青海省海北藏族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青22行终3号
上诉人（原审原告）大周什则，男，1951年7月21日生，藏族，青海省刚察县泉吉乡年乃索麻村村民。
委托代理人尕布藏加，系上诉人之子。
委托代理人达日杰，系上诉人之子。
上诉人（原审原告）切项本，男，藏族，生于1974年10月26日，青海省刚察县泉吉乡年乃索麻村村民。
委托代理人加羊，系上诉人之兄。
委托代理人拉火，系上诉人之兄。
上诉人（原审原告）尕布藏加，男，藏族，生于1972年8月20日，系青海省刚察县泉吉乡年乃索麻村村民。
上诉人（原审原告）达日杰，男，藏族，生于1978年9月7日，青海省刚察县泉吉乡年乃索麻村村民。
上诉人（原审原告）加羊，男，藏族，生于1980年7月4日，青海省刚察县泉吉乡年乃索麻村村民。
上诉人（原审原告）拉火，男，藏族，生于1981年6月9日，青海省刚察县泉吉乡年乃索麻村村民，现住该村四社047号。
被上诉人（原审被告）刚察县泉吉乡人民政府，住所地：刚察县泉吉乡。
法定代表人才项加，刚察县泉吉乡人民政府乡长。
委托代理人李万录，男，蒙古族，生于1978年9月16日，刚察县泉吉乡人民政府党委书记。
毋增学，刚察县法律援助中心律师。
上诉人大周什则、切项本、尕布藏加、达日杰、拉火、加羊因认为侵犯土地承包经营自主权一案，不服刚察县人民法院（2016）青2224行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尕布藏加、达日杰、拉火、加羊，被上诉人刚察县泉吉乡人民政府法定代表人才项加,委托代理人李万录、毋增学到庭参加诉讼,上诉人大周什则、切项本因故未到庭。因本案疑难复杂等原因，经青海省高级人民法院批准，延长审限二个月。本案现已审理终结。
原审判决认定，2014年8月25日，刚察县泉吉乡年乃索麻村四社才让加等12户牧民反映该社牧民大周什则私占海纳地区公共牧道。经核实后，乡调解委员会将该纠纷上报于县“三道”清理小组，之后对此纠纷进行调解，调解无果后刚察县泉吉乡人民政府于2015年6月23日对大周什则作出泉政（2015）44号处理决定：“限年乃索麻村四社牧民大周什则自2016年6月20日起，15日内无偿退还所占年乃索麻村海纳地区公共牧道19.8万平方米（宽60米、长3300米），拆除私自拉设的网围栏等影响公共牧道通行的设施或建筑物并恢复原貌”。大周什则等不服该处理决定，于2015年7月1日提起申请行政复议。刚察县草原监理站提供的“草原承包示意图”（编号10-47-104-J涉及5138号的部分）与年乃索麻村的原始手绘草图编号5138一致，均为一包四定时制作，由刚察县草原监理站和年乃索麻村共同丈量绘制，是村民享有承包经营权的原始凭证，也是刚察县草原监理站绘制全县草原承包图的原始依据。
原判认为，根据《草原法》第十六条、《海北藏族自治州草原管理条例》第十一条、《刚察县草原管理办法》第九条的规定，刚察县泉吉乡人民政府在经过实地调查、翻阅原始承包文书档案、现场丈量以及组织召开调解会议等情况下，依据争议地的历史沿革情况，作出泉政（2015）44号《关于下达年乃索麻村大周什则私自占有公共牧道处理决定的通知》，将争议纠纷进行处理，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，应予确认。原告大周什则主张撤销泉吉乡政府(2015)44号处理决定缺乏事实和法律依据，不应予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、第七十四条之规定，判决维持泉吉乡人民政府作出的泉政（2015）44号《关于下达年乃索麻村大周什则私自占有公共牧道处理决定的通知》。
上诉人大周什则、切项本、尕布藏加、达日杰、拉火、加羊不服一审判决提出上诉称，上诉人大周什则一家自1983年牲畜承包到户至1990年确认草山使用权时起即生活在年乃索麻村，1994年取得该村1961亩草场的使用权证。2014年同村相邻牧民以上诉人私占村上公共牧道为由，将上诉人多次诉至法院。上诉人所属草场上不存在公共牧道，但刚察县泉吉乡人民政府在未了解草场使用的情况下，作出泉政（2015）44号处理决定，确定上诉人的草场上存在公共牧道，处理前未告知处理依据的事实与理由，也未给上诉人陈述和申辩的机会，侵犯了上诉人的草场使用权。一审维持泉政（2015）44号处理决定不当，请求二审法院依法撤销刚察县人民法院（2016）青2224行初1号行政判决，同时依法撤销泉吉乡政府泉政（2015）44号处理决定，本案案件受理费由被上诉人刚察县泉吉乡人民政府承担。
