广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第81号
上诉人（原审原告）：黄秀珍。
委托代理人：林晓东，广东导正律师事务所律师。
委托代理人：林莉，广东导正律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市萝岗区人民政府。住所地：广东省广州市萝岗区香雪三路*号*栋。
法定代表人：李红卫，区长。
委托代理人：周磊、郭旭航，均为广东恒益律师事务所律师。
黄秀珍因诉广州市萝岗区人民政府（以下简称萝岗区人民政府）行政不作为纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第296号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告黄秀珍是位于原黄陂公司石马社（萝岗镇黄陂公司石马社）的农村宅基地使用权人，该宅基地使用证为原广州市白云区萝岗镇人民政府于2000年8月28日颁发，记载的地上建筑面积为280平方米。黄秀珍委托律师于2014年6月16日（2014年6月13日作出）向被告萝岗区人民政府发出律师函称：“2008年底，黄秀珍的祖屋及现居住地所在地块（HBPQ
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1）被挂牌拍卖，由广东省华标创业集团有限公司（以下简称华标公司）竞得。华标公司进村至今，黄秀珍从未看到任何关于拆迁的有效公告及《拆迁许可证》。关于征收补偿及搬迁事宜，也从未征求黄秀珍的意愿。自2010年12月20日开始，华标公司为了达到逼迁目的，开始对黄秀珍采取各种卑劣的逼迁手段，不断采取断水、断电、阻挠相关部门恢复水电、打人、封路、挖沟、引洪水浸屋、放蛇入屋、夜晚放高音喇叭制造噪音骚扰、半夜燃放爆竹、派人实施恐吓、抽水并伴垃圾粪水浸屋、破坏房屋设施设备、围蔽房屋、破坏房屋主体结构、强行填埋房屋、接二连三地强行拆平了几栋房屋、限制自由进出等暴力逼迁手段，使黄秀珍的合法权益不断受到侵犯。黄秀珍多次向萝岗区人民政府及萝岗区联和街道反映情况，要求主管部门行政作为。街道工作人员多次来到现场了解情况，但并未阻止华标公司的暴力逼迁行为，也并未就征收补偿一事向黄秀珍提供切实可行的协商方案。萝岗区人民政府面对黄秀珍的多次情况反映、信访及投诉，更是行政不作为，并未尽到主管单位应有的法定义务。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）第六条、第七条、第二十七条规定，萝岗区人民政府对拆迁征收过程负有主管和监督义务，对黄秀珍的多次情况反应、信访及投诉负有核实、处理和指导的义务。但事实上，萝岗区人民政府面对黄秀珍的多次情况反映一直行政不作为，长期放任华标公司暴力逼迁的违法行为，使黄秀珍的生命健康权、财产权遭受严重侵犯。为此致函如下：一、请萝岗区人民政府自接函之日立即履行法定义务，对黄秀珍反映的情况立即核实、处理，责令华标公司停止对黄秀珍所采取的一切暴力逼迁违法行为；二、请萝岗区人民政府自接函起五个工作日内就房屋征收补偿及搬迁事宜向黄秀珍提供切实可行的协商方案。”萝岗区人民政府收到律师函后，于2014年6月24日交办给萝岗区规划和国土资源管理局（以下简称萝岗区规划国土局）会同萝岗区拆迁管理办公室（以下简称萝岗区拆迁办）查实情况，后由萝岗区拆迁办具体负责处理并回复律师函。黄秀珍以萝岗区人民政府未履行法定职责为由，向原审法院提起诉讼，请求判决：1、萝岗区人民政府依法行政，按照《征收补偿条例》的规定，在黄秀珍居住地块被拆迁征收的过程中，履行其法定职责，依法作出《征收决定书》和制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并依法作出《征收公告》；2、判令萝岗区人民政府承担本案全部诉讼费用。
