宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬北行初字第50号
原告胡亚芬。
被告宁波市海曙区民政局，住所地浙江省宁波市海曙区周江岸路16号。
法定代表人周建军，局长。
出庭应诉负责人韦晓阳，男，副局长。
委托代理人常晓波（特别授权代理），浙江甬友律师事务所律师。
委托代理人崔凤（特别授权代理），宁波市海曙区民政局工作人员。
被告宁波市民政局，住所地浙江省宁波市江北区育才路265号。
法定代表人杨雄跃，局长。
委托代理人周兆骏（一般授权代理），宁波市民政局社会救助处处长。
委托代理人曹海江（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
原告胡亚芬不服宁波市海曙区民政局（以下简称海曙区民政局）于2015年1月4日作出的海民（2015）1号《关于胡亚芬个人要求对2007年度“宁波市普通限价商品房”收入认定政策解释的复函》（原行政行为，以下简称《复函》）及宁波市民政局于2015年6月19日作出的甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》，于2015年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月7日受理后，于同年7月9日向被告海曙区民政局和被告宁波市民政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。原告胡亚芬，被告海曙区民政局的出庭应诉负责人韦晓阳及委托代理人常晓波、崔凤，被告宁波市民政局的委托代理人周兆骏、曹海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海曙区民政局于2015年1月4日根据原告胡亚芬的政策解释申请，作出海民（2015）1号《复函》，对其咨询的问题进行了解答。原告不服该答复，提起行政复议。被告宁波市民政局于2015年6月19日作出的甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》，维持了被告海曙区民政局海民（2015）1号《复函》。
被告海曙区民政局在法律规定的期限内向本院提供用以证明原行政行为合法的以下证据、依据：
信封封面、《要求对2007年度（宁波市普通限价商品房）收入认定给予政策解释的函》各1份，用以证明原告于2014年12月20日致信被告咨询并要求被告解释政策的情况；2.挂号信收据、海民（2015）1号《复函》各1份，用以证明原告于2015年1月4日依法及时对原告咨询的问题给予了答复的事实。以上证据均为复印件。
被告宁波市民政局在法律规定的期限内向本院提供用以证明复议行为合法的以下证据、依据：
1.原告的行政复议申请书及邮寄信封、甬民复不受（2015）第1号《行政复议不予受理决定书》及其交寄大宗挂函件存根、甬民复受字（2015）第1号《行政复议案件受理通知书》及送达回证、甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》及国内挂号信函收据及跟踪查询结果各1份，用以证明原告申请行政复议，被告宁波市民政局依法作出复议决定并送达原告，程序合法；2.海民（2015）1号《复函》、《宁波市最低生活保障办法》（宁波市人民政府令（2004）120号）各1份，用以证明被诉《行政复议决定书》事实清楚，内容适当。以上证据均为复印件。
原告胡亚芬诉称，原告就无收入自缴的养老保险费能否在丈夫的收入（家庭实际收入）中抵扣一事，于2014年12月20日向被告海曙区民政局咨询并要求作出解释。被告海曙区民政局非但没将信件转送法律法规授权负责解释的市民政局，反而在2015年1月4日以文件形式作出海民（2015）1号《复函》，被告宁波市民政局在《行政复议决定书》中仿造丈夫代缴，系超越、滥用职权。2013年7月1日执行的《宁波市人民政府办公厅关于调整宁波市城区居民最低生活保障标准的通知》同时适用了《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》。原告认为，《宁波市城市居民最低生活保障办法》（市政府令第84号）中规定，对个人续缴养老保险、参加自缴城镇职工基本医疗保险等政策规定的费用，在出示有效证明和凭据后，缴付的金额可在其家庭实际收入中予以扣除。而《宁波市城市居民最低生活保障办法》和《宁波市最低生活保障办法》内容基本一致。现依据《宁波市最低生活保障办法细则》第十二条，《中华人民共和国行政复议法》第三条、第七条，诉至法院，请求判令：1.撤销被告海曙区民政局作出的海民（2015）1号文件，并由法律法规授权的职能部门依法予以解释；2.撤销被告宁波市民政局作出的甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由两被告承担。审理中，原告申请对《宁波市市区普通（限价）商品住房销售管理办法》（甬政发（2005）90号）、《宁波市限价房管理销售办法（试行）》（甬政发（2009）34号）、《宁波市市区经济适用住房销售管理办法》（甬政发（2007）87号）、《宁波国家高新区限价房管理实施办法（试行）》、《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》（甬政发（2003）6号）、《宁波市最低生活保障办法》、《关于调整宁波市城区居民最低生活保障标准的通知》进行审查。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：
