四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）川民终字第442号
上诉人（原审原告）西昌市黄联关镇哈土村村民委员会，住所地：四川省西昌市黄联关镇哈土村。
负责人莫色瓦各，村长。
委托代理人莫里坡（特别授权），男，彝族。
委托代理人陈昌华（一般授权），四川淇典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四川西昌泸山铁合金有限责任公司，住所地：四川省西昌市大德青杠林。
法定代表人杨承斌，董事长兼总经理。
委托代理人马贵清（特别授权），男，回族，系四川西昌泸山铁合金有限责任公司副总经理。
委托代理人刘虎（一般授权），四川鼎仁律师事务所律师。
第三人阿尔伍合（又名鲁伍合），男，彝族。
上诉人西昌市黄联关镇哈土村村民委员会（以下简称哈土村）因与被上诉人四川西昌泸山铁合金有限责任公司（以下简称铁合金公司）、第三人阿尔伍合合同纠纷一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2014）川凉中民初字第242号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月29日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人哈土村的负责人莫色瓦各及其委托代理人莫里坡、陈昌华，被上诉人铁合金公司的委托代理人马贵清、刘虎到庭参加诉讼。第三人阿尔伍合经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1995年哈土村由四川省电力公司出资100万元、国家两项资金扶持贷款200万元建成哈土电站。哈土电站建成后交由四川省电力公司经营管理，但因长期亏损，停产后无力偿还贷款。经西昌市人民政府协调由西昌恒泰有限责任公司买断哈土电站，补助哈土村10万元，今后每年给哈土村1万元，并在哈土电站河流下段修建一座桥帮助哈土村销售石灰。后因哈土村不同意卖电站，2003年2月19日，由当时任西昌市黄联关镇党委书记的铁子呷主持，哈土村与铁合金公司签订《资产重组协议》，协议载明：“根据2000年12月27日西昌市人民政府会议纪要对哈土电站实行资产重组，设立股份合作制企业，哈土电站共投资300万元，总股本按300万元设置，哈土电站在市两资办的贷款其中100万元作为哈土村的股份，占33.33%；四川省电力公司投入哈土电站的100万元与哈土电站在市两资办贷款除100万元后的余额、架设输电专用线路投资与处理哈土电站遗留问题的支出资金四项共计200万元作为铁合金公司的股份，占66.67%。……铁合金公司负责对哈土电站电量销售，电价按全年平均每度（不含税）0.12元（保护价）。……电费每月结算，铁合金公司按西昌市人民政府2000年12月27日会议纪要一次性补偿哈土村12万元。……违约方赔偿对方因违约造成的经济损失并承担协议总额5%的违约责任……。”该协议乙方由西昌市黄联关镇党委书记铁子呷、哈土村党支部书记鲁伍合、文书陈尔古、哈土村六组组长陈木海、七组组长铁子哈签名，并加盖有哈土村印章，甲方铁合金公司加盖印章。后铁合金公司依据协议对哈土电站进行了管理经营，2003年支付给哈土村12万元用于解决遗留问题，并归还了哈土电站欠两资办的贷款34万元，架设了输电线路。同时逐年进行了分红，哈土村也每年领取了分红款。2011年哈土村曾以铁合金公司存在隐瞒电费收入为由提起诉讼要求解除协议，返还财产并承担违约金，后自愿撤诉。
哈土村一审诉讼请求：一、确认铁合金公司与鲁伍合签订的《资产重组协议》无效；二、判令铁合金公司向哈土村返返哈土电站三分之二的所有权，退还因该无效合同取得的不当利益565988元；三、由铁合金公司承担本案全部诉讼费用。
