湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）鄂武东开风民商初字第00149号
原告：彭春华。
委托诉讼代理人：何红霞，上海建纬（武汉）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨哲文，上海建纬（武汉）律师事务所律师。
被告：湖北省气象局，住所地：武汉市洪山区东湖东路3号。
法定代表人：崔讲学，该局局长。
委托诉讼代理人：李劭翌，该局办公室副主任。
委托诉讼代理人：于文秋，湖北联正律师事务所律师。
被告：湖北省气象局机关服务中心，住所地：武汉市洪山区东湖东路3号。
法定代表人：仵峰毅，该中心主任。
委托诉讼代理人：陈军，该中心副主任。
委托诉讼代理人：于文秋，湖北联正律师事务所律师。
原告彭春华诉被告湖北省气象局（以下简称：省气象局）、湖北省气象局机关服务中心（以下简称：省气象局机关服务中心）房屋买卖合同纠纷一案，本院于2015年12月22日受理后，依法适用简易程序由审判员蔡丽红独任审理，于2016年1月27日第一次组织当事人之间进行庭前证据交换。因案情复杂，本案依法转为适用普通程序，由审判员蔡丽红担任审判长，与人民陪审员张黑明、谭博文组成合议庭进行审理，并于2016年4月5日、2016年4月27日第二次、第三次组织当事人之间进行庭前证据交换，于2016年5月25日公开开庭审理本案。原告彭春华及其委托诉讼代理人何红霞、杨哲文，被告省气象局的委托诉讼代理人李劭翌、于文秋，被告省气象局机关服务中心的委托诉讼代理人陈军、于文秋，均到庭参加诉讼。各方当事人均申请庭外和解，但至今未果。本案现已审理终结。
原告彭春华诉称：被告省气象局于2006年10月16日下发《湖北省气象局职工集资建房工作方案》的通知，并于2007年1月正式奠基开建集资住宅楼，该住宅楼不属于经济适用房范围内的集资合作建房。2007年1月，原告彭春华参加了被告省气象局的集资建房，并经过公告，取得了集资建房资格。2007年11月，原告彭春华与代表被告省气象局的被告省气象局机关服务中心签订《集资建房协议书》和《补充协议书》各一份。原告彭春华如期于2007年1月10日缴纳了集资建房报名费2000元，于2007年11月27日缴纳了集资建房补偿金100000元，并分四次缴齐了建房款397000元。2008年4月3日，原告彭春华按照被告省气象局的通知，选定了1栋2门1201室的集资房，并安装了室内天然气管道及燃具设备。2014年1月3日，原告彭春华应被告省气象局机关服务中心的要求，缴纳了集资建房办证费33000元。根据《关于湖北省气象局职工集资房发放住房钥匙的通知》，被告应于2009年5月25日后，组织原告彭春华办好集资房房产证、土地证后发放钥匙。被告省气象局机关服务中心的领导口头承诺将在集资住宅楼验收后三个月可完成办证工作，但时至今日，被告既未交房，也未组织原告彭春华办证。因被告违背诚实信用的行为，侵害了原告彭春华的合法权益，现原告彭春华诉至人民法院，请求判令：1、被告继续履行2007年11月23日签订的《湖北省气象局职工集资建房协议书》及《湖北省气象局集资建房补充协议书》，向原告彭春华交付案涉的位于武汉东湖新技术开发区东湖东路3号气象局集资住宅1栋2单元1201室的房屋，并办理该房屋的相关产权登记手续；2、被告向原告彭春华承担逾期交付房屋的损失33600元（从2014年2月应办证时起，暂计一年为33600元，应计至房屋实际交付之日止）；3、本案诉讼费由被告承担。
