贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）镇刑初字第121号
公诉机关贵州省镇宁布依族苗族自治县人民检察院。
被告人王某某，男。
贵州省镇宁布依族苗族自治县人民检察院以镇宁检公诉刑诉（2014）88号起诉书指控被告人王某某犯玩忽职守罪，于2014年8月21日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，三次公开开庭审理了本案。镇宁自治县人民检察院指派检察员侯文卓出庭支持公诉，被告人王某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
贵州省镇宁布依族苗族自治县人民检察院指控：2010年10月至2011年12月，镇宁自治县在开展城乡医疗门诊救助工作期间，被告人王某某未认真履行监管职责，在对镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店圣济堂大药房、祥和医药有限公司提供报账资料进行审核时，未认真对报账资料是否符合结算规定进行审查，导致圣济堂大药房及祥和医药有限公司违规向救助对象销售城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗基本用药目录范围外的非药准字类物品共计122.39万元（其中圣济堂大药房82.86万元、祥和医药有限公司39.53万元）在镇宁自治县民政局获得结算，造成国家城乡医疗救助资金损失122.39万元。
公诉机关提供的证据有：被告人王某某供述，证人李某、黄某某、林某、文某某、陈某某、吴某某、张某某证言，户籍证明、到案经过、任职文件、镇宁自治县民政局证明、《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》、《关于深化城乡医疗救助的实施方案》、《镇宁自治县民政局城乡医疗救助定点平价药店服务协议书》、安顺市审计局提供的审计文件、审计底稿、镇宁自治县民政局记账凭证及相关发票、消费记录、情况说明等。公诉机关以被告人王某某在担任镇宁自治县民政局城乡最低生活保障办公室副主任期间，严重不负责任，对城乡医疗门诊救助工作不认真履行监管、审核职责，造成国家城乡医疗救助资金损失122.39万元，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第397条之规定，构成玩忽职守罪。特提起公诉，请依法判处。
被告人辩称：其未接受过镇宁自治县民政局医疗门诊救助工作，监管工作不是其业务。对造成国家城乡医疗救助资金损失122.39万元不负主要责任，请求从轻处罚。
经审理查明，被告人王某某系镇宁自治县民政局城乡最低生活保障办公室负责人、副主任。2010年10月至2011年12月，镇宁自治县民政局在开展城乡医疗门诊救助工作期间，被告人王某某未认真履行监管职责，在对镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店圣济堂大药房、祥和医药有限公司提供报账资料进行审核时，未认真对报账资料是否符合结算规定进行审核，导致圣济堂大药房及祥和医药有限公司违规向救助对象销售城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗基本用药目录范围外的非药准字类物品共计122.39万元，（其中圣济堂大药房82.86万元、祥和医药有限公司39.53万元）在镇宁自治县民政局获得结算，造成国家城乡医疗救助资金损失122.39万元。
认定上述事实的证据有：
（一）书证
1、户籍证明，证实被告人王某某作案时已达完全刑事责任年龄。
2、镇宁自治县民政局证明，证实2010年10月至2011年12月，王某某系镇宁自治县民政局城乡最低生活保障办公室（社会捐助办公室）负责人，主持该办公室工作。
3、任职文件，证实2011年6月29日王某某任镇宁自治县民政局城乡最低生活保障办公室（社会捐助办公室）副主任。
4、《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发（2009）81号）规定：各级卫生部门要加强对医疗救助定点医疗机构的监管，规范定点医疗机构的医疗服务行为和基本药物目录、诊疗目录的使用，鼓励并引导定点医疗机构优先、合理使用国家基本药物和适宜诊疗技术，控制医疗费用的不合理增长。民政部门要与定点医疗机构签订协议，明确双方责任、权利与义务，并严格履行。对不按规定目录用药、诊疗及提供医疗服务所发生的医疗费用，城乡医疗救助基金不予结算。
