镇江市丹徒区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徒行初字第00005号
原告王怀庆，男，汉族，1954年5月29日生。
委托代理人查学雄，江苏丹正律师事务所律师。
被告镇江市丹徒区上党镇人民政府。
法定代表人江学军，该镇镇长。
委托代理人陈继阳，该镇副镇长。
委托代理人俞建华，该镇司法助理。
原告王怀庆不服被告镇江市丹徒区上党镇人民政府行政拆迁公告，于2014年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，于同月24日依法向被告送达了原告的起诉状及证据副本和本院的应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月31日公开开庭审理了本案。原告王怀庆及其委托代理人查学雄，被告的委托代理人陈继阳、俞建华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告镇江市丹徒区上党镇人民政府于2013年11月4日作出了《镇江市丹徒区上党镇房屋拆迁公告》，载明：拆迁范围为丹徒区上党镇王院村等事项。拆迁期限为2013年11月10日至2013年11月30日。
被告在答辩期内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料：1、《镇江市丹徒区上党镇老集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》复印件，拟证明原告已经与被告达成了拆迁安置补偿协议；2、镇江市规划局丹徒分局镇规址丹（2013）031号《上党集镇综合体项目规划意见》复印件，拟证明被告已经报市规划局，规划局也已经列入城市规划项目中；3、镇江市规划局绘制的规划用地示意图（红线图）复印件，拟证明被告作出行政拆迁公告是合法的。
原告王怀庆诉称，原告不服镇江市丹徒区上党镇人民政府于2013年11月4日作出的《镇江市丹徒区上党镇房屋拆迁公告》，认为被告所作的具体行政行为事实不清、证据不足、程序违法，侵犯了原告的财产权，应予撤销。请求依法判决撤销被告作出的《镇江市丹徒区上党镇房屋拆迁公告》决定。
为支持上述诉请，原告在起诉时向本院提交了下列证据材料：1、王怀庆的身份证复印件，拟证明王怀庆的身份；2、《镇江市丹徒区上党镇房屋拆迁公告》复印件，拟证明被告实施了被诉具体行政行为；3、《房屋拆迁通知》复印件，拟证明被告实施的具体行政行为违法；4、《江苏省村镇工程建设许可证》，拟证明原告的房屋是合法建筑；5、镇江市丹徒区人民政府文件《镇江市丹徒区集体土地房屋拆迁安置管理暂行办法》复印件，拟证明被告的拆迁应该按照相关规定取得相关法定手续。
原告在开庭审理前向本院提供了下列证据材料：6、镇江市丹徒区发展改革和经济信息化委员会（以下简称“区发改经信委”）所作的《﹤政府信息公开申请书﹥的回函》，拟证明被告此次拆迁房屋的集镇综合体建设项目，尚未取得镇江市、镇江市丹徒区发改委经信委的相关批复；7、镇江市规划局的信息公开告知书，拟证明原告申请要求查询被告有没有报批手续；8、镇江市国土资源局《关于王怀庆申请信息公开事项的答复意见》，拟证明上党镇集镇综合项目没有履行报批手续，是违法的。
