甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甘行终字第167号
上诉人（原审原告）李有昌。
委托代理人吴国强，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陇南市公安局（以下简称：市公安局），住所地：陇南市武都区。
法定代表人谢治国，该局局长。
委托代理人刘龙锋。
委托代理人杨造中。
上诉人李有昌因诉陇南市公安局行政处罚复议一案，不服定西市中级人民法院（2015）定中行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李有昌及委托代理人吴国强，被上诉人陇南市公安局的委托代理人刘龙锋、杨造中到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。
原审法院经审理查明：2014年11月28日，文县公安局作出文公（治）行罚决字（2014）63号行政处罚决定书，认定：自2O14年9月1日以来，文县口头坝乡畦子坝村村民多次到市县乡上访反映问题，县委县政府即成立集中解决苗家坝库区移民问题领导小组，要求工作组下村住社，逐户排查突出问题，责令限时解决问题，并对上访人员进行宣传教育，劝导批评。正在落实解决问题的过程中，2014年10月16日，文县口头坝乡畦子坝村李有昌、杜文君等30名村民聚众到甘肃省委大门口打横幅非正常上访，严重扰乱了省委周边的社会秩序，严重影响了省委的正常秩序。根据《信访条例》的规定，属非正常上访，其行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，聚众扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，决定对李有昌行政拘留八日。被处罚人李有昌不服向陇南市公安局申请复议，陇南市公安局复议查明：2014年9月1日至2014年9月26日李有昌等人多次分别在文县口头坝乡政府、文县县政府、陇南市政府进行上访，在上访期间不听相关部门人员的劝解，也不等所反映问题解决的过程，又于9月29日乘车前往兰州上访。2014年10月8日上访人员去省委、省信访局上访，10月9日省信访局的领导和省移民局的工作人员接待了5名上访人员的代表（李有昌、杜文君、李海涛、董红喜、杨玉红），但是上访人员不听劝解，此后每天去省委门口、省信访大厅以递交材料和静坐的方式缠访，一直持续到10月13日，甘肃公安特勤才把李有昌等上访者用车拉到甘肃省信访局分流中心。10月14日，董永平、李小军购买白布、毛笔、墨汁，10月15日董永平制作横幅。10月16日上午8时许，李有昌等人打上所制作的横幅到甘肃省委大门口非正常上访。陇南市公安局认为，文县公安局对该案查证事实清楚，证据充分，程序合法，但对李有昌处罚较轻。2015年1月9日陇南市公安局根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）、（三）项的规定，作出复议决定：撤销文公（治）行罚决字（2014）63号《行政处罚决定书》给予李有昌行政拘留八日的处罚，决定给予李有昌行政拘留十日的处罚。2015年1月13日文县公安局对李有昌执行了拘留决定，2015年1月23日因期限届满解除拘留。李有昌不服复议决定，于2015年1月23日向定西市中级人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告陇南市公安局依法受理和作出行政复议决定，属履行法定职责行为，被告作为复议机关，根据《行政复议法》的规定，有权对申请复议的具体行政行为是否合法与适当进行审查。《信访条例》第十八条第二款规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、围堵、冲击国家机关，拦截车辆，或者堵塞、阻断交通的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”第二款规定：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中李有昌等30多人越级到兰州非正常上访，多次在乡、县、市、省政府门口聚集、缠访，李有昌作为上访者之一，提出打横幅，只开通自己的手机，与北京上访人员联系。事实上在上访过程中起了组织、策划作用，情节较重，文县公安局适用《治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，应当在十日以上十五日以下进行行政处罚，但却处以行政拘留八日的处罚决定，明显不当。被告作为复议机关，在复议过程中有权依照法律的规定进行变更、纠正。被告作出的复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告李有昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李有昌负担。
上诉人李有昌不服一审判决上诉称：一审法院认定事实错误，上诉人的信访行为是向相关部门表达自己的合法诉求，虽然行为方式不妥当，但是没有达到应受处罚的程度，更不是违法行为的首要分子，只是众多参与信访者之一。被上诉人市公安局作出的被诉行政行为程序违法、适用法律错误。复议机关陇南市公安局加重对上诉人的处罚，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条，即“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”的规定。文县公安局及被上诉人没有提供证据证明公安局有管辖权。文县公安局做出的处罚决定认定事实错误、处罚程序违法、适用法律错误。
被上诉人陇南市公安局答辩称：被上诉人做出具体行政行为的事实查证清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。文县公安局和陇南市公安局对此案拥有法定的管辖权。二审请求维持陇公复决字（2015）2号行政复议决定，驳回上诉人李有昌的诉讼请求。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明：在本案二审审理期间，2015年9月10日，陇南市公安局作出陇公监决（2015）01号《执法监督决定书》，根据公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条，经陇南市公安局研究决定，撤销陇公复决字（2015）2号《行政复议决定书》第（五）项，即“决定给予李有昌行政拘留十日处罚”的决定部分，并责令文县公安局重新对李有昌作出行政处罚决定。
本院认为，《治安管理处罚法》第二十三第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，李有昌等人因移民问题在政府处理过程中，多人多次赴省、市、县、乡非正常上访，严重扰乱了省、市、县、乡的正常办公秩序，李有昌在非正常上访过程中，提出打横幅，只开通自己的手机，与北京上访人员联系等行为，起了组织、策划作用，系首要分子，依法应给予治安处罚。文县公安局作出的文公（治）行罚决字（2014）63号行政处罚决定书，适用了《治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，应当对李有昌处以十日以上十五日行政拘留，但却处以行政拘留八日，不符合该款规定。公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条规定，在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。被上诉人市公安局依据该条规定，作出陇公监决（2015）01号《执法监督决定书》，撤销了市公安局作出的陇公复决字（2015）2号《行政复议决定书》第（五）项，即“决定给予李有昌行政拘留十日处罚”的决定部分，并责令文县公安局重新对李有昌作出行政处罚决定。市公安局作出的陇公监决（2015）01号《执法监督决定书》，符合法律规定。本案被诉行政行为已经被行政机关依法撤销，上诉人李有昌的诉讼目的已经实现，庭审时经询问上诉人李有昌对本案是否愿意撤诉，但其拒绝撤诉。综上，上诉人李有昌的诉讼目的和诉讼请求，因被诉行政行为被陇南市公安局依法撤销而实现，原审判决驳回上诉人李有昌的诉讼请求裁判结果并无不当。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李有昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毛胜利
代理审判员 徐文娟
代理审判员 张云霞
二〇一五年九月二十二日
书 记 员 任少鹏