广东省惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1302行初字第21号
原告：刘英汉，男，汉族，公民身份号码：×××4111，户籍地址：惠州市惠城区，现住址：惠州市惠城区。
委托代理人：卢海兰，广东泰伦律师事务所律师。
委托代理人：刘淑谋，男，汉族，××年××月××日出生，住址：惠州市惠城区。与原告关系。
第一被告：惠州市惠城区林业局，住所地：惠州市龙丰永联路惠城区。
法定代表人：陈炳雄，局长。
委托代理人：郭伟华，广东ＸＸ通律师事务所律师。
第二被告：惠州市惠城区人民政府，住所地：惠州市惠城区。
法定代表人：林利育，区长。
委托代理人：林亚壮。
原告刘英汉不服第一被告惠州市惠城区林业局于2015年12月5日作出的《林业行政处罚决定书》、第二被告惠州市惠城区人民政府于2016年3月17日作出的《行政复议决定书》，于2016年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月5日立案后，于2016年4月20日向第一被告、2016年4月26日向第二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月3日公开开庭审理了本案。原告刘英汉及其委托代理人卢海兰、刘淑谋，第一被告惠州市惠城区林业局的负责人陈天来副局长及委托代理人郭伟华律师，第二被告惠州市惠城区人民政府的委托代理人林亚壮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第一被告惠州市惠城区林业局于2015年12月5日作出（惠城）罚决字（2015）19号《林业行政处罚决定书》，查明刘英汉在惠城区马安镇新群村大屋窝瓮洞矮岭仔山挖山，挖山面积为3000平方米，未经林业主管部门审批，属擅自改变林地用途行为；决定对刘英汉处以责令限期恢复原状、每平方米10元共30000元的罚款。第二被告惠州市惠城区人民政府于2016年3月17日作出惠城府行复（2015）16号《行政复议决定书》，维持了第一被告作出的《林业行政处罚决定书》。
原告刘英汉诉称，1998年1月1日，原告与惠阳市马安镇新群管理区（现为：惠城区马安镇新群村，以下简称“新群村”）签订了《协议书》，其中约定：新群村将其辖区内的位于新群村瓮洞矮岭仔荒山地发包给新群村村民即原告承包搞种植业、发展水果生产；承包期限为自1998年1月1日起开始永久性合作。2015年10月12日，因种植果树需要，原告在前述承包地上挖坑用于种植果树。后因人举报，被告一要求原告限期整改，原告按照被告一的要求将被挖过坑的土地重新种上林木。然而，被告一却于2015年12月5日作出惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》，其中认为：原告挖坑用于种植果树的行为为“未经林业主管部门审批，属擅自改变林地用途行为。”，并要求原告限期恢复原状、及处每平方米10元的罚款共计人民币30000元。对此，原告认为被告一作出的前述具体行政行为缺乏事实和法律依据，理由主要是：原告从新群村处承包的土地属荒山地，而非林地，而原告于1998年1月1日承包前述荒山地时是为了发展水果种植业，原告在承包土地内挖坑种植果树，属正常的利用土地行为，而非属擅自改变林地用途。但被告一认为原告挖坑种植果树的行为属擅自改变林地用途行为，这种认定不仅对涉案土地地类的分辨不清，而且错误的认定了原告的行为属违法行为。此外，在被告一要求原告对涉案土地整改之后，原告已完全整改完毕，被告一却仍作出前述《林业行政处罚决定书》。可见，被告一作出的前述具体行政行为系违法的。为此，2015年12月24日，原告向被告二提起行政复议，被告二于2016年3月17日作出惠城府行复（2015）16号《行政复议决定书》，前述《行政复议决定书》决定维持被告一作出的惠城罚决（2015）第19号《林业行政处罚决定书》。综上，原告认为被告一作出的《林业行政处罚决定书》，以及被告二作出的前述《行政复议决定书》均属认定事实不清、适用法律错误，均系违法的具体行政行为。因此，原告为维护自身的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关法律、法规之规定，特向贵院提起诉讼，请求判令：1、撤销被告一于2015年12月5日作出的惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》、以及被告二于2016年3月17日作出的惠城府行复（2015）16号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由两被告共同承担。
原告在起诉时向法院提交了如下证据：1、身份证复印件，证明原告的主体资格；2、见证书，证明原告对涉案土地具有合法使用权；3、林业行政处罚决定书；4、行政复议决定书、送达回证，证据3、4证明两个被告作出的决定书缺乏事实和法律依据。原告在庭审前补充提交证据5涉案土地截屏，证明涉案土地不属于林地，第一被告不具备对原告的行为作出行政处罚的资格。
