江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泰中行终字第00108号
上诉人（原审原告）王惠莲，女，汉族。
委托代理人谢金松，男，汉族。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人赵叶，市长。
委托代理人徐永清，靖江市人民政府法制办公室主任。
原审第三人靖江市靖城街道虹桥社区居民委员会，住所地靖江市江平路11号。
法定代表人季卫东，主任。
委托代理人程晓军，江苏中毅律师事务所律师。
上诉人王惠莲因不履行土地审批法定职责一案，不服泰州市高港区人民法院（2014）泰高行初字第0007号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月4日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，2013年12月26日王惠莲代理人以王惠莲的名义，以挂号信的形式分别向靖江市靖城街道虹桥社区居民委员会（以上简称虹桥社区居委会）及靖江市人民政府的下属的靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办事处）提出申请，要求为其安排宅基地建房。在此之前，王惠莲也曾于2013年10月前后提起过类似申请。靖城街道办事处接到申请后，即与王惠莲所在虹桥社区居委会取得联系。该虹桥社区居委会答复，王惠莲系城镇居民户口，虽然其于2010年回迁至本地，但其当时承诺不享受集体经济组织成员待遇，虹桥社区居委会才同意迁回的，王惠莲不属于其集体经济组织成员，不符合宅基地安置条件。虹桥社区居委会已就此情况与王惠莲代理人谢金松沟通，告知其不符合申请人条件，相关材料不予上报。靖城街道办事处在2013年10月底前将对虹桥社区居委会调查的上述情况口头告知了王惠莲，并另行告知王惠莲应当按照法定程序进行，只有经虹桥社区居委会同意，符合条件才能上报。如不服，可按信访案件处理。王惠莲在庭审中承认，虹桥社区居委会实际不同意其用地申请。王惠莲、靖江市人民政府及虹桥社区居委会对于靖江市人民政府的行政主体资格及靖江市人民政府具有农民用地行政审批权，不持异议。
原审法院认为，《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建使用本集体经济组织农民集体土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。王惠莲作为宅基地申请人应当首先向其所在村提出申请，经该村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意。而所在村认为王惠莲不属于该农村集体经济组织成员，不同意安排宅基地。靖江市人民政府下属的靖城街道办事处已经在2013年10月底前将所在村不同意上报申请材料的情况以口头方式答复王惠莲，应当视为靖江市人民政府履行了答复义务。靖城街道办事处在虹桥社区居委会不同意王惠莲申请的情况下，答复王惠莲按信访程序处理，并无不当。因靖江市人民政府未实际收到王惠莲的相关申请材料，故靖江市人民政府的行政审批程序无法启动。靖江市人民政府及靖城街道办事处不能在王惠莲所在村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论不同意的情况下，行使行政审批权。王惠莲要求确认靖江市人民政府不作为构成违法，无事实依据和法律依据，原审法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回王惠莲的全部诉讼请求。案件受理费50元，由王惠莲负担。
上诉人王惠莲上诉称：1、一审法院认定的事实无理无据；2、被上诉人提供的证据材料是造假，基本失实；3、被上诉人与虹桥社区居委会串通一气，挑拨上诉人与村民之间的关系，制造与村民之间的矛盾。请求撤销一审判决，维护上诉人的合法权益。
被上诉人靖江市人民政府答辩称，按照农村宅基地申请报批程序，上诉人申请宅基地应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议后，报请乡镇审核后，报县市人民政府审批。本案上诉人在一审庭审时已明确，其是针对靖城街道办事处的不履职行为提起的诉讼，之所以将市政府作为被告，是因为靖城街道办事处是政府的派出机构。本案靖城街道办事处履行审核职能的前提是集体经济组织将同意安排上诉人宅基地的材料上报靖城街道办事处。本案上诉人所在集体经济组织没有同意安排其宅基地，也没有上报申请材料，因此，本案被告下属靖城街道办事处不存在不作为的情形。故请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人虹桥社区居委会述称：1、王惠莲不是本集体经济组织成员，不符合建房申请人的主体资格；2、本集体经济组织没有受理王惠莲的用地申请，也未向上级部门靖城街道办事处和靖江市人民政府上报审核、审批王惠莲的用地申请的材料，故被上诉人行政审批程序无法启动。