江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00117号
原告朱宝平。
委托代理人陈树宁，江苏中远大律师事务所律师。
被告南通市崇川区安全生产监督管理局，住所地南通市青年东路94号。
法定代表人徐健，职务局长。
委托代理人祝志祥，南通市崇川区安全生产监督管理局副局长。
委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。
第三人卞书云。
第三人张建。
原告朱宝平不服被告南通市崇川区安全生产监督管理局（以下简称崇川安监局）安全生产行政处罚，于2015年2月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年2月17日向被告崇川安监局送达了起诉状副本及应诉通知书。因卞书云、张建与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知卞书云、张建作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭进行了审理。原告朱宝平的委托代理人陈树宁，被告崇川安监局的委托代理人祝志祥、王粟，第三人张建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月17日，被告崇川安监局作出崇川安监管罚（2013）S004-2号《行政处罚决定书》，认定2012年12月12日9时20分左右，南通市标二机械有限公司（以下简称标二公司）一装潢工地发生一起事故，造成1人死亡，直接经济损失约人民币63万元。根据《区政府关于对南通标二机械有限公司“12.12”高处坠落事故结案的批复》（崇川政复（2013）3号）（以下简称《事故结案批复》），被告崇川安监局依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条的规定，对原告朱宝平予以立案调查。查明原告朱宝平直接将装潢工程发包给不具备资质的个人，未能及时督促检查、整改、制止施工现场存在的事故隐患，对该起事故负重要责任。被告崇川安监局认定原告朱宝平的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十七条第四项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第八十一条的规定，决定给予原告朱宝平罚款人民币2万元的行政处罚。
原告朱宝平诉称：1.原告朱宝平以个人名义租赁房屋进行装潢，未发生生产经营行为，不属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位。2.原告朱宝平装潢的房屋是向标二公司租赁所得，经营单位是标二公司，被告崇川安监局应处罚房屋所有权人而非原告朱宝平。3.原告朱宝平与第三人张建签订的合同为承揽合同，且约定有关安全生产责任由承揽人张建承担，原告朱宝平无违法行为，不应承担责任。4.被诉行政处罚执法程序违法。请求判决撤销被告崇川安监局作出的崇川安监管罚（2013）S004-2号《行政处罚决定书》。
原告朱宝平为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：
1.崇川安监管罚（2013）S004-2号《行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为存在；
2.建设工程施工合同，证明原告朱宝平以个人名义将装潢发包给第三人张建施工且约定安全事故责任由第三人张建负责；
3.特快专递收件单，证明原告朱宝平于2014年11月21日收到被诉行政处罚决定书。
被告崇川安监局辩称：1.案涉事故发生在南通市崇川区辖区内，为一般事故，被告崇川安监局具有依法作出被诉行政处罚决定的职权。2.原告朱宝平进行装潢的崇川区大生悦和饭店虽未办理工商登记，但已办理工商名称核准，属于《安全生产法》调整的生产经营单位范畴。原告朱宝平作为施工饭店的合伙人及主要负责人，将饭店装饰工程发包给不具备资质的个人，未能及时督促检查、整改、制止施工现场存在的事故隐患，对事故负有重要责任，为被诉行政处罚决定的适格主体。3.执法中调查取证合法，送达中客观上存在无法送达的情形。被诉处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当。原告朱宝平对《中华人民共和国安全生产法》中经营单位的理解有偏差且混淆了民事承揽合同权利义务关系与行政管理领域安全管理职责，诉讼请求没有事实和法律依据。请求驳回原告朱宝平的诉讼请求。
2015年2月27日，被告崇川安监局向本院提交了以下证据材料：
一、证明事实方面的证据材料
