江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）扬行初字第00048号
原告周怀和。
委托代理人周霞。
被告扬州市广陵区人民政府，住所地扬州市文昌中路548号。
法定代表人陈曦，区长。
委托代理人张一军，江苏擎天柱律师事务所律师。
委托代理人马丽，江苏擎天柱律师事务所律师。
原告周怀和因要求确认被告扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）于2014年3月14日强制拆除原告房屋的行政行为违法，于2015年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年6月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年9月23日、2015年12月31日和2016年4月15日公开开庭审理了本案。第一次开庭审理，原告周怀和及其委托代理人周霞，被告广陵区政府的委托代理人杨斌武、张一军到庭参加了诉讼。第二次开庭审理，原告周怀和及其委托代理人周霞，被告广陵区政府的委托代理人马丽到庭参加了诉讼。第三次开庭审理，原告周怀和及其委托代理人周霞、被告广陵区政府的委托代理人张一军、马丽到庭参加了诉讼。三次开庭审理，被告广陵区政府的工作人员佘俊均受被告委托，代表被告法定代表人陈曦到庭参加了诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长九十日。本案现已审理终结。
2014年3月14日，原告周怀和位于扬州市广陵区湾头镇联合村周前组25号-1的房屋被强制拆除。原告认为上述强制拆除行为系由被告广陵区政府实施。
原告周怀和诉称：原告在扬州市广陵区湾头镇有一处合法房产。2014年3月14日，被告广陵区政府在不与原告商量，未经原告同意，没有出具任何手续且未告知原告的情况下，将上述房屋推倒拆除，夷为平地，致使原告无栖身之所。为维护原告合法权益，原告曾前往扬州市广陵区湾头镇人民政府（以下简称湾头镇政府）要求处理。湾头镇政府却派刑满释放人员对原告实施控制和看管。原告遂报警并申请扬州市广陵区人民检察院（以下简称广陵区检察院）给予法律监督。广陵区检察院于2015年5月4日出具《答复函》，称拆除湾头镇联合村周前组25号-1房屋的行为系拆除违章建筑的具体行政行为。结合本案的基本情况，根据相关法律规定，只有县级以上人民政府才有拆除违章建筑的审批权限和征用土地的审批权。因此，原告遂以广陵区政府为被告，提起本案诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告拆除原告位于湾头镇联合村周前组25号-1房屋的行为违法；2、责令被告恢复上述被拆除的房屋并赔偿原告因房屋被拆除在外面租住房屋的费用和因诉讼而产生的费用。
原告周怀和在起诉时向本院提交了下列证据：
1、发证时间为1993年6月30日的农村宅基地使用证一份；
2、照片一组共四张；
3、短信整理材料一份；
4、广陵区检察院《答复函》（扬广检控副字[2015]10号）一份。
原告周怀和在第一次开庭时向本院提交了下列证据：
5、落款时间为2015年1月19日，扬州市公安局广陵分局（以下简称广陵公安分局）《不予立案通知书》（广公（湾）不立字[2015]1号）一份。
原告周怀和提交的上述证据1、证据3-5均为复印件，证据2为原件。经核对，上述证据1、证据4和证据5与原件一致；证据3原告未提交相应原件供核对。
原告周怀和提交上述证据1，证明原告主张的本案所涉房屋是原告合法财产；证据2，证明本案所涉房屋被拆前和被拆后的状况；证据3，证明被告广陵区政府违法拆除原告房屋的事实客观存在；证据4和证据5，证明被告实施了违法拆除原告房屋的行政行为。
被告广陵区政府辩称：原告周怀和提出的本案诉讼请求无事实和法律依据。原告位于湾头镇联合村周前组25号-1的房屋被拆除并非被告所为，被告从未决定或组织实施过拆除原告上述房屋的行为。经被告了解，原告上述房屋系违法建设，系由扬州市广陵区湾头镇联合村村民委员会（以下简称联合村委会）依照当地村规民约组织人员予以拆除。原告及其家庭成员均非联合村村民。2013年8月26日，扬州市拆迁管理办公室（以下简称扬州市拆管办）发布拆迁公告，拆迁人为扬州泰达建设发展有限公司（以下简称泰达公司），拆迁实施单位为扬州市大仕房屋拆迁有限公司（以下简称大仕公司）等。原告的上述房屋在上述公告拆迁的范围之内，且原告户属于联合村和大仕公司所在的拆迁工作组。从2013年8月至2014年3月期间，联合村和大仕公司曾多次找原告商谈拆迁补偿问题，但均未达成一致。由于原告户的拆迁问题影响到了相关项目交地，导致征地补偿款无法发放到位，其他已经签订拆迁补偿安置协议的村民对此反应强烈，多次到联合村委会上访。联合村委会遂于2014年3月14日依照当地村规民约和村民自治的有关规定，经该村两委研究决定，组织人员对原告的上述房屋进行了拆除。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告广陵区政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
