四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）川民终829号
上诉人(原审被告)：郫县友爱镇人民政府。住所地：四川省成都市郫县友爱镇三元场。
法定代表人：骆明，镇长。
委托诉讼代理人：鲜跃斌，四川恒创律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：四川鸿盛房地产开发有限公司。住所地：四川省成都市青羊区青羊大道*号。
法定代表人：吴学清，董事长。
委托诉讼代理人：许文林，四川原石律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王浩驰，四川原石律师事务所律师。
原审被告：郫县国土资源局。住所地：四川省郫县德源镇红旗大道北段***号。
法定代表人：邹黎军，局长。
委托诉讼代理人：李昱霖，四川恒创律师事务所律师。
委托诉讼代理人：施政，四川恒创律师事务所律师。
原审被告：郫县土地储备中心。住所地：四川省郫县德源镇红旗大道北段***号。
法定代表人：梅雪峰，主任。
委托诉讼代理人：李昱霖，四川恒创律师事务所律师。
委托诉讼代理人：施政，四川恒创律师事务所律师。
上诉人郫县友爱镇人民政府(以下简称友爱镇政府)因与被上诉人四川鸿盛房地产开发有限公司(以下简称鸿盛公司)、原审被告郫县国土资源局(以下简称郫县国土局)、原审被告郫县土地储备中心(以下简称郫县土储中心)建设用地使用权合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院作出(2015)成民初字第2625号民事判决向本院提起上诉。本院于2016年9月18日立案后，依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭进行了审理。上诉人友爱镇政府的委托诉讼代理人鲜跃斌，被上诉人鸿盛公司的法定代表人吴学清及委托诉讼代理人许文林、王浩驰，原审被告郫县国土局的委托诉讼代理人李昱霖，原审被告郫县土储中心的委托诉讼代理人李昱霖到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
友爱镇政府上诉请求：1.撤销四川省成都市中级人民法院(2015)成民初字第2625号民事判决第三项、第四项，改判为：友爱镇政府以2040万元为基数，按鸿盛公司实际支付之日的同期银行贷款利息的50％向鸿盛公司支付损失赔偿款，至友爱镇政府返还本金为止；2.由鸿盛公司承担二审诉讼费用。事实和理由：一、一审判决依据2014年11月4日郫县土储中心形成的《总成本及资金占用利息计算表1清尚居项目》(以下简称：《利息计算表1》)及20l4年11月6日，友爱镇政府形成的《总成本及资金占用利息计算表2清尚居项目》(以下简称：《利息计算表2》)两份文件作出裁判，其事实依据错误。该两份文件是友爱镇政府向郫县人民政府解决遗留违法用地领导小组办公室报送的关于“清上居”项目的内部请示文件，其中“存在的问题”中提到关于鸿盛公司要求按l8％的投资回报率退还前期所缴款项事宜，是否同意需得到上级政府部门的批准。因此，上述两份请示文件仅是一个解决遗留问题的报批方案，到目前为止没有得到上级部门正式审批文件。因此，上述两个文件内容对鸿盛公司不具有要约或承诺的属性。二、《利息计算表1》和《利息计算表2》两份文件对鸿盛公司尚不具有法律约束力。《利息计算表1》和《利息计算表2》两份文件是下级行政机关向上级行政机关的内部请示文件，不是本案当事人之间的民事法律行为，也不是本案当事人之间的一致意思表示，因此该两份文件对鸿盛公司不具有约束力。三、一审判决将原本是友爱镇政府形成的《利息计算表2》写成郫县土储中心形成的《利息计算表2》认定事实错误。四、一审判决认定的损失计算方式错误。因鸿盛公司与友爱镇政府签订的《协议书》及《补充协议》为无效合同，故认定违约责任无法律依据。案涉合同无效，鸿盛公司和友爱镇政府双方均存在过错，且在一审中鸿盛公司未提供因此遭受实际损失的证据，故鸿盛公司的损失应以2040万元为基数并以实际支付之日的银行同期贷款利率作为损失，由双方应各自承担50％。一审判决按年利息18％来计算，全部由友爱镇政府承担不当。五、一审判决友爱镇政府返还鸿盛公司投资款349520元无事实依据，应予撤销。
