广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）湛中法行终字第93号
上诉人（原审原告）：庄观上（又名庄观尚）
委托代理人：冼日生，广东仁乐律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：吴川市国土资源局，住所地：吴川市人民东路国土局大楼。
法定代表人：杨智，局长。
委托代理人：潘学建，吴川市国土资源局干部。
原审第三人：吴川市公安局交通警察大队，住所地：吴川市解放中路144号。
法定代表人：陈天耀，局长。
委托代理人：朱明，吴川市公安局交通警察大队干警。
原审第三人：吴川市大山江街道办事处，住所地：吴川市大山江。
原审第三人：欧日益
原审第三人：陈亚荣
原审第三人：李昌盛
原审第三人：梁毅
原审第三人：梁阳秀
上诉人吴川市国土资源局和上诉人庄观上均不服湛江市坡头区人民法院2013年10月10日作出的（2011）湛坡法行再字第3号行政判决向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院再审查明：原吴川县大山江镇政府分别于1993年10月28日、1994年4月22日以该镇村镇建设办公室的名义与本镇黄竹美管区那贞村、良发村签订《征用蔡氏岭土地协议书》和《关于征用蔡氏岭良发土地协议书》，以建工业小区为名征用上述两村位于吴川县博茂减洪河东岸、旧325国道之间地名为“蔡氏岭”的土地39026平方米（其中良发村土地27065平方米，那贞村土地11961平方米），以每平方米59元的价格征用，征地款总额为2302534元。大山江镇对上述土地按法定程序上报吴川县政府和吴川县计划委员会，吴川县政府于1994年4月20日以吴府办（1994）34号文，同意大山江镇村镇办征用蔡氏岭土地建设工业小区。吴川县计划委员会于1994年5月16日以吴计字（1994）30号文批复，同意大山江镇村镇建设办公室建设蔡氏岭工业小区列入预备项目计划。吴川县国土局于同年5月将征地报湛江市政府审查，湛江市国土局于1994年6月11日以湛地政（1994）50号文批准吴川县国土局征用该地。同年10月19日吴川县国土局与大山江镇村镇办签订《国有土地使用权出让合同》（吴国土出字（1994）35号），将该地使用权出让给大山江镇村镇办（吴国土通字（1994）15号）。但在此之前，大山江镇村镇办在尚未取得该土地使用权证的情况下，于1994年8月18日与庄观上签订了《关于有偿转让蔡氏岭土地协议书》，将该全部土地以每平方米185元的价格非法转让给庄观上，总价款为4995328元，原告庄观上已付给村镇办3487864.5元。庄观上承让该土地后，除留出4148.78平方米自用外，而将余下的34877.22平方米土地先后非法转卖给吴川市公安交警大队及欧日益、梁毅、李昌盛、梁阳秀、陈亚荣等五人，共应收款10241545.2元，已收到8473545.2元。并与大山江镇村镇办一起，伪造村镇办与庄观上本人及欧日益、梁毅、李昌盛、梁阳秀等六人签订《关于蔡氏岭工业小区土地转让协议书》六份，于1995年7月31日骗取了吴川市国土局为上述六人颁发了《国有土地使用》。然而庄观上非法买卖上述土地所得为4985680.7元及土地4148.78平方米。
1995年11月24日，根据群众举报，省、市纪委驻吴川工作组会同吴川市纪委及被告吴川市国土局组成联合调查组，决定对“蔡氏岭”土地非法买卖进行立案查处。经调查取证查实原告庄观上与大山江镇政府上述非法买卖土地的事实后，被告吴川市国土局根据联合调查组的意见，于1996年12月12日、11月13日先后作出吴国土处字（1996）第79号、第80号《土地违法案件行政处罚决定书》。其中第79号处罚决定书的被处罚单位为吴川市大山江镇政府和原告庄观上，决定处罚内容为：一、鉴于大山江镇政府非法转让土地情节严重，且在签订《国有土地使用权出让合同》之前，故终止《国有土地使用权出让合同》，无偿收回其39026平方米国有土地的使用权；二、吊销庄观上骗取的《国有土地使用证》，并没收其在非法占用土地上的建筑物。而第80号处罚决定书的被处罚单位为庄观上、吴川市交通警察大队、梁阳秀、陈亚荣、欧日益、梁毅、李昌盛等。决定处罚内容为：一、没收庄观上非法所得498.56907万元上缴国库（从其中提取34.4602万元补交村镇办拖欠两条村的征地款），并限庄观上在接到本决定书之日起15日内缴交完毕；二、没收欧日益、陈亚荣、梁阳秀在非法占地上新建的建筑物。同年11月23日，被告吴川市国土局向原告庄观上宣读上述处罚决定书，并询问原告有何意见？原告表示基本上没有什么意见，但对蔡氏岭土地的三角尖的土地最后处理后给其使用，并在见面笔录上签名。同年11月25日，吴川市人民政府根据联合调查查明的事实作出了吴府函（1996）24号《关于吊销庄观上等六人＜国有土地使用证＞的通知》，决定吊销欧日益、庄观上、李昌盛、梁毅、梁阳秀、陈亚荣等六人已领取的《国有土地使用证》。
