重庆市第四中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）渝04民终185号
上诉人（原审原告）：钟小梅，女，1977年4月19日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：钟小琼，钟小梅之姐，1972年12月21日出生，汉族，住重庆市渝北区。
委托诉讼代理人：钟万平，重庆市彭水县江北法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被�）：黄海燕，男，1968年4月15日出生，苗族，住重庆市九龙坡区。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：李绍富，男，1962年8月18日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陆睦，男，1956年4月15日出生，汉族，住重庆市渝中区。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：王祥伦，男，1967年6月10日出生，汉族，住重庆市渝中区。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸�师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区居民委员会。住所地：彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区。
法定代表人：杨小明，该居民委员会主任。
委托诉讼代理人：冯栋梁，重庆雾都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：任杰，重庆雾都律师事务所律师
上诉人钟小梅因与被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦、彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区居民委员会（以下简称鹿山居委会）确认合同无效纠纷一案，不服重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243民初2960号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月14日受理本案后，依法由本院审判员何庆华担任审判长，与审判员黄飞、审判员徐婷婷组成合�庭于2017年3月1日公开开庭进行了审理，并由书记员吴遥祝担任法庭记录。上诉人钟小梅及其委托诉讼代理人钟小琼、钟万平，被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦的委托诉讼代理人王军，被上诉人鹿山居委会的委托诉讼代理人冯栋梁、任杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
钟小梅向本院上诉请求：一、撤销彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243民初2960号民事判决；二、改判确认双方订立的《保家民俗文化街安置协议》无效；三、判令由被上诉人负担本案一、二审诉讼费。主要事实和理由：一、原判认定事实错误，鹿山居委会及重庆卓栋房地产开发有限公司（以下简称卓栋公司）并非法定的安置主体，钟小梅也不属于安置对象，钟小梅缺乏“安置房屋的基础”不存在房屋安置。二、原判适用法律不当。上诉人与被上诉人签订的《保家民俗文�街安置协议》违反了《土地管理法》及其相关法律规定，依法应认定为无效。卓栋公司的建筑行为违法，建筑物已经被没收，安置合同的标的物非法，合同应无效。三、原判漏列保家镇人民政府作为本案的当事人。
被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦共同答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，建议二审维持原判。涉案的合同应是当事人的真实意思表示，且不违法法律的效力性强制性规定，保家镇人民政府不是本案合同的当事人，一审不存在漏列的情况。
被上诉人鹿山居委会答辩称，鹿山居委会是涉案合同的主体，保家镇人民政府只是在这个项目中起到招商引资的作用，并不是合同的当事人。涉案合同应当真实合法有效，房产证已经办理给购买人了，有的已经住了几年，现在来起诉无效，是一种不诚信的表现，法院不应支持上诉人的诉讼请求。
钟小梅向一审法院起诉请求：1.判决确认钟小梅与鹿山居委会以及原卓栋公司签订的《保家民俗文化街安置协议》无效；2.本案诉讼费由被告负担。
