湖北省武汉市黄陂区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0116行初12号
原告武汉新红物资发展有限责任公司。住所地：武汉市武昌区积玉桥街中山路***号*幢。
法定代表人李佩，该公司董事长。
委托代理人钟满君，湖北忠三律师事务所律师（特别授权）。
被告武汉市黄陂区国土资源和规划局，住所地：武汉市黄陂区黄陂大道382号
法定代表人祝健，该局局长。
委托代理人张军，湖北瑞通天元律师事务所律师（一般授权）。
被告武汉市土地交易中心黄陂区分中心，住所地：武汉市黄陂区前川街黄陂大道***号。
法定代表人肖和平，该分中心主任。
委托代理人孙惠莉，湖北瑞通天元律师事务所律师（一般授权）。
原告武汉新红物资发展有限责任公司（以下简称新红公司）诉被告武汉市黄陂区国土资源和规划局（以下简称黄陂国土局），武汉市土地交易中心黄陂区分中心（以下简称黄陂交易中心）土地出让行政合同纠纷一案，原告新红公司原以黄陂国土局为被告，黄陂交易中心为第三人提出诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月7日进行了审理，在庭审过程中，原告新红公司认为第三人黄陂交易中心应作为被告，并修改了其诉讼请求，被告提出异议后，本院作出休庭处理。在原告重拟诉状、本院重新送达两被告答辩后，又于2016年7月12日公开开庭审理了本案。原告新红公司委托代理人钟满君，被告黄陂国土局委托代理人张军，被告黄陂土地交易中心主任肖和平，委托人代理人孙惠莉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告新红公司诉称：2008年12月，经武汉市黄陂区人民政府批准，两被告决定于2008年12月20日9时至2008年12月30日10时的挂牌期限内，以转让等方式公开出让P（2008）087号地块国有建设用地使用权。同年12月29日原告向两被告提交了竞买申请文件并缴纳了人民币230万元竞买保证金，同年12月30日，原告在黄陂区土地储备交易中心（该中心名称后变更为第二被告名称）交易大厅以挂牌方式竞得黄陂国土局出让位于黄陂盘龙城经济开发区刘店村编号为P（2008）087号地块的国有建设用地使用权，成交土地面积为45333.7平方米，成交价格总额为758万元（包括土地开发补偿费，土地出让金），原告于同日与黄陂国土局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。2009年1月10日，应交易中心的要求，原告与其签订了《储备土地开发补偿协议书》，该协议签订后，原告多次前往土地局和交易中心要求开具缴费单、签订土地出让合同并交付土地。但两被告答复该地块及周边其他地块因政府决定整体规划调整，暂停办理土地发证和停止规划建设，致使原告无法缴纳剩余的土地出让金。
2014年10月3日原告收到两被告邮寄的《解除通知书》，以原告拖欠土地出让金和未签订出让合同为由，取消了原告竞买人资格，解除成交确认书，解除补偿协议，230万元竞买保证金不予退还以及该地块另行挂牌出让。收到该通知书后，原告提出异议，但二被告未予回复，因此，原告诉至人民法院，要求确认：1、两被告取消原告竞买人资格，解除与原告签订的《国有建设用地使用权成交确认书》及解除《储备土地开发补偿协议书》违法；2、确认第二被告与原告签署《储备土地开发补偿协议书》违法；3、判定两被告共同赔偿原告财产损失人民币1227万元（包括竞买保证金人民币230万元、利息损失97万元、土地差价损失900万元）。
被告黄陂国土局辨称：一、本案诉争所涉系民事法律关系，不属于行政诉讼审理范围。二、若本案系行政法律关系，则原告起诉超过法定起诉期限。原告所诉第一项与第二项涉及两个不同具体行政行为争议且相互矛盾，不应在一个案件审理。三、答辩人取消被答辩人竞得人资格，解除与其签订的成交确认书，黄陂土地交易中心解除与其签订的补偿协议行为认定事实清楚，程序合法。四、原告要求赔偿经济损失人民币1227万元的诉请没有法律及事实依据不应得到支持。综合上述意见，被告要求人民法院驳回原告起诉。
被告黄陂交易中心辩称意见与黄陂国土局的辩称意见一致。
经审理查明：2008年12月，经武汉市黄陂区人民政府批准后，两被告以挂牌方式公开出让一批国有建设用地使用权，其中含有P（2008）087号地块。2008年12月29日，原告新红公司在被告规定的时间内提交了竞买申请文件并缴纳了人民币230万元竞买保证金。同年12月30日，原告新红公司在黄陂区土地储备交易中心交易大厅以挂牌方式竞得黄陂国土局出让的位于盘龙经济开发区刘店村编号为p（2008）087号地块的国有建设用地使用权，成交土地面积为45333.7平方米，成交总额为人民币758万元，原告与第一被告于同日签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。2009年1月10日，应第二被告交易中心的要求，原告与其签订了《储备土地开发补偿协议书》。
2014年10月3日，原告新红公司收到两被告邮寄的《解除通知书》，两被告以原告拖欠土地出让金人民币567.75万元和未签订出让合同为由，取消了原告P（2008）087号地块的竞得人资格，解除了区国土局与其签订的成交确认书；解除储备中心与其签订的补偿协议；对原告交纳的保证金人民币230万元不予退还，且国土局将P（2008）087号地块另行挂牌出让。收到该通知书后，原告向黄陂国土局提交了《政府信息公开申请表》，黄陂区国土局于2015年1月21日以书面的形式进行了公开回复，该回复中有区域规划调整信息，即根据武汉市人民政府于2010年11月30日批准的武汉都市发展区1＋6空间发展战略实施规划，该地块所属区域城市规划用地性质由工业用地调整为商业用地。
原被告双方对以上事实无争议，但观点迥异。
