广东省佛山市三水区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛三法行重字第1号
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社。
负责人陈志焕，社长。
被告佛山市三水区乐平镇人民政府。
法定代表人张凯，镇长。
委托代理人何凤玲、李惠仪。
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社（以下简称暨塘合作社）诉被告佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称乐平镇政府）行政处理纠纷一案，本院于2013年11月18日受理后，于2014年1月14日作出（2013）佛三法行初字第64号行政判决。暨塘合作社不服提出上诉，佛山市中级人民法院于同年5月7日以原审违反法定程序可能影响案件正确判决为由，裁定将本案发回重审。本院于同年5月26日立案受理，依法由审判员周淑华担任审判长，与审判员刘伟德、人民陪审员陈伟基组成合议庭于同年7月9日公开开庭对本案进行审理。暨塘合作社的负责人陈志焕、乐平镇政府的委托代理人何凤玲、李惠仪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
乐平镇政府于2013年7月3日针对暨塘合作社提出的行政处理申请，作出《关于暨塘股份合作经济社申请行政处理的答复》（以下简称《答复》），其主要内容为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府仅在章程内容违反法律法规等规定时，行使责令村民自治组织对章程进行改正的职责。因此，章程的撤销应交由村民会议进行表决。同时，乐平村民委员会（以下简称乐平村委会）是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其制定的《公章使用管理制度》和保管集体经济组织证明书（以下简称《证明书》）是自我管理的一种自治行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条的规定，暨塘村民小组由乐平村委会分设建立，暨塘合作社属于该村民小组的集体经济组织，应接受乐平村委会的监督，并应遵守乐平村委会的《公章使用管理制度》规定。因此，乐平村委会对暨塘合作社的公章、《证明书》进行保管并无不当。
被告在诉讼中向本院提交以下证据，以证明其作出《答复》的依据：
1、《行政处理申请书》一份，证明原告的申请事项；
2、《公章使用管理制度》一份，证明属于乐平村委会的农村集体经济组织的公章由乐平村委会主任保管；
3、《﹤完善暨塘村股份合作章程﹥会议决议结果》和《三水区乐平镇乐平村委会暨塘村股份合作社章程（2006年）》（以下简称《章程（2006）》）各一份，证明原告的《章程》依法经过村户代表会议表决通过，依法有效；
4、《乐平镇乐平村委会暨塘村股份合作社章程修正公告》和《三水区乐平镇乐平村委会暨塘村股份合作社章程（2009年）》（以下简称《章程（2009）》）各一份，证明在三水区全面落实农村外嫁女及其子女的合法权益工作中，原告于2009年8月19日对部分违法条款进行了只公示不表决的修正，2009年8月19日的《章程》为修正后的《章程》，依法有效；
5、（2013）佛三法执字第283号《执行通知书》、传票及《乐平镇人民政府关于对﹤执行通知书﹥的复函》（乐府复（2013）10号）各一份，证明原告于2013年7月11日即得知被告作出《答复》，其起诉已经超过法定起诉期限；
6、（2012）佛三法行初字第56号行政判决书、（2013）佛中法行终字第122号行政判决书各一份，证明被告作出《答复》的来源。
原告暨塘合作社诉称：原告所在村民小组于2011年2月选出村民小组长，并由乐平村委会委派选出的小组长担任原告社长。但从上届移交的所有材料中，原告均没有发现有股份社章程等有关股份社的材料移交。原告通过对乐平村委会的咨询才知道原告在2007年11月6日成立之前，在2006年10月30日已经通过了一份由乐平村委会拟定的《章程（2006）》。其后，原告在处理外嫁女问题时，又发现一份2009年8月19日版本的盖有原告公章的《章程（2009）》。在咨询中还了解到，在原告成立之后，原告的公章、财务章和《证明书》都被乐平村委会掌控。为此，原告也多次要求乐平村委会归还以上财物，但乐平村委会一直拒绝归还。基于以上原因，原告于2012年2月8日用邮件快递形式向被告提出行政处理申请，要求被告裁定上述两份章程无效和要求乐平村委会归还公章及《证明书》。同年4月25日，被告通过信访办答复原告，并作出《关于乐平村委会暨塘股份合作经济社申请行政处理的答复》。原告不服被告的不作为行为遂提起诉讼。原告认为，根据行政职权法定原则，被告作为一个行政机关，在对原告提出的行政处理申请时，其作出的行政处理必然是一种具有法律效力的具体行政行为。由于被告作出的《答复》只是一种意见表述，不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的法定职责，不具有职权职责要件，没有鲜明的实施行政职权和履行行政职权的特征，不具有行政行为的法律效果要件，因此不属于具体行政行为。由此可见，被告的答复行为并非是为原告的行政处理申请所为。综上所述，被告对原告作出的《答复》的行为是没有事实根据和法律依据的。为维护原告的合法权益，原告特此提起诉讼，请求法院判令：1、确认被告作出《答复》的行为违法并责令被告对原告的申请作出处理；2、诉讼费用由被告承担。
原告暨塘合作社在诉讼中提供了以下证据：
1、《答复》复印件一份，证明原告与被告作出《答复》的行为存在利害关系；
2、《执行笔录》复印件一份，证明原告的起诉期限从2013年8月27日开始计算；
3、行政处理申请书复印件一份，证明原告向被告提出行政处理申请的事实；
4、（2014）佛中法行初字第25号行政判决书复印件一份，证明三水区人民政府没有将组织证明书发放给原告是违法行为。
