重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）渝一中法行终字第00234号
上诉人（原审原告）重庆渝楚物流有限公司。
法定代表人方志华，董事长。
委托代理人ＸＸ，重庆兼善律师事务所律师。
委托代理人李恩斌，重庆兼善律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市渝北区安全生产监督管理局（以下简称渝北区安监局）。
法定代表人荣修高，局长。
委托代理人曹平，重庆盛世文辉律师事务所律师。
委托代理人李欣，重庆盛世文辉律师事务所律师。
上诉人重庆渝楚物流有限公司（以下简称渝楚物流公司）因行政处罚一案，不服重庆市渝北区人民法院（2013）渝北法行初字第00095号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年8月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案因重大、复杂，于2013年9月27日中止诉讼，于2013年10月30日恢复诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定事实如下：重庆渝楚物流有限公司是依法成立的有限责任公司，公司法定代表人方志华、公司经理罗坤、公司监事陈友志，取得中华人民共和国道路运输经营许可证（渝交运管许可字500109007481号），许可经营项目为普通货运（有效期至2015年3月7日），一般经营项目为仓储服务（不含危险化学品）；货物运输代理；建筑设备租赁；机械设备租赁；代办汽车年审、过户、转籍；销售汽车配件、润滑油。2011年8月26日，渝楚物流公司委托罗坤与三圣公司签订《搅拌车租赁合同》及《砼车租赁安全协议》，约定三圣公司向渝楚物流公司租赁搅拌车，用于承运三圣公司预拌混凝土运输业务。同时约定渝楚物流公司必须定期开展驾驶人员的业务技能培训和安全知识培训，不断提高渝楚物流公司驾驶人员的业务技能，增强安全意识。2012年1月12日，重庆渝发建设有限公司为甲方、重庆三圣特种建材股份有限公司为乙方、桃源居（重庆）房地产开发有限公司为丙方签订了《重庆桃源居二区（一标段）总承包工程三方协议材料商品砼三方供货合同》，约定由乙方向甲方、丙方按照合同约定提供商品砼。根据上述合同要求，渝楚物流公司提供搅拌车，承运三圣公司预拌混凝土至重庆渝发建设有限公司、桃源居（重庆）房地产开发有限公司承建的“重庆桃源居二区一标段51#、52#、C5车库及人防工程”施工场地，其中包括贺晓姣所有的渝B×××××号车，该车由贺晓姣雇佣的驾驶员张X驾驶。2012年7月25日22时左右，重庆市渝北区空港工业园区辖区“重庆桃源居二区一标段51#、52#、C5车库及人防工程”在建施工现场发生一起车辆伤害事故。区安监局接到事故报告后，立即与相关部门到事发现场进行处置，开展调查处理工作，并成立重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故调查组（以下简称：事故调查组）。经事故调查组调查鉴定，确认事故地点为渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地；事故车辆为渝B×××××号重型结构货车；事故发生时该车传动、行驶、转向、制动、灯光、刮水器装置性能未见异常；事故发生时张X驾驶渝B×××××号重型特殊结构货车在装载货物的情况下倒车进入桃源居二期工地大门下坡路面，导致该车侧翻至工地平基内；事故发生时对驾驶员张X血液样品未检测出乙醇、符合颅脑损伤死亡。根据上述结论，2012年10月30日，重庆市公安局渝北区分局双凤派出所出具《渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地7.25事故成因分析意见》，确认此次事故非道路交通事故，造成事故的全部原因是张X驾驶渝B×××××号重型特殊结构货车在装载货物的情况下，操作不当，倒车进入下坡道，导致车辆侧翻。事故调查结束后，2012年11月26日，事故调查组形成了《重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故调查报告》，事故造成1人死亡，直接经济损失约90万元。该报告介绍了事故的基本情况、事故发生经过及救援情况、现场勘验和检验鉴定情况，事故调查情况，查明了事故发生的原因，认定了事故性质和责任，提出了处理建议和防范整改措施建议，并于2012年12月25日就该报告向渝北区人民政府报送了渝北安监（2012）358号《关于重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故结案的请示》。