湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘06行再1号
申请再审人（一审被告）：华容县人民政府。住所地：华容县城关镇马新区。
法定代表人：陶伟军，代县长。
委托诉讼代理人：张昭林，华容县人民政府办主任。
委托诉讼代理人：包克诚，华容县人民政府法制办副主任。
委托诉讼代理人：万景，湖南卓夫律师事务所律师。
被申请人（一审原告）：湖南力源混凝土有限公司。住所地：华容县胜峰乡珠头山村*组。
法定代表人：刘权法，该公司经理。
委托诉讼代理人：李建中，湖南云盟律师事务所律师。
申请再审人华容县人民政府与被申请人湖南力源混凝土有限公司（以下简称“力源混凝土公司”）行政协议及行政补偿一案，本院于2015年2月13日作出（2015）岳中行初字第7号行政补偿调解书，已经发生法律效力。华容县人民政府以该行政补偿调解违法为由，向本院申请再审。本院于2016年1月20日作出（2015）岳中行申字第8号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。华容县人民政府的委托诉讼代理人张昭林、包克诚、万景，力源混凝土公司的法定代表人刘权法及委托诉讼代理人李建中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月12日，力源混凝土公司向本院起诉称，2012年12月，原告响应华容县人民政府规范商品混凝土市场的号召，通过投标竞拍取得混凝土企业开办用地。2013年，县政府以搅拌场专项工作会议纪要、合同书和县长办公会议纪要的形式承诺：“连续三年预拌商品混凝土需求量超40万立方时开启第二家混凝土生产企业；坚决依法打击、关停、取缔本县预拌商品混凝土的非法企业，参照其他县市的有关政策支持原告的生产和经营”，原告在投入2625万元土地出让金的基础上，继续投入资金近7000万元。原告公司在建成经营的过程中，华容县人民政府不但未能制止混凝土违法生产的行为，反而在2014年11月，违背合同和会议纪要的承诺，在未办理土地规划用途变性之前，违规审批第二家混凝土生产企业用地；2014年11月25日，华容县国土资源局依照县政府的违规批示，将该宗建设用地的使用权网上挂牌公告出让。被告的行政行为严重违反了双方合同的约定，给原告造成了巨大的财产损失；同时，被告在没有依土地实际使用性质变更土地规划用途之前，出让国有建设用地使用权的行为，违反了相关规划和行政许可的法律规定。综上，预拌商品混凝土生产企业的设立，有城市规划和行业规划两个规划要求，但规划是由政府根据市场需求动态掌控的，华容县人民政府在合同规定的新办企业条件不成立时，用地审批的依据不足，严重损害了原告的财产权益，审批结果明显不当；被告审批和网上公告出让土地使用权的程序违法。为此，诉至法院，请求判令：1、华容县人民政府对宗地编号为华土网挂2014-29号国有建设用地使用权的挂牌出让，违背了2013年2月与原告签订的《合同》，被告将超额土地收益全部赔偿给原告；2、华容县人民政府对于市场管制不力，使违法经营者损害了原告的合法权益，需向原告作出赔偿；3、诉讼费用由华容县人民政府负担。
华容县人民政府未进行答辩。
2015年2月13日在本院主持下，华容县人民政府和力源混凝土公司达成调解协议：“一、被告华容县人民政府根据华容县经济和社会发展需要，取消双方于2013年2月7日签订的商品混凝土搅拌场建设和经营的行政协议；二、由被告华容县人民政府补偿因取消行政协议给原告湖南力源混凝土有限公司带来的损失1681万元；三、付款方式：被告华容县人民政府在2015年2月18日前付600万元，在2015年12月31日前付432万元，在2016年12月31日前付649万元；四、原告湖南力源混凝土有限公司不得就2013年2月7日签订的商品混凝土搅拌场建设和经营的行政协议再向被告华容县人民政府提出任何诉求；五、本案一审案件受理费50元，减半征收25元，由原告湖南力源混凝土有限公司负担。本协议自双方当事人签字即发生法律效力。”本院根据双方达成的调解协议依法制作（2015）岳中行初字第7号行政补偿调解书，该调解书已发生法律效力。
