北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终799号
上诉人（一审原告李志兴之女，李志兴于2016年1月28日死亡）李月明，女，1958年9月24日出生，汉族，住北京市东城区龙潭北里8条*楼*单元*号。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人蔡奇，市长。
委托代理人韩冰，女，北京市国土资源局朝阳分局干部。
委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京富力城房地产开发有限公司，住所地北京市朝阳区东三环中路63号2301。
法定代表人张力，董事长。
委托代理人胡新星，男，北京富力城房地产开发有限公司职员。
上诉人李月明因国有土地使用权登记一案，不服北京市第三中级人民法院（2015）三中行初字第527号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，原上诉人李志兴死亡，李志兴之女李月明申请继续参加诉讼，本院经审查予以准许。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李月明，被上诉人北京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人韩冰、尚娟，被上诉人北京富力城房地产开发有限公司（以下简称富力城公司）的委托代理人胡新星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2006年9月21日，市政府为富力城公司颁发了京朝国用（2006出）第0303号国有土地使用证（以下简称第0303号土地证）。该证的主要内容为：土地使用权人：富力城公司；座落：朝阳区广渠门外大街北侧富力城J地块；图号：1-2-1-[3][8]；地类（用途）：住宅、商业、办公；使用权类型：出让；使用权面积：49119.04平方米。李志兴认为上述土地登记行为侵犯了其房屋所有权，向北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院确认第0303号土地证违法。
一审法院经审理查明，2000年7月7日，李志兴与北京起重机器厂签订了《房屋买卖契约》，购买了座落于北京市朝阳区广渠门外大街29号楼3单元2层3号住房。2001年4月3日，原北京市国土资源和房屋管理局就上述房屋向李志兴核发了京房权证朝私字第XX**号房屋所有权证，产别为私有产，建筑面积65．25平方米。
2002年11月5日，富力城公司与原北京市国土资源和房屋管理局签订了京地出[合]字（2002）第656号《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称第656号出让合同），2005年12月10日，富力城公司又与北京市国土资源局签订了补充协议，就北京市朝阳区广渠门外大街北侧富力城J地块使用权出让达成协议，李志兴的上述房屋位于该地块内。此后，富力城公司按出让合同及补充协议约定的方式缴纳了土地出让款。2006年9月13日，富力城公司向北京市国土资源局朝阳分局（以下简称朝阳国土分局）提出土地使用权登记申请，并提交了《北京市城镇国有土地登记申请书》、京计投资字[2002]2173号《北京市发展计划委员会、北京市建设委员会关于开发建设富力城住宅小区项目建议书（代可行性研究报告）的批复》、2005规复函字0230号《北京市规划委员会关于同意富力城小区四期住宅项目规划设计方案复函》、2005规（朝）建字0435号、2005规（朝）建字0446号、2006规（朝）建字0040号、2006规（朝）建字0393号、2006规（朝）建字0394号、2006规（朝）建字0402号、2002规地字0410号《建设用地规划许可证》及附件、第656号出让合同及补充协议、（2006）年0793号《北京市土地利用事务中心发证函》、《关于富力城J地块西北角部分平房未拆迁的说明》、《关于富力城J地块南侧（临路）未拆迁住宅楼的说明》等申请材料。朝阳国土分局对富力城公司的申请予以受理并向其出具了土地登记收件单。朝阳国土分局在对涉案地块进行了土地地籍情况调查后，出具了地籍调查结果审核意见，市政府根据审核结果，于2006年9月21日向富力城公司颁发了第0303号土地证。
2013年11月28日，北京市朝阳区人民政府依申请向富力城公司核发了京朝国用（2013出）第00432号《国有土地使用证》（以下简称第00432号土地证），该证系对第0303号土地证的部分内容作出了变更登记，第0303号土地证随即被注销。2014年，李志兴诉至北京市朝阳区人民法院要求撤销第00432号土地证，北京市朝阳区人民法院于2014年9月23日作出（2014）朝行初字第323号行政裁定书，以第00432号土地证系对第0303号土地证的变更登记，该变更登记行为对李志兴的权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回了李志兴的起诉。李志兴不服，向一审法院提起上诉。一审法院于2014年12月19日作出（2014）三中行终字第1509号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2015年6月15日，李志兴诉至一审法院，要求确认市政府为富力城公司颁发第0303号土地证违法。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及原国家土地管理局《土地登记规则》的规定，单位或个人使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。国有土地使用者必须依照本规则规定，申请土地登记。土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。根据上述规定，市政府是登记造册、核发国有土地使用权证书、确认使用权的审批部门，具有核准并颁发涉案土地使用权证的法定职责。本案中，朝阳国土分局系负责土地登记管理工作的经办单位。
