广东省佛山市南海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛南法行初字第376号
原告：刘心灵，男，汉族，住址：广东省佛山市南海区。
委托代理人：刘康，广东环宇京茂律师事务所律师。
被告：佛山市南海区卫生和计划生育局，住所地：广东省佛山市南海区。
法定代表人：陈庆球，局长。
委托代理人：王剑。
委托代理人：毛玲，广东合邦律师事务所律师。
原告刘心灵不服被告佛山市南海区卫生和计划生育局行政处罚一案，原告于2015年8月12日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘康，被告佛山市南海区卫生和计划生育局的委托代理人王剑、毛玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月27日，被告对原告作出当场行政处罚决定（编号：SS20150427-301），认定原告未取得《医师资格证书》、《医师执业证书》擅自开展诊疗活动，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，对原告处以罚款20元的行政处罚。
原告诉称：2015年4月27日，被告的执法人员到原告住所进行执法，被告声称有人投诉原告非法行医，要求原告停止行医行为，原告为此向被告执法人员申辩，其没有行医行为，只是亲戚过来咨询，没有用药，也没有收取任何费用。被告执法人员不听取原告的申辩并查明事实，在没有查明事实的情况下，以无证行医为由，当场作出处罚20元的决定。原告当场拒不接受该处罚，被告执法人员以不签字将出动公安人员处理恐吓，并说签字交完罚款事情就结束了。原告因年事已高，也不懂相关法律法规，考虑到息事宁人，在处罚决定书上签字，并交了罚款。令人意想不到的是，2015年7月13日，被告再次作出南卫医告（2015）013号《行政处罚事先告知书》，拟处罚5万元，理由是对原告进行第二次处罚，根据卫生系统内部的处罚细则，对第二次处罚的须在4-6万元之间确定罚款金额。原告才知道事态的严重，并感觉被被告误导、欺骗。
原告认为：SS20150427-301号《当场行政处罚决定书》所依据的事实不清，证据不充分，理应撤销。理由如下：
第一、原告没有从事医师执业活动，更谈不上无证行医。
1、原告从来没有对外声称自己是医师，也没有对外进行任何宣传活动。
2、原告对来咨询的人，只提供建议，从来没有卖过药，也没有向咨询的人收过钱，没有赢利的目的，是否接受或采纳，都由咨询人自行决定。
第二、原告没有进行诊疗活动。从《医疗机构管理条例实施细则》（下称“条例”）的规定来看，认定无证从事医师执业活动的行为一个重要的要素是必须有诊疗活动的事实，原告没有这样的诊疗活动的事实。
《条例》第八十八条规定：“条例及本细则中下列用语的含义：诊疗活动：是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，××、××情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、××患者恢复健康的活动”。
从上述规定来看，认定诊疗活动的三大要素为：一是通过各种检查；二是使用药物、器械及手术等到方法；三是对患者作出各种处理措施，××情、减轻痛苦等等活动。在第二要素中的器械则一般认为是诊断或治疗性器械，如注射器、洗胃机、激光治疗器、智能诊断（治疗）仪等等。三要素之间是定量、定性和目的实施的关系，单一的量化确定要素构不成《条例》中所定义的诊疗活动。
从原告的行为来看，显然不符合诊疗活动的法律定义，不能认定无证从事医师执业行为并按照此行为处罚。
为此，原告提起行政诉讼，请求：1、判令撤销SS20150427-301号《当场行政处罚决定书》；2、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提供了如下证据：
1.原告的身份证、被告的组织机构代码信息查询结果（复印件、各1份），用以证原告、被告诉讼主体资格。
2.《当场行政处罚决定书》（编号：SS20150427-301）（原件、1份），用以证明2015年4月27日被告以原告未取得《医师资格证书》、《医师执业证书》擅自开展诊疗活动为由，根据《中华人人民共和国执业医师法》第三十九条的规定对原告作出当场处罚决定，处以罚款人民币20元，原告不服，依法提起行政诉讼。
3.缴纳罚款单据（原件、1份），用以证明原告缴清罚款。
4.南卫医告（2015）013号《行政处罚事先告知书》（原件、1份），用以证明被告拟对原告第二次处罚5万元的事实。
被告辩称：一、原告违法事实清楚。
1.被告的执法人员对原告行医场所进行检查时，原告无法出示《医师资格证》和《医师执业证》，并在接受询问时自认无上述双证。因此，原告不具备执业医师资格，属非医师。
2.当地群众于2015年4月23日、5月8日连续两次向被告举报投诉原告非医师行为。可见，原告的非医师行医行为持续一段时间，存在一定的社会危害。也正因为原告在第一次行政处罚后仍继续进行非医师行医行为，被告已依法对原告的非医师行医行为作出了第二次立案处理。原告在诉状中明确承认因被告继续对其进行监督检查，在取得大量证据后拟进行第二次5万元罚款的处罚，方意识到自己连续行医行为严重的法律后果，才向法院提起行政诉讼。
