北京市东城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京0101行初661号
原告周延斌，男，1955年10月2日出生，汉族，吉林省吉林市人，吉林市吉隆公路客运有限责任公司董事长，住吉林省吉林市。
委托代理人黄茜，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
委托代理人杲杨，北京市北斗鼎铭（南京）律师事务所律师。
被告吉林省安全生产监督管理局，住所地吉林省长春市朝阳区人民大街3727号。
法定代表人柴伟，局长。
委托代理人刘汉杰，吉林省安全生产监督管理局安全总监。
委托代理人周莅春，北京冠衡（长春）律师事务所律师。
被告国家安全生产监督管理总局，住所地北京市东城区和平里北街21号。
法定代表人杨焕宁，局长。
委托代理人邬燕云，国家安全生产监督管理总局政策法规司副司长。
委托代理人兰群足，国家安全生产监督管理总局政策法规司处长。
原告周延斌不服被告国家安全生产监督管理总局（以下简称安监总局）行政复议决定，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。因吉林省安全生产监督管理局（以下简称吉林安监局）是作出原行政行为的机关，故本院依法向原告释明应追加吉林安监局作为共同被告参加诉讼。原告于2016年7月21日重新递交将吉林安监局作为共同被告的起诉状，本院于法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭审理了本案。原告周延斌的委托代理人黄茜、杲杨，被告吉林安监局负责人石春平及委托代理人刘汉杰、周莅春，被告安监总局的委托代理人邬燕云到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告吉林安监局于2016年2月22日对原告周延斌作出（吉）安监管罚[2016]Z002号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称2号处罚决定）。主要内容为：2015年6月7日7时20分许，吉林市吉隆公路客运有限公司（以下简称吉隆客运公司）舒兰分公司所属车辆×××在长春市九台区珲（春）乌（兰浩特）高速公路（长春方向）460公里+700米处，发生一起较大道路交通事故，造成5人死亡，6人受伤，直接经济损失243.6万元（以下简称6·7事故）。经吉林省人民政府吉隆客运公司舒兰分公司“6·7”较大道路交通事故调查组（以下简称事故调查组）调查认定，该起事故是一起较大生产经营性道路交通责任事故，周延斌作为吉隆客运公司董事长，对吉隆客运公司及舒兰分公司日常安全管理、隐患排查治理和安全培训不到位问题失察，对事故发生负有领导责任。以上事实主要证据如下：《吉林省人民政府关于吉林市吉隆公路客运有限责任公司舒兰分公司“6·7”较大道路交通事故调查报告的批复》（吉政函[2015]85号）（以下简称85号批复）及事故调查相关取证材料。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十八条的有关规定，周延斌对事故发生负有责任，依据《安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，决定对周延斌作出罚款人民币贰万贰仟捌佰陆拾贰元整的行政处罚。原告周延斌不服，向安监总局申请行政复议，安监总局于2016年6月12日作出安监总行复决[2016]5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定），维持了原行政行为。
原告周延斌诉称，2015年6月7日，吉隆客运公司下属舒兰分公司所属车辆×××在长春市九台区珲（春）乌（兰浩特）高速公路发生道路交通事故，吉林安监局于2016年2月22日对原告作出2号处罚决定。原告不服，向安监总局申请行政复议，安监总局于2016年6月12日作出5号复议决定。原告认为，本案事故属于道路交通事故，不属于安全生产事故，被告依照《安全生产法》作出的2号处罚决定是错误的。根据《安全生产法》第二条之规定，因本案属于交通事故，依法应属于《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）调整范围，且车辆驾驶人是因为雨后道路湿滑，高速公路管理机关没有尽到安全保障义务，导致路面积水，才发生交通事故。2015年6月19日，吉林省公安厅交警总队高速公路支队长吉大队出具的吉公交认字[2015]第20150601号《道路交通事故认定书》（以下简称《事故认定书》）认定了雨后路面湿滑的客观情况，该认定书亦表明本案为交通事故并不属于安全生产事故。车辆驾驶人已经被判处刑罚，公司也承担了相应的赔偿责任，因此，吉林安监局再作出处罚决定，属于双罚，违背了立法精神，是错误的。本案中，原告没有任何过错，吉林安监局不应再以《安全生产法》对原告进行处罚。综上，吉林安监局作出的处罚决定于法无据，请求法院判令撤销吉林安监局作出的2号处罚决定及安监总局作出的5号复议决定。
