江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行申4号再审申请人（原一审原告、二审上诉人）胡炎寿，男，汉族，1945年12月24日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）徐世长，男，汉族，1962年7月14日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）郑忠荣，男，汉族，1957年5月18日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）周万星，男，汉族，1961年10月8日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）徐生盛，男，汉族，1964年9月14日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）郑东富，男，汉族，1956年8月4日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）池英杜，女，汉族，1960年6月6日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）杨勋堂，男，汉族，1964年12月2日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）钟水清，男，汉族，1969年12月8日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）钟焕民，男，汉族，1973年12月28日出生，住修水县，再审申请人（原一审原告、二审上诉人）徐世发，男，汉族，1964年4月24日出生，住修水县，上述十一位再审申请人的诉讼代表人为胡炎寿、徐世长。委托代理人王金平，北京市两高律师事务所律师，律师执业证号：11101201010545379。委托代理人郭建全，北京市观道律师事务所律师，律师执业证号：11101200911674086。被申请人（原一审被告、二审被上诉人）修水县人民政府，住所地：修水县义宁镇义宁大道199号。法定代表人张林，男，该县县长。再审申请人胡炎寿、徐世长等十一人因其诉被申请人修水县人民政府土地行政征收一案，不服九江市中级人民法院于2015年5月25日作出（2014）九中行终字第63号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。2014年7月21日，胡炎寿、徐世长等十一人以修水县人民政府为被告，向武宁县人民法院提起行政诉讼，请求认定修水县人民政府土地征收行为违法，并撤销修府预征字[2012]016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》。一审法院认为，为实施修水县城乡一体化的发展，修水县人民政府启动了黄田里项目区开发建设,于2012年5月21日对涉及修水县宁州镇黄田村1、2、3、4、5、6、7、8、9组农用地、建设用地等地块拟征收土地情况制作了修府预征收字【2012】016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》，并通过宣传车，召开镇、村、组动员大会等形式进行宣传。该预公告的主要内容包括征收土地的用途、建设用地名称，被征用土地的位置、地类和面积，征地补偿标准，被征地农业人员安置和办理登记补偿期限等。2012年6月份，修水县国土资源局与宁州镇黄田村民小组签订了征收土地补偿协议书，包括胡炎寿、徐世长、徐生盛、郑忠荣等所在的村民小组已同意征收，该协议书内容包括征收土地面积、征地补偿标准、依据、金额等，同时协议书载明该协议需报经有批准权的部门批准后生效。后江西省国土资源厅以赣国土资核（2012）1850号、（2012）1667号、（2013）190号、（2013）1815号、（2013）1809号、（2013）1818号及九江市国土资源局九国土资农建字（2012）24号文件批复了黄田里项目区农用地转为建设用地、征收未利用地、城乡建设用地增减挂钩试点项目用地面积合计916.21亩（不含存量用地指标534.83亩）。修水县人民政府于2012年12月31日，2013年3月19日、12月28日分别发布了（2012）第27号、（2013）第05号、（2013）第31号《关于宁州镇黄田征收土地方案公告》，该公告中有征收土地面积、征地补偿标准及其安置等内容。另查明，胡炎寿、徐世长等十一人系修水县宁州镇黄田村民，其农用土地在修水县人民政府实施征收范围之内，但房屋建筑用地尚未实施征收。黄田里项目区征地补偿标准按照江西省《关于公布全省新征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（赣府字[2010]126号）执行，其中水田补偿标准为37994元/亩，旱地补偿标准为25456元/亩，林地补偿标准为13298元/亩，宅基地补偿标准为25456元/亩，荒地补偿标准为7599元/亩。该项目区征地款按该标准分两期拨付至黄田委会账户，待村民小组分配方案确定后，再由黄田委会负责征地补偿款支付。其中首期50%征地款于2012年10月份拨付至村组，剩余的征地补偿款于2013年7月拨付到位。在黄田征地过程中，涉案范围内除胡炎寿、徐世长等十一人未领取该征地补偿款外，其他被征收人均已领取了该征地款。一审法院认为，根据国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国发[2004]28号）有关“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”规定，修水县人民政府实施土地征收前发布预征土地方案公告，履行了应有的征地报批前的告知义务，保障了被征地人的知情权,这符合国土资源管理改革与简政放权的改革方向。具体组织实施征收的部门即修水县国土局与被征收的村组签订的征收土地补偿协议书也载明征地手续需报经有批准权的部门批准后生效的条款，事后亦履行了有关报批程序。本院认为，修水县人民政府预征收土地方案公告的行为并没有实质性损害胡炎寿、徐世长等十一人的权利，后经有权机关批准，不能因此否定预征收行为的合法性，征收行为已完成，撤销已没有意义。