广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行再19号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潮州�潮安区诚发金属废料回收厂。住所地：广东省潮州市潮安区沙溪镇下西林工业区。
投资人：孙家发。
委托代理人：韩宇烈，广东君厚律师事务所律师。
委托代理人：何宇，广东君厚律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：潮州市潮安区工商行政管理局。住所地：广东省潮州市潮安区县城区。
负责人：胡伟煌，副局长。
委托代理人：蔡金峰，副局长。
委托代理人：吴淡雄，广东新佳律师事务所律师。
原审第三人：广东明发贵金属有限公司金沙分公司。住所地：广东省潮州市潮安区沙溪镇金沙路中段。
负责人：孙明礼，总经理。
委托代理人：冯洽文、官大万，均为广东道洽律师事务所律师。
再审申请人潮州市潮安区诚发金属废料回�厂（原潮安县诚发金属废料回收厂，以下简称诚发厂）因诉被申请人潮州市潮安区工商行政管理局（原潮安县工商行政管理局，以下简称潮安工商局）及原审第三人广东明发贵金属有限公司金沙分公司（以下简称明发金沙分公司）工商登记行政纠纷一案，不服广东省潮州市中级人民法院（2015）潮中法行终字第7号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年12月7日作出(2015)粤高法行申字第425号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
潮州市潮安区人民法院一审查明，2014年1月3日，被告潮安工商局收到广东明发贵金属有限公司（以下简称明发公司）设立金沙分公司工商登记的申请，申请时提交了登记审核表、登记申请书、公司章程、负责人信息、营业执照、营业场所使用证明、潮州市沙溪镇下西林村民委员会（以下简称下西林村委会）《证明》、《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》、关于明发公司经营危险废物的批复、危险废物经营许可证、广东省污染物排放许可证、指定代表或者共同委托代理人的证明等材料。其申请设立的第三人明发金沙分公司登记住所为潮安县××中段。潮安工商局经过审查，受理了该登记申请，并依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，当场作出了准予登记的决定。原告诚发厂于同年2月19日发律师函给潮安工商局，举报明发公司提供虚假营业场所使用证明骗取其金沙分公司注册登记，同时提供了明发金沙分公司登记的经营场地与诚发厂地址重叠的相关证据（《办企业租用土地合约》、《（续）土地承包合同》、下西林村委会证明书、诚发厂工商营业执照），并提供了所在地村委会对明发公司提供虚假营业场所使用证明骗取其金沙分公司登记的相关证据（下西林村二委会会议记录），要求潮安工商局依法撤销对明发金沙分公司登记的行政许可行为，并对明发金沙分公司作出相应的处罚。潮安工商局于同年2月24日收到诚发厂的举报材料后，于同年3月4日受理立案并进行调查取证。该局经调查认为，明发公司设立分支机构金沙分公司，提交注册登记的1991年1月1日下西林管理区办事处出具的《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》，以及2013年5月20日由下西林村委会出具的《证明》，这两份营业场所证明相互印证，符合法定形式，不存在提供虚假营业场所使用证明取得分公司登记的违法事实。至于诚发厂厂址与明发公司金沙分公司的经营场所是否重叠，属民事争议范畴，已超出该局的职能范围，建议诚发厂通过其它法律途径予以解决。该局遂于2014年5月21日作出涉案《关于举报明发公司涉嫌提交虚假证明骗取其金沙分公司登记的回复》（以下简称《举报回复》），并于同日将该《举报回复》邮寄送达给诚发厂。诚发厂不服该处理结果，于同年8月18日向一审法院提起本案诉讼，请求判决：1.确认潮安工商局作出涉案《举报回复》的行政行为违法，责令该局履行法定职责，依法对明发公司提交虚假场地证明骗取其金沙分公司登记的行为进行处罚；2.依法撤销对明发金沙分公司登记的行政许可行为。
另查明，孙家发与孙明礼原合伙经营潮安县明发金属回收公司，双方各占50%的股权。1991年1月1日，下西林管理区办事处出具《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》给孙明礼。1997年1月1日，孙家发与下西林管理区办事处签订《办企业租用土地合约》，该合约所指的土地位于原溪墘场地及窑堆二个，窑后土地4.8亩，除池仔0.2亩，实存4.6亩，公路办企业留土地二坵2.57亩，除路脚0.07亩，实存2.5亩，租期自1997年1月1日至2011年12月30日。2004年3月5日，孙家发与孙明礼、孙伟彪（孙明礼之子）三方签订股权转让协议书，约定除原公司位于沙溪镇的厂址使用权归属孙家发，位于赤凤镇的厂址使用权归属孙明礼外，孙家发将其本人其余在该公司50%的股权及其它财产（包括债权、债务及用地设备等权益，未列具体清单）转让给孙伟彪。2011年11月29日，孙家发与下西林村委会签订《（续）土地承包合同》，合同所指的土地位于下西林××竹篮路旁，东至竹篮路头，西至大坞港，南至美彦企业地，北至泽辉企业地，承包面积计7.1亩，承包期限自2012年1月1日至2057年12月31日。
