安徽省泗县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）泗刑初字第00590号
公诉机关安徽省泗县人民检察院。
被告人祁军，男，1977年3月6日出生，汉族，中专文化，中共党员。因涉嫌滥用职权罪、受贿罪，于2014年8月9日被泗县人民检察院决定取保候审，同年10月29日经泗县人民法院决定取保候审，同年12月5日经泗县人民法院决定逮捕，现羁押于泗县看守所。
辩护人郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。
泗县人民检察院以泗检刑诉（2014）第314号起诉书指控被告人祁军犯滥用职权罪、受贿罪，于2014年10月29日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。泗县人民检察院指派检察员陈晓梦出庭支持公诉，被告人祁军及其辩护人郑良付到庭参加诉讼，现已审理终结。
泗县人民检察院指控，被告人祁军在任泗县国土资源局黑塔国土资源所副所长（主持工作）期间，在擅自收取开发商朱某某等人给付的4万元办公经费后，明知开发商违法用地而滥用职权，不履行职责，造成农用地54.4704亩被占用、毁坏，国家土地出让金损失926.08万元的严重后果，社会影响恶劣。另外在2012年9月，被告人祁军以到泗县国土资源局协调关系为名，向在黑塔镇育才新街开发的胡某某索要人民币1万元，并为其开发提供了便利条件。公诉机关当庭宣读、出示被告人祁军的供述与辩解、证人杨某某、李某甲、胡某某等人证言，户籍证明、前科证明、房屋买卖合同及泗县泗州地产评估有限公司出具的土地评估报告等在卷证据，认为被告人祁军在任职泗县黑塔镇国土资源所副所长期间，滥用职权，造成农用地被占有、毁坏、国家土地出让金流失926.08万元；利用职务上的便利，向他人索要人民币1万元，其行为已分别触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三百八十五条第一款之规定，分别构成滥用职权罪和受贿罪，依法应数罪并罚。鉴于被告人祁军归案后对受贿犯罪事实认罪态度较好，并主动退回1万元赃款，提请本院考虑上述量刑情节后依法判处。
被告人祁军当庭辩解，起诉书指控其向开发商索要1万元是事实，但对于滥用职权罪其认为涉案的违法用地大部分是镇政府招商引资项目，他任职期间也已经履行自己查处和向县局报告义务，其行为不构成滥用职权罪。其辩护人亦认为，违法用地查处的主体是县国土资源局监察大队，基层土地所的职责只是发现违法用地后向监察大队汇报和协助监察大队查处，涉案的违法用地均是黑塔镇政府招商引资项目或者是征得其同意后实施的，育才新街和小梁村委会违法用地在被告人祁军任副所长主持工作前违法行为已经存在，2012年该两块地被卫星拍到后，祁军积极协助监察大队处理。在祁军主持土地所工作后，对朱某某和汪某某的违法用地均下发责令停工通知书，后均是镇里出面协调，祁军不得已才在后期收取了开发商办公经费，故黑塔镇违法用地的后果与被告人祁军职权行为之间没有刑法上的直接因果关系。另鉴于被告人祁军受贿数额较小，当庭认罪态度较好，案发前已主动退回赃款，建议法庭能对其受贿罪予以免予刑事处罚。为支持其主张，辩护人当庭提交黑塔土地所对朱某某和汪某某违法用地调查材料和法律文书送达回证二份，证明祁军在任职期间，已按规定对朱某某和汪某某二人违法用地初步进行勘查，并已下发责令停止违法行为通知书。
经审理查明，一、滥用职权事实
被告人祁军自2012年2月任泗县国土资源局黑塔国土资源所副所长（主持工作）期间，开发商朱某某、王某某、汪某某等人违反土地管理法规规定，在没有履行相关建设用地合法审批手续和办理规划许可情况下，占用黑塔镇多处农用地进行商品房开发建设。而被告人祁军时为黑塔镇土地部门负责人，明知开发商违法用地而滥用职权，安排工作人员以办公经费名义收取开发商朱某某15000元、王某某22000元、汪某某3000元后，不履行土地部门应有监管、查处职责，以致造成该镇40余亩农用地被占用、毁坏，国家土地出让金损失650.79万元，社会影响恶劣。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、书证，