5、《关于深化城乡医疗救助的实施方案》（镇民发（2010）88号）规定：①确定的医疗救助常用药优惠供给定点药店要在城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗基本用药目录内为对象提供优质服务，严禁出售其他商品，严禁出现假冒、伪劣、过期药品，一经发现向对象出售不合格药品，将对其给予销售额3—5倍罚款，并移交相关部门处理；救助对象持保障（救助）卡及相应证件可到定点药店各营业点刷卡购药，购药时应遵守药房纪律，不得提超出原则的无理要求。②结账采用药房先垫后结，可分期结账。报结账时提供期间内的药费统计、消费明细及小票，经民政局抽查核实后方予结账，如发现虚假、错乱由药房承担。
6、《镇宁自治县民政局城乡医疗救助定点平价药店服务协议书》，证实镇宁自治县民政局于2010年10月28日与镇宁自治县圣济堂广场药店及镇宁自治县圣济堂镇坝路药店签订服务协议，确定镇宁自治县圣济堂广场药店、镇坝路药店系镇宁自治县城乡医疗救助定点药店，镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作开始试运行。
7、《镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店服务协议》，证实镇宁自治县民政局于2011年3月25日分别与镇宁自治县圣济堂广场药店、镇宁自治县祥和医药有限公司分别签订服务协议，①确定镇宁自治县圣济堂广场药店、镇宁自治县祥和医药有限公司系镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店，镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作正式铺开；②镇宁自治县民政局低保办负责定点药店的业务培训、服务协议履行等日常管理工作；③救助卡、保障卡个人账户资金使用范围包括：药准字类药品、中药饮片、一次性医用材料、医疗器械等。坚决杜绝生活用品用卡支付。
8、镇宁自治县民政局2011年2月28日3号、4号记账凭证，2011年5月30日4号记账凭证，2011年11月30日7号凭证，2011年12月30日2号、4号记账凭证及相关发票、消费记录，证实被告人王某某对圣济堂大药房、祥和医药有限公司所提供报账资料进行审核后，均在消费明细封面上签署意见、签名并加盖民政局低保办公章的情况。
9、安顺市审计局审计文件，反映安顺市审计局关于镇宁自治县民政局违规办理城乡医疗救助资金决算有关问题处理建议，向安顺市人民政府作请示，在主要情况中反映，在查阅消费群体购药396万元的消费记录中，用于购买非治疗性药物和生活类物品等共计金额122万元。
10、审计底稿等证据，证实2010年10月至2011年12月，镇宁自治县民政城乡医疗救助定点药店（圣济堂药店及祥和医药有限公司）在向城乡医疗救助对象销售药品过程中，违规销售非药品类物品122.39万元。其中，圣济堂药店82.86万元、祥和药店39.53万元。
11、市审计局情况说明，证实2012年2月至3月，安顺市审计局对镇宁自治县民政局2010年至2011年违规发放城乡医疗门诊救助情况进行审计。审计结论为：镇宁自治县圣济堂药店、祥和药店违反《镇宁县城乡医疗门诊救助定点药店服务协议》规定，共为镇宁自治县民政局救助对象销售生活日用品和非药品金额共计122.393049万元。其中：圣济堂药店82.860449万元、祥和药店39.5326万元。审计人员为甘某某。
12、甘某某情况说明，证实2012年3月30日其编写《镇宁县社保资金审计工作底稿》，其审计认定的事实及审计结论为：2010年10月至2011年12月，镇宁自治县民政局对救助对象发放医疗救助卡，持卡人在两家药店消费的非药品类金额共计122.39万元。其中，圣济堂药店82.86万元、祥和药店39.53万元。
13、到案经过：证实被告人王某某系传唤到案，无投案自首情节。
14、审计报告，对2010年10月至2011年12月，镇宁自治县民政城乡医疗救助定点药店向城乡医疗救助对象销售药品过程中，违规销售非药品类物品未作审计。
（二）证人证言
