福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第60号
上诉人（原审原告）张云，男，1980年2月10日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人王素芬，女。
委托代理人陈芳洲，男。
被上诉人（原审第三人）永泰县人民政府，住所地永泰县樟城镇县府路1号。
法定代表人李新贤，县长。
委托代理人杨梅，女。
上诉人张云因诉福州市人民政府土地行政批复一案，不服福州市中级人民法院（2013）榕行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月31日依法公开开庭审理了本案。上诉人张云，被上诉人福州市人民政府的委托代理人陈芳洲，被上诉人永泰县人民政府的委托代理人杨梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2005年12月28日，福州市人民政府作出榕政综（2005）357号《关于同意永泰县七个建设项目用地修改赤锡乡等七个乡镇土地利用总体规划的批复》（以下简称榕政综（2005）357号《批复》），同意永泰县人民政府上报的土地利用总体规划修改方案。2006年11月21日，永泰县国土资源局向永泰县人民政府呈报了樟国土资（2006）210号《关于永泰县2006年度第六批次村镇建设用地（界竹口水电站移民安置用地）审查意见的报告》（以下简称樟国土资（2006）210号《报告》）。永泰县人民政府于2006年11月29日向福州市人民政府呈报了樟政（2006）334号《关于2006年度第六批次村镇建设用地（界竹口水电站移民安置点）的请示》（以下简称樟政（2006）334号《请示》），并附《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《使用土地方案》等材料，申请农用地转用和使用17.5732公顷，新增建设用地17.5732公顷。2007年2月1日，福州市人民政府作出榕政地（2007）033号《关于永泰县界竹口水电站移民安置用地农用地转用和土地使用的批复》（以下简称榕政地（2007）033号《批复》），同意将17.5732公顷农用地转为建设用地，其中涉及赤锡乡赤锡村12.0955公顷。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。福建省人民政府闽政（2000）文95号《关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（以下简称闽政（2000）文95号《通知》），决定将全省乡级土地利用总体规划授权各设区的市人民政府审批。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。根据上述规定，为实施福州市所辖县（市）区的乡（镇）土地利用总体规划，福州市人民政府有权批准将农用地转为农村村民住宅建设用地，其作出本案被诉具体行政行为，具有合法的权力来源。张云作为家庭承包地的成员之一，其所承包的土地在被诉批复范围内，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。
本案被诉榕政地（2007）033号《批复》系为实施永泰县赤锡乡土地利用总体规划，批准将农用地转为建设用地。该地块系永泰县界竹口水电站库区移民安置点项目建设用地，该项目用地已经福州市人民政府土地利用总体规划批准、有权机关批准立项、取得用地规划许可、使用林地审批，并经过地质灾害危险性评估、土地勘测界定。永泰县人民政府在报批前，永泰县国土资源局已向赤锡乡赤锡村村委会作出《关于使用土地有关情况告知书》，告知了土地地类、面积、地上附着物情况、补偿标准及安置方案。赤锡乡赤锡村村委会向永泰县国土资源局出具了《回执函》，对拟使用土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等无异议，同意按此报有权机关审批。对使用土地参照征地补偿标准和安置方案计算，各方当事人无意见。永泰县国土资源局对永泰县2006年度第六批次村镇建设申请农用地转用和土地使用的相关资料进行了审查并出具了审查意见。永泰县人民政府就该批次用地向福州市人民政府请示，在报批同时向福州市人民政府呈报了“一书二方案”。张云主张福州市人民政府在永泰县人民政府仅提交请示而未提交证明材料的情况下，未作审查直接作出批复，缺乏事实依据。本案所涉地块系用于农村住宅建设，安置本村村民，未改变土地所有权性质，依法应当办理的是农用地转为建设用地的手续，不需要实施征收，故不适用《征收土地公告办法》的规定。张云主张榕政地（2007）033号《批复》程序违法，缺乏依据，其诉讼请求和理由不能成立。被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张云的诉讼请求，案件受理费50元，由张云负担。
原审原告张云不服，向本院提出上诉，请求撤销福州市中级人民法院（2013）榕行初字第84号行政判决，撤销被上诉人福州市人民政府榕政地（2007）033号《批复》，承担一二审诉讼费用。主要理由是：第一，原审法院认定事实错误。涉案立项文件已到期，批复存在多批现象，永泰县国土局未完全履行告知义务，赤锡乡赤锡村村委会出具的《回执函》违法，福州市人民政府未审查呈报材料直接作出批复违法。第二，原审法院适用法律错误。福州市人民政府于2007年2月1日作出批复，永泰县人民政府于2012年2月26日才作出通知，违反了《征收土地公告办法》第四条的规定。
被上诉人福州市人民政府答辩称，榕政地（2007）033号《批复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；榕政地（2007）033号《批复》不涉及土地征收，不适用《征收土地公告办法》的规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人永泰县人民政府答辩称，永泰县2006年度第六批次村镇建设用地（界竹口水电站移民安置点）报批程序合法，被诉批复系批准农用地转建设用地，非土地征收行为。