湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘06行终68号
上诉人（原审原告）郑爱平，农民。
上诉人（原审原告）郑爱军，农民，
二上诉人的共同委托代理人邓曙明，湖南思阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临湘市桃林镇人民政府，住所地湖南省临湘市桃林镇。
法定代表人彭庆楚，镇长。
委托代理人杨晴，桃林镇人民政府副镇长。
委托代理人陈学军，临湘市政府法制办副主任。
上诉人郑爱平、郑爱军（以下简称郑爱平等二人）因与被上诉人临湘市桃林镇人民政府（以下简称桃林镇政府）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省临湘市人民法院（2016）湘0682行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑爱平及二上诉人的共同委托代理人邓曙明，被上诉人桃林镇政府的委托代理人杨晴、陈学军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月，郑爱平等二人无任何建房手续，在桃林镇原横铺乡凤凰村栗树组地段自留地内建一栋三层房屋，建筑面积1692平方米，该林地权属郑爱平、郑爱军。2013年4月11日，临湘市国土局向二人之父郑金南留置送达了临国土资法停字[2013]31号责令停止违法行为通知书：郑金南同志（郑爱平之父），你未经批准占用横铺乡凤凰村栗树组土地新建住宅，现已建成，你的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。2016年1月22日，临湘市国土资源局工作人员绘制了郑爱平等二人所建房屋示意图（草图），郑爱平在示意图（草图）上签字认可，2016年1月25日，临湘市国土局工作人员向郑爱平作调查笔录时，郑爱平认可无证建房事实。2016年2月24日，桃林镇政府对郑爱平、郑爱军在自己村组建设的房屋，认为未取得《乡村建设规划许可证》，向郑爱平等二人作出了临镇拆字[（2016）第001号]《限期拆除违法建设（决定）通知书》：郑爱平、郑爱军，你户未取得《乡村建设规划许可证》，在横铺乡凤凰村栗组建房一层房屋，现已完工，总建筑面积为1692平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第二十五条之规定，责令你户接到本通知书后十五内自行拆除上述违法建设，否则，我镇将依法强制拆除。2016年3月3日和同年3月17日，桃林镇政府分别张贴了《蒙华铁路桃林段违建户有关事项公告》（2016年3月15日前主动拆除或镇政府签订协议的，可享受40元/平方米、60元/平方米、90元/平方米腾地奖）和《蒙华铁路桃林段违建户第一批行政强拆名单公告》（含郑爱平等二人在内，2016年3月21日晚21点前未与桃林镇政府签订拆除合同，视为放弃腾地奖，3月22日将启动零补偿行政强拆）。2016年3月23日桃林镇政府已组织强制拆除。
另查明，2014年7月，桃林镇政府编制完成的临湘市桃林镇镇域村镇布局规划（2013-2030）中，总则第二条规划期限：2013-2030年；第四条规划依据：1、《镇规划标准》（GB50188-2007）；2、《湖南省村镇规划管理办法》（2012）；3、《桃林镇国民经济和社会发展第十二个五年规划》。上述规划临湘市人民政府于2014年8月26日以临政函【2014】98号文件批准。
郑爱平等二人不服限期拆除和强制拆除行为,认为桃林镇政府认定事实不清、证据不足、适用法律错误，处理不当、行政程序违法，要求撤销桃林镇政府的限期拆除违法建设通知书，确认强制拆除行为违法，并赔偿郑爱平等二人损失3080700元。
原审法院认为，首先，关于执法主体问题。《城乡规划法》第六十五条、湖南省实施《城乡规划法》办法第五十二条规定了单位或者个人违反城乡规划法进行建设的，由乡、镇人民政府发出责令停止建设通知书，对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的，可以责令自行拆除或者强制拆除，因此，桃林镇政府有强制拆除的执法主体资格。