潮州市潮安区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记条例》）第四十八条第二款、第三款关于“公司设立分公司，应当向公司登记机关提交�列文件：（一）公司法定代表人签署的设立分公司的登记申请书；（二）公司章程以及加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件；（三）营业场所使用证明；（四）分公司负责人任职文件和身份证明；（五）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立分公司必须报经批准，或者分公司经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，还应当提交有关批准文件”的规定，第三人明发金沙分公司于2014年1月3日申请登记时，按照上述规定提交了登记申请书、公司章程及章程修正案、企业法人营业执照、营业场所使用证明、2013年5月20日下西林村委会《证明》、《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》、分公司负责人身份证明、危险废物经营许可证、广东省污染物排放许可证等文件。被告潮安�商局根据上述规定，审查第三人提交的文件，认为第三人提交的申请材料齐全、符合法定形式，决定予以受理，并当场作出准予登记的决定。被告对第三人准予登记的行政许可行为符合《公司登记条例》第四十八条、第五十四条、《企业登记程序规定》第九条、第十条的规定，程序合法，法律依据充分。被告向第三人作出行政许可行为之后，下西林村委会于2014年3月12日出具证明，证实2013年5月20日出具给孙明礼的证明不能作为工商企业登记的场地证明或者其他证明使用，而对2013年5月20日的《证明》及《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》的真实性没有异议。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款关于“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，原告诉称第三人提交虚假场地证明骗取登记的事实缺乏依据，请求撤销被告对第三人的行政许可行为理由不成立。
关于被告作出涉案《举报回复》的行政行为是否违法的问题。第三人提交的2013年5月20日下西林村委会《证明》、《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》及原告提供的《办企业租用土地合约》、《（续）土地承包合同》，根据证人证言及下西林村委会出具的相关证明材料均证实上述证明、承包合约、租用合约、承包合同的真实性，不存在第三人提供虚假场地证明的情形。至于《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》的效力问题，原告及下西林村委会认为无效，而第三人认为有效，但均无充分的依据证实各自的主张，被告无权对其效力作出确认。利害关系人对《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》的效力问题有争议的，应通过民事法律途径予以确认。而第三人登记的营业场所与原告登记的营业场所是否存在重叠的问题�必须通过民事法律程序确认场地使用权的权利人，被告建议原告通过其他法律途径予以解决并无不当。被告根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条关于“案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：……（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；……”的规定，对原告的举报一案作出销案处理，并作出涉案《举报回复》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。综上所述，原告请求确认被告作出上述回复的行政行为违法，责令被告履行法定职责，依法对明发公司提交虚假场地证明骗取其金沙分公司登记行为进行处罚缺乏依据，请求撤销被告对明发金沙分公司登记的行政许可行为理由不成立。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2014年11月17日作出（2014）潮安法行初字第7号行政判决：驳回原告诚发厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告诚发厂承担。
诚发厂不服一审判决，向潮州市中级人民法院提起上诉,请求二审撤销一审判决，查清本案事实，依法改判支持诚发厂的诉讼请求。