⑴泗县国土资源局文件和证明，载明祁军自2008年1月2日任泗县黑塔土地所副所长，2012年2月在该所副所长主持工作。2014年4月3日任黑塔土地所所长。
⑵2010年2月24日《国土资源部关于加强乡（镇）国土资源所建设的指导意见》第三条载明，乡镇国土资源所要进一步落实执法巡查职责，建立报告制度，及时向县（市）国土资源行政主管部门报告辖区内的国土资源违法行为及态势，切实做到对违法行为早发现、早报告、早制止、早处置，要敢于碰硬，不怕得罪人，将违法行为消除在萌芽状态。要进一步建立健全执法监察信息员、协管员制度，延伸执法监察触角，努力形成“横向到边、纵向到底”的执法监察网络。要进一步强化案件查处职责，配合县（市）国土资源执法监察队伍做好辖区内的国土资源违法案件查处工作。
⑶2010年7月20日，泗县黑塔村村民委员会（代表人为该村主任金某乙）与江苏文信建设有限公司（代表人为股东彭某某）签订的黑塔村老育才路北新农村建设合同，载明该村提供25.5亩土地给对方进行开发等内容。
⑷在黑塔镇王武村开发的汪某某与土地户主签订的用地协议书及汪某某与买房户姚某某等人签订房屋买卖合同，证明汪某某在未办理合法用地手续情况下，私自在王武村的农用地上搞房屋开发，并将所建房屋售与他人事实。
⑸泗县黑塔镇小梁村委会与刘圩田园房地产开发公司签订的土地转让及开发合同，证明该公司在未办理合法用地手续情况下，擅自在农用地上搞房屋开发事实。
⑹泗县国土资源局出具的关于彭某某等人开发建房用地情况说明，载明彭某某开发建房占用土地面积为14.81亩，其中耕地为13.41亩，交通用地为1.4亩；王某某开发建房用地耕地为21.33亩、住宅用地为18.18亩；李某甲、张某某建房占用土地面积为11.2064亩，耕地为10.0034亩，住宅用地为1.203亩；汪某某建房用地占土地面积为0.221公顷（3.31亩），其中耕地为1.86亩、住宅用地为1.45亩；泗县振宇塑业有限公司占地面积5.9亩，其中耕地5.27亩、水域与水利设施用地0.41亩、住宅用地为0.22亩。以上五宗用地均没办理用地审批手续。
⑺泗县城乡规划局出具证明，载明在黑塔镇从事开发的李某甲、张某某、彭某某、王某某、汪某某、及泗县振宇塑业有限公司厂房和办公楼均未在该局办理建设工程许可相关手续。
⑻泗县国土资源局2011年度土地卫片执法检查卷宗，载明黑塔镇育才新街和小梁街违法用地被南京监督局的卫星拍摄后，泗县国土局才开始制作卷宗应付检查相关材料。
2、泗县泗州地产评估有限责任公司出具的土地评估报告，载明，李某甲、张某某开发的土地单位地价279元／平方米、宗地面积7471平方米、宗地地价208.44万元；彭某某开发土地单位地价279元／平方米、宗地面积9872平方米、宗地地价275.43万元；合计483.87万元。王某某开发土地单位地价253元／平方米、宗地面积12832平方米、宗地地价324.65万元。汪某某开发土地单位地价228元／平方米、土地面积2213平方米、总地价50.46万元。泗县振宇塑业有限公司违法占地单位地价171元／平方米、土地面积3924平方米、总地价67.1万元。
3、证人证言
⑴胡某某证明，根据土地法的相关规定，集体土地必须在办理土地征收手续，依法转成国有土地以后才能用于商业开发的。而“农转用”审批权限在省级以上人民政府，乡镇一级人民政府只是负责本辖区内耕地保护、个人之间土地纠纷处理等工作，无权审批土地。
⑵李某乙证明，泗县国土局关于违法用地案件主要由群众举报、基层所报告或监察大队巡查发现后报告给他，小一点的案件，他就安排交给下面基层所去处理，重大案件或者省厅、市局交办的案件都由县局监察大队办理。2009年以来，南京土地督察局年年搞卫片土地执法检查，查到有违法用地以后，南京土地督察局就会责成泗县人民政府处理、整改。在他任职期间，黑塔土地所从没有向他报告过黑塔街育才新街和小梁村王某某及兴隆农贸市场三块地违法用地情况。另证明基层土地所也没有任何收费项目，其经费来源主要是局里拨款和乡镇补贴。
