广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终171号
原公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院。
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县财政局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路*号。
法定代表人：禤继文，局长。
委托代理人：罗斯。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
出庭负责人：莫世雄，副局长。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
原审第三人：乳源瑶族自治县天鹅堂水果专业合作社。地址：广东省乳源瑶族自治县。
法定代表人:杨震,社长。
上诉人乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源水产局）因与原公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称乳源检察院），原审第三人乳源瑶族自治县天鹅堂水果专业合作社（以下简称天鹅堂合作社）财政、畜牧不履行保护财产权法定职责一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月17日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年6月26日，天鹅堂合作社向乳源瑶族自治县发展和改革局、乳源畜牧局提出《关于要求将乳源县天鹅堂水果专业合作社猪场改扩建纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建项目的申请》，内容有“……2008年，猪场出栏了生猪650头，现存栏保育及生长肥育猪150头。……现要求县发展和改革局以及县畜牧局转上报省发展改革委和省农业厅将我场的建设列入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建储备项目。”
2009年6月28日，乳源畜牧局向乳源瑶族自治县发展和改革局出具《关于对天鹅堂合作社申报生猪标准化规模养殖场改扩建省级储备项目的初步审查意见》，认为“……经我局审查核实，天鹅堂合作社符合生猪标准化规模养殖场改扩建省级项目储备条件，现提请贵局审核并上报……”
2009年6月29日，乳源瑶族自治县发展和改革局与乳源畜牧局联合向韶关市发展和改革局、农业局上报《关于要求将我县天鹅堂水果专业合作社猪场改扩建项目纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建省级项目储备的请示》，内容有“……目前猪场品种有长白、大白、杜洛克猪种及二元杂交母猪，三元杂交瘦肉型商品肉猪，存栏良种公猪10头，二元杂交母猪200头，猪场已形成年产猪苗1400头，出栏肉猪1000头的生产规模，年产值达150万元。……恳请市发改局、市农业局将该项目转上报省发改委、省农业厅将其纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建储备项目。”
2010年5月18日，乳源财政局通过乳源畜牧局向天鹅堂合作社拨付13万元养殖场改扩建工程款；2011年9月7日，又拨付2万元生猪标准化规模养殖场改扩建工程款。
2015年4月14日，乳源瑶族自治县人民法院对马兴久等犯滥用职权罪和受贿罪作出（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》，查实“马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知天鹅堂合作社等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。其中，天鹅堂合作社获得补贴15万元。”据此依法对马兴久等判处了刑罚。2015年8月28日，韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》，认定“马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金，给国家造成重大损失……”据此，维持了乳源瑶族自治县人民法院对马兴久的定罪量刑。
2017年1月19日，乳源检察院对乳源财政局发出乳检民行行建〔2017〕1号《检察建议书》，内容有“……侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金……乳源畜牧局、发展和改革局是在乳源县范围对生猪标准化规模养殖场建设项目进行审批的主管部门。由财政局、畜牧局、发展和改革局等行政部门派人组成验收工作小组，验收合格后由乳源县财政局向畜牧局拨付补助款项……乳源县财政局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的天鹅堂合作社等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。据此，向乳源县财政局提出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批、发放给天鹅堂合作社等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年1月19日，乳源检察院对乳源畜牧局发出乳检民行行建〔2017〕3号《检察建议书》，认为“乳源县畜牧局在组织实施生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金过程中，不认真履行职责，对申报的信息资料不认真审查，没有严格按照广东省发改委、农业厅粤发改〔2007〕990号《关于组织做好2007年生猪标准规模化养殖场（小区）改扩建项目申报工作的通知》的规定进行初审，帮助不符合申报条件的养殖户编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案，造成中央专项补助资金285万元被骗取。乳源县畜牧局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的天鹅堂合作社等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金……据此，向乳源县畜牧局提出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给天鹅堂合作社等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年2月9日，乳源财政局、乳源畜牧局会同乳源瑶族自治县发改局联合向天鹅堂合作社发出《追款通知书》，内容有“按照韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》规定，确认天鹅堂合作社骗领专项资金15万元。根据乳检民行行建〔2017〕1号《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》的有关要求，并依据《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法对上述款项进行追回，要求天鹅堂合作社两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴的，将依法向有关部门申请按司法程序处理。”
2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括天鹅堂合作社在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，天鹅堂合作社也并未按照通知书的要求退回领取的15万元专项补贴资金。
