甘肃省山丹县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）甘0725刑初121号
公诉机关山丹县人民检察院。
被告人孙某，男，1955年11月11日出生于山西省新绛县，汉族，大专文化，甘肃省兰州市城关区居民。曾任兰州市城市建设拆迁安置办公室副主任，兰州市住房改革办公室主任，现退休。住兰州市。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年7月21日被张掖市人民检察院决定取保候审，于2017年7月22日被山丹县人民检察院决定取保候审。
辩护人孙赓。
被告人孙某涉嫌玩忽职守罪一案，由甘肃省高级人民法院指定本院管辖，山丹县人民检察院于2017年8月3日以山检诉刑诉〔2017〕116号起诉书向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。山丹县人民检察院指派检察员徐永存出庭支持公诉，被告人孙某及其辩护人孙赓到庭参加诉讼。现已审理终结。
山丹县人民检察院指控：2006年，原兰州市常务副市长吴继德（分管城市建设）的胞弟吴明信经营的兰州市雁滩工业城实业总公司（以下简称雁滩实业公司）对兰州工业城实施开发。2006年8月27日，兰州市政府以”兰政地[2006]11号”向兰州市国土资源局下发《关于向兰州雁滩工业城实业总公司出让国有土地使用权的批复》，批复：”将位于城关区606规划路以西、603-1规划路以北，面积约为331333.33平方米（合497.00市亩）土地使用权，按照综合用地出让给兰州雁滩工业城实业总公司。””出让界内外所有被拆迁单位及居民均由市拆迁管理部门负责统一实施拆迁，由兰州雁滩工业城实业总公司负责补偿安置。”后兰州市国土资源（出让方）与雁滩实业公司（受让方）签订了《国有土地使用权出让合同》（兰地让宗内补字[2006]008号），约定出让土地面积为313701.1平方米，出让金每平方米97.72元，总额为30656606元。同年9月，雁滩实业公司更名为兰州居正房地产开发公司（以下简称居正公司）。同年10月26日，居正公司以雁滩实业公司名义向兰州市城市建设拆迁安置管理办公室以雁城办（2006）年第018号文件申请办理房屋拆迁许可证。同年12月30日，兰州市拆迁办给雁滩实业公司发放”雁城办字（2007）第01号”《拆迁许可证》，许可拆迁范围为39422.26平方米、拆迁时限为2007年1月4日至2007年3月31日。
1.《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第八条规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋拆迁管理机构提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案。包括拆迁范围、被拆迁房屋基本情况和拆迁补偿安置方式，实施步骤，完成时间、资金预算等；（五）金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明；（六）用于产权调换房屋的合法手续。居正公司申请领取房屋拆迁许可证未向兰州市拆迁办提交的申请资料缺少上述规定的（一）、（四）、(五)（兰州商业银行出具的资金证明并非拆迁补偿安置资金证明）、（六）项必备资料。被告人孙某及其负责的部门，不认真审查申请资料，没有按照建筑部《城市房屋拆迁工作规程》（建筑房[2005]200号）等的规定召开听证会，在居正公司在以雁滩实业公司的名义向兰州拆迁办申请办理房屋拆迁许可证后，于2016年12月28日在本单位《办理拆迁手续业务联系单》上签注了”同意（已经主任办公室通过）”的意见。
