福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）闽08行初4号原告林有婢，男，1957年6月10日出生，汉族，住建瓯市，原告穆爱金（系原告林有婢之妻），女，1957年8月13日出生，汉族，住建瓯市，原告林少荣（系原告林有婢之子），男，1989年9月20日出生，汉族，住建瓯市，林有婢、穆爱金委托代理人林少荣，基本情况同上。被告建瓯市人民政府，住所地福建省建瓯市，统一社会信用代码1135078300398165X0。法定代表人周安有，市长。委托代理人任国华，福建启新律师事务所律师。第三人建瓯市建安街道办事处钟楼村民委员会，住所地福建省建瓯市，组织机构代码B3080671-8。法定代表人卓生平，主任。委托代理人林丽兴，福建启新律师事务所律师。原告林有婢、穆爱金、林少荣不服被告建瓯市人民政府注销土地承包经营权证一案，于2017年1月16日向建瓯市人民法院要求立案，经建瓯市人民法院释明后，确定由本院管辖并将本案移送本院。本院于2017年1月19日受理后，于2017年1月23日向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月11日公开开庭审理了本案。原告林少荣，同时作为原告林有婢、穆爱金委托代理人到庭参加诉讼；被告福建省建瓯市人民政府出庭负责人刘家旺及其委托代理人任国华，第三人建瓯市建安街道办事处钟楼村民委员会委托代理人林丽兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告建瓯市人民政府于2016年5月5日作出瓯政（2016）35号《建瓯市人民政府关于注销建安街道钟楼李机泉126户〈农村集体土地承包经营权证〉的公告》，内容为：建瓯市建安街道钟楼李机泉等126户持有的《农村集体土地承包经营权证》项下的承包地251.05亩，因建瓯市城东片区开发建设需要，已被依法征收，但李机泉等126户《农村集体土地承包经营权证》有的遗失，有的拒交，导致无法收回该证。为此，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，决定予以注销建安街道钟楼李机泉等126户《农村集体土地承包经营权证》。特此公告。附件：建瓯市建安街道钟楼农村集体土地承包经营权证注销户主姓名证号。其中序号7的户主姓名为林有婢，土地证号为09××69。原告林有婢、穆爱金、林少荣诉称，三原告系父母子女关系，被告在未深入调查研究的情况下，将原告尚未征用的土地的《承包经营权证》注销，并作出注销决定，这一具体行政行为违法无效，应予以撤销。1、三原告手中持有的《土地承包经营权证》的有效期至2028年12月31日，如今尚未到期，为合法有效的证件。2、被告决定注销的法律依据是《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条和第二十一条的规定，而三原告的情况均不符合应依法收回农村土地承包经营权证的四种情形，也不存在承包方无正当拒绝交回承包经营权证的情形。3、三原告至今尚未收到市国土资源部门发放的征地补偿款。4、被告报少用多的用地行为是违法的。三原告的承包地不在被告的征地范围。为此，向法院提起诉讼，请求撤销被告建瓯市人民政府于2016年5月5日作出瓯政（2016）35号《建瓯市人民政府关于注销建安街道钟楼李机泉126户〈农村集体土地承包经营权证〉》中关于注销09××69号《土地承包经营权证》的决定。原告林有婢、穆爱金、林少荣向本院提供以下证据：证据1：瓯政【2016】35号，证明被诉行政行为。我的土地没有被征收但是也被注销掉了，注销程序均未公开，程序违法。证据2：政府信息公开通知书（2011）第060号，证明申请获取信息—闽政地【2006】527号、闽政地【2008】487号、闽政地【2010】389号文件属于本机关公开范围。这些文件是我们自己去省政府取得的，在此之前村里均未公开也未告知被征地人。证据3：福建省人民政府文件闽政地【2006】527号，证明福建省人民政府关于建瓯市2006年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。因被告两年内未实施征收土地方案，因此按照批文载明，该批文已经失效。证据4：福建省人民政府文件闽政地【2008】487号，证明福建省人民政府关于建瓯市2008年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。证据5：福建省人民政府文件闽政地【2010】389号，证明福建省人民政府关于建瓯市2010年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。