中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5156号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡南艳。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市天心区人民政府。
法定代表人谢进。
委托代理人陈全政。
委托代理人杨建明。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市人民政府。
法定代表人陈文浩。
委托代理人陈波。
委托代理人李庚跃。
再审申请人蔡南艳因诉被申请人湖南省长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）房屋征收决定及行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月28日作出的（2016）湘行终719号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月17日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年8月24日在第一法庭组织各方当事人开庭询问，被申请人天心区政府的委托代理人杨建明、陈全政，被申请人长沙市政府的委托代理人陈波、李庚跃，到庭参加询问活动。蔡南艳未到庭；天心区政府和长沙市政府的行政机关负责人因会议安排冲突未到庭，向本院提交书面说明。案件现已审查终结。
2014年1月11日，长沙市第十四届人民代表大会第二次会议作出《关于长沙市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议》。根据该决议，新建西路零星地块棚改项目纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划，并明确项目实施单位为长沙顺之安棚户区改造投资有限公司。项目范围为：东至长沙水泵厂生活区，西至通用国际社区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，北至省物资回收公司和省交电采购供应站仓库等单位。2014年1月26日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组（以下简称长沙市棚改小组）作出长棚组项（2014）08号《关于同意天心区新建西路零星地块棚改立项的批复》，同意将新建西路零星地块列入全市棚户区改造范围。2014年4月4日，长沙市发展和改革委员会（以下简称长沙市发改委）作出长发改（2014）176号《关于天心区新建西路零星地块棚户区改造项目立项的批复》，同意实施天心区新建西路零星地块棚户区改造项目。2014年10月20日，长沙市棚改小组作出长棚组项（2014）48号《关于同意变更天心区新建西路及周边零星地块棚改项目范围和业主的批复》，同意变更棚改项目业主单位及项目四至。2014年11月20日，长沙市发改委作出长发改（2014）749号《关于同意变更天心区新建西路零星地块棚户区改造项目业主单位的批复》，主要内容：一、天心区新建西路零星地块棚户区改造项目业主单位变更为长沙市天心棚改投资有限责任公司。二、该项目位于天心区，东起芙蓉南路及新建西路规划路幅南侧边线和长沙水泵厂生活区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，西接赤岭路及新建西路规划路幅南侧边线和通用国际社区，北以新建西路规划路幅北侧为界（具体以规划定点蓝线及国土调查红线为准）。项目用地面积以国土部门实测面积为准，征收面积以征拆主管部门最终核定数额为准。三、原长发改（2014）176号文同时废止。2014年11月24日，长沙市发改委作出《关于天心区新建西路零星地块棚户区改造项目的补正通知》，载明：我委原长发改（2014）749号批复文件第三条补正为：“原长发改（2014）176号批复与本批复不一致的以本批复内容为准”。2014年11月28日，针对天心区新建西路及周边零星地块棚改项目范围和业主单位的调整，长沙市第十四届人民代表大会常委会第十六次会议作出《关于批准长沙市人民政府调整旧城区改造项目改造范围补充纳入2014年国民经济和社会发展年度计划的决议》。2015年1月13日，长沙市棚改小组作出长棚组项（2015）02号《关于同意变更天心区新建西路零星地块棚改项目名称的批复》，同意将新建西路及周边零星地块棚改项目名称变更为新建西路零星地块棚改项目。2014年12月31日，长沙市发改委作出《关于天心区新建西路零星地块棚改项目核查请示的回复函》，明确该项目符合长沙市国民经济和社会发展“十二五”规划，符合长沙市2014年国民经济和社会发展计划。2015年1月5日，长沙市国土资源局作出《关于天心区新建西路零星地块棚户区改造项目用地情况的审查意见》，明确涉案项目符合长沙市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）。2015年1月13日，长沙市城乡规划局作出长规函（2015）42号《关于天心区新建西路零星地块棚改项目情况的意见》，明确同意长沙市天心棚改投资有限责任公司，在符合控规要求前提下，实施天心区新建西路零星地块棚改项目。2015年3月18日，长沙市天心棚改投资有限责任公司向天心区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称天心区征收办）提出长天棚改函（2015）10号《关于商请同意启动新建西路零星地块棚改项目征收工作的函》。