湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0891行初122号
原告潘锡成，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人陈涛，广东梅江律师事务所律师。
委托代理人康华德，吴川市法律援助处律师。
被告吴川市振文镇人民政府，住所地广东省吴川市。
法定代表人翟亚辉，镇长。
委托代理人林康帝，该镇人民政府维稳及综治办主任。
被告吴川市人民政府，住所地广东省吴川市。
法定代表人曹栋，市长候选人。
委托代理人詹树迅，吴川市人民政府法制局应诉复议股股长。
第三人潘锡泉，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人冼日生，广东仁乐律师事务所律师。
委托代理人冼琼炜，广东仁乐律师事务所律师。
第三人吴川市振文镇振文村委会潘屋村民小组，住所地广东省吴川市。
负责人潘卓滔，村民小组长。
原告潘锡成不服被告吴川市振文镇人民政府（以下简称振文镇政府）作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》及被告吴川市人民政府（以下简称吴川市政府）作出的吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》，于2017年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月27日立案后，于2017年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告潘锡成的委托代理人陈涛、康华德，被告振文镇政府的委托代理人林康帝，被告吴川市政府的委托代理人詹树迅，第三人潘锡泉的委托代理人冼日生到庭参加诉讼，第三人吴川市振文镇振文村委会潘屋村民小组（以下简称潘屋村民小组）经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告振文镇政府于2016年12月2日作出《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》，将争议宅基地使用权确认给第三人潘锡泉使用。原告潘锡成不服，向被告吴川市政府申请行政复议。被告吴川市政府于2017年3月10日作出吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》，维持被告振文镇政府作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》。
原告潘锡成诉称，潘锡成的房屋位于吴川市振文××潘屋村，大门在南面，该南面大门是该房屋与外界联系的唯一通道。大门南面是一块空地，四至为：东至潘锡泉屋4.15米，南至潘华胜（潘宝珍）屋3米，西至空地，北至潘锡成房屋交界处。东西宽7.25米，南北长东为3.9米，西为4.1米，面积为29平方米。该空地是潘锡成出入房屋的必经之地。2013年11月28日，潘锡泉向被告振文镇政府信访，要求振文镇政府确认上述空地使用权归其所有。振文镇政府于2016年12月2日作出《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》，决定将该块空地作为宅基地，使用权归潘锡泉所有。潘锡成不服，于2016年12月27日向被告吴川市政府申请行政复议。吴川市政府于2017年3月10日作出吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》，维持振文镇政府作出的行政行为。潘锡成认为，振文镇政府和吴川市政府作出的行政行为违反了合法行政原则。首先，潘锡泉已有一块宅基地，并且已经在该宅基地建好房屋居住，房屋就在争议宅基地的东边，振文镇政府和吴川市政府又将该块空地作为宅基地确认给潘锡泉使用，违反了“一户一宅”原则，其行政行为违法。其次，该块空地位于潘锡成房屋大门前面，是潘锡成出入该房屋的必经之路，如果将该块地批给潘锡泉或其他人作宅基地使用，就会导致潘锡成房屋没有大门出入，致使该房屋无法使用。振文镇政府和吴川市政府将该地批给潘锡泉使用时，没有考虑房屋通行、采光、通风、排水等相关因素，违反合理行政原则。而且，该块地面积仅29平方米，不能作为宅基地使用，只能作为路巷使用。潘锡成的房屋已经存在五六十年，几十年来，该房屋南面的空地都没有房屋，该空地一直作为潘锡成房屋的出入通道，村民都知道这个事实，也从来没有人提出过异议，也没有人对该地主张过权利。潘锡泉提供的证人称潘锡泉的祖父曾经使用过该块宅基地，即使是事实，那也是解放前的事。解放后，经过土改等一系列改革，以及1987年《中华人民共和国土地管理法》的实施，村里原有的土地使用权已依法得到确认。现潘锡泉对该块空地提出权利主张，显然是依法无据，于理无凭。再次，吴川市政府仅适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款及第二款的规定，属于适用法律不全，其没有适用实体处理的原则及相关法律依据，违反了宅基地纠纷“尊重历史，面对现实，有利于生产、生活”以及“依法保护公民、法人合法取得的宅基地使用权”处理原则。综上所述，振文镇政府和吴川市政府将争议宅基地确认给潘锡泉使用，严重违法，应予撤销。潘锡成为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求判令：1.撤销振文镇政府于2016年12月2日作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》及吴川市政府于2017年3月10日作出的吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》；2.本案的诉讼费用由振文镇政府和吴川市政府承担。
