江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初435号
原告周佩月，男，1937年11月17日生，汉族，住南京市栖霞区。
委托代理人周正华（系原告周佩月之子），男，1968年11月22日生，汉族，住南京市栖霞区。
委托代理人曹星，北京京平律师事务所律师。
被告南京市栖霞区人民政府,住所地南京市仙林大学城文枢东路1号。
法定代表人邢正军，南京市栖霞区人民政府区长。
委托代理人孙云，南京市栖霞区房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。
原告周佩月不服被告南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）作出的《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（宁栖国征决字〔2016〕1号）（以下简称《1号征收补偿决定书》），于2016年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月26日受理后，在法定期限内向被告栖霞区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告周佩月及其委托代理人周正华、曹星，被告栖霞区政府的委托代理人孙云、严青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告栖霞区政府于2016年3月3日作出《1号征收补偿决定书》，其主要内容为：一、原告方若选择货币补偿的，应得货币补偿金额为1465691元（房屋货币补偿款1351371元，室内装饰、装修及附属物补助80752元，其他补助费33568元）。如申购经济适用房，按有关政策申购。二、若选择房屋产权调换的，可在《何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿实施方案》提供的房源中选择产权调换房。产权调换房源的市场价值由江苏象仁土地房地产咨询评估有限公司评估确定，待产权调换房确定后，由征收部门与原告方计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。三、原告方应当自收到该决定书起二十日内将房屋腾空，逾期将申请法院强制执行。
原告周佩月诉称，原告在南京市栖霞区何家村45号拥有合法住宅。现原告的房屋所住区域正面临被征收，因拆迁补偿标准过低，原告一直和拆迁人无法达成一致。2016年3月16日，原告收到被告栖霞区政府于2016年3月3日作出的《1号征收补偿决定书》。至此，原告才获知被告栖霞区政府作出的上述行政行为。原告认为，被告栖霞区政府作出《1号征收补偿决定书》的具体行政行为无论在实体还是程序上均违反了相关法律规定，且该补偿决定书补偿标准过低，不足以弥补原告的房屋拆迁损失。根据《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，请求法院：1、撤销被告于2016年3月3日作出的《1号征收补偿决定书》的行政行为；2、被告承担本案诉讼费用。
原告为证明自己的主张，向本院提交的证据及法律依据有：
证据1、原告的国有土地使用权证、房屋所有权证，证明：原告在案涉地点合法拥有房屋及土地的事实；
证据2、《1号征收补偿决定书》，证明：被告栖霞区政府针对原告作出征收补偿决定的事实；
法律依据：
1、《国有土地房屋征收评估办法》；
2、《江苏省人民政府关于印发江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的通知》；
3、《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》；
4、《房地产估价规范》。
被告栖霞区政府答辩称，一、案涉《房屋征收决定》是合法有效的。何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目是为改造迈皋桥周边老旧片区改造步伐，进一步提升城市品质、改善被征收人生存环境的重点惠民工程。被告栖霞区政府对征收部门提供的相关手续进行了严格的审查，依法作出《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（宁栖府征字[2014]第004号）。经南京市中级人民法院作出（2015）宁行初字第3号行政判决书及江苏省高级人民法院作出（2015）苏行终字第00585号行政判决书确认案涉的《房屋征收决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。现该《房屋征收决定》已发生法律效力。二、被诉《征收补偿决定书》程序合法、依据充分。原告的房屋位于何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目征收范围内。虽经多次协商，在征收签约期限内，征收部门与原告就补偿方式和补偿结果未能达成征收补偿协议后征收部门依法报请被告栖霞区政府对原告作出征收补偿决定。被告栖霞区政府核实了征收部门提供的房屋权证信息、房屋调查表，分户评估报告及送达回执、房屋现场勘查表、征收补偿金额分户评估表、产权调换房证明、房屋征收补偿明细、确定评估机构的相应材料及公示照片、房屋照片等相关证据，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字[2012]13号）的相关规定及已公示的《何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿实施方案》于2016年3月3日依法作出《1号征收补偿决定书》并送达原告。该征收补偿决定的作出程序合法、依据充分并保障了原告的基本生活，是合法有效的。综上所述，被告栖霞区政府对原告周佩月做出的《1号房屋征收与补偿决定书》程序合法，依据充分。原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其作出行政行为的合法性，向本院提交的证据及法律依据有：
