四川省新津县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）川0132民初1233号
原告：四川三原置业投资有限公司
法定代表人：文守辉，执行董事。
委托代理人：薛友华，四川法锐律师事务所律师。
被告：新津县住房和城乡建设局
法定代表人：刘建明，局长。
委托代理人:曾红莉，四川汇韬律师事务所律师。
委托代理人：李霖，四川汇韬律师事务所律师。
原告四川三原置业投资有限公司（以下简称三原公司）与被告新津县住房和城乡建设局（以下简称住建局）合同纠纷一案，本院于2017年5月3日受理后，依法由审判员张炜适用简易程序分别于2017年6月8日、6月28日、7月18日公开开庭进行了审理。原告三原公司委托代理人薛友华、被告住建局委托代理人曾红莉和李霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告三原公司向本院提出诉讼请求：1、被告退还原告土地指标款337.842万元；2、从2015年8月27日起按银行同期贷款利率计付利息至还清时止；3、被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告积极响应新津县委，县政府加快城市建设步伐推进经营城市、实施旧城改造战略的号召，经协商一致，于2010年6月4日与被告签订一份《旧城改造拆迁招商协议》（以下简称《协议》），约定由双方合作对北邻五津东路，南至城北村五组，西邻林园路、东邻津惠酒店片区土地进行旧城改造。合作模式为原告以垫付拆迁整理、土地挂牌出让、原告承诺底价举牌、超出底价的溢价双方分成，若原告摘牌，则被告于三个月内付清原告所缴纳的土地出让价，原告不另交土地出让金。如果原告拆迁亏损，则被告应向县政府争取优惠政策及补贴以弥补原告的拆迁亏损。《协议》签订后，原告依约投入巨资用于拆迁安置，克服困难完成了拆迁任务。2014年7月，政府发该宗土地（代号11号地块）拍卖公告。拍卖公告信息中的拍卖底价为双方经测算的拆迁成本，但另增加了土地指标款337.842万元的内容。依照《协议》，原告有义务在目标地块拍卖中，按测算确认的地价参与举牌竞拍，但新出现的土地指标款是新增项目费用，若加上该指标款，则超出了《协议》约定的原告以测算价即起拍价举牌义务。为此，原告专门致函被告，表明该指标款不应由原告承担，且原告实际支付的土地熟化费用远超测算价格。竞拍报名期限紧迫，为顺利实施项目，原告根据合同要求参加举牌竞拍土地，若按拍卖公告垫付指标款，则应作为原告缴纳的土地出让总价由政府依约返回给原告。原告的报告提交被告后，得到被告的认可。因土地拍卖期限在即，根据双方签订合同内容要求，原告于2014年8月6日举牌竞拍成功。此后按约缴纳了土地出让金、土地指标款337.842万元、交易服务费、税费等相关费用。取得了该土地使用权。此后，原告依约申请被告返还已缴纳的包括指标款在内的费用，被告依约返还了原测算确认的土地款，但至今尚未退还土地指标款。项目原测算拆迁成本每亩控制在519.6万元，由于项目拆迁过程中的多项不可预见的可变因素，致拆迁时间延长，难度加大，实际审计确认拆迁成本每亩614.8万元，原告亏损3000多万元。土地指标款系《协议》签订后新增的政策性费用，与已退还的土地出让金性质是一样的，其内容也超出了原约定的原告应承担费用的范围，成为应当由被告返还的原告缴纳的土地总价的一部分，且原告项目严重亏损，根据《协议》精神，被告应当返还土地指标款。原告自土地指标款交付后满三个月起，就多次向被告及政府相关部门申请退还，原告又于2015年8月26日书面催促被告退还土地指标款，至今未退还。原告久催未果，现依法诉至法院。
