广东省东莞市第三人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东三法行初字第19号
原告刘结明，男，汉族，住广东省东莞市，公民身份号码：×××5196。
被告东莞市国土资源局，住所地：东莞市东城区。
法定代表人刘杰，局长。
委托代理人余婧，该局工作人员。
委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
第三人东莞市塘厦镇人民政府，住所地：广东省东莞市。
法定代表人黎雪琴，镇长。
委托代理人周郑毅，广东众达律师事务所律师。
委托代理人何嘉琦。
原告刘结明为与被告东莞市国土资源局、第三人东莞市塘厦镇人民政府其他行政纠纷一案，于2015年1月23日向本院提起诉讼。本院当日受理后，同年1月26日向被告送达了起诉状及应诉材料，被告同年2月5日向本院提交了答辩状和证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告刘结明、被告委托代理人余婧和吴开雄、第三人委托代理人周郑毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告在案件中得知第三人2013年11月26日与诸佛岭经联社签订《土地征收协议》，约定第三人征收位于东莞市塘厦镇东浦农贸综合市场后面合共75364.2平方米的两块国有土地，并实施土地围闭、适时推向土地交易市场。原告认为该协议强行占有被征收地块上属于原告所有的200平方米商业铺面，却没有给予征地补偿，损害原告的利益。原告持土地权属证明材料向被告申请办理征地补偿登记，但被拒绝。原告向第三人上访反映情况，申请征地补偿登记，请求按照塘府（2009）39号《塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定》的每平方米3600元的标准，给予原告72万元人民币补偿以及给予搬迁补助费。2014年11月27日，第三人告知原告不予受理。原告向东莞市人民政府申请复议，东莞市人民政府于2014年12月26日作出东府行复（2014）318号行政复议告知书：不予受理。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，第三人应当给予原告征收补偿。但是，第三人强行侵占了该国有土地上原告所有的200平方米商业铺面，却没有给予原告征地补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告应当给予原告办理征地补偿登记。但是，被告没有给予原告办理征地补偿登记，违反了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条的规定，是不依法行使职权的违法行为。原告现起诉，请求法院判决：1、确认被告不给予原告办理征地补偿登记的具体行政行为违法；2、被告给予原告办理征地补偿登记；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、身份证、申请书、相片（相片内容是原告持自己的身份证和广州日报站立在“高山园艺”前），证明东莞市塘厦镇诸佛岭社区居委会同意原告租用商业用地、原告在涉案土地上建有200平方米商业铺面的事实，原告与被征收土地有利害关系；2、信息查询结果，证明被告和第三人下属塘厦分局的信息；3、《土地征收协议》、本院（2014）东三法民一初字第1062号案件传票、《关于塘厦镇沿河片区控规图件土地权属的说明》、塘厦镇沿河片区控制性详细规划图（两张），证明第三人征收了位于东莞市塘厦镇东浦农贸综合市场后面合共75364.2平方米的两块国有土地，侵占原告所有的200平方米商业铺面，没有给予原告征收补偿；原告在案件开庭时才得知上述具体行政行为；原告对涉案土地上的地上物有合法的使用权，但被拒绝征地补偿登记；4、诸佛岭经联社在（2014）东三法民一初字第794号案件中提供的证据“东浦市场旁土地清花场后图片”、（2014）东三法民一初字第794号传票、应诉通知书，证明第三人征收土地后实施围闭涉案土地、适时推向土地交易市场的事实；原告与被征收土地有利害关系；第三人强行侵占原告所有的200平方米商业铺面，不给予征收补偿的事实；5、原告在被告下属的塘厦分局所拍摄的相片、《受理事项详表》、《关于办理征地补偿登记的申请书》、塘信告字（2014）12号《信访事项告知书》、东府行复（2014）318号《行政复议告知书》、《行政复议申请书》，证明被告应当给予原告征地补偿登记，原告持土地权属证明材料向被告申请办理被拒，本案经过行政复议；6、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、塘府（2009）39号《塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定》，证明第三人应当给予原告200平方米商业铺面72万元人民币的征收补偿，并给予搬迁补助费；被告是征收部门之一，应当给予原告办理征收补偿登记。