1．崇川安监发（2013）7号“关于请求对南通标二机械有限公司“12.12”高处坠落事故结案的请示”、《南通标二机械有限公司“12.12”高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）、事故调查组成员签字表、南通市崇川区人民政府《事故结案批复》，证明案涉事故已调查结束并认定原告朱宝平对事故负重要责任，建议被告崇川安监局依法进行处罚；
2.房屋租赁合同，证明案涉事故房屋系向标二公司租赁，用途为经营餐厅；
3.建设工程施工合同，证明案涉工程为饭店装饰，原告朱宝平将工程发包给不具备资质的第三人张建，行为违法且形成事故隐患；
4.第三人张建的证人证言，证明第三人张建为崇川区悦和大生饭店装饰工程的承包人和负责人，原告朱宝平与第三人张建签订建设工程施工合同，第三人张建无资质；
5.第三人卞书云的证人证言，证明崇川区悦和大生饭店系第三人卞书云与原告朱宝平合伙投资，尚未完成工商登记，案涉工程由第三人张建承包，第三人张建签订合同时未提供资质；
6.原告朱宝平的询问笔录，证明崇川区悦和大生饭店系原告朱宝平与第三人卞书云合伙投资，饭店装修工程发包给第三人张建；
7.左明均、蔡宏伟等人的证人证言，证明事故发生的事实；
8.原告朱宝平的居民身份证复印件，证明原告朱宝平的身份信息；
9.现场调查登记表、标题为《该工地在进行墙面装修工程》的绘图，证明事故发生地点及建筑布局情况。
二、证明程序合法方面的证据材料
1.崇川安监管立（2013）S004-2号《立案审批表》；2.（崇川）安监管处呈（2013）S004-2号《案件处理呈批表》；3.延期申请；4.崇川安监管罚告（2013）S004-2号《行政处罚告知书》、崇川安监管听告（2013）S004-2号《听证告知书》、送达回执；5.（崇川）安监管罚（2013）S004-2号《行政处罚决定书》、邮寄凭证；6.（崇川）安监管强执（2013）Z3号《强制执行申请书》、听证笔录、《撤回强制执行申请书》、口头裁定笔录。
第三人张建未发表实质意见，也未提供证据材料。
经庭审质证，原告朱宝平对被告崇川安监局提供的证据材料9的关联性、合法性、真实性均不予认可，认为现场调查登记表形成于事故发生之前，两份材料均无原告朱宝平在场签字认定，对其余证据的关联性、真实性、证据来源及形式的合法性均未提异议。被告崇川安监局对原告朱宝平所举证据未提异议，第三人张建对原被告所举证据均未提异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对各方当事人提供的证据材料作如下认定：对各方均不持异议的证据经审查确认其证明效力。被告崇川安监局所举证据材料9中的现场调查登记表虽形成于事故发生前，但系被告崇川安监局在事故调查中收集的其他行政机关在履行职责中制作的，用于证明事故地点的建筑状况，与本案具有一定关联性，真实性、合法性也予以认可。《该工地在进行墙面装修工程》的绘图无制作单位、制作时间，无制作人的签字，不符合证据的形式要件，对该证据的效力不予认定。
根据各方当事人的陈述及对以上证据的认定，本院确认如下事实：原告朱宝平与第三人卞书云合伙开办大生悦和饭店。2012年9月19日，第三人卞书云与标二公司签订房屋租赁合同，租赁标二公司位于南通市青年中路81号院内房屋作为饭店经营场地。同年10月8日，原告朱宝平与第三人张建签订建设工程施工合同，合同约定由第三人张建对案涉房屋进行饭店装饰，施工保护工作按照国家现行规定执行，施工期间的安全问题由第三人张建负责，原告朱宝平不承担任何责任。12月12日8时左右，第三人张建雇佣的施工现场负责人丁吉林安排左明均、冯德华在案涉工地进行门厅外装潢。9时20分左右，冯德华站在脚手架二层南侧清理装潢材料上的外包装塑料纸时，摔落至地面，经抢救无效死亡。
“12.12”事故发生后，经南通市崇川区人民政府授权，由被告崇川安监局牵头组成了相关部门参加的事故调查组。2013年2月5日，事故调查组经调查取证、现场勘察、综合分析，形成了《事故调查报告》，认定原告朱宝平将装潢工程发包给不具备资质的个人，未能及时督促检查、整改、制止施工现场存在的事故隐患，对该起事故负重要责任。建议安监部门根据有关法律法规的规定，对原告朱宝平进行行政处罚。同年2月28日，南通市崇川区人民政府作出《事故结案批复》，认定本案所涉事故是因不具备施工资质的个人承揽工程，施工管理人员对现场安全管理、安全防护不到位，导致作业人员坠落致死的责任事故，并同意事故调查报告中的处理意见。
