福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终402号
上诉人（原审原告）福清市开元汽车运输服务有限公司，住所地福建省福清市。
法定代表人王振虎，总经理。
委托代理人张世斌、杨孝康，系公司员工。
上诉人（原审原告）王全福，男，1976年12月1日出生，汉族，住福建省福清市。
委托代理人陈少杰、李勇，福建正实律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）闽侯县水利局，住所地福建省福州市闽侯县。
法定代表人陈世华，局长。
委托代理人程嵩，闽侯县水利局科员。
委托代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福州市水利局，住所地福建省福州市仓山区。
法定代表人黄文希，局长。
委托代理人叶康辉，福州市水利局工作人员。
委托代理人夏小莉，福建知信衡律师事务所律师。
上诉人王全福、福清市开元汽车运输服务有限公司在与被上诉人闽侯县水利局、福州市水利局行政处罚一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2015）仓行初字第130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2014年10月7日凌晨车辆未持有河砂准运单在316国道鸿尾路段违规运砂并且在查扣时逃逸，违反了《福州市河道采砂管理办法》第十六条第二款的规定。2015年1月22日被告闽侯县水利局作出《水行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》并依法送达于原告，2015年2月9日被告闽侯县水利局依原告的申请举行了听证会。2015年2月25日被告闽侯县水利局作出（侯水政）罚字（2015）第019号《行政处罚决定书》。原告不服向被告福州市水利局申请行政复议，被告福州市水利局于2015年3月23日受理复议申请，3月27日向被告闽侯县水利局送达《行政复议答复通知书》、原告的申请书及证据材料，同月30日被告闽侯县水利局向被告福州市水利局递交了行政复议答复书及相应的证据材料，被告福州市水利局经书面审查，于2015年4月28日作出榕水复（2015）12号《行政复议决定书》。原告不服向一审法院提起行政诉讼。
原审判决认为：根据《福州市河道采砂管理办法》第十六条之规定，被告作为闽侯县区域内水行政主管部门，负有运砂船舶、车辆准运进行监管的行政主体资格和行政职权。被告闽侯县水利局的权力来源合法。根据《行政复议法》第十二条的规定，福州市水利局作为被告闽侯县水利局的上一级主管部门，是履行行政复议职责的行政机关，故被告福州市水利局作出行政复议决定的权力来源合法。
原告福清市开元汽车运输服务有限公司所有的闽车辆，在运砂时未持河砂准运单，被告闽侯县水利局按相关行政程序向原告发出行政处罚告知书和听证告知书，告知原告有陈述和申辩的权利，并依原告申请举行听证。被告闽侯县水利局根据原告提供的材料及其调取的证据材料，认定原告作为闽车辆所有人应对其所有的车辆未持河砂准运单运砂的违法行为承担法律责任，并依据《福州市河道采砂管理办法》第二十四条第二款的规定，按照该办法的裁量标准作出被诉的行政处罚决定，证据确凿、程序合法、适用法律正确。
被告福州市水利局在收到原告的复议申请后，在法定期限内予以受理，并依法通知被告闽侯县水利局对原告的申请事项作出答辩并要求提交相应的证据材料。被告福州市水利局根据被告闽侯县水利局提交的证据及答复书，经书面审查作出榕水复（2015）12号《行政复议决定书》并无不当。原告关于授权无效的主张缺乏依据，其旨在证明车辆系由他人实际控制的证据系于被诉行政行为作出之后提交，依法不予采纳。原告作为车辆的所有人未尽监管职责，不能免除相应的行政法律责任。原告诉请缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告福清市开元汽车运输服务有限公司的诉讼请求。
宣判后，王全福、福清市开元汽车运输服务有限公司不服，向本院提起上诉。