1.海民（2015）1号《复函》1份，用以证明被诉行政行为以文件形式作出是不合法的，应当直接给原告答复；2.甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》1份，用以证明复议行为不合法，认为决定书第4页中“由其丈夫代缴的养老保险费能否在家庭收入中抵扣一事”的认定不是事实；3.《关于胡亚芬同志信访的回复》1份，用以证明当初住房保障部门依据《宁波市最低生活保障办法》同意原告缴纳的养老保险费在家庭收入中抵扣的事实；4.《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》1份，用以证明个人缴纳的养老保险费可以在家庭收入中抵扣；5.《解读宁波市限价房管理办法》、《宁波市最低生活保障办法》各1份，用以证明收入在城镇居民人均可支配收入的80%以下的可以认购限价房及解释权在市民政局的规定；6.海曙区鼓楼街道办事处答复及徐亚波的证明各1份，用以证明鼓楼街道给原告打过两份证明，证明自缴的养老保险费用可以在家庭收入中抵扣的事实；7.海民（2015）第1号-告《海曙区民政局信息依申请公开告知书》1份，用以证明被告海曙区民政局所说《宁波市城区居民最低生活保障办法》已经作废，但原告通过政府信息公开查询得知，2013年《宁波市关于调整宁波市城区居民最低生活保障标准的通知》仍在适用的事实。以上证据均为复印件。
被告海曙区民政局辩称，2014年12月20日原告致信被告，就2007年申购限价房无收入自缴的养老保险费能否在其丈夫的收入（家庭实际收入）抵扣问题进行咨询，要求被告解释。被告于同年12月22日收到原告信件，于2015年1月4日作出海民（2015）1号《复函》，对其咨询的问题进行了解答。由于2007年办理申购“宁波市普通限价商品房”时，市、区未出台专门的收入认定办法，上级要求参照最低生活保障办法认定收入。因此，根据《宁波市最低生活保障办法》第十一条及《宁波市海曙区最低生活保障实施办法》第八条规定，被告答复原告无收入自缴的养老保险费不能在其家庭收入中抵扣。原告在信函及诉状中引用的《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》（甬政发（2003）6号）和《宁波市城市居民最低生活保障办法》（宁波市人民政府令第84号），前者适用于宁波市城区低收入生活困难居民申请《宁波市城区社会扶助证》，有专门的适用范围，不适用原告2007年度申购限价房家庭收入核定；后者已于2004年7月1日废止，被《宁波市最低生活保障办法》取代，不能作为原告2007年申购限价房计算家庭收入的文件依据。原告致信被告要求解答，又在诉状中以被告没有将信件转送被告宁波市民政局解释为由指认被告超越及滥用职权，原告的做法前后矛盾。被告针对原告具体问题进行解答，未对其设定新的义务，也没有超越法定权限，且原告要求解释答复的事项在《宁波市最低生活保障办法》（宁波市人民政府令（2004）120号）和《宁波市海曙区最低生活保障实施办法》（海政（2004）34号）中规定明确，被告依法依规答复，符合法律规定，并未越权或者滥用职权。综上，被告针对原告的答复行为事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁波市民政局辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告是该行政复议申请的法定复议机关，有作出被诉复议决定的法定职权。被告于2015年4月28日作出受理决定后，于同年6月19日作出行政复议决定书，并于同年6月24日邮寄送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，程序合法。海曙区民政局作出的海民（2015）1号《复函》是专门针对原告的说明，并未对原告设定任何新的权利义务，同时《复函》中有关政策解读对原告的解释内容并未突破《宁波市最低生活保障办法》（宁波市人民政府令第120号）第十一条第（八）项规定的文义本身，海曙区民政局作为海曙区具有该项法定职责的行政机关，就原告提出的问题适用该规章的上述条款解读是合法适当的。行政复议决定认定的事实清楚，证据确凿，依据正确。综上，被告所作的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，符合法定职权，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对原行政行为合法性证据1，原告对真实性无异议。被告宁波市民政局无异议。本院对此予以确认。
