安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮行终字第00028号
上诉人（一审原告）王留柱，男，1956年5月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区谢二东村。
被上诉人（一审被告）淮南市公安局谢家集分局，住所地淮南市谢家集区平山路。
法定代表人王正光，该分局局长。
委托代理人耿先，该分局法制大队大队长。
委托代理人肖文韬，该分局法制大队副大队长。
一审被告淮南市公安局，住所地淮南市山南新区。
法定代表人张东明，该局局长。
委托代理人王仁权，该局法制支队副支队长。
委托代理人孙彪，该局法制支队复议大队长。
上诉人王留柱与被上诉人淮南市公安局谢家集分局（以下简称谢区公安分局）治安行政处罚、一审被告淮南市公安局行政复议上诉一案，王留柱不服淮南市田家庵区人民法院（2015）田行初字第00042号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人王留柱，被上诉人谢区公安分局的委托代理人耿先、肖文韬，一审被告淮南市公安局的委托代理人王仁权、孙彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2013年11月9日到11月12日期间，王留柱到北京上访，11月12日13时许被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，训诫理由是因在天安门地区非法滞留、聚集。2013年11月16日，谢家集区信访工作人员将王留柱从北京带回并移送淮南市公安局谢家集派出所处理。同日，安徽省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向谢家集区出具了皖驻京交字（2013）第1116002号非正常上访事项交办通知单，谢家集区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向谢区公安分局出具了信访事项交办通知单，决定将稳控任务交给谢区公安分局，由其按照有关法律法规依法处置。谢区公安分局依据上述训诫书及两份交办通知单，认定王留柱在天安门地区滞留非访，严重扰乱了天安门地区的正常社会治安管理秩序。2013年11月17日，谢区公安分局作出谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定，给予原告行政拘留十日的行政处罚，并于当日送交淮南市拘留所执行。执行期间，王留柱因在监管场所绝食，导致危及生命安全，为了保障王留柱的生命安全，2013年11月18日淮南市拘留所向谢区公安分局建议停止行政拘留。在王留柱身体状况恢复后，2014年3月4日被重新抓获投送至淮南市拘留所。王留柱认为在北京期间没有做出过任何扰乱社会治安及违法的事情，谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定认定事实不清、证据不足，程序违法。于2014年4月3日向淮南市公安局提出行政复议申请，淮南市公安局认为其提出行政复议申请明显超过行政复议期限，于2014年4月4日作出淮公复不受字（2014）01号不予受理决定。王留柱不服谢区公安分局的行政处罚决定和淮南市公安局的行政复议决定，于2015年5月4日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）378号公安行政处罚决定，并判决确认淮南市公安局的不予受理决定违法。
一审法院认为：根据《信访条例》的规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级相关职权机关提出，并到有权机关设立或者指定的接待场所提出信访事宜。王留柱因反映相关问题，没有通过正常司法途径进行控告或者按照正常程序逐级上访，而是在重要会议期间前往北京信访，并在天安门地区滞留，受到当地警方的训诫，应当认为其行为严重扰乱了天安门地区这一特定公共场所的正常治安管理秩序，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》，依法应当予以惩处。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，王留柱居住于淮南市谢家集区，谢区公安分局对其违反治安管理的行为具有管辖权。根据安徽省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访事项交办通知单、谢家集区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的信访事项交办通知单，本案是由谢区公安分局自行受理、调查、处理，不需要北京警方出具移送手续。王留柱虽在北京已经受到训诫，但训诫并不是行政处罚，谢区公安分局对王留柱的拘留不属重复处罚。谢区公安分局在办理案件过程中履行了受案、询问、调查、告知等相关程序，王留柱拒绝在处罚决定书签字，办案人民警察已在附卷的决定书上注明，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，应视为送达，谢区公安分局的处罚程序合法。谢区公安分局在举证期间向一审法院提交的处罚决定书系附卷联，其在该附卷联上增加部分内容的行为属谢区公安分局的内部行为，并不影响被告处罚程序的合法性。王留柱所称的“在执行期间，原告因在监管场所绝食，导致危及生命安全，为了保障原告生命安全，2013年11月18日淮南市拘留所向谢区公安分局建议停止行政拘留。在王留柱身体状况恢复后，2014年3月4日被重新抓获投送至淮南市拘留所执行剩余的期限违法”，一审法院认为谢区公安分局对王留柱做出处罚决定并送交执行机关予以执行，谢区公安分局的处罚行为即已完成，执行程序中的有关事项不属本案审查范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。王留柱于2013年11月17日被送交淮南市拘留所执行行政拘留，其应当知道该具体行政行为已作出，申请复议的期限应当开始计算。拘留执行期间并不影响王留柱复议申请的提出，且2013年11月20日至2014年3月4日期间，其人身自由并没有受到限制，申请复议的期限不存在中止或中断的情形，王留柱2014年4月3日向淮南市公安局申请行政复议，明显超出法定期限，淮南市公安局2014年4月4日作出淮公复不受字（2014）01号不予受理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。综上，王留柱要求撤销谢区公安分局的行政处罚行为和淮南市公安局的行政复议决定理由不能成立。经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王留柱要求撤销谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定及确认淮南市公安局作出的淮公复不受字（2014）01号不予受理决定违法的诉讼请求。