其次，关于[第001号]限期拆除违法建设通知书是否合法的问题。本案中，郑爱平等二人未取得土地（林地）使用权批准手续和有关行政管理机关批准建房手续的事实清楚，郑爱平、郑爱军的建房行为违反了《城乡规划法》第四十条、湖南省实施《城乡规划法》办法第二十五条规定，无许可证建房，桃林镇政府依据《城乡规划法》第六十五条、湖南省实施《城乡规划法》办法第五十二条规定，向郑爱平等二人发出第001号限期拆除违法建设通知书，是依法履行职责，并送达郑爱平等二人。从证据看，桃林镇政府作出该（决定）通知，认定事实清楚，适用法律、法规正确。郑爱平等二人认为程序上，通知书未告知郑爱平等二人对该通知书不服有陈述、申辩和提起诉讼的权利。未告知行为并未限制郑爱平等二人的权利，不构成程序根本违法。根据国务院法制办关于“限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函【2000】13号）规定，责令限期拆除，不是行政处罚行为，不适用行政处罚法的规定，郑爱平等二人要求依法撤销桃林镇政府的临镇拆字（2016）第001号拆违通知，理由不充分、证据不足，不予支持。
再次，关于强制拆除的问题。桃林镇政府在强制拆除前，虽已张贴了公告书，并未依据《中华人民共和国行政强制法》的规定制作催告后，再作出书面强制拆除决定，也未告知郑爱平等二人有陈述、申辩的期限和起诉的权利，尔后进行强拆公告。郑爱平等二人的建筑物在蒙华铁路规划红线范围，已是无法改正的建筑，在郑爱平等二人未自行拆除的情况下，依法必须强制拆除。但是，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，桃林镇政府应先有催告书后，再制作书面强制拆除决定书并送达相对人，尔后根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在强制拆除前对原告强制拆除进行公告。桃林镇政府在上述前二项程序未到位的情况下，按第001号通知书规定的15日（3月5日送达，3月22日第11个工作日内）自行拆除期限内强制拆除，应当认定该强制拆除行政行为程序违法。桃林镇政府未告知郑爱平等二人对强制拆除不服有起诉的权利，并不影响郑爱平等二人依法行使诉权。桃林镇政府的上述程序违法行为，对郑爱平等二人权利不产生实际影响，属于行政行为程序轻微违法，不属于应当撤销的行政行为。
第四，关于赔偿的问题。桃林镇政府虽在强制拆除程序上有轻微违法，但并未损害郑爱平等二人的合法权益，国家赔偿法保护的是相对人的合法权益受到侵害后，因行政行为违法使相对人的合法财产权益受到损害后的赔偿，桃林镇政府的强拆行为并未使郑爱平等二人的合法财产权益受到损害，郑爱平等二人要求赔偿的请求，无事实和法律依据，不予支持。
据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：一、确认桃林镇政府的强制拆除行为违法；二、驳回郑爱平、郑爱军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由郑爱平、郑爱军负担30元，桃林镇政府负担20元。
宣判后，上诉人郑爱平等二人不服原审判决，向本院提起上诉称：
一、原审判决认定郑爱平等二人建设严重违法城乡规划法，严重影响镇区整体规划实施的事实错误。上诉人在自家村组自家林地上建房，并未严重影响镇区整体规划实施。同时，被上诉人于2014年7月才完成临湘市桃林镇（含横铺乡）镇域村镇布局规划，上述规划临湘市人民政府2014年8月26日才予批准，蒙华铁路用地红线规划及公告更在2016年之后。因此，上诉人建房时既未在镇域红线规划区内，也并未影响蒙华铁路用地红线规划。二、被上诉人作出的临镇拆字（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》违法依法应予撤销。被上诉人在作出该通知书之前，未做任何调查，未充分听取上诉人的陈述和申辩，未告知上诉人任何权利。同时，该通知书认定事实错误，上诉人的建设并未严重影响镇区整体规划实施。上诉人的房屋已竣工交付居住，依法应责令改正、补办相关建房手续即可，无限期拆除的必要。三、因被上诉人的违法强制拆除行为给上诉人造成的经济损失，被上诉人应当全额赔偿。被上诉人违法对上诉人的房屋进行了强制拆除，该违法行为与上诉人的经济损失存在事实上和法律上的因果关系，依照《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，应当全额赔偿。不能以上诉人未办建房手续来否定其拥有房屋的合法性，而掩盖被上诉人强制拆除上诉人房屋行为的违法性。综上，请求二审法院依法撤销原审判决第二项；依法改判确认被上诉人作出的临镇拆字（2016）第001限期拆除违法建设通知书违法；由被上诉人赔偿上诉人房屋损失3080700元。
