浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终209号
上诉人（原审原告）虞方华，男，1968年10月31日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
上诉人（原审原告）林德芳，男，1967年12月23日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
上诉人（原审原告）戴建军，男，1979年11月23日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
上诉人（原审原告）蒋葵华，男，1970年3月10日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
上诉人（原审原告）虞雪芬，女，1956年3月5日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
委托代理人沈玉潮，北京来硕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人陈书宏、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
虞方华、林德芳、戴建军、虞雪芬、蒋葵华诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年1月13日作出（2016）浙01行初345号行政判决。虞方华、林德芳、戴建军、虞雪芬、蒋葵华不服，向本院提起上诉。本院于2017年2月14日立案受理后依法组成合议庭,并于同年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人虞方华、林德芳、蒋葵华以及五上诉人的共同委托代理人沈玉潮，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人陈书宏、李力夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：为实施宁波栎社国际机场三期扩建工程项目，宁波机场与物流园区投资发展有限公司向宁波市国土资源局鄞州分局提出用地申请，申请建设用地207.2111公顷，其中征收集体土地140.9034公顷，使用国有土地66.3077公顷。该建设项目用地涉及虞方华等5人所在的宁波市鄞州区古林镇戴家村集体土地。宁波国土资源局鄞州分局拟定《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，经宁波市鄞州区人民政府审核同意后逐级上报。经国务院批准，国土资源部于2015年8月18日作出国土资函[2015]582号《国土资源部关于宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地的批复》，批准同意宁波市鄞州区征收农民集体所有土地农用地135.8414公顷、建设用地5.062公顷，同意使用国有建设用地55.3912公顷、未利用地10.9165公顷；以上共计批准建设用地207.2111公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地。2015年11月19日，宁波市人民政府向宁波机场与物流园区投资发展有限公司颁发《国有建设用地划拨决定书》（编号：3302122015A10266），决定向其划拨该207.2111公顷国有建设用地使用权。2016年6月22日，虞方华等5人向省政府提出行政复议申请，以宁波市人民政府为复议被申请人，请求确认被申请人作出的3302122015A10266《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》违法并予以撤销。省政府于2016年6月22日收到虞方华等5人的行政复议申请书及复议申请材料。2016年8月9日，省政府作出浙政复[2016]177号《行政复议决定书》。5原告不服，提起诉讼。
一审法院认为,国土资函[2015]582号《国土资源部关于宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地的批复》于2015年8月18日批准207.2111公顷建设用地，其中包含批准征收宁波市鄞州区农民集体所有土地140.9034公顷、使用国有建设用地66.3077公顷的决定。宁波市人民政府于2015年11月19日作出的《国有建设用地划拨决定书》（编号：3302122015A10266）所划拨的207.2111公顷土地，即系国土资函[2015]582号《国土资源部关于宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地的批复》中所批准的土地，其中涉及的宁波市鄞州区农民集体所有土地已经国务院批准征收。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”前述宁波市鄞州区140.9034公顷土地上的集体土地所有权、用益物权已于2015年8月18日消灭。征收决定生效后，原集体土地所有权人、用益物权人具有的是获得补偿安置的权利。原告以自己仍是涉案地块的土地使用权人为由，主张与宁波市政府于2015年11月19日作出的《国有建设用地划拨决定书》有利害关系，理由不能成立。被告认定宁波市政府划拨国有建设用地使用权的行政行为与原告不具有法律上的利害关系，作出驳回行政复议申请的复议决定，符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告虞方华、林德芳、戴建军、虞雪芬、蒋葵华的诉讼请求。