同日，天心区政府作出《关于启动新建西路零星地块棚改项目征收工作的批复》，同意启动新建西路零星地块棚改项目征收工作，但项目范围内的湖南交通科学研究所宿舍1号栋，麻园塘小区1、5号栋，赤岭路97号长沙市芙蓉实业公司安置房等4栋房屋暂不纳入本次征收范围。2015年3月26日，天心区征收办发布天征字（2015）第2-1号《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收范围的公告》，在征收范围内张贴。公告明确征收范围为：东起芙蓉南路及新建西路规划路幅南侧边线和长沙水泵厂生活区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，西接赤岭路及新建西路规划路幅南侧边线和通用国际社区，北以新建西路规划路幅北侧为界（具体以规划定点蓝线及国土调查红线为准，但项目范围内的湖南交通科学研究所宿舍1号栋，麻园塘小区1、5号栋，赤岭路97号长沙市芙蓉实业公司安置房等4栋房屋暂不纳入本次征收范围）。蔡南艳的房屋位于此次征收范围内。
2015年3月26日，天心区征收办向长沙市房屋产权登记管理中心、天心区工商分局、天心区环保局、天心区国家税务局、天心区地方税务局、天心区公安分局、天心区公证处、天心区卫生局、天心区国土分局、天心区规划分局、天心区城乡建设局发出《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》。2015年4月21日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，规定报名时间为2015年4月21日至2015年4月24日。2015年4月30日，天心区征收办发布《新建西路零星地块棚改项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布，在征收范围内张贴。2015年5月4日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，主要内容：被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报天心区征收办。协商不成的，将采用投票或者抽签（摇号）的方式确定房地产价格评估机构。该公告在征收范围内张贴。2015年5月8日，天心区政府组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局、区财政局等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，形成《新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告论证会会议纪要》，认为涉案项目房屋征收补偿方案征求意见公告，是依法依规依程序制定的，该方案经参会相关部门、街道认真论证并予以修订以后，原则通过。2015年5月12日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。该公告在征收范围内张贴。2015年5月18日，天心区政府发布《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告》，在征收范围张贴。2015年5月20日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，确定湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，并在征收范围内张贴公告。2015年6月2日，长沙市长沙公证处作出（2015）湘长市证民字第4889号公证书，对投票过程进行了现场监督，确认经754户投票选定，涉案项目由湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司进行评估。2015年6月17日，长沙市征收办出具《长沙市（统贷）棚改项目征收补偿安置监控资金缴纳通知单》记载：（统贷）棚改项目名称为新建西路零星地块棚改项目，本次监控资金69100万元，监控资金缴纳银行为国家开发银行湖南省分行。2015年6月18日，天心区政府发布《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》，对收集到的公众意见以及征收补偿方案的修改情况作出说明，并在征收范围张贴。同日，天心区征收办作出《新建西路零星地块棚改项目社会稳定风险评估初步意见》，并由天心区政府组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局、区财政局等相关单位召开新建西路零星地块棚改项目社会稳定风险评估初步意见论证会。2015年6月19日，天心区征收办作出《新建西路零星地块棚改项目社会稳定风险评估报告》。2015年6月24日，长沙市征收办作出长征批字（2015）17号《新建西路零星地块棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按此方案执行。2015年6月26日，天心区政府作出天政征（2015）3号《房屋征收决定》（以下简称3号征收决定），并发布公告，在征收范围内张贴。公告内容明确征收目的是为“提升城市品位，改善城市交通状况和居民的居住条件”，并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。2015年8月24日，蔡南艳不服3号征收决定，申请行政复议。2015年9月22日，长沙市政府作出长政复决字（2015）第530号行政复议决定（以下简称530号复议决定），维持3号征收决定。蔡南艳仍不服，于2015年10月8日提起本案行政诉讼，请求撤销3号征收决定和530号复议决定。二审判决后，蔡南艳与天心区征收办达成征收补偿协议。
