贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔03行终120号
上诉人（原审原告）：赤水市均智建材有限责任公司。住所地：贵州省赤水市文华街道望城村鱼塘坡组**号。
法定代表人：周宗智，执行董事。
委托诉讼代理人：李强，四川五月花律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：遵义市环境保护局。住所地：遵义市新蒲新区三贤北路*号。
法定代表人：石重友，局长。
出庭负责人：王兴平，机关党委书记。
委托诉讼代理人：李代勋，综合法规科副科长。
委托诉讼代理人：邹启忠，环境监察支队执法人员。
上诉人赤水市均智建材有限责任公司因与被上诉人遵义市环境保护局（以下简称“遵义市环保局”）行政处罚决定一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初30号行政判决，向本院提起上诉，本院于2018年5月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
遵义市环境保护局于2017年7月21日作出遵市环罚字（2017）20号《行政处罚决定书》，认定赤水市均智建材有限责任公司未报批环境影响评价文件，于2015年3月开工建设赤水市建材物流中心（复兴货运码头），至2017年4月12日，码头填场土方约10万立方米，完成平场工程约70%，并建有砂石破碎机1台，石粉皮带运输机1套，塔吊1座，装载机2台，工业广场堆存石粉约4000立方米，已投入建设资金1500余万元。依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，作出行政处罚：一、责令赤水建材物流中心（复兴货运码头）立即停止建设，二、罚款（1500万元x2%）人民币三十万元。处罚决定书于2017年7月24日送达原告赤水市均智建材有限责任公司，并告知了申请行政复议、提起行政诉讼的渠道和期限。
一审法院经审理查明，2014年6月24日，原告赤水市均智建材有限责任公司法定代表人周宗智（乙方）与赤水市复兴镇人民政府（甲方）签订《赤水市物流建材中心项目合作框架协议》，甲方同意乙方参与赤水市物流建材中心项目建设，并约定：甲乙双方共同办理项目立项及航道、海事、农牧等部门行政许可工作，相关费用由乙方承担；甲方协助乙方完成项目的规划审批和建设审批工作；乙方负责项目整体规划设计，资金筹措与投入、自主经营管理、承担和享有项目开发经营风险和权益，乙方须在赤水市成立有独立法人资格的公司承担本项目相关工作，新成立的公司与乙方承担合同履行的连带责任。框架协议签订后，周宗智于2014年7月1日向复兴镇人民政府缴纳项目保证金70万元，复兴镇人民政府于2014年7月4日分别致函赤水市环境保护局、赤水市航务管理局、赤水市航道工程管理局、赤水市水利局、赤水市地方海事处、赤水市发展与改革局征求意见并申请立项备案。各受文单位在7月11至14日期间作了回复，其中：赤水市环境保护局在函件上签署“原则同意项目建设，最后以环境影响评价文件为准”；赤水市航务管理局在函件上签署“同意修建”，赤水市航道管理局在函件上签署“同意开展前期工作”；赤水市水利局函复“原则同意项目建设方案，待办理水土保持方案和涉河建筑项目审批手续后，同意启动建设”；赤水市地方海事处函复“向贵州省地方海事处申请论证通过《通航环境安全评估报告》，通过《通航环境安全评估报告》后，在项目施工前向我处申请办理《水上水下施工作业许可》，方可进行开工建设”。7月23日，赤水市发展和改革局作出赤发改备（2014）141号《关于赤水市建材物流中心（复兴货运码头）建设项目的备案通知》，备案项目名称为赤水市建材物流中心（复兴货运码头），项目为新建，总投资6000万元，建设地点赤水市复兴镇黄桷榜，主要建设内容为占地30亩，交易区、仓储区、信息区及配套设施等，建设起止年限为2014年7月至2016年2月，通知要求对照基本建设要求做好相关事宜，严格按建设内容组织实施，切实做好安全生产“三同时”工作。赤水市人民政府于2014年8月27日作出赤府函（2014）327号《关于建设复兴货运码头的批复》，同意复兴镇政府招商引资建设复兴货运码头项目，要求严格按照项目建设报批程序办理。2014年9月12日，复兴镇人民政府（甲方）与周宗智（乙方）签订《赤水市建材物流中心（复兴货运码头）项目招商引资协议书》，约定乙方在赤水市成立有独立法人资格的公司投资建设赤水市建材物流中心（复兴货运码头）项目，甲方协助乙方办理项目立项和市有关部门审核批准工作，协助办理环评、城市规划、建设用地立项中的行政许可手续；协议第十条第（二）项特别约定，赤水市物流建材中心（复兴货运码头）项目必须遵守航道、海事、农牧、水利、环保、林业相关部门的有关规定执行。协议签订后，周宗智于2014年9月13日向复兴镇政府交付土地报批费50万元，2014年11月7日和29日两次以项目借款名义付给复兴镇人民政府共120万元。此后，在未办理建设用地、环境影响评价、水土保持、涉河建设项目审批等手续的情况下，周宗智于2015年3月开工建设赤水市物流建材中心（复兴货运码头）项目，并于2015年9月11日注册成立赤水市均智建材有限责任公司，周宗智任执行董事、法定代表人，公司成立后，赤水市物流建材中心（复兴货运码头）项目纳入公司名下建设管理。
