河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第20号
上诉人（原审被告）河南省安全生产监督管理局。
法定代表人刘宛康，局长。
委托代理人何磊、杨文利，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）新密市道路运输总公司。
法定代表人石录林，经理。
委托代理人张建功，该公司工作人员。
委托代理人郑来有，河南开通律师事务所律师。
上诉人河南省安全生产监督管理局因上诉人新密市道路运输总公司诉其行政处罚一案，不服金水区人民法院（2013）金行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月24日公开开庭对本案进行了审理，上诉人河南省安监局的委托代理人何磊、杨文利、被上诉人新密市道路运输总公司的委托代理人张建功、郑来有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：2010年2月28日，原告豫A880**号客车在郑州市二七区境内省道316线侯寨大桥处发生一起死亡19人，伤7人的重大道路交通事故。该事故经河南省政府事故调查组调查，并由河南省人民政府批复，认定原告没有按照规定组织车辆所有人、驾驶员进行安全教育，安全教育流于形式，对事故发生负有责任。被告于2011年4月18日作出（豫）安监管罚（2011）008号行政处罚决定，决定对原告罚款人民币120万元。原告向河南省人民政府提起行政复议，河南省人民政府经审查后作出决定，以被告对属于重大行政处罚的案件未经集体讨论，撤销被告所作行政处罚。被告履行相应程序后，于2012年12月5日作出本案所诉处罚决定，原告再次向河南省人民政府提起行政复议，河南省人民政府经审查后作出复议决定，维持被告所作行政处罚决定。
原审认为：一、被告在河南省人民政府以属于重大行政处罚的案件未经集体讨论，撤销被告所作原行政处罚后，重新履行相应程序后，作出本案所诉行政处罚，不属于以同一事实和理由再次作出行政处罚的情形。二、根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。第二十一条规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。第八十二条规定，未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训，或者未如实告知从业人员有关的安全生产事项的，责令限期改正，逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处20000元以下罚款。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第三项规定，重大事故发生单位对事故发生负有责任的，处50万元以上200万元以下罚款。本案原告作为运输企业，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条规定，被告可以使用《中华人民共和国安全生产法》第八十二条的规定进行处罚；原告未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因，被告适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定实施行政处罚，系适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决：撤销被告河南省安全生产监督管理局作出的豫安监管罚（2012）执法014号行政处罚决定。
河南省安全生产监督管理局上诉称：一、《中华人民共和国安全生产法》与《生产安全事故报告和调查处理条例》调整范围不同，就本案而言，如果因被上诉人没有履行对从业人员的安全教育和培训义务，对其作出行政处罚时，应适用《安全生产法》第八十二条的规定，如果是对安全责任事故的调查和处理，应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。上诉人作出的涉诉的行政处罚决定，是对郑州2·28重大交通安全责任事故的处理决定，因此，应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》。二、上诉人是严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对被上诉人作出行政处罚决定的。该条例第十九条规定，重大事故应由事故发生地省级人民政府组织事故调查组负责。第二十九条和第三十一条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。条例第三十二条规定，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复，有关机关应当按照人民政府的批复、依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。根据上述规定，河南省人民政府成立了调查组展开调查。调查组向省政府提交了调查报告，该报告第四部分第（四）条第1项指出：“由省安监局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的有关规定，分别给予事故发生单位新密市道路运输总公司处以120万元的处罚。”省政府于2011年1月5日作出批复，批复指出，原则同意郑州2·28重大交通事故调查组对事故原因和性质的认定、对事故责任的划分和对事故发生单位及有关责任人的处理意见。因此，上诉人依据上述条例规定的程序和调查报告认定的事实和处理建议，对被上诉人进行120万元的行政处罚合法、适当。三、一审法院认定事实不清、法律推理错误。上诉人对被上诉人作出行政处罚的事实，并非基于其“未履行安全教育培训义务”，而是基于事故调查组认定其对安全事故负有重要责任。上诉人认为，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人新密市道路运输总公司答辩称：一审判决认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
另查明：事故调查组作出的事故调查报告中，第三部分对事故原因分析和性质作如下认定：
直接原因是豫A880**客车驾驶人吴建超安全行驶意识淡薄，在雨雪天气，路面湿滑的情况下，未按照规定降低车辆行驶速度，操作不当，加之所驾驶车辆制动性能不良，是造成事故的直接原因。
间接原因一共有七个，其中涉及本案运输企业的是：新密市道路运输总公司作为运营单位，对从业人员业务培训不到位，安全管理制度（包括驾驶员安全教育制度、车辆日常维护，安全检查制度）没有认真落实，对车辆的安全检查流于形式，没有及时发现客运车辆存在的安全隐患，也是事故发生的重要原因。
同时，调查认定，郑州市“2·28”重大交通事故是一起责任事故。
二审庭审中，双方的争议焦点是因运营企业未尽到安全生产培训义务、安全管理制度没有认真落实等间接原因导致运营车辆发生重大安全责任事故后，对运营企业进行行政处罚时应当适用《安全生产法》第八十二条还是适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条进行处罚的问题。针对该焦点问题，上诉人省安监局认为《中华人民共和国安全生产法》与《生产安全事故报告和调查处理条例》调整范围不同，如果因被上诉人没有履行对从业人员的安全教育和培训义务，对其作出行政处罚时，应适用《安全生产法》第八十二条的规定，如果是对安全责任事故的调查和处理，应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。而被上诉人新密市道路运输总公司认为公司方未尽安全生产教育义务不是事故发生直接原因，如果适用《生产安全事故报告和调查处理条例》对未履行安全生产教育培训义务的运营企业实行结果加重处罚，其实质是《生产安全事故报告和调查处理条例》对未履行安全生产教育培训义务违法行为规定的处罚幅度远远超过了上位法《安全生产法》规定处罚幅度。
针对双方争议的焦点问题，《安全生产法》第二十一条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。”该法第八十二条第（三）项规定：“未按照本法第二十一条规定对从业人员进行安全生产教育和培训”的，由安监部门“责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款”。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：…（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款。
本院认为：《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的法律责任并不针对同一种情形。
《安全生产法》第八十二条第（三）项针对的是生产经营单位未尽到对从业人员进行安全生产教育和培训义务的情形。本案涉及的事故调查报告中认定事故发生原因时，涉及运营企业新密市道路运输总公司的不仅有未尽到安全生产教育培训义务，还有安全管理制度没有认真落实和对车辆的安全检查流于形式的问题。对于发生重大安全责任事故后，生产经营单位未尽到安全生产培训义务、安全管理制度没有认真落实等情形也是导致重大安全责任事故发生的间接原因时，生产经营单位应当承担何种法律责任《安全生产法》没有作出规定。而《生产安全事故报告和调查处理条例》针对的是事故发生单位对事故发生负有责任的情形。按照特别规定优于一般规定的法理学常识，发生事故且事故发生单位对事故发生负有责任的，应当按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条进行处罚。
本案中，《事故调查报告》认定了事故发生单位即被上诉人新密市道路运输总公司对事故发生负有责任，上诉人适用《生产安全事故报告和调查处理条例》对其作出120万的行政处罚并无不妥。
综上，一审判决适用法律错误，依法应予撤销。本案经本院审判委员会讨论决定，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市金水区人民法院（2013）金行初字第119号行政判决；
二、驳回原审原告新密市道路运输总公司的诉讼请求。
二审诉讼费50元，由被上诉人新密市道路运输总公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
代理审判员 王 冰
代理审判员 耿 立
二〇一四年七月二十日
书 记 员 李 翔