内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）赤商终字第15号
上诉人（原审被告、反诉原告）赤峰大自然畜禽养殖有限公司，住所地巴林右旗大板镇巴林大厦五楼。
法定代表人项志华，经理。
委托代理人彭广利、韩凤刚，内蒙古紫城律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）巴林右旗人民政府，住所地巴林右旗大板镇索博日嘎大街。
法定代表人浩毕斯嘎拉图，旗长。
委托代理人陈兆兴，男，1975年2月3日出生，蒙古族，巴林右旗人民政府法制办主任，住内蒙古自治区巴林右旗大板镇。
委托代理人李明龙，内蒙古庆州律师事务所律师。
上诉人赤峰大自然畜禽养殖有限公司（以下简称大自然公司）因与被上诉人巴林右旗人民政府合同纠纷一案，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大自然公司的委托代理人彭广利、韩凤刚，被上诉人巴林右旗人民政府的委托代理人陈兆兴、李明龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2009年3月25日，巴林右旗人民政府与大自然公司经协商签订《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》一份。双方于协议中约定，项目总投资额为3亿元人民币，一期投资1.2亿元，五年内项目达产，建成1000万羽集孵化、养殖、饲料加工、羽绒加工和肉食加工为一体的产业化项目。在甲方（巴林右旗人民政府）的权利义务中双方约定，甲方先将原供销冷库86723.3万平方米的工业用地及附属物配置给乙方（大自然公司），如乙方在2010年12月31日前建成熟食加工生产线2条（建筑面积1000平方米）、1000平方米羽绒加工厂、2000平方米办公楼和污水处理设施，且固定投资经专业机构评估确认达到了2000万元以上，在巴林右旗境内固定资产合计投资不少于4000万元，甲方将原供销冷库所属土地使用权及附属物产权变更到乙方名下，相关费用由乙方负责。乙方未按协议第四条第一款约定的事项（即上述投资额的约定）开展工作，甲方无偿收回土地及附属物，包括甲方原有部分和乙方新建部分，甲方不承担任何损失。在乙方的权利义务中双方约定：乙方确保完成年度投资计划和项目形象进度。2009年投资2000万元，主要项目包括：1、2009年4月底由有资质的单位完成可行性研究报告。2、2009年内，完成冷库维修并进行改造；建设熟食加工厂二栋，建筑面积1000平方米，建成50万只／年熟禽加工生产线一条，启动生产；建设种鹅厂，繁育二组，一期6000羽／组，建筑面积12000平方米；建设一期200万羽／年孵化场一处，建筑面积1200平方米；建设一期200万羽／年育雏车间，建筑面积4000平方米；建设饲料加工厂一处，厂房1520平方米；建设羽绒加工厂一处，投放鹅雏80-100万羽。双方在违约责任中约定：协议双方均受规定条款的约束，双方出现任何违约行为，违约方都要承担因违约给守约方造成的一切损失，同时守约方有权利解除本协议。双方还就场址的选择、项目的审批等事项进行了约定。协议签订后，被告依约定完成了项目可行性研究报告，对原供销冷库办公楼进行了维修，建起了围墙，并在西拉沐沦苏木建起了种鹅场等。被告的上述投资经鉴定，评估结果为人民�2371029.00元。巴林右旗人民政府认为，大自然公司未按合同约定的进度完成项目的投资额，已经构成违约，故诉至本院，要求解除双方签订的协议。
原审法院认为，双方当事人争议的焦点之一是本案是否属于人民法院受案范围，也就是涉案合同是否为普通的民事合同。衡量一个合同是否为民事合同，除了看签约双方的法律地位是否平等外，还要看合同的签订过程是否经过了双方的平等协商。具体到本案的合同中，甲方虽然是拥有行政权力的行政主体，但在签约过程中，巴林右旗人民政府并不是以行政管理者的身份强制大自然公司签订协议的，而是以普通民事主体的身份平等地与大自然公司进行磋商，经过大自然公司充分权衡其利弊后双方达成合意，涉案合同成立。由此可见，双方当事人之间的关系并非是管理者与被管理者之间的行政关系，而是普通的民事权利义�关系。因此，本案应当属于人民法院的受案范围。双方签订的协议符合合同的构成要件，且不违反法律、行政法规的强制性规定，故该协议合法、有效。协议一经成立，即对签约双方产生约束力，双方应当严格依约定履行义务。涉案合同签订后，巴林右旗人民政府依约将巴林右旗原供销冷库86723.3万平方米的土地配置给了大自然公司使用。大自然公司接受土地后，仅完成了项目可行性研究报告，对冷库办公楼进行了修缮并建起了围墙，同时在西拉沐沦苏木建起了种鹅场等。经鉴定机构评估，大自然公司上述投资额为237.1029万元，与合同中“2009年投资额达到2000万元”的约定数额相去甚远。时至巴林右旗人民政府诉至法院之日，大自然公司在巴林右旗境内的投资额仍未达到合同约定的标准。