山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行终字第135号
上诉人（一审被告）：青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。
法定代表人：于翠成，局长。
委托代理人：张向明，山东亚和太律师事务所律师。
委托代理人：王文磊，该局工作人员。
被上诉人（一审原告）：刘同玑。
刘同玑诉青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局不履行法定职责一案，青岛市崂山区人民法院于2014年12月30日作出（2014）崂行重字第1号行政判决。一审被告刘淼不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月25日在第15审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称崂山国土资源分局）之委托代理人张向明、王文磊，被上诉人刘同玑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：一审原告刘同玑于2013年9月24日提起行政诉讼，请求撤销一审被告就一审原告更正登记一事向其提出的行政诉求，作出的《上访答复意见》；判令一审被告崂山国土资源分局履行法定的行政职责，对一审原告依法正当的行政诉求即地籍登记更正申请，依法作出正确的行政决定即给予一审原告更正登记。
一审法院查明：1998年7月19日，原告刘同玑与崂山区沙子口办事处石湾村村民曲知兵签订了一份《房屋出售及土地使用权转让合同》，刘同玑为非农户口的青岛市居民，合同约定甲方曲知兵保证将其房产及宅基地合法转让给乙方刘同玑永久使用，乙方给付一定价款，合同第六条约定甲方保证在两月内为乙方办理过户手续。而事后甲方确实在当地土管所为乙方办理了土地证，即崂集建（92）字第280号《集体土地建设用地使用证》，权利人为刘同玑。2005年石湾村整体改造，房屋面临征收、拆迁，需对权利人进行补偿，此时青岛市崂山区国土资源分局发现该房屋存在权属纠纷问题，土地使用证上权利人为刘同玑，而土地登记簿上的权利人仍为曲知兵。2007年石湾村村民曲知兵将青岛市崂山区人民政府起诉至法院，要求青岛市崂山区人民政府撤销为刘同玑办理的土地使用证，理由为刘同玑为非农业户口，不享有农村集体土地使用权的资格，城阳法院以原告起诉超过法定期限为由驳回原告起诉，不予认定崂集建（92）字第280号《集体土地建设用地使用证》是否合法，在该次诉讼中青岛市崂山区人民政府认可了该土地证上的公章的真实性。
2012年原告刘同玑通过信访的方式提出变更土地登记簿的申请，信访局将申请转给被告青岛市崂山区国土资源分局，被告于2012年8月8日受理，并于8月15日作出了《上访答复意见》，意见中以《山东省土地登记条例》第三十四条为依据作出不能对地籍档案进行更改纠正的决定。针对原告刘同玑的此次信访青岛市国土局于2012年10月15日作出了不予受理复查申请决定书，认为该信访事项不属于信访复查范围，应通过诉讼程序解决。
原告不服被告作出的《上访答复意见》这一具体行政行为，于2013年2月18日向被告上级复议机关青岛市国土资源和房屋管理局申请复议，青岛市国资局于2013年4月7日作出青土资房复决字（2013）4号《行政复议决定书》维持了该具体行政行为。之后原告对这一具体行政行为向青岛市人民政府提出了行政复议申请，青岛市人民政府于2013年6月13日作出青政复不字（2013）15号《青岛市人民政府不予受理行政复议申请决定书》。该决定书载明应当自收到本决定书之日起15日内，对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼。随后，原告刘同玑于2013年6月28日向一审法院递交诉状，要求撤销被告作出的《上访答复意见》，判令被告依申请给予以原告更正登记。
一审法院认为：该案有二个焦点问题：一、该案是否超过起诉期限的问题。二、被告是否履行了法定职责的问题。一、关于该案是否超过起诉期限的问题。根椐《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日向人民法院起诉。”根据被告提供的青岛市国资局于2013年4月7日作出青土资房复决字（2013）4号《行政复议决定书》，原告2013年6月28日起诉至我院确实超过了复议决定中载明的十五日的期限。但根据原告提供的青岛市人民政府于2013年6月13日作出的青政复不字（2013）15号《青岛市人民政府不予受理行政复议申请决定书》的日期计算，原告于2013年6月28日起诉至一审法院，没有超过规定的起诉期限。两份复议决定都是由权利机关作出的，都是有效的，且事实上指向的是同一具体行政行为。如果以第一份复议决定为依据简单判定诉讼超过起诉期限的话，就堵塞了原告的诉求通道，不利于纠纷的解决。因此，以青岛市人民政府作出的青政复不字（2013）15号《青岛市人民政府不予受理行政复议申请决定书》为依据认定本案未超起诉期限更为适宜。
