湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘06行初4号
原告刘金华。
原告方金波。
原告刘雄华。
原告方金成。
原告沈兰英。
原告刘水初。
原告刘祖送。
上述七原告的共同委托代理人何强华，临湘市天成法律服务所法律工作者。
原告沈兰英的委托代理人方树凡，男，1957年11月23日出生，汉族，住湖南省临湘市花桥路*号。
被告湖南省临湘市人民政府，住所地湖南省临湘市西正街政府院内。
法定代表人汪灿，市长。
委托代理人张立安，湖南临湘市国土资源局工作人员。
委托代理人王宇波，湖南省永发律师事务所律师。
被告湖南省临湘市五里牌乡人民政府，住所地湖南省临湘市五里牌乡。
法定代表人汪浪，乡长。
委托代理人邹三仲，湖南省临湘市五里牌乡司法所所长。
原告刘金华等七人因要求确认被告湖南省临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）、湖南省临湘市五里牌乡人民政府（以下简称五里牌乡政府）强制征收土地行为违法，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2016年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月5日公开开庭审理了本案。原告刘金华、刘雄华、沈兰英及其委托代理人方树凡、七原告的共同委托代理人何强华，被告临湘市政府的委托代理人张立安、王宇波，被告五里牌乡政府的委托代理人邹三仲均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
因临湘市殡仪馆建设项目用地需要，需征收临湘市五里牌乡火炬村、新球村、乡茶场部分集体土地。被告临湘市政府经湖南省人民政府[2015]政国土字第988号文件批准同意后，于2015年8月19日根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《征收土地公告办法》等规定，发布了临政土征[2015]18号征收土地公告，决定对临湘市五里牌乡火炬村、新球村、乡茶场部分集体土地进行征收。
原告刘金华等七人诉称，原告系临湘市五里牌乡火炬村竹埜组和西垅组的村民，所承包的土地在临湘市殡仪馆建设项目被征地范围内，土地承包期限为30年，承包期至2025年12月31日。2015年5月开始，两被告在未取得农用地转用审批手续的情况下，采取强制手段征占原告土地20.213亩，其中包括基本保护农田11.12亩。在征收过程中，两被告既未发布征地公告，也未告知原告有听证和申请行政复议的权利，更未与土地承包人签订任何土地征收协议，其征收行为已违反了相关法定程序，侵害了原告的土地使用权和承包经营权。综上，请求人民法院确认两被告的行政行为违法，并判令两被告立即停止侵害，返还原告集体土地使用权和农村土地承包经营权，恢复土地原状。
原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、原告的身份证复印件7份，拟证明原告的主体资格适格；
第二组证据：2、原告的农村土地承包经营权证7张，拟证明原告是土地合法承包人，承包土地的位置、类型、面积。3、火炬村其他村民土地承包经营权证，拟证明原告与火炬村其他村民小组村民的土地承包证相同，都含基本农田。
第三组证据：4、基本农田保护区标志牌图，拟证明原告所承包的土地属于基本农田保护区。
第四组证据：5、照片7张，拟证明被围墙围起来的毛坡、栗坡、干塘坡是基本农田和水库，现已被破坏。6、照片11张，拟证明警察参与了强征土地，村民进行了阻止。7、村民黎菊香的病例，拟证明黎菊香为阻止强征强占被打伤。8、湖南省临湘市鸿鹤公墓、殡仪馆、火葬场三位一体选址布局方案公示牌，拟证明原告被征土地并未在公示牌中公示。9、照片1张，拟证明涉案土地现仍然在建设中。
第五组证据：10、原告被非法占用耕地统计一览表，拟证明原告在毛坡、栗坡、干塘坡所承包的总面积和基本农田面积。
第六组证据：11、火炬村民和新球村龚家、黎家组村民部分村民出具的证明，拟证明被告实施强制征收行为是在2015年3月开始的，其征收的面积已超过了审批面积，且涉及基本农田，两个村组有90%以上的村民是不同意征收的。
第七组证据：12、上访控告记录材料，拟证明被告进行强征强占后，村民曾先后多次向有关机关和部门进行信访和上访。
