上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第661号
原告上海苏华物业管理有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人黄苏蔓，执行董事。委托代理人刘生敏，男。被告上海市浦东新区建设和交通委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人李泽龙，主任。委托代理人刘兴业，男。委托代理人栾嘉斌，男。被告上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人孙继伟，区长。委托代理人王颖彦，女。原告上海苏华物业管理有限公司(以下简称苏华物业公司)不服被告上海市浦东新区建设和交通委员会(以下简称浦东建交委)行政处罚决定及被告上海市浦东新区人民政府(以下简称：浦东区政府)行政复议决定，于2015年12月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2015年12月8日、2015年12月10日分别向被告浦东区政府、被告浦东建交委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月28日公开开庭审理了本案。原告苏华物业公司的委托代理人刘生敏、被告浦东建交委的委托代表人刘兴业、栾嘉斌，被告浦东区政府的委托代理人王颖彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告浦东建交委于2015年7月31日作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》(以下简称：被诉处罚决定)，认定原告未取得资质证书于2015年4月在板泉路1201弄东方吉苑小区从事物业管理，违反了《物业管理条例》第六十条第一款的规定，被告依据《物业管理条例》第六十条第一款的规定，对原告作出罚款人民币(以下币种均为人民币)十万元的行政处罚。原告苏华物业不服上述处罚决定，向浦东区政府申请行政复议，浦东区政府于2015年11月17日作出浦府复决字(2015)第246号《行政复议决定书》(以下简称：被诉复议决定)，维持被告浦东建交委作出的被诉处罚决定。原告苏华物业诉称，被诉处罚决定及被诉复议决定认定事实错误，被诉处罚决定没有法定依据，违背了《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)、《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)、《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的规定：第一，原告在东方吉苑小区以其他管理人身份协助业主委员会自治管理，是《物权法》确立的其他管理人管理方式，不属于《物业管理条例》确定的物业服务企业管理方式。因此，不存在以物业服务企业身份进行物业管理的事实。被告认定其他管理人管理方式需要物业服务企业资质，没有任何法律依据，属于违法增设许可条件。第二，被告作出被诉行政处罚没有责令限期改正的程序，违反《行政处罚法》第五条、第二十三条的规定；行政处罚听证会虚有形式，没有体现原告的陈述申辩意见，未进行实质听证；行政处罚未经机关负责人集体讨论，违反《行政处罚法》第三十八条第二款规定；三林房屋管理办事处(以下简称三林房管办)及浦东新区物业管理中心负责对东方吉苑小区物业管理及业主大会运作的指导和监督，其对东方吉苑小区的其他管理人模式也是知情的，从未对物业服务合同提出过任何异议，没有经过指导和改正程序，突然进行罚款的行政处罚，是典型的钓鱼执法，违背《行政处罚法》规定。根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第三，三林房管办和浦东新区物业管理中心都不具备行政处罚执法主体资格，其工作人员作为执法人员进行行政处罚，违背了《行政处罚法》的规定。第四，原告即使没有相关资质，但行为没有社会危害，没有违法所得，被告的处罚明显偏重，违背了《上海市住房保障和房屋管理局行政处罚裁量基准规定》第六条、第七条、第十二条的规定，应该不予处罚或减轻处罚。被诉复议决定回避了《物权法》规定的其他管理人管理方式，将其他管理人管理方式等同于物业服务企业管理模式，拒不纠正被诉处罚决定的错误，严重侵害原告合法利益。综上，请求依法判决撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。