重庆市第三中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）渝03民终683号
上诉人（原审被告）:丰都县龙河建筑材料厂，住所地重庆市丰都县龙河镇石仓坝村*组。
经营者：蒋元培。
委托诉讼代理人：杜洪君，丰都县龙河法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：丰都县XX镇XX村四社。
负责人：董元海，社长。
委托诉讼代理人：朱阳，重庆森吉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：丰都县XX镇人民政府。
负责人：孙科，镇长。
委托诉讼代理人：李谊，重庆天宇三星律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：蒋保述，男，1943年10月4日出生，汉族，农民，住重庆市丰都县。
委托诉讼代理人：江彩旗，丰都县龙河法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审第三人）：董元海农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元海，男，1953年8月4日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元良农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元良，男，1966年6月30日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元德农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元德，男，1965年1月19日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元明农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元明，男，1965年2月28日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应兴农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应兴，男，1967年2月5日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应春农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应春，男，1945年2月16日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元科农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元科，男，1968年2月11日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董子贞农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董子贞，男，1946年2月4日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元祥农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元祥，男，1950年1月14日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应伦农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应伦，男，1950年12月10日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元贵农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元贵，男，1962年11月28日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应常农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应常，男，1958年10月10日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董元兵农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元兵，男，1949年11月19日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应锡农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应锡，男，1948年3月24日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应周农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应周，男，1950年9月3日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董云龙农村土地承包经营户。
诉讼代表人：黄中荣（董元龙之妻），1940年12月10日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：李明农村土地承包经营户。
诉讼代表人：李明，男，1968年3月13日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应华农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应华，男，1958年11月16日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应容农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应容，男，1955年03月20日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：周兴安农村土地承包经营户。
诉讼代表人：周兴安，男，1967年3月16日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董荣财农村土地承包经营户。