被告省气象局辩称：一、被告省气象局不是本案适格的诉讼主体，原告彭春华的诉讼主体错误。二、因案涉房屋与可任意交易的商品房性质截然不同，属于政策性住房，是按照湖北省、武汉市人民政府相关政策限定了基本准入条件而实施的集资建房，由此而引起的纠纷，不属于人民法院受案范围，故本案纠纷不属于人民法院受案范围。三、案涉集资建房手续完备，符合国家相关政策及法律规定。四、原告彭春华自身丧失了集资建房资格。五、原告彭春华不是案涉房屋的合法产权人，对该房屋没有收益的权利，其要求赔偿租金损失的要求没有事实和法律依据。综上，原告彭春华为被告省气象局的内部职工，其与被告省气象局不属于平等主体之间的民事法律关系，双方存在管理与被管理的关系，原告彭春华在参与集资建房过程中要遵守被告省气象局指定的相关集资建房的相关规定，其是否最终取得集资建房，主要依据被告省气象局及省级相关部门的审查结果，本案纠纷依法不属于人民法院受案范围，人民法院应不予受理或驳回起诉；因原告彭春华的原因，其所诉的2007年11月23日签订的《湖北省气象局职工集资建房协议书》及《湖北省气象局集资建房补充协议书》已经没有履行基础，无法继续履行，其诉讼请求无事实和法律依据，人民法院应驳回其全部诉求。
被告省气象局机关服务中心辩称：其辩称意见与被告省气象局的第一条至第五条辩称意见相同，请求人民法院不予受理本案，或驳回原告彭春华的起诉，或驳回原告彭春华的全部诉求。
经审理查明：原告彭春华系被告省气象局下属的武汉中心气象台的退休职工，案外人杨兴珏系原告彭春华的配偶。被告省气象局机关服务中心系被告省气象局行政管理上的下级单位。
2001年12月开始，被告省气象局开始向各相关单位申报省局大院集资建房一事。
2006年6月28日，被告省气象局作为建设单位，通过武汉市城市规划管理局东湖新技术开发区分局的选址意见，并取得《建设项目选址意见书》。该意见书上记载：建设项目名称为职工集资建房，建设地点为吴家湾东湖路3号，批准用地规模为13635.10平方米，建筑面积为28000平方米，等内容。
2006年7月19日，被告省气象局作为用地单位，取得位于武汉东湖新技术开发区吴家湾东湖路3号地块的《建设用地规划许可证》（编号：0607431；用地项目名称：职工集资建房；用地面积：13635.10平方米）。
2006年10月16日，被告省气象局向其在汉直属各单位、机关各处室发出一份《关于下发﹤湖北省气象局职工集资建房工作方案﹥的通知（气发（2006）269号文件）》（以下简称：269号文件）。该通知所附《湖北省气象局职工集资建房工作方案》中载明：一、集资建房原则。……申请参加集资建房的人员为2006年6月30日前省局机关和省局在汉直属范围的在册正式职工（含在册离退休职工），参加集资建房的挑选顺序原则上按照《湖北省气象局职工住房分配管理规定》（鄂气行发（1997）6号）执行，由省局集资建房职工代表大会公布。二、参加集资建房的程序。1、申请参加集资建房的职工需填写《湖北省气象局职工集资建房申请表》。2、《申请表》由所在单位核实后签署意见并加盖公章，连同配偶为非本局职工未参加所在单位房改房、集资房、合作建房或购买过经济适用住房的证明，报省局集资建房职工代表大会审核登记。……4、按规定经审查符合参加集资建房的职工，根据分类和积分高低选择参与集资建房，并交报名费2000元。……5、确定参加集资建房的职工与省局后勤中心签订集资建房协议书，并在规定的时间内缴纳首次预付房款10万元，然后根据施工进度分期缴交，房屋竣工验收后根据建房决算结果，采取多退少补的方式结清全部房价款。……五、下步工作初步安排。……（六）11月30日前，争取公布集资建房、腾退旧房参考价，并组织集资建房报名，后勤中心、职代会负责；审查申请人购房资格，公布职工选房排序，职代会负责；签订参加集资建房协议书，后勤中心负责；设立专项基金账户，交纳首付建房款，后勤中心负责；办理职工住房公积金贷款手续，后勤中心负责。上述通知下发后，被告省气象局机关服务中心具体组织案涉集资建房的相关事宜。
2007年1月10日，原告彭春华填写了一份《湖北省气象局职工集资建房申请表》。该申请表上原告彭春华填写了自己及配偶杨兴珏的基本信息，填写现住房地址“华中师范大学北区7栋2门201室”，并写明“是”参加集资建房；原告彭春华所在单位武汉中心气象台核实意见为“情况属实”；省局集资建房职工代表大会审核意见为“经审核公示同意”。同日，被告省气象局的集资建房办公室收取了原告彭春华交纳的集资建房报名费2000元。