1、落款时间为2015年6月22日，联合村委会出具的《关于周怀和拆迁房屋的情况说明》一份；
2、落款时间为2015年6月22日，联合村委会出具的《关于村组织拆除周怀和违章建筑的情况说明》一份；
3、拍摄内容为落款时间为2013年8月26日，扬州市拆管办《拆迁公告》的照片一份。
被告广陵区政府提交的上述证据1和证据2为原件，证据3为复印件且未能提交相应原始载体。
被告广陵区政府提交的上述证据1和证据2，证明原告周怀和的房屋实际系由联合村委会依据当地村规民约和村民自治的有关规定组成人员予以拆除；证据3，证明原告房屋所涉及的拆迁项目的拆迁人和拆迁实施单位都与被告以及被告的下属各单位无关，相应拆迁公告也并非由被告公布。
被告广陵区政府申请证人王某、邱某和陈某出庭陈述证言。在第一次开庭审理后，本院依法传唤上述三名证人进行了询问。证人王某述称，其系大仕公司项目经理，并负责本案所涉拆迁项目。本案所涉原告房屋系由联合村请该公司于2014年3月14日实施拆除。在拆除前，该公司曾与原告就拆迁补偿问题多次进行商谈，但均未达成一致。证人邱某述称，其系联合村委会副主任，曾参加了作出对本案所涉原告房屋进行拆除的相关会议，上述会议没有形成书面会议纪要或会议记录。原告房屋被拆除时未签订拆迁补偿安置协议。由于原告房屋始终无法拆除，导致无法交地，相关补偿安置资金无法到位。本案所涉原告房屋并非原告合法财产，对上述房屋进行拆除属于联合村村规民约的范畴。证人陈某述称，其系联合村委会副主任，自2014年初开始分管该村村建及征地拆迁工作。从2013年8月到2014年3月期间，联合村委会和相关拆迁公司曾多次找原告商谈拆迁补偿事宜，但均未达成一致，由此影响了本案所涉拆迁项目交接，导致该村村民的拆迁补偿费、附着物补偿费和征地农民进保等工作无法对接到位，村民对此反映强烈。在2014年3月14日前一两天，该村两委成员开会对此进行商议。经该村两委会研究决定，依照该村村规民约和村民自治的有关规定，2014年3月14日下午，组织村组干部和部分村民并请大仕公司协助，对本案所涉原告房屋进行了拆除。
本院依职权调取了下列证据：
1、落款时间为2013年8月5日，扬州市广陵新城管理委员会（以下简称广陵新城管委会）致扬州市拆管办《申请书》一份；
2、落款时间为2013年8月1日，扬州市广陵区人民政府、广陵新城管委会《廖家沟滨水路（新农路段-文昌东路段）项目集体土地房屋拆迁补偿方案》一份；
3、填表日期为2013年8月1日，《江苏省社会稳定风险评估评审表》（试行）一份；
4、落款时间为2013年8月5日，广陵新城管委会《集体土地上房屋拆迁责任单位承诺书》一份；
5、落款时间为2013年7月9日，广陵新城管委会与扬州广陵拆迁有限公司《委托拆迁安置协议书》（廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）拆迁项目）一份、落款时间为2013年7月9日，广陵新城管委会与扬州鑫源房屋拆迁有限公司《委托拆迁安置协议书》（廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）拆迁项目）一份、落款时间为2013年7月9日，广陵新城管委会与扬州建业房屋拆迁有限公司《委托拆迁安置协议书》（廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）拆迁项目）一份、落款时间为2013年7月9日，广陵新城管委会与大仕公司《委托拆迁安置协议书》（廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）拆迁项目）一份；
6、《关于印发扬州市广陵新城机关职责配置、内设机构设置方案的通知》（扬广编[2008]12号）一份。
