青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第44号
上诉人（原审原告）苏建雄，男，回族，1987年6月17日出生，无职业。
委托代理人王磊，青海乾润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市公安局城中公安分局。
法定代表人韩玉清，该局局长。
委托代理人林洁，该局法制大队副大队长。
委托代理人刘大伟，该局南川西路派出所副所长。
上诉人苏建雄因其诉西宁市公安局城中公安分局（以下简称城中分局）行政不作为一案，不服西宁市城中区人民法院（2015）中行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人苏建雄的委托代理人王磊，被上诉人城中分局的委托代理人林洁、刘大伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，苏建雄系青AJH＊**丰田越野车登记的车辆所有人。2013年8月14日，城中分局接到张毓林报案称：2013年7月30日18时许，黄力、黄琪洋、张济学三人在门源县宏源小区8号楼前将其强行带至青AJH＊**丰田越野车内，随后该三人强行将其带至西宁市城中区南川西路华通宾馆310房间内将其非法限制人身自由至2013年7月31日11时许，期间黄力、黄琪洋、张济学三人对其进行殴打和辱骂。城中分局受案并对案件进行调查取证后，将黄力、黄琪洋、张济学三人抓获，并根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十九条之规定，对涉案青AJH＊**丰田越野车予以扣押。经过对黄力、黄琪洋、张济学三人的审查，城中分局认为张毓林报称的对其非法拘禁案，无犯罪事实，不构成犯罪。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，城中分局对张毓林被非法拘禁一案不予立案。苏建雄认为城中分局扣押的涉案车辆登记在其名下，其为车辆所有权人，城中分局在认定马启财车辆被抢劫一案不予立案后应按照法定程序立即将该扣押车辆返还给其，但经其多次催要城中分局拒不返还，城中分局不作为的行为违法，遂向法院提起诉讼。
另查，本案涉案车辆是马启财借自苏建雄，马启财又借给了张毓林，张毓林因与黄力有经济纠纷，2013年7月30日黄力等人使用该车辆将张毓林带至西宁市城中区南川西路华通宾馆310房间解决双方的经济纠纷。2013年8月14日，张毓林就其被非法拘禁向南川西路派出所报案。同日，黄力在派出所接受调查时，就涉案车辆出示2013年8月1日张毓林给其出具的欠条，内容为张毓林驾驶的青AJH7**车，系从苏建雄处购买，暂无过户，因尚欠黄力22万元保证金，将该车抵押给黄力。同日，张毓林在派出所接受调查时陈述了给黄力书写欠条的经过。本案涉案车辆系城中分局在受理张毓林被非法拘禁一案中扣押，期间，只有马启财、黄力向城中分局索要过被扣车辆。无苏建雄诉称的张毓林对马启财谎称车辆被抢后，马启财立即向案发地所属南川西路派出所报警，该所接案后立即立案，并将苏建雄的车辆找到并扣押的事实。苏建雄在张毓林被非法拘禁一案中，就涉案扣押车辆自始至终从未以任何形式向城中分局主张过权利。
原审法院认为，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条规定，原告应当对在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实承担举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。依据上述法律规定，公民、法人或者其他组织起诉被诉行政机关行政不作为的，其前提条件是行政管理相对人向相应的行政机关提出申请，由相应的行政机关予以答复或者超过法定期间该行政机关未予答复。本案中，苏建雄持青AJH＊**号车辆的登记证书，以其为城中分局在受理张毓林被非法拘禁一案中扣押的青AJH＊**车辆的所有人，并在城中分局经过调查认为该案没有犯罪事实不予立案后向城中分局主张要求返还该车辆，但城中分局拒不返还，城中分局的行为属行政不作为为由向法院提诉讼。但经过审理查明，自本案涉案车辆在城中分局办理的张毓林非法拘禁一案过程中，苏建雄自始至终从未以任何形式就涉案扣押车辆向城中分局主张过权利，城中分局在办理张毓林报案称非法拘禁案时查明，本案涉案车辆的所有权存在争议，且该车辆也非城中分局直接从苏建雄手中扣押，故将被扣押车辆返还给苏建雄不应当属于城中分局依职权主动履行法定职责的情形。苏建雄认为城中分局不返还其拥有所有权的被扣车辆的行为属于行政不作为并要求城中分局返还被扣车辆，但苏建雄没有证据证明其向城中分局主张过权利，其直接起诉要求确认城中分局不返还车辆的不作为行为违法的诉讼缺乏必要的证据，故其诉讼请求不能成立，依法不予支持。遂判决驳回苏建雄的诉讼请求。案件受理费50元由苏建雄承担。
