山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终178号
上诉人（原审原告）鲁佳祺。
委托代理人栾伟强，山东汇融律师事务所律师。
委托代理人江萍。
被上诉人（原审被告）胶州市规划局。
法定代表人宫红，局长。
委托代理人王红艳，山东德衡（胶州）律师事务所。
委托代理人葛振新，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）胶州市城乡建设局。
法定代表人宋振华，局长。
委托代理人王绩华，该局工作人员。
委托代理人张迪，胶州华盛法律服务所法律工作者。
原审第三人青岛中源盛集团有限公司。
法定代表人尹志勇，总经理。
委托代理人王瑞屏、曲颂菊，山东海乐普律师事务所律师。
上诉人鲁佳祺诉被上诉人胶州市规划局、被上诉人胶州市城乡建设局、原审第三人青岛中源盛集团有限公司确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服山东省胶州市人民法院（2016）鲁0281行初167号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日在本院第二十七法庭公开开庭进行了审理。上诉人鲁佳祺的委托代理人栾伟强、江萍，被上诉人胶州市规划局的委托代理人王红艳、葛振新，被上诉人胶州市城乡建设局的委托代理人王绩华、张迪，原审第三人青岛中源盛集团有限公司的委托代理人王瑞屏、曲颂菊，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年7月2日，被告胶州市规划局为第三人出具的涉案工程出具建字第37号建设工程规划许可证。2013年12月28日，原告购买了第三人在胶州市温州路1778号开发的太和旺邸B区三期小区56号楼的房屋，并与第三人签订了商品房预售合同。2014年9月26日，被告胶州市规划局为涉案项目出具验字第37号建设工程竣工规划验收合格证。2014年胶州市水利局向胶州市城乡建设局出具《关于太和旺邸小区供水配套情况的说明》，证明因城区市政供水管网尚未铺设到太和旺邸小区，结算水表后供水设施由其自行建设，建议该项目可暂缓缴纳供水基础设施配套费。2015年5月21日，被告胶州市城乡建设局为涉案项目出具胶建竣备字第2015-260号胶州建设工程竣工验收备案证、山东省建设工程档案合格证。2015年5月22日，国网山东胶州市供电公司销售部出具《太和旺邸二、三期供电变压器竣工送电证明》，证明涉案项目供电变压器经胶州市供电公司验收合格，开始供电。2016年7月8日，被告胶州市规划局因中源盛集团有限公司在现场建设过程中擅自改变设计方案，未按审批的规划设计方案进行施工，下达《胶州市规划局关于青岛中源盛集团有限公司太和旺邸项目违规建设的整改通知》，责令第三人自接到通知之日起，立即停止上述违法行为，对项目进行整改。原告称第三人提供的宣传材料以及规划图纸上三期小区的两侧都有水系，但交房后发现小区内并没有水系，并且第三人将小区内的公共绿地和公共停车位售予业主作为院子，且第三人并未缴纳水电配套费，而该小区却验收合格并交房给业主，因此原告认为被告的规划行为和验收行为明显侵犯了原告的合法权益，为维权益，遂诉至法院。原告请求确认被告胶州市城乡建设局对胶州市温州路1778号旺邸B区三期小区验收行为违法，原告对此未能提供有关证据证明。另，被告胶州市城乡建设局负责人、工作人员均未到庭参加诉讼。
原审法院认为，焦点一，被告胶州市规划局的规划行为是否违法；焦点二，被告胶州市城乡建设局的验收行为是否违法；焦点三，被告及第三人应否支付赔偿金30万元。关于焦点一，虽然原告的诉讼请求为确认被告胶州市规划局的规划行为违法，但结合原告的庭审质证意见，可以明确，原告实际的诉讼请求为确认在第三人施工擅自变更规划的情况下，被告胶州市规划局为其出具建设工程竣工规划验收合格证的行为违法。被告胶州市规划局是于2014年9月26日为涉案项目出具验字第37号建设工程竣工规划验收合格证；后被告胶州市规划局因中源盛集团有限公司在现场建设过程中擅自改变设计方案，于2016年7月8日下达《胶州市规划局关于青岛中源盛集团有限公司太和旺邸项目违规建设的整改通知》。因原告无证据证明第三人擅自变更规划施工是在被告胶州市规划局验收合格之前，故原告认为被告胶州市规划局为第三人出具建设工程竣工规划验收合格证的行为违法，于法无据，不予支持；即使原告的原诉讼请求，即原告称被告胶州市规划局规划行为违法的诉讼请求，原告也未提交证据予以证明，不予支持。关于焦点二，因为被告胶州市城乡建设局负责人、工作人员均未到庭参加诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”另根据最高人民法院《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》法[2016]260号明确规定“行政负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”故被告胶州市城乡建设局视为缺席，对其答辩意见，不予采信。