湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行终118号
上诉人（原审原告）潘蕾。
委托代理人王霄凌，湖北三立律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人陈超，湖北三立律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市规划局。住所地：宜昌市沿江大道***号。
法定代表人夏文瀚，该局局长。
委托代理人覃远琳，宜昌市规划局法规科科长。特别授权代理。
委托代理人余威威，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌高新技术产业开发区管理委员会。住所地：宜昌市发展大道**号。
法定代表人李伦华，该管委会主任。
委托代理人田庆平，宜昌高新技术产业开发区管理委员会规划局副局长。一般授权代理。
委托代理人王成，湖北诚业律师事务所律师。一般授权代理。
原审第三人湖北大都地产集团有限公司。住所地：武汉市江夏区五里界锦绣**号。
法定代表人易浩，该公司总经理。
上诉人潘蕾因诉被上诉人宜昌市规划局、宜昌高新技术产业开发区管理委员会，原审第三人湖北大都地产集团有限公司规划行政许可一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年7月25日立案受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案，上诉人潘蕾的委托代理人王宵凌、陈超，被上诉人宜昌市规划局的委托代理人覃远琳、余威威，被上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人田庆平、王成到庭参加诉讼，原审第三人湖北大都地产集团有限公司经合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原判认定，位于宜昌市高新区深圳二路教师新村一期工程F栋系湖北大都置业有限公司于2002年投资开发建设的项目。宜昌市建设局于2002年9月27日对该项目施工图设计文件进行了审批，并颁发了宜市建施审（2002）第366号《湖北省建设工程施工图设计文件审查批准书》，该审查批准书载明“项目名称：教师新村一期工程F栋；建设单位：湖北大都置业有限公司；建筑面积：7475m2，建筑层数：8层……”。同日，湖北大都置业有限公司向原宜昌经济技术开发区规划建设管理局申请颁发《建设工程规划许可证》，并提交了《湖北省建设工程施工图设计文件审查批准书》、宜昌市教师新村建筑统一说明、架空层平面图、F栋立面图等材料作为审批资料，在递交的审批表中载明“工程名称：F栋住宅楼；性质：永久；栋号：壹；层数：陆；限制高度：±0.00上16.8m；建设面积：8024.88平方米；结构：框架。”
2002年9月28日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局向湖北大都置业有限公司颁发了宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》、建筑定位红线图，《建设工程规划许可证》副本中载明：“建设单位：湖北大都置业有限公司；设计单位：宜昌市城镇设计事务所；计划批准文件：宜开经（2002）30号；建设地址：开发区深圳二路；工程名称：教师新村一期F栋住宅；工程性质及使用期限：永久；建设规模：栋号壹，层数7含跃层，高度21.8M，建筑面积（m2）8024.88平方米，结构框架。”
2004年3月10日教师新村一期工程F栋项目通过建设工程竣工综合验收，该项目F栋立面图（竣工图）载明的架空层至跃层总高度为21.050M，该栋房屋产权登记分层分户平面图所载明的建筑面积为8061.08m2。
2005年1月31日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》副本中“施工阶段设计变更记录”处备注，内容为：“日期：2005.1.31；变更理由：教师新村F栋7层内含架空层；经办人员：戴方根。”原告认为，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局2005年1月31日对F栋架空层变更规划的行为，使F栋架空层取得了建筑合法的依据，导致了小区土地容积率增大，其行为既侵犯了原告的利益又侵犯了国家利益，违反了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城市规划法》等相关法律规定。故诉至人民法院，请求法院判令：1、确认2005年1月31日宜昌高新技术产业开发区规划建设管理局变更“教师新村F栋7层内含架空层”的行为违法。2、被告承担本案诉讼费。
同时查明，原告潘蕾于2005年通过购买的形式取得了宜昌开发区深圳二路18-7号的房屋产权，该房屋位于教师新村一期F栋。
湖北大都置业有限公司于2009年11月19日变更名称为湖北大都投资集团有限公司，湖北大都投资集团有限公司于2009年12月23日变更名称为湖北大都地产集团有限公司。
2014年8月5日，被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会进行机构调整，调整后由宜昌高新技术产业开发区规划局负责宜昌高新技术产业开发区管辖范围内各项建（构）筑工程和市政设施、工程管线的规划管理，依法核发建设项目选址意见书或规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证，负责对其管理范围内各项建设用地实施规划管理，审查、审批建设工程设计方案，负责对其管理范围内建设项目的批后管理，核发建设工程竣工规划条件核实证明。宜昌高新技术产业开发区规划局无独立机关法人资格，其机构编制纳入被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会管理。
