大连市沙河口区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽0204行初154号
原告大连金百味集团有限公司，住所地大连市甘井子区。
法定代表人郑兴，董事长。
委托代理人龙涛，辽宁诚事律师事务所律师。
被告大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区。
法定代表人王晋良，局长。
委托代理人王永峻，男，大连市国土资源监察支队工作人员。
委托代理人郭加音，女，大连市国土资源监察支队工作人员。
被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区。
法定代表人谭成旭，市长。
委托代理人李梅，女，大连市人民政府法制办公室公职律师，。
委托代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。
第三人大连市甘井子区辛寨子镇砬子山村民委员会，住所地大连市甘井子区。
负责人卢春阳，主任。
委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。
委托代理人李丽，辽宁住邦律师事务所律师。
原告大连金百味集团有限公司（以下简称“金百味公司”）不服被告大连市国土资源和房屋局（以下简称“市国土局”）、大连市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人大连市甘井子区辛寨子镇砬子山村民委员会（以下简称“砬子山村委会”）行政处罚一案，本院于2017年11月21日立案后依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭进行了审理。原告金百味公司的委托代理人龙涛，被告市国土局的委托代理人王永峻、郭加音，被告市政府的委托代理人李梅、董云非，第三人砬子山村委会的委托代理人李岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2017年7月31日作出大国土资监罚字[2017]第090号国土资源行政处罚决定，主要内容为：被处罚人金百味公司未经土地管理部门批准，擅自在甘井子区辛寨子街道砬子山村占地建设仓库项目，未办理合法有效的用地审批手续，经有资质的测绘部门实测，该项目占地面积4229平方米，建筑面积2886平方米，硬覆盖面积386平方米。经市国土资源和房屋局甘井子分局地籍部门出具的地籍审核证明表证明，土地权属性质为集体，土地属砬子山村村民集体所有，土地类别为未利用地（其他草地2487平方米）、建设用地（村庄用地1742平方米），符合本轮大连市中心区土地利用总体规划。金百味公司未经国土资源行政主管部门批准，非法占地建设仓库项目的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。根据《土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条的规定，按照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》，决定对金百味公司作出如下行政处罚：1、责令金百味公司15日内将非法占用4229平方米土地退还给砬子山村委会；2.对非法占用的4229平方米土地处以每平方米10元罚款，总计42290元整。自收到处罚决定书之日起十五日内，将罚款缴至大连市国土资源监察支队。逾期不缴纳的，将根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。对在未利用地和建设用地上新建的建筑物及其他设施由金百味公司与砬子山村委会依法协商处置。原告金百味公司不服，申请行政复议。市政府于2017年11月16日作出大政行复字[2017]60号行政复议决定，维持市国土局作出的大国土资监罚字[2017]第090号国土资源行政处罚决定。
