广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1417号
上诉人（原审起诉人）：广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街公安村民委员会。
法定代表人：黄祺威，主任。
委托代理人：许金周，广东双子律师事务所律师。
委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
上诉人广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社（以下简称云峰经济合作社）因不服广州铁路运输中级法院作出的（2017）粤71行初603号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年8月31日，原审法院收到云峰经济合作社的起诉材料。云峰经济合作社诉称，2003年，原增城市新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）为引进投资开发商广东东凌集团公司在永和镇开发房地产项目，一次性征用公安村、叶岭村、简村等村委农业集体用地4000多亩，其中包括起诉人的土地741.58亩。这次征地，新塘镇政府没有向被征地单位交付非农业建设留用地，而是全部交给了东凌集团使用，新塘镇政府和东凌集团每年一次向被征地单位支付一定数额的租金作为被征地单位的补偿。2009年，新塘镇政府又以解决2003年征地历史遗留边角地问题为由与各个村委签订《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》，在第一次征地的基础上第二次扩征土地约3000亩左右，其中与公安村民委员会（以下简称公安村委）签订的上述补充协议包括起诉人的土地595.62亩。这次扩征，直到2017年1月24日还在支付征地补偿款。但这次征地，新塘镇政府不仅未向起诉人交付非农业建设留用地，也没有向起诉人支付留用地补偿款。上述新塘镇2003年、2009年共征收起诉人1300多亩土地，是新塘镇政府为金地荔湖城项目征地7000余亩土地中的一部分。该7000余亩土地，原增城市政府已将上述大部分土地出让给东凌集团，东凌集团已开发出金地荔湖城商品房项目一期、二期，并已出售。三期正在施工建设中。案涉起诉人约1300多亩土地，至今仍未开发，土地仍处于闲置状态。2017年2月15日，起诉人向广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城区国规局）申请公开案涉土地政府征地的有关信息。2017年2月24日，增城区国规局以广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）名义向起诉人送达穗国土规划公开[2017]11-12号《依申请公开政府信息告知书》，告知起诉人补正相关内容后再行办理。由于广州市国规委拒绝向起诉人提供案涉土地政府征地的有关信息，起诉人为查明相关信息，先后向公安村委及公安村公安二经济合作社询问，得知《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补偿协议》、增国土规划函（2016）1443号《依申请公开政府信息答复书》、粤国土资公开告知（2016）123号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、粤府办公开（2017）037号《关于政府信息公开申请的答复》等文件及其附件。根据公安村二经济合作社提供的资料得知，2002年，原增城市国土资源和房屋管理局向广州市国土资源和房屋管理局报送增国房[2002]58号《关于要求补办增城市永荔实业有限公司等单位违法用地手续的请示》称，增城市永荔实业有限公司1994年3月在永和镇公安、简村等村委有三个违法建设项目，需申请补办用地手续。2002年9月27日，广州市国土资源和房屋管理局作出穗国土地批字[2002]21号《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》，批准增城市政府为永荔公司补办178.727公顷土地的用地手续。起诉人不服上述穗国土地批字[2002]21号文件，遂将广州市政府和广州市国规委诉至广州铁路运输中级法院，案号为（2017）粤71行初312号，广州市国规委对该案作出答辩并提交证据，其中含有案涉《征用土地协议书》，征地单位为增城市国土局，被征地单位为永和镇公安村。起诉人认为，起诉人的土地是原增城市新塘镇政府于2003年和2009年先后非法征用，与当时的增城市国土局没有关系，本案出现的原增城市国土局与公安村委签订的关于征用公安村450亩土地的《征用土地协议书》应属增城市国土局为掩盖原增城市新塘镇政府违法征地的行为而伪造。为维护法律尊严和起诉人的合法权益，据此请求法院判令：1.请求依法确认原增城市国土局与增城市永和镇公安村民委员会于1998年6月12日签订关于征用公安村450亩土地的《征用土地协议书》的行政行为无效；2.依法判令本案诉讼费、鉴定费等费用由广州市增城区人民政府、广州市增城区国土资源和规划局承担。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第五十一条第二款规定：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”本案中，关于征用公安村450亩土地的《征用土地协议书》系原增城市国土局和公安村委于1998年6月12日签订的，云峰经济合作社要求确认该《征用土地协议书》无效，云峰经济合作社既不是行政行为的相对人，也与该行政行为不具有利害关系。因此，云峰经济合作社不具有原告主体资格。增城区政府既非签订该《征用土地协议书》的行政机关，也非签订该《征用土地协议书》的增城区国规局的行政权利义务继受机关，故其不是本案适格被告，且经本院释明，云峰经济合作社坚持起诉。因此，云峰经济合作社的起诉不符合起诉条件，应当不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条、第四十九条以及第五十一条第二款之规定，裁定：对云峰经济合作社的起诉，本院不予立案。