2008年10月13日，原告庄观上因对被告吴川市国土局作出的吴国土处字（1996）第79号、第80号《土地违法案件行政处罚决定书》不服，而向湛江市国土局申请复议。湛江市国土局认为原告庄观上的申请早已超过法定申请复议的期限，而于2009年2月26日作出湛国土资（法规）（2009）12号《行政复议终止通知书》决定终止该案的审理。为此，原告庄观上于2009年7月3日提起本案行政诉讼。
再审期间，原告庄观上对被告提供的日期为“96年12月20日”，收件人签章为“庄观上”，送达文件名称为“吴国土处字（1996）第79号和第80号两份《土地管理公文送达回证》和日期为“96年11月26日”，收件人签章为“洪呀女”，送达文件名称为“关于吊销庄观上等六人《国有土地使用证》的通知”的《土地管理公文送达回证》上面的签名提出异议，认为不是其庄观上和其老婆洪呀女所签的，而向该院提出笔迹鉴定申请，为此该院于2012年1月10日委托广东中鼎文书鉴定司法鉴定所进行笔迹鉴定。经该司法鉴定所于2012年3月5日作出笔迹鉴定结论，确定检材上收件人为“庄观上”和“洪呀女”的签名笔迹与送检样本上庄观上、洪呀女的签名笔迹不同一。
原审法院再审认为：被告吴川市国土局于1996年11月13日对原告庄观上及大山江镇政府作出吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》。但，被告在本案中提供的据以证明其将吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》已向原告送达的《土地管理公文送达回证》经司法鉴定所笔迹鉴定确认，送检收件人为“庄观上”的签名笔迹与送检样本上庄观上的签名笔迹不同一。因此，被告主张已将吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》向原告送达的证据不足，该院不予认定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”因被告未能证明其已履行法定送达义务，应认定被告对原告所作出的吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为尚未发生法律效力。因该具体行政行为未生效，故原告起诉主张判决撤销吴川市国土资源局作出的吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏依据，理由不成立，应予驳回。原审对被告在开庭时补充提供14份送达回证，认定被告逾期提供证据，而按照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条的规定，认定被告吴川市国土局对原告作出的《土地违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为没有证据、依据，而对被告先前按期提供的能够证明原告非法买卖土地事实的证据不予采纳和认定，而作出原审判决。为此，原审判决认定事实不清，适用法律错误，实体处理不当，应予撤销。经该院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十八条、第四十九条第三款的规定，判决：一、撤销该院原审于2009年11月6日作出的（2009）湛坡法行初字第10号行政判决书；二、驳回原审原告庄观上的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告庄观上负担。
