广东省深圳市宝安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深宝法行初字第303号
原告樵彬，男，汉族，1971年8月2日出生，身份证住址广东省深圳市南山区。
被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市宝安区42区翻身路75号市场监管局大楼，组织机构代码K31733317。
法定代表人李红，该局局长。
委托代理人蔡丽莉，该局工作人员。
委托代理人李海剑，该局工作人员。
被告二深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，组织机构代码007543825。
法定代表人许勤，市长。
委托代理人王程，该政府法律顾问室法律顾问。
原告樵彬诉被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局、被告二深圳市人民政府不服销案决定一案，于2015年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告樵彬及被告一委托代理人蔡丽莉、李海剑，被告二委托代理人王程到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月23日，被告一向原告作出《举报处理结果告知书》，主要内容为：我局现将你关于永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店销售的“黄豆芽”未标注生产许可信息，为未经许可生产的食品的举报的处理结果告知如下：经立案调查，本案违法事实不能成立（豆芽菜类蔬菜属于食用农产品，无需取得生产许可证），我局予以销案，不予奖励。
原告不服，向被告二深圳市人民政府申请行政复议，被告二于2015年9月15日作出深府复决[2015]1200号《行政复议决定书》，维持深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局对原告关于永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店销售的“黄豆芽”违法的举报（编号：201504270012）所作的销案处理。
被告一向本院提交了如下证据：1、《食品药品行政处罚程序规定》、《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》（节选）；2、深圳市市场监督管理局市场监管投诉记录单；3、立案审批表；4、现场笔录及照片；5、宝安食品药品监督管理局《协助调查函》（深市质宝食函[2015]40号）；6、东莞市食品药品监督管理局《关于协助调查函的回复》；7、生产厂家企业法人营业执照及生产流程；8、《广东省质监局关于经浸泡清洗等处理包装的初级农场品生产许可有关问题的批复》；9、案件合议记录；10、销案审批表；11、举报处理结果告知书及邮单。
被告二向本院提交了如下证据：1、行政复议申请材料；2、投递邮件清单；3、行政复议收案、立案表；4、行政复议答复通知书及其邮单；5、邮单流转信息单；6、行政复议答复书；7、行政复议答复书及随附证据；8、深府复决[2015]1200号行政复议决定书；9、深府复决[2015]1200号行政复议决定书快递单及流转信息；10、《中华人民共和国行政复议法》。
原告诉称，原告向深圳市市场和质量监督管理委员会提交了对永旺宝安中心店销售不符合法定要求的“黄豆芽”违法行为的投诉，后被告一作出销案处理决定。原告投诉涉及的“黄豆芽”属于“豆制品”，其制发过程不同于一般农作物的种植活动，其生产经营应符合《中华人民共和国食品安全法》的规定。永旺宝安中心店销售的“黄豆芽”未标注任何食品生产经营许可信息，即属不符合《中华人民共和国食品安全法》规定，故被告一作出销案处理决定的行为违法，原告遂向被告二申请行政复议，后被告二维持了被告一的销案决定。原告认为两被告行为违法，故诉至法院，请求：1、撤销被告一对原告投诉的永旺宝安中心店销售不符合法定要求的“黄豆芽”违法行为作出的销案决定，并判令其重新作出处理；2、撤销被告二作出的《行政复议决定书》（深府复决[2015]1200号）；3、判令被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了如下证据：1、投诉信息件（编号：201504270012）；2、行政复议决定书。
被告一辩称，一、被告一已依法履行职责，对原告的举报事项进行处理，程序合法。原告于2015年4月27日向深圳市市场和质量监督管理委员会咨询举报申诉平台举报（工单编号：201504270012），称永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店（××）销售的“黄豆芽”（以下简称涉案产品）未标注生产许可信息。后该举报交由被告一处理。被告一于2015年5月5日对被举报人立案调查，并于2015年4月28日进行了现场检查等核查工作。经调查，于2015年7月20日作出销案决定，并于2015年7月23日制作了《举报处理结果告知书》，将处理结果告知原告。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理。……（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；……符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。”被告一对原告举报的处理符合上述规定。二、被告一对原告举报事项作出的销案决定并无违法之处。2015年4月28日，被告一对被举报人进行现场检查，发现有涉案商品“黄豆芽”在售，“黄豆芽”外包装有“东莞市开心蔬菜有限公司”字样，未见标注生产许可证号。