上诉人王全福上诉称：闽侯县水利局认定开元公司驾驶员梁城驾驶闽AG10**车于2014年10月7日“未持有河砂准运单运输河砂”属于事实认定不清，证据不足，闽侯县水利局据此作出对开元公司罚款10万元的行政处罚是错误的，依法予以撤销。2014年10月7日当日梁城驾驶闽车并未被闽侯县水利局扣押，闽侯县水利局认定闽车运砂之事只有梁城事隔12天后于2014年10月19日在闽侯县公安局鸿尾派出所的陈述，以及上诉人2014年11月5日在闽侯县公安局的陈述，但上诉人没有实际驾驶车辆，上诉人作出的“运砂”之说是根据梁城的陈述，不能作为认定事实的依据，因此本案没有其他证据证明，属于孤证。闽侯县水利局作出的行政处罚没有事实依据，依法应当予以撤销。综上，请求：依法撤销福州市仓山区人民法院（2015）仓行初字第130号行政判决书，依法改判为撤销闽侯县水利局作出的（侯水政）罚字（2015）第19号《行政处罚决定书》以及撤销福州市水利局作出的榕水复（2015）第12号《行政复印决定书》。
上诉人福清市开元汽车运输服务有限公司上诉称：一、原审判决认定事实错误。2014年10月7日凌晨，梁城驾驶闽车辆因违法运砂，被上诉人闽侯县水利局对上诉人作出罚款壹拾万元整的行政处罚。在被上诉人闽侯县水利局举证的听证会上以及福州市水利行政复议期间，上诉人阐明闽车辆是王全福以融资租赁的方式承租的，为了营业方便，登记在上诉人名下。驾驶员梁城为原审第三人王全福雇佣，上诉人也提供了融资租赁相关合同，完全能够证明涉案车辆完全由原审第三人王全福控制、使用以及营运。上诉人既不控制车辆，也不参与车辆营运，只是在车辆租赁期间为其提供GPS、投保等相关服务，并非车辆的实际经营者。被上诉人在未查明具体事实的情况下，认定梁城是上诉人雇佣的，并对其做出了罚款壹拾万元整的行政处罚的决定，该处罚决定明显违背客观事实。原审法院在未查明事实真相的情况下作出判决，明显是错误的，对上诉人十分不公。二、原审判决适用法律、法规错误。根据谁违法谁负责的原则，被上诉人对上诉人的行政处罚明显没有法律依据。闽侯县水利局以上诉人违反了《福州市河道采砂管理办法》第十六条第二款之规定，依据《福州市河道采砂管理办法》第二十四条第二款至规定，对上诉人作出罚款壹拾万元整的行政处罚，是理解法律错误和适用法律错误。根据《福州市河道采砂管理办法》第十七条之规定和《中华人民共和国行政处罚法》第三条之规定，行政处罚的处罚对象是“违法行为”而不是实施“违法行为”所使用的工具。因此，被上诉人处罚违法工具而不处罚违法行为，适用法律错误。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，请求：1、依法撤销福州市仓山区人民法院（2015）仓行初字130号行政判决，并依法改判；2、依法撤销上诉人闽侯县水利局作出的（侯水政）罚字（2015）第019号《行政处罚决定书》；3.、依法撤销被上诉人福州市水利局作出的榕水复（2015）12号《行政复议决定书》；4、请求判令本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人闽侯县水利局答辩称：一、认定上诉人未持河砂准运单违法运砂行为，证据充分。1、2014年10月19日驾驶员梁城在鸿尾派出所的笔录和2014年11月5日王全福在水上派出所的笔录以及2014年12月3日王全福和驾驶员梁城在县水政监察大队的笔录陈述，承认了该车是在鸿尾乡埕头村非法砂场装运河砂，因此，认定上诉人无证采砂的事实得到上诉人认可。2、被上诉人经向闽侯县公安局调取证据，制作当事人及证人的笔录，证实了上诉人实施了无准运单运砂并在检查时逃逸的行为。上诉人在复议申请及诉状对该车辆违法运输河砂行为，并不否认，且上诉人也无法提供车辆运输已经取得河砂准运单。故上诉人实施无河砂准运单运输的行为事实清楚，证据充分。二、上诉人是本案行政处罚的适格主体，被上诉人依法对其处罚符合法律规定。1、上诉人以该车辆系租赁，仅为其提供gps、投保等相关业务为由提出上诉。但根据查明的事实，该车辆登记在上诉人的名下，运输经营许可证也是办在上诉人的名下，该车辆系以上诉人的名义从事运输业务，这些事实足以证明，从事违法运输河砂的车辆是属于上诉人所有的。