北京市怀柔区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀行初字第23号
原告卜大财，男，1962年3月27日出生。
被告北京市怀柔区园林绿化局，住所地北京市怀柔区府前街13号。
法定代表人魏海东，局长。
委托代理人韩石，女。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
第三人北京市怀柔区汤河口镇人民政府，住所地北京市怀柔区汤河口镇汤河口村。
法定代表人苗志强，镇长。
委托代理人吕宝文，男。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
第三人北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会，住所地北京市怀柔区汤河口镇卜营村。
法定代表人卜大副，主任。
原告卜大财要求被告北京市怀柔区园林绿化局（以下简称园林局）、第三人北京市怀柔区汤河口镇人民政府（以下简称汤河口镇政府）、第三人北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会（以下简称卜营村委会）履行法定职责，于2015年3月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告园林局、第三人汤河口镇政府及卜营村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月24日公开开庭审理了本案。原告卜大财，被告园林局的委托代理人韩石、郭跃，第三人汤河口镇政府委托代理人吕宝文、郭跃，第三人卜营村委会法定代表人卜大副到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告卜大财于2013年11月19日向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会共同提出申请，要求园林局向其提供毗邻确界图，要求汤河口镇政府提供镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件。园林局收到上述申请后，于2013年12月9日向卜大财出具《告知函》，告知其申请办理林权证还需提交以下材料：1、汤河口镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件；2、与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图。
原告卜大财诉称，1998年3月18日，原告与北京市怀柔区汤河口镇卜营村签订荒山荒地承包合同，期限50年。2003年3月22日配合退耕还林签订了补充协议，将合同期限延长20年。由于种种原因林权证至今没有发放，致使原告无法正常经营。经过若干次法律程序，最终2013年3月20�怀柔区人民法院作出判决，2013年6月20日北京市第二中级人民法院维持原判，支持园林局要求原告提交汤河口镇政府政府对发包方发包合同的批准文件及与毗邻签字、盖章的确界图。
相关法律规定林地勘界是园林局的行政职责，林地勘界也只有园林局有资格资质。勘界确权是所有权人之间的确界确权，承包方是使用权人。涉及本案，园林局应将勘界图纸提供给镇政府及发包方，发包方提供给承包方，承包方再提交给园林局。如果不是园林局的故意刁难，本不应该这样转圈提供。依据相关法律，依据两级法院的判决，依据园林局的通知要求，引起本次诉讼。请求被告给原告提供办理林权登记发放林权证被告依法应提供的材料（具体：与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图）。
被告园林局辩称，原告要求园林局完成的事项，不属于园�局的职责范围，法院应当依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的全部诉讼请求。理由是：
一、当事人申请办理林权登记手续，应当按政策规定提交相关材料，包括针对承包或租赁经营的土地范围的确界图，是原告作为申请人应当履行的法定义务，也是原告申请办证时，必须提交的必不可少的材料。换句话说提交原告与发包方签订《荒山、荒地承包合同》中关于所承包土地四邻签字、盖章的确界图，是原告作为申请人应当提交和在申请之前就应当完成的文书材料，这是原告作为申请人应当履行的义务。
二、原告请求园林局提供其所主张的四邻签字的确界图，不是园林局的法定职责。园林局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款的规定和国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第二条的规定行使林权登记职责。国家林业局�林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条和《北京市林权登记管理试行办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十七条对林权登记申请材料进行了规定，其中确界图属于申请人在申请办理林权登记时应提交的材料之一。
