青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青行终41号
上诉人（原审原告）西宁五环房地产开发有限公司。住所地青海省西宁市城西区胜利路**号。
法定代表人孟宪滨，该公司董事长。
委托代理人张衍光，江苏锡海律师事务所律师。
委托代理人陶玲玲，江苏锡海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市住房保障和房产管理局。住所地青海省西宁市黄河路***号。
法定代表人景福，该局局长。
委托代理人阿润雁，该局房产市场监管处处长。
委托代理人田宪周，青海竞帆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市人民政府。住所地青海省西宁市城中区南关街**号。
法定代表人张晓容，市长。
委托代理人樊郁业，该政府法制办公室副主任。
委托代理人杨亚西，青海西海律师事务所律师。
原审第三人青海省国有资产投资管理有限公司。住所地青海省西宁市城北区生物园区纬二路**号。
法定代表人郝立华，该公司总经理。
委托代理人陈乾春，该公司工作人员。
委托代理人陈玲，该公司工作人员。
原审第三人青海三田雍泓房地产开发有限公司。住所地青海省西宁市城中区西大街**号。
法定代表人李家翔，董事长。
委托代理人李俊，该公司工作人员。
上诉人西宁五环房地产开发有限公司（以下简称五环公司）因被上诉人西宁市住房保障和房产管理局（以下简称西宁市房产局）、西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组织合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，鉴于五环国际大厦建设项目长期处于停滞状态，造成土地资源闲置。西宁市政府于2001年11月17日作出《关于五环国际大厦项目处理意见的批复》（﹝2001﹞405号），由西宁市房产局负责收回该项目，青海省国有资产投资管理有限公司（以下简称青海投资公司）承接此处的开发和建设。西宁市房产局负责协调有关单位办理项目移交工作，并处理后续工作。2001年12月20日，西宁市房产局向五环公司发出《关于移交五环国际大厦项目的通知》（宁房字﹝2001﹞55号），2001年12月15日上午，由西宁市政府主持召开了原五环国际大厦施工现场移交会议，江苏建业集团西宁分公司将五环国际大厦项目施工现场交给西宁市房产局，西宁市房产局将该项目施工现场转交给青海投资公司，同时要求西宁市房产局对五环公司在五环国际大厦项目前期的投入，给予公正、合理的补偿。另查明，五环国际大厦前期工程承建方东阳三建诉五环公司建筑工程施工合同纠纷一案执行过程中，海南藏族自治州中级人民法院裁定追加青海投资公司和青海三田雍泓房地产开发有限公司（以下简称三田公司）为被执行人。再查明，2002年6月30日，西宁市房产局委托华翼会计师事务所对大厦前期投资进行专项审计，认定五环公司前期投资为42416909.12元。2007年，青海省高级人民法院在对东阳三建诉五环公司建筑工程施工合同纠纷一案提级执行过程中，委托青海省大正司法会计鉴定所对五环国际大厦直接发生用于工程的各项费用进行了专项审计，认定五环国际大厦前期投资金额为28475272.53元，据此，青海省高级人民法院作出（2007）青执字第7－1号民事裁定，终结东阳三建申请执行一案中对青海投资公司和三田公司的执行。2014年9月28日，青海省高级人民法院作出（2007）青执异字第7-2号执行裁定，认为（2007）青执字第7-1号民事裁定超出了执行职权范围，系以执代审，遂将其撤销。五环公司和三田雍泓公司对青海省高级人民法院（2007）青执异字第7-2号执行裁定均不服，向最高人民法院申请复议。最高人民法院裁定驳回了五环公司、三田雍泓公司的复议请求。2016年3月29日、9月23日，五环公司分别向西宁市房产局、西宁市政府提出书面《补偿申请》，请求依法给予征用补偿。在西宁市房产局、西宁市政府两个月内均未答复的情况下提起本案诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案五环公司提交的证据能够证实其于2016年3月29日、2016年9月23日已分别向西宁市房产局、西宁市政府提出书面《补偿申请》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案五环公司在西宁市房产局、西宁市政府收到《补偿申请》后两个月内未予以答复的情况下向本院提起了行政诉讼。本院认为，本案五环公司起诉的实质是要求西宁市房产局、西宁市政府向其补偿原五环国际大厦项目前期工程投入、逾期补偿利息等费用。本案的争议焦点为五环公司要求西宁市房产局、西宁市政府给予补偿的起诉是否超过了法定的起诉期限。行政诉讼的起诉期限，指提起行政诉讼的法定有效期限，当事人选择信访等途径解决纠纷并不影响和阻碍当事人诉权的有效行使。超过起诉期限，行政相对人即丧失对行政行为提起诉讼的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。