一审法院认定事实：2010年10月13日，彭水苗族土家族自治县保家镇人民政府作为甲方与卓栋公司作为乙方签订了《彭水县保家镇民俗文化村招商建设协议》，该协议中载明：彭水县保家镇人民政府决定，在保家镇鹿山社区四组，建设一个集统一规划，风貌一致，生态生活，休闲娱乐为一体的具有浓郁巴渝民居特色和厚重苗、土民俗文化的农民新村示范点——鹿山民俗文化村。……就合作开发“彭水县保家镇鹿山民俗文化村”事宜，经过充分协商，达成如下协议：一、项目名称：彭水县保家镇鹿山民俗文化村。二、项目概况（一）项目建设主要内容及规模项目占地面积约80000㎡�需建设整个民俗文化村内的道路、场平及文化休闲广场等基础设施建设和房屋开发（面积约60000㎡，分两期实施），道路两侧统一规划，统一建设，风貌别致，集巴渝民居特色、人文景观、绿化和休闲广场为一体的农民新村示范点。
2011年11月9日，鹿山居委会作为甲方与卓栋公司作为乙方以及彭水县保家镇人民政府作为丙方签订了《保家三江书韵特色镇鹿山社区民俗文化街垫支代建协议》，该协议首部载明：由于甲、丙双方财力有限，特招商引资，由乙方为保家镇民俗文化街垫支代建。
彭水苗族土家族自治县发展和改革委员会于2010年9月27日作出批复，同意保家民俗文化村基础设施项目立项。重庆市人民政府于2011年6月16日作出渝府地[2011]515号文件（关于彭水县2010年度农民建房项目农用地转用的批复），同意将涉案地转为集体建设用地，用于农村�民住宅建设用地。
2012年1月31日，鹿山居委会作为甲方、钟小梅作为乙方、卓栋公司作为丙方共同签订了《保家民俗文化街安置协议》。该协议中关于安置协议说明部分载明了“保家民俗文化街是鹿山居委会和重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇人民政府委托重庆卓栋房地产开发有限公司修建的农民安置房的新农村建设项目。重庆卓栋房地产开发有限公司作为项目的投资建设方，乙方所缴纳的安置款项均由丙方代甲方收取，用于支付由丙方垫付的保家民俗文化街安置房项目的土地流转、拆迁、场平、基础设施建设及房屋建设等各种款项。丙方对项目工期、质量、投资等负直接责任，并承担本项目因工期、质量等问题引起的赔偿责任和享受因乙方违约造成的受偿权利。第一条甲方同意将保家民俗文化街安置房项目的房号为18幢1单元2楼4号单位物业用于安置乙方，本套安置房建筑面积为71.07㎡，单价为1770元/平方米，合计总房款125793元（大写壹拾贰万伍仟柒佰玖拾叁元整）。第二条付款方式及期限乙方按下列第二种方式按期付款。分期付款：于2012年1月31日付房款叁万元整，于2012年12月31日前付房款玖万伍仟柒佰玖拾叁元整。第三条交房期限丙方应当在2012年12月31日乙方付清房款时，将本安置房交付乙方使用。第九条产权证办理保家民俗文化街房屋产权证、土地使用权证的分户分割工作由甲方负责办理，费用由丙方代付。”钟小梅已经向卓栋公司支付了房款8万元，尚欠房款45793元。鹿山居委会已经为钟小梅办理了该房屋房地产权证。
2013年11月20日，卓栋公司向彭水苗族土家族自治县工商行政管理局申请注销登记，该局于2013年11月20日作出决定准予注销登记。卓栋公司注销登记前原股东为黄海燕、李绍富、陆睦、王�伦四人。
重庆市人民政府办公厅关于公布全市2013年—2015年高山生态扶贫搬迁集中安置点名单的通知（渝府办〔2013〕34号）中关于彭水高山生态扶贫搬迁集中安置点名单中载明，鹿山安置点位于保家镇鹿山社区四组（保家楼）。钟小梅的户籍所在地为彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区三组，为城镇居民。钟小梅在庭审中表示，如果法院判决涉案协议无效，则其将另行提起诉讼要求被告返还其已交付的房款。
一审法院认为，本案系确认合同无效纠纷，争议焦点在于涉案安置协议是否有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）�反法律、行政法规的强制性规定”之规定，判定合同是否属于无效合同，应当明确该合同是否存在前述情形。本案中，在签订涉案安置协议时，原告钟小梅与鹿山居委会以及卓栋公司之间系平等民事主体关系，钟小梅作为完全民事行为能力人，对是否签订该协议享有自主选择权和决定权，本案涉案协议为平等的民事主体之间签订的房屋安置协议，签订协议是经过双方平等协商，系双方的真实意思表示，也符合市场经济发展规律。钟小梅在签订安置协议后，已取得房产管理部门颁发的房屋所有权证，该安置协议已经实际履行，钟小梅已经从法律上取得该安置房的合法产权，现钟小梅起诉要求确认安置协议无效，其行为与民法倡导的诚实信用原则相悖。综上，钟小梅与鹿山居委会及卓栋公司签订的《保家民俗文化街安置协议》系双方当事人的真实意思表示，钟小梅举示的证据不足以证明本案涉案安置协议具有前述合同无效的法定情形，故对钟小梅起诉要求确认涉案安置协议无效的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告钟小梅的诉讼请求。案件受理费40元，由原告钟小梅负担。