原审法院审理认为：依法成立的合同，自成立时生效，对当事人均具有法律约束力。本案中，因哈土电站长期亏损停产。经政府协调，2003年2月19日，哈土村与铁合金公司签订《资产重组协议》，约定由铁合金公司注资哈土电站，并享有哈土电站三分之二的股份。该协议上有铁合金公司董事长杨承斌、西昌市黄联关镇党委书记铁子呷、哈土村党支部书记鲁伍合、文书陈尔古及与哈土电站有关的哈土村六组组长陈木海、七组组长铁子哈签名，并加盖有双方印章，该协议依法成立并生效。现哈土村以第三人鲁伍合未召开村民大会违反了法律和行政法规的强制性规定为由诉请确认该《资产重组协议》无效。对此，原审法院认为，虽然签订该《资产重组协议》时哈土村未召开村民大会，但该协议上有西昌市黄联关镇党委书记铁子呷和哈土村党支部书记及与哈土电站有关的村民小组组长的签名，且该协议已履行了十年，其间哈土村也按协议从哈土电站领取了12万元用于解决遗留问题，并每年领取了分红款。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。现哈土村未提供证据证明其未召开村民大会讨论决定而对外签订的合同属《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的情形，因此，哈土村以未召开村民大会为由要求确认《资产重组协议》无效并返还哈土电站三分之二股权和支付违约金的诉讼请求于法无据，不予支持。铁合金公司按《资产重组协议》约定每度0.12元计算电费并分红，2009年双方协商按每度0.17452元计算电费并分红，系双方对合同的实际履行，并不存在铁合金公司隐瞒电费收入。《资产重组协议》约定哈土电站的经营管理由铁合金公司负责，铁合金公司为经营所需聘用会计并支付工资，符合双方协议约定，并不存在多列支出。同时，哈土村并未提供证据证明铁合金公司存在多列支出的情况，因此，哈土村请求铁合金公司退还不当利益564293元，与本案查明的事实不符，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回西昌市黄联关镇哈土村村民委员会的诉讼请求。案件受理费27314元，由西昌市黄联关镇哈土村村民委员会负担。
哈土村不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）哈土电站是哈土村集体经济组织的固定资产。2003年2月19日，时任哈土村党支部书记鲁伍合未经村委会集体讨论，也未召开村民大会，擅自与铁合金公司签订《资产重组协议》，约定由铁合金公司出资200万元，占哈土电站三分之二的股份。《中华人民共和国合同法》第九条第一款规定“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力”、第四十八条第一款规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”哈土村当时的法定代表人是村长莫里坡，鲁伍合是哈土村党支部书记。当时哈土电站的法定代表人亦是莫里坡。鲁伍合与铁合金公司签订《资产重组协议》连哈土村村长、哈土电站法定代表人莫里坡都不知晓，显然是鲁伍合与铁合金公司恶意串通，背着莫里坡所为，事后亦未经莫里坡追认，哈土村后来的村长均不予追认，因此，该《资产重组协议》无效。另外，国务院《关于加强集体资产管理工作的通知》第二部分之第（五）项规定“涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定，要保障集体经济组织成员行使对集体资产的监督权、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”本案中，哈土村处置哈土电站，没有召开村民大会讨论，哈土村七个村民小组，仅有两个村民小组的组长在协议上签字，显然不能视为协议经哈土村过半数村民的同意。另外，西昌市黄联关镇人民政府不能决定哈土电站的问题，且在协议上签字的铁子呷当时是西昌市黄联关镇党委副书记兼武装部长，不能代表西昌市黄联关镇人民政府。因此，《资产重组协议》违反了法律和行政法规的强制性规定，应确认为无效。原审判决认定协议有效错误，应予纠正。（二）根据《资产重组协议》的约定，电费每月结算一次，然而在实际履行中是一年、三年才结算一次，且所谓的结算完全是铁合金公司单方说了算，哈土村根本参与不了管理决策。对于电费单价问题，2007年之后，地方物价局已有文件规定一般纳税人上网电价为每度0.18元，而铁合金公司出具的红利分配方案仍按每度0.12元结算，2007年、2008年两年铁合金公司就隐瞒电费29万余元。2006年至2008年的分红方案中没有列支会计工资，而在2009年至2012年四年的分配方案中铁合金公司列入会计工资72000元。2013年至2015年电费分配至今未予结算。现哈土电站已实际变成了铁合金公司的私有财产。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求二审法院依法改判。二审庭审中，哈土村明确表示其上诉请求为：确认2003年2月19日鲁伍合与铁合金公司签订的《资产重组协议》无效。对于无效合同的返还问题，哈土村将另案起诉解决。
