贵州省凯里市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）凯行初字第102号
原告杨永珍，女，1965年4月4日出生，苗族，贵州省凯里市人。
委托代理人（一般代理）侯曾育，贵州天合律师事务所律师。
被告凯里市人民政府。
法定代表人张淼，市长。
委托代理人（特别授权）杨锦平，凯里市国土资源局工作人员。
委托代理人（特别授权）唐艾辉，凯里市国土资源局工作人员。
第三人黎永惠，女，1948年3月2日出生，苗族，贵州省凯里市人。
委托代理人（特别授权）施淑明，男，1948年4月28日出生，汉族，贵州省凯里市人，系原告黎永惠之夫。
委托代理人（特别授权）黎永明，男，1953年9月1日出生，苗族，贵州省凯里市人，系黎永惠之弟。
原告杨永珍不服被告凯里市人民政府向第三人黎永惠颁发的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》，于2014年9月30日向本院提起诉讼，要求判决撤销被告于2011年1月17日为黎永惠变更颁发的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》，［案号（2014）凯行初字第102号］。同时不服被告凯里市人民政府向第三人母亲安启珍（1999年11月29日病逝）颁发的凯土国用（2000）第01945号《国有土地使用证》的颁证行为，起诉要求判决确认该证无效，［案号（2014）凯行初字第103号］。本院受理后，依法组成合议庭于2014年11月19日公开开庭进行了合并审理，原告杨永珍及其委托代理人（一般代理）侯曾育、被告凯里市人民政府的委托代理人杨锦平、唐艾辉、第三人黎永惠及其委托代理人施淑明、黎永明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告凯里市人民政府根据第三人黎永惠的变更登记申请及相关的变更登记材料，就同一宗地将原颁发给安启珍的凯土国用（2000）第01945号《国有土地使用证》收回并注销后，于2011年1月17日颁发给黎永惠凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》。该证明确土地使用权人为黎永惠；座落为凯里市江家湾14号；地号2-62-226；图号42.75-98.00；地类用途为住宅；使用权类型为划拨；使用权面积228.1.00平方米；用地范围以宗地图42.75-98.00-2-62-226界址点连线为界。记事栏注明为继承其母安启珍房产变更登记。
被告在举证期限内和申请延期举证时间内未向本院提供作出颁发给安启珍凯里市国用（2000）第01945号《国有土地使用证》具体行政行为的证据、依据。不能提供安启珍的原始材料，只提供了黎永惠变更登记的依据、证据。即：第一组证据：土地登记簿、土地登记审批表、土地归户卡、土地登记申请书、申请书、身份证、户口本、结婚证、证明、凯国土资发（2011）11号《关于黎永惠申请办理土地使用权变更登记手续的通知》、凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》、收据，旨在证明市人民政府给第三人黎永惠颁发土地证程序合法、主体适格；第二组证据：凯土国用（2000）字第01945号《国有土地使用证》、凯房权证凯里市字第00021161-1号《房屋所有权证》、《建设用地规划许可证》地字第520000201209614、161号、公证书复印件，旨在证明市人民政府给第三人黎永惠颁发土地证权属来源清楚；第三组证据：宗地图复印件，旨在证明黎永惠取得《国有土地使用证》的界址点闭合线清楚；第四组证据：黎永惠危房改建用地红线图、发票复印件，旨在证明第三人黎永惠于2012年曾向市规划局申请过危房改建；第五组证据：土地登记公告复印件，旨在证明市人民政府已依法对第三人黎永惠宗地图进行颁证前公告；第六组证据：凯房私字第0000934号《房屋所有权证》复印件，旨在证明市人民政府给安启珍颁发土地证权属依据，根
据地随房走的原则，我们才颁发了土地证。
