广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终834号
上诉人（原审原告）：泛联实业有限公司，住所地香港特别行政区德辅道中181号大新行13楼。
负责人：曾文景、张剑辉，均为该公司董事。
委托代理人：陈玉博、刘萍，均为广东颐和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地广东省广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：张文磊，该单位工�人员。
委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
上诉人泛联实业有限公司（以下简称泛联公司）因解除国有土地出让合同一案，不服广东省广州市南沙区人民法院（2015）穗南法行初第82号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，1997年9月22日，广州南沙经济技术开发区国土办公室（甲方暨出让方）与原告（乙方暨受让方）签订了一份《国有土地使用权出让合同》（南国土让字（1993）号25号，以下简称涉案合同），约定：“第二条，甲方出让乙方使用的土地位于番禺市广州南沙经济技术开发区塘坑村……。甲方出让给乙方的国有土地使用权面积陆万陆千伍佰零拾壹平方米。甲方自广州南沙经济技术开发区管委会批准之日起三十天内把上述土地按建委规定标高平整后提交给�方使用。甲方交地后，仍继续协助乙方解决一些与用地有关的其他问题，但接水、接电及开设路后等手续及费用均由乙方负责……。第四条，本合同出让的土地按规划只准建设工业园项目……。第五条，本合同的土地使用权出让年限为伍拾年……乙方在本合同签订之日起半年内必须给甲方送齐以下用地材料，办理用地手续。（一）用地申请书，一式两份。（二）建设用地规划许可证……超过上述期限乙方仍未送齐规定的用地申报材料，视作违约，甲方有权取消本合同……。第六条，乙方受让土地，必须在两年内动工建设，并应在一九九七年十二月前竣工。批准受让土地后超过两年未使用土地或超过竣工期两年未竣工，甲方无偿收回土地使用权，注销《建设用地批准书》……。”
双方签订上述合同后，广州市国土资源和房屋管理局（以下简称广州市国土局�曾以原告闲置上述土地为由，于2012年6月18日向原告作出了穗国房南开闲（2012）15号《闲置土地处理决定书》，决定收回上述合同所涉的宗地土地使用权。原告不服上述闲置土地处理决定，遂向南沙区人民法院提起行政诉讼，该院在此行政诉讼案中查明如下事实：原告签订上述土地出让合同后，支付了土地使用权出让金、土地开发费共13300200元，并于2000年取得了涉案宗地的建设用地批准书，但原告一直未办理土地的国有土地使用权证，也没有对宗地进行建设，土地已被平整和围闭。2008年10月17日，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局（以下简称南沙国土分局）向原告核发了《闲置土地调查通知书》告知原告将对涉案宗地开展闲置土地调查工作，并要求原告提供土地开发利用情况、办理用地手续的情况和有关证据。2009年3月6日，原告向被告提交了《关于回复�沙国土闲置调查通知书的函》，称其于2000年10月至2002年10期间，曾向南沙开发区规划局、建设局等单位提出项目立项建设的申请，但因蕉门大桥选址有可能在讼争宗地上，列入大桥建设规控范围内，故规划部门一直未批复准许其建设，致使其在领取用地批准书后一直未能动工开发建设。现其了解到讼争宗地不会影响到蕉门大桥的规划和建设，特向被告提出申请延长开发时间。2010年4月27日，广州市国土局向原告核发《关于报送土地后续利用意见的通知》，要求原告提交土地后续利用意见。该通知于同年5月25日向原告送达。原告对此回复称，其已对讼争宗地进行了调研及初步规划并完成了回填平整围蔽工作，拟联合广州市番禺区电气工程公司合作建设“南电牌”高压成套电气生产基地——物流仓储配送中心项目。2010年7月27日，广州市国土局就讼争宗地的闲置土地调查�宜向原告进行询问。原告反映至今末对讼争宗地进行开发的主要原因：一是其在取得建设用地批准书后，曾于2000-2001年间口头咨询规划部门，并得到讼争宗地上可能计划兴建桥梁、建议暂不开发的答复；二是其得知2004年规划作出调整后，原规划桥梁不再经讼争宗地范围，随即进行筹划开发，但由于当时村民侵占讼争宗地进行耕种，才造成开发拖延。