河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1249号
上诉人（原审被告）开封市人民政府，住所地开封市晋安路58号。
法定代表人侯红，市长。
委托代理人杨传玲，开封市人民政府工作人员。
委托代理人雷智慧，河南王松华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）曹留法等42人（被上诉人名单及基本信息附后）。
诉讼代表人曹留法，男，1945年12月5日出生，汉族，住开封市金明区西郊乡王斗门村东队。
诉讼代表人孙明辉，男，1952年5月3日出生，汉族，住开封市金明区。
诉讼代表人刘云飞，男，1976年4月29日出生，汉族，住开封市金明区。
共同委托代理人李史民，北京京坤律师事务所律师。
曹留法的委托代理人曹继山，男，1976年1月22日出生，汉族，住址同上，系曹留法之子。
开封市人民政府（以下简称开封市政府）因与曹留法等42人确认土地征收行为违法纠纷一案，不服商丘市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）商行初字第268号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人开封市政府的委托代理人杨传玲、雷智慧，被上诉人曹留法等42人的诉讼代表人孙明辉及共同委托代理人李史民，曹留法的委托代理人曹继山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：开封市政府依据《关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土（2014）1057号）征地批复，对曹留法等42人所在村集体土地进行征收。曹留法等42人不服，请求：依法确认开封市政府依据豫政土（2014）1057号征地批复，对该批复征收土地范围内征收曹留法等42人所在村集体土地的行为违法。
原审法院查明，2014年4月14日，开封市国土资源局经济开发区分局在曹留法等42人所在村村务公开墙张贴了《征地告知书》。2014年4月15日，曹留法等42人所在村委会和村民代表在《征地调查结果确认表》上盖章、签字确认相关征地信息。2014年4月16日，开封市国土资源局经济开发区分局向曹留法等42人所在村委会直接送达并在村务公开墙张贴了《征地听证告知书》。2014年7月29日，开封市政府向河南省人民政府提交《关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的请示》。2014年11月17日，河南省人民政府作出《关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的批复》，同意开封市政府转用并征收包括原告所在斗门村、瞿家寨村、野厂村等29个农村集体经济组织、9个乡镇（开发区、农村）的集体土地，共计248.9549公顷。2014年12月15日，开封市国土资源局在曹留法等42人所在村委会村务公开墙张贴了《开封市国土资源局征地补偿安置方案公告》。2014年12月25日，开封市政府在曹留法等42人所在村委会村务公开墙张贴了《开封市人民政府征收土地方案公告》。从2013年10月22日至2015年2月16日，曹留法等42人所在村委会陆续收到征收土地补偿款等相关费用。开封市公安局业务技术用房项目在河南省人民政府批准征地之前开工建设。
另查明，曹留法等42人向河南省人民政府对其作出的涉案批复提出复议申请，河南省人民政府作出复议决定，维持了涉案行政批复。
原审法院认为，一、根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。被诉行政行为系开封市政府征收集体土地的行为，其起诉期限的起算点应以征收行为完成之日起算。开封市政府主张其于2014年4月14日即在曹留法等42人所在村委会村务公告墙张贴《征地告知书》，以此主张曹留法等42人起诉已超起诉期限的理由不能成立，不予支持。二、开封市政府提供的证据能够证明其在曹留法等42人所在村民委员会村务公示墙张贴了《开封市国土资源局征地补偿安置方案公告》和《开封市人民政府征收土地方案公告》，该两份公告告知了被征收土地所有人、使用权人在一定期限内到有关部门办理征地补偿登记或对征地补偿方案提出异议。曹留法等42人所主张的开封市政府没有对拟征地补偿安置方案征求意见和将批准通过的征地补偿安置方案进行公告的理由不能成立，不予支持。因曹留法等42人没有证据证明其向开封市政府提出对征地事项进行听证的证据，其主张开封市政府没有对征地事项进行听证的理由不能成立，不予支持。因开封市政府对开封市国土资源局拟定的征收补偿方案批准程序系开封市政府的内部行为，不是本案审查范围，曹留法等42人主张开封市政府没有对征地补偿方案批准通过的理由不能成立，不予支持。曹留法等42人所主张的开封市公安局业务技术用房建设项目用地未批先占的问题。根据开封市政府所提供的支付被征收土地所有人土地补偿款等相关费用的凭证可以看出，被诉征地行为的具体实施机关自2013年10月22日起即开始向被征收土地所有人支付涉案被诉征收行为所征收土地的土地补偿款等相关费用，结合曹留法等42人提供的拍摄于2014年6月30日的开封市公安局业务技术用房项目建设情况照片，能够证明开封市政府存在在征地方案尚未得到批准的情况下，即组织实施支付征收土地补偿款等相关费用和准许用地单位实施项目建设的行为，违反了土地征收与使用的程序规定。综上，曹留法等42人所主张被诉征收行为违法的理由能够成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认开封市政府依据《河南省人民政府关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土（2014）1057号）实施征收土地的行为违法。诉讼费用50元，由开封市政府负担。
开封市政府不服原审判决，提出上诉称：一、曹留法等42人的起诉超过法定起诉期限。开封市政府于2014年12月15日在被曹留法等42人所在村委会村务公开墙张贴了《开封市人民政府征收土地方案公告》，曹留法等42人于2015年9月22日向原审法院起诉，已经超过法定起诉期限。二、原审法院认定征收土地起诉期限无法律依据。征收土地公告有明确期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。原审法院认定征收集体土地的行为起诉期限的起算点以征收行为完成之日起算无法律依据。三、原审法院认定开封市公安局业务技术用房项目未批先占事实不清，证据不足。开封市公安局业务技术用房项目上报总用地面积6.6667公顷，分两批次上报省政府并依法获得批准。分别于2012年3月9日，河南省人民政府作出豫政土（2012）102号《关于开封市实施2011年第二批城市建设用地的批复》，批准征收开封市公安局业务技术用房项目2.6690公顷，2013年10月22日起即开始实施征收土地行为并支付土地补偿款的功能相关费用；于2014年11月17日，河南省人民法院作出豫政土（2014）1057号《关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的批复》，批准征收开封市公安局业务技术用房项目3.9977公顷。曹留法等42人提供的照片无法证实系开封市业务技术用房的项目，也无法证实该照片的拍摄时间，不能仅从照片上显示的拍摄时间确认拍摄时间。开封市公安局业务技术用房的项目部不存在未批先占，原审法院认定事实不清，证据不足。请求：撤销原审判决，驳回曹留法等42人的起诉。
