贵州省镇远县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）镇行初字第00028号
原告黔东南州鸿森广告策划有限公司（以下简称”鸿森广告公司”），住所地，贵州省凯里市学院路与环城路交汇处（州工会大楼）。
法定代表人周长万，男，系该公司总经理。
委托代理人兰银龙，男，贵州兄弟律师事务所律师。
被告剑河县住房和城乡建设局（下文简称”剑河住建局”），住所地，剑河县（革东镇）县府路13号。
法定代表人潘年山，男，系该局局长。
委托代理人杨荣武，男，该局党组成员，剑河县城乡管理办公室副主任。
委托代理人万明辉，男，剑河县法律援助服务中心负责人。
原告鸿森广告公司不服被告剑河县住建局行政处罚一案，于2015年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月25日立案后，于2015年9月1日向被告剑河县住建局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。在诉讼过程中，原告鸿森广告公司不服被告剑河县住建局城市规划管理与本案系同一原告和被告以及同一事实，经双方自愿放弃举证和质证期限，本院决定合并审理。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日公开合并开庭审理了本案。原告鸿森广告公司的法定代表人周长万、委托代理人兰银龙，被告剑河县住建局副职负责人欧孝文、委托代理人杨荣武、万明辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告剑河县住建局于2015年8月10日作出剑住建罚字（2015）第13号《行政处罚决定书》行政行为，认定原告鸿森广告公司未经被告剑河县住建局批准，在剑河新县城规划区内的同南刀（地名）处违规设置户外广告牌，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第十一条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六第一款和《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条之规定，对原告鸿森广告公司作出剑住建罚字（2015）第13号《行政处罚决定书》，该处罚决定：责令你公司在接到本处罚决定书之日起3日内，自行拆除位于剑河县城规划区内的迎宾大道所建的构筑物。
原告鸿森广告公司诉称：贵州省台江公路管理段于2014年7月20日向原告颁发的《路政管理许可证》，批准原告在G320国道1836KM＋700M处设立非公路标志牌，期限六年。原告在依法取得了公路管理机构的行政许可后进行施工过程中，被告于2014年8月3日向原告作出了《限期拆除通知书》，原告不服，向三穗县法院提起行政诉讼，三穗县人民法院判决撤销该《限期拆除通知书》。原告胜诉后，原告准备在贵州省台江公路管理段批准范围内修建广告牌，在施工过程中，被被告剑河县住建局出面制止，并于2015年7月19日向原告作出了《停建通知书》，要求原告立即停止违法建设，否则一切后果由原告自行承担。同年7月25日被告又向原告作出剑住建通字（2015）36号《限期拆除通知书》，但剥夺了原告陈述、申辩及听证的权利。原告不服被告作出的剑住建通字（2015）36号《限期拆除通知书》诉至法院，诉讼期间，被告再次向原告发出了剑住建罚字（2015）第9号《行政处罚事先告知书》和剑住建罚字（2015）第13号《行政处罚决定书》，该处罚决定书，责令原告在接到本处罚决定书之日起3日内，自行拆除位于剑河县城规划区内的迎宾大道所建的构筑物。原告认为，原告在该处设置非公路标志牌获得的行政许可受法律保护，未经法定程序撤销不得否定其效力。再者，根据《贵州省公路条例》第二十七条第二款之规定，原告在G320国道剑河段1836KM＋700M处修建的广告牌，应属公路管理部门专属管辖和审批。公路沿线的所在地人民政府规划建设、国土资源等相关部门无权进行管辖及审批。该路段尚属国道，至今，交通部门也未将该国道路段的行政管辖权移交给剑河县地方人民政府有关部门，该路段也没有做过任何改变其用途的详细规划，亦不属于剑河县城乡规划区。被告的管辖权仅限于属剑河县城区范围内专属市政道路，并不包括国道用地范围，被告无权对原告在国道用地范围内设置的广告牌进行行政处罚。被告称原告设置广告牌的行为违反法律法规，未到被告方城市主管部门办理相关行政审批手续，原告认为，在同区域同项目的审批事项，要求重复办理行政许可无法律依据。综上，被告于2015年8月10日作出的剑住建罚字（2015）第13号行政处罚决定书，程序违法、超越职权、适用法律法规错误，应属无效。故请求人民法院依法撤销被告作出的剑住建通字（2015）36号《限期拆除通知》。
