安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行终527号
上诉人（原审原告）丁芝胜，男，1972年3月14日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
委托代理人吴晓峰，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市工商行政管理局，住所地安徽省合肥市沿河路111号，统一社会信用代码11340100002994037L。
法定代表人许道和，该局局长。
委托代理人李雪松，该局工作人员。
委托代理人梁奋起，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）安徽省工商行政管理局，住所地安徽省合肥市宁国路112号，统一社会信用代码11340000002986221X。
法定代表人朱斌，该局局长。
委托代理人张晓庆，该局工作人员。
上诉人丁芝胜因诉合肥市工商行政管理局（以下简称合肥市工商局）、安徽省工商行政管理局（以下简称安徽省工商局）不履行法定职责及行政复议一案，不服合肥市庐阳区人民法院（2017）皖0103行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定:2016年11月，丁芝胜向安徽省工商局举报安徽祥瑞食品有限公司（以下简称祥瑞公司）涉嫌伙同某国有企业伪造虚假合同，侵占国家财产。安徽省工商局将举报材料以合转字〔2016〕4号《转办函》转给合肥市工商局核查。2016年11月16日，合肥市工商局接到《转办函》，于2016年12月分别向合肥市工业投资控股有限公司（以下简称合肥工投公司）、合肥市中小企业融资担保有限公司（以下简称中小企业担保公司）进行了调查了解，并委托长丰县市场监督管理局对祥瑞公司进行了调查询问。经过核查，合肥市工商局认为涉案贷款是由合肥工投公司委托交通银行安徽省分行发放，并由中小企业担保公司提供连带责任担保，资金由上述三家单位监管使用，并非骗取贷款。2016年12月21日，合肥市工商局作出不予立案决定告知书并送达了丁芝胜。丁芝胜不服，于2016年12月26日向安徽省工商局申请行政复议。安徽省工商局作出工商复答字〔2016〕56号行政复议答复通知书，要求合肥市工商局提供书面答复并提交相关证据、依据等。2017年1月6日，合肥市工商局作出了合工商复答字〔2017〕2号《被申请人答复书》并向安徽省工商局提交了相关证据、依据。2017年2月23日，安徽省工商局作出了（皖）工商复决字〔2017〕2号行政复议决定书，驳回了丁芝胜的行政复议申请，并于当日向丁芝胜进行了送达。丁芝胜不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销合肥市工商局所作的《告知书》及安徽省工商局（皖）工商复决字〔2017〕2号行政复议决定书；2.合肥市工商局及安徽省工商局对祥瑞公司涉嫌伙同中小企业担保公司等伪造虚假合同损害国家利益和社会公共利益的违法行为予以核查并实施行政处罚；3.合肥市工商局及安徽省工商局承担本案诉讼费用。
原审认为：本案争议焦点为合肥市工商局所作不予受理决定告知书以及安徽省工商局所作出的行政复议决定是否合法。经庭审举证、质证查明，合肥市工商局委托长丰县市场监督管理局对祥瑞公司进行了调查，并向举报所涉其他相关企业进行核查，丁芝胜诉称的案涉贷款是由合肥工投公司委托交通银行安徽省分行发放，并由中小企业担保公司提供连带责任担保，资金由上述三家单位监管使用，并非祥瑞公司骗取贷款。丁芝胜庭审中自称涉案贷款的反担保物是六安金杰汽车销售有限责任公司（以下简称六安金杰公司）的土地和厂房，在其与六安金杰公司的和解协议中已将土地和厂房抵押给丁芝胜，但未办理抵押手续，后六安金杰公司与中小企业担保公司串通签订了《反担保协议》，将上述土地和厂房作为该笔贷款的抵押物，侵害了丁芝胜权益，但丁芝胜并未提供真实、合法的有效证据证实其上述观点。即使丁芝胜所称属实，也系丁芝胜与其他企业之间的民事纠纷，丁芝胜举报祥瑞公司伙同其他企业利用虚假合同危害国家利益和社会公共利益并无有效证据，其举报的所谓违法事实不成立，亦不能证明合肥市工商局未履行法定职责。综上，合肥市工商局经过核查后作出不予立案决定并制作告知书送达丁芝胜，其已依法履行其职责。安徽省工商局收到丁芝胜的行政复议申请后，在法定期限内受理并通知合肥市工商局作出书面答复、提供证据和依据，经核查后及时作出了行政复议决定并送达给丁芝胜，其行政复议程序合法，行政复议决定并无不当。丁芝胜还请求合肥市工商局及安徽省工商局对相关企业作出行政处罚，无事实和法律依据，一审法院不予支持。丁芝胜两项诉请理由均不成立，一审法院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁芝胜的诉讼请求。