据此，大自然公司的行为已经构成违约，且该违约行为已导致合同目的不能实现�巴林右旗人民政府要求解除其与大自然公司签订的《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》的诉讼请求既符合法定的解除条件，又符合双方约定的解除条件，故本院予以支持。因该协议系双方的真实意思表示，巴林右旗人民政府对其所有的土地使用权进行附条件的转让并不违反法律规定，且大自然公司也已接受了巴林右旗人民政府在合同中所附的条件，故合同约定的条件（即大自然公司方的投资额达到约定标准）未成就时，大自然公司无权取得土地使用权。因此，大自然公司要求确认协议第四条第一项中关于先建设建筑工程，后附条件的变更土地使用权的条款无效，判令巴林右旗人民政府履行出让国有土地使用权的反诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。大自然公司关于巴林右旗人民政府擅自将其建立的种鹅场出售，给大自然公司造成重大经济损失并�致大自然公司无法继续经营的答辩意见，因巴林右旗人民政府对大自然公司的该答辩意见不予认可，且大自然公司又未能提供相应的证据加以证明，故大自然公司的该项答辩意见本院不予采信。
原审法院依据上述事实和理由判决：一、解除原、被告双方于2009年3月25日签订的《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》；二、驳回被告赤峰大自然畜禽养殖有限公司的反诉请求。
上诉人大自然公司不服原审判决上诉称：一、原审判决认定本案属于人民法院受案范围并予以审理判决没有依据。2009年春，巴林右旗人民政府为了发展地方经济，决定以所谓的优惠政策对大自然公司招商。同年3月25日，双方签订了一份《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》（简称《协议书》），主要内容是确定大自然公司在巴林右旗境内进行建设和经营活动。根据法律规定，右旗政府属于行政主体，依法享有行政职权，但不能直接参与商业交易等经营活动，而在该协议中，右旗政府显然不是以市场交易主体的身份签订的协议，而是以行政监管的身份签订的协议。而协议的内容完全是滥用和超越职权对上诉人的投资规模非法设立条件和违法设立市场准入条件以及违反土地管理法关于“招、拍、挂”的规定强行让上诉人违法开工建设。具有典型的行政监督性质。因此该协议不是平等主体之间设立、变更、终止民事关系的协议。从实践上而言，此协议是一份彻头彻尾的招商引资性质的协议书。很显然，对于招商引资协议所涉及的一系列多部门的行政性质的内容，不属于人民法院的民事审理范围。二、双方签订的协议书中的部分内容的违法性和无法履行性严重限制了大自然公司投资经营。协议书中明确约定被上诉人的非民事性质的义务责任。如�协议书》第四条第（二）约定被上诉人协助大自然公司办理工商注册、环保审批、立项审批、建设许可规划、建设工程许可证等相关手续等事宜，第（三）约定有关部门做好服务工作，第（四）项约定协助大自然公司开展饲料加工厂、种鹅厂和养鹅基地选址工作及协助大自然公司进行养鹅基地的发展和建设，第五条第（二）项约定大自然公司在建厂启动前……经甲乙双方审定同意后，开始施工建设，建设过程中涉及厂区内树木和其他固定资产处置需报甲方处置并办理相关手续。但是，被上诉人并没有履行这些义务，而且因为被上诉人在订立合同时侧重招商引资规模，对于协议履行中应必须首先解决的一系列法律问题予以回避，导致《协议书》的部分内容根本无法履行。根据《土地管理法》、《建筑法》和《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的�定，建设单位进行建设，需要使用土地的，必须依法申请。使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。同时建设单位建设房屋设施工程，应当取得建设用地规划许可，建设工程许可和施工许可等。而取得上述许可以及开工建设的法定前提条件是右旗政府依法将土地变更登记到大自然公司名下，大自然公司方能取得许可进而开工建设。但被上诉人在签订协议时特别约定了土地使用权转让条件，即在土地使用权转移到大自然公司之前就让大自然公司进行基础工程建设。由于被上诉人未将土地使用权转移登记给大自然公司，阻止了大自然公司合法开工建设，导致大自然公司不得不对原来一处房屋进行改造，翻建成两层楼房，面积达400平方米。由于协议书中约定的建设单位先开工建设后变更国有土地使用权至建设单位的约定严重违反法律规定，进而导致在法律上无法履行，使大自然公司无法投资，也无法达到应有的投资规模，其责任完全在被上诉人。三、原审法院关于上诉人投资规模和范围的认定被缩小。在协议签订之后，大自然公司积极投资开展各项建设和营业活动。第一，完成了对冷库的维修和改造；第二，投资购买了巴林右旗沙布台粮库五栋房屋及院落作为熟食加工厂房，建筑面积达2000平方米；第三，以20万元的价格（未支付）购买巴林右旗西拉木仑苏木原短角牛场一处土地及房屋，面积达200亩。