河北省容城县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）容刑初字第109号
公诉机关河北省容城县人民检察院。
被告人董某，任阜平县林业局综合执法队第三队队长。2015年11月5日因涉嫌犯玩忽职守罪被容城县人民检察院取保候审，2015年12月7日被本院取保候审。
辩护人宋金城，河北宋金城律师事务所律师。
被告人李某，别名李某甲，任阜平县林业局综合执法队第三队队员。2015年11月5日因涉嫌犯玩忽职守罪被容城县人民检察院取保候审，2015年12月7日被本院取保候审。
辩护人刘宏昌，河北宋金城律师事务所律师。
河北省容城县人民检察院以容检公诉刑诉（2015）98号起诉书指控被告人董某、李某犯玩忽职守罪，于2015年12月1日向本院提起公诉。本院遵照保定市中级人民法院指定管辖决定立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。容城县人民检察院指派代理检察员刘亚鹏、阴永光出庭支持公诉，被告人董某及其辩护人宋金城、被告人李某及其辩护人刘宏昌到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并报审判委员会讨论，现已审理终结。
河北省容城县人民检察院指控，2012年初，福建商人林某经阜平县西王林口村人侯某甲介绍到阜平县王林口投资建设煤炭园区，煤炭园区位于阜平县西王林口村北侧，原来是一处果林，2012年4月，为了建设煤炭园区，投资商在没有获得国家林业、国土部门审批的情况下，开始毁林占地。被告人董某任阜平县林业局执法队第三队队长，被告人李某任阜平县林业局执法队第三队队员期间，负有对阜平县王林口乡林区监管职责，在巡查中发现西王林口村山林被破坏，无林地征占用审批手续的情况下非法占用林地建煤炭园，只对投资商林某于2012年4月13日和2012年5月8日下达了两次《责令停止违法行为通知书》，责令停止违法行为。2012年5月8日对王林口煤炭园非法占用林地进行勘验检查，确定非法占用林地面积203亩，已达到非法占用农用地罪刑事立案标准。被告人董某、李某身为林业执法人员没有严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》规定对责任人进行行政处罚和刑事案件移交，以致造成千亩林地被破坏并非法占用。后因当地村民大规模到保定市、河北省林业部门上访，阜平县林业局执法队才对王林口煤炭园区非法占用林地进行调查取证。于2012年9月11日将宇晖商贸有限公司（以下简称宇晖公司）副经理侯某甲非法占用林地一案移送阜平县森林公安局追究刑事责任，并对宇晖公司以毁坏林木进行行政处罚罚款2721000元。在2012年9月11日被告人董某、李某将该案移送阜平县森林公安局时，宇晖公司已非法占用973.8亩林地，16.8亩农用地，基本建成了煤炭园。由于董某、李某没有认真履行职责，没有及时对宇晖公司非法占用林地进行行政执法并及时移交公安部门追究刑事责任，造成西王林口村山林被破坏并非法占用林地973.8亩、农用地16.8亩的严重后果，从而造成群众上访，引起新京报等新闻媒体报道的恶劣社会影响。公诉机关就起诉指控的上述事实当庭出示了被告人供述与辩解、证人证言、鉴定意见、书证等证据，公诉机关认为被告人董某、李某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应当以玩忽职守罪追究二被告人的刑事责任。请法院根据本案的事实、证据，结合被告人的认罪态度、悔罪表现依法判处被告人刑罚。
被告人董某、李某认为公诉机关指控的犯罪事实内容属实，工作中确实存在做的不够的地方，因为当时查处难度大而没有严格执法，但是否构成犯罪，请法院依法判决。
二被告人的辩护人均认为公诉机关指控被告人董某、李某犯玩忽职守罪不能成立。理由如下：一、公诉机关指控犯玩忽职守罪的法律责任主体有误，起诉书指控二被告人身为林业执法人员没有严格依法对责任人员进行行政处罚和刑事案件移交，以致造成千亩林地被破坏并非法占用的后果，公诉机关对被告人的指控超出了法律赋予被告人的职权。二被告人已经履行了发现并向领导报告的职责义务，依据行政处罚法的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，本案2012年5月8日确定非法占用林地面积203亩，应属于由行政机关负责人集体讨论决定的范畴，而非二被告人所能决定和左右的案件；二、查办移交刑事案件应当有合法有效的鉴定依据，2012年5月8日的现场勘验、检查笔录能否作为移交刑事案件的依据存有争议，二被告人一直在进行取证，直到取得了河北林业司法鉴定中心的鉴定意见后，才依法启动了刑事案件立案调查程序。三、本案造成千亩林地被破坏并非法占用的后果与林业执法部门的行政处罚和刑事案件移交没有直接因果关系，而是多种原因叠加起来的综合因素导致的多因一果；四、本案违法占用林地的企业现已取得占用林地合法手续，违法状态已经终结，违法行为后果和不良社会影响得以削弱。