原告鸿森广告公司向本院提交以下证据、依据：第一组证据营业执照和组织机构代码证，证明原告的主体资格适格；第二组证据路政管理许可证，证明原告在G320国道剑河段1836KM＋700M处设置非公路标志牌已经获得贵州省台江公路管理段颁发的行政许可，该行政许可合法有效；第三组证据行政处罚事先告知书，证明被告诉讼后自行收集的证据，不具有合法性；第四组证据行政处罚决定书，证明被诉行政行为事实的存在；第五组行政决定催告书，证明被告要求原告履行行政决定于10内自行拆除所建广告牌。第六组证据广告牌实景图，证明设置广告牌的位置；第七组证据（2005）穗行初字第8号行政判决书，证明被告于2014年8月23日作出的《限期拆除通知书》的行为已被人民法院撤销。第八组证据证明，证明G320国道1836公里至1837公里区间段是G320国道的一部分该国道线的路产权归属凯里公路管理局。
被告剑河县住建局辩称：原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条和《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第十一条之规定，原告于2015年7月22日作出《限期拆除通知书》及同年7月22日作出的剑住建通字（2015）第13号行政处罚决定书是正确的、合法的。原告所设的广告牌位置位于剑河县迎宾大道同南刀即国道320线1836KM＋644M处，占地面积5平方米。被告向原告下达《停建通知书》和《限期拆除通知书》后，原告继续施工，不听劝阻，鉴于情况紧急，被告依程序对原告设置的广告牌当场进行强制拆除措施。在被告还未走完行政程序的情况下，原告不服被告作出的剑住建通字（2015）36号《限期拆除通知书》诉至法院，诉讼期间，被告向原告发出了剑住建罚字（2015）第9号《行政处罚事先告知书》和剑住建罚字（2015）第13号《行政处罚决定书》，该处罚决定书，责令原告在接到本处罚决定书之日起3日内，自行拆除位于剑河县城规划区内的迎宾大道所建的构筑物。根据2011年10月8日贵州省公路局与剑河县人民政府签订的《公路改造协议》，该位置属于剑河县城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道口快速通道，是剑河的城市道路，剑河县有权使用管理及养护。因此，该路段的管理使用必须符合《中华人民共和国城乡规划法》的第四十条、第四十四条之规定，原告擅自在剑河县城乡规划区内设立广告牌的行为违法，所产生的费用应由其全部自行承担，与被告无关，不应得到支持。原告持有的行政许可系不具备行政许可审批权主体资格的台江县公路管理段颁发的，超出职权作出的行政许可行为应无效，依法不应支持。被告作出的限期拆除通知书不属于行政处罚，被告作出限期拆除的目的仅是为了消除违法行为，恢复法律秩序，具有行政管理的属性，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》以及《国务院法制办公室关于”责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函（2000）13号）等相关规定，限期拆除通知书应是一种行政强制措施，而不是行政处罚，所以无需告知行政复议权和诉权。被告于2015年7月22日作出的剑住建通字（2015）第13号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上所述，原告诉求事实理由不成立，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告剑河县住建局向本提交了以下证据、依据：第一组证据：1、案件受理登记表、2、立案审批表、3、立案会议记录、4、会议签到册、5、案件评议笔录，共同证明原告在剑河县的城市规划区内非法设置广告牌的事实及证明被告依程序立案调查的事实；第二组证据：6、现场勘查笔录、7、占地建设勘测平面图、8、现场测量图片及鸿森广告公司设置公告牌的具体位置图片，共同证明执法部门对原告非法设置广告牌进行勘查、测量的事实，共同证明执法部门对原告非法设置广告牌进行勘查、测量的事实；第三组证据：9、调查笔录、10、旁证笔录人员的身份证复印件和作笔录时照片，第四组证据：11、停建通知书（剑住建停字（2015）31号）及送达回证、照片，证明被告发现原告非法设置广告牌后依法发出停建通知书、程序合法。