浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙杭行初字第42号
原告瑞安市上望街道雅儒村村民委员会。
诉讼代表人彭志锡。
委托代理人傅德法、邵晔。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人叶建明。
委托代理人谢伟。
第三人瑞安市垃圾焚烧发电厂工程建设指挥部。
法定代表人张永芬。
委托代理人余良华。
瑞安市上望街道雅儒村村民委员会（以下简称雅儒村村委会）不服浙江省人民政府（以下简称省政府）审批同意收回国有土地的行政行为，于2013年7月7日向本院提起行政诉讼，同月22日补齐材料。本院于8月1日受理，并于次日向被告省政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因瑞安市垃圾焚烧发电厂工程建设指挥部与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2013年9月11日公开开庭审理了本案。原告雅儒村村委会的委托代理人傅德法、邵晔，被告省政府的委托代理人叶建明、谢伟，第三人瑞安市垃圾焚烧发电厂工程建设指挥部的法定代表人张永芬及委托代理人余良华到庭参加诉讼。
瑞安市垃圾处理场工程指挥部因建造建筑、生活垃圾处理场需要，申请建设用地40公顷。2000年10月19日，被告省政府审批同意收回国有土地40公顷，划拨使用。
省政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、浙土字（2000）0254号《建设用地项目呈报说明书》（以下简称《建设用地项目呈报说明书》），拟证明建设用地项目呈报与审批情况；2、收回国有土地使用权补偿安置情况表，拟证明收回国有土地使用权补偿情况；3、建设项目选址意见书，拟证明建设项目选址情况；4、土地补偿协议书，拟证明土地补偿协议情况；5、收付款凭证，拟证明土地补偿情况；6、协议书及付款凭据，拟证明征地补偿情况；7、关于调整部分行政区划的通知，拟证明行政区划调整情况；8、行政诉讼证据清单及附件，9、庭审笔录，8-9拟证明原告已经获知征地审批情况；10、土地权属争议案件不予受理决定书，拟证明地方政府不予受理土地权属争议处理情况；11、温州市中级人民法院（2011）浙温行初字第25号行政判决书，拟证明原告获知征地审批情况的证明；12、浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第199号行政判决书，拟证明原告获知征地审批情况的终审判决情况；13、浙江省高级人民法院（2012）浙行申字第59号驳回再审申请通知书，拟证明生效裁判申诉处理情况；14、浙政复（2013）122号驳回行政复议申请决定书，拟证明申请行政复议及处理情况；15、相关法律依据（节录），系作出具体行政行为的法律依据。
被告在庭审中又向本院提供了温州市中级人民法院卷宗显示的原告在2011年6月3日温州市中级人民法院开庭前向该院递交的行政诉讼证据及《建设用地项目呈报说明书》，作为温州市中级人民法院（2011）浙温行初字第25号行政判决书的补强证据，拟证明原告当时就知道省政府收回国有土地使用权的行政审批行为。
以上证据均系复印件。
原告雅儒村村委会起诉称：案涉土地系在二十世纪六、七十年代人民公社化期间，由生产大队组织17个生产小队的社员经过多年长期奋战，加固堤塘，改造并开垦土地获得的涂园。该涂园由本村生产大队分配给17个生产小队（后期分为31个生产小队）耕种种植农作物，80、90年代该涂园承包到户，我村每年投工投劳，对海塘进行修复、加固、加高。
2000年5月，瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）建“垃圾填埋处理场”需租用我村所有的三个涂园81.45亩土地，为审批方便，市政府会议纪要及瑞安市政府土地管理局与我村村委会签订了《土地补偿协议书》，将该土地故意谎报为“国有滩涂”“国有集体使用”，并由市政府会议纪要确定为租用：“垃圾填埋处理场填埋完毕并经鉴定可使用时，优先安排给原相关村使用。适宜农业生产的划拨给原相关村作为农业生产用地；不能适宜农业生产的可作为非农建设用地。”即“用完归还”。
2008年10月，瑞安市政府127号会议纪要：“垃圾填埋处理场”土地“不能再安排给原相关村使用。”尔后，瑞安市市政园林局与我村村委会签订《协议书》，表明按瑞安市政府127号会议纪要办理。2010年5月，我村村民代表得知以上两份协议内容和会议纪要后，马上联名向瑞安市政府提出《情况说明》：“上望街道雅儒村堆前新村垃圾场土地二次转让给市政园林局所有，没有通过村民代表大会表决同意”，并向有关机关提出主张两份协议违法无效。但是，瑞安市政府未予纠正错误。后我村村民代表向瑞安市法院提出主张两份协议违法无效，瑞安市法院未予受理。但瑞安市市政园林局仍然占用我村81.45亩土地堆放垃圾。