二审中，钟小梅为了证明其上诉主张的事实向本院提交以下证据：1.权属调查表，拟证明该表上钟小梅的签名并不是钟小梅本人所签；2.行政处罚决定书，拟证明被上诉人出售给上诉人的房屋是违法建筑。黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦、鹿山居委会对于钟小梅提供的证据质证意见为：对真实性无异议，但与本案合同效力无关，不属新证据，不应采信。黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦二审中没有提供新证据。鹿山居委会二审中提供了网上下载�政府公开信箱，拟证明政府作出行政处罚决定书后卓栋公司完善了相关手续。钟小梅质证认为，对于真实性有异议。黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦的质证意见为赞同鹿山居委会的证明目的，没有异议。本院审查认为，钟小梅提供的权属调查表、行政处罚决定书与本案合同效力不具有关联性，本院不予采信。对于鹿山居委会二审中提供的网上下载政府公开信箱，由于无法考察其真实性，本院不予采信。
本院二审审理查明：钟小梅对于涉案合同中约定的房屋于2012年12月31日占有使用。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争点有以下几点：一是钟小梅是否有订立协议的主体资格；二是涉案协议是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效。
关于焦点一。《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同的主体是指参加合同法律师事务所关系，享受利益或者承担义务的人，也就是合同当事人。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。可见，自然人、法人、基他组织是我国合同法的主体，都具有签订合同的主体资格。但对有的合同，对其主体进行了限制，但该主体的限制并非确认合同的效力，而是对权利义务有不同的设置。保家镇人民政府并不属于涉案合同的当事人，原判不存在漏列当事人。
本案中，由于双方所订立的《保家民俗文化街安置协议》的背景和前提是，在政府主导下所确立的以“群众自愿、贫困优先”为总体原则和“政府主导、群众主体，相对集中、规模适度，节省投资、集约用地”为总体要求的�策性安置。在实施该安置政策中，对被安置主体即农村居民除了身份的限制外，并没有限定被安置的地域。故对于只要鹿山社区居委四组集体同意，任何地域包括县外的农村居民均可纳入安置的范围，而非一定要该组织成员才能接受安置。故上诉人钟小梅以该安置政策违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“一户一宅“、非集体经济组织不得申请宅基地等理由，认定自己不符合签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格的理由不成立。
关于焦点二。《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该条�合同无效的原因进行了罗列，判定合同是否有效，应当审查该合同是否存在前述情形。本案中，钟小梅、鹿山居委会、原卓栋公司签订的《保安民俗文化街安置协议》，双方对权利义务予以了明确约定，该协议首部“安置协议说明”部分对相关事务进行了明确告示，案涉安置房属于新农村建设项目。故协议的内容属于双方当事人的真实意思表示，也不存在欺诈、胁迫而损害国家利益等情形存在。且涉案房屋从立项、审批、建设，均经由相关行政职能部门审批，缔约目的和内容上并无非法之处，故不存在以合法形式掩盖非法目的的情形。那么接下来须审查的是安置协议是否有“违反法律、行政法规的强制性规定”情形。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）�规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”违反强制性规定，从法律类别来看，是指违反全国人大及其常委会颁布的法律性的强制性规定，以及违反国务院颁布的行政法规中的强制性规定，不得任意扩大其范围；从合同自身来看，指缔约目的、合同内容或者形式违反了强制性规定。在强制性规定中，有些是起到为当事人设定一般性义务的作用，有的纯粹是为了保护特殊场合下一方当事人的利益，有些出于法律制度上的需要，有的则可能纯粹出于民法以外的法律规范目的的考虑。故强制性规定的违反也并不必然导致对合同效力的否定。只有违反效力性的强制规定，才能作为认定合同是否有效的依据，而违反管理性强制性规定，并不作为认定合同是否有效的依据。
