江苏省盐城市大丰区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）大刑二初字第0016号
公诉机关大丰市人民检察院。
被告人茅某。被告人茅某因滥用职权一案，于2014年7月28日被大丰市人民检察院决定取保候审，于2015年1月28日被本院决定取保候审，于2016年1月28日经本院决定监视居住。
辩护人丁干明，江苏刘爱君律师事务所律师。
大丰市人民检察院以大检诉刑诉（2015）14号起诉书指控被告人茅某犯滥用职权罪，于2015年1月23日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。大丰市人民检察院指派检察员陈磊出庭支持公诉，被告人茅某及其辩护人丁干明到庭参加诉讼。本院在审理过程中，大丰市人民检察院向本院申请延期审理，本院于2015年4月22日做出延期审理的决定，大丰市人民检察院于2015年5月22日申请恢复审理，本院同日恢复了审理。后大丰市人民检察院再次向本院申请延期审理，本院于2015年8月19日做出延期审理的决定，盐城市大丰区人民检察院于2015年9月19日申请恢复审理，本院同日恢复了审理。2015年12月17日，经盐城市中级人民法院批准，决定对本案延长审理期限三个月。现已审理终结。
大丰市人民检察院指控：2010年财政部和工业某某息化部（以下简称工信部）联合行文，对产能过剩、资源能源浪费、环境污染、安全隐患突出等问题的中小企业申请关闭条件及资金补助作了相应规定。2011年4月，大丰市经济某某息化委员会（以下简称大丰市经信委）收到江苏省经济某某息化委员会（以下简称江苏省经信委）《关于编报2012年关闭落后小企业计划的预备通知》（苏经信产业（2011）211号）后，即委托各镇经贸中心对各镇辖区范围内符合申报条件的企业进行筛选，并组织符合条件的企业进行申报。接受委托后，谢某（另案处理）明知大丰市某某纺织有限公司（以下简称某某纺织公司）已于2011年1月份停产，企业无职工，不符合申报关闭计划条件，仍安排时任新丰镇经贸中心中心会计的被告人茅某组织该公司整理材料上报。被告人茅某在明知某某纺织公司已于2011年1月停产，企业已无职工，不符合申报关闭计划条件，仍采用填写虚假的《地方小企业关闭计划申报表》、出具虚假的关闭证明等方式，积极帮助不符合条件的企业制作关闭计划申报材料上报审批。
2012年5月，经工信部、财政部及江苏省经信委、江苏省财政厅下发的相关文件批复，同意将某某纺织公司列入2012年计划关闭企业名单。谢某安排被告人茅某组织某某纺织公司申报关闭小企业资金补助。在此过程中，被告人茅某为该单位制作了虚假的《关闭小企业基本情况表》，并上报大丰市经信委审批。最后某某纺织公司被大丰市财政局、大丰市经信委列入2012年大丰市申领关闭小企业补助资金名单进行上报。
在上报申领关闭小企业补助资金的材料中，根据江苏省经信委要求，需要提供加盖劳动部门公章的签订劳动合同职工花名册。某某纺织公司已于2011年1月停产、停工，且该企业未曾与职工签订劳动合同，企业无法提供出加盖劳动部门公章的劳动合同职工花名册。被告人茅某将需要加盖劳动部门公章这一情况向谢某进行汇报。谢某电话联系时任大丰市新丰镇人力资源开发服务中心（以下简称新丰镇人力资源中心）主任的姚明华（另案处理）。姚明华在没有核实职工签订劳动合同真实性的情况下，在某某纺织公司提供的劳动合同职工花名册上加盖了“大丰市新丰镇劳动保障事务所”的公章。
经批复，某某纺织公司于2013年7月获取中央财政关闭小企业补助资金人民币786000元。
2014年7月18日，被告人茅某主动投案，归案后能够如实供述自己的犯罪事实。
指控证据，有书证、被告人供述、证人证言等。
公诉机关认为，被告人茅某作为受国家机关委托代表国家机关行使行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受委托从事公务过程中，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定，构成滥用职权罪。被告人茅某案发后自动投案，如实供述了自己的罪行，系自首，依法可从轻、或减轻处罚。
