江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行初88号
原告王锦虎，男，汉族，1962年8月6日出生，住涟水县。
委托代理人陈兆甫，涟水县岔庙法律服务所法律工作者。
被告涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日路18号。
法定代表人时勇，该县县长。
行政机关负责人袁灿生，该县副县长。
委托代理人别同祥，涟水县岔庙镇政府农经站长。
委托代理人张述金，江苏文通律师事务所律师。
原告王锦虎诉被告涟水县人民政府（以下简称县政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月30日受理后，依法组成合议庭于2017年11月8日公开开庭审理了本案。原告王锦虎及其委托代理人陈兆甫，被告县政府行政机关负责人袁灿生、委托代理人别同祥、张述金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王锦虎诉称，2015年，县政府对全县农村农民承包地再次进行确权颁证，其他户都已领证，但原告户没有确权颁证，原告户从1998年承包6.23亩土地耕种至今。故诉至法院要求县政府确权颁证。
原告向本院提交以下证据：1、涟水县人民政府2005年颁发给原告的土地承包经营权证，2、农村土地直补小本，证据1、2证明原告从国家开始实行土地直补至今取得的农业直补都是按照6.23亩计算。3、涟水县信访局转送函一份，证明原告曾为此事上访，县信访局将转送函给原告转送给岔庙镇政府，岔庙镇政府拒绝签收。4、岔庙镇岔庙居委会给县、镇领导的书函一份，证明原告与王寿民系父子关系，1998年土地确权前，王寿民因身体不好将承包地2.38亩划归王锦虎名下，同时证明原告父子和本组任何人无矛盾。5、岔庙村五组1999年农民负担预算方案表一份，证明原告1998年已经取得农村土地承包经营权。6、岔庙村五组2000年农民负担预算方案表一份，证明原告和其父亲两户的土地合并为5.38亩。7、涟水县岔庙镇岔庙村五组2001年度农业税征收清册一份，证明原告户当年承包土地的计税面积为6.23亩，并被征收了6.23亩土地的农业税。8、岔庙村五组2001年度农业水费清册一份，证明原告户当年计税土地面积为6.23亩，被收取水费67.28元。9、2001年岔庙村五组农民负担情况表一份，证明原告户2001年税费改革后的农业税计税面积为6.23亩，当年被征收税费479.94元。
被告县政府质证意见：证据1不具有真实性，经过核实，该证书上的地块找不到，部分找到的地块目前是别人耕种。证据2真实性无异议，但与本案无关联性，直补是以种地的面积为准的，谁种地谁得直补，种地的人不一定对该地块享有承包经营权，确权发证是以1998年的事实为依据的，该证据与本案无关。证据3真实性无异议，但该证据与本案无关联性，老百姓有问题都可以信访，但是信访事件是否属实，信访局是不处理的。证据4真实性不认可，县政府收到本案应诉通知之后进行了查询，1998年原告没有承包村里土地。原告称2.38亩是其父亲王寿民的土地，则该2.38亩土地应当由王寿民来主张权利。且该证据的签字日期为2005年6月8日，而确权是在2015年才开始。证据5、6真实性无异议，但与本案无关联性，该证据反映的是1999年的情况，县政府根据国家规定制定了涟办法（2015）25号文，该文件规定确权是以1998年为准。证据7-9不具有合法性，与本案无关联性，证据无村委会公章，证据来源不清，同时该三份证据反映的是2001年的情况，没有反映1998年的情况，与本案确权无关。
被告县政府辩称，1、被告县政府没有行政不作为，县政府根据中央、省市有关文件规定，于2015年4月8日制定涟办发（2015）25号《涟水县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，积极开展农地承包登记颁证工作。根据县政府文件规定，在矛盾较多的地方，应先化解矛盾，再进行登记颁证，原告户属于需要先解决矛盾再颁证的情形，目前相关问题正在处理之中。2、根据原告所在村镇反馈以及村组承包清册证明1998年土地二轮承包时，原告没有承包村组土地。此次确权颁证过程中，原告所在地村组干部多次联系原告未果，无法核实相关事实，更难以按照文件规定对其“承包土地”定界、测绘，导致无法颁证。3、2017年原告所在岔庙镇收到原告所在村委会出具证明一份，证明原告承包地不是五块，而是一块，数量也不是原告2005年土地承包证上记载的数量，并且该证明未得到原告认可，故原告的“证”与实际情况存在重大分歧，属于矛盾没有妥善处理，需要暂缓颁证的情形，县政府及相关村镇组织并未不作为，而是在等到原告到现场核实。4、原告没有证据证明其1998年承包6.23亩土地。5、原告未向县政府及其下级组织提出过申请，故不存在不作为。
