浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍越行初字第31号
原告诸关富。
委托代理人（特别授权代理）孔天熹。
委托代理人（特别授权代理）陈慧红。
被告绍兴市国土资源局，住所地绍兴市越城区解放大道99号。
法定代表人任勇。
委托代理人（特别授权代理）严洪祥。
委托代理人（特别授权代理）殷建。
原告诸关富不服被告绍兴市国土资源局作出的绍市土资监越罚（2014）第2号行政处罚决定，于2014年4月15日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2014年6月11日公开开庭审理了本案。原告诸关富及其委托代理人孔天熹、陈慧红、被告绍兴市国土资源局的委托代理人严洪祥、殷建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴市国土资源局于2014年1月17日作出绍市土资监越罚（2014）第2号行政处罚决定，认定绍兴市越城区新桥江休闲农庄未经批准，于2004年6月开始在越西路与西郊路交叉口地段，擅自占用1838平方米集体土地，新建绍兴市越城区新桥江休闲农庄，建筑面积为1502平方米，目前已建成并投入使用。经审核，该地块地类为集体建设用地，土地权属为北海街道塘南村农民集体，符合土地利用总体规划。至调查之日未依法办理用地手续。被告绍兴市国土资源局认为原告诸关富的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属未经审批、非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定给予诸关富责令退还非法占用的1838平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物，建筑面积为1502平方米，并处罚款人民币27570元的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、个体工商户营业执照、组织机构代码证、临时税务登记证及身份证复印件一组，证明行政处罚相对人主体资格；
2、诸关富询问笔录一份、现场勘测笔录、勘测图、土地勘测报告及现场照片一组，证明原告未经审批，非法占用土地进行违法建设并投入使用的事实；
3、土地违法案件处理征询审查意见表、越城区北海街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图、北海街道塘南村土地利用现状局部图，证明原告占用土地地类为建设用地、符合土地利用总体规划的事实；
4、土地违法案件立案呈批表一份、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、违法案件处罚决定书呈批表一份、诸关富陈述和申辩意见及所附材料一组（浙江省农村集体土地承包权证二份、潘雅娟申请报告二份、绍兴市农业结构调整用地审批表、绍兴海潮汽车销售有限公司与诸关富协议书一份、农业结构调整用地协议一份），证明被告所作具体行政行为程序合法；
5、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，浙江省人民政府法制局【浙府法发（1998）11】号《关于确定水利等系统适用听证程序的较大数额罚款标准的复函》，系被告作出具体行政行为所依据的法律、法规及规范性文件。
原告诸关富诉称，一、被告所作处罚决定认定事实依据不足。经有关部门批准，原告于2002年5月26日与绍兴市越城区灵芝土地管理所签订了《农业结构调整用地协议》，建设了绍兴市越城区新桥综合养殖场项目。项目用地面积1000平方米，土地用途为耕地，使用期限自2002年5月26日至2004年5月25日止，该土地多数属原告承包地。2006年，在相关部门的支持下，注册登记了绍兴市越城区新桥江休闲农庄，因此处罚决定书认定的擅自占用集体建设用地与实际不符。二、被告所作处罚决定适用法律错误。绍兴市越城区新桥江休闲农庄用地大部分属原告自家承包地，至今尚在承包期内。农庄两年使用期限届满后又取得了延期用地许可，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条进行处罚显属不当。三、被告所作处罚决定违反法定程序。被告未告知原告有关听证事宜，剥夺了原告的听证权利。故起诉要求撤销被告所作的绍市土资监越罚（2014）第2号行政处罚决定。
原告向本院提交了下列证据：
行政处罚决定书，证明具体行政行为内容；
2、给越城区土管局报告、给北海街道塘南村委申请报告、绍兴市农业结构调整用地审批表、农业结构调整用地协议各一份，证明绍兴市越城区土管局与村镇建设局等单位审核批准新桥江休闲农庄项目用地的事实；
3、浙江省农村集体土地承包权证二份，证明绍兴市越城区新桥江休闲农庄项目用地大部分是原告的承包土地。
被告绍兴市国土资源局辩称，一、被告作出的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告未经审批擅自占用1838.044平方米集体土地经营休闲农庄，由询问调查笔录、现场勘测笔录及照片等相关证据证实。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，其根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出相应处罚并无不妥。二、被告作出的行政处罚程序合法。原告要求举行听证没有事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。
双方当事人的质证意见及本院认证意见如下：
对被告提供的证据1、2、3，原告质证无异议。本院认为，该组证据可以证明原告在涉案土地上经营绍兴市越城区新桥江休闲农庄、涉案土地的性质为建设用地及符合土地利用总体规划的事实，本院予以确认。证据4，原告质证对其陈述和申辩意见及所附的材料无异议；对处罚程序有异议，认为被告提供的越城区北海街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图落款时间是2014年4月15日，但处罚决定书是2014年1月份作出的，即先作出决定书再取证，故处罚程序是违法的。本院认为越城区北海街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图虽有“2014年4月15日”字样，但此系打印时间，该规划图实系审批后客观存在并经公示、为公众所知悉的，对该组证据本院予以确认，可以证明被告作出行政处罚决定的程序。证据5，原告质证认为被告适用法律有不当之处，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条要求土地是符合总体规划的，浙府法发（1998）11文件适用于农业等系统，不是针对个人，而本案原告是个人，故被告没有举行听证，系程序违法。本院认为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条系现行有效的法律，其对本案的适用性将在判决理由部分予以阐述；浙府法发（1998）11复函系法制部门对规范性文件所作的解释，其对适用听证程序中的较大数额罚款标准进行了核定，本院予以确认。
