广东省阳江市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤17民终764号
上诉人（原审原告）：阳江市阳东区合山镇牛栏村民委员会圩头村民小组。
负责人：杜德添，该村村长。
被上诉人（原审被告）：郑文堂，男，1973年7月18日出生，汉族，住广东省阳江市阳东区。
上诉人阳江市阳东区合山镇牛栏村民委员会圩头村民小组（以下简称圩头村民小组）因与被上诉人郑文堂土地使用权权属争议一案，不服广东省阳江市阳东区人民法院于2016年6月16日作出的（2015）阳东法合民初字第422号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
圩头村民小组于2015年10月30日向原审法院起诉称：合山镇合广路边（猪仔列市场坑仔地段）原是圩头村民小组村集体所有的水田，有原阳江县人民委员会于1962年9月28日颁发的《阳江县生产队土地房产所有证》为凭，并一直由圩头村民小组耕作使用。1988年，合山联队运朗垌经国土部门批准进行开挖鱼塘，部分塘基土地被镇政府征收，但原325国道公路预留地未被政府征收，权属一直属圩头村民小组集体所有。2013年10月，郑文堂未经圩头村民小组同意，擅自侵占圩头村民小组在原325国道边的预留地66.4平方米用于建房。圩头村民小组经多次交涉无果，于2015年7月1日向合山镇人民调解委员会申请调解，但郑文堂拒绝参与调解，遂向原审法院提起诉讼，请求：1、判令郑文堂将阳江市阳东区合山镇合广公路边的66.4平方米土地恢复原状，并返还给圩头村民小组；2、判令郑文堂赔偿圩头村民小组损失约10万元（该损失以鉴定为准）。
郑文堂答辩称：不同意圩头村民小组的诉讼请求。本案讼争的土地属国有土地，是郑文堂在2008年3月2日向合山镇人民政府购买取得该土地使用权，价格是200元／平方米，60平方米共12000元。当时，双方没有签订合同，合山镇人民政府收取郑文堂的购地款后出具一份收据给郑文堂收执。郑文堂未办理该土地的国有土地使用权证，但经合山镇人民政府批准后，于2014年2月26日在该土地上建设了9层半的楼房。因此，郑文堂并没有侵占圩头村民小组的土地。
原审裁定经审查认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四条规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。本案中，圩头村民小组依据1962年的《阳江县生产队土地房产所有证》，主张本案讼争的土地属其所有，从而要求郑文堂返还该土地，但是圩头村民小组自《中华人民共和国土地管理法实施条例》施行后，对本案讼争的土地至今未重新取得集体土地所有权证书，尚未经县级人民政府重新确认所有权。而郑文堂则认为本案讼争的土地属国有土地，其是2008年通过向阳江市阳东区合山镇人民政府购买取得该地使用权，且其后来经阳江市阳东区合山镇人民政府批准，在该土地上建设了九屋半的楼房。综合圩头村民小组、郑文堂的诉辩主张，本案表面上是返还原物纠纷，实质是圩头村民小组、郑文堂双方对土地使用权权属发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人应向人民政府申请处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回圩头村民小组的起诉。圩头村民小组预交的案件受理费2300元，由原审法院予以退还。
上诉人圩头村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、本案讼争的土地在1962年9月《六十条》公布前已由圩头村民小组使用，并且领取了《阳江县生产队土地房产所有证》，其后一直连续由圩头村民小组占有、使用至2013年5月，已有40多年，期间没有任何纠纷，政府也没有征收，根据《关于确定土地权属问题的若干规定》的相关规定，该土地属圩头村民小组所有，无须重新确权。原审以圩头村民小组未重新取得集体所有权证书认定本案为土地权属纠纷，没有法律依据。圩头村民小组持有的权利证书国家未公布废除，在农村集体组织中普遍存在，并为全国生效法律文书普遍认可。原审认定本案属土地权属纠纷于法无据。二、郑文堂对讼争的土地没有任何权利凭证。郑文堂没有讼争土地的国有土地使用权证，没有建设规划许可，其主张向合山镇政府购买土地，没有事实和法律依据，其应自行承担因自己未尽审慎注意义务所造成的一切损失，并且根据《广东省公路路政管理条例》第二十条的规定，在公路两旁（国道不少于20米、省道不少于15米、县道不少于10米，乡道不少于5米）不准建筑，郑文堂在公路两侧少于法定的距离建房也是违法行为。三、郑文堂实施了侵占行为，并造成损害后果。郑文堂没有取得土地使用权，侵占圩头村民小组土地建房，侵害圩头村民小组的合法权益，根据《中华人民共和国民法通则》第七十五条和《中华人民共和国物权法》第七条的规定，郑文堂应承担相应的法律责任。综上所述，请求撤销原审裁定，将本案发回重审。
