湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂05行终97号上诉人（原审原告）谭昌忠，男，1963年5月4日出生，汉族，农民，住远安县。委托代理人汤艳婷，1986年2月6日出生，汉族，无业，住远安县。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）远安县国土资源局。住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道**号。法定代表人武步清，该局局长。委托代理人刘婷婷，该局工作人员。代理权限为一般授权。委托代理人喻宏伟，湖北典沣律师事务所律师。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）宜昌市国土资源局，住所地：宜昌市西陵区沿江大道49号。法定代表人王华品，该局局长。委托代理人田新宇，该局工作人员。代理权限为一般授权。委托代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。代理权限为特别授权。上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县国土资源局、被上诉人宜昌市国土资源局不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服远安县人民法院（2015）鄂远安行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年6月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定，原告为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民，其与该村签订了期限为30年承包该村大堰湾的低产田和山坡地，并依年上缴利润的经营合同。2013年7月5日，该村与原告之妻汤世萍签订了该地的征地补偿协议，汤世萍依协议领取了补偿款，双方的承包合同终止。后该土地被远安县政府拟为当代普药集团（远安工业园口服制剂车间项目）和鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目用地。2015年6月28日，原告向被告远安县国土资源局邮寄自编号远土资公民谭信（2015）第21号《政府信息公开申请表》，申请公开“远安县土地利用总体规划图（2006-2020）”，用于对征地及补偿的知情权，并要求纸质文本以快递方式取得相关信息。被告远安县国土资源局收到原告申请后，于2015年7月20日作出远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》称：“原告要求提供的‘远安县土地利用总体规划图’因属于国家秘密，不予公开。但《远安县土地利用总体规划图》文字版本已在远安县国土资源局门户网站主动公开，查询网址：http：／／gt.yuanan.gov.cn／art／2013／12／4／art_8659_265488.htm1”。2015年8月9日，原告向被告宜昌市国土资源局提出行政复议，2015年10月8日被告宜昌市国土资源局作出宜土资复（2015）19号《行政复议决定书》，以原告申请公开的政府信息，是被告远安县国土资源局在2005年土地利用变更调查图件的基础上，作为工作底图经过相应转换得到的图件，而2005年土地利用变更调查图件本身属秘密等级，根据《中华人民共和国测绘成果管理条例》第十六条第二款规定：利用涉及国家秘密的测绘成果开发生产的产品，未经国务院测绘行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门进行保密技术处理的，其秘密等级不得低于所用测绘成果的秘密等级。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。被告远安县国土资源局已告知原告《远安县土地利用总体规划》文字版本及具体网址。据此复议维持被告远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》。原告不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销被告远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》；2、判决被告远安县国土资源局公开远安县土地利用总体规划图；3、撤销被告宜昌市国土资源局作出的宜土资复（2015）19号《行政复议决定书》。原判认为，被告远安县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，负有公开本辖区内土地资源行政管理相关信息的法定职责。本案中，原告所申请公开的政府信息系被告远安县国土资源局履职过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的政府信息。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。由于原告申请公开的信息，被告远安县国土资源局仅制作保存有比例尺为1：5万的“远安县土地利用总体规划图”，且被告远安县国土资源局在答复中告知其制作形成的规划管理文字信息已主动在其官方网站上公开，而该文字信息其他需要说明的问题中已说明该规划图是在2005年更新调查图件的基础上经过相应转换得到的土地利用规划基数一致的图件成果，同时答复告知了原告获取该信息的方式和途径（网址），该答复基本能解决原告对该信息知情权的要求。根据被告远安县国土资源局庭审中出示的比例尺为1：5万的“远安县土地利用总体规划图”来判断，属于国家测绘局、国家保密局公布国测办字（2003）17号《测绘管理工作国家秘密范围的规定》文件“测绘管理工作国家秘密目录”为机密等级，不构成信息公开的不作为。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条第二款规定，“设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密”。被告远安县国土资源局在答复中虽未援引具体法律条款加以说明，存在瑕疵，但在复议过程中对所制作、保存的“远安县土地利用总体规划图”属于机密等级规范性文件加以说明。在复议过程中，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第二款第（四）项规定，对是否属于国家秘密进行保密审查作出维持答复的复议决定，其复议程序合法。因此，原告申请公开的信息属于不予公开范围，被告远安县国土资源局答复不予公开，符合国家有关政府信息公开的法定形式和要求。综上所述，被告远安县国土资源局在原告申请其信息公开所作答复形式适当，原告要求撤销被告远安县国土资源局的答复、撤销被告宜昌市国土资源局的《行政复议决定书》无明确事实和法律依据。因此，原告所提诉讼请求法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：一、驳回原告谭昌忠请求撤销被告远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》、责令被告远安县国土资源局依法依原告申请的内容和形式公开“远安县土地利用总体规划图（2006-2020）”的诉讼请求。