福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽02行终114号
上诉人（原审原告）林福楠，男，1979年9月30日出生，汉族，住厦门市思明区。
上诉人（原审原告）林耀辉，男，1963年10月2日出生，汉族，住厦门市思明区。
上诉人（原审原告）罗富保，男，1975年10月17日出生，汉族，住厦门市海沧区。
上诉人（原审原告）刘育文，男，1967年8月4日出生，汉族，住厦门市湖里区。
上诉人（原审原告）林金贵，男，1975年12月7日出生，汉族，住厦门市思明区。
上诉人（原审原告）陈文件，男，1964年11月1日出生，汉族，住厦门市翔安区。
上述上诉人共同委托代理人简斯林，福建旭丰律师事务所律师。
上述上诉人共同委托代理人张丽丽，福建旭丰律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府开元街道办事处，住所地厦门市思明区禾祥西路489号。
法定代表人王国强，主任。
委托代理人史庆军，厦门市思明区人民政府开元街道办事处工作人员。
委托代理人吕曼司，北京中银（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场，住所地厦门市思明区禾祥西路489号。
负责人何木旺，总经理。
委托代理人杨毅、陈丽虹，福建秋生律师事务所律师。
上诉人林福楠、林耀辉、罗富保、刘育文、林金贵、陈文件（下称林福楠等六人）因被上诉人厦门市思明区人民政府开元街道办事处（下称开元街道办）农贸市场改造行为一案，不服厦门市思明区人民法院（2014）思行初字第133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案，上诉人林福楠等六人的委托代理人简斯林、张丽丽，被上诉人开元街道办的委托代理人史庆军、吕曼司，被上诉人厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场的委托代理人杨毅、陈丽虹，均到庭参加诉讼。经各方当事人同意，本案扣除审限6个月。本案现已审理终结。
原审判决查明，林福楠等六人均为厦门市厦禾路784号、文塔路西侧文塔苑小区沿街一层店面的业主。
1993年，厦门市厦禾路旧城改造指挥部办公室为确保厦禾路改造工作顺利进行，决定使用当时由市公用事业局管辖的文塔路东侧的人行道安置将军祠路的农贸市场迁移经营户及厦禾路拆迁经营户，并要求市公用事业局委托开元区旧城改建指挥部办公室及开元区工商局具体组织实施。自此，文塔市场逐渐在文塔路形成并发展，并由开元街道办接受管理，具体管理工作由厦门市公园投资开发有限公司负责。
2005年5月17日，厦门市公园投资开发有限公司正式成立分支机构，即厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场负责具体管理文塔市场，并办理工商登记，经营范围为：从事市场物业经营管理、出租市场场所（摊位）和设施；为进场经营者提供相关服务等。从厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场2011年市场年检登记表可以看出，厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场所登记的经营面积为360平方米，摊位数为90个。厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场内档中存有开元街道办于2012年向厦门市工商行政管理局出具关于厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场的情况说明，其中载明：厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场于1992年建成，建成后由开元街道办接收管理，归属于街道下属厦门市公园投资开发有限公司分支机构。该农贸市场总建筑面积为360平方米，经营地址位于厦禾路784号、文塔路100号的次干道两侧。
2014年10月8日，开元街道办根据厦思委办【2014】4号《中共思明区委办公室思明区人民政府办公室关于印发2014年区委区政府为民办实事项目及责任分工的通知》（下称厦思委办【2014】4号文）精神，按照相关实施方案要求，对文塔市场进行提升改造。
