广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中一法行初字第156号
原告：中海中山天然气有限责任公司，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：邱健勇，董事长。
委托代理人：田肖、杜婷婷，广东邦仁律师事务所律师。
被告：中山市交通运输局，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：余锡盆，局长。
委托代理人：陈强，该局工作人员。
委托代理人：何瑞兰，广东香山律师事务所律师。
原告中海中山天然气有限责任公司（以下简称中海中山天然气公司）不服被告中山市交通运输局（以下简称市交通运输局）交通行政处罚，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向市交通运输局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭审理了本案。原告中海中山天然气公司的委托代理人田肖，被告市交通运输局的委托代理人陈强、何瑞兰到庭参加诉讼。经原、被告同意，本院自2015年5月28日起对本案进行为期三个月的协调，参照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条第一款的规定，上述期间不计入审限。本案现已审理终结。
被告市交通运输局于2014年6月13日作出粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定，责令原告中海中山天然气公司改正（立即拆除在广澳高速G4WK64＋970m处穿越海隆桥埋设的管道33.2米，在广澳高速G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设的管道32米），并处以罚款100000元。
被告市交通运输局向本院提供了据以作出被诉行政行为的证据、依据：1.责令改正通知书；2.对孙晓德的询问笔录；3.对黄兆棠的询问笔录；4.勘验笔录；5.照片、路线图；6.违法行为通知书及送达回证；7.陈述申辩意见函；8.听证申请函；9.听证通知书及送达回证；10.听证公告；11.听证笔录；12.授权委托书、身份证明材料；13.行政处罚决定书及送达回证；14.《公路安全保护条例》节选。
原告中海中山天然气公司诉称：被告市交通运输局于2014年6月13日作出粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定的理由和依据不能成立。第一，我公司涉案的施工项目是经过环评等多部门批复后进行的合法建设项目。我公司在《公路安全保护条例》实施之日即2011年7月1日前就已取得相关行政许可，根据“法不溯及既往”的原则，该项目不应受《公路安全保护条例》的约束。第二，《公路安全保护条例》属于国务院制定的行政法规，根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，行政法规只能由国务院进行解释。市交通运输局以交通运输部出具的交函公路（2013）125号《交通运输部关于桥下空间有关问题的复函》来解释“桥下空间”，并作扩大解释，明显违法。我公司认为，《公路安全保护条例》第二十二条规定中的“桥下空间”应指桥面至桥下自然地面之间的空间，不应当包括桥下自然地面以下的空间。综上，我公司提起行政诉讼，请求判令：1.撤销市交通运输局出具的粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定书；2.由市交通运输局承担本案诉讼费。
原告中海中山天然气公司向本院提供了以下证据：1.行政处罚决定书；2.行政复议决定书；3.《关于中山市域天然气利用项目二期工程项目核准的批复》、《关于对中山市域天然气利用项目二期工程可研规划的审查意见》、建设工程规划许可证、管线报建批复通知书、燃气工程建设项目审核意见书；4.《石油天然气管道等设施穿越公路桥下自然地面以下空间技术及安全专题论证报告（送审稿）》讨论会专家组书面意见及专家名单；5.《广东省公路管理局关于进一步加强和规范易燃易爆管道穿越公路路政许可工作的通知》；6.现场照片；7.交函公路（2013）125号《交通运输部关于桥下空间有关问题的复函》、粤交基函（2015）817号《广东省交通运输厅转发交通运输部、国家能源局、国家安全监管总局关于规范公路桥梁与石油天然气管道交叉工程管理的通知》、交公路发（2015）36号《交通运输部、国家能源局、国家安全监管总局关于规范公路桥梁与石油天然气管道交叉工程管理的通知》。
被告市交通运输局辩称：1.2014年4月17日，我局工作人员在巡查中发现，原告中海中山天然气公司穿越海隆桥铺设输送天然气管道，该行为违反了《公路安全保护条例》第二十二条第二款的规定。根据《交通运输部关于桥下空间有关问题的复函》第一条的规定，上述条款所涉的桥下空间既包括桥面至桥下自然地面之间的空间，也包括桥下自然地面以下的空间，在此范围内铺设输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道的，属于禁止行为。而且，根据中海中山天然气公司提交的证据，该公司系在2012年10月31日才取得中山市发展和改革局关于立项的批复，因此，其提出涉案项目不适用《公路安全保护条例》的主张不成立。2.根据《公路安全保护条例》第五十九条、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，我局作出的行政处罚适用法律正确、程序合法。综上，请求法院驳回中海中山天然气公司的诉讼请求。
