陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终130号
上诉人（原审第三人）：靖边县镇靖镇榆沟村民委员会。
法定代表人：高贵伟，村主任。
委托代理人：刘忠志。
委托代理人：陈默，陕西云德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：靖边县张家畔镇王家庙村村民委员会。住所地：陕西省靖边县张家畔镇王家庙村。
法定代表人：杨树成，村主任。
委托代理人：雷金平，陕西莱顿律师事务所律师。
原审被告：靖边县人民政府。住所地：陕西省靖边县统万路中段。
法定代表人：贺湘如，县长。
委托代理人：吕建文，靖边县国土资源局工作人员。
委托代理人：田雅，陕西秦靖律师事务所律师。
原审被告：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区青山中路。
法定代表人：尉俊东，市长。
委托代理人：党胜波，榆林市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人：高季，榆林市人民政府法律顾问。
上诉人靖边县镇靖镇榆沟村民委员会（以下简称榆沟村委会）因靖边县张家畔镇王家庙村村民委员会（以下简称王家庙村委会）诉靖边县人民政府土地权属处理决定及榆林市人民政府行政复议决定一案，不服榆林市中级人民法院（2015）榆中行初字第00073号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人榆沟村委会的法定代表人高贵伟及其委托代理人刘忠志、陈默，被上诉人王家庙村委会的法定代表人杨树成及其委托代理人雷金平，原审被告靖边县人民政府的委托代理人吕建文、田雅，原审被告榆林市人民政府的委托代理人党胜波、高季到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：1964年6月19日，靖边县人民委员会会农字第28号《关于同意将果罗梁非生产用地规划为你站种草试验地的批复》，同意草原试验站（陕西省畜牧研究所靖边草原试验站）借用双伙场、王家庙、余沟壕（现为榆沟村）三个生产队在果罗梁的非生产用地共3056亩作为种草试验地，其中借双伙场大队523亩，借王家庙大队1623亩，余沟壕大队910亩。同时明确不进行试验时,应无偿交给原集体。2009年4月11日，榆林市草原工作站与榆沟村委会签订了归还土地协议书，载明甲方榆林市草原工作站依据1964年靖边县人民委员会会农字第28号文件精神给乙方靖边县镇靖乡榆沟村归还果罗梁土地，并载明由甲方保留15亩，其余895亩归还乙方。2009年7月27日，第三人与原告因市草原站归还土地界线发生争议，第三人申请被告靖边县人民政府划分土地界线。2012年2月22日，靖边县人民政府作出靖政发[2012]1号《关于镇靖乡榆沟村委与张家畔镇王家庙村委划分市草原站归还土地界址争议的处理决定》。原告王家庙村委会不服该处理决定，提起行政诉讼。定边县人民法院于2012年11月27日作出的（2012）定行初字第00025号行政判决书查明：“……1994年10月14日，靖边县人民政府作出靖地字(1994)231号《关于新建靖边县沙棘制药厂划拨使用国有土地的通知》，该通知划拨给靖边县沙棘制品有限公司国有非耕地33400平方米的土地新建沙棘制药厂。2004年，靖边县人民政府给陕西省榆林公路管理局靖边收费管理处颁发了靖国用(2004)第DO1号《国有土地使用证》，将面积为20280平方米的国有土地确定由陕西省榆林公路管理局使用。上述土地均在靖政发[2012]1号《关于镇靖乡榆沟村委与张家畔镇王家庙村委划分市草原站归还土地界址争议的处理决定》认定的争议地范围内”。该判决以靖政发[2012]1号处理决定将不存在争议的属靖边县沙棘制药厂、陕西省榆林公路管理局使用的国有土地进行处分，主要证据不足，事实不清，滥用职权为由，撤销了靖政发[2012]1号处理决定，并判决被告靖边县人民政府重新作出具体行政行为。2014年11月6日，被告靖边县人民政府作出靖政行决[2014]2号《关于镇靖乡榆沟村委与张家畔镇王家庙村委划分原草原站归还土地界址争议的处理决定》，原告王家庙村委会不服该处理决定，向榆林市人民政府提起行政复议。榆林市人民政府于2015年5月19日作出榆政复字[2015]7号《行政复议决定书》，维持了靖边县人民政府作出的靖政行决[2014]2号处理决定。原告王家庙村委会不服上述处理决定及复议决定，向法院提起行政诉讼。
