山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第236号
上诉人（原审被告）青州市房地产管理局。
法定代表人侯方庆，局长。
委托代理人尚进，青州市房地产管理局法律顾问。
委托代理人陈进，青州市房地产管理局科长。
上诉人（原审第三人）赵忠宣。
委托代理人房德业，山东九州天衡律师事务所律师。
委托代理人王国华，山东九州天衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）孙业生。
委托代理人孙新琦，山东潍青律师事务所律师。
委托代理人冯红，山东潍青律师事务所律师。
山东省青州市人民法院就孙业生诉青州市房地产管理局（下称青州市房管局）、赵忠宣房屋行政登记一案作出（2015）青行初字第51号行政判决，青州市房管局、赵忠宣不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人赵忠宣及其委托代理人房德业、王国华，上诉人青州市房管局的委托代理人尚进、陈进，被上诉人孙业生及其委托代理人孙新琦、冯红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：青州市云门山街道办事处夏钦园村民委员会（以下简称夏钦园村委）为解决本村村民的居住需要，并配合旧城改造和新村规划，研究决定在本村南环路南昭德南广路西建12户二层住宅楼。1996年2月21日夏钦园村委以个人自建名义集体向被告提出私有房屋登记发证申请。其中，第三人赵忠宣向被告提交了《青州市城镇私有房屋登记发证申请表》，并附有（96）鲁06-02-7号《建设工程规划许可证》和《青州市房屋四面墙界申报表》。夏钦园村委提交的《建设工程规划许可证》的附图及附件名称栏中注明12户村民为“赵厚明、赵忠正、赵敦祥、法云莉、赵厚营、丁法连、丁福春、杨云彩、王怀聚、蒋化泽、杨风云、赵忠宣”。被告经现场勘查绘制了该房屋的平面示意图，并制作《青州市城镇私有房屋确权调查审批表》，该表载明：产权来源：自建；取得日期96年；产权证件契约：规划许可证；证件人姓名与产权人关系：本人；居（村）委会意见：同意确权，并盖有夏钦园村委的印章。被告于1997年1月21日审批后，于1997年3月25日分别为12户办理了房产证，夏钦园村委集体领取了上述12户房产证，其中包括争议房产“赵忠宣”名下的鲁潍青字第0××6号房产证。
另查明，夏钦园村委位于青州市城市规划区内，现名称为青州市云门山街道办事处夏钦园居民委员会（简称夏钦园居委会）。第三人赵忠宣于1995年10月25日转为非农业户口并从夏钦园村迁出。
一审法院审理认为，被告作为房地产管理部门，有依法办理房屋行政登记的法定职权。因被告办理涉案房屋登记时，《城市房屋权属登记管理办法》和《房屋登记办法》均未实施，关于被告办理房屋登记的法律适用问题，1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。”根据该条规定，涉案房屋虽然在城市规划区内，但非国有土地，不应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定。《村庄与集镇规划建设管理条例》第二条第二款规定：“在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。”根据该条规定，涉案房屋虽占用集体土地，但因位于城市规划区内，亦不适用《村庄与集镇规划建设管理条例》的规定。但是，根据上述条例第二条的规定，该案应适用1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，同时还应适用1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。
1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”在该条规定中，除应审查“建设工程规划许可证”外，还应审查“其他有关批准文件”。涉案房屋系在夏钦园村集体土地上进行的住宅建设，1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”，该法第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建设住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”据此，第三人赵忠宣在夏钦园村委办理规划许可证之前其户籍已不在该村，非夏钦园村集体组织成员，其亦未提供证据证实其使用的集体土地已按法律规定经县级人民政府批准并支付相关费用，故其依法不能享有在该村集体土地上建设住宅的权利。