肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1203行初67号
原告：植展林，男，汉族，1962年12月16日出生，住广东省封开县，现住封开县。
原告：植范林，男，汉族，1965年10月3日出生，住广东省封开县。
原告：植芝林，男，汉族，1969年2月13日出生，住广东省封开县。
原告植展林、植芝林的委托代理人：植范林，系植展林、植芝林的兄弟。
被告：封开县住房和城乡规划建设局（以下简称封开住建局）。住所地：广东省封开县江口镇东堤路**号。
法定代表人：陈钊杰。
原告植展林、植范林、植芝林认为被告封开住建局未按照约定履行《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》，于2016年5月3日向本院提起行政�讼。本院于同月10日立案后，于2016年5月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月5日公开开庭审理了本案。原告植范林、植芝林等到庭参加诉讼。被告封开住建局经本院传票传唤，无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。
原告植展林、植范林、植芝林共同诉称，三原告为同胞兄弟，共同拥有位于封开县江口镇封州二路的一幅面积为120平方米的土地，土地使用证号为封府国用（2002）字第0363号；2007年，封开县益建置业有限公司为建设康怡花园房地产项目，需要征用封开县江口镇封州二路的土地作为建设用地，2007年10月26日，封开县益建置业有限公司委托原封开县建设局、封开县规划局（现变更为被告封开县住房和城乡规划建设局）和封开县土地储备中心办理该土地范围内被拆迁户的搬迁工作。三原告共同拥有的上述土�位于征地范围内；2007年12月29日，原告植范林代表三原告与封开县城乡建设规划局（现变更为被告封开县住房和城乡规划建设局）签订了《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》，根据《协议书》约定，被告将位于江口镇虎鼻山开发区二十六号地块，面积为200平方米的土地置换三原告所有的封府国用（2002）字第0363号土地，土地置换有关手续及费用由被告负责办理及支付，同时根据《补充协议书》的约定，被告还需为三原告办理好置换后的200平方米的土地使用证和建房报建手续，待被告搞好降坡、护坡，建好排洪渠和防护墙，迁移高压线和广告宣传牌之后，将置换后的土地使用证及建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证交付给三原告；三原告依约向被告提交了办证所需的全部资料，并于2010年8月6日向被告提交《关于提交办�调整及发证有关资料的证明》，被告亦在该《证明》中明确表明：“同意为植范林办理置换后的国有土地使用证登记在植范林、植展林、植芝林名下，并负责一切办证费用。在双方代表签字之日起2个月内，封开县城乡建设规划局将置换调整后的国有土地使用证依法办理好。”但之后被告却未能按约定为三原告办理好置换后的土地使用证，虽经三原告多次催促，但被告总是以各种理由拖延；2014年6月6日，被告会同封开县国土局、封开县益建置业有限公司召集三原告等搬迁户开会，在会上被告竟然提出要求包括三原告在内的各搬迁户须在后背山一侧各地证范围内退出离山边至少3米土地（共退让30平方米）作为住户进出道路及消防通道，同时强调搬迁户必须同意，否则不给予办理置换后的土地使用证，违反了协议的约定，且不提及补偿问题，损害了三原告的合法权益，�原告当场拒绝签名不同意被告提出的变更方案；2014年6月25日及2014年7月15日，三原告就上述问题两次向被告提出书面申诉，但被告均敷衍了事，被告未履行《协议书》及《补充协议书》约定，系不合法的行为。一、被告违反了合同法的实际履行原则、全面履行原则和诚实信用原则。