山西省稷山县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）稷民二初字第106号
原告新绛县龙兴镇西关村民委员会，住所地新绛县龙兴镇西关村。
法定代表人拜惠珍，村委主任。
委托代理人贺国刚，山西衡霄律师事务所律师。
委托代理人任芙英，山西衡霄律师事务所律师。
被告山西省运城市煤矿机械厂，住所地新绛县龙兴镇庄儿头村南。
法定代表人万青龙，厂长。
委托代理人李林其，新绛县法律援助中心律师。
原告新绛县龙兴镇西关村民委员会（以下简称西关村委会）与被告山西省运城市煤矿机械厂（以下简称煤矿机械厂）确认合同无效纠纷一案，本院于2015年7月10日立案受理，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告西关村委会的法定代表人拜惠珍及其委托代理人贺国刚、任芙英、被告煤矿机械厂的法定代表人万青龙及其委托代理人李林其到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告西关村委会诉称：原、被告于1992年10月9日签订了一份占地协议，约定被告占用原告耕地65亩，每亩2万元，征地费一次定死，分批结算，用于建设煤机厂繁荣西关村经济发展，安置待业青年100名等，被告需同时办理征地手续，在办理征地手续之前每亩每年赔产1500斤小麦，按市场价、随行就市直至办理完征地手续为止。签订协议后被告机械厂从未正常投入生产，也未解决原告方待业青年，更未给原告方任何赔产，所涉耕地时至今日也未办理任何征用手续，一直由被告转租他人用于开饭店、办驾校、部分耕地荒草满地。鉴于以上事实，原告认为双方签订的协议既违背了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定当属无效，又违背了《中华人民共和国合同法》�定的诚信履行原则，故应确认1992年10月9日双方签订的协议无效。2、返还原告所有的65亩耕地。
原告西关村委会在举证期限内提供原、被告于1992年10月9日签订的占地协议，证明1992年10月9日，被告依据该协议占用了原告65亩土地；被告应该按照占地协议在未办理征用土地手续之前，每年每亩土地给原告补产1500斤小麦，并解决原告方100名待业青年的就业问题；占地协议能够说明双方没有办理征用土地的手续，而签订了这份协议，并且占用该土地。
被告煤矿机械厂辩称：原、被告签订占地协议属实，一、占用土地原属西关村委会，我厂是根据新绛县人民政府征土字〔93〕第9号《征用土地通知书》及原运城地区行署运署统出土字〔1999〕28号《国有土地出让通知书》占用的土地的，不是依据原、被告签订的《占地协议》占用的。原告以县、市政府征用其的土地出让给我厂后，我厂因故停产为由要求收回土地，依照《中华人民和国土地管理法》第三十七条、第六十五条，原告应报经原批准用地的人民政府批准收回。原告诉请法院判决返还不符合法律规定。法院应告知原告向有关人民政府申请解决。二、原告认为双方签订的占地协议无效，没有事实依据，也无法律依据。双方签订占地协议的目的是本案争执土地日后被政府批准征用并出让给我厂使用后，征地补偿费和人员安置问题如何解决而签订的。协议因其他原因未落实，可协商变通落实，原告以协议未履行就认为无效的意见是错误的；原告以双方签订的占地协议在�，县、市人民政府征地批准文件在后，而认为民事行为被确认无效之后，行政批准行为就会随之无效的意见也是错误的。民事法律行为行得到行政批准许可之后，行政批准的法律效力，便大于民事法律行为的效力。行政批准行为被撤销之后，民事法庭才有权判决民事行为是否有效的问题。四、被告属运城市国有资产管理委员会出资并管理的企业，对于已经县、市人民政府批准征用后出让给被告的原属原告的土地，现属于运城市国资委的国有资产，被告只有占用经营权，并无处分权。综上，法院没有主管权，应驳回原告的起诉。另2010年因政府修路占用了该块土地北边及东边的部分土地，大约8亩土地，现被告实际占用的土地不到57亩。
被告在举证期限内提供�列证据证明自己的主张：