华容县人民政府向本院申请再审称，一、本案是否属于行政补偿纠纷无法确定。本案属于行政补偿，还是行政赔偿，因本案双方当事人未向法院提供相关证据，未进行庭审调查、辩论，无法确定本案的性质，原审法院对本案以行政补偿进行调解显属不当。二、华容县人民政府向湖南力源混凝土有限公司进行行政补偿缺乏事实和法律依据。申请再审人向被申请人进行行政补偿的前提条件是：第一，申请再审人及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给被申请方的合法权益造成了损失；第二、必须有明确的法律依据。根据被申请人的起诉事实和理由，其所指是因申请再审人的不合法行政行为造成了其财产损失，显然不属于行政补偿的范围，根据我国现行的法律、行政法规、行政规章，被申请人提出的诉讼请求无法可依，被申请人的诉讼请求不应得到人民法院的支持；三、被申请人向人民法院起诉后，并未向人民法院提供充分可信的有关财产损失依据，依法不能获得人民法院的确认。被申请人在起诉状中并未提出赔偿或补偿的具体金额，也未向法院提出财产损失的依据，在主要事实不清的情况下，原审法院以行政补偿调解书的形式确定了1681万元的财产损失，并由申请再审人对被申请人进行行政补偿，违反了法律的规定。四、申请再审人对被申请人进行行政补偿应从财政资金中支出，而财政资金是公共资金，在没有经过人民法院依法判决确定的行政补偿或没有经过财政资金管理程序、规范所确定的行政补偿是不能支出的。综上，原审调解书以行政补偿为案由对双方间问题进行调解存在不当，原审法院组织申请再审人与被申请人进行调解时，在没有任何法律（含行政规章）可依的情况下，由申请再审人补偿被申请人1681万元，该行政补偿调解违反了法律规定，在被申请人没有提供充分可信的财产损失的事实根据和请求行政补偿的法律依据，且未经人民法院生效判决确定的情况下，申请再审人无权使用财政资金对被申请人进行行政补偿。综上，请求撤销（2015）岳中行初字第7号行政补偿调解书，驳回被申请人的诉讼请求。
力源混凝土公司答辩称，1、行政调解书是在中级法院立案的第二天，申请再审人请求调解，法院组织双方作出的调解，现申请再审人进行反悔，违反了诚实信用原则。2、在《合同书》中涉及到垄断条款的行为，华容县人民政府作出了此承诺，此限制性的条款没有法律依据，确实是有违法的行为。3、在第二次竞拍土地，力源混凝土公司根据网上竞拍条件参与竞拍，并交付了八百多万元的保证金，适合竞拍的条件，而华容县人民政府阻止力源混凝土公司竞拍，是违法的。4、本案应为行政赔偿案。5、在行政调解书上，已经明确赔偿为1681万元，双方既已认可这个事实，就应作出相应的赔偿。6、作为县级人民政府，在收到有法律效力的调解书后再申诉，力源混凝土公司只需要得到相关的补偿。
再审过程中，华容县人民政府向本院提交4份证据：证据1、华容县人民政府与力源混凝土公司于2015年2月13日签订的《行政补偿调解书》，证明内容，双方经协商一致由华容县人民政府补偿力源混凝土公司相关款项；2、华容县人民政府与力源混凝土公司于2015年2月13日签订的《调解协议》，证明目的与证据1相同；3、力源混凝土公司行政起诉状，证明内容，力源混凝土公司在起诉中未提出具体赔偿或补偿数额请求；4、华容县人民政府与力源混凝土公司于2013年2月签订的商品混凝土搅拌场建设和经营协议，证明内容，这是一个无期限的合同，无法完成，且该合同并没有约定违约及赔偿责任。力源混凝土公司对上述证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，其金额是双方多次协商，这个数额是双方都认定的，可以作为定案的依据；对证据2，质证意见与补偿调解书一样；对证据3，在此之前双方对金额反复认证；对于证据4，此证据是真实的。
力源混凝土公司向本院提交10份证据：证据1、华土网挂［2012］03号宗地挂牌公告；2、力源混凝土公司支付土地费明细表及相应票据凭证；3、力源混凝土公司资产投资投入明细；4、力源混凝土公司与华容县人民政府签订的商品混凝土搅拌场建设和经营协议；5、华土网挂［2014］29号宗地挂牌公告；6、力源混凝土公司810万保证金收据；7、2015年5月26日华容县人民政府常务会议纪要；8、岳阳市中级人民法院《行政补偿调解书》；9、华容县人民政府《行政申诉状》；10、《湖南力源混凝土有限公司政府补偿明细表》。上述证据的证明目的为：华容县人民政府的做法是违法的，力源混凝土公司应得到相应的赔偿。华容县人民政府对上述证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但该证据与本案没有关联性；对证据2真实性无异议；对证据3，与本案无关联性，作为自主经营公司企业，其投资经营花费多少，与政府无关；对证据4真实性无异议，对关联性有异议，在合同的效力上来讲，这是无效的；对证据5，与本案无关联性；对证据6，请法庭核实票据，与本案无关联性；对证据7无异议。证据8是违法的。对证据9无异议。对证据10真实性、关联性均有异议。
