青海省西宁市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2018）青01行初4号
原告西宁穆斯林矿产资源开发公司，住所地西宁市城北区宁张公路10公里处。组织机构代码：22674XXXX。
法定代表人马占虎，总经理。
原告张发威，男，汉族，1956年12月27日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
以上二原告的共同委托代理人蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。
被告西宁市城北区人民政府，住所地西宁市城北区朝阳西路27号。统一社会信用代码:×××。
法定代表人张爱红，区长。
出庭负责人苏雪岭，副区长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
被告西宁市城北区建设局，住所地西宁市城北区门源路启程大厦2号楼。统一社会信用代码：×××。
法定代表人马春明，局长。
出庭负责人王俊，副局长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
被告西宁市城北区环境保护局，住所地西宁市城北区门源路启程大厦2号楼。统一社会信用代码:×××。
法定代表人高明，局长。
出庭负责人宋积录，副局长。
委托代理人张凌斐，青海延辉律师事务所律师。
被告西宁市城北区国土资源局，住所地西宁市门源路31-3号。统一社会信用代码:×××。
法定代表人苟甫君，局长。
出庭负责人张国栋，副局长。
委托代理人龚美娟，青海辉湟律师事务所律师。
被告西宁市城北区二十里铺镇人民政府，住所地西宁市城北区宁张路161号。统一社会信用代码×××。
法定代表人崔伟，镇长。
出庭负责人牛海军，副镇长。
委托代理人龚美娟，青海辉湟律师事务所律师。
被告西宁市城北区安全生产监督管理局，住所地西宁市城北区朝阳西路27号。统一社会信用代码:×××。
法定代表人张九林，局长。
出庭负责人赵元林，副局长。
委托代理人张凌斐，青海延辉律师事务所律师。
被告西宁市城北区城市管理行政执法局，住所地西宁市城北区海西东路6号。统一社会信用代码×××。
法定代表人刘国正，局长。
出庭负责人王龙，副局长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
原告西宁穆斯林矿产资源开发公司(以下简称穆斯林矿产公司)、张发威因要求确认西宁市城北区人民政府(以下简称城北区政府)、西宁市城北区建设局(以下简称城北区建设局)、西宁市城北区环境保护局(以下简称城北区环保局)、西宁市城北区国土资源局(以下简称城北区国土局)、西宁市城北区二十里铺镇人民政府(以下简称二十里铺镇政府)、西宁市城北区安全生产监督管理局(以下简称城北区安监局)及西宁市城北区城市管理行政执法局(以下简称城北区城管局)强制拆除原告建筑物的行政行为违法一案，于2018年1月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年2月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。原告穆斯林矿产公司的法定代表人马占虎、原告张发威及二原告的共同委托代理人蒲富华，被告城北区政府的副区长苏雪岭及委托代理人李志强，被告城北区建设局的副局长王俊及委托代理人李志强，被告城北区环保局的副局长宋积录及委托代理人张凌斐，被告城北区国土局的副局长张国栋及委托代理人龚美娟，被告二十铺镇政府的副镇长牛海军及委托代理人龚美娟，被告城北区安监局的副局长赵元林及委托代理人张凌斐及被告城北区城管局的副局长王龙及委托代理人李志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告穆斯林矿产公司、张发威诉称，2006年，二原告签订联营协议书，在穆斯林矿产公司所有的土地上建设建筑物，占用土地面积10亩，原告在上述范围内建设砖混结构的房屋5600平方米、彩钢厂房（砖墙＋钢顶棚）3000平方米，砖木结构房屋22间700平方米，临街商铺270平方米，彩钢夹芯板办公室7间120平方米。2017年8月2日，各被告在没有通知原告、没有调查核实、更没有任何经济补偿的情况下以联合执法的名义将原告的建筑物强制拆除、建筑建材予以破坏。原告认为，各被告未经任何法定程序联合强制拆除原告的建筑物违反法律规定，严重侵害了原告的财产权益。请求法院：1.依法确认被告强行拆除原告建筑物的行为违法；2.判令被告向原告出示对原告建筑物价值测绘报告、评估报告;3.本案的诉讼费由被告承担。庭审中原告变更诉讼请求为：1.依法确认被告强行拆除原告建筑物的行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1.西宁市计划委员会《关于宁张公路10-12公里区段北川河护堤河滩治理开发项目可行性研究报告的批复》（〔1999〕市计农字第364号）；