原告周延斌在法定期限内向本院提交如下证据：1、道路交通事故认定书；2、刑事判决书，用以证明轮胎磨损与交通事故没有直接的因果关系，刑事判决书已经认定事故的直接原因不是轮胎磨损问题。
被告吉林安监局辩称：一、2015年6月7日7时20分许，吉隆客运公司舒兰分公司所属车辆×××在长春市九台区珲（春）乌（兰浩特）高速公路（长春方向）460公里+700米处，发生一起较大道路交通事故，造成5人死亡，6人受伤，直接经济损失243.6万元。二、该事故属于生产安全事故，周延斌系吉隆客运公司主要负责人。根据《安全生产法》第二条规定，交通事故处理适用《道路交通安全法》，但《道路交通安全法》中没有对发生生产安全事故负有责任的生产经营单位和单位负责人罚款的行政处罚规定。对特别法没有作出规定的，应当适用一般法规定，故本案应适用《安全生产法》。三、经吉林省人民政府批复的《吉林市吉隆公路客运有限责任公司舒兰分公司“6·7”较大道路交通事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）认定，驾驶人驾驶轮胎磨损程度不符合国家技术标准的车辆，在雨后路面湿滑的情况下未按规定降低行驶速度，遇路面积水采取措施不当，未确保行车安全，是造成事故的直接原因。追究驾驶人的刑事责任，与追究事故单位和事故单位主要责任人的行政责任并不冲突，不构成法律意义上的双罚。四、原告没有履行《安全生产法》规定的法定职责，对吉隆客运公司及下属舒兰分公司日常管理、隐患排查治理和安全培训不到位问题失察，对事故发生负有领导责任，应受到相应的行政处罚。吉林安监局按照85号批复和法定程序，于2015年12月3日向原告送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，并于同年12月17日召开听证会，听取了原告的陈述意见。2016年2月15日，召开行政处罚集体讨论会，一致同意处罚意见，并于2016年2月22日作出2号处罚决定，并送达原告。综上，吉林安监局作出的2号处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告吉林安监局在法定举证期限内向本院提供了如下证据并当庭出示：
1、吉隆客运公司工商营业执照（书证）；
2、原告周延斌身份证；
3、吉隆客运公司经营许可证。
被告用证据1-3证明：（1）吉隆客运公司从事生产经营活动单位；（2）证明周延斌法定代表人身份；（3）证明吉隆客运公司具有法定资质从事客运经营。
4、吉隆客运公司舒兰分公司工商营业执照；
5、张伟荣身份证。
被告用证据4-5证明吉隆客运公司舒兰分公司从事生产经营活动；
6、85号批复及《事故调查报告》，证明：（1）“6·7”事故调查报告依法获得省政府批复；（2）证明“6·7”事故是一起较大的生产安全责任事故；（3）证明事故发生直接原因及间接原因；（4）证明行政相对人对事故发生负有责任；
7、《事故认定书》，证明事故车辆驾驶员存在未按规定降低行驶速度，遇雨天路面湿滑，采取措施不当的行为；
8、询问笔录如下：
（1）对周延斌、郭伟的询问笔录，证明周延斌作为吉隆客运法定代表人，对下述舒兰分公司进行松散型管理，未正确履行安全生产管理职责；明知总公司动态监控系统存在监控不到自治范围内下属分公司所有车辆的问题，迟迟未消除事故隐患；违反了《安全生产法》第五条生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责；违反了《安全生产法》第三十八条生产经营单位应及时发现并消除安全隐患；违反了《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十九条规定；
（2）对陈文福的询问笔录，证明陈文福作为吉隆客运安全技术部部长，对下属舒兰分公司未认真履行隐患排查责任，事故发生后的当天，在对下属舒兰分公司进行现场安全检查时，舒兰分公司车辆的GPS监控平台原本是失效状态，但在检查记录表中显示，对GPS监控没有指出整改内容。吉隆客运安全检查表，证明周延斌对安全技术部检查流于形式等问题失察；
（3）对张伟荣的询问笔录，证明张伟荣作为吉隆客运舒兰分公司的主要负责人，在GPS监控平台监控不到舒兰分公司运营车辆的情况下，未制止车辆运营，违反了《安全生产法》第十八条第（五）项的规定；
（4）对陈亚民的询问笔录，证明吉隆客运舒兰分公司对轮胎胎冠花纹深度的判定标准低于国家安全标准要求，同时单位对车辆轮胎的维护保养也未建立维修保养登记；
