陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终157号
上诉人（原审原告）：何建英，女，汉族.
被上诉人（原审被告）：旬阳县人民政府。住所地：陕西省旬阳县城关镇健康路**号。
法定代表人：陈红星，县长。
委托代理人：杨基群，旬阳县国土资源局工作人员。
委托代理人：胡顺乾，旬阳县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）：旬阳县城关镇刘湾社区三组。住所地：陕西省旬阳县城关镇刘湾社区。
负责人：刘永刚，组长。
委托代理人：雷黎明，旬阳县法律援助中心法律工作者。
上诉人何建英因诉被上诉人旬阳县人民政府土地征收行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人何建英，被上诉人旬阳县人民政府的委托代理人杨基群、胡顺乾，被上诉人旬阳县城关镇刘湾社区三组负责人刘永刚及其委托代理人雷黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：1992年7月22日，旬阳县土地管理局向旬阳县水电水土保持局颁发了旬国用（92）字第0198号国有土地使用证，载明：地号：旬河。用途：水域。批准使用期限：长期。四至：有堤防河面，以河堤为界，无堤防河面，以历史最高水位为界。土地总面积：17900亩。备注：1.该河滩最高洪水位内的宜农生产用地，不改变用途及土地权属性质。2.颁证后，如有新的规定，须重新办理土地使用权变更登记。3.附图以申报平面图为准。2011年11月29日，旬阳土地统征储备中心与旬阳县城关镇刘湾社区签订了土地征收协议，约定征收权属刘湾社区一、二、三、四、五、六组土地220亩，其中河滩地40亩，宅基地180亩。2012年10月26日，旬阳县国土资源局发出“关于挂牌出让刘湾社区国有建设用地使用权”的公告，载明：“经旬阳县人民政府批准，旬阳县国土资源局决定将城关镇刘湾社区三宗约83.79亩国有建设用地使用权公开挂牌出让，……地块二：位于城关镇刘湾社区三组，……四址界畔：东起民政大厦向东3.5米处。南以河堤路控制红线为界，西以涵洞管道端出至界桩为界，北到现状旬小二级公路控制线为界……”。2012年12月31日，旬阳县人民政府作出旬政地发【2012】80号审批土地件，同意旬阳启明房地产开发有限公司受让位于城关镇刘湾社区三组国有土地使用权14.39亩，作为综合用地，并于2013年10月办理了土地登记审批。原告认为，被告对第三人旬阳县城关镇刘湾社区三组（二级公路外侧）14.39亩集体土地的征收行为违法,遂提起行政诉讼。
另查明，2009年12月26日，刘湾社区三组与安康市坚信房地产开发有限责任公司签订了联合开发协议；2010年5月10日双方又签订了补充协议。
再查明，2012年1月10日，旬阳启明房地产开发有限公司成立，并受让安康市坚信房地产开发有限责任公司原协议项下各项权利义务。
一审认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告请求确认被告征收集体土地的行为违法。根据双方在诉讼期间提交的证据，唯有旬阳县国土资源局作出“关于挂牌出让刘湾社区国有建设用地使用权”的公告中地块二，四址界畔，面积等与原告诉讼请求所涉土地相符。依现有证据只能证明，涉案土地以国有土地的性质公开挂牌出让于旬阳启明房地产开发有限公司，无法查明被告实施了土地征收行为，故原告之诉讼请求无事实依据，依法不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回原告何建英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何建英负担。
上诉人何建英上诉称：（一）旬阳县人民政府对包括其在内的土地进行征收的事实客观存在。2011年11月29日旬阳土地统征储备中心与旬阳县城关镇刘湾社区签订的土地征收协议征收刘湾社区三组的14.39亩土地中有其占有使用的河滩地，且刘湾社区三组对该征地事实并未否认。（二）其的集体土地权利明确，一审法院认定河滩地属于国有土地的理由不能成立。涉案的河滩地自其祖辈一直耕种至今，从未与他人发生过争议。另外，刘湾社区和启明房地产公司的土地置换房子分户花名册也能证明该事实。旬阳县人民政府给县水利局颁发的国有土地使用证，无法律依据。一审判决认定河滩地系国有土地与旬阳县人民政府的征收行为相矛盾，且否定其集体土地的理由不充分。（三）被诉土地征收行为属违法行为。旬阳县人民政府没有农用地转用的审批权限，也没有对征收行为进行公告，亦未提供该征收行为合法的证据。一审判决驳回其诉讼请求错误。请求：撤销一审判决、支持其诉求。
