江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终288号
上诉人（原审原告）崇仁县巴山镇永红村和平园村小组。
诉讼代表人黄明生，组长。
委托代理人黄礼和，男，1951年1月12日出生，汉族，退休人员，住崇仁县。
被上诉人（原审被告）崇仁县人民政府，所在地址：崇仁县县府西路3号。
法定代表人周国华，县长。
委托代理人黄志平，崇仁县国土资源局副局长。
委托代理人徐高田，崇仁县黄洲桥律师事务所律师。
崇仁县巴山镇永红村和平园村小组（以下简称“和平园村小组”）诉崇仁县人民政府土地行政征收一案，抚州市中级人民法院于2016年9月20日作出（2016）赣10行初1号行政判决。和平园村小组不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理完毕。
原审法院经审理查明，因崇仁县宝水新区规划建设需要，2014年7月20日，崇仁县土地储备中心与和平园村小组签订《征地合同》一份，双方就征地位置、地类、面积及征地补偿等事项在合同中进行了约定，共计征地面积为305.81亩，双方确定土地补偿费、安置补助费合计按耕地3.5万元/亩，林地1.05万元/亩，总计人民币321.1005万元。经报请审批，崇仁县政府同意县财政局拨付涉案征地补偿费，后崇仁县巴山镇人民政府于2014年11月9日将涉案征地补偿费321.1005万元拨付至永红村委会账户，永红村委会于2014年11月21日将此笔征地补偿费拨付至和平园村小组村民黄友生名下，原告对此（即征地补偿费321.1005万元已拨付至黄友生名下）亦无异议。2014年6月23日，崇仁县国土资源局向抚州市国土资源局提出《关于崇仁县2014年度第三批次城市建设用地报批的请示》（崇国土资文[2014]160号），在该请示中拟定崇仁县2014年度第三批次城市建设用地决定征收农村集体土地39.6148公顷。2014年11月15日，抚州市国土资源执法监察支队向江西省国土资源厅出具《崇仁县2014年度第三批次城市建设用地查验证明》，证明该批次用地中违法用地部分崇仁县国土资源局已查处到位。2014年11月27日，抚州市国土资源局向江西省国土资源厅提出《关于崇仁县2014年度第三批次城市建设用地的请示》（抚国土资文[2014]250号），在该请示中明确崇仁县该批次申请用地总面积为39.6148公顷，且已经抚州市人民政府审核同意。2015年3月20日，江西省国土资源厅向抚州市国土资源局作出《关于崇仁县2014年度第三批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2015]422号），该批复“同意崇仁县将巴山镇巴山村、东门村、光明村、永红村、宝水村、何家村、圩里村，石庄乡官山村、七里亭、石庄村，白陂乡城下村，白路乡白路村，航埠镇六家源村、古塘村，六家桥乡七分村；马鞍镇马鞍村的农村集体农用地26.0946公顷（其中耕地8.0021公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地10.616公顷、未利用地2.9042公顷。以上共批准建设用地39.6148公顷，按呈报的土地开发用途用于科教、街巷、医卫慈善、公共设施、工业、仓储、商服、住宅项目建设”。崇仁县2014年度第三批次城市建设用地项目呈报材料中包含“一书三方案”，即“建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案”。2014年5月9日，崇仁县国土资源局就征收原告和平园村小组土地补偿安置方案进行公告。2014年6月13日，崇仁县国土资源局就崇仁县2014年度第三批次城市建设用地征地补偿安置方案举行听证会。被告崇仁县人民政府提交的2014年6月23日《建设拟征（占）土地权属情况汇总表》反映：崇仁县2014年度第三批次城市建设用地拟征崇仁县巴山镇永红村农民集体土地面积1.7189公顷（即25.7835亩），拟征崇仁县巴山镇永红村土地面积0.5325公顷（即7.9875亩）；上述土地面积包含在崇仁县2014年度第三批次城市建设用地申请用地总面积39.6148公顷之中，该批次其余拟征土地均不在崇仁县巴山镇永红村范围。