广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤08行终109号
上诉人（原审原告）周康贵，男，1950年6月28日生，住湛江市坡头区。
被上诉人（原审被告）湛江市公安局，住所：广东省湛江市赤坎区人民大道北9号。
法定代表人黄勇武，局长。
委托代理人胡江，该局法制支队副支队长。
委托代理人彭曙光，该局法制支队科员。
原审被告湛江市公安局交通警察支队，住所地：湛江市北站路。
负责人吴小明，支队长。
委托代理人庞天文，该支队科员。
委托代理人詹华文，交警执法监督大队副大队长。
上诉人周康贵因诉被上诉人湛江市公安局、原审被告湛江市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）不履行道路交通事故社会救助法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2016）粤0891行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2012年10月15日，周康贵之子周福鸿驾驶无号牌二轮摩托车与无名氏驾驶的汽车发生碰撞，致周福鸿死亡，无名氏驾车逃逸。无名氏承担事故主要责任，周福鸿承担事故次要责任。该案至今尚未破案，周康贵家庭未得到任何经济赔偿。2015年2月，周康贵向坡头交警大队递交材料，申请交通事故社会救助，理由为周福鸿因交通事故死亡未获赔偿，且周康贵家庭经济困难。市交警支队审查后认为周康贵的申请不符合有关规定，将申请退回坡头交警大队，并向周康贵口头说明。周康贵不服市交警支队的答复，于2015年11月向广东省公安厅交通管理局信访，广东省公安厅交通管理局将周康贵的信访材料转到市交警支队，请市交警支队答复信访人并做好解释工作。市交警支队收到信访材料后，维持不予受理周康贵申请的决定，并向周康贵当面作出解释。周康贵于2015年12月29日再次向市救助基金办邮寄交通事故社会救助申请书。周康贵在庭审中明确其申请的为丧葬费和困难群体补助费。
另查明，经湛江市人民政府批准，湛江市公安局、湛江市财政局、湛江市卫生局、湛江市农业局、湛江市保险行业协会于2013年6月4日联合发文市实施细则，规定湛江市人民政府设立湛江市道路交通事故社会救助基金，湛江市公安局是救助基金的主管部门；成立市救助基金办，负责承办救助基金日常管理、垫付资金的审核、发放、追偿等工作；救助基金申请、审批、垫付及财务管理等规定另行制定。该实施细则自2013年9月1日起施行。2014年10月29日，湛江市公安局与湛江市财政局制定《湛江市区道路交通事故困难群体救助管理规定》，与市实施细则配套执行，根据该细则第十六条规定，制定了湛江市区道路交通事故困难群体一次性救助规定。2015年1月27日，湛江市公安局制定《关于湛江市道路交通事故社会救助基金成立运作的通知》，规定市交警支队承担市道路交通事故救助基金的日常管理和相应的法律义务和责任。2015年4月21日，湛江市公安局制定《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》，规定由道路交通事故处理办案单位预审是否符合基本条件，符合基本条件的上报市交警支队，市交警支队交管大队对送审材料予以审核；救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算。市交警支队内部设立市救助基金办，该办公室无法人资格。
原审法院认为：本案为诉公安机关不履行道路交通事故社会救助法定职责纠纷。本案的焦点问题为履行湛江市道路交通事故社会救助法定职责的主体以及湛江市公安局、市交警支队适用广东省及湛江市规范性文件对周康贵的救助申请进行认定是否合法。
关于履行湛江市道路交通事故社会救助法定职责的主体的问题。省实施细则第八条规定“设立救助基金的地方，公安机关应当确定同级救助基金的管理机构。救助基金管理机构应根据《试行办法》和本细则的规定，做好救助基金的管理工作。救助基金管理机构具备独立法人资格的，独立行使救助基金管理的法律权利并承担相应的法律义务和责任；救助基金管理机构不具有法人资格的，相应的法律义务和法律责任由设置该机构的法人单位承担。”湛江市公安局在《关于湛江市道路交通事故社会救助基金成立运作的通知》中已规定了市交警支队为救助基金的管理机构，市交警支队是湛江市公安局的下属单位，不具备独立法人资格，因此应由湛江市公安局承担相应的法律义务和责任。湛江市公安局为履行湛江市道路交通事故社会救助法定职责的主体。
关于市交警支队适用地方性规范性文件是否正确的问题。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第三十九条规定“省级救助基金主管部门应当依据本办法有关规定，会同本地区有关部门制订实施细则，并报财政部和有关部门备案。”广东省公安厅、广东省财政厅等单位根据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》制定省实施细则，该细则第三十五条规定：“各市救助基金主管部门应当就救助基金的受理、审批、垫付、核销及基金管理制定具体的实施办法，并报省级救助基金主管部门备案。”第六条第一款规定：“公安部门是本级人民政府救助基金的主管部门。”上述规定并未违反相关法律法规及《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》的规定，不存在原告所主张的与上位法相抵触的情形。因此，湛江市公安局作为湛江市人民政府救助基金的主管部门，有权就救助基金的受理、审批、垫付、核销及基金管理制定具体的实施办法。湛江市公安局制定的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》规定了救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算。该时间起算点的规定并未违反相关法律、法规和规章的规定。市交警支队依据该规定认定周康贵之子周福鸿发生交通事故的时间早于上述起算点，决定不予受理周康贵的申请，依法有据。