被告认为其在办理房屋登记时，只负责审查是否有建设工程规划许可证件，但该规划许可证的申请主体即建设单位是夏钦园村，第三人并不是该规划许可证的申请主体，即该规划许可证的申请主体与房屋产权证的申请主体并不一致。鉴于上述申请主体不一致之情形，根据房地一体原则，被告在依据该规划许可证为第三人办理房屋登记时，应当同时审查第三人是否符合颁发房屋产权证件的其他条件。被告在为第三人赵忠宣办理房产证的过程中，虽然审查了第三人提交的《青州市城镇私有房屋登记发证申请表》、《建设工程规划许可证》、《青州市房屋四面墙界申报表》，现场勘查绘制了房屋的平面示意图，并制作了《青州市城镇私有房屋确权调查审批表》，但因被告未对第三人是否享有夏钦园村集体土地使用权的情况进行审查，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。原告称房屋四至中东墙邻居赵厚明的签名非本人所签，并提供了赵厚明书写的收料单以比对，虽然从外观上看两者的签名笔迹存在较大差异，但因赵厚明未出庭作证，该签名亦未作笔迹鉴定，法院对赵厚明的签字真伪无法作出专业判断，故对原告的该项主张依法不予支持。关于第三人提出的起诉期限问题，第三人提交的孙业生证明一份与该案无关联性，在提交的谈话录音中，第三人称房产证的名字是赵忠宣，而原告称“只知道是赵忠华的”，并不认可赵忠宣办理了房产证。即使该谈话内容能够证实原告孙业生已经知道赵忠宣办理了该房产证，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，自该谈话时间2014年5月16日起算原告的起诉亦未超过二年的法定期限。综上，被告在为第三人办理房屋产权登记中认定的事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告青州市房管局为第三人赵忠宣颁发的鲁潍青字第0××6号房屋所有权证。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人青州市房管局不服一审判决上诉称：赵忠宣提交的《建设工程规划许可证》中列有赵忠宣等12户的名字，该规划许可证是夏钦园村委统一为赵忠宣等12户办理的，所以该规划许可证是许可赵忠宣等12户进行建设，而非许可夏钦园村委进行建设。一审判决认定“该规划许可证的申请主体是夏钦园村委，而赵忠宣等12户不是申请主体”属于认定事实错误。青州市房管局为赵忠宣进行登记发证时，依法审查了赵忠宣提交的《建设工程规划许可证》，至于规划行政主管部门是否依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对规划问题进行了审查，不属于上诉人青州市房管局的审查范围。综上，上诉人青州市房管局为赵忠宣进行的房屋确权登记，认定事实清楚，且无不当之处。一审判决认定事实不清。请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，对本案改判驳回被上诉人的诉讼请求；案件诉讼费用由被上诉人孙业生承担。
上诉人赵忠宣上诉称：1、赵忠宣等12户是涉案建设工程规划许可的申请主体。赵忠宣虽然于1995年10月25日拿钱将户口从夏钦园村买出，但赵忠宣仍然生活、居住在夏钦园村，并且赵忠宣建房是在将户口转出前就经过了夏钦园村委的批准，赵忠宣转户口前建房的相关手续已经开始办理，赵忠宣的父亲赵敦祥也向夏钦园村委缴纳了相关费用，赵忠宣完全享有夏钦园村的集体土地使用权。包括涉案房屋在内的12套房屋均是由赵敦祥承担建设，孙业生只是工地的雇员，购房费用是由赵敦祥缴纳，孙业生没有缴纳过购房费用。青州市房管局就涉案房屋为赵忠宣登记发证，事实清楚，证据确凿，程序合法。2、孙业生不是青州市房管局为赵忠宣就涉案房屋登记发证行为的相对人，也不是利害关系人，无权要求撤销青州市房管局为赵忠宣颁发的房产证。3、孙业生不是夏钦园村人，其自1995年秋天建房开始，就知道建房手续是别人的，孙业生陈述了其是从赵敦祥的手中购买了涉案房屋，并且其在2000年从赵敦祥手中拿到了房屋钥匙。从孙业生与赵忠宣等谈话录音中可以确认孙业生自2000年就知道涉案房屋已经进行了登记发证，因此，孙业生的起诉超过法定期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，对本案改判驳回被上诉人孙业生的诉讼请求。
被上诉人孙业生答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
