安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）皖行终字第00159号
上诉人（一审原告）马鞍山市天元耐火材料有限公司，住所地马鞍山市雨山区佳山乡宋山村。
法定代表人王德春，该公司董事长。
被上诉人（一审被告）马鞍山市滨江新区建设指挥部，住所地马鞍山市太白大道与印山路交叉口。
诉讼代表人徐泽能，该指挥部指挥长。
委托代理人宋震，该指挥部工作人员。
委托代理人杨磊，安徽净源律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）马鞍山市人民政府，住所地马鞍山市太白大道2008号。
法定代表人魏尧，该市市长。
委托代理人陈国利，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理�刘幸，该市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局。住所地马鞍山市雨山区贵都花园****号。
法定代表人徐立平，该局局长。
委托代理人林志清，安徽长城律师事务所律师。
委托代理人卢节来，安徽长城律师事务所律师。
上诉人马鞍山市天元耐火材料有限公司（以下简称天元公司）因诉马鞍山市滨江新区建设指挥部（以下简称滨江新区指挥部）、马鞍山市人民政府、马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局（以下简称雨山区征管局）土地征收补偿一案，不服马鞍山市中级人民法院于2015年7月10日作出的（2015）马行初字第00012号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
天元公司向一审法院起诉称，2011年10月，滨江新区指挥部�雨山区征管局、天元公司共同签订《委托书》，委托安徽联谊房地产评估咨询有限公司对天元公司资产和土地评估，其中土地按照国有性质进行评估。随后，雨山区征管局又单方要求评估公司对土地按照集体性质进行评估。最终联谊评估公司按集体土地作出安联房地产评估（2011）第921号估价报告，被告根据该估价结果对天元公司进行补偿。天元公司认为该行为侵犯了其合法权益，请求人民法院1、确认原告与被告在《委托书》中将地面资产和土地的评估结果，作为拆迁补偿依据的约定行为有效；2、请求确认雨山区征管局将安徽联谊安联房地产评估（2011）第921号估价报告作为拆迁补偿依据的行为，违反上述有效约定，系无效具体行政行为。
一审法院审理查明，1980年11月18日，马鞍山市征迁安置办公室作出市征字（80）第91号《征拨通知书》，同意雨山公社�用雨山公社宋山大队刘村生产队土地37.011亩，兴办窑厂。因窑厂长期停业，马鞍山市雨山乡将窑厂改作他用，兴办了“马鞍山太山电缆公司”。2001年11月15日，芦场村与潘克玉签订了《原“马鞍山太山电缆公司”厂房、办公室等固定资产所有权有偿转让合同》，将原“马鞍山太山电缆公司”所占土地出租给潘克玉使用，厂房、办公室等固定资产转让给潘克玉。2008年5月5日，潘克玉与王德春签订了《土地使用权及固定资产所有权转让合同》，合同约定：将原“马鞍山太山电缆公司”厂房、办公室等固定资产所有权及所占土地使用权一次性有偿转让给王德春。租赁期限自本合同签订之日起至2031年12月14日止。租赁期间，该宗土地遇政府征迁，本合同即告终止。王德春将�赁来的土地用作天元公司企业用地。2011年，安徽省人民政府作出皖征地（2011）296批复，对涉案土地进行征收。2011年10月，滨江新区指挥部、雨山区征管局、天元公司共同出具《委托书》，委托安徽联谊房地产评估咨询有限公司对天元公司资产和土地按照国有土地进行评估。随后，被告雨山区征管局要求安徽联谊房地产评估咨询有限公司对原告企业地面资产和土地，按照集体土地进行评估，根据安联房地产评估（2011）第921号估价报告，2011年11月28日，雨山区征管局出具《征迁补偿告知书》，告知天元公司，其使用的土地按照集体土地评估价格进行补偿。
另查明，2010年11月，马鞍山市机构编制委员会办公室批准成立滨江新区指挥部，2014年10月，滨江新区指挥部整体移交雨山区人民政府。
一审法院认为，天元公司具有原告主体资格。滨江新区指挥�是临时机构，不具有独立法人资格，在诉讼时其职权已整体移交雨山区人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故马鞍山市人民政府和滨江新区指挥部均不是本案的适格被告。涉案《委托书》是原被告与第三方评估机构达成的委托评估协议，不是被告与原告签订的征迁补偿行政协议，且《委托书》中委托的评估机构作出的评估报告未作为此次征迁补偿依据，因此《委托书》中的约定行为对原告权利义务不产生实际影响，该约定行为不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。行政行为只有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，才是无效行政行为，本案被告雨山区征管局将安联房地产评估（2011）第921号估价报告作为拆迁补偿依据的行�不属于上述情形，不是无效行政行为。对该行政行为不服提起诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被告雨山区征管局于2011年11月28日作出《征迁补偿告知书》，及时告知原告天元公司，天元公司于2015年5月才提起诉讼，明显超过起诉期限。且关于涉案土地性质天元公司曾向该院提起过行政诉讼，属重复起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十六条第一款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（六）、（八）项之规定，裁定驳回马鞍山市天元耐火材料有限公司的起诉。