原告金百味公司诉称，一、被告市国土局认定我公司非法占用甘井子区辛寨子街道砬子山村集体所有土地是错误的。第一，我公司系根据1992年8月8日大连市城乡一体化领导小组下发的大城乡发[1992]15号《关于建设大连市辛寨子经济开发小区的批复》的相关招商引资政策进驻大连市甘井子区辛寨子经济开发区注资办厂。我公司就建厂所用土地于2004年3月1日与第三人砬子山村委会签订《有偿使用集体土地合同》。在该份合同中明确约定我公司有偿使用的土地位于辛寨子经济开发区内，土地面积为47813.3平方米，同时约定由第三人砬子山村委会负责出具办理该项目用地的有关合法手续。因此，我公司是根据政府关于在辛寨子经济开发区招商引资的相关文件，并与砬子山村委会签订合同的情况下，合法取得上述土地的使用权，并未非法占用4229平方米土地。第二，我公司就合法取得的上述土地使用权，根据土地使用合同的相关约定交纳了土地使用费用，并根据国家法律相关规定，每年均按照合法占用土地面积缴纳了土地使用税及相关房产税。且我公司所缴纳的房产税均是按照现有厂区内的建筑物面积如实申报，如实缴纳。因此我公司并不存在非法占用集体土地的违法事实。二、被告市国土局认定我公司擅自占地建设仓库项目，系明显事实认定错误。我公司作为食品生产企业，在不破坏集体土地使用性质的情况下有权根据生产需要，在合法取得的土地上构筑与企业生产、经营有关的办公、生产、仓储等一系列辅助建筑及设施。而案涉行政处罚所认定的4229平方米占地仓库建设项目实际并不属实，其中有超过3500平方米为我公司的员工宿舍，并非仓库，且员工宿舍自我公司建厂伊始便已存在，并非新建项目。而被告市国土局在现场调查时明知该部分为员工宿舍，却强行认定其为仓库，系明显的事实认定错误。三、被告市国土局以我公司未办理合法有效的用地审批手续处罚我公司，但相关责任并不在我公司。我公司根据与第三人砬子山村委会签订的土地有偿使用合同合法取得占用土地的使用权。在双方合同中明确约定，由砬子山村委会负责出具办理项目用地的合法手续。因相关历史原因，整个辛寨子工业园区的项目用地手续至今无法办理，相关责任并不在我公司，而是因第三人砬子山村委会无法就上述土地出具办理项目用地的合法手续。我公司作为经营企业，无论在地方税收或解决地方就业均给予地方巨大的帮助，为当地经济建设作出巨大贡献。而被告市国土局在未如实查明相关事实的情况下，就作出案涉行政处罚决定。四、被告市国土局作出案涉行政处罚所依据的法律错误。被告市国土局依据《土地管理法》第七十六条认定我公司非法占用土地，并责令我公司将非法占用的4229平方米土地退还给第三人砬子山村委会并处罚款，法律适用明显错误。因我公司与第三人砬子山村委会通过签订土地有偿使用合同取得了47813.3平方米土地的使用权，而案涉4229平方米土地亦在合法取得土地使用权范围内。相关项目用地手续未办理并不是4229平方米，而是47813.3平方米，乃至整个辛寨子经济开发区的项目用地手续均未办理，其责任并不在我公司，而是砬子山村委会无法提供相关手续。综上所述，国土资监罚字[2017]第090号国土资源行政处罚决定事实认定错误，适用法律不当，严重侵害了我公司的合法权益，故提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被告市国土局作出的大国土资监罚字[2017]第090号国土资源行政处罚决定书；2.撤销被告市政府作出的大政行复字[2017]60号行政复议决定书。
以上主张，原告向本院提交以下证据：第一组证据为大国土资监罚字[2015]第074号国土资源行政处罚决定、罚没款收据复印件，用以证明被告市国土局于2015年曾对原告违法占地作出行政处罚，当时案涉相关建筑已经存在；第二组证据为大连市城乡一体化领导小组作出的大城乡发[1992]15号《关于建设大连市辛寨子经济开发小区的批复》复印件、大连市甘井子区发展计划局作出的甘计发[2004]90号《关于建设金百味海产品加工项目的批复》，用以证明原告基于市政府及甘井子区发展计划局的相关招商文件以及地块使用批复文件在案涉土地投资建厂；第三组证据为《有偿使用集体土地合同》，用以证明原告与第三人明确约定基于政府批文，第三人向原告提供土地，并负责出具办理该项目用地的合法手续等；第四组证据为大连市甘井子区对外贸易经济合作局作出的甘外贸经合发[2006]65号《关于大连金百味食品有限公司增加经营范围的批复》及甘外经贸合发[2008]70号《关于大连金百味食品有限公司变更投资中方名称的批复》、工商变更登记核准（备案）通知书，用以证明原告生产经营项目增加及名称变更；第五组证据为2015至2017年原告电子缴税付款凭证6份，用以证明原告占用土地依法缴纳了土地使用税及房产税等相关税费，属于合法占用；第六组证据为卫星云图图片，用以证明被告市国土局所称通过卫星遥感监测到的原告与案涉处罚决定认定的占地面积不相符。
