陕西省留坝县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0729行初2号
公益诉讼人：留坝县人民检察院，住所地：陕西省留坝县南环路**号。
法定代表人：郭文安，该院检察长。
委派人员：杨婷、张蕾，该院检察员。
被告：留坝县国土资源局，住所地：陕西省留坝县南环路50号。
法定代表人：田苗，该局局长。
委托代理人：ＸＸ，该局工作人员。
委托代理人：景兰江，陕西嘉盟律师事务所律师。
公益诉讼人留坝县人民检察院（以下简称县检察院）因要求确认被告留坝县国土资源局（以下简称县国土局）未依法履行监管职责的行为违法，于2016年7月4日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2016年7月6日向被告县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人县检察院检察员杨婷、张蕾，被告县国土局法定代表人田苗、委托代理人ＸＸ、景兰江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人县检察院诉称，2013年6月至2015年11月，陕西太白河水电开发有限公司（以下简称太白河公司）在建设留坝县桑园坝水电站项目过程中，未经批准擅自占用留坝县江口镇桑园坝村二组集体林地562㎡、滩涂105㎡修建桑园坝水电站机房，不符合土地利用总体规划。2015年12月21日，县国土局对太白河公司非法占用农用地一案立案审查，并向太白河公司发出责令停止违法行为通知书，要求其立即停止违法行为，听候处理，但并未作出进一步处理。2016年2月18日县检察院作出行政公益诉讼立案决定，于2016年2月25日向县国土局发出了检察建议，建议其依法对太白河公司非法占用农用地进行建设的行为作出处理。2016年3月31日，县国土局超过回复期限对检察建议作出回复，称县国土局向太白河公司送达了留国土资罚字(2016)4号行政处罚决定书，处罚内容已全部执行到位，现已结案。县检察院认为，被告县国土局未依照法律规定正确全面履行职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,理由如下：1、被告县国土局针对太白河公司从2013年6月至2015年11月违法占地的行为，未及时作出处理；2、在2015年12月21日县国土局立案后，到2016年3月18日才作出处罚决定书，超过法定60日期限；3、县国土局作出的处罚决定书内容不符合法律规定。因此，为督促县国土局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼，要求：1.确认县国土局未依法履行监管职责的行为违法;2.判令县国土局依法履行监管职责。在庭审中，针对第1项诉讼请求，经本院释明，公益诉讼人县检察院明确表示仅要求确认违法，不要求撤销。
公益诉讼人县检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1、县检察院对桑园坝村支书秦发林、桑园坝村监委会主任韩启林的询问笔录，证明太白河公司所占林地为留坝县江口镇桑园坝村二组的集体林地。2、汉中市发改委关于对留坝县桑园坝、郑家坝水电站开发经营管理权使用人变更的通知；3、留坝县桑园坝电站项目整体转让合同书；4、太白河公司营业执照；5、使用林地申请表；6、陕西省林业厅使用林地审核同意书（陕林资许准[2013]593号）；7、陕西水务水电投资开发有限公司与韩启林签订的占用、征用林地补偿协议；8、太白河公司委托书、师亚兵身份证复印件；9、县国土局违法线索登记表；10、立案呈批表；11、县国土局对太白河公司工作人员师亚兵、巨晨昕、桑园坝村主任陈开兴的调查笔录各1份；12、责令停止违法行为通知书、送达回证；13、县国土局卫星监测图；14、县国土局执法监察大队关于太白河公司修建桑元水电站机房违法占地的调查报告；证据2至14证明太白河公司未经被告县国土局批准占地建设水电站机房，且不符合土地利用总体规划。
第二组证据：检察建议书（留检民行建[2016]1号）及送达回证；证明县检察院于2016年2月25日向被告县国土局发出检察建议书，建议被告依法对太白河公司违法占地行为作出处理。
第三组证据：1、留坝县国土资源局关于陕西省太白河水电开有限公司非法占地处理情况的函（留国土资函[2016]3号）；2、县国土局行政处罚决定书（留国土资罚字[2016]第4号）；3、太白河公司缴纳罚款的银行缴款单；4、县国土局结案呈批表；5、2016年4月11日、7月28日公益诉讼人县检察院拍摄的太白河公司水电站现状照片2张；该组证据证明被告县国土局在收到检察建议后，未按照法律规定依法正确全面履行职责，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。
