江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第110号
上诉人（原审原告）王国栋，男，1949年4月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）陈翔鸥，男，1955年11月1日出生，汉族。
上诉人（原审原告）姚学梅，女，1946年1月3日出生，汉族。
以上三上诉人的委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东。
委托代理人涂志华。
原审第三人南京市土地储备中心，住所地在南京市中山路***号。
法定代表人王东，南京市土地储备中心主任。
委托代理人王德军，江苏天豪律师事务所律师。
委托代理人段然，江苏天豪律师事务所律师。
原审第三人南京市鼓楼区住房和建设局，住所地在南京市水佐岗64号。
法定代表人徐淮舟，南京市鼓楼区住房和建设局局长。
委托代理人戴悦。
上诉人王国栋、陈翔鸥、姚学梅因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京市土地储备中心（以下简称市土储中心）、南京市鼓楼区住房和建设局（以下简称鼓楼区住建局）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭进行了本案。上诉人王国栋、姚学梅及上诉人王国栋、陈翔鸥、姚学梅的共同委托代理人张太中、被上诉人市规划局的委托代理人周振东和涂志华、原审第三人市土储中心的委托代理人段然、原审第三人鼓楼区住建局的委托代理人戴悦到庭参加诉讼。本案曾因各方当事人申请案外协调扣除审理期限60日，并依法经江苏省高级人民法院批准延长审理期限2个月，后协调未果。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年6月19日，第三人市土储中心、南京市鼓楼区建设局（即现在的第三人鼓楼区住建局）向被告市规划局就湖南路04片地块项目的建设用地规划证可证提出申请，并提交了建设项目基本信息表、规划审批事项申请表、组织机构代码证、市政府宁政复（2008）18号文件、市发改委宁发改投资字（2009）357号文件等材料。2009年6月24日，被告经审核，向第三人颁发了地字第320106200911187号《建设用地规划许可证》。2010年7月21日，南京市规划局向第三人颁发了与涉案建设用地许可证内容相同但编号为地字第320106201011321号《建设用地规划许可证》。上述规划许可证均在被告网站进行了公示。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被告市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。《南京市城市规划条例实施细则》（2007年3月15日发布）第十九条规定“建设单位申领建设用地规划许可时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续”。根据以上规定，被告市规划局根据第三人提出的申请核发建设用地规划许可证不违反法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地许可前举行听证，但考虑到被告的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，被告应采取适当方式听取利害关系人的意见，被告在作出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，被告今后工作中应予改正，但考虑到被告的行为不会直接产生土地使用权人、房屋所有权人丧失相关权利的法律后果，该瑕疵不足以构成确认被诉规划行政许可行为违法或撤销的违法事由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告王国栋、陈翔鸥、姚学梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王国栋、陈翔鸥、姚学梅负担。
上诉人王国栋、陈翔鸥、姚学梅上诉称，被上诉人颁发涉案规划许可证的具体行政行为违法。1、实体违法。涉案地块为商业开发，依法应以出让方式提供国有土地使用权，被上诉人核发建设用地规划许可证应适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定。根据该条规定，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，申领建设用地规划许可证，而本案欠缺国有土地使用权出让合同，故被上诉人依法不应核发建设用地规划许可证。2、程序违法。核发建设用地规划许可证属于典型的行政许可行为，被上诉人应根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，向利害关系人履行告知义务。涉案规划许可直接涉及上诉了的重大切身利益，与上诉人有重大利害关系，被上诉人应严格履行法定告知义务。而本案被上诉人在作出涉案规划许可前，根本没有依法履行告知义务，剥夺了上诉人等利害关系人依法享有的陈述、申辩及申请听证的实体权利。被上诉人对涉案规划许可滥用行政许可法第四十六条，是对该法条的错误解读或故意曲解。涉案地块实为商业开发，不属于“公共利益”范畴，被上诉人根本谈不上是否有“判断和裁量权”。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人市规划局口头答辩称，一、涉案建设用地规划许可核发的用地性质已在涉案建设用地规划许可证中载明，属储备用地和部分道路市政用地，即建设用地的一个综合用地，并不是所谓的商业用地。因此，被上诉人核发建设用地规划许可参照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，并不违反法律规定。二、建设用地规划许可在法律上的性质仅仅是确定一块建设用地的用地性质和用地范围，并不是拆迁或者征收许可，也并不是确定拆迁或征收许可的依据。因此，被上诉人认为涉案建设用地规划许可没有涉及申请人与他人的重大利益关系，并不违反行政许可法的有关规定，被上诉人在核发建设用地规划许可前没有履行听证告知程序符合相关法律规定的要求。请求二审法院依法维持原判。
