辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行初8号
原告营口当代实业股份有限公司，住所地营口市鲅鱼圈区。
法定代表人杨美华，该公司总经理。
委托代理人田广元、冯纪超，辽宁华君律师事务所律师。
被告锦州滨海新区管理委员会，住所地锦州市经济技术开发区。
法定代表人王宏，委员会主任。
委托代理人刘九龙，锦州市国土资源局开发区分局工作人员。
委托代理人白春杨，辽宁润褀律师事务所律师。
被告锦州市人民政府，住所地锦州市太和区。
法定代表人王德佳，该市市长。
委托代理人韩东，锦州市人民政府法制办公室应诉处工作人员。
原告营口当代实业股份有限公司与被告锦州滨海新区管理委员会、锦州市人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，原告于2017年2月24日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月15日公开开庭审理本案。原告营口当代实业股份有限公司的委托代理人田广元、冯纪超，被告锦州滨海新区管理委员会的委托代理人刘九龙、白春杨，被告锦州市人民政府的委托代理人韩东到庭参加诉讼，现本案已审理终结。
原告营口当代实业股份有限公司诉称，1993年1月12日原告与被告锦州滨海新区管理委员会签订《协议书》，约定被告转让位于锦港路东侧，沈阳路以北至滨海环路的A、B、C三区总面积9.5962公顷的土地使用权给原告，并办理了国有土地使用证及建设用地规划许可。原告按约定支付了土地出让金共计人民币3670546.5元，22亩土地出让金为561024.225元。1997年12月18日被告作出锦开土字[1997]20号《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》，规定原告将B去面积22亩的土地交由被告锦州滨海新区管理委员会调整使用，待原告再建设时，被告锦州滨海新区管理委员会从锦州经济技术开发区中调整等同面积土地给原告适用。并将该土地使用权转让给锦州经济技术开发区农村信用合作社联合社营业部。现原告准备继续开发锦州滨海新区项目，并根据锦开土字[1997]20号《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》向被告索要土地使用权，被告未履行义务，严重损害原告合法权益，造成原告19254498.075元（14667.3平方米X1351/平方米-561024.225元）的损失。应为被告锦州市人民政府是被告锦州滨海新区管理委员会的派出机构，所以被告锦州市人民政府承担连带责任。请求确认二被告不履行锦开土字【1997】20号《关于对应看营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》的行政行为违法；判令被告一（锦州滨海新区管理委员会）赔偿原告损失19,815,522.3元（包括原告土地出让金损失561,024.23元以及土地增值部分损失暂计19,254,498.07元，实际损失以土地评估报告加工计算为准；判令被告二（锦州市人民政府）对被告一上诉义务承担连带责任；判决本案的诉讼费用由被告承担。
原告向法院提交下列证据：证据一、协议书，锦州滨海新区管理委员会与原告签订的；证据二、锦开国用【1993】字第001号国有土地使用权证；证据三、建设用地规划许可证；证据四、土块图纸。上述四份证据证明原告土地与被告签订的土地出让协议书获得本案涉及的B区土地使用权并取得国有土地使用权证及建设用地规划许可证。证据五、专用收款收据，证明原告按协议约定足额支付了ABC区三地块的土地出让金。证据六、锦开土字【1997】20号文件；证据七、国有土地使用权转让合同。证明原告已经按照两份文件将B区土地调整给被告，后被告将B区土地使用权转让给锦州经济技术开发区农村信用合作社联合社营业部，被告应当按两份文件规定向原告交付开发区内等面积土地使用权并办理相关土地手续及承担相应费用。证据八、律师见证书。证明原告于2016年12月13日分别向二被告邮寄请求履行锦开土字【1997】20号文件函和锦开土字【1997】20号文件。请求被告在开发区内调整22亩土地使用权给原告或按照调整地块现评估价值给予原告补偿。证据九、EMS妥投回执。证明二被告于2016年12月14日收到原告邮寄的锦开土字【1997】20号文件函和锦开土字【1997】20号两份文件，证明被告已经收到。