第一组证据：
1、宁栖府征字[2014]第005号房屋征收决定；
2、房屋征收公告；
3、项目征收补偿实施方案；
4、征收决定张贴公示证明；
5、征收决定公示照片；
6、（2015）宁行初字第3号行政判决书；
7、（2016）苏行终字第00585号行政判决书；
第一组证据证明：1、案涉房屋征收决定及征收补偿方案均已在现场进行公示，宁栖府征字[2014]第005号房屋征收决定已发生法律效力；2、两级法院的判决对征收决定和征收补偿方案的效力予以维持，被告栖霞区政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定具有事实和法律依据，并无不当。
第二组证据：
1、房屋调查表；
2、房屋产权证、土地使用权证；
3、选定评估机构征求意见汇总表；
4、公证书；
5、评估公司营业执照、资质证书；
6、评估师资格证、岗位证；
7、征收评估入户勘察记录表；
8、南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表；
9、南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户评估结果表；
10、房屋征收评估结果送达回证；
11、周佩月户房屋征收补偿明细；
12、项目分户评估结果公示照片；
第二组证据证明：1、原告房屋位于征收范围内，合法建筑面积为80.51平方米；2、房屋征收部门依法选定了评估机构，经摇号选定的评估机构为甲类信用等级的征收评估机构，依照规定有资质开展房屋征收评估工作；3、评估机构依法对原告的房屋进行了现场查勘、评估，并出具了分户评估表，符合法律程序和法律规定。区征收办依法向原告送达了分户评估报告。
第三组证据：
1、协商谈话笔录（三次）；
2、证明人身份证明；
3、关于对周佩月房屋作出征收补偿决定的请示；
4、南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书；
5、听证权利告知书送达回证；
6、南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书；
7、听证通知书送达回证；
8、《1号征收补偿决定书》；
9、征收补偿决定书送达回证；
10、公告；
11、公告的公示照片；
第三组证据证明：1、房屋征收部门的工作人员多次上门与原告协商征收补偿事宜，但原告未能在征收补偿方案确定的签约期内与房屋征收部门达成补偿协议；2、房屋征收部门对原告的房屋申请作出征收补偿决定，被告栖霞区政府告知原告听证的权利并经原告申请依法组织听证。被告栖霞区政府依照征收补偿方案及相关法律规定，结合评估报告依法作出征收补偿决定并予以公示，该补偿决定维护了原告补偿方式选择权，保障了原告的生活权益，并无不当。
法律依据：
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）；
2、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字[2012]13号）。
经庭审质证，原告对被告栖霞区政府提交的证据质证意见为，对第一组证据：除证据4、5以外，对其他证据的真实性均予以认可，对证据4、5的真实性不予认可，因为原告没有见到过征收决定的张贴公示以及所谓的照片，征收决定是原告通过信息公开程序获得的，跟所谓的公示没有任何关系。对该组证据的关联性、证明目的及效力不予认可，本案的诉争对象是补偿决定，不是征收决定本身，作为两个独立的行政行为，征收决定是否合法并不等同于补偿决定是否合法。对第二组证据：对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可，因为调查表显示原告的房屋建筑面积为229.68平方米，证明涉案补偿决定认定的面积是有遗漏的。对证据2的真实性、合法性、关联性均没有异议，原告也作为证据向法庭提交了。对证据3的真实性、合法性、关联性及证明效力均不予认可。1、该表为征收部门单方出具，没有提供全部或部分的具体意见表，所谓发表297张收回意见196张没有其他证据印证，而原告本人也没有收到过所谓的征求意见表。2、被告栖霞区政府也没有证据证明其履行了向社会发布征收评估信息、评估机构报名、公布评估机构名单、由被征收人协商的前置程序。3、该表中记载总户数为297户，但是被告栖霞区政府的第一组证据中第3项补偿方案第1页最后一行却载明“房屋户数210户，工企单位5家”，所以我方认为补偿方案中所列明的被征收户和征求意见汇总表中的户数严重不符，如果说297户的数字是真实的，补偿方案中的220套房就无法满足安置房的置换需要。4、没有经过被征收人协商，直接采用投票的方式，违反了法定程序，被告栖霞区政府的法律依据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字[2012]13号）第二十六条第一款第四、五项都是规定先协商，协商不成再投票，投票不符法定比例的才通过摇号来确定。被告栖霞区政府选择摇号前是否符合前提条件，没有证据证实。对证据4
