兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）甘71行初282号
原告兰州新区鑫宇广告有限公司，住所地甘肃省兰州市兰州新区中川镇小河川村。
法定代表人朱丽娟，该公司总经理
委托代理人张玉勤，甘肃勇盛律师事务所律师。
被告甘肃省兰州公路路政执法管理处，住所地甘肃省兰州市北园**号。
法定代表人杨科峰，该处处长。
委托代理人杨民，该处法制科科长。
委托代理人杜江，甘肃昊峒律师事务所律师。
第三人永登县城市管理行政执法局，住所地甘肃省永登县城关镇和平街94号。
法定代表人杨安泰，该局局长。
委托代理人李万鹏，该局城关中队中队长。
委托代理人杨小萍，该局科员。
第三人彭玉华，女，汉族，住所地甘肃省兰州市。
原告兰州新区鑫宇广告有限公司因要求确认被告甘肃省兰州公路路政执法管理处2017年4月14日作出的行政强制拆除行为违法，于2017年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月25日公开开庭审理了本案。因永登县城市管理行政执法局、彭玉华与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告兰州新区鑫宇广告有限公司的法定代表人朱丽娟、委托代理人张玉勤，被告甘肃省兰州公路路政执法管理处委托代理人杨民、杜江，第三人永登县城市管理行政执法局的委托代理人李万鹏、杨小萍，第三人彭玉华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告甘肃省兰州公路路政执法管理处认定原告在永登县树屏镇芼茨村二社处的户外广告牌，属于违法设置，于2017年4月14日予以强制拆除。原告对被告的该强制拆除行为不服，向本院提起诉讼称，2014年11月19日，永登县城市管理行政执法局作出《永登县户外广告设置审批表》（永广告设批字[2014]第8号），同意原告在永登县树屏镇芼茨村二社设置户外广告。原告缴纳了户外广告牌费用，租用芼茨村二社农户土地，在高速公路两侧控制区30米范围以外设置了户外大型立柱式双面广告牌。2017年6月，原告得知该广告牌被被告在行政执法过程中强制拆除。但在强制拆除前，原告未收到被告单位送达的行政强制执行催告书等文书，强制拆除时，也未被通知到场。后原告多次到被告单位要求处理解决，被告单位承认是在综合整治执法过程中误拆了原告的广告牌。原告认为被告的该行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法确认被告的拆除行为违法。
原告向本院提交了以下证据：1.永登县户外广告设置审批表（永广告设批字[2014]第8号）；2.甘肃省行政性收费票据（No.1193582，No.1193575）。拟证明经永登县城市管理行政执法局依法审批，同意原告在永登县芼茨村二社设置户外广告，原告依规缴纳了相关费用，设置广告牌行为合法。3.土地租赁合同、收条（2014年11月9日）。4、与朱夫华签订的《合同书》、收条。拟证明原告为了设置广告牌租赁设置地农户土地，一次性缴纳30年土地租赁费1万元，以及原告委托朱夫华进行广告牌设置施工以及朱夫华收取施工费用的事实。5、拆除后的广告牌照片。拟证明被告将原告所有的广告牌强行拆除的事实。
被告辩称，1.原告设置的广告牌是违法设施。根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《甘肃省公路沿线非公路标志牌管理办法》、《甘肃省高速公路管理条例》等法律、法规规定，禁止在公路建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，非公路标志牌的设置应当经过专门的行政许可程序，应当符合安全距离。原告设置的广告牌虽然经过永登县城市管理行政执法局的审批，但已经于2015年底到期，原告并未办理延期审批手续。并且原告设置的广告牌已经不符合目前高速公路现状，存在安全隐患，属于违法设施。2.被告清理整治广告牌的行为合法。针对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌乱象，政府决定采取切实有效措施进行清理整治。并在《甘肃日报》等报纸发布了公告，公告发出后，有不服公告的广告牌设置者向甘肃省人民政府申请了行政复议，省人民政府作出了维持公告的行政复议决定。3.被告强制拆除广告牌是依法履行职责。《甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府关于印发兰州至中川机场高速公路沿线广告牌治理规范工作实施方案的通知》要求对未经审批擅自设置、审批期限已到期以及无主的广告牌，经动员未拆除的，由被告强制拆除，并对设置者进行行政处罚。被告作为甘肃省交通运输厅的下属单位，依法履行路政管理职能。对未在公告规定的期限内履行义务的单位和个人，被告依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，在《兰州晨报》进行了公告和催告。由于原告没有履行公告和催告的义务，被告依照法定程序作出了《行政强制拆除执行决定书》和《代履行决定书》，并依法进行了拆除。4.被告于2017年4月14日拆除了涉案广告牌，原告于2017年11月提起行政诉讼，已经超过起诉期限。