2014年10月12日，包括林福楠等六人在内的文塔苑住户及店面业主向开元街道办等有关部门提出信访诉求，主要认为：位于小区门口的文塔市场占道经营近20多年，对其生活造成严重影响。同时，从2014年10月9日开始，文塔市场管理处开始对市场进行改造、扩建，更是加剧了矛盾情绪，故向有关部门表达诉求，要求妥善处理，将文塔市场取缔或搬迁改造。2014年10月13日，开元街道办受理该信访事项。2014年10月16日，开元街道办以思开信访【2014】1013号信访事项答复意见书形式回复，主要内容为：1.根据《厦门市厦禾路旧城改造指挥部关于使用文塔路人行道的通知》（厦路改指办[1993]040号，下称厦路改指办[1993]40号通知）设立该市场；2.市场不在文塔苑红线范围内；3.开元街道办系根据思明区农贸市场改造提升项目实施方案要求对文塔市场进行整体改造提升。市场摊位按照原规模就地修建挖基础，施工过程略向小区一侧扩展，待完工后恢复原状。4.加强市场卫生管理。林福楠等六人不服，向厦门市思明区人民法院起诉，请求判决确认开元街道办在文塔路西侧人行道进行的建设、改造、扩建农贸市场等行为违法，并责令立即拆除现已建成的建筑物、设施设备，恢复文塔路西侧的人行道。
原审另查明，2014年1月3日，中共厦门市思明区委办公室、思明区人民政府办公室作出厦思委办【2014】4号文，其中第9项系“改造提升农贸市场”项目，主要内容为通过“共谋共建”改造提升2-3个农贸市场硬件设施，提高市场管理和服务水平，满足周边居民的消费需求；资金来源为预算资金300万元，区财政统筹；项目主办单位为区经贸局，协办单位为区工商局及相关街道。
原审法院认为，从林福楠等六人起诉状所载明的诉求及庭审意见可以看出，林福楠等六人系针对自2014年10月开始的文塔路西侧人行道的市场摊位的改造行为。
由于林福楠等六人系针对文塔市场的改造行为，这与该市场最初的开办、设置主体有所区分。从林福楠等六人提供的开元街道办信访答复意见以及开元街道办提供的建设合同内容看，开元街道办确系文塔市场改造提升行为的具体负责实施者。开元街道办在诉讼意见中主张系接受厦门市思明区人民政府委托所为，但缺乏委托材料，故不予采信。开元街道办作为街道办事处，主要职责之一是依法参与城区建设和管理，协助搞好城市规划管理、市政公用设施管理、市容环境卫生管理、绿化美化、环境保护、城市防灾等工作。事实上，案涉市场改造行为的启动依据系厦思委办【2014】4号文“为民办实事”部署文件，从该文件看，决定启动市场提升改造行为的主体为区委区政府，具体项目的主办单位系厦门市思明区经贸局，开元街道办与思明区工商局共同作为项目实施的协办单位。由此可见，对于农贸市场的改造、提升实际上系开元街道办根据区委区政府当年度下发的惠民政策的要求及相关责任分工而具体实施，故案涉行为具有明确的依据，不存在滥用权力之情形。
从在案证据看，目前文塔市场原系1993年因厦禾路拆迁安置将军祠农贸市场商户而设置并历经多年发展形成，无论对于当年的拆迁安置还是随后周边的居民生活需求，都有着特殊意义和重要作用。时至今日，相关主管部门并未撤销或者取缔该市场，还成立专门分公司，即厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场进行管理，确保其有序运营。从双方各自提供的图片可以看出，在改造前文塔路西侧人行道已有水泥浇筑，钢架结构，上搭雨阳棚的摊位存在。结合改造后的现状及改造方案看，开元街道办于2014年10月委托建筑公司实施的改造、提升确实仅针对原有市场设施，未发现扩建的情形。开元街道办亦在此前向部分沿街店面业主的信访答复意见中明确仅按照原规模改造。《厦门市市政工程设施管理条例》第二十六条及第二十七条规定，对于临时占用道路设置集贸市场的，或挖掘城市道路，需要相关部门审批。但相关市场设施在改造、提升前已经存在，故开元街道办的案涉行为无法认定为临时占用道路设置集贸市场及挖掘城市道路的情形，故不存在上述规定的审批要求。除此之外，目前的法律、法规或规章未见有专门条文针对现存农贸市场的改造、提升行为，对于该行为的法定责任主体、程序等方面无明确规定。因此，林福楠等六人以案涉改造提升行为缺乏相关审批手续及材料为由确认其违法，不予支持。
需要指出的是，从法院实地勘察发现，案涉摊位与林福楠等六人店面之间实际上预留了相对宽敞的通道，以保证流通性。但是由于摊位经营人员经常将货物、杂物摆放在该通道上，严重妨碍了该通道的通过性，对沿街店面的经营确实造成影响。这属于具体管理方面存在的问题，作为该市场的直接管理单位的文塔农贸市场应当引起足够重视，尽快根据沿街店面业主的合法合理诉求，积极进行整改。而开元街道办作为区委区政府为民办实事项目的实施者，应该兼顾各方利益，监督、指导下属企业切实履行管理及服务职责，妥善处理案涉纠纷。
综上所述，案涉文塔路市场的形成源于1993年的厦禾路改造安置，并在此后的发展过程中逐渐形成现状。开元街道办根据2014年思明区区委区政府为民办实事项目安排要求，具体负责实施对当时市场现状进行改造、提升，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林福楠等六人的诉讼请求。
