安徽省和县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0523行初10号
原告安徽安天国际置业有限公司，住所地安徽省合肥市政务新区祁门路1779号，统一社会信用代码913400007408606207（1-1）。
法定代表人周社生，董事长。
委托代理人翟敏，北京金诚同达(合肥)律师事务所律师。
委托代理人刘刚正，北京金诚同达(合肥)律师事务所律师。
被告和县国土资源局，住所地安徽省马鞍山市和县历阳镇海峰路，组织机构代码证00327837-4。
法定代表人朱春雷，局长。
�托代理人马钢，和县国土资源局窗口部主任。
被告和县不动产登记中心，住所地安徽省和县历阳镇历阳西路99号房产大厦，统一社会信用代码12340523MB0W89307L。
法定代表人付存炎，主任。
原告安徽安天国际置业有限公司不服被告和县国土资源局、和县不动产登记中心不动产登记行政管理一案，于2017年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月19日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日依法公开开庭审理了本案。原告安徽安天国际置业有限公司法定代表人周社生、委托代理人翟敏、被告和县国土资源局委托代理人马钢、和县不动产登记中心法定代表人付存炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告和县国土资源局于2017年1月16日，作出编号201700001《不予登记告知书》，其内容为：依据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公共场所和公用设施，应属于业主共有。原告申请产权登记违反法律、行政法规规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记；并告知原告诉权。
原告安徽安天国际置业有限公司诉称，2006年8月14日，原告与被告和县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，通过受让方式取得（2006）3号宗地国有土地使用权，宗地用途为商住、住宅。原告依法办理了规划，建设许可证，对该土地进行开发建设。依据规划设计条件，原告于2011年10月建成和县安天国际城幼儿园。2017年1月6日，原告向被告和县国土资源局提交办理该幼儿园不动产登记书面申请，并提交所需的书面材�。2017年1月16日，被告和县国土资源局作出《不予登记告知书》，原告认为被告认定涉案幼儿园系小区公共场所和公用设施无法律和事实依据，根据《不动产登记暂行条例》的规定，原告已经提交涉案幼儿园权利归属的所有材料，应予办理产权登记，被告不予登记行为损害原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，原告诉请法院，请求依法判决撤销被告作出的《不予登记告知书》，依法为原告办理涉案幼儿园产权登记。原告向本院提供了如下证据：1、和县国有土地使用权挂牌出让公告；2、国有土地使用权出让合同；这两组证据证明原告依法取得涉案幼儿园范围内国有土地使用权，并依法缴纳相关土地出让费用；3、规划设计条件，证明规划部门的规划设计，只是要求“小区范围内应当考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及�全保障设施等”，并没有任何内容表述该幼儿园属于小区公共场所和公用设施，被告作出的《不予登记告知书》中“该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公告场所和公用设施”的表述没有任何依据；4、建设工程规划许可证，证明涉案幼儿园依据相关法律规定取得建设工程规划许可证的事实，同时证明涉案幼儿园不属于小区的公共场所和公用设施；5、面积未分摊证明，证明涉案幼儿园是作为独栋来计算面积的，没有在其他楼栋中进行面积分摊，涉案幼儿园不属于小区的公共场所和公用设施；6、关于安天国际城幼儿园成本说明，证明原告投入涉案幼儿园的全部开发建设成本是单独进行列序的，没有进入公共配套设施进行摊销，更说明涉案幼儿园不属于小区的公共场所和公用设施；7、商品房买卖合同一组（4份），证明根据商品房买卖合同的补充协议（合同附件四，合同补充协议的第七项第七条第一项），原告已经与购房业主就小区幼儿园产权归属通过协议方式进行明确约定，被告《不予登记告知书》中认定“该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公共场所和公用设施”没有任何法律依据和合同依据；8、《不予登记告知书》，证明被告拒绝登记的事实，被告错误适用法律法规，在没有任何证据的情况下对幼儿园的权属作出错误的认定，并拒绝为原告办理涉案幼儿园产权登记的事实；9、规划示意图和建筑工程施工许可证，证明涉案幼儿园依法办理建筑工程施工许可证。
被告和县国土资源局辩称：1、2006年6月21日，和县建设局针对原告开发的位于和州路以西、团塘路延伸段以南交叉口地段出具规划设计条件，要求该小区设置幼儿园等设施。原告依据规划条件配套建设幼儿园，该幼儿园应属于建筑区�内的公共场所、公共设施。原告申请办理和县安天国际城幼儿园产权登记，违反《中华人民共和国物权法》第七十三条和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条的规定，涉案幼儿园应属于小区全体业主共有，不应登记在原告名下；2、根据国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）文件规定，新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。未按规定配套的小区规划不予审批，配套的幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。故涉案幼儿园应该由县政府进行统筹安排，而不能登记在原告名下；3、原告申请要求将幼儿园登记在自己名下，违反法律、行政法规规定，我局根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求，�持不予登记决定。
