广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）粤04民终1444号
上诉人（一审原告）：李吉方，男，汉族，1959年8月2日出生，住广东省珠海市香洲区，
委托诉讼代理人：陈睿珊，广东朗乾律师事务所律师。
委托诉讼代理人：闵霞，广东朗乾律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）：珠海市三灶管理区，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：周安江，书记。
委托诉讼代理人：董秋敏，北京大成（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：珠海市国土资源局，住所地：广东省珠海市吉大九洲大道中2002号。
负责人：袁学东，局长。
委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
上诉人李吉方因与被上诉人珠海市三灶管理区（以下简称三灶管理区）、被上诉人珠海市国土资源局（以下简称珠海市国土局）合同纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404民初1396号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月10日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
李吉方上诉请求：1、维持一审判决第一项；2、撤销一审判决第二项，改判三灶管理区按照《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：000057）约定的居民住宅用途的土地同等面积土地的溢价约人民币80万元赔偿李吉方的经济损失；3、一审、二审诉讼费由三灶管理区和珠海市国土局承担。
事实和理由：一审判决忽略不提案外部分同类集资协议已实际履行的情形，错误认定双方签署的《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》为无效合同，据此判决三灶管理区仅仅退回地价款和配套费等费用本金、赔偿利息损失，使双方利益明显失衡。
一、涉案集资协议没有违反当时的法律和行政法规，且部分同类集资协议已实际履行，因此，集资协议合法有效。
首先，三灶管理区被赋予县一级管理权力，且经珠海市国土局批准有权转让涉案土地。根据金湾区人民政府提供的《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》载明：“对两个管理区均赋予县一级管理权力”。1992年9月，珠海市国土局与三灶管理区签订的《用地协议书》第一条约定：“关于91年4月4日双方签署的三灶管理区开发使用东咀山一带5.23平方公里土地（详见用地坐标蓝线图），在乙方交完原地价款后视作旧城区用地，可以依法再行转让”。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”据此，三灶管理区具有县一级政府职能，且根据珠海市国土局的协议，有权对包括涉案土地在内的东咀山一带的土地可以依法再转让，本案协议合法有效。
其次，部分同类集资协议已经实际履行。三灶管理区曾在金海岸金海花园南园和北园划地给部分集资者建房，所建房屋办理了房产证。李吉方提供了杨俐娟取得集资协议用地后，建房并办理了房产证的证据。证明同类集资协议有效并已实际履行。如果《用地协议书》的签订不是对集资协议中涉及土地出让部分内容的追认，则无法解释同类集资协议如何获得珠海市国土局的批准并实际履行。
再次，同类集资协议的格式相同、土地出让方、出让的土地范围相同，都是三灶管理区基于广泛公开的、相同的投资政策而签订的，因此，在合同效力上不应当进行区别认定。
二、珠海市国土局是法定的土地管理部门，与三灶管理区签订《用地协议书》约定涉案东咀山一带土地可以再行转让，但在三灶管理区已经与李吉方签署集资协议的情况下，仍然不予办理相应的审批手续及交付土地，应当与三灶管理区连带承担违约责任。
三、三灶管理区、珠海市国土局应承担的违约责任。根据《合同法》第一百零七条和第一百一十三条的规定，李吉方有权要求三灶管理区、珠海市国土局继续履行交付土地的义务。如果涉案土地无法交付，三灶管理区、珠海市国土局应当赔偿损失。土地溢价属于“合同履行后可以获得的利益”，三灶管理区、珠海市国土局应当予以赔偿。2016年，集资协议约定的土地周边，拍卖成交的楼面地价高达每平方米19050元。参照此标准计算，每股对应的土地溢价高达4571992元（240×19050－10000-70000）。可见李吉方的应得土地溢价损失巨大。
