兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）甘71行终109号
上诉人（原审原告）施玉梅，女，汉族，住兰州市。
委托代理人邓海凤，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰州市安宁区规划国土资源局，住所地兰州市安宁区安宁东路484号。
法定代表人刘希琳，该局局长。
委托代理人麻天旺，甘肃天旺律师事务所律师。
委托代理人刘鹏飞，甘肃天旺律师事务所律师。
上诉人施玉梅因被上诉人兰州市安宁区规划国土资源局土地行政征收一案，不服兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人施玉梅及其委托代理人邓海凤，被上诉人兰州市安宁区规划国土资源局局长刘希琳、委托代理人麻天旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年2月18日，甘肃省人民政府（以下简称甘肃省政府）向兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）下发《关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》(甘政国土发[2008]4号，以下简称用地批复）。兰州市政府根据该用地批复，于2008年3月24日向安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）下发《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》（兰政建[2008]34号，以下简称通知）。2010年7月12日，甘肃省政府又向兰州市人民政府下发《关于兰州市2009年度城市建设用地实施方案安宁区城镇住宅用地批复》(甘政国土发[2010]135号，以下简称用地批复)，同意将安宁区刘家堡街道办事处崔家庄村、刘家堡村、赵家庄村、邹家庄村集体建设用地3.3297公顷征收为国有，以上共计批准土地3.3297公顷，作为兰州市2009年度城市建设用地实施方案中安宁区城镇住宅用地。兰州市政府根据该用地批复，于2010年8月2日向安宁区政府下发《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》（兰政建[2010]100号，以下简称通知）。安宁区政府根据上述用地批复、通知，分别于2010年12月27日、2012年7月9日发布《兰州市安宁区人民政府公告》、《兰州市安宁区人民政府房屋征收公告》，公告包括征收批准机关、批准文号、征收土地范围、用途、实施部门、补偿标准、征地补偿登记地点、期限、安置补偿办法等内容。安置、补偿标准依据兰州市《兰州经济技术开发区建设和房地产管理局关于安宁区城中村改造房屋拆迁补偿安置实施细则（试行）》、《兰州市房屋重置价格（2010年度）》。公告发布前，被告安宁国土局对上述安置、补偿标准在3个公示点进行了公示，被征地村集体、农户未要求听证。涉及征地补偿的费用已存放于刘家堡街道办事处银行账户内。原告施玉梅的住宅房屋土地在上述征收土地范围之内。
2015年12月21日，兰州安翔房地产评估咨询有限公司对原告施玉梅的房屋进行勘丈，于2016年4月18日出具《房屋征收价值评估分户表》，该表记载了原告施玉梅房屋建筑面积、附着物情况以及相应补偿价款。2016年7月15日，被告安宁国土局向原告施玉梅发出通知，将房屋拆迁面积、补偿价款、搬迁补助费的评估内容告知原告，限原告自收到通知书之日起5日内到刘家堡安置小区二期拆迁项目指挥部核对数据，并于安宁区刘家堡街道办事处签订《房屋征收补偿协议书》，领取补偿费用。期限届满后，因原告未签订房屋征收补偿协议，被告于2016年8月5日作出安国土资责字〔2016〕刘第03号《责令限期交出被征收土地决定书》，决定书载明原告施玉梅名下房屋拆迁面积为274.54平方米，还房位置为刘家堡重建安置小区。超出部分面积补偿323408元，其余附着物补偿依据安政发〔2014〕53号文件及评估报告另行核算，搬迁补助费为400元。决定书责令原告施玉梅在决定书送达之日起7日内交出其名下房屋及所在宗地土地，到刘家堡街道办事处办理安置补偿事宜。同日，该决定书由相关工作人员在原告拒绝签字的情况下留置送达。原告不服该决定，提起诉讼。
另查明，2017年2月14日，被告安宁国土局作出安国土资责字〔2016〕刘补第02号关于《责令限期交出被征收土地决定书》的补正决定书，对安国土资责字〔2016〕刘第03号《责令限期交出被征收土地决定书》引用的”《关于兰州市2008年度第1批次城市用地实施方案工业仓储用地的批复》(甘政国土发[2009]123号）、《关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第10批用地的批复》(甘政国土发[2013]622号)、《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》（兰政建[2009]89号）、《关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》（兰政建[2013]161号）”文件进行补正。