在2009年，大自然公司繁育种鹅6000羽以上，新建房屋五栋，修建房屋五栋，建筑面积在7000平方米以上；建设四个蓄水池，面积6000平方米，种鹅厂建筑面积合计13000平方米；第四，购买白音和硕粮库一处用于建设饲料加工厂，粮库土地面积50多亩，厂房建筑面积3000平方米。以上是大自然公司在2009年所进行的固定资产投资和开展生产经营活动情况，资产在2000万元以上。但是原审法院组织评估机构评定时未将上述第二项和第四项列为投资。同时评估报告也严重漏项，如对短角牛场东侧的加工厂、修建的400米道路、平整土地垫层、库房及加工车间、办公室的基础工程等均未评估。综上所述，原审判决程序违法，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销翁牛特旗人民法院（2012）翁商初字第7号民事判决，发回重审或依法改判被上诉人与上诉人签订的《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》第四条第（一）项中关于上诉人先建设建筑工程后被上诉人附条件变更土地使用权的条款无效并判令被上诉人履行出让转让国有土地使用权手续。
被上诉人巴林右旗人民政府答辩称：2009年3月25日，上诉人同被上诉人签订了《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》，约定：被上诉人将�供销社冷库86723.3平方米工业用地及附属物配置给乙方（大自然公司），乙方必须在2010年12月31日前建成熟食加工生产线两条（建筑面积1000平方米）、1000平方米羽绒加工厂、2000平方米办公楼和污水处理设施且固定资产投资经专业机构评估确认达到2000万元以上，在巴林右旗境内固定资产投资合计不少于4000万元，如果上诉人不按上述约定开展工作，被上诉人有权无偿收回土地和附着物，包括被上诉人原有和上诉人新建部分，被上诉人不承担任何责任。如出现违约行为时，守约方有权解除合同。协议签订后，上诉人只对冷库进行了维修，在西拉木仑苏木建设了种鹅厂，因上诉人无资金、无能力再投入，在西拉木仑苏木建种鹅厂时，尚欠农民工工资未给付，导致农民工到苏木上访。而且上诉人在上诉状中提到的投资购买我旗沙布台粮库五栋房屋及院落和巴彦琥硕粮库一处�并不是以大自然公司的名义购买，不应计算在大自然公司投资数额内。时至今日，上诉人的投资远远未达到协议约定的固定资产投资数额，属于严重的违约行为。上诉人认为“其投资规模和范围的认定被缩小”之说，与评估认定的事实不符。原审法院是经本案被上诉人的申请委托内蒙古建盈资产评估有限公司对上诉人大自然公司在巴林右旗供销冷库院内及短角牛场的固定资产投资数额进行的鉴定，程序合法，该报告完全证实了上诉人投资远未达到合同约定的数额，也完全证实了上诉人无力投资经营的事实。原审法院判决解除合同，认定事实清楚，适用法律正确。至于上诉人称此案不属于人民法院的受案范围更是毫无根据。上诉人称双方不是平等民事主体是行政行为，却请求法院判令履行合同，同时又辩称合同不能履行，自相矛盾。因此，上诉人的上诉理由不能成�。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院直接予以确认。
另查明，上诉人自称2009年投资达到1200万元，同时在辩论过程中又辩称评估机构漏项部分为100余万元。
再查明，大自然公司在原审提起反诉，请求：1、确认双方当事人签订的《1000万羽霍尔多巴吉鹅产业化项目建设协议书》第四条第（一）项中关于上诉人先建设建筑工程后被上诉人附条件变更土地使用权的条款无效；2、判令被上诉人履行出让转让国有土地使用权手续。
本院认为，关于该案是否属于人民法院民事诉讼的受案范围问题。从民事主体而言，被上诉人巴林右旗人民政府在参予民事活动中具备民事主体资格。从涉案协议签订的过程和内容看，协议内容是双方当事人经过充分磋商后达成的合意，是双方的真实意思表示，明确约定了双方的权利义务。故上诉人关于本案不属于人民法院民事诉讼受案范围的上诉理由不能成立。履行合同期间，因大自然公司在巴林右旗境内的投资额未达到合同约定的标准，其行为已构成违约，且该违约行为已导致合同目的不能实现，故巴林右旗人民政府要求解除合同的请求符合双方约定的解除条件，应予支持。在双方签订的协议中，约定大自然公司取得土地使用权是附有条件的，大自然公司也已接受了巴林右旗人民政府在合同中所附的条件，故合同约定的条件即大自然公司的投资额达到约定标准未成就时，大自然公司无权取得土地使用权。因此，大自然公司要求确认协议第四条第一项中关于先建设工程，后附条件的变更土地使用权的条款无效，判令巴林右旗人民政府履行出让国有土地使用权的反诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律�无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人负担；邮寄送达费40元，由上诉人、被上诉人各负担20元。
本判决为终审判决。
审判长 田丽丽
审判员 周振卿
审判员 邓宏涛
二〇一四年四月十一日
书记员 孙 磊