浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终136号
上诉人（原审原告）张金凤。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区风景旅游管理局，住所地温州市鹿城区锦江路锦湖公寓2幢2楼。
法定代表人陈翔俊，局长。
委托代理人郑利敏，温州市鹿城区旅游质量监督所工作人员。
委托代理人柯晓枫，浙江瀛瓯律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温州市星河国际旅游有限公司，住所地温州市鹿城区人民东路银河大厦A座一层17-1号。
法定代表人朱鲁诞，总经理。
上诉人张金凤因诉温州市鹿城区风景旅游管理局（以下简称鹿城区旅游局）不履行法定职责一案，不服温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第301号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月18日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
原判认定：2015年5月份，温州市星河国际旅游有限公司（以下简称为温州星河旅游公司）的总经理朱鲁诞的母亲与几个朋友说起想去美国旅游，打算选择最便宜的时候出游，于是朱鲁诞就帮其母亲等人留意此类线路。原告张金凤系朱鲁诞母亲朋友的朋友，也要求同行。7月份左右，朱鲁诞的母亲等人决定不去美国旅游了，但原告还是要求朱鲁诞帮忙办理美国签证。碍于情面，朱鲁诞同意帮原告办理美国签证。后第三人将原告的资料转交给其他旅游公司，为原告办理美国签证，并垫付了相关费用1150元。8月6日，原告接到第三人通知，告知原告签证面试的时间定于9月29日。原告以其要求办理的是跟团游签证，而不是第三人为其办理的个人自由行美国面试签证为由，拒绝在第三人提供的《委托代办协议书》上签字。在多次沟通无效的情况下，第三人同意原告要求放弃此次签证，垫付的1150元也没有要求原告支付。8月13日，原告向被告鹿城区旅游局反映此事，被告交由其下属温州市鹿城区旅游质量监督所处理。该所工作人员经初步了解，得知第三人系出于特殊关系，帮助原告联系其他签证公司代办签证手续，没有与原告签订相关旅游或委托合同也没有收取任何费用，故要求第三人妥善处理，并将原告的该情况反映做咨询登记。针对第三人在此事过程中可能存在的擅自招徕违规旅游业务的行为，该所于8月17日对第三人的法定代表人朱鲁诞进行了谈话，并作出温旅建字[2015]第32号《行政建议书》，送达第三人，建议第三人暂时停止有关的出境旅游业务委托代理招徕活动（2015年6月1日前已接洽的旅游业务除外）。后原告又因代办签证的相关事项与第三人产生争议，并于9月8日向被告提交《要求旅行社终止代办去美签证并承担因造假而导致不良影响后果的报告》，以第三人隐瞒、伪造、虚构信息代原告办理去美国的跟团游面试签证，属欺诈行为为由，要求旅游局监督，终止原告与第三人的旅游合同，并书面出具“取消”去美国面试的通知书，及承担因多次造假更改“面试”时间和原告的DS-160表格信息造成给原告留下不良影响而导致下次原告的面试拒签的一切后果责任。温州市鹿城区旅游质量监督所于次日受理原告的投诉后，通知第三人进行书面答复。9月15日，第三人向温州市鹿城区旅游质量监督所作出《关于张金凤女士投诉的情况说明》，并提交给温州市鹿城区旅游质量监督所，对上述情况进行了说明。其后，温州市鹿城区旅游质量监督所组织原告及第三人进行了两次调解，但均无法达成一致意见。10月23日，第三人作出《关于要求停止与张金凤女士调解的报告》，并提交给温州市鹿城区旅游质量监督所，认为其无义务和精力与原告调解，不愿再与原告进行调解。10月29日，温州市鹿城区旅游质量监督所在调解无果后作出温鹿旅投诉终字[2015]第2号《旅游投诉终止调解书》，并送达原告及第三人，以原告与第三人未在60日内达成调解协议为由，依据《旅游投诉处理办法》，终止原告投诉的调解。同时，告知原告可按照有关法律法规，向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。原告不服，提起本案诉讼。另查明，2008年9月11日，被告鹿城区旅游局向温州市鹿城区机构编制委员会递交《关于成立鹿城区旅游质量监督所和鹿城区风景旅游监察大队的请示》[温鹿旅（2008）47号]，要求成立鹿城区旅游质量监督所和鹿城区风景旅游监察大队，受该局委托，负责受理鹿城区的旅游投诉及上级业务部门交办的各种投诉，保护旅游者、旅游经营者的合法权益等工作。2008年10月17日，温州市鹿城区机构编制委员会作出《关于同意调整区风景旅游局下属事业单位设置的批复》[温鹿编（2008）60号]，同意建立鹿城区旅游质量监督所和鹿城区风景旅游监察大队，为全额拨款事业单位。
