云南省普洱市思茅区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0802行初4号
公益诉讼人江城哈尼族彝族自治县人民检察院。
法定代表人王莉，检察长。
地址：江城县三江大道52号。
委托代理人杨桃，江城哈尼族彝族自治县人民检察院代理检察员。
委托代理人孙明圆，江城哈尼族彝族自治县人民检察院检察员。
被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局。
统一社会信用代码：115327270152300876。
法定代表人普德勤，局长。
住所地：江城县勐烈大街***号。
委托代理人王凡，云南王凡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人江城哈尼族彝族自治县人民检察院（以下简称江城检察院）因认为被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局（以下简称江城国土局）不履行土地出让金收缴义务一案于2017年3月6日起诉，本院于同日立案受理，于2017年3月8日向被告江城国土局送达了起诉书副本、应诉通知书和举证通知书，本院曾于2017年4月10日组织各方当事人进行证据交换，并依法组成合议庭于2017年4月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人江城检察院的委托代理人杨桃、孙明圆，被告江城国土局的法定代表人普德勤，委托代理人王凡均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人江城检察院诉称：江城检察院在履行职责中发现，
江城志宇房地产开发有限公司（以简称志宇公司）竞得号国有建设用地使用权后，江城县国土局与志宇公司于2015年12月22日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：志宇公司受让位于江城县宝藏镇××云××号宗地使用权，面积为6078平方米，合同价款为243.12万元，受让人应于合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，违约付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可要求受让人赔偿损失。志宇公司未按合同约定按时支付剩余出让金194.12万元。江城国土局于2016年11月14日向志宇公司发出《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金催缴的通知》，志宇公司仍未交纳土地出让金。江城检察院于2016年11月8日向江城国土局发出《检察建议》，督促其履行法定职责，江城国土局于2016年12月14日（已超检察建议一个月的回复期限）书面回复江城检察院，称将及时追缴土地出让金。但江城检察院跟进监督发现，江城国土局至今仍未完全按回复履行法定期职责，仅于2017年2月24日收取受让人补缴的土地出让金122.92万元，尚有土地出让金71.2万元未能追缴。江城国土局作为江城县人民政府土地管理部门，对辖区内挂牌出让的国有土地负有监督管理职责。志宇公司未按与江城国土局签订的《国有建设用地使用权出证合同》约定履行合同义务，未按时交纳清土地出让金，江城国土局未依法追缴受让人拖欠的国有土地使用权出让金或解除合同收回土地，并追究其违约责任。经江城检察院发出检察建议书后，江城国土局仍未依法全面履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起诉讼，请求：1、确认江城国土局对志宇公司长期欠缴土地出让金怠于履行监督管理职责的行为违法；2、江城国土局继续履行对志宇公司长期欠缴土地出让金行为进行监督管理的法定职责。
公益诉讼人向本院提供的证据、依据有：
第一部分、江城国土局出让国有建设用地使用权的证据：第一组为1、统一社会信用代码证书，证明江城国土局的身份情况；2、云国土资复（2013）795号《云南省国土资源厅关于江城县2013年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》；3、江国土函（2015）53号江城县国土资源局关于给予出具江城县J2015-009号宗地建设项目规划设计条件的函；4、江规发（2015）32号江城县城乡规划局关于江城县号宗地规划设计条件的意见；5、具体建设项目供地勘测定界技术报告书；6、江国土资（2015）246号江城县国土资源局关于江城县号宗地国有土地使用权挂牌出让方案的请示；7、江政发（2015）235号江城县人民政府关于号宗地国有土地使用权挂牌出让方案的审查意见；8、江国土资（2015）247、245号关于江城县国土资源局关于江城县号宗地国有土地使用权挂牌出让方案的审查报告；9、普政复（2015）134号普洱市人民政府关于江城县号宗地国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复；10、国有土地使用权供地方案；11、土地估价报告；12、土地估价报告备案表、土地估价结果一览表、土地估价结果初审表；13、江城县国土资源局具体项目供地会审表。