安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）皖行赔终字第00005号
上诉人（一审原告）南陵凤翔自来水厂，住所地安徽省南陵县籍山镇三连村五七。
法定代表人刘凤翔，该厂厂长。
委托代理人夏大明，该厂法律顾问。
委托代理人曹采峰，安徽皖衡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县城关镇陵阳路76号。
法定代表人徐晓明，该县县长。
委托代理人张成，南陵县水务局工作人员。
委托代理人音邦定，安徽深蓝律师事务所律师。
南陵凤翔自来水厂（以下简称凤翔水厂）与南陵县人民政府行政赔偿一案，安徽省芜湖市中级人民法院于2011年12月7日作出（2011）芜中行赔初字第00001号行政赔偿判决。凤翔水厂不服提出上诉，本院于2012年12月14日作出（2012）皖行赔终字第00003号行政赔偿裁定，撤销一审判决，将案件发回安徽省芜湖市中级人民法院重审。该院于2014年8月22日作出（2013）芜中行赔初字第00001号行政赔偿判决。凤翔水厂不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人凤翔水厂的法定代表人刘凤翔及委托代理人夏大明、曹采峰，被上诉人南陵县人民政府的委托代理人张成、音邦定到庭参加诉讼。案件审理过程中，本院于2014年12月8日裁定中止诉讼，2016年7月28日对本案恢复审理。现已审理终结。
凤翔水厂在一审中诉称，凤翔水厂于2004年12月开办，2007年南陵县人民政府为贯彻国务院《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，依托其原有的自来水厂，实施扩建自来水管网延伸及取水、制水配套设施的农村饮水安全工程，双方订立了协议。至2010年12月全部工程结束，南陵县人民政府只陆续给付工程款（含材料）约400万元，致使凤翔水厂为完成工程四处借债，背负沉重利息负担，遂向人民法院提起诉讼，请求判令南陵县人民政府赔偿其经济损失1616852元。
一审法院查明，2004年12月，刘凤翔开办凤翔水厂。2007年南陵县人民政府为贯彻国务院《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，依托凤翔水厂原有的自来水厂，实施扩建自来水管网延伸及取水、制水配套设施的饮水安全工程。双方订立合作协议，对工程内容、双方责任、施工工期、付款方式作了约定。主要内容为：每户工程款为1000元，工程费用由凤翔水厂包干。农村饮水安全工程系国家计划投资项目，其资金来源包括中央预算内专项资金、省级配套资金和地方配套资金。南陵县人民政府给凤翔水厂2007年下达的指标是6384人，2009年下达的指标是5471人，2010年下达的指标是3770人，合计15625人。根据2000年第五次人口普查资料表明，每户人口数为3.34人，因此15625人折合户数应为4678户。凤翔水厂与南陵县籍山镇人民政府（以下简称籍山镇人民政府）只在2008年9月签订一份《合作协议》，约定供水指标是9688人，工程款是1000元/户。之后，双方虽未再签订合作协议，但在实际供水过程中，凤翔水厂在完成指标的同时，开通供水的农户数超过政府下达的指标数（经评估已达6389户）。由于对供水工程没有履行验收等手续，致使费用的给付难以规范。在工程实施过程中，南陵县人民政府通过支付现金、预支工程款、垫付相关费用、借款等方式先后支付给凤翔水厂的款项合计6485416.30元。
一审法院认为，1、被告主体问题。本案涉及的2007年农村饮水安全工程项目系以县区为单位的工程建设项目，具体指标分解到各县区。对于南陵县来说，农村饮水安全工程涉及7.9万人，项目总投资3136万元，资金三级配套，分两年完成。南陵县水务局负责指标下达资金筹划，各乡镇具体实施。因此，本案虽然合作协议签约方是凤翔水厂与籍山镇人民政府，但根据权力来源、责任负担、资金拨付情况，以南陵县人民政府为被告适格。2、具体指标问题。南陵县人民政府根据本县具体情况，分别于2007年、2009年、2010年下达给凤翔水厂的农村饮水安全工程指标为6384人、5471人和3770人，合计15625人，折合4678户。但在供水过程中，凤翔水厂在完成指标的同时实际开通的供水农户已达6389户，对此南陵县人民政府应根据实际供水户数支付工程款。