法律文书拟稿纸
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浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙绍行初字第6号
原告王强。
委托代理人吴兆峰。
被告诸暨市人民政府。
法定代表人徐良平。
出庭行政首长周国忠，男，诸暨市国土资源局局长。
委托代理人刘彰贤。
委托代理人徐俊东。
原告王强不服被告诸暨市人民政府房屋行政征收一案，向本院提起诉讼。本院于2013年7月2日受理后，依法组成合议庭，于7月25日公开开庭审理了本案。原告王强及其委托代理人吴兆峰，被告诸暨市人民政府的委托代理人刘彰贤、徐俊东，到庭参加诉讼。2013年10月8日、2013年12月2日，经浙江省高级人民法院两次批准，本案审限延长至2014年2月2日。本案现已审理终结。
2013年4月16日，被告诸暨市人民政府发布《诸暨市人民政府关于对暨阳街道城北区域工程建设房屋实施征收的决定》，决定对城北区域工程建设涉及的暨阳街道江北社区小陈家、蒋村局部、浦阳新村郦村自然村局部等区域的房屋进行征收，在决定中同时公布了征收部门、征收实施单位、征收出资单位、征收实施时间、征收补偿依据、征收补偿与搬迁义务等内容，并告知复议、诉讼权利。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、诸暨市人民政府关于对暨阳街道城北区域工程建设房屋实施征收的决定（诸政发（2013）34号），证明被诉具体行政行为内容；
2、房屋拆迁调查表（A21）、诸暨集用（2005）第901-1940号集体土地使用权证、房屋征收经费补偿单、房屋征收补偿安置协议、房屋征收户附属物及设施补偿清单、承诺书、腾空并交付征收组拆除的承诺书、确认审批表、确权报告、原告户口簿，证明原告已就房屋补偿、安置等事项与拆迁人在平等、合法、自愿的基础上达成协议；
同时，被告明确《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）及《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发（2013）12号）、《绍兴市人民政府关于印发绍兴市“三改一拆”行动实施方案的通知》（绍政发（2013）30号）、《诸暨市人民政府关于印发诸暨市“三改一拆”行动实施方案的通知》（诸政发（2013）51号）、《中共诸暨市委办公室、诸暨市人民政府办公室关于印发﹤诸暨市2013年“三改”工作实施计划﹥的通知》（市委办（2013）96号）是其作出涉案具体行政行为的法律和政策依据。
原告诉称：原告在位于暨阳街道小陈家村拥有房屋一处。2013年4月底，原告收到诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司联合发出的《房屋征收通知书》，称：原告前述房屋已被列入城北区域工程建设征收范围，并告知了签约、搬迁、安置等事宜。但此后并未有任何机构、人员向原告告知相关房屋征收具体事宜，或与原告协商房屋征收的补偿、安置事宜。2013年5月26日，诸暨市人民政府暨阳街道办事处组织人员对原告前述房屋予以强制拆除。后原告获悉，被告于2013年4月16日作出《房屋征收决定》，征收范围涉及原告的前述房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》等相关法律、法规的规定，对房屋（土地）实施征收须经过审批手续：土地征收报国务院或省级人民政府批准；土地利用总体规划应报省人民政府或其授权的设区的市人民政府批准；涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续等。原告的前述房屋系集体土地上的房屋，在未办理相关审批手续的前提下，任何单位无权决定征收。请求：1、撤销被告作出的《诸暨市人民政府关于暨阳街道城北区域工程建设房屋实施征收决定》；2、诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时向本院提交了以下证据：
1、诸暨市人民政府关于对暨阳街道城北区域工程建设房屋实施征收的决定（诸政发（2013）34号），证明被告决定对相关区域房屋进行征收；
2、房屋征收通知书，证明诸暨市人民政府暨阳街道办事处告知原告房屋征收相关事宜；
3、集体土地使用权证（证号：诸暨集用（2005）第901-1940号），证明被征收房屋在集体土地上；
4、原告庭前提交照片19张，视频3段，证明2013年5月26日被告工作人员强行进入原告家中，搬走屋内物品，抓捕原告亲属，原告才在一系列安置补偿协议及表格中签字，签字行为非自愿。
