内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院
民 事 判 决 书
（2014）扎鲁民初字第763号
原告扎鲁特旗香山镇五段地村村民委员会（以下简称五段地村委会）。
第一被告扎鲁特旗香山镇人民政府（以下简称香山镇政府）。
委托代理人张清昭，扎鲁特旗香山镇法律服务所法律工作者。
第二被告郭臣，男，62岁，汉族，住内蒙古通辽市扎鲁特旗。
原告扎鲁特旗香山镇五段地村村民委员会与被告扎鲁特旗香山镇人民政府、郭臣农村土地承包合同纠纷一案，本院于2014年4月11日立案受理后，由审判员包银桩担任审判长，与审判员陈美丽，人民陪审员万金香组成合议庭，于2014年6月3日公开开庭进行了审理，原告扎鲁特旗香山镇五段地村村民委员会法定代表人王洪岭，被告扎鲁特旗香山镇人民政府委托代理人张清昭，被告郭臣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告五段地村委会诉称，在上个世纪八十年代（1984），原罕山乡政府响应政策，在罕山乡政府机关东搞科技示范园，在原罕山乡政府的要求下，原告将村集体土地划拔暂借给罕山政府作为科技示范园用地无偿使用。2000年罕山政府与香山乡政府合并为现在的香山镇政府。在罕山政府合并前，罕山政府将原告的集体土地承包给第二被告郭臣承包经营，并签订了《罕山乡政府耕地承包合同》约定将耕地27.5亩以13000元承包给第二被告，承包期限为26年。近几年，我村众多村民为此事多次上访，强烈要求村委会收回该宗耕地，还地于民，还利于民。原告多次找政府等相关部门催要，可是他们之间却互相推诿。综上，该宗耕地系原告村集体土地，其承包经营权属于原告村集体经济组织成员共有，第一被告只有使用权而不享有支配权，不能对外发包。被告的行为严重违反了国家强制性规定，损害了原告的合法权益，该合同应属无效。故具状起诉，一、要求确认二被告签订的《罕山乡政府耕地承包合同》无效；二、要求第二被告返还原告集体土地27.5亩。
第一被告香山镇政府辩称，一、原告无任何证据证明争议的土地属于其辖区的土地，其无权主张争议土地的所有权，更无权确认合同无效。原罕山乡政府发包给第二被告郭臣的27.5亩土地在五段地村与中心村的边界处，权属始终不清，两个村的边界也不清楚，原告主张争议的土地其拥有所有权，其没有提供确切的权利或边界证明，无事实依据。所以原告无权提出确认合同无效。二、该争议土地其中政府东面的那块假如原属原告所有，其现在才主张所有权，已超过索要的期限。1984年建立罕山乡政府后，为解决政府食堂吃菜及科技示范用地原罕山乡政府就开始使用该政府东面的土地，在1987年土地管理法施行之前及之后，仍旧使用该土地。2010年国土资源部发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年，该争议的土地已经归香山镇集体所有。另一方面第一被告占有该政府东面的土地已超过20年已近30年，依照民法通则诉讼时效规定，原告主张权利已经超过最长诉讼时效，其已经丧失主张所有权的权利。假如原罕山政府取得该争议的土地时欠缺程序，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款规定：一九八二年国务院《村镇建房用土管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企业事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。依据该规定，政府东面的土地也应该确定为原罕山政府也就是香山政府所有。原告已无主张所有权。综上，原告已无权提出确认合同无效，请人民法院依法审查，请求驳回原告诉请。