被上诉人刚察县泉吉乡人民政府答辩称，根据《草原法》第十六条第一、二款、《海北藏族自治州草原管理条例》第十一条第一款、《刚察县草原管理办法》第九条的规定，被上诉人行政主体合法；被上诉人仅对上诉人大周什则私占公共牧道牧引起的纠纷作出泉政（2015）44号处理决定，上诉人切项本、尕布藏加、拉火、达日杰、加羊并非行政行为相对人，不具有本案原告或上诉人主体资格；被上诉人在翻阅原始承包档案、开展实地调查和丈量并组织召开调解未果后，于2015年6月23日作出泉政（2015）44号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，一审判决公平公正。请二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
根据双方当事人当庭陈述的事实及理由，法庭认为本案的争议焦点是：被上诉人刚察县泉吉乡人民政府作出的泉政（2015）44号处理决定是否合法，双方对以上争议焦点无异议。
被上诉人刚察县泉吉乡人民政府及委托代理人庭审中向法庭出示了如下作出行政行为的证据，以证实其合法性：
1、刚察县人民政府（91）刚政包定组字第01号文件，欲证明刚察县于1990年在泉吉乡年乃索麻村推行“一包四定”试点工作，对牧区草场进行测量、划分的事实；
2、刚察县人民政府关于印发《刚察县草原管理办法》的通知，欲证明乡政府对上诉人与该村12户牧民因公共牧道使用权发生的争议有处理权限；
3、年乃索麻村《草原分户图》，欲证明上诉人大周什则草场承包情况；
4、泉吉乡政府党政联席会议记录一份，欲证明上诉人大周什则与才让加等牧民因公共牧道使用权发生纠纷后，刚察县泉吉乡政府上报并组织县“三道”清理工作领导小组成员单位开展了实地调查等证据收集工作，确认上诉人大周什则私占年乃索麻村海纳地区公共牧道19.8万平方米（宽60米，长3300米），同时组织调解未果后作出泉政（2015）44号《关于下达年乃索麻村大周什则私自占有公共牧道处理决定的通知》；
5、泉吉乡人民政府泉政（2015）44号文件《关于下达年乃索麻村大周什则私自占有公共牧道处理决定的通知》，欲证明泉政（2015）44号文的具体内容：“限大周什则自2015年6月20日起，15日内立即无偿退还所占年乃索麻村海纳地区公共牧道19.8万平方米（宽60米，长3300米），拆除私自拉设的网围栏等影响公共牧道通行的设施或建筑物并恢复原貌。如在规定期限内仍拒绝执行乡人民政府处理决定，村“两委”及相关当事人将在30日内向刚察县人民法院提起诉讼”；
6、上诉人的《复议申请书》一份，欲证明泉吉乡人民政府泉政（2015）44号行政处理决定已向上诉人大周什则送达；
7、被上诉人泉吉乡人民政府调解纠纷时的图片资料，欲证明纠纷发生后，被上诉人按照法律规定进行调解未果的事实；
8、刚察县草原监理站刘雪明的证言，证明乡政府保存的大周什则草场分户图中标注有牧道，乡政府保存的大周什则草场分户图与草监站保存的“草原承包示意图”只是比例尺不同，图形并无差异；
9、刚察县草原监理工作站刚草监字（2015）7号文件，欲证明被上诉人作出处理决定后函告刚察县草原监理工作站的事实；
10、刚察县泉吉乡年乃索麻村村民委员会开具的证明，欲证明本案涉及公共牧道自划分草场时即已存在，纠纷发生后村委会进行调解未果的事实。