被告人茅某对起诉书指控的犯罪事实及罪名未提出异议。辩护人提出的辩护意见是：1.被告人系自首，可依法从轻、减轻或免除处罚。2.被告人主观恶性较小，犯罪情节轻微。在整个过程中均系听从领导安排，没有为自己谋取利益。3.某某公司已退出补助资金15万元且承诺将退出全部资金，相关损失将得以挽回。4.被告人没有前科劣迹，认罪态度较好，临近退休。综上，请求对其免予刑事处罚。
经审理查明：2010年财政部和工信部联合行文，对产能过剩、资源能源浪费、环境污染、安全隐患突出等问题的中小企业申请关闭条件及资金补助作了相应规定。2011年4月，大丰市经信委收到江苏省经信委《关于编报2012年关闭落后小企业计划的预备通知》（苏经信产业（2011）211号）后，即委托各镇经贸中心对各镇辖区范围内符合申报条件的企业进行筛选，并组织符合条件的企业进行申报。接受委托后，谢某（另案处理）明知某某纺织公司已于2011年1月份停产，企业无职工，不符合申报关闭计划条件，仍安排时任新丰镇经贸中心会计的被告人茅某组织该公司整理材料上报。被告人茅某在明知某某纺织公司已于2011年1月停产，企业已无职工，不符合申报关闭计划条件，仍采用填写虚假的《地方小企业关闭计划申报表》、出具虚假的关闭证明等方式，积极帮助不符合条件的企业制作关闭计划申报材料上报审批。
2012年5月，经工信部、财政部及江苏省经信委、江苏省财政厅下发的相关文件批复，同意将某某纺织公司列入2012年计划关闭企业名单。谢某安排被告人茅某组织某某纺织公司申报关闭小企业资金补助。在此过程中，被告人茅某为该单位制作了虚假的《关闭小企业基本情况表》，并上报大丰市经信委审批。最后某某纺织公司被大丰市财政局、大丰市经信委列入2012年大丰市申领关闭小企业补助资金名单进行上报。
在上报申领关闭小企业补助资金的材料中，根据江苏省经信委要求，需要提供加盖劳动部门公章的签订劳动合同职工花名册。某某纺织公司已于2011年1月停产、停工，且该企业未曾与职工签订劳动合同，企业无法提供出加盖劳动部门公章的劳动合同职工花名册。被告人茅某将需要加盖劳动部门公章这一情况向谢某进行汇报。谢某电话联系时任新丰镇人力资源中心主任的姚明华（另案处理）。姚明华在没有核实职工签订劳动合同真实性的情况下，在某某纺织公司提供的劳动合同职工花名册上加盖了“大丰市新丰镇劳动保障事务所”的公章。
经批复，某某纺织公司于2013年7月获取中央财政关闭小企业补助资金人民币786000元。
2014年7月18日，被告人茅某主动投案，归案后能够如实供述自己的犯罪事实。
截止2015年7月22日，大丰市新丰镇政府及某某纺织公司将全部补助资金786000元退还至本院。
上述事实有下列证据证实：
一、书证
1.户口查询记录。证明被告人茅某的基本身份信息。
2.大丰市镇机构改革实施意见、事业单位法人证书。证实新丰镇经贸中心系大丰市新丰镇人民政府举办的全额拨款事业单位，主要负责为辖区企业提供相关服务，协助相关部门进行相关管理，并承办镇党委、政府及上级业务部门交办的其他工作。
3.聘用干部合同书、事业单位工作人员年度考核登记表。证实被告人茅某在2008年7月起被大丰市新丰镇人民政府聘用为新丰镇经贸中心会计。
4.中央财政关闭小企业补助资金管理办法。证实财政部、工信部规定的关闭小企业系对存在产能过剩、资源能源浪费、环境污染、安全隐患突出、布局不合理等问题的各类小企业实施的行政性关闭，关闭小企业资金主要用于关闭企业职工安置等支出。各地工业某某息化主管部门对上报的关闭小企业年度计划和实施效果的真实性负责。
5.某某纺织有限公司账户信息查询、损益表、资产负债表、增值税纳税申报表。证实某某纺织公司在2011年2月以后未发放工资；截止2011年2月，某某纺织公司的净利润为负。
6.企业登记资料查询表、企业法人营业执照复印件、公司准予注销登记通知书；公司（宇晨公司）准予审理登记通知书、企业（宇晨公司）登记资料查询。证实某某纺织公司股东系韦某和、郁某，韦某和系法定代表人，于2013年11月21日注销；盐城市宇晨家纺有限公司于2010年6月24日成立，法定代表人及股东均系郁某。