关于市政府认为李志兴的起诉超过起诉期限的答辩意见。一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，市政府于2006年9月21日向富力城公司颁发第0303号土地证时，未告知李志兴有关诉权或者起诉期限，市政府提供的（2014）朝行初字第323号行政裁定书虽能证明李志兴在2014年9月已知道第0303号土地证的内容，但即使按照李志兴自称于2014年3月看到第0303号土地证的时间计算，李志兴亦属于在知道或者应当知道具体行政行为之日起两年内向法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。市政府认为李志兴的起诉超过起诉期限的意见不能成立，不予支持。
根据原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第二十六条的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。本案中，富力城公司通过出让方式取得北京市朝阳区广渠门外大街北侧富力城J地块的国有土地使用权，并按出让合同的约定缴纳了相应的土地出让金。富力城公司向土地登记机关申请登记时，提交了规定的文件、证件，经办单位朝阳国土分局对上述申请材料进行了审查，并履行了地籍调查、权属审核等程序后，经报请市政府批准同意，以市政府的名义向富力城公司核发了第0303号土地证，上述登记发证行为符合相关法律规范的规定。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李志兴的全部诉讼请求。
李志兴不服一审判决，向本院提起上诉。诉称：1、从原产权人北京起重机器厂将房屋转让给李志兴时，李志兴不仅享有房屋所有权，还依据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，享有相应的土地使用权。尽管上诉人的土地使用权未经登记，但并不影响该土地使用权的效力。2、涉案土地使用权存在权属争议，市政府依法不应核发第0303号土地证。富力城公司通过出让方式取得土地使用权，使得同一土地上存在两个土地使用权，因而是存在权属争议的土地使用权，这两个土地使用权是互不相容的物权。3、市政府将存在权属争议的土地进行登记，为富力城公司核发第0303号土地证，侵犯了上诉人享有的合法权益，是违法行为。一审法院对市政府的违法行为未予纠正，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认第0303号土地证违法，撤销第00432号土地证。
市政府未在法定答辩期限内向本院提交书面答辩意见。
富力城公司未在法定答辩期限内向本院提交书面陈述意见。
二审审理程序中，李月明向本院提交了北京市朝阳区房屋管理局朝房办信（2015）第322号－答《政府信息公开申请答复告知书》和北京市朝阳区房屋管理局作为发证机关的京建朝拆许字［2004］第154号续《房屋拆迁许可证》，该房屋拆迁许可证载明的拆迁范围为：东至东三环路，南至忠实里东路，西至广渠门外大街，北至光华北一街。由于李月明提交的上述证据与本案密切相关，本院在庭审质证的基础上，向北京市朝阳区房屋管理局发函，核实涉案房屋所在的广渠门外大街29号楼是否属于上述拆迁范围内。北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室复函本院，根据政府职能调整，由该办负责对《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前的拆迁项目承担管理职责，并确认广渠门外大街29号楼属于上述拆迁许可证的拆迁范围内。本院依法开庭听取各方当事人对北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室复函的意见，各方当事人对复函载明的事实均无异议。因此，根据李月明提交的上述证据以及北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室的复函，对于广渠门外大街29号楼属于上述拆迁许可证的拆迁范围内的事实，本院予以确认。
本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实基本一致，不再赘述。
本案审理过程中，本院立足于行政争议实质化解，曾就李月明与富力城公司之间的拆迁补偿纠纷组织协调，李月明拒绝进行协调和解。
本院认为，对于市政府履行登记并核发国有土地使用权证的职责以及相应国土部门的经办职责，本院经审查予以确认。一审判决关于本案并未超过起诉期限的认定，各方当事人在上诉程序中对此没有争议，本院经审查，对一审判决认定意见予以确认。本案被诉土地登记行为及颁发第0303号土地证发生于2006年，因此，本院需要依据当时合法有效的法律规范来审查该登记和颁证行为是否合法。
