海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第48号
上诉人（原审原告）海口聚晨创辉养殖专业合作社。
法定代表人杜文莉，经理。
委托代理人冯峰，海口市琼山区三门坡法律事务所主任。
委托代理人吴林威，海口市琼山区三门坡法律事务所副主任。
被上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
上诉人海口聚晨创辉养殖专业合作社（以下简称聚晨合作社）因不服其与被上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）国土管理行政处罚纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2013）秀行初字第99号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月18日立案受理后，依法组成合议庭�于2014年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人聚晨合作社之委托代理人冯峰、被上诉人国土局之委托代理人马传奋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：本案涉案土地位于海口市龙华区城西镇梧桐路东南侧，面积为1971.08平方米，属海口市龙华区城西镇大样村村委会（以下简称大样村委会）集体农用地。2012年1月8日，聚晨合作社与大样村委会签订《农村合作社协议书》，约定由大样村委会将其拥有使用权的上述养殖土地4亩作为投资，由聚晨合作社提供资金共同建设生态养殖系列产业园项目。聚晨合作社随后未经国土局批准同意，擅自改变用地性质，在上述土地上进行基础设施和厂房建设，目前该项目已建成并投入使用。2013年4月，国土局在动态巡查中发现聚晨合作社违法用地行为，经调查核实，于2013年6月26日决定立案查处；2013年7月12日，国土局对聚晨合作社非法占地行为进行《重大事项集体会审》，集体讨论后于2013年7月31日向聚晨合作社下达《行政处罚告知书》，告知聚晨合作社拟作出的处罚和享有的权利。2013年8月15日，国土局作出被诉的海土资龙华字（2013）150号行政处罚决定书（以下简称“150号处罚决定书”），以聚晨合作社未经依法批准，擅自占用大样村委会位于梧桐路东南侧集体土地建设加工厂厂房项目；项目占地面积1971.08平方米（合2.96亩），其中建筑物占地面积为1895.4平方米。该项目用地不符合土地利用总体规划，实际占用农用地1971.08平方米（其中基本农田921.02平方米），已构成非法占地行为为由，决定限聚晨合作社在十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用的921.02平方米基本农田处每平方米30元罚款，计27630.6元；�实际非法占用的1050.06平方米其他土地处以每平方米10元罚款，计10500.6元；两项合计共处罚款人民币38131.2元。该处罚决定已向聚晨合作社送达。聚晨合作社不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的处罚决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，聚晨合作社与大样村委会合作，使用大样村委会的集体农用地，未经依法批准，未办理农用地转用手续，擅自改变土地性质，用于修建加工厂厂房项目，其行为违反国家土地管理法律法规，构成非法占地行为。国土局在查明聚晨合作社违法事实的情况下，经立案、调查、告知等程序，对聚晨合作社作出被诉的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，国土局的辩解理由成立，原审法院予以采纳；聚晨合作社�起诉没有事实与法律依据，原审法院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回聚晨合作社的诉讼请求。
上诉人聚晨合作社上诉称：原审判决缺乏事实依据。行政处罚决定书处罚的主要依据是上诉人未经批准，擅自改变土地建设加工厂房项目。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十四条第一款、《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条相关规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。上诉人是海口市龙华区城西镇大样经济社社员，以土地经营权为出资方式，与其他社员合作依法设立的农民专业合作社，海口市龙华区城西镇大样经济社以其闲置地、村民零散用地等优势与聚晨合作社签订农村合作社协议，为农民专业合作社正常的生产生活提供有力保障，同时，为海口市龙华区城西镇大样经济社农村闲散劳动力就业创造条件。农民专业合作社用地为海口市龙华区城西镇大样经济社集体所有的土地，多为村集体闲置地和村民猪圈用地等零星地。为了开展合作社前期工作，上诉人依据合作社协议约定的土地范围，搭建临时简易铁篷房屋，供合作社办公及社员住宿，目的是为了保证合作社正常的生产生活程序，上诉人并未擅自改变土地建设加工厂房项目。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第七章关于国家对农民专业合作社的政策扶持相关规定，为维护专业合作社广大农户的合法权益，维稳农村土地联营经营制度，促进社会和谐，特提出上诉，请求二审：1、撤销海口市秀英区人民法院（2013）秀行初字第99号行政判决；2、撤销被上诉人国土局150号处罚决定书；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人国土局答辩称，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应予以维持。
