贵州省遵义市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2018）黔03行赔初12号
原告马定基，男，汉族，1970年7月4日出生，住贵州省仁怀市。
委托代理人吴小飞，贵州止争律师事务所律师。
委托代理人戴宗诚，贵州止争律师事务所律师。
被告仁怀市人民政府。地址：贵州省仁怀市市府路*号。
法定代表人汪能科，市长。
委托代理人赵儒亮，仁怀市坛厂街道办事处政法委书记。
委托代理人任轻松，贵州仁致律师事务所律师。
原告马定基与被告仁怀市人民政府行政赔偿一案，于2017年12月7日向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告马定基的委托代理人吴小飞、戴宗诚，被告仁怀市人民政府委托代理人赵儒亮、任轻松�庭参加了诉讼。现已审理终结。
原告诉称：2010年12月5日，仁怀市坛厂街道办（原坛厂镇）形成会议纪要，为满足发展所需，将位于仁怀市坛厂街道办事处温泉社区居民委员会（原坛厂镇温泉社区居民委员会）的土地21.622亩流转给原告投资修建车站，原告分别于2011年9月6日、2011年9月9日向仁怀市坛厂街道办事处缴纳了土地流转经费809222元，2011年12月26日缴纳了耕地占用税50000.06元。原告履行上述义务后，坛厂街道办事处向仁怀市住房和城乡建设局行文获得规划红线图交原告，原告按仁怀市坛厂街道办事处的要求，在规划红线范围内对受让土地进行开发建设。2015年，胡明利等人向仁怀市人民法院提起诉讼要求“确认其同仁怀市坛厂街道办事处温泉社区居民委员会签订的《土地权属流转补偿协议书》无效并返还土地”，仁怀市人民法院判决支持胡某1等人诉讼请求。判决书生效后执行程序中，原告才得知上述情况，原告依约向仁怀市坛厂街道办事处缴纳土地流转费及耕地占用税的土地被仁怀市人民法院强制执行返还胡某1等人，导致原告开发终止。坛厂街道办事处借社区名义同胡某2等人订立的《土地权属流转补偿协议书》无效，坛厂街道办事处以流转方式出让土地给原告的行为也属无效。原告基于对仁怀市坛厂街道办事处的信赖，按政策要求缴纳相应土地出让费及耕地占用税启动开发，但因仁怀市坛厂街道办事处出让土地的行为无效致失去土地使用权而终止开发，原告的权益因坛厂街道办事处出让土地违约而受损，原告提起诉讼要求赔偿，经人民法院释明要求先行向行政机关提出申请，原告遂撤诉后于2017年8月11日向仁怀市人民政府提出行政赔偿申请，至今，仁怀市人民政府并未给予任何回复。鉴于此，原告依法向人民法�提起诉讼，请求：一、判决仁怀市人民政府赔偿原告交纳的土地流转费809222元、耕地占用税50000.06元，共计859222.06元，并支付前述款项自2011年9月9日起至赔偿款支付之日止的利息（按中国人民银行同期贷款利率计算）；二、判决仁怀市人民政府赔偿原告投资损失约2552246元，并支付该款项自2012年5月15日起至赔偿款支付之日止的资金占用费损失（按年利率6%的标准计算）。
原告提交了以下证据：
1、坛厂镇人民政府关于调整坛厂镇新客运站规划的函（仁坛府函[2013]67号）、镇长办公会会议记录。证明：原坛厂镇将土地交给原告建设停车场，会议记录中已经明确说明由坛厂镇对土地进行流转，将新客运站建设交由客车站负责人马定基来做。
2、临时停车场用地红线图。证明：坛厂镇将临时停车场交由原告建设的事实。
3、内部结�票据两份、完税发票一份。证明：原告按原坛厂镇的要求支付了土地流转费并缴纳了耕地占用税。
4、仁怀市人民法院民事判决书四份、本院民事判决书四份（原告为胡某2、胡某3、杨某、许某）。证明：因坛厂镇流转给原告进行建设的土地经民事判决确认流转协议无效，导致返还土地，原告建设终止。
被告仁怀市人民政府答辩称：一、被答辩人与诉称的事实无关，答辩人不是适格被告。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国国家赔偿�》第七条的规定，赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。2015年，答辩人根据工作需要，作出《关于审批仁怀市乡镇行政区划调整方案的请示》（仁府呈[2015]30号）文件上报省人民政府。省人民政府于2015年12月8日作出《省人民政府关于同意仁怀市部分乡镇区划调整的批复》（黔府函[2015]294号），批复同意撤销坛厂镇建制，设置坛厂街道。据此，坛厂镇被撤销，由设立的坛厂街道办事处继续行使其职权。本案被答辩人诉称的理由是原坛厂镇人民政府“出让土地的行为无效”、“违约”导致其利益受损，其诉称的“形成会议纪要”‘“流转土地”等行为，均不是答辩人实施。因此，答辩人不是适格的被告。二、被答辩人在未经违法确认的情况下单独提起行政赔偿诉讼，不符合起诉条件，应予驳回。被答辩人如认为其损失是基于被告“违约”所致，则应以行政协议纠纷提起诉讼，其基于政府“违约”的主张，直接提起行政赔偿诉讼，缺乏法律依据。被答辩人如认为其损失是基于被告某一具体行为所致，则被答辩人在未经确认违法的情况下，单独提起行政赔偿，因不符合起诉条件，应予驳回。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第21条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）被答辩人具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起�期限”。根据该规定，加害行为为具体行政行为，该行为已被确认违法是单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件之一，这既包括司法确认也包含行政确认。本案中，被答辩人单独提起行政赔偿诉讼，但其诉称的相关行政行为未经确认违法，故被答辩人所提行政赔偿诉讼不具备法定起诉要件。综上，请依法驳回原告的起诉。
被告仁怀市人民政府提交以下证据：
坛厂镇人民政府镇长办公会议记录。证明：原坛厂镇召开会议讨论本案所涉的临时停车场的问题，该问题不是被告的行为，同时证明会议记录本身所记载的内容是内部行为，不对原告的权利义务产生实际影响。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定�作出行政行为的机关才是行政诉讼的适格被告。本案中，被告仁怀市人民政府辩称其与原告诉称的事实无关，原告诉称的事实均不是其实施，因此不是本案适格被告。从原告马定基诉称事实及所提交的证据来看，与其发生纠纷的系原坛厂镇人民政府，故原告应以原坛厂镇政府为被告提起诉讼。但坛厂镇政府于2015年经批准被撤销，设置坛厂街道办事处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的机关是被告。”及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款“市辖区、不设区的市级人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”的规定，仁怀市坛厂街道办事处系仁怀市人民政府依法设立的派出机关，属于依法享有行政职�，能够独立对外承担法律责任的行政主体，故本案的被告应为仁怀市坛厂街道办事处，原告将仁怀市人民政府列为本案被告错误。经向原告释明，并建议原告变更被告后另案起诉，原告拒绝。
其次，原告马定基单独提起本案行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（４）项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法”的规定，单独提起行政赔偿诉讼，应当以确认行政行为违法为前提。原告马定基在未确认行政行为违法的情况下提起本案诉讼，不具备法定的起诉条件。
综上，原告提起的本案诉讼，被告不适格且拒绝变更，同时也不具备法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十�条第一款第（三）项、第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”之规定，裁定如下：
驳回原告马定基的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 李永华
审 判 员 冯再军
人民陪审员 钟光荣
二〇一八年六月二十五日
书 记 员 张晓丽