浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终265号
上诉人（原审原告）何金素，女，1964年8月24日出生，汉族，住舟山市定海区。
被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府。住所地：舟山市定海区昌国路**号。
法定代表人庄继艳，区长。
委托代理人单贤定，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）舟山市人民政府。住所地：舟山市新城海天大道***号。
法定代表人温暖，市长。
委托代理人徐艾青、刘婷婷，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）陆存良，男，1962年6月23日出生，汉族，住舟山市定海区。
何金素诉舟山市定海区人民政府、舟山市人民政府土地行政登记及行政复议一案，舟山市中级人民法院于2016年2月2日作出（2015）浙舟行初字第53号行政裁定。何金素不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：被告定海区政府于2012年11月向第三人陆存良颁发定集用（2012）第0301538号《集体土地使用证》，确认第三人陆存良为定海区城东街道东湾蟠洋山路188号4-57-43号地的土地使用者，并确认土地使用权面积为120平方米，使用权类型为批准拨用宅基地，土地用途为农村宅基地。原告对该行为不服，于2015年5月4日向被告市政府提出行政复议申请，请求依法撤销定海区政府向第三人陆存良颁发的定集用（2012）第0301538号《集体土地使用证》。经审查，被告市政府于2015年11月27日作出舟政复决（2015）17号行政复议决定，认为定海区政府向第三人陆存良颁发《集体土地使用证》的行为与原告何金素无利害关系。据此，依照《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告要求撤销被告定海区政府颁发给第三人陆存良定集用（2012）第0301538号《集体土地使用证》的复议请求。原告不服，起诉至法院。
原审法院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请的受理条件，而该条例第四十八条第一款第（二）项明确规定，“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案被告市政府认为定海区政府向第三人陆存良颁发《集体土地使用证》的行为与原告何金素无利害关系，从而依据《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项之规定驳回原告的复议请求，系认为原告的复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。故被告市政府作出的舟政复决（2015）17号行政复议决定并非对原行政行为的维持决定，而是以复议申请不符合受理条件为由予以驳回。原告如对市政府的涉案行政复议决定不服，应单独以市政府为被告提起诉讼；如系对原土地登记行为不服，应单独以定海区政府为被告提起诉讼。现原告同时起诉市政府及定海区政府，请求撤销市政府作出的舟政复决（2015）17号行政复议决定以及定海区政府向第三人陆存良颁发定集用（2012）第0301538号《集体土地使用证》的土地登记行为，属诉讼请求不明确。经本院释明，原告拒绝变更其诉讼请求，故原告本案的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告何金素的起诉。
何金素上诉称：一、被上诉人舟山市人民政府在2004年3月颁发给第三人陆存良舟集用(2004)第12-1322号集体土地使用权证，面积293.66平方米是不合法，无事实证据及法律依据，依法颁证对象是第三人父亲陆阿毛，面积120平方米，其余173.66平方米是违章建筑，应当依法拆除。二、根据第三人和其父亲陆阿毛2004年9月1日所谓“变更调剂”后登记的集体土地使用权证号来判断，2004年3月被上诉人舟山市人民政府第一次颁发给第三人舟山集用(2004)第12-1322号集体土地使用权证，面积为293.66平方米的户主就是第三人父亲陆阿毛，不是第三人本人，因此，第三人所谓“1993年1月4日批准原拆原建80平方米、移建44平方米”的批文是假的。请求浙江省高级人民法院查明被上诉人舟山市人民政府第一次颁发集体土地使用权证的户主，并当庭质证，还事实的真相。三、第三人所谓“1993年1月4日批准原拆原建80平方米、移建44平方米”的批文原件，虽在本案相关联的(2015)浙舟行初第48号庭审中向上诉人出示过，但上诉人认为是假的，理由：1、东湾村委会到如今没有此批文的档案。2、被上诉人舟山市人民政府在(2015)浙舟行初第48号的行政诉讼答辩状和被上诉人舟山市定海区人民政府在行政复议答辩状及两被上诉人在本案的答辩状中均没有依法提供此批文复印件，说明城东街道也未存有此批文档案。3、上诉人在2015年10月26日庭审看到的批文原件是用透明胶带粘起来的，明显是两张拼起来的，申请人填写部分前三页的笔迹不同，最后盖章部分的5个字是另外添上去的。四、被上诉人舟山市定海区政府2012年11月19日颁发给第三人定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证，面积120平方米，无事实证据及法律依据，颁证行为明显不当，必须依法撤销。五、被上诉人舟山市政府在2015年11月27日超期作出的舟政复决(2015)17号《行政复议决定书》，行政程序违法，事实不清楚，证据不充分，适用法律错误，必须依法撤销。六、一审法院未经公开开庭审理所作出的(2015)浙舟行初字第53号《行政裁定书》，认定事实错误，适用法律错误，且严重违反法定程序，属枉法裁定，必须依法撤销。请求依法撤销舟山市中级人民法院(2015)浙舟行初字第53号《行政裁定书》；依法撤销被上诉人舟山市人民政府舟政复决(2015)17号《行政复议决定书》；依法撤销第三人陆存良定集用(2012)第0301538号集体土地使用证；责令两被上诉人赔偿上诉人1993年起因邻居纠纷而损失的经济费用和精神损伤费，行政诉讼费和上诉期间的车费、住宿费等一切费用由两被上诉人承担。