一审认为：本案争议焦点有三：一是原告的起诉是否超过起诉期限；二是被诉行政行为是否合法；三是靖政行决[2014]2号处理决定是否存在人民法院判决被告重新作出行政行为后又以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。
关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题，第三人榆沟村委会认为经复议的案件，应在收到复议决定书之日起15日内提起行政诉讼。本案中，原告于2015年7月10日收到复议决定书。原告称其是于2015年7月17日向法院递交的起诉状，并未超过法定的起诉期限。经审查，榆林市中级人民法院立案庭于2015年7月20日收到原告递交的起诉状，故原告的起诉未超过15日的法定起诉期限。
关于被诉行政行为是否合法的问题，有以下三个争议焦点：一、靖边县人民政府的现场勘测程序是否合法；二、靖边县人民政府所作靖政行决[2014]2号处理决定中所认定争议土地东边、北边界限的证据是否充足；三、靖边县人民政府在作出靖政行决[2014]2号处理决定时按照“对实测多出的土地按照当年两村各自出借的土地亩数占两村总面积的比例进行分摊”的原则对争议土地进行划分的证据是否充足。关于靖边县人民政府的现场勘测程序是否合法的问题，原告主张靖边县人民政府在现场勘测前未通知原告参加，程序违法，对由此产生的现场勘测笔录不予认可。经审查，靖边县人民政府提供的《土地行政案件通知书》显示的通知事由是：“关于划分原草原站借用榆沟村、王家庙村土地界线”，通知的应到时间是：“2011年8月25日”，但在靖边县人民政府提供的三份现场勘测笔录中，两份未显示勘测时间，另一份显示的勘测时间是：“2010年9月29日”，通知的应到时间与现场勘测时间不一致，且上述现场勘测笔录中也无原告方的签字，故上述证据不足以证明靖边县人民政府在进行现场勘测前，依法通知了原告参加现场勘测，又因上述现场勘测笔录是靖边县人民政府作出被诉行政处理决定的事实依据之一，故靖边县人民政府在现场勘测前未通知原告参加，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十八条：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场”之规定，属程序违法。关于靖边县人民政府所作靖政行决[2014]2号处理决定中所认定争议土地东边、北边界限的证据是否充足的问题，原告主张被告将争议地的东边界限向西平移了有三至五百米之多，将本属于草原站归还给第三人的土地中的约五百多亩土地测绘划出争议地外，将争议土地北边的界限无端的向北延伸；被告认定的争议地北边界线是：北靠瓦窑沙沙畔，西边界限是：西靠双伙场地界。被告提供了现场勘验测绘图、坐标列表、82年版的航拍图、草原站原借地经办人张昶的证人证言、寨山村民张孝忠的证人证言、寨山村民张登忠的证人证言、寨山村民张来良的证人证言等证据用以证明上述认定。因被告未提供充足的证据证明其现场勘测程序合法，原告对该现场勘测图、坐标列表又不予认可，且被告在作出处理决定时对航拍图与被诉处理决定认定事实、处理理由之间的关联性未作具体说明，航拍图中未注明不同标示代表的具体含义、比例尺、采用坐标系，1981年航拍图、1982年乡村界限图、1997年测绘图的来源不明确，故靖边县人民政府作出的靖政行决[2014]2号处理决定中所认定争议土地东边、北边界限的证据不足。关于靖边县人民政府在作出靖政行决[2014]2号处理决定时按照“对实测多出的土地按照当年两村各自出借的土地亩数占两村总面积的比例进行分摊”的原则对争议土地进行划分的证据是否充足的问题，因被告靖边县人民政府对榆林市公路局靖边收费管理处及靖边县沙棘制药厂所占用土地与原靖边草原试验站借地范围、还地范围之间的关系未予明确，即所占用土地是否在原告村、第三人村向原靖边草原试验站出借土地的范围内、原靖边草原试验站与榆林市草原工作站之间的主体关系、榆林市草原工作站是否将所借土地原数归还第三人村事实不清，证据不足；且靖边县人民政府提交的归还土地协议书显示榆林市草原工作站在向第三人村归还土地时，保留了15亩，归还了895亩，故榆林市草原工作站实际是否将所借土地原数归还第三人村的事实不清，证据不足。据此无法判断第三人榆沟村委会认为归还的土地面积不够数是因原靖边草原试验站未归还够，还是因原告村占用了第三人村的土地，故靖边县人民政府在作出靖政行决[2014]2号处理决定时按照“对实测多出的土地按照当年两村各自出借的土地亩数占两村总面积的比例进行分摊”的原则对争议土地进行划分的证据不足。
