天津市滨海新区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滨行初字第0087号
原告李雪松。
被告中华人民共和国天津出入境检验检疫局，住所地天津市滨海新区开发区第二大街51号。
法定代表人兰影，局长。
委托代理人王栋，该局干部。
委托代理人孙洪涛，该局干部。
第三人诺天源（中国）贸易有限公司，住所地北京市朝阳区建国路89号华贸中心15号楼601室。
法定代表人哈维·卡米尔，董事长。
委托代理人李珺，北京市环球律师事务所律师。
原告李雪松不服被告中华人民共和国天津出入境检验检疫局（以下简称天津检验检疫局）作出的不予立案行政行为，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月4日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告李雪松，被告天津检验检疫局的委托代理人王栋、孙洪涛，第三人诺天源（中国）贸易有限公司（以下简称诺天源公司）的委托代理人李珺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年12月23日，原告使用电子邮件向被告举报诺天源公司进口的“自然之宝胶原蛋白精华粉”中的配料“辅酶Q10”只能用于保健食品，不能用于普通食品。2015年2月2日，被告通过政府信息公开告知书（2015第14号）称，法律未规定含辅酶Q10的产品必须申请保健食品批文，认定举报的内容不实。原告认为，辅酶Q10是《中国药典2010年版二部》收载的药品。除药品外仅可用于保健食品。按照《中华人民共和国食品安全法》第五十条生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。而“自然之宝胶原蛋白精华粉”系普通进口食品，使用辅酶Q10作为配料违反中国食品安全标准。被告应当立案查处。但被告并未予以立案，请求撤销被告作出的不予立案的决定，判令被告重新作出行政处理决定。
原告向本院提交以下证据：
证据一、（2015）第14号《政府信息公开告知书》，证明被告作出不予立案的行政行为；
证据二、上海市中级人民法院于2015年7月1日作出的（2015）沪一中民一（民）终字第1125号民事判决书；
证据三、中国药典2010年版二部第882、883页双面印件。
被告辩称，被告认为原告投诉举报进口食品不符合食品安全国家标准的违法事实不存在。理由如下：（一）目前为止，我国没有关于辅酶Q10只能用于保健食品、排除用于普通食品的强制性规定。按照《保健（功能）食品通用标准》（GB16740-1997）第3.1条规定：“保健（功能）食品是食品的一个种类，具有一般食品的共性，能调节人体的机能，适于特定人群食用，但不以治疗疾病为目的”，保健（功能）食品是食品的一种，辅酶Q10成分用于保健食品，需要履行特定的行政管理程序，例如《关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与评审有关规定的通知》（国食药监许（2009）566号）规定了申请注册以辅酶Q10为原料生产的保健食品所要满足的资料等方面有特殊要求，但是上述文件规定并未规定辅酶Q10只能用于保健食品。目前为止，我国没有关于辅酶Q10只能由于保健食品、排除用于普通食品的强行性规定。（二）列入“药典”的物质不是当然的《食品安全法》意义上的药品。《药典》不是《食品管理法》所认可的药品名录，按照药典自身定位，药典仅仅是现有药品标准的汇总。《药典》中的物品不都是药品，还收录了山药、山楂、大豆油等可以作为药品原料的食品，乳糖、果糖等可以作为药品辅料的食品，以及维生素C等可以在普通食品中使用的食品添加剂。没有法律规定《食品安全法》中规定的药品以《药典》收录物质为准。而《食品安全法》第十九条的规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得指定其他的食品强制性标准。因此，药典中所列名称对应的物质，不能当然地禁止用于食品生产经营中。（三）辅酶Q10是国家食药行政部门批准的食品原料。