江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终136号
上诉人（一审原告）：张祖逸,男,1957年3月23日生，住连云港市连云区。
被上诉人（一审被告）：连云港市人民政府,住所地在连云港市海州区朝阳东路69号。
法定代表人：项雪龙，该市市长。
委托代理人：周毓，连云港市政府法制办公室副主任。
委托代理人：徐洪臣，连云港市政府法制办公室行政复议处处长。
被上诉人（一审被告）：连云港市国土资源局，住所地在连云港市朝阳中路21号。
法定代表人：孔令泰，该局局长。
委托代理人：郭中方，江苏田湾律师事务所律师。
委托代理人：杨亮，江苏田湾律师事务所律师。
原审第三人：张祖逊,男,1959年7月18日生，住连云港市连云区。
原审第三人：张云芳,女,1963年5月20日生，住连云港市连云区。
上诉人张祖逸与被上诉人连云港市人民政府（以下简称连云港市政府）、被上诉人连云港市国土资源局（以下简称连云港市国土局）及原审第三人张祖逊、张云芳土地行政登记一案，张祖逸不服江苏省连云港市中级人民法院（2015）连行初字第00021号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月20日立案受理后依法组成合议庭。因上诉人、被上诉人未提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
上诉人张祖逸一审诉称，张秀峰、茆长英夫妇共育有张祖逸、张祖逊、张云芳三个子女。1972年，因张祖逸参加工作，张秀峰、茆长英在张祖逸的帮助下，于家中祖传的屋基上修建房屋。其中堂屋68平方米，西屋9平方米，该祖传地基共计217平方米。在张祖逸兄妹三人分别成家后，此房一直由张秀峰、茆长英夫妇居住。1986年张秀峰调到外地工作，此房一直空闲。1991年9月张秀峰病故，2009年6月茆长英去世。在此之后，此房一直由张祖逊对外出租。近期，张祖逸想解决父母遗留下的房子时才发现，该块土地被连云港市政府登记在张祖逊名下，登记证号为连集用(2013)第LY000197号。张祖逸认为连云港市政府是土地使用证发证部门，连云港市国土局是土地证的审核部门，他们的登记行为侵犯了张祖逸的合法权益。请求撤销连云港市政府作出的连集用(2013)第LY000197号土地使用权证中张祖逸及原审第三人共有的217平方米部分并将其变更为张祖逸与原审第三人共有。对该诉讼请求，经本院释明后，张祖逸撤销了该诉讼请求的后半部分即“要求连云港市政府变更土地为张祖逸与第三人共有”。
被上诉人连云港市政府一审辩称：张祖逸主体不适格，张祖逸于1972年参加工作离开宅基地所在地，且张祖逸父母在世时并未对该宅基地确权发证给张祖逊提出异议；本案已过法定起诉期限，答辩人于1991年审核同意并发放土地使用权证明书给张祖逊，张祖逸对此知晓，现张祖逸于2015年提起诉讼超过法律规定起诉期限；连云港市政府的登记行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回张祖逸起诉或者驳回其诉讼请求。
被上诉人连云港市国土局一审辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》，颁发集体土地使用证是县级以上人民政府职责，连云港市国土局是审核部门，不是发证机关，不是本案适格被告。请求驳回对连云港市国土局的起诉。
原审第三人张云芳一审述称，涉案土地使用权登记行为合法有效。在1989年父母就将涉案土地和房产给了第三人张祖逊，并让张祖逊申请登记在其名下。
一审法院认定，1989年4月15日，张祖逊向连云港市政府提出土地登记申请，申请将位于连云港市高公岛乡柳河村，四至范围为东至村库房西墙外侧向西0.8米、南至旅家房屋北墙外侧、西至王家共有的一座山墙、北至旅家房屋南墙外侧，宗地面积228.44平方米，用途为村民住宅用地，性质为集体划拔土地的使用权登记在张祖逊名下。连云港市政府于1991年6月15日经审核批准该申请，同意确权发证，准予登记的土地面积为217平方米。在此次登记中，柳河村委会提供证明材料，证明内容为“本户房屋是1973年由本户申请大队，经大队研究批准，同意在今住宅处翻建住房和家院。因没有用地批准文件，现因申报登记需要，特此证明。”2012年7月16日，张祖逊对同一宗地再次提出土地登记申请，申请登记的土地面积为292.3平方米。2013年6月13日，连云港市政府经审核批准该申请。