铁合金公司答辩称：（一）《资产重组协议》真实、合法、有效。因哈土电站位于哈土村六组、七组和三组的土地上，故在签订《资产重组协议》时，分管哈土村的西昌市黄联关镇党委副书记兼副镇长铁子呷通知了相关人员参加，其中包括哈土村村长莫里坡、党支部书记鲁伍合、副村长兼文书陈尔古、六组组长陈木海、七组组长铁子哈、三组组长丰日土。该协议是经双方充分协商后签订的，是双方的真实意思表示，且协议签订后已履行了十几年，哈土村领取了分红款，事实上已认可了《资产重组协议》，不存在鲁伍合与铁合金公司恶意串通签订协议，损害哈土村及村民利益的问题。另外，根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条之规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。哈土村依据的国务院《关于加强集体资产管理工作的通知》既不是法律也不是行政法规，即便是，该通知亦只是管理性强制性规定；《中华人民共和国村民委员会组织法》虽是法律，但该法第十七条也是管理性强制性规定，而不是效力性强制性规定。因此，哈土村主张案涉《资产重组协议》无效，缺乏事实和法律依据，不能成立。（二）双方在《资产重组协议》中明确约定电费按每度0.12元进行结算，该约定是双方协商一致的结果，合法有效。2008年之后，双方经协商将结算电价进行了调整。铁合金公司在履行协议过程中不存在隐瞒电费收入的问题。哈土电站在经营中必须设财会人员，为此，哈土电站也实际支出了会计工资，不存在多列支会计工资的问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求依法驳回哈土村的上诉，维持原判。
第三人阿尔伍合提交书面意见称：其对一审判决没有意见，完全同意。
二审中，哈土村提供了下列证据：1.2014年10月9日，哈土村给四川省凉山彝族自治州中级人民法院出具的《关于哈土电站的情况说明》，主要内容为：“一、哈土电站建成于1997年3月，权属哈土村。二、2003年与泸山铁合金公司资产重组，当时哈土村村长、法定代表人是莫里坡，村支书是鲁伍合。三、2004年6月，哈土村村民不服《资产重组协议》，自发组织起来将哈土电站沟堰挖掉，迫使泸山铁合金公司停止发电，泸山铁合金公司便状告哈土村莫里坡，西昌市人民法院公开开庭审理了此案，但至今未下判决。四、2011年，哈土村才起诉泸山铁合金公司，至年底，由于审计未果，哈土村又撤回起诉。2013年哈土村再次起诉，南宁法庭立案，后又发现超诉讼标的，将诉状退给哈土村，哈土村向凉山州中级法院提起诉讼，中级法院又说诉讼标的不够。哈土村又撤回起诉，2014年，哈土村再次起诉，中级法院才立案并开庭审理了此案。五、在哈土电站上游还有一座哈土一级电站，由赵姓老板修建。”西昌市黄联关镇人民政府在该《关于哈土电站的情况说明》上注明“案件属实，具体情况依法院相关文书为准”，并加盖西昌市黄联关镇人民政府公章。该证据拟证明签订《资产重组协议》时哈土村的法定代表人是村长莫里坡，协议签订后，村民不服将哈土电站的沟堰挖了，为此铁合金公司还起诉了哈土村。2.2014年7月26日，哈土村的委托代理人陈昌华、莫里坡与原西昌市黄联关镇党委副书记兼武装部长铁子呷的《谈话笔录》，主要内容为“问：2003年2月19日，哈土村与泸山铁合金公司签订有一份《资产重组协议》，协议末尾签有你的名字，请你回忆一下当时的情况？答：当时我是镇政府副书记，分管哈土村。当时鲁伍合是哈土村的支部书记，莫里坡选上了村长，但镇上没有宣布，压着在。2003年2月19日，村上通知我去泸山铁合金公司开会，我也弄不清楚，叫我签字，我也就签了个名。问：哈土村与泸山铁合金公司签订协议之前召开村民大会讨论此事没有？答：开没有开会我也不知道。问：协议上签字的还有陈尔古是什么人？答：是村文书。问：哈土电站97年建成后，是不是包干给省电力经营五年，情况你知道吗？答：我是99年才去黄联关镇，我不清楚这件事。”该证据拟证明2003年2月19日签订《资产重组协议》时铁子呷是西昌市黄联关镇党委副书记兼武装部长，其没有资格代表西昌市黄联关镇人民政府。