上诉人对被上诉人刚察县泉吉乡人民政府当庭出示的证据发表如下质证意见：对《复议申请书》无异议，当庭予以确认；对刚察县人民政府（91）刚政包定组字第01号文和刚察县人民政府《刚察县草原管理办法》质证认为，没有见过文件，对其真实性无法确定；对刚察县草原监理站调取年乃索麻村“草原承包示意图”质证认为，“草场分户图”与该图图型不符，草场分户图是后期制作的，其中标注大周什则草场存在牧道不真实；对泉吉乡政府党政联席会议记录不予认可，质证认为，乡人民政府没有对该案进行过调解，实地丈量时大周什则一家未到场，现场丈量为非专业人员进行；对泉政（2015）44号处理决定质证认为，现任村书记等都不知晓，而且该文件没有直接给上诉人送达，程序不合法，同时其所属草场最窄处仅37米，泉政（2015）44号处理决定中认定60米宽的牧道无法在大周什则的草场存在；对被上诉人泉吉乡政府调解纠纷时的拍摄图片质证认为，乡政府当时只是到了现场，并没有进行调解；对证人刘雪明证言质证认为，当时没有进行调解，现场丈量时上诉人一家未到场，对其证明的草场东界限至青海湖边这一事实不予认可；对刚察县草原监理工作站刚草监字（2015）7号文质证认为，不知道该文件存在，对其内容也不清楚；对刚察县泉吉乡年乃索麻村村民委员会开具的证明认为村长跟书记都不会书写汉字，而该证明是用汉字书写，对其真实性有异议。
对上诉人提出的以上质证意见，法庭认为，刚察县人民政府（91）刚政包定组字第01号文和刚察县人民政府《刚察县草原管理办法》，上诉人等虽未见过该文件，两文分别于1991年、2000年由刚察县人民政府颁布并实施使用至今。证明了1990年在泉吉乡年乃索麻村推行“一包四定”试点工作，对草场进行测量、划分的过程，《刚察县草原管理办法》证明乡政府对上诉人与该村12户牧民因公共牧道使用权发生的争议，有处理权限，应予采信。年乃索麻村“草原分户图”是一包四定时期绘制的，是村民享有承包经营权的原始凭证，也是刚察县草原监理站绘制全县草原承包图的原始依据，因当时条件所限，图纸不够精准却能证明承包到户时的具体情形，应予采信，对图中标注“60”一项，缺乏说明，被上诉人认定牧道宽度为“60米”，但无其他证据印证，不能确定就是牧道的宽度，不予认定。泉吉乡政府党政联席会议记录证明争议发生后，被上诉人上报县政府并组织县“三道”清理工作领导小组成员单位，翻阅原始承包文书档案并开展了实地调查、现场丈量等工作；同时牧道的丈量是由非专业人员进行的质证意见法庭予以采信。被上诉人泉吉乡人民政府泉政（2015）44号《关于下达年乃索麻村大周什则私自占有公共牧道处理决定的通知》，证明行政处理决定的具体内容；同时也证明刚察县泉吉乡人民政府在通知中仅告知起诉权，未告知申请复议权的事实，法庭予以采信。对《复议申请书》法庭认为，该证据不仅证明上诉人已收到泉政（2015）44号处理决定的事实，同时也证明被上诉人刚察县泉吉乡人民政府已经收到上诉人大周什则的复议申请的事实，上诉人对被上诉人刚察县泉吉乡人民政府出示的《复议申请书》的真实性不持异议，应予确认。泉吉乡人民政府出具的图片资料，证明其就该争议到过现场的事实，应予认定。对证人刘雪明证言证明乡政府保存的大周什则“草场分户图”和“草原承包示意图”仅比例尺不同，图形并无差异，法庭认为，该图是政府和草原监理部门保存的草原承包时最原始的历史档案，应予以采信。但证人刘雪明仅说明牧道的宽度应根据“管理办法”中牧道类型确定，故对牧道的具体宽度无法认定。刚察县草原监理工作站刚草监字（2015）7号文证明被上诉人作出处理决定后，已将该处理决定函告刚察县草原监理工作站的事实予以认定，对刚察县泉吉乡年乃索麻村村民委员会开具的证明，被上诉人刚察县泉吉乡人民政府大周什则私占公共牧道后，村委会也进行过调解，调解未果的事实予以认定。
上诉人在庭审中向法庭出示了以下证据：
1、泉吉乡年乃索麻村委会出具的证明书两份，欲证明大周什则名下的草场属大周什则一家使用，对于草场，作为大周什则的儿子切项本、尕布藏加、达日杰、拉火、加羊也有发言权；大周什则名下草场东界限附近有黑土滩，黑土滩面积应从草场面积中排除；
2、《草原使用证》，欲证明上诉人草山面积为1961亩，上诉人在使用证确定的范围内保护并合理使用草山；
3、《复议申请书》，欲证明上诉人申请了行政复议；
4、年乃索麻村村民增科加证词（村委会离任会计），欲证明上诉人家草场上没有牧道；当时村委会的图纸上没有标注这条牧道；由村上保存的原始图纸已销毁；
5、年乃索麻村村民环公加的证词，欲证明做为时任村委会书记的环公加也不知道这条公共牧道是否存在；
6、年乃索麻村村民才伙加的证词（现任村长），欲证明现任村长并不知晓上诉人草场存在公共牧道；乡上作出的该处理决定并没有通过村委会；以前是因为邻里间存在亲戚关系开出道路让大家行走；
7、年乃索麻村村民才郎党知的证词，欲证明该路以前是在私人草场上让出让大家通行的；同时证实附近还有两条牧道可以通行；
