四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川14行终1号
上诉人（原审原告）李文安，男。
上诉人（原审原告）李金玉，女。
上诉人（原审原告）李波，男。
上诉人（原审原告）李梅，女。
四上诉人的委托代理人李宁，北京市汉衡律师事务所律师（一般代理）。
被上诉人（原审被告）眉山市东坡区尚义镇人民政府。
法定代表人李艺，镇长。
委托代理人王树江，四川清正律师事务所律师（一般代理）。
委托代理人高松林，四川清正律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审被告）眉山市东坡区人民政府。
法定代表人孙剑，区长。
委托代理人熊壮，男，眉山市东坡区人民政府法制办工作人员（一般代理）。
委托代理人任珂，四川同序律师事务所律师（一般代理）。
上诉人李文安、李金玉、李波、李梅因与被上诉人眉山市东坡区尚义镇人民政府�以下简称尚义镇政府）其他行政管理行政撤销及被上诉人眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）行政复议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2015）眉东行初字第72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人李文安、李金玉及其与李波、李梅共同的委托代理人李宁，被上诉人尚义镇政府的法定代表人李艺及其委托代理人王树江、高松林，被上诉人东坡区政府的委托代理人熊壮、任珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告李文安、李金玉、李波、李梅原为眉山市东坡区尚义镇乐象村6组村民。2011年4月，原告就其位于该组集体土地上房屋及地上附着物拆迁补偿与征收部门达成一致，补偿款41万余元，同年收到拆迁补偿款。后原告认为政府拆迁补偿不合法，通过信访、诉讼、行政复议等形式反映拆迁补偿事宜。为推进政府征地拆迁安置工作，2013年2月尚义镇政府与原告签订三份备忘录载明：确认原告与征地拆迁部门就房屋及地上附着物拆迁补偿事宜达成一致并签订《拆迁补偿结算表》，严格遵守该表并按其记载的数额领取拆迁补偿款；由尚义镇政府于2013年2月18日前给予李文安、李波、李梅一次性家庭困难救助共60万元；收到一次性家庭困难救助后，不再因该征地拆迁补偿及相关事宜向各级党委政府和相关部门主张任何权利，并应在收到首期70%该款后三日内同意撤回本人向四川省人民政府、四川省国土资源厅提起的行政复议申请；签署本备忘录后，其征地拆迁补偿事宜已圆满解决，所有争议纠纷妥善化解，为此承诺不再因该征地拆迁事宜再提起诉讼和向政府相关部门提起行政复议，亦不再信访上访，从此息诉息访，积极支持园区建设。李文安等与尚义镇政府同时还签订了保密协议。后尚义镇政府按备忘录于2013年2月支付给原告50万元，7月支付10万元。2015年5月，东坡区政府作出眉东府定〔2015〕134号《关于责令尚义镇人民政府对李文安不当救助行为的决定》，该决定认为，李文安等人因征地拆迁补偿有关问题向四川省人民政府提出行政复议，尚义镇政府迫于工作压力，于2013年2月向李文安一家一次性困难救助60万元，此笔救助不符合眉山市东坡区城乡困难群众临时生活救助制度实施办法的规定，责令尚义镇政府在收到该决定之日起30日内追回该60万元救助款。尚义镇政府于2015年5月27日作出《撤销行政行为告知书》告知原告：经上级机关监察，尚义镇政府于2013年2月以备忘录记载给付给原告的困难补助款60万元不符合法律、法规及政策规定，应予以纠正，尚义镇政府拟撤销给付李文安�李金玉、李波、李梅困难补助款60万元的行政行为。根据相关法律规定，李文安等人有陈述、申辩和听证的权利。后原告向尚义镇政府申请听证，尚义镇政府同意并决定于2015年6月24日上午举行听证。6月24日听证当天，原告未到听证现场，委托了代理人李宁、张春涛律师作为听证代理人参加听证，因尚义镇政府不同意张某某、刘某某等人旁听听证会，听证代理人李宁、张春涛拒绝参加听证。2015年6月26日，尚义镇政府作出《撤销行政行为决定书》并送达原告，该决定书载明，尚义镇政府依法撤销给付李文安、李金玉、李波、李梅困难救助款60万元的行政行为，要求原告在收到决定书之日起15日内将以上困难救助款60万元转入尚义镇政府账户，逾期未履行，将依法追收。原告收到尚义镇政府作出的《撤销行政行为决定书》后，于2015年7月向东坡区政府申请行政复议，东坡区政府于7月10日受理，向尚义镇政府送达提出答复通知书，后于2015年8月17日作出眉东府复决字〔2015〕5号行政复议决定，维持尚义镇政府作出的《撤销行政行为决定》。原告不服，遂提起诉讼，请求撤销尚义镇政府作出的《撤销行政行为决定》及东坡区政府作出的《行政复议决定》。