鸿盛公司答辩认为：一、鸿盛公司与友爱镇政府就2040万元土地款的利息计算标准达成了一致，2014年10月15日鸿盛公司向友爱镇政府送达了《退款报告》，要求按照12％+6％的标准进行赔偿，该《退款报告》属于鸿盛公司向友爱镇政府发出的要约。友爱镇政府在2014年11月3日出具的《关于“清上居”项目的情况说明》中明确记载了“企业要求按照18％的投资回报率尽快退还前期所缴款项”，这份情况说明能够证明友爱镇政府已经收到了鸿盛公司发出的要约。友爱镇政府在2014年11月6号出具的《利息计算表2》中，明确载明了“清上居”项目的付款人为鸿盛公司，以及每笔土地拆迁款的付款时间与付款金额，友爱镇政府同意按照12％+6％的方式计算利息。郫县土储中心在2014年11月4日出具的《利息计算表1》中也同意按12％+6％的方式计算利息。通过两份利息计算表上记载的内容能够确定友爱镇政府针对鸿盛公司发出的要约作出了承诺。双方就2040万元土地款按照18％计算利息的问题达成了新的合同，原审判决按照18％计算利息是正确的。二、两份利息计算表是否经过审批不影响友爱镇政府承诺的效力。1.友爱镇政府具备民事权利能力和民事行为能力，其向鸿盛公司出具的两份利息计算表，能够证明其意思表示真实。2.友爱镇政府虽然在《利息计算表2》中记载了“同意上报审批”六个字，但两份利息计算表是否经过审批，以及审批的程序，鸿盛公司作为善意相对人并不知晓，鸿盛公司在收到两份利息计算表时，有理由相信利息计算表中载明的利息计算标准已经经过了上级部门的审批。3.利息计算表加盖了友爱镇政府公章并送达给鸿盛公司后，对外便产生了法律效力，审批程序是政府部门内部的流程，是否经过审批不影响利息计算表的效力。三、郫县国土局与郫县土储中心应当对友爱镇政府的债务承担连带责任。郫县土储中心向鸿盛公司出具《利息计算表l》形成了债务的加入。郫县国土局在2009至2012年间，为鸿盛公司出具了四份《证明》，证明郫县国土局知晓并放任鸿盛公司与友爱镇政府签订案涉协议的行为，故郫县国土局应当承担连带责任。四、鸿盛公司在本案中没有过错。2008年鸿盛公司为了支持灾后重建工作，与友爱镇政府签订案涉协议，其操作方式在当时是符合国家政策规定的，鸿盛公司没有任何违约或违法行为，原审判决认定鸿盛公司对实际投入的439600元承担20％的责任没有事实和法律依据。五、鸿盛公司与友爱镇政府签订的《协议书》与《补充协议》有效。友爱镇政府出让土地的行为虽然违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条的规定，但该条规定属于管理性强制规定，不是效力性强制规定，不能以该条规定认定双方签订的《协议书》与《补充协议》无效。友爱镇政府通过协议的方式出让土地虽然违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，但该规定是国土资源部为加强土地管理而制定的部门规章，只有违反法律和行政法规强制性规定的合同才能被确认为无效，地方性法规和行政规章不能作为确认合同无效的依据。友爱镇政府出让土地虽然属于无权处分，但无权处分并不会导致合同无效，本案双方当事人签订的《协议书》与《补充协议》属于物权变动的原因行为，友爱镇政府在签订协议时没有处分权，不影响作为原因行为的建设用地使用权出让合同的效力。综上，友爱镇政府的上诉请求没有事实和法律依据，请求依法驳回友爱镇政府的上诉请求。
郫县国土局、郫县土储中心陈述意见一致：1.同意友爱镇政府的上诉观点；2.鸿盛公司主张郫县国土局、郫县土储中心承担连带责任无法律依据。
鸿盛公司向原审法院起诉请求：1.判决解除鸿盛公司与友爱镇政府分别于2007年12月15日、2009年1月8日签订的关于郫县友爱镇春台村1社和顺安村1社“清尚居”(又名“清上居”)建设项目《协议书》和《补充协议》；2.判决三被告共同连带退还鸿盛公司投资款21017000元及资金占用利息(按中国人民银行同期贷款利率从每笔款项投资之日暂计算至2015年9月30日，其中20400000元的资金占用利息为7529344.26元，617000元的资金占用利息为243539.15元)和2015年10月1日以后至付清之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的资金占用利息；3.判决三被告共同连带赔偿鸿盛公司利润损失52530401.34元和司法鉴定费用40000元；4.本案诉讼费用全部由三被告承担。
