中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申62号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：郑尧进，男，1975年9月28日出生，汉族，现住江苏省建湖县经济开发区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省建湖县人民政府。住所地：江苏省建湖县湖中南路*号。
法定代表人：薛盛堂，县长。
一审第三人：江苏省建湖县环境保护局。住所地：江苏省建湖县湖中北路**号。
法定代表人：姜广建，局长。
一审第三人：江苏凤程纸业有限公司。住所地：江苏省建湖县高作镇人民东路***号。
法定代表人：季鹤凤，董事长。
再审申请人郑尧进诉被申请人江苏省建湖县人民政府（以下简称建湖县政府）不履行法定职责一案，江苏省盐城市中级人民法院于2016年4月13日作出（2015）盐行初字第00074号行政判决，驳回了郑尧进的诉讼请求。郑尧进不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年8月29日作出（2016）苏行终720号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。郑尧进仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：江苏凤程纸业有限公司（以下简称凤程纸业公司）住所地位于江苏省建湖县高作镇工业园区。2014年3月25日，凤程纸业公司年产20万吨瓦楞纸原纸生产扩能项目擅自投入试生产，试生产期间的废水通过一根私自铺设的塑料管道直接排入厂区东侧的西塘河。江苏省建湖县环境保护局（以下简称建湖县环保局）发现凤程纸业公司上述行为后，于2014年4月28日作出建环罚〔2014〕第8号行政处罚决定书，责令第三人凤程纸业公司立即拆除私自铺设的暗管，并处罚款3万元。2014年4月30日，建湖县环保局作出《关于提请对凤程纸业公司严重违法排污行为紧急实施强制措施的报告》（建环〔2014〕26号），并于2014年5月初提交给建湖县政府。上述报告载明“县人民政府：经检查，凤程纸业公司20万吨瓦楞纸原纸生产线扩能项目于2013年12月经市环保局审批，目前主体工程已建成，但废水治理设施仅完成土建，在设备未安装调试的情况下，主体工程即投入试生产，严重违反了‘三同时’制度；产生的废水未经处理，私自铺设管道直接排入西塘河，排放的废水经监测，COD浓度为924mg/L，严重超标……目前即将进入枯水季节，而该公司的20万吨瓦楞纸原纸生产线扩能继续违法生产、排污，将对我县下游水域环境造成更大的影响。特提请县人民政府立即对该公司采取断电、断水等强制措施，避免重大环境污染事故发生。”建湖县政府于2014年5月7日召集该县政府办、环保局、经信委、水利局、供电公司以及高作镇等部门单位相关负责人，就凤程纸业公司严重违法排污行为进行专题会办，并形成会办纪要。该会办纪要载明“会上形成以下意见：一、凤程纸业公司二期工程年产20万吨瓦楞原纸扩能生产线项目即日立即停止生产。二、凤程纸业公司要严格按相关要求，加快污染防治设施建设，待该项目完工并报市环保部门核准后方可正式投入试生产。三、凤程纸业公司要立即对西塘河已被污染的河道进行修复。该项工作由高作镇政府督促检查，确保修复到位。四、县环保局要立足服务企业，加强日常监督，确保以上意见落实到位。”2014年5月15日，凤程纸业公司与建湖县污水处理有限公司签订了《废水处理合同》。
2014年6月6日，建湖县环保局发出《关于要求凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目立即停产整治的通知》（建环〔2014〕32号），要求凤程纸业公司立即停产整治，完善所需配套污染防治设施的建设，整治完成后须经盐城市环保局核准后方可进行试生产。2014年6月25日，建湖县环保局作出《关于请求对凤程纸业公司立即实施停产的报告》（建环〔2014〕36号），该报告载明“县政府：……2014年6月6日，我局下发了《关于要求凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目立即停产整治的通知》（建环〔2014〕32号），要求该公司立即停止试生产，必须经环保部门核准后方可进行试生产，但该公司目前仍在擅自生产……鉴于以上情况，特请求对凤程纸业公司立即实施停产，待配套的水污染防治设施建成投产后经市环保部门核准方可进行试生产。”2014年9月17日，建湖县环境保护委员会作出《关于要求凤程纸业公司须严格执行停产整治的通知》（建环委[2014]9号），该通知载明“高作镇人民政府：经检查，凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目于2013年12月经盐城市环保局审批，未经市环保部门试生产核准擅自投产。2014年6月6日，建湖县环保局下发了《关于要求凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目立即停产整治的通知》（建环〔2014〕32号），要求该公司立即停止试生产，必须经环保部门核准后方可进行试生产，但该公司目前仍在擅自生产。现根据环保法律法规有关规定，按照属地管理原则，要求你镇督促凤程纸业公司严格执行建环〔2014〕32号文件要求，停产整治到位。”2014年8月15日，建湖县环保局到凤程纸业公司环境监察，该日环境监察现场笔录载明“该公司一期工程、二期工程该日均未生产。要求该公司必须经环保部门核准后方可投入试生产。”