原告提供以下证据证明其诉讼主张：1、《上海市浦东新区东方吉苑物业服务合同》(以下简称《物业服务合同》)、上海市浦东新区东方吉苑小区业主委员会《关于上海苏华物业管理有限公司行政处罚听证会的书面意见》，证明东方吉苑小区的物业管理方式为其他管理人管理方式，不是《物业管理条例》规定的物业管理活动；2、《行政处罚听证申请书》、《对浦东新区建设和交通委员会行政处罚听证的书面意见》，证明行政处罚听证会走形式，未体现原告申辩理由及事实依据；3、《行政复议申请书》，证明原告申辩的事实及法律依据；4、吴国良、张大娣、朱燕缴纳物业费等记账凭证和原始凭证，证明凭证上印章各异，但收款人均为业委会及业主大会，收款人员为业委会的聘请工作人员，被告认定事实错误；5、2015年6月8日备用金付款凭单、2015年5月26日、7月10日、7月12日费用报销单，证明小区备用金、费用报销、银行转账等财务收支决策，审批人员都是业委会的聘请人员；6、5月东方吉苑管理处员工工资表、考勤表，证明员工工资及考勤审批人员均为业委会聘请人员，东方吉苑小区是其他管理人管理方式，不是被告认定的物业服务企业管理模式；7、中国银行客户借记回单、转账通知，证明中国银行上海市杨思支行的账户属于业委会及业主大会，不属于原告；8、《关于开设小区基本账户收取物业服务费、停车费的申请报告》，《关于办理税务登记证的申请报告》，证明被告浦东建交委不指导、不协助小区业主大会工作，属于行政不作为；9、被告职能介绍，证明浦东新区物业管理中心、三林房管办不具备行政处罚主体资格，执法委托书依法无效。相关事业单位有指导和监督协助的职责，但从来没有提出过整改或纠错，突然进行行政处罚，属于钓鱼执法；10、浦建委信公告(2015)269-2《告知书》、浦建委信补告(2015)87号《告知书》、浦建委信补告(2015)92号《告知书》、浦建委信公告(2015)269-3号《告知书》、2015(告)-177号《告知书》，证明负责人集体会议记录不存在，被告浦东建交委拒不提供行政处罚听证会材料、行政处罚执法机构法律依据、行政处罚的执法部门名称及依据、职责等信息；11、2015(告)-177号《告知书》，证明被告浦东区政府在复议过程中，拒不提供被诉处罚决定的依据及证据。被告浦东建交委辩称，其对原告未取得资质证书从事物业管理的行为进行行政处罚，属于依法履职行为，被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法有效。2015年5月，三林房管办接到投诉举报，称辖区内板泉路1201弄东方吉苑小区物业服务企业苏华物业公司存在未取得物业服务企业资质证书从事物业服务的违法行为。经被告调查核实，东方吉苑小区业主委员会代表小区业主大会于2015年3月27日与苏华物业公司签订了《物业服务合同》，双方约定物业服务费用类型为酬金制。苏华物业公司在东方吉苑小区物业管理过程中已收取部分业主停车费、物业费，实质参与了小区物业管理工作，并根据《物业服务合同》收取了两个月酬金。原告诉称其以其他管理人身份协助业委会自治管理，不需要物业服务企业资质证书的观点，与事实不符，也没有法律依据。三林房管办及相关管理部门从未受理过东方吉苑小区物业的选聘备案，被告下属事业单位工作人员行使行政执法权，符合《行政处罚法》规定，不存在钓鱼执法行为；被告经过行政处罚事先告知、听证告知，召开了行政处罚听证会，充分听取原告申辩理由后结合案件事实及法律规定，作出被诉处罚决定，程序合法。《物业管理条例》未设定责令限期改正的程序，且在听证过程中，原告已经退出了物业管理，改正了违法行为，没有必要再责令改正；被告作出处以十万元的行政处罚决定属于一般处罚的下限，合理适当。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告浦东建交委向本院提交了下列证据和依据：1、《物业管理条例》第三十二条、第六十条第一款，证明被告作出被诉处罚决定的法定职权，适用法律正确、程序合法；2、《物业服务合同》，证明原告未取得相关资质而承接东方吉苑小区物业服务管理工作；3、于2015年5月27日对东方吉苑小区业委会主任王根发作的询问笔录，证明东方吉苑小区业委会确认原告未取得相关资质从事物业管理活动；4、于2015年6月17日对原告委托代理人邢华勤作的陈述笔录、授权委托书、身份证明，证明原告承认在未取得资质证书的情况下与东方吉苑小区业主大会签订了《物业服务合同》。物业收取停车费、物业管理费后统一纳入苏华物业公司在中国银行上海市杨思支行建立的共管账户；从该账户中支取物业运行成本，酬金及日常维修支出；5、小区业主提供的停车费、物业费收据，证明原告在物业管理过程中已实质参与小区物业管理工作，收取部分业主停车费、物业费；6、《关于协助查询上海苏华物业管理有限公司财务情况的函》及由公安部门协查取得的原告在中国银行上海市杨思支行(XXXXXXXXXXXX)的部分交易明细，证明原告通过上述账户向宁波银行上海分行支付东方吉苑4、5月份基础酬金两笔5,000元；7、原告营业执照，证明其经营范围为物业管理，停车场经营等，但未取得物业管理资质证书；8、行政处罚事先告知、听证告知、听证受理通知、听证通知、被诉处罚决定、更正告知等及上述文书送达回证、听证会授权委托书及身份证明、听证笔录、听证意见书，证明处罚决定程序合法；9、执法人员执法证件及行政执法委托书，证明浦东新区物业管理中心及三林房管办工作人员作为案件调查人员合法有效。