2.西宁市土地规划管理局《关于穆斯林矿产公司北川河宁张公路10-12公里区段河道综合治理用地的报告》（宁土规字〔2000〕第64号）；
3.西宁市人民政府《关于穆斯林矿产公司北川河宁张公路10-12公里区段河道综合治理用地的批复》(宁政（2000〕111号）；
4.宁国用（2000）字第050077号土地使用证及评审意见；
证明：穆斯林矿产公司依法取得宁张公路10-12公里北川河综合治理用地，其中包含办公用房、商业用房等建筑规划和内容；原告的建设行为取得了政府部门同意。
5.两份联营合同、公证书；
证明：2011年原告之间签订联营合同，在政府规划的范围内进行建设，并对上述协议书进行了公证。
6.责令停止违法行为通知书；
证明：被告在没有调查摸底的情况下发出责令停止通知书。
7.照片一组。
证明：房屋拆除前后的状况；被告未经法定程序，将原告合法建设的房屋拆除。
被告城北区政府答辩称，1.穆斯林矿产公司只是划拨土地的使用者和出租者，城北区政府组织此次强制拆除针对该区域内的违法建设及不符合环保要求的”小散乱污”企业，没有涉及穆斯林矿产公司未经审批擅自出租划拨土地的问题，穆斯林矿产公司作为本案原告主体不适格。2.案涉土地系划拨土地，土地使用者穆斯林矿产公司将土地分割成了若干块后分别租赁给原告等人，原告修建房屋后又租赁给他人从事彩钢、板材的生产经营，完全改变了土地的用途。原告的建筑物均无相关行政主管部门的审批许可手续，系非法建设。承租从事彩钢、板材生产经营的小型生产企业均未作环境影响评估，不符合环保要求，依法应予取缔。3.城北区建设局、城北区环保局和城北区国土局等部门在检查过程中均对原告下达了对其违法建设自行拆除的告知书和处罚通知书。2017年8月，城北区建设局制定《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》后牵头组织相关部门采取联合执法行动，将北川河治理中的包括原告在内的所有不符合环境保护要求，环评不达标的”小散乱污”企业违法建设强行拆除。被告在拆除过程中始终坚持文明执法、规范执法。综上，原告的行为已严重违反了《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规的规定，被告作出的强制拆除行为具有事实依据和法律依据，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告城北区政府向本院提交了以下证据：
1.国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)；
2.青海省人民政府办公厅《关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》(青政办函〔2016〕59号)；
3.青海省环境保护厅《关于贯彻落实青海省人民政府办公厅关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知的通知》(青环发〔2016〕135号)；
4.西宁市人民政府办公厅《关于限期完成环保督查整改任务的督办通知》（宁政办环督〔2017〕8号）；
5.西宁市人民政府办公厅《关于限期完成环保督查整改任务的督办通知》(宁政办环督〔2017〕30号)；
6.城北区政府办公室《关于印发<城北区2017年中小型生产加工企业污染防治工作实施方案>的通知》(城北政办〔2017〕12号)；
证明：从中央到地方各级政府都很重视环保工作。政府对未批先建、边批边建的项目一律停止建设或依法依规予以取缔，对环境设施和措施落实不到位擅自投产或运行的项目，一律责令限期整改。对未完成停产整改任务擅自生产的，依法责令停产关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产。对拒不改正的，要依法采取强制执行措施。
7.青海省人民政府办公厅《关于印发加强城市（县）建成区违法建设专项治理工作实施方案的通知》(青政办〔2017〕114号)；
8.西宁市人民政府办公厅《全市违法建设治理工作专题会会议纪要》（第42次）；
证明：省政府要求各市州人民政府负责组织相关部门对辖区所有环保违规建设进行全面排查，提出清理整顿意见，督促辖区内环保违规建设项目的整改。对2015年1月1日前建成投产或尚未建成的违规项目作为已有项目，依法进行处理。
9．《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要》（第31次）；
证明：城北区政府对辖区内存在的”小散乱污”企业进行统一整顿治理，对没有环评手续、污染环境的企业必须叫停，对未经审批、未取得建设规划许可的企业必须依法取缔，对违法建设必须责令其限期自行拆除，拒不履行的要坚决依法予采取强制执行措施。
10.请示报告；
11.会议纪要；
证明：城北区国土局、城北区环保局等部门对原告擅自改变土地用途、环评未达标及违法建设等问题进行调查核实后向城北区政府汇报和请示。
12.城北区建设局《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》（城北建字〔2017〕133号）。