2010年8月31日，南沙国土分局召开闲置土地认定2010年第4次会议，会议经讨论认定讼争宗地为闲置土地，闲置时间自2002年1月1日起算。2010年11月2日，广州市国土局向原告送达《闲置土地拟处置方案告知书》（穗国房南开闲（2010）114号），告知原告拟作出收回讼争宗地的事实、理由和依据，并告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。经原告申请，广州市国土局于2010年11月29日就讼争宗地拟定处置方案事宜举行公开听证。听证中，原告提出以下申辩意见：1、原告取得讼争宗地的建设用地批准书准备立项建设，但因当时蕉门大桥选址位置初定在讼争宗地上，原告曾多次向相关部门咨询和报建立项、申请建设，但未被批准，故一直未开发建设。2、原告已于2005年向区发改局提出建设成套电气生产基地——物流仓储配送中心的立项申请，由于南沙西部工业区规划调整为商业用地，因此没有获得该立项申请的批复，才造成讼争宗地未开发的现状。3、原告因对政策和程序的不熟悉，造成讼争宗地的开发时间较缓慢或是手续没有及时办理。被告针对原告的上述意见认为：1、规划建设的大桥对讼争宗地的动工开发建设没有影响，且经核查，规划分局的办公系统未发现原告对讼争宗地的规划咨询意见记录，至开展闲置土地调查时，讼争宗地一直按原规划实施，为工业用地，与出让合同约定的土�用途并无冲突，故原告未按期动工开发并非规划调整的原因。2、讼争宗地自签订出让合同至今已超过10年时间末开发，原告对此存在明显过错，应承担相应法律后果，不能以对政策和规定不熟悉为由予以免责。广州市国土局经报广州市人民政府同意，于2012年6月1日作出《闲置土地处理决定书》，决定收回讼争宗地、终止出让合同的履行并注销建设用地批准书等相关权证。该决定于2012年6月28日送达原告，原告对该决定不服遂诉至南沙区人民法院。该院于2012年12月25日作出（2012）穗南法行初字第31号行政判决，确认以上事实，以原告未取得土地使用权证书，涉案宗地的土地使用权并未发生转移，不存在收回土地使用权的问题为由，撤销《闲置土地处理决定书》。广州市国土局不服上述判决，上诉于广州市中级人民法院。广州市中级人民法院于2013年12月18日作出（2013）穗中法行终字第340号行政判决，驳回了广州市国土局的上诉，维持南沙区人民法院上述行政判决。
2014年5月21日，南沙国土分局向原告在闲置土地调查程序中提供的法定代表人身份证明所注明的通信地址向原告其时的法定代表人张青邮寄了穗国房南开（2014）189号《解除合同通知书》，以原告未按照上述土地出让合同第五条约定申报用地材料，办理用地手续，同时未对土地进行动工开发，造成土地处于长期闲置的状态，造成了土地资源的严重浪费，经广州南沙闲置土地处理和收回国有建设用地使用权审理领导小组会议决定，不再批准原告使用土地，原告与原广州南沙经济技术开发区国土办公室签订的《国有土地使用权出让合同》无法继续履行。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十四条第（四）项的规定及《国有土地使用权出让合同》的约定，通知原告“自本通知送达之日起，依法解除原广州南沙经济技术开发区国土办公室与你单位签订的《国有土地使用权出让合同》（南国土让字（1993）25号），合同权利义务终止履行；收回本通知所涉66501平方米土地，由政府另行安排使用……。”根据向该院提供的顺丰快递邮件查询单显示，该邮件于2014年5月22日12时许为“暂无法联系收方客户，待进一步确认派送”。在庭审中，被告陈述该邮件无退件，故于2014年5月26日南沙国土分局在广州日报刊登了解除与原告（南国土让（1993）25号）《国有土地使用权出让合同》的公告，并载明自公告之日满60天，即视为送达。涉案宗地已重新挂牌拍卖出让，2015年11月23日，广州市南沙区房地产交易中心与广州修仕倍励教育投资管理有限公司就包括涉案宗地在内的土地签订了国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书。