7.2012年关闭小企业申报材料、关闭小企业资金申请材料。证实某某纺织公司于2011年3月被新丰镇政府及大丰市经信委确定为2012年实施关闭企业，并形成了小企业职工花名册、职工工资领取表等相关申报证明材料。
8.大丰市财政局及经济某某息化委员会资金拨付通知、记账凭证、大丰市财政局预算指标通知单、新丰镇财政经费户用款审批表、收款收据、银行汇兑凭证。证实大丰市财政局于2013年6月将78.6万元关闭小企业资金汇至新丰镇政府，新丰镇政府于2013年7月将63.6万元汇至某某纺织公司账户。
9.归案情况说明。证实被告人茅某于2014年7月18日至大丰市人民检察院投案，并如实供述其犯罪事实。
10.非税收入缴款书。证实大丰市新丰镇政府及某某纺织公司将全部补助资金786000元退还至本院。
二、证人证言
1.证人谢某的证言。证实新丰镇经贸中心参与2011年、2012年关闭小企业计划申报、资金申报工作，参加这项工作主要是根据上级业务部门大丰市经信委的安排布置，负责本镇范围内符合申报关闭小企业条件的企业进行筛选，并协助企业上报材料。
2011年，作为新丰镇经贸服务中心负责人，谢某参加了大丰市经信委组织召开的申报2012年度小企业关闭计划会议，会后其向镇分管领导人大主席李某汇报要求申报新丰2012年度小企业关闭计划、财政补助的名单，新丰镇没有符合申报条件的企业，为了地方利益，其根据领导要求，将不符合条件的某某纺织公司确定为关闭小企业的计划的申报主体，并安排茅某协助某某纺织公司完善申报材料，并上报给大丰市经信委。而实际上，某某纺织公司在申报之前，企业已经停产，已经没有职工需要安置，是不符合申报要求的。
在申报补助过程中，茅某向其汇报，申报材料中的企业与职工签订劳动合同花名册要加盖劳动部门印章，谢某未审核劳动合同花名册的真实性，即与新丰镇人力资源中心主任姚明华电话进行了联系，姚明华同意后，谢某安排让茅某在姚明华处盖了章，后来财政下拨某某纺织公司小企业关闭财政补助70多万元。
2.证人王某甲的证言。证人系原某某纺织公司会计。证实：某某纺织公司成立于2003年7月，2011年1月某某纺织公司的职工已全部转到盐城市宇晨家纺有限公司上班。2011年2月开始某某纺织公司就不再生产。其在某某纺织公司任会计期间，该公司没有与职工签订过劳动合同。2011年3、4月份，某某纺织公司申报小企业关闭计划时，申报关闭小企业计划时某某公司已停产关闭。
2012年度关闭小企业财政补助材料共有6份，其中企业与职工签订劳动合同花名册、工资表、企业关闭证明都是虚假的。申报补助材料中《企业与职工签订劳动合同花名册》上的“大丰市新丰镇劳动保障事务所”公章是茅某带其一起找姚明华盖的。某某公司申报的关闭小企业财政补助78.6万元，其中，有63.6万元由新丰财政所支付给某某纺织公司，剩余的15万元是某某纺织公司支付给新丰财政所的往来款。
3.证人韦某和的证言。证人系原某某纺织公司法定代表人，现任盐城市宇晨家纺有限公司（以下简称宇晨公司）总经理。某某纺织公司成立于2003年7月，2011年2月开始以后就不再生产，一直停产关闭。2011年1月，某某纺织公司的职工全部转到宇晨家纺公司上班。
2011年3、4月份，新丰镇经贸中心主任谢某、会计茅某通知其有申报关闭小企业计划的政策，可以享受国家财政补助，其便安排某某纺织公司的会计王某甲按照新丰镇经贸中心的要求，提供申报所需要的材料，谢某明确茅某具体负责材料申报。某某纺织公司的关闭小企业申报材料是王某甲和茅某制作的，材料中小企业关闭计划申报表、企业投资项目备案通知书、企业拟关闭证明不是某某纺织公司提供的，某某纺织公司也没有与职工签订劳动合同。劳动合同花名册，工资表，企业关闭证明是虚假的。某某纺织公司没有注销的原因是因为宇晨家纺公司设立时，是以某某纺织公司的资产，以质押的形式向银行借贷款的。
2013年7月，某某纺织公司拿到了78.6万元的补助资金。其中63.6万元被用于偿还宇晨家纺公司的债务。
4.证人郁某的证言。证人系原大丰市某某纺织公司股东，宇晨家纺公司法定代表人。证实：2010年6月，宇晨家纺公司成立后，某某纺织公司的职工陆续转到宇晨家纺公司来上班，从2011年1月底以来，某某纺织公司不再生产，一直停产关闭。