上诉人、被上诉人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院。上诉人赵忠宣在二审期间提交两份证据：1、1995年10月30日夏钦园村委与赵敦祥签订的《购住楼房协议书》；2、1996年10月30日《夏钦园村新建楼房住宅简介》。赵忠宣提交1号、2号证据意在证明孙业生不具有提起本案行政诉讼的原告资格。
本院认为一审法院对上诉人、被上诉人提交的证据和依据的分析认定正确。上诉人赵忠宣二审期间提交的两份证据，其中1号证据只能证明赵敦祥与夏钦园村委签订了购房协议，但该份证据不能证明孙业生与被诉房屋登记行为不具有利害关系，故确认为无效证据；2号证据与被诉房屋登记行为不具有关联性，确认为无效证据。
根据当事人提供的有效证据及其无争议的当庭陈述，本院对一审法院查明的事实予以确认。同时查明，被上诉人孙业生系涉案房屋建成以后的实际居住使用人，其于2015年7月份提起了要求法院确认涉案房屋归其所有的民事诉讼。
本院认为：1、关于被上诉人孙业生是否具有一审原告诉讼主体资格的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被上诉人孙业生系涉案房屋的实际使用人，其与赵忠宣对涉案房屋的权属存有争议并向法院提起了所有权确权民事诉讼，孙业生认为上诉人青州市房管局为赵忠宣登记发证的行为侵害了其合法权益，故孙业生与上诉人青州市房管局颁发涉案房产证的行为具有利害关系，其具有原告诉讼主体资格。上诉人赵忠宣认为被上诉人孙业生不具有本案原告诉讼主体资格的上诉理由不能成立，对其主张本院依法不予支持。
2、关于被上诉人孙业生起诉是否超过法定期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据该《解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案上诉人青州市房管局颁发涉案房产证时未向孙业生告知诉权或者起诉期限，因此，对孙业生起诉期限的审查应适用2年的法定期限。上诉人赵忠宣主张孙业生知道涉诉行政行为的时间为2000年但未提供有效证据予以证明，上诉人青州市房管局对孙业生的起诉期限问题亦未提供证据予以证明。孙业生自述其于2015年赵忠宣提起民事诉讼要求其返还房产时才知道涉诉行政行为，自该时间点起算至孙业生于2015年7月2日起诉未超过2年的法定期限，从被诉颁证行为作出之日起至孙业生起诉未超过20年，故不能认定孙业生的起诉超过法定期限。上诉人赵忠宣主张孙业生的起诉超过法定期限缺乏事实根据，本院依法不予支持。
3、关于上诉人青州市房管局颁发涉案房产证是否合法的问题。从本案已经查明的事实可知，上诉人青州市房管局为赵忠宣颁发涉案房产证，系对在夏钦园村集体土地上建设的房屋进行的登记发证。依据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有。”、第四十一条“城镇非农业户口居民建设住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，城镇非农业户口居民需要使用集体所有的土地进行建设住宅的，必须取得县级人民政府的用地批准文件。本案夏钦园村委为赵忠宣等12户取得建房规划许可之前赵忠宣户籍已不在该村，非夏钦园村集体组织成员，赵忠宣向上诉人青州市房管局申请发证提交的申请材料中并无其建房已经取得县级人民政府批准用地的相关文件。此外，上诉人青州市房管局作为房屋权属登记管理机关，对在集体土地上建设的房屋进行登记发证，应当有明确的法律依据。在1997年对在集体土地上建设的房屋如何进行确权登记，法律、法规及相关的规章并无明确规定。上诉人青州市房管局主张其为赵忠宣颁发涉案房产证，适用了1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”的规定，明显属于适用法律不当。上诉人青州市房管局为赵忠宣登记发证的行为，缺少相关的县级人民政府的用地批准文件，导致上诉人青州市房管局作出的被诉房产登记行为主要证据不足，并且，上诉人青州市房管局作出的被诉房产登记行为适用法律不当，依法应予撤销。
综上，上诉人青州市房管局、赵忠宣的上诉请求及理由均不能成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青州市房地产管理局、赵忠宣共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一五年十二月三日
书 记 员 赵 倩