江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）通中行终字第00062号
上诉人（原审原告）沈国华。
委托代理人吕小林，上海东凰律师事务所律师。
委托代理人周可会，上海东凰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省如东经济开发区管理委员会，住所地江苏省如东经济开发区黄河路。
法定代表人翟建华，主任。
上诉人沈国华因诉江苏省如东经济开发区管理委员会（以下简称如东经济开发区管委会）要求确认行政行为违法一案，不服如东县人民法院（2013）东行初字第0048号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年10月8日，如东县信访局向如东经济开发区管委会批转信访事项转送单（东信访转字（2012）116号），要求如东经济开发区管委会对沈国华等2人信访反映的购房产权及拆迁安置等问题根据《信访条例》的规定予以处理。同年10月31日，如东经济开发区管委会作出东管信访告字（2012）6号《关于沈国华要求房屋征收给予房产及安置信访事项告知书》，告知书内容为，关于你本人于2001年所购原农场一大队李连明（又名於尚明）房屋，你要求此次拆迁给予房产及安置的信访事项。接到来信后，我区非常重视，组织人员对此事进行了专题调查研究，现将调查情况及处理意见告知如下：一、关于你本人原住房拆迁安置的情况。你本人在2001年前，居住在原农场五大队，与你父母同住。1998年农场对居民进行房产证、土地证登记办理时，房屋产权人沈一林（你父亲）将你本人及你妻子、儿子与你父母作为一五人户进行登记，核准宅基地面积210平方米，建筑占地150平方米。2007年开发区对该住房实施拆迁，并按照宅基地面积210平方米、建筑占地面积150平方米予以补偿安置。（原住房屋面积119.15平方米，2009年11月进行安置房屋安置时，你母亲居某于同年11月25日向征收指挥部申请要求给予150平方米安置，得到指挥部批准。）二、关于你所购原一大队李连明房屋的情况。根据国土部门的档案，你于2001年5月8日向原农场社工部申请购买原一大队李连明应拆未拆房作为居住房，时任社工部领导同意，并要求填写五联单（按居民正常申请建房程序办理，此次调查时，档案中未查到五联单，当事人也未能提供五联单）。2001年5月8日你与李连明签订购房协议。同年5月17日你向社工部缴纳1460元。三、关于你要求房屋征收给予房产及安置一事的处理意见。结合你原住房（与父母同住）拆迁时补偿安置所参照政策和所购李连明应拆未拆房屋相关材料，一是你及你儿子两人（妻子离婚）已经在原住房拆迁时与母亲一起予以安置；二是根据相关规定，本区域居民住房为小产权房，每户只有一宅，故认定所购李连明房屋为应拆未拆房，对照本次征收政策按应拆未拆房处置办法予以补偿，不予安置。该告知书向沈国华予以送达。沈国华不服，向如东县人民政府申请复议，如东县人民政府于2013年1月25日作出东政行复字（2013）1号行政复议决定书，决定维持如东经济开发区管委会认定沈国华2001年所购李连明应拆未拆房为违法建筑，不予安置的具体行政行为。沈国华仍不服，提起行政诉讼。
审理中，如东经济开发区管委会提供落款时间为2012年9月25日，乙方落款栏有“沈国华”字样的《附属物补偿协议》，认为就案涉房屋沈国华、如东经济开发区管委会已经协商一致并自愿签订《附属物补偿协议》，双方争议为民事争议，人民法院应不予受理沈国华提起的行政诉讼。沈国华认为其没有在该协议上签字，“沈国华”字样系伪造，并申请进行笔迹司法鉴定。原审法院委托上海市防伪技术产品测评中心司法鉴定所对署期为2012年9月25日的《附属物补偿协议》乙方落款处“沈国华”签名笔迹是否为沈国华本人所签进行司法鉴定。该所于2013年11月26日作出防伪司法鉴定所（2013）文鉴字第1199号司法鉴定意见书，鉴定结论为：署期2012年9月25日的《附属物补偿协议》乙方落款处“沈国华”签名笔迹不是沈国华本人所签。如东经济开发区管委会不服该鉴定意见，认为：1、鉴定机构不应将未经当事人确认的签名作为比对样本；2、沈国华在信访程序、复议程序中均提及在三份材料上签字（即补偿协议、承诺书、被征收房屋空房交接验收单），且如东经济开发区管委会有其它证据证明沈国华在上述材料上签字；3、鉴定机构在鉴定程序中曾要求沈国华提供自然样本未果，而在实验样本中仅挑选四个，比对样本明显不足；4、如东经济开发区管委会经多方查找，现可以提供更多的比对样本和样本线索。