湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第00124号
上诉人（原审原告）石兰林。
被上诉人（原审被告）赤壁市城乡规划局，住所地湖北省赤壁市东风路76号。
法定代表人龚兴，局长。
委托代理人但劲松，该局副局长。
委托代理人李晓，湖北君泽律师事务所律师。
原审第三人赤壁市房地产管理局，住所地湖北省赤壁市赤壁大道960号。
法定代表人但华山，局长。
委托代理人宋玲玲，湖北文喆律师事务所律师。
上诉人石兰林因诉赤壁市城乡规划局行政不作为及行政赔偿一案，不服湖北省咸宁市中级人民法院（2015）鄂咸宁中行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2015年12月8日公开开庭审理了本案，石兰林、赤壁市城乡规划局的委托代理人但劲松和李晓、赤壁市房地产管理局的开发办公室主任张俊波及委托代理人宋玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2011年2月25日，经赤壁市公证处公证石兰林继承其父位于湖北省赤壁市莼川办事处的一套房屋。同年3月16日，该房屋经赤壁市房屋安全鉴定管理所鉴定属D级危房。2011年3月17日，石兰林向赤壁市城市规划报建咨询中心申请报建踏勘。同年3月19日，石兰林将该危房拆除重建，于同年9月25日竣工。2012年2月28日，石兰林向赤壁市房地产管理局申报换发重建房屋的《房屋所有权证》，因无规划审批手续未果。2013年10月26日，石兰林又向赤壁市城乡规划局申请补办其重建房屋的规划手续。同年10月31日，赤壁市城乡规划局书面回复石兰林称：“……在未取得《建设工程规划许可证》的情况下就已实施了违法建房行为，现房屋建成后又要求补办规划许可手续，因不符合《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规要求，故我局无法满足您的要求……”。2015年5月3日，石兰林提起本案诉讼。
原审法院审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，赤壁市城乡规划局是本案适格被告。石兰林在未取得建设工程规划许可的情况下将自有危房拆除重建，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》规定的“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，赤壁市城乡规划局书面回复对其补办《建设工程规划许可证》的申请不予受理并无不当。石兰林要求确认赤壁市城乡规划局不予受理行为违法，赔偿其经济损失的诉讼请求于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回石兰林对赤壁市城乡规划局的诉讼请求。案件受理费50元，由石兰林负担。
上诉人石兰林上诉称，原审法院作出的（2015）鄂咸宁中行初字第13号行政判决认定事实不清，证据严重不足，完全是凭赤壁市城乡规划局虚构捏造之词定性的，特别是对石兰林当庭提供及庭审后又补充提供的与熊树林签订的《施工合同》及其收到开工费的《收据》不进行庭审质证，明显违反法定诉讼程序，是一起明显官官相护的枉法判决。因此，请求二审法院撤销原判，重新判决支持石兰林的诉讼请求。
被上诉人赤壁市城乡规划局答辩称，原判认定的事实依据充分，石兰林要求为已建房屋补办《建设工程规划许可证》无法律依据，且原审程序合法。因此，请二审法院驳回石兰林的上诉，维持原判。
原审第三人赤壁市房地产管理局述称，根据《房屋登记管理办法》的规定，石兰林未依法取得《建设工程规划许可证》的房屋不能进行房屋登记，且其申请登记时并未提交相应的《建设工程规划许可证》。
被上诉人赤壁市城乡规划局向原审法院提交的证据、依据有，1、赤壁市城市规划报建咨询中心的《2011年报建踏勘登记》，以证明赤壁市城市规划报建咨询中心2011年3月17日受理石兰林的报建踏勘申请后已进行踏勘，但石兰林又索回了申请材料。2、赤房权证2011A字第××号《房屋所有权证》，以证明石兰林继承取得的房屋为1层、建筑面积为64.01㎡。3、石兰林2013年10月26日的《致赤壁市城乡规划局报告书》，以证明石兰林已于2011年3月19日动工拆除重建其继承的房屋及于2013年10月才申请补办规划许可手续。4、赤壁市城乡规划局2013年10月31日的《关于对石兰林﹤致赤壁市城乡规划局报告书﹥的回复》，以证明对石兰林的申请已积极作为，不补发规划许可证有相应的事实和法律依据。5、石兰林改扩建竣工后房屋使用照片及《房屋出售通告》照片，以证明石兰林重建的房屋为3层、面积达406㎡，存在严重的改扩建的事实。6、赤壁市人民政府的赤政发（2007）15号《关于进一步加强城市房地产管理的通知》及《中华人民共和国城乡规划法》，以证明石兰林改扩建房屋违反了相关规定，属违法行为。