3、支付工程款标准问题。凤翔水厂诉称支付工程款应按评估报告确定的工程造价11581774.43元，而南陵县人民政府辩称应根据合作协议约定的标准，即1000元/户来支付。该院认为，本案系拖欠行政合同工程款纠纷，其法律起源是行政合同行为，双方权利义务应依照合同约定，即支付工程款标准应依合作协议约定的1000元/户执行。4、南陵县人民政府是否造成凤翔水厂经济损失问题。本案双方在合作协议中约定是1000元/户，且费用包干，凤翔水厂工程量多少与南陵县人民政府无关。从双方举证质证可以明确，南陵县人民政府通过支付现金、预先支付工程款、垫付相关费用、借款等方式先后支付给凤翔水厂合计6485416.30元。而从凤翔水厂实际开通的6389户计算工程款，南陵县人民政府则应支付凤翔水厂6389000元。两比南陵县人民政府没有少付工程款。因此也不存在经济损失问题。现凤翔水厂要求赔偿1616852元经济损失的请求没有事实依据，不予支持。综上，南陵县人民政府认为不存在造成凤翔水厂经济损失的答辩理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回凤翔水厂要求南陵县人民政府赔偿经济损失1616852元的诉讼请求。
凤翔水厂上诉称，1、原判认定事实错误。芜湖天宏公司的材料款并非南陵县人民政府支付，而是凤翔水厂采购支付。凤翔水厂向籍山镇人民政府的借款，只是两者之间的债权债务关系，与本案无关。原判确认2007年南陵县人民政府依托原有水厂实施农村饮水安全工程，订立合作协议没有事实依据，更不存在双方约定“每户工程款1000元，工程费用由原告包干。”实际总安装人数并非原判认定的15625人，而是26682人。评估公司依据的是2007年至2011年的安装数字，而2012年的安装人数未予计算，且评估前部分安装了自来水的用户已拆迁，未能评估在内。原判认定南陵县人民政府已支付6485416.30元，无事实依据。原判遗漏了受益农民人均自筹配套资金的事实，导致认定错误。2、2008年的协议是籍山镇人民政府与凤翔水厂所签，而籍山镇人民政府不是农村饮水安全工程的实施主体，也未经南陵县人民政府授权、委托，所签协议应属无效。该协议只是一份期间为3个月的短期协议，以该协议对5年的工程造价进行判决，显失公平。本案所涉项目依据国家招标投标法的相关规定必须进行招标而未招标，该协议违法、无效。协议约定的造价明显低于安徽省发展和改革委员会（以下简称省发改委）逐年下发文件中的规定，评估的总造价足以说明按照协议施工不能达到农村饮水安全工程的建设标准。3、南陵县人民政府除提供部分管材外，直接拨付的现金只有3笔，共计2145400元。南陵县人民政府不及时足额拨付凤翔水厂工程款，是导致凤翔水厂借债施工，承担利息的直接原因。凤翔水厂的损失是由南陵县人民政府造成的，其依法应承担赔偿责任。综上，请求依法撤销一审判决，改判南陵县人民政府赔偿凤翔水厂经济损失3402725元。
南陵县人民政府答辩称，根据南陵县人民政府职能部门南陵县水务局下达给凤翔水厂的农村饮水安全工程项目的人口数，南陵县人民政府已经按照双方自愿协商的1000元/户的标准全额支付了项目资金，不存在拖欠，因而其要求赔偿的上诉请求不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉。
凤翔水厂向一审法院提交的主要证据有：1、南陵县水务局南水[2007]38号、南水[2009]12号、南水[2010]79号,证明凤翔水厂3年实际安装自来水的人数为15625人。2、《合作协议》，证明凤翔水厂2008年安装自来水人数为9688人。3、省发改委发改投资〔2007〕941号、发改投资〔2008〕392号、发改投资〔2010〕491号（第一批、第二批），证明4年安装自来水每人省下达指定价格情况。4、天宏公司发货清单，证明凤翔水厂在天宏公司自购进货情况。5、上报用水户情况的说明，证明凤翔水厂新增自来水用水户情况。6、评估报告，证明凤翔水厂实际安装的户数、人数；管网延伸、取水、制水工程的资产价值、工程造价等。7、胡建生（南陵永恒担保公司）判决书、执行通知书，证明凤翔水厂借款金额及利息情况。