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市人民政府在法定期限内向原审法院提供了以下证据材料和依据，以支持其诉讼主张：1、福建省发展计划委员会闽计基础（2002）192号《关于永泰界竹口水电站可行性研究报告的批复》，证明界竹口水电站项目经过计划部门立项；2、福建省国土资源厅闽国土资评集（2004）便函87号《便函》，证明界竹口水电站库区移民安置点经地质灾害危险性评估可以作为工程建设用地；3、樟村建规编号（2005）015、016号《建设用地规划许可证》，证明界竹口水电站库区移民安置用地经过规划许可；4、《土地勘测定界技术报告书》；5、土地利用现状图；6、土地利用总体规划修改后局部图；证据4-6证明界竹口水电站库区移民安置的具体用地范围；7、福建省林业厅闽林地审字（2005）487号《使用林地审核同意书》，证明项目占用林地经过福建省林业厅审核同意；8、榕政综（2005）357号《批复》，证明项目用地选址符合永泰县乡镇土地利用总体规划；9、樟国土资告（2006）02、03号《关于使用土地有关情况告知书》，证明永泰县国土局将拟使用土地的用途、位置、地类、面积及地上附着物情况、补偿标准及安置方案告知张云所在村委会，并要求村委会张贴公布；10、《回执函》，证明赤锡乡赤锡村委会已征求各当事人意见，各当事人无异议，同意报批；11、樟国土资（2006）210号《报告》；12、樟政（2006）334号《请示》；13、《建设用地项目呈报材料“一书二方案”》；14、《永泰县2006年第06批次村镇建设用地（界竹口水电站移民安置点）建设用地情况汇总表》，证据11-14证明永泰县人民政府报请福州市人民政府批准界竹口水电站移民安置用地农用地转用；15、榕政地（2007）033号《批复》，证明福州市人民政府批准同意永泰县人民政府将17.5732公顷农用地转为农村村民住宅建设用地，其中涉及赤锡村12.0955公顷；16、补偿费票据，证明使用土地补偿费已到位。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款；2、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条；3、闽政（2000）文95号《通知》。
被上诉人永泰县人民政府向原审法院提供了以下证据材料：1、樟国土资（2006）210号《报告》，证明永泰县人民政府向福州市人民政府呈报的请示依据；2、樟政（2006）334号《请示》；3、《建设用地项目呈报说明书》；4、《农用地转用方案》；5、《使用土地方案》；6、《土地勘测定界技术报告书》，证据2-6证明福州市人民政府作出榕政地（2007）033号《批复》；7、樟国土资告（2006）02、03号《关于使用土地有关情况告知书》，证明永泰县国土资源局已将使用土地等情况告知赤锡村村委会，要求将告知书在村内张贴公布并通知使用土地的单位和个人；8、《回执函》，证明赤锡村村委会和各当事人对告知书内容无异议，同意报批。
上诉人张云向原审法院提供了以下证据材料：1、房屋产权证明及土地承包证明复印件，证明其有权提起诉讼；2、榕政地（2007）033号《批复》复印件，证明福州市人民政府作出被诉具体行政行为；3、福州市国土资源局《政府信息公开答复书》及邮件封面复印件；4、福建省人民政府闽政行复（2013）30号《行政复议决定书》复印件；5、福建省人民政府闽政行复（2013）30号《行政复议决定书》邮件封面复印件，证据3－5证明在法定期限内提起行政诉讼；6、福州市中级人民法院通知书及邮件封面复印件，证明收到法院通知后，按照要求修改行政起诉状；7、永泰县住房和城乡建设局《政府信息不受理告知书》复印件，证明申请公开《建设用地规划许可证》被拒绝，该许可证真实性需核实、合法性需审查；8、永泰县人民政府行政复议答辩书复印件；9、永泰县人民政府出具的证据材料清单及相关证据复印件；证据8－9证明提起复议时仅永泰县人民政府提交相关的证据材料，福州市人民政府未提交，永泰县人民政府提供的材料明显少于福州市人民政府在诉讼中提供的证据材料，福州市人民政府在缺乏必备申请材料的情况下，作出被诉具体行政行为违法。
上述证据和依据已随案移送本院，并经庭审举证、质证，对原审法院认定的上述事实和证据，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。闽政（2000）文95号《通知》，将全省乡级土地利用总体规划审批权授予各设区的市人民政府。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。综合上述规定，被上诉人福州市人民政府对其批准的乡（镇）土地利用总体规划范围内的农村村民住宅建设用地的农用地转用和使用具有批准权。本案所涉界竹口水电站库区移民安置点项目建设用地系在农村村庄集镇建设用地范围内，为实施乡（镇）土地利用总体规划的农村村民住宅建设用地，被上诉人对该建设项目所涉土地的农用地转用和使用具有批准权，其作出被诉具体行政行为，权力来源合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。经审查，2005年6月2日，永泰县建设局向永泰县界竹口水电站库区移民安置区指挥部颁发了《建设用地规划许可证》。2005年12月28日，福州市人民政府以榕政综（2005）357号《批复》对赤锡乡等七个乡镇土地利用总体规划作了修改，同意将界竹口水电站移民安置点拟使用的土地中未列入规划建设用地区的土地列入规划建设用地区。因此，榕政地（2007）033号《批复》所涉土地符合相关规划要求。永泰县人民政府向福州市人民政府报请审批时，提供了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《使用土地方案》等材料。福州市人民政府经审查，作出被诉榕政地（2007）033号《批复》，同意永泰县梧桐镇、赤锡乡、富泉乡土地利用总体规划范围内17.5732公顷农用地转为建设用地和使用，符合法律规定，并无不当。本案被诉榕政地（2007）033号《批复》不涉及土地征收，不适用《征收土地公告办法》的规定；上诉人主张福州市人民政府未审查呈报材料即作出批复违法，亦缺乏事实根据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人张云负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 珩
审 判 员 吴声鸣
代理审判员 赖峨州
二〇一四年七月二十八日
书 记 员 周 健
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）
第二十一条土地利用总体规划实行分级审批。
……
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
……
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
……
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年）
第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）
第十五条在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。