河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漯行初字第10号
原告：漯河市盛德食品储藏有限责任公司（以下简称漯河盛德公司）。住所地：漯河市召陵区。
法定代表人：李月汁，总经理。
委托代理人：赵虎、刘占彪，河南强人律师事务所律师。
被告：漯河市城乡规划局。住所地：漯河市郾城区。
法定代表人：高继周，局长。
委托代理人：ＸＸ毅，河南强人律师事务所律师。
原告漯河盛德公司因规划行政处罚一案，不服漯河市城乡规划局对其作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定，于2014年11月26日向漯河市召陵区人民法院提起行政诉讼。漯河市召陵区人民法院根据原告漯河盛德公司的申请，以案件重大复杂、该院不宜管辖为由，于2014年12月18日作出《报请案件管辖申请书》，请求本院指令其它法院管辖或提级管辖。本院于2015年2月13日作出（2015）漯行初字第10—1号行政裁定，裁定本院管辖该案。本院决定受理后，依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了此案。原告漯河盛德公司委托代理人赵虎，被告漯河市城乡规划局委托代理人ＸＸ毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月5日，被告漯河市城乡规划局对原告漯河盛德公司作出漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定。认定原告漯河盛德公司于2003年10月未取得《建设工程规划许可证》违法建设房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，决定：限漯河盛德公司七日内自行拆除违法建设（应为建筑），逾期依法强制拆除。
原告漯河盛德公司不服该行政处罚决定，向漯河市人民政府申请行政复议。漯河市人民政府于2014年11月19日作出漯政复（2014）98号行政复议决定书，维持了漯河市城乡规划局作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定。
原告漯河盛德公司诉称：（一）被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定认定事实错误，原告的建设行为发生在2003年，被告于2014年作出本案行政处罚决定，不符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年处罚时效。原告的建设行为不存在连续或者继续状态，已发生法律效力的漯河市中级人民法院（2012）漯行终字第37号行政判决对此已经做出认定。（二）原告的建设行为情节轻微，不属于严重违法行为，被告作出的限期拆除的行政处罚决定应予撤销。（三）被告未依法告知原告陈述、申辩、听证的权利，未全面、客观、公正调查案件事实，未依法向原告送达除行政处罚决定以外的其它法律文书，处罚程序违法。（四）《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日起废止，被告依据该法对原告作出行政处罚决定属适用法律错误。请求人民法院依法撤销被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定。
被告漯河市城乡规划局答辩称：（一）原告于2003年的建设行为不符合漯河市城市总体规划，未办理建设工程规划许可证，且处于持续状态，被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定认定事实清楚。（二）被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定程序合法。（三）原告的违法建设行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，被告依据《中华人民共和国城市规划法》对其处罚适用法律正确。请求人民法院依法维持被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定。
本案争议的焦点是被告漯河市城乡规划局作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定是否合法：（一）被告认定原告未取得建设工程规划许可证的事实是否清楚。（二）被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定责令原告限期拆除违法建筑是否适当。（三）被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定程序是否合法。（四）被告作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定适用法律是否正确。
被告漯河市城乡规划局提供其作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定所认定的事实方面的证据有：1、漯河市民政福利鞋厂工作人员方新善、王建军身份证明。2、现场笔录、勘验笔录、现场平面图、现场照片。3、对漯河市民政福利鞋厂工作人员方新善、王建军、张春生的询问笔录。4、漯河市民政福利鞋厂漯国用（95）字第012号国有土地使用证。5、漯河盛德公司营业执照、公司变更申请书。6、漯河市城市总体规划（2000—2020，2012—2030）。7、漯河市郾城区人民法院（2012）郾行初字第15号及漯河市中级人民法院（2012）漯行终字第37号行政判决。
原告漯河盛德公司对证据4—7无异议。对证据1—3的异议是：方新善均系漯河市民政福利鞋厂工作人员，与本案具有利害关系，被告根据三人的陈述所作的调查不客观、不公正。原告于2003年租赁漯河市民政福利鞋厂场地后，对漯河市民政福利鞋厂旧有建筑物改建、增建系客观事实，但被告提交的现场平面图与增建、改建的实际状况不符。原告虽未办理建设工程规划许可证，但在同漯河市民政福利鞋厂所签的租赁合同中作出了明确约定。
原告认可漯河市郾城区人民法院（2012）郾行初字第15号及漯河市中级人民法院（2012）漯行终字第37号行政判决所认定的其对漯河市民政福利鞋厂增建、改建的具体位置及面积。
被告漯河市城乡规划局称漯河盛德公司法定代表人李月汁拒绝签收有关文书，且无法查找漯河盛德公司的准确地址，其作出本案行政处罚决定均通过邮寄、公告送达或者留置送达等方式进行，提交了相关送达证据。
原告漯河盛德公司的质证意见是：原告不存在无法查找地址的情况，被告的送达方式违法。
