山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）威行终字第15号
上诉人（原审原告）李美红。
被上诉人（原审被告）威海市公安局环翠分局，住所地威海市北山路3号。
法定代表人于光福，局长。
委托代理人刘建厂，该局法制大队副大队长。
委托代理人龙韶岩，该局法制大队科员。
上诉人李美红因诉威海市公安局环翠分局（以下简称市公安局环翠分局）治安行政处罚一案，不服威海市环翠区人民法院（2014）威环行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，李美红系环翠区张村镇后双岛村村民。2013年6月5日及2014年8月31日其先后两次到北京市中南海周边非信访接待场所上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。训诫书中告知：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等法律法规予以处理”。2014年9月2日，李美红再次到北京市中南海附近上访，被府右街派出所查获并予以训诫。2014年9月3日，市公安局环翠分局作出威公环（双岛）行罚决字（2014）00012号《行政处罚决定书》，对李美红的上述扰乱公共场所秩序的行为处以行政拘留五日的行政处罚。同日，李美红被送至威海市拘留所执行拘留。2014年9月8日，该行政处罚被执行完毕。李美红对该行政处罚不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销市公安局环翠分局作出的行政处罚决定，并要求市公安局环翠分局赔偿损失1元及赔礼道歉、恢复名誉。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，李美红的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关即市公安局环翠分局管辖。故市公安局环翠分局对李美红作出的被诉具体行政行为，主体适格且具备治安管理职责。本案市公安局环翠分局在执法过程中依法履行了受理、传唤、调查、作出具体行政行为及送达等程序，故其治安行政处罚程序合法。
《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，李美红因不满环翠区张村镇后双岛村拆迁问题到中南海周边非信访接待场所进行上访，其曾于2013年6月、2014年8月在中南海周边被府右街派出所先后两次查获并书面训诫。李美红在明知中南海附近不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍于2014年9月2日前往中南海周边上访，扰乱了公共场所秩序，情节严重。市公安局环翠分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对李美红作出行政拘留五日的处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚适当。
对于李美红提出的其行为已经被北京公安机关进行书面训诫，市公安局环翠分局再次作出行政拘留属于重复行政处罚的主张，原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第十条的规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。而北京市公安局西城分局府右街派出所对李美红作出的书面训诫并非法律规定的治安管理处罚措施，市公安局环翠分局对李美红违反《治安管理处罚法》的行为进行行政处罚不属重复处罚，故对李美红的该项主张不予支持。李美红提出的行政赔偿不具备行政赔偿的前提条件，该项请求于法无据，法院不予以支持。综上，市公安局环翠分局在行使治安处罚职权过程中，其在执法主体、程序、认定事实、证据和适用法律方面均无不当，对李美红的行政处罚符合法律规定。经原审法院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2000）8号）第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持市公安局环翠分局于2014年9月3日作出的威公环（双岛）行罚决字（2014）第00012号行政处罚决定；二、驳回李美红要求市公安局环翠分局赔偿损失、赔礼道歉及恢复名誉的诉讼请求。
上诉人李美红不服原审判决，上诉称，1、原审判决认定事实错误。信访是法律赋予公民的权利，上诉人到北京国家信访局正常上访，应受法律保护，上诉人只是路过中南海地区，法律没有禁止中国公民不准到中南海地区行走，也没有规定路过中南海地区可抓回户籍所在地进行行政处罚。行走和上访是两个概念。2、原审判决适用法律法规错误。上诉人没有扰乱公共秩序的行为，被上诉人市公安局环翠分局也没有北京警方移交的手续，根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第二十条和《中华人民共和国立法法》第五十六条、第六十一条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，被上诉人没有管辖权和处罚权。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销威公环（双岛）行罚决字（2014）00012号《行政处罚决定书》。
被上诉人市公安局环翠分局答辩称，1、被上诉人认定的案件事实清楚、证据充分。经被上诉人查明，2013年6月5日，上诉人李美红因不满环翠区张村镇后双岛村拆迁问题到北京中南海地区非信访接待场所上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫。2014年9月2日，上诉人又一次到北京市中南海周边非信访接待场所上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所再一次查获并予以训诫。根据《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。训诫书中明确告知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人明知中南海周边地区不是信访接待场所，仍多次到中南海周边地区上访，其行为扰乱了公共秩序。上述事实有上诉人的陈述、训诫书等予以证实。2、被诉行政处罚决定适用法律正确。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上诉人违法行为虽然发生在北京，但其居住地公安机关为被上诉人，故被上诉人对上诉人在北京中南海周边上访的行为具有管辖权。上诉人多次到北京中南海地区非信访接待场所进行上访活动均被北京警方查获并予以训诫，北京警方将训诫书移交给被上诉人，由被上诉人对案件进行处理，符合法律规定。被上诉人根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出行政处罚，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间，被上诉人市公安局环翠分局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、被上诉人对上诉人李美红的制作的询问笔录（2014年9月3日6时30分至7时30分）；
2、被上诉人对李美红制作的询问笔录（2014年9月3日13时00分至13时54分）；3、北京市公安局西城分局府右街派出所于2013年6月5日、2014年8月31日和2014年9月2日先后三次制作的对上诉人的训诫书；4、被上诉人于2014年9月3日制作的受案登记表、传唤审批表、传唤证、延长询问时限审批表、被传唤人家属通知书；5、被上诉人于2014年9月3日制作的行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、复核意见书、行政处罚审批表、行政拘留家属通知书；6、威海市拘留所于2014年9月3日制作的《行政拘留执行回执》。7、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。上诉人李美红提交北京市公安局西城分局于2014年10月22日作出的《政府信息不存在告知书》一份。
经质证，双方当事人对上述证据坚持一审期间的质证意见。经审查，本院同意原审法院对证据的质证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，被上诉人市公安局环翠分局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人李美红的行为虽发生在北京，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人市公安局环翠分局根据上述规定行使管辖权并无不当。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，否则，公安机关有权采取相应措施。本案中，被上诉人提交的对上诉人的询问笔录及训诫书可以证实上诉人李美红在中南海周边非正常上访且被北京市公安部门训诫的事实；被上诉人受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，视情节对上诉人作出行政拘留五日的处罚，处罚适当，符合上述法律规定。
综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李美红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
代理审判员 季 泓
二〇一五年五月十五日
书 记 员 马芳坤