广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终68号
上诉人（原审原告）：珠海市人力资源和社会保障局。住所地：珠海市香洲区康宁路**号。
法定代表人：李伟辉，局长。
应诉负责人：王红，该局副局长。
委托代理人：郭哲，该局工作人员。
委托代理人：金长青，广东非凡律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：珠海市香洲区人民东路*号。
法定代表人：郑人豪，市长。
委托代理人：刘璧蓬，珠海市法制局工作人员。
被上诉人（原审原告）：薛吉红，女，汉族，1969年5月29日出生，住珠海市香洲区。
委托代理人：刘征秋，广东常成律师事务所律师。
上诉人珠海市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人薛吉红劳动和社会保障行政批准一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年3月11日，薛吉红填报《珠海市职工从事特殊工种年限认定申请表》，向市人社局申请特殊工种提前退休。在申请表的特殊工种工作简历一栏，就起止时间、工作单位、所属行业、工种，薛吉红填写了以下内容：1986年5月至1996年12月，恒山煤矿洗煤厂，煤企工，手选工。当天，市人社局受理了薛吉红的特殊工种提前退休申请。薛吉红在申请时提交了其职工档案等资料。其中，《退休工人子女安排审批表（合同制）》、劳动合同制工人录用证记载，1986年12月，薛吉红经鸡西市劳动局批准由录用单位恒山煤矿招收为劳动合同制工人。《合同化管理全民固定工人审批表》载明，鸡西市劳动局于1990年8月7日对薛吉红作出如下审批意见：”根据黑劳研字（1989）117号和鸡政发（1990）6号文件精神，转为合同化管理的全民固定工人。”《黑龙江省企业职工劳动保险卡片》（填卡日期：1992年10月1日）记载，薛吉红参加工作时间为1986年5月26日，工作单位为”恒山矿”，单位性质为”全民”，用工形式为”合同”，工种或岗位为”手选”。市人社局对薛吉红提交的个人档案等资料进行了审查。市人社局核查到，薛吉红曾用名薛吉洪、薛继红、薛继洪，其工作经历和参保情况为：1986年5月在鸡西市恒山煤矿参加工作，同年12月经鸡西市劳动局批准招为劳动合同制工人，1997年12月起在珠海就业；2000年8月至2015年3月在珠海参保缴费，2008年11月从黑龙江省鸡西市转入1995年1月至2000年7月（合计67个月）养老保险关系及个人账户。
2015年4月8日，市人社局作出NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》，认为薛吉红不符合申请办理特殊工种提前退休手续的条件，决定不予批准其提出的特殊工种提前退休申请，将申办材料予以退回。该决定载明的具体理由和依据为：”按国发（1978）104号附2《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、《国家劳动总局关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》的精神，对特殊工种提前退休的有关规定仅适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的原固定工和1966年底前参加工作的国家计划内长期临时工，而不适用于劳动合同制工人。2011年9月10日广东省人力资源和社会保障厅《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）对此规定作了进一步明确。因你自办理招工手续即为劳动合同制工人身份，故未列入特殊工种提前退休认定范围。由此可见，××残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发（1978）104号）等法规、规范性文书和特殊工种提前退休政策的相关规定。”2015年4月9日，市人社局将《不予批准提前退休的决定》送达薛吉红。
薛吉红不服上述决定，于2015年4月13日向市政府申请行政复议。市政府受理该申请，并于当天向市人社局发出提出答复通知书。因案情复杂，不能在60日内作出行政复议决定，市政府于2015年6月10日决定延长审理期限30日，并于当天将延期审理通知书分别送达薛吉红和市人社局。2015年7月13日，市政府作出珠府行复（2015）88号行政复议决定，维持市人社局作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》。2015年7月17日、7月21日，市政府将行政复议决定书分别送达市人社局和薛吉红。薛吉红仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市人社局作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》；2.判令市人社局准予薛吉红办理特殊工种提前退休。
市政府在审理行政复议案件过程中，于2015年6月25日向鸡西市人力资源和社会保障局邮寄《关于征询薛吉红用工性质的函》，函请该局于2015年7月6日前就以下征询事项作出书面回复：1990年鸡西市全民所有制企业合同化管理全民固定工人的用工性质如何，是否属于《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条中”全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人”。鸡西市人力资源和社会保障局于2015年6月28日收到该函件后，于2015年7月16日作出《关于对薛吉红用工性质征询函的复函》，复函内容如下：”我市于1990年以后的几年当中根据鸡政发（1990）6号文件，对在全民企业中混岗的集体职工办理了转为合同化管理的固定职工，用工性质相当于合同制用工。对于特殊工种提前退休审批，我省全部由省厅养老处审批，只要是符合国发［78］104号文件规定的特殊工种提前退休条件的人员，无论是全民固定工、集体固定工、合同制职工都可以办理特殊工种提前退休，享受退休待遇。”市政府于2015年7月20日收到该复函，并于次日将复函送交薛吉红。