经审理查明：经巡查，市交通运输局发现中海中山天然气公司未经批准，擅自穿越公路埋设管线，遂于2014年4月17日作出责令改正通知，要求中海中山天然气公司立即停止违法行为，恢复公路原状，限期拆除已埋设的管线。同年4月23日，市交通运输局对孙晓德以及黄兆棠进行询问，并制作了询问笔录。孙晓德陈述，涉案工程的建设方是中海中山天然气公司，施工方是广州军区空军工程建设局，该局受中海中山天然气公司委托由孙晓德处理管道埋设之事；管道穿越海隆桥埋设，该工程的施工未通过交通（公路）主管部门的批准；2013年3月，申请人曾就涉案工程前往广珠路政大队申请报批，但该大队未受理申请。黄兆棠陈述，其是中海中山天然气公司的工程协调人员，涉案工程的施工方是广州军区空军工程建设局，管道穿越海隆桥埋设，该工程没有通过交通（公路）主管部门的批准。同年5月12日，市交通运输局前往上述管道埋设点进行勘验并绘制了图纸、进行了拍照。勘验记录反映，中海中山天然气公司分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设管道33.2米、32米。同年5月20日，市交通运输局向中海中山天然气公司出具了违法行为通知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知享有陈述申辩和听证的权利。中海中山天然气公司提交了书面申辩意见，并提交了听证申请。市交通运输局举行了听证，孙晓德（身份同上）等人持中海中山天然气公司出具的授权委托书参加了听证会。同年6月13日，市交通运输局作出粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定，认定中海中山天然气公司利用公路桥梁（含桥下空间）铺设输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道，分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设管道33.2米、32米。市交通运输局认为上述行为违反了《公路安全保护条例》第二十二条第二款的规定，遂根据《公路安全保护条例》第五十九条的规定，责令中海中山天然气公司立即拆除上述管道，并处以罚款100000元。市交通运输局于同日向中海中山天然气公司送达了行政处罚决定书。中海中山天然气公司不服，向中山市人民政府提起行政复议，该府于2015年3月27日作出中府行复（2014）284号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。中海中山天然气公司仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：2012年10月31日，中山市发展和改革局批复同意中海中山天然气公司建设涉案工程项目，但要求该公司办理城乡规划、安全生产等相关手续。至今，工程的施工尚未取得交通（公路）管理机构的审批。
再查明：在庭审过程中，中海中山天然气公司对市交通运输局认定的事实，即该公司分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设用于输送易燃、易爆气体的管道33.2米和32米的事实，无异议；同时，中海中山天然气公司陈述，其曾向公路管理机构提交涉案工程的施工申请，但申请未被受理。
本院认为：本案的主要争议焦点为市交通运输局对中海中山天然气公司未经批准埋设涉案管道的行为所作的行政处罚是否合法？
《公路安全保护条例》（效力级别：行政法规）第二十二条第二款规定：“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。”《行政法规制定程序条例》第三十一条第一款规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”目前，我国对《公路安全保护条例》第二十二条所涉的“桥下空间”的理解，尚无上述规定之解释。在此情况下，基于社会安全考虑，结合涉案工程的施工未取得交通（公路）管理机构审批的事实，市交通运输局根据《公路安全保护条例》第五十九条的规定，对中海中山天然气公司穿越桥梁埋设管道的行为作出粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定，责令中海中山天然气公司立即拆除分别在广澳高速G4WK64＋970m、G4WK67＋650m处穿越海隆桥埋设的33.2米、32米管道，并处以罚款100000元，并无不当。综上，中海中山天然气公司请求撤销市交通运输局出具的粤中交罚（2014）00423号行政处罚决定书的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告中海中山天然气有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中海中山天然气有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 胡韵琪
人民陪审员 徐淑榆
二〇一五年九月七日
书 记 员 孙倩衡
黄丽梅
第8页共8页