被告住建局辩称，1、原告的诉讼主张已经超过了诉讼时效。本案涉及土地成交于2014年8月，在土地成交以后，被告已经在2014年12月前把应当支付的费用都向原告支付了，如果存在其他费用需要支付，其诉讼时效最迟应从2014年12月26日被告最后一次付款之日起计算，原告的主张也已经超过了诉讼时效。2、成国土资发（2011）80号文件第（六）条规定：“三圈层县（市）的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，须按照市政府确定的建设用地指标当年最低保护价标准，缴纳竞买宗地相应面积的建设用地指标价款”，按照该文件的规定，缴纳建设用地指标款是竞得人应尽的义务。原告作为该拍卖地块的竞得人，应当按照上述规定缴纳建设用地指标款。且按照《协议》，本案中的建设用地指标款也应当由原告自行承担。根据《协议》第三条第3项的约定“拆迁完毕土地出让成功后，如出让总价低于15868万元，其亏损部分由乙方自行承担，甲方不再支付其差额；如出让总价超过15868万元，则超出部分的50%作为对乙方的奖励”，超出该规定金额的亏损是由原告自行承担。本案中的建设用地指标款不包含在《协议》第三条第4项的约定“土地出让交易成功后，若竞得人为乙方，三个月内乙方投入的土地熟化成本由县财政安排资金支付”中所确定的原告投入的土地熟化成本。3、成都市缴纳土地指标款的文件是在双方签订《协议》之后发布的政策性文件，在《协议》未涉及相关内容的情况下，双方均应当遵守政府的政策性规定，4、成国土资发（2011）80号文规定了建设用地指标款由拍卖地块的竞得人支付，原告应当自行承担。同时建设用地指标款是由成都农村产权交易所收取的，不是被告或新津县收取的，被告也没有向原告返还或者支付建设用地指标款的义务。被告在2015年2月9日向县上提交的建议只是被告讨论时形成的建议，但并未形成决策性意见，没有同意给原告指标款。也没有其他证据证明被告同意返还建设用地指标款。
经审理查明，2009年8月26日，新津县人民政府印发了《新府阅(2009)43号关于城北村五组地块以及金三角地块未拆迁部分旧城改造有关问题的会议纪要》（以下简称《新府阅(2009)43号纪要》）中会议议定：“一、关于林园路至津惠酒店、城北村五组地块旧城改造的有关问题（一）该拆迁地块带方案拍卖，由县房管局协助对设计方案进行优化完善并报县规划局审定。（二）该项目规划设计条件调整为容积率不超过4.5，建筑密度不超过44%。（三）由县房管局负责该地块国有土地上的房屋拆迁安置，由五津镇负责该地块集体土地上的房屋拆迁安置。（四）该项目经招商比选确定由三原公司全额垫资拆迁。该宗土地拍卖时若由该公司中标，则①土地拍卖佣金按照相关规定以现标准的1/3收取；②该项目报建费由三原公司据实缴纳，待项目建成后，县政府将开发企业缴纳的报建费中县级实得部分用于支持该项目拆迁安置及周边配套设施建设；③该宗土地拍卖收入应全部缴纳，公司所投入的土地熟化成本经审计后由县财政安排资金支付。”
2010年6月4日原新津县房产管理局（以下简称原房管局）为甲方与三原公司为乙方协商一致，确定了由乙方垫资，对林园路至津惠酒店、城北村五组地块的旧城改造项目进行拆迁整合；为此，双方签订了《协议》,约定：“一、宗地座落面积：该宗地北邻五津东路，南至武城北村五组，西邻林园路、东邻津惠酒店，总占地约35.36亩。二、合作方式：1、经测算垫资拆迁整理该片区土地所需拆迁补偿安置费及其它相关费用为人民币15868万元，该款项由乙方全额垫资。2、在拆迁过程中……。三、土地出让及收益回报：1、房屋拆迁完毕该宗土地即有新津县国土资源局在30个工作日内对该宗土地实行带方案一次性公开出让。2、该宗土地按规定程序出让时，乙方应全程参与该宗土地的竞买并承诺在总价15868万元以内（含15868万元）举牌。3、拆迁完毕土地出让成功后，如出让总价低于15868万元，其亏损部分由乙方自行承担，甲方不再支付其差额；如出让总价超过15868万元，则超出部分的50%作为对乙方的奖励。4、土地出让交易成功后，若竞得人为乙方，三个月内乙方投入的土地熟化成本由县财政安排资金支付。5、土地成交价款中含土地出让金，乙方不再另外支付土地出让金。四、甲方的权利和义务中第4项：若乙方拆迁完毕后亏损，甲方应负责按该地块拆迁整合投资的审计结果向县政府争取相应的优惠政策及补贴，以弥补乙方的拆迁亏损。六、新津县人民政府关于林园路至津惠酒店、城北村五组地块旧城改造新府阅(2009)43号纪要、新府阅【2010】16号纪要，以上两个文件作为本协议附件由乙方享受。”