经庭审质证，原告周怀和对被告广陵区政府提交的全部证据均不予认可，认为本案所涉房屋系原告合法财产，广陵区检察院的答复函已经明确写明拆除原告房屋的行为是行政行为，而行政行为不可能由非行政主体实施。原告对被告申请的三名证人的证言均不予认可，认为相关证言与客观事实不符，且原告房屋系合法财产，村规民约其效力应低于法律。被告对原告提交的证据1，认为不能达到原告的证明目的，该宅基地使用权证系是1993年颁发，其后又进行了换发，原告现在提交的该宅基地使用权证实际是无效的，而即使该证是合法有效的，在房屋建设过程中原告并没有办理任何用地和准建等行政审批手续，所以该房屋是违法建设，并非合法财产；对证据2，认为该组照片中所拍摄房屋是否确为原告所有，被告并不知情，但被告对原告房屋确已被拆除的事实没有异议；对证据3，认为该证据系原告的上访材料，只能证明其房屋被拆除的事实，并不能证明房屋由被告拆除；对证据4，认为该证据不能作为本案定案的依据，不具有证明效力，该答复函是广陵区检察院根据原告的申诉对广陵公安分局作出的不予立案决定的审查，即便广陵区检察院认为原告房屋被拆除系具体行政行为，也不能证明是被告所为；对证据5，认为只能证明广陵公安分局对原告的报案没有立案，并不能证明原告的房屋系由被告拆除。双方当事人对于本院依职权调取的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
1、关于被告广陵区政府提交的全部证据。对于被告提交的证据1和证据2，其提供单位均为联合村委会，虽然该村委会依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定属于基层群众性自治组织性质，与被告之间并不存在上下级行政隶属关系，但事实上被告作为联合村委会的属地人民政府，与其之间仍然存在法律上的利害关系。因此，在被告没有提交其他证据佐证的情况下，联合村委会出具的有利于被告的上述两份证据均不能单独作为本案的定案依据。证据3，被告虽未能提交相应原始载体供核对，但该证据可以与本院依职权调取的证据相互印证，且该证据可以证明本案所涉廖家沟滨水路拆迁项目的相关情况，与本案审理具有关联。对于被告申请的三名证人所陈述的证言，其中，三名证人所作有关截至本案所涉原告房屋被拆除时原告未与拆迁实施单位签订拆迁补偿安置协议的陈述以及证人王某和陈某所作有关本案所涉原告房屋已经于2014年3月14日被拆除的陈述，可以与原告在行政起诉状中的相应陈述和被告的行政答辩状中的相应陈述相互印证；证人王某所作有关本案所涉原告房屋系由大仕公司实际拆除的陈述，可以与本院依职权调取的相关证据以及证人陈某所作相关陈述相互印证；证人王某所作大仕公司系受泰达公司委托实施本案所涉廖家沟滨水路建设项目拆迁的陈述，与本院依职权调取的相关证据相悖；证人邱某、陈某所作有关本案所涉原告房屋系由联合村委会经会议研究决定，依照当地村规民约的规定予以拆除的陈述，因被告及上述证人未能针对相关会议记录、村规民约等的客观存在和具体内容予以证明，均不能单独作为本案的定案依据。综上，本院对被告提交的证据3、证人王某、邱某和陈某所作有关截至本案所涉原告房屋被拆除时原告未与拆迁实施单位签订拆迁补偿安置协议的陈述、证人王某和陈某所作有关2014年3月14日本案所涉原告房屋被拆除的陈述以及证人王某所作有关本案所涉原告房屋系由大仕公司实际实施拆除的陈述依法予以确认；对被告提交的证据1和证据2以及三名证人证言的其他内容均不予确认。
2、关于原告提交的全部证据。证据1、证据4和证据5均与原原件核对一致，证据2为原件，且证据1可以证明原告于1993年6月30日经批准取得湾头镇周家村周前组106平方米宅基地使用权的事实，证据2可以证明本案所涉原告房屋被拆除前后的相关状况，证据5可以证明原告曾就其湾头镇联合村周前组25号-1房屋被损毁，向广陵公安分局提出控告，广陵公安分局决定不予立案的事实，证据4可以证明原告对广陵公安分局的上述不予立案决定不服，向广陵区检察院申诉的事实，均与本案审理具有关联。证据3，与本案审理无关。综上，本院对原告提交的证据1-2和证据4-5均依法予以确认；对证据3不予确认。
3、关于本院依职权调取的全部证据。上述证据均与本案审理具有关联，且并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》有关人民法院依职权调取证据的相关禁止性规定，均应作为本案的定案依据。