还查明，包括原告施玉梅在内的8户村民，对本案涉及的兰州市政府先后两次下发甘肃省政府用地批复的通知，以及安宁区政府作出的《兰州市安宁区人民政府公告》、《兰州市安宁区人民政府房屋征收公告》不服，诉至武威市中级人民法院，案件尚在审理之中，原告以此为由申请中止审理，未被准许。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：”国家为了公共利益的需要，可以依法对土地补偿征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条”违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告安宁国土局具有作出责令交出土地决定的法定职责。本案中涉及征收的土地，是为了城市建设公共利益需要，城市建设用地实施方案已经甘肃省政府批准，安宁区政府依据上述规定及甘肃省政府用地批复、兰州市政府通知，按照法律规定作出征地公告、安置补偿方案公告，被告安宁国土局作为法定的负责具体实施机关，对上述公告在原告所在村庄进行了张贴公示，对原告宅基地上的房屋及附着物进行了勘丈登记，征地补偿的费用也已支付到位。被告安宁国土局实施的上述行为符合土地管理法和土地管理法实施条例规定的”两公告、一登记”要求，程序合法。原告施玉梅住宅房屋所在集体土地被依法征收为国有后，被告安宁国土局依法进行了告知，通知原告核对评估数据、补偿金额，按期签订《房屋征收补偿协议书》，并领取房屋征收补偿费和过渡费，以及相应的后果。原告接到通知后，在规定期限内未领取房屋补偿款等费用，未签订协议书，亦未交出被征收土地。被告兰州市安宁区规划国土资源局作出被诉《责令限期交出被征收土地决定书》的具体行政行为证据充分，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告施玉梅要求撤销被诉责令限期交出被征收土地决定的诉讼请求，理由不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决，驳回原告施玉梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告施玉梅负担。
上诉人施玉梅不服，向本院提起上诉称，原审判决程序违法、认定事实错误、适用法律错误。1.上诉人已经针对2010年12月27日《兰州市安宁区人民政府公告》也就是本案被上诉人作出《责令限期交出被征收土地决定书》的依据，提起了行政诉讼，原审法院未依法中止审理，属于程序违法。2.被上诉人未入户调查，所作评估报告未送达上诉人，评估报告面积和项目也与事实不符。3.原审判决依据被上诉人提交的复印件证据就认定被上诉人实施了”两公告、一登记”的行为，属于认定事实错误。4.原审判决将《补正责令交出土地决定书》与《责令交出土地决定书》认定为同一行政行为，属于认定事实错误。据此，请求依法撤销原审判决，并依法撤销被上诉人所作的《责令交出土地决定书》。
被上诉人兰州市安宁区规划国土资源局辩称，1.征收上诉人所属土地的征收土地方案已经省、市有权机关依法批准。2.安宁区人民政府与被上诉人已经按照土地管理法和土地管理法实施条例的规定实施了征地行为。3.被上诉人履行了相关法定程序后，作出限期交出土地的决定事实清楚、程序合法。由于发现《责令交出土地决定书》中引用批文错误，故予以补正，并未影响到上诉人的实体权利和程序性权利。故原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人施玉梅和被上诉人兰州市安宁区规划国土资源局均未提交新的证据。
本院查明的事实与原审基本一致。本院另查明，被上诉人在诉讼期间作出《关于<责令限期交出土地决定书>的补正决定书》对《责令限期交出被征收土地决定书》中引用的批复文件进行了修正，但上诉人坚持请求法院对《责令限期交出被征收土地决定书》的合法性进行审查。
本院认为，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令交出土地。安宁区人民政府依据甘肃省人民政府的批复文件，依照法律规定对相关事宜进行了公告和通知。在上诉人拒绝签订房屋补偿协议的情况下，被上诉人作为县级人民政府土地行政主管部门，有作出责令交出土地行政处理决定的法定职责。甘肃省人民政府已经就涉案土地作出了相关批复文件。被上诉人在作出《责令限期交出被征收土地决定书》前，安宁区人民政府已经针对征地范围和征地补偿标准方案等事宜在相应位置对被征收人依法进行了公告。被上诉人也通知上诉人在规定期限内申报、核实涉及被征收土地上房屋及附着物事项并办理补偿安置手续等有关事项，同时，告知了其相应的权利、义务。在上诉人逾期未进行申报、核实的情况下，被上诉人根据甘肃省人民政府的批复、兰州市人民政府文件和安宁区人民政府的决定，作出安国土资责字〔2016〕刘第03号《责令限期交出被征收土地决定书》的行政行为有事实依据。
