青海省海北藏族自治州中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2015）北刑终字第20号
原公诉机关门源县人民检察院。
上诉人（原审被告人）马某某，男，回族，中共党员，大专文化，2014年2月21日因涉嫌滥用职权罪被海北州人民检察院刑事拘留，同年3月7日被逮捕。2014年5月7日被海北州人民检察院取保候审；2014年10月8日被门源县人民检察院取保候审；2014年12月15日被门源县人民法院取保候审。
上诉人（原审被告人）王某某，男，汉族，中共党员，中专文化。2014年2月21日因涉嫌滥用职权罪被海北州人民检察院刑事拘留，同年3月7日被逮捕。2014年5月7日被海北州人民检察院取保候审；2014年10月8日被门源县人民检察院取保候审；2014年12月15日被门源县人民法院取保候审。
原审被告人杨某，男，汉族，中共党员，本科文化。2014年2月21日因涉嫌滥用职权罪被海北州人民检察院刑事拘留，同年3月7日被逮捕。2014年5月7日被海北州人民检察院取保候审；2014年10月8日被门源县人民检察院取保候审；2014年12月15日被门源县人民法院取保候审。
门源县人民法院审理门源县人民检察院指控原审被告人杨某、马某某、王某某犯滥用职权一案，于2015年11月27日作出（2015）门刑初字第30号刑事判决。原审被告人马某某、王某某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷并会见了上诉人马某某、王某某及原审被告人杨某。认为本案事实清楚，决定书面审理，现已审理终结。
原判认定，2012年4月被告人马某某收到协和医院定点医疗机构的申请和申报材料后，未经县医管局研究，在明知协和医院按一级营利性医疗机构标准执行（未定级）的情况下，以该局名义，于2012年5月3日向县人社局提交了《关于增设医疗保险定点医疗机构的报告》（门医保字（2012）12号）。被告人杨某于2012年5月14日召集该局分管医疗保险工作的副局长张某某和被告人马某某开会研究增设协和医院为新农合定点医疗机构，并在明知该医院未达到纳入新型农村定点合作医疗机构等级（需达到二级以上盈利性医疗机构标准）的情况下，杨某、马某某二人均同意纳入。于同年5月16日由被告人杨某在未向州主管部门请示汇报的情况下签发了《关于增设门源县协和医院为新农合定点医疗机构的通知》（门人社字（2012）101号），正式确定协和医院为新农合定点医疗机构。
2012年7月协和医院负责人蒋勇将42项诊疗项目清单提交至县医管局局长马某某处，要求将该42项诊疗项目纳入新农合基金报销范围，被告人马某某让其提交到合管办，蒋勇遂将该清单提交至合管办，合管办主任王某某在明知协和医院申报的42项诊疗项目不在《青海省新型农村合作医疗诊疗项目目录（2009年版）》范围中，仍然对其中的22项诊疗项目予以打勾确认，并提交到局长马某某处审签，被告人马某某于2012年7月3日在该清单上签署“请合管办遵照执行”的意见，将其纳入报销范围。后协和医院开展其中12项诊疗项目，经州联合调查组与协和医院重新审核，确定6项诊疗项目违规。根据青海省发改委和省卫生厅印发《青海省省级非营利性医疗机构医疗服务项目指导价格的通知》（青发改价格（2006）571号）和青海省卫生厅关于印发《青海省新型农村合作医疗诊疗项目目录（2009年版）的通知》（青卫农（2009）41号）文的规定，即：“各营利性医疗机构实行自主定价，但必须将执行价格标准分别报同级价格、卫生行政主管部门备案，未纳入物价政策管理的诊疗项目费用不予报销”。经核查，门源县协和医院于2012年12月25日向门源县物价检查所提交《关于申报门源县协和医院新型农村合作医疗收费项目及收费价格的报表》，门源县物价检查所于2013年1月7日审核备案。按照上述文件规定，门源县协和医院在2013年1月7日前诊疗项目产生的费用不能纳入新农合报销范围。经联合小组重新核算其违规费用为1875460元，而第二批住院病人病历医嘱与费用清单上诊疗项目次数不符多加的违规费用为173390元，两项合计为违规费用为2048850元，住院病人的违规费用为6956182.31元，共计不予报销的违规费用为9005032.31元，根据新农合补偿办法进行换算实际应当给门源县协和医院拨付6622264.55元的新农合资金，但实际已向其拨付了10446985.66元新农合资金，案发前已追回1686685.48元，案发后实际造成的损失达2138035.63元。