但，原告请求确认被告胶州市城乡建设局对胶州市温州路1778号旺邸B区三期小区验收行为违法，原告应负初步举证责任，原告对此未能提供有关证据；结合第三人提交的胶州市水利局向胶州市城乡建设局出具的《关于太和旺邸小区供水配套情况的说明》、国网山东胶州市供电公司销售部出具的《太和旺邸二、三期供电变压器竣工送电证明》等证据，对原告该项诉讼请求，不予支持。关于焦点三，因为无证据证明被告胶州市规划局的规划行为、验收行为和被告胶州市城乡建设局的验收行为违法，故对原告要求二被告支付赔偿金的诉讼请求，不予支持。对第三人是否因未按规划审批施工、宣传与实际情况不符等情况侵犯了原告的合法权益，属于民事纠纷，不属于涉案行政诉讼的审查范围，故对原告要求第三人支付赔偿金30万元，不予处理，原告可另行诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鲁佳祺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人鲁佳祺不服原审法院判决，上诉称:一、2012年12月28日，上诉人购买涉案房屋时，开发商对上诉人的承诺以及提供的宣传彩页中明确表示涉案房屋附带院子及车位。从原审第三人开工建设涉案小区开始，上诉人购买的涉案房屋便是按照带院子车位的规划在进行建设，一直到2012年房屋交工。在此之间涉案房屋并未变更过规划建设，且在被上诉人胶州市规划局2014年9月26日验收前后，涉案房屋的整体格局并无任何变化。同时，被上诉人胶州市规划局仅仅提交了一份《整改通知》，而并未提交其对涉案小区验收时的相关具体材料来证明验收时原审第三人是否按照规划在进行施工。对于被上诉人胶州市规划局在对涉案小区验收时原审第三人是否擅自变更规划这一举证，应在被上诉人胶州市规划局而非上诉人，行政机关有义务来证明其作出行政行为过程的合法性，一审法院将此举证责任强加在上诉人身上并不合法。在被上诉人胶州市规划局验收前后，原审第三人在涉案小区内建设其他独栋及联排别墅，上诉人有理由相信这些新建别墅应与上诉人所购买的房屋情况一致，但被上诉人对原审第三人的该违法行为却视而不见。因此，被上诉人胶州市规划局完全是在明知原审第三人变更规划违章施工的情况下，还对其所建房屋验收合格，被上诉人的行政行为明显违法。因此，上诉人请求二审法院查明案件事实，依法改判被上诉人胶州市规划局的行政行为违法。二、在被上诉人胶州市城乡建设局缺席的情况下，原审法院应当认定其所作出的行政行为缺乏事实证据以及法律依据。且上诉人提出原审第三人并未给涉案小区缴纳水电配套费，被上诉人胶州市城乡建设局有责任举证予以证明涉案小区水电配套费已缴纳，而原审第三人提交的证据只能说明涉案小区接通了水电，但并不能证明其水电配套费已缴纳。在该种情形下，被上诉人胶州市城乡建设局仍然对涉案小区验收合格，这足以证明其行政行为违法。因此，上诉人请求二审法院查明案件事实，依法改判被上诉人胶州市城乡建设局的行政行为违法。上诉人在庭审过程中并未提出没有通水电，涉案小区只是因为未缴纳水电配套费而经常停水断电，而并非是一直未通水电。三、上诉人认为，上诉人提交的证据足以证明两被上诉人的行政行为违法，故两被上诉人有义务对其错误的行政行为给上诉人带来的损失予以赔偿，这其中包括本应属于上诉人的院子及私家车位被规划为公共绿地所带来的损失。同时，原审第三人因施工擅自变更规划，故其应当对上诉人的赔偿承担连带责任。综上请求：1、撤销胶州市人民法院（2016）鲁0281行初167号行政判决；2、确认被上诉人胶州市规划局的规划行为违法；3、确认被上诉人胶州市城乡建设局的验收行为违法；4、判令二被上诉人及原审第三人支付赔偿金30万元，并承担本案诉讼费用。
被上诉人胶州市规划局答辩称：一、被上诉人对青岛中源盛集团有限公司太和旺邸B区三期项目的规划审批行为符合法律法规规定的条件和程序。二、被上诉人对太和旺邸B区三期项目的规划审批行为依法合规，上诉人所称的违法规划情况并不存在，未侵害上诉人及其他业主的合法权益。原审第三人售房时的宣传材料，是该公司对外宣传的单方行为，与被上诉人无关。小区规划验收后，原审第三人如有违反规划审批内容的违法建设行为，应依法进行查处。三、上诉人所称的未通水电、未缴配套费等问题，与规划审批无关。综上，上诉人的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。
被上诉人胶州市城乡建设局答辩称：被上诉人的验收备案行为，属于非行政许可行为，该备案不属于行政行为，应依法驳回上诉人的诉请。
