广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）穗中法民五终字第4908号
上诉人（原审原告）：广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社（原广州市增城市中新镇集丰村东风经济合作社），住所地广州市增城区。
负责人：邹云福，该社社长。
委托代理人：陈刘文，广东合众之源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：吴卓行，住广州市增城区。
委托代理人：徐武，广东达盛律师事务所律师。
委托代理人：郑闻哲，广东达盛律师事务所实习律师。
原审第三人：吴旭坤，住广州市增城区。
原审第三人：广州市增城冠希织布厂，住所地广州市增城区。
投资人：吴旭坤。
原审第三人：邹云房，住广州市增城区。
原审第三人：邹来胜，住广州市增城区。
原审第三人：邹海清，住广州市增城区。
原审第三人：邹丁有，住广州市增城区。
上诉人广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社（以下简称东风社）因与被上诉人吴卓行、原审第三人吴旭坤、广州市增城冠希织布厂（以下简称冠希织布厂）、邹云房、邹来胜、邹海清、邹丁有物权保护纠纷一案，不服广东省广州市增城区人民法院（2014）穗增法民三初字第1235号民事裁定向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
东风社原审诉称：1990年12月14日，东风社与本社社员邹来胜、邹云房、邹海清、邹丁有签订承包果树合同，把东风社位于茶冚坑的土地承包给本社的社员经营，承包期为20年，2010年12月30日到期，在承包期间，东风社发现承包人将上述承包土地私自转让给吴卓行使用，据说吴卓行与四位社员分别在1993年12月10日和1993年12月16日签订了《转让土地协议书》转让土地，并于2006年5月10日以一占地2669平方米的集体土地使用证出租给吴旭坤办织布厂，该租赁合同的约定建筑面积为730平方米，使用年限为10年，从2004年12月1日至2014年12月1日，月租金5000元。东风社在发现社员私自转让土地后即于2005年8月15日立案起诉四社员与吴卓行签订的《转让土地协议》无效，增城法院于2005年11月9日以过诉讼时效为由驳回东风社的诉讼请求。东风社不服上诉，广州市中级人民法院于2006年4月11日判决驳回上诉，维持原判。东风社又申诉到广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2008年3月31日裁定广州市中级人民法院再审，广州市中级人民法院再审后，认为案件属于土地权属争议，应由人民政府处理，不属于人民法院管辖为由撤销增城法院及广州市中级人民法院的原判决，驳回东风社的起诉。2013年3月27日经原增城市人民政府发证，确认涉案土地属于东风社所有，该土地被吴卓行占用二十年了，且在2004年12月1日开始，吴卓行用假的土地证将2669平方米东风社的土地非法出租给吴旭坤。为此，东风社诉至原审法院，请求判令：1.吴卓行立即返还占用土地2669平方米给东风社；2.吴卓行支付上述土地占用费暂计至2014年12月16日为672000元，并支付土地占用费至返还土地给东风社之日止；3.吴旭坤对吴卓行支付土地占用费互负连带支付责任。
吴卓行原审辩称：东风社的起诉没有事实和法律依据，纯属子虚乌有，无理缠诉，请求法院予以驳回。
邹丁有原审述称：涉案土地从邹丁有的祖宗开始就是邹丁有家的，现在也一直都是邹丁有的地。其实涉案土地本身全是邹丁有的祖宗的，在土改的时候，是邹丁有的父亲担心划到富农、地主成分，就分给了邹云房、邹来胜、邹海清他们一部分。现在涉案土地上大概种有5万多棵果树。
吴旭坤、冠希织布厂、邹来胜、邹云房、邹海清原审未发表意见。
原审法院经审理查明：1994年12月5日，填发机关为原增城市中新镇国土管理所出具编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》，载明“土地使用者吴卓行，地址中新镇广汕公路边风光路288号，用地面积9376平方米。”，并加盖“增城市人民政府土地证专用章”及“广东省人民政府土地证专用章”。
2011年4月11日，原增城市国土资源和房屋管理局作出增国房籍撤字（2011）3号《撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥决定书》，认定吴卓行名下有一个《集体土地建设用地使用证》，无证书编号，是1996年7月中新镇国土管理所工作人员填发，用地面积2669平方米，是吴卓行于1993年12月与中新镇集丰村东风经济合作社社员邹丁有、邹海清、邹云房、邹来胜通过签订《转让土地协议书》的非法转让方式取得；原增城市国土资源和房屋管理局未授权过中新镇国土管理所向吴卓行核发上述《集体土地建设用地使用证》，也没有上述集体土地的权属登记发证记录。原增城市国土资源和房屋管理局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第五十四条、《土地登记办法》第五十八条的规定，决定撤销上述《集体土地建设用地使用证》。