湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘06行终109号
上诉人（原审原告）：岳阳市云溪区云溪镇杨树港村刘家垅组，地址：岳阳市云溪区永济乡三角坪。
负责人张元保，该组组长。
委托代理人：徐志林，岳阳市岳阳楼法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：岳阳市国土资源局云溪分局，住所地：岳阳市云溪区洗马北路。
法定代表人：王晔，局长。
委托代理人：田晓红，湖南惠风律师事务所律师。
原审第三人：岳阳市云溪区云溪镇人民政府，住所地：岳阳市云溪区云溪镇上街居委会。
法定代表人：杨建勤，该镇镇长。
委托代理人：李伟，云溪镇政府工作人员。
委托代理人：易晨光，云溪镇政府工作人员。
上诉人岳阳市云溪区云溪镇杨树港村刘家垅组（以下简称刘家垅组）因与被上诉人岳阳市国土资源局云溪分局（以下简称云溪区国土分局），原审第三人岳阳市云溪区云溪镇人民政府（以下简称云溪镇政府）确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市云溪区人民法院（2016）湘0603行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘家垅组的负责人及委托代理人徐志林，被上诉人云溪国土分局的委托代理人田晓红，原审第三人的委托代理人李伟、易晨光到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年6月18日，岳阳市云溪区人民政府以岳云政函字[2010]37号作出《岳阳市云溪区人民政府关于同意收回国有建设用地使用权的批复》，内容为：区国土资源分局，《关于收回国有建设用地使用权的请示》已收悉，根据岳阳市云溪区城市总体规划，为实施永济乡安置小区建设用地的需要，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定，经研究，区人民政府同意收回永济乡杨树塘刘家垅组15.5633公顷的国有建设用地使用权，请你局依法办理相关手续。被告随后进行入户调查。2010年11月12日，原告及组民代表与第三人签订《用地补偿协议》，内容为，依据土地利用总体规划和城市总体规划，被告委托第三人代表岳阳市临港产业新区需征（转）用原告部门土地作为储备用地，第三人负责补偿。征地补偿参照《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2009]43号）文件执行。征地范围以临港产业新区国土规划建设部现场确定的范围为准。总面积为233.45亩，金额为9560349元。因原告提出专业菜地增补补偿金，请求追加土地补偿金，2012年8月15日，原告与第三人签订《用地补偿增补协议》，内容为，征地补偿参照《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2009]43号）、岳政办[2005]19号文件执行。菜地175.63亩，增补金额3790000元。以上两份协议均按期履行完毕。原告以土地性质为集体土地和农用地转用未经省政府审批及未按法定程序征地为由到各级政府及相关职能部门反映情况，未果。2016年3月3日原告起诉被告，要求：1、确认云溪区国土分局委托原永济乡政府2010年11月12日与被告签订的《用地补偿协议》和2012年8月与原告签订的《用地补偿增补协议》无效；2、判决被告恢复土地原状，返还土地或按现行省市征地标准行政赔偿原告损失928万元；3、判决被告承担本案诉讼费。另查明，2001年12月3日湖南省民政厅批复撤销松杨湖农场设立永济乡。2015年11月30日湖南省民政厅批复云溪乡、永济乡，云溪镇成建制合并设立云溪镇。岳阳市云溪区云溪镇杨树港村刘家垅组土地性质在2005至2014年登记为国有土地性质。争议的土地现在建设安置小区。
原审法院经审理认为，对于合同效力的审查，主要看签约主体及合同内容是否符合法律的规定。刘家垅组与第三人签订的《用地补偿协议》及《用地补偿增补协议》签约的主体适格。其行政行为与法律规定不想悖，没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，且补偿标准按当时实施的《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》、岳政办（2005）19号文件执行，并按期履行完毕。首先从该案土地性质上看，土地属于不动产，依据《中华人民共和国物权法》第九条，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。湖南省遥感中心的证明材料反映本案争议土地在2005年至2014年登记为国有土地性质。即云溪区国土分局在行使国有土地使用权收回时，争议土地为国有土地性质。其次，从本案国有土地使用权收回程序上看，本案争议土地在2005年至2014年登记为国有土地性质。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，云溪区国土分局报请岳阳市云溪区人民政府批准，可以收回本案争议土地的国有土地使用权。结合本案，2010年6月18日，岳阳市云溪区人民政府以岳云政函字〔2010〕37号作出《岳阳市云溪区人民政府关于同意收回国有建设用地使用权的批复》，经云溪区国土分局的申请，为实施永济乡安置小区建设用地的需要，收回本案争议的国有土地使用权，由云溪区国土分局依法办理相关手续。因岳阳市云溪区人民政府非本案当事人，也非规范性文件，对此文件不作审查。因此，本案争议土地已经区人民政府批准，由云溪区国土分局组织实施，该局的行政行为合法。依据《土地储备管理办法》第二条，本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。