山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2010）历行初字第75号
原告郭某某，男，1943年11月19日出生，汉族，住济南市。
原告陈某甲，女，1944年7月30日出生，汉族，住济南市。
原告朱某某，男，1942年6月19日出生，住济南市。
原告王某甲，女，1952年5月27日出生，汉族，住济南市。
原告傅某某，女，1918年5月18日出生，住济南市。
原告陈某乙，男，1936年4月11日出生，汉族，住济南市。
原告王某乙，女，1958年11月17日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人郭某某，其他同上。
委托代理人陈旭峰，山东方遒律师事务所律师。
委托代理人李岫岩，山东方遒律师事务所律师。
被告济南市规划局，住所地济南市。
法定代表人贾玉良，局长。
委托代理人姜澍，济南市规划局干部。
委托代理人张科伟，济南市规划局干部。
第三人济南市旧城改造投融资管理中心，住所地济南市。
法定代表人王欣，主任。
委托代理人周继勇，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人孙桂华，山东众成仁和律师事务所律师。
原告郭某某等7人对被告济南市规划局2010年8月4日作出地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》的行政行为不服，于2010年10月11日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告济南市规划局作出的地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》。本院同日受理后，向被告济南市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，因济南市旧城改造投融资管理中心与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2010年11月12日公开开庭审理了本案。原告郭某某同时作为7名原告的诉讼代表人、原告朱某某及7名原告的委托代理人陈旭峰、李岫岩，被告济南市规划局的委托代理人姜澍、张科伟，第三人济南市旧城改造投融资管理中心的委托代理人周继勇、孙桂华到庭参加诉讼。后案件于2010年12月20日中止诉讼，现本案恢复诉讼并已审理终结。
2010年8月4日被告济南市规划局作出地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》，内容为：用地单位：济南市旧城改造投融资管理中心，用地项目名称：3520工厂宿舍区土地熟化项目，用地位置：经十路南侧，用地性质：居住，用地面积：市政规划建设用地约0.33公顷，项目规划建设用地约1.71公顷，附图及附件名称1:500规划用地范围图，备注此件仅供拆迁使用。
被告济南市规划局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
1、济南市发改委《关于同意3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目延期的通知》；
2、1：500现状地形图；
3、《关于重新办理3520工厂职工宿舍区改造项目的申请》；
4、地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》；
被告以上述1-4号证据证明其核发的地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》事实清楚，证据充分。
5、《听证事项告知书》；
6、《行政许可听证笔录》；
7、《听证事项告知书》的送达回证；
8、建设工程批前现场公示审核监督联系单；
9、《建设用地规划许可证》现场公示照片；
10、济南时报刊登的利害关系人听证权利公告。
被告以上述5-10号证据证明其核发地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》履行了相关法定程序。
被告济南市规划局向本院提交适用的法律法规：
1、《国务院城市房屋拆迁管理条例》第七条；
2、《济南市城乡规划条例》第二十五条；
3、《济南市城市房屋拆迁管理办法〉第七条。
原告郭某某等7人诉称，原告是济南市槐荫区居民，因房改购得济南市槐荫区经十路510号6号楼房产一处，居住使用，并取得房产证。根据我国土地管理法及房地产管理法和物权法的相关规定，原告的上述房地产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占和破坏。因凯旋新城项目施工降水，致使原告的楼房不同程度受损。第三人为搞商业开发，以3520工厂宿舍土地熟化项目为名申请建设用地规划许可。2010年8月4日，被告为第三人颁发地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》。原告拥有的房地产在该建设用地规划许可证规划范围内。原告认为，被告为第三人颁发的地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》改变了原告原使用土地的规划，对原告的财产产生重大影响，被告颁发建设用地规划许可证的行政行为程序违法，主要事实依据不足，适用法律错误。被告为第三人颁发地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》的行政行为与原告具有行政法上的利害关系。原告为维护自己的合法权益不遭受侵害，特根据行政诉讼法相关规定向法院提起行政诉讼，请求法院查明事实，依法支持原告的诉讼请求。
