海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼01行终138号
上诉人（原审被告）：海口市生态环境保护局。
法定代表人：刘东，该局局长。
委托诉讼代理人：陈斌。
委托诉讼代理人：米威，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：海南展源旅业投资有限公司。
法定代表人：王向彪，该司总经理。
委托诉讼代理人：吴悦，海南天皓律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吕浩，海南天皓律师事务所律师。
上诉人海口市生态环境保护局（以下简称环保局）因与被上诉人海南展源旅业投资有限公司（以下简称展源公司）撤销行政行为一案，不服海口市琼山区人民法院作出的(2016)琼0107行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年4月21日，展源公司出具《设施农用地承诺书》向海口市秀英区辖区的美楠村民小组、文明村民小组所属的村民委员会申请设施农用地范围内建造生产管理用房各1500平方米。展源公司一同申报了设施农用地审批表，申报生产经营项目为养殖、垂钓、现代农业观光、农业科普培训、热带农业研发。2014年5月23日，秀英区政府对展源公司作出秀英设农字（2014）第5号《设施农用地批准通知书》，确定了附属设施用地面积3000平方米，备注栏内注明不准改变用途。2014年5月26日，海口市规划局秀英分局向展源公司作出海规秀函[2014]28号《关于“展源现代农业旅游科普示范园”项目建设规划设施农用地的请求的复函》。
2014年5月20日，秀英区长流镇人民政府作出长府函[2014]45号《关于申请海南展源石料生产加工场用地请示的回复》复函展源公司同意建石料生产加工场，但要求必须办理合法手续后才可以建设。2014年7月22日，环保局作出海环审[2014]658号《关于批复海南展源石料生产加工场项目环境影响报告表的函》复函展源公司同意办理石料生产加工场项目的环评审批手续。2014年8月26日，环保局作出海环审[2014]748号《关于同意海南展源石料生产加工场项目投入试生产的函》复函展源公司同意项目投入试生产，同时要求展源公司在项目批准试生产之日起3个月内向环保局申请办理项目竣工环境保护验收手续。2015年4月10日，展源公司以海口市环境保护监测站监测相关噪声等环保数据不达标需调试整改为由向环保局请求暂缓项目试生产。2015年4月15日，环保局作出海环审[2015]299号《关于同意海南展源石料生产加工场项目停止试生产的函》，要求展源公司终止石料生产加工场项目试生产，停止该项目的一切生产活动，《关于同意海南展源石料生产加工场项目投入试生产的函》文件作废。2015年4月24日，海南省生态环境保护厅向环保局作出44号通知，该通知要求环保局对展源公司的石料生产加工场项目擅自变更建设内容、自行开挖采石活动、污染防治设施运行不正常等环境违法行为，依法从严从快进行查处，并撤销该项环评、试生产的批复文件。2015年4月29日，环保局依据44号通知要求，作出369号撤销函，2015年11月24日，环保局将该函件送达展源公司。目前，展源公司石料生产加工场已停止生产。
另查明，2015年3月20日，海口市国土资源局对展源公司作出海土资执字[2015]65号《行政处罚告知书》，拟对展源公司作出责令停止开采玄武岩，没收违法所得贰拾捌万伍仟玖佰元整，罚款拾肆万贰仟玖佰伍拾元整。后海口市国土资源局对展源公司作出《行政处罚决定书》，展源公司不服该行政处罚决定书，向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼，法庭辩论终结前，该案尚未审结。
原审法院认为：本案的争议焦点是环保局作出的369号撤销函是否符合法律的规定。
首先，关于369号撤销函证据是否充分问题。环保局的行政行为应根据其收集违法行为的证据和所依据的规范性文件作出。本案中44号通知要求环保局对展源公司存在擅自变更建设内容、自行开挖采石活动、污染防治设施运行不正常等环境违法行为，依法从严从快进行查处，环保局收到该通知后，未对展源公司进行调查核实、取证，仅依据该通知直接做出369号撤销函，而该通知系内部文件而非规范性文件，并不能作为展源公司存在环境违法行为的证据和依据。环保局辩称其作出369号撤销函是执行上级的通知命令，但该通知要求环保局对违法行为进行依法查处，即在调查的基础上依法处理，而非直接作出撤销决定，故环保局的辩解理由不成立，原审法院不予采纳。因此，环保局无证据证实展源公司存在擅自变更建设内容、自行开挖采石活动、污染防治设施运行不正常等环境违法行为。