1、证人李某证言，证实城乡医疗门诊救助工作是在2010年至2012年期间开展。门诊救助主要针对城乡部分低保对象、五保户、在乡伤残军人、在乡老复员军人等重点优抚对象进行救助的一种。具体是向救助对象发放相应金额的医疗救助卡、医疗保障卡，救助对象可持卡到民政城乡医疗救助点药店购买相应药品。镇宁县民政城乡医疗救助药店有圣济药店和祥和药店。开展城乡医疗救助工作，对民政城乡医疗救助定点药店的要求：一是民政城乡医疗救助定点药店向城乡医疗救助对象销售药品时，药品价格必须低于普通消费者购药时的价格，二是民政城乡医疗救助定点药店向城乡医疗救助对象销售药品时不能销售日常生活用品等与药品无关的物品。镇宁自治县城乡医疗救助定点药店的日常监管由低保办负责。其没有看到王某某利用安装在低保办电脑中的终端对定点药店进行监管过。其和王某某没有到定点药店店内对定点药店向救助对象销售药品的情况进行检查过，也没有到乡镇对定点药店送药下乡的情况进行检查过。定点药店向救助对象销售药品到县民政局结算时，由其进行初审后交王某某审核，王某某签署意见并签名盖章后交定点药店找局主要领导签字；其曾经收受圣济堂大药房500元福乐多超市购物卡一张。
2、证人黄某某证言，证实镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作是在2010年开展，县城乡医疗门诊救助对象主要有农村五保对象及孤儿、城乡低保户，城乡伤残军人，两参人员（参战、参核）等。救助方式主要是大病医疗救助和门诊救助。这项工作开展方式主要是向救助对象发放救助卡，设定定点药店分店乡镇的救助对象可以直接到定点药店购买药品。镇宁自治县城乡医疗救助定点药店向救助对象销售药品的监管由县民政局低保办负责，具体由低保办负责人王某某监管。王某某对定点药店监管主要有两种方式。一种是通过在低保办电脑中安装的关于城乡医疗门诊救助定点药店销售药品的终端进行监管；另一种是到现场进行监管，向救助对象了解情况。定点药店到县民政局报账首先经过低保办王某某对定点药店提供的资料进行审核，然后隐陈某某和会计吴某某对王某某审核后的资料中的资金进行核对，最后经过局长黄某某签字。根据市审计局2012年3月对县民政局审计结果出现的问题有以下几方面的原因：一是低保办工作人少事多；二是因为低保办王某某没有认真履行对定点药店进行监管的工作职责，没有在日常监管工作中发现并制止定点药店向救助对象销售生活用品等非药品类物品行为。三是因为王某某未认真履行对定点药店提供报账资料进行审核的职责。即在对定点药店提供报账资料进行审核时，没有对定点药店是否违规向救助对象销售生活用品等非药类物品等进行审核，使定点药店钻了空子。
3、证人张某某证言，证实镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作是在2010年开展。2010年镇宁自治县城乡医疗救助专项资金年末结余较多，而根据上级文件规定，年末结余资金原则上不超过全年救助资金的15%，其带人外出学习回来后就开展城乡医疗门诊救助工作。镇宁县城乡医疗门诊救助定点药店有圣济堂大药房和祥和医药有限责任公司。定点药店和民政局签订有服务协议。在开展城乡医疗门诊救助工作中，镇宁自治县民政局低保办的工作职责是对定点药店进行监管及对定点药店提供的报账资料进行审核；低保办的王某某工作职责是对定点药店进行监管及对定点药店提供的报账资料进行审核。审核的内容有：一是对定点药店是否违规向救助对象销售非药品类物品进行审核；二是对是否存在弄虚作假进行审核；三是对金额是否相符进行审核。其工作职责是负责协调；黄某某的工作职责是低保办及财会人员对定点药店提供报账资料进行审核后负责签字拨付城乡医疗门诊救助款。2012年初，市审计局对镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作进行过审计。审计出来的问题主要是定点药店向救助对象销售生活药品等非药类物品，金额达120多万元。出现此情况一方面是因为低保办王某某没有认真履行对定点药店提供的报账资料进行审核的职责。即在对定点药店提供报账资料进行审核时，没有对定点药店是否存在违规向救助对象销售生活用品等非药类物品的情况进行审核。