原告郭某某等7人向本院提供的证据：
1、陈某乙的房产证和国有土地使用证；
2、朱某某的房产证和国有土地使用证；
3、王某甲的房产证和国有土地使用证；
4、傅某某的房产证和国有土地使用证；
5、陈某甲的房产证和国有土地使用证；
6、郭某某的房产证和国有土地使用证；
7、王某乙的房产证和国有土地使用证。
原告以上述证据证明原告与被诉具体行政行为存在利害关系。
被告济南市规划局辩称：一、答辩人核发地字370104201000133号《建设用地规划许可证》合法、正当。经济南市旧城改造投融资管理中心申请，我局于2009年5月为3520工厂宿舍区土地熟化项目办理了地字第370104200900042号《建设用地规划许可证》（仅供拆迁使用），总用地约2.04公顷（其中城市规划道路约0.33公顷），并于2009年10月办理了该用地规划许可的延期手续，有效期至2010年5月5日。因该项目土地熟化相关工作尚未完成，济南市旧城改造投融资管理中心于2010年3月向我局提出重新办理3520工厂职工宿舍区改造项目《建设用地规划许可证》的申请，并提供了济南市发展和改革委员会《关于同意3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目延期的通知》（济发改投资[2009]731号）及现状地形图等办理《建设用地规划许可证》的法定材料。经严格审查，该项目符合办理《建设用地规划许可证》的法定条件，在履行《建设用地规划许可证》的批前公示和听证程序后，我局于2010年8月为3520工厂宿舍区土地熟化项目核发了地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》（仅供拆迁使用），项目规划建设用地约1.71公顷，市政规划建设用地约0.33公顷。二、答辩人已经依法履行相关法定程序。我局在办理地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》期间，依法于2010年4月14日至20日在3520工厂宿舍区土地熟化项目现场进行了《建设用地规划许可证》批前公示。公示期间，3520工厂少数职工提出异议，反对为该土地熟化项目办理《建设用地规划许可证》并提出听证申请。我局于2010年7月27日依法就该项目举行了公开听证，听证会上双方代表充分阐述了各自意见并由我局形成听证笔录，听证双方代表均签字对听证笔录予以认可。会后我局根据听证笔录及项目基本情况研究后认为，该土地熟化项目符合办理《建设用地规划许可证》的法定条件，且申请内容与此前我局核发的地字第370104200900042号《建设用地规划许可证》完全一致，于2010年8月为3520工厂宿舍区土地熟化项目核发了地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》，符合法定程序。综上，请贵院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
第三人济南市旧城改造投融资管理中心述称：同意被告的答辩意见。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的1号证据，原告对真实性有异议，认为“该证据是复印件，不符合证据的形式要件。该证据仅是延期通知，而不是办理建设用地规划许可证的建设项目批准文件，根据延期通知的内容看，批准文件应是济发改投资（2008）750号文件，被告没有提交该文件，应视为被告颁发规划许可证没有建设项目批准文件”。本院认为，关于证据形式问题，被告作出了合理的说明，即该延期通知是出具给济南市旧城改造投融资管理中心的，被告只存有复印件，故对证据的形式本院不予否定，但是该延期通知中明确载明“3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目业经我委以济发改投资[2008]750号文件予以批复，鉴于项目的实际情况，经研究，同意延期继续实施，项目规划用地范围、用地性质及建设内容仍按原批复文件执行”。亦即济发改投资[2008]750号文件是该项建设项目审批的基本前提和基础，但被告未向本院提交济发改投资[2008]750号文件，不能视为被诉《建设用地规划许可证》具备规范完整的建设项目批准文件，故对原告提出的质证意见，本院予以采信；被告提供的2号证据，原告对真实性有异议，认为“该地形图没有绘制单位公章，也没有绘制人员的核对签名，不具有真实性，为无效证据”。对此被告解释为“该图符合制图要求”。本院认为，该证据被告仅是用来证明现状地形，没有相反的证据显示该地形图不符合实际情况，本院予以采信；被告提供的3号证据，原告有异议，认为“申请没有记明建设工程名称等情况，也没有报送材料的目录及建设意向和需求。”