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6，经核对证据4的真实性予以认可，对合法性、证明目的不予认可。1、直接采用摇号方式，程序不合法，没有经过公布、协商、投票等前置程序，对一个不符合法定程序的事项进行公正，其得出的结果也不能证明选择程序的合法性。2、摇号前没有公布摇号的地点和时间，摇号过程没有被征收人参加。3、没有公布最终确定的评估机构，对证据7的真实性、合法性及证明效力不予认可。1、被告栖霞区政府实际没有入户勘查。2、被告栖霞区政府即便入户勘查也没有拍摄反映房屋外观及内部状况的影像资料。3、勘查记录中没有被征收人、房屋征收部门或者房屋实施单位签字认可，也没有利害关系的第三人见证。4、记录表显示对原告房屋的勘查时间是2014年6月22日，但是上一份证据确定评估机构的公证书的日期产生于2014年6月26日，也就是说在公证书还没有确定征收评估机构是谁的时候，评估公司就已经对原告的房屋进行了勘查，其行为是没有合法性的。评估机构在6月22日对原告房屋进行勘查时，其还没有被法定确定为本次征收项目的房地产评估机构，我们不知道本次勘查行为的法律依据是什么。对证据8
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10的真实性、合法性及证明目的不予认可。1、原告从来没有收到过这两张表，也是通过本次诉讼第一次见到。2、没有履行初步评估初评公示7日的法定前置程序。3、只有这两张表，但是没有整体的评估报告和分户的评估报告，本案诉讼的争议焦点可能也就是这两份评估表，被告栖霞区政府一直想向法庭表明两份评估表就是评估报告，原告认为这两份评估表并不是法定的评估报告。4、从这两份评估表上无法看出评估依据、评估程序、评估方法、评估价值如何产生，所以无法证明评估是合法的。5、评估面积有遗漏，被告栖霞区政府的第二组证据中第1项入户调查表显示原告房屋面积是229.68平方米，对于没有认定的面积两份评估表上并没有任何的说明和记载。6、两份评估表的形成时间是2014年6月28日，在公证书确定的评估机构产生的两天之内，被告栖霞区政府应当向法庭提交评估公司依法确定之后对原告房屋进行实地勘查和评估的相关证据，且该证据应该产生在26日
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28日之间。对证据11的真实性不予认可，原告没有见到过，也没有收到过该补偿明细，这是被告栖霞区政府内部的一个程序性文件。对合法性不予认可，补偿明细中的面积有遗漏，而且补偿明细中关于临时安置费、装修费、各项补助和被告栖霞区政府的第三组证据第1项谈话记录中记载的金额是不对应的。对证据12的真实性、合法性、证明效力不予认可，因为看不清楚内容，而且照片中也没有显示具体的时间、地点以及张贴的日期。对第三组证据：对证据1、2，原告本人并没有在谈话笔录中签字予以认可，所以对合法性不予认可。对证据3，属于被告栖霞区政府的内部文件，原告没有见过，也不知道有这样的请示文件，对真实性不予认可。对证据4
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11，原告提起了听证申请，对真实性予以认可，但是证据中缺少听证笔录。对证据8的合法性，系本案诉争行政行为，其合法性要通过法院进行审查。对该组证据的证明目的不予认可，所谓听证，并没有针对原告提出的问题以及双方争议的焦点作出解释，更多的是一种形式上的一个过程，原被告之间的矛盾主要在于没有认定的面积该如何处理、如何进行补偿的问题，并没有起到法律意义上听证应该解决的问题。被告栖霞区政府对原告提交的证据质证意见为，对证据1、2的真实性没有异议。
本院对上述证据认定如下：因原、被告提供的证据与本案待证事实相关联，且来源真实、合法，本院均予以采信。
经审理查明，原告周佩月居住于本市栖霞区迈皋桥镇何家村45号，在此处拥有房屋，领有相关国有土地使用证和房屋所有权证（证载房屋建筑面积80.51平方米、土地面积89.50平方米）。2014年1月28日，南京市规划局作出宁规函字〔2014〕41号《关于栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区危旧房城中村改造项目规划意见的复函》，确定了涉案项目中何家村地块东至黑墨、南至华电路9号、西至华电宿舍、北至华电北路等具体规划意见。2014年4月18日，栖霞区委、栖霞区政府作出栖委字〔2014〕62号文件，在《栖霞区2014年经济建设和社会建设工作目标》的“城建城管项目”中明确由南京市栖霞区房屋征收安置办公室（以下简称栖霞区征收办）“启动何家村、高家村危旧房片区改造项目征收”。2014年6月5日，栖霞区征收办作出《何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目房屋征收补偿实施方案》，并在征收范围内进行了公示。2014年6月12日，被告栖霞区政府作出《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（宁栖府征字〔2014〕第005号）及《何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目房屋征收公告》，并在征收范围内进行了公示。