吴卓行对原增城市国土资源和房屋管理局的上述具体行政行为不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院受理后案号为（2012）穗增法行初字第8号。经审理后，该案查明如下事实，一、1993年12月10日，吴卓行分别与邹丁有、邹海清签订《转让土地协议书》，两份协议约定：邹丁有、邹海清愿意将茶冚邹屋岭国防线为界至广汕公路（即邹丁有、邹海清所有的）土地全部转让给吴卓行永久使用和所有，吴卓行付给邹丁有土地转让费59150元，付给邹海清土地转让费48540元（包括果树、迁坟等补偿款）。吴卓行将茶冚坑广汕路边的屋地转让各144平方米给邹丁有、邹海清使用及所有，邹丁有、邹海清各付转让费21600元给吴卓行。同月26日，吴卓行与邹云房、邹来胜签订《转让土地协议书》，约定：邹云房、邹来胜将邹屋岭国防线东北面至广汕路，邹云房、邹来胜所属的土地全部转让给吴卓行永久使用和所有。吴卓行补偿40000元给邹云房、邹来胜（包括土地、果树、青苗及迁坟等补偿）。吴卓行将广汕路西南面30米外的屋地共288平方米无偿转让给邹云房、邹来胜使用及所有。上述协议除当事人签名外，原增城市中新镇集丰村民委员会在三份协议上加盖了公章。协议签订后，吴卓行使用了上述涉案土地，但没有按协议约定转让屋地给邹云房、邹来胜、邹丁有、邹海清。吴卓行对上述土地进行平整，建设厂房。1994年12月5日，吴卓行向原增城市中新镇国土所领取了由该所为填发机关并盖有增城市人民政府土地证专用章的增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者吴卓行，地址中新镇广汕公路边风光路288号，土地类别山地，用地面积9376平方米，用途办厂。四至：东山地，南山地，西山地，北广汕公路。二、吴卓行向原增城市人民政府申请行政复议，2012年1月16日，原增城市人民政府作出增府行复（2011）29号《行政复议决定书》，决定维持原增城市国土资源和房屋管理局作出的增国房籍撤字（2011）3号《撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥决定书》。原审法院审理后认为，根据原增城市机构编制委员会文件，2006年9月19日之前，原增城市中新镇国土管理所是原增城市中新镇人民政府的编制机构。依据上述法律、法规的规定以及当时中新镇人民政府作为乡级人民政府，具有负责本行政区域内土地管理工作职责的历史情况，吴卓行在1994年12月5日申领到的增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》虽是由原增城市中新镇国土所填发，但是盖有“增城市人民政府土地证专用章”，该《集体土地建设用地使用证》的填发行为应视为得到增城市人民政府的授权，因此，该证是合法有效的。吴卓行对取得集体土地建设用地使用证的土地进行平整，建设了厂房，已经经营了十多年，原增城市国土资源和房屋管理局在处理涉及吴卓行重大利益的问题上没有给予吴卓行陈述、申辩和听证等权利，也没有对涉案土地、厂房等建筑物的损失作出赔偿的情况下作出撤销吴卓行的《集体土地建设用地使用证》，不符合法律规定的公开、公正、公平以及信赖保护的原则。原增城市国土资源和房屋管理局查明认定的吴卓行名下有一个《集体土地建设用地使用证》，无证书编号，是1996年7月中新镇国土管理所工作人员填发，用地面积2669平方米事实与吴卓行提供的编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》，用地面积9376平方米，是1994年12月5日中新镇国土管理所填发的事实不一致。并且吴卓行在庭审质证中确认其没有决定书认定的用地面积为2669平方米的《集体土地建设用地使用证》，原增城市国土资源和房屋管理局在没有相关证据认定的情况下认定上述事实，是认定事实不清，也是原增城市国土资源和房屋管理局没有给予吴卓行陈述、申辩和听证等权利造成的结果。对原增城市国土资源和房屋管理局提出未授权中新镇国土管理所向吴卓行核发涉案的《集体土地建设用地使用证》的问题，原增城市国土资源和房屋管理局对此没有提供相关的证据，不予采信。对原增城市国土资源和房屋管理局提出该证没有权属登记发证记录的问题，是属于原增城市国土资源和房屋管理局内部管理的问题，原增城市国土资源和房屋管理局作为撤销证件的理由，依法无据，不予支持。为此，原审法院判决撤销原增城市国土资源和房屋管理局于2011年4月11日作出的增国房籍撤字（2011）3号《撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥决定书》。一审判决后，东风社不服，上诉至广州市中级人民法院。广州市中级人民法院经审理后，作出的（2012）穗中法行终字第1251号行政判决中，认为被诉的是原增城市国土资源和房屋管理局作出的撤销《集体土地建设用地使用证》决定，法院审查的是被诉决定的合法性。第一，关于被诉决定认定事实是否清楚、证据是否确凿的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第五条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。”