辅酶Q10可以用于保健食品，而按照《保健（功能）食品通用标准》（GB16740-1997）第3.1条规定：“保健（功能）食品是药品的一个种类，具有一般食品的共性，能调节人体的机能，适于特定人群食用，但不能治疗疾病为目的”规定，保健（功能）食品是食品的一种，本身就是食品。因此，辅酶Q10是国家食药行政部门批准的可以用于食品的食品原料，并非有毒、有害物质。（四）涉案产品被允许进口有法律依据。含辅酶Q10产品在《食品安全法》施行前（2009年6月1日前）有进口记录，被告按照国家质检总局、卫生部《关于进口食品、食品添加剂检验有关适用标准问题的公告》（2009年第72号）第二条：“自本公告发布之日起，《食品安全法》实施前已有进口记录但尚无食品安全国家标准的食品、食品添加剂，在食品安全国家标准发布实施之前，按照原进口记录中指定的标准实施检验”的规定，对辅酶Q10产品进行检验检疫合格后，签发卫生证书。（五）质检总局对被告类似执法行为已经要求国务院有关机关进行确认，尚未回复。关于辅酶Q10在普通食品中能否使用，原告曾多次就多个涉案产品（与本案相似，但报检批次不相同）向被告举报，被告均以与本案涉案产品类似的处理方式对原告进行了回复，原告不服曾向被告上级主管部门，即国家质检总局提起行政复议。目前，质检总局对这些行政复议案件已经中止审理，等待有权机关作出解释或者确认。另外，针对原告的举报投诉，被告受理后，依照有关规定进行了核实，主要围绕举报事项与被告关联性、涉案产品法定检验情况核对及相关法规分析等进行，经查认定原告举报投诉的违法事实不存在后，在法定期限内书面答复了原告，履行了关于举报投诉处理和政府信息公开申请答复的法定职责，故请求驳回原告的诉讼请求。
被告天津检验检疫局向本院提交了以下证据、依据：
一、证据：
证据一-1、原告李雪松向被告投诉举报邮件截图；
证据一-2、《天津出入境检验检疫局业务举报处理单》（（2014）第62号）；
证据一-3、原告向被告提交的政府信息公开申请邮件截图；
证据一-4、原告向被告提交的政府信息公开申请内容；
证据一证明被告作出行政行为的原因是原告向我局投诉举报和申请信息公开。
证据二-1、被告对第120000113149789号档案调档记录；
证据二-2、进口商进口申报材料及检验原始单据，共14页；
证据二-3、120000113149789号实验室检测报告；
证据二-4、120000113149789号卫生证书。
证据二证明被告对与原告举报内容进行了核实与调查。涉案产品是合格的。
证据三-1、某品牌辅酶Q10胶囊保健食品证书；
证据三-2、国家质检总局《行政复议答复通知书》（国质检复答字（2015）32号）；
证据三-3、国家质检总局《中止行政复议通知书》《国质检复中字（2015）32号》；
证据三证明辅酶Q10是国家食药行政部门批准的食品原料。
证据四-1、《政府信息公开告知书》（（2015）第14号）；
证据四-2、被告邮箱回复原告政府信息公开申请截图。
证据四证明被告对原告的投诉及时、合理并合法地进行了答复。
证据五、《关于进口食品、食品添加剂检验有关适用标准问题的公告》（2009年第72号）的附件一。辅酶Q10是卫生部和国家质检总局允许其参照国家其他标准的。
证据六、质检总局向其他申请人出具的中止行政复议通知书，一共四份，证明添加辅酶Q10一直是没有异议的，但是现在举报的人多了，质检总局为保险起见，才做出的行政行为。
二、依据：
依据一、《行政处罚法》第4条；
依据二、《关于进口食品、食品添加剂检验有关适用的公告》（2009年第72号）第二条；
依据三、《关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与评审有关规定的通知》（国食药监许（2009）566号）全文。
依据四、《食品安全法》第62条；
依据五、《食品安全法实施条例》第63条；
依据六、《进出口商品检验法》全文；
依据七、《进出口食品安全管理办法》（国家质检总局令第144号）有关条款的规定。
第三人诺天源公司述称，同意被告答辩意见。
第三人诺天源公司未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对原告提交的证据一，因系被告作出且经其认可，本院予以采信，对原告提交的证据二因系其他法院作出的判决书，真实性可以认定，对原告提交的证据三药典部分内容的复印件予以确认；对被告提交的证据，第三人均予认可，原告对证据一至证据四真实性、关联性均无异议，上述证据均系合法取得，故本院予以确认，证据五系规范性文件，其真实性本院予以认定，证据六并未在法定举证期限内提交，本院不予确认。