综上，市交警支队为救助基金管理机构，由湛江市公安局承担相应的法律义务和法律责任。市交警支队以周康贵申请社会救助的交通事故发生时间在规定的起算点之前因而不予受理，符合相关规定。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周康贵的诉讼请求。本案件受理费50元，由原告周康贵负担。
周康贵不服原审判决，向本院提起上诉称：一、如果我方不符合救助条件，坡头交警大队为什么通知我方申请，并整理我方的申请材料送审。被上诉人经审核后，按有关规定应3个工作日内作出决定。如果我不符合救助条件的，依法应当通知我，没有通知这表明我符合救助条件的。经至30天的审核，被上诉人第一次把我方的申请转回坡头交警大队。另有一个通知，是要补充两级民政部门的审查核实意见。坡头交警大队第二次把我方的申请上送审查，这即证明我符合救助条件。被上诉人再次接收申请材料后，继续审核到70多天。我亲自把我妻子住院的材料作补充上送审查时，被上诉人当时没有通知我不符合救助条件的，只是说：市政府已批了，不必补充了。这已确认我方完全符合救助条件的。又继续审核至8月份共180天，并没有给我方任何通知。从2月5日起至9月份共210天，才通知我方不符合救助条件，之后拒绝履行社会救助法定职责。《市实施细则》第二十三条规定：辖区交警大队2个工作日内审核后提交市基金办审核，符合条件的，市基金办2个工作日内向申请人和殡葬机构发出《同意垫付丧葬费用通知书》，对不符合垫付条件的，不同意垫付，并向申请人书面说明理由。《省实施细则》第二十四条规定的内容与《市实施细则》第二十三条规定的相同。被上诉人的行为是违法违规的。原审法院认定的事实不清，证据不足。本案的社会救助审批内情从此体现存在重大疑点。
二、被上诉人制定规范性文件违反相关法律、法规。
《省实施细则》第三十五条规定各市制定具体施行办法，《审批流程》意思是从申请至救助垫付经过各项工作程序，也是流水作业的步骤过程，是执行上位法的具体细化文件，大体来讲是合情合理合法的。但是其中“救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算”这条规定不属于审批流程，而属于救助条件。《省实施细则》第二十九条规定电动自行车或非机动车交通事故需要垫付抢救或丧葬费用的，其审批和发放由各市自行规定。交通事故困难群体的救助条件、审批和发放由各市自行规定。机动车发生道路交通事故造成人员伤亡，需要垫付抢救费或丧葬费用的救助条件，各市无权规定。被上诉人规定机动车交通事故的救助条件，即是超越权限，这是违反《省实施细则》第二十九条的规定的。
三、被上诉人的行为存在与上位法相抵触的情形。
《最高人民法院司法观点集成》507页、516页明确了下位法不符合上位法的常见情形：下位法限制或者剥夺上位法规定的权利。受害人周福鸿发生交通事故的时间，在《试行办法》、《省实施细则》施行之后，按两个上位法规定的权利，受害人的家属依法应当获得救助的权利，被上诉人制定的《审批流程》规定救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算，这与《试行办法》、《省实施细则》相抵触。
四、被上诉人制定的《审批流程》规定了救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算，违反了相关法律、法规和规章的规定。
（一）违反了《试行办法》第三条“救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责”的规定和第十二条“有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧费用、部分或者全部抢救费用：（三）机动车肇事后逃逸的”的规定。
（二）违反了《省实施细则》第一条“为保护道路交通事故受害人合法权益，制定本细则”和第三条“在广东省行政区域内发生的机动车道路交通事故，造成人员伤亡。依据《试行办法》第十二条规定需要垫付丧葬费或抢救费用的，适用本细则”的规定。周福鸿是在广东省内发生交通事故，符合《试行办法》第十二条规定的情形，发生交通事故的时间是在《试行办法》和《省实施细则》施行后，依法应当获得垫付丧葬费。《省实施细则》第四十五条规定：“各市原有的交通事故社会救助相关规定与本细则相抵触的，以本细则规定执行。”在2012年8月1日之前事实上各市已依法制定了救助相关规定，并进行相关的救助。《试行办法》自2010年1月1日起施行，《广东省道路交通安全条例》自2011年3月30日起施行，《交强险条例》更在之前。各市确实从2011年开始救助。从此体现，被上诉人所述的未有资金、未成立救助机构和其所提供的证据都缺乏真实性。
（三）违反《立法法》第八十二条的规定。
1、设区的市制定规章的时间，应与本省制定地方性法规的时间同步，没有同步即违反本条例。
