山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淄行初字第32号
原告：淄博张店齐弘运输有限责任公司。
法定代表人：李炳艳，经理。
委托代理人：陈林，淄博张店齐弘运输有限责任公司职工。
委托代理人：张勇，山东光星律师事务所律师。
被告：淄博市人民政府。
法定代表人：周连华，市长。
委托代理人：伊国庆，淄博市人民政府法制办行政复议审理科科长。
委托代理人：董涛，淄博市人民政府法制办行政复议审理科科员。
原告淄博张店齐弘运输有限责任公司不服被告淄博市人民政府行政复议决定一案，本院于2015年1月16日受理后，于2015年1月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月5日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本；于2015年2月11日公开开庭审理了本案，原告淄博张店齐弘运输有限责任公司的委托代理人陈林、张勇，被告淄博市人民政府的委托代理人伊国庆、董涛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年12月18日，原告淄博张店齐弘运输有限责任公司因不服淄博市临淄区人民政府作出的临政字（2012）98号《关于对淄博济维泽化工有限公司“4.8”氯气泄漏事故调查报告的批复》，向被告淄博市人民政府申请行政复议。2014年8月18日，被告淄博市人民政府作出淄政复决字（2013）第157号行政复议决定，该复议决定认定：2013年9月23日，在原告诉淄博市临淄区安全生产监督管理局安监行政处罚决定的行政诉讼中，淄博市临淄区安全生产监督管理局将临政字（2012）98号批复复印件作为证据向法庭提交，原告获知后，于2013年11月5日向淄博市临淄区人民政府提出信息公开申请，获得了上述批复文件和事故调查报告等资料。被告淄博市人民政府认为：复议申请人淄博张店齐弘运输有限责任公司请求撤销的批复是政府针对下级部门的请示作出的答复，该批复未依职权直接向申请人送达，没有经过行政机关的职权行为予以外化，属于行政机关的内部行为，不对相对人产生权利义务的影响，不具有强制力，因此，该行政复议申请不符合行政复议的受理条件。关于申请人请求撤销事故报告中认定有关人员是事故发生原因的申请，由于该认定是对事故成因率的划分，并非对有关人员法律责任的界定，对其权利义务没有造成直接影响，故该行政复议申请也不符合行政复议受理条件。综上，复议申请人淄博张店齐弘运输有限责任公司的申请不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
被告淄博市人民政府作出上述批复的主要证据有：1、行政复议申请书，证明申请人自认其通过信息公开获得涉案批复；2、临安监管罚字（2012）危化学68-1号决定书、临政复决字（2013）2号决定书、（2013）临行初字第47号裁定书，证明申请人对处罚决定不服的复议诉讼情况；3、临政字（2012）98号事故批复，证明原告是在诉讼中获得批复，得到批复后又申请信息公开；4、复议申请书、营业执照、代码证书、税务登记证、运输许可证、法定代表人身份证明书、授权委托书、代理人身份证明、阅卷答复书，证明复议申请人及代理人的基本情况，复议申请及回复的基本情况；5、来件审批表，证明立案审查情况；6、受理通知书及送达回证，证明依法立案受理并告知；7、答复通知书及送达回证，证明通知被申请人参加复议；8、法定代表人身份证明书、授权委托书、答复书，证明被申请人参加复议人员资格及答复情况；9、提请有关机关对法律适用问题解释的请示、中止审批表、中止通知书，证明复议案件的中止情况；10、决定书审批表、决定书及送达回证，证明依法作出复议决定并送达的情况。
原告淄博张店齐弘运输有限责任公司诉称，原告要求撤销的批复是有权机关依据职权针对特定事项独立作出的，直接确定事故责任，且具有强制约束力的行政批复，该批复对原告的权利义务产生实际影响。淄博济维泽化工有限公司4.8氯气泄漏事故调查小组不能以小组的名义对外行使职权，调查报告是以临淄区人民政府的名义对外发生效力的，政府的批复是具体行政行为，淄博市人民政府以不符合行政复议受理条件驳回原告复议申请，是一种行政不作为。因此，请求人民法院依法撤销被告作出的淄政复决字（2013）第157号行政复议决定，并判令被告限期内对原告的行政复议重新作出复议决定。原告向本院提交下列证据：临淄区安全生产监督管理局请示一份，证明批复是依据该请示作出的，安监部门又依据批复作出的行政处罚，因此批复已经通过职权外化。
被告淄博市人民政府辩称，第一，本案被诉行政批复属于内部行政行为。临淄区人民政府并未依职权直接向原告送达涉案批复，原告系在对相关行政机关作出的行政处罚不服提起诉讼后得知该批复的存在，并通过申请信息公开途径获得该批复。政府信息公开行为是针对信息公开申请作出的行政行为，并非直接作出涉案批复并送达的行为。行政机关并未依职权向原告送达该批复，故涉案批复没有经过行政机关的职权行为予以外化，属于行政机关的内部行为。第二，该批复内容不会对相对人产生权利义务的影响，不具有强制力。事故报告对原告驾驶员和押运员行为事实和事故直接原因的认定、对原告行为是事故发生间接原因的认定，均系对事故成因率的划分，并非对原告及其驾驶员、押运员所负法律责任的界定，并没有对其权利义务造成直接影响。综上，涉案批复并非具体行政行为，其不符合行政复议受理条件。故请求法院维持复议决定，驳回原告的诉讼请求。
