河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终34号
上诉人（一审被告）中牟县人民政府，住所地中牟县。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人顾永辉，中牟县人民政府工作人员。
委托代理人黄允，河南国基律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）申海忠（又名申钟），男，汉族，1952年5月28日出生。
中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）因与申海忠行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中牟县政府委托代理人顾永辉、黄允，被上诉人申海忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年1月30日，中牟县政府作出本案被诉牟政（不受复决）字（2015）01号不予受理行政复议申请决定书，认为申海忠的申请不符合行政复议的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定，决定不予受理。
郑州市中级人民法院一审查明：申海忠又名申钟，与陈卿同为1987年创建的河南电器化学校（系郑州电子信息职业技术学院的前身）的举办人。后因两人发生纠纷未及时解决，影响该校正常教学，1996年1月23日原中牟县教育局（现中牟县教育体育局）召开局长办公会议并制作了《中牟县教育局局长办公会议纪要》，决定：申钟自即日起退出电器化学校举办人行列，可另行办学；电器化学校应付给申钟办学启动资金300万人民币，限于开办学校使用，并由县教育局保管和审批使用；电器化学校分别于1996年1月23日付150万元，同年10月1日前付75万元，1997年10月1日前付75万元，交教育局计财股保管；如不按时付款，该校财产由申钟接管。申钟和陈卿均在纪要上签名表示同意。次日电器化学校交付教育局计财股150万元（其中以陈卿名义储蓄存折款56万元，以申钟名义储蓄存折款934020元，其余为现金）。后申钟退出电器化学校，经批准后在新郑联合开办新郑职业技术教育中心，申钟为校长。申钟曾要求中牟县教委按会议纪要支付办学基金，该委不予批准。申钟以储蓄存折丢失为由从银行提取由中牟县教育局保管的150万元中的80.2万元。后申钟以中牟县教委拒不批准其使用办学基金为由提起诉讼。1999年9月14日最高人民法院作出（1997）行终字第14号行政判决，认定了上述事实；认为《中牟县教育局局长办公会议纪要》对办学经费使用分配以及该经费由教育行政主管部门保管并批准使用的约定，与国家教育委员会（86）教高三字016号《关于社会力量办学的若干暂行规定》第十六条关于“社会力量举办学校的全部收入及固定资产，归学校所有”、《河南省社会力量办学管理办法》第十四条关于“学校的全部收入及固定资产归学校所有”等规定不相符合，故该协议中有关电器化学校教育经费用于校外投资另行举办学校的条款应属无效，因而申钟诉请中牟县教委全面履行协议的请求不予支持；判决撤销河南省高级人民法院（1997）豫法行初字第2号行政判决，驳回申钟的诉讼请求，中牟县教育行政主管部门对河南电器化学校的有关问题依法重新处理。
2000年6月29日，中牟县教育委员会作出牟教字（2000）57号《关于重新处理河南电器化学校问题的决定》，主要内容为1996年1月23日的《中牟县教育局局长办公会议纪要》不符合国家、省、市有关社会力量办学的有关规定，应予撤销；建议河南电器化学校陈卿和申钟的办学纠纷问题，通过法律渠道解决。申海忠不服该决定，向郑州市教育委员会提起行政复议，同年9月11日该委作出郑教（复决）字（2000）1号行政复议决定书，决定维持牟教字（2000）57号处理决定；驳回申海忠的复议请求。
2011年申海忠申请中牟县教育体育局纠正将原河南电器化学校举办人登记为陈卿的错误行为，该局未答复。后申海忠以该局和河南省教育厅为被告，以郑州电子信息职业技术学院和陈卿为第三人，诉至郑州市中级人民法院。郑州市中级人民法院作出（2011）郑行初字第218号行政判决，判令中牟县教育体育局对申海忠提出的关于改正在对原河南电器化学校（现郑州电子信息职业技术学院）颁发《社会力量办学许可证》对申海忠举办人身份变更的行政行为的申请作出处理决定；驳回申海忠其他诉讼请求。郑州电子信息职业技术学院不服上诉，2012年5月15日河南省高级人民法院作出（2012）豫法行终字第00013号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2013年12月23日申海忠向河南省人民政府提出行政复议申请，请求河南省政府责令被申请人河南省教育厅立案查处中牟县教育行政主管部门有关领导有贪污受贿嫌疑、滥用职权的违法行为，并追查被申请人不立案查办的责任。
2014年5月5日中牟县教育体育局作出牟教体字（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》，确认申海忠在1996年1月23日之前是河南电器化学校举办人之一；但目前河南电器化学校已变更为郑州电子信息职业技术学院，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第54条、《中华人民共和国高等教育法》第29条规定，该局不具有变更举办人审批权限，申海忠应当依法向具有审批权的机关申请变更。至本案庭审时，申海忠尚未对该决定提起行政复议或行政诉讼。