第五组证据：12、2015年7月19日执法过程图片，证明在执法过程中，原告不听劝阻趁夜间施工的事实；第六组证据：13、对原告非法设置广告牌采取行政强制措施的报告，证明采取行动强制措施程序合法；第七组证据：14、对原告非法设置广告牌采取行政强制措施过程图片，证明行政部门在紧急情况下采取强制拆除措施过程的事实；第八组证据：15、限期拆除通知书（剑住建通字（2015）36号）及送达回证和照片，16、行政处罚事先告知书（剑住建罚字（2015）第9号）及送达回证和照片，17、行政处罚决定书（剑住建罚字（2015）第13号）及送达回证和照片，18、行政处决定履行催告书（剑住建催字（2015）9号）及送达回执和照片，共同证明被告作出的行政处罚决定程序合法、并告知了陈述、申辩等权利及作出了催告程序；第九组证据：19、公路改造协议及改造图纸，证明剑河县根据建设需要改造该路段依据及设置广告牌处属于城市道路；第十组证据：20、剑河县革东镇人民政府文件（革府任（2014）第1号）、21、中共剑河县革东镇委员会文件（革府任（2014）第1号），共同证明被告询问的邰昌生是革东寨村村长和被询问的方大海是革东寨村村支书；第十一组证据：22、省人民政府关于剑河县县城总体规划的批复（黔府函（2004）184号）及剑河县县城总体规划图、23、黔东南州人民政府关于剑河县县城总体规划（2011
--
2030）的批复（黔东南府函（2013）第187号），共同证明原告设置广告牌的地点在剑河县规划区内；第十二组证据，24、《中华人民共和国城乡规划法》、25、《国务院城市市容和环境卫生管理条例》，证明被告作出《限期拆除通知书》依据的法律法规正确。
经庭审质证，原告鸿森广告公司对被告剑河县住建局提供证据的质证意见为：第一组证据真实性有异议，认为是后面补的，且没有提供原件，不能证明原告非法设置广告牌的事实；第二组证据无证据效力，认为被告对原告设置广告牌的行为已进行处罚，行政行为经三穗县人民法院判决撤销；第三组证据中周长万的笔录无异议，对其他人的笔录均有异议，认为同一调查人、记录人在同一时间不同地点作出不同的调查笔录，不符合常理；第四组证据的证明目的有异议，认为被告未告知原告申辩等权利，且设广告牌已经其他部门许可；第五组证据与本案无关联性，认为是黔东南鸿盛文化传媒有限公司的施工照片；第六组证据与本案无关联；第七组证据相反证明了被告违法作出行政强制拆除的事实；第八组证据的真实性无异议，是被告作出的违法行政行为的事实；第九组证据的真实性无意义，但与本案无关联性；第十组证据与本案无关联性；第十一组证据有异议，认为被告仅提供是总体规划，未提供控制性详细规划，公路及国道沿线是专属管辖，且总体规划是在确定G320国道之后；第十二组证据真实性无异议，但适用法律法规错误。被告剑河县住建局对原告鸿森广告公司的提供的证据质证意见为：第一组证据无异议；第二组证据真实性、合法性有异议，认为颁发的路政管理许可证违反了剑河县人民政府与贵州省公路局签订的公路改造协议；第三组证据、第四组证据和第五组系被告自己的行政文书，真实和合法的；第六组无异议，第七组证据和第八组与本案无关联，不作为本案证据采用。
本院对上述证据认证如下：本院对被告提供的以上证据作如下认证：第一组证据证明被告对设置广告牌进行立案调查相关程序的事实，本院予以采信；第二组证据证明设置广告牌位于国道320线1836公里＋644米处的事实，本院予以采信；第三组证据能证明黔东南鸿盛文化传媒有限公司系原告的子公司的事实及被告调查过程的事实，本院予以采信；第四组证据证明被告向原告作出停建通知的事实，本院予以采信；第五组证据证明夜间施工设置广告牌的事实不予采信，理由是照片未注有拍照人身份证明、又无其他证据相佐证，无法确定其真实性；第六组和第七组证据证明被告采取行政强制措施程序及过程的事实；第八组证据中的《限期拆除通知书》证明被诉行政行为存在的事实，本院予以采信，但《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》与本案无关联，不作为本案证据使用；第九组证据能证明剑河县人民政府与贵州省公路局签订G320剑河县革东至展架公路改造工程的事实；第十组证据与本案无关联，不作为本案证据使用；第十一组证据证明剑河县县城总体规划范围的事实，本院予以采信；第十二组证据不能作为本案被告作出限期拆除通知书行政行为所依据的法律法规的证据采用，本院不予采信。本院对原告提供的以上证据作如下认证：第一组证据原告无异议，证明原告主体适格的事实，本院予以采信；第二组证据证明原告取得贵州省台江公路管理段颁发的路政管理许可证的事实，本院予以采信；第三组证据证明被告作出行政行为存在的事实及未告知陈述、申辩等权利的事实，本院予以采信；第四组证据证明原告设置广告牌的方位及位置，本院予以采信；第五组证据、第六组证据与本案无关联，不作本案证据使用。