其次，关于369号撤销函是否对当事人的权利义务产生影响的问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施须与项目同时设计、同时施工、同时投产使用，项目的环评文件未经环保部门审批，建设项目不得开工建设。本案中展源公司的项目环境影响评价文件在获得环保局批准后已开工建设，现环保局撤销展源公司石料生产加工场项目环评批复文件，意味着环保局需要全部重新申报环境影响评价文件，这已经对展源公司的权利义务产生了实际影响。
第三，关于369号撤销函程序是否合法的问题。国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其让组织的意见；要严格遵循法律定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”环保局在没有经过任何程序的情况下直接作出了369号撤销函，即在作出369号撤销函前，并未听取展源公司意见，且作出撤销函后未及时送达展源公司，违反了程序正当原则，程序明显违法。
第四，关于369号撤销函适用法律是否有法律依据的问题。环保局陈述依据《环境影响评价法》第二十四条和《建设项目环境保护条例》第十二条作出369号撤销函，然而上述规定系要求展源公司重新报批建设项目的环境影响评价文件，而非要求环保局撤销环评批复文件。假若展源公司存在变更建设内容、自行开挖采石活动、污染防治设施运行不正常等环境违法行为，而未重新报批环评文件擅自开工，展源公司应依据的是《环境影响评价法》第三十一条规定，责令展源公司停止生产并限期补办手续，而不是撤销已作出的环评批复文件。因此环保局作出369号撤销函，适用法律错误。
综上，环保局作出的369号撤销函所认定事实不清，程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）之规定，判决如下：撤销海口市环境保护局2015年4月29日作出海环审[2015]369号《关于撤销海南展源石料生产加工场项目环评批复文件的函》。案件受理费50元，由环保局负担。
上诉人海口市生态环境保护局上诉称：一、展源公司在建设过程中擅自改变建设内容，自行开挖采石，并利用开采的碎石进行加工等环境违法行为，是海南省生态环境保护厅已经查明并且认定的事实。环保局是根据海南省生态环境保护厅的明确指令，作出的涉案行政行为。一审法院认为环保局无证据证实展源公司存在环境违法行为，属于认定事实错误。根据一审查明的事实，2015年4月24日，海南省生态环境保护厅向环保局送达《海南省生态环境保护厅关于依法查处海南展源石料生产加工场项目环境违法行为的通知》（海环察字[2015]44号），认定：展源公司在项目建设工程中，擅自改变建设内容，自行开挖采石，并利用开采的碎石进行加工；在试生产过程中，污染防治设施运行不正常，该行为违反了《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等法律规定。同时，在对环保局的指令中，第一条明确要求环保局对展源公司擅自改变建设内容、自行开挖采石、污染防治设施运行不正常等违法行为进行从快从严查处，第二条明确指令环保局撤销展源公司涉案项目环评、试生产的批复文件。该证据充分证明，展源公司擅自改变建设内容、自行开挖采石、污染防治设施运行不正常等违法行为，已经海南省生态环境保护厅认定，撤销展源公司涉案项目环评、试生产的批复文件，是该厅的明确指令和要求。因此，环保局撤销展源公司的环评批复，有充分的事实依据和执法依据。至于上述《海南省生态环境保护厅关于依法查处海南展源石料生产加工场项目环境违法行为的通知》第一条中要求对展源公司擅自改变建设内容、自行开挖采石、污染防治设施运行不正常等违法行为进行从快从严查处，是指要求环保局对展源公司的上述违法行为进行行政处罚，而并不是指撤销展源公司的环评、试生产的批复文件。因此，一审法院认为环保局撤销展源公司的环评批复文件，应当在调查的基础上依法处理而非直接作出撤销决定，是混淆了上述通知中既要求环保局进行行政处罚，又要求环保局撤销环评批复文件的内容。
二、环保局依据上级主管部门的指令，撤销展源公司的环评批复，并不是作出行政处罚。而是依据法律规定，将展源公司环境违法行为所产生的法律后果，告知展源公司，并未对展源公司的权利义务产生影响。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”的规定，展源公司在其建设项目的环境影响评价文件经批准后，经海南省生态环境保护厅调查认定，存在擅自改变建设内容、自行开挖采石、污染防治设施运行不正常等环境违法行为，其本身就应当承担重新报批建设项目的环境影响评价文件的法律责任。而环保局作出的涉案海环审[2015]369号函，其内容仅为告知展源公司《关于批复海南展源石料生产加工场项目环境影响报告表的函》文件作废。因此，环保局将其原报批的环评批复文件作废的结果告知展源公司，并未增加展源公司的义务，也不影响展源公司应当重新履行报批建设项目的环境影响评价文件的义务。一审法院认定环保局作出的通知展源公司环评批复文件作废的通知，对展源公司的权利义务产生的影响，属于适用法律错误。