证据6：征地补充协议书，证明建瓯市新区开发建设有限责任公司城东建设分公司和建瓯市建安街道钟楼委员会征地协议。加起来批准征收土地不到600亩，但是按照村里和新区开发公司的协议，村里被征收的土地达到了600亩，协议中涉及的土地未经审批。证据7：土地承包经营权证，证明原告的土地使用权。我的土地承包经营权证有效期到2028年12月31日，而被告半途就给我注销了。证据8：土地被填埋的光盘一张，证明原告土地变成现在的状况是政府在1998年非法填埋行为造成的。被告建瓯市人民政府辩称，一、福建省人民政府已经依法批准农转用和征收钟楼涉案的集体土地，包括原告承包地，但在办理补偿登记时，原告却拒绝领取征地补偿款且拒绝交回《土地承包经营权证》。2003年7月4日，福建省人民政府以（闽政文【2003】196号）文作出《关于建瓯市2003年度第一批次城市（工业）建设农用地转用和土地征用的批复》，同意征用建瓯市建安街道办事处钟楼水田14.562公顷、园地34.1559公顷，合计征收钟楼集体所有土地48.7179公顷。其中包括原告与他人等共同承包的和尚垅（奈河桥）水田6.3亩，并领取26年补偿款。2010年12月8日，福建省人民政府又以（闽政地【2010】892号）文作出《关于建瓯市2010年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收建瓯市建安街道钟楼旱地1.6109公顷、园地6.9295公顷，林地0.1816，其他农用地3.2679公顷，城镇村及工矿用地0.9804公顷，合计征收钟楼集体所有土地12.9703公顷。该次批文下达后，答辩人和建瓯市国土资源局分别发布了《征地公告》和《征地补偿安置方案公告》。上述二批次征地范围包含原告承包经营的土地，因此，原告诉称其承包地不在土地征收范围的理由缺乏依据。在此期间，福建省人民政府还以（闽政地【2006】527号）文作出《关于建瓯市2006年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收的批复（征地8.5429公顷）》、（闽政地【2008】487号）文作出《关于建瓯市2008年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收的批复（征地10.5529公顷）》、以及（闽政地【2012】474号）文作出《关于建瓯市2012年度第六批次城市建设农用地转用和土地征收的批复（征地2.8978公顷）》，上述不同建设项目的不同批次征转用地，依法不存在报国务院审批或报少用多的情况。2009年9月7日和2010年1月21日，钟楼根据民主议定原则，分别召开村民代表会议和户代表对答辩人瓯政综（2007）153号、（2008）50号、（2009）56号文件的征地补偿标准进行表决和入户表决，通过了土地征收补偿方案，并对表决结果进行通告。上述征地补偿款已由建瓯市新区开发有限责任公司支付给钟楼委会，并由该村委会发放给被征地农户。其中219户农户均领取了征地补偿款，只有原告等几户农户对对征地补偿标准有异议；在办理补偿登记时，经村干部多次告知其领取承包地的征收补偿款，而至今仍拒绝向钟楼委会领取，并拒绝将《农村集体土地承包经营权证》交出，且持此证到处上访。为确保征收交地程序顺利进行，故钟楼委会依法向建瓯市建安街道办事处呈报注销原告持有的《土地承包经营权证》合法有据。二、答辩人作出注销原告的集体土地承包经营权证的行为合法有据。鉴于上述征地涉及面广，被征地农户存在土地承包经营证遗失或不交等情况，2016年3月29日，钟楼村委会根据省人民政府的土地征收决定和有关规定，向建安街道办事处呈送对无法收回的《福建省农村集体土地承包经营权证》（包括原告）予以注销的报告。经过建瓯市建安街道办事处、建瓯市农业局分别审查和审核后报答辩人。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条等有关规定，答辩人依法作出注销原告等被征地的126农户的《农村集体土地承包经营权证》并公告注销。综上所述，答辩人注销原告的《农村集体土地承包经营权证》所依据的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法；原告诉请理由缺乏依据，依法不能成立。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告建瓯市人民政府向本院提供了以下证据:证据1：农村土地承包经营权证注销登记审批表，证明2015年3月29日，因集体土地征收，经建瓯市建安街道办事处钟楼委会（下称钟楼）申请，建瓯市人民政府建安街道办事处（下称建安街道）和建瓯市农业局（下称市农业局）的分别初审和审核后，报被告依法作出注销钟楼李机泉等126户（包括原告）承包经营权证的决定。