广州海事法院
行 政 判 决 书
（2017）粤72行初1号
原告：张公妹，女，1978年11月2日出生，汉族，住广东省湛江市霞山区。
原告：张宏伟，男，1973年7月25日出生，汉族，住广东省湛江市霞山区。
两原告共同委托代理人：尹年长，广东意合律师事务所律师。
被告：湛江市霞山区人民政府，住所地广东省湛江市霞山区解放西�22号。
法定代表人：陈恩才，该区区长。
委托代理人：陈荣，湛江市霞山区公职律师事务所律师。
被告：湛江市霞山区海洋与渔业局，住所地湛江市霞山区解放西路22号。
法定代表人：黄伟雄，该局局长。
委托理人：梁日胜，广东省渔政总队霞山大队副主任科员。
委托代理人：陈荣，湛江市霞山区公职律师事务所律师。
原告张公妹、张宏伟与被告湛江市霞山区人民政府（以下简称霞山区政府）、湛江市霞山区海洋与渔业局（以下简称霞山区海洋与渔业局）渔业行政许可及行政赔偿纠纷一案，于2017年1月13日向本院起诉，2月28日、3月2日补正材料。本院于3月6日受理后，依法组成合议庭，于4月26日公开开庭审理了本案，原告张公妹、张宏伟及其委托代理人尹年长，被告霞山区政府、霞山区海洋与渔业局委托代理人陈荣，被告霞山区海洋与渔业局委托代理人梁日胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告张公妹、张宏伟两人系“粤霞渔90032”、“粤霞渔90033”渔业船舶的所有权人，两原告于2015年初向被告霞山区海洋与渔业局提交2014年度渔业船舶柴油补助资金申请，但直到2016年10月29日该项资金发放完毕时，申请人未得到补偿。两原告认为，被告霞山区海洋与渔业局2010年8月10日向两原告核发的《渔业捕捞许可证》将有效期设定为3年（作业时限为“2010-08-10到2013-12-01”）。被告霞山区海洋与渔业局虽于2014年12月22日发现错误，并于2015年2月11日补发了新的《渔业捕捞许可证》，但没有及时更新“中国渔政管理指挥系统”的资料，导致两原告2014年度的相关资料被“中国渔政管理指挥系统”自动删除，并最终导致两原告无法领取2014年度渔业船舶柴油补助资金。两原告为维护自身合法权益，起诉两被告依法承担行政赔偿法律责任。请求判令两被告依法赔偿原告因其过错导致原告不能领取“粤霞渔90032”、“粤霞渔90033”渔业船舶2014年度渔业船舶柴油补助资金1,461,870元和利息（自2016年11月1日起计算至实际付清时止，按照央行金融机构一年期贷款利息4.35%标准计算），两被告承担本案的诉讼费用。
两被告共同答辩称：1.霞山区政府在本案中没有作出任何行政行为,不应作为本案的被告；2.对两原告提出的渔业船舶柴油补助申请，霞山区海洋与渔业局进行了初核、汇总和公示，履行了法定职责；3.申请渔业船舶柴油补助必须通过“中国渔政管理指挥系统”进行操作,由于系统数据设置的原因，两原告2014年度的相关资料已被自动删除，霞山区海洋与渔业局无法通过电脑操作,该责任或者过错不在霞山区海洋与渔业局。4.霞山区海洋与渔业局正在积极向上级有关部门汇报、协调,寻求解决办法。请求法院驳回两原告的诉讼请求。
各方当事人对各自的主张分别提交了证据材料，对各方认可无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
经审理查明：
2010年8月，原告张公妹、张宏伟依法取得“粤湛江90032”、“粤湛江90033”渔业船舶的所有权（张公妹占51%的股份，张宏伟占49%的股份），两船系一对拖网捕捞渔船。“粤湛江90032”渔船编码为4408032008110008，渔船检验证书编号为3509000081745，国籍（登记）证书编号为粤霞山（2010）第YD000032号；“粤湛江90033”渔船编码为4408032008110007，渔船检验证书编号为3509000081746，国籍（登记）证书编号为粤霞山（2010）第YD000033号。同月，依两原告申请，被告霞山区海洋与渔业局向两原告分别核发了编号为（粤霞）船�（2010）HY-100057号、（粤霞）船捕（2010）HY-100056号作业时限均为“2010-08-10到2013-12-01非禁（休）渔期”的《渔业捕捞许可证》。2013年3月，应渔业主管机关要求，“粤湛江90032”渔船更名为“粤霞渔90032”，“粤湛江90033”渔船更名为“粤霞渔90033”。其中“粤霞渔90032”渔船编码为4408032008110008，渔船检验证书编号为440800A130238,国籍证书编号为（粤霞）船登（籍）（2013）HY-100013号。“粤霞渔90033”渔船编码为4408032008110007，渔船检验证书编号为440800A130239,国籍证书编号为（粤霞）船登（籍）（2013）HY-100014号。
