北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行终592号
上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局海淀分局，住所地北京市海淀区倒座庙9号。
法定代表人刘春梅，局长。
委托代理人郭章其，男，北京市工商行政管理局海淀分局工作人员。
委托代理人谢星，男，北京市工商行政管理局海淀分局工作人员。
上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人陈永，局长。
委托代理人吴金钻，男，北京市工商行政管理局工作人员。
委托代理人宋思玲，北京市首信律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）北京环球优路教育科技股份有限公司，住所地北京市海淀区中关村南大街甲27号中扬大厦202室。
法定代表人夏大庆，总经理。
委托代理人王瑞芬，女，1966年1月27日出生，北京环球优路教育科技股份有限公司职员，住北京市朝阳区新源南路12楼1506号。
委托代理人孔珊珊，北京市时代九和律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）赵连秋，男，1950年9月25日出生，住北京市西城区。
委托代理人赵洁雯（赵连秋之女），1981年3月22日出生，住北京市西城区。
委托代理人王清云（被上诉人之妻），1953年6月23日出生，住北京市西城区。
上诉人北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）、北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）、北京环球优路教育科技股份有限公司（以下简称环球公司）因行政答复及行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初970号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭审理了本案。上诉人海淀工商分局的委托代理人郭章其、谢星、上诉人市工商局的委托代理人吴金钻、宋思玲、上诉人环球公司的委托代理人王瑞芬、孔珊珊、被上诉人赵连秋及其委托代理人赵洁雯、王清云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2016年2月，赵连秋报名参加了环球公司举办的2016同等学历私塾小班网络课程。同年2月23日，赵连秋通过“12315”投诉环球公司在官网和宣传册中宣传“考研培训班的讲课包丽歌老师，是北京某著名高校青年教师”，涉嫌虚假宣传。该举报事项经登记后转至海淀工商分局处理。
2016年2月25日，海淀工商分局对环球公司进行现场检查，发现其宣传册中有“包丽歌，北京某著名高校杰出青年教师”的宣传内容，其网站有“名师：包丽歌，北京某著名高校杰出青年教师，考研辅导新一代领军人物”的内容，并附有照片。海淀工商分局于同日对环球公司予以立案调查。此后，赵连秋多次向海淀工商分局递交环球公司涉嫌虚假宣传的举报材料，举报内容除上述该公司的包丽歌老师以外，还涉及梁莉娟老师，该公司网站宣传内容为“北京师范大学杰出青年教师，全国著名在职考研辅导专家”，后更改为“中央民族大学杰出青年教师，全国著名在职考研辅导专家”，以及“梁莉娟，英美文学博士，曾任中央民族大学客聘讲师，授课方式灵活，深入浅出”。海淀工商分局将上述多次举报合并立案处理，并于2016年5月23日经机关负责人批准，对该案延长办理期限至2016年6月25日。海淀工商分局经审查认为，根据环球公司提供的中央广播电视大学《关于召开2013年度优秀教师表彰大会的通知》和国家开放大学事业发展和合作办学部给包丽歌老师颁发的聘书，中央民族大学外国语学院出具的梁莉娟老师在该院教授英语专业高级英语等课程的证明和北京师范大学继续教育与教师培训学院出具的担任HND项目综合英语授课教师的证明，以及该局调查核实的情况，不能证明环球公司存在虚假宣传的违法行为。海淀工商分局于同年6月24日对该案进行销案，并于6月28日作出京工商海紫竹文告字（2016）第4号《关于你举报北京环球优路教育科技股份有限公司虚假广告的回复》（以下简称被诉回复），送达给赵连秋。