2-13份证据证明号宗地确定的出让方案及经评估情况；第二组证据：1、江城县国土资源局授权江城县公共资源交易中心国有土地使用权挂牌出让委托书；2、江公交告自（2015）6号江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让公告；3、江城县号地块建设项目供地宗地图；4、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权出让竞买申请书；5、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权出让竞买承诺书；6、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权出让竞买报价单；7、竞标人志宇公司组织机构代码、税务登记、企业法人营业执照、法人身份证复印件、授权委托书；8、云南省行政事业单位资金往来结算票据；9、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权成交确认书；10、土地使用权招拍挂出让成交公示；11、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：CR53江城县2015011）；以上1-11份证据证明号宗地挂牌出让的事实；12、账户交易明细回单、云南省非税收入收款收据，证明志宇公司于2017年2月24日补交土地出让金122.92万元的事实。
第二部分、国家利益受到侵害以及仍处于受侵害状态的证据：1、江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的通知；2、江城县国土资源局缴款通知单；3、调查笔录，证明志宇公司一直未交清土地出让金的事实。
第三部分、诉前程序的证据：1、检察建议书；2、江城县国土资源局关于号宗地土地出让金追缴情况报告，证明江城县检察院依法向江城县国土资源局发送检察建议及其作出回复的事实。
被告江城国土局答辩称，一、自江城国土局与志宇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，一直在积极协调、沟通、催促志宇公司支付尚未付清的土地出让金。具体情况如下：1、在签订《国有建设用地使用权出让合同》后，出现两个情况。一是宁江路修建，需要占用出让给志宇公司的土地约1亩；另一个是江水线规划需要退让3亩多土地。为此江城国土局多次组织工作人员与江城志宇公司一起调查、测量、沟通协商处理。2、新规划出来后得以确定最后的土地出让面积，志宇公司响应政府号召将资金投入异地搬迁居民建房，导致不能及时付款，江城国土局继续催促江城志宇公司支付尚欠土地出让金。江城国土局除了上述的协调、催促工作之外，采取向志宇公司多次催款通知、催款再通知、多次面对面沟通等方式要求志宇公司支付土地出让金，并取得一定成效，志宇公司于2017年3月1日、2017年3月14日支付完全部土地出让金。江城国土局虽未采取诉讼方式向志宇公司催促支付土地出让金是因为：考虑到志宇公司是江城县招商引资的项目，加快地方投资、对于地方经济发展来之不易。另，接到《检察建议书》后，江城国土局除催促志宇公司外，也在书面请示江城县人民政府，但未得到江城县人民政府的回复，故一直未对志宇公司提起诉讼。江城国土局一直在为志宇公司支付土地出让金的事沟通、协调、协商，现全部土地出让金已全部交清，江城国土局从未懈怠，且协商、沟通处理比诉讼方式更有益，不能因江城国土局未对志宇公司未按时支付清土地出让金而没有采用诉讼方式处理，就认为江城国土局怠于履行职责。江城国土局与志宇公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是两个平等主体之间形成的民事行为，非行政行为，江城国土局向志宇公司催缴土地出让金也是民事行为，非行政行为，被诉的是江城国土局的民事行为，不是行政行为，故本案应定性为民事公益诉讼，而非行政公益诉讼，请求驳回公益诉讼人的诉讼请求。
江城国土局向本院提交了以下证据、依据：
一、《普洱市国土资源局党组关于普德勤等6位同志任免职的通知》，复印件1份2页，证明：普德勤于2016年9月26日被任命为江城国土局局长，开始履行局长职务。
二、《国有建设用地使用权出让合同一份》，证明志宇公司通过拍卖的方式取得江城县宝藏镇两宗土地。
三、《江城县人民检察院检察建议书》，证明：江城检察院建议江城国土局通过协商的方式向志宇公司追缴土地出让金，若协商不成再依法向法院提起诉讼。本案中江城国土局与志宇公司多次协商后，志宇公司答应尽快缴纳而未向法院起诉。
四、电话催缴记录、语音业务详单、通话详单，证明：江城国土局多次电话、微信语音等方式向志宇公司催缴土地出让金。
五、《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的通知》、《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的再通知》、《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的通知》、《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的再通知》、《送达回证》，证明：江城国土局两次向志宇公司发出书面催缴通知。
六、《江城县国土资源局关于江城县号宗地处置的请示》、《江城县国土资源局关于江城县号宗地处置的请示》、文件签收登记表，证明：江城国土局向江城县人民政府请示是否对志宇公司提起诉讼的方式追缴土地出让金。
七、《情况说明》、江城县号两宗地图纸，证明：1、因让宁江公路与江水江城县号两宗地面积减少4.3亩左右。2、江城国土局一直不间断的向志宇公司追缴土地出让金。3、志宇公司未能及时缴纳是因为响应政府号召，把资金先投入异地搬迁居民房屋建设而造成的。4、现土地出让金已经全部交付完毕。
八、云南省税收收款收据一份，证明志宇公司的土地出让金已经全部支付完毕。
综合公益诉讼人和江城国土局的举证、质证意见，本院依法进行认证：公益诉讼人江城检察院提交的证据材料，通过质证，被告江城县国土局对证据材料的关联性、合法性、真实性均无异议，属于共认证据，本院予以采信；被告江城国土局提交的证据材料，通过质证，公益诉讼人对第一、二、三、五、六、七、八、九组证据关联性、合法性、真实性均无异议，本院对与本案有关的云Ｊ×××××-009号宗地的相关证据予以采信，与本案无关的云Ｊ×××××-008号宗地的相关证据与本案无关,不予采信。第四组证据，电话催缴记录、语音业务详情单、通话详情单，能与其他证据相印证，本院予以采信。
