湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行初41号
原告代勇（曾用名戴勇），女，1963年9月30日出生，白族，住湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市。
委托代理人王颖，湖南新川律师事务所律师。
委托代理人戴芸，女，1960年11月2日出生，白族，系原告代勇的姐姐，住湖南省张家界市永定区。
被告张家界市武陵源区人民政府，住所地湖南省张家界市武陵源区索溪峪军地坪。
法定代表人郑小胡，区长。
负责人马国仁，副区长。
委托代理人余正午，湖南澧滨律师事务所律师。
委托代理人林琴，女，1988年3月29日出生，汉族，系张家界市武陵源区人民政府法制办工作人员。住湖南省长沙市岳麓区。
被告张家界市国土资源管理局武陵源分局，住所地湖南省张家界市武陵源区军地坪街道办事处宝峰路居委会。
法定代表人彭国周，局长。
委托代理人张玉锋，湖南天门律师事务所律师。
委托代理人杨正舜，男，1985年3月1日出生，土家族，系张家界市国土资源管理局武陵源分局法制股股长，住湖南省张家界市永定区。
原告代勇诉被告武陵源区人民政府（以下简称区政府）、张家界市国土资源管理局武陵源分局（以下简称武陵源国土分局）土地行政管理一案，于2016年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭进行了审理。原告代勇的委托代理人王颖、戴芸，被告区政府负责人副区长马国仁，委托代理人余正午、林琴，武陵源国土分局的委托代理人张玉锋、杨正舜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
1996年5月5日和5月8日，原告代勇与案外人武陵源区天子山居委会签订《土地使用协议书》和《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》，从天子山居委会受让了位于向天湾的2亩国有土地使用权，用于建设旅游接待设施（神堂湾宾馆）。1996年6月6日，经被告区政府批准并经被告武陵源国土分局变更登记，原告代勇取得了该2亩国有土地的国有土地使用权证，证号为武国用（96）字第31号。
原告代勇诉称：原告是涉案国有土地的合法使用权人，其与案外人天子山居委会签订《土地使用协议书》和《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》后，承继案外人天子山居委会在其与被告武陵源国土分局签订的武国土补出让96（01）号国有土地使用权出让合同中的权利义务。原告在做好神堂湾宾馆项目前期准备工作后向武陵源区建设局报建时，却被告知区政府决定在“天子山景区暂停建设”，因而没有获得批准，致使原告的该宗土地在近20年的时间内既没有被批准建设宾馆，也没有被收回。原告高息借贷购买了该宗土地，却因被告的行为在近20年的时间内无法行使权利，因而遭受了重大经济损失。其后，原告与相关部门多次协调以求解决问题，但直至今日仍没有获得解决。为此，原告请求解除原告与被告张家界市国土资源管理局武陵源分局的国有土地使用权出让合同关系，并请求两被告给原告补偿135.61万元，并赔偿100万元损失。
原告代勇为证明其主张，向本院提交以下证据：
第一组：1、身份证复印件一份；2、户口簿各一份，拟证明原告的主体资格；
第二组：1、《土地使用协议书》、《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》各一份；2、收据复印件4份；3、《国有土地使用权出让合同》一份；4、武陵源区人民政府基本建设出让并转让土地送审单、武陵源区人民政府国有土地使用权出让审批单、土地登记申请书审批表、国有土地使用权证各一份，拟证明1、原告签订土地使用权转让合同后，支付了土地出让费；2、原告依法履行了相关审批、变更登记手续，获得了土地使用权证，承继了天子山居委会在国有土地使用权出让合同中的权利义务，与武陵源区国土分局形成国有土地使用权出让合同关系；3、原告受让并签订国有土地使用权转让合同的目的是建设旅游接待设施。
第三组：1、关于戴勇购买天子山土地拟建接待设施有关情况的报告一份；2、重要信（访）呈阅单一份；3、请示、报告呈批单一份；4、关于戴勇信访事项处理意见的情况报告一份；5、关于请求解决天子山受让土地补偿信访事项的回复一份，拟证明被告不予批建后，原告无法实现合同目的，曾多次向有关部门反映问题，协商解决纠纷。
第四组：土地估价报告一份，拟证明该宗土地现有价值。
被告区政府答辩称：1、涉案宗地原属于武陵源区天子山镇天子山居委会。1996年5月8日，武陵源区国土分局与天子山居委会签订《国有土地使用权出让合同》[武国土补出让96（01）号]。当天，原告与天子山居委会签订了《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》，同年6月5日原告办理国有土地使用权出让审批手续，6月6日领取《国有土地使用权证》，核定用途为旅游服务设施。2、2001年1月1日，《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》开始实施，张家界市人民政府及武陵源区人民政府开始实施“加强核心景区管理，保护景区资源，停止一切建设活动并启动景区大拆迁政策”。在此之前，原告申报建设没有法律和政策障碍，但原告在1996年至2001年的4年时间没有开发利用涉案宗地。3、区政府不是适格被告，原告也不具备诉讼主体资格。4、原告的起诉已超过起诉期限。5、武陵源国土分局已履行协议，原告的土地已符合无偿收回的法定条件。6、原告请求补偿135.61万元无事实和法律依据。7、原告请求赔偿100万元损失于法无据。现请求驳回原告的诉讼请求。