2010年11月，原告向瑞安市政府申请争议土地行政处理，请求确认：坐落在上望街道新村堤内（原名老灰晒园、坦外园、坦后园）现由瑞安市市政园林局用作垃圾堆放场的81.45亩土地的所有权归雅儒村农民集体所有。瑞安市政府于2011年5月作出《土地权属争议案件不予受理决定》，理由是案涉地块已于2000年10月经省政府批准收回国有土地使用权，并划拨给瑞安市环卫处取得国有土地使用权证。原告不服，向温州市中级人民法院、浙江省高级人民法院提出起诉、上诉、申诉，法院审理后判决“维持瑞安市政府作出的土地权属争议案件不予受理决定”、“维持原判”，现一直向最高人民法院申诉之中，未有结果。
2013年4月7日，原告向省政府申请行政复议，要求依法撤销省政府“同意瑞安市政府收回安阳镇雅儒村使用（81.45亩）的国有土地”的行政审批行为。2013年6月，省政府作出浙政复（2013）122号驳回行政复议申请决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服提起行政诉讼。原告认为省政府的批准收回国有土地使用权决定是因为瑞安市国土局、市政府以隐瞒、编造事实等方法骗取批准，而省政府建立在被欺骗、谎报的基础上的审批行为，违法无效，应当纠正：1、瑞安市政府于1984年就向原告村数千村民发放的《土地使用证》载明：“耕地属于集体所有，受法律保护。”足以证明本案争议土地在1984年就已经瑞安市政府确认归雅儒村集体所有，且以后未有变更。2、瑞安市政府呈报给省政府的项目审批表上填写的土地性质：“该土地是国有滩涂”，属于编造事实，属于谎报。3、瑞安市政府在呈报给省政府的项目审批表时，隐瞒了市政府用会议纪要方式确定：“垃圾填埋处理场填埋完毕并经鉴定可使用时，优先安排给原相关村使用。适宜农业生产的划拨给原相关村作为农业生产用地；不能适宜农业生产的可作为非农建设用地。”即“用完地归还”的“瞒天过海”招式骗取申请人等几个村的签名盖章的事实。4、瑞安市政府在骗取了省政府的“收回国有土地使用权”批文之后，出尔反尔，发文说“不可能再安排给原相关村使用”，暴露出其非法侵占原告集体土地的真正目的。综上，原告请求依法撤销省政府“同意瑞安市政府收回安阳镇雅儒村使用（81.45亩）国有土地”的行政审批行为。
原告雅儒村村委会向本院提供的证据有：1、浙政复（2013）122号驳回行政复议申请决定书，拟证明原告已经先行提出行政复议，不服该复议决定提起诉讼；2、《建设用地项目呈报说明书》，拟证明省政府审批建设用地项目的行为；3、瑞安市国土局、市政府审批的上报材料，拟证明瑞安市国土局、市政府骗取审批的上报材料；4、土地使用权（承包权）证，拟证明瑞安县政府已经确认耕地属于集体所有，第一轮承包后，村集体所有的涂园土地承包到户，由农户社员承包经营，并由当时的瑞安县政府颁发《土地使用证》予以确认；5、会计账簿（承包款）、涂园承包证明，拟证明1990年开始，农户社员承包经营流转为大户承包经营，1992年强台风毁坏了部分堤塘，涂园土地有部分暂时不能耕种，承包农户经村同意改为养殖；6、社员产品分配登记（园面积统计、劳基分配涂园面积明细），拟证明1979年雅儒村集体所有的园总面积743.39亩，其中涂园面积302.82亩；7、社员产品统计表、新队折价统计表，拟证明本案争议的坦（老灰晒）、坦外、坦后三个涂园81.45亩土地有雅儒生产大队耕作种植收获分配，行使所有权；8、证人证明，拟证明本案争议的三个涂园81.45亩土地，是原告村民集体投工投劳、围筑堤塘、改造并开垦而取得，一直由原告村民占有、使用、收益、处分，土地所有权依法应归村集体；9、上望公社小片围垦合同书、《关于小片围垦的若干规定》、《告全镇人民书》、转账支票、会计账簿，拟证明围海造田、建造堤塘，堤塘建成后围垦的土地归生产大队集体所有。1995年村里依据上望镇政府《告全镇人民书》要求向村民集资13万元，上缴镇政府，由镇政府代为统一修建1994年毁损的沿海堤塘，预防涂园土地被淹没；10、瑞安市政府127号会议纪要、协议书、行政裁定书，拟证明1、瑞安市政府在骗取省政府批文后，出尔反尔，下文不予归还雅儒村土地；2、雅儒村堆前新村垃圾场土地二次转让给市政园林局，没有召开村民会议，也没有通过村民代表大会表决同意；3、村民代表得知两份协议内容和会议纪要后，马上联名，主张两份协议违法无效，并向瑞安市法院起诉；11、行政处理申请书、土地权属争议案件不予受理决定书、温州市中级人民法院行政判决书、浙江省高级人民法院行政判决书、浙江省高级人民法院驳回再审申请通知书、向最高人民法院递交的行政申诉状、向浙江省人民检察院递交的请求抗诉申请书、浙江省人民检察院民事行政检察立案决定书及邮寄单，拟证明瑞安市政府、温州市中级人民法院、浙江省高级人民法院均以“争议土地使用权已由省政府批准收回并划拨使用”为由不予处理，以及雅儒村一直维权的事实。
