安徽省泾县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1823行初22号
原告：泾县富安石粉厂，住所地安徽省泾县云岭镇长垅街道，组织机构代码L3029736-2。
经营者：董树春，男，1971年2月12日生，汉族，住安徽省泾县。
委托诉讼代理人：董学梁，安徽皖南律师事务所律师。
被告：泾县国土资源局，住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭东路，统一社会信用代码1134172900325820XF。
法定代表人：何俊中，该局局长。
委托诉讼代理人：王荣，该局执法大队队员。
委托诉讼代理人：曹静，安徽泾川律师事务所律师。
原告泾县富安石粉厂不服被告泾县国土资源局（以下简称县国土局）作出的泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》，于2017年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年8月25日向县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月23日公开开庭审理了本案。原告泾县富安石粉厂的经营者董树春、委托诉讼代理人董学梁，被告县国土局的副职负责人吴云林、委托诉讼代理人王荣、曹静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
县国土局于2017年4月21日作出泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》，认定，泾县富安石粉厂未经县级以上人民政府批准，于2004年3月开始，擅自占用泾县××镇长园村2579平方米集体土地建设厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定处罚如下:一、责令将非法占用的2579平方米土地退还给泾县××镇长园村村委会；二、在接到《行政处罚决定书》之日起15日内拆除在非法占用的24平方米其他林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、没收在非法占用的2555平方米集体建设用地上新建的建筑物和其他设施；四、对非法占用的2555平方米集体建设用地处以10元/平方米的罚款，计25550元；五、对非法占用的24平方米其他林地处以20元/平方米的罚款，计480元。
泾县富安石粉厂向本院提出诉讼请求：要求撤销县国土局于2017年4月21日作出的泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》。事实与理由：县国土局于2017年4月21日作出泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》，对泾县富安石粉厂实施行政处罚，该处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，侵害了该厂的合法权益。2000年初，中村许多人向周边村民租用土地建厂，泾县富安石粉厂以个体工商户的性质报批建厂，并取得营业执照，并非非法占用，也未曾有人告知系非法占用。县国土局现仅对该厂处罚，有选择性执法之嫌，其行使处罚权应根据当时的历史条件和环境，尊重客观事实。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日。县国土局于2016年9月立案，至2017年4月作出处罚决定，长达8个月，严重违反法定程序。泾县富安石粉厂从农户手中租用土地，合法有效，不存在所有权争议及返还土地问题，县国土局不能通行政途径进行民事合同的效力认定，没收在该土地上的建筑物及设施，变项剥夺农户的土地使用权，将产生“房地分离”与“房地一体”冲突，必然会造成更大社会矛盾。
泾县富安石粉厂在举证期限内提交了下列证据及县国土局质证意见如下：
1、泾县富安石粉厂营业执照（副本）、组织机构代码证、法定代表人身份证明及居民身份证各1份（复印件），证明泾县富安石粉厂经营者身份、主体资格等情况。县国土局无异议。
2、县国土局泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》1份（复印件），证明处罚决定事实。县国土局无异议。
县国土局辩称，1、泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》，事实明确，证据充分，程序合法，适用法律正确。2016年8月18日，县国土局接线索反映泾县富安石粉厂涉嫌违法占地，遂前往现场核实，该厂位于泾县××镇长园村，占地建设厂房未办理任何批准手续，遂立即下达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，要求该厂停工整改。9月9日，对该厂违法占地一案立案，查明该厂于2004年3月成立，原名为泾县富泰矿业。2004年，该厂与泾县××镇长园村下垅组村民苏中华签订转包协议，使用其位于该村的自留地和老宅基地新建了四间办公室，二间机房、三大间车间，未办理任何用地报批手续。经委托泾县天衡测量评估有限公司对占用土地进行了测量，占地面积为2579平方米，其中集体建设用地2555平方米，符合土地利用总体规划，其他林地24平方米，不符合土地利用总体规划，上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十三条、第四十四条之规定，构成违法占用土地。