浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终91号
上诉人（原审原告）平阳县都妙食品有限公司，住所地浙江省平阳县昆阳镇南岙村胡宅路20号后。
法定代表人许一炬，总经理。
被上诉人（原审被告）平阳县市场监督管理局，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦10－12楼。
法定代表人周炜，局长。
委托代理人吴志建，该局工作人员。
委托代理人王增匀，浙江越人律师事务所律师。
上诉人平阳县都妙食品有限公司因诉被上诉人平阳县市场监督管理局食品安全行政处罚一案，不服浙江省平阳县人民法院（2016）浙0326行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定：原告平阳县都妙食品有限公司注册成立于2011年11月11日。2015年7月1日，原告因其生产的柯想牌48克牛肉干菌落总数超标，被告以其生产不符合食品安全标准的食品为由对其作出平市监处字〔2015〕83号行政处罚决定。2015年11月7日，温州市市场监督管理局对原告生产的80包柯想牌上述同规格牛肉干进行抽检，并将检样送至温州市质量技术监督检测院进行检验。同年11月23日，后者作出AGS15110561号检验报告，认定受检产品菌落总数不符合GB2726-2005《熟肉制品卫生标准》的要求，检验结论为不合格。同年12月1日，温州市市场监督管理局将上述检验报告移交被告平阳县市场监督管理局。同日，被告对原告涉嫌加工不合格食品一案予以立案，并向原告送达该检验报告，原告对上述检验结果没有异议。被告于当日对现场进行检查，未查获涉案批次产品。后原告分别委托苍南县质量技术监督检测院及海口沐海人食品有限公司对涉案批次产品进行检验。同年12月8日，海口沐海人食品有限公司出具检验报告单，检验结论为菌落总数超标，依据GB/T23969判定产品不合格。同年12月15日，被告就涉案批次产品生产数量、价值等相关情况对原告法定代表人进行询问调查。同年12月18日，原告向被告提交整改报告，主张涉案批次产品不合格系由包装材料受污染引起，原告已针对这一情况进行整改。2016年1月15日，原告向被告提交情况说明，并要求对其减轻或免予行政处罚。同年1月25日，被告形成案件调查终结报告，认定原告生产涉案批次不合格产品共80包，货值240元，未有销售，无违法所得，认为原告行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项之规定，属于生产不符合食品安全标准食品的行为，拟依照该法第一百二十四条第二款的规定对原告处以罚款50000元。该调查结论报告于同日获被告行政机关负责人审批同意。同年2月28日，行政处罚案件经办人认为案情复杂，申请延长办案期限30日并获得批准。同年3月28日，被告向原告送达行政处罚听证告知书，向原告告知拟作出处罚的事实、依据、内容，并告知其依法享有的陈述、申辩及要求听证的权利与申请方式。同年3月29日，案件经办人再次以案情特别复杂为由申请延长办案期限并获批准，但未注明期限截止日期。同年3月30日，原告向被告申请听证。同年4月19日，被告举行行政处罚听证会，并经案审委员会讨论于当日形成书面听证报告。同年6月20日，被告作出（平）市监处字〔2016〕100号行政处罚决定，认定原告生产不符合食品安全标准的食品，违反了《食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，遂依据《食品安全法》第一百二十四条第二款之规定，对原告罚款50000元。上述行政处罚决定于同年6月22日送达原告。原告不服，提起本案诉讼。
原判认为：一、根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，被告平阳县市场监督管理局具有负责本行政区域内的食品生产经营活动实施监督管理工作的主体资格。二、该法第三十四条规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（一）……，（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。第一百二十四条第一、第二款规定，违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）……，（九）……。除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。本案中，原告生产的涉案批次产品经抽样检测后被检定为菌落总数不符合GB2726-2005《熟肉制品卫生标准》的要求，检验结论为不合格，被告经立案调查后认定原告生产不符合食品安全标准食品，货值达240元，事实清楚，证据确实充分，被告对原告作出罚款50000元的处罚，符合上述规定。同时结合被告听证笔录等相关内容，关于罚款50000元的处罚系考虑原告违法行为情节、危害后果及原告两年之内因相同违法行为受到过行政处罚等情况进行酌情处罚，并未超过法律规定及被告裁量范围。原告诉称其产品不合格系因包装材料受污染引起，被告适用法律错误、量罚过重的主张，缺乏事实与证据支持，不予采纳。