2017年3月31日，国家环保部环境监察局向贵州省环境保护厅发出环监转（2017）33号《关于查处贵州省赤水市环境问题的函》，要求对赤水市自然保护区存在的环境问题进行查处并限期报告。2017年4月6日，贵州省环境监察局向遵义市环境保护局发出黔环监通（2017）10号《关于对赤水市存在环境问题进行查处的督办通知》，要求遵义市环境保护局对存在的问题进行查处并限期报告。2017年4月12日，遵义市环境保护局执法人员对赤水市物流建材中心（复兴货运码头）项目进行现场检查，调查询问赤水市均智建材有限责任公司法定代表人周宗智，并拍摄了现场照片。发现：该项目于2015年3月开工建设，正在建设中，未办理环境影响评价文件报批手续，码头占地约30亩，填场土方约10万立方米，完成平场工程约70%，并建有砂石破碎机1台，石粉皮带运输机1套，塔吊1座，装载机2台，工业广场堆存石粉约4000立方米，场内硬化公路约200米，路面宽约4.5米，已完成投资约1500万元；砂石料破碎和筛分系统配套安装了喷淋设施，建有约100立方米的沉砂池。遂于2017年4月17日决定立案，4月22日作出《行政处罚事先（听证）告知书》并于4月27日送达原告，告知认定的违法事实，适用的法律规范及拟按《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定作出行政处罚：一、责令立即停止建设，二、按投资总额6000万元的3%处以罚款180万元，告知了原告陈述、申辩和申请听证的权利和期限以及逾期后果。4月28日，原告赤水市均智建材有限责任公司书面申请听证。遵义市环境保护局于2017年5月18日14时30分举行听证，赤水市均智建材有限责任公司法定代表人周宗智及其委托代理人李强、古熔，遵义市环境保护局环境监察支队执法人员参加听证，各方进行了证据展示并充分发表了意见。听证后，遵义市环境保护局于2017年5月23日函请赤水市人民政府提供项目业主、违法主体等相关材料，赤水市复兴镇人民政府以三份情况说明函复遵义市环境保护局。2017年7月7日，遵义市环境保护局召开重大环境违法案件集体会商会议，决定：鉴于赤水市均智建材有限责任公司能够积极停止违法建设行为，项目尚未造成严重危害后果，政府及相关部门也存在服务不到位等情形，对其予以减轻处罚。遂于2017年7月21日作出遵市环罚字（2017）20号《行政处罚决定书》。
本案一审审理过程中，一审法院于2018年2月8日现场查看，发现：复兴货运码头项目位于赤水河东岸赤水河谷观光公路下方，延伸至赤水河水下，处于长江上游特有珍稀鱼类国家级自然保护区核心区内；公路与水面之间为两级平整平台，上平台宽大平整，南半部种植了桂花树，北半部种草；下平台宽约3-4米，临水面平整，偶有原生石块向河心突出，种草；有一座塔吊基座，一台洗砂网，几个水泥桩槽。周宗智介绍，上平台设计为仓储、交易等区域，为主要工作平台，下平台设计为货运车辆装卸货道路，河岸原为凹凸状，系填方取直；项目于2017年4月停工，设备已基本拆除完毕，塔吊基座及水泥桩槽等拟拆除，树、草均为2017年8月左右种植。
一审法院另查明，赤水市环境保护局于2017年4月12日作出赤环责改字（2017）33号责令改正违法行为决定书并送达原告，认定赤水市物流建材中心（复兴货运码头）项目未办理环境影响评价审批手续，擅自开工建设，责令其立即停止建设。赤水市水务局于2017年7月24日作出（赤水市）水罚字（2017）01号行政处罚决定，认定复兴货运码头项目建设未办理涉河建设审批手续，依据《中华人民共和国防洪法》第五十七条、《中华人民共和国水土保持法》第二十五条之规定，处罚复兴镇人民政府罚款1万元，并责令立即停止违法行为。
一审法院认为：遵义市环境保护局作为遵义市人民政府环境保护行政主管部门，依照《中华人民共和国环境保护法》第九条的规定，对全市范围内环境保护工作实施统一监督管理，有权对环境违法行为进行处罚。按《建设项目环境影响评价分类管理名录》第130项规定，在自然保护区建设干散货、件杂、多用途、通用码头，应当编制环境影响报告书；按照《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，建设项目未编制环境影响评价文件并依法经审批部门审查或者审查后未获批准的，建设单位不得开工建设。原告未进行环境影响评价，在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区核心区内投资并开工建设货运码头，其行为违反上述法律规定，应当由环境保护行政主管部门依照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定给予责令停止建设、处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款、并可以责令恢复原状的行政处罚。