广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤13行终204号上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局。住所地：广东省惠州市惠城区桥西街道南坛南路**号。法定代表人刘少锋，局长。委托代理人刘永良，该局工作人员。被上诉人（原审原告）王敏，女，汉族。委托代理人余萍萍，广东君和政通律师事务所律师。原审第三人惠州市通星源网络科技有限公司。法定代表人王敏。原审第三人魏国强，男，汉族。原审第三人惠州专诚会计服务有限公司。法定代表人叶晓霞。委托代理人叶晓旋，该公司员工。上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局因与被上诉人（原审原告）王敏、原审第三人惠州市通星源网络科技有限公司、魏国强、惠州专诚会计服务有限公司工商行�行为纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2016）粤1322行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局的委托代理人刘永良，被上诉人（原审原告）王敏的委托代理人余萍萍，原审第三人惠州专诚会计服务有限公司的委托代理人叶晓旋到庭参加诉讼。原审第三人惠州市通星源网络科技有限公司、魏国强经本院公告送达期满后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年1月18日，原告王敏向贵州省贵阳市公安局南明分局朝阳派出所报案，称其当日6时许途经南明火车站，到火车站林城酒店对面准备乘车时，发现放在包内钱包被盗（内有现金1100元、身份证、学生证等）。当日，贵州省贵阳市公安局南明分局对原告王敏的报案予以刑事立案，并�具了立案告知书给原告王敏。2015年1月22日，XM大学为原告王敏补办了学生证。原告王敏亦申请补办了身份证，有效期限为2015年2月4日至2025年2月4日。原告王敏被盗的身份证有效期限为2007年5月20日至。2017年5月20日2016年6月1日，原告向被告投诉通星源公司冒用其身份证办理了公司登记，请求被告予以撤销登记。被告于2016年7月7日向原告出具《关于投诉人王敏反映事项的答复意见书》，认为只要申请人提交符合“提交材料规范”要求的全部材料且材料在内容、格式上符合规定，登记机关就应当受理并准予登记。其作为登记机关，仅对申请人提交的申请材料进行形式审查，无法探究其材料的真实性，也无法介入材料背后所隐含的民事主体之间的权利纠纷，建议原告走民事诉讼救济途径。另查明，第三人专诚会计公司承认通星源公司的注册登记是其代办，是由公司业务员罗丽萍接到客户即案外人辛某的办理公司设立登记业务，并将代办业务交给第三人专诚会计公司，再由第三人专诚会计公司安排业务员曾双营到被告处办理企业名称预先核准，再由第三人专诚会计公司安排业务员李某丹到被告处办理了公司设立注册登记。根据注册登记档案显示：2015年5月4日，申请人王敏、魏国强共同委托代理人曾双营到被告处办理名称预先核准，当日，被告同意预先核准企业名称为通星源公司。2015年5月6日，申请人王敏、魏国强共同委托代理人李某丹到被告处办理公司设立登记和领取营业执照等事项，并向被告提交了：1.公司登记申请书（有法定代表人王敏签名，附表有法定代表人身份信息，董事、监事、经理身份信息）；2.股东会决议（有股东王敏、魏国强签名）；3.公司章程（有股东王敏、魏国强签名）；4.租赁合同、房地产权证、住所（经营场�）登记表；5.消防安全告知书；6.共同委托代理人授权委托书及王敏、魏国强、李某丹的身份证复印件。2015年5月11日，被告核准了通星源公司的设立登记(公司法定代表人为王敏。股东为魏国强、王敏。两股东认缴资金额分别为40万元、60万元)，并为经办人核发《企业法人营业执照》。第三人专诚会计公司的员工代为领取了《企业法人营业执照》，并交给了案外人辛某。第三人专诚会计公司承认收取了代理办理公司设立登记的费用1720元。再查明，经原告申请，法院委托广东西湖司法鉴定所对登记档案中的企业名称预先核准申请书、公司登记申请书、法定代表人信息、股东会决议、公司章程、指定代表或者共同委托代理人授权委托书等六份文件中的“王敏”签名与原告王敏本人的样本签名进行比对鉴定。鉴定意见是上述文件的签名与原告王敏本人的样本签名书写习惯本质不符，不是同一个人书写。原告支付了鉴定费8000元。根据原告与广东君和政通律师事务所的《委托代理合同》、律师费发票，原告支付了律师费10000元。原告因2016年11月7日到法院书写鉴定签名样本，往返浙江省杭州市与广东省博罗县之间共支付了交通费1284.5元。原告支付了公告费260元。庭审时，原告认为被告在原告对其反映情况后是有时间有理由对第三人通星源公司违法注册的行政许可予以撤销的，但是其没有及时撤销，并建议原告通过诉讼途径进行解决，被告在建议原告通过诉讼途径进行解决的同时应该预料到所产生的相关费用，且原告也告知了被告，所以被告应对原告的此次维权产生的实际损失承担责任；第三人通星源公司的违法注册的根源之一是因其业务流程不规范，所以专诚公司对原告此次维权所产生的损失负有不可推卸的责任。原告没有对费用问题由哪一方承担变更诉讼请求。原审法院认为，该案争议的焦点是：一、被告作出的核准通星源公司设立登记的行为是否应予以撤销。二、原告因该案产生的费用应由哪一方承担。关于第一个焦点问题，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款的规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。”被告作为区级工商登记主管机关，具有对本辖区范围内公司注册登记事项进行审核登记的执法主体资格和法定职权。