湖北省十堰市郧阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂郧阳行初字第00014号
原告韩高全，男，生于1955年9月12日，汉族。
被告十堰市郧阳区综合执法局。住所地：十堰市郧阳区城关镇中心巷*号。
法定代表人龚新顺，男，系该局局长。
委托代理人黄龙，男，系该局执法监督股股长。代理权限：特别授权，即：代为承认、放弃、变更诉讼请求、进行和解、代领法律文书等。
委托代理人张小巧，女，系该局执法监督股副股长。代理权限：特别授权，即：代为承认、放弃、变更诉讼请求、进行和解、代领法律文书等。
原告韩高全诉被告十堰市郧阳区综合执法局（以下简称：郧阳区执法局）城市规划管理行政强制一案，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼，本院当日受理后，于2015年5月25日向被告郧阳区执法局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成由审判员徐虎担任审判长、审判员吕明智、审判员陈英参加的合议庭，并由吕明智担任本案的主审，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告韩高全，被告郧阳区执法局委托代理人黄龙、张小巧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告郧阳区执法局2014年6月12日对原告韩高全在其二楼的违法建筑进行了拆除，认为原告在没有办理规划手续的情况下，擅自建设隔热层属于违法情形，为了制止违法行为，采取了临时强制拆除措施。
被告郧阳区执法局向本院提交了以下法律文件：
1、《中华人民共和国城乡规划法》，用于证明原告行为违反法律规定。
2、《中华人民共和国行政强制法》，用于证明其采取临时强制拆除行为合法。
3、《中华人民共和国国家赔偿法》，用于证明原告请求赔偿要求不符合法律规定。
庭审中，应被告郧阳区执法局申请，证人白某、肖某出庭作证。
肖某证实，2014年5月3日接举报人电话，到原告建设处发现原告正在筹料，准备在自已屋顶搭建隔热层，没有办理规划许可手续，当场告知应办理规划许可手续，未经许可，不得擅自建设。
白某证实，2014年6月12日，在巡查中发现韩高全未经规划许可，擅自在自已屋顶搭建隔热层，给局领导电话汇报后，局里另派人员到达现场，经劝告制止无效，韩高全不同意自行拆除，为减少韩高全本人损失和执法成本，防止违法建设继续发展，执法人员当场采取了临时强制拆除措施，采取强制拆除时，未下达处罚决定。
原告韩高全诉称：2014年5月28日自己在位于城关镇广场西街水厂巷49号的老房屋屋顶搭建隔热层，被告以有人举报为名，在2014年6月12日强制拆除了我正在建设的隔热层，期间没有向我下发任何文书。我建设隔热层并不违反法律的规定，被告强制拆除我建设隔热层的行为违反了我国相关规定，使我购买的建筑材料及人工费支出损失5万元。请求法院确认被告郧阳区执法局强制拆除行为违法，并赔偿强制拆除造成的损失5万元。
原告韩高全为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据材料：
1、郧县综合执法局作出的郧综执信访复字（2014）23号信访事项答复意见书，用于证明因不服他们的拆除行为曾信访，并按信访答复意见向法院起诉。
2、殷耀权的证明一份，用于证明我在修建过程中支出的材料和人工费用的损失。
郧阳区执法局辩称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告韩高全在未办理任何手续的情况下，违建隔热层属于违法行为。执法人员对其违法行为进行了口头制止，原告仍不履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款的规定，我们对其采取了临时强制拆除的措施。由于原告韩高全违建隔热层的违法行为不符合国家赔偿法规定的情形，我们也没有侵害到原告的合法权益，原告要求赔偿不符合法律的规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，郧阳区执法局质证中，对原告韩高全证据1没有异议；对证据2有异议，认为原告属违法建设行为，造成的损失不予赔偿。
原告对被告郧阳区执法局向本院提交的法律文件没有质证意见；对于证人白某、肖某的证言无异议，但提出强制拆除时，被告未下达并送给其任何拆除决定，强制拆除是违法行为。
经庭审质证和合议庭评议，本院对双方无异议的证据材料予以确认。
原告提交的证据材料2，因没有其他证据材料佐证，并且与原告诉讼请求赔偿数额不相符合，亦不符合国家赔偿法律规定，本院不予采信。
被告提供的法律文件，属法律规范性规定，本院予以确认。证人白某、肖某均证明了原告在未办理任何手续的情况下，违建隔热层属于违法行为，并证实了被告强制拆除时未做取证笔录，也未向原告下达和送达强制拆除决定的事实。本院不予采信。
经审理查明：2014年5月3日，被告郧阳区执法局接群众举报，称水厂大门口下坡处有人违规建房，要求查处。郧阳区执法局随安排执法人员前往核实，执法人员到现场后，发现原告韩高全的房屋后面堆放大量的砖及河砂等建筑材料。经询问，原告韩高全准备在自已屋顶砌筑隔热层，没有办理规划许可手续，原告韩高全称在自己的房屋上建隔热层不需要办理手续。随后执法人员向其告知了需办理规划许可手续的法律规定，告知原告未经批准不得擅自建设，否则将承担责任。之后，原告虽然也找有关部门要求办理相关的手续，但未被批准。2014年6月12日，郧阳区执法局执法人员在巡查过程中，发现原告韩高全在没有办理规划手续的情况下，正在其房屋顶部砌筑墙体，高度已经砌到了1.8米。执法人员当场对原告予以口头制止，并要求自行拆除，但原告不停止建设。执法人员向单位电话回报后，单位又安排执法人员到达现场，经制止无效后，在没有作出强制拆除行政处罚决定的情形下，对原告韩高全的违建房屋采取了强制拆除措施。原告韩高全强制拆除违法为由，向本院提起行政诉讼，要求本院依法确认被告强制拆除行政行为违法，并判令被告赔偿因强制拆除造成经济损失5万元。
本院认为，加强城乡规划管理，是城乡规划法的立法宗旨。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告韩高全在未办理规划许可手续的情形下，擅自建设隔热层，属于违法建设行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”。被告郧阳区执法局在没有作出强制拆除行政处罚决定的情形下，对原告韩高全的违法建设的设施采取了强制拆除，其行为违反了行政处罚的程序规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”规定，被告郧阳区执法局强制拆除行政行为违法。原告要求确认被告行政行为违法的理由正当，本院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定，因原告未办理规划许可手续，擅自建设隔热层，属于违法建设行为，被告郧阳区执法局采取强制措施，未对原告合法权益造成损害，对此，本院对原告要求赔偿的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告十堰市郧阳区综合执法局2014年6月12日强制拆除原告韩高全违法建设隔热层的行政行为违法。
二、驳回原告韩高全的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告韩高全负担25元，被告十堰市郧阳区综合执法局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉费50元，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省十堰市中级人民法院；开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰广场支行；账户号：17234901040010701。通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院，邮编442000；地址：十堰市邮电街12号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满后七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
审判长 徐 虎
审判员 吕明智
审判员 陈 英
二〇一五年七月二十七日
书记员 郭 娇
附：本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。
第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”
《中华人民共和国行政处罚法》
第三条第二款没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实依据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。