原审法院于2014年9月24日立案后，黄秀珍委托律师于2014年9月26日向萝岗区人民政府发出律师函称：“一、请萝岗区人民政府自接函之日起五个工作日内就房屋征收问题作出《征收决定书》并按法律规定予以公告；二、请萝岗区人民政府自接函之日起五个工作日内就房屋征收拆迁补偿问题制定拆迁补偿方案或标准并按法律规定予以公告；三、请萝岗区人民政府自接函之日起履行法定义务，对黄秀珍的反映的情况立即核实、处理，责令华标公司停止对黄秀珍所采取的一切暴力逼迁违法行为；四、请萝岗区人民政府自接函起五个工作日内就房屋征收补偿及搬迁事宜向黄秀珍提供切实可行的协商方案。”
另查明，萝岗区人民政府于2014年11月17日对黄秀珍作出《萝岗区人民政府关于黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为的复函》（穗萝府函（2014）195号），于2014年11月18日留置送达给黄秀珍。萝岗区人民政府在该《复函》中回复：“一、萝岗区人民政府已对黄秀珍的申请事项开展调查，并已书面致函华标公司，责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁；二、为妥善解决拆迁安置补偿纠纷，萝岗区人民政府定于2014年11月19日上午9时于萝岗区联和街道办事处二楼会议室举行专门会议，研究制定解决拆迁安置解决方案，请黄秀珍积极配合并准时参加。”萝岗区人民政府于2014年11月17日对华标公司作出《萝岗区人民政府关于敦促华标公司依法实施拆迁行为的函》（穗萝府函（2014）199号），责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁。萝岗区人民政府通过萝岗区联和街道办事处工作人员通知了黄秀珍和华标公司会议时间，于2014年11月19日上午9时组织了研究制定解决拆迁安置解决方案专门会议，华标公司参加了会议，黄秀珍未参加。
又查明，2008年11月5日，坐落在萝岗区天鹿南路以东、牛头山南麓的HBPQ--C2--
1嘉华石场地块作为国有土地整体出让给华标公司，广州市人民政府于2010年1月19日对该地块核发了10国用（05）第000004号、000005号《国有土地使用权证》，黄秀珍在其宅基地上所建房屋在该地块范围内。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点之一是本案是否适用《征收补偿条例》。黄秀珍称所建房屋位于萝岗区天鹿南路以东、牛头山南麓的HBPQ--C2--
1嘉华石场地块范围内，该地块已作为国有土地整体出让给华标公司，并由广州市人民政府颁发《国有土地使用权证》，因此黄秀珍所有的房屋征收和补偿适用《征收补偿条例》。萝岗区人民政府主张本案不适用《征收补偿条例》，不予支持。
本案的争议焦点之二是萝岗区人民政府主体是否适格。《征收补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第七条第一款规定：“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”萝岗区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，对黄秀珍关于履行相关征地拆迁职责的申请和反映华标公司采取暴力逼迁等拆迁行为问题有职权作出处理。萝岗区人民政府关于其被告主体不适格、对黄秀珍主张事项无法定职权的主张无法律依据，不予支持。
本案的争议焦点之三是萝岗区人民政府是否构成不履行法定职责。本案中，黄秀珍对萝岗区人民政府的申请事项有两项，即对黄秀珍反映的情况立即核实、处理，责令华标公司停止对黄秀珍所采取的一切暴力逼迁违法行为和就房屋征收补偿及搬迁事宜向黄秀珍提供切实可行的协商方案。萝岗区人民政府收到黄秀珍律师函后，于2014年6月24日交办给萝岗区规划国土局会同萝岗区拆迁办查实黄秀珍反映情况，后由萝岗区拆迁办具体负责处理并回复律师函。萝岗区人民政府于2014年11月17日致函回复黄秀珍：“一、萝岗区人民政府已对黄秀珍的申请事项开展调查，并已书面致函华标公司，责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁；二、为妥善解决拆迁安置补偿纠纷，萝岗区人民政府定于2014年11月19日上午9时于萝岗区联和街道办事处二楼会议室举行专门会议，研究制定解决拆迁安置解决方案，请黄秀珍积极配合并准时参加。”