河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫15行终72号
上诉人（原审原告）潢川新科种业有限公司。
法定代表人汪银川，总经理。
委托代理人周世安，潢川县“148”法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）潢川县农业局。
法定代表人徐卫国，局长。
委托代理人陈中江，河南天宾律师事务所律师。
上诉人潢川新科种业有限公司诉被上诉人潢川县农业局水稻种子销售管理行政处罚一案，不服商城县人民法院（2017）豫1524行初6号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2017年6月22日公开开庭审理终结。
原审查明：
（一）2016年8月17日潢川县黄寺岗镇胡明合、喻明海等15户农民向被告潢川县农业局举报反映，其当年从原告处购种的“嘉糯2优9号”杂交糯稻出现空秕率高、部分田块绝收等问题，被告即对种子经销商及部分种植户调查询问，组织农业专家进行田间实地测产和拍照取证等工作。同年8月26日对原告作出潢农指导意字[2016]3号《行政指导意见书》，内容包括“1、建议行政相对人聘请有关农技人员指导种植农户搞好水稻后期生长期间的田间管理，尽量将受灾损失程度减少到最小；2、指导行政相对人做好种植农户的安抚工作，落实受灾损失面积统计；3、建议行政相对人做好种植农户因受灾造成的损失进行补偿或赔偿；……”。同年8月31日被告就上述事宜约谈原告法定代表人汪银川，约谈笔录记载被告称“该品种在我县种植中出现空秕率高造成减产损失，你应该积极主动对种植农户的损失进行赔偿，我县已将损失纳入水稻保险范畴，希望你单位能够与种植农户达成赔偿协议。……鉴于你的案值数额较大，我们有可能移交”，原告法定代表人汪银川认可该品种没有经过审定。同年8月29日被告向福建亚丰种业有限公司发出《产品确认通知书》（该公司于同年9月3日复函称“我司在该公司引进该品种示范的同时强调该品种只能示范种植，费用自理，同时负责申报信阳地区品种区试”）。同年9月1日，原告法定代表人汪银川与黄寺岗镇种植农户代表胡明合等在被告下属的潢川县种子管理站、黄寺岗镇农业发展服务中心的见证下签订《嘉糯2优9号高温热害补偿协议》，约定原告按每亩510元的补偿标准一次性补偿农户面积2012.42亩的经济损失。
（二）2016年9月2日被告对原告作出豫潢农种罚告[2016]3号《行政处罚事先告知书》，拟根据《中华人民共和国种子法》第四十六条、第七十八条第一款第一项之规定作出处罚：“①责令当事人潢川新科种业有限公司积极履行与种植农户签订的协议条款；②处以罚款4.2万元”，同时告知了陈述申辩、申请听证的权利，该告知书于次日送达原告。原告于9月5日向被告提交《申辩意见》，提出黄寺岗镇部分农户种植的嘉糯2优9号种植田块出现空秕率较高的现象，是高温热害原因造成的，不是种子质量所致；被告认定黄寺岗镇胡明合等种植户种植损失是由原告销售的种子质量所致无事实依据，被告并无种子质量监督结论，其不能接受处罚第一项，要求听证并提交了《种子质量田间鉴定申请书》。次日，被告以原告无法提供该品种的合法性、真实性等有效证据，该品种在该县推广经营属种子违法案件且已在立案调查处理中为由，不予受理。
2016年9月12日，被告对原告作出《关于撤销豫潢农种罚告[2016]3号〈行政处罚事先告知书〉的通知书》，称“部分内容超越处罚权限，经集体讨论，决定撤销”，于当日送达。同年9月18日被告重新向原告送达豫潢农种罚告[2016]3号《行政处罚事先告知书》，拟根据《中华人民共和国种子法》第七十八条第一款第一项之规定作出处罚：“①没收违法所得12.25万元；②罚款2万元”。同时告知了陈述申辩、申请听证的权利，于当日送达。
2016年11月2日，经被告委派及中国人民财产保险公司委托的潢川县种子技术推广服务中心出具《潢川县2016年度黄寺岗镇、伞陂寺镇、传流店乡、谈店乡、上油岗乡和黄湖农场水稻自然灾害田间鉴定报告》，××虫害、高温热害、旱灾、风灾等灾害天气造成2016年黄寺岗镇水稻种植损害程度为41.5%-77.4%。