1、运政发〔2005〕11号文件，证明被告是运城市国资委出资的企业；2、新绛县人民政府1995年3月22日及7月4日常务会议记录，证明被告占用土地是县政府协调，原、被告自愿并就补偿问题达成了一致意见；3、新政请字〔1999〕第20号征用土地的申请报告、运署统出土字〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书，证明原运城行署批准新绛县人民政府征用原告的62.4亩土地，并出让给被告；4、新绛县人民政府新政征土字〔93〕第9号征用土地通知书，证明新绛县人民政府征用了原告2.6亩土地，并出让给被告，被告共占用土地65亩；5、运城市国资委付原告征地补偿款的付款明细，证明运城市国资委分多次付原告1414000元，付给山西省土地局农田�登记费、农转非66244元，付给运城市土地局农田金登记费、评估费50315元及新绛县地方税务局耕地占用税60003元，另支付新绛县土地局一些费用、城镇土地管理所4万元，总计1708343元。
经本院庭审质证，被告对原告提供的占地协议的真实性、合法性、有效性均无异议，但认为该协议解决的是征地费用及人员安置问题，被告不是依据该协议占用土地的。根据当时《山西省土地实施管理办法》第22条规定，在审批之前要组织建设单位和被占用单位协商征地协议办法，程序是正确的；协商的是补偿协议方案；被告未给原告补产1500斤小麦/亩及未安置100名待业青年的就业问题，属被告违反协议的约定，但跟协议无效是完全不同的两个概念。本院对上述证据的真实性予以确认，能否证明原告主张的观点，本院在论述部分再作阐述。
各方当事人对以下涉及本案争议焦点的证据持有异议：
一、原告对被告提交的证据1有异议，认为该证据对原告不产生法律约束力，该份文件能够说明市国资委没有履行出资人职责，该案诉征土地并未征用，不属于国有资产，国资委是被告的主管单位，被告是独立的法人，对外独立承担法律责任。本院认为，原告提供证据可证明被告煤矿机械厂是市属企业，属国有资产，运城市国资委代表运城市人民政府履行出资人职责，但该企业并不一定是运城市国资委出资设立的，故对证据1的真实性�以确认，对证据的关联性不予确认。
二、原告对被告提供的证据2中1995年3月的会议纪要的真实性有异议，对7月4日的会议纪要的真实性无异议。本院对7月4日的会议纪要的真实性予以确认；1995年3月的会议纪要不论是否真实均不能证明被告主张的观点，故对该会议纪要的关联性不予认定。
三、原告对被告提供的证据3有异议，认为运署统出土字〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书属于政府的内部文件，不属于行政行为；运城行署的批复属于无效批复，因违反了土地管理法第44条涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，第45条征用�本农田的由国务院批准，第78条无权批准或者超越权限批准的，批准文件无效。〔1999〕第20号征用土地的申请报告能说明诉争土地属于基本农田，运城行署的出让通知书能够说明运城行署让新绛县土地部门办理出让土地事宜，新绛县土地部门从未办理过相关事宜。本院认为，证据3确系新绛县人民政府及原山西省运城行署作出，故对证据的真实性予确认，关于该证据能否证明双方各自主张的观点，本院在论述部分再作阐述。
四、原告对被告提供的证据4有异议，认为新政征土字（93）第9号征用土地通知书属于无效文件，也没有具体实施。本院认为，新政征土字（93）第9号征用土地通知书是新绛县人民政府作出的具体行政行为，未经有权机关根据法定程序作出�销决定，该行政行为具有法律效力，原告无权擅自否定其效力。
五、原告对被告提供的证据5无异议，只是认为原告是依据双方签订的占地协议收取被告的1414000元，并不是收取县政府或市政府的征地补偿费。本院对证据的真实性予以确认，关于证据能否证明原告主张的观点，本院在论述部分再作阐述。