结合庭审质证和本案查明的事实，本院对双方提交的证据认定如下：华容县人民政府提交的证据1、2、4与力源混凝土公司提交的证据4和证据8相一致，力源混凝土公司对该3份证据的真实性亦无异议，该证据与本案有关联性，本院予以采纳。对华容县人民政府提交的证据3，与本案有关联性，本院予以采纳。对力源混凝土公司提交的证据4、证据8，因与华容县人民政府提交的3份证据相一致，本院认定意见相同。对证据1、证据2、证据7、证据9，华容县人民政府对其真实性无异议，该证据与本案有关联性，本院予以采纳。对证据3、证据10，属单方证据，在无其他证据予以佐证的情况下不能证明其真实性，本院不予采纳。对证据5和证据6，与本案有关联性，本院予以采纳。
本院再审查明：2012年12月23日，华容县国土资源局经华容县人民政府批准，决定以网上挂牌交易方式出让2012-22号宗地国有建设用地使用权，宗地位置：华容县胜峰乡珠头山，出让面积24879.1平方米，挂牌起始价人民币1865万元，力源混凝土公司以2625万元竞拍得2012-22号宗地国有建设用地使用权。2013年2月华容县人民政府作为甲方，力源混凝土公司作为乙方，双方签订商品混凝土搅拌场建设和经营协议，合同主要内容为：“一、甲方承诺在县城周边25公里范围内，按行业标准测算，并经甲乙双方确认，商品混凝土市场需求量连续三年年均超过40万立方米前（含40万立方米）不批准新建预拌商品混凝土生产企业，出台华容县预拌商品混凝土市场管理办法，明确责任主体单位，对商品混凝土经营市场实行规范管理；以后新增商品混凝土搅拌场用地一律通过招拍挂方式对外出让使用权。二、甲方在本合同签订后成立建设协调工作领导小组，负责为项目建设提供服务，组织开展预拌商品混凝土市场专项整治，依法取缔非法经营企业……”2014年11月25日华容县国土资源局经华容县人民政府批准，决定以网上挂牌交易方式出让华土网挂2014-29号宗地国有建设用地使用权，宗地位置：华容县胜峰乡珠头山村S306南侧，出让面积19578平方米，挂牌起始价人民币1617万元，竞买保证金为人民币810万元。力源混凝土公司向华容县国土资源交易中心缴纳2014-29号宗地810万元竞买保证金，但经华容县人民政府组织协调并对力源混凝土公司作出补偿的承诺后，力源混凝土公司放弃参加此次竞拍。2015年5月26日华容县人民政府常务会议纪要中，研究讨论了在新上第二家商品混凝土搅拌站后对力源混凝土公司的补偿问题，会议原则同意对力源混凝土公司依法依规实行补偿，并明确了补偿的原则和要求。
本院再审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，对行政调解案件的再审审查以是否违反自愿原则和调解内容是否违反法律强制性规定为原则。本案当事人对双方系自愿达成调解协议并无异议，故本案的争议焦点为原审调解书是否存在违反法律强制性规定的情形。
华容县人民政府因违反协议约定及在事前对力源混凝土公司做出补偿承诺的情况下，在本院主持调解中决定对力源混凝土公司进行经济补偿属于行使行政职权的范围，也是在我国着力打造法治政府、诚信政府过程中，作为一级政府彰显诚信的体现，该调解协议内容并未违反法律强制性规定，合法有效，华容县人民政府申请再审认为原审调解违反法律规定应予撤销的再审理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条、第八十五条、第一百零一条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回申请再审人华容县人民政府的再审申请。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 李清刚
审判员 胡中岳
审判员 王延红
二〇一六年十月八日
书记员 张 倩
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百零一条当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。人民法院审查属实的，应当再审。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第四百零九条人民法院对调解书裁定再审后，按照下列情形分别处理：
(一)当事人提出的调解违反自愿原则的事由不成立，且调解书的内容不违反法律强制性规定的，裁定驳回再审申请;
(二)人民检察院抗诉或者再审检察建议所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，裁定终结再审程序。
前款规定情形，人民法院裁定中止执行的调解书需要继续执行的，自动恢复执行。