原判认为，根据《四川省行政执法监督条例》第三十三条规定，行政机关发现已经生效的行政行为违法或者不适当，可依法自行纠正；行政执法监督机关认为下级行政机关的行政行为违法或不适当，可以通知其自行纠正或者予以撤销。本案中，东坡区政府认为尚义镇政府迫于工作压力，对李文安一家给予一次性家庭困难救助60万元不符合眉山市东坡区城乡困难群众临时生活救助制度实施办法，责令其纠正不当救助行为，尚义镇政府进行调查了解后，认为应当�销其给付李文安一家困难救助60万元的行政行为，在作出撤销决定前，告知了原告拟作出撤销决定情况，并告知原告有陈述、申辩和申请听证的权利，原告申请听证后因故拒绝参加听证会，尚义镇政府遂作出涉案撤销行政行为决定并送达原告，是自行纠正行为，其程序合法。关于原告认为尚义镇政府拒绝其他人旁听听证，撤销决定程序违法的意见，行政行为中行政机关告知相对人申请听证权利，是为保障相对人陈述申辩及得知行政行为作出的理由事实及依据的权利，不同于关系国计民生的价格听证会等必须有符合条件的社会公众参与，原告听证代理人以尚义镇政府不允许其他人旁听听证而拒绝参加听证，是其自身的意思表示，尚义镇政府听证程序未违反法律强制性规定。
本案中，原告在2011年领取征地拆迁补偿款后对征地拆迁补偿事宜向各级政府信访、要求政府信息公开、提起行政诉讼，尚义镇政府为妥善处理原告的上述行为，与原告签订备忘录及保密协议，以家庭困难救助款的形式支付60万元给原告，以达到原告息诉息访，撤回行政复议，带头支持园区建设的效果，是迫于工作压力而作出的行政行为，行政行为本身就不适当，也违反公平原则，原告反映的问题应依法解决，不能以支付困难救助并签订保密协议等方式予以解决，且原告家庭经济状况也不符合领取困难救助款项的情形。上级机关发现尚义镇政府的不适当行政行为，通知尚义镇政府自行纠正，尚义镇经调查了解原告家庭经济状况也不符合困难救助的条件，作出《撤销行政行为决定》事实清楚、程序合法，符合法律规定，不应当撤销。复议机关东坡区政府收到原告复议申请后，依法受理并向尚义镇政府送达《提出答复通知书》，尚义�政府作出复议答辩并提交了相关证据材料，东坡区政府在法定期限内作出行政复议决定并送达原告，其复议程序合法。综上，尚义镇政府作出《撤销行政行为决定》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，东坡区政府的行政复议合法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李文安、李金玉、李波、李梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李文安、李金玉、李波、李梅负担。
上诉人李文安、李金玉、李波、李梅上诉称，原判认定事实错误，上诉人领取的60万元款项为征地拆迁安置补偿款而非困难补助，上诉人未要求过困难补助。被上诉人尚义镇政府作出撤销行为前未组织公开听证，程序违法。原审程序违法，一审中上诉人申请审判长回避，但是审判长口头告知上诉人申请被驳回，上诉人申请复议�，原审法院未作书面决定；原审质证程序违法，上诉人申请调取的《保密协议》未公开质证；原审对被上诉人尚义镇政府提供伪造的听证笔录的行为未作处理。请求撤销原判，撤销尚义镇政府作出的《撤销行政行为决定》和东坡区政府作出的《行政复议决定》。
被上诉人尚义镇政府辩称，原审认定事实清楚，涉案的60万元款项系困难救助款而非拆迁补偿款，上诉人在与答辩人签订三份备忘录前，已与征地拆迁部门达成一致意见，签订了《拆迁补偿结算表》，领取了补偿金额41万余元和土地补偿款20余万元，双方签订的备忘录明确了支付的款项60万元是困难救助款，不是拆迁补偿款；尚义镇政府不是征地拆迁部门，不具有签订拆迁补偿协议的主体资格；上诉人家有住房三套、门面二间，经济状况优越，不符合困难救助的规定。答辩人在作出撤销行政行为决定前组织了听证，但上诉人拒绝参加，是其自己放弃听证，且关于撤销行政行为的听证程序无法律的相关规定，故答辩人作出行政行为的程序未违反法律的强制性规定。原审对上诉人回避申请的处理，符合《行政诉讼法》第五十五条规定，原审质证程序合法，是答辩人申请对《保密协议》不公开质证，符合《行政诉讼法》第五十四条规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人东坡区政府辩称，答辩人在收到被答辩人的复议申请后，依法受理，作出复议决定后依法送达申请人和被申请人，复议程序合法。原行政行为的证据尚义镇政府已向法院举证。请求驳回上诉人针对答辩人的上诉请求。
