广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行终字第124号
上诉人（原审原告）：邹序杨，男，住址：广西富川瑶族。
委托代理人：李力，广东聚溪律师事务所律师。
委托代理人：李艳红，广东聚溪律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：江门市�江区人力资源和社会保障局。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：区林杰，局长。
委托代理人：林健洪、何晓雨，均系该局工作人员。
原审第三人：湛江市粤西建筑工程公司。住所地：广东省吴川市。
法定代表人：黎春盛，总经理。
委托代理人：谭上红，该公司员工。
原审第三人：罗光耀，男，住址：广东省增城市。
上诉人邹序杨因与被上诉人江门市蓬江区人力资源和社会保障局（以下简称“蓬江区人社局”）、原审第三人湛江市粤西建筑工程公司（以下简称“粤西建筑公司”）、罗光耀劳动和社会保障行政受理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
2015年1月8日，邹序杨向原审法院提起诉讼，请求撤销蓬江区人�局作出的蓬人社工不受（2014）34号《工伤认定申请不予受理决定书》，责令蓬江区人社局重新作出认定邹序杨2013年12月3日受伤是工伤的具体行政行为并由蓬江区人社局承担诉讼费。主要事实和理由：（一）邹序杨受雇于罗光耀并被其安排到粤西建筑公司江门市蓬江区北环路xxxx建筑工程工地（以下简称“xxxx工程工地”）工程部从事看管材料岗位。2013年12月3日12时40分邹序杨在工地看管材料时，被罗某某驾驶的重型普通半挂车在实施倒车的过程中碾压到足部。邹序杨是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，其受伤属于工伤。（二）粤西建筑公司承包江门市xxxx开发置业总公司（以下简称“xxxx总公司”）的xxxx工程，并把该工程的外架部分非法外包给没有资质的罗光耀，罗光耀雇用邹序杨并将其安排到xxxx工程工地工作，期间邹序杨受到事故伤害，应由粤西建筑公司承担工伤保险责任。（三）邹序杨在提出工伤认定申请时已按照《工伤保险条例》第十八条的规定提交了相关材料，蓬江区人社局应当受理。《工伤保险条例》第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”蓬江区人社局在未依法调查核实的情况下仅凭粤西建筑公司一方的言辞就认定无法确定粤西建筑公司与邹序杨之间的关系，责任分配错误。
蓬江区人社局答辩称：（一）蓬江区人社局对邹序杨的工伤认定申请作出不予受理决定主体适格、程序合法。根据（2014）江蓬法行初字第42号《行政判决书》，蓬江区人社局对邹序杨提出的工伤认定申请重新作出审查，于2014年7月16日向其发出《工伤认定申请补正材料通知书》。邹序杨未在规定的补正期限内提交相�的补正材料，蓬江区人社局于2014年12月12日依法作出涉案不予受理决定，并送达给邹序杨。（二）蓬江区人社局对邹序杨作出不予受理符合《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的有关规定。邹序杨称其是粤西建筑公司派到xxxx工程工地工作的员工。根据《工伤保险条例》第十八条第（二）款的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。而邹序杨的委托人于2014年7月16日向蓬江区人社局提交了两份《工作证明》，但该两份《工作证明》未能证明邹序杨与粤西建筑公司存在事实劳动关系。蓬江区人社局依法向邹序杨发出《工伤认定申请补正材料通知书》，明确告知其需在2014年12月3日前补正劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明，而邹序杨及其受托人未在规定的补正期限内提交相关材料，所以蓬江区人社局根据规定作出不予受理决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规准确，请求法院驳回邹序杨的诉讼请求。
粤西建筑公司、罗光耀在法定期限内没有提交证据，也没有提交或陈述答辩意见。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2013年12月3日12时40分，罗某某驾驶粤AL21**号重型半挂牵引车，牵引湘E17**挂号重型普通半挂车在xxxx工程工地实施倒车过程中，车辆右后轮碾压到邹序杨的足部，造成邹序杨受伤的交通事故。邹序杨于2014年3月12日向蓬江区人社局提交工伤认定申请，称其是粤西建筑公司派到xxxx工程工地工作的员工，要求蓬江区人社局认定其2013年12月3日12时40分左右在xxxx工程工地发生交通事故造成的受伤为工伤。蓬江区人社局于2014年3月14日作出蓬人社工不受（2014）1号《工伤认定申请不予受理通知书》，认为邹序杨发生事故时已超过法定退休年龄，决定不予受理邹序杨提出的工伤认定申请。邹序杨不服，向江门市蓬江区人民法院提起行政诉讼。江门市蓬江区人民法院于2014年6月23日作出（2014）江蓬法行初字第42号《行政判决书》，判决撤销蓬人社工不受（2014）1号《工伤认定申请不予受理通知书》，并责令蓬江区人社局对邹序杨的工伤认定申请重新作出具体行政行为。蓬江区人社局对邹序杨提出的工伤认定申请重新进行审查后，于2014年7月16日向邹序杨发出《工伤认定申请补正材料通知书》，后于2014年12月12日作出蓬人社工不受（2014）34号《工伤认定申请不予受理决定书》，认为邹序杨提交的工伤认定申请材料缺少其与粤西建筑公司建立劳动关系的有效证明材料，且未在规定的补正期限内提交相关的补正材料，根据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第八条的规定，决定不予受理邹序杨提出的工�认定申请。邹序杨不服，提起本案行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案属劳动和社会保障行政受理纠纷。《工伤保险条例》第五条第二款的规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。”蓬江区人社局具有对本辖区内工伤事故作出认定的法定职权。
