案件现场进行了调查，并询问了涉及案件的相关当事人，制作了现场调查笔录和现场勘验图。2016年3月4日，被告黄平县人民政府作出了黄府复决字（2016）2号黄平县人民政府行政复议决定书，认定原告杨再祥在未取得相关审批和许可的情况下在风景名胜规划区内修建建筑物，其行为违反了《风景名胜区条例》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告黄平县住房和城乡建设局对原告杨再祥进行行政处罚在程序、认定事实和法律适用上并无不当，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持黄平县住房和城乡建设局作出的黄建罚字（2015）35号行政处罚决定书，并驳回原告杨再祥要求被告黄平县住房和城乡建设局补偿近二十万元投资损失的请求。
本院认为，行政机关作出行政处罚决定，必须依法作出，其证据要确实充分，程序要合法，认定事实要清楚，适用法律要正确。本案中，原告虽然是在稻田上进行开挖，破坏了稻田的原貌和稻田的耕作层，并在开挖后的稻田上铺设砂石进行平整和对地面进行硬化以及修建附着物，使原有的稻田在不进行恢复耕种原貌条件的情况下不能继续耕种。但是被告黄平县住房和城乡建设局在对原告进行行政处罚的过程中认为原告修建建筑物的行为是在未取得法定的行政审批和许可手续的情况下实施的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出了黄建罚字（2015）35号黄平县住房和城乡建设局行政处罚决定书，决定对原告杨再祥作出自收到该决定书之日起十五日内自行拆除该违法建筑的行政处罚。然而，被告黄平县住房和城乡建设局并没有提交证据证明原告杨再祥进行建设的地方位于“城市、镇规划区内”，也没有提交依据证明其有权对侵害风景名胜保护区的行为有行政处罚的权利。因此，被告黄平县住房和城乡建设局对原告杨再祥的行政处罚决定主要证据不足，认定事实不清楚，适用法律不正确。同时，被告黄平县人民政府在对原告的复议申请进行复议的过程中，也未有证据证明原告进行建设行为的地方是在“城市、镇规划区内”进行，其主要证据不充足，认定的事实亦不清楚，适用法律亦不正确。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告黄平县住房和城乡建设局2015年11月5日作出的黄建罚字（2015）35号黄平县住房和城乡建设局行政处罚决定书；
二、撤销被告黄平县人民政府2016年3月4日作出的黄府复决字（2016）2号黄平县人民政府行政复议决定书；
三、驳回原告杨再祥的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告黄平县住房和城乡建设局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 雷永久
审 判 员 欧晓媛
人民陪审员 江明亮
二〇一六年十月九日
书 记 员 卢 茜