中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6831号
再审申请人（一审�告、二审上诉人）后永年等124人（名单附后）。
诉讼代表人后永年，男，1935年7月14日出生，汉族，住云南省大理市。
诉讼代表人洪银修，男，1964年5月7日出生，白族，住云南省大理市。
诉讼代表人伏学兰，女，1952年2月12日出生，白族，住云南省大理市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省大理市人民政府，住所地云南省大理市沧山路51号。
法定代表人高志宏，该市市长。
后永年等124人因与云南省大理市人民政府（以下简称“大理市政府”）房屋行政征收一案，不服云南省高级人民法院（2016）云行终156号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，2012年“大力发展医疗卫生事业”列入云南省大理白族自治州国民经济和社�发展第十二五规划纲要，涉及的内容在政府工作报告中于同年2月经云南省大理白族自治州第十二届人民代表大会第五次会议审议通过，其中云南省大理白族自治州人民医院（以下简称“大理州医院”）改扩建项目为云南省大理白族自治州人民政府（以下简称“大理州政府”）2012年实施并重点督查的重大建设项目，同年6月该项目纳入中共大理白族自治州委员会、人民政府决定实施的大理州医院片区旧城改建项目；2013年6月大理州医院建设列入云南省卫生厅云南省卫生桥头堡建设专项规划。大理市政府在组织实施大理州医院片区旧城改建项目过程中，于2012年12月14日发布《关于实施大理州人民医院片区城区改建的公告》，同时由云南省大理市住房和城乡建设局（以下简称“大理市住建局”）授权委托大理州人民医院片区旧城改建指挥部（以下简称“大理州医院旧改指�部”）实施规划范围内国有土地上房屋征收与补偿的具体组织实施工作。2013年1月1日大理州医院旧改指挥部发布《关于征求〈大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案〉意见的通告》及安置方案，3月1日完成大理州医院片区旧城改建入户调查共性意见汇总，4月1日对《关于对〈大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案〉（征求意见稿）》征求意见汇总情况予以公示，4月20日对《大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案（报审稿）》予以公告，同期开展过项目宣传、调查、分析研究及论证等工作。2013年7月完成《大理州人民医院片区旧城改建提升项目社会稳定风险评估报告》。2015年4月8日，大理市政府对《大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案》予以公告，5月31日云南省大理市第八届人民政府第23次常务会议研究通过大理市住建局提请的《关于报请发布大理州人民医院片区国有土地上房屋征收决定的请示》，6月15日大理市政府发布《关于对大理州人民医院改扩建项目涉及房屋实施征收决定》（以下简称“《征收决定》”）的公告，决定对大理州医院东、西两个片区涉及的所有房屋总面积71242平方米，其中单位产权房屋5家、私人产权住宅640户、公产权住宅130套、公产权铺面65间依法征收。另查明：大理州医院属于事业法人机构；大理州医院旧改指挥部于2015年10月23日在中国建设银行股份有限公司大理兴国支行开立专户，无房屋征收补偿费用存储情况。
后永年等131人提交“旧城改造拆迁安置知识读本”（以下简称“知识读本”）一册，称系大理市政府提供宣传使用，其间第22页印有1986年《中华人民共和国土地管理法》；大理市政府2015年6月15日发布的《征收决定》中适用《中华人民共和国土地管理法》等法律法规。大理市政府于2010年9月1日实施《大理市城区改建提升实施办法（试行）》，2011年3月进行修正，2012年5月3日以大市府规登〔2012〕4号报告报请大理州政府法制局登记，同月7日大理州政府法制局准予登记，编号大府登〔2012〕14号。2012年5月10日大理市政府公告大府登〔2012〕14号《大理市城区改建提升实施办法（试行）》，决定自2012年6月1日起施行。2015年6月15日，大理市政府发布的《征收决定》中适用《大理市城区改建提升实施办法（试行）》的规定。后永年等131人不服，向云南省大理白族自治州中级人民法院提起诉讼，请求：l.撤销大理市政府作出的《征收决定》中，关于征收后永年等131人所有的135套房屋（面积约9170平方米）的那部分的行政行为。2.对大理市政府作出《征收决定》所依据的《大理市城区改建提升�施办法（试行）》的规范性文件的合法性，及向社会提供的《中华人民共和国土地管理法》的有效性一并审查，并作出不予适用的判决。3.本案案件受理费由大理市政府全额承担。
