江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宿中行初字第0010号
原告泗阳县神农工业城。
法定代表人伏江山，董事长。
委托代理人伏乃忠（系伏江山父亲），男，1949年10月11日出生，汉族。
被告泗阳县人民政府，住所地泗阳县众兴镇。
法定代表人刘海红，县长。
委托代理人孙学勤。
委托代理人王力。
原告泗阳县神农工业城（下称神农工业城）诉被告泗阳县人民政府（下称泗阳县政府）要求颁发国有土地使用权证一案，本院2013年4月2日受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年5月21日公开开庭审理了本案。原告神农工业城的委托代理人伏乃忠，被告泗阳县政府的委托代理人孙学勤、王力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告神农工业城起诉称，2002年9月，原告和泗阳县工业园管理委员会签订入园投资协议，并足额缴纳了第一期工程用地款，投入上千万元进行神农工业城建设，在建成30多幢厂房综合楼后，被告责令改建成商住房，且该房屋只能低价卖给失地农民，给原告造成巨大损失。后原告多次找被告，要求办理土地使用证，但被告一直推拖至今未给办理。被告的行为严重侵犯了原告合法权益，请求法院依法判令被告为原告办理神农工业城80亩土地的国有土地使用权证。
原告向本院提供的证据有：1、寄件人为伏乃忠，收件人分别为缪瑞林（时任宿迁市市委书记）和蓝绍敏（时任宿迁市市长），编号分别为EQ369539844CS和EQ369539668CS的EMS寄件人存联，证明原告曾于2012年2月20日向宿迁市委、市政府主要领导寄信反映相关情况，并要求办理土地使用权证；2、证人李某、何某出庭证言，证明伏乃忠曾到泗阳工业园区和泗阳县政府申请办理土地使用权证。3、企业入园协议书、用地规划图、缴纳土地出让金的票据，证明原告实际只使用了80亩土地，但却缴纳了110亩土地出让金。4、泗阳县国土资源管理局《关于工业园区“神农工业城”调查的情况报告》，证明原告已缴纳了67.5万元的土地出让金。
被告泗阳县政府答辩称，2003年7月12日，泗阳县国土资源局与原告签订了国有土地使用权出让合同，约定出让给原告的土地面积为49.99亩，土地用途为工业用地，土地出让金为2999970元，原告自合同签订之日起60日内一次性缴纳土地出让金。后原告未按约定缴清土地出让金，且无合法手续超范围占用土地（实际占地106.47亩，而非80亩），并擅自改变土地用途，将该地用作商品房开发，故原告依法不符合办理土地使用权证的条件，且其也从未向被告提出过办理土地使用权证的申请，被告不存在行政不作为，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供的证据有：1、原告和泗阳县国土资源局2003年7月12日签订的《国有土地使用权出让合同》。2、泗阳县国土资源局于2009年3月13日、3月18日对原告所作的2份《询问笔录》，上述证据证明涉案约50亩国有土地使用权的土地出让金为2999970元，原告并未按约定缴齐土地出让金，且原告存在私自转让土地，擅自将工业用地改变为商业开发等事实。
原告对被告所提供的证据质证认为：对证据的真实性无异议，但原告先缴纳了675000元，后又缴纳了40万元，已缴齐了土地出让金，按照缴纳土地出让金的数额，原告应当获得100余亩的土地使用权。原告进行商品房开发是按照被告的要求，并非其擅自改变土地用途。
被告对原告所提供的证据质证认为：证据1系信访件，不是寄给被告的，且无法确认该信件具体内容，故该证据与本案没有关联性。证据2系两名出庭证人的证言，因该证人系原告下属，且均购买了原告所建的房屋，其与原告及本案均有利害关系，且该证人并没有证明原告要求办理土地使用证的具体申请方式和申请内容，故该证人证言不应采信。证据3、企业入园协议书是原告与园区管委会签订的，对该协议的真实性不予评价，且该协议约定原告缴纳的是土地规费，而非土地出让金，且原告也没有按照该协议约定的数额进行投资；用地规划图与案件没有关联性；原告提供的所谓缴纳土地出让金票据仅是两张空白的收款联，并不能作为缴纳土地出让金的证据使用。证据4系国土部门针对原告违法用地所作的调查报告，该报告不够全面，即使按照原告所说其已缴纳了110万元的土地出让金，也尚未达到《国有土地使用权土地出让合同》中所约定299万元的土地出让金，原告仍未足额缴齐土地出让金。
本院对证据作如下确认：原告提供的证据1，经本院在因特网上及拨打1****电话查询，均不能查证该两份EMS邮件已被收件人签收。因该两份材料并非邮寄给被告，且无法确认所邮寄材料的具体内容，故该证据不能证明原告已依法向被告提出过办理土地使用权证的申请。证据2，因两名出庭证人与原告存在工作上的隶属关系，其与原告具有一定的利害关系，故该证人证言不能单独作为证明案件事实的证据使用。证据3、对企业入园协议书及用地规划图的真实性本院予以确认，可以证明原告是泗阳县工业园区管委会的招商引资企业，双方曾就用地和投资等事项达成过协议。原告所提供的缴纳土地出让金的票据，有的是空白发票，有的是缴款通知书，有的是罚没款缴款通知书，且有的单据系复印件，该证据并不能证明原告已按土地出让合同的约定缴齐了土地出让金的事实。证据4系泗阳县国土资源局调查报告，该报告中虽载明“关于土地规费，神农工业城交到园区办公室的账户上有67.5万元（其中包括群众青苗补偿1.5万元），但未交到国土局账户上，并未办理用地手续……”等内容，因该报告主要是围绕被告违法用地作出的，故该报告并不能作为原告已缴纳了67.5万元土地出让金有效证据。对被告提供的证据，原告对其真实性不持异议，本院对该证据的效力予以确认。