经庭前证据交换及庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的1－8号、10号证据，原告无异议。本院认为，上述证据真实合法，与本案具有关联性，能够证明被诉行政复议决定认定的事实和履行的法定程序，因此确认为有效证据。
被告提供的9号证据，是提请有关机关对法律适用问题进行解释的请示、中止审批表和中止通知书，用以证明复议案件的中止程序，原告对此有异议，认为被告虽然因为请示法律问题中止复议程序，但其提交的材料中没有省政府对请示问题的答复文件，因此不能认定为有效证据。被告认为，省政府法制办并没有作出明确的书面答复，而是告知被告等待省法院正在审理的一个案件，以裁判结果作为参考。被告作出中止决定后，已经通过电话告知了原告及其委托代理人中止的事项和理由。本院认为，虽然复议卷宗中没有省政府的书面答复意见，但并不能否定该组证据的真实性和合法性，该组据能够证明被告在复议过程中，因为需要请示有关法律适用问题作出了中止决定，因此确认为有效证据。
原告提供的证据，是临淄区安全生产监督管理局的请示一份，用以证明临淄区安全生产监督管理局依据该批复作出了行政处罚，因此批复已经通过职权外化，符合行政复议受理条件。被告对该证据的真实性、合法性没有异议，但认为该证据不能证明被诉批复行为已经通过职权外化。本院认为，该证据是被诉批复行为所针对的请示报告，与批复是否通过职权外化没有关联性，不具有证明力，因此确认为无效证据。
本院经审理认定以下事实：2012年6月19日，淄博市临淄区人民政府作出临政字（2012）98号《关于淄博济维泽化工有限公司“4.8”氯气泄漏事故调查报告的批复》，同意“4.8”氯气泄漏事故调查报告的内容。该事故调查报告认定原告淄博张店齐弘运输有限责任公司安全投入不足，其鲁C×××××／Y853挂车未配备符合规定、有效的防护用品和应急救援器材；对运输车辆安全管理不到位特别是对鲁C×××××／Y853挂车疏于管理，未制定《液氯卸车操作规程》，执行《安全生产检查制度》、《安全教育与培训制度》等不到位，是事故发生的间接原因，对事故发生负直接责任，建议依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，对原告淄博张店齐弘运输有限责任公司处十五万元人民币罚款。2013年1月11日，淄博市临淄区安全生产监督管理局作出临安监管罚（2012）危化68-1号行政处罚决定书，决定对原告作出十五万元的罚款处罚。原告对该行政处罚决定不服，向人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，淄博市临淄区安全生产监督管理局将临淄区人民政府临政字（2012）98号批复复印件作为证据向法庭提交，原告获知后，于2013年11月5日向临淄区人民政府提出信息公开申请，获得了涉案批复文件和事故调查报告等资料。2013年12月18日，原告因不服临政字（2012）98号批复，向被告淄博市人民政府申请行政复议。2014年8月18日，被告淄博市人民政府作出淄政复决字（2013）第157号行政复议决定，以原告淄博张店齐弘运输有限责任公司提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，向我院提起行政诉讼。
本院认为：
第一，淄博市临淄区人民政府作出的临政字（2012）98号《关于淄博济维泽化工有限公司“4.8”氯气泄漏事故调查报告的批复》，是针对其职能部门临淄区安全生产监督管理局的请示作出的，被告淄博市人民政府据此认为该批复行为属于行政机关内部行为，不属于行政复议范围。对此，本院认为将“外化”的“内部行政行为”纳入行政复议范围，符合我国行政复议的立法精神。“外化”，指通过行政机关行使职权让行政相对人知悉行政行为，排除行政相对人通过非正当手段造成的外化方式，如私下打听、索取甚至窃取内部文件等行为。本案所涉临政字（2012）98号行政批复虽未由作出机关直接送达原告，但临淄区安全生产监督管理局在相关诉讼中将批复文件告知了原告，且临淄区人民政府也通过履行信息公开职权让原告获取了该批复文件，因此，原告知悉临政字（2012）98号批复的方式是正当的，该批复已由行政机关依职权外化，不再属于行政机关的内部行为。
第二，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。因此，人民政府对事故调查报告的批复必然会对行政相对人的权利义务产生影响，也即影响到相关单位和个人是否应该接受行政处罚。淄博市临淄区安全生产监督管理局将临淄区人民政府临政字（2012）98号批复提交至法院，也说明其是依据该批复对本案原告作出的行政处罚。此外，临淄区人民政府临政字（2012）98号批复同意事故调查报告的内容，也即同意本案原告是“4.8”氯气泄漏事故发生的间接原因，应当对事故发生负直接责任并接受行政处罚，这实际上为原告设定了一定的义务，已经对原告的权利义务产生了实际影响。
综上，被告淄博市人民政府认定原告复议申请不符合复议受理条件的理由不能成立，其作出驳回原告行政复议申请的决定，系认定事实不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告淄博市人民政府于2014年8月18日作出的淄政复决字（2013）第157号行政复议决定。
二、被告淄博市人民政府应于本判决生效后十五日内，对原告提出的行政复议申请予以受理。
案件受理费50.00元，由被告淄博市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 商利群
代理审判员 陈 磊
人民陪审员 李新莉
二〇一五年四月七日
书 记 员 冯 媛