经审理查明，2012年1月至12月，被告人董某在担任阜平县林业局综合执法队第三队队长、被告人李某在担任阜平县林业局综合执法队第三队队员期间，二被告人负有对阜平县王林口乡区域内涉林违法案件进行查处的职责。
2012年初，福建商人林某经侯某甲介绍到阜平县投资建设煤炭园区，2012年4月9日，阜平县政府与林某签订《阜平县王林口煤炭营销园区开发建设合同》，为了建设煤炭园区，投资商在没有获得国家林业、国土部门审批的情况下，开始毁林占地。开发建设的煤炭园区位于阜平县王林口乡西王林口村北侧，原来是一处果林，被告人董某、李某在巡查中发现投资商在无林地使用审批手续的情况下非法占用林地建煤炭园，西王林口村山林被破坏的情况后，只是于2012年4月13日和2012年5月8日下达了两次《责令停止违法行为通知书》，责令停止违法行为。2012年5月8日，经林业局和执法队相关人员对王林口煤炭营销园区非法占用林地进行勘验检查确定非法占用林地面积为203亩后，被告人董某、李某身为林业执法人员没有严格依法对责任人进行行政处罚和刑事案件移交。之后宇晖公司非法采伐林木和占用林地的行为引发当地村民大规模到保定市、河北省林业部门上访，2012年8月18日和8月19日，阜平县森林公安局委托河北林业司法鉴定中心对宇晖公司占用王林口乡西王林口村林地和毁坏果树的产量进行鉴定，该机构于2012年8月26日出具鉴定意见，宇晖公司占用林地面积达到973.8亩，毁坏果树的产量经阜平县价格认证中心鉴定，损失价值为875439元。
2012年9月11日阜平县林业局将宇晖公司副经理侯某甲非法占用林地一案移送阜平县森林公安局追究刑事责任，并对宇晖商贸公司以毁坏林木进行行政处罚罚款2721000元。2014年5月8日，宇晖公司向阜平县林业局缴纳森林植被恢复费2536867.8元，经河北省林业厅进行审核，2015年11月27日，河北省林业厅作出使用林地审核同意书，同意王林口煤炭营销园区建设项目占用林地65.5705公顷。
上述事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
（1）被告人董某的供述，供称我在阜平县林业局综合执法大队第三队任队长。2012年3月至12月期间，王林口乡区域内涉林案件的查处工作由我队负责。我们执法队主要职责是对盗伐、滥伐林木、非法占用林地等涉林案件进行查处，行使行政执法权。2012年4月13日发现违法建煤炭园的情况后，我们于当日和5月8日两次下达责令停止违法行为通知书进行制止，5月8日，我和省市森林公安局督办人员及林业局的周某某、韩某某一起到现场进行勘验、检查，经勘验，王林口煤炭园非法占用林地203亩，我跟刘某局长说已达到刑事立案标准，刘局长说县领导不让查。2012年8月份河北林业司法鉴定中心出具鉴定意见，认定宇晖公司煤炭园占用林地面积973.8亩；认定毁坏枣树5000株，桃树300株。之后我们以毁坏林木对宇晖公司给予行政处罚，罚款2721000元。2012年9月11日对毁林占地行为移送刑事立案调查。
（2）被告人李某的供述，供称我在阜平县林业局综合执法大队第三队任队员。2012年1月至12月期间，王林口乡区域内涉林案件的查处工作由我队负责。征占用林地需要办理征占用林地审核同意书，砍伐林木应办理林木采伐许可证，我们在巡查中如果发现非法占用林地行为的，先责令停止违法行为，通过林证股对现场进行勘察勘验，非法占地10亩以上的，依法移送森林公安局进行刑事侦办，10亩以下的，进行行政处罚。2012年4月份队长董某带领我们去王林口非法占用林地施工现场，队长接到领导电话说王林口建煤炭园是县里的重点工程，不让查，我们就回单位了。2012年5月8日，我们执法队成员和保定市森林公安局的领导及林业局人员一起到现场进行勘验、检查，随后下达了责令停止违法行为通知书。5月8日回来后到8月份，我们没有去过。2012年8月份河北林业司法鉴定中心出具鉴定意见，认定宇晖公司煤炭园占用林地面积为973.8亩；毁坏枣树5000株，桃树300株。之后我们以毁坏林木对宇晖公司给予行政处罚，罚款270多万元，对责任人侯某甲以非法占用农用地罪立案侦查，后追究了刑事责任。