被告县政府向本院提交以下证据：1、岔庙镇岔庙居委会于2017年7月17日出具的“关于王锦虎土地确权情况证（说）明”，证明镇、村、组领导及工作机构对本案所涉事务的处理情况。2、岔庙居委会五组组长卢跃华的手机（政府短号634779）短信屏幕截图，证明岔庙村、组干部于2017年3月14日才收到王锦虎的土地确权书面材料。3、岔庙村陈会计保存的村1998年全村土地承包台账中五组账目。4、镇农经站档案室1998年“春订合同农民负担汇总表”，证据3、4证明1998年二轮承包时，王锦虎户没有承包土地。5、岔庙居委会于2017年3月14日出具的“证明”，证明根据镇领导的“事实调查清楚，在不与他人矛盾的前提下，能确定多少是多少”的指示，可以确认给原告的土地情况（包括数量和四至），但该情况没有得到原告的认可。6、涟办发（2015）25号《涟水县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。7、《涟水县农村土地承包经营权登记工作问题解答》，证据6、7证明确权依据。
原告王锦虎质证意见：对证据1真实性、关联性、合法性均不认可，该证据不是客观事实，涟办发（2015）25号文没有“以1998年农民负担表上的面积与人口作为本次土地确权的依据及发证对象”的词语，村民委员会属于被告的下级组织，与被告存在利害关系，故该份证据不能作为定案依据。证据2是与本案无关联性，卢跃华手机截屏上面仅是原告将自己全家的身份信息告诉了卢跃华，没有其他。证据3真实性不表异议，但与本案无关联性，这是五组合同款明细账，不是记载土地承包面积的账目。反映的是1997年种地少交税费的账目，不是1998年9月30日之后的账。证据4真实性、关联性、合法性不表异议，但与本案无关联性，该证据载明1998年春订农民负担表，春订指的是1997年土地面积及农民上交的税费，而不是1998年9月30日之后的农民承包土地上交税费的方案表。农村土地二轮承包起始时间为1998年9月30日，农经站保存着全镇各农户农村承包土地的台账及登记簿等，被告应提供1999年村民合同和1998年9月30日之后农村承包土地台账及登记簿来证明有无王锦虎户。证据5真实性、关联性、合法性均不认可。证据6、7的三性均予以认可，但是被告没有按照25号文上面各种程序和方式为原告办理相关土地承包手续。
经庭审质证，本院对原告提交的证据2、3、5、6的真实性予以确认；对被告提交的证据3、4的真实性予以确认，证据6、7的真实性、关联性、合法性均予以确认。
经审理查明：原告王锦虎是涟水县岔庙镇岔庙乡岔庙村五组村民。2015年4月8日，涟水县县委、县政府制定《涟水县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（涟办发〔2015〕25号），根据该方案，涟水县全面开展确权登记颁证工作，但一直未给原告王锦虎户确权颁证。原告王锦虎遂诉至本院请求判令县政府对其承包的6.23亩土地进行确权颁证。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，被告县政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证，确认土地承包经营权的职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村委会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
根据上述规定，虽县政府具有确权颁证的职权，但其确权颁证需县级以上地方人民政府行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的土地承包合同等申请材料进行审核，审核符合规定后，编制农村土地承包经营权登记簿并报送县政府后，才可确权颁证。本案中，原告王锦虎户作为农村土地承包方，无权直接要求县政府确权颁证。若原告认为其应当取得涉案土地的农村土地承包经营权证，则应先与土地发包方签订土地承包合同，并要求发包方按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定提交申报材料。原告王锦虎径直要求县政府确权颁证的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王锦虎的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王锦虎负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 钱明芳
审 判 员 梁新星
人民陪审员 吴海霞
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 陶晓航