经审理查明，2014年12月23日，原告李雪松以电子邮件的方式向本案被告天津出入境检验检疫局投诉诺天源公司进口的“自然之宝胶原蛋白精华粉”中违法添加配料辅酶Q10，不符合食品安全标准，原告认为辅酶Q10只能添加在保健食品中，不能用于普通食品，要求依法查处被投诉人。因未得到被告的举报回复，原告于2015年1月13日，通过向被告公众邮箱发送电子邮件的方式提交政府信息公开申请，申请公开被告对其投诉的违法行为进行立案查处的具体时间。被告于2015年2月2日以电子邮件的方式，通过（2015）第14号《政府信息公开告知书》对原告投诉举报事项和信息公开申请事项一并进行了答复，告知其举报内容不属实，申请公开的内容不存在。原告不服，诉至本院。
本院认为，《食品安全法》第十条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”因此，原告具有举报食品安全违法行为的权利。第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理。”《出入境检验检疫行政处罚程序规定》第四条第二款规定：“各直属出入境检验检疫局依据职责，负责本机构的行政处罚工作，并对所属分支机构行政处罚工作实施监督检查。”据此，被告具有对属于其监管范围内的进口食品安全违法行为进行查处的职责。
被告在接到原告的投诉后，依法进行了调查核实，后经原告申请信息公开后，被告以《政府信息公开告知书》的形式告知原告其投诉处理结果，本院认为根据《食品安全法》第八十条的规定，受理机关应当对举报人的投诉及时予以答复，该举报答复与信息公开申请和答复系不同的行政法律关系，信息公开答复并非食品安全违法行为举报的恰当答复方式，但鉴于本案三方当事人对此均无异议，且关于食品安全违法行为举报答复方式并未有明确的法律规定，故本院认为被告以信息公开告知书的方式答复原告投诉属于程序瑕疵，被告应在以后的工作中予以注意。
关于对原告的投诉，被告是否做出了不予立案决定的问题。在庭审中，被告明确承认其所作的告知书中虽未有“不予立案”的文字表述，但该告知书确实包含不予立案的意思表示。在被告作出的《政府信息公开告知书》中，原告要求公开立案查处的具体时间，被告告知原告举报的内容不属实、申请公开的内容不存在，可见被告在事实上未对原告的举报进行立案，可以确认被告对原告的举报作出了原告举报的内容不属实的认定。
关于原告举报是否属实的问题，本案中能够确认的事实是第三人进口的“自然之宝胶原蛋白精华粉”中添加了配料“辅酶Q10”，该产品并未取得保健食品证书，故应当视为普通食品。《食品安全法》第五十条规定：“生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。”而根据《中华人民共和国药典》，“辅酶Q10”确系药品，且非中药材，故在“自然之宝胶原蛋白精华粉”中添加配料“辅酶Q10”确系违反《食品安全法》的规定，被告认定原告举报的内容不属实无法律依据。另，因被告系事实上具有不予立案的意思表示，但实际并未作出符合形式要求的不予立案决定，不具有明确具体的可撤销内容，对原告的举报如何处理仍需被告依法调查考量，故本院仅依法确认被告作出的行政行为违法。
综上，被告以《政府信息公开告知书》的形式作出认定原告举报内容不属实的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告中华人民共和国天津出入境检验检疫局于2015年2月2日作出的认定原告举报内容不属实的行政行为违法。
案件受理费50元由被告中华人民共和国天津出入境检验检疫局承担（原告已预交本院）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
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审 判 长 宋春香
代理审判员 田瑞刚
人民陪审员 张永芝
二〇一五年九月十六日
书 记 员 于玲玲
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。