江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）连行初字第0009号
原�连云港市杰圩化工有限公司。
法定代表人蔡正军，该公司总经理。
委托代理人刘琴，江苏永信律师事务所律师。
被告连云港市海州区（原新浦区）人民政府。
法定代表人单晓敏，该区区长。
委托代理人张家琪。
委托代理人曹立志，江苏苍梧律师事务所律师。
原告连云港市杰圩化工有限公司（以下简称杰圩化工公司）诉被告连云港市海州区（原新浦区）人民政府（以下简称海州区政府）环境保护行政处罚一案，原告于2014年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月11日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月29日公开开庭审理了本案。原告杰圩化工公司法定代表人蔡正军及其委托代理人刘琴，被告海州区政府的委托代理人张家琪、曹立志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告海州区（原新浦区）政府于2014年4月2日作出新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》，对原告责令强行关闭。该决定于2014年4月14日送达原告。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、2007年8月16日经群众举报，环境监察人员取样的照片3张，证明原告长期排放污水的事实。
2、2007年6月12日连云港市环境监测中心站出具的（2007）环监（水）字第（53）号监测报告，证明原告污水排放超过《污水综合排放标准》二级标准。
3、2013年9月6日原告厂区现场照片2张，证明原告持续生产并且生产工艺从未改变。
4、2013年12月9日现场照片2张，证明原告生产过程中污水处理设施无故停运的事实。
5、标注2013年12月9日，但签名均为2013年12月12日的连云港市海州区（原新浦区）环境保护局调查讯问笔录、现场检查笔录各一份，证明原告一直在生产经营，�环保局经过检查，发现原告的污水处理设施无故停运，要求原告立即恢复污水处理设备正常运转，对此原告亦表示认可。
6、2013年12月12日连云港市海州区（原新浦区）环境保护局出具的新环违改字（2013）13号《环境违法行为限期改正通知书》及送达回执，证明因原告无故停运污水处理设施，环境保护部门于2013年12月12日责令原告在2014年1月28日前将污水处理设施保证恢复正常运转，并于2013年12月20日前将整改计划书面报告该局。该通知书于2013年12月12日直接送达原告。
7、2014年2月18日现场照片1张，证明至2014年2月18日原告的污水处理设施没有正常运行。
8、2014年2月18日，连云港市海州区（原新浦区）环境保护局调查讯问笔录、现场检查笔录各一份，证明区环保局经过检查，发现原告未按期完成整改，至2014年2月8日原告一直在生产经营，但是污水处理设施仍然无故停�，对此原告亦表示认可。
9、2014年4月14日现场照片6张，证明至2014年4月14日原告在生产，但是污水处理设施没有正常运行。
10、连云港市海州区（原新浦区）环境保护局新环发（2014）14号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的请示》、连云港市海州区（原新浦区）人民政府新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》及送达回执，证明原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款规定，构成逾期未完成限期治理任务的环境违法行为，因此，2014年3月17日区环保局申请被告依法责令该公司关闭。2014年4月2日，被告作出关闭原告公司的决定，该决定于2014年4月14日直接送达原告。
11、企业法人营业执照及组织机构代码证复印件，证明原告的主体身份及经营范围。
法律法规依据：《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条第二款、第七十四条第二款。
原告杰圩化工公司诉称，原告于1997年成立，是区重点企业，成立后一直严格按照国家法律法规从事生产经营活动，从设厂至今从未发生污染事故。2013年12月份，海州区（原新浦区）环境保护局突然通知原告限期整改，后被告于2014年4月下发《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》。原告认为被告的该具体行政行为不具备合法性和合理性，1、该决定关闭对象严重违法，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，人包括法人不能被关闭；2、该决定适用法律错误，原告停运污水处理设施，对原告的处罚应当适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条，被告没有证据证明原告存在超标排污的事实，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款处罚属于适用法律错误；3、该决定违反法定程序，依据《行政处罚法》相关规�，被告作出该处罚决定前，应当告知原告有要求举行听证的权利，但是被告未履行任何权利告知义务，违背了行政行为程序合法原则；4、该决定目的、动机不当，被告作出该决定并不是从维护环境秩序的目的出发，而是为征收原告财产，谋取不正当利益；5、该决定缺乏必要内容，存在明显缺陷，被告作出的该决定没有告知原告相关救济途径，结构不完整，欠缺法定的内容。综上，被告作出的该具体行政行为在实体上、程序上、适用法律上均存在违法，严重损害了原告的合法权益。请求法院依法判令撤销被告2014年4月2日作出的新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》。
原告在起诉时提供以下证据：
1、连云港市海州区（原新浦区）环境保护局出具的新环违改字（2013）13号《环境违法行为限期改正通知书》，证明被告适用的法条和责令限期�正的内容均为因污水处理设施停运的事实。
2、被告2014年4月2日作出的新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》，证明被告关闭原告的原因是原告的污水处理设施停运，依据该原因，被告适用的条款应该为《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条，而非第七十四条第二款。
3、被告2014年5月30日作出的新政发（2014）44号《连云港市新浦区人民政府滨河新城规划十六路以北棚户区改造项目房屋征收决定书》、连云港市万诚房地产中介评估有限公司2014年6月25日对原告资产所作的《房地产估价报告》及2014年7月6日向连云港市海州区（原新浦区）房屋征收局出具的《致估价委托方函》，证明被告在作出关闭原告的处罚决定后签发了包括原告在内的征收决定书，且对原告的资产是按照报废残值进行评估的，说明被告的该份关闭决定作出的目的违法�其并非是为了环保，而是为了在征收中达到降低或者不补偿原告的目的。