原告证据1，被告质证无异议，本院予以确认。证据2、3，被告质证对其真实性无异议，但认为与本案没有关联性，不能证明绍兴市越城区新桥江休闲农庄的土地经过审批的事实。本院认为，证据2，可以证明原告向相关部门申请要求搭建临时养鸭棚和室内养蟹池、绍兴市越城区灵芝土管所与原告签订农业结构调整用地协议的事实，本院予以确认。证据3，可以证明原告家庭成员承包部分涉案土地的事实，本院予以确认。
根据上述予以采信的证据，结合庭审中查明的事实，本院确认以下事实：
1998年12月30日，原告之父诸来大、原告之兄弟诸关根分别取得了浙农包（越）字第026016号、浙农包（越）字第026018号农村集体土地承包权证，北海街道塘南村经济合作社分别将位于湾后畈0.910亩菜地、2.230亩菜地承包给诸来大户、诸关根户，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2002年5月8日，原告诸关富之妻潘雅娟分别向越城区土管局、北海街道塘南村委提交申请报告，要求搭建临时养鸭棚和室内养蟹池。2002年5月26日，原告夫妇与绍兴市越城区灵芝土管所签订《农业结构调整用地协议》，约定渡船头面积为1000平方米耕地由原告使用，使用期限为2002年5月26日至2004年5月25日止，土地用途为养鸭养蟹。2004年3月26日，绍兴市越城区土地管理与村镇建设局在原潘雅娟申请报告上签署“同意农业结构调整，延长养殖期”意见。2004年12月6日，诸关富（绍兴市越城新桥综合养殖场）与绍兴海潮汽车销售有限公司签订协议书，绍兴海潮汽车销售有限公司将越城新桥综合养殖场以北、绍兴海潮汽车销售有限公司以南、越西路营业房以西、新桥江以东的9间经营用房使用权转租给诸关富，建筑面积1306平方米，年租金壹拾贰万元整，租赁期限与绍兴海潮汽车销售有限公司承租北海街道塘南村整体地块及营业用房的期限一致。原告在此地块及上述二块承包地基础上，于越西路与西郊村交叉口地段，新建绍兴市越城区新桥江休闲农庄，建筑面积约1500平方米，并投入使用。经群众举报，被告于2013年12月26日受理并于2014年1月4日立案，对该行为进行查处，并对原告进行了询问，又委托绍兴市土地勘测规划院对涉案土地的面积进行勘测、鉴定，绍兴市土地勘测规划院于2014年1月9日出具土地勘测报告，勘测结果为绍兴市越城区新桥江休闲农庄违法用地地块面积为1838.044平方米，合2.757亩（北海街道塘南村集体建设用地）。2014年1月10日，被告向原告送达了行政处罚告知书，原告向被告提出了陈述和申辩意见。2014年1月17日被告作出绍市土资监越罚（2014）第2号行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
同时查明，原告诸关富于2008年3月3日领取个体工商户营业执照，字号名称为绍兴市越城区新桥江休闲农庄。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对违反土地管理法的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出行政处罚，故被告绍兴市国土资源局具有对辖区内违反土地管理法的行为进行行政处罚的法定职权。本案的争议焦点主要为：
一、涉案土地的定性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。故土地性质应以相关规划主管部门规划审批为依据。本案中，越城区北海街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图、北海街道塘南村土地利用现状局部图均表明涉案土地属规划建设用地，符合土地利用总体规划。故被告认定涉案土地性质为集体建设用地定性正确。
二、适用法律问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。本案中，虽然绍兴市越城区土地管理与村镇建设局于2004年3月出具了“同意农业结构调整，延长养殖期”的意见，但最终并没有形成正式批文，也未签订相关用地协议，且
此意见只是针对原告从事养殖的审批意见，而本案原告建设经营的新桥江休闲农庄并未经相关有权部门审批。故原告的行为显然违反了上述规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对其作出处罚，并无不妥。
三、是否应适用听证程序的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第二条规定：本办法适用于本省行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）以及与听证相关的单位和个人。前款所指较大数额罚款由省人民政府各行政主管部门根据必要和适度的原则拟定，报省人民政府法制局审核确定并公布。国务院有关部委、直属机构已依法作了规定的，可从其规定。浙府法发（1998）11号复函又对较大数额罚款标准进行了核定。故被告作出的罚款27570元并不属于数额较大的范畴；且原告在被告作出行政处罚决定前也没有要求进行听证，故被告没有举行听证程序符合相关规定。
综上所述，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不充分，其诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：
驳回原告诸关富的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 徐 虹
审 判 员 王建国
代理审判员 王丽萍
二〇一四年六月十六日
书 记 员 胡 萍
附录：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。