丁芝胜上诉称：祥瑞公司与中小企业担保公司、安徽白帝集团有限公司（以下简称白帝集团）等恶意串通后伪造合同，损害国家利益和社会公共利益。1.在中小企业担保公司的安排和操控下，祥瑞公司、中小企业担保公司及白帝集团串通后签订、履行系列伪造的合同。根据安徽省工商局在行政复议决定书第2页中小企业担保公司关于“保证该笔贷款用于归还安徽省金杰汽车销售有限公司（以下简称金杰汽车）原贷款”、中小企业担保公司在《关于市工商行政管理局调查函回复》中关于“资金均由市中小担保公司全程监控，实行封闭运行，保证了该笔贷款用于归还原贷款”的陈述，以及中小企业担保公司总经理孙恺在接受采访时关于“因银行不同意给金杰汽车授信，所以我们以祥瑞公司名义给他（即金杰汽车）借壳进行融资；祥瑞公司没有用到一分钱，全部用于金杰汽车”及合肥市工商局代理人陈述，依法可以认定如下事实：在明知贷款不是用于祥瑞公司自身生产经营，而是用于偿还金杰汽车贷款的情况下，中小企业担保公司全程操控以祥瑞公司名义向合肥工投公司申请小微企业增信集合债券贷款，并签订贷款合同、委托担保协议、保证合同、反担保保证合同、反担保抵押合同等系列合同，同时在贷款发放过程中提供祥瑞公司与白帝集团的购销合同，但是上述贷款最终用于偿还六安金杰汽车贷款，而不是真正用于支付购销款项。显然，祥瑞公司并不是真正的贷款主体和使用人，祥瑞公司与白帝集团也不存在真正的购销合同关系，只是为了将贷款最终用于偿还金杰汽车的贷款。贷款合同、担保与反担保合同等系列合同及购销合同均不存在对应的真实的贷款、担保与反担保及购销合同法律关系，上述合同的签订、履行均是为了从合肥工投公司贷款用于偿还金杰汽车的贷款。因此，上诉人认为在中小企业担保公司的安排和操控下，祥瑞公司、中小企业担保公司及白帝集团在串通后签订、履行系列伪造的合同。2.在中小企业担保公司操控下签订、履行的贷款合同、担保与反担保合同及购销合同等损害了国家利益和社会公共利益。根据中小企业担保公司在《关于市工商行政管理局调查函回复》中关于“所有募集资金均以委托贷款形式投放于我市小微企业”（该回复第1页）、“使小微企业实际融资成本处于市场较低水平，有效解决了小微企业融资难、融资贵问题，特别是在经济下行期，保障企业度难关、保经营、促就业、维稳定都起到了十分关键的作用”（该回复第2页），及安徽省工商局提供的国家发展和改革委员会《关于安徽省合肥市工业投资控股有限公司发行小微企业增信集合债券核准的批复》等文件，可以确认：祥瑞公司所贷款项为用于合肥市范围内符合条件的小微企业的生产经营，是在特别时期为解决小微企业融资难、融资贵问题，保障企业渡难关、保经营、促就业、维稳定而发行的特定债券，具有明显的国家利益和社会公共利益属性，但在中小企业担保公司操控下经签订、履行系列合同用于偿还六安市企业贷款，因此，祥瑞公司签订、履行的上述系列合同损害了国家利益和社会公共利益。综上，一审判决无视上述基本事实，显然系认定事实错误、适用法律错误，应依法改判。
合肥市工商局、安徽省工商局的答辩意见均同一审答辩意见。
合肥市工商局向一审法院提交了以下证据：1.《公司客户委托贷款合同》、《委托担保协议》、《保证合同》、《反担保保证合同》、《反担保抵押合同》、中小企业担保公司《尽职调查报告》及《说明》、长丰县市场监督管理局制作的《询问笔录》，证明目的：涉案贷款发放没有造成国有资产流失，不存在利用伪造的虚假合同危害国家利益和社会公共利益之情形。该局所作《告知书》认定事实清楚、证据确凿，作出不予立案决定符合客观事实和法律规定。2.《安徽省合同监督条例》第十八条、十九条、二十六条摘录，证明目的：丁芝胜错误理解该条例，以及对丁芝胜所举报的行为，其无法依据该监督条例实施行政处罚。
安徽省工商局向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书及材料；2.行政复议答复书及材料;3.行政复议审理审批材料,证明其所作行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
