云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云23行终8号
上诉人（原审第三人）中国邮政储蓄银行股份有限公司楚雄州分行，住所地：楚雄市开发区紫溪大道211号。组织机构代码：67363615-0。
负责人李华国，副行长。
委托代理人鲁成海，云南精益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审原告）尹从华，男，1959年3月9日生，住楚雄市。
被上诉人（原审原告）尹健泽，男，1982年10月29日生，住址同上。（未到庭）
二被上诉人的委托代理人赵云萍，云南众星律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原审被告楚雄市人民政府，住所地：楚雄市鹿城南路148号。
法定代表人杨俐昆，市长。
委托代理人邵玮，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人张雯，楚雄市住房和城乡建设局房地产业管理科科长。代理权限：特别授权代理。
原审第三人姚安美凌食品科技有限公司（原名称为姚安美凌食品有限公司），住所地：姚安县草海工业园区。组织机构代码：05467638-0。
法定代表人高玉明，系公司执行董事。
上诉人中国邮政储蓄银行股份有限公司楚雄州分行（以下简称邮蓄银行楚雄州分行）因房屋行政抵押登记一案，不服楚雄市人民法院（2016）云2301行初3号行政判决，向本院提出上诉，本院于2017年2月22日受理后依法组成合议庭，于3月23日公开开庭进行了审理，上诉人邮蓄银行楚雄州分行的委托代理人鲁成海，被上诉人尹从华及其尹从华和尹健泽的委托代理人赵云萍，原审被告楚雄市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人张雯、邵玮到庭参加诉讼，原审第三人姚安美凌食品科技有限公司（以下简称美凌公司）经合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审确认本案无争议的法律事实：2013年8月23日，第三人美凌公司为借款人，第三人邮储银行楚雄州分行为贷款人，双方签订小企业流动资金借款合同，合同约定：“合同性质为双方签署的小企业授信额度合同项下的单项合同;借款金额为210万元;借款用途为原材料采购;本合同项下单笔贷款期限不超过12个月，单笔贷款具体期限以小企业贷款(手工)借据的约定为准（小企业贷款(手工)借据载明贷款期限为12月，从2013年9月2日至2014年8月26日）；高玉明、初敏、美凌公司作为担保人，提供最高额保证担保，抵押人尹从华提供最高额抵押担保”。同日，二原告及孙桂琼、尤春燕与第三人邮储银行楚雄州分行签订小企业最高额抵押合同，合同约定：“本合同主债权确定期间自2013年8月23日起至2020年8月22日止，上述期间内主合同项下实际发生的债权，构成本合同之主债权，被担保的最高债权额为本金210万元及利息、违约金、损害赔偿金、实现债权的费用等；抵押财产为位于楚雄市鹿城镇福塔社区尹家村（雄宝路683号），房权证号：楚雄市房权证鹿城字第001143**号，建筑面积为572.86㎡。”二原告及孙桂琼、尤春燕、第三人邮储银行楚雄州分行、第三人美凌公司均在楚雄市房产抵押登记申请书上签字按手印或者盖章后出具授权委托书，委托第三人邮储银行楚雄州分行信贷员康学燕代为办理抵押登记手续，并向楚雄市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）提交了房地产抵押登记表、房产证、土地证、抵押（借款）合同、保证书、委托书等材料，市住建局收件后，在楚雄市房屋抵押审批表上签署该项贷款系最高额抵押登记的意见。8月27日，第三人美凌公司与第三人邮储银行楚雄分行签订授信额度合同，合同约定：“授信额度金额为210万元，授信期限自2013年8月27日至2015年8月26日止；担保方式为由抵押人尹从华提供最高额抵押担保，由保证人高玉明、初敏、美凌食品厂提供最高额保证担保”。8月28日，市住建局审批意见为经审核，同意办理，当日，被告向第三人邮储银行楚雄州分行颁发楚雄市房他证（2013）字第00048819号房屋他项权证。9月2日，按第三人美凌公司贷款受托支付申请，第三人邮储银行楚雄分行向其提供的账户放款210万元。2014年8月29日，第三人美凌公司归还该笔借款本金210万元及利息。同日，第三人美凌公司又向第三人邮储银行楚雄州分行借款210万元，并再次签订小企业流动资金借款合同，但被告颁发的上述最高额抵押登记至今未注销。
