中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2010）行监字第649-1号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）葛忠。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）鞍山市人民政府。住所地：鞍山市铁东区南胜利路**号。
法定代表人吴忠琼，市长。
委托代理人张明东，鞍山市国土资源局干部。
委托代理人周钢都，辽宁钢城正大律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）鞍山市立山区人民政府。住所地：鞍山市立山区市胜利北路***号。
法定代表人杜鸣青，区长。
委托代理人刘守泉，鞍山市立山区人民政府法制办干部。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）鞍山市立山区沙河镇人民政府。住所地：鞍山市立山区沙河镇东沙河村。
法定代表人宋维英，镇长。
葛忠因诉鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）、鞍山市立山区人民政府（以下简称立山区政府）、鞍山市立山区沙河镇人民政府（以下简称沙河镇政府）（以下将鞍山市政府、立山区政府、沙河镇政府统一简称为鞍山市三级政府）行政占地一案，不服辽宁省高级人民法院于2014年12月17日作出的（2014）辽审行再终字第1号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年5月6日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年10月15日下午在本院第二巡回法庭第四法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人葛忠，被申请人鞍山市政府的委托代理人张明东、周钢都，立山区政府的委托代理人刘守泉，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
葛忠系鞍山市下岗人员，2001年与鞍山市立山区沙河镇灵山村村民委员会（以下简称灵山村委会）签订3.5亩土地的农业承包合同，承包期限为30年，并经鞍山市千山区人民政府核发《农业承包经营证》。2007年1月27日，鞍山市土地征用整理事务处向灵山村委会及其村民发出《拟征收土地公告》，拟征收土地面积10.0432公顷，同年4月23日，鞍山市立山区城区改造拆迁管理办公室、鞍山市立山区城管监察大队、沙河镇政府发布通告，要求鞍山市鞍辽路修建征地范围的村民于2007年5月8日前与动迁方洽谈补偿事宜，并清理地上附着物。5月10日，立山区政府、沙河镇政府将葛忠承包地上的附着物强制拆除，该强拆行为后经人民法院生效行政判决确认违法。因未经批准擅自占用灵山村和东沙河村集体土地21637平方米拓宽道路，鞍山市国土资源局作出（2007）58号行政处罚决定，对鞍山市交通局处以346930元罚款。2007年6月，鞍山市政府向辽宁省人民政府上报鞍政地土字（2007）31号《鞍山市人民政府关于2007年度城市建设用地的请示》，拟征收集体土地465.72公顷。该请示中申请征收的集体土地包括灵山村10.0432公顷集体土地，葛忠承包的3.5亩土地在征收范围内。2007年8月24日，国土资源部向辽宁省人民政府下发国土资函（2007）673号《关于沈阳等8城市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》，明确征地方案已经国务院批准。2007年10月10日，辽宁省人民政府转发国土资源部的批复。2008年4月22日辽宁省人民政府下发辽政地字（2008）11号《关于鞍山市2007年度第3批次实施方案的批复》（一下简称11号批复），其中包括鞍政地土字（2007）31号请示中的拟征土地。2008年12月，葛忠以违法强拆导致其承包土地被强制占用为由，向鞍山市中级人民法院提起本案诉讼，请求确认鞍山市三级政府强占其承包地的行为违法，并恢复原状交还土地承包经营权。一、二审裁定驳回起诉后，葛忠申请再审，本院于2011年3月9日作出（2010）行监字第649号行政裁定，指令辽宁省高级人法院再审。辽宁省高级人法院再审裁定撤销原一、二审裁定，指令鞍山市中级人民法院继续审理。鞍山市中级人民法院作出（2014）鞍行再初字第2号行政判决，驳回葛忠的诉讼请求。葛忠不服该判决上诉至辽宁省高级人民政府，辽宁省高级人民法院作出（2014）辽审行再终字第1号行政判决，驳回上诉维持原判。葛忠不服向本院申请再审，引发本案。另查，2010年9月1日，葛忠与沙河镇政府签订土地征收补偿协议，约定：沙河镇政府一次性支付葛忠地上附属物动迁补偿及行政拆除物损失赔偿款22万元，协议签订后，葛忠的承包行为自然终止，不再就土地承包、地上附着物及青苗补偿、行政拆除行为向沙河镇政府及相关单位提出任何要求及诉求。协议签订后，葛忠领取了动迁补偿和赔偿款22万元。
一审判决认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，享有审批征收土地权限的机关为国务院和省级人民政府。本案争议土地已于2007年8月24日报经国务院和辽宁省人民政府批准予以征收，土地征收行为符合法律规定的程序，具有合法性，且葛忠已经通过签订土地征收补偿协议的方式，就争议土地上的损失得到补偿，故其诉讼请求没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决驳回葛忠的诉讼请求。
