湖南省凤凰县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘3123行初13号
原告吴某某，男，苗族，湖南省凤凰县人。
委托代理人伍兴平,湖南延群律师事务所律师。
被告凤凰县城乡规划管理局，住所地：凤凰县沱江镇民俗园政务大厅5楼。统一信用机构代码：11433123MB0Q06529G。
法定代表人罗飚，该局局长。
委托代理人段文桦，湖南民生律师事务所律师。
第三人林某某，女，汉族，湖南省凤凰县人。
原告吴某某与被告凤凰县城乡规划管理局规划行政处罚一案，于2017年5月13日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年8月25日公开开庭进行了审理，原告吴某某及其委托代理人伍兴平，被告凤凰县城乡规划管理局的副局长阙成龙及其委托代理人段文桦到庭参加诉讼，第三人林某某依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月25日，被告凤凰县城乡规划管理局作出凤规废[2017]1号关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书，决定书认定：被告凤凰县城乡规划管理局依据原告吴某某提供的凤国用（2011）第2B0341号土地使用证，按程序于2012年3月5日依据该土地核准的1203033号私人房屋建设工程规划审批单，现被告凤凰县城乡规划管理局查明，原告吴某某的国有土地使用证被凤凰县国土资源局于2017年4月13日已被依法废止，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等法律法规规定，决定废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单。
原告吴某某诉称，一、2013年原告与第三人发生一地二证登记重叠案之前。2011年，原告重建房屋向被告提交申请，经过其严格的核查和审批程序，于2012年3月5日为原告签发了《凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单》，公示地点为杜田村四组。2013年8月13日原告在建房施工中，凤凰县国土局以原告、第三人两家登记不同地址的国土证发生重叠为由，骗取县政府凤政发（2013）24号注销原告国土证的决定书，原告不服向法院提起诉讼。诉讼期间，被告于2014年注销原告的凤古字第1203033号规划审批单，并办到第三人林某某建设项目规划公示的名下，该规划公示挂到原告的宗地上，当时周边群众和沱江镇古城社区居委会及沱江镇杜田村组居委会已经出据证明提出异议：《公示》地点不在杜田村。原告不服该局注销决定，向凤凰县法院提起诉讼。凤凰县人民法院于2015年1月9日立案，后中止等待一地二证重叠案判决结果。2015年7月27日州中院作出（2014）州行初字第18号行政判决书，判决撤销凤凰县政府于2013年8月13日作出的凤政发（2013）24号注销凤国用2011字第2B0341号国土证的决定书，县政府不服这一项判决书，上诉省高院，原告不服由县政府重新作出行政行为的第二项判决，上诉省高院。省高院对两上诉人的上诉理由不予支持，2016年1月7日省高院作出（2015）湘高法行终字第378号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。该判决证实了原告的国土证合法有效。二、一地二证重叠案终审判决之后，凤凰县人民法院根据州中院、省高院终审判决书的生效判决，于2016年7月31日作出（2015）凤行初字第3号行政判决书，判决撤销县规划局于2014年10月8日作出的凤规注字第20131203001号注销行政许可证的决定书。被告败诉后，逾期未提起上诉，县法院判决已经发生法律效力。被告不服该判决，应依法提起申诉，推翻生效判决书后，再重新作出废止原告规划证的决定。三、在凤凰县政府尚未重新作出行政行为之前，经县房产局对林某某持有林之敏的《房产证》进行了严格的核查，于2017年2月23日作出说明林某某房产证登记的地址与国土局核发的宗地图的地址不吻合。之后，凤凰县房产局分别作出《凤房告字第（2017）2号文件的告知书》及《凤房信访复字（2017）04号的意见书》；对林某某在2013年8月办理林之敏凤私房字第43**号房地产遗失补证过程中向房产局提交了虚假材料和伪造了一份广州南方公证处编号为（2013）粤广南证字第0196号《公证书》，骗取房屋登记，之后，以继承办理的凤房权沱江镇字第713001748号房产证，已收回并撤销。这说明了林之敏生前没有房产让林某某继承，其母2009年国土证没有源头，系用空白老证时间倒签伪造的。四、在2017年4月13日凤凰县国土局尚未作出凤国土资公（2017）1号废止我证之前。经该局对林某某持有的《国土证》进行了严格的核查，同年4月11日该局作出查询结果：林某某持有《凤国用（2013）第zb0326号国土证》，经查无此证，这说明了涉案土地只有原告一本证。但该局仍以一地二证重叠为由把原告证又给废止了。2014年8月林某某已经使用假国土证骗取了县文物局、名胜管理处、规划局办理了建设项目规划许可证。在2017年4月25日县公安局对林某某伪造公章（公证书、国土证）已作出受理，凤凰县规划局仍作出凤规废（2017）1号废止原告规划证。综上所述：因凤凰县国土局2017年4月13日违法作出废止原告【凤国用（2011）第2B0341号土地证的公告】严重侵犯了原告的合法权益。2017年5月8日凤凰县政府作出《凤政复不受告字（2017）第1号》告知书：国土局作出的【凤国土质公（2017）1号废止土地证的公告】是在重新作出土地更正登记过程中所履行的一个程序性行为，更正登记程序尚未完成。被告就作出凤规废（2017）废止原告建设工程规划许证的行为程序违法，认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以撤销。请求法院核查，支持原告的以上请求事项。