2.《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：”货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”《兰州市城市房屋拆迁管理本法》第二十四条规定：”实行房屋拆迁补偿安置资金监管制度。拆迁人应将房屋拆迁补偿安置资金，包括货币补偿资金、构建房资金、过渡补助费和歇业补助费等，在房屋拆迁许可证发放前7日内存入房屋拆迁管理机构指定的金融机构专户储存，在房屋拆迁管理机构监督下用于拆迁补偿安置，不得挪作他用。”《兰州市城市房屋拆迁补偿安置专项资金监督管理办法》第五条规定：”拆迁人应当在房屋拆迁管理机构发放《房屋拆迁许可证》之前7日内，将不低于专项资金总额60%的资金存入房屋拆迁管理机构指定的银行专户。”被告人孙某及其负责人的部门在居正公司未对被拆迁房屋等作出价格评估的情况下，在本单位动迁科提出收缴雁滩实业公司”安置专项资金”200万元、”拆迁管理费”193196元的意见后，于2016年12月28日在本单位《拆迁安置专项资金管理审批表》上签注了”同意，请刘局长审批”的意见。直至2017年6月5日，兰州市拆迁办收取居正公司以兰州市金万利房地产有限公司的名义缴纳的安置专项资金200万元。
《兰州市城市房屋拆迁补偿安置专项资金监督管理办法》第六条规定”拆迁人使用专项储存的专项资金时，应当向房屋拆迁管理机构提出申请，房屋拆迁管理机构按拆迁人储存专项资金的额度，结合拆迁补偿安置的进度，分期分批返还。”第七条第一款规定”拆迁人应当与房屋拆迁管理机构签定专项资金使用承诺书”同年10月30日，居正公司向兰州市拆迁办请求退还拆迁专项资金，31日，被告人孙某在本单位《拆迁安置专项资金退还审批表》签注”同意办理，请刘局长审批”意见，同日，兰州市拆迁办主任刘某在《审批表》签注”同意将200万元予以返还，近日重新审批时，让其将押金押过来”。同日，兰州市拆迁办将200万元拆迁安置资金经专项资金以转账形式一次性返还给兰州市金万利房地产有限公司。
3《城市房屋拆迁管理条例》第三十四条规定”违反本条例规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，予以警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平米20元以上50元以下的罚款。”《甘肃省城市房屋拆迁办法》第四十二条规定：”对有下列行为的，由拆迁主管部门予以处罚:（一）未取得房屋拆迁许可证或未按房屋拆迁许可证的规定擅自拆迁的，对拆迁人予以警告，责令停止拆迁，限期补办有关手续，并按拆除房屋面积处以每平方米50元以下的罚款；......。”2007年3月31日，”兰拆许字（2007）第01号”《拆迁许可证》到期，居正公司再未申请延期、重新办理许可证，在未妥善处理安置事宜的情况下，在兰州雁滩工业城逾期拆迁、强制拆迁，对此被告人孙某及其负责的部门却未对居正公司作出过任何处罚行为。
因居正公司逾期拆迁、强制拆迁，兰州市拆迁办对居正公司违法拆迁行为监管不力等因素，导致2007年2月18日雁滩地区居民大规模上访。在随后的几年中，雁滩地区居民向市政府、省政府大规模集体上访20余次，造成严重恶劣的社会影响。
公诉机关认为，被告人孙某在担任兰州市房管局副局长、拆迁办负责人期间，在土地利用及开发过程中，不认真履行审核、把关、决定的重要职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别巨大的损失，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人孙某如实供述自己的罪行，可以从轻处罚。
被告人孙某辩称公诉机关指控其发放拆迁许可证，收取返还200万，监管不力三项内容。对于监管不力，有另外一个领导分管，我不对此负责。对于指控我发放拆迁许可证和收取返还200万，事实存在，但是我不认为是犯罪。我们业务科室收到拆迁申请后，经过审核，提出要件齐全的意见，于2006年12月26日直接提交主任办公会研究讨论，进行了审核，研究同意发放拆迁许可证，2006年12月28日我在拆迁许可单上补签了同意的意见且注明已经主任办公会同意的字样，一把手也补签了；指控的第二项收取200万元保证金的情况，也是2006年12月26日经同一主任办公会同意之后，我于12月28日在资金审批表上签了字，一把手也补签了同意的意见，说明开会之后，我就是程序性的签署了意见，我个人没有决定什么。对于第二项指控中，返还200万保证金的问题，居正公司要求退还200万元，拆迁的期限已经结束了，拆迁的活动从法律上讲已经终止，我认为没有问题，最后一把手也签署了同意的意见。
考虑到我在这个中间起的作用，以及事情的环节、群众上访的原因，我的工作在当时的情况下有瑕疵有差错，但是没有构成犯罪。