诉讼代表人：冉治芳（董荣财之妻），1954年1月3日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董美旺农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应华（董美旺之子），1958年11月16日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董子明农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董子明，男，1956年9月13日出生，汉族，农民，住丰都县。
以上被上诉人共同的委托诉讼代理人：朱阳，重庆森吉律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：秦政琼农村土地承包经营户。
诉讼代表人：秦政琼，女，1969年5月27日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董昌华农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董昌华，男，1971年3月26日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应尧农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董应尧，男，1972年2月12日出生，汉族，农民，住丰都县。
以上三被上诉人共同的委托诉讼代理人：董元海，基本情况同上。
被上诉人（原审第三人）：董元安农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元安，男，1955年2月8日出生，汉族，农民，住丰都县。
被上诉人（原审第三人）：董应国农村土地承包经营户。
诉讼代表人：董元安（董应国之子），基本情况同上。
上诉人丰都县龙河建筑材料厂（以下简称龙河建材厂）因与被上诉人丰都县XX镇XX村四社（以下简称XX四社）、丰都县XX镇人民政府（以下简称XX政府）、蒋保述、董元海等28户农村土地承包经营户确认合同无效纠纷一案，不服重庆市丰都县人民法院(2016)渝0230民初3441号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。双方当事人及其委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
龙河建材厂上诉请求：撤销原判，改判驳回XX四社的诉讼请求。事实和理由：1.XX四社诉讼主体资格不适格，28户农村土地承包经营户才是适格的民事诉讼主体。2.《征地土地协议》实质上是土地流转性质的土地租用协议，双方系误将协议名称写成“征用土地协议”，该协议合法有效。龙河页岩砖厂也办理了临时用地许可证，说明土地管理机关同意改变土地用途。3.一审认定《征地土地协议》无效，判决我厂返还土地，但未处理我厂已经支付的222966元租金和损失。
XX四社辩称，1.我社是《征地土地协议》的合同当事人，具有诉讼主体资格。2.《征地土地协议》的内容、形式、程序均不合法。请求维持原判。
XX政府辩称，XX政府没有占有、使用、管理争议土地，不存在返还义务，一审判决是正确的。
蒋保述辩称，同意龙河建材厂的上诉意见。
董元海、董应容、董昌华、董应春、董应锡、董应华、董元良、董元德、董应伦、董子贞、周兴安、董美旺、董应尧、董元兵、董应常、董应兴、李明、董元龙、董应国、董元贵、董荣财、秦政琼、董子明、董元科、董应周、董元明、董元祥、董元安农村土地承包经营户辩称，如果龙河建材厂要继续使用土地，就应每年支付租金。
XX四社向一审法院起诉请求：1.确认2006年8月16日及2006年9月27日签订的《征用土地协议》无效。2.龙河建材厂、XX政府归还XX四社土地12.387亩并复垦（诉讼中撤回了复垦的诉讼请求）。
一审法院认定事实：XX政府（甲方）为申办丰都县龙河页岩砖厂，于1995年3月20日与XX原一社（乙方）签订《租赁合同书》租用乙方土地约12亩，约定：一、土地租赁形式：长期租用，分年补偿，直到甲方不需租赁时为止，共占用田壹拾亩、土贰亩，合计壹拾贰亩。二、补偿标准：每亩田按年产水稻1100斤、小麦500斤，合计壹仟陆百斤计算补偿给乙方集体。三、兑现办法：每年10月30日按当月市场均价，按粮食折价款后一次付给乙方（由厂方支付），如当年10月30日不能兑现，乙方可以将当年上交的统筹款扣留。四、……。五、甲方以后如果不需继续占用所租赁的土地，应由甲方恢复复耕，如不恢复，应将机器设备作抵押，因甲方工程施工造成租赁地外附近的土地损失不能植耕，应由甲方恢复，没有恢复前的损失由甲方负责赔偿。六、甲方在用工方面，在同等条件下，可以优先安排占地社的人员。……
2006年8月16日，丰都县龙河页岩砖厂（甲方）负责人葛治均（原XX镇政府经济发展办主任）与XX原一社（乙方）达成《征用土地协议》（未履行）。
2006年9月27日，丰都县龙河页岩砖厂（甲方）负责人蒋元培与XX原一社（现XX村四社，乙方）就页岩砖厂征用土地达成《征用土地协议》：一、征地范围及面积：以甲、乙双方征地实测清单的范围和面积12.387亩为准（其中：董应容户0.387亩、董昌华户0.48亩、董应春户0.39亩、董应锡户0.55亩、董应华户0.34亩、董元良户0.40亩、董元德户0.59亩、董应伦户0.51亩、董子贞户0.26亩、周兴安户0.61亩、董美旺户0.19亩、董应尧户0.36亩、董元兵户1.42亩、董应常户0.13亩、董应兴户0.44亩、李明户0.24亩、董元龙户1.90亩、董元安户0.25亩、董应国户0.11亩、董元贵户0.44亩、董元才户0.10亩、秦政琼户0.375亩、董子明户0.075亩、董元科户0.215亩、董应周户0.105亩、董元明户0.15亩、董元祥户0.32亩、董元海户1.05亩），即XX政府于1995年3月20日向XX原一社征用土地的界址为准。二、征地费用：根据有关法律法规及政策的规定，经双方协商，土地补偿、青苗补助、安置补偿等各项费用之和以实际占地按每亩18000元计算，此标准不随时间推移和情况改变等而变动。三、价款及付款方式：1、各项费用共计22.2966万元。2、征地费用分两次支付以收据为准。签订协议时付12.2966万元，其余10万元于2007年12月30日前支付完毕。原XX镇政府、经济发展办、龙河页岩砖厂与原XX镇XX村一社和现XX镇XX村四社签订的土地占用、租用的所有合同、协议自动失效。四、甲方的权利、义务。1、凡征地范围内的土地补偿费、安置补助费、青苗补助费结算以征地总面积计算。2、甲方必须按本协议约定内容按时给乙方兑现征地费用，如不按时支付，造成的一切责任由甲方自行负责。3、甲方征地后绝对享有所征土地的使用权，不受乙方任何干涉。五、乙方的权利、义务。1、按时领取征地费用并依法管理，确保村民不到砖厂闹事，不到政府上访。2、乙方必须解决协调好征地范围内的一切纠纷，确保正常生产。3、认真做好小区内村民的政治思想工作，严禁村民抢挖抢种和敲竹杠。六、违约责任。若一方违约，则支付另一方违约金50000元，并承担由此造成的经济损失。