上诉人石兰林向原审法院提交的证据有，1、石兰林的《居民身份证》和《常住人口登记卡》复印件，以证明其申请办证及进行诉讼的主体身份。2、赤房权证2011A字第××号《房屋所有权证》和蒲圻国用（95）字第160012015号《国有土地使用证》，以证明其危房重建前具有合法的权属依据。3、（2011）赤证字第098号《公证书》，以证明其重建房屋来源合法。4、编号（2011005）《房屋安全鉴定报告》，以证明其重建房屋原为D级危房。5、石兰林重建前的房屋照片，以证明该危房存在必须拆除的情况。6、石兰林2013年9月6日向赤壁市房地产管理局提交的《要求补发﹤房屋所有权证﹥申请书》及向赤壁市人民政府提交的《关于要求市规划局和房管局换发房屋所有权证问题》，以证明其依法申请了规划，自费并借债重建了自己所有的D级危房。7、建设部（第129号令）《关于修改﹤城市危险房屋管理规定﹥的决定》，以证明其建房合法。8、湖北省人民政府（第258号令）《湖北省规范性文件备案审查规定》，以证明《赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法》等文件违法。9、赤壁市城乡规划局的电子视频“城区禁止建私房，……”通知的照片，以证明该局2011年4月15日未给其办理规划许可手续依据的是赤壁市人民政府的有关文件规定。10、赤壁市人民政府的赤政规（2012）1号《关于印发﹤赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法﹥的通知》，以证明赤壁市城乡规划局未给其办理规划许可手续所依据的是赤壁市人民政府制定的土政策而不是法规。11、赤壁市人民政府的赤政发（2013）21号《关于城区个人申请建房遗留问题的处理意见》，以证明赤壁市对政府以前的相关规范性文件再执行三年。12、赤壁市城乡规划局的《关于对石兰林﹤致赤壁市城乡规划局报告书﹥的回复》，以证明赤壁市城乡规划局存在拒不为其办理规划许可手续的行政不作为。13、石兰林等人的《致国家建设部申诉咨询书》，以证明其曾向国家相关职能部门提出过申诉。14、石兰林等人的《致湖北省王国生省长申诉书》，以证明其曾向省政府提出过申诉。15、湖北省人民政府的鄂政复函（2013）312号《行政复议告知书》，以证明其曾向省政府提起过行政复议。16、石兰林等人的《致咸宁市政府法制办主任书》和《致咸宁市政府法制办公室建议书》，以证明其根据省政府的告知书曾向咸宁市人民政府呈交过建议撤销赤政规（2012）1号《关于印发﹤赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法﹥的通知》及赤政发（2013）21号《关于城区个人申请建房遗留问题的处理意见》。
原审第三人赤壁市房地产管理局未提交证据及依据。
上述证据材料均已随案移送至本院。上诉人石兰林在二审中向本院提交了其与熊树林签订的《施工合同》、熊树林收取开工费的《收据》复印件，以证明原审认定其已于2011年3月19日将危房拆除重建是错误的。本院二审中经与赤壁市城市管理执法局和赤壁市蒲圻办事处北街社区居民委员会联系了解案情后，该局及该居民委员会分别向本院出具了《关于石兰林违法建房情况说明》、《关于石兰林建房的情况说明》。
本院二审经审查，上诉人石兰林对被上诉人赤壁市城乡规划局的1号、2号、4号、5号证据均无异议，认为3号证据不能证实赤壁市城市规划报建咨询中心进行踏勘时其重建房屋已建一层，认为6号证据不合法、7号证据不能达到被上诉人的证明目的。原审第三人赤壁市房地产管理局对被上诉人赤壁市城乡规划局的证据均不持异议。被上诉人及原审第三人对上诉人的1号、3号～5号、7号、12号证据无异议，认为2号证据不合法、6号证据不能达到其证明目的，认为8号～11号、13号～16号证据均与本案无关。被上诉人及原审第三人认为上诉人在二审中提交的与熊树林签订的《施工合同》及熊树林收取开工费的《收据》系事后补办，且签订施工合同的对方不为具有资质的建筑企业而是不合法的个人，对其真实性、合法性、关联性均不认可，应当以原审已进行庭审质证认证的《致赤壁市城乡规划局报告书》中石兰林自述的“于二O一一年三月十九日动工拆除重建”作为认定事实的依据。本院认为被上诉人赤壁市城乡规划局提供的1号～6号证据、依据，以及上诉人石兰林提交的1号～6号证据，均具备证据的关联性、合法性和真实性，应当作为本案定案的依据。上诉人提交的13号、14号、16号证据系其自书材料，不能证明其改扩建房屋合法。上诉人在原审中提交的其他证据均缺乏相应的关联性，其向本院提交的《施工合同》及《收据》不能推翻原判认定的事实。