辩护人提出的辩护意见是1.本案对孙某的追诉已经超过法定的追诉时效。依据刑法及相关司法解释规定，起诉书指控孙某的行为造成恶劣影响，属于法定刑不满五年，经过五年不再追诉，公诉机关将雁滩居民大规模上访作为危害后果，但是这个早在2010年就已经处理，公诉机关至到2016年4月开始追诉，已经超过追诉时效。2.公诉机关指控的第三项犯罪事实不成立，第一、二项犯罪事实不客观。2004年9月6日对兰州市拆迁办领导班子成员进行了分工，明确规定袁建平负责信访、执法检查等工作，涉及拆迁的有关处罚工作，不在孙某的职责范围之内，而且2009年11月4日兰州市委决定孙某调离，不在拆迁办担任职务。针对公诉人的意见，我们认为这个说法是不能成立，2007年1月，雁滩城的部分居民开始上访后，雁滩居民上访问题不是一个小范围，兰州市拆迁办的所有工作人员都是知晓的，兰州市拆迁办的分管领导应当知道如何做，认为孙某没有将拆迁的事项告知袁建平是不成立。兰州市拆迁办主任会议决定给居正公司返还200万元拆迁安置资金，会议之后才由孙某签字，而且签字注明由主任会议研究决定，给居正公司发放拆迁许可证及发放200万元拆迁安置资金，孙某的行为不具有决定性的作用。按照拆迁办的工作制度，重大收支的事项，由拆迁办的主任决定，兰州市拆迁办明文规定，重大收支由主任决定。通过公诉机关提交的证据，说明200万专项资金退还由主任刘某决定，因此，退还200万元拆迁专项资金孙某起的作用是轻微的，根据渎职犯罪司法解释，孙某不是本案的责任主体，不应当对孙某追究责任。3.起诉书列举的孙某的行为与雁滩居民大规模上访不具有因果关系。依据刑法及相关司法解释规定，构成玩忽职守罪的前提条件是由于玩忽职守行为造成恶劣社会影响，存在内在的、必然的、排他的因果关系，起诉书将雁滩居民上访作为恶劣社会影响的依据，但是否是孙某的行为造成大规模上访造成的。公诉机关在起诉书中所称的雁滩居民上访并不是兰州市拆迁办发放拆迁许可证、发放200万元的拆迁安置补偿金造成的，也不是孙某的行为造成的。通过一系列兰州市政府及信访相关文件，清楚记载了雁滩区的居民上访的主要原因，以及辩护人出示的文件，清楚的证明雁滩居民大规模集体上访并不是兰州市拆迁办发放拆迁证和退还200万元造成，上访居民并未提出该方面诉求，雁滩区居民因产权上访是历史问题，拆迁许可证发放后，居民发现其没有产权证拆迁会造成补偿减少或者没有补偿，直到2012年9月5日产权证问题才解决，该问题久拖不决，跨越了6年时间，在此期间，雁滩居民多次上访，其目的是为了拿到房屋所有权证书。雁滩居民第一次上访后，兰州市政府和城关区政府立即要求居正公司停止拆迁，其行政禁令比兰州市拆迁办的禁令效力要大，但是居正公司因其背景原因，多次暴力拆迁、野蛮拆迁，雁滩居民多年来大规模集体上访是因为产权证长期久拖不决、居正公司野蛮拆迁及兰州市有关部门制止上访不利，雁滩的居民正是采取了过激的、违反的上访举动，无论是哪一条都与兰州市拆迁办的行为没有刑法上的必然因果关系。综上，起诉书指控被告人孙某犯玩忽职守罪事实不清、证据不足，依法不能成立，请求判决被告人无罪。
经审理查明，被告人孙某于1992年5月至2009年10月任兰州市城市建设拆迁安置办公室副主任，2009年11月至2014年1月任兰州市住房改革领导办公室主任。2016年1月退休。被告人孙某作为兰州市拆迁办领导班子成员分工是：负责拆迁审批、土地征用、局系统联系单办理、党务、精神文明建设工作，分管动迁科、综合科（党务和政治方面的工作）、拆迁公司。兰州市房地产管理局局长办公会和主任办公会对房屋拆迁安置的议事程序是：业务先由部门经办人初审后报部门负责人，部门负责人召开部门会议通过后报分管领导，分管领导向局长刘某汇报后召开局长办公会（主任办公会），经局长办公会（主任办公会）讨论后形成意见。
兰州雁滩工业城实业总公司隶属于大雁实业有限公司，是兰州市城关区大雁滩村的村办企业，于2006年11月30日经改制更名为兰州居正房地产有限公司，系一人有限公司，大雁实业有限公司是其唯一股东。2006年8月，兰州市政府下发《关于向兰州雁滩工业城实业总公司出让国有土地使用权的批复》，将位于城关区606规划路以西、603-1规划路以北，面积约为331333.33平方米（合497.00市亩）土地使用权，按照综合用地出让给兰州雁滩工业城实业总公司。出让界内外所有被拆迁单位及居民均由市拆迁管理部门负责统一实施拆迁，由兰州雁滩工业城实业总公司负责补偿安置。后兰州市国土资源（出让方）与雁滩实业公司（受让方）签订了《国有土地使用权出让合同》（兰地让宗内补字[2006]008号），约定出让土地面积为313701.1平方米，出让金每平方米97.72元，总额为30656606元。同年9月，雁滩实业公司更名为兰州居正房地产开发公司（以下简称居正公司）。