被告市国土局辩称，一、我局作出的行政处罚决定事实清楚，依据充分，适用法律正确。原告于2007年在未经国土资源主管部门批准的情况下，擅自在甘井子区辛寨子街道砬子山村占地建设仓库项目。2016年8月，原告进行仓库维修改造，被国家卫星遥感监测发现。根据大连佳泰土地勘测规划有限公司出具的勘测定界图，该宗违法用地占地面积4229平方米，建筑面积2886平方米，硬覆盖面积386平方米。经大连市国土资源和房屋局甘井子分局地籍部门出具的地籍审核证明表证明，该地块土地权属性质为集体土地，属砬子山村村民集体所有，土地类别为未利用地、建设用地。原告在未取得相关用地手续的情况下擅自开工建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局依法作出大国土资监罚字[2017]第090号行政处罚决定，事实清楚，依据充分，适用法律正确。二、我局作出的行政处罚决定程序合法。在该案的办理过程中，我局严格按照《中华人民共和国行政处罚法》《土地管理法》的规定，遵循立案，调查取证，告知处罚的事实、理由、依据和有关权利，听取陈述、申辩，作出处罚决定等行政处罚程序，依法进行处罚，法律文书均依法送达。三、本案行政复议有关情况。原告于2017年9月向市政府申请行政复议，我局依法提出了复议答复，并提交了有关证据材料。市政府已于2017年11月作出大政行复字[2017]60号行政复议决定，维持我局作出的行政处罚决定。综上所述，我局作出的大国土资监罚字[2017]第090号行政处罚决定事实清楚，证据确实、充分，适用法律法规正确，从实体和程序上均符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
以上主张，被告市国土局向本院提供以下证据：第一组为事实方面的证据，包括询问笔录，国土资源现场勘测笔录，土地利用规划图，土地利用现状图，地籍审核证明表，图斑勘测定界图，现场照片，营业执照副本及原告委托代理人身份证明材料复印件材料，用以证明市国土局经过询问及现场勘查，确认案涉土地涉及的建筑项目开工时间和未办理相关审批手续的事实，以及原告违法占地的位置、地类及现场等情况；第二组为程序方面的证据，包括立案呈批表，案件集体讨论笔录，国土资源拟行政处罚告知书及EMS详情单，国土资源行政处罚决定书及EMS详情单，用以证明被告市国土局经过立案审批，集体讨论，处罚前告知等程序依法作出案涉行政处罚，并依法送达。
被告市政府辩称，一、我单位作出的大政行复字[2017]60号行政复议决定程序合法。2017年9月27日，原告向我单位申请行政复议，请求事项：“请求撤销市国土局作出的大国土资监罚字[2017]第090号国土资源行政处罚决定书。”经审查，我单位予以受理。2017年10月9日，我单位作出大政行复字[2017]60号行政复议答复通知书，并向市国土局送达。市国土局于2017年10月10日签收该答复通知书，并于法定期限内向我单位提交了答复书及证据材料。2017年11月16日，我单位作出行政复议决定书，并送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项之规定，程序合法。二、市国土局作出的大国土资监罚字[2017]第090号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚合理。（一）职权合法。根据《土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条规定，市国土局具有查处大连市行政区域土地违法案件的法定职权。（二）违法事实清楚、适用法律正确，处罚程序合法且适当。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告未经国土资源行政主管部门批准，擅自在甘井子区辛寨子街道砬子山村占地建设仓库项目，其非法占用土地的违法事实清楚。市国土局依照《土地管理法》第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，参照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》，作出行政处罚决定，并依法履行相应的行政处罚程序，其适用法律正确，处罚程序合法且适当。综上，市国土局作出的行政处罚决定及我单位作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