⑶杨某某证明，根据土地法和（宿国土资函（2010）94号）文件精神，下面土地所发现违法用地行为，由所长报告给分管土地监察的副局长，由副局长决定安排是否查处、是否立案，如果需要立案，由下面土地所将违法用地情况调查清楚，将材料报监察大队，进行立案查处；如果要制止违法用地的行为继续发生，由分管局长联系当地政府，由当地政府组织土地所或其他单位，进行拆除。黑塔镇的违法开发用地行为，所里从来没有给他们报告过，育才新街这一块根本不知道，小梁王某某那一块当时有群众举报，李某乙局长安排大队去砸过墙，并且走访老百姓，形成材料，后来让土地所补材料时，但材料被弄丢了。2009年以来，南京土地督察局卫片执法检查拍到有黑塔镇育才新街和小梁村王某某开发用地主要有两块违法开发用地后，他们局里才开始调查、组卷、整理的材料，是为了应付南京土地督察局检查。
⑷凡某某证明，基层土地所的主要职责有多项，其中之一就是开展土地执法巡查，及时发现、制止和报告土地违法行为。违法行为如果县国土局决定查处后，也是基层土地所巡查、初查，确认涉案地块没有履行法定用地程序，确定是违法用地以后，要先制止，局里再安排监察大队按照行政案件的处理程序进行处理。
⑸董某某证明，黑塔镇几块违法开发用地他们所里都去查过或者已发过停工通知书，后来祁军安排他收了王某某等人42000元办公经费后，就没有再去查过。
⑹彭某某、李某甲、张某某三人证明，他们三人与李某甲、胡某某自2010年7月开始在泗县黑塔镇开发育才新街，所有开发既没有用地手续也没有规划手续，张某某另证明，他后来从胡某某手里又转买几亩地单独开发，2012年被南京土地督察局卫星拍到后，镇里后来研究让他和胡某某每人交了15万元。
⑺胡某某证明，他们在泗县黑塔搞开发，黑塔村委会转让给他们25.5亩土地，因为没有合法手续，所以打点相关部门和镇里领导都是由金某甲和许某甲负责，一共从他们账上支走79万元办公费和打点费。在开始施工时，镇里的土地所长和城建所长都到工地上去过，告诉他镇里领导安排停工，不让建，后来经过做工作，也就没有人再问了，
⑻金某甲证明，泗洪人彭某某、胡某某、李某甲、张某某、李某丙五人在黑塔镇开发育才新街。开发的用地及规划手续都没有。
⑼金某乙证明，泗洪几个开发商到黑塔街搞开发，协议签过、土地款到位后，他们就开始施工了。2012年6、7月份，南京土地督察局拍片拍到黑塔违法用地，责令县里整改。土地局张局长带人到黑塔镇来处理这个事，要求拆除违章建筑，恢复土地原状。后来镇里安排他带人去拆除，他就找了几个工人象征性的扒了两间屋的窗户和上盖，后来也就没有人再过问这个事了。
⑽魏某某证明，王某某开发的那块地原来是村里的预留地，后来老百姓要求把地要回来搞开发，他们村里也有这个意向。2009年他就去请示镇里领导后，委托镇里搞个招标会，最后王某某以25.5万元的价格中标了，中标后村民委员会和王某某签了一份协议。对于土地政策他们也不懂，这一块地用地手续和规划手续都没有。在2012年被南京土地督察局查到是违法用地。
⑾王某某证明，2009年下半年小梁村开了个招标会，他中标后就开始搞开发，另外他自己从老百姓手里买了6-7亩地，进行开发。开发的土地既没有合法的用地手续，也没有合法的规划许可手续。大概2012年因为这一块违法用地，县纪委还来处理过镇里和村里的。在他施工期间镇里土地所和城建所都去过，后来他给土地所22000元办公经费后，也就没再去过问过。
⑿朱某某证明，2013年他在黑塔镇成立了泗县振宇塑业有限公司，当时和镇政府签有招商协议，属于镇政府招商引资项目，公司所占土地是村民的承包地，。2013年初刚开始建的时候，县土地局监察大队发现后，黑塔镇土地所的祁军带人去停过两次工的，后来他又交有1万多元钱给黑塔镇土地所的，并且镇里分管的郭镇长也出面协调了，这件事情才解决好。