被上诉人桃林镇政府答辩称，一、原审判决认定上诉人建房行为严重违反城乡规划法，严重影响乡镇区域整体规划等事实正确。上诉人未经任何法定机关批准、许可（审批）擅自在其林地上建房的行为已违反了城乡规划法的相关规定。上诉人对于其房屋位于《临湘市横铺乡乡域村镇规划（2013－2030）》规划区内，建在蒙华铁路（凤凰村区域）的用地红线范围内的事实也不持异议。但上诉人认为其建房时间是在2013年3月，而乡域村镇规划以及蒙华铁路用地规划均在其建房之后，故认为其建房行为并未影响乡镇区域整体规划以及铁路规划。事实上，横铺乡乡镇规划编制时间是在2012年之前，其规划期限也是2013至2030，该规划在当地是众所周知的。而蒙华铁路自2012年就启动测绘，在当地也已设立明显的测绘标志。因此，上诉人的建房时是明知相关规划的，其房屋已影响了乡村规划和铁路规划的实施。二、答辩人作出的（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》合法。根据城乡规划法的相关规定，答辩人有作出责令限期拆除的法定职权。上诉人未经任何审批许可擅自建房的违法行为事实清楚，证据充分。限期拆除通知书属行政强制措施并非行政处罚，不适用行政处罚法的相关程序规定。但答辩人在作出该通知书时仍是先调查取证，后作出决定并依法予以送达，在程序上并无不当，处理结果亦合理适当。三、被强拆的建筑物是违法建筑，上诉人要求赔偿没有法律依据。上诉人被强拆的房屋系违法建筑，根据城乡规划法第六十五条规定应予强制拆除。上诉人至今没有提供被强拆房屋为合法建设的证据，故答辩人并未侵害其合法权益，其要求答辩人赔偿其经济损失于法无据。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审中，双方当事人没有向法庭提交证据。
二审查明事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点为：一、上诉人所建房屋是否为违法建筑；二、被上诉人作出的（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》是否应予撤销；三、被上诉人是否需承担赔偿上诉人被拆房屋损失的责任。
焦点一，关于上诉人所建房屋是否为违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，建设单位或个人在城市、镇规划区内进行建设，必须申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人系在自家承包林地上修建房屋，涉及到在农用地上建房的情形，需建房所在地乡镇政府，当地国土、林业等部门前置审查建房人欲建设房屋的合法性后作出是否许可的决定。经查实，上诉人所建房屋既未在林业部门办理占用林地审批手续，又未在规划部门（乡镇政府）办理《乡村建设规划许可证》，更未在国土部门办理建设用地及农用地转用审批手续，其占用农用地（林地）建设房屋，属违法建设。上诉人对建房未办理相关审批手续的事实并不持异议，但提出其房屋并未影响横铺乡乡镇区域规划和蒙华铁路用地红线规划。而事实上，上诉人所建房屋位于《临湘市横铺乡乡域村镇规划（2013－2030）》规划区范围内，也建在蒙华铁路（凤凰村区域）的用地红线范围内，属于控建、禁建范围。且从2013年建房至2016年房屋被强制拆除长达三年时间内，上诉人亦未向相关部门办理过任何建房手续，以完善其房屋的合法性。故上诉人提出涉案房屋为合法建筑的理由不能成立，本院不予采纳。
焦点二，关于被上诉人作出（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》是否应予撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被上诉人作出的（2016）第001号《限期拆除违法建设通知书》虽然未告知上诉人对该通知书不服有陈述、申辩和提起诉讼的权利，导致程序轻微违法，但鉴于该程序瑕疵对上诉人权利不产生实际影响，故原审不予撤销被上诉人的临镇拆字（2016）第001号拆违通知并无不当，上诉人的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。
焦点三，关于被上诉人是否需承担赔偿上诉人被拆房屋损失的责任的问题。国家赔偿法保护的是相对人的合法权益受到侵害后，因行政行为违法使相对人的合法财产权益受到损害后的赔偿。本案中，被上诉人对上诉人的房屋实施强制拆除行为因违反相关法定程序，已被原审法院确认违法，但上诉人的房屋系违法建设，不属于相对人的合法权益，故被上诉人对于上诉人违法建设的房屋实施的强拆行为实体上并未使上诉人的合法财产权益受到损害，上诉人要求被上诉人赔偿的请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人郑爱平、郑爱军负担。
本判决为终审判决。
审判长 夏磊
审判员 江婷
审判员 胡哲
二〇一六年十月三十一日
书记员 陈仟
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……