原审第三人市土储中心述称，原审第三人向被上诉人提交建设用地规划许可证申请，被上诉人依法核发许可证，程序合法，行为适当，一审法院认定事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人鼓楼区住建局述称，同意原审第三人市土储中心的陈述意见。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：
1、建设项目规划审批事项申请表、建设项目基本信息表和组织机构代码证，证明建设单位申请许可；2、南京市人民政府《市政府关于2008年度全市土地储备运作计划的批复》（宁政复（2008）18号文件）、南京市发改委《关于鼓楼区湖南路04片地块环境综合整治项目备案的通知》（宁发改投资字（2009）357号文件），证明申请许可建设项目得到批准；3、南京老城控制性详细规划（2006深化版鼓楼片区）及附图，证明建设项目符合所在地块的规划；4、涉案建设用地规划许可证及附图，证明建设项目得到了被告的许可；5、南京市规划局网站公示截屏，证明涉案规划许可进行了公示；6、市规划局于2010年7月21日向市土储中心和鼓楼区住建局颁发的地字第320106201011321号《建设用地规划许可证》，证明被告为涉案地块重新核发了许可证。
原审被告市规划局向原审法院提供的依据有：
《中华人民共和国城乡规划法》、《南京市城市规划条例》、《南京市城市规划条例实施细则（2007年版）》、《中华人民共和国政府信息公开条例》。
原审原告王国栋、陈翔鸥、姚学梅向原审法院提交的证据有：
1、原告的房屋所有权证及户籍证明，证明原告与涉案建设用地许可证有利害关系；2、涉案建设用地规划许可证，证明被告的具体行政行为。
原审第三人市土储中心、鼓楼区住建局未向原审法院提交证据。
一审庭审中原审法院出示了江苏省南京市中级人民法院（2013）宁行终字第132号行政判决书，该判决书认定：原南京市住房保障和房产局根据第三人提交的包括本案涉案建设用地规划许可证在内的材料向第三人颁发了湖南路04片宁拆许字（2010）第026号房屋拆迁许可证。故应依法审查原告所诉的涉案建设用地规划许可证。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交证据予以审核认证符合规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，被上诉人市规划局作为市级城乡规划主管部门，在其辖区范围内依法具有作出建设用地规划许可的职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”参照《南京市城市规划条例实施细则（2007年修正）》第十九条规定，“建设单位申领建设用地规划许可证时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。”本案中，申请人市土储中心、鼓楼区建设局提出建设用地规划许可申请时，已根据涉案项目情况提供前述规定所要求的必备材料，被上诉人市规划局受理申请后，经审核在20个工作日内核发建设用地规划许可证，符合前述相关法律规定。涉案建设用地规划许可核发的用地性质已在建设用地规划许可证中载明，属储备用地和道路用地、公共绿地，被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定核发建设用地规划许可，并不违反法律规定。关于上诉人提出被上诉人市规划局在核发建设用地规划许可证前未公示告知听证权并组织听证的问题。本院经审查认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条规定，行政许可听证包括以下情况，一是“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”；二是“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。本案涉及的建设用地规划行政许可，因不属于“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项”，是否需要告知听证权、是否需要举行听证，行政机关具有判断和裁量权。原审法院已认定被上诉人在作出行政许可行为前未听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，但因该瑕疵并不导致利害关系人丧失相关权利，故该瑕疵不足以认定被上诉人的行政许可行为违法。
综上，上诉人王国栋、陈翔鸥、姚学梅的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王国栋、陈翔鸥、姚学梅负担。
本判决为终审判决。
审判长 仲新建
审判员 吴春辉
审判员 陶伟东
二〇一四年十月十四日
书记员 赵和玉