同月31日，渝北区人民政府批复同意该案结案，并同意该案的处理结果。2013年1月4日，渝北区安监局作出渝北安监（2013）2号《关于重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故结案的通知》，同意事故调查组对事故原因分析和性质认定，同意调查组对相关责任人的处理建议并提出事故防范措施。同日，渝北区安监局对渝楚物流公司作出（渝北）安监管罚告（2012）17号行政处罚告知书，告知作出行政处罚决定的事实、理由和依据，及依法享有的权利，并予以送达。渝楚物流公司收到该处罚告知书后，要求听证。2013年2月21日，渝北区安监局作出（渝北）安监管听通字（2013）第（1）号听证会通知书，告知渝楚物流公司举行听证会的时间和地点，并于同年3月5日举行了听证。听证后，渝北区安监局经过集体研究和审批，认定渝楚物流公司在生产经营活动过程中，未对渝B×××××号车驾驶员张X进行安全教育、培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识，掌握本岗位的安全操作技能的行为，导致事故发生，对此次事故发生负有责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（一）项的规定，于2013年3月12日作出（渝北）安监管罚（2012）17号行政处罚决定书，决定给予罚款人民币148000元的行政处罚，并送达原告。渝楚物流公司不服，起诉至重庆市渝北区人民法院，请求撤销（渝北）安监管罚（2012）17号行政处罚决定书。
另查明，渝北区安监局已另案分别对罗坤、贺晓姣等事故责任人员作出了行政处罚。
一审法院审理认为：根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二条：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”、第九条第一款：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条（一）项：“本法中下列用语的含义：（一）道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所”的规定，本案安全事故发生地位于渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地，因此，本案系安全事故非道路交通事故，故渝北区安监局具有对本案负责调查处理的职责，是调查处理的适格主体。渝楚物流公司是依法成立的有限责任公司，取得中华人民共和国道路运输经营许可证，许可经营项目为普通货运，应当承担货运主体的责任。根据渝北区安监局举示的现场勘验检查工作记录、现场照片、安全事故现场方位图、毒化检验报告、法医学病理检验鉴定意见书、交通事故车辆技术鉴定、7.25事故成因分析、询问笔录、7.25车辆伤害事故调查报告等证据，结合当事人的庭审陈述，能够证实张X驾驶的渝B×××××号重型特殊结构货车以渝楚物流公司名义承运三圣公司预拌混凝土至重庆渝发建设有限公司、桃源居（重庆）房地产开发有限公司承建的“重庆桃源居二区一标段51#、52#、C5车库及人防工程”施工场地，张X驾驶的渝B×××××号重型特殊结构货车挂靠于渝楚物流公司从事货物营运及驾驶员张X驾驶渝B×××××号重型特殊结构货车在装载货物的情况下，安全意识不强，倒车进入下坡道，导致车辆侧翻，是事故发生的直接原因的事实，渝北区安监局认定渝楚物流公司应对此次事故负监管责任正确。故渝楚物流公司认为其不是本事故责任人，渝北区安监局对其作出处罚错误的理由不能成立。根据《安全生产法》第二十一条：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款（四）项：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，本案安全事故发生的直接原因是张X在装载货物的情况下，安全意识不强，倒车进入下坡道，导致车辆侧翻，且事故造成一人死亡，属于一般事故。渝北区安监局对事故责任单位的处罚适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（一）项：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”的规定进行处罚并无不当。故，渝楚物流公司认为渝北区安监局适用法律错误的主张，渝北区法院不予支持。渝北区安监局根据上述认定的事实，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（一）项的规定，对渝楚物流公司作出148000元的行政处罚，其处罚幅度在法律法规规定的范围内，因此，渝楚物流公司提出渝北区安监局行政处罚显失公正的理由不能成立。综上，渝北区安监局对渝楚物流公司作出的（渝北）安监管罚（2012）17号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。