因此，被告的行政行为程序规范、合法，原告起诉没有事实根据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：第一组，甘肃省公路路政管理案卷：1.实施行政强制审批表；2.现场笔录；3.勘验笔录和询问笔录；4.公路沿线非公路交通标志标牌登记表；5.重大案件集体讨论记录（2016年5月18日）；6.执法证件；7.《案件处理意见书》（2016年5月18日）；8.《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》和《关于兰州至中川机场高速公路广告牌行政强制拆除催告书》；9.《违法行为通知书》（2014年11月3日）；10.《非公路标志牌限期拆除告知书》（2014年11月3日）；11.《行政强制执行催告书》（2016年6月16日）；12.《行政强制拆除执行决定书》（2016年9月6日）；13.《代履行决定书》（2016年9月6日）；14.《文书送达回证》、邮寄回执及彩信告知行政强制执行决定内容的手机截屏；15.《永登县户外广告审批表》（永广告设批字[2014]第8号）；16.《非公路标志牌拆除登记表》。拟证明行政执法行为事实清楚、程序合法、适用法律准确。
第二组，17.甘肃省行政执法主体资格证一份。拟证明被告具有行政执法主体资格。
第三组，18.行政复议决定书一份，拟证明甘肃省人民政府已经明确广告牌清理整治行为合法。
第三人永登县城市管理行政执法局述称，该广告牌的设置是其批准的，审批期限为2014年11月19日至2015年11月18日，到期后，原告未进行续批，该广告牌至2017年已属于违法设置的广告牌。
第三人永登县城市管理行政执法局未向法庭提交证据。
第三人彭玉华无陈述意见，也未向法庭提交证据。
原、被告提供的上述证据，本院在庭审中组织各方进行了质证，分析认定如下：
第三人永登县城市管理行政执法局对被告提交的证据无异议，对原告提交的证据的质证意见与被告相同。第三人彭玉华对原告提交的证据无异议，对被告提交的证据的质证意见与原告相同。
原告提交的证据，被告认为广告牌审批表与本案无关联性；土地租赁合同不合法，因广告牌的设置本身属于违法设置，故对土地租赁合同以及原告与朱夫华签订的《合同书》的真实性、合法性不予认可。对于原告提交的证据，本院认为，永登县户外广告设置审批表是本案第三人永登县城市管理行政执法局针对原告在永登县树屏镇芼茨村二社设置广告牌作出的行政许可，可以证实涉案广告牌是原告设置，且在设置时经过了许可，许可设置的期限为2014年11月19日至2015年11月18日，应当作为认定本案事实的证据；甘肃省行政性收费票据是原告向有关单位缴纳广告牌设置费用的凭证，应作为认定本案事实的证据；土地租赁合同、与朱夫华签订的《合同书》、收条是原告为设置广告牌租赁土地和施工的凭证，可以证实原告是涉案广告牌的设置者，应当作为认定本案事实的证据；拆除后的广告牌照片可以证明涉案广告牌被强制拆除的事实，应当作为认定本案事实的证据。
被告提交的证据，对第一组证据：证据1《实施行政强制审批表》，原告认为当事人基本情况记载的是”彭玉华”与广告牌实际所有人不符，故对合法性不予认可；证据2《现场笔录》，原告认为上面没有广告牌所有人的签字认可，对真实性不予认可；证据3《勘验笔录》和《询问笔录》均是2014年11月作出，与涉案广告牌无关联性，与被告的强制拆除行为亦无关联性；证据4《公路沿线非公路交通标志标牌登记表》中所记载的业主是”彭玉华”，故与本案无关联性；证据5《重大案件集体讨论记录》形成于2016年5月18日，但发言中有2016年5月25日等表述，自相矛盾且认定行政相对人主体错误，故对真实性、合法性和关联性均不予认可；证据7《案件处理意见书》中将广告牌的所有人认定为”彭玉华”，不具有真实性，也与本案无关联性；证据9《违法行为通知书》和证据10《非公路标志牌限期拆除告知书》是2014年11月3日作出，此时广告牌尚未设置，该证据不具有真实性、合法性和关联性；对其他证据，原告认为均是被告送达给彭玉华的相关文书，故与本案无关联性。第二组证据，《行政执法主体资格证》原告无异议。第三组证据《行政复议决定书》，原告认为与本案无关联性。本院认为，被告提交的第一组证据中有关证据自相矛盾，故不能作为证明其行政行为合法的证据使用，但证据8-14可以证实其实施拆除行为的整个过程。证据15与原告提交法庭的证据一致，本院予以确认；第二组证据当事人无异议，本院予以确认；第三组证据是案外人针对甘肃省公路路政执法管理局和兰州市城市管理委员会的公告行为作出的复议决定，与本案并无关联性，故不予采纳。原告关于被告提交的证据的真实性、合法性的质证意见成立，本院予以采纳。
根据上述证据，结合法庭询问，本院查明如下事实：
2014年11月，原告在永登县树屏镇芼茨村二社设置非公路标志广告牌1块。2014年11月19日，第三人永登县城市管理行政执法局作出《永登县户外广告设置审批表》（永广告设批字[2014]第8号），同意原告在永登县树屏镇芼茨村二社设立该广告牌，审批期限为2014年11月19日至2015年11月18日。原告缴纳了户外广告牌设置费用，第三人永登县城市管理行政执法局向原告出具了交款人为”彭玉华”的缴费凭证。2016年5月26日和6月21日，被告将兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理的相关事项分别在《甘肃日报》和《兰州晨报》进行了公告和催告。2016年6月16日，被告向彭玉华作出甘兰处树屏执行催告[2016]013号《行政强制执行催告书》，限彭玉华于2016年6月20日前自行拆除涉案广告牌，告知彭玉华有陈述和申辩的权利，并通过中国邮政快递邮寄送达。2016年9月6日、2016年9月13日，被告向彭玉华分别作出甘兰处树屏路政执行决定[2016]042号《行政强制执行决定书》和甘兰处树屏路政代履行[2016]042号《代履行决定书》，决定对涉案广告牌予以强制拆除，并告知彭玉华有陈述、申辩和提起复议及行政诉讼的权利。决定作出后，被告以中国邮政快递邮寄至彭玉华住址，但被拒收退回。2017年4月14日，被告对涉案广告牌进行了强制拆除。
