甘肃省庆阳市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2014）庆中刑终字第146号
抗诉机关（原公诉机关）甘肃省华池县人民检察院。
原审被告人白玉婷，女，生于1978年1月29日，汉族，甘肃省华池县人，大专文化程度，华池县住房和城乡建设局质检站副站长兼村镇股股长。2013年10月24日因涉嫌犯玩忽职守罪被华池县人民检察院决定取保候审。
辩护人李含杰，甘肃振华律师事务所律师。
华池县人民法院审理华池县人民检察院指控原审被告人白玉婷犯玩忽职守罪一案，于2014年8月6日作出（2014）华刑初字第37号刑事判决，华池县人民检察院提出抗诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月18日公开开庭审理了本案，庆阳市人民检察院指派检察员刘小平出庭履行职务，原审被告人白玉婷及其辩护人李含杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：
2010年2月甘肃省委及省人民政府发出甘政发（2010）8号《甘肃省人民政府关于2010年省委省政府为民办实事的通知》，确定2010年为民办实事项目14件23项，其中包括农村危旧房改造项目。同年5月，庆阳市住房和城乡建设局根据省委、省政府的要求，就庆阳市农村危旧房改造工作向各县区发布通知，细化目标任务和实施方案。华池县人民政府根据上级文件精神及要求，2010年至2012年三年均成立华池县农村危旧房改造工作领导小组，由副县长任组长，十多个相关局局长为成员，办公室设在县建设局，局长高安民兼办公室主任（2010年至2011年），副局长孙兴平任办公室副主任（2010年），县建设局村镇规划股办理具体业务。结合本县实际将农村危房改造工作给各乡镇进行分解，每年均制定实施方案。其中华池县建设局2010年5月20日（2010）72号文件印发的《华池县农村危旧房改造实施方案》第八条“实施程序”规定：（1）申请，乡镇政府要组织力量认真排查，摸清底子。凡列入危房改造的农村困难家庭，由农户向村委会提交书面申请，说明投工和自筹资金情况。（2）评议，村委会召开村民代表会议评定并公示。（3）审查，乡镇政府对上报的农户申请资料进行审查并组织人员进行入户调查并再次公示，无异议的上报县建设局。（4）审批，县建设局对乡镇上报的危改户进行“汇总复核抽查”，经核实无异议的，由主管县长主持召开建设、财政、发改、民政、监察等部门联席会议审批。（5）实施，危改工程由县政府组织实施，乡镇政府具体负责建设。（6）督查，县建设局要对工程质量、进度和安全进行督促检查。（7）验收，乡镇政府验收时要进行拍照建档立卡，县上将组织工作组进行验收。第九条“工作措施”中的第（三）项明确职责分工，“建房部门要做好建房规划设计和质量监督检查工作”。第（四）项落实责任制度，“县政府是组织实施危旧房改造工作的责任主体，乡镇政府担负具体建设任务。要建立工作目标管理责任制，县政府与乡镇签订危旧房改造责任书，并将危旧房改造工作列入城乡建设目标责任任务进行考核，乡镇与村上也要签订目标责任书，分级负责，落实责任，明确任务、质量、安全、进度及竣工时限。要实行乡镇领导包片、一般干部包户责任制度，确保建房质量安全和进度。”每年年初，县政府与各乡镇均签订了《农村危旧房改造目标管理责任书》。每年年底，县建设局均印发了《农村危旧房改造工作验收及年终考核办法》，每年成立两个工作组，抽调县建设局二名局领导任组长，抽调县建设局、发改局、财政局、监察局、审计局各二名工作人员为成员，先由各乡镇自查，再进行验收考核、审定。2012年6月县政府决定，从建设局、监察局、审计局、财政局抽调工作人员，组成联合工作组对2011年危旧房工作进行了全面检查，没有发现挪用、冒领补助资金的现象。
在此项工作具体实施过程中，华池县王咀子乡政府违规操作，先由各村村支书向农户收取身份证复印件、一折通账号等提供给乡政府，乡政府组织人员统一进行档案资料的整理上报。自2010年到2012年三年间在本乡报送的360户档案资料中共虚列农户资料62户，套取危房改造补助资金计577920元。
华池县住房和城乡建设局质检站副站长兼村镇股股长白玉婷在“复核汇总”2010至2012年“危改”档案资料中，未发现王咀子乡虚报农户情况，便将“危改”户名单上报到华池县危房改造领导小组，经会议研究后全部审批通过。白玉婷参加由局领导带队的工作组抽查验收，工作组未能发现问题，使华池县财政局划拨至王咀子乡政府的危房改造专项补助资金计577920元被套取另作其他开支。
