河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终257号
上诉人（原审被告）肃宁县国土资源局。
法定代表人白金堆，局长。
委托代理人马春荣，肃宁县忠明法律服务所法律服务工作者。
委托代理人王艳红，肃宁县国土资源局工作人员。
上诉人（原审被告）肃宁县人民政府。
法定代表人杨明义，县长。
委托代理人苗兵，肃宁县人民政府法制办工作人员。
上诉人（原审第三人）刘建仃（刘建亭），男，汉族，1964年11月17日生，住肃宁县，。
委托代理人陈爱君，女，汉族，1966年3月24日出生，住肃宁县，,系刘建亭之妻。
被上诉人（原审原告）王文召，男，1948年12月17日出生，汉族，住肃宁县，。
委托代理人王春梅，女，汉族，1978年5月10日出生，住肃宁县，，系被上诉人之女。
上诉人肃宁县国土资源局、肃宁县人民政府、刘建亭因土地登记界址认定一案，不服任丘市人民法院（2016）冀0982行初9号行政判决书，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，审理本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，第三人刘建亭的院落与原告王文召的林地东西为邻。1988年，被告肃宁县政府为第三人刘建亭颁发了集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》。四至分别为：东至宅基，西至坑，南至刘金迎，北至刘兰柱。2008年4月1日，肃宁县林业局为原告王文召颁发了肃林证字（2008）第0402号林权证。四至分别为：东至刘广乐、刘仃（刘建亭），北至道，南至刘书祥、王景芳、张鹤英，西至交通局。2008年，王文召与刘建亭发生土地纠纷，王文召于2008年3月向肃宁县国土资源局提出申请要求予以处理。2008年11月17日，肃宁县国土资源局作出“关于王文召要求变更刘建亭《集体土地建设用地使用证》的答复意见”，王文召不服该答复意见，于2008年12月18日向肃宁县人民政府申请行政复议，县政府依法受理，并作出复议决定。决定要求国土资源局对王文召申请变更刘建亭土地使用情况重新进行调查，确定边界，并依法答复王文召。之后，被告肃宁县国土资源局组织工作人员进行了调查，于2009年4月1日作出“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”。2014年2月24日，王文召向肃宁县人民政府申请行政复议，县政府依法对该申请进行了受理。并于2014年5月15日做出了肃政复决字（2014）05号行政复议决定书。该决定书维持了肃宁县国土资源局作出的“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”。2014年5月21日，王文召向肃宁县人民法院提起行政诉讼。2014年12月16日，肃宁县法院作出（2014）肃行初字第5号行政判决书，判决撤销了被告肃宁县国土资源局所作关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定。被告肃宁县国土资源局不服，向沧州市中级人民法提起上诉。2015年5月13日，沧州市中级人民法院以认定事实不清、证据不足裁定撤销（2014）肃行初字第5号行政判决书，发还肃宁县人民法院重审。2016年2月19日，沧州市中级人民法院裁定指定由本院管辖。
原审法院认为，被告认为原告的起诉超过起诉期限的，由被告承担举证责任。被告肃宁县国土资源局称其所作“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”，已于2009年4月12日通过留置送达的方式向原告王文召进行了送达，并提交了送达回执。但原告王文召予以否认，送达回执中的两名见证人均称当时未到现场，故本院对于被告提出的原告起诉已经超过起诉期限的主张不予支持。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案原告王文召认为第三人刘建亭的宅基证侵犯了其林权证下土地的使用权，属于使用权归属争议。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：县级以上国土资源行政部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级政府作出处理决定。本案原告与第三人因土地权属发生争议，原告王文召向肃宁县国土资源局提出了要求予以处理的申请，被告肃宁县国土资源局如认为需要依法作出处理决定的，应拟定处理意见，报被告肃宁县人民政府作出处理决定，被告肃宁县国土资源局直接做出“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”违反法定程序。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告肃宁县国土资源局2009年4月1日作出的关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定；二、撤销被告肃宁县人民政府于2014年5月15日作出的肃政复决字（2014）05号行政复议决定。
