河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终95号
上诉人（原审原告）安阳市殷都区群利五交化供应站，住所地：河南省安阳市殷都区。
负责人杨文军，经理。
委托代理人张凤霞，河南九明律师事务所律师。
委托代理人陈然然，河南九明律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）安阳市盐业管理局，住所地：安阳市文峰大道东段市。
法定代表人吴华民，局长。
委托代理人秦瑞合，安阳市盐业管理局干部。
委托代理人郭银昌，河南兴亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地：安阳市。
法定代表人王新伟，市长。
委托代理人王霞，安阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱艳君，安阳市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人安阳市群利化工有限责任公司，住所地：安阳市殷都区。
法定代表人杨文军，经理。
上诉人安阳市殷都区群利五交化供应站（以下简称群利五交化供应站）诉被上诉人安阳市盐业管理局（以下简称市盐业局）、被上诉人安阳市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人安阳市群利化工有限责任公司（以下简称群利化工公司）盐业行政处罚及行政复议一案，不服安阳县人民法院（2015）安行初字第00088-1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人群利五交化供应站的负责人杨文军、委托代理人张凤霞、陈然然，被上诉人市盐业局的委托代理人秦瑞合、郭银昌，被上诉人市政府的委托代理人王霞、朱艳君，原审第三人群利化工公司的法定代表人杨文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年3月19日，市盐业局接到举报后，在安阳市公安局工作人员的协助下，在安阳市龙安区大华金商都28-1-101号库房，查获盐产品两种，共计115吨。其中包装上印有“工业氯化钠，净重50公斤，产地山东潍坊”字样的盐产品780袋，计39吨；白色编织袋无任何标识的疑似盐产品1520袋，计76吨。市盐业局经调查，涉嫌盐产品货主为群利五交化供应站负责人杨文军。当日市盐业局对查获的违法盐产品进行现场抽样，杨文军在标注有“被抽样单位群利五交化供应站”的抽样袋上签名“杨文军”。杨文军当场辩称，上述货品为原明粉。当日，市盐业局对上述货品予以查封、扣押，并当场向群利五交化供应站送达了查封、扣押决定，后对相关证据进行了调查、核实。2015年3月20日，市盐业局委托河南省盐产品质量监督检验中心对上述货品进行鉴定，当日河南省盐产品质量监督中心出具了检验报告。其中，标识为“工业氯化钠”（780袋，39吨）的氯化钠含量94.07%，已达到工业盐标准；无标识货品（1520袋，计76吨）的氯化钠含量99.39%，达到精制工业盐标准。2015年3月25日，市盐业局对购买人齐现方进行了调查，查实群利五交化供应站向其供盐已一年左右。2015年3月26日，市盐业局以群利五交化供应站违法营销盐产品违反《河南省盐业管理条例》第十九条第二款、第二十条、第二十二条为由，根据《河南省盐业管理条例》第二十八条，参照《河南省盐业行政处罚裁量标准》，拟对群利五交化供应站作出没收盐产品115吨，罚款229800元的行政处罚，并向群利五交化供应站作出行政处罚告知书、听证告知书，告知群利五交化供应站依法享有的相关权利。群利五交化供应站负责人杨文军拒收上述文书。2015年4月2日，市盐业局向群利五交化供应站留置送达了上述文书。2015年4月17日，市盐业局对群利五交化供应站作出了（安）盐罚字（2015）第009号行政处罚决定，决定：1、没收违法盐产品115吨；2、罚款人民币229800元。群利五交化供应站不服，向市政府提出复议申请，市政府于2015年7月20日作出安政复决（2015）181号行政复议决定，决定维持上述处罚决定。当天市政府向群利五交化供应站负责人杨文军以邮寄方式送达了复议决定。2015年7月21日，群利五交化供应站签收该文书。另查明，群利化工公司成立于2015年3月17日，负责人为杨文军。另庭审中群利五交化供应站撤回了第二项诉讼请求即要求市盐业局赔偿损失5万元的起诉。