曹留法等42人辩称：一、曹留法等42人的起诉在法定的起诉期限内。本案被诉的行政行为是开封市政府的征地行为，而征地行为是一个连续的行为，应以征收行为完成之日计算起诉期限，原审法院计算起诉期限正确。二、国务院40号文是对征收决定规定的起诉期限，而本案是征地行为之诉，不适用本案。三、开封市政府在二审中没有提交（2012）102号行政批复，该批复也非二审新的证据，不能证明公安局项目所涉土地的征地批复。四、开封市公安局项目存在未批先占，其征地行为明显违法。五、不仅仅是开封市公安局项目，郑开绿地城项目（开封新区绿地集团项目）、开封市中级人民法院项目、开封市环保局项目等系列建设项目均是未批先征，开封市政府征地行为违法。综上，开封市政府的各项上诉理由不能成立，应当依法予以驳回。
本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。
本院认为，一、关于曹留法等42人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，2014年12月25日，开封市政府在曹留法等42人所在村委会村务公开墙张贴《开封市人民政府征收土地方案公告》，但该公告中并未告知诉权或者起诉期限，应适用最长不超过2年的起诉期限，本案曹留法等42人从2014年12月25日公告之日起至2015年11月提起本案诉讼，不超过2年，开封市政府认为曹留法等42人的起诉超过法定起诉期限的上诉理由，本院不予支持。
二、关于被诉行政行为的合法性以及开封市公安局业务技术用房项目是否存在未批先占问题。本案被诉的行政行为是开封市政府依据豫政土（2014）1057号征地批复对曹留法等42人所在村集体土地进行征收的行为。该批复于2014年11月17日由河南省人民政府作出，但开封市政府一审提交的征地补偿款凭证显示其自2013年10月22日起即开始支付，能够证明开封市政府在未经批准的情况下即组织实施土地征收，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，应确认为违法。关于开封市公安局业务技术用房项目是否存在未批先占的问题，开封市政府负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，开封市政府认为开封市公安局业务技术用房项目分两个批次进行征收，不存在未批先占行为，但其仅提交土地征收批复及土地勘测定界技术报告等相关证据，并未提交证据证明其组织实施两个征收批复行为的合法性，故对该项上诉理由，本院不予支持。
综上，开封市政府的上诉请求，证据不足，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，但在判决结果上，应结合曹留法等42人的诉讼请求进行限定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
变更商丘市中级人民法院作出的（2015）商行初字第268号行政判决中“确认开封市人民政府依据《河南省人民政府关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土（2014）1057号）实施征收土地的行为违法”为“确认开封市人民政府依据《河南省人民政府关于开封市实施2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土（2014）1057号），在批准征收的范围内对曹留法等42人所在村集体土地进行征收的组织实施行为违法”。
二审案件受理费50元，由开封市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年十一月××日
书 记 员 刘路路
附：被上诉人名单及基本信息。
被上诉人曹留法，男，1945年12月5日出生，身份证号：410211194512051018，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡王斗门村东队。
被上诉人孙明辉，男，1952年5月3日出生，身份证号410211195205031011，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡翟家寨西队。
被上诉人刘云飞，男，1976年4月29日出生，身份证号410211197604291039，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野厂村一队。
被上诉人刘明武，男，1948年12月26日出生，身份证号：410211194812261017，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野广村一队。
被上诉人郭红雁，女，1974年11月12日出生，身份证号：410211197411121025，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野广村一队。
被上诉人张海霞，女，1977年10月4日出生，身份证号：410211197710041025，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野广村一队。
被上诉人郑利霞，女，1973年10月23日出生，身份证号：410211197310231065，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野广村一队。
被上诉人叶占发，男，1967年11月27日出生，身份证号：410211196711271012，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨60号。
被上诉人王小红，女，1972年1月23日出生，身份证号：41021119720123104X，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野广村二队。
被上诉人张江凯，男，1981年12月29日出生，身份证号：410211198112291010，汉族，住河南省开封市经济开发区刘李岗村西队23号。