原告在庭审中又向本院提供了浙江省人民检察院浙检民行立（2013）14号《民事行政检察立案决定书》及《案件交办通知书》、浙检民行不支字（2013）13号《民事行政检察不支持监督申请决定书》，拟证明原告因不服浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第199号行政判决提出监督申请案件的情况。
以上证据均系复印件。
被告省政府答辩称：一、原告的起诉已超过行政诉讼期限。2011年5月3日，原告就涉案土地向瑞安市政府提出行政处理申请，请求确认81.45亩涉案土地的所有权归原告农民集体所有。2011年5月16日，瑞安市政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告不服，向温州市中级人民法院提起诉讼。诉讼期间，原告于2011年5月30日向温州市中级人民法院提供了《建设用地项目呈报说明书》等证据材料（有原告签署的递交证据时间）。据温州市中级人民法院档案反映，其是在2011年6月3日收到原告的证据材料，同时在诉讼期间，瑞安市政府也向温州市中级人民法院提供了《建设用地项目呈报说明书》等证据材料，并经庭审质证。温州市中级人民法院经审理认定，包括涉案土地在内的共40公顷国有土地使用权已由被告于2000年10月19日批准收回，并划拨给瑞安市垃圾处理场工程指挥部使用。瑞安市政府据此认为原告的申请不属于土地权属争议受案范围，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。2011年8月26日，温州市中级人民法院作出（2011）浙温行初字第25号行政判决，维持瑞安市政府不予受理的处理决定。原告不服一审判决，向省高级人民法院提起上诉。省高级人民法院于2011年作出（2011）浙行终字第199号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告不服终审判决，提出申诉。2012年7月20日，省高级人民法院作出（2012）浙行申字第59号《驳回再审申请通知书》。2013年4月9日，原告就被告所作涉案具体行政行为申请行政复议。因原告在温州市中级人民法院提起诉讼期间，以及通过庭审获知涉案具体行政行为，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，于2013年6月21日作出浙政复（2013）122号《驳回行政复议申请决定书》。原告现针对浙土字（2000）-0254号批文提起行政诉讼，从上述事实来看，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的行政诉讼期限。
二、浙土字（2000）-0254号批文收回原告集体使用的国有土地具体行政行为事实清楚、适用依据正确、程序合法。为建设垃圾处理场，瑞安市垃圾处理场工程指挥部拟申请单独选址土地40公顷，其中养殖水面22.8公顷，未利用地17.2公顷；需办理农用地转用22.8公顷，收回国有土地并划拨供地40公顷。该项目土地位于上望街道（原上望镇），原为国有沿海滩涂。1962年后，历经多次围垦开发，改造为养殖水面22.8公顷，未利用地17.2公顷，由包括原告在内的9个村和原上望镇人民政府使用，其中涉及原告集体使用的土地面积为81.5亩。根据上望镇土地利用总体规划，该项目用地为建设用地。2000年5月16日，瑞安市规划局作出（2000）瑞规第036号《建设项目选址意见书》。2000年5月20日，原告与原瑞安市土地管理局签订《土地补偿协议书》，约定将原告集体使用的国有土地81.45亩（即涉案土地）作为建造垃圾填埋场的建设用地予以收回，并对补偿标准、补偿费支付方式、土地收回等相关事宜达成协议。同年6月17日，原告收到土地使用补偿费、养殖水塘设施补偿费、养殖水产品损失补偿费等合计932845元。2000年6月22日，瑞安市建设局作出瑞建城（2000）91号《并于瑞安市建筑垃圾处理场工程初步设计的批复》。2000年7月13日，瑞安市计划委员会作出瑞计基（2000）193号《关于瑞安市废弃物（建筑垃圾）处理场项目可行性研究报告的批复》。2000年8月29日，瑞安市计划委员会作出瑞计基（2000）232号《关于下达瑞安市建筑垃圾处理场等二个项目2000年计划投资的通知》。2000年9月6日，瑞安市规划局作出（2000）浙规证031010号《建设用地规划许可证》。