江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终510号
上诉人(原审原告)南通黄海置业有限公司，住所地南通市人民东路887号尚东国际商务中心6幢0404室。
法定代表人吴锦英，职务董事长。
委托代理人张斌，江苏江花律师事务所律师。
委托代理人王羽，江苏江花律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人吴永宏，职务局长。
委托代理人娄碧霄，江苏健行律师事务所律师。
南通黄海置业有限公司（以下简称黄海公司）因与南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）不履行房屋行政登记法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结
原审经审理查明，黄海公司开发建设了南通市港闸区××新邸××幢房屋（规划用途为电信机房）。2010年4月21日，黄海公司向南通房管局申请办理该房屋初始登记。4月26日，南通房管局向黄海公司核发了南通房权证字第××号《房屋所有权证》，该证载明房屋所有权人为黄海公司，房屋坐落于××新邸××幢，规划用途为电信机房，建筑面积201.72平方米等内容。同年7月6日，南通市人民政府颁发了苏通国用[2010]××××号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权人为黄海公司，坐落于港闸区××新邸××幢（电机房），地类（用途）为其他商服，面积303.1平方米等内容。2015年8月，黄海公司向南通房管局申请办理案涉房屋转让给个人的过户登记手续。8月19日，南通房管局作出《答复》，对黄海公司的相关登记要求未予支持。
另查明，南通市发展和改革委员会作出的通发改投资[2007]239号《市发改委关于南通黄海置业有限公司R0636地块低价位普通商品房项目初步设计的审查意见》中明确，另在1号楼东侧布置电信公司模块机房1处，用地面积300平方米、建筑面积200平方米，其建筑面积不计入经济技术指标。南通市规划管理局作出的通规管[2007]31号《关于怡园北村二期三号地块低价位商品房项目总平规划方案的批复》中亦明确，另布置电信公司模块机房一处，用地面积300平方米，建筑面积200平方米，其建筑面积和建筑密度均不计入经济技术指标。在地块出让前南通市规划管理局提出的《南通市规划设计要点》中明确，设置电信公司模块机房一处，用地面积300平方米，建筑面积200平方米（该机房建筑面积不计入地块总建筑面积）。
原审认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点是南通房管局对案涉房屋不予办理转移登记有无事实根据和法律依据。
《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。《城市房地产转让管理规定》第三条第一款规定，本规定所称房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。第七条规定，房地产转让，应当按照下列程序办理：（一）房地产转让当事人签订书面转让合同；（二）房地产转让当事人在房地产转让合同签订后90日内持房地产权属证书、当事人的合法证明、转让合同等有关文件向房地产所在地的房地产管理部门提出申请，并申报成交价格；（三）房地产管理部门对提供的有关文件进行审查，并在7日内作出是否受理申请的书面答复，7日内未作书面答复的，视为同意受理；（四）房地产管理部门核实申报的成交价格，并根据需要对转让的房地产进行现场查勘和评估；（五）房地产转让当事人按照规定缴纳有关税费；（六）房地产管理部门办理房屋权属登记手续，核发房地产权属证书。根据上述规定，不动产登记包括首次登记、变更登记、转移登记、注销登记等登记事项。其中，房屋转移登记应当以发生房屋所有权转移的法律事实为基础。本案中，黄海公司虽然提供了2015年9月24日的存量房买卖合同，试图证明发生了房屋买卖的事实，但该合同双方当事人均未签字，即合同并未成立，黄海公司亦当庭承认该合同并未实际履行，故黄海公司申请办理转移登记缺乏事实基础。
《房屋登记办法》第二十二条第（三）项规定，申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的，房屋登记机构应当不予登记。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。《江苏省城乡规划条例》第五十条规定，房屋产权登记机关核发的房屋权属证件上记载的用途，应当与建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的用途一致。业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关办理相关变更手续；涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。从上述规定可以看出，房屋权属证件上记载的用途应当与建设工程规划许可证确定的用途一致，改变房屋用途、土地用途的须经规划、土地管理部门审批同意并办理变更手续。