江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行终字第00041号
上诉人（原审原告）刘正华。
被上诉人（原审被告）东台市国土资源局，住所地东台市金海路1号。
法定代表人智通祥，该局局长。
委托代理人吕华明。
委托代理人杜明旺，江苏月朗事务所律师。
原审第三人东台市人民政府，住所地东台市北海路8号。
法定代表人陈卫红，该市市长。
委托代理人唐卫。
委托代理人陆建国。
上诉人刘正华因诉被上诉人东台市国土资源局（以下简称东台国土局）、原审第三人东台市人民政府（以下简称东台市政府）土地行政管理一案，不服大丰市人民法院（2014）大行初字第0025号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原东台市虾片厂系国营企业，该厂所使用的土地均为国有划拨。1997年，因该厂所在地段道路（金海西路）拓宽，致该厂部分营业用房、职工宿舍被拆除。东台虾片厂为解决拆迁安置职工住房问题，申请在本厂厂区内建商住楼，即“东台虾片厂综合楼”，获得了相关部门的批准。当时，东台虾片厂所建综合楼所用土地未办理出让，仍为国有划拨。1997年12月2日，原告之父刘某（乙方）以社会自然人的身份与原东台市虾片厂（甲方）签订《集资建房合同书》一份，该合同约定：甲方经上级有关部门批准，在北关路51号厂区内建筑综合楼一幢，并同意乙方参加集资建房，购买连家店一套（综合楼108号连家店），售价为20万元。乙方交足房款、拿到钥匙后，该房屋的所有权归乙方所有，乙方全权办理房产证，并承担由此所造成的一切费用，甲方协助办理相关手续。但该合同未涉及房屋所使用的土地性质。上述合同签订后，原告父亲刘某于1998年5月23日前分三次合计向东台虾片厂交纳购房款20万元。1998年11月，东台国土局向东台虾片厂颁发了该幢综合楼的东国用（1998）字第300293号《国有土地使用证》，该证载明的土地使用者是东台市虾片厂，用途为综合用地，面积为1180.02平方米，其中建筑占地面积为766.02平方米。后原告父亲将所购108号连家店赠与给原告。2009年12月2日原告至房产管理部门办理了该房的房权证，该套连家店的建筑面积为98.98平方米。2011年4月，原告与东台冷冻厂清算组签订《国有土地使用权转让合同》一份。期间，原告为办理案涉房屋的土地使用证，多次向有关部门信访。东台国土局及盐城市国土资源局、江苏省国土资源厅分别对原告的该土地证申办信访事项进行了书面答复，答复意见为：被告向原告收取土地出让金有相应的法律依据。2013年12月26日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，该合同载明：出让人东台国土局，受让人刘正华，出让宗地坐落于北关北路51号1幢108室，宗地面积14.24平方米（分摊使用面积），出让宗地的用途为商住，出让年限商业40年，住宅70年，住宅用地按土地市场价格40%缴纳土地出让金，商业用地按土地估价报告缴纳土地出让金。实收出让金总价31720元，其中商业用地实收出让金28700元；住宅用地每平方米实收出让金280元。合同订立后，原告向被告交纳了土地出让金31729元。经东台市政府批准，被告于2013年12月27日向原告颁发了涉讼房屋的《国有土地使用证》。原告认为，东台虾片厂建商住楼时，原划拨土地改变了用途，土地性质就应变成并办理了出让，且1998年11月，被告向东台虾片厂颁发涉案商住楼的大土地证时，该土地性质应已转为出让，现被告再向原告收取土地出让金，属重复收取，其行为违法。故诉请法院确认被告征收原告土地出让金31729元的行为违法，并予以撤销；责令被告返还该款项，并承担因此产生的损失1641.32元，合计33370.32元；责令第三人对此承担连带责任。
另查，2005年11月26日，东台市人民法院作出（2004）东民破字第3-3号民事裁定书，该裁定书载明：东台市冷冻厂（含虾片厂）第二、第三顺序无财产可供分配，清偿率为零。
原审法院认为，本案涉诉房屋“东台虾片厂综合楼”系由东台虾片厂开发建设，位于东台市北关北路51号原东台虾片厂厂区。该商住楼所在的土地使用权由东台虾片厂以划拨的方式取得。东台虾片厂建该综合楼时获得了相关部门的批准。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”本案中，东台虾片厂通过划拨方式取得土地使用权，并开发建设综合楼，主要用于解决拆迁安置本厂职工住房困难，后东台虾片厂将综合楼中的部分房屋（连家店）以销售方式向本厂职工以外的社会自然人予以转让，造成相应的划拨土地使用权随之转让。被告东台国土局根据法律的规定，代表国家管理国有土地，具有与原告签订《国有建设用地土地使用权出让合同》、向原告收取土地使用权出让金的行政管理职能，其行为并不违法。