（5）对于燕的询问笔录，证明吉隆客运舒兰分公司GPS监控室主任于燕，在公司自2015年5月17日至6月7日长达24天企业监控平台看不到所属车辆信息期间，不能对所属车辆实施有效监控的情况下，将情况上报了分公司主要负责人，但单位没有采取任何措施，车辆继续营运；
（6）对张伟荣的询问笔录，证明吉隆客运舒兰分公司没有认真部署检查本公司的安全生产工作，2015年1月至4月公司下达22次隐患整改告知单，其中4次无隐患整改验收记录，1次为整改内容与告知整改内容不符；吉隆客运舒兰分公司隐患整改告知单（5次），证明周延斌对下属分公司上述违规行为失察，应当承担相应的法律责任；
9、对才立人的两次询问笔录及交通运输部公路科学研究所司法鉴定中心司法鉴定意见书（交公司鉴（2015）建鉴字第4号）及杨忠宝、陈亚民的询问笔录，证明周延斌对单位隐患排查治理工作不到位问题失察；
10、对张伟荣的询问笔录及吉隆客运公司舒兰分公司考核试卷，证明原告对单位安全培训工作不到位问题失察；
11、原告收入证明，证明罚款数额符合法律规定；
12、立案审批表（2015）z017号；
13、行政处罚告知书（个人）（2015）z017—1号；
14、听证告知书（2015）z017—1号；
15、行政处罚听证申请书；
16、听证会通知书（2015）2号；
17、《吉林省安全生产监督管理局关于对吉林市吉隆公路客运有限责任公司延期作出行政处罚决定的请示》；
18、《国家安全监管总局办公厅关于延长行政处罚案件办理期限的复函》；
19、行政处罚集体讨论记录；
20、行政处罚决定书（个人）（2016）z002号；
21、罚款催缴通知书，（2015）z002号（个人）；
22、文书送达回执（2015）z017—1号。
被告用证据12-22证明其履行行政处罚程序正当。
被告安监总局辩称，原告于2016年4月19日提出行政复议申请，安监总局于4月22日向原告出具《行政复议受理通知书》，并于同日向吉林安监局下达了《行政复议答复通知书》。根据双方当事人提供的有关情况和证据材料，安监总局经审查后认为，吉隆客运公司以盈利为目的，从事汽车客运的行为，属于生产经营活动，原告周延斌系吉隆客运公司法定代表人。本案事故发生后，吉林省人民政府依法成立事故调查组对事故进行调查，事故调查组行成了调查报告，并由吉林省人民政府批复生效。原告所称《事故认定书》是指道路交通管理部门对车辆在道路上发生事故的驾驶人责任的认定，该认定不能否定吉林省人民政府所作85号批复中对整体事故性质的认定。根据《安全生产法》第二条的规定，《道路交通安全法》未对事故单位及事故单位主要负责人的行政处罚作出明确规定，因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位主要负责人的行政处罚应当适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故调查条例》）。另外，追究车辆驾驶人的刑事责任，与追究事故单位和事故单位主要负责人的行政责任并不冲突，不够成法律意义上的双罚。据此，安监总局于2016年6月12日作出5号复议决定，维持了吉林安监局作出的2号处罚决定。综上，安监总局按照法律规定的程序，对原告提出的行政复议申请进行了认真审理，作出的5号复议决定合法有效，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告安监总局在法定举证期限内向本院提供了如下证据并当庭出示。
1、国家安全生产监督管理总局“三定”规定，证明安监总局具有处理行政复议的职责；
2、《行政复议受理通知书》，证明安监总局在法律规定期限内受理行政复议申请；
3、《行政复议答复通知书》，证明安监总局在法律规定期限通知吉林安监局进行答复；
4、《吉林省安全生产监督管理局答复书》，证明吉林安监局在法定期限内给予答复；
5、5号复议决定，证明安监总局依法作出行政复议决定。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：被告吉林安监局、安监总局提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，且内容真实、合法，本院予以采信。原告提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，内容真实、合法，但不能够证明原告的证明目的，本院对该证明目的不予采纳。