4、证人陈某某证言证实，2010年镇宁自治县城乡医疗救助专项资金年末结余较多，根据上级文件规定，年末结余资金原则上不超过全年救助资金的15%。所以时任县民政局张某某副局长带人外出学习其他地区开展城乡医疗门诊救助工作。学习回来后，报县人民政府同意当年开展城乡医疗门诊救助工作。通过招投标程序圣济堂大药房和祥和医药有限责任公司，获得镇宁县城乡医疗门诊救助定点药店资格。县民政局与定点药店签订协议。镇宁县开展城乡医疗救助定点药店向救助对象销售药品的情况由县民政局低保办负责监管，具体由低保办负责人王某某负责。王某某一主面要通过在低保办电脑中安装的关于城乡门诊救助定点药店销售药品的终端进行监管；另一方要直接到现场进行监管。王某某的职责是对定点药店提供的报账资料进行审核；对定点药店是否违规向救助对象销售非药品类物品进行审核；对金额是否相符进行审核。王某某审核后在报账资料上签署审核意见，签名并加盖低保办公章，由其和吴某某对王某某审核后的报账资料中的金额进行审核后，报局长签署意见同意拨付城乡医疗门诊救助款。2012年初，市审计局对镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作进行过审计。审计出来的问题主要是定点药店向救助对象销售生活药品等非药类物品，金额达120多万元。出现定点药店向救助对象违规销售生活用品等非药类物品的情况：一方面是因为低保办王某某没有认真履行对定点药店提供的报账资料进行审核的职责。即在对定点药店提供报账资料进行审核时，没有对定点药店是否存在违规向救助对象销售生活用品等非药类物品的情况进行审核。
5、证人吴某某证言，证实2010年镇宁自治县城乡医疗救助专项资金年末结余较多，镇宁自治县民政局组织相关人员外出学习其他地区开展城乡医疗门诊救助工作。学习回来后报县人民政府同意，于当年开展城乡医疗门诊救助工作。镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店有圣济大药房和祥和医药有限责任公司。县民政局与定点药店之间签订有协议。协议存放于县民政局低保办。在开展城乡医疗门诊救助工作中，镇宁自治县民政局低保办的工作职责是对定点药店实行监管及对定点药店提供的报账资料进行审核。低保办负责人王某某的工作职责是对定点药店进行监管及对定点药店提供的报账资料进行审核；主要领导黄某某的工作职责是低保办对定点药店提供的报账资料进行审核后负责签字拨付。2012年初，市审计局对镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作进行过审计。审计出来的问题主要是定点药店向救助对象销售生活药品等非药类物品，金额达120多万元。出现定点药店向救助对象违规销售生活用品等非药类物品的情况：一方面是因为低保办王某某没有认真履行对定点药店提供的报账资料进行审核的职责。即在对定点药店提供报账资料进行审核时，没有对定点药店是否存在违规向救助对象销售生活用品等非药类物品的情况进行审核。
6、证人林某证言，证实2010年贵州省圣济堂制药有限公司在拓展市场过程中，在贵州省民政厅得知贵州省有城乡医疗救助惠民政策。其与镇宁自治县民政局联系。2010年9月经公司委派其到镇宁自治县注册成立圣济堂大药房。2010年10月经过与镇宁自治县民政局达成协议，镇宁自治县民政局确定圣济大药房为镇宁自治县城乡医疗门诊救助点。2013年7月镇宁自治县民政局停止城乡医疗门诊救助工作。其经营的圣济堂大药房存在违规向救助对象销售生活用品等非药类物品的情况，且均在民政局获得结算；在向救助对象销售药品到县民政局结算时，由低保办审核，王某某签署意见并签名盖章后交定点药店找局主要领导签字。镇宁自治县民政局低保办从来没有到其药店内对救助对象销售药品的情况进行检查，也没有对送药下乡的情况进行检查过；其曾经分别送一张500元福乐多超市购物卡给王某某和李某，合伙人袁诗颖曾经分别送1000元红包给王某某和李某。
7、证人文某某证言，证实2011年3月其公司经过招投标成为镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店。与县民政局签订有《服务协议》。其经营的祥和医药有限公司存在违规向救助对象销售非药类物品的情况，且均在民政局获得结算；在向救助对象销售药品到县民政局结算时，由低保办审核，王某某签署意见并签名盖章后交定点药店找局主要领导签字；镇宁自治县民政局低保办从来没有到其药店内对救助对象销售药品的情况进行检查，也没有对送药下乡的情况进行检查过。
（三）被告人供述及辩解
