内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初76号
原告赤峰市松山区夏家店乡上水泉村民委员会。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区夏家店乡上水泉村。
法定代表人李某，系主任。
委托代理人霍某，赤峰市松山区玉龙法律服务所法律工作者。
被告赤峰市松山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区政府大街*号。
法定代表人姜某，系区长。
委托代理人苏某，赤峰市国土资源局松山区分局工作人员。
委托代理人于某，内蒙古信华律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区玉龙大街。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人郭某，赤峰市人民政府法制办公室工作人员。
第三人赤峰市松山区夏家店乡水泉村民委员会。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区夏家店乡水泉村。
法定代表人王某，系主任。
委托代理人刘某，内蒙古信华律师事务所律师。
原告赤峰市松山区夏家店乡上水泉村民委员会（以下简称上水泉村委会）因不服被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）行政确权决定、被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年10月9日公开开庭审理了本案。原告上水泉村委会的法定代表人李某及其委托代理人霍某，被告松山区政府的委托代理人苏某、于某，被告赤峰市政府的委托代理人郭某，第三人赤峰市松山区夏家店乡水泉村民委员会（以下简称水泉村委会）的法定代表人王某及其委托代理人刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告松山区政府于2015年11月4日作出赤松政决字[2015]61号《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》，主要内容为：区国土资源分局《关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见》收悉。经研究，区政府同意该处理意见。《关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见》结论为：争议地块共计313.3亩，其中承包合同内耕地9.92亩的所有权为上水泉村；林权证范围内289亩林地所有权归水泉村所有，剩余无证据证明属于两村中任何一村的14.38亩土地面积每村7.19亩。
被告松山区政府在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、字第071892号、071894号、071895号三份林权证。证据2、2015年9月1日松山区夏家店乡农业经营管理站证明一份。以证明被告松山区政府2015年11月4日作出的[2015]61号处理决定有相应的事实依据。证据3、赤松政决字[2015]61号处理决定书及送达回执两份，以证明该决定书的作出已履行法定程序，下发程序合法。法律依据-1、（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三章二十一条。2、《林木林地权属争议处理办法》第六条。
被告赤峰市政府于2016年4月16日作出赤政复决字[2016]15号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，认为：首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，申请人（上水泉村委会）为被申请人（松山区政府）作出的《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》（赤松政决字[2015]61号）中的一方当事人，其对该决定不服，有权申请行政复议，其复议申请人主体适格。且其申请符合行政复议法及其实施条例规定的其他受理条件，应予受理。其次，被申请人是土地权属争议的法定裁决机关，其作出涉案决定符合职权法定原则。第三，关于涉案决定合法性和适当性问题。被申请人根据申请人与第三人提交的林权证、土地承包合同确认了双方当事人各自合法的林地所有权面积及土地使用权面积，同时将双方均无法提供充分证据证实所有权归属的面积确定为双方共有，有事实根据和法律依据，兼顾了各方当事人利益，处理并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人于2015年11月4日作出的《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》（赤松政决字[2015]61号）。
