贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第5号
上诉人（一审第三人）潘世兴，男，苗族。
委托代理人潘文华，男，苗族。
被上诉人（一审原告）吴治贵，男，苗族。
委托代理人吴如新，贵州省贵阳市乌当区新添法律服务所法律工作者。
委托代理人杨锦福，男，苗族。
第三人（一审被告）贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府。
法定代表人廖飞，州长。
上诉人潘世兴因与被上诉人吴治贵、及第三人贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定纠纷一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院2014年10月10日作出的（2014）黔东行初字第2号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2008年林改期间，吴治贵与潘世兴之父潘庆元因争议林地“养老田（岩田）”分界线发生争议，双方分别以其持有的黄林自上字第1042号《黄平县社员自留山证》和黄林自上字第1039号《黄平县社员自留山证》主张对争议林地享有使用权，鉴于争议双方提交的自留山证填写的山林四至范围相邻一面表述不详细，山界接边处不清的事实，贵州省黔东南苗族侗族自治州黄平县人民政府（以下简称“黄平县人民政府”）于2009年9月1日依据“三有利”原则和《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项、《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，作出黄府地权处字（2009）7号《关于上塘乡乌马河村四组吴治贵与该组潘庆元为“养老田（岩田）”林木林地权属争议的处理决定书》，将争议林木林地处理给吴治贵管理使用，潘庆元不服，向贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称“黔东南州人民政府”）申请行政复议。黔东南州人民政府于2009年12月14日以黔东南府复议字（2009）82号复议决定维持了黄平县人民政府的黄府地权处字（2009）7号处理决定。黄府地权处字（2009）7号处理决定和黔东南府复议字（2009）82号复议决定均已发生了法律效力。2014年5月22日，黔东南州人民政府作出黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定，认为潘庆元与吴治贵的林地均以“分水岭”为界，而争议地有大小两个分水岭，黄平县人民政府在未有充分证据证明当事人林地权属界线为“小分水岭”的情况下，作出的黄府地权处字（2009）7号处理决定属于事实不清，证据不足，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第四条、第二十八条第一款第三项第1目之规定，撤销了黔东南府复议字（2009）82号复议决定书和黄府地权处字（2009）7号处理决定书，并决定由黄平县人民政府重新作出行政行为。
一审法院另查明，争议林地的四至范围是东抵小分水岭，西抵大分水岭，南抵打猫冲河沟至洪塘河沟，北抵荒田。
一审法院认为，吴治贵与潘庆元为养老田（岩田）林木林地权属发生争议后，吴治贵提供了其父亲吴朝荣生前持有的黄林自上字第1039号《社员自留山证》，该证登记的养老田山林四至范围为上抵养老田，下抵三队边界，左抵余家湾，右抵分水岭；潘庆元提供了黄林自上字第1042号《社员自留山证》，该证登记的岩田山林四至范围为上抵杨正国田，下抵河沟，左抵打猎冲，右抵分水岭。黄平县人民政府经现场勘查，发现双方持有的自留山证登记的山林相邻，接边界线具体位置填写不清，无法以自留山证确认双方的边界线。在争议林地内有大、小两条分水岭，证人证言亦不能证明吴治贵和潘庆元管理的山林分界线的情况下，依职权确认争议双方的分界线为“小分水岭”，该确认行为无需证据证实。黔东南州人民政府未经现场勘查，亦没有提供新的足以证明吴治贵和潘庆元管理的山林界线明晰清楚，黄平县人民政府依职权划定争议双方管理林地分界线不符合案件客观事实的情况下，重新作出的黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定，撤销已发生法律效力的黔东南府复议字（2009）82号行政复议决定和黄府林权处字（2009）7号处理决定，并决定由黄平县人民政府重新作出的处理的证据不足，理由不充分，依法应予撤销。遂据此判决，撤销黔东南州人民政府2014年5月22日作出的黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定。
一审宣判后，潘世兴不服，向本院提起上诉称：争议林地并无“小分水岭”地名，黄平县人民政府在未查明争议林地接边界线等主要事实的情况下，作出黄府地权处字（2009）7号处理决定，属于事实认定不清，证据不足。且该处理决定书中所附“林木林地权属争议调处示意图”无双方当事人签字，程序违法。黔东南州人民政府以黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定撤销原错误处理决定是正确的。故请求：1、依法撤销黔东南中级法院（2014）黔东行初字第2号行政判决；2、依法维持潘庆元与吴朝荣所持《黄平县社员自留山证》所载林木林地权属；3、判决被上诉人吴治贵赔偿上诉人潘世兴因该林木林地纠纷所产生的经济损失1296元。
被上诉人吴治贵辨称：一审法院已对各方当事人提供的相关证据进行质证、认证，并进行了现场勘查，制作了现场勘查笔录和现场勘查图，以此证明争议林木林地四至范围，各方当事人均无异议。被答辩人第二项、第三项上诉请求理由不充分，不符合法律规定。一审判决事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。
第三人黔东南州人民政府辩称：吴治贵与上诉人潘世兴因相邻山林界线“分水岭”的位置不清而发生争议，黄平县人民政府黄府地权处字（2009）7号处理决定并未查明“分水岭”位置，存在事实不清的问题。根据行政复议法的规定，行政复议机关可以撤销存在事实不清的原具体行政行为，而原审判决实质上增设了行政复议机关对事实不清的情形予以撤销的条件。因此，为实质性化解纠纷，请求撤销一审判决。