被告乐平镇人民政府辩称：一、被告已对原告的申请作出了书面答复。被告查明《章程（2006）》经过暨塘村户代表会议表决通过，符合法定程序，并在我区全面落实农村出嫁女及其子女的合法权益工作中于2009年8月19日对部分违法条款进行了只公示不表决的修正，该章程一直沿用至今，期间一直未有村民提出异议。另查明，乐平村委会于2007年11月20日制定《公章使用管理制度》，其中第三条规定，村民委员会公章由村助理会计（文书）专人保管，各村股份合作经济社公章由村委会主任保管。结合上述事实，被告已于2013年7月3日作出《答复》，并已于2013年7月11日送达原告。二、原告的申请内容不属于被告的职能范围。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”乡、民族乡、镇的人民政府仅在章程内容违反法律法规等规定时，行使责令村民自治组织对章程进行改正的职责。其次，乐平村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”的规定，暨塘村民小组由乐平村委会分设建立，原告属于该村民小组的集体经济组织，又根据《广东省集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”的规定，乐平村委会保管《证明书》以及制定《公章使用管理制度》进行公章管理行为，均是管理、监督集体经济组织的一种自治行为，并无不当，不属于侵犯原告的财产权及合法权益。因此，原告申请被告撤销《章程》，并要求乐平村委会归还《证明书》和公章的申请内容均属于村民法自治范围内的事项，不属于被告的职权范围，在原告合法权益未受到侵犯的情况下，被告不能对村民自治事项作出行政决定。三、原告的起诉期限超过了行政诉讼的法定期限，应依法予以驳回。被告于2013年6月26日收到法院（2013）佛三法执字第283号《执行通知书》后，于2013年7月3日作出《答复》，并于2013年7月11日邮寄送达原告。2013年7月19日被告向三水区人民法院作出《关于﹤执行通知书﹥的复函》，告知法院执行情况。原告应于2013年7月11日知悉被告的《答复》，但其提起本次诉讼是在2013年11月14日，根据《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”的规定，原告的起诉已超过行政诉讼的起诉时效，依法应予以驳回。
经质证、审查，原告对被告提供的证据1和6无异议，本院对该证据证明力予以确认；对被告提供的证据2和5，原告对其真实性无异议，对证明内容有异议，本院确认这两份证据的真实性。被告提供的证据3和4，与原件核对一致，原告虽对其真实性有异议，但未能提供相关证据予以反驳，本院对其证明力予以确认。被告对原告提供的证据1、3无异议，本院对其证明力予以确认；被告对原告提供的证据2的真实性无异议，对其证明内容有异议，本院对该份证据的真实性予以认可。被告对原告提供的证据4认为是针对区政府的颁证行为，与乐平村委会的保管监督行为有所区别。因该判决是生效的法律文书，本院对其证明力予以认可。
根据以上采信的证据，结合双方当事人的陈述，本院认定以下事实：
2012年2月8日，暨塘合作社向乐平镇政府提交《行政处理申请书》，请求乐平镇政府裁定《章程（2006）》和《章程（2009）》无效，并责令乐平村委会交还属暨塘合作社的公章和《证明书》。乐平镇信访办于2012年4月25日作出《关于乐平村委会暨塘股份合作经济社申请行政处理的答复》。原告不服上述答复，向本院提起行政诉讼。本院作出（2012）佛三法行初字第56号行政判决，并且该判决已生效，原告遂于2013年5月24日申请法院强制执行。被告于2013年7月3日作出《答复》，并于2013年7月11日送达给原告。原告对上述《答复》不服，遂向本院提起行政诉讼，要求确认该《答复》违法，并诉请责令被告对原告的申请作出处理。
另查明：因乐平村委会保管的原告的公章未经公安机关备案而被撤销，暨塘合作社已向公安机关申请刻制新的公章，该公章由其自行保管。因乐平村委会人员变动及档案整理原因，原告的《证明书》正本已遗失，三水区人民政府在2013年11月29日向原告送达《告知书》，告知其办理补发手续。
本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（四）项规定，保护各种经济组织的合法权益，是乡、镇人民政府的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定，各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。根据上述规定，被告乐平镇政府作为暨塘合作社的上级主管部门，具有对原告的申请作出处理的职权，本院予以确认。乐平镇政府在行政管理活动中，针对原告提出的行政处理申请，作出《答复》处理决定，原告并根据该《答复》向法院提起行政诉讼。乐平镇政府该行为符合具体行政行为要件。
根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，被告在作出《答复》时并未告知原告诉权，原告的起诉期限应从原告2013年7月11日收到《答复》时开始计算，最长不超过两年，因此原告于2013年11月14日向本院提起诉讼并未超过法定的起诉期限。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。根据上述法律规定，章程的制定和修改应该由村民会议决定，被告作为镇一级人民政府仅仅在相关章程内容违反法律法规等规定时，行使责令改正的职责。故原告申请被告裁定《章程（2006）》和《章程（2009）》无效，与事实及法律规定不符，也不是被告的职能范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”。原告作为农村集体经济组织，应接受乐平村委会的监督。同时根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条关于“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定，乐平村委会制定《公章使用管理制度》，管理原告原公章及保管其《证明书》的行为，是村委会自我管理的自治行为。综上所述，被告所作的《答复》并无不当。
据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 周淑华
审 判 员 刘伟德
人民陪审员 陈伟基
二〇一四年七月十六日
书 记 员 陆瑞芳