被告赤峰市政府在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、《行政复议答复通知书》及送达回证。以证明于2016年1月21日受理原告复议申请，并通知松山区政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据2、《第三人行政复议通知书》。以证明于2016年1月21日通知水泉村委会作为第三人参加行政复议。证据3、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证。以证明依法对本案进行了延期审理。证据4、行政复议决定书送达回证。以证明依法作出复议决定并进行了送达。
原告上水泉村委会诉称，赤峰市人民政府未经实地勘验，作出复议决定维持了松山区政府2015年11月4日作出的《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局<关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见>的决定》（赤松政决字[2015]61号），认定事实错误。松山区政府行政决定将”争议地块共计313.3亩，其中承包合同内耕地9.92亩的所有权为上水泉村；林权证范围内289亩林地所有权归水泉村所有，剩余无证据证明属于两村中任何一村的14.38亩土地面积每村7.19亩”结论错误，被确权土地不包含在第三人水泉村委会主张争议的林地四至范围内。第一，原告与第三人争议土地为林地，而被告松山区政府确定的争议地四至为南邻红山区城郊林场，西邻坝口，北至沟边树地，东至地埂边的四至只包括071895号林权证四至及面积内的林地，并不包含071892、071894号林权证四至及面积，由此可见，如果将071892、071894号林权证四至及面积计算到争议面积内，争议地块共计应为363.5亩，绝非是313.3亩。第三人主张林地被原告部分村民毁林开荒系谎称。第二，第三人以1983年赤峰县人民政府为第三人水泉村颁发的071892、071894、071895号林权证四至及面积为依据，认为原告方个别村民在1995年开始对该林地毁林开荒、种植农作物发生纠纷，是虚构事由。一是071892、071894号林权证四至及面积并没有包含在争议地块内，原告村民没有在071895号林权证范围内毁林开荒。二是071895号林权证四至内林地已经由第三人发包给他人承包经营，原告村民没有侵占。即第三人所主张的争议地块并非是林权证确认的林地范围。三是071895号林权证记载的”四至东：沟边”是指河南岸平顶山靠国营林场的石家沟沟边。这恰好与071895号林权证记载的四至东沟边相符，也与该份林权证确认的238.5亩的林地面积相符，也能与赤峰县王家店公社水泉大队森林资源清查图记载的亩数相互印证。四是队为基础三级核算的年代，原告上水泉村第十生产队（现4、5组）队址以及村落就建在河南岸，后来迁到河北面，旧的房屋遗址现仍可见。五是赤峰县人民委员会1964年3月为西水泉大队十队社员刘天全颁发的林字第302号山林执照，就在071895号林权证”四至东，沟边”的沟里位置；赤峰县人民委员会1964年3月为西水泉大队十队社员陈连枝颁发的林字第304号山林执照就坐落在071895号林权证”四至东沟边”往东数第二条沟里，这充分说明071895号林权证所指”四至东，沟边”往东的土地属原告所有。六是松山区政府为原告上水泉村村民张凤廷颁发的赤松（2011）05174号林权证（×××）坐落上水泉村河南老院子北渠两侧，面积0.4亩，（×××）坐落河南老院子门前，面积0.3亩，（×××）坐落河南老院子，面积2亩，计林地面积2.7亩，松山区政府为原告村民刘义颁发的赤松（2011）05173号林权证（×××）坐落上水泉村自家老院子，面积1.7亩，两人林地合计4.4亩，难道说侵占了第三人的林地吗？七是根据1974年赤峰县革命委员会森林清查办公室绘制的《赤峰县王家店公社水泉大队森林资源清查图》和1991年赤峰市郊区林业局文件所附的《王家店乡水泉村、上水泉村林木分布图》及林木登记卡以及曾任王家店乡林业站站长张海廷出具的书面证明，对原告与第三人历史情况比较了解的原水泉大队（两村分开前）的治山队刘悦队长、会计李国义也出具了书面证言证明原告村民耕种的耕地属于原告所有。第二，被告松山区政府行政决定认定的”双方实测争议面积为313.3亩”与事实不符。一是第三人所持有的071892、071894、071895号林权证的面积合计为363.5亩。