潮州市中级人民法院二审查明事实与原审相同。该院二审认为，根据《公司登记条例》第四条关于“工商行政管理机关是公司登记机关”及第八条关于“设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：……”的规定，潮安工商局作为其辖区内的公司登记机关，具有作出本案诉争具体行政行为的主体资格和法定职权。《公司登记条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，�请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”本案中，明发金沙分公司作为申请人在申请设立分公司登记时，向潮安工商局提交了登记申请书、公司章程及章程修正案、企业法人营业执照、营业场所使用证明、下西林村民委员会《证明》《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》、分公司负责人身份证明、危险废物经营许可证、广东省污染物排放许可证等申请材料。潮安工商局收到明发金沙分公司的上述材料后，经审查，认为其提交的材料符合《公司登记条例》第四十八条的相关规定，材料齐全，符合法定形式，遂作出准许登记的行政许可行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。潮安工商局作出的《举报回复》并无不当。综上，潮安工商局就本案诉争的具体行政行为已尽审慎审查的义务，履行程序合法，适用法律正确。一审判决驳回诚发厂的诉讼请求正确，应予以维持。诚发厂的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2015年4月9日作出（2015）潮中法行终字第7号判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人诚发厂负担。
诚发厂向本院申请再审称：（一）原审法院在已查明明发金沙分公司提交两份无效场地证明骗取登记事实存在的情况下，仍然支持潮安工商局有错不纠的行为，有悖现行法治精神。潮安工商局立案后调取的以下证据，已清楚体现明发金沙分公司提供的该两份场地证明是无效、虚假的材料，不能作为登记依据：1.下西林村委会分别于2013年5月20日及2014年3月4日、3月12日出具的三份证明；2.下西林村委会主任孙炎鹏等村干部的询问笔录；3.孙明礼的承诺书；4.孙家发与下西林村委会于1997年1月1日签订的《办企业租用�地合约》、2011年11月29日签订的《（续）土地承包合同》以及相关付款凭证等。上述证据证明，诚发厂位于下西林工业区的土地自1997年1月1日起就一直由孙家发承租使用，租期至2057年12月31日止，租金已全部交付给下西林村委会。而明发金沙分公司提供的场地证明中涉及的下西林瓦窑脚（塑料厂）用地包括在诚发厂的用地范围内。下西林村委会于2013年5月20日出具的《证明》是孙明礼以年审需要为由骗取的，村委会已明确不能作为场地证明使用。《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》不具备合约效力，没有当事人签名，没有具体面积、租金、租期等内容，实际上只是村里出具的一份关于高压电使用权的证明。孙明礼从未向村里承租过土地，也没有交过分文租金。明发金沙分公司登记地址与诚发厂现经营地址是同一地方，是重叠的。（二）金沙分公司目前仍然没有在其注册地址经营，该地仍然是诚发厂在使用。原审法院对《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》的效力问题及明发金沙分公司登记的营业场所与诚发厂现营业场所是否重叠的问题均不作出认定，造成明发公司明目张胆将其分公司登记在诚发厂现经营场所的违法行为无人管，工商局一地二证的违法登记行为得不到纠正，遗留无穷社会矛盾。综上，原审判决认定事实的主要依据不足，对诚发厂的诉讼请求没有全面处理，适用法律错误。请求对本案进行再审，撤销原审判决，支持诚发厂一审提出的诉讼请求。
被申请人潮安工商局辩称：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。诚发厂法定代表人孙家发与明发金沙分公司负责人孙明礼原先是合伙共同经营，是同村村民。虽然明发金沙分公司登记地址的土地使用权涉及历史演变，但《下西林瓦窑脚（塑料�）承包合约》和下西林村委会于2013年5月20日出具的《证明》均是由土地所有权人下西林村委会先后出具给孙明礼，材料是真实的，不存在提交虚假场地证明骗取登记的情形。（二）诚发厂主张的明发金沙分公司场地证明材料问题，是基于本案工商登记之后村委会提交的证明材料，各方当事人之间的土地使用权民事纠纷至今没有解决。诚发厂试图通过行政判决作为民事纠纷的证据，显然错误理解了民行交叉的审判实践。而对登记地址是否重叠的问题，潮安工商局在对投诉案件受理调查期间，曾于2014年4月2日由孙明礼带路实地勘查，明发金沙分公司能够清楚指出其登记的住所地，其确已对登记地址的存在事实进行了核实。诚发厂提出的再审请求没有事实和法律依据。请求驳回诚发厂的再审申请，维持原判。
原审第三人明发金沙分公司述称：（一）明发金沙分公司申请登记的场地材料内容真实，形式合法，符合公司登记要求，不存在提供虚假材料骗取登记的行为。涉案场地一直由明发公司实际占有和使用，从事生产经营活动，环境保护主管部门对该场地的生产活动进行严格的监管，每年都多次到现场检查监管并出具相应的文件。下西林村委会在2013年5月20日向明发公司出具《证明》的一年多后，诱骗孙明礼在事先打印好的承诺书上签名，并要求将签署承诺书的时间写成与上述《证明》相同的时间。村委会事后违背客观事实出具的涉案场地不能作为企业登记使用的证明不能作为证据使用，无法否认明发公司登记成立时场地使用资料的真实、合法和有效性。（二）潮安工商局依法核准明发金沙分公司登记成立的事实清楚，程序合法。（三）潮安工商局对诚发厂的举报所进行的调查事实清楚，程序合法。诚发厂与明发金沙分公司的地点以及场地面积各不相同，两个场地只是相邻。诚发厂怕暴露真相，无理阻碍潮安工商局的依法调查活动。明发公司不存在提交虚假营业场所使用证明骗取登记分公司的事实。（四）诚发厂对其提起行政诉讼的事实和理由偷换概念，无理缠诉，浪费司法资源。（五）孙家发提交虚假场地证明资料，不具备危险品经营资质，其设立登记诚发厂从事危险品经营，依法应当撤销。请求驳回诚发厂的再审申请，维持原判。