（三）2016年11月16日，被告对原告作出豫潢农种罚[2016]3号《行政处罚决定书》，认定：原告于2015年12月以每市斤25元的价格，从福建亚丰种业有限公司一次性购进3500市斤“嘉糯2优9号”杂交糯稻种子，于2016年春季以每市斤35-40元不等的价格分别在原告门市部及该县黄寺岗镇等部分乡镇设点销售完毕，并在2016年春播期间全部种植。原告未能提供出该品种种子的品种审定证书，在包装袋及互联网上亦未查询到任何审定信息，据此认定原告上述销售行为违反了《中华人民共和国种子法》第十五条第一款、第二十三条第一款之规定，构成销售推广应当审定未经审定杂交水稻种子的违法行为。基于被告于2016年9月18日依法向原告送达了《行政处罚事先告知书》后，原告在规定时限内未提出书面陈述申辩，且原告能积极配合查处违法行为，并消除违法行为造成的后果，依法从轻处罚。遂根据《种子法》第七十八条第一款第一项之规定，决定：①没收违法所得3万元；②罚款2万元。
原告诉称被告作出的处罚决定第1项系其对被告2016年9月2日作出豫潢农种罚告[2016]3号《行政处罚事先告知书》提出书面申辩并要求听证之后增加的处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第二款关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定；被告未对种子质量进行检验，亦未进行田间鉴定，被告认定系原告销售稻种的质量问题导致农户种植水稻空秕率高、部分田块绝收的事实无证据证实；被告以“如不与农民签订协议就逮捕人”以及“从重罚款”等威逼其与农民签订了赔偿102万元的协议。起诉请求：①撤销被告豫潢农种罚[2016]3号行政处罚决定第1项；②确认被告关于原告销售稻种给农民造成损失的认定违法；③确认被告办案中威胁原告的行为违法并赔偿其补偿农户的经济损失102万元。
原审认为：（一）2016年8月被告根据农户举报立案调查时，发现原告将“嘉糯2优9号”杂交糯稻种子推广潢川县农户种植期间，该品种种子未通过农作物品种审定委员会审定，也未到潢川县种子管理部门申请备案，原告销售稻种行为违反了《种子法》第十五条第一款、第二十三条第一款之规定，构成销售推广应当审定未经审定农作物品种违法行为。被告于2016年9月3日向原告送达《处罚事先告知书》后，原告即书面申辩且申请听证，被告未依法组织听证，而是将该处罚事先告知书撤销重作。对被告辩称罚款2万元未达到《农业行政处罚程序规定》中“较大数额罚款”之标准，可以不组织听证的辩解理由不予采纳；被告在作出正式处罚决定前又作出了新的《处罚事先告知书》，由此对原告诉称处罚决定第1项属于法律禁止的申辩后加重处罚之理由亦不予采纳。因被告撤销重作《处罚事先告知书》行为违反正当程序，致原告丧失听证权利，对原告诉讼请求撤销处罚决定第1项即“没收违法所得3万元”予以支持。（二）被告2016年8月26日对原告作出的《行政指导意见书》中“建议行政相对人做好种植农户因受灾造成的损失进行补偿或赔偿”，不具有行政强制力。被告2016年9月2日对原告作出的《行政处罚事前告知书》中拟根据《中华人民共和国种子法》第四十六条规定“责令当事人潢川新科种业有限公司积极履行与种植农户签订的协议条款”，后来被告作出的正式处罚决定并无此内容。被告并未在执法文书中认定农户损失由原告销售稻种质量问题所致，故对原告要求确认被告关于种植农户经济损失系由原告稻种质量问题所致的行政认定违法的诉讼请求，不予支持。（三）原告诉称被告在执法调查询问中对其进行威胁致其被迫与种植农户达成补偿经济损失102万元的协议，进而要求行政赔偿，因原告证据不充分，对该诉讼请求亦不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项判决：①撤销被告豫潢农种罚[2016]3号行政处罚决定书第1项，即没收违法所得3万元；②驳回原告其他诉讼请求。