根据《福州市河道采砂管理办法》第十六条第二款，明确规定运砂的车辆应当持有河砂准运证，故行政处罚的对象是车辆，而上诉人开元公司拥有该车辆所有权、管理权，闽侯县水利局依法处罚车辆所有人具有法律依据。2、上诉人提出所谓的租赁依据不足。上诉人在闽侯县水利局处罚程序中从来就没有提出所谓的租赁，一审时开元公司的说法明显和过去的说法不一致，且无其他证据支持。故该主张不予采纳。3、本案即使如上诉人所述称的租赁关系，但也不影响行政机关对其作出行政处罚。首先，该租赁系内部关系，对外车辆仍以开元公司的名义从事营业，根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条：“……本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”的规定，挂靠人经营行为应视为开元公司的行为。其次，开元公司挂靠人以开元公司的名义从事营业活动，本质上是属于挂靠经营。根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条之规定，作为开元公司应当对其违法经营承担法律责任，在承担该责任后，再向相关责任人追诉。上诉人以租赁为由不承担法律责任明显和法律规定相抵触。4、上诉人提出既不控制车辆，也不参与经营的说法没有依据。首先，该车辆对外是以公司名义进行营运，如果没有公司的名义，该车辆根本无法运输营业。所有的营运证、车辆年检等均在公司控制之下，何来的不控制、不经营至于上诉人放任对租赁人的管理，那是开元公司放弃职责，自然应当为此行为买单。其次，上诉人在该租赁中获得租金收益，根据权利义务相一致的原则，自然应当承担因此带来的法律责任。三、上诉人作出的处罚决定适用法律正确。根据上述事实，上诉人无河砂准运单运输河砂并在检查时逃逸。我局依据《福州市河道采砂管理办法》第二十四条第二款及《福州市河道采砂管理办法》若干问题行政处罚自由裁量标准，对上诉人给予罚款拾万元整的行政处罚符合法律规定。综上所述，被上诉人认为上诉人违反《福州市河道采砂管理办法》事实清楚、证据确凿，作出处罚的程序合法，一审驳回上诉人的的诉讼请求符合法律规定，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。
被上诉人福州水利局答辩称：一、一审法院认定上诉人未持有河砂准运单违法运输河砂的事实清楚，证据确凿、充分。2014年10月7日凌晨1时，梁城（第三人王全福聘请的货车司机）驾驶陕汽牌重型自卸货车闽在316国道被闽侯县鸿尾派出所巡查时发现，该车涉嫌无河砂准运单运输河砂并逃逸。当日凌晨3时在324国道青口段，梁城在警察要求其接受检查时，没有停车，反而沿着逆向车道将车开到了福清。事后，王全福和驾驶员梁城承认，该车是在鸿尾乡埕头村非法砂场装运河砂，并在检查时有逃逸行为。2014年12月3日，鸿尾派出所将闽车辆涉嫌无河砂准运单运输河砂并逃逸的案件移送闽侯县水政监察大队。同日，上诉人开元公司向闽侯县水利局出具《授权委托书》，委托王全福代表开元公司接受闽车辆涉嫌违法运砂案件的调查和处理。闽侯县水利局经立案调查，发现闽车辆运输的河砂是从鸿尾乡埕头村非法砂场装的，属未持有河砂准运单运输河砂行为。2015年2月9日，闽侯县水利局应开元公司要求举行了听证会，开元公司委托许朝鹏、张世斌全程参加，并进行陈述申辩，开元公司听证权利得到保障。2015年2月25日，闽侯县水利局根据事实研究决定：给予开元公司罚款壹拾万元的行政处罚，并于2月27日将决定书通过邮政快递送达开元公司。闽侯县水利局对开元公司违法运输河砂并逃逸的事实认定清楚，证据确凿，给予其罚款壹拾万元的行政处罚适用依据正确，程序合法，内容适当，二审法院对原审法院认定的事实应当予以维持。二、一审法院判决适用的法律正确。《福州市河道采砂管理办法》第十六条第二款规定：“运输河砂实行准运制度，运砂船舶、车辆应当持有水行政部门核发的河砂准运单，并按核定的数量、线路、时间运砂。”