山西省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）晋行终字第178号上诉人（原审被告）运城市人民政府。法定代表人王清宪，该市市长。委托代理人赵申民，山西大懿律师事务所律师。上诉人（原审第三人）运城市广播电视台，住所地运城市机场大道库东路*号。法定代表人闫宏，该电视台台长。委托代理人林淼、范斌，山西省南风律师事务所律师。被上诉人（原审原告）运城市华昌能源投资有限公司，住所地运城市空港开发区通达北路。法定代表人孙艳军，该公司董事长。委托代理人田永晶，山西众志诚律师事务所律师。上诉人运城市人民政府、运城市广播电视台因土地行政登记一案，不服山西省运城市中级人民法院（2015）运中行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人运城市人民政府委托代理人赵申民、张小平，上诉人运城市广播电视台委托代理人林淼、范斌，被上诉人运城市华昌能源投资有限公司（下称华昌公司）委托代理人田永晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2002年12月8日，运城市人民政府向山西省人民政府提出“关于运城市二○○二年度第二批建设用地的请示”，总面积为32．4685公顷。2003年4月11日，山西省人民政府作出晋国土资函（2003）164号“关于运城市二○○二第二批建设用地的答复”。2003年3月25日，运城市土地统征出让中心与运城市安邑办事处周家坡居委会签订“统征土地协议书”。2004年1月9日，运城市国土资源局向运城市人民政府提出运国资发（2004）29号“关于土地统征工作中有关问题的请示报告”，建议运城市人民政府考虑征收土地时，一并解决统征范围内已由被征地村民委员会（居民委员会）以签订协议方式进行转让的部分土地使用权。同年3月23日，运城市人政府有关领导批复同意运城市国土资源局的上述建议。2012年11月28日，运城市人民政府发布（2012）第29号《运城市人民政府征收土地方案公告》，并于当日发布了（2012）第30号《运城市国土资源局征地补偿安置方案公告》。2013年4月28日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签定了编号为2013统补字N0.01号《统征土地补充协议书》。同时查明，2009年5月25日，运城市发展和改革委员会印发运发改（2009）378号“关于对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目核准的通知”。2012年3月20日，运城市规划委员会召开会议，会议形成《运城市规划委员会会议纪要》，其中涉及到运城市广播电视台选址等问题。2012年9月17日，运城市规划勘测局给运城市广播电视台办理了《建设项目选址意见书》。2012年9月29日，运城市发展和改革委员会又印发运发改社（2012）728号文件，对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目中内容进行了变更。2012年10月8日，运城市广播电视台以运广电函（2012）26号文件向运城市国土资源局申请办理相关用地手续。2012年10月10日，山西省地质勘查局二一四地质队，对运城市广播电视台宗地勘丈测量，制作宗地测量技术报告。2012年10月22日，运城市规划勘测局为运城市广播电视台颁发了“建设用地规划许可证'’。2012年11月5日，运城市土地统征出让中心，以运国土统发（2012）11号“关于运城市广播电视台数字传媒中心项目用地供地意见”报请运城市国土资源局。2012年11月21日，运城市人民政府予以批准。2012年11月26日，运城市国土资源局为运城市电视台颁发了编号为YC201205“中华人民共和国国有土地用地划拨决定书”。2013年1月6日，运城市人民政府为运城市广播电视台颁发了国有土地使用权证。同时还查明，2008年4月25日，华昌公司分别与运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组、第三居民组签订“征用土地协议书”。协议签订后，华昌公司即向运城市建设局等部门申请建设煤层气加气站。2008年11月4日，运城市人民政府以“运市建规选字第140800200801006号中华人民共和国建设项目选址意见书”及“规划选址意见书附件”，明确为华昌公司颁发了《建设项目选址意见书》，载明：建设项目名称为煤层气加气站，建设单位名称为运城市华昌能源投资有限公司，建设项目拟选位置为周西路与盐湖大街西南角，拟用地面积为约4．00亩。原审法院认为，华昌公司提供的，其于2008年4月25日与本案讼争的土地所有权人运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组、第三居民组签订的名为“征用土地协议书”，实为“租赁土地协议书”。以及2008年11月4日，盖有运城市人民政府城市规划专用章的“中华人民共和国建设项目选址意见书”（运市建规选字第140860200801006号）证据，相互印证，证实原告与被告为第三人颁发国有土地使用证的行政行为，具有利害关系。原告以该行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。