被告辩称，一、在另案行政诉讼中，经过法院依职权调查，被告已书面说明涉案土地已于1998年被征收为国有。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，本案原告不是涉案土地1998年被征收时的土地使用权人或者实际使用人，也不属于过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼的情形，其仅以一人名义起诉，故不具备诉讼主体资格，不符合法定起诉条件。二、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规仅规定县级以上人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。法律法规并没有规定国土部门给予当事人办理征地补偿登记的法定义务。三、原告在2014年11月12日到被告下属的塘厦国土分局就案涉的征地问题进行相关咨询，被告了解到原告与诸佛岭村委会之间因租地产生的民事诉讼正在进行，且原告本案征地补偿登记的申请书所称的《土地征收协议》的一方当事人是本案第三人，第三人并没有就该征地向被告提出过审批申请，被告认为该征收协议不是法律意义上的征收，而是一份以土地统筹利用为目的的民事协议，应当由第三人进行处理。因此，塘厦国土分局向原告说明该事项不属于被告职责范围，告知原告去第三人处信访。之后，原告并没有正式向被告提交申请书，被告并没有拒收原告的材料。原告到第三人处信访，并获得受理和处理。四、综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件；原告要求被告给予办理征地补偿登记，缺乏法律依据，原告的理由不成立，应当予以驳回。
被告没有向本院提交书面证据，提交了以下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。
第三人述称，一、原告主体不适格，法院应依法驳回起诉。原告并未提供相应的权属证明其为案涉土地于1998年被征收时的土地使用权人或者实际使用权人，其与案涉土地的统筹利用无利害关系，此次土地的统筹利用对原告的权利义务不产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项关于“公民、法人或者其他组织对于下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，法院应当裁定驳回原告起诉。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，本案原告不是土地使用权人或者实际使用人，也不属于过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼的情形，故本案原告的诉讼主体不适格，法院应驳回其起诉。二、原告无权对案涉土地要求征收及搬迁补偿，其诉求没有事实和法律依据。针对原告此次诉求，第三人向国土部门调查核实，诸佛岭经联社《通知》中的“诸佛岭大道旁土地（即诸佛岭新村一期门楼对面）已被政府征用”应当为镇政府对诸佛岭经联社的土地统筹利用，并非实施土地征收。经第三人向诸佛岭居委会核实，按照诸佛岭经联社与各租户签订的《租赁土地合同书》第二条约定：“如诸佛岭经联社需要使用该土地时，乙方应即时交还给甲方，甲方提前三个月通知不作任何赔偿。”诸佛岭经联社已经向各租户发出通知，告知租户收回土地，要求租户于2013年10月30日前无条件搬出。综上，原告此次反映的情况实际上是诸佛岭经联社与各租户之间的民事纠纷，第三人与诸佛岭经联社签订的《土地征收协议》符合《中华人民共和国合同法》的构成要件，是被告对塘厦镇内土地的统筹利用，是民事行为。第三人并不是法律所规定的征收案涉土地，不需要进行土地征收程序中的“公告土地征收补偿、安置方案”这一程序，第三人此次未就案涉土地公告征收补偿安置方案的行为合法。
第三人提供了以下证据：1、《受理事项详表》，证明被告已受理原告的信访；2、《关于办理征地补偿登记的申请书》，证明第三人收到原告提交的相应的资料；3、《信访事项告知书》（塘信告字（2014）12号），证明第三人已按规定出具告知书；4、《行政复议申请书》，证明原告提出行政复议；5、东府行复（2014）318号《行政复议告知书》，证明东莞市人民政府已作出行政复议答复原告。
经庭审质证，原告、被告对于第三人全部证据的真实性予以认可。第三人认为原告提交的“高山园艺”相片及原告与村之间的民事诉讼方面证据的真实性无法确认，其余证据的真实性予以认可。被告对原告提供的查询结果、在国土分局所照的照片及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的真实性予以认可，其余证据的真实性和关联性不予认可。本院认为，因“高山园艺”相片不能单独证明是涉案土地，该证据不作为认定本案事实的依据。原告主张在被告下属的塘厦国土分局所拍的照片，与被告认可原告曾经去塘厦国土分局进行咨询的陈述可以印证，按照一般社会经验，该证据可以认定其真实。结合双方的质证意见，本院认为，除“高山园艺”相片之外，原告提供的其余证据已经形成完整的证据链，能够证明案件事实，本院予以认定，作为认定本案事实的依据。其他证据原、被告及第三人均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告是东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会的居民。第三人2009年9月1日发出塘府（2009）39号《关于印发﹤塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定﹥的通知》，其中规定对该镇征收首层商业铺面主体补偿标准为每平方米3600元。