陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）西行初字第00012号
原告石西新。
委托代理人郭强，陕西永嘉信律师事务所律师。
被告西安市人民政府。
法定代表人董军，西安市市长。
委托代理人李乐，西安市国土资源局临潼分局工作人员。
委托代理人潘琪，西安市人民政府法制办工作人员。
第三人西安科技大学。
法定代表人杨更社，该大学校长。
委托代理人陈贞学，陕西恒达律师事务所律师。
委托代理人刘钢，该校财务处处长。
第三人陕西科后机电设备厂。
法定代表人周连柱，该厂厂长。
委托代理人张万岗，陕西唐都律师事务所律师。
委托代理人张彬，该厂厂长助理。
原告石西新申请撤销被告西安市人民政府颁发的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》一案，原告于2012年5月31日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，本院未予受理。原告向陕西省高级人民法院提起诉讼。陕西省高级人民法院于2013年6月20日作出（2013）陕行初（辖）字第00001号行政裁定书，裁定由本院进行审理。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭对案件进行审理，原告石西新的委托代理人郭强、被告西安市人民政府的委托代理人潘琪和李乐、第三人西安科技大学的委托代理人陈贞学和刘钢、第三人陕西科后机电设备厂的委托代理人张万岗和张彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告石西新诉称，1999年12月30日，原告购买了位于临潼区西关正街44号的房产（现更名为西安市临潼区陕鼓大道38号），2000年8月3日在临潼房地局依法登记，产权证号是临私房权字第109**号。现原告得知，被告向第三人西安科技大学颁发了临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，将原告房产范围土地使用权确认属于第三人西安科技大学所有。原告合法房产依附土地而建，土地权利变动对原告利益影响巨大，由于被告的违法颁证行为，致使原告对房产出让、抵押等合法权利无法行使，且面临被非法拆迁的巨大风险。被告的违法颁证行为，已经严重侵犯了原告的合法权益。现请求撤销被告西安市人民政府颁发给西安科技大学的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》。
被告西安市人民政府答辩称，一、临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，发证事实清楚，证据充分，程序合法。依据土地登记档案资料，陕西科后机电设备厂是争议宗地原合法使用人。2006年6月20日，陕西科后机电设备厂与西安科技大学达成土地转让协议，约定将争议宗地转让给西安科技大学。2006年11月3日，西安科技大学提出办证申请，后经临潼人民政府批准，同意将争议宗地划拨给西安科技大学使用，依法按程序办理国有土地使用证。二、原告应由陕西科后机电设备厂与西安科技大学按协议予以妥善安置。2006年6月20日，陕西科后机电设备厂与西安科技大学签订《土地转让协议书》，并出具了《承诺书》，明确约定由西安科技大学出资，由陕西科后机电设备厂对包括原告在内的住户进行妥善安置，因双方未按协议履行安置义务，导致纠纷发生。综上，原告要求撤销临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，缺乏事实依据和法律依据，请求法院驳回原告诉请。
第三人西安科技大学答辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼受理范围，原告的起诉应当驳回。西安科技大学持有的西安市人民政府颁发的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》是国有划拨土地使用权证书，是依据政府的国有土地划拨行政决定的行政行为而依法取得的，符合法律规定。原告认为自己享有相关国有土地使用权，属于土地使用权争议。国有土地使用权争议适用行政确认前置程序，人民法院不应受理，应驳回原告起诉。二、西安市人民政府颁发的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》的行为符合法律规定，应当维持。本案涉及的国有土地使用权是国有划拨土地使用权，原土地使用权人是陕西科后机电设备厂，该厂享有的国有土地使用权仍然是国有划拨土地使用权。人民政府依法将原土地使用权人陕西科后机电设备厂享有的国有土地使用权作出收回决定，是一个单独的行政行为，符合法律规定。人民政府依法将收回的原土地使用权人陕西科后机电设备厂享有的国有土地使用权决定划拨给第三人西安科技大学，是另一个单独的行政行为，符合法律规定。在前两个行政行为合法有效的条件下，西安市人民政府颁发临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》的行政行为符合法律规定，应当维持。请求法院驳回原告的起诉。