2013年3月18日，被告崇川安监局就本案所涉事故对原告朱宝平立案调查。同年4月17日，被告崇川安监局以涉及当事人出差不在南通，需进一步调查为由办理延期结案审批手续。5月2日，被告崇川安监局向原告朱宝平送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知对原告朱宝平违法行为的认定、拟作出的处罚内容及所依据的法律规范，并明确原告朱宝平有权进行陈述、申辩及要求举行听证。原告朱宝平未进行陈述、申辩，也未要求举行听证。5月17日，被告崇川安监局作出被诉行政处罚决定并按原告朱宝平身份证上载明的地址于同日向其邮寄送达，因原告朱宝平不在该处居住，故未收到被诉行政处罚决定书。10月17日，被告崇川安监局申请人民法院对被诉行政处罚决定强制执行时知晓上述事实后撤回了强制执行申请，并于2014年12月18日再次向原告朱宝平邮寄送达了被诉行政处罚决定书。原告朱宝平收到被诉行政处罚决定书后，不服被诉行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》（2009年修订版）第九条规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第九十四条规定，本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定，安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。据此，被告崇川安监局对本案所涉发生在其辖区内事故的责任单位具有作出相关行政处罚的法定职责。
根据各方当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点主要在于：一、被告崇川安监局将原告朱宝平作为被处罚对象是否具有事实和法律依据；二、被告崇川安监局在作出被诉行政处罚过程中程序是否合法。
关于被告崇川安监局将原告朱宝平作为被处罚对象是否具有事实和法律依据的问题。
第一，原告朱宝平属于《中华人民共和国安全生产法》中规定的生产经营单位。《中华人民共和国安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全度，完善安全生产条件，确保安全生产。第五条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。对于以上“生产经营单位”的认定，国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条明确规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。生产经营单位是指制造产品或者提供商品、服务的单位。在现实经济生活当中，生产经营单位并不仅仅限于企业法人或其他组织，个体工商户、自然人也有从事制造产品或者提供商品、服务的权利。任何人从事生产经营活动都应当遵守安全法律规定，确保安全生产。个人从事生产经营活动，违反了安全法律法规，造成了安全事故的发生，其行为性质、危害性与企业法人等单位并无二致。将个人的上述行为排除在安全生产法的规范和制裁之外，显然不符合安全生产管理的需要和相关安全法律法规的立法宗旨。故原告朱宝平关于自然人不属于《中华人民共和国安全生产法》中的生产经营单位的主张不能成立。
第二，原告朱宝平的行为应当认定为生产经营行为。虽然作为饭店，通常所指的生产经营行为是提供餐饮等服务的行为，但生产经营行为是指围绕生产经营而开展的各种活动的总称，并不局限于生产和对外经营行为本身，也应包括为开展经营行为而从事的一系列准备活动。本案中原告朱宝平和第三人卞书云向他人租赁场地，为开办饭店从事准备性的装修活动是生产经营不可分割的组成部分，在此过程中生产经营者也必须遵守安全法律法规规定的安全生产义务，因此该行为不应排除在受安全生产法规范的生产经营行为之外。原告朱宝平认为其行为不属于生产经营行为，是对生产经营行为的狭隘理解，该主张不能成立。
第三，原告朱宝平所关于本案应承担事故安全责任的经营单位是房屋所有权人标二公司的主张不能成立。标二公司为了获取经济利益而将房屋出租的行为确属经营行为的一种。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。可见，行政处罚的对象必须是违法行为的实施者。本案事故发生在原告朱宝平对租赁房屋实施装潢中，事故发生的原因主要是施工人员不具有相应资质，施工现场安全管理混乱，安全防护设施不到位等，而标二公司出租房屋的行为本身并不是法律所禁止的行为，标二公司未实施造成本案事故的违法行为，与事故的发生不存在法律上的关联性。故原告朱宝平的相关主张不能成立。