被上诉人旬阳县人民政府答辩称：（一）涉案土地属国有土地，且依法确认了国有土地使用权。旬阳县土地利用现状图显示:上诉人诉称的14.39亩土地，该宗土地图斑号为103号，地类编号116号，属内陆滩涂，是旬河流域面积范围(包括上诉人现耕种的所谓菜地)，属国有土地。依据法律、法规的有关规定，1992年7月27日，旬阳县水电水土保持局以水域(旬河)最高洪水位内的农业生产用地，申请土地登记。经审核，其以旬河权属依据合法、界址清楚、面积准确，拟登记水域用地17900亩，1995年6月12日以旬国用(95)字第068号进行国有土地登记。涉案的14.39亩土地已由旬阳县水电水土保持局依法享有国有土地使用权，该宗地于20I4年5月27日由旬国有（95）字第068号土地证中注销1856.50㎡，出让到陕西(香港)亿宏投资旬阳水电有限公司名下。上诉人诉称的土地位于刘湾社区三组二级公路外侧，系上诉人捡种的旬河河滩地，皆在旬河洪水控制线以下，且上诉人所在的集体经济组织无涉案土地的所有权凭证，故涉案土地性质应属国有。（二）上诉人诉称的土地即使实行集体承包，也是错误的。上诉人诉称的14.39亩土地属国有滩涂，刘湾社区三组集体不能进行土地承包经营权发包，即使在完善农业生产责任制时，给上诉人颁发了土地承包经营证书也是无效的。（三）其没有进行土地征收的行为。涉案土地是国有河滩地，可以直接进入市场交易。诉争的14.39亩土地不在2011年11月签订的土地征收协议范围内。另外，上诉人的地上附着物(青苗、树木等)，开发商已进行了合理补偿，上诉人的理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人旬阳县城关镇刘湾社区三组答辩称：本案争议地位于旬河河滩，是多年来洪水季节的淹没区，因而国家以1983年7月31日的最高洪水线确定了汉江旬河边水位线，在最高水位线以下的土地面积，均确定为河内内陆滩涂地，属国家所有，无需县政府再进行征收。该争议地早在1992年就已确定为国家所有的滩涂地，由旬阳县水电水土保持局代表国家经营管理，位于县城规划建设范围内。而对集体所有的农民曾经耕作的农用地性质没变，但它的所有权属国家，不属该集体经济组织，不是集体所有的土地。其从有利于村民的角度出发，多次召开群众代表会议，确定与开发商联合开发城中村改造问题，于2009年12月26日与开发商签订了联合开发协议。其为了给村民争取更多的利益，又于2010年5月10日与开发商签订了补充协议，从而使村民的利益能在开发中得到最大的优惠。按照上述两份协议的约定，开发商已给其58户村民兑付了土地青苗补偿款(包括上诉人)，同时给置换房屋的村民在房屋建成完工后兑现了住宅房屋。旬阳县人民政府按照法定程序将属于国有的河滩地通过向社会公开拍卖方式，拍卖给开发商进行城市建设，无违法之处。开发商通过公开拍卖获得涉案土地经营权，符合法律规定。上诉人无证据证明涉案土地属集体所有、属刘湾社区三组所有。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：本案争议的土地在被上诉人旬阳县人民政府1992年给旬阳县水电水土保持局颁发的旬国用（92）字第0198号国有土地使用证确定的范围内，该证载明的四至为：有堤防河段，以河堤为界，无堤防河段，以历史最高水位为界。同时载明“该河滩最高洪水位内的宜农生产用地，不改变用途及土地权属性质”。故上诉人在争议的河滩地上种植农作物的行为，并不能改变该宗土地已属国有的性质，且上诉人提交的证据不足以推翻该争议地已于1992年被确定为国有的事实。另外，上诉人所在的旬阳县城关镇刘湾社区三组亦认为该争议地并非其集体所有，而是属于国有，其与开发商签订联合开发协议是为了给村民争取更多的利益。因此，一审判决驳回何建英的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何建英承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年七月十二日
书记员 刘 媛