赵连秋不服被诉回复，于2016年7月21日向市工商局申请行政复议，市工商局当日予以受理，并追加环球公司为第三人参加复议。8月31日，市工商局就该案公开举行听证会。后经市工商局机关负责人批准，将审理期限延长至10月19日。在复议过程中，赵连秋向市工商局提交了国家开放大学校长办公室于2016年7月18日出具的《信息公开答复》，该答复称包丽歌非该校教职工，也未表彰过该人；提交了北京师范大学督察督办办公室于2016年7月22日出具的答复意见和北京师范大学继续教育与教师培训学院于同年8月29日出具的答复，上述答复称梁莉娟非该校教职工，其曾于2008年9月至2008年12月受聘担任HND项目综合英语授课教师，未授予“杰出青年教师”称号；提交了中央民族大学学校办公室分别于2016年7月19日和8月10日出具的说明，称梁莉娟不是该校在职职工。市工商局经调查后认为，海淀工商分局作出被诉回复认定事实清楚，证据确实充分，于10月17日作出京工商复[2016]253号行政复议决定书（以下简称被诉决定），维持了被诉回复。赵连秋仍不服，遂向一审法院提起诉讼。
2017年4月28日，一审法院判决认为，依据《中华人民共和国广告法》（以下简称广告法）第六条第二款、《处罚程序规定》第五条、第六条及第十二条第一款的规定，海淀工商分局作为区一级广告监督管理部门，对上级工商行政管理机关移转的涉嫌违反广告法的行为依法负有查处职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市工商局作为海淀工商分局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。
根据广告法第二十八条规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。本案中，根据已查明事实，赵连秋向海淀工商分局举报环球公司在其网站及宣传手册上，对该公司两位老师分别作出“北京某著名高校杰出青年教师”、“北京师范大学杰出青年教师”、“中央民族大学杰出青年教师”的宣传，涉嫌虚假宣传。对此，海淀工商分局虽向环球公司调取了证据，并进行了调查，但是，上述证据内容与赵连秋在行政复议过程中提交的证据内容存在矛盾，现有证据无法证明环球公司的上述宣传内容真实客观、不存在虚假内容的事实。因此，海淀工商分局认定环球公司的违法事实不成立、并予以销案的被诉回复，认定事实不清、证据不足，应当予以撤销，海淀工商分局应当对赵连秋举报的事项重新调查处理。同时，市工商局针对被诉回复作出的被诉决定，亦应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，一审法院作出判决：一、撤销海淀工商分局作出的被诉回复及市工商局作出的被诉决定；二、责令海淀工商分局在法定期限内对赵连秋的举报事项重新作出处理。
上诉人海淀工商分局上诉称：一、被诉回复认定事实清楚、证据充分、符合法定程序。被诉回复所依据的证据材料有：中央广播电视大学（现国家开放大学）“关于召开2013年度优秀教师表彰大会的通知”及国家开放大学事业发展与合作办学部颁发的聘书，北京师范大学继续教育与教师培训学院出具的梁莉娟在该院担任HND项目综合英语授课教师的证明，中央民族大学外国语学院出具的梁莉娟在该院教授英语专业高级英语等课程的证明等，在环球公司现场检查未发现赵连秋所称的宣传资料《卓越资讯》。以上证据材料经过我分局办案人员调查核实，可以证明包丽歌和梁莉娟是相关高校的老师，环球公司对两个老师的介绍不存在虚假宣传行为。二、一审判决认定事实不清，应当依法予以纠正。第一，我分局作出被诉回复所依据的证据材料经过办案人员的调查核实，相关高校予以认可。第二，复议期间复议机关也向中央民族大学、国家开放大学、北京师范大学相关部门进行核实，我分局调取的中央民族大学外国语学院出具的证明、北京师范大学继续教育与教师培训学院出具的授课证明和该学院培训部出具的证明、国家开放大学事业发展与合作办学部颁发的聘书均真实有效。第三，复议期间赵连秋提交的相关高校的证据显示的是两位老师不是相关高校的在编在岗教职工，并未否定她们是相关高校的老师，也未否定我分局作出的被诉回复所依据的证据是虚假的。因此，我分局作出的被诉回复所依据的证据均真实有效，不存在与赵连秋复议期间提交证据矛盾的情形。三、赵连秋非适格的一审原告。赵连秋虽然在环球公司购买了网络课程，成为受教育者，但被诉回复针对的是不特定的受教育者的普遍利益，并非针对赵连秋的个人利益；同时，被诉回复对赵连秋的合法权益并未产生实际影响，赵连秋同环球公司之间的争议可以通过其他途径予以解决，因教育培训机构产生的教育纠纷，工商局不具备法定职权。因此，赵连秋的起诉不符合法定起诉条件，其并非适格的一审原告。四、环球公司不存在发布虚假广告的故意。广告法第二十八条规定了虚假广告的构成要件，上诉人认为，虚假广告违法行为构成要件中的主观心态应为故意，而环球公司已经对包丽歌、梁莉娟提供的相关材料进行了审核，其不存在发布虚假广告的故意，故其不构成发布虚假广告的违法行为。综上所述，被诉回复认定事实清楚，证据充分，符合法定程序。一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决，驳回赵连秋的诉讼请求。