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司（以�统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”《企业登记程序规定》第八条规定：“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”根据上述规定，对于公司的设立登记，申请材料的真实性应由申请人负责，被告作为登记机关，其法定职责是对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。本案不是由申请人直接向被告申请公司设立登记，而是由第三人专诚会计公司收到案外人辛某提供的材料后指派员工代办。被告根据第三人专诚会计公司的员工提交的公司登记申请书、股东会决议、公司章程、租赁合同、房地产权证、住所（经营场所）登记表、消防安全告知书、共同委托代理人授权委托书及王敏、魏国强、李某丹的身份证复印件等申请材料，作出准予第三人通星源公司设立登记的行政行为，所依据的申请材料齐全、符合法定形式，并不违反《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律、法规的有关规定，符合法定程序。但经司法鉴定，申请设立登记的公司登记申请书等六份主要文件上的签名“王敏”均不是原告王敏本人所签，被告据此申请材料作出的公司设立登记行为，缺乏合法的事实基础。因此，被告作出的核准通星源公司�立登记的行政行为，适用法律、法规正确，符合法定程序，但缺乏事实依据，系主要证据不足，依法应予以撤销。关于第二个焦点问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，《中华人民共和国公司法》第一百九十八条，《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，对于提交虚假材料等取得公司登记的，被告有权撤销公司登记。原告发现其被盗身份证被他人冒用于公司设立登记后向被告投诉，被告有职权查清用于申请登记的身份证是否有效，设立登记的公司是否有真实经营、委托人与受托人的委托代理关系是否真实、相关文件的签名是否真实等，从而综合判断是否符合上述规定可以撤销公司登记的情形。而被告对原告的投诉作出的答复意见书，认为只要申请人提交符合法定形式的材料，其就应受理并准予登记，并建议原告走民事诉讼救济�径。其实，从便民利民的角度来看，设立行政许可时只进行形式审查确实没有违反法律法规的规定，但在接到投诉人反映其被人冒用身份证用于办理公司设立登记时，仍以已尽形式审查义务为由，不对公司设立登记时是否存在提交虚假材料等实质问题进行审查并作出处理，那上述法律法规规定的被告有权行使的撤销公司登记、罚款等职权，就如同虚设；而单纯通过行政诉讼解决此类问题，难免会给当事人造成诉累，增加负担，亦会损害行政机关的权威。因此，被告有职权对原告投诉反映的问题作出处理，却径行指引原告通过诉讼途径解决，故原告因本案产生的鉴定费、公告费等诉讼费用，应由被告负担。原告请求的交通费，是原告到原审法院书写鉴定样本必然产生的费用，且证据充分，故应由被告赔偿给原告。至于原告支付的律师费，不属于本案必然应产生的费用，原告请求由被告负担，理由不充分，原审法院不予支持。被告辩称原告产生的费用应由原告自行负担，或者由第三人专诚会计公司负担，理由不充分，原审法院不予支持。对于第三人专诚会计公司在未核实案外人辛某提交的材料是否真实的情况下，就指派员工代为办理公司设立登记等业务的问题，被告可依职权另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决：一、撤销被告惠州市惠城区市场监督管理局于2015年5月11日核准惠州市通星源网络科技有限公司（营业执照441302000175623）设立登记的行政行为。二、被告惠州市惠城区市场监督管理局应于本判决生效之日起五日内赔偿交通费1284.5元给原告王敏。三、驳回原告王敏的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预缴）、公告费260元、鉴定费8000元，由被告惠州市惠城区市场监督管理局负担。上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局不服一审判决，上诉称：一、一审判决上诉人承担本案公告费、鉴定费等诉讼费用，无事实和法律依据。（一）一审法院以上诉人未对被上诉人的投诉进行实质审查而判决上诉人承担公告费、鉴定费等诉讼费用，违背不告不理的诉讼基本原则。被上诉人提起的一审诉讼请求是要求上诉人撤销设立登记，不是起诉上诉人未对其投诉进行实质审查。一审法院在被上诉人没有提出诉求，且没有法律依据的前提下，认为上诉人未对被上诉人的投诉进行实质审查并作出处理为由，判决上诉人承担鉴定费、公告费等诉讼费用，违背了不告不理的诉讼基本原则。（二）一审判决上诉人承担公告费、鉴定费等诉讼费用，没有法律依据，也适用法律错误。首先，在本案中，上诉人不是冒名登记行为人，本案的登记材料由第三人惠州专诚会计服务有限公司所提供。一审法院无视《最高人民法院关于适用若干问题的规定（三）》第二十九条“冒用他人名义出资并将该他人作为股东在公司登记机关登记的，冒名登记行为人应当承担相应责任……”的明确规定，判决上诉人承担公告费、鉴定费等诉讼费用没有依据，适用法律错误。在上诉人没有过错的情况下更不应该承担责任。其次，被上诉人在一审诉讼时申请笔迹鉴定，依据《诉讼费用交纳办法》第十二条第一款：“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据�主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付”之规定，因鉴定产生的费用应由被上诉人王敏负担，一审判决上诉人承担鉴定费无法律依据。