四、退一步而言，即使合同无效，赔偿范围也应该考虑地价大幅度上涨而货币大幅度贬值的因素，将地价的溢价列入赔偿范围。一审判决仅仅判决赔偿利息损失，使双方的利益明显失衡。合同无效的过错方在于三灶管理区、珠海市国土局。如果因三灶管理区未获批准或追认出让土地，则过错在于三灶管理区。李吉方基于对珠海市政府部门和公开的投资政策的信任，而签署涉案协议，不应当承担任何过错责任。合同无效的赔偿范围应当包括间接损失。根据《合同法》第五十八条规定，三灶管理区、珠海市国土局应当承担缔约过失责任，补偿李吉方因合同无效而遭受的损失。损害赔偿的对象为信赖利益。信赖利益的损害包括所受损害和所失利益。所受损害又称直接损失，包括既有财产的减少、已付金钱产生的利息等。所失利益又称间接损失，是指既有财产本应增加而未增加的部分，包括因丧失了与第三人另行缔约的机会所产生的损失等。如果李吉方在其他地方投资购买宅基地，同样可以获得远远高于利息的回报。且三灶管理区和金湾区政府，因为合同无效获得了低成本使用投资人的资金、开发的土地价格暴涨的利益。双方之间的利益严重失衡。因此，一审法院仅仅退回本金、利息是不公平的。
五、一审的诉讼费承担方式明显不公平。即使按照一审判决支持李吉方的金额与诉讼请求（810000元）的比例来计算诉讼费的承担，也应当将利息部分计算在内。在本案的计息周期长达20多年、利息远远高于本金（10000元）的情况下，一审判决珠海市三灶管理区仅仅承担73元诉讼费、由李吉方承担5877元诉讼费明显不公平。
三灶管理区辩称：一审判决认定事实充分，适用法律正确，应予维持。合同的履行和合同的有效之间并不存在充分和必要的条件关系，两者之间不存在关联性，因此李吉方认为同类型合同履行了，本案涉案合同也应该得到履行的推理是不正确的，因每份合同都是单独和独立的。此前省高院的判决都已经认定了该类集资协议是无效的，三灶管理区不是法定的国有土地出让主体，而事后集资协议也未得到土地主管部门的追认，因此集资协议是无效的。根据合同法第五十六条的规定，合同无效为自始无效，这就意味合同履行的基础已经丧失，因此李吉方基于合同有效可以获得的利益不属于合同法第五十八条赔偿损失的范围，因此李吉方主张土地溢价的损失于法无据。
珠海市国土局辩称：一审判决认定事实清楚，珠海市国土局与李吉方之间不存在任何合同关系，依法不应承担责任。《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》不是土地使用权出让合同，珠海市国土局从未向李吉方出让过东咀山土地使用权。李吉方与三灶管理区签订的《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》是其双方之间的合同，珠海市国土局不是该合同主体，亦未委托三灶管理区代签类似合同，根据合同相对性原则，应由该合同主体承担相关义务。一审判决依据查明的事实认定珠海市国土局与李吉方之间不存在任何合同法律关系，双方之间不相互享有权利及负担义务，李吉方要求珠海市国土局承担责任的诉讼请求缺乏事实和法定依据。
李吉方向一审法院起诉请求：一、三灶管理区退回李吉方股金共计人民币10000元；二、三灶管理区按照《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：000057）约定的居民住宅用途的土地同等面积土地的溢价约人民币80万元赔偿李吉方经济损失；三、珠海市国土局对上述债务承担连带责任。
一审法院认定事实：1988年12月2日，珠海市委、珠海市政府作出珠字（1988）21号《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》，决定成立“珠海市三灶管理区”，管理区为珠海市政府的派出机构，管理三灶、南水、小林镇等。1989年5月，中共珠海市三灶管理区委成立珠海市西部城市开发指挥部。
1989年间，李吉芳（乙方）与珠海市西部城市开发指挥部（甲方）签订编号为1000057号的《集资协议书》），珠海市三灶管理区为监证单位和担保单位；内容为：乙方出资人民币10000元购买一股；签约后甲方：1.在两年半时间内在围垦区的东咀城区内给乙方安排100平方米土地作居民住宅用地，用于抵偿入股款；2.在两年半时间内给乙方每股一人迁入城区户口（自理口粮）；3.乙方在城区入户的人员若符合招工条件者，可优先安排招工。乙方：1.未满两年半时间的不准中途退股；2.在使用甲方所安排的土地时，必须按照城建规划的要求进行建设；乙方在两年半时间期满后，若不要宅基地和每股一人迁入城区入户的，甲方可按照乙方退股时的银行定期存款利息计款，并连本带息一次还给乙方。