《江苏省城乡规划条例》第五十条之所以规定住宅改为经营性用房须经规划、土地管理部门审批同意，是因为擅自改变规划用途、土地用途，会影响城市总体规划和土地利用总体规划，不加以控制，将导致城乡规划、土地利用处于无序状态，长此以往，将严重影响城乡规划、国土管理法律法规的有效实施。该规定意味着房屋规划用途、土地用途一旦确定，非经法定程序不得擅自改变，确需改变的，应当经规划、国土部门审批同意并办理变更手续。虽然该条规定并未明确对于电信机房改变为住宅或其他性质用房是否需要办理规划或者土地变更审批手续，但从立法目的来分析，同样道理，将电信机房改为住宅或者其他性质用房也系改变规划用途，同样应当经规划、土地管理部门的审批同意，否则，国土、房产管理部门不得办理土地证、房产证等权属证件。具体到本案而言，黄海公司提供的房屋所有权证载明了案涉房屋的规划用途为电信机房，国有土地使用证载明了地类（用途）为其他商服。而黄海公司提供电信公司的证明、协议说明电信公司已无需使用该房屋，此意味着将该房屋转让给个人客观上势必改变用途。黄海公司向南通房管局申请将案涉房屋转让给个人并办理转移登记，其并未提供已经成立的房屋买卖合同，也未提供购买人使用房屋的用途仍为电信机房的证据，故南通房管局不予办理转移登记手续不违反法律规定，所作答复并无不当。
至于黄海公司主张案涉电信机房转让给个人并不改变规划用途的问题。根据《中华人民共和国电信条例》第七条至第十条的规定，国家对电信业务经营实行许可制度。经营基础电信业务的，必须是依法设立的专门从事基础电信业务的公司。电信机房是为经营基础电信业务的公司接入网线、电信终端设备、无线电通信设备和涉及网间互联等设备提供安装、运营的场所。在现阶段个人尚不能依法获得经营基础电信业务资格的情况下，黄海公司认为将电信机房转让给个人不改变电信机房规划用途的主张显然不能成立。黄海公司亦未能提供证据佐证案涉房屋转让的对象具有经营电信基础业务的资格。此外，根据通发改投资[2007]239号、通规管[2007]31号文件以及《南通市规划设计要点》对案涉电信机房所作相关规定，案涉电信机房建筑面积和建筑密度均不计入经济技术指标。黄海公司将案涉房屋转让给个人，意味着电信机房的建筑面积势必计入了该地块总建筑面积，客观上影响了该地块的建筑密度和容积率等技术指标，事实上改变了原来规划部门提出的规划设计条件。再者，黄海公司提供的《国有土地使用证》明确了地类（用途）为其他商服，将该房屋转让给个人，明显与《国有土地使用证》载明的地类（用途）不符，改变了土地用途，也会影响到土地出让金的调整问题。故黄海公司的该理由不能成立，本院不予采纳。
综上，黄海公司申请将电信机房转移登记给个人缺乏事实基础，在未办理案涉房屋规划用途、土地用途变更手续的情况下，也不符合房屋转移登记的法定条件。黄海公司的诉讼请求不能成立，对此不予支持。南通房管局不予办理转移登记并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南通公司的诉讼请求。
黄海公司上诉称，一审法院所作关于上诉人与案外人的房屋买卖合同未成立，上诉人的一审诉请缺乏事实基础的认定明显与交易习惯和法律规定相违背；一审法院所作关于上诉人的一审诉请不符合房屋转移登记的法定条件的认定同样缺乏必要的事实和法律依据；一审法院关于上诉人将案涉房屋转让给个人将导致相关地块经济指标的变化及土地出让金补差问题的认定与实际情况相违背，且无相关法律依据。上诉人的一审诉请合法有据此，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
南通房管局在二审中的答辩意见与一审答辩意见相同，即，2015年8月，黄海公司要求南通房管局办理案涉房屋转让给个人的产权登记。根据南通市规划局建字320600200850238号《建设工程规划许可证》，案涉房屋的规划用途为电信机房，黄海公司将该房屋转让给个人，与该房屋的规划用途不符。依据《房屋登记办法》第二十二条的规定，申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的，房屋登记机构应当不予登记。故南通房管局不予支持黄海公司的相关登记要求并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回黄海公司的上诉请求。
在黄海公司提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。
本院经审理，对原审法院查明的案件事实和采信的证据均予以确认。
在本院审理过程中，上诉人黄海公司提供了三份证据并认为属于新证据：证据1，南通市价格认证中心出具的《关于南通市港闸区××新邸××幢房屋的价格认定结论书》、南通天元税务师事务所（以下简称天元事务所）出具的《房地产纳税鉴证专项报告》，证明上诉人按照被上诉人提供的办理过户的流程规定，需要缴纳案涉房屋过户所需相应税费额度的事实。证据2，合同编号为“通售买卖201401512”的《存量房买卖合同》，证明上诉人于2014年2月9日与客户茹啟明、王贤梅共同前往被上诉人处要求办理案涉房屋的过户手续，并在被上诉人指引下与客户办理网签手续的事实；同时证明存量房的买卖即过户，必须要在房地产交易中心进行网签合同。证据3，被上诉人发布的《关于进一步加强市区房地产经济管理规范存量房交易秩序的通知》，证明所谓的书面合同必须要在房地产交易部门现场签订，被上诉人在相关通知中已经明确要求存量房的转让及变更需要办理“网上签约手续”。
