江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏环行终字第00004号
上诉人（原审原告）熊建平。
委托代理人张刚，江苏苏商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省环境保护厅，住所地在江苏省南京市江东北路176号。
法定代表人陈蒙蒙，江苏省环境保护厅厅长。
委托代理人王万平、乔继安，江苏省环境保护厅工作人员。
原审第三人江苏省电力公司苏州市吴江供电公司，住所地在江苏省苏州市吴江区松陵镇鲈乡北路。
法定代表人张峰，江苏省电力公司苏州市吴江供电公司总经理。
委托代理人薛开明，江苏震宇震律师事务所律师。
上诉人熊建平因诉江苏省环境保护厅（以下简称江苏省环保厅）要求确认环保行政批复违法一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁环行初字第1号行政判决，向本院提出上�。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人熊建平及其委托代理人张刚，被上诉人江苏省环保厅委托代理人王万平、乔继安，原审第三人江苏省电力公司苏州市吴江供电公司（以下简称吴江供电公司）委托代理人薛开明到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院认定，2010年1月22日，江苏省环保厅作出苏环辐（表）审（2010）51号《关于江苏省电力公司吴江市供电公司220KV江城输变电工程环境影响报告表的批复》（以下简称51号批复），同意吴江供电公司按报告表规定的方案建设220KV江城输变电工程，并重点要求做好“项目建设应符合当地规划要求，同时进一步优化线路设计，架空线路应尽可能避开居民住宅等环境保护目标”等六项工作，指定“项目建设期间的现场监督管理由吴江市环保局负责”，�告知项目的性质、规模、地点、拟采取的环境保护措施发生重大变动的，应当重新报批项目的环境影响评价文件。2010年5月20日，江苏省发展和改革委员会作出苏发改能源发（2010）602号《省发展改革委关于核准江苏电网2010年220千伏滨南等输变电工程的批复》，核准了220KV江城输变电工程。后吴江供电公司根据吴江区松陵镇规划调整的要求，将涉案变电线路从沿松陵大道东侧走线调整至沿松陵大道西侧走线。2013年9月9日，吴江市环保局向吴江供电公司下达了吴环函（2013）281号《关于责令江苏省电力公司苏州市吴江供电公司“220千伏江城输变电工程”停止建设的通知》（以下简称281号《通知》），责令其立即停止该项目的施工，限期3个月内重新报批该项目的环境影响评价文件。2013年11月，根据南京电力设备质量性能检验中心提供的现场检测数据及其他相关资料，国电环境保护研究院制作了《220KV越溪变至菀坪变开环入江城变输电线路（南开环线路）工程（重新报批）环境影响报告表》（以下简称《（重新报批）环境影响报告表》），该报告表得出综合结论为：涉案变电线路工程符合国家政策，在设计和建设过程中采取了一系列的环境影响减缓措施，以及采取本环境影响报告中规定的各项污染防治措施和生态保护措施后，线路运行对周围环境保护目标的工频电场、工频磁场、无线电干扰等均满足相应标准，从环境保护的角度而言，本工程建设是可行的。2013年11月，吴江供电公司向江苏省环保厅申请重新报批该项目的环境影响评价文件并提供了相关材料。2013年12月27日，江苏省环保厅根据《（重新报批）环境影响报告表》、吴江环保局的初审意见和吴江环保局作出的281号《通知》，作出苏环辐（表）审（2013）273号《关于220kV越溪变至菀坪变开环入江城变输电线路（南开环线路）工程（重新报批）环境影响报告表的批复》（以下简称273号《批复》），同意吴江供电公司就涉案变电线路工程补办环境影响评价文件审批手续，并要求其做好“当线路运行造成有人居住的建筑物处的工频电场大于4KV／m或磁感应强度大于0.1mT时，必须拆迁建筑物”等工作。熊建平不服江苏省环保厅作出的273号《批复》，向法院提起行政诉讼，请求确认上述《批复》违法。
原审法院另查明，熊建平居住于江苏省苏州市吴江区松陵镇长安村。涉案变电线路从熊建平坐落于松陵镇长安村的房屋上方通过。涉案变电线路工程跨越松陵镇长安村1处，该区域由吴江区人民政府根据松陵镇整体规划，已于2008年列入房屋拆迁计划内。熊建平一审庭审自述，其房屋位于拆迁范�内，2008年5月开始拆迁，目前尚未达成拆迁补偿协议，周边邻居都已经拆除，仅余原告一户未拆。
