四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第46号
上诉人（一审原告）范时珍，女。
委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）江安县国土资源局。
法定代表人刘美华，局长。
委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。
委托代理人陈华，江安县国土资源局执法监察大队大队长。
上诉人范时珍因诉江安县国土资源局行政处罚一案，不服江安县人民法院（2014）江安行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
经审理查明，江府农地承包证（2009）第0080403002001号《农村土地承包经营权证》记载，家庭承包方代表范顺乾，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日，承包方式：家庭承包。承包土地用途：农业用地。承包地总面积为2.57亩。承包土地经营权共有人：范时珍。
1999年8月30日，范时珍申请在位于江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组家庭承包土地上建住房，2002年6月19日办理了江集用（2002）字第000102号《集体土地使用证》，确权面积70㎡。
1998年9月15日，江安县《集体土地使用权证登记卡》记载，户主姓名：范顺乾。房屋用地面积：133㎡。2002年6月11日，范顺乾将位于江安镇灯杆山村凤凰咀组占地133㎡砖混结构房屋析产范时珍，2002年8月15日，范时珍办理了江集用（2002）字第000575号《集体土地使用证》，用途：营业用地，使用面积：133㎡。
2002年12月20日江村建字第795号《村镇房屋所有权证》记载，所有权人：范时珍，房产来源：自建，房屋用途：住房，建筑结构：砖混，层数：3层，建筑面积605.57㎡。
2002年8月7日，范时珍向江安镇国土所补交土地管理费698元，2002年12月12日，范时珍向江安镇国土所缴纳土地开垦费4500元。
2002年5月8日申请载明，“范时珍为发展江安旅游事业，丰富广大群众的文化生活，发展第三产业，解决自身的劳务输出，特申请在自己的承包土地内发展农家乐配套设施，须用地250平方米，经江安镇凤凰咀村民组同范时珍协商，范时珍向国土部门提出申请，请主管部门批准同意”。凤凰咀村民组在范时珍的申请上签注“同意办理，请主管部门审批”的意见并加盖了公章。灯杆山村委员在范时珍的申请上签注“以上情况属实，同意双方协议，请主管部门审批”的意见并加盖公章。该份申请原件仍存范时珍处，范时珍未向江安县国土资源局递交申请办理农用地改为建设用地的审批手续。
2008年12月24日申请载明，“范时珍开办乐靖农家乐，因发展现代农家乐的需要和接待能力不足，需发展规模，特申请在原有基础上修建简易房和娱乐场所，望各级领导和相关部门支持批准”。凤凰咀村民组、灯杆山村委员在该申请上签署“请相关部门审批”的意见并加盖印章。该份申请原件仍存范时珍处，范时珍未向相关部门递交申请办理农用地改为建设用地的审批手续。
2009年12月23日申请载明，“范时珍开办乐靖农家乐，因接待能力不足，需发展规模，特申请在原有基础上修建简易房和娱乐场所，望各级领导和相关部门支持批准”。凤凰咀灯杆山村委员在该申请上签署“情况属实，请相关部门审批”的意见并加盖公章。该份申请原件仍存范时珍处，范时珍未向相关部门递交申请办理农用地改为建设用地的审批手续。
江安县土地收购储备交易中心在征收江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组集体土地（城市商贸综合体项目）过程中，发现范时珍用地面积很大，于2013年11月20日向江安县国土资源局执法监察支队出具《关于调查江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组范时珍用地情况》的函，请求调查核实。江安县国土资源局立案并指派陈华、李启贵为案件承办人，在案件调查过程中，执法人员杨兰斋、曹彬参与调查作记录。
江安县《土地利用规划审查图》记载，土地利用项目名称：乐靖农家乐。江安县国土资源局意见：该宗地不符合江安镇土地利用总体规划（1997-2010）。制图单位：宜宾市兴戎土地咨询服务有限公司。宜宾宏捷土地咨询服务有限公司测绘江安镇灯杆山村凤凰咀组乐靖休闲庄（农家乐）宗地平面图记载，乐靖休闲庄宗地面积2553.16㎡，合3.8297亩。其中空坝面积：1069.46㎡，彩钢瓦棚面积：1015.24㎡，砖建面积：468.46㎡。范时珍履行了用地审批手续的面积为203㎡，未履行农用地改为建设用地审批手续的面积为2350.16㎡。范时珍未经审批于2002年至2010年期间，在承包的土地上修建了简易房屋及娱乐场所，面积1280.7㎡。
2014年2月19日，江安县国土资源局向范时珍送达江国土罚（告）字（2014）第1号《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知违法事实、处罚依据及陈述、申辩权利。范时珍提出听证申请。2014年3月14日江安县国土资源局举行了听证，范时珍进行了陈述和申辩，江安县国土资源局针对范时珍的申辩理由进行复核，2014年4月9日，江安县国土资源局向范时珍送达江国土罚（告）字（2014）第2号《行政处罚告知书》。
2014年4月18日，江安县国土资源局作出江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定书》，认为范时珍未经批准在江安镇灯杆山村凤凰咀组建休闲庄经营房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”的规定，对范时珍作出江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定》：1、责令范时珍退还非法占用的江安镇灯杆山村凤凰咀组的集体土地2350.16平方米；2、责令限期15日内自行拆除在非法占用2350.16平方米集体土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并于当日向范时珍送达了该《行政处罚决定书》。
范时珍对上述行政处罚决定不服，向江安县人民法院提起行政诉讼，请求撤销2014年4月18日江安县国土资源局作出的江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定》。
一审法院认为，江安县国土资源局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。陈华、李启贵及杨兰斋、具有合法、有效的《执法监察证》，故对以上执法人员的执法资格予以采信。参照国土资源部公布的《土地违法案件查处办法》第二十一条“经批准立案的案件，土地管理部门应当及时指派承办人，承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据，承办人调查取证时，不得少于两人，并应当向被调查人出示土地执法证件。”之规定，查办土地违法案件规定了办案人员的下限人数并以需要有土地执法证件作为必要条件。在本案中，杨兰斋虽不是指定的办案人员，但其具有合法有效的《执法监察证》，对范时珍认为杨兰斋系违法办案的理由不予采信。
