浙江省云和县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1125行初5号
原告龙泉市剑池街道南秦村七队，住所地龙泉市剑池街道南秦村。
负责人廖观清，该队队长。
委托代理人刘竞恺、凌伟，上海建纬（杭州）律师事务所律师。
被告龙泉市国土资源局，住所地龙泉市中山西路35号。组织机构代码00265642-5。
法定代表人朱道伟，该局局长。
出庭应诉负责人季文杰，该局副局长。
委托代理人毛传登，该局法规科科长。
被告龙泉市剑池街道办事处，住所地龙泉市金沙路*号。
法定代表人杨惠民，该办事处主任。
出庭应诉负责人潘立高，该办事处常务副主任。
两被告共同委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。
原告龙泉市剑池街道南秦村七队认为被告龙泉市国土资源局、被告龙泉市剑池街道办事处未按龙征字[2008]78号《征收土地补偿协议》的补充协议即《征收剑池街道南秦村七队“江滨南路拆迁安置地”等项目土地补充协议》（以下简称《补充协议》）履行安排建房地基义务，于2016年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2016年6月7日公开开庭审理了本案。原告龙泉市剑池街道南秦村七队委托代理人刘竞恺、凌伟，被告龙泉市国土资源局应诉负责人季文杰及其委托代理人毛传登，被告龙泉市剑池街道办事处应诉负责人潘立高，以及两被告共同委托代理人吴金铿均到庭参加了诉讼。在审理过程中，本案报经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告诉称，2008年9月11日，为了确保兴林孵化基地、交通中心、江滨南路拆迁安置地等项目顺利实施，原告与被告龙泉市国土资源局的直属单位龙泉市统一征地拆迁办公室、被告龙泉市剑池街道办事处签订《征收土地补偿协议》及《补充协议》一份，约定由被告征收原告所有的土地面积共计83554.91㎡，为保障原告各成员基本生活，支付乙方征收土地总费用5717449.90元，同时安排留用地9900㎡（99直）用于原告各成员建房，同时约定了原下乡脱贫项目留用地500㎡（5直）建房位置与本次一并安排。为了保证被告及时履行协议，约定缸窑垄地块审批建房时间为补充协议签订之日起一年，中畈地块为补充协议签订之日起十个月，同时每直留用地建房审批规费不超过3万元，如未及时审批建房的，按照每月每直支付违约金1000元人民币，双方还约定了其他事项。协议签订后，原告将土地交付给被告，目前被告已经在征收的土地上建设了若干建筑物，大部分土地闲置。但被告在支付了征收费用后，却迟迟未安排原告建房。经原告催促，于2013年下半年安排了5000㎡（50直）的土地给原告建房，但是5400㎡（54直）缸窑垄地块一直未安排。
综上，原告认为，被告为了公共利益征收了原告的土地，并与原告签订了土地征收协议，应当按照协议履行义务。为维护原告的合法权益，特向法院起诉，请求：1、判令被告继续履行协议，并按照协议约定在缸窑垄地块为原告安排共计5400㎡（54直）建房土地；2、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：1、《征收土地补偿协议》一份，待证被告征用原告土地的事实；2、《补充协议》一份，待证原、被告约定由被告安排104直地基给原告建房及如未及时安排被告需支付违约金的事实；3、龙泉市国土资源局网页一张，待证龙泉市统一征地拆迁办公室为被告龙泉市国土资源局直属单位。
对原告提供的上述证据，两被告共同质证如下：1、对证据1真实性、合法性没有异议，但该协议的甲方是龙泉市拆迁办公室，作为一个独立事业法人，其签约相应责任不应由国土资源局承担。另该协议约定由有批准权的人民政府批准后生效，故其内容应是陆续生效。2、对证据2，认为其生效时间不可能早于征地补偿协议。该补充协议约定的中畈用地路边25直和内部25直原告方已承认到位，剩下的缸窑垄部分至少在2014年2月11号已经落实到位。另街道办事处是龙泉市人民政府的派出机构，在补充协议上签字，其签约行为是龙泉市人民政府授权行为，故应当以龙泉市人民政府为被告。3、对证据3真实性、合法性没有异议，但该证据证实统征办是代表政府履行统一征地工作。
被告龙泉市国土资源局辩称：龙泉市国土资源局不是适格被告。2008年9月11日签订的《补充协议》，甲方之一的龙泉市统一征地拆迁办公室虽是龙泉市国土资源局下属单位，但该单位是独立事业法人机构，具有独立承担法律责任能力，不是国土资源局的内设机构和派出机构。故其签约《补充协议》的行为后果不应由龙泉市国土资源局承担。原告将龙泉市国土资源局列为被告缺乏法律依据。
