上海市浦东新区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）沪0115民初2454号
原告(反诉被告)：上海南汇宣桥资产投资经营有限公司，住所地上海市浦东新区。
法定代表人：徐平仙，总经理。
委托诉讼代理人：黄槐，上海市海燕律师事务所律师。
委托诉讼代理人：覃午欣，上海市海燕律师事务所律师。
被告(反诉原告)：上海侨晨电器有限公司，住所地上海市浦东新区。
法定代表人：黄祖才，总经理。
委托诉讼代理人：闵卫平，上海闵卫平律师事务所律师。
原告上海南汇宣桥资产投资经营有限公司(以下简称宣桥公司)诉被告上海侨晨电器有限公司(以下简称侨晨公司)土地租赁合同纠纷一案，本院于2016年1月5日立案后，依法适用简易程序审理。审理中，被告侨晨公司依法提起反诉，本院依法合并审理。本案后转为普通程序，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告宣桥公司的委托诉讼代理人黄槐、覃午欣、被告侨晨公司的委托诉讼代理人闵卫平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宣桥公司向本院提出诉讼请求：1、确认原、被告签订的《土地使用权租赁协议》无效；2、判令被告向原告返还土地；3、判令被告按每年3万元标准计算支付自2006年6月起至2015年12月止的土地占用费人民币(以下币种相同)285,000元。事实和理由：2006年4月25日，原、被告签订《土地使用权租赁协议》，约定原告同意将由宣桥镇人民政府与××村民委员会授权其管理的土地使用权出租给被告使用(出租土地位于宣桥镇张家桥村，南至五灶港，东至上海亿申天华工艺品有限公司，北至水泥路，西至宏伟港)，承租土地期限为二十年，自2006年1月1日至2025年12月31日止。土地使用权年租赁费为每亩人民币3,000元。协议签订后，由于国家宏观调控政策改变，导致原告出租给被告的土地无法从农业用地变更为建设用地。根据土地管理法规定，农民集体所有土地的使用权不能出让、转让、或者用于出租或者非农业建设。2010年5月，原告通知被告，由于合同违反国家政策法规，属于无效合同，不再继续履行，建议双方协商解决合同相关问题。但被告一直未予以配合。原告于2013年发现被告建起了围墙，2013年9月30日开始搭建房屋。宣桥镇的有关部门于2013年9月30日、10月25日、10月29日三次前去劝阻，但被告一意孤行建起了厂房。2014年8月，宣桥镇政府委托对被告所建房屋进行了评估，评估完之后拆除了房屋。
被告侨晨公司辩称，双方签订合同租赁土地系经政府同意，且属政府行为，合同应为有效。被告之前并未查询土地性质，但经原告告知是政府的。合同签订后，原告拒收租金。被告于2006年建设围墙。之后一直未利用。自2007年1月起在外租赁房屋生产经营。2012年9月，房屋的地基打好后，原告才以土地无法转性为由提出合同终止，不允许造房。双方协商无果，被告坚持将房屋2013年10月建设完工。之后，双方搁置争议，共同找第三方进行了评估。2014年9月3日开始拆除。期间，原告并未告知被告合同无效，而仅仅表示要求终止合同，故应属原告违约。即便经审理，合同被确认无效，其过错也在于原告。被告建设的厂房已被强制拆迁，土地已为原告占领，不同意原告诉讼请求。
反诉原告侨晨公司向本院提出反诉请求：1、判令反诉被告按12年租金计算支付违约金360,000元；2、判令反诉被告赔偿反诉原告经济损失5,877,164元(包括厂房损失4,795,675元、电表申请费93,489元、电力安装费20,000元、2007年1月至2009年12月他处租房租金损失218,000元、2011年1月至2015年12月他处租房租金损失750,000元)。事实和理由：反诉被告为招商引资，解决就业问题，与反诉原告签订《土地使用权租赁协议》和《宣桥镇人民政府援助就业基地劳动力安置协议》，并经反诉被告上级单位宣桥镇人民政府盖章同意。反诉原告承租土地后，即进行“三通一平”和土建建设，建造了房屋并申请电力安装。但反诉被告在收取反诉原告土地租赁费后，即以“国家宏观调控政策改变”为由，违反协议单方要求提前解除租赁协议，拒收其余土地租赁费，并与宣桥镇人民政府一起强行拆除了反诉原告的厂房，造成反诉原告损失。