2011年4月13日成都市国土资源局颁发成国土资发（2011）80号文件《成都市国土资源局关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（以下简称《实施意见》），其中第二条完善建设用地指标款交易制度对建设用地指标的来源、用途、交易方式、价格、期限、收益分配、登记管理等作了相关规定。
2014年7月11日成都市公共资源交易服务中心发布了成公资土拍告（2014）17号《成都市拍卖出让国有建设用地使用权公告》（以下简称《拍卖公告》），《拍卖公告》中拍卖出让宗地的宗地位置为新津县五津镇城北社区五组、宗地编号为XJ09(251/211):2014-083、净用地面积17879.86平方米合26.8198亩、拍卖起叫价288万元/亩、持证准用面积（亩）及方式是18.7690指标价款。
2014年7月19日原告三原公司向原房管局提交了《请示》一份，《请示》中建议：一、该土地指标价款是2011年由成都市国土资源局才颁发，我公司与您局是在2010年签订了《协议》，当时并未有土地指标价款一说，所以该款如由我公司支付，从合同及法律上不成立，无法律上的约束力和关联性。二、对此，我公司认为该18.769亩的土地指标价款（18.769亩×18万元/亩）337.842万元，由政府缴纳。三、若政府不缴纳该土地指标价款，我公司可先行垫支缴纳，待该宗土地拍卖完毕后将土地指标价款项337.842万元返还公司。
2014年8月6日三原公司举牌竞拍成功为竞得人与新津县国土资源局为出让人签订《成都市拍卖出让国有建设用地使用权成交确认书》（以下简称《成交确认书》），《成交确认书》载明：地块编号XJ09(251/211):2014-083、地块面积17879.86平方米（合26.8198亩）、成交价288万元/亩、拍卖成交总额7724.1024万元。《确认书》还载明：使用年限，住宅用地70年、商业用地40年，持证准用面积（亩）及方式为18.7690，指标价款。
2014年8月11日三原公司缴纳了建设用地指标款337.842万元，2014年8月18日成都农村产权交易所有限公司出具建设用地指标确认函确认，后三原公司随即陆续支付缴纳了土地出让金共计7724.1024万元。
2014年9月24日新津县审计局作出了《新审财调报（2014）07号专项审计调查报告》（以下简称《审计调查报告》），其中被调查单位为原房管局；审计调查项目：五津镇林园路至津惠酒店地块（五津东路42号-88号、群益路127号-143号、兴隆街234号-276号）（以下简称“老蜀人地块”）。《审计调查报告》中在项目基本情况中载明：2010年6月4日《协议》约定三原公司全额垫资“老蜀人地块”拆迁及资金来源等相关事宜；且在审计调查评价意见中载明：《协议》测算拆迁整理“老蜀人地块”片区土地拆迁补偿安置费用15868万元，该费用约定由三原公司全额垫资；此次审计调查期间，原房管局报送“老蜀人地块”拆迁补偿总成本为16489.72万元。
2015年2月9日中共新津县房产管理局党组讨论后，以新房党组（2015）6号文件《关于支付旧城更新11号地块建设用地指标款的建议》（以下简称《建议》）中向县财经领导小组建议：建设用地指标款337.842万元由财政安排资金支付。
2015年8月26日三原公司向原房管局提交了《紧急请示》一份，《紧急请示》中希望：主管牵头原房管局能帮助企业，尽快从政府退还该土地指标价款337.842万元及出让宗地交易服务费115.24万元两项共计453.082万元。
2017年1月16日原房管局的职责整合划入原新津县城乡建设局，原新津县城乡建设局更名为新津县住房和城乡建设局，原房管局被撤销。三原公司因向住建局方催收未果，于2017年5月3日诉至本院。