原审法院认为：根据国务院《盐业管理条例》、《河南省盐业管理条例》的规定，市盐业局具有在本行政区域内实施盐业行政管理的法定职责。根据《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）的规定：“……将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即，改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）‘一对一’采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，……”同时，该通知还规定：国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零星散户的工业盐和其它工业用盐，由盐业公司组织供应。文件显示，对于两碱工业用盐之外的其它工业用盐，国家并未规定可以完全放开，而是由盐业公司组织供应。国家发改委“发改盐业函（2006）01号”文中明确规定：“两碱工业用盐完全放开，由产销直接见面，自行衔接供应和价格。其他工业用盐即小工业用盐实行各省盐业公司统一经营，政府指导定价”。由此看来，对于其他工业用盐，盐业行政主管部门仍具有相应的管理职责。群利五交化供应站认为市盐业局无权作出本案被诉行政处罚决定及处罚决定适用法律错误的理由不能成立，群利五交化供应站要求撤销该处罚决定的诉讼请求不予支持。另群利五交化供应站主张市盐业局处罚主体错误，根据市盐业局提供的齐现方询问笔录及庭审中的质辩意见可知，群利五交化供应站销售上述盐品已一年左右，且在执法过程中杨文军及其妹均认可被扣押工业盐系群利五交化供应站所有未提异议，故应认定为系群利五交化供应站所有。对该观点，群利五交化供应站未予否认。根据市盐业局提供的举报登记表、大华金商都建材市场发票、群利五交化供应站工商信息、抽样物品袋等证据，可证明本案所涉货品是在龙安区大华金商都建材市场的仓库被查封、扣押，该仓库是以杨文军个人名义租用。市盐业局查扣涉案货品时，杨文军及其家人在场，无人提出货品为群利化工公司所有。另在市盐业局对涉嫌违法盐产品抽样时，群利五交化供应站在标注有“被抽样单位群利五交化供应站”的抽样物品袋上签名“杨文军”，也未提出涉案货品为群利化工公司所有。群利五交化供应站虽然提交了购销合同及增值税发票两份证据以证明涉案货品为群利化工公司所有，但此两份证据证明的供货单位、供货时间、供货数量均与被查扣的货品及其本人陈述不一致，且无证据印证，故群利五交化供应站的主张不予采纳。另群利五交化供应站称市盐业局处罚程序错误，在处罚前未告知相关权利问题。经查，2015年3月19日上午，市盐业局接到举报后，迅速赶赴现场，在进行基本调查后认为被查货品涉嫌违法盐产品，遂对涉嫌货品进行查封、扣押。在查明案件事实后，拟实施行政处罚前向原告告知了陈述申辩、听证权。行政执法全程，有安阳市公安局工作人员予以协助、见证。因此，群利五交化供应站主张市盐业局程序违法的理由不予采纳。另群利五交化供应站主张关于处罚是否适当问题。根据《河南省盐业管理条例》第二十八条规定，违反本条例第九条、第十条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条规定的，由盐业行政主管部门责令停止违法行为，没收违法盐产品和违法所得，并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。本案中，根据《河南省盐业行政处罚裁量标准》的规定，严重违法行为的表现情形为“擅自营销盐产品在100公斤以上的、其他工业盐违反统一管理规定等”，处罚标准为“没收违法盐产品和违法所得，并处违法盐产品价值3倍的罚款，没收其用于生产的设备、工具和原材料。”本案中，市盐业局没收群利五交化供应站违法盐产品115吨，依据河南省盐务管理局《关于规范完善全省其他工业盐经营管理的意见》（豫盐运（2014）53号）以及安阳市盐业公司《关于调整工业盐、饲料盐价格的通知》确定的工业盐、精工盐价格，被告对原告作出罚款229800元的处罚并无不当。综上，市盐业局作出的（安）盐罚字（2015）第009号行政处罚决定并无不当，市政府作出的复议决定事实清楚、程序合法并无不当，群利五交化供应站所诉理由不成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回群利五交化供应站的诉讼请求。案件受理费50元，由群利五交化供应站负担。
群利五交化供应站上诉称：一、市盐业局作出的安盐字（2015）第009号行政处罚决定程序违法，在下达行政处罚决定前未向群利五交化供应站下达行政处罚事先告知书，在查封、扣押过程中，未让群利五交化供应站陈述申辩，并且未告知听证的权利。二、群利五交化供应站经营工业盐合法。2011年10月24日，中华人民共和国工业和信息化部关于《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》中对工业盐经营中的相关问题予以明确：（一）工业盐已不属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营犯罪；（二）法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或地方规章不能设定工业盐准运制度；（三）《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。