1991年5月23日，三灶管理区向李吉方发出《关于办理围海造地投资入户的通知》，要求李吉方在1991年7月1日前持本人身份证、协议书、交款收据正本等材料前往三灶管理区办理入户手续。1991年9月间，李吉方的入户登记手续经相关部门审核符合迁户条件。李吉方在补交完入户手续费、土地管理费58元后办理了入户。
三灶管理区在履行完《集资协议书》中约定的给予李吉方办理户口迁入的义务后，未继续履行给李吉方安排住宅用地的义务，也未向李吉方返还地股集资款。
1992年5月，珠海市国土局（甲方）与三灶管理区（乙方）签订《用地协议书》，协议主要内容为：1.乙方在交完原地加款后，就东咀山一带5.23平方公里的土地，可以依法再行转让；2.甲方同意在乙方一次交齐市政综合配套费以后，划拨指定的3平方公里的土地由乙方作为生产留用地；3.如乙方使用上述8.23平方公里坐标范围以外的土地，则应按有关规定向市府提出申请，并交付有偿使用的地价。
2001年4月，经国务院国函（2001）35号《国务院关于同意广东省撤销斗门县设立斗门区和金湾区的批复》，金湾区政府设立，金湾区下辖原属珠海市香洲区的三灶、南水、小林三个镇和原斗门县的红旗、平沙二个镇，区人民政府驻三灶镇。
2012年8月7日，李吉方的身份证号码经申请后被准予变更，更正证明上记载李吉方的曾用名为李吉芳。
一审法院认为，李吉方与三灶管理区作为《集资协议书》中的权利义务主体。双方当事人争议焦点如下：
关于《集资协议书》中涉及土地内容的性质。珠海市西部城市开发指挥部是三灶管理区的临时内设机构，不具有独立的主体资格，其签订《集资协议书》的行为经三灶管理区监证，法律后果应由三灶管理区承担。按照《集资协议书》约定，李吉方以支付出资款为对价取得三灶东咀区域100平方米的土地作居民住宅用地，涉案土地为国有土地，属于国有土地使用权的出让，故《集资协议书》中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议。
关于《集资协议书》中涉及土地内容的效力。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行;施行后受理的第一审案件适用本解释。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”本案系该司法解释施行后受理的，应适用该司法解释。依据该司法解释第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”又依据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。在本案中，三灶管理区非市、县人民政府土地管理部门，其与李吉方签订的《集资协议书》涉及土地出让的部分，系无权处分行为，该土地出让行为在起诉前未获得相关有权市、县人民政府土地管理部门授权或追认，应当被认定为无效。
关于《用地协议书》的效力范围。本案中的《用地协议书》系由珠海市国土局与三灶管理区所签订，李吉方并非该协议书的签约主体。因该协议书而产生的合同关系仅存在于珠海市国土局与三灶管理区之间，与李吉方等第三人无涉；由协议书而形成权利与义务关系仅对珠海市国土局与三灶管理区有法律约束力，对李吉方等第三人不具约束力；协议书内容的效力范围也仅及于珠海市国土局与三灶管理区在本次合同中达成的地价款交付及土地使用行为，不及于协议履行以后由三灶管理区后续展开的针对特定第三人的土地权利处分行为。且珠海市国土局在诉讼中也明确指出涉案《用地协议书》不是对《集资协议书》的追认。因此，该《用地协议书》的签订不属于珠海市国土局对三灶管理区与李吉方所签订的《集资协议书》中涉及土地出让部分内容的追认。《集资协议书》中所涉及的土地出让行为因在起诉前未获得市、县人民政府土地管理部门授权或追认，一审法院依法认定其无效。
关于三灶管理区的责任。首先，李吉方以三灶管理区未能实际交付《集资协议书》中所涉土地为由要求赔偿损失人民币800000元，对此，一审法院认为，《集资协议书》中涉及土地出让的内容无效，其自始没有法律约束力，故李吉方要求赔偿土地溢价损失人民币800000元的请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。其次，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。《集资协议书》中涉及土地使用权出让的内容无效，三灶管理区须承担以下法律责任：第一、李吉方为履行《集资协议书》向三灶管理区缴纳的出资款10000元，三灶管理区应予以返还；第二、三灶管理区无合法依据收取并占用李吉方的出资款给李吉方造成了相应的利息损失，三灶管理区应予以赔偿。此外，在本案中，因李吉方交付投资款的具体日期因年代久远难以确定，而三灶管理区履行给予李吉方办理投资入户的合同义务的开始时间为其向李吉方发布投资入户通知的1991年5月23日，据此可以推定李吉方的投资款缴付日期在该日以前，故对被告占用李吉方地股投资款期间的利息损失的计算方式为：以出资款10000元为本金，自1991年5月23日起按照中国人民银行同期贷款利率为标准，计算至本金实际清偿之日止。