第一被告惠州市惠城区林业局答辩称，一、被答辩人擅自改变林地用途的事实清楚、证据确凿，答辩人作出行政处罚适用的依据正确。因接到举报，2015年10月12日惠州市公安局森林分局惠城派出所会同惠城区林业勘测规划所技术人员、马安镇林业站工作人员前往现场调查。惠城派出所对挖山毁林的现场进行勘验，制作了《勘验、检查笔录》，还依法对被答辩人进行了询问并制作《询问笔录》。被答辩人已承认其是1998年1月1日从原新群管理区承包新群村大屋窝翁洞矮岭仔山，用于种植荔枝、龙眼等果树，并且承认挖毁山地的事实。另外，马安镇林业站出具了《关于协助处理群众毁林挖山的报告》，对2015年9月10日发现被答辩人挖山的情况作了报告，并附图和照片。2015年10月13日，答辩人同意立为林业行政案件查处。立案后，惠城派出所依法询问证人赖某、陈某，并制作《询问笔录》，证实在2015年9月10日发现马安镇新群村翁洞刘英汉果场内有一部挖土机在山边作业，还证实挖山前的林相是果树。陈海明还指认了刘英汉果场内挖土机挖山的现场照片。另外，经过比对挖山之前和之后的卫星照片，证实在被答辩人承包的果园内确有挖山毁林的事实。根据惠州市惠城区林业勘测规划所作出《惠城区马安镇新群村大屋窝翁洞矮岭仔挖山路情况调查报告书》的调查结果，“挖山路地点位于惠州市惠城区马安镇新群村大屋窝翁洞矮岭仔。林地地貌属山地，区划林种为果树林。挖山路面积为4.5亩。”被答辩人未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的行为，有上述现场照片、勘验检查笔录、证人证言、当事人的陈述、调查报告书等证据为证，事实清楚，证据确凿。答辩人经过行政处罚自由裁量权会审后，决定依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对被答辩人责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，共计人民币30000元，适用的依据正确。2015年12月7日，答辩人向被答辩人送达惠城（林）罚责通字（2015）第19号《责令改正违法行为通知书》和惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》。因被答辩人拒绝签收，送达人将《林业行政处罚决定书》、《责令改正违法行为通知书》等留置送达给被答辩人。
二、被答辩人请求撤销惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》的理由不成立。1、被答辩人称“土地属荒山地，而非林地”，这与事实不符。根据惠州市惠城区林业勘测规划所作出的《惠城区马安镇新群村大屋窝翁洞矮岭仔挖山路情况调查报告书》的调查结果，挖山路地点林地地貌属山地，区划林种为果树林。另外，证人赖某、陈某也证实挖山前的林相是果树。而且，比对挖山之前有之后的卫星照片，可以证明挖山之前该地并不是荒山。因此，被答辩人称被挖的土地是荒地的理由，与事实不符。2、被答辩人称“在承包土地内挖坑种植果树，属正常的利用土地行为，而非擅自改变林地用途”，这也与事实不符。被答辩人在其《询问笔录》中已承认挖毁山地的事实。而且，根据《惠城区马安镇新群村大屋窝翁洞矮岭仔挖山路情况调查报告书》的调查结果，被答辩人挖山的面积为4.5亩。同时，2015年9月10日的现场照片也显示，被答辩人是用挖土机整片挖山毁林。这些都与被答辩人挖坑种果树的说法不符。
三、被告二作出的复议决定认定事实清楚、程序合法，应当维持。如上所述，被答辩人改变林地用途的事实清楚、证据确凿，其请求撤销处罚决定书的理由不成立。被告二根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持答辩人作出的惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》，是正确的。综上所述，答辩人作出惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用依据正确，请法院驳回被答辩人的诉讼请求。
