江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宿城行初字第0028号
原告宿迁市美迪菱工贸有限公司。
法定代表人钱沭红，总经理。
委托代理人丁宇辰，江苏金合律师事务所律师。
被告宿迁工商行政管理局宿城分局。
法定代表人赵清学，局长。
委托代理人张政，该局纪检书记。
委托代理人刘浩，江苏宏亮律师事务所律师。
原告宿迁市美迪菱工贸有限公司（以下简称美迪菱公司）诉被告宿迁工商行政管理局宿城分局（以下简称宿城工商分局）不予变更登记纠纷一案，本院于2013年10月9日立案受理，同日向被告宿城工商分局送达起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭于2013年10月24日公开开庭审理了本案。原告美迪菱公司的法定代表人钱沭红、委托代理人丁宇辰，被告宿城工商分局的委托代理人张政、刘浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宿城工商分局于2013年8月26日作出（13020085）公司变更（2013）第08220001号公司变更登记驳回通知书，内容为：根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，你（钱沭红）代表委托方申请宿迁市美迪菱工贸有限公司变更，经审查，我局决定不予登记。不予登记的理由为：根据《中华人民共和国公司法》及该公司章程规定，公司召开股东会议，应当于会议召开十五日前通知股东，但根据申请人提交的材料，该公司股东会议通知程序存在瑕疵，不能确定股东会议通知已通知到其中一名缺席股东，经请示局领导同意，不予核准登记。
被告为证实其观点，向本院提供以下证据：
1、宿城工商分局宿工商分案字（2012）第00321号行政处罚决定书，证明原告曾经有向被告提供虚假材料的经历，故对原告提供的材料进行实质审查有必要性。2、两份快递单复印件，证实原告提供的材料有不真实的地方，故原告有义务提供股东会议通知已送达到殷正江的证据，同时也证实殷正江未收到会议通知。
法律法规依据：《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、《企业登记程序规定》第十一条，证明适用法律、法规正确。
原告诉称，2013年8月22日原告向被告申请变更公司住所登记。原告按照《公司法》和《公司登记管理条例》的规定向被告提交全部文件。被告认可原告已提交的全部文件并受理。8月26日被告向原告送达公司登记变更驳回通知书，决定不予原告公司变更登记。原告认为，被告不予原告公司变更登记没有法律依据。第一，原告已按相关法律规定提交全部文件，被告受理后，并未提出原告提交的文件或文件内容，存在不符合公司变更登记的地方。第二，被告要求原告提交股东会议通知已通知到其中一名缺席股东的材料，该材料不属于《公司法》和《公司登记管理条例》规定的公司变更登记应当提交文件的范围，现被告要求原告提交，既没有法律依据，也超出原告合理履行义务的范畴。第三，根据《公司法》的相关规定，公司股东会议召集程序是否违反法律法规或公司章程，属司法审查范围，不属于被告办理公司变更登记审查的文件范围，被告对公司股东会议通知程序进行审查没有法律依据。综上要求撤销被告作出的变更登记驳回通知书，并判令被告履行给予原告公司住所变更登记，诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供以下证据：1、宿城工商分局公司变更登记受理通知书、公司变更登记核定意见表各一份（附提交的申请登记材料），证明原告已按《公司法》和《公司登记管理条例》的规定，向被告提交了公司企业住所变更所需的全部必要文件，被告已认可无异议。2、公司登记变更驳回通知书，证明被告驳回原告登记申请没有法律依据。3、中国邮政快递单两份（快递号：9900064366167、9900064366168）、（2013）宿证民内字第1400号公证书一份，证明原告为了能够进行工商变更登记，按照被告要求又向殷正江寄送了股东会议通知，并进行了公证，但殷正江拒绝签收，导致该邮件被退回。同时可证实原告已履行了通知义务。4、中国邮政快递单两份（快递号：1016853948003、1016853944503），证明在公证快递之后又向殷正江住所和工作单位各邮寄了一份股东会议通知，殷正江仍无正当理由拒收。5、邮件全程跟踪查询两份（快递号：1016853948003、1016853944503），证明殷正江故意拒收。6、快递人员的通话单，证明快递人员已将邮件通知到殷正江。7、短信记录，证明钱沭红已将股东会议时间、地点及内容通过短信发送给殷正江。8、沭阳县人民法院（2013）沭商初字第0148号民事判决书，证明殷正江的家庭住址是沭阳县沭城镇南苑小区2号楼202室。
