广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0606行初49号
原告高和德，男，1963年4月28日出生，汉族，住佛山市顺德区,
原告林伟举，男，1967年2月28号出生，汉族，住佛山市顺德区,
被告佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。
法定代表人霍兆华，局长。
委托代理人卓文、肖云，该局工作人员。
被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人梁炎敏、余友斌，该府办公室工作人员。
原告高和德、林伟举（以下总称二原告）不服被告佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称区国土局）作出的顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》及被告佛山市顺德区人民政府（以下简称区政府）作出的顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》，于2016年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年2月4日、2月5日分别向被告区政府、被告区国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。二原告，被告区国土局的委托代理人卓文、肖云，被告区政府的委托代理人梁炎敏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月12日，被告区国土局作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》，告知二原告，其于2015年9月16日递交的要求该局公开“《关于顺德区乐从至龙江公路建设项目建设用地的审批报告》（顺建[2011]55号）完整内容”的政府信息的申请收悉，经审核，二原告要求获取的政府信息为土地征收审批所需的政府内部过程文件，属于过程性信息，不属于政府信息公开的范围。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二项及《广东省政府信息依申请公开工作规程》第三条第二款“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”的规定，该局决定不予公开。二原告对该告知书不服，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2016年1月14日作出顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告区国土局作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》的行政行为。
二原告诉称，顺德区龙江镇东头股份经济合作社（以下简称东头股份社）耕地被征用作建设乐从至龙江（顺德快速干线又称乐龙路）的公路使用。但二原告在国土资函[2012]563号《国土资源部关于佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地的批复》（以下简称国土资函[2012]563号批复）中发现顺德快速干线（乐龙路）建设项目实际征用东头股份社的土地面积合计17.7141公顷（即265.7115亩）。然而，被告区国土局及顺德区龙江镇人民政府、东头村委会、东头股份社均以197.96亩的征地面积来操作征地的相关事宜，征地补偿均以197.96亩来进行补偿，公然蒙骗东头股份社全体股东。还在2011年12月31日制作了《关于乐龙路征地及预留用地处理办法的方案》，将乐龙路征地、预留用地处理办法方案和征地与卖地款的量化方案共三项重大事项捆绑进行一纸合并表决，蒙混过关（乐龙路征地在东头股份社实际未进行单独表决），从中骗取了国家土地（也是东头股东的耕地）67.9974亩。事件曝光后，在2013年9月29日，被告区国土局及顺德区龙江镇人民政府、东头村委会、东头股份社编造了《关于乐龙路征用东头村土地的情况说明》，违背国土资函[2012]563号批复的附件说明“乐龙路征用东头股份社17.7141公顷土地，界址清楚、面积准确、权属无争议”的定论。鉴于乐龙路征地项目存在如此多的问题，二原告再次向广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）申请公开相关的信息。从粤国土资（建）函[2012]24号《广东省国土资源厅转发〈国土资源部关于佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地的批复〉的函》（以下简称粤国土资（建）函[2012]24号函）中发现顺建[2011]55号《关于顺德区乐从至龙江公路建设项目建设用地的审查报告》（以下简称顺建[2011]55号报告）有乐龙路建设项目在东头股份社征用土地的实际面积的准确数据等信息。但被告区国土局拒绝公开顺建[2011]55号报告，被告区政府对被告区国土局不予公开的行为亦予以支持。综上，请求法院判决：1.撤销顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》及顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》；2.责令被告区国土局依法公开顺建[2011]55号报告的全部内容，并向二原告提供完整的复印件；3.本案诉讼费由两被告承担。
二原告在诉讼中提交了下列证据：
1.顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》、《文书送达回证》，证明二原告于2016年1月16日收到被告区政府作出的《行政复议决定书》。
2.国土资函[2012]563号批复及《征收土地方案》、粤国土资（建）函[2012]24号函、《举报书》、《关于乐龙路征用东头村土地的情况说明》、《顺德快速干线龙江东头段征地协议书》复印件、《关于乐龙路征地及预留用地处理办法的方案》复印件，证明国土资函[2012]563号批复的用地与《关于乐龙路征地及预留用地处理办法的方案》的土地相差约70亩，实际征地比征地批复少了约70亩。
