潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第43号
原告李XX，女，1957年生，汉族，住光山县城关镇。
委托代理人黄国胜，河南黄国胜律师事务所律师，代理权限为一般代理。
委托代理人陶世琴，河南黄国胜律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人胡建国，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人马翔，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告李XX诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，光山县人民法院于2014年9月26日立案受理，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年10月23日立案受理，于2014年10月29日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日和2014年12月24日公开开庭审理了本案。原告李XX及其委托代理人黄国胜，被告光山公安局的委托代理人胡建国、马翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山公安局于2014年1月19日对李XX作出光公（治）行罚决字（2014）0070号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以其在北京天安门、中南海周边地区非法上访为由，决定给予其行政拘留10日的处罚。
光山公安局于2014年11月6日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、光山公安局民警对李XX的询问笔录，谢XX、邹XX出具的书面证明材料，北京市公安局天安门地区分局治安大队分别于2013年12月12日、2014年1月14日和2014年1月15日作出的（2013）第201312120763号、（2014）第201401140387号、（2014）第201401150905号训诫书，证明李XX赴北京市天安门地区进行非法上访的事实。
二、受案登记表、公安行政案件权利义务告知书、对李XX的询问笔录、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）、行政拘留执行回执、被拘留人员家属通知书，证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
三、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》。
原告李XX诉称，1999年，被告光山公安局以其涉嫌贩卖毒品为由，将其刑事拘留。后因无证据证实其有犯罪事实，将其取保候审。其多次就此向县、市、省及中央有关单位信访，要求解决问题，但均无结果。直至2010年11月，经信阳市委政法委评查，对此认定为不应立案。2012年6月28日，在信阳市委政法委的督查下，被告光山公安局作出撤销案件决定。案件撤销后，被告光山公安局对错误拘留造成的损失不予解决。为此，其多次通过向有关部门信访的方式要求解决。但被告光山公安局以其非访为由，先后三次对其进行行政处罚。2014年1月19日，被告光山公安局又作出被诉处罚决定并已实际执行。被告光山公安局以其非访为由对其行政拘留缺乏事实根据和法律依据。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（治）行罚决字（2014）0070号行政处罚决定书；二、判令被告光山公安局为其恢复名誉、消除影响并向其公开道歉，赔偿因违法拘留造成的损失。
被告光山公安局辩称：一、被诉处罚决定已明确告知李XX三个月的起诉期限。被诉处罚决定于2014年1月29日执行完毕，虽然其起诉状的具状时间为2014年3月28日，但光山县人民法院审查受理时间为2014年9月19日。因此，李XX提起行政诉讼已超过法定起诉期限。二、李XX先后两次到北京市天安门地区上访、滞留，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获，并作出训诫书进行训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》和公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的有关规定，李XX多次到北京非访，在被北京市警方多次训诫后仍然我行我素，不断到北京上访，严重扰乱了国家机关正常办公秩序，该局作出被诉处罚决定有规可依。三、该局作出被诉处罚决定处罚得当，并无过错，不应就此向李XX作出赔偿。据此，该局作出的被诉处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。为维护正常的信访秩序，请求维持被诉处罚决定。
原告李XX向本院提交了以下诉讼证据材料：
一、光山县人民法院工作人员李雅智出具的情况说明，证明其起诉未超过法定起诉期限。