萝岗区人民政府于2014年11月17日致函华标公司，责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁。萝岗区人民政府如期组织了研究制定解决拆迁安置解决方案专门会议，华标公司参加了会议，黄秀珍未参加。萝岗区人民政府已对黄秀珍的申请事项作出处理。黄秀珍请求责令萝岗区人民政府依法作出《征收决定书》、制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并依法作出《征收公告》，该项内容是本案立案后黄秀珍再向萝岗区人民政府申请的，属新的申请事项，萝岗区人民政府对黄秀珍新的申请处理属于另一法律关系，本案不予处理。
综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回原告黄秀珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄秀珍负担。
黄秀珍不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，证据不足，程序违法。（一）原审中黄秀珍已针对《萝岗区人民政府关于黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为的复函》内容以及通知参加会议的方式、工作记录、会议纪要等问题发表了充分的质证意见，包括会议通知和《复函》的送达程序问题、《复函》的内容局限性。原审判决已经认定本案应适用《征收补偿条例》，而萝岗区人民政府的作出的《复函》仅仅是责令华标公司停止暴力拆迁，并没有认真适用新的《征收补偿条例》处理黄秀珍提出的要求萝岗区人民政府作出征收决定、制定补偿标准等诉求。并且由于当时华标公司的破坏，涉案房屋至今仍然处于停水停电状态，而萝岗区人民政府对此问题仍未进行处理。原审判决仅以萝岗区人民政府作出的《复函》已责令华标公司停止暴力拆迁为由，就认定其已对申请事项作出处理，明显属于以偏概全。（二）黄秀珍多年的上访、控告、申诉等实际上已经包含了本案诉求，黄秀珍也于2014年6月13日及9月26日委托律师向萝岗区人民政府发出律师函提出本案诉求。本案是于2014年10月13日由黄秀珍委托代理人向原审法院递交起诉材料，原审法院也于2014年10月20日向黄秀珍制作并送达该案的受理通知书。两份律师函是在本案起诉之前发函至萝岗区人民政府的。可见黄秀珍的诉求已在本案立案之前向萝岗区人民政府提出过申请。另外，萝岗区人民政府在原审庭审时否认收到黄秀珍向其发出的第二份律师函，但其于2014年12月15日制作并发函给黄秀珍的《关于广东导正律师事务所接受黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为问题的复函》中又要求分案提交涉案房屋的相关材料，说明其庭后以具体行为对第二份律师函作了回复，其实际上是在本案立案前已收到黄秀珍的第二份律师函。因此，黄秀珍请求原审法院责令萝岗区人民政府依法作出《征收决定书》、制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并依法作出征收公告，在本案中不属于新的申请事项。其次，在庭审后萝岗区人民政府作出《关于黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为的复函》对黄秀珍的本案诉求作出中止处理，证明其已经实际受理了黄秀珍的申请，原审法院无权单方将其定性为新的申请事项。（三）黄秀珍的诉求事项不可分割，并且不属于须经申请才应作出的具体行政行为，而是萝岗区人民政府应当主动承担的法定义务。依据《征收补偿条例》的规定，制定补偿方案、作出征收决定并予以公告是萝岗区人民政府固有的法定职责和义务。无论黄秀珍申请与否，萝岗区人民政府都应主动自觉履行。而且黄秀珍一直以来的信访、上访以及委托律师发函，都是要求萝岗区人民政府依照该条例履行其法定职责与义务。原审判决强行将黄秀珍的诉求进行拆分，认定其诉求属于新的事项，自相矛盾。（四）原审程序有不当之处，致使本案事实未能彻底查明，并已经影响到公正判决。