被告临湘市政府答辩称，1、临湘市殡仪馆建设项目是合法的。2014年8月18日，临湘市召开了市长办公会议，专题研究了临湘市殡仪馆建设工作。该建设项目于2014年10月6日进行土地勘测定界，并通过了水土保持方案的批复、环保部门的环评、发展和改革局批准以及规划选址等一系列合法审批手续，是临湘市民生工程和重点建设的公共服务项目。2、答辩人对原告所在村组的土地征收行为是合法的。临湘市殡仪馆建设项目用地所涉临湘市五里牌火炬村等村组土地，于2015年7月10日已经湖南省人民政府（2015）政国土字第988号《农用地转用、土地征收审批单》批准转用征收。答辩人在征收报批前征求了原告的意见，进行了征地现状确认，发布了预征地公告，经审批同意后，相继发布了征地土地公告及征地补偿安置方案公告。3、答辩人已依法足额支付了原告及所在村组土地征收补偿费用。综上，答辩人为了公共利益的需要，依法依规对原告所在村组的土地实行征收并给予了补偿。答辩人的行政行为是合法的，原告起诉答辩人的征地行为违法没有依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告临湘市政府为支持其主张，向本院提起以下证据：
1、临湘市民政局《关于临湘市殡仪馆有关情况的说明》，拟证明临湘市拟在临湘市五里牌乡新建一个集殡葬服务、遗体火化、公墓为一体的临湘市殡仪馆，属临湘市民生工程，系公益性质的公共服务设施；
2、临湘市发展和改革局《关于批准临湘市殡仪馆建设项目可行性研究报告的批复》（临发改审[2015]4号），拟证明临湘市殡仪馆建设项目可行性报告已经临湘市发展和改革局批准同意立项；
3、《临湘市人民政府申请农用地转用、土地征收报批单》，拟证明临湘市殡仪馆建设项目用地包括耕地、园地、林地、坑塘、水田，不包括基本农田；
4、《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（[2015]证国土字第988号），拟证明临湘市殡仪馆项目建设用地申请已经湖南省人民政府审批通过；
5、《临湘市殡仪馆布置平面图》，拟证明临湘市殡仪馆的平面布置；
6、《关于火炬村竹埜组、西陇组土地征用征求意见书》3份，拟证明被告在征地时已征求了原告所在村组民众的意见；
7、《拟征地现状确认书》2份，拟证明临湘市殡仪馆建设项目征收用地现状经过了五里牌乡火炬村村委会及村民代表、新球村村委员会及村民代表的确认；
8、临湘市五里牌乡人民政府出具的《关于五里牌乡茶场权属说明》，拟证明五里牌乡茶场原系企业，随着改革开放乡企业办体制解除，茶场的所有权、管理权、使用权属五里牌乡人民政府；
9、《临湘市国土资源局预征地公告》，拟证明临湘市国土资源局依法发布了预征地公告，并告知了被征收对象的相关权利义务；
10、《放弃听证决议》2份，拟证明五里牌乡火炬村委会、新球村委会对征收补偿标准和安置方案无异议，并且书面同意放弃听证；
11、《临湘市人民政府征收土地公告》（临政土征[2015]18号），拟证明被告在被征收的范围内依法发布了征地公告；
12、《临湘市殡仪馆选址项目勘测定界图》，拟证明临湘市殡仪馆的地理位置及简要情况；
13、临湘市人民政府关于《临湘市国土资源局征地补偿安置方案》的批复1份、方案3份，拟证明被告依法批准了临湘市国土资源局呈报的征地补偿安置方案；
14、《临湘市国土资源局征收补偿安置方案公告》，拟证明被告依法发布了征收补偿安置方案公告；
15、照片3张，分别是《临湘市国土资源局预征地公告》、《临湘市人民政府征收土地公告》、《临湘市国土资源局征地补偿安置方案公告》，拟证明被告依法进行了三次公告并在被征收范围内进行了张贴；
16、临湘市五里牌乡火炬村村民委员会出具的《证明书》，拟证明被告的征收土地公告及征地补偿安置方案公告在所在村部已公布并张贴；
17、临湘市五里牌乡火炬村村民委员会出具《证明》，拟证明原告村组村委会在被告的职能部门领取了该村所有的征地补偿款，青苗补偿费用被征收地经营权人基本领完，但土地补偿费因村民小组的分配方案没有确定而没有分配到户；
18、《领款凭单》11份，拟证明涉案原告七人已足额领取了其被征收土地上的青苗补偿款；
19、《协议》，拟证明原告刘金华就其被征收土地范围内一部分杉树幼苗补偿等相关事宜与临湘市殡仪馆项目负责人沈道元达成了协议，并且承诺土地青苗补偿款只与村里协商，不与临湘市殡仪馆项目发生任何关系，也保证不再与他人以此为借口出面阻工和上访；
20、《临湘市五里牌乡火炬村基本农田标牌》档案照片1份；
21、临湘市五里国土资源所出具的《证明》1份；
22、证人方某出具《证明》1份；
20－21，拟证明涉案的临湘市殡仪馆建设项目用地不在基本农田保护区内。
被告五里牌乡政府答辩称，临湘市政府才是征地主体单位，答辩人作为乡镇人民政府没有征地的权限，只是按照临湘市政府的指示，落实征地相关工作。被答辩人将答辩人列入本案被告依法无据，请求人民法院查明事实，依法驳回被答辩人对答辩人的诉求。
被告五里牌乡政府向本院提交如下证据：
1、临湘市五里牌乡政府乡长身份证复印件，拟证明汪浪同志的身份信息及诉讼主体资格；
2、《临湘市人民政府市长办公会议纪要》（[2014]第55次），拟证明被告临湘市五里牌乡政府只是承办殡仪馆用地征收的协调单位，不是征地主体单位。