本院再审查明，明发金沙分公司负责人孙明礼于2013年5月20日出具的承诺书载明：“本人孙明礼于2013年5月20日到下西林村委会开出一张证明，目的是证实原塑料厂地址和金砂路中段地址相符（即孙明礼本人1991年跟美彦、树雄买卖协议凭证），若此证明作为它用，本人愿承担一切法律责任和后果，不牵连村委及领导责任。”潮安工商局在本案诉讼中称，其受理诚发厂的举报后，于2014年4月2日由明发金沙分公司负责人带路对涉案场地进行实地勘查，途中遭到诚发厂人员的阻挠，双方发生冲突并报警。现经该局核查，明发金沙分公司至今尚未在涉案场地经营，该局已将明发金沙分公司列入经营异常名录。其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是工商登记行政纠纷，争议焦点是潮安工商局作出涉案《举报答复》的具体行政行为是否合法，该局是否应当对明发公司涉案申请登记行为进行处罚并撤销对其金沙分公司的登记行政许可。
《公司登记条例》第四十七条第一款规定：“分公司的登记事项包括：名称、营业场所、负责人、经营范围。”第四十八条第二款规定：“设立分公司，应当向公司登记机关提交下列文件：……（三）营业场所使用证明；……”第六十九条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第十六条规定：“申请营业登记，应当具备下列条件：……（二）有固定的经营场所和设施；……”《企业登记程序规定》第三条规定：“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”第十七条规定：“有下列情形之一的，企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记：……（三）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出准予登记决定的；……”根据上述规定，公司或分公司�有相应的营业场所，是其依法设立并开展正常生产经营活动的基本条件。本案中，明发公司于2014年1月3日向潮安工商局申请设立登记明发金沙分公司时，虽然提交了下西林村委会《证明》、《下西林瓦窑脚（塑料厂）承包合约》等材料，用以证明明发金沙分公司的营业场所位于潮安县××中段，但在诚发厂得知该局作出准予登记的决定后，即于同年2月19日向该局发出律师函，举报明发公司涉嫌提供虚假营业场所使用证明，骗取金沙分公司注册登记，同时提供了明发分公司登记的经营场地与诚发厂地址重叠的相关证据，包括《办企业租用土地合约》、《（续）土地承包合同》、下西林村委会证明书和诚发厂工商营业执照，以及下西林村委会对明发公司提供虚假营业场所使用证明骗取其金沙分公司登记的相关证据（下西林村二委会会议记录）等，要求潮安工商局依法撤�对明发金沙分公司登记的行政许可，并对其作出相应的处罚。潮安工商局受理诚发厂的举报后，经调查取证，已发现双方提供的证据材料存在明显矛盾，同时该局在对涉案场地进行实地勘查时，并未查明明发金沙分公司实际占有、使用其申请登记的营业场所的事实，并且事后经该局核查，明发金沙分公司至今尚未在涉案场地经营，该局已将明发金沙分公司列入经营异常名录。潮安工商局认为明发公司提交的两份场所证明相互印证，符合法定形式，诚发厂与明发金沙分公司的营业场所是否重叠属于场地使用权民事争议，超出该局职能范围，据此作出涉案《举报答复》，对诚发厂的举报一案作出销案处理，主要证据不足，适用法律、法规有误，依法应当予以撤销。关于潮安工商局是否应当对明发公司涉案申请登记行为进行处罚并撤销对其金沙分公司登记行政许可的问�，应由该局根据相关法律、法规的规定，在进一步查明事实、分清是非的基础上，正确履行法定职责，对诚发厂举报的上述事项重新作出处理。
综上所述，诚发厂请求再审改判的理由部分成立，本院依法予以支持。原审判决虽然认定事实基本清楚，但适用法律、法规有误，判决驳回诚发厂的全部诉讼请求不当，本院依法予以纠正。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第2目、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销广东省潮州市中级人民法院（2015）潮中法行终字第7号、潮州市潮安区人民法院（2014）潮安法行初字第7号行政判决；
二、撤销原潮安县工商行政管理局于2014年5月21日作出的《关于举报明�公司涉嫌提交虚假证明骗取其金沙分公司登记的回复》；
三、限潮州市潮安区工商行政管理局在本判决生效之日起60日内对潮州市潮安区诚发金属废料回收厂的涉案举报事项重新作出处理；
四、驳回潮州市潮安区诚发金属废料回收厂的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由潮州市潮安区工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年四月二十一日
书记员 温 瑜