被告县国土局辩称，第一，公益诉讼是为了纠正正在发生的违法行政行为或者不作为，被告于2015年12月发现违法线索后即立案调查，在本案起诉前被告已经作出行政处罚，因此不作为的情形已经不存在，公益诉讼人起诉的第1个理由不成立。第二，行政处罚的期限，根据规定，如果有特殊情况，可以延长或者扣除，虽然超过了60日，但经过负责人的批准，而且期间还委托第三方检测，因此处罚期限未违法。第三，被告作出的行政处罚内容并不违法。太白河公司非法占地修建发电站机房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，应当给予行政处罚。但太白河公司未占用耕地和基本农田，只占用了灌木林地0.84亩、滩涂0.16亩，违法占用土地面积较小，在原规划范围内有国防线缆的情况下，向旁边移动了50米左右，违法情节轻微，且该水电站已建成投入使用，如严格按照《土地管理法》第七十六条的规定处以拆除，不仅导致水电站停产，还会造成近2000万国有资产损失，明显违反合理行政原则。故县国土局依照《行政处罚法》第二十七条、第三十八条之规定，对太白河公司从轻处以罚款，该处罚决定并不违法。第四，被告在作出处罚决定后，积极启动《整体规划》调整工作，2016年4月中旬，委托西安大冬源公司对该宗违法用地进行《规划》调整，作业单位于2016年5月完成了《规划》调整的相关资料，并于2016年6月23日以留坝县人民政府《关于对江口镇桑园坝乡土地利用总体规划（2006—2020年）进行局部修改的请示》（留政字〔2016〕24号）上报汉中市人民政府开展《规划》调整，市政府于2016年7月15日已作出了批示，待《规划》调整后及时对该宗土地及其组件上报，并按照经营性用地完成土地出让工作，从根本上消除该宗土地的违法状态。综上，被告县国土局对太白河公司的非法占地行为的行政处罚决定并不违法，且针对该违法行为，被告已经在职权范围内履行监管职责，保障公共利益不受侵害，因此请求公益诉讼人县检察院撤回起诉或者人民法院驳回诉讼请求。
被告县国土局向本院提交了以下证据：第一组：1、违法线索登记表；2、责令停止违法通知书及送达回证；3、立案呈批表；4、监测图；5、委托书及受托人身份证复印件；6、对师亚兵调查笔录；7、对巨晨昕调查笔录；8、对陈开兴调查笔录；9、厂房基础平面图及控制点坐标；10、违法占地的调查报告；11、检察建议书；12、行政处罚告知书及送达回证；13、听证告知书及送达回证；14、放弃听证申明；15、行政处罚决定书及送达回证；16、委托书及非税收入缴款书；17、结案呈批表；18、对检察建议的回函。证明被告县国土局发现违法线索、立案、调查、处罚、结案，以及向人民检察院回复。
第二组证据：1、发电站修建施工图；2、发电站目前现状照片；3、原规划区内有军用电缆的照片；4、水电站用地勘测技术报告；5、增值税发票复印件；6、太白河公司发电厂房资产概算说明；7、桑园坝水电站厂房结算审核说明。证明被告对太白河公司违法占地行为未处以拆除地上建筑的客观原因：1、因军用电缆移位建设；2、占用滩涂、林地面积小，违法情节较轻；3、如果拆除，造成国家资产和社会公共利益巨大损失。
第三组证据：1、太白河水电公司营业执照；2、太白河水电公司组织机构代码；3、留坝县水利局关于太白河开发的报告；4、汉中市发改委核准水电站通知；5、桑园坝水电站转让合同书；6、陕西省水务集团成立陕西水务水电的通知及陕西省水务集团工商信息；7、汉中市发改委关于水电站经营权变更的通知；8、太白河流域水电梯级开发建设合同书；9、留坝县政府专题会议纪要；10、使用林地申请表及审核同意书；11、占用、征用林地补偿协议；12、陕西水务水电公司关于成立太白河桑园坝水电站公司通知；13、名称变更核准通知书。证明该水电站经营方几经变换，最终由太白河公司在项目确立后近十年才修建完成，其违法占地行为具有历史原因。
第四组证据：1、陕西省政府关于印发土地利用总体规划实施管理办法的通知；2、留坝县政府关于江口镇桑园坝乡土地利用总体规划（2006-2020年）进行局部修改的请示，汉中市人民政府办公室办文处理转用单。证明被告县国土局收到检查建议及作出处罚决定后，在职权范围内已尽力履职，力求根本上解决该发电站机房的违法状态。
经庭审质证，被告县国土局对公益诉讼人县检察院的三组证据真实性、合法性、关联性均无异议，但认为无法证明被告未依法履职。公益诉讼人县检察院对被告县国土局的第一组、第三组、第四组证据真实性、合法性、关联性均无异议；对第二组证据中证据1、2、3、4、5的真实性无异议，对证据6、7的真实性不予认可，且认为证据2、3、5、6、7与本案不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据：被告县国土局第二组证据中证据1、2、3、4、5，其目的是证明被告在作出行政处罚时所参考的客观因素，公益诉讼人对真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以采纳；第二组证据中证据6、7，公益诉讼人县检察院对真实性、关联性均不认可，且该2份证据不符合法定的形式要件，故本院不予采纳。