园林局收到原告2013年11月19日《申请》和《承包人卜大财向区园林绿化局、汤河口镇人民政府、卜营村民委员会申请要求提供申办林权证所需材料的详细说明》后，于2013年12月9日以《告知函》形式告知原告，四邻签宇的确界图应由原告向园林局提供，而不是园林局提供给原告。园林局不存在行政不作为。原告的诉讼请求没有法律依据。
综上所述，请法院裁定驳回原告的起诉或驳回其全部诉讼请求。
第三人汤河口镇政府述称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。原告起诉的具体要求是，要求被告为其提供与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图。第三人汤河口镇政府与本案被诉行政行为和原告的申请不存在任何利害关系，案件处理结果与第三人汤河口镇政府也不存在利害关系，请法院驳回原告对汤河口镇政府的起诉。
第三人卜营村委会述称：一、卜营村委会与原告是农村荒山荒地发包方与承包方的关系。1998年3月18日双方签订荒山荒地租赁合同经营期限50年，2003年3月22日，为了配合国家退耕还林的大政策，更好地调整经济林和生态林的种植比例，依据退耕还林条例的规定，双方友好协商将合同经营期限延长20年，经营期限至70年。租赁是其他方式承包的一种具体方式，租赁、拍卖、招标、协商等方式都是获得承包经营权的具体操作方式。租赁合同文本是经管站统一印制的，当时的怀柔县是统一的合同文本，关于承包和租赁没有区别。并且在之前原告的行政诉讼经两级人民法院认定合同合法有效。卜营村委会不理解为什么荒山荒地租赁合同合法有效还要求补当年的镇政府批准文件。
二、关于镇政府的批准文件。1998年3月18日双方签订荒山荒地租赁合同时是依据《北京市荒山荒地租赁条例》操作的，没有法律规定要镇政府文件形式批准，当时没有人愿意承包荒山荒地，汤河口镇政府鼓励承包。镇政府对合同存档监管，双方的荒山荒地租赁合同一直存档监管于镇政府。原告因申办林权证，十几年来一直向镇政府和卜营村委会索要本案所诉这两个材料，卜营村委会也多次到镇政府申请这两个材料，但是镇政府至今没有给卜营�委会办理。2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》施行，第四十八条规定发包方发包时需报镇政府批准也没有规定必须是文件批准，我们的合同是1998年签订的，镇政府一直没有给补批文件。因此，发包方给承包方提供不了此文件。
三、关于四至边界的勘界确权的确界图。原告承包的荒山荒地四至边界，以合同约定和2011年10月13日与毗邻签订的四至边界协议为准。至于毗邻单位签字、盖章的确界图问题，原来园林局一直要求万分之一地形图勘界确权，卜营村委会多次去长哨营乡政府，乡政府主管林业的副乡长说不是林业专用图不给盖章。卜营村委会与汤河口镇林业站的孙树会一起到园林局及园林局林业调查队均不给办理。依据相关法律和林改文件勘界确权是园林局、镇政府、和卜营村委会共同完成的任务。是园林局和镇政府的行政职责，卜营村委会只是配合的辅助工作，林地勘界确权只有园林局有资质、资格，其专用万分之一地形图也只有园林局有，其他单位和个人没有资质、资格，其他单位和个人勘界确权也没有法律效力。
至于万分之一地形图，国家涉二级军事机密，卜营村委会无权申请并使用。区水务局提供给原告两张承包区域的万分之一地形图，卜营村委会到毗邻单位去签字、盖章，毗邻单位说不是林业专用图不给签字、盖章。卜营村委会不知是园林局专门为此有通知还是毗邻单位的技术要求不给签字、盖章卜营村委会不得而知。总之，原告申办林权登记办林权证，园林局要求提交的勘界确界图卜营村委会是无法提供的。林改勘界确权是园林局、镇政府、卜营村委会共同完成勘界确权的，至于地形图是不是园林局专用图卜营村委会不得而知，卜营村委会林改勘界确权地形图存档于林业信�系统，汤河口镇政府林业站应该能调取，汤河口镇林业站称没有园林局的批准不能调取使用。原告承包区域三面与卜营村委会与毗邻确界是一致的，卜营村委会认为以林改确界图为基础确界是可以的，园林局应该承认林改确界图是准确的。园林局为什么不让调取使用，卜营村委会不得而知。其实林改勘界、确权也只是往图上签字、盖章而己。
根据相关法律，集体经济组织以外的承包人申办林权证不需要提交确界图，2012年4月16日园林局关于卜大财上访的回复后面的附件，园林局自己说的很清楚，实际工作中为什么还要求原告提交，卜营村委会不得而知。