原审法院查明：2007年12月15日，友爱镇政府(甲方)与鸿盛公司(乙方)签订《协议书》，主要约定，为了推进成都市重点城镇建设，促进双方共同发展。双方就“清尚居”建设项目(暂定名)土地相关事宜，达成如下协议：一、土地位置及数量：友爱镇春台村1社，面积总规模控制用地80亩，一期用地30亩，面积以实测为准。二、土地相关费用：首期建设项目用地30亩，按40万元/亩，乙方支付甲方包干使用，合计1200万元。费用涉及镇、村、社及农民以下款项：土地补偿费、安置补助费、青苗费、拆搬迁补偿费、征地铺面安置费、镇、村、社协调工作经费等。三、土地取得方式：1.按国家有关政策法规，依法取得。2.二期项目用地50亩(以实测为准)，由甲方负责为乙方控制锁定，在2010年年底前按国土相关政策规定办理相关手续。四、甲、乙双方责任和义务：甲、乙双方签订协议3日内，乙方首期支付600万元，甲方收款后启动拆搬迁工作，2009年2月15日前完成拆搬迁工作50%，乙方再支付200万元，2009年3月中旬甲方完成30亩用地拆搬迁工作，乙方再支付200万元，甲方交地给乙方，乙方完成打围平场后，支付200万元。五、甲方支持并配合乙方加快推进项目建设，积极为乙方办理项目建设相关手续，为乙方协调各项应缴规费按最低标准收取，并负责协调项目周边农户关系。
2009年1月8日，鸿盛公司(乙方)与友爱镇政府(甲方)签订《补充协议》，主要约定：第一条，1.乙方拟受让的项目用地位于甲方下属的春台村1社境内，总规模约为80亩；2.甲方确认，该土地系一般农地，其现使用权形式为：春台村1社农民集体所有，但截至本协议签署日，该土地已经法定机关依法确定为符合成都市小城镇建设规划及土地利用总体规划的商住用地，并将采取购买挂钩周转指标的方式，从而最终解决其用于乙方进行商住项目建设所需的全部法定手续。有关购买挂钩指标的政策规定详见本协议附件三：成都市国土资源局成国土资函(2008)196号、(2008)234号文。3.该土地现状为，已由甲方正在进行整治及涉及农户的拆迁，其上未附着青苗等农作物。甲方向乙方交付该标的物将以甲方完成全部整治、拆迁及经乙方认可的红线控制，以及周边涉及单位、个人对相关红线的确认等项工作，乙方能够即时进行平场打围为界定标准。4.双方同意根据乙方的项目建设规划，该土地将由其分成两期进行受让，首期用地约30亩，采取前述购买挂钩周转指标的方式解决，二期用地50亩，则视乙方的项目建设进度，根据届时有关具体政策性规定，由乙方选择其适宜的受让方式予以解决相关土地手续(受让方式包括但不限于：购买挂钩周转指标、政府有关支持地震后恢复重建的其他政策规定，或者交政府进行招拍挂，并就招拍挂纯收益与政府协商分成等)。但无论如何，甲方承诺：(一)二期用地在2010年底前将一直由甲方为乙方控制锁定，除非乙方明示放弃。(二)甲方将全力为乙方争取合法取得二期用地的最优惠、最经济的受让方式。第五条，国有土地使用证办理时限，1.甲方承诺：在本协议所称土地挂钩周转指标获批后，其将负责不迟于2009年8月底以前为乙方办妥首期用地的《中华人民共和国国有土地使用证》；2.二期用地的办证时限届时由双方具体协商确定。
2009年3月24日、2010年3月8日、2011年2月25日、2012年5月16日郫县国土局出具《证明》，载明：“鸿盛公司在郫县友爱镇参与房地产开发建设，项目名称为清尚居，该宗地为住宅用地”。
2014年11月4日，郫县土储中心形成《利息计算表1》，主要载明：“付款人鸿盛公司，收款人郫县土储中心，款项名目挂钩指标费，付款时间2009年1月23日，付款金额4000000元；付款人鸿盛公司，收款人郫县土储中心，款项名目土地平移指标费，付款时间2009年3月30日，付款金额2000000元；付款人鸿盛公司，收款人郫县土储中心，款项名目土地平移指标费，付款时间2010年3月15日，付款金额2000000元；付款人鸿盛公司，收款人郫县土储中心，款项名目土地平移指标费，付款时间2010年3月10日，付款金额2000000元；(计算说明：付款时间以该款项实际发生时间统计：利息计算方式按照12%＋6%的赔付标准计算)”郫县土储中心加盖了公章。
