江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）扬行终字第00072号
上诉人（原审原告）朱文松。
委托代理人宋丽平，江苏擎天柱律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）高邮市安全生产监督管理局，住所地高邮市文化宫路11-1号。
法定代表人徐晓君，该局局长。
委托代理人高海林，高邮市安全生产监督管理局执法大队队长。
委托代理人付琴，江苏民泰律师事务所律师。
原审第三人江苏豪脉通讯电气有限公司（现更名为江苏豪脉电气有限公司。
法定代表人陈隽，该公司总经理。
委托代理人闵爱革，江苏政泰律师事务所律师。
委托代理人张富峰，江苏政泰律师事务所律师。
上诉人朱文松因安全生产监督行政处罚一案，不服扬州市江都区人民法院（2015）扬江行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月26日受理后依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人朱文松及其委托代理人宋丽平，被上诉人高邮市安全生产监督管理局（以下简称高邮安监局）的委托代理人高海林、付琴，被上诉人江苏豪脉电气有限公司（以下简称豪脉公司）的委托代理人张富峰到庭参加诉讼，高邮安监局副局长陶银作为行政机关负责人出庭。本案现已审理终结。
高邮安监局于2014年8月18日作出（邮）安监管罚[2014]（01017）号行政处罚决定书，认定：2014年3月30日15:50左右，位于送桥镇天山工业集中区的豪脉公司LED车间发生一起事故，造成1人死亡，1人受伤。经调查，朱文松违反《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十一条、二十三条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第（一）、（七）项、《江苏省安全生产条例》第八条第（三）项及《电业安全工作规程》（GB26164.1-2010）15.3.2的规定，对本次事故的发生负有责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三十七条第（一）项的规定，给予朱文松罚款人民币壹拾万元的行政处罚。
原审法院经审理查明：2014年3月30日，范玉朝、许学清等人受朱文松的指派，至第三人豪脉公司LED生产车间安装投射灯。15:50左右，在装好其中部分射灯后，由孟立朝拉脚手架往车间东南方向移动，范玉朝和许学清站在脚手架上准备继续安装其他射灯，但是脚手架在移动过程中失去平衡发生倾倒，导致许学清、范玉朝随倾倒的脚手架跌落，并被砸中，范玉朝受伤，许学清死亡。
被告高邮安监局于当日接到报案信息后，赴事故现场进行勘察和了解情况，后牵头组织高邮监察局、公安局、检察院等部门参与成立豪脉公司“3.30”事故联合调查组。经调查取证，于2014年5月28日作出《豪脉公司“3.30”生产安全事故调查报告》，并于当日向高邮市人民政府报送《关于提请批复豪脉公司“3.30”生产安全事故调查报告的请示》。2014年6月9日，高邮市人民政府作出《市政府关于豪脉公司“3.30”生产安全事故调查报告的批复》。2014年6月16日，被告予以立案。同年7月31日，被告高邮安监局依原告申请举行了听证会。8月18日，被告作出（邮）安监管罚[2014]（01017）号《行政处罚决定书》。原告不服，依法向扬州市安全生产监督管理局提起行政复议。2014年12月1日，扬州市安全生产监督管理局依法作出（扬）安监行复决[2014]2号行政复议决定书，维持被告作出的行政处罚决定书。故原告提起诉讼，要求撤销被告作出的行政处罚决定书。
原审法院认为：《安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被告高邮安监局具有对安全生产事故进行行政处罚的法定职责。对于双方当事人争议的事实，根据被告高邮安监局、原告朱文松及第三人豪脉公司提供的证据结合各方当事人意见，认定如下：原告朱文松系水电工自由职业者，具有建筑电工特种作业资格证。第三人豪脉公司LED生产车间需安装投射灯，遂联系朱文松。朱文松即安排许学清、范玉朝等（均没有建筑电工特种作业资格证）至第三人处进行投射灯安装。许学清、范玉朝等人的报酬系由原告朱文松支付。故被告认定朱文松系事故责任主体并无不当。另外，对于原告作为自然人能否认定为生产经营单位，被告抗辩《安全生产法》中的生产经营单位是指从事生产经营活动的基本单元，包括各类性质的企业以及从事生产经营活动的个人，《安全生产违法行为处罚办法》第67条以及国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第2条均作如是认定。本院认为，被告认定朱文松是本次安全事故的责任主体符合相关规定。