江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）苏民终字第00120号
上诉人（原审被告）灌南县国土资源局，住所地江苏省灌南县新安镇县机关集中办公区。
法定代表人晏久仁，该局局长。
委托代理人张广强，灌南县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吴宏波，灌南县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）连云港金牛置业有限公司，住所地江苏省灌南县新安镇公兴村。
法定代表人陈汉云，该公司董事长。
委托代理人陈欣正，该公司工作人员。
委托代理人韩新海，江苏永信律师事务所律师。
上诉人灌南县国土资源局（以下简称灌南国土局）因与被上诉人连云港金牛置业有限公司（以下简称金牛公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2014）连民初字第0046号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月5日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人灌南国土局的委托代理人张广强、吴宏波，被上诉人金牛公司的委托代理人陈欣正、韩新海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年10月23日，陈欣正（乙方）与灌南县经济开发区管委会（甲方）签订《国有土地出让意向书》，约定：“一、开发范围及规模：甲方拟出让给乙方的两个地块，位于经济开发区经八路西侧、纬一路南侧，地块一为经八路西侧约249.8亩，地块二为东侧约80亩，见红线图，出让面积以实际测量面积为准。……四、土地价款及支付：甲方提供净地给乙方，地块一净地价格为12万元／亩，地块二净地价格为15万元／亩，挂牌出让超出部分及超出部分涉及的相关税费，由甲方全额奖励给乙方。乙方在合同签订之日后一周内支付土地款500万元，根据地块一上建筑物的拆迁进度及时付款，拆迁总额约1500万元，余款根据甲方供地进度付款。……六、土地出让程序和手续办理：在乙方首付款到位后六个月内，甲方应确保按法定的土地出让操作程序和土地使用性质，将100亩国有土地使用权证办理给乙方。”
2009年11月3日，陈欣正（乙方）与灌南县经济开发区管委会（甲方）签订《国有土地出让协议书》，约定：“一、开发范围及规模：甲方拟出让给乙方的两个地块，位于经济开发区经八路西侧、纬一路南侧，地块一为经八路西侧约248.8亩，地块二为东侧约80亩（现永富木业范围）。见红线图，出让面积以实际测量面积为准。……四、土地价款及支付：甲方提供净地给乙方，地块一净地价格为12万元／亩，地块二净地价格为13万元／亩，挂牌出让超出部分及超出部分涉及的相关税费，由甲方全额奖励给乙方。乙方在合同签订之日后一周内支付土地款200万元，根据地块一上建筑物的拆迁进度及时支付土地款，总额约1500万元，余款根据甲方供地进度付款。……六、土地出让程序和手续办理：在乙方首付款到位后六个月内，甲方应确保按法定的土地出让操作程序和土地使用性质，分别将地块一100亩和地块二43亩国有土地使用权证办理给乙方。”
2009年12月23日，陈欣正（乙方）与灌南县经济开发区管委会（甲方）为进一步明确和完善2009年11月3日签订的《国有土地出让协议书》，签订《补充协议》约定：“一、协议书中，地块一每亩12万元，地块二每亩13万元，是指商、住用地净地出让价格，且包括但不限于挂牌竞拍前的征地费（省市规费和农民补偿）等各项费用。挂牌竞拍价超出12万元（地块一）、13万元（地块二）的部分及超出部分涉及的相关税费由甲方以奖励形式承担。……三、乙方参与土地挂牌竞买成交后，地块一按每亩12万元、地块二按每亩13万元，乘以届时挂牌竞拍的亩数缴纳出让金，并由甲方用乙方已付给甲方的土地款支付抵冲，不足部分由乙方补缴。地块一每亩超出12万元的部分和地块二每亩超出13万元的部分及超出部分涉及的相关税费由甲方协调资金（作全额奖励金）给乙方缴纳。……五、甲方保证乙方在开工建设前达到三通一平（即给排水、电路、道路铺设到乙方用地红线、建筑场地平整），其费用由甲方承担。……八、乙方参与组建开发建设的企业后，将权利和义务转为组建的开发建设企业履行。”