根据《合同法》第60条规定，在协议没有明确约定的情况下，被告竟然要求三原告在置换的土地退让出30平方米不能建建筑物，明显违反合同法的规定；其次，被告以《协议书》第五条约定须服从总体规划及安全角度需要，要求三原告在置换土地上让出30平方米不能建建筑物，明显是缺乏依据及违反合同法，因为《协议书》中并没有明确约定三原告须退让30平方米土地作为安全通道，同时《补充协议书》也明确了《协议书》与《补充协议书》有冲突的，以补充协议为准，根据《合同法》第5条�定，被告很明显违反了合同公平原则；第三，被告以解除了与封开县益建置业有限公司的委托为由，不愿意履行与三原告签订的协议约定的义务，违反了合同的相对性原则；合同仅在合同当事人之间发生约束力，合同的效力仅及于合同当事人，由于《协议书》及《补充协议书》是三原告与被告签订，并不是与封开县益建置业有限公司签订，因此被告以与封开县益建置业有限公司解除委托为由而不愿履行协议约定的义务，违反了合同的相对性原则。二、由于《协议书》及《补充协议书》系三原告与被告的真实意思表示，其内容符合法律法规的规定，为合法有效协议，对双方具有法律约束力，双方均应按协议的内容全面履行；因此被告不履行约定，拒绝为三原告办理置换土地（面积为200平方米）的有关手续，属于合同违约行为，被告除承担继续履行的责任外，对三原�造成的损失应当予以赔偿。三、被告于2010年7月5日颁发给三原告《建设用地规划许可证》（封城规地字第（2010）058号）及《康怡小区拆迁拟置换用地位置图》，已明确三原告对置换后200平方米的土地拥有了合法规划用地的法律凭证，三原告依法可以在该置换土地上建造房屋，但被告在没有撤销该用地规划许可证的情况下，竟要求三原告在已取得合法规划面积为200平方米的土地上退让30平方米作为安全通道，且不得建建筑物，违反了《城乡规划法》的规定，属于明显的违法行为。四、被告没有提供任何证据证实其提出的“在后背山一侧退让离山边至少3米土地作为住户进出道路、消防通道及排洪渠维护通道”属于按《协议书》第五条约定的“服从总体规划”及“按规划设计要求”，根据《城乡规划法》第三十七条规定，被告依法应拿出其所说的“按规划设计要求”的�设用地规划许可证，但被告却一直都是口头说说而已，至今仍未拿出相关的规划设计图纸及文件，而且，被告亦没能提供相关职能部门出具的证明，以证实其要求三原告“退让三米”属于“出于消防和方便住户日后进出及人身安全考虑，以及排洪渠维护、维修需要”，因此被告所说的理由只是以公共利益为借口欺骗三原告，即使被告要求三原告在置换的土地范围内退让三米符合法律规定，但“退让三米”后，不但造成三原告有30平方米（3×10米）的土地不能使用，而且还严重影响了三原告整幢楼房的使用价值和升值空间，因此根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第一款、第三款之规定，被告应依法对三原告造成的损失进行赔偿或补偿。综上所述，为维护三原告合法权益，请求法院：l、判令被告继续履行与原告签订的《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》，并在30天期限内为三原告办理完毕置换土地（面积为200平方米）的有关手续，并将办理置换后的土地使用证和房屋建筑工程规划许可证（即建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证）交付给三原告；2、判令被告未按《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》的约定履行协议构成违约，依法赔偿三原告违约损失15000元；3、被告承担本案的所有诉讼费用。
原告提交了下列证据：
1、身份证。证明三原告主体资格。
2、《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》、《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》。证明2007年12月29日，原告植范林代表三原告与被告签订《协议书》及《补充协议书》，约定被告将位于江口镇虎鼻山开发区二十六号地块，面积为200平方米的土地置换三原告所有的封府国用（2002）字第0363号土地，被告需为三原告办理好置换后的200平方米的土地使用证和建房报建手续。
3、关于要求调整土地及发证的申请。证明三原告向县国土局申请将置换后200平方米的土地使用权登记在三原告名下。
4、关于提交办理调整及发证有关资料的证明。证明三原告已按协议约定向被告提交了办证所需的资料，被告收到后于2010年8月6日作出书面同意为三原告办理置换后的国有土地使用证、负责一切办证费用并在2个月内将置换后200平方米的土地使用证办理好的承诺。
5、封城规地字第（2010）058号建设用地规划许可证、康怡小区拆迁拟置换用地位置图。证明被告同意三原告在置换后200平方米土地上建筑房屋，并同意置换地块规划面积200平方米。
