山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行再24号
抗诉机关山东省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）仲林平，女，1963年1月20日出生，汉族，住平度市。
委托代理人艾典俊，1963年9月15日出生，汉族，住平度市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）平度市城乡建设局，住所地平度市云峡街191号。
法定代表人生辉，局长。
委托代理人张立军，山东柏宏律师事务所律师。
委托代理人孙明刚，平度市城乡建设局工作人员。
原审第三人平度市人民医院，住所地平度市扬州路***号。
法定代表人ＸＸ，院长。
仲林平不服平度市城乡建设局作出的平城拆裁字(2008)第019号行政裁决书，起诉至平度市人民法院，平度市人民法院作出（2012）平行初字第349号行政裁定，裁定驳回仲林平的起诉，仲林平不服，上诉至青岛市中级人民法院，青岛市中级人民法院作出（2013）青行终字第66号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该行政裁定已经发生法律效力。仲林平不服，向青岛市中级人民法院申请再审，青岛市中级人民法院作出（2013）青行监字第39号行政裁定，驳回了仲林平的再审申请。仲林平不服青岛市中级人民法院（2013）青行终字第66号行政裁定，向检察机关提请抗诉。山东省人民检察院作出鲁检民（行）监[2016]37000000027号行政抗诉书，提请本院再审此案。本院于2016年7月8日作出（2016）鲁行抗3号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2016年12月12日公开开庭审理了本案。再审申请人仲林平的委托代理人艾典俊，被申请人平度市城乡建设局的委托代理人张立军、孙明刚到庭参加诉讼。山东省人民检察院检察员张晶、边红到庭支持抗诉。本案现已审理终结。
平度市人民法院一审认为：仲林平收到平度市人民政府的复议决定书后，即向青岛市中级人民法院提出行政诉讼，青岛市中级人民法院于2011年2月14日通知其应以平度市城乡建设局为被告，就拆迁裁决本身提起行政诉讼，修改好诉状后直接向平度市人民法院提起行政诉讼，仲林平亦承认于2011年3月25日左右收到青岛市中级人民法院的信函，按照规定，仲林平应于收到信函后15日内提起行政诉讼，但仲林平却直至2012年8月13日才提起行政诉讼，已超出诉讼期限。仲林平及其代理人称未超过诉讼期限，认为本案适用二年的起诉期限，从收到青岛市中级人民法院的信函时间算起。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年，但本案并不适用该规定，青岛市中级人民法院的信函不是行政机关作出的具体行政行为，仲林平要起诉的具体行政行为是平度市城乡建设局作出的行政裁决的行为，该裁决经平度市人民政府复议维持，不服提起诉讼的期限为15天，所以原告收到青岛市中级人民法院的信函后应于15天内提起行政诉讼，为此仲林平的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（六）项之规定，裁定驳回仲林平的起诉。
青岛市中级人民法院二审认为：仲林平因对平度市城乡建设局作出平城拆字（2008）第019号行政裁决不服，向平度市人民政府申请行政复议，平度市人民政府经复议决定维持了行政裁决，行政复议决定明确告知仲林平，如不服复议决定，应自收到复议决定之日起15日内向平度市人民法院提起行政诉讼。仲林平收到复议决定后，没有向平度市人民法院提起诉讼，而是向青岛市中级人民法院提起诉讼，青岛市中级人民法院书面通知其应向平度市人民法院提起诉讼，仲林平收到通知后，应于15日内向平度市人民法院提起诉讼，仲林平自2011年3月25日左右收到通知后,直至2012年8月13日才向平度市人民法院提起诉讼。因此仲林平起诉已经超出起诉期限，原审裁定以此驳回仲林平起诉，适用法律正确。仲林平提出本案应根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，适用二年起诉期限的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