三、一审法院认为环保局应依据《环境影响评价法》的规定，对展源公司的违法行为作出限期补办手续，而不是撤销已作出的环评批复文件，是适用法律的错误。由于展源公司在项目建设工程中存在擅自改变建设内容、自行开挖采石，并利用开采的碎石进行加工，污染防治设施运行不正常的违法行为，根据《环境影响评价法》第二十四条：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”的规定，展源公司应当重新报批建设项目的环境影响评价文件，其原先报批的建设项目的环境影响评价文件，以及环保局相应作出的批复文件即不再具有法律效力。环保局向展源公司履行通知义务，告知其向展源公司原批复的环评文件作废，适用法律是正确的。《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二拾万元以下的罚款……”的内容，是环保局对于展源公司环境违法行为进行行政处罚的依据。即展源公司擅自开工建设且逾期未重新报批环评文件时，环保局可以按照法定程序对展源公司进行行政处罚。而本案中，展源公司已经停止生产，环保局尚未对展源公司实施行政处罚。一审法院将环保局作出的内容为告知展源公司原环评批复文件作废的涉案海环审[2015]369号函，当作行政处罚对待，是严重的适用法律错误。
综上所述，展源公司因为其在项目建设工程中存在擅自改变建设内容、自行开挖采石，并利用开采的碎石进行加工，污染防治设施运行不正常的违法行为，根据《环境影响评价法》的规定应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。环保局仅是通知其违法行为所产生的法律后果，而并未利用行政权力限制或侵害展源公司的权利。因此，环保局作出的涉案行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序合法，请贵院依法：1、撤销海口市琼山区人民法院（2016）琼0107行初2号行政判决；2、判决驳回展源公司的诉讼请求；3、本案诉讼费用由展源公司承担。
被上诉人展源公司答辩称：原判决认定事实清楚，适用法律正确，理应依法予以维持。
首先，环保局作出撤销海环审（2015）369号《关于撤销海南展源石料生产加工场项目环评批复文件的函》（以下简称“369号撤销函”）的决定证据明显不足。本案中，环保局称系根据琼环察字[2015]44号《海南省生态环境保护厅关于依法查处海南展源石料生产加工场项目环境违法行为的通知》（以下简称“44号通知”）所认定事实作出撤销决定。环保局一审阶段提交的证据，其在2015年3月13日作出的《关于海南展源石料生产加工场项目环保审批办理情况的自查报告》中明确表述“该项目受理材料齐全、办理程序合规，我局依法进行了审批”；“国土部门反映海南展源旅业投资有限公司以平整场地为理由采挖石材并进行加工，我局立即派员到现场进行调查，发现该加工场已经停产，人员均已撤离。”接到上级部门下发的44号通知后，环保局于2015年5月4日回复《关于依法查处海南展源石料生产加工场项目违法行为的报告》，再次明确表述“我局三次派员到现场进行调查，发现该加工场已经停产，人员均已撤离。”由此可见，对于所谓的环境违法事实，在环保局自行展开的调查中没有任何发现，其对事实的认定直接来源于44号通知，而44号通知系内部文件而非规范性文件，根本不能作为展源公司存在环境违法行为的证据。况且，44号通知本身对于所作认定就缺乏证据支持，在未做任何调查的情况下就直接得出展源公司存在环境违法行为的结论，环保局更是直接照搬，如此作出的行政决定，明显证据不足。
其次，369号撤销函直接对展源公司的权利义务产生实际影响。环保局在依法取得环境影响评价文件后，已经开工建设海南展源石料生产加工场。环保局一再强调369号撤销函的性质为通知，并不是撤销已作出的环评批复文件。然而，在369号撤销函的行文中明确措辞“决定撤销批复文件”；而不是“通知原批复文件失效，你公司须重新办理”之类表述。该撤销决定的作出，意味着展源公司必须针对“海南展源石料生产加工场项目”重新申报环境影响评价文件，明显增加了展源公司的义务，这对展源公司的权利义务产生了实际影响。至于环保局提出的《环境影响评价法》第二十四条之规定，是指“建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或防止污染、防止生态破坏的措施”发生重大变化的，才应当重新报批环境影响评价文件。然而，本案中，环保局没有任何证据证明“海南展源石料生产加工场项目”存在上述需要重新报批的情形。