证明该注销登记的程序合法。证据2：钟楼请求注销部分村民《土地承包经营权证》的报告及附件，证明：2016年3月29日，钟楼因土地征收，向建安街道呈送要求注销本村无法收回部分村民（包括原告）的《福建省农村集体土地承包经营权证》报告，并附有关文件资料。证据3：建街办［2016］2号及附件，证明：2016年4月1日，建安街道向市农业局报送《关于钟楼要求注销部分村民（包括原告）报告》，经核实经省政府多次批准征地后，有126户村民的承包经营权证因故不能收回，现依法请求办理注销手续。并增附省政府闽政文［2003］196号、闽政地［2006］527号、闽政地［2008］487号文件。证据4：瓯政农［2016］65号文，证明：2016年5月4日，市农业局向被告呈报关于注销钟楼部分村民《农村集体土地承包经营权证》的请示。附李机泉等126农户（包括原告）户主姓名证号。证据5：瓯政［2016］35号文，证明：2016年5月5日，被告经审查，依法决定注销钟楼李机泉等126户（包括原告）的《农村集体土地承包经营权证》，并进行公告。以上证据1-5为第一组证据共同证明：因涉案集体土地征收，被告建瓯市人民政府（下称被告）依法作出注销钟楼李机泉等126户（含原告）《农村集体土地承包经营权证》的决定，历经钟楼委会的申请、建安街道办事处初审、市农业局的审核，报被告依法作出注销决定的程序合法。证据6：钟楼民代表会议同意征地决议，证明：2009年9月7日，钟楼民委员会召开村民代表会议对被告瓯政综［2007］153号、［2008］50号、［2009］56号文件征地补偿事宜进行表决，结果代表总40人，到会37人，同意某人的意30人，不同意0人，弃权7人，表决通过征地补偿安置方案。证据7：钟楼征地补偿方案表决结果的通告，证明：2010年1月21日，钟楼村两委对市政府瓯政综［2007］153号、［2009］56号文件规定的征地补偿标准进行户代表表决，通过了征地补偿标准一，并于4月22日将表决结果进行通告。以上证据6-7为第二组证据共同证明：钟楼对征收涉案集体土地（包含原告承包地）的征地补偿方案和补偿标准等事项，依法履行了“民主议定”程序。证据8：闽政文［2003］196号文及征地红线图，证明2003年7月4日，省政府作出《关于建瓯市2003年度第一批次城市（工业）建设农用地转用和土地征用的批复》，同意被告征用钟楼水田14.562公顷（包括原告承包的奈河桥地块）、园地34.1559公顷。原告承包土地在征地红线图范围内。证据9：领款单据，证明原告与共同承包人于2002年11月13日领取和尚垅（奈河桥垅）承包地块征地补偿款。以上证据8-9为第三组证据共同证明：2003年，国家依法征收钟楼水田14.562公顷,园地34.1559公顷，包括原告承包的奈河桥土地，原告也领取该承包地的征地补偿款。证据10：瓯发改［2010］151号文，证明2010年10月22日，建瓯市发展和改革局《关于城东片区二期开发“三通一平”前期开发建设项目的批复》中，四号地块位于凤排山西侧，用地面积6884平方米。证据11：瓯国土资征告［2010］70-72、74、76号文、公示像片及回执函，证明2010年10月16日，建瓯国土局征地告知书，将拟征地用途、位置、面积、地类、补偿标准、安置方案和申请听证权利等事项告知钟楼及其承包地农户，并在钟楼公示栏公示；钟楼回执函说明各当事人无异议，放弃听证。证据12：闽政地［2010］892号文，证明2010年12月8日，省政府作出《关于建瓯市2010年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意被告征收钟楼旱地1.6109公顷、其他农用地3.2679公顷等，合计征收集体所有土地12.9703公顷。证据13：瓯政［2010］29号文及公示照片，证明2010年12月8日，被告发布征地公告，对闽政地［2010］892号文批准征收土地方案的有关事项进行公告、公示。证据14：瓯国土资告［2010］29号文及公示照片，证明2010年12月8日，市国土局发布征地补偿安置方案公告，根据闽政地［2010］892号文拟定《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告、公示。证据15：征地征地红线图及测绘单位说明、资质资料，证明南平市锦华测绘有限公司资质证书，及其测绘的该批次征地的红线图，图中标注了原告承包地所在征地红线中的位置。证据16：银行进账单及收款凭证，证明建瓯市新区开发有限责任公司支付钟楼征地补偿款1800万元的银行单据，以及钟楼收到该征地补偿款的凭证。证据17：征地补偿费发放表，证明2010年11月30日，钟楼已经发放了219户被征地户的征地补偿费合计人民币壹仟贰佰叁拾柒万伍仟柒佰零贰元肆角正。