云峰经济合作社不服一审裁定，向本院提起上诉称：（一）原审法院对于该案的基本事实都未查清，属于查明事实不清。1.对于案涉《征用土地协议书》的真实性没有查明。上诉人的土地是原增城市新塘镇政府于2003年和2009年先后非法征用，与当时的增城市国土局没有关系，本案出现的原增城市国土局与公安村委签订的关于征用公安村450亩土地的《征用土地协议书》应属增城区国土局为掩盖原增城市新塘镇政府违法征地行为而伪造，原审法院对该协议的真实性为进行审查。2.即使假定《征用土地协议书》真实无疑，协议涉及的土地位置未能查明。从书面上看，案涉《征用土地协议书》是公安村委签订的，被征用土地是公安村之内的土地，上诉人所有的土地也在公安村，所以，该土地有可能和上诉人的土地重合，原审法院未能查明协议中被征用土地的具体位置，被征用土地有可能就是属于上诉人。在土地具体位置未能查明的情况下就说与上诉人没有利害关系，实为查明事实不清。3.即使假定《征用土地协议书》真实无疑，协议涉及的土地归属未能查明。在《征用土地协议书》落款的1998年前后，经济合作社被征用土地，协议由签订的现象非常普遍。但案涉协议的一方当事人公安村委并没有土地所有权，其签订的协议也是代各个经济合作社签订的。原审法院仅以协议签订方不是上诉人即认为“起诉人既不是行政行为的相对人，也与该行政行为不具有利害关系”与事实不符。4.即使假定《征用土地协议书》真实无疑，案涉协议履行情况未能查明。案涉《征用土地协议书》与上诉人是否具有利害关系，从协议的履行中也能看出。该协议签订后，有无支付补偿金？是如何支付的？支付给了谁？土地有无办理交接？是和谁交接的？原审法院均未查明。这种情况下，如何能够认定该行政行为与上诉人“不具有利害关系”。5.原审法院认为与上诉人没有利害关系，与签订协议的当事人增城区国规局、广州市国规委、增城区政府在其他案件中的答辩所描述的事实相冲突。增城区国规局、增城区政府在广州铁路运输中级法院审理的（2017）粤71行初291号案件中答辩称“原告（上诉人）所称的由广东东陵集团有限公司开发的金地荔湖城项目，位于增城区永宁街公安村、禾丰村、翟洞村、塔岗村、九如村和叶岭村，面积共4007亩，所占用土地均于1998年或之前与有关村集体签订了征用地协议，依法征收为国有”。广州市国规委在（2017）粤71行初312号案件答辩称：“1998年6月12日，原增城市国土局与永和镇公安村民委员会、九如村民委员会等集体组织签订了系列《征用土地协议书》，约定答辩人（广州市国规委，实际是原增城市国土局）征用永和镇简村、公安村、叶岭村、禾丰村、九如村仓下、蕉（土名）共2500亩土地用于老人健康中心、康乐中心和住宅小区项目”，并提供了1998年6月12日与公安村等村委签订的10份《征用土地协议书》，涉及公安村的共计三份，本案是其中一份。从以上答辩内容可以看出，案涉土地的征用原增城市国土局只和公安村委签订过《征用土地协议书》，而公安村被征土地中含有上诉人的土地1300多亩，该三份协议必然和上诉人具有利害关系。原审法院认为该行政行为与上诉人没有利害关系是错误的。（二）增城区政府是真正的征地行政行为的机关，应为本案适格被告。根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉办法》第三十二条、《广东省征地管理规定》第五条及第九条规定，市、县级人民政府是真正的征地行政机关，国土部门只是政府的工作部门，配合政府实施征地工作，没有法律法规授权可以行使征地的行政行为，不是真正的征地机关。结合本案，增城区政府才是真正的征地主体，增城区国规局只是配合其征地工作。故增城区政府作为本案被告是适格的。综上所述，原审法院未能查明上述事实，所以使用《行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，对本案不予立案，其行为是错误的，应当在查明事实的基础上，适用第五十一条第一款的规定对本案予以登记立案。为了维护法律尊严和上诉人的合法利益，现依据《行政诉讼法》的相关规定提出上诉，请求法院在查清事实的基础上依法给予公正裁决，依法撤销（2017）粤71行初603号行政裁定，依法判令广州铁路运输中级法院对本案予以立案受理。
经审查，原审裁定查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，被诉《征用土地协议书》系原增城市国土局和公安村民委员会于1998年6月12日签订，云峰经济合作社不是签订被诉《征用土地协议书》的一方当事人，也没有提供证据证明被诉《征用土地协议书》项下土地的所有权或使用权属其所有，故云峰经济合作社与被诉《征用土地协议书》不具有法律上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原审裁定对云峰经济合作社的起诉不予立案并无不当。
综上，原审裁定对云峰经济合作社的起诉不予立案，事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持；云峰经济合作社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年十月二十六日
书记员 王秋喆