另查明，2010年12月24日，江西省国土资源厅向抚州市国土资源局作出《关于崇仁县2010年度第五批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2010]1981号），批复“同意崇仁县将巴山镇圩里村、永红村的农村集体农用地31.1597公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地0.6895公顷、未利用地1.4838公顷”。2013年4月26日，江西省国土资源厅向抚州市人民政府作出《关于崇仁县2010年度第五批次城市建设用地区位调整的函》（赣国土资函[2013]169号），函复“一、同意将原批准的崇仁县2010年度第五批次城市建设用地区位由巴山镇圩里村、永红村调整至巴山镇圩里村、永红村和林业技术推广站（调整后具体位置以呈报的界址点坐标为准）。调整前总面积33.3330公顷，其中：农用地31.1597公顷（未占用耕地）、建设用地0.6895公顷、未利用地1.4838公顷；实际调出面积13.2423公顷，其中：农用地13.1503公顷（未占用耕地）、未利用地0.0920公顷；实际调入面积13.2423公顷，其中：农用地13.2423公顷（未占用耕地）；调整后总面积33.3330公顷，其中：农用地31.2517公顷（未占用耕地）、建设用地0.6895公顷、未利用地1.3918公顷……；二、该批次建设用地区位调整后，原《关于崇仁县2010年度第五批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2010]1981号）予以作废”。2016年9月9日，该院组织双方当事人前往涉案现场进行勘查，并制作了现场勘查笔录。被告崇仁县人民政府经实地勘查后称“涉案土地已报批43.04亩，分别为2013年4月26日函复同意使用面积为31.52亩和2015年3月30日批复同意使用面积为11.52亩，目前因崇仁县宝水新区一中建设已实际使用原告和平园村小组土地28.64亩，未超过原告和平园村小组报批土地范围，其余涉案土地目前都保持原状，既未破坏也未利用，原告和平原村小组的村民目前仍然享有该土地上作物的所有权和受益权”。原告和平园村小组对被告崇仁县人民政府称已实际使用涉案土地28.64亩不持异议，且承认对涉案其余土地还有在使用受益中，但同时亦称被告崇仁县人民政府阻止其继续开发使用。原告和平园村小组认为被告崇仁县人民政府征收其所有的305.81亩土地的行政行为程序违法，适用法律错误，严重侵犯了原告的合法权益，故向法院提起诉讼，请求人民法院判决：一、被告崇仁县人民政府征收原告所有的305.81亩集体土地的行政行为无效；二、被告崇仁县人民政府向原告赔偿非法征收土地所造成的损失；三、本案诉讼费由被告承担。
和平园村小组不服，提出上诉称：一、被上诉人以建设宝水新区为由，仅依据赣国土法（2013）10号文件拟征收上诉人所有的300余亩农用地。被上诉人征收上诉人上述土地严重违反《中华人民共和国土地管理法》第44条、45条关于农用地转用及土地征收的相关规定、国法（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一条第二项、第三条第十四项征地程序，被上诉人并未在报批前告知被征地农民拟征地的结果。二、被上诉人以建设宝水新区为由，在上诉人所有的305.81亩林地附近连片征收了近万亩土地。批复中所涉及的十几个村征地合同足发证明此项目的立项面积。依据《中华人民共和国土地管理法》，该项目审批权必须经过国务院审批，江西省国土资源厅并无权批准。被上诉人不仅分割立项、分割报批，还提交弄虚作假的证据2013年4月26日江西省国土资源厅《关于崇仁县2010年度第五批次城市建设用地区位调整的函》，该证据是被上诉人征收上诉人位于抚州方向抚八线右侧近330余亩土地用于建设锦玉工业园，该园区征收的330余亩土地实际上全部使用完毕，根本没有剩余土地可以调整到宝水新区中来。并且，宝水新区项目是2014年以后的项目，不可能会在2013年将锦玉工业园江重的批复指标调整到宝水新区。三、被上诉人征收上诉人所有的土地应当依据《中华人民共和国土地管理法》与国法（2004）28号为必要前提，但被上诉人在征收上述土地过程中仅依据《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉的办法》、《江西省征用土地管理办法》、赣国土资发（2013）10号等法律、法规的规定，用下位法取代上位法，歪曲理解赣国土法（2013）10号第2条“允许先行签订征收土地协议。