广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）惠中法行初字第11号
原告：惠州市麦雅置业有限公司。
法定代表人：邵桂泉，职务：总经理。
委托代理人：洪宝蓝，广东日升律师事务所律师。
委托代理人：邵华，男，汉族。
被告：惠州市国土资源局，住所地：惠州市惠城区江北三新南路7号。
法定代表人：曾庆全，职务：局长。
委托代理人：李弘、田月，广东点津律师事务所律师。
被告：惠州市人民政府，住所地：惠州市惠城区江北云山西路6号。
法定代表人：麦教猛，职务：市长。
委托代理人：李晓鸿、邹永平，惠州市法制局工作人员。
原告惠州市麦雅置业有限公司因土地盘整行政行为纠纷一案，不服被告惠州市国土资源局2013年12月31日盘整收回公告，向本院提起诉讼。本院于2014年4月2日受理后，于2014年4月15日向被告送达起诉书副本及应诉通知书。依法组成合议庭于2014年5月8日公开开庭审理了本案。原告惠州市麦雅置业有限公司的委托代理人洪宝蓝与被告惠州市国土资源局的委托代理人田月和被告惠州市人民政府的委托代理人李晓鸿到庭参加诉讼。
原告惠州市麦雅置业有限公司起诉称：2011年4月27日，被告一向原告颁发了证号为惠府国用（2011）第13021000068号的土地使用权证，原告取得位于惠州市江北xx小区、面积20403平方米的综合用地使用权。之后，原告向惠州市住房和城乡规划建设局申请规划报建，该局于2012年6月14日作出惠市规建函（2012）354号《关于申请出具规划设计条件的函复》称，因城轨项目需要，暂停出具规划设计条件。因主管部门暂缓办理规划报建手续，原告暂时无法开发建设该土地。2014年1月3日，被告一在惠州日报刊登《土地使用权盘整收回公告》称，惠州市人民政府（被告二）需盘整收回原告名下的上述土地使用权。因被告未履行告知行政相对人作出具体行政行为的事实、理由和依据以及享有的权利等义务，剥夺了原告陈述、申辩和听证的权利，且被告至今未向原告送达行政决定文书，严重违反法定程序。依照法律规定，原告取得的土地使用权，非因公共利益需要，任何机关无权收回。被告作出盘整收回土地的具体行政行为的证据不足，适用法律、法规错误，严重损害原告的合法权益。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特向贵院起讼，请求：1、撤销两被告作出的盘整收回原告名下位于惠州市江北xx小区【国土证号:惠府国用（2011）第130210000**】国有土地使用权的具体行政行为；2、由被告承担本案的诉讼费用。
被告惠州市国土资源局答辩称：一、答辩人作出的具体行政行为有法可依。根据《惠州市土地征收征用盘整补偿资金审核管理办法》第4条“市、县(区)国土资源部门负责依据我市国民经济与社会发展计划、土地利用规划等编制年度土地储备和出让计划、资金预决算书与宗地征收、征用、盘整补偿安置方案”，第8条“市、县(区)国土资源部门应根据征收、征用或盘整土地的相关管理规定，负责对被征收、征用或被盘整方提供的资料的真实性进行审查，核实确认土地面积、土地性质、土地来源、地上附着物的类型、权属和数量，并提出审查意见”，第13条“市、县(区)国土资源部门应严格按照本级政府批准的补偿安置方案执行，……执行过程中……”以及《中华人民共和国土地管理办法》52条、53条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》20、22、25条可知，答辩人作为市级国土资源部门，有权且有责任根据《惠州市惠城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及惠市规委纪（2012)4号、惠市发改[2014]42号等政府文件执行相关的征收征用盘整土地工作，因此本案中答辩人对惠州市江北xx小区(惠府国用[2011]第13021000068号)国有土地使用权作出盘整收回的行为有法可依，有据可循，属合法的具体行政行为。三、对涉案土地的盘整收回行为尚有后续补偿方案未执行完毕，因此不属于被答辩人所诉的程序违法、适用法律错误的具体行政行为。因盘整回收土地工作涉及的工作量较大，需时较久，至被答辩人起诉之日，答辩人盘整回收惠州市江北48号小区(惠府国用[2011]第13021000068号)国有土地使用权的补偿工作还在进行，后续的补偿方案还有待落实，答辩人在《惠州日报》上刊登的公告中载明的“请需补偿单位在本公告发布之日起l0日内……办理相关事宜”字样足以证明答辩人有后续的公平补偿方案，以保证被答辩人的利益不受损失。因此被答辩人对该具体行政行为的理解有误，盘整回收惠州市江北xx小区并非是被答辩人假想的违法占用土地的非法行为，而是依照法律程序进行的合法行政行为。综上所述，被答辩人提出的诉求无事实、法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求，望人民法院予以支持。
