广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）茂中法行终字第92号
上诉人（原审原告）：茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社。
法定代表人：李梅佳，社长。
委托代理人：郑严防，广东法申律师事务所律师。
委托代理人：郑康均，广东法申律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市城乡规划局电白分局（原茂名市城乡规划局茂港分局）。
法定代表人：梁世廉，局长。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
委托代理人：邓耀洲，广东海日律师事务所律师。
原审第三人：李广，男，1967年11月22日出生，汉族，住茂名市电白区。
委托代理人：梁亚颜，女，广东大贤东宇律师事务所律师。
原审第三人：茂名市城乡规划局水东湾新城分局。
法定代表人：李文茂，负责人。
委托代理人：廖工汉，男，茂名市城乡规划局副主任科员。
委托代理人：黄美婷，女，水东湾新城管理委员会副主任科员。
上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社因诉被上诉人茂名市城乡规划局电白分局、原审第三人李广及茂名市城乡规划局水东湾新城分局规划行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行审理，现已审理终结。
原审法院查明：本案争议规划发证项下土地位于茂名市原茂港区南海街道霞里黑田园村现银滩一号北边，东距李风行规划用地2米，南至空地（与银滩一号相邻），西距李增规划用地2米，北距八米规划路8米，面积104平方米。2011年5月10日，第三人李广填写《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》，申请使用位于茂名市原茂港区南海街道霞里社区黑田园村后的104平方米土地，申请规划用地四至为：东至李风行屋地，南至气象局计划用地，西至李增屋地，北至黑田园村规划用地。该申请表经第三人所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章同意报批后，第三人向被告递交申请表申请建设用地规划许可。被告受理第三人的申请后，经过审核和报批，并根据茂名市茂港区人民政府办公室《关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》要求，依据本区控制性详细规划核定建设用地的位置、面积和允许建设的范围，于2012年1月16日向第三人李广核发X号《建设用地规划许可证》。第三人在取得该土地的建设用地批准书后，已在该土地建成三层楼框架。原告在阻止第三人建房过程中，得知其取得了建设用地规划许可证，遂提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给李广的X号《建设用地规划许可证》。
原审法院认为，被告根据第三人李广的申请，以及第三人李广提交的经过其所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章同意报批的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》等材料，经过审核及逐级审批后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条的规定，依据本区控制性详细规划核定建设用地的位置、面积和允许建设的范围，向第三人李广颁发X号《建设用地规划许可证》，该用地规划许可具体行政行为的主要事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告诉称涉案土地的用地规划未经原告大多数村民同意，以及未依照《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定进行审批，属主要依据不足及程序违法并应予以撤销等。经查，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施后，《中华人民共和国城市规划法》已同时废止，《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》在被告于2012年1月26日作出本案用地规划许可时虽尚未被废止，但其与新颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》内容不一致部分并不当然继续适用，被告依据第三人提交的经过其所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章同意报批的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》等材料，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条的规定，经过审核及逐级审批后，向第三人李广核发建设用地规划许可证，该发证的主要事实清楚，程序合法。故此，原告上述所诉理由不成立，不予采纳。被告及第三人李广辩称原告的起诉已超过2年的诉讼时效期限，以及第三人李广辩称原告无起诉人主体资格，且该案属土地历史遗留问题，不属法院行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉等，均未能提供相关证据证实，被告及第三人李广的上述辩称理由不成立，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：驳回原告茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社负担。
上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定据以作出具体行政行为的主要事实不清，不能作为被上诉人作出具体行政行为的依据。（一）原审判决认定第三人申请许可的土地性质不清，对该争议焦点原审法院并没有依法查明，事实上第三人申请许可的土地是上诉人集体所有的土地。（二）原审判决认定第三人所提交的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》中经过其所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章，从而依据该申请表作出的具体行政行为事实清楚是于事实不符的。二、原审法院在认定事实和适用法律自相矛盾，从而导致作出了错误的判决。三、原审判决认定被上诉人颁发给第三人《建设用地规划许可证》程序合法，是认定事实错误的。综上所述，原审判决认定被上诉人颁发给第三人《建设用地规划许可证》事实不清，适用法律错误，程序违法。上诉人庭审上补充如下意见：1、原审判决适用法律错误。本案建房的土地属于上诉人的集体土地，所以原审法院引用城乡规划法第37条的规定处理本案集体土地是错误的。2、原审第三人包括李梅珠在内，他们是父子关系，当时李梅珠是黑田园经济合作社的村长，其本人持有该社的公章，李梅珠等人在没经过召开村民会议及二分之一以上村民同意的情况下，利用持有公章的便利，加盖公章并自行写下属实的内容。3、本案规划许可时，《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》并未废止，本案是适用的。4、规划许可所依据的事实不清，证据不足。规划所使用的土地不是国有土地，作为一级政府，无权在村民集体所使用的土地上未经村民集体同意而作出任何规划。5、被上诉人向原审第三人发证，没有履行法定的审核审查程序。6、许可行为适用法律错误，城乡规划法第37条与本案无关，其涉及的是划拨国有土地使用权，本案涉案土地性质是农村集体土地，涉案土地从没被征用，变为国有土地。综上所述，上诉人向二审法院提起上诉，请求撤销广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决，依法改判撤销被上诉人发给第三人的X号《建设用地规划许可证》；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人茂名市城乡规划局电白分局答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。2、上诉人上诉理由不成立。被上诉人根据第三人的身份情况、申请书、关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复（茂港府办函（2011）48号）向第三人颁发涉案土地的《建设用地规划许可证》，是事实清楚、程序合法的。综上，请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