以上主张，被告市政府向本院提供以下证据：行政复议申请书及证据材料，行政复议答复通知书及送达回证，行政复议答复书及证据材料，行政复议决定书及送达材料，用以证明被告市政府行政复议程序合法。
第三人砬子山村委会述称，原告在起诉状中陈述与我村委会签订合同属实，但其他表述不准确。案涉行政处罚与我村委会无利害关系，请求法院依法裁决。
第三人砬子山村委会未向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告市国土局对原告提供第一组证据的真实性无异议，但认为该组证据中涉及的地块与案涉土地为不同地块，与本案不具有关联系；对其他证据的真实性、合法性无法认定，且认为原告提供的证据无法证明原告占用案涉土地取得了国土资源主管部门批准，属于合法占用。被告市政府对原告提供的证据的质证意见同被告市国土局。第三人对原告提供的第二组证据中的甘计发[2004]90号《关于建设金百味海产品加工项目的批复》及第三组证据的真实性无异议，但认为第三组证据中第三人并非承诺原告用地合法或者负有办理原告合法用地的手续，仅仅是辅助配合义务，且原告土地使用费未交费完毕，尚欠240余万元，合同签订时土地上并没有建筑物，原告未办理用地手续责任不在第三人；对原告提供的其他证据不清楚，与第三人无关。
原告对被告市国土局提供的第一组证据中的国土资源现场勘测笔录及图斑勘测定界图有异议，认为国土资源现场勘测笔录中没有具体数值，不能证明原告认可被告市国土局对违法用地的占地面积及建筑面积的测绘结果，图斑勘测定界图中不仅包含了原告承认的翻修建筑，还包含了职工宿舍，不应作出案涉行政处罚认定占地面积的依据，对其他证据无异议。被告市政府对被告市国土局提供的证据无异议。第三人对被告市国土局提供的证据不清楚。
原告、被告市国土局对被告市政府提供的证据均无异议。第三人对被告市政府提供的证据不清楚。
本院对上述证据认证如下：原告提供的第二组证据中的甘计发[2004]90号文件、第三组证据、第四组证据以及二被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告提供的第一组证据与本案不具有关联性，第二组证据中的大城乡发[1992]15号文件及第五组证据为复印件且不具有关联性，第六组证据的真实性无法核实，本院不予采信。
经审理查明，2004年3月1日，第三人砬子山村委会作为甲方与乙方大连金百味实业公司签订《有偿使用集体土地合同》，约定甲方提供给乙方有偿使用位于辛寨子经济开发区的面积约为47813.3平方米的土地。2004年4月26日，大连市甘井子区发展计划局对辛寨子镇政府作出甘计发[2004]90号《关于建设金百味海产品加工项目的批复》，同意大连金百味实业有限公司在辛寨子镇砬子山村辛寨子经济开发区建设金百味海产品加工项目，项目占地4.78万平方米，建筑面积1.6万平方米，总投资3700万元，资金自筹。2007年10月，大连金百味实业有限公司工商登记核准更名为金百味公司。
2017年3月9日，被告市国土局对原告金百味公司未经批准、非法占用土地一案进行立案。当日，被告市国土局工作人员对原告的委托代理人，即金百味公司副总经理赵明泽进行询问并制作询问笔录，被询问人称其公司于2007年建设仓库项目，2016年8月更换房盖，占地面积约800平方米，未取得用地手续。同日，被告市国土局进行现场勘测，制作勘测笔录及拍照，勘测情况为：项目名称：仓库；四至方位、占地面积、建筑面积：详见勘测定界图（或图斑现状图）；占地类型：详见地籍审核证明表。原告的委托代理人赵明泽在勘测笔录上签字。
大连市国土资源和房屋局甘井子分局出具的地籍审核证明表载明，用地总面积为0.4229公顷，土地权属性质为集体，属砬子山村村民集体所有，土地类别为未利用地（其他草地0.2487公顷）、建设用地（村庄用地0.1742公顷），符合本轮大连市城市中心区土地利用总体规划。
大连佳泰土地勘测规划有限公司作出的图斑勘测定界图显示，占地面积4229平方米，总建筑面积及总建筑占地面积2886平方米，总硬覆盖面积386平方米。