原告诉称：第三人的母亲安启珍原系凯里东风饭店工人，不是东门村委会村民。60年代中期，安启珍未办理任何手续，在东门村集体土地上建房。1981年，未经批准，擅自折旧建新，改为砖木结构二层房屋，建筑面积183.12平方米，用地面积99.33平方米，土地使用权性质为集体。1995年10月24日经洗马河街道和东门村丈量，用地面积由1989年5月1日丈量的99.33平方米变成了199.54平方米。洗马河街道和东门村通知安启珍交纳多占集体土地66.54平方米的占用费，安启珍在交纳时还少交了0.8元。第三人在作为原告起诉被告凯里市人民政府和第三人杨昌华的行政诉讼中，自认“共计取得199.54平方米的土地使用权”。而被告凯里市人民政府在2000年11月1日颁发给第三人母亲安启珍的凯土国用（2000）字第01945号《国有土地使用证》（于2011年1月7日变更为第三人黎永惠的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》）中，不光是土地性质由集体变成了国有划拨，而且使用面积连黎永惠自认的199.54平方米莫名其妙地变成了228.10平方米。其实，莫名其妙多出的28.56平方米，是将本来属于原告应有土地划入了第三人的不应有范围，侵害了原告的合法权益。2000年，被告凯里市人民政府在为安启珍办理土地使用权利属登记、颁证过程中，没有进行公告，违反了1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，违反法定程序。2011年1月17日，基于继承关系，被告为第三人办理了土地使用权变更登记，土地使用权人是第三人，土地面积为228.10平方米。由于第三人黎永惠母亲安启珍所取得的凯土国用（2000）字第01945号《国有土地使用证》应当确认无效，变更的基础已经不复存在，所以第三人因继承变更而取得的土地使用证不仅基础丧失，而且内容不实，依法应予撤销。
以上事实，原告系在黎永惠诉凯里市人民政府、杨昌华及杨永珍两案并于2014年9月3日凯里市人民法院分别作出（2013）凯行初字第25号及（2014）凯行初字第47号行政判决时，原告才知凯里市人民政府的错误颁证行为并侵害了原告的合法权益。综上所述，被告凯里市人民政府向第三人颁发的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》基础丧失，且内容不实，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。
为证明上述事实和理由，原告在两案起诉时同时向本院提供的证据一致有：1、居民身份证复印件，旨在证明原告的主体资格；2、凯里市房屋所有权登记勘查审批表，旨在证明第三人母亲系凯里东风饭店职工；3、房屋所有权证明，旨在证明安启珍建房未办任何手续；4、凯里市房屋所有权、土地使用权平面图，旨在证明1989年5月1日止，安启珍房屋用地面积99.33平方米；5、通知，旨在证明1995年安启珍房屋用地面积199.54平方米，超占66.54平方米；6、黎永惠行政诉讼状，旨在证明第三人自认土地面积为199.54平方米；7、（2013）凯行初字第25号行政裁定书，旨在证明被告为第三人颁发用地面积228.10平方米的土地使用证；8、凯里市国用（2011）第08021号土地证，旨在证明土地性质为国有划拨，土地面积228.10平方米；9、凯里市国土局的答复，旨在证明被告向安启珍颁发凯土国用（2000）字第01945号土地证的事实。2014年11月18日原告补充提供了以下证据：10-13、《证明》及部分证人身份证复印件、调查笔录、证人姜启镇、潘元忠、任周臣身份证复印件，旨在证明黎永惠家侵占杨永珍家土地的事实；14、凯土国用（2000）字第01945号土地证，旨在证明被告违法向安启珍颁发土地证；15、照片，旨在证明黎永惠家宅基地现状。16、证人姜启镇、潘元忠、任周臣经原告申请也出庭作证，认可原告代理人向其调查笔录属实。旨在证明第三人房屋侵占原告土地28.56平方米的事实。
被告凯里市人民政府辩称：一、市人民政府颁证事实清楚，土地权属来源合法。经审查，第三人黎永惠取得该宗土地是经过继承其母安启珍房产变更登记而来。依据第三人黎永惠提交的凯房权证凯里市第00021161-1号《房屋所有权证》、凯土国用（2000）字第01945号《国有土地使用证》及公证书作为土地变更登记的权属来源，其事实清楚、权属来源合法。第三人安启珍的地籍卷宗因交接管理等原因无法核实其颁证程序，但不能因此否认其凯土国用（2000）第01945号《国有土地使用证》的合法性。经核实，1998年市人民政府组成工作组进行“两违”清理时，第三人安启珍土地使用面积为228.10㎡，根据“地属房走”的原则，依据凯房私字第0000934号《房屋所有权证》，市人民政府为其颁发凯土国用（2000）字第01954号《国有土地使用证》，其行为符合程序。二、市人民政府土地登记程序合法、适用法律正确。第三人黎永惠土地权属变更登记有凯房权证凯里市第000211**号《房屋所有权证》、凯土国用（2000）字第01945号《国有土地使用证》及公证书等相关书证为证，土地变更登记时是依土地登记相关规定的程序进行，是合法程序。综上，原告土地登记时己认可第三人使用土地的界线，现提出本属于原告应有的土地划入第三人《国有土地使用证》范围，应予以驳回。同时，被告代理人庭审中称安启珍的卷宗是有的，可是一直未找到，在1998年的公告栏中也没有安启珍的名字，我们也不清楚到底是怎么回事，由法院裁决。