反诉被告宣桥公司反诉辩称，双方所签合同应属无效，不同意支付违约金。反诉原告在反诉被告已就合同无效事宜作某通知的情况下，执意在土地上建造房屋并安装电力，属于扩大的损失，应由反诉原告自行承担。反诉原告主张的租金损失是反诉原告继续经营的经营成本，与本案没有关系。现同意赔偿在2010年5月之前建造的附属物部分损失237,600元。
本院经审理认定事实如下：2006年4月25日，为解决宣桥镇就业问题，原告作为甲方、被告作为乙方签署《土地使用权租赁协议》，约定根据乙方要求，甲方同意将由宣桥镇人民政府与××村民委员会授权其管理的、坐落于原宣桥镇××村××亩的土地使用权出租给乙方使用(出租土地的地址和具体位置见所附平面图)。土地使用面积见“宣桥镇人民政府援助就业基地劳动力安置协议”。(其中××处皆为原文如此)。协议约定，乙方承租土地期限为二十年，自2006年1月1日至2025年12月31日止；土地使用权年租赁费为每亩人民币3,000元，租赁费标准原则上二十年不变。租赁费的付款期：乙方每年的十二月份支付下一年度全年的租赁费，甲方开具合法凭证，先付后用。协议还约定，乙方承租的土地仅适用于开办生产型企业，甲方保证乙方合理使用承租的土地，应对出租土地负责实施“三通一平”的事宜，由此产生的费用由乙方承担。甲方应对该出租土地的地上、地下物负责动迁与清除，并使该出租土地与当地农民、居民无任何纠纷，动迁费用由甲方承担。甲方对该出租土地清理完毕后，于2005年12月31日之前将出租土地交至乙方，由乙方出具接收手续。乙方在租赁期满或提前(除违约)解除协议的情景出现后，乙方在该土地上的所有投入归乙方所有。乙方在土建施工和正常生产期间，因该出租土地的原因而与当地农民、居民产生纠纷，甲方须协调、解决纠纷，且甲方应承担该纠纷给乙方造成的损失。甲方无故提前解除本协议，则亦应按本协议约定的租赁期存余期的租赁费向乙方支付违约金，且甲方应对乙方在该土地上所投入的不动资产予以赔偿，同时甲方还应承担乙方的搬迁费用和停产损失。本宗土地如遇开发(指国家建设用地、市政规划建设用地)，本协议则予以自动解除，此解除凭甲方书面通知即生效，但甲方应对乙方在该土地上所投入的不动资产予以赔偿，乙方在本宗土地上的财产可按国家规定由相关单位给予补偿，补偿金归乙方所有。
合同签订后，原告即向被告交付土地。被告当年即着手在土地上进行围墙等基础建设。2006年底，原告即通知被告表示暂不收取被告土地租赁费。之后，被告未在土地上建造房屋，而自2007年1月起向案外人租用房屋用于生产经营。至2016年2月间，共为此支付租金968,000元。其中，被告于2011年2月与案外人上海纳大斌科教仪器有限公司签署房屋租赁协议，租期自2011年3月1日起至2016年2月30日。
2010年5月，原告与被告协商合同终止及赔偿事宜。但双方未能就赔偿达成一致。2012年或2013年间，被告开始在土地上建造厂房，并于两年间共向原告缴纳了租赁费6万元，房屋建设期间曾遭原告方面阻止。2013年9月，被告坚持建设完工。2013年9月，被告在上海市浦东新区宣桥镇张家桥村利民386号申请新装低压电表花费工程费93,489元。2013年12月，花费工程费20,000元。
2014年5月8日，被告致宣桥镇人民政府《关于上海侨晨电器有限公司建造厂房的情况说明》，其中提到“按照当时签订的《土地使用权租赁协议》，宣桥镇人民政府出租我公司土地10亩，每亩年租金3,000元，租期20年，用于开办生产型企业。2006年5月开始，我公司就开始着手围墙搭建、水电网铺设等基础性工作，并作了一系列厂房建造的准备工作；同时，向镇人民政府提出缴纳土地使用金以履行《土地使用权租赁协议》。由于种种原因，宣桥镇人民政府具体职能部门与我公司协商提出暂缓收取土地使用金。2010年5月，贵镇人民政府委派宣桥镇资产管理有限公司与我公司协商《土地使用权租赁协议》终止及赔偿事宜。我公司于2010年5月28日通过书面形式向宣桥镇资产管理有限公司提出了赔偿请求，但资产管理有限公司无任何答复。本公司本着诚信原则，为履行《土地使用权租赁协议》，于2012年和2013年两次向镇资产管理有限公司缴纳了每年3万元的土地租金。在长达多年的蛰伏之后，我公司在宣桥投资的厂房于2013年12月遂告竣工。今年5月4日，贵镇人民政府下属相关部门对我公司厂房的土地使用合法性问题提出了质疑……。”
