浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终808号
上诉人（原审原告）王理清，男，1966年11月9日出生，汉族，住义乌市。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人张瑜，金华市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）金华市公安局，住所地金华市八一北街1055号。
法定代表人聂展云，局长。
委托代理人蒋继荣、郑水平，金华市公安局工作人员。
王理清诉金华市人民政府公安行政复议一案，金华市中级人民法院于2016年6月28日作出（2016）浙07行初1号行政判决。王理清不服，向本院提起上诉。本院于2016年8月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人王理清，被上诉人金华市人民政府的委托代理人张瑜、倪雪冬，被上诉人金华市公安局的副局长项平及委托代理人蒋继荣、郑水平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告王理清因不服义乌市公安局对其作出的行政强制行为，于2015年5月27日诉至义乌市人民法院，法院予以受理。同年7月31日，原告王理清向第三人金华市公安局寄送《依法行政申请书》，请求“1．依法督促义乌市公安局责令吴璀赛、丁丹平、吴俊刚、警号057058的民警出庭应诉；2．依法将处理情况书面告知申请人”。同年8月3日，第三人金华市公安局收到该申请书，并于同月5日作出《公安机关信访事项告知单》，告知原告王理清“你要求义乌市公安局有关领导和民警出庭应诉的申请，依法应向审理该案的人民法院提出”，同月7日原告王理清收到该告知单。同月29日，原告王理清又向第三人金华市公安局寄送《执法监督申请书》，申请“1．依法督促义乌市公安局责令吴璀赛、丁丹平、吴俊刚、警号057058的民警出庭应诉；2．依法将处理情况书面告知申请人”。第三人金华市公安局信访部门收讫登记后，对上述申请不再作出答复。2015年11月2日，原告王理清向被告金华市人民政府递交《申请复议书》，申请确认第三人金华市公安局未履行义乌市公安局承办民警出庭应诉监督管理法定职责违法并责令处置。被告金华市人民政府于2015年11月3日依法作出受理决定，并于11月3日向原告寄送了《行政复议受理通知书》，向金华市公安局寄送了《行政复议答复通知书》。被告金华市人民政府于20l5年11月16日收到了金华市公安局寄送的行政复议答复书。20l5年12月24日，被告金华市人民政府作出（2015）金政复字第87号行政复议决定书，其认为原告王理清提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，驳回王理清的行政复议申请。20l5年l2月25日被告金华市人民政府将决定书寄送各方当事人。原告王理清不服，向本院提起诉讼。
原审法院认为，现行法律没有规定上级公安机关具有督促下级公安机关派指定民警出庭应诉的法定职责。对于原告王理清提出的责令指定干警出庭的要求，第三人金华市公安局已作信访告知。原告王理清再次以《执法监督申请书》的方式提出相同的请求，第三人金华市公安局未从上级公安机关对下级公安机关的内部监督考虑，收讫后未再作处理不当，为此，被告金华市人民政府亦作出了指正。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，原告王理清请求被告金华市人民政府确认第三人金华市公安局未履行义乌市公安局承办民警出庭应诉监督管理法定职责违法并责令处置的复议申请不属于行政复议受理范围，行政复议机关决定驳回行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王理清的诉讼请求。
王理清上诉称:一、一审法院认定事实错误。1、《公安机关督察条例》第一条规定，根据《中华人民共和国警察法》的规定，制定本法。第十条规定，督察机构对下级公安机关拒不执行法律、法规等可以责令执行；《中华人民共和国人民警察法》第四十六条规定，公民对违法违纪行为有检举、控告的权利。可见，一审法院认定现行法律没有规定上级公安机关具有督促下级公安机关指派民警出庭应诉的法定职责认定事实明显错误，应当予以纠正。2、依据公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十四条规定：未经复议或者经复议作出维持的，由作出处罚决定的公安机关负责人和原办案部门的承办民警出庭应诉。但是，义乌市公安局在2015年8月13日开庭审理时，未按照上述规定出庭应诉。上诉人向金华市公安局提出申请要求其按照规定督促责令改正。因此，金华市公安局具有对上诉人提出的申请事项进行处置并作出答复的法定职责，但金华市公安局未作出答复，明显侵害了上诉人的权利。3、一审法院认可被上诉人认定的相关事实明显错误。金华市人民政府认为，上诉人再次以《执行监督申请书》的方式提出相同请求，金华市公安局未从上级公安机关对下级公安机关的内部监督考虑，收到申请后未再作出处理不当，为此，被上诉人已作出了纠正，而一审法院已经对被上诉人的认定作出认可，证明金华市公安局侵害了上诉人的权利，程序违法。行政案件程序违法也是违法。二、一审法院程序违法。上诉人第一次于2015年7月31日提出申请要求金华市公安局按照相关法律法规责令承办民警出庭应诉是在开庭前。上诉人第二次于同年8月29日提出申请是在开庭后，发现义乌市公安局未按照规章规定出庭应诉。但是，一审法院将事前、事后混合处理以及未对事前、事后的相关事实进行司法审查，程序明显违法，应当予以纠正。三、一审法院未查明基础行为与后续行为违法的事实，应予纠正。依据《行政执法与行政审判》2012年第55集所称，只要基础行为违法，后续行为肯定违法。本案中，金华市公安局在收到上诉人的《执法监督申请书》后未作出处理，明显是基础行为违法，也就是说后续行为没有履行，属于严重违法。但是，金华市公安局和金华市人民政府以2015年8月5日作出的告知单作为证据来推卸违法的责任，明显违法。并且，金华市公安局至今未对金华市人民政府认定其处理不当并予指正的行为作出处理。四、金华市公安局行政不作为的事实存在，金华市人民政府驳回上诉人的复议申请于法无据。本案中，上诉人的申请事由已经发生，且依据《人民警察法》、《公安机关督察条例》等相关法律法规，督察机构对下级公安机关拒不执行法律、法规等可以责令执行，金华市公安局有相关法定职责。但是金华市公安局未按照“法定职责必须为”的规定依法履行法定职责。可见，金华市公安局的不作为行为存在，上诉人的复议申请属于行政复议范围。五、金华市人民政府、金华市公安局严重违背了依法行政的规定。金华市人民政府、金华市公安局严重违背了《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的规定。本案中，法院明显未查明被申请人是否有相应的职责、法定义务以及是否按照法律、法规规定的权利、程序对申请人的申请作出处置的违法行为，就驳回申请人起诉。综上所述，一审法院没有查明本案基本事实，故意偏袒两位被上诉人，违反了《行政复议法》、《行政诉讼法》等规定。请求二审法院撤销一审判决,撤销被诉行政复议决定,判令被上诉人金华市人民政府对上诉人的行政复议申请重新作出答复。