如东经济开发区管委会据此认为鉴定意见与客观事实不符，依据明显不足并申请：1、对署期2012年9月25日的《附属物补偿协议》乙方落款处“沈国华”签名字迹是否为沈国华本人所签重新进行鉴定；2、对2012年9月25日《承诺书》中承诺人署名“沈国华”、《被征收房屋空房交接验收单》被征收人署名“沈国华”是否系沈国华本人签署以及上述两“沈国华”与《附属物补偿协议》乙方落款处“沈国华”是否同一人（沈国华）署名进行鉴定。原审法院经审查，认为如东经济开发区管委会的申请符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条的规定，予以准许。原审法院委托西南政法大学司法鉴定中心予以重新鉴定。2014年10月24日，西南政法大学司法鉴定中心作出西政司法鉴定中心（2014）鉴字第2521号鉴定意见书，鉴定意见为：1、时间为“二〇一二年九月二十五日”的《附属物补偿协议》上落款“乙方”部位“沈国华”署名字迹与供检的沈国华签名样本字迹是同一人书写；2、时间为“二〇一二年九月二十五日”的2份《承诺书》上承诺人部位“沈国华”署名打印字迹和无标注时间的2份《被征收房屋空房交接验收单》上被征收人（签字确认）部位“沈国华”署名打印字迹与上述《附属物补偿协议》上落款“乙方”部位“沈国华”署名字迹不是源于同一人书写。沈国华对该鉴定结论不服，申请鉴定人出庭接受质询。经原审法院通知，2014年12月2日庭审中，鉴定人李某出庭接受质询。
原审法院认为，本案争议焦点为：沈国华提起的诉讼是否属于人民法院行政诉讼受案范围，如东经济开发区管委会作出的涉诉告知书系依法可诉的具体行政行为还是信访答复行为。
关于沈国华提起的诉讼是否属于人民法院行政诉讼受案范围，如东经济开发区管委会作出的涉诉告知书系依法可诉的具体行政行为还是信访答复行为的问题。沈国华认为涉诉告知书将沈国华购得的享有合法所有权的房屋认定为“应拆未拆房”，对沈国华实体权利产生重大影响，该告知行为非信访答复行为而是具体行政行为且明显违法，应予撤销。如东经济开发区管委会则认为，首先，沈国华、如东经济开发区管委会已就案涉房屋协商一致，自愿签订《附属物补偿协议》，双方间的争议实质为民事争议，人民法院应不予受理沈国华提起的行政诉讼；其次，如东经济开发区管委会作出的涉诉告知书，系根据县信访局的交办，履行信访答复职责的行为，沈国华若不服，应当按照《信访条例》的规定处理，而不应当提起行政诉讼。对此，原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上述法律规定的精神，沈国华提起的诉讼应当属于人民法院行政诉讼受案范围，这是沈国华诉据以成立的法定要件之一。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。江苏省高级人民法院也在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后针对国有土地房屋征收与补偿、农村集体土地征收行政案件的立案、审理和执行等问题制定了指导性意见，意见规定，房屋征收补偿协议签订后，一方当事人反悔或者不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起民事诉讼。提起行政诉讼的，人民法院不予受理。集体土地征收补偿安置协议签订后，一方当事人反悔或者不履行协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起民事诉讼。提起行政诉讼的，人民法院不予受理。从上述司法解释和相关规范性文件可以看出，在房屋、土地征收、拆迁过程中，当事人签订房屋补偿安置协议后，就协议的履行，补偿、安置等问题发生争议，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案沈国华的起诉是否属于行政诉讼受案范围，其关键是沈国华、如东经济开发区管委会有无就涉诉房屋签订房屋补偿安置协议。