5.证人葛某的证言。证人系原某某纺织公司车间主任，现任宇晨家纺公司副总经理。证实：某某纺织公司从2011年1月底以后一直停产关闭。停产关闭的主要原因是企业用于织布的老布机设备落后，没有利润，噪音大，影响邻居生活，老百姓多次上访，老百姓和新丰镇政府都要求关闭这个企业。2009年下半年某某纺织公司的老总韦某和在新丰镇工业园区开始新建宇晨家纺公司，在2010年下半年，宇晨家纺公司开始生产，截止2011年1月底，某某纺织公司职工大部分到宇晨家纺公司上班，剩余的部分职工自谋职业了。其在某某纺织公司工作期间，企业并没有与职工签订劳动合同，也没有缴纳养老保险。
6.证人李某的证言。证人系新丰镇人大主席。证实：按照分工，其不分管项目申报工作，但在申报前，新丰经贸中心主任谢某向其汇报，说上面要求新丰镇申报2012年度关闭小企业计划名单。其以为是企业重组方面的工作，就要求谢某按照文件要求，对照政策，进行摸排、筛选。经过摸排，谢某就告知其某某纺织公司可以申报，其先向当时新丰镇的镇长仇兆华作了汇报，同时明确谢某要按照文件、政策的规定进行申报。该项目的具体申报工作由新丰镇经贸中心负责，确定申报名单后其没再过问这项工作。在这个计划申报之前，其知道这个企业实际已经关停了，这是从新丰镇经贸中心的报表中反映出来的。谢某是知道这个情况，其在和谢某进行筛选的时候说过。
7.证人顾某的证言。证人原系大丰市经信委主任。证实：大丰市2011年度、2012年度关闭小企业申报工作由大丰市经信委副主任王某乙分管，由综合科具体负责，由于需要申报的企业在各乡镇，需要将这项工作安排给各镇，在省里要求各地申报2011年度、2012年度关闭小业财政补助计划的文件下达后，大丰市经信委就排安排综合科具体负责的，王某乙副主任安排综合科召集各乡镇分管工业的副镇长、经贸中心主任开会。会上，经信委向参会人员发放了《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》、《关闭小企业专项资金申报工说明》等材料，王某乙副主任对照省经信委下发的《关闭小企业专项资金申报工作说明》，要求各乡镇经贸中心做好以下四个方面的工作：一、是排摸拟关闭的小企业有哪些；二是按照文件要求，筛选出符合条件的企业：三是对拟申报的企业进行审核，并与大丰市经信委对接；四是关闭小企业财政补助助资金下发前，要检查申报企业是否实际关闭。大丰市经信委与各乡镇经贸中心的关系是上下级关系，具体讲，各乡镇经贸中心在人事是属于地方政府，在工作安排上，要完成经信委交办的工作。
8.证人王某乙的证言。证人系大丰市经信委副主任。证实：2011年度、2012年度关闭小企业申报工作具体是由大市经信委负责的。省经信委关于要求各地申报关闭小企业计划的文件下达后，由于申报时间紧，大丰市经信委没有专门下发文件，直接电话通知各镇经贸中心的负责人及分管经贸中心的镇领导到经信委开会，将小企业关闭财政补助申报工作安排给各镇经贸中心具体落实，并将申报小企业关闭财政补助的相关文件、规定进行文件夹打包，按照各镇经贸中心指定的邮箱发给各乡镇的经贸中心。会上首先明确，小企业关闭财政补助申报工作交办给各镇的经贸中心具体落实，会前，大丰市经信委将省、市下发的文件、通知、规定等相关材料发放给参会人员，会上重点解读了《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》、省经信委《关闭小企业专项资金申报工作说明》等材料。对申报时间、申报企业材料的真实性等方面进行了强调。
三、被告人茅某的供述。证实：2012年7月，新丰镇人大主席李某、经贸中心主任谢某安排其负责2012年新丰镇小企业关闭计划申报工作，并确定申报某某纺织公司。其根据李某、谢某的安排，通知某某纺织公司的会计王某甲，让他来拿申报文件、申报表、制作申报材料，并带王某甲到大丰市经信委综合科去申报的。
其在申报某某纺织公司2012年度关闭计划前，没有到这个企业看过，在制作申报材料时，其也不清楚某某纺织公司的真实情况。某某纺织公司关闭小企业补助申报材料共有6份，其中，关闭小企业签订劳动合同职工花名册、工资表、资产负债表、损益表是某某纺织公司会计王某甲向其提供的，小企业关闭情况基本表、企业关闭证明是由其制作的。小企业关闭情况基本表是其根据报过来的职工花名册、资产负债表等申报材料制作的。企业关闭证明是其以新丰镇2011年度关闭小企业申报资料的关闭证明为模板制作并加盖新丰镇政府公章的。在申报材料申报过程中，其将上述申请材料上报给大丰市经信委。