舟山市定海区人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确,应依法判决驳回上诉。二、答辩人核发给第三人陆存良的集体土地使用权证事实清楚，证据确实，程序合法，内容正确，合法有效。2012年11月19日，第三人陆存良向国土资源行政主管部门对其坐落于定海区城东街道东湾蟠洋山路188号宅基地使用权申请变更登记，并提交了个人身份证、原土地证书、户口簿、宗地图、界址表、人民调解协议书等文件材料。国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，根据《土地登记办法》第七条、第九条、第十二条、第十三条、第十四条、第四十条、第四十七条之规定，经地籍调查，经办人意见,并经初审、审核，舟山市定海区人民政府核准同意准予注册登记，颁发给第三人陆存良定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证。三、上诉人与本案无利害关系，应依法驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”答辩人核发给第三人陆存良定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证的具体行政行为未侵害原告何金素的合法权益，上诉人与该行政行为没有利害关系，不符合行政诉讼法第四十九条规定提起诉讼条件，受案法院应当依法裁定驳回起诉。四、定海区人民政府不是适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”，该《实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”以及法释[2015]9号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”之规定，原告何金素对舟山市人民政府以申请人无利害关系为由驳回复议申请或复议请求决定不服的，应该以复议机关为被告，定海区人民政府不是适格的被告。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律、法规及司法解释正确；答辩人核发定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证事实清楚，证据确凿，程序合法，内容正确；上诉人与本案无利害关系，不符合起诉条件；定海区人民政府不是适格的被告。恳求驳回上诉。
舟山市人民政府答辩称：一、答辩人作出舟政复决(2015)17号《行政复议决定书》事实认定清楚，内容恰当。答辩人经审查后认为，定海区人民政府颁发给第三人陆存良的定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证系第三人陆存良家庭内部分家析产后的土地使用权变更登记行为，且未影响到被答辩人日常出入通行，故与被答辩人无利害关系。答辩人据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条一款第（二）项之规定，决定驳回被答辩人要求撤销定海区人民政府颁发给第三人陆存良定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证复议申请，并无不当。二、答辩人作出舟政复决(2015)17号《行政复议决定书》程序合法。答辩人于2015年5月15日收到被答辩人要求撤销定海区人民政府颁发给第三人陆存良的定集用(2012)第0301538号集体土地使用权证的行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，于2015年5月20日受理本案，并于当日向舟山市定海区人民政府发出舟政复通字(2015)17-1号行政复议答复通知书。2015年5月27日，答辩人将行政答复书及相关证据材料寄送申请人。2015年6月4日，答辩人分别向当事人发送听证通知单，并于当月9日下午举行复议听证。2015年7月13日，答辩人审理后因本案情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，经本机关负责人批准，行政复议期限延长30日，并向被答辩人发送舟政复通(2015)17-4号延期审理通知书。2015年8月10日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项之规定，向被答辩人发送舟政复通(2015)17-5号行政复议中止审理通知书。2015年11月27日，答辩人向被答辩人发出舟政复通（2015）17-6号行政复议恢复审理通知书。同日，答辩人依法作出舟政复决(2015)17号行政复议决定书。以上办理流程符合法律规定。三、一审法院作出的(2015)浙舟行初字第53号行政裁定书，有理有据。因被答辩人复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条一款第（二）项之规定，程序上驳回了被答辩人复议请求。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定，被答辩人如对舟政复决(2015)17号行政复议决定不服的，只能单独以答辩人作为被告提起诉讼，现被答辩人要求同时撤销复议决定及涉案土地登记行为，并将答辩人与定海区政府列为共同被告，该起诉行为属于诉求不明确，被告主体错误。经一审法院释明后，被答辩人仍拒绝变更诉求，法院依法作出驳回起诉裁定，有理有据。综上所述，答辩人作出行政复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。一审法院的裁定既有事实依据又有法律依据，为此恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。
陆存良在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系因上诉人何金素针对被上诉人舟山市定海区人民政府颁发定集用（2012）第0301538号《集体土地使用证》和被上诉人舟山市人民政府所作舟政复决（2015）17号《行政复议决定书》一并提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款，进一步明确“复议机关决定维持原行政行为”包括复议机关驳回复议申请或者复议请求两种情形，但将以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形排除在外。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，被上诉人舟山市人民政府被诉行政复议决定，系以上诉人与其申请行政复议事项之间不存在利害关系为由而驳回其行政复议申请，故上诉人将被上诉人舟山市定海区人民政府和舟山市人民政府作为共同被告，并对其各自所作行政行为一并提起诉讼，不符合法律规定。原审已就此予以释明，但上诉人仍拒绝变更其诉讼请求，原审据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由或与客观事实不符，或不属于本案的审查事项，本院均不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年五月九日
书 记 员 徐一菁
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