被告区国土局辩称，一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定，区国土局作为区级政府部门，有作出被诉行政行为的法定职权。二、区国土局作出的被诉行政行为事实清楚、法律依据正确、程序合法。二原告于2015年9月16日向区国土局提出书面申请，要求公开顺建[2011]55号报告，并提交了以下资料：1.身份证复印件；2.粤国土资（建）函[2012]24号函；3.国土资函[2012]563号批复及《征收土地方案》；4.粤国土资公开告知[2015]132号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》；5.顺建息开[2013]28号《政府信息公开答复书》；6.顺建息开[2013]68号《政府信息公开答复书》。区国土局受理后，经审查，认为二原告要求获取的顺建[2011]55号报告的名称实际为《关于顺德区乐从至龙江公路建设项目建设用地的审查报告》，该报告为区国土局在办理“乐从至龙江公路建设项目”土地征收报批手续时向省国土厅提交的作为审批说明的材料，属于过程性信息，对行政管理外部相对人的权利义务不产生实际影响。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款与《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省政府信息依申请公开工作规程〉的通知》（粤办函[2012]571号）第三条第二款均规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”因此，二原告要求获取的顺建[2011]55号报告不属于政府信息公开的范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……”及第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定，区国土局于2015年10月12日作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》，并于次日邮寄送达给二原告。综上，区国土局依职权作出的被诉《政府信息公开告知书》认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法，请法院依法驳回二原告的诉讼请求。
被告区国土局于2016年2月18日向本院提供了作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》的下列证据、依据：
1.二原告申请公开信息提交的材料：《政府信息公开申请书》、高和德、林伟举的居民身份证复印件、粤国土资（建）函[2012]24号函、国土资函[2012]563号批复及《征收土地方案》、粤国土资公开告知[2015]132号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、顺建息开[2013]28号《政府信息公开答复书》、顺建息开[2013]68号《政府信息公开答复书》，证明二原告于2015年9月16日向被告区国土局提出公开“顺建[2011]55号《关于顺德区乐从至龙江公路建设项目建设用地的审批报告》”政府信息的申请。
2.顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》、EMS快递单及投递结果查询单，证明被告区国土局于2015年10月12日作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》并于次日邮寄送达给二原告。
3.《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发[2008]36号）、《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省政府信息依申请公开工作规程〉的通知》（粤办函[2012]571号），证明被告区国土局作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》的法律依据。
被告区政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款及第二十八条第一款的规定，二原告不服被告区国土局作出的顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》，向区政府申请行政复议，区政府依法具有对二原告的行政复议申请进行审查及作出决定的职权。二、区政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。对被告区国土局查明的事实，区政府经审查认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，被告区国土局具有政府信息公开的工作职责。该局对二原告的政府信息公开申请作出答复，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，程序合法。本案中，顺建[2011]55号报告是被告区国土局向省国土厅就顺德区乐从至龙江公路建设项目用地土地征收报批过程中提交的作为审批参考依据的材料，属于审批中的过程性信息，对行政管理外部相对人的权利义务不产生实际影响。因此，顺建[2011]55号报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指应公开的政府信息。被告区国土局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》，告知二原告顺建[2011]55号报告因不属于政府信息公开的范围，决定不予公开，符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，区政府作出《行政复议决定书》，决定维持被告区国土局作出的顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》。二原告于2015年11月17日向区政府提出行政复议申请，区政府于同年11月19日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，并分别于同年11月20日送达被告区国土局，同年11月21日送达二原告。被告区国土局于2015年11月24日向区政府提交《行政复议答复书》及证据材料。区政府于2016年1月14日作出《行政复议决定书》，并分别于同年1月15日邮寄送达二原告，同年1月19日送达被告区国土局。区政府作出《行政复议决定书》的程序合法。综上，二原告的主张没有法律依据，请法院依法驳回二原告的诉讼请求。
被告区政府于2016年2月19日向本院提供了作出顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》的下列证据、依据：
1.《行政复议申请书》及相关证据材料（包括高和德、林伟举的居民身份证复印件、行政复议当事人送达地址确认书、《证据材料清单》、《说明》、顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》、粤国土资（建）函[2012]24号函、国土资函[2012]563号批复及《征收土地方案》、顺建息开[2013]23号《政府信息公开答复书》、顺建息开[2013]42号《政府信息公开答复书》、《顺德快速干线龙江东头段征地协议书》、顺建函[2013]1257号《关于高和德、林伟举申请书的复函》、顺建息开[2013]68号《政府信息公开答复书》），证明二原告于2015年11月17日向被告区政府提出行政复议申请，符合六十日的期限规定。
2.《行政复议受理通知书》、EMS快递单、网上查询记录，证明被告区政府于2015年11月19日作出《行政复议受理通知书》并于同年11月21日送达二原告，符合五个工作日的审查期限规定。
3.《提出行政复议答复通知书》及《文书送达回证》，证明被告区政府于2015年11月19日作出《提出行政复议答复通知书》并于同年11月20日送达被告区国土局，符合七个工作日内通知行政复议被申请人的期限规定。
4.《行政复议答复书》、《材料清单》，证明被告区国土局于2015年11月24日向被告区政府提交书面答复，符合十日内作出答复的期限规定。