原告吴某某向本院提交以下证据：
第一组：1、凤凰县城乡规划管理局凤规废[2017]1号关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书、凤凰县国土资源局凤国土资公（2017）1号关于废止凤国用（2011）第2B0341号土地证的公告、凤政复不受告字（2017）1号行政复议申请不予受理告知书、公安局受案回执；2、凤凰县人民法院（2015）行初字第3号行政判决书；3、湘西州中级人民法院（2014）州行初字第18号行政判决书、湖南省高院（2015）湘高法终字第378号行政判决书。拟证明：1、被告作出废止原告规划证的决定书，是在国土局重新作出土地更正登记中履行的一个程序性行为，县政府尚未作出废止决定书抄送原告及相关单位作出的，并在第三人伪造《国家公文及国家机关证件》骗取登记机关颁发房产证和规划证的犯罪行为，凤凰县公安局已经受理，被告仍以一地二证重叠为由作出废止原告规划证的决定书，其废止行为严重违法；2、被告在2015年以同样的理由作出废止原告规划证的决定书，已被法院判决撤销，被告未上诉该判决已经发生法律效力，被告再次以行政对抗法院生效判决；3、凤凰县人民政府原注销原告国土证已被法院判决撤销，证实了原告国土证有效，现国土局重新作出废止原告国土证程序违法，且原告已向人民政府提出了行政复议，对行政复议不服已向人民法院提起诉讼，被告所作出的行政行为的尚未生效，程序是错误的。
第二组：1、私人住宅工程建设规划许可现场勘察情况记录；2、凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单；3、凤国用（2011）第2B0341号土地使用证；4、凤凰县沱江镇回垅阁吴某某工程规划现状图。拟证明2012年规划局根据国土证为原告颁发的规划许可证。之后，2013年国土局与第三人串通一地二证重叠为由，书面请示凤凰县人民政府作出注销原告证的决定书。
第三组：1、凤凰县房地产业管理局的凤房信访复字[2017]04号文件及凤房告字第[2017]2号文件；2、凤凰县房地产业管理局对林某某的调查笔录。拟证明第三人林某某伪造《公证书》骗取房产局颁发的房产证已经被收回并撤销。
第四组：1、关于对凤国用（2013）第Zb0326号国有土地使用证的查询结果、凤凰古城灾后恢复建设维修装修申请审批表、凤凰县古城区、沿河区旧房改建现场调查前置审批备案表、湘凤房鉴字[2014]第087号房屋安全鉴定报告书、凤国用（2013）第Zb0326号土地使用证、凤房权证沱江镇字第7130017**号房屋所有权证、林某某户凤凰县沱江镇陡山喇建设项目规划公示图、吴某某户凤凰县沱江镇回龙阁建设项目规划公示图；2、凤凰县沱江镇古城社区证明、杜田村第四组证明、人民群众证明书。拟证明：1、第三人林某某使用假《国土证》骗取登记机关颁发了建设项目规划证公示；2、被告为第三人颁发沱江镇陡山喇建设项目规划证公示与原告沱江镇回龙阁14号（杜田村）不同地址，在2016年县法院判决书里均有记载，在第三人房产证已被撤销之后，被告维护第三人用假土地证办规划证的事实，仍把原告证给废止。
原告在开庭审理时补充了以下四份证据：1、凤凰县房地产业管理局证明；2、凤凰县风景名胜区管理处文件；3、凤凰县城镇房屋普查分幅产笈图；4、凤凰县南华公社七良桥公社地名图。拟证明：1、第三人持有的房产证已失去法定效力，后转移办理的证已被该局作出收回并注销的决定；2、第三人用伪造材料骗取政府登记机关办理审批手续，已经失效；3、林之敏在1986年起初房地产普查登记表（图栋152.028）号房屋登记在沱江镇陡山喇与原告南华山乡杜田村四组杜母园宗地上的房屋不同乡镇，1987年乡镇合并至今仍不同地址地名。
被告凤凰县城乡规划管理局辩称，原告吴某某向被告申请私人房屋建设并提交了如下材料：1、申请报告；2、国有土地使用证【凤国用（2007）字第2B182号，凤国用(2011）字第2B0341号】；3、个人身份信息。经过审查，认为原告提交的材料符合相关要求，被告于2012年3月5日便为原告颁发“凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单”，许可其在沱江镇陡山喇地块上进行私人房屋建设。现查明，原告在上述地块上与第三人林某某存在着权属纠纷。为此，该地块权属纠纷先后经过了县政府以凤政发（2013）24号决定书注销了原告的凤国用2011字第2B0341号及凤国用（2007）字第2B182号国有土地使用权证、湘西州中级人民法院以（2014）州行初字第18号判决书，判决撤销县政府作出的凤政法（2013）24号决定书、省高院以（2015）湘高法终字第378号判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年4月13日，凤凰县国土局根据湘西州中级人民法院（2014）州行初字第18号判决书、省高院（2015）湘高法终字第378号判决书以及县政府《关于废止凤国用（2011）第2B0341号土地使用证的批复》（凤政函[2017]82号）文件要求，依据《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，作出了《关于废止凤国用（2011）第2B0341号土地使用证的公告》（凤国土资公[2017]1号），公告决定废止原告持有的凤国用（2011）第2B0341号土地使用证。