云南省大理白族自治州中级人民法院一审作出（2015）大中行初字第11号行政判决认为，大理市政府发布《征收决定》的公告。公告行为致使内部行政决定外化，属于公共行政管理行为，其内容涉及后永年等131人的合法权益且导致相对人产生行政争议，故该行政行为具有可诉性，原告主体适格；本案后永年等131人推选诉讼代表人未违反法律法规的禁止性规定。大理市政府是该行政区域房屋征收与补偿工作的法定主体，对在总体规划和控制性详细规划范围内的房屋有权作出征收决定并公告，有权确定房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。本案大理州医院片区旧城改建项目的实�过程证明大理市政府的征收决定具备《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《房屋征补条例》”）规定的法定目的及法定情形。根据《房屋征补条例》第九条第一款规定，本案有证据证明大理州医院改扩建项目及后来列入大理州医院片区旧城改建项目符合云南省大理市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，即符合法规规定。根据《房屋征补条例》第十条、第十一条、第十二条规定，大理州医院旧改指挥部2013年1月1日发布《关于征求〈大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案〉意见的通告》及安置方案，3月1日完成大理州医院片区旧城改建入户调查共性意见汇总，4月1日对《大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见汇总情况予以公告公示，4月20日对《大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案（报审稿）》予以公告，同期开展过项目宣传、调查、分析研究及论证等工作，至2013年7月完成《大理州人民医院片区旧城改建提升项目社会稳定风险评估报告》。2015年4月8日，大理市政府对《大理州人民医院片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案》予以公告，5月31日云南省大理市第八届人民政府第23次常务会议研究通过大理市住建局提请的《关于报请发布大理州人民医院片区国有土地上房屋征收决定的请示》，6月15日发布《征收决定》的公告。大理市政府的上述行为符合法规设定的程序，但大理州医院旧改指挥部于2015年10月23日在中国建设银行股份有限公司大理兴国支行开立专户，征收补偿费用到位情况不清，明显不符合《房屋征补条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专�专用”的规定，程序存在瑕疵。
本案中，大理市政府于2011年3月对2010年9月1日实施的《大理市城区改建提升实施办法（试行）》进行了修正，2012年5月3日以大市府规登〔2012〕4号报告报请大理州政府法制局登记，同月7日大理州政府法制局准予登记，编号大府登〔2012〕14号。5月10日大理市政府公告大府登〔2012〕14号《大理市城区改建提升实施办法（试行）》自2012年6月1日起施行。根据云南省人民政府发布的《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第七条相关规定，大理市政府有权制定规范性文件。本案《大理市城区改建提升实施办法（试行）》制定权限、主体、程序符合相关规定。《中华人民共和国土地管理法》系“法律”，该院无权对其效力进行审查。大理市政府在2015年6月15日公告中引用《中华人民共和国土地管理法》的形式合法。编辑印刷的“知识读本”非行政行为不属于人民法院行政审判范畴。故大理市政府作出的关于对大理州医院片区改扩建项目涉及房屋实施征收决定，并于2015年6月15日予以公告，该行政行为主体适格，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法但存在瑕疵；后永年等131人提出的诉讼请求不成立，该院不予支持。综上，云南省大理白族自治州中级人民法院判决驳回后永年等131人的诉讼请求。
