湖北省十堰市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂03行初6号原告孙玉敏，女，汉族，1977年9月3日生，住湖北省丹江口市。原告顾泽兵，男，汉族，1973年9月27日生，住湖北省丹江口市，系孙玉敏丈夫。二原告的共同委托代理人柯昌友，男，汉族，1950年3月25日生，住湖北省丹江口市。被告湖北省丹江口市人民政府。住所地：湖北省丹江口市人民路**号。法定代表人李翔，男，该市市长。委托代理人丁义辉，男，该市三官殿办事处干部。被告丹江口市三官殿办事处。住所地：湖北省丹江口市三官殿办事处。法定代表人陈安林，男，该办事处主任。委托代理人张娟，女，湖北玄岳律师事务所律师。委托代理人刘光军，男，该办事处司法所长原告孙玉敏、顾泽兵认为被告湖北省丹江口市人民政府（下称丹江口市政府）、被告丹江口市三官殿办事处（下称三官殿办事处）未按照约定履行房屋拆迁安置补偿协议，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月17日立案受理，依法组成由审判员林敏（审判长）、审判员宋志彪、审判员井家坤（主审）组成的合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告孙玉敏及其夫妇的委托代理人柯昌友，被告丹江口市政府的委托代理人丁义辉、被告三官殿办事处的委托代理人张娟、刘光军到庭参加诉讼。被告丹江口市政府的负责人因公未出庭应诉。庭后各方申请自行调解，经批准调解期间未计入审限，后调解未果。本案现已审理终结。二原告诉称，2012年8月10日，经丹江口市政府批准，三官殿办事处对V1-4区域范围内的马湾村二组的房屋实施拆迁，并发布拆迁公告。原告居住的房屋属此拆迁范围。因积极配合拆迁工作，被告承诺奖励原告30平方米的住房面积，原、被告于2012年8月20日签订《房屋拆迁安置补偿协议》，协议“第六条2”约定“甲方在田家湾小区二期为乙方提供安置房三室两厅三套房屋建筑面积330平方米，对甲方所拆房屋的正房面积按拆一还一的标准返还所安置的房屋，超过乙方房屋正房的面积部分按620元每平方米、820元每平方米、1600元每平方米。”现在将拆一还一的房屋每平方米增加250-500元每平方米，我们不能接受这个标准。所谓“二期的安置房是高层框架式样电梯安置的是2012年以后至2015年以前的房屋拆迁安置房。其超出拆迁正房面积10平方米按870元每平方米、10-40平方米的按1070元每平方米，40平方米以上的按2000元每平方米三个阶梯价格进行安置。”2015年4月18日，被告通知原告所拆房屋属于砖混结构的，平均每平方米补交150元，属于砖木结构的，每平方米补交250元，违反所签的协议，原告不能接受。现在又将房屋每平方米增加250-500元，进一步违反协议。原告是失地农民，2015年7月至11月搬离过渡房后生活困难，被告应支付原告过渡期租房费1500元。请求：1、被告立即履行原、被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议》第六条第2项，拆一还一返还330平方米三室两厅三套房屋，折合人民币396000元。2、被告按协议违约责任支付二原告违约金6.6万元。3、被告支付二原告2015年7月至11月的过渡期房租费300元5个月=1500元。诉讼费由被告承担。二原告向本院提交了以下4组7份证据：第1组证据3份：1、孙玉敏身份证复印件1份；2、顾泽兵的身份证复印件1份；3、孙玉敏、顾泽兵的结婚证复印件1份，以证明二原告的主体资格。第2组证据1份：4、三官殿办事处与顾泽兵签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，以证明二原告位于三官殿办事处马湾村二组，《协议》第二条被拆迁房屋现状……其中砖混／砖木正房108.78m2＋191.23m2=300m2属实。