经审理查明，2008年，被告广陵区政府下发《关于建立扬州市广陵新城管理委员会的通知》（扬广府发[2008]131号），决定成立广陵新城管委会。2008年12月31日，扬州市广陵区机构编制委员会下发《关于印发扬州市广陵新城机关职责配置、内设机构设置方案的通知》（扬广编[2008]12号），明确广陵新城管委会为被告广陵区政府的派出机构。原告周怀和在扬州市广陵区湾头镇联合村周前组有房屋一处。2013年7月9日，广陵新城管委会与扬州广陵拆迁有限公司、扬州鑫源房屋拆迁有限公司、扬州建业房屋拆迁有限公司和大仕公司分别签订《委托拆迁安置协议书》（廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）拆迁项目）。2013年8月1日，被告广陵区政府和广陵新城管委会共同作出《廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）项目集体土地房屋拆迁补偿方案》。同日，由广陵新城管委会作为事项责任单位和组织评估单位，填写了廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）扬州市重大城建项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》，后该表经扬州市广陵区维护稳定工作领导小组予以同意备案。2013年8月5日，广陵新城管委会作出《集体土地上房屋拆迁责任单位承诺书》。同日，广陵新城管委会向扬州市拆迁办提交申请，申请领取廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）工程项目《集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》，并申请颁发拆迁通告。2013年8月26日，扬州市拆迁办发布《拆迁公告》，载明拆迁范围为位于广陵区广陵新城辖区内（新农路-
文昌东路）的“廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）”项目规划红线范围内集体土地上的房屋及其附属物，拆迁人为泰达公司，拆迁责任单位为广陵新城管委会，拆迁实施单位为大仕公司、扬州广陵拆迁有限公司、扬州鑫源房屋拆迁有限公司和扬州建业拆迁有限公司。原告前述房屋位于上述拆迁项目规划红线范围内，该房屋已于2014年3月14日由大仕公司予以拆除。截至上述房屋被拆除时，原告未与拆迁实施单位签署拆迁补偿安置协议。
本案的争议焦点在于：1、原告周怀和位于湾头镇联合村周前组25号-1的房屋被拆除是否确系被告广陵区政府实施；2、若确系被告实施了上述拆除行为，则该行为是否有相应的事实和法律依据；3、若被告实施的上述拆除行为违法，则原告提出的赔偿请求在本案中是否应予以支持。
本院认为：首先，根据本案现有证据，可以认定原告周怀和的本案所涉房屋被拆除系由广陵新城管委会委托的大仕公司实施。其一，依据本案相关证据，广陵新城管委会系本案所涉廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）项目的拆迁补偿安置方案的编制单位、社会稳定风险评估的事项责任单位和组织评估单位以及拆迁责任单位。其二，根据广陵新城管委会与大仕公司之间签订的《委托拆迁安置协议书》（廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）拆迁项目），广陵新城管委会已将上述建设项目范围内的房屋拆迁安置事项委托大仕公司组织实施，而据2013年8月26日，扬州市拆迁办发布的《拆迁公告》及被告庭审陈述，可以认定原告房屋确在上述建设项目所涉拆迁范围之内。其三，根据被告申请的证人王某、陈某所作证言，本案所涉原告房屋系由大仕公司实际实施拆除。综上，本案所涉原告房屋系由大仕公司实际实施拆除，而其实施的相关拆除行为所产生的相应法律责任应当由委托人广陵新城管委会承担。
被告广陵区政府认为，本案所涉原告房屋系由联合村委会依照村规民约的规定组织实施了拆除。对此，一方面，对于其上述主张，被告在法定举证期限内既未能提交相应的联合村委会有关拆除本案所涉原告房屋的相关决议、会议纪要等书证，亦未能针对其所主张的作为拆除本案所涉原告房屋所依据的联合村村规民约进行充分举证，被告所申请出庭作证的相关证人亦无法针对上述问题提交相应证据或作出具有相当说服力的陈述。另一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……。依照上述规定并结合《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，村规民约在性质上应当属于村民基于村民自治而制定约束全体村民行为的规范，但不得含有侵犯村民的人身权利、财产权利、民主权利等合法权利的内容，且村民委员会并非国家权力机关，既无权对村民相关权益是否合法作出认定，亦无权基于前述认定而实施剥夺村民人身、财产等权利的行为。因此，被告的上述主张无事实和法律依据，本院依法不予采纳。