一审法院判决：维持重庆市渝北区安全生产监督管理局2013年3月12日作出的（渝北）安监管罚（2012）17号《行政处罚决定书》。
上诉人渝楚物流公司上诉称：1、根据最高人民法院《关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈安全生产事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》的规定，被上诉人已经认定上诉人不是本案事故发生的直接原因，被上诉人再以《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对上诉人实施行政处罚不当。在运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定，未履行安全教育和培训义务不是事故直接原因的，可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚，而不应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定处罚。2、《生产安全事故报告和调查法处理条例》第三十七条规定事故发生单位对事故发生负有责任的处罚与《安全生产法》第二十一条、第八十二条规定对单位未进行安全生产教育和培训义务的处罚之间冲突，被上诉人作出的行政处罚适用法律错误。《安全生产法》第二十一条以及第八十二条已经明确了生产单位未尽安全教育义务的法律责任。如果对未履行安全生产教育培训义务的企业依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定加重处罚，就与上位法《安全生产法》的规定相冲突，与法律适用的原则相违背。3、一审判决认定个体车主贺晓姣与上诉人之间形成挂靠关系，从而将死者张X认定为上诉人单位的从业人员的认定错误。4、本案被上诉人的责任认定既忽略了发生事故时施工场地道路的严重安全隐患。又无视施工单位的安全保障义务，把事故责任全部诿过到逝者张X身上，责任认定显失公正。同时，被上诉人也没有明确的证据证明施工场地道路在事故发生时不存在安全隐患，更没有证明施工单位尽到了安全保障义务，因此，被上诉人作出行政处罚的主要证据不足，根据《行政诉讼法》第五十四条（二）项的规定，法院应当撤销被上诉人的行政处罚。因此，本案的事实真相没有查清。即使现场没有人违章指挥和管理，那么，在施工道路被大宗材料堵塞，全部大型混凝土搅拌车只能在陡坡、临崖的狭窄弯道上倒行时，没有人指挥和管理，更是现场安全管理严重缺位，更是没有尽到应尽的安全保障义务，施工方更是错误的。而本案中却根本没有对施工单位是否具有安全保障义务，是否尽到了安全保障义务进行明确的认定。
综上所诉，被上诉人的责任认定是缺乏证据基础的，而行政处罚应建立在责任认定清楚之上，因此，被上诉人作出处罚的主要证据不足，应予以撤销。
被上诉人渝北区安监局在二审答辩称，1、本案不属道路交通安全范畴，应是生产安全事故。被上诉人根据《生产安全事故报告和调查处理条例》对上诉人进行处罚是合法的。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定与《安全生产法》第二十一条、八十二条的规定并不冲突。2、上诉人与贺晓姣之间形成事实的挂靠关系，驾驶员张X系上诉人单位的从业人员，上诉人对驾驶员张X负有安全教育及培训的法定义务。3、被上诉人作出的（渝北）安监管罚（2012）17号行政处罚主体合法、程序合法、适用法律正确、处罚适当，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人渝北区安监局在法定期限内向一审法院提供并举示了以下证据：
一组：
1、（渝北）安监管罚（2012）17号行政处罚决定书等。
2、2013年3月5日《听证笔录》。
3、2013年3月5日听证会会议签到簿。
4、（渝北）安监管听通字（2013）第（1）号听证会通知书及其送达回证。
5、（渝北）安监管回（2012）17号文书送达回执。
6、（渝北）安监管罚（2012）17-1号行政处罚决定书。
7、（渝北）安监管罚（2012）17-2号行政处罚决定书。
8、（渝北）安监管罚告（2012）17号行政处罚决定书。