2010年6月17日，区委、区政府关于林改文件。区委、区政府的林改文件是以国务院林改文件、北京市林改文件为依据结合怀柔的具体实践出台的。此文件明确规定己经经集体经济组织发包出去的要按合同约定执行。勘界确权是园林局的职责，文件对一系列问题规定的非常清楚。卜营村委会与原告依法履行合同却处处受阻。例如：镇政府批准文件，过去农村土地二轮承包全县都没有镇、乡政府批准文件。因此，区委、区政府的林改文件第7页规定，今后再新一轮发包给集体经济组织以外的单位或者个人经营的，农村集体经济组织要报镇、乡政府批准。就是因为原来没有批准文件。因此，区委、区政府的林改文件才这样规定，园林局理解法律文件断章取义，还是故意刁难。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条规定在此法施行之前依据国家其它的法律法规签订的合同没有颁发林权证的一定要补发。
综上所述，原告在追求依法经营申办林权证的过程中，卜营村委会积极配合。卜营村委会和原告没有任何矛盾，希望园林局和镇政府别再刁难激化矛盾�不能因对法律、政策理解不准确，侵害承包经营权，使卜营村委会和原告的合同无法依法正常履行。卜营村委会不能因园林局和镇政府的行政不作为、行政乱作为造成被动违法、违约。我们双方签订的《荒山荒地租赁合同》是按当时的法律法规签订的是合法有效的。卜营村委会愿意配合原告办一切手续，让原告依法继续经营，继续带动村民经济发展，为改变空气质量继续做更大的贡献。
原告卜大财提交以下证据证明其曾于2013年11月19日向被告园林局提出申请，要求园林局提供其办理林权证所需要的毗邻确界图；同时证明园林局不作为：
1、（2013）怀行初字第1号行政判决书以及（2013）二中行终字第444号行政判决书。证明原告除了两项找不到的材料外，其他材料合法有效。这两份判决让原告向园林局提交这两份材料，所以原告提起本次诉讼。
2、园林局关于卜大财申请办理林权证相关问题会议纪要1份、2011年8月22日园林局向卜大财作出的《告知书》1份、2011年10月8日怀柔区林业局对卜大财回复1份、2011年11月30日园林局窗口出具的《卜大财申请办理林权登记证已提交的材料清单》1份及《材料补齐补正通知书》1份、2011年12月16日园林局窗口出具的《通知书》1份、2012年8月21日园林局给原告的研讨意见1份、2013年12月9日园林局给原告出具的《告知函》1份。这一组证据证明园林局不断给原告通知，自称是行政作为了，但园林局应该5日内一次性告知让原告补全材料，并且这些材料不断变化，这些通知不能证明园林局作为了。
3、2013年11月19日，卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会提交的《申请》，以及国内特快专递邮件详情单2份。证明这次是原告重新提交的申请。起诉材料交到到立案庭后，园林局答应给原告协调但没有协调成，所以到现在才立案。
4、《怀柔发放第一批林权证》新闻截图1份，来源于林业局网站上的截图。证明怀柔区到2010年10月15日还在发林权证，原告从1999年就申请，园林局说在发证过程中出现了错误就停发了，但根据这个新闻说明一直在发放。
5、权利人为李振恕的《中华人民共和国林权证》复印件1份，证明该证发证的日期是在《林权登记办法》实施之后，原告申请法院调取李振恕办理林权证的相关档案，查看是否有被告要求原告办证提交的两份材料。原告与李振恕是同一个时期承包和申请的，被告应该平等对待。
6、《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》、《北京市政府关于推进集体林权制度改革的意见》、《北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》共计3份针对林改�文件。证明勘界确权是被告的行政职责。《北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》中的勘界确权阶段，写明了园林局、镇政府、村委会的各自职责。根据此文件，勘界确权不是原告的事，原告没有能力进行。应该是园林局、镇政府、村委会共同完成的事。
7、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第四十八条、第六十二条、第二十五条，证明园林局利用职权侵犯了原告的承包经营权。《中华人民共和国行政许可法》第五条第二款、第三十二条第四款，证明原告的申请材料不齐的话，园林局应该5日内一次性告知原告补齐。原告是其他方式承包的使用权人，原告的申请材料与其他申请人的材料是不一样的。《中华人民共和国森林法》第三条、第十二条、第十五条，证明林权使用权人的承包经营权应该受到法律保护。原告现在是�态林的经营者，经营身份改变了，生态林补助应该给原告。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条，对承包经营权不以登记的日期为生效标准，是以成立的日期为生效。证明林权证是政府的主动行政行为，必须给办，原告经营过程中必须有，原告承包合同确立后必须得到确认。
8、2010年6月25日，北京市园林绿化局关于印发《北京市林权勘界指导方案》的通知、《北京市林权勘界指导方案》及附件。证明林权勘界是园林局、镇政府的法定职责，村委会辅助工作。