原审第三人李广答辩称：一、本案涉案土地已征收为国有土地，不再属上诉人所有的集体土地，国家将其安置给第三人使用，属合法支配。二、被上诉人向第三人核发《建设用地规划许可证》事实清楚，证据充分。三、被上诉人向第三人核发《建设用地规划许可证》程序合法。四、无论涉案土地是国有土地，还是集体土地，第三人都有权依法使用。综上，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，上诉人上诉无据，请求二审法院依法维持原判决。
原审第三人茂名市城乡规划局水东湾新城分局未提出二审答辩意见。
本院认为，关于上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社请求撤销被上诉人茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的X号《建设用地规划许可证》是否符合起诉条件的问题。从被上诉人茂名市城乡规划局电白分局提交的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》、X号《建设用地规划许可证》及（2011）007-2号《茂港区农（居）民建设用地规划平面图》等证据看，原审第三人李广申请规划的建设用地属集体性质的建设用地（即农建类），而不是被上诉人茂名市城乡规划局电白分局及原审第三人李广提供的涉案土地已被国家征收并由区政府同意安排使用的证据证实的国有土地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区进行农村村民住宅建设的由城市、县人民政府城乡规划主管部门依法核发乡村建设规划许可证。因此，被上诉人茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的X号《建设用地规划许可证》项下登记的土地是否在乡、村庄规划区内。若在村庄规划区内，则涉案土地属集体土地，而非已被征收的、由政府安置使用的国有土地。《土地登记办法》第十八条第一款规定，土地权属有争议的，不予登记。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地权属争议应由政府先行处理，当事人对政府处理决定不服的，可以向法院起诉。本案中，上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社提供有X号《电白县山权林权证》以主张其集体土地权属，而非被上诉人茂名市城乡规划局电白分局及原审第三人李广认为涉案土地是已被国家征收并由区政府同意安排使用的国有土地，故本案涉诉土地权属不清。上诉人未向政府请求确权处理而径行要求法院撤销被上诉人茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的X号《建设用地规划许可证》，不符合起诉条件，故本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决；
二、驳回原审原告茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社的起诉。
已预交的本案一、二审案件受理费，由原审法院和本院分别退还给上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社。
上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社因诉被上诉人茂名市城乡规划局电白分局、原审第三人李广及茂名市城乡规划局水东湾新城分局规划行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行审理，现已审理终结。
原审法院查明：本案争议规划发证项下土地位于茂名市原茂港区南海街道霞里黑田园村现银滩一号北边，东距李风行规划用地2米，南至空地（与银滩一号相邻），西距李增规划用地2米，北距八米规划路8米，面积104平方米。2011年5月10日，第三人李广填写《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》，申请使用位于茂名市原茂港区南海街道霞里社区黑田园村后的104平方米土地，申请规划用地四至为：东至李风行屋地，南至气象局计划用地，西至李增屋地，北至黑田园村规划用地。该申请表经第三人所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章同意报批后，第三人向被告递交申请表申请建设用地规划许可。被告受理第三人的申请后，经过审核和报批，并根据茂名市茂港区人民政府办公室《关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》要求，依据本区控制性详细规划核定建设用地的位置、面积和允许建设的范围，于2012年1月16日向第三人李广核发茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》。第三人在取得该土地的建设用地批准书后，已在该土地建成三层楼框架。原告在阻止第三人建房过程中，得知其取得了建设用地规划许可证，遂提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》。
原审法院认为，被告根据第三人李广的申请，以及第三人李广提交的经过其所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章同意报批的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》等材料，经过审核及逐级审批后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条的规定，依据本区控制性详细规划核定建设用地的位置、面积和允许建设的范围，向第三人李广颁发茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，该用地规划许可具体行政行为的主要事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告诉称涉案土地的用地规划未经原告大多数村民同意，以及未依照《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定进行审批，属主要依据不足及程序违法并应予以撤销等。