被告和县不动产登记中心辩称：被告主体资格不适格，和县国土资源局是和县人民政府确定的不动产登记部门，是和县不动产登记机构，被告和县不动产登记中心是和县国土资源局下属事业单位，按授权办理具体的不动产登记事务，不能作为不动产登记机构对外行使行政职能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干规定的解释第二十条之规定，被告和县不动产登记中心不适格，请求法院依法驳回起诉。
被告和县国土资源局向本院提交以下证据：1、规划设计条件一份，证明2006年6月21日，和县建设局出具规划设计条件，对位于和州路以西、团塘路延伸段以南交叉口地段的商住用地要求设置幼儿园等设施；2、国有土地使用权出让合同一份，证明2006年8月14日，原、被告签订《国有土地使用权出让合同》，被告将位于和城和州路西侧、团塘西路南侧和国出（2006）3号宗地出让给原告，用途为商住、住宅；3承诺书一份，证明原告承诺其所开发建设的和县安天国际城小区幼儿园的产权归属问题没有确定。
被告不动产登记中心未向法庭举证。
经庭审质证，对原告安徽安天国际置业有限公司提交的证据，被告和县国土资源局质证意见是：对证据1、2，该征地应为住宅、商住小区的建设用地；对证据3，建设规划部门明确要求在小区内应考虑设置幼儿园；对证据4，原告应根据建设规划部门要求建设幼儿园；对证据5的真实性无异议；对证据6的真实性无异议；对证据7，原告提交的商品房买卖的合同中约定涉案幼儿园的产权归属，违反《中华人民共和国物权法》的规定，应视为无效条款；原告证据1—7，不能证明原告对涉案幼儿园进行产权登记申请符合法定条件。对证据8，原告将涉案幼儿园要求登记在自己名下，违反法律、行政法规规定，故被告决定不予登记；对证据9，与本案无关联性。
被告和县不动产登记中心质证意见与被告和县国土资源局一致。
对被告和县国土资源局提交证据，原告安徽安天国际置业有限公司质证意见是：对证据1，真实性无异议，但该规划设计条件仅仅对城市的功能布局作出规划，要求考虑设置幼儿园，对幼儿园产权归属并未作出定性，且该规划设计条件无权对规划范围内小区幼儿园产权作出任何规定，故被告《不予登记告知书》中“该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公共场所和公用设施”的表述没有事实依据，不能作为被告不予登记的依据。对证据2，真实性无异议，证明原告是通过合法方式取得小区国有土地使用权，该证据达不到被告的证明目的；对证据3，真实性无异议，但该证据达不到被告证明目的。承诺书中所说的“产权争议”是指原告就涉案幼儿园产权与政府之间产生争议，并不是和小区业主。这份承诺书内容是本案原告为了顺利取得相关房屋产权登记的背景下出具的，涉案幼儿园产权是否有争议，应以在卷相关证据材料予以认定，该组证据不能作为被告不予办理产权登记的依据，被告作出不予登记告知书没有法律依据。
被告不动产登记中心对被告和县国土资源局提交的证据无异议。
本院对原、被告证据认证如下：对原告安徽安天国际置业有限公司、被告和县国土资源局所提交证据的真实性、合法性予以认定。原告提交的证据证明原告出资建造的涉案幼儿园是合法性建筑，属于不动产登记的客体。《不动产登记条例》第十九条第二款规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。被告和县国土资源局在举证时虽向本院提交了原告出具的承认涉案幼儿园产权归属存在争议的承诺书，但被告并没有证据证明其对涉案幼儿园产权归属问题作出确定性调查定论。故被告和县国土资源局提交的证据无法证明其作出不予登记决定具有事实和法律依据，且不具有关联性，故本院不予认定。
经审理查明，2006年8月14日，原告安徽安天国际置业有限公司与被告和县国土资源局签订一份《国有土地使用权出让合同》。原告通过受让方式取得了（2006）3号宗地国有土地使用权，宗地用途为商住、住宅。原告分别于2009年12月30日、2010年4月28日办理了小区幼儿园建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，并依据规划设计条件，于2011年10月建成和县安天国际城幼儿园。2017年1月6日，原告向被告提交办理该幼儿园不动产登记书面申请。2017年1月16日，被告作出《不予登记告知书》：依据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公共场所和公用设施，应属于业主共有。原告申请产权登记违反法律、行政法规规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记；并告知原告诉权。该《不予登记告知书》落款章为“和县国土资源局不动产登记专用章”。