被告宿城工商分局辩称，1、被告虽然在接收材料时未提出原告的申请材料存在有违登记要求的地方，但就原告提交的材料而言尚不能当场作出决定，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，应当进行实质审查后决定。2、鉴于本案在登记审查过程中发现的问题，根据《企业登记程序规定》第十一条的规定，应当对原告申请材料进行实质审查。3、原告向殷正江寄送了要召开股东会的邮件，虽然对邮寄过程进行了公证，但并未通知到殷正江。综上，被告作出不予变更登记的决定有事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，但不能证明被告的行政行为有法律依据，股东之间关系属于公司自治范畴，与被告审查是否予以变更登记无关。对证据2，真实性无异议，能证明原告已按照《公司法》和相关公司章程的规定，提前十五日以邮政速递的方式向股东殷正江的家庭住址和工作单位各寄送股东会议通知一份，因殷正江无正当理由拒绝签收，邮件被退回，该证据也能证明原告在履行通知义务上没有瑕疵。
法律法规依据：对证据1，《行政许可法》不是被告作出行政行为的法律依据，该法对公司变更登记也未作出明确规定。对证据2，《企业登记程序规定》属于部门规章，无权设定行政许可行为，被告以该规定作为其作出行政行为的法律依据是错误的。
被告对原告提供的证据发表以下意见：对证据1，无异议，被告虽然接收了材料，但需对材料进行实质审查，不能认为接收了材料，原告的申请就一定会得到许可。对证据2，无异议，被告驳回原告的申请有法可依。对证据3中的邮政快递，能证明殷正江没有收到股东会会议通知，更加说明被告作出不予变更决定的正确性。对公证书，合法性无异议，但公证书仅能证明原告寄送了会议通知，殷正江是否收到，无法证实。对证据4、5，也能证明殷正江没有收到股东会会议通知。对证据6，不能证明和快递人员通话的就是殷正江。对证据7，不能证明已通知到殷正江。对证据8，真实性无异议，但不能证明殷正江一直在该地点居住，同时据了解殷正江在宿城区法院诉讼时使用的就不是该地址。
在审理过程中，根据原告申请本院从宿迁市公证处调取了快递单号9900064366167的邮件改退批条。对该份证据，原告不持异议。被告质证认为，对该证据真实性不持异议，但不能证明殷正江已收到会议通知。
经庭审质证，本院对证据效力作如下确认：对被告所举证的证据1，系被告以原告提供虚假材料参加年度检验为由对其作出的行政处罚，与本案无关联性，对其证据效力不予确认。对证据2，能证明原告虽然向殷正江寄送了股东会议通知，但殷正江并未收到，原告股东会议通知程序存在瑕疵的事实存在，上述证据来源合法，与本案有关联性，对其效力予以确认。对原告所举证的证据1，能证明原告提交了变更登记申请的全部程序材料，被告亦无异议，对其效力予以确认。证据2，属于待证对象，效力待定。对证据3、4、5、6、7及本院根据原告申请调取的邮件改退批条，仅能证明向殷正江寄送了股东会议通知的事实，但不能证明邮件已通知到殷正江，对其证明效力不予采信。对证据8，仅能证明原告的股东之一钱沭红在起诉殷正江股权转让纠纷一案时，殷正江所居住的地址，对于寄送股东会议通知时殷正江是否还在上述地址居住无法证实，故对其证明效力不予采信。