关于原告的诉讼理由：1、项目建设前分别经过赤水市政府及相关部门同意，不存在擅自开工建设、未批先建情形。经审查，各有关行政管理机关均系框架协议签订后、招商引资协议签订前对复兴镇人民政府函请征求意见的回复意见，为项目立项所需。各机关虽均同意建设，但均要求办理相关手续后方能开工兴建，有的机关还指明了需要办理的具体手续，赤水市环境保护局亦明确表述为“以环境影响评价文件为准”，特别指明了应当办理环境影响评价。上述意见征求及回复仅能作为项目开展前期工作的依据，不能替代开工建设审批。项目建设人可以据此报请项目立项、开展设计规划、编制环境影响评价文件、水土保持方案、生物多样性影响评价文件等报批材料，获得批准后方可开工建设。原告在项目立项后未办理任何审批手续，未编制环境影响报告书即行开工建设，确属“未批先建、擅自动工”，其诉讼理由不能成立，本院不予采信。2、建设行为是基于政府招商引资而进行的投资行为，是履行协议的行为，如果存在违法事实，主体责任也在复兴镇政府。行政违法的责任主体是违法行为的行为人，在本案中，即为建设项目的建设人。原告法定代表人周宗智与赤水市复兴镇人民政府签订《赤水市物流建材中心项目合作框架协议》及《赤水市建材物流中心（复兴货运码头）项目招商引资协议书》，均约定由周宗智在赤水市设立具有法人资格的公司投资兴建涉案项目，自行负责项目整体规划设计、资金筹措与投入、自主经营管理、承担和享有项目开发经营风险和权益。协议签订后，原告公司成立并实际投入资金，自行组织建设。因此，赤水建材物流中心（复兴货运码头）项目投资建设主体、运营管理主体、风险承担和收益主体均系原告，依照投资风险负担和环境责任承担原则，原告系案涉项目环境责任的责任人，应当对自己的行为承担法律后果。招商引资是地方政府为发展地方经济，提供相对优越的条件和服务，吸引投资到其行政区域内投资，投资人享有收益和承担风险的行为。在招商引资行为中，地方政府获得经济发展政绩和税收利益，投资人依法获取投资收益，承担投资风险，地方政府并非投资项目的建设人。按招商引资协议约定，招商引资方复兴镇政府的义务是为原告的投资建设提供服务，协助原告办理环评等相关手续，“协助”并不改变责任主体，依法编制环境影响评价文件并报审批机关批准，遵守法规规定从事建设行为，是投资人应有的义务，不应为地方政府协助而产生责任转移的后果。原告在未办理环评审批手续之前，就径行开工建设，系原告自身的行为，其责任应当由原告承担。赤水市水务局对同一行为处罚复兴镇人民政府，不是本案审理范围，也不影响本案责任主体的认定。原告所持不是违法责任主体的诉讼理由不能成立，本院不予采信。3、被告作出行政处罚前赤水市环境保护局已经作出责令改正违法行为的处罚决定，被告的处罚决定违反一事不再罚原则。赤水市环保局作出的责令改正违法行为决定书是执法机关发现违法行为后即时作出的责令改正的行政命令，属于程序性行政强制决定，行政机关将根据违法行为是否及时改正违法行为以及改正的效果，结合其已经实施的违法行为的情节、程度、后果，对照法律规定作出是否给予行政处罚以及给予什么样的行政处罚，作出行政处罚的，该程序性行政决定纳入处罚决定事项。责令改正违法行为决定本身不是行政处罚。原告该项理由不能成立，本院不予采信。4、被告未告知原告应作环境影响报告书、报告表还是登记表，以含义宽泛的“环境影响评价文件”概念作出处罚，属于事实不清。经查，被告作出的行政处罚决定书确实未明确载明原告建设的项目应当编制报批环境影响报告书、报告表还是备案表，但其处罚决定引用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款原文作为处罚依据，该法律条文处罚的是“未依法报批环境影响报告书、报告表，擅自开工建设”的行为，且对于报告书、报告表的处罚方式和额度相同，而对“未依法备案建设项目环境影响登记表”的处罚在该条第三款规定，因此，处罚决定适用法律条文已经指明了原告的违法行为系违反“报告书、报告表”的行为。《建设项目环境影响评价文件分类管理名录》系公开发布的中华人民共和国环境保护部规章，原告应当知悉其建设项目应报批的环境影响评价文件类别。据此，原告的该项诉讼理由不能成立，本院不予采信。但被告在行政处罚决定书中未以准确的文字明确指出原告应当编制报批的环境影响评价文件类别，在应用法律依据时直接引用原文，表述条文序号时只写到条而未写明款，虽不影响行为定性和法律适用，但不够严谨，在此特别指出。
另外，被告在听证结束后补充收集的证据，亦应当采取适当方式让行政相对人质证。本案中，被告补充收集的证据因经过听证的证据已足以证明其处罚决定认定的事实，不影响案件的处理，但程序不够严谨，本院予以指出。
