安徽省五河县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）五行初字第00013号
原告吴雪松，男，1990年1月19日出生，汉族，住蚌埠市固镇县。
委托代理人吴凤阳，系吴雪松父亲。
被告固镇县城市管理行政执法局，住所地蚌埠市固镇县。
法定代表人左金培，局长。
委托代理人陆荣伦，固镇县城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人周波，安徽振固律师事务所律师。
被告固镇县人民政府，住所地安徽省固镇县。
法定代表人朱琳，该县县长。
委托代理人黄磊，固镇县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘玉芳，安徽振固律师事务所律师。
原告吴雪松不服被告固镇县城市管理行政执法局行政强制执行一案，固镇县人民法院于2015年3月11日受理后，依法报请蚌埠市中级人民法院指定管辖，蚌埠中级人民法院于2015年3月23日作出（2015）蚌行他字第00026号指定管辖函，指定本院审理。固镇县人民法院于2015年5月13日移送至本院。本院收案后，通知原告追加复议机关固镇县人民政府为被告，原告重新变更诉状，本院于2015年5月19日立案，于2015年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月13日公开开庭审理了本案。原告吴雪松的委托代理人吴凤阳、被告固镇县城市管理行政执法局副局长厉思政及委托代理人陆荣伦、周波、被告固镇县人民政府的委托代理人黄磊、刘玉芳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告固镇县城市管理行政执法局于2014年6月9日作出（固）城管（规划）强决【2014】6号行政强制执行决定，认定：吴雪松于2008年后在固镇县方前路南侧，未取得建设规划许可手续擅自建设砖混结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。2014年6月7日向吴雪松下达了（固）城管（规划）限决【2014】27号限期拆除决定，在规定的时间内吴雪松没有履行。经催告仍未履行，且无正当理由。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，决定于2014年6月9日8时30分起，组织对吴雪松位于固镇县方前路南侧砖混结构违法建筑物予以强制拆除。吴雪松不服该决定，于2014年6月19日向固镇县人民政府申请行政复议。同年8月6日，复议机关作出固政复【2014】7号行政复议决定，决定维持固镇县城市管理行政执法局作出的（固）城管（规划）强决【2014】6号行政强制执行决定。
原告吴雪松诉称，2008年，原告向所在地连城镇政府申请在原宅基地上翻建房屋，经村委会、连城镇规划分局等层层审批，并于2008年8月13日缴纳耕地占用税，于2009年4月17日取得固镇县国土资源局颁发的建设用地批准手续。之后，原告施工建房，建房期间没有任何单位下发停建通知，直至2014年6月4日前没有任何单位要求补办相关建房手续，且98％农户建房都没有任何手续，原告也不知道需要办理哪些手续。2014年6月4日，因拆迁需要被告以原告没有办理建筑工程规划许可证为由，要求原告自行拆除该建筑物。同年6月9日将原告两间两层房屋强拆，没有对房屋测量，也没有对房屋内部设施查看。综上，原告在老房原址翻建新房，并经层层审批许可，不属于违法建筑，被告作出的强制执行决定不符合法律规定。请求依法撤销被告作出的（固）城管（规划）强决【2014】6号行政强制执行决定和固政复【2014】7号行政复议决定。原告吴雪松向本院提交以下证据：身份证及户口簿复印件、限期拆除决定复印件、行政强制执行决定复印件、行政复议决定书复印件、宅基地申报表及附件、耕地占用税缴纳凭证复印件，证明原告起诉符合法定条件及房屋经过合法审批。
被告固镇县城市管理行政执法局辩称，被告具有依法查处本辖区违法建设和强制执行的法定职权。吴雪松未经批准擅自建设的违法行为有现场勘验笔录、询问调查笔录、建筑性质认定书、建设用地批准书等证据证实。原告建设房屋期间虽然缴纳了耕地占用税和办理了用地申请，但并未最终取得建设规划许可手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，事实清楚。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》等有关规定，吴雪松的违法建设应当限期自行拆除。吴雪松没有在行政决定确定的期限内履行自行拆除义务，经依法催告后，仍未履行。为确保行政目的的有效实现，固镇县人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成被告依法拆除。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，依法作出对吴雪松的违法建筑物予以强制拆除的行政强制执行决定，事实清楚，适用法律正确，并履行了法定程序，请求依法予以维持。
