湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）益法行终字第6号
上诉人（原审被告）南县人民政府，地址在南县南洲镇兴盛大道。
法定代表人汤跃武，该县县长。
委托代理人周明华，南县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人张木林，湖南德昌律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审第三人）周某甲
委托代理人刘宇
被上诉人（原审原告）王某某
被上诉人（原审原告）周某乙
被上诉人（原审原告）周某丙
被上诉人（原审原告）周某丁
以上四被上诉人的委托代理人周游，湖南天声律师事务所律师，代理权限为特别授权。
以上四被上诉人的委托代理人李达明，湖南天声律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人南县人民政府、周某甲因王某某、周某乙、周某丙、周某丁（以下简称王某某等四人）不服南县人民政府土地行政登记一案，不服沅江市人民法院（2013）沅行初字第171号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人南县人民政府的委托代理周明华、张木林，上诉人周某甲及其委托代理人刘宇，被上诉人周某乙、周某丙以及被上诉人王某某等四人的委托代理人周游、李达明均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人周某甲与周焕文系兄弟，周焕文是周某甲的哥哥，原告王某某系周焕文的妻子，原告周某乙、周某丙、周某丁系周焕文的子女。周焕文于2009年1月11日因病死亡。1989年6月12日，周焕文、周某甲分别取得南县人民政府的《个人建房用地许可证》，其批准土地使用面积均为60平方米。1991年5月26日，周焕文、周某甲又分别向当时的南县城建规划部门申请城市规划区私人住宅建设用地规划申请，当时的南县城建规划部门作出《南县城乡建设镇区临街建筑方案》，该方案的建设单位为周焕文、周某甲，用地界址未明确界定。上述批准文件取得后，该宗用地建成两地三层的综合楼一栋。2011年8月8日第三人周某甲向被告南县人民政府下属南县国土资源局提出申请，申请办理涉案土地的国有土地使用权证。2011年8月8日南县国土资源局作出《南县地籍调查表》，因第三人提供的办证资料不全，地籍调查结果未审核通过，该地籍调查表中“地籍调查结果审核意见”一栏空白，无审核意见和审核人签名。被告没有为第三人办理土地使用权证。2012年4月2日，第三人周某甲再次向南县国土资源局申请办理涉案土地的使用权证，并通过南县国土资源局工作人员周学彬协助，到城建规划部门调取了用地许可和报建的相关资料，同时，第三人向被告下属南县国土资源局提供了《关于房地产与酒店的划分与经营办法的协议》。第三人再次申请办证后，被告地籍调查表中，其结果审核意见一栏仍未签署意见。2012年4月2日，周学彬出具承诺书，承诺周某甲办证资料齐全，并对其提供的办证资料的真实性提供担保。2012年4月18日，被告颁发南国用（2012）第984号国有土地使用权证，土地使用权面积为48平方米，使用权性质为划拨，土地使用权用途为商服、住宅，土地使用权人为第三人周某甲。原告对被告颁发该土地使用权证的具体行政行为不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，第三人周某甲与周焕文单独办理用地许可，根据城建部门的建筑方案，所建成的房屋系共墙的二地三楼综合楼一栋。周某甲与周焕文的建房用地相邻，周焕文与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，依法有权提出行政诉讼。周焕文死亡，四原告系周焕文的近亲属，其权利承受人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款的规定，四原告具备原告的诉讼主体资格。第三人周某甲和周焕文办理的用地许可及相关建房报建材料中，均未对两人建房用地的界址明确界定，被告南县人民政府在办理涉案房屋土地使用权证时，周焕文已经死亡，原告王某某与第三人周某甲在涉案房屋权属归属问题上发生争议，原告王某某对第三人周某甲建房资料不予认可，在调解不成的情况下，其土地使用权争议应当依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定处理。被告南县人民政府在地籍调查过程中，未经第三人和原告现场共同指界，签字确认，在地籍调查结果审核人没有签署确认意见的情况上，颁发涉案土地使用权证，违反了《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.3条以及《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项的规定。综上所述，所诉具体行政行为程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：撤销被告南县人民政府于2012年4月18日作出的南国用（2012）第984号国有土地使用权证。案件受理费50元，由被告南县人民政府负担。
南县人民政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求二审法院判决：1、撤销沅江市人民法院2013年12月20日作出的（2013）沅行初字第171号行政判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求。南县人民政府的上诉理由：1、周某甲土地权属来源合法真实有效，房屋符合规划和建设要求，与被上诉人王某某等四人不存在土地权属争议，一审法院认定被上诉人与第三人之间存在土地权属争议是不符合客观事实的；2、上诉人在地籍调查过程中虽然未经被上诉人和第三人周某甲现场共同指界，但周某甲向上诉人提供的《关于房地产与酒店的划分与经营办法的协议》明确界定周焕文的产权，一审法院认为上诉人的土地登记行为程序违法，缺乏事实依据和法律依据。3、《城镇地籍调查规程》并非行政法律法规，亦不是规范性文件，只是业务部门的操作规程，依照行政诉讼法的规定不能作为行政审判的法律依据。
