广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终603号
上诉人（原审原告）:黄燕，女，汉族，1967年10月13日出生，住广东省湛江市赤坎区。
委托代理人：洪振仲，男，汉族，1959年10月16日出生，住广东省湛江市赤坎区，系黄燕的丈夫。
委托代理人：孙蕾，女，汉族，1987年6月18日出生，住河南省项城市，系黄燕所在湛江市长虹汽车出租有限公司推荐的员工。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：梁成军、彭日旺，均为该府工作人员。
原审第三人：陈小丽，女，汉族，1980年4月12日出生，住广东省湛江市赤坎区。
原审第三人：陈明祝（曾用名陈民祝），男，汉族，1954年2月4日出生，住广东省湛江市市辖区。
原审第三人：金永忠（曾用名金忠），男，汉族，1965年6月30日出生，住广东省湛江市市辖区。
上诉人黄燕因与被上诉人广东省人民政府、原审第三人陈小丽、陈明祝、金永忠行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2016）粤71行初616号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1987年陈小丽、陈明祝、金永忠及案外人陈明盛等向湛江市霞山区海头镇屋山村委会桃园村民小组购得位于湛江市霞山区XXXX号2亩土地的使用权。除了陈明盛所有的180平方米之外，其余土地分属于陈明祝、陈华斌274平方米（使用证书号码：霞用地临字003689号），金永忠、金奇274平方米（使用证书号码：霞用地临字003690号），陈小丽、陈海平277平方米（使用证书号码：霞用地临字003638号），湛江市霞山区国土局于1987年12月13日核发了上述临时土地使用证。之后陈明盛在其地块上建造了两层半，建基面积为180.68平方米，建筑面积为396.14平方米的楼房，1997年3月湛江市房地产管理局为其核发了粤房地证字第XX**号《房地产权证》，其余上述相邻的三块地一直空置，未办理正式的土地使用权证。后陈明盛因与案外人邓光华之间的借款纠纷，1999年4月29日，湛江市赤坎区人民法院委托湛江市广诚拍卖有限公司对陈明盛上述房屋进行拍卖，黄燕以30万元的价格拍得。1999年7月16日，湛江市房产管理局向黄燕核发了粤房地证字第XX**号《房地产权证》。2003年4月18日，黄燕及丈夫洪振仲以其1999年拍卖所得的房屋包含上述三块土地使用权为由向湛江市国土资源局申请办理土地使用权手续，经手人系洪振仲。2006年1月11日，湛江市人民政府向黄燕核发了湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》，该证记载使用权类型为划拨，使用权面积为803.63平方米。
2014年12月1日，陈小丽、陈明祝、金永忠对湛江市人民政府向黄燕核发涉案国有土地使用证的行为不服，向广东省人民政府申请行政复议，请求广东省人民政府撤销涉案国有土地使用证。2014年12月2日，广东省人民政府收到上述申请书后受理并发出受理通知书、答复通知书以及陈小丽、陈明祝、金永忠参加行政复议通知书。2015年1月22日，广东省人民政府根据案件审查的需要，召集复议当事人进行案件调查，听取复议当事人的陈述申辩意见。案件审查期间，由于案情复杂需进一步核实有关证据材料，且案件审查需以其他案件处理结果为依据，广东省人民政府于2015年1月29日延长复议审查期限，并于2015年2月26日中止案件审查。2016年8月18日，广东省人民政府根据检察机关反馈的案件处理结果，依法恢复原复议案件审查，并于2016年8月19日作出粤府行复［2014］428号《行政复议决定书》，认为：黄燕申请办理涉案土地的国有土地使用权登记时，所提交的《拍卖成交确认书》、《成立确认书》等土地权属来源依据，其载明内容与法院存档资料不一致，增加了“含36号土地，合1.68亩土地”等内容。湛江市赤坎区人民检察院的不予起诉说明及检察建议书，亦证实土地登记资料存在弄虚作假的情形。因此，湛江市人民政府及土地行政主管部门在办理涉案国有土地使用证的登记过程中未尽审核义务，在缺乏人民法院对湛江市霞山区屋山村椹川路36号房屋之外的空地进行查封、拍卖处理的有效法律文件的情况下，将土地登记内容扩大至司法拍卖物品范围以外的土地，影响到陈小丽、陈明祝、金永忠对土地的使用权益，该行政行为依法应予纠正。为此，广东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，撤销了由湛江市人民政府批准、湛江市国土资源局核发的湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》，并于2016年8月25日将上述行政复议决定书邮寄送达给了黄燕。黄燕不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销广东省人民政府于2016年8月19日作出的粤府行复［2014］428号《行政复议决定书》。