本院认为，本案的焦点问题有：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告是否具有法定职权；3.涉案广告牌是否属于”未经批准设置的非公路标志牌”；4.被告作出强制拆除行为证据是否确凿、程序是否合法。
关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案中，被告在未查清广告牌权属的情况下，错误认定本案第三人彭玉华为广告牌设置者，相关法律文书均针对彭玉华作出。被告在实施整个行政强制过程中，未向原告送达任何法律文书，也未通知原告到场，亦无证据证明原告知晓该强制拆除行为的具体时间。根据原告陈述，原告于2017年6月底知道被告的强制拆除行为，故自2017年6月起算至2017年11月17日原告提起行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限。
关于被告是否具有法定职权的问题。《中华人民共和国公路法》第八条规定：”国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”《甘肃省公路路政管理条例》第五十一条规定”违反本条例第三十一条规定，未经批准设置非公路标志牌的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处二万元以下罚款；逾期不拆除的，由公路管理机构强制拆除，有关费用由设置者承担。”被告作为兰州市公路管理机构，具有行使公路行政管理的职责，对兰州市范围内违法设置的非公路标志牌具有进行清理整治的法定职权。
关于涉案广告牌是否属于”未经批准设置的非公路标志牌”的问题。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定”被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”原告于2014年11月19日到本案第三人永登县城市管理综合行政执法局获得设置非公路标志广告牌许可，许可期限从2014年11月19日至2015年11月18日，在许可期满后未办理延长许可手续。2016年5月，被告对涉案广告牌设置现场进行勘查以及强制拆除时，原告设置广告牌的许可期限已经到期，原告亦无证据证明其向有关部门提出过继续设置广告牌的许可申请，故涉案广告牌属于未经批准设置的非公路标志牌，被告对该广告牌有责令限期拆除的职权，逾期不拆除的，有权强制拆除。
关于被告作出强制拆除行为的证据是否确凿、程序是否合法的问题。本院认为，行政机关实施行政强制行为应当在查明案件事实的基础上，遵循法定程序，依法保护相对人陈述、申辩等权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告在法定期限内向法庭提交了其强制拆除涉案广告牌的相关证据，用于证明其实施强制拆除行为合法。被告提交的证据中，本案第三人永登县城市管理综合行政执法局2014年11月19日对原告设置涉案广告牌的审批表上明确显示涉案广告牌的设置申请人为本案原告。原告提交的其2014年与满忠昌签订的《土地租赁合同》以及与朱夫华签订的《合同书》亦可以证实涉案广告牌的设置者为本案原告。2016年，被告在对广告牌设置现场进行现场勘查后，未对原告进行调查询问，也未向彭玉华核实相关情况，在未查清涉案广告牌权属的情况下，认定彭玉华为涉案广告牌的设置者，属于认定事实不清、证据不足。被告在之后作出的《行政强制执行催告书》、《行政强制执行决定书》和《代履行决定书》中均错误的将彭玉华作为行政相对人，并向彭玉华直接以邮政快递等形式送达相关法律文书，未依法保障原告进行陈述、申辩的权利，也不符合送达法律文书的程序性规定，属于违反法定程序。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足、违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销。该法第七十四条第二款规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应依法判决确认该行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告甘肃省兰州公路路政执法管理处2017年4月14日对原告兰州新区鑫宇广告有限公司设置在永登县树屏镇芼茨村二社的广告牌强制拆除行为违法。
一审案件受理费50元，由被告甘肃省兰州公路路政执法管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 李德福
审判员 傅 泳
审判员 乔雅晴
二〇一七年十二月二十八日
书记员 张 艳