二、处罚证据充分。
1.原告无行医资质。原告在询问笔录中已确认其身份主体信息，也明确自认未取得《医师资格证》和《医师执业证》的事实，但拒绝现场提供其身份证件。
2.原告已实施行医行为。被告执法人员于佛山市南海区狮山镇官窑七甫厚福村五巷3号（即原告实施非医师行医行为的地址）进行检查，现场发现“原告住宅内有××，原告屋内放有一柜子，内放有处单医疗记录，屋内墙壁上挂有经脉穴位图”，执法人员当场制作了《现场笔录》，书面记录上述情况并拍照存档，原告亦在笔录上签名确认有关事实。另外，原告在《询问笔录》中自认其在佛山市南海区狮山镇官窑七甫厚福村五巷3号“××病人把脉，并开药方处方单，××”。“望、闻、问、切”是中医诊疗活动中的最基本方式。根据上述两份笔录所记载的内容，原告的所谓“健康咨询”实质上不但实施了“望、闻、问、切”等诊治行为，还为患者开出了药方处方单，即其已为患者作出了诊断。综上，原告已完成了一个完整的诊疗行为。另据《现场笔录》记载，现场仍有4名患者等待诊症。
3.原告依据《医疗机构管理条例实施细则》中第八十八条对“诊疗活动”一词的解释，推定出自己没有进行诊疗活动是无法成立的。根据《医疗机构管理条例》第二条的有关规定，××诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条，该实施细则“诊疗活动”的含义仅为上述条例及实施细则中用语的含义。因原告并非该条例及其实施细则的适用对象，所以上述实施细则中的用语含义不适用于本案。这里需要特别指出的是，被告对原告作出行政处罚所适用的法律是《中华人民共和国执业医师法》，而并非《医疗机构管理条例实施细则》。
三、被告作出的处罚决定程序合法。
1.在本案执法过程中，不存在执法人员恐吓原告的情况。原告在《现场笔录》、《询问笔录》、《当场行政处罚决定书》、《卫生监督意见书》均自愿签名确认，并接受处罚。
2.原告在行政起诉状中提到的“亲戚过来咨询”的情况，原告在《询问笔录》中无相关叙述，反而反复提及其行为目的为“××群众”。而且根据《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，对于原告违法行为的认定，不以患者是否亲戚作为认定条件。根据上述法条，原告提出的“不收取费用”，亦非对于原告认定违法行为的条件。
3.原告在《询问笔录》中曾明确表示“如果政府要我不帮人看病我可以马上关门”，证明并不存在原告在行政起诉状中提到的“拒不接受该处罚”、“恐吓”、“考虑到息事宁人”等情况，而是恰恰证明原告向执法人员表示其改正违法行为的意愿。可惜，原告并没有履行其承诺。
四、被告主体资格合法，行政处罚依据正确，处罚得当。
1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”及《中华人民共和国执业医师法》第四条“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”的规定，被告属于县级卫生和计划生育行政部门，有权对辖区内的医师工作进行管理并对相关违法行为实施处罚。
2.本案违法事实确凿并有法定依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、第三十四条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十条的相关规定，“对公民处以五十元以下，……可以当场作出行政处罚决定”。被告的执法人员已严格按照“应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案”的规定，按照简易程序对原告作出了处罚。
3.原告未经医师注册取得执业证书在上述地址开展医师执业活动的行为，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款“未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动”的规定。根据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款的处罚。因原告是在被告行政执法活动中首次被查处，且违法事实清楚，证据充分，被告执法人员依照简易程序对原告作出了罚款20元的行政处罚，并制作了《卫生监督意见书》，要求原告及时纠正违法行为，立即停止非医师的行医活动。
综上所述，被告于2015年4月27日作出的《当场行政处罚决定书》认定原告非法行医的违法行为事实清楚，证据充分，适用法律正确且程序合法。特此，请求法院依法审理后，驳回原告的行政诉讼请求，维持被告的行政处罚决定，支持被告的依法行政活动，以有力打击非法行医的违法行为，保障社会正常的医疗秩序。
被告向本院提供了其作出具体行政行为的证据：
1.被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明（原件、各1份），用以证明被告的诉讼主体资格。