1、审理中，如东经济开发区管委会提供双方于2012年9月25日签订的《附属物补偿协议》，沈国华对协议中乙方落款处“沈国华”的真实性予以否认。经过两次司法鉴定，结论截然相反。综合分析、评判认为，西南政法大学司法鉴定中心作出的司法鉴定结论更具有有效证据的特征，决定予以采信。理由：上海市防伪技术产品测评中心司法鉴定所所采用的比对样本为沈国华起诉状具状人处“沈国华”的签名字迹、授权委托书委托人处“沈国华”的签名字迹及从55个实验样本中抽取的4个实验样本，上述比对样本中前两个样本是否系沈国华本人的签名字迹鉴定时尚未得到沈国华确认。且鉴定机构在鉴定中，曾向原审法院发函，要求原审法院配合收集沈国华2012年9月25日前的签名自然样本，因各方当事人未予重视等原因未能收集到有价值的自然样本。鉴定机构在此情况下，作出的鉴定结论，依据明显不足。而西南政法大学司法鉴定中心作出的鉴定结论中，比对样本比较充分，11份比对样本中有9份系2012年9月25日前的自有样本，时间跨度较长，且自有样本均经当事人质证认可其真实性或系由法院从民政部门调取的沈国华离婚、结婚登记手续原件，其余样本也系在诉讼中形成的实验样本等。经比对，检材（附属物补偿协议中落款处“沈国华”签名字迹）、样本间符合特征占绝对多数，且多为独特稳定的个性特征，总体反映了同一人的书写习惯。鉴定同时分析认为，检材《承诺书》上承诺人“沈国华”署名打印字迹和《被征收房屋空房交接验收单》上被征收人“沈国华”署名打印字迹与《附属物补偿协议》中落款处“沈国华”签名字迹之间是仿写与被仿写的关系，为不同人书写。鉴定机构在同一份鉴定报告中，作出了对当事人有利有弊的鉴定结论，不存在偏坦一方当事人的情形。庭审中，鉴定人对当事人的质询，运用专业知识进行了答疑解惑，进一步说明了其鉴定结论的科学合理性、客观公正性。故原审法院认为其作出司法鉴定结论具有真实性、关联性、合法性，应当予以采信。2、审理中查明，沈国华在2012年10月初，曾向如东县信访局、县房屋征收办公室提出书面信访，在信访信件列明的所附证据中，有一份是“拆迁实施单位留下的补偿协议第六条（强迫所签协议全部被拆迁实施单位带走）（1张）”。2012年12月15日，沈国华又针对如东经济开发区管委会作出的告知书向如东县人民政府申请复议，复议申请书事实与理由部分陈述：评估报告送达当时，申请人当时就对评估结果等诸多事项提出异议，被申请人和实施单位不予理睬，强行逼迫要求当晚必须签订拆迁补偿协议。被申请人和实施单位采用整夜威胁、强行的行为逼迫申请人，一直到2012年9月26日凌晨4时左右，在没有进行评估复议且申请人神志恍惚的情况下，胁迫申请人在三份空白协议上签字。被申请人没有给申请人留下任何协议副本，所有材料均被实施单位拿走……复议申请书同时提及其2012年10月初曾向县信访局信访的事实。在复议申请书所列明的所附证据中，有一份同样是“拆迁实施单位留下的补偿协议第六条（强迫所签协议全部被拆迁实施单位带走）（1张）”。以上事实表明，2012年9月25日至26日期间，沈国华与如东经济开发区管委会委托的拆迁实施单位确实签订过补偿协议，只不过沈国华认为其系被胁迫签字且协议全部被拆迁实施单位带走。综上理由，原审法院认为，沈国华、如东经济开发区管委会就涉诉房屋的补偿问题曾于2012年9月25日至26日期间签订过《附属物补偿协议》，后双方为协议的履行，房屋的补偿、安置等问题发生争议，现沈国华提起行政诉讼，依法应当不予受理。至于签订协议过程中是否存在沈国华在信访、复议和庭审中所称的胁迫沈国华签字的情形及协议是否合法有效的问题，则不属本行政诉讼理涉范围。沈国华可通过其他合法途径解决。二、关于如东经济开发区管委会作出的告知书是新的具体行政行为还是信访答复行为问题。2012年10月初，也就是双方签订协议不久，沈国华即为房屋的安置、补偿问题向相关部门提出信访，如东经济开发区管委会根据县信访局的交办要求于10月31日作出了涉诉告知书，告知书中认定沈国华2001年所购李连明（於尚明）应拆未拆房为违法建筑，不予安置。根据上述查明的事实，沈国华、如东经济开发区管委会于2012年9月25日就涉诉房屋签订了《附属物补偿协议》，签订该协议的前提是如东经济开发区管委会认定沈国华的房屋为应拆未拆房，系违法建筑，不予安置。此时如东经济开发区管委会认定沈国华房屋性质的具体行政行为已经实际作出。