另查明：2014年12月6日，黄燕丈夫洪振仲因在办理涉案国有土地使用证的过程中涉嫌伪造国家机关公文、证件罪，被湛江市公安局赤坎分局立案侦查。2015年9月18日，湛江市赤坎区人民检察院对洪振仲作出不起诉决定。2015年12月21日，湛江市赤坎区人民检察院向湛江市国土资源局作出赤检民（行）行政违监［2015］44080200001号《检察建议书》，该建议书中查明：“公安机关的侦查材料认定黄燕、洪振仲在办理湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》的过程中使用了以下虚假材料：（1）黄燕、洪振仲提供的湛江市赤坎区人民法院2001年发出的（1998）湛赤法执字第317号《成立确认书》，经鉴定该确认书是伪造的。湛江市赤坎区人民法院也证明湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》所属土地未经法院处理拍卖，也没有发出过上述成立确认书以及裁定书和执行通知书。（2）黄燕、洪振仲向你局提供的湛江市广诚拍卖有限公司1999年4月29日的《拍卖成交确认书》与湛江市赤坎区人民法院（1998）湛赤法执字第317号档案中的《拍卖确认书》以及黄燕在办理粤房地证字第XX**号《房地产权证》过程中向湛江市房产管理局提交的《拍卖成交确认书》的内容不一致。湛江市赤坎区人民法院及湛江市房产管理局存档材料中《拍卖确认书》拍卖标的为：湛江市霞山区屋山村椹川路36号楼房一栋（建基面积180平方米，建筑面积396.4平方米），而黄燕、洪振仲向你局提交的《拍卖确认书》拍卖标的为：湛江市霞山区屋山椹川路36号楼房一栋（建基面积180.68平方米，建筑面积396.4平方米），含36号土地，折合1.68亩地。黄燕、洪振仲向你局提交的《拍卖确认书》增加了‘含36号土地，折合1.68亩地’的字样。（3）湛江市赤坎区人民法院（1998）湛赤法执字第317号案执行标的是湛江市霞山区屋山村椹川路36号楼房一栋（粤房地产证号XX**，建基180.68平方米，建筑面积396.14平方米），并未涉及其余地块。”湛江市赤坎区人民检察院认为：“你局在湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》中将湛江屋山椹川大道36号土地使用权人登记为黄燕明显不妥，理由如下：1、黄燕未合法取得该土地的使用权。黄燕、洪振仲夫妇在未向湛江市霞山区椹川大道36号土地使用权人支付价款，也未履行合法的交易手续的情况下，使用虚假的材料骗取湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》。其两人行为违反了国土资源部40号令《土地登记办法》第九条的规定，其骗取的国有土地使用证应无效。2、你局在发放国有土地使用证的过程中存在审核把关不严的过错。你局没有认真审核有关材料，在没有法院裁定和协助执行通知书的情况下，就将湛江市霞山区椹川大道36号土地的使用权人登记为黄燕，违反了国土资源部40号令《土地登记办法》第九条、第二十七条的规定。黄燕、洪振仲夫妇使用虚假材料骗取国有土地使用证的行为，虽然检察机关以证据不足为由不追究洪振仲的刑事责任，但是其民事责任不能免除，其以非法手段取得的国土登记证书应予以注销。”
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；……”《土地登记办法》第九条规定：“……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，黄燕申请办理涉案国有土地使用证登记时，所提交的《拍卖成交确认书》、《成立确认书》等土地权属来源依据，所载明内容与湛江市赤坎区人民法院存档资料不一致，增加了“含36号土地，折合1.68亩地”等内容。同时，湛江市赤坎区人民检察院向湛江市国土资源局作出的《检察建议书》及《不起诉理由说明书》，亦确认涉案土地登记资料存在弄虚作假的情形。湛江市人民政府在办理涉案国有土地使用证登记过程中未尽审核义务，将涉案土地登记的内容扩大到司法拍卖标的范围以外的土地，该行政行为缺乏事实根据和法律依据。广东省人民政府作出被诉行政复议决定书，依法撤销湛江市人民政府核发的涉案国有土地使用证，认定事实清楚，证据确凿，符合上述法律规定，予以支持。关于黄燕申请调查取证的问题，因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。”的规定的情形，故不予准许。综上，黄燕的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄燕的诉讼请求。
上诉人黄燕不服一审判决，向本院提起上诉称：一、陈小丽、陈明祝、金永忠与本案没有利害关系，不是适格的行政复议申请主体，广东省人民政府在行政复议过程中应当依法裁定不予受理其行政复议申请。因此，行政复议程序严重违法、滥用职权。二、一审判决未对证据作出认定，直接简单依据湛江市赤坎区人民检察院的检察建议书对本案作出判决，脱离实际。黄燕已经通过合法拍卖取得了湛江市椹川大道（原赤霞路）36号房屋的所有权，还于2002年11月11日与湛江市赤坎区寸金信托投资中心签订《土地转让协议书》，取得了该房屋所占710平方米宅基地的使用权。因此，黄燕通过竞买和受让方式，善意取得36号房屋及后面宅基地的物权，并补办了历史遗留用地手续，缴纳了转让税、耕地占用税、土地复耕费和罚款共17万多元后办理了土地登记手续。虽然湛江市赤坎区人民检察院在法院查询的房屋及土地相关信息与黄燕在办理国有土地使用证过程中提交的材料不一致，但湛江市赤坎区人民检察院没有证据证明该材料系黄燕丈夫洪振仲伪造的事实，完全存在湛江市赤坎区人民法院存档资料错误的可能性，由此不利后果也不应当由黄燕承担。三、一审判决未对湛江市赤坎区人民检察院作出的《检察建议书》及《不起诉理由说明书》的内容真实性进行审查。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院依法予以改判，支持黄燕的诉讼请求。
