湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终547号
上诉人（一审原告）：桂阳县舂陵江镇余田村第七村民小组。
代表人：阳交成，该组组长。
上诉人（一审原告）：桂阳县舂陵江镇余田村第八村民小组。
代表人：阳振军，该组组长。
被上诉人（一审被告）：桂阳县人民政府，住所地湖南省桂阳县城关镇八字塘社区。
法定代表人：黄四平，该县县长。
委托代理人：罗邱硕，该县人民政府山林权属纠纷调处办公室主任。
委托代理人：徐永强，该县人民政府法制办副主任。
被上诉人（一审被告）：郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市北湖区五岭大道8号。
法定代表人：刘志仁，该市代市长。
委托代理人：曹亚君，该市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：王立强，市人民政府法制办公室法律顾问。
原审第三人：桂阳县舂陵江镇余田村第三村民小组。
代表人：汤启江，该组组长。
委托代理人：汤启东，该组组民。
委托代理人：刘谭武，桂阳县东升法律服务所法律工作者。
上诉人桂阳县舂陵江镇余田村第七村民小组（以下简称余田村七组）、桂阳县舂陵江镇余田村第八村民小组（以下简称余田村八组）因不服桂阳县人民政府桂政林决[2015]2号处理决定（以下简称《2号决定》）及郴州市人民政府郴政行复决字[2015]36号复议决定（以下简称《36号复议决定》）案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2015）郴环行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
郴州市中级人民法院一审查明：争议山场坐落在桂阳县舂陵江镇余田村境内，地处桂阳至飞仙公路左侧。桂阳县舂陵江镇余田村第三村民小组（以下简称余田村三组）称争议地为半边月“三队荒土”，余田村七组、余田村八组称石山岭“冲下”，本案统称为半边月“三队荒土”。争议范围为东以余田至山塘公路为界，南以石山岭高低坎松树林为界，西以何坊去吉利圩小路为界，北以桂阳至飞仙公路为界。争议面积约20亩。地类属中幼杉树林地（2002年退耕还林地）。
本案争议地是1964年原余田公社对桂阳至飞仙公路两侧的跑马坪及大冲一带荒山开垦的旱土。开垦后为合理利用，原余田公社便将开垦的荒土按段分配给原余田大队的8个生产队耕管，其中余田村三组分到的是本案争议地，余田村七组分到的是争议地西面的开荒土，余田村八组分到的是争议地东面的开荒土。本案争议地从1965年分配到上世纪80年代责任制前，均由第三人集体耕种，1981年实行土地承包责任制时，第三人将该地按人口分配给本组的村民耕管。上世纪80年代后期，一是因该荒土离第三人较远且土地贫瘠难耕种；二是因第三人部分农户弃农经商，造成该片荒土部分被抛荒。抛荒后，一些抛荒土由第三人的责任土户主委托给其在原告村的亲戚耕种。2002年、2003年退耕还林期间，原告村民欧阳占祥带领当时在此耕种的几户原告村村民，将该片荒土进行了退耕还林。本案原告余田村七组、余田村八组分别为原余田公社余田大队第七、第八生产队，第三人余田村三组为原余田公社余田大队第三生产队。1982年9月21日，桂阳县人民政府为余田村八组颁发了林证字第351号《山林权证》，该证记载的“石山岭”，其四至：东抵马路，南抵肖姓山杉树界，西抵七队土，北抵三队荒土。登记面积20亩。
2013年12月，余田村八组村民欧阳中全与余田村七组村民欧阳文约定买卖半边月“三队荒土”建房，引发第三人与原告之间的山林、土地权属争议。争议经舂陵江镇政府调解无果，于是第三人及舂陵江镇政府向桂阳县人民政府申请确权。2014年7月17日，桂阳县人民政府组织原告余田村七组、余田村八组，第三人余田村三组到现场进行指界，并制作现场指界图。桂阳县人民政府于2015年1月28日作出《2号决定》，余田村七组、余田村八组不服，向郴州市人民政府申请行政复议。郴州市人民政府于2015年8月11日作出《36号复议决定》，认为《2号决定》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，遂维持了该裁决。余田村七组、余田村八组不服，诉至法院。
郴州市中级人民法院经审理认为：本案争议的焦点有二：一是被告桂阳县人民政府作出的本案行政决定及被告郴州市人民政府作出的行政复议决定，认定事实是否清楚；二是被告桂阳县人民政府作出的行政处理决定及被告郴州市人民政府作出的行政复议决定程序是否违法。
关于第一个争议焦点。1964年，原余田公社在当地桂阳至飞仙公路两侧的跑马坪及大冲一带荒山开垦一片旱土后，按段分配给了原余田大队所属的八个生产队耕种。现争议地即当时分配给余田村三组并由其耕种的旱土，原告对此并无异议。余田村八组的林证字第351号《山林权证》记载的“石山岭”北至界为“三队荒土”，亦表明争议地是余田村三组的。上世纪80年代初，农村土地实行家庭承包责任制后，第三人将该土地分配给本组村民家庭承包。之后，争议地因承包人原因部分抛荒或让与承包人的原告组亲朋耕种，但该行为并未改变土地属第三人所有的事实。原告以其村民与第三人村民个人之间的让耕行为而认为是该土地所有权的改变，理由不能成立。原告主张争议林地权属的桂阳县退耕还林工程造林管护合同、余田乡余田村2002年度第二、三批退耕还林工程造林和2007年变更竣工验收图等，仅能证明原告村民在争议地进行退耕还林，而不能证明争议地属原告所有，且桂阳县人民政府已将争议地的林权确归原告村民小组造林者所有。故被告桂阳县人民政府作出行政决定及被告郴州市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚。
关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。郴州市人民政府在处理本案时没有进行实地勘查及举行听证等并不违反法律规定，故原告认为被告郴州市人民政府程序违法无相关法律依据，不予采纳。2014年7月17日，桂阳县人民政府组织原告余田村七组、余田村八组，第三人余田村三组到现场进行指界时，有原告方指界人欧阳占祥、欧阳中全等人在场，并在现场指界图上签字确认，故原告提出桂阳县人民政府在处理本案时未通知原告到场与事实不符，不予采纳。