《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”国土资源部《关于进一步做好征收管理工作的通知》第（十二）点规定：“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责”。从上述规定可知，市县人民政府是征地行为的主体。就本案而言，征地主体是龙泉市人民政府。龙泉市统一征地拆迁办公室参与签订《补充协议》的行为是征地补偿安置工作的一个环节，属于征地工作的一部分，是完成作为征地主体龙泉市人民政府应履行的征地工作职责。原告提供的第3号证据显示龙泉市统一征地拆迁办公室主要职责是：依据《土地管理法》等法律法规规定，代表市政府对本市范围内的国家、集体建设项目实施统一征地工作……根据批准的征地补偿方案与被征地单位签订征地协议。因此，龙泉市统一征地拆迁办公室是受龙泉市人民政府委托从事征地工作而签订补充协议。根据最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十一条规定，原告主张行使行政职权一方未依法履行《补充协议》提起行政诉讼，如没有特殊情况，被告应是龙泉市人民政府。
2015年11月23日，龙泉市机构编制委员会龙编委【2015】37号《关于将房屋补偿与征收办公室更名为龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室的通知》明确撤销龙泉市统一征地拆迁办公室，将其职能、人员编制成建制划入龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室。鉴于本案行使行政职权的龙泉市统一征地拆迁办公室被撤销、职权变更，根据《行政诉讼法》第二十六条第六项“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本案被告应是龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室或龙泉市人民政府，不可能是与龙泉市人民政府土地和房屋征收办公室毫无隶属关系的龙泉市国土资源局。
被告龙泉市剑池街道办事处答辩称：龙泉市剑池街道办事处不是适格被告。我国《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”国土资源部《关于进一步做好征收管理工作的通知》第（十二）点规定：“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责”。从上述规定可知，市县人民政府是征地行为的主体。就本案而言，征地主体是龙泉市人民政府。为促进龙泉市经济建设和加快城市化步伐，提高征地工作效率，龙泉市人民政府颁发了【2003】17号《关于加强和改进城区征地工作的通知》。《通知》将各街道办事处列为征地工作重点参与单位。要求各街道办事处把征地工作列入议事日程，切实加强征地工作的领导，做好征地工作。正是基于龙泉市人民政府以通知方式作出的将其征地职权授权给街道办事处的要求，龙泉市剑池街道办事处才积极参与南秦村“缸窑垄”等地块的土地征收工作。2008年9月11日，剑池街道办事处和龙泉市统一征地拆迁办公室一起参与签订了《补充协议》即是受委托参与征地工作的一个重要环节。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，龙泉市剑池街道办事处作为龙泉市人民政府的派出机构，根据龙政发【2003】17号《通知》要求参与征地工作，应当视为受龙泉市人民政府委托行使职权。原告主张行使行政职权一方未依法履行《补充协议》提起行政诉讼，被告应是龙泉市人民政府，而不是接受委托的龙泉市剑池街道办事处。
