福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莆行终字第162号
上诉人（原审原告）陈玉霞，女，1950年1月20日出生，汉族，农民，住仙游县。
委托代理人李素清，女，1972年1月25日出生，汉族，住厦门市。委托权限特别代理。
委托代理人曾福平，福建重宇合众律师事务所律师。委托权限一般代理。
被上诉人（原审被告）仙游县榜头镇人民政府，住所地仙游县。
法定代表人蒋庆和，镇长。
行政机关出庭人员庄林顺，榜头镇人民政府干部。委托权限特别代理。
委托代理人林庆元，仙游县148法律服务所法律工作者。委托权限特别代理。
委托代理人陈桂文，仙游县148法律服务所法律工作者。委托权限特别代理。
上诉人陈玉霞诉被上诉人仙游县榜头镇人民政府村建管理行政许可一案，不服仙游县人民法院（2015）仙行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月16日对案件进行了公开审理，上诉人陈玉霞的委托代理人李素清、曾福平、被上诉人仙游县榜头镇人民政府的行政机关出庭人员庄林顺及其委托代理人林庆元、陈桂文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告陈玉霞系仙游县榜头镇下昆村广湖一组村民。其原有一栋土地面积为24.4平方米的旧房（集体土地使用权证的证号为仙集用（2012）第BT1996号）座落在榜头镇下昆村广湖一组的仙榜公路边。2013年10月间，原告未经批准，在原有旧房的宅基地上建造了二层房屋。2013年11月22日，被告仙游县榜头镇人民政府对原告的非法建设行为发出了责令停止违法行为通知书。涉案的原告翻建房屋停建至今。2014年11月26日，原告向被告递交了要求办理在旧宅基地上翻建房屋的《乡村建设规划许可证》申请书。2015年2月2日，被告根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第四十条的规定和闽治违（2014）2号《关于进一步完善“两违”疏导机制的通知》精神，以原告翻建的房屋属“未批先建”不能补办《乡村建设规划许可证》和相关处理意见尚未出台无依据为原告补办《乡村建设规划许可证》等为由，作出《关于陈玉霞个人建房补办﹤乡村建设规划许可证﹥申请不予行政受理的情况说明》。据此，原告于2015年5月5日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告作出的《关于陈玉霞个人建房补办﹤乡村建设规划许可证﹥申请不予行政受理的情况说明》违法，以及判决被告为原告倒塌的房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条规定：“属利用原宅基地改建的，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批，符合条件的在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，村民即可开工建设。”可见，被告仙游县榜头镇人民政府作为原告陈玉霞房屋建设所在地的镇人民政府，其具有对原告的颁证申请依法作出审批的法定职责。《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见，作为宅基地的使用权人建造住宅也必须是“依法”进行的，而不能违法“未批先建”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”据此授权，福建省人民政府制定并颁发了《福建省农村村民住宅建设管理办法》，其中第四十条第三款规定：“严禁对村民未批先建的住宅采取以罚款或者变相收取费用代替审批的办法予以补办手续。”因此，本案中，作为原告所在地的福建省人民政府已经明确规定对“未批先建的住宅严禁补办手续。”而原告却以其的下级机关颁发的相关文件的规定内容来主张被告应当为原告翻建的房屋补办《乡村建设规划许可证》，该理由显然不能成立。《福建省农村村民住宅建设管理办法》第二十条第一款规定：“对村民建房规划申请不予批准的，城市、县人民政府城乡规划主管部门、镇乡人民政府应当在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人，并说明理由。”而本案被告自2014年12月11日收到原告的建房规划申请后，却于2015年2月2日才作出不予颁证的情况说明，显然超出了法定期限，系行政行为程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响。另外，无论是根据被告受理原告的颁证申请并经审核后而作出的《关于陈玉霞个人建房补办﹤乡村建设规划许可证﹥申请不予行政受理的情况说明》中有关“不能补办”的相关内容和行使行政职权的整个行为过程（实际上是已经受理并经审核）来看，还是依据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第二十条第一款“不予批准”的相关规定的内容来考察，被告在这里使用“不予行政受理”的表述是错误的，准确的表述应为“不予批准”。此表述错误虽尚不足以影响本案行政行为的有效性，但仍希望被告在今后此类行政中加以纠正。综上所述，本案中，被告根据查明的事实即原告陈玉霞未经批准，在原有旧房的宅基地上建造了二层房屋，故对原告递交的颁发《乡村建设规划许可证》的申请不予批准，事实清楚，于法有据。原告要求确认被告作出的《关于陈玉霞个人建房补办﹤乡村建设规划许可证﹥申请不予行政受理的情况说明》违法，以及判令被告为原告倒塌的房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》的诉讼请求理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈玉霞要求确认被告仙游县榜头镇人民政府于二〇一五年二月二日作出的《关于陈玉霞个人建房补办﹤乡村建设规划许可证﹥申请不予行政受理的情况说明》违法的诉讼请求，同时判决驳回原告陈玉霞要求被告仙游县榜头镇人民政府为原告倒塌的房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》的诉讼请求。