其次，广陵新城管委会拆除本案所涉原告房屋，无相应事实及法律依据。一方面，未经相关行政审批而建设的建筑物或构筑物，应当由有权机关在认定违法事实客观存在的基础上，依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规所规定的法定程序予以处理。另一方面，基于国有土地上房屋征收、集体土地征收与房屋拆迁而征收、征用被征收人或被拆迁人的合法财产，应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、行政法规和其他规范性文件的相关实体及程序规定，并依照法律法规的规定给予被征收人或被拆迁人合法合理的补偿。本案中，原告房屋因廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）项目建设需要而被纳入拆迁范围，广陵新城管委会在既未与原告针对拆迁补偿安置问题达成协议，亦未依法履行相关法定程序的情况下，径行对本案所涉原告房屋实施拆除，无相关法律依据，亦未能履行相应法定程序。但鉴于上述拆除行为系事实行为，并不具有可撤销内容，应依法予以确认违法，而由于广陵新城管委会作为被告广陵区政府的派出机构并不具有独立的行政主体资格，其违法拆除本案所涉原告房屋的上述法律责任最终应由被告承担。
被告广陵区政府认为，本案所涉原告房屋系原告在未取得相关准予建设手续的情况下擅自建造的违法建设，依法不受法律保护。对此，一方面，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。该法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依照上述法律规定，被告既不具有认定本案所涉原告房屋是否确系违法建设的法定职权，亦未能在法定举证期限内提交有关城乡规划行政主管部门或乡、镇人民政府作出的认定本案所涉原告房屋确系违法建设的相关处理文件。因此，被告的上述主张无事实和法律依据，本院依法不予采纳。
最后，原告周怀和提出的行政赔偿请求，在本案中不应予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，原告提出的行政赔偿请求包括责令被告恢复上述被拆除的房屋并赔偿原告因房屋被拆除在外面租住房屋的费用和因诉讼而产生的费用。其一，根据本案已经查明的事实，本案所涉原告房屋已被纳入廖家沟滨水路（新农路段-
文昌东路段）建设项目拆迁范围，客观上已不具备恢复原状的可能且原告未针对其房屋被拆除本身所产生损失提出相应赔偿请求。其二，原告主张赔偿因房屋被拆除在外面租住房屋的费用和因诉讼而产生的费用，并在庭审中明确前述因诉讼而产生的费用包括律师费、诉讼费、交通费等，但在本案诉讼过程中，其既未能明确上述费用的具体数额，亦未能针对上述费用实际已经发生以及具体数额提交相应证据予以证明。综上，原告提出的行政赔偿请求在本案中尚无相应的事实依据。原告可以在本判决书生效后另行针对本案所涉赔偿问题单独提起行政赔偿诉讼或寻求其他法律救济。
综上所述，广陵新城管委会拆除本案所涉原告房屋的行为无事实及法律依据，未能履行相关法定程序，应予以确认违法，上述违法责任应由被告广陵区政府承担。原告周怀和提出的行政赔偿请求在本案中应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十八条之规定，本院判决如下：
一、确认被告广陵区政府于2014年3月14日拆除原告周怀和位于扬州市广陵区湾头镇联合村周前组25号-1的房屋的行政行为违法；
二、驳回原告周怀和要求责令被告广陵区政府恢复上述被拆除的房屋并赔偿原告因房屋被拆除在外面租住房屋的费用和因诉讼而产生的费用的诉讼请求。
一审诉讼费50元，由被告广陵区政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 乔文进
审 判 员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 陈 敏
文书附页：
（2015）扬行初字第00048号案件适用法律条文：
1、《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……。
2、《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。
4、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
第三十八条人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。