综上，遵义市环境保护局检查发现原告的违法后，进行了充分调查，收集了与案件相关的证据，依法履行了处罚前告知义务，应原告的申请进行了公开听证，经过集体会商，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，结合查处过程中原告及时停止违法建设行为，项目建设尚未造成严重危害后果以及地方政府在项目推进中存在服务不到位等情况，对原告的违法行为减轻处罚，作出责令停止项目建设，按已完成投资额的2%处以罚款的行政处罚决定，符合法律规定，处罚事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律正确、处罚额度较轻，处罚并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赤水市均智建材有限责任公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告赤水市均智建材有限责任公司负担。
上诉人赤水市均智建材有限责任公司上诉请求：依法撤销（2018）黔0321行初30号行政判决书，改判为撤销被上诉人作出的遵市环罚字（2017）20号行政处罚决定书。事实及理由：上诉人基于对赤水市复兴镇人民政府、赤水市人民政府等政府及其部门的信任与复兴镇人民政府签署《招商引资协议》，并严格按照协议约定履行，不存在过错；在被上诉人例行检查，赤水市环保局责令上诉人停止建设后，上诉人立即停工，并按要求撤除了所有的机械设备，运至复兴镇人民政府指定的地点存放，没有造成危害后果，根据行政处罚法第二十七条“违法行为轻微，并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚”的规定，被上诉人不应对上诉人进行行政处罚。
被上诉人遵义市环境保护局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；二、上诉人上诉理由不能成立，依法应予驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，赤水市均智建材有限责任公司系赤水建材物流中心（复兴货运码头）项目的实际投建主体，从项目的投资规划设计、资金筹集投入到项目经营管理均由该公司自主决定，并最终自担和享有项目开发经营风险和权益，该公司应属行政违法行为的责任主体。赤水市均智建材有限责任公司对其未进行环境影响评价就径行在赤水河流域开工建设赤水物流建材中心（复兴货运码头）项目的事实不持异议，本院予以确认。上诉人的前述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条关于“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条关于“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”、《贵州省赤水河流域保护条例》第四十一条第一款关于“在流域内新建、改建、扩建工业建设项目以及居住小区、宾馆、饭店等建设项目，应当依法进行环境影响评价，建设配套的水污染防治设施，并达标排放”的规定，根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条关于“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”及《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款关于“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”的规定，被上诉人作为遵义市人民政府环境保护行政主管部门有权对上诉人的未批先建行为给予行政处罚。对于上诉人所提“上诉人及时停止违法建设行为，并按要求撤除了所有的机械设备，项目建设尚未造成严重后果，不应再被给予行政处罚”的上诉理由，本院认为前述行为不能作为上诉人免于行政处罚的理由仅属于行政处罚的量罚情节，该量罚情节已经在行政处罚过程中被遵义市环境保护局采纳，并作出了减轻处罚的结果。同时，根据上诉人违法建设的项目已完成码头填土方约10万立方米，完成平场工程约70%……工业广场堆存石粉约4000立方米等情况来看，并不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款关于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定。
综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持，原判认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赤水市均智建材有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李玉振
审 判 员 罗小龙
审 判 员 付甫金
二〇一八年七月三十日
法官助理 赖丽莉
书 记 员 苟 勇