原审判决所依据的《河南省盐业管理条例》、《河南省盐业行政处罚裁量标准》、《关于规范完善全市其他工业盐经营管理的意见》属于下位法，在上位法《中华人民共和国盐业管理条例》中并未对经营工业盐的行为设置行政处罚的情况下，《河南省盐业管理条例》等规定不适宜对经营工业盐的行为设置行政处罚。请求：一、撤销原审判决，依法改判或发回重审；二、责令市盐业局返还群利五交化供应站工业盐115吨。一、二审案件全部费用由被上诉人负担。
被上诉人市盐业局辩称：一、市盐业局作出的（安）盐罚字（2015）第009号行政处罚决定程序合法。2015年3月19日，市盐业局对涉案物品进行查封、扣押过程中已经给予其陈述、申辩的权利，有陈述（申辩）笔录、现场录像为证。2015年3月26日，市盐业局向群利五交化供应站下达了行政处罚事先告知书、听证告知书，因其拒签，市盐业局于2015年4月2日在安阳市公安局殷商分局工作人员的见证下，对其适用留置送达。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一项明确规定，地方性法规可以设定除限制人数自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，《河南省盐业管理条例》是地方性法规，有权对违法经营工业盐的行为设置行政处罚。请求：驳回群利五交化供应站的上诉，维持原审判决。
被上诉人市政府辩称：一、市政府作出的被诉复议决定程序合法。二、被诉复议决定认定事实清楚，证据确实、充分。三、群利五交化供应站的上诉理由不能成立：第一，市盐业局具有盐业管理行政职权。第二，市盐业局处罚对象正确。杨文军是个体工商户，群利五交化供应站是其经营使用的名称，其在经营中产生的权利、义务全部由杨文军承担。市盐业局对涉案物品进行查封、扣押、取样时，杨文军在场，并在标注有“被抽样单位群利五交化供应站”的抽样物品袋上签名“杨文军”。第三，市盐业局处罚程序正确。第四，市盐业局处罚结果适当。请求：驳回群利五交化供应站的上诉，维持原审判决。
原审第三人群利化工公司述称：除同上诉人群利五交化供应站上诉意见一致外，群利化工公司是涉案工业盐的所有人。请求：一、撤销原审判决，依法改判或发回重审；二、责令市盐业局返还群利五交化供应站工业盐115吨。一、二审案件全部费用由被上诉人负担。
本院审理查明的事实同原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于群利五交化供应站经营工业盐是否合法的问题。根据《河南省盐业管理条例》第十九条第二款规定：“未经批准，任何单位及个人不得进行盐的营销活动”。该《条例》第三条规定，盐产品包括食盐和工业用盐。本案中，群利五交化供应站未经批准，营销工业盐115吨，违反了上述规定。二、关于《河南省盐业管理条例》应否适用于本案的问题。《河南省盐业管理条例》是河南省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、法规对违法行为已经做出行政处罚的规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。群利五交化供应站称在《中华人民共和国盐业管理条例》并未对经营工业盐的行为设置行政处罚的情况下，《河南省盐业管理条例》对经营工业盐的行为设置的行政处罚，不应适用于本案的上诉理由没有法律依据，不能成立。三、关于本案被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。市盐业局对涉案物品实行查封、扣押时，群利五交化供应站负责人杨文军在场并作了陈述和申辩，但拒绝在陈述（申辩）笔录上签字。市盐业局在群利五交化供应站对该局直接送达的听证通知书、处罚告知书拒签的情况下，采用了留置送达的方式，其程序并无不当。群利五交化供应站称市盐业局在查封、扣押涉案物品中未让其陈述、申辩，作出处罚决定前未告知相关权利，属程序违法的上诉理由不能成立。综上所述，市盐业局对群利五交化供应站作出的（安）盐罚字（2015）第009号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。市政府作出的安政复决（2015）181号行政复议决定程序合法。群利五交化供应站的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安阳市殷都区群利五交化供应站负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 阎丽杰
二〇一六年六月二十一日
书记员 李维维