江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00005号
上诉人（原审原告）南通市安进食品有限公司，住所地如东县掘港镇东二环路28号。
法定代表人周金泉，董事长。
委托代理人许波华，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省南通工商行政管理局，住所地南通市崇川区崇川路106号。
法定代表人张建华，局长。
委托代理人陈洁，江苏省南通工商行政管理局副局长。
委托代理人张松，江苏省南通工商行政管理局工作人员。
上诉人南通市安进食品有限公司（以下简称安进公司）因工商行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00225号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月12日，如东县人民法院委托南通豪威拍卖有限公司（以下简称豪威公司）对江苏东方明珠粮油实业有限公司（以下简称东方明珠公司）拥有的，位于如东县掘港镇窑埠村9组的土地使用权［证号：东国用（2002）字第100621号；用途：工业用地；土地登记面积2023㎡］及地上建筑物、设施进行拍卖。2013年4月24日，豪威公司在《扬子晚报》C2版刊登《拍卖公告》，至报名截止时间，安进公司、如东协和建筑劳务有限公司（法定代表人朱卫亚）、居勇军和顾先美（系夫妻关系）2人、张卫侠、罗杰、陈裕宾3人、管爱平、杭永明、姜华、戴雄飞、顾永祥5人、赵荣兵、王华、姚欣、龚丹、殷晓俊、顾季华、朱剑共计12个竞买人办理了竞买登记手续。周金泉系安进公司的法定代表人和唯一股东，2013年5月8日，周金泉找贾宏兵商议，邀请其一起参加拍卖。
2013年5月9日上午，拍卖会在南通市城山路129号四楼南通司法拍卖中心会场1号拍卖厅举行。拍卖会开始前，周金泉、贾宏兵、赵荣兵、王华、居勇军及陪同居勇军参加的张志祥、朱卫亚、龚丹、殷晓俊、顾季华、管爱平、杭永明、姜华、戴雄飞、顾永祥、朱剑的委托代理人朱建宾、张卫侠、罗杰等人集中在南通司法拍卖中心会场临时休息室2号拍卖厅，大家商议谁出价高这个标的就给谁，其他人拍卖时不举牌，最后竞买成功者给其他参加的竞买人分些好处费，最终商定由安进公司以300万元的价格将该拍卖标的包下，多于成交价的部分分给其他竞买人，预估每个竞买人可分得4.5万元，因赵荣兵和王华系拍卖标的的申请执行人，约定另给二人各30万元。拍卖会由豪威公司的拍卖师马劲松主持，拍卖标的底价为208万元。拍卖开始后，除举28号牌的周金泉代表安进公司举牌应价外，只有举36号牌的陈裕宾（作为陈裕宾、张卫侠、罗杰合伙的代表）两次举牌应价，其余10个竞买人均未应价。最终，安进公司以218万元的最高应价成交，并当场与豪威公司签署了《拍卖成交确认书》。拍卖结束后，周金泉、贾宏兵邀请参与竞买的所有人员吃饭。席间，周金泉索要了其他竞买人的银行卡卡号和联系方式，承诺尽快给付约定款项。5月9日下午，贾宏兵通过网上银行分别汇给姚欣、龚丹、朱建宾、张卫侠各4.5万元，汇给殷晓俊6万元。5月10日，周金泉在中国农业银行股份有限公司如东人民路分理处以其妻子许桂芳的名义汇给杭永明、朱卫亚、顾季华各4.5万元，以卡卡转帐方式转给赵荣兵9万元（含王华4.5万元）、顾先美5.2万元（含张志祥7000元）。2013年6月4日，姚欣、龚丹、朱建宾将贾宏兵汇给自己的4.5万元退还给贾宏兵。2013年10月5日，如东法院裁定案涉拍卖行为无效，并对案涉资产重新进行公开拍卖。2014年1月2日，在重新举行的拍卖会上，案涉拍卖标的以210万元起拍，经过28轮应价，最终由杭永明等七人合伙以303万元的价格竞得。
2013年5月29日、6月3日，江苏省南通工商行政管理局（以下简称南通工商局）接东方明珠公司举报，先后对包括安进公司在内的12个竞买人的案涉违法行为进行立案调查。2013年6月5日，崇川公安分局对周金泉等人涉嫌串通投标案立案侦查，后于2013年12月19日撤销案件，并以此案涉嫌违反《拍卖法》应属南通工商局管辖为由，于2013年12月24日将该案移交南通工商局处理。2013年10月19日、2014年3月12日，南通工商局制作并向安进公司送达了行政处罚听证告知书，并于2013年12月11日、2014年4月4日举行了两次听证。2014年5月6日，南通工商局以参与恶意串通竞买且无法定从轻或减轻处罚事由，对安进公司作出罚款45万元的行政处罚决定。
原审法院认为，关于南通工商局对案涉违法行为是否具有作出行政处罚的法定职权的问题。根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。第六条第一款规定，县（区）、市（地、州）工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。本案串通拍卖行为发生在南通市崇川区，案涉拍卖标的物在如东县，参与恶意串通的竞买人有如东人也有南通市区人，拍卖标的高达数百万元，南通工商局作为市级工商行政管理机构，对本案行使管辖权，作出被诉具体行政行为，不仅具有法律依据，且根据本案实际情况，由市级工商行政管理机关管辖显然更有利于对本案的调查处理。安进公司认为南通工商局作为市级工商行政管理机关无权处理应由县级工商行政管理机关处理的案件，于法无据，法院不予采纳。