青岛市中级人民法院再审查明：平度市城乡建设局于2008年11月21日作出平城拆裁字（2008）第19号行政裁决书。仲林平不服，向平度市人民政府申请行政复议。平度市人民政府于2009年3月13日作出平政复决字（2009）15号行政复议决定书，维持上述行政裁决书，并于同年3月19日向仲林平送达。平政复决字（2009）15号行政复议决定书告知“申请人、第三人如不服本复议决定，可自收到本复议决定之日起15日内，向平度市人民法院提起行政诉讼”。仲林平收到该复议决定后，没有向平度市人民法院提起诉讼，而是向青岛市中级人民法院提起诉讼。青岛市中级人民法院书面通知仲林平应向平度市人民法院提起诉讼。仲林平于2011年3月底收到该通知，于2012年8月13日向平度市人民法院提起诉讼。
青岛市中级人民法院再审认为：平度市人民政府于2009年3月13日作出平政复决字（2009）15号行政复议决定书，明确告知仲林平如不服该复议决定，可自收到复议决定之日起15日内，向平度市人民法院提起行政诉讼。因此本案不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条所规定的适用两年起诉期限的情形。另外，法院也曾书面通知仲林平应向平度市人民法院提起诉讼。仲林平于2011年3月底左右收到通知后，应于15日内向平度市人民法院提起诉讼，但却直至2012年8月13日才提起诉讼，其起诉已经超出起诉期限。因此，仲林平所提出的再审申请理由不成立，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条、第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定驳回仲林平的再审申请。
仲林平仍不服，向检察机关申请抗诉。仲林平认为，本案原一、二审法院裁定适用法律、审判程序错误。请求撤销平度市人民法院（2012）平行初字第349号行政裁定、青岛市中级人民法院（2013）青行终字第66号行政裁定，确认平度市城乡建设局于2008年11月21日作出的平城拆裁字（2008）第19号行政裁决书违法并予以撤销。主要理由是：1、该案一审法院已经受理，而且被告提供了答辩状，已经开庭审理过了，未过起诉期限，是否过了起诉期限，不应由仲林平负举证责任，原审裁定举证责任倒置。青岛中院的信函可以证明，仲林平没有超过起诉期限，且该信函经山东省高级人民法院批准，否则没有出具该信函的可能。2、(2013)平行初字第58号行政判决书证明平度市国土资源局于2008年12月2日对仲林平的宅基地使用权办理了注销登记。在平度市人民医院2008年10月14日申请裁决及平度市城乡建设局2008年11月21日作出裁决时，仲林平依法享有集体建设用地使用权，平度市人民医院没有取得涉案土地使用权。同时，该判决判定注销行为违法。仲林平通过信息公开获得平度市城乡建设局在原审诉讼中未提供的其裁决所依据的被拆迁房屋的房产证明、土地证明，而该类证明已被建设部建房[1993]571号和国土部国土资发[2003]383号通知明令禁止，不能作为证据使用。(2016)鲁0283民初4166号民事判决书表明平度市人民医院与北关村委就补偿安置义务的主体发生严重分歧，证明涉案房屋在人民医院补偿安置方案没有落实的情况下实施强制拆迁，证明补偿安置协议不是其真实意思表示，原审裁决故意隐瞒与拆迁安置有关的重要事实，属恶意裁决。3、原审裁定对被拆房屋的权属证明材料及土地使用权证明材料未予认定，对安置补偿方案、征地补偿标准未予认定，认定主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法律规定的诉讼程序。4、青岛市中级人民法院的信函证明仲林平向人民法院提起了诉讼，起诉没有超过起诉期限。青岛市中级人民法院受理后，应当在7日内立案，而其既不立案，也不移送。5、是否过了起诉期限，不是仲林平的举证责任。青岛市中级人民法院的信函是其他三户传给仲林平的，具体收到的日期是什么时间，仲林平并不清楚。信函不是青岛中院邮寄给仲林平的，也不是仲林平签收的。仲林平承认3月25日收到信函，该笔录是在庭外作出的，不是在法庭调查中。6、青岛中院这份信函对其管辖权的处理，仲林平非常不理解，在2012年上访到最高人民法院，省高院驻京办事处的法官指导仲林平按信函的指示办。青岛市中级人民法院的信函没有规定仲林平在几日内修改好诉状，于何时提起诉讼。7、关于起诉期限，全部是程序问题，程序问题根据行政诉讼法的规定，由法院决定。仲林平首先对平度市政府行政复议决定向青岛中院提起了行政诉讼，青岛中院认为其没有管辖权，应当依法移送案件。一审法院一经受理，平度市城乡建设局做出了答辩，也已经开庭审理了，未过起诉期限。