原审庭审后萝岗区人民政府作出的《关于黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为的复函》属于新证据，黄秀珍已针对该复函向法院提出已拆迁房屋不属于中止处理范畴等意见，同时也向原审法院申请补充质证或再次开庭，但原审法院并未进行再次质证或开庭就作出了判决。请求二审撤销原审判决，判令萝岗区人民政府依法行政，按照《征收补偿条例》的规定，在黄秀珍居住地块被拆迁征收过程中，履行法定职责，依法作出《征收决定书》和制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并督促落实相关事项，承担全部诉讼费用。
被上诉人萝岗区人民政府二审辩称：（一）原审法院对萝岗区人民政府依法履行职务行为的事实认定清楚，裁判正确。萝岗区人民政府于2014年6月收到黄秀珍委托送达的第一封律师函，该函仅有两点要求。萝岗区人民政府收函后，按照行政职权法定和层级管理要求，于同年6月24日交办给区规划国土局处理。该局认为区拆迁办是拆迁的行政管理单位及办法的制定者，遂交由区拆迁办处理。区拆迁办于同年9月30日已印发回复当事人。针对黄秀珍第一次寄送的律师函，萝岗区人民政府于同年11月17日对其作出《关于黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为的复函》，并于11月18日留置送达给黄秀珍，但黄秀珍无故拒不参加拆迁安置会议。尽管本案中黄秀珍委托律师送达律师函的行为不是申请行政复议行为，萝岗区人民政府在没有法定义务和法律明确规定情况下，仍参照《行政复议法》的相关内容将其反映的问题交办给职能部门，并责成相关职能部门及时处理，不存在不作为情形。（二）原审判决认定黄秀珍要求萝岗区人民政府依法作出《征收决定书》、制定《征收补偿方案》或《补偿标准》并作出《征收公告》属新的申请事项，认定事实清楚，判决正确。黄秀珍在上诉状中承认，2014年9月26日，其委托代理人向萝岗区人民政府寄送出第二封律师函。而萝岗区人民政府于2014年9月25日已收到原审法院立案通知书。黄秀珍在立案后的第二封律师函中新增加了独立的要求萝岗区人民政府作出依法作出《征收决定书》、制定《征收补偿方案》或《补偿标准》并作出《征收公告》的请求，且与第一封律师函请求事项属于不同种类，分属不同的法律关系。本案旨在解决萝岗区人民政府是否因黄秀珍第一次致函行为而存在行政不作为的问题。萝岗区人民政府对黄秀珍第二封律师函的回复未超过60天的期限。（三）对黄秀珍第二次致函提出的新的独立请求，萝岗区人民政府已于2014年11月24日作出《关于黄东来等人反映华标公司违法拆迁行为的复函》（穗萝府函（2014）206号）：一、萝岗区人民政府已经责令华标公司在未解决拆迁安置纠纷前，不得采取暴力等非法方式迫使搬迁；二、华标公司已于2014年11月24日向广州市国土资源和房屋管理局、广州市规划局开发区分局递交申请，申请变更《国有建设用地使用权出让合同》（穗国地出合4401162008000076号）和调整用地规划。由于黄秀珍主张的房屋位于华标公司申请变更土地出让合同和规划调整的红线范围内，为保护公民合法财产，确保处理程序公正、公平，萝岗区人民政府决定对黄秀珍申请事项予以中止处理，待国土规划等职能部门依法就华标公司的申请作出准予或者不予准许的决定后，再就其申请事项进行处理。（四）《广州市萝岗区人民政府关于黄东来等人委托广东导正律师事务所反映华标公司违法拆迁行为的复函》（穗萝府函（2014）220号）是针对黄秀珍第三次致函的回复。黄秀珍在本案原审庭审结束后，又以相同事实和理由再次向萝岗区人民政府寄送第三封律师函，提出相同请求。而本案全案是基于对第一次致函行为，萝岗区人民政府是否构成行政不作为的诉讼。在本案立案后至庭审前寄送的第二封律师函，以及庭审后寄送的第三封律师函，所提出的请求均属于新的独立的行政请求。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审维持原判。