第十条，下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地。因此，云溪区国土分局是土地储备的职能部门，将依法收回的国有土地进行储备是合法行使职权。云溪区国土分局委托第三人与刘家垅组签订两份补偿协议，进行土地储备，其行政行为合法。关于国有土地使用权收回及土地储备除上述的程序外的程序问题，由于没有相关的法律法规规定。从正当程序的角度出发，协议内容注明土地作为储备用地，并由刘家垅组及组民代表签名，实质上告知刘家垅组及组民土地储备的事实，因此云溪区国土分局并没有剥夺刘家垅组的告知权、陈述申辩权等权利。故云溪区国土分局在本案国有土地使用权收回程序合法。协议由刘家垅组及组民代表签字，体现刘家垅组的真实意思，故刘家垅组与第三人签订的两份协议合法有效。刘家垅组请求行政赔偿与事实不符，不予支持。由于刘家垅组起诉为行政行为无效及赔偿，无效行政行为自始无效，行政诉讼的最长保护期限不对无效行政行为发生效力。本案没有超过起诉期限。云溪区国土分局及第三人称本案已超过诉讼期限，不予支持。综上，云溪区国土分局对本案争议的国有土地使用权收回程序合法，与刘家垅组的协议合法有效，并履行完毕。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘家垅组的诉讼请求。案件受理费50元，由刘家垅组负担。
宣判后，刘家垅组对上述判决不服，向本院上诉称：一、本案涉及的233亩土地（其中菜业基地177亩）全部是农用地，而非建设用地，一审判决强调土地性质是国有建设用地不当；二、被上诉人没有任何证据证明与上诉人签订《用地协议》前依法申报办理了转用手续，违反土地法相关规定，其行政行为于法无据；三、被上诉人将上诉人农用地作为建设用地的储备土地，其行为不符合法律规定；四、本案涉及土地权属属上诉人集体所有性质土地；五、云溪区政府无权下文批准收回农用地；六、本案是土地利用纠纷，不是一般民商事合同纠纷，应适用《土地管理法》和土地法相配套的法律法规和规章；七、被上诉人与第三人在签订用地协议后，因隐瞒国家对菜业基地补偿政策，造成双方在2012年8月又签订了一份增补协议，未按政策增补。而且，土地征收后不是为公共利益开发，大部分土地至今抛荒闲置长达6年，村民无法恢复耕种，并给村民带来重大损失，完全应予行政赔偿。请求：1、撤销一审判决；2、改判《用地补偿协议》、《用地补偿增补协议》无效；3、改判被上诉人恢复土地原状，赔偿上诉人损失928万元。
被上诉人云溪区国土分局答辩称：一、本案争议土地是国有土地，不是集体土地，答辩人是依法收回国有土地，不是征收集体土地。1、土地属于不动产，认定土地性质必须以登记为准；2、答辩人向云溪区政府申请收回刘家垅组部分国有土地作为储备用地，是履行法定职务的行为；3、本案争议的土地，不是集体土地，不需要办理征收手续，依法只需要办理收回手续。二、答辩人收回国有土地有法可依、程序合法，《用地补偿协议》和《用地补偿增补协议》合法有效。1、答辩人依据市区两级政府要求，将原永济乡部分土地收回符合法律规定，有法可依；2、答辩人收回上诉人的土地依法办理了审批手续；3、收回国有土地时，对上诉人村民进行了补偿。三、国有土地转为建设用地的程序是：首先是收储，然后是划拨或挂牌出让，直接成为建设用地。如果是农用国有土地，则首先是收储，然后划拨或挂牌出让，用地前再办理农用地转为建设用地手续。本案涉及的是收回国有土地及补偿问题，这些行为都属于答辩人的职权范围，与上诉人没有法律关系，更不存在损害上诉人的任何权益。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人云溪镇政府陈述：一、涉案土地只能适用国有土地收回的程序；二、土地收回程序的启动直至具体协议的签订都是经过多次协商得出的；三、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
在二审中，上诉人刘家垅组在二审中向本院提交了一份2016年5月17日湖南省遥感中心出具的函，拟证明上诉人所在地的土地性质是集体土地。被上诉人云溪区国土分局、一审第三人云溪镇政府质证后对该份证据的三性均不予认可。
本院认证如下：2016年5月17日湖南省遥感中心出具的函只能证明2014年版云溪区土地利用数据库显示上诉人的土地权属性质为集体所有土地，不能证明被上诉人收回土地时的土地性质，且该份证据上诉人在一审就已经提交，也不属于二审新证据，不予采信。
经审理查明，一审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案上诉人与第三人签订《用地补偿协议》的时间为2010年11月12日，双方签订的《用地补偿增补协议》时间为2012年8月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，上诉人的起诉期限应为2013年2月之前，即使根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人的起诉期限最迟也应当在2014年8月之前，而上诉人在2016年3月才向一审法院提起行政诉讼要求确认行政协议无效并赔偿损失，已明显超过了法定的起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省岳阳市云溪区人民法院（2016）湘0603行初2号行政判决书；
二、驳回岳阳市云溪区云溪镇杨树港村刘家垅组的起诉。
一审案件受理费50元，由岳阳市云溪区云溪镇杨树港村刘家垅组负担；二审案件受理费50元，由岳阳市云溪区云溪镇杨树港村刘家垅组负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 夏磊
审判员 江婷
审判员 胡哲
二〇一七年二月二十日
书记员 陈仟