二审审理期间，上诉人潘世兴向本院提交如下证据：1、实地彩超照片；2、潘庆元、吴朝荣原始自留山证；3、兰金才、杨正国、袁开杰、兰永奎、潘富贵等5人证言及身份证明材料；4、黄平县人民政府黄府地处字（2009）7号《关于上塘乡乌马河村四组吴治贵与该组潘庆元为“养老田（岩田）”林木林地权属争议的处理决定》；5、黄平县人民政府黄府呈（2014）28号《关于撤销﹤行政复议决定书﹥（黔东南府复议字（2009）82号）的请示》；6、黔东南州人民政府黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定书；7、黔东南州中级人民法院（2014）黔东行初字第2号行政判决书；8、经济损失证明材料。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”和第五十二条“本规定第五十条和第五十一条中的'新的证据'是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，本院对上诉人潘世兴于二审审理期间提交的证据认证如下：第1、2、3、4、8号证据为潘世兴一审时无法定理由超过举证期限所提供的证据材料，二审审理中再次重复提交，本院不予接纳；第5、6号证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”的规定，本院不予采纳；第7号为未发生法律效力的裁判文书，不作为证据使用，本院不予采纳。
根据采信的证据，本院对一审法院查明的基础事实予以确认。
本院另查明，2014年4月17日，黄平县人民政府向黔东南州人民政府提交黄府呈（2014）28号《关于撤销﹤行政复议决定书﹥（黔东南府复议字（2009）82号）的请示》，认为黄府地权处字（2009）7号处理决定认定的事实、证据使用和边界确认等确实出现失误，为重新作出决定，请示黔东南州人民政府依法撤销黔东南府复议字（2009）82号《行政复议决定书》。
本案的争议焦点为：黔东南州人民政府于2014年5月22日作出的黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定是否合法。
本院认为，有错必纠是依法行政的一项重要原则。行政机关根据情势变更，依据有错必纠的精神，有权纠正其作出的行政行为。通过纠正行政行为存在的瑕疵和错误，达到彻底解决行政纠纷的目的。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”的规定，行政复议机关有权纠正复议程序的行政行为。最高人民法院（2004）行他字第5号《最高人民法院关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》进一步明确：“行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变”。因此，行政复议机关发现其作出的复议决定确实存在错误，按照有错必纠的精神和原则进行纠正，应当允许。本案中，上诉人潘世兴与被上诉人吴治贵因林木林地权属边界发生争议，黄平县人民政府于2009年9月1日作出黄府地权处字（2009）7号《关于上塘乡乌马河村四组吴治贵与该组潘庆元为“养老田（岩田）”林木林地权属争议的处理决定书》，确定双方林地边界。该确权处理决定虽经黔东南州人民政府黔东南府复议字（2009）82号行政复议决定予以维持，但双方争议并未就此真正解决，矛盾仍未彻底化解。黄平县人民政府在履行行政职权过程中，发现原确权处理决定存在认定事实不清、证据不足和边界确认失误等问题，欲启动纠错程序对该争议林木林地权属重新确权。黔东南州人民政府经审查，认为黄平县人民政府在未有充分证据证明当事人林木林地接边界线的情况下，作出的行政行为属事实不清、证据不足，遂作出黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定，撤销黔东南府复议字（2009）82号行政复议决定和黄府地权处字（2009）7号处理决定，并责令黄平县人民政府重新确权处理。黔东南州人民政府所作黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定是行政机关遵循有错必纠原则的体现，该纠错行为有利于本案争议林木林地权属纠纷进一步有效解决，符合《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定和最高人民法院（2004）行他字第5号《最高人民法院关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》的要求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目“……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.……”规定的应予撤销的情形。一审法院认为黔东南州人民政府作出黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定的行政行为证据不足，理由不充分，并判决撤销，属于适用法律错误。另，一审法院在最后判决部分引用“《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》”，法律名称未引用完全，格式错误，且引用法律错误，本院予以纠正。上诉人第一项诉讼请求本院予以支持。
本案虽为行政复议纠纷，但案件实质则是林木林地权属争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”和《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”的规定，黄平县人民政府具有处理本案争议林木林地权属纠纷的法定职权，且本案经黔东南州人民政府作出黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定后，已正式进入纠错程序，争议林木林地权属尚需黄平县人民政府重新确权认定，故上诉人第二项诉讼请求本院不予支持。
至于上诉人潘世兴提出其为解决该林木林地权属争议产生了费用，造成了经济损失，要求被上诉人吴治贵赔偿该经济损失的主张，不属于本案审查范围，上诉人可通过其他程序依法处理。
综上所述，黔东南州人民政府2014年5月22日作出黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定是行政机关有错必纠原则的体现，应当允许，本院予以支持。该复议决定不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目应予撤销的情形，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项“（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”、第六十一条第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判”之规定，判决如下：
一、撤销黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2014）黔东行初字第2号行政判决；
二、维持黔东南苗族侗族自治州人民政府于2014年5月22日作出的黔东南府复议字（2014）48号行政复议决定；
三、驳回上诉人潘世兴的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人吴治贵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
审 判 员 申有量
代理审判员 邱兴琼
二〇一五年二月十三日
书 记 员 姚祎然