上诉人要求确认被上诉人不作为违法无事实和法律依据。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、申请书；2、挂号信收据；3、结婚证；4、离婚证；5、2014年6月11日给虹桥社区居委会的通知（集体经济组织成员），名单上面有王惠莲；6、养老保险手册；7、户口薄（曾用名叫王卫良）而不是靖江市人民政府提交证据中的王惠莲、王惠连的名字。经质证，靖江市人民政府及虹桥社区居委会的共同质证意见是，对1—4证据真实性均无异议，并承认王惠莲确实提出申请。对5—7证据的质证意见为，养老保险手册，只能说明保险状况，保险卡更能说明王惠莲是城镇户口，上面记载王惠莲的工作时间是1989年进入国营企业。关于户口本问题，随着户口改革定量和非定量，在户中本上已无法显示，对本案没有证明意义，现在的户口卡只显示最近一次的迁移情况，对历史记录无法反映，根据王惠莲的年龄推断在那个时候还是存在定量与非定量的区别。对于通知及其附件，对其真实性有异议，后面附件的名单属于打印件，没有虹桥社区居委会的盖章或签字确认，不能作为王惠莲系集体经济组织成员的依据。
原审被告向原审法院提交的证据有：1、2014年5月27日虹桥社区居委会说明；2、2014年5月27日靖城街道办事处函；3、2014年5月28日靖城街道办事处说明；4、靖江公检法军管会集体户户口簿及人口出生登记簿计3页；5、王华山户口簿1页；6、农村户口登记簿1页。经质证，王惠莲认为，证据1、2、3与事实不符，相关人员未到庭作证，不能作为证据使用。证据4、5、6、是由靖江市公安局出示的证据，公安局是靖江市人民政府的下属单位，这些证据连王惠莲的性别都弄错，不真实，随着户籍制度的改革，这些证据不能对抗王惠莲的诉讼请求。虹桥社区居委会对于靖江市人民政府提交的证据不持异议，并认可靖江市人民政府的证明目的。
原审第三人虹桥社区居委会向原审法院提交的证据有：1、虹桥社区三组居民会会议纪要，证明虹桥三组的三位居民代表经过讨论后一致认为，王惠莲是国家户口，不是集体经济组织的成员；2、工商企业登记资料查询表，证明王惠莲是股东之一，王惠莲的主要经济收入是企业经营所得；3、虹桥三组的分配到户表（1995年-2012年）记录上没有本案王惠莲的分配，王惠莲也从未提出过异议。经质证，王惠莲认为，三个队委的身份不清楚，出生在本地，常住本地生活的人就应当视为集体经济组织成员，纪要真实性不可靠，对注册公司材料的真实性不持异议，但跟本案没有关系。靖江市人民政府对虹桥社区居委会提交的证据不持异议，并同意虹桥社区居委会的证明主张。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审判决对证据认证正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是：1、靖城街道办事处是否收到虹桥社区居委会同意上诉人使用宅基地的报批材料；2、靖城街道办事处针对上诉人的申请是否履行了法定职责。
《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建使用本集体经济组织农民集体土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。根据上述规定，靖城街道办事处履行乡（镇）人民政府对宅基地审核权的前提是虹桥社区居委会将同意上诉人使用宅基地的材料上报至靖城街道办事处。而本案现有证据所证实的事实是虹桥社区居委会不同意上诉人使用宅基地，也未向靖城街道办事处报送上诉人宅基地报批手续，因此，靖城街道办事处无法启动审核程序。靖城街道办事处已经在2013年10月底前针对上诉人的申请，将所在村不同意上报申请材料的情况口头答复上诉人，并告知王惠莲应当按照法定程序进行，只有经虹桥社区居委会同意，符合条件才能上报，如不服可按信访案件处理，对此应当认为靖城街道办事处履行了答复义务。上诉人的上诉理由，无充分的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王惠莲负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 叶志军
二〇一四年十月十日
书记员 王 蕊
附本案适用的法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《江苏省土地管理条例》第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。
农村村民出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。