江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终713号
上诉人（原审被告）海安县卫生和计划生育委员会，住所地海安县海安镇黄港路6号。
法定代表人吴志梅，主任。
出庭负责人李传忠，副主任。
委托代理人杨进，海安县卫生和计划生育委员会工作人员。
委托代理人谢颖，江苏洲际英杰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蔡小明，男，1979年2月28日生，汉族，住海安县。
被上诉人（原审原告）卞亚娟，女，1981年9月29日生，汉族，住海安县。
上诉人海安县卫生和计划生育委员会（以下简称卫计委）因社会抚养费行政征收一案，不服海安县人民法院（2016）苏0621行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2004年5月31日，蔡小明与卞亚娟登记结婚。2004年12月13日，蔡小明与卞亚娟生育一小孩蔡雨桐。2006年10月，卞亚娟户籍迁入海安县角斜镇大来路16号，二人经常居住在角斜镇汤灶村13组卞亚娟父母家中。2014年11月20日，海安县角斜镇人民政府（以下简称角斜镇政府）负责计划生育行政管理的工作人员蔡晓红、施仲如与卞亚娟父亲卞进生进行谈话，了解蔡小明、卞亚娟的户籍、常住地、工作、婚育、兄弟姐妹等基本情况。同日，角斜镇人口和计划生育办公室向蔡小明、卞亚娟发出（2014）角计指警字0104号人口和计划生育行政指导警示书，该警示书由卞进生代收。2015年1月18日，卫计委对蔡小明、卞亚娟涉嫌不符合政策多生育一孩行为进行立案登记，并委托角斜镇政府调查处理。同年1月19日，在角斜镇大来路16号蔡小明、卞亚娟的家中，卫计委对卞亚娟进行谈话，了解两人的身份、户籍、住所、户口、婚育、兄弟姐妹等基本情况。3月10日，卫计委向蔡小明、卞亚娟送达社会抚养费征收告知书，蔡小明、卞亚娟收悉后，于次日向卫计委递交了陈述、申辩材料。4月，卫计委到档案机关、公安机关等部门调集了蔡小明、卞亚娟的户籍信息等材料，并在此基础上对其陈述、申辩作出了答复。7月13日，卫计委作出（2015）海卫计征字第0115号《社会抚养费征收决定书》（以下简称115号征收决定）。7月15日，卫计委将115号征收决定送至蔡小明、卞亚娟常住的汤灶村13组卞亚娟父母家中，卞亚娟父母拒绝签收，卫计委留置送达，并由见证人见证和拍照证明。7月16日，卫计委再次将文书送至蔡小明父亲手中。随后，蔡小明父亲将115号征收决定交予蔡小明。蔡小明、卞亚娟不服115号征收决定而提起诉讼，请求判令撤销。诉讼中一审法院组织调解未果。
一审法院认为，本案的重点在于国家生育二孩政策全面放开后，进入诉讼程序的尚未具备最终执行力的社会抚养费征收决定是否应当遵守。
关于115号征收决定作出是否适当的问题。《江苏省人口与计划生育条例》第四十四条，对社会抚养费的征收标准、作出部门、作出方式等予以了明确。本案蔡小明、卞亚娟于2004年5月31日登记结婚，蔡小明、卞亚娟均非独生子女。2004年12月13日，蔡小明与卞亚娟生育一孩蔡雨桐，2014年12月29日，蔡小明与卞亚娟再生育一孩蔡雨辰。卫计委发现，蔡小明、卞亚娟再生育一孩的行为不符合《江苏省人口与计划生育条例》第二十二条、第二十三条的规定，依法进行警示、调查了解、权利告知、申辩答复，在经过上述程序的基础上作出115号征收决定，该征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
关于涉诉社会抚养费征收决定是否应当遵守的问题。交纳社会抚养费，是对不符合计划生育条件的公民一种经济制约。涉案社会抚养费征收决定的遵守与否需要考虑相关系列因素，包括法律法规规定的条件和目的、政策的要求、社会发展、社会公正的准则、行为可能产生的效果等等。首先，国家法律及政策因素发生重大变动。2015年12月27日，全国人大常委会对《中华人民共和国人口与计划生育法》有关条款进行修改，其中第十八条修改后规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女……”。2016年1月1日，全国两孩政策全面放开。蔡小明、卞亚娟夫妇再生育后的次年，国家的法律和政策随即发生根本性改变，原属不法的行为在一年后随即合法化，这种政策及法律调整应予考虑。其次，蔡小明、卞亚娟生育行为产生的社会负担的大小。对于蔡小明、卞亚娟夫妇的再生育行为，一年以后该类行为合法化。再次，再生育出生的个体与人口、社会发展之需并不矛盾。在国家大力推行全面两孩政策之时，对一年前之再生育行为征收较高额的社会抚养费的行为继续遵守或履行，不符合国家政策导向和人口及社会发展之需。故从公正原则和有利于保护相对人合法权益角度出发，在行政机关与行政相对人之间，国家政策和新法作出非违法性评价时，应该本着公平、公正原则考量行政机关作出的行政决定是否应当继续予以遵守。如司法对涉案征收决定付诸最终的效力，不符合社会公正原则和社会大众的一般评价。
综上，虽然卫计委作出的115号征收决定在作出之时合法适当，但是在征收决定作出后短时间内，国家政策和法律规定发生根本性变化，蔡小明、卞亚娟对该行政征收决定提起诉讼，正如上文所述，如要求蔡小明、卞亚娟继续遵守115号征收决定显失公正，蔡小明、卞亚娟的诉讼请求，法院予以支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销海安县卫生和计划生育委员会作出的（2015）海卫计征字第0115号《社会抚养费征收决定书》。
