河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）豫法行终字第00236号
上诉人（一审原告）赵中华，男，汉族，1980年出生，住河南省中牟县韩寺镇。
被上诉人（一审被告）中牟县人民政府，住所地：中牟县商都大街1号。
法定代表人潘开名，该县县长。
委托代理人赵振软，河南则政鼎律师事务所律师。
赵中华因中牟县人民政府行政答复一案，不服郑州市中级人民法院（2014）郑行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人赵中华，被上诉人中牟县人民政府的委托代理人赵振软到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
赵中华以“多次催促，但中牟县公安局拒不履行中牟县人民政府的复议决定”为由，向中牟县人民政府反映并提出强制执行复议决定的申请。中牟县人民政府于2013年1月9日作出《中牟县人民政关于赵中华责令县公安局履行行政复议决定申请的答复》，告知赵中华：“我机关收到你责令县公安局履行牟政行复决字（2012）8号行政复议决定书申请后，依法向县公安局下达了《中牟县人民政府法制办公室责令履行行政复议决定通知书》（牟政行复责履字（2012）1号）。县公安局接到通知后，经调查发现，已于2012年7月18日依法向你出具了答复意见书，编号为410100120319529，并在当天向你送达。牟政行复决字（2012）8号行政复议决定已经履行。”赵中华不服上述行政答复，以行政答复错误认定“中牟县公安局已经履行牟政行复决（2012）08号决定”“撤销该行政答复，责令中牟县人民政府保障其获得复议决定要求内容”等理由和请求，提起行政诉讼。
郑州市中级人民法院一审查明：2012年7月24日中牟县人民政府作出牟政行复决（2012）08号行政复议决定书，决定：（一）责令被申请人中牟县公安局在本决定下达时之日起十五日内书面告知申请人信访事项受理情况，并根据受理情况在法定期限内处理完毕。（二）依法驳回申请人的其他复议申请。2012年8月赵中华不服该复议决定诉至郑州市中级人民法院，请求撤销复议决定并责令重作，该院将该案移交郑州市管城回族区人民法院审理。2014年管城回族区人民法院作出（2012）管行初字第102号行政判决，判决撤销一审被告牟政行复决（2012）08号行政复议决定；责令一审被告在15个工作日内重新作出具体行政行为。2014年4月11日管城回族区人民法院作出（2012）管行初字第102-1号行政裁定书，将被告重新作出具体行政行为的期限补正为30个工作日。赵中华不服，于2014年4月17日上诉至郑州市中级人民法院，目前该判决尚未生效。
期间，赵中华以多次催促中牟县公安局拒不履行该复议决定为由，向一审被告提出强制执行中牟县公安局履行复议决定的申请书。2013年1月9日一审被告作出本案被诉《中牟县人民政府法制办公室关于赵中华责令县公安局履行行政复议决定申请的答复》，并于2013年1月18日送达赵中华。赵中华仍以一审被告不履行法定职责为由，于2013年3月5日向郑州市中级人民法院起诉，该院将该案移交新郑市人民法院审理。新郑市人民法院于2013年8月5日作出（2013）新行初字第59号行政判决，判决驳回赵中华的诉讼请求。赵中华不服提起上诉，目前该案二审尚未审结。
一审法院认为：本案争议焦点是《中牟县人民政府法制办公室关于赵中华责令县公安局履行行政复议决定申请的答复》是否属于行政诉讼的受案范围。
《中牟县人民政府法制办公室关于赵中华责令县公安局履行行政复议决定申请的答复》是一审被告针对赵中华提请其监督中牟县公安局履行牟政行复决（2012）08号行政复议决定所作出的答复。而牟政行复决（2012）08号行政复议决定可执行部分为“责令被申请人中牟县公安局在本决定下达时之日起十五日内书面告知申请人信访事项受理情况，并根据受理情况在法定期限内处理完毕”，即为信访事项受理及处理之内容。根据我国《信访条例》第二条第一款之规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。该条例第三十四条和第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有“（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形”之一的，应当及时督办，并提出改进建议。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。第四十三条第（一）项规定，对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，“推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的”，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。即《信访条例》对信访行为及其处置、救济等都规定了明确的路径。本案赵中华既然选择了信访渠道，就应当遵守《信访条例》规定的程序和救济路径，不能就信访事项再向行政机关申请复议或向人民法院提起行政诉讼，更不能就中牟县政府监督中牟县公安局履行行政复议决定和对其信访事项予以受理或处理的行为提起行政诉讼。本案被诉答复本质上是被告中牟县政府对其下属中牟县公安局是否履行复议决定、是否履行信访受理及处理职责的监督行为及相关情况的告知，属于行政系统内部的层级监督，不属于行政诉讼的受案范围。