2015年2月2日，江苏省盐城市环境保护局（以下简称盐城市环保局）作出《建设项目试生产环境保护核准通知》，该通知载明“凤程纸业公司：你公司关于申请试生产的报告收悉，根据现场核查情况及相关材料，经会办研究，我局意见如下：同意凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目（一期年产10万吨）自2015年2月2日起试生产，试生产期为三个月，即至2015年5月1日期满。”2015年4月14日，盐城市环保局作出《关于对凤程纸业公司申请延期试生产的批复》（盐环试延[2015]049号），该批复载明“鉴于该项目已经委托验收监测，至验收还需一定时间，同时经研究，同意延期试生产至2015年8月1日。”2015年7月30日，盐城市环保局作出《关于凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目（一期年产10万吨）竣工环境保护验收意见的函》（盐环验[2015]35号），该函载明“凤程纸业公司：2015年7月7日，我局对你单位年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目（一期年产10万吨）进行了竣工环境保护验收现场检查。根据验收限期整改通知书、建湖县环保局检查报告及预审意见、局长办公会议会办意见、公示结果，经研究，现函复如下：……四、该项目环境保护手续齐全，已落实了环评批复提出的各项环保措施和要求，并针对不同的污染源采取了相应的处理措施，主要污染物达标排放，项目竣工环境保护验收合格。”2015年10月15日，建湖县环保局向凤程纸业公司颁发了编号为320925-2013-114002的排放污染物许可证。郑尧进主张其在建湖县境内承包的鱼塘出现鱼大量死亡，认为与凤程纸业公司非法排污有关，建湖县政府没有履行法定职责，提起本案行政诉讼，请求：判令建湖县政府关闭凤程纸业公司，确认建湖县政府之前未依法关闭的行为违法，并判令建湖县政府赔偿郑尧进经济损失。
另查明，凤程纸业公司废水处理设施未建成非法生产，被列为盐城2014年下半年十大重点环境违法案件之一。2015年1月7日，江苏省环境保护厅相关领导带领人员赴凤程纸业公司带案下访，并针对督查中发现的问题提出要求。
江苏省盐城市中级人民法院一审判决认为，根据修订前的《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定，“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定，“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”《限期治理管理办法（试行）》（环境保护部令第6号）第三条第（一）项规定，“排放水污染物超标或者超总量，但是建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚，不适用限期治理。”本案中，对于凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目所需配套污染防治设施未建成即擅自投入生产，排放废水超标的违法行为，应当由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产，不适用限期治理，也不需要报经县级以上人民政府批准。同时，责令停止生产和关闭均是制止污染行为的有效手段。停产是阶段性的，关闭是永久性的，采取何种处理措施，应视具体情况而定。建湖县保护局出于环境保护的实际需要，于2014年6月6日发出《关于要求凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目立即停产整治的通知》，要求凤程纸业公司立即停产整治，完善所需配套污染防治设施的建设，整治完成后须经盐城市环保局核准后方可进行试生产。建湖县政府收到建湖县环保局提交的案涉两份报告后，及时组织相关部门会办，并明确要求建湖县环保局、建湖县高作镇政府加强监督检查，应视为其已履行相应职责。故郑尧进主张对于凤程纸业公司的上述违法行为，建湖县政府应当依据《中华人民共和国水污染防治法》、修订前《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，关闭、取缔凤程纸业公司的理由不能成立，不予支持。
根据现行《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定，“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”该法第八十三条第一款规定，“企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。”本案中，凤程纸业公司年产20万吨瓦楞原纸生产线扩能项目（一期年产10万吨）于2015年2月2日开始取得盐城市环保局试生产准许。此后，建湖县环保局未认定过凤程纸业公司存在违反上述规定的违法行为，亦未报请过建湖县政府批准关闭凤程纸业公司，不具备关闭凤程纸业公司的法定要件，故郑尧进主张建湖县政府应当关闭凤程纸业公司的诉讼请求，不予支持。
关于建湖县政府是否应当赔偿郑尧进损失的问题。如上所述，郑尧进提出的建湖县政府未依法关闭凤程纸业公司的主张不能成立。如果凤程纸业公司违法排污的行为造成郑尧进损失，应由其承担相应民事赔偿责任。郑尧进要求建湖县政府赔偿损失，没有事实和法律依据，不予支持。
综上，郑尧进请求判令建湖县政府关闭凤程纸业公司，确认建湖县政府之前未依法关闭的行为违法，并判令建湖县政府赔偿其经济损失4136000元的理由不能成立，一审法院均不予支持。依据修订前《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、第三十六条、第三十九条、现行《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条、第七十四条、第八十三条、环境保护部《限期治理管理办法（试行）》第三条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑尧进所有的诉讼请求。
