山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终416号
上诉人（原审原告）山东东岳实业总公司威海实业公司，住所地威海市新威路90号。
法定代表人李应侯，总经理。
委托代理人赵素鑫，山东胶东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）威海市规划局，住所地威海市光明路95号。
法定代表人宋修德，局长。
委托代理人国辉，山东弘誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）威海市国土资源局环翠分局，住所地威海市纪念路35号。
法定代表人刘昌军，局长。
委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。
山东东岳实业总公司威海实业公司（以下简称东岳威海公司）因诉威海市人民政府（以下简称市政府）、威海市规划局(以下简称市规划局)、威海市国土资源局环翠分局（以下简称环翠国土局）不履行法定职责一案，不服威海市中级人民法院（2016）鲁10行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告东岳威海公司诉称：1993年5月，原告依法取得了威海市环海路南侧、统一路以西，面积为16058.5平方米的土地使用证，土地证号为威环国用(93出)字第**号，土地用途为综合楼及附属设施。最近，原告了解到被告市规划局分别于2005年和2008年编制了《威海市北海旅游度假区分区规划》、《威海市孙家疃镇驻地控制性详细规划》，并报经市政府批准，将上述土地所处地段用地性质调整为林地。被告变更规划的行为导致原告拥有使用权的土地性质变更为非建设用地，未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定给予原告合理补偿，该行为违法。根据市政府制定的威政发(2014)21号《关于调整威海市区土地级别与基准地价的通知》，涉案土地系二级商业用地，按每平方米2530元计算，该宗土地价值40628005元，该宗土地出让年限50年，距期满尚有27年，剩余价值尚有2193万余元。故，原告请求依法确认市政府根据市规划局编制的规划方案，对威环国用(93出)字第98号土地使用权项下的土地作出规划用地性质调整未给予补偿的行政行为违法：请求判令三被告共同补偿因规划变更所致原告损失21939123元。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。另根据行政救济优先原则，提起行政补偿之诉应当以行政先行处理为条件。本案中，原告认为规划变更给其造成损失，但未提交证据证明其在提起行政诉讼之前曾向被告提出过补偿请求。故，原告的起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告起诉。
上诉人东岳威海公司不服原审法院裁定，上诉称：一、本案中规划用地性质调整变更应给予补偿，系被上诉人应当依职权主动履行的法定职责。根据法律规定上诉人在起诉被上诉人不作为时，不必提供向被上诉人曾经提出过申请的证据。1、规划用地性质调整变更的同时应给予上诉人补偿，是被上诉人应当依职权主动履行的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。国家为了公共利益对土地实行征收、征用或依照法律程序提前收回，按照法律规定在征收、征用或提前收回的同时，必须根据已使用的年限和实际情况给予土地使用权人相应的补偿。2、被上诉人应当依职权主动履行法定职责。根据法律规定，上诉人在起诉时不必提供向被上诉人曾经提出过申请的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，本案中市政府和市规划局在主动履行法定职责将上诉人拥有建设用地使用权的土地直接规划变更为非建设用地的同时应给予上诉人补偿，而在其未依法履行行政职权导致上诉人起诉时，不必提供向被上诉人曾经提出过申请的证据。二、当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向法院提起诉讼。法院审理行政案件，应以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查并依法作出裁决，而不以法律原则作为断案依据。市政府和市规划局在行使土地使用权用途规划变更职权时，并未依法向合法土地使用权人履行告知义务，在上诉人不知情的情况下直接予以变更，环翠国土局对此也不知情。在庭审中三被上诉人均认为自己依法行政，相互推诿。在这种情况下，上诉人如何申请以及向谁申请补偿，如何利用行政救济优先原则向三被上诉人进行主张。三、市政府根据市规划局编制的规划方案，对上诉人享有使用权的威环国用(93出)字第98号土地作出的规划用地性质调整而未予补偿的行政行为违法。上诉人的土地权益受物权法、土地管理法的保护，被上诉人的行为侵害上诉人的权益，系违法行为。四、三被上诉人应共同补偿因土地使用权规划变更所致上诉人损失21939123元。
被上诉人市政府答辩称：根据威环国用（93出）字第98号国有土地使用权证书的记载，本案涉案土地的土地使用权人为中国人民解放军济南军区威海管理局，而不是上诉人。上诉人不是涉案土地使用权人，不具有起诉的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，上诉人应当提供其向被告提出申请的证据。另根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，上诉人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，上诉人起诉要求确认被上诉人未给予补偿的行政行为违法，但是上诉人并没有证据证明其向被上诉人提出过要求补偿的申请。故，上诉人向人民法院提起行政诉讼，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。本案中，市政府作出的审批规划行为是因城乡建设和发展需要，为了公共利益而作出的，并不是针对上诉人作出的具体行政行为，上述规划具有普遍的约束力，任何单位和个人都必须服从。故，上诉人要求支付补偿，没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条的规定，城市分区规划由城市人民政府审批。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十六条的规定，城市人民政府城乡规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准。城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。本案中，涉案具体规划经过了市政府的审批，符合其他法律规定。综上，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人市规划局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。在行政不作为案件中，如果公民、法人或者其他组织认为行政机关不履行法定职责致使其合法权益受到损害，应当先向有关行政机关提出要求其履行法定职责的申请。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案原审诉讼过程中，上诉人对其主张既无法证明曾向市规划局提出过行政补偿申请，亦未对其主张的损害提供相应证据予以证实。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的相关规定，上诉人起诉不符合起诉条件，应当驳回起诉。
被上诉人环翠国土局答辩称：一、本局并非本案适格被告。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼的被告应当是作出具体行政行为的行政机关。本案中，本局既未对涉案宗地规划用地性质进行调整，也无调整规划用地性质、给予相对人补偿的法定职权，故本局并非适格被告，上诉人要求三被上诉人共同补偿损失的请求缺乏法律依据。二、上诉人的起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，上诉人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。另根据行政救济优先原则，提起行政补偿之诉应当以行政先行处理为条件。本案中，上诉人认为规划变更给其造成损失，但未提供证据证明其在提起行政诉讼之前曾向被上诉人提出过补偿请求。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
原审证据材料已经随卷移送本院，二审认定的主要事实没有变化。
根据原审法院裁定和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人提起原审行政诉讼是否符合起诉条件。另外，二审期间，上诉人向本院提交了其向三上诉人提出《规划变更损失补偿申请书》及市政府、市规划局向其回复的书面材料。但上诉人提出的时间以及二被上诉人回复的时间均在原审法院作出裁定之后，故上述证据与原审裁定的裁判理由和结果无关，且不属于二审审理的关联重点。
本院认为：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，上诉人认为被上诉人的行为侵害其权益应当赔偿或者补偿或者认为其应当履行法定职责保护其权益，应当向其提出申请。在行政诉讼中，如果认为行政机关存在不作为寻求司法监督和救济，在起诉时应当提供向行政机关提出过相应申请的证据。本案中，上诉人在向被上诉人提起原审行政诉讼时，无证据证明其向相对的行政机关提出过上述申请。另根据行政救济优先原则，提起行政补偿之诉应当以行政先行处理为条件，故上诉人起诉不符合法律规定的起诉条件，应当驳回。
原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张景凯
审 判 员 孙晓峰
代理审判员 俞春晖
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 孟 真