上诉人潢川新科种业有限公司上诉称，一审关于被上诉人并未作出其销售稻种质量问题造成种植农户经济损失行政认定行为的判决错误。被上诉人明知水稻减产系高温热害所致，仍于2016年9月2日下发豫潢农种罚告[2016]3号《行政处罚事先告知书》“责令积极履行与种植农户签订的协议”，实际上错误地认定了其所销种子质量问题造成农户经济损失的事实，该认定缺乏事实和法律根据。请求撤销一审判决对被诉行政认定的错误认定，确认该行政认定违法。
被上诉人潢川县农业局二审辨称，其并未作出上诉人销售种子质量问题造成农户经济损失之行政认定，上诉人与农户达成赔偿协议是其真实意思表示，不违反法律规定，该民事赔偿与行政行为无关。其所作的《行政指导意见书》只是建议，并无法律效力。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审一致。本院认为：
（一）《种子法》第十五条第一款规定“国家对主要农作物和主要林木实行品种审定制度，主要农作物品种和主要林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。”第十九条第一款规定“……其他省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域引种农作物品种、林木良种的，引种者应当将引种的品种和区域报所在省、自治区、直辖市人民政府农业、林业主管部门备案……”。第二十三条第一款规定“应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广、销售。”第七十八条第一款第一项规定“……有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以二万元以上二十万元以下罚款：①对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的。”上诉人潢川新科种业有限公司销售的“嘉糯2优9号”杂交糯稻种子，上诉人及制种企业福建亚丰种业有限公司均承认未通过农作物品种审定委员会审定亦未到引种地行政主管部门申请备案的事实，被上诉人潢川县农业局认定上诉人构成销售推广应当审定未经审定杂交水稻种子的违法行为并作出豫潢农种罚[2016]3号行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。
（二）被上诉人2016年8月26日对上诉人作出的《行政指导意见书》中有“建议行政相对人做好种植农户因受灾造成的损失进行补偿或赔偿”的内容。同年8月31日对上诉人法定代表人的约谈笔录中有“该品种在我县种植中出现空秕率高造成减产损失，你应该积极主动对种植农户的损失进行赔偿，我县已将损失纳入水稻保险范畴，希望你单位能够与种植农户达成赔偿协议。……鉴于你的案值数额较大，我们有可能移交”的内容。同年9月2日对上诉人作出的《行政处罚事前告知书》中有拟根据《种子法》第四十六条的规定“责令当事人潢川新科种业有限公司积极履行与种植农户签订的协议条款”的内容。可以认定被上诉人在对上诉人作出处罚决定之前作出了上诉人销售稻种给种植农民造成经济损失的事实认定，该事实认定并无证据，且与后来潢川县种子技术推广服务中心出具的《鉴定报告》不符。但被上诉人在2016年9月12日作出的《关于撤销豫潢农种罚告[2016]3号〈行政处罚事先告知书〉的通知书》中称“部分内容超越处罚权限，经集体讨论，决定撤销”，并在9月18日重新作出的《行政处罚事先告知书》中，删除了原拟适用的《种子法》第四十六条，可以认定被上诉人已主动撤销了其对上诉人销售稻种给种植农民造成经济损失的事实认定。但被诉处罚决定中并无作出此事实认定，对上诉人诉讼请求撤销被上诉人此认定，本院不予支持，一审判决驳回其该项诉讼请求并无不当。上诉人诉讼请求被上诉人给予行政赔偿，因被上诉人已主动撤销了其对上诉人销售稻种给种植农民造成经济损失之认定，且上诉人未提供其直接损失之证据，本院亦不予支持，一审判决驳回其该项诉讼请求亦并无不当。一审判决撤销被诉处罚决定第一项，双方当事人均未对此提出上诉。综上，一审判决依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 李德如
审判员 阮晓强
审判员 胡素琴
二〇一七年六月二十二日
书记员 樊 鑫