辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终806号
上诉人（原审原告）：王柏山，男，1970年10月19日出生，满族，住址沈阳市东陵区。
委托代理人：李陆军，男，系辽宁同格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所地沈阳市浑南白塔街道塔南街。
法定代表人：王铁兵，男，系职务主任。
委�代理人：孙晓菊，女，系辽宁国奥律师事务所律师。
委托代理人：焦士博，男，系被告单位工作人员。
上诉人王柏山要求被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处履行协议一案，因王柏山不服沈阳市大东区人民法院作出（2016）辽0104行初224号行政判决上诉至本院，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。王柏山及其委托代理人李陆军、被告委托代理人孙晓菊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，原告王柏山系白塔街道大羊安村村民，从事树木种植并依法取得营业执照。2009原告王柏山分别承包王世春7亩土地（其中韩长垅6亩、大肚子1亩），李庆福4.4亩（其中韩长垅2.4亩、大肚子2亩）。原告王柏山承包上述二人位于大肚子地块（旱田）上种植�桃。2011年涉案土地被征收，双方于2011年10月19日签订无房产产籍房屋拆迁补偿协议书，编号156号，协议内容：京桃：2210棵×92元/棵=203320元（详见评估报告辽纪维拆评字（2011）第1218号），协议约定被告共补偿原告王柏山人民币203320元。协议签订后2012年7月浑南分局经侦部门对大羊安航空北路、省纪委培训中心项目遗留问题进行调查。2013年8月14日浑南新城管委会征收管理办公室将涉案地块补偿名单进行了公示。原告王柏山通过审核，后由于涉案地块征收工作人员涉嫌犯罪，其在负责组织征收过程中，存在诸多伪造、虚增数量、数量与事实不符等违法违规现象，涉案地块遗留问题未能解决，涉案协议未能履行。期间原告王柏山多次找到被告要求履行协议，给付拆迁补偿款。被告提出须重新评估后按评估价值可以给付补偿款。原告表示同意，后被告委托辽宁金宇房地产土地资产评估有限公司进行预评估，结论：每亩62795元×3亩=188924元，原告亦表示同意。被告仅支付9万元后，剩余补偿款以该评估未有评估报告且涉案土地未被征收，涉案地上物未交付，认为双方无履行协议基础，不能履行征收补偿职责，涉案协议应认定无效。
针对上述情况，本院办案人员汇同包括王柏山、被告工作人员王栋及大羊安村理财小组成员张德军到涉案地块实地查看，指认现场。张德军确认王柏山种植京桃地块在政府的征地范围，并证实由于航空北路项目将大羊安村的耕地割断，村里向政府申请后，政府将这些零散耕地一并征用。王柏山耕地也在其中。2011年5月6日，被告与东陵区白塔街道办事处大羊安经济联合社（大羊安联合社）签订集体土地补偿协议书（航空北路大羊安村，附有勘测图），征用土地333.1639亩，按8万元/亩计算。甲方（被告）共需拔付集体土地补偿款26653112.00元，补偿协议附有勘测图。2011年5月25日，双方又签订一份集体土地补偿协议书（航空北路西段大羊村）征用土地686.26亩，按8万元/亩，甲方（被告）共需拔付土地补偿款54900800元，补偿协议附有勘测图。上述二份协议补偿款已拔付。大羊安联合社已按每亩8万元将土地补偿款发放到位。涉案地上物所在土地补偿款已实际发放（其中李庆福2亩、王世春1亩）。
为此，本院询问了其工作人员王栋，其证实原告涉案土地不在政府征地333.169亩范围内。2014年由于原告王柏山上访要求给付156号协议的地上物补偿款。信访局为了维稳工作对其地上物进行重新评估并从维稳资金中支付了9万元。现被告以第二次评估只是预评估且经过工作人员现场查看确认该涉案土地并未征收且地上物亦未折除�2017年2月24日，法院下达责令举证通知书，限被告十日内将该地块未被征收的相关证据向法庭提供，逾期承担相应的法律责任。
案在审理中，原告王柏山于2016年5月16日向法院提出调取证据申请，要求调取大羊安156号协议及辽纪维【拆】评字（2011）第1218号房地产评估报告及浑南分局、浑南新城管委会征收管理办公室调查结论、公示内容。被告认为涉案协议中土地未被依法征收，原告未交付地上物且原告不执有协议原件，涉案协议不具有行政补偿的履行基础，协议履行无事实法律基础，应认定协议无效，不同意履行该协议。为此，原告王柏山向法院提供2012年7月2日沈阳浑南新城征收管理办公室制作的白塔镇大羊安村已签未放款明细表（附表），其中包括航空北路项目，王柏山补偿金额为203320元，并显示已通过审核。2016年1月17日，东�区白塔街道大羊安社区居民委员会出具证明，兹证明李庆福、王世春是我村经济组织成员，在我村的承包田被航空北路项目征占。李庆福征占2.0亩，王世春征占1亩。同时提供了沈阳浑南新城航空北路征占地补偿明细表，其中王柏山已领取1亩8万元的土地补偿款。李庆福领取涉案地块2亩的土地补偿款。2017年3月31日被告向法院提供其向沈阳市规划和国土资源局浑南分局发出关于核实大羊安村王柏山土地情况的函，2017年4月5日，沈阳市规划和国土资源局浑南分局针对上述情况进行复函，根据沈阳市东陵区白塔街道大羊安社区居民委员会指认的王柏山地块点位图，经核实，该地块无省、市土地批件，土地性质为集体。现被告以涉案地块未被征收，涉案协议无效，故原告诉至来院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于迁用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律法规的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解释协议是否合法的前提是行政协议必须合法有效，即人民法院只有在确认合法有效的基础上，才能判决被告继续履行行政协议或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案中，原、被告签订拆迁补偿协议的依据为辽纪维的评估报告，根据现有证据该评估报告中所评估土地未被依法征收，因此，原告王柏山涉案土地的地上物无权取得征收补偿，双方签订协议无履行的事实和法律基础，涉案协议应认定无效。故对原告要求被告履行拆迁补偿协议的诉讼请求本院不予支持。综上，案经审判委员会讨论通过，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王柏山的诉讼请求。案件受理费3348元由原告承担。
