浙江省青田县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）浙1121刑初438号
公诉机关浙江省青田县人民检察院。
被告人张xx，男，1978年11月15日出生浙江省青田县，汉族，中共党员，大学本科，青田县国土资源局东源国土所干部、副主任科员，户籍所在地浙江省青田县，现住青田县。因涉嫌犯玩忽职守罪，经青田县人民检察院决定，于2016年7月13日被青田县公安局取保候审。现在家。
被告人范xx，男，1963年10月20日出生于浙江省青田县，汉族，中共党员，专科文化，青田县腊口镇政府信访员及浮弋村驻村干部、主任科员，户籍所在地浙江省青田县，现住浙江省丽水市莲都区。因涉嫌犯滥用职权罪，经青田县人民检察院决定，于2016年7月13日被青田县公安局取保候审。现在家。
被告人黄xx，男，1959年9月29日出生于浙江省青田县，汉族，中共党员，专科文化，青田县水利局腊口水利管理站事业干部、工程师，户籍所在地浙江省青田县，现住浙江省丽水市莲都区。因涉嫌犯滥用职权罪,经青田县人民检察院决定，于2016年7月6日被青田县公安局取保候审。现在家。
辩护人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。
青田县人民检察院以青检公诉刑诉〔2016〕428号起诉书指控被告人黄xx、范xx、张xx犯玩忽职守罪，于2016年10月11日向本院提起公诉。本院于同日立案后，决定适用简易程序，在审理过程中发现本案不宜适用简易程序审理，遂于2016年10月13日转为普通程序并组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理了本案。青田县人民检察院指派检察员吴科鹏、代理检察员丁露出庭支持公诉，被告人黄xx、范xx、张xx及辩护人潘足飞均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
青田县人民检察院指控：2007年11月至2008年1月，时任腊口镇石帆村党支部书记李某、副书记袁某、村民主任陈某1（以其姐夫蒋联群的名义）和原腊口国土资源所所长姚建春之子姚某等4户先后向腊口镇政府提出在腊口石帆桥头建房申请。被告人黄xx时任该镇驻石帆村干部，负责石帆村范围内私人建房的资格审查，在接到李某等4人递交的材料后，未认真核实李某等4户当时的住房和已审批的宅基地等情况，就匆匆通过了李某等4户建房资格审查。后经查证，李某、袁某、蒋联群除拥有部分祖屋外，均还拥有其它住宅。上述三人明显不符合一户一宅政策规定。
2008年10月左右，李某等4户在通过了建房资格审查后向腊口镇村镇建设办公室提出私人建房规划申请，因拟建房地点需要占用河道，却未能获得水利部门批准，遂中止了李某等4户私人建房规划审批行为。直至2012年4月，水利部门才批准了李某等人提出的占用水域申请，但要求对占用的河道进行改道。当月，李某等4户重新向腊口镇村镇建设办公室提出私人建房规划申请，时任该镇村镇建设办公室主任的被告人范xx在审批过程中，未重新认真审核李某等4户是否仍符合建房条件，直接采用了李某等4人四年之前提供的建房资格审查材料。在腊口国土所出具预审意见后，遂同意上报审批。2016年6月，经县住房和城乡规划建设局书面审查同意，李某等4户取得建设用地规划许可证。2012年6月，李某等4户向腊口国土资源所提出用地申请，时任腊口国土所所长的被告人张xx在发现下属未按规定实地调查李某等4人原有住房情况下直接套用了建设用地规划许可证中的数据制作堪文记录和用地调查报告时，草率地同意了李某等4户的用地申请。因之后的审批多数属于程序性审查，李某等4户很快地通过县国土资源局、住房和城乡规埘建设局的审查，取得了建设工程规划许可证。
2013年6月份左右李某等4户开始建房。由于被告人范xx、张xx长时间疏于对李某等4户建房状况进行有效监管，以致李某等人随意改变建房位置和结构，超占用地面积和超建筑面积建房，未按要求占用水域的同时将河道改道。2014年5月，在接到群众举报后，腊口镇村镇建设办公室和腊口国土所才前往现场查处并对李某等4户违建行为进行查处，处罚后不久李某等4户又继续违规建房。2016年4、5月份，李某等4户违规建房等问题遭到省、市两级主流媒体的曝光，造成了恶劣的社会影响。
