广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终32号
上诉人（一审原告）藤县新庆镇高田村民委员会大枧村民小组。
诉讼代表人黄绍立，组长。
委托代理人黄绍厂。
委托代理人李济松。
被上诉人（一审被告）藤县人民政府，住所地：藤县藤州镇登俊路57号。
法定代表人黄东明，县长。
委托代理人罗东华，藤县法制办公室干部。
委托代理人卢翔锋，藤县法制办公室干部。
被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市新兴三路1号。
法定代表人朱学庆，市长。
委托代理人覃厚昌，梧州市法制办公室干部。
委托代理人陈飞奋，梧州市法制办公室干部。
一审第三人藤县新庆镇高田村民委员会礼坡村民小组。
诉讼代表人梁乃生，组长。
上诉人藤县新庆镇高田村民委员会大枧村民小组（以下简称大枧小组）因其诉藤县人民政府、梧州市人民政府土地行政确权纠纷一案，不服梧州市中级人民法院（2015）梧行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人大枧小组诉讼代表人黄绍立及其委托代理人黄绍厂和李济松，被上诉人藤县人民政府委托代理人罗东华和卢翔锋，被上诉人梧州市人民政府委托代理人覃厚昌和陈飞奋到庭参加诉讼。经合法传唤一审第三人藤县新庆镇高田村民委员会礼坡村民小组（以下简称礼坡小组）未到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，本案现已审理终结。
梧州市中级人民法院一审查明：讼争的上垄塘位于广西藤县新庆镇高田村，该塘的东面与中心村黄绍辉组的山脚下的荒坡为界；南面与大枧村民小组的水田相邻为界；西面与中心村黄绍辉组的山脚下的荒坡为界；北面与中心村黄绍辉组的山脚下的荒坡为界。争议的上垄塘在解放以前已修筑建成，在土改、合作化、三包四固定时期权属不明。一直以来，上垄塘属水利灌溉功能为主的水利塘，该塘储水主要用来灌溉礼坡小组和大枧小组在该塘下游的农田。上世纪七十年代时期，大枧小组和礼坡小组的村民曾在上垄塘种植水稻。八十年代以来，大枧小组曾经把上垄塘发包给李用良、吴伟信等人养鱼。广西壮族自治区人民政府2012年1月19日作出《广西壮族自治区人民政府关于梧州至贵港公路建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函（2012）189号）和中华人民共和国国土资源部2012年7月24日作出《国土资源部关于梧州至贵港公路工程建设用地的批复》（国土资函（2012）572号），将包括上垄塘里面部分土地13.321亩在内的土地征收为国家公路工程建设用地。2012年的梧贵高速公路测绘图载明上垄塘及周边的土地总面积24.731亩，包括上垄塘周边大枧小组耕种的田地0.621亩。2010年6月12日，藤县房地产公司与大枧小组签订《征地协议书》，将争议的上垄塘里面部分土地13.321亩予以征收，用于给梧贵高速公路项目工程建设。现争议现场大部分已改变原貌，建成了高速公路。2013年1月12日，礼坡小组向藤县人民政府、藤县水利局提出对上垄塘权属进行确权的申请，申请确权的范围是24.731亩，包括上垄塘周边大枧组耕种的田地0.621亩。藤县人民政府在处理决定中认为礼坡小组与大枧小组均只是请求确认争议的上垄塘的权属，故根据争议现场图（梧贵高速公路测绘图）及梧贵高速公路用地范围图，确认争议的上垄塘实际面积是24.11亩，上垄塘周边大枧组耕种的田地0.621亩，不属上垄塘范围，不作处理，并于2015年1月14日作出藤政决（2015）2号《藤县人民政府关于新庆镇高田村民委员会礼坡村民小组与高田村民委员会大枧村民小组争议上垄塘权属的处理决定》（以下简称（2015）2号处理决定），决定：一、争议的上垄塘里面部分13.321亩在梧贵高速公路征收前的权属属于礼坡小组和大枧小组共同所有。二、争议的上垄塘外面部分10.789亩的权属属于礼坡小组和大枧小组共同所有。