本院认为，本案的争议焦点是：
一、本案是民事争议还是行政争议？
通观此案，本案因被告挂牌出让土地而始，因给原告下达《解除通知书》而终，在整个过程中，两被告均在行使行政职权，并非平等主体之间的争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项和最高人民法院《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》的规定，本案应属行政争议。
二、原告新红公司的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限？
被告于2014年10月13日给原告下达了《解除通知书》，原告随即要求被告公开有关信息，被告于2015年1月21日给原告予以书面答复，原告于2016年4月27日向人民法院提起诉讼，没有超过2年，根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条的规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，故原告新红公司的起诉没有超过起诉期限。
三、第二被告与原告签署的《储备土地开发补偿协议书》的性质及履行问题。
原告新红公司竞拍成功后，应第二被告交易中心的要求，双方与2009年1月10日签订了《储备土地开发补偿协议书》。原告认为双方签订此协议书没有法律依据不合法，但该协议的签订在当时没有违反法律禁止性规定，故不能确定其违法。该协议签订后，因该地块可能进行规划调整，原、被告均未继续履行该协议，原告未能继续交款并办理相关手续，被告亦未催其交款，也未在2010年11月30日（即该地块规划从工业用地调整为商业用地批准日）之前采取相应行政和法律措施。故双方对此协议未能履行均有一定责任。
四、两被告给原告下达的《解除通知书》是否有事实和法律依据？
2008年12月30日，原告竞得了P（2008）087号地块，并于当日与被告签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，2009年1月10日，应第二被告的要求，原告又与其签订了《储备土地开发补偿协议书》，时隔近六年，被告在该地块的用地性质由工业用地调整为商业用地，在无法按工业用地给原告供地的情况下，以原告违反《补偿协议》（即在协议签订10个工作日内一次性付清成交价款，竞买保证金抵作协议书的履约保证金）为由取消竞买人资格，解除成交确认书、解除补偿协议、不予退还竞买保证金（履约保证金）人民币230万元没有事实和法律依据。
五、原告要求两被告赔偿原告财产损失人民币1227万元是否合法，应否得到支持？
原告以该地块变为商业用地后，商业用地与工业用地的差价计算其损失是建立在土地已经成交，并完备相关手续的基础上，此案中由于上级政府发展战略规划进行了调整，双方的土地交易并未实际完成，以完成交易的方式计算尚未完成交易的损失于法无据，本院不予支持，但竞买保证金应予退还，因被告实际占有此项资金，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项，比照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十条的规定，行政机关应当支付银行同期存款利息，利率参考赔偿义务机关作出赔偿决定时中国银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率确定，不计算复利。故应按整存整取存款一年期基准利率计息。
综上：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，被告黄陂国土局是该辖区具有土地管理招标拍卖土地使用权职能的行政机关，是适格被告，土地交易中心是具体办理土地交易的事业单位法人，亦是适格被告，第一被告与原告新红公司签订土地成交确认书后，应依法签订《土地使用权出让合同》，但原、被告双方因土地规划将要改变致双方未能签订出让合同，仅签订《储备土地出让开发补偿协议书》，该争议地块所属区域城市规划用地性质由工业用地调整为商业用地后，致使该行政协议不能继续履行，两被告应及时通知原告解除合同、协商解决争议地块的相关问题，但两被告未能做到。而以原告拖欠出让金、未配合国土局办理后续手续，未签订《国有建设用地使用权出让合同》为由，取消原告P（2008）087号地块竞得人资格，解除了双方签订的《成交确认书》和与储备中心签订的《补偿协议》，并将原告交纳的保证金人民币230万元不予退还，且国土局将P（2008）087号地块另行挂牌出让。两被告的上述行政行为，没有事实和法律依据，本院不予支持。但争议区域整体规划调整已成事实，不宜撤销其行政行为，双方已无继续履行《成交确认书》、《储备土地开发补偿协议书》的条件，原告所交竞买保证金应予退还，被告实际占有原告资金，应按银行存款利率计息，原告要求赔偿其他损失的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十五条、第七十六条，判决如下：
一、两被告退还原告竞买保证金人民币230万元及利息（按整存整取存款一年期基准利率计算，自2008年12月29日起至返还之日止）。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告武汉市黄陂区国土资源和规划局、武汉市土地交易中心黄陂分中心各负担25元
如不服本判决，可在判决书送达之后起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 白德勇
人民陪审员 陈治刚
人民陪审员 胡思慧
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 晏 晶