广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深中法行终字第101号
上诉人（原审原告）邱振攀，男。
委托代理人黄映辉，北京市信利（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市宝安区规划土地监察大队，住所地广东省深圳市宝安区新安二路城管局大院*栋***楼。
法定代表人黄再晓，大队长。
委托代理人郭维，广东华商律师事务所律师。
委托代理人覃俏，广东华商律师事务所律师。
上诉人邱振攀因与被上诉人深圳市宝安区规划土地监察大队（以下简称宝安规土监察大队）行政处罚纠纷一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2014）深宝法行初字第167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2013年10月12日宝安规土监察大队到邱振攀处进行调查，发现邱振攀涉嫌未经批准违法占用土地，为查明案件事实，宝安规土监察大队向邱振攀发出协助调查通知书，要求邱振攀于2013年10月13日携带相关证据材料到该大队处协助调查。2013年10月14日，宝安规土监察大队工作人员到现场进行勘察，经查，涉案建筑位于龙华新区民治办事处樟坑华侨新村52号，现状为1栋7层的住宅楼，占地面积为120平方米，建筑面积为1000平方米。宝安规土监察大队针对涉案建筑向深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局进行核查，深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局复函称，经核现有信息系统，未查到涉案建筑的报建记录。针对邱振攀未取得有效的《建设工程规划许可证》在民治樟坑华侨新村52号违法建设一栋7层，占地面积120平方米，建设面积1000平方米的建筑的违法行为，宝安规土监察大队于2013年11月29日作出《行政处罚告知书》，告知邱振攀拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩的权利。邱振攀拒签，宝安规土监察大队依法留置送达邱振攀。2014年1月21日，宝安规土监察大队依法作出深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》，决定处罚邱振攀在20日内自行拆除民治樟坑华侨新村52号违法建筑，并依法留置送达。邱振攀对此不服，向深圳市宝安区人民政府提起行政复议，深圳市宝安区人民政府于2014年6月4日作出深宝府复决[2014]第5号行政复议决定书，维持宝安规土监察大队作出的深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《行政处罚决定书》。邱振攀不服，遂向该院提起行政诉讼，请求法院依法撤销宝安规土监察大队作出深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》。
原审认为，宝安规土监察大队有对本辖区规划土地违法案件的调查取证、认定和作出行政处罚决定，并组织协调和执行辖区内违法用地的清理和违章建筑的强制拆除工作的职能。该案中，宝安规土监察大队根据《现场勘验笔录》、《深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局关于对民治北站前樟坑华侨新村3栋建筑用地情况进行核查的复函》、2003影像图、2004影像图等证据，认为邱振攀在2003年至2004年，未取得有效的《建设工程规划许可证》在民治樟坑华侨新村52号违法建设一栋7层，占地面积120平方米，建设面积1000平方米的建筑。针对邱振攀违法建设的行为，宝安规土监察大队认为邱振攀违反了违法建设行为发生时实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定作出《行政处罚告知书》，告知邱振攀拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述、申辩的权利，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,对邱振攀作出责令限期自行拆除的行政处罚。综上，宝安规土监察大队于2014年1月21日作出的深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持宝安规土监察大队于2014年1月21日作出深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》。案件受理费50元，由邱振攀负担。
上诉人邱振攀不服该判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决，依法改判；2、撤销被上诉人作出的深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》；3、由被上诉人承担本案诉讼费。事实和理由：一、一审法院适用法律错误。被上诉人依据的《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止，行政机关以作废的法律、法规规定作出的行政处罚决定书，是明显违反法律规定的，是错误的，应该撤销。二、被上诉人未履行听证，也未告知上诉人享有申请听证的权利，更未听取上诉人依法进行的陈述、申辩，所作出的《行政处罚决定书》，违反法定程序。一审时被上诉人出示的《行政处罚告知书》，送达程序明显违法，在一审程序第一次开庭时，上诉人要求被上诉人提供贾君、陈永钦的身份资料，被上诉人无法提供，直等到第二次开庭，被上诉人才补充资料，程序严重违法。