9、渝北安监（2013）2号《重庆市渝北区安全生产监督管理局关于重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故结案的通知》。
二组：
10、重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故调查组2012年11月26日出具的《重庆渝楚物流有限公司“7.25”车辆伤害事故调查报告》及请示、批复等。
11、渝北区分局双凤桥派出所2012年10月30日出具的《关于渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地7.25事故成因分析意见》。
12、2012年8月13日重庆市蜀都交通事故司法鉴定所出具的编号为5001336《重庆市蜀都交通事故司法鉴定所司法鉴定检验报告书》。
13、渝北公物鉴（病理）字（2012）第182号《重庆市公安局渝北区分局物证鉴定所鉴定意见书》。
14、渝公鉴（毒化）（2012）2074号鉴定文书。
15、“2012.07.25”重庆市渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地渝B×××××罐车安全事故现场勘验检查工作记录。
16、“2012.07.25”重庆市渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地渝B×××××罐车安全事故现场照片。
17、“2012.07.25”重庆市渝北区双凤桥街道桃源大道桃源居二期工程工地渝B×××××罐车安全事故现场方位图。
三组：
18、2012年8月28日陈洪询问笔录。
19、2012年8月28日黄涛询问笔录。
20、2012年8月23日史召阳询问笔录。
21、2012年8月23日胡世贵询问笔录。
22、2012年8月23日张松询问笔录。
23、2012年8月23日李彬询问笔录。
24、2012年8月22日罗坤询问笔录。
25、2012年8月14日范沙询问笔录。
26、2012年8月14日胡森林询问笔录。
27、2012年8月14日罗才刚询问笔录。
28、2012年8月14日贺晓姣询问笔录。
29、2012年7月27日贺晓姣证词。
30、2012年7月26日贺晓姣证词。
31、2012年7月26日贺晓姣询问笔录。
32、2012年7月26日何健询问笔录。
33、2012年7月26日符莉娜询问笔录。
34、2012年7月26日代春梅询问笔录。
35、2012年7月26日罗才刚询问笔录。
36、2012年7月25日张银金询问笔录。
四组：
37、2012年7月30日重庆渝发建设有限公司桃园区二区工程项目经理部出具的《道路情况说明》。
38、重庆市渝北区建设工程开工前提条件核查表。
39、桃源居51、53、C5（车库人防）工程7.25事故报告。
40、2012年7月26日重庆渝发建设有限公司桃源居51、53、C5（车库人防）工程项目部出具的《情况汇报》。
41、2012年1月12日重庆渝发建设有限公司为甲方，重庆三圣特种建材股份有限公司为乙方，桃源居（重庆）房地产开发有限公司为丙方签订的《重庆桃源居二区（一标段）总承包工程三方协议材料商品砼三方供货合同》。
五组：
42、2012年7月29日《7.25事故善后处理会议纪要》。
43、2012年7月12日的扣款通知。
44、渝B×××××统计表2张、加油记录1张。
45、2012年6月-7月重庆三圣特种建材股份有限公司提供的资金支付单1张、发票4张、外租车结算表2张、统计表1张。
46、2012年5月25日重庆渝楚物流有限公司出具的《委托加油书》。
47、2011年8月26日重庆三圣特种建材股份有限公司混凝土分公司为甲方、重庆渝楚物流有限公司为乙方签订的《搅拌车租赁合同》。
48、重庆三圣特种建材股份有限公司混凝土分公司为甲方、重庆渝楚物流有限公司为乙方签订的《砼车租赁安全协议》。
六组：
49、编号为500109000818号中华人民共和国道路运输证。
50、中华人民共和国机动车行驶证（渝B×××××）。
51、协议。
七组：
52、重庆渝楚物流有限公司的营业执照、道路运输经营许可证、组织机构代码证、税务登记证、股东会决议、方志华、陈友志、罗坤的身份证复印件、法定代表人信息、指定代表或者共同委托代理人证明、名称预先核准通知书、公司股东（发起人）出资信息。
53、重庆渝楚物流有限公司2012年8月21日《说明》。
上诉人在法定期限内向一审法院提供的证据有：
（渝北）安监管罚（2012）17号行政处罚决定书。证明渝北区安监局认定责任主体错误，处罚依据错误，安全责任是三圣公司的。