宣判后，苏建雄不服上诉称，苏建雄购买车牌号为青AJH＊**的车辆后借给马启财，马启财又出借张毓林，后张毓林因与他人发生经济纠纷，将该车抵押给他人，并对马启财谎称该车被抢劫，马启财立即通过公安部门寻找。南川西路派出所接到报案后以非法拘禁作为案由，对涉案人员黄力、张毓林进行了讯问，将苏建雄的车辆找到并扣押。经侦查认定该案并非刑事案件，而是普通的经济纠纷，未予立案。依照相关法律的规定，公安机关应当返还苏建雄合法拥有的车辆。但经苏建雄多次催要，城中分局一直未返还，严重侵害了苏建雄的合法权益。一审法院认为应当由苏建雄举证证明城中分局具体行政行为非法，不符合举证责任倒置基本原则的规定。事实上，苏建雄曾经书面向城中分局提出过返还车辆的申请，且法律明确规定应当由城中分局主动返还车辆。故请求二审人民法院：1、依法撤销西宁市城中区人民法院（2015）中行初字第5号行政判决书，并改判确认城中分局不返还车辆的不作为行为违法；2、改判城中分局返还上诉人所拥有的青AJH＊**车辆；3、由城中分局承担本案全部诉讼费用。
被上诉人城中分局答辩称，1、2013年8月14日，城中分局南川西路派出所接到张毓林报案称，2013年7月30日18时许，黄力、黄琪洋、张济学三人在门源县宏源区8号楼前将其强行带至青AJH＊**丰田越野车内，随后又被该三人强行带至西宁市城中区南川西路华通宾馆310房间内非法限制人身自由至2013年7月31日11时许，期间黄力、黄琪洋、张济学三人对其进行殴打和辱骂。侦查人员对案件进行了调查取证，将黄力、黄琪洋、张济学三人抓获，并且根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十九条之规定，决定对上述丰田越野车予以扣押。经过对黄力、黄琪洋、张济学三人的审查，张毓林报称的对其非法拘禁案，无犯罪事实，不构成犯罪。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，对张毓林被非法拘禁一案不予立案。2、苏建雄称其多次向城中分局催要该车辆与事实不符。张毓林被非法拘禁一案案发后苏建雄并没有到南川西路派出所索要过该车。该车是因张毓林被非法拘禁案，从黄力处依法扣押。黄力称因张毓林欠其的钱，张毓林暂时将车抵押给黄力。张毓林在笔录中称该车是向其朋友马启财借的，而在张毓林写给黄力的欠条上，又称该车已被其购买，只是还未过户，暂时抵押给黄力。此案案结后马启财到南川西路派出所索要该车，称该车是其从苏建雄手中购买，只是还没过户。南川西路派出所为查明该车辆的所有权，告知马启财将其朋友苏建雄找来说明情况。但苏建雄一直没有来。城中分局多次联系黄力，黄力称“因骨癌在老家四川治疗，过段时间再过来退车”，2015年1月26日黄力才来索要该车。3、对该车一直未退还是因为张毓林被非法拘禁案不予立案后，公安机关多次通知张毓林到所说明情况，但张毓林一直没有来。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十三条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百二十八条之规定，应在三日之内将被扣押的青AJH＊**丰田越野车解除扣押并退还给黄力。但因马启财称该车系其所有，并且案发后张毓林也失去联系，经多方查找未果，现有证据无法证明该车的所有权，故也没有将车退还给黄力。因此，城中分局在尚未查清该车权属的情况下，未将该车退还给任何人，而并非是苏建雄所称的不返还车辆的不作为行为。故请求二审人民法院维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应予以确认。
本院认为，本案属于公民、法人或者其他组织起诉行政机关行政不作为类案件。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条：“原告应当对在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实承担举证责任”和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”的规定，本案应由苏建雄提供其向城中分局提出过申请的证据。故本案的争议焦点为苏建雄是否向城中分局提出过申请。经审理查明，张毓林被限制人身自由报案后，青AJH＊**丰田越野车因涉嫌作案工具被扣押，后该案以无犯罪事实为由不予立案，城中分局欲将该车返还给黄力，黄力因病在外地治疗一直未予领取，后马启财到城中分局称该车是其从苏建雄处购买借给张毓林的，欲要回该车。城中分局为查明该车权属联系张毓林但未果。因该车所有权存在争议，城中分局未将该车返还给任何人。这期间，苏建雄未向城中分局主张过权利，其诉称曾向城中分局提出过书面申请，但没有相应证据证明，且城中分局是从实际占有人黄力处扣押该车辆，在该被扣押车辆权属存在争议的情形下，将该车辆返还给苏建雄不应当属于城中分局依职权主动履行法定职责的情形。故苏建雄的主要上诉理由不成立，应予驳回。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人苏建雄负担。
本判决为终审判决。
审判长 丁庆宁
审判员 丁笑曦
审判员 刘 红
二〇一五年七月二十七日
书记员 闫 玲
附：本案适用的法律规定
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。