河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）濮中法行终字第00031号
上诉人（原审原告）河南加盛拍卖有限公司。
法定代表人高侠，总经理
委托代理人范金星，河南信永律师事务所律师。
委托代理人赵杉杉，河南信永律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）濮阳县财政局。
法定代表人魏云增，局长。
委托代理人任敬义，该局采购办主任。
委托代理人任爱钦，河南尊严律师事务所律师。
原审第三人濮阳市政府采购中心。
法定代表人黄自勇，该中心主任。
委托代理人李明奇，该中心工作人员。
原审第三人濮阳县国土资源局。
法定代表人李立，局长。
委托代理人黄涛，该局土地利用股股长。
委托代理人鲁跻峰，河南金谚律师事务所律师。
河南加盛拍卖有限公司因与濮阳县财政局政府采购投诉处理决定一案，不服濮阳县人民法院（2015）濮行初字第07号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭对本案进行了审理。上诉人河南加盛拍卖有限公司委托代理人范金星，被上诉人濮阳县财政局委托代理人任敬义、任爱钦，原审第三人濮阳市政府采购中心法定代表人黄自勇及委托代理人李明奇，原审第三人濮阳县国土资源局委托代理人黄涛、鲁跻峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2014年8月13日，濮阳县国土资源局向濮阳县政府采购主管部门提出采购申请，采购项目为：拍卖土地服务单位，招标方式采用竞争性谈判。对投标人资质要求：“具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。濮阳县国土资源局委托濮阳市政府采购中心进行采购项目的采购。2014年8月22日，濮阳市政府采购中心发布PCZX（2014）TP012竞争性谈判文件，其中第四部分土地拍卖服务单位要求中对拍卖公司要求：具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格。河南加盛拍卖有限公司等五家公司参加竞争性谈判。2014年8月29日，濮阳市政府采购中心对项目进行评审，成交单位是河南加盛拍卖有限公司。当日，发布了成交公告并签署了成交通知书。在成交结果公示期间，河南金得利拍卖有限公司对河南加盛拍卖有限公司的资格提出质疑。2014年9月3日，濮阳市政府采购中心组织原谈判小组对质疑进行重新审核，结果为河南加盛拍卖有限公司不符合招标文件要求，建议取消中标资格，并重新组织采购。2014年10月21日，河南加盛拍卖有限公司向濮阳市政府采购中心提出质疑。2014年10月22日，濮阳市政府采购中心对其质疑进行回复：经谈判小组研究，建议采购中心取消河南加盛拍卖有限公司的中标资格，重新组织采购。河南加盛拍卖有限公司对回复不服，于2014年11月4日向濮阳县财政局投诉。2014年11月10日，濮阳县财政局受理了河南加盛拍卖有限公司的投诉，并向濮阳县国土资源局和濮阳市政府采购中心送达了调查取证通知。2014年12月19日，濮阳县财政局组织评审专家对河南加盛拍卖有限公司的资格进行认定，认为河南加盛拍卖有限公司未能提供：1、具有土地主持人资格的拍卖师相关文件证明；2、具有合法的土地拍卖资质。未实质性响应谈判文件第四部分：“拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。当日，濮阳县财政局作出濮县财采投（2014）01号处理决定。河南加盛拍卖有限公司于2014年12月22日收到处理决定，于2015年1月4日提起诉讼。
原审认为：按照《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。又根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款规定：“县级以上地方人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”。据此，原审法院认定濮阳县财政局对县级预算项目的处理有管辖权；双方争议的主要问题是河南加盛拍卖有限公司是否符合采购项目招标文件的要求。按照《中华人民共和国招投标法》第二十六条规定：“国家有关规定对投标人资格条件或招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件”。