本院认为，该申请符合基本要求，可以证明第三人向被告提出了相关的申请，对此本院予以采信；被告提供的4号证据是被诉行政行为，可以证明被诉行政行为的存在；被告提交的5、6、7、9、10号证据，原告有异议，原告认为“根据《行政许可法》和《山东省实施行政许可听证管理办法》的规定，做出具体行政行为需要听证的，应制作听证告知书，如果利害关系人是确定的，应直接送达，只有在利害关系人无法确定的情况下才能公告，所以被告举行听证的告知程序不合法。在开听证会时，被告不让我们的代表讲话，只发给我们材料，让我们写出书面意见，我们将书面意见寄给了被告，听证会只是走形式，没有让我们进一步陈述”。本院认为，5、6、7、10号证据可以证实被告进行的听证程序基本完备，本院予以采信；被告提供的8号证据，原告有异议，认为“与被告的具体行政行为没有关联性”，本院认为，8、9号证据被告是用来证明做出行政行为之前履行了批前公示程序，对此本院予以采信。
原告提交1-7号证据，用以证明原告与被诉行政行为存在利害关系，对此本院予以采信。
经审理查明，2009年5月经第三人济南市旧城改造投融资管理中心申请，被告为“3520工厂宿舍区土地熟化项目”办理了地字第370104200900042号《建设用地规划许可证》，总用地约2.04公顷（其中城市规划道路约0.33公顷），并于2009年10月办理了该用地规划许可的延期手续，有效期至2010年5月5日。因第三人认为该项目土地熟化相关工作在有效期内尚未完成，济南市旧城改造投融资管理中心于2010年3月向被告提出重新办理3520工厂职工宿舍区改造项目《建设用地规划许可证》的申请，并提供了济南市发展和改革委员会《关于同意3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目延期的通知》（济发改投资〈2009〉731号）及现状地形图等材料。被告于2010年8月为“3520工厂宿舍区土地熟化项目”核发了地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》，内容为：用地单位济南市旧城改造投融资管理中心，用地项目名称3520工厂宿舍区土地熟化项目，用地位置为经十路南侧，用地性质居住，用地面积市政规划建设用地约0.33公顷，项目规划建设用地约1.71公顷，附图及附件名称1:500规划用地范围图，备注此件仅供拆迁使用。
另，在案件审理中，被告曾对所核发《建设用地规划许可证》涉及的建设项目现状作出说明，2011年5月23日被告出具了《关于济南3520工厂受损楼房改造项目有关情况的说明》，内容为：“根据历下区法院要求，现就3520工厂受损楼房改造项目有关情况说明如下:该项目涉及3栋楼房（234户）、4排平房（54户），共计288户。拟新建3栋住宅楼，安置原3#、7#楼及平房住户；原6#楼拟进行维修后保留。该项目自2009年10月动迁以来，除原6#楼居民（15户）外，已完成拆迁安置264户，尚有9户平方居民未拆迁（其中2户已经拆除）。目前，1#、3#楼已经开工建设，其中1#楼桩基已完成90%以上，土方、降水、边坡支护正在进行；3#楼3层主体工程已完成过半。该项目尚未办理拆迁许可证及土地出让手续。除取得用于土地熟化的《建设用地规划许可证》外，未取得其他规划审批手续。上述情况由项目实施单位济南市槐荫区旧城改造指挥部提供”。2014年6月本院再次通知被告对上述建设项目的现状作出说明，被告至今一直未予说明。经本院向本案原告调查：被告所核发的《建设用地规划许可证》所涉及用地上的建设项目大部分已建设完成。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”依照以上规定，被告济南市规划局作为济南市人民政府城乡规划主管部门，具有核发建设用地规划许可证的行政职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”。第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”。依照上述规定，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条分别规定了以划拨方式提供国有土地使用权建设项目和以出让方式提供国有土地使用权建设项目核发建设用地规划许可证的相关问题。但是被告济南市规划局未提供任何证据说明“3520工厂宿舍区土地熟化项目”到底是属于以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，还是属于以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，还是属于两者兼有的建设项目。被告在庭审中辩称：“原告称的上述材料（此处是指原告称被告缺少建设项目批准备案文件、划拨决定书、国有土地出让合同、土地勘测定界图、环境影响评价文件、建设项目选址意见书、控制性详细规划）是我们针对出让用地和划拨用地核发建设用地许可证的要件，而本案是土地整理熟化项目，土地使用权提供方式尚未确定，不适用规定中的相关材料要求”。但被告在颁发的地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》中明确载明：“根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证”，与其辩称自相矛盾。而且，被告在庭审中向本院提交的适用法律法规为：《国务院城市房屋拆迁管理条例》第七条、《济南市城乡规划条例》第二十五条、《济南市城市房屋拆迁管理办法〉第七条，与被诉《建设用地规划许可证》载明的适用法律法规也不一致。故应认定被告作出被诉行政行为适用法律法规错误。