第一被告在法定期限内向法院提交了如下证据：1、《林业行政处罚立案登记表》，证明因接到举报，经过惠城派出所现场调查，区林业局同意立案；2、《勘查、检查笔录》、《勘验平面示意图》、《现场照片》，证明在新群村大屋窝翁洞矮岭仔山有挖山的事实；3、《询问笔录》，证明惠城派出所依法询问刘英汉，刘英汉承认挖山；4、《关于协助处理群众毁林挖山的报告》（附图和照片），证明马安林业站在2015年9月10日发现刘英汉在承包的的山地上用挖土机挖山；5、证人赖某、陈某的《询问笔录》，证明证人赖某、陈某在2015年9月10日发现马安镇新群村翁洞刘英汉果场内有挖土机挖山，还证实挖山前的林相是果树；6、陈某指认的现场照片，证明在马安镇新群村翁洞刘英汉果场内有挖土机挖山；7、《惠城区马安镇新群村大屋窝翁洞矮岭仔挖山路情况调查报告书》，证明挖山地点位于惠州市惠城区马安镇新群村大屋窝翁洞矮岭仔，林地地貌属山地，区划林种为果树林，挖山面积为4.5亩；8、卫星照片，证明在刘英汉承包的果园内确有挖山毁林的事实；9、《协议书》，证明刘英汉承包新群村大屋窝翁洞矮岭仔山；10、《惠城区林业局行政处罚自由裁量权会审登记表》，证明区林业局作出处罚前，经过行政处罚自由裁量权会审；11、《林业行政处罚先行告知书》，证明告知刘英汉，对其进行行政处罚；12、《林业行政处罚听证权利告知书》，证明告知刘英汉，其有听证权利；13、《惠城区林业局鉴定意见通知书》，证明区林业局将鉴定意见通知刘英汉。证据《林业行政处罚意见书》，证明区林业局同意对刘英汉擅自改变林地用途的行为进行处罚；15、《林业行政处罚决定书》，证明区林业局对刘英汉作出行政处罚，责令刘英汉限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，共计人民币30000元；16、《责令改正违法行为通知书》，证明区林业局责令刘英汉在2016年4月12日前对非法改变用途的林地恢复原状；17、《林业行政处罚文书送达回证》，证明送达人将《林业行政处罚决定书》、《责令改正违法行为通知书》送达给刘英汉；18、《中华人民共和国森林法实施条例》。
第二被告惠州市惠城区人民政府答辩称，一、答辩人作出惠城府行复（2015）16号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。被答辩人在向答辩人申请行政复议时提出，被答辩人称与惠阳市马安镇新群管理区（现为：惠城区马安镇新群村，以下简称“新群村’’）签订了协议书，其中约定：新群村将其辖区内的位于新群村瓮洞矮岭仔荒山地发包给新群村村民即申请人承包搞种植业、发展水果生产；2015年10月12日，因种植果树需要，被答辩人在前述承包地上挖坑用于种植果树。被答辩人称其在承包土地内挖坑种植果树，属正常的利用土地行为，非属擅自改变林地用途。认为被申请人区林业局2015年12月5日对被答辩人作出《林业处罚决定书》（惠城罚决字（2015）第19号）缺乏事实和法律依据。答辩人查明，被答复人于1998年1月1日起开始承包用于发展水果生产，四至范围为东以生产队耕地为界；南以山下小路为界；西以山下小路及生产队耕地为界；北以山下小路及生产队耕地为界。2005年5月18日，根据省林业局《关于开展新一轮森林资源二类调查工作的通知》（粤林（2003）18号）精神，结合市林业局印发的《惠州市森林资源二类调查工作方案》，惠城区进行森林二类调查工作，于2005年7月形成绘图，而申请人的承包地瓮洞矮岭仔山，在2005年的二类资源调查中被绘入林班界内。被申请人提供证据中惠州市公安局森林分局惠城区派出所出具的《询问笔录》得知，申请人承包的矮岭仔果场承包至今尚未办理林权证手续。同时根据《林业行政处罚程序规定》第三十条的规定，受惠州市公安局森林分局惠城派出所聘请，惠州市惠城区林业勘测规划所于2015年10月12日在其业务范围内进行了鉴定工作后，出具了《惠城区马安镇新群村大屋窝瓮洞矮岭仔挖山路情况调查报告书》，根据该调查报告书得知，申请人挖山路地点位于惠州市惠城区马安镇新群村大屋窝瓮洞矮岭仔。林地地貌属山地貌，区划林种为果树林，挖山面积为4.5亩。综上所述，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持区林业局于2015年12月5日作出的《林业处罚决定书》（惠城罚决字（2015）第19号），涉案行政复议决定查明事情清楚，适用依据正确。二、答辩人作出惠城府行复（2015）16号行政复议决定符合法定程序。被答辩人于2015年12月24日向答辩人提交《行政复议申请书》，答辩人于2015年12月29日予以受理，并当天向区林业局发出《提出行政复议答复通知书》。区林业局于2016年1月4日向答辩人提交了《行政复议答辩书》及相关证据材料。答辩人经过查看现场、双方协调等处理，因案情复杂，决定延长30天审查期限，并把延长行政复议审查期限通知书送达了双方。答辩人经行政复议书面、现场审查，认为区林业局于2015年12月5日作出的《林业行政处罚决定书》（惠城罚字（2015）第19号）事实清楚，证据确凿，符合相关政策规定，于2016年3月17日作出惠城府行复（2015）16号《行政复议决定书》，并送达给行政复议双方当事人签收。答辩人从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，答辩人作出惠城府行复（2015）16号《行政复议决定书》查明事实清楚，使用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第二被告在法定期限内向法庭提交了如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议收文凭证；3、行政复议受理通知书；4、行政复议受理通知书送达回证；5、提出行政复议答复通知书；6、行政复议答复书；7、延长行政复议审查期限申请表及通知书；8、行政复议决定书（惠城府行复（2015）16号）；9、行政复议决定书送达回证，证据1-9证明被告行政复议程序合法。