大枧小组不服申请复议，梧州市人民政府于2015年4月9日作出梧政复决字（2015）10号行政复议决定（以下简称（2015）10号复议决定），决定维持藤县人民政府（2015）2号处理决定。大枧小组仍不服，于2015年5月20日提起行政诉讼。请求：一、撤销藤县人民政府（2015）2号处理决定和梧州市人民政府（2015）10号复议决定；二、确认争议的藤县新庆高田村的上垄塘里面及外面全部权属归大枧小组所有。梧州市中级人民法院一审认为：没有充分的证据证明土改、合作化、三包四固定时期争议的上垄塘权属是大枧小组集体所有，大枧小组单方将上垄塘发包给他人养鱼，但没有收取承包金，只要求承包人加高塘城蓄水以达到灌溉农田的目的，证实争议的上垄塘属于水利灌溉功能为主的水利塘，储水主要用来灌溉大枧小组和礼坡小组在该塘下游的农田，即使上垄塘主要是大枧小组管理以及灌溉礼坡小组少量的农田，此行为和事实也不能改变该塘为水利塘的性质和权属，因此，上垄塘的权属应由共同的受益单位礼坡小组和大枧小组共同所有，藤县人民政府认定上垄塘为双方共同所有，事实清楚，处理适当。大枧小组提出上垄塘的权属应归其所有的主张，证据不足，不予支持。至于大枧小组认为藤县人民政府没有召集双方当事人调解程序违法的问题，因大枧小组与礼坡小组发生纠纷后，当地政府和相关部门曾多次召集双方当事人进行调解，由于意见分歧大而无法达成协议，同时，礼坡小组明确表示没有调解的必要和可能，不同意调解，所以，大枧小组认为藤县人民政府没有召集双方当事人调解而程序违法的理由不能成立。大枧小组与礼坡小组对上垄塘权属发生纠纷前后，除大枧小组与礼坡小组外，均没有其他任何单位或个人对上垄塘提出权属主张，故本案没有遗漏当事人。大枧小组认为礼坡小组提出的确权申请已超过两年的诉讼时效问题，因本案是行政确权纠纷案件，诉讼时效不能适用于本案，故大枧小组认为礼坡小组提出的确权申请已超过两年的诉讼时效的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回大枧小组的诉讼请求。上诉人大枧小组上诉称：1、本案有大量的书证、人证均已证实争议的上垄塘内外土地在土改和合作后时期权属高田大队管理，1962年三包四固定时期，原高田大队已将全大队九张塘（即远伴塘、古塘、胡塘、予塘、铁卢塘、古星塘、山口塘、第冲塘、上垄塘）划分给各小队所有，其中上垄塘划分给大枧小组所有，古星塘划分给礼坡小组所有，有当时主持划分的人员证实，也有大量同大队的村民证实；2、八十年代后，上垄塘一直由大枧小组发包给他人经营，既加高水塘也有收取承包金的事实。发包经营长达十七年之久，礼坡小组知道大枧小组筑塘、投资、经营和收益的事实，但从未提出过异议；3、上垄塘水利灌溉的受益人有大枧小组、井冲组、山口组、石咀组、礼坡组等，一审法院遗漏当事人，程序违法；4、上垄塘水面分界线外的田地是属于大枧小组的，一直由大枧村民小组的村民耕作，在1980年落实承包责任制时，大枧小组把田地分到各户承包，在贵梧高速公路征用补偿时，已由各承包户领取了征用补偿费，藤县人民政府将该田地重新划分，是错误的。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销一审判决、藤县人民政府（2015）2号处理决定、梧州市人民政府（2015）10号复议决定，确认争议的上垄塘及内外土地权属归大枧小组所有。
被上诉人藤县人民政府答辩称：1、大枧小组认为争议地在1962年“四固定”时期原高田大队已将全大队九张塘（即远伴塘、古塘、胡塘、矛塘、铁卢塘、古星塘、山口塘、第冲塘、上垄塘）进行了划分，其中争议上垄塘划分给大枧小组，古星塘划分给礼坡小组，但是大枧小组未能提供证据予以证实。我府收集的1960年《各小队田亩数》和《高田大队一九六一年春季复丈田亩部》，证实古星塘不属灌溉水塘，而是耕作农田，并非以水塘性质进行划分；2、一审判决认定大枧小组和礼坡小组曾共同在上垄塘种植水稻正确。从调查材料反映，双方对曾共同在上垄塘种植水稻的事实是予以认可的，现大枧小组在上诉中又否认该事实，没有事实依据；3、大枧小组将争议水塘发包给他人养鱼的行为不能改变该塘为水利塘的性质。从大枧小组提供历年发包合同来看，没有约定要交付租金。