8、上诉人从刚察县草原监理站调取的年乃索麻村“草原承包示意图”（涉5138号草场的部分），欲证明草监站保存的“草原承包示意图”与乡政府保存的“草场分户图”图形是不相符的。
被上诉人刚察县泉吉乡人民政府对上诉人当庭出示的证据发表如下质证意见：对泉吉乡年乃索麻村委会出具的两份证明质证认为，证明提交超过期限，且与本案无直接关联；对大周什则名下编号为33045138号的草原使用证质证认为，草原使用证是依“草原承包示意图”而来的，《草原使用证》已为《草原承包经营权证》代替，无实际意义；对上诉人提交的《复议申请书》质证认为，该申请书证明上诉人收到泉政（2015）44号行政处理决定的事实。对增科加、环公加、才伙加、才郎当知的证词质证认为，证人陈述不真实，与事实不符，且证人未依法律规定出庭作证；对刚察县草原监理站提供的“草原承包示意图”质证认为，该图与“草场分户图”都是草场承包时的原始图纸，两图只是比例尺不同，图形实际相符。
对被上诉人提出的质证意见，法庭认为，对泉吉乡年乃索麻村委会出具的证明，大周什则名下的草场属大周什则一家，包括切项本、尕布藏加、达日杰、拉火、加羊共同使用，泉吉乡人民政府作出的泉政（2015）44号行政处理决定与其有利害关系，上诉人起诉被告刚察县泉吉乡人民政府主体适格，对证明予以认定。对泉吉乡年乃索麻村村委会出具的证明，法庭认为，该证据只证明大周什则草场东界限附近存在黑土滩，但村委无权就其草场面积中应排除黑土地部分作出证明，对该证据不予采信。对大周什则名下编号为33045138号的《草原使用证》，法庭认为《草原使用证》虽已为《草原承包经营权证》代替，却是草原承包过程的原始档案，对其中载明大周什则承包草场的面积1961亩的事实，被上诉人未提出异议，应予认定。对上诉人提交的复议申请书，法庭认为该申请书证明上诉人已收到泉政（2015）44号行政处理决定并向乡政府递交了复议申请的事实，应予认定。对证人增科加、环公加、才伙加、才郎党知的证词，法庭认为，四证人证言中陈述的大周什则草场上不存在公共牧道的证词与“草场分户图”标注有“牧道”的事实不符，不应采信，对证人增科加陈述的“原始图纸已销毁”的事实，因无其他证据印证，故不予认定。对上诉人大周什则提交的草原监理站原始图纸“草场承包示意图”，予以认定。
经上诉人的申请，为查明本案事实，本院依职权调取如下证据：
1、刚察县草原监理站提供的“草原承包示意图”（编号10-47-104-J，涉5138号草场部分）；
2、刚察县草原监理站保存大周什则草原使用证底册复印件，其中记录大周什则所属草场四至；
3、年乃索麻村村民西毛太的证言，证明大周什则草场上是否存在牧道不清楚；
4、年乃索麻村村民才郎党知的证言，证明因其与大周什则分属于两个村，对大周什则草场上是否存在牧道不清楚；
5、年乃索麻村村主任才伙加的证言，证明大周什则草场上存在牧道，乡政府对因牧道引起的纠纷进行过多次调解；
6、年乃索麻村村民马海生的证言，证明大周什则草场上存在牧道，牧道为饮水道；大周什则家草场的东界限是到青海湖边；
7、年乃索麻村村民多科的证言，证明大周什则草场上存在牧道，大周什则家草场的东界限是到青海湖边；
8、刚察县草原监理站刘雪明的证言，证明乡政府保存的大周什则“草场分户图”中标注有牧道，牧道的宽度应依据《刚察县草原管理办法》中的规定确定，并说明由乡政府保存的大周什则草场分户图与草监站保存的“草原承包示意图”图纸比例尺不同，图形并无差异；
9、刚察县泉吉乡人民政府书记李万录的调查笔录，笔录中陈述乡政府保存的大周什则“草场分户图”中标注有牧道，且标注牧道宽为60米，据《刚察县草原管理办法》中的规定确定为搬迁道；乡政府泉政（2015）44号决定作出前县、乡、村三级政府多次进行调解，后实地丈量大周什则一家私占牧道19.8万平方米，“草场分户图”是分户承包时由乡政府工作人员绘制的，因条件限制没有比例尺，为历史性文档；
10、刚察县泉吉乡人民政府职工李秀太的调查笔录，笔录中陈述乡政府泉政（2015）44号决定作出前县、乡、村三级政府多次进行调解，由县三道清理小组、县草监站和乡政府的工作人员出现场进行了实地丈量，乡政府保存的大周什则草场分户图中标注牧道宽为60米，据《刚察县草原管理办法》中的规定应该为搬迁道。