在县国土局依法向泾县富安石粉厂送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《国土资源违法后果预先告知书》的过程中，该厂多次提出，厂房已破烂不堪，有意拆除主动改正，县国土局本着以查处为手段、改正为目的、消除违法状态为目标的态度，等待泾县富安石粉厂的主动改正结果。2017年3月，其仍未有任何主动整改的实质性行为，3月17日，县国土局再次向其下达《责令改正违法行为通知书》，但泾县富安石粉厂仍未按期整改。2017年4月21日，县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出泾国土资执罚〔2016〕74号《行政处罚决定书》，并依法向泾县富安石粉厂送达。2、诉状所述理由依法均不能成立。泾县富安石粉厂在非法占用土地建房时已经有相应的法律规定，其建设行为应当受法律规范的约束，并据此承担相应的责任，不能以所谓的通行做法作为否认其行为非法性的理由。县国土局考虑到该厂提出的陈述申辩意见，愿意整改，同时考虑到案件较为复杂，办理了案件延期手续，延长办案期限六个月。泾县富安石粉厂始终无任何实质性的整改行为，县国土局再次催告无果后，依法做出处罚决定。泾县富安石粉厂以租用为名从农户手中取得土地建厂房等建筑物，改变了土地用途。土地依法返还给集体经济组织后，集体经济组织如何处理涉及该集体经济组织事务，单位和个人无权干涉。综上所述，恳请法院依法依法驳回泾县富安石粉厂的诉讼请求。
县国土局向本院提交了以下证据、依据及泾县富安石粉厂质证意见如下：
1、统一社会信用代码证（复印件）、法定代表人身份证明各1份，证明县国土局登记情况及法定代表人身份信息。泾县富安石粉厂无异议。
2、信访与违法举报受理记录1份（复印件），证明案件线索来源。泾县富安石粉厂质证认为对举报人情况及举报事情不清楚，该证据没有编号和相关责任人员签字，不符合法定形式。
3、接受调查通知书及送达回证各1份（复印件），证明县国土局于2016年8月24日依法通知泾县富安石粉厂接受调查并向其送达通知书。泾县富安石粉厂质证认为是事实，董树春去县国土局接受了调查和询问。但认为送达方式不符合法律规定，受送达人拒绝签收的，需要见证人在场并签字确认。
4、土地违法案件询问笔录及身份证、营业执照、组织机构代码证各1份（复印件），证明董树春接受调查，向县国土局陈述其未经批准，非法占用土地建房的事实及其提交相关材料。泾县富安石粉厂无异议。
5、现场图片（拍摄于2016年8月22日、8月29日，复印件），证明经泾县富安石粉厂确认的现场情况。泾县富安石粉厂无异议。
6、违法后果预先告知书，责令停止违法行为通知书，责令改正违法行为通知书及送达回证各1份（复印件），证明县国土局于2016年8月29日依法向泾县富安石粉厂送达该3份通知书的事实。泾县富安石粉厂无异议。
7、立案呈批表1份（复印件），证明县国土局于2016年9月9日依法立案调查并呈批的事实。泾县富安石粉厂无异议。
8、土地勘测定界技术报告书1份，证明评估公司对泾县富安石粉厂占用土地勘测情况。泾县富安石粉厂认为县国土局只提交了该技术报告书的后半部分，举证不完全，且不能看出土地使用性质，未看到委托手续，不具有合法性。
9、土地利用现状图，土地利用总体规划图（2006-2020年）各1份，证明套合现状图和规划图对比情况。现状图说明泾县富安石粉厂土地的地类情况，其中2555平方米是农村宅基地，24平方米是其他林地。规划图说明泾县富安石粉厂占用土地是否符合土地利用总体规划，图中的蓝线标注的图斑范围是泾县富安石粉厂的用地范围。其中2555平方米是符合总体规划，但需完善审批手续，24平方米不符合总体规划。泾县富安石粉厂质证认为从两幅图中无法认定泾县富安石粉厂使用的土地性质及该土地是否符合利用规划，土地性质的确定、是否符合利用规划是县国土局作出行政处罚决定的重要事实依据，该两幅图是否是云岭镇的总体规划图看不出来，故合法性、关联性均存在问题，达不到证明目的。
10、调查报告、违法案件会审记录、案件延期审批表、国土资源违法案件处理决定呈批表各1份（复印件），证明县国土局调查、会审情况，并提出以查处为手段、改正为目的、消除违法状态为目标及案件办理延期审批情况。泾县富安石粉厂质证认为该组证据不具有合法性，县国土局作出的行政处罚决定严重超期。
11、行政处罚告知书、听证告知书及法律文书呈批表、国土资源违法后果预先告知书及送达回证各1份（复印件），证明县国土局依法送达上述文书并经董树春签字确认。泾县富安石粉厂无异议。
12、图片4张（复印件），证明县国土局于2017年3月31日、4月18日，到泾县富安石粉厂现场查看，发现厂区违法建设的房屋未拆除的事实。泾县富安石粉厂质证认为不知道县国土局工作人员是否去过，且无拍摄人签名确认，从照片看不出来是否整改。
13、责令整改违法行为通知书和送达回证各1份（复印件），证明县国土局再次通知泾县富安石粉厂改正违法行为的事实。泾县富安石粉厂质证表示不记得了，且认为该违法通知书本身不符合法定程序，处罚决定前再发出类似的通知书，不符合行政处罚的程序。
14、行政处罚决定书、法律文书呈批表、送达回证、送达照片各1份（复印件），证明县国土局依法作出处罚决定并向泾县富安石粉厂送达的事实。泾县富安石粉厂质证认为处罚决定书已收到，送达文书过程没有意见，作出处罚决定书的行为不合法。
15、法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
……
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
……
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米３０元以下。
《国土资源行政处罚办法》
第三十二条国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。
案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。