案发后，被告人黄xx、范xx、张xx先后主动到检察机关投案。
为证明所指控的犯罪事实，公诉机关当庭宣读出示了相关证据，认为被告人黄xx作为驻村干部，负责审核村民建房资格，未认真审核李某等4户村民建房资格；被告人范xx作为腊口镇村镇建设办公室主任，未认真审核李某等4户村民建房资格和批后监管；被告人张xx作为腊口国土所所长，未按要求通过实地考察等方式核实李某等4户的原有住房等情况，未依规进行批后监管。被告人黄xx、范xx、张xx工作严重不负责任的行为导致李某等人在不具有建房资格的情况下顺利通过审批，建房过程又出现严重违反用地规划和建设工程规划的行为，经省、市两级主流媒体曝光，造成了恶劣的社会影响。其行为均已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。鉴于被告人黄xx、范xx、张xx有自首情节，可以从轻或减轻处罚。提请本院依法判处。
被告人黄xx、范xx、张xx对起诉书所指控的罪名及犯罪事实均无异议。在量刑上三被告人均请求法庭从轻处罚并免予刑事处罚。
被告人黄xx的辩护人提出的辩护意见是：1、被告人黄xx犯罪情节轻微，政府文件没有明确规定驻村干部需要对申报材料真实性和完整性进行审查，驻村干部对村民建房资格仅需作程序性审查；2、被告人黄xx犯罪作用较小，被告人黄xx仅是对私人建房资格进行初审，并不是最终决定，且黄xx是在2007年至2008年之间签署的初审意见，2012年在对李某等4户建房资格重新审批却是沿用四年之前黄xx作出的审查意见；3、被告人黄xx在本案中已过追诉时效，依法应当不被追诉；4、被告人黄xx平时表现良好，系初犯，没有犯罪前科，且有自首和劝说其他案件嫌疑人投案自首的立功情节。综上，请求法庭对被告人黄xx免予刑事处罚。
经审理查明：2007年11月至2008年1月，时任青田县腊口镇石帆村党支部书记李某、副书记袁某、村民主任陈某1（以其姐夫蒋联群的名义）和原腊口国土资源所所长姚建春之子姚某4户（以下简称李某等4户）先后向青田县腊口镇政府提出在该镇石帆桥头建房申请。被告人黄xx时任腊口镇经济发展办公室主任、驻石帆村干部，负责石帆村范围内私人建房的资格审查，其在接到李某等四人递交的材料后，按规定应认真核实李某等4户现有的住房状况并对所申报材料的真实性和完整性进行审查，但被告人黄xx仅对建房资格审查走形式，未认真核实李某等4户当时的住房和已审批的宅基地等情况，就匆匆通过了李某等4户建房资格审查。案发后，经查证，李某、袁某、蒋联群除拥有部分祖屋外，蒋联群还于1992年12月在虞宅村寺地堀口处取得84平方米的宅基地并建成住宅一幢；袁某还于1993年3月在石帆村三潭汇人塘口处取得77平方米的宅基地并建成住宅一幢；李某还于2001年10月在石帆村扶贫小区取得占地345.6平方米的宅基地并建成住宅一幢。上述三人明显不符合一户一宅政策规定。
2008年10月左右，李某等4户在通过了建房资格审查后按程序向腊口镇村镇建设办公室提出私人建房规划申请，因拟建房地点需要占用河道未能获得水利部门批准，遂中止了李某等4户私人建房规划审批行为。直至2012年4月，水利部门才批准了李某等4户提出的占用水域申请，但要求对占用的河道进行改道。当月，李某等4户重新向腊口镇村镇建设办公室提出私人建房规划申请，时任该镇村镇建设办公室主任的被告人范xx在审批过程中，直接采用了李某等4人四年之前提供的审批材料，未重新认真审核李某等4户是否仍符合建房条件。在腊口国土所出具土地预审意见后，遂同意上报县住房和城乡规划建设局审批。2012年6月，经县住房和城乡规划建设局书面审查同意，李某等4户取得建设用地规划许可证。当月，李某等4户向腊口国土资源所提出用地申请，时任腊口国土所所长的被告人张xx指示所里临聘人员苏某具体办理该用地的审核，但被告人张xx在发现下属未按规定实地调查李某等4人原有住房情况、且直接套用了建设用地规划许可证中的数据制作堪文记录和用地调查报告时，草率地同意了李某等4户的用地申请，从而又一次失去了发现李某等人不具备建房资格的机会。因之后的审批多数属于程序性审查，李某等4户很快地通过县国土资源局、县住房和城乡规埘建设局的审查，取得了建设工程规划许可证。