证明：城北区建设局按照城北区政府要求，牵头组织城北区政府所属相关部门和单位联合对原告等”小散乱污”企业依法采取强制拆除。
被告城北区建设局的答辩意见与城北区政府的答辩意见一致，向本院提交了以下证据：
1.《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要》（第31次）；
证明：城北区政府对辖区内存在的”小散乱污”企业进行统一整顿治理，对没有环评手续、污染环境的企业必须叫停，对未经审批、未取得建设规划许可的企业必须依法取缔，对违法建设必须拆除。
2.原告违法建设行政案件立案及查处的案件卷宗
证明：被告对原告情况进行调查中发现原告的建房未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。
3.请示报告；
证明：城北区国土局、城北区环保局等部门对原告擅自改变土地用途、环评未达标等问题进行调查核实后向城北区政府汇报和请示。
4.会议纪要；
证明：城北区政府对原告违反国家法律、法规的行为进行依法查处的态度。
5.城北区建设局《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)。
证明：城北区建设局按照城北区政府要求，牵头组织区属相关部门和单位联合对违反建设、环境污染的企业依法查处。
被告城北区城管局的答辩意见与城北区政府的答辩意见一致。
被告城北区国土局答辩称，1.依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十九条和《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。城北区国土局依据城北区政府第33次会议纪要参与案涉违法建设的拆除，在本次拆除过程中没有签发或共同签发任何法律文书，不是本案适格的被告。2.本案的诉讼请求只涉及土地上房屋被强拆的事实，不涉及穆斯林矿产公司以划拨方式取得的土地的问题，穆斯林矿产公司只是土地的使用者及转让方，不是本案适格的原告。3.依据《划拨土地使用权管理暂行办法》第四十条的规定，原告之间签订的联营合同应当视为土地使用权转让协议。依据《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条的规定，原告未办理国有土地使用权转让手续即对外签订联营协议的行为违法。4.原告在国有划拨土地上私搭乱建的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定。城北区国土局按照城北区政府要求协助执法，强制拆除原告违法建筑的行为符合法律规定。请法院驳回原告的诉讼请求。
被告城北区国土局向本院提交了以下证据：
1.责令停止违法行为通知书及送达回证；
2.国有划拨土地的批复及土地使用证；
3.城北区国土局关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业违法用地依法处置的请示及目录；
证明：城北区国土局依法行使土地监管职责。
4.城北区政府会议纪要和城北区建设局关于依法拆除”小散乱污”企业违法建设工作实施方案。
证明：城北区国土局不是适格主体，该项拆迁工作是在城北区政府的领导下参与的违法治理活动。
被告二十里铺镇政府的答辩意见与被告城北区国土资源局的答辩意见一致。
被告城北区环保局答辩称，1.城北区环保局作为本案被告主体不适格。2.穆斯林矿产公司是划拨土地的使用者，各被告的联合执法行为并未侵犯穆斯林矿产公司的合法权，穆斯林矿产公司作为本案原告主体不适格。3.原告存在环评不达标、无环评报告等违法行为，城北区环保局对此类行为进行整治符合法律规定。其他答辩意见同城北区政府、城北区国土局的答辩意见。
被告城北区环保局向本院提交以下证据：
1.国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）；
证明：政府要求全面清理违法违规建设项目，对未完成停产整治任务擅自生产的，依法责令停业关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产；对拒不改正的依法采取强制措施。
2.青海省人民政府办公厅《关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》(青政办函〔2016〕59号)；
证明：要求对环保违规建设项目完成整改。
3.青海省环境保护厅《关于贯彻落实青海省人民政府办公厅关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知的通知》（青环发〔2016〕135号）；
证明：建设项目实施单位应办理环境影响评估报告。
4.城北区政府办公室《关于印发<城北区2017年中小型生产加工企业污染防治工作实施方案>的通知》（城北政办〔2017〕12号）；
证明：要求对无环评手续的单位进行整改、对北川河全面展开巡查工作，对污染企业及时进行制止、整改处罚。
5.城北区委办公室《关于印发<全省环境保护督查反馈问题及城北区重点环境问题整改工作方案>的通知》(城北党办〔2017〕14号)；