江安县国土资源局实施的立案、调查、听证、审核决定及送达程序。该一系列程序符合《中华人民共和国行政处罚法》执法办案的要求并充分保障了范时珍的陈述申辩权利。范时珍对江安县国土资源局的执法程序也无异议，故确认江安县国土资源局执法程序合法。
依照《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地，养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第三十一条第一款“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第二条第二款“各级人民政府应当编制本行政区域的土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，应当依法使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的土地；能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需必须在城市和村庄、集镇建设用地范围外单独选址的除外。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设。”四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法第十五条“承包方应当依法保护和合理利用承包地，不得有下列行为：（二）在承包地上非法建房、烧窑、开矿等改变土地农林业用途。”之规定，范时珍投资、修建、经营的乐靖休闲庄建在家庭承包地之上，根据《土地利用规划审查图》显示乐靖休闲庄所在承包地系水田。范时珍有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。国家为促进经济发展，切实保护耕地，在法律、法规中对农用地改为建设用地设计了严格的“转用审批手续”。范时珍于2002、2008、2009年向村组提出过用地申请，村组同意并批注了“请主管部门审批”的意见。但范时珍一直未将申请原件向江安县国土资源局递交。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，范时珍将农用地改为建设用地应当办理农用地转用审批手续。范时珍未办理合法手续擅自占用农用地2350.16㎡改为建设用地陆续修建建筑并浇筑水泥空坝用于乐靖休闲庄经营的行为违反了法律、法规的强制性规定，系违法行为。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”之规定，范时珍的违法行为从2002年、2010年一直持继至今，江安县国土资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出了对范时珍的行政处罚于法有据。范时珍以向江安镇国土所缴纳698元（补交土地管理费）、4500元（土地开垦费）为由，提出缴纳了费用就应视同为办理了农用地转用审批手续的理由于法无据，不予采信。江安县国土资源局所作出的江国土资罚字（2014）1号《国土资源行政处罚决定书》主体合法、认定事实清楚、符合法定程序、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。”之规定，判决：维持江安县国土资源局2014年4月18日作出的江国土资罚字（2014）1号处罚决定。案件受理费50元，由范时珍负担。
范时珍不服以上判决，提起上诉称，范时珍开办的乐靖休闲庄办理了各类证照，开办过程得到了政府的支持，还被评为“四川省星级农家乐”。范时珍使用的土地是合法取得，其地面上的建筑物及其他构筑物向江安县国土资源局缴纳了相关费用，属于履行了审批手续。江安县国土资源局指派办案人员无杨兰斋和曹彬，该二人参与办案不合法。于2014年4月18日对范时珍作出的江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定》认定事实不清，适用法律错误，执法人员主体不合法，请求撤销该《行政处罚决定》，撤销一审判决。
江安县国土资源局辩称，范时珍经营的乐靖休闲庄占地面积为2553.16㎡，扣除办理了合法手续的面积203㎡后，范时珍于2002、2010年未经批准擅自将农用地改为建设用面积为2350.16㎡的事实清楚。江安县国土资源局所实施的立案、调查、听证、处罚及送达等程序符合法律规定，适用法律正确。请求维持江安县国土资源局作出的行政处罚决定，维持原判。
本院认为，范时珍承包的土地用途为农业用地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设。”之规定，范时珍有义务维持承包土地的农业用途，不得用于非农建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”范时珍开办乐靖休闲庄，得到了政府的支持，办理了各类证照并被评为“四川省星级农家乐”，范时珍不应以此为由擅自将农用地改为建设用地，也应当遵守法律，按照法律规定办理农用地转为建设用地的审批手续。虽然范时珍曾补交过土地管理费、土地开垦费等费用，也写过用地申请，基层组织签署意见“请相关部门审批”，但所写申请仍由范时珍保存，至今未报相关部门审批。2002至2010年期间，范时珍未经批准擅自将农用地改为建设用地修建乐靖休闲庄事实客观存在且不符合江安镇土地利用总体规划，属违法用地。故江安县国土资源局作出的江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定》认定事实清楚。
江安县国土资源局在立案、调查、听证、处罚及送达过程中，指派了具有执法资格的陈华、李启贵等进行调查符合法律规定，杨兰斋、曹彬系江安县国土资源局工作人员，参与调查作记录并无不当。江安县国土资源局在作出处罚决定前，依法向范时珍送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知了范时珍相关权利，举行了听证，在听证过程中，保障了范时珍陈述和申辩的权利，故江安县国土资源局的处罚程序合法。
由于范时珍未经批准、违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的事实客观存在，应当受到相应处罚。江安县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”的规定，作出江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定》适用法律法规正确。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，范时珍的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范时珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶 薇
代理审判员 唐福均
代理审判员 何 媛
二〇一四年十月三十日
书 记 员 刘俊路