经庭审质证，本院对如下证据做如下确认：原告提交的证据5土地截屏，无证据来源说明，本院无法确定其真实性、合法性，不作为本案定案证据。原告提交的其他证据，两被告提交的证据，内容真实，符合证据客观性、关联性的要求，可以作为本案定案的依据。
经审理查明，原告自1998年1月1日起开始承包原惠阳市（现惠城区）马安镇新群管理区瓮洞矮岭仔荒山一个，用于发展水果种植业。2015年10月12日，第一被告接群众举报称有人在惠城区马安镇新群村挖山。同日，惠州市公安局森林分局惠城派出所会同惠城区林业局勘测规划所、马安镇林业站工作人员前往现场调查。通过现场勘查、询问原告及其他证人，查明原告在马安镇新群村大屋窝瓮洞矮岭仔山坡脚下挖山路，属擅自改变林地用途行为。经惠城区林业勘测规划所实地调查勘测，挖山路面积为4.5亩（3000平方米）。2015年12月5日，被告作出惠城（林）鉴通字（2015）19号《鉴定意见通知书》、惠城（林）罚权告字（2015）第19号《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、惠城（林）罚责通字（2015）第19号《责令改正违法行为通知书》、惠城罚决字（2015）第19号《林业行政处罚决定书》，对原告作出责令限期恢复原状、30000元罚款的行政处罚。2015年12月7日，被告向原告同时留置送达了上述五份法律文书。原告不服第一被告的行政处罚决定，于2015年12月24日向第二被告申请行政复议。第二被告受理了原告的复议申请后，向第一被告发出《提出行政复议答复通知书》，第一被告在法定期限内进行书面答复。经批准，行政复议延长审查期限30天。2016年3月17日，第二被告作出惠城府复（2015）16号《行政复议决定书》，维持了第一被告作出的《林业行政处罚决定书》。原告于2016年3月23日签收该《行政复议决定书》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，请求判如上述所请。
另查，庭审中，被告称本案在处罚前，办案人员与原告进行多次沟通，原告明确表示放弃听证，且原告在询问笔录中也做了陈述和申辩，被告才在同一天作出《鉴定意见通知书》、《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、《责令改正违法行为通知书》、《林业行政处罚决定书》，并在同一日送达给原告。原告对此予以否认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”即第一被告在作出处罚决定前，应当告知原告享有陈述意见和申辩的权利，并为原告提供陈述事实、表达意见的机会。此谓正当程序原则，行政机关在作出行政行为过程中必须遵循。本案中，第一被告在2015年12月5日同一日作出《鉴定意见通知书》、《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、《责令改正违法行为通知书》、《林业行政处罚决定书》，并在2015年12月7日向原告同时送达了上述五份法律文书。被告在作出行政处罚前，未提前告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，剥夺了原告的陈述权和申辩权，有悖于正当程序原则的要求，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的上述规定。第一被告抗辩称原告表示放弃听证，但未提交书面证据予以证明，对此本院不予采纳。第一被告作出的《林业行政处罚决定书》，属程序违法，依法应予撤销。第二被告作出的维持原行政行为的《行政复议决定书》，自然无效，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款以及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，判决如下：
一、撤销第一被告惠州市惠城区林业局于2015年12月5日作出的（惠城）罚决字（2015）19号《林业行政处罚决定书》。
二、撤销第二被告惠州市惠城区人民政府于2016年3月17日作出的惠城府行复（2015）16号《行政复议决定书》。
本案受理费50元（原告已预交），由第一被告惠州市惠城区林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审 判 长 杨兆强
审 判 员 黄 艳
代理审判员 陈希希
二〇一六年六月十五日
书 记 员 陈淑花