上诉人对本院依职权调取的证据发表如下质证意见：上诉人对从刚察县草原监理站调取年乃索麻村“草原承包示意图”质证认为，该图与“草场分户图”图型不符，“草场分户图”是后期制作的，其中标注大周什则草场存在牧道不真实；对刚察县草原监理站保存大周什则草原使用证底册和才郎党知、西毛太的证言无异议；对才伙加的证言质证认为才伙加既知道有牧道存在也应知道牧道划定的时间；对马海生和多科的证言质证认为马海生跟多科两家的草场上本来也有公共牧道，故与上诉人有利害关系，不予认可；对证人刘雪明、李万录、李秀太的证言质证认为，证人所述与事实不符，不予认可。
被上诉人泉吉乡人民政府对本院依职权调取的证据发表如下质证意见：被上诉人刚察县泉吉乡人民政府对从刚察县草原监理站调取年乃索麻村“草原承包示意图”质证认为，该图与“草场分户图”都是草场承包时的原始图纸，两图纸比例尺不同，图形实际相符。对刚察县草原监理站保存大周什则草原使用证底册和才郎党知、西毛太、才伙加、马海生、多科，刘雪明、李万录、李秀太的证言无异议。
对上诉人和被上诉人提出的质证意见，法庭认为，刚察县草原监理站提供的“草原承包示意图”是一包四定时期绘制的，是村民享有承包经营权的原始凭证，也是刚察县草原监理站绘制全县草原承包图的原始依据，应予采信；对刚察县草原监理站保存大周什则草原使用证底册中记录大周什则所属草场四至予以确认；对证人西毛太和才郎党知不知道牧道存在的证言，因与事实不符，不予采信；对证人才伙加、马海生、多科证明“牧道”存在的证言，与“草场分户图”中标注有“牧道”一项，能够互相印证，对大周什则草场存在牧道的事实应予认定；对证人刘雪明证言证明乡政府保存的大周什则“草场分户图”与草监站保存的“草场承包示意图”仅比例尺不同，图形并无差异，为草原承包时期的原始档案，应予采信；对李万录、李秀太证言中对纠纷进行过调解的事实，与年乃索麻村出具的证明、证人才伙加的证言能够相互印证，应予以采信。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。
另查明，上诉人大周什则与其他上诉人为父子关系，共同使用编号为33045138号的草场，泉政（2015）44号处理决定与其有利害关系；被上诉人刚察县泉吉乡人民政府在泉政（2015）44号处理决定中没有告知上诉人享有申请复议的权利，上诉人大周什则不服该处理决定于2015年7月1日申请行政复议，被上诉人刚察县泉吉乡人民政府在收到上诉人的《复议申请书》后，未向上级机关移送进行复议。
本院认为，年乃索麻村“草原分户图”是一包四定时期绘制的，是草原承包的原始依据，能证明承包到户时的具体情形，对图中标注有“牧道”一项，结合年乃索麻村出具的证明和证人马海生、多科，才伙加的证言，对大周什则承包草场上存在公共牧道的事实应予认定。但被上诉人认为牧道的宽度为60米，无其他证据印证，不能确定牧道宽度为60米，因此被上诉人在没有足够的证据证明牧道宽度为60米的情况下，作出泉政（2015）44号处理决定确定“牧道宽60米，长3300米”不当；同时该案属于必须复议前置的案件，该处理决定中未告知上诉人申请复议的权利，且在收到上诉人的《复议申请书》后，未及时向上级机关移送，致使该案的复议程序未能进行。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，被上诉人作出的行政行为程序违法，上诉人的部分上诉理由成立，应予支持。故依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销刚察县人民法院作出的（2016）青2224行初1号行政判决；
二、撤销刚察县泉吉乡人民政府泉政（2015）44号《关于下达年乃索麻村大周什则私自占有公共牧道处理决定的通知》；
三、刚察县泉吉乡人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人刚察县泉吉乡人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈志刚
审 判 员 张康宁
代理审判员 央 青
二〇一七年二月十七日
书 记 员 党菁欣
本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼…”
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（三）违反法定程序的；（六）明显不当的”。