二是第三人主张原告个别村民在1995年开始对该林地毁林开荒，种植农作物，当时面积在0.5亩左右，此后逐年扩展，直至今日达到30余亩的事实，从侧面佐证了除第三人主张林地被原告个别村民侵占30余亩外，第三人与原告并不存在其他土地的争议。可见，剩余应为74.5亩土地，而非24.3亩。三是第三人所持有的071892、071894、071895号林权证已经被告松山区政府确认林地所有权面积为289亩。根据《林地管理暂行办法》第六条第二款规定，被告松山区政府对已经确认林地所有权又重新进行确权，违反法定程序。四是自1983年实行家庭联产承包责任之后，1985年原告的第五村民组根据1983年实行家庭联产承包责任承包给各个承包户土地面积及四至制作了土地台账，1997年第二轮土地顺延承包时，原告又根据第一土地承包的土地面积及四至再次顺延承包给第一轮土地承包户，同时制作了农户承包土地地块界定明细表。2002年，被告松山区政府为了稳定完善土地承包关系，为第二轮承包的承包户颁发了土地承包合同证书，且合同证书上也明确记载着手指地。可见合同面积并非是实际丈量的面积，然而，土地承包合同证书四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定所有权和使用权，这是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定的确定土地面积的原则，可见，只因原告合同内耕地面积为9.92亩，被告松山区政府就将原告按四至界线与实地一致，已经连续耕种了30多年和居住多年的74.5亩耕地及村落认定为”剩余14.38亩为两村权属不明区域，应将权属不明区域土地面积两村平均分配”的判断理由和结果错误，与上述法律所规定的确权原则相悖。五是队为基础三级核算的合作化年代，这74.5亩土地就包括原告第十生产队（现4、5组）社员居住的村落并由原告上水泉村4、5组发包给张生等13户村民，由张生这13户村民又已经连续耕种了30多年，被告松山区政府依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定，确认7.19亩土地属于第三人所有，属于适用法律不当。二、第三人为了达到篡改其所持有的071892、071894、071895号林权证四至位置之目的，伪造了松山区林业局所谓的”证实材料”，并依据此份”证实材料”向被告松山区政府提出解决土地争议的申请，被告松山区政府将此份证明材料作为确认集体土地所有权依据的主要证据，不但导致被告松山区政府作出了赤松政决字[2010]2号错误的行政决定，还涉嫌伪造国家机关公文、印章罪。原告请求法院查清上述事实，给予相关责任人党纪政纪处分，直至追究刑事责任。综上，请求判令撤销被告松山区政府于2015年11月4日作出的赤松政决字[2015]61号《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》及被告赤峰市政府于2016年4月16日作出的赤政复决字〔2016〕15号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。
原告提交了以下证据：证据1、赤松政决字[2015]61号《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》。以证明松山区政府作出处理决定后原告不服向市政府申请复议，松山区政府没有将申请书送达原告；第三人所主张的原告侵占的是071892、071894、071895号林权证所确认的林地面积中的30多亩，没有涉及到其他面积；认定争议范围内的土地面积是313.3亩是错误的，遗漏了071892、071894号林权证的面积；原告与第三人在其他土地上不存在争议。证据2、赤政复决字[2016]15号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。以证明松山区政府作出决定后，原告在法定期限内向赤峰市政府申请行政复议，申请中明确指出确认的土地中不含071892、071894号林权证的面积，而被告赤峰市政府没有去实地勘察即作出错误的复议决定。证据3、上水泉村委会复议申请书。以证明原告在法定期限内提出了复议，明确指出确权决定错误认定事实，没有将争议地块确定在争议范围内。证据4、赤松政决字[2010]2号《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》。证据5、赤松政决字[2011]5号《赤峰市松山区人民政府关于撤销赤松政决字[2010]2号文件的决定》。上述证据证明由于个别人伪造了松山区林业局的公章，将上述三块林权证的面积擅自扩大，原告依法申请复核、复议、起诉后原确权决定被撤销。证据6、赤政复决字[2010]43号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。