山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鲁行终字第426号
上诉人（原审原告）倪惠民。
被上诉人（原审被告）莱芜市莱城区人民政府，住所地莱芜市莱城区凤城西大街148号。
法定代表人马保岭，区长。
委托代理人张勇，莱芜市莱城区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人刘传军，山东鲁中宏正律师事务所律师。
倪惠民因诉莱芜市莱城区人民政府（以下简称莱城区政府）不履行法定职责一案，不服莱芜市中级人民法院2015年8月13日作出的（2015）莱中行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人倪惠民，被上诉人莱城区政府的委托代理人张勇、刘传军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
2015年4月24日，倪惠民以特快专递方式向莱城区政府邮寄《保护公民合法权利申请书》，认为莱城区政府所属原莱城区人事劳动局（现莱城区人力资源和社会保障局）分别于1995年11月、1998年12月向雪野乡人民政府和大槐树乡人民政府发出两份行政命令即“录用人员通知书”，其1998年12月向大槐树乡人民政府下发的第二份对原告的录用人员通知书，是明显不适当的行政命令，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（三）、（六）项之规定，莱城区政府具有撤销上述不适当行政命令依法保护公民合法权益的法定职责，请求莱城区政府依法履行法定职责，纠正莱城区人力资源和社会保障局违法为倪惠民办理第二套招工手续的违法行为。莱城区政府收到申请后批转莱城区人力资源和社会保障局办理，并于2015年6月19日对倪惠民作出“关于倪惠民信访事项的答复”。倪惠民认为莱城区政府没有履行相应法定职责，诉至法院，要求确认被告莱城区政府对原告申请保护公民合法权利的申请不履行法定职责违法，责令被告莱城区政府限期履行保护公民合法权利的职责。
原审法院查明，1995年11月30日，原莱芜市莱城区人事劳动局经审核同意招收原告倪惠民为莱城区雪野乡城镇合同制工人，并为其发放了录用人员通知书，后因未签署劳动合同，雪野乡政府一直未办理原告的上班事宜。1998年12月24日，该局重新招聘原告倪惠民为莱城区大槐树乡兽医站合同制工人，并签订了书面劳动合同，原告开始上班。后倪惠民对莱城区人劳局的第一次招录行为不服，向莱城区仲裁委员会申请仲裁，该委认为双方未签署劳动合同，不存在劳动关系，驳回了倪惠民的请求。倪惠民诉至法院，经一审、二审、再审，2005年12月21日，莱芜市中级人民法院（2005）莱中民再终字第13号民事判决认定：“倪惠民申请仲裁超过了申请仲裁60日的期限，驳回了倪惠民的起诉”。2006年2月，倪惠民向莱芜市莱城区人民法院对莱城区人力资源和社会保障局提起行政诉讼，要求该局依法履行劳动监察职责，纠正雪野镇（原雪野乡）政府的违法行为，安排上班，缴纳各种保险，赔偿工资损失及福利待遇。2006年4月6日，莱芜市莱城区人民法院作出一审判决认定：“倪惠民起诉被告不作为，并未提供已经向被告提出申请的证据，判决驳回倪惠民的诉讼请求。”倪惠民不服上诉，2006年9月18日，莱芜市中级人民法院二审认定：“根据《劳动保障监察条例》规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的情况下，两年后劳动保障行政部门也不再行查处的规定，倪惠民无证据证实两年内被告已经发现雪野镇的违法行为或者有举报投诉情况，也无证据证实倪惠民向被告提出了处理申请，依法判决驳回了倪惠民的上诉。”2015年4月24日，倪惠民向被告提出“保护公民合法权利申请书”，要求被告依法纠正被告所属部门1998年12月的不适当的第二次招工行为。2015年4月29日，被告批转莱城区人力资源和社会保障局处理，2015年6月19日，该局作出“关于倪惠民信访事项的答复”并以挂号信方式邮寄给了原告。
原审法院认为，行政命令是指行政主体依法要求行政相对人“为”或“不为”一定行为的意思表示行为，如责令停产停业。行政命令的明显特征一是为行政相对人设定了义务或行为规则，相对人必须作为或不作为，是一种刚性行政行为；二是行政命令以行政处罚或者行政强制作为保障。1995年11月30日、1998年12月24日，莱城区人事劳动局为雪野乡和大槐树乡发放的录用人员通知书是合同制工人的录用审批行为，不具有强制性，也没有强制保障措施，这种录用审批行为不是行政命令，而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条赋予县级人民政府的职权是改变或撤销所属部门不适当的行政命令、指示，因此对于被告所属部门的行政决定，被告无权更改。原告倪惠民申请被告纠正莱城区人力资源和社会保障局的招工审批行为没有法律依据。