2014年，原、被告决定搁置争议，分别委托同一家评估单位先对被告建造的房屋进行评估固定价值。上海港城房地产土地估价有限公司应被告委托于2014年8月出具《沪港房地估(2014)咨字第15号》咨询报告，其中估价对象为位于上海市浦东新区宣桥镇张家桥村利民386号上海侨晨电器有限公司的房屋及附属物，包含房屋及附属物，不包含土地使用权价格，共涉及房屋3幢，建筑面积共3507.49平方米。第1幢：车间二层，钢架结构，铝合金窗卷帘门，彩钢夹芯板屋面；室内砼地坪，外墙下1.5米砖墙上水泥轻砖隔热外包彩钢板，层均高4.7米；室内简单装修，货运电梯1部；建筑面积2743.92平方米。第2幢：车间一层，钢架结构，铝合金窗卷帘门，彩钢夹芯板屋面；室内砼地坪，外墙下1.5米砖墙上彩钢板，层高9.3米，室内简单装修，行车1部(8吨)；建筑面积753.96平方米。第3幢：平房(配电间)，砖混，铝合金门窗，砼平顶屋面，层高3.0米，室内涂料，简单装修；建筑面积9.61平方米。2014年8月13日，上海港城房地产土地估价有限公司出具评估结论，确认以上房屋及附属物的重置价格，包括房屋价格、附属物价格。评估范围内所有估价对象在满足估价对象全部限制条件下于价值时点的重置价格为：4,795,675元。其中1号房3,375,022元，2号房1,168,638元，3号房14,415元，附属物237,600元。上海港城房地产土地估价有限公司应原告委托于2014年8月出具《沪港房地估(2014)咨字第16号》咨询报告，估价对象表述与估价结论均与其应被告委托作某的《沪港房地估(2014)咨字第15号》咨询报告一致。
2014年9月3日，被告所建房屋被拆除。房屋拆除前，未经投产使用。房屋拆除后，该土地被空置。
审理中，双方确认合同签订后合意确定土地租赁费为每年3万元。原告主张，2006年通知暂缓缴纳租金同时已经告知不能继续履行合同，并且2008年即曾与被告协商，同意赔偿已建部分损失，因双方就赔偿金额无法达成一致而作罢，至2010年再次协商，仍应金额无法达成一致无果。被告主张，直至2013年才获原告通知暂缓建房，此前原告未来协商过，被告舍弃土地而另租他房使用的原因，被告先是陈述因为接到原告通知暂缓造房，后又表示是没有造房资金，后来资金到位并且发现他人在建房且原告亦无反对后，被告于是动工建房。被告确认系争土地为农用地，并确认其建房未办理合法建造的证明或审批手续。原告还确认，系争房屋被拆除前确已安装电力。对于6万元土地租赁费，原告表示，同意自其主张的土地使用费中抵扣，被告表示，因合同无效，要求原告返还。
审理中，原告向本院提供上海市浦东新区规划和土地管理局宣桥管理所出具的《原宣桥镇援助就业基田的土地基本情况》，其中记载原告所租赁地块，涉及到宣桥镇张家桥(原利民村)宗地号66/1丘，属集体农用土地。被告不予确认。
本院认为，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。现原、被告间租赁土地为集体所有土地，双方约定租赁作非农业用途，违反了法律强制性规定，应属无效。合同无效的，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
现原告主张被告返还土地，但其同时确认该土地现为空置状态，被告没有其他占用行为。因此原告主张返还，本院不予支持。原告主张被告支付土地占用费，因根据原告陈述，其于合同初履行时即已通知被告暂停使用土地，不能继续履行合同，并且之后被告确未使用该土地，故对原告该项诉请，本院不予支持。亦鉴于此，被告主张返还其支付的6万元土地租赁费，本院予以支持。
