浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终224号
上诉人（原审原告）杨建波，男，1973年2月25日出生，汉族，住宁波市江北区。
委托代理人李维航，浙江铭生律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市江北区人民政府。住所地：宁波市江北区新马路**弄。
法定代表人丁晓芳，区长。
委托代理人张莹莹，宁波市国土资源局江北分局工作人员。
委托代理人文彪，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。
杨建波诉宁波市江北区人民政府土地行政许可一案，宁波市中级人民法院于2016年12月9日作出（2016）浙02行初107号行政判决。杨建波不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月14日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准,本案已依法延长了审理期限。经阅卷、询问当事人,现已审查完毕。
原审法院经审理查明：原告系宁波市江北区××胡××村村民，家庭在册人口共2人，均为农业户口，是独生子女户、无房户。原告与前妻奚亚飞于2014年3月离婚。原告的父母杨国光、周利妹于2007年12月离婚，生育有原告和姐姐杨云霞二人。杨云霞系3人户。原告的父母杨国光、周利妹有农村宅基地住房用地面积409平方米，其中建筑占地面积287.07平方米。2015年5月，原告向宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处递交申请建房报告及申请表等材料，申请农村村民建房用地。2015年7月17日，庄桥街道办事处向原告出具一份信访事项情况说明，认为原告不能申请建房用地。原告不服，向宁波市镇海区人民法院提起诉讼。2016年3月21日，宁波市镇海区人民法院作出（2015）甬镇行初字第59号行政判决，撤销了庄桥街道办事处于2015年7月17日作出的信访事项情况说明，并责令庄桥街道办事处限期对原告的建房用地申请重新审核上报。2016年6月，庄桥街道办事处经审核原告的建房用地申请材料后，根据（2015）甬镇行初字第59号行政判决向被告上报审批。2016年7月20日，被告经审查作出[2016]第002号《农村村民建房用地不予批准决定书》被告经审查针对杨建波作出[2016]第002号《农村村民建房用地不予批准决定书》认为，根据宁波市人民政府令第93号和江北区人民政府北区政发[2014]14号文件规定，你户为无房户申请宅基地，其宅基地面积和建筑面积须与父母捆绑计算，捆绑后面积不足部分可按规定申请宅基地。经审核，你为胡家村村民，家庭在册人口共2人，均为农业户口，是独生子女户。你与前妻奚亚飞于2014年3月离婚。你的父母杨国光、周利妹于2007年12月离婚，有农村宅基地住房用地面积409平方米，其中建筑占地面积287.07平方米。根据村民建房捆绑类型2人户宅基地面积为75平方米，杨国光、周利妹用地超面积212.07平方米，你户须与杨云霞共同捆绑。经对你户的建房资料进行审查：1.你户无宁波市规划局江北分局个人建设用地规划许可证及建设用地规划红线；2.经与父母捆绑后用地面积为0平方米。因此，你户建房申请不予批准。
原审法院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”据此，被告具有对农村村民建房用地申请作出是否批准决定的法定职权。双方当事人对被诉行政行为作出程序的合法性均无异议，经审查，对被诉行政行为的程序合法性予以确认。《宁波市农村宅基地管理办法》第八条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地的面积标准为：使用耕地的，最高不超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不超过一百六十平方米。县（市）、区人民政府可以在前款规定的宅基地面积标准的上限内，根据当地实际确定农村村民宅基地面积的具体标准。”被告下发的北区政发[2014]14号《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第三条第（一）款第3项、第（三）款第1项规定，3人户使用非耕地的最高不得超过90平方米、2人户宅基地面积最高不得超过75平方米；村民因无房申请宅基地的，其宅基地面积和建筑面积须与其父母（或子女）捆绑计算，捆绑后面积不足部分可按规定申请宅基地。本案中，原告的父母杨国光、周利妹有农村宅基地住房用地面积409平方米，其中建筑占地面积287.07平方米；按照2人户宅基地面积最高不得超过75平方米，原告的父母超出标准用地面积212.07平方米。原告为农村村民（农业户口）、独生子女户、无房户，家庭在册人口共2人，可按3人户确定宅基地面积，宅基地面积最高不得超过90平方米。原告的姐姐杨云霞系3人户，宅基地面积最高不得超过90平方米。原告及其姐姐杨云霞二户可享受的总面积为180平方米。根据北区政发[2014]14号《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第二条第（二）款第1项的规定，现有宅基地面积或建筑面积加上应捆绑面积其中一项已达到规定标准90%以上的，村民申请建房不予批准。原告现有宅基地面积为0，加上原告及其弟弟杨建波需捆绑的面积212.07平方米，已经超过了二户可享受面积180平方米，故对原告的建房用地申请应不予批准。综上，被告作出的被诉[2016]第002号农村村民建房用地不予批准决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销被诉行政行为，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨建波的诉讼请求。