（一）2006年10月26日，兰州雁滩工业城实业总公司向兰州市拆迁办申请对工业城内部分非住宅房屋进行拆迁。2006年12月26日，兰州市拆迁办动迁安置科工作人员周某审查后，经动迁安置科讨论审核，并报兰州市拆迁办分管主任孙建忠后，同意提交主任办公会讨论审定。2006年10月28日刘某主持召开主任办公会议，在听取动迁安置科科长罗某汇报后，同意收取拆迁安置专项资金200万元、拆迁管理费193169元后，对工业城内部分非住宅房屋以货币补偿的方式由拆迁双方自行协商拆迁。经刘某签发，于2006年12月30日发放了《房屋拆迁许可证》和《房屋拆迁公告》，但在拆迁公告中包含了两处住宅小区。《房屋拆迁许可证》规定的拆迁期限为2007年1月4日至2007年3月31日，兰州市拆迁办于2007年6月5日收取了兰州居正房地产有限公司以金万利房地产公司名义缴纳的拆迁安置专项资金200万元。后因兰州居正房地产有限公司在期限内未能拆迁完毕，申请退还拆迁安置专项资金200万元后重新办理房屋拆迁许可证，2007年10月31日，兰州市拆迁办将200万元拆迁安置资金予以退还。截止案发，兰州市居正房地产有限公司再未办理拆迁证，也再未缴纳拆迁费用。
因兰州居正房地产有限公司未能妥善处理拆迁安置事宜，存在逾期拆迁、强制拆迁等行为、拆迁公告中包含了两处住宅小区、工业城内部分建筑业主无房产证导致拆迁补偿资金标准不统一、雁滩地区居民对低价转让国有土地的不满、兰州市拆迁办对兰州居正房地产有限公司违法拆迁行为监管不力等因素，导致2007年2月18日雁滩地区居民的大规模上访事件。在随后几年中，雁滩地区居民向市政府、省政府大规模集体上访20余次，人数最多时达800多人。上访人员阻断交通、围堵党政机关，造成严重和恶劣的社会影响，直至2014年3月仍有群众向政府等部门反映雁滩工业城存在拆迁补偿不公开透明等问题。
上述事实有以下经庭审质证的证据证实：
1、中国共产党兰州市委员会工任字【1992】63号文件、中国共产党兰州市委员会市委任字【2009】133号、兰任字【2014】18号文件、兰州市人民政府兰政字（2007）4号文件、兰州市拆迁办兰折字（2004）34号文件，证明孙某的身份和任职、领导分工情况。
2、被告人孙某的供述、证人刘某、罗某、周某、李某、陶某、杨某的证言、兰州市拆迁办工作制度、工作职责，证明兰州市房地产管理局局长办公会和兰州市拆迁办主任办公会的议事程序，各自的工作职责，以及办理房屋拆迁许可证和收取拆迁安置专项资金的的过程。
3、兰州市城关区企业改革领导小组文件、兰州市工商局企业改制通知书，证明兰州雁滩工业城实业总公司的改制情况。
4、兰州市人民政府关于向兰州雁滩工业城实业总公司出让国有土地使用权的批复（兰政地〔2006〕11号）、兰州市国有土地使用权出让合同、《国有土地使用权证》，证明经兰州市政府同意，兰州市国地资源局将兰州雁滩工业城实业总公司土地使用权按照综合用地进行出让的事实。
5、土地使用权转让合同、土地使用权出让、受让申请、土地使用权转让资料目录、土地使用权转让审批表、兰州市房地产管理局局长办公会议记录、兰州市房地产管理局关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知、兰州市规划局建设工程规划许可证，证明兰州居正房地产有限公司分别与甘肃三易房地产开发有限公司、兰州亚太房地产开发集团有限公司签订土地使用权转让合同后，向兰州市房地产管理局申请办理土地使用权转让，兰州市房地产管理局市场处经审核并报分管局长同意后，提交局长办公会议讨论通过的事实。
6、关于申请办理房屋拆迁许可证的报告、拆迁安置专项资金监管审批表、办理拆迁手续业务联系单、拆迁许可证、拆迁公告、兰州雁滩物业管理有限公司的说明、拆迁安置专项资金退还审批表，证明兰州雁滩工业城实业总公司向兰州市拆迁办提出拆迁申请后，经兰州市拆迁办动迁安置科讨论审核，并报兰州市拆迁办分管主任同意后，提交主任办公会讨论通过，发放拆迁许可证和拆迁公告的过程。拆迁公告中包含了银科小区和西铁小区两处住宅区域。收取的200万元拆迁安置专项资金经兰州居正房地产有限公司申请后予以退还。