�查明，南沙国土分局是广州市国土局的派出机构，广州市国土局的土地管理职能现已由被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）承担。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》五条第二款规定，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条规定，“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”被告作为本市的土地行政主管部门，具有签订土地出让合同及处理合同履行过程争议的行政职权。
本案中，原告与广州南沙经济技术开发区国土办公室签订的合同性质属于行政合同，双方的权利义务除适用行政法律�规调整外，还适用《中华人民共和国合同法》及有关司法解释的调整。
原告与广州南沙经济技术开发区国土办公室签订的涉案国有土地使用权出让合同是双方的真实意思表示，合法有效，双方当事人应当按照合同的约定履行相关义务。原告是否未按照合同约定开发利用土地，被告解除该合同是否合法有效，是双方争议的焦点。
《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”。第九十六条第一款规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”《最高人民法院关于适用﹤�华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条规定，“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”本案中，原告在签订土地出让合同后，超过了该合同第六条约定的动工建设和竣工的期限，已实际违约。在此情况下，被告的派出机构南沙国土分局于2014年5月22日按照原告向其预留的通信地址向原告的法定代表人张青邮寄送达了解除合同通知书，并无不当。在查询该邮件邮寄送达情况不详，未作退回的情况下，南沙国土分局为保障原告的权益，再通过刊登，报刊公告解除涉案的土地出让合同；并参照民事诉讼法有�公告期限为六十日即视为送达的规定，亦无不当。故此，南沙国土分局向原告邮寄解除合同通知书及于2014年4月26日在广州日报刊登解除合同公告后，原告于2015年12月3日向该院提起诉讼，请求确认解除合同无效已经超过了三个月的期限，故原告的该项请求，该院不予支持。原告提出其法定代表人张青因被羁押无法收取邮件的抗辩意见。经审查，南沙区人民法院认为原告在法定代表人无法履行职务或变更法定代表人是原告自身的原因，其没有将有关情况及时告知被告的情况下，被告仍按照原告提供的联系方式向原告的法定代表人邮寄有关的法律文书，并无不当，相应的法律后果应由原告自行承担。故对原告的上述意见，该院不予采纳。
《中华人民共和国合同法》九十七条规定，“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”被告解除涉案合同已发生法律效力，原告诉请被告继续履行合同，该院不予支持。
发生法律效力的行政判决确认了涉案宗地已经平整围闭，在原告未开发利用的情况下，已由村民复耕的事实。原告提出被告迟延交付土地是造成其无法如期建设的主张，缺乏事实依据。此外，原告亦未能提供证据证明其已按照合同的约定向土地行政申请办理了土地使用权转移手续及报建手续，其认为被告逾期为其办理土地使用权证及有关报建手续，致其不能按合同约定开发土地的理由不能成立。再者，根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”及第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计�。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”的规定，原告如认为被告违反合同约定期限向其交付土地、办理有关权证及报建手续的，应在合同约定的履行期限届满之日起两年内向法院提起诉讼要求被告承担违约责任，现原告起诉已经过了法定的诉讼时效。综上，原告要求被告赔偿因土地迟延交付、逾期转移土地使用权致其无法开发土地的损失，该院不予支持。
综上所述，原告请求事项缺乏法律依据，该院不予支持。依照《华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条第一款、第九十七条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十四条，《最高人民法院关�执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告泛联实业有限公司的诉讼请求。该案受理费18164元，由原告泛联实业有限公司负担。
