江苏省东台市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏0981民初3976号
原告：陈德均，男，1958年3月4日生，汉族，居民，住东台市。
委托诉讼代理人：吴清华，男，1952年11月16日出生，汉族，居民，住东台市。
被告：东台市堤闸管理处，住所地东台市弶港镇六里村北首。
法定代表人：杨瑞红，该处主任。
委托诉讼代理人：卢新君，男，该单位职工。
委托诉讼代理人：李凡，江苏海瑞华律师事务所律师。
原告陈德均与被告东台市堤闸管理处（以下简称堤闸管理处）合同纠纷一案，本院于2016年7月12日立案受理后，于2016年1月13日作出(2016)苏0981民初466号民事判决。陈德均不服，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉,江苏省盐城市中级人民法院于2017年5月18日作出（2016）苏09民终4744号民事裁定，撤销原判，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭进行了审理，原告陈德均及其委托诉讼代理人吴清华、被告堤闸管理处的委托诉讼代理人卢新君、李凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陈德均向本院提出诉讼请求：1、判令堤闸管理处返还投标信誉保证金10万元；2、判令堤闸管理处赔偿因其缔约过失造成陈德均损失3.2万元；3、诉讼费用全部由堤闸管理处承担。事实和理由：陈德均于2005年起在堤闸管理处承包水面经营养殖业8年。2014年9月10日，陈德均参加堤闸管理处对虾场水面发包招标会。依据堤闸管理处制定的《对虾场水面发包招标公告》、《对虾场虾塘竞价发包招标细则》的规定，陈德均在招标会前一次性向堤闸管理处缴纳招标信誉保证金10万元。陈德均按时参加了堤闸管理处主持的上列虾塘发包招标会，通过公开竞价的形式中标。陈德均依法获取堤闸管理处在东台河北岸川曹线2+200—2+299北侧，对虾场虾塘面积约210亩的水面养殖生产、经营权。陈德均中标后依据堤闸管理处发包细则约定应在5日内（即9月14日前）签订正式合同，完善、履行交清款项。在签订正式合同前，陈德均针对堤闸管理处在招标会上提供的合同文本中的相关条款，关于对虾场扬水站中的2台水泵与工程现状中的实物不相符合，水站中的2台水泵不能使用（不出水）问题沟通。水站供水设备是水产品养殖生产、经营中的主要设施，发包方有义务提供良好运转，供水正常的水泵给承包方使用。因在双方承包合同期限届满时，堤闸管理处（发包方）享有原移交清单内的所有设施完好无损的权利，相对陈德均（承包方）在移交时则对损坏的设施负有修复或赔偿的义务。对此，双方发生争议，陈德均多次与堤闸管理处协商，并通过堤闸管理处上级行政主管部门领导协调，历时四个多月均未果。最终双方没有能达成协议，导致陈德均在中标后未能签订正式合同，而丧失了应依法享有的合法生产、经营权利。
陈德均在投标期间缴纳给堤闸管理处的人民币10万元，系陈德均（投标人）缴纳的投标信誉和需遵守相关活动纪律的保证金,陈德均中标事实充分证明陈德均在招投标活动中完全符合投标人所具备的诚实守信、合法经营者的条件，且严格遵守了堤闸管理处招投标过程中的六条纪律。陈德均中标后因正式承包合同尚未签订，原、被告双方的承包关系不成立,故陈德均缴纳的投标信誉保证金10万元，堤闸管理处应依约如数返还陈德均，而不应擅自单方转作相应的承包金，更不应该单方视为原告违约、毁标而不退还。再者导致正式合同没有签订的主要因素是由于堤闸管理处的过失、过错而造成的，并造成陈德均的实际经济损失计3.2万元。
被告堤闸管理处辩称，陈德均竞标中标是事实，陈德均给付10万元信誉保证金也是事实。因陈德均没有按照招标协议约定签订合同导致陈德均未能承包，信誉保证金依照招标协议不予退还。请求驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：
1、陈德均提交的对虾场水面承包合同，该合同无双方签字，证明了竞价当时的情况；
2、陈德均提交的东台市国有资产经营有限公司滩涂资源经营专用收据两张，堤闸管理所对收取的信誉保证金转开成承包金和房屋维修保证金，该证据可以证明陈德均缴纳10万元的事实；