被告镇江市丹徒区上党镇人民政府辩称：1、原告已经与被告签订了房屋拆迁安置补偿协议，这说明原告已经认可了公告的内容；2、原告接受了约定的事项，并认同给予的优惠条件，只是对极少部分补偿存在分歧意见；3、被告此次拆迁是按相关规定进行立项、报批的，是镇江市城市布局总体规划的一部分，所公告的内容是按上级统一部署规划而实施的。综上，被告的公告并未侵害原告的利益，反而从某种程度上保护了相对人的合法利益，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，针对被告所举的证据，原告认为证据1与本案被诉的具体行政行为无关联性，被告的具体行政行为是否违法，并不以双方是否签订协议为判断依据。同时，原告是在不知被诉具体行政行为违法的情况下签订了协议，事后原告还是可以提起行政诉讼的。证据2不能证明被告的具体行政行为是合法的，这份《上党集镇综合体项目规划意见》仅仅是一个“意见”，按照土地管理法，在实施具体拆迁行为时，必须要有建设用地和规划许可证，而不是规划项目意见。建设用地和规划许可证是一个法律应用文件，不能用其他材料所替代。这个项目在实施时，没有取得合法的规划用地许可证。证据3城乡规划的示意图不是被告作出具体行政行为的证据，与本案无关联性、没有法律意义。对上述三项证据的真实性都没有异议。
针对原告所举的证据，被告方对起诉时提供的五项证据没有意见。对庭前提供的证据6明显就是对申请人答复的形式，充分证明发改委并没有下结论，无法证明被告的行为是违法的。证据7是告知了被告的手续没有办，但被告手续即将办齐全。对证据8真实性没有异议，但并没有说上党镇政府该项目不可进行，也未说该项目违法，只是说需要取得相关手续。三项证据都不能说明被告的行为是违法的。
本院对各方当事人所举的证据作如下认证：原、被告所举的证据符合证据的真实性、关联性、合法性，但对各自所举证据的证明目的和所要证明的对象，均作综合分析认定。
经审理查明，被告于2013年11月4日作出了《镇江市丹徒区上党镇房屋拆迁公告》（以下简称“《拆迁公告》”），载明：1、为提升上党集镇形象，加速发展地方经济，对丹徒区上党镇王院村用地红线内房屋及附属物实施拆迁。拆迁单位必须依法对被拆迁人给予补偿、安置，被拆迁人要服从城市建设的需要，积极配合，在搬迁期内完成搬迁。2、拆迁政策：《镇江市丹徒区集体土地房屋拆迁安置管理暂行办法》（镇徒发（2010）1号）及镇政建（2004）89号文。3、拆迁范围：丹徒区上党镇王院村，详见用地红线图。4、安置房地点和安置：（1）安置房地点为就近安置，期房。（2）拆迁实施单位按被拆迁人签订房屋拆迁安置补偿并交付被拆房屋时间的先后顺序，依次发放《拆迁安置选房证》。（3）安置时，被拆迁人按《拆迁安置选房证》序号排序，按照产权调换面积最近的户型选房，并结算差价。5、拆迁期限：2013年11月10日至2013年11月30日。该《拆迁公告》对拆迁实施单位、拆迁面积、补偿安置办法、安置房地点和安置、奖励办法均作了规定。该公告发布后，拆迁实施单位镇江市和泰拆迁事务所和被告成立的上党镇老集镇改造项目建设指挥部联合向各被拆迁户发出《房屋拆迁通知》，载明：根据上党镇人民政府2013年房屋拆迁公告决定，上党镇人民政府委托镇江市和泰拆迁事务所对上党镇老集镇改告项目范围内的房屋实施拆迁，拆迁期限自房屋拆迁决定之日2013年11月10日起。经调查，贵户座落于上党镇上党王院村的房屋在拆迁范围内，请贵户接到本通知后及时与现场拆迁工作人员洽谈拆迁补偿事宜，并做好搬迁准备。
涉及《拆迁公告》规定的范围内共有39户居民，200余人，建筑面积为12937.43平方米，土地面积为58.6亩。由被告工作人员和受托的拆迁实施单位与各被拆迁户商谈具体拆迁安置事宜。被告已与其中37户达成拆迁补偿安置协议。其余一户长期外出、一户在香港无法取得联系而尚未达成协议；达成协议中的35户已履行交付房屋，所交房屋的拆除工作已完成；安置房为期房尚未交付，但均已领取了选房证，货币补偿差价的部分，已兑现给各被拆迁户。
原告所有的房屋在被拆迁范围内，经被告与原告商谈后，双方已达成了《镇江市丹徒区上党镇老集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，载明：……5、各项补偿款总额：552154元；6、产权调换款203000元；建筑面积计350平方米（140＋120＋90）……7、相互结算：原告应得款349154元（安置时按实结算）。原告及其妻子在该协议上共同署名。后原告认为其将要被拆除的房屋为门面房，应安置门面房，因协议中约定其所获得的安置补偿数额很少而与被告发生纠纷，故未能实际交付自己的房屋。为此，原告以不服被告作出的行政拆迁公告为由，向本院提起行政诉讼。
