河北省保定市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）保民二终字第344号
上诉人（原审原告）高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会，住所地：高碑店市辛桥乡小青冢村。
法定代表人张凤山，村委会主任。
委托代理人杜书林，系该村支部委员。
委托代理人黄彦红，河北达胜律师事务所律师。
上诉人（原审被告）冯友旭。
委托代理人李海明，河北宏保律师事务所律师。
上诉人高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会、冯友旭因农村土地承包合同纠纷一案，不服河北省高碑店市人民法院（2014）高民初字第3257号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会的法定代表人张凤山、委托代理人杜书林、黄彦红，上诉人冯友旭及其委托代理人李海明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2003年3月5日，原、被告双方签订了《承包协议》，约定由被告承包原告的66亩土地，承包期限自2003年3月15日至2033年3月14日，承包费为每亩每年100元。2004年、2005年的涉案土地的粮食直补、综合补款由张凤山支取现金，2006年由村委会支回发放，2007年至2014年由被告支取（共计49038元）。上述事实有2003年3月5日《承包协议》、高碑店市辛桥乡财政所证明以及原告及双方委托代理人的当庭陈述予以证实。
原审法院认为，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更。本案中，原、被告双方在2003年签订合同时，国家还在征收农业税，在合同履行过程中，农业政策发生变动，国家免征农业税且给承包者发放粮食直补和农资综合补贴，国家政策变动是双方当事人在订立合同时无法预见，且不属于不可抗力造成的重大变化，此时合同约定的费用已与国家发放的补贴款相当，若继续按照双方合同约定的每亩每年100元履行，则对原告显失公平，本院酌情变更为每亩每年250元为宜。关于涉案合同的性质，本院认为，被告虽非原告的集体成员，但其与原告签订的承包协议系双方真实意思表示，且不违反法律法规的禁止性规定，合法有效，原告以被告非其集体成员为由主张该合同系租赁合同无事实和法律依据。因此，对原告要求认定双方合同约定的期限超过20年的部分无效的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十五条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，判决：一、将原、被告双方于2003年3月5日签订的《承包协议》中约定的66亩承包费每年6600元，调整为每年16500元。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费100元，由原告承担50元，被告承担50元。
判决后，高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会、冯友旭均不服，向本院提出上诉。
高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会的上诉理由为：一、一审认定事实不清，双方当事人签订承包协议时，国家还在征收三提五统及农业税，因此承包费较低。自2005年开始取消农业税和三提五统后，国家每年给农民发放粮食直补和农资综合直补补贴。到2014年，政府每年给被告发放补贴一亩地108.05元，现在发生了重大情势变更，等于冯友旭每年无偿种地，国家还倒找给钱，显然有失公平，同时也损害了国家和村集体的利益。根据《合同法》解释（二）第二十六条的规定，人民法院应当予以变更。一审中，上诉人提交了新桥乡人民政府及邻近村委会关于目前农场土地租赁费用的证明，但一审法院没有采纳，判决承包费过低，显然为认定事实不清。二、被上诉人为外村人，不符合土地承包资格，合同名为承包，实际为租赁。而根据《合同法》的规定，租赁期限最长不得超过20年，因此双方的土地承包（租赁）期限超过20年的部分应当无效。请求二审法院撤销一审判决，依法改判增加农场承包费为每亩每年1000元，依法判决农场租赁合同期限超过20年部分无效。