经查，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施后，《中华人民共和国城市规划法》已同时废止，《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》在被告于2012年1月26日作出本案用地规划许可时虽尚未被废止，但其与新颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》内容不一致部分并不当然继续适用，被告依据第三人提交的经过其所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章同意报批的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》等材料，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条的规定，经过审核及逐级审批后，向第三人李广核发建设用地规划许可证，该发证的主要事实清楚，程序合法。故此，原告上述所诉理由不成立，不予采纳。被告及第三人李广辩称原告的起诉已超过2年的诉讼时效期限，以及第三人李广辩称原告无起诉人主体资格，且该案属土地历史遗留问题，不属法院行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉等，均未能提供相关证据证实，被告及第三人李广的上述辩称理由不成立，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：驳回原告茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社负担。
上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定据以作出具体行政行为的主要事实不清，不能作为被上诉人作出具体行政行为的依据。（一）原审判决认定第三人申请许可的土地性质不清，对该争议焦点原审法院并没有依法查明，事实上第三人申请许可的土地是上诉人集体所有的土地。（二）原审判决认定第三人所提交的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》中经过其所在自然村的村民小组负责人、居委会及街道办签字、盖章，从而依据该申请表作出的具体行政行为事实清楚是于事实不符的。二、原审法院在认定事实和适用法律自相矛盾，从而导致作出了错误的判决。三、原审判决认定被上诉人颁发给第三人《建设用地规划许可证》程序合法，是认定事实错误的。综上所述，原审判决认定被上诉人颁发给第三人《建设用地规划许可证》事实不清，适用法律错误，程序违法。上诉人庭审上补充如下意见：1、原审判决适用法律错误。本案建房的土地属于上诉人的集体土地，所以原审法院引用城乡规划法第37条的规定到本案集体土地是错误的。2、原审第三人包括李梅珠在内，他们是父子关系，当时李梅珠是黑田园经济合作社的村长，其本人持有该社的公章，李梅珠等人在没经过召开村民会议及二分之一以上村民同意的情况下，利用持有公章的便利，加盖公章并自行写下属实的内容。3、本案规划许可时，《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》并未废止，本案是适用的。4、规划许可所依据的事实不清，证据不足。规划所使用的土地不是国有土地，作为一级政府，无权在村民集体所使用的土地上未经村民集体同意而作出任何规划。5、被上诉人向原审第三人发证，没有履行法定的审核审查程序。6、许可行为适用法律错误，城乡规划法第37条与本案无关，其涉及的是划拨国有土地使用权，本案涉案土地性质是农村集体土地，涉案土地从没被征用，变为国有土地。综上所述，上诉人向二审法院提起上诉，请求撤销广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决，依法改判撤销被上诉人发给第三人的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人茂名市城乡规划局电白分局答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。2、上诉人上诉理由不成立。被上诉人根据第三人的身份情况、申请书、关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复（茂港府办函（2011）48号）向第三人颁发涉案土地的《建设用地规划许可证》，是事实清楚、程序合法的。综上，请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
原审第三人李广答辩称：一、本案涉案土地已征收为国有土地，不再上诉人所有的集体土地，国家将其安置给第三人使用，属合法支配。二、被上诉人向第三人核发《建设用地规划许可证》事实清楚，证据充分。三、被上诉人向第三人核发《建设用地规划许可证》程序合法。四、无论涉案土地是国有土地，还是集体土地，第三人都有权依法使用。综上，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，上诉人上诉无据，请求二审法院依法维持原判决。
原审第三人茂名市城乡规划局水东湾新城分局未提出二审答辩意见。
本院认为，关于上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社请求撤销被上诉人茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》是否符合起诉条件的问题。从被上诉人茂名市城乡规划局电白分局提交的《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》、茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》及（2011）007-2号《茂港区农（居）民建设用地规划平面图》等证据看，原审第三人李广申请规划的建设用地属集体性质的建设用地（即农建类），而不是被上诉人茂名市城乡规划局电白分局及原审第三人李广提供的涉案土地已被国家征收并由区政府同意安排使用的证据证实的国有土地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区进行农村村民住宅建设的由城市、县人民政府城乡规划主管部门依法核发乡村建设规划许可证。因此，被上诉人茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》项下登记的土地是否在乡、村庄规划区内。若在村庄规划区内，则涉案土地属集体土地，而非已被征收的、由政府安置使用的国有土地。《土地登记办法》第十八条第一款规定，土地权属有争议的，不予登记。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地权属争议应由政府先行处理，当事人对政府处理决定不服的，可以向法院起诉。本案中，上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社提供有NO.0025601号《电白县山权林权证》以主张其集体土地权属，而非被上诉人茂名市城乡规划局电白分局及原审第三人李广认为涉案土地是已被国家征收并由区政府同意安排使用的国有土地，故本案涉诉土地权属不清。上诉人未向政府请求确权处理而径行要求法院撤销被上诉人茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，不符合起诉条件，故本院不予支持。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项和第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决；
二、驳回原审原告茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社的起诉。
已预交的本案一、二审案件受理费，由原审法院和本院分别退还给上诉人茂名市茂港区南海街霞里社区黑田园经济合作社。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐少伟
审判员 黄志平
审判员 张国平
二〇一五年八月二十日
书记员 邹君萍
吴虹莹