6、封开县益建置业有限公司委托书、封开县益建置业有限公司解除委托通知书。证明封开县益建置业有限公司委托被告办理搬迁有关工作，虽然封开县益建置业有限公司与被告于2013年5月解除了委托，但并不影响三原告与被告签订的《协议书》和《补充协议书》效力，被告依法按协议约定履行相应义务，因此被告为适格被告。
7、会议纪要、封开县益建置业有限公司置换给康怡花园拆迁户用地图。证明被告单方违反协议的约定，要求三原告须同意在置换后200平方米土地退让30平方米作公共通道，才能为三原告办理置换后的土地使用证，三原告当场拒绝了被告提出的无理要求；被告出具的《封开县益建置业有限公司置换给康怡花园拆迁户用地图》与被告颁发给三原告的封城规地字第（2010）058号建设用地规划许可证存在冲突，违反了《城乡规划法》的规定；同时在未经三原告签�同意的情况下，在该图规划上强行要求三原告预留三米作公共通道，且不能建建筑物，侵犯了三原告的物权，系违法行为。
8、关于植范林申诉书的答复、关于植展林三兄弟申诉书的答复。证明2014年6月25日及2014年7月15日，三原告就上述问题两次向被告提出书面申诉，但被告面对三原告的有力质疑均没能提出任何有说服力的依据，敷衍了事。
9、（2015）肇封法民一初字第237号民事裁定书、（2016）粤12民终239号民事裁定书。证明封开县人民法院驳回三原告起诉，肇庆中院认为该案属于行政诉讼范围。
10、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《合同法》。证明本案适用的法律依据。
11、地块现状照片。证明地块及四周建筑物情况。
12、被告赔偿三原告违约损失计算依据。证明原告损失共21500元，要求被告赔偿15000元。
13、建设用地规划许可证概念。证明是法律规定。
被告封开住建局辩称，一、2007年10月26日，被告接受封开县益建置业有限公司委托，代为负责办理涉案项目范围包括原告等搬迁户的搬迁有关工作。2007年12月29日原、被告签订《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》、《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》，约定被告为原告负责办理土地使用证。上述事实原告是知悉的，被告是根据益建公司的委托代表益建公司与原告签订协议，协议约定的义务不属于被告的法定职责。2013年5月23日益建公司解除了委托，决定对涉及搬迁有关法律责任和费用问题由其承担；被告就没有义务为原告办理土地使用证，原、被告之间的权利义务解除，协议约定的相关义务由益建公司承�；因此，上述《协议书》、《补充协议书》不具有行政法上权利义务，不属于行政协议，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原告已在新置土地上建造好房屋，房屋占地12mxlOm，但未办理到面积200平方米的土地使用证，被告已按照上述协议的约定搞好降坡、护坡，建好排洪渠和防护墙，搞好“三通一平”。根据《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》第五条约定：“1、乙方如需在新置土地上建房，必须服从总体规划”，现原告已在新置土地上建房，就必须服从总体规划。2010年7月5日被告核发了封城规地字（2010）058号《建设用地规划许可证》给原告，在《建设用地规划设计要点》第四点规划设计规划要求4.2建筑退用地边界线：西南向退用地界线8米；是指原告在建筑用地范围内自西南向退至8米范围内是不能建造永久性建筑物，该西南向退至8米范围实际�是原告所建造房屋的后背山一侧8米范围；被告在2010年时己规划原告所建造房屋的后背山一侧8米范围是作为消防、排洪渠维护维修及住户进出和人身安全等公共利益的需要之用，原告在领取到上述《建设用地规划许可证》和《建设用地规划设计要点》后是没有表示异议，并按照上述规划退离山边8米建造房屋；现规划明确要求各用地户需同意在后背山一侧各自土地证红线范围内退让离山边至少3米土地作住户进出通道、消防通道和排洪渠维护通道，实际上是没有违反2010年作出的规划要求的；因此，原告应按约服从规划要求同意退离山边至少3米土地作住户进出通道、消防通道和排洪渠维护通道，这样国土部门才能为原告办理200平方米的土地使用证；现除了原告一户外，其余户均己按规划要求办理好土地使用证，原告应履行协议约定的义务按规划办理土地使用证。综上�述，上述《协议书》、《补充协议书》不属于行政协议，原告至今未能办理到200平方米土地使用证原因在于其违反协议约定的义务，没有服从总体规划，责任应由其承担，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告封开住建局没有向法庭提供证据。