原审法院认为，涉案变电线路工程跨越了熊建平居住于苏州市吴江区松陵镇长安村的房屋，故熊建平与273号《批复》的具体行政行为具有法律上的利害关系，依法可以提起行政诉讼，具备本案原告诉讼主体资格。江苏省环保厅作为省级环境保护行政主管部门，对涉案的变电线路工程建设项目环境影响报告表具有审批的法定职权。本案中，吴江供电公司在涉案变电线路工程的环境影响评价文件批准后，因松陵镇规划调整等原因，实际施工时对涉案变电线路工程的建设地点进行了变更，部分线路由松陵大道东侧改至松陵大道西侧。吴江环保局发现后，责令其停止建设并要求限期3个月内重新报批涉案项目的环境影响评价文件。江苏省环保厅在审查了《（重新报批）�境影响报告表》、吴江环保局的初审意见和吴江环保局作出的281号《通知》的基础上作出273号《批复》，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条、第二十四条的规定。熊建平提出的所谓吴江供电公司违法施工、擅自通电运行等问题，与本案被诉环保行政审批无直接关联，原审法院不予理涉。熊建平提出江苏省环保厅违反法定程序使得原审第三人先施工后重新报批等主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。涉案变电线路工程的环境影响评价文件系环境影响报告表，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条第一款的规定，对可能造成轻度环境影响、应编制环境影响报告表的建设项目并未明确规定须进行相应的论证、听证等，故吴江供电公司报批环境影响报告表或江苏省环保厅作出批复前未举行相关论证、听证等并不违反相�法律规定。至于吴江供电公司取得涉案环保行政审批后是否获得江苏省发展和改革委员会的相关批文，因与本案被诉环保行政审批没有关联性，原审法院不予理涉。综上，江苏省环保厅作出的273号《批复》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。
原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回熊建平的诉讼请求。
上诉人熊建平主要上诉理由有：1.在吴江供电公司先施工后重新报批，且违反环境保护法的情况下，江苏省环保厅作出273号批复违反法定程序；2.吴江供电公司违法擅自将高压电线架设在上诉人家房屋的上方，违反了《GB50293-1999城市电力规划规范》和建设部《工程建设标准强制性条文》城乡规划部分第四篇第2条的规定，电力、电信工程规划中市区35－500KV高压电力线路规划走廊宽度，220KV高压线走廊宽度应为30－40米；3.吴江供电公司在没有竣工验收的情况下，擅自通电运行，造成上诉人居住环境严重危险和身体××的实质性损害；4.吴江供电局未举行任何形式的听证会、论证会、说明会，单方面做出环境影响评价报告，被上诉人据此做出的批复违法。请求本院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人江苏省环保厅辩称：1.江苏省环保厅作出的273号批复有事实和法律依据。51号批复中已明确要求项目的性质、规模、地点、拟采取的环保措施如发生重大变动的，应重新报批项目的环境影响评价文件。吴江供电公司在220KV江城输变电工程建设过程中根据城市发展规划的调整进行线路变更，属项目变更情况，需要重新报批项目的环境影响评价文件。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，江苏省环保厅对该工程补办的环境影响�价文件进行了重新批复，并在批复中明确要求项目建设必须严格执行配套的环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的环保“三同时”制度。项目试运行时，建设单位应按规定程序申请竣工环保验收。2.涉案输变电线路工程符合环评许可条件。为了评价220KV越溪变至菀坪变开环入江城变输电线路（南开环线路）工程电磁环境影响，报告表中采用理论计算和类比监测两种方法进行了预测评价，预测评价结果符合环保相关标准要求。3.220KV越溪变至菀坪变开环入江城变输电线路（南开环线路）工程尚未正式投入使用，该工程处于试运行阶段，其线路有电压但无电流，尚不具备验收工况条件，待具备验收条件将组织竣工环保验收，监测结果符合国家标准要求方可正式投入运行。4.《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，根据国家关于建设项目环境影响分类管理名录，220KV越溪变至菀坪变开环入江城变输电线路（南开环线路）工程的环境影响评价类别为环评报告表，不是涉及公共利益的重大行政许可事项，无需向社会公告，并举行听证。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人吴江供电公司述称，273号批复主体适格、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。吴江供电公司架设涉案变电线路未违反相关法律规定，亦未对上诉人造成损害。根据《城市电力规划规范》（GB50293－1999）第7.5.5条及下属条款规定的电力线路走廊并非禁止在走廊范围内存有建筑物。结合《电力设施保�条例》第十条对于电力线路设施保护区规定，可以看出，之所以存在电力线路走廊（保护区），其目的是为了保证已建架电力线路的安全运行和保障人民生活的正常供电。由《城市电力规划规范》第四篇第7.5.2.1条的表述可知，架空电力线路是可以跨越建筑物的。熊建平就架设涉案输变电线路对其产生损害向法院提起民事诉讼，两审法院均对电力线路跨越原告房屋的合法性予以认定，且上诉人并未提供任何证据对其受损事实予以证实。