被上诉人广东省人民政府于二审时书面答辩称：广东省人民政府作出的粤府行复［2014］428号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用依据正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
原审第三人陈小丽、陈明祝、金永忠于二审时未提交书面答辩意见。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：1997年3月湛江市房地产管理局向陈明盛坐落湛江市霞山区屋山村椹川路36号的楼房核发了粤房地证字第XX**号《房地产权证》，其中房屋建基面积为180.68平方米、房屋建筑面积为396.14平方米。因邓光华诉陈明盛、钟军等借款纠纷一案，湛江市赤坎区人民法院作出（1998）赤法民初字第084号民事调解书并发生法律效力。由于陈明盛未能履行上述调解书确定的义务，湛江市赤坎区人民法院委托湛江市广诚拍卖有限公司公开拍卖债务人陈明盛位于湛江市霞山区XXXX的房屋，并由黄燕于1999年4月29日以30万元价格拍得。2005年3月，黄燕就椹川路36号用地向湛江市国土资源局申请国有土地使用权初始登记。湛江市国土资源局经审核后向黄燕核发了湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》，记载土地使用权面积为803.63平方米。现陈小丽、陈明祝、金永忠向广东省人民政府申请行政复议，请求撤销湛江市国土资源局向黄燕核发的湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》。故本案二审需审查广东省人民政府于2016年8月19日作出的粤府行复［2014］428号《行政复议决定书》是否合法。
虽然陈小丽、陈明祝、金永忠对涉案争议803.63平方米土地未持有正式的土地使用权证，但对其中部分土地曾经持有原湛江市霞山区国土局核发的临时土地使用证，而湛江市赤坎区人民法院（1998）湛赤法执字第317号执行标的是陈明盛位于湛江市霞山区屋山村椹川路36号楼房一栋，该楼房的粤房地证字第XX**号《房地产权证》记载房屋建基面积为180.68平方米、房屋建筑面积为396.14平方米，未涉及其余地块。因此，广东省人民政府对于陈小丽、陈明祝、金永忠提出的行政复议申请予以受理，未违反《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议受理的相关规定，本院予以认可。黄燕上诉主张陈小丽、陈明祝、金永忠不是适格的行政复议申请主体，理据不充分，本院不予采纳。
《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”黄燕就椹川路36号用地向湛江市国土资源局申请国有土地使用权初始登记时提交了《拍卖成交确认书》、湛江市赤坎区人民法院民事裁定书、《成立确认书》等作为申请登记依据材料。在行政复议过程中，复议机关查阅了湛江市赤坎区人民法院（1998）湛赤法执字第317号执行案件卷宗材料，卷宗存档材料中的《拍卖成交确认书》关于拍卖物品名称的表述是“湛江市霞山区XXXX楼房一栋（建基面积：180.68平方米，建筑面积396.4平方米）”，卷宗存档的民事裁定书、委托拍卖书、成交报告书关于拍卖标的物的表述亦为湛江市霞山区XXXX号房屋。因黄燕申请办理涉案国有土地使用权登记时提交的《拍卖成交确认书》、《成立确认书》所载明内容与湛江市赤坎区人民法院存档资料不一致，增加了“含36号土地，折合1.68亩地”的内容，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；……”的规定，广东省人民政府认为湛江市人民政府及土地行政主管部门在办理涉案土地登记过程中未尽审核义务，将土地登记内容扩大到司法拍卖物品范围以外的土地，并作出粤府行复［2014］428号《行政复议决定书》决定撤销湛江市人民政府核发的湛国用（2006）第10005号《国有土地使用证》，认定事实清楚，程序合法。原审法院认为被诉行政复议决定合法，判决驳回黄燕的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。黄燕提出其与湛江市赤坎区寸金信托投资中心签订《土地转让协议书》取得了涉案710平方米宅基地的使用权，并补办了有关手续和缴纳罚款的主张，亦不足以否定黄燕向湛江市国土资源局递交的《拍卖成交确认书》、《成立确认书》所载明内容与湛江市赤坎区人民法院存档资料不一致的事实。
综上所述，原审判决结果正确，本院予以维持；黄燕上诉请求无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄燕负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一八年四月十三日
书记员 肖 威