经过庭审质证，被告临湘市政府对原告提供的证据质证意见如下：对第一组证据身份证复印件没有异议；对第二组证据，农村土地承包经营权证的真实性没有异议，但不能证明原告此次被征收的土地是基本农田；对第三组证据，基本农田保护标志牌的真实性没有异议，对证明目的有异议；对第四组证据，照片的三性均有异议，不能证明被告的征地行为是强征强占，破坏了基本农田和水库，黎菊香的受伤与本案无关；对第五组证据，真实性有异议，不能反映土地情况，也不能证明是基本农田，更不能证明原告所承包的土地全部在征收范围之内；对第六组证据，三性均有异议，不能达到原告的证明目的；对第七组证据，上访材料的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明被告的行为属于强征，但恰好能够证明被告在征收过程中履行了征地公告义务。
被告五里牌乡政府的质证意见与被告临湘市政府质证意见一致。
原告对被告临湘市政府提供的证据质证意见如下：对证据1，真实性没有异议，对合法性，关联性有异议；对证据2，真实性没有异议；对合法性、关联性有异议；对证据3、4，真实性没有异议，但不能达到其证明目的；对证据5，与实际占地面积不同，对该证据的三性均有异议；对证据6、7，均只能代表签名者个人意见，不能代表全体村民，不能作为认定事实的证据。对证据8，真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9，该预征地公告并未公告张贴；对证据10，真实性、合法性有异议，没有告知原告及同村村民有听证的权利；对证据11，从未张贴，是被告后补的；对证据12，对涉案项目征地红线范围不清楚；对证据13，真实性、合法性、关联性均有异议，不能作为认定本案事实的依据，都是被告事后补的；对证据14，征收补偿安置公告不予认可，不能作为认定本案事实的依据；对证据15，三个公告张贴照片不符合事实，原告及其同村村民都没有看到过，是被告事后补的；对证据16、17，真实性、合法性、关联性均有异议；对证据18，领款凭单是真实的，原告虽然领取了青苗补偿款，但不表示他们已同意征收，与本案没有关联性，不予认可；对证据19，协议不是当事人的真实意思的表示，沈道元无权与原告刘金华签订协议。对证据20、21、22，真实性没有异议，但是不能达到被告的证明目的，不能说原告被征收的农田不是基本农田。
原告对被告五里牌乡政府的证据质证如下：对证据1、2的三性均不予认可。
被告临湘市政府对五里牌乡政府提供的证据均无异议。
被告五里牌乡政府对临湘市政府提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组证据的真实性予以认可，能够证明原告的诉讼主体资格。对于原告提供第二组证据、第三组证据的真实性予以认可，但对证明目的不予认可。对原告提供第四、五组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，不予采信。对原告提供的第六、七组证据，因超过举证期限，对方不予认可，且并非原告所在村组出具的意见书，与本案审理的事实无关联性，本院不予采信。被告临湘市政府提供的证据1－17来源真实合法，与本案有关联性，能够证明涉案建设项目用地手续合法及被告在征收过程中的依法履行了相关程序的事实，本院予以采信。被告提供的证据18、19来源真实合法，能够证明原告已领取了土地征收青苗补偿费用的事实，本院予以采信。被告临湘市政府提供的证据20－21来源合法，能够证明涉案项目征地范围并未在基本农田保护区的事实，本院予以采信。被告临湘市五里牌乡政府提供的证据1、2来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2015年2月10日，临湘市殡仪馆建设项目经临湘市发展和改革局批准同意立项。因该项目建设用地需要，需征收临湘市五里牌乡火炬村、新球村、乡茶场的集体土地。原告刘金华、方金波、刘雄华、方金成、沈兰英系临湘市五里牌乡火炬村竹埜组村民，刘水初、刘祖送系临湘市五里牌乡火炬村西垅组村民，其七人所承包经营的部分土地在上述项目的征收范围内。2015年2月13日，临湘市国土资源局发布了《预征地公告》，公布并张贴在被征收村组。随后，开始对被征地单位的土地现状进行调查。2015年5月18日，被征地单位临湘市五里牌乡火炬村、新球村村民委员村委会及村民代表签署了《拟征地现状确认书》，确认了所在村组拟被征收的土地权属、地类、面积及地上附着物情况。2015年5月22日，原告所在村组向临湘市国土局出具《放弃听证决议》，表示对此次征地的补偿标准和安置方案无异议并同意放弃听证。2015年7月10日，湖南省人民政府以（2015）政国土第988号《农用地转用、土地征收审批单》批准同意了被告临湘市政府征收临湘市五里牌乡火炬村、新球村、乡茶场的集体土地4.6668公顷（其中耕地1.3625公顷、园地2.7781公顷、林地0.1876公顷、坑塘水面0.3386公顷）。2015年8月19日，临湘市政府发布了临政土征[2015]18号《征收土地公告》，公布并张贴在被征收村组。