原告潘锡成向本院提交了以下证据：1.身份证，证明潘锡成主体适格；2.《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定》，证明被告振文镇政府作出的具体行政行为内容违法；3.行政复议申请书，证明潘锡成对违法行政行为申请复议；4.延期审理决定书，证明复议机关延期审理；5.证人证词，证明潘锡成屋前空地一直由潘锡成使用；6.行政复议决定书，证明复议机关维持原具体行政行为；7.纠纷位置平面图，证明被违法确权的空地北面与潘锡成房屋大门相接，潘锡成无法出入该房屋。
被告振文镇政府辩称，一、振文镇政府作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》认定事实清楚，证据确凿。根据第三人潘锡泉的问话笔录以及潘锡森、潘锡芳、潘上观、潘宝芳的调查笔录，可以认定本案事实。二、振文镇政府作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》适用法律正确。振文镇政府根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第一款、第六条、第九条、第十一条及第十四条的规定作出涉案处理决定，适用法律正确。三、振文镇政府作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》程序合法。振文镇政府已根据法律规定告知原告潘锡成立案查处、限期提交证据材料等权利义务，程序合法。四、振文镇政府作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》内容适当。振文镇政府在法定期限内以及在法定幅度内作出处理决定，是客观、公正、合理的。综上所述，请求人民法院驳回潘锡成的诉讼请求。
被告振文镇政府向本院提交了以下证据：1.通知，证明原告潘锡成接受调查提交有关证据材料；2.第三人潘锡泉的问话笔录，证明争议地属于其自用土地；3.潘锡森调查笔录，证明争议地属于潘锡泉使用；4.潘锡芳调查笔录，证明争议地属于潘锡泉使用；5.潘上观调查笔录，证明争议地属于潘锡泉使用；6.潘宝芳调查笔录，证明争议地属于潘锡泉使用；7.调查报告，证明振文镇政府作出处理决定书内容适当。
被告吴川市政府辩称，争议地位于吴川市振文××潘屋村民小组内，依法属于潘屋村民小组集体所有。该地使用权发生争议后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应由振文镇政府在职权范围内处理。请求人民法院依法作出判决，以解决原告潘锡成与第三人潘锡泉之间的争议。
被告吴川市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议决定书，证明吴川市政府维持被告振文镇政府的行政行为；2.行政复议申请书，证明原告潘锡成请求撤销振文镇政府的行政行为；3.《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》，证明振文镇政府将争议地确权给第三人潘锡泉使用；4.吴府行复（2017）4号受理通知书、答复通知书，证明吴川市政府依法受理复议申请，并通知当事人行使权利；5.吴府行复（2017）4号延期审理申请书、决定书，证明吴川市政府在行政复议程序中依法延长审理期限；6.行政复议答复书，证明振文镇政府、潘锡泉在行政复议程序中作答复；7.身份证、照片、委托书，证明潘锡成在复议程序中提供证据（照片）和委托律师；8.送达回证，证明吴川市政府将法律文书送达当事人；9.邮件，证明吴川市政府依法将复议决定书和延期审理决定书送达潘屋村小组，但负责人拒收。
第三人潘锡泉述称，一、原告潘锡成称其“房屋大门在南面，该南面大门是该房屋与外界联系的唯一通道，大门南面是一块空地……该空地是潘锡成出入房屋的必经之地”与事实不符。潘锡成所称的房屋实际上是用围墙围起来的无人居住的10多平方米的破旧小平房，而且该房屋四周均是宽阔的道路，即该地可以从四个方向开门作为门口，不存在潘锡成所称南面大门是该房屋唯一出入通道的情形。二、潘锡成称“潘锡泉已有一块宅基地，并且已经在该宅基地建好房屋居住，房屋就在争议宅基地的东边，振文镇政府和吴川市政府又将该块空地作为宅基地确认给潘锡泉使用，违反了‘一户一宅’原则”不属实。潘锡成所称潘锡泉的房屋实际上是潘锡泉、潘亚泉、潘上福三户共11口人共同居住的一间房屋，面积小而且无厨房。被告振文镇政府和吴川市政府将争议地确认给潘锡泉使用，是尊重历史、照顾现实的决定，合理合法。而且，潘锡泉争取的是生存权，但潘锡成的房屋一直闲置、无人居住，不存在通行、排水、通风、采光等问题，且其在村中还有多块宅基地和多处房屋。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定：“对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”根据上述规定，潘锡成位于争议地北面的宅基地及地上房屋属于“多占少用、占而不用”且空闲几十年不用，应当由集体收回，更无权与潘锡泉争执争议地，振文镇政府和吴川市政府作出的行政行为合法。三、振文镇政府作出的处理决定和吴川市政府作出的行政复议决定适用法律正确。振文镇政府适用《广东省土地权属纠纷处理条例》的规定作出处理决定，充分体现了“以事实为依据，以法律为准绳”、“尊重历史、照顾现实”以及有利于生产、生活的原则，是正确的。吴川市政府作出的行政复议决定，也适用法律正确，程序合法。综上所述，请求人民法院依法驳回潘锡成的诉讼请求。