本院二审经庭审依据上述有效证据认定原审查明的事实无异。同时查明，石兰林向原审法院提交的《行政起诉状》所载明的请求事项不明确，在原审2015年7月10日庭审中已经表明为“判令被告及第三人给其重建的房屋颁发《房屋所有权证》、确认被告及第三人不颁发《建设工程规划许可证》和《房屋所有权证》违法、由被告及第三人赔偿其经济损失”。石兰林向本院提交的《行政上诉状》载明“请求判决赔偿上诉人的直接经济损失23.22万元”。二审庭审时，石兰林称上诉要求赔偿的23.22万元经济损失为重建房屋所借贷款应支付的高额利息。
本院认为，（一）关于石兰林的诉讼请求能否予以支持的问题。
1、依照我国城乡规划法和城市房地产管理法的规定，赤壁市城乡规划局不具备颁发《房屋所有权证》的职责，石兰林要求该局为其颁发《房屋所有权证》缺乏法律依据。赤壁市房地产管理局虽具有颁发《房屋所有权证》的职责，但石兰林起诉赤壁市城乡规划局时将该局列为第三人。并且，石兰林向赤壁市房地产管理局申请颁发《房屋所有权证》时未能提交《房屋登记办法》规定的建设工程符合规划的证明等材料。因此，石兰林诉请判令赤壁市城乡规划局、赤壁市房地产管理局为其颁发《房屋所有权证》应当予以驳回。
2、石兰林于2013年10月26日向赤壁市城乡规划局申请颁发《建设工程规划许可证》时，其改扩建的房屋已经竣工达两年之久，赤壁市城乡规划局拒不颁发符合我国城乡规划法的相关规定，并已书面告知石兰林不能办理的原因是未取得《建设工程规划许可证》实施建房违法，且不具备补办条件。石兰林未曾申请赤壁市城乡规划局为其颁发改扩建房屋的《房屋所有权证》，该局依法也不具备颁发《房屋所有权证》的职责。石兰林虽向赤壁市房地产管理局提出过颁证申请，但未能提交《房屋登记办法》规定的办证材料。因此，石兰林请求判令确认赤壁市城乡规划局、赤壁市房地产管理局不为其颁发《建设工程规划许可证》和《房屋所有权证》违法，缺乏相应的事实和法律依据。
3、石兰林拆除其继承的危房而后又改扩建均系自行决定并实施，赤壁市城乡规划局和赤壁市房地产管理局对此无相应的行政行为。无论是赤壁市房地产管理局不向石兰林颁发《房屋所有权证》，还是赤壁市城乡规划局不给其颁发《建设工程规划许可证》，都不至于造成石兰林贷款改扩建房屋支付高额利息。石兰林诉称的贷款重建房屋应支付23.22万元高额利息，与赤壁市城乡规划局、赤壁市房地产管理局是否即时履行颁证职责无关，其行政赔偿请求于法无据，应予驳回。
另外，无论是以石兰林2012年2月28日向赤壁市房地产管理局申报换发《房屋所有权证》，还是以其2013年10月26日向赤壁市城乡规划局申请补办规划手续计算，石兰林于2015年5月3日提起本案诉讼，都已超过了起诉期限。即使将石兰林2011年3月17日向赤壁市城市规划报建咨询中心申请报建踏勘视为已向赤壁市城乡规划局申请规划许可，也因早已超过起诉期限不应当受理石兰林针对该行为提起的行政诉讼。
（二）关于原判认定的事实是否存在证据不足等的问题。
1、原审对赤壁市城乡规划局提交的石兰林的《致赤壁市城乡规划局报告书》、以及石兰林提供的《居民身份证》等证据的审查及采信，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条、第五十五条、第五十六条、第六十三条的规定，认定石兰林在未获批规划许可的情况下于2011年3月19日将其危房拆除重建及要求赔偿经济损失于法无据等的依据是充分的。
2、石兰林向原审法院提交的《证据清单》中没有载明其与熊树林签订的《施工合同》及熊树林收取开工费的《收据》。并且，石兰林在2015年7月10日庭审时也未出示、提交过该二份证据。因此，原审法院未审查石兰林与熊树林签订的《施工合同》及熊树林的《收据》不存在审判程序违法的问题。
3、石兰林向本院提交的其与熊树林签订的《施工合同》及熊树林收取开工费的《收据》复印件，与原审经庭审举证质证的《致赤壁市城乡规划局报告书》中石兰林自述的“于二O一一年三月十九日动工拆除重建”内容不一致，且签订施工合同的对方不为有资质的建筑企业，其真实性和合法性均存质疑。因此，该二份证据不足以推翻原判认定的事实。并且，认定石兰林在未获取规划许可的前提下即行改扩建房屋与该二份证据不存在关联性。
另外，赤壁市城市管理执法局向本院出具的《关于石兰林违法建房情况说明》，以及赤壁市蒲圻办事处北街社区居民委员会向本院出具的《关于石兰林建房的情况说明》，能够印证原判认定石兰林未获批规划许可即拆房重建的事实。
综上，原审程序合法，判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。石兰林的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人石兰林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 黎
代理审判员 王 争
代理审判员 赵晓云
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 李 伟