……”本案中，被告提供的证据“建设项目呈报材料一书四方案”中，无编制机关公章，无主要负责人签字及编制时间，其表格中“续一”“续二”及供地方案均为空白，不能证实其征收行为合法。本案争讼的土地，2003年4月11日即由山西省人民政府批复同意征收。2012年11月28日，运城市人民政府发布（2012）第29号《运城市人民政府征收土地方案公告》，开始实施征收。直至2013年4月28日，运城市土地统征出让中心才与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订完成征收协议。但在2012年11月26日，运城市人民政府即为运城市广播电视台颁发了运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准书。即运城市土地统征出让中心在还未完成征收的情况下，就将集体土地作为国有土地划拨给了第三人使用，明显违反法定程序。《土地登记办法》第十八条第（一）项的规定“土地权属有争议的不予登记”。2012年，原告得知该12亩土地被划拨给运城市电视台时，曾就其对该块土地享有使用权提出异议，主张权利，运城市国土资源局也先后针对该异议组织原告及第三人进行了协商，但在协商未果，争议未决的情形下，被告为第三人颁发了土地使用权证，违反上述规定。《土地登记办法》第二十六条规定“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供工程竣工验收报告”。但在被告提交的证据中，没有第三人运城电视台的竣工验收报告。综上所述，被告运城市人民政府为第三人颁发运政国用（2013）第00035号国有土地使用证的行政行为，违反法定程序，且主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（修正前）第五十四条第（二）项第三目之规定，判决撤销被告运城市人民政府为第三人运城市广播电视台颁发的运政国用（2013）第00035号国有土地使用证。运城市人民政府上诉称，一、运城市人民政府完全是依法征地，颁发国有土地使用证的行为合法。2002年12月8日，运城市人民政府向山西省人民政府报请用地请示。2003年4月11日，山西省人民政府同意征地。征用土地过程中，运城市统征中心依法在被征地村张贴了“征收土地方案公告”、“征地补偿安置方案公告”，并支付了各项补偿费。2013年4月26日运城市统征中心再次与周家坡村民委员会签订了“统征土地补偿协议书”。2013年1月6日运城市人民政府依法将该宗土地划拨给运城市广播电视台，并为其颁发了国有土地使用证。运城市人民政府给运城市广播电视台发证，事实清楚、程序合法。二、原审判决错误，应子撤销。依据国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第七条，编制一书四方案只对涉及到的有关内容进行填写，没有涉及到的内容出现空白属正常现象。报送“一书四方案”时，已经主要负责人签字并加盖公章，且此“一书四方案”已报省国土资源厅备案存档。2013年4月28日，运城市统征出让中心再次与盐湖区安邑办事处周家坡村村民委员会签订《统征土地补充协议书》的问题，是根据之后出现的新情况（山西省政府2009年38号《关于公布实施全省统一年产值标准的通知》）而采取的行为，因此，不能以此认定运城市人民政府征地违反法定程序。同时，本案被上诉人没有合法权属来源，不存在权属争议。根据《国家计委关于补充、修订部分基本建设项目大中型划分标准的通知》第三款第3条“科研、卫生、广播、体育、出版、计量、标准、设计等事业单位的建设除国家指定者外，不作为大中型项目”之规定，运城广播电视台不属大中型项目，因此，审批土地时无需工程竣工报告。原审判决显属错误。综上，运城市人民政府给运城市电视台颁发国有土地使用证的行为事实清楚，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，维持运城市人民政府给运城市电视台颁发的国有土地使用证。运城市广播电视台上诉称，一，原判认定被上诉人广鑫公司具有原告主体资格错误，应予纠正。首先，被上诉人广鑫公司虽然提供土地使用权转让协议，但是根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的规定，广鑫公司及其前手所签协议，均未经周家坡村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，亦未报乡（镇）人民政府批准，应属无效。其次，运城市国土资源局《关于土地统征工作中有关问题的请示报告》中仅陈述了卖地的事实，并未认可该卖地行为的合法性，更非对该土地权属的确认。该土地并未进入审批阶段，并没有相关部门将该土地批准出让给被上诉人广鑫公司。因此，被上诉人广鑫公司并未取得本案土地的权属以及批准意向，不具备原告的主体资格，其起诉应予驳回。原判认定其诉讼主体资格，应予纠正。二、原判认定案涉国有土地使用证办理程序违法并予撤销，属事实认定错误，应予纠正。案涉国有土地系运城市人民政府征收本案诉争土地后批准划拨给上诉人，上诉人运城市电视台于2012年11月27日向运城市人民政府提出土地登记申请，并根据《土地登记办法》第九条之规定提供完整合法的资料，经运城市国土资源局审查、勘验，并报经运城市人民政府同意，向上诉人运城市电视台颁发了国有土地使用证，程序合法，原判决以办证程序违法撤证系事实认定错误，应予纠正。综上，请求二审法院支持上诉人运城市电视台的上诉请求。