上诉人林福楠等六人不服原审判决，向本院上诉请求：撤销原审判决，改判支持其于原审的诉讼请求。事实与理由：一、原审判决认定事实错误，应予纠正。1.开元街道办违法占用文塔路西侧人行道建设、改造摊位对外出租的行为实属为己牟利，并非是所谓“美丽厦门”、“提升改造农贸市场”的行为。2.原审查明“文塔市场逐渐在文塔路形成并发展，并由开元街道办接收管理，具体管理工作由厦门市公园投资开发有限公司负责”错误。文塔路东侧仅仅是1993年厦禾路旧城改造的一个临时安置点。即便按照原审查明文塔市场由开元街道办接收管理，具体管理工作由厦门市公园投资开发有限公司负责错误，属于政府部门的行政管理职权不应由企业行使。3.即便事实上存在文塔临时市场，原审亦没有查明文塔临时市场的范围，将厦路改办字[1993]040号通知的安置点与所谓的文塔市场混为一谈。厦路改指办字[1993]040号通知违反城市规划法的规定，并非“文塔临时市场”建设的合法依据。即便按照厦路改指办字[1993]040号通知，也仅是将“文塔路东侧的人行道用于安置将军祠的农贸市场的经营户及厦禾路拆迁经营户”，并未涵盖文塔路西侧（上诉人店面门口）的人行道。4.原审查明“从第三人2011年市场年检登记表可以看出，文塔农贸市场所登记的经营范围为360平方米，摊位数为90个”等事实错误。5.原审查明的开元街道办根据厦思委办【2014】4号文的通知精神，对文塔市场进行提升改造，显属认定事实不清。厦思委办【2014】4号文虽提及改造提升农贸市场，但是没有提及文塔路有关的农贸市场，更没有明确涉及的文塔路西侧进行菜摊的建设、改造行为。所谓的“相关实施方案”是开元街道办自行设计、制作的，与厦思委办【2014】4号文没有任何关联。二、原审判决适用法律错误。1.原审所称的“依据”指的是厦思委办【2014】4号文，该文中没有提及文塔路的摊位，也没有提及文塔市场。文塔市场并非是一个合法主体，文塔路东侧仅是临时安置点，而上诉人主张确认的是开元街道办对于文塔路西侧的违法占地、违法建设等行为的违法性。2.原审判决据以说理的开元街道办行为合法性的理由不能成立。开元街道办在市政道路上占道建设农贸市场，属于超越职权行为，开元街道办无权实施该行为。开元街道办的建设及施工行为，违反了规划、土地、建筑等法律、法规。3.开元街道办并非在现有的老旧摊位上进行装饰装修，开元街道办在文塔路西侧人行道上大肆挖建地基、建造固定的砖瓦、混凝土摊位并配套建造排水、用电、用水、防火等附属设施、设备，同时还建造一系列公示设施和广告设置。开元街道办的行为不属于装饰装修行为，而属于建筑行为。三、原审判决违反行政诉讼举证要求，适用法律错误，判决结果显失公正。1.开元街道办未对其行政行为合法性尽到相应举证义务。2.原审判决法律适用自相矛盾。原审判决以之前的违法、违章建筑已经存在，认定在此基础上进行建设、改造、装修等就无须再审批，将案涉行为变成了合法的行为，不合逻辑、自相矛盾。开元街道办的行为违反了包括城乡规划法、土地管理法、建筑法、《厦门市市政工程设施管理条例》、《厦门市容环境卫生管理条例》等一系列的法律法规。
被上诉人开元街道办答辩称，一、上诉人在本案中主体不适格，依法应驳回其的起诉。1.本案文塔路两侧人行道属于公共道路，并未在文塔苑的红线范围内，公共道路的使用已由厦门市厦禾路旧城改造指挥部决定，上诉人无权干涉，也并未侵犯其合法权益，不论是1993年文塔市场开办或是2014年的改造提升，上诉人均非行政相对人，依法无权提起诉讼。2.现有证据可以证明文塔市场于1993年建成时已经覆盖文塔路东西两侧，文塔苑竣工于1995年，上诉人房产证上登记发证时间大多在2013年之后，上诉人的购房时间迟于文塔市场开办时间1993年，如上诉人认为文塔市场摊位会侵害其合法权益，不可能也不会购入文塔苑房产，其之后的购买进驻事实说明现实存在的文塔市场的摊位不会影响其相邻权的合法权益，或者说至少在其仍容忍范围内。因此，上诉人所谓文塔市场存在损害其合法权益的说法不能成立。3.原审法院经实地勘查，明确案涉摊位与上诉人店面之间实际上预留了相对宽敞的通道，以保证流通性。况且，摊位之间分隔成了若干个独立区域，中间留有若干个通行道方便文塔苑业主出入，改造前后无异，西侧摊位设置并未对沿街店面相关人员的通行造成影响。二、2014年10月开始的文塔市场摊位改造提升有明确依据，不存在上诉人主张的开元街道办滥用权力之情形。关于2014年文塔市场改造提升，厦思委办【2014】4号文已明确，区委区政府启动改造提升农贸市场，资金来源是区财政统筹，区经贸委为主办单位，区工商局、相关街道为协办单位。2015年3月，厦门市思明区人民政府网站也就“2014年思明区为民办实事项目落实情况”发布了要事公告，公布文塔市场列入改造提升项目，且已全部完工。三、案涉文塔市场改造提升系对原有市场设施的装修装饰，无需相关审批。1.