2015年8月21日，临湘市国土资源局发布了临征补[2015]18-1号《征地补偿安置方案公告》，公布并张贴在被征收村组。综上，原告所在村组此次被征收的土地面积为41.5035亩，所获得的征地补偿款为1649328元（其中土地补偿款为1368114元，青苗和地上附属设施补偿款281214元）。上述款项中的青苗和地上附属设施补偿款已由被征收单位领取并发放给被征收人，土地补偿费因村民小组分配方案没有确定而没有到户。原告刘金华等七人亦已分别领取了征地青苗补偿款。现原告方认为领取青苗补偿款并不代表已认可两被告的征收行为，在征收过程中，两被告既未告知原告有听证和申请行政复议的权利，也未发布相关征地公告，更未与原告等土地承包人签订土地征收协议，其征收行为已违反了相关法定程序，侵害了原告的土地使用权和承包经营权，为维护原告的合法权益，特诉至法院，要求判如所请。
另查明，临湘市政府于2014年10月8日召开了[2014]第55次市长办公会议，会上明确了五里牌乡政府负责本次涉案征地行为的协调工作。
本院认为，本案争议的主要焦点：一、被告临湘市政府的征地行为是否合法。二、被告五里牌乡政府是否为本案适格的被告。
关于焦点一，被告临湘市政府的征地行为是否合法的问题。涉案临湘市殡仪馆建设项目是临湘市重点民生工程，是经有关部门批准同意建设的公共服务项目，其项目用地属公益性用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，政府组织实施征收土地应当履行“两公告一登记”程序。本案中，临湘市国土局于2015年2月13日在被征地村组范围发布了《预征地公告》后，原告村组对本村拟征收土地的权属、类型、面积现状进行了确认，并作出对此次征地的补偿标准及安置方案无异议同意放弃听证的决议。被告临湘市政府在收到湖南省人民政府于2015年7月10日下达的（2015）政国土字第988号农用地转用、土地征收审批单后，于2015年8月19日发布了临政土征[2015]18号《征收土地公告》，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农村人口安置办法和办理征地补偿登记的期限等。2015年8月21日，临湘市国土局发布了临征补[2015]18－1号《征地补偿安置方案公告》，确定了临湘市五里牌乡火炬村在此次征收中能够获得征地补偿款1649328元，同时告知了被征收土地的所有权人和使用权人有权对补偿安置方案提出异议，并规定了提出异议的方式和时间。上述《预征地公告》、《征收土地方案公告》和《征地拆迁补偿安置方案公告》均已送达到被征地单位即原告刘金华等七人所在的火炬村并予以张贴，在规定的时间内火炬村没有提出书面异议申请。此后，原告所在村组火炬村领取了上述款项，刘金华等七人也领取了相应的青苗补偿款，亦未对青苗和附着物的补偿提出过异议。因此，被告临湘市政府组织实施征收原告刘金华等七人所在村组土地的行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序要求。原告刘金华等七人提出被征收土地是基本农田，省政府征地批文不合法以及被告超范围征收等问题，因原告方所提供的证据，并不能证明被告本次组织实施征收土地的面积超过省政府批准的面积，故原告方认为被告超范围征收的理由没有事实依据。至于原告方提出征地批文不合法，因该批文批准征收土地机关是湖南省人民政府并非本案被告，故原告刘金华等七人认为征地批文不合法的主张不属于本案审理范围。综上，原告刘金华等七人提出被告临湘市政府组织实施涉案征地行为违法的理由均不能成立，本院不予采纳。
关于焦点二、被告五里牌乡政府是否为本案适格的被告的问题。本案中，被告五里牌乡政府虽然参与了第55次临湘市人民政府市长办公会议，但根据会议纪要的内容可以看出，被告五里牌乡政府只负责征地拆迁的协调工作，具体实施征地行为的主体仍是临湘市政府，故五里牌乡政府不是本案适格的被告。原告刘金华等七人要求确认被告五里牌乡政府行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，本案被告临湘市政府组织实施征收原告所在村组土地的行政行为，主体适格，适用法律正确，程序合法。原告刘金华等七人在此次征地中丧失的土地权益已得到了相应的补偿，故其要求被告返还土地，恢复原状的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘金华等七人的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告刘金华等七人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 夏磊
审判员 江婷
审判员 胡哲
二〇一六年七月四日
书记员 陈仟
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。