丁芝胜向一审法院提交了以下证据：1.《合肥工投小微企业扶持债券实施方案》、回复复印件（1-10）及电视节目视频（光盘）,证明目的：祥瑞公司和中小企业担保公司明知贷款不是用于祥瑞公司而是用于金杰汽车公司，串通后以祥瑞公司名义骗取贷款；祥瑞公司、中小企业担保公司等明知上述债券贷款只能用于符合基本条件的中小企业自身的生产经营，但各方经串通后伪造了相关材料骗取具有国家利益和社会公共利益属性的贷款用于其他用途，损害了国家利益和社会公共利益；已查明祥瑞公司和中小企业担保公司贷款不符合规定。2.合肥市工商局行政职权目录总表复印件（11-14）,证明目的：对合同当事人利用合同实施欺诈行为，或危害国家利益、社会公共利益的行为进行查处是合肥市工商局的法定职责。3.《和解协议》、（2014）合执字第00375号《执行裁定书》、《协助执行通知书》、《确认函》、《担保承诺函》、《他项权证》、《股东会决议》；《委托贷款合同》、《保证合同》、《委托担保协议》、《反担保抵押合同》（以上均系复印件）等。
丁芝胜在二审审理期间，向本院提交了以下证据：一审庭审后，安徽省电视台关于此事新闻报道的光盘，证明：在新闻中，银监局工作人员告知上诉人合同事宜归工商局管理。合肥市工商局对丁芝胜在二审中提供的证据质证认为：对该证据真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，光盘恰恰证明对涉案贷款放贷的监管，工商部门没有管辖权。《中华人民共和国合同法》第一百二十七条规定，行政机关是“在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理”，并非全由工商行政管理机关独家履行职责。因此，合肥市工商局对上诉人的举报作出不予立案决定并无不妥。安徽省工商局未发表质证意见。本院采纳合肥市工商局的质证意见，上诉人提交的上述证据与本案无关联，本院不予采纳。
本院经审查，根据采信的证据，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第一百二十七条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《安徽省合同监督条例》第二条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政管理部门在各自的职权范围内，开展合同指导服务、监督合同格式条款和查处利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为。”本案中，上诉人以祥瑞公司涉嫌伪造虚假合同，危害国家利益和社会公共利益为举报内容，向工商管理部门进行举报，工商管理部门有针对上诉人的举报内容进行查处的职责。合肥市工商局在接到安徽省工商局《转办函》后，向合肥工投公司和中小企业担保公司进行了调查核实，调取了相应材料，并委托长丰县市场监督管理局对祥瑞公司进行了调查询问。在进行上述核查后，合肥市工商局认为上诉人举报的违法事实不成立，并将调查结果对上诉人进行告知，其已经履行了相应的法定职责。上诉人认为小微企业增信集合债券募集后应用于合肥市范围内符合条件的小微企业的生产经营，但祥瑞公司取得贷款后用于偿还六安市企业贷款，因此祥瑞公司签订、履行的一系列合同损害了国家利益和社会公共利益，但本案目前的证据尚不足以认定该笔贷款的发放和使用损害了国家利益和社会公共利益。至于祥瑞公司是否符合贷款条件及祥瑞公司获取案涉贷款后的使用用途问题，根据《国家发展改革委关于安徽省合肥市工业投资控股有限公司发行小微企业增信集合债券核准的批复》第十条：“合肥市政府应建立小微企业增信集合债券募集使用监管机制，督促发行人和主承销商按照募集说明书的约定，确保将本期债券募集资金转贷给符合国家产业政策和结构调整方向的小微企业，并向我委定期报告资金转贷对象和使用情况。”可见祥瑞公司的贷款资格以及所贷资金是否为祥瑞公司自身使用另有监管部门，不属合肥市工商局监管范围。
根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案;特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”本案中，合肥市工商局于2016年11月16日接到安徽省工商局《转办函》后，于2016年12月21日才作出案涉《告知书》，超过了规定的办理期限，安徽省工商局在《行政复议决定书》中亦并未指出该违反规定之处，本院予以纠正。但该《告知书》和《行政复议决定书》处理结果并无不当，依法可予以维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由丁芝胜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李琦
代理审判员 潘攀
代理审判员 都宏
二〇一八年一月二十九日
书 记 员 杨丽
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……