2010年2月1日，金牛公司成立，法定代表人为陈汉云。2010年3月31日，灌南国土局在连云港日报刊登国有建设用地使用权挂牌出让公告，其中包含涉案土地。2010年5月13日，金牛公司在灌南国土局的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》上盖章确认接受上述所有条件和要求，该《须知》载明竞买者须缴纳保证金280万元，可抵作土地使用权出让金，公兴小区北侧地块开发用地面积为46637平方米，约70亩，挂牌出让起始价为人民币20万元／亩。2010年5月17日，灌南国土局向金牛公司发出《国有建设用地使用权出让成交确认书》，金牛公司签收，确定金牛公司为公兴小区北侧地块国有建设用地使用权的竞得人，地块面积46637平方米（70亩），起始价20万元／亩（300元／㎡），成交价为13991100元。
2010年5月28日，金牛公司与灌南国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为GT2010-10（公兴小区北侧地块），……出让宗地面积46637平方米。……第五条本合同项下出让宗地的用途为居住兼容商业用地。第六条出让人同意在2010年12月18日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到三通：即通电、水、道路；……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币13991100元，每平方米300元。第九条本合同项下宗地的定金为人民币280万元，定金抵作土地出让价款。第十条受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；……第十一条受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。……第七章违约责任第三十条受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。第三十一条受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿……第三十七条受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失……”
另查明，金牛公司主张其已支付土地使用权出让金1400万元，并提供三份灌南县非税收入一般缴款书，其中2010年5月10日缴纳300万元，2010年5月21日缴纳540万元，2010年6月21日缴纳560万元。对于三份缴款书开具的过程，金牛公司主张其从2009年12月开始分批缴纳款项1076万元给灌南县经济开发区管委会用于拆迁，后用其中的840万元收据换取了缴款书，用于缴纳土地使用权出让金，另外560万元是应当付给金牛公司的拆迁收益，由灌南县经济开发区管委会直接转给财政局用于缴纳土地使用权出让金，然后灌南县财政局给金牛公司开具了560万的缴款书。灌南国土局辩称，金牛公司实际缴纳的款项为2010年5月10日缴纳300万元和2010年5月21日缴纳540万元，合计840万元。2010年6月21日的560万元缴款书没有实际缴纳。为此，灌南国土局提供灌南县财政局会计凭证和灌南县经济开发区管委会会计凭证，其中包括：2010年5月28日灌南县经济开发区管委会申请县政府安排“三通一平”建设经费560万元的申请报告，并由相关领导签名；2010年6月21日，金牛公司申请灌南县经济开发区管委会补助三通一平项目设施配套费560万元，同日，金牛公司开具560万元三通一平补助费收据给灌南县经济开发区管委会。对于该560万元缴款书的开具过程，灌南国土局陈述系先由灌南县经济开发区管委会提交“三通一平”补助费的申请报告给灌南县人民政府，并由相关领导签名，然后，灌南县财政局根据灌南县人民政府领导的指示，应打款560万元给灌南县经济开发区管委会，灌南县经济开发区管委会再让金牛公司开具560万元收据，最后，灌南县财政局出具一个560万元缴款书给金牛公司，实际上资金没有流动。灌南国土局对于金牛公司主张该560万元系拆迁收益不予认可，且与灌南县经济开发区管委会签订的协议相矛盾，该协议约定土地使用权出让金超出协议约定的部分由灌南县经济开发区管委会协调资金。
再查明，2013年5月28日，灌南县审计局文件灌审文（2013）25号《关于连云港金牛置业有限公司前期投入费用审计情况的报告》，对2009年10月至2013年4月金牛公司在公兴小区北侧地块项目前期运作期间的投入情况进行审计，金牛公司账面实际发生的费用及账外发生的实际投入合计2849498.32元。2013年12月19日，灌南县审计局文件灌审文（2013）75号《关于调整连云港金牛置业有限公司前期投入费用审计结果的报告》，金牛公司前期投入费用调整为3405994.32元。前述两份审计报告均由灌南县审计局作出，向灌南县人民政府报告。