综上，被告认定原告朱文松的行为违反《安全生产法》第二十一条、二十三条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第（一）、（七）项、《江苏省安全生产条例》第八条第（三）项及《电业安全工作规程》（GB26164.1-2010）15.3.2的规定，对本次事故的发生负有责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三十七条第（一）项的规定，给予朱文松罚款人民币壹拾万元的行政处罚，被告在作出处罚决定前履行了告知义务，并举行了听证会，处罚决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告朱文松要求撤销被告高邮市安全生产监督管理局于2014年8月18日作出的（邮）安监管罚[2014]（01017）号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱文松负担。
上诉人朱文松上诉称：一、原审法院适用法律错误。原审法院认定上诉人是本次安全事故的责任主体，该认定适用法律错误。1、上诉人与原审第三人之间未签订安全责任协议，应执行《电业安全工作规程》，原审第三人应对外来临时参加现场工作的人员，即上诉人及许学清、范玉朝等人进行安全教育，原审第三人未履行该法定义务，导致本次事故发生，是本次安全事故的责任主体。2、《安全生产法》规定的安全事故责任主体为生产经营单位，不应包括个人；而《安全生产违法行为处罚办法》第67条规定生产经营单位包括个人，《安全生产违法行为处罚办法》无权对《安全生产法》作出“生产经营单位包括个人”的法律解释，也无权对个人安全生产事故责任设定行政处罚。3、即使《安全生产违法行为处罚办法》有权设定该行政处罚，根据第44条规定，只能给予生产经营单位1万元以上3万元以下罚款，本案被上诉人对上诉人作出的罚款10万元的行政处罚决定明显违法。二、原审法院认定事实不清。被上诉人提供的询问笔录等证据内容虚假，勘验笔录及照片未通知上诉人到场，证据不符合法定形式。上诉人提供的证据能够证明上诉人只是帮助原审第三人联系许学清、范玉朝等人，报酬系由原审第三人确定，具体工作安排由原审第三人安排，安装投射灯原材料由原审第三人出资购买，朱文松与原审第三人是雇佣关系。上诉人不是事故责任主体。三、被上诉人作出的行政处罚决定的程序多处违反法律规定。本案行政处罚立案时间为2014年6月16日，而相关的勘验、调查时间在此之前；集体讨论时间为2014年6月19日，而案件处理呈批表形成时间为2014年8月12日，应当先呈批后才能作出是否处罚的决定。四、被上诉人行政处罚行为存在明显不当，该安全事故被处罚人除上诉人外还有一位单位负责人即第三人法定代表人陈隽，对原告处罚10万，对陈隽处罚2万，适用法律明显不同，处罚明显不当。请求撤销原审判决，撤销被上诉人高邮安监局作出的（邮）安监管罚[2014]（01017）号行政处罚决定书。
被上诉人高邮安监局答辩称：一、违法自然人具备安全生产事故责任主体资格。《安全生产法》所称的“生产经营单位”，并非上诉人解释的“生产经营企业”，该“单位”是指从事生产经营活动的基本单元，包括各类性质的企业以及从事生产经营活动的自然人。《安全生产违法行为行政处罚办法》第67条和《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第2条对此都有明确规定。二、上诉人违法事实清楚，答辩人处罚程序正当，法律适用准确。上诉人常年召集稳定人员组成施工队在原天山镇范围内对居民住宅及企业进行水电安装作业。本案中，上诉人未对参与作业人员进行安全生产教育和培训，特种作业人员未经专门培训，致使从业人员不熟悉有关安全生产规章制度和安全生产操作程序，不懂得移动脚手架和登高作业的危险性，不具备必要的安全生产知识和防护技能。在事故发生前，未对作业现场安排专门人员进行安全管理。在作业人员、作业工具未从脚手架清理到地面且在经过的地面有其他障碍物情况下拉着脚手架移动，导致脚手架倾倒，造成本次事故的发生。其行为违反《安全生产法》第二十一条、二十三条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第（一）、（七）项、《江苏省安全生产条例》第八条第（三）项及《电业安全工作规程》15.3.2的规定，对本次事故的发生负有责任。答辩人根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三十七条第（一）项的规定，给予上诉人罚款10万元的行政处罚，适用法律正确。三、上诉人和第三人法定代表人陈隽违法的程度不一样，因此处罚不一样，不同的违法行为处罚幅度没有可比性。请求驳回上诉。