关于上诉人称原审法院未依法中止审理属于违反法定程序的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对行政行为的合法性审查是人民法院对行政主体作出行政行为时所依据的事实、法律法规以及程序是否合法进行审查。合法性审查的基准点是行政行为作出之时。上诉人尽管针对本案中安宁区人民政府的公告提起了行政诉讼，但行政行为在未被依法撤销或者确认无效之前，具有既定力和执行力。原审法院认为上诉人对公告行为提起的诉讼并不影响本案的审理，对上诉人中止审理的请求不予准许，符合法律规定。故上诉人认为原审法院未中止审理属于程序违法的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人称被上诉人未入户调查，所作评估报告未送达上诉人，评估报告面积和项目也与事实不符，属于认定事实错误的上诉理由。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定”征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据上述规定，土地征收决定和征地补偿方案以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为已经送达每一户被征收人。从被上诉人提交法院的证据来看，安宁区人民政府已经就本案中土地征收的相关事项通过张贴公告等形式在有关地方进行了公告，并委托评估机构对上诉人的土地和房屋进行了测量和评估。尽管上诉人在一审期间提交了部分村民出具的证明，称从未看到过公告，但从被上诉人提交的相关证据综合分析，结合多数村民已经签订补偿协议并搬离的事实，可以认定被上诉人在作出《责令限期交出被征收土地决定书》之前，已经履行了公告等相应程序。在庭审中，本院亦就是否入户调查等事项进行了核实，尽管上诉人称被上诉人未向其送达相关文书，也未对房屋和土地进行测量评估。但被上诉人提交的证据可以证实其已经就相关材料以留置送达的方式进行了送达。故上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人认为原审法院依据复印件证据即认定被上诉人实施了”两公告，一登记”的行为属于认定事实错误的理由。根据原审法庭笔录显示，一审期间，法庭已经组织双方对证据原件进行了质证，本院在二审期间亦组织双方当事人就证据材料的原件进行了质证。故上诉人认为原审法院依据证据复印件就认定相关事实，属于认定事实错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人称，原审判决将《补正责令交出土地决定书》与《责令限期交出被征收土地决定书》认定为同一行政行为，属于认定事实错误的理由。本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚、证据确实充分、程序合法。从被上诉人出具的两份决定书的对象来看，均属针对上诉人所作出的行政行为。从《责令限期交出被征收土地决定书》的内容来看，其中援引的征收土地批复文件，并非上诉人土地所在范围，但被上诉人在诉讼期间发现该错误后，对于责令交出土地决定书中征收土地批复文件进行了更正，虽然未对责令限期交出土地决定的最终结果产生影响，但是对该决定的主要依据作出了改变，属于行政机关在诉讼期间主动纠正违法行为的情形。在本案庭审过程中，本院亦征询了上诉人的意见，上诉人坚持请求法院对《责令限期交出被征收土地决定书》的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，”行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”故被上诉人改变《责令限期交出被征收土地决定书》的主要依据后，上诉人仍坚持请求人民法院对原决定的合法性进行审查时，人民法院应当依法作出确认违法判决。因此，原审判决未对《责令限期交出被征收土地决定书》和《关于<责令限期交出被征收土地决定书>的补正决定书》的行为性质进行甄别，属于认定事实不当，应予纠正。上诉人的该上诉理由成立，本院予以采纳。
综上，原审判决认定基本事实清楚，但对部分事实认定不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初56号行政判决；
二、确认兰州市安宁区规划国土资源局2016年8月5日作出安国土资责字〔2016〕刘第03号《责令限期交出被征收土地决定书》违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人兰州市安宁区规划国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 李德福
审 判 员 张永超
代理审判员 敬 阳
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 刘莉莉