江苏省南京市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）苏01民终756号
上诉人（原审原告）：江苏心想事成休闲有限公司，住所地南京市建邺区汉中门大街35号。
法定代表人：刘玉增，该公司经理。
委托诉讼代理人：杨帆，江苏法德永衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：南京市莫愁湖管理处，住所地南京市建邺区水西门大街***号。
法定代表人：杨志军，管理处主任。
委托诉讼代理人：陈晓清，江苏焯燃律师事务所律师。
上诉人江苏心想事成休闲有限公司（以下简称心想事成公司）因与被上诉人南京市莫愁湖管理处（以下简称莫愁湖管理处）确认合同效力纠纷一案，不服南京市建邺区人民法院（2017）苏0105民初3777号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
心想事成公司上诉请求：1、请求撤销一审判决，依法改判确认被上诉人2017年3月20日做出的解除《房屋租赁合同》的行为无效；2、请求判令被上诉人承担上诉费用。事实和理由：一、被上诉人无权依据住建部《关于进一步加强公园建设管理的意见》等文件解除《房屋租赁合同》。首先，被上诉人并非普通民事主体，其本就属于政府机关下设机构，其不能以自身体系内颁布的禁令去否认自身曾对外签订过的协议效力以及公开作出过的合同承诺。被上诉人解除《房屋租赁合同》所依据的《关于进一步加强公园建设管理的意见》等文件既非法律法规，也非部门规章，其法律层级远低于双方依据合同法签订的租赁协议。上诉人多年来始终按被上诉人要求公开对外经营，其经营方式与文件中所提及的会所性质相去甚远，上诉人的经营行为并不违反被上诉人列举的一系列文件中禁止性的规定。被上诉人无权依据《关于进一步加强公园建设管理的意见》等文件随意解除双方的租赁关系。二、一审法院认定上诉人存在私人居住、宴请、聚餐，设置围挡未对公众开放,是错误的。一审法院虽阐述上诉人存在私人居住、宴请、聚餐，但未明确具体时间。而真实的情况是，2004年左右上诉人按照租赁合同约定的用途建设装潢了酒店，建成后因被上诉人原因导致酒店闲置。一审法院所谓的居住、聚餐，其实是在酒店闲置期间上诉人内部员工的住宿、吃饭。在2013年左右上诉人应被上诉人要求将房屋内所有的酒店用品搬离（目前存放在被上诉人仓库），并将房屋全面对外经营。对于设置围挡未对公众开放，是由于被上诉人目前进行公园区域内整修，将上诉人所在的“抱月楼”全部围挡，导致上诉人无法经营，并且给上诉人造成了损失。因此，一审法院认定被上诉人解除租赁合同时，上诉人存在居住、宴请、聚餐且设置围挡的情形，并不属实。综上，上诉人认为，一审法院认定事实和适用法律均有不当之处，特提起上诉。
莫愁湖管理处辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有任何依据，请求驳回。
心想事成公司向一审法院起诉请求：请求确认莫愁湖管理处2017年3月20日做出的解除（终止）《房屋租赁合同》的行为无效。
一审法院认定事实：1、2003年9月18日心想事成实业股份有限公司与莫愁湖管理处签订《房屋租赁合同》，约定将公园抱月楼由莫愁湖管理处出租给心想事成公司使用，租赁期限为2004年1月1日至2023年12月31日，租赁用途为休闲客房、茶社、健身等经营活动。2004年3月5日，心想事成公司和莫愁湖管理处签订《补充协议》对房屋租赁合同进行修改和补充，其中第一条中承租方承诺不搞休闲客房、餐饮；第二条约定将房屋租金从第一个五年的23万元/年调整为19万元/年；第六条约定承租方承诺在经营过程中严格遵守《南京市城市公园管理办法》，如有违反，出租方将视同承租方违约终止合同。2.合同签订后，心想事成公司对抱月楼建筑物进行了装潢、增加隔层等经营准备，但一直未对外经营。2017年3月20日，莫愁湖管理处向心想事成公司发出要求解除合同的《通知》，称根据上级部门关于公园房产出租清理的有关要求，将与莫愁湖管理处提前终止双方签订的《房屋租赁合同书》及《补充协议》，收回抱月楼。庭审中心想事成公司表示心想事成公司系通过招商引资对抱月楼进行租赁并进行酒店投资经营，在履行过程中因莫愁湖管理处原因导致多年来未进行实质的经营活动，而莫愁湖管理处收取了租金，莫愁湖管理处的行为严重损害了心想事成公司的合法租赁权利，现莫愁湖管理处方向心想事成公司发出解除通知，无任何法律和事实依据，其所依据的住建部的规定不具有溯及既往的法律效力。其属于违法解除。
