浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙温行终字第179号
上诉人（原审原告）平阳县生皮腌制厂，住浙江省平阳县敖江镇站后街**号。
法定代表人毛显楼，厂长。
委托代理人林丛，浙江卓郎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平阳县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省平阳县昆阳镇人民路375号。
法定代表人林声强，局长。
委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温正相。
被上诉人（原审第三人）周立正。
被上诉人（原审第三人）苏立雄。
被上诉人（原审第三人）王凤香。
上列四被上诉人的共同委托代理人池方景，浙江九州大众律师事务所律师。
上诉人平阳县生皮腌制厂因诉平阳县住房和城乡规划建设局不履行规划处罚法定职责一案，不服浙江省平阳县人民法院（2013）温平行初字第36号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2013年10月11日受理后，依法组成合议庭，于2013年11月5日公开开庭进行了审理。上诉人平阳县生皮腌制厂的法定代表人毛显楼及其委托代理人林丛、被上诉人平阳县住房和城乡规划建设局的委托代理人黄飞、被上诉人温正相等四人的共同委托代理人池方景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定：原告平阳县生皮腌制厂于1990年10月20日核准登记，于1999年10月27日被吊销工商营业执照，至今未注销。1992年12月29日，平阳县人民政府同意原告平阳县生皮腌制厂征用土地963.77平方米土地，使用年限10年。1999年9月9日，平阳县人民政府颁发1-1999-02-8157号国有土地使用权证，确认原告对坐落于平阳县鳌江镇园林路88－96号、地号为0201005、面积为812.20平方米的宗地享有土地使用权，用地性质为工业用地，使用年限从1992年12月29日至2002年12月29日。颁证之时，已建的园林路88-96号房屋占地254.40平方米。1998年古历五月二十日，原告出售园林路92号及屋后余地给第三人苏立雄。2001年12月28日，园林路94-96号房屋及屋后余地被平阳县人民法院拍卖给平阳县立信卫生制品有限公司。2003年3月18日，第三人王凤香从平阳县立信卫制品有限公司手中转得园林路94-96号房屋及屋后余地。2003年4月10日，平阳县人民政府批准涉案地块（计963.77平方米）工业用地变更为住宅用地。但该批准行为已被生效的（2012）浙温行初字第16号行政判决撤销。同年6月26日，原平阳县房产管理局、平阳县土地管理局、原平阳县规划局及平阳县人民政府先后批准了各第三人办理园林路88－96号建房手续的申请。批准建房用地面积和批准建筑面积超过园林路88－96号原建筑占地面积和建筑面积，批准建筑层次为“五、四”。现各第三人已在园林路88－96号屋后余地上建造了商品房。原告认为，第三人占用园林路88－96号屋后余地建房的行为已侵害了其对该地块的土地使用权为由，要求本院判令平阳县住房和城乡规划建设局拆除各第三人于园林路88－96号后建造的商品房。
原审裁定认为，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条第一款第（二）项的规定，工业用地土地使用权出让最高年限为五十年。但并非所有工业用地的出让年限都会达到最高年限。原告主张其于1992年获得出让的涉案土地的使用权年限为50年的事实缺乏证据支持，不予采纳。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条、第四十一条规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止；土地使用权期满，土地使用者可以申请续期，且当依照该条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。原告平阳县生皮腌制厂在涉案宗地的土地使用权期限届满后未申请续期及补交土地出让金、办理登记，其对于该宗地的土地使用权已因土地使用年限届满而终止。基于平委发（2002）184号《中共平阳县委、平阳县人民政府关于全面清理违法用地和违法建筑的通知》而启动的用地功能变更审批程序将原告定位于原土地使用权人，且该文件对程序的设定并不能使原告在实体上重新获得或继续获得涉案地块的土地使用权。因此，原告主张其于2002年12月29日之后仍享有涉案地块的土地使用权缺乏事实证据。原告认为自己的土地使用权受到各第三人的建造行为的侵害而提起本案诉讼理由不足。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。但原告与本案诉讼标的不存在法律上的利害关系，其诉讼主体不适格。据此裁定：驳回原告平阳县生皮腌制厂的起诉。