原审法院认为，1978年5月14日第五届全国人民代表大会常务委员会原则批准、1978年6月2日国务院颁发的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条规定：”全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的；（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。（三）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。（四）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。”《国家劳动总局关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》（1978年7月11日）规定：”一、在军事系统无军籍的固定工人；各单位一九六六年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，可以按照《暂行办法》（即《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》）的各项规定办理……”广东省人力资源和社会保障厅于2011年9月7日在《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）中作出如下答复：”根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）和国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》规定，104号文有关规定适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体原固定工和1966年底以前参加工作的国家计划内长期临时工……”以上规定表明，可以按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二项规定办理特殊工种提前退休的人员，即该条款规定的适用对象是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人、在军事系统无军籍的固定工人和在1966年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，以及工作条件与工人相同的基层干部。薛吉红是于1986年作为退休工人子女被安排招收为鸡西市恒山煤矿工人，恒山煤矿是全民所有制企业。虽然当时的档案资料显示，薛吉红被录用时使用的是带有”合同制”字样的退休工人子女安排审批表和录用证，但其后的《合同化管理全民固定工人审批表》显示，薛吉红于1990年8月7日经原鸡西市劳动局批准转为合同化管理的全民固定工人。所谓转为”合同化管理的全民固定工人”，其前提必然是已经属于”全民固定工人”，否则不存在转为”合同化管理”的可能。另薛吉红提交的1998年4月的《工人登记卡》也显示，薛吉红的用工性质为”固定工”。本案亦无证据显示，薛吉红在1990年8月7日之时即以劳动合同制工人身份参加了鸡西市当地实行的社会养老保险。薛吉红在恒山煤矿参加工作时的身份类别应为全民固定工人。市人社局在其作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》中，认定薛吉红为劳动合同制工人身份，并以此为事实依据决定不予批准薛吉红提出的特殊工种提前退休申请，属于认定事实不清，主要证据不足。另薛吉红是否符合特殊工种提前退休的其他条件，尚需进一步调查，市人社局应对其申请重新作出处理。市政府作为复议机关，于2015年7月13日作出珠府行复（2015）88号行政复议决定，维持市人社局作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条”复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款”人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，在原行政行为被判决撤销的情况下，对该复议决定依法也应一并判决撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销市人社局于2015年4月8日作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》；二、撤销市政府于2015年7月13日作出的珠府行复（2015）88号行政复议决定；三、责令市人社局于判决生效之日起六十日内对薛吉红的申请重新作出处理。一审案件受理费人民币50元，由市人社局负担。
市人社局不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.维持市人社局于2015年4月8日作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》；3.一、二审诉讼费用由薛吉红承担。主要理由如下：（一）薛吉红在恒山煤矿参加工作时的身份类别属于劳动合同制工人，而非全民固定工人。1.薛吉红自1986年12月经原鸡西市劳动局批准，由恒山煤矿录用为劳动合同制工人。1990年8月经批准转为”合同化管理的全民固定工人”，该所称的”合同化管理的全民固定工人”只是在当时用工制度改革中对用工形式的调整，虽名称带有”全民固定工人”，其实质仍属于劳动合同制工人，此正好与1992年10月《黑龙江省企业职工劳动保险卡片》中载明的用工形式”合同”前后保持一致，因此，可认定薛吉红在恒山煤矿参加工作时一直是劳动合同制工人。2.原审法院根据薛吉红提供的1998年4月《工人登记卡》显示用工性质为”固定工”，以此认定薛吉红为全民固定工人，也是错误的。根据薛吉红2015年3月11日填写的《珠海市社会基本养老保险待遇申请表》、《珠海市职工从事特殊工种年限认定申请表》中记载”1986年5月至1996年12月恒山煤矿洗矿厂手选工（力工）；1997年12月至2007年10月珠海浜名钢琴有限公司文员”，并申请1986年5月至1996年12月恒山煤矿洗矿厂从事的手选工（力工）进行特殊工种认定。据此，薛吉红在恒山煤矿工作时间至1996年12月，自1997年12月已在珠海浜名钢琴有限公司工作，而薛吉红提供《工人登记卡》的时间是1998年4月，此时薛吉红已不在恒山煤矿工作，原审法院仍以此记载作为认定薛吉红在恒山煤矿参加工作时的身份类别为全民固定工人，与事实不符。3.另根据鸡西市人力资源和社会保障局于2015年7月16日向珠海市行政复议委员会办公室作出的《关于对薛吉红用工性质征询函的复函》，该复函明确，薛吉红的用工性质相当于合同制用工，也就是说”合同化管理的全民固定工人”仍属于劳动合同制工人。鸡西市人力资源和社会保障局作为薛吉红原工作单位恒山煤矿所在地的劳动行政管理部门，了解本市过去用工制度改革的历史，其作出的相应解释更加具有客观性、科学性。故薛吉红自1986年5月在恒山煤矿参加工作以来的身份类别一直是劳动合同制工人，而并非全民固定工人。（二）劳动合同制工人不适用于有关特殊工种提前退休的规定。依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第二项规定、国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干问题的处理意见（草案）》第一条规定和广东省人力资源和社会保障厅《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）的答复等规定表明，可以按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第二项规定办理特殊工种提前退休的人员仅适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，在军事系统内无军籍的固定工人，和1966年底前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，以及工作条件与工人相同的基层干部。