原告所举证据不能证明其父当初所交纳的20万元房款中应包含或已包含所购房屋的土地出让金。原告诉称被告重复收取土地出让金，第三人东台市政府接受了原东台虾片厂的资产，依据不足，原审法院不予采信。至于1998年11月被告向东台虾片厂颁发涉案商住楼的大土地证时，没有要求东台虾片厂办理土地出让手续、交纳土地出让金，未变更划拨土地使用权的性质，非本案审理范围。综上，原告是涉诉房屋土地使用者，是交纳土地出让金的主体，被告依法定职权收取其土地出让金的行为符合法律规定。原告的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。被告及第三人述称本案系民事合同纠纷，无法律依据，不予采信。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告刘正华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘正华负担。
上诉人刘正华不服上诉称，原审法院认定事实不清，1、上诉人父亲刘某于1997年12月2日与东台市国营虾片厂签订购房合同，购买该厂的108号连家店，并告知我方该房地块是出让性质，刘某支付了房款并占有了房屋。2、虾片厂东国用（97）字第200168号划拨用地国有土地使用权证变更为东国用（1998）字第300293号“综合用地”国有土地使用权证，划拨土地改变用途是要进行土地出让并缴纳出让金的。3、（2004）东民破字3－3号民事裁定与本案没有关系，上诉人父亲是1997年购买的房屋，东台国土局给虾片厂颁发的土地证是1998年，当时虾片厂是有资产的。4、对东台市政府所作出的关于涉案的房屋及土地出让时免交一切费用的批文，原审法院没有查明。5、被上诉人提供的2001年3月土地初始登记审批表，是“金西综合楼的审批表”，不是案涉虾片厂商住楼的，原审判决对此仍作了认定。6、被上诉人在有相关证件批文证明的情形下，仍然认定案涉楼为未经批准的违章建筑，从而对上诉人重复征收土地出让金，没有事实和法律依据。请求撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人诉讼请求。
被上诉人东台国土局答辩称，上诉人的上诉理由不能成立。东台虾片厂通过划拨方式取得土地使用权，并开发建设综合楼，用于解决本厂职工住房困难，后东台虾片厂将综合楼中的部分房屋向本厂以外的自然人出售，造成相应的划拨土地使用权随之转让。2013年12月26日上诉人要求将划拨性质的国有土地变更为出让性质的国有土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，与上诉人签订了国有土地出让合同收取土地出让金于法有据，不存在重复收取土地出让金。原审判决认定事实清楚、证据确实、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人东台市政府陈述称，上诉人认为东台市政府接受了原东台虾片厂资产没有依据，2005年11月26日东台市人民法院作出了（2004）东民破字第3-3号民事裁定书，认定东台市冷冻厂（含虾片厂）第二第三顺序无财产可供分配，清偿率为0，因此东台市政府没有实施上诉人认为的对东台市虾片厂（冷冻厂）资产的接管，上诉人将东台市政府作为第三人没有依据；上诉人与东台市国土局签订的国有建设用地使用权出让合同是双方的真实意思表示，合同中约定的义务对合同双方当事人均具有约束力，东台国土局依据合同的约定向上诉人收取土地出让金符合合同的约定，也符合法律的规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对证据和事实的认定与原审判决无异。
本院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”本案中，东台虾片厂通过划拨方式取得土地使用权，并开发建设综合楼，主要用于解决拆迁安置本厂职工住房困难，后东台虾片厂将综合楼中的108号连家店转让给上诉人父亲刘某，造成相应的划拨土地使用权随之转让，但本案现有证据不能证明刘某当初所交纳的20万元房款中应包含或已包含所购房屋的土地出让金。案涉土地的划拨性质一直没有改变。被上诉人东台国土局代表国家管理国有土地，与上诉人签订《国有建设用地土地使用权出让合同》并收取土地使用权出让金，其行为符合上述法律规定。上诉人刘正华提出被上诉人东台市国土局重复收取土地出让金，依据不足。原审法院依法驳回其诉讼请求并无不当。故上诉人刘正华上诉理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘正华负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 村
审判员 沈俊林
审判员 王为华
二〇一五年三月十二日
书记员 李 晖