浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第113号
原告罗学飞。
委托代理人麻法全。
被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。
法定代表人蒋冰风。
委托代理人杨金国。
原告罗学飞不服被告临海市人民政府环保行政处罚一案，于2015年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月11日立案后，于同年8月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月10日公开开庭审理了本案。原告罗学飞及其委托代理人麻法全，被告临海市人民政府的委托代理人杨金国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年9月29日，临海市环境污染整治工作领导小组办公室（以下简称整治办）下发临环整办（2013）12号《关于要求临海市新华万泰粗纸厂限期停产的通知》（以下简称《通知》），称：根据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》（临政办发（2013）89号）要求，原告厂属于落后产能淘汰对象，请原告厂在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动。如逾期继续从事造纸生产活动，将根据《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》和相关法律法规规定，通知相关部门依法采取停止供电供水措施。
被告在法定的举证期限内向本院提交的证据有：1、临海市造纸行业产能信息公示；2、临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书及附件；3、国务院《促进产业结构调整暂行规定》（国发（2005）40号）；4、国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发（2010）7号）；5、浙江省人民政府《关于加快淘汰落后产能促进工业转型升级的若干意见》（浙政发（2010）34号）；6、国家发改委《产业结构调整指导目录》（2011年本）；7、浙江省人民政府《关于进一步加快淘汰落后产能意见》（浙政发（2011）75号）；8、省淘汰办《关于印发进一步加快淘汰落后产能重点任务分工的通知》（浙省淘汰办（2012）4号）；9、省环保厅和省经信委《关于印发浙江省印染造纸制革化工等行业整治提升方案的通知》（浙环发（2012）60号）；10、省淘汰办、省经信委、省质量技术监督局、省环保厅《浙江省淘汰落后生产能力指导目录》（2012年本）；11、台生态办《台州市医化电镀固废拆解印染造纸制革等行业整治提升方案》（台生态办（2013）28号）；12、台生态办《关于进一步推进重污染高耗能行业整治提升工作的通知》（台生态办（2013）50号）；13、《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》（临政办发（2013）89号）；14、临海市人民政府《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》（临政办发（2013）100号）；15、临海市环保局转账支付凭证；16、临海市新华万泰粗纸厂收据。
原告罗学飞诉称，2013年9月29日，整治办在未经任何正当程序的情况下发布临环整办（2013）12号《通知》，责令原告在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动。原告认为该《通知》责令限期停产的行为属于《行政处罚法》第8条规定的具体行政行为，并未依照《行政处罚法》的规定履行立案、调查、取证、事先告知、做出决定等程序，且该具体行政行为依据事实错误、适用法律错误，严重侵犯了原告的合法权益。另经了解，临海市环境污染整治工作领导小组属于临海市人民政府成立的机构，但不具有独立承担法律责任能力，故应以组建该小组的临海市人民政府为被告。为维护原告的合法权益，特根据《行政诉讼法》等相关规定，提起行政诉讼。请求撤销被告设立的整治办在2013年9月29日发布的临环整办（2013）12号《关于要求临海市新华万泰粗纸厂限期停产的通知》。
原告向本院提交的证据有：1、企业法人营业执照；2、组织机构代码；3、身份证复印件；4、临海市人民政府关于进一步加强环境污染整治工作的意见；5、关于要求临海市新华万泰粗纸厂限期停产的通知。
被告临海市人民政府辩称，（一）国务院规范性文件、部门规章和浙江省、台州市、临海市有关规范性法律文件，构成了产业结构调整法律制度的一个完整体系。答辩人有权依法淘汰不符合国家产业政策和节能减排要求的落后产品、技术和工艺，答辩人作出涉案通知行为符合法律规定。（二）临海市环境保护局于2013年8月20日发布的《临海市造纸行业产能信息公示》，显示原告企业环评批复产量为0.0018万吨／年，项目未经环保部门验收，原告对此没有异议。原告企业产能未超过1万吨／年的事实清楚，不符合产能重组资质。根据我市废纸造纸企业产能重组方案，12家废纸造纸企业经协商后同意将原有产能重组给3家企业，产能交易所得资金由关停退出的造纸企业按公示产能比例予以分配，原告自愿参与产能重组，其前提是承诺关停退出造纸项目，企业停产系履行自身承诺，原告于2014年12月领取部分产能交易款也证明该事实。（三）答辩人作出涉案通知行为不违反法定程序。答辩人依据国务院、发改委、浙江省、台州市、临海市有关规章、规范性文件的要求作出涉案通知行为，属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚的相关程序性规定，故答辩人作出涉案通知行为不存在程序违法的情形。综上所述，答辩人作出涉案通知行为系行政命令，事实清楚，适用法律准确，依法应予维持；原告诉请撤销涉案通知行为缺乏法律和事实依据，依法应予驳回。