上诉人吴川市国土资源局上诉称：上诉人对（2011）湛坡法行再字第1号和（2011）湛坡法行再字第3号判决结果无异议，但其在认定事实存在错误，其判决理由亦存在错误，请二审法院依法纠正。一、原审法院认定：“经鉴定《土地管理公文送达回证》的签名“庄观上”和“洪呀女”的签名笔迹不同一”而认定未送达当事人，这一认定违背客观事实是错误的。本案处罚决定书经国土部门工作人员陈统、易建海、梁华坤等亲自送达，亲眼看到庄观上和洪呀女签名，这怎么可能鉴定不是同一呢。从“庄观上”和“洪呀女”在送达回证的签名笔迹与“庄观上”“洪呀女”的书写习惯完全可以看出是同一人所写。鉴定人却认定是不同一人所写，这份鉴定结论完全违背客观事实，为此，请求二审法院另行委托鉴定机构对《土地管理公文送达回证》“庄观上”和“洪呀女”的签名进行同一笔迹重新鉴定。二、原审法院以上诉人作出吴国土处字（1996）第79、80号《土地违法案件行政处罚决定书》未送达而认定该处罚决定未生效是错误的。该处罚决定书已送达给“庄观上”和“洪呀女”，这是客观存在事实。假如该处罚决定未送达，也不能认定该处罚决定未生效。根据我国法律规定，行政机关作出具体行政行为一经作出即具有法律效力。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”。综上，原审判决认定事实和判决理由以及适用法律都是错误的，恳请二审法院予以纠正。
上诉人庄观上上诉称：请求撤销（2011）湛坡法行再字第3号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，由被上诉人负担本案诉讼费用。一、被诉具体行政行为认定事实错误，违反程序，依法应予撤销，而原判决却撤销本来诉讼当事人均服判的（2009）湛坡法行初字第10号行政判决，以被诉具体行政行为未生效为由驳回上诉人的诉讼请求错误。涉案土地使用权合同、协议有效，国有土地使用权出让合同成立生效，吴川市那贞轮机厂和吴川市大山江镇人民政府村镇建设办公室签订《关于有偿转让蔡氏岭土地协议书》成立生效，吴川市公安局交警大队和吴川市那贞砖厂签订关于有偿转让使用蔡氏岭土地协议书成立生效，上诉人和吴川市大山江镇人民政府村镇建设办公室签订关于蔡氏岭工业小区土地转让协议书成立生效。二、被诉具体行政行为违法。被上诉人吴川市国土资源局认定上诉人未取得本案土地使用权而非法转卖蔡氏岭土地给欧日益等五人和吴川市交警大队的事实不当，认定本案假协议不正确，认定上诉人非法买卖土地和采取欺骗手段获取本案国土证无事实依据。被诉具体行政行为适用法律不当，实体处理错误。被诉具体行政行为违反法定程序。1996年11月25日吴川市人民政府作出吴府函（1996）24号《关于吊销庄观上等六人＜国有土地使用证＞的通知》、1996年12月12日吴川市国土资源局作出吴国土处字（1996）第79号《土地违法案件行政处罚决定书》和1996年11月13日吴川市国土资源局作出吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》之前，吴川市人民政府、吴川市国土资源局都没有告知对上诉人作出吊销、没收行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知上诉人依法享有听证等权利。特别被上诉人吴川市国土资源局作出吴国土处字（1996）第79号文和第80号文的日期在后，但文件号在前，违反文件序号的规则，行政机关发文的文件号不可能发文文件号在前，发文日期在后，并且吴国土处字（1996）第79号《土地违法案件行政处罚决定书》是被上诉人吴川市国土资源局依据吴川市人民政府作出通知，对上诉人进行的行政处罚。这些都违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第四十二条的规定，吴川市人民政府、吴川市国土资源局违反法定程序作出的通知、决定无效。原判决认为“被告吴川市国土局会同省市驻吴川市工作组组成联合调查组对原告庄观上和吴川市大山江镇政府非法买卖土地违法行为进行调查处理”，违反《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚是由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”之规定，因为行政处罚是具有行政处罚权的行政机关独立实施，其作出的行政处罚，相对人可以申请行政复议。如果由被上诉人与其上级组成联合调查组作出处理，事实上申请复议就丧失意义。因此，被诉具体行政行为违反程序。被上诉人已服从（2009）湛坡法行初字第10号行政判决而不上诉，从而证明被上诉人已承认被诉具体行政行为违法，但事隔近二年的2011年9月初，原审法院决定再审实属不当。综上，被诉具体行政行为违法，依法应当撤销。（2009）湛坡法行初字第10号行政判决正确。原判决以被诉具体行政行为未生效为由撤销原判并驳回上诉人的诉讼请求错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