2014年4月16日，金牛公司诉至原审法院，以灌南国土局不履行交付土地和发放土地使用权证的义务为由，请求判令：1、解除《国有建设用地使用权出让合同》；2、灌南国土局双倍返还定金280万元并退还其余土地使用权出让金1120万元；3、灌南国土局赔偿以下损失：（1）1400万元土地使用权出让金从交付之日至退还日的融资利息损失1288万元，（2）为履行合同造成的费用损失340.6万元及融资利息损失40万元，（3）如履行合同可获得的利益损失1327万元；4、灌南国土局承担本案的所有诉讼费用。后金牛公司申请放弃前述诉讼请求第3项第（3）点中可得利益损失1327万元，同时对于第3项第（1）、（2）两点中的融资利息损失只要求赔偿861.2万元。
原审法院认为：关于双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是否应当解除的问题。《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人的真实意思表示，灌南国土局系灌南县人民政府的土地管理部门，其作为出让方主体适格，该合同合法有效。现金牛公司请求解除该合同，灌南国土局同意解除合同，双方当事人对于解除合同已达成一致意见，故对金牛公司要求解除合同的请求，予以支持。
关于金牛公司缴纳的土地使用权出让金数额认定问题。双方当事人对于金牛公司已于2010年5月10日缴纳300万元和2010年5月21日缴纳540万元，合计840万元，均没有争议，对此予以确认。涉案土地为70亩，金牛公司按照其与灌南县经济开发区签订的协议约定的12万元／亩的价格缴纳了840万元土地使用权出让金，对于超出12万元／亩的部分，即双方争议的560万元，因金牛公司没有实际缴纳，对此依法不予支持。理由如下：一、根据《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”灌南县经济开发区管委会与陈欣正签订的《国有土地出让意向书》、《国有土地出让协议书》以及《补充协议》均系灌南县经济开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效，前述协议中关于挂牌超出前述协议约定的土地使用权出让金部分，即本案双方争议的560万元，约定由灌南县经济开发区管委会协调资金作奖励金给金牛公司的条款无效；二、灌南县经济开发区管委会与陈欣正签订的《国有土地出让意向书》、《国有土地出让协议书》以及《补充协议》中关于挂牌超出前述协议约定的土地使用权出让金部分，约定由灌南县经济开发区管委会协调资金作奖励金给金牛公司的前提是在金牛公司开发建设涉案地块的条件下，现金牛公司没有实际开发涉案地块，双方已经解除合同，金牛公司亦不再开发建设涉案地块，金牛公司依据前述协议主张给予其560万元奖励没有事实基础；三、金牛公司主张该560万元款项系其拆迁收益，没有证据证实。
关于灌南国土局是否应当双倍返还定金的问题。首先，虽然双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定定金280万元，但是，金牛公司提供的缴款书中没有缴纳280万元定金的单独收据，亦没有约定已缴纳的840万元款项中包括280万元定金。其次，金牛公司没有按照合同约定于合同签订之日起30日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款，其存在过错，依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地”的约定，在金牛公司没有缴清国有建设用地使用权出让价款的情况下，尚不具备要求灌南国土局为其办理建设用地使用权证的条件，灌南国土局不构成违约。综上，金牛公司主张灌南国土局存在违约行为，要求其双倍返还定金的主张，不能成立，依法不予支持。
关于灌南国土局是否应当赔偿损失以及金牛公司的损失数额问题。对金牛公司主张的利息损失部分，双方合同解除后，对于金牛公司已经实际缴纳的840万元，灌南国土局应予返还。对于金牛公司主张的融资利息损失，其提交的融资协议不能证实系用于涉案土地的投资，双方签订的合同对此亦未作约定，故对金牛公司关于利息损失的主张，对其合理部分予以支持，灌南国土局应支付从金牛公司付款之日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。对金牛公司主张的为履行合同造成的费用损失340.6万元及利息，灌南县审计局文件灌审文（2013）25号《关于连云港金牛置业有限公司前期投入费用审计情况的报告》和灌南县审计局文件灌审文（2013）75号《关于调整连云港金牛置业有限公司前期投入费用审计结果的报告》，表明金牛公司前期投入费用为3405994.32元，系金牛公司支出的实际发生费用，现双方解除合同，对于金牛公司前期投入费用，灌南国土局应予给付，但对于金牛公司主张前期投入费用的利息损失，合同没有约定，原审法院从金牛公司起诉主张之日起予以支持，按中国人民银行同期同类贷款利率计算。另外，金牛公司放弃可得利益损失的诉讼请求，系对自身权利的处分。
