河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终1422号
上诉人（原审被告）河南省人民政府。
法定代表人陈润儿，系省人民政府省长。
被上诉人（原审原告）尚秀娟，女，汉族，1954年12月15日出生，住河南省洛阳市老城区。
上诉人河南省人民政府因与尚秀娟为土地行政批复一案，不服郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）郑行初字第00940号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2008年6月19日，河南省人民政府作出豫政土〔2008〕205号《河南省人民政府关于洛阳市实施2007年度第二批城市建设用地的批复》（以下简称批复），主要内容为《洛阳市人民政府关于洛阳市2007年度第二批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（洛政土〔2008〕12号）收悉。经审查，现批复如下：该用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2007〕780号文件下达批复。省政府同意你市实施转用并征收西工区、洛龙区、老城区、瀍河区8个乡（镇）39个村集体耕地354.6819公顷、园地19.7859公顷、林地8.7258公顷、其他农用地14.3621公顷；征收集体建设用地150.7567公顷，共计548.3124公顷。同意你市国土资源局拟定的农用地转用和土地征收实施方案。尚秀娟不服河南省人民政府做出豫政土〔2008〕205号批复，向河南省人民政府申请复议，要求撤销该批复。经复议，河南省人民政府于2015年9月28日作出了豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定，决定维持河南省人民政府做出的豫政土〔2008〕205号批复。尚秀娟不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销河南省人民政府做出的豫政土〔2008〕205号批复以及豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定。
原审法院查明：尚秀娟系洛阳市老城区苗南村的村民，在该村拥有宅基地。2008年1月3日洛阳市国土资源局下发《征地告知书》，拟征收包括尚秀娟宅基地在内的苗北村集体土地29.3419公顷。同年1月5日，洛阳市国土资源局制作《苗北村集体土地现状情况确认说明书》，苗北村村民委员会部分及村民代表在该《说明书》上签章确认；同年1月8日，洛阳市国土资源局作出《听证告知书》并送达苗北村委会。2008年1月28日，洛阳市人民政府向河南省人民政府上报了《洛阳市人民政府关于洛阳市实施2007年度第二批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（洛政土〔2008〕12号）及相关材料。经审查，2008年6月19日，河南省人民政府做出《河南省人民政府关于洛阳市实施2007年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2008〕205号），同意洛阳市实施转用并征收老城区邙山镇苗北村集体耕地8.6803公顷，征收苗北村集体建设用地20.6616公顷。现该土地已征收、转用完成。
2014年12月5日，尚秀娟向河南省人民政府提起行政复议申请，认为河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复在做出前未调查，事后未监督，申请撤销该批复。复议期间，2015年2月15日，河南省人民政府以当地政府为协调解决相关争议申请中止为由，中止行政复议案件审理，同年9月25日，河南省人民政府以协调解决未果，行政复议中止原因已消除为由，恢复审理。行政复议中止及恢复均以通知书形式邮寄给尚秀娟。2015年9月28日，河南省人民政府作出豫政复决字〔2014〕2128-2130号《行政复议决定书》，决定维持河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复。
原审法院认为，一、关于尚秀娟原告主体资格及本案法院裁判范围。
土地征收系将集体土地所有权收归国有，原则上应当由集体土地所有权人提起诉讼，可以代表集体提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。单个村民仅可能是作为土地使用权人而以个人名义提起诉讼，因村民个人对超越其本人土地使用权范围的集体土地没有直接的权益，村民个人诉权也应受到限制，仅能对土地征收决定涉及本人有合法使用权的土地部分享有诉权。尚秀娟主张其在征地范围内拥有宅基地，因此，本案裁判仅对被诉土地征收决定涉及尚秀娟宅基地部分有效，即仅审查被诉土地征收决定征收尚秀娟宅基地是否合法，对于被诉土地征收决定中超越尚秀娟宅基地范围的部分本院不予评判。
二、关于本案被诉土地征收决定的合法性。
（一）土地征收公告。
