江苏省淮安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）淮中民终字第00440号
上诉人（原审被告）盱眙县河桥镇人民政府。
法定代表人杨金昌，该镇镇长。
委托代理人刘伟，江苏宗泽律师事务所律师。
委托代理人时善勇。
被上诉人（原审原告）张永建（曾用名张永健），居民。
原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站。
法定代表人孙义闯，该站站长。
上诉人盱眙县河桥镇人民政府与被上诉人张永建、原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站返还财产纠纷一案，江苏省盱眙县人民法院于2014年12月20日作出（2014）盱桂民初字第0766号民事判决。盱眙县河桥镇人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2015年1月23日立案受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，2012年12月23日，原审被告盱眙县河桥镇人民政府对外发出招标公告，将其自有的猫耳湖渔业承包经营权对外公开招标。公告要求：报名时间为2012年12月25日至2013年1月4日。原审原告于2012年12月26日报名，并交了300元报名费，原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站代原审被告盱眙县河桥镇人民政府收取原审原告500万元竞标保证金。2013年1月9日原审原告以310元／亩中标，但之后原审原告与原审被告盱眙县河桥镇人民政府没有按约定签订合同，原审被告盱眙县河桥镇人民政府与他人签订了猫耳湖承包协议。因原审原告向原审被告盱眙县河桥镇人民政府索要已交纳的500万元竞标保证金，2013年2月2日原审原告与原审被告盱眙县河桥镇人民政府签订协议，协议约定：一、张永建承认违规行为，并愿意按当时竞标现场的竞标规则的规定接受处理。二、盱眙县河桥镇人民政府没收张永建已交的竞标保证金中的25万元作为对张永建违规行为的处罚，剩余475万元竞标保证金退还给张永建。从此互不相找。之后原审被告盱眙县河桥镇人民政府退还原审原告475万元。2014年9月5日因原审被告盱眙县河桥镇人民政扣留的25万元保证金，原审原告张永建与原审被告盱眙县河桥镇人民政府再次订立协议书，协议约定：一、盱眙县河桥镇人民政府于2014年9月15日之前退还罚金20万元。二、余款5万元，张永建通过司法诉讼途径解决。三、盱眙县河桥镇人民政府放弃张永建赔偿相关违约损失的权利。四、如张永建不遵守本协议，不按诉讼途径解决剩余5万元，本协议无效，盱眙县河桥镇人民政府有权追回2014年9月5日之前退还的违约金20万元。后原审被告盱眙县河桥镇人民政府退还原审原告20万元。余款5万元原审原告诉讼来院要求退还。
原审原告张永建诉称，2012年12月23日，原审被告盱眙县河桥镇人民政府为了发展地方经济，将自有的猫耳湖渔业承包经营权，对外发出招标公告。公告要求：报名时间为2012年12月25日至2013年1月4日；每个竞标人交300元报名费，同时预交履约保证金500万元。原审原告于2012年12月26日报名，并交了300元报名费和500万元竞标保证金。事后盱眙县河桥镇人民政府在竞标现场散发河桥镇猫耳湖水产养殖承包协议及竞标规则，当日原审原告以310元每亩中标。中标后原审被告一擅自改动合同内容，强行要求原审原告中标后按改动后的合同签字，遭原审原告质疑并要求协商时，原审被告一擅自将猫耳湖水面承包经营权，低条件发包给淮安天参水产有限公司，导致双方正式合同无法签订并履行。后原审原告多次找原审被告一退还保证金并赔偿损失，原审被告一表示同意全部退款的同时，后仅退还475万元，尚欠25万元，其中20万元约定于2014年9月15日前退还给原审原告，剩余5万元双方协商通过诉讼途径解决。现原审原告请求判令二原审被告连带返还保证金5万元。
原审被告盱眙县河桥镇人民政府辩称，原审原告诉说的事实与实际不符，违约方是原审原告方，相关款项我们已退还给原审原告了，另外我们和原审原告方已经达成过协议，原审原告给我方损失远远超过25万元，只是对超过5万元的部分我方不向原审原告主张了。所以这5万元钱我们不应再退还给原审原告，要求驳回原审原告的诉讼请求。
原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站辩称：同原审被告盱眙县河桥镇人民政府的答辩意见。我单位只是受政府的委托负责具体的资金事务。