第三人陕西科后机电设备厂答辩称，一、在办证过程中，陕西科后机电设备厂严格按照政府职能部门的要求，配合西安科技大学提供政府职能部门需要提供的相关资料及文件，并且在《土地转让协议书》中如实反映了原告地上房产的存在状态（详见该协议相关条款及上述土地使用权证所附地籍图（325-200-15）中标识混5、混6）。西安市人民政府2006年12月31日给西安科技大学颁发临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》是其作为一级政府行使行政审批权的体现，该行为是否合法应由政府举证证实。二、原告所诉撤销临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》的直接利害关系人是西安科技大学，该证撤销与否均与陕西科后机电设备厂没有直接关系，本案与陕西科后机电设备厂无关。《土地转让协议书》属于民事协议，与土地使用权流转的行政审批行为无关，不能藉此减轻或者免除行政机关依法行政之义务。综上，请求人民法院依法裁判。
被告西安市人民政府提交了以下证据：1、土地登记审批表；2、土地登记申请表；3、西安科技大学法人证书；4、西安科技大学机构代码证；5、西安科技大学法人身份证明及指界委托人；6、西安科技大学法人苏三庆身份证明；7、西安科技大学委托代理人刘钢身份证明；8、陕西科后机电设备厂营业执照；9、陕西科后机电设备厂机构代码证；10、陕西科后机电设备厂法人刘波身份证明；11、西安市临潼区人民政府临土地发（2006）18号《审批土地件》；12、西安科技大学《关于办理权属变更登记及国有土地使用权证书的函》；13、西安科技大学与陕西科后机电设备厂《土地转让协议书》；14、《土地转让及地面附着物配套设施结算标准清单》；15、陕西科后机电设备厂《承诺》；16、陕西科后机电设备厂《同意土地转让函》；17、西安市地籍调查表；18、陕西科后机电设备厂临国用（2000）字第1447号《国有土地使用证》。以上证据证明，被告西安市人民政府颁证行为符合法律规定。
原告提交了以下证据：1、1999年12月30日临产权字第10921号《产权证明单》；2、2000年8月3日临私房权字第109**号《房屋所有权证》；3、2006年10月19日临土地发（2006）18号《审批土地件》；4、2006年12月31日临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》。以上证据证明，原告享有争议宗地范围内房屋的全部产权，是合法产权人，被告未对划拨宗地附着物进行审查，未按照程序进行公告，且土地登记审核尚未完成之前，被告予以颁证，程序违法，侵犯原告合法权益，应予撤销。
第三人西安科技大学提交了以下证据：1、《土地转让协议书》及附件；2、临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》；3、陕西科后机电设备厂临国用（2000）字第1447号《国有土地使用证》。以上证据证明，西安科技大学取得临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》符合法律规定，被告颁证行为符合法律规定，第三人之间的土地转让行为合法有效，法律关系明确。
陕西科后机电设备厂未提供证据。
经庭审质证，各方当事人对对方当事人提供证据的真实性均无异议。本院依法予以认可，且上述证据可以作为认定案件事实的证据。
