河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第00172号
上诉人（一审被告）新野县国土资源局。
法定代表人黄亚平，任局长。
委托代理人钱景，该局工作人员。
上诉人（一审第三人）新野鑫洲房地产开发有限公司。经营场所：新野县纺织路与滨河路交叉口东南角。
法定代表人齐力，该公司经理。
委托代理人和平，河南豫宛律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）齐志（治）国。
委托代理人杨显军，河南三贤律师事务所律师。
上诉人新野县国土资源局、新野鑫洲房地产开发有限公司为土地出让行政管理一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2015）宛龙行一初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新野县国土资源局委托代理人钱景、新野鑫洲房地产开发有限公司委托代理人和平，被上诉人齐志国及委托代理人杨显军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院一审查明：1992年6月12日，原告齐志（治）国在中介人张群贤参与下，与新野县城郊乡团结大队（团结村委会）达成《土地转让协议书》，内容如下：甲方：团结大队。乙方：齐治国。中介人张群贤。甲方欠乙方齐治国款陆万元整，大队无力偿还，经甲乙双方和中介人协商达成以下协议。一、团结大队购买黑白电视机时经陶永锁手借齐治国叁万元和积资办企业时齐治国积资叁万元整，经乔边学手。以上两项团结大队共欠齐治国款陆万元整。二、团结大队15组、16组、17组共给大队兑土地8亩，全部合并给齐治国预制厂使用，因大队无钱偿还齐治国的欠款，经中介人张群贤说合，大队和齐治国及张群贤协商，以大队四亩地、每亩地1.5万元抵偿给齐治国长期使用，团结大队所欠齐治国的陆万元整以四亩相抵，从此双方债务两清，互不相欠。三、此协议一式三份，甲乙双方中介人各一份。此协议签字后生效。甲方新野县城郊乡团结村委会加盖了公章，乙方齐治国和中介人张群贤签名。协议签订后，原告一直占用、使用该4亩土地至今。1997年2月22日新野县人民政府作出《关于城郊乡孙志胜等67户个体务工经商和陈波等156户个人建房征用土地并出让的批复》（新政土征（1997）22号文件），内容如下：城郊乡人民政府：根据郊政土（1997）3号《关于城郊乡孙志胜等67户个体务工经商和陈波等156户个人建房征用土地的请示》，按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》的有关规定，经研究，同意你乡孙志胜等67户个体务工经商征用你乡团结村15组耕地（每户用地面积及代征城市道路建设征用面积附后），共计26000平方米（折39亩）；同意你乡陈波等156户个人建房征用你乡团结村15组耕地（每户用地面积及代征城市道路建设征用面积附后）共计26000平方米（折39亩），上述两项总计征收你乡团结村15组耕地52000平方米（折78亩）。上述征用的土地从即日起已由集体土地变为国有土地。由县土地局代表政府将土地使用权出让给各用地户。望你乡接此通知后三个月内，派员会同县土地管理局有关人员到用地现场核拨土地，并做好勘丈笔录，同时通知各用地户在6个月内与县土地局签订国有土地使用权出让合同，交纳国有土地使用权出让金，领取国有土地使用权证书，凡不按照规定时间办理土地出让手续，交纳土地出让金的，县政府有权收回土地使用权，另行出让。该批复附件有两个：一是城郊乡孙志胜等67户个体务工经商征用土地面积表；二是城郊乡陈波等156户个人建房征用土地面积表。2008年12月22日，新野县国土资源局作出《关于滨河路与纺织路交叉口东南角区域国有建设用地使用权出让方案的请示》（新国土资（2008）154号文件）内容如下：县政府：位于县城滨河路与纺织路交叉口东南角区域的土地是《新野县人民政府关于城郊乡孙志胜等67户个体务工经商和陈波等156户个人建房征用土地并出让的批复》（新政土征（1997）22号文件）中批准征用的国有建设用地，面积39亩。因当时没有将土地所有权出让给该156户，也没有核拨土地，成为批而未供的存量国有建设用地。为实施城市规划，加快城市建设步伐，盘活存量土地，提高城市品位，促进县域经济快速发展，县政府新政纪（2008）43号会议纪要要求在此区域实施城中村改造项目。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十一条、第十二条，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、十二条、十三条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等有关法律法规规定，按照县政府的要求，我局根据新规函（2008）31号的规划要求，拟定了该区域国有建设用地使用权毛地出让方案，请予审查批准。附：滨河路与纺织路交叉口东南角区域国有建设用地使用权出让方案。出让方案中出让用地面积：26002.63平方米（合39.00亩），其中商业用地面积2687.42平方米（合4.03亩），住宅用地面积23315.21平方米（合34.97亩）。2008年12月25日，新野县人民政府作出《关于滨河路与纺织路交叉口东南角区域国有建设用地使用权出让方案请示的批复》（新政土籍（2008）16号文件），批准了被告出让上述26002.63平方米（合39.00亩）国有建设用地使用权出让的方案。2008年12月11日，新野县地产评估咨询有限责任公司对出让的土地作出土地估价报告，评估总地价为1257.71万元。2008年12月21日经会审，确认土地级别为三级，基准地价商业300元／㎡，住宅150元／㎡，会审确定竞买保证金300万元，挂牌起始价1540万元。