综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款、第九十七条，《中华人民共和国担保法》第八十九条、第九十条、第九十一条，《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第二条之规定，判决：一、灌南国土局于判决生效之日起十日内返还金牛公司土地使用权出让金840万元及利息（按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率，分别以300万元为基数从2010年5月10日起计算至判决确定给付之日止，以540万元为基数从2010年5月21日起计算至判决确定给付之日止）；二、灌南国土局于判决生效之日起十日内给付金牛公司3405994.32元及利息（按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率，从2014年4月16日起计算至判决确定给付之日止）；三、驳回金牛公司的其他诉讼请求。案件受理费185880元，由金牛公司负担92710元，由灌南国土局负担93170元。
宣判后，上诉人灌南国土局不服，向本院提起上诉称：1、灌南国土局只是土地使用权出让的实施者，土地使用权出让金也是由灌南县财政局收取，因此原审判决判令灌南国土局返还土地使用权出让金没有法律依据。2、灌南国土局与金牛公司没有任何审计协议，金牛公司不能证明灌南县审计局审计报告来源的合法性及与本案的关联性，灌南国土局已将土地交由金牛公司开发，没有任何违约行为，金牛公司没有证据证明存在前期投入，金牛公司系因自身原因不愿继续开发而要求解除合同，原审判决判令对合同解除没有过错的灌南国土局赔偿金牛公司前期投入费用，没有事实和法律依据。3、双方在《国有建设用地使用权出让合同》中约定合同终止履行时，返还国有土地使用权出让金不计利息，原审判决判令灌南国土局支付土地使用权出让金利息，有失公正。请求撤销原判，驳回金牛公司的诉讼请求，一、二审诉讼费用由金牛公司负担。
被上诉人金牛公司答辩称：1、金牛公司系与灌南国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，按照约定缴纳了土地使用权出让金，灌南国土局没有按照合同交付土地，当合同解除时应承担返还土地使用权出让金的义务。至于土地使用权出让金由灌南县财政局收取并上缴国库，只是财政收支方法的问题，与金牛公司无关，不影响灌南国土局的返还义务。2、灌南国土局未按照土地挂牌须知的要求履行红线图确认手续，违反约定不交付土地，导致金牛公司多次向政府反映，灌南县人民政府才安排审计局对金牛公司的前期投入费用进行审计，灌南国土局对其违约造成金牛公司的损失理应承担赔偿责任。3、灌南国土局因违约造成金牛公司利息损失，应承担土地使用权出让金的利息。请求驳回上诉，维持原判。
对于一审查明事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
二审另查明：涉案《国有建设用地使用权挂牌出让须知》载明，《国有建设用地使用权出让合同》正式签订后，县国有土地储备中心会同竞得人依图验明红线标示用地范围、界址，面积核定无误后，双方在用地红线图上签字认定，竞得人即可按照认定的用地范围和批准的规划建筑设计进场施工。
二审期间，灌南国土局提供一组2012年5月20日的退税凭证，用以证明灌南县审计局的审计报告将已退还给金牛公司的契税559644元也计入前期投入费用，该笔费用应予扣除。金牛公司对该组退税凭证的真实性无异议，但认为该退税是灌南县人民政府对招商引资项目给予的奖励，属于金牛公司的收益。
经双方当事人确认，本案二审的争议焦点为：1、灌南国土局作为返还土地使用权出让金的责任主体是否适当；2、灌南国土局应否赔偿金牛公司前期投入损失3405994.32元及利息；3、灌南国土局应否承担土地使用权出让金利息。