第3组证据1份：5、《信访事项办理答复意见书》，以证明“调查情况”所讲房屋结构加价标准问题，当初签协议时，没有明确提出，正房面积结构加价问题，购房时要加价，因此认为甲方不按协议承诺：拆一还一安置房屋。第4组证据2份：6、信访事项不予受理告知书，以证明予受理后起诉到人民法院。7、湖北省丹江口市人民法院（2015）鄂丹江口民初字第01515号《民事裁定书》，以证明根据法院裁定起诉到十堰市中级人民法院。二被告共同辩称：1、原告诉称：“被告承诺奖励二原告30㎡住房面积”一说无事实依据。根据拆迁公告、拆迁安置补偿方案及与原告签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，二原告原实际房屋面积共计300.01㎡，但二原告在协议中要求安置三套三室二厅面积为330㎡的房屋。按照“拆一还一、差价互补”的安置政策，二原告应当补交面积差价款。根据《房屋拆迁补偿安置协议》第六条第2款之规定：对甲方安置的房屋超过乙方房屋正房面积按拆一还一标准返还，所安置的房屋超过乙方拆迁房屋正房面积部分按三个标准即超过10㎡以内的按620元／㎡补，超过11㎡-30㎡按820元／㎡补，超过40㎡以上的按1600元／㎡补。该补偿标准价格系暂定，若价款有变化，自行调整。因二原告所选房屋高层。根据市政府的批示，高层应当补交房屋结构价差，即10㎡以内按870元／㎡，11㎡-40㎡按1070元／㎡补交。右岸新城区建设工作涉及蔡湾村、月亮湾村、田家湾村等村的上千户居民，拆迁安置补偿工作全部按相关法律、政策规定规范进行，不存在有奖励原告30平米房屋的政策或约定。2、本案被告并未有任何违约行为，而是二原告严重违约。2015年2月开始选房，二原告选了两套大房，5号楼303、二号楼403，每套面积125㎡，至今二原告也不接收其选定的两套住房，仍然要求支付搬迁过渡费用，干扰整个回迁安置工作，而其他安置户选房后均陆续装修入住。二原告的行为严重违约，现反而起诉被告违约，无事实和法律依据。3、被告在整个右岸新城建设拆迁过程中承担的组织管理义务，并没有任何经营或营利行为，每一次工作的推进都是严格依法公正公开进行的。根据实物测量，除了应返还二原告300.01㎡住房外（正房），被告已按拆迁安置补偿政策，支付了二原告51.64㎡附属房及33.94㎡新建房补偿款共计23926.7元（该款项原告已领）。同时，前段时间经报市政府批准，将房屋过渡费统一发放至2015年6月（该款即将打到各户账户上）。田家湾小区的物业管理、附属设施建设、绿化亦均配套。对于超面积的价差及结构价差标准的确定也仅仅是建筑成本价，无任何违规违约之处。4、我市自2005年开始对右岸新城进行开发建设，在对右岸征地拆迁安置过程中制定的各项规定、办法、政策均无任何违法违规之处，在执行与各被拆迁户《房屋拆迁安置协议》时无任何违约之处，望贵院查明案件事实，依法驳回二原告诉请。二被告共同提交了以下3组12份证据：第1组证据2份：1、丹江口市政府组织机构代码和法定代表人身份证明1份；2、丹江口市三官殿办事处组织机构代码和法定代表人身份证明1份；以证明被告主体资格。第2组证据2份：3、马湾片区拆迁安置户基本情况统计表；4、右岸VI—4地块安置点实物指标明细表及确认表；5、房屋拆迁安置协议和选房记录表；6、陈圣先房屋拆迁安置协议及补缴价款凭证；7、三官殿办事处田家湾拆迁安置房分配方案；以证明：原告被拆迁房正方面积为300.01平米；原告所选房屋情况；原告领去实物补偿款情况；原告参与了两轮选房只选了两套面积为125平米的房屋，且至今不办理接收房屋手续存在违约行为；根据房屋拆迁安置协议，二原告应当补交安置房差价款，补交标准按政府规定的统一方案标准调整。第3组证据6份：8、丹江口市人民政府办公室请示、报告处理单；9、丹江口市三官殿办事处文件（2013）56号；10、丹江口市人民政府文件（2011）14号；11、丹政函（2006）42号右岸新城区拆迁安置方案批复三办发（2006）11号右岸新城区拆迁安置方案；12、丹政办发（2014）20号《丹江口市征地拆迁集中安置房建设管理办法》；以证明二被告在整个右岸新城建设拆迁过程中承担组织管理执行统一政策和方案，无任何违规或违约行为。