经审理还查明，原告王怀庆持有（98）建字221号《江苏省村镇工程建设许可证》。该证载明，该建设项目名称为住宅，建筑面积为204平方米（贰层），所建房屋为砖混结构。
另查明，被告拟建设的上党镇集镇综合体项目正在向有关部门申请该项目用地及规划等手续，有关审批手续尚在办理中。
本案的争议焦点为：
1、被告镇江市丹徒区上党镇人民政府作出行政拆迁公告决定有无法律依据，是否超出了法定职权范围？
2、被告所作的被诉行政拆迁公告决定有无事实依据？
3、被告作出行政拆迁公告决定是否符合法定撤销情形？
本院认为，关于被告作出行政拆迁公告决定有无法律依据，是否超出了法定职权范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。该条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。本案中，被告未能在法定规定的答辩期间提供作拆迁公告的法律、法规依据，经查被告不具备上述实体法律、法规所规定作出行政拆迁公告决定的主体资格和法定职权，故被告作出本案被诉具体行政行为没有法律依据。
关于本案中是否存在被告作出行政拆迁公告决定行为事实依据的问题。被告在法定答辩期内未能举出作出被诉具体行政行为时的事实证据，依法应认定被告作出该拆迁公告无证据；经过庭审调查及原告提供的相关证据，可以认定被告拟建设的集镇综合体项目正在履行报批手续过程之中，则作出本案被诉具体行政行为的事实依据不足。
关于被告作出的行政拆迁公告行为是否存在法定撤销情形的问题。据上所述，在本案中，被告不具备作出被诉具体行政行为的主体资格，没有作出该公告的法定职权，作出的事实依据不足，依法应予以撤销。但被告作出的被诉具体行政行为拆迁公告，涉及拆迁安置居民户有39户，200余人，现已达成协议的有37户（包括本案原告），占被拆迁户总数的94.87%，其中35户已交付房屋且拆除工作已完成，已无法恢复原状，该35户已得到协议所约定的足额安置补偿费。拆迁公告是否应撤销？综合全案，从两方面的价值衡量考虑，一方面，因被诉具体行政行为所涉的房屋拆迁事宜，已达成协议的被拆迁人为绝大多数；房屋已被拆除并已得到协议拆迁补偿安置的被拆迁人比例较大；另一方面，涉案建设项目的有关手续正在报请审批过程中，如果撤销，将会给已达成拆迁安置补偿协议和已实际交付并已被拆除房屋的众多人员的财产利益带来不可复原的重大损失，故被诉具体行政行为不予撤销为宜。原告认为其所签订协议中约定的拆迁安置补偿数额少，属民事法律关系调整的范畴，可以通过其它合法途经予以救济。
综上，被告作出的行政拆迁公告决定缺乏事实依据、法律法规依据，超越法定职权、程序违法。鉴于如撤销该决定可能给众多人实际利益产生不可复原的重大损失，故对原告要求撤销本案被诉具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告镇江市丹徒区上党镇人民政府于2013年11月4日作出的《镇江市丹徒区上党镇房屋拆迁公告》决定违法；
二、责令被告镇江市丹徒区上党镇人民政府及时采取相应的补救措施，妥善处理好相关事宜。
案件受理费50元，由被告镇江市丹徒区上党镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式两份，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 郭德文
代理审判员 王殿祥
人民陪审员 施效民
二〇一四年四月十四日
书 记 员 谢 琦