关于靖边县人民政府所作靖政行决[2014]2号处理决定是否存在人民法院判决被告重新作出行政行为后，又以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。这里的“同一事实”，是指被撤销行政行为所认定的事实，同一理由，是指被撤销行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中靖边县人民政府所作靖政行决[2014]2号处理决定所依据的事实，在原行政行为依据的事实基础上又增加了关于80.42亩国有土地位置、使用主体情况的事实，所依据的理由也在原有的基础上又增加了与上述80.42亩国有土地相关的证据，且靖政行决[2014]2号处理决定在原处理决定的基础上作了变更，即在原划分给王家庙村委会的土地范围内排除了上述80.42亩国有土地，故原告认为靖边县人民政府作出的靖政行决[2014]2号处理决定在人民法院判决被告重新作出行政行为后，又以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的主张不能成立。
综上，被告靖边县人民政府作出的靖政行决[2014]2号处理决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告榆林市人民政府作出的榆政复字[2015]7号复议决定维持该处理决定错误，应予撤销。对原告关于撤销靖边县人民政府作出的处理决定和榆林市人民政府作出的复议决定的诉讼请求应予支持。靖边县人民政府应当重新作出处理决定。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一、二款的规定判决：一、撤销靖边县人民政府于2014年11月6日作出的靖政行决[2014]2号《靖边县人民政府关于镇靖乡榆沟村委与张家畔镇王家庙村委划分原市草原站归还土地界址争议的处理决定》；二、撤销榆林市人民政府于2015年5月19日作出的榆政复字[2015]7号《行政复议决定书》；三、由被告靖边县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告靖边县人民政府、榆林市人民政府共同负担。
上诉人榆沟村委会上诉称：一、一审判决认定被上诉人王家庙村委会的起诉未超过15日的法定起诉期限错误。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，应当在立案后7日内交纳诉讼费用，否则视为放弃诉讼。王家庙村委会于2015年7月10日收到被诉复议决定，却在2015年9月23日才交纳诉讼费，且无中断事由或证据提交法庭，应视为放弃起诉；二、一审判决认定现场勘测违法、被诉处理决定事实不清等，与客观事实不符。因王家庙村委会在调查中不予配合，靖边县人民政府为了现场勘验能顺利进行，对被上诉人采取了公证送达的方式予以通知，且被上诉人的负责人就在勘验现场，只是拒绝签字；三、被诉处理决定认定事实清楚、程序正当、证据充分且能相互印证。对于本案事实的认定，是根据原草原站的文件记载和绘制的草图所提及的羊路、小土堆和敖包等重要参照物为出发点，结合地貌现状和调查结果作出的。根据相关调查报告及分布示意图显示，小土堆、羊路、小敖包均属于涉诉争议地内地界、地貌的重要参照物。原始材料记载，寨山羊路在榆沟壕地内由东向西南斜坡直上。1982年航拍地图地貌勘察图表明，羊路在上诉人地中。此外，根据原草原站历任领导和员工证言及现场指认，也与至今存在的羊路的客观情况完全吻合；榆沟地西接王家庙地畔，明显标志为公路旁小土堆的原始记载也与1982年的航拍图村界吻合；对小土堆的认定，有原草原站副站长赵廷华，原草原站工作人员孙光明、刘忠喜等人的证言佐证。在此基础上，靖边县人民政府根据北靠瓦窑沙畔的记载，经对现场地质地貌进行勘验比对，又走访了1964年草图的绘制人，还邀请了原草原站负责人、职工到现场指认以及综合双方借用面积和实测土地面积、1981年航拍图的草原站当年种草试验地内四周所拉的网刺，依法确定北侧地界，认定事实清楚。另外，借用时是眼观步量，现在是GPS测量，面积误差在所难免。故靖边县人民政府根据双方的借用面积，按比例予以划分，符合公平原则。榆林市人民政府在主持听证会时，邀请了社会各界代表参加，受到与会人员的一致认可和称赞。