2.佛山市卫生举报投诉受理记录表、佛山市南海区卫生举报投诉信访转办记录表（投诉时间：2015年4月23日）（复印件、各1份），用以证明案件来源为群众举报投诉。
3.佛山市卫生举报投诉受理记录表、佛山市南海区卫生举报投诉信访转办记录表（投诉时间：2015年5月8日）（复印件、各1份），用以证明原告被群众反复举报投诉。
4.现场笔录（2015年4月27日）（原件、1份），用以证明原告存在非医师行医行为。
5.询问笔录（2015年4月27日）（原件、1份），用以证明原告自认其非医师行医的违法事实
6.“医师联网注册及考核管理系统”关于原告资格信息、执业信息截图（打印件、2份），用以证明被告确认原告未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》。
7.《当场行政处罚决定书》（编号：SS20150427-301）（原件、1份），用以证明原告非医师行医行为受到行政处罚。
8.《卫生监督意见书》（编号：SS20150427-302）（原件、1份），用以证明被告告知原告行为违法并责令原告停止违法行为。
9.广东省非税收入（电子）票据、南海农商银行客户回单（原件、各1份），广东省定额罚款收据（复印件、1份），用以证明对原告第一次行政处罚罚款执行完毕。
10.现场笔录（2015年5月12日）（原件、1份），用以证明被告工作人员于2015年5月12日到原告行医地点回访，发现属非法行医的行为。
11.被告对原告所作的询问笔录（2015年5月12日），用以证明被告工作人员于2015年5月12日到原告行医地点回访，原告自认违法事实。
12.被告对谢嘉怡所作的询问笔录（2015年5月12日），用以证明被告工作人员于2015年5月12日到原告行医地点回访，发现原告存在非医师行医行为。
13.《卫生监督意见书》（编号：SS20150512-301）（原件、1份），用以证明被告工作人员于2015年5月12日到原告行医地点回访时，告知原告行为违法并责令原告停止违法行为。
14.案件受理记录（原件、1份），用以证明被告在《卫生行政处罚程序》规定的期限内对原告进行受理，拟进行第二次立案处理。
15.《立案报告》（原件、1份），用以证明被告在《卫生行政处罚程序》规定的期限内对原告第二次立案调查。
16.现场笔录（2015年6月11日）（原件、1份），用以证明被告再次发现原告存在非医师行医的行为。
17.被告对刘心灵所作的询问笔录（2015年6月11日）（原件、1份），用以证明在针对原告第二次立案调查中，原告自认违法事实。
18.被告对郑佩华所作的询问笔录（2015年6月11日）（原件、1份），用以证明在针对原告第二次立案调查中，患者陈述证明原告存在非医师行医行为。
19.介绍信（复印件、1份）、刘心灵的人口信息全项（原件、1份），用以证明被告到公安机关调取原告的身份信息。
20.介绍信（复印件、1份）、郑佩华的人口信息全项（原件、1份），用以证明被告到公安机关调取郑佩华的身份信息。
21.当事人送达地址确认书（原件、1份），用以证明原告确认相关执法文书的送达地址。
22.“医师联网注册及考核管理系统”关于原告的资格信息、执业信息截图（打印件、2份），用以证明卫生部门全国联网的管理系统内无原告的医师资格信息和医师执业信息。
23.《案件调查终结报告》（原件、1份），用以证明第二次立案调查原告非医师行医行为终结，原告违法事实成立。
24.合议记录（2015年6月23日）（原件、1份），用以证明被告依照《卫生行政处罚程序》的相关法定程序组织案件合议。
25.卫生行政执法事项审批表（告知陈述和申辩权利、申请听证的权利）（原件、1份），用以证明被告依照《卫生行政处罚程序》的相关法定程序进行审批。
26.南卫医告（2015）013号《行政处罚事先告知书》、送达回执（原件、各1份），用以证明被告依照《卫生行政处罚程序》的相关法定程序进行有效送达。
27.听证申请（原件、2份），用以证明原告行使听证权利。
28.南卫医听通（2015）J01号《行政处罚听证通知书》、送达回执、南卫医公告（2015）J01号《公告》、授权委托书（原件、各1份），用以证明被告实现原告的听证权利，听取其申辩的理由。
29.原告的身份证（复印件、1份），刘康的身份证、律师证（复印件、各1份），所函（原件、1份），《听证答辩意见书》、听证笔录（原件、各1份），2015年6月11日对原告监督执法视频记录（原件、1份），用以证明原告存在非医师行医行为，被告在执法过程中严格遵守法律规范，无不当行为。
被告向本院提供其作出具体行政行为的法律依据：
1.《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款、第三十九条，用以说明被告作为区一级卫生行政部门，依法享有对本辖区未经医师注册取得执业证书从事医师执业活动的非医师行医违法行为进行查处的职权。
2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、第三十四条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十条；《卫生行政处罚程序》第十五条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条，用以说明被告按照有关法定程序在法定期限内完成当场卫生行政处罚程序，原告在法定的期限内履行行政处罚决定。
