贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔03行终33号上诉人（一审原告）吴明刚。委托代理人黄启高。被上诉人（一审被告）凤冈县人民政府（以下简称“凤冈县政府”）。法定代表人王继松。委托代理人刘仲元。被上诉人（一审被告）凤冈县龙泉镇人民政府（以下简称“龙泉镇政府”）。法定代表人肖飞。委托代理人李珍前。上诉人吴明刚因确认行政行为违法一案，不服正安县人民法院（2015）正行初字第14号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2014年9月下旬，原告购买紫薇苗栽种在其承包地上。2014年10月11日，龙泉镇政府发布通告，禁止在规划区内抢栽抢种抢建。2014年11月上旬，龙泉镇政府组织人员将原告栽种在基本农田保护范围内的紫薇苗全部移除。原告不服该行政行为，遂提起行政诉讼，要求确认被诉行政行为违法。另查明，凤冈县政府未参与拔出紫薇苗的行政行为（本院将另行作出行政裁定书）。一审法院认为，《基本农田保护条例》第六条第三款规定：乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。被告龙泉镇政府在履行日常工作的过程中，发现原告有在基本农田保护范围内栽种紫薇苗的行为，在经过对原告进行法律宣讲，所在村组进行劝说无果的情况下，龙泉镇政府为履行对基本农田予以保护的职责，对其辖区范围内原告栽种紫薇苗的基本农田采取保护性措施，将原告栽种的紫薇苗予以拔除，并在拔除后将紫薇苗移交给原告本人，其采取的行为较为适当。故原告要求确认被告龙泉镇政府采取的行政行为违法的诉请本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告吴明刚要求确认被告凤冈县龙泉镇人民政府于2014年11月上旬将其栽种的紫薇苗拔除的行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元由原告吴明刚承担。宣判后，吴明刚不服，向本院提出上诉，请求撤销（2015）正行初字第14号行政判决，并予以改判，确认被上诉人的行政强制行为违法。其上诉理由为，一、一审判决认定上诉人栽种紫薇苗的土地是基本农田错误，其认定的事实和依据不充分。二、被上诉人的行政强制行为明显违法，一审判决认定为“较为适当”错误。具体体现在：1、被上诉人强制拨出上诉人栽种在承包地里的紫薇苗，是对上诉人土地承包经营权的限制和干涉，侵犯了上诉人的土地承包经营权。2、被上诉人凤冈县人民政府擅自设定行政强制执行违法，一审判决却避而不提。3、被上诉人凤冈县龙泉镇人民政府不具有强制执行的主体资格，根据《基本农田保护条例》第33条和《土地管理法》第74条的规定，县级人民政府土地行政主管部门才能实施行政处罚，相关法律并没有赋予凤冈县龙泉镇人民政府对本案具有行政处罚权，也无行政强制执行权，凤冈县龙泉镇人民政府直接对上诉人实施行政强制执行，明显违法。4、被上诉人凤冈县龙泉镇人民政府对上诉人实施行政强制执行，违反了《行政强制法》的相关规定，没有作出行政处罚决定，也没有作出行政强制执行决定，在强制执行之前，也未进行催告等义务，其程序违法。综上，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人凤冈县龙泉镇人民政府答辩称，一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决得当。一、上诉人栽种树苗的土地位于凤冈县城未来城中规划区，明知即将被征用而突击抢栽抢种，其目的就是为了套取国家巨额征地补偿款，主观恶意明显，其行为本身就是违法行为，不受法律保护。二、上诉人抢种抢栽的土地属于基本农田，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”和《基本农田保护条例》第十七条第二款“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定。答辩人为了遏制上诉人的这一违法行为，根据《基本农田保护条例》第六条第三款“乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”的规定，对上诉人的违法行为进行制止，其行为有法可依，并无不当。三、答辩人为了制止上诉人的违法行为，从基本农田里移出上诉人栽种的树木，一方面是为了保护基本农田，维护国家粮食安全，另一方面也是为了保护国家征地补偿款不被非法套取。