被告区政府为证明其主张，向本院提交以下证据：
第一组：《国有土地使用权出让合同》[武国土补出让96（01）号]复印件一份，拟证明1、国有土地使用权出让合同当事人为武陵源国土分局和天子山居委会，原告并非合同当事人；2、合同约定天子山居委会向武陵源国土分局缴纳土地出让金1万元。
第二组：武陵源区人民政府《基本建设征用土地审批单》（1996）武征审字第04号（96年6月5日）复印件一份，拟证明武陵源区人民政府为天子山居委会修建神堂湾宾馆依法办理征用土地审批，主体合法，程序合法，原告获取了土地出让审批，审批合法。
第三组：武陵源区人民政府《国有土地使用权出让审批单》（1996）政地转字第01号（96年6月5日）复印件一份，拟证明武陵源区人民政府依法为天子山居委会和原告办理土地出让审批，主体合法、程序合法，被告武陵源区人民政府不具有诉讼主体资格，原告获取了土地出让审批，审批合法。
第四组：《武陵源景区房屋拆迁补偿实施办法》（张政法[2001]12号）、《武陵源景区房屋拆迁补偿标准》，拟证明武陵源景区2001年启动房屋拆迁补偿标准为：房地一体评估，每平方不超过400元。
被告武陵源国土分局辩称：1、原告不是适格的诉讼主体，被告武陵源国土局也不是适格被告；2、原告解除国有土地使用权出让合同的理由不成立；3、原告的土地已符合无偿收回的法定条件；4、原告所谓的经济损失只能由原告自己承担，现请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告武陵源国土分局为证明其主张，提交以下证据：
第一组：1、《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》复印件一份，拟证明合同双方当事人为天子山居委会和原告代勇，不是被告武陵源国土局，原告签订的协议与被告武陵源国土局无关。2、《国有土地使用权出让合同》[武国土补出让96（01）号]复印件一份，拟证明原告不具备合同的主体资格。3、《国有土地使用权证》[武国土补出让96（01）号]复印件一份，拟证明被告武陵源国土局履行了相应职责。
第二组为法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款；2、《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条；3、《湖南省武陵源自然遗产保护条例》第三十三条。
在庭审过程中，各方当事人对证据发表质证意见如下：
第9原告对被告区政府提交的证据一“三性”无异议，但对证明目的有异议。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，原告与天子山居委会签订土地使用权转让协议后，原告承继天子山居委会在原国有土地使用权出让合同中的权利义务，成为合同当事人，具备诉讼主体资格；出让金与本案没有关联。2、对证据二和证据三“三性”没有异议，对证明目的有异议，这两份证据恰好证明原告的权利来源合法，转让合同合法有效，证据二、三都核定了土地用途为建设旅游服务设施，但实际中原告无法按核定用途开发，修建旅游设施，被告的行为与本案争议有直接关系，是本案的适格被告。3、证据四是规范性文件，对合法性和关联系有异议，原告没有与任何部门签订征收补偿协议，此两份文件于本案没有关联。
被告武陵源国土分局对被告区政府提交的证据无异议。
2、（1）原告对被告武陵源国土局提交的第一组三份证据“三性”无异议，但对证明目的有异议。三份证据相反证明原告的土地来源合法，原告与被告存在土地出让关系。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，原告与天子山居委会签订土地使用权转让协议后，原告承继天子山居委会在原国有土地使用权出让合同中的权利义务，成为合同当事人，具备诉讼主体资格，被告武陵源国土局是适格被告。（2）《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条的规定，土地出让合同没有约定动工期限，原告无法知晓超过动工期限的具体时间。《国土资源部闲置土地认定办法》对闲置土地的认定作出了规定，根据法不朔及既往的原则，该条不适用本案。《湖南省武陵源自然遗产保护条例》实施时间是2001年1月，是在合同签订之后，也不适用本案。
被告区政府对被告武陵源国土局提交的证据无异议。
被告区政府对原告提交的证据质证意见如下：
第9对第一组证据无异议。2、对第二组证据收据的三性均提出异议，原告没有提供全部原件，收据加盖的公章来自于两个不同部门，根据原告与天子山居委会签订的土地使用权转让协议，应该由天子山居委会收取8万元转让费，但原告没有提交支付给天子山居委会的相关票据。3、对第三组证据的真实性无异议，信访报告系原告反映其诉求的报告，与本案没有关联。4、对第四组证据土地估价报告三性均有异议。土地评估是法定程序，对评估机构的选定由特定方式，原告单方委托评估机构，程序不合法，结果不公正。