2007年1月，原告彭春华将华中师范大学后勤管理处房产管理办公室于2006年12月31日出具的一份《证明》提交给被告省气象局机关服务中心。该证明上记载：我校化学学院杨兴珏老师现住我校北区7栋2门201号房，此房属福利住房，权属面积为103.60平方米，购房手续正在办理中。华中师范大学于2007年1月5日在该证明上签章确认“情况属实”。
2007年4月12日，被告省气象局作为建设单位，取得位于武汉东湖新技术开发区珞瑜路以北、省气象局院内的建设项目名称为职工集资建房住宅楼的《建设工程规划许可证》（编号：2007026）。
2007年4月28日，被告省气象局作为建设单位，取得建设地址为东湖东路3号的工程名称为职工集资住宅楼的《建筑工程施工许可证》。
2007年7月6日，湖北省气象局局机关工会委员会向武汉中心气象台发出一份函。该函上载明：“根据你单位职工彭春华同志关于参加省局集资建房的申请，经职代会讨论决定，按照省局职工腾退住房的政策处理规定，现居住在大学院校的人员，将其现住房由省直房改办为省局指定的评估公司进行市场评估后出售给所在院校，其售房款按现住房以经济适用房价格由所在院校支付给退房人，市场价和经济适用房价的差额部分由所在院校拨付省局集资建房专户，用于职工集资建房。请你单位通知本人，并在一个月内将办理情况报省局集资建房职代会”。
2007年8月28日，被告省气象局的集资建房职代会对住房在院校和部队的职工，因国家政策原因，不适宜执行案涉269号文件，特对住房在院校和部队的职工参加省局集资建房一事作出调整意见，并形成一份《关于住房在院校和部队的职工参加省局集资建房的意见》。该调整意见为：“1、对2003年12月31日前（政策规定福利房改终止时间）享受过房改房或居住单位房（无论是否办理权属）而住房在院校和部队的职工，又经核实未参加集资、合作建房或购买经济适用住房的，如果申请参加省局集资建房，则应按规定将其房改房或居住单位房退回产权单位。2、这类职工退出房改房或居住单位房（或由于其它原因已经退出）后，回收或处置其住房的产权单位应按职工职级面积1000元／平方米向我局提供集资建房市场评估差价补偿，方可申请参加省局集资建房。3、退房职工与回收住房产权单位的利益关系和向我局提供补偿事宜由退房职工与回收住房产权单位商定。在回收住房产权单位未支付经费前，可由职工个人先垫付后申请参加集资建房。同时职工应承诺按政策规定退房面积部分不再享受住房补贴。4、住房在院校和部队的职工参加省局集资建房，应于2007年9月15日前与省局后勤中心签订补充协议，由后勤中心将生效的协议及个人有关申请资料送达到回收住房产权单位房管部门。在9月15日前个人不愿签订补充协议的视为放弃”。
2007年9月5日，湖北省气象局局机关工会委员会向原告彭春华发出一份《通知》。该通知内容为：“根据8月28日省局集资建房职工代表委员会全体委员会议讨论、研究形成的意见，请您仔细阅读《关于住房在院校和部队的职工参加省局集资建房的意见》，于2007年9月15日前到省局后勤中心签订补充协议。逾期或个人不愿意签订补充协议的视为放弃”。
2007年10月19日，被告省气象局的集资建房职代会发出一份《公示公告（2007年第15号）》。该公告载明：“省局集资建房职代会初步审查，彭春华同志符合省局集资建房申报资格，现予公示，公示时间为2007年10月19日-10月25日。在公示期间，对该同志申报资格如有异议，可以通过口头、书面、电话等方式向省局集资建房职代会反映”。
2007年11月23日，原告彭春华（乙方）与被告省气象局机关服务中心（甲方）签订《湖北省气象局职工集资建房协议书》（以下简称：集资建房协议书）及《湖北省气象局集资建房补充协议书》（以下简称：补充协议书）各一份。该集资建房协议书中约定：一、甲方采取集资建房的办法建设住宅。乙方同意接受《湖北省气象局职工集资建房工作方案》，自愿参加湖北省气象局集资建房购房；二、甲方应在住房挑选前向乙方提供集资建房的规划方案、楼座位置和楼房的户型；……依据甲方通知的时间和地点，由乙方参加选房；三、乙方在10天内向甲方缴纳集资建房首付款100000元，其后根据施工进度分期缴交，房屋竣工验收后根据建房决算结果，采取多退少补的方式结清全部房价款；……四、在集资建房工程竣工后，甲方将经过建筑工程质量监督部门验收合格的房屋交付乙方；等内容。