根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条第二款、《基本农田保护条例》第六条第三款之规定，答辩人实施的行为完全是属于正常履行基层行政管理职责，该行为合法。综上，答辩人的行为合法，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人凤冈县人民政府答辩称，从吴明刚的上诉状来看，其对一审法院驳回对答辩人起诉的裁定并未提出上诉，说明吴明刚对该裁定是服了的。从法律上讲，凤冈县人民政府可以不作答辩，但由于吴明刚的上诉状中将凤冈县人民政府列为了被上诉人，现就针对吴明刚不服正安县人民法院（2015）正行初字第14号行政判决一案作出答辩。答辩人认为，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果公正。理由如下：一、被诉行政行为非答辩人所实施，答辩人不是本案适格被告，一审驳回吴明刚的起诉理所应当。答辩人虽然对上诉人占用基本农田栽种紫薇苗意图套取国家补助款的行为持否定态度，但并未参与上诉人诉称的行政行为，被诉行政行为与答辩人没有任何法律上的关联。一审驳回吴明刚对答辩人的起诉符合规定。二、被诉行政行为并未损害上诉人的合法权益，上诉人诉请司法保护的基础不存在，实体上不应支持。上诉人从2014年9月底，在已公布的县城规划区基本农田内改粮食种植为苗木栽培，该改种行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的强制性规定，故基层政府及政府相关部门采取积极措施制止上诉人破坏基本农田的行为，是根据《行政强制法》第二条规定“制止违法行为”的行政强制措施，不是行政强制执行，是合法行为，且没有损害上诉人的合法利益，故上诉人的请求不应支持。综上，由于凤冈县人民政府与被诉行政行为没有法律意义上的关联，故不应成为本案被告，也不符合共同被告的法定条件，上诉人的诉请没有事实依据和法律依据。为此，请求二审法院驳回吴明刚上诉请求。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院查明的案件事实与一审法院查明的案件事实一致。本院认为，关于上诉人吴明刚种植紫薇苗的土地是否为基本农田。根据《凤冈县龙泉镇土地利用总体规划图（局部）、说明》，能够证明吴明刚种植紫薇苗的土地属于基本农田。上诉人诉称一审判决认定为基本农田错误的上诉理由，没有事实依据，本院不予支持。根据《基本农田保护条例》第六条第三款的规定，凤冈县龙泉镇人民政府具有保护管理本辖区基本农田的工作职责。吴明刚在自己承包的基本农田里栽种紫薇苗的行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定，凤冈县龙泉镇人民政府在履行日常管理工作中，发现上诉人存在破坏基本农田的违法行为后，在经过对其进行法律宣讲，让其主动改正自己违法行为无果的情况下，凤冈县龙泉镇人民政府为了履行管理保护基本农田的法定职责，对其辖区范围内上诉人栽种紫薇苗的基本农田采取了保护性措施，将上诉人栽种的紫薇苗予以拔出，且将拔出的紫薇苗移交给了上诉人，其采取的保护性措施并无不当。上诉人诉称凤冈县龙泉镇人民政府无权作出本案行政强制行为。本案凤冈县龙泉镇人民政府为了履行管理保护基本农田的法定职责，对树苗进行拨出是对基本农田采取的保护性措施。《基本农田保护条例》第六条第三款规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作”。根据该规定，凤冈县龙泉镇人民政府有权实施保护性措施。上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。上诉人认为凤冈县龙泉人民政府的行政行为侵犯其承包经营权的上诉理由。土地承包人自主行使承包经营权，不应当违背法律的禁止性规定，吴明刚在自己的承包地里种植紫薇苗的行为违法了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定，凤冈县龙泉镇人民政府为了履行管理保护辖区内基本农田的职责，而对上诉人承包经营的基本农田采取的保护性措施，不属于侵犯自主经营权的情形。上诉人的该上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴明刚负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱晓东代理审判员  王 伟代理审判员  冯再军二〇一六年三月三十一日书 记 员  朱 桃