上诉人王柏山上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求本院予以纠正，撤销原审判决，发回重审或依法改判，并承担本案诉讼费。
被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处未向本院提交书面答辩，但在庭审中辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持原判。
原审原告王柏山向原审法院提交了如下证据：1、原、被告于2011年10月19日签订的《拆迁补偿协议书》1份，编号为“大羊安第156号”。证明经被告委托评估机构评估，本案所涉及的2011年被征收土地上原告的京桃树为2210棵，每棵92元，总价款为203,320.00元，经原、被告确认同意，双方自愿按评估结果签订补偿协议，按协议约定被告应补偿原告京桃树补偿款203,320.00元；如有违约造成对方损失，违约方承担赔偿责任。2、被告委托的评估机构“辽宁纪维房地产评估事务所有限公司”出具的《致委托估价方函》两份，编号为：辽纪维［拆］评字（2011）第1218号。证明补偿协议签订前被告已委托评估机构对原告京桃树的补偿数额进行评估，评估结果为本案被征土地上原告的京桃树为2210棵，每棵92元，总价款为203,320.00元。3、省政府土地批件一份辽政地字（2012）848号、被告与大羊安村2011年5月签订的《集体土地补偿协议》2份。证明本案所涉及的土地于2011年5月被征收，被告已支付涉案土地的补偿款。按协议第二条约定，地上附着物应由被告给予补偿。4、浑南新城征收管理办公室的公示、补偿协议通过审核未放款明细表一份、补偿协议通过审核未放款明单一份、经侦部门调查结果显示原告已通过审核。证明经公安机关调查作出结论，原告被征收土地上的树木属实，没有违法、违规问题，原、被告签订的补偿协议通过审核，并于2012年7月经过公示。5、“浑南新城管委会征收管理办公室”于2013年8月14日对原告地上物可以进行补偿的《公示》。证明浑南新城征收管理办公室，经现场勘验、核实航拍图等多方审查后作出决定，原告的树木应当给予补偿，并于2013年8月14日进行公示。6、原告分别与王世春、李庆签订土地流转合协议、土地承包经营权证二份。证明原告王柏山依法取得本案所涉及被征土地的承包经营权。根据土地承包经营权证的征收备注，该土地已被征收。7、个体工商户营业执照、税务登记证、代码证，林业局颁发的林木种子经营许可证。证明原告自2003年开始取得树木种植经营的工商执照和林木经营许可证，一直从事树木种植经营。8、浑南区法院［2015］浑南民一初字第248号民事裁定书。证明原告于2015年1月5日曾对被告提起民事诉讼，被告在民事诉讼中辩称本案属行政行为，双方属行政法律关系，应行政诉讼。9、原告的树木的照片。证明原告在本案所涉土地上种植的树木是客观存在的。10、大羊安村委会证明及土地补偿款明细，证明李庆福、王世春分别被征用土地2亩、1亩，�计3亩。浑南新城给付大羊安付航空北路征地补偿款67792.888元及土地补偿明细。
原审被告向原审法院提交了如下证据：1、（2010）1号文，证明白塔办事处代表政府对集体土地的土地及地上物进行征收，只有涉案土地依法被批准征收后街道办事处才具有了履行补偿协议给付补偿款的法定职责。同时土地补偿款应以土地批准后，批准机关向我方支付后，进行专款专用。2、照片，证明地上物真实存在。3、核实王柏山土地情况的函。4、复函。5、航拍图，3-4证明涉案地块未被征收。
上述证据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审法院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4、5虽无原件，但被告并不否认其存在，只是对内容不予认可，本院对其真实性予以确认。证据3、6、7、8、9、10真实性予以确认。被告提供的证据符合证据“三性”要求且能证明其所要证明的问题予以确认。
经审查，本院认为原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院审理查明的事实与原审法院审理查明的基本事实一致。
本院认为，诉请行政机关履行行政协议类案件，法院应对协议合法性进行全面审查，只有在确认协议合法有效的前提条件下，才能判令继续履行协议、变更协议、对协议采取补救措施以及承担因协议而造成的损失等。本案中，涉案征补协议签订所的依据是辽宁纪维评估事务所作出的辽纪维(拆)评字(2011)第1218号评估报告。现有证据可证明该评估报告所涉及的土地无省、市土地批件，土地性质仍为集体，�未转化为国有土地，故涉案评估报告结论不能作为本案签订补偿协议的依据。所以原审法院以涉案地块尚未被依法征收，所签订的拆迁补偿协议无事实基础为由而驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人要求被上诉人履行该补偿协议的请求不能支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3348元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 帅
审判员 张振岭
审判员 翟鸣飞
二〇一七年十一月二十七日
书记员 刘 娇
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；