原审认为，根据《房屋登记办法》第四条规定，被告具有在其辖区内颁发房屋他项权证的法定职责。该办法第四十二条规定，以房屋设定抵押的，当事人应当申请抵押权登记。根据上述规定，以房屋设定抵押权的，抵押合同的当事人为抵押人及抵押权人。在本案中，根据被告提交的楚雄市房产抵押登记申请书，申请人为抵押权人及抵押人。在该申请书上载明的抵押权人（房屋他项权人）为第三人邮储银行楚雄州分行，抵押人（房屋所有权人）为原告尹从华、尹健泽、房屋共有权人为孙桂琼、尤春燕。同时，在该申请书上，不仅第三人邮储银行楚雄州分行在抵押权人意见处签章，且原告尹从华、尹健泽及孙桂琼、尤春燕也在抵押人处签名按手印，作为借款人的第三人美凌公司亦在该申请书上借款人处签章；根据被告提交的授权委托书，第三人邮储银行楚雄州分行、原告尹从华、尹健泽及孙桂琼、尤春燕以及第三人美凌公司均委托该银行办理抵押登记手续；根据被告提交的抵押登记收件单及房屋抵押审批表上均载明申请人为第三人美凌公司。虽然第三人美凌公司在2013年8月23日向第三人邮储银行楚雄州分行借款210万元，二原告为该笔借款提供抵押担保，并与第三人邮储银行楚雄州分行签订了小企业最高额抵押合同，作为该合同附件的抵押财产清单载明，抵押财产为座落于楚雄市鹿城镇福塔社区尹家村（雄宝路683号），房权证号：楚雄市房权证鹿城字第001143**号，建筑面积为572.86㎡。但根据该抵押房屋的产权证载明，本案中抵押房屋的所有权人为原告尹从华，共有情况为按份共有，原告尹从华的份额为50%，原告尹健泽的份额为50%。因此，孙桂琼、尤春燕不是本案抵押房屋的所有权人或者共有人，也不属于本案抵押登记申请人，第三人美凌公司系借款人，亦不是本案抵押登记申请人，本案的抵押权人为第三人邮储银行楚雄州分行，抵押人为原告尹从华、尹健泽。综上，被告颁发他项权证的行为程序违法。
《中华人民共和国物权法》第一百七十九条规定，为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。第二百零三条规定，为担保债务的履行，债务人或者第三人对一定期间内将要连续发生的债权提供担保财产的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人有权在最高债权额限度内就该担保财产优先受偿。《房屋登记办法》第四十三条规定，申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。该办法第五十条规定，以房屋设定最高额抵押的，当事人应当申请最高额抵押权设立登记。第五十一条规定，申请最高额抵押权登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证或者房地产权证书；（四）最高额抵押合同；（五）一定期间将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因证明材料；（六）其他必要材料。根据上述法律规定，一般抵押权与最高额抵押权在法律定义上并不相同，并且以房屋设立一般抵押权或者最高额抵押权在申请办理登记时所提交的材料及要求也是完全不同的。本案中，根据小企业授信额度合同、小企业最高额抵押合同及抵押财产清单，第三人美凌公司向第三人邮储银行楚雄州分行借款210万元，原告尹从华、尹健泽以其所有的房屋为该借款提供最高额抵押担保。在小企业流动资金借款合同中明确载明，合同的性质为双方签署的小企业授信额度合同项下的单项合同。在楚雄市房屋抵押审批表上，被告下属的房屋登记机构的经办人亦签署了该项贷款系最高额抵押登记的意见。因此，本案当事人申请办理的是以房屋设立的最高额抵押权登记，虽然申请人提交了小企业流动资金借款合同及小企业最高额抵押合同，但在小企业授信额度合同中已经确定了授信额度金额、授信额度有效期，该小企业授信额度合同是第三人美凌公司与第三人邮储银行楚雄州分行之间签订的一定期间将要连续发生的债权的合同，且为双方签订的借款合同的主合同，被告在办理本案抵押登记时未尽谨慎履行审查职责，在申请人未按照上述规定提交一定期间将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因材料的情况下颁发房屋他项权证的行为属于事实不清，主要证据不足。