二、中共信阳市委政法委员会督查通知（信政法督（2010）104号，附件：市案件评查组关于李XX案的评查报告），中共信阳市公安局纪律检查委员会《关于光山李XX上访案件评查意见落实和办理情况的报告》（信公纪信（2010）14号），光山县公安局撤销案件决定书（光公刑撤字（2012）4号），信访事项处理情况回访登记表、保证书、询问笔录，控告书（前述材料均系复印件），证明其在2010年不存在非法上访行为。
三、报纸版面局部复印件（报纸名称不详），“残疾赔偿金计算公式”（复印件），证明光山公安局应向其作出赔偿的标准和赔偿金计算方式。
此外，原告李XX在起诉时还提交了被诉处罚决定，但未在庭审中当庭作为证据出示。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山公安局对李XX提交的证据提出异议，认为其第一项证据不能证明其起诉未超过法定起诉期限；其第二项证据是对其涉嫌贩卖毒品犯罪案件的后续处理，与本案事实没有关联，不能证明其没有非法上访行为；其第三项证据中报纸复印件系新闻媒体对案件的宣传报道，与本案没有关联。
经审查，李XX的第一项证据可以证明李XX在法定起诉期限内向光山县人民法院提交了起诉状等诉讼材料，因其他原因该院未及时受理。该证据未附证明人身份证明文件，欠缺法定形式要件，但其内容与光山县人民法院向本院移送的该案“行政案件立案登记表”中关于受理情况的记载可以相互印证。光山公安局虽对此提出异议，但未能提出相反证据予以反驳，且该证据与本案事实之间存在关联性，本院对此予以采信。李XX的第二项证据证明相关部门对其涉嫌贩卖毒品刑事案件进行了评查并就此作出撤销案件的处理；在信访维稳工作中，光山公安局就该案对其进行了回访；其对光山公安局就该案的处理不满意而继续信访。但该部分证据不能证明李XX因此事进行的信访活动是否违反法律规定，故该项证据不能证明李XX所主张的待证事实。李XX提交的第三项证据中报纸所刊载的报道及“残疾赔偿金计算公式”的内容与本案事实之间没有明确关联，本院对此不予采信。
二、李XX对光山公安局提交的第一项证据中的询问笔录提出异议，认为该笔录没有其本人的签名，不具有真实性；对谢XX、邹XX出具的书面证明材料提出异议，认为该证据形式上不合法，内容上不真实；对训诫书提出异议，认为该三份训诫书上的照片是其身份证照片而不是上访当日所拍摄，所以训诫书不具有真实性。
经审查，该项证据中谢XX、邹XX出具的书面证明材料属于书面形式的证人证言，但均未附证人身份证明文件，不具备法定形式要件，本院不予采信。该项证据中的询问笔录上无李XX的签名，而由办案人员注明了相关情况。但该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。该项证据中的三份训诫书具备法定形式要件，均加盖有“北京市公安局天安门地区分局治安大队”的公章并有承办民警的签名。因此，该三份训诫书系具有法律效力的文书，具备合法性和真实性；该三份训诫书能够证明李XX先后三次到北京市天安门地区进行信访活动，与本案事实具有关联性。李XX所提出的异议并不足以否定该三份训诫书的真实性。故对询问笔录和训诫书，在李XX不能提出相反证据予以反驳的情况下，本院予以采信。
三、李XX对光山公安局提交的第二项证据提出异议，认为受案登记表、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）、被拘留人员家属通知书不真实、不合法，表明光山公安局未向其告知陈述、申辩权利；未将处罚决定书送达其本人和家属。行政拘留执行回执存在涂改，表明其在被诉处罚决定作出前一天已被光山公安局拘留。但其未能提出相反证据予以反驳。
经审查，该项证据均系光山公安局提交的书证原件。其中受案登记表可以证明被诉处罚决定的案件来源；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）可以证明光山公安局已向李XX告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据及其享有的陈述和申辩权利，在作出被诉处罚决定后向其送达了处罚决定书；被拘留人员家属通知书可以证明，光山公安局已将李XX被拘留的原因和处所通知其家属。该部分证据均具有真实性、合法性以及与本案事实的关联性，本院予以采信。行政拘留执行回执虽存在涂改，但在关于李XX入所时间这一关键内容上并无涂改，且与被诉处罚决定的内容一致，该证据同样具有真实性、合法性以及与本案事实的关联性，本院予以采信。
经审理查明：1999年4月8日，光山公安局以涉嫌贩卖毒品罪，将李XX刑事拘留。1999年4月15日，该局对其取保候审。2000年4月10日，该局决定解除对李XX的取保候审。李XX认为光山公安局对其无故关押，给其造成了重大的人身和精神伤害，并就此多次信访，要求解决问题。2010年11月6日，经信阳市委政法委评查，认为该案属于“不该立案而立案”。2012年6月28日，光山公安局作出撤销案件决定。此后，李XX认为光山公安局未就该案给其造成的损失给予合理赔偿而继续信访。
2013年12月12日、2014年1月14日和2014年1月15日，李XX先后三次以走访形式在北京市天安门地区上访，反映光山公安局存在“违法问题”、“不作为”、“违法办案”，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获。该大队先后三次作出训诫书对李XX进行训诫。
2014年1月18日，光山公安局接到光山县信访局报警后立案受理。