二、关于被告是否履行法定职责问题。在青岛市城阳区人民法院审理的（2007）城行初字第6号一案即曲知兵诉青岛市崂山区人民政府要求撤销刘同玑的土地证一案中，青岛市城阳区人民法院对崂集建（92）字第280号《集体土地建设用地使用证》是否合法并未进行认定，但在该次诉讼中青岛市崂山区人民政府认可了该土地证上的公章的真实性。因此崂集建（92）字第280号《集体土地建设用地使用证》现登记权利人刘同玑，而宅基地登记档案中登记权利人曲知兵，两者之间存在矛盾。被告作为土地登记的主管部门有对《集体土地建设用地使用证》与地籍档案不符的问题作出处理的法定职责。被告于2012年8月15日作出的上访答复意见，并未对原告的申请作出最终的处理决定，也没有对崂集建（92）字第280号《集体土地建设用地使用证》与相对应的宅基地登记档案内容不符的问题作出最终的处理决定，因此被告2012年8月15日作出的上访答复意见应属于其不完全履行法律职责的具体行为，故被告应继续履行其法定职责，对《集体土地建设用地使用证》与地籍档案不符的问题作出处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决责令被告继续履行法定职责，自判决生效之日起三十日内作出处理决定；案件受理费人民币五十元，由被告负担。
崂山国土资源分局不服一审判决，上诉称：一、该案已经超过了起诉期限，重审判决认定事实不清，适用法律有误，应依法予以撤销并驳回被上诉人的一审诉求。二、鉴于涉案地块地籍档案记载的土地使用权人并非被上诉人，有被上诉人未提供除土地证书以外的有效证据证明地籍档案登记错误的材料，或者地籍档案记载的权利人书面同意更正地籍档案的证明材料的情况下，上诉人依据《山东省土地登记条例》第三十四条之规定，作出对地籍档案不予更正的答复意见，于法有据，并无不当。请求撤销一审判决。
被上诉人刘同玑辩称：一、关于本案起诉期限问题。青岛市政府是本市最高行政机关，应该以市府决定为准正确。市政府相关复议决定已经载明了如果不服决定，自收到决定之日起十五日内提起诉讼。上诉人的起诉未超过法定起诉期限。二、关于上诉人主张被上诉人证据不足的问题。上诉人曾经在庭审中承认土地使用证上公章真实，系上诉人给被上诉人颁发土地使用证。其次，《转让合同》即为初始档案登记人同意更正的书面同意。另外，业已生效的（2007）城行初字第6号行政裁定书已经认可了证档不符，错误出在上诉人处。上诉人所谓被上诉人未提供有效证据纯属谎言。三、关于谁违背了举证的法律条款。上诉人在上诉状中举证了四条法规条款，登记簿登记确有错误的，土地权利人可以申请更正登记。没有法规规定上诉人作为登记机构，对于更正登记的请求，可以不履行法定职责，可以用信访答复的方式替代行政决定。四、其他有关本案的话题。上诉人代表政府颁发的证件具有权威性，被上诉人几十年来上访无门，投诉未果。请求维持一审判决。
各方当事人一审提交的证据已经一审法院庭审质证、认证，并已随案卷移送本院。对各方当事人一审提交证据的认定本院与一审法院相同。经审查，本院确认一审查明事实成立。
本院认为：第一、关于被上诉人的起诉是否超过起诉期限问题，本院意见与一审法院相同。第二、青岛市崂山区人民政府在青岛市城阳区人民法院审理的（2007）城行初字第6号一案中，已认可该土地使用证上印章的真实性。但上诉人在涉案上访答复意见中，并没有解释被上诉人所持土地证书与集体土地登记簿记载不一致的原因，其在未查清案件事实的情况下，就作出不能对地籍档案进行更改纠正的答复意见。据此，上诉人2012年8月15日作出的上访答复意见应属于不完全履行法律职责。上诉人应继续履行其法定职责，对《集体土地建设用地使用证》与地籍档案不符的问题作出处理。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
审 判 员 蒋金龙
代理审判员 林 桦
二〇一五年四月三十日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