2015年6月15日被告一向东莞市食品药品监督管理局发出协助调查函。2015年7月13日，东莞市食品药品监督管理局回函称：“经核查，省食品药品监管局在《关于豆芽生产环节监管职责问题的批复》（粤食药监综函[2014]425号）文中明确豆芽菜类蔬菜属于食用农产品，因此我局未把豆芽纳入生产许可证管理的范围，生产黄豆芽绿豆芽不需要办理生产许可证。”被告一认为，豆芽菜类蔬菜属于食用农产品，不需要办理生产许可证，同时发证机关也认为无需办生产许可证，因此，销售未标注生产许可证号的“黄豆芽”并不违法，举报人举报的违法事实不成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚……。”和《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条“立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：……(三)案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的；……”被告一决定销案。综上，被告一已依法履行职责，作出的销案决定合法有效，复议机关的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求法院予以驳回。
被告二辩称，一、行政复议程序合法。（一）2015年7月30日，被告二收到原告樵彬邮寄的以深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局（以下简称“宝安食药局”）为被申请人向被告二提出行政复议申请，请求撤销宝安食药局作出的销案决定，责令宝安食药局对原告的举报事项重新作出处理并告知。被告二依法受理原告的复议申请。（二）2015年8月1日，被告二向宝安食药局送达了《行政复议答复通知书》（深府复办答[2015]884号）和行政复议申请书副本，要求宝安食药局在收到通知之日起十日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其它相关材料。（三）宝安食药局在法定期限内提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料。（四）2015年9月15日，被告二根据双方提交的证据材料以及相关法律法规作出了《行政复议决定书》（深府复决[2015]1200号），并于9月30日依法向樵彬及宝安食药局送了上述复议决定书。综上，被告二的行政复议行为在程序上符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十三条、三十一条等程序性的规定。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。（一）2015年4月27日，原告向宝安食药局举报称，永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店（以下简称：永旺中心店）销售的“黄豆芽”标签未标注任何食品生产经营许可信息，属于未经许可生产经营的食品。宝安食药局经立案调查，认为豆芽菜类蔬菜属于食用农产品，不需要办理生产许可证，销售未标注生产许可证号的“黄豆芽”并无违法，决定销案，并将上述处理结果告知原告。（二）根据宝安食药局提交的证据及依据，可以证明宝安食药局收到原告提交的举报后，立案调查，并根据调查结果做出销案处理，该处理并无违法或不当。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定，维持宝安食药局作出的具体行政行为。综上，被告二作出的《行政复议决定书》（深府复决[2015]1200号）事实认定清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院驳回原告樵彬的诉讼请求。
根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院确认原、被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院依法予以采信，上述证据可以作为本案定案依据。
本院根据当事人的庭审质证意见、庭审笔录及对证据的审查，确认以下事实：2015年4月27日，原告樵彬通过深圳市市场监督管理局咨询举报平台举报称，原告在永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店购买了“黄豆芽”，该食品的标签均未标注任何食品生产经营许可的信息，被举报人销售的“黄豆芽”属于未经许可生产经营的食品，故投诉：1、要求查处永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店的违法行为，对原告进行奖励；2、要求永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店退还原告购物款，并赔偿原告损失；3、以纸质书面形式回复原告办理结果。被告一接到原告的举报后，于2015年4月28日安排工作人员前往永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店进行现场调查，在生鲜区发现有“黄豆芽”，外包装有“东莞市开心蔬菜有限公司”字样，未见标注生产许可证号。同年5月5日，被告一决定对原告举报事项立案调查。2015年6月15日，被告一就东莞市开心蔬菜有限公司生产黄豆芽绿豆芽是否需要办理生产许可证问题向东莞市食品药品监督管理局发出协助调查函。同年7月13日，东莞市食品药品监督管理局回函称：经核查，省食品药品监管局在《关于豆芽生产环节监管职责问题的批复》（粤食药监综函[2014]425号）文中明确“豆芽菜类蔬菜属于食用农产品，因此我局未把豆芽纳入生产许可证管理的范围，生产黄豆芽绿豆芽不需要办理生产许可证”。经被告一集体讨论，认定被举报人违法事实不能成立，遂于2015年7月20日决定予以销案。同年7月23日，被告一作出《举报处理结果告知书》，告知原告豆芽菜类蔬菜属于食用农产品，无需取得生产许可证，原告举报的违法事实不成立，被告一决定予以销案。