长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00262号行政判决认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条第（五）项规定，因由政府组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。第九条第一款规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案新建西路零星地块棚改项目，经长沙市棚改小组批复同意，列入长沙市棚户区改造项目，取得立项批复，并经过规划、国土等部门的审查，纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划和2014年主城区拟实施的旧城区改造项目计划，天心区政府依法公布征收范围，论证征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行调查并公告调查结果、征收补偿方案及其修改情况，制作社会稳定风险评估报告，征收补偿资金专户储存，依据征补条例等规定，作出3号征收决定，程序和步骤合法，适用法律正确。长沙市政府复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。蔡南艳提出，天心区政府作出房屋征收决定前确定评估机构违法。但征补条例及《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称长沙市实施办法）并未明确限定评估机构的选定时间。天心区政府发布房屋征收范围公告后，被征收人即参与评估机构的推选工作，其法定权利并未遭受侵害，不构成程序违法。蔡南艳还提出，房屋补偿明显偏低，违反征补条例“不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。但本案主要审查房屋征收决定的合法性，补偿行为不属于案件审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡南艳的诉讼请求。蔡南艳不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终719号行政判决认为，征补条例第八条第一款第（五）项规定，因旧城区改建项目实施征收，符合公共利益需要。新建西路零星地块棚改项目系旧城改造项目，征收目的是“提升城市品质，改善城市交通状况和居民的居住条件”，属于公共利益需要范畴。依据《天心区新建西路零星地块棚户区改项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，纳入本次房屋征收范围的被征收人为1042户私家户及8家单位，参加选定房产评估机构投票的被征收人共计745户，超过三分之二，符合法律规定。本案征收补偿方案征求意见，没有出现超过百分之五十被征收人认为该方案不符合征补条例的规定的情形，依据长沙市实施办法第十五条第二款规定，天心区政府无需组织听证。新建西路及周边零星地块棚改项目调整征收范围和业主单位，经长沙市人民代表大会常务委员会批准同意。长沙市发改委、国土资源局、城乡规划局均以调整后的征收范围出具相关批复，调整征收范围符合法定变更程序。天心区政府按照征补条例第十条、第十一条规定，制定新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案并获得长沙市征收办的批复同意，方案给予被征收人选择货币补偿和房屋产权调换的权利，对房产价值评估、结清差价、周转用房等均作出明确规定，征收补偿方案合法有效。长沙市政府作出530号复议决定维持3号征收决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
蔡南艳申请再审称：1.评估机构的选定程序不符合法律规定，参与选举评估机构投票的被征收人人数涉嫌作假。2.征收项目缺乏《国有土地有偿使用合同》《建设用地批准书》《建设用地规划红线图》《国有土地使用权证》等专项建设证书，《关于天心区新建西路零星地块棚改项目情况的意见》不是法定的规划许可证。3.货币补偿价格明显低于附近新商品房价格。4.案涉区域没有棚改的必要，存在套用棚改项目进行商业开发之嫌。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
天心区政府答辩称：1.被诉3号征收决定事实清楚，适用法律正确，符合法律规定。新建西路零星地块棚改项目范围内，居住人口密度大，生活设施不足，道路狭窄不畅通，临街空间拥挤，基础设施老化，卫生环境脏乱差，筒子楼、棚屋集中，存在较大安全隐患。属于典型的棚户区。实施棚户区改造，符合征收的公共利益目的。2.被诉3号征收决定做出的程序合法。履行征收范围公告、补偿方案公告、补偿方案修改情况公告、征收补偿资金足额到位专户储存、进行社会稳定风险评估等程序后，作出3号征收决定并予以公告。3.评估机构选定程序合法。在被征收人未能通过协商方式选定评估机构的情况下，以投票方式选定评估机构，并予以公证，选定程序不违反法律规定。法律未对评估机构选定时间作出明确规定，作出征收补偿方案之前选定评估机构不违法。4.征收补偿方案合法合理，符合法定程序。征收补偿方案经过公告征求意见，并根据征求意见情况进行修改，因不存在“多数被征收人认为征收补偿方案不符合”征补条例的情形，未举行听证不违法。请求驳回蔡南艳的再审申请。
长沙市政府答辩称：长沙市政府依照法定程序，履行复议职责，作出530号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回蔡南艳的再审申请。