第三人潘锡泉向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明潘锡泉的身份情况；2.吴川市公安局振文派出所和吴川市振文镇振文村委会出具的《证明》，证明潘锡泉与林秀清生育了六个子女；3.潘锡泉、潘亚泉、潘上福户口簿三本，证明潘锡泉户、潘亚泉户、潘上福户共11口人共住一屋，从而证明争议土地确定给潘锡泉使用是必要和合法的；4.潘称旺户口簿，证明潘锡泉之子潘称旺一户8人已另建房屋居住。
第三人潘屋村民小组既不到庭参加诉讼，也不提交书面意见及证据。
经庭审质证，原告潘锡成对被告振文镇政府提供的证据1关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2、3、4、6的关联性、合法性、真实性均有异议，第三人潘锡泉几十年都没有使用过涉案空地，该证据不能证明涉案土地使用权是潘锡泉的，该土地是属于集体所有的；对证据5关联性、合法性、真实性均有异议，其不能证明涉案土地使用权是属于潘锡泉的；对证据7有异议，振文镇政府作出的决定违反“一户一宅”原则以及行政合理性原则，没有考虑到潘锡成房屋的通行、通风、采光等权益。被告吴川市政府对振文镇政府提供的所有证据关联性、合法性、真实性均无异议。潘锡泉对振文镇政府提供的对证据1关联性、合法性、真实性无异议，但不认可潘锡成在调查中陈述的内容；对证据2、4、6、7关联性、合法性、真实性及其证明内容均无异议；对证据3关联性、合法性、真实性均无异议；对证据5关联性、合法性、真实性均无异议，对其陈述的内容有异议，其陈述内容存在回避事实的问题。
原告潘锡成对被告吴川市政府提供的证据1真实性无异议，合法性有异议，该决定书没有纠正被告振文镇政府的违法决定；对证据2、4、5、7、8、9关联性、合法性、真实性均无异议；对证据3关联性、合法性、真实性均有异议，违反了行政合法性、合理性原则；对证据6有异议，该答复书所反映的内容不真实，其没有考虑相邻权等相关因素，作出的决定违法，违反了宅基地“一户一宅”的分配原则。振文镇政府对吴川市政府提供的所有证据关联性、合法性、真实性均无异议。第三人潘锡泉对吴川市政府提供的对证据1关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2关联性、合法性、真实性没有异议，对其内容与主张不认可；对证据3-9关联性、合法性、真实性均无异议。
被告振文镇政府对原告潘锡成提供的证据1、4、6关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2、3、5、7所要证明的内容有异议。被告吴川市政府对潘锡成提供的证据1、4、6关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2、3关联性、合法性、真实性均无异议，但对其所要证明的内容有异议；证据5、7由法院依法审查确定。第三人潘锡泉对潘锡成提供的对证据1、4、6关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2、3、7关联性、合法性、真实性均无异议，对其所要证明的事实有异议，其主张不成立；对证据5关联性、合法性、真实性均有异议。
原告潘锡成对第三人潘锡泉提供的对证据1、4关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2关联性有异议；对证据3关联性、合法性、真实性均有异议，潘锡泉的两个儿子在村里已有新的宅基地，并非共住一屋。被告振文镇政府对潘锡泉提供的所有证据均无异议。被告吴川市政府对潘锡泉提供的所有证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告潘锡成提供的证据1、2、3、4、6、7具有关联性、合法性、真实性，本院予以采纳；证据5真实性无法核实，本院不予采信。被告振文镇政府及吴川市政府提供的所有证据均具有关联性、合法性、真实性，可以作为认定案件事实的依据。第三人潘锡泉提供的证据1具有关联性、合法性、真实性，本院予以采纳；证据2、3、4与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明，原告潘锡成及第三人潘锡泉均是吴川市振文××潘屋村村民，双方对位于潘锡成旧居南面的一块空地使用权产生争议。2013年11月28日，潘锡泉到被告振文镇政府处信访，要求调查处理其与潘锡成的宅基地使用权纠纷。振文镇政府受理后，对相关人员进行了调查，并到争议地现场进行测量，之后绘制出争议地平面图，但该平面图无当事人签名。振文镇政府将争议地四至确定为：东至潘锡泉现居住房屋4.15米，南至潘华胜（潘宝珍）房屋3米，西至空地，北至潘锡成旧居宅基地交界线；东西宽7.25米，南北长东为3.9米，西为4.1米，面积29平方米。双方对争议地均无人民政府颁发的权属凭证。