原告对被告一作出的销案处理决定不服，遂于2015年7月30日向被告二深圳市人民政府提出行政复议申请。被告二经审查于同年7月31日受理了原告的复议申请。同年8月1日，被告二向被告一送达了《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本，要求被告一依法作出书面答复并提交其作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年8月5日，被告一向被告二提交了《行政复议答复书》以及作出涉案具体行政行为的相关证据材料。2015年9月15日被告二作出深府复决[2015]1200号《行政复议决定书》，维持被告一对原告涉案举报作出的销案处理决定。原告不服，遂诉至本院。
本院认为，被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局作为县级人民政府食品药品行政管理机关，有权对涉案举报事项进行处理，是本案的适格被告。本案系经复议的案件，被告二深圳市人民政府作为复议机关维持被告一的具体行政行为，系本案适格的共同被告。
本案的争议焦点是：一、原告购买的黄豆芽是否需要标注食品生产许可信息。二、被告对涉案举报作出销案处理是否合法。
关于焦点一，本院认为，《卫生部关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》（卫监督发[2004]212号称：“豆芽的制发属于种植生产过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动”。国家质量监督检验检疫总局《关于对豆芽生产环节监管意见的复函》（质检办食监函[2009]202号]称：“豆芽应属初级农产品，建议其监管由农业部门负责”。广东省质量技术监督局《关于经浸泡清洗等处理包装的初级农产品生产许可有关问题的批复》（粤质监食函[2011]863号）称：“按照《食品生产许可管理办法》（总局令第129号）第四十条的规定，实施生产许可的食品是指《中华人民共和国食品安全法》第九十九条等规定的食品，但不包括食用农产品、声称具有保健功能的食品。经浸泡清洗等处理包装的初级农产品属于《中华人民共和国农产品质量安全法》调整范围，依法不属于质监部门监管范围，因此，不应纳入食品生产许可证发证范围”。《农业部办公厅关于豆芽制发有关问题的函》（农办农函[2014]13号）称“豆芽属于豆制品，其制发过程不同于一般农作物的种植活动，生产经营应符合《食品安全法》的相关规定。”从上述相关部门的复函中可以看出，国家质量监督检验检疫总局和农业部办公厅对于豆芽制发过程属农业种植活动还是食品生产经营活动，豆芽是属于食用农产品还是豆制食品存在不同的认识。对此，本院认为，履行颁发生产许可证行政职能机关系质量监督部门，在国家质量监督机关和广东省的质量监督机关均明确表示豆芽属初级农产品的情况下，被告一据此认定涉案豆芽属于食用农产品，无需取得生产许可证并无不妥，故涉案销售的黄豆芽上未标注食品生产许可信息并不违法。
关于焦点二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚……。《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条规定：立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：……(三)案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的；……。本案中，被告于2015年4月27日收到原告的举报后，于2015年4月28日安排工作人员前往永旺华南商业有限公司永旺宝安中心店进行现场检查，并于同年5月5日对原告举报事项立案调查，就涉案黄豆芽是否需要办理生产许可证问题向东莞市食品药品监督管理局发出协助调查函，根据东莞市食品药品监督管理局关于“生产黄豆芽绿豆芽不需要办理生产许可证”回函，认定被举报人违法事实不能成立，于2015年7月20日作销案决定。被告一作出的销案决定上述法律法规的规定，程序合法。
同时本案中，被告二收到原告的涉案复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的相关规定，依法进行受理、通知、审查、作出复议决定、送达，被告二作出的《行政复议决定书》（深府复决[2015]1200号）程序合法。对原告要求撤销被告二作出的《行政复议决定书》（深府复决[2015]1200号）的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第一款、第二款、第六十九条，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告樵彬的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告樵彬负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 李 秀 珠
人民陪审员 张 小 宁
人民陪审员 黄 芳
二〇一六年三月十五日
书 记 员 邓哲书（兼）
书 记 员 黄 静
附本案相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
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