金华市人民政府答辩称：一、答辩人依法受理并审理了上诉人提出的行政复议申请，依法作出复议决定并向当事人进行了送达。2015年11月2日，答辩人收到上诉人提交的《申请复议书》，于次日作出受理决定，并于同日向上诉人寄送了《行政复议受理通知书》及向金华市公安局寄送了《行政复议答复通知书》。答辩人于2015年11月16日收到了金华市公安局寄送的行政复议答复书，12月24日依法作出复议决定，并于次日将决定书寄送各方当事人。二、答辩人作出的驳回决定事实清楚，依法有据。本案所涉的《公安机关内部执法监督工作规定》是公安机关为加强行政执法规定而制定的内部监督规定。现行法律没有规定上级公安机关具有督促下级公安机关承办民警出庭应诉的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了上诉人的行政复议申请。在驳回复议申请后，答辩人在决定书中对该事项也给予了指正，要求上级公安机关对下级公安机关从内部监督的角度，对该事项进行调查并作出处理。综上，被诉复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
金华市公安局答辩称：一、上诉人的来信请求事项，属于群众信访，答辩人已作出信访告知。2015年8月3日，答辩人收到上诉人要求义乌市公安局有关领导和民警出庭应诉的行政申请信件。经审查，上诉人来信反映要求上级机关责令义乌市公安局民警出庭应诉，对于民警是否应当出庭应诉，系行政诉讼中开庭审理的环节，属于行政诉讼法调整的范围，有权决定机关是人民法院。2015年8月5日，答辩人出具信访告知单书面告知上诉人，义乌市人民法院已经立案，8月13日开庭审理此案，根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，应向义乌市人民法院提出。8月29日，上诉人就同一请求，变更以执法监督申请书的形式，再次向答辩人来信，答辩人信访部门收件后，按照公安机关信访工作有关规定，予以登记，不再予以书面告知。二、上诉人的申请事项不属于行政复议受理范围。2015年11月2日，上诉人向金华市人民政府申请行政复议。根据《国务院信访条例》有关规定，信访人对政府信访工作机构信访事项处理不服的，根据信访程序行使权利，对受理或处理信访事项过程中违反信访条例规定的，由上级行政机关给予监督纠正，并未规定可行使复议诉讼等法律救济途径。信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，政府关于信访问题的处理活动亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以行政复议的具体行政行为。同时，根据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政机关及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定等，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。行政复议作为相似于行政诉讼的法定救济途径，应参照执行。上诉人的复议请求不属于行政复议受理范围，应当依法驳回。三、金华市人民政府作出行政复议决定合法正确。上诉人的来信，无论以行政申请书还是执法监督申请书的形式，虽名义不同，但内容不变，请求相同，本质上属于同一信访事项，答辩人以信访告知单作出答复并无不妥。答辩人在收到金华市人民政府的行政复议答复通知书后，在法定期限内提交了行政复议答复书以及证据、依据材料。2015年12月24日，金华市人民政府作出被诉行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请是正确的。四、一审判决事实清楚，适用法律正确。2016年2月26日，一审法院公开开庭审理了本案，相关事实和证据进行了质证。6月28日，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人金华市人民政府于2015年12月24日作出的(2015)金政复字第87号行政复议决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人向被上诉人金华市人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人金华市公安局未履行义乌市公安局承办民警出庭应诉监督管理法定职责的行为，并责令申请人对其申请事项作出处置。上诉人要求金华市公安局履行督促义乌市公安局相关案件承办民警出庭应诉的职责，该职责是上下级行政机关之间的内部监督管理职责，非行政机关履行对外行政管理过程中的行政法意义上的法定职责。故上诉人以金华市公安局没有履行其所诉的行政职责为由申请行政复议，不属于行政复议案件的受案范围。金华市人民政府驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。上诉人于2015年11月2日向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人经审查于同年12月24日作出被诉行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请，并于次日邮寄复议双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，程序合法。一审法院经审查，驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。根据《公安机关督察条例》第二条的规定，公安机关的督察制度是有关公安机关系统内部的监督管理制度，上诉人依据《公安机关督察条例》第十条关于督察机构对本级公安机关所属单位和下级公安机关拒不执行法律、法规和上级决定、命令的，可以责令执行等规定，认为其提出的复议申请属于行政复议的受案范围，属于对法律的错误理解，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王理清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 韦若莎