原审法院认为，被告人白玉婷作为华池县建设局村镇股股长，村镇股的八条职责中并没有危旧房改造的工作职责。在危旧房改造工作中，村镇股的主要职责：一是负责“资料审核整理、档案装订和信息录入”；二是按照城建局的统一安排，参与抽查。也就是说，村镇股主要做资料审核、汇总和参与工程质量安全抽查工作，而且抽查是按10%的比例进行，不是全面普查。村镇股的复核汇总又局限于文字资料的核查和审查，而非“审查核对并抽取一部分进行检查，审查核对后将资料汇总上报”。从实际操作来看，此项工作县政府与各乡镇政府签订责任书，责任主体是乡镇政府。2010年至2012年华池县危改户的资料、档案和信息录入并不存在重复上报、重复领取等差错失职问题。在抽查过程中，被告人白玉婷虽然也参与抽查，但并非是工作组长，抽查资料都有参与人员签名，抽查结果也没有发现王咀子乡存在虚报虚列的情况，白玉婷作为抽查组成员虽有责任，但根据其本人的职责、作用以及只抽查10%的范围等客观事实，其不符合不尽职责或不正确履行职责的玩忽职守行为特点。被告人白玉婷进行资料汇总、审核，参与抽查考核，虽有工作失误，但与危改资金被套取的结果，没有刑法意义上的必然的因果关系。根据犯罪的主客观相一致以及疑罪从无的原则，遂依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第（三）项之规定，判决：被告人白玉婷无罪。
华池县人民检察院抗诉意见：1、一审判决认定事实片面，仅单独评价了危旧房改造过程中王咀子乡政府环节套取资金行为，而对乡政府套取危旧房资金得以实现起决定性作用的白玉婷在此过程中的审核监督职责评价为没有不尽职责和不正确履行职责，属认定事实错误；2、一审判决认定因果关系错误。本案中，追究被告人白玉婷的刑事责任是因为白玉婷的失职行为导致危房改造资金被王咀子乡政府套取事实，而非套取资金的“制造”者和资金的使用者，故白玉婷的失职行为与国家危房改造资金被套取具有刑法上的因果关系；3、被告人白玉婷担任华池县住房和城乡建设局村镇股股长期间在履行职责过程中，有能力、有条件履行职责但没有履行，致使国家危旧房改造资金被套取，给国家造成重大损失，犯罪事实清楚、证据确实充分，应依法对被告人白玉婷作出有罪判处。
庆阳市人民检察院支持华池县人民检察院抗诉意见，认为被告人白玉婷作为华池县建设局村镇股的直接负责人，在危旧房改造过程中存在失职行为，其行为与危改资金被套取的结果具有刑法上的因果关系，一审判决宣告其无罪错误。
原审被告人白玉婷当庭辩解，全县危房改造工作有专门的领导机构，村镇股在危房改造工作中具体只负责档案资料的归档工作，村镇股及其本人不是直接责任人。在近几年的危房改造工作中，其严格按照领导小组办公室和局领导的安排工作，不存在疏于职守，把关不严的问题。王咀子乡政府虚列套取危改资金的违法行为与其履职行为之间没有任何因果关系。原判宣告其无罪正确，请求二审法院驳回抗诉，维持原判。
白玉婷的辩护人李含杰辩护认为，被告人白玉婷没有不尽职责和不正确履行职责的玩忽职守行为，王咀子乡政府虚列农户资料套取危旧房改造专项资金与被告人的行为没有因果关系，故不构成玩忽职守罪。
二审经审理查明，2010年2月，甘肃省委及省人民政府确定2010年为民办实事项目14件23项，其中包括农村危旧房改造项目，要求各市州及县市区政府组织实施。华池县人民政府根据上级文件精神及要求，2010年至2012年三年均成立华池县农村危旧房改造工作领导小组，由主管副县长任组长，十多个相关局局长为成员，领导小组下设办公室，办公室设在县建设局，建设局局长兼任办公室主任，建设局村镇规划股办理具体业务。华池县人民政府结合本县实际将农村危房改造工作给各乡镇进行分解，每年均制定实施方案。实施方案中明确职责分工，规定：“建设部门要做好建房规划设计、质量进度和安全的监督检查及组织协调工作”。落实责任制度中规定：“县政府是组织实施危旧房改造工作的责任主体，乡镇政府负责具体建设工作并与承建的施工企业或建筑工匠、危旧房改造户分别签订建房协议及监督协议的履行”。实施程序中规定：“乡镇政府对上报的危旧房改造户申请资料进行审查并组织人员入户调查，初步审定危旧房改造户及补助标准后上报县建设局。县建设局对乡镇上报的危改户进行复核汇总，报请县政府召开建设、财政、发改、民政、监察等部门联席会议审批”。每年年初，县政府与各乡镇均签订了《农村危旧房改造目标管理责任书》。每年年底，县建设局均印发了《农村危旧房改造工作验收及年终考核办法》，每年成立两个工作组，抽调县建设局二名局领导任组长，抽调县建设局、发改局、财政局、监察局、审计局各二名工作人员为成员，先由各乡镇自查，再进行验收考核、审定。2012年6月县政府决定，从建设局、监察局、审计局、财政局抽调工作人员，组成联合工作组对2011年危旧房工作进行了全面检查，没有发现挪用、冒领补助资金的现象。
在危房改造工作具体实施过程中，华池县王咀子乡政府违规操作，先由各村村支书向农户收取身份证复印件、一折通账号等提供给乡政府，乡政府组织人员统一进行档案资料的整理上报。自2010年到2012年三年间在本乡报送的360户档案资料中共虚列农户资料62户，套取危房改造补助资金计577920元。