被告惠州市人民政府答辩称：本案作出盘整收回被答辩人名下位于惠州市江北xx小区、国土证号为惠府国用(2011)第130210000**国有土地使用权的具体行政行为的主体是惠州市国土资源局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”答辩人不是本案作出盘整被答辩人国有土地使用权的具体行政行为的行政机关，依据上述规定，不应作为本案被告。
经审理查明：2011年2月，《惠州市惠城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，把惠州市麦雅置业有限公司名下位于惠州市江北xx小区、案外人的惠州市江北xx小区共同列入金麒麟综合商贸城项目。2012年6月14日，惠州市住房和城乡规划建设局作出《关于申请出具规划设计条件的复函》（惠市规建函[2012]354号）给惠州市麦雅置业有限公司，内容为：“你司《申请报告》收悉。现函复如下：经核，来函所提及位于江北xx小区面积20403.0平方米的用地，位于珠三角城际轨道交通莞惠线客运北站中心点向外800米范围内。根据省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会和省国土资源厅《关于加强珠三角城际轨道站场周边土地规划控制的通知》(粤建规函[2011]622号)要求，上述范围内的土地暂停出具规划设计条件。2013年12月31日，惠州市国土资源局在《惠州日报》刊登公告，称：“根据我市城市建设发展需要，惠州市人民政府需盘整收回下列国有土地使用权（具体如下表）。请需补偿单位在本公告发布之日起10日内将上述地块有关资料交到惠州市国土资源局土地储备中心，并办理相关事宜”。
惠州市麦雅置业有限公司名下位于惠州市江北xx小区、国土证号为惠府国用(2011)第130210000**国有土地使用权被惠州市惠城区人民法院保全查封。
本院经审查认为,被告惠州市国土资源局于2013年12月31日在《惠州日报》对所涉需盘整的土地发布公告，告知所涉需盘整土地范围的使用权人提交有关资料，办理相关事宜。该公告并未对涉案土地实施强制收回行为。如果被告惠州市国土资源局为了公共利益收回或强制收回，其必须经过听证后发征收公告、盘整补偿安置方案公告等程序。实质上，被告惠州市国土资源局在《惠州日报》对所有需要盘整的土地发布公告，并不是对涉案的惠州市江北xx小区[国土证号为惠府国用(2011)第130210000**]国有土地使用权实施强制收回行为。即涉案土地并未进入实体处理阶段。故原告惠州市麦雅置业有限公司提起诉讼没有法律依据，不符合起诉条件，本院予以驳回。
被告惠州市人民政府不是本案作出盘整原告惠州市麦雅置业有限公司国有土地使用权的具体行政行为的行政机关，即使实施强制收回行为，也是由被告惠州市国土资源局具体实施。实施行为的主体并非是被告惠州市人民政府，故惠州市人民政府不应作为本案被告。现原告不愿撤回对被告惠州市人民政府的起诉,故其对被告惠州市人民政府的起诉也一并驳回。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款和第四十四条第一款第（三）项、《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告惠州市麦雅置业有限公司的起诉。
原告惠州市麦雅置业有限公司预交的受理费50元，由本院直接退还给原告惠州市麦雅置业有限公司50元。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王瑞南
审 判 员 黄潮明
代理审判员 覃毅华
二〇一四年六月十二日
书 记 员 郑 瑾
附相关法律规定
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。