河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行提字第00024号
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）周福贵，男，汉族，1959年生，住新乡市乘务小区。
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）胡德香，女，汉族，1960年生，住新乡市乘务小区。
委托代理人雒斯贵，男，汉族，1956年生，住新乡市红旗区。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）新乡市房产管理局。
法定代表人聂玉国，该局局长。
委托代理人许明军，新乡市房产管理局工作人员。
委托代理人马家旺，新乡市房产管理局工作人员。
周福贵、胡德香诉新乡市房产管理局行政处理决定和行政赔偿一案，不服新乡市中级人民法院作出的（2013）新中行再字第10号行政判决，向本院申诉，本院于2014年11月12日作出（2014）豫法行申字第00023号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。周福贵、胡德香的委托代理人雒斯贵、新乡市房产管理局的委托代理人许明军、马家旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2010年1月29日，周福贵、胡德香购买樊杰海座落于本新乡市南庄六巷由新乡市东方房地产开发公司开发的住宅楼房屋一套，并到新乡市房产管理局办理产权过户手续，2010年2月10日，新乡市房产管理局向其颁发了新房权证字第2010045**号房屋所有权证书。2010年12月9日，新乡市房产管理局作出新房局行字第（2010）第7号行政决定书，内容为：“周福贵、胡德香：根据《新乡市人民政府法制办公室行政执法监督整改通知书》（新政法监字（2010）第7号）所查明的事实，你们于2010年2月9日在本局申办的有关本市城南庄六巷11号楼五层西南户的房屋登记（房屋所有权证号：第201004574号），因城南庄六巷11号楼不存在而出现房屋登记错误。依据建设部《房屋登记办法》第八十一条之规定，经本局研究决定撤销本局2010年2月9日为你们办理的房屋登记，收回你们所持有的第201004574号房屋所有权证书。”。
新乡市卫滨区人民法院一审查明，2010年1月29日，周福贵、胡德香购买樊杰海位于本市城南庄六巷新乡市东方房地产开发公司开发的住宅楼五层西南户的房屋一套，双方一同到新乡市房产管理局办理产权过户手续，缴纳了契税及相关费用。2010年2月10日，新乡市房产管理局给周福贵、胡德香颁发了新房产权证字第2010045**号房屋所有权证书。该房于1995年1月5日由新乡市东方房地产开发公司取得房产证，1995年10月23日樊杰海购买形式取得房产证。2010年8月20日中共新乡市委领导小组下发通知，要求新乡市房管局牵头市法制办启动行政执法监督程序，依法撤销违规办理的房产证。2010年8月25日，新乡市人民政府法制办公室向新乡市房产管理局发出新政法监字（2010）第7号行政执法监督整改通知书，通知载明：经查，你单位在房屋产权登记中存在以下问题：1995年为新乡市东方房地产开发公司办理过户房产登记时，房屋登记地址为“城南庄六巷11号楼，而事实上，城南庄六巷11号楼”不存在，此房产登记为错登，请你单位对上述问题予以整改，并将结果报本办。新乡市房产管理局根据该文件，于2010年12月9日作出新房局行字第（2010）第7号行政决定书，决定撤销并收回第201004574号房屋所有权证书，周福贵、胡德香不服该决定，诉至法院。另查明：新乡市东方房地产公司开发该地段，没有按照新乡市规划局的有关批准文件进行开发，造成拆迁户没有安置，房屋已被拆迁户占有居住至今。