被告颁发本案房屋他项权证的行为事实不清，主要证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定判决：撤销被告楚雄市人民政府2013年8月28日颁发的楚雄市房他证（2013）字第00048819号房屋他项权证。案件受理费50元，由被告楚雄市人民政府承担（未交）。
上诉人邮蓄银行楚雄州分行不服提出上诉，请求：撤销原判，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；由被上诉人承担本案一二审诉讼费。主要事实和理由：一审认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误。一、一审认定事实不清。要求登记的房屋权利人配偶或者家庭共同成员作为抵押人在抵押登记申请书上签字，说明市政府在颁发他项权证时考虑细致，虽然夫妻双方在权属证书中只有一方对该房产享有所有权，但该房产仍然可能是夫妻双方的共同财产，为了避免抵押人的配偶可能利用《婚姻法》的规定主张抵押登记无效，因此要求抵押人配偶在抵押登记申请书上签字，没有违反法律的禁止性规定，一审直接确定孙桂琼和尤春燕不是抵押房产的所有人或共有人，剥夺其二人作为配偶对夫妻共同财产享有的权利或者作为家庭共同成员对家庭共同财产享有的合法权利。至于美凌公司在申请书上以借款人的身份盖章并不影响抵押登记，也没有违反任何法律法规的禁止性规定，根本不可能影响抵押登记的效力，市政府在办理抵押登记时没有违反房屋登记程序，不存在程序违法的情形；二、一审认定市政府在办理抵押登记时，未尽到谨慎审查职责及认定事实不清和主要证据不足与客观事实不相符。一审已确定在办理抵押登记时已提交了小企业流动资金借款合同以及小企业最高额抵押合同，同时又确定了抵押登记申请书以及小企业最高额抵押合同上的签字均是抵押人本人，而小企业最高额抵押合同中已明确载明了小企业授信额度合同的合同编号，且合同条款也已明确，小企业最高额抵押合同的主合同为小企业授信额度合同，且在小企业最高额抵押合同中，已明确了该合同的主合同以及其担保的主债权及抵押担保的期限，也已确定了是对连续发生的一定期限内的债务承担最高额抵押担保责任，虽然市政府在收取抵押登记材料时，没有收取小企业授信额度合同，但对整个抵押登记根本没有影响，抵押人对即将可能要承担的抵押担保责任已通过最高额抵押合同进行了约定，抵押人通过其真实意思表示，清楚其承担的义务及责任，市政府依法办理了抵押财产的他项权证的行为，不存在主要证据不足的情形，如果撤销他项权证，实际上已经违背当事人当初签订最高额抵押合同及申请办理他项权证的意思表示，侵害了上诉人的合法权益。故本案的抵押登记不符合判决撤销的情形，一审判决撤销后，又没有按照规定判决市政府重新作出行政行为，属于适用法律错误。
被上诉人尹从华、尹健泽答辩称，一、市政府颁发他项权证的行为程序违法。根据《担保法》、《物权法》、《合同法》、《房屋登记办法》的相关规定，申请抵押登记的人只能是抵押权人和抵押人，市政府制作的房屋抵押审批表及他项权证均将美凌公司列为他项权利的唯一申请人错误；二、市政府颁发他项权证认定事实不清。市政府在办理本案他项权利抵押登记申请时，将最高额抵押合同与一般抵押登记相混淆。《房屋登记办法》第42条、第43条规定的是一般抵押登记，申请人应当提交抵押合同、主债权合同，而第50条、第51条规定的是最高额抵押权的程序规定，申请人应当提交最高额抵押合同和一定期限内将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因材料，一定期限内将要连续发生的债权的合同就是授信额度合同。本案中没有提交授信额度合同，就只能办理一般抵押登记，而市政府提交的房屋登记审批表载明的是最高额抵押登记，最高额抵押合同的主合同是授信额度合同，在主合同没有提交的情况下进行抵押登记，属于认定事实不清，主要证据不足；三、上诉人的上诉理由依法不能成立，依法应予以驳回。其第一点意见违反了《物权法》第9条和《房屋登记办法》第42条的规定，且市政府的抵押审批表的权利人是尹从华、尹健泽，并没有将孙桂琼、尤春燕列为权利人。上诉人申请是要求办理最高额抵押登记，其承认没有授信额度合同，也承认授信额度合同是办理最高额抵押合同的主合同，其申请登记的行为及理由违反《房屋登记办法》第51条的规定。