各设区市国土资源局可结合当地实际，在征收土地依法报批前先行签订征收土地协议，但应在土地征收协议中增加诸如‘土地征收方案经依法批准后，本协议生效’等条款，使协议更加完善”之本意。该10号文件第2条仅指设区的市国土局，而不是县区国土局，所以县区国土局无权先行签订土地征收协议。但是被上诉人在征收上诉人所有的农用地过程中，不仅歪曲10号文件本意越权签订协议，且以无权征收农用地的崇仁县土地储备中心的名义来征收土地。崇仁县国土储备中心仅有权收储国有土地，农村土地收储前必须办理农用地转用手续，在土地所有权变更为国有土地之后国有土地储备中心才有权收储。四、上诉人依法拒绝补偿的情况下，被上诉人仍强行使用上诉人所有的位于长晗里的农用地，被上诉人征地未经科学立项认证且未经合法审批的情况下擅自大面积非法征收宝水新区建设用地行为严重违批《中华人民共和国土地管理法》、国法（2004）28号文件、国土资源部《征收土地公告办法》，被上诉人严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院依法改判确认被上诉人非法征收上诉人所有的305.81亩集体土地之行政行为无效，且对于未实际使用的277.17亩涉案土地仍然判归上诉人和平园村小组所有和使用。鉴于被上诉人已经实际使用28.64亩涉案土地如果复原会对国家财产造成损失，那么在确认实际使用28.64亩涉案土地的征收行为无效的同时，应该判决被上诉人向上诉人赔偿损失。且对于未实际使用的277.17亩涉案土地应该仍然判归上诉人和平园小组所有和使用。
崇仁县人民政府答辩称：崇仁县土地储备中心与上诉人于2014年7月20日签订《征地合同》中涉及的305.81亩土地，已报省政府审批43.04亩，其中赣国土资函[2013]169号批复同意该地块进行区位调整，涉及和平园组31.52亩，赣国土资核[2015]422号批复崇仁县2014年第三批次城市建设用地涉及和平园组11.52亩。答辩人对其中262.77亩土地尚未报请有权批准的人民政府批准，上述涉案土地目前都保持原状，未破坏也未利用，上诉人的村民目前仍享有该土地上作物的所有权和受益权，且地面作物补偿费还未达成补偿合同，上诉人对涉案262.77亩土地还在使用受益中，并无证据证明答辩人就上述涉案土地所实施的行为对上诉人的合法权益造成了实际影响。因此，上诉人就答辩人针对涉案262.77亩土地所实施的行政行为提起要求确认无效的诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。其相应一并提出的行政赔偿请求亦不符合法定的受理条件，故依法应予以裁定驳回。
本院查明事实与一审基本一致。
本院认为，江西省国土资源厅以赣国土资函[2013]169号《关于崇仁县2010年度第五批次城市建设用地区位调整的函》，批复同意该地块进行区位调整，涉及和平园组31.52亩，以赣国土资核[2015]422号《关于崇仁县2014年度第三批次城市建设用地的批复》涉及和平园组11.52亩。崇仁县土地储备中心与上诉人于2014年7月20日签订《征地合同》中涉及的305.81亩土地，已报江西省人民政府审批43.04亩，原审认为崇仁县人民政府在上述涉案土地征用方案经批准后，未能提供其予以公告的证据，认定崇仁县人民政府征收涉案43.04亩土地的行政行为违法，因此在判决中确认崇仁县人民政府征收涉案43.04亩土地的行政行为违法是正确的。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明确违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”崇仁县人民政府具有对其辖区范围内拟征土地经依法批准后予以公告并组织实施的法定职责，且该涉案43.04亩土地已经江西省国土资源厅批复同意。上诉人认为应确认该43.04亩土地的征收行政行为无效不符合上述法律的规定，其上诉理由不能成立，本院不予支持。虽然该征收行为被确认为违法，但崇仁县人民政府已将涉案征地协议中约定的土地补偿费和安置补助费全额支付，未对其合法权益造成损害，原审驳回和平园村小组的该项赔偿请求正确，应予维持。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由崇仁县巴山镇永红村和平园村小组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
代理审判员 郑红葛
代理审判员 涂 乐
二〇一七年一月十日
书 记 员 柳雨青