上诉人泛联公司不服原审判决，上诉称：原审法院认为被上诉人派出机构南沙国土分局单方解除国有土地出让合同行为并无不当，该认定显属错误。上诉人于1997年9月22日与广州南沙经济技术开发区国土办公室签订《国有土地使用权出让合同》。基于双方履约过程中产生争议，后被上诉人派出机构南沙国土分局于2014年5月22日按照上诉人原先预留的通信地址向上诉人的法定代表人张青邮寄了解除合同通知书，但由于张青当时已因其他案件纠纷被执法机关羁押，遂该通知书邮寄送达情况不详。后南沙国土分局通过刊登报刊公告解除涉案的土地出让合同，并参照民事诉讼法�关公告期限为六十日即视为送达的规定，认为合同解除通知已送达上诉人，参照规定推断上诉人已知悉合同解除事宜。首先，被上诉人派出机构尚未穷尽邮寄送达方式，径行采取公告送达的方式送达上诉人侵害了上诉人的实体权利。在我国涉及送达的相关法律规定中，均把邮寄送达作为保障公民对自身相关权利义务知情权的优先有效方式。在上诉人法定代表人收悉情况不明确的情况下，被上诉人还可通过公开渠道核实被上诉人登记地址并邮寄合同解除函件。但被上诉人在无法送达上诉人法定代表人后便直接采取公告方式，并未邮寄上诉人，排除上诉人的知情权保障，其行为明显不当，导致上诉人无法及知悉合同解除事宜主张权利，依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，其公告送达行为依法应当被撤销或认定为无效。其次，一审法院认为采取公告送达方式参照民事诉讼法有关公告期限六十日规定认为合同解除通知已送达上诉人的属法律适用错误。上诉人作为香港登记经营的涉外企业，相关程序权利在无明文规定的情况下应参照适用《最高人民法院关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》（以下简称《规定》）更为准确，符合当事人主体特殊性。《规定》第九条规定：“人民法院不能依照本规定上述方式送达的，可以公告送达。公告内容应当在内地和受送达人住所地公开发行的报刊上刊登，自公告之日起满三个月即视为送达。”在上诉人法定代表人收悉情况不明确，其他授权人也无权代理的情况下，合同解除事宜应告知上诉人，依程序应当在内地和香港公开发行的报刊上刊登，而非仅以在广州日报刊登公告方式视为送达，因此其公告刊登方式依法无效。
另外，一审判决中有关事实认定不清，适�法律错误：在2013穗中法行终字第340号生效判决中，已经对涉案土地上诉人并未取得土地使用权这一法律状态作出认定，即上诉人虽依照土地出让合同缴纳了土地出让金，但土地使用权属证明并未颁布，因此土地权属并未依照合同移交，所以本案诉争的主要事实是上述并未移交土地权属法律事实的原因是什么，以及是土地出让合同双方哪一方的原因造成未能移交，关于这一诉争核心事实一审判决竟然未予认定，上诉人认为上述法律事实的形成原因主要是被上诉人故意拖延上诉人的开发进度，导致涉案土地由村民进行了复耕，而在2009年，上诉人解决了村民复耕赔偿问题后，被上诉人又立即启动了闲置用地调查程序，上诉人根本无法推进涉案合同的继续。综上，一审判决中第十九页认定上诉人发现是由被上诉人原因无法继续履行合同后两年内并未提出相关诉讼请求已超�诉讼时效的认定是明显错误的。上诉人已经积极行使了履行合同的权利但是是由被上诉人恶意启动调查程序导致上诉人无法进行维权活动。
综上所述，被上诉人单方解除合同行为存在明显不当，依法应认定其单方解除合同行为无效。
被上诉人广州市国规委二审答辩称：第一，土地权属并不存在移交的问题，根据土地管理法和城市房地产管理法的相关规定，土地使用权的取得是依申请的登记行为，应当由上诉人依照法律的规定进行土地使用权的登记而取得土地权属，并不存在土地权属移交的情况或者概念。第二，根据本案所涉土地出让合同的约定，上诉人应当在合同签订后六个月内申请办理用地手续，并按合同约定的期限进行动工开发，而上诉人一直没有申请办理用地手续，也没有动工开发已经明显违反了法律的规定和合同的约定，而且在已经�效的340号判决中已经查明被上诉人是已将涉案的土地移交给上诉人使用，而且上诉人也进行了相应的土地平整，之后由于上诉人自行管理土地的不善导致土地被村民复耕，这种情况并不是由于被上诉人的原因所致。第三，关于解除合同通知送达的问题，首先根据相关司法解释的规定，涉港澳的企业负责人在内地的是可以直接向其法定代表人送达的，所以我们向其法定代表人邮寄按照预留的地址送达解除出让合同通知并无不当。关于公告送达的期限，由于法律对于这一块并没有明确规定，所以我们参照2013年新民诉法的规定，公告60天，也具有合理性，所以我们认为一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