证明：要求对宁张公路长宁镇两侧影响周边环境小微企业、临河布局的涉重高风险企业开展整治工作，对无任何证照的”三无”小微企业进行排查、取缔；原告修建的厂房位于宁张公路两侧，是重点整改对象。
6.城北区环保局《现场检查（勘察）笔录》；
证明：2017年5月22日、6月5日、6月26日被告分别对青海翼滕工贸有限公司、城北明学保温材料加工部、城北区诚信水泥经销部进行检查，发现企业无环评手续；原告公司现场负责人李松、刘明学、袁方忠对检查笔录认可并签字。
7.城北区环保局《责令停产整治决定书》及《送达回证》；
证明：被告向青海翼滕工贸有限公司、城北明学保温材料加工部下发《责令停产整治决定书》，责令企业停止环境污染行为，恢复场地原貌；城北明学保温材料加工部负责人刘明学、青海翼滕工贸有限公司负责人李松对整治决定依法签收。
8.城北区环境保护局《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业依法处置的请示》(城北环字〔2017〕47号)；
证明：被告于2017年7月1日向城北区政府进行工作汇报，请求批准对上述各企业依法予以关停。
9.《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要》（第31次）；
证明：要求对辖区”小散乱污”企业加大整治力度。
10.《城北区北川河段”小散乱污”企业整治专题会议纪要》（第33次）；
证明：城北区政府责成城北区建设局牵头，组成联合执法组对”小散乱污”企业进行强制拆除；被告系联合执法组的成员单位，不是本案适格的被告。
11.城北区建设局《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)；
证明：经城北区政府同意，城北区建设局对原告的厂房实施强制拆除；被告系联合执法组成员单位，不是本案适格被告。
被告城北区安监局答辩称，1.城北区安监局作为本案被告主体不适格。2.穆斯林矿产公司是划拨土地的使用者，被告的强制拆除行为并未侵犯穆斯林矿产公司的合法权，穆斯林矿产公司作为本案原告主体不适格。其他答辩意见同城北区政府、城北区国土局的答辩意见。
经庭审质证，被告城北区政府对原告提交证据的质证意见：1-4真实性不持异议，证明方向不予认可，该组证据不能证实原告可以擅自改变土地用途违法建设。5-7证明方向不予认可，联营合同不能证实其他原告取得的土地划拨权合法。批复中穆斯林矿产公司的建设规模和范围均不包括彩钢房等产业，原告在没有任何手续的情况下建设彩钢房等建筑物亦违反法律规定。被告城北区建设局、城北区城管局与城北区政府的质证意见一致。被告城北区国土局、二十里铺镇政府同意城北区政府的质证意见，并提出：原告之间的划拨土地转让违反法律规定，除穆斯林矿产公司外其他原告无权在案涉土地上建设建筑物。批复中对穆斯林矿产公司的建设项目规定为河道护理相关项目而非商业开发，原告的建筑物系非法建设。照片恰能证明非法建设的存在。城北环保局、城北区安监局同意城北区政府、城北区国土局的质证意见，并提出：原告之间的转让行为没有相关的土地登记手续，不受法律保护。案涉强制拆除行为系对土地上建筑物的拆除，联营合同与强制拆除行为没有关系。
原告对被告城北区政府提交证据的质证意见：1-6真实性无异议，但认为被告的强拆行为法律依据不明确，对于原告建筑物是否违法，亦应当由具有行使行政权的单位作出相应的行政行为，被告城北区国土局和城北区环保局没有审查的权利。7-9真实性认可，证明目的不认可，该组证据证明城北区政府不具有强制拆除的法定职责，强拆行为违法。10-11真实性无异议，关联性有异议，请示报告和会议纪要违反法定程序；城北区建设局在现场下发通知书是没有法律依据，被告强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及相关规定。证据12的真实性无异议，附表能证明原告主体适格，但认为被告强制拆除没有法律依据。
原告对被告城北区建设局提交证据2的质证意见：真实性无异议，关联性不予认可，城北区建设局没有查清建筑所有权就作出处理违反了法定程序。其他证据的质证意见同对城北区政府证据的质证意见。
原告对被告城北区国土局提交证据的质证意见：证据2真实性没有异议。证据1、3认为被告下发违法通知书与其辩称未参与强拆、主体不适格相矛盾。其他证据的质证意见同对城北区政府证据的质证意见。
原告对被告城北区环保局提交证据6、7的质证意见：真实性无异议，对关联性有异议，案涉建筑系2017年建成，不符合给予处罚措施的条件。其他证据的质证意见同城北区政府证据的质证意见。
各被告对被告方出示的证据均无异议。
本院对原告提交的证据1-4的真实性、5-7的关联性予以确认。对被告城北区政府提交的证据1-8的真实性、9-12的关联性予以确认。对被告城北区建设局提交证据关联性予以确认。对被告城北区国土局提交的证据2的真实性、1、3、4的关联性予以确认。对被告城北区环保局1-5的真实性、6-11的关联性予以确认。