7、兰州市政府市长办公会议纪要、常务会议记录、兰州市城关区政府区长办公会议纪要、《甘肃省信访要情呈报》、《关于雁滩工业城有关问题调查情况及处理意见》、兰州市房管局《关于雁滩工业城房屋产权登记信访问题办理情况的报告》等证据，证明因兰州居正房地产有限公司的拆迁行为引发雁滩区居民大规模持续上访，省、市、区三级政府对信访事件进行化解的事实。
8.被告人的辩护人向法庭提交书证：2011年8月9日兰州市集中处理信访问题及涉及群体性事件联席会议办公室《关于尽快妥善处理城关区雁滩工业城信访积案的几点建议》；2011年8月9日兰州市解决房屋产权登记发证历史遗留问题指挥部办公室《关于雁滩工业城住户关于办理房屋产权证的情况报告》；2011年8月15日兰州市信访局《信访要情呈报》（2011）第22期；甘肃省高台县人民法院（2015）高刑初字第100号刑事判决书。证明雁滩的居民上访原因是该地区居民多年来要求办理房屋产权证没有得到解决，同时在这个过程中，开发商野蛮拆迁。高台县人民法院的判决对刘某免于刑事处罚。
上述证据经被告人、辩护人庭审质证无异议，予以认定。
针对被告人、辩护人提出的辩解辩护意见，结合审理查明的案件事实和相关证据，本院评判如下：
1、关于被告人的辩护人提出被告人的行为已过追诉时效的问题。：依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第六条规定”以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限，从危害结果发生之日起计算；有数个危害结果的，从最后一个危害结果发生之日起计算”孙某玩忽职守罪的追诉期限，因其危害结果具有持续性，直至2014年3月仍有群众向政府等部门反映雁滩工业城存在拆迁补偿不公开透明等问题。所以被告人孙某玩忽职守犯罪并未超过追诉期限，对此检察机关依法提起公诉，并无不当，故辩护人提出被告人孙某的玩忽职守行为已过追诉时效的辩护意见理由不能成立，本院不予支持。
2.关于被告人、辩护人提出被告人孙某在发放拆迁许可证过程中履行了工作职责，尽到了注意义务，被告人的行为不构成玩忽职守罪的辩解辩护意见。经审查认为，在办理拆迁许可证发放过程中，兰州市拆迁办动迁科先进行了初审，报分管副主任孙某同意后，提交主任办公会议讨论形成了同意拆迁的一致意见，并发放了拆迁许可证和拆迁公告。因为兰州市拆迁办房屋拆迁管理的职责由作为副主任的被告人孙建忠负责，孙某对居正公司没有按照规定的时限和数额缴纳拆迁补偿安置专项资金是明知的，收取200万元的拆迁补偿安置专项资金虽然是经开会研究决定的，但被告人对拆迁区域的复杂性认识不够、对居正公司逾期拆迁和强制拆迁的行为管理不到位，从而引发雁滩地区居民持续、大规模上访事件，造成恶劣的社会影响。被告人作为兰州市拆迁办副主任，未能尽到注意和把关职责，其行为与上访事件的引发具有关联性。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》中”造成恶劣社会影响的”规定，被告人孙某的行为构成玩忽职守罪。
本院认为，被告人孙某身为国家工作人员，在办理兰州居正房地产有限公司拆迁许可证发放和拆迁补偿金的收取过程中，审查不细、把关不严，管理不到位，从而引发雁滩地区居民持续、大规模上访事件，造成恶劣社会影响，其行为构成玩忽职守罪。公诉机关对被告人孙某在办理房屋拆迁许可过程中的行为构成玩忽职守罪的指控成立，予以支持。对辩护人提出被告人孙某对居正公司违法拆迁行为的处罚不属于其主管范围，不能越权履行职责，其行为不构成玩忽职守罪的的辩护意见予以采纳。
鉴于造成本案损害后果系多种因素共同所致，按照罪责刑相适应的原则，被告人孙某对事实经过供认不讳，犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。据此，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条、第三十七条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条、第五条、第六条之规定，判决如下：
被告人孙某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向甘肃省张掖市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 赵海涛
审 判 员 赵永明
人民陪审员 张 成
二〇一八年八月二日
书 记 员 张益铭