二审审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条、第十四条的规定，本案涉案合同为行政合同，本案中的权利、义务关系调整可以适用行政法律规范，同时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案审查的重点主要是被上诉人解除涉案合同是否合法。
《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”第九十四条第（四）项规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：“（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。”第九十六条第一款规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人�法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条规定，“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”本案中，本案涉案合同第五条约定：“……乙方在本合同签订之日起半年内必须给甲方送齐以下用地材料，办理用地手续……超过上述期限乙方仍未送齐规定的用地申报材料，视作违约，甲方有权取消本合同……”第六条约定：“乙方受让的土地，必须在两年内动工建设，并应在一九九七年十二月前竣工。批准受让土地后超过两年内未使用土地或超过竣工期两年未竣工，甲方无偿收回土地使用权，注销《建设用地批准书》……”上诉人在签订合同后长达十几年的时间内未办理用地手续、未动工建设和竣工，其行为违反了合同第五条、第六条的约定，被上诉人根据双方在合同中的约定，解除土地出让合同收回土地，并依法送达，符合合同约定的解除条件，亦符合法律规定。其解除合同并不违法。上诉人在被上诉人邮寄解除合同通知书及刊登解除合同公告后，于2015年12月3日才请求确认解除合同无效，已远远超出了三个月的期限。原审法院不支持上诉人的该项诉请，并无不当。关于解除合同通知书的送达问题，一审判决已作了详细的论述认定，被上诉人的送达并无明显不当，本院二审认同。上诉人在被上诉人处理涉案合同土地时预留了法定代表人身份证明书（其中注明了单位通信地址及张青的法定代表人身份）；在收回土地的诉讼中，广州市中级人民法院2013年12月作出的行政判决列明张青是上诉人的法定代表人。上诉人现称该法定代表人在2013年被羁押无法收取邮件，根据诚实信用原则，上诉人应及时通知被上诉人并提供新的联系方式，但其并未通知。据此，一审不予采纳上诉人就此问题提出的抗辩意见，并无不当，本院予以支持。
关于上诉人提出的被上诉人存在未依照合同移交土地权属等违约行为的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”本案涉案合同第五条约定：“……乙方在本合同签订之日起半年内必须给甲方送齐以下用地材料，办理用地手续……超过上述期限乙方仍未送齐规定的用地申报材料，视�违约，甲方有权取消本合同……”上诉人于1997年签订涉案合同，并于2000年取得《建设用地批准书》，但其在本案并未提供证据证实其已按照合同约定和相关法规规定向土地行政管理部门申请办理土地使用权转移手续及报建手续，故上诉人提出因被上诉人逾期为其办理土地使用权证及有关报建手续等违约行为，致其不能按合同约定开发土地，没有事实依据，且其认为被上诉人存在违约，但在长达十几年时间内，其并未依法主张其权益。据此，一审法院不予支持其相关主张，亦无不当。
综上所述，上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人泛联实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 姚 伟
二〇一六年十二月二日
书 记 员 王 薇
魏玲英