⒀汪某某证明，2012年11月份开始他在泗县黑塔镇王武村进行商品房开发，没有合法的用地手续和规划许可手续。土地所去下过停工通知书的，2012年底，镇里一个分管土地、城建的副镇长带着城建所的尹所长、土地所祁军等人还去扒过房子的。后来，他分别给了土地所和城建所3000元办公费，他们就偶尔去一下让停工，也是走走形式，做个样子，他就继续施工了。
4、被告人祁军供述，土地所长职责有巡查、宣传及贯彻土地管理法律法规、监督管理违法用地情况、办理集体土地建设使用证等方面。按规定在发现违法用地以后，首先应告知当事人停止违法行为、下发停工通知书、到现场勘察丈量并拍照以固定证据、询问当人违法用地情况制作笔录并报告县局，由局里对违法用地立案查处。他任黑塔镇土地所副所长（主持工作）及正式任所长期间发现了王某某、朱某某等人的违法用地情况，他有的也下过停工通知书，有的也配合县监察大队去现场扒过，但后来因为有的是镇里招商引资项目，加之他刚干所长的时候，就向一些开发商收取了办公经费，另外他妻子又借给开发商张某某5万元小头利，对他们监管就松一点。在他们开发期间他没有及时的调查、询问、制作笔录、上报县局。土地局监察大队的卷宗材料是2012年卫星拍到后，局里通知他们补谈话材料以应付南京督察局执法检查。
二、受贿事实
2012年9月，被告人祁军在任泗县国土资源局黑塔国土资源所副所长（主持工作）期间，以为在泗县黑塔镇开发育才新街的开发商胡某某到县国土资源局协调关系为名，向胡某某索要人民币一万元，并为育才新街违法开发提供了便利条件。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1、书证，
⑴航拍照片，载明育才新街违法用地情况。
⑵泗县人民检察院行政事业收据，载明祁军退款一万元。
2、证人证言
⑴许某甲证明，大概2012年8-9月份的样子，祁军给他讲“上面要来检查，你给一万元，我到上面给你跑跑”，当时他在胡某某工地上帮忙，就先从自己手中拿了一万元给了祁军，后来他又从胡某某手中要了这一万元。在检察机关调查之后，祁军把这一万元钱送到他家退给他。
⑵江某证明，他丈夫胡某某在黑塔镇开发育才新街时，黑塔人许某甲在工地上帮忙的。2012年具体几月份他记不清了，许某甲、马某某和周某到泗洪他们家，许某甲向胡某某要一万元说是去打点的，胡某某也没说什么，就让她拿了1万元给许某甲。
3、被告人祁军对向开发商胡某某索贿1万元事实供认不讳。
对于被告人祁军及其辩护人当庭辩称祁军行为不构成滥用职权罪的意见。经查，依据相关文件规定，乡镇土地所作为县国土资源局派出机构，负有对本辖区内违法用地巡查和报告及协助县监察大队查处职责。而被告人祁军在主持黑塔镇土地所工作期间，发现违法用地行为后，前期虽向开发商下发停工通知书和口头要求停工后，但在镇政府出面协调和收取涉案开发商资助的所谓“办公经费”后，不能正确履行自己职责，隐瞒了黑塔镇违法用地情况，没有向上级部门如实汇报，及时采取制止违法行为措施，此节内容亦能得到证人李某乙、杨某某等人证实。以致造成黑塔镇部分农用地在未履行合法征用手续情况下，就被用于商业开发，造成国家土地出让金巨额损失的严重后果，其滥用职权行为与危害后果发生有直接的因果关系，故对被告人及其辩护人的此节意见，本院不予采信。但对起诉书指控被告人祁军滥用职权行为造成黑塔镇50余亩农用地被占用、破坏，造成经济损失926.08万元的事实。经查，开发商胡某某、彭某某在前任土地所所长许某乙任职期间开发的14.81亩，在祁军主持工作时工程已经竣工，张某某、李某丁的违法建筑正在施工，后卫星在2012年3、4月份拍到该处违法用地后，县国土局已经对该处违法用地进行调查、查处，祁军在配合查处过程中以协调关系为名向胡某某索要现金1万元，其行为与胡某某、彭某某违法事实形成没有直接因果关系，故该处地被破坏、侵占，涉案损失275.43万元后果不应由祁军承担，依法予以扣减。