《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，提交《关于对征收邙山镇苗北村集体土地的告知书》。1、该《告知书》加章机关为洛阳市国土资源局，并非法律规定的县级以上地方人民政府；2、该《告知书》落款时间为2008年1月3日，而本案被诉土地征收批复作出于2008年6月19日。很明显该《告知书》并非土地征收公告，而是拟征地批前告知。对于征地批复作出后是否履行公告程序，河南省人民政府没有举证。
根据《土地管理法》等相关规定，仅有国务院及省、自治区、直辖市人民政府有权批准征收土地，征收土地采取的是行政系统内部审批方式，即有权批准征收土地的机关对用地申请机关申报材料进行审查后，对申请机关下发批准文件（即征地批复），整个过程均在行政系统内部流转，而要使征地批准文件产生外部效力，必须进行公告。根据《土地管理法》等相关规定，征地公告应在土地征收批准后，由县级以上地方人民政府负责。从行政案卷排除角度，征地公告并非省政府作出征地批复时审查的内容。但是，如果将土地征收视为具有外部效力的行政决定，而公告又是《土地管理法》等相关法律法规规定的征地批复唯一送达方式，在这个意义上讲，征地公告应是土地征收行为的必备程序要件，是土地征收决定的生效要件。修改后的《行政诉讼法》第十二条第（五）项既已将征收征用决定纳入行政诉讼受案范围，就意味着人民法院对此类案件的审查范围不限于征地批复这一内部行为本身，还包括对作为土地征收决定生效要件的征地公告的审查。河南省人民政府对该问题应当承担举证责任，而没有举证，依法应当视为没有相应证据。
如前所述，征地公告为土地征收决定的生效要件，未经公告，土地征收决定原则上不能生效。因此，本案原则上应当判决确认相应土地征收行为无效，但是《行政诉讼法》第七十五条规定的确认无效判决适用前提之一是原告申请确认行政行为无效。因尚秀娟提起的是撤销之诉，未申请确认行为无效，法院无权主动作出确认无效判决，故对该问题本院视为河南省人民政府土地征收决定的一般性程序违法情形，作为该行为是否可撤销的评判依据。
（二）征地批前公示确认及听证告知程序。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”1、本案中，河南省人民政府提交的“征地告知材料”，虽然不能作为土地征收公告，但是作为批前公示材料，其告知内容符合相关规定。但是河南省人民政府提交的证据不能显示该“征地告知材料”是通过何种方式告知被征地农民的。2、拟征土地现状调查结果如涉及地上附着物及村民宅基地的，显然应当经相关村民本人确认，被告提交的《苗北村集体土地现状情况确认说明书》没有相关村民确认。3、关于听证。并无法律法规及政策规定必须逐一向被征地范围内全体农户告知听证权利，对于征地范围广大、涉及农户众多，情况复杂的，从行政效能角度，要求相关行政机关逐一向农户告知听证权利显然并不现实。实践中由村民委员会或村民代表代收《听证告知书》，之后由村民委员会或村民代表转告相关农户在行政程序中无可厚非。不能据此认定被诉征地决定批前告知听证权利程序违法。
河南省人民政府提交证据不能证明本案被诉土地征收决定履行批后公告程序，且批前公示、确认程序也存在违法情况，依法本应撤销。但是土地征收涉及公共利益，且本案被诉土地征收决定作出于2008年，土地征收及补偿安置行为已实施多年，如果判决撤销将会对社会公共利益造成重大损害，依法应当作出确认违法的判决。
三、关于豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定的合法性
（一）中止程序。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条并没有直接将协调解决行政争议作为中止行政复议的法定情形。实践中，在行政复议机关的组织协调下，行政复议申请人与被申请人平等协商，达成一致，可以实现行政争议的最终妥善化解。相比于行政复议决定而言，协调解决是一种社会代价较小而社会效果较好的行政纠纷解决方式。而协调解决行政争议需要一定时间，在相关行政争议有可能通过协调解决而法定复议决定期限届满的情况下，河南省人民政府适用《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定暂时中止行政复议程序，理由正当。《行政复议法实施条例》第四十一条第三款规定：“行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”河南省人民政府提交证据显示其依法作出行政复议中止及恢复审理通知书，并送达尚秀娟，程序并无不当。对于行政复议程序是否中止，何时恢复应当由行政复议机关自行判断，没有法律规定行政复议机关作出行政复议中止决定前应当征求当事人意见，至于中止后当地政府是否与尚秀娟协调，协调效果如何，河南省人民政府在作出复议中止决定时无由判断，而且在双方协调解决未果的情况下，河南省人民政府也恢复了行政复议案件审理。不能据此认为行政复议程序违法。
（二）复议决定本身。
如前文分析，本案被诉土地征收决定批前公示及批后公告程序存在违法之处，而豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定却认为相关地方政府及部门履行了告知确认等程序，该决定符合法律、法规和政策规定，进而维持本案被诉土地征收决定明显主要证据不足，认定事实错误，决定结果错误。对于该行政复议决定，依法应予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第九条、第十条的规定，判决1、确认《河南省人民政府关于洛阳市实施2007年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2008〕205号）征收尚秀娟宅基地部分违法；2、撤销豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定。案件受理费50元，由被告河南省人民政府承担。
