广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第696号
上诉人（原审被告）：江门市蓬江区人民政府。住所地：广东省江门市。
法定代表人：温伟文，区长。
委托代理人：吕健伟，江门市蓬江区司法局副局长。
委托代理人：雷永程，江门市蓬江区公职律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：林焕仪，女，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省江门市蓬江区。
委托代理人：龙元富，广东国悦律师事务所律师。
委托代理人：肖功俊，男，××年××月××日出生，汉族，住址：河北省三河市燕郊开发区。
被上诉人（原审原告）：李春荣，男，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省鹤山市。
委托代理人：李新妹，女，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省鹤山市。
被上诉人（原审原告）：李新妹，女，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省鹤山市。
委托代理人：吴镇琦，男，××年××月××日出生，汉族，住址：重庆市沙坪坝区。
被上诉人（原审原告）：李逸盈，女，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省鹤山市。是被上诉人林焕仪的女儿。
法定代理人：林焕仪，女，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省江门市蓬江区。是被上诉人林逸盈的母亲。
委托代理人：龙元富，广东国悦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：李天豪，男，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省鹤山市。
法定代理人：林焕仪，女，××年××月××日出生，汉族，住址：广东省江门市蓬江区。是被上诉人李天豪的母亲。
上诉人江门市蓬江区人民政府（以下简称“蓬江区政府”）因与被上诉人林焕仪、李春荣、李新妹、李逸盈、李天豪（以下简称“林焕仪等5人”）信息公开行政纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2013）江中法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年4月18日，原告林焕仪等5人向被告蓬江区政府递交《申请书》，请求公开江肇高速公路征地拆迁全部信息。蓬江区政府受理后，于同年5月8日作出蓬江府（2013）（答）第1号《江门市蓬江区人民政府政府信息公开申请答复书》，主要内容是：“本府已将《江肇高速公路蓬江段农用征地补偿标准》、《江肇高速公路蓬江段征地拆迁青苗补偿标准》、《江肇高速公路蓬江段地上附着物、构筑物补偿标准》在征地所在村进行了张贴和宣读。（具体内容见附件）”，并随文附上了上述三个《补偿标准》的具体内容。5月13日，被告蓬江区政府将上述《答复书》送达给原告林焕仪等5人。林焕仪等5人认为蓬江区政府的做法不符合政府信息公开的基本要求，遂诉至法院，请求：1、认定蓬江区政府没及时、完整履行政府信息公开职责的具体行政行为属违法不作为；2、判令蓬江区政府依法公开江肇高速征地拆迁全部相关信息，而不仅仅是征地补偿标准，并应包括以下三个方面：（1）公开所有相关信息，征了谁的地？拆迁谁的房屋？补偿了多少钱？（2）实际的征地主体江肇高速公路总共支付了多少钱给蓬江区政府，将这些钱都给了谁？给了哪些人？支付依据是什么？（3）要对整个社会公开，至少要向相关民众公开，不仅仅向申请人公开；三、诉讼费由蓬江区政府负担。
原审法院认为，本案为申请政府信息公开的其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”的规定，蓬江区政府作为县级人民政府，有对涉案的政府信息公开申请进行处理的职权，其执法主体适格，予以确认。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、原告林焕仪等5人申请被告蓬江区政府公开江肇高速公路征地拆迁全部信息的具体内容是什么？二、被告蓬江区政府作出的蓬江府（2013）（答）第1号《江门市蓬江区人民政府政府信息公开申请答复书》是否合法？