（3）证人林某证言，证实2012年2月份，其经人介绍到阜平县投资煤炭园，2012年4月9日其与阜平县政府签订了《阜平县王林口煤炭营销园区开发建设合同》，建设合同约定阜平县政府负责提供供水、供电、修路及土地审批等服务，其负责投资建设并经营煤炭园区。2012年3月12日其与侯某甲签订合作协议书，约定侯某甲负责土地使用权的取得，双方风险共担，利益共享，2012年5月11日其注册了阜平县宇晖商贸有限公司并担任法人。2012年4月28日煤炭园开始动工，阜平县政府举行了开工仪式，2012年12月17日正式建成投入营业，阜平县政府也举行了剪彩仪式。林地占用手续到现在还在办理中。2012年9月份，因村民上访，国土、林业部门对王林口煤炭园给予行政处罚罚款，对侯惠林以非法占用农用地立案并进行了刑事处罚。2012年9月28日，宇晖公司缴纳了毁坏林木罚款2721000元，2014年5月8日缴纳了森林植被恢复费2536867.8元。在2012年的4、5月份，林业局执法队对煤炭园下达过两次责令停止违法行为通知书，2012年5月8日对煤炭园占用林地面积进行过勘验检查。
（4）证人刘某证言，证实其任阜平县森林公安局局长，董某和李某是森林公安局下设的林业行政执法队第三组成员，董某任第三组的组长，执法队负责林业行政执法，2012年至2014年阜平县王林口乡归第三组管辖。征占用林地要办理征占用林地审核同意书，树木采伐要办理采伐证。我们执法队在巡查中发现非法占用林地行为，达到刑事立案标准的追究刑事责任，达不到的进行行政处罚。阜平县王林口煤炭园占用林地973.8亩，没有审批手续，现正在办理中。王林口建煤炭园是2012年4月28日开始动工的，施工前阜平县委县政府召开协调会。项目刚动工时董某、李某去制止过非法采伐林木和非法占用林地的行为，其也带队去过几次，并书面向县政府打过两次报告，县政府不让干扰王林口煤炭园的建设。其向省市森林公安局领导电话汇报，争取上级对王林口煤炭园违法行为的督办，后来村民上访，才又进行调查，2012年9月11日以非法占用农用地罪追究了侯惠林的刑事责任，以毁坏林木对宇晖公司罚款2721000元，并多次督促宇晖公司办理占用林地手续，目前宇晖公司已缴纳森林植被恢复费253万多元，手续正在积极办理中。
（5）调取证据通知书、任职证明、户籍证明、身份证、执法证，证实被告人董某、李某的身份及任职情况。二被告人在2012年1月至12月期间在阜平县林业局综合执法队第三队工作，董某任第三队队长，李某任第三队队员，二人负责查处王林口乡林区的涉林案件。
（6）《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、阜平县林业局主要职责内设机构和人员编制规定、阜平县机构编制委员会办公室关于阜平县林业派出所更名为林业局综合行政执法队的通知，证实阜平县林业局的主要职责及其内设机构的职责分工情况。阜平县森林公安局为阜平县林业局的直属机构，同时仍列地方公安序列，其下属的综合行政执法队负有查处非法征、占用林地案件和盗伐、滥伐林木案件的职责。
（7）新闻报道材料，证实2014年4月28日新京报对阜平县建设煤炭园区，非法占用千亩林地情况进行了报道。
（8）现场照片12张，证实阜平县王林口煤炭园概况。
（9）被告人董某工作记录3页，证实其与队员对在王林口乡西王林口村建煤炭园非法占用林地进行查处的过程。
（10）调取证据通知书及林业局对宇晖公司行政执法材料，证实2012年4月13日阜平县林业局对在王林口乡西王林口村非法占用林地建造煤场问题进行行政立案，并于当日下达责令停止违法行为通知书，2012年4月16日和5月2日林业局两次就建煤炭基地引发滥砍林木及涉及林地林木情况向县政府报告，期间村民开始上访，2012年5月8日，阜平县林业局技术人员对西王林口村煤炭基地现场勘查认定占用林地面积203亩，并再次下达责令停止违法行为通知书，2012年8月份对毁坏林木情况进行调查，依据河北林业司法鉴定中心出具司法鉴定意见书和阜平县物价局价格认证中心出具的价格鉴定意见，占用林地64.92公顷（973亩），毁坏林木造成果实价值损失875439元，林业局于2012年9月28日对阜平县宇晖公司做出行政处罚决定书，责令停止违法行为；责令补种5600株林木；处以罚款2721000元。2012年9月11日，阜平县林业局以侯某甲非法占用林地行为已构成刑事犯罪，移交阜平县森林公安局立案处理，阜平县森林公安局于当日立案侦查。