该补充协议书中约定：一、乙方遵守《关于住房在院校和部队的职工参加省局集资建房的意见》；二、乙方负责与回收或处置其住房的产权单位联系，按其配偶职级面积1000元／平方米向我局提供集资建房补偿；在产权单位未支付经费前，本协议生效5日内可由乙方先垫付后申请参加集资建房，逾期未支付经费的视为放弃，本协议终止执行；……四、甲方按《省局职工集资建房工作方案》，为乙方办理参加集资建房的有关手续；五、甲方征得乙方同意可将本补充协议及有关资料送达到乙方原产权回收单位的房管部门；等内容。同年11月27日，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室交纳了房款100000元、购房补偿款100000元。
2007年12月21日，被告省气象局向其在汉直属各单位、机关各处室发出一份《关于印发﹤湖北省气象局职工集资建房第二次缴款办法﹥的通知（气发（2007）300号文件）》。该通知载明：凡缴纳集资建房首期预付款的职工，第二次缴款金额为80000元，未购买房改房的离休干部为100000元；等内容。2008年1月，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室交纳了房款80000元。
2008年3月，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室交纳了天然气安装费2300元。
2008年4月3日，被告省气象局向省局直属各单位、机关各处室发出一份《关于印发﹤湖北省气象局职工集资建房选房办法﹥的通知（气发（2008）83号文件）》（以下简称：83号文件）。该通知所附选房办法载明：……第三条、选房前需提供的材料。根据武汉市办理房产“两证”的规定，选房前个人必须提供以下材料：1、夫妻双方有效身份证；2、夫妻双方有效户口本；3、婚姻状况或变化状况有效证明；4、夫妻双方无房改房或已退出房改房，未参加集资建房、合作建房或购买经济适用住房的有效证明；5、由本人签名的购买集资建房承诺书；6、在办“两证”时房产及房改部门需要的其它资料。上述资料交所在单位专人审原件、收复印件，并由所在单位主要负责人在统一制定的登记表上签字认可后，在通知选房前1天将所有复印件交省局后勤中心。在选房后个人提供的材料由省局集资建房职代会组织审查与核实，直到办完房产“两证”为止。
2008年4月8日，原告彭春华签署一份《省局职工集资建房承诺书》。该承诺书主要内容为：本人自愿遵守集资建房的各项政策和规定；按政策规定本人保证从未以本人及配偶的名义参加过集资、合作建房或购买过经济适用住房；保证向省局退出现房改住房；如有违反，则同意退出参与省局职工集资建房；如有违反而取得集资建房《房屋所有权证》和《土地使用权证》，本人接受违纪处分和办理退出集资建房手续；保证按规定提供办理《房屋所有权证》和《土地使用权证》所需的各种资料（与案涉83号文件中要求提交的材料基本相同）；如因资料不准、不全或不实，造成《房屋所有权证》和《土地使用权证》无法办理或不能办理，或在办证中有争议，则由本人负责，本人同意不领取住房钥匙；2个月内如无结果，房源则有省局职代会和集资办另作处理，其后由省局集资办按原交集资建房款退款，不计利息；等内容。
2008年4月，原告彭春华参加了被告省气象局职工集资建房的选房，选定了1栋2单元1201室房屋（以下简称：1201号房屋）。
2008年12月15日，被告省气象局的集资建房办公室向省局在汉直属各单位、机关各处室及参加集资建房的职工，发出《关于职工集资建房第三次交款的通知》，该通知载明：集资建房主体工程已竣工，分项验收和分户验收工作正在进行，通知收到《第三次交款通知书》的人员于2009年1月6日前交款，具体交款金额和交款方式见《第三次交款通知书》；居住在武汉本埠、其房源不在省局大院的人员或被房管部门提出异议的人员，待办全“两证”后才能领取钥匙；等内容。同日，该办公室向原告彭春华发出一份《湖北省气象局职工集资建房第三次交款通知书》，通知原告彭春华于2009年1月6日前交纳房款205000元。2009年1月，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室交纳了房款205000元。