国土局作出的150号处罚决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。聚晨合作社名下涉案土地位于城西镇梧桐路东南侧集体土地，面积为1971.08平方米，土地规划用途为村庄1050.064平方米、基本农田921.02平方米。2012年1月8日，聚晨合作社与大样村委会签订了《农村合作社协议书》，约定大样村委会将涉案土地与聚晨合作社达成合作经营肉兔养殖产业。同年8月，聚晨合作社在未经批准的情况下，擅自在上述土地上动工建设，且聚晨合作社签订的合同约定用途为养殖项目，但实际却用于建设加工厂，目前该项目己经建成并使用。经实地勘测，聚晨合作社加工厂项目占地面积1971.08平方米，其中建筑物占地总面积1895.4平方米，简易结构1895.4平方米，围墙面积17.9平方米，水泥硬化占地面积73.38平方米。根据海口市土地利用现状局部图和城西镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图，涉案土地的用地规划为村庄（1050.064平方米）和基本农田（921.02平方米）。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”因此，聚晨合作社未经批准擅自在涉案集体土地上动工建设加工厂，己经构成了非法占地行为。据此，国土局作出的150号处罚决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。至于聚晨合作社称其属于农民专业合作社，利用农村闲置土地符合�律规定的主张，国土局认为，尽管国家鼓励农民通过农民专业合作社等形式发展经济，但是，对土地的利用应当符合土地利用规划，符合土地用途，不能擅自占用农用地用于建设，尤其是占用基本农田更是为法律所不容。
二、国土局作出的150号处罚决定书程序合法，符合法律规定。涉案土地的非法用地状况是国土局组织人员进行动态巡查时发现的。2013年4月25日，国土局就涉案土地的非法用地状况对聚晨合作社进行调查询问。2013年6月26日，国土局就涉案土地进行立案。2013年7月12日，经海口市国土资源局龙华分局重大集体会审同意就涉案土地的非法用地状况进行行政处罚。2013年7月31日，国土局就涉案土地非法用地状况对聚晨合作社进行行政处罚，并告知聚晨合作社相关权利。2013年8月15日，国土局作出被诉的150号处罚决定书。据此，该行政行为程序合法，符合法律�定。
综上，聚晨合作社上诉理由不能成立，请求二审依法判决维持。
二审期间，各方当事人均未提交新证据。对原审已质证的证据，各方当事人均无新的质证意见，本院的认证与原审判决一致。
二审审理查明的事实，与原审判决认定的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地进行保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地，养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”本案中，大样村委会用于与上诉人合作的土地的规划用途为村庄和基本农田，但上诉人却将该土地用于建设加工厂房，实际改变了土地用途，且未按照法律规定办理审批手续，该行为违反了国家土地管理法律法规，被上诉人认定上诉人违法用地的事实清楚。上诉人称其为了保证合作社正常的生产生活秩序，在涉案土地上仅搭建了临时简易铁篷房屋，供合作社办公及社员住宿，未改变土地用途。本院认为，涉案土地总面积1971.08平方米，上诉人已建设的加工厂房的建筑面积1895.4平方米、围墙面积17.9平方米、水泥硬化面积73.38平方米，由此可见，上诉人已将涉案土地全部用于建造建筑物和构筑物，涉案土地已完全丧失了农用地的性质和用途，故上诉人的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。被上诉人发现上诉人的违法行为后，经立案、调查、告知等程序，作出被诉的具体行政行为，程序合法，适用的法律法规正确。综上，上诉人聚晨合作社的上诉请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口聚晨创辉养殖专业合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
代理审判员 袁 蓉
代理审判员 何 芳
二〇一四年三月三十一日
书 记 员 张园萍