本院经审理查明：在本案一审审理期间，圩头村民小组提供一份《阳江县生产队土地房产所有证》，主张该证中第十五项“运朗垌”的32亩水田包含本案讼争的66.4平方米，在该证中“运良垌”四至：东至合寮等圩路，西至园下高基；南至村仔队田，北至公路、戏院、水沟一带；圩头村民小组还提供了四份其村与合山镇牛栏村民委员会村仔村民小组共同作为转让方与钟基健、岑象均、温元荣、梁永聪于2012年2月至2015年1月间签订的四份《宅基地转让合同书》，拟证明转让给上述四人的土地与本案土地情况相类似，故本案争议的土地属圩头村民小组。其中，钟基健所签订的合同上“宅基地58.2平方米”后面用括号注明“现已经镇府规划图”。而郑文堂提供了与本案讼争土地相邻的合山镇合广路49号的《国有土地使用证》，该证注明权利人为郑文堂，土地类别为商住，面积为97.6平方为；郑文堂还提供了一份其与原阳东县合山镇合山社区居民委员会于2013年6月28日签订的《协议书》，协议的主要内容是：“位于居委会侧原郑文堂的房屋进行改造，门口用地60平方米，此地原在1985年由居委会征收建商品房，由于公路规划当时该地没有建成商品房，现郑文堂要使用该地，经双方协商一次性赞助居委会街道设施经费40000元，今后该地由郑文堂使用”。同日，郑文堂交40000元赞助费给该居委员。郑文堂交纳村镇基础设施配套费后，原阳东县合山镇建设办公室核发了《建筑施工查核证》给郑文堂，该证注明建房地点是合广路49号，建筑占地面积为157.74平方米，准建五层。
另查明：圩头村民小组在一审庭审时陈述称，合广路49号地与本案讼争的土地一并列入其村1962年的土地房产所有证。该土地属于圩头村民小组的预留地，当时合广路是国家用来规划做325国道，规定合广路要预留大概30米作为建设325国道的土地，即30米范围内不准建楼房，30米范围之外允许建房。郑文堂已购买的入了国土证的90多平方米，已经被征收为国有土地性质，但是由于325国道后来规划变更，不再征收准备做325国道的土地，该土地仍属圩头村民小组集体的土地。后来镇政府在原来30米预留地中用7米宽土地建合广路，合广路的两边原来建设房屋的空地，即本案讼争的土地仍属圩头村民小组集体所有。而郑文堂认为本案讼争土地属国有土地。
本院经审查认为，本案是土地使用权权属争议。圩头村民小组提起本案诉讼时虽提供了《阳江县生产队土地房产所有证》主张争议土地属其村集体所有，但其在一审庭审中承认与本案讼争的土地相邻的土地已被征收为国有土地，本案争议土地原来是规划作325国道用地的一部份，规划变更后，原先拟作325国道的土地除7米作合广路用地外，余下的土地为其村的预留地。且圩头村民小组提供其与第三人订立的土地转让合同反映，讼争土地所在片区土地已经政府规划。而郑文堂提供的与本案讼争土地相邻的合广路49号地的国有土地使用权证，主张包括本案讼争土地在内的土地已被征收为国有土地，本案讼争土地是居委会转让给其使用。综合双方提供证据分析，从圩头村民小组陈述的事实反映其持有的原《阳江县社员土地房产证》项下的“运良垌”土地历经五十多年的变迁，该土地因城镇规划的变化有部分土地被征收，且现有证据未能明确反映被征收的土地的具体范围，圩头村民小组以土地规划变化前的权属证书主张讼争土地属其村所有的证据不足，应不予采纳。至于圩头村民小组主张该30米的土地在325国道规划变更后作为其村作预留地，亦未能提供证据证明。而郑文堂主张该土地是其向合山镇政府购买，并经该镇政府批准进行建设，但其亦未能提供相关的权利凭证。本案讼争土地属被征收土地还是预留给圩头村民小组集体土地，涉及到该土地权属问题。因此，原审认定本案属土地使用权权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，认定本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回圩头村民小组的起诉正确，应予维持。本案涉及到土地使用权权属争议，圩头村民小组上诉请求将本案发回重审，对本案进行审理的理据不足，应予以驳回。至于郑文堂是否违法建房亦不是本案审查的范围。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 龙 飘
审判员 何 桂 霞
审判员 司徒达国
二〇一六年八月二十二日
书记员 冯 梅 瑰