被告海州区政府辩称，原告自2012年以来，存在长期水污染物处理设施不正常运行等环境违法行为，对饮用水源形成潜在的安全隐患。2013年12月区环保局依法责令原告于2014年1月28日前确保污水处理设施恢复正常运转，但是至2014年2月18日原告逾期未完成治理任务仍在生产。原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款之规定，依法应予关闭。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经质证，原告对被告所举的证据1的真实性没有异议，但是认为该照片形成于2007年，已经丧失实效，与本案没有关联性；对证据2的三性均有异议；对证据3、4、5、7、8、9的真实性没有异议，但是只能证明原告停运污水处理设施的事实，并不能证明原告排污超标，不能证明被告作出的关闭决�合法；对证据6的真实性、合法性没有异议，且该证据能够证明其改正的内容是污水设施恢复运转，与被告所作的决定的超标排放无关联性；对证据10真实性没有异议，但是其中的（2014）14号文的是被告行政机关的内部操作，与原告无关，（2014）27号文程序错误、适用法律错误，不具有合法性；对证据11的三性均无异议。
被告对原告所举证据1的三性均没有异议；对证据2的三性均无异议，但是对其证明目的有异议，原告无故停运污水处理设施，环保部门要求其恢复运行是正确的，但是原告没有在限期治理期间完成整改，造成持续污染，因此被告有权责令其关闭；对证据3的真实性、合法性没有异议，但认为其与本案不具有关联性。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告所举证据1-13真实、合法，与本案有关联，本院依法予以确认。原告所提供的证据1-2，真实、合法，与本案有关联性，依法予以确认；证据3与本案没有关联性，本院不予认定。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：2007年6月12日，连云港市环境监测中心站对杰圩化工公司总排口废水进行监测，结果表明该废水中pH值、总磷、甲醛浓度等超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）二级标准。但是没有证据证实当时相关环保部门就此曾进行过处理。2013年12月9日，连云港市海州区（原新浦区）环境保护局经过检查，发现原告的污水处理设施无故停运。2013年12月12日区环保局出具的新环违改字（2013）13号《环境违法行为限期改正通知书》，责令原告在2014年1月28日前将污水处理设施保证恢复正常运转，并于2013年12月20日前将整改计划书面报告该局。该通知书于2013年12月12日直接送达原告。2014年2月18日，区环保局经过检查，发现原告未按期完成整改，污水处�设施仍然停运。2014年3月17日区环保局向被告递交新环发（2014）14号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的请示》申请被告依法责令该公司关闭，2014年4月2日，被告作出新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》，责令原告关闭。该决定于2014年4月14日直接送达原告。2014年4月14日前原告一直在生产，但是污水处理设施没有正常运行。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》规定，连云港市海州区（原新浦区）人民政府对本行政区域的水环境质量具有监督管理的法定职责。
本案中，根据被告提供的证据，可以证实原告自2013年12月9日，其污水处理设施就处于停运状态，且在区环保局责令限期改正期间亦没有在限期结束前将污水处理设施恢复正常运转，对此原告没有异议。原告的行为严重违反了《中华人民共和国水污染防治法》相关规�。但依据正当程序原则，行政机关对违法行为进行处罚应当遵循法定程序。依据《行政处罚法》相关规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，并且在行政处罚决定书应当载明不服行政处罚决定的，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和日期。被告依据原告的违法行为于2014年4月2日作出新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》，但是被告没有提供证据证实作出该行政处罚决定前，告知原告有要求举行听证的权利，也没有提供证据证明，作出该处罚决定前，该决定经过被告集体讨论。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“被告不提供或者�正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”，被告在履行环境管理法定职责过程中，未经法定正当程序即对原告作出关闭的处罚决定，且剥夺了原告应有的陈述权、申辩权及听证权，亦没有告知诉权，显属程序严重违法。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款规定关闭原告公司，却不能提供充分证据证明其作出该处罚决定时原告排污超标，显属适用法律错误。
综上，被告2014年4月2日作出的新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。但是鉴于原告违法行为，不处罚将会给国家利益、公共利益或者他人利益造成损失，被告应当重新作出具体行政行为，故依据《行政处罚法》第三十八条第二款、第三十九条第一款第（五）项、第四十二条第一款，《中华人民�和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告连云港市海州区（原新浦区）人民政府2014年4月2日作出的新政发（2014）27号《关于关闭连云港市杰圩化工有限公司的决定》。
二、责令被告连云港市海州区（原新浦区）人民政府在本判决生效后三十日内对原告连云港市杰圩化工有限公司的违法行为重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告连云港市海州区（原新浦区）人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民�院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。
审 判 长 谢善娟
审 判 员 王学明
代理审判员 张淑媛
二〇一四年九月三十日
书 记 员 苏 洋
法律条文附录
一、《行政处罚法》第三十八条第二款：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
二、《行政处罚法》第三十九条第一款第（五）项：行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
三、《行政处罚法》第四十二条第一款：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
……
四、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
五、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项：根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式�理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；