二、驳回原告谭昌忠请求撤销被告宜昌市国土资源局作出的宜土资复（2015）19号《行政复议决定书》的诉讼请求。上诉人谭昌忠上诉称：一、一审判决认定事实不清。（一）一审法院称根据《中华人民共和国测绘成果管理条例》、国测办字（2003）17号《测绘管理工作国家秘密范围的规定》附件目录中第10项的规定，比例尺为1：5万地形图为机密等级，说明上诉人申请的“远安县土地利用总体规划图（2006-2020）”属于国家机密，属于认定事实不清。1、《保守国家秘密法》规定，国家秘密是关系到国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。本案中，上诉人申请公开的政府信息属于《政府信息公开条例》规定的县级以上人民政府及部门主动并重点公开的信息，该信息当然不属于国家秘密。2、依据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，政府机关认为申请人所申请的政府信息属于国家机密的，应提供书面证据材料，证明其拒绝公开的政府信息已经按照法定程序确定为国家秘密，或者提供保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论。被上诉人提供的国测办字（2003）17号《测绘管理工作国家秘密范围的规定》并不属于上诉人所申请政府信息的定密依据，也不能直接证明上诉人申请公开的政府信息属于国家秘密。3、一审庭审中，上诉人提交了国土资源部（2015）1200号《行政复议决定书》作为证据，国土资源部并不认为上诉人申请公开的政府信息属于“法定例外”情形。4、任何人都可以在网络上搜索到“宜昌市土地利用总体规划图”的信息，以此类推，上诉人申请的“远安县土地利用总体规划图（2006-2020）”也不属于国家秘密。（二）一审法院认定“2013年7月5日，该村就原告承包的土地与原告之妻汤世萍签订征地补偿协议，并依协议领取了补偿款，承包合同终止”属于认定事实不清。1、根据行政诉讼法的规定，征地补偿协议属于行政协议，双利村委会既不是行政机关，也不是法律法规授权的组织，无权签订征地补偿协议。2、上诉人家庭承包地的经营权，属于上诉人与妻子汤世萍的夫妻共同财产，上诉人的妻子汤世萍无权单独处分。故该征地补偿协议无效，上诉人已经对此提起诉讼。（三）被上诉人远安县国土资源局告知的查询网址并没有上诉人申请公开的信息，其没有履行公开义务。（四）根据行政诉讼法及其司法解释的规定，被上诉人宜昌市国土资源局应对其作出行政复议决定的程序合法性进行举证，但在本案中，被上诉人宜昌市国土资源局并未举证其复议程序合法。二、一审法院适用法律不当。由于上诉人所申请的信息不属于国家秘密，而是被上诉人远安县国土资源局依法应当主动公开的政府信息，故一审法院适用最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律不当。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人远安县国土资源局辩称：上诉人申请公开的远安县土地利用总体规划图，是在2005年土地利用变更调查图件的基础上，经过相应转换得到的图件，而2005年土地利用变更调查图件本身属于秘密，作为衍生产品的远安县土地利用总体规划图也不会低于秘密等级。一审过程中，被上诉人远安县国土资源局提交的远安县土地利用总体规划图（截图）标明的比例尺为1：5万，依据相关规定，1：5万国家基本比例尺地形图及其数字化成果属于机密等级，被上诉人远安县国土资源局据此告知上诉人不予公开，符合法律规定。被上诉人远安县国土资源局早已将远安县土地利用总体规划（含文本、说明、评估报告等）主动公开在门户网站中，并提供了网址供上诉人查询，该政府信息足以满足上诉人的知情权。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人宜昌市国土资源局辩称：同意被上诉人远安县国土资源局的答辩意见。被上诉人宜昌市国土资源局2015年8月11日收到上诉人的行政复议申请后，经过审查于2015年10月8日作出宜土资复（2015）19号《行政复议决定书》，维持了远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》，并将《行政复议决定书》送达上诉人。被上诉人宜昌市国土资源局作出宜土资复（2015）19号《行政复议决定书》，程序合法、内容适当、证据确凿、法律依据充分。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院认为，2015年6月28日，上诉人向被上诉人远安县国土资源局申请公开远安县土地利用总体规划图，被上诉人远安县国土资源局2015年7月20日作出远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》，告知上诉人远安县土地利用总体规划图属于国家秘密，不予公开，同时告知远安县土地利用总体规划文字版本已在该局门户网站主动公开，并载明了详细的查询网址。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”根据被上诉人远安县国土资源局提交的证据，1：5万国家基本比例尺地形图及其数字化成果图及其数字化成果均属于机密等级，而远安县土地利用总体规划图（截图）标明的比例尺为1：5万。被上诉人远安县国土资源局据此审查认为远安县土地利用总体规划图属于国家秘密，告知上诉人不予公开。被上诉人远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》有法律依据及事实根据。由于远安县是湖北省唯一整体不对外开放县，被上诉人远安县国土资源局作出的该告知也符合这一特殊情形。被上诉人远安县国土资源局在其作出的《政府信息不予公开告知书》中，还告知上诉人远安县土地利用总体规划文字版本已在该局门户网站主动公开，并载明了详细的查询网址。根据被上诉人远安县国土资源局提交的打印件，该打印件对远安县土地利用总体规划进行了详细的说明。被上诉人远安县国土资源局认为可满足上诉人的知情权，该主张成立。上诉人不服远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》，向被上诉人宜昌市国土资源局申请行政复议。被上诉人宜昌市国土资源局2015年8月11日收到申请，经过审查后于2015年10月8日作出宜土资复（2015）19号《行政复议决定书》，维持了远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》，并将该《行政复议决定书》送达上诉人。被上诉人宜昌市国土资源局作出复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，被上诉人远安县国土资源局2015年7月20日作出的远国土资公开告知（2015）019号《政府信息不予公开告知书》合法，被上诉人宜昌市国土资源局行政复议维持该《告知书》正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由上诉人谭昌忠负担。本判决为终审判决。审 判 长  钟 波审 判 员  胡振元代理审判员  周铁金二〇一六年八月二十九日书 记 员  陈 悦