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第二十三条第二款之规定，江苏省环保厅作为省级环境保护行政主管部门，具有对涉案变电线路工程建设项目的环境影响评价文件进行审批的法定职�。因涉案变电线路工程跨越了熊建平居住于苏州市吴江区松陵镇长安村的房屋，熊建平与江苏省环保厅作出273号《批复》具体行政行为具有法律上的利害关系，依法可以提起行政诉讼。本案的争议焦点主要有：一是江苏省环保厅对涉案变电线路工程建设项目重新作出环评行政许可合法性；二是涉案变电线路建设项目环境影响是否符合环评许可条件；三是涉案变电线路环境影响评价行政许可程序是否合法。
（一）关于江苏省环保厅对涉案变电线路工程建设项目重新作出环评行政许可合法性问题
《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件�江苏省环保厅对涉案变电线路工程环境影响评价文件作出的51号批复中已明确告知吴江供电公司负有上述义务。因松陵镇规划调整等原因，吴江供电公司在实际施工中对涉案变电线路工程的建设地点进行了变更，但未及时重新报批建设项目的环境影响评价文件。后江苏省环保厅根据吴江供电公司提交的涉案变电线路工程《（重新报批）环境影响报告表》、吴江环保局的初审意见和吴江环保局作出的281号《通知》，作出了273号《批复》，同意吴江供电公司就涉案变电线路工程补办环境影响评价文件审批手续，不违反《环境影响评价法》第二十四条第一款上述规定。上诉人提出系江苏省环保厅违法使得吴江供电公司先施工后重新报批，无事实依据，本院不予采纳。
（二）关于涉案变电线路建设项目环境影响是否符合环评许可条件问题
根据《城市电�规划规范》（GB50293－1999）第7.5.2.1条、第7.5.3.1条、《110－750KV架空输电线路设计规范》（GB50545－2010）第13.0.4条以及《电力设施保护条例实施细则》第五、十五条的规定，输电线路应尽量避免跨越屋顶。对220KV架空电力线路跨越或接近建筑物的安全距离为：线路导线与建筑物之间的垂直距离（在导线最大计算弧垂情况下）不应小于6米，与建筑物之间安全距离（在最大计算风偏情况下）不应小于5米。同时需要跨越房屋时，设计建设单位应当采取增加杆塔高度、缩短档距等安全措施，以保证被跨越房屋的安全。因此，涉案变电线路可以跨越熊建平的房屋。熊建平一审庭审中自认变电线路在其房子正上方，离其房顶15米多，该距离符合上述规范中的安全距离要求。《（重新报批）环境影响报告表》中以本案所涉的房屋作为环境保护目标处，采用理论计算和类比监测两种方�对涉案输变电工程项目建设及运行之后的工频电场、工频磁场、无线电干扰以及声环境等进行了预测评价，预测评价结果均符合环保相关标准要求。江苏省环保厅经审核向吴江供电公司下发的273号《批复》，事实清楚，审批内容并无不当。熊建平提出的吴江供电公司擅自通电运行已经造成其居住环境严重危险和身体××的实质性损害，无事实依据，与本案行政许可审批行为亦无直接关联，本院不予理涉。
（三）关于涉案变电线路环境影响评价行政许可程序是否合法问题
江苏省环保厅作出273号《批复》，该行为属涉及项目环境影响评价的一种行政许可行为。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。根据《城市电力规划规范》、《110－750KV架空输电线路设计规范》和《电力设施保护条例实施细则》的相关规定，涉案220千伏变电线路以应尽量避免跨越房屋为原则。由此得知，涉案220KV变电线路跨越熊建平的房屋正上方，对居住在该项目下方的上诉人熊建平一家的生活环境有造成重大影响的可能。江苏省环保厅在审查和作出行政许可前应当告知熊建平享有听证权利。其作出本案被诉行政行为时未履行告知听证义务，违反了法定程序。鉴于涉案变电线路工程是将电能送到用户端，属于国家发展和改革委员会《产业结构调整指导目录（2011年本）（2013修正）》中的鼓励类项目“电网改�工程”，符合国家的产业政策，该工程也已得到江苏省发展和改革委员会批准。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款、第三款的规定，撤销违反法定程序作出的准予行政许可决定，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
综上，273号《批复》行政行为违反法定程序，应当依法判决确认违法。原审判决驳回原告熊建平诉讼请求错误，依法应予撤销。熊建平的上诉理由部分成立，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2014）宁环行初字第1号行政判决；
二、确认江苏省环境保护厅于2013年12月27日作出苏环辐（表）审（2013）273号《关于220KV越溪变至菀坪变开环入江城变输电线路（南开环线路）工程（重新报批）环境影响报告表的批复》违法。
一、二审受理费共100元，由被上诉人江苏省环境保护厅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 臧静