被告龙泉市国土资源局、龙泉市剑池街道办事处共同答辩称：土地征收部门已全面履行《补充协议》中的留用地安排义务。按照法律规定，征收农用地的，应由龙泉市人民政府将按照土地利用年度计划拟定的农用地转用方案和征收土地方案报请有批准权的人民政府批准。前述方案经批准后，由龙泉市人民政府对报请的征地补偿、安置方案批准后，再由具体实施征地的部门与被征收土地的所有权人根据征地补偿、安置方案签订征地补偿安置协议。但龙泉市的征地实际情况却有其特殊性，拟被征收土地集体组织要求政府草签征收土地安置协议先行支付征地补偿款，否则征收土地方案难以落实。基于这种习惯，本案《征收土地补偿协议》和《补充协议》虽是2008年签订，但农用地转用方案等方案却是在协议签订后逐年分批报请有批准权的人民政府批准。也正因为这一习惯，《征收土地补偿协议》第四条才规定：征收土地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。当然《补充协议》的具体生效时间也应与其主合同《征收土地补偿协议》的生效时间一致。因此，《征收土地补偿协议》和《补充协议》并非签订后立即生效，而是根据批准时间协议内容才陆续生效。《补充协议》第三条虽然约定“审批建房时间为签订本协议后缸窑垄地块一周年，中畈地块10个月”但鉴于相关方案审批时间原因，该期限约定是无效的。《补充协议》中约定原告七队在中畈的50直留用地在2012年就已安排，并已根据原告的申请将50直留用地划拨给原告。2014年2月11日，龙泉市城区留用地遗留问题工作组、剑池街道办事处、龙泉市统一征地拆迁办公室工作人员及南秦村书记、主任在剑池街道办事处召开会议，讨论南秦村第1、2、5、7、13等村民小组留用地落实问题。会议最后形成有关各村民小组留用地落实方案。根据落实方案，形成了《未开计划单队安排留地位置清单》、《龙泉市剑池街道南秦村中畈地块留用地安置位置示意图》和《龙泉市剑池街道南秦村燕儿坞垄留用地安置位置示意图》。安排给原告七队的留用地数量、位置在上述清单和示意图中十分明确。剑池街道工作人员和南秦村参加会议干部向各相关村民小组告知了留用地落实方案，南秦村其他村民小组均已按照方案申报建房。但原告却不愿按照留用地落实方案申请办理留用地计划审批表和建房手续。因此，龙泉市剑池街道办事处和龙泉市统一征地拆迁办公室已全面履行了《补充协议》中约定的留用地安排义务，原告至今没有在留用地上建房是原告自身原因所致。
综上，原告起诉内容违背事实，龙泉市国土资源局、龙泉市剑池街道办事处均不是本案适格被告，请求人民法院裁定驳回原告起诉。
两被告共同提供了以下证据、依据：1、龙政发（2003）17号政府文件，待证剑池街道是派出机构，不具有法定征地职责，剑池街道参与安置补充协议的签订是受龙泉市人民政府的委托。2、龙泉市统一征收办公室组织机构代码证，待证龙泉市统一征地拆迁办公室系独立事业法人主体的事实，是国土资源局的下属法人机构。3、龙编委（2015）37号文件，待证国土资源局下属事业单位原龙泉市房屋征收与补偿办公室已更名为龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室，本案涉及的统征办已经在2015年10月23日被撤销，其职能等划入龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室的事实。当事人不服行政行为的应该起诉新的机构。4、龙泉市人民政府请示批复、公告8组，待证本案的征收补偿协议和补充协议是需要农用地转用方案等方案在协议签订后逐年分批进行批准才可能生效的事实，这8组证据显示南秦村的相应的土地方案陆续从09年开始一直到2015年才审批完毕，协议中的生效时间与审批时间发生冲突的话应该以审批时间为准。5、统征办工作人员会议记录本，南秦村村民委员会证明、《未开计划单队安排留地位置清单》、《龙泉市剑池街道南秦村中畈地块留用地安置位置示意图》、《龙泉市剑池街道南秦村燕儿坞垄留用地安置位置示意图》，待证2014年2月11日有关单位就南秦村相关村民小组留用地落实问题的开会情况，会议最后形成有关各村民小组留用地落实方案等，安排给原告七队的留用地数量、位置在上述清单和示意图中均已十分明确的事实。参加会议之后相关街道干部以及村两委干部向七队的村民小组说明落实的方案。因为清单中的地名和原先的地名看起来是不一样，村里的人证实燕儿坞垄是缸窑垄的小地名。从中可以看出到2014年2月11号所有留用地已经安排到位，只是第七村民小组对安排没有接受。6、征地拆迁留地计划审批表，证明中畈留用地已经落实到位，大部分已经申请了建房。待证南秦村七队已取得综上50直留用地的事实。7、《中华人民共和国土地管理法》法条摘要，第44.46.48条。8、国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第12条。