再次，如果无法认定冒名登记行为人，则被上诉人提出的诉讼费用承担的诉求，实质是行政诉讼中附带的民事诉求。依据民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，一审判决要求上诉人承担诉讼费用是没有法律依据的。第四，上诉人提起的本案一审诉讼是撤销之诉，并不是行政赔偿之诉。且一审法院已认定上诉人作出的核准惠州市通星源网络科技有限公司设立登记的行政行为，适用法律、法规正确，符合法定程序，即上诉人在履行行政职责过程中并无过错，作出核准登记的行政行为并未违法的情况下，仍判决上诉人承担被上诉人的交通费、鉴定费、公告费用，在上诉人没有违法却要承担责任，这显然相当于上诉人要承担行政赔偿责任，与我国行政赔偿的立法精神是相矛盾的。二、一审判决将会产生不良的社会导向。首先，一审判决明显否定了商事登记改革，严重加重了工商登记部门的义务。根据《公司法》、《行政许可法》、《公司登记管理条例》、《企业登记程序规定》、《广东省商事登记条例》等法律法规的规定，法律法规仅是要求工商登记部门对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行形式审查的义务，而非实质审查，原审法院判决也予以了确认。但仍判决上诉人承担相关损失与费用，实际上是又要求上诉人作实质性审查的义务。况且被上诉人的投诉，上诉人并不能直接确认该投诉事项的真实性，上诉人没有能力，也没有设备，更没有职责对申请人身份的真实性进行鉴定、确认或者负责，从而直接作出撤销该设立登记。其�，人民法院的判决应该给社会一个正面、良好的导向。保护诚信当事人的合法权益，应对不诚信的当事人依法进行惩处，才符合公平公正的原则，才有助于构建社会诚信体系。本案，上诉人依法履行法定责任，一审判决却要其承担赔偿责任，而冒用他人身份之不诚不信之人及提供虚假材料之人，却不承担受害者之损失，不仅对上诉人不公、不正，更产生了不良的社会导向。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院(2016)粤1322行初130号《行政判决书》中第二判项内容；2.撤销广东省博罗县人民法院所作由上诉人承担一审受理费、公告费、鉴定费的判决。被上诉人（原审原告）王敏答辩称：一、原审判决没有违背不告不理的诉讼原则。答辩人及其代理人在向原审法院起诉及庭审过程中，已明确主张诉讼请求为撤销案涉行政许可行为及由上诉人承担因本案产生的�要费用，一审判决认定内容没有超出答辩人诉求范围，因上诉人没有履行法定的行政职权和职责，拒绝对答辩人的投诉进行实质审查并处理，导致缺乏事实依据的行政许可行为得不到纠正，损害了答辩人的合法权益，一审法院对此理当审查，并没有违背不告不理的原则。二、答辩人因本案产生的公告费、鉴定费等必要费用理应由上诉人承担，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.《诉讼费用交纳办法》第六条规定:“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括:（一）案件受理费;（二）申请费;（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。”第二十九条第一款规定:“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”根据上述行政法规的规定，在诉讼中鉴定费用应由败诉方负担。一审中败诉方为�诉人，原审判决上诉人负担一审鉴定费并无不当。上述办法第十二条规定的“鉴定费用人民法院根据谁主张、谁负担原则，决定由当事人直接支付给有关机构”是指鉴定费用的预付问题，不涉及费用的最终负担。2.根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，《中华人民共和国公司法》第一百九十八条，《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，上诉人作为公司登记机关，对于提交虚假材料等取得公司登记的，具有法定职权和职责撤销该种公司登记。本案，上诉人在接到答辩人投诉后没有积极主动去履行其行政职权，审查、纠正自身行政行为，却径行指引答辩人通过诉讼途径解决，导致法律法规赋予上诉人行使撤销公司登记、罚款等行政职权形同虚设，同时也损害行政机关的权威，给当事人造成诉累和负担。原审法院判令上诉人撤销设立登记、承担本案产生的费用的判项，有理有据，且在答辩人的诉求之中。三、原审判决维护了当事人的合法权益。符合行政法高效便民的原则，具备良好的社会导向。上诉人作为负责辖区内公司登记的行政审批和日常监督管理服务工作的机关，享有对公司设立登记和撤销的法定职权和职责。在公司设立登记时，工商登记机关对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，其立法目的是为了高效便民。当发现自身作出的行政行为可能是依据虚假的申请材料时，工商登记机关就有职责查清用于申请登记的身份证是否有效、相关文件签名是否真实等情况，从而作出相应处理。而上诉人在接到答辩人投诉后没有审查、探究公司设立申请材料的真实性，拒绝履行法定职权和职责，损害答辩人合法权益，因其行政不作为，给当事人造成了诉累和负担，违反了行政法高�便民的原则，原审判决适用法律正确，符合行政法高效便民的原则，具备良好的社会导向。本案系请求撤销行政许可行为之诉，对于第三人专诚会计公司在未核实案外人辛某提交的材料是否真实的情况下，就指派员工代为办理公司设立登记等业务问题，上诉人可依职权另行处理，以构建社会的诚信体系，上诉人提出处罚冒用他人身份、提供虚假材料设立公司登记行为的主张与本案无关。