2013年1月15日、1月28日、2月26日、4月7日，经协和医院申请，被告人王某某分4次违规给协和医院拨付2013年度医疗保险周转金390万元人民币。
证明上述事实的证据有：
1、门源县人民政府第九次常务会议纪要（部分）、门源县人民政府第九次常务会议纪录（部分）、中共海北州州委、海北州人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见（试行）：证明了相关审批权限以及设立门源县协和医院的情况；
2、《门源县卫生和食品药品监督局关于“门源县协和医院”办理〈医构执业许可证〉经过的说明》、《关于下发〈医疗机构基本标准（试行）〉的通知》、《青海省新型农村合作医疗定点医疗机构监督管理办法》、《医疗机构基本标准（节选）》、门源县协和医院医疗机构执业许可证、门源县协和医院医疗机构申请执业等级注册书、门源县协和医院身份证据、门源县协和医院医疗机构简况、《门源县卫生和食品药品监督管理局关于门源县协和医院等级评定的函》：证明了协和医院参照私有营利性一级医院标准对待，但未定级，执业时间为2012年3月8日，管理办法规定定点医疗机构需二级以上盈利性医疗机构；
3、《关于增设医疗保险定点医疗机构的报告》（门医保字（2012）第12号）、关于增设门源县协和医院为新农合定点医疗机构的通知、门源县人力资源和社会保障局证明（关于申报材料）、县医管局2012年4月19日、2012年5月14日会议记录、海北州医疗保险管理局情况说明、关于拟定协和医院为医疗定点机构的会议研究记录（县人社局）：证明县人社局于2012年5月14日将协和医院纳入新农合定点医疗机构，并未向海北州医疗保险管理局汇报及县医管局2012年4月19日、2012年5月14日会议记录系伪造的事实；
4、门源县人力资源和社会保障局2011年8月24日会议记录、门源县人社局关于局长、副局长工作分工的通知、门源县卫生局党组关于王某某同志职务聘任的决定（门卫党组字（2006）第01号）、门源县医管局2013年4月18日新农合工作会议记录、门源县人社局关于王某某工作职责的证明：证明门源县人社局各副局长、医管局等人的分工和县新农合办公室主任的工作职责情况，王某某的主要职责为审核、支付和结算参合农牧民病患者的医药费用，自2011年新农合办公室统筹至县人社局之后起职责也未曾变动，对新农合医药费用审核环节实行一支笔负责制，直至2013年4月18日；
5、州医管局关于门源协和医院新农合违规资金调查情况汇报材料、州医管局会议记录、海北州人民政府专项检查小组关于门源县协和医院违规费用的认定情况：证明了协和医院开展的其中12项诊疗项目，经州联合调查组与协和医院重新审核，确定6项诊疗项目违规，最终确定造成损失1762359.49元的事实；2015年7月16日经州联合检查工作领导小组在原基础上新认定门源县协和医院向门源县医保局退还新农合资金375674.14元，共计造成2138035.6万元的损失。具体计算如下：门源县合管办向门源县协和医院拨付新农合资金10446985.68元，减去应当给协和医院拨付的新农合资金6622264.55元和门源县清查小组追回的新农合资金1686685.48元，最终造成2138035.63元的损失。
6、《青海省新型农村合作医疗诊疗项目目录（2009年版）》、《青海省新型农村合作医疗机构报销办法（2012版）》、诊疗项目清单：证明了青海省新型农村合作医疗诊疗项目目录中未纳入的医疗诊疗项目不得报销以及报销的规定；