2017年2月14日，乳源财政局向乳源检察院作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》，汇报称，其根据乳源检察院的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在《追款通知书》送达表上签名。其要求各养殖场在2017年2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚等。
2017年2月14日，乳源畜牧局向乳源检察院作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，称其根据乳源检察院的检察建议，结合其工作实际进行了自查，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合乳源财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收。其通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。
由于乳源财政局、乳源畜牧局未追回被天鹅堂合作社违规领取的国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为此，乳源检察院于2017年5月16日向一审法院提起行政公益诉讼，请求判决：一、确认乳源畜牧局审核批准天鹅堂合作社生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认乳源财政局怠于履职的行为违法；三、乳源财政局在一定期限内向天鹅堂合作社追回违规发放的中央专项补贴资金，并对天鹅堂合作社的违法行为依法作出行政处罚。
2017年7月3日，乳源财政局对天鹅堂合作社作出乳财〔2017〕53号《行政处罚决定书》，认为天鹅堂合作社在不符合申报条件的情况下，于2010年通过提供虚假证明的方式骗取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元。据此，根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对天鹅堂合作社作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；2、处以1.5万元罚款。
原审法院经审理认为：本案是乳源检察院要求确认乳源畜牧局存在审核批准行政行为违法及乳源财政局对追回违规发放国家补贴资金怠于履职行为违法而提起的行政公益诉讼。根据乳源瑶族自治县人民法院作出的（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》查实的“马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知天鹅堂合作社等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。”的事实（该事实经韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》予以确认），可知乳源畜牧局在审核批准天鹅堂合作社申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金中存在违法行为。因此，对乳源检察院要求确认乳源畜牧局的前述行政行为违法的诉讼请求，予以支持。根据国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条第一款“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……”的规定，乳源财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金15万元被天鹅堂合作社违规领取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，乳源检察院亦向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中曾发出《追缴通知书》、召开座谈会等工作，但在乳源检察院起诉前没有按照法律法规授予的职权依法作出处理、处罚决定，致使国家财政资金未能追回，乳源财政局怠于履职的事实清楚。因此，对乳源检察院要求确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，予以支持。至于乳源检察院要求乳源财政局在一定期限内向天鹅堂合作社追回违规发放的中央专项补贴资金，并对天鹅堂合作社的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。由于行政机关实施行政行为的效果受多方面因素的制约，司法机关监督行政机关的行政行为，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职必须达到特定效果。乳源检察院的上述诉讼请求，实质是要求乳源财政局继续履行其法定职责。虽然乳源财政局已于2017年7月3日作出乳财〔2017〕53号《行政处罚决定书》，对天鹅堂合作社作出了“1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；2、处以1.5万元罚款。”的处理、处罚，但鉴于涉案中央专项补助资金尚未追回。因此，乳源财政局应继续履行其法定职责。关于乳源财政局、乳源畜牧局认为本案不符合提起公益诉讼的条件，应驳回起诉的问题。乳源检察院提起的本案诉讼已经过最高人民检察院授权广东省人民检察院审查批准，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。因此，对“乳源财政局”、“乳源畜牧局”的上述抗辩，不予采纳。关于乳源畜牧局认为乳源检察院诉请确认其审核批准天鹅堂合作社申领中央专项补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，应驳回其起诉的问题。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定的精神，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的天鹅堂合作社审核上报并最终使其违规领取到国家财政资金15万元，该局对此违法行政行为仍未纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回。乳源检察院要求确认乳源畜牧局在审核批准天鹅堂合作社生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法，有事实和法律依据。因此，对乳源畜牧局的上述抗辩，不予采纳。关于天鹅堂合作社认为其生猪标准化规模养殖场建设项目申报通过是符合政策及申报标准的问题。原乳源畜牧局的工作人员在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助包括天鹅堂合作社在内的不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金，上述事实为已生效的刑事判决书所确认。因此，对天鹅堂合作社的上述辩解意见，不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源瑶族自治县天鹅堂水果专业合作社申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法。二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县天鹅堂水果专业合作社违规领取15万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履职的行为违法。三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县天鹅堂水果专业合作社在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。