综上，
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被告桂阳县人民政府依据原告及第三人提供的有效证据，作出将争议地范围内的山权归余田村三组所有及争议地范围内的林木权属归原告村民小组造林者所有的裁决，以及被告郴州市人民政府作出维持该裁决的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。判决：驳回原告桂阳县舂陵江镇余田村第七村民小组、桂阳县舂陵江镇余田村第八村民小组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告桂阳县舂陵江镇余田村第七村民小组、桂阳县舂陵江镇余田村第八村民小组负担。
余田村七组、八组不服上述判决，上诉称：1.一审判决认定事实不清，证据不足。本案“原三组荒土”的土地四至界线不清楚。原审错误的将他人的土地认定为第三人的土地；2.一审法院对上诉人在争议地上从1983年开始耕种的事实没有认定，反而认定第三人80年代后期开始抛荒是错误的；3.桂阳县政府作出[2015]2号处理决定程序不合法。争议地四至界线确定、绘制图及现场测量未通知上诉人程序违法；4.郴州市人民政府作出的郴政行复决字[2015]36号复议决定程序不合法。复议未听证也未现场调研，没有在法定期间内作出复议决定，程序违法；5.桂阳县人民政府和郴州市人民政府作出具体行政行为和一审法院判决没有适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》，法律依据错误。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，行政单位作出具体行政行为程序违法，请求裁定撤销一审判决，撤销桂阳县人民政府桂政林决[2015]2号处理决定，撤销郴州市人民政府郴政行复决字[2015]36号复议决定，责成桂阳县人民政府再次确认本案争议地之归属，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
桂阳县人民政府答辩称：1.答辩人作出[2015]2号处理决定系通过现场勘查、对双方提供的证据进行核查、对周边村及知情人员走访、组织听证、调解后作出，程序合法；2.答辩人作出[2015]2号处理决定，事实清楚，证据充分。本案争议地是1964年原余田公社对桂阳至飞仙公路两侧的跑马坪及大冲一带荒山开垦的旱土。余田村三组分到的是本案争议地。本案争议地从1965年分配到上世纪80年代责任制前，均由第三人集体耕种，属于第三人所有，对此上诉人是认可的，双方未发生异议。上世纪80年代后期，一些抛荒土由第三人的责任土户主委托给其在上诉人村的亲戚耕种。上诉人认为上诉人的组民耕种争议地应视为余田村三组将争议地归还给上诉人不能成立；3.答辩人作出[2015]2号处理决定，适用法律法规准确。综上，答辩人作出[2015]2号处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
郴州市人民政府答辩称：1.答辩人作出的郴政行复决字[2015]36号复议决定程序合法；2.桂阳县人民政府作出的桂政林决[2015]2号处理决定认定事实清楚，证据充分、程序合法，答辩人作出行政决议予以维持符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
余田村三组答辩称：1.答辩人对本案争议地是1962年开始开垦，1964年由原余田公社分配给答辩人的集体土地。答辩人连续耕作37年期间，上诉人从未提出异议，且上诉人在镇政府组织的调解会及县政府听证会上对该事实是认可的；2.上诉人八组持有的《林证字第351号》山林权证，证实了本案争议地权属答辩人所有；3.上诉人举证的《海塘村与余田村阳乌塘村土地协议》损害了答辩人的权益，对答辩人没有约束力。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审查明事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为，本案争议的焦点是桂阳县人民政府作出的本案行政决定及郴州市人民政府作出的行政复议决定，认定事实是否清楚、程序是否违法。
关于事实是否清楚。根据查明的事实，1964年，原余田公社在当地荒山开垦一片旱土后，按段分配给了原余田大队所属的八个生产队耕种，争议地当时分配给余田村三组并由其耕种，上诉人对此并无异议。农村土地实行家庭承包责任制后，余田村三组将该土地分配给本组村民家庭承包。虽然之后争议地因承包人原因部分抛荒或让承包人的亲朋耕种，但该行为并未改变土地属第三人所有的事实。上诉人主张争议地分配给三组耕种之前属于上诉人的土地，第三人抛荒的行为视为将争议地事实上归还给上诉人缺乏事实及法律依据，该上诉理由不能成立。桂阳县人民政府作出行政决定及被告郴州市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚。
关于程序是否违法。行政复议原则上采取书面审查的办法。郴州市人民政府在处理本案时没有进行实地勘查及举行听证等并不违反法律规定，上诉人认为郴州市人民政府作出复议决定程序违法，不能成立。桂阳县人民政府组织余田村七组、余田村八组、第三人余田村三组指界时，有上诉人组欧阳占祥、欧阳中全等人在场，并在现场指界图上签字确认，故上诉人提出桂阳县人民政府在处理本案时未通知上诉人到场与事实不符，其上诉理由不能成立。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由桂阳县舂陵江镇余田村第七村民小组、桂阳县舂陵江镇余田村第八村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 颖
代理审判员 周光清
代理审判员 赵 娟
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 黄 理
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判判决、裁定；
……。