经庭审质证，双方质证意见如下：二被告对二原告证据的质证意见：真实性均无异议，但对原告提供证据4即补偿安置协议证明目的有异议。二原告对二被告证据的质证意见：对被告证据1-6无异议；对证据7-12不知道，对证据7即分配方案有异议。本院对双方的证据认证如下：1、被告证据6、10与本案无关，其他在案证据均采信；2、对原、被告双方对履行《房屋拆迁安置协议》争议和原告对被告《三官殿办事处田家湾拆迁安置房分配方案》的异议在“本院认为”中详细叙述。经审理查明，2007年初，丹江口市政府启动右岸新城建设拆迁安置工作，具体工作主要由三官殿办事处牵头组织实施。经前期基本情况统计调查和实物指标确认，对该办马湾村二组村民孙玉敏、顾泽兵夫妇，拟拆迁其房屋300.01平方米，其中砖混结构房屋108.78平方米，砖木结构房屋191.23平方米；拟补偿其家庭23926.7元。2012年8月20日，三官殿办事处与户主顾泽兵签订《房屋拆迁补偿协议》。该协议约定主要内容：1、顾泽兵被拆迁房屋位于马湾村二组，其中砖混结构房屋108.78平方米，砖木结构房屋191.23平方米；2、三官殿办事处在田家湾小区二期为顾泽兵提供安置房三室两厅三套，房屋建筑面积约为330平方米，对所拆正房面积按拆一还一返还，超过正房面积部分按620元、820元、1600元／m2（暂定，若价格有变化，相应价款自行调整）由顾泽兵补足差价；3、本协议之前三官殿办事处对顾泽兵的所有实物核实的调查确认表和《右岸新城建设拆迁安置方案》均作为本协议的附件。2012年12月12日，顾泽兵领取补偿款23926.7元。2013年6月17日，三官殿办事处为推进拆迁工作、维护社会稳定，向丹江口市政府紧急请示，请求明确田家湾小区二期高层拆迁安置房差价补偿标准。次日，经丹江口市政府主要领导和其他领导会签批复，同意该请示。该请示主要内容：因其他项目推进，为节约集约利用土地，市政府将原拆迁安置房规划为高层电梯房。综合考虑政府投入、群众承受力、工作连续性诸因素，参照多层安置标准，明确高层电梯房安置标准为：1、房屋结构差价补缴标准：拆迁的砖混结构房屋补150元／m2，砖木结构房屋补250元／m2，土木结构房屋补335元／m2。2、安置房超出面积补缴标准：安置房超出应返还面积10m2以内按870元／m2（在多层620元／m2基础上加250元／m2）补缴房款，超出应返还面积11m2-40m2以内按1070元／m2（在多层820元／m2基础上加250元／m2）补缴房款，超出应返还面积40m2以上按2100元／m2（在多层1600元／m2基础上加500元／m2）补缴房款。2015年1月13日，三官殿办事处按照《丹江口市征地拆迁集中安置房建设管理暂行办法》规定，向丹江口市政府请示，请求批准拆迁安置房分配方案。2015年1月15日，丹江口市政府批复同意该请示。该请示主要内容：明确安置房价差补缴标准（同前述紧急请示内容）；安置房分配到户，过渡期生活费停止发放；选房办法和保障措施等。田家湾拆迁安置小区二期高层安置房620套建成后，顾泽兵先后选择5#楼3-03和2#楼4-03面积均为125.71平方米的房屋2套，差1套待选。2015年11月13日，顾泽兵向三官殿办事处财政所农村财务管理中心缴纳5#楼3-03房屋的差价款20547.50元，该套房计算方法：按砖混108.78m2150元／m2＋按砖木（125.71m2-108.78m2）250元／m2=20547.50元。孙玉敏、顾泽兵现已入住该套房屋。三官殿办事处认为，孙玉敏、顾泽兵尚需补缴剩余房屋面积差价款，按砖木结构计算（300.01m2-125.71m2）250元／m2=43575元。孙玉敏、顾泽兵认为，补缴安置房差价款违反房屋拆迁协议约定，拒缴余款，也未领取已选第2套房钥匙。