华池县住房和城乡建设局质检站副站长兼村镇股股长白玉婷在复核汇总2010至2012年“危改”档案资料中，未发现王咀子乡虚报农户情况，便将“危改”户名单上报到华池县危房改造领导小组，经会议研究后全部审批通过。白玉婷参加由局领导带队的工作组抽查验收，工作组未能发现问题，使华池县财政局划拨至王咀子乡政府的危房改造专项补助资金计577920元被套取另作其他开支。
上述事实，有下列证据证实：
1、案件处理意见单、立案决定书，证实案件的来源；
2、2010年至2012年三年《关于成立华池县农村危旧房改造工作领导小组的通知》、《危旧房改造实施方案》、《危旧房改造目标管理责任书》、《危旧房改造工作验收及年终考核办法》、城建局（住建局）班子成员工作分工、部分验收表、《2011年危旧房改造资金专项检查情况通报》等文件复印件，证实华池县危旧房改造工作的相关制度及责任主体；
3、县委组织部出具的被告人职业及身份证明、村镇股的工作职责，证实被告人的任职及职责；
4、王咀子乡虚列农户档案资料复印件及统计表、花名册、财政拨款相关银行明细、信用社兑付危改户资金凭证等，证实专项资金损失数额；
5、被告人户籍证明、干部履历表，证实被告人出生日期、身份；
6、证人陈某某、王某某、安某某、张某甲、郭某甲、刘某某、张某乙、李某某、徐某某、张某丙、孙某甲、孙某乙、郭某乙证言，与被告人供述相互印证；
7、被告人供述，与上述证据相互印证。
上述证据，已经一审法院庭审质证、认证，二审中控辩双亦无异议，其来源合法，内容客观、真实，本院予以确认。
关于被告人白玉婷是否具有严重不负责任、不正确履行职责的玩忽职守行为。经查，华池县人民政府在农村危旧房改造工作中，成立专门领导小组，由主管副县长任组长，十多个相关局局长为成员，领导小组下设办公室，办公室设在县建设局，建设局长兼任办公室主任，建设局村镇规划股办理具体业务。实施方案中对建设部门的职责要求是：“要做好建房规划设计、质量进度和安全的监督检查及组织协调工作”。实施程序中规定：“乡镇政府对上报的危旧房改造户申请资料进行审查并组织人员入户调查，初步审定危旧房改造户及补助标准后上报县建设局。县建设局对乡镇上报的危改户进行复核汇总，报请县政府召开建设、财政、发改、民政、监察等部门联席会议审批”。从查明的事实来看，村镇股在危房改造工作中的主要职责是负责资料审核汇总、档案装订、信息录入和参与工程质量安全抽查工作，复核汇总又局限于文字资料的核查，并非要求对乡镇上报危改户资料的真实性进行抽查或入户调查。因此白玉婷及村镇股没有对危改户资料进行实质性审核、审批的职责，真正对危改户申报资料的真实性进行实质性审查的职责在乡政府。玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。要正确区分玩忽职守罪和一般工作失误，要看行为人失职的严重程度。本案中，被告人白玉婷作为华池县建设局村镇股股长，在办理危房改造具体业务中，对上报的危改户资料进行书面审查，未能审查出虚报农户。在抽查过程中，白玉婷虽然也参与抽查，但并非工作组长，无权决定具体的抽查范围和对象，抽查结果也没有发现王咀子乡存在虚报虚列的情况，白玉婷作为抽查组成员虽有工作失误，但尚未达到严重不负责任的程度，不符合玩忽职守罪的构成要件。
关于被告人白玉婷的行为与危改资金被套取的结果之间是否具有刑法上的因果关系。根据已查明的事实，危改户的确定，决定权主要在乡、村两级组织。王咀子乡在实施危改方案的过程中，乡政府召开会议，要求各村虚报部分农户资料，由村上提供农户身份证、户口本、一折通复印件等资料，上报乡上汇总后，再报县建设局审核，套取危改资金，用于给乡、村两级组织办公经费支出。王咀子乡政府的虚报行为是导致国家专项资金流失的主要原因，此介入因素异常，对结果发生的影响力大，对因果关系的成立产生阻却影响。而被告人白玉婷在资料汇总、审核、参与抽查考核过程中，虽有一定工作失误，但与危改资金被套取的结果，没有刑法意义上必然的因果关系。
本院认为，被告人白玉婷在华池县农村危旧房改造工作过程中，没有严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，不构成玩忽职守罪。原判认定事实清楚，证据确实、充分，对被告人白玉婷宣告无罪正确。华池县人民检察院的抗诉意见及庆阳市人民检察院的支持抗诉意见均不能成立，不予支持。被告人白玉婷及其辩护人的辩解、辩护意见成立，予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条一款（一）项、第二百三十三条之规定，裁定如下：
驳回抗诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 瑛
审 判 员 陈 媛
代理审判员 李卫东
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 冯雪菲