华昌公司在法定期限内提供的证据有：1、2008年4月25日，原告与运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组签订的“征用土地协议书”。2、2008年4月25日，原告与运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第三居民组签订的“征用土地协议书”。3、2004年1月9日，运城市国土资源局运国土资法（2004）29号关于土地统征工作中有关问题的请示报告。4、2005年5月运城市天然气专项规划项目（编号2005ZXG-14）。5、2007年12月21日，原告报请运城市商务局及市领导关于建设气加气站的请求。6、2008年1月21日，运城市商务局运商发（2008）8号文件“关于同意建设煤层气加气站的批复”。7、2008年4月25日，华昌公司报请运城市建设局“关于建设煤层气加气站的请示”。该请示报告上，运城市建设局于2008年5月19日盖章批注：“按运城市总体规划拟同意你公司投资建设城市煤层加气充装站。但必须按各项程序办理一切在建手续。”8、2008年5月7日，运城市国土资源局运国土资发（2008）51号“关于呈请批准新区地块编号YCG-0703国有建设用地使用权公开出让方案的请示”。9、2008年5月30日，运城市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（运国土统字（2008）1号）。10、2008年6月17日，运城市建设局给运城市国土资源局的通知。11、2008年11月4日，盖有运城府人民政府城市规划专用章的运市建规选字140800200801006号的中华人民共和国建设项目选址意见书及规划选址意见书附件。运城市人民政府在法定期限内提供的证据和依据有：第一组：征地行为方面的证据1、2002年12月8日，运政呈土字（2002）30号“关于运城市二○○二年度第二批建设用地的请示”及2003年4月11日，晋国土资函（2003）164号“关于运城市二○○二年第二批建设用地的批复”。2、一书四方案。（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案）。3、2002年10月10日，永国土资函（2002）1号“关于运城市占用我市补充耕地指标的答复”。4、补充耕地资料：（1）董村造地工程位置图；（2）运城市二○○一年补充耕地明细表；（3）2001年12月4日，国土资函（2001）544号“关于对运城市补充耕地验收结果的通知”。5、2002年12月5日，“勘测定界测量报告”。6、2003年3月25日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订的“统征土地协议书”。7、2007年8月2日山西省国土资源厅，晋国土资发（2007）315号《关于改进建设用地报批方式的通知》。8、2001年3月13日，山西省国土资源厅，晋国土资发（2001）26号“关于规范报省批准建设用地审查报批工作有关问题的通知”9、公告。2012年11月28日，山西省运城市人民政府“征收土地方案公告”（（2012）第29号）及运城市国土资源局“征地补偿安置方案公告”（（2012）第30号）。10、2013年4月28日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订的“统征土地补充协议书”（2013统补字NO.01号）11、山西省运城市财政局运财城（2013）43号“关于拨付市数字传媒中心项目征地补偿费用的通知”、山西省运城市财政局运财建（2013）90号“关于安排市数字传媒中心项目用地补偿费用的通知”。12、2012年11月21日，运政供划2012-005号“国有土地供地方案审批表”。13、2009年5月25日，运城市发展改革委员会运发改社发（2009）378号“关于对运城市农村数字广播电视台发射中心建设项目核准的通知”。14、2012年9月7日，运城市规划委员会会议纪要。15、2012年9月11日，运城市规划勘测局选字第140800201201012号“建设项目选址意见书”16、2012年9月29日，运城市发展和改革委员会运发改社发（2012）728号“关于对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目建设内容变更申请的批复”。17、2012年10月8日，运城市广播电台运广电函（2012［26号“运城市广播电视台关于数字传媒中心建设用地的申请报告”。18、2012年11月5日，运城市土地统征出证中心运国土统发（2012）11号“关于运城市广播电视台数字传媒中心项目用地供地意见”。19、2012年10月22日，运城市规划勘测局运市规地字第140800201202025号“建设用地规划许可证”.20、2012年10月10日“运城市广播电视台宗地测量技术报告”。21、票据4张：2012年11月8日及2013年11月26日运城市电视台土地出让金缴付票据各一张、2012年12月4日运城市电视台耕地开垦费缴费票据一张、2012年12月3日山西省地方税务局耕地占用完税证一张。22、2012年11月26日，YCH201205号“国有建设用地划拨决定书”。第二组：登记行为方面的证据23、2012年11月27日，运城市广播电视台“土地登记申请书”。24，运城市广播电视台机构代码证、事业单位法人证书复印件。