被告浦东区政府辩称，其具有作出被诉复议决定的职权，被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确且程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告浦东区政府向本院提交了下列证据、依据：1、《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第三条、第十三条第一款，证明被告作出被诉复议决定的职权依据充分；2、《行政复议申请书》及附件、邮寄凭证，证明原告于2015年8月21日提出行政复议申请的内容和提交的材料；3、行政复议受理通知书、答复通知书及送达回证，证明被告2015年8月28日依法受理申请，并要求被告浦东建交委予以答复；4、行政复议答复书，证明被告浦东建交委于2015年9月7日进行行政复议答复；5、延长行政复议审理期限通知书及送达回证，证明被告于2015年10月23日依法延长复议审理期限并送达原告及浦东建交委；6、被诉复议决定及送达回证，证明被告于2015年11月17日作出被诉复议决定并于2015年11月25日送达浦东建交委,2015年11月27日送达原告；7、《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项，《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条，证明作出被诉复议决定适用依据正确，程序合法正当。经庭审质证，原告对被告浦东建交委的证据及依据提出的异议是：对证据1，认为对于其他管理人管理方式，应该适用《物权法》第八十一条；对证据2，认为《物业服务合同》明确约定了其他管理模式，不属于《物业管理条例》规定的物业管理服务模式；对证据3，认为王根发事后陈述没有看笔录内容，笔录记载与事实不符；对证据4，认为其他管理人管理方式不需要相关资质，物业管理人员、费用均由业委会决策，不能证明原告存在违法行为；对证据5，真实性无法核实，盖章为东方吉苑业主大会收费章，不能证明原告收取了停车费；对证据6，认为中国银行上海市杨思支行的账号属于东方吉苑业委会，由其决策收支，如果属于原告，则存在自己向自己支付酬金的矛盾。对证据8，认为行政处罚事先告知及听证受理后，被告均没有提供任何处罚的事实及法律依据，原告多次要求被告提供，被告均拒绝，违背了行政处罚听证的相关规定；听证笔录未记载原告提供证据及主张的相关事实；听证意见书中记载的听证理由与原告听证申请的记载不符，且未提及《物权法》的相关规定；更正告知可以证明被告浦东建交委的执法人员对《行政处罚法》、《行政诉讼法》等相关法律知识的缺失，违背了《行政处罚法》要求执法人员熟悉相关法律法规的规定；对证据9，认为执法人员均非房屋管理处的工作人员，行政执法委托书为内部文件，未经公开不具有对外效力。对被告浦东区政府提供的证据及依据，原告认为：被告浦东区政府在收到被告建交委的行政复议答复书后未将答复书送达原告，且复议决定回避了《物权法》对其他管理人管理方式的相关规定。被告浦东建交委对被告浦东区政府提供的证据及依据无异议。被告浦东建交委对原告的证据及依据提出的异议是：对证据1，认为《物业服务合同》不具有关联性；对业委会对行政处罚的书面意见真实性不予认可，认为东方吉苑业委会的印章在物业公司处；对证据2、3，认为原告不能证明其主张；对证据7、证据9，认为不具有关联性；对原告其他证据，认为真实性不能确认，且不具有关联性。被告浦东区政府对原告提交的证据1-10的质证意见与被告浦东建交委一致，对证据11，认为告知书不能证明原告的观点，原告代理人在复议过程中查阅并复印了相关资料。被告浦东区政府对被告浦东建交委提交的证据及依据无异议。本院对上述证据及依据认证如下：被告浦东建交委、被告浦东区政府提供的依据和证据真实、合法，可以证明被诉处罚决定及被诉复议决定的合法性，本院予以采信。原告提供的证据《物业服务合同》符合证据“三性”，予以采信；其他证据虽真实，但不能证明其主张。经审理查明，2015年3月27日，原告苏华物业公司与上海市浦东新区东方吉苑小区业主大会签订《物业服务合同》，对物业管理事项、服务内容和标准、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、违约责任等内容进行了约定。2015年4月1日，原告正式进驻小区实施物业服务行为。2015年5月底，被告浦东建交委下属三林房管办接到投诉举报，称原告存在未取得物业服务企业资质证书从事物业服务的违法行为。经立案调查，被告认定原告苏华物业公司未取得物业服务企业资质证书从事物业管理的行为违法。