上诉人平阳县生皮腌制厂诉称：一、平阳县人民政府于1992年同意上诉人征用土地的面积是963.77平方米，上诉人实际享有使用权的土地面积也是963.77平方米，而非812.20平方米；土地使用年限是50年，而非10年。具体理由：1.上诉人在1992年取得963.77平方米土地使用权，有当年的《征地协议书》、《建设用地许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》及缴纳的土地出让金等证据印证。2003年的《擅自改变用地功能处理呈报表》、已生效的（2012）温平行初字第29号行政判决书和（2012）浙温行初字第76号行政判决书均已认定该事实。2.任何企业的固定资产投入后的收益都需若干年，不可能征用土地的期限仅10年，且依据相关规定，企业的房屋、建设物类固定资产折旧的最低年限都是20年。3.上诉人于1992年获得了涉案的工业土地使用权后，国家没有依据法定程序收回土地使用权，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，上诉人自然取得涉案工业用地50年使用权。4.根据平委发（2002）184号通知要求，2003年1月15日的《擅自改变用地功能处理呈报表》仍然要以上诉人的名义申请土地使用功能变更行为，足以证明上诉人仍是涉案土地的合法使用权人，且当时仅要求补交土地出让金，而非重新缴纳土地出让金。二、根据《平阳县房地产卖契》约定，上诉人转让给第三人苏立雄的土地面积，仅包括园林路92号房屋所占土地面积及屋后余地共149.95平方米，并非屋后的所有余地。三、《改变用地功能建房审批表》是以《擅自改变用地功能处理呈报表》为前提而作出的，《擅自改变用地功能处理呈报表》现已被生效判决撤销，《改变用地功能建房审批表》失去合法存续的基础，不能作为第三人建设行为的依据。况且该审批表仅批准第三人建园林路88-96号落地房，而非诉争的违法建筑商品房。综上，原审裁定认定事实和适用法律错误，请求予以撤销，指令原审法院继续审理。
被上诉人平阳县住房和城乡规划建设局辩称：当事人享有的土地使用权应以登记确认的内容为准，上诉人享有涉案宗地使用权的期限为1992年12月29日-2002年12月29日。10年期限届满后，上诉人没有申请延期也没有补交土地出让金并办理登记，上诉人已不再享有涉案地块的土地使用权。上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
被上诉人温正相等四人辩称：上诉人享有涉案宗地使用权的期限为10年，上诉人在该有效期限内已经将房屋及土地权属全部转让给第三人，已经不再享有任何房屋与土地权益。原审裁定正确，请求予以维持。
经审理，本院认为，原审法院调取的涉案地块的土地登记卡、土地登记申请表、用地申请表、征地协议书可以证实：平阳县人民政府于1992年12月29日批准上诉人征用涉案土地963.77平方米，使用期限10年。上诉人于1999年办理土地使用权登记，登记内容显示，土地面积812.20平方米，土地使用期限终止日期为2002年12月29日。原审裁定据此认定上诉人享有涉案国有土地使用权面积812.20平方米，使用期限10年并无不当。《平阳县房地产卖契》可以证实上诉人转让给第三人苏立雄的土地包括园林路92号房屋所占土地面积及屋后余地共149.95平方米，本院予以确认。本院确认的其他事实与原审裁定一致。
本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条规定：“土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。”第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”本案上诉人享有涉案国有工业用地使用权的期限为10年，即至2002年12月29日土地使用权期满，上诉人并未依法申请续期及重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记，其土地使用权因使用年限届满而终止。因上诉人在土地使用权期限内未经批准擅自改变土地用途并予以转让，土地管理部门有权根据上述暂行条例第十七条、第十八条的规定，对上诉人的违法行为进行处罚，并依法决定是否批准改变土地用途。2003年1月15日的《擅自改变用地功能处理呈报表》系在上诉人的土地使用权期满后，有权机关对当事人擅自改变涉案土地用途的违法行为进行的处理行为，该处理行为是否以上诉人为申请人或将上诉人作为原土地使用权人，均不能改变上诉人原取得的土地使用权终止的事实及其法律后果。上诉人主张其仍是涉案土地的合法使用权人，缺乏事实和法律依据。被上诉人温正相等四人据以建房的《改变用地功能建房审批表》确以上述的《擅自改变用地功能处理呈报表》为前提，在该呈报表因违法被撤销后，建房审批行为丧失合法存续的基础，且审批表中并无准许温正相等四人建设商品房等内容，被上诉人温正相等四人在涉案土地上联建商品房的行为，已涉嫌违法。上诉人有权向被上诉人平阳县住房和城乡规划建设局举报，要求其履行对违法建设行为予以处罚的法定职责，平阳县住房和城乡规划建设局应当对所举报事项依法进行查处并回复举报人。但是，在上诉人已经不享有涉案土地使用权的情况下，无论平阳县住房和城乡规划建设局是否履行法定职责，均不会对上诉人的财产权造成侵害，上诉人与平阳县住房和城乡规划建设局不作为之间没有法律上的利害关系，其以平阳县住房和城乡规划建设局不作为，侵害其对涉案土地的使用权为由提起本案诉讼，不具备原告诉讼主体资格。原审裁定驳回其起诉，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 许旭东
审判员 来 敏
审判员 章宝晓
二〇一三年十一月七日
书记员 李颖颖