第三人黎永惠述称：60年代，由于我们是居民户，不能随意使用集体土地，建房前经主管部门批准，取得133平方米（即2分地）的土地使用权（见政府清查小组通知书证）。市人民政府1995年10月24日清查确认为199.54平方米，我母亲向村委会交了66.54平方米土地使用款，（按杨永珍的诉讼所说还少交了0.8元）依法取得199.54平方米的集体土地使用权。在2013年9月29日、2014年6月24日的另案审理中市人民政府代理人对黎永惠提交的书证明确认可是政府的行政行为无异议。庭审结束时，代理人和审判长还向杨永珍进行解释和说明。1995年7月5日，我母亲依法取得《房屋所有权证》凯里市江家湾14号房己是黎永惠户合法的私人财产，任何人侵犯都是违法的。杨昌华户2012年9月25日左右趁我们不在老房之机把墙砌在我户拆去旧房的大方脚上和房屋内，使我至今都无法建房，侵犯了的合法权益。依据杨昌华提交的土地证上的测绘日期，证实该土地是政府1998年8月地籍调查时划拨的，我母亲土地证上的28.56平方米也是同一时间划拨，这是政府的行政行为，不是杨永珍的“莫名其妙”，现在杨永珍竞然诉讼索要我土地证上这28.56平方米的土地，只要她能向法庭提交合法有效的事实依据，政府认可，我没有意见，我们不会去强要强占别人宅基地。我母亲取得199.54平方米土地使用权，是在1996年2月以前，不需要“公告”。黎永惠申请危房改建经市规划局审核合格，制作“公示”的《黎永惠危房改建总平面图》和《建设用地规划许可证》规划局批准使用的土地为196平方米，比我户1995年10月5日取得的199.54平方米还少3.54平方米，更没有使用上政府划拨的28.56平方米的土地范围，我母亲2000年11月办理的土地证转移登记给我，至今没有谁提出“意见和建议”，不存在土地纠纷。凯里市人民法院依法判决杨昌华土地证无效，不仅仅是其土地没有进行“公告”，主要事实依据“该两户的分界线，即宗地图上J1365，J1366座标连线确己跨越我户老房屋大方脚上，存在勘测划界不清事实”。己严重侵犯了我的合法权益。杨永珍要求撤销我的《国有土地使用证》无充分事实依据。被答辩人的起诉理由不成立，恳请法院予以驳回。庭审中称安启珍的原始档案肯定是有的，可能有人在1998年销毁了。但档案丢失责任不在于我们。
为证明上述事实和理由，第三人向本院提供的证据有：1、1995年10月24日东门村委会和洗马河街道土地管理所的通知、土地使用费收据复印件，旨在证明已合法取得199.54平方米土地使用权；2、庭审笔录，旨在证明政府代理人明确认可是政府确认的行政行为；3、99.33平方米房屋平面图复印件，旨在证明这是房屋使用面积和土地面积完全不相同，是原告认识有误；4、安启珍房屋所有权证复印件，旨在证明江家湾14号房是合法的私人财产的事实；5、黎永惠私宅地形图，旨在证明杨昌华已把墙砌在黎永惠宅基地内，侵犯黎永惠的合法权益的事实；6、老房基照片，旨在证明杨昌华把墙砌在黎永惠宅地内的事实；7、杨昌华土地证复印件，旨在证明该土地是政府1998年8月划拨。8、安启珍土地使用证复印件，旨在证明增加的28.56平方米的土地是1998年8月政府划拨；9、黎永惠总平面布置图（公示图）复印件，旨在证明建设线未使用后划拨的土地；10、黎永惠规划用地许可证复印件，旨在证明用地面积196平方米，没有用政府划拨的28.56平方米的面积；11、东门居委会调解情况，旨在证明杨昌华把围墙建在黎永惠原来房屋基础上的事实；12、国土局给黎永惠的答复复印件，旨在证明J1365、J1366座标已划入黎永惠房屋内的事实。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提交的证据：1、居民身份证复印件，能够证明原告的主体资格，且各方当事人无异议，采纳为本案证据；2、凯里市房屋所有权登记勘查审批表，证明第三人母亲安启珍原系凯里东风饭店职工，能够证明安启珍的身份，采纳为本案证据；3、房屋所有权证明，证明安启珍建房未办任何手续。能够证明安启珍建房时未办理土地手续的事实，采纳为本案证据。