本院认为：关于争议焦点1，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条的规定，土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。可见，在合同解除的情况下，土地管理部门是返还土地使用权出让金的责任主体。本案中，灌南国土局系灌南县人民政府的土地管理部门，亦系《国有建设用地使用权出让合同》的合同相对人，现因双方解除合同，灌南国土局应承担返还土地使用权出让金的义务。至于土地使用权出让金由灌南县财政局收取并上缴国库，系国家财政收支的方式，并不能据此免除灌南国土局的责任。故灌南国土局主张其非土地使用权出让金的返还责任主体，本院不予支持。
关于争议焦点2，首先，根据查明事实，金牛公司应支付土地使用权出让金1400万元，实际支付840万元，另560万元并未实际支付，而是在灌南县人民政府的指示下通过奖励金形式冲抵土地使用权出让金，灌南县财政局还为金牛公司出具了缴款书，故包括灌南国土局在内的灌南县相关部门在出让涉案土地的过程中存在违规行为。从灌南县相关部门的行为来看，虽然金牛公司没有全额支付土地使用权出让金，但是经过相关部门许可的。其次，按照《国有建设用地使用权挂牌出让须知》的要求，《国有建设用地使用权出让合同》正式签订后，县国有土地储备中心应会同竞得人依图验明红线所标示用地范围、界址，面积核定无误后，双方在用地红线图上签字认定，竞得人即可按照认定的用地范围和批准的规划建筑设计进场施工。金牛公司主张双方未在红线图上确定界址范围，灌南国土局也未按照约定交付土地，灌南国土局对此虽不予认可，但未提供充分证据证明涉案土地已按照法定程序交付金牛公司，二审期间，在金牛公司明确表示如灌南国土局愿意交付土地的情况下，其仍愿意继续履行合同，但灌南国土局明确表示拒绝。再者，灌南国土局虽主张系金牛公司因自身原因不愿继续开发而要求解除合同，但未提供证据证明。结合灌南县人民政府责成灌南县审计局对金牛公司前期投入费用进行了审计的情况，可以认定导致《国有建设用地使用权出让合同》无法继续履行的原因在灌南国土局，灌南国土局应对其违约行为给金牛公司造成的损失承担赔偿责任。对于金牛公司的前期投入费用，灌南县人民政府已责成灌南县审计局进行审计，金牛公司对审计结果没有异议，故该审计结果应作为确定金牛公司前期投入损失的依据。但审计结果将契税559644元也列入金牛公司前期投入费用中，鉴于二审期间灌南国土局提供的退税凭证能够证明该笔契税已返还给金牛公司，而金牛公司对退税凭证的真实性亦无异议，故对于灌南国土局提出将该笔款项从前期投入费用中扣除的主张，本院予以支持。扣除契税559644元，金牛公司前期投入费用应为2846350.32元，该费用及相应的利息应由灌南国土局予以赔偿。
关于争议焦点3，按照双方在《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条中的约定，不计利息退还土地使用权出让金的前提是受让人因自身原因终止该项目投资建设要求终止履行合同退还土地，而本案系因灌南国土局的原因导致合同终止履行，故不适用上述约定，灌南国土局应按照《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的约定，赔偿金牛公司支付的土地使用权出让金利息损失。灌南国土局关于不应承担土地使用权出让金利息的上诉主张，本院不予支持。
综上，基于二审期间灌南国土局提交的新证据，其上诉请求部分成立，应予支持；其他上诉请求，应予驳回。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条，《中华人民共和国合同法》第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持江苏省连云港市中级人民法院（2014）连民初字第0046号民事判决第一、三项；
二、撤销江苏省连云港市中级人民法院（2014）连民初字第0046号民事判决第二项；
三、灌南县国土资源局于本判决发生法律效力之日起十日内向连云港金牛置业有限公司支付2846350.32元及利息（自2014年4月16日起至实际给付之日止，按中国人民银行同期同档贷款基准利率计算）。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费185880元，由连云港金牛置业有限公司负担87364元，由灌南县国土资源局负担98516元；二审案件受理费185880元，由连云港金牛置业有限公司负担87364元，由灌南县国土资源局负担98516元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 娅
审 判 员 薛爱娟
代理审判员 杨 雷
二〇一五年四月二十日
书 记 员 闫 朋