肃宁县国土资源局不服一审法院判决上诉称，一、被上诉人属于重复起诉，应当驳回其起诉。2013年被上诉人曾以同一请求和理由起诉肃宁国土资源局，2014申请撤诉，肃宁县人民法院作出（2013）肃行初字第6号行政裁定书，准予其撤诉。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼案件中，原告撤诉后不得再次起诉，本案中被上诉人撤诉后再次起诉，法院应当驳回起诉；二、本案不属于土地权属纠纷，属于土地纠纷。本案中上诉人、被上诉人及第三人均不认可双方存在土地权属纠纷。被上诉人和第三人的土地使用权没有重叠，而且肃宁县国土局为第三人颁发土地使用证的时间早于被上诉人取得林权证的时间，二者不存在权属纠纷。由于第三人的土地使用权四至位置不明确，根据被上诉人的申请，县政府责令国土局将四至划分明确，故国土局作出了本案的处理决定。《河北省土地登记办法》第二十条：土地登记机关发现错登或者漏登的，应当办理更正登记；利害关系人也可以向土地登记机关申请进行更正登记。本案虽然不属于错登、漏登，但属于登记四至不明，国土局作为土地登记部门有权利予以查明并作出认定。这属于土地登记过程中的具体行政行为，所作出的认定结果与被上诉人的林权证没有冲突，也没有侵犯被上诉人的合法权益，因此本案属于土地登记纠纷，不属于土地权属纠纷。原判决已国土局的具体行政行为程序违法予以撤销，适用法律不当；三、被上诉人的起诉已超过起诉期限。国土局的具体行政行为是2009年4月1日作出的，并于2009年4月13日送达了被上诉人，送达之日至被上诉人行政复议之时（2013年11月5日）已经超过4年，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。国土局作出具体行政行为时未告知被上诉人起诉期限，其起诉期限的截止日为2011年4月12日，现在被上诉人提起行政诉讼显然超过了起诉期限。另外。国土局向被上诉人送达决定书时，见证人在送达回执上面签字留置送达，虽然见证人事后否认到现场送达，但没有否认签字的真实性，根据书证大于人证的原则，应当认定送达回执的真实性。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，请二审法院予以改判。
县人民政府不服一审法院判决上诉称，一、被上诉人属于重复起诉，应当驳回其起诉。2013年被上诉人曾以同一请求和理由起诉肃宁国土资源局，2014申请撤诉，肃宁县人民法院作出（2013）肃行初字第6号行政裁定书，准予其撤诉。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼案件中，原告撤诉后不得再次起诉，本案中被上诉人撤诉后再次起诉，法院应当驳回起诉；二、本案不属于土地权属纠纷，属于土地纠纷。本案中上诉人、被上诉人及第三人均不认可双方存在土地权属纠纷。被上诉人和第三人的土地使用权没有重叠，而且肃宁县国土局为第三人颁发土地使用证的时间早于被上诉人取得林权证的时间，二者不存在权属纠纷。由于第三人的土地使用权四至位置不明确，根据被上诉人的申请，县政府责令国土局将四至划分明确，故国土局作出了本案的处理决定。《河北省土地登记办法》第二十条：土地登记机关发现错登或者漏登的，应当办理更正登记；利害关系人也可以向土地登记机关申请进行更正登记。本案虽然不属于错登、漏登，但属于登记四至不明，国土局作为土地登记部门有权利予以查明并作出认定。这属于土地登记过程中的具体行政行为，所作出的认定结果与被上诉人的林权证没有冲突，也没有侵犯被上诉人的合法权益，因此本案属于土地登记纠纷，不属于土地权属纠纷。原判决已国土局的具体行政行为程序违法予以撤销，适用法律不当；三、上诉人作出的肃政复决字【2014】05号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，请二审法院予以改判。刘
刘建亭不服一审法院判决上诉称，一、一审法院适用法律错误。2013年被上诉人曾以同一请求和理由起诉肃宁国土资源局，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼案件中，原告撤诉后不得再次起诉，本案中被上诉人撤诉后再次起诉，法院应当驳回起诉；二、被上诉人的起诉已超过起诉期限。肃宁县国土资源局作出的认定结果已依法向王文召送达。村干部作为见证人在送达回证上签字证实。在没有证据证实签字不是本人所签的情况下，一审法院没有理由又去调查村干部，也不应认定村干部后来的证言，书证的效力大于证言的效力，最初形成的证据效力大于后来证据效力。法院对于行政行为的审查是形式审查，在王文召没有相反证据的情况下，法院超越职权调查取证是违法的。王文召已经超过起诉期限，应驳回起诉。综上，一审法院审理程序违法，认定事实，适用法律错误，请求二审法院予以撤销。
被上诉人王文召辩称，一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确应予维持。
经二审审理查明，上诉人刘建亭的宅基与被上诉人王文召的林地东西为邻，上诉人刘建亭居东，被上诉人居西。1988年，上诉人肃宁县政府为上诉人刘建亭颁发了集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》，四至为：东至宅基，西至坑，南至刘金迎，北至刘兰柱。2008年4月1日，肃宁县林业局为被上诉人王文召颁发了肃林证字（2008）第0402号林权证，四至为：东至刘广乐、刘仃（刘建亭），北至道，南至刘书祥、王景芳、张鹤英，西至交通局。2008年，上诉人刘建亭翻建房屋时与被上诉人王文召发生纠纷，被上诉人王文召认为上诉人刘建亭侵犯了其林地的使用权，被上诉人王文召于2008年3月向肃宁县国土资源局提出申请，要求对上诉人刘建亭的宅基的东界址点进行确认。2008年11月17日，肃宁县国土资源局作出“关于王文召要求变更刘建亭《集体土地建设用地使用证》的答复意见”。王文召不服该答复意见，于2008年12月18日向肃宁县人民政府申请行政复议，上诉人肃宁县人民政府于2009年3月17日作出复议决定：县国土资源局对王文召申请变更刘建亭土地使用情况重新进行调查，确定边界，并依法答复王文召。上诉人肃宁县国土资源局重新进行调查，2009年4月1日作出“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”。2014年2月24日，王文召向上诉人肃宁县人民政府申请行政复议。
