浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第45号
上诉人（原审原告）李祥呈等十二人。
诉讼代表人李祥呈。
被上诉人（原审被告）乐清市人民政府。
法定代表人林晓峰。
委托代理人汪德松。
被上诉人（原审第三人）乐清市乐成街道银溪村村民委员会。
法定代表人季祥青。
被上诉人（原审第三人）浙江瑞立房地产有限公司。
法定代表人张晓平。
原审第三人金道水等三十六人。
李祥呈等十二人诉乐清市人民政府土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2012年12月24日作出（2012）浙温行初字第73号行政裁定。李祥呈等十二人不服，向本院提出上诉。本院于2013年1月31日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2004年9月28日，乐清市发展计划局作出乐计投资（2004）443号《关于下达乐成镇银溪村集体留用地（乐成镇80#地块）建设项目二OO四年度投资计划的通知》，同意乐成镇银溪村集体留用地建设项目（乐成镇80#地块）列入二OO四年度投资计划，并予以下达。2004年12月25日，乐清市人民政府作出乐土字（2004）156号建设用地审查意见，同意乐清市乐成镇银溪村村民委员会（后变更为乐清市乐成街道银溪村村民委员会，以下均简称银溪村委会）关于村民住宅及村三产用房的用地申请，并向银溪村委会颁发了乐清市（2004）土字第156－1号建设用地批准书。2004年12月26日，银溪村委会与乐清市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，并缴纳土地出让金等土地价款。2005年1月15日，乐清市国土资源局向原告李祥呈等人出具《安置留用地公寓住宅批准证明书》，载明“你户在该地块拥有壹套公寓式住宅，土地使用期限为柒拾年。请凭国有土地使用权出让合同和此证明申请办理产权登记”。2005年3月30日，乐清市规划建设局向银溪村委会颁发（2005）浙规证035010046号建设工程规划许可证。2009年3月17日，银溪村委会申请涉案土地登记。2009年6月，因建筑面积超出原土地出让合同的约定，银溪村委会与乐清市国土资源局签订了国有建设用地使用权土地使用条件和土地用途变更协议并补缴相应土地价款。2009年8月24日，乐清市规划建设局作出乐规建补字（2009）0338号《关于批准追加建筑面积的批复》，同意银溪村委会追加建筑面积。2009年10月15日，乐清市人民政府向银溪村委会颁发了乐政国用（2009）第1－7737号国有土地使用证，主要登记内容为：土地使用者银溪村委会，座落乐成镇银溪村，地号001－063－00237－000，权属性质国有建设用地使用权，土地用途城镇住宅用地，使用权类型出让，使用期限2004年12月26日至2074年12月25日，使用权面积11678.55平方米，四至：东至双雁花园和二期用地，以规划红线为界；西至晨沐路，以规划红线为界；南至区间路，以规划红线为界；北至宁康东路，以规划红线为界。李祥呈等十二人不服，提起诉讼，请求撤销乐清市人民政府作出的上述土地登记行为。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案建设项目自立项审批到建设用地批准、土地使用权出让、规划许可等，其权利主体均为银溪村委会，与原告李祥呈等人无关。根据《土地登记办法》第二十七条的规定，依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。现乐清市人民政府将涉案土地初始登记在土地使用权受让人银溪村委会名下，对李祥呈等人并不产生实际影响。李祥呈等人与被诉土地登记行为不具有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原告李祥呈等人诉称涉案土地使用权系被告乐清市人民政府直接批准给其用于住宅建设，与事实不符。李祥呈等人主张其合法权益因被诉土地登记行为而受到侵害，缺乏事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告李祥呈等十二人的起诉。