第四，原告朱宝平与施工方作出的安全责任由施工方承担的约定不能免除原告朱宝平的事故安全责任。首先，根据《中华人民共和国安全生产法》第五条的规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。该法第十七条第一款第四项规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有督促、检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患的职责。《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款规定，生产经营单位的主要负责人有安全生产违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。以上法律所赋予生产经营单位主要负责人在安全生产方面的法律责任是行政法律责任。行政法律责任作为一种公法上的责任，在没有法律明确规定的情形下，违法行为人不得通过民事协议的方式将这一责任转由他人承担。行政法律责任的追究不仅仅是为了修复被违法行为破坏的行政管理秩序，还有通过追究违法主体法律责任实施惩戒、教育的功能，允许转让无疑会使生产经营单位对于法定的安全生产义务置身事外。其次，在安全生产监督法律关系中，生产经营单位和从事施工的事故直接责任人员承担的是不同的责任，对生产经营单位追究责任的目的就是为了督促其遵守相关法律规定和生产管理监督制度，其与事故直接责任人员的责任性质并不完全相同。违法主体的法定性决定了各负其责，该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除。
第五，被告崇川安监局认定原告朱宝平对事故负有重要责任具有事实和法律依据。首先，原告朱宝平是案涉生产经营单位的主要负责人。案涉饭店尚未办理工商注册登记，不具有独立的主体资格，案涉饭店装修行为属于原告朱宝平和第三人卞书云的合伙经营行为，根据《中华人民共和国民法通则》的相关规定，个人合伙属于法律允许的民事行为，因此案涉生产经营单位应当认定为原告朱宝平和第三人卞书云两人约定的合伙组织。由于原告朱宝平与第三人张建签订装修合同，被告崇川安监局认定原告朱宝平为生产经营单位的主要负责人并无不当。其次，原告朱宝平将装修工程发包给不具有施工资质的自然人违反了法律的强制性规定。《中华人民共和国建筑法》第二十二条的规定，建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》第二条第二款均明确规定，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。据此，装修工程应发包给具有相应资质条件的承包单位，原告朱宝平的行为违反了上述规定。再次，原告朱宝平作为生产经营单位的主要负责人未完全履行安全生产管理职责。在案涉饭店装修过程中，原告朱宝平未能及时发现施工现场管理混乱、施工作业人员无个人防护用品进行高处作业、脚手架搭设不规范等明显事故隐患并及时督促检查、整改、制止。综上，南通市崇川区人民政府关于案涉事故调查的批复认定原告朱宝平对事故负有重要责任并无不当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。被告崇川安监局据此作出被诉行政处罚决定具有事实和法律依据。
二、关于被告崇川安监局在作出被诉行政处罚过程中程序是否合法的问题。送达程序是行政机关将行政执法中的相关文书送达给当事人的程序，行政处罚决定只有经有效送达才能发生法律效力，我国相关法律规定了多种送达方式。被告崇川安监局于2013年5月17日作出被诉行政处罚决定，2014年12月18日才送达给原告朱宝平，在长达一年半的时间内未能有效送达，使行政法律关系长期处于不稳定的状态，损害了行政执法的严肃性和执法效率。但鉴于本案中的送达程序既有被告崇川安监局的原因，也有客观上原告朱宝平自身的原因，且该送达程序并未对原告朱宝平的权利义务产生重大影响，因此，本院认定被告崇川安监局送达程序存在重大瑕疵，但尚不构成违法，并不因此否定被诉行政处罚决定的合法性。
综上所述，本案被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、量罚适当。原告朱宝平的起诉主张不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告朱宝平要求撤销被告南通市崇川区安全生产监督管理局作出的崇川安监管罚（2013）S004-2号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告朱宝平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 刘曙军
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 倪保晖
附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。