证据18：说明，证明钟楼说明原告因对凤排山下承包地块征地补偿标准有异议，故经告知至今未领取该承包地的征地补偿费。以上证据10-18为第四组证据共同证明：国家依法征收钟楼旱地1.6109公顷，其他农用地3.2679公顷，包括原告承包的凤排山下水田；在办理补偿登记时，原告以征地补偿标准过低为由，拒绝领取该承包地的征地补偿款，并拒绝将《农村集体土地承包经营权证》交回。被告向本院提供的法律依据有：1、《物权法》第二十八条；2、《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第三项规定；3、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定；4、《土地承包法》第十七条；5、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第二十条、第二十一条；6、《土地管理法》第四十三条、第四十六条、第四十七条；7、《土地管理法实施条例》第二十五条；8、《福建省土地法实施办法》第十九条、第二十四条、第二十五条等有关规定。第三人建瓯市建安街道办事处钟楼民委员会答辩称，一、被告的《土地承包经营权证》（下称土地承包证）虽然有效期至2028年12月31日，但是，该土地承包证上原属于我村的集体土地已被依法征收，具体被征收的情况被告建瓯市人民政府已作出了详细说明，这里不再重复。二、我村的集体土地被依法被征收为国有，土地用途由原来的农用地转变成为城市建设用地，依法定的补偿登记程序应收回原告持有的土地承包证。由于被征地的部分承包人因故未交回土地承包证，故我村依法于2016年3月29日向建安街道办事处提交对无法收回的126份（其中包括原告）土地承包证予以注销的报告。经过建安街道办事处、农业局的依次审查、审核后，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，被告于2016年5月5日作出注销原告等农户承包经营权证的公告，依法并无不当。综上所述，我村认为，原告起诉缺乏依据，依法不能成立，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人建瓯市建安街道办事处钟楼民委员会未向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见如下：对证据1-4真实性无法判断，村委会的报告未经公示，没有事实依据，上级各部门也没有依法进行调查、核实，且原告承包经营权证尚在有效经营期内，径行作出注销的公告是违法的。证据5真实性无异议；对证据6-7真实性有异议，我们没有参加过证据6的会议。没有看过证据7通告，也没有参与过。对证据8-9无异议。对证据10、12的真实性无异议，但批复征收的是旱地，并没有说征收水田，而我们承包的是水田，因此不在征地范围内。证据11中真实性有异议，我们没有收到任何的通知或者公告，证据16-17至今我们没有收到任何的补偿款，村里是说没有征到我们的地，我们没有权利看。对其他证据真实性有异议，不能证明被告主张的事实。被告对原告提供的证据提出以下质证意见：对证据1、3、4、6无异议；证据2的真实性和合法性无异议，但闽政地【2010】389号文件系征收东门村集体土地批复，与本案没有关联性；证据5没有涉及征收第三人村集体土地事项，与本案无关联性；证据7真实性无异议，合法性和关联性有异议，因省政府的征收决定，涉案集体土地权属依法已经转为国有，该承包经营权证依法应予收回或注销；故该承包经营权证依法不能作为原告主张的依据。证据8与本案无关，光盘发生的时间是1997年，地点是这个地点，是进行松溪到建瓯公路扩建的工程施工，而土地承包证的发证时间是1999年；该土地性质原来是鱼塘。第三人对被告提供的证据均无异议，对原告提供的证据质证意见与被告一致。本院认为被告提供的证据来源合法，真实，能够证明被告作出被诉具体行政行为所经过的程序，可以作为证实本案部分事实的依据，本院依法予以确认。原告提供的证据1、3、4、6、7具有合法性、真实性、关联性，可以作为证实本案部分事实的依据，本院依法予以确认。证据2、5、8与本案不具有关联性，本院依法不予采纳。根据上述有效证据，结合庭审调查，本院确认以下事实：1999年1月1日，被告建瓯市人民政府向原告颁发了编号为：09××69的《福建省农村集体土地承包经营权证》，载明：户主林有婢，家庭成员：爱金、少英、少荣；承包地块包括：奈何桥垅水田2亩、凤排山水田3.3亩。2003年7月4日，福建省人民政府作出（闽政文[2003]196号）《关于建瓯市2003年度第一批次城市（工业）建设农用地转用和土地征用的批复》，同意征用建瓯市建安街道办事处钟楼水田14.562公顷、园地34.1559公顷，合计征收钟楼集体所有土地48.7179公顷。