协议签订后，XX原一社出纳董元海领取122966元，董元海委托农业银行按照各承包户被占田、地面积比例分发到户。2007年，董元海领取了剩余100000元土地补偿、青苗补助费，并以现金的方式按照被各承包户占田、地面积比例分发到户。
丰都县龙河页岩砖厂生产经营至2006年12月19日，因其他原因注销。2009年5月31日，丰都县龙河页岩砖厂原负责人蒋元培在该土地上成立丰都县鑫和矿业有限公司互利页岩分公司。2011年5月19日，丰都县国土资源和房屋管理局向丰都县互利页岩制造有限公司颁布临时用地许可证，载明：“你申请在XX乡（镇）XX村4社的临时用地经审查，符合《重庆市土地管理规定》的有关规定，准许占用土地9718m2。其中农用地9718m2（耕地9718m2，园地0m2），建设用地0m2，未利用地0m2。用地期限贰年，从批准之日起计算期满，使用权终止，需续用则重办手续。临时用地不准搞永久性建筑。注：临时用地期限期满后，若需续期的，请在2013年4月20日-5月19日期间办理续期手续。”
2013年4月25日，丰都县鑫和矿业有限公司互利页岩分公司决议解散。2015年4月14日，蒋元培又在XX四社重新成立龙河建材厂。
2016年4月27日，XX四社董元海等承包户反映XX政府于1995年修建页岩砖厂占用土地12.387亩，于2015年砖厂停办，要求归还土地向XX政府提出信访事项。同日，XX政府作出信访事项不予受理告知书，载明：“经审查：1995年，XX镇为发展经济，经考察决定在XX村4社修建页岩砖厂，2015年砖厂停办；情况属实。本府审查认为：你们反映XX镇1995年修建页岩砖厂占用信访人土地12.387亩，2015年砖厂停办，要求归还土地的事项，可以通过诉讼渠道提出。”同年5月23日，重庆市信访办公室向董元海提出的信访事项作出不予受理告知书，依法应该通过诉讼途径解决，请你向丰都县人民法院提出。同年6月20日，XX村四社部分村民诉至重庆市丰都县人民法院。同年10月27日，因诉讼主体资格不适格被该院裁定驳回。2016年11月18日，XX四社诉至一审法院。
2016年12月12日，XX政府向XX村委发出安全隐患限期整改通知，载明：“2016年12月12日，XX镇安监办在排查非煤矿山安全隐患中发现XX村废弃页岩砖厂存在以下重大隐患：1、原开采的矿区有堰塞湖危及下方居民安全。2、废弃厂房年久失修，木架腐朽存在垮塌危险。3、厂房附属设施钢架棚锈蚀、瓦盖、搅拌平台存在垮塌危险。4、砖窑没有加固存在垮塌危险。5、高边坡是松土有裂度，高度几十米，有垮塌危险。限XX村委于12月30日前将隐患全部整改到位。”
诉讼中，涉诉土地28农村土地承包经营户考虑土地已改变原貌且面积发生变化，除董元安户外，其余27户均要求将讼争土地返还给XX四社，由XX四社按照实际测量面积之比例抽签分还到户。XX四社亦表示同意。
一审法院认为，本案焦点之一，丰都县龙河页岩砖厂与XX原一社（现XX村四社）于2006年9月27日签订的《征用土地协议》是否有效。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。征收基本农田的，由国务院批准。龙河建材厂使用的XX原一社（现四社）的12.387亩田地属基本农田和土地，其征收应经国务院批准。而龙河建材厂直接与农村土地承包户达成《征用土地协议》未经有权机关批准并进行非农业建设，其行为违反了法律强制性规定，该合同应依法认定无效。依该合同取得的土地应予以返还。
焦点之二：第三人27农村土地承包经营户要求将涉案承包土地返还给XX四社，由XX四社按返还后土地实测面积与涉案原承包土地面积之比例采取抽签方式进行返还的请求，而董元安农村土地承包经营户未作陈述意见。虽然董元安农村土地承包经营户未作陈述意见，但其余27农村土地承包经营户的一致意见并不影响董元安农村土地承包经营户的经营权益。且XX四社也表示愿意接收涉案土地按比例进行分配式返还。该种方式更符合民意和实情。故XX四社请求判决将12.387亩土地返还合理，予以支持。
焦点之三：关于XX四社的主体资格是否适格。农村土地系集体所有，作为土地所有权人主张返还涉案土地亦兼顾了第三人即农村土地承包经营户的权益并无不妥。龙河建材厂辩称理由不能成立，不予采纳。
最后，关于丰都县龙河页岩砖厂于2006年8月16日与XX原一社签订的《征用土地协议》是否需要宣告无效的问题。该协议并未履行，且为2006年9月27日签订的《征用土地协议》约定“失效”，故该协议无需对其效力进行确认，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款、第四十五条第一项、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定并经一审法院审判决委员会研究，判决：一、丰都县龙河页岩砖厂与丰都县XX镇XX村原一社于2006年9月27日签订的《征用土地协议》无效；二、丰都县XX建筑材料厂于判决发生法律效力后10日内将因前述《征用土地协议》取得的土地12.387亩返还给丰都县XX镇XX村四社；三、驳回丰都县XX镇XX村四社的其他诉讼请求。案件受理费100元，由丰都县XX建筑材料厂负担。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，关于XX四社的主体资格是否适格的问题。XX四社既是讼争土地的所有权人，也是《征用土地协议》的合同当事人，其以原告身份提起确认《征用土地协议》无效之诉，诉讼主体适格。
关于《征用土地协议》的性质及效力问题。丰都县龙河页岩砖厂与XX四社签订的《征用土地协议》中明确了征地范围及面积、征地费用以及双方的权利义务等，其中征地费用按每亩18000元计算，含土地补偿、青苗补助、安置补偿等各项费用，征地12.387亩，征地费用共计22.2966万元。双方是按照征地性质计算的各项土地费用，其文字表述和合同性质完全相符，因此，讼争协议的性质是征地协议，不是土地出租流转协议。有权征收集体土地的主体只能是国家行政机关，丰都县龙河页岩砖厂不是征地主体，其与XX四社签订的《征用土地协议》违反法律的强制性规定，应为无效。
关于《征用土地协议》无效后的法律后果。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因《征用土地协议》无效，龙河建材厂无权占用讼争土地，应当予以返还。龙河建材厂在一审中并未要求退还已支付的费用以及赔偿损失，其在二审中提出该诉讼请求，但XX四社不同意一并审理，故龙河建材厂应另案主张。至于董元海等农村土地承包经营户提出如果龙河建材厂继续使用土地应支付租金的问题，双方可以另行协商处理。
综上所述，龙河建材厂的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人丰都县XX建筑材料厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄镝鸣
审判员 王 利
审判员 周 扬
二〇一八年六月十四日
书记员 赵许梅