浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙04行终100号
上诉人（原审原告）傅国民，男，1966年10月9日出生，汉族，住杭州市江干区。
上诉人（原审原告）俞凤琴，女，1958年10月31日出生，汉族，住杭州市江干区。
两上诉人委托代理人唐发兴、施梦玲，杭州市望江法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）海宁市综合行政执法局，住所地海宁市人民路181号。
法定代表人赵亚锋，局长。
出庭负责人陆俞良，副局长。
委托代理人钟雪庆、李应龙，浙江峻德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人张琛，市政府法制办工作人员。
原审第三人沈伟章，男，1965年9月19日出生，汉族，住海宁市。
上诉人傅国民、俞凤琴因诉海宁市综合行政执法局、海宁市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服桐乡市人民法院于2016年6月30日作出的（2016）浙0483行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月21日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人傅国民、俞凤琴及其委托代理人唐发兴、施梦玲，被上诉人海宁市综合行政执法局（以下简称“海宁执法局”）的负责人陆俞良及委托代理人钟雪庆、李应龙，海宁市人民政府（以下简称“海宁市政府”）的委托代理人张琛到庭参加诉讼，原审第三人沈伟章经传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2015年7月16日，海宁执法局在检查中发现，傅国民、俞凤琴与沈伟章涉及违法占地建造厂房，予以立案查处。经调查查明：2008年5月18日，沈伟章以杭州新星钢结构厂的名义与海宁市许村镇塘桥村经济合作社及海宁市许村镇塘桥村油车组签订协议，租用塘桥村油车组19.31亩土地用于生产经营。同年9月，傅国民、俞凤琴与沈伟章签订合伙协议，约定三人共同投资租赁的19余亩土地，并以每人33.3%的比例在该土地上投资建造厂房、仓库和办公设施等。经海宁市国土测绘规划院测绘，建筑物占地面积13213平方米。经海宁市国土资源局确认，上述建筑物未办理审批手续。根据2013年度土地利用现状数据及2006-2020年土地利用总体规划数据，上述建筑物占用农用地2317平方米（全部为基本农田），建设用地10896平方米，所占土地10896平方米符合土地利用总体规划，有2317平方米不符合土地利用总体规划。2015年8月3日，海宁执法局向傅国民、俞凤琴、沈伟章送达听证告知书。根据该三人听证申请，海宁执法局通知三人于9月11日进行听证，并按期组织听证。9月24日，海宁执法局作出海综执罚字（2015）许053号行政处罚决定，依照《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》等规定作出如下处罚：一、责令该三人在收到本处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的13213平方米集体土地；二、没收非法占用符合土地利用总体规划的10896平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、限期十五日内自行拆除非法占用不符合土地利用总体规划的2317平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；四、并处非法占用符合土地利用总体规划的10896平方米土地每平方米12元的罚款；处非法占用不符合土地利用总体规划的2317平方米土地每平方米22元的罚款，总计人民币181726元。
傅国民、俞凤琴对上述行政处罚不服，于2015年10月7日向海宁市政府提出行政复议。海宁市政府于同月12日予以受理，并向该两人送达受理通知书。同日，海宁市政府向海宁执法局送达行政复议案件答复通知书，并通知沈伟章。海宁市政府于2015年12月4日作出行政复议决定书（海政复决字[2015]15号），维持海宁执法局作出的处罚决定。