本院经审理查明的案件事实如下：2002年9月3日，原告神农工业城与泗阳县工业园管委会签订《入园企业建设协议书》，约定神农工业城的用地规模约380亩，投资规模5000万元，项目属类小商品及农产品加工，并对具体投资等事宜进行了约定。2002年11月28日，泗阳县国土资源局作出泗国土资发（2002）54号《关于工业园区“神农工业城”调查的情况报告》，该报告载明神农工业城第一批建设用地80亩，已交到园区办公室账户上土地规费67.5万元（其中包括群众青苗补偿1.5万元），但未交到国土局账户上。2003年7月12日，泗阳县国土资源局与原告神农工业城签订《国有土地使用权出让合同书》，约定泗阳县国土资源局出让泗阳县众兴镇五里居委会十组33333平方米土地使用权于原告，土地用途为工业用地，土地出让金2999970元，出让年限为50年。神农工业城应当自合同签订之日起60日内一次性付清土地使用权出让金，要改变合同规定的土地用途和使用条件，必须依法办理有关批准手续等。2009年3月18日、3月19日，泗阳县国土资源局约谈了时任神农工业城法定代表人的伏乃忠，并和其做了2份《询问笔录》，伏乃忠陈述神农工业城实际占用土地104亩，其中50亩土地是经过批准使用的，后其分别转让给李久平和赵军计24亩土地，金马毛纺厂也占用其近20亩土地。神农工业成使用的土地上均建成商品房，并已售完。
另原告神农工业城主张其在缴纳67.5万元的土地出让金后又缴纳了40余万元的土地出让金，合计缴纳土地出让金110万元。
本案的争议焦点为：1、原告神农工业城是否依法向被告或者泗阳县国土资源局提出过办理80亩国有土地使用权证的申请；2、原告神农工业城是否符合办理80亩国有土地使用权证的法定条件，被告未为原告办理国有土地使用权证的行为是否违法。
一、关于原告神农工业城是否依法向被告或者泗阳县国土资源局提出过办理80亩国有土地使用权证申请的问题。
本院认为，原国家土地管理局《土地登记规则》第十九条第第一款规定：“由县级以上人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》”。据此，被告泗阳县政府具有颁发《国有土地使用证》的法定职权。该《规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”该《规则》第十一条第一款规定：“申请土地登记，申请者需向土地管理部门领取土地登记申请书。”该《规则》第十一条第二款规定：“土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、登记、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利来源证明；（四）其他事项。”因此，办理国有土地使用证的首要前提条件是土地使用者必需提出申请。本案中，原告神农工业城所提供的EMS寄件人存联及两名出庭证人证言，并不能证明其向被告或者泗阳县国土资源局提交了办理土地使用证的书面申请。即便按照原告所述，也只是其委托代理人伏乃忠曾找过泗阳县工业园区管委会或者市、县政府的有关领导，提出过办理土地使用权证的要求，但其没有按照上述法律规定提交书面申请材料，故无法确认其当时是以单位名义还是个人名义申请的，其申请办理土地使用证的宗地面积等事实。故原告神农工业城并没有依法向被告或者泗阳县国土资源局提出办理国有土地使用证申请。原告主张其已向被告提出办理80亩国有土地使用权证申请缺乏事实根据，该主张不能成立。
二、关于原告神农工业城是否符合办理80亩国有土地使用权证的法定条件，被告未为原告颁发国有土地使用证行为是否违法的问题。
本院认为，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当按照规定办理登记，领取土地使用权证，取得土地使用权。”该《条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按照合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门递交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物证明。”本案中，现有证据能够证明原告神农工业城仅缴纳了部分土地出让金，其并没有按照《国有土地使用权出让合同》的约定，全部支付土地出让金2999970元。而且原告也没有按照《国有土地使用权合同》的约定进行工业建设，而是进行商品房开发，未经批准改变了土地用途。同时，原告也没有按照《土地登记规则》第十条第一款的规定，向土地管理部门递交相关书面材料，故其不符合办理80亩国有土地使用证的法定条件。被告没有为原告颁发国有土地使用证并不违法。
综上，原告神农工业城未按照法律规定的形式向被告或国土部门提出办理国有土地使用权证的申请，其也不符合办理国有土地使用证的法定条件，其要求被告为其颁发80亩国有土地使用权的请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告神农工业城的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告神农工业城负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 刘志群
审 判 员 刘国超
代理审判员 徐 宁
二〇一三年七月一日
书 记 员 赵桐艺