综上，对本案事实做如下认定：原告于2009年5月14日经被告核准成立，公司类型为有限公司，住所地为宿迁市宿城区仁恒公寓A栋4单元RA-406A，公司由三名股东即张如娟、钱沭红、殷正江各出资40万元设立，钱沭红为公司法定代表人。2013年8月21日原告的委托代理人钱沭红持公司变更登记申请书、由钱沭红、张如娟签名的股东会议决议、指定代表或者共同委托代理人的证明、股东会会议通知存根、向殷正江寄送股东会议通知的邮政快递单、对邮寄行为进行公证的公证书、房屋所有权证书复印件向被告申请将公司住所地变更为宿迁市宿城区宝龙城市广场9幢127号商铺，同年8月22日被告受理原告的变更登记申请，经审查，于2013年8月26日向原告的委托代理人钱沭红出具（13020085）公司变更（2013）第08220001号公司变更登记驳回通知书，对原告的变更登记申请不予登记，原告不服向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年7月30日原告分别向“沭阳县沭城镇南苑小区2号楼202室”“宿迁市质量技术监督局”两个地址寄送了四份股东会议通知，收件人均为殷正江，后上述快递被以“逾期未领”“电话关机，无法联系到本人”或“收件人不在指定地址”等理由退回。
本案的争议焦点为：1、被告认定原告股东会议通知程序存在瑕疵，有无事实依据？2、被告对原告的股东会议通知程序进行审查，是否超出其变更登记审查的范围？3、被告以原告股东会会议通知程序存在瑕疵为由，不予办理变更登记，有无法律依据？
原告认为，原告已按《公司法》中关于变更登记的相关规定提交了全部材料，包括股东会议作出的公司变更决议，至于该决议形成的召集程序属于公司自治行为，股东如对此有异议，可通过相关民事诉讼途径寻求救济，被告要求原告提供股东会会议通知已通知到殷正江的材料，属于擅自增加申请变更登记审查的范围，违背了《公司法》规定。被告审查股东会召集程序没有法律依据，故被告作出的变更登记驳回通知书应予撤销。
被告认为，原告提交变更登记申请时虽提供了股东会决议，但股东会决议显示有一名缺席股东，为了防止股东的利益受损，被告有必要对股东会的召集程序是否合法进行核实，被告要求原告提供股东会议通知已通知到缺席股东的证据并未超出变更登记审查的范围。原告未能将股东会议通知到殷正江，属于股东会召集程序存在瑕疵，依法应不予变更登记，原告的诉讼请求没有法律依据，请予以驳回。
本院认为，《中华人民共和国公司法》第四十二条规定：“召开股东会会议，应当于会议召开十五日前通知全体股东；但是，公司章程另有规定或者全体股东另有约定的除外。”本案中，对于变更公司住所地，虽按照公司章程规定由执行董事钱沭红召集股东会议并作出变更决议，但根据原告提供的邮政快递单、邮件跟踪查询单及本院调取的邮件改退批条，可证明原告于会议召开十五日前向其股东殷正江寄送了股东会议通知，但殷正江并未实际收到，即原告未履行完全的通知义务，被告认定股东会议召集程序存在瑕疵，事实清楚、证据充分。
《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案”。国家工商行政管理总局《企业登记程序规定》第三条规定：“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”本案中，原告按照上述规定提供了相关材料，材料也符合法定形式要件，但股东会决议中显示有一名股东缺席会议，根据审慎审查原则，被告对变更登记申请材料中体现的程序性事项进行审查，要求原告提供股东会议已通知到殷正江的材料，是被告在履行职责时应尽到的合理注意义务，同时也是法定要件审查的要求和体现，未超出被告变更登记审查的范围。
《中华人民共和国公司法》第二十二条规定：“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”本案中，原告股东会召集程序明显存在瑕疵，该瑕疵将对股东会议决议的合法性产生影响，故被告对原告的申请不予变更登记并无不当。综上，原告请求撤销被告作出的变更登记驳回通知书的理由不充分。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告美迪菱公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告美迪菱公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审 判 长 许红会
代理审判员 柴新月
人民陪审员 鲍 红
二〇一三年十一月十二日
书 记 员 叶晓群
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