关于珠海市国土局的责任。本案中，珠海市国土局与李吉方未曾签订过任何协议，其也未对李吉方与三灶管理区签订的《集资协议书》作出过追认。因此，珠海市国土局与李吉方之间不存在合同法律关系，双方之间不相互享有权利及负担义务。故李吉方要求珠海市国土局就三灶管理区的上述债务承担连带清偿责任理据不足，一审法院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国民法通则》第五十八条、第六十一条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五款、第五十八条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，一审法院判决：一、三灶管理区于判决发生法律效力之日起七日内向李吉方返还出资款人民币10000元；二、三灶管理区于判决发生法律效力之日起七日内向李吉方支付占用出资款的利息（利息以人民币10000元为本金，自1991年5月23日起按照中国人民银行同期贷款利率为标准，计算至本金实际清偿之日止）；三、驳回李吉方的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币5950元，由三灶管理区负担人民币73元，由李吉方负担人民币5877元。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审查明的事实本院予以确认。
本院认为，首先，从我国《城市房地产管理办法》和《土地管理法》的相关规定看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力，该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，本案所涉《集资协议书》中的珠海市西部城市开发指挥部及三灶管理区均不具备出让行为法定主体资格，其以协议书形式出让国有土地使用权的行为，在本案起诉前亦未经市、县人民政府土地管理部门追认，依法应当认定为无效。一审判决对此认定正确。
其次，《集资协议书》因无效则自始归于消灭，基于该协议书产生的债权债务均自合同成立时消失，李吉方要求的土地溢价损失赔偿并不符合《中华人民共和国合同法》关于违约责任及损害赔偿的规定，因此，三灶管理区因合同受领的李吉方所交10000元地股款失去法律依据，无权再予占有，有义务予以返还，该返还义务为合同无效后的法定后果。同时，由于三灶管理区无法律依据占有李吉方所交款项，对于资金占用期间产生的孳息损失也应当一并支付，一审判决按照银行同期贷款利率计算并无不当，本院予以维持。李吉方所主张的案外人取得同类集资协议的用地并建房及办理了房产证的情形，并不能成为认定本案所涉《集资协议书》合法有效的法律及事实基础，对其该主张本院不予采信。
再次，珠海市国土局与三灶管理区所签订的《用地协议书》系双方就用地和交付地价款所作的约定，如一审判决所述，该合同约定并不及于协议履行以后由三灶管理区后续展开的针对特定第三人的土地权利处分行为，该《用地协议书》的相关内容也不能视为珠海市国土局对于三灶管理区与李吉方签订《集资协议书》涉及土地出让部分内容的追认，李吉方以此认为珠海市国土局应连带承担违约责任没有法律依据，本院对此不予采纳。
最后，关于李吉方上诉主张的诉讼费用分担的问题。根据一审法院最终所支持李吉方诉讼请求的金额，其利息金额已远超过本金金额，一审判决仅按照支持李吉方诉讼请求本金金额确认诉讼费用的承担比例确有不当，本院予以纠正。
综上所述，李吉方的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费5950元，由三灶管理区负担232元，由李吉方负担5718元；二审案件受理费11587元，由李吉方负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾艺能
审判员 庹 佳
审判员 王 芳
二〇一八年六月十四日
书记员 王 莉