被告固镇县人民政府辩称，被告于2014年6月19日收到原告行政复议申请，于当日向县行政执法局发送行政复议答复通知书，同年6月27日，县行政执法局提交了行政复议答复书和作出行政行为的证据、依据及其它有关材料。经过审理，原告未取得建设工程规划许可证，建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于擅自建设建筑物的违法行为。行政执法局据此作出的行政行为事实清楚，适用依据正确，行政强制执行决定程序虽有瑕疵，但没有影响原告实体权利。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，被告于2014年8月6日作出维持的复议决定，并于同年8月12日送达给吴雪松代理人吴凤阳。综上，被告作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法，依法予以维持。此外，原告于2014年8月12日收到行政复议决定书，已经超过起诉期限，应依法驳回原告的起诉。
被告固镇县城市管理行政执法局及被告固镇县人民政府在法定期限内向本院提交了原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、事实证据
1、吴凤阳的询问笔录、现场勘验笔录及现场照片，证明涉案的房屋建设的时间为2009年，涉案的房屋未取得规划审批相关手续；
2、建筑性质认定书，证明涉案房屋未经或者未办理规划许可手续，属于违章建筑；
3、固镇县城乡规划局对执法局的回复函、固镇县人大常委会关于固镇县城总体规划的决议、蚌埠市规划委员会2009年第五次专题会议纪要、蚌埠市规划委员会2011年第四次会议纪要，证明涉案的房屋位于固镇县城总体规划区内，建筑时间在规划时间内。
二、程序证据
1、立案审批表；2、集体审议记录；3、案件处理意见书；4、限期拆除事先告知书、送达回证及照片；5、陈述申辩书；6、陈述申辩情况处理意见书；7、限期拆除决定书及送达回证；8、强制拆除请示、批复；9、履行行政决定催告书及送达回证；10、行政强制执行决定书及送达回证、视频截图；11、行政强制拆除公告及视频截图。证明被诉行政行为履行了法定程序，程序合法。
三、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；《安徽省城乡规划条例》第三十条、第五十四条；《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条、第七条、第八条；《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第三十七条；《蚌埠市城市管理行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》第五十项，证明适用法律正确。皖府法【2010】53号文件、固政办【2010】138号文件，证明本案被告具有相对集中的行政处罚权，有权作出被诉行政行为。
固镇县人民政府在法定期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书、行政复议答复通知书及送达回证，证明受理后依法通知答复；
2、行政复议答复书及证据材料，证明在法定期限内，行政执法局提出书面答复和提交被诉行政强制执行决定的证据、依据和其他相关材料；
3、行政复议决定书原稿、正本，证明依法审查报经复议机关负责人同意作出行政复议决定；
4、行政复议决定书送达回证，证明原告于2014年8月12日收到行政复议决定书，原告的诉讼已超过起诉期限。
5、《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、二十三条、二十八条。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。
本院依法调取的证据有：固镇县人民法院行政审判庭于2015年6月9日出具的说明，证明吴雪松就本案于2014年8月27日向该院提起诉讼。