再次，369号撤销函作出以及送达的程序均严重违法。国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当依法公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”《海口市行政程序规定》第四十六条也明确规定“行政机关在行政执法过程中应当依法履行告知义务，在作出行政执法决定前，应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。当事人、利害关系人有权陈述和申辩。行政机关作出行政执法决定，应当依法告知行政复议或者行政诉讼的权利、期限和途径。”环保局在作出369号撤销函之前，未对展源公司履行告知义务，剥夺了展源公司的陈述和申辩权；决定文件中也没有告知展源公司救济的权利和途径；更在作出撤销决定后长达半年多的时间里秘而不发，迟迟不送达给展源公司。该行政管理行为明显违反了程序正当原则，程序严重违法。
最后，369号撤销函适用法律错误。环保局在369号撤销函的行文中，并未说明所适用的法律。在诉讼过程中，环保局才主张依据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等法律规定作出369号撤销函。然而，上述法律规定均不涉及撤销环评批复文件的情形。原判决认为环保局适用法律错误并无不当。环保局一再强调《环境影响评价法》第二十四条之规定，认为展源公司应当重新报批。然而，本案并不存在“海南展源石料生产加工场项目”的性质、规模、地点、采用的生产工艺或防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变化的，需要重新报批环境影响评价文件的情形。至于采挖岩石，系展源公司建设的“展源现代农业旅游科普示范园项目”，需要进行土地平整，采挖垂钓池、水产养殖池，并不涉及“海南展源石料生产加工场项目”。环保局如认为“展源现代农业旅游科普示范园项目”需要办理环评手续，限令补办手续即可，而不应该将两个项目混为一谈，因“展源现代农业旅游科普示范园项目”未办理环评手续而撤销“海南展源石料生产加工场项目”已经依法取得的环境影响评价文件。
综上所述，环保局作出369号撤销函认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且程序违法。原判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
各方当事人二审中均无新证据向法庭出示。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：本案的争议焦点是环保局作出的369号撤销函是否符合法律的规定。
一、关于369号撤销函是否对当事人的权利义务产生影响的问题。环保局认为系依据上级主管部门的指令，撤销展源公司的环评批复，并不是作出行政处罚，对当事人的权利义务不产生影响。但是根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。本案中，展源公司的项目环境影响评价文件已获得批准后，环保局又撤销该批复文件，必然会对展源公司项目的后续建设产生实际影响，故展源公司有权对环保局的369号撤销函有权提起诉讼。
二、关于369号撤销函程序是否合法的问题。依据《海口市行政程序规定》第四十六条，行政机关在行政执法过程中应当依法履行告知义务，在作出行政执法决定前，应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。当事人、利害关系人有权陈述和申辩。环保局提供的证据中并未体现其已履行告知的义务，剥夺了展源公司的陈述和申辩权。且作出撤销函后亦未及时送达展源公司，违反了程序正当原则，程序明显违法。因此，环保局作出的涉案行政行为，程序违法，依法应予撤销。
三、关于369号撤销函证据是否充分问题。环保局称其作出369号撤销函是执行省厅44号通知，但该通知系内部文件而非规范性文件，并不能作为展源公司存在环境违法行为的证据和依据。环保局未进行调查核实、取证，仅依据该通知直接作出369号撤销函，证据不足。
综上，环保局作出的369号撤销函程序违法、证据不足，依法应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人环保局的诉讼请求及理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人海口市生态环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长 苏 慧
审判员 曲 洁
审判员 张莲凤
二〇一六年十月二十六日
书记员 谭文姬