该办法第二十四条第二款规定“违反本办法第十六条第二款规定的，由水行政主管部门扣押违法运砂船舶、车辆，并处以一万元以上十万元以下的罚款”，以及﹤《福州市河道采砂管理办法》若干问题行政处罚自由裁量标准﹥关于“未持有水行政主管部门核发的河砂准运单违法运砂或未按核定的数量、线路、时间运砂”违法行为中“利用船舶或车辆违法运砂，并以伪造、毁灭证据或逃逸等非暴力方法阻碍执法人员依法调查取证的，扣押违法运砂车辆，并处以十万元罚款”，根据以上标准，闽侯县水利局经集体研究后，作出（侯水政）罚字（2015）第019号《行政处罚决定书》，决定给予开元公司罚款壹拾万元的行政处罚并无不当。上诉人作为闽车辆所有人应对其所有的车辆未持河砂准运单运砂的违法行为承担法律责任，闽侯县水利局依据前述法律法规的规定，并按照上述办法的裁量标准作出被诉的行政处罚决定，并无不当。一审法院查明案件事实后，对被上诉人适用的法律正确，二审法院应予以维持。三、闽侯县水利局以闽车辆行驶证登记的所有人福清市开元汽车运输服务公司作为处罚主体并无不当。2014年12月3日，开元公司开具授权委托书委托王全福办理有关闽车辆涉嫌违法运砂案件的调查和处理，并在代理权限中明确：“1､接受本案的调查，就本案调查发表陈述、申辩或代为承认相关事实……6､受托人在上述权限内签署的一切文件，本单位均予以承认并承担相关的责任。”，王全福代表开元公司处理有关闽车辆涉嫌违法运砂案件的过程中始终没有提供相关车辆租赁的材料，当天的《违法案件询问笔录》第3页第4行中记录有：“问：说说该车的具体情况以及你与该车的关系？”王全福答道：“车牌号是闽，品牌型号为陕汽牌重型自卸货车，核定载质量是15930kg，我是该车管理员也是该车驾驶员，现接受福清市开元汽车运输服务有限公司委托，前来接受调查，做笔录。”。2015年2月9日，《行政处罚听证笔录》第4页倒数第3行：“委托代理人：王全福受公司委托前来接受调查，对查清违法事实有帮助，但是他个人的违法行为不能等同于我们公司的行为。我们公司认为行政处罚的对象是实际违法行为人”。以上事实，均可证明王全福在2014年12月3日是代表开元公司接受闽侯县水利局调查的，其代表开元公司所作的陈述具有法律效力。根据《福州市河道采砂管理办法》第十六条第二款之规定，违法运输河砂的车辆属于开元公司所有，行政处罚对象为违法运砂车辆的所有人、管理人开元公司并无不当。至于王全福与开元公司的租赁关系，无本案无关联性。被上诉人处罚的是开元公司。上诉人开元公司将准运制度中，运砂车辆应持有准运单和驾驶人或租赁人应持有准运单混淆在一起，显然错误，二审法院应当予以驳回。综上，一审法院对上诉人开元公司的违法运输河砂事实认定清楚，法律依据正确，维持上诉人作出的榕水复（2015）12号《行政复议决定书》正确，法庭应驳回上诉人的全部诉讼请求，以维护被上诉人的合法权益。
原审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院对此予以确认。
本院认为：被上诉人闽侯县水利局根据《福州市河道采砂管理办法》的授权，对上诉人福清市开元汽车运输服务有限公司所有的闽车辆，根据上诉人提供的材料及调查取证得出的，在未取得河砂准运单的情况下，违法运输河砂行为做出处罚决定，并组织听证，程序合法，处罚得当。被上诉人福州市水利局在收到上诉人复议申请后，按法定程序予以受理，并依法通知被上诉人进行书面答复。经书面审查作出的《行政复议决定书》亦符合法律规定。上诉人关于授权无效的主张缺乏证据，其作为车辆的持有人未尽监管职责，不能免除相应的责任。故二上诉人提出撤销原判，改判撤销闽侯县水利局作出的（侯水政）罚字（2015）第19号《行政处罚决定书》，以及撤销福州市水利局作出的榕水复（2015）12号《行政复议决定书》的上诉，本院不予支持。原判正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回王全福、福清市开元汽车运输服务有限公司的上诉，维持原判；
二审案件的受理费50元由上诉人王全福、福清市开元汽车运输服务有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 俞淑娟
审判员 郑乐影
审判员 张 俊
二〇一六年八月十二日
书记员 张志灯
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者使用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。