7、《关于拨付医疗保险周转金的通知》（青人社厅发（2011）129号）、《关于调整预拨医疗保险周转金比例的通知》（青人社厅发（2012）75号）、新农合住院费用审批拨付流程：证明了县农合办没有职权审核扩大报销范围、医疗保险周转金实行预付制度，县级定点医疗机构为上年实际发生费用的80%，定点医疗机构与经办机构在次月20日前按月结算；
8、县医保局2012年12月18日会议记录、县医保局2012年12月20日联合大检查工作会议记录、《关于进一步规范新农合定点医疗机构医疗服务行为的通知》、协和医院于2013年1月15日、1月28日、2月26日、4月7日的进账单，费用报销审批表：证明了县医管局已发现协和医院存在严重违规问题并进行了检查，之后又拨付2013年度医疗保险周转金390万元人民币的事实；
9、证人刘英贵的证言证明：州医保局下来查后，马某某拿着会议记录本找其，要在2012年4月19日的这一页加上第3项关于研究门源县协和医院为新农合定点医院和在2012年5月14日这一页最后这一段把协和医院按二级医院对待进行报账的情况以及王某某拨付390万元周转金是王的主要职责范围内事项，没有向他请示。将协和医院纳入新农合定点医疗单位未经医管局集体研究，会议记录为事后补记的事实；
10、证人张某某的证言证明：杨某以副局长身份主持全盘工作、杨某召集她、马某某、秘书开会，马某某介绍将协和医院纳入新农合定点医院，但级别达不到，新农合定点医院必须是私营的二级医院，其听了后说级别达不到不行，杨局长说就这样定了，就将协和医院纳入了定点医院；
11、证人姚明善的证言证明：将协和医院纳入新农合的这个事具体是杨某管的，2011年9月份其任副县长时把工作都交给了杨某，以往定点医疗机构是州上批的，县上没资格批。协和医院纳入农村医疗的事是杨某他们开会定的，具体其不清楚，也记不清这个事情杨某给其说了没，人社局工作交杨某全盘负责，其一直没过问过协和医院纳入新农合的事情，但他们开局务会没给其说，其虽兼人社局局长，但让杨某负责全盘工作，张某某副局长专管农合这一块儿，将协和医院纳入新农合的事情事后给其说了，其说为何不上报州医管局的事实；
12、证人孔庆云、谢才旦的证言证明：给协和医院拨付周转金390万元人民币时王某某是否向马某某汇报不清楚的事实；
13、证人蒋勇的证言证明：协和医院的法定代表人为谭元格，自己是总经理，认可协和医院和州联合调查组共同计算的损失为1762359.49元；
14、被告人马某某的供述证明：未经县医管局集体研究，明知协和医院按一级盈利性医疗机构标准执行的情况下于2012年5月3日向县人社局提交拟增设协和医院为新农合定点医疗机构的报告《关于增设医疗保险定点医疗机构的报告》（门医保字（2012）第12号），县医管局2012年4月19日、2012年5月14日会议记录系伪造以及杨某明知协和医院按私营一级医院标准执行的情况下仍于2012年5月14日召集马某某、张某某召开会议并决定了将协和医院纳入新农合。2012年5月16日在未向州主管部门请示汇报情况下批准签发《关于增设门源县协和医院为新农合定点医疗机构的通知》（门人社字（2012）01号），正式确定协和医院为新农合定点医疗机构以及王某某扩大协和医院诊疗项目并审核、违规提交到医管局审批、违规报销不应报销的诊疗项目，自己予以批准扩大，对王某某违规拨付390万元周转金的事不知情的事实；
15、被告人杨某的供述证明：协和医院按一级营利医院标准执行，按规定二级医院才能纳入新农合定点医院、2012年5月14日与马某某、张某某三人开会决定了将其纳入。因当时马某某局长极力主张，为了方便广大人民群众的看病难等问题，并说明协和医院不符合纳入定点医院的条件，研究时，张局长不同意协和医院纳入农合，因为达不到标准，马某某极力主张纳入，当时只有张局长一人不同意。将协和医院纳入农合的事没有向州人社局上报，未向州医管局汇报，是其超权限审批的。收到申请后其给主管副县长姚明善和县长马应寿做了汇报，但未向两个县长说明协和医院达不到纳入新农合标准的事，当时马县长要求其严格按规定办。按规定达到（新农合）纳入标准的由合管办直接批准。协和医院达不到纳入标准才由县医管局提交县人社局研究决定的。正是由于其和马某某、王某某的违规操作，才将协和医院纳入了新农合的事实；