2014年11月6日，友爱镇政府形成《利息计算表2》，主要载明：“付款人鸿盛公司，收款人友爱镇政府，款项名目土地拆迁款项，付款时间2009年1月13日，付款金额3000000元；付款人鸿盛公司，收款人友爱镇政府，款项名目土地拆迁款项，付款时间2010年12月16日，付款金额4200000元；付款人鸿盛公司，收款人友爱镇政府，款项名目土地拆迁款项，付款时间2010年5月16日，付款金额3000000元；付款人鸿盛公司，收款人友爱镇政府，款项名目土地拆迁款项，付款时间2012年4月16日，付款金额200000元；(计算说明：付款时间以该款项实际发生时间统计：利息计算方式按照12%＋6%的赔付标准计算)”友爱镇政府加盖了公章。
就案涉合同项下，鸿盛公司共支付2040万元。其中向郫县土储中心支付了1000万元，向友爱镇政府支付了1040万元。具体为2009年1月13日300万元；2009年1月23日400万元；2009年3月30日200万元；2010年3月10日200万元；2010年3月15日200万元；2010年12月16日420万元；2011年5月16日300万元；2012年4月16日20万元。
截止原审庭审辩论终结，友爱镇政府未为鸿盛公司办理案涉国有土地的使用权证书。
案涉合同签订后，鸿盛公司为实际占有的部分土地投入了相关费用，共计436900元(包括修建围墙、平场、看护人员工资等)。鸿盛公司明确表示实际占有部分案涉土地。
原审诉讼中，原审法院依法向鸿盛公司进行了释明，案涉合同性质应为建设用地使用权合同，该合同应为无效合同。2016年3月30日，鸿盛公司依法变更诉讼请求为：确认鸿盛公司与友爱镇政府分别于2007年12月15日、2009年1月8日签订的关于郫县友爱镇春台村1社和顺安村1社“清尚居”(又名“清上居”)建设项目《协议书》和《补充协议》无效；判决三被告退还鸿盛公司投资款2083.69万元(其中土地款2040万元,投资款43.69万元)；判决三被告赔偿鸿盛公司损失2266.90万元(截止2016年3月31日),损失计算标准:按郫府办发(2015)18号文件《郫县处置历史遗留违法用地工作方案》和成国土资发(2014)113号文件规定的年回报率12%加上6%银行贷款利息的标准计算；诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，鸿盛公司与友爱镇政府于2007年12月15日签订的《协议书》、2009年1月8日签订的《补充协议》的性质应为建设用地使用权出让合同，且应为无效。根据案涉两份合同约定的内容，鸿盛公司取得案涉土地后将用于商住项目建设，友爱镇政府将在鸿盛公司取得土地后负责为鸿盛公司办理国有土地使用权证。庭审中，友爱镇政府亦认为其签订合同的行为系出让土地的行为。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条的规定，有权作为实施国有土地出让的主体应为市、县人民政府土地管理部门。本案中，《协议书》及《补充协议》的主体均为鸿盛公司与友爱镇政府，故该两份合同均违反法律的禁止性规定，应为无效。
关于费用的返还及损失的计算问题。造成合同无效，双方均负有责任。但友爱镇政府作为政府机构，其更应当明确知道国家关于土地管理的法律法规，在自身不具备出让国有土地资格的情况下与鸿盛公司签订实质为土地出让的合同，友爱镇政府的责任应相对大于鸿盛公司。因此，按照《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，鸿盛公司交纳的土地款2040万元，友爱镇政府应予以返还。对于鸿盛公司实际投入的436900元，按照友爱镇政府承担80%，鸿盛公司承担20%的比例分担，即友爱镇政府向鸿盛公司支付349520元。对于损失的具体计算，庭审中，鸿盛公司提交的第六组证据加盖有友爱镇政府的骑缝公章，郫县土储中心和友爱镇政府的质证意见是予以确认，虽其代理人提出该组证据系鸿盛公司冒用其名义取得，但并未就此予以举证证明，其该意见在仅有自己陈述而无其它证据证明的情况下不能成立。