经审理查明，2000年4月18日，西宁市人民政府向西宁市土地规划管理局作出《关于穆斯林矿产公司北川河宁张公路10-12公里区段河道综合治理用地的批复》,”同意将城北区宁张公路10-12公里区段的国有河滩地13.643公顷（合204.65亩）划拨给穆斯林矿产公司作为宁张公路10-12公里区段北川河护堤及河滩治理开发用地。”2000年5月8日,穆斯林矿产公司取得该地块的《国有土地使用权证》（宁国用〔2000〕字第550077号，使用权类型为划拨）。2006年3月31日，穆斯林矿产公司与张发威签订《联合经营合同书》，青海省西宁市北信公证处对该合同予以了公证。2012年1月1日，穆斯林矿产公司与张发威签订《联营合同》,联营期限从2012年1月1日至2032年12月31日。上述合同约定，穆斯林矿产公司以宁张公路距路边20米，沿宁张公路南北走向64米，东西走向105米，共计10亩耕地作为联营投入,张发威以建设所需资金作为联合项目的投入，并约定了联营期间盈利分配及风险责任。合同签订后，张发威在案涉土地上建设厂房等建筑物，租赁给他人从事彩钢、板材等生产经营活动。
2017年5月至6月，被告城北区环保局对承租原告所建厂房经营的三家企业的生产现场进行检查，发现企业未办理环评手续，城北区环保局制作《现场检查（勘察）笔录》，并作出《责令停产整顿决定书》,告知上述企业无环评手续、生产设备运行过程中涉嫌造成噪音污染，责令停止环境污染行为，恢复场地原貌。
2017年7月29日，被告城北区建设局针对张发威”未经规划管理部门许可，擅自在城北区小寨村修建房屋”予以立案，并对原告张发威进行了询问，同日作出《行政处罚事先告知书》(北建罚告字〔2017〕第175号)。2017年7月31日作出《行政处罚决定书》(北建罚字〔2017〕第175号)，”限期三日内，自行拆除违法建设，逾期我局将进行强行拆除。”2017年7月29日、30日，被告城北区建设局两次向被告城北区政府上报《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业依法处置的请示》(城北建字〔2017〕109号、城北建字〔2017〕126号)，”我局工作人员对泰达彩钢活动房等'小散乱污'生产企业当场下达《行政处罚事先告知书》，限期三日内自行拆除违法建设，企业逾期未拆，经多次现场催告，企业仍不予纠正，拒不执行自行拆除，为保证环保督查工作落到实处，切实对'小散乱污'企业进行治理，请区政府对泰达彩钢活动房等依法采取强制拆除。”
2017年7月28日被告城北区国土局作出《责令停止违法行为通知书》(宁北国土监停字〔2017〕110号)，责令张发威立即停止违法行为。2017年7月28日,被告城北区国土局向被告城北区政府上报《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业违法用地依法处置的请示》（北国土资〔2017〕37号）,请政府批准对各企业违法用地行为作出处置批示。
2017年7月30日,被告城北区政府召开城北”小散乱污”企业整治专题会议，7月31日形成《城北北川河”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第33次)》，”责成城北区建设局牵头组织区相关部门和单位，对经催告拒不履行自行拆除工作的'小散乱污'企业依法实施强制拆除。”
2017年7月31日，城北区建设局制定《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)，”针对我区内'小、散、乱、污'企业多数还存在的问题，经报区政府批准同意，重点对区北川河地区宁大路沿线及西川地区海子沟沿线、云谷川沿线93家环评不达标的违法建设企业进行依法拆除”。依法成立强制拆除工作督查领导小组，下设七个工作组，其中，强制拆除组由城北区建设局、城北区国土局工作人员组成，具体负责现场强制拆除和拆除现场物品搬离工作。城北区公安局、城北区环保局等部门负责强拆拆除现场的安全警戒、现场应急等工作。2017年8月2日，原告案涉土地上的建筑物被拆除，原告认为被告的拆除行为违反法律规定，向本院提起诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为：1.原告是否具有主体资格；2.被告主体资格的认定；3.被告的强制拆除行为是否符合法律规定。
1.关于原告是否具有主体资格
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，穆斯林矿产公司与原告张发威签订了长期联合经营合同，穆斯林矿产公司将其划拨土地作为联营投入，张发威在该土地上建设厂房等建筑物租赁给他人用于生产经营。案涉行政强制拆除行为发生在联合经营合同期满之前，使得联合经营合同提前终止，对原告穆斯林矿产公司的权利义务产生影响。因此，原告穆斯林矿产公司与被诉案涉强制拆除行政行为具有法律上的利害关系，有权提起诉讼。各被告关于原告穆斯林矿产公司不具备原告主体资格的辩论意见不能成立，依法不予支持。
2.关于被告主体资格的认定