本院根据上述认证查明：一、被告煤矿机械厂原名称为山西省运城地区新绛县煤矿机械厂，是一家由运城市人民政府国有资产监督管理委员会履行出资人职责的市属企业。1992年10月9、原、被告签订了一份占地协议，协议内容如下：“甲方（煤矿机械厂）、乙方（西关村委会）。国营新绛煤机厂扩建项目是经省计委批准，属省煤炭厅八五期间的理点建设工程，是我县十多年来由国家投资的第一个规模较大的企业，它的建成将对我县工业结构调整，振兴新绛经济起着极其重要的作用。对此，大家都要从全县利益出发，顾大局，识大体，为该厂的及早建成投产竭尽全力做出贡献。经甲乙双方反复磋商和实地勘测，在土地选址、占用等事项上达成如下协议：一、双方认为该扩建工程先在新开商业街路西紧临庄儿头村南处。建成后既可繁荣西大街市场，促进西关村经济发展，安置该村待业青年，又易于解决前期工程的三通一平，方便工厂生产，方便职工生活，对国家、对企业、结村民和职工都为有利。二、、双方商定，该项止一期工程征地六十五亩，征地费一次性定死，分批结算，每亩价格二万元。三、在没办理正式�用土地手续之前，所占土地给予赔产。甲方年亩付给乙方赔产费计小麦壹任伍佰市斤，按市场价，随行就市，每年七月底前付清。考虑到该村统调尚有三年期限，为不影响群众利益，双方商定前三年按赔产办法结算，调整土地后一次或分次办理征地手续均可。征地或赔产价格照前定数额执行，直至办完所征土地手续为止。四、在占用土地区域内的调地、群众纠纷、坟墓搬迁等一切影响工程建设的阻碍物均由乙方负责迅速做好迁移协调工作，不得影响工程进展，甲方按国家规定负责迁坟补偿。五、甲方在基建中凡水、电、路“三通”涉及到占地等具体事宜或阻碍“三通”的问题，乙方应提供方便，按国家规定负责处理。六、甲方基建所用的青砖、白灰、石料运输等，只要乙方所出产品的质量达到国家标准时，可优先考虑使用，但价格要同其它厂家一样。七、甲方在�建工程后，招收工人时，按照招工规定的条件，招收乙方城镇待业青年壹佰名。八、在基建中，乙方应提供必须的临时性生产生活住宿条件设施以及电、水源，甲方按农村住房租价标准付给租金及水电费。九、甲方正式投产后，适当扩散一部分配件让乙方小工厂加工。并从技术、质量、销量等方面进行协助。必要时还可将若干配件合同委托其生产，但必须达到国家标准和用户要求。至于该村所办小型企业的资金、人员、设备和厂地以及经营管理等均由乙方负责。十、企业投产后，乙方要做好群众工作，不得无故或以任何借口影响企业的正常生产等。若发生群众纠纷乙方要积极主动做好协调解决工作。十一、本协议从签字之日起生效，未尽事宜，双方另行商定。”，合同落款原、被告法定代表人签名及加盖公章，并有新绛县城关镇人民政府及被告主管单位新绛县计划委员会盖章。
双方签订占地协议后，被告从1993年至1996年分多次支付原告款项1414000元，被告当年就在本案诉争土地上开始动工修建厂房。1993年4月1日，新绛县人民政府给被告下发了新政征土字（93）第9号征用土地通知书，内容如下：“关于新绛县煤机厂建职工住宅的批复煤机厂：根据新计发字（92）第〔7〕号文件精神和你单位精神和你单位与城关镇西关村的协议，征用西关村贰亩陆分旱地，解决本厂职工住房困难。经研究，同意如数征用，使用年限为50年，但不准改变用途，更不准营建私房，在交清各种费税后，由土地局组织有关单位办理土地划拨等有关事宜”。1999年6月20日，新绛县人民政府作出新政请字〔1999〕第20号申请报告，就统征出让土地的申请报�请示原运城地区行政公署，请示内容如下：“运城地区行政公署：新绛煤机厂92年在建设厂房时，与西关村私定协议，无手续占用该村二级农田，旱地62.4亩。现该厂承认错误，交回罚款，积极要求补办用地手续。根据国经贸改（94）417号文件要求，通过审查，该用地符合土地利用总体规划，符合补办条件。经研究，拟定将丁关村62.4亩旱地征为国有土地并同时出让给新绛煤机厂，出让年限50年，出让金74.88万元，基本农田建设基金218400元，管理费52000元，粮食副食补差31200元，登记费3350元。特此呈请”。同年12月30日，原山西省运城行署作出运署统出让字〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书，内容如下：“新绛县人民政府：新政请字〔1999〕第20号请示文收悉，现批复如下，一、同意新绛县人民政府补办统征本县城关镇西关旱地62.4亩，并出让给地区煤机厂作为厂房建设用地。出让年限为50年。二、同意你县核定的各项补偿费用标准，土地管理费按1%收取。三、建设单位按规定缴清各项费税后，由你县土地部门具体组织实施统征出让等有关事宜”。