新乡市卫滨区人民法院一审认为，新乡市房产管理局具有本市房屋管理的法定职权。本案中，新乡市房产管理局依据新乡市政府法制办公室下达的新政法监字（2010）第7号行政执法监督整改通知书，查明新乡市东方房地产开发公司在开发本案争议地段房屋时，未按照新乡市规划局的有关批准进行开发，争议房屋没有验收报告，不符合办理房屋产权证条件等情况，出现房屋登记错误，依据建设部《房屋登记办法》第八十一条作出撤销周福贵、胡德香房屋登记，收回其房屋权属证书。周福贵、胡德香在购买该房时，价格与现行市场价格差距较大，其对该房长期存在争议的情况应当知道，因此周福贵、胡德香行为不符合房屋善意取得条件。新乡市房产管理局所作行政行为认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，合法有效。为避免该决定书丧失变更或修正其效力的可能，给行政机关处理变更留下余地。因此，以驳回周福贵、胡德香诉讼请求为宜。周福贵、胡德香要求的行政赔偿，可在确认行政行为是否违法后另行主张，协商不成的，可以依法提起行政诉讼，本案不予处理。新乡市卫滨区人民法院于2011年10月8日作出（2011）卫滨行初字第13号行政判决，判决驳回周福贵、胡德香要求撤销新乡市房产管理局于2010年12月9日作出的新房局行字（2010）第7号行政决定书的诉讼请求。
周福贵、胡德香不服，向新乡市中级人民法院提起上诉。
新乡市中级人民法院二审查明事实与一审查明一致。
新乡市中级人民法院二审认为，新乡市房产管理局具有对房屋的行政执法权。新乡市房产管理局查明新乡市东方房地产开发公司在开发本案争议地段房屋时，未按照新乡市规划局的有关批准进行，争议房屋没有验收报告，不符合办理房屋产权证条件等情况，出现房屋产权登记错误，于是依据《房屋登记办法》第八十一条作出撤销原告房屋登记，收回原告房屋权属证书的决定。新乡市房产管理局的上述行政行为，事实清楚，程序合法。周福贵、胡德香在购买本案所涉房屋时，其购买价格与当时市场价格相比明显较低，而且当时该房屋已由拆迁户居住。周福贵、胡德香请求撤销新乡市房产管理局作出的行政决定，不能成立，一审判决驳回其请求并无不当。新乡市中级人民法院于2012年2月25日作出（2012）新行终字第21号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
周福贵、胡德香不服，向本院提出申诉。本院于2013年6月17日作出（2013）豫法行申字第00100号行政裁定，指令新乡市中级人民法院再审。
新乡市中级人民法院再审查明的事实与原审一致。
新乡市中级人民法院再审认为，新乡市房产管理局具有对本市房屋的行政执法权。新乡市房产管理局查明新乡市东方房地产开发公司在开发本案争议地段房屋时，未按照新乡市规划局的有关批准进行，争议房屋没有验收报告，不符合办理房屋产权证条件。周福贵、胡德香在购买由新乡市东方房地产开发公司转让给樊杰海的房屋时，其购买价格与当时市场价格相比明显较低，而且当时该房屋已由拆迁户居住，故新乡市房产管理局作出撤销为周福贵、胡德香办理的房屋登记，收回房屋所有权证书的行政决定符合法律规定。周福贵、胡德香的申诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。新乡市中级人民法院于2013年11月15日作出（2013）新中行再字第10号行政判决，判决维持原审。
周福贵、胡德香不服再审判决，向本院申诉，本院于2014年11月12日作出（2014）豫法行申字第00023号行政裁定，提审本案。
周福贵、胡德香申诉称，一、原一、二审法院对本案的审理对象错误，违反行政诉讼法基本原则。原一、二审法院未对决定认定的“房屋座落不实”是否属实，适用法律是否正确，程序是否合法予以审查，而是对新乡市东方房地产开发公司开发的房屋是否具有建筑证、是否符合办理房屋产权证的条件以及周福贵、胡德香是否为善意第三人进行审查，属审理对象错误。二、新乡市房产管理局作出撤证具体行政行为不合法，其所提供的证据不充分，依据的事实不成立。新乡市房产管理局作出具体行政行为所依据的仅是新乡市法制办的整改通知书，未做实地调查取证。三、建设部《房屋登记办法》第八十一条不应成为新乡市房产管理局据以撤销周福贵、胡德香房产证的法律依据。周福贵、胡德香是通过合法的二手买卖依法取得的房产，没有采取隐瞒真相、提供虚假材料等非法手段，不应适用《房屋登记办法》第八十一条。四、周福贵、胡德香房产证合法有效，依法不应撤销。周福贵、胡德香所购买房屋初始登记所有人是樊杰海，有产权证书，因此其二人付清购房款办理了房产过户手续，取得该房屋的权属，应受法律保护。故请求撤销原判、撤销被诉行政处理决定并赔偿其经济损失。