上诉人市工商局上诉称：同意海淀工商分局的上诉意见，根据复议期间查明的事实，环球公司关于包丽歌、梁莉娟的宣传和介绍均有依据支持，海淀工商分局认定环球公司不存在发布虚假广告的违法行为，认定事实清楚，证据确实充分，由此作出的销案决定和被诉回复依法应予以维持。上诉人依法作出的被诉决定作出程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回赵连秋的诉讼请求。
上诉人环球公司上诉称：同意海淀工商分局、市工商局的上诉意见，被诉回复及被诉决定认定事实清楚、证据确凿，应予以维持。上诉人基于相关证据，对教师的宣传并未超过限度，应当认定不存在虚假宣传的行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回赵连秋的诉讼请求。
被上诉人赵连秋辩称：一、海淀工商分局提交的证据与被上诉人提交的证据存在矛盾是不争的事实，三上诉人的主张与事实不符。海淀工商分局作出被诉回复所依据的证据材料均被相关学校出具的证明所否认，存在矛盾是显而易见的。二、一审判决之所以不采信海淀工商分局的证据，不仅仅是双方证据存在矛盾，关键是其证据不能证明待证事实。在被上诉人已经提交相关高校出具公文证明的情况下，海淀工商分局的证据显然不能被采信。三、海淀工商分局提交的证据本身也存在伪造，无法证明待证事实。四、环球公司在其网站上对包丽歌、梁莉娟的宣传未经核实，具有主观故意。五、海淀工商分局作出的被诉回复与被上诉人具有利害关系，被上诉人具有原告主体资格提起本案诉讼。六、市工商局在行政复议中存在伪造、变造证据的行为，其复议程序违法。七、被上诉人提交的证据已经证明，涉案的两位老师不是相关大学的在编教职工。即便如环球公司所称是聘任教师，也应有聘任合同，在既没有聘任合同也没有履职证明的情况下，对外宣传是某高校优秀或杰出教师足以构成虚假宣传。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法予以维持，驳回三上诉人的上诉请求。
在一审中，海淀工商分局提交了如下证据：1.举报信和相关材料，证明举报的来源及过程；2.举报单、立案、合并立案、延期结案、销案审批表，证明其办案符合法定程序；3.环球公司营业执照复印件、授权委托材料，证明环球公司主体合法；4.2月25日现场笔录、照片、截图，5.3月28日现场笔录、照片、截图，6.4月11日现场笔录，7.5月24日现场笔录、截图，8.综合教务系统截图、工作记录2份，上述证据证明海淀工商分局对赵连秋的举报多次进行现场调查取证，核查证据真伪，未发现环球公司有虚假宣传行为；9.环球公司出具的情况说明及相关证据清单，10.教师资格证、北京师范大学授课证书、国家开放大学聘书及表彰通知复印件，证明包丽歌在两所学校的教师身份；11.博士学位证书、中央民族大学证明、北京师范大学证明复印件，证明梁莉娟在两所学校的教师身份；12.包丽歌情况说明、诉讼费单据复印件、听课记录，证明环球公司情况说明中的相关内容；13.师资情况的说明、情况了解函、走访申请书、网站宣传改动说明、办学许可证、登记证书复印件，证明环球公司积极配合调查；14.邮寄凭证，证明海淀工商分局向赵连秋送达被诉回复。一审法院对上述证据的认定意见为：证据1至证据7、证据14能够证明海淀工商分局接到赵连秋的举报后，履行了立案、调查取证、延期、审批并送达的程序，予以采信；证据8至证据13的证明事项与赵连秋提交的部分证据内容相互矛盾，不能证明待证事实，不予采信。
市工商局在一审中提交了如下证据：1.行政复议申请书及证据材料（含光盘1张）、行政复议材料签收单、行政复议决定送达地址确认书，证明赵连秋不服海淀工商分局作出的被诉回复申请行政复议的请求、事实、理由，以及市工商局认定事实的依据；2.行政复议答复通知书及送达回证，证明其依法通知复议被申请人答复，程序合法；3.海淀工商分局提交的行政复议答复书及证据材料，证明市工商局作出被诉决定认定事实清楚；4.行政复议第三人通知书及送达回证，证明市工商局依法通知第三人答辩，程序合法；5.环球公司提交的申请书、复议答复书及证据材料，证明被诉决定认定事实清楚；6.行政复议听证通知书、听证笔录及申请人补充提交的证据等听证材料，证明市工商局依法组织听证会，查明事实；7.询问（调查）笔录，证明市工商局依法进行调查核实案件情况；8.有关事项审批表，证明市工商局经机关负责人审批延长复议案件办理期限；9.延期审理通知书及送达回证、EMS特快专递详情单，证明市工商局依法送达延期审理通知书；10.送达回证、EMS特快专递详情单，证明市工商局依法作出被诉决定并向当事人依法送达，程序合法。一审法院对上述证据均予以采信。