2、没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民权利。依据《宪法》、《试行办法》、《省实施细则》、《交强险条例》、《侵权责任法》、《广东省道路交通安全条例》等法律法规，我方都有获得垫付丧葬费的权利。
《立法法》明确规定法律的效力，原审法院以设区的市政府部门《审批流程》作判案的依据，明显适用法律错误。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，请二审法院依法改判，判令被上诉人在一定期限内按有关规定垫付受害人周福鸿丧葬费给我方以及履行给付一次性困难救助费5万元给我方的义务。本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人湛江市公安局辩称：一、一审判决驳回原告诉讼请求适用法律准确，应予维持。
（一）规范性文件可以作为行政行为的直接依据。
规范性文件作为行政机关行使行政职权的一种方式，对于加强行政管理，完善行政法制和提高工作效率起到了积极作用。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而制定的其他规范性文件，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些规范性文件作为行政行为的直接依据。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》明确了对于合法有效的其他规范性文件，可以在裁判文书中引用。即人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，其他规范性文件对于行政机关而言，是行政行为的直接依据。因此，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。
（二）一审法院适用法律准确，应予依法维持。
《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》、《广东省道路交通事故社会救助基金管理实施细则》、《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》等是财政部、中国保险监督管理委员会、公安部等相关单位严格依据自己职权、行政程序制定的规章、规范性文件，一审法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当，承认其效力，并不存在上诉人所主张的与上位法相抵触的情形。合法有效的规范性文件，有权在裁判文书中引用，可以作为裁判依据。我方制作的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》这一合法有效的规范性文件规定了救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算。周康贵之子周福鸿发生交通事故时间于2012年10月15日，通过时间比对，其交通事故时间早于该审批流程所规定时间，不属于受理范畴，一审判决驳回周康贵的诉讼请求是正确的，适用法律准确，应予维持。
二、原告认为我方作出不受理依据违反上位法规定于法无据。
部门规章与地方部门规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：1、部门规章授权地方部门规范性文件作出实施性规定的，其规定优先适用；2、尚未制定法律、法规、部门规章，部门规范性文件需要对本区域内宏观调控的事项活动规则等本区域统一规定的事项作出的规定，应当优先适用。3、地方部门根据法律、行政法规或部门规章的授权，根据本行政区域的实际情况作出的规范性文件，应当优先适用。财政部、公安部等部门联合制定《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，经国务院同意于2010年1月1日起实施。该《试行办法》第三条和第三十九条规定，救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责。省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以上救助基金管理级次由省级人民政府确定。省级救助基金主管部门应当依据本办法有关规定，会同本地区有关部门制订实施细则，并报财政部和有关部门备案。通过以上两条可以表明，该《试行办法》属于法律体系结构框架，已经明确授权予省级救助基金主管部门制订实施细则。广东省公安厅、财政厅等单位根据该办法制作《广东省道路交通事故社会救助基金管理实施细则》。经省人民政府同意于2012年8月1日起实施。该《实施细则》第二十条规定：对交通事故困难群体进行救助的救助对象、申请、救助条件、审批和发放程序等，由各市政府自行规定。由此可见，省政府的规范性已经明确授权予各市政府自行规定。湛江市公安局、财政局等单位根据该《实施细则》制作《湛江市道路交通事故社会救助基金管理实施细则》。经湛江市人民政府同意于2013年9月1日起实施。该《实施细则》第十六条规定：对交通事故困难群体进行救助对象、救助条件、审批和发放程序等，由市公安局、市财政局具体负责制定相关规定。公安部门是本级人民政府救助的主管部门，其依授权制定的规范性文件规定，救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算。因此，湛江市公安局在相关规定明确授权前提下，制定规范性文件，不存在与上位法相抵触的问题，合法有效。根据本行政区域的实际情况作出的规范性文件应当优先的规定，上诉人认为我方作出不予受理依据违反上位法规定于法无据。