综上，上诉人的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人上诉请求。原审第三人惠州专诚会计服务有限公司陈述称：我方没有办法审核辛某的身份材料是否真实，我方只有让其留下身份证复印件，查实是公安机关的权利。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，本院确认原审所查明的事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销。经司法鉴定，申请设立登记的公司登记申请书等六份主要文件上的签名“王敏”不是被上诉人（原审原告）王敏本人所签，上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局据此申请材料作出的公司设立登记行为，缺乏合法的事实基础，系主要证据不足，依法应予以撤销。根据《诉讼费用交纳办法》第六条规定，案件受理费属于当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用。该办法第十二条第一款规定，诉讼过程中因鉴定、公告等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付，该条规定在《诉讼费用交纳办法》第二章“诉讼费用交纳范围”�下。又根据《人民法院诉讼费管理办法》第二条第二款第一项的规定，行政案件的当事人应当负担的鉴定、公告等费用属于该办法所称其他诉讼费。故一审判决关于受理费、鉴定费、公告费的负担属于人民法院关于诉讼费用的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条和《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款的规定，鉴定费、公告费等诉讼费用应由败诉方负担。本案中上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局作出案涉设立登记行为依法应予撤销；上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局在接到被上诉人（原审原告）王敏投诉反映其被人冒用身份证用于办理公司设立登记时，却不依法纠正，增加行政相对人诉累，故一审判决其负担一审公告费、鉴定费并无不当。同时，作为违法行政行为的受害人，被上诉人（原审原告）王敏为纠正该行为所付出的成本不应由其本人承担。综上所述，原审判决撤销涉案工商设立登记并判令上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局承担本案受理费、鉴定费、公告费、交通费并无不当，本院予以维持。上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人（原审被告）惠州市惠城区市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇一八年三月三十日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律法规条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。”3.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。”4.《诉讼费用交纳办法》第六条：“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费；（二）申请费；（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出�发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。”5.《诉讼费用交纳办法》第十二条：“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。人民法院依照民事诉讼法第十一条第三款规定提供当地民族通用语言、文字翻译的，不收取费用。”6.《诉讼费用交纳办法》第二十九条：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。共同诉讼当事人败诉的，人民法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。”7.《人民法院诉讼费管理办法》第二条：“本办法所称诉讼费，是指民事、行政等案件的当事人向人民法院提请诉讼或申请执行，依照法律规定缴纳的案件受理费、申请费和其他诉讼费。本办法所称其他诉讼费，是指：（一）财产案件、非财产案件及行政案件的当事人应当负担的勘验、鉴定、公告、翻译费；（二）财产案件和行政案件的证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费；（三）财产案件和行政案件的当事人采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；（四）财产案件和行政案件中，人民法院执行判决、裁定或者调解协议所实际支出的费用；（五）财产案件和行政案件的当事人自行收集、提供有关证据确有困难，人民法院认为确有必要的异�调查取证和异地调解本案时按国家规定标准所支出的差旅费用；（六）由当事人依法向人民法院申请执行仲裁机构的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书和行政机关的处理或处罚决定而交纳的申请执行费和执行中实际支出的费用。”