原告对上述证据质证如下：1、对证据1真实性无异议，关联性有异议，该文件表明了龙泉市剑池街道办事处仅系参与征地拆迁工作，那么没有必要在合同中盖章并约定确定自己履行合同义务，剑池街道办事处作为合同一方盖章确认了应当承担义务，且剑池街道办事处称系受政府委托，则在合同中应当列明合同一方为政府并盖政府的章，不能因为接受委托而免除了应当履行的义务和责任。2、对证据2真实性无法核实，从证书上面的日期看该证书系在征地拆迁工作完成后取得，本案征地时是否有独立的法人资格存疑。即便其在征地时已经有独立法人资格，但是其为事业法人，并没有征地拆迁的行政职责，没有签订合同的主体资格，其承担合同的义务应该由上级国土资源局承担。3、对证据3，根据政府信息公开条列，该文件应当进行公示，并根据该文件及时对政府信息修改，但统征办依然存在，系国土资源局下属单位。4、对证据4三性有异议，真实性方面从公告可以看出国土资源局作为实施主体，向龙泉市政府提交报告，所以国土作为被告毫无疑问。关联性方面，该文件无法体现征地所涉土地为原告所有。合法性方面，如文件中所涉地块为原告所有地块，则根据法律规定审批公告应当早于合同签署日期，被告说的习惯，逐步履行报批手续违反了法律规定，事实上本案合同签订于2008年9月份，签订后原告向被告交付了土地领取补偿款，被告提交了若干份文件证明其合法性是及其荒谬的。5、对证据5三性都有异议，集体土地所有权是属于七队的，村委会无权代表七队，原告作为所有权人有权参加并发表意见，但原告从未被通知参加类似会议，也没有通知原告留用地已经被安排。上述参加人中没有本案土地的所有权人以及七队的任何人，参加的人中无权决定留用地的位置以及变化，被告应该按照合同安排用地。关联性上原告认为剩下54直即5400平方米应该安排在缸窑垄，被告说的土地并非合同约定的地点。具体分项，首先工作人员笔记，被告说这是重大的会议，但是工作人员的会议记录仅系普通笔记本做的，上面没有签到人员也没有会议记录人员也仅仅只是一个笔记本，这不符合证据的基本形式。第二份证据是村委会的证明，首先该证据系以村委会的名义作出还是系盖章人员的名义作出，如果系村委会的名义作出的，村委会不是可以证明的机构，该村村民比该村更具有说服力。燕儿坞垄不属于缸窑垄地块，根据附件三显示燕儿坞垄系原告村民说的宏山垄地块，缸窑垄是交通中心南面地块，燕儿坞垄不属于缸窑垄范围的小地名。如果该证据系盖章的个人证明，则该证明属于证人证言，盖章人员应当出庭，否则该证明不具有证明力。首先该清单和图的制作部门不实，该工作组不是合同的相对方，该工作组是临时工作组还是具备履行职责的机构？所以不具备做清单和示意图的资格，而且作为被安排留用地的原告从未收到过该清单和示意图，也从未有人通知原告其留用地被安排在别的地方。6、对证据6，对审批表的三性没有异议，但是对证明对象有异议，两被告应当安排104直土地，仅仅安排了50直，原告要求被告履行的是54直土地。根据该审批表最后的审批意见都为被告国土资源局，说明国土资源局为适格被告。国土资源局称对原告的土地按照协议以及补充协议进行了安排，说已经履行合同内容，但被告应当按协议约定继续履行地基安排义务。7、对证据7，土地管理法44.46.47.48条都明确了应当是先公告，后签订补偿协议，但是国土资源局的做法反了，如果被告认为其做出征地和签订合同符合法律的话原告认为被告的合法性有待商榷。8、对证据8，被告想证明本案适格被告为龙泉市人民政府，原告认为，该条也明确国土资源局履行职责，有征地拆迁安置审批等等，恰恰证明本案被告适格。
对原、被告双方提供的上述证据，本院认证如下：被告提供的证据1、证据2、证据3真实性予以确认；证据4中龙政发（2013）19号公告、龙土资告字（2013）7号公告、龙土资（2013）43号文件、龙政发（2013）83号文件与本案事实无关，不予认定，其余证据真实性予以确认；证据5中《会议记录》真实性无法核实，不予认定。《村委会证明》来源的真实性，清单、示意图真实性予以确认。证据6三性予以确认，证据7、8予以确认。原告提供的证据1、2，被告对真实性、合法性无异议，本院对该证据真实性、关联性及来源的合法性予以确认；证据3真实性予以确认。上述证据待证事实和证明力部分涉及案件事实，本院结合全案证据作综合认定。
