山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1115号
上诉人（原审原告）高同宣，男，1962年2月27日出生，汉族，农民，住沂南县经济开发区。
委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沂南县人民政府，住所地沂南县人民路42号。
法定代表人姜宁，县长。
委托代理人刘伟，沂南经济开发区管委会主任助理。
委托代理人英林，山东弘元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沂南经济开发区管理委员会，住所地沂南县澳柯玛大道中段南侧。
法定代表人贺作海，主任。
委托代理人杜以勇，沂南经济开发区管委会规划建设办公室主任。
被上诉人（原审被告）沂南经济开发区滨河村民委员会，住所地沂南县经济开发区滨河村。
法定代表人高蒙则，主任。
委托代理人高同光，沂南县经济开发区滨河村二组大组长。
委托代理人高立功，沂南县经济开发区滨河村支部委员。
上诉人高同宣因诉沂南县人民政府、沂南经济开发区管理委员会、沂南经济开发区滨河村民委员会土地行政征收及行政赔偿一案，不服临沂市中级人民法院作出的（2015）临行初字第277号等行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，高同宣所诉承包土地被征收，山东省人民政府分四次进行批复，同意县人民政府进行征收，即2014年12月16日对巴士新能源项目征地批复、2012年6月13日对绿源一期东地块项目征地批复、2012年4月17日对绿源一期西地块项目征地批复、2012年12月31日绿源二期项目征地批复。其中绿源一期东地块、绿源一期西地块、绿源二期征地均于2012年批复征收，沂南县政府征收土地公告的时间分别为2012年6月13日、2012年4月18日、2013年1月1日。
对巴士新能源项目征地，2014年9月4日，沂南县人民政府发布沂征公告（2014）第12号拟征收土地公告，拟对包含涉案土地在内的15块地进行征收，土地征收补偿安置费按山东省人民政府鲁政字（2012）288号文公布的沂南县征地区片综合地价标准执行，地面附着物和青苗补偿费按山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于临沂市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》执行。被征收土地村的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由沂南县国土资源局会同沂南县财政局、沂南县人力资源和社会保障局等有关部门制定并公告。随后沂南县人民政府对拟被征收土地进行了勘测和地上附着物调查。2014年11月7日，滨河村村民委员会给沂南县国土资源局出具证明，证明内容为“你局拟定的土地征收补偿安置方案于2014年11月2日在我村公示后，村委组织村民代表大会进行了认真研究，认为方案确定的征收土地面积、地类准确，拟定的征收土地补偿标准符合省、市有关规定，提出的安置意见切实可行，同意征收土地，不再要求进行听证”该证明盖有村委公章，有村集体经济组织负责人签字，群众代表高同光等四人签字。2014年11月10日，滨河村村民委员会与沂南县国土资源局、沂南县财政局、沂南县人力资源和社会保障局签订土地征收补偿安置协议，确定补偿标准和安置意见，并约定由村委及时清理地上附着物及青苗，于省政府批准后十日内交付土地。2014年12月16日山东省人民政府作出鲁政土字（2014）787号建设用土批件，同意将包含所诉土地在内的13.0647公顷土地转为建设用地并征收。2014年12月18日沂南县国土资源局发布征地补偿安置方案公告。同日，沂南县人民政府发布征收土地公告。公告内容包含征地批复文件字号、征地位置及用途、土地征收补偿安置方案、交付土地及公告时间至12月27日。另查明，涉案土地地上物清点清单、拟征收土地公告、补偿安置方案、沂南县人民政府征地公告等均张贴于村委公告栏内。滨河村村民委员会认可补偿安置方案公告不少于5天。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案原告对涉案土地有承包经营权，根据该规定，具有原告诉讼主体资格。三被告称原告不具备诉讼主体资格的主张不能成立。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”按该规定及本案证据显示，涉案土地由沂南县人民政府组织实施征收，原告要求确认被告沂南经济开发区管理委员会及滨河村村民委员会征地违法并要求返还土地没有依据。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。本案中，原告在2011年12月16日领取土地被征收的补偿款就应当知道绿源一期东地块、绿源一期西地块、绿源二期征地事实，按照沂南县政府征收土地公告（三次征收公告最晚是2013年1月1日）和原告起诉状中所称的被告“于2012年4月11日雇佣大批人员和推土机将原告承包的土地强行征收”的主张计算，原告于2015年5月11日提起行政诉讼，也远远超出2年的起诉期限。故被告关于以上三地块的征收已超过起诉期限的主张法院予以采信。
