云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终204号
上诉人（一审原告）文山市马塘镇新开田村民委员会杨柳河村民小组。
负责人何顺冲，组长。
委托代理人罗正权，男，壮族，1974年8月17日生，住云南省文山市。代理权限：特别授权代理。
委托代理人龚建京，云南雄健律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山市人民政府。
法定代表人龚卿，代理市长。
委托代理人陈有生，文山市人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人马胜永，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山壮族苗族自治州人民政府。
法定代表人张秀兰，州长。
委托�理人罗东波，文山壮族苗族自治州人民政府副秘书长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人文山市马塘镇新开田村委会新开田第一村民小组。
负责人孔庆兴，组长。
委托代理人韦延武，云南圆合圆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人文山市马塘镇新开田村民委员会杨柳河村民小组(以下简称杨柳河村民小组)因诉文山市人民政府（以下简称文山市政府）、文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称文山州政府）林地行政确权一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2016）云26行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年10月27日受理后，依法组成合议庭并于2016年12月14日公开开庭审理了本案，上诉人杨柳河村民小组组长何顺冲、委托代理人龚建京、罗正权，被上诉人文山市政府委托代理人陈有生、马胜永，被上诉人文山州政府委托代理人罗东波、袁春，第三人文山市马塘镇新开田村委会新开田第一村民小组（以下简称新开田第一村民小组）委托代理人韦延武，到庭参加了庭审。文山市政府副市长崔文涛作为行政机关负责人到庭参加了庭审。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，杨柳河村民小组与第三人新开田第一村民小组争议的“马标冲”（杨柳河村民小组称为荞地）位于杨柳河村民小组与第三人新开田村民小组交界处，四至界限为：东至宗家马路至杨柳河界，南至宗家马路至田坝心村小组岔路口，西至白革赶街路，北至天龙公司围墙外墙脚，争议面积为132.6亩。杨柳河村民小组与第三人林地所有权争议多年，各方均主张享有该争议地的所有权。1983年4月15日�原文山县人民政府颁发编号为01228号山林所有证给第三人新开田第一村民小组，该证书上载明有位于“马标冲”的林地，四至界限为：东至宗家马路、杨柳河界；南至白革赶街路；西至二队交界；北至老汽车路、路梯交界，面积643亩。1990年前后杨柳河村民小组部分村民陆续到争议地上开荒耕种，并有几户村民在争议地上建房，双方曾发生过多次纠纷。2009年，杨柳河村民小组与新开田第一村民小组再次发生争议，原文山县马塘镇人民政府经调查解决未果。2009年8月20日，原文山县林业局作出文林复〔2009〕8号《文山县林业局关于马塘镇新开田村委会新开田村民一组要求对马标冲林地进行确权的答复》，答复称：经调查核实，坐落在马标冲的林地，四至界限（东至宗家马路、杨柳河交界；南至白革赶街路；西至二队交界；北至老汽车路路梯交界）与1983年4月15日颁发给第�人新开田村民小组的山林所有证四至界限一致。2014年3月20日，第三人新开田村民小组以杨柳河村民小组村民高友堂等十余户村民侵占其土地为由向文山市政府提出书面申请，要求解决与杨柳河村民小组的林地权属问题，归还其被侵占的林地。2014年8月21日，文山市政府作出文政行决字〔2014〕第6号行政处理决定，将本案争议地确权给新开田第一村民小组。杨柳河村民小组不服该处理决定，向文山州政府提出复议申请。2014年11月25日，文山市政府作出文政发〔2014〕66号《文山市人民政府关于撤销文政行决字〔2014〕第6号行政处理决定的通知》，发现漏处理了涉及争议地范围内的承包地和宅基地事项，决定撤销文政行决字〔2014〕第6号行政处理决定。后文山市政府经立案、调查取证、现场指认，在调解未果的情况下，于2015年7月14日作出文政行决字〔2015〕第1号行政处理决�，决定：1.坐落于马标冲的争议林地，面积为132.6亩（四至界限：东至宗家马路至杨柳河界，南至宗家马路至田坝心村小组岔路口，西至白革赶街路，北至天龙公司围墙外墙脚），除李猛、高凤堂、高玉云三户房屋使用现状面积及罗廷章、何顺云、罗应兴、罗廷昌、李金魁、高炳兴、王忠文、高万选、高万相、李金才部分耕地面积外（以上所述房屋及耕地面积为10亩），其余土地面积122.6亩所有权属新开田第一村民小组集体所有。2.坐落于马标冲的争议林地中建房使用面积1.96亩（1308.24平方米），其中土地使用者李猛户，证书文号为文集用（2000）字第01485号，实际使用面积为555.07平方米，该地块为杨柳河村民小组集体所有，维持现状；土地使用者高凤堂户，证书号为文集用（2001）字第02652号实际使用面积543.92平方米，该地块为杨柳河村民小组所有，维持使用现状；土地使用者高玉云户，用地面积209.25平方米，该户人口6人，建房时间1996年，鉴于该户房屋已建盖多年，又是住房拥挤户，按照《文山市农村集体土地使用权确权办法（试行）》给予确权发证，实际使用地块为杨柳河村民小组集体所有，维持使用现状；3.坐落于马标冲争议林地中，持有《农村集体土地承包合同书》及《农村土地承包应经营权证》的罗廷章、何顺云、罗应兴、罗廷昌、李金魁、高炳兴、王忠文、高万选、高万相、李金才10户，证书登记面积为5.29亩，实地测量使用面积为29.25亩（具体为罗廷章，合同书编号711019，实际使用面积0.67亩；何顺云，合同编号711082，实际使用面积1.29亩；罗应兴，合同书编号711042，实际使用面积9.05亩；罗廷昌，合同书编号711066，实际使用面积0.01亩；李金魁，合同书编号711063，实际使用面积1.13亩；高炳兴，合同书编号711079，实际使�面积1.05亩；王忠文，合同书编号711106，实际使用面积2.58亩；高万选，合同书编号711021，实际使用面积5.64亩；高万相，合同书编号711034，实际使用面积1.01亩；李金才，经营权证编号1090703067，实际使用面积1.53亩），新开田一组召开群众会同意以上实际使用耕地29.25亩中的8.04亩按插花地处理，所有权归杨柳河村民小组集体所有，则其余应退还新开田一组所有。