冯友旭答辩称，一、国家惠农粮补政策不能作为本案情势变更的情形。该政策明确就是要补贴种粮农民，没有损害发包方村委会的任何利益，对发包人的合同目的与利益没有任何影响，不存在情势变更的适用的条件。一审判决是故意曲解法律和国家惠农粮补政策，是对土地承包农民利益的直接侵犯。二、双方当事人签订的是土地承包合同，不是租赁合同关系。农村土地承包合同因承包方是集体经济组织内部成员还是外部成员的不同，分为内部承包合同和外部承包合同，承包合同履行中，承包人要按照合同约定缴纳承包费，维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。而土地租赁合同往往是用于非农建设。根据《土地承包法》第二十二条的规定，双方签订承包合同后，我方即已经依法取得承包经营权，承包期限约定三十年合法有据。村委会以合同约定的承包费偏低和其他原因为由要求变更承包合同，没有法律依据。我国《农村土地承包法》侧重于土地承包经营权的保护，承包期内发包方不得单方解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包人放弃或变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。合同签订后，双方应当根据合同履行权利义务，上诉人的行为违背了诚实信用原则。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
上诉人冯友旭的上诉理由为：一、一审适用最高院关于适用《合同法》解释（二）第二十六条的规定，属适用法律错误。2005年7月29日公布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，按公平原则处理土地承包纠纷的情况仅限于两种情况，一种是承包方将土地无偿流转，另一种为承包方不仅不收取流转价款，反而向对方支付费用，这两种情形由于在订立合同时就显示公平，是可以变更的民事法律行为。二、我国农业税减免政策和发放粮食直补、农资综合补贴的出台，是一项惠民工程，是国家对农业的资金投入，对村委会没有公平不公平之说。如果允许合同变更，真正获得实惠的不再是因承包而取得土地经营权的农民，与国家政策相悖，不能起到调动农民生产积极性的作用，不利于农村经济的稳定发展。三、承包协议第七条明确约定合同不得变更，甲方自行终止合同，甲方负担对方的全部经济损失。即使法院判决了上调承包费，也是由于甲方的过错造成的，被上诉人也应承担由此造成的经济损失。请求二审法院撤销原判，依法改判。
高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会答辩称，双方签订的承包合同无效，合同中系伪造的村民代表签字。且合同违反了土地承包法第5、7条的规定，侵害了集体组织成员的利益。因为物价和国家政策的变化，如果还继续使用原合同，明显违背公平原则。冯友旭没有耕种资格，没有经营能力，现土地转包给他人耕种。村委会主张合同不合法，要求变更和解除有法律依据。请求二审法院依法改判或发还重审。
二审庭审中当事人举证质证情况：高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会提交1、新桥乡人民政府出具的证明一份，用以证明双方签订合同没有在乡政府备案、批准，合同违反了土地承包法第48条的规定；2、村民代表的联合签名一份，用以证明村委会与外地人签订的合同没有在村民代表会通过，当时村民代表所签的字是伪造的，村民并不知情。冯友旭没有经营能力，应为无效合同。本案合同实质是与张凤山签订的转包合同，合同有效，期限应以原合同为依据。冯友旭质证称，以上证据不应在二审提交，我一直在乡政府领取粮食直补，乡政府从事实上认可了我和村委会之间的承包合同。我提交了向乡政府的备案，应该是村委会去履行义务，村委会主任一直是张凤山，没有发生变化。不认可村民代表的证明，因为一审时提交的承包协议中有村民代表的签字并加按了手印，都是自己签名的。签字时是村委会的内部会议，我无法参与，给我合同时他们已经签好字了，不知道谁是村民代表，我最后签的字。现在上诉人提交的村民代表是否为当时的村民代表不得而知。
二审庭审中，当事人陈述情况：1、关于合同期限及村民代表签名：一审中双方当事人均提供了本案承包合同一份，冯友旭为原件，村委会为复印件，合同第二页一致，第一页关于合同期限不同。村委会主张冯友旭擅自将合同期限由2016年修改为2033年，并称第二页村民代表签字系伪造，是指“村民代表”签字确实是本人书写，但只是一些村干部，不是村民代表。2、关于合同性质：张凤山称转包是通过以前的老书记介绍的，当时并不知道转包要和冯友旭签合同，冯友旭说怕我以后不当干部了，就要求直接与村委会签订合同，当时约定的期限为我剩下的13年，到2016年止。当时转包是140元承包费，直接给我40元，交村委会100元。冯友旭称本案合同为我和村委会的承包合同，不存在转包问题，合同第一条“将本村张凤山承包农场土地承包给乙方使用”，只是指定了这块土地的方位和具体范围。当时我是和徐恩芳联系的，当时说张凤山的土地不想承包了，问我能不能耕种，我就要求必须和村委会签协议，低于30年不种。当时不知道村委会与张凤山有承包协议。承包费直接给村委会，没有给过张凤山40元转包费。前三年的粮食直补是张凤山领取，因为当时是以现金方式发放，后来为了防止截留才将款直接发放至个人存折。我曾向张凤山索要过，但其否认有直补。3、关于土地承包费用：村委会称邻近冯友旭的土地承包价格为1200元每亩，一般为1000元每亩。冯友旭称村委会去年承包地价格为200元每亩。2003年签订的价格符合当时市场情况，现在人工、化肥等均已涨价。去年转租土地价格为500元每亩，用于种菜。