原审认为，本案争议的焦点为：一、海宁执法局行政处罚是否合法，包含处罚程序是否正当、处罚对象是否正确、处罚内容是否合理。二、海宁市政府复议行为是否合法。第一、关于处罚行为的合法性。1、处罚程序。傅国民、俞凤琴称该处罚行为超过《行政处罚法》规定的2年的处罚时间。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，三自然人建造行为虽发生在2008年，但违法占地行为处于继续状态，至海宁执法局立案查处，违法行为仍未消除，故该处罚并未超过规定时间。傅国民、俞凤琴另称海宁执法局未保障利害关系人的听证等权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，应当告知当事人有要求举行听证的权利，而非利害关系人，故该理由不能成立。2、处罚对象。建设占用土地需依法办理相关手续，傅国民、俞凤琴与沈伟章未经批准占用土地违反法律规定，尽管当事人之间签订土地使用协议且其他行政机关作出行政许可，但均不能代替土地审批行为。且在海宁市鑫发工贸有限公司（以下简称“鑫发公司”）成立前，相关建筑物已由该三人建成，傅国民、俞凤琴亦未在处罚过程中举证证明建造房屋系公司成立的预备行为。故海宁执法局处罚对象正确。3、处罚内容。傅国民、俞凤琴称租用土地合法有效，一直认为出租人已办齐手续，使用集体土地上交该村公益事业资金，无须申请使用国有土地。原审认为建设用地需办理相关手续上文已阐述，傅国民、俞凤琴的上述理由缺乏法律依据。另，海宁执法局经授权享有对违法占地行为进行处罚的职权，且处罚程序正当。故傅国民、俞凤琴请求撤销海宁执法局行政处罚行为，缺乏事实和法律依据。第二、关于复议行为合法性。傅国民、俞凤琴认为复议行为违法，主要基于其认为被复议的行政处罚行为违法，而根据上述意见，其请求撤销海宁执法局行政处罚行为缺乏依据，故其所称复议行为违法亦不能成立。且海宁市政府复议行为程序正当，适用法律正确。故傅国民、俞凤琴请求撤销海宁市政府行政复议行为，缺乏依据。综上所述，傅国民、俞凤琴请求撤销海宁执法局行政处罚行为及海宁市政府行政复议行为，均缺乏依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回傅国民、俞凤琴诉讼请求。一审案件受理费50元，由傅国民、俞凤琴负担。
傅国民、俞凤琴不服原审判决，提起上诉称，1、鑫发公司向海宁市许村镇塘桥村经济合作社承租了位于塘桥公路东边杭浦高速东路南侧原杭浦高速预制场借用地面积为19.31亩土地，上诉人仅作为该公司的投资人进行了厂房建设投资，因法人对外是可以独立承担民事权利义务的，所以本案的处罚对象应是鑫发公司，而不是上诉人。2、上诉人并未违法占地建造厂房，而是由鑫发公司与海宁市许村镇塘桥村经济合作社及海宁市许村镇塘桥村油车组签订协议，合法租用塘桥村油车组19.31亩土地用于生产经营的，且许村镇村镇建设服务中心、海宁市许村镇塘桥村民委员会、海宁市许村镇人民政府对鑫发公司不属于违章建筑是予以认可的，所以原审法院认定事实不清。3、原审法院对处罚内容是否合理的争议焦点避重就轻。事实上海宁市许村镇很多房屋均是没有办理土地审批手续的，但被上诉人未去调查、处罚，原审法院未核实相关情况。被上诉人本应采取多种手段选择对相对人损害最小的方式处理问题，但被上诉人从2015年下半年就对上诉人投资的公司断水断电，通过张贴政府公告，间接的将租用上诉人公司厂房的租客、商户全部赶走，被上诉人的行为明显不符合合理行政的原则。上诉人要求被上诉人对海宁市许村镇不符合土地利用总体规划、城乡规划的所有违章建筑及被上诉人已查处和未查处的违章建筑等政府信息向上诉人公开，以确定被上诉人是否合理行政。4、在海宁市许村镇政府出具鑫发公司不属于违章建筑的时候，就应调查核实，被上诉人的处罚行为完全超出了《行政处罚法》规定的2年处罚时间，被上诉人默认其是合法建筑。综上，请求1、撤销桐乡市人民法院（2016）浙0483行初9号行政判决；2、撤销海宁执法局作出的海综执罚字[2015]许053号土地行政处罚决定；3、撤销海宁市政府作出的海政复决字[2015]15号行政复议决定；4、一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。
被上诉人海宁执法局答辩称，1、傅国民、俞凤琴和沈伟章是决定并实施未经批准，非法占用土地违法行为的行为人，依法应当成为被处罚对象。首先，三自然人基于共同的利益和目的，共同实施在租用土地上建造厂房等建筑物的违法行为。2008年9月7日，三自然人签订《合伙协议书》，约定三自然人对租赁的19余亩土地共同拥有使用开发权，并按每人33.3%的比例在租赁的土地上投资建造厂房、仓库和办公设施（以下简称建筑物），按照出资比例，利益共享、风险共担等。对此事实，三自然人予以认可，且对开始建造厂房的时间为2008年6月、建设总投资约700多万元以及未办理土地审批手续等事实，三人所作陈述一致。在三自然人动工建造建筑物时，鑫发公司尚未成立，故该非法占用土地进行建设的决定和具体实施不可能由鑫发公司作出。其次，非法占用土地建设后形成的建筑物，自始至终归三自然人所有，并由三自然人决定建筑物的实际用途。三自然人在租赁土地上建造的厂房先后于2008年8月和2009年底前完工，为使用建成的建筑物，三自然人于2009年11月以租赁土地上建成的建筑物为经营场地，以货币出资100万元按相同持股比例注册设立鑫发公司。2011年11月，因鑫发公司经营状况不佳，三自然人开始将建筑物部分出租给他人使用，部分空置。2011年12月三自然人因建筑物的租赁事宜发生矛盾，后经三方协商，对建筑物的所有进行了划分。所以，非法占用土地行为的决定者和实施者是三自然人，三自然人依法应当成为被处罚的对象。