据此，招标文件对投标人资格进行规定有法可依。本案招标文件对招标人的资格规定“具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。河南加盛拍卖有限公司认为拍卖师本身就具有土地主持人资格，不需要提交土地主持人资格证明文件。而濮阳县财政局及第三人理解为拍卖师必须有土地主持人资格证明文件才符合招标文件规定。从字义理解，濮阳县财政局和第三人的理解更符合常理，且招标人对招标文件的解释更有效。而本案河南加盛拍卖有限公司所提交的资格证明显示，其拍卖师没有土地招标拍卖挂牌主持人资格证书，有土地招标拍卖挂牌主持人资格证书的从业者没有拍卖从业资格证。河南加盛拍卖有限公司无法提供相应的证明文件，故河南加盛拍卖有限公司作为投标人不符合招标文件中对投标人的资格规定。濮阳县财政局按照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项作出驳回投诉的处理决定并无不当。河南加盛拍卖有限公司要求撤销濮阳县财政局作出的投诉处理决定理由不足。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回河南加盛拍卖有限公司的诉讼请求，案件受理费50元由河南加盛拍卖有限公司承担。
河南加盛拍卖有限公司不服原审判决，上诉称：1、濮阳县国土资源局的采购文件并未要求供应商需要具有土地主持人资格证，河南加盛拍卖有限公司及其拍卖师符合濮阳市政府采购中心、濮阳县国土资源局的要求，濮阳县财政局应当责令濮阳县国土资源局或濮阳市政府采购中心与河南加盛拍卖有限公司签订采购合同。2、拍卖法未规定拍卖土地需要额外取得资质，土地拍卖应受拍卖法调整，《国土资源部关于土地使用权拍卖有关问题的函》规定土地拍卖不受拍卖法调整。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）的通知，土地招标拍卖挂牌主持人应当由符合国土资源部确定的土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持。拍卖法属于法律，其效力高于上述两个规范性文件的效力。两个规范性文件内容涉及行政许可，该行政许可无上位法依据，应属无效。另，国土资源部《关于组织2008年全国土地招标拍卖挂牌主持人资格考试工作的通知》是国土资源系统内部文件，是调整国土资源局作为土地拍卖主持人时适用的规定。本次拍卖活动是交给拍卖公司进行，不需要重复具备国土系统内部的拍卖资格证。法律没有禁止拍卖公司、拍卖师必须取得国土资源部门确定的资格才能进行拍卖活动，拍卖公司及拍卖师理应有权进行主持拍卖。3、濮阳县国土资源局之前也通过拍卖公司开展土地拍卖活动，为证明土地主持人资格证不是主持土地拍卖的必要要件，河南加盛拍卖有限公司原审中当庭申请调取濮阳县国土资源局的土地拍卖档案信息，原审法院没有调取。4、合同签订后，濮阳县国土资源局与河南加盛拍卖有限公司之间是委托代理关系，拍卖公司所为的行为仍然属于国土资源局的行为，因此拍卖活动仍属于国土资源局组织实施的活动，只是采用了市场化的拍卖方式，没有违反土地管理法及其实施条例的规定。5、原审适用法律错误。本案争议的是政府采购中的竞争性谈判问题，原审判决适用招投标法相关规定，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销濮县财采投（2014）01号处理决定并责令重新处理。
濮阳县财政局答辩称：1、河南加盛拍卖有限公司不符合濮阳市政府采购中心发布的招标文件要求。濮阳县财政局受理河南加盛拍卖有限公司的投诉后认真负责，并组织评审专家、投诉方、被投诉方到场，在濮阳县纪检委、濮阳县人民检察院监督下，对河南加盛拍卖有限公司的投诉事项进行了评审。经评审，河南加盛拍卖有限公司未能提供具有土地主持人资格的拍卖师相关证明文件及具有合法的土地拍卖资质等证明文件，河南加盛拍卖有限公司资质不合法。2、国土资源部办公厅1999年8月《国土资源部关于土地使用权拍卖有关问题的函》明确土地拍卖不受拍卖法调整。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（试行）通知，规定国有土地使用权招标拍卖挂牌出让活动，应当由符合土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持进行。上述规定是合法的生效的规定，濮阳市政府采购中心在法律规定范围内要求投标公司具备规定条件，是合理合法的。