安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终63号
上诉人（一审原告）章修敏，男，1940年12月16日出生，汉族，住安徽省霍邱县。
委托代理人李彦，北京市拓夫律师事务所律师。
委托代理人罗红，北京市拓夫律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市长江中路221号。
法定代表人李锦斌，省长。
委托代理人章荣高，安徽省人民政府法制办工作人员。
上诉人章修敏因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人章修敏的委托代理人李彦、罗红，被上诉人安徽省人民政府的委托代理人章荣高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告章修敏系安徽省霍邱县范桥镇龙头村立新村民组村民。2009年2月8日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程项目的批复》（发改产业〔2009〕3080号），核准李楼铁矿采选工程项目。2009年6月17日，国土资源部作出《关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审〔2009〕270号），通过了该项目建设用地预审。2011年7月，安徽省国土资源厅依据《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）的规定向国土资源部上报李楼铁矿采选工程用地报件材料，该项目用地报件材料包括：省国土资源厅的审查报告、一书四方案、建设用地申请表、建设项目用地预审批复、可研报告核准文件、立项核准文件、建设项目用地土地分类面积汇总表、补充耕地地块边界拐点坐标成果表、建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表等9项。根据报件材料中的安徽省国土资源厅的审查报告、一书四方案，确定该项目用地范围在霍邱县范桥镇老龙头村境内。
2011年9月18日，经国务院批准，国土资源部作出《国土资源部关于李楼铁矿采选工程建设用地的批复》（国土资函〔2011〕715号，以下简称715号《批复》），同意霍邱县将农民集体农用地103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷）转为建设用地并办理征地手续，由当地人民政府以出让方式提供，作为李楼铁矿采选工程建设用地。2011年11月28日，被告作出《关于李楼铁矿采选工程建设用地的批复》（皖政地〔2011〕703号，以下简称703号《批复》），同意在霍邱县范桥镇境内转用并征收农民集体农用地103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷），由当地人民政府以出让方式提供，作为李楼铁矿采选工程建设用地。2014年5月20日，原告通过申请信息公开，取得被告作出的703号《批复》。2014年10月20日，原告向被告申请行政复议，要求撤销被告作出的703号《批复》。
一审法院认为，本案的焦点是被告作出的703号《批复》是否为转告国土资源部的715号《批复》内容，是否侵犯了原告权利的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。本案征收的涉案土地为103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷），应由国务院批准，被告无权进行批准。根据查明的事实，国土资源部批准转用征收土地的715号《批复》,依据之一是安徽省国土资源厅上报的李楼铁矿采选工程用地报件材料，报件材料明确了该项目用地的面积和位置，即霍邱县范桥镇老龙头村立新村民组103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷）的土地。因此，虽然715号《批复》对转用征收土地范围没有具体到村镇，但其依据的工程用地报件材料明确了具体位置，被告作出的703号《批复》在转用征收土地面积和位置等内容上与之相同，实际是转告715号《批复》的内容，没有对715号《批复》的内容作出新的规定，故703号《批复》并没有为原告设置新的权利义务，没有侵犯原告的权利。被告以703号《批复》对原告的权利义务不产生实质性影响，原告的行政复议申请不属于行政复议范围为由，决定驳回原告的行政复议申请，合法有据。综上，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回章修敏的诉讼请求。
章修敏上诉称，一审法院在举证责任分配上存在明显错误，并直接导致错误判决的产生。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。被上诉人在一审中提供了四组证据，其中第三组证据是唯一试图证明“被上诉人的涉案批复就是转告国土资源部批复内容”的证据。但该组证据完全是自行制作的，不能体现出是否为当初向国土资源部申报的材料，因此也就不能证明国土资源部的批复内容是否和被上诉人的批复内容一致。上诉人对第三组证据有质疑，一审法院认为上诉人未提供相关证据予以佐证，故对上诉人的质疑不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条的规定，不管上诉人就质疑是否提交证据，都不能免除被上诉人的法定举证义务，一审法院不能在被上诉人提交的证据的合法性和真实性没有得到确认的情况下，就采信该证据，并以此作出推定。综上，请求二审法院依法改判，确认被上诉人作出的驳回行政复议申请决定违法，并责令被上诉人在法定期限内作出行政复议决定。