以证明原告在法定期限内提出了复议。证据7、赤峰市松山区林业局声明。以证明071894、071895号林权证所述内容与”证实材料”中所述内容无关。证据8、水泉村在赤松政决字[2010]2号集体土地争议一案中提交的证实材料。以证明林业局通过此材料将林权证四至面积扩大，是争议的由来。证据9、内蒙古自治区农村集体土地承包合同证书13份。以证明只是在林权证的范围内侵占了30亩，其他土地没有争议，林权证以外确权的土地均由原告使用。证据10、林字第302号山林执照一份。证据11、林字第304号山林执照一份。以上两份证据证明政府确权的土地中除了有上述071895号林权证使用面积，还有政府确权给其他人的林地面积。证据12、张海廷出具的书面证明一份。以证明三块林地的使用面积由水泉村分别包给了其他人。证据13、刘悦出具的书面证明一份。证据14、李国义出具的书面证明一份。以证明原来林业局的证明错误。证据15、1985年分地台账一册。以证明争议地块的土地分包给各村民的事实。证据16、刘家营子（5组）农户承包土地地块界定明细表六张。以证明承包地的面积及事实与林地没有关系。证据17、刘家营子（4组）农户承包土地地块界定明细表九张。以证明现在争议的土地由原告村集体所有。证据18、王家店乡水泉村、上水泉村林木分布图。以证明第三人主张的三块林权证的面积现完整存在。证据19、赤峰县王家店公社森林资源清查图一张，以证明原告没有侵占三块林权证面积和位置。证据20、上水泉村现状及权属图一张。以证明原告主张的土地面积与第三人没有关系。证据21、赤松（2011）05174号林权证。证据22、赤松（2011）05173号林权证。以证明松山区政府将老院子内的树确权给了刘义，松山区政府在作出确权决定时没有考虑到刘家营子老院的土地使用权面积，将没有争议的土地进行确权。
被告松山区政府答辩称，原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法应予以驳回。原告主张争议地块不在本案第三人林权证范围之内，进而认为应归属于其所有是完全错误的：从双方提供的相关证据看，该争议地块位于××区边界处南梁，四至为：南邻红山区城郊林场，西邻坝口，北至沟边林地，东至地梗边。总争议面积为313.3亩，根据双方提供的林权证及土地承包合同能够确认：本案第三人享有合法林地所有权面积为289亩，原告享有合法土地使用权面积为9.92亩，剩余14.38亩由于双方无法提供证据证实归属问题，据此被告确定该宗土地为双方共有。因此，被告作出的上述处理意见，既符合争议地块多年使用及归属的客观实际，又兼顾了原告及第三人利益，处理方式并无不当。被告的处理意见认定事实清楚，程序合法，应予以维持。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告赤峰市政府答辩称，松山区政府作出的处理决定书有充分的事实根据，内容合法有效，依法应予维持，被诉复议决定程序合法，请求依法予以维持。
第三人当庭答辩称，被告松山区政府作出的确权决定及被告赤峰市政府作出的复议决定事实清楚、程序合法，应当予以维持。
第三人提交了以下证据：证据1、松山区夏家店乡农业经营管理站出具的证明。证据2、16份承包合同的复印件。以证明原告在争议地块中合法的面积是9.92亩。
经庭审举证，对被告松山区政府提交的证据，被告赤峰市政府、第三人均无异议，原告发表如下质证意见：对证据1，无异议，但认为处理决定中所涉及到的313.33亩所谓的争议土地不包含071892号、071894号所确定的林地面积，事实依据错误。对证据2，认为与本案没有关联性，第三人与原告所争议的只是在3份土地证上的土地面积，把没有争议的土地确认为争议土地属于滥用职权，认定事实错误。对证据3，无异议。对法律依据无异议，但认为松山区政府认定事实和适用法律错误。
对被告赤峰市政府提交的证据，被告松山区政府、第三人均无异议，原告发表质证意见认为无异议，但赤峰市政府作出了错误的事实认定和错误的法律适用。
对原告提交的证据，被告松山区政府发表如下质证意见：对证据1、2、3，无异议，证实了区政府作出的61号处理决定认定事实清楚、适用法律正确。对证据4、5、6，无异议，认为能够证实被诉行政行为的合法性。对证据7、8，认为系复印件，无法核实真伪，不予质证。对证据9，真实性无异议，证实了被诉决定有相应的事实依据。对证据10、11，与本案无关联性，且无法支持原告的诉讼请求。同时系复印件，不具备合法有效的证据所具备的客观真实性和关联性。对证据12、13、14，认为形式要件不合法，不能支持原告的诉讼主张，且证据13、14系原告本村村民出具，与原告具有法律上的利害关系，不能作为单独认定案件事实的依据。对证据15、16、17，认为与本案无关联性，且不能支持原告的主张，不能作为合法有效的证据使用。对证据18、19，认为来源、出处不合法，没有林业部门和土地管理部门的公章，且不能证实原告所主张的证明目的。对证据20、21、22，认为与本案无关联性，不能支持原告的诉讼主张。