证明我国实行土地用途管制制度规定，同时明确使用土地的单位和个人必须严格按照规划用途使用，泾县富安石粉厂未经批准，擅自占用土地建房，违法了上述规定，县国土局有权也应当对其行政处罚，以及延期的法律依据。泾县富安石粉厂认为县国土局适用法律错误，延长办案期限不符合法律规定。
本院认证如下:对双方当事人均无异议的证据，本院对其证明效力均予以认定。泾县富安石粉厂对县国土局的证据2、3、8、9、10、12、13有异议，本院审查认为，泾县富安石粉厂对证据2、3真实性未提出异议，可以证明县国土局的举证目的，本院予以确认。证据8，县国土局已当庭完整出示原件，与证据9能相互印证，泾县富安石粉厂也未提出证据反驳，本院对其证明效力均予以认定。证据10系县国土局内部办理手续材料，泾县富安石粉厂对真实性未提出异议，可以证明县国土局的举证目的，本院予以确认。证据12，泾县富安石粉厂对其未按期自行整改的事实未予否认，可以证明举证目的。证据13，泾县富安石粉厂提出的异议不能成立，可以证明县国土局的举证目的。证据14，可证明县国土局认为泾县富安石粉厂未经县级以上人民政府批准，于2004年3月开始，擅自占用泾县××镇长园村集体土地作出泾国土资执罚（2016）74号《行政处罚决定书》对泾县富安石粉厂进行处罚且已送达的事实。证据15系法律条文，可以适用本案，本院予以确认。
经审理查明：泾县富安石粉厂系个体工商户，位于泾县××镇长园村，原名为泾县富泰矿业，后变更为现名，经营者为董树春。2004年3月，该厂使用村民自留地和老宅基地建设厂房，未办理任何用地报批手续。2016年8月18日，县国土局接某报社线索反映泾县富安石粉厂涉嫌违法占地，于同日受理。8月24日，向泾县富安石粉厂送达《接受调查通知书》。8月29日,董树春到县国土局接受调查，县国土局向其送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》。9月9日,县国土局对泾县富安石粉涉嫌违法占地一案进行立案，经委托泾县天衡测量评估有限公司对泾县富安石粉厂占用土地进行了测量，并出具《土地勘测定界技术报告书》，显示泾县富安石粉厂占地面积为2579平方米，其中集体建设用地2555平方米，符合土地利用总体规划，其他林地24平方米，不符合土地利用总体规划。泾县富安石粉厂的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十三条、第四十四条之规定，构成违法占用土地。2016年11月4日，县国土局根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条第二款的规定，以案情特别复杂，不能在规定期限内作出行政处罚为由，延期6个月，即2016年11月7日至2017年5月7日。2016年11月25日，县国土局依法向泾县富安石粉厂送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《国土资源违法后果预先告知书》。期间，泾县富安石粉厂曾表示主动拆除改正。2017年3月，县国土局到泾县富安石粉厂查看，发现未有任何整改行为，3月17日，县国土局再次向其下达《责令改正违法行为通知书》，后泾县富安石粉厂仍未整改。2017年4月21日，县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对泾县富安石粉厂作出泾国土资执罚（2016）74号《行政处罚决定书》，决定处罚如下:一、责令将非法占用的2579平方米土地退还给泾县××镇长园村村委会；二、在接到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的24平方米其他林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、没收在非法占用的2579平方米集体建设用地上新建的建筑物和其他设施；四、对非法占用的2555平方米集体建设用地处以每平方米10元的罚款，计25550元；五、对非法占用的24平方米其他林地处以每平方米20元的罚款，计480元。并依法向泾县富安石粉厂送达。泾县富安石粉厂提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;……。本案中，泾县富安石粉厂使用村民的自留地和老宅基地建设厂房，未依法办理任何审批手续，在其未按期整改的情况下，县国土局依据上述规定，对其作出行政处罚并无不当。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，县国土局于2016年9月9日依法立案，办案截止时间应为2016年11月7日，2016年11月4日，县国土局以案情特别复杂，不能在规定期限内做出行政处罚为由，延期6个月，即2016年11月7日至2017年5月7日，并无不妥，亦未侵害当事人的合法权益。故县国土局作出的泾国土资执罚（2016）74号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。泾县富安石粉厂的诉称理由依法均不能成立，故对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告泾县富安石粉厂的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告泾县富安石粉厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 汤建华
人民陪审员 刘苏建
人民陪审员 曹 芳
二〇一七年十二月四日
书 记 员 卫芝琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。