本案的争议焦点为蓬江区人社局决定不予受理邹序杨提出的工伤认定申请是否合法。《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；……工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”可见，在工伤认定程序中，由申请人�交有效的劳动关系证明材料是社会保险行政部门受理工伤认定申请的前提条件。本案中，邹序杨在工伤认定程序中向蓬江区人社局提交了粤西建筑公司、xxxx总公司出具的两份《工作证明》，显示粤西建筑公司是xxxx总公司北环路xxxx花园一期建筑工程的承包人，其将该工程的外架部分分包给自然人罗光耀，罗光耀招用邹序杨在北环路xxxx花园一期工地工作，负责看管建筑材料。而上述两份《工作证明》并不能证明邹序杨与粤西建筑公司之间存在劳动关系。据此，蓬江区人社局以邹序杨未在规定的补正期限内提交其与粤西建筑公司建立劳动关系的有效证明材料为由，作出涉案《工伤认定申请不予受理决定书》，并无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邹序杨的诉讼请求。一审案件受理费50元，由邹序杨负担。
当事人二审的意�
上诉人邹序杨不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法判决撤销蓬江区人社局作出的蓬人社工不受（2014）34号《工伤认定申请不予受理通知书》，并判令蓬江区人社局重新作出认定邹序杨受伤是工伤的具体行政行为，由蓬江区人社局承担一、二审诉讼费用。主要事实和理由：（一）邹序杨在提出工伤认定申请时已依法提交了工伤认定申请表、医院诊断证明、粤西建筑公司组织机构代码证、交通事故认定书等材料，并在其后的行政诉讼、蓬人社工认补（2014）070号补充材料中提交了包含粤西建筑公司出具的工作证明、夏某某、农某某证明及身份证、工友农某某现场录像录音整理及工地现场相片及视频截图4张、项目办公室现场录像录音整理及录音现场相片1张和视频截图4张和工地公示、工地宿舍相片等在内的证据，可充分证实粤西建筑公司承包xxxx总公司�xxxx工程并把xxxx工程的外架部分非法外包没有资质的罗光耀，罗光耀雇用邹序杨并将其安排到xxxx工程工地工作的事实。根据劳社部发（2005）12号《关于确定劳动关系有关事项的通知》第一条的规定，粤西建筑公司与邹序杨均符合法律、法规规定的主体资格，粤西建筑公司依法制定的各项劳动规章制度适用于邹序杨，邹序杨受其的劳动管理，从事其安排的有报酬的劳动，邹序杨提供的劳动是粤西建筑公司业务的组成部分，邹序杨与粤西建筑公司存在劳动关系。根据第四条“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”的规定，当由具备用工主体资格的粤西建筑公司承担用工主体资格。蓬江区人社局以邹序杨未在规定的补正期限�提交证明其与粤西建筑公司存在劳动关系的有效证明为由，不受理邹序杨提出的工伤认定申请违反《工伤保险条例》第十八条的规定，且一审法院认为邹序杨提交的证据不能证明邹序杨与粤西建筑公司之间存在劳动关系是认定事实错误。（二）依据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》，“劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”可见邹序杨与用人单位是否存在劳动关系属于工伤认定部门在进行工伤认定时应审查的范围且其具有认定双方是否存在劳动关系的职权。根据《工伤保险条例》第十九条“……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。邹序杨已依法依时向蓬江区人社局提出工伤认定申请且提交相关证据，但蓬江区人社局却在未依法调查核实邹序杨依法提交的证明其与粤西建筑公司存在劳动关系的证据材料的情况下，仅凭粤西建筑公司员工单方电话回应不知道该公司是否有邹序杨此人的言辞，就认定无法确定粤西建筑公司与邹序杨之间的关系，并发出（2014）070号《工伤认定申请补正材料通知书》要求邹序杨承担继续补充本应由用人单位承担的证明其与粤西建筑公司存在劳动关系的证据的责任，这是明显的责任分配错误。（三）蓬江区人社局未依法认定邹序杨2013年12月3日受伤属于工伤是认定事实错误、适用法律错误。邹序杨是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的事实清楚、证据充分。根据《工伤保险条例》第十四条“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……”，邹序杨于2013年12月3日受伤属于工伤。邹序杨在工作时间和工作场所内因工作原因受伤，依法应由具备用工资质的粤西建筑公司承担工伤保险责任，蓬江区人社局依法应予以受理工伤认定申请。蓬江区人社局出具的蓬人社工不受（2014）34号《工伤认定申请不予受理通知书》认定事实不清、适用法律错误、程序不当。