赵连秋在一审中提交了如下证据：第一组，海淀工商分局提供的证据及赵连秋调取的证据对照：1.中央广播电视大学《关于召开2013年度优秀教师表彰大会的通知》，2.国家开放大学《信息公开答复》，3.聘书，4.调查走访记录，上述证据证明学校没有印发过表彰通知，包丽歌不是国家开放大学老师，聘书是其欺骗取得，包丽歌未在其学校任教；5.北京师范大学继续教育与教师培训学院出具的《证明》，6.北京市师范大学督察督办办公室《关于赵洁雯信访问题的答复意见》，7.北京师范大学继续教育与教师培训学院出具的答复，上述证据证明梁莉娟虽曾被聘在北京师范大学继续教育与教师培训学院担任过HND项目综合英语授课教师，但未授予其“杰出青年教师”称号，梁莉娟也不是该校教职工；8.中央民族大学外国语学院出具的《证明》，9.中央民族大学学校办公室出具的《关于答复赵洁雯查询梁莉娟是否为我校教师的函》，10.中央民族大学出具的《情况说明》及记录材料，上述证据证明梁莉娟不是中央民族大学在职教职工。第二组，赵连秋举报环球公司及申请行政复议中的证据材料：11.2016年2月23日举报信，12.2016年3月22日举报信，13.2016年5月25日举报信，上述证据证明赵连秋多次向海淀工商分局举报环球公司涉嫌虚假宣传的违法行为，海淀工商分局予以立案调查；14.环球公司网站宣传截图2页，证明环球公司在官网宣传包丽歌是北京著名高校优秀教师、杰出青年教师；15.环球公司网站宣传截图3页，证明其在官网宣传梁莉娟是北京师范大学杰出青年教师，后改为中央民族大学，迫于压力更换宣传内容；16.环球公司印发的宣传资料，证明其宣传包丽歌、梁莉娟是自主命题、博士入学考试英语阅卷组成员；17.微信截屏7页，证明环球公司的工作人员认可印制宣传资料；18.北京圆明园学院为包丽歌颁发的聘书，证明该学院是已解体的民办校；19.工作记录，20.电话记录2份，上述证据证明海淀工商分局根据国家开放大学已离职人员的陈述作出的工作记录与事实不符；21.环球公司公开转让说明书，证明梁丽娟为董事会秘书，不是学院授课老师；22.中央广播电视大学《关于召开2013年度优秀教师表彰大会的通知》及工作记录，证明市工商局在复议过程中涂抹工作记录中的内容，变造上述《通知》中的公章，涉嫌违法。第三组，录音资料：23.录音文字材料10份，24.光盘1张，其中，录音文字材料第1份、第6份至第10份证明包丽歌不是国家开放大学的教师，其聘书是虚假的，也未给其颁发过优秀教师称号，环球公司对其教师身份进行虚假宣传；录音文字材料第2份、第3份证明梁莉娟不是中央民族大学和北京师范大学的在编教职工，环球公司对其教师身份进行虚假宣传；录音文字材料第4份、第5份证明海淀工商分局对环球公司提交材料的真实性不调查、不核实，且在案件未经审批的情况下擅自披露案件定性，违反法定程序。第四组，其他材料：25.环球公司资讯宣传资料；26.受案回执，证明海淀公安分局对举报的伪造公文案予以受理。
一审法院对上述证据的认定意见为：第三组证据系录音材料，其证据性质属证人证言，但未提交相关人员身份证明，不符合《证据规定》的证据要求，一审法院不予接纳；证据26系公安部门的受案回执，与本案不具备关联性，一审法院不予采纳；其他证据，形式上符合《证据规定》中提供证据的要求，与本案具备关联性，一审法院予以采纳。其中，第一组证据中国家开放大学、北京师范大学相关部门以及中央民族大学针对包丽歌、梁莉娟的任职情况，出具了与海淀工商分局调取证据内容不一致的证明材料，因此，第一组证据不能证明包丽歌、梁莉娟在上述学校的实际任职情况，一审法院对上述待证事实予以采信；第二组证据及证据25，能够证明赵连秋就环球公司涉嫌虚假宣传向海淀工商局进行举报，并在调查过程中和行政复议过程中提交了相关材料的事实，一审法院予以采信。
环球公司在一审中未提交证据。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：