被告武陵源国土局对被告区政府提交的证据无异议。
被告武陵源国土局对原告提交的证据质证意见如下：
第9同意被告武陵源区政府的质证意见；2、对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议；3、对第二组证据4份收据的关联性有异议，收据的出具人均不是武陵源区国土局，国有土地使用权出让合同约定的出让金为1万元，收据中涉及的8万元与本案无关；4、对第三、四组证据的质证意见与被告武陵源区人民政府一致。
经审查，本院对各方当事人提交的证据认定如下：
第9原告提交的第一组证据：被告区政府对“三性”无异议，被告武陵源国土局对真实性无异议，对证明目的有异议。该组证据符合证据“三性”的规定，本院予以认定。
第二组证据：二被告对该组证据的“三性”均有异议，但经核实，原告提供了三份证据原件，原件中的印章显示为当时的政府机关内设机构，经手人旷涛系被告武陵源国土局当时的工作人员，由于二被告未提供该组证据不真实的其他证据，因此，该组证据的“三性”本院予以认可。
第三组证据：二被告对该组证据的真实性无异议，但对关联性有异议。本院对该组证据的真实性予以认可，同时，该组证据系原告向有关部门主张权利的意思表示，其合法性和关联性，本院亦予以认可。
第四组证据：二被告对该组证据的三性均有异议。因土地评估有法定程序，原告诉前单方委托评估违反规定，故，本院对该组证据的“三性”不予认定。
2、被告区政府提交的第一组证据：原告对该组证据的三性无异议，但对证明目的有异议。该组证据符合证据三性规定，本院予以认定。
第二组证据：原告对该组证据的“三性”无异议，但对证明目的有异议。该组证据符合证据“三性”规定，本院予以认定。
第三组证据：原告对该组证据的“三性”无异议，但对证明目的有异议。该组证据符合证据“三性”规定，本院予以认定。
3、被告武陵源国土分局提交的第一组证据：原告对该组证据的“三性”无异议，但对证明目的有异议。该组证据符合证据“三性”规定，本院予以认定。
第二组证据：原告对该组证据的关联性有异议。因该组法律条文与本案无关，本院对该组证据不予认定。
根据上述已认定的证据，结合当事人的陈述，本院可以确认以下事实：
1996年5月5日，原告代勇经他人介绍，与案外人武陵源区天子山居委会签订《土地使用协议书》，约定将位于该居委会向田湾组神堂湾处2亩国有土地使用权转让，议定土地补偿款为8万元，土地面积为2亩，武陵源区天子山居委会负责在五月底前办理有关手续交付代勇于建设旅游接待设施（神堂湾宾馆）。1996年5月8日，被告武陵源区国土分局与天子山居委会就涉案2亩国有土地补签[武国土补出让96（01）号]《国有土地使用权出让合同》。当天，原告代勇与天子山居委会签订了《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》，同年6月5日，被告区政府以（1996）政地转字第01号国有土地使用权出让审批单，批准转让方式为协议，建设项目及建设规模为建设旅游服务设施。同年6月6日，被告区政府为原告颁发武国用（96）字第31号《国有土地使用权证》，批准使用期限为40年（1996年6月6日至2036年6月5日），核定用途为旅游服务设施。代勇先后于1996年5月6日、6月20日、9月8日、9月12日四次向武陵源国土分局交纳受让土地款项共计8万元。
2001年1月1日，《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》开始实施，张家界市人民政府及武陵源区人民政府开始实施“加强核心景区管理，保护景区资源，停止一切建设活动并启动景区大拆迁政策”。原告在做好神堂湾宾馆项目前期准备工作后向武陵源区建设局报建时，却被告知区政府决定在“天子山景区暂停建设”，因而没有获得批准，致使原告的该宗土地在近20年的时间内既没有被开发利用，也没有被收回。其后，原告与相关部门多次协调以求解决问题，2009年11月1日，张家界市国土资源局武陵源分局向被告区政府提交《关于戴勇信访事项处理意见的情况报告》中，被告区政府分管副区长和常务副区长等行政负责人批示：“因景区不得再进行项目建设，如果受让人愿意采取协商收回的，建议采取协议收回该宗出让用地”。2010年6月24日，被告武陵源国土分局给原告代勇回复：将此事纳入景区第三期拆迁统筹解决。为此，原告代勇向法院提起行政诉讼，要求解除出让合同，并按有关政策补偿解决。
另查明，2016年3月1日，原告代勇委托张家界正源地价评估咨询有限公司对该宗土地作出土地估价报告，按旅游服务设施用地的单位面积地价：每平米1017元，即每亩67.80万元，总价为135.61万元。张家界市人民政府张政函（2016）229号文件中《张家界市武陵源区乡镇级别基准地价表》确定的天子山街道二级商服用地每平方米507元。