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”；第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式……政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求”；第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”；第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；……”。可见，对于公民向行政机关获取政府信息的申请，行政机关应当按照法定的方式和程序，根据不同的情况作出答复或指引，对申请内容不明确的，应当告知申请人更改或补充。本案现有证据显示，原告林焕仪等5人向被告蓬江区政府申请公开的内容是“江肇高速公路征地拆迁的全部信息”，但对前述“全部信息”的具体内容未作具体描述，也未有明确信息公开的形式要求，在申请人申请政府信息公开的内容不明确的情况下，被告蓬江区政府应当按照上述规定告知申请人作出更改、补充，再按照具体情况分别作出处理。蓬江区政府不能提供证据证明其已对林焕仪等5人的申请履行了法定的告知义务或作出其他相关指引，导致在本案诉讼阶段，双方仍就上述“全部信息”的具体内容各执一词。据此，蓬江区政府作出涉案答复的程序不符合法律规定。
另外，关于原告林焕仪等5人在本案中提出的第二项诉讼请求，从其内容看，已属于其申请政府信息公开的“江肇高速公路征地拆迁全部信息”的描述和说明，被告蓬江区政府应当进一步明确申请人的申请内容，依法、完整履行其政府信息公开的职责。
综上所述，被告蓬江区政府作出的涉案政府信息公开行政行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决：一、撤销江门市蓬江区人民政府作出的蓬江府（2013）（答）第1号《江门市蓬江区人民政府政府信息公开申请答复书》；二、江门市蓬江区人民政府对林焕仪、李春荣、李新妹、李逸盈、李天豪的政府信息公开申请重新作出处理。一审案件受理费50元，由被告江门市蓬江区人民政府负担。
蓬江区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、在实体方面，上诉人蓬江区政府不是江肇高速公路征地拆迁方面信息的制作主体，保存的信息已经公开，不应再承担信息公开的责任。1、江肇高速公路（棠下镇一段）在征地修路过程中，上诉人蓬江区政府虽有部分人员参与，但并不是征地拆迁主体。2、江肇高速公路征地、房屋拆迁及其补偿、补助费的发放、使用情况的信息不由上诉人制作或保存，被上诉人要求上诉人公开没有事实及法律依据。二、在程序方面，上诉人已经将保存的相关信息向被上诉人公开，不存在告知义务的未履行；另外告知义务或相关指引的形式，法律并没有规定要采用书面形式。故上诉人作出本案被诉答复不存在程序不合法的情形。三、被上诉人的信息公开申请书的请求只有一个，即要求公开江肇高速征地拆迁全部信息。被上诉人在提起本案诉讼时提出的第二项诉求，不属于信息公开阶段的请求。原审法院混淆了信息公开时的请求和行政诉讼时的请求这两个概念是错误的。综上，原审判决对事实认定不清，也缺乏法律依据，故请求二审法院撤销原审判决，并依法改判确认上诉人作出本案被诉答复合法。
被上诉人林焕仪等5人未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明，关于上诉人是否口头告知被上诉人对其申请作进一步更改或者补充的问题。上诉人在一审庭审时陈述其没有书面告知，只是口头告知，也没有书面证据予以证实。被上诉人对此否认上诉人曾作口头告知。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”被上诉人林焕仪等5人向上诉人蓬江区政府申请信息公开的内容是“江肇高速公路征地拆迁的全部信息”，但对前述“全部信息”的具体内容未作具体描述，也未有明确信息公开的形式要求。在本案诉讼中，上诉人与被上诉人对涉案信息公开申请的具体内容在认识上双方存在分歧。在被上诉人申请政府信息公开的内容不明确的情况下，上诉人蓬江区政府应当按照上述规定告知被上诉人作出更改、补充，根据被上诉人明确后的具体申请内容来分析判断所申请公开的信息是否存在、是否属于公开的范围、是否属于其所制作、保存的信息、以及公开的义务主体等，并根据不同的情况依法对被上诉人的申请作出相应的答复。上诉人主张其已口头告知被上诉人对其申请作进一步更改或补充，但未能在诉讼期间提供有关证据予以证实，本院不予采信。由于上诉人未履行上述告知的义务，其作出本案被诉答复不符合上述法律规定，原审判决予以撤销并由上诉人重新对涉案申请作出处理并无不妥，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，其已将保存的信息向被上诉人公开，不应再承担信息公开的责任，上诉请求撤销原审判决，确认其答复合法等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；蓬江区政府上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蓬江区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年三月二十七日
书 记 员 张晓文