江西省上饶市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣11行终51号上诉人（原审原告）罗邵阳，男，汉族，1979年11月12日出生，江西省弋阳县人，住江西省上饶市弋阳县。委托诉讼代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人刘云，北京市京师律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）弋阳县房屋征收补偿办公室,住所地弋阳县建安路建设大楼。委托诉讼代理人郭平，江西贤和律师事务所律师，一般代理。上诉人罗邵阳与被上诉人弋阳县房屋征收补偿办公室拆迁行政征收纠纷一案，不服江西省万年县人民法院（2018）赣1129行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审查明，2017年12月20日，弋阳县人民政府发布《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北）国有土地上房屋征收决定的公告》，对项目名称、征收范围、征收部门、等九个方面进行了公告。罗邵阳系公告征收范围内的住户，2017年12月28日弋阳县房屋征收补偿办公室发布《关于邀请弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北）国有土地上房屋征收评估机构的公告》，该公告对项目概况，评估机构申报条件，评估机构选定方式、报名方式、报名地点、报名时间等6个方面进行了公告，并进行了网上公示。在报名期限内，江西玉山县冰溪房地产价格评估有限责任公司、上饶市世联房地产价格评估有限公司、江西中磊房地产评估事务所有限公司、上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司进行了报名登记。2018年1月5日，弋阳县房屋征收补偿办公室对评估机构报名情况进行了网上公示和公告。2018年1月11日，弋阳县房屋征收补偿办公室对郑霞、张新春、张新莹、郑崇武等16户被征收人发出《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的公告》（以下简称《公告》），该《公告》将该项目房地产估价评估机构的选定及有关事项公告如下：一、请你们在收到本通知之日起八日内在下列公布候选的房地产估价评估机构中协商确定选择两家作为本项目的房屋征收评估机构，并于2018年1月19日上午9点携带身份证、房产证到弋阳县棚户区（城××）改造项目指挥部房屋征收现场办公地点（办公地点在弋阳县城南桥头）确定协商的评估机构。二、若届时被征收人协商选定房屋征收评估机构不成的，将采用投票的方式确定。参与投票选择的被征收人数量应超过被征收人总数的三分之二（即11户），投票得票数最多的两家房地产估价机构确定为该项目的评估机构，否则视为投票选定不成功。三、若投票选择方式未能确定评估机构，随即由房屋征收部门组织，采抽签随机选定的方式确定估价机构。投票选择、抽签选定房地产估价机构时，由公证机关进行公证，并当场公布结果。四、涉及遗产房的，由合法继承人推荐一名代表参与评估机构选择，但本次评估机构选择不涉及房屋财产的处理，并同时在网站上进行了公示。同日，弋阳县房屋征收补偿办公室向罗邵阳等16户被征收人发出《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的通知》（以下简称《通知》），该《通知》和《公告》内容一致。2018年1月19日，弋阳县房屋征收补偿办公室对随机抽选评估机构活动进行了现场记录和邀请了弋阳县公证处的公证员陈某进行现场监督，公证员对抽选结果出具了公证书。该公证书证明本次抽签随机选定的现场抽签方式当众确定评估机构两名，分别为2号（上饶市世联房地产价格评估有限公司）、4号（上饶市中信房地产土地评估咨询有限公司），上述中签号真实有效。2018年1月23日，弋阳县房屋征收补偿办公室对选定结果予以公示。罗邵阳接到《通知》后，认为《通知》在内容和程序上既不合法也不合理并诉至一审法院，要求撤销弋阳县房屋征收补偿办公室作出《通知》的行政行为。一审认为，弋阳县房屋征收补偿办公室通过公告和网上公开报名的方式邀请评估机构，然后对四家已报名的评估机构同样也进行了公告和网上公开，2018年1月11日向罗邵阳等16人发出了《通知》。首先该通知做到了公开透明，程序合法；其次该《通知》旨在由16户被征收人自行协商确定两家评估机构，若协商不成，则用投票方式确定，即由超过三分之二被征收人（即11户）投票，由得票最多的两家评估机构进行确认评估机构。该《通知》并写明“本次评估机构选择不涉及房屋财产的处理。”可见，《通知》是其为对罗邵阳等16人的房屋作出征收补偿决定而实施的准备和论证过程性行为，属行政行为中间性程序，不具有可诉性。故罗邵阳要求依法撤销《通知》的诉请，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，鉴于一审法院已经立案，应裁定予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项和第三款、第一百零一条第二款的规定，裁定驳回罗邵阳的起诉。上诉人罗邵阳对原审裁定不服提出上诉，上诉称：一、被上诉人作出的《通知》程序违法，应当依法予以撤销。被上诉人违反《江西省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，未向社会发布房屋征收评估信息，也未公布有多少评估机构报名参加此次评估以及所有参加此次评估的评估机构信息，属于程序严重违法。被上诉人作出通知的行为明显属于行政行为，针对的对象是特定的，范围是特定的，因此属于行政行为，且是征收中的一个程序，与上诉人必然存在利害关系。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，该行为具有可诉性。二、一审法院作出行政裁定认定事实和适用法律错误，应当依法予以撤销。该《通知》写明“本次评估机构选择不涉及房屋财产的处理”只能说明通知是非实体性的，而是程序性文件，一审法院混淆了实体性权利和程序性权利的概念，同时，还曲解了法定程序的概念。综上，要求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人弋阳县房屋征收补偿办公室辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，被诉行政行为对上诉人权利义务不产生影响，属于过程性行为，不具有可诉性，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，国有土地上房屋征收与补偿活动全过程中，县级人民政府确定的房屋征收部门及其他承担房屋征收与补偿具体工作的多个部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不全都属于可诉的行政行为，也并非全都需要通过独立的司法审查程序来评价相应行为的合法性问题。对于不具有独立法律地位的程序性行为的合法性，应当作为征收行为或补偿行为的要件进行审查，而不应独立成诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定，本案被诉《通知》行为不直接对外创设权利义务，不具有独立法律地位，仅系补偿行为的一个程序性环节，且系确定补偿金额的一个过程性行为。人民法院应当在审理补偿行为时，对包括选定评估机构在内的程序性行为进行审查，程序性行为违法将导致补偿行为的程序不合法，因而无需对《通知》的行为单独提起行政诉讼。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第二款的规定，评估机构依法独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，不论是征收单位、委托单位还是被征收人均不得干预。上诉人如对评估报告不服的，应当向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。可见现行法律法规已经对评估结论规定了专门的异议和救济渠道，人民法院在审理补偿决定引发的案件时也应当对评估报告的合法性进行审查。但是，被征收人不能对选定评估机构的通知行为单独提起行政诉讼。因此，本案被上诉人作出的《通知》的行为，属于弋阳县人民政府为作出征收补偿决定而实施的一个过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，该行为不属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  董有生审判员  赖 晓审判员  王 鹿二〇一八年五月十五日书记员  张耀龄