9、《怀柔区园林绿化局关于卜大财2012年10月23日上访件的答复》1份、《怀柔区园林绿化局关于卜大财上访的回访》及附件各1份。证明园林局严重行政不作为，行政乱作为，故意刁难申请人。
经质证，被告园林局对原告提交的证据1、2、3、6、7、8、9的真实性无异议，不认可原告的证明目的。对证据4、5的真实性被告表示无法确认，且不认可原告的证明目的。第三人汤河口镇政府对原告提交的证据1、2、3、6、7、8、9的真实性无异议，认可收到原告证据3的申请，否认证据1、2、4、5、6、7、8、9的证明目的，认为与汤河口镇政府无关。第三人卜营村委会对原告提交的证据4表示不知情，对原告的其他证据均无异议。
被告园林局在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：
1、2013年11月19日卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会提交的《申请》及《承包人卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会申请要求提供申办林权证所需材料的详细说明》各一份。证明原告曾向园林局提出申请，要求园林局为其提供与毗邻签字、盖章的确界图。
2、2013年12月9日《怀柔区园林绿化局告知函》及送达邮单，证明园林局�到原告申请后进行了书面答复，告知原告其要求园林局提交的材料属于其按照《林木和林地权属登记管理办法》第三条、第五条和《北京市林权登记管理试行办法》第九条规定应由原告提交的材料。园林局不存在行政不作为。
法律依据：《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款、《林木和林地权属登记管理办法》第二条。证明园林局享有林权登记的法定职权。《中华人民共和国森林法实施条例》第七条、《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条、《北京市林权登记管理试行办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十七条。证明在行使林权登记的要求中，其中与毗邻签字的确界图应该由原告提供给园林局，原告2013年提出的申请是没有法律依据的，被告行为合法。
第三人汤河口镇政府未向本院提交证据。
第三人卜营村委会向本院提交1份原告卜大财于2014年12月19日提交的申请。证明卜大财向卜营村委会申请要过合同批准文件和四邻确界图，但卜营村委会无法提供。经质证，原告对第三人的证据无异议，被告及第三人汤河口镇政府否认收到过此份申请。
本院依原告卜大财申请调取了以下证据：
1、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为李振恕，林权证号京怀林证字（2002）第07278号的《中华人民共和国林权证》档案材料。档案中显示该证于2006年12月18日将林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人变更为北京天鹏种植有限公司。但该档案中没有权利人申请办理林权登记时的相关手续。
2、2010年10月12日北京市怀柔区人民政府向北京市怀柔区九渡�镇黄坎村颁发的京怀林证字（2010）第0002号《中华人民共和国林权证》，该林权证原件已由园林局收回，并加盖了“作废”章。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的全部证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，其中证据3可以实现其证明目的，本院予以采纳，其余证据不能实现其证明目的，本院不予采纳。被告提交的全部证据可以实现其证明目的，本院予以采纳。第三人卜营村委会的证据可以证明原告曾于2014年12月19日再次向第三人卜营村委会提出索要办理林权证相关材料的申请，但缺乏与本案的关联性，本院不予采纳。本院依原告申请调取的证据可以作为定案依据。
经审理查明，1998年3月18日，原告卜大财与原北京市怀柔县汤河口镇卜营村经济合作社以原怀柔县农村合作经济管理站印制的《农村土地租赁合同书》范本为�板，签订了一份《荒山荒地租赁合同》，约定将南石门及小梁上两条沟以“通过招标、拍卖、公开协商交承包费的方式”发包给原告，承包期为50年。后双方于2003年签订《合同补充协议》将承包期限延长至70年，于2011年7月20日签订《合同补充协议（特别补充说明）》，强调1998年签订的《荒山荒地租赁合同》中界定双方为“租赁”关系是受原怀柔县农村合作经济管理站提供的合同范本影响，双方实际关系应为承包经营。