除了《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，《山东省实施办法》第三十六条规定：“在城市规划区内进行建设需要使用土地的，按下列程序办理建设用地规划许可证：（一）建设单位或个人持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按照城市规划的要求，经实地勘察，初步选定建设项目的用地位置和界限，并向建设单位或个人提供建设用地的规划设计条件；（三）城市规划行政主管部门审查建设单位或个人提交的规划设计总图，确定用地位置和界限，核发建设用地规划许可证。……”《济南市城乡规划条例》第二十五条规定：“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在办理划拨土地批准手续前，建设单位应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请办理建设用地规划许可证：(一)书面申请；(二)建设项目批准、核准或者备案文件；(三)现状地形图；(四)法律、法规、规章规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内审查完毕。对符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证，并提出规划条件；对不符合控制性详细规划的，不得核发建设用地规划许可证，并书面答复和说明理由”。第二十六条第一款规定“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在出让前城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。依照上述规定，被告济南市规划局核发《建设用地规划许可证》至少应当具备建设项目批准、核准或者备案文件。本案中，被告就该问题仅提供了济南市发改委《关于同意3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目延期的通知》，该《关于同意3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目延期的通知》载明：“3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目业经我委以济发改投资[2008]750号文件予以批复，鉴于项目的实际情况，经研究，同意延期继续实施，项目规划用地范围、用地性质及建设内容仍按原批复文件执行”。从上述表述的内容来看，“3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目”的规划用地范围、用地性质及建设内容等问题应系由济发改投资[2008]750号文件体现和证明，而济南市发改委《关于同意3520工厂职工宿舍区土地整理熟化项目延期的通知》仅是对这一项目的实施期限进行延期的通知，但是被告济南市规划局未向本院提供济发改投资[2008]750号文件这一基本前提证据，从而致使本案对建设项目批准、核准或者备案文件的合法性无从审理，应认定为作出被诉行政行为所依据的主要证据不足。同时，依照上述规定，规划主管部门核发《建设用地规划许可证》的基本依据中应具有控制性详细规划。但本案中，被告未向本院提交控制性详细规划方面的证据，亦应认定为作出被诉行政行为所依据的主要证据不足。
另外，《济南市建设工程规划审批公示与听证暂行规定》第四条第一款规定：“以下规划审批事项应当进行批前公示：（一）涉及拆迁的建设工程拟核发建设用地规划许可证的；……。”该暂行规定第四条第二款规定：“建设用地规划许可证、修建性详细规划和建设工程规划许可证审批后，应当进行批后公示”。该《济南市建设工程规划审批公示与听证暂行规定》虽然只是规范性文件，但其已由被告对外发布，作为该规范性文件制作者的被告应当受到该规范性文件的约束，依据该规定，被告核发《建设用地规划许可证》的程序，应当包括批前公示和批后公示。但本案中被告仅证明其进行了批前公示，没有任何证据证明其进行了批后公示程序，故应认定为作出被诉行政行为所遵循的程序不完备。
综上，被告济南市规划局2010年8月4日作出地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》的具体行政行为所依据的主要证据不足、适用法律、法规错误、遵循的程序不够完备，依法应予撤销，但鉴于被告核发的《建设用地规划许可证》所涉及的地上建设项目大部已建设完成，应确认被诉行政行为违法，不再行予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告济南市规划局于2010年8月4日作出地字第370104201000133号《建设用地规划许可证》的行政行为违法。
案件受理费人民币五十元由被告济南市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 任 军
人民陪审员 王力平
人民陪审员 赵秀芹
二〇一五年七月三十日
书 记 员 张 静