16、被告人王某某的供述证明：其提交的诊疗项目名单中所提供的报销项目都不符合报销的标准。其打勾的目的是建议局长在研究时考虑可以报的，最后其打勾的22项马某某都批了，打勾的22项都不符合新农合报销项目的规定。在诊疗项目中有的合管办就可以批。2012年11月份发现了问题，当时给马某某说明协和医院有一些违规行为，就停了对协和医院的报销，但当时未对协和医院采取措施。马某某说周转金还是拨，其就于2013年1月15日、1月28日、2月26日、4月7日在未经核销相关单据的情况下以周转金名义拨付390万给协和医院变相结算没有核销的医疗费用。按规定390万周转金是不应该拨付的，根据有关文件，周转金是根据上一年度的月平均费用的70%按月拨付，当月结清，但其没有执行这个规定的事实。
上述证据经法庭当庭举证、质证、认证，事实清楚、证据充分，足以认定。
原判认为：被告人杨某、马某某、王某某超越职权、违法决定处理其无权决定、处理的事项、违反规定处理公务，致使新农合基金损失人民币2138035.63元，属情节特别严重。三被告人的行为均已触犯刑律，构成滥用职权罪，公诉机关指控的事实和罪名成立，本院予以采纳。鉴于被告人杨某、马某某、王某某如实供述并自愿认罪，案发后积极协助挽回1762359.49元经济损失，尚有375674.14元新农合资金未追回，可酌情从轻判处。另根据《中华人民共和国刑法》第六十四条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理”的规定，挽回的1762359.49元资金属海北州医疗保险管理局的合法财产，应当返还给海北州医疗保险管理局。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、第六十四条和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项之规定，作出如下判决：被告人杨某、马某某、王某某犯滥用职权罪，分别判处有期徒刑三年，缓刑四年零六个月；已追回的1762359.49元的违法所得依法返还给海北州医疗保险管理局。。
上诉人（原审被告人）马某某以滥用职权造成的经济损失没有达到滥用职权罪的立案标准；自己没有滥用职权的行为，其提交“拟增设协和医院为门源县新农合定点医疗机构的报告”的行为与造成国家损失的结果之间不存在刑法上的“相当”因果关系；原判“被告人马某某批准22项诊疗项目中的16项纳入可报销诊疗项目范围，擅自扩大协和医院诊疗项目报销范围，就是超越职权”，与事实不符，没有充分证据；一审认定的事实及证据均不能证实有滥用职权的行为为由提出上诉。
上诉人（原审被告人）王某某以一审判决自己违规处理公务造成213.8万余元的损失，事实认定错误，没有证据，依法不能成立；自己打勾的行为被指控为滥用职权罪无事实依据，不构成犯罪；自己给协和医院拨付390万元周转金，不构成犯罪为由提出上诉。
海北州人民检察院提交的书面出庭意见认为：本案犯罪事实清楚，证据确实充分，量刑适当，建议驳回上诉，维持原判。
经审理查明：原审判决认定事实所依据的证据，均经原审庭审质证，并经本院审理无变化，本院予以确认。在二审期间，上诉人及原审被告人没有提出新的证据。本案事实清楚，证据确实充分。上诉人马某某未经门源县医疗保险管理局研究，以该局名义，向门源县人力资源和社会保障局提交了《关于增设医疗保险定点医疗机构的报告》（门医保字（2012）12号）。上诉人杨某、马某某在明知协和医院按一级营利性医疗机构标准执行（未定级）的情况下，召开会议同意纳入。未向州主管部门请示汇报并由杨某签发了通知，确定协和医院为新农合定点医疗机构。新型农村合作医疗管理办公室主任王某某在明知协和医院申报的诊疗项目不符合规定，却对22项诊疗项目予以确认，并由马某某签署意见，将其纳入报销范围。经核查，案发后实际造成的损失达2138035.63元。经协和医院申请，上诉人王某某分4次违规给协和医院拨付2013年度医疗保险周转金3900000元人民币。以上事实有相关书证、证人证言等证据证实，且有上诉人及原审被告人多次供述，且供证一致。故上诉人的上诉理由，无事实依据，本院不予采纳。