经审理查明，吉隆客运公司是经批准从事长途客运生产经营活动的单位，原告周延斌系吉隆客运公司董事长。2015年6月7日7时20分许，吉隆客运公司下属舒兰分公司司机才立人驾驶该公司×××号大型普通客车行驶至长春市九台区珲（春）乌（兰浩特）高速公路（长春方向）460公里加700米处，发生单车事故，车辆侧翻造成5人死亡，6人受伤，直接经济损失243.6万元。事故发生后，吉林省人民政府对该起事故提级调查，2015年6月9日成立了由吉林安监局任组长单位，省监察厅、省公安厅、省交通运输厅、省总工会等有关部门参加的事故调查组对该其事故进行调查，并邀请省检察院派员参加调查。事故调查期间，吉林省高速公路管理局委托交通运输部公路科学研究所司法鉴定中心（以下简称鉴定中心）对事故车辆轮胎磨损情况与事故的因果关系等方面进行鉴定。2015年7月31日，鉴定中心出具司法鉴定意见书，鉴定结论为：（一）事故地点所处路段排水设施的设置情况符合设计文件和相关标准的要求。（二）事故车辆（×××）左前轮轮胎磨损情况是导致本次事故发生的原因之一。2015年9月15日，吉林省人民政府对《事故调查报告》作出85号批复，同意《事故调查报告》对事故原因和性质的认定，以及对事故有关责任人、责任单位的责任分析和处理意见。《事故调查报告》认定的事故性质是较大生产经营性道路交通责任事故。事故直接原因是：驾驶员才立人驾驶轮胎磨损程度不符合国家技术标准的车辆，在雨后路面湿滑的情况下，未按规定降低行驶速度，遇路面积水采取措施不当，未确保行车安全，是造成事故的直接原因。间接原因是：企业安全生产主体责任不落实，监管单位和部门履行职责不到位。《事故调查报告》对事故有关责任人员和单位的处理建议中载明：周延斌对吉隆客运公司及舒兰分公司日常安全管理、隐患排查治理和安全培训不到位问题失察，对事故发生负有领导责任，建议根据《安全生产法》第九十二条规定，处上一年年收入40%的罚款。
2015年9月18日，吉林安监局认为该起事故为生产经营性道路交通责任事故，决定立案。2015年12月3日，吉林安监局对周延斌作出行政处罚告知书及听证告知书，告知拟对周延斌作出罚款22862元的行政处罚，并告知其有申请举证听证的权利。2015年12月7日，周延斌申请举行听证程序，吉林安监局于当月17日举行听证会，听取了原告周延斌的申辩意见。此后，吉林安监局向安监总局申请延期作出处罚决定，延期理由是：该处罚案涉及的企业历经改制并实行集约化经营后存在一定特殊性和复杂性，在核查两名责任人上一年间收入情况需投入的工作量较大，无法在立案的90日内对该企业和责任人作出行政处罚决定，故申请延长至180日内作出处罚决定。2015年12月30日，安监总局作出同意延长案件办理期限的复函。2016年2月15日，吉林安监局对拟作出的行政处罚决定进行集体讨论，一致同意处罚意见。2016年2月22日，吉林安监局对周延斌作出2号处罚决定，对其作出罚款人民币22862元的行政处罚。周延斌不服，于2016年4月7日向安监总局申请复议。安监总局经审查后，认为原行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当，于2016年6月12日作出5号复议决定，维持了吉林安监局作出的2号处罚决定。周延斌不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
另查明，2015年6月19日，交通部门作出的《事故认定书》对该起交通事故形成原因认定为：才立人驾驶×××号大型普通客车行经雨后湿滑路面时未按规定降低行驶速度，并遇路面积水时采取措施不当，导致车辆失控是造成该起事故的直接原因。交通部门在《事故认定书》中提供了鉴定中心的司法鉴定意见书，其中载明内容有：×××号大客车左前轮胎磨损程度严重，四条花纹沟深度全部超过磨损极限。并认为才立人的行为违反了《道路交通安全法》第二十一条“驾驶人驾驶机动车······不得驾驶安全设施不全或者机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车”等相关条款规定，才立人应对该起事故负全部责任，其他当事人无责任。2015年12月，才立人因犯交通肇事罪被人民法院判处有期徒刑6年5个月。
再查，2016年2月22日，吉林安监局作出（吉）安监管罚[2016]Z001号《行政处罚决定书（单位）》，对吉隆客运公司处以70万元罚款的行政处罚。
本院认为，《事故调查条例》第三条规定，根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
《安全生产法》第九十二条规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生较大生产安全事故的，由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之四十的罚款。
关于事故性质及法律适用的问题。