本院认为：1、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。原告与案外人天子山居委会签订的神堂湾2亩国有土地使用权转让协议是双方真实意思表示，且不违反法律和行政法规的强制性规定，虽然转让协议系在天子山居委会取得该宗土地使用权证前签订的，但天子山居委会与张家界市国有土地管理局武陵源分局也补签了《国有土地使用权出让合同》[武国土补出让96（01）号]，且经有批准权的武陵源区人民政府审批同意转让，应认定原告与天子山居委会签订国有土地使用权转让协议合法有效。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条的规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”。因此，原告与案外人天子山居委会签订国有土地使用权转让协议后，天子山居委会在其与被告武陵源国土局签订的国有土地使用权出让合同中的权利义务一并转移给原告，且天子山居委会与原告签订的《天子山神堂湾2亩土地使用权转让补充协议》中也明确了原告在受让土地使用权后按土地使用权出让合同的要求使用土地，因此，原告受让国有土地使用权后承继天子山居委会在国有土地使用权出让合同中的当事人地位，故，原告具备诉讼主体资格，是适格原告，二被告也是适格被告，二被告主张原被告诉讼主体资格不适格的理由不予支持。3、2015年5月1日实施的新《中华人民共和国行政诉讼法》才开始将土地使用权出让合同纠纷纳入行政诉讼范围，原告在此之前一直向有关政府部门主张权利，原告于2016年8月26日提起行政诉讼并未超过诉讼期限，二被告主张原告的起诉超过诉讼期限的理由不予支持。4、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。因武国土补出让96（01）号《国有土地使用权出让合同》中并没有约定动工开发期限，因此，导致无法认定超出开发期限的时间。国土资源部《闲置土地处置办法》是1999年4月28日生效，该办法第二条对闲置土地如何认定做了规定，但该办法的生效时间是1999年4月，根据法不朔及既往的原则，该办法依法不能适用于本案。而且，依照该办法第三条的规定，“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案……”。从该条的内容可以看出，认定闲置土地应当履行一系列的程序，而迄今为止，涉案宗地并未经合法程序被认定为闲置土地并告知原告，故，二被告主张涉案宗地符合法定无偿收回条件的理由不能支持。5、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。被告武陵源国土分局根据《中华人民共和国行政许可法》、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》和《湖南省武陵源自然遗产保护条例》的相关条款提出抗辩，认为上述法律法规是其行为合法的依据。然而，上述法律法规的生效时间分别是2004年7月1日和2010年1月4日、2001年1月1日，根据法不朔及既往的原则，上述法律法规并不能适用本案。原告申报建设时因被告区政府决定在“天子山景区暂停建设”，因而没有获得批准，致使原告的该宗土地在近20年的时间内既没有被批准建设宾馆，也没有被收回。两被告实质上变更了土地出让协议，改变了自己原批准建设旅游接待设施的土地性质，致使原告无法实现土地使用权出让合同目的，因而遭受了较大经济损失。根据行政合同的原理，行政合同纠纷参照合同法的相关规定。本案中，原告因被告的行为无法实现合同目的，其因合同不能实现而造成原告所受到的损失应当被告武陵源国土分局承担。原告请求按委托鉴定的数额足额补偿及赔偿100万元损失的请求不予支持，但原告以被告武陵源国土分局因景区拆迁的原因致使原告建设不能实现的给予合理补偿的请求应予支持。被告区政府作为主管部门，对被告武陵源国土分局的签订土地出让合同负有监督职责，应督促被告武陵源国土分局履行补偿职责，但不宜直接承担补偿责任。综上，对原告代勇所受的损失应酌情补偿为宜，具体补偿标准可参考张政函（2016）229号文件中《张家界市武陵源区乡镇级别基准地价表》确定的天子山街道二级商服用地每平方米507元的标准予以补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：
一、解除原告代勇与被告张家界市国土资源管理局武陵源分局形成的事实上的国有土地使用权出让合同关系；
二、被告张家界市国土资源管理局武陵源分局补偿原告代勇共计陆拾柒万伍仟玖佰玖拾叁元整（小写：675993元）；
三、驳回原告代勇的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告张家界市国土资源管理局武陵源分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 钟强
审 判 员 王峰
人民陪审员 周猛
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 ＸＸ
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
2、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第9转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。
3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。