青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）青行终74号
上诉人（原审原告）民和县鑫晋升煤业有限公司，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川口镇享堂村玉鼓煤厂。
法定代表人陈荣鸾，该公司总经理。
委托代理人林明杰，北京东环律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。
法定代表人马维忠，该县县长。
委托代理人薛波，该县政府法制办工作人员。
委托代理人赵宏毅，该县司法局工作人员。
上诉人民和县鑫晋升煤业有限公司因民和回族土族自治县人民政府行政强制一案，不服海东市中级人民法院（2017）青02行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2016年8月16日，民和县鑫晋升煤业有限公司（以下简称鑫晋升公司）在民和县市场和安全生产监督管理局注册成立，公司地址位于青海省海东市民和县川口镇享堂村玉鼓煤厂。2017年6月21日民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）发布《关于依法取缔县城规划区内煤炭交易市场及零散储（售）点的通告》。2017年8月3日，鑫晋升公司委托律师向民和县政府提交《关于民和县川口镇享堂村玉鼓煤厂拆除的政府信息》公开申请。民和县政府向申请人公开了：1.《关于依法取缔县城规划区内煤炭交易市场及零散储（售）点的通告》；2.《民和县2017年大气污染防治工作实施方案》（民政办〔2017〕17号）；3.《水污染防治行动计划》；4.《大气污染目标责任书》；5.《中华人民共和国水污染防治法》的政府信息。2017年12月6日鑫晋升公司向一审法院提起行政诉讼，请求确认民和县政府行政强制拆除行为违法。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，据庭审举证质证及本院认证，鑫晋升公司列举的证据并不能证明民和县政府对其实施了强制拆除行为，民和县政府于2017年6月21日发布的《关于依法取缔县城规划区内煤炭交易市场及零散储（售）点的通告》是对无证、无照非法经营煤炭行为，依法取缔不符合城市总体规划，严重污染环境的储（售）煤炭交易市场及零散煤场作出的公示告知的行为，并非对鑫晋升公司作出的具体行政行为。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第（二）规定：依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下材料：被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案鑫晋升公司对其具体的诉求并未能提供被诉行政行为存在的材料，亦未能提供民和县政府组织实施强拆的事实根据。综上，鑫晋升公司的起诉不符合上述法律规定。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回鑫晋升公司的起诉。案件受理费50元由鑫晋升公司负担。
鑫晋升公司上诉称：一、上诉人的起诉符合行政诉讼法第四十九条规定；二、《通告》是具有强制拆除内容性质的行政行为。上诉人属于《通告》划定联合行动拆除对象的范围之内；三、民和县政府提供的《通告》等文件证明其与此次拆除有关，民和县政府也认可鑫晋升公司属于民和县城区规划城内经营煤炭企业的证据，上述证据证明被诉行政行为的存在。争议焦点是不是民和县政府亲自实施强制拆除属于实体举证责任分配问题，不属于裁定范围之内。故即使不是民和县政府亲自动手拆除，也应承担其属于组织者的法律责任；四、一审阶段若法院认为不符合行政诉讼法四十九条规定，也应根据司法解释六十九条规定责令补正或更正证据材料，不应直接裁定驳回起诉。综上，请求依法撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。
民和县政府答辩称，其对鑫晋升公司从未作出过强拆的行政决定，也未在2017年对其实施过任何强拆措施；政府信息公开与本案不属于一个法律关系；鑫晋升公司经营煤炭的主体不适格，不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，同时在一审阶段，双方对认定案件事实所采信的证据已予质证，一审法院均记录在案。本院予以确认。
另查明，鑫晋升公司厂房确被拆除，被拆除前尚在生产经营中。
上述事实有拆除现场照片、与鑫晋升公司生产经营相关的青海增值税专用发票、增值税纳税申报表、原煤销售合同以及现场调查笔录等书证及双方当事人当庭陈述为证。本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是是否存在鑫晋升公司厂房被强制拆除的事实以及拆除行为实施主体的认定。
关于鑫晋升公司厂房被强制拆除的事实。起诉权是法律赋予公民、法人或者其他组织的一项重要诉讼权利，起诉权的行使应符合一定的条件，以便将不必通过诉讼或者通过诉讼无法解决的行政争议过滤掉。当事人拥有诉讼权利与获得胜诉属于两个不同概念，拥有诉讼权利是指起诉人能够将行政行为提起司法审查的程序性权利。因此，对于起诉人而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条列举的提起诉讼需要符合的四项条件中，具体的诉讼请求和事实根据仅要求指向有关行政行为，也即当事人能够初步证明行政行为存在即可。这也与《中华人民共和国行政诉讼法》最大限度保护行政相对人合法权益的立法宗旨相一致。从客观事实看，在行政强制拆除案件中，行政机关在实施拆除行为时往往并不通知权利人到达现场，使得相关证据损毁，权利人一方受限于现场封锁或者禁止摄像录像等各方面现实情况，往往只能通过提供部分强拆现场的照片及其他间接证据来证明强拆过程，继而导致权利人在行政诉讼中对于强制拆除的举证遇到诸多困难。因此，行政强制拆除案件中的权利人只需承担初步证明责任即可。本案中，鑫晋升公司虽未提交证明其厂房系民和县政府拆除的直接证据，但其提供的拆除现场照片达到了厂房已被拆除的初步证明责任，结合本院依职权调取的证据，可以确定在被拆除前鑫晋升公司的厂房完好且处于正常生产经营当中。因此，应当确认存在鑫晋升公司厂房被强制拆除的事实。
关于实施本案被诉行政强制拆除行为主体。通常情况下，行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为，是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从，没有选择的余地，且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性，是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此，经依法批准的行政强制拆除行为应当首先推定其服务和实现行政管理职权的行政机关为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中，民和县政府于2017年6月21日发布《关于依法取缔县城规划区内煤炭交易市场及零散储（售）点的通告》，该《通告》明确告知县城规划区内经营的所有零散储（售）煤炭点需于2017年6月30日前自行拆除设施并关闭，否则将由工商局等十五个部门和单位利用十天时间联合执法强行清理拆除。经查，鑫晋升公司生产经营地在该《通告》取缔范围之内，强制拆除行为亦是基于该《通告》实施。故民和县政府系发布《通告》并决定对相对人实施拆除行为的主体，也是该强制拆除行为的实际受益人。民和县政府虽否认鑫晋升公司厂房的拆除系其所为，但其在不能提供相反证据的情况下，应当推定鑫晋升公司关于强制拆除主体的主张成立，从而对全案进行实体审理，以避免出现权利人厂房被拆除后行政机关推诿承担责任的局面。
综上，鑫晋升公司的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2017）青02行初28号行政裁定；
二、本案指令海东市中级人民法院继续审理。
审判长 刘富梅
审判员 李成花
审判员 陈 焱
二〇一八年八月八日
书记员 范献育