审 判 员 陈迎
助理审判员 赵黎
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 张伟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政许可法》
第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
《中华人民共和国环境影响评价法》
第二条本法所称的环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响举行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪检查的方法与制度。
第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：
（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对�生的环境影响举行全面评价；
（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响举行分析或者专项评价；
（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。
第二十一条除国家规定的需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
第二十二条第一款建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
第二十三条国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：
核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；
跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；
由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。
前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
建设项目可能造成跨行政区域不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。
《城市电力规划规范》（GB50293-1999）
第7.5.2.1条就根据城市地形、地貌特点和城市道路网规划，沿道路、河渠、绿化带架设。路径做到短捷、顺直，减少同道路、河流、铁路等的交叉，避免跨越建筑物；对架空电力线路跨越或接近建筑物的安全距离，就符合本规范附录B.0.1和附录B.0.2的规定。
B.0.1在导线最大计算弧垂情况下，220KV架空电力线路导线与建筑物之间垂直距离不应小于6.0米；
B.0.2在最大计算风偏情况下，220KV架空电力线路边导线与建筑物之间的安全距离不应小于5.0米。
《110－750KV架空输电线路设计规范》（GB50545－2010）
13.0.4输电线路不应跨越屋顶为可燃材料的建筑物。对耐火的建筑物，如震中地应与有关方面协商同意，500KV及以上输电线路不应跨越长期住人的建筑物。导线与建筑物之间的距离应符合：1.�最大计算弧垂情况下，导线与建筑物之间的最高垂直距离220KV为6.0米；2.在最大计算风偏情况下，边导线与建筑物之间的最小净空距离，220KV为5.0米。
《电力设施保护条例实施细则》
第五条架空电力线路保护区，是为了保证已建架空电力线路的安全运行和保障人民生活的正常供电而必须设置的安全区域。在厂矿、城镇、集镇、村庄等人口密集的地区，架空电力线路保护区为导线在最大计算风偏后的水平距离和风偏后距建筑物的水平安全距离之和所开成的两平等线内的区域。各级电压导线边线在计算导线最大风偏情况下，距建筑物的水平安全距离。220KV为5.0米。
第十五条架空电力线路一般不得跨越房屋。对架空电力线路通道内的原有房屋，架空电力线路建设单位应当与房屋产权所有者协商搬迁，拆迁费不得超出国家规定标准；需要跨越房屋时，设计建设单位应当采取增加杆塔高度、缩短档距等安全措施，以保证被跨越房屋的安全。被跨越房屋不得再行工。跨越房屋物体高度或房屋周边延伸的物体长度必须符合安全距离的要求。
《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号，2008年10月1日开始施行）
E6.送（输）变电工程：500千伏以上；330千伏以上，涉及环境敏感区的，编制环评报告书。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情况之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
人民法院审理上诉案件，改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。