1.关于赵连秋的原告资格问题。市场主体之间的权益纠纷，通常应当通过民事诉讼或者调解等非诉讼争议解决机制予以解决。行政监管机关对违法行为的查处，其主要功能在于惩治违法行为、维护法律秩序，个人由此间接地获得秩序保障。在有的行政管理领域，行政机关对违法行为的查处同时也具有直接保护个人利益的功能，比如治安管理处罚等，但这并不意味着在任何行政管理领域，行政机关对于违法行为的查处都具有直接保护个人利益的功能。行政执法是否直接具有个人利益保护的功能，则需要结合具体领域的行政法律规范和特定行政执法的特点和规律予以分析。
关于工商行政机关对于广告违法行为的查处是否具有个人利益的保护功能问题。虽然广告法第一条规定，立法目的之一是“保护消费者的合法权益”，但是指不特定消费者的集合性权益，还是直接针对个体消费者的权益，仍然需要具体分析。广告活动往往面向的不是特定的消费者，特别是在互联网等新媒体作为广告媒介的情况下，广告活动的影响范围更加具有广泛性和不确定性。虚假广告既涉及对消费者的侵害，也涉及对同业竞争者的侵害，更是对整个市场秩序的损害，并不能简单以是否实际购买了商品或者服务作为利害关系的判断标准。从这个角度，广告法中的消费者权益并不当然等同于个体消费者的个人权益。不过，就工商监管行政管理领域而言，长期以来的执法传统确实没有严格区分消费者个人权益保护与市场秩序监管，因此在一审法院没有否定原告资格的情况下，本院亦无充分的理由否定原告资格。
2.投诉举报类的案件的实质，是公民请求行政机关对第三方的违法行为进行查处，而行政机关认定第三方存在违法行为并予以处罚，应当具有充分的事实依据。因此，在投诉举报类案件中，应当遵循“疑事从无”的客观证明责任分配原则，即如果综合全案证据仍无法确认第三方存在违法事实的，则不能对第三方作出不利的认定和处理。但是，由于行政机关调查收集证据方面的能力显然强于投诉举报人，因此在主观证明责任方面，投诉举报类案件既要尊重行政执法的固有规律，同时也不能完全等同于行政许可或者行政给付等履行职责类案件。
在法定行政处罚程序中，行政机关应当对是否存在违法行为进行全面调查并从法律上作出最终认定。行政机关在行政处罚程序中依法作出的没有违法事实不予处罚的决定，具有对案件的法律拘束力，即在非经法定程序予以撤销的情况下，行政机关不得对案件重新进行处理。而行政机关在投诉举报处理程序中的核查处理决定，实质上是对相关违法行为线索的初步确认。这类处理决定具有排除重复处理的效力，即在没有新线索和新证据的情况下，行政机关无需再就相同的投诉举报重复查处。但在已经出现新的线索和证据的情况下，行政机关仍然可以继续启动调查程序，之前的投诉举报处理结论对重新启动调查程序并不构成法律上的障碍。因此，从执法的成本和合比例方面考虑，行政机关针对投诉举报，并不当然负有全面调查的义务。行政机关应当基于现有的线索，结合案件的重要程度以及对执法成本的合理考量，对是否存在违法行为进行合理、审慎的调查。
3.基于本案现有证据，行政机关有必要对投诉举报重新进行调查处理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。这一规定确定了原行政行为与复议决定在实体部分的统一性，即实体部分的合法性统一于经复议决定修正之后的原行为。因此，除非相关法律规范对行政程序中当事人的举证期限有明确的规定，否则行政机关对于复议程序中出现的新证据，仍然应当予以审慎评估和审查。
本案中，虽然海淀工商分局在其处理程序中进行了调查并调取了相关证据，基于当时的证据和线索情况并不足以证明存在违法行为。但是，赵连秋在行政复议程序中进一步提供的用以证明包丽歌、梁莉娟并非相关大学教师的相关证据，对海淀工商分局之前的认定结论确有可能产生影响。在此情况下，如果将复议程序与原处理程序作为一个整体来看待，则海淀工商分局仍有必要基于新的证据和线索，对本案是否存在违法行为进一步予以调查处理。基于其后的新线索和新证据进一步展开调查，也不等同于之前的调查处理行为就构成违法，对此行政机关亦应正确理解。至于海淀工商分局及市工商局在诉讼中对上述证据发表的诉讼意见，明显系在欠缺充分审查判断的情况下提出的主张，不足为据，本案仍有必要由海淀工商分局再行调查之后，重新作出处理。
综上，一审法院判决海淀工商分局在法定期限内对赵连秋的举报事项重新作出处理，并无不当。对三上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市工商行政管理局海淀分局、北京市工商行政管理局、北京环球优路教育科技股份有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
审 判 员 魏浩锋
代理审判员 李 茜
二〇一七年九月二十六日
法官 助理 武秀绘
书 记 员 刘明慧
书 记 员 张 英