被告漯河市城乡规划局提交的法律依据是：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国城市规划法》、全国人大常委会法制工作委员会法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》等。
原告漯河盛德公司的质证意见是：全国人大常委会法制工作委员会法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》不具有法律效力，本案原告违法建设的行为发生在2003年，不存在连续或者持续状态。《中华人民共和国城市规划法》已经于2008年废止，被告不应适用该法对原告作出处罚。原告的违法建设行为不属于严重违法，处罚过重，且原告已于2005年向当时的规划主管部门漯河市建设委员会缴纳了罚款，被告不应对其重复处罚。
原告漯河盛德公司提交了漯河市建设工程交易中心于2005年1月26日向原告下属大东海酒店出具的交易费发票一份。
被告漯河市城乡规划局的质证意见是：该发票并非原漯河市建设委员会开具，显示的收费科目是交易费，与本案不具有关联性。
经本院审理查明：2003年9月11日，漯河盛德公司与漯河市民政福利鞋厂签订租赁合同一份，漯河市民政福利鞋厂将其土地、房屋租赁给漯河盛德公司作为经营用地，租赁期限20年。
合同生效后，漯河盛德公司于2003年10—11月份对漯河市民政福利鞋厂原有部分厂房设施进行拆除和改建，未取得建设工程规划许可证。
2005年，漯河盛德公司为扩大经营范围，由方针和赵德平共同出资30万元设立漯河市大东海饭店有限公司，法定代表人方针。据漯河市大东海饭店有限公司营业执照显示，该公司成立于2005年6月1日，营业期限自2005年6月1日—2015年5月31日。
漯河盛德公司同漯河市大东海饭店有限公司于2005年9月1日所签协议显示，漯河盛德公司原租漯河市民政福利鞋厂厂房及院落交给方针有偿使用，方针应支付的费用可以交付给漯河盛德公司或漯河市民政福利鞋厂。2005年9月1日、2006年1月21日，漯河市大东海饭店有限公司分别向漯河市民政福利鞋厂交纳租金21000元、23000元。2007年—2011年漯河市民政福利鞋厂所收租金均由漯河盛德公司交纳。
2011年，漯河盛德公司同漯河市民政福利鞋厂因租赁合同发生纠纷。2011年7月，漯河市民政福利鞋厂向漯河市城乡规划局举报漯河盛德公司及漯河市大东海饭店有限公司在其厂区内擅自非法建设永久性建筑，要求漯河市规划局依法处理或予拆除。漯河市城乡规划局经调查，于2011年10月18日对漯河市大东海饭店有限公司作出漯规罚决字（2011）第033号行政处罚决定，限其7日内自行拆除违法建设的厨房、扩建的厂房，逾期将依法强行拆除。
漯河市大东海饭店有限公司不服该行政处罚决定，向漯河市郾城区人民法院提起行政诉讼。漯河市郾城区人民法院经审理后认为，漯河盛德公司在未依法取得建设工程规划许可证的情况下，于2003年10月—11月对租赁漯河市民政福利鞋厂的部分厂房进行改扩建属违法行为，但漯河盛德公司和漯河市大东海饭店有限公司属于两个独立的法人，漯河市城乡规划局作出漯规罚决字（2011）第033号行政处罚决定的处罚主体错误。故于2012年7月19日作出（2012）郾行初字第15号行政判决，撤消了漯规罚决字（2011）第033号行政处罚决定。
漯河市城乡规划局不服，向本院提起上诉。本院于2012年11月19日作出（2012）漯行终字第37号行政判决，判决驳回上诉、维持原判。
漯河盛德公司于2003年10—11月对租赁漯河市民政福利鞋厂原有厂房的改扩建的事实是：一层向西扩建247.5平方米作为前厅和大厅，并将漯河市民政福利鞋厂原有厂房靠北的两间拆除，改造成钢架结构142.8平方米的厨房，未取得建设工程规划许可证。
漯河市城乡规划局于2014年6月6日在漯河日报向漯河盛德公司公告送达了漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定，在其向本院提交的证据中显示，漯河市城乡规划局作出漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定的时间是2014年8月5日。
本院认为，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。本案原告漯河盛德公司在同漯河市民政福利鞋厂签订租赁合同后，依据合同的约定，于2003年10—11月份对租赁漯河市民政福利鞋厂的原有厂房进行改、扩建，应当根据《中华人民共和国城市规划法》的规定，向规划主管部门提出申请，由规划主管部门批准并取得建设工程规划许可证后方可开工建设。被告漯河市城乡规划局认定原告漯河盛德公司未取得建设工程规划许可证违法建设房屋的事实清楚，证据确实充分，有漯河市城乡规划局提交现场笔录、勘验笔录、现场照片以及已发生法律效力的（2012）郾行初字第15号行政判决和（2012）漯行终字第37号行政判决予以证实，且原告漯河盛德公司予以认可，应予认定。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据本院已发生法律效力的（2012）漯行终字第37号行政判决所作认定，违法事实与违法行为是两个不同的概念，违法事实就本案而言是改、扩建行为未取得有关法律手续，违法行为就是2003年10—11月份的改、扩建行为。漯河市城乡规划局无证据显示漯河盛德公司的违法行为有连续或继续状态，以及法律另有规定需要处罚的情形。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……”。本院已发生法律效力的（2012）漯行终字第37号行政判决对于漯河市城乡规划局的处罚时效已作出认定，故漯河市城乡规划局对原告漯河盛德公司所作的行政处罚超过了两年的处罚时效，被告漯河市城乡规划局于2014年8月5日对原告漯河盛德公司所作的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定属适用法律错误，且被告漯河市城乡规划局作出漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定的时间是2014年8月5日，而其向原告漯河盛德公司的公告送达时间是2014年6月6日，违反法定程序，其作出的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目之规定，判决如下：
撤销被告漯河市城乡规划局于2014年8月5日对原告漯河市盛德食品储藏有限公司所作的漯规罚决字（2014）第001号行政处罚决定。
诉讼费50元，由被告漯河市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李胜利
审 判 员 田新亚
代理审判员 刘 龙
二〇一五年四月七日
书 记 员 张静怡