三、原告涉嫌加工不合格食品一案被告系于2015年12月1日立案，经被告调查后已于2016年1月25日形成调查终结报告并经单位负责人审批，但被告直至同年3月28日才向原告送达行政处罚听证告知书，于同年4月19日举行听证会并于当日形成听证报告后，直至同年6月20日才作出被诉行政处罚决定，程序不当，不符合行政效率性原则。另，虽然被告于2016年2月28日、3月29日两次经审批延长办案期限，但第二次延长未注明期限截止时间，亦属程序不当。但上述程序不当并不影响原告的实体权益，予以指正。综上，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，量罚恰当，程序无重大明显违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告平阳县都妙食品有限公司的诉讼请求。
上诉人平阳县都妙食品有限公司诉称：一、上诉人生产的涉案批次牛肉干货值金额微小，并未销售，没有造成任何危害后果，且上诉人立即进行了整改，积极配合管理部门完成后续处理工作，被上诉人应按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定对上诉人免予处罚。本案不应适用《平阳县市场监督管理局行政处罚自由裁量指导意见》、《浙江省食品药品行政处罚自由裁量指导意见》中从重处罚的规定。二、原判认定被上诉人程序不当，但是并不影响上诉人实体权益是错误的。上诉人的实体权益因程序不当受到侵害。三、上诉人提供的证据足以证明涉案牛肉干菌落总数超标系因包装材料受污染引起，被上诉人应适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定对上诉人进行处罚。被上诉人适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定对上诉人进行处罚，并不符合处罚的目的。请求撤销原判和被诉行政处罚决定。
被上诉人平阳县市场监督管理局辩称：被上诉人适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定对上诉人罚款五万元，处罚幅度适当，并未从重处罚。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国食品安全法》的法律位阶相同，而《中华人民共和国食品安全法》属特别法，本案应当适用《中华人民共和国食品安全法》。《浙江省食品药品行政处罚自由裁量指导意见》在被上诉人作出被诉行政处罚决定后才出台，故不应适用。被上诉人办理了办案期限延长手续，且已保障上诉人的陈述申辩权利，未影响上诉人的实体权利。上诉人主张涉案牛肉干检验不合格系包装材料受污染引起，并无充分的证据证实。综上，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（一）项规定，生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一、二款规定，除该第一百二十四条第一款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。本案中，原告生产的涉案牛肉干菌落总数不符合GB2726-2005《熟肉制品卫生标准》的要求，被上诉人根据本案事实作出罚款五万元的行政处罚，符合上述规定。上诉人主张其涉案违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，应依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定不予行政处罚，理由不成立，本院不予支持。上诉人主张涉案牛肉干菌落总数超标系因包装材料受污染引起，并无证据支持。即使按上诉人在提交给被上诉人的整改报告中所述：“包装袋因长期未使用，存放于包材仓库角落，由于墙体受潮，放置包装袋的外纸箱靠墙壁一侧发霉腐烂破损，内部包装袋亦被污染”，涉案包装袋受污染也是因上诉人在其生产过程未妥善保管所引起，并非包装材料本身原因所致，故上诉人主张被上诉人应适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条对其进处罚的理由不成立。被上诉人作出被诉处罚决定，并未适用《平阳县市场监督管理局行政处罚自由裁量指导意见》，被诉处罚决定中五万元罚款金额已是法律规定的最低金额，上诉人主张被上诉人适用上述指导意见对上诉人从重处罚，与事实不符，该项上诉理由亦不成立。本案中，被上诉人于2015年12月1日立案后，直至2016年6月20日才作出被诉行政处罚决定，其间被上诉人虽两次办理了办案期限延长手续，但是第二次延长未注明期限截止时间。被上诉人办案程序拖沓确有不当，原审法院对此予以指正并无不当。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人平阳县都妙食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
代理审判员 郑 宇
二〇一七年三月三十日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。