第二被告郭臣辩称，一、本人完全不接受原告的诉讼请求有以下理由：（一）本人与五段地村没有土地承包关系；（二）我于2000年秋承包了罕山乡政府27.5亩地是经过党委会和党政联席会研究通过并签订了土地承包合同，总面积27.5亩，共向政府付款13000元，承包期限从2000年10月1日起到2026年止。对甲乙双方的权利、义务都有明确规定。（三）我所承包的27.5亩耕地，有三块地，其中乡政府院墙东北一块6亩地，是中心村的，墙东和政府机关道南共21.5亩，原告要求收回27.5亩地，而原告无权收回中心村的6亩耕地。（四）我所承包罕山乡政府三块地的来源：1、罕山乡政府是1984年8月成立的，乡政府机关办公地址选在中心村东南和五段地东北交界处，也就是政府机关以南为五段地村辖区，政府机关以北为中心村辖区。因为是新建乡为解决政府食堂种菜和科技示范用地，乡党委政府与中心村和五段地协商，从两个村划给乡政府近50亩耕地，并请示族政府批准给五段地和中心村开垦了耕地做为补偿（1985年春播前补偿），从此，乡政府院墙北、院墙南近50亩耕地的所有权、使用权归罕山乡政府所有，无论是1991年土地详查，1996年土地利用总体规划以及纳税都与五段地村无关。2、关于乡政府机关道南一块地，原来是一个空场，多年来村民在空场取土、倒垃圾，植被受到严重破坏，凹凸不平，路人见状心里很不是滋味，对此时任乡党委书记徐某某同志主持召开党委会研究决定，将这块空场挖壕圈起来，并雇四轮拖拉机拖平，用四轮拖拉机打成坑，暂种点农作物，将来做为广场（1999年实施）。（五）自承包乡政府土地以来，我在这方面也进行了很大的投入，特别是在基础设施建设上，先后钻了两眼井，又同温义树（2009年病故）合伙钻了一眼井，并上了农电，投资达30000元；二、原告方对诉讼请求有不当之处：一是他要求收回27.5亩耕地，其中有中心村6亩，超出他的权利；二是乡政府并未无偿使用他的耕地，已经给他足够的补偿，这方面原罕山乡党委书记潘某某同志，政府乡长刘某某同志可以作证，为此要求原告方要实事求是，有理有据，不要无的放矢。
根据原、被告的陈述和答辩意见，确认本案无争议事实为：2000年10月1日被告郭臣与罕山乡人民政府签订了《罕山乡政府耕地承包合同》，原被告对该合同的内容均无异议。该合同内容为：一、为了便于管理，经乡党委、政府研究决定，将乡政府机关院东、院北、院南的耕地发包给个人经营；二、订立合同双方：发包方（甲方）罕山乡人民政府，承包方（乙方）郭臣；三、承包耕地面积及随地资产：1、耕地27.5亩，2、半成品井1眼（两户共1眼半成品井）；四、承包期为26年，从2000年10月1日起至2026年9月30日止；五、承包费价格及结算方式：承包期内（26年）27.5亩地及半成品井，承包费总额为13000元，承包费必须在2000年12月25日前一次性足额结清，否则不予承包；六、甲方的权利和义务：（一）权利：1、对发包的耕地及随地资产拥有所有权，按规定收取承包费；2、合同期满后，定期收回耕地和农田井。（二）义务：1、保护承包者的合法权益，除一次性足额收取承包费外，任何单位和个人不得向乙方收取任何款项；2、确保承包者的经营自主权，对种植作物品种栽培模式，由乙方自主种植。七、乙方的权利和义务：（一）权利：1、承包期内，根据国家和市场的需求，在承包耕地内有自主种植（国家禁种作物除外）；2、承包期内除足额交清承包费外，有权拒绝其它各种收费。（二）义务：1、不荒芜耕地，不搞掠夺性经营；2、保护好耕地内的水利设施。八、其它：1、本合同自签订之日起生效，双方都要严格履行，不因法定代表人的变更而影响合同的法律效力；2、乙方在承包期内要求全部或者部分流转耕地使用权的，经甲方同意并办理手续后方可流转。在落款处甲方罕山乡人民政府法定代表人秦某签字并加盖扎鲁特旗罕山乡人民政府公章，乙方郭臣签字。
本案争议的27.5亩耕地四至为：北至中心村土地、南至道、东至温义树的地、西至原罕山乡政府墙。
争议焦点为：一、谁对本案争议的27.5亩耕地享有所有权？二、二被告签订的《罕山乡政府耕地承包合同》是否具备法定无效的情形？第二被告应否返还该27.5亩耕地？是否超过诉讼时效？
原、被告对上述无争议事实和争议焦点均无异议。
原告五段地村委会为了证明自己的主张提供以下证据：