经庭审质证，原告吴雪松对被告固镇县城市管理行政执法局提交的事实部分证据的质证意见为：证据1只能证明涉案房屋是2009年建造的，但是经过审批了。证据2建筑性质认定书不合法、不真实，没有原件且复印件没有盖章，原告的房屋是经过审批的。证据3原告的房屋是2008-2009年进行审批的，而固镇县总体规划规定的是2009年-2030年。对程序部分证据的质证意见为：给原告的时间太短，原告已经进行了陈述申辩，但被告没有进行调查。原告吴雪松对被告固镇县人民政府提交的证据没有异议。两被告对原告提交的证据质证意见为：对身份证及户口簿复印件、限期拆除决定、行政强制执行决定、行政复议决定书等证据无异议。对宅基地审批表和耕地占用税凭证的真实性无异议，对证明目的提出质疑，认为原告的房屋占用的土地虽然是经过合法审批的并取得建设用地批准书，但并不能代表原告可以建房，该证据不能证明经过规划审批，仅是宅基地用地申请，原告的房屋应当取得规划许可证，但并没有取得规划审批。仅有村镇建设管理所加盖公章说明是经过规划审批，村镇建设管理所不具有规划职能。建设用地审批与城乡规划的审批分属不同部门。两被告对固镇县人民法院行政审判庭出具的说明质证意见为：应当加盖法院公章才有对外的效力。
本院对上述证据认证如下：一、事实部分：原告对被告提供的证据1真实性不持异议，该证据能够证明原告于2009年建造涉案房屋的事实，但该证据没有涉及涉案房屋是否经过审批进行建设的证明内容，不能证明未经审批建房的事实。证据2只能证明原告在城乡规划局和镇规划建设环保分局未办理规划许可手续。由于原告属于农民在原宅基地上建房，不属于在县城规划区建房，是否经过原告所在镇人民政府审批同意，该证据尚不能证明，其证明目的不予确认。证据3系有权机关作出的规划文件，真实性、合法性予以确认，本案涉案房屋在取得用地审批许可后，建设于2009年4月份，固镇县城总体规划尚未实施，该证据不能证明本案涉案房屋在建时位于固镇县城规划区范围内，证明目的不予确认。二、程序部分：被告提供的证据1-6具有真实性、关联性、合法性，予以确认。证据7的真实性、关联性予以确认，因该证据决定的拆除期限与告知内容不一致，且缩短了原告自行纠错的期限，不具有合法性。证据8是行政机关内部请示程序，其真实性予以确认。对证据9-11的真实性予以确认。原告对复议程序证据不持异议，予以确认。三、原告提交的证据：被告对原告提供的身份证、限期拆除决定、行政强制执行、行政复议决定不持异议，予以确认。原告提供的宅基地审批表、耕地占用税凭证足以证明原告已合法取得用地审批手续、建房符合乡村规划及缴纳耕地占用税的事实。因取得规划审批是办理用地审批手续的前提，被告对该证据的质疑理由不能成立。四、本院调取的证据：固镇县人民法院行政审判庭出具的说明，可以证明原告向该院递交行政起诉状的时间，予以确认。
经审理查明，吴雪松系固镇县连城镇谷阳村村民。2008年5月份，吴雪松申请在本村赵庄组公路南侧原宅基地上建房，经所在村民委员会和固镇县连城镇人民政府审批同意后，固镇县人民政府于2009年4月15日批准用地，固镇县国土资源局于同年4月17日向原告颁发【2009】连农建字第073号建设用地批准书，批准用地面积200.5平方米。在该宅基地审批过程中，固镇县连城镇村镇建设管理所和固镇县国土资源局连城管理所在审批意见栏分别签署“符合村庄规划，同意上报审批”及“符合土地利用总体规划”的意见。吴雪松向固镇县连城镇财政所缴纳了耕地占用税，在完税凭证备注栏注明“农民建房，减半征收”。2014年5月26日，固镇县城市管理行政执法局以吴雪松涉嫌违法建设房屋为由立案查处。同年6月4日，向吴雪松送达（固）城管（规划）告【2014】39号限期拆除事先告知书。吴雪松的父亲吴凤阳在规定期限内作出了陈述、申辩。同年6月7日，固镇县城市管理行政执法局作出（固）城管（规划）限决【2014】27号限期拆除决定，并于同日送达给吴雪松的父亲吴凤阳。2014年6月8日，固镇县城市管理行政执法局送达（固）城管（规划）催【2014】18号履行行政决定催告书，限吴雪松“2014年6月9日7时前履行行政决定规定的义务。”同时告知吴雪松：“收到本催告书一日内，前来本机关进行陈述和申辩。逾期不陈述、不申辩的，视为放弃陈述、申辩权利。”同年6月9日，作出（固）城管（规划）强决【2014】6号行政强制执行决定，决定载明：“于2014年6月9日8时30分起，将组织对你位于固镇县方前路南侧砖混结构违法建筑物予以强制拆除”，同日发布（固）城管（规划）公【2014】5号行政强制拆除公告，并于同日对吴雪松房屋实施强制拆除。吴雪松不服于2014年6月19日向固镇县人民政府申请复议，复议机关受理后于当日向固镇县城市管理行政执法局发送行政复议答复通知书。同年6月27日，固镇县城市管理行政执法局提交了行政复议答复书和作出行政行为的证据、依据及其它有关材料。2014年8月6日，固镇县人民政府作出固政复【2014】7号行政复议决定，决定予以维持，并于同年8月12日送达给吴雪松代理人吴凤阳。吴雪松不服，于2014年8月27日向固镇县人民法院递交行政起诉状。