经庭审质证，原告对被告的证据质证认为：证据1的关联性有异议；证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据3-14除证据6为规章，其他都是规范性文件，没有权限设定行政处罚；对证据15-16的关联性有异议。被告对原告的证据质证认为：证据1－3，营业执照未年检，无法证明；证据4的证据三性无异议，对证明对象有异议；证据5的真实性无异议，对证明对象有异议。
对上述证据，本院作如下认证：原、被告对对方提供的证据的真实性均没有异议，本院对双方提供的证据的真实性均予以认定。被告提供的证据能证明原告企业产能等情况，以及被告作出原告企业限期停产通知的规范性文件，与本案具有关联性，本院予以认定。原告提供的证据与本案具有关联性，本院予以认定。
经审理查明：原告罗学飞系个体工商户临海市新华万泰粗纸厂业主。该厂环评批复产量为0.0018万吨／年，项目未经环保部门验收。
2013年6月28日，临海市人民政府办公室发布了临政办发（2013）89号《关于印发﹤临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案﹥的通知》，其中附件2临海市造纸行业整治提升方案明确：2012年底前完成全市造纸企业基本情况排查，按照“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”的原则，对所有造纸行业进行梳理，明确淘汰关闭、搬迁入园、整治提升等整治要求，基本淘汰不符合国家产业政策和节能减排要求的落后产品。对2013年9月底前，列入淘汰关停范围的企业、生产线全部淘汰关停到位，对其他所有不符合整治标准的企业、生产线全面实施限期整改。对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业进行重组，允许重组企业通过市场化手段配置资源。根据临海市实际情况，对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业重组后保留3家，搬迁进入工业功能区块，原厂址停止生产。
2013年9月16日，临海市人民政府办公室下发临政办发（2013）100号《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》，明确废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，重组后允许保留3家废纸造纸企业，每家企业年产能应不低于3万吨。重组对象为产能3万吨及以下的废纸造纸企业。重组资格为年产能在1万吨及以上，经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求，符合环保部门重组产能审批要求。重组期限为2013年9月底前完成废纸造纸企业的整合重组，取得重组资格的企业应在规定期限内完成整治提升并通过验收，未取得重组资格的企业在2013年9月底关停。废纸造纸重组企业在造纸工业区块具备集聚条件时，应搬迁进入造纸工业功能区块。
2013年9月29日，整治办给临海市新华万泰粗纸厂下发临环整办（2013）12号《关于要求临海市新华万泰粗纸厂限期停产的通知》。2014年12月，临海市环保局向原告厂支付部分产能交易款12639元。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，整治办系临海市人民政府设立，不具有独立的法人资格，原告不服整治办作出的《通知》，其将临海市人民政府作为被告起诉得当。
被诉《通知》责令原告在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动，具有惩罚性质，属于行政处罚，被告认为属于行政命令的答辩理由不成立。根据《环境行政处罚办法》第十四条的规定，县级以上环境保护主管部门是环境行政处罚的主体。因此，本案中的整治办作出被诉《通知》系超越职权。被诉《通知》依据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》的要求，未援引相关的法律法规依据，系适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当履行立案、调查、取证、事先告知等法定程序，但被告提供的证据并不能证明其已履行处罚的法定程序，其程序违法。
综上所述，本院认为，整治办作出的被诉《通知》系超越职权、适用法律法规错误、程序违法，原告起诉主张撤销被诉《通知》的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年9月29日作出的临环整办（2013）12号《关于要求临海市新华万泰粗纸厂限期停产的通知》。
案件受理费人民币50元，由被告临海市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐后利
审 判 员 屈雪香
代理审判员 张方杰
二〇一五年十月十五日
代书 记员 郭之仪