经审理查明：2014年7月20日，贵州省台江公路管理段给原告鸿森广告公司颁发（2014）台路许字第1号《路政管理许可证》，许可原告鸿森广告公司在国道320线1836公里＋700米公路用地上设置非公路标志牌，有效期6年（2015年7月20日至2020年7月19日止）。2015年7月19日，被告剑河县住建局巡查发现国道320线1836公里＋644米处正在施工设置户外广告牌，经调查认为，该广告牌是原告鸿森广告公司所设，原告设置该广告牌涉嫌违法，遂于2015年7月19日向原告作出《停建通知书》，当日，强制拆除该广告牌，于2015年7月22日向原告作出了（剑住建通字（2015）36号）《限期拆除通知书》，原告不服诉至法院，诉讼期间，被告剑河县住建局于2015年7月29日向原告作出（剑住建罚字（2015）第9号）《行政处罚事先告知书》，于8月10日对原告作出了（剑住建罚字（2015）第13号）《行政处罚决定书》，责令原告在接到本处罚决定书之日起3日内，自行拆除位于剑河县城规划区内的迎宾大道所建的构筑物。原告不服，诉至法院，请求撤销该行政行为。
本院认为：行政机关在行政管理事务中只能在法律、法规授权的范围内行使行政职权。根据《中华人民共和国公路法》第五十四条”任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”以及第七十九条”违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”的规定。明确规定了公路用地范围内设置非公路标志以外的其他标志由县级以上地方人民政府交通主管部门批准，以及在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志由交通主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部门拆除。而被告剑河县住建局不是县级以上地方人民政府的交通主管部门，无法定行政职权对公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志行使批准权，也无法定职权对公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志行使限期拆除以及罚款，且被告剑河县住建局与县级以上地方人民政府交通主管部门无隶属关系。故被告剑河县住建局于2015年8月10日对原告作出了（剑住建罚字（2015）第13号）《行政处罚决定书》的行政处罚行为，属于行政机关超越自己的业务主管范围，行使了属于其他行政机关的行政职权，系超越职权行为。
对于被告剑河县住建局提出贵州省台江公路管理段给原告鸿森广告公司及鸿盛传媒公司颁发《路政管理许可证》无效的问题。本院认为，被告剑河县住建局提出贵州省台江公路管理段超越职权给原告鸿森广告公司及鸿盛传媒公司颁发《路政管理许可证》是另一个行政法律关系，需另行诉讼解决，与本案无关联，故被告提出贵州省台江公路管理段给原告鸿森广告公司及鸿盛传媒公司颁发《路政管理许可证》无效的辩论意见，本院不予采纳。
对于被告剑河县住建局提出剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道（包括设置广告牌路段）属于剑河县城市道路的问题。根据《贵州省公路条例》第三十三条第一款之规定”公路部分路段调整为城市道路的，应当按照国家和省有关规定办理交接手续。接收方应当自办理交接手续之日起履行相关职责”。从被告剑河县住建局提供的贵州省公路局与剑河县人民政府签订的《公路改造协议》来看，虽约定了公路改造建成后，剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道属于城市道路，但被告剑河县住建局没有证据证明该国道改造路段是否建成以及该国道改造路段已经移交给剑河县人民政府，也就不能证明剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道（包括设置广告牌位置路段）属于城市道路的事实，故对被告剑河县住建局提出剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道（包括设置广告牌位置路段）属于剑河县城市道路的辩论意见，本院不予采纳。本院认为，被告剑河县住建局在没有依法获得或受委托取得对在国道用地非公路标志以外的其他标志的行使行政处罚的行政职权，在完全不具有行政职权的情况下，被告于2015年8月10日作出的行政处罚决定书的行政行为，属于超越职权行为。综上，被告剑河县住建局于2015年8月10日作出的（剑住建罚字（2015）第13号）《行政处罚决定书》行政行为属于超越职权行为，事实清楚，证据充分。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告剑河县住房和城乡建设局于2015年8月10日对原告黔东南州鸿森广告策划有限公司作出的《行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告剑河县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 吴代坤
审判员 赵 斌
审判员 欧晓媛
二〇一五年十一月十八日
书记员 袁 海