开元街道办在原审中提交的照片、发票、相关单位的证明以及市场摊位的营业执照等证据，结合厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场提交的文塔市场工商登记资料，足以证明改造提升前，文塔市场西侧固定摊位已事实存在，改造之后，既无增设摊位，高度也无增加，面积一致，2014年文塔市场改造提升属于对原有市场设施的装饰装修。上诉人在原审中提交的照片，也已经清楚显示了文塔市场改造前西侧固定摊位老旧情况，改造提升的过程就是对原有固定摊位进行贴砖、维修等装修，足以印证改造提升确系装饰装修。2.文塔市场的相关市场设施在改造提升前已经存在，依法不存在审批要求。目前法律、法规或规章未见有专门条文针对现存农贸市场的装饰装修行为，对该行为的法定责任主体、程序等方面也无明确规定，厦思委办【2014】4号文即为改造提升的依据。上诉人以改造提升缺乏审批手续为由认为改造提升违法不能成立。四、上诉人诉称的文塔市场的占道问题与本案讼争的改造提升无关，涉及的主体亦不相同，且已超过起诉期限。五、本案文塔市场的改造提升属于为民办实事项目，符合公序良俗。文塔市场无论对于当年的拆迁安置还是随后周边居民的生活需求，都有特殊的意义和重要作用。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人厦门市公园投资开发有限公司文塔农贸市场答辩称，一、文塔市场形成属于历史遗留问题。文塔市场存在已久，系基于厦门市厦禾路旧城改造指挥部办公室1993年5月24日作出的厦路改指字[1003]040号通知开办的。文塔市场于1993年建成时已覆盖文塔路东西两侧，建成后才移交给开元街道办。文塔市场建设形成不在本案审理范围，涉及本案的是改造提升行为。二、文塔市场改造提升系针对原有市场设施的装饰装修行为，无需相关部门审批。在案证据，足以证明文塔市场的改造、提升没有对市场原有规模的扩建或改建，只是对市场的装修装饰，无需办理用地、规划和建设许可。三、本案涉及各摊位用户的权益，且市场改造属于为民办实事项目，依法应保障各摊户和周边居民的合法权益。文塔市场自1993年建成后即用于农贸市场经营，现已有90余家摊位在此经营，本次根据思明区政府的安排，对93年建设的农贸市场进行维持原貌的改造、提升，没有改变原有布局，没有占用店面红线范围，虽临时造成道路通行不便，但并未封堵上诉人店面进出，整个改造改善了问题市场环境，摊位原来就与上诉人店面之间留有足够的距离，不影响店面营业。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，本院于2017年3月17日组织各方当事人到文塔市场西侧摊位进行现场勘查，各方当事人确认2014年文塔市场改造提升工程中西侧摊位部分位于公共道路，没有占用文塔苑红线范围，与上诉人店面之间有约2米的通行道路。被上诉人开元街道办反映上诉人之一在本案诉讼过程中已将店面转让给他人。本院向厦门市国土资源与房产管理局调取了上诉人店面的权籍登记材料，并送达各方当事人。土地房屋登记卡（厦地房证字第01286101号存根）显示，上诉人林耀辉于2015年8月19日将原厦国土房证第01079464号土地房屋权证登记在其名下的位于厦门市思明区厦禾路784号文塔苑钻石楼F1室房产转让给案外人陈艺伟并申请办理转移登记，陈艺伟于2015年8月28日领取了该房产产权证。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人并非被诉行政行为的相对人，因此，其提起行政诉讼就需要具备“利害关系”。综合起诉理由及庭审审理情况，上诉人提起本案诉讼系主张开元街道办对文塔市场西侧摊位的升级改造行为，影响其通行权，造成其店面无法正常使用，店面价值大幅下降。从现场勘查情况看，文塔市场西侧摊位均设于人行道路西侧，占用的是公共地面，没有占用文塔苑的红线范围，西侧摊位与上诉人店面之间有2米的通行道路，并未影响上诉人的通行权，也不妨碍店面正常使用。至于店面的租金、价格等商业价值并不是通过行政法律保护的可期待利益。此外，上诉人林耀辉在本案一审审理期间，已将其位于文塔苑的店面转让给案外人，并办理了产权转移登记。因此，上诉人与被诉行政行为均不具有利害关系，其提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原审法院受理上诉人的起诉并作出实体判决不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2014）思行初字第133号行政判决；
二、驳回林福楠、林耀辉、罗富保、刘育文、林金贵、陈文件的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年四月七日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……