（二）对原行政行为合法性证据2，原告对真实性无异议，但认为被告海曙区民政局发的是红头文件，应当有相应的报批等程序。被告宁波市民政局无异议。本院确认被告海曙区民政局根据原告的要求予以回复解答的事实。
（三）对复议行为合法性证据1，原告对真实性无异议，对合法性有异议，认为被告宁波市民政局于2015年2月16日作出复议不予受理决定，后又于2015年4月28日受理复议申请作出维持海曙区民政局所作《复函》的决定，程序违法。被告海曙区民政局无异议。本院确认被告宁波市民政局受理原告复议申请并作出复议决定的事实。
（四）对复议行为合法性证据2，原告认为当时向街道办事处提出申请时，街道办事处同意抵扣，依据是《宁波市最低生活保障办法》第十二条的规定。被告既然提交了该办法，说明可以适用。被告海曙区民政局无异议。本院结合被告宁波市海曙区民政局提交的证据，对其真实性予以确认。《宁波市最低生活保障办法》是宁波市仍在施行的规章，应予确认。双方对此有不同理解，本院将在下文说理部分予以阐述。
（五）对原告提供证据1，两被告对真实性无异议，但认为文件是公文的统称，以文件形式答复符合法律程序，不需要报批，只需内部审批即可。本院认为本案的实质在于答复的内容，至于以何种形式，不是本案审查的关键。
（六）对原告提供证据2，被告海曙区民政局认为《复议决定书》认定的事实清楚、程序合法。被告宁波市民政局认为从原告给被告海曙区民政局的信函可以看出，原告是要求对无收入自缴的养老保险费能否在家庭收入中抵扣给予解释。本院认为原告去函被告海曙区民政局虽是以要求对2007年申购限价房收入认定给予政策解释，但核心内容为本人无收入自缴的养老保险费能否在丈夫或家庭收入中抵扣的问题。
（七）对原告提供证据3，被告海曙区民政局认为民政部门依据《宁波市最低生活保障办法》的答复是合法的。被告宁波市民政局认为，《宁波市最低生活保障办法》规定具体实施办法可以由具体县市区来制定，海曙区的保障办法在不违背《宁波市最低生活保障办法》基本原则和精神的前提下，细化了操作办法，也报市里备案。海曙区保障办法有关以劳动收入自缴基本缴费年限以内的养老保险可以抵扣的规定与宁波市保障办法第十一条第（八）项一致。本院确认住房保障部门曾对原告的信访给予答复的事实。
（八）对原告提供证据4，两被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》是针对低收入生活困难居民申请帮扶的专门性规定，不适用于限价房申购的收入认定。本院认为该办法是为了完善优惠扶助政策的受助范围，解决低收入生活困难居民帮困扶助问题，其对家庭收入的认定只适用于上述范畴。
（九）对原告提供证据5，被告海曙区民政局对《解读宁波市限价房管理办法》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为要结合整个条款来理解“收入在城镇居民人均可支配收入的80%以下”。被告宁波市民政局同意被告海曙区民政局的上述意见，并认为媒体的解读不能作为依据。本院认为，《调整宁波市限价房管理办法》是媒体的解读，不能作为定案根据。收入在城镇居民人均可支配收入80%以下的适用人群有特别限定。关于解释权在下文说理部分予以阐述。
（十）对原告提供证据6，被告海曙区民政局认为真实性、合法性由法庭根据原件直接认定即可，但认为该证据与原告诉请及起诉理由没有关联性。被告宁波市民政局同意被告海曙区民政局的意见，且认为证明中的内容无法证实原告的证明目的。本院认为该证据与被告海曙区民政局的答复没有关联性。
（十一）对原告提供证据7，被告海曙区民政局对真实性无异议，但认为与本案无关联性。本院认为该信息公开告知书与本案无关联性。
经审理查明，2014年12月20日，原告胡亚芬通过邮寄方式发函至被告海曙区民政局，要求对2007年度普通限价房收入认定给予政策解释。2015年1月4日，被告海曙区民政局作出海民（2015）1号《复函》，根据《宁波市最低生活保障办法》（宁波市人民政府令（2014）第12号）第十一条第八款和《宁波市海曙区最低生活保障实施办法》（海政（2004）31号）第八条第三款规定，答复原告无收入自缴的养老保险不能在其家庭收入中扣除等内容，并通过邮寄的方式对原告进行送达。原告不服该《复函》，向被告宁波市民政局提起行政复议。被告宁波市民政局于2015年2月16日作出甬民复不受（2015）第1号《行政复议不予受理决定书》。原告对该决定书不服，提起行政诉讼。案件审理中，原告申请撤回起诉，被告宁波市民政局于2015年4月28日受理原告的复议申请，并于同年6月19日作出甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》，维持海曙区民政局2015年1月4日作出的海民（2015）1号《复函》。原告不服，向本院提起诉讼，请求判令撤销被告海曙区民政局作出的海民（2015）1号《复函》以及被告宁波市民政局作出的甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》，同时要求对《宁波市最低生活保障办法》等七个文件进行审查。