检察机关认为，终审裁定认定仲林平于2012年8月13日提起诉讼已经超出起诉期限，系适用法律、法规确有错误。理由如下：1、仲林平已在法定起诉期限内向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年版）第四十二条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”依据上述规定，法院在收到当事人的诉状后应当依法作出相应的法律文书，或者立案、或者不予受理、或者移交、指定下级法院审理。本案中，平度市人民政府平政复决字（2009)15号复议决定书明确告知仲林平，如不服复议决定，应自收到复议决定之日起15日内向平度市人民法院提起行政诉讼。仲林平在2009年3月21日收到该复议决定后，于同年4月1日向青岛市中级人民法院邮寄了诉讼材料，依法行使了诉权。依据上述规定，青岛市中级人民法院在接到诉状后应对仲林平的起诉依法处理，而青岛市中级人民法院采取的是以复函的形式告知仲林平向平度市人民法院起诉。仲林平按复函的要求对诉状进行修改后，向平度市人民法院提起行政诉讼，该诉讼是其4月1日向青岛市中级人民法院提起诉讼的延续，青岛市中级人民法院虽通过复函让仲林平修改诉状再次起诉，但这并不能否定仲林平已向人民法院提起诉讼的法律效力。因此，仲林平在法定期限内已行使诉权的情形下，终审裁定再对仲林平的起诉计算期限与相关法律规定不符。2、终审裁定认为仲林平应于收到青岛市中级人民法院复函后15日内向平度市人民法院提起诉讼，没有法律、法规依据。本案中的复函是青岛市中级人民法院针对仲林平的起诉所作的答复，该答复未明确告知仲林平应于收到复函后15日内提起诉讼，且法律、法规亦未明确规定收到法院答复后应于何时起诉。事实上，仲林平在收到平度市人民政府的行政复议决定后15日内向青岛市中级人民法院提起了诉讼，终审裁定再以仲林平的起诉超过15日为由驳回其起诉，没有法律、法规依据。综上所述，青岛市中级人民法院对本案的裁定适用法律、法规确有错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(四）项及第九十三条第一款的规定，提出抗诉。
被申请人平度市城乡建设局认为，仲林平提起的行政诉讼已经超过起诉期限，事实清楚，青岛市中级人民法院（2013）青行终字第66号行政裁定合法，应予维持。1、仲林平提起的行政诉讼已超过起诉期限。2009年3月13日，平度市人民政府作出平政复决字（2009）15号行政复议决定书，已明确告知仲林平如不服复议决定，可自收到复议决定书之日起15日内，向平度市人民法院提起行政诉讼。再审申请人于2009年3月19日收到平度市人民政府的复议决定书后，直到2012年8月13日才向平度市人民法院提起行政诉讼，已远远超过起诉期限。2011年3月25日前后，仲林平收到青岛市中级人民法院信函。该信函只是告知仲林平可以以平度市城乡建设局作为被告提起行政诉讼，仲林平在收到该信函1年零4个月之后才向平度市人民法院提起行政诉讼，已过起诉期限。2、青岛市中级人民法院（2013)青行终字第66号行政裁定适用法律正确、合法，应依法予以维持。2009年3月19日，仲林平收到平政复决字（2009）15号行政复议决定书，在明知道起诉期限的情况下，直到2012年8月13日才向平度市人民法院提起行政诉讼，已远远超出法定期限。仲林平自2011年3月25日前后收到青岛市中级人民法院书面通知，应在规定时间内提起诉讼，但却直到2012年8月13日才提起诉讼，已超出起诉期限。仲林平辩称本案应根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，适用二年起诉期限的观点不成立，依法应予驳回。3、青岛市中级人民法院（2013）青行终字第66号行政裁定书载明仲林平承认于2011年3月25日左右收到青岛市中级人民法院的信函，是其自认行为，无需举证。4、仲林平知道应当向平度市人民法院起诉，而向不属于受诉法院的青岛中院递交起诉状，与法不符。仲林平在2011年3月25日收到了信函后，直到2012年8月13日再向平度市人民法院起诉，是放弃了其权利。平度市人民政府平政复决字（2009）15号行政复议决定书在最后两行明确申请人第三人如不服该复议决定书之日起15日内，向平度市人民法院提起行政诉讼，仲林平无权向中级人民法院提起诉讼。仲林平的起诉不属于青岛市中级人民法院的管辖范围，在立案受理阶段发现不属于受诉人民法院管辖，青岛中院以信函的形式告知仲林平是一个惯例。对于是否超过起诉期限的举证责任应分配给仲林平。