对巴士新能源项目征地，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府应将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，沂南县人民政府于2014年12月18日发布征收土地公告，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、在被征地所在村委会予以公告。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案沂南县人民政府在拟征收土地后，征求了村委及村民意见，滨河村村民委员会出具放弃听证证明，由滨河村村民委员会签订了补偿安置协议，符合规定。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案滨河村村民委员会认可土地补偿费已到位，原告称土地补偿费未到位的主张不能成立。
《山东省土地征收管理办法》第九条规定“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府发布的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单”。本案被告沂南县人民政府在征收过程中履行了定界义务及对地上附着物进行了调查清点，符合规定。
综上，原告对绿源一期东地块、绿源一期西地块、绿源二期征地行为的起诉已超过起诉期限应予驳回。对被告沂南县人民政府征收巴士新能源项目土地，被告按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条、第十五条的规定，对拟征收土地发布了拟征收公告，组织了勘测定界，对地上物进行了调查，签订了补偿安置协议，报经山东省人民政府批准。原告称未经审批，以租代征，少批多占不能成立。被告沂南县人民政府在征收过程中，未经公告征收先行对地上附着物进行补偿不当，应在今后工作中加以改进。但因该地已由山东省人民政府批准征收，原告要求确认征收行为违法，返还土地的请求法院不予支持。涉案土地由沂南县人民政府组织实施征收，原告要求确认被告沂南经济开发区管理委员会及滨河村村民委员会征地违法并要求返还土地没有依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告高同宣要求确认绿源一期东地块、绿源一期西地块、绿源二期地块项目征地违法，返还土地、恢复原状的起诉；二、驳回原告高同宣要求确认巴士新能源项目征地违法，要求返还土地并恢复原状的诉讼请求。
高同宣不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判。事实和理由是：1、被上诉人未与村民签订补偿协议，且存在未批多占、以租代征等违法行为。在被上诉人强行征收承包土地后，上诉人提起行政诉讼，原审法院认为上诉人所诉绿源一期东西地块、绿源二期的征地行为超过法定起诉期限属于认定事实不清。上诉人并不清楚土地征收的情况，诉讼请求为强行征地行为违法，而强行征地行为发生在2014年9月30日，应适用两年法定起诉期限，上诉人于2015年6月诉至法院，并未超期。原审法院仅从三次征收公告日期开始计算起诉期限属于事实认定不清，应从权利人知道或应当知道其权利被侵犯之日起计算。2、上诉人诉讼请求是请求确认三被上诉人强行征地行为违法，但原审法院审理的是征地行为。强行征地行为应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，拒不交出土地的申请人民法院强制执行。被上诉人并没有法律赋予的权利对上诉人的土地房屋进行拆除，应被确认违法。3、被上诉人未在原审举证期限内提交其强行征地行为是否合法的证据，应确认其强行征地行为违法。
三被上诉人认为原审法院判决认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
本案争议焦点在于上诉人对绿源一期东地块、绿源一期西地块、绿源二期征地行为的起诉是否超过法定起诉期限；原审法院判决驳回上诉人要求确认巴士新能源项目征地违法，要求返还土地并恢复原状的诉讼请求是否合法正确。
上诉人在起诉状中主张“于2012年4月11日雇佣大批人员和推土机将原告承包的土地强行征收”，其于2015年5月11日提起对2012年征收行为的诉讼，超过法定起诉期限。关于巴士新能源项目征地活动，从征收程序来看，沂南县人民政府发布了拟征收公告，组织了勘测定界，对地上物进行了调查，签订了补偿安置协议，报经山东省人民政府批准后发布了征收公告。其中，征收补偿安置协议签订在征收方案公布之前不当，但未影响征收补偿标准和补偿数额的确定。上诉人主张其诉讼请求是请求确认三被上诉人强行征地行为违法，综合本案来看，上诉人是对被上诉人在未达成征地补偿协议的情况下，组织土地征收实施行为不服。参照《山东省土地征收管理办法》第十二条规定，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。本案中，沂南县财政局、国土资源局、人力资源与社会保障局与滨河村村委会签订了《土地征收补偿安置协议》，土地征收行为经农村集体经济组织同意，上诉人关于“未与村民签订补偿协议”即属违法的主张，缺乏法律依据。上诉人主张的被上诉人清除地上附着物的行为，实为征收实施中的一个环节。上诉人以未与其本人达成补偿协议为由，主张该行为系独立的行政强制行为，并诉请确认违法，法律依据不足，依法不予支持。原审法院判决驳回上诉人要求确认巴士新能源项目征地违法，要求返还土地并恢复原状的诉讼请求，亦无不当。上诉人所主张的基于土地承包经营权产生的损失，可与土地发包方之间协商或通过其他合法途径解决。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人高同宣上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人高同宣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年十一月七日
书 记 员 孟 真