3、陈德均提交的照片八张，因陈德均未与堤闸管理所签订合同，该证据与本案无关联性；
4、陈德均提交的2014年9月13日向堤闸管理所邮寄的报告及国内挂号信函收据、2014年9月21日向水务局及国资公司邮寄的报告一份、信函收据两份、说明一份、答复给堤闸管理所的回复一份、答复给堤闸管理所律师的回复一份、邮寄给东台市河闸管理所、堤闸管理所、国资办、水务局的信一份及信函收据四张及说明一份、邮寄给东台市人大的信一份及信函收据一张，证明陈德均在中标后，向堤闸管理所及相关部门提出诉求的事实；
5、陈德均提交的东台农商行收贷收息凭证两张及江苏仓东农业发展有限公司出具的通知一份、中国农业银行明细对账单及常熟农商行明细对账单各一份，用以证明陈德均计算损失的依据；
6、陈德均提交的东台市东台河闸管理所对虾场水面发包招标公告原件一份及堤闸管理所登报招标的报纸两份，该证据与本案无关联性；
7、陈德均提交的2014年7月13日财产移交清单一张，证明水泵等设施由陈德均移交给堤闸管理所的事实；
8、陈德均提交的泵盛水泵厂的报价单一份及营业执照、组织机构代码证、正常许可证各一份，此证明落款时间为2015年12月，与本案无关联性；
9、陈德均提交的证明四份，堤闸管理所对证据三性提出异议，该证据不予采用；
10、陈德均申请证人赵某、李某出庭，证人分别证明水泵情况，赵某、李某怀疑水泵不能使用，但无明确依据。不能证实招投标时，水泵不能使用。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2014年9月1日，堤闸管理处发布《对虾场水面发包招标公告》，将位于东台河北岸川曹线2+200—2+955北侧，面积约200亩虾塘向社会以公开招标的方式对外发包，发包期限自2014年9月20日至2017年12月31日，投标者报名时需缴纳投标信誉保证金10万元。2014年9月10日，堤闸管理处发布《对虾场虾塘竞价发包招标细则》，主要内容为：工程现状为扬水站一座、进水渠道、供电线路、进排水设施、生产用房；中标人需在2014年11月10日前做好对虾场西一排房屋更换门窗、加固墙体、翻盖屋面等维修，经招标方验收合格后方可使用和退还3万元房屋维修保证金；承包期限为2014年9月20日至2017年12月31日，2014年9月14日前缴纳中标金额的40%和房屋维修保证金3万元；每一位投标人在投标前须先缴纳投标信誉保证金壹拾万元整,招标结束后，对于没有中标的投标人在没有违反投标纪律的前提下由招标方全额退还投标信誉保证金，对于中标者的投标信誉保证金招标方不再退还，在签订合同时转作相应的承包金；投标者中标后，在五日内（即9月14日前）与东台市堤闸管理处签订正式合同、缴清款项，如发生毁标或不能如期缴清承包金，其投标信誉保证金不予退还，作为招标方经营收入，并由招标方择日另行发包。同时附《对虾场水面承包合同》文本一份,合同文本中载明，堤闸管理处提供两台水泵交中标人使用。陈德均以及其余参加竞标的人员均在招标细则和合同文本上签名确认。标底价54.8万元。
2014年9月10日，陈德均缴纳了10万元竞标保证金参加当日竞标。竞标过程中，陈德均提出进出水设备未展示现状，堤闸管理处答复陈德均水泵肯定能使用。招投标结果为陈德均以最高价63万元中标。
2014年9月13日，陈德均向堤闸管理处寄送报告一份，报告主要内容为：“请求有关领导认真履行9月10日招标细则和承包合同上的两项约定，1、细则合同上说“对西一排房屋要进行维修，经验收合格后方可使用”（解释说是危房），我记忆此房已建33年，修后使用仍很不安全，除非重建。为杜绝不安全因素，所以我不使用，不修理，不上保证金，自行解决生产、生活用房；2、合同中说“对虾场扬水站2台水泵交给乙方（原告）使用，在承包期内正常维修由乙方负责，由于乙方操作不当引起的资产损坏，由乙方负责赔偿”，根据此条款，甲方（被告）必须开泵，水泵正常出水后当面交给乙方。乙方在承包期间负担正常维修费用，特别费用由甲方负担。如泵不正常出水，就是坏泵，就不能使用。乙方就不能接受，因接后乙方要求赔偿；3、就此两条款，本人于9月12日中午向负责招标的于所长电话请示过，得到的答复大意是：不履行约定。为慎重起见，我用书面向各级领导请示汇报，请有关领导认真履行约定。甲方就此附加条款不履行，必然影响到乙方主张条款的履行，那就不是乙方违约，而是甲方违约，甲方什么时间答应履行两项约定，乙方就什么时候按标额缴清余款，并接塘生产。”