2009年5月25日，被告省气象局的集资建房办公室和被告省气象局机关服务中心向省局在汉直属各单位、机关各处室及集资房各住户发出一份《关于湖北省气象局职工集资房发放住房钥匙的通知》，通知：湖北省气象局职工集资房定于5月31日给各住户发放住房钥匙，以便交付使用；除省直房改办批准的人员外，在武汉市居住而未提交现住房房产证、土地证的人员，须在办好集资房房产证、土地证后领取住房钥匙；领取住房钥匙后，如果属两处享受房改房和集资房的，则构成违纪违规事实，个人承担全部责任，不能办理房产证、土地证，并按有关规定处理；等内容。因原告彭春华无法按照前述通知要求提交现住房房产证、土地证，故未能领取选定的1201号房屋的钥匙。
2009年5月31日，被告省气象局的集资建房办公室向原告彭春华发出一份《关于职工集资建房第四次交款的通知》，通知原告彭春华于2009年6月6日前交款12000元。同年6月，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室交纳了房款12000元。
2012年5月，因未能领取选定的1201号房屋的钥匙，原告彭春华致信被告省气象局要求先发钥匙，并重申现住房待取到集资建房钥匙后可立即由华中师范大学收回，这不应成为其集资房分配的障碍。
2012年9月11日，被告省气象局机关服务中心向原告彭春华发出一份《通知》，该通知主要内容为：经省局专题会议研究决定，现居住在大学并参加我局职工集资建房、现尚未发放住房钥匙的职工，需先行办理现居住福利房的退房手续，提供由大学加盖公章的退房证明并签署承诺书，即可到省局后期服务中心办理领钥匙手续。
2012年9月24日，华中师范大学向被告省气象局出具《证明》一份，该证明的内容为：“我校化学学院杨兴珏老师现住房已于2012年1月办理了房屋所有权证，学校不再办理退房手续，只能根据合同，由双方认可的评估公司评估按经济适用房市场评估价出售给学校。现我校房屋评估工作尚未进行，具体的回收政策也未出台。杨兴珏老师已将其房屋所有权证交到学校房产部门，届时按相关政策办理其住房处置手续”。
2013年8月，被告省气象局作为土地使用权人取得案涉吴家湾东湖路3号的国有土地使用权证［国有土地使用权证编号：武新国用（2013）第080号］。
2013年9月2日，被告省气象局作为建设单位，取得位于武汉东湖新技术开发区珞瑜路以北、省气象局院内的建设项目名称为职工集资建房住宅楼的《建设工程规划验收合格证》（其建设工程规划许可证号为：2007026）。
2013年10月30日，被告省气象局作为建设单位，对案涉位于东湖东路3号的职工集资住宅楼B栋工程办理工程竣工验收备案，并取得《工程竣工验收备案证明书》。
因原告彭春华一直未办理现住房的退房手续，被告省气象局机关服务中心于2013年12月5日将案涉1201号房屋的房屋所有权证（房屋所有权证编号：湖2013017935）登记至被告省气象局名下。
2014年1月3日，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室交纳了办证费33000元。
2014年3月，被告省气象局机关服务中心完成了已入住集资建房职工的房产证和土地证的办理。
2014年8月，被告省气象局的集资建房职工代表委员会讨论后形成一致意见：针对原告彭春华现在已不符合参加省局集资建房资格条件，同意取消参加集资建房资格，办理退出集资建房有关手续。
2014年8月21日，被告省气象局的集资建房办公室向原告彭春华转账支付退房款397000元、办证费33000元、补偿款10000元，共计530000元，该退款于次日实际支付到原告彭春华的银行账户上。
2014年8月27日，原告彭春华向被告省气象局的集资建房办公室的银行账户支付530000元。