2017年7月5日，被告市国土局通过集体讨论，认定案涉违法事实、性质及处理意见，并于2017年7月10日作出大国土资监罚告字[2017]第074号拟行政处罚告知书，于2017年7月17日向原告邮寄送达，在拟处罚告知中告知了陈述、申辩权和要求听证权。2017年7月31日，市国土局作出大国土资监罚字[2017]第090号行政处罚决定书，主要内容如前所述，并于2017年8月1日向原告邮寄送达。原告不服该处罚决定，申请行政复议。被告市政府于2017年9月27日受理后，于2017年10月10日向市国土局送达行政复议答复通知书，市国土局提交了行政复议答复书及证据材料。市政府于2017年11月16日作出大政行复字[2017]60号行政复议决定，维持市国土局作出的上述行政处罚决定，并于2017年11月17日向原告送达。原告仍不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，被告市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，负有对本辖区内非法占用土地的违法行为进行查处的职权。原告对其未取得土地主管部门批准占用土地建设无异议，但主张其系根据相关招商引资政策建设项目，并与第三人签订有偿土地使用合同，支付使用费，缴纳土地税、房产税，不属于非法占用，未办理用地审批手续的责任不在原告。本院认为，根据《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《土地管理法实施条例》第四条、第五条的规定，使用国有土地或集体所有的土地，使用者应向土地所在地的县级人民政府土地管理部门提出申请，由县级以上人民政府核发土地使用权证，确认土地使用权。原告在没有根据上述《土地管理法》的有关规定取得土地使用权的情况下占用土地的行为，违反了上述规定，违法事实成立。关于原告的前述主张，本院认为，即使原告的相关项目系根据招商引资文件得到有关部门的同意，并与第三人签订土地使用合同等，亦应依据《土地管理法》的相关规定，办理用地手续。原告主张的事实，包括其与第三人签订的合同中对办理用地手续义务的约定均不能免除其需要依据法律规定办理用地手续的法定义务。关于原告提出的案涉处罚决定中认定的建设项目为仓库错误，还包括员工宿舍的主张，本院认为，原告建设的项目是仓库还是员工宿舍，不影响对原告未经批准占用土地的违法事实认定。故被告依据《土地管理法》第七十六条、《土地法实施条例》第四十二条的规定，参照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》对原告作出案涉行政处罚，事实清楚，符合法律规定。关于执法程序，原告提出被告市国土局向原告的询问笔录中仅涉及约800平方米的仓库建筑以及现场勘验笔录中未确定占地面积等具体数字，而作出案涉处罚时却就4229平方米进行处罚，程序违法。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第十五条、第二十二条的规定，要求被调查单位就有关问题作出说明，询问当事人及相关人员，进入违法现场进行勘验、拍照，委托有资质的单位实施勘验等，均是被告市国土局有权采取的调查取证措施，调查笔录及现场勘验笔录仅是证据的一部分，被告市国土局综合案件的全部调查结果，认定违法事实，履行处罚前告知等执法程序，程序合法。
被告市政府依据《行政复议法》第三条、第二十八条的规定，对原告提起的行政复议，经过受理、审查、作出复议决定、送达等法定程序，程序合法。原告要求撤销行政复议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
综上，被告市国土局作出的被诉行政处罚行为、市政府作出的行政复议决定均具有合法性，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告大连金百味集团有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 朱晓宇
审 判 员 陈莹莹
人民陪审员 王敬君
二〇一八年四月十八日
书 记 员 杨 丹
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。