2、对三自然人作出行政处罚，符合行政合理原则。首先，在认定“不符合土地利用总体规划”的土地面积时，采用了对处罚对象有利的数据，即采用了处罚时的规划数据，该数据比占用行为实施时的规划数据减少认定“不符合土地利用总体规划”的土地面积8299平方米。其次，在对相对人作出处罚时，采用了《嘉兴市国土资源行政处罚裁量权执行标准》中对应的裁量幅度中的靠低值。所以，对三自然人的处罚符合行政合法性和合理性原则。3、本案未经批准非法占用土地的违法行为，虽然建造行为发生在2008年6月至2009年年底之间，但非法占用土地行为持续至今，属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的继续状态，应当予以处罚。4、上诉人针对许村镇尚有其他违法建筑或非法占用土地的行为尚未被查处的上诉理由，与本案无关联性，不属于本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人海宁市政府答辩称，1、原审认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，应予维持。首先，海宁市政府作出行政复议决定程序合法。上诉人不服海宁执法局所作的海综执罚字[2015]许053号行政处罚决定，于2015年10月9日向海宁市政府申请行政复议，请求确认该行政行为违法，海宁市政府于同年10月12日受理并进行了审查。同年10月20日海宁执法局提交行政复议答辩材料及证据材料。2015年10月29日海宁市政府向本案利害关系人沈伟章邮寄送达参加行政复议通知书，同时向上诉人邮寄送达行政复议答复材料查阅通知书。同年11月17日，上诉人到市政府处进行了查阅。同年12月4日海宁市政府作出行政复议决定书，维持了该行政处罚决定，并于12月7日邮寄送达当事人。2、海宁执法局认定上诉人建设行为构成未经批准，非法占用土地事实清楚、证据确凿，作出的行政处罚决定适用法律准确，裁量适当。同时海宁执法局主体资格适格。3、上诉人认为许村镇有多处违章建筑与本案无关，本案违法占地行为处于继续状态，处罚并未超过规定时间，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。故请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据材料均由原审法院随案卷移送至本院。上诉人二审时提供了证据1.鑫发公司设立登记的相关材料，包括：公司设立登记申请书、公司设立登记审核表、企业名称预先核准通知书、公司股东（××）出资信息、海宁市鑫发工贸有限公司章程，证明鑫发公司于2009年9月开始申请登记；证据2.发票、同城委托收款凭证，证明涉案厂房的建设是鑫发公司成立的预备行为。综上证明处罚对象应为公司而非个人。两被上诉人认为上述证据上诉人应早已掌握，不属于二审新证据，不予质证。本院认为，上诉人提供的上述证据因早已存在并应由其掌握，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予采纳。
经审理查明，各方当事人对原审认定的事实均无异议，本院予以确认。另查明，涉案违法建筑物建造于2008年6月至2009年底，鑫发公司成立于2009年11月23日。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上诉人与原审第三人在鑫发公司成立前已达成协议，共同出资在涉案地块上建造厂房、办公设施等建筑物，且该建筑物的开始建造时间早于鑫发公司的成立时间，所以海宁执法局以三自然人为处罚对象正确。海宁执法局根据对上诉人及原审第三人的询问笔录、用地审批情况确认书、土地利用总体规划情况确认表及土地勘测报告等证据确认了上诉人及原审第三人未经批准，违法占地的面积及类型，并根据上述法律规定对相对人作出处罚，其中罚款数额在参照执行的裁量幅度范围内，不存在畸高现象。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案违法占地行为虽然发生在2008年至2009年，但其违法状态一直继续，所以未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的2年处罚时效。上诉人对海宁执法局作出的行政处罚程序及海宁市政府作出的行政复议程序无异议，且该程序符合法律规定。至于海宁市许村镇的其他违法占地行为与本案无关联性，不属于本案审理范围。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉请求，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人傅国民、俞凤琴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许艳华
审 判 员 孙 军
代理审判员 李阿盈
二〇一六年九月十二日
书 记 员 朱静雯