3、濮阳市政府采购中心经审查发现河南加盛拍卖有限公司不符合有关资质要求，及时取消了河南加盛拍卖有限公司的中标资格，双方未签订合同，因此河南加盛拍卖有限公司主张的与濮阳县国土资源局之间的委托代理关系无事实根据和法律依据。4、《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件”，濮阳县国土资源局以前通过拍卖公司拍卖土地时的要求并不等于此次拍卖的要求，每次拍卖都可以规定特定的条件。5、原审适用法律正确。濮阳市政府采购中心在采购是采取的是竞争性招标采购的方式，仍属于招标投标活动，原审法院适用招投标法的相关规定适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人濮阳市政府采购中心未提交书面答辩材料，庭审中述称同意濮阳县财政局的答辩意见。
濮阳县国土资源局未提交书面答辩材料，庭审中述称：1、土地使用权拍卖出让不同于商业拍卖，具有行政性质，对拍卖机构要求具有土地主持人资格就是要求拍卖师熟悉土地管理法和土地拍卖的法定程序。土地拍卖师考试不属于行政许可，而是对土地拍卖人员的知识要求，国务院行政审批制度改革相关决定，均未将土地拍卖师考试列入行政许可序列。2、河南加盛拍卖有限公司要求调取其他拍卖档案与本案不具有关联性。3、河南加盛拍卖有限公司称通过前期资格审查就不能对资格重新审查的意见不符合政府采购法和投诉处理办法规定的程序。请求二审法院维持原判。
本院经审理查明事实与原审查明事实一致。
本院认为：本案涉及的政府采购项目采用的是竞争性谈判采购方式，2014年8月22日濮阳市政府采购中心制定了竞争性谈判文件，该文件第四部分对土地拍卖公司要求：“拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”，本案当事人争议的主要焦点是河南加盛拍卖有限公司提供的材料是否符合上述文件要求。2006年国土资源部制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》，该规范第4.4.4关于土地招标拍卖挂牌主持人作出规定：“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让活动，应当由符合国土资源部确定的土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持进行”。1999年《国土资源部办公厅关于土地使用权拍卖有关问题的函》（国土资厅函255号）第三项规定：“市县人民政府土地行政主管部门在组织实施土地使用权拍卖过程中，根据需要也可以将部分工作委托经省级以上土地行政主管部门认证的具有国有土地使用权拍卖资格的拍卖企业承担”。濮阳市政府采购中心制定的竞争性谈判文件和国土资源部文件关于土地拍卖企业资质和土地招标拍卖挂牌主持人的要求是一致的。本案竞争性谈判文件对拍卖公司和拍卖师的要求对每个参加政府采购活动供应商是同等的，没有对供应商实行差别待遇或歧视待遇的规定。作为采购人的濮阳县国土资源局和作为竞争性谈判文件制定者的采购代理机构，以及濮阳县财政局对竞争性谈判文件的解释更符合竞争性谈判文件的本意，且符合国土资源部相关规范性文件的要求。河南加盛拍卖有限公司对本案竞争性谈判文件中“拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”规定的理解，没有法律或规范性文件依据。河南加盛拍卖有限公司在本案政府采购竞争性谈判前，未对本案竞争性谈判文件的规定提出异议，应视为对竞争性谈判文件相关规定的认可。濮阳县财政局作出本案政府采购投诉处理决定，认定河南省加盛拍卖有限公司未能提供具有主持人资格的拍卖师相关文件和具有合法的土地拍卖资质材料，未实质性响应谈判文件第四部分“拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”事实清楚，证据充分，决定驳回投诉人的投诉适用法律正确。对河南加盛拍卖有限公司的要求撤销该投诉处理决定的诉讼请求不应予以支持，原审判决驳回该公司的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人河南加盛拍卖有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 崔欣欣
审 判 员 葛传立
代理审判员 贾向阳
二〇一五年五月十一日
书 记 员 王 敏