以上证据经法庭质证，证据间能够相互印证，足以认定。
本院认为，新丰镇经贸中心中心系新丰镇政府举办的全额拨款事业单位，接受新丰镇政府的领导以及大丰市经信委的工作指导。在大丰市实施小企业关闭计划的过程中，新丰镇经贸中心中心受大丰市经信委的委托，行使行政管理职权，对新丰镇辖区范围内符合申报条件的企业进行筛查，并组织符合条件的企业进行申报，被告人茅某具体负责相关材料的整理上报。故被告人茅某系受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。被告人茅某在行使职权的过程中，滥用职权，将实际已停产，没有职工需要安置的不符合申报条件的和大丰市信纺织有限公司确定为拟关停小企业上报，导致某某纺织公司获取补助资金78.6万元，致使国家利益遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人茅某犯滥用职权罪的事实清楚，证据确实、充分，本院予以支持。被告人茅某犯罪后主动投案，并如实供述了自己的犯罪事实，系自首，依法可以从轻或减轻处罚。被告人茅某积极联系某某纺织公司退还补助资金，现全部损失已挽回，对被告人茅某可以酌情从轻处罚。综上，可认定被告人茅某犯罪较轻，可以免除处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第六十四条，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条、第七条、第八条之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
一、被告人茅某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、已退出的中央查证补助资金，依法上交国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 吴 丹
审 判 员 陈 斌
人民陪审员 邱 亚 萍
二〇一六年三月十五日
书 记 员 吴骁伟（代）
附录法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十四条犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。
2全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释
全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题，解释如下：
在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。
现予公告。
3.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释（2012）18号）
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。
第七条依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，应当依照《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，适用渎职罪的规定追究刑事责任。
第八条本解释规定的“经济损失”，是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失。
债务人经法定程序被宣告破产，债务人潜逃、去向不明，或者因行为人的责任超过诉讼时效等，致使债权已经无法实现的，无法实现的债权部分应当认定为渎职犯罪的经济损失。
渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。