经审理查明，西安市临潼区土地管理局于2000年9月13日，向陕西科后机电设备厂颁发临国用（2000）字第1447号《国有土地使用证》，陕西科后机电设备厂依法取得位于临潼区西关正街44号的国有划拨土地53.411亩，该土地用途为“工业”。陕西科后机电设备厂与西安科技大学三面为邻，陕西科后机电设备厂的占地处于临潼区“高校教育用地项目”总体规划中。经过陕西科后机电设备厂与西安科技大学协商，2006年6月20日双方签订《土地转让协议书》，陕西科后机电设备厂（甲方）同意将生活区整体搬迁，将现有土地及地面附属物全部转让给西安科技大学（乙方）。生活区内家属住宅楼占地面积5553平方米，地面附属物面积8000平方米。土地转让补偿金80000元／亩。该《土地转让协议书》第三条约定，“甲方所转让的全部土地和地面附属物不应与第三方存在任何争议。”第四条约定，“本协议生效后，甲方负责给乙方办理过户变更手续，并移交变更后的土地使用证。”第五条约定，“甲方向乙方移交变更后的土地使用证后，乙方在七日内向甲方支付土地转让和地面附属物补偿总金额90%的费用（不含家属楼补偿费用），剩余款待交清土地、地面附属物、水电气等设施后，乙方在七日内付清。”第六条约定，“双方在签订协议后，甲方于2008年3月30日之前将土地、地面附属物、水电气等设施完整地分批移交给乙方。”第七条约定，“甲方负责家属楼腾空工作，并负责与各住户签订买卖房协议（另与各住户签订甲、乙三方买卖房协议），收回各住户买卖房协议书和房产证书移交给乙方后，乙方在七日内将家属楼补偿费用支付给甲方，甲方负责将房款支付给各住户。”第八条约定，“自转让变更手续办结交与乙方之日起，该宗土地及地面附属物、家属住宅楼等所有权归乙方所有。”同日，陕西科后机电设备厂与西安科技大学签订《土地转让及地面附属物和相关配套设施的具体结算标准清单》，约定土地及附属物费用、家属楼补偿、配套补偿费用及其他补偿费用。陕西科后机电设备厂向西安科技大学书面承诺：因家属楼腾空移交工作复杂，家属楼补偿费用可推迟支付，作为保证，但为了不影响家属楼按期施工，请西安科技大学理解陕西科后机电设备厂的困难，以借款方式解决资金周转困难，待移交家属楼时，在结算中冲抵借款。原告是陕西科后机电设备厂职工，1999年12月30日，原告依房改政策以优惠价格购买了陕西科后机电设备厂建在临潼区西关正街44号国有划拨土地上的职工家属住宅楼房屋一套，未缴纳土地出让金。2000年8月3日在临潼房地局依法登记，产权证号是临私房权字第109**号。2006年7月18日，西安科技大学向临潼区土地局提交西科字（2006）97号《关于恳请将陕西科后机电设备厂土地转予我校的报告》，请求将陕西科后机电设备厂占地变更为教育综合用地并转交西安科技大学使用。2006年9月20日，陕西科后机电设备厂向西安市国土资源局临潼分局提交《关于陕西科后机电设备厂同意土地转让的函》，表明其与西安科技大学友好协商，同意将位于临潼区西关正街44号土地使用权长期转让给西安科技大学。2006年10月19日，西安市临潼区人民政府作出临土地发（2006）18号《审批土地件》，同意收回陕西科后机电设备厂国有土地使用权，注销临国用（2000）字第1447号《国有土地使用证》，并将该宗土地划拨给西安科技大学作为教育用地，使用权类型为划拨用地。2006年11月3日，西安科技大学向西安市国土资源局临潼分局提交西科函（2006）32号《关于办理权属变更登记及国有土地使用权证书的函》，申请办理土地权属变更登记及国有土地使用权证书。2006年11月30日，西安市国土资源局临潼分局对涉案土地进行地籍调查，东西南三面与西安科技大学相邻，北面与临潼区斜口街道办芷阳村吊庄组相邻，2006年12月6日西安科技大学、临潼区斜口街道办芷阳村吊庄组的指界人在宗地四至上签字确认。2006年12月31日，西安市人民政府向西安科技大学颁发临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》。
2011年5月9日，西安科技大学向西安市临潼区人民法院提起民事诉讼（案号：（2011）临民初字第01061号），请求陕西科后机电设备厂、陕西科后高校产业发展有限责任公司履行《土地转让协议书》第七条、第八条，腾房并办理房产过户，同日又提起另一民事诉讼（案号：（2011）临民初字第01040号），请求陕西科后机电设备厂、陕西科后高校产业发展有限责任公司履行《土地转让协议书》第九条，支付迟延交房的违约金。陕西科后机电设备厂针对腾房之诉提出反诉。在案件审理中，因本案原告以西安市临潼区人民政府为被告向西安市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，西安市临潼区人民法院审理的腾房之诉和违约金之诉，均裁定中止审理。原告诉西安市临潼区人民政府的行政诉讼案件移交至西安市灞桥区人民法院审理后，原告于2012年4月11日以起诉的被告不适格为由申请撤诉，西安市灞桥区人民法院作出（2012）灞行初字第00007号行政裁定书，裁定准许原告撤回起诉。2012年原告等陕西科后机电设备厂52名职工，以西安科技大学、陕西科后机电设备厂为被告提起民事诉讼，要求确认西安科技大学与陕西科后机电设备厂签订的《土地转让协议书》无效，其中郭树林为诉讼原告的确认合同效力一案经西安市临潼区人民法院审理后作出（2012）临民初字第00220号民事判决书，判决西安科技大学与陕西科后机电设备厂签订的土地转让合同第七条无效。