杨柳河村民小组不服上述决定，于2015年9月7日向文山州政府提起行政复议。文山州政府于2015年12月29日作出文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定，维持了文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第1号处理决定。杨柳河村民小组仍不服提起本案诉讼。
另查明，杨柳河村民小组李猛、高凤堂、高玉云三户陆续到争议地上建房居住且李猛（证书号为文集用[2000]字第01485号）和高凤堂（证书号为文集�[2001]字第02652号）取得了集体土地使用证。杨柳河村民小组村民罗廷章、何顺云、罗应兴、罗廷昌、李金魁、高炳兴、王忠文、高万选、高万相、李金才陆续到争议地开荒耕种，并取得了《农村集体土地承包合同书》、《农村土地承包经营权证》。2015年6月16日，第三人新开田第一村民小组召开全体村民会议，讨论马标冲林地争议一事，全体村民一致同意：对杨柳河村民小组村民持有《农村土地承包合同书》及《农村土地承包经营权证》的罗廷章等10户的承包田地（实际使用总面积为29.25亩）中的8.04亩（含李猛、高凤堂、高玉云三户的宅基地面积）按插花地处理，以第一轮承包面积为依据，再加1.96亩，共10亩的所有权归杨柳河村民小组所有。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，单位之间的林木、林地所有权和使用权�议，由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款之规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府进行处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。本案文山市政府对杨柳河村民小组与第三人新开田第一村民小组之间的山林土地权属纠纷具有依法处理的职权，主体适格。文山市政府受理第三人新开田第一村民小组的申请后，经立案、调查取证、现场指认、调解未果后，作出的文政行决字〔2015〕第1号行政处理决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理并无不当。文山市政府依据《林木、林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”的规定，以第三�1983年取得的01228号山林所有证为依据，决定本案争议林地的所有权归第三人，符合法律规定。文山市政府依据中国人民解放军总参测绘局军用地图及对其他村民小组村民的调查和现场指认，认定“宗家马路”位置，认定事实清楚。杨柳河村民小组认为文山市政府作出的行政行为认定事实不客观、不真实，是违法决定的理由不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议机关原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，文山州政府受理复议申请后，采取书面审查的方式进行行政复议，未违反法律的规定。杨柳河村民小组认为文山州政府作出的文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定未全面审查是违法的决定的理由不能成立。综上所述，文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第1号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。在作出处理决定时，征得第三人同意，将杨柳河村民小组10户村民持有土地承包合同书的承包田地和三户村民建房使用地（共计10亩）划归杨柳河村民小组所有，既尊重了历史，也照顾了现实，处理结果并无不当。文山州政府作出文政行复决字〔2015〕43号行政复议决定的复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回杨柳河村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杨柳河村民小组承担。
上诉人杨柳河村民小组上诉称，本案第三人持有的山林所有权证中“宗家马路”指的是沿着天龙公司后围墙的那一条路，且天龙公司的土地使用证明确标出围墙外的土地与杨柳河坝心村民小组的土地接界。被上诉人文山市政府提交的军用地图并没有明确表明哪条路是宗家马路。一审法院依据一份调查笔录就确认“宗家马路”位置太草率。本案争议地上有上诉人村民的祖坟，1953年的原文山县政府颁发的土地房产证也证明争议地属上诉人所有。被上诉人误将“街心路”当成“宗家马路”，扩大了第三人持有的山林所有证的四至界限，将第三人的山林土地面积由643亩扩至800多亩，与事实不符。上诉人自1953年就一直耕管本案争议地，已连续使用本案争议地60多年，根据相关规定农民集体连续使用其他集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有，被上诉人文山市政府作出本案处理决定适用法律错误。本案争议涉及面广，情况复杂，文山州政府作为复议机关应当组织听证审查，但其没有组织听证，程序违法。综上，请求撤销一审判决，撤销文政行决字〔2015〕第1号行政处理决定及文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定。
