安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终543号
上诉人（一审原告）彭文志，男，1967年11月17日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
上诉人（一审原告）汪传朝，男，1951年6月27日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
上诉人（一审原告）汪传江，男，1957年9月17日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
上诉人（一审原告）彭文军，男，1970年7月21日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
四上诉人的共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，代省长。
委托代理人杨眉，安徽省人民政府法制办工作人员。
委托代理人李想，安徽省人民政府法制办工作人员。
上诉人彭文志、汪传朝、汪传江、彭文军因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00071号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人彭文志、汪传江及彭文志等四人的委托代理人王大伟，被上诉人安徽省人民政府的委托代理人李想到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告系宣城市宣州区济川办事处城东村村民，分别在该村大塘组和大竹元组拥有承包地。2009年12月30日，被告作出皖政地〔2009〕721号《关于宣城市2009年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称721号批复），同意在宣城市宣州区西林街道、澄江街道、济川街道、向阳镇范围内征收农民集体农用地25.1945公顷，农民集体建设用地0.9574公顷，用于城市建设。2013年7月10日，宣城市人民政府作出宣政秘〔2013〕210号《关于宣城市宣州区原职业教育中心及周边区域改造等二宗地块国有建设用地使用权公开出让方案的批复》（以下简称210号《批复》），同意公开出让梅溪路立交桥东北角、昭亭路以东、西林路以南、梅溪路以北、西林新村以西的66377平方米建设用地使用权（1305号地块）以及鳌峰东路以北、卜村路以西、杜鹃路以南、站前路以东67319平方米建设用地使用权（1331号地块）。其中，1331号地块在721号批复确定的征收范围内，1305号地块与721号批复确定的征收范围无关。2015年1月，原告得知了210号《批复》后，认为210号《批复》严重侵害了原告的合法权益，遂依法向被告提出行政复议申请，请求撤销210号《批复》的具体行政行为。2015年4月20日，安徽省人民政府作出皖行复〔2015〕20号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告与被申请人作出的行政行为之间没有利害关系，因此，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
一审法院另查明，2015年1月4日，原告等7人对721号批复不服，向被告申请行政复议。2015年2月4日，被告作出行政复议中止通知书，通知原告：因他人对被告作出的维持721号批复行政复议决定不服，已向国务院申请行政复议裁决，国务院对721号批复正在审查过程中，决定中止行政复议审理。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，提起行政复议的申请人应当与被申请复议的具体行政行为有利害关系。在征地过程中，对原告权利义务产生影响的只是征地行为。原告认为其合法权益受到侵犯，可以依法维权。但当原告使用的土地被依法征收后，该土地即归国家所有，原告对原使用的土地不再享有权利。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行，因此，在国务院裁决撤销721号批复前，该批复对原告具有法律约束力。宣城市人民政府作出的210号《批复》，系对国家所有土地使用权进行处分的一种方式，与原告即土地的原使用人没有利害关系。此外，被告在行政复议程序中，依法办理了延期审理手续，没有超过法定期限。综上，被告决定不予受理原告的行政复议申请，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭文志、彭文军、汪传朝、汪传江的诉讼请求。