发生交通事故的×××号大型普通客车是吉隆客运公司下属舒兰分公司所有，且以盈利为目的从事汽车客运活动，因此，吉隆客运公司属于从事生产经营活动的单位。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。该规定表明《道路交通安全法》对“道路交通安全”有规定的，适用其规定；没有规定的，仍应适用《安全生产法》的规定。由于《道路交通安全法》未对事故单位及事故单位主要负责人的行政处罚作出明确规定。因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位、事故单位负责人的行政处罚应当适用《安全生产法》及《事故调查条例》的规定。原告认为该起事故属于交通事故，不应适用《安全生产法》的观点不能成立，本院不予采纳。
二、关于《事故调查报告》和《事故认定书》二者效力问题。《事故调查报告》是吉林省人民政府根据《事故调查条例》的规定成立事故调查组对事故的全部事实进行调查勘验得出的结论性调查意见，并经吉林省人民政府批复生效；《事故认定书》是道路交通部门针对事故现场进行勘验、检查作出的关于交通事故基本事实、成因和当事人责任的认定，主要作为处理交通事故的证据。二者由不同部门出具，并不相互矛盾，不存在效力高低的差别。《事故认定书》中对于事故形成原因的认定为：才立人驾驶×××号大型普通客车行经雨后湿滑路面时未按规定降低行驶速度，并遇路面积水时采取措施不当，导致车辆失控。《事故调查报告》中对于事故原因的认定为：直接原因是才立人驾驶轮胎磨损程度不符合国家技术标准的车辆，在雨后路面湿滑的情况下，未按规定降低行驶速度，遇路面积水采取措施不当，未确保行车安全；间接原因是原告企业安全生产主体责任不落实，监管单位和部门履行职责不到位。二者对事故原因的描述区别在于轮胎磨损程度是否是造成该事故的直接原因。而《事故认定书》关于事故原因的分析认定主要考虑事故当事人对发生事故成因的主观过错，以更好的进行责任划分，仅在当事人过错部分阐明才立人违反了《道路交通安全法》第二十一条“驾驶人驾驶机动车······不得驾驶安全设施不全或者机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车”之规定。由此可见，《事故认定书》和《事故调查报告》对事故原因的分析认定侧重点不同，而《调查报告》关于事故原因的分析更为全面。故原告认为《事故认定书》的法律效力高于吉林安监局提供的《事故调查报告》的观点亦不能成立。本院认为，该起事故的主要原因经鉴定部门鉴定系事故车辆左前轮轮胎过度磨损不符合国家技术标准未及时更换，且雨后在路面湿滑的情况下未按规定降低行驶速度，未确保行车安全。而吉隆客运公司作为企业安全生产主体，未尽到提供符合国家技术标准没有安全隐患的车辆从事营运工作的职责，监管单位履行职责不到位，原告作为吉隆客运单位负责人，对因企业管理未尽职责发生的安全生产事故负有领导责任。故吉林安监局根据《事故调查报告》等证据认定原告对于该起事故负有领导责任，并无不当。至于《事故认定书》认定的事故原因更侧重于驾驶人员的主要责任，并不考虑事故车辆单位及主要负责人是否尽到安全管理工作职责。
三、关于对原告进行行政处罚是否构成双罚的问题。原告在起诉状中称车辆驾驶人已经被追究刑事责任，吉隆客运已对事故伤亡乘客和家属承担赔偿责任，吉林安监局作出的处罚决定属于双重罚。本案中，肇事司机才立人被判处刑罚与追究事故单位主要负责人的行政处罚并不冲突，故吉林安监局对原告进行行政处罚的行为不构成双重处罚。原告认为其公司承担了民事赔偿责任后仍受到行政处罚属于双罚的观点不能成立，本院不予支持。
综上所述，吉林安监局依照吉林省人民政府85号《批复》和法律规定的程序向原告作出行政处罚告知及听证告知，并举行了听证会，办理依法延期审批手续后，经集体讨论最后作出行政处罚决定。该处罚决定证据确实充分，适用法律正确，认定罚款数额正确，程序合法。安监总局在收到原告的行政复议申请后，依法审查并在法定期限内作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。故原告诉请本院撤销吉林安监局作出的2号处罚决定和安监总局作出的5号复议决定的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，本院依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周延斌的全部诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告周延斌负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状正本两份，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 杨鹏英
审 判 员 曾 玮
人民陪审员 张青芝
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 王晴雪