杨建波上诉称：一、一审法院错误审查北区政发[2014]14号《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》之合法有效性。无视被上诉人适用该《实施意见》不予批准上诉人宅基地申请与其各部上位法所赋予上诉人的权利存在冲突，而是径直适用《实施意见》关于子女申请宅基地需与父母宅基地面积进行捆绑计算的规定，系适用法律错误。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第六条规定，对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。本案一审法院将《实施意见》作为裁判说理的依据，但错误审查其适用的合法有效性。一审判决本院认为部分的逻辑可以归纳为：因为《宁波市农村宅基地管理办法》第八条规定了农村村民拥有宅基地的面积标准。上诉人虽然现有宅基地面积为0，但是其父母有宅基地。根据《实施意见》的规定子女申请宅基地应当与父母宅基地的面积捆绑计算，现上诉人与其父母宅基地面积相加已经超过了《宁波市农村宅基地管理办法》以及《实施意见》中规定的宅基地面积标准，故被上诉人适用《实施意见》中的“捆绑政策”不予批准上诉人宅基地系适用法律、法规正确，最终判决驳回上诉人之诉请。但是一审法院未考量《宁波市农村宅基地管理办法》第八条第（一）款的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”在此前提下，才涉及宅基地面积标准的规定。作为独立一户的农村村民，如果没有宅基地，谈何其能够拥有的宅基地面积标准。此外，《宁波市农村宅基地管理办法》第八条第（三）款规定：“县（市）、区人民政府可以在前款规定的宅基地面积标准的上限内，根据当地实际确定农村村民宅基地面积的具体标准。”该规定的前提同样是有宅基地的农村村民。《实施意见》则规定子女申请宅基地需和父母宅基地面积捆绑计算。被上诉人适用该规定于无宅基地的上诉人，显然违反了《宁波市农村宅基地管理办法》第八条第（一）款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。上诉人作为宁波市江北区××胡××村村民，为农业户、无房户（以上事实一审法院已审理查明）。在其从未有过宅基地的情况下，被其父母的宅基地面积捆绑，因为父母宅基地面积与其可申请宅基地面积相加超过标准，被上诉人适用该规定系与上位法冲突。此外，在(2006)甬北民一初字第1090号以及(2007)甬民一终字第1172号判决书中早已明确了位于江北区××胡××村48号的宅基地并非按家庭成员人数申请取得，且该处房屋被认定为被上诉人父母的夫妻共同财产，上诉人对此处房屋及宅基地无相应份额。上诉人的父母与上诉人在法律上系独立的主体，其父母的宅基地更是经过一、二审法院司法判决确认与上诉人无关。可是在《实施意见》无上位法依据的情况下，被上诉人因为上诉人父母宅基地面积与上诉人可申请宅基地面积相加超过该规范性文件规定标准而不予批准上诉人宅基地申请。该《实施意见》最终被一审法院作为裁判说理的依据，但是根据前面的论述，适用该规范性文件并不符合合法有效性，故一审法院系适用法律错误。二、一审法院应当适用《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》以及《宁波市农村宅基地管理办法》之农村村民一户能够拥有一处宅基地的规定，予以认定被上诉人适用法律、法规错误。现一审法院适用《实施意见》之中有关捆绑政策的规定，认定被上诉人适用法律、法规正确。此系适用法律错误。《实施意见》作为规范性文件，被上诉人适用了其中关于捆绑政策的规定，将作为独立的、未曾有过宅基地的上诉人与其父母所拥有的宅基地面积进行捆绑计算，并最终得出了因为父母宅基地面积与上诉人可申请宅基地面积超过了《实施意见》规定的标准、上诉人无权申请批地建房的结论，该捆绑政策直接剥夺了上诉人依法律、法规及规章可获取宅基地的权利。《实施意见》系《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》以及《宁波市农村宅基地管理办法》的下位法，被上诉人选择适用“实施意见”的捆绑政策不予审核通过上诉人宅基地申请，显然与上述法律、法规及规章所规定上诉人有权获取宅基地存在冲突，对于如此纯粹的上下冲突，应当适用上位法优于下位法原则。并且，被上诉人适用“实施意见”也违反了《行政许可法》关于下位法不得增设行政许可，对行政许可条件作出具体规定，不得增设违反上位法的其他条件的相关规定。另外，根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>》第二部分关于法律规范冲突的适用规则的相关规定，被上诉人对捆绑政策的适用，系增设了上位法的行政许可条件，剥夺了上位法规定的权利，属于下位法不符合上位法的常见情形。综上，被上诉人适用捆绑政策系适用法律错误，上诉人依法有权获取宅基地建房。故一审法院也应当适用《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》以及《宁波市农村宅基地管理办法》之农村村民一户能够拥有一处宅基地的规定，予以认定被上诉人适用法律、法规错误。综上所述，本案上诉人系农村村民、独立一户、无宅基地，一审法院在各部上位法明确规定其能够拥有一处宅基地的情况下，错误审查《实施意见》之合法有效性，仍然适用作为下位法的其他规范性文件《实施意见》中关于子女申请宅基地须与父母宅基地面积捆绑计算之相关限制性规定，明显系适用法律错误。故恳请二审法院依法撤销一审判决，依法改判。