2014年6月20日，栖霞区征收办在南京市华侨路28号南京市房屋征收管理办公室一楼听证室，举行了本案涉案地块选择评估机构抽签摇号活动，经摇号最终确定的评估机构是江苏象仁土地房地产咨询评估有限公司（以下简称象仁房地产评估公司）。并于2014年6月26日，经南京市南京公证处进行了公证。2014年6月22日，象仁房地产评估公司对原告的房屋进行了入户勘查并制作了《征收评估入户勘查记录表》，该表载明原告的房屋建筑面积为80.51平方米、土地面积为89.50平方米。因原告一直主张其居住的房屋实际总体面积为229.68平方米，未登记的面积约为149.17平方米，故与栖霞区征收办始终未达成补偿安置协议。2014年10月13日，栖霞区征收办向被告栖霞区政府提请对原告的房屋建议作出征收补偿决定。被告栖霞区政府收到栖霞区征收办的提请立案后，向原告发出相关的立案通知，并且告知原告有听证的权利。因原告对该案的征收决定正在提起诉讼，故被告栖霞区政府中止了听证程序。待相关案件审结后，被告栖霞区政府于2016年1月19日向原告发出听证通知，并于2016年1月25日举行了听证。因协商未果，被告栖霞区政府于2016年3月3日作出《1号征收补偿决定书》，并在房屋征收范围内予以公告且送达给原告。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，原告曾对（宁栖府征字〔2014〕第005号）房屋征收决定向本院提起诉讼，本院于2015年6月18日作出（2015）宁行初字第3号行政判决，判决驳回其诉讼请求。原告不服向提出上诉，江苏省高级人民法院于2015年10月30日作出（2015）苏行终字第00585号行政判决，判决是驳回上诉、维持原判。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
对原告周佩月提出其涉案房屋实际总体面积为229.68平方米、未登记的面积为149.17平方米，而被告栖霞区政府作出的《1号征收补偿决定》仅按照证载登记面积80.51平方米认定缺乏事实与法律依据的主张。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字〔2012〕13号）第十条第二款规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，被告栖霞区政府的征收部门曾委派象仁房地产评估公司，于2014年6月22日对原告的房屋进行入户勘查，在勘查的基础上，根据原告提供的房产证及土地使用证，征收部门到房产、土地部门进行调查后最终确定房屋的合法面积，并制作了《征收评估入户勘查记录表》。根据原、被告提供的证据材料也能够证明原告的房屋产权证上登记的房屋建筑面积为80.51平方米，土地使用证上登记的土地使用面积为89.50平方米。原告对于其未登记面积为149.17平方米的房屋是如何合法建造的，在庭审中未能提供任何证据予以证明，其认为未经相关职能部门认定为违章建筑即为合法建筑的主张亦缺乏法律依据，故本院对其提出的上述主张不予支持。
对原告提出房屋评估机构的选定方式违法的主张。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第四条第一款的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，根据在案证据能够证明，2014年6月13日至2014年6月26日期间，被告栖霞区政府的征收部门向被征收人发放了297张《选定评估机构征求意见表》，自愿申请摇号确定评估公司得票数为191张，超过半数以上，故采取摇号方式产生评估公司。2014年6月20日，在南京市公证处两名公证员在场监督的情况下，被告栖霞区政府的征收部门在南京市房屋征收管理办公室一楼听证室举行了摇号活动，通过摇号产生了象仁房地产评估公司，南京市公证处对评估公司的选定也制作了相关的《公证书》。故对原告提出的房屋评估机构的选定方式违法的主张，本院不予支持。
对原告提出被告栖霞区政府未制作分户报告及未送达从而剥夺了原告申请复核、鉴定权利的主张。根据在案证据能够证明，由象仁房地产评估公司于2014年6月28日制作的《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修补偿金额分户评估结果表》（苏象仁房地征估字第（2014－10－0108）号），该表内容主要针对产权人周佩月的房产进行的评估，栖霞区征收办两名工作人员直接送达给原告，因原告在送达回证上拒绝签字，故由南京市栖霞区迈皋桥工作人员及长营社区工作人员作为见证人进行签字予以证明。在该表的第六项中已明确告知原告如有异议，有申请复核评估的权利，原告在规定期限内并未提出复核评估。对原告的该项主张，本院不予支持。
综上，被告栖霞区政府作出的《1号征收补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以确认。原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告周佩月的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周佩月负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 董学峰
代理审判员 张 辉
代理审判员 李伟伟
二〇一七年一月三日
书 记 员 孙 皓