另查明，和县国土资源局为和县人民政府依法确定的，统一负责不动产登记职责的部门；和县不动产登记中心为和县国土资源局直属事业单位，经授权依法办理具体的不动产登记具体事务，负责全县土地、房屋、林地等不动产登记工作。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第七十三条：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”第七十四条：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”对于小区配套幼儿园，物权法并没有明确列明属于小区公用设施或公共场所。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。本案中，根据原告提交的由和县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、关于安天国际城幼儿园成本的说明等证据材料说明涉案小区幼儿园为独立规划的，在规划报建中单独列明的，建筑面积独立于小区业主的商品房，符合专有部分构成要件。且原告与购房者签订的《商品房买卖合同》中并没有约定小区配套幼儿园属于业主共有。《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定，财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有�有、使用、收益和处分的权利。故产权可以细分为占有、使用、收益和处分四种权利。对于《国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）文件中所规定“新建小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”，实为政府为积极发展学前教育，着力解决“入园难”问题，促进学前教育事业科学发展，通过国家公权力对小区配套幼儿园使用权的限定，但并不影响其所有权人申请产权登记。2012年12月6日，马鞍山市人民政府出台了《马鞍山市住宅小区配套幼儿园规划建设管理暂行办法》，该办法第七条：市规划和住房城乡建设部门在出具的房地产开发项目建设条件意见书中，应明确配套幼儿园建设主体为住宅小区开发单位，产权归属为所在区人民政府等建设条件；第八条：市国土资源部门在出让土地�，应明确配套幼儿园由住宅小区开发单位按照规划要求建设，建成后其用地及产权无偿移交至所在区人民政府等前置要求，并在土地出让合同中予以明确。规划条件和房地产开发项目建设条件意见书在土地成交后，应作为土地出让合同的必备附件。可见该办法是在充分尊重物权主体对自己所有的物享有排它权利的同时，可通过民事约定物权产权归属。本案中，和县建设局出具的规划设计条件并未明确涉案小区幼儿园产权归属和县人民政府，且原告与被告和县国土资源局签订的《国有土地出让合同》中也未就涉案小区幼儿园产权归属进行约定。被告在没有充分证据证明下，引用《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，作出《不予登记告知书》，将涉案幼儿园定性为业主共有，应属适用法律、法规错误，依法应予撤销。对于原告要求判令被告将涉案幼儿园产权登�在其名下的诉讼请求，属于行政机关依法履行行政职能范围，而行政诉讼的目的在于监督行政机关依法行使职权，对于违法的行政行为判决撤销、变更、履行或重作，是对违法行政行为进行监督。故原告这一诉请不能成立，本院不予支持。
《不动产登记条例》第六条第二款规定，县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导与监督。《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》中“关于不动产登记簿证管理”规定:不动产登记机构为县级以上人民政府依法确定的、统一负责不动产登记工作的部门。各级国土资源主管部门内设的、不具有独立法人资格的不动产登记局（处、科、股），不能作为不动产登记机构。国土资源主管部门直属的�业单位可以经授权办理具体的不动产登记事务，但不能作为不动产登记机构对外行使行政职能。和县国土资源局作为和县人民政府确定的不动产登记机构，依法对外行使不动产登记职责。被告和县不动产登记中心作为和县国土资源局的直属事业单位，经授权办理具体的不动产登记事务，其不能作为不动产登记机构对外行使职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（五）项的规定，和县不动产登记中心不能作为本案适格被告。
案经本院审判委员会研究决议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告和县国土资源局于2017年1月16日对原告安徽安天置业有限公司作出的编号为201700001的《不予登记告知书》；
二、责令被告和县国土资源局于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；
三、驳回原告安徽安天置业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告和县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 程 政
审 判 员 沈万莲
人民陪审员 刘世银
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 杨芳芳
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第�十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》
第二条建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：
（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；
（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；
（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。
《中华人民共和国不动产登记条例》
第六条国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。
县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导与监督。
第十九条对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。