对于劳动合同制工人是否可按《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第二项规定办理特殊工种提前退休，相关法律、法规、规章都没有明确规定，而广东省则予以了进一步明确，特殊工种提前退休的适用人员范围仅限定在全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的原固定工和1966年底前参加工作的国家计划内长期临时工，并不包括劳动合同制工人。故劳动合同制工人不适用于有关特殊工种提前退休的规定。（三）特殊工种提前退休审批必须严格依法执行，不得擅自扩大和跨行业参照执行。依据《广东省劳动和社会保障厅关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社（2002）136号）第一条规定，作为特殊工种提前退休的审批部门，必须严格执行国家和我省有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年国务院各行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大和跨行业参照执行。虽薛吉红原工作所在地鸡西市人力资源和社会保障局作出《关于对薛吉红用工性质征询函的复函》中明确答复了，黑龙江省办理特殊工种退休审批，只要是符合国发［78］104号文规定的特殊工种提前退休条件的人员，无论是全民固定工、集体固定工、合同制职工都可以办理特殊工种提前退休，享受退休待遇，即合同制职工也可办理特殊工种提前退休，但事实上，该复函不仅与《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）规定不相符，而且合同制工人在黑龙江省是否可适用办理特殊工种提前退休，也不能作为审批薛吉红是否符合特殊工种提前退休条件的有效依据。因此，原审判决认定事实错误，应予以撤销。
市政府也不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.维持珠府行复（2015）88号《行政复议决定书》；3.一、二审诉讼费用由薛吉红承担。主要事实与理由与市人社局的上诉意见基本一致。
薛吉红答辩称，（一）原审判决认定事实清楚，证据确凿。薛吉红的工作入职时间、离职时间、工作年限、特殊工种、工作经历等，各方均无异议。薛吉红基于接班的事实而形成了国有企业固定工人的身份是明确的，全民固定工人是身份的主语，合同化管理是定语，是对全民固定工人的修饰，原审法院基于薛吉红身份的认定作出撤销市人社局作出的驳回薛吉红提前退休的申请，事实清楚，证据充分。（二）在复议过程中，市政府向鸡西市人社局发出了调查函，鸡西市人社局的回函也表明薛吉红的身份是符合提前退休的相关规定的，鸡西市人社局的回复已经明确，对薛吉红的特殊工种的认定也符合我国立法精神的。（三）原审判决公正合理，适用法律正确，该判决是合法公正的。
各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据。
经审理查明，薛吉红在二审法庭调查中表示对市人社局作出涉案决定的行政程序、市政府的行政复议程序均无异议。
本院查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，市人社局作出的NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》认定事实清楚，适用法规正确。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条、《国家劳动总局关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》（1978年7月11日）、广东省人力资源和社会保障厅2011年9月7日《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）中明确了按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二项规定办理特殊工种提前退休的人员的范围，即全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人、在军事系统无军籍的固定工人和在1966年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，以及工作条件与工人相同的基层干部。本案中，薛吉红于1986年作为退休工人子女被安排招收为鸡西市恒山煤矿工人，该恒山煤矿是全民所有制企业。退休工人子女安排审批表和录用证显示，薛吉红被录用时系”合同制”，其后的《合同化管理全民固定工人审批表》显示，薛吉红于1990年8月7日经原鸡西市劳动局批准转为合同化管理的全民固定工人。如何理解”合同化管理的全民固定工人”及薛吉红的用工性质，鸡西市人力资源和社会保障局于2015年7月16日向珠海市行政复议委员会办公室作出的《关于对薛吉红用工性质征询函的复函》中有界定，该复函已明确：合同化管理的固定职工是针对全民企业中混岗的集体职工的，故该职工身份与全民企业原固定工身份有别；转为合同化管理的固定职工的用工性质相当于合同制用工，故该用工性质别于全民企业原固定工的用工性质。因此，本院认定薛吉红为合同制工人，而非全民企业原固定工。薛吉红提交的1998年4月的《工人登记卡》虽有显示薛吉红的用工性质为”固定工”，此证据与上述复函相比，上述复函的证明力较大，对于薛吉红的用工性质应以上述复函为准。另该复函提及到对于特殊工种提前退休审批的问题，认为只要是符合国发（1978）104号文件规定的特殊工种提前退休条件的人员，无论是全民固定工、集体固定工、合同制职工都可以办理特殊工种提前退休，享受退休待遇。但此地方性的做法不具普适性，珠海市及广东省还应结合本地政策办理特殊工种提前退休事宜。
市人社局NO.9901990000427707《不予批准提前退休的决定》及市政府珠府行复（2015）88号《行政复议决定书》程序均合法，且经审查也无不当，本院迳行予以确认。
综上，原审判决认定事实有误，本院予以纠正。市人社局与市政府的上诉主张成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第80号行政判决；
二、驳回被上诉人薛吉红的一审诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人薛吉红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年十月十二日
书 记 员 李 羚