卫计委不服一审判决提起上诉称，一审法院认为115号征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，但以国家政策和法律规定发生了根本性变化而认为征收决定明显不当，并判决予以撤销，违反了法不溯及既往的基本原则，混淆了行政行为的效力、履行及强制执行的关系，属适用法律、法规错误；对行政行为合法性的评价，应以当时的法律规定为依据，而非行为作出后的新法，否则法律关系的稳定性将荡然无存。上诉人于2015年7月作出115号征收决定时，无法预见相关法律会在六个月后变化。一审法院以行政行为作出后的新法判决撤销115号征收决定，会带来计划生育政策调整前的征收决定应否全部撤销、已经收取的社会抚养费应否退回等一系列问题，造成行政执法秩序的混乱。请求二审法院依法改判，驳回蔡小明、卞亚娟的诉讼请求。
被上诉人蔡小明、卞亚娟辩称，115号征收决定因被上诉人的起诉而自始未生效。立法法第九十二条、第九十三条规定了法不溯及既往原则，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。115号征收决定有悖于新的计划生育政策，一审法院判决撤销，确保了十八届五中全会党的政策的贯彻落实。请求二审判决驳回卫计委的上诉请求。
二审期间，上诉人向本院提交数份一审法院的行政裁定书，以此证明一审法院此前对类似本案的征收社会抚养费行政行为的合法性予以确认并准予强制执行。被上诉人向本院提交《社会抚养费征收委托书》的原件和复印件各一份，系一审时上诉人所提交，虽然两份委托书所署日期相同，但字体不一，存在弄虚作假行为，角斜镇政府并未依法获权。经质证，被上诉人以上诉人提供的行政裁定书不是原件而对其真实性不予认可；上诉人对被上诉人提供的《社会抚养费征收委托书》的原件和复印件均予以认可，认为内容完全一致，均加盖了委托双方的单位公章以及法定代表人私人印鉴或签名，上诉人对角斜镇政府受托实施的行为均予以认可，由于上诉人和受托人角斜镇政府各执一份，落款日期均为2015年1月18日，只是日期的书写笔迹不同，不存在弄虚作假行为。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。我国不是实行判例制度的国家，其他法院对类似案件如何裁判，均不影响本院对被诉征收决定合法性的依法审查，故对上诉人提交的行政裁定书不予接纳；被上诉人提交的《社会抚养费征收委托书》原件与复印件，系上诉人在一审中为证明被诉征收决定合法性而提交的证据材料，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定的新证据之列，本院同样不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为新修改的计划生育法律法规对此前上诉人作出的115号征收决定是否具有溯及既往的效力。
《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。可见，法不溯及既往是一项基本的法治原则，即法对它生效前所发生的事件和行为不适用。这是因为法作为社会的行为规范，它通过对违反者的惩戒来促使人们遵守执行，进而对人们的行为起指导和警示作用，不能要求人们遵守还没有制定出来的法律。同时，法不溯及既往原则也是信赖利益保护的体现，法律的规定是信赖利益的基础，人们遵从或依据这一信赖基础作出某种行为并因此获益，都是信赖利益的表现，不能以事后制定的法来约束信赖利益藉以产生的事件和行为。因此，无论是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例还是规章，不论其效力等级是高还是低，都没有溯及既往的效力，这是基本原则。当然，法不溯及既往原则也有例外，这就是立法法所作的“但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，也可称之为从轻例外，即当新的法律规定减轻行为人的责任或增加其权利时，作为法律不溯及既往原则的一种例外，新法可以溯及既往，即有利法律溯及既往原则。但需要明确的是，这种有利法律的溯及力必须由立法机关或者最高司法机关来决定，只有在法律或者司法解释明文规定溯及效力的前提下，才可以溯及适用。
具体到本案，被上诉人夫妇再生育一孩的时间发生于2014年12月，上诉人于2015年7月作出115号征收决定，适用的是当时生效的《中华人民共和国人口与计划生育法》和《江苏省人口与计划生育条例》的规定。2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国人口与计划生育法》进行修订时，并没有对修订前的行为应当适用本法作出特别规定，应当认为新修订的人口与计划生育法不具有溯及既往的效力。该法第十八条所作的“提倡一对夫妻生育两个子女”的规定，对本案不适用。一审法院在认定上诉人作出的115号征收决定事实清楚、适用法律正确、程序合法的同时，以115号征收决定作出后短时间内、国家政策和法律规定发生根本性变化、要求被上诉人继续遵守115号征收决定显失公正为由，判决撤销115号征收决定，违反了法不溯及既往的基本原则，混淆了行政行为效力与行政行为履行之间的区别，与我国推崇的行政法治原则相悖，属适用法律错误，依法应予改判。上诉人诉请撤销一审判决的理由，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省海安县人民法院（2016）苏0621行初9号行政判决；
二、驳回被上诉人蔡小明、卞亚娟的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人蔡小明、卞亚娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；