周某甲不服一审判决，向本院提出上诉，请求二审法院判决：依法驳回被上诉人的诉讼请求。周某甲的上诉理由：1、被上诉人与本案审理的具体行政行为无利害关系，上诉人的房屋权属清楚，无争议，法院应驳回被上诉人的诉请；2、被上诉人在一审提出1995年《关于房地产与酒店划分与经营办法的协议》上的签名“周焕文”、“周某甲”系一人所签，无法律依据。
被上诉人王某某、周某乙、周某丙、周某丁答辩称：一、本案所涉土地明显有争议，南县人民政府在明知本案所涉土地没有权属证明原件的情况下，由本单位工作人员违规代办国土证，答辩人多次向南县人民政府及土地行政主管部门反映和投诉；二、颁证程序明显违法，1、南县人民政府凭一份不知真假的分房协议，作为其权属证明明显违法；2、南县人民政府对所涉土地上的房屋结构都没有了解清楚，却坚持自己程序没有违法，界址清楚；3、南县人民政府确认和颁发《国有土地使用权证》的操作办法和法律依据就是《土地登记办法》和《城镇地籍调查规程》，但南县人民政府在办理所涉土地权证时，违反上述规定没有由答辩人和其他相邻人指界。
对一审的认证，上诉人南县人民政府提出异议称：被上诉人在一审提供的第四组证据《关于黄小英举报我局及本人违法违规办证的情况说明》与《承诺书》与本案无关，也不能证明土地权属有争议。上诉人周某甲除同意上诉人南县人民政府对一审认证所提异议外，还提出如下异议：被上诉人在一审提供的第二组证据不能证明被上诉人与本案有利害关系，并对该组证据中的公证书的内容提出异议，涉及到该公证的遗产到底是一底三层还是两底三层。被上诉人王某某等四人对一审的认证未提出异议。
对于两上诉人所提上述认证异议，本院作如下确认：1、被上诉人王某某等四人在一审提供的第二组证据为《继承权公证书》、《南县经管站拨地平面图》、经管站交宅基地款12500元的《收款收据》和一张周焕文用地结算情况清单，用以证明所涉及土地共计120平方米的使用权属于周焕文、四原告系周焕文的继承人，具有诉讼主体资格。上诉人周某甲对该组证据的真实性均未提出异议，但对证据的关联性提出异议。经审查认为，该组证据与本案有关联性，能起到证明被上诉人王某某等四人系周焕文房屋的财产继承人，作为周焕文的近亲属有权提起行政诉讼的作用，一审法院对此予以相应采信并无不当。该组证据能否起到证明120平方米土地的权利人全部属于周焕文的作用，因土地权属归属不在本案审理范围内，故一审法院对此未予采信正确。该组证据确不能单独证明被上诉人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，被上诉人与被诉具体行政行为是否有利害关系，应结合被诉具体行政行为有关证据而判断，一审已结合王某某等四人提供的第三组证据等，综合认定证明具备原告诉讼主体资格的证据。2、被上诉人在一审提供的第四组证据是《关于黄小英举报我局及本人违法违规办证的情况说明》与《承诺书》，该组证据能够证明上诉人南县人民政府在办理涉案土地使用权证时，涉案土地权属存在争议，一审法院采信该证据正确。因一方认为权属不清而引起双方争议即构成争议，不应因另一方抗辩提出权属清楚而否认有争议。
各方当事人在二审中均未提供新证据。
对一审认定的事实，各方当事人均未提出异议，本院予以确认。
另二审经审理查明南县人民政府为周某甲办理《国有土地使用权证》所审查的《地籍调查表》，并未经周某甲的全部四邻指界签字确认。
本院认为，依《土地登记办法》第九条规定，土地登记、颁发《国有土地使用权证》应经地籍调查，由申请人提交地籍调查表，土地登记部门应予审查。依据《城镇地籍调查规程》规定，《地籍调查表》应由申请人与四邻共同指界签字确认，其目的是确保划界清楚，不产生争议，确保持证人与相邻方正确行使土地使用权，互不侵犯，互不妨碍。上诉人南县人民政府为上诉人周某甲颁发的《国有土地使用权证》未经申请人与四邻共同指界签字确认，则不能确保实现该目的，而使持证人与相邻方无法正确行使权利，相邻方便与该颁证行为有法律上的利害关系，依照《最高人民法院关于执行人〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，有权提起行政诉讼。周焕文死后，周焕文的近亲属王某某等四人作为权利承受人，均依法有权提起行政诉讼。两上诉人所提“被上诉人与被诉具体行政行为无法律上的利害关系，无权起诉”的理由不能成立。经申请人与四邻共同指界，以确保界址清楚不产生争议，才能颁发《国有土地使用权证》，是公众认知的规则，是衡量颁证行为合法的正当标准。《城镇地籍调查规程》要求土地登记机关对《地籍调查表》需经申请人与四邻共同指界签字确认予以审查，虽不属行政法律法规规定，但却是决定颁证的前提和标准，是土地登记机关应尽的职责。上诉人南县人民政府在《地籍调查表》未经申请人与四邻共同指界签字确认情况下即予颁发《国有土地使用权证》，不能确保界址清楚无争议，未能从审查程序上把住颁证需划界明确、确无争议这一事实关，其颁证行为主要证据不足，不符合合法颁证行为的正当性要求。上诉人南县人民政府认为其颁证行为并不违法，但未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条之规定，就其主张提供证明其行为合法的充分证据与依据，应承担败诉的法律后果。上诉人所提供的《关于房地产与酒店的划分与经营办法的协议》，因并未提供该协议可替代《地籍调查表》和应依该协议行使土地使用权的行政法律法规依据，不能作为确定颁证行为划界明确并无争议的凭证。由此，一审判决撤销被诉具体行政行为并无不当。两上诉人所提被诉具体行政行为合法，不应予以撤销的理由不能成立。被诉具体行政行为被撤销后，上诉人周某甲有权依法申请上诉人南县人民政府重新审查办理《国有土地使用权证》。综上，两上诉人的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费分担不变，二审案件受理费50元，由上诉人南县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 邓月平
审判员 李俊敏
审判员 吴 斌
二〇一四年三月十一日
书记员 夏羚羚
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；