安徽省人民政府在庭审中答辩称，被上诉人作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用依据正确，符合法律规定。1、立项与用地预审。2009年2月8日国家发改委作出《国家发展改革委关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程项目的批复》（发改产业〔2009〕3080号），核准了李楼铁矿采选工程项目。2009年6月17日国土资源部作出《关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审〔2009〕270号），通过了该项目建设用地预审。2、项目用地报批。2011年7月，省国土资源厅向国土资源部上报李楼铁矿采选工程用地报件材料（包括附件，下同），依据《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）的规定，该项目用地报件材料包括：省国土资源厅的审查报告（纸质PTF版）、一书四方案（电子件）、建设用地申请表、建设项目用地预审批复、可研报告核准文件、立项核准文件、建设项目用地土地分类面积汇总表、补充耕地地块边界拐点坐标成果表、建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表（电子件）等9项。根据报件材料中的省国土资源厅的审查报告（纸质PTF版）、一书四方案（电子件），可确定该项目用地在霍邱县范桥镇老龙头村境内；建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表（电子件）可确定项目用地具体、唯一位置，即立新村民组。2011年9月18日，经国务院批准，国土资源部作出715号《批复》，同意霍邱县将农民集体农用地103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷）转为建设用地并办理征地手续，由当地人民政府以出让方式提供，作为李楼铁矿采选工程建设用地。2011年11月28日，被上诉人作出703号《批复》，同意在霍邱县范桥镇境内转用并征收农民集体农用地103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷），由当地人民政府以出让方式提供，作为李楼铁矿采选工程建设用地。3、行政复议申请不属于行政复议范围。一是715号《批复》批准转用征收土地的同时，就对该项目用地报件材料予以批准认可，而报件材料本身已经明确了项目用地的面积、位置和四至，即霍邱县范桥镇老龙头村立新村民组103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷）的土地；二是被上诉人作出703号《批复》，实质上是转告霍邱县715号《批复》的内容，没有突破715号《批复》的内容作出新的规定，对被答辩人的权利义务不产生实质性影响。从703号《批复》的行为属性和具体内容等方面来看，该行政复议申请不属于行政复议范围。4、被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围；第四十八条第一款第（二）项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当驳回行政复议申请。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1、703号《批复》；2、行政复议申请书；3、248号《决定书》。证明被告作出征地批复；原告不服征地批复申请行政复议，被告于2014年10月20日予以受理并于2014年12月19日作出驳回行政复议申请的决定。
第二组证据：1、发改产业〔2009〕3080号《批复》；2、国土资预审字〔2009〕270号《复函》。证明该项目经国家发改委核准立项、项目用地经国土资源部用地预审。
第三组证据：1、省国土厅征管处情况说明；2、省国土厅审查报告；3、一书四方案；4、勘测定界报告（含界址点坐标成果表）。证明征地报件符合国土资发〔2009〕8号文件规定，其报件中包括省国土厅审查报告、一书四方案、勘测定界报告等；报件中的省国土厅审查报告和一书四方案明确了该项目用地在霍邱县范桥镇老龙头村；报件中的勘测定界报告（含界址点坐标成果表）确定的项目用地位置具体、唯一。
第四组证据：715号《批复》。证明1、国务院批准转用征收103.1853公顷（其中耕地100.4492公顷）的土地用于该项目建设用地；2、715号《批复》是对该项目用地整体报件材料的批准，因此，结合证据三可以认定715号《批复》已经批准了该项目用地位于霍邱县范桥镇老龙头村立新村民组；相应的，703号《批复》没有突破715号《批复》内容作出新的规定。
依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条，国土资源部国土资发〔2009〕8号文件。
章修敏向一审法院提供了以下证据：1、《关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程建设用地预审意见的复函》及《国土资源部政府信息公开告知书》；2、《关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程环境影响报告书的批复》及《环境保护部政府信息公开告知书》。3、《关于安徽开发矿业有限公司李楼铁矿500万t/a采选工程水土保持方案的复函》及《水利部政府信息公开告知书》。4、《关于上报安徽开发矿业有限公司李楼铁矿采选工程项目申请报告的请示》。上述证据的证明目的：1、国土资源部所作出的715号《批复》批准的征地范围在霍邱县冯井镇。2、本案涉及的被告作出的征收决定涉及的征地范围在霍邱县范桥乡，和原告提交的上述证据显示的征地范围是不一致，因此被告有关其具体行政行为实质上是转告国土资源部批复的内容，对原告的权利义务不产生实质性影响的辩解不成立。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。2011年9月18日，经国务院批准，国土资源部作出715号《批复》，同意霍邱县将农民集体所有农用地103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷）转为建设用地并办理征地手续；2011年11月28日，安徽省人民政府作出703号《批复》，同意在霍邱县范桥镇境内转用并征收农民集体农用地103.1853公顷（其中耕地100.4992公顷）。上述两批复的内容在征地面积上一致，仅在征地位置上表述不同。虽然国土资源部715号《批复》对转用征收土地范围没有具体到村镇，但根据安徽省国土资源厅向国土资源部上报李楼铁矿采选工程用地报件材料，可以确定该项目用地位置为霍邱县范桥镇。现上诉人质疑安徽省国土资源厅提供的报件材料并非是其向国土资源部申报的材料，但并未说明质疑的理由，亦未提交相应证据予以证明该主张，本院对此不予采信。综上，703号《批复》并没有突破715号《批复》的内容作出新的规定，其对上诉人的权利义务不产生实质性影响。上诉人对该《批复》不服提出的复议申请，不属于行政复议范围。安徽省人民政府作出驳回上诉人行政复议申请的决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人章修敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年三月八日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
……
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……