山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终578号
上诉人（原审原告）董凯，男，1985年11月30日出生，汉族，中国重汽卡车有限公司职工，住济南市市中区。
被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。
法定代表人韩永军，区长。
委托代理人崔军，济南市市中区人民政府兴隆街道办事处工作人员。
委托代理人张思亮，山东元邦律师事务所律师。
上诉人董凯因诉济南市市中区人民政府行政协议一案，不服济南市中级人民法院（2016）鲁01行初501号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告董凯诉称，原告系济南市市中区十六里河镇搬倒井村村民，一直在本村居住，拥有宅基地房屋一处。被告因二环东路南延工程需要征收土地，原告的房屋位于征收红线范围内。2015年12月初，被告下设的临时机构济南市市中区二环东路工程建设指挥部、兴隆街道办事处找到原告沟通房屋补偿事宜，随后不明身份人员多次到原告家中威胁恐吓。迫于无奈，原告于2015年12月10日与被告下设的济南市市中区二环东路工程建设指挥部、兴隆街道办事处就自己的宅基地房屋分别签订了两份《补偿协议书》，货币补偿分别为408178.35元、200220元，共计608398.35元。但直至今日，被告仍未履行补偿协议，为保护合法权益，原告诉至法院，请求判令被告限期依法履行于2015年12月10日与原告签订的两份《补偿协议书》，支付原告补偿款608398.35元。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有初步的事实根据。本案中，原告要求判令被告按房屋拆除补偿协议的约定，依法足额向其支付房屋拆除补偿资金，应当有初步证据证明相应房屋拆除补偿协议已经成立。但原告提交的房屋拆除补偿协议，只有原告单方的签字捺印，没有被告方的签字或印章，不具备合同成立的形式要件，被告对该协议的真实性亦不予认可，并主张双方因房屋面积存疑并未正式签订协议。综上，原告不能提供初步的事实根据，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的条件，此外，原告也未提交对涉案房屋享有合法权益的证明，人民法院对原告的起诉应当不予受理，原告与被告之间的房屋拆除争议，应当通过另案予以解决。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告董凯的起诉。
上诉人董凯不服原审法院裁定,上诉请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。理由如下：一、原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律严重错误。1.上诉人与被上诉人在协商一致的情况下，被上诉人声称只需上诉人在协议上签字，被上诉人大约两天后会加盖公章，并直接将拆迁补偿款打到上诉人银行账户，上诉人据此才会将房屋交出。该协议原件被被上诉人收回，原审中出示的协议复印件是上诉人偷偷拍摄取得的。2.即便是该协议只有上诉人一方签字、捺印，但是上诉人已经履行了将房屋交出用于二环东路沿线工程的使用，且被上诉人占用其房屋所在地块已先行施工建设并接近尾声。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条、第三十七条之规定，该协议成立并已生效。原审法院认定该协议不具备合同成立的形式要件，明显与事实不符。3.原审法院认定“原告也未提交对涉案房屋享有合法权益的证明”，忽略了本案基本的证据和事实。涉案房屋没有核发宅基地使用证，系由被上诉人所属土地行政主管部门原因造成的。上诉人提供的村委会纪要及补偿安置政策也能够证实十六里河因区划调整，未予核发宅基地证的客观事实。此外，上诉人就房屋权属证明提供了村委会收取6000元宅基地的收据，能够证明上诉人所建房屋并未取得审批手续，该协议就是按照未办理宅基地手续标准进行的补偿，而非按照合法房屋给予的补偿。二、原审法院强加给上诉人过高的举证责任，违背了行政诉讼举证责任的分配原则。本案属于行政协议履行纠纷，被上诉人在协议订立过程中享有极大的优益权。诉争协议是被上诉人一方制作的格式协议，也未将加盖公章后的协议原件给上诉人。基于行政机关对其作出行政行为承担举证责任的原则，本案应由被上诉人就协议订立等相关事项承担举证责任，而非强加给本案上诉人。
被上诉人济南市市中区人民政府提交书面答辩意见称，上诉人董凯所提交的《补偿协议书》上只有其单方签字捺印，没有被上诉人所成立的济南市市中区二环东路工程建设指挥部的签字或者盖章，不具备合同成立的形式要件。被上诉人对该协议中上诉人单方填写的内容亦不予认可，上诉人的起诉缺少行政协议已经成立这一最基本的前提条件。综上，上诉人的起诉无初步的事实根据，原审法院适用法律正确，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的，可以提起行政诉讼。由此，行政协议相对人提起行政诉讼的前提即是行政协议已经成立。原审中上诉人提交了有其单方签字、捺印的房屋拆除补偿协议复印件，用于证明该协议是被上诉人提供的格式协议，并承诺上诉人签字、捺印后由被上诉人收回并加盖公章后执行，该协议已经成立。被上诉人对该协议的真实性不予认可，并主张双方因房屋面积存疑并未正式签订协议，该协议并未成立。对此本院认为，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行行政协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范。对于行政协议是否成立，行政法律规范没有作出明确规定，可以适用《中华人民共和国合同法》的规定进行审查。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。本案中，上诉人提交的《补偿协议书》只有上诉人一方签字、捺印，并没有被上诉人的盖章，被上诉人亦不认可该协议的真实性，也即双方对于合同条款至少是主要条款未达成合意，该补偿协议并未成立。上诉人还主张，上诉人已经依照该协议履行了将房屋交出用于二环东路沿线工程使用的主要义务，被上诉人占用其房屋所在地块已先行施工建设即是以实际行动予以接受，根据《中华人民共和国合同法》第三十六条的规定，该协议也已经成立。对此本院认为，上诉人在本案中未提交对涉案房屋享有合法权益的证明，也不能证明其作为涉案房屋的合法所有人或使用人履行了主动交出房屋的义务，对上诉人的该项主张，不予支持。上诉人认为，本案应由被上诉人就协议订立等相关事项承担举证责任，原审法院强加给上诉人过高的举证责任，违背了行政诉讼举证责任的分配原则。对此，根据行政诉讼法及行政诉讼一般证据规则，行政机关对作出具体行政行为的合法性承担举证责任。但行政行为相对人对是否存在具体行政行为及该行为与其有利害关系承担相应的举证责任。原审法院认定上诉人不能提供初步的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的条件，并无不当。上诉人对行政诉讼举证责任的理解有误，其关于应由被上诉人就协议订立等相关事项承担举证责任的主张，本院不予支持。上诉人董凯若认为其与被上诉人之间存在房屋拆除争议，可以通过法定渠道另行寻求救济。
综上，上诉人董凯的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 王 璐