一审宣判后，原告陈玉霞对上述判决不服，向本院提出上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。表现在：1、超期作出决定。被上诉人未在收到申请材料之日起20日内作出决定，超出规定期限作出不予受理的决定，属于程序上的明显违法。2、原审法院更换概念。被上诉人给上诉人的《情况说明》上注明系“不予受理”，而一审法院却更换概念为“不予批准”。3、适用法律不当。闽治违（2014）2号《关于进一步完善“两违”疏导机制的通知》文件第一条明确：对确属住房刚性需求的危房改造、旧宅基地翻建等个人住房，因政策限制等原因造成的手续不全，符合条件的，可依法补办相关手续。闽治违（2014）4号《福建省“两违”综合治理专项行动领导小组关于加快制定“两违”认定标准及分类处置办法的通知》文件规定，对确属危房改造、旧宅基地翻建等个人住房，各地要根据实际情况分类处置并完善相关审批制度，对暂予保留、部分保留的建筑要补办相关手续。上诉人因为政策限制的原因造成的上诉人倒塌旧危房翻建手续不全，补办《乡村建设规划许可证》，于法有据，并无不妥。请求二审法院撤销原判，确认被上诉人的《情况说明》违法，并判决被上诉人为上诉人倒塌的房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》。
被上诉人仙游县榜头镇人民政府辩称，1、上诉人陈玉霞未批先建是事实，依法不能补办手续。根据省政府《福建省农村村民住宅建设管理办法》第四十条第三款规定，严禁对村民未批先建的住宅采取以罚款或变相收取费用代替审批的办法予以补办手续。2、上诉人未批先建的房屋位于限建区，是两违建筑。上诉人违建的房屋位于仙游县榜头镇下昆村广湖一组濑榜路边，仙游县人民政府《关于进一步加强农村居民住宅建设管理的实施意见》、《关于加强城市规划控制区规划管理的通知》文件规定，上诉人申请补发规划许可证的房屋位于濑榜路两侧各100米范围内属于限建区，已停止个人建房审批，不能办理审批手续。2013年10月上诉人自行拆除旧房建新房，2013年11月22日榜头镇村建站人员巡查发现上诉人未批建房后下发停止违法行为的通知单，上诉人不听劝告继续建设。根据法律规定农村村民建房或翻建应符合总体规定，本案上诉人的申请不符合规划，其在违法的情况下翻建房屋属于“两违”建筑，补办手续是法律禁止的行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，各方当事人均未提供新的证据材料。对一审庭审时的质证意见双方均予认可。各方当事人在原审时提供的证据已随案移送本院，本院经审查认为，对证据的认定与原审法院相同。据此，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，仙游县人民法院已于2014年10月23日作出（2014）仙行初字第23号行政判决，对上诉人要求被上诉人为其倒塌的房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》的诉讼请求，判令被上诉人仙游县榜头镇人民政府对上诉人的个人建房办理规划许可的申请作出处理和答复。后被上诉人于2015年2月2日作出《关于陈玉霞个人建房补办﹤乡村建设规划许可证﹥申请不予行政受理的情况说明》。因对该《情况说明》不服，上诉人于2015年4月27日向原审法院提起诉讼。一审判决结合（2014）仙行初字第23号行政判决后被上诉人仙游县榜头镇人民政府就上诉人陈玉霞的建房颁发规划许可的情况再次作出“不予批准”的相关内容进行解释，认为被上诉人在情况说明中的“不予批准”系表述错误，该解释符合事件进展的客观实际，并无不当。《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定，对于村民建房规划申请不予批准的，乡镇人民政府应当在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人。本案被上诉人作出的《情况说明》已超过了法定的期限，应属于办理程序上的瑕疵，但对上诉人的权利义务并未产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。上诉人认为依闽治违（2014）2号《关于进一步完善“两违”疏导机制的通知》、闽治违（2014）4号《福建省“两违”综合治理专项行动领导小组关于加快制定“两违”认定标准及分类处置办法的通知》等文件被上诉人应当补办《乡村建设规划许可证》。事实上该行政行为并不在行政诉讼法上法律的评价范畴，上述行政诉讼法的有关规定已明确，行政机关的行政行为违反法律、行政法规、规章的规定才可能被评价为违法，而闽治违（2014）2号《关于进一步完善“两违”疏导机制的通知》、闽治违（2014）4号《福建省“两违”综合治理专项行动领导小组关于加快制定“两违”认定标准及分类处置办法的通知》等文件并不属于地方性规章的范畴。行政诉讼审查的依法行政的问题，是否合理行政，不属于行政诉讼的评价范畴。现实中行政机关的行政行为有可能不符合政策的规定，但未必就不符合法律的规定。故本案被上诉人仙游县榜头镇人民政府作出的《情况说明》并无违法之处。
综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈玉霞承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑完育
代理审判员 刘开赐
代理审判员 张鹏程
二〇一五年十一月三日
书 记 员 郑颖颖
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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