上诉人吴川市国土资源局对上诉人庄观上的上诉答辩称：原审判决结果合法，但对其认定事实和理由认为是错误的。原审法院认定被诉处罚决定书没有按时送达，事实上我们工作人员是按时送达，参与送达的工作人员都承认当时是按时送达两份处罚决定书。请法院支持我们的意见。
上诉人庄观上对上诉人吴川市国土资源局的上诉答辩称：原判决认定“经鉴定《土地管理公文送达回证》的签名“庄观上”和“洪呀女”的签名笔迹不同一”。从而认定未送达答辩人，原判决这一认定事实清楚、正确。吴川市国土资源局上诉称：“本案处罚决定书经国土部门工作人员陈统、易建海、梁华坤等亲自送达，亲眼看到庄观上和洪呀女签名，这怎么可能鉴定不是同一呢。”以此否定司法笔迹鉴定，显然是错误的。一方面，在（2011）湛坡法行再字第1号、第2号、第3号案开庭时，双方对广东中鼎文书鉴定司法鉴定所作出的《鉴定意见书》鉴定意见进行质证，吴川市国土资源局质证时认为该司法鉴定不准确，合议庭当庭释明，如不服此司法鉴定，须在休庭后七日内向法院提交重新鉴定申请，但吴川市国土资源局没有提交重新鉴定申请，应当视为放弃重新鉴定申请权利，并认可鉴定的合法性、真实性和关联性。另一方面，广东中鼎文书鉴定司法鉴定所作出的《鉴定意见书》和被诉具体行政行为未送达这一事实已为生效的（2012）湛中法行终字第91号、92号、93号行政裁定所确认。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”之规定，原判决以此作为本案定案依据合法。综上，吴川市国土资源局上诉理由不成立。请求二审法院驳回吴川市国土资源局的上诉请求。
原审第三人吴川市公安局交通警察大队口头答辩称没有意见。
原审第三人吴川市大山江街道办事处未作答辩。
原审第三人欧日益、陈亚荣、李昌盛、梁毅、梁阳秀未作答辩。
经审理查明：本院对原审法院再审查明的事实予以确认。
本院认为：本案为土地行政处罚纠纷，本案被诉具体行政行为是吴川市国土局1996年11月13日作出吴国土处字（1996）第80号《土地违法案件行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”的规定，吴川市国土资源局作为被诉具体行政行为的作出机关，其被告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，庄观上作为被诉具体行政行为的行政相对人，其认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益而提起本案诉讼，其原告主体适格。已经发生法律效力的本院（2012）湛中法行终字第93号行政裁定认定庄观上提起本案诉讼没有超过2年诉讼期限。
湛江市坡头区人民法院在（2009）湛坡法行初字第10号行政判决中认定被告在开庭时补充提供14份送达回证属逾期提供证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定作出判决撤销被诉具体行政行为，该判决认定事实不清，适用法律错误，实体处理不当，应予撤销。
综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人庄观上负担25元，由上诉人吴川市国土资源局负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 吴辉军
审判员 陈晓明
审判员 梁康宁
二〇一四年一月二十三日
书记员 郭立庆
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。
由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉、维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。