2013年6月份左右，李某等4户开始建房，根据浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》、《浙江省国土资源执法监察动态巡查管理规定（试行）》和《青田县私人建房管理规定》、青田县人民政府办公室《关于建立健全预防和查处违法用地与违法建设长效管理机制的通知》等有关规定，宅基地经依法批准后，乡镇国土所应当到实地丈量打桩放样；建设规划部门应当放线、核准；国土资源所和规划建设等部门基层单位应当开展动态巡查。由于被告人范xx碍于情面放弃管理，被告人张xx组织工作不力，未在本部门落实“三到场制度”和疏于对“少批多建”监管，从而长时间未能对李某等4户建房状况进行有效管理和监管，以致于李某等人随意改变建房位置和结构，超占用地面积和超建筑面积建房，未按要求将占用水域河道改道。直到2014年5月，当地群众将李某等4户违章建房情况反映到腊口镇政府引起领导的重视后，腊口镇村镇建设办公室和腊口国土所才前往现场查处。此时李某等4户房屋已经建了五层并正往六层建，查处过程中，除发现李某等4户改变建房位置，增建地下层外，还发现其每户超占地面积约25.5平方米，超建筑面积127.5平方米。2014年10月，城建部门联合腊口国土所根据腊口镇政府提供的数据对李某等4户违建行为、违章建筑行为进行了处罚。处罚后不久李某等4户又继续建房，并在第六层的建筑中又出现每户超建筑面积25.5平方米的情况。
由于石帆村村两委主要干部带头违章建房，造成了当地群众强烈的不满。2016年4、5月份，丽水电视台《每周聚焦》及浙江卫视《今日聚焦》栏目组相继接到群众的反映后，对李某等4户村民违规占用河道、超面积建房等问题进行了采访和报道。该事件曝光后，在社会上形成了恶劣的影响，引起了省、市、县各级政府的重视，青田县委、县政府专门成立了联合调查组对李某等4户违章建房情况进行调查。在调查中除发现前述的问题外，还发现李某等4户村民在申请建房时“未如实填报原有住房情况，存在提供虚假材料行为”等问题。2016年6月3日，青田县人民政府作出撤销李某等4户的私人建房用地批文的决定。同日，青田县国土资源局下达行政处罚决定书，责令上述李某等4户退还土地，没收全部违法建筑并处罚款。同日，青田县住房和城乡建设规划局撤销了李某等4户的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证并处罚款。
2016年7月5日、7月12日、8月11日，被告人黄xx、范xx、张xx先后主动到检察机关投案，并如实供述自己的犯罪事实。
上述事实被告人黄xx、范xx、张xx在开庭审理过程中均无异议。并有公诉机关提交的1、书证户籍证明、工资审批表、年度考核登记表、张xx公务员年度考核表，腊委[2007]37号、腊委[2014]80号文件、腊口镇政府村镇建设办公室、驻村干部主要工作职责、腊口镇政府出具的证明等材料、腊口国土所工作职责分工表及办事须知，腊委[2013]17、38号文件、腊政[2013]28、36号文件、腊政[2014]11号文件，蒋联群、袁某1992年获批的农村私人建房用地呈报表、李某2001年获批的村镇规划选址意见书，李某、袁某、蒋联群、姚某等人建房土地的农转用审批材料、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证审批材料，青土资告字[2014]第F0662、F0663、F0664、F0665号行政处罚告知书、青土资罚[2014]第F0662、F0663、F0664、F0665号行政处罚决定书，青建[2016]65、66、67、68、69号文件，青建罚字[2016]4、5、6、7号行政处罚决定书，青政发[2016]50号文件，青土资罚[2016]14、15、16、17号行政处罚决定书，青田县国土局的情况说明；2、证人李某、陈某1、袁某、姚某、陈某2、徐某、夏某、范某、饶某、张某、汤某、苏某、陈某3、季某的证言；3、被告人黄xx、范xx、张xx的供述和辩解；4、丽水电视台《每周聚焦》、浙江卫视《今日聚焦》有关李某等人违章建房的音视频资料等证据予以证实，足以认定。