被告煤矿机械厂由于多种原因未能建成投产，该厂共计占地65亩；2010年5月新绛县人民政府因开通北环路占用了该地块北边及东边的8亩土地，被告现占地57亩。2015年3月13日，被告向新绛县人民政府及住建局提出报告，要求新绛县人民政府支付征土补偿款480万元（修路占地8亩）未果。另本院多次到新绛县国土资源局查询被告所占57亩土地的权属登记情况，该局告知该地块无登记，但不出具相关书面材料。
上述事实，有原告提交的上述证据和当事人陈述意见在案佐证。
本院认为：根据《山西省土地管理实施办法》第21条：“国家建设需要征用集体所有的土地或者使用国有土地，按照本章规定办理。禁止任何单位直接向农村购地、租地或以其他非法形式非法占地。”及第22条：“国家建设征用土地按以下程序办理：（一）申请选址。（二）核定面积，签定协议。（三）…”的规定，被告应先按规定经县级以上人民政府批准、新绛县土地管理部门审查同意后进行选址；而后再与被征地单位商定补偿安置方案，签订协议，报县级以上人民政府审批的程序办理征地事宜。被告在未按程序进行申请选址，即于1992年10月9与原告签订了�地协议，属于程序违法。协议签订后被告在政府未办理征地出让、划拔手续前即在该地块上动工建厂房，属违法行为。后新绛县人民政府作出的新政征土字（93）第9号征用土地通知书及原山西省运城行署作出的运署统出让字〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书，批准将原告的2.6亩旱地征用划拔给被告用于解决本厂职工住房，另批准同意将原告的62.4亩旱地统征出让给被告作为厂房建设用地。综上被告所占地块已被政府批准征用，并在被告交清各项税费后划拔、出让给被告。原告认为运署统出让字〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书运属于无效批复，因其违反了土地管理法第44条、第45条、78条，上述三条款规定涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续；征用基本农田的由国务院批准；无权批准或者超越权限批准的，批准文件无效。本院认为，根据《山西省土地管理实施办法》第24条：“国家建设征用土地的审批权限如下：（一）征用耕地一千亩以上、其他土地二千亩以上，由省人民政府报国务院批准；（二）征用耕地十亩以上、一千亩以下，其他土地二十亩以上、二千亩以下，以省人民政府批准；（三）征用耕地三亩以下、十亩以下，其他土地十亩以上、二十亩以下，由地区行署或省辖市人民政府批准；（四）征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准…”的规定，如原山西省运城行署未经省人民政府批准即作出〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书，原告应另案起诉，确认该通知书的效力，因为本案当事人提供的证据无法查明该通知是否经过山西省人民政府批准，对原告的质证意见不予采信。且原、被告签订的占地协议内容约定的是征地费用标准、办理正式征用土地手续之前占�土地的赔产及人员安置问题，协议内容并不违反法律、法规的强制性规定，故在〔1999〕第28号（补）国有土地出让通知书被确认无效前应认定双方签订的占地协议有效。
被告因建厂所占65亩地块，已被市县两级政府批准由政府征用以后再划拔、出让给被告，现该地块所有权是属于新绛县人民政府还是原告、被告，无法查清，但该地块已被政府批准征收；且该地块在2010年因政府修路已被占用8亩；故在政府作出的征地通知被确认无效前，不能判决由被告返还原告土地。综上，原、被告之间的行为不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下：
驳回原告新绛县龙兴镇西关村民委员会的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告新绛县龙兴镇西关村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省运城市中级人民法院。
审 判 长 常晋川
审 判 员 和玉平
人民陪审员 贾义生
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 武甜亮