本院经审查后认为，原告提供的证据1-11、13能够证明其举证目的，予以采信；原告提供的证据12，只是原告的表述，无相关证据证明，不予确认。
经审理查明，2007年10月26日，封开县益建置业有限公司出具委托书，该委托书主要表示根据县政府有关指示，需要整合开发江口镇封州二路的一幅土地作为康怡花园建设用地，该公司委托封开县建设局、封开县规划局和县土地储备中心办理该项目范围内植范林等被搬迁户的搬迁有关工作；2007年12月29日，植范林代表三原告作为乙方与甲方封开县城乡建设规划局签订了《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》，主要约定：甲方将位于江口镇虎鼻山开发区26号地块置换乙方现有房屋用地长12米，宽10米，计120平方米（土地使用证封府国用（2002）字第0363号），并负责为乙方办理好江口镇虎鼻山开发区26号地块，长20米，宽10米，面积200平方米的土地使用证，土地使用证是居民住宅用途，办证一切费用由甲方负责，乙方如需在新置土地上建房，必须服从总体规划，甲方必须在新置土地背后山坡建一排洪渠，并按规范搞好护坡、降坡，迁移影响建房的高压线及广告宣传牌，甲方负责为乙方办理好建房报建手续，在甲方搞好降坡、护坡，建好排洪渠和防护墙，迁移高压线和广告宣传牌之后，甲方将置换后的土地使用证及房屋建筑工程规划许可证交付给乙方。2010年7月2日，三原告提出《关于要求�整土地及发证的申请》，要求封开县国土资源局对置换后的位于江口镇虎鼻山开发区26号地块，面积长20米，计200平方米的土地使用证登记在三原告名下。2010年7月5日，封开县城乡建设规划局发给三原告封城规地字第（2010）058号建设用地规划许可证并附康怡小区拆迁拟置换用地位置图，其中建设用地规划设计要点明确同意三原告在江口镇虎鼻山开发区26号地按照规划设计要点委托持证设计部门进行规划设计，项目名称：住宅，地块总面积200m2，其中净面积200m2。2010年8月6日，植范林与封开县城乡建设规划局签署《关于提交办理调整及发证有关资料的证明》，封开县城乡建设规划局确认植范林向该局提交《关于要求调整土地及发证的申请》原件、《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》原件、康怡小区拆迁拟置换用地位置图原件、�换前国有土地使用证（封府国用（2002）字第0363号）复印件、建设用地规划许可证（封城规地字第（2010）058号）原件、植展林、植范林、植芝林身份证复印件、关于江口镇居民植范林及县县益建置业有限公司申请办理调整用地手续的批复（封国土政（2002）37号）复印件等资料属实，同意为植范林办理置换后的国有土地使用证登记在植范林、植展林、植芝林名下，并负责一切办证费用，在双方代表签字之日起2个月内，将置换调整后的国有土地使用证依法办理好。2013年5月23日，封开县益建置业有限公司出具解除委托通知书，决定撤销该公司上述在2007年10月26日对原封开县建设局、原封开县规划局和县土地储备中心的委托。2014年6月6日，被告封开住建局会同封开县国土资源局、封开县益建置业有限公司及原告植范林在内的各搬迁安置户代表召开关于康怡花园用地拆迁户�置用地办理土地证问题的协商调解工作会议，制作了会议纪要，封开住建局会和封开县国土资源局原则同意各用地户均按深度20米办证，但出于方便住户日后进出及人身安全考虑，要求各用地户须同意在后背山一侧各自地证红线范围内退让离山边至少3米土地作住户进出通道及消防通道，签名确认的用地户，国土部门方可为其办理土地使用证；会上达成如下承诺协议：县益建公司同意为拆迁户办理纵深20米的用地手续，但拆迁户必须在后面预留3米作为消防安全和地质灾害安全通道；封开县益建置业有限公司和部分拆迁户分别在该协议上盖章和签名确认，被告封开住建局和封开县国土资源局均签署“同意该方案”的意见及加盖公章，原告植范林不同意，故没有在该协议上签名。