2014年5月6日申海忠向中牟县政府提出《关于责成中牟县教育体育局正确执行法律生效判决的申请》，要求该局执行（2011）郑行初字第218号行政判决和（2012）豫法行终字第00013号行政判决。因中牟县政府未处理，同年6月11日申海忠向郑州市人民政府提出行政复议申请，请求责令中牟县政府对其申请依据法院生效判决认定的事实作出处理。同年8月25日郑州市人民政府作出郑政（行复驳决）（2014）50号驳回行政复议申请决定书，认为申海忠向中牟县政府提出申请，实质上是想启动中牟县政府对中牟县教育体育局的一种层级监督，是内部行政行为，不属于行政复议受理范围，决定驳回申海忠的复议申请。据申海忠、中牟县政府称，申海忠不服诉至法院后，2015年2月3日河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00019号行政判决，驳回申海忠的诉讼请求。
2014年12月23日，申海忠向中牟县教育体育局邮寄申请书，请求该局履行恢复其郑州电子信息职业技术学院举办人身份的手续，主要理由为：中牟县教育体育局作出（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》，承认其1996年1月23日以前是河南电器化学校的举办人，对以后则一推了之，正是该局乱作为、出台会议纪要才非法变更其举办人身份，该局应该向上级有关部门打报告，承担责任，把问题说明白，请求恢复其合法身份，这是该局不可推卸的职责。但该局对其申请未作出处理。2015年1月26日，申海忠向中牟县政府邮寄行政复议申请书，请求“中牟人民县政府责成中牟县教育体育局停止侵权，纠正错误，给上级有关部门打报告，履行恢复申请人郑州电子信息职业技术学院举办人身份”。理由是中牟县教育体育局于1996年1月23日、2000年6月29日和2012年6月16日三次作出违法的具体行政行为，剥夺了其郑州电子信息职业技术学院举办人的合法身份。2014年5月5日该局虽作出了认可其1996年1月23日以前是原河南电器化学校的举办人，但没有纠正因这三次违法行政导致的错误。其向中牟县教育体育局提交申请后，该局未作为，故向中牟县政府提起行政复议申请。2015年1月28日中牟县政府收到该复议申请，1月30日中牟县政府作出本案被诉不予受理行政复议申请决定书，同日邮寄送达申海忠。申海忠不服，诉至郑州市中级人民法院。
郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是中牟县政府牟政（不受复决）字（2015）01号不予受理行政复议申请决定是否合法。
（一）关于本案申海忠复议申请是否属于行政复议范围问题
申海忠本案行政复议是因其收到中牟县教育体育局教体字（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》后，认为该局未实质解决其问题，向该局提出执法申请，而该局未予回应，申海忠不服该局不作为行为引起。申海忠本案复议实质是对中牟县教育体育局不作为行为提起的行政复议，依法属于行政复议范围。
最高人民法院（1997）行终字第14号行政判决，认定申钟即申海忠系河南电器化学校（现更名为郑州电子信息职业技术学院）举办人之一；认为《中牟县教育局局长办公会议纪要》该行政协议无效；判决中牟县教育行政主管部门对河南电器化学校的有关问题（即该校举办人陈卿和申钟的办学纠纷）依法重新处理。该判决解决的是行政协议是否有效、应否履行问题，与申海忠本案复议中牟县教育体育局不作为非同一法律关系。
后申海忠多次申请中牟县教育行政主管部门及上级有关部门解决其问题。虽然2000年中牟县教育委员会作出牟教字（2000）57号《关于重新处理河南电器化学校问题的决定》，撤销该会议纪要，建议陈卿和申钟的办学纠纷问题通过法律渠道解决，但该会议纪要对申海忠产生的其举办人身份丧失的后果并未得到纠正，申海忠问题并未得到实质解决。2011年申海忠再次向中牟县教育体育局申请解决其问题，该局不作为，申海忠以该局和河南省教育厅不作为为由诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院作出（2011）郑行初字第218号行政判决，判令中牟县教育体育局对申海忠申请作出处理决定。河南省高级人民法院（2012）豫法行终字第00013号行政判决，维持郑州市中级人民法院（2011）郑行初字第218号行政判决。上述判决裁判内容与申海忠本案复议事项亦非同一法律关系。
中牟县教育体育局作出教体字（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》，虽确认申海忠在1996年1月23日之前是河南电器化学校举办人之一，但因该校已变更为郑州电子信息职业技术学院，依法该局不具有变更举办人审批权限，让申海忠向具有审批权的机关申请变更。申海忠问题仍未得到实质解决。根据上述判决内容和中牟县教育体育局作为内容及其后果可见，上述判决裁判内容与申海忠本案申请复议中牟县教育体育局不作为并非同一法律关系；法院判决虽确认申海忠系河南电器化学校举办人之一，但申海忠举办人身份恢复或相关问题的彻底解决还依赖于有权行政机关下一步的积极作为。故中牟县政府认为申海忠请求内容已经法院判决，不属于行政复议受案范围的主张，亦不能成立。