铁合金公司质证意见：证据1形成于一审诉讼期间，且系哈土村单方所写情况说明，对该证据不予认可；证据2形成于一审开庭审理之前，且不具备证据的形式要件和实质要件，对该证据不予认可。
本院认证意见：证据1，系哈土村单方所写情况说明，西昌市黄联关镇人民政府虽加盖公章，但注明“具体情况依法院相关文书为准”，故该证据仅系当事人的陈述，不能单独作为认定本案事实的证据，但对哈土村提供该证据拟证明签订《资产重组协议》时莫里坡是哈土村村长的事实，铁合金公司亦予以认可，故本院对该事实予以确认。证据2，虽铁合金公司不予认可，但因哈土村提供该证据仅是为证明在《资产重组协议》上签字的铁子呷的身份，而铁合金公司当庭对铁子呷的身份是西昌市黄联关镇党委副书记予以认可，本院对该事实予以认定。
经二审审理查明，哈土村对原审法院审理查明的案件事实中认定“哈土电站建成后交由四川省电力公司经营管理，但因长期亏损，停产后无力偿还贷款”、“2003年2月19日，由当时任西昌市黄联关镇党委书记铁子呷主持，哈土村与铁合金公司签订《资产重组协议》”有异议，认为原审法院认定哈土电站长期亏损无依据；签订案涉《资产重组协议》时铁子呷担任西昌市黄联关镇党委副书记兼武装部长，并不是西昌市黄联关镇党委书记。双方当事人对原审法院审理查明的其余案件事实均无异议，对双方当事人均无异议的原审法院审理查明的案件事实，本院予以确认。
对哈土村提出异议的“哈土电站建成后交由四川省电力公司经营管理，但因长期亏损，停产后无力偿还贷款”这一事实，经二审审理查明，哈土村在起诉状中称，哈土电站建成后由于受电力市场等多种因素的影响，电价过低，导致哈土电站于2000年4月停产，无力偿还贷款；哈土电站一审中提交的2000年12月27日西昌市人民政府办公室《关于协调哈土电站有关事宜的会议纪要》亦载明哈土电站建成后由于受电力市场等多种因素的影响，电价过低，导致哈土电站于2000年4月停产，无力偿还贷款。因此，原审法院根据哈土村的自认及相关证据，认定上述事实清楚，本院予以确认。对哈土村就该事实所提异议，本院不予支持。
对哈土村提出异议的“2003年2月19日，由当时任西昌市黄联关镇党委书记铁子呷主持，哈土村与铁合金公司签订《资产重组协议》”这一事实，因哈土村提供了其委托代理人与铁子呷的谈话笔录证实铁子呷认可其在签订《资产重组协议》时的身份是西昌市黄联关镇党委副书记，且二审庭审中铁合金公司亦对铁子呷的身份予以认可，故哈土村对该事实所提异议成立，本院予以采纳。原审法院认定铁子呷系西昌市黄联关镇党委书记不当，应予纠正。
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张及理由，本案二审争议焦点是案涉《资产重组协议》的效力问题。
哈土村上诉主张案涉《资产重组协议》签订时，哈土村的村长是莫里坡，鲁伍合是哈土村党支部书记，鲁伍合在哈土村村长、法定代表人莫里坡不知晓的情况下，擅自与铁合金公司签订《资产重组协议》，显然是鲁伍合与铁合金公司恶意串通所为，且事后亦未经哈土村村长莫里坡追认，哈土村后来的村长均不予追认，根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款之规定，该《资产重组协议》应属无效协议；同时，国务院《关于加强集体资产管理工作的通知》第二部分之第（五）项和《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条明确规定，涉及集体资产管理的重大事项，必须召开村民会议，并经到会人员过半数通过。本案中，哈土村处置哈土电站，鲁伍合在没有召开村民大会讨论的情况下，擅自与铁合金公司签订《资产重组协议》，该协议因违反了法律和行政法规的强制性规定，应确认为无效。
对此，本院认为，首先，根据本案查明的事实，哈土电站因故停产后无力偿还贷款，经西昌市人民政府协调由西昌恒泰有限责任公司买断哈土电站。后因哈土村不同意卖电站，2003年2月19日，在西昌市黄联关镇党委副书记铁子呷主持下，哈土村与铁合金公司签订了《资产重组协议》，约定由铁合金公司注资哈土电站，并享有哈土电站三分之二的股份。案涉《资产重组协议》落款处有铁合金公司法定代表人杨承斌、西昌市黄联关镇党委副书记铁子呷、哈土村党支部书记鲁伍合和文书陈尔古、哈土村六组组长陈木海、哈土村七组组长铁子哈签名，并加盖铁合金公司、哈土村印章。