经审理查明，江城志宇房地产开发有限公司通过拍卖竞得两宗国有建设用地使用权后，江城国土局与志宇公司于2015年12月22日签订两份《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：志宇公司受让位于江城县宝藏镇××云××号宗地使用权，面积为8377平方米，合同价款为335.8万元；受让位于江城县宝藏镇××号宗地使用权，面积为6078平方米，合同价款为243.12万元，定金为49万元，受让人应于合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，违约付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可要求受让人赔偿损失。志宇公司未按合同约定按时支付剩余出让金194.12万元（扣除已交的定金49万元）。江城国土局于2016年11月14日向志宇公司发出《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金催缴的通知》；于2017年1月18日向志宇公司发出《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金催缴的再通知》，志宇公司仍未交纳土地出让金。江城检察院于2016年11月8日向江城国土局发出《检察建议》，督促其履行法定职责，江城国土局于2016年12月14日（已超检察建议一个月的回复期限）书面回复江城检察院，称将及时追缴土地出让金。但江城检察院跟进监督发现，江城国土局至今仍未完全按回复履行法定职责，仅于2017后2月24日收取受让人补缴的土地出让金122.92万元，尚有土地出让金71.2万元未能追缴。本案起诉后，经江城国土局催收后，志宇公司于2017年3月13日缴纳土地出让金71.2万元。现本案中志宇公司应交纳的本案出让土地的243.12万元土地出让金已全部交纳清，庭审中江城检察院明确表示虽志宇公司已交清土地出让金，但因未按合同约定时间交清土地出让金的违约责任仍应追究，江城国土局仍应继续履行追究志宇公司的违约责任的义务，江城国土局表示，本案签订土地出让合同后，江城国土局和志宇公司均有违约行为，现江城国土局和志宇公司已全部履行完了出让合同的义务。
本院认为，根据《最高人民法院＜关于印发人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法＞》的通知》第十一条规定：“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”本案系公益诉讼人江城县检察院提起对被告江城县国土局怠于履行对国有土地使用权出让的监督管理职责，致使国家和社会公共利益受到侵害的行为提起的诉讼，系行政公益诉讼。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定及《最高人民法院关于印发＜人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法＞》法发［（2016）6号]第十一条的规定，江城检察院作为公益诉讼人对本案提起行政公益诉讼，主体适格。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条的规定，江城国土局作为江城县人民政府土地管理部门，依法履行对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查，履行其法定职责，是本案的适格被告。本案中志宇公司与江城国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，在合同约定的期限内未足额缴纳国有土地出让金，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十四条规定，江城国土局应依法采取有效措施，履行监督管理职责进行追缴江城国土局在收到江城检察院督促检察建议后，未采取有效措施对志宇公司催交土地出让金,志宇公司仅交纳部份土地出让金,致使国家和社会公共利益在较长时间内仍属于受侵害状态，虽然江城国土局在公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼后对志宇公司长期欠缴土地使用权出让金进行了收缴，但提起行政公益诉讼前江城国土局怠于履行监督管理职责的行为仍然存在。本院确认江城人民检察院提起行政公益诉讼前江城国土局怠于履行监督管理职责的行为违法。公益诉讼人江城检察院的诉讼请求，于法有据，本院予以支持；被告江城国土局的辩解意见，本院不予支持。
本案中的土地出让金已全部缴清,江城国土局与志宇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》主要条款已履行结束，在履行过程中违约责任认定问题，不属本案处理范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局对江城志宇房地产开发有限公司长期欠缴土地使用权出让金怠于履行监督管理职责的行为违法；
二、驳回公益诉讼人江城哈尼族彝族自治县人民检察院其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于普洱市中级人民法院。逾期，本判决将发生法律效力。
审 判 长 刘晓玲
审 判 员 朱格志
人民陪审员 罗耀明
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 查方艳
本案判决适用相关法律依据
第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”