2004年10月22日，五环公司因不服西宁市房产局2004年9月16日作出的（2004）1号行政裁决向法院提起行政诉讼，诉称就五环大厦的建设投入多次向省委、省政府、市委、市政府及相关部门要求补偿，但西宁市房产局一直未予补偿。实际已经证实五环公司在2004年10月22日前就已经知道其权益受到侵害并向相关部门主张权利，其应及时地行使诉权以保障自己的权益，但五环公司一直未向人民法院提起诉讼，直至2016年11月28日向本院提起行政诉讼要求西宁市房产局、西宁市政府对其给予补偿已经超过法定的起诉期限。虽然五环公司于2016年3月29日、2016年9月23日通过特快专递的形式分别向西宁市房产局、西宁市政府提出《补偿申请》，但鉴于本案的实际情况，不能按照《补偿申请》提出的时间来认定五环公司应当提起行政诉讼的时间。关于五环公司在庭审中提出本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理，应认定其未超过起诉期间的主张，本院认为，该条规定的是行政诉讼起诉的最长保护期限，是在当事人一直不知道自己权益受到侵害的情况下，赋予的当事人最长的救济期限。本案不符合适用该条法律规定的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，裁定驳回五环公司的起诉。
五环公司不服一审裁定，提出上诉称，1.一审法院以2004年10月22日前来认定五环公司应当提起诉讼的时间属认定事实错误，证据不足。2001年12月20日，西宁市房产局宁（2001）55号《关于移交五环国际大厦项目的通知》中明确，西宁市房产局根据西宁市政府的指示精神，对五环公司在五环国际大厦项目的前期投入，给予公正、合理的补偿。但西宁市房产局没有提及补偿的期限。另外，西宁市房产局从2002年至2014年先后向五环公司支付了415万元的补偿款。因此，起诉期限应以五环公司向西宁市房产局、西宁市政府提出补偿申请的时间为起算点；2.一审法院裁定适用法律错误，上诉人的一审诉求是被上诉人履行建设项目征收补偿义务，不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定中，起诉期限六个月的规定，而应当根据第四十六条第二款适用因不动产提起诉讼的案件二十年的规定及《最高法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》裁决。故请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人西宁市政府答辩称，五环公司提起的诉讼已超过起诉期限，五环公司应在2001年西宁市政府作出《关于五环国际大厦项目处理意见的批复》和西宁市房产局下发房产移交通知、召开施工现场会议时，即知道自己的工程已被合法移交。2004年五环公司提起的行政诉讼状中也明确其知道自己权利被侵犯的事实。另外，西宁市房产局及西宁市政府均无对五环公司进行任何征用、征收等行为，不存在相应的补偿义务。五环公司以西宁市政府、西宁市房产局不作为为由提起行政诉讼，不符合法律规定，其请求依法不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求予以维持。
被上诉人西宁市房产局答辩称，本案已超起诉期限。五环公司于2004年起诉西宁市房产局的诉状明确表示对房产局发出移交项目通知多次上访、信访，但未获得补偿。说明当时其已知晓该具体行政行为。五环公司2016年邮寄过二份申请书给西宁市房产局、西宁市政府，未过起诉期限的理由无法成立，请求依法驳回五环公司的请求。
原审第三人青海投资公司述称，五环公司向一审法院提交的证据表明早在西宁市政府、西宁市房产局行政行为作出之时就已经知道自身权益受到侵害，直至2016年才提起行政诉讼，显然已过起诉期限。因此，原审在认定事实和适用法律上均无不当；青海投资公司在诉争事项中无法定的义务和职责，是否对五环公司负有补偿义务不属于本案审理范围。故请求依法驳回上诉请求，维持原判。
原审第三人三田公司述称，三田公司通过西宁市政府、西宁市房产局累计支付五环公司拖久建设工程款、民工工资总计2860万余元，已经履行完毕给付五环公司有关前期项目投资费用的全部义务，不应再承担任何补偿或赔偿的法定责任。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，2004年5月24日，西宁市房产局委托西宁市仲裁委员会就五环公司投入到”五环国际大厦”的各项费用提出认定意见，西宁市仲裁委员会于2004年7月6日作出《关于”五环国际大厦”项目实际投资额的认定意见书》（宁仲字【2004】4号），西宁市房产局依据认定意见书，就”原五环国际大厦”项目已发生费用的补偿事宜作出行政裁决书（宁房裁【2004】1号）。五环公司不服，于2004年10月22日向西宁市城中区人民法院提起行政诉讼。2005年3月17日，西宁市城中区人民法院作出【2005】中行初字第04号行政判决，判决撤销西宁市房产局作出的宁房裁【2004】1号裁决书。西宁市房产局不服提出上诉，西宁市中级人民法院维持了一审判决。
再查明，2002-2004年，五环公司先后收到西宁市房产局转款415万元。