2014年12月22日，霞山区海洋与渔业局接到《关于省审计需要我辖区提供几艘捕捞船的捕捞许可证复印件》的传真通知，才发现两原告所持渔业捕捞许可证已过期。2015年2月11日，霞山区海洋与渔业局向两原告分别核发了（粤霞）船捕（2015）HY-100006号、（粤霞）船捕（2015）HY-100007号《渔业捕捞许可证》，记录作业时限均为“2014-01-01到2018-12-31非禁（休）渔期”。
根据《农业部办公厅关于推广应用中国渔政管理指挥系统的通知》以及广东省海洋与渔业局《关于印发中国渔政管理指挥系统广东省推广应用工作方案的通知》（粤海渔函[2008]320号）的要求，自2008年5月起渔业捕捞许可证必须在中国渔政指挥系统进行登记管理。该系统是一个电子政务系统，对渔船从批准建造到捕捞许可所有审批事项实行全程计算机控制。每年的柴油补助系统数据是以当年渔业捕捞许可证系统录入的最新数据为基础，因两原告持有的（粤霞）船捕（2010）HY-100057号、（粤霞）船捕（2010）HY-100056号《渔业捕捞许可证》的作业时限均为“2010-08-10到2013-12-01非禁（休）渔期”。故2014年度涉案船舶的相关资料被中国渔政管理指挥系统项下渔业捕捞许可证数据库自动更新删除，导致该两条渔船的数据无法同步至柴油补助系统，并最终导致两原告无法领取2014年度的渔业成品油价格补助。
被告霞山区海洋与渔业局在庭审中确认，按2014年度的渔业船舶柴油补助标准和两原告的船舶功率，两原告依法可获得的2014年度的渔业船舶柴油补助金为1,461,870元。
本院认为，本案为渔业行政许可及行政赔偿纠纷，对争议焦点分析认定如下：
1.两被告主体是否适格。
从现有的证据查明，被告霞山区政府并未作出任何影响行政相对人合法权益的行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，霞山区政府不是本案适格被告。
被告霞山区海洋与渔业局作为县级以上地�人民政府渔业行政主管部门，依法享有对涉案渔业捕捞许可证的行政审批权。其是否依法行使行政审批职权，直接影响到行政相对人的权利义务。本案中，不论是涉案船舶的渔业捕捞许可证的审批发放还是渔业捕捞许可证的年度审核，均是霞山区海洋与渔业局应依职权作出的行政行为，且直接影响到两原告的权利与义务。两原告以被告霞山区海洋与渔业局审批渔业捕捞许可证的行为违法侵犯其合法权益为由向本院提起诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，本院认定被告霞山区海洋与渔业局是本案的适格被告。
2.被告霞山区海洋与渔业局是否依法履行职责。
《中华人民共和国渔业法》第二十三条第一款第三条规定：“其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放”。行使本案船舶《渔业捕�许可证》审批权的行政机关为霞山区海洋与渔业局。其应当依职权对行政相对人的《渔业捕捞许可证》申请进行审核，对符合审核条件的行政相对人依法发放许可证。
依据《中华人民共和国渔业法》第二十三条第一款、《广东省渔业管理条例》第二十五条第一款的规定，从事捕捞生产的单位和个人，应当依法申领渔业捕捞许可证。《渔业捕捞许可管理规定》第二十八条第三款规定，在渔业捕捞许可证有效期内，因渔船买卖发生渔船所有人变更，需按规定重新申请渔业捕捞许可证。根据现有证据查明，2010年7月两原告因船舶转让获得涉案船舶的所有权，虽原有的渔业捕捞许可证尚在有效期内，但两原告基于自身捕捞作业需要，向被告霞山区海洋与渔业局提交了相关资质证明材料，并提交了《广东省渔业捕捞许可证申请书》重新申请渔业捕捞许可证。