如东经济开发区管委会后来的涉诉告知行为系其根据信访条例的规定，按照信访职能部门的交办，履行相关职责，向信访当事人就其作出具体行政行为的事实、依据等所作的进一步的告知、释明，旨在劝服信访人息诉罢访。其答复内容与前述认定沈国华房屋性质的具体行政行为一致，并未作出对当事人实体权利义务产生影响的新的具体行政行为。故如东经济开发区管委会的涉诉告知行为系信访处理行为而非新的具体行政行为。最高人民法院曾于2005年12月12日作出《关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（2005）行立他字第4号，该复函主要内容为，（一）信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。（二）对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据该复函的精神，如东经济开发区管委会作出的涉诉告知行为，系其依据《信访条例》的规定作出的信访处理意见，对当事人的实体权利义务没有产生新的实质影响，不属于人民法院行政诉讼受理范围。
综上理由，沈国华提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，其起诉不具备法定条件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，起诉不具备其他法定要件的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回了沈国华的起诉。
沈国华不服提起上诉称，原审法院认定沈国华签订过《附属物补偿协议》，违背事实。即使《附属物补偿协议》上的“沈国华”字样确系沈国华本人所签，被上诉人的答复意见对沈国华的安置资格作出了否定的认定，处置了沈国华的实质权益，仍然具备行政可诉性，原审法院认定为并非具体行政行为不当。原审法院认定事实错误，适用法律不当，程序违法。请求二审法院撤销原裁定，依法改判或发回重审。
沈国华提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，对原审裁定所认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人因认为被上诉人于2012年10月31日作出的东管信访告字（2012）6号《关于沈国华要求房屋征收给予房产及安置信访事项告知书》中，认定上诉人所购李连明（於尚明）应拆未拆房为违法建筑，不予安置的行为违法，从而提起本案诉讼。正如原审法院所言，从《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）和江苏省高级人民法院在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后针对国有土地房屋征收与补偿、农村集体土地征收行政案件的立案、审理和执行等问题制定的指导性意见可以看出，在房屋、土地征收、拆迁过程中，当事人签订房屋补偿安置协议后，就协议的履行，补偿、安置等问题发生争议，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人提供的其与上诉人签订的《附属物补偿协议》中有双方当事人的签字，体现了双方对房屋性质及补偿款的合意。协议中“沈国华”的签字经西南政法大学司法鉴定中心司法鉴定系上诉人所书写。上诉人在信访、复议过程中陈述协议受胁迫所签及上诉人提到的“拆迁实施单位留下的补偿协议第六条”亦可从侧面证明上诉人与被上诉人签订过协议。按补偿协议第六条所约定的2012年10月10日前没有新的定论，协议依然生效。在协议签订之后，对上诉人的权利义务不再因被上诉人信访事项告知书中对上诉人所作的解释与说明而产生影响。上诉人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当不予受理。至于上诉人认为协议受胁迫所签，应通过其他合法途径寻求救济。
综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年四月十五日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……