上述事实，有本院予以确认采信的原、被告身份信息、有原告提交的2010年6月4日《协议》、2009年8月26日《新府阅(2009)43号纪要》、2011年4月13日成国土资发（2011）80号文件《实施意见》、2014年7月11日《拍卖公告》、2014年7月19日《请示》复印件、2014年8月6日的《成交确认书》复印件、2014年8月11日原告缴纳337.842万元建设用地指标款凭据和2014年8月18日的用地指标确认函复印件、2014年9月24日《审计调查报告》、2015年2月9日新房党组（2015）6号文件《建议》复印件、2015年8月26日《紧急请示》、被告提交的2017年1月16日中共新津县委办公室文件新委办（2017）8号复印件、2017年6月27日情况说明、本院依法调查杨××和张××笔录以及双方当事人当庭陈述的庭审笔录等在案为证。
本院认为，为加快城市建设步伐、推进经营城市战略、实施旧城改造战略，被告住建局在《新府阅(2009)43号纪要》确定的原则下，与原告三原公司签订《协议》，该《协议》系双方的真实意思表示，双方均应按照《协议》约定履行义务。对本案涉及的用地指标款费用，在《协议》签订时并不存在，协议本身也不可能对其约定。但如原告竞拍成功，则是必须缴纳。由于原告根据《协议》第三条第2项的约定，负有“在该宗土地按规定程序出让时，乙方应全程参与该宗土地的竞买并承诺在总价15868万元以内（15868万元）举牌”的义务，因此原告在拍卖价格288万元/亩这一协议约定的情形出现时，必须举牌。考虑到协议对此并未约定，原告在拍卖前向被告“请示”，明确要求其承担该用地指标款。对此，被告讨论后，以《关于支付旧城更新11号地块建设用地指标款的建议》中向县财经领导小组建议由财政安排资金支付，说明被告对原告的要求不持异议。合同具有相对性，被告向其上级请示属被告的内部程序问题，再者，纵观《协议》第二、三、四条约定的内容，原告承担的风险范围只在拆迁成本的控制上，而非土地使用权等政策性政府收费上。因此，根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十一条的规定，综合考虑以上事实，以及《协议》的性质、目的、有关条款的约定，本院认为，合同的履行应遵守诚实信用原则，由于该费用并非原告能够控制的政策性收费，《协议》本身并不排斥该部分费用的返还，况且被告对原告请求返还在本案起诉前并无异议，可视为双方对该费用的处理已达成一致，故对原告三原公司要求被告住建局退还建设用地指标款337.842万元及其起诉之日始的利息的诉讼请求予以支持。由于该款的返还在《协议》中并无直接约定，因此，对原告主张的起诉前的利息不予支持，基于同样理由，被告的诉讼时效抗辩不能成立。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、被告新津县住房和城乡建设局在本判决生效后十日内支付原告四川三原置业投资有限公司建设用地指标款337.842万元及其资金占用利息（计算方法为：以建设用地指标款337.842万元本金为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，从2017年5月3日始计算至本判决确定的本金给付之日止。若未按本判决确定的给付之日给付本金，上述资金占用利息计算至本金付清之日止）。
二、驳回原告四川三原置业投资有限公司对被告新津县住房和城乡建设局的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费16914元（已减半），由被告新津县住房和城乡建设局承担。此款原告四川三原置业投资有限公司已垫付，被告在履行上述款项时一并给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审判员 张 炜
二〇一七年七月十八日
书记员 罗韵婵