李祥呈等十二人上诉称：村民委员会是名义上的建设单位，上诉人等二百三十七户才是实际上的建房用地权利人，是实际上的建房安置对象。一审裁定以项目是以银溪村委会名义申报、建设为由，认定诉争土地使用权及建设项目属于银溪村委会的产权是错误的。理由：1、村民委员会作为村民自治组织，无权建设商品房、经济适用房等住宅，诉争土地上兴建的是村民住宅项目，应全部或部分归特定村民所有，银溪村委会仅系代建或统建。2、使用安置留用地建设村民住宅项目，村民具有建房资格是整个项目建设包括用地审批的必备条件和基础。依照乐清市人民政府（2000）149号文件的规定，安置留用地有三种用途，一种是作为住房困难村民的住宅建房用地，本案中根据相关审批资料，村集体是将该地块用于住房困难的村民建房。依照上述文件的规定，只有住房困难的村民才能建房。3、依照文件规定，该项目建设主体是村民，但只能以村民委员会的名义建设，村民获得产权。按规定，在申请用地及建设过程中，不能直接将土地以宅基地的形式分配给建房村民各自建房，必须由村民委员会统建并作为公建项目报批，但在建设完成后需分配给建房村民所有。4、上诉人等二百三十七户是实际上的建房权利人。一、二期共二百八十五户名单经村民代表会议确定，经镇政府审核后上报立项，申请用地后报经乐清市国土资源局批准，具有法律效力。乐清市发改局（2004）443号文件内容明确写明“村民公寓式住宅41029.07平方米（285套，村民名单附后）”，表明建房名单是审批依据之一。5、乐清市国土资源局的安置留用地公寓住宅批准证明书证明上诉人有利害关系。依照乐清市人民政府乐政函（2002）26号批复，乐清市国土资源局受托行使审批全市范围内农村村民住宅用地和办理土地权属登记的行政职责，并未特指集体土地的地基审批，因此，本案集体留用地村民住宅也应由该局审批，安置留用地公寓住宅批准证明书是村民土地使用权的合法来源依据，可以证明上诉人是实际的建房者。该证明书的内容与土地出让合同、用地批准书相比较，除了权利人不一致外，其他部分完全一致，足以证明被上诉人实际上是批准给二百三十七户村民建房。权利人不一致，是因为按政策规定村民住宅项目必须以公建项目的形式报批建设。被上诉人将安置留用地公寓住宅批准证明书放在诉争土地登记档案之中，说明被上诉人也认为村民委员会代表村民进行登记，实际权利人是村民。6、项目审批、建设以及诉争的登记行为对上诉人等造成了实质上的不利影响。本次审批建房已占用了上诉人等村民的个人住房指标，以后上诉人等村民不再符合村民地基分配和住房困难的审批条件。被上诉人将土地使用权登记给村民委员会，村民委员会未经上诉人等人同意就非法办理了土地过户变更登记，导致上诉人无法获得产权。7、二期项目林向光等四十八户村民住宅审批流程与本案完全一致，登记的权利人为“银溪村委会（林向光等48户）”，表明林向光等人是权利人，因此，上诉人等也应是登记权利人。综上，一审裁定以相关审批资料的发文对象是银溪村委会认定上诉人与被诉行为不具有利害关系错误，应结合村安置留用地的政策规定加以认定。请求二审法院撤销原审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。
乐清市人民政府、银溪村委会、浙江瑞立房地产有限公司、金道水等三十六人在法定期限内均未提交书面答辩意见。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人李祥呈等十二人请求撤销被上诉人乐清市人民政府乐政国用（2009）第1－7737号国有土地使用证登记行为。涉案土地系因村民住宅、村三产用房的建设需要，由被上诉人银溪村委会与乐清市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，通过协议出让方式而取得，并由银溪村委会缴纳土地出让价款。根据《土地登记办法》第二十七条的规定，该宗土地使用权的初始登记应登记至土地受让人的名下。上诉人提供的证据并不能证明其系涉案土地的受让人，故其与被诉土地登记行为并不存在法律上的利害关系。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年三月六日
书 记 员 韦若莎
附：上诉人、原审第三人名单（略）