5.顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》、《文书送达回证》、EMS快递单、网上查询记录，证明被告区政府于2016年1月14日作出《行政复议决定书》，并于同年1月16日、1月19日分别送达给二原告和被告区国土局。
6.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明被告区政府作出顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》的法律依据。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
二原告提供的证据1，被告区国土局及被告区政府无异议，本院予以采纳。二原告提供的证据2，均涉及乐从至龙江公路建设项目建设用地的相关情况，本院予以采纳。
被告区国土局及被告区政府提供的证据，二原告均无异议，本院予以采纳。
经审理查明，二原告于2015年9月16日向被告区国土局提出政府信息公开申请，要求公开粤国土资（建）函[2012]24号函中提及的被告区国土局向省国土厅上报的顺建[2011]55号报告，二原告还同时提交了二人的居民身份证复印件、粤国土资（建）函[2012]24号函、国土资函[2012]563号批复及《征收土地方案》、粤国土资公开告知[2015]132号《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》、顺建息开[2013]28号《政府信息公开答复书》、顺建息开[2013]68号《政府信息公开答复书》等材料。经审查，被告区国土局认为二原告申请公开的信息不属于政府信息公开的范围，于2015年10月12日作出顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》，并于同年10月13日邮寄送达给二原告。
二原告对顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》不服，于2015年11月17日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于同年11月19日决定受理，次日向被告区国土局发出《提出行政复议答复通知书》。被告区国土局于2015年11月24日提交《行政复议答复书》及相关材料。经审查，被告区政府于2016年1月14日作出顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》，并于同年1月16日、1月19日分别送达给二原告和被告区国土局。
另查，2012年7月24日，国土资源部作出国土资函[2012]563号批复，告知广东省人民政府，广东省《关于审批佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的请示》（粤府[2011]144号）业经国务院批准，批复如下：“一、同意佛山市顺德区将农民集体所有农用地90.8346公顷（其中耕地6.3532公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地8.4223公顷、未利用地0.3806公顷；同意将国有农用地17.9444公顷（其中耕地0.2155公顷）转为建设用地，同时使用国有建设用地10.4596公顷、未利用地4.9362公顷。以上共计批准建设用地132.9777公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为佛山市顺德区乐从至龙江公路工程建设用地。……”2012年10月30日，省国土厅作出粤国土资（建）函[2012]24号函，通知被告区政府，顺德区上报的顺建[2011]55号报告及有关材料业经广东省人民政府审核上报国务院批准，将国土资函[2012]563号批复转发顺德区，同时在该函中提出了落实意见。
又查，二原告曾向被告区国土局申请公开顺德区乐从至龙江公路工程建设用地的征地批准文件等材料，被告区国土局于2013年6月26日作出顺建息开[2013]23号《政府信息公开答复书》，向二原告公开了国土资函[2012]563号批复。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二点规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。本案中，被告区国土局在收到二原告的政府信息公开申请后，在法定期限内作出书面答复，并送达给二原告，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定。被告区政府作为被告区国土局的本级人民政府，对二原告不服顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。被告区政府受理二原告的行政复议申请后经审核在法定期限内作出行政复议决定书，并依法送达二原告和被告区国土局，程序合法，本院予以支持。
本案争议的焦点是被告区国土局不予提供原告申请公开的政府信息是否合法。经查，二原告申请公开的信息为被告区国土局制作的顺建[2011]55号报告，从国土资函[2012]563号批复及粤国土资（建）函[2012]24号函的内容反映，该报告是被告区政府申请佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的审批说明文件之一，该报告已经广东省人民政府审核上报国务院批准。由此可见，顺建[2011]55号报告只是申请佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地过程的内部文件，对行政管理外部相对人的权利义务并不产生实际影响。且针对该报告的用地请示国土资源部已作出国土资函[2012]563号批复，该批复是佛山市顺德区乐从至龙江公路建设用地的最终审批结果，二原告亦已通过政府信息公开的方式获取了该政府信息。因此，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二点的规定，顺建[2011]55号报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息范围。被告区国土局经审核决定不向二原告公开该政府信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》及《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发[2008]36号）的规定。二原告要求撤销顺建息开[2015]270号《政府信息公开告知书》及顺府行复案[2015]274号《行政复议决定书》并责令被告区国土局依法公开顺建[2011]55号报告的诉请理由不成立，本院不予支持，应予驳回。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项的规定，判决如下：
驳回原告高和德、林伟举的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告高和德、林伟举负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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审 判 长 吴嘉敏
审 判 员 郭珮琳
人民陪审员 罗狄锋
二〇一六年七月四日
书 记 员 田婷婷