被上诉人文山市政府答辩称，本案被上诉人根据各方当事人提交的证据及依职权调取的证据作出处理决定，认定事实清楚。上诉人提交的证据不能证明其主张。第三人持有的01228号山林所有证等证据能够证明争议林地归其所有。同时被上诉人在处理本案争议时充分考虑了争议地使用情况，本着尊重历史和现实情况，作出本案处理决定，化解了矛盾，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人文山州政府答辩称，本案上诉人提交的证据均不能证明争议地归属其所有。一审法院认定事实清楚，判决驳回上诉人诉讼请求正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，复议机关审查复议案件，原则上采取书面的方式进行。法律并未规定在何种情形下，复议机关必须采取听证的方式审查案件。上诉人认为复议机关未举行听证，程序违法的主张不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
第三人新开田第一村民小组陈述称，第三人持有的01228号山林所有证四至界限清楚明确，根据文山市政府调取的军用地图及走访周边村寨群众了解，文山市政府确认的宗家马路的位置正确。天龙公司使用证外围墙上标注杨柳河村民小组，只是指明方向，并不能确认土地归属。上诉人杨柳河村民小�持有的1953年的权属证书不能作为确权依据，1958年四固定、1983年第一轮土地承包，没有任何集体按照1953年的证进行划分确权。请求驳回上诉，维持原判。
本案文山市政府一审提交了土地确权申请书、01228号山林所有证存根、孔庆兴、孔庆彪、高永昌等人林业生产承包合同书、文山县林业局文林复〔2009〕8号答复、文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定书等证据材料。文山州政府一审提交了行政复议申请书、受理通知书及送达回证、行政复议被申请人答复通知书及送达回证、行政复议结案报告表、文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定书及送达回证等证据材料。本案杨柳河村民小组一审时提交了文政行决字〔2014〕第6号行政处理决定书、文政发〔2014〕66号通知、文政行决字〔2015〕第1号行政处理决定书、文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定书、李朝喜、高友堂、李猛、罗廷贵、罗兴玉、吴真琼等人调查笔录、土地房产所有证、罗应书、高万选、和顺清、高凤林、高炳兴等人农民集体土地承包合同书、田志美、罗应兴、王学志、王学文等人土地承包经营权证等证据材料，一审法院对各方当事人提交的证据材料进行了审查认定，本院予以确认。
第三人新开田第一村民小组一审时未提交证据。
二审庭审过程中，上诉人提交了中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司营业执照、文山市马塘镇新开田村民委员会杨柳河坝心村民小组争议相关地块测绘报告、争议地块示意图等三份材料，欲作为本案“新证据”证明第三人持有的山林所有证不包含本案争议地。经庭审组织各方当事人质证，本案被上诉人文山市政府、文山州政府、第三人新开田第一村民小组认为上诉人提交的上述材料不是“新证据”，应不予采信。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，二审中提交的“新证据”系指在一审程序中应当准予延期提供而未准许的证据、当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在二审程序中调取的证据、原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案上诉人杨柳河村民小组二审庭审时提交的上述材料不符合法律规定的对“新证据”要求，本院不予审查。
本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，单位之间的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。本案文山市政府作为县级以上人民政府，对本案上诉人杨柳河村民小组与第三人新开田第一村民小组之间的林地权属纠纷有权作出处理决定，系本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条之规定，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案文山州政府作出文政行复决字〔2015〕第43号行政复议决定维持了文山市政府作出的文政行决字〔2015〕第1号行政处理决定，依法应作为本案被告参加诉讼。
本案文山市政府根据第三人持有的01228号山林所有权证登记载情况，经过现场勘查、知情人指认及结合相关图册，确认01228号山林所有权证记载的“宗家马路”的位置，决定本案争议地的归属，认定事实清楚。同时，文山市政府根据上诉人杨柳河村民小组在争议地耕种、建房的实际使用情况，将争议范围内的部分土地确认给上诉人杨柳河村民小组，符合尊重历史、照顾现实的处理原则，并无不当。本案文山州政府通过立案受理、发送通知、报告审批、送达等程序作出本案所诉行政复议决定，程序合法。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，是否采取听证、调查询问等方式听取申请人、被申请人及第三人的意见，由行政复议机关决定。故本案中上诉人提出行政复议机关未采取听证方式审查案件，因而程序违法的主张不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果适当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人文山市马塘镇新开田村民委员会杨柳河村民小组承担。
本判决为终�判决。
审判长 赵学军
审判员 邹 倩
审判员 龚 袭
二〇一六年十二月二十三日
书记员 杨 硕