2016年12月2日，振文镇政府作出《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》，认为第三人潘屋村民小组在20世纪90年代统一调整分配宅基地时，没有收回旧宅基地归村集体使用，故对于潘锡泉与潘锡成争议的宅基地使用权，应从尊重历史使用事实的角度以及按照现行法律规定处理，因此，依照《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第一款、第六条、第九条、第十一条、第十四条、第十六条、第十八条以及第二十三条的规定，将争议宅基地使用权确认给潘锡泉使用。潘锡成不服，向吴川市政府申请行政复议。吴川市政府于2017年3月10日作出吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》，认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，潘锡成与潘锡泉对村中空闲地的使用权纠纷属振文镇政府处理的职权范围，决定：维持振文镇政府作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》。潘锡成仍不服，遂提起行政诉讼。
诉讼过程中，本院组织各方当事人到争议地进行现场勘察。经勘察，争议地为空地，无使用痕迹。与争议地毗邻的潘锡成旧居，由一座破旧瓦房和瓦房前的围墙组成，其中瓦房门口朝西，围墙门口朝南，内有杂草，无人居住。
本院认为，本案属于土地行政确认纠纷。本案的争议焦点是：被告振文镇政府于2016年12月2日作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》以及被告吴川市政府于2017年3月10日作出的吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》是否认定事实清楚，依据充分，程序合法。
《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”调处宅基地使用权纠纷，应当以确定宅基地的四至范围为基础。本案中，振文镇政府在确定争议地四至时，将争议地的北面界线划至原告潘锡成旧居的南墙但未经当事人确认，依据不足；其没有为潘锡成旧居留出必要的通行道路，为双方日后纠纷埋下隐患，处理不当。振文镇政府在调查取证时，未查清调查对象与当事人之间的利害关系，导致证人证言的可信性难以判断。因此，振文镇政府作出的涉案宅基地使用权纠纷处理决定，属认定事实不清，依据不足。
《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定：“人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起６个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。”本案中，振文镇政府未提供证据证明其在进行实地调查时通知了当事人到场，当事人也未在振文镇政府绘制的现场平面图上签名。而且，振文镇政府也未提供证据证明其就通道预留、使用权归属等问题对双方当事人进行了充分的调解，违反了先行调解的程序。此外，潘锡泉于2013年11月28日向振文镇政府申请处理宅基地使用权纠纷，但振文镇政府直至2016年12月2日才作出处理决定，严重超出法定期限。因此，振文镇政府作出涉案宅基地使用权纠纷处理决定，属程序违法。
综上所述，振文镇政府作出的涉案宅基地使用权纠纷处理决定依据不足，程序违法，应当予以撤销。吴川市政府作出的涉案行政复议决定维持了振文镇政府作出的处理决定，处理不当，亦应当予以撤销。依照《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十八条、第二十三条、第三十三条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十条第一项及第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告吴川市振文镇人民政府于2016年12月2日作出的《关于潘锡泉与潘锡成宅基地使用权纠纷的处理决定书》；
二、撤销被告吴川市人民政府于2017年3月10日作出的吴府行复[2017]4号《行政复议决定书》；
三、限被告吴川市振文镇人民政府在本判决生效之日起6个月内对原告潘锡成与第三人潘锡泉的宅基地使用权纠纷作出处理决定。
案件受理费50元，由被告吴川市振文镇人民政府和吴川市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式七份，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 梁宇妍
代理审判员 李国栋
人民陪审员 杨 桃
二〇一七年十月二十六日
书 记 员 谢冠宇
附：相关法律规定及司法解释
《土地权属争议调查处理办法》
第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。
第十八条在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
第二十三条国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。
第三十三条乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。
《广东省土地权属纠纷处理条例》
第十六条人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起６个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。