《土地登记规则》（1995年修正）第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。根据该规则第十条第一款、第二十一条的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。该规则第二十六条第一款还规定，以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。由此可见，《土地登记规则》（1995年修正）对土地登记机关履行土地登记职责和程序作出了明确的规定，并对土地登记申请人申请办理土地登记的条件以及所需要提交的材料作出了规定。土地登记机关只有依法履行了法定程序，审查确认土地登记申请者符合法定条件并提交了法定材料的，据此作出的土地登记行为以及颁发的土地登记证才是合法有效的。
本案中，富力城公司通过出让方式取得北京市朝阳区广渠门外大街北侧富力城J地块的国有土地使用权，并按出让合同的约定缴纳了相应的土地出让金。富力城公司申请土地使用权登记，并提交了土地登记申请书、单位和法定代表人证明、项目立项规划建设主管部门的审批函件、国有土地使用权出让合同以及地上未拆除房屋情况的说明。朝阳国土分局作为具体经办单位，收到富力城公司的土地登记申请后，依法对上述申请材料进行了审查，履行了地籍调查、权属审核等程序，并将审查情况报市政府。市政府经审核，向富力城公司核发了第0303号土地证。在此过程中，市政府依法履行了土地登记审核职责，据此颁发第0303号土地证并无不当。
李月明认为，依据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，其父亲李志兴通过购买房屋的方式依法取得相应的土地使用权，该土地使用权虽未经登记，但并不影响该土地使用权的效力，依法应当受到法律的保护。对此，本院认为，本案被诉行政行为发生在2006年，当时《中华人民共和国物权法》尚未颁布实施，而且，本案中市政府核准土地登记申请并颁发第0303号土地证并未否定李志兴所享有的房屋所有权，亦未否定其依法应当享有的土地使用权益。在李志兴享有所有权的北京市朝阳区广渠门外大街29号楼3单元2层3号房屋依法被纳入城市房屋拆迁范围之后，在相应房屋拆迁许可未经法定程序撤销的情况下，李志兴的房屋所有权以及相应的土地使用权益应当通过拆迁补偿安置法律关系予以解决。李月明以拆迁补偿安置争议中应当享有的土地使用权益，来否定市政府核准本案土地登记申请，缺乏法律依据，本院不予支持。
李月明还认为，法律授予政府出让土地的职责，权限是只允许在尚未确定土地使用权或土地使用权依法已经收回的国有土地上行使，在涉案土地使用权尚未被依法收回、存在权属争议的情况下，市政府核准土地登记申请侵犯了其合法权益。对此，本院认为，本案争议发生在2006年，依据当时的土地房屋管理法律制度，李月明认为土地使用权依法收回构成国有土地使用权出让的前提条件的主张，缺乏法律依据。这是因为，根据当时有效的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第（三）项的规定，国有土地使用权批准文件是拆迁人申请领取房屋拆迁许可证必须提交的材料。拆迁人未取得国有土地使用权批准文件，不得办理房屋拆迁许可证，亦不得对被拆迁人享有所有权的房屋实施拆迁，可见，在当时城市房屋拆迁管理法律规范逻辑中，房屋所有权人所享有的房屋所有权及依法享有的土地使用权益，与政府出让土地使用权并办理土地使用权批准手续并不矛盾，房屋所有权人的合法权益可以通过后续拆迁补偿安置法律关系予以解决。其实，直到2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，同时废止国务院《城市房屋拆迁管理条例》，国有土地房屋管理法律规范体系和逻辑才实现变革，先征收房屋并收回土地使用权、后办理土地使用权出让和登记手续的模式才得以确立。因此，李月明认为市政府2006年核准土地登记申请并颁发第0303号土地证，违反了土地使用权先收回、后出让的要求，构成在土地使用权存在权属争议情况下办理土地使用权登记的违法行为的主张，缺乏法律依据，本院亦不予支持。
本院注意到，本案争议的关键是背后的拆迁补偿争议，且该争议发生迄今已逾十年以上，拆迁补偿纠纷一天没有解决，相应的法律关系就一天不会稳定，久拖不决不是办法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼的目的不仅是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，还要努力促进解决行政争议。本院认可涉案土地登记行为的合法性，但本案争议背后的拆迁补偿纠纷，由于不属于本案审理范围，且当事人拒绝进行协调和解，仍没有得到有效解决。在此，本院建议李月明和富力城公司作为拆迁双方当事人，应当依法积极理性地开展协商，努力达成拆迁补偿安置协议，在实在协商不成的情况下，应当遵照当时有效的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，申请房屋拆迁管理部门裁决。市政府虽然不是拆迁补偿争议的直接当事方，也非拆迁管理部门，但作为地方政府，又是涉案房屋所在地块土地登记证颁发主体，与本案实质性争议长期存续具有间接的关联，不应放任本案纠纷无限期搁置，因此，本院建议市政府考虑到本案发生的国家土地房屋征收制度变革背景，积极督促负有相应职责的行政机关协调处理本案上诉人李月明和被上诉人富力城公司之间的补偿安置事宜，使本案纠纷在理性、法治的轨道上得到尽快解决。
综上，一审法院判决驳回李志兴的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉主张依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李月明负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
审 判 员 支小龙
代理审判员 周凯贺
二〇一七年五月十八日
书 记 员 张宏晶
书 记 员 王楷程