原判认为，1、关于原告的诉讼主体资格问题。规划许可管理规范具有保护商品房一般买受人的管理功能。原告潘蕾作为涉案规划许可项目教师新村一期工程F栋商品房的买受人与被诉规划许可行为具有法律上的利害关系。原告潘蕾认为被诉规划许可行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。2、关于被告的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第（二）款之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据被告宜昌市规划局和宜昌高新技术产业开发区管理委员会提交的证据证实，原宜昌经济技术开发区管辖范围内的建设用地规划许可，已调整由宜昌高新技术产业开发区规划局负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”现宜昌高新技术产业开发区规划局无独立机关法人资格，其机构编制纳入被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会管理，系被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会管理的内设机构，故宜昌高新技术产业开发区管理委员会作为本案被告参加诉讼，主体资格适格。3、关于本案起诉期限问题。湖北大都置业有限公司于2002年9月取得《建设工程规划许可证》，并开始组织施工。根据原告向住建部的投诉材料，原告最迟于2012年7月20日知道《建设工程规划许可证》副本于2005年1月31日进行了备注。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，原告最迟应于2014年7月20日之前提起行政诉讼，现原告于2014年2月12日向法院提起诉公，未超过法定起诉期限。4、关于2005年1月31日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在《建设工程规划许可证》副本中“施工阶段设计变更记录”进行备注的合法性问题。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2002年9月28日向湖北大都置业有限公司颁发了宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》，该规划许可证审批的教师新村一期F栋住宅的建设规模为：“栋号：壹，层数：7含跃层，高度：21.8M，建筑面积（㎡）：8024.88平方米，结构：框架。”原、被告双方对该行政行为的作出均无异议，予以确认。从湖北大都置业有限公司申请颁发《建设工程规划许可证》的审批材料来看，教师新村一期F栋住宅设计之初基本层数为6层，顶层复式，底层架空，建筑高度21.40M。该工程竣工验收后，竣工图纸载明的实际高度为21.050M，经房产管理部门确认的建筑面积为8061.08㎡，该栋住宅竣工后的实际建设面积与建设工程规划许可审批的建设面积仅相差36.20㎡，该面积差在法律法规的范围内。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局2005年1月31日在施工阶段设计变更记录处进行的备注，并未导致该栋住宅楼的实际高度和建筑面积，与建设工程规划审批的建设规模明显不符，故原告主张原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对规划许可进行了变更的事实不成立，对原告的诉讼主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决：驳回原告潘蕾的诉讼请求。
上诉人潘蕾不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：1、原宜昌经济技术开发区规划建设管理局履行行政规划管理工作的权力来源没有查清，导致一审判决中没有明确宜昌市规划局的主体地位。2、湖北大都地产集团有限公司在建成教师新村F栋时，在原规划面积上增加了36.20㎡，导致小区容积率减小，舒适度降低，而原宜昌经济技术开发区规划建设管理局验收通过，实际上侵犯了上诉人的合法权益。一审判决没有查明2005年1月31日变更规划后整个房屋面积的增加情况。3、湖北大都地产集团有限公司2002年9月取得的《建设工程规划许可证》记载的内容不含架空层，但2005年1月31日在宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》副本中“施工阶段设计变更记录”处备注，内容为：“教师新村F栋7层内含架空层”，属于规划变更，在房屋综合验收后变更规划且无证据证明，该行政行为违法。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判决：1、撤销宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00004号行政判决；2、确认2005年1月31日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局变更“教师新村F栋7层内含架空层”的规划行政行为违法；3、本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人宜昌市规划局辩称：教师新村F栋最初建设时规划的是建筑层数6层加架空层，面积为8024.88㎡，建成后层数未变，只是建筑面积增加到8061.08㎡，增加面积在合理误差范围内，不属于规划变更。而上诉人未提交证据证明F栋发生规划变更。
被上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会辩称：上诉人起诉的规划变更行为不存在，建筑面积误差在规定范围内。请求法院驳回上诉人的上诉请求。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。
另查明：原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于1995年3月市政府17次市长办公会研究成立。2004年7月30日中共宜昌市委宜发（2004）8号文件《中共宜昌市委、宜昌市人民政府关于推进宜昌开发区调整的决定》中明确宜昌开发区总体规划由市规划部门统一编制报批。2004年9月30日中共宜昌市委机构编制委员会宜编（2004）12号文件《关于宜昌开发区机构编制调整事宜的批复》中明确建设局挂市国土资源局宜昌开发区分局、市规划局宜昌开发区分局牌子。关于土地管理、规划管理职责及权限的具体划分，按市委、市政府宜发（2004）8号文件规定执行。2004年12月15日宜府办发（2004）164号《宜昌市人民政府办公室关于同意市发改委等部门将部分经济行政管理权委托给宜昌开发区行使的通知》中确认市规划局以委托经济行政管理事项的形式给宜昌开发区，其中包含“核发非经营性项目《建设工程规划许可证》，并要求在2005年1月1日前落实到位。中共宜昌市委机构编制委员会2013年2月19日宜编（2013）23号文件《关于中共宜昌高新技术产业开发区工作委员会宜昌高新技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制的补充规定》中明确设立市规划局高新区分局，为市规划局派出机构，根据市规划局授权，负责高新区范围内的城市规划管理工作。