2014年6月25日，原告植范林向被告封开住建局递交《关于要求按协议办理土地使用证的申诉书�，要求被告封开住建局按照当时双方签订的协议书条款办理置换后的土地使用证及将办理置换后的土地使用证所需时间予以告知，被告封开住建局于2014年7月2日作出封建规函（2014）68号《关于植范林申诉书的答复》，认为原告植范林不按达成统一意见后的会议纪要的要求签名确认，所以国土部门无法为其方办理国土证，希望其尽快签名确认，以便国土部门早日办理国土证；2014年7月15日三原告又向被告封开住建局递交《关于再次要求办理土地使用证的申诉书》，提出与上述申诉书一样的要求，被告封开住建局于2014年8月5日作出封建规函（2014）75号《关于植展林三兄弟申诉书的答复》，要求三原告按会议纪要要求签名确认，让工作人员及早办好土地证。2015年，三原告向封开县人民法院提起民事诉讼，要求判令被告封开住建局履行双方签订的协议条款，于30个工作日为�原告办理置换后200平方米的土地使用证，封开县人民法院于2015年11月27日作出（2015）肇封法民一初字第237号民事裁定书，认为三原告的起诉不符合起诉条件，裁定驳回三原告的起诉，三原告不服，提起上诉，广东省肇庆市中级人民法院于2016年3月23日作出（2016）粤12民终239号民事裁定书，认为封开县城乡建设规划局（现封开住建局）与植范林签订了《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》符合行政协议的内涵，三原告应依据行政诉讼法的有关规定提起行政诉讼，原审法院裁定驳回起诉正确，故裁定驳回上诉，维持原裁定。到原告提起本案起诉之前，被告封开住建局仍没有办理好江口镇虎鼻山开发区26号地块，长20米，宽10米，面积200平方米的土地使用证给三原告。
本院认为，根据已发生法律效力的肇庆市中级人民法院�2016）粤12民终239号民事裁定书认定：“封开县城乡建设规划局（现封开住建局）与植范林签订了《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》符合行政协议的内涵，”因此，上述《土地置换及房屋拆迁补偿协议书》及《土地置换及房屋拆迁补偿补充协议书》属行政协议。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”和《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效；（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益的；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，原、被告双方签订的上述行政协议是双方当事人的真实意思表示，没有存在合同无效的情形，属合法有效，原告有权对此提起行政诉讼；按照双方签订的上述行政协议，被告负责为原告办理好江口镇虎鼻山开发区26号地块，长20米，宽10米，面积200平方米的土地使用证及房屋建筑工程规划许可证，但被告现仍没有履行，因此，原告主张被告未按照约定履行协议的理由成立，应予支持。原告要求因被告违约赔偿其交通费、误工费、通讯费、律师费21500元的15000元，由于原告未提供相关证据证明，没有事实依据，本院不予支持。
对于被告提出原告应按约服从规划要求同意退离山边至少3米土地作住户进出通道、消防通道和排洪渠维护通道，这样国土部门才能为原告办理200平方米的土地使用证的问题，经查，土地使用证的登记、核发虽然不属于被告的法定职责，但是本案争议的焦点是被告应按约定为原告办理土地使用证，原告已将其办理土地使用证的有关资料提交给被告，被告应将该有关资料向国土部门申请办理土地使用证，国土部门是否登记、核发土地使用证不属本案的审理范围。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：
一、被告封开县住房和城乡规划建设局应自本判决发生法律效力之日起60日内，为原告植展林、植范林、植芝林办理江口镇虎鼻山开发区26号地块，长20米，宽10米，面积200平方米的土地使用证及房屋建筑工程规划许可证。
二、驳回原告植展林、植范林、植芝林的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
代理审判员 李子君
人民陪审员 张燕萍
二〇一六年十月二十日
书 记 员 李雅筠