福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）集行初字第1号
原告李天财，男，汉族，1958年2月28日出生。
委托代理人陈学梅，女，汉族，1968年10月1日出生，特别授权。
被告厦门市集美区城市管理行政执法局。
法定代表人吴伯荣，该局局长。
委托代理人翁吉朝，该局分管干部，一般授权。
委托代理人张靖，福建天翼律师事务所律师，特别授权。
原告李天财不服被告厦门市集美区城市管理行政执法局（下称集美区行政执法局）城建行政处罚一案，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈学梅，被告委托代理人翁吉朝、张靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告集美区行政执法局于2014年6月4日作出集拆字（2014）57号《拆除通告》，查明李天财未经规划行政主管部门许可或未按规划许可要求在集美区侨英街道华侨大学内兑山祖厝后38号旁进行铁皮搭盖，占地面积295.96平方米，总建筑面积295.96平方米，一层封顶。其认为李天财的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，责令李天财于2014年6月12日前，自行拆除违法建设房屋，逾期未履行的，其将依法予以强制拆除。
被告集美区行政执法局为支持其具体行政行为，提供如下证据材料：1、原告基本信息；2、《确认函》（编号：3004641）、《用地情况确认书》（集美第一国土确认2013字第1107001号）；3、询问通知书（编号：3003395）；4、现场勘验笔录；5、现场照片两张；6、询问笔录及旁证说明；7、拆除通告（集执拆字（2014）57号）、送达回证。被告说明本案适用的法律、法规依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条；2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十八条；3、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第（三）项。
原告李天财诉称，其拥有涉案土地房屋的合法产权，所建房屋符合城乡规划法和土地管理法的相关规定，不属于占地违章搭建。即便是政府或者学校征用土地，在未予签订征地拆迁补偿协议，没有给予原告一家合理安置和拆迁补偿之前，被告亦无权拆除原告房屋。此外，被告作出的具体行政行为程序违法。事实上，在被告张贴本案拆除通告之前，原告已被羁押在厦门市第二看守所，其根本无法看到该《拆除通告》，也无法履行被告所谓的“在2014年6月12日之前，自行拆除违法建设房屋”。此外，在庭审过程中，原告补充认为被告是事业单位，没有执法权，其作出的行政行为违法；原告使用的土地是村集体用地，原告拥有用益物权。故原告请求：1、确认被告作出的集拆字（2014）57号《拆除通告》的具体行政行为违法并予以撤销；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告李天财为支持其主张，提供如下证据材料：1、原告的身份证复印件；2、《行政复议决定书》（厦府行复（2014）144号）；3、《拆除通告》（集拆字（2014）57号）；4、土地房屋产权证明复印件三份；5、厦公集（刑侦）拘通字（2014）00007号《拘留通知书》、厦公集不释／不变字（2014）00001号《变更强制措施通知书》、厦公集（刑侦）鉴通字（2014）00029《鉴定意见通知书》、厦公集（刑侦）鉴通字（2014）00055《鉴定意见通知书》、厦公集（刑侦）诉字（2014）00037《起诉告知书》、厦集检刑诉（2014）189《起诉书》、（2014）集刑初字第305号《刑事判决书》、（集刑初）换字（2014）305号《换押证》、（2014）厦刑终字第321号《刑事判决书》；6、易景爱递交的《行政复议申请书》、易景爱邮递《行政复议申请书》的回执单据、厦门市法制局退回易景爱的行政复议申请《告知书》、厦门市市法制局退回“行政复议申请书”的《告知书》附件；7、看刑释字（2014）第945号《刑满释放证明书》；8、李天财向厦门市法制局提交的《行政复议申请书》、厦府行复受（2014）144号《行政复议受理通知书》；9、厦国土房拆（2009）31号《裁决书》；10、兑山社区居委会出具的证明陈行花（已故）与李天财系母子关系的《证明》。原告认为本案应适用的法律依据有：1、《中华人民共和国物权法》第2条、第4条、第70条、第73条、第117条、第136条、第137条、第152条；2、《中华人民共和国土地管理法》第13条；3、《中华人民共和国继承法》第3条；4、《中华人民共和国立法法》第6条、第7条。
被告集美区行政执法局辩称，原告无合法用地手续，占用土地进行房屋建设，被告据此作出《拆除通告》，事实清楚，程序正当，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用的土地的，必须依法提出用地申请，经有关部门审查后，报人民政府批准后方可使用土地进行建设。被告在执法过程中通过向管理诉争地块的厦门市集美第一国土资源管理所调查了解诉争地块的用地审批情况，得知原告在诉争地块并无合法的批准用地手续。原告在庭审中声称拥有诉争地块房屋的合法产权，但其提供的证据，无法证实其主张，亦无法证明其是诉争地块用益物权的权利人。此外，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，被告对非法占地及违法建设等方面，拥有行政执法权。被告作出的《拆除通告》并不是处罚决定，至今也未组织具体的强拆行动。故被告请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，1、2013年11月7日，被告所属的侨英中队向厦门市集美第一国土资源管理所发出《确认函》（编号：3004641），说明李天财在兑山祖厝后社38号进行建设，占地面积295.96平方米，现状为铁皮，用途为住宅，坐落东至华侨大学内宿舍，西至华侨大学内宿舍，南至空地，北至旧房，并要求对该建设用地的合法性予以确认。2、2013年11月7日，厦门市集美第一国土资源管理所作出《用地情况确认书》（集美第一国土所确认2013字第1107001号），确认李天财占地建设的涉案铁皮屋，现状为一层，占地面积295.96平方米，土地性质为杂地，当事人无法提供合法的用地审批材料，在该宗地上属于非法占地建设行为。3、2014年6月4日，被告作出集拆字（2014）57号《拆除通告》，责令李天财于2014年6月12日前自行拆除违法建设房屋。4、被告作出该《拆除通告》期间，李天财因犯妨害公务罪于2014年1月10日至2014年10月9日被羁押于厦门市第二看守所，无证据证明其未知悉该《拆除通告》的内容及相关作出情况。5、被告作出该《拆除通告》时，李天财涉案的该铁皮搭盖房屋已经建成，并投入使用。6、原告不服被告作出的前述《拆除通告》，向厦门市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年12月2日作出厦府行复（2014）144号《行政复议决定书》，维持被告作出的集拆字（2014）57号《拆除通告》。