2009年2月5日经新野县国有土地使用权出让底价确定委员会确认，该宗地的公开出让底价为1590万元人民币。2008年12月31日，被告作出新挂告字（2008）9号国有土地使用权挂牌出让公告，在《南阳日报》上刊登。2009年2月3日，第三人新野鑫洲房地产开发有限公司（原邓州市鑫洲房地产开发有限公司，2014年7月22日变更登记为现名称。）向被告递交了竞买申请书，提交了企业法人营业执照、税务登记证、法定代表人齐力身份证，缴纳了竞买保证金300万元。2009年2月4日10时，第三人竞买报价1540万元。2009年2月5日2时50分，第三人竞买报价1550万元。2009年2月5日4时，第三人竞买报价1590万元。被告确认成交，被告与第三人签订了成交确认书。同年2月18日双方签订豫（新野）出让（2009年）第0006号国有建设用地使用权出让合同。合同共46条，另有附件3个，约定出让宗地总面积26002.63平方米，出让价款为人民币1590万元。附件1为新野县滨河路东侧团结十五组城中村改造项目用地勘测现状图，显示原告与团结村委会协议抵账的4亩土地也在出让的土地范围内。同年5月8日，第三人缴纳了1590万元土地出让款。
南阳市卧龙区人民法院认为：本案的核心争议焦点是，被告出让的宗地是否超出了1997年2月22日新野县人民政府作出的《关于城郊乡孙志胜等67户个体务工经商和陈波等156户个人建房征用土地并出让的批复》（新政土征（1997）22号文件）的征用范围，换句话说，原告主张的4亩土地是否在新政土征（1997）22号文件的征用范围。原告主张的4亩土地在豫（新野）出让（2009年）第0006号国有建设用地使用权出让合同范围内，三方当事人均无异议。虽然原告未依法取得土地使用权，但原告用债权换取并多年实际使用、收益该4亩土地的民事权益客观存在，应当得到尊重和补偿。与被告的土地出让行为有法律上的利害关系，原告资格适格。新野县城郊乡人民政府报请新野县人民政府批准征用出让的土地无四至边界，新野县人民政府新政土征（1997）22号文件征用出让的土地也无四至边界，不能证明争议的4亩土地在征用出让范围。同时，被告也无证据证明该4亩土地已对团结村委进行了征用补偿或对原告补偿。被告将该4亩土地出让缺少根据，与第三人签订包括争议的4亩土地在内的国有建设用地使用权出让合同证据不足，依法应当撤销。鉴于第三人为善意取得，出让合同中其他土地与原告无利害关系，原告诉请撤销整个出让行为本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告与第三人签订的豫（新野）出让（2009年）第0006号国有建设用地使用权出让合同中与原告有争议的4亩土地使用权的出让行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费50元由被告负担。
上诉人新野县国土资源局不服该判决上诉称：根据法律规定，集体所有的土地不准对外转让。争议之地原系集体土地，团结村委会将该集体土地转让给齐志国，因违反法律的强制性规定，应为无效协议，不受法律保护，齐志国不具备本案诉讼主体资格。被诉的出让合同是依据新政土征（1997）22号征地批准文件作出的，如果一审判决认为上诉人该出让合同依据错误，应先对该征地批准文件进行审查撤销，而不应对该出让合同进行撤销。请求二审法院依法审理后改判。
上诉人新野鑫洲房地产开发有限公司不服该判决上诉称：新政土征（1997）22号下发后并未实施，形成批而未供的存量国有土地，新政纪（2008）43号会议纪要决定在此实施城中改造项目，在具体实施过程中，土地规划等职能部门进行了土地测量、指界并绘有图纸，争议之地在此范围内已明确显示，出让档案一审时已向法庭提交，一审判决只关注22号征地文件未说明四址边界，而未关注在城中村改造过程中相关部门的指界、测量、制图情况。故一审判决认定土地无四址与事实不符，请求二审法院予以改判，维持上诉人的合法权益。
被上诉人齐志国答辩称：答辩人用债权换取该土地并多年实际使用、收益的民事权益已形成客观事实，应当得到尊重和补偿，本案所涉合同主体之间效力问题与征地补偿并无关联，不能以此为借口来侵犯依据合同所取得的物权的权利。新野县国土资源局并未举出新政土征（1997）22号文征地的四至和边界，不能证明争议的4亩土地在征用出让范围，但依据该22征地文件号签订的出让合同却包括了该争议之地，也没有对答辩人进行补偿，出让违法，一审判决撤销并无不当。新政征（2008）43号会议纪要也无四至指界的界定，且未显示与新政土征（1997）22号文有关联，答辩人是否对其起诉，不影响本案的定性和认定。一审判决正确，请求二审法院予以维持。
本院查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：齐志国通过债权换得该土地使用收益至今，虽然没有办理土地登记手续，但事实已长期占有、使用该土地，其认为合法权益受到侵害，有权提起行政诉讼，主张权利。新政土征（1997）22号《批复》不能证明已对齐志国该土地进行征收，该《批复》作出后事实上并未办理土地征收安置补偿，也没有对齐志国进行安置补偿，齐志国至今仍然实际控制、使用该土地，新政征（2008）43号会议纪要也不能证明已对齐志国该土地已进行了征收安置补偿。在没有证据证实对齐志国该土地已征收，也没有进行安置补偿的情况下，一审被告将该土地予以出让给他人，显然主要证据不足，侵害了齐志国的权益，一审判决撤销并无不当，本院予以维持。二上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市卧龙区人民法院（2015）宛龙行一初字第00013号行政判决。
二审诉讼费50元，二上诉人各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 白 云
审判员 尹应哲
审判员 尹乐敬
二〇一五年十一月十三日
书记员 郭 栋