南京市下关区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2012）下行初字第14号
原告吕才亮，男，汉族。
原告唐庆英，女，汉族。
委托代理人江尧兵，男，汉族。
被告南京市公安局下关分局，住所地本区宝善街2号。
法定代表人赵立宏，局长。
委托代理人林家华。
委托代理人史军。
原告吕才亮、唐庆英不服南京市公安局下关分局作出的行政赔偿处理决定，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2012年11月15日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年1月10日公开开庭审理了本案。原告吕才亮及其与原告唐庆英共同委托代理人江尧兵，被告委托代理人林家华、史军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吕才亮、唐庆英诉称，两原告系夫妻关系，生有四个子女。2010年4月17日下午，其两个女儿吕秋平、吕春平在幕燕风景区游玩时，遭歹徒黄廷勇尾随抢劫，现金70元钱被抢走后，吕秋平还被当场刺死，吕春平被刺重伤。歹徒黄廷勇虽已被判处死刑及附带民事赔偿495112.30元，但由于其缺乏赔付能力，以致给原告造成的经济损失至今没有得到清偿。被告作为公安机关，肩负着预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责。案发地点属于被告管辖范围，是重点区域、特殊场所，被告应当采取措施重点防范。而案发当日，被告下辖派出所只对“伍佰村”、“白云石矿”、“盛世花园”三个巡区进行了巡防，案发地域不在正常巡防范围之内，导致出现治安防范真空。而且，案发地也未设立安全警示牌，最终导致犯罪发生，给原告家人带来巨大损害。被告没有完全履行法定职能，属严重不作为，其行为与原告女儿的死伤存在因果关系，因此，被告应对原告的损失承担法律责任。请求法院判令被告赔偿原告各种损失490491元及由此产生的其他费用。
被告南京市公安局下关分局辩称，为履行公安机关职责，其辖区内各派出所均采取了相应的犯罪预防措施。案发当日，其下辖的幕府山派出所也出动了相关的警力，开展了巡逻防范工作，案发地点也在巡防范围之内，因此，其并不存在违法行为。且其行为与导致原告女儿伤亡的犯罪行为之间并无因果关系，原告的各种经济损失均系罪犯黄廷勇造成，现已经南京市中级人民法院判决，由罪犯黄廷勇承担赔偿责任。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
原告就赔偿请求提供了以下证据：
1、公安机关各部门职责明细，证明公安机关负有预防、制止、侦查违法犯罪活动，以及对辖区内公共场所、重要地区、企事业单位的治安秩序进行管理的法定职责；
2、江苏省南京市中级人民法院（2010）宁刑终字第61号刑事附带民事判决书1份，证明由于被告的不作为给原告造成经济损失490491元；
3、幕府山派出所4月17日巡防情况1份，证明案发当日被告没有在原告女儿受害的区域履行巡防义务；
4、江苏省南京市中级人民法院（2011）宁执字第50号民事裁定书1份，证明原告的损失尚未得到赔付；
5、照片1组，证明原告女儿受害地幕燕风景区是公共场所，被告在案发前没有制作相应的警示牌；
6、申请书、信访申请件、不受理赔偿申请通知书各1份，证明被告没有履行对原告的赔偿义务，再次构成行政不作为。
经质证，被告认为，对证据5照片中警示牌的设立和拆除不清楚，照片未能反映其具体时间，无法判断其真实性。原告则认为，其在山上干活，没看到过警示牌，照片中的警示牌是2010年10月份设立的，但最近其上山查看，发现该警示牌已不存在。
被告就答辩内容提供了以下证据：1、幕府山派出所4月17日巡防情况1份；2、幕府山派出所日常巡逻规范1份；3、接处警登记表原件1组。以上证据用以证明幕府山派出所履行了巡逻职责。经质证，原告认为，其对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但对该证据的证明目的持有异议；对证据3的真实性无异议，但接处警的编号和报警时间未依顺序对应，且本案处理的是犯罪的预防问题，而非犯罪的事后侦查问题，故与本案无关联性。被告则认为，接处警编号顺序是警务平台自动生成，并非人工登记所致。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的照片合法真实有效，依法予以确认；但照片没有体现警示牌设立的时间，也缺乏相关佐证，因此，对原告认为警示牌设立于2010年10月份的主张，本院不予确认。被告提供的接处警登记表与本案的诉争无直接关联，仅能反映案发后被告处理报警的事实，且该事实在其他证据中也有所体现，因此不将其作为本案的事实依据。对于原被告提供的其他证据，证据的取得和形式均符合法律规定，内容真实有效，能够作为认定本案事实的依据，现依法予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：原告吕才亮、唐庆英系夫妻，生有四个子女。2010年4月17日18时许，原告的两个女儿吕秋平、吕春平在南京市下关区幕府山游玩时，在山顶环山路上遭罪犯黄廷勇抢劫，吕秋平、吕春平被挟持至该路东侧山坳树林，吕春平70元现金被劫取。