4、凯里市房屋所有权、土地使用权平面图，证明1989年5月1日止，安启珍房屋用地面积99.33平方米。能够证明安启珍原房屋用地面积，采纳为本案证据；5、通知，证明1995年安启珍房屋用地面积199.54平方米，超占66.54平方米。能够证明安启珍1995年房屋用地面积199.54平方米，超占66.54平方米的事实。采纳为本案证据；6、黎永惠行政诉讼状，证明第三人自认土地面积为199.54平方米。采纳为本案参考依据；7、（2013）凯行初字第25号行政裁定书，证明被告为第三人颁发用地面积228.10平方米的土地使用证。但该法律文书只是对案件程序上作出裁决，二审对该裁决已作出继续审理裁定，不采纳作为本案证据；8、凯里市国用（2011）第08021号土地证，证明土地性质为国有划拨，土地面积228.10平方米。该证只能证明被诉具体行政行为存在，不能证明该具体行政行为是否合法，不采纳为本案证据；9、通知，证明1995年安启珍房屋用地面积199.54平方米，超占66.54平方米。能够证明安启珍1995年房屋用地面积199.54平方米，当时超占66.54平方米的事实。采纳为本案证据；10、凯里市国土局的答复，证明被告向安启珍颁发凯土国用（2000）字第01945号土地证的事实。被告及第三人认可无异议。采纳为本案证据；2014年11月18日原告补充提供了以下证据：10-13、《证明》及部分证人身份证复印件、调查笔录、证人姜启镇、潘元忠、任周臣身份证复印件。因上述证人所作证言虽然基本相同，但原告未能提供相应土地权属证据证明，因此不采纳作为本案证据；14、凯土国用（2000）字第01945号土地证，证明被告违法向安启珍颁发土地证。因该证据只能够证明该具体诉行政行为真实存在，不能证明该具体行政行为是否合法，不采纳为本案证据；15、照片。此组照片能说明黎永惠宅基地现状，采纳为本案的证据。同时证人姜启镇、潘元忠、任周臣经原告申请也出庭作证，认可原告代理人向其调查笔录属实。因三位证人所作证言虽然基本相同，但原告未能提供相应土地权属证据证明，因此不采纳作为本案证据。
对被告提供的第一组证据：土地登记簿、土地登记审批表、土地归户卡、土地登记申请书、申请书、身份证、户口本、结婚证、证明、凯国土资发（2011）11号《关于黎永惠申请办理土地使用权变更登记手续的通知》、凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》、收据。该组证据与被告为黎永惠土地变更登记有关联性，采纳为本案证据；第二组证据：凯土国用（2000）字第01945号《国有土地使用证》、凯房权证凯里市字第00021161-1号《房屋所有权证》、《建设用地规划许可证》地字第520000201209614、161号、公证书复印件。该组证据与被告为黎永惠土地变更登记有关联性，采纳为本案证据；第三组证据：宗地图复印件。该组证据与被告为黎永惠土地变更登记有关联性，采纳为本案证据；第四组证据：黎永惠危房改建用地红线图、发票复印件，该组证据是在颁证后收集，与被告颁发本案土地证行为无关联性，不采纳作为本案证据；第五组证据：土地登记公告复印件。该证据能够证明被告颁证程序，采纳为本案证据；第六组证据：凯房私字第0000934号《房屋所有权证》复印件。该组证据与被告为黎永惠土地变更登记有关联性，采纳为本案证据。
对第三人提供的1、1995年10月24日东门村委会和洗马河街道土地管理所的通知、土地使用费收据复印件，此组证据与被诉具体行政行为无关联性，不采纳为本案的证据；2、庭审笔录，系第三人自行收集整理归纳，不符合证据规则，不采纳为本案证据；3、99.33平方米房屋平面图复印件。能够证第三人房屋1989年的面积，采纳为本案证据；4、安启珍房屋所有权证复印件，能够证安启珍曾取得房屋所有权证，采纳为本案证据；5、6、黎永惠私宅地形图、老房基照片，能够证明原告与第三人之间为宅基地发生纠纷，但与本案无关联性，不采纳为本案证据；7、杨昌华土地证复印件，与本案无关联性，不采纳为本案证据；8、安启珍土地使用证复印件，因该证正在诉讼中，效力待定，不采纳为本案证据；9、黎永惠总平面布置图（公示图）复印件。本院认为不能以规划管理局确定的建设线来证明土地证宗地图确定的面积，故该证据不予采纳；10、黎永惠规划用地许可证复印件，本院认为不能以规划管理局确定的建设线来证明土地证宗地图确定的面积，故该证据不予采纳；11、东门居委会调解情况，此证据只能证明原告与第三人的纠纷情况，但与被诉具体行政行为无关联性，不采纳为本案证据；12、国土局给黎永惠的答复复印件，此证据能证明原告与第三人的纠纷情况，采纳为本案证据。