二审判决认为，在2008年4月22日辽宁省人民政府下发11号批复前，鞍山市三级政府对诉争土地的占地行为没有审批手续。但批复下达后，政府占用葛忠承包地属于有审批手续的合法征占。葛忠提出其承包地至今仍被政府无任何审批手续违法占用，上诉理由不能成立。鉴于诉争土地已被政府征收，不具备恢复耕地原状、交还葛忠继续耕种的可能性，故对其此项上诉请求不予支持。葛忠在上诉状中提出，2007年8月，国家土地督察沈阳局、辽宁省国土资源厅对鞍山市政府违反土地利用总体规划擅自设立5个工业园区违法用地案进行专项查处，其向辽宁省人民政府发出整改意见书，请求调取该违法用地案卷宗。因辽宁省人民政府于2008年4月22日作出同意征地的批复，诉争土地被依法征收，葛忠提出调取该证据的请求已经没有实际意义，不予支持。诉争土地在2008年4月22日前确实存在未批先占的行为，由此给葛忠造成的损失依法应予保护，但葛忠与沙河镇政府已经签订土地征收补偿协议，并领取22万元，损失已经得到补偿，其此项上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
葛忠申请再审称：1、二审判决已经查明“三被上诉人在庭审中承认，在辽宁省政府批复前对争议土地的占地行为没有审批手续，已经有关部门认定并进行了相应的处理”，应当依法判决鞍山市三级政府占地行为违法。2、11号批复仅仅是对鞍山市2007年度第3批次实施方案的批准文件，是一个用地方案的批复，而非农用地转用审批。鞍山市三级政府的主张没有证据支持，反而直接证明了国土资函673号批复不包含灵山村集体土地。3、二审时葛忠要求调取的证据与本案存在重大关联性，直接证明鞍山市政府违反土地利用总体规划设立灵山工业园区、违法占用灵山村集体土地的基本事实。4、葛忠与沙河镇政府签订的土地征收补偿协议，系在遭受司法不公的绝境下被迫签订的。请求：撤销一、二审行政判决，确认鞍山市三级政府占地行为违法并依法恢复土地原状、归还葛忠土地承包经营权。
鞍山市三级政府答辩称：1、被诉征收土地行为符合法律程序。鞍山市三级政府在未取得合法土地审批手续之前，未进行过任何拆迁行为，且在2007年也责成鞍山市国土资源局对实施违法拆迁的部门予以行政处罚；2、葛忠请求恢复土地原状、归还土地的请求既不合法、也不可能；3、葛忠已经与沙河镇政府达成《土地征收补偿协议书》，领取了补偿款，争议得到圆满解决。请求依法驳回葛忠的再审申请。
本院经审查认为，鞍山市三级政府在未取得土地征收批准文件的情况下，于2007年5月10日违法强制拆除葛忠承包地上的附着物，先占后批，该违法占地行为已经由鞍山市国土资源局依法对鞍山市交通局予以行政处罚。对于征地及违法强拆、占用土地造成的各种损失，经协商签订土地征收补偿协议，沙河镇政府已经给予葛忠22万元的补偿和赔偿。经国务院批准，2008年4月22日辽宁省人民政府下发11号批复，同意对涉案土地予以征收，鞍山市三级政府征收并占用葛忠承包土地的行为至此取得合法根据。葛忠主张鞍山市三级政府至今违法占用其承包土地，并请求返还土地承包经营权，缺乏事实和法律根据，一、二审判决驳回其诉讼请求并无不当。
一、关于占用承包地的行为应否确认违法的问题
根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，并依据批准权限办理征地审批手续。2007年5月10日，在未取得国务院和辽宁省人民政府土地征收批准文件的情况下，立山区政府、沙河镇政府将葛忠承包地上的附着物强制拆除，在违法强拆的基础上，葛忠的承包地被强制占用，为此，在国土资源部及辽宁省土地监察部门的监督下，鞍山市国土资源局已经对鞍山市交通局违法占用土地的行为进行了行政处罚。鉴于上述事实，自2007年5月10日至2008年4月22日期间，鞍山市三级政府占用葛忠承包土地的行为属违法占地，是不争的事实。但是，2008年4月经国务院、辽宁省人民政府批准同意征收后，鞍山市三级政府占用葛忠承包土地的行为已经获得合法的根据，葛忠主张至今仍属违法占用，并请求返还土地，理由不能成立。鉴于葛忠承包土地被违法占用近一年期间的损失，已经通过协议方式，由沙河镇政府予以补偿和赔偿，二审判决在说理部分对鞍山市三级政府未批先占行为的违法性已有所表述，判决维持一审驳回葛忠诉讼请求的结论，更有利于行政争议的彻底、有效化解，减少当事人诉累，对于二审判决的理由和结果，本院均予以支持。葛忠的此项申请再审理由不能成立。
二、关于葛忠与沙河镇政府签订的土地征收补偿协议效力问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”参照上述规定，行政机关与当事人就行政补偿、行政赔偿事项进行调解，达成调解协议的，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本案中，因征收补偿、违法强拆等事项，葛忠与沙河镇政府经协商，签订了土地征收补偿协议。该协议明确“一次性支付乙方（葛忠）原有地上附属物动迁补偿及行政拆除物损失赔偿22万元”，“协议签订后，乙方（葛忠）的承包行为自然终止，不再就土地承包、地上附着物及青苗补偿行政拆除行为向镇政府及相关单位提出任何要求及诉求”。在本院询问中，鞍山市三级政府所举22万元补偿和赔偿款明细，能够证明补偿全面、公平、合理。葛忠主张该协议系受到胁迫签订，不是其真实意思表示，但是并未提交任何证据证明，亦未提出明确的协议明显不公的事实和理由。葛忠的此项申请理由亦不能成立。
三、关于恢复耕地原状交还土地承包权的诉讼请求问题
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，国家赔偿首先考虑的赔偿方式是金钱赔偿，只有在返还财产或者恢复原状存在可能性的情况，才采取返还财产或者恢复原状的赔偿方式。本案中，诉争土地被依法征收，且已进行了开发建设，不具备恢复耕地原状交还葛忠继续耕种的可能性。据此，一、二审判决对葛忠要求恢复耕地原状、返还耕地的诉讼请求不予支持，并无不当。
综上，葛忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回葛忠的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 董 华
审判员 范向阳
二〇一五年十一月二十七日
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国土地管理法
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。