3.《印发广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则的通知》（粤卫（2012）117号），用以说明被告依照随文下发的附件《广东省卫生行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》序号第2条进行处罚裁量，原告的行为符合从轻一档中“初次非法行医、未造成危害后果且主动改正”的裁量因素，裁量标准是“取缔，没收违法所得及其药品、器械，并处4万元以下罚款”，被告依照上述裁量标准并综合考虑原告的情况，依法对原告作出当场行政处罚20元的行政处罚。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告提交的证据1-3，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据4，与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予采纳。
被告提交的证据1、2、4-9，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提交的证据3、10-29，属被告作出另一行政行为的证据材料，与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明：2015年4月27日，被告在收到群众的举报投诉后派出执法人员对佛山市南海区狮山镇官窑七甫厚福村五巷3号进行现场检查，发现在屋内墙壁挂有经脉穴位图、屋内放有一柜子，内放有处单医疗成功记录，××，被告执法人员遂制作《现场笔录》，并拍照取证。原告在上述《现场笔录》上签名确认。后被告执法人员对原告进行询问，原告承认了其在上述地址××病人把脉、开药方处方单，并承认其没有取得《医师资格证书》和《医师执业证书》。被告经查询医师联网注册及考核管理系统，原告未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》。被告所属执法人员现场开具《当场行政处罚决定书》，认定原告的行为违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，决定对原告处以罚款20元的行政处罚，并责令原告立即改正违法行为。该《当场行政处罚决定书》已当场送达原告。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国执业医师法》第四条“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”的规定，被告对其行政区域内的医师工作具有管理的职权。
本案的争议焦点是被告对原告所作当场行政处罚决定（编号：SS20150427-301）是否合法，原告的诉讼请求应否得到支持？
被告到案发现场进行现场检查，拍照取证并制作《现场笔录》向原告询问了解案件有关情况，并向原告进行询问，被告的调查程序合法。被告对原告当场作出罚款20元的行政处罚决定的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定”等相关程序规定，程序合法。
在认定事实和适用法律方面。从本案的证据材料来看，被告对原告所作的询问笔录、现场笔录（含现场照片）、医师联网注册及考核管理系统查询情况、佛山市南海区卫生举报投诉信访转办记录表等证据相互印证，形成证据链，能证明原告未取得《医师资格证书》、《医师执业证书》擅自开展诊疗活动的事实。被告所作涉案当场行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款规定：“未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动”，第三十九条中规定：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款”。被告鉴于原告首次未取得执业医师资格擅自开展诊疗活动，未造成危害后果，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九的规定，决定对原告处以罚款20元，适用法律正确。原告认为其没有从事医师执业活动和诊疗活动，理由不成立，本院不予支持。原告请求撤销被告所作的当场行政处罚决定（编号：SS20150427-301），没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：
驳回原告刘心灵的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由原告刘心灵负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘晓霞
人民陪审员 黎燕华
人民陪审员 陈艳芬
二〇一六年二月一日
书 记 员 廖建杨