其他事实与一审认定事实一致。
本院认为，关于合同性质、期限问题，双方当事人对合同性质共有三种主张，即农村土地承包合同、转包合同、租赁合同，合同期限分别为30年、13年、20年。由于本案《承包协议》是冯友旭与村委会直接签署，且承包费用是向村委会交付，承包期限为30年，土地用途主要为农业生产，本案争议也是村委会作为原告主张权利，故不符合农村土地转包合同、租赁合同的性质。村委会在诉状中称合同期限应为20年，二审中又称冯友旭私自变更了合同期限，承包期应为拾叁年，合同至2016年到期。但其仅提供了合同复印件，与冯友旭持有的合同原件不符，应以原件载明的事实为准。村委会主张当时的承包费为140元，曾向原承包人张凤山缴纳过40元，冯友旭不予认可，村委会未能提供充分证据予以证实。综上，一审法院认定本案合同为农村土地承包合同，期限为30年，有事实及法律依据。村委会先诉称本案为20年的土地租赁合同，又称为13年的土地转包合同，主张前后矛盾，理据均不充分，本院不予采信。
关于合同效力问题，本案《承包协议》是冯友旭和村委会在充分协商的基础上签订的，均签字盖章，并有九名村民代表签字按手印，应为双方当事人真实意思的表示。且该协议自2003年3月开始履行，十几年间双方并无争议，现村委会主张合同签订没有经过村民代表同意，合同中村民代表签字系伪造，未能提供充分有效的证据予以证实，不足以推翻合同原件内容。同时，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，虽然《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》规定了对集体经济组织外的人员承包土地的民主议定、批准程序，但均为非明确禁止性的效力性规范形式。故村委会主张本案合同无效，理据不充分，本院不予支持。
关于是否适用情势变更原则的问题，公平原则是当事人订立、履行民事合同所应当遵循的基本原则，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第26条对因情势变更造成的显失公平、不能实现合同目的的情形进行了规定，由人民法院可以按照发生变更的客观情况，按照公平原则处理。本案中，由于减免农业税、粮食直补等国家农业基本政策的重大调整，使土地承包合同在订立时的基础和环境，因不可归责于当事人的事由发生了非当初所能预料的变更，如不进行调整变更，必将造成双方当事人权利义务失衡。故一审法院适用情势变更原则对本案承包费进行适当调整，并无不当。冯友旭称国家惠农政策不属于情势变更，应为双方应预见的商业风险，与相关法律规定相悖，与客观事实不符。关于承包费调整的具体尺度，双方当事人不能协商一致，对一审认定的每年每亩250元的价格均有异议。冯友旭二审自认每年每亩转包价格为500元，但主张生产资料的成本也在增长；高碑店市辛桥乡人民政府虽出具了每年每亩800元的证明，但只加盖了公章，无法定代表人及具体经办人的签名，不能作为认定案件事实的依据。综合本案客观实际，参照双方陈述及农村土地流转价格，酌定每年每亩400元为宜。双方当事人的有关该项上诉主张，均理据不足，本院不予采信。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持河北省高碑店市人民法院（2014）高民初字第3257号民事判决第二项及诉讼费承担部分，即“驳回原告的其他诉讼请求”，“案件受理费100元，由原告承担50元，被告承担50元”；
二、将河北省高碑店市人民法院（2014）高民初字第3257号民事判决第一项“一、将原、被告双方于2003年3月5日签订的《承包协议》中约定的66亩承包费每年6600元，调整为每年16500元”，变更为将双方当事人于2003年3月5日签订的《承包协议》中约定的66亩承包费每年6600元，调整为每年26400元。
二审案件受理费160元，由上诉人高碑店市辛桥乡小青冢村村民委员会负担80元，上诉人冯友旭负担80元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晓静
代理审判员 张亚男
代理审判员 安晨曦
二〇一五年四月三日
书 记 员 何 军