被告诸暨市人民政府辩称：1、原告所在小陈家村地处我市城市规划区范围，属城中村。是市委市政府确定的“三改一拆”当中城中村改造的范围。我市政府按照省政府、绍兴市政府的统一部署开展“三改一拆”这项工作。2、讼争房屋征收决定针对的是房屋征收，包括征收国有土地上的房屋和集体土地上的房屋，未涉及土地征收。目前我国法律中尚无集体土地上房屋征收的相关规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）的规定，农村集体房屋所在地已纳入城市规划区，可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。故涉案房屋征收决定中房屋征收补偿问题可一并适用《征补条例》的规定。3、原告在房屋征收公告后，与相关部门就房屋补偿、安置等事项在平等、自愿的基础上达成共识，并作出腾房并交给征收组拆除的承诺。证明原告对征收公告认可。现原告对房屋征收公告提起诉讼，属滥用诉权。4、原告房屋经过翻建，未经审批，属违章建筑。请求：驳回原告的起诉。
经交换证据及庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告证据1与原告证据1相同，系被诉具体行政行为，原、被告均无异议，本院予以确认；被告证据2，原告质证认为该证据与被诉具体行政行为无关联，且房屋拆迁调查表中签名非原告本人所签，其余证据中王强签名系原告在被迫情况下签署。本院认为证据2，仅能证明原告与被告就房屋征收安置补偿相关事宜签订过协议，形成于被诉具体行政行为作出之后，不能证明被诉具体行政行为合法性。
对于原告证据2、3，被告无异议，本院予以确认；对于原告证据4，被告无异议，本院认为，该证据仅能证明被告拆除原告房屋的事实，但与被诉具体行政行为合法性无关联。
根据上述予以采信的证据及当事人陈述，本院确认事实如下：
2013年4月16日，被告诸暨市人民政府发布《诸暨市人民政府关于对暨阳街道城北区域工程建设房屋实施征收的决定》，决定对城北区域工程建设涉及的暨阳街道江北社区小陈家、蒋村局部、浦阳新村郦村自然村局部等区域的房屋进行征收，征收范围涉及集体土地上房屋和国有土地上房屋。在决定中同时公布了征收部门、征收实施单位、征收出资单位、征收实施时间、征收补偿依据、征收补偿与搬迁义务等内容，并告知被征收人复议、诉讼权利。原告王强在位于暨阳街道小陈家村拥有房屋一处（集体土地使用权证号为：诸暨集用（2005）第901-1940号），被纳入征收范围。2013年4月底，原告收到诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司联合发出的《房屋征收通知书》。5月26日，原告签署一系列与房屋征收补偿相关的协议，同日，原告房屋被拆除。
本院认为：本案涉诉征收决定内容包含国有土地上房屋征收和集体土地上房屋征收，实属不同行政行为。对此，本院分别作如下评述。
一、被告作出的国有土地上房屋征收决定不属于本案审查范围。
《征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告诸暨市人民政府作为县级人民政府，对辖区内国有土地上房屋作出征收决定并公告，主体适格。鉴于原告所有房屋建在集体土地之上，被告作出的对国有土地上房屋征收的决定与原告无法律上的利害关系。该征收决定的合法性，不属于本案审查范围。
二、被告作出的集体土地上房屋征收决定无法律依据。
根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此，对集体土地及之上的房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告诸暨市人民政府在未履行涉案土地征收的各项审批手续前，即作出对集体土地上房屋征收决定无法律依据。被告认为本案仅涉及房屋征收，不涉及土地征收，无需进行征地审批的意见，本院不予采纳。
此外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款虽然规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”但该司法解释规定的是集体土地上房屋在土地被征收后的补偿标准问题，而非集体土地上房屋征收程序可直接适用《征补条例》。被告认为集体土地上房屋征收活动可以一并适用《征补条例》的意见，本案不予采纳。
综上，被告作出的集体土地上房屋征收决定无法律依据，依法不能予以支持。鉴于被告作出的该房屋征收决定已经在公告范围内实际实施。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市人民政府作出的《诸暨市人民政府关于对暨阳街道城北区域工程建设房屋实施征收的决定》中涉及集体土地上房屋征收的部分违法；
二、驳回原告王强提出的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 毕金刚
代理审判员 蒋 瑛
人民陪审员 张哲康
二〇一四年一月二十六日
书 记 员 缪洪娇