本院经审理查明，2008年11月21日，平度市城乡建设局作出平城拆裁字(2008)第019号行政裁决，仲林平对该裁决不服，向平度市人民政府申请行政复议。平度市人民政府于2009年3月13日作出平政复决字（2009)15号复议决定书，认为：平度市城乡建设局作出的行政裁决认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予维持，并在复议决定中告知仲林平，如不服复议决定，可自收到复议决定之日起15日内向平度市人民法院提起行政诉讼。仲林平在原审中认可其于2009年3月21日收到平度市人民政府的行政复议决定，并于2009年4月1日通过邮政特快专递向青岛市中级人民法院邮寄了诉讼材料，请求撤销复议决定、拆迁裁决。2011年3月25日左右仲林平收到青岛市中级人民法院的答复信函，内容为：你们诉平度市人民政府、平度市城乡建设局、平度市人民医院请求撤销复议决定、拆迁裁决一事，山东省高级人民法院和我院审查后均认为，应当依照《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，以作出拆迁裁决的平度市城乡建设局为被告，就拆迁裁决本身提起行政诉讼。请修改好诉状后直接向平度市人民法院提起行政诉讼。2012年8月13日，仲林平以平度市城乡建设局为被告，以平度市人民医院为第三人，起诉至平度市人民法院，请求依法确认平度市城乡建设局作出的平城拆裁字(2008)第019号行政裁决违法并予以撤销。
再审庭审中，仲林平称青岛市中级人民法院的信函是其他三户传给仲林平的，具体收到的日期并不清楚。对此，平度市人民法院一审卷宗中2012年11月5日的调查笔录显示仲林平委托代理人艾典俊称“青岛市中级人民法院口头让我们修改被告，我们不改，后来没有答复，一直到2011年3月25日左右，我们收到了青岛市中级人民法院的信，让我们修改好诉状后向平度市人民法院提起诉讼”。本院对调查笔录的真实性、合法性、关联性予以认定，对仲林平关于收到信函具体是什么时间不清楚的主张，不予认定。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第二十五条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”本案中，因平度市人民政府于2009年作出的平政复决字（2009）15号行政复议决定书维持了平度市城乡建设局作出的平城拆裁字（2008）第19号行政裁定书，因此，平度市城乡建设局是适格的被告，平度市人民政府不是适格的被告。仲林平应当以作出拆迁裁决的平度市城乡建设局为被告，就拆迁裁决本身提起行政诉讼，青岛市中级人民法院的答复信函内容并无不当。仲林平以平度市人民政府、平度市城乡建设局、平度市人民医院为被告诉拆迁裁决、复议决定，错列被告和诉讼标的，错选管辖法院。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第三款规定了受诉人民法院既不立案，又不作出裁定，上一级人民法院的义务。但本案仲林平在向青岛市中级人民法院起诉前并未向平度市人民法院起诉，因此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第三款不适用于本案。
《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第三十八条第二款规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”平度市城乡建设局在平政复决字（2009）15号复议决定中告知仲林平如不服复议决定，应自收到复议决定之日起15日内向平度市人民法院提起行政诉讼，但仲林平收到复议决定后，没有向平度市人民法院提起诉讼，而是错列被告和诉讼标的，向青岛市中级人民法院邮寄了诉讼材料，仲林平并未正确行使诉权。在收到青岛市中级人民法院答复信函后，仲林平仍应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第三十八条第二款的规定于十五日内起诉。而本案仲林平收到青岛市中级人民法院的答复信函后，怠于行使诉权，直至2012年8月13日才向平度市人民法院提起诉讼，显然已过起诉期限。仲林平于2012年8月13日提起的诉讼，并非是向青岛市中级人民法院提起诉讼的延续，二者被告、诉讼标的、管辖均不相同，仲林平以此为由主张其未超过起诉期限，不能成立。原审裁定驳回仲林平起诉，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》七十六条第一款之规定，裁定如下：
维持青岛市中级人民法院（2013）青行终字第66号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 宋海东
二〇一七年二月八日
书 记 员 王超群