江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第00201号
上诉人（原审原告）王金泉。
委托代理人王宇。
委托代理人汪庆丰，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。
法定代表人李学勇，该省省长。
委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人王金泉因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中行初字第0025号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年12月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人王金泉及其委托代理人王宇、汪庆丰，被上诉人省政府的委托代理人冯现芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2009年10月12日，省政府作出苏政地（2009）250号《关于批准泰州市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》（以下简称苏政地（2009）250号批复），同意征收集体土地26.3139公顷（其中涉及高桥村集体土地12.4415公顷）。王金泉住宅所在的集体土地在征收范围内。王金泉不服该批复，向国务院申请裁决。2013年3月12日，国务院作出国复（2013）56号行政复议裁决书，确认苏政地（2009）250号批复中征收高桥村12.4415公顷集体土地的决定违法。该裁决书同时载明，考虑到涉案地块上的房屋除申请人一户以外已拆迁完毕，拆迁补偿安置款项已经发放，大部分土地也已使用，客观上难以恢复原状的实际情况，对撤销苏政地（2009）250号批复的请求不予支持。2013年5月11日，王金泉住宅被拆除。2013年9月29日，泰州市国土资源局向泰州凤城河建设发展有限公司作出泰国土资（2013）出字第95号《关于批准将国有建设用地使用权出让给泰州凤城河建设发展有限公司的通知》（以下简称（2013）出字第95号通知），将位于泰州市城东街道高桥村内，已经苏政地（2009）250号批复中批准征收的48707平方米国有建设用地以公开挂牌方式（泰地储告（2012）6-1号地块）出让给泰州凤城河建设发展有限公司。该地块现已进行实际建设。2014年1月13日，王金泉向省政府邮寄行政复议申请，请求“确认泰国土资（2013）95号和（2012）6-1违法，予以撤销，并追究相关责任人的法律责任”。省政府收到后，于2014年1月21日作出《告知函》，告知王金泉其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第（二）项之规定。
原审法院认为，《复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。本案省政府苏政地（2009）250号批复同意征收高桥村集体土地12.4415公顷虽被国复（2013）56号行政复议裁决书确认违法，但因难以恢复原状，该集体土地征收的具体行政行为并未撤销。集体土地被征收后，被作为城镇建设用地，其性质为国有建设用地。泰州市国土资源局（2013）出字第95号通知是将国有建设用地使用权出让的批准文件，（2012）6-1号文件是将国有建设用地使用权挂牌出让的公告文件，与原有集体土地所有权人和使用权人并无法律上的利害关系。王金泉对泰州市国土资源局（2013）出字第95号通知和（2012）6-1号文件申请行政复议，不符合《复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。王金泉的行政复议申请不符合规定，省政府应当依法作出不予受理的决定。本案中省政府作出的《告知函》虽与规定的形式不符，但从内容上可以判定是不予受理的通知。
综上，省政府2014年1月21日作出的《告知函》主要事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。王金泉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王金泉要求确认省政府2014年1月21日的《告知函》违法和判令省政府依法受理行政复议并作出复议决定的诉讼请求。
上诉人王金泉上诉称：1、原审判决认定事实不清。2、泰州市国土资源局将涉案土地挂牌出让是在国务院对省政府苏政地（2009）250号批复裁决期间，土地属性尚未确定，程序违法。3、上诉人与泰州市国土资源局的土地出让行为具有利害关系。4、省政府作出的《告知函》不符合法律规定。请求撤销原审判决，予以改判。
被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称，泰州市国土资源局（2013）出字第95号通知是国有建设用地使用权出让的批准文件、（2012）6-1号文件是国有建设用地使用权挂牌出让的公告文件，上诉人作为原集体土地使用权人与该两份文件无法律上的利害关系，省政府据此认定上诉人的复议申请，不符合《复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，依法作出不予受理的《告知函》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人王金泉提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，上诉人王金泉对原审判决认定的事实提出以下异议：原审判决认定征地48707平方米与事实不符，应当是12.4415公顷。王金泉对原审判决认定的其他案件事实无异议。被上诉人省政府对原审判决认定的案件事实无异议。关于上诉人所提异议，本院经审查认为，省政府苏政地（2009）250号批复同意征收高桥村集体土地12.4415公顷，但泰州市国土资源局泰国土资（2013）出字第95号通知，是将已经苏政地（2009）250号文件中批准征收的48707平方米国有建设用地出让给泰州凤城河建设发展有限公司。故上诉人所提异议不能成立。原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人省政府作出的《告知函》不予受理上诉人王金泉行政复议申请是否合法进行了辩论。
上诉人王金泉在庭审辩论中除坚持其上诉意见外还主张，被上诉人省政府应要求上诉人补正材料。
被上诉人省政府在庭审辩论中除坚持其答辩意见外还主张，根据《复议法实施条例》第二十九条的规定，要求补正材料的情形是复议申请材料不全或者表述不清楚的，而上诉人的复议申请不符合上述规定。
本院认为，根据《复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的条件之一。本案中，省政府苏政地（2009）250号批复因征地程序问题不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）规定及涉案地块上的房屋除王金泉一户外已拆迁完毕，拆迁补偿安置款项已发放完毕，大部分土地也已使用，客观上难以恢复原状的实际情况，被国务院行政复议裁决确认违法，但该裁决对王金泉要求撤销苏政地（2009）250号批复的请求不予支持。因此，该集体土地征收的具体行政行为并未被撤销，涉案土地为已被征收为国有。泰州市国土资源局（2012）6-1号文件将涉案国有土地挂牌出让，泰国土资（2013）出字第95号通知同意将涉案国有土地出让给泰州凤城河建设发展有限公司，与上诉人王金泉没有法律上的利害关系。王金泉对泰州市国土资源局泰国土资（2013）出字第95号通知和（2012）6-1号文件提出行政复议申请，不符合《复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，省政府据此作出不予受理的《告知函》并无不当，原审法院判决驳回王金泉的诉讼请求正确。
需要指出的是，省政府作出的《告知函》虽然已经告知王金泉不予受理其复议申请，但是在形式上存在瑕疵，应在今后的行政复议工作中加以改进。本案纠纷因房屋拆迁引发，王金泉如认为未依法得到补偿安置，应通过其他途径，依法寻求救济。
综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王金泉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
审 判 员 刘 军
代理审判员 张松波
二〇一五年一月二十二日
书 记 员 周 萍