2014年10月21日，被告省气象局的信访办向原告彭春华发出一份《通知》，该通知书中记载“协调会明确您与家属尽快与华中师范大学有关部门联系，由华中师范大学向市房改办提交并办理您家在该校房产的退房手续后，方能参加省气象局的集资建房”，告知原告彭春华如不办理家属在华中师范大学房产的退房手续，即不具备申请省局集资建房的资格，并请原告彭春华务必加强与华中师范大学相关部门的联系，于11月底前办完退房手续及证明手续，然后由其本人向省局职代会提交申请，争取职代会能复议其参加集资建房的资格，同时告知原告彭春华如未能按期办理退房手续，11月底之后该局将不再受理其申请省局集资建房事宜。
2014年12月5日，被告省气象局的集资建房办公室再次向原告彭春华的银行账户上退还支付530000元。
另查明：2002年8月26日，原告彭春华的配偶杨兴珏向所在单位华中师范大学申请购买位于洪山区珞喻路152号桂子山北村7栋2门201室房屋一套，并填写一张《湖北省职工购房申请表》。杨兴珏的配偶即本案原告彭春华所在单位房管部门湖北省气象局直属单位房改办公室在该申请表上填写“无房户”，并盖章。
2003年8月18日，杨兴珏（乙方）与华中师范大学（甲方）签订《湖北省公有住房买卖合同》一份，约定甲方决定将坐落于洪山区珞喻路152号桂子山北村7栋二单元201号住房一套按房改成本价出售给乙方，等内容。
2012年1月，上述201号房屋的房屋所有权证办至杨兴珏名下。
原告彭春华因未办理配偶的退房手续而未能领取案涉1201号房屋的钥匙，后又被取消参加集资建房资格、被退回购房款等事项，多次信访未果。两位被告因原告彭春华未能按照单位制定的集资建房的相关文件、签订的协议及承诺兑现其“夫妻双方无房改房或已退出房改房”的义务，以原告彭春华自身丧失了集资建房资格及原告彭春华家已获取一套福利房并办理房产证而客观上无法为其办理案涉1201号房屋的房产两证为由，拒绝原告彭春华对案涉1201号房屋提出的权利要求。现原告彭春华诉至本院，要求判如所请。
以上事实，有《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、269号文件、83号文件、《湖北省气象局职工集资建房申请表》、《关于住房在院校和部队的职工参加省局集资建房的意见》、《通知》、《公示公告》、《湖北省气象局职工集资建房协议书》、《湖北省气象局集资建房补充协议书》、《省局职工集资建房承诺书》、《付款凭证》《国有土地使用权证》、《武汉市房屋产权登记信息查询单》、《证明》、各方当事人的陈述等证据材料在卷佐证。
本院认为：被告省气象局系案涉1201号房屋的建设单位，被告省气象局机关服务中心系具体组织案涉集资建房事宜的实施单位，两者均不具有房地产开发的商业经营性质，案涉1201号房屋不属于市场经营主体开发建设的可自由进行市场交易的商品房且房价明显低于市场交易价格，而原告彭春华是作为两位被告的在册正式职工申请参加案涉集资建房活动，这些事实表明被告省气象局机关服务中心与原告彭春华签订的案涉集资建房协议书及补充协议书，不属于平等民事主体之间签订的民事合同，则对于因原告彭春华是否具有参加案涉集资建房资格从而应否取得案涉1201号房屋权益的纠纷，不属于平等民事主体之间的民事纠纷，故本案房地产纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。根据最高人民法院于1992年11月25日发出的《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》中第三条的规定，对于案涉房地产纠纷，原告彭春华可找有关部门申请解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，经合议庭评议，本院裁定如下：
驳回原告彭春华的起诉。
案件受理费640元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 蔡丽红
人民陪审员 张黑明
人民陪审员 谭博文
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 殷发宝