原判认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，温州市鹿城区旅游质量监督所受被告鹿城区旅游局的委托，负责处理旅游投诉，故其行为的相应法律后果，依法应由被告承担。二、《旅游投诉处理办法》第二十五条规定，旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起60日内，作出以下处理：（一）双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章；（二）调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家法律、法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。本案中，针对原告张金凤的投诉，温州市鹿城区旅游质量监督所已进行调查；在查明第三人温州星河旅游公司不存在违法行为的情况下，温州市鹿城区旅游质量监督所组织原告、第三人进行调解，且在调解不成后，终止调解，并依法向原告、第三人出具《旅游投诉终止调解书》，符合以上法律规定。原告主张被告未依法履行法定职责，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，判决驳回原告张金凤的诉讼请求。
上诉人张金凤诉称：1.根据《中华人民共和国旅游法》第八十五条及《旅游投诉处理办法》第五条规定，旅游投诉的处理机构为县级以上人民政府旅游主管部门。温州市鹿城区旅游质量监督所无权处理上诉人的投诉事项。被上诉人鹿城区旅游局至今未对上诉人的投诉事项作出处理，属于不履行法定职责。2.上诉人与温州星河旅游公司存在事实旅游合同，且已向温州星河旅游公司提交赴美旅游所需的身份证、护照、户口簿、房产证等相关个人隐私资料。为防止上诉人的上述信息被作他用，鹿城区旅游局应责令终止上述事实旅游合同。3.上诉人系低保户，已向原审法院递交了低保证复印件及《申请免交诉讼费的报告》，原审法院判决上诉人负担受理费50元违法。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人鹿城区旅游局辩称：1.温州星河旅游公司没有组织上诉人进行《旅游法》第二条规定的旅游活动，也未收取上诉人任何费用，温州星河旅游公司与上诉人之间不存在事实旅游合同，上诉人要求中止旅游合同关系属其错误理解。上诉人委托温州星河旅游公司代办美国签证，两者之间是委托合同，与旅游法规定的旅游合同存在本质区别。上诉人如认为温州星河旅游公司在接受委托过程中损害其合法权益，可通过民事诉讼进行救济。本案在温州星河旅游公司没有违反旅游法相关规定的情况下，上诉人要求被上诉人对其进行行政处罚，明显超过答辩人的法定职权范围。2.被上诉人已及时履行法定职责。被上诉人接到上诉人投诉，发现温州星河旅游公司可能存在违法行为时，对其作出行政建议书并告知其暂停招揽境外旅游业务。对于委托代办签证的争议，鹿城区旅游质量监督所根据被上诉人的委托，因多次调解无果后，向双方当事人送达了旅游中止调解书，并告知上诉人救济途径。3.上诉人提到的个人信息泄露问题，目前没有证据表明其个人信息已经泄露以及泄露的信息系来源于温州星河旅游公司。即便是由于温州星河旅游公司的原因泄露，被上诉人对该事由亦不具备对其进行处理的法定职责。4.上诉人在诉讼过程中，已前往美国旅游，故其在起诉状及上诉状中称本案会导致其无法获得美国签证等相关后果的理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。5.上诉人有能力前往美国旅游，却以低保户身份要求减免50元案件受理费，不符合事实及法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人温州星河旅游公司同意鹿城区旅游局的答辩意见。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。对原判认定的事实，有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为：1.温州市鹿城区旅游质量监督所作为温州市鹿城区旅游局下属事业单位，受该局委托，负责受理鹿城区的旅游投诉及上级业务部门交办的各种投诉，保护旅游者、旅游经营者的合法权益等工作。故温州市鹿城区旅游质量监督所受理上诉人张金凤的旅游投诉并依法作出处理，并无不当。2.《旅游投诉处理办法》第二十五条规定，旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起60日内，作出以下处理：（一）双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章；（二）调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家法律、法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。本案中，温州市鹿城区旅游质量监督所在受理上诉人旅游投诉后，多次组织上诉人与温州星河旅游公司进行调解，且在调解不成后，终止调解，并依法向张金凤及温州星河旅游公司出具《旅游投诉终止调解书》，符合上述法律规定。上诉人主张被上诉人应责令终止其与温州星河旅游公司的事实旅游合同，缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院准予上诉人张金凤缓交而非免交诉讼费用，上诉人作为败诉方，原审法院据此判决由其负担一审案件受理费，于法有据。综上，原审判决正确，本院予以维持。上诉人张金凤的上诉理由，不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人张金凤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
代理审判员 郑 宇
代理审判员 陈 雕
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 谭敏娟