经审理，二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，李文安、李金玉系夫妻关系，李波、李梅系其子女。李文安、李波、李梅分别签署拆迁补偿结算表后，领取了全部拆迁补偿费，且李文安、李波各分得安置门面房一间，李文安、李波共同分得安置住房共三套。上诉人所在集体经济组织的土地被征收后，李文安领取土地补偿款99100元，李波领取土地补偿款127900元。2013年2月18日李文安、李金玉签署的保密协议主要内容为，对其获得的拆迁补偿款外，由尚义镇政府给予的一次性家庭困难救助事宜的信息，超过10万元救助款事项10年内，签订人及家庭不得泄密，否则应返还并承担相应责任。东坡区政府于2015年8月17日作出的眉东府复决字（2015）5号《行政复议决定》，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，驳回了上诉人的行政复议申请，维持了尚义镇政府作出的撤销行政行为决定。
以上事实，有原审判决载明的被上诉人尚义镇政府、东坡区政府及上诉人李文安、李金玉、李波、李梅在原审中提供，并随案移送本院的证据及一、二审庭审笔录等证据证实。
本院认为，本案争议焦点为：一、被上诉人尚义镇政府于2015年6月26日作出的《撤销行政行为决定》是否合法；二、被上诉人东坡区政府于2015年8月17日作出的眉东府复决字（2015）5号《行政复议决定》是否合法；三、原审程序是否合法。
关于第一个争议焦点：本案中，因上诉人李文安、李金玉、李波、李梅对征地拆迁补偿标准不服，通过信访、诉讼、行政复议等途径主张权利，而被上诉人尚义镇政府为化解信访、维稳压力，通过与上诉人签订备忘录的形式，以一次性家庭困难救助的名义，补助上诉人60�元。经尚义镇政府的上级行政机关东坡区政府发现后，作出眉东府定〔2015〕134号《关于责令尚义镇人民政府对李文安不当救助行为的决定》，责令尚义镇政府纠正不当救助行为，限期追回救助款。尚义镇政府收到该决定后，根据《四川省行政执法监督条例》第三十三条第四款规定，其具有作出被诉行政行为的法定职权。尚义镇政府启动自行纠正程序后，鉴于可能作出的行政行为涉及相对人即上诉人的重大利益，向上诉人送达了《撤销行政行为告知书》，告知了上诉人享有陈述、申辩和申请听证的权利。听证应遵循公开、公平、公正、便民的原则，听证参加人一般包括行政行为的审查人、当事人、有利害关系的第三人、证人等，其目的是充分听取申请听证人的意见，保障其陈述权、申辩权，上诉人申请听证后，其委托代理人因尚义镇政府拒绝案外人参加旁听而拒绝�证，虽然法律、行政法规和规章对旁听人员的身份无明确规定，而尚义镇政府拒绝案外人旁听未充分说明理由，其拒绝案外人旁听的行为不当，但该行为尚不构成对上诉人陈述、申辩权及申请听证权利的损害，故尚义镇政府作出被诉行政行为的程序不违法。尚义镇政府经调查取证，认定上诉人不符合困难救助条件，其以备忘录的形式给付上诉人60万元困难救助款的行为不合法，予以撤销的决定事实清楚，证据充分。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征地所在地市、县人民政府组织实施并公告；征地补偿、安置工作由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地工作的组织实施主体为市、县人民政府，安置、补偿工作的实施主体为土地行政主管部门�本案中，虽在征地和补偿、安置工作中，尚义镇政府参与了一些具体工作，但其只是履行基层政府的协助义务，而非征地工作或安置、补偿工作的主体。若上诉人对补偿标准有异议的，应依法定程序由具有法定职权的行政机关处理，尚义镇政府非此争议相对的行政机关，也无处理此争议的法定职权。诉讼中虽上诉人主张自己没有申请过困难救助，收到的60万元款项系征地拆迁补偿费而非困难救助款，根据以上规定及双方签订的备忘录载明的事实，上诉人该主张的理由，无事实证据，本院不予支持。