本院经审查认为，征补条例第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第九条第（六）项进一步明确，协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定。但是，相关法律、法规、规章并未明确评估机构的选定时间节点。行政机关在征收决定作出之前，或者紧随其后选定评估机构，均不违反相关法律规范的规定。本案中，天心区征收办于2015年3月26日发布征收范围公告；2015年4月21日长沙市征收办发布评估机构报名公告；长沙市征收办于2015年5月4日发布选定评估机构公告，2015年5月20日发布投票选定评估机构结果公告；2015年6月2日长沙公证处针对投票活动现场进行公证，确认共有投票754张，符合不少于三分之二被征收人参与投票的要求，确认评估机构选定结果。2015年6月26日，天心区政府发布3号征收决定。尽管评估机构选定程序先于征收决定作出，但评估机构选定程序不违反相关法律规定。蔡南艳主张，评估机构选定程序违法，没有法律根据，本院不予支持。蔡南艳还主张，被征收人投票数据真实性存疑，但没有提供证据否定公证文书的证明效力，本院亦不予支持。
征补条例第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。该规定是对市、县级人民政府作出征收决定的前置条件的规定，相关前置条件不具备，市、县级人民政府不得作出征收决定。但应当注意的是，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并非要求征收房屋决定作出之前，相关建设单位必须取得涉案土地的《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设用地施工许可证》等进行开发建设施工的法定手续，只要相关部门经审查认为，征收房屋的各项建设活动符合相关土地、规划要求即可。实际上，要求市、县级人民政府在房屋征收决定作出之前，就将尚未征收、仍属于被征收人的土地出让给建设单位，并办理《国有土地使用权证》以及其他开展施工建设的许可手续，亦不符合法律规定。本案中，长沙市发改委的复函，明确项目符合长沙市国民经济和社会发展“十二五”规划，符合长沙市2014年国民经济和社会发展计划。长沙市国土资源局的审查意见，明确涉案项目符合长沙市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）。长沙市城乡规划局出具的意见，明确同意长沙市天心棚改投资有限责任公司，在符合控规要求前提下，实施天心区新建西路零星地块棚改项目。上述审批手续，已经基本满足作出征收决定的前置条件。蔡南艳主张，涉案征收项目缺乏《国有土地使用权证》及相关规划许可证，天心区政府作出征收决定违法，是对法律规定的征收补偿决定前置条件的误解。以此为由申请再审，理由不能成立。蔡南艳又主张，征收补偿方案货币补偿价格明显低于附近新商品房价格，但征补条例第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。其该项主张与法律规定不符，本院不予支持。蔡南艳还主张，案涉区域没有棚改的必要，存在套用棚改项目进行商业开发之嫌。而将涉案项目纳入棚户区改造项目，经过一系列的法定程序审核同意，绝大多数被征收人对房屋征收的公共利益目的不持异议，蔡南艳上述主张缺乏充分证据予以支持，本院亦不予支持。
综上，蔡南艳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回蔡南艳的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 张颖新
审判员 熊俊勇
二〇一七年八月二十五日
书记员 陈清玲
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.国有土地上房屋征收与补偿条例
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。
房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。
4.湖南省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法
第九条房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并按照下列规定执:
(一)房屋征收部门向社会发布征收评估信息;
(二)房地产价格评估机构备选库中具有相应资质的房地产价格评估机构报名;
(三)房屋征收部门在征收范围内公布已经报名并符合资质条件的房地产价格评估机构名单，供被征收人协商选定。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限应当不少于5个工作日;
(四)供被征收人选择的房地产价格评估机构不得少于3家;少于3家的，房屋征收部门应当从房地产价格评估机构备选库中邀请;
(五)被征收人在规定时间内就选定房地产价格评估机构协商达成一致意见的，将协商结果书面告知房屋征收部门;
(六)协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方武确定;
(七)房屋征收部门公布被征收人选定或者确定的房地产价格评估机构名单。被征收人协商选定房地产价格评估机构的，协商过程应当公开。房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价榕评估机构的，应当由公证机构依法公证。