因原告持有的凤国用（2011）第2B0341号土地使用证已被国土局公告废止。鉴于原告已经失去了对沱江镇陡山喇地块的使用权依据，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十六条第二款的规定，决定废止“凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单”（凤规废[2017]1号）。在作出凤规废[2017]1号决定书之前，被告的工作人员于2017年4月19日、4月25日先后两次电话约原告来被告单位，拟听取其对废止“凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单”的陈述和意见。第一次原告在电话中明确表示：本人不在凤凰，未到被告单位陈述意见，第二次原告未等被告的工作人员陈述完直接挂断电话以示拒绝配合。被告在作出了凤规废[2017]1号决定后，被告派员与社区工作人员前往原告住处送达，原告儿子接受但拒绝在送达回证上填写签收人，并当场拨通原告电话告知此事。综上所述，被告作出的凤规废[2017]1号决定书的事实认定清楚、法律适用正确、程序正当，故依法应予维持。
被告为证明自己的诉讼主张，向本院提交以下证据：
第一组证据：1、凤凰县国土资源局《关于废止凤国用（2011）第2B0341号土地使用证的公告》（凤国土资公[2017]1号）。拟证明公告发布之日起原告已经失去了对沱江镇陡山喇地块的使用权。
第二组证据：两次电话约谈录音。拟证明被告已向原告履行了告知义务，即告知其享有陈述和申辩的权利。
第三组证据：凤凰县城乡规划管理局凤规废[2017]1号决定书及送达材料。拟证明被告已向原告送达凤规废[2017]1号决定书。
第三人林某某未向本院答辩和提交书面证据。
经交换证据和庭审质证，当事人质证意见如下：
被告对原告证据的质证意见为：第一组1号证据中的公安局受案回执是复印件，真实性无法认定，且刑事案件的立案和最后的认定是两回事，与本案无关联性；其它证据的真实性、合法性、关联性都无异议。2、3号证据的真实性合法性无异议，但与本案争议的焦点不具有关联性。第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，其证明目的有异议，证明不了原告所要证明的目的。第三组证据的真实性与原告提交的原件核对无误为准，合法性无异议、关联性有异议。第四组证据是国家机关盖了公章的与原件核对无误后对其合法性无异议；证人需到庭作证，人民群众是否真实存在，在公安机关登记的身份材料都是无法核实，且与本案无关联性。关于原告当庭补充的证据，证据材料中是国家机关盖公章的且是原件的，被告对其真实性、合法性无异议，关联性有异议，即与本案无关联性。
第三人未到庭参加质证，对原告的证据未向本院递交相关质证意见。
原告吴某某对被告证据的质证意见为：第一组证据的真实性有异议，认为并不能证明原告对争议土地的使用权失去管理权；第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议，对证明内容中已经履行了告知权利义务有异议；第三组证据无异议。
第三人未到庭参加质证，对被告的证据未向本院递交相关质证意见。
本院对上述证据认证如下：
原告的证据：第一组1号证据中的公安局受案回执是刑事案件的立案，与本案被诉行政行为无关，不以采信；该组其它的证据经被告质证无异议，采信；2、3号是法院生效的判决，采信。第二组证据经被告质证无异议，采信。第三组证据是凤凰县房产局文件及该局对林某某调查，与本案被诉行政行为无关，不以采信。第四组1号证据是凤国用（2013）第Zb0326号国有土地使用证及查询结果、灾后恢复建设审批表、古城区沿河区旧房改建审批备案表、房屋安全鉴定报告书、凤房权证沱江镇字第7130017**号房屋所有权证，与本案被诉行政行为无关，不以采信；林某某户凤凰县沱江镇陡山喇及吴某某户凤凰县沱江镇回龙阁建设项目规划公示图来源合法，采信；2号证据古城社区及杜田村证明与本案被诉行政行为合法性无关，不予采信；人民群众证明书效力低于行政机关颁发的书证，不予采信。关于原告当庭补充的1、2号证据与本案被诉行政行为合法性无关，不予采信；3、4组证据是地图，不能确定土地证和房屋建设工程规划审批单所在的实际位置，该证据与本案行政行为合法性无关。
被告的证据：第一组证据是废止凤国用（2011）第2B0341号土地使用证的公告，该证据来源合法，内容客观真实，本院应予以采信；第二组、第三组证据经原告质证，对其真实性无异议，采信。
经审理查明，原告吴某某于2012年为房屋重建向被告凤凰县城乡规划管理局提交建房规划申请，被告依照原告提供的凤国用（2011）字第2B0341号和凤国用（2007）字第2B0182号国有土地使用证等材料，按照程序于2012年3月5日核准了凤古第1202033号建设工程规划许可证。后被告以原告吴某某的国有土地使用证【证号为凤国用（2011）字第2B0341号和凤国用（2007）字第2B0182号】，已被凤凰县人民政府于2013年8月13日注销。被告根据《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第37条规定，于2014年10月8日作出凤规注字第20131203001号《凤凰县城乡规划管理局注销行政许可决定书》，注销了凤古第1202033号建设工程规划许可证，原告不服，于2015年1月8日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告2014年10月8日作出凤规注字第20131203001号《凤凰县城乡规划管理局注销行政许可决定书》。