，《广东省土地管理实施办法》（1991年7月30日修正）第六条第一、四款规定：“国有土地使用证、集体所有的土地所有证和非农业建设的集体所有的土地使用证，统一由县级以上人民政府核发。……全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用集体所有的土地用于非农业建设的，向县级人民政府国土管理部门申请、登记，并领取集体所有的土地使用证，明确其使用权。”本案中，吴卓行持有的涉案《集体土地建设用地使用证》（以下简称“《使用证》”）盖有“增城市人民政府土地证专用章”，证件编号为增城市统一的“增集建（XXXX）字第XXXXXXXXXXX号”，可见，涉案《使用证》的核发主体是原增城市人民政府。虽然中新镇国土管理所是涉案《使用证》的填发主体，但并不能否定原增城市人民政府是核发主体的事实。而且，中新镇国土管理所的填发行为以及原增城市人民政府的核发行为并没超出上述规定中的职权范围。因此，原增城市国土资源和房屋管理局认为中新镇国土管理所超越职权向吴卓行核发涉案《使用证》，认定事实不清，证据不足。其次，原增城市国土资源和房屋管理局在被诉决定中撤销的是吴卓行名下的1996年7月中新镇国土管理所填发的无证书编号、用地面积2669平方米的《集体土地建设用地使用证》，但在吴卓行否认其持有上述《集体土地建设用地使用证》的情况下，原增城市国土资源和房屋管理局未能提供证据证明上述《集体土地建设用地使用证》的真实存在。因此，原增城市国土资源和房屋管理局作出撤销上述《集体土地建设用地使用证》缺乏事实依据。第二，关于被诉决定适用法律、法规是否正确的问题。原增城市国土资源和房屋管理局撤销的是1996年核发的《集体土地建设用地使用证》，而当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）共五十七条，原增城市国土资源和房屋管理局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十八条决定撤销上述《集体土地建设用地使用证》属于适用法律错误。为此，广州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
2011年8月15日，东风社向原审法院起诉吴卓行、吴旭坤、冠希织布厂、邹云房、邹来胜、邹海清、邹丁有排除妨碍纠纷一案，原审法院受理后案号为（2011）穗增法民五初字第396号，在该案中，东风社认为吴卓行将受让所得的属于东风社的土地办理了5份《集体土地建设用地使用证》，其中面积为2669平方米土地的《集体土地建设用地使用证》登记在吴卓行名下，后原增城市国土资源和房屋管理局于2011年4月11日撤销了上述5份使用证，其中该局作出的增国房籍撤字（2011）3号撤销《集体土地建设用地使用证》决定书撤销的是登记在吴卓行名下的面积为2669平方米的土地。吴卓行非法侵占了东风社的土地，将上述2669平方米的土地出租给吴旭坤，因此，请求原审法院判令，吴卓行立即返还2669平方米的土地给东风社；吴卓行支付土地占用费180000元给东风社，吴卓行返还土地前继续支付每年土地占用费给东风社；吴旭坤、冠希织布厂对吴卓行支付土地占用费互负连带责任；诉讼费由吴卓行负担。该案在审理过程中，东风社向原审法院申请撤诉，原审法院依法作出（2011）穗增法民五初字第396号之二民事裁定书，准许东风社撤回起诉。
2015年1月7日，原增城市国土资源和房屋管理局出具《市国土房管局关于公开土地使用证相关登记资料的复函》，载明“东风经济合作社、茶冚经济合作社：贵社要求公开两个土地使用证登记资料的申请收悉，经查，我局土地登记系统上无‘广东省客车厂增城分厂’、‘吴卓行’、‘吴作行’的登记记录，亦无相关的登记资料”。
原审另查明，一、广州市工商行政管理局增城分局档案资料显示如下事实，1、吴卓行与吴旭坤签订《增城市房屋租赁合同》，约定吴卓行将座落在中新镇风门坳荔枝开发区的土地租赁给吴耀坤开办冠希织布厂，并附有土地使用者为吴卓行，面积2669平方米，填发机关黄干威的土地使用证。2、2013年8月6日，冠希织布厂变更了住所（经营场所），由广州市增城中新镇风门坳荔枝山开发区变更至广州市增城新塘久裕村工业园A11号厂房。二、东风社和吴卓行均确认现争议的2669平方米土地位于增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》范围内。为查明增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》的相关情况，原审法院向原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市人民政府发函了解，原增城市国土资源和房屋管理局于2015年5月15日作出增国房复（2015）403号《市国土房管局关于协助查询相关土地情况的复函》，载明“我局于2011年4月做出了增国房籍撤字（2011）3号《撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥决定书》（详见附件），撤销了吴卓行名下证号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》。