本院认为，被告人祁军在任泗县国土资源局黑塔国土资源所副所长（主持工作）期间，故意违反规定行驶职权，致使国家遭受经济损失650.79万元，情节特别严重；身为国家工作人员，利用职务上的便利，索取他人人民币1万元，其行为已分别构成滥用职权罪和受贿罪，公诉机关指控的罪名和部分事实成立，本院予以采信。被告人祁军一人犯数罪，依法应予以并罚。鉴于被告人祁军归案后主动坦白部分犯罪事实，主动退回涉案赃款，故综合考虑本案事实及量刑情节，对被告人祁军予以从轻判处。现经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三百八十五条第一款、第三百八十三条第一款第㈢项，第六十七条第三款、第六十九条、第六十四条、第九十三条第一款、第六十一条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释㈠》第一条第㈡项之规定，判决如下：
一、被告人祁军犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年；犯受贿罪，判处有期徒刑一年，决定执行有期徒刑三年六个月。
二、被告人祁军违法所得1万元，依法予以追缴，上缴国库。（暂存于泗县人民检察院，待判决生效后由该院上缴）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向安徽省宿州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 孙 雪
审 判 员 许 艳
人民陪审员 庄春银
二〇一四年十二月二日
书 记 员 石济荣
附相关条文：
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。……
第三百八十五条国家机关工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。……
第三百八十六条对犯受贿罪的，根据受贿所得数额及情节，依照本法第三百八十三条的规定处罚。索贿的从重处罚。
第三百八十三条对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：
㈠个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。
㈡个人贪污数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。
㈢个人贪污数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑；个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
㈣个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
对多次贪污未经处理的，按照贪污数额处罚。
第六十四条犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。
第六十七条第三款……犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第六十九条判决宣告以前一人犯数罪的，除判处死刑和无期徒刑的以外，应当在总和刑期以下、数刑中最高刑期以上，酌情决定执行的刑期，但是管制最高不能超过三年，拘役最高不能超过一年，有期徒刑总和刑期不满三十五年的，最高不能超过二十年，总和刑期在三十五年以上的，最高不能超过二十五年。
数罪中有判处附加刑的，附加刑仍须执行，其中附加刑种类相同的，合并执行，种类不同的，分别执行。
第九十三条第一款本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。……
第六十一条对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释㈠》第一条第㈡项国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
㈡造成经济损失30万元以上的；