而其中，2014年11月4日，郫县土储中心形成的《利息计算表1》以及2014年11月6日，郫县土储中心形成的《利息计算表2》两份文件，明确载明了利息的计算方式，该两份证据虽无鸿盛公司签字盖章，但该证据现持有在鸿盛公司处，且庭审中，郫县土储中心及友爱镇政府予以确认，故损失的计算应认定为郫县土储中心及友爱镇政府作出的意思表示，该意思表示在到达鸿盛公司后，鸿盛公司作为自己的证据并据此主张权利，应认定鸿盛公司已予以认可，该证据应已产生约束双方的法律效力，故损失的计算应以此为准。具体为：1.以300万元为基数，从2009年1月14日起计算至2009年1月23止，按年率18%的标准进行计算；2.以700万元为基数，从2009年1月24起计算至2009年3月30日止，按年率18%的标准进行计算；3.以900万元为基数，从2009年3月31日起计算至2010年3月10日日止，按年率18%的标准进行计算；4.以1100万元为基数，从2010年3月11日起计算至2010年3月15日止，按年率18%的标准进行计算；5.以1300万元为基数，从2010年3月16日起计算至2010年12月16日止，按年率18%的标准进行计算；6.以1720万元为基数，从2010年12月17日起计算至2011年5月16日止，按年率18%的标准进行计算；7.以2020万元为基数，从2011年5月17日起计算至2012年4月16日止，按年率18%的标准进行计算；8.以2040万元为基数，从2012年4月17日起计算至本判决确定的本金给付之日止，按年率18%的标准进行计算，若未按本判决确定的给付之日给付本金，该部分利息计算至本金付清之日止。
关于郫县国土局、郫县土储中心的责任承担问题。因案涉合同的签约主体均为友爱镇政府，按照合同相对性原则，友爱镇政府应向鸿盛公司承担合同责任。鸿盛公司提交的证据不能证明郫县国土局及郫县土储中心承接或加入了案涉合同的权利义务，鸿盛公司主张郫县国土局及郫县土储中心承担责任无合同约定及法律依据。虽郫县土储中心有收取部分款项的事实，但该事实不足以证明郫县土储中心已成为了鸿盛公司的合同相对人。故鸿盛公司要求郫县国土局及郫县土储中心承担连带责任既无合同依据，也不符合法律规定，不予支持。
综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条、第六十四条、第一百四十二条、第一百四十八条、第一百六十四条之规定，判决如下：一、鸿盛公司与友爱镇政府于2007年12月15日签订的《协议书》、2009年1月8日签订的《补充协议》无效；二、友爱镇政府于判决生效之日起十日内向鸿盛公司返还土地款2040万元；三、友爱镇政府于判决生效之日起十日内向鸿盛公司返还投资款349520元；四、友爱镇政府于判决生效之日起十日内向鸿盛公司支付损失赔偿(1.以300万元为基数，从2009年1月14日起计算至2009年1月23止，按年率18%的标准进行计算；2.以700万元为基数，从2009年1月24起计算至2009年3月30日止，按年率18%的标准进行计算；3.以900万元为基数，从2009年3月31日起计算至2010年3月10日日止，按年率18%的标准进行计算；4.以1100万元为基数，从2010年3月11日起计算至2010年3月15日止，按年率18%的标准进行计算；5.以1300万元为基数，从2010年3月16日起计算至2010年12月16日止，按年率18%的标准进行计算；6.以1720万元为基数，从2010年12月17日起计算至2011年5月16日止，按年率18%的标准进行计算；7.以2020万元为基数，从2011年5月17日起计算至2012年4月16日止，按年率18%的标准进行计算；8.以2040万元为基数，从2012年4月17日起计算至本判决确定的本金给付之日止，按年率18%的标准进行计算，若未按本判决确定的给付之日给付本金，该部分利息计算至本金付清之日止)；五、驳回鸿盛公司的其他诉讼请求。若未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。案件受理费259330元，由友爱镇政府负担204464元，由鸿盛公司负担51866元。
经本院审理查明：除友爱镇政府对原审判决查明的案涉土地已经实际交付给鸿盛公司，以及鸿盛公司为实际占有的部分土地投入了相关费用共计436900元(包括修建围墙、平场、看护人员工资等)有异议外，本案当事人对原审判决查明的其他事实无异议。本院对当事人无异议的事实予以确认。
本案二审中，友爱镇政府提交了以下新证据：