经审理查明，2012年12月20日，陕西省水务集团有限公司、陕西水利水电工程集团有限公司共同出资成立陕西水务水电投资开发有限公司。2012年12月28日，汉中市发改委向留坝县发改局通知（汉发改农经字[2012]1197号），同意留坝县桑园坝水电站开发经营管理权变更为陕西水务水电投资开发有限公司。2013年3月27日，陕西水务水电投资开发有限公司与留坝县人民政府签订开发建设合同，约定该公司投资1.5亿元，建设桑园坝水电站、郑家坝水电站，装机10000KW。2014年3月17日，陕西水务水电投资开发有限公司出资成立陕西太白河桑园坝水电站有限公司。2015年5月22日，陕西太白河桑园坝水电站有限公司更名为陕西太白河水电开发有限公司。自2013年6月10日起，该公司未经县国土局批准，擅自占用留坝县江口镇桑园村二组集体林地562㎡、滩涂105㎡，修建桑园坝水电站机房，至2015年11月，桑园坝水电站共花费约1700万元建成并已运营。2015年12月21日，县国土局发现违法线索。2015年12月22日，县国土局决定立案查处（留国土立[2015]4号）。2016年2月18日，县检察院作出行政公益诉讼立案决定；2016年2月25日，县检察院作出检察建议书（留检民行建[2016]1号）送达被告县国土局，建议县国土局对太白河公司依法作出处理。2016年3月18日，县国土局作出行政处罚决定书（留国土资罚字[2016]4号）送达太白河公司，对太白河公司罚款7584元，并责令完善相关用地手续。2016年3月21日，太白河公司交纳了全部罚款。2016年3月30日，县国土局结案。2016年3月31日，县国土局向县检察院回函处理情况（留国土资函[2016]3号）。2016年6月27日，县国土局提请留坝县人民政府作出《关于对江口镇桑园坝乡土地利用总体规划（2006-2020年）进行局部修改的请示》（留政字[2016]24号）提交汉中市人民政府。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，太白河公司从2013年6月至2015年11月，未经县国土局批准，占用集体林地、滩涂修建桑园坝水电站机房，属违法占地建设行为。被告县国土局作为土地行政主管部门，在长达两年多的时间内未及时发现查处，被告县国土局在2015年12月21日立案后，查明了太白河公司的违法事实，于2016年3月18日作出罚款及要求完善相关用地手续的处罚决定，该处罚行为超过了《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的六十日期限，且处罚决定内容不符合《中华人民共和国土地管理法》第一款的规定，因此，被告县国土局未依法履行监管职责。然公益诉讼人县检察院在起诉中仅要求确认被告违法，不要求撤销违法行为，故本院确认被告县国土局未依法履行监管职责的行为违法。对太白河公司的违法占地建设行为，被告县国土局虽采取了积极措施，但违法状态并未消除，被告县国土局作为土地行政主管部门，应继续依法履行监管职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告留坝县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法。
二、责令被告留坝县国土资源局继续依法履行监管职责。
本案受理费50元，由被告留坝县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汉中市中级人民法院。
审 判 长 唐 丁
审 判 员 周 蕊
人民陪审员 权小琴
二〇一七年五月十八日
书 记 员 王 琪
附：本判决适用的相关法律依据
《土地管理法》
第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
《行政处罚法》
第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
《行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情况之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行
政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没
有意义的。
《国土资源行政处罚办法》
第三十二条国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。
案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。