湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂10行终33号
上诉人（原审原告）彭彪。
被上诉人（原审被告）监利县机关事业单位养老保险局，住所地：监利县玉沙大道109号。
法定代表人刘小舟，该局局长。
委托代理人熊维宏，该局副局长。
委托代理人李晓东，湖北楚胥律师事务所律师。
上诉人彭彪因诉被上诉人监利县机关事业单位养老保险局（以下简称监利养老保险局）违法要求履行缴费义务及行政赔偿一案，不服监利县人民法院（2015）鄂监利行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人彭彪、被上诉人监利养老保险局副局长熊维宏以及委托代理人李晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：1994年10月18日，监利县人事局以监人险（1994）128号文件对县文化局发出关于彭彪等四同志退休的通知，确定彭彪退休后的待遇为其职务工资和活工资之和407.10元的90%计366.40元、保留津贴104.30元，每月合计退休费470.70元，从1994年11月起执行。1995年10月15日，湖北省人民政府发出《关于印发湖北省机关事业单位社会保险制度改革方案的通知》，对社会保险基金的筹集，“按照以支定收，略有节余，适当积累的原则，由国家、单位、个人共同合理负担。”其中，“基本养老保险金的筹集比例，根据人员、工资及支付离退休费用的情况，经实际测算后确定”。文件并对机关、事业单位社会保险工作管理体制作出规定，“各级政府人事部门负责社会保险工作方案、政策的制定和检查、监督及指导工作。各级政府人事部门设立机关、事业单位社会保险管理局，属非盈利性质的事业单位，负责社会保险基金的征集、给付、运营及相关管理对象的服务工作。”1997年5月4日，监利县人民政府印发《监利县机关事业单位全员养老保险暂行办法》通知（监政发（1997）18号），对单位缴纳和单位在发放工资时代为扣缴个人缴纳部分作出规定，并对实行全员养老保险的单位原未投保的国家干部和固定工作出补缴规定，其中对实行前退休人员有不予补缴规定。但由于经济发展水平等因素影响，彭彪所在的文化馆等单位实际上并未投保。2001年3月5日，监利县人民政府以监政发（2001）7号文件《监利县人民政府关于监利县机关事业单位全员养老保险暂行办法补充规定的通知》，对于新进入全员养老保险的投保单位，对单位和个人包括离退休人员的补缴办法作了规定，其中，对当年支大于收的单位，应根据“以支定收、略有积累的原则，由投保单位一次性按照退休人员的工资总额补足五年作为统筹积累基金”。2002年9月10日，监利县人民政府以监政发（2002）18号文件《监利县人民政府关于进一步加强社会保险扩面征缴工作的通知》规定，“在国家对机关事业单位基本养老保险作出统一的政策规定之前，我县机关事业单位基本养老保险实行收支挂钩的待遇给付办法，即离退休人员养老金标准根据单位实际缴费比率确定。”2003年5月6日，湖北省人民政府办公厅下发《湖北省人民政府办公厅关于全省机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（鄂政办发（2003）47号），要求按照“稳定队伍、规范管理、完善政策、稳步推进”的要求，“在国家政策出台之前，各地不得自行出台改革办法，仍然执行原来有关政策”。“要坚持权利与义务对等的原则，强化养老保险费征缴”，形成待遇与缴费挂钩的机制，要千方百计筹措资金，确保养老金按时足额发放。个别报省人民政府批准进行改革试点的县市，应结合当地的经济发展水平、财政负担能力、职工的承受能力以及机关事业单位退休人员的待遇水平等情况，深入进行调查研究和周密科学的测算论证，制定科学规范、切实可行的试点方案。2007年2月9日，《监利县人民政府县长办公会议纪要》关于机关事业单位养老保险政策调整和规范工作部分确定，“会议同意调整机关事业单位全员养老保险新增退休人员退休时的补缴年限，由现行的三年半调整为五年。”2008年6月4日，监利养老保险局成立前的单位监利县机关事业单位社会保险局为甲方，彭彪所在单位监利县文化馆为乙方，签订了《全员养老保险合同》，乙方将“在职人员42人、退休人员14人”全部纳入养老保险范围，缴纳标准为个人档案工资总额的28%，其中单位为20%，个人为8%（由单位在发放工资时按月代为扣缴），由乙方定期向甲方直接缴纳，在册人员年应缴150000.00元，其中个人应缴42857.00元，乙方单位所有在职人员按监政发（2001）7号文件规定进行补缴，应缴1103672.00元，退休人员补缴金额1160292.00元，以上三项合计为2413964.00元，乙方现有离退休14人，月发放19338.20元，年发放232058.40元。2008年6月23日，彭彪以个人名义向其所在单位缴纳了23396元养老金，监利县文化馆向彭彪出具了收据，随后，监利养老保险局按规定和合同履行义务并发放给彭彪退休金至今。