原告与林财明、黄积富、林富玉等共同承包的奈河桥垅水田6.3亩在征收范围内，被依法征收。2010年12月8日，福建省人民政府作出（闽政地[2010]892号）《关于建瓯市2010年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收建瓯市建安街道钟楼旱地1.6109公顷、园地6.9295公顷，林地0.1816，其他农用地3.2679公顷，城镇村及工矿用地0.9804公顷，合计征收钟楼集体所有土地12.9703公顷。此后，建瓯市人民政府于2010年12月8日发布了（瓯政[2010]29号）《公告》，建瓯市国土资源局经批准的征收土地方案发布了《关于建瓯市2010年度第十二批次农用地转用和土地征收征地补偿安置方案的公告》。征地补偿款已由建瓯市新区开发有限责任公司支付给钟楼委会。包括原告与他人共同承包的凤排山下土地在征收范围内。凤排山下承包地块，三原告因对征地补偿标准有异议，至今尚未领取该承包地的征地补偿费，该征地补偿款在钟楼征地补偿款专户内保存。现涉案承包地仍由原告进行经营管理。2015年3月29日，建瓯市建安街道办事处钟楼委会提出申请，要求注销包括三原告09××69号《土地承包经营权证》在内的建安街道钟楼李机泉等126户农民的《农村集体土地承包经营权证》。经建安街道办事处初审、建瓯市农业局的审核，被告建瓯市人民政府于2016年5月5日作出了被诉行政行为。三原告不服，遂诉至法院。本院认为，一、原告林有婢等三人作为09××69号《土地承包经营权证》载明的户主和家庭成员，与被告注销该《土地承包经营权证》行政行为存在法律上利害关系，具备诉讼主体资格。二、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。本案中，被告建瓯市人民政府作为09××69号《土地承包经营权证》原发证机关，作出本案被诉行政行为权源有据，本院依法予以确认。三、关于原告位于凤排山的承包地块是否属于征收范围问题。被告已经提供了（闽政地[2010]892号）《关于建瓯市2010年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、（瓯政[2010]29号）《公告》，建瓯市国土资源局《关于建瓯市2010年度第十二批次农用地转用和土地征收征地补偿安置方案的公告》、征地红线图及测绘单位说明、资质资料等证据，经有资质的测绘机构测绘，原告位于凤排山下的承包地块属于上述文件规定的征地范围内，本院依法予以确认。原告主张不属于征地范围内，但未提供相反证据予以反驳，本院依法不予采纳。四、关于建瓯市人民政府注销原告的土地承包经营权证是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（三）项规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。……”第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。根据上述规定，因征收而注销农村土地承包经营权证的法定要件包括：1.承包土地被依法征收、占用；2.土地承包经营权已全部丧失；3.承包方无正当理由拒绝交回承包经营权证；4.由原发证机关注销；5.原发证机关对注销行为予以公告。本案中，案涉承包地在福建省人民政府征地批复下发后，建瓯市人民政府依法组织对案涉土地实施征收。但建瓯市人民政府提供的证据并不能证明被上诉人存在无正当理由拒绝交回承包证的事实，其作出的注销土地承包经营权证的行为，缺少法定事实要件，主要证据不足，依法应予撤销。此外，行政机关作出行政行为应当全面、准确地适用法律。但是，建瓯市人民政府作出的瓯政[2016]35号《建瓯市人民政府关于注销建安街道钟楼李机泉等126户的公告》，虽然载明了适用法律的条文，但并未明确具体的法律款项，适用法律亦存在瑕疵。综上，建瓯市人民政府注销原告09××69号《土地承包经营权证》，主要证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项的规定，判决如下：撤销被告建瓯市人民政府于2016年5月5日作出的瓯政（2016）35号《建瓯市人民政府关于注销建安街道钟楼村李机泉126户〈农村集体土地承包经营权证〉公告》中关于注销09××69号《土地承包经营权证》的决定。案件受理费50元，由被告建瓯市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  林 静审 判 员  黄智勇审 判 员  丁建岩二〇一七年九月十五日法官助理  李俊锋书 记 员  邱渟婷附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。