至于合同无效的过错，原告作为系争土地的出租人，对系争土地的性质应该知晓，但仍将其出租于原告作非农业用途，过错较大。被告作为承租人，理应对土地性质进行考察后审慎缔约，但其仍贸然签订租赁合同，对合同无效亦有过错，应按其责任对无效的后果承担赔偿责任。
至于损失范围。被告所主张地上建筑物损失4,795,675元(包括附属物重置损失237,600元和房屋重置损失4,558,075元)，与原、被告各自委托案外人作某的评估结论一致，本院予以确认。被告主张的电力工程的申请和安装费113,489元，有票据为凭，亦属被告损失，本院予以确认。被告主张的他处租房损失，因系被告经营成本，并非本案所涉合同无效的后果，在原告并未收取被告土地租赁费的情况下，本院不作为损失予以确认。以上损失中，附属物重置损失部分，原告同意全部赔偿，并无不当，本院予以准许；房屋重置损失与电力工程损失，原告主张为被告知道租赁合同无效后自行扩大的损失，而被告辩称自己直到2012年房屋地基完成后才知道。根据双方确认的以下事实：1、双方租赁合同履行之初，被告进行基础建设时原告已通知被告暂停；2、双方约定租期自2006年至2025年，但被告自2007年1月1日起在外另支成本租房进行生产经营，在建房时已签下至2016年止的租约；3、原告自始要求被告暂不要缴纳土地租赁费；4、2010年5月原告已与被告协商终止及赔偿事宜，并且被告书面提出赔偿请求。据此，被告对租赁合同无法继续履行的事实应是明知的，其抗辩缺乏依据，有悖情理，本院难以采信。其在土地空置多年，双方已在协商终止赔偿事宜的情况下，未经申请审批径行建房，在建房之初遇到原告阻止后仍坚持建房并安装电力。因此，房屋重置损失与电力工程损失，系被告不当行为引起的扩大损失，应由被告自行承担。被告主张违约金，因合同属无效，故无合同依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第(五)项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，判决如下：
一、原告(反诉被告)上海南汇宣桥资产投资经营有限公司与被告(反诉原告)上海侨晨电器有限公司于2006年4月25日签订的《土地使用权租赁协议》无效；
二、原告(反诉被告)上海南汇宣桥资产投资经营有限公司应于本判决生效之日起十日内返还被告(反诉原告)上海侨晨电器有限公司房屋租赁费人民币6万元；
三、原告(反诉被告)上海南汇宣桥资产投资经营有限公司应于本判决生效之日起十日内赔偿被告(反诉原告)上海侨晨电器有限公司损失人民币237,600元；
四、驳回原告(反诉被告)上海南汇宣桥资产投资经营有限公司其余诉讼请求；
五、驳回被告(反诉原告)上海侨晨电器有限公司其余反诉请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费人民币2,850元，反诉案件受理费人民币27,730元，合计人民币30,580元，由原告(反诉被告)上海南汇宣桥资产投资经营有限公司负担人民币4,427元，被告(反诉原告)上海侨晨电器有限公司负担人民币26,153元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 张春华
人民陪审员 唐凤娟
人民陪审员 宋丽君
二〇一七年三月六日
书 记 员 孙 舟
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
……
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
二、《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
三、《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付延迟履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。