上诉人乳源财政局不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。公益诉讼人提起本案公益诉讼所依据的包括全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律法规、司法解释均没有关于怠于履行职责的规定。根据上述《决定》《方案》及法律法规、司法解释的规定，行政机关不作为案件只有拒不纠正违法行为和不履行法定职责两种情形。一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法，却没有列明适用的具体法律规定。因此，一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。二、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有事实依据。(一)虽然国有资金被骗取的事实已经为生效的(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书所认定。但该判决书的被告人是其他单位工作人员，不是乳源财政局的工作人员。该判决书作出后一直到2017年1月19日才由乳源检察院向乳源财政局发出检察建议书，人民法院、人民检察院均没有告知乳源财政局判决书的相关内容和结果，该裁判文书也没有在网上公开。乳源财政局并不知道人民法院作出判决认定了本案国有资金被骗取的事实。(二)一审法院认为“公益诉讼人向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，也没有说明存在的正当理由”不符合事实。1、乳源财政局收到《检察建议书后》及时履行追缴、处罚的职责。乳源财政局于2017年1月19日收到乳源检察院的《检察建议书》后。因《检察建议书》没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局主动与畜牧水产局、发改局等部门联系，深入调查了解案件事实。并于2017年2月9日联合发改、畜牧部门向涉案养殖场发出《追款通知书》、2017年2月13日召集各养殖场负责人召开了生猪标准化专项资金核实座谈会。但由于各养殖场负责人对《检察建议书》提出的“确认骗取资金”有异议、情绪激动，不愿退回补助资金。乳源检察院在庭审中也认可了乳源财政局的上述履职行为。2、乳源财政局对履职情况进行了说明。由于《检察建议书》不能作为确认国有资金被骗取的直接依据，而检察机关在发出《检察建议书》时也没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局需要对案件事实进行必要的调查、核实，才能够依法作出处罚决定。乳源财政局于2017年2月14日己将当时通过畜牧、发改等部门了解案件情况及养殖场不配合追缴的情况书面回复乳源检察院，并表示将依法对养殖场作出相关的处罚。三、本案一审法院判决责令乳源财政局对于天鹅堂合作社在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责不符合法律规定。本案中，乳源财政局已依职权对天鹅堂合作社依法作出了行政处罚决定书，履行了法定职责，根据行政诉讼法第七十四条第二款的规定，也不需要再判决继续履行。涉案专项资金是否被追回受到各方面因素的影响，一审法院认为专项资金尚未被追回，故乳源财政局应继续履行法定职责没有依据。上诉请求：一、撤销一审法院(2017)粤0203行初l88号行政判决书第二项、第三项。二、判决乳源检察院承担本案诉讼费用。
上诉人乳源畜牧局不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决事实认定不清。（一）乳源畜牧局是事业单位不是行政机关，依法不是适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼的被告应当是行政机关，而本案乳源畜牧局是事业单位，不是适格的被告。（二）乳源畜牧局在收到乳源检察院的检察建议书之后，已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴，不存在不依法履行职责的行为，一审判决认为乳源畜牧局仍未予以纠正，与事实不符。至于款项是否已经被追回，因乳源畜牧局没有职权追回款项只能够积极配合乳源政局追回。所以，不能因为案涉款项至今未追回就认定乳源畜牧局没有纠正之前的行为。二、本案一审判决适用法律错误。（一）根据行政诉讼法第二十五条第四款之规定，只有在行政机关收到公益诉讼人的检察建议书之后，行政机关不履行职责的，公益诉讼人方可向人民法院提起行政公益诉讼。本案中乳源畜牧局在收到检察建议书之后已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴工作，并且根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定，案涉款项的追缴工作是乳源财政局的职责而不是乳源畜牧局的职责。因此，乳源畜牧局在收到检察建议书后不存在不履行职责的情况，乳源检察院没有法律依据向人民法院就乳源畜牧局的行为提起行政公益诉讼。（二）一审法院确认乳源畜牧局审核批准天鹅堂合作社申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，没有法律依据。根据行政诉讼法第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，本案中乳源畜牧局的行为均不符合法条的内容。（三）《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》在原审判决时已失效。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定“试点期限为二年，自本决定公布之日起算。本决定自公布之日起施行。”而该决定是2015年7月1日公布的。因此，在本案判决时(2017年8月16日)已失效。上诉请求：一、撤销一审法院作出的(2017)粤0203行初l88号行政判决书的第一项判决；二、本案一、二审诉讼费用均由乳源检察院承担。
原公益诉讼人乳源检察院称：一、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有法律依据的问题。乳源财政局因为公益诉讼试点期间所依据的全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》等相关法律法规中只有“拒不纠正违法行为”和“不履行法定职责”两种情形属于行政机关不作为，没有提及“怠于履行职责”概念，而机械的理解行政机关不作为不包括“怠于履行职责”。根据文义解释，怠于履行职责应理解为公务组织及工作人员依其职责，有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。乳源财政局认为“怠于履行职责”不属于“不作为”的情形，不能提起诉讼或者不能因“怠于履行职责”而确认其违法，是错误的。故一审法院确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法于法有据。二、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有事实依据的问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件及《财政违法行为处罚处分条例》、《财政农业专项资金管理规则》的相关规定，乳源财政局在乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金的发放、验收等工作中负有主动核实、跟踪监督义务，即乳源财政局对其发放的中央专项补贴资金是否属于合法发放、是否专款专用应当进行全面跟踪监督。在韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，确认侯朝章、马兴久滥用职权和天鹅堂养殖场等违规领取中央专项补贴资金的事实后，乳源财政局未依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定依法追回被各养殖场违规领取的专项补贴资金、也未对各涉案养殖场作出行政处罚。乳源财政局放任中央专项补贴资金处于非法流失状态的行为，属于怠于履行职责，是典型的行政不作为的表现。乳源财政局以其不知韶关市中级人民法院作出(2015)韶中法刑二终宇第59-2号刑事判决书的内容，从而认为其没有作为义务，正是其对中央专项补贴资金未履行跟进监督职责的表现。故一审判决认定乳源财政局怠于履职的事实清楚、证据确凿。三、关于一审法院判决责令乳源财政局对天鹅堂合作社在申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责是否符合法律规定的问题。从目前掌握的证据来看，乳源财政局虽已作出行政处罚决定书，但天鹅堂合作社并未履行该行政处罚决定书上的内容，乳源财政局查处行政违法行为的履职行为尚未完结，国家利益尚未得到恢复，就行政处罚决定的落实还有继续履行职责的义务。针对乳源财政局未穷尽履职措施，仍然有继续履行职责的空间，一审法院判决乳源财政局继续履行职责是符合法律规定的。四、关于乳源畜牧局认为其是事业单位不是适格被告的问题。根据乳源检察院在乳源县编制办调取的《乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局机构编制方案》，乳源畜牧局为乳源县农业局直属副科级事业单位，承担着乳源县畜牧兽医水产行政管理职能。乳源畜牧局在组织开展乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴申报等工作中，是在行使国家有关畜牧兽医水产工作的法律法规和方针政策，行使的是行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，乳源畜牧局虽然是事业单位，但其根据法律、法规的授权行使国家行政职权，是本案的适格被告。五、关于乳源畜牧局在收到检察建议后履行了相关职责，是否应该追究其责任问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件，乳源畜牧局是乳源县开展该项工作的第一责任人。因其在组织申报的过程中无视相关文件要求作出了以《初步审查意见》为主要内容的一系列行政行为，使不符合申报条件的天鹅堂合作社的申请得到通过，导致中央专项补贴资金被违规领取，致使国家利益遭受损失。乳源畜牧局应当确认涉案的《初步审查意见》等一系列通过天鹅堂合作社申请的行政行为无效。另作为乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作的联合开展单位，在中央专项补贴资金被违规领取的前提下，乳源畜牧局也应当积极配合乳源财政局开展追回工作。因乳源畜牧局在开展乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作中存在违法作为的情形，且因涉案程序具有不可逆性只能进行事后救济。故一审法院确认其审查通过天鹅堂合作社申报专项补贴资金的行政行为违法有事实和法律依据。六、关于一审法院作出的(2017)粤0203行初l88号行政判决书的日期不在试点期间的日期内是否有效的问题。本案公益诉讼是在2017年5月16日提起的，当然适用全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定，并不因为判决日期不在试点期间内就不能适用。乳源畜牧局认为本案在一审判决时，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定已经失效不能被适用是对法律时效的错误理解。综上所述，一审人民法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
原审第三人天鹅堂合作社没有书面答辩，其口头辩称：天鹅堂合作社原来申请30万元补贴，后经乳源畜牧局到现场调查，认为只有500头猪，不符合要求，仅仅补贴了15万元。天鹅堂合作社拿到补贴后，实实在在投入用于养殖。因此，天鹅堂合作社领取补贴是符合国家政策的。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：如一审法院查明一节所述，乳源财政局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报》意见中，仅明确了该局主动与畜牧水产局等部门联系，深入了解事件的具体问题，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会以及根据相关规定对有关养殖场作出相关处罚等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源财政局所作乳检民行行建[2017]1号检察建议有关：“建议你局认真履行职责，依法对违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回并对有关企业作出相应的行政处罚。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议等内容进行回复。乳源财政局的行为，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第五十一条等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源财政局不履行保护财产权法定履职为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。
乳源畜牧局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》当中，仅明确该局与乳源财政局等部门联系，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源畜牧局所作乳检民行行建[2017]3号检察建议有关：“1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律已，防微杜渐，洁身自好，廉洁从业、严格执法。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议等内容进行回复。而且，乳源畜牧局在知道其单位有关人员违规发放有关资金后，并未依法作出相关的监督和处理，没有及时协同有关单位追回涉案资金，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国农业法》第二条有关：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”第八十七条第二款有关：“县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执行。”等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源畜牧局不履行保护财产权法定职责为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。
综上所述，乳源财政局、乳源畜牧局的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 张少雄
审判员 徐肇廷
二〇一七年十二月四日
书记员 罗智健