2015年6月26日，被告浦东建交委向原告苏华物业公司送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。原告苏华物业公司于2015年6月29日提出听证申请，被告浦东建交委于同年7月1日向原告苏华物业公司送达了《行政处罚听证受理通知书》、《行政处罚听证通知书》。2015年7月10日，被告浦东建交委组织召开听证会，听取原告苏华物业公司的陈述申辩，并制作《行政处罚听证意见书》。2015年7月31日，被告浦东建交委作出了被诉处罚决定，并于同日送达原告。2015年8月13日，被告浦东建交委作出沪浦建委(物)决更告字(2015)第(1)号《行政处罚决定书更正告知书》，将起诉期限作出更正告知，并于同日送达原告苏华物业公司。原告不服被诉处罚决定，于2015年8月21日向浦东区政府申请行政复议，浦东区政府于2015年8月28日受理；2015年9月7日被告浦东建交委提交行政复议答复意见及证据材料；2015年10月23日，被告浦东区政府作出延长复议期限的决定，并送达原告及被告浦东建交委；2015年11月17日作出被诉复议决定，2015年11月25日邮寄送达被告浦东建交委，2015年11月27日送达原告。原告仍不服，遂诉至本院。另查明，原告已于2015年6月底搬离了东方吉苑小区，不再进行物业管理活动，已于2015年8月17日缴纳十万元罚款。本院认为，根据《物业管理条例》第六十条第一款规定，被告浦东建交委作为浦东新区人民政府房地产行政主管部门，具有作出被诉处罚决定的法定职权。《物业管理条例》第三十二条规定，国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。《物业管理条例》作为规范物业管理活动，维护业主和物业管理企业合法权益的行政法规，全面规范全国范围内的物业管理活动。本案中，原告作为经合法登记注册的经营物业管理的企业法人，理应遵守《物业管理条例》关于物业企业管理的相关制度，取得相应资质方可开展物业服务活动。原告苏华物业公司在未取得物业服务企业资质的情况下，与上海市浦东新区东方吉苑小区业主大会签订了《物业服务合同》，并实际派遣工作人员进驻该小区实施物业服务，收取了两个月的酬金，该行为违反了上述法律规定。《物权法》第八十一条规定，业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。原告据此辩解自己以其他管理人身份协助业主委员会自治管理，不适用《物业管理条例》规定，不需要物业服务企业资质的观点，无事实和法律依据，本院不予支持。关于原告苏华物业公司提出的行政处罚应先责令限期改正的问题。《行政处罚法》第二十三条规定了行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《行政处罚法》作为规范行政处罚设定和实施的总领性法律规范，其效力适用于整个行政处罚领域。但，一方面《物业管理条例》第六十条第一款并未规定责令改正；另一方面，在行政处罚听证过程中，原告已经退出小区物业管理，纠正了违法行为，基于节约执法成本，无需再另行责令改正。被告直接依据《物业管理条例》作出被诉处罚决定并无不当。关于原告提出的处罚偏重的问题。原告认为，其没有违法所得，没有社会危害，应该不予处罚或减轻处罚。本院认为，行政执法机关具有在法律法规规定范围内的行政自由裁量权。本案中，被告浦东建交委认定原告未取得资质证书从事物业管理活动的行为违法，作出罚款十万元的处罚，处罚金额在法定自由裁量范围之内，原告未有法定不予处罚或减轻处罚的事由，对其主张不予支持。被告浦东建交委经调查核实原告违法行为后，经行政处罚事先告知、召开听证会听取原告陈述申辩，才作出被诉处罚决定。原告对听证程序提出异议，但综合被告提供的听证告知书、通知书及听证笔录等证据，听证程序并无不当，可以认定被告行政处罚程序合法。据此，可以认为被告浦东建交委依据《物业管理条例》第六十条第一款规定对原告苏华物业公司作出被诉处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚适当。被告浦东区政府提供的证据和依据足以证明其具有作出被诉复议决定的职权，所作被诉复议决定具有合法性。综上所述，原告请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海苏华物业管理有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海苏华物业管理有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 赵忠元
代理审判员 姚 姝
人民陪审员 骆国雄
二〇一六年一月十二日
书 记 员 姚丽燕
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条?行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。