彭文志等四人上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。1、作出征收批准文件和实际实施征收是两码事，在土地未实施征收完毕及对被征收人作出合法、公平、合理的补偿前，被征收人并不丧失对土地的补偿权和安置请求权。本案中，案涉征收并没有征收实施完毕，上诉人作为被征收人没有得到任何土地补偿款，更没有得到任何安置。但宣城市人民政府却作出210号批复行为批准违法直接供应土地，违法变相发放建设用地批准文件，变相地剥夺上诉人的安置补偿权，所以上诉人与210号批复存在利害关系。2、征收决定改变的只是土地性质，并不会立即消灭原使用人的用益物权。根据《土地管理法》第四十六条的规定，土地被征收后，原土地使用权人的土地权属证书并不消灭，原土地使用权人可以根据其土地权属证书在土地征收实施阶段获得合法的补偿，在土地征收实施完毕前，任何机关都不得直接出让土地。所以上诉人作为原土地使用权人在土地实施阶段其合法权益遭受被上诉人作出案涉供地具体行政行为的侵害，与宣城市政府的违法供地行为存在利害关系。3、我国法律规定必须要依法保障公民的行政复议申请权。就本案而言，被上诉人不仅没有充分保障行政相对人的行政复议救济权，而且也没有使行政复议制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾，诱发此案的行政纠纷，被上诉人的这个做法无异于剥夺上诉人的行政复议权，实质上使上诉人完全丧失行政复议这一权利救济程序，背离了“有权利必有救济”的这一基本法理，增加了上诉人的维权成本，浪费了国家的行政复议资源和司法资源。4、被上诉人作出的案涉皖行复〔2015〕20号《驳回行政复议申请决定书》适用法律错误，原审法院不依法撤销被上诉人作出的该复议决定，属适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；依法改判撤销被上诉人作出的皖行复〔2015〕20号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为；被上诉人承担本案诉讼费用。
安徽省人民政府在庭审中答辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据：第一组：1、行政复议申请书及EMS签收单；2、补正通知书及快递单；3、补正说明；4、驳回行政复议申请书及快递单。证明被告在法定期限内作出了行政复议决定。第二组：1、721号批复；2、皖政地〔2012〕556号《关于宣城市2012年第8批次城市建设用地的批复》，证明涉案土地已被依法征收，宣城市政府作出的210号《批复》与原告没有利害关系。第三组：涉案地块土地出让方案的请示、批准批复、公告材料。证明涉案地块请示出让时已系国有土地，土地性质明确，与原告没有利害关系。第四组证据：涉案土地红线图。证明涉案土地位置及土地性质。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条。
彭文志等四人向一审法院提供了以下证据：1、原告身份证，证明原告主体身份。2、土地承包经营权证，证明原告与案涉批复有法律上的利害关系。3、210号《批复》，证明被申请复议的具体行政行为存在。4、行政复议申请书及补正说明、申请，证明原告申请行政复议的事实。5、驳回行政复议申请决定书，证明被诉具体行政行为存在。6、被告于2015年2月4日作出的行政复议中止通知书和济川街道办事处2013年11月21日作出的承诺书，证明本案涉及的721号批复仍在国务院申请裁决中，涉案地块存在争议。7、证人证明，证明涉案批复在报批过程中存在造假。8、宣城市宣州区农业委员会的答复（两份），证明承包合同并未被注销，原告仍对案涉土地享有使用权。9、照片和三份红线图（三个项目），证明原告承包地在721号批复确定的范围之内。
上述证据均随案移送本院。
二审庭审中，彭文志等四人向本院提交了以下证据：第一组：三份会议记录（日期分别为2013年11月1日、2013年11月19日、2013年11月22日），证明在作出210批复时还未补偿。第二组：1、宣国土资函〔2015〕200号《关于彭文军申请信息公开事项的答复》并附勘测定界图；2、宣城市国土资源局《关于彭文志、彭文军信息公开申请的答复》；3、安徽省人民政府721号批复（含“一书三方案”）；4、宣国土直〔2015〕33号回复函；5、城东社区中房舟基项目征地统计公示表；6、四张照片，以上材料证明彭文志、彭文军房屋占地不在征地及210批复范围内。本院经审核认为，彭文志等四人提交的第一组证据与被诉行政复议决定无关联性，不予认定；对第二组证据，因上诉人未在一审法定期限内向一审法院提交且无正当理由，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”要求，亦不予认定。
本院经审理查明的事实与原判认定的主要事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人与具体行政行为应当有利害关系。宣城市人民政府作出的210号《批复》系土地被征收后，行政机关针对该土地作出的批准出让行为。对于原土地使用权人而言，对其权利义务产生直接影响的是土地征收及补偿安置行为。上诉人彭文志等四人认为其所使用的土地在721号《批复》确定的征收范围内，其对该批复不服，已经向安徽省人民政府申请行政复议并被受理。在此情形下，征地批复作出后的批准出让行为与上诉人并无直接的利害关系。安徽省人民政府以上诉人的申请不符合受理条件为由，作出驳回其行政复议申请的决定并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彭文志、彭文军、汪传朝、汪传江负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……