被上诉人质证认为，对证据1本身的真实性无异议，但该证据与被诉行政行为之间没有关联性。对于证据2，已在一审经过我们质证，对于其真实性无法确认。对证据3的真实性无法确认，且该份证据所反映的内容与上诉人证明目的之间不能形成有效关联，更不能证明上诉人所要求的转移登记行为符合有关规定。上诉人提供的上述三份证据均是在本案一审之前就已经形成，且与讼争行政行为之间没有关联性，故我们认为不属于新证据。
本院审核认为，上诉人黄海公司在二审中提供的三份证据均形成于一审判决作出之前，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于“新的证据”，故本院不予采纳。
根据双方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点是，被上诉人南通房管局对上诉人黄海公司提出要求履行房屋所有权转移登记的请求予以拒绝是否符合法律规定。
本院认为，被上诉人南通房管局对上诉人黄海公司提出要求履行房屋所有权转移登记的申请予以拒绝符合法律规定。具体分析如下。
首先，《房屋登记办法》第十一条第一款规定，申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。第三款规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐晦真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。而从《房屋登记办法》第三十三条第一款、第二款的规定来看，本案中，黄海公司申请案涉房屋所有权转移登记，应当提交买卖合同或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。一审中，黄海公司虽然提供了落款日期为2015年9月25日的存量房买卖合同，但该合同未经当事人签字，即合同尚未成立，故应当认定黄海公司申请案涉房屋转移登记时未能提供具有真实性、合法性、有效的登记材料。况且，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》的相关规定，民事法律行为虽然可以采取书面形式、口头形式或者其他形式，但法律规定要有特定形式的情形除外。而《城市房地产转让管理规定》第七条第一款第（一）项明确规定，房地产转让应当由房地产转让当事人签订转让合同。这种签订显然指应当缔结书面合同的行为。故本案中黄海公司在未与受让人签订房地产转让合同的前提下，向南通房管局申请案涉房屋所有权转移登记不符合上述相关规定，南通房管局对此申请予以拒绝具有事实和法律依据。
其次，根据黄海公司在一审中提供的录音资料整理，黄海公司欲以此证明南通房管局对该公司提出的过户请求加以明确拒绝，并称已经答复，仍按答复处理，进而达到证明南通房管局未履行法定职责的目的，但从该录音资料的内容来看，不能得出黄海公司已就案涉房屋的买卖与买受人达成协议，即已由买卖双方按照有关规定的要求，签订房地产转让合同的结论。故在情形下，南通房管局对黄海公司就案涉房屋的过户登记申请予以拒绝亦具有事实和法律依据。
再次，即使黄海公司根据相关规定提供了房屋买卖合同或者其他证明房屋所有权发生转移的材料，但在黄海公司未能提供证据证明案涉房屋买受人在购买房屋后仍然作为电信机房使用的前提下，南通房管局对黄海公司申请案涉房屋所有权转移登记予以拒绝亦符合法律规定。理由是，《房屋登记办法》第二十二条第（三）项规定，申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的，房屋登记机构应当不予登记。本案中，黄海公司提供的中国电信股份有限公司南通分公司出具的《证明》明确对案涉房屋已不再需要作为电信机房使用。这表明，黄海公司意欲通过该《证明》，达到证明案涉房屋由买受人不再作为电信机房使用的目的，但根据生活常理，既然买受人受让案涉房屋后不再作为电信机房使用，则显然存在除作为电信机房使用之外的“其他用途”，而“其他用途”又与南通房管局提供的房屋登记簿中的案涉房屋设计用途为电信机房的记载相冲突。故在黄海公司未能提供证据证明案涉房屋买受人在购买房屋后仍然作为电信机房使用的前提下，南通房管局对黄海公司申请案涉房屋所有权转移登记予以拒绝符合法律规定。
综上，原审法院认为黄海公司申请将电信机房转移登记给个人缺乏事实基础，亦不符合房屋转移登记的法定条件的理由并无不当，判决结果正确，应予维持。黄海公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。根据，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通黄海置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年十月三十一日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；