原审第三人青岛中源盛集团有限公司述称：一、关于水系的问题。根据《山东省城乡规划条例》第四十二条第三款等法律规定，水系作为自然景观，不属于法定“规划条件”范围；再结合胶州市人民政府胶政发（2015）98号文件公布的行政机关权力清单，水系的审批或变更也不在被上诉人胶州市规划局的审批权限（权力清单）范围。被上诉人胶州市规划局对水系无审批权也就不存在变更审批权，因此水系存在或变更，均与该局的规划行政行为无关。上诉人以水系问题主张规划行政行为违法，依法不能成立。二、关于出售公共绿地和公共停车位的问题。公共绿地和公共停车位问题，原审第三人与上诉人签订的合同第二条、补充条款第十五条、第十六条已有明确约定，原审第三人从未将公共绿地和公共停车位售予业主作为院子，上诉人的上诉主张显然与事实不符，是否销售不属于本案行政诉讼的审查范围，也与本案上诉人所诉的规划行为与验收行政行为无关。三、关于涉案小区通水电问题及缴纳水电配套费问题。涉案小区所在的区域范围，因政府市政供水管网没有及时铺设到位，为保证小区业主的正常用水、用电，原审第三人经政府同意暂缓缴纳供水基础设施配套费，自行出资在青年水库水厂出厂水管道附近安装了一只结算水表（所花费远高于正常缴纳供水基础设施配套费金额）进行供水，自交房时涉案小区就已具备正常的通水供电，从来没有断供水电现象，没缴纳基础设施配套费也没影响供水，两者无因果关系，且不属于本案行政诉讼范畴。综上所述，上诉人的上诉意见和理由，均不属于本案行政诉讼的审查范围，上诉人主张的行政赔偿，更无事实与法律依据。原审法院查明事实清楚，判决结果正确，请依法查明，驳回上诉人的上诉请求，维持原判，维护原审第三人的合法权益。
各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。另查明，上诉人二审庭审中当庭明确，其所诉被上诉人胶州市规划局的规划行为系指被上诉人胶州市规划局的规划验收行为。经查，被上诉人胶州市规划局于2014年9月26日作出验字第37号《建设工程竣工规划验收合格证》，对原审第三人建设的太和旺邸B区三期EF6-1号-G6-10号，以及F6-11号-G6-20号住宅楼进行了建设工程竣工规划验收，上诉人所购房屋在上述规划验收住宅楼内。上诉人当庭撤回对原审第三人的赔偿请求。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第三条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。《青岛市城乡规划条例》第四十四条规定，建设工程投入使用前，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请规划验收。城乡规划主管部门应当对建设工程进行审查，对符合规划条件和规划许可内容的，核发建设工程竣工规划验收合格证。本案中，原审第三人向被上诉人胶州市规划局提交了《建设工程规划许可证》申请表（JG2011-1-033）、《建设用地规划许可证》（JG2011-1-033）、国有土地使用权证、《建设工程规划许可证》、《山东中源盛·太和旺邸规划设计总平面图》、《建设工程规划方案批前公示》等使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，被上诉人经核实后，为原审第三人颁发了《建设工程竣工规划验收合格证》，符合上述规定。对于上诉人所提“小区外水系”、院子和车位的规划问题，因涉案工程项目系分期建设项目，尚未全部竣工，被上诉人胶州市规划局目前仅对整个项目规划中部分住宅楼建筑物进行的单独验收，未对整个建设项目的竣工规划进行验收，上诉人所提的上述内容实际涉及整体建设项目规划的验收，被上诉人胶州市规划局目前并未作出有关规划验收行为，故上诉人的该上诉理由不成立，不予采纳。对于原审第三人违反规划建设的问题，系被上诉人胶州市规划局在作出涉案竣工规划验收近两年后发现并作出处理的行为，无证据证实在被上诉人胶州市规划局作出涉案竣工规划验收时，原审第三人已经存在该违规行为，原审法院认定上诉人未提交有关证据并无不当。上诉人对于被上诉人胶州市城乡建设局的工程验收备案行为提起诉讼，因该验收备案行为属于告知性备案，对当事人的合法权益不产生影响，应不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。对于上诉人所提的赔偿请求，因现无证据证实二被上诉人存在涉案违法行政行为，依法予以驳回。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但审理过程中，将二被上诉人分别作出的不同行政行为合并进行审理不当，鉴于原审法院审判结果正确，为减少当事人诉累，本院在此予以指出。被上诉人胶州市规划局所作涉案住宅楼建设工程竣工规划验收行为合法。上诉人的上诉理由均不成立，不予采纳。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人鲁佳祺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