针对本案被告人的辩护人提出的辩护意见，本院评析如下：
关于被告人黄xx的辩护人提出的被告人黄xx已过追诉时效、对村民建房资格仅需作程序性审查和构成立功的辩护观点。本院认为，（1）被告人黄xx虽然是在2008年前后作出建房资格审查，但李某等4户是在2012年至2013年期间通过审批获得建房许可。玩忽职守行为造成的重大损失当时没有发生，而是在玩忽职守行为之后一定时间发生的，应从危害结果发生之日起计算玩忽职守的追诉期限。因此，被告人黄xx未过追诉时效，依法应当予以追诉；（2）青田县人民政府青政发（2007）30号文件规定，乡镇人民政府应当对村民申请建房资格所申报的材料的真实性和完整性进行审查，并签署审核意见，腊口镇政府出具的驻村干部主要职责等相关材料亦明确规定驻村干部负责农村建房资格审查及建房监管等事项，且有被告人黄xx的供述和证人张某的证言予以证实。因此，被告人黄xx作为驻村干部对建房资格应做实质性审查，而不是作程序性审查；（3）关于被告人是否构成立功？经查，被告人黄xx在得知嫌疑人陈伟杰系逃犯且在丽水夏河商城落脚后，通过查找但未发现其踪迹，后得知陈伟杰系舒桥乡道彭村民后，黄xx找到道彭村村主任郑凤和叫其帮忙劝陈伟杰投案自首，郑凤和之后又找到陈伟杰的表哥陈伟波，最后陈伟杰是在其表哥陈伟波的劝说下投案自首。黄xx在陈伟杰自首过程中，虽有劝说嫌疑人自首的意愿，但没有面对面直接劝说嫌疑人投案的行为，而是叫他人帮忙劝说其自首，陈伟杰也根本不认识被告人。因此，被告人黄xx不符合立功认定中规劝犯罪嫌疑人主动投案自首的立功条件，不构成立功。综上，被告人的辩护人提出的上述辩护意见，本院不予采纳。但鉴于被告人黄xx在陈伟杰投案自首过程中具有一定作用，可在量刑时酌情考虑从轻处罚。另关于被告人辩护人提出的被告人系初犯、平时表现良好、没有前科，且有自首情节，希望对被告人从轻处罚辩护意见，本院予以采纳。
本院认为，被告人黄xx身为国家机关工作人员，在履职过程中，未认真审核农村私人建房资格；被告人范xx、张xx作为国家机关工作人员，在履职过程中，未认真审核农村私人建房资格并未依规进行批后监管。被告人张xx、范xx、黄xx工作严重不负责任的行为，造成了恶劣的社会影响，其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，依法予以支持。被告人黄xx、范xx、张xx案发后主动到检察机关投案，并如实供述自己的犯罪事实，系自首，对三被告人均依法从轻处罚。综合考虑各被告人的犯罪性质、情节及认罪悔罪表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
一、被告人张xx犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
二、被告人范xx犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
三、被告人黄xx犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省丽水市中级人民法院提出上诉，书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 熊秀丽
代理审判员 李晓伟
人民陪审员 朱剑伟
二〇一六年十一月十五日
代书 记员 叶圣洁
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条【滥用职权罪；玩忽职守罪】国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。