被告霞�区海洋与渔业局在审核两原告提交的证明材料后，作出准予许可的决定，并核发了编号为（粤霞）船捕（2010）HY-100057和编号为（粤霞）船捕（2010）HY-100056的《渔业捕捞许可证》，记载作业时限均为“2010-08-10到2013-12-01非禁（休）渔期”。参照《渔业捕捞许可管理规定》第三十二条之规定：“海洋渔业捕捞许可证的使用年限为5年。其他种类渔业捕捞许可证的使用期限根据实际需要确定，但最高不超过3年”。依据现有证据显示，被告霞山区海洋与渔业局核发的编号为（粤霞）船捕（2010）HY-100057和编号为（粤霞）船捕（2010）HY-100056的《渔业捕捞许可证》记载的作业时限为3年期，与规章所规定的5年期限不符。霞山区海洋与渔业局在举证期限内也未向法庭提交其作出上述3年期渔业捕捞许可证的法律依据。本院认定被告霞山区海洋与渔业局履行审批渔业捕捞许可证的行政�为违法。
《渔业捕捞许可管理规定》第三十三条第一款规定，使用期一年以上的渔业捕捞许可证实行年度审验（以下称年审）制度，每年审验一次。第三款规定,渔业捕捞许可证的年审工作由发证机关负责，也可以由发证机关委托申请人户籍或企业所在地的县级以上渔业行政主管部门负责。第三十四条第一款第2项规定，同时符合下列条件的，为年审合格，由审验人签字，注明日期，加盖公章；（二）渔船作业类型、场所、时限、渔具数量与许可内容一致。本案中编号为（粤霞）船捕（2010）HY-100057和编号为（粤霞）船捕（2010）HY-100056的《渔业捕捞许可证》的有效期截止到2013年12月01日。霞山区海洋与渔业局在2014年3月31日的年度审验登记中，虽两原告的《渔业捕捞许可证》已超过有效期限，但霞山区海洋与渔业局依旧签发了“2014年审合格”，违反了《渔业�捞许可管理规定》第三十四条的规定，本院认定被告霞山区海洋与渔业局履行渔业捕捞许可证年审的行政行为违法。
3.两原告是否应为领取不到渔业船舶柴油补助金承担相应责任。
在行政诉讼中，应该对被告行政行为的合法性进行审查。被告应该对自己行政行为合法负举证责任，举证不利将承担不利的法律后果。在本案中，依据现有证据，同样由霞山区海洋与渔业局批准发放的其他船舶的渔业捕捞许可证显示：编号为（粤霞）船捕（2009）HY-100005的渔业捕捞许可证，记载作业时限为2009-08-13到2013-12-31非禁（休）渔期；编号为（粤霞）船捕（2009）HY-100006的渔业捕捞许可证，记载作业时限为2009-08-13到2013-12-31非禁（休）渔期；编号为（粤霞）船捕（2015）HY-100007的渔业捕捞许可证，记载作业时限为2014-01-01到2018-12-31非禁（休）渔期；编号为（粤霞）船�（2015）HY-100006的渔业捕捞许可证，记载作业时限为2014-01-01到2018-12-31非禁（休）渔期；上述渔业捕捞许可证的作业时限均为5年期。渔业捕捞许可证项下“渔业资源增殖保护费缴纳记录”、“年度审验登记”均预留五年期审核签注意见表，与许可证5年期的作业时限相吻合。两原告作为职业渔民，无论是基于对行政行为公定力的考量，还是行政法信赖利益保护的基本原则，本院有理由认为两原告默认由霞山区海洋与渔业局审核并发放给两原告的渔业捕捞许可证的作业时限应为5年期。而两原告实际持有的（粤霞）船捕（2010）HY-100057和（粤霞）船捕（2010）HY-100056的渔业捕捞许可证，作业时限只有三年期。被告霞山区海洋与渔业局以两原告在2013年12月1日作业期限到期前没有申请换证为由，主张自己没有过错。本院认为，被告霞山区海洋与渔业局以工作人员对政策文件的理解有偏差为由发放三年期渔业捕捞许可证，并未向法庭提交其发放三年期渔业捕捞许可证的法律依据，也没有证据证明其在发放该渔业捕捞许可证后向两原告做出了必要的提示说明。被告霞山区海洋与渔业局的抗辩理由不能成立。