在诉讼期间，湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院于2015年7月27日作出（2014）州行初字第18号行政判决，判决：一、撤销凤凰县人民政府于2013年8月13日作出凤政发[2013]24号关于注销凤国用（2011）字第2B0341号及凤国用（2007）第2B0182号《国有土地使用证》的决定；二、由凤凰县人民政府重新作出行政行为。原告吴某某及凤凰县人民政府不服（2014）州行初字第18号行政判决，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2016年1月7日作出（2015）湘高法行终字第378号行政判决，驳回上诉，维持原判，该判决已发生法律效力。本院于2016年7月31日作出（2015）凤行初字第3号行政判决，判决撤销被告凤凰县城乡规划管理局于2014年10月8日作出凤规注字第20131203001号《凤凰县城乡规划管理局注销行政许可决定书》。
2017年4月13日，凤凰县国土资源局根据湘西自治州中级人民法院[2014]州行初字第18号行政判决书相关判决，湖南省高级人民法院[2015]湘高法行终字第378号行政判决书及凤凰县人民政府《关于废止凤国用（2011）第2B0341号土地使用证的批复》（凤政函[2017]82号）文件要求，依据《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规的规定，作出凤国土资公[2017]1号公告废止原告吴某某凤国用（2011）第2B0341号土地使用证。被告依据原告提供的凤国用（2011）第2B0341号国有土地使用证已被凤凰县国土资源局依法废止，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等法律法规规定。于2017年4月25日，被告作出凤规废[2017]1号《关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书》。原告不服，于2017年5月13日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告凤规废[2017]1号《关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书》。
另查明，被告于2017年10月10日作出凤规废（2017）1号决定书，决定撤销《凤凰县城乡规划管理局关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书》。
本院认为，本案争议的焦点主要是凤凰县城乡规划管理局2017年4月25日作出凤规废（2017）1号《关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书》的行政行为是否合法，即被告废止规划审批单的决定是否合法。
行政机关作出行政处罚决定时，要做到适用法律依据正确。“适用法律依据正确”是指行政处罚适用的法律规范，应当是具体、明确的，即适用的是哪一个特定的法律、法规或规章，该法律、法规、规章的哪一条款。法律、法规或规章有条、款、项、目规定的，应当适用到最后的分类规定，不能笼统地只适用某一法律、法规或规章，更不能用“根据有关法律精神”或“根据有关规定”作为行政处罚的法律依据。本案中，被告作出废止原告规划审批单的决定时，仅说明是依据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等法律法规规定作出的，并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。因此，被告凤凰县城乡规划管理局作出的凤规废[2017]1号《关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书》的行政行为适用法律、法规错误，应予撤销，鉴于本案在审理过程中，被告已自行撤销其作出的废止规划审批单的决定书，现已无判决撤销必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决如下：
确认被告凤凰县城乡规划管理局2017年4月25日作出凤规废（2017）1号《关于废止凤古字第1203033号私人房屋建设工程规划审批单的决定书》违法。
案件受理费50元，由被告凤凰县城乡规划管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 吴 森
审 判 员 杨红梅
人民陪审员 韩志清
二〇一七年十月二十七日
代理书记员 张秋霞
附：本判决适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十条第三款被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。