本院二审查明，本案所涉嘉华石场土地原属广州市国营黄陂农工商联合公司的国有农场土地，由广州市人民政府于2008年11月5日出让给华标公司。华标公司于2009年1月14日取得该地块《建设用地批准书》，2009年4月27日取得《建设用地规划许可证》，2010年9月取得《建筑工程施工许可证》。萝岗区拆迁办于2009年3月27日作出穗萝拆迁办（2009）62号《关于〈广州市萝岗区嘉华石场范围内房屋拆迁补偿安置方案〉的批复》，2009年5月20日发出穗萝拆迁办（2009）120号《关于嘉华石场出让地块范围内房屋的拆迁通知》，同意华标公司作为涉案地块的拆迁人，同意该公司报来的拆迁补偿安置方案，但华标公司未取得房屋拆迁许可证。该地块拆迁范围内的房屋共约400栋，涉及被拆迁人约200户。本案一审前，除黄秀珍等6户外，其他绝大部分被拆迁人已与华标公司达成补偿协议并将房屋拆除。黄秀珍向原审法院提起本案诉讼的时间为2014年10月13日，原审法院于同年10月20日立案。萝岗区人民政府二审答辩中所称的黄秀珍等人来函、萝岗区人民政府复函的内容属实。诉讼中，黄秀珍等人同意对涉案房屋进行拆除，但因其与华标公司对补偿标准、补偿方式等分歧较大，双方至今未能达成补偿协议。其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是行政不作为纠纷，争议焦点是萝岗区人民政府是否正确履行了其行政职责。
本案所涉土地原属广州市国营黄陂农工商联合公司的国有农场土地，黄秀珍对涉案房屋主张权利的依据是上世纪九十年代的宅基地使用证，而非房地产权证，与《征收补偿条例》的适用对象有所不同。同时，《征收补偿条例》于2011年1月21日公布施行，在此之前，涉案地块已由广州市人民政府整体出让给华标公司，华标公司也已取得该地块《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，并经萝岗区拆迁办同意，作为拆迁人实施拆迁。在拆迁过程中，除黄秀珍等6户外，其他绝大部分被拆迁人已与华标公司达成补偿协议并将房屋拆除，涉案项目整体拆迁工作已经基本完成。黄秀珍在本案中请求判决萝岗区人民政府按照《征收补偿条例》规定的程序作出《征收决定书》、制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并依法作出《征收公告》，缺乏充分的法律依据和现实可行性，该请求事项不能成立，本院不予支持。原审法院认为本案涉及的房屋征收和补偿应适用《征收补偿条例》错误，本院予以纠正。
黄秀珍是涉案土地上房屋的权利人，其对涉案房屋享有相关利益。涉案土地于2008年11月5日出让给华标公司，广州市人民政府于2010年1月19日为华标公司办理《国有土地使用权证》至今，萝岗区人民政府仅同意华标公司作为拆迁人，并同意该公司所报拆迁补偿安置方案，但华标公司始终未取得房屋拆迁许可证。华标公司实际实施拆迁行为与黄秀珍发生冲突后，萝岗区人民政府未采取有效措施，及时作出裁决或者促使双方达成拆迁补偿安置协议，其行为已构成不完整履行行政职责。原审法院仅根据萝岗区人民政府已向黄秀珍回复律师函、责令华标公司不能采取暴力等非法方式迫使搬迁，以及已组织会议协调等行为，认定其已履行法定职责不当。萝岗区人民政府应当积极依法履行职责，对黄秀珍涉案房屋的拆迁补偿问题及时作出处理。
综上所述，黄秀珍的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决认定的部分事实不清，适用法律欠当，判决驳回黄秀珍全部诉讼请求有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、撤销广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第296号行政判决；
二、限广州市萝岗区人民政府在本判决生效之日起60日内，对黄秀珍涉案房屋的拆迁补偿问题作出处理；
三、驳回黄秀珍的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由广州市萝岗区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 王彩妃
代理审判员 付庆海
二〇一五年七月七日
书 记 员 刘桂宜