天元公司上诉称，《委托书》约定对上诉人的土地按国有土地进行评估，评估结果作为补偿依据。但被上诉人违反约定将按照集体土地作出的评估结果作为补偿依据，该行为违反了《委托书》的约定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院依法应当受理。请求撤销一审裁定，确认《委托书》属于行政协议，确认雨山区征管局将安徽联谊安联房地产评估（2011）第921号估价报告作为拆迁补偿依据的行为，违反约定，系无效具体行政行为。
马鞍山市人民政府答辩称：1、《委托书》仅是征地补偿安置方案评估环节的程序性材料，不是独立的行政行为，也不是土地房屋征收补偿协议。即便2011年10月份的《委托书》属于行政协议，雨山区征管局于2011年11月28日对上诉人作出《征迁补偿告知书》告知了上诉人补偿标准、数额。上诉人于2015年5月份认为该补偿告知书违反《委托书》的约定提起行政诉讼也已超过起诉期限。2、马鞍山市人民政府和滨江新区建设指挥部均不是本案适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
一审被告雨山区征管局向一审法院提举的主要证据材料为：
1、雨山区委文件、组织机构代码证及法定代表人身份证明书，证明雨山区征管局的身份事项；
2、（2013）雨民一初字第00584号及（2014）马民三终字第00137号民事判决书，证明天元公司对委托书所载明的土地不享有任何权利；
3、安联房地产评估（2011）863号、864号、921号估价报告各一份，证明涉案土地因土地性质不同，估价的结果不同；
4、《征迁补偿告知书》，证明涉案土地按集体土地进行评估补偿并告知天元公司；
5、马鞍山市国土资源局《关于要求确认原雨山公社窑厂土地性质的回函》，证明涉案土地性质为国有建设用地依据不足；
6、安徽省马鞍山市革委会征迁办公室马征安字（80）001文件《关于杜塘等公社兴办安置专厂的通知》、《马鞍山市征迁安置办公室征拨土地通知书》一份、《呈报表》二份、《营业执照登记表》、《工商企业登记申请表》、《核发营业执照通知书》、《企业住所使用证明》、《查处企业违法行为呈批表》、雨山乡乡镇企业办公室《证明》、《关于同意成立“马鞍山太山电缆有限公司”的批复》、《关于“太山电缆公司”转让的协议书》、《关于批准“市太山电缆厂固定资产转让”的通知》、《固定资产所有权有偿转让合同》、《资产清查情况的说明》、《土地租赁合同》、《公证书》、潘克玉与王德春签订的土地使用权及固定资产所有权转让合�，证明涉案土地的性质一直就是集体所有，没有发生改变。
一审被告滨江新区指挥部向一审法院提举的主要证据材料为：
1、《马鞍山市机构编制委员会文件》（马机编（2011）6号）、《中共马鞍山市委常委会会议纪要》（常纪（2014）50号），证明滨江新区指挥部系临时机构，滨江新区指挥部已整体移交雨山区人民政府，滨江新区不是本案适格被告；
2、《征迁补偿告知书》，证明涉案土地按集体土地进行评估补偿，于2011年11月28日已告知天元公司，原告起诉超过诉讼期限。
3、（2013）雨民一初字第00584号及（2014）马民三终字第00137号民事判决书，证明天元公司不是本案适格原告；
4、《关于要求确认原雨山公社窑厂土地性质的回函》，证明委托书中约定涉案土地性质为国有土地行为无效。
一审被告马鞍山市�民政府向一审法院提举的主要证据材料为：
1、马机编（2011）6号文件，证明滨江新区没有征迁安置职能；
2、马鞍山市人民政府常务会议纪要（第22号）、中共马鞍山市委常委会会议纪要（常纪（2014）50号），证明滨江新区指挥部已整体移交雨山区人民政府，马鞍山市人民政府不是本案适格被告；
3、《征迁补偿告知书》，证明原告诉请的土地评估补偿情况已告知天元公司，原告起诉超过起诉期限。
一审原告天元公司向一审法院提举的主要证据材料为：
1、房地产评估《委托书》一份，证明被告与原告共同约定公司资产和土地按照国有土地性质进行评估；
2、安联房地产评估（2011）863号、864号《估价报告》各一份，证明评估机构按照《委托书》约定，对原告厂区和160号大院两处资产和土地按照国有土地性质�估出价格；
3、评估要求复印件一份，证明是被告雨山区征管局事后单方面要求，按照集体土地评估的；
4、致委托估价方函复印件一份，证明安联房地产评估（2011）第921号估价报告，是根据被告雨山区征管局单方面要求作出的；
5、安联房地产评估（2011）第921号估价报告复印件一份，证明是根据集体土地性质作出的评估价格；
6、《征迁补偿告知书》复印件一份，证明是告知，不是拆迁补偿决定书，没有法律效力。
7、企业营业执照、法人身份证明书、法人身份证复印件，证明天元公司主体资格。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，天元公司提起本案诉讼，其讼争的实质是对涉案土地是按�有土地使用权还是集体土地使用权补偿的问题。对于涉案土地权属性质问题，天元公司曾于2014年提起行政诉讼，马鞍山市中级人民法院于同年8月11日作出（2014）马行初字第00009号行政裁定，以其与涉案土地没有法律上的利害关系为由，裁定驳回起诉。天元公司未提起上诉，该裁定已发生法律效力。现天元公司再次提起行政诉讼，讼争核心内容仍为涉案土地权属性质问题，属重复起诉，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。另，2011年11月28日，雨山区征管局对天元公司作出《征迁补偿告知书》，已经告知其对涉案土地使用权如何补偿，天元公司在一审庭审中亦自认于2011年收到该《征迁补偿告知书》，其至2015年5月才向人民法院提起行政诉讼，显已超过法定起诉期限。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，�院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 阮秀芳
二○一五十一月二日
书 记 员 刘 琳