本案争议的焦点在于：1.被告海曙区民政局的（2015）1号《复函》是否对原告的权利义务产生影响；2.被告海曙区民政局是否对原告申请的问题具有解释权；3.被告海曙区民政局解释内容是否具有针对性，解释是否准确。
本院认为，2004年6月发布施行的《宁波市最低生活保障办法》是为了规范和完善宁波市居民最低生活保障制度，根据相关法律、法规而制定的，且现仍有效。该办法第二十四条第一款规定区人民政府应根据本办法，结合本行政区内城市居民最低生活保障工作的实际情况，规定具体措施。据此制定的《宁波市海曙区最低生活保障实施办法》在其第三十二条中明确规定具体实施应用中的问题，由海曙区民政局负责解释。故被告海曙区民政局对原告提出的“要求对2007年度宁波市普通限价房收入认定给予政策解释，就无收入自缴的养老保险费能否在丈夫的收入及其家庭收入中扣除”的问题当具有相应的解释权。《宁波市最低生活保障办法》第十一条第八款和《宁波市海曙区最低生活保障实施办法》第八条第三款规定，劳动者自己以劳动收入自缴基本缴费年限（目前为15年）内的养老保险，城镇职工基本医疗保险费不计入家庭收入。因2007年办理申购普通限价商品房时，当时市、区未有相应的收入认定办法，被告根据以上二个办法作出被诉《复函》予以解释并无不当。原告提出本人无收入自缴问题，本院认为，原告本人并无收入来源，故只能理解为由“家庭收入”自缴，并非“劳动者自己以劳动收入”自缴，故被告海曙区民政局作出“不能在其家庭收入中抵扣”的解答符合相关规定。原告提出应根据《宁波市城区低收入困难居民帮困扶助试行办法》和《宁波市城市居民最低生活保障办法》来解释，因前者只用于低收入者帮困居民扶助事项，后者因《宁波市最低生活保障办法》的颁布实施于2004年被废止，均不适用于原告申购限价房的情形。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，被告宁波市民政局是本行政复议的法定复议机关，故其有权受理原告的复议申请并作出复议决定。被告宁波市民政局根据原告的复议申请，于2015年2月16日作出不予受理决定。后因原告对该不予受理决定提起行政诉讼，经斟酌，在原告撤诉当日即2015年4月28日作出受理决定。因未有证据证明被告宁波市民政局对原告不予受理决定予以撤销，程序存在瑕疵，本院予以指正。被告宁波市民政局在审查原行政行为基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《宁波市最低生活保障办法》第十一条第八款之规定，作出维持海曙区民政局作出的海民（2015）1号《复函》的决定，认定事实清楚，适用法律并无不当。
针对原告在案件审理中提起的对《宁波市普通（限价）商品住房销售管理办法》（甬政发（2005）90号）等七个文件的审查申请，经审理查明，《关于调整宁波市城区居民最低生活保障标准的通知》、《宁波国家高新区限价房管理实施办法（试行）》与本案的审理没有关联性，本院在此不作审查，其余五个文件均属地方政府规章，不属于规范性文件的审查范围。
综上，本院认为被告海曙区民政局对原告作出的海民（2015）1号《复函》认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。被告宁波市民政局作出的甬民复决字（2015）第1号行政复议决定虽程序上存在瑕疵，但并不对原告的权利义务产生影响，其认定事实清楚，适用法律正确，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告胡亚芬要求撤销海曙区民政局作出的海民（2015）1号《复函》并由法律法规授权的职能部门依法予以解释以及要求撤销宁波市民政局作出的甬民复决字（2015）第1号《行政复议决定书》的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告胡亚芬负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈剑锋
审 判 员 吴 姗
人民陪审员 沈小琼
二〇一五年十二月二十二日
代书 记员 李 欢
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者劝告身亲各被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
……
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人做出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
……
《宁波市最低生活保障办法》
第十一条下列收入不计入家庭收入：……
（八）以劳动收入自缴基本缴费年限以内的养老保险费、城镇职工基本医疗保险费；
……