后吴卓行不服向贵院提起行政诉讼，贵院作出（2012）穗增法行初字第8号《行政判决书》撤销了我局作出的增国房籍撤字（2011）3号《撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥决定书》。该证效力以法院生效的判决结果为准。”。原增城市人民政府于2015年5月26日作出《增城市人民政府关于（2014）穗增法民三初字第1235号案调查函的复函》，载明“你院来函要求了解（2014）穗增法民三初字第l235号涉案增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》的情况，现复函如下：一、证号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》登记的权利人为吴卓行，土地性质为集体土地，用地面积为9376平方米，东至东山地、南至南山地、西至西山地、北至广汕公路。二、吴卓行取得增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》不符合法律规定。1．非本集体经济组织成员无权拥有本集体的集体土地建设用地使用权，吴卓行不具有使用乡（镇）村建设用地的主体资格。《土地管理法》（1988年12月29日修改）第三十七条第二款规定：农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行。吴卓行并不是集丰村东风社的成员，其无权分配宅基地；用地的情况既非乡（镇）村企业建设需要，也非乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要。所以吴卓行不具有使用乡（镇）村建设用地的主体资格。2．涉案土地作为建设用地使用未经依法批准。《土地管理法》第三十九和四十条规定，乡（镇）村企业建设及乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，须向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。事实上，增城市人民政府没有批准过该地作为建设用地使用。涉案《集体土地建设用地使用证》由中新镇国土所于1994年填发，当时中新镇国土所并非县市人民政府国土管理部门，根据《土地管理法》第四十八条第一款规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效……非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。因此中新镇国土所越权向吴卓行核发的《集体土地建设用地使用证》因违反法律和行政法规而无效。3．涉案土地未经依法登记。《广东省土地管理实施办法》第六条第四款及《土地登记规则》（1989年11月18日实施）第三、第四条的规定，集体土地建设用地使用者必须依照规定向县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记，涉案《集体土地建设用地使用证》土地使用者吴卓行未向市国土房管局申请办理过该宗地的权属登记，该局没有该宗地的任何权属档案资料。《土地登记规则》第二十一条第二款规定：土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。该宗土地没有依法设立过集体建设用地使用权，没有上述簿册，不具有“最基本的土地权属文件和法律依据”；上述《集体土地建设用地使用证》也并不对应合法有效的建设用地使用权。2011年4月，市国土房管局作出增国房籍撤字（2011）3号《撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥决定书》，撤销了上述《集体土地建设用地使用证》。2012年1月，增城市政府作出增府行复（2011）29号《行政复议决定书》，维持了增国房籍撤字（2011）3号决定书。2012年8月，你院作出（2012）穗增法行初字第8号《行政判决书》，撤销了该决定书。后东风合作社不服你院作出的一审判决，向广州市中院提起上诉。广州市中院经过审理之后，作出（2012）穗中法行终字第1251号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该判决为终审判决。三、由于该证是越权填发的，且无相关档案记录，现有无发生变动情况不详。”。