关于第二个争议焦点：被上诉人东坡区政府收到上诉人的行政复议申请依法受理后，向被申请人尚义镇政府送达了《行政复议申请书副本》及《提出答复通知书》，经审查后，作出眉东府复决字（2015）5号《行政复议决定》，其程序合法；东�区政府根据尚义镇政府在复议中提供的证据，认定上诉人根据与尚义镇政府签订的备忘录领取的60万元为家庭困难补助而非征地拆迁补偿费，尚义镇政府作出撤销行政行为决定的程序不违法，驳回上诉人的行政复议申请，维持尚义镇政府作出的撤销行政行为决定的复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
关于第三个争议焦点：虽上诉人在原审中申请审判长回避，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五第四款的规定，因其理由不符合法律规定，由院长作出驳回上诉人回避申请的决定，经告知上诉人并记录在案，不违法行政诉讼法的规定。上诉人不服该决定，申请复议后，经复议，原审法院再次以上诉人的申请理由不符合法律规定，由院长作出驳回其申请的决定，告知上诉人后记录在案，上诉人主张原审法院应作出书面决定的理由，没有法律依据，其理由不能成立。上诉人主张原审未对其与尚义镇政府签订的《保密协议》进行公开质证，程序违法的上诉理由，系原审对该证据是否涉及国家秘密、商业秘密的认定不当，本院在二审中已作纠正，该证据对本案的处理结果不产生实质性影响，不属严重违反法定程序的情形；上诉人主张尚义镇政府提供的听证笔录系伪证，应追究其责任的理由，因该听证笔录只是记载了听证会未能进行的原因，不能认定为伪证，故原审处理并无不当。
综上所述，被上诉人尚义镇政府于2015年6月26日作出的《撤销行政行为决定》主体合法，事实清楚，证据充分，程序合法；被上诉人东坡区政府于2015年8月17日作出的眉东府复决字（2015）5号《行政复议决定》主体合法，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确；原判决认定事实清楚，适用法律正确，虽在程序上存在不当，但尚不构成严重违反法定程序的情形。上诉人李文安、李金玉、李波、李梅的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李文安、李金玉、李波、李梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈继兵
代理审判员 陈 伟
代理审判员 王 曦
二〇一六年五月四日
书 记 员 沈 兰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安�方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《四川省行政执法监督条例》
第三十三条行政执法监督机关认为有本条例第二十八条所列情形之一的，应当通知该行政机关自行纠正或者予以撤销；但各级人民政府行政执法监督机关作出的撤销决定需报请同级人民政府同意；除本条例第二十八条第（一）项外，必要时可以同时决定由该行政机关在限期内重新作出具体行政行为。行政执法监督机关应当于作出行政执法监督决定之日起30日内将行政执法监督决定书送达被监督的行政机关。行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，应当督促其履行或者责令限期履行。行政机关发现已经生效的行政行为违法或者不适当，可依法自行纠正；经行政执法监督机关监督，被监督的行政机关对违法或者不适当的具体行政行为予以纠正或者重新作出具体行政行为后，应当在30日内将纠正结果或者重新作出的具体行政行为报送行政执法监督机关备案。被纠正或者撤销的具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织财物的，依法予以退还；确实无法退还的，行政执法监督机关应当督促被监督的行政机关依法处理。因财物损毁确实无法退还的，行政执法监督机关应当督促被监督的行政机关依法给予赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十五条当事人认为审判人员�本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗�当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。