请求：撤销一审判决、驳回被上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人王家庙村委会答辩称：一、一审判决认定被诉处理决定事实不清，证据不足正确。1964年的土地调查报告记载:榆沟村土地界限西接王家庙地畔，标记为公路旁小土堆开始偏东北方向一直北上瓦窑沙畔，北靠沙畔，东边因有梁峁形不规则，内有两个园峁洼地及苜蓿地与部分农耕地全部包括在内。在榆沟壕大队地内靠近东边在两园峁中间有一块小洼地，约计七十亩左右，坡度较大又比较狭窄，不宜采用机械。此描述与1981年的航拍地形图及1989年的村乡界图相互吻合，东界描述与现存的两个园峁一致。所谓的小土堆、敖包因天长日久，已无法辨认。被诉处理决定将争议地东界向西平移了三至五百余米，北界向北延伸，将本属于原草原站归还给其的土地中的约五百多亩划出争议地外，而造成这一问题的原因是靖边县人民政府在处理土地权属争议时，未按1964年土地调查报告中地形地貌的描述进行研究和决定，导致被诉处理决定事实不清。另外，当初借用榆沟村土地910亩，被诉处理决定测绘应归还土地962.52亩，多出52.52亩是否包括原草原站未归还的15亩土地，事实不清。而且，按被诉处理决定划分的界线，其几处坟地被划在了榆沟村委会的土地范围之内，而该坟地在1964年前就存在，其不可能将坟地建在榆沟村的土地上；二、被诉处理决定按照所谓的公平原则对多出的土地按比例分摊错误。靖边县人民政府在测绘时未考虑北边沙畔经过数十年已经北移等情况，将争议地的北界向北延伸，导致测绘的面积大于当初借用土地的面积。根据当初的调查报告和土地分布示意图可以看出，当初的丈量已经很准确，土地已精确到亩数，不存在测绘水平、方法等问题。测绘多出的亩数说明四至不清，被诉处理决定认定事实的证据不足，对多出的土地进行比例分摊，违背公平原则的适用前提；三、被诉处理决定程序违法，侵犯其现场申辩和陈述的权利。请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告靖边县人民政府述称：一、一审判决认定王家庙村委会的起诉未超过法定起诉期限错误。王家庙村委会于2015年7月10日收到被诉复议决定，2015年7月20日向一审法院递交起诉状，却在2015年9月23日才交纳诉讼费，已超过《诉讼费用交纳办法》应当在立案后7日内交纳诉讼费用的规定，且无正当理由或证据提交法庭，应视为放弃起诉；二、被诉处理决定认定事实清楚，证据确实充分。其受理土地争议申请后，对所涉争议地的管理及使用进行了全面调查。依据原借用图纸及相关文件精神进行实地勘验，查阅1981年航拍测绘图、1982年村乡界图，并与1964年原草原站借用土地负责人、起草借用协议书及实地绘图人的陈述和相关人员的书证、人证等予以佐证。委托无利害关系第三方对本案所涉争议地现地貌进行实地测绘，确定四至界限。因当年借用时的丈量与现在的GPS测绘方式不同致使借用与归还的土地面积不一，实际测量两村委的土地面积比原借时多出145.52亩，故在归还时经原草原站负责人等有关人员到现场相邻地界进行指认后，按照借用比例进行分摊，最终以羊路以西71米处的小土堆为界，作出被诉处理决定合法。另外，其在确权调查过程中多次通知王家庙村委会，因王家庙村委会拒不积极配合，其为了查明事实，体现公正合法，在现场勘验测绘时通知王家庙村委会到场，王家庙村委会负责人到场后，拒绝签收其相关通知书，其依法委托靖边县公证处对该证据予以了保全，故其所作被诉处理决定程序合法；三、一审判决认定其作出的被诉处理决定事实不清，证据不足的理由不能成立。请求：撤销一审判决、驳回王家庙村委会的诉讼请求。
原审被告榆林市人民政府述称：一、其受理行政复议申请后，通过书面审查、调查取证、实地勘察、组织调解等方式，对案件进行了全面审理，所作被诉复议决定主体适格、程序合法；二、被诉处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2009年7月，榆沟村委会向靖边县人民政府提出确权申请。2011年8月25日，靖边县国土资源局采用公证方式向王家庙村委会留置送达了《土地行政案件通知书》，并根据相关证据材料及有关人员的实地指认，对原草原站借用三个村土地的具体范围进行核实，同时委托靖边县方圆测绘公司进行了测绘，形成《榆林地区草原站借用三村委平面测绘图》，王家庙村委会拒绝在该图上签字，靖边县公证处工作人员签字见证。靖边县人民政府作出的靖政发[2012]1号处理决定被定边县人民法院行政判决撤销后，在原有查明事实和证据的基础上进一步调查核实，增加了关于80.42亩国有土地位置、使用主体情况的事实，作出被诉处理决定，符合客观事实。因当年测绘水平有限，导致和现在实测面积不符，对于多出的部分按当时双方的出借比例进行划分，符合公平公正原则。鉴此，其作出被诉复议决定，维持了靖边县人民政府所作被诉处理决定，符合法律规定和客观事实，应予维持。请求：撤销一审判决；维持被诉处理决定及复议决定。