西安科技大学不服一审判决，向本院提起上诉，本院审理后作出（2013）西民二终字第00846号民事裁定书，裁定撤销一审民事判决，发回重审。原告于2012年5月31日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告西安市人民政府作出的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，本院未予受理。原告向陕西省高级人民法院提起行政诉讼。陕西省高级人民法院于2013年6月20日作出（2013）陕行初（辖）字第00001号行政裁定书，裁定由本院进行审理，形成本诉。
另查明，2007年3月19日地籍调查结果审核意见：经审核，该宗地权属证件合法有效，四址清楚、四邻无纠纷、调查结果正确，地籍勘丈成果准确。2007年4月19日，西安市国土资源局临潼分局审核同意给西安科技大学登记发证。
以上事实，有各方当事人提交的证据材料、当事人陈述、庭审笔录等在卷佐证。
本院认为，本案的审理焦点问题是原告石西新是否具有原告主体资格，被告西安市人民政府给西安科技大学颁发临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》是否合法。
关于原告主体资格问题。原告石西新是陕西科后机电设备厂的职工，其依照房改政策以优惠价格购买陕西科后机电设备厂所使用国有划拨土地上家属楼房屋一套，并在房屋管理部门办理房屋产权登记，享有涉案土地上房屋产权，虽然原告因属房改房而未缴纳土地出让金故不享有其房产所在国有划拨土地的土地使用权，但是原告与西安市人民政府对涉案土地予以收回并重新颁证的行政行为之间存在法律上的利害关系。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原告石西新具有原告诉讼主体资格，可以就被告西安市人民政府的颁证行为提起行政诉讼。
关于西安市人民政府给西安科技大学颁发临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》是否合法。位于临潼区西关正街44号占地55.411亩国有划拨土地原使用权人是陕西科后机电设备厂，因该宗土地处于临潼区“高校教育用地项目”总体规划中，经陕西科后机电设备厂与西安科技大学协商后，双方签订《土地转让协议书》，陕西科后机电设备厂将生活区整体搬迁，将其所使用的国有划拨土地及地面附属物全部转让给西安科技大学。2006年10月19日，西安市临潼区人民政府作出临土地发（2006）18号《审批土地件》，同意收回陕西科后机电设备厂国有土地使用权，注销临国用（2000）字第1447号《国有土地使用证》，并将该宗土地划拨给西安科技大学作为教育用地，使用权类型为划拨用地。至此，涉案土地收归国有，陕西科后机电设备厂丧失了对涉案土地的使用权。被告西安市人民政府依据西安科技大学提交的办理土地权属变更登记申请、西安市临潼区人民政府临土地发（2006）18号《审批土地件》、陕西科后机电设备厂与西安科技大学签订的《土地转让协议书》、临国用（2000）字第1447号《国有土地使用证》等土地权属来源证明及土地管理部门地籍调查表，向西安科技大学颁发临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》，事实清楚，适用法律正确。
原告认为被告西安市人民政府违法颁证，致使原告对房产出让、抵押等合法权利无法行使，严重侵犯了原告的合法权益。因原告房产所属土地性质是国有划拨土地，国有划拨土地使用权属的管理分配属于国家土地行政管理部门的职责，原告主张被告的颁证行为侵犯其合法权益，缺乏事实依据和法律依据，本院依法不予支持。综上，原告请求撤销西安市人民政府作出的临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》的诉讼请求，依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回石西新要求撤销西安市人民政府临国用（2006）第342号《国有土地使用权证》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告石西新承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人法院。
审 判 长 李 娟
审 判 员 胡世华
代理审判员 韩 娟
人民陪审员 张 军
人民陪审员 王 新
二〇一四年二月十日
书 记 员 胡 静