被上诉人蓬江区人社局答辩称：（一）蓬江区人社局对邹序杨的工伤认定申请作出不予受理决定主体适格、程序合法。（二）蓬江区人社局对邹序杨作出不予受理符合国务院《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的有关规定。根据《工伤保险条例》第十八条第（二）款的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，另根据劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿�企业等用人单位工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”该条款规定的是建筑施工单位在发包给不具备用工主体资格的组织或自然人后应承担的用工主体责任，而不是据此确认用人单位与不具备用工主体资格的组织或自然人招用的劳动者必然形成劳动关系。是否形成劳动关系还应根据该通知第一条的规定，结合其它证据综合判断，在没有书面的劳动合同情况下，符合劳动关系基本特征才能认定为事实上的劳动关系。而邹序杨的代理人于2014年7月16日向蓬江区人社局提交了两份《工作证明》，表明邹序杨是认同该两份《工作证明》上所陈述的相关情况，但该两份《工作证明》上的陈述只是证明邹序杨在xxxx总公司承包给粤西建筑公司的北环路xxxx花园一期工�外架承包人罗光耀的上述工地工作，未能证明邹序杨与粤西建筑公司存在事实劳动关系。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第一款“因确认劳动关系发生的争议”和第五条“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼”的规定，邹序杨可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁处理其与粤西建筑公司建立的劳动关系，并且在与邹序杨的代理人谭某某的笔录中，蓬江区人社局明确告知申请材料缺少邹序杨与粤西建筑公司的劳动关系证明材料及补正相关材料期限，并依法向邹序杨发出《工伤认定申请补正材料通知书》（蓬人社工认补（2014）070�），明确告知其需在2014年12月3日前补正劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明，而邹序杨及其代理人未在规定的补正期向蓬江区人社局提交相关材料，所以蓬江区人社局根据规定作出不予受理。邹序杨认为该案应根据《广东省工伤保险条例》第四十二条和《人力资源和社会保障部关于执行﹤工伤保险条例﹥若干问题的意见》第七条的规定处理，那么根据《广东省工伤保险条例》第六十五条的规定“劳动者达到法定退休年龄或者已经依法享受基本养老保险待遇的，不适用本条例。前款规定的劳动者受聘到用人单位工作期间，因工作原因受到人身伤害的，可以要求用人单位参照本条例规定的工伤保险待遇支付有关费用。双方对损害赔偿存在争议的，可以依法通过民事诉讼方式解决”以及劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条“�动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁”的规定，应通过劳动仲裁处理邹序杨与粤西建筑公司是否建立劳动关系。蓬江区人社局对邹序杨的工伤认定申请作出不予受理的决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规准确。
原审第三人粤西建筑公司同意一审判决。
原审第三人罗光耀没有陈述意见。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，本案系劳动和社会保障行政受理纠纷。根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，蓬江区人社局作为县级人民政府社会保险行政部门，对于邹序杨提出�工伤认定申请有作出是否受理的法定职责，其主体适格，应予以确认。
《工伤保险条例》第十八条第一款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”《工伤认定办法》第六条也规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”可见，受伤职工申请工伤认定时，要向工伤认定部门提交能够初步证明劳动关系的证明材料。同时，根据劳动和社会保障部《关于确立劳�关系有关事项的通知》第四条“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”以及《广东省工伤保险条例》第四十二条“用人单位实行承包经营，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任”的规定，工伤认定部门在审查是否受理工伤认定申请时，应当结合建筑施工行业的特殊用工形式，审查劳动者所提交的申请材料是否符合受理条件。
本案现有证据显示，邹序杨虽然没有通过劳动仲裁取得证明劳动关系的材料，但其已经向蓬江区人社局提供了粤西建筑公司以及xxxx总公司出具的两张《工作证明》，该《工作证明》能够证明邹序杨是在粤西建筑公司承建的工程工地内工作及受�的事实，已符合上述规定工伤认定的受理条件。《工伤认定办法》第七条规定：“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。”据此，蓬江区人社局对邹序杨的工伤认定申请作出不予受理决定，事实不清，适用法律错误，应予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理欠妥。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第42号行政判决；
二、撤销江门市蓬江区人力资源和社会保障局作出的蓬人社工不受（2014）34号《工伤认定申请不予受理决定书》；
三、江门市蓬江区人力资源和社会保障局对邹序杨的工伤认定申请重新作出行政行为。
一、二审案件受理费人民币共100元，均由被上诉人江门市蓬江区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一五年十月十五日
书 记 员 区妙莎