以上事实有原、被告双方提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。
本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第（三）项之规定，被告作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内的违法建设、非法占地案件的法定职权。
本案争议的焦点在于：1、被告作出拆除通告的程序是否合法；2、本案拆除通告指向的涉案铁皮搭盖房屋是否属于违法建设，被诉拆除通告涉及的事实认定是否清楚、正确，法律适用是否正确。
一、关于被告作出拆除通告的程序是否合法问题。
原告李天财认为，被告作出的拆除通告违反法定程序。首先，被告作出拆除通告期间，原告已被羁押在厦门市第二看守所，根本无法看到该《拆除通告》，也不了解该拆除通告的相关作出情况，更无法履行被告所谓的“在2014年6月12日之前，自行拆除违法建设房屋”。其次，原告未收到被告在本案中作出的相关文书，被告的送达程序不合法。原告被羁押，即使原告的父亲收到该拆除通告等文书，也不能等同于原告收到。
被告集美区行政执法局认为，其作出的拆除通告程序合法。首先，原告虽未签收本案相关法律文书，但其已采用留置方式送达，并将相关文书张贴在原告方的房屋上，如本案拆除通告留置送达时，原告的父亲易景爱在场。其次，根据相关的查违精神，在查处具有严重安全隐患或严重影响市容市貌的违建物时，被告可以根据实际情况采取简易通知的形式作出《拆除通告》。再次，被诉拆除通告不是处罚决定，且其在进行留置送达时，已将相关的陈述和申辩权等情况告知原告家属，原告父亲易景爱还向相关部门提出书面的行政复议申请。厦门市法制局于2014年6月16日作出告知书，就此复议申请作出处理。此外，被告至今也未依据该拆除通告组织具体的强拆行动。
本院认为，首先，被告依据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》的相关规定，具有查处辖区内的违法建设、非法占地案件的法定职权。在本案中，被告还依据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十一条之规定，进行询问、勘验等相关的执法活动，且被诉拆除通告的具体内容与一般的处罚决定（如被告作出的拆除决定书）的处罚内容相近，故被告提出的被诉拆除通告不是处罚决定，无须遵守行政处罚的相关规定的辩解意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。其次，被告作出《拆除通告》期间，原告已被羁押于厦门市第二看守所，在该特定时间内原告父亲不能视为原告的同住成年家属，被告向原告父亲易景爱留置送达被诉拆除通告，并向易景爱告知相关的陈述和申辩权利，不能推断原告对此知情，亦不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定的向原告留置送达的相关要求。客观上，原告亦无法按被告要求在2014年6月12日之前自行拆除涉案房屋。故被告采取的该留置送达行为对原告不具有法律效力。因此，原告主张的被告送达程序不合法之意见，理由充分，本院予以采信。再次，原告涉案的铁皮搭盖房屋占地面积达295.96平方米，且已建成并投入使用，已涉及当事人的重大财产利益，但被告按照简易程序作出被诉拆除通告，又无法提供证据证明其在作出该行为之前已依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定履行相关的告知义务，未保障相对人陈述和申辩权利的行使。因此，被告作出被诉拆除通告程序违法。
二、关于涉案铁皮搭盖房屋是否属于违法建设，被诉拆除通告涉及的事实认定和法律适用方面的问题。
本院认为，对于本案拆除通告指向的涉案铁皮搭盖房屋是否属于违法建设，被诉拆除通告涉及的事实认定是否清楚、正确，法律适用是否正确方面，因被告作出的拆除通告程序违法，应予撤销，故本院对此已无分析、认定之必要。
综上，本院认为，城市管理行政执法部门有权依照法律、法规之授权严格执法，查处违法建设、非法占地案件，但在履行法定职责过程中，应遵照法律、法规的相关程序性规定，保障行政相对人的正当合法权益。本案中，被告集美区行政执法局作出被诉拆除通告，未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关的告知义务，未保障原告陈述和申辩权利的行使，程序违法。故原告提出的被告作出集拆字（2014）57号《拆除通告》的具体行政行为违反法定程序应予撤销之主张，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，判决如下：
撤销被告厦门市集美区城市管理行政执法局作出的集拆字（2014）57号《拆除通告》。
本案案件受理费人民币50元由被告厦门市集美区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
代理审判员 徐栖桐
人民陪审员 周振春
二〇一五年三月十九日
书 记 员 黄永钦
附：本案所适用的法律、法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
……
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》
第五条城市管理行政执法部门有权行使下列职权：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（三）土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权；
……