本院认为：一、关于被诉行政强制执行决定认定事实部分
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”本案原告吴雪松于2008年申请在原宅基地上建房，经过层层审批取得用地手续，原告所在乡镇签署了符合村庄规划的意见，并缴纳了耕地占用税，说明原告的建房申请符合乡村规划。且原告在原宅基地申请建房时，属于在乡、村规划区建房，只需向所在镇人民政府提出申请，符合乡规划或者村庄规划的，由镇人民政府核发乡村建设规划许可证；不符合乡规划或者村庄规划的，不予核发乡村建设规划许可证，应书面告知申请人，并说明理由。但原告在取得用地手续建房过程中并没有相关部门告知应当再办相关建房手续。据此，原告有理由相信其建房已得到批准。原告在被告调查过程中，向其提供了建设用地批准书和缴纳耕地占用税凭证，并作出陈述、申辩，被告没有根据原告提供的证据向有关单位进行调查核实原告申请建房手续情况，仅依据固镇县城乡规划局出具的证明，认定原告所建房屋系违法建设予以强制拆除，属主要证据不足。同时，被诉行政强制执行决定对涉案房屋的面积未作认定，属认定事实不清。
二、关于被诉行政强制执行决定适用法律部分
本案原告在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设，被告应当依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《安徽省村镇规划建设管理条例》的相关规定进行调查处理。被告认为原告建房行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，并依据六十八条作出强制拆除决定，属于适用法律错误。
三、关于被诉行政强制执行决定履行程序部分
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案被诉行政强制执行决定，应当遵循关于行政强制执行的一般程序规定，包括催告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定书、送达等规定，还应当遵循强制拆除的特殊程序，包括实施强制拆除须满足当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起诉讼；实施强制拆除前应当进行公告等。本案固镇县城市管理行政执法局作出被诉行政强制执行决定的同日发布行政强制拆除公告，并于同日组织实施了强制拆除，违反了上述规定的法定程序。同时需要指出，本案被诉强制执行决定作出前虽然履行了催告、听取陈述、申辩和作出强制执行决定的程序，但从催告到作出强制执行决定和实施强制拆除的时间来看不足一日，且催告的当日还是法定节假日，没有给予行政相对人留有合理的期限，不符合行政强制法设定该项程序的应有之意，应予纠正。
四、被诉行政复议决定的合法性
固镇县人民政府在复议过程中没有对被诉行政强制执行决定在认定事实、适用法律和履行程序方面作出正确认定，作出维持被诉行政强制执行决定，属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。
五、关于本案起诉期限问题
本案原告于2014年8月12日收到被告固镇县人民政府作出的固政复【2014】7号行政复议决定，于同年8月27日向固镇县人民法院按递交行政诉讼状，原告的起诉没有超过法定的十五日起诉期限。
综上，被诉行政强制执行决定认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，应予撤销。鉴于涉案房屋已被强制拆除完毕，无可撤销内容，故预确认违法。被告固镇县人民政府作出的被诉行政复议决定亦应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释的规定》第十条第一款的规定，判决如下：
确认被告固镇县城市管理行政执法局于2014年6月9日作出的（固）城管（规划）强决【2014】6号行政强制执行决定及被告固镇县人民政府于2014年8月6日作出的固政复【2014】7号行政复议决定违法。
案件受理费50元，由被告固镇县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于蚌埠市中级人民法院。
审 判 长 刘国凤
审 判 员 王振辉
人民陪审员 傅雪莲
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 宋 寻
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释的规定》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。