2000年9月14日，原瑞安市土地管理局作出瑞土（2000）30号《具体建设项目用地预审意见书》。2000年9月18日，原瑞安市土地管理局编制建设用地项目呈报材料“一书二方案”（呈报说明书、农用地转用方案、供地方案），经瑞安市政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，被告于2000年10月19日作出浙土字（2000）-0254号批文，批准案涉项目用地40公顷，农用地转用22.8公顷，收回国有土地40公顷，并划拨给瑞安市垃圾处理场工程指挥部用于建设垃圾处理场，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条、第五十四条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、第二十四条，《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条第一款第（三）项、第二十九条等规定。另外，根据宪法和土地管理的相关规定，滩涂等自然资源属于全民所有即国家所有。
三、原告的合法权益已经得到保障。在案涉土地收回之前，原告已于2000年5月20日与原瑞安市土地管理局签订《土地补偿协议书》，并于同年6月17日获取了土地使用补偿费、养殖水塘设施补偿费、养殖水产品损失补偿费。因原告对在案涉土地内建垃圾焚烧发电厂提出异议，2008年12月20日，由瑞安市国土局鉴证，瑞安市市政园林局与原告签订《协议书》，其中约定，瑞安市垃圾填埋处理场国有土地使用权受法律保护，原告不得干涉；同意按原土地使用权收回面积（81.45亩）给予原告15％（计12.22亩）返回土地指标。综上，被告所作浙土字（2000）-0254号批文批准收回原告集体使用的国有土地具体行政行为事实清楚、适用法律依据正确、程序合法，原告的权益已经得到保障，原告的起诉已经超过法定期限。请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人没有提交书面陈述意见书，庭审时述称，一、瑞安市政府2000年5月17日和2008年4月18日的会议纪要规定了滩涂的所有权是属于国家的，原告起诉状上讲的哪个村分多少不是指所有权。二、政府收回使用权时，我们与雅儒村签订过合同，原告的合法权益得到了保障，2000年5月18日收回使用权时养殖、种植等93万元已经付清。2008年使用权再次明确的时候，我们又考虑15%的返还地，一共是12.22亩已经给村委会了，当时也没有异议。三、在我们签协议时，当时是9个村一个经济合作社，全部签订过协议，都没有异议，特别是雅儒村盖过印的，当时的村委会主任是没有异议的。四、原告主体是村委会，村委会的组成至少有三人，现在只有一个委员代表村委会起诉是没有法律效力的。
第三人没有向本院提交证据。
庭审时，原告对被告在庭审中提供的补强证据，即温州市中级人民法院卷宗显示的原告在2011年6月3日温州市中级人民法院开庭前向该院递交的行政诉讼证据及《建设用地项目呈报说明书》的三性没有提出异议，且自认其在2011年5月期间获得《建设用地项目呈报说明书》时知道被告作出收回案涉土地的行为，但原告认为瑞安市政府和省政府都没有告知原告相关的诉权或起诉期限，原告在2013年4月7日向被告省政府申请复议，原告不服复议决定，对被告收回案涉土地的行为于同年7月4日提起行政诉讼没有超过二年起诉期限。
另查明，瑞安市垃圾处理场工程指挥部于2002年撤销，根据瑞安市政府专题会议纪要（2008）127号精神，有关瑞安市垃圾处理场工程指挥部的政策处理工作由瑞安市垃圾焚烧发电厂工程建设指挥部承担。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告自认在2011年5月就知道被告审批同意收回国有土地的行政行为，其于2013年7月7日才向本院提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限。原告认为其在2013年4月7日向被告申请复议，不服复议决定，于同年7月4日对被告收回案涉土地的行为提起行政诉讼没有超过二年起诉期限之理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回瑞安市上望街道雅儒村村民委员会的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 王丽园
审 判 员 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
二〇一三年十月十八日
书 记 员 汪金枝