江苏省高级人民法院二审判决认为，凤程纸业公司年产20万吨瓦楞纸原纸生产扩能项目防治污染设施没有建成就投入生产，试生产期间的废水通过一根私自铺设的塑料管道直接排入厂区东侧的西塘河。该行为同时构成防治污染设施没有建成即投入生产和超水污染排放标准排放水污染物。对防治污染设施没有建成即投入生产的环境违法行为，依照原《中华人民共和国环境保护法》第三十六条之规定，应当由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款；依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条之规定，应当由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。对超水污染排放标准排放水污染物的环境违法行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条之规定，应当由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。因此，对凤程纸业公司的案涉环境违法行为应当由县级以上环境保护主管部门按照权责进行查处。虽然依照原《中华人民共和国环境保护法》第三十九条之规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，可由作出限期治理决定的人民政府作出关闭决定。但环境保护部《限期治理管理办法》第三条第（一）项明确规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，根据《水污染防治法》第七十一条处罚。根据上述规定，凤程纸业公司的案涉环境违法行为依法应当由环境保护主管部门查处，建湖县政府不具备关闭该企业的法定职责。况且，凤程纸业公司的案涉项目已经于2015年7月7日通过了盐城市环保局的项目竣工环境保护验收，建湖县环保局也给凤程纸业公司颁发了编号为320925-2013-114002的排放污染物许可证。就本案查明的事实看，该企业尚不具备关闭条件。郑尧进认为建湖县政府未履行关闭非法排污企业的法定职责导致其养殖损失，因建湖县政府不具备该职责，郑尧进的赔偿请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
郑尧进向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，判令被申请人赔偿再审申请人经济损失，或者发回重审。其申请再审的事实与理由为：1.凤程纸业公司未建成污水处理设施即生产，造成严重环境污染且未对生态进行修复，具备关闭条件；2.被申请人应承担行政赔偿责任。凤程纸业公司给再审申请人造成巨大损失，被申请人却指令当地的高作镇进行理赔，给予再审申请人40万元补偿。再审申请人虽多次提出异议，无奈之下暂取40万元补偿款。
本院认为：
一、关于建湖县政府是否应当关闭凤程纸业公司的问题
凤程纸业公司年产20万吨瓦楞纸原纸生产扩能项目防治污染设施没有建成即投入生产，试生产期间的废水通过一根私自铺设的塑料管道直接排入厂区东侧的西塘河。首先，该行为违反了“三同时”制度即“建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。对此，1989年《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其次，该行为构成超标排污或者超过排放总量控制指标排污。《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”环境保护部《限期治理管理办法（试行）》第三条规定：“排放水污染物超标或者超总量，但有下列情形之一，法律法规相关条款另有特别规定的，适用特别规定，不适用限期治理：（一）建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚。”根据《限期治理管理办法（试行）》第三条规定，虽然凤程纸业公司排放水污染物超标或者超总量，但适用特别规定即《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚。综合上述规定，对于凤程纸业公司的违法行为，建湖县环保局作为环境保护行政主管部门，有权依据1989年《中华人民共和国环境保护法》第三十六条、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条责令其停止生产或者使用，处以罚款。建湖县政府不具备关闭凤程纸业公司的法定职责。即使依照现行《中华人民共和国环境保护法》第六十条“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”的规定，责令关闭的程序，是县级以上人民政府环境保护主管部门报请有批准权的人民政府批准。本案建湖县环保局并未报请建湖县政府批准关闭凤程纸业公司。而且，责令关闭是一种永久性的、严厉的行政处罚。环境行政执法不仅要坚持处罚法定，还应遵循处罚与教育相结合、合理处罚。本案建湖县环保局发现风程纸业公司违法行为后，于2014年4月28日作出行政处罚决定，责令其拆除私自铺设的暗管，并处罚款3万元；同年6月6日发出通知要求该公司停产整治。2015年2月2日，凤程纸业公司取得盐城市环保局试生产许可。2015年7月30日，通过了盐城市环保局的项目竣工环境保护验收。建湖县环保局责令停产整治命令事实上起到了制止和纠正违法的目的。郑尧进要求关闭凤程纸业公司，事实和法律依据不足。
二、关于建湖县政府是否应承担行政赔偿责任的问题
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。郑尧进主张建湖县政府未关闭凤程纸业公司构成违法的理由不成立，故本案不符合行政赔偿的条件。如郑尧进因凤城纸业公司违法行为遭受损失，可另行依法定渠道寻求救济。
综上，再审申请人郑尧进的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郑尧进的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 张爱珍
二〇一七年四月十三日
法官助理 陆 阳
书 记 员 周志兴