被上诉人石桂芳，女，1970年4月10日出生，身份证号：410211197004103081，汉族，住河南省开封市经济技术开发区瞿家寨西队16号。
被上诉人王金堂，男，1949年8月21日出生，身份证：410211194908211030，汉族，住河南省开封市经济开发区野场村96号。
被上诉人张国献，男，1980年4月16日出生，身份证号：410211198004161032，汉族，住河南省开封市经济开发区刘李岗村西队114号。
被上诉人叶小强，男，1972年2月5日出生，身份证号：410211197202051075，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队。
被上诉人叶计南，男，1991年4月5日出生，身份证号：410211199104058010，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队。
被上诉人郭燕波，男，1991年10月13日出生，身份证号：410211199110131034，汉族，住河南省开封市经济技术开发区瞿家寨西队7号。
被上诉人郭帅，男，1985年11月15日出生，身份证号：410211198511151058，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队38号。
被上诉人叶代喜，男，1969年1月16日出生，身份证号：410211196901161017，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队41号。
被上诉人苏秀红，女，1982年4月27日出生，身份证号：410211198204275026，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨18号。
被上诉人郭根成，男，1960年7月9号出生，身份证号：410211196007091018，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队。
被上诉人尹万江，男，1955年11月29日出生，身份证号：410211195511291030，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡刘坟村东队。
被上诉人王进印，男，1968年6月10日出生，身份证号：412327196806101655，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队47号。
被上诉人赵喜玲，女，1973年4月30日出生，身份证号：410211197304301020，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨东队112号。
被上诉人张闲季，男，1980年4月19日出生，身份证号：410211198004191055，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡刘李岗村西队。
被上诉人郭爱玲，女，1956年10月20日出生，身份证号：410211195610201045，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡王斗门村十一队。
被上诉人郭法，男，1945年4月3日出生，身份证号：410211194504031017，汉族，住河南省开封市经济开发区瞿家寨西队。
被上诉人郭付，男，1937年2月14日出生，身份证号：41021119370214101X，汉族，住河南省开封市经济开发区瞿家寨西队（41号）。
被上诉人崔全来，男，1951年5月15日出生，身份证号：410211195105151016，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨东队121号。
被上诉人崔广生，男，1987年12月5日出生，身份证号：410211198712051010，汉族，住河南省开封市经济开发区瞿家寨东队97号。
被上诉人张显亚，男，1971年4月19日出生，身份证号：410211197104191015，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡刘李岗村西队。
被上诉人郭立，男，1972年6月18日出生，身份证号：410211197206181010，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队40号。
被上诉人王莉红，女，1982年2月7号出生，身份证号：41021119820207102X，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队22号。
被上诉人王秀兰，女，1966月11月30日出生，身份证号：410211196611301026，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队44号。
被上诉人尹洋洋，女，1990年7月7号出生，身份证号：410211199007071045，汉族，住河南省开封市经济开发区瞿家寨西队。
被上诉人崔涛，男，1978年10月25日出生，身份证号：410211197810251038，汉族，住河南省开封市经济技术开发区瞿家寨东队98号。
被上诉人殷小妞，女，1980年11月7日出生，身份证号：410211198011076020，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡刘李岗村西队81号。
被上诉人李红艳，女，1975年7月14日出生，身份证号：410211197507141047，汉族，住河南省开封市经济开发区瞿家寨西队37号。
被上诉人段金柱，男，1968年4月24日出生，身份证号：410211196804241015，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡王斗门村十一队。
被上诉人王小琴，女，1971年，11月17日出生，身份证号：410211197111175021，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨西队65号。
被上诉人孙树文，男，1975年2月21日出生，身份证号：410211197502211018，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡瞿家寨3队号。
被上诉人段留才，男，1953年8月12日出生，身份证号：410802195308120515，汉族，住河南省焦作市山阳区太行中路焦东矿家属院17号楼2单元2号。
被上诉人葛张有，男，1972年1月2日出生，身份证号：410211197201021018，汉族，住河南省开封市金明区西郊乡野广村77号。