上海市第一中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）沪01行终567号
诉人（原审原告）上海华洲东湖广告有限公司，住所地上海市浦东新区川沙新镇华洲路2858号2幢101室。
法定代表人华声，经理。
上诉人（原审原告）上海路通国际广告有限公司，住所地上海市浦东新区杨新路61号1幢104室。
法定代表人谢慧，董事长。
两上诉人共同委托代理人马德徽，上海李小华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局，住所地上海市浦东新区成山路990号。
法定代表人章灿钢，局长。
委托代理人丁钰新，上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局工作人员。
委托代理人钱来红，上海东方环发律师事务所律师。
第三人上海浦东发展（集团）有限公司，住所地中国（上海）自由贸易试验区浦东新区张杨路699号。
法定代表人郭亚兵，董事长。
委托代理人朱文斐，上海市金石律师事务所律师。
委托代理人孙颖，上海市金石律师事务所律师。
上诉人上海华洲东湖广告有限公司（以下简称：华洲公司）、上海路通国际广告有限公司（以下简称：路通公司）诉上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局（以下简称：浦东环卫局）市容管理行为一案，不服上海市浦东新区人民法院（2016）沪0115行初678号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年7月4日立案后，依法组成合议庭审查了本案。本案现已审查终结。
原审查明，2009年11月30日，浦东新区户外广告联席会议召开迎宾大道户外广告调整分配会议，对迎宾大道29个保留的高立柱广告位进行分配。华洲公司取得浦东新区迎宾大道南侧A1-S15（后更名为GS12）广告位；路通公司取得浦东新区迎宾大道A1-N21（后更名为GN6）广告位；案外人上海A有限公司取得浦东新区迎宾大道南侧A1-S19（后更名为GS14）广告位，后上海A有限公司将GS14广告位移交路通公司。华洲公司先后与上海XX有限责任公司、上海浦东发展（集团）有限公司（以下简称：浦发公司）、上海B有限公司（以下简称：B公司）就GS12阵地签订租赁合同，租赁期限直至2016年12月31日。路通公司先后与浦发公司、B公司就GS14、GN6阵地签订租赁合同，租赁期限直至2016年12月31日。自2009年11月30日至2016年3月7日，浦东环卫局未曾向包括华洲公司、路通公司在内的设置人作出过户外广告设施设置的延期审批。2016年3月7日，浦东环卫局下属的上海市浦东新区市容景观管理署（以下简称：浦东景观署）对浦发公司作出《关于S1（S20-南六公路）段沿线违章户外广告设施认定的函》（沪浦景观〔2016〕3号，以下简称：函告），主要内容为：按照浦东中部地区环境综合整治第三次例会要求，浦东景观署对S1（S20-南六公路）段沿线浦发公司阵地范围内设置的户外广告设施进行核对，经核实，S1（S20-南六公路）段沿线浦发公司阵地范围内10座户外广告设施均设置期满，且不符合《上海市户外广告阵地规划》和《S1户外广告阵地布局实施方案》，属于违章广告。2016年6月16日，B公司通知华洲公司、路通公司解除广告阵地租赁合同，并称已经拆除广告设施并处置遗留物。
原审另查明，华洲公司于2007年12月25日取得A1-S15阵地户外广告延期设置许可，设置期限直至2008年12月30日。2004年12月，路通公司取得A1-N21阵地广告设施设置许可，并经延期审批，设置期限直至2008年12月31日；2007年7月，上海A有限公司取得A1-S19阵地广告设施设置许可，并经延期审批，设置期限直至2008年12月31日，期满后未延期。
华洲公司、路通公司获悉函告的具体内容后，认为函告系由浦东环卫局超越职权作出，其单方认定相关户外广告为违章广告，与此前已有行政许可不符，并损害了两公司的合法权益，其据此诉至原审法院，请求判决确认函告违法。
