内蒙古自治区乌拉特中旗人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内0824行初3号
原告潘二小，男，汉族，1949年5月11日出生现住内蒙古自治区巴彦淖尔市。
委托代理人赵小平，内蒙古蒙祺律师事务所律师。
被告乌拉特中旗农牧业局。
法定代表人宝勒格，乌拉特中旗农牧业局局长。
委托代理人代青，系乌拉特中旗农牧业局副局长。
原告潘二小诉被告乌拉特中旗农牧业局（以下简称旗农牧业局）退牧还草工程牧户建设合同纠纷一案，本院于2018年1月23日立案受理后，于2018年1月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成了合议庭于2018年5月17日公开开庭进行了审理。原告潘二小、委托代理人赵小平、被告中旗农牧业局委托代理人代青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告通过合法流转取得位于乌拉特中旗巴音乌兰苏木东达乌素嘎查草原面积2628.98亩（草原承包经营权证104号）的经营权。2009年被告乌拉特中旗农牧业局与原告签订书面”乌拉特中旗2008年第一批退牧还草工程牧户”建设合同，由被告给原告补偿禁牧补贴款每亩4.95元共计补偿面积2628.98亩，合款13013.45元。此款被告发放至2013年拒不发放。虽然多次交涉，被告以种种理由拒绝发放。依法成立的行政合同，对于双方当事人具有约束力，被告在履行过程中拒绝给付，属违法行为。根据行政诉讼法第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地、房屋征收补偿协议等协议的规定，依法向法院提起诉讼要求被告履行补偿给付义务。请求事项：1、要求被告履行双方于2009年6月1日签订的”乌拉特中旗2008年第一批退牧还草工程牧户”建设合同给付原告禁牧款从2013年至2015年期间共计39040元；2、诉讼费全部由被告承担。
原告向法庭出示了如下证据：第一组证据：原告的身份证复印件，证明原告的主体资格；第二组证据：乌拉特中旗集体所有草场（104号经营权证）承包合同书，证明原告享有合同承包本案所争议草场，也证明草场面积；第三组证据：建设合同、退牧还草证，证明合同履行期限至2015年12月31日止，合同内容中被告没有权利终止合同的相关约定。也没有约定因权属争议或者未与村社报送等内容可以终止合同。第四组证据：磴口县人民法院行政判决书、巴市中院行政判决书，证明同样的情况、同一当事人，一二审法院判决认定被告方继续履行涉案合同。
被告旗农牧业局质证意见：经营权证上的流转形式与合同上的流转形式内容不一样，生态补奖机制建设合同延期条形章是否由单位加盖不清楚。诉争草场的转让与转包权属关系不明确，对其他证据本身的真实性没有异议。
被告中旗农牧业局辩称：2008年，乌拉特中旗农牧业局根据内蒙古自治区发展和改革委员会、内蒙古自治区农牧业厅文件内发改投字【2008】755号《关于下达2008年退牧还草工程中央预算内投资计划通知》在乌拉特中旗实施退牧还草工程，并且制定了《乌拉特中旗2008年退牧还草工程实施方案》，该方案得到了内蒙古自治区发改委和农牧业厅的批复，见自治区农牧业厅内农牧草发（2008）193号文件。乌拉特中旗农牧业局于2009年6月1日与被答辩人签订了《乌拉特中旗2008年第一批退牧还草工程牧户建设合同》，并约定安排退牧还草工程禁牧2620亩，没有安排休牧。合同签订后，乌拉特中旗农牧业局按照合同的约定和中旗实施方案及自治区的规定开始实施，在合同履行过程中发现潘二小流转的东达乌素嘎查104号草场存在经营权属矛盾，不符合《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制实施意见》补奖对象的规定及54号文件的规定，并且巴音乌兰苏木东达乌素嘎查及乌兰苏木政府在每年的补贴项目认定单中在2013年开始对本案涉及的草场补贴没有上报，故停发了禁牧款，对此嘎查和苏木没有任何意见。2009年、2010年、2011年、2012年这四年的补贴农牧业局已经发放。根据以上事实乌拉特中旗农牧业局认为，其没有与答辩人签订休牧合同，因此其请求给付休牧款没有事实和法律依据应当驳回。乌拉特中旗农牧业局与被答辩人签订禁牧合同，有一年的禁牧款未放，原因在政策的变化及嘎查苏木没有上报，乌拉特中旗农牧业局无权发放此款，况且在审查中乌拉特中旗农牧业局发现，该草场在备案机关的手续为转包可在经营权证书上为转让，在申请书上写的流转，鉴证书上也是流转，导致无法判定权属关系。因此该项目旗农牧业局不再事实，合同已经终止履行。乌拉特中旗农牧业局在此合同履行过程中不存在违法行为，况且给被告答辩人造成不能履行行政合同的原因是国家政策的变化及嘎查的不作为，其损失应当由嘎查承担。此损害纠纷是民事案件，是侵权纠纷不应当在本案中审理，应当由被答辩人起诉嘎查主张，因此对该禁牧款在本案中的请求应当予以驳回起诉，法院不应当受理。
被告旗农牧业局在法定期限内提交了如下证据：