对此，堤闸管理处函复陈德均，函件主要内容为：“2014年9月13日你寄发的报告，已收悉，现函告如下，你于2014年9月10日参加东台河闸对虾场水面发包招标会并中标，根据《对虾场虾塘竞价发包招标细则》规定你应于2014年9月14日前缴纳中标额的40%计25.2万元和房屋维修保证金3万元，共计28.2万元，但你至今未能缴清款项。反于2014年9月13日向我单位寄函提出东台河闸管理所对虾场西一排房屋维修以及扬水站2台水泵使用问题，此两项问题在《对虾场虾塘竞价发包招标细则》和《对虾场水面承包合同》中已经明确，并且所有投标人均已签字确认，因此，不得更改。根据《对虾场虾塘竞价发包招标细则》的要求你应于2014年9月14日前与东台河闸管理所签订书面承包合同、缴清款项，现已逾期，经与招标方共同协商，限你于2014年9月26日18时前，按合同缴清全部款项，如在2014年9月26日18时前仍不能缴清应缴款项，按照《对虾场虾塘竞价发包招标细则》第七条规定，你已缴纳的投标信誉保证金10万元，将不予退还，作为招标方经营收入，并由招标方择日另行发包。”
此后，陈德均再次向堤闸管理处去函，但陈德均既未与堤闸管理处签订合同，也未缴纳相应款项。
堤闸管理处分别于2014年10月10日、2015年1月27日两次在东台日报发布招标公告，对案涉虾塘进行发包。最后该虾塘议标给周海根承包。
陈德均认为因堤闸管理处的过错，致合同未能签订，诉至本院，要求如前所请。
另查明，案涉虾塘在本次竞标前由陈德均承包经营。2014年7月13日，陈德均将所涉虾塘及财产交付堤闸管理处，交付时所涉两台水泵由双方当场试泵，水泵运行正常。
审理中，陈德均提出依照《中华人民共和国招投标法实施条例》的规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，项目估算价为54.8万元，应当收取的保证金为10960元，堤闸管理处应退还陈德均多收部分。堤闸管理处认为该规定系管理性的规定，陈德均在投标前已签字认可10万元保证金的约定，该约定对双方具有约束力。
2017年4月，堤闸管理处诉至本院，以陈德均因毁标直接造成其经济损失，要求陈德均赔偿经济损失155000元。审理过程中，本院组织双方就两案进行调解，因双方差距过大未果。
本院认为，本案的争议焦点为：一、竞价成交后，未能签订书面承包合同的责任应由谁承担；二、案涉纠纷是否适用《中华人民共和国招投标法》（以下简称《招投标法》）及其实施条例的规定；三、陈德均交纳保证金的法律性质。
关于争议焦点一：竞价成交后，未能签订书面承包合同的责任应由谁承担。
1、根据《对虾场虾塘竞价发包招标细则》，陈德均竞标中标后应于规定时间前缴纳中标金额的40%和房屋维修保证金3万元，而陈德均向堤闸管理处寄送报告，明确拒绝缴纳房屋维修保证金，且其也未能于规定时间前与堤闸管理处签订正式合同，并缴纳中标金额40%的承包金和3万元房屋维修保证金，陈德均违反了《对虾场虾塘竞价发包招标细则》的约定。
2、陈德均于2014年9月13日向堤闸管理处寄送报告一份，拒绝缴纳房屋维修保证金，并要求堤闸管理处开泵试水。堤闸管理处函复房屋维修保证金及水泵问题已在《对虾场虾塘竞价发包招标细则》和《对虾场水面承包合同》文本上明确，不得更改；并要求陈德均于规定期限前，按合同缴清全部款项，否则，已缴纳的投标信誉保证金，将不予退还。后陈德均既没有签订合同，也没有缴纳相应款项。
3、关于陈德均提出的水泵能不能使用的问题。堤闸管理处在竞标时对此已作肯定答复。后陈德均于2014年9月13日对此再次提出异议，堤闸管理处再次回复水泵问题已在《对虾场水面承包合同》文本上明确，提供两台水泵交陈德均使用；同时，本案所涉水泵系2014年7月13日由陈德均交付堤闸管理处，交付时水泵运行正常。陈德均竞标中标后，则主张水泵不能使用，并提交一份由盐城市泵盛水泵厂出具的报价单，报价单载明：关于东台市堤闸处对虾场供水站水泵检测总体认定原现状不可以再使用。但该报价单出具时间为2015年12月22日，并不能据此认定竞标时水泵不能使用，陈德均也未能提交其他有效证据证明。