之后，黄廷勇持刀困住吕秋平、吕春平，欲待天黑后伺机逃跑。期间，黄廷勇另生犯意，将吕春平强奸，并将吕秋平杀害。作案后，黄廷勇逃离现场。案发次日，南京市公安局下关分局将黄廷勇抓获归案。同年10月19日，南京市中级人民法院作出（2010）宁刑终字第61号刑事附带民事判决书，以抢劫罪、强奸罪、故意杀人罪判处黄廷勇死刑，并判处黄廷勇赔偿吕才亮、唐庆英死亡赔偿金、丧葬费、被抚养人生活费共计人民币490491元，赔偿吕春平医药费、住院伙食补助费、营养费、护理费、交通费共计人民币4621.3元。其后，因黄廷勇未履行赔偿义务，吕才亮、唐庆英、吕春平向南京市中级人民法院申请强制执行。2011年4月25日，南京市中级人民法院作出（2011）宁执字第50号民事裁定书，以黄廷勇暂无财产可供执行为由，裁定终结该执行程序。同年7月27日，吕才亮、唐庆英向南京市公安局下关分局提出行政赔偿申请。南京市公安局下关分局于同年8月9日作出宁公下不受字（2011）第1号不受理赔偿申请通知书，并于次日送达给吕才亮本人。现吕才亮、唐庆英向本院提起诉讼。
另查明，被告下辖幕府山派出所在其上级机关的领导下，就辖区内的巡防工作建立了长效机制，成立巡防勤务领导小组，由相关所长任组长、副组长，内勤、警长任组员，开展日常巡防工作；采取治安巡防、社区巡防等具体措施；对具体人员、巡防时间等作出安排，并配置物资设备等，保障巡逻规范。2010年4月17日，幕府山派出所出动民警6人、辅警12人，对“伍佰村”、“白云石矿”、“盛世花园”三个巡区进行了日常巡防，盘查人员10人，录入平台3人。另外，幕府山上曾设立安全警示牌。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，公民、法人和其他组织请求国家赔偿必须以国家机关和国家机关工作人员存在侵权行为为前提。本案诉争行为是依职权的行政不作为；判断国家机关及其工作人员是否存在依职权的行政不作为，要综合考虑其是否负有某种作为义务，该义务是否特定，是否具备以及具备何种履职能力等因素。国家机关及其工作人员有义务作为而不为，且有能力作为而不为的，无论依职权还是依申请，均可构成行政不作为。根据《中华人民共和国人民警察法》及相关法律规定，公安机关和人民警察负有预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责。因此，被告作为公安机关，应当对其辖区内可能发生的犯罪活动进行预防，并得为此采取相应具体实施措施。依据经确认的事实，在被告的领导和要求下，其下辖幕府山派出所制定了具体详实的巡防规范，也为此开展了日常的巡逻工作。被告根据其自身的人力物力条件开展犯罪预防活动，工作安排有计划，组织领导到位，实施措施具体，而且法律法规本身并未对犯罪预防的形式、人员物资的调配等提出明确、具体、可行的要求，因此，应依法认定其履行了预防犯罪的法定义务。原告认为幕府山派出所仅就“伍佰村”、“白云石矿”、“盛世花园”三个巡区进行了巡逻，未将案发地域纳入巡区，本院认为，“巡区”并非纯粹的地理概念，而是根据管理需要划分的空间范围，各巡区的边界范围并非也不必与该巡区的地理名称一一重叠对应，一个巡区可以包括多个街道、社区和景区等。而且，只要巡区涉及的范围覆盖至该派出所全部管辖地域，巡区的数量、名称、范围大小比均不应成为本案的审查要素。因此，对于原告认为幕府山不属于任何巡区的抗辩主张，本院不予采纳。对于原告认为案发时地未见警察巡逻以及未设置安全警示牌的主张，本院认为，考虑到公安机关的人力和物资规模、法定职责范围、辖区规模和复杂性以及基层派出所能力等因素，要求巡逻警察在案发时出现并保持特定巡逻次数，以及该巡逻得为群众遇见等，既缺乏法律依据，也不符合社会现实。至于安全警示牌是否设立及设立时间的问题，本院认为，预防犯罪的外在形式及载体是多种多样的，法律法规没有也不可能就其形式及载体作出穷尽的具体规定，且此问题仅涉及行政行为合理性，而尚不构成合法性的认定，因此，仅以警示牌的设立及现有证据，无法认定被告行为违反法律规定。综上，被告的行为不构成行政侵权行为。
对于原告诉称其合法权益受到了侵害，经济损失未得到弥补的主张，本院认为，原告的两个女儿遭到犯罪分子的加害，导致吕秋平失去了生命，吕春平损失了健康和一定财产，给原告家庭造成极大悲剧，对原告受到的损害及损害的严重性，本院予以认可。但依法而论，原告的损失为第三人致害，与被告的行为之间并无法律因果关系。该损失应由致害人黄廷勇承担赔偿责任，南京市中级人民法院作出的（2010）宁刑终字第61号刑事附带民事判决书以及（2011）宁执字第50号民事裁定书也相继对此予以了确认。因此原告要求被告承担赔偿责任的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》第二条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告吕才亮、唐庆英要求被告南京市公安局下关分局赔偿损失的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 尤忠华
人民陪审员 计媛晖
人民陪审员 李杭初
二〇一三年一月三十日
书 记 员 丛志阳