被告锦州滨海新区管理委员会未在法定期限内提交证据和书面答辩意见，但在庭审中辩称，一、被告锦州滨海新区管理委员会主体错误，出让合同应该是由原告同相应的土地管理部门签订，政府没有权利出让土地；二、原告起诉的事实错误，因为案件到法院后原被告双方都有调解意愿，上次双方调解的时候在原告方提供的证据中有一个备忘录，说明了当时调换土地的原因是因为原告资金不足在其请求下进行的调整，因此我们认为原告是在对当时营口当代实业股份有限公司重组后新出现的股东，并且对当时的事实也不了解。
被告锦州市人民政府未在法定期限内提交书面答辩意见，但在庭审中辩称，锦州滨海新区管理委员会有完全的行政主体资格，锦州市人民政府不应该承担连带责任，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
本院于2017年5月15日庭审过程中向被告释明，被告向法庭提供的锦州市经济技术开发区管理委员会和营口当代实业股份有限公司签订的备忘录履行情况有向法庭提供证据的责任，否则将承担举证不利的后果。至本案宣判之日被告没有提供任何证据。
本院于2017年8月7日在锦州市滨海新区管委会向被告释明：“被告没有否定锦开土字[1997]20号《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》并在庭审上说明对土地具有管理的职权，被告是否应该履行，如何履行是否有方案。”被告希望法庭给与时间核实并讨论再反馈。至本案宣判之日被告没有提供任何证据。
本院于2017年11月3日在锦州市滨海新区管委会协调原告与被告一案，双方没有达成一致意见。
经庭审质证，本院作如下认证：原告提供的证据1-9，来源合法，与本案具有关联性，能够反映本案的真实情况，被告经法庭释明和多次询问在本案中没有提供相反证据予以推翻，本院予以采信。
经本院审理查明，1993年1月12日，原告营口当代实业股份有限公司与被告锦州滨海新区管理委员会签订《协议书》，约定被告转让位于锦港路东侧，沈阳路以北至滨海环路的A、B、C三区总面积9.5962公顷的土地使用权给原告，并办理了国有土地使用证及建设用地规划许可。1997年12月18日被告锦州滨海新区管理委员会作出锦开土字[1997]20号《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》，将B区面积约22亩的土地交由被告锦州滨海新区管理委员会调整使用，待原告再建设时，被告锦州滨海新区管理委员会从锦州经济技术开发区中调整等同面积土地给原告适用。并将该土地使用权转让给锦州经济技术开发区农村信用合作社联合社营业部。原告于2016年12月13日通过邮寄方式向被告锦州滨海新区管理委员会索要土地使用权，被告锦州滨海新区管理委员会未予答复。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，原告基于锦开土字[1997]20号《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》要求被告锦州滨海新区管理委员会履行承诺。被告锦州滨海新区管理委员会对于该处理意见的形成应予解释，对于原告的申请具有明确答复的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2016年12月13日通过邮寄方式要求被告锦州滨海新区管理委员会履行申请，被告锦州滨海新区管理委员会在法定期限内未予答复，违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，各级人民政府依职权对土地全面规划，严格管理。本案中，关于原告要求赔偿的诉讼请求，由于针对土地的处理意见的形成时间久远，是否应该履行，如何履行，履行不能如何补偿尚需被告锦州滨海新区管理委员会调查核实、裁量。对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。关于原告将锦州市人民政府列为被告的问题，没有证据显示该处理意见经过锦州市人民政府的同意，锦州市人民政府与本案没有关联，不是本案的适格被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告锦州滨海新区管理委员会于本判决生效之日起三十日内针对原告的履行申请给予明确答复。
案件受理费50元，由被告锦州滨海新区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 张小凡
审判员 陈 晨
审判员 王锦鹏
二〇一七年十一月七日
书记员 张 睿