孙玉敏、顾泽兵信访无果，遂致本诉。另查明，协商期间，三官殿办事处尚有少量安置房供选调，孙玉敏、顾泽兵不愿意放弃已选第2套高层电梯房而另选多层房屋，并拒缴第2套房差价款；第3套房选择多层安置房，但未协商一致。本院认为，案涉主要争议焦点为：丹江口市政府在案涉拆迁协议约定价格基础上，单方增加不同房屋结构差价的行为是否合法。一是从拆迁协议的约定内容看，协议中特别注明约定价格为暂定价格，若价格有变化，相应价款自行调整；同时将相关安置方案作为该协议的附件内容。双方在签订协议时，对安置房价格可能变化的处理方式和后续安置方案的预先可接受性有专门约定，且不违反法律强制性规定，各方应依约及时全面履行协议。孙玉敏、顾泽兵所缴第1套房差价款，视为对变更后协议的认可和部分履行。二是从增加房屋差价的原因看，导致原规划待建的多层安置房变更为高层电梯安置房原因是，丹江口政府节约集约使用右岸土地。续建多层安置房客观不能，“拆一还一”所依据的基础情况发生根本变化。该重大情势变更，符合十分珍惜、合理利用土地的基本国策，应予支持。因建筑高层电梯房建安成本明显高于多层楼梯房屋，适当补缴被拆迁的不同结构房屋与高层电梯房之间的结构差价，符合常理。协商期间，孙玉敏不愿意放弃已选第2套高层电梯房而另选多层房屋，又拒缴差价款，其行为不予支持。三是从增加房屋差价的程序看，为明确田家湾小区二期高层拆迁安置房差价补偿标准，丹江口市政府收到三官殿办事处紧急请示，一般情况下应与原拆迁户协商一致较为恰当稳妥，但拆迁户分散、人数众多，社会稳定风险较大，客观上难以逐户协商并在短期内达成一致协议，经丹江口市政府主要领导和其他领导共同会签批复同意该请示，履行了政府决策基本程序，该便利行政方式替代协商过程，及时有效维护数百拆迁户总体利益和拆迁安置公共秩序，符合基层客观实情，也得到了已选房入住安置户的广泛认可。四是从增加房屋差价的数额看，砖混结构的每平米补缴150元，砖木结构的每平米补缴250元，主要源自高层电梯房相对于被拆迁的不同结构房屋客观增加的成本，丹江口市政府考虑了拆迁户的承受能力、类似房屋建安成本、工作连续性等因素，最终同意补缴不同房屋结构差价的具体数额，原则上不违反房屋拆迁协议的特别约定，并非明显不当。综上，丹江口市政府在履行案涉房屋拆迁行政协议过程中，为迅速稳定公共利益，单方增加房屋结构差价以变更协议内容的行为，是行使行政协议中行政优益权的具体表现，体现了行政协议本质特征，该行为不违反法律规定，不是违约行为，也不存在承担违约责任。孙玉敏、顾泽兵不同意把已选的第2套高层电梯房调换成按“拆一还一”标准还建的多层安置房，可视为对调整后安置方案的认可。孙玉敏、顾泽兵认为被告违反协议而延迟交款、选房所增加的租房费，不应由被告承担。孙玉敏、顾泽兵的诉讼请求均不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙玉敏、顾泽兵的诉讼请求。案件受理费50元由原告孙玉敏、顾泽兵负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，同时应预交上诉案件受理费用50元，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐户：05×××69-1。开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行。缴款人采用银行转账、银行汇兑等方式缴款时，必须在银行凭据用途栏内简要注明“湖北省高级人民法院”或者湖北省高级人民法院单位编码“103001”以免耽误立案。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审判长 林 敏审判员 宋志彪审判员 井家坤二〇一六年十月二十日书记员 罗 琴附：判决中适用的法律（法规、司法解释）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。