虽然承包期1994年至1997年1月20日的合同约定有承包金，但该承包金实际是押金，如完成修筑塘基任务要退还承包人；4、藤县水利局于2014年6月5日在新庆镇高田村民委员会和人员聚集场所张贴《公告》，告知如对上垄塘主张权属的，可向有关部门提出申请，至今未见有其他任何单位或个人向有关部门提出对上垄塘主张权属的申请，故本案没有遗漏当事人，一审判决程序合法。至于上垄塘之外的其他土地，因不属争议的上垄塘范围，故我府（2015）2号处理决定并未作处理，如上诉人对上垄塘之外的其他土地权属有异议可另案提出。请二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人梧州市人民政府答辩称：上垄塘长期以来属于以水利灌溉为主的水利塘，该塘的储水主要用于灌溉大枧小组与礼坡小组位于该塘下游的农田，大枧小组与礼坡小组属共同的受益人。因此，上垄塘的权属应属大枧小组与礼坡小组共同所有；上诉人大枧小组虽曾将上垄塘对外发包并收取收益，但该行为本身不能改变上垄塘的性质和权属。藤县人民政府（2015）2号处理决定及我府作出（2015）10号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确、程序合法。请求二审法院维持一审判决。
一审第三人鱼塘坡队未作答辩。
在二审审理期间，各方当事人没有提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，争议的上垄塘属于水利灌溉功能为主的水利塘，争议双方在藤县人民政府调处的过程中均认可，上垄塘储水主要用来灌溉大枧小组和礼坡小组在该塘下游的农田亦是事实。在没有充分证据证明上垄塘在土改、合作化、四固定时期属大枧小组集体所有的情况下，藤县人民政府依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，将争议的上垄塘的权属确权给共同受益的大枧小组和礼坡小组共同所有并不违法。
关于上诉人提出争议的上垄塘在1962年四固定时期，高田大队已划分归其所有的问题。经查，大枧小组和礼坡小组均没有提交拥有争议的上垄塘权属凭证，各方当事人提供的证人证言各有不同，且没有其他证据佐证。故对上诉人这一主张，本院不予支持。
关于上诉人提出“上垄塘一直由其发包经营长达十七年之久，该塘应属其所有的问题。大枧小组虽有从1962年四固定开始至今管理使用上垄塘的事实，但该管理行为不能改变上垄塘作为水利塘灌溉双方农田的事实。大枧小组以其管理使用的事实主张上垄塘属其单方所有，理由不充分。
关于上诉人提出一审法院遗漏当事人的问题。藤县水利局作为藤县人民政府水利事务的主管部门，在本纠纷处理过程中，于2014年6月5日在新庆镇高田村委会张贴《公告》，载明如有对上垄塘主张权属的，可自《公告》发布之日起10日内向该局提出书面意见。在没有高田村委辖区内的其他村民小组提出权属主张的情况下，藤县人民政府只把大枧小组和礼坡小组列为当事人，且诉讼期间，其他村民小组亦未提出权属主张，一审法院不存在遗漏当事人。
关于上诉人提出藤县人民政府将其责任制时己分包给其农户的田地重新划分的问题。本案争议四至以及面积的确定，有2014年5月14日现场勘查笔录以及争议双方均签字认可的争议现场图可以认定。上垄塘周边大枧小组耕种的田地0.621亩，不属本案争议范围，藤县人民政府对此不作处理。在争议的上垄塘四至范围内没有上诉人农户的承包田。上诉人提出（2015）2号处理决定已将其责任制时分包给其农户的田地重新划分与事实不符。
综上，藤县人民政府作出的（2015）2号处理决定合法，梧州市人民政府作出的（2015）10号复议决定予以维持有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人藤县新庆镇高田村民委员会大枧村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
审 判 员 宋玉杰
代理审判员 陆 海
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 许 青