原审审理中，一、东风社认为吴卓行将2669平方米的土地出租给吴旭坤用于开办冠希织布厂，对此吴卓行予以否认，称其并没有与吴旭坤签订任何合同，冠希织布厂所用的土地是在增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》范围内；二、东风社认为冠希织布厂使用的2669平方米的土地在编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》记载的土地范围内。该土地经过东风社申请测量，发现实际面积不是2669平方米，而是10.40亩。三、东风社认为根据原增城市国土资源和房屋管理局出具的《市国土房管局关于公开土地使用证相关登记资料的复函》，足以证明吴卓行所提供的编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》都是不存在的，不是原增城市国土资源和房屋管理局核发的合法证件。因东风社范围内的集体土地均归其所有，故其依据集体土地所有权向本案被告主张权利。
原审法院认为：东风社与吴卓行确认，双方争议的土地位于编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》的范围内。对此，吴卓行是否侵占了东风社的土地，其关键为吴卓行能否依据编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》而享有涉案土地的使用权。根据原审法院向有关行政机关调查，原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市人民政府均无法提供该上述使用证的原始档案材料。现东风社认为吴卓行、冠希织布厂无权使用上述土地，涉及吴卓行对涉案土地是否享有土地使用权的认定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（三）依据法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；……”的规定，涉案土地的使用权存在争议，而该争议应由行政机关处理解决，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项的规定，原审法院于2015年6月9日作出如下裁定：驳回广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社的起诉。
上诉人东风社不服原裁定，向本院提起上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律不当。一、涉案土地属东风社所有，这有东风社提供的土地所有权证为证。二、根据广州市工商行政管理局增城分局档案资料显示：吴卓行与吴旭坤签订《增城市房屋租赁合同》，约定吴卓行将座落在中新风门坳荔枝开发区的土地租赁给吴旭坤开办冠希织布厂，并附有土地使用者为吴卓行，面积为2669平方米，填发人为黄干威的土地使用证，经我方申请测量冠希织布厂占用我社土地面积为l0.4亩，增城国土资源和房屋管理局证明没有发过土地使用证给吴卓行，吴卓行也认为其没有2669平方米的土地使用权证，因此吴卓行是采用虚假的土地使用权证登记占有东风社土地，应追究相关人员责任，并应赔偿东风社的损失。三、吴卓行所提供的（1994）字第0125110042号《集体建设用地使用证》，增城国土资源和房屋管理局也证明是无登记的，根据该证的登记范围也不在涉案土地上，面积也不对应，吴卓行不是我社社员，根本无权在我社取得建设用地。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律不当，望二审法院能够查明事实真相，维护东风社的合法权益。为此，东风社上诉请求撤销原审裁定，将本案发回重审。
被上诉人吴卓行及原审各第三人二审均未作答辩。
本院经审查认为，东风社原审主张吴卓行、冠希织布厂无权使用涉案2669平方米土地，而诉中测量冠希织布厂实际占用土地面积为10.4亩，与东风社诉请不符。东风社与吴卓行确认，双方争议的土地位于编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》的范围内。对此，吴卓行是否侵占了东风社的土地，其关键为吴卓行能否依据编号为增集建（1994）字第01251100042号《集体土地建设用地使用证》而享有涉案土地的使用权。根据原审法院向有关行政机关调查，原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市人民政府均无法提供该上述使用证的原始档案材料。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（三）依据法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；……”。本案涉及吴卓行对涉案土地是否享有土地使用权的认定问题，双方对该案土地使用权存在争议，而该争议应由行政机关处理解决，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。据此，原审认定东风社提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件，并裁定驳回东风社的起诉，合法有据，可予维持。
综上所述，原裁定合法有据，应予维持；东风社的上诉请求，缺乏依据，本院不予采纳。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 岳为群
审 判 员 郑怀勇
代理审判员 柳玮玮
二〇一五年十月十四日
书 记 员 璩方慧