被告人王某某供述，证实2010年镇宁自治县民政局城乡医疗救助定点药店正式启动。是张某某带队去贵阳考察回来后，局领导决定将圣济堂作为镇宁自治县城乡医疗救助定点销售药店。当时一些药店不服，在2011年通过招投标形式确定圣济堂和祥和药店作为镇宁自治县城乡医疗救助点销售药店。在开展城乡医疗门诊救助工作中，其是县民政局低保办的负责人；定点药店由低保办监管，但其没有对定点药店进行监管，具体是由临时聘用人员李某负责；对定点药店提供的报账资料进行审核时，低保办应该审查药店销售的商品是否符合文件规定，报销金额是否与销售清单一致。其一般先安排局里面临时聘用的李某先查看药店报送的资料，主要是核实药店报来的消费金额是否有错，李某审核金额没有错误后就交给其审核，其查看消费金额确实没有错误，就在上面签字确认，签上名字后，再由定点药店的经办人找局领导签字，之后到财会室报销。按照规定低保办要核查药店送来的消费小票，主要是核实药店销售的商品是否符合城乡医疗救助的规定，但销售小票太多，低保办来不及看，也就没有逐张核查。平是低保办有一台电脑和圣济堂、祥和药店刷卡消费终端连接，可以在办公室随时从电脑上查看两家药店的销售情况。一开始系统还可以正常使用，其在电脑上查看过几户救助对象消费情况，没有发现违规销售的情况，但后来电脑系统坏了，不能使用，其就没有在电脑上查看过两家药店的销售情况。电脑系统坏的问题其没有向局领导反映过，认为是件小事，没有放在心上。2010、2012年在负责镇宁圣济堂、祥和药店向城乡救助工作定点销售药品期间其知道圣济堂药店向救助对象销售过保健品，至于两家定点药店向救助对象销售生活用品等非药商品是2012年市审计局对这项工作进行审计后才知道。圣济堂大药房曾经送其两个金额分别为1000元的红包，共计2000元，并收受过购物卡。
上述证据均依法取得，并经庭审举证、质证，证据间均能相互印证，足予认定。公诉机关提供的安顺市审计局安审社报（2012）15号《审计报告》未对2010年10月至2011年12月，镇宁自治县民政城乡医疗救助定点药店在向城乡医疗救助对象销售药品过程中，违规销售非药品类物品的情况进行审计，此证据与本案无关联性，不能证明案件事实，不予认定。
本院认为，国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为构成玩忽职守罪。被告人王某某身为镇宁自治县民政局城乡最低生活保障办公室负责人、副主任，严重不负责任，对镇宁自治县城乡医疗门诊救助工作未认真监管、对镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店提供的报账资料未认真审核，致使国家城乡医疗救助资金遭受122.39万元的经济损失，侵犯国家机关正常管理活动，其行为已构成玩忽职守罪，应当依法判处刑罚。公诉机关指控被告人王某某犯玩忽职守罪事实清楚、证据充分，罪名成立。被告人王某某以从未接受过镇宁自治县民政局门诊救助工作，监管工作不是其业务，对造成国家城乡医疗救助资金损失不负主要责任为由的辩解意见不成立，本院不予采纳。被告人王某某身为镇宁自治县民政局城乡最低生活保障办公室直接责任人，在镇宁自治县民政局开展城乡医疗门诊救助工作期间，其工作职责是对镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店实行监管，对镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店提供的报账资料进行审核。由于其不正确履行职责，未认真审核镇宁自治县城乡医疗门诊救助定点药店提供的报账资料是否符合结算规定就在消费明细封面上签署意见、签名并加盖镇宁自治县民政局低保办公室印章，导致定点药店违规向救助对象销售非药准字类物品在镇宁自治县民政局获得结算，造成国家城乡医疗救助资金遭受重大损失，应负直接责任，依法从严处罚。鉴于被告人王某某归案后能如实供述犯罪事实，认罪态度较好，应认定为坦白，依法可从轻判处。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
被告人王某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年缓刑二年。
（缓刑考验期限从判决确定之日起计算。）
如不服本判决可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向安顺市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张贵南
审 判 员 柏龙金
人民陪审员 粟 方
二〇一四年十二月十日
书 记 员 赵文博