经审理查明：2008年9月11日，为顺利实施兴林孵化基地、交通中心、江滨南路拆迁安置地等项目，被告龙泉市国土资源局的下属事业单位龙泉市统一征地拆迁办公室与原告龙泉市剑池街道南秦村七队签订龙征字（2008）NO078号《征收土地补偿协议》，同日，被告龙泉市国土资源局的下属事业单位龙泉市统一征地拆迁办公室、被告龙泉市剑池街道办事处与原告龙泉市剑池街道南秦村七队签订《征收剑池街道南秦村七队“江滨南路拆迁安置地”等项目土地补充协议》（以下简称《补充协议》），就征收原告集体所有土地及补偿事宜进行约定。协议就本次征收原告集体所有土地的面积，应支付的征地补偿费用等事项作了约定。同时在《补充协议》中约定给原告龙泉市剑池街道南秦村七队安排留用地9900㎡，即99直（包括遗留问题），留用地安排在中畈及缸窑垄地块。原下山脱贫项目留用地500㎡（5直）建房位置与本次一并安排。路面房与内部房按留用地总数比例分配，其中按比例应分到的路面房安排在中畈地块“54”省道边青瓷宝剑园上首路沿25直，内部安排25直，其他54直安排在缸窑垄地块，其路沿房与内部房的比例按1:2安排。如政府对其他生产队有特殊优惠的，原告同样享受。双方还就其他相关事项作了约定。协议签订后，涉及南秦村等村的土地征收陆续办理了审批公告等手续。2012年5月14日，被告龙泉市国土资源局审批给原告位于中畈地块的地基50直，路沿房和内部房地基各25直。协议约定的剩余54直地基，被告在位于小地名“燕儿坞垄”处安排了13直（路沿），其余41直地基则在中畈地块作了安排。但双方尚未办理申请审批手续。现原告以54直地基未安排为由，向本院起诉，要求判令被告继续履行协议，按协议约定在缸窑垄地块为原告安排共计5400㎡（54直）建房土地，并由被告承担本案的诉讼费用。
另查明，龙泉市统一征地拆迁办公室原系被告龙泉市国土资源局下属事业单位。2015年11月23日，因职能调整，龙泉市统一征地拆迁办公室被撤销，其职能、人员编制成建制划入龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室。
本院认为，被告龙泉市统一征地拆迁办公室、龙泉市剑池街道办事处作为合同一方与原告龙泉市剑池街道南秦村七队签订拆迁安置补偿补充协议，因此，补充协议涉及的留地安置工作由两单位具体负责实施。因龙泉市统一征地拆迁办公室原系被告龙泉市国土资源局下属事业单位，不属于国家行政机关，不具有对拆迁补偿安置事务进行行政管理的职权，亦无法律、法规、规章授权其行使相应行政职权，故其行使权力的后果应由其隶属的龙泉市国土资源局承担。故龙泉市国土资源局、龙泉市剑池街道办事处均为本案适格被告。两被告各自辩称的自己并非本案适格被告的辩解意见，本院不予采纳。针对原告方有关征地补偿协议应在征地方案批准公告后签订，被告涉案协议签订做法相反，合法性有待商榷的意见。本院认为，原告龙泉市剑池街道南秦村七队与被告龙泉市统一征地拆迁办公室签订的《征收土地补偿协议》及与被告龙泉市统一征地拆迁办公室、龙泉市剑池街道办事处签订的《补充协议》均系双方真实意思表示。虽然《征收土地补偿协议》、《补充协议》在征地方案审批公告前签订，但《征收土地补偿协议》第四条已约定“征收土地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效……”。结合涉南秦村等村土地征收之后陆续报批及双方对协议的条款亦无异议的事实，足以说明涉案协议的签订系在上报批准征收土地前，对相关安置补偿进行事先政策处理的方式。该处理方式并不影响原告的权益，且协议内容亦未违反法律、法规有关效力的强制性规定。故协议的执行效力应予认可。
关于两被告是否已履行协议约定的地基安排义务的问题。本院认为，虽然两被告未提供有效证据证明，在原告提起本案诉讼前已就《补充协议》约定的剩余54直地基的安排方案告知原告。但在诉讼过程中，两被告提供的《未开计划单队安排留用地位置清单》及《示意图》能证明已就《补充协议》约定的剩余54直地基作了安排，路沿房与内部房比例亦不违反协议约定，且示意图与实地相符。故原告诉称54直地基一直未安排，与事实不符。虽两被告地基安排的具体位置与原告主张位置不一致，亦与协议约定有出入。但鉴于原告主张的位置实地已作公用，涉及重大公共利益，两被告根据用地规划对原告剩余54直地基安排方案所作的调整，并无不当。且原告亦未提供证据证明该调整对其利益造成了损害。如原告认为该调整给其合法利益造成了损失，可另行主张。综上，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告龙泉市剑池街道南秦村七队的诉讼请求。
案件受理费5350元，由原告龙泉市剑池街道南秦村七队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 吴晓明
代理审判员 徐婉君
人民陪审员 项朝水
二〇一六年十月十日
书 记 员 王 云
附法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。