光山公安局于2014年1月18日对李XX进行了传唤和询问。该局认定，李XX在北京天安门、中南海周边地区非法上访，扰乱单位秩序，并认为其行为属情节严重。该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，拟对李XX进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向李XX进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”。在该笔录中载明“你的行为已构成扰乱单位秩序”，李XX未在该笔录“被告知人”处签名或捺指印。光山公安局办案民警在该笔录上注明“以上内容已向被处罚人宣读，李XX拒绝签字”。光山公安局作出被诉处罚决定后，向李XX送达。李XX亦未在该处罚决定附卷联上签名或捺指印，光山公安局办案民警在该联上注明“李XX拒绝签字”。当日，李XX被移送光山县拘留所执行拘留。
另查，李XX不服被诉处罚决定，在法定起诉期限内，向光山县人民法院提起了行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局在接到报案后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：一、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确、执法程序是否合法。二、光山公安局是否应向李XX作出行政赔偿。
关于光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据李XX在询问笔录中的陈述，以及北京市公安局天安门地区分局治安大队所作出的三份训诫书可以认定：一、李XX先后三次在北京市天安门地区采用走访形式进行上访活动，均被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获，并就此对其进行了训诫。二、北京市天安门地区不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明李XX的上访行为违反了相关法律规定。
光山公安局在被诉处罚决定中认定“李XX在北京天安门、中南海周边地区非法上访”，该局所提交的证据不能证明李XX曾到北京市中南海周边地区上访，但足以证明李XX三次赴北京市天安门地区上访的行为违法。故该局认定李XX存在违法事实的证据充分。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一、二项规定的，以扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。本案中，李XX已经因到北京市天安门地区上访的行为被训诫，明知该地区不是信访接待场所，仍连续多次到该区域上访，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。光山公安局在被诉处罚决定中适用的法律条文是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，并未明确适用该款的具体项。但其在“行政处罚告知笔录”中将李XX的行为认定为“构成扰乱单位秩序”。因此，光山公安局在作出被诉处罚决定时存在适用法律不具体的瑕疵，但该瑕疵未对李XX的实体权利义务产生实际影响，不足以构成撤销被诉处罚决定的理由。
在执法程序上，光山公安局在接到光山信访局报案后立案受理，在被诉处罚决定作出前对李XX进行了调查询问，并向李XX事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利。在被诉处罚决定作出后向李XX送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
关于光山公安局是否应向李XX作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，李XX要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，李XX提出的行政赔偿请求事实依据不足，本院不予支持。
在庭审中，李XX称其在2010年没有非法上访。由于其就此提交的证据不能有效证明这一事实，本院对此不予采纳。
在庭审中，光山公安局称李XX的起诉已超过法定起诉期限。因李XX所提交的证据足以证明其已在法定期限内向光山县人民法院提起了行政诉讼，对此本院不予采纳。
综上所述，光山公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定符合法定程序；认定违法事实的证据充分；适用法律虽不具体但不影响李XX的实体权利义务。李XX的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告李XX要求撤销被告光山县公安局光公（治）行罚决字（2014）0070号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告李XX关于要求被告光山县公安局为其恢复名誉、消除影响并向其公开道歉，支付赔偿金的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由原告李XX负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
人民陪审员 张 磊
人民陪审员 黄守志
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 梁 进