原审第三人豪脉公司未提供书面意见，庭审中陈述：原审法院认定事实清楚，适用法律准确，应当予以维持。答辩人与上诉人是承揽关系，承揽人为朱文松，此点不仅朱文松在被上诉人笔录中予以认可，而且其雇佣人员范玉朝，孟立朝等人对受雇朱文松的事实也予以了证实，同时2014年结算单中无论有无上诉人朱文松参加的承揽业务，都是由上诉人朱文松与第三人结算并负责支付报酬。上述承揽事实有当事人陈述、证人证言、书证，且相互印证。综上，上诉人应为本次责任事故的主体。
各方当事人在一审中提供的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。
经庭审质证，上诉人朱文松对被上诉人高邮安监局所举证据的质证意见为：同一审质证意见，补充：1、2014年4月15日对陈隽的询问笔录的真实性、合法性不予认可，询问人一栏写的是查国民，签署人中没有查国民这个人，只有王友桃，王友桃不是执法人员，也不是调查组成员，故该份笔录真实性予以怀疑，不存在合法性。2、2014年5月4日对陈隽的询问笔录、2014年5月7日对朱文松的询问笔录、2014年5月4日对王玉明的询问笔录的合法性不予认可，做笔录的时间超出了法律规定的行政处罚30天完结的规定。3、朱文松的《建筑施工特种作业操作资格证》没有按照法律规定两年进行一次复核，该操作证无效。在《江苏建筑》网站上查询朱文松建筑施工电工证的证据是7月30日拍摄的，超过时限，对合法性不予认可。
原审第三人豪脉公司对被上诉人高邮安监局所举证据没有意见。
被上诉人高邮安监局对于上诉人朱文松在一审中提供的证据的质证意见同一审意见。并补充：根据上诉人提供的证据1送货单，对涉及到的涉案当天所装的灯的价值与当时第三人所提到的与朱文松协议好向他购买射灯250元一盏数字相吻合，说明王玉明笔录的真实性。
原审第三人豪脉公司对上诉人朱文松中提供的证据的质证意见为：事故发生的射灯业务不仅是一种承揽，更是上诉人出售灯具的附随安装义务。
原审第三人豪脉公司在一审提供的证据为结算单一份，用以证明3月30日发生事故这一天的业务并不是一个点工，是购买灯具，完成安装是其销售手段。
上诉人朱文松对原审第三人豪脉公司提供的证据质证意见为：结算单上明确每盏灯的价格是235元，人工是4770元，平均下来的价格远超过被上诉人所说的250元一盏灯。点工结算单中已经明确了是点工的价格，而不是所谓的购买灯具的价格，王玉明也签字确认了。
被上诉人高邮安监局对第三人豪脉公司提供的证据质证意见为：第三人提供的点工结算单与上诉人提供的结算单有明显区别，一是当时第三人对3月30日的点工是不认可的；二是上诉人提供的结算单在标题最后不连贯的额外有点工二字，是刻意为之；三是就内容来看，上面载明的时间、具体的工作量甚至是工作内容都不一致，说明第三人对上诉人的工作以及上诉人结算单中载明的其他人员的工作是不进行监督的，是很松散的，说明是上诉人对所雇佣人员进行有效的管理，根据自己的工作量估算费用向第三人结算。总价4770元是上诉人从2月24日到3月30日所作的所有工作的费用，而不是仅仅指3月30日当天装灯的费用。
本院认为：1、对于被上诉人高邮安监局提供的2014年4月15日对陈隽的询问笔录，笔录上记载询问人为查国民，但是查国民未在笔录“询问人”处签名，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（四）项的规定，不予确认。2、对于被上诉人高邮安监局提供的2014年5月4日对陈隽的询问笔录、2014年5月7日对朱文松的询问笔录、2014年5月4日对王玉明的询问笔录以及2014年7月30日拍摄的查询朱文松建筑施工电工证的证据，是在2014年4月9日成立事故联合调查组至2014年8月18日作出行政处罚决定期间所作，具备合法性，应予以确认。3、一审法院对于其他证据的认证正确。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案的争议焦点是：被诉行政处罚决定，认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
本院认为，第一，关于被诉行政处罚决定认定的事实。被上诉人提供的高邮安监局对朱文松、范玉朝、孟立朝、王玉明、陈隽、宰素红的询问笔录之间互相印证，能够证明豪脉公司LED生产车间需安装投射灯，王玉明联系上诉人朱文松，由朱文松安排许学清、范玉朝等人至豪脉公司处进行投射灯安装，费用系豪脉公司与上诉人朱文松进行结算，许学清、范玉朝等人的报酬由上诉人朱文松支付。上诉人所持其与豪脉公司是雇佣关系、不是事故责任主体的理由不能成立。
第二，关于被诉行政处罚决定的程序。《生产安全事故报告和调查处理条例》对生产安全事故的报告和调查处理作了规定。本案中，事故发生后，由高邮监察局、公安局、检察院等部门参与成立了事故联合调查组，经调查取证，于2014年5月28日作出生产安全事故调查报告，并于当日向高邮市人民政府报送，在2014年6月9日高邮市人民政府作出批复后，被上诉人高邮安监局于2014年6月16日予以立案，同年6月19日对行政处罚案件进行集体讨论，同年7月31日依上诉人申请举行了听证会，在同年8月12日经呈批后，于同年8月18日作出（邮）安监管罚[2014]（01017）号《行政处罚决定书》，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》和行政处罚法的相关规定。