证人李某证人证言（证言内容：是五段地村委会的。罕山乡政府大楼后面有30来亩地，一半是五段地的、一半是中心村，乡政府想建市场，由乡政府组织由各村出劳力给圈起来了，后来市场没有建成，乡政府给开成地了，乡政府就卖给个人了。罕山乡政府大楼前面有8亩左右地，乡政府想建广场，最后也开成地了。罕山乡政府东面是五段地四队的地，原来是园田，一共40亩，乡政府想在这里种实验田，这是借给罕山乡政府的，北面以沟为界，东边以村土地东西垄的最北边为界，剩余的北边是中心村的。乡政府给敬老院开的大概30亩左右，不包括敬老院的院落。第二被告经营的20亩在四块地中的在乡政府给敬老院开的30亩地里。我1995年卸任的，2000年香山乡和罕山乡合并，我找过村长王某某，乡政府黄了，地是五段地应该要回来，当时村长答应要了，后来没有要回来。原罕山乡政府楼东面的40亩土地没有中心村。第二被告经营的27.5亩在四块地中的那块地证人不知道。争议地块27.5亩耕地所有权，有没有政府的处理决定，证人不知道。）。证明：争议地块是五段地所有的。
第一被告质证为，证人说的政府大楼东面的40亩其中的争议地都是五段地不属实。本案争议的27.5亩耕地归五段地村还是归中心村所有权属有争议。
第二被告质证为，同意第一被告的意见。
本院认证为，农村集体土地所有权争议由人民政府处理，确认土地所有权系政府部门的行政行为，不能由证人证明该问题，且证人与原告之间存在利害关系，在没有有关政府部门处理结果佐证的情况下，对其证人证言不予采信。
第一被告香山镇政府没有证据出示。
第二被告郭臣没有证据出示。
经审理查明，2000年10月1日被告郭臣与罕山乡人民政府签订了《罕山乡政府耕地承包合同》，该合同内容为：一、为了便于管理，经乡党委、政府研究决定，将乡政府机关院东、院北、院南的耕地发包给个人经营；二、订立合同双方：发包方（甲方）罕山乡人民政府，承包方（乙方）郭臣；三、承包耕地面积及随地资产：1、耕地27.5亩，2、半成品井1眼（两户共1眼半成品井）；四、承包期为26年，从2000年10月1日起至2026年9月30日止；五、承包费价格及结算方式：承包期内（26年）27.5亩地及半成品井，承包费总额为13000元，承包费必须在2000年12月25日前一次性足额结清，否则不予承包；六、甲方的权利和义务：（一）权利：1、对发包的耕地及随地资产拥有所有权，按规定收取承包费；2、合同期满后，定期收回耕地和农田井。（二）义务：1、保护承包者的合法权益，除一次性足额收取承包费外，任何单位和个人不得向乙方收取任何款项；2、确保承包者的经营自主权，对种植作物品种栽培模式，由乙方自主种植。七、乙方的权利和义务：（一）权利：1、承包期内，根据国家和市场的需求，在承包耕地内有自主种植（国家禁种作物除外）；2、承包期内除足额交清承包费外，有权拒绝其它各种收费。（二）义务：1、不荒芜耕地，不搞掠夺性经营；2、保护好耕地内的水利设施。八、其它：1、本合同自签订之日起生效，双方都要严格履行，不因法定代表人的变更而影响合同的法律效力；2、乙方在承包期内要求全部或者部分流转耕地使用权的，经甲方同意并办理手续后方可流转。在落款处甲方罕山乡人民政府法定代表人秦某签字并加盖扎鲁特旗罕山乡人民政府公章，乙方郭臣签字。
该争议地的耕地四至为：北至中心村土地、南至道、东至温义树的地、西至原罕山乡政府墙。
扎鲁特旗罕山乡人民政府与扎鲁特旗香山乡人民政府合并成为扎鲁特旗香山镇人民政府。
本院认为，虽然原告以土地所有权人身份要求确认第一被告与第二被告签订的《罕山乡政府耕地承包合同》无效，但二被告对原告是否享有争议地所有权提出异议，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但原告亦未提供其对争议的土地享有所有权的合法有效证据，故不能证明第一被告与第二被告签订的《罕山乡政府耕地承包合同》侵害了其合法权益，原告应承担举证不能对己不利的法律后果，原告的诉请不予支持，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
驳回原告扎鲁特旗香山镇五段地村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告扎鲁特旗香山镇五段地村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审 判 长 包银桩
审 判 员 陈美丽
人民陪审员 万金香
二〇一四年九月十六日
书 记 员 任亚菲