王留柱上诉称：1、谢区公安分局提交的北京市公安局天安门地区分局训诫书［编号：（2013）第201311120609号］形式和内容均不符合法律规定，不能作为证据使用；2、其行为并未扰乱公共秩序，谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定认定事实不清，证据不足；3、一审法院认定谢区公安分局有管辖权错误；4、淮南市公安局的不予受理决定违法。综上，请求二审法院在查明事实的基础上撤销一审判决，依法改判。
谢区公安分局答辩称：1、王留柱的户籍所在地和居住地均为谢家集区，其对王留柱扰乱社会秩序的行为有管辖权；2、该训诫书系由北京市公安机关依法作出，能够作为本案的证据使用；3、王留柱不具有提出此次信访诉求的资格和理由，在其应当知道天安门地区不是信访接待场所的情况下仍前往该地区非法上访，属于扰乱公共场所秩序；4、谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定是在查清违法事实的基础上依法作出的，符合相关法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
淮南市公安局当庭答辩称：1、王留柱于2013年11月17日被谢区公安分局处以行政拘留十日的处罚并于当日送交淮南市拘留所执行，其知晓该具体行政行为的时间应当从2013年11月17日起计算。而其迟至2014年4月3日才向淮南市公安局提起行政复议，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，显然已超过法定的申请复议期限；2、王留柱对该行政处罚行为和淮南市公安局的不予受理决定不服，提起行政诉讼的时间已超过法定期限且无正当理由；3、淮南市公安局于2014年4月3日接到王留柱的复议申请后，次日即作出淮公复不受字（2014）01号的不予受理决定并送达给双方当事人的行政行为主体适格，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的证据及事实予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是谢区公安分局有无本案的管辖权、对王留柱作出的谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定是否合法以及淮南市公安局针对王留柱提出的行政复议申请作出的不予受理决定是否合法。
对于谢区公安分局有无本案的管辖权这一问题，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……”。本案中，王留柱前往北京天安门地区非法上访，北京市公安机关对其进行了训诫，谢区公安分局系王留柱的户籍所在地和居住地公安机关，依法对王留柱的违法行为予以查处，并不违反上述规定。故王留柱认为谢区公安分局无本案管辖权的上诉理由不能成立，不予支持。对谢区公安分局认为具有管辖权的答辩意见予以采纳。
对于谢区公安分局对王留柱作出的谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定是否合法这一问题，本院认为，首先，根据《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定及第二十条第一款第（一）项、第（六）项“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权机关设立或者指定的接待场所提出，不得在公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关或者扰乱公共秩序。本案中，王留柱前往天安门地区非正常上访，于2013年11月12日受到北京市公安机关训诫，故王留柱认为其行为并未扰乱公共秩序的上诉理由不能成立。其次，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，谢区公安分局对王留柱作出行政拘留十日的处罚在法律规定的处罚范围内，未超过法定幅度，处罚适当。再次，谢区公安分局在办案过程中履行了受案、询问、调查、告知等程序，并依法向王留柱送达了处罚决定书，处罚程序合法。因此，谢区公安分局对王留柱做出的谢公（治）行罚决字（2013）378号行政处罚决定事实清楚，程序合法。
对于淮南市公安局针对王留柱提出的行政复议申请作出的不予受理决定是否合法这一问题，本院认为，首先，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，王留柱于2013年11月17日被谢区公安分局处以行政拘留十日的处罚，并于当日送交淮南市拘留所执行，其知晓该具体行政行为的时间应当从2013年11月17日起计算，但其迟至2014年4月3日才向淮南市公安局提起行政复议，且未提交因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的证据，已超过法定的申请复议期限。其次，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，淮南市公安局收到王留柱的复议申请后，依法进行审查并于收到后次日作出淮公复不受字（2014）01号的不予受理决定送达给双方当事人，程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。王留柱的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人王留柱负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 戎
审判员 王雅琼
二〇一五年十一月二日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；