关于上诉人（原审被告人）马某某提出的“自己没有滥用职权的行为，其提交“拟增设协和医院为门源县新农合定点医疗机构的报告”的行为与造成国家损失的结果之间不存在刑法上的“相当”因果关系；原判“被告人马某某批准22项诊疗项目中的16项纳入可报销诊疗项目范围，擅自扩大协和医院诊疗项目报销范围，就是超越职权”，与事实不符，没有充分证据；一审认定的事实及证据均不能证实有滥用职权的行为；滥用职权造成的经济损失没有达到滥用职权罪的立案标准”的上诉理由。经查，上诉人马某某明知门源县协和医院不符合资质，未经医疗保险管理局集体研究就向人力资源和社会保障局提交了将不符合资质的协和医院拟增设为新农合定点医疗机构的报告，将此事提交到人力资源和社会保障局会议上，且在会议上做了同意纳入的表态。事后伪造会议记录，试图掩盖事实真相。马某某作为新型农村合作医疗管理办公室的主管单位，门源县医疗保险管理局局长，应该明知职责所在并严格履行法定职责。将王某某审核的22项中的16项纳入可报销诊疗项目范围，擅自扩大协和医院诊疗项目报销范围，决定将不符合资质的医疗机构纳入新农合、擅自批准扩大诊疗项目就是超越职权，导致2138035.63元国家财产的损失，其行为符合滥用职权罪的构成要件。同时马某某的供述与证人张某某、刘英贵的证人证言相互印证。依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项之规定，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：（二）造成经济损失150万元以上的；故上诉理由于法无据，不能成立。
关于上诉人（原审被告人）王某某提出的“一审判决自己违规处理公务造成213.8万余元的损失，事实认定错误，没有证据，依法不能成立；自己打勾的行为被指控为滥用职权罪无事实依据，不构成犯罪；自己给协和医院拨付390万元周转金，不构成犯罪为由”的上诉。经查，王某某于2012年12月发现门源协和医院医药清单存在疑点，有冒名顶替、空挂床位等严重违纪违规问题的情况下，并没有按规定在15日内审核，违反《关于拨付医疗保险周转金的通知》（青人社厅（2011）129号）、《关于调整预拨医疗保险周转金比例的通知》（青人社厅发（2012）75号）等相关规定，于2013年1月15日、1月28日、2月26日、4月7日先后向门源县协和医院以周转金的流程拨付3900000元，在履行职务时，未尽法定职责，不按法律、法规正确履行职责，私自违规拨付周转金，其行为属超越职权。关于打勾确认这一行为，根据《青海省新型农村合作医疗诊疗项目目录（2009年版）》的规定，王某某明知协和医院提交的22项诊疗项目中16项不在报销范围，却违反相关文件规定，在审核表打勾予以确认22项可以报销，让马某某审核、签字批准，最终将其纳入报销范围，其行为属超越权限违犯规定处理公务。该犯罪事实与相关书证、证人证言及上诉人马某某、王某某、原审被告人杨某的供述相互印证，足以认定，其上诉理由于法无据，不能成立。
本院认为：上诉人马某某、王某某、原审被告人杨某身为国家公职人员，不正确履行法定职责，无视职权职责，互相配合，实施相关行为，明知门源县协和医院不符合纳入新农合定点医疗机构的资质，超越职权、违法决定处理，将其纳入，且擅自批准扩大诊疗项目报销范围，并违规拨付周转金。致使新农合基金损失人民币2138035.63元，属情节特别严重。马某某、王某某、杨某的行为均已触犯刑律，构成滥用职权罪。上诉人马某某、王某某、原审被告人杨某归案后能如实供述主要犯罪事实，积极挽回经济损失，可依法从轻处罚。故原判对上诉人及原审被告人在相应刑罚量刑并宣告缓刑并无不当，二上诉人的上诉理由均不成立，不予采纳，海北州人民检察院检察员的书面出庭意见成立，应予采纳。综上，原判认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 贾永涛
审判员 尹发宏
审判员 赵晓英
二〇一六年三月五日
书记员 孔繁春