作为时任哈土村村长的莫里坡虽未在该协议上签名，但该协议有哈土村党支部书记、文书及相关村民小组组长作为代表签名，并加盖了哈土村印章，即使鲁伍合等人无权代表哈土村签订《资产重组协议》，因哈土村在该协议上加盖了印章，已对其代理行为予以认可。另外，作为时任哈土村村长的莫里坡虽未在案涉《资产重组协议》上签名，但因哈土村作为协议一方当事人已在该协议上加盖了印章，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”、第四十四条第一款“依法成立的合同，自成立时生效”之规定，案涉《资产重组协议》经双方当事人加盖印章，合同成立并生效。该协议签订后，哈土村已收取了协议约定的相应补偿款和分红款，实际履行协议十余年，该事实亦能证实哈土村对《资产重组协议》予以认可。因此，哈土村上诉称鲁伍合在哈土村村长莫里坡不知晓的情况下擅自与铁合金公司签订《资产重组协议》，未经哈土村村长追认，并据此主张该协议无效，无相应的事实和法律依据，对其该项上诉主张，本院不予支持。
其次，村民委员会作为基层群众性自治组织，有权进行民事法律行为，代表村民集体处分相关财产、签订有关合同。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。而法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或秩序管理需要的，一般为管理性强制性规定。国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》第二部分“集体经济组织要加强对农村集体资产的管理”之第（五）项规定“……涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性。……。”该通知仅是针对加强农村集体资产管理工作的管理性规定，并非法律、行政法规，更不是效力性强制性规定。案涉《资产重组协议》签订于2003年，当时有效的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日施行）第十七条第二款规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”该条规定是针对村民会议议事规则的管理性规定，并不是对村民委员会对外从事民事法律行为的效力性强制性规定。该法第十九条规定，涉及村民利益的相关重大事项，村民委员会须提请村民会议讨论决定方可办理。但《中华人民共和国村民委员会组织法》并没有明确规定村民委员会未经村民会议讨论决定而对外签订的集体资产处置合同无效，且哈土村签订的案涉《资产重组协议》仅涉及合同双方当事人利益，该条规定是为了对村民委员会的行为进行规范管理，村民委员会与他人签订合同的行为并不为法律禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定。因此，案涉《资产重组协议》并不属于违反效力性强制性规定的合同，该合同是双方的真实意思表示，未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应属合法有效。哈土村上诉称鲁伍合在没有召开村民大会讨论的情况下，擅自与铁合金公司签订《资产重组协议》，违反国务院《关于加强集体资产管理工作的通知》第二部分之第（五）项和《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条之规定，并据此主张该协议因违反法律和行政法规的强制性规定而应确认为无效，缺乏相应的法律依据，对其该项上诉主张，本院亦不予支持。
此外，哈土村上诉主张铁合金公司隐瞒电费收入、多列支出及2013年之后的电费收入未分配的问题，不属本案审理范围，双方可另行解决。
综上所述，案涉《资产重组协议》是双方当事人的真实意思表示，协议内容不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果恰当，本院依法予以维持。哈土村上诉主张协议无效，缺乏相应的事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由西昌市黄联关镇哈土村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周述蓉
代理审判员 梅华军
代理审判员 何 杉
二〇一五年八月二十日
书 记 员 于 节