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的被告还应满足实质性适格的条件。实质性适格，是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。在强制拆除行政案件中，原告应当提供证据证明存在其所有的建筑物被拆除的事实，以及拆除行为系被诉行政机关所为。本案中，被告城北区建设局针对原告未经规划管理部门许可擅自修建房屋的情况对原告作出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚决定书》，两次向被告城北政府上报《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业依法处置的请示》。被告城北区政府召开城北”小散乱污”企业整治专题会议，并形成会议纪要,责成城北建设局牵头组织区相关部门和单位，对经催告拒不履行自行拆除工作的'小散乱污'企业依法实施强制拆除。2017年7月31日，城北建设局《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》载明,经区政府批准，对辖区内包括原告在内的环评不达标的违法建设予以拆除。依法成立强制拆除工作督查领导小组及七个工作组，由城北区建设局、城北区国土局具体负责现场强制拆除和拆除现场物品搬离工作。同时方案明确了由城北区公安局、城北区环保局等部门负责强拆现场的安全警戒、现场应急等工作。由此，对原告建筑物实施强制拆除行为系由城北区政府批准，城北区建设局、城北区国土局具体实施，故城北区政府、城北区建设局、城北区国土局作为本案的被告适格，其应当对强制拆除行为承担行政法律责任。城北区环保局、城北区安监局、二十铺镇政府、城北区城管局虽有工作人员在强拆现场,但仅负责拆除现场的安保、疏导等工作，且无相关证据证实城北区环保局、城北区安监局、二十铺镇政府、城北区城管局实施了强制拆除行为，故原告要求确认城北区环保局、城北区安监局、二十铺镇政府、城北区城管局拆除其建筑物的行政行为违法的诉讼请求缺乏事实依据、证据不足，不予支持。
3.关于被告的强制拆除行为是否符合法律规定
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，......”，第六十八条规定：”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：”行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：”行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：”经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(五)行政机关的名称、印章和日期”。第四十四条规定：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”
本案中，被告城北建设局于2017年7月29日作出北建罚字〔2017〕第175号《行政处罚决定书》并向原告送达，该处罚决定书限原告于三日内自行拆除违法建设，逾期将被强制拆除，同时告知原告收到处罚决定的六十日内有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。但被告于2017年8月2日就强行拆除了原告的厂房。而根据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，在经催告、决定、公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或者行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案被告在未作出相应的行政强制执行决定、未给原告行使行政复议或行政诉讼留有足够时间的情况下即实施强制拆除行为，显属不当，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第二十六条第一款之规定，判决如下：
确认被告西宁市城北区人民政府、西宁市城北区建设局、西宁市城北区国土资源局对原告建筑物实施的强制拆除行为违法。
驳回原告请求确认西宁市城北区环境保护局、西宁市城北区二十里铺镇人民政府、西宁市城北区安全生产监督管理局及西宁市城北区城市管理行政执法局对原告建筑物实施强制拆除行为违法的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告西宁市城北区人民政府、西宁市城北区建设局、西宁市城北区国土资源局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长丁笑曦
人民陪审员李兆芳
人民陪审员陈祎
二〇一八年七月十九日
书记员闫玲
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款
公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。