原审认为，《上海市户外广告设施管理办法》第四条第一款的规定，区（县）绿化市容行政管理部门负责所辖区域内户外广告设施设置的监督管理，浦东景观署作为浦东环卫局所属事业单位，负责浦东新区户外广告设施的审批管理工作，以及日常管理和巡查工作。浦东景观署在对浦发公司广告阵地范围内的户外广告设施进行核查过程中，发现包括华洲公司、路通公司在内的设置人的户外广告设施设置期满。华洲公司、路通公司的户外广告设施设置期满，且没有办理延期审批手续，是一个客观事实。查处违规户外广告设施有严格的流程，包括发现、调查确认、整改告知、案件移交、案件查处等，尽管在函告中有“属于违章广告”的表述，但该表述不属严格意义上的查处。据此，浦东环卫局作出函告并告知浦发公司，不能确认为一个把阵地所有人或者设置人作为行政相对人并重新确定权利和义务的行政行为。户外广告设施的最终拆除，也只是由广告阵地所有人委托他人拆除。华洲公司、路通公司如果认为户外广告设施拆除行为侵犯其合法权益，可另寻途径解决。
综上，函告不具有可诉性，原审法院于2017年3月31日作出裁定，驳回华洲公司、路通公司的起诉。
华洲公司、路通公司不服，上诉至本院，其上诉称，被上诉人浦东环卫局作出的函告对上诉人设置的户外广告设施法律性质作出了认定，具有具体明确的外部法律效力。第三人浦发公司正是以函告为依据，结合该公司所签订合同的约定内容，对上诉人的广告设施实施了拆除，最终导致上诉人的合法权益受到侵害，同时函告对于上诉人向第三人浦发公司及B公司主张赔偿也会产生影响。据此，函告与上诉人有明确直接的利害关系，上诉人对此提起行政诉讼符合法定的受理条件，原审裁定驳回上诉人的起诉认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人浦东环卫局辩称，函告系被上诉人下属事业单位浦东景观署作出，内容仅是将相关户外广告设施不符合规划以及期限届满等事实通知阵地所有人浦发公司，函告并非行政行为，并未设定相关主体的权利义务。如收函单位对此不予理会，被上诉人会将相关材料移送其他行政机关，并由其他行政机关在调查后予以处理，函告本身不能作为执行依据，不具有强制执行力。第三人浦发公司虽将相关户外广告设施拆除，但其系基于租赁合同的约定，而非以函告为依据，上诉人如认为拆除行为损害其合法权益，可另行通过其他途径依法主张。函告不具有可诉性，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
第三人浦发公司述称，该公司系基于其与B公司签订的租赁合同，要求B公司将相关户外广告设施拆除，该公司虽认可函告内容，但并未将函告作为其拆除依据，函告本身也并未要求该公司实施拆除等行为。原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审查，原审裁定认定的事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条之规定，行政诉讼的原告应当为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，行政诉讼的提起应当有相应的行政行为为前提。该法规定的行政行为，系指行政主体行使行政权力，对特定公民、法人或者其他组织作出的有关其权利义务的行为。本案函告系被上诉人浦东环卫局下属事业单位浦东景观署作出，该署虽然负责浦东新区户外广告设施的日常巡查、管理等工作，但其本身并不具有直接查处违法户外广告的职权。该署基于其工作中了解的情况，向第三人浦发公司发函，对相关户外广告设施的情况进行告知，仅系一种观念通知行为，而非该署或被上诉人行使行政权力的行为。且函告虽告知第三人相关户外广告设施属于违章广告，但并未就此形成任何明确的权利义务内容，函告本身也不等于行政机关对相关户外广告设施性质所作出的正式确认。因此，本案函告并不具有行政权力要素，对上诉人及第三人的权利义务亦不产生实际影响，不属于行政行为，不具有可诉性，上诉人以此为对象提起行政诉讼，主体亦不适格。
综上，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王胜军
代理审判员 刘智敏
代理审判员 宁 博
二〇一七年八月十一日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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