河南省人民政府不服原审判决，提起上诉称：一、河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复，是经地方政府及部门履行告知、听证、确认登记、补充耕地等程序并上报有关资料之后作出的，符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《河南省实施土地管理法办法》以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规的规定。二、原审判决认定事实、适用法律均错误，应当依法撤销。首先，土地征收公告不是征地批复生效要件。根据《中华人民共和国土地管理法》、《征收土地公告办法》的规定，在有权机关批准土地征收之后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，发布征收土地公告。公告主体与批复主体不是同一机关，河南省人民政府作出豫政土〔2008〕205号批复与洛阳市人民政府组织实施征收行为不是同一行为。不能以组织实施征收行为是否合法来认定土地征收批复行为是否合法。其次，河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复不是河南省人民政府批准的转用及征收行为，而是经国务院批准后，依照国土资源部相关文件规定的程序，同意洛阳市人民政府上报的实施方案，该批土地的批准不在河南省人民政府的批准权限之内。河南省人民政府转发国务院批复的行为，对尚秀娟的合法权益不产生实际影响。三、原审法院作出的（2015）郑行初字第1050号行政裁定认定河南省人民政府作出的实施征收的批复是对国务院批复的转发行为，对该案原告的合法权益不产生实际影响，作出了驳回起诉的裁定。而本案与之相同却作出不同认定，属于同案不同判，有损司法权威。综上，河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复以及豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院撤销原审判决，驳回尚秀娟的诉讼请求。
被上诉人尚秀娟书面答辩称：1、河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复严重违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规的规定，依法应当予以撤销。2、依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第四条、第四十条的规定，征地公告是土地征收批复的生效要件，未经公告送达，土地征收决定依法不能生效，且该批复已经由洛阳市人民政府实施。3、河南省人民政府所称地方政府及有关部门已经依法履行告知、听证、确认等职责，保障被征地农户的知情权没有事实和法律的依据。4、河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复对外发生效力，对尚秀娟的合法权益产生了实际影响。5、河南省人民政府提到的原审法院作出的（2015）郑行初字第1050号行政裁定，对本案不具有羁束力，同案不同判没有事实和法律依据。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
本案被诉的行政行为是河南省人民政府于2008年6月19日作出豫政土〔2008〕205号批复以及根据尚秀娟的行政复议申请，河南省人民政府于2015年9月28日作出的豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，以及最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》中关于“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”的规定，河南省人民政府作出的豫政土〔2008〕205号批复系省级人民政府征收土地的决定，作出的豫政复决字〔2014〕2128-2130号行政复议决定系对征收土地决定的行政复议决定，均属于行政机关的最终裁决行为，不属于人民法院的受案范围。尚秀娟对以上行政行为提起诉讼的，人民法院应当不予受理，已经立案受理的，应裁定驳回起诉。
综上，河南省人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第00940号行政判决；
二、驳回尚秀娟的起诉。
一、二审案件受理费50元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邹 波
审 判 员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一七年九月十二日
书 记 员 刘路路