第一组证据：建设合同，证明该合同于2009年6月1日签订，2012年变更为草畜平衡奖补机制合同，该合同已变更合同主体，原合同终止履行。第二组证据：草原生态保护补助奖励机制实施方案，证明该合同已变更为此项目的合同，原合同终止。第三组证据：草原监督管理局的备案文件（①290号流转合同书、②签证书、③草场转包协议书、④1998年6月9日承包合同书、⑤1998年签证书、⑥经营权证书），证明经营权证书登记机关批准的转让流转形式与备案机关登记的转包形式相互矛盾，根据事实方案必须予以排除矛盾，原告没有提供集体经济组织关于转包转让的排除证明。第四组证据：乌拉特中旗2015年草原生态保护补奖机制牧户花名（停发户）2013年、2014年、2015年，证明按照程序苏木政府没有上报补助奖励机制牧户的名单，并停发后通知了嘎查。第五组证据：牧区草场承包经营权证书发放登记表，证明2007年领取的经营权证书、经营权证书加盖的公章为乌兰苏木，明显是一种假证据的行为，证据为非法证据应当予以排除。
原告发表如下质证意见：对第一组证据，因为出示的是复印件，不予以认可，应当按照原告方提供的合同为主。对第二组证据的真实性予以认可，举证意图不予认可，恰好这组证据证明了原告方属于合法的补奖机制相对人。对第三组证据不予认可，应按照原告提供的原件为主，且与本案无关联性。对第四组证据真实性予以认可，证明了双方存在合同关系，截止到2015年，举证意图证实了是停发，同时对停发名单内容予以认可，这个名单不仅包括了本案原告，也包括了东达乌素其他停发户，也证实了原告与其他包户存在合同关系。此内容也证明我方要求给付的请求内容，对第五组证据真实性不予认可，且与本案无关联。
以上证据经庭审质证作如下确认，原告提供的证据内容客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，予以采信。被告旗农牧业局提交的证据，第一组至第五组证据的真实性予以认可，但并不能证实被告旗农牧业局停止给原告发放案涉草场2013年-2015年期间的禁牧补贴款是合法的。
经审理查明，原告潘二小通过合法流转取得位于乌拉特中旗巴音乌兰苏木东达乌素嘎查（原承包人尼玛）的草场面积为2628.98亩（草场承包经营权证104号）的经营权。2009年6月1日，被告旗农牧业局作为该项目建设单位，原告潘二小作为项目户签订了合同编号为H-
MH2008-J-2-019的”乌拉特中旗2008年第一批退牧还草工程牧户建设合同。合同期限为5年。合同中约定禁牧款每年每亩补助饲料粮5.5公斤，折现金4.95元，从禁牧年限起，连续补五年。禁牧饲料粮补贴款分年度直接发放到项目户。该合同还约定甲方本案被告乌拉特中旗农牧业局具有协调有关部门足额发放饲料粮补贴款及对建设工程质量、进度有检查验收的责权等。乙方本案原告具有按规定进行禁牧及按规定禁牧后有权足额享受饲料粮补贴款责权等。本合同自双方签订之日起生效到2014年6月1日终止。该合同上加盖内容为”该合同书纳入生态补奖机制延期至2015年12月31日乌拉特中旗农牧局”的条形章。后陆续给原告潘二小发放了2009年、2010年、2011年、2012年四年的补贴款。2013年以后未予发放，为此原告诉至本院要求被告履行双方于2009年6月1日签订的”乌拉特中旗2008年第一批退牧还草工程牧户”建设合同给付原告禁牧款从2013年至2015年期间共计39040元，并承担本案诉讼费。
本院认为，本案被告为了实施退牧还草工程，2009年6月1日与原告签订了”乌拉特中旗2008年第一批退牧还草工程牧户建设合同”，意思表示真实，内容不违反行政法规效力性强制规定，合法有效。”2011年随着内政办发（2011）54号文件及《乌拉特中旗生态保护补助奖励机制实施意见》的颁发，该合同上加盖了”该合同书纳入生态补奖机制延期至2015年12月31日乌拉特中旗农牧局”的条形章后，本案案涉草场由实施退牧还草工程区转入奖补机制区，合同期限延长至2015年12月31日。在合同有效期内合同双方仍应当按合同约定履行。按照合同约定原告潘二小有按规定进行禁牧的义务及按规定禁牧后有足额享受饲料粮补贴款的权利。被告旗农牧业局具有对工程质量、进度有检查验收并协调有关部门足额发放补贴款的职责。结合2009年至2012年期间的发放情况及案涉草场从2009年至2012年期间一直由原告履行禁牧义务，领取禁牧补贴款的实际来看，可以认定被告旗农牧业局是禁牧补贴款发放主体。从2013年开始被告旗农牧业局以案涉草场权属不明，原告潘二小不符合《乌中旗草原生态保护补助奖励机制实施意见》补奖对象的规定及内政办发（2011）54号文件的规定，且所在苏木嘎查对该草场补贴没有上报为由，便停发了案涉草场禁牧补贴款。”的抗辩理由因被告不能提供有效证据予以佐证故不能成立。原告要求被告按行政协议的内容继续履行义务，按每亩4.95元补偿面积2628.98亩，给付2013年至2015年期间禁牧补贴款39040元的请求本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第一款之规定判决如下：
被告乌拉特中旗农牧业局于本判决生效之日起30日内给付原告案涉草场（草场承包经营权证编号104）2013年至2015年期间禁牧补贴款39040元。
案件受理费50元，由被告乌拉特中旗农牧业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。
审 判 长 明嘎图
审 判 员 田凤娥
人民陪审员 王 敏
二〇一八年五月三十日
书 记 员 阿拉塔
附：适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条
被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第一款
原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。