在土地登记审批表土地主管部门初审意见一栏载明：张祖逊于1989年4月申报该宗土地使用权，1991年经审核发放土地使用权登记证明书，始于1973年经大队批准建房，属历史形成宅基地。土地使用者申请土地登记，经地籍调查结果正确，建议办理初始登记，土地使用者为张祖逊，使用权类型为集体拨用，用途为农村宅基地，面积为292.3平方米。连云港市政府于2013年6月13日向张祖逊颁发连集用(2013)字第LY000197号土地使用证。连云港市政府称该证是在1991年确权发证的基础上换发证件。一审法院另查明，张秀峰于1991年9月病故；茆长英于2009年6月22日去世。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。1989年张祖逊向土地主管部门申请将涉案土地登记于自己名下，土地主管部门于1991年6月15日核准其登记申请并同意确权发证。涉案土地在张祖逸父母在世时登记给张祖逊，张祖逸父母并没有提出异议，张祖逸与连云港市政府确权发证的行为并无利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案争议的土地登记行为作出于1991年，张祖逸于2015年8月7日向本院提起行政诉讼，已经超过上述法定的20年起诉期限，故应依法裁定不予受理。2013年连云港市人民政府向张祖逊颁发的连集用(2013)字第LY000197号土地使用证是在1991年登记确权发证的基础上换发证件，对于土地使用证上使用面积扩大的部分系张祖逊购置，使用权人为张祖逊，张祖逸对扩大的土地使用面积亦无利害关系。张祖逸与被诉颁发土地使用证行为无法律上的利害关系且已经超过法定的20年起诉期限，依法应当不予立案，因本案已经立案，应裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回张祖逸的起诉。
上诉人张祖逸上诉称，案涉房屋建于1972年，属于上诉人父母共同所有。1991年9月，上诉人父亲去世，2009年6月，上诉人母亲去世，案涉房屋属于父母遗产，应当由上诉人兄妹三人共同继承，上诉人与被诉行政行为当然具有利害关系。原审第三人申请土地登记没有上诉人父母的明确意思表示，不属于赠与行为。连云港市政府将案涉财产登记在原审第三人名下，侵犯了上诉人父母及上诉人的财产权，应当予以撤销。一审法院认定本案超过20年起诉期限系程序违法。上诉人申请撤销的是连集用（2013）第LY000197号土地使用证，被上诉人审核发证时间是2013年6月13日，上诉人的起诉并未超过20年的起诉期限。连云港市政府的登记行为侵犯了上诉人的财产所有权，该侵害行为持续存在，不受诉讼时效的限制。请求本院撤销连云港市中级人民法院（2015）连行初字第00021号行政裁定；依法改判或发回重审。
被上诉人连云港市政府答辩称，上诉人并非本案的适格原告，其与案涉房屋没有法律上的利害关系。案涉土地、房屋系张秀峰、茆长英夫妇居住使用。1991年6月15日，连云港市政府审核发证给原审第三人张祖逊，上诉人对该登记行为未提出过异议。在1991年确权发证面积上扩大部分系张祖逊后来添附，与张祖逸无利害关系。案涉的集体土地使用权证是1991年确权发证的基础上换发新证，上诉人于2015年8月7日提起诉讼，已经超过法律规定的最长20年的起诉期限。被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人连云港市国土局答辩称，案涉的集体土地使用权证系对1991年确权发证基础上的换发证件。上诉人与被诉行为无利害关系，并非本案的适格原告。如果上诉人认为案涉房屋为其所有，应当提起民事诉讼，向张祖逊主张权利。请求本院维持一审裁定。
本院经审理查明事实与一审裁定认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为系2013年连云港市政府向原审第三人张祖逊颁发连集用(2013)字第LY000197号土地使用证的行为。原审第三人张祖逊已经于1991年6月15日领取了案涉土地的使用权证。2013年连云港市政府向张祖逊颁发土地使用证是在1991年登记确权发证的基础上的换发证件行为，因上诉人未能提交证据证明其对案涉土地拥有合法的使用权，且连云港市政府已经于1991年将案涉土地登记给原审第三人张祖逊，上诉人张祖逸与被诉行政行为没有法律上的利害关系。一审法院裁定驳回张祖逸的起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 于露