1.郫县人民政府处理遗留问题领导小组的两份纪要：郫处遗领阅(2016)7号《土地历史遗留问题2016年第七次专题会会议纪要(2016年6月20日)》及郫处遗领阅(2016)8号《土地历史遗留问题2016年第八次专题会会议纪要(2016年7月18日)》，并称郫县遗留问题领导小组是郫县县委政府成立的机构，不是一个常设机构，办公室在国土局，该机构没有公章，该两份纪要是原件。拟证明对于“清尚居”问题的处理原则和方式，需要向上级部门报请核算和批准。
2.友爱镇政府申请证人其工作人员马某、罗某出庭作证，拟证明鸿盛公司冒名领取的《关于“清上居”项目的情况说明》及《利息计算表1》、《利息计算表2》等材料是友爱镇政府上报给郫县人民政府处理遗留问题领导小组的材料，而不是友爱镇政府向鸿盛公司发出的承诺。马某陈述：罗某副镇长电话告诉我，因友爱镇政府与鸿盛公司的诉讼，要我们准备资料，鲜跃斌律师要来拿资料，我们复印好资料后，鸿盛公司老总吴学清的儿子以及他的律师来了，我的同事陈晨问那个律师是不是鲜律师，他没有回答，但是点了头，笑了一下，因为我们之前没有见过鲜律师，就把资料给了他，他要求我们要盖章，我们就打电话向领导申请，领导说是鲜律师就盖章，我们就去党政办盖了章。资料不是我复印的，所以具体内容我不清楚，是办公室陈晨复印的。我只知道里面有两份协议。证人罗某陈述：我作为友爱镇政府党委副书记、副镇长，当时得知鸿盛公司把友爱镇政府告了之后，就积极配合我方的律师鲜跃斌准备应诉相关资料。我当时安排了城建办的马某、陈晨准备资料。鲜律师给我打电话后，我就给工作人员电话交代，将资料提交给鲜律师。后来我才了解到，不是鲜律师领走了资料，而是鸿盛公司的人领走了资料。案涉项目土地，在鸿盛公司与友爱镇政府签订协议后，整宗土地是处于打围状态，打围、整理是鸿盛公司做的。
鸿盛公司质证认为，友爱镇政府提交的两份纪要没有加盖公章，对其真实性、关联性均有异议，也不能达到其证明目的。从性质上讲，郫县国土局、郫县土储中心是郫县人民政府的下级单位，两份文件形成时间是2016年6月、7月，而双方签协议是2007年，因此该两份文件对鸿盛公司没有效力。关于利息的计算方式，通过要约承诺的方式双方已经于2014年11月6日达成了合意。对于两位证人出庭作证的陈述，鸿盛公司认为：两位证人都是友爱镇政府的职员，与本案有直接的利害关系，从证据的属性上说属当事人自述，不能达到其证明目的。
郫县国土局、郫县土储中心质证意见为：对两份纪要的真实性无异议，同意友爱镇政府的意见。对于证人证言，马某、罗某均是亲身经历事件的当事人，其陈述均证明当天拿走资料的是鸿盛公司的工作人员，因此，能够证明鸿盛公司取得《关于“清尚居”项目的情况说明》、《利息计算表1》、《利息计算表2》不是友爱镇政府与鸿盛公司之间要约和承诺的意思表示。
本院对友爱镇政府提交两份纪要及两位证人出庭作证的陈述认证如下：两份纪要均为原件，且郫县国土局、郫县土储中心作为处理与土地出让相关事宜的政府主管部门和单位均确认该两份证据的真实性，该文件内容也与当时国家相关文件规定精神一致，虽然两份纪要中没有涉及“清尚居”项目，但该两份纪要能够证明当时处理友爱镇政府违规出让相关土地行为的善后处理原则，故本院对其真实性、关联性予以确认。对于两位证人出庭作证的证言，虽然两位证人均是友爱镇政府的工作人员，但其是待证事件的亲身经历者，其陈述的相关资料由鸿盛公司员工领走的事实，与本案待查事实密切关联，鸿盛公司也未就其取得上述证据是通过其他正常途径而获得提供相关依据，故本院对两位证人当庭陈述鸿盛公司是通过上述方式取得案件相关证据的证言予以采信。
本院另查明：
1.2014年11月3日的《关于“清尚居”项目的情况说明》全文如下：“县解决遗留违法用地领导小组办公室：一、项目基本情况。'清上居'项目属2007年招商引资项目，由友爱镇人民政府与四川鸿盛房地产开发有限公司签订项目投资及用地的合作协议，由四川鸿盛房地产开发有限公司出资开发建设，友爱镇人民府协助办理相关手续。该项目面积约为52.7亩，协议价格为每亩40万元。后由于国家政策调整的原因，该宗土地未能完善相关供地手续，企业面临极大的资金压力，屡次上访。后经多次磋商，拟通过算账后收储的方式，解决这一遗留问题。二、存在的问题。一是由于供地手续迟迟得不到解决，企业方拒绝提供资金解决该项目社保问题，拆迁农户意见很大，并多次上访；二是企业要求按18％的投资回报率尽快退还前期所缴款项，情绪激动，矛盾较为尖锐。”友爱镇政府在该说明上签注“同意上报审核”并加盖印章。