以上事实，有宁仲字【2004】4号《关于”五环国际大厦”项目实际投资额的认定意见书》、宁房裁【2004】1号裁决书、【2005】中行初字第04号行政判决以及各方当事人庭审陈述等证据为据。
本院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：第一，西宁市房产局及西宁市政府是否实施了五环公司所主张的征收行为以及是否具有补偿的法定职责；第二，本案是否超过法定的起诉期限。
关于是否实施了征收行为及是否具有法定补偿职责的问题。五环公司主张西宁市房产局及西宁市政府实施了征收行为并具有补偿职责的主要理由为，五环国际大厦建设项目属拆迁项目，依据当时的政策是先建设后补办手续。2001年11月17日，西宁市政府作出宁政（2001）405《关于五环国际大厦建设项目处理意见的批复》，明确由西宁市房产局负责收回涉案项目。2001年12月20日，西宁市房产局作出宁房字（2001）55号《关于移交五环国际大厦建设项目的通知》，要求五环公司交回项目，同时明确对五环国际大厦建设项目的前期投入给予公正、合理的补偿。因此，从以上内容来看，移交的是建设项目，并非房产。但从实际来看，土地被收回，地上的附着物应当被征收，并应给予合理的补偿。故五环公司认为该案是征收补偿案件。西宁市房产局及西宁市政府则认为，该案并不属于《国有土地上房屋征收补偿条例》所规定的征收补偿案件，其并未实施征收行为，也不具有补偿的法定职责。故五环公司诉称的征收行为，提出的补偿请求也不能成立。经查，2001年，因五环国际大厦建设项目长期处于停工状态，造成土地资源闲置，西宁市政府以批复形式明确由西宁市房产局负责收回该项目。随后西宁市房产局向五环公司下发通知，要求五环公司办理项目移交手续，并明确对五环公司在五环国际大厦建设项目中的前期投入，给予公正、合理的补偿。2002年至2004年间，西宁市房产局向五环公司支付一定数额的补偿。从以上内容来看，五环公司的五环国际大厦建设项目确实存在被收回的事实。但该收回行为不是一个典型意义的收回行为，亦不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确的征收行为。单纯从五环公司诉讼请求讲，本案可以其所诉行政机关并未实施其所主张的征收行为，亦无其所主张的征收补偿职责为由驳回起诉，引导五环公司另行主张。但是，该纠纷历经十几年，当事人投入了大量时间精力，再行起诉，既增加当事人诉累，又浪费司法资源。且鉴于五环公司诉讼的主要目的是要求对其被收回的建设项目前期投入及相关损失予以补偿，故本案重点分析西宁市房产局及西宁市政府是否具有补偿的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：”有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；.........依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：”......在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律规定程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”按照上述规定，对国有土地使用权依照法定情形收回时，对土地权利人应当给予适当补偿。本案中，五环公司对于五环国际大厦在建工程有相关投入，对该项目也具有法律所规定的相关权益。因此，西宁市政府及西宁市房产局收回该在建工程，应参照上述规定予以补偿。虽然本案中缺少收回的形式要件，但因不缺乏收回的实质意义，故西宁市政府或西宁市房产局具有因收回而产生的补偿职责。
关于五环公司的起诉是否超过起诉期限的问题。行政案件起诉期限是指法律规定的当事人不服某项行政行为向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。根据起诉期限的特性，起诉期限一般指向的对象是作为类案件，即针对的是行政机关已经作出过的相关行政行为。本案属于要求履行法定职责案件，系不作为类案件。根据该类案件的特性，一般在能认定具有履行法定职责的情形，且有可能至今未履行的，就不存在起诉期限的问题。本案中，西宁市房产局或西宁市政府具有补偿的法定职责，且从有关五环国际大厦前期投入资金额的相关审计报告来看金额不等，可能存在五环公司所主张的至今仍未完成补偿的情形。因此，五环公司的起诉并未超过起诉期限的规定。另外，本着实质性化解行政争议的目的，考虑到该争议历经十几年仍无定论，双方当事人也一直对补偿数额争议较大，始终没有形成统一的意见，故有必要对该案进行实体审理。综上，五环公司提出其起诉并未超过起诉期限的上诉理由成立，本院予以采信。一审法院认定五环公司的起诉超过起诉期限不当，应予纠正。
综上，一审裁定适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销西宁市中级人民法院（2016）青01行初65号行政裁定；
二、指令西宁市中级人民法院继续审理。
审判长 刘富梅
审判员 袁有玮
审判员 李成花
二〇一七年十一月十六日
书记员 孔 菲