25、2012年11月27日运城市广播电视台土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书。26、闫宏、郭振海身份证复印件。27、2012年11月26日运城市国土资源局签发的YCH201205号“国有建设用地划拨决定书”（包含土地出证金票据）。28、晋国土资函（2003）164号“关于运城市二00二年第二批建设用地的批复”。29、2012年3月20日市规划委员会会议纪要。30、2012运政供划字第005号《建设用地批准书》。31、地籍调查表。32、2012年10月10日完成的宗地测量技术报告。33、耕地占用完税证、耕地开垦费复印件、登记证书费复印件。34、2013年1月6日被告批准注册登记的“土地登记审批表”。35、2012年12月18日，运城市国土资源局发布的“运城市人民政府关于土地登记审核结果公告”。运城市广播电视台在一审举证期间提交了以下证据：1、运政国用（2013）第00035号国有土地使用证。2、运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准书。3、2014年8月1日，运城市规划勘测局颁发的运规建字第140800201403026号中华人民共和国建设工程规划许可证。4、2013年9月24日，运城市规划勘测局颁发的运规建字第140800201403027号中华人民共和国建设工程规划许可证。5、2013年12月20日签定的建设工程施工合同。6、建成的运城数字传媒中心大楼照片。上述证据原审法院均随卷移送本院。经二审庭审质证，本院认为，各方提交的证据符合行政诉讼证据规定的采信标准，可以作为本案的定案依据。本院根据上述有效证据认定的事实与原判一致。本院认为，华昌公司于2008年4月25日，分别与运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组、第三居民组签订“征用土地协议书”，运城市人民政府及运城市广播电视台亦认可华昌公司所主张的土地使用权在本案涉案的土地使用证四至范围之内。华昌公司与本案涉诉的土地行政登记行为具有法律上的利害关系，具备本案的诉讼主体资格，其起诉符合法律规定。根据中华人民共和国国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十一条、第二十条的规定，当事人发生土地权属争议，可以依法向县级以上人民政府提出处理申请，应当提交书面申请书和确定土地权属的有关证据材料。本案被上诉人华昌公司在本案上诉人运城市广播电视台申请办理涉案土地的国有土地使用证时，并没有以该土地存在权属争议为由，向上诉人运城市人民政府提出处理申请，进行土地确权，从其在法定举证期间提供的证据来看，也没有《土地权属争议调查处理办法》所规定的土地权属来源。而运城市广播电视台向运城市人民政府申请土地登记时，提交了土地划拨决定书等土地权属来源文件。华昌公司从涉案土地所在地周家坡村委会第一、第三村民小组转让集体土地的行为，未经有权部门予以确认，其效力待定。原判决认为仅因华昌公司对涉案土地主张过权利，就认定涉案土地存在权属争议，属认定事实错误。中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第二十六条规定，新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供《工程竣工验收报告》。被上诉人运城市广播电视台新建的“运城数字传媒中心”大楼是否属于“新开工的大中型建设项目”是本案审查的一个焦点。《国家计委关于补充、修订部分基本建设项目大中型划分标准的通知》规定，“科研、卫生、广播、体育、出版、计量、标准、设计等事业单位的建设，除国家指定者外，不作为大中型项目。根据上述规定，本案运城市广播电视台新建的“运城数字传媒中心”大楼并非国家指定项目，不属于“新开工的大中型建设项目”。因此，运城市广播电视台在申请办理国有土地使用证时不需要提供《工程竣工验收报告》。本案被上诉人运城市人民政府于2012年11月28日发布（2012）第29号《运城市人民政府征收土地方案公告》，2013年4月28日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订2013统补字N0.01号《统征土地补充协议书》。而运城市国土资源局于2012年11月26日，就为运城市电视台颁发了编号为YC201205“中华人民共和国国有土地用地划拨决定书”，说明运城市土地统征出让中心在还未完成征收的情况下，就将集体土地作为国有土地划拨给了运城市广播电视台使用，明显违反法定程序。上诉人运城市人民政府以上述国有土地划拨决定书作为土地权属来源为运城市广播电视台颁发国有土地使用证，未尽严格审查义务，其行政登记行为不符合法律规定，属于违法行为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销运城市中级人民法院（2015）运中行初字第8号行政判决；二、确认运城市人民政府给运城市广播电视台颁发国有土地使用证的土地行政登记行为违法。一、二审案件受理费各50元，由上诉人运城市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  唐 琳代理审判员  郝玉震代理审判员  李振华二〇一五年十一月五日书 记 员  温有军