渔业捕捞许可证实行年审制度，每年审验一次。两原告所持编号分别为（粤霞）船捕（2010）HY-100057和（粤霞）船捕（2010）HY-100056的渔业捕捞许可证在2013年12月1日期限到期，但被告霞山区海洋与渔业局在2014年3月31日的年度审验登记中签注“2014年审合格”。基于行政行为的公定力，两原告有理由相信经过被告霞山区海洋与渔业局年审并签发合格的渔业捕捞许可证是合法有效的，并在2014年度按规定从事渔业捕捞作业并缴纳了渔业资源保护费等相关费税。同样基于信赖利益保护的基本原则，两原告依法从事渔业捕捞，符合申请国家2014年度渔业船舶柴油补助金的条件。由于被告霞山区海洋与渔业局履职瑕疵，导致两原告无法申请到2014年度渔业船舶柴油补助金，应由被告霞山区海洋与渔业局承担相应责任。被告霞山区海洋与渔业局以两原告在2013年12月1日渔业捕捞许可证作业期限到期前没有申请换证、提交申请材料不符合条件为由主张应由两原告自行承担责任，本院不予支持。
4.被告霞山区海洋与渔业局的违法行政行为与两原告的损失之间是否存在因果关系。
根据《农业部办公厅关于推广应用中国渔政管理指挥系统的通知》以及广东省海洋与渔业局《关于印发中国渔政管理指挥系统广东省推广应用工作方案的通知》（粤海渔函[2008]320号）的要求，自2008年5月起渔业捕捞许可证要在中国渔政指挥系统进行登记管理。该系统是一个电子政务系统，对渔船从批准建造到捕捞许可所有审批事项实行全程计算机控制。每年的柴油补助系统数据是以当年渔业捕捞许可证系统录入的最新数据为基础。由于被告霞山区海洋与渔业局违法发放渔业捕捞许可证，使得两原告的渔业捕捞许可证数据在2013年到期，2014年的数据无法同步至柴油补助系统。此外，由于被告霞山区海洋与渔业局在2014年3月渔业捕捞许可证年审时存在违法审核通过的行为，导致未及时发现两原告的渔业捕捞许可证已到期，并提醒两原告及时申请换发新证。直至2014年底审计才发现问题，最终导致两原告2014年渔业捕捞许可证数据信息不能有效录入并同步至2014年柴油补助系统，造成两原告无法领取2014年度的渔业船舶柴油补助金，侵害了两原告的合法权益。被告霞山区海洋与渔业局以中国渔政指挥系统数据设置原因，两原告自身不符合条件，2014年度相关资料被自动删除且被告霞山区海洋与渔业�无法通过电脑自行进行操作为由主张其没有过错。本院认为，导致两原告无法领取2014年柴油补助的原因是被告霞山区海洋与渔业局发放的编号分别为（粤霞）船捕（2010）HY-100057和（粤霞）船捕（2010）HY-100056的渔业捕捞许可证作业期限不符合法律规定，且在2014年3月的渔业捕捞许可证年审中违规审核。若被告霞山区海洋与渔业局在履行上述两项职能时能够依法作出行政行为，则不会导致两原告2014年的资料信息被系统自动删除，并最终导致两原告无法领取2014年度的渔业船舶柴油补助金。故本院认为两原告的损失与被告霞山区海洋与渔业局的违法行政行为存在因果关系。
综上所述，被告霞山区海洋与渔业局在履行法定职权过程中存在没有依照法定时限签发渔业捕捞许可证；在擅自变更渔业捕捞许可证有效期限后亦没有给予两原告明确的提示或说明；被告霞�区海洋与渔业局履行许可证年审职责时，没有严格依法履行职权等违法行政行为，最终导致两原告的合法权益受到侵害。依据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条之规定，被告霞山区海洋与渔业局应当就两原告合法权益受到的侵害承担法律责任，向两原告赔偿2014年度的渔业船舶柴油补助金1,461,870元及利息（自2017年1月13日原告起诉时起计算至实际支付之日止,按银行同期存款利率计算）。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政许可法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决如下：
一、确认被告湛江市霞山区海洋与渔业局的渔业行政许可行为违法；
二、被告湛江市霞山区海洋与渔业局赔偿原告张公妹、张宏伟渔业船舶柴油补助金1,461,870元及利息（自2017年1月13日原告起诉时起计算至实际支付之日止,按银行同期存款利率计算）；
三、驳回原告张公妹、张宏伟的其他诉讼请求。
本案受理费100元，由被告湛江市霞山区海洋与渔业局承担。
上述金钱给付义务，应于本判决生效之日起十日内履行完毕。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 熊绍辉
审 判 员 张科雄
审 判 员 付俊洋
二〇一七年八月三十一日
法官助理 申 晗
书 记 员 黄冬燕