虞方华、林德芳、戴建军、虞雪芬、蒋葵华上诉称：一、一审法院认定案涉土地所有权、用益物权已于征地批复作出后消灭存在重大错误。首先我国并无明确法律、法规规定农村集体土地征收中土地所有权的转移时点为征地批准文件下发之日。即便依据一审法院所谓《物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，亦不能得出集体土地所有权、用益物权自征地批准文件下发之日其即消灭的结论。其次，依据国土资源部国土资发[2004]237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（十四）项“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”之规定，征地批准文件在已下发但两年内未具体实施征地或未依法进行土地补偿的情况下即自动失效。据此，亦可得出土地所有权、使用权的变更时点并非为征地批准文件下发之日的结论。因此，征地批准文件的作出并不当然导致土地所有权、使用权的转移。二、涉案征地工作尚未完成，上诉人与案涉划拨决定书具有重大利害关系。依据《土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”之规定，征地过程中必须对被征收人依法进行补偿。征地行为系过程性和阶段性的行政行为，只有全部行政行为执行完毕，才能认定征地行为完成。本案中上诉人尚未依法获得合理补偿，因此，涉案征地工作尚未完成，上诉人仍是涉案地块的合法使用权人。故一审法院认定上诉人“以自己仍是涉案地块的土地使用权”为由，主张与案涉划拨决定书“有利害关系，理由不能成立”存在重大错误。综上，上诉人认为一审法院驳回上诉人诉讼请求缺乏事实及法律依据，故上诉人依法提起上诉，要求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2016]177号行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。被上诉人经审理查明，为实施宁波栎社国际机场三期扩建工程项目，宁波机场与物流园区投资发展有限公司向宁波市国土资源局鄞州分局提出用地申请，申请建设用地207.2111公顷（需办理农用地转用135.8414公顷，征收集体土地140.9034公顷，使用国有土地66.3077公顷）。宁波市国土资源局鄞州分局对上述申请进行审查，于2015年4月14日拟订《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案），经宁波市鄞州区人民政府审核同意后逐级上报审批。经国务院批准，国土资源部于2015年8月18日作出国土资函[2015]582号《国土资源部关于宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地的批复》，批准上述建设用地207.2111公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地。2015年11月19日，宁波市人民政府向宁波机场与物流园区投资发展有限公司颁发《国有建设用地划拨决定书》（编号：3302122015A10266），决定向其划拨该207.2111公顷国有建设用地使用权。同时查明，2003年，上诉人所在的古林镇戴家村实施全村土地征收货币化安置，按在册人口发放安置费，全村未征收土地统一流转到村经济合作社。上诉人虞方华、蒋葵华、林德芳的房屋坐落于涉案建设用地范围内，2015年4月，宁波市鄞州区房屋拆迁办公室分别与虞方华、蒋葵华、林德芳签订货币安置协议，对上述房屋予以拆迁。被上诉人认为，涉案土地已经国务院批准征收、收回。上诉人申请撤销的宁波市人民政府划拨国有建设用地使用权的具体行政行为系涉案土地被征收、收回以后的建设、使用行为，与上诉人不具有法律上的利害关系。上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2016]177号行政复议决定程序合法。2016年6月23日，被上诉人收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，被上诉人于2016年8月9日作出浙政复[2016]177号行政复议决定书并向上诉人邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。请求驳回上诉人的上诉，维持原判决。
二审庭审时，双方当事人围绕着浙江省人民政府于2016年8月9日作出的浙政复[2016]177号行政复议决定书是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人虞方华等五人申请行政复议的对象系宁波市人民政府2015年11月19日向宁波机场与物流园区投资发展有限公司颁发《国有建设用地划拨决定书》（编号：3302122015A10266）的行为。前述划拨行为所涉地块在2015年8月18日经国土资函[2015]582号《国土资源部关于宁波栎社国际机场三期扩建工程建设用地的批复》批准被征收国有。上诉人申请撤销的行为系案涉土地被征收、收回以后的建设、使用行为，与上诉人无法律上的利害关系。故被上诉人浙江省人民政府认为上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理情形，并据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。上诉人上诉所称“上诉人未依法获得合理补偿则案涉征地工作尚未完成故上诉人仍是案涉地块的合法使用权人”等理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人虞方华、林德芳、戴建军、虞雪芬、蒋葵华共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年四月十四日
书 记 员 徐一菁