根据以上采纳的证据，本院确认如下案件事实：被告于2010年12月20日受理第三人黎永惠要变更登记申请。经审查，于2011年1月11日以凯土资发（2011）11号通知同意变更登记，并于2011年1月17日向黎永惠颁发了凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》，土地证载明：土地使用权人为黎永惠；座落于凯里市江家湾14号；地号2-62-226；图号42.75-98.00；地类用途为住宅；使用权类型为划拨；使用权面积228.1.00平方米；用地范围以宗地图42.75-98.00-2-62-226界址点连线为界。记事栏注明为继承其母安启珍房产变更登记。原告以在黎永惠诉凯里市人民政府、杨昌华及杨永珍两案并于2014年9月3日凯里市人民法院分别作出（2013）凯行初字第25号及（2014）凯行初字第47号行政判决时，才知凯里市人民政府的错误颁证行为并侵害了原告的合法权益为由，认为被告凯里市人民政府向第三人颁发的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》基础丧失，且内容不实，侵害了原告的合法权益，故向本院提起诉讼，要求撤销被告向第三人黎永惠颁发的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》。
此外，被告在举证期限内和申请延期举证时间内未能向本院提供作出颁发给安启珍凯里市国用（2000）第01945号《国有土地使用证》具体行政行为的证据、依据。不能提供安启珍的原始档案材料。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所有地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”。故核发国有土地使用权证书是被告凯里市人民政府的职责。本案被告于2011年1月17日向第三人黎永惠颁发的凯里市国用（2011）第08021号《国有土地使用证》的土地来源于2000年11月1日凯里市人民政府向安启珍颁发的凯土国用（2001）字第02524号《国有土地使用证》的土地，第三人黎永惠的土地权利是通过继承其母安启珍的房屋所取得。对于安启珍取得的土地使用证，本院另案受理原告起诉要求确认被告颁发给安启珍的《国有土地使用证》无效一案，由于被告未能向本院提供作出颁发给安启珍凯里市国用（2000）第01945号《国有土地使用证》具体行政行为的证据、依据。不能提供安启珍的原始档案材料，该案本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任.被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不能提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”的规定，由于被告在该案中不能提供其作出的该具体行政行为合法性的证据、依据，其颁证行为违反上述规定，显然违法，经审理作出了（2014）凯行初字第103号行政判决，判决确认凯里市人民政府向第三人安启珍颁发的（2000）字第01945号《国有土地使用证》颁证行为无效。本案中，被告在办理变更登记时，因之前颁发给安启珍的土地使用证已被确认无效，故后续通过继承变更登记颁发给第三人黎永惠的土地使用证的事实基础不复存在，被告向黎永惠颁发的《国有土地使用证》应当予以撤销。就原告与第三人之间的土地使用权争议问题，属于双方对土地权属争议问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理”的规定，双方可就该两户土地使用权属的问题先申请人民政府进行处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销凯里市人民政府向黎永惠颁发的凯里市国用（2011）第01945号《国有土地使用证》。
二、责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达双方当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决书即发生法律效力。
审 判 长 滕新红
审 判 员 夏 林
人民陪审员 缪伟伟
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 石 娟