关于南通工商局将安进公司作为被诉行政处罚对象是否正确的问题。根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条的规定，构成恶意串通拍卖违法行为的，处罚对象是参与恶意串通的竞买人。该法第三十二条明确规定，竞买人是指参加竞购拍卖标的的公民、法人或者其他组织。本案安进公司是拍卖人豪威公司登记的竞买人和竞买保证金及拍卖成交价款的交款单位，也是与豪威公司签署的《拍卖成交确认书》中载明的买受人。安进公司作为企业法人，在法律上属于拟制人，相应民事行为须通过其工作人员或代理人实施，《中华人民共和国民法通则》第四十三条及《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第58条明确规定企业法人对它的法定代表人和其他工作人员以法人名义实施的民事活动承担民事责任。安进公司作为竞买人，其法定代表人周金泉以公司名义到拍卖场所实施的竞买行为应当认定为安进公司的行为。安进公司认为参与竞买的是其法定代表人周金泉个人或周金泉与贾宏兵二人合伙所为的主张与事实不符，不能成立。安进公司称如东法院的民事判决书中认定了周金泉与贾宏兵合伙参与案涉竞买的事实，并未提供相应证据证明，即使安进公司的法定代表人周金泉与贾宏兵私下约定共同参与案涉竞买活动，所产生的相应民事纠纷也不能改变安进公司作为竞买人参与恶意串通的事实。因此，南通工商局将安进公司作为被诉行政处罚对象予以处罚事实清楚，证据充分，符合法律规定。
关于被诉行政处罚适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国拍卖法》第三条的规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。从本案相关书证材料看，如东法院向豪威公司出具的拍卖委托书、民事裁定书中均明确了委托豪威公司对案涉资产进行拍卖，豪威公司是拍卖公司，在报纸上刊登的是拍卖广告，向竞买人出具的是拍卖须知，适用的是拍卖规则，采取的是公开竞价并最终由最高应价者取得拍卖标的所有权的拍卖方式，安进公司参与的明显是拍卖行为而不是其所称的投标行为，其企图适用《中华人民共和国招投标法》等相关法律规定减轻应受处罚的目的显然不能实现。《中华人民共和国拍卖法》第三十七条规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。《拍卖监督管理办法》第十一条明确了竞买人之间相互约定一致压低拍卖应价、相互约定拍卖应价、相互约定买受人或相互约定排挤其他竞买人的行为属于恶意串通拍卖的行为。安进公司在参与拍卖的过程中与其他竞买人约定由安进公司以300万元包下案涉拍卖标的，其中220万左右作为拍卖价款，其余部分分给其他竞买人，该行为最终使安进公司以低于第二次拍卖成交价85万元的价款拍得案涉资产，明显损害了东方明珠公司及其债权人的合法权益，完全符合恶意串通参与竞买违法行为的要件，南通工商局适用《中华人民共和国拍卖法》等法律规范对安进公司进行处罚，适用法律正确。
关于南通工商局对安进公司处以45万元的罚款是否适当的问题。根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条规定，对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款。安进公司在人民法院委托拍卖机构对执行标的物拍卖的过程中，无视拍卖标的所有权人的合法权益和拍卖制度赋予的公平竞价的社会价值，与其他竞买人恶意串通并竞拍成功，后因该违法行为还导致拍卖无效而重新拍卖，该行为严重侵害了他人的合法权益，也严重扰乱了拍卖秩序和司法秩序。安进公司关于其行为不具有危害性的主张显然不能成立。安进公司显然尚未正确认识自己行为的违法性和社会危害性，也显示了对他人权利和社会秩序的蔑视，安进公司法定代表人周金泉始终未能如实陈述相应违法行为，不具备法定或酌定从轻处罚的情节，南通工商局依法以最高应价218万元为基准，在自由裁量幅度范围内确定20%左右的比例，对安进公司处以罚款45万元，并无不当。