一审法院另认为，一审原告2012年8月起诉涉案行政复议决定违法；2013年3月5日又起诉一审被告不履行监督中牟县公安局履行涉案复决决定的职责违法；2014年1月13日又提起本案诉讼，起诉一审被告监督中牟县公安局履行复决决定所作出的答复违法。这三起诉讼一审原告起诉的行为不同，从形式上看构不成重复诉讼，但实质上都是有关其信访事项的受理和处理问题。一审原告在对复议决定不服已提起行政诉讼的情况下，不是等待法院裁判结果，却申请一审被告监督该复决决定的履行；之后，在已起诉一审被告不履行监督职责且明知一审被告在该诉讼中提交本案被诉答复用于证明已履行监督职责的情况下，又提起本案诉讼，其行为显然不当。综上，一审法院裁定：驳回原告赵中华的起诉。案件受理费50元，退还赵中华。
赵中华不服一审法院裁定，上诉称：一、本案从形式上看是诉行政答复，实质是诉中牟县人民政府行政确认违法，即其确认中牟县公安局履行复议决定职责的行为违法。二、依照最高法院的司法解释，信访事项也可以提起复议或诉讼。三、依照最高人民法院（2013）行他字第14号答复，中牟县人民政府监督中牟县公安局履行复议决定职责的行为即使属于层级监督，因其对上诉人的权利造成了直接影响，也可以提起行政诉讼。四、上诉人分别起诉中牟县人民政府的牟政行复决（2012）08号复议决定、中牟县人民政府不履行监督中牟县公安局执行复议决定的职责、行政答复和行政确认违法等，不属于重复起诉。五、责令履行和强制执行不是一个概念。虽然复议法只是规定了被申请人不履行的可责令履行，但如果复议机关不能强制执行，只是下达责令通知书便算是履行了法定职责，假如行政机关一直不理不睬，则复议机关的责令履行毫无强制力。这显然不是复议法的应有之意，责令履行应该包含强制执行的立法原意。六、一审法院收到证据鉴定申请书而不组织鉴定，属于程序违法。请求撤销一审裁定，切实保护上诉人合法权益。
被上诉人中牟县人民政府答辩称：一、赵中华起诉的仅仅是行政答复，该答复不具有行政强制力，未对赵中华的权利义务产生实际影响，此案不具有可诉性。二、本案赵中华的起诉属重复起诉。实质内容相同和要求解决类似问题的案件，先后在新郑市人民法院、管城区人民法院、郑州市中级人民法院多次作为一审案件审理，根据一事不再理的原则，应驳回起诉，避免对司法资源的浪费。请求维持一审裁定。
本院二审查明事实与一审法院一致。
本院认为，一、关于行政复议机关责令被申请人限期履行复议决定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款的规定，“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”本案中，在中牟县公安局拒不履行牟政行复决（2012）08号复议决定的情况下，赵中华有权要求原复议机关即中牟县人民政府责令中牟县公安局限期履行，这种责令不仅是下达责令通知书，还包括强制执行生效复议决定的诸多行为。但是，上述无论通知或者事实上的强制行为，都属于行政机关内部的层级监督，目前尚缺乏进入行政诉讼的法律依据。赵中华如认为中牟县公安局的行政行为侵犯了自己的合法权益，可依法直接对该行政行为提起行政复议或行政诉讼，其关于“责令中牟县人民政府保障其获得复议决定要求内容”的诉讼请求，不属于行政诉讼审查范围，本院不予支持。二、关于本案行政答复确认中牟县公安局出具答复意见书和已履行牟政行复决（2012）08号复议决定所确定法律义务的问题。由于牟政行复决（2012）08号复议决定的结果只是概括而非具体地确定了中牟县公安局的处理义务，这意味着该复议决定将处理的裁量权赋予了公安机关，故只要中牟县公安局出具了处理情况的答复意见，即视为履行了处理义务，至于该行政处理行为是否合法适当，可通过其他途径另行解决。基于此，本案争议的焦点在于中牟县公安局是否出具了答复意见。对此本院认为，既然中牟县人民政府已经确认和认可了中牟县公安局出具答复意见的事实，且赵中华已知道答复意见的内容、也可以复印答复意见书，再次审查中牟县公安局是否出具答复意见或者再让中牟县公安局重新送达答复意见已无实质意义，徒然浪费公共资源，本院对中牟县人民政府所确认的该事实予以认可。从程序意义上看，由于是否出具答复意见这一事实一直处于争议之中，期间耽误的时间不应计算在内，不应在期限上影响赵中华主张权利，故赵中华可自收到本判决之日起依法对该答复意见提起复议或提起行政诉讼。综合以上关于涉案行政答复实质意义和程序意义的论述，赵中华的权利未因行政答复而受到实际影响，其受行政诉讼保护的时机尚不成熟，一审裁定驳回其起诉结果正确。三、关于对郑州市中级人民法院（2013）郑行终字第247号行政裁定是否一并审查的问题。本案是对郑州市中级人民法院（2014）郑行初字第42号行政判决的二审审查，赵中华要求同时对郑州市中级人民法院生效的（2013）郑行终字第247号行政裁定一并审查没有法律依据，本院不予支持。综上，赵中华上诉理由部分成立，但其所主张权利不具有行政诉讼保护的必要和法律依据。一审裁定驳回起诉结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年十一月十一日
书 记 员 郭建花