经审理，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：关于被上诉人王家庙村委会提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。经查，王家庙村委会于2015年7月10日收到被诉复议决定，2015年7月20日向一审法院递交的起诉状，故其未超过15日的法定起诉期限。上诉人榆沟村委会称王家庙村委会于2015年9月23日交纳诉讼费，已超过应当在立案后7日内交纳诉讼费的规定，应视为放弃诉讼的理由，根据《诉讼费用交纳办法》第二十二条第一款“原告自接到人民法院交纳诉讼费用通知次日起7日内交纳案件受理费”的规定，王家庙村委会于2015年9月23日领取《受理通知书》，同日向一审法院交纳案件受理费，未超过《诉讼费用交纳办法》规定的期限，故该上诉理由不能成立，应予驳回。
关于被诉处理决定程序是否违法的问题。原审被告靖边县人民政府为证明其所作被诉处理决定程序合法，向一审法院提交了靖边县公证处2011年8月25日作出的（2011）靖证民字第607号《公证书》，该公证书载明王家庙村委会拒绝在靖边县国土资源局2011年8月25日送达的《土地行政案件通知书》上签字。该《土地行政案件通知书》载明的通知事由为：“关于划分原草原站借用榆沟村、王家庙村土地界线”，通知的应到时间是：“2011年8月25日”，而靖边县人民政府向一审法院提交的三份现场勘测笔录中，有两份未显示勘测时间，另一份载明的勘测时间为：“2010年9月29日”。由于通知应到的时间与现场勘测时间不一致，且三份现场勘测笔录中也无王家庙村委会的签字，靖边县人民政府亦未作出合理解释，故不能证明靖边县人民政府在进行现场勘测前，依法通知了相关各方参加现场勘测。因此，一审认定被诉处理决定程序违法并无不当，应予维持。
关于被诉处理决定认定的事实是否清楚的问题。被上诉人王家庙村委会认为被诉处理决定认定争议土地的东界、北界错误，将争议地的东边界限向西平移了三至五百米之多，约五百多亩土地被划出争议地外，又将争议土地北边的界限向北延伸。被诉处理决定认定，王家庙村委会与榆沟村委会所争议东靠镇靖乡林地，南靠榆定旧公路，西靠双伙场地界，北靠瓦窑沙沙畔。而1964年的调查报告记载：“这块土地共分三段总面积为3056亩，其中有余沟壕大队的910亩，该段东至火烧沟公路上坡尽头，即苜蓿地东畔开始，南靠公路，西接王家庙地畔，明显标记为公路旁小土堆开始偏东北方向一直北上瓦窑沙畔，北靠沙畔，东边因有梁峁形不规则，内有两个园峁洼地及苜蓿地，大部分农耕地全部包括在内”。靖边县人民政府所作被诉处理决定确认的争议地东界与1964年的调查报告记载的东界表述不一致。本院在现场勘察时，靖边县人民政府对争议地东界的两个园峁洼地、苜蓿地及1964年原草原站借地示意图所载“刘姓”，与被诉处理决定所确认的东界之间的关系未能作出合理说明，亦缺乏充足的证据支持。另外，从靖边县人民政府向一审法院提交的2009年4月归还土地协议书显示原草原站在向上诉人榆沟村委会归还土地时，保留了15亩，归还了895亩。该协议是否执行、是否将所借土地原数归还给榆沟村委会、王家庙村委会是否侵占了榆沟村委会的土地等事实不清，证据不足。故靖边县人民政府“对实测多出的土地按照当年两村各自出借的土地亩数占两村总面积的比例进行分摊”的原则对争议土地进行划分缺乏证据支持。
综上，靖边县人民政府作出的靖政行决[2014]2号处理决定事实不清，证据不足，应予撤销。榆林市人民政府作出的榆政复字[2015]7号复议决定维持该处理决定错误，亦应予以撤销。一审判决撤销被诉处理决定及复议决定，并由靖边县人民政府重新作出行政行为正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人靖边县镇靖镇榆沟村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年六月二日
书记员 刘 媛