案件受理后，一审法院到莫愁湖公园内抱月楼实地勘察，抱月楼外围有围挡，游客无法进入。建筑物分两层，一层有两厅八间，二层有露天阳台一处、更衣室一间、办公室两间及左右房间各一处。一层摆设观赏石及书画，有前后两入口，摆放有观赏路线指示牌，观赏时间为9:00-17:00；二层阳台摆放绿植若干，办公室外部上锁，内部摆放书画用品及办公用品，左右房间均闲置摆放杂物。
一审另查明，心想事成实业股份有限公司在南京注册名称为江苏心想事成休闲有限公司，莫愁湖管理处认可两名称在该份《房屋租赁合同》中同时有效，故心想事成公司以江苏心想事成休闲有限公司名义起诉。
一审再查明，2014年后心想事成公司涉案经营场所被列入会所清理整治范围。在审理过程中经询问双方对解除租赁合同的意见，心想事成公司表示若判令解除行为有效，其会通过上诉或另行起诉要求莫愁湖管理处赔偿损失途径来维护自身权益。莫愁湖管理处表示即便心想事成公司已经部分整改，但是根据住建部《关于进一步加强公园建设管理的通知》，合同也无法继续履行。
一审法院认为，抱月楼作为莫愁湖公园内的重要历史建筑景点，应该是向公众开放的公益性场所，确保公共资源的开放，为大众提供良好服务，充分体现公益性质，而抱月楼所涉经营场所从整体布局看并未完全对公众开放，有部分空间由心想事成公司私自所用，心想事成公司经营场所因存在私人居住、宴请、聚餐等违规行为，且未对公众开放，在2014年即被列入会所清理整治范围，莫愁湖管理处要求解除合同系根据国家住房城乡建设部下发的《关于进一步加强公园建设管理的意见》、中央教育实践活动办公室《关于进一步整治“会所中的歪风”的通知》等系列有关文件开展的会所清理整治行为要求所作，为不可归责于双方的原因所致。综上所述，心想事成公司要求确认莫愁湖管理处2017年3月20日做出的解除（终止）《房屋租赁合同》的行为无效的诉讼请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第五项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回江苏心想事成休闲有限公司的诉讼请求。一审案件受理费80元，减半收取40元，由江苏心想事成休闲有限公司负担。
对于一审法院查明的事实，被上诉人无异议，上诉人提出异议。上诉人的异议为：1、一审判决查明合同签订后，上诉人对抱月楼建筑物进行了装潢、增加隔层等经营准备，但一直未对外经营。上诉人认为，其后期对外经营玉石和字画。2、一审判决查明，一审法院到莫愁湖公园内抱月楼实地勘察时，抱月楼外围有围挡，游客无法进入。上诉人认为，当时确实有围挡，但围挡是被上诉人设置的。一审法院查明的基本事实正确，本院予以确认。
本院二审期间，上诉人提供涉案房屋内景图，证明上诉人是在经营，被上诉人贴了告示要求上诉人暂时关闭，所以上诉人经营场所的关闭并不是上诉人自身的原因，而是应管理处的要求关闭的。被上诉人发表质证意见称：对上诉人提供的照片真实性没有异议，但是对于其证明的目的有异议，抱月楼进行景点升级改造是短期的，抱月楼是上下两层，照片不能看出整个抱月楼都是对公众开放的，根据住建部的文件要求，公园应该是整体对游客免费开放，涉案房屋楼上没有对外开放。
本院认为，莫愁湖公园属于应当向公众完全开放的公益场所。本案双方当事人签订的租赁合同，将莫愁湖公园内的部分场地作为经营场所，使该部分无法向公众开放，违反了公园的公益性质，且被有关部门责令改正。上诉人在二审中主张且提供证据证明其进行了经营，也证明了因双方的租赁合同导致公园该部分无法向公众开放。因此，上诉人要求确认解除行为无效的主张不应予以支持。
综上所述，上诉人心想事成公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人心想事成公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 孙 伟
审判员 汪德全
审判员 张旭东
二〇一八年二月二十七日
书记员 王 慧