依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条的第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该规定旨在对农村宅基地使用的保护和限制。但并没有限制农村建设用地的转化和使用。根据该法第四十四条的规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，经审批，可以将农用地转化为建设用地。由此可知，以上规定均为管理性强制性规定，旨在加强对农村宅基地的管理和使用，防止农用地的流失。
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”由此可知，首先，该条的立法本意是禁止农村集体农用土地的流转，目的在于防止农民�有的农用土地的不当流失，不是禁止非农建设用地使用权的依法流转。只要不属于农村土地规划中农业用地，如集体建设性用地，则流转不违反土地管理法第六十三条的规定，是合法用地。其次，由于《土地管理法》第四十四条有“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，同时该法第五十九条、第六十条规定内容来看，其作出了农用地转为建设用地的相关审批条件、权限和程序等。故从侧面印证了该法第六十三条的立法本意。综上所述，土地管理法第六十三条的规定是管理性的强制性规定。故该规定不得作为认定合同无效的依据。
同时，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的的通知（国办发〔1999〕39号）》第二条规定，严禁非法占用农民土地进行房地产开发；农民集体土地使用权不得出让、转�或出租用于非农业建设。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发〔2007〕71号）》明确要求，严格规范使用农民集体所有土地进行建设。但以上规定均系国务院出台的政策性文件，不属于行政法规的范畴，故不得作为认定合同是否有效的强制性规范依据。
结合本案，首先，2010年9月27日，彭水县发展和改革委员会作出《关于保家民俗文化村基础设施项目立项的批复》（彭水发改[2010]256号），同意保家镇人民政府报请立项的《关于民俗文化村立项的函》及项目建议书。其次，2011年6月16日，重庆市人民政府作出《关于彭水县2010年度农民建房项目农用地转用的批复》（渝府地[2011]515号文件），批准将包括保家镇鹿山居委3组、4组等4个乡镇5个村居委8个村居民小组的集体用地转为集体建设用地。涉案土地虽未征收并转为国有�设用地，其性质由农用地转化为建设用地有其市级政府批文认可。其三，2013年10月8日，重庆市人民政府办公厅《关于公布2013-2015年高山生态捧贫搬迁集中安置点名单的通知》（渝府办发[2013]34号）确定了彭水高山生态扶贫搬迁安置点名单79个，其中包括知生安置点（长生镇长生社区1组）和鹿山安置点（保家镇鹿山社区4组）。故该次安置有重庆市人民政府的批文认可。其四，2013年5月3日，彭水县国土资源和房屋管理局颁发重庆市彭水县（2013）集地批字第04017号《建设用地批准书》，就涉案房屋建设用地进行了批准，说明相关职能部门已经履行了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款所规定的批准程序。最后，关于案涉鹿山安置点房屋建设是否办理相关的项目立项、规划、环评等相关手续，其建设行为本身是否符合法律的规定，则非本案审查的范围。不能以此作为本案确认安置协议是否有效的考量问题。
《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵守诚实信用原则。”根据该规定，协议双方均应恪守民法的基本原则——诚实信用原则。本案中，安置协议签订后，鹿山社区居委已经履行了安置协议约定的主要义务，将房屋交付上诉人钟小梅，并为其办理了房地产权证。基于诚实信用原则，钟小梅应当继续履行合同义务。
综上所述，上诉人钟小梅以自己非保家镇鹿山社区居委四组成员，不能在该地占用宅基地为由，认为自己不具有签订安置协议的主体资格的理由不成立；上诉人钟小梅认为涉案房屋的建设因为违反了土地管理法第六十三条的规定，违背了法律禁止性规定而无效的理由也不成立。故其要求确认安置协议无效的诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人钟小梅负担。
本判决为终审判决。
审判长 何庆华
审判员 黄 飞
审判员 徐婷婷
二〇一七年五月三十一日
书记员 吴遥祝