2.《利息计算表1》为郫县土储中心收取鸿盛公司挂钩指标费、土地平移指标费的统计表。该表框格下面载明：“（计算说明：付款时间以该款项实际发生时间统计；利息计算方式按照12%+6%的赔付标准计算。[附件二]）”。郫县土储中心加盖印章。
3.《利息计算表2》为友爱镇政府收取鸿盛公司土地拆迁款的统计表。该表框格下面载明：“（计算说明：付款时间以该款项实际发生时间统计；利息计算方式按照12%+6%的赔付标准计算。[附件二]）”。友爱镇政府签注“同意上报审核”并加盖印章。
本院认为，本案争议焦点是：1.友爱镇政府返还鸿盛公司2040万元本金的利息应当如何计算；2.友爱镇政府是否应当承担鸿盛公司为履行双方合同所发生的投资款中的349520元。
一、关于友爱镇政府返还鸿盛公司2040万元本金的利息应当如何计算问题。友爱镇政府与鸿盛公司签订的关于“清尚居”项目用地事宜的《协议书》及《补充协议》，其约定内容属于经营建设用地使用权出让性质，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”的规定，友爱镇政府不具有出让国有土地的主体资格。并且，因“清尚居”项目规划用途为住宅兼商业，属于经营性用地，根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（十三）“严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让”的规定，故原审认定案涉《协议书》及《补充协议》无效，事实清楚，法律依据充分，本院予以维持。鉴于本案双方当事人签订的《协议书》及《补充协议》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，双方当事人应就因案涉合同取得的财产相互返还并按过错责任承担对方因履行无效协议而发生的损失。友爱镇政府取得的是鸿盛公司支付的2040万元，由于合同无效，该2040万元自支付之日起必然产生法定孳息，该孳息应当一并返还鸿盛公司。
鸿盛公司于2016年3月30日变更诉讼请求，要求按“年回报率12%加上6%银行贷款利息的标准计算”损失赔偿金额，并以其获得的《关于“清尚居”项目的情况说明》、《利息计算表1》、《利息计算表2》等证据证明双方重新形成要约和承诺，达成新的合同。根据本案查明的事实，《关于“清尚居”项目的情况说明》中明确载明：“存在的问题。一是由于供地手续迟迟得不到解决，企业方拒绝提供资金解该项目社保问题，拆迁农户意见很大，并多次上访；二是企业要求按18％的投资回报率尽快退还前期所缴款项，情绪激动，矛盾较为尖锐。”并且，友爱镇政府在该说明上特别批注“同意上报审核”。显然，该《关于“清尚居”项目的情况说明》是友爱镇政府向郫县解决遗留违法用地领导小组办公室上报的材料。同样，《利息计算表1》及《利息计算表2》上虽然载明“利息计算方式按照12%+6%的赔付标准计算”，但其仍然是向上级管理部门报送的待批材料。友爱镇政府、郫县土储中心向上级主管部门报送的请示待批材料，在缺乏上级主管部门审批结果同意的情况下，以该组材料证明友爱镇政府与鸿盛公司形成新的要约和承诺，缺乏充分性，不能证明双方对合同无效的返还问题已经就利息计算达成按年利率18%支付的一致意思表示，且鸿盛公司也没有提供双方就解决返还本金如何计算利息问题已经达成一致的其他证据。再者，案涉《协议书》及《补充协议》属于无效协议，其法律后果是自始无效，双方返还，本金连同法定孳息一并返还，法定孳息为中国人民银行同期同类贷款利息。故友爱镇政府上诉主张不应当按照上述材料载明年利率18%支付利息的理由成立。但是其上诉主张按照法定利息的50%支付利息的理由不成立。综上，原审判决按照鸿盛公司实际支付2040万元的对应时间，以年利率18%计算利息不当，本院予以纠正。友爱镇政府应当按照中国人民银行同期同类贷款利率向鸿盛公司支付自2040万元收到至还清时为止的相应利息。