被告赤峰市政府与被告松山区政府的质证意见一致。
第三人发表如下质证意见：同意被告松山区政府的质证意见；同时对证据7，合法性有异议，没有出具人，不具备法定的证据要件，不能简单用声明来否定原来材料中的公章且缺乏相应的证据材料予以佐证。
对第三人提交的证据，原告发表如下质证意见：对真实性均无异议，但对证明目的和证明事实有异议。
被告松山区政府、被告赤峰市政府对第三人提交的证据均无异议。
本院对证据确认如下：对被告松山区政府、被告赤峰市政府、第三人提交的证据，因各方均对真实性无异议，对证据的真实性予以确认。原告提交的证据中，证据1、2为本案被诉行政行为；证据3、9、15-17、20-22，因各方均对真实性无异议，对证据的真实性予以确认；证据4-8，10、11，与本案无关联性，不予确认其证明效力；证据12-14，因不符合证据的形式要件，不予确认其证明效力；证据18、19，因原告不能说明其来源的合法性，不予确认其证明效力。
经审理查明，被告松山区政府于2015年11月4日作出赤松政决字[2015]61号《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》，同意赤峰市国土资源局松山区分局《关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见》，认为争议地位于××区边界处的南梁地，争议四至为：南邻红山区城郊林场，西邻坝口，北至沟边树地，东至地埂边，双方实测争议面积为313.3亩。结论为：争议地块共计313.3亩，其中承包合同内耕地9.92亩的所有权为上水泉村；林权证范围内289亩林地所有权归水泉村所有，剩余无证据证明属于两村中任何一村的14.38亩土地面积每村7.19亩。而后原告不服此决定向被告赤峰市政府申请复议，被告赤峰市政府于2016年4月16日作出赤政复决字[2016]15号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持了该决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人持有的071895号林权证中记载的上水泉南梁坡地块四至为东：沟边，南：南坝口上边齐，西：林场交界，北：河南岸，238.8亩；071894号林权证记载的六队地南梁根地块四至为东：荒界，南：城郊林场交界，西：六大份渠口对坡，北：南渠，28.2亩；071892号林权证记载的南梁坡道西地块四至为东：东道，南：城郊林场交界，西：荒界，北：渠边，22亩。13名原告村民持有的承包合同内记载涉案范围内的耕地合计9.92亩。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条规定了被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政行为的合法性，包括证据确实充分，符合法定程序，适用法律正确。本案中，被告松山区政府批准同意的处理意见中虽记载对争议土地的四至和面积进行了现场勘测，但未提交相关证据以证明争议双方当事人对争议土地进行了指界和确认，原告亦否认参与过指界，故被告松山区政府不能证明其程序合法。同时，处理意见中并未确定分别确认给原告和第三人的7.19亩土地的具体四至，此结论并非确定而具体，由此使得相对人的权利仍然处于不确定状态。综上，被告松山区政府及第三人提交的证据不足以证明被诉确权决定的合法性，故而此决定应予撤销。被告赤峰市政府作出的维持被诉确权决定的行政复议决定，亦应撤销。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：
一、撤销被告松山区人民政府于2015年11月4日作出的赤松政决字[2015]61号《赤峰市松山区人民政府关于批准区国土资源分局〈关于夏家店乡上水泉村与水泉村集体土地权属争议的处理意见〉的决定》。
二、撤销被告赤峰市人民政府于2016年4月16日作出的赤政复决字[2016]15号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。
三、被告赤峰市松山区人民政府于判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告赤峰市松山区人民政府负担。邮寄送达费140元，由原告、二被告、第三人各负担35元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一六年十月十日
书 记 员 苏 赫