三、该《行政处罚决定书》明显超过法定处罚的期限，《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。而上诉人在本案中的私房是在2003年至2004年就建好入住的，且2009年11月26日上诉人也已按宝安区民治街道农村城市化历史遗留违法建筑信息普查工作办公室的要求申报材料，按深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查审报登记入册（编号为510-0104-441**-A），违法行为已经结束，如果被上诉人要处罚，按上述法律规定，也应该在2011年11月25日前作出，而被上诉人在2014年1月才作出《行政处罚决定书》，明显超过行政处罚规定的法定期限。四、一审法院认定事实错误。原宝安县龙华镇民治樟坑华侨新村于1993年1月经深圳市宝安县政府五个部门批准立项，有相关的樟坑华侨新村用地规划图、红线图，宗地号为A811-011号，上诉人有《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》，并按法定程序报建，有宝安县龙华镇城镇建设管理局审批的《宝安县建设项目报建表》、《村镇住宅建筑许可证》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》等证件，并且上诉人按当时政府要求缴交了市政配套费、报建费、地方税收、基础设施配套费、工程质量监督管理费等所有费用，上诉人兴建该私人住宅是按照当时龙华镇民治樟坑华侨新村统一图纸施工的，该楼为框架结构，楼高七层，上诉人已实际入住十多年，2009年11月26日上诉人也已按宝安区民治街道农村城市化历史遗留违法建筑信息普查工作办公室的要求申报材料，按深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查审报登记入册（编号为510-0104-441**-A）。另外，在民治樟坑华侨新村的同一地块、同一宗地号、同时兴建的都属于深圳农村城市化历史遗留违法建筑的《名卓大厦》，被上诉人对其不予处罚，却对上诉人处罚，显然有失公正，违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《深圳经济特区规划土地监察条例》关于行政处罚遵循公正、公开的原则。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，应予以撤销；被上诉人作出的深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》法律依据错误，程序严重违法，认定事实不清，处罚显失公正，应予以撤销。上诉人为维护自身合法权益，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人宝安规土监察大队答辩称，一、一审法院适用法律正确。上诉人违法建造涉案房屋的行为违反了当时依法有效的《中华人民共和国城市规划法》，该法于2008年1月1日废止，根据“实体从旧、程序从新”的原则，认定上诉人的违法行为的法律依据应当为城市规划法第32条，这在法律适用上是正确的。同时，无论是已作废的《中华人民共和国城市规划法》，还是现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人违法建造房屋的行为的认定和处罚完全是一致的，新法完全保留了旧法在这方面的规定，所以在适用法律方面，一审判决是正确的。二、被上诉人依法作出的行政处罚决定书，程序合法。被上诉人于2013年9月27日正式立案调查，于2013年10月12日向上诉人送达了《协助调查通知书》，并于2013年10月14日派工作人员到现场进行勘验，调查期间，被上诉人多次派工作人员与上诉人进行沟通，听取上诉人的陈述、辩解，向上诉人宣讲相关法律法规及政策，并通过合法程序向市规土委龙华管理局及宝安区民治街道农村城市化历史遗留违法建筑信息普查处等部门调取了上诉人违法行为的相关证据。被上诉人于2013年11月29日向上诉人送达了行政处罚告知书，因上诉人拒绝接收并拒绝在送达回证上签字，被上诉人依法采取留置送达的方式进行送达，邀请了深圳市公安局民新派出所两位工作人员进行了见证，将文书粘贴在上诉人住所处，并予以拍照记录。在该行政处罚告知书中，被上诉人已明确告知了上诉人具体的违法事实、处罚理由、依据、拟处罚内容以及上诉人享有的进行陈述、申辩、申请听证的权利和期限。上诉人在收到该告知书后到被上诉人处进行了申辩，被上诉人在此过程中又当面告知上诉人享有进行听证的权利和期限，但上诉人没有申请听证，属于自愿放弃听证的权利。作出处罚告知书之前被上诉人已与上诉人进行多次协商、沟通。2014年1月21日被上诉人依法作出行政处罚决定书，上诉人接受了该行政处罚决定书，但拒绝在送达回证上签名，被上诉人工作人员在两名见证人在场的情形下，采取对送达情况拍照等措施保存了证据，被上诉人的送达符合有关规定，应视为已成功送达给上诉人。另外，上诉人在被上诉人作出行政处罚过程中从未对见证人的身份提出异议，直至开庭时才提出，被上诉人依法有权在诉讼中补充见证人身份资料。三、根据全国人大法工委办公室发出的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，上诉人的违法建设行为至今一直处于继续的状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，故应当对上诉人的违法行为进行处罚，被上诉人作出的处罚决定没有超过法定的处罚期限。四、被上诉人依法作出的行政处罚决定书所认定的上诉人的违法事实清楚、证据确凿。