在二审开庭审理时，上诉人潘蕾当庭表示对于上诉状中关于宜昌市规划局的主体资格问题不作为上诉的事实和理由。
本院认为，本案的被诉行政行为是2005年1月31日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在宜经规建证东字（2002）26号《建设规划许可证》副本中“施工阶段设计变更记录”记载，内容为：“日期：2005.1.31；变更理由：教师新村F栋7层内含架空层；经办人员：戴方根。”
本案审查的范围是2005年1月31日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在宜经规建证东字（2002）26号《建设规划许可证》副本“施工阶段设计变更记录”中将“层数7含跃层”变更为“7层内含架空层”的行政规划变更行为是否合法，即该变更行政行为认定的事实是否清楚、证据是否充分，法律、法规适用是否正确，程序是否合法。
本案双方当事人争议的焦点是：1、潘蕾是否具有本案原告的诉讼主体资格，即原告与被诉行政行为是否具有利害关系。2、宜昌市规划局、宜昌市高新技术产业开发区管委会是否是本案的适格被告及各自应承担的责任。3、原告的起诉是否超过起诉期限。4、2005年1月31日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在宜经规建证东字（2002）26号《建设规划许可证》副本“施工阶段设计变更记录”中将“层数7含跃层”变更为“7层内含架空层”的行政规划变更行为是否合法。
一、关于潘蕾是否具有本案原告的诉讼主体资格和原告潘蕾的起诉是否超过起诉期限的问题，原审判决已作论述，本院不再重复。
二、宜昌市规划局、宜昌市高新技术产业开发区管委会是否是本案适格被告及各自应承担责任的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，宜昌市人民政府决定成立宜昌经济技术开发区。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据宜昌市规划局和宜昌高新技术产业开发区管理委员会提交的证据来看，原宜昌经济技术开发区管辖范围内的建设用地规划许可的职能，已变更由宜昌高新技术产业开发区规划局负责，现宜昌高新技术产业开发区规划局无独立机关法人资格，其机构编制纳入宜昌高新技术产业开发区管理委员会管理，系宜昌高新技术产业开发区管理委员会管理的内设机构，故宜昌高新技术产业开发区管理委员会是本案适格的被告。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作出的行政行为及由此带来的法律后果应由宜昌高新技术产业开发区管理委员会承担。
关于宜昌市规划局的主体资格问题及责任问题。鉴于以上原因及上诉人潘蕾已不再主张，本院不再赘述。
三、2005年1月31日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在《建设规划许可证》副本“施工阶段设计变更记录”中将“层数7含跃层”变更为“7层内含架空层”的行政规划变更行为是否合法的问题。
《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。
2002年9月28日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局向原湖北大都置业有限公司颁发了宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》，该规划许可证审批的教师新村一期F栋住宅的建设规模为：“栋号：壹，层数：7含跃层，高度：21.8M，建筑面积（m2）：8024.88平方米，结构：框架。”2004年3月10日该房屋竣工验收，在验收合格平面图记载房屋建筑面积8061.08㎡，层数7层。2005年1月31日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局工作人员在该副本上注明“变更理由：教师新村F栋7层内含架空层”。跃层和架空层是两个截然不同的概念，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为专门的建设工程行政审批机关，其工作人员应当具备一定的专业知识，在办证审核时明确待建项目建筑施工的内部架构，在文字表达上应当规范、准确。教师新村F栋房屋行政许可规划的建筑层数为7层含跃层，实际竣工验收载明的层数也是7层，但原宜昌经济技术开发区规划建设管理局经办人员在房屋综合验收之后将教师新村F栋房屋行政许可规划的“建筑层数为7层含跃层”变更为“7层含架空层”，属于实质变更，显然是一种行政许可变更行为，应当依法办理相关许可变更手续。被上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会未提交相关证据及所依据的规范性文件证明规划许可变更，被诉房屋建设规划行政许可变更行为视为无证据，本院依法认定变更的行政行为违法。被上诉人辩称是工作人员后期所作的解释说明的理由不能成立。一审判决以房屋竣工后的实际建设面积与建设工程规划许可审批的建设面积差在法律法规的范围内为由，判定不属于行政许可变更的事实认定错误。
综上，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局2005年1月31日在宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》副本上记载“变更理由：教师新村F栋7层内含架空层”属于行政许可变更行为。由于宜昌高新技术产业开发区管理委员会未提交相关证据证明规划许可变更，应认定变更的行政行为违法。原审判决认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十四条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00004号行政判决；
二、确认原宜昌经济技术开发区规划建设管理局2005年1月31日在宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》副本上记载“变更理由：教师新村F栋7层内含架空层”的变更行为违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年九月十二日
书 记 员 陈 悦