广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行申617号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：吴探文，该委员会工作人员。
委托代理人：张翔，广东广信君达律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：程伟强，男，汉族，1970年11月10日出生，住广东省东源县。
原审第三人：广州华美牛奶有限公司。住所地：广东省广州市从化区鳌头镇横江村青龙基地*号。
法定代表人：刘辉放，总经理。
原审第三人：广州金融控股集团有限公司。住所地：广东省广州市天河区体育西路***号中石化大厦*座**层。
法定代表人：李舫金。
再审申请人广州市国土资源和规划委员会因与被申请人程伟强、原审第三人广州华美牛奶有限公司、广州金融控股集团有限公司不履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终914号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
广州市国土资源和规划委员会申请再审称：一、涉案土地储备行为的依据是广州市国土资源和规划委员会下属的土地储备机构广州市土地开发中心与土地使用权人广州金融控股集团有限公司就涉案国有土地使用权的收购补偿事宜达成的合意，不是广州市国土资源和规划委员会作出的收回国有土地使用权行政行为。广州市人民政府从未就涉案国有土地使用权作出收回批准，广州市国土资源和规划委员会也从未作出收回涉案国有土地使用权的决定。故涉案土地储备行为的性质属收购国有土地使用权，原一、二审判决认定属收回国有土地使用权缺乏事实和法律依据。二、国有土地使用权收购合同的实质为平等主体之间签订的国有土地使用权转让民事合同，原一、二审判决认定涉案协议属于土地行政部门与土地使用权人就收回土地的相关补偿所达成的行政协议明显错误。三、广州华美牛奶有限公司不是涉案土地的使用权人，不具有发包涉案土地的主体资格，程伟强对涉案土地亦不享有土地承包经营权，无权要求广州市国土资源和规划委员会给予补偿。四、涉案土地储备行为不涉及国有土地上房屋的征收与补偿，也不是收回国有土地或征收国有土地上房屋等行政行为，同时未有证据显示程伟强是涉案土地上建筑物、构筑物的所有权人。另根据广州市人民政府办公厅《关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办［2015］44号）“将原国土资源和房屋管理局承担的国有土地上房屋征收与补偿工作的监督管理职责划入市住房和城乡建设委员会”的规定，广州市国土资源和规划委员会对国有土地上房屋征收行为不负有监督管理职责。故原一、二审法院参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》判决广州市国土资源和规划委员会报请广州市人民政府作出补偿决定于法无据。五、依据涉案协议，广州市土地开发中心给付广州金融控股集团有限公司的补偿款包含了涉案土地的土地补偿款，地上建筑物、构筑物、附着物补偿款，搬迁、临时安置补偿及停产停业损失补偿等。故涉案土地的地上建筑物、构筑物和其他附着物已获得全面充分的补偿，程伟强所主张的补偿问题应通过民事诉讼程序向广州金融控股集团有限公司另行主张。综上，原一、二审判决责令广州市国土资源和规划委员会报请广州市人民政府对程伟强承包经营的广州华美牛奶有限公司地块上的财产作出补偿决定不当。请求对本案予以再审，撤销原一、二审判决，改判驳回程伟强的全部诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国物权法》第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”第一百三十四条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”本案事实表明，广州市国土资源和规划委员会下属的广州市土地开发中心与广州金融控股集团有限公司于2014年5月14日签订《收回国有土地使用权补偿协议（广州市天河区大灵山400号华美牛奶厂地块）》，约定涉案土地由广州市国土资源和规划委员会依法收回并储备。涉案土地在被收储之前虽于2008年10月被无偿划转给广州金融控股集团有限公司，但一直由广州华美牛奶有限公司合法占有、使用，广州华美牛奶有限公司将涉案土地交由程伟强承包经营，种植象草等农作物供该公司奶牛场喂养奶牛。广州华美牛奶有限公司与程伟强于1998年6月10日签订的《饲料地承包合同》到期后未重新订立合同，但双方原一审庭审时均确认一直执行原合同约定的权利义务直到2015年2月广州华美牛奶有限公司迁出涉案土地，广州金融控股集团有限公司亦表示涉案土地一直由广州华美牛奶有限公司控制和管理经营。据此，程伟强在涉案土地种植象草等农作物的行为属于合法的经营行为，其在承包经营的土地上种植的农作物及其他合法的财产权益应受法律保护。依照上述法律规定，在涉案土地被收回前，程伟强有权就其种植的农作物及相关合法财产申请获得相应的补偿。广州市国土资源和规划委员会系涉案土地所属地的土地行政主管部门，且收回涉案土地是由其下属的广州市土地开发中心签订收回国有土地使用权补偿协议，广州市人民政府办公厅《关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办［2015］44号）亦明确土地收回工作属于该委员会的职责，故原一、二审判决参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款关于“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，认为广州市国土资源和规划委员会应当报请广州市人民政府对程伟强承包经营的广州华美牛奶有限公司地块上的合法财产作出补偿决定，并无不当之处，本院予以维持。至于应补偿财产的范围及补偿的金额，应由广州市国土资源和规划委员会对程伟强所主张补偿的财产进行核定及估算，在后续的补偿决定中予以确定。广州市国土资源和规划委员会认为程伟强无权要求其给予补偿、其不负有相应的监督管理职责的申请再审主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
广州市国土资源和规划委员会下属的广州市土地开发中心与广州金融控股集团有限公司签订的《收回国有土地使用权补偿协议（广州市天河区大灵山400号华美牛奶厂地块）》系土地行政主管部门与土地使用权人就收回土地的相关补偿所达成的协议，根据行政诉讼法的规定属于行政协议。广州市国土资源和规划委员会申请再审认为涉案土地储备行为的性质属收购国有土地使用权，上述协议属于国有土地使用权转让民事合同，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。此外，程伟强作为涉案土地的合法承包经营权人，属于涉案土地补偿的相对方，给付补偿的主体并非广州金融控股集团有限公司，且上述协议仅系广州市土地开发中心与广州金融控股集团有限公司达成的双方协议，未经程伟强认可，对程伟强不产生约束力。故广州市国土资源和规划委员会申请再审提出广州市土地开发中心给付广州金融控股集团有限公司的补偿款包含了涉案土地的土地补偿款，地上建筑物、构筑物、附着物补偿款，搬迁、临时安置补偿及停产停业损失补偿全面的补偿费用，程伟强所主张的补偿问题应通过民事诉讼程序向广州金融控股集团有限公司另行主张的理由，理据不足，本院亦不予采纳。如果广州市国土资源和规划委员会认为上述协议中已包含了应给付程伟强的补偿，可另循途径解决。
综上，广州市国土资源和规划委员会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回广州市国土资源和规划委员会的再审申请。
审判长 李 继
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一七年十一月二十九日
书记员 肖 威