被上诉人通过现场勘查、向有关部门调查取证等方式查明了上诉人在未取得合法有效的建设工程规划许可证的情形下擅自违法建设涉案房屋的违法事实。上诉人非樟坑华侨新村原村民，其获取涉案建筑用地的使用权及开发建设权的购买行为无效，其所持有的报建文件均已过有效使用期、均系无效证件。上诉人违法建设的行为不因其他单位收缴了费用而合法化。五、涉案房屋虽已申报农村城市化历史遗留问题违法建筑普查登记，被上诉人亦有权依法对上诉人作出限期拆除的处罚。根据《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》第五条规定，经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理。故此，即使经过农村城市化历史遗留违法建筑普查记录的违法建筑，政府亦有权责令依法拆除。六、上诉人提到的名卓大厦与本案无关。综上，被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案被诉具体行政行为是被上诉人作出的深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。结合二审调查情况，在全面审查行政行为的基础上，本案争议的主要焦点问题有：一、该行政处罚是否超过法定处罚期限作出；二、该行政处罚的法律适用是否正确。
关于是否超过法定处罚期限的问题。《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》明确，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。本案中，建设行为虽发生在2003年至2004年，但违法建筑一直存在，违反城市规划的事实一直延续至今，被上诉人于2014年作出处罚决定并未超过法定处罚期限。上诉人主张本案所涉《行政处罚决定书》明显超过法定处罚的期限，本院不予支持。
关于法律适用的问题。由于本案的违法事实延续至今，故应适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对违法行为作出处罚。本案中，深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》以《中华人民共和国城市规划法》第三十二条对违法事实进行认定，以《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对违法行为进行处罚。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》对在城市规划区内进行工程建设的行为，均要求先申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人在动工建设涉案建筑前未申请办理建设工程规划许可证，适用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，或适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，该行为均属于违法行为。被上诉人适用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条对违法事实进行认定虽有不妥，但并不影响对违法事实的实质判断，故本院在此仅予以指正。
本案中，上诉人所持有的《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》、《建设用地规划许可证》、《村镇住宅建筑许可证》均是1993年开具的，且在证书的注意事项中均说明了有效期和逾期作废失效的内容。根据《现场勘验笔录》、《市规划国土委龙华管理局关于对民治北站前樟坑华侨新村3栋建筑用地情况进行核查的复函》以及测绘技术报告中2003年影像图和2004年影像图显示，上诉人在2003年建房前没有重新报建，在未取得有效的建设工程规划许可证的情况下，违法建设民治樟坑华侨新村52号建筑物，事实清楚、证据确凿。被上诉人在发出《协助调查通知书》后，经调查，认为需对上诉人进行行政处罚，于2013年11月29日作出《行政处罚告知书》，告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及拟处罚内容，并告知上诉人有权进行陈述、申辩和申请听证，告知听证的相关事宜。上诉人未在规定期限内提出陈述、申辩和听证，被上诉人于2014年1月21日作出《行政处罚决定书》，责令上诉人限期自行拆除民治樟坑华侨新村52号违法建筑。综上，被上诉人作出的深宝规土监字[2014]（民治）第130936号《深圳市宝安区规划土地监察大队行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，本院予以支持。上诉人主张被上诉人送达的《行政处罚告知书》送达程序违法，在作出行政处罚决定前未听取其陈述、申辩，也未告知其申请听证的权利。由于上诉人拒绝接收法律文书，被上诉人采用留置送达的方式进行送达，并在《行政处罚告知书》中载明了陈述、申辩和申请听证的权利，上诉人的此项主张无事实和法律依据，本院对此不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其主张不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人邱振攀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓琴
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 ＸＸ聪