2014年5月15日上诉人肃宁县人民政府做出了肃政复决字（2014）05号行政复议决定书，其查明：被申请人肃宁县国土资源局2009年作出“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”，申请人王文召于2014年2月24日向县人民政府申请行政复议，称近期才知道该认定结果，经调查，被申请人肃宁县国土资源局作出认定结果的送达方式为留置送达，但送达回执中的二名见证人称当时未到现场，因此申请人王文召的行政复议申请符合受理条件，县政府依法对该申请进行了受理。……2009年，被申请人县国土资源局组织工作人员进行了调查，查明第三人刘建亭宅基为1987年以前占用的老宅基，经第三人刘建亭申请，县政府于1988年依法为其颁发了集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》，该证记载第三人刘建亭宅基地东至宅基，西至坑，南至刘金迎，北至刘兰柱，其中东西长24.46米，南北长12.6米。经现场勘察，第三人刘建亭宅基地现状为正房围墙边界东西长度为21.6米，南北长12.6米，未完全占用《集体土地建设用地使用证》确定的宅基地，东面一段空基一部分给了刘广居使用，一部分成了伙巷，该伙巷即为现在第三人刘建亭宅基东侧道路。为确定第三人刘建亭宅基地的界址点，被申请人县国土资源局调查了其邻居刘兰柱、刘建队，证实第三人刘建亭东墙皮在刘兰柱门垛东南角向西0.8米处，结合现场勘查的情况，被申请人县国土资源局确定第三人刘建亭宅基东北角的界址点为刘兰柱门垛东南角向西0.8米处，以上事实有刘兰柱、刘建队证言和现场勘查图可以证实。2009年4月1日被申请人县国土资源局作出“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”，该结果认定“以北邻刘兰柱门垛东南角外墙皮向西0.8米处为东北角界址点，以此沿墙向南12.6米处为东南角界址点，以刘兰柱西南角沿刘建亭围墙向西3.19米处为西北角界址点，以西北角向南12.6米与东南角向西24.46米交点为西南角界址点。”被上诉人王文召不服该认定结果，于2014年2月24日向上诉人肃宁县人民政府申请行政复议。上诉人肃宁县人民政府维持了肃宁县国土资源局的界址认定结果。
另查明，上诉人肃宁县国土资源局在重新作出界址认定的过程中，向刘建队、刘兰柱进行了询问。其中对刘兰柱的询问笔录记载：“问：你知道刘建亭宅基地的占地情况吗？答：知道。我从小在这一带住，我是刘建亭的北邻。……问：刘建亭当时房的东墙山在哪个位置你知道吗？答：知道，当时他的房东墙皮在我这门洞东南角向西约七八十公分处。问：刘建亭把房卖给张宇后，你知道张宇做过什么变动吗？答：知道，张宇在原地基北段西头向东缩了一部分，成了个小耳形的空地上盖的房。问：刘建亭将房买回后在这块地做过什么变动？答：刘建亭将房买回后，把房子拆除了，为了房子方正，把北段东头、西头的耳朵全都缩回来了。”上诉人肃宁县国土资源局依据对刘兰柱的询问以及上诉人刘建亭未拆除的东房山，从而确定了刘建亭宅基的东北角界址点为刘建亭原建房屋的东房山处北端。
本院认为，行政机关作出的行政行为应证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中被上诉人王文召要求上诉人肃宁县国土资源局对上诉人刘建亭宅基地的东侧界址点进行确认，上诉人肃宁县国土资源局选取了上诉人刘建亭的北邻刘兰柱的宅基为参照，并根据刘兰柱、刘建队的陈述，经过现场勘查确定了上诉人刘建亭宅基的东界址点，但是刘兰柱的陈述只是对己方与上诉人刘建亭房屋位置的描述，上诉人肃宁县国土资源局未对刘兰柱的房屋是否与其本人《集体土地建设用地使用证》登记的四至相符，以及上诉人刘建亭的《集体土地建设用地使用证》中记载的东至空基的距离进行核实，进而作出界址认定属于主要证据不足。另，《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：县级以上国土资源行政部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级政府作出处理决定。被上诉人王文召与上诉人刘建亭因土地使用权发生争议，被上诉人王文召向上诉人肃宁县国土资源局提出了要求予以处理的申请，上诉人肃宁县国土资源局如认为需要依法作出处理决定的，应拟定处理意见，报上诉人肃宁县人民政府作出处理决定，上诉人肃宁县国土资源局直接作出“关于寨南村刘建亭集建（13）字第149号《集体土地建设用地使用证》界址边界的认定结果”违反法定程序。上诉人肃宁县国土资源局作出的界址认定结果认定事实不清，程序违法应予撤销。上诉人肃宁县人民政府作出的复议决定维持了上诉人肃宁县国土资源局的认定结果，亦应予撤销。
综上，原审法院认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，本院对相关事实的认定理由已进行了阐明。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回三上诉人的上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由三上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
代理审判员 冷树青
代理审判员 张 倩
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 陈亚会