湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）株中法行终字第56号
上诉人（原审被告）醴陵市人民政府，住所地醴陵市左权路59号。
法定代表人蔡周良，市长。
委托代理人李青哗，男，1967年2月1日出生，汉族，系醴陵市山林纠纷调处办公室调处员，代理权限为特别授权。
委托代理人谭芳，女，1974年10月4日出生，汉族，醴陵市林业局法制办主任，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）醴陵市孙家湾乡龙虎湾村樟树组。
负责人刘西中，组长。
委托代理人王林，男，1976年11月29日生，汉族，代理权限为特别授权。
原审第三人醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组，
负责人巫学文，组长。
上诉人醴陵市人民政府不服株洲县人民法院（2014）株县法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月28日公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人谭芳，被上诉人委托代理人王林到庭参加诉讼，原审第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原审查明：解放前，原告组民王长寿（又名王自均）购得位于现醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组境内土地一块，并在此建屋居住。此后当地人即将该山岭称为“长寿坡”。王长寿死后，王长寿之妻（当地人称王婆婆）和儿子王香连继续在此居住。1982年林业“三定”时，原醴陵市孙家湾公社龙虎大队樟树生产队将“长寿坡”部分山地划给本组社员王香莲管理使用，并在该生产队的“社员自留山花名册”（王香连自留山内）后备注“另外：快活岭坳上竹园、菜园0.34亩”。该花名册现保存于孙家湾乡人民政府。但被告并未对“长寿坡”的林木林地确权发证。1983年，原泗汾公社枧上大队快活岭生产队分为两个生产队，即快活岭一队和二队（现称快活岭一组和二组）。快活岭一队和二队也一直未申请对该处山岭进行确权发证。2013年9月22日，醴陵市林业局派人到醴陵市档案馆查询，发现醴陵市档案馆没有孙家湾乡的山林权属档案，但有快活岭第一生产队和第二生产队及枧上大队茶场生产队的山林权证。在快活岭第一生产队和第二生产队及茶场生产队的山林权证中，均没有关于“长寿坡”这块山岭的情况记载。2010年集体林权制度改革时，原告村民ＸＸ春（王长寿之孙）等人就“长寿坡”的林地林权向被告申请发放林权证，由于快活岭二组组民拒绝签字而引发纠纷。原告遂于2013年8月13日向被告所属的醴陵市山林纠纷调处办公室（以下简称山纠办）提交《林木林地权属争议处理申请书》，请求将醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组境内的插花山“长寿坡”林权林地确权给原告所有。醴陵市山纠办受理后，先后调查了孙家湾乡龙虎湾村村委会主任刘光福、原快活岭生产队队长王筱槐、原快活岭一组组长王新义、孙家湾村党支部副书记罗建龙、现泗汾镇枧上组组长巫学文等人。2013年12月5日，醴陵市山纠办组织原告、第三人快活岭二组以及孙家湾乡副乡长陈仕良、泗汾镇副镇长宋艳红、孙家湾村龙虎湾村村主任刘光福、泗汾镇枧上村村主任到争议山林“长寿坡”进行现场勘查。但第三人泗汾镇枧上组组长巫学文和枧上村村主任未按通知要求到场参加。醴陵市山纠办制作了现场勘验笔录、现场勘查地形图、现场勘查四至界限图，并拍摄现场照片两张。嗣后，醴陵市山纠办组织双方调解，由于快活岭二组拒绝参与调解，调解未成。2014年1月17日，被告作出了醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》。决定书送达原告后，原告认为，原告与第三人争执的林木林地权属范围面积有3.65亩，按被告现场勘查四至界限图计算争议林木林地面积也有2.31亩，但被告在权属争议处理决定书中作出确权结论的只有0.34亩，对0.34亩之外的林木林地面积的权属，被告的处理决定书中没有进行确认。实质上就是没有解决原告申请解决的争议。因此，被告作出的具体行政行为违反《森林法》、林业部《林木林地权属争议处理办法》和《湖南省林木林地权属争议处理办法》所确立的权属争议处理原则，没有解决争议，遂诉至法院，请求法院撤销被告醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》，责令被告对原告申请的林木林地权属争议重新作出具体行政行为，并承担本案诉讼费。
原审法院认为：本案案由为不服山林权属处理决定纠纷。争议焦点是被告作出的具体行政行为是否合法。《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。该规定说明对单位之间的林木林地权属争议进行确权处理是被告的法定职责。原告樟树组与第三人快活岭二组就“长寿坡”的林木林地发生权属争议，原告依法向醴陵市山纠办提交《林木林地权属争议处理申请书》，请求对争议山林“长寿坡”的林木林地权属进行处理。醴陵市山纠办在收到原告《林木林地权属争议处理申请书》后，根据原告提交的证据材料进行了调查取证和现场勘查，并积极组织原告与第三人进行调解。在第三人拒绝参与调解的情况下，被告根据醴陵市山纠办调查了解的情况及其掌握的证据材料作出了醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》。醴陵市山纠办经过现场实地勘查，勘查结果证实原告指认争议山林范围面积有2.31亩，但被告实际确权处理的面积只有0.34亩。对0.34亩之外的林木林地的权属，被告并未进行确权，即仍处于争议状态。被告在处理决定书上认定：“综上所述，被申请人醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组没有证据证实“长寿坡”属其所有；而申请人醴陵市孙家湾乡龙虎村樟树组有证据证实其主张，且证据较充分，其申请对争执山林林木林地确权的请求，本府依法予以支持”，但被告作出的确权处理结论却与上述认定不相符合。