综上，陈德均参加堤闸管理处发包对虾场水面的竞价活动，陈德均出价，堤闸管理处接受了陈德均的出价，要约、承诺行为已经完成。《中华人民共和国合同法》第二十五条规定：“承诺生效时合同成立。”合同已经成立生效，陈德均未履行合同的约定，签订正式合同、履行合同义务，违反了合同约定。退一步，在双方签订书面合同后，陈德均履行了其义务，堤闸管理处不能按照约定提供相应设施，自应承担相应违约责任。故，陈德均要求堤闸管理处承担损失的请求，本院不予支持。
关于争议焦点二：案涉所谓招投标行为，其实质为竞价，不属于《招投标法》及其实施条例调整范围。
1、根据《招投标法》第二十五条的规定：“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法。”本条所列个人，为对科研项目投标的个人，可作为投标主体参加科研项目投标活动，系对科研项目投标的特殊规定。本案不符合自然人作为投标人的法定情形。
2、《招投标法》第九条规定：“……招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。”本案系发包人将鱼塘经营权出让，并不属于“招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实”的情况。
3、《招投标法》第二十七条规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。”可见，投标人往往要详细制作投标文件，需要付出智力成果。
根据《招投标法》第二条规定:“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”依据前述分析，适用《招投标法》及其实施条例是有限制条件的，即普通个人进行的商业竞价行为不能适用《招投标法》及其实施条例的规定。堤闸管理处对外发包涉案对虾场水面，采用招投标合同的名称，其实质是商业竞价，应当以其实质确定合同的性质。故，案涉纠纷不能适用《招投标法》及其实施条例。
关于争议焦点三：陈德均交纳的保证金的法律性质。陈德均交纳的“信誉保证金”，属于担保，交付的款项为金钱质，应不予退还。
所谓金钱质即将金钱作为质物并向他人转移金钱的占有，以此作为担保的方式。比如当事人在合同中约定定金、留置金、担保金、保证金、订约金、押金等。我国担保法对金钱质的规定主要集中在对定金的规定上，其他金钱质在担保法中没有规定。由于我国对于保证金尚无明确法律规定，依据法律无强制性规定即为合法的法律原则，应当允许当事人在经济活动中采取约定给付一定数额保证金作为担保方式。保证金具有担保合同义务人履行合同的作用。案涉《对虾场虾塘竞价发包招标细则》约定：每一位投标人在投标前须先缴纳投标信誉保证金壹拾万元整,招标结束后，对于没有中标的投标人在没有违反投标纪律的前提下由招标方全额退还投标信誉保证金，对于中标者的投标信誉保证金招标方不再退还，在签订合同时转作相应的承包金；投标者中标后，在五日内（即9月14日前）与东台市堤闸管理处签订正式合同、缴清款项，如发生毁标或不能如期缴清承包金，其投标信誉保证金不予退还，作为招标方经营收入，并由招标方择日另行发包。陈德均在案涉水面竞价成交后，拒绝签订合同、履行合同义务，据此，其交纳的保证金可不予返还。
综上，陈德均参加堤闸管理处发包对虾场水面的竞价活动，案涉合同已经成立生效，陈德均违反了合同的约定，堤闸管理处对陈德均交付的保证金可不予退还。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国合同法》第二十五条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下;
驳回原告陈德均要求被告东台市堤闸管理处承担责任的诉讼请求。
案件受理费2940元，由原告陈德均负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 于 俊
审 判 员 于志丽
人民陪审员 曹明灿
二〇一七年十二月三十日
书 记 员 王树同