后永年等125人不服，向云南省高级人民法院提起上诉。云南省高级人民法院二审作出（2016）云行终156号行政判决认为，根据《房屋征补条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，大理市政府实施本案房屋征收项目主要基于大理州医院改扩建的需要，系政府组织实施发展公共卫生事业的项目，符合法规规定的公共利益需要。本案所涉大理州医院改扩建项目已经纳入大理州“十二五”规划中，项目建设符合土地利用总体规划及城市总体规划及专项规划。同时，项目也纳入到云南省大理市2015年国民经济和社会发展年度计划中，符合法规规定的“四规划，一计划”要求。大理市住建局委托大理州医院旧改指挥部制定了相应的房屋征收补偿方案，该房屋征收补偿方案的制定程序符合法规规定。大理市政府成立社会稳定风险评估领导小组和评估组，对本案所涉房屋征收项目进行了社会风险评估，并制作了项目社会风险评估报告。本案房屋征收决定经大理市政府常务会议讨论后，于2015年6月15日进行了公告，公告载明了房屋征收范围、签约期限及房屋被征收人可以依法提起行政复议或行政诉讼的权利，符合上述法规规定。虽然本案大理市政府一审仅提交了针对本案房屋征收项目设立了专户，未能证明相关补偿资金是否足额到位，专�专用，但综合本案实际情况，该瑕疵并不影响本案所诉《征收决定》的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，当事人提起行政诉讼的，可以对所诉行政行为所依据的规范性文件提出审查请求，而上述规范性文件指的是规章以下的规范性文件。本案后永年等125人提出对《中华人民共和国土地管理法》进行审查的诉求不符合上述法律规定。根据《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第七条、第三十条、第三十三条规定，大理市政府为了具体指导和规范辖区范围内的房屋征收工作，有权制定规范性文件，即《大理市城区改建提升实施办法（试行）》。同时，该文件已于2012年5月7日依法到上一级人民政府法制局进行了备案审查，并取得规范性文件登记回执，并于2012年5月10日发布公告，确定2012年6月1日起施行。该文件制定程序符合相关规�。综上，云南省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
后永年等124人不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审本案。主要理由为：（一）大理市政府征收涉案房屋不符合公共利益的需求，违反相关规定；（二）《大理市城区改建提升实施办法（试行）》的形式及实体内容均属违法；（三）原审法院审判程序严重违法。
本院经审查认为，根据当事人申请再审的请求及理由，本案的争议焦点有二，一是大理市政府实施本案房屋征收行为是否符合公共利益需要；二是《大理市城区改建提升实施办法（试行）》是否违反了上位法规定。
关于大理市政府实施本案征收行为是否符合公共利益需要。《房屋征补条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”；第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。根据原审法院查明的事实，本案中大理州医院改扩建项目属于社会公共卫生事业建设项目，符合因公共事业征收房屋的法定情形；同时项目建设亦已纳入大理州国民经济和社会发展“十二五”规划中，符合土地利用总体规划、城乡规�及专项规划，符合《房屋征补条例》的规定。综上，大理市政府实施本案房屋征收行为符合公共利益需要。后永年等124人的本项申请再审理由，本院不予支持。
关于《大理市城区改建提升实施办法（试行）》是否违反上位法规定。后永年等124人主张上述规范性文件第二条扩大了公共利益范围，违反了上位法规定。经审查，该规范性文件系大理市针对大理市人居环境、城市品质提升发布的规范性文件。该规定第二条第一款规定“城区改建提升是指以《大理滇西中心城市总体规划》、《大理市城市总体规划》、大理市国民经济和社会发展年度计划及城市控制性详细规划为依据，按照建设滇西中心城市的要求，对城区危房旧房集中、基础设施落后等片区进行更新改建的行为。分为整体拆建、局部拆建和综合整治三种类型”，条文内容并不存在违反上位法规定扩大了公共利益范围的情形。同时该规范性文件于2012年5月7日依法到上一级人民政府法制局进行了备案审查，取得规范性文件登记回执，并于2012年5月10日发布公告，确定2012年6月1日起施行，制定程序并不违反相关规定。
另，后永年等124人的其他申请再审请求及理由，经审查，尚不足以否定原生效判决，本院亦不予支持。
综上，后永年等124人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回后永年等124人的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 李智明
审 判 员 李德申
二〇一七年十二月一日
法官助理 曹 巍
书 记 员 谌虹蓉
附：后永年等124人名单
后永年伏学兰张英才苏盛梁桂华张群智
洪银修张家勇白昕华刘蓉李克勤毕云凤
顾凤兰高桂珍刘琴仙杨培德石志军李遵位
赵劲东黄秀琼杨应忠王家才伍蔚策李淑玉
王庆和张元昌田丽君张明梁娜朱冰
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