一审认为：监利养老保险局成立前的监利县机关事业单位社会保险局，按照县级统筹的有关法律法规和文件规定，结合当时的经济发展水平、财政负担能力、职工的承受能力以及机关事业单位退休人员的待遇水平等情况，在彭彪所在单位监利县文化馆2008年多方筹资参与全员投保的努力下，监利县机关事业单位社会保险局与监利县文化馆以甲方乙方各自事业单位身份，于2008年6月4日签订《全员养老保险合同》并实际履行至今，符合当时的有关规定。彭彪作为监利县文化馆退休职工，支持所在单位参与全员养老保险并向监利县文化馆缴纳其个人承当的部分补缴金额，监利县文化馆得以履行该合同，彭彪得以享受新的退休待遇标准至今，符合权利义务对等的原则。正在进行的机关事业单位养老保险制度改革中，权利与义务相对应、保障水平与经济发展水平相适应仍是改革应遵循的基本原则，因此对监利养老保险局的抗辩理由应予支持，但在养老保险实行县级统筹的条件下，监利养老保险局按照上级文件履行职责的同时也应当做好相应的宣传解释工作。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告彭彪的诉讼请求。一审受理费50元，由原告彭彪负担。
上诉人彭彪上诉称：一、被上诉人作出要求上诉人补缴23396元养老保险费的具体行政行为所依据的《监利县人民政府县长办公会议纪要》为行政机关内部文件，对第三人无法律效力，被上诉人不能据此作出侵害上诉人合法权益的具体行政行为。二、上诉人符合监政发（1997）18号文件所规定的不予补缴养老保险费的条件，上诉人的上诉请求于法有据。三、权利义务对等并不是行政法的基本原则，一审法院以此来认定被申请人行政行为的合法性而不对上诉人具体行政行为的合法性与合理性进行审核，于法无据。四、上诉人所在单位向被上诉人一次性按照退休人员的总工资额补缴五年作为统筹积累基金是监政发（2001）7号文件所确定的法定义务，而不是上诉人的法定义务，上诉人并无补缴养老保险费的法定义务。综上，一审适用法律法规错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人监利养老保险局答辩称：一、监利县人民政府作为被上诉人的县级统筹单位，有权根据“国家、单位、个人共同合理负担”、“社会保险基金按照以支定收，略有节余，适当积累”的原则确定监利县机关事业单位养老保险基金的缴费比例和年限。二、上诉人在一审时并未提出对《监利县人民政府县长办公会议纪要》进行司法审查的请求。即使《监利县人民政府县长办公会议纪要》与监政发（1997）18号文件不一致，也应适用后法优于前法的原则予以处理。三、监利县人民政府才是监利县机关事业单位养老保险政策的制定者，被答辩人仅为政策的执行者。四、《全员养老保险合同》中明确载明了适用的规范性文件，这些合法有效的规范性文件均明确规定“社会保险基金按照以支定收，略有节余，适当积累的原则，由国家、单位、个人共同负担”，缴纳社会保险费是参保人员的一项法定义务。综上，上诉人的诉请没有事实基础和法律依据，更没有体现权利义务相一致的法律规则，请求驳回其上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。
另查明，2008年6月2日，监利县文化馆作出《监利县文化馆全员养老保险实施方案》，其中规定“退休人员应缴总金额：116.0292万元。其中单位应缴：80.2922万元，个人应缴35.7370万元。”“本着人性化的操作，适当照顾高龄老职工，对已退休多年（限于70周岁以上）的职工，不愿参加养老保险的，在单位目前仍有支付能力的情况下，按现行工资标准的80%发放；但今后存在诸多不确定因素（如单位管理不善，无支付能力等等），一律风险自担，文化馆概不负责。”
本院认为，监利县机关事业单位养老保险属于县级统筹，被上诉人监利养老保险局成立前的监利县事业单位社会保险局有权与上诉人彭彪所在单位监利县文化馆签订《全员养老保险合同》，将监利县文化馆全员纳入社会养老保险范畴。该合同对监利县文化馆退休人员补缴金额1160292元的约定符合湖北省人民政府鄂政发（1995）138号、监利县人民政府监政发（2001）7号、监政发（2002）18号“社会保险基金以支定收，略有积累”、“由国家、单位、个人共同合理负担”的文件精神，并不违反法律规定。随后，监利养老保险局收取了监利县文化馆交纳的养老保险金，该合同得到全面履行，被上诉人监利养老保险局按照国家政策为上诉人彭彪发放退休金至今。彭彪得以享受不受单位经营状况影响的稳定养老保险待遇，该模式不宜动摇。至于上诉人彭彪选择按照《监利县文化馆全员养老保险实施方案》中的约定，一次性向监利县文化馆缴纳23396元参加养老保险的行为，则不属于本案的审理范围。综上，上诉人彭彪的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彭彪负担。
本判决为终审判决。
审判长 李超美
审判员 齐彬彬
审判员 王 阳
二〇一六年五月二十三日
书记员 王文娟