第三，关于被诉行政处罚决定适用的法律。1、《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”上述法律条文并未明确规定生产经营单位为非自然人；而《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条第一款规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”因此，上诉人所持安全事故责任主体为生产经营单位不应包括自然人的理由，不能成立。2、虽然《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第（一）、（七）项规定有违反操作规程或者安全管理规定作业的和对事故预兆或者已发现的事故隐患不及时采取措施的行为的，对于生产经营单位及其主要负责人或者其他人员给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款。如果本案上诉人仅仅存在上述违法行为，应当依照上述规定进行处罚。但是本案是因为包含上述违法行为在内的违反《安全生产法》第二十一条、二十三条、《江苏省安全生产条例》第八条第（三）项及《电业安全工作规程》（GB26164.1-2010）15.3.2的规定的行为，造成1人死亡、1人受伤的事故，被上诉人高邮安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三十七条第（一）项的规定，给予上诉人朱文松罚款人民币壹拾万元的行政处罚，适用法律并无不当。
综上，被上诉人高邮安监局作出的（邮）安监管罚[2014]（01017）号行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；对于豪脉公司法定代表人陈隽的行政处罚，不在本案的审查范围，上诉人所持被诉行政处罚存在明显不当情形的上诉理由亦不能成立，原审法院驳回其诉讼请求是正确的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱文松承担。
本判决为终审判决。
审判长 李春蓉
审判员 周 涛
审判员 王岚林
二〇一五年八月十七日
书记员 仇 琳
附：相关法律条文
1、《生产安全事故报告和调查处理条例》
第二条生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。
第三条第一款根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。
重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。
未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。
第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。
第三十条第一款事故调查报告应当包括下列内容：
（一）事故发生单位概况；
（二）事故发生经过和事故救援情况；
（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；
（四）事故发生的原因和事故性质；
（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；
（六）事故防范和整改措施。
第三十二条第一款重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。
第二款有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。
第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；
2、《安全生产违法行为行政处罚办法》
第四十四条生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款：
（一）违反操作规程或者安全管理规定作业的；
（七）对事故预兆或者已发现的事故隐患不及时采取措施的；
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
4、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第十条第一款根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：
（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。