（11）阜平县宇晖商贸有限公司营业执照、法定代表人身份证明、组织机构代码证、备案证，证实阜平县宇晖公司自2012年5月份取得合法经营资格，其投资的阜平县王林口煤炭营销园区项目在2012年6月经河北省发展和改革委员会备案。
（12）阜平县城乡规划管理局关于煤炭营销园区选址位置的意见、阜平县委、县政府关于在王林口建设煤炭营销园区、对煤炭市场综合整治的相关文件、阜平县王林口煤炭营销园区开发建设合同，证实阜平县城乡规划管理局同意该项目的位置选址，2012年4月9日阜平县政府与福建省长鸿建筑工程有限公司签订阜平县王林口煤炭营销园区开发建设合同，约定阜平县政府承诺负责项目各项审批手续，之后阜平县委、县政府为推进园区建设进行工作布署的情况。
（13）侯惠林与林某签订的合作协议书、侯惠林与宇晖公司签订的合作协议书，证实双方合作建设煤炭营销园区，侯惠林负责土地使用权的取得，与园区所有农户签订山林地使用权转让协议及地上附着物的赔付和拆迁事项，宇晖公司负责筹集资金进行园区内及配套设施的建设，双方均占股份。
（14）缴款书、汇款凭证、收据，证实宇晖公司向阜平县国土资源局缴纳罚款500万元，向林业局缴纳罚款272.1万元，向林业局支付地方森林植被恢复费253万多元。
（15）侯某甲非法占用农用地案件卷宗，证实容城县人民检察院调取了侯某甲非法占用农用地案件的侦查卷和审理卷，用以证实宇晖公司的股东侯某甲与西王林口村村民签订山地转租合同，未经主管部门批准开发建设煤炭园的行为，已被阜平县人民法院以非法占用农用地罪判处有期徒刑三年，缓刑五年，并处罚金人民币十万元。
（16）到案经过，证实二被告人经传唤到案。
（17）河北省林业厅准予行政许可决定书，证实2015年11月27日河北省林业厅作出使用林地审核同意书，同意阜平县王林口煤炭营销园区建设项目占用林地65.5705公顷。
本院认为，被告人董某在担任阜平县林业局综合执法队第三队队长、被告人李某在担任阜平县林业局综合执法队第三队队员期间，二被告人负有对非法占用林地、非法采伐林木的违法行为进行查处的职责，明知宇晖商贸有限公司未取得使用林地审核同意书，未办理采伐证，发现其在王林口村建设煤炭园区非法占用林地和采伐树木的情况后，未依法采取有效措施予以制止，2012年5月8日在对王林口煤炭园非法占用林地进行勘查确定非法占用林地面积203亩，已达到非法占用农用地罪刑事立案标准时，被告人董某、李某身为林业执法人员没有依法对宇晖公司非法占用林地进行行政执法和移交公安部门追究刑事责任，造成西王林口村山林被破坏、非法占用林地面积后来增加至973.8亩。二被告人身为国家机关工作人员，对工作严重不负责任，不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立。二辩护人关于被告人董某、李某不构成玩忽职守罪的辩护意见不予采纳。被告人董某、李某如实供述犯罪事实，酌情从轻处罚；二被告人在履行职责过程中，发现宇晖公司非法占用林地毁坏林木的情况后，两次向施工方下达了责令停止违法行为通知书，已履行部分工作职责，只是因外界的阻力未采取进一步的处罚措施，工作不到位，该事件的发生与配套管理存在问题等多种因素有关，且庭审时河北省林业厅对阜平县王林口煤炭营销园区占用林地已做出使用林地审核同意书，在一定程度上减轻了违法行为造成的损害后果，故二被告人的行为虽构成犯罪，但其主观恶性较小，犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款之规定，判决如下：
一、被告人董某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
二、被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省保定市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 靳国云
审 判 员 尚文玲
人民陪审员 张永良
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 张景曦