原审被告市政府述称，上诉人与被上诉人申请办理最高额抵押合同意思表示清楚、真实，提供的材料符合法律规定，市政府颁发他项权证时已尽到审查义务，颁证行为事实清楚，程序合法，请求支持上诉人的上诉请求，驳回被上诉人一审诉讼请求。
二审经审理查明的事实和证据与一审判决一致。
二审另查明，尹从华、尹健泽、孙桂琼、尤春燕诉邮蓄银行楚雄州分行确认合同无效纠纷一案，楚雄市人民法院经审理，作出（2015）楚民初字第3039号民事判决，驳回4原告的诉讼请求。该4人不服上诉至本院，本院经审理，作出（2017）云23民终148号民事判决，驳回上诉，维持原判。
归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是：1、市政府实施的房屋抵押登记行为是否合法；2、抵押登记行为是否应当予以撤销。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第二百零三条第一款规定，为担保债务的履行，债务人或者第三人对一定期间内将要连续发生的债权提供担保财产的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人有权在最高债权额限度内就该担保财产优先受偿。《中华人民共和国担保法》第十四条规定，保证人与债权人可以就单个主合同分别订立保证合同，也可以协议在最高债权额限度内就一定期间连续发生的借款合同或者某项商品交易合同订立一个保证合同。第五十九条规定，本法所称最高额抵押，是指抵押人与抵押权人协议，在最高债权额度内，以抵押物对一定期限内连续发生的债权作担保。本案系最高额抵押权登记，根据《房屋登记办法》第五十一条规定：申请最高额抵押权登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证或者房地产权证书；（四）最高额抵押合同；（五）一定期间将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因证明材料；（六）其他必要材料。上诉人邮蓄银行楚雄州分行作为申请人，在办理最高额抵押登记时，提交了抵押登记申请书、申请人及其委托代理人的身份证明、保证书、承诺书、证明、房屋所有权证及国有土地使用证、最高额抵押合同、借款合同等，申请书有房屋所有权证记载的房屋所有权人尹从华、尹健泽（该二人为抵押人）签字，也有邮蓄银行楚雄州分行（抵押权人）的签字，符合申请书的要求，至于孙桂琼和尤春燕及第三人美凌公司在抵押登记申请书上签字，均不影响申请书要件构成，也未侵犯他人的合法权益，故孙桂琼、尤春燕及第三人美凌公司在申请书上签字，不导致抵押登记行为程序违法；关于上述办法规定的“一定期间将要连续发生的债权的合同”是指授信额度合同还是借款合同的问题。根据一审认定的事实和在案的小企业授信额度合同、小企业流动资金借款合同、小企业最高额抵押合同约定的内容，结合上述法律及其司法解释规定，“一定期间将要连续发生的债权的合同”应理解为借款合同，而上诉人已提交借款合同，基本满足申请最高额抵押权登记所需材料的需要，一审以市政府未提交小企业授信额度合同，从而认定抵押登记行为认定事实不清、主要证据不足予以撤销不当，上诉人的上诉理由成立，请求予以支持。
综上，一审认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，判处不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销楚雄市人民法院（2016）云2301行初3号行政判决；
二、驳回尹从华、尹健泽的诉讼请求。
一审案件受理费50元（已交），二审案件受理费50元（未交），合计100元，由尹从华、尹健泽负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 吴启贤
审判员 杨 洁
二〇一七年四月十二日
书记员 苏正生