南陵县人民政府向一审法院提举的主要证据有：1、实施农村饮水安全工程相关文件资料。证明补贴标准是1000元/户，下达给凤翔水厂的指标是15625人，计4464户。2、凤翔水厂收取的材料以及南陵县水务局转付现金资料。证明凤翔水厂收取材料款2386901.82元，收取南陵县水务局转付现金635400元。3、凤翔水厂从籍山镇人民政府领取或借款共计3463114.48元的证据。
以上证据均已随案移送本院。对一审查明的南陵县人民政府支付给凤翔水厂的款项数额，本院不予认定；对一审查明的其他事实，本院予以确认。
为查明案件事实，本院依职权委托审计机构对南陵县人民政府支付给凤翔水厂的款项进行审计。经审计，本院确认南陵县人民政府与籍山镇人民政府通过直接支付、支付管材款、借款等方式，共支付凤翔水厂涉案农村饮水安全工程合同款合计6104947.46元。
本院另查明，安徽省南陵县人民法院（2015）南民一初字第01565号民事判决认定，籍山镇人民政府于2013年9月接管凤翔水厂，该判决现已生效。
本院认为，凤翔水厂因南陵县人民政府拖欠其工程合同款提起诉讼，本院（2014）皖行终字第00131号行政判决认定，南陵县人民政府因涉案农村饮水安全工程建设，应支付凤翔水厂工程合同款6389000元，已支付6104947.46元，还需支付284052.54元。根据《南陵县籍山镇农村饮水安全工程投资合作协议》的约定，工程材料设备订购后，籍山镇人民政府按形象进度支付款项，支付额为实际通水户建设费的70%；工程完工后经籍山镇人民政府和上级验收合格，再支付15%，工程价款审计结束再付10%，预留5%作为工程质保金，一年（质保期）后付清。根据审计报告，南陵县人民政府、籍山镇人民政府从2007年10月份至2011年1月份，持续多次为凤翔水厂支付管材款，2007年、2009年、2010年、2011年多次借款给凤翔水厂，符合“按形象进度支付款项”的约定。虽然涉案工程因故未能验收，但南陵县人民政府已于2013年9月接管凤翔水厂，故其应在2013年10月前履行支付合同款义务，其至今尚未完全支付，属逾期付款。据此，凤翔水厂有权要求南陵县人民政府赔偿其因逾期付款造成的经济损失。
《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”因凤翔水厂与南陵县人民政府没有约定逾期付款违约金标准或损失赔偿额的计算方法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，参照《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》，南陵县人民政府应自2013年10月1日起，按照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准支付逾期付款违约金。凤翔水厂认为因南陵县人民政府拖欠其合同款，导致凤翔水厂借债施工，要求南陵县人民政府赔偿其全部利息损失，无事实和法律依据。
综上，一审判决认为南陵县人民政府没有造成凤翔水厂经济损失，驳回凤翔水厂要求南陵县人民政府赔偿其经济损失的诉讼请求错误，凤翔水厂的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第一百零一条，参照《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》之规定，判决如下：
一、撤销安徽省芜湖市中级人民法院（2013）芜中行赔初字第00001号行政赔偿判决；
南陵县人民政府赔偿南陵凤翔自来水厂经济损失，以284052.54元为基数，自2013年10月1日起，按照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算至应付的工程合同款实际付清之日止。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 石 音
代理审判员 张高英
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 刘 琳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》法释[1999]8号
对于合同当事人没有约定逾期付款违约金标准的，人民法院可以参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算逾期付款违约金。……