故对胡炎寿、徐世长等十一人要求撤销修水县人民政府作出修府预征收字【2012】016号预征收土地公告的诉讼请求，一审法院不予支持。关于胡炎寿、徐世长等十一人诉称修水县人民政府组织实施征收黄田集体农用地的具体行政行为违反征地程序规定，请求确认违法。一审法院认为，修水县人民政府对征用土地补偿和安置补偿进行公告是其法定职责，对其在征收过程中形成的《关于宁州镇黄田征收土地方案公告》和预征收公告是否通过张贴公告、开会等方式告之，修水县人民政府负有举证责任。本案中，修水县人民政府向法庭提交了修府预征收字【2012】016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》和《关于宁州镇黄田征收土地方案公告》两份材料，公告载明了征地时间、用途、面积征地补偿安置办法等内容。因此，可以确认修水县人民政府已将涉案土地的征用方案予以了公告。修水县人民政府是否履行了公告的法定职责与公告送达是否合法是两个不同的问题。由于受公告形式载体所限，公告不可能具体送达到每一位被征地的人。根据征地公告前后的相关程序，并结合具体实施征收的国土部门与被征收人签订的征地协议以及胡炎寿、徐世长等十一人所在村组绝大部分村民已经领取征地补偿款，及土地实际已被征收等事实。原告方对公告内容应当是知晓的，无证据反映胡炎寿、徐世长等十一人就此公告内容向修水县人民政府提出任何异议或者权利主张。胡炎寿、徐世长等十一人诉称江西省人民政府批准宁州镇黄田等农用地面积仅为31.82亩，而修水县人民政府实际上征收土地面积为2100亩的意见。一审法院认为修水县人民政府征收农用地面积包括农用地转征指标、增减挂钩用地指标、自有的存量用地指标及国有河滩用地，该项用地指标面积合计2051.04亩（916.21+534.83+600），与预征收公告中农用地面积基本相符，对胡炎寿、徐世长等十一人的此项主张意见不予以支持。故胡炎寿、徐世长等十一人要求确认修水县人民政府组织实施征收黄田里农用地2100亩具体行政行为违法，一审法院不予以支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回胡炎寿、徐世长等十一人的诉讼请求。胡炎寿、徐世长等十一人不服一审判决，向九江市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理后判决，驳回上诉，维持原判。胡炎寿、徐世长等十一人申请再审称，2012年5月21日，修水县人民政府作出修府预征字[2012]016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》，并根据该公告组织实施了土地征收行为。该公告颁布时，江西省人民政府尚未批准征收宁州镇黄田集体土地，2012年6月起就违反程序组织实施征地，强行捣毁农作物，禁止农民耕种，且《协调答复书》中已经明确2300亩的土地征收工作只在半个月内就完成，而一、二审法院却判决认定修水县人民政府仅仅进行的是土地预征收公告，没有组织实施征地行为明显是认定事实错误。原一、二审法院将赣国土资核[2012]1667号文件、[2013]1815号文件、[2013]1809号文件等四个文件本质上发生认定错误，且被征收的土地包含基本农田，江西省人民政府无权批准征收土地，应当报国务院审批。故原一、二审法院事实认定错误，法律适用错误，请求撤销原一、二审判决书，确认修水县人民政府征收宁州镇黄田集体土地2100亩的行为违法并撤销修府预征字[2012]016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》。本院认为，预征收土地方案公告是依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》履行的应有征地报批前的告知义务，不产生实际影响，无法对利害关系人造成权益上的侵害，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，故本案审查的重点为被申请人的征收行为是否合法。本案中，被申请人对黄田土地实施征收前，于2012年5月21日作出修府预征字[2012]016号《修水县人民政府预征收土地方案公告》，通过宣传车及镇、村、组动员大会等形式进行宣传。在征收过程中公布并张贴了《关于宁州镇黄田征收土地方案公告》，于2012年6月份与黄田各小组签订了《征收土地补偿协议书》，并依法逐级报请有权批准的人民政府审批，被申请人的征地程序符合《江西省征收土地管理办法》第十一条的规定。而涉及用地指标涵盖被申请人征地包含农用地转征指标、增减挂钩用地指标、自有的存量用地指标及国有河滩用地，该项用地指标面积合计2051.04亩（916.21+534.83+600），与预征收公告中用地面积2100亩基本相符。关于再审申请人认为赣国土资核[2012]1667号、[2013]1815号文件等四个文件不属于用地批复的主张，因建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地管理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不下降，城乡用地布局更合理的目标。即是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可以增加相对应面积的建设用地。赣国土资核[2012]1667号文件、[2013]1815号文件、[2013]1809号文件及[2013]1818号文件批复即属于此类的用地批复，其批复的土地增减数量基本均衡，被申请人亦未违反批复内容进行用地，故对该主张不予支持；关于再审申请人认为被申请人征用基本农田的主张，因基本农田应当按照《基本农田保护条例》第十条规定的应当划入基本农田保护区内，且符合土地总体规划。被申请人已提供（2006年-2020年）总体规划图等证据证明被征收的土地涵盖农用地，没有基本农田，故再审申请人的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，胡炎寿、徐世长等十一人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回胡炎寿、徐世长等十一人的再审申请。审 判 长  王 芬代理审判员  郑红葛代理审判员  楼 赟二〇一七年三月二十三日书 记 员  张建平