诉讼中，被告辩称，被告现在只确定“长寿坡”0.34亩的权属，是因为有证据证实的只有这0.34亩。对于0.34亩之外的争议地，没有充分证据的情况下，被告无权作出确权结论，所以被告既不确权属于原告也不确权属于第三人，被告的具体行政行为是合法的。《湖南省行政程序规定》第三条规定“行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为”、第四条规定“行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施”。本案中，被告虽然对原告与第三人的山林权属争议作出了具体行政行为，但被告的具体行政行为不符合《中华人民共和国森林法》、国家林业部《林木林地权属争议处理办法》和《湖南省林木林地权属争议处理办法》解决权属争议的立法目的和要求，未按法定程序全部解决原告樟树组与第三人快活岭二组对“长寿坡”的林木林地的权属争议。被告辩称其具体行政行为合法的理由不能成立，其主张不予支持。原告请求撤销被告作出的《醴陵市人民政府林木林地权属处理决定书》，并责令其重新作出具体行政行为的理由成立，其主张予以支持。综上，被告醴陵市人民政府作出的具体行政行为违法，应予撤销，并应重新作出具体行政行为，对原告樟树组就争执山林“长寿坡”的全部林木林地权属作出处理。第三人醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组经法院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：一、撤销被告醴陵市人民政府醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》；二、限被告醴陵市人民政府在本判决生效后60日内对原告醴陵市孙家湾乡龙虎湾村樟树组申请确权的“长寿坡”的林木林地权属重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告醴陵市人民政府承担。
宣判后，醴陵市人民政府不服，向本院提出上诉称：被上诉人没有证据证明争议地四至范围，原审认定事实不清，证据不足；争议地只是长寿坡的一个小部分，面积仅为0.34亩，上诉人决定已经作出处理，上诉人的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求撤销原审判决，改判维持上诉人的醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》。
被上诉人答辩称：被上诉人申请确权的林木林地是整个长寿坡，不是仅限于0.34亩。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。
二审中各方当事人均未提交新证据。
本院对上诉人与被上诉人在原审提交的醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》的真实性、关联性予以确认。
经审理查明，被上诉人醴陵市孙家湾乡龙虎湾村樟树组因与原审第三人醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组关于长寿坡的林木林地权属争议于2013年8月14日向上诉人醴陵市人民政府申请作出处理，醴陵市人民政府于2014年1月17日作出醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》，决定：“地处醴陵市泗汾镇枧上村快活岭二组境内的争执山场‘长寿坡’中的0.34亩林木林地，属醴陵市孙家湾乡龙虎湾村樟树组集体所有。其四至范围为：南至小路止、边长14米，西至106国道路肩（护栏外6米）止、边长21.5米，北至从南小路与106国道交点起21.5米处界桩止，边长11米，东至从106国道路肩起11米处界桩止、边长14米。争执山场林木林地四置界限图附后。”并在该决定书尾部写明了不服该决定的救济途径：“如不服本行政处理决定，当事人可在收到本行政处理决定书之日起60日内向株洲市人民政府申请复议，或者在一个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议或者不向人民法院起诉，本行政处理决定书即发生法律效力。双方当事人必须遵照执行。”该决定书送达后，争议双方均未申请行政复议，醴陵市孙家湾乡龙虎湾村樟树组对该处理决定不服提起了本案诉讼。
本院认为，本案为山林权属行政决定案，争议焦点为上诉人醴陵市人民政府作出的醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”醴陵市人民政府作出的醴政林权纠字（2014）1号《醴陵市人民政府林木林地权属争议处理决定书》系对1982年社员自留山花名册所记载的山林权属作出权属认定，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条所规定的应予先行复议的行政行为，但该处理决定书交待的救济途径不是先行复议，而是可以选择行政诉讼或行政复议，导致醴陵市孙家湾乡龙虎湾村樟树组未经复议直接提起了本案诉讼，直接影响了行政相对人权利的行使。故醴陵市人民政府作出的该处理决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，应予撤销。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决虽然进行实体审查不当，但处理结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人醴陵市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小平
审 判 员 王 敏
代理审判员 苏新柱
二〇一四年十月十三日
书 记 员 刘 怡