2011年3月，原告卜大财向园林局提出林权登记申请，园林局向其发放了《林权登记申请表》并告知所需申请材料。之后，原告陆续提供了部分申请材料。由于材料仍未符合要求，园林局于同年8月24日向原告送达《告知书》，要求其补充林木和林地权属证明、承包合同及镇政府的批准文件、毗邻单位或个人签订的协议书、加盖印章和签字的万分之一地形图、申请人身份证明等五份材料。经过补充材料，原告卜大财又于2011年11月28日向园林局提出办理林权登记及颁发林权证的书面申请。2011年11月30日，园林局对卜大财办理林权登记申请时提交的相关材料进行了登记，制作了材料清单并向卜大财送达了《材料补齐补正通知书》，该通知书在需补齐材料栏注明“与毗邻单位（个人）签订的协议书、加盖印章和签字的万分之一地形图”，在材料补齐说明栏中注明“与毗邻单位加盖印章和签字的万分之一地形图两份”。2011年12月16日，园林局再次向卜大财送达通知书，该通知书表明经林政资源科审核，原告还需向园林局提供：1、承包合同及镇政府批准文件（即镇政府批准合同的文件证明）；2、加盖印章和签字的万分之一地形图（即与毗邻单位签章的万分之一地形图）。2012年8月21日，园林局和汤河口镇政府对卜大财�办理林权证上访之事进行了研讨形成了书面意见，并将该意见送达给卜大财。在该意见中，将提供与毗邻单位签章的万分之一地形图改为提供与毗邻单位签订的边界协议书，以及与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图，并要求卜大财按农村八步法要求完善与卜营村签订的荒山荒地承包合同。因万分之一地形图的获取确有难度，园林局经汇报请示后予以变通，准许原告以一份四邻签字或盖章的毗邻关系确界图作为代替。2012年12月24日，原告将园林局及北京市怀柔区人民政府诉至本院，要求二被告为其办理林权登记、颁发林权证。2013年3月20日，本院作出（2013）怀行初字第1号行政判决书，以原告办理林权登记的申请仍在初步审查阶段，园林局不存在行政不作为情形为由，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，北京市第二中级人民法院维持了一审判决。
2013年11月19日，原告卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会共同提出申请，要求园林局提供毗邻确界图，要求汤河口镇政府提供镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件。针对此次申请，2013年12月9日，园林局向卜大财出具《告知函》，告知其申请办理林权证还需提交以下材料：1、汤河口镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件；2、与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图。因园林局未能给原告提供其申请材料，原告将被告园林局诉至本院，同时列汤河口镇政府、卜营村委会为第三人，要求被告给原告提供办理林权登记发放林权证被告依法应提供的材料（具体：与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图）。本院经向园林局林政科了解，确界图可以用航拍图、万分之一地形图，也可以用四界示意图�本案在审理过程中，被告及第三人坚持答辩和述称意见。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定：“……使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。”依据上述规定，被告园林局作为怀柔区林业主管部门，具有履行本辖区林权登记的法定职责。
《林�和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他文件。”《北京市林权登记管理试行办法》第九条规定：“申请林权登记时，应提交以下材料：……（四）林权登记机关要求提交的其它材料（如有关主管部门或政府批准文件、与毗邻单位签订的边界协议书、在边界上盖章签字的边界图、其他有关协议或合同等）。”依据上述规定，原告要求被告为其提供的与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图，应属于原告申请林权登记时需主动向被告提交的材料之一。《北京市林权登记管理试行办法》第五条规定，林权登记发证工作的程序包括申请、审核登记、发证和管理。依据《北京市林权登记管理试行办法》和《北京市林权勘界指导方案》的相关规定，林权勘界工作属园林绿化主管部门的职责范围。但原告申请办理林权登记一事，现仍处于申请阶段，园林局需待原告补齐材料后方可进入审核登记阶段。故原告要求被告园林局向其提供与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告卜大财的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告卜大财负担（已交纳）。
�不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 李雨
代理审判员 刘颖
人民陪审员 徐红
二〇一五年六月九日
书 记 员 杨静