二审中，上述证据已随案移送本院，且上诉人、被上诉人均未提交新证据。本院经审查认为，一审法院的认证正确，本院予以确认。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为：本案二审当事人争议问题有两项，一是贺晓姣所有的渝B×××××号车是否挂靠于重庆渝楚物流有限公司用于承运三圣公司预拌混泥土至重庆桃源居二区车库及人防工程施工场地；二是重庆市渝北区安全生产监督管理局以重庆渝楚物流有限公司违反《安全生产法》第二十一条的规定，而依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定作出行政处罚，适用法律是否正确。
一、关于贺晓姣所有的渝B×××××号车是否挂靠于重庆渝楚物流有限公司的问题。本院认为，本案中，虽然贺晓姣没有与重庆渝楚物流有限公司签订书面的《车辆挂靠协议》，但贺晓姣所有的渝B×××××号车，承运的三圣公司预拌混凝土运输业务系重庆渝楚物流有限公司与三圣公司签订《搅拌车租赁合同》及《砼车租赁安全协议》中约定的业务。在承运过程中，重庆渝楚物流有限公司总经理罗坤对渝B×××××号车进行了管理，并为该车办理委托加油和安装GPS事项，并以重庆渝楚物流有限公司的名义为该车与三圣公司进行混凝土运输结算。贺晓姣所有的渝B×××××号车依附于具有道路运输经营许可的重庆渝楚物流有限公司，对外以重庆渝楚物流有限公司的名义从事运输业务，因此，贺晓姣的渝B×××××号车与重庆渝楚物流有限公司形成事实上的运输业务挂靠关系。
二、重庆市渝北区安全生产监督管理局以重庆渝楚物流有限公司未对从业人员进行安全生产教育和培训，驾驶人员安全意识不强导致事故，而依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定作出行政处罚，适用法律是否正确的问题。本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（一）项：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”的规定，本案重庆渝楚物流有限公司未履行安全生产监管职责，对挂靠车辆渝B×××××号车驾驶人员的安全生产监管不到位，未对驾驶人员进行安全生产教育和培训，导致驾驶人员安全意识不强，对载重车辆的操作不当，造成一人死亡的一般安全事故。重庆渝楚物流有限公司对本次安全生产责任事故的发生负有一定的责任。重庆市渝北区安全生产监督管理局以重庆渝楚物流有限公司未对从业人员进行安全生产教育、培训，导致驾驶人员安全意识不强，而依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定作出行政处罚并无不当。关于上诉人提出《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定事故发生单位对事故发生负有责任的处罚与《安全生产法》第二十一条、第八十二条规定对单位未进行安全生产教育和培训义务的处罚之间冲突，被上诉人作出的行政处罚适用法律错误的问题，本院认为，《安全生产法》的立法本意是为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，重点在落实安全第一、预防为主的方针。主要规范生产经营单位安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度上。而《生产安全事故报告和调查处理条例》主要是规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，二者规定的处罚角度不同，一个是对生产经营单位平常工作中安全生产管理疏漏的处罚原则，一个是对事故发生单位发生一般事故以上的处罚原则，故，二者不存在法律适用冲突问题。
综上，贺晓姣所有的渝B×××××号车挂靠于重庆渝楚物流有限公司，因该公司对挂靠车辆驾驶人员的安全生产监管不力，安全教育培训不到位，导致驾驶人员安全意识不强是本次安全生产责任事故发生的原因之一，重庆渝楚物流有限公司应承担相应的责任。被上诉人重庆市渝北区安全生产监督管理局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对重庆渝楚物流有限公司作出罚款148000元的行政处罚事实清楚，证据确凿。一审对此予以维持并无不当。一审认定事实清楚、适用法律法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆渝楚物流有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 萍
审 判 员 王 蓓
代理审判员 李 宜
二〇一三年十一月五日
书 记 员 蒲险峰