（二）关于本案申海忠复议申请是否超过法定申请期限问题
本案申海忠2014年12月23日向复议被申请人中牟县教育体育局提交申请书，后该局未予回应，申海忠于2015年1月28日就该局不作为行为向中牟县政府提出行政复议申请，未超过60日的行政复议申请期限。因申海忠并非对1996年《中牟县教育局局长办公会议纪要》提起的复议，且中牟县政府在被诉不予受理复议申请决定中适用的是《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项“其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”之规定，亦非以申海忠复议申请超期为由决定不予受理，故中牟县政府主张申海忠复议超期不能成立。
（三）关于本案申海忠复议申请是否构成重复复议问题
2000年申海忠向郑州市教育委员会申请复议，是对中牟县教育委员会牟教字（2000）57号《关于重新处理河南电器化学校问题的决定》不服提出的复议。2013年申海忠向河南省人民政府复议，是对河南省教育厅不立案查处中牟县教育行政主管部门有关领导违法问题而提出的复议。2014年申海忠向郑州市人民政府申请复议，是在申海忠对中牟县教育体育局履行（2011）郑行初字第218号和（2012）豫法行终字第00013号行政判决所作教体字（2014）105号《关于申海忠要求变更举办人身份的行政处理决定》不服后，重新向中牟县政府提出申请，而中牟县政府未答复的情况下提出的。可见，虽然申海忠三次申请复议均是因其河南电器化学校举办人身份未得到恢复而引起，但是申海忠三次复议的事实基础、复议被申请人和复议请求不相同，故不属重复复议。
综上，本案被诉复议决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。另申海忠请求判令中牟县政府按照《河南省行政机关执法条例》第三十八条之规定办理的诉讼请求，系提请中牟县政府执法监督，与本案被诉行政复议行为不属同一法律关系，不属本案审查范围，其请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，郑州市中级人民法院判决：一、撤销中牟县人民政府所作牟政（不受复决）字（2015）01号不予受理行政复议申请决定；二、判令中牟县人民政府对申海忠2015年1月28日提出的行政复议申请重新作出处理。
中牟县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院抛开上诉人作出行政行为的基本事实和关键证据，另行以行政复议申请书之外的“推论”内容作为案件的定案依据，认定事实明显错误。行政复议案件以书面审理为原则，本案申海忠通过邮寄方式申请复议，行政复议机关决定案件是否应当受理的依据只能是《行政复议申请书》及复议请求，行政复议机关无法也不可能以复议申请书之外的事实和理由作为是否受理的依据。申海忠的复议请求内容明显不属于《行政复议法》、《行政复议法实施条例》规定的受案范围，因此上诉人依法作出不予受理复议申请决定事实清楚、适用法律正确。（二）申海忠的复议申请中的请求已经过多个部门的复议和法院的诉讼及信访程序处理，依据“一事不再理”的原则和其他相关规定，申海忠的行政复议申请也不应被受理。请求撤销一审判决，驳回申海忠的诉讼请求。
申海忠辩称：（一）一审法院判决对上诉人在一审答辩状中提出的不属于复议受案范围的理由进行了驳斥，一审法院认定事实清楚，不存在将推论内容作为定案依据的情况。（二）中牟县政府的复议决定认定事实不清，证据不足。（三）申海忠的合法权益被侵害，政府有保障公民合法权益的法定职责，但对申海忠的多次申请不予理睬，中牟县政府有权责令中牟县教体局对其作出的不合法行为予以纠正，申海忠的申请符合法律规定，中牟县政府应受理复议申请。请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为，2014年12月23日，申海忠向中牟县教育体育局提交申请，请求中牟县教育体育局履行恢复其举办人身份的手续，但至申海忠2015年1月26日向中牟县政府提起行政复议时，中牟县教育体育局未予任何答复。申海忠不服中牟县教育体育局的不作为行为，向中牟县政府申请复议，复议机关应当受理。申海忠此次复议申请的事实、理由与请求，尚未被其他复议机关受理、审查，不属于重复复议，也未经人民法院生效判决裁判。中牟县政府主张申海忠的复议申请不符合行政复议的受理条件，理由不能成立，本院不予支持。一审判决撤销中牟县政府作出的牟政（不受复决）字（2015）01号不予受理行政复议决定，并判令中牟县政府对申海忠2015年1月28日提出的复议申请重新作出处理正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回中牟县政府的上诉，维持郑州市中级人民法院2015年11月10日作出的（2015）郑行初字第163号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人中牟县政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一六年八月二十八日
书 记 员 赵朝金