关于南通工商局未对其他参与恶意串通的竞买人作出处罚是否影响被诉行政处罚合法性的问题。安进公司实施的恶意串通拍卖行为与其他竞买人的行为客观上是相互关联的，根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条的规定，参与恶意串通的竞买人均应当受到相应的行政处罚。南通工商局作为工商行政管理机关也依法具有对违法事实清楚、证据确凿充分的违法行为进行查处的法定职责。安进公司与其他竞买人在恶意串通竞买的行为中属共同违法行为人，虽然我国法律对于共同违法行为人的行政责任的承担并未作出专门规定，但对共同违法行为人根据所起作用、情节分别追究相应的行政法律责任，符合违法必究的法治原理。因此，南通工商局针对安进公司的违法行为依法给予行政处罚并无不当。我国法律并未规定对共同违法行为人必须同时作出行政处罚，南通工商局对其他参与恶意串通的竞买人尚未作出处罚并不影响对安进公司处罚的合法性。如果认定南通工商局未对其他共同违法行为人进行行政处罚而认定对安进公司的处罚不合法并予以撤销，无疑使实施了违法行为且依法应当受到处罚的安进公司逃避了本应受到的法律制裁。即使要求南通工商局重新对安进公司与其他违法行为人一并作出处罚，在本案中也丝毫体现不出行政审判监督依法行政、保护行政相对人合法权益的价值，反而徒增行政处罚程序的负担。需要强调的是，虽然原审法院认为南通工商局现未对其他违法行为人进行处罚的执法现状并不必然导致本案被诉行政处罚违法，但该院并不认同南通工商局所称待被诉行政处罚生效后再对其他违法行为人进行处罚的主张。庭审中，南通工商局明确表示将对其他违法行为人作出相应处罚决定，安进公司如果认为南通工商局怠于履行对其他违法行为人的处罚职责，有权通过其他相应渠道对行政执法行为进行监督。
原审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回安进公司要求撤销南通工商局作出的通工商案字（2014）00388号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
安进公司不服，提起上诉称，被诉处罚决定认定事实、适用法律错误，程序违法。安进公司并未与其他竞买人实施恶意串通扰乱拍卖秩序的违法行为，相关民事判决已确认周金泉与贾宏兵合伙参与竞拍的事实，南通工商局对安进公司作出的行政处罚缺乏事实和法律依据。请求撤销原判决，发回重审或依法改判。
被上诉人南通工商局答辩称，被诉处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。请求驳回上诉，维持原判。
安进公司提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确；二、被诉处罚决定量罚是否恰当；三、被诉处罚决定程序是否合法。
一、关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。首先，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条的规定，南通工商局作为市级工商行政管理机构，对案涉违法行为具有管辖权。其次，《中华人民共和国拍卖法》第三十七条规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。本案中，安进公司系登记的竞买人及竞买保证金及拍卖成交价款的交款单位，其与豪威公司签订了《拍卖成交确认书》。安进公司作为竞买人，其法定代表人周金泉以公司名义实施的竞买行为应认定为安进公司的行为，相应的法律责任也应由公司承担。经查，安进公司在参与案涉土地拍卖过程中与其他竞买人约定由安进公司以300万元包下案涉拍卖标的，其中220万左右作为拍卖价款，其余部分分给其他竞买人，该行为使安进公司以低于第二次拍卖成交价85万元的价款拍得案涉资产。安进公司的行为不仅损害了他人的合法权益，也扰乱了正常的拍卖秩序，其行为符合《中华人民共和国拍卖法》第六十五条规定的竞买人之间恶意串通，给他人造成损害的构成要件。南通工商局基于安进公司的违法事实，依法作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。南通工商局对其他参与恶意串通的竞买人尚未作出处罚，并不影响被诉处罚决定的合法性。
二、关于被诉处罚决定量罚是否恰当的问题。《中华人民共和国拍卖法》第六十五条规定，对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款。本案中，安进公司在法院委托拍卖机构对执行标的物拍卖的过程中，与其他竞买人恶意串通并竞拍成功，该行为严重侵害了他人的合法权益，扰乱了拍卖秩序。安进公司不具备法定或酌定从轻处罚的情节，南通工商局以最高应价218万元为基准，在自由裁量幅度范围内对安进公司处以罚款45万元，量罚恰当。
三、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。南通工商局接东方明珠公司举报后依法进行立案、调查取证，该局在作出行政处罚决定之前告知了安进公司作出处罚的事实、理由、依据以及陈述和申辩的权利。被诉行政处罚决定程序符合《中华人民共和国行政处罚法》有关处罚程序的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。安进公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安进公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
审 判 员 谭松平
代理审判员 鲍 蕊
二〇一五年二月二日
书 记 员 金保阳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……