接到原告的申请后，被告批转莱城区人力资源和社会保障局作出处理，莱城区人力资源和社会保障局已经为原告作出了回复，被告已经履行了职责，原告所诉被告没有履行保护公民人身权利、民主权利和其他权利的职责，属于行政不作为的理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告倪惠民的诉讼请求。
倪惠民不服原审法院判决，上诉请求撤销原审判决，并对上诉人的原审请求作出公正判决。事实与理由：1、原审程序违法，被上诉人出庭人员不符合法律规定，应当由被上诉人单位负责人出庭应诉。2、原审超出审理范围，捏造上诉人的诉求为“申请改变、撤销不适当的行政命令行政不作为”，3、莱城区人力资源和社会保障局的答复不能证明被上诉人已经履行了法定职责，莱城区政府法定职责不能转嫁给下属单位，案涉争议并非信访事项。
被上诉人莱城区政府庭前未向本院提交书面答辩意见。
本院二审确定本案的审理重点为：1、针对上诉人向被上诉人莱城区政府提出的请求事项，被上诉人是否具有上诉人所称的“保护其合法权利的职责”，是否有纠正莱城区人力资源和社会保障局“办理两套招工手续”的职责。2、原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
围绕上述审理重点，合议庭组织双方当事人进行了查证辩论。上诉人倪惠民认为，原莱城区人事劳动局对其办理第二套招工手续是违法的，对其利益造成了损害，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”的职权，行使改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示的职权，因此莱城区政府应当履行保护其合法权利的职责，依法纠正其所属工作部门违法为其办理两套招工手续的行为；被上诉人收到其申请后一直不予答复，更没有出具受理或者不予受理的书面材料，违反《山东省行政程序规定》，属行政程序违法。被上诉人莱城区政府认为，上诉人所称的原莱城区人事劳动局办理的两套招工手续并非行政命令，招工手续是对用人单位与劳动者建立劳动关系的确认，对用人单位及劳动者均没有强制力，上诉人要求被上诉人纠正原莱城区人事劳动局为上诉人办理劳动招工手续的请求，因该行为不属于行政命令，也没有侵害上诉人的财产、人身权利，被上诉人没有权力进行纠正，也不属于被上诉人的职责范围。接到上诉人的申请后，被上诉人已批转莱城区人力资源和社会保障局作出了处理，莱城区人力资源和社会保障局已经对上诉人作出了回复，被上诉人已经履行了职责。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于原审法院审判程序是否合法问题。上诉人称被上诉人的负责人未出庭应诉，原审法院程序违法。经查，被上诉人的负责人虽未到庭应诉，但委托了相应的工作人员出庭参加诉讼，并不违反相关法律规定，因此上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。
二、关于原审法院判决是否合法正确问题。《信访条例》（国务院令第431号）第二条第一款规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，上诉人倪惠民因认为原莱城区人事劳动局分别于1995年、1998年为其办理两套招工手续违法，向莱城区政府邮寄了《保护公民合法权利申请书》，请求“莱城区人民政府依法纠正原莱城区人事劳动局办理第二套招工手续的不当行为，责令莱城区人劳局把原雪野乡政府的录用招工手续调转至大王庄镇人民政府”。上诉人向莱城区政府寄交《保护公民合法权利申请书》的行为目的是对原莱城区人事劳动局（现莱城区人力资源和社会保障局）的职务行为提出投诉请求，该行为属于《信访条例》所称的信访活动。莱城区政府收到上诉人的《保护公民合法权利申请书》后，经区领导阅示，批转至区政府的下属工作部门莱城区人力资源和社会保障局处理，莱城区人力资源和社会保障局后作出了《关于倪惠民信访事项的答复》，并以邮政挂号信方式向上诉人进行了邮寄送达。莱城区政府和莱城区人力资源和社会保障局对上诉人所邮寄的《保护公民合法权利申请书》的处理行为，亦属于依照《信访条例》处理信访事项的行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，倪惠民的起诉不属于人民法院行政诉讼受理范围，原审法院对本案予以受理并作出实体裁判，属适用法律错误，应予纠正。
综上，原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判，倪惠民的起诉不应受理，应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销莱芜市中级人民法院（2015）莱中行初字第6号行政判决；
二、驳回倪惠民的起诉。
一审收取的案件受理费50元，予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 王永鹏
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 王 璐