原审认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。本案原审原告与原审被告盱眙县河桥镇人民政府于2013年2月2日及2014年9月5日签订的两份协议书均是当事人真实意思表示，不违反有关法律规定，因而都合法有效。2014年9月5日的协议是对双方在2013年2月2日约定事项进行新的约定，应当按2014年9月5日协议内容确定当事人的权利义务关系。2014年9月5日协议已明确表示原审被告盱眙县河桥镇人民政府放弃原审原告张永建赔偿相关违约损失的权利，原审被告盱眙县河桥镇人民政府再扣留原审原告5万元没有合法依据。原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站只是代原审被告盱眙县河桥镇人民政府收取保证金，原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站不应承担相关的责任。本案的纠纷的民事责任，应当由原审被告盱眙县河桥镇人民政府承担。原审被告盱眙县河桥镇人民政府称文本“甲方（盱眙县河桥镇人民政府）放弃乙方（张永建）赔偿相关违约损失的权利”意思为放弃5万元之外损失赔偿的权利，没有证据予以证实，法院不予支持。综上，原审原告要求原审被告盱眙县河桥镇人民政府返还5万元的诉讼请求，有事实和法律依据，法院予以支持。依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条、《中华人民共和国合同法》第六十条的规定，判决：一、原审被告盱眙县河桥镇人民政府返还原审原告张永建竞标保证金5万元，于本判决生效后十日内付清；二、驳回原审原告张永建的其他诉讼请求。如果履行义务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1050元，减半收取525元，由原审被告盱眙县河桥镇人民政府负担。
原审判决后，盱眙县河桥镇人民政府不服，向本院提起上诉称：一、上诉人可以不予返还被上诉人5万元竞标保证金。被上诉人于2013年1月9日中标，但其无不当理由直至2013年1月15日仍未与上诉人签订承包合同。故上诉人根据竞标规则将被上诉人中标作废标处理，并扣留其交纳的500万元竞标保证金。鉴于被上诉人的实际困难及较好的认错态度，上诉人与被上诉人于2013年2月2日签订协议，由上诉人退还被上诉人竞标保证金475万元，剩余25万元不予退还。之后，被上诉人又于2014年再次提出退还剩余25万元竞标保证金的要求，经双方多次协商，上诉人从人性化角度考虑，再次退还20万元保证金，仅扣留了5万元。根据相关规定，上诉人有不予退还保证金的权利；二、原审判决上诉人退还5万元竞标保证金无事实和法律依据。首先，竞标规则是招标人拟定的对招标人及所有参加竞标者具有约束力的条款，被上诉人参加竞标意味着愿意按照竞标规则履行相应的义务。被上诉人竞标成功但不按竞标规则规定时间签订合同，上诉人仅仅没收被上诉人交纳的500万元竞标保证金中的5万元，是上诉人行使权利的表现，并无任何不当；其次，是否退还5万元竞标保证金与放弃赔偿违约损失的权利属于不同的法律概念，两者没有必然联系，放弃赔偿违约损失绝不意味着放弃没收竞标保证金的权利，即使被上诉人的行为未给上诉人造成损失，上诉人依然有权依法没收被上诉人竞标保证金。综上，原审判决认定事实不清，错误理解协议条款内容，从而适用法律不当，恳请二审依法纠正。
被上诉人张永建辩称，原审判决正确，请求二审维持原审判决。
原审被告盱眙县河桥镇农村经济服务站未作答辩。
本院经审理确认原审查明的事实。
本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条规定，中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。本案中，被上诉人张永建投标上诉人盱眙县河桥镇人民政府的猫耳湖渔业承包经营权项目，并根据规定交纳500万元竞标保证金。中标后，被上诉人张永建没有按照约定与上诉人盱眙县河桥镇人民政府签订承包合同，被上诉人张永建的上述行为已构成违规。上述事实有上诉人盱眙县河桥镇人民政府提供的2013年2月2日双方当事人签订的协议予以证明。且该协议中，双方约定被上诉人张永建500万元中的475万元，由上诉人盱眙县河桥镇人民政府予以退还，余款25万元作为对被上诉人张永建违规行为的处罚。而2014年9月5日，双方又签订协议书，上诉人盱眙县河桥镇人民政府又退还被上诉人张永建之前罚金20万元，但对本案诉争的5万元双方约定通过司法途径解决。本院认为，上述协议书中虽约定上诉人盱眙县河桥镇人民政府放弃被上诉人张永建赔偿相关违约损失的权利，但上诉人盱眙县河桥镇人民政府并没有放弃，因被上诉人张永建构成违规行为，而对诉争5万元竞标保证金不予退还的权利。且该条款列于5万元竞标保证金司法途经解决条款之后，也表明该条款为特别约定条款，不受其他条款约束的属性。故原审认定上诉人盱眙县河桥镇人民政府已放弃被上诉人张永建赔偿相关违约损失的权利不当，本院对此予以纠正。而根据查明的事实，被上诉人张永建在本次招投标活动中，其作为中标人无正当理由不与招标人订立合同已构成违约，上诉人盱眙县河桥镇人民政府作为招标人，对诉争5万元竞标保证金不予退还有相应的事实和法律依据，本院予以支持。被上诉人张永建主张退还诉争5万元竞标保证金，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审认定事实错误，适用法律不当，应予纠正。上诉人盱眙县河桥镇人民政府的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项，第一百七十五条之规定，判决如下：
一、撤销江苏省盱眙县人民法院（2014）盱桂民初字第0766号民事判决；
二、驳回被上诉人张永建的诉讼请求。
一审案件受理费525元，二审案件受理费1050元，合计1575元。由被上诉人张永建负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐冬然
审判员 李前兵
审判员 王 健
二〇一五年五月二十一日
书记员 宋 诚