二、关于友爱镇政府是否应当承担鸿盛公司为履行双方合同所发生的投资款中的349520元问题。根据本案事实，鸿盛公司与友爱镇政府签订合同后，对案涉土地进行打围、整理工作。鸿盛公司在原审诉讼中提交了包括修建围墙、整理沟道、场地平整、场地看守人员工资、场地赔付农民树木、地勘、设计、土地测量等项目在内的证据共32页，主张金额为61.7万元的证据。友爱镇政府、郫县土储中心、郫县国土局否认其证据的真实性。经质证后，原审法院认定其实际支出金额为436900元。鸿盛公司上诉主张没有证据证明损失存在与事实不符。由于该金额是鸿盛公司履行双方合同实际发生的支出损失，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，该损失应当按照双方对案涉合同无效的过错承担相应的责任。原审法院认定“友爱镇政府作为政府机构，其更应当明确知道国家关于土地管理的相关法律规定，在自身不具备出让国有土地使用权资格的情况下与鸿盛公司签订实质为土地使用权出让的合同，友爱镇政府的责任相应大于鸿盛公司”，对鸿盛公司履行合同所发生的实际损失按照友爱镇政府承担80%，鸿盛公司承担20%作出判决，事实清楚，依据充分，本院予以维持。友爱镇政府不承担损失赔偿责任的上诉理由不成立，本院不予支持。
三、其他问题。鸿盛公司在答辩中请求：判令郫县国土局、郫县土储中心对友爱镇政府的返还和赔偿承担连带责任及鸿盛公司在本案中没有过错对其发生损失不应承担20%的责任。该两项请求均属于对原审结果不服的诉请。由于鸿盛公司在本案二审没有提起上诉。故对鸿盛公司在答辩中提出的不服原审判决结果要求改判的诉求，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”的规定，本院不予审查。
综上所述，友爱镇政府的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条、第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：
一、维持四川省成都市中级人民法院作出(2015)成民初字第2625号民事判决第一项，即：四川鸿盛房地产开发有限公司与郫县友爱镇人民政府于2007年12月15日签订的《协议书》、2009年1月8日签订的《补充协议》无效；
二、维持四川省成都市中级人民法院作出(2015)成民初字第2625号民事判决第二项，即：郫县友爱镇人民政府于本判决生效之日起十日内向四川鸿盛房地产开发有限公司返还土地款2040万元；
三、维持四川省成都市中级人民法院作出(2015)成民初字第2625号民事判决第三项，即：郫县友爱镇人民政府于本判决生效之日起十日内向四川鸿盛房地产开发有限公司返还投资款349520元；
四、撤销四川省成都市中级人民法院作出(2015)成民初字第2625号民事判决第五项，即：驳回四川鸿盛房地产开发有限公司的其他诉讼请求；
五、变更四川省成都市中级人民法院作出(2015)成民初字第2625号民事判决第四项为：郫县友爱镇人民政府于本判决生效之日起十日内，按中国人民银行同期同类贷款利率向四川鸿盛房地产开发有限公司支付2040万元土地款的利息(其中：1.以300万元为本金，从2009年1月14日起计算至本金付清之日止；2.以400万元为本金，从2009年1月24起计算至本金付清之日止；3.以200万元为本金，从2009年3月31日起计算至本金付清之日止；4.以200万元为本金，从2010年3月11日起计算至本金付清之日止；5.以200万元为本金，从2010年3月16日起计算至本金付清之日止；6.以420万元为本金，从2010年12月17日起计算至本金付清之日止；7.以300万元为本金，从2011年5月17日起计算至本金付清之日止；8.以200万元为本金，从2012年4月17日起计算至至本金付清之日止)；
六、驳回四川鸿盛房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
若未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
一审案件受理费259330元，由郫县友爱镇人民政府负担204464元，由四川鸿盛房地产开发有限公司负担51866元。二审案件37596.16元，由郫县友爱镇人民政府负担22557.70元，由四川鸿盛房地产开发有限公司负担15038.46元。
本判决为终审判决。
审判长 陈 敏
审判员 刘维秋
审判员 李海昕
二〇一六年十二月十二日
书记员 许 杰