原告持有的申请书加盖了东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会的印鉴并加注“同意申请”，申请日期为2010年6月21日，内容是原告和刘效堂提出申请，临时租用该村诸佛岭大道与沿河路交界处空地作为商业用地，搭建砖屋铁皮房作为办公场所和工人住宿，大约需要建筑面积200平方米。第三人2013年11月6日与诸佛岭经联社签订《土地征收协议》，协议约定被告征收乙方目前拥有的位于东浦农贸综合市场后面两块土地，并对双方的权利义务进行了约定。2014年，本院受理诸佛岭经联社起诉被告刘军明、第三人刘结明、许微等人的土地租赁合同纠纷，案号为（2014）东三法民一初字第794号，当事人提供了东浦市场旁土地上的花场图片（刘结明主张该花场是其租赁诸佛岭经联社土地后建设）。原告获知上述《土地征收协议》后，以该土地上其200平方米商业铺面未获征地补偿为由，于2014年11月12日向被告提交《关于办理征地补偿登记的申请书》，要求被告下属的塘厦国土分局依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，办理征地补偿登记和给予补偿。塘厦国土分局工作人员口头答复原告，该事项不属于被告职责范围，告知原告去第三人处信访。原告当天向第三人提交了同样的《关于办理征地补偿登记的申请书》。同年11月27日，第三人作出塘信告字（2014）12号《信访事项告知书》，以诸佛岭社区居委会已经向各租户发出通知限期搬出、法院正在审理诸佛岭社区居委会与原告之间的租赁土地合同纠纷为由，依照《广东省信访条例》第三十四条第一款第（四）项的规定，告知原告不予受理。原告向东莞市人民政府申请复议，东莞市人民政府以原告没有在限期内补正相关证据证明其为1998年被征收时的土地使用权人或者实际使用人为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，视为原告放弃此次行政复议。同年12月26日，东莞市人民政府作出东府行复（2014）318号《行政复议告知书》，告知原告不予受理。2015年1月23日，原告向本院起诉。
在另案中，本院就《塘厦镇沿河片区控制性详细规划图》（02-1-2、02-2）向本案被告调查，被告向本院出具了《关于塘厦镇沿河片区控规图件土地权属的说明》，说明该两幅控规图中的土地均已于1998年被征为国有，不是诸佛岭经联社的集体土地。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”本案被告是东莞市的土地行政主管部门，具有征地补偿登记的法定职责，其作为本案被告的行政诉讼主体适格。本案涉及土地于1998年被征为国有，之后不是农村集体土地，本案原告并非针对1998年的征收行为提起诉讼，因此，本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。本案原告起诉所依据的事实是2013年11月6日第三人与诸佛岭经联社签订的《土地征收协议》。因此，本案的争议焦点是，该协议是否法律规定的征收行为，原告要求被告依法进行土地征收补偿登记是否符合法律规定。本院下面予以分析。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第五十八条对土地征收和收回作出了规定，征收土地分别由国务院、省级人民政府批准，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋征收作出了规定，由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，第三人作为镇一级人民政府，没有证据显示涉案土地于1998年被征为国有后，还存在《中华人民共和国土地管理法》所规定的法定职权部门的征收土地、收回国有土地使用权的批准、公告、组织实施行为，或者存在《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收决定。因此，本案第三人与诸佛岭经联社签订的《土地征收协议》并非法律所规定的经过法定职权部门批准的土地征收行为，原告要求被告进行征地补偿登记，法定的前提条件不存在。原告向被告提出申请后，被告已向原告解释，指引原告去第三人处信访，被告该处理合法。被告不给予原告办理其所称的土地征收补偿登记，符合法律规定。原告的诉讼请求没有法律依据，本院依法予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告刘结明的诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告刘结明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 赖景明
审 判 员 杨长青
人民陪审员 吴建林
二〇一五年四月十日
书 记 员 周令妮
附相关法律法规条文：
一、《中华人民共和国合同法》
第二条本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
二、《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
……
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
……