宁波市江北区人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，理由充分。一审法院认定2015年5月，原告向宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处申请宅基地建房，2015年7月17日庄桥街道办事处向原告出具《信访事项情况说明》认为，原告不能申请建房用地。原告不服向宁波市镇海区人民法院提起行政诉讼，宁波市镇海区人民法院作出(2015)甬镇行初字笫59号行政判决书，撤销了庄桥街道办事处作出的《信访事项情况说明》，责令庄桥街道办事处对原告的用地建房申请重新审核上报。2016年6月，庄桥街道办事处审核上报至答辩人。2016年7月20日，答辩人经过审查作出[2016]第002号《农村村民建房用地不予批准决定书》，对原告建房申请不予批准。综上，一审法院认定事实清楚，理由充分，应当依法维持原判。二、原审判决适用法律正确、程序合法。一审法院审判程序是严格按照法律规定进行，按照《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第一款、《宁波市农村宅基地管理办法》第八条、北区政发[2014]14号《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第三条第（一）款、第（三）款等规定，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律正确，程序合法。因此上诉人的上诉理由不能成立。综上，一审法院认定案件事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求上诉法院依法维持一审法院的裁判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
另查明：1、杨建波及前妻奚亚飞曾经于2006年11月就家庭共有的营运中巴车财产权及其父杨国光名下位于胡家村胡家农村宅基地409平方米之上的560平方米建筑面积房屋，以其父母杨国光、周利妹为被告诉请分家析产。宁波市江北区人民法院（2006）甬北民一初字第1090号民事判决认定，杨国光于上世纪八十年代初未办理宅基地审批手续就在江北区××胡××村胡家建造房屋，其中一块为三楼三底加一弄，另一块为平屋六间加一弄，总占地面积为409平方米。1993年8月，由杨国光之子杨建波为其代办了无证件土地使用证明书。同年9月，杨国光之子为上述房屋办理了集体土地建设用地使用证，用地面积为409平方米（上述宅基地大部分是向本村其它村民购买所得）。2005年原、被告双方在原有房屋基础上搭建了160平方米房屋（上述房屋均未办理审批登记手续）。该判决认为，涉案车辆属于原告与俩被告的家庭共同财产，两原告分别取得车辆之30%、10%份额；两被告共同取得另60%份额。无证件土地使用证明书与集体土地建设土地使用证书记载的以杨国光名义建造的庄桥街道胡家村胡家48号409平方米房屋是杨国光在上世纪八十年代自造。按年龄分析，当时杨建波尚未成年，并无能力在家庭共同生活中凭自己劳动所得为造该房屋作贡献。同时通过无证件土地使用证明书可确定当时宅基地并不是按家庭成员人数申请取得（大部分宅基地通过向他人购买方式取得），而俩原告亦无充分证据证明上述宅基地是按家庭人员人数申请取得，故不能因杨建波代父签名就确认其是上述房屋的共有权人。上述房屋是在俩被告婚姻存续期间修建，应视为俩被告夫妻共同财产。至于2005年新搭建的160平方米房屋由于未办理相关审批登记手续，故在本案中不作处理。遂判决驳回俩原告对该409平方米之上的560平方米建筑面积分家析产的诉讼请求。该案俩原告上诉后，被宁波市中级人民法院（2007）甬民一初字第1172号民事判决驳回上诉，维持原判。2、上诉人已于2004年3月12日单独立户，于2002年1月21日生育独生子杨宗翔。
本院认为，本案系上诉人杨建波不服被上诉人宁波市江北区人民政府[2016]第002号《农村村民建房用地不予批准决定书》提起的诉讼。就农村村民一户只能拥有一处宅基地，以及对宅基地申请不予批准的情形，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条、第三十七条、《宁波市农村宅基地管理办法》第八条、第十二条等已经作出明确规定。宁波市江北区人民政府北区政发[2014]14号《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第三条第（一）款第3项、第（三）款第1项虽然就3人户使用非耕地宅基地面积90平方米、对无房户村民申请宅基地时应与其父母享有的宅基地面积捆绑计算及其计算方式等作出规定，但鉴于上诉人早于2014年2月26日宁波市江北区人民政府北区政发[2014]14号《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》出台前即已单独分户，且生效的宁波市江北区人民法院（2006）甬北民一初字第1090号民事判决亦已经确认上诉人父母享有涉案宅基地及其之上的房屋所有权，该宅基地亦非根据家庭成员人口申请批准所得，故宁波市江北区人民政府以其北区政发[2014]14号《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》为依据，认为上诉人涉案宅基地申请应与其父母现有宅基地面积捆绑计算，与本案事实不相符合，所作建房用地不予批准决定缺乏事实和法律依据，依法应予判决撤销并判令其重新作出审批决定。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
、撤销宁波市中级人民法院（2016）浙02行初107号行政判决。
、撤销宁波市江北区人民政府［2016］第002号《农村村民建房用地不予批准决定书》。
三、责令宁波市江北区人民政府于本判决生效之日起60日内就庄桥街道办事处呈报的涉案建房用地申请重新作出审批行为。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人宁波市江北区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年七月十七日
书 记 员 徐一菁