福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第420号
上诉人（一审原告）杨睦明，男，1938年2月2日出生，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人胡绍全、林明星，福建海山律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区。
法定代表人李凡，局长。
委托代理人吴安榕、原沂。
上诉人杨睦明诉福州市住房保障和房产管理局不履行法定职责一案，不服福州市晋安区人民法院（2014）晋行初字第90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人杨睦明及其委托代理人胡绍全、林明星，被上诉人福州市住房保障和房产管理局的委托代理人原沂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，南昌铁路局坐落于福州市晋安区火车站新村7栋4号的房屋由杨睦明租住。2012年3月16日，福州市人民政府发布榕政征（2012）1号《福州市人民政府房屋征收决定》，因火车北站片区危旧房改造铁路文化宫收储地项目建设需要，决定征收晋安区火车北站沁园路以北、榕城广场以东范围内国有土地上的房屋（具体范围以规划红线图为准）。讼争屋在征收范围内。2012年7月25日，福州市住房保障和房产管理局与南昌铁路局、福州地源拆迁工程处签订《房屋征收补偿协议书》。2013年9月17日，铁路文化宫郑家城、张仲明等35户拆迁户通过福州市便民呼叫中心12345网站向福州市人民政府提交了一份编号为FZ130××××0444的《关于尽快解决福州铁路文化宫拆迁安置的诉求》，提出：拆迁主管部门迟迟不按政府有关规定办事，通过开发商来进行拆迁安置工作，拒不对未签搬迁协议的住户做出“赔偿决定”，导致拆迁户投诉无门，恳请福州市人民政府督促有关部门，依法依规给未搬迁的住户做出“赔偿决定”。福州市信访局将该诉求件转交给了福州市住房保障和房产管理局。2013年10月9日，福州市住房保障和房产管理局在网站作出回复：“我局至今未收到火车北站片区危旧屋改造铁路文化宫收储地块项目报请作出补偿决定的申请，相关征收实施单位正与未搬迁被征收户协商补偿事宜。”2014年5月14日，杨睦明向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”，第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”，故《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人为“被征收房屋所有权人”，被征收人在与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，2012年7月25日，福州市住房保障和房产管理局作为房屋征收部门，与“被征收房屋所有权人”南昌铁路局、房屋征收实施单位福州地源拆迁工程处，就包括讼争屋在内的坐落于《福州市人民政府房屋征收决定》（榕政征（2012）1号）征收范围内的南昌铁路局单位的房屋，签订了《房屋征收补偿协议书》，本案不存在“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议”的情形，不具备由福州市住房保障和房产管理局报请福州市人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定的前提，故杨睦明起诉福州市住房保障和房产管理局不作为理由不成立，依法应驳回杨睦明的诉讼请求。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告杨睦明的诉讼请求。案件受理费50元由原告杨睦明负担。
上诉人杨睦明不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人系涉案房屋的合法承租人，属于征收补偿安置对象，应当给予妥善安置。一审法院以上诉人非被征收人为由判决驳回一审诉讼请求，事实认定不清。首先，上诉人作为涉案房屋合法承租人应给予妥善安置有理有据。福州市人民政府依法制定的《火车站北站片区危旧房改造铁路文化宫收储地项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）已经过法定程序且内容不违反法律规定，合法有效，应作为本案征收工作中安置补偿的基本依据和标准予以贯彻执行。根据补偿方案第一条规定，上诉人系涉案房屋的合法承租人并持有公租房证，属于补偿方案规定的征收补偿对象。此外，福建省根据《国有土地上房屋征收补偿安置条例》并立足地方实际情况制定相关实施办法，为征收补偿工作提供了更为直接有效的法律和政策上的依据。其次，对房屋承租人给予征收补偿安置符合现行法律立法精神和政策内涵，不违反法律或法规规定。无论是福建省还是全国其他地方，针对公房拆迁的案例比比皆是，但都无一例外的对承租人进行了妥善安置。2、一审判决适用法律不当且缺乏直接法律依据。一审判决的直接依据之一是《条例》第二条规定，但这并不意味着只有房屋所有权人才享有补偿安置的权利。虽然，《条例》中未直接规定房屋承租人在征收中的权利，但允许地方根据自身实际情况制定相应规定与政策，如福建省制定的《关于〈国有土地上房屋征收补偿条例〉的实施办法》等，其中就对公房承租人作出相应规定。一审法院认为只有被征收房屋所有权人才是被征收人，这种观点明显脱离客观实际，是对条例进行扩大解释，也没有任何法律依据。根据《行政诉讼法》及相关法律法规规定，被上诉人作为行政机关应对其作出具体行政行为或不作出具体行政行为的理由以及法律依据承担相应的举证责任。然而，被上诉人不仅拒绝与作为征收补偿安置对象之一的上诉人签订补偿安置协议，在签约期限过后至今又不履行报请作出征收补偿决定的职责，其行为明显属于行政不作为。被上诉人应对其不履行上述法定职责的合法性举证，包括证据以及相应的直接法律依据，但被上诉人未能提供直接法律依据。上诉人请求：1、撤销一审判决，改判确认被上诉人不履行报请福州市人民政府对福州市晋安区火车站新村7座4单元房屋作出补偿决定行政行为违法，判令被上诉人立即报请福州市人民政府根据《火车站北站片区危旧房改造铁路文化宫收储地项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定就拆迁福州市晋安区火车站新村7座4单元房屋作出补偿决定；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福州市住房保障和房产管理局辩称，一审判决程序合法，适用法律依据正确，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，补偿对象是房屋所有权人，上诉人作为房屋的承租人不享有补偿权利。承租人由房屋所有人自行安置，被上诉人无需报请市人民政府作出征收补偿决定。被上诉人请求：驳回上诉，维持原判。
上诉人杨睦明向一审法院提交了以下证据材料：1、租赁凭证；2、《征收公告》、《福州市人民政府房屋征收决定》（榕政征（2012）1号）；3、《火车北站片区危旧房改造铁路文化宫收储地项目国有土地上房屋征收补偿方案》；4、《关于尽快解决福州铁路文化宫拆迁安置的诉求》及答复。
被上诉人福州市住房保障和房产管理局向一审法院提交以下证据材料及依据：1、《福州市人民政府房屋征收决定》（榕政征（2012）1号）；2、《房屋征收补偿协议书》；3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
以上证据均已随案移送至本院。根据本案的有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，国有土地上房屋被征收人仅限于房屋所有权人，不包括房屋承租人等利害关系人。根据《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第二十条的规定，公房承租人可以继续承租产权调换房屋；符合当地政府公房购买规定的，承租人还可以选择购买公房产权。《补偿方案》第一条第1点虽将“铁路公房租赁凭证作为征收补偿计户依据”，但第二条第7点规定对公房承租户的安置应以“公房管理部门确认”为前提。上述规定均未直接将公房承租人纳入被征收人范围。综上分析，上诉人作为铁路公房承租人，依法不属于被征收人，故上诉人主张被上诉人不履行报请福州市人民政府对涉案房屋作出征收补偿决定的法定职责，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人杨睦明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 翁小明
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 李振云
附注：
本案引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》
第二十条被征收住宅为国有直管公房，承租人可以继续承租产权调换房屋。符合当地政府公房购买规定的，承租人还可以选择购买公房产权。
征收单位自管公房的，参照前款规定执行。