新乡市房产管理局答辩称，本案所争议的房产系新乡市东方房地产开发公司未按照新乡市规划局的有关批准进行开发的违规建筑，没有验收报告，不符合办理房屋产权证条件，出现房屋登记错误。三、周福贵、胡德香在购买本案争议房屋时，购房价格与当时市场价格差距较大，不符合善意取得的条件。原审判决处理正确，请求维持原审判决、驳回申诉。
本院查明的事实与原审一致。
本院认为，一、新乡市房产管理局就本案争议房屋作出的房屋登记行为无效。第一，新乡市东方房地产开发公司在开发本案争议房屋时，未按照新乡市规划部门的规划进行建设，争议房屋没有验收报告，不符合办理房屋所有权证的条件，新乡市房产管理局在其不符合房屋初始登记法定条件下，于1995年1月5日作出的房屋登记及颁证行政行为不具有法律效力。新乡市房产管理局在对该房屋后续发生的买卖转移登记中，未尽到房屋登记审查职责，于1995年10月26日向樊杰海办理了转移登记、于2010年2月10日向周福贵、胡德香办理了转移登记，该房屋转移登记行政行为违法。第二，新乡市房产管理局作出处理决定的法律效果，是对本案争议房屋所作出的登记和颁证行为违法的认定和行政确认。新乡市房产管理局作出新房局行字第（2010）第7号行政决定书，认定争议房屋登记为错登，该处理决定是对新乡市房产管理局向新乡市东方房地产开发公司、樊杰海、周福贵和胡德香作出的房屋登记行为违法的确认。
二、新乡市房产管理局作出的被诉行政处理决定违法。第一，该处理决定依据的事实仅为《新乡市人民政府法制办公室行政执法监督整改通知书》，但该整改通知书是由新乡市人民政府法制办公室作出，是针对新乡市房产管理局作出的内部层级监督行为，该行为属于内部行政行为，对外不能发生效力，新乡市房产管理局对于房屋错登的事实应当另行调查取证，其以该内部行政文书作为处理依据证据不足。第二，被诉处理决定明显不当。涉案楼房有同样情形的21套房屋由新乡市房产管理局进行了登记和颁证，但新乡市房产管理局仅对其中3套房屋的所有权证书作出了注销处理，其他房屋的登记行为自2010年至今却未依法作出处理决定，属于同等情况区别对待的选择性执法，明显不当。但因涉案的房屋登记违法事实客观存在，其登记行为违反了城市规划和房屋登记的强制性法律规定，登记行为无效，撤销该处理决定也并不能赋予新乡市东方房地产开发公司、樊杰海、周福贵、胡德香的原房屋所有权证的效力，故本院对周福贵、胡德香主张撤销被诉行政处理决定的诉讼请求不予支持。
三、周福贵、胡德香对因登记行为及被诉行政处理决定违法而产生的损害，具有申请行政赔偿的权利。不动产登记及颁证行政行为具有法律效力，对公民发生行政信赖的法律后果，本案中，周福贵、胡德香因对樊杰海持有房屋所有权证书的信赖，而作出房屋买卖民事行为并支付价款，且经过新乡市房产管理局审查并办理了房屋过户的转移登记及颁发房屋所有权证书，现因登记行为违法，持有的房屋所有权证书被注销收回，其行政信赖利益应当得到救济，周福贵、胡德香可在本判决生效后依法主张请行政赔偿。
四、周福贵、胡德香主张房屋之外的其它经济损失提交的证据不足。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，周福贵、胡德香就主张的行政赔偿没有提交有效证据，没有提交具体详细的经济损失事项、金额、计算方式和事实证据材料，故该项诉讼请求在本案中不予支持，其主张的经济损失可通过另行起诉或其他法律途径解决。
综上，新乡市房产管理局作出的被诉行政处理决定违法，但因被注销的房屋使用权证存在违反法律强制性规定的情形，故对周福贵、胡德香主张撤销被诉行政处理决定的诉讼请求不予支持。原审判决认定事实清楚、程序合法，但裁判方式不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
撤销新乡市中级人民法院作出的（2013）新中行再字第10号行政判决；
撤销新乡市中级人民法院作出的（2012）新行终字第21号行政判决；
撤销新乡市卫滨区人民法院作出的（2011）卫滨行初字第13号行政判决；
四、确认新乡市房产管理局于2010年12月9日作出的新房局行字第（2010）第7号行政决定违法。
五、驳回周福贵、胡德香的其他诉讼请求。
本案诉讼费由新乡市房产管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 苗春燕
二〇一五年六月十八日
书 记 员 郭建花