三、我方作出不予受理的行政行为合法有效。
2012年10月15日，上诉人周康贵之子周福鸿无号牌二轮摩托车与无名氏驾驶的汽车发生碰撞，致周福鸿死亡，肇事车驾驶人逃逸，该案至今尚未破案。上诉人因家庭经济困难，申请交通事故社会救助。市交警支队经过审查，依据救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算规定，认定上诉人之子周福鸿发生交通事故的时间早于上述起算点，不属于受理范畴，并履行告知义务。因此，市交警支队决定不予受理依据充分，程序合法，应当受到法律保护。
综上所述，上诉人周康贵在上诉状中认为我方作出不予受理依据违反上位法规定，我方应当垫付其的儿子周福鸿的丧葬费及支付一次性困难救助费于法无据。一审判决程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。
原审被告市交警支队的答辩意见与被上诉人湛江市公安局的答辩意见相同。
本院除确认一审判决认定的事实外，另查明：周康贵在一审的时候并没有请求一审法院对湛江市公安局于2015年4月21日制定的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》的合法性进行审查。
本院认为：本案系诉公安机关不履行道路交通事故社会救助法定职责纠纷。本案二审的主要争议焦点为：公安机关在本案中是否存在不履行道路交通事故社会救助法定职责的问题。《广东省道路交通事故社会救助基金管理实施细则》第八条规定：“设立救助基金的地方，公安机关应当确定同级救助基金的管理机构。救助基金管理机构应根据《试行办法》和本细则的规定，做好救助基金的管理工作。救助基金管理机构具备独立法人资格的，独立行使救助基金管理的法律权利并承担相应的法律义务和责任；救助基金管理机构不具有法人资格的，相应的法律义务和法律责任由设置该机构的法人单位承担。”湛江市公安局在《关于湛江市道路交通事故社会救助基金成立的通知》中已规定了市交警支队为救助基金的管理机构，市交警支队是湛江市公安局的下属单位，不具备独立法人资格，因此应由湛江市公安局承担相应的法律义务和责任。湛江市公安局为履行湛江市道路交通事故社会救助法定职责的主体。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第三十九条规定：“省级救助基金主管部门应当依据本办法有关规定，会同本地区有关部门制订实施细则，并报财政部和有关部门备案。”广东省公安厅、广东省财政厅、中国保险监督管理委员会广东监督局、广东省卫生厅、广东省农业厅根据相关法律法规及《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》制定《广东省道路交通事故社会救助基金管理实施细则》并经广东省人民政府同意，于2012年8月1日起施行。该细则第六条第一款规定：“公安部门是本级人民政府救助基金的主管部门。”第二十九条第二款规定：“对交通事故困难群体进行救助的救助对象、救助条件、审批和发放等，由各市政府自行规定。”第三十五条规定：“各市救助基金主管部门应当就救助基金的受理、审批、垫付、核销及基金管理制定具体的实施办法，并报省级救助基金主管部门备案。”湛江市公安局、湛江市财政局、湛江市卫生局、湛江市农业局、湛江市保险行业协会根据《广东省道路交通事故社会救助基金管理实施细则》的授权以及相关法律法规，制定了《湛江市道路交通事故社会救助基金管理实施细则》并经湛江市人民政府同意，于2013年9月1日起施行。《湛江市道路交通事故社会救助基金管理实施细则》第十六条第一款规定：“对交通事故困难群体进行救助的救助对象、救助条件、审批和发放程序等，由市公安局、市财政局具体负责制定相关规定。”湛江市公安局作为湛江市人民政府救助基金的主管部门，有权就救助基金的受理、审批、垫付、核销及基金管理制定具体的实施办法。湛江市公安局于2015年1月27日制定《关于湛江市道路交通事故社会救助基金成立运作的通知》，规定市交警支队承担湛江市道路交通事故救助基金的日常管理和相应的法律义务和责任，而湛江市公安局于2015年4月21日制定的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》规定了救助基金救助的道路交通事故时间从2013年1月1日起算。在上诉人周康贵向公安机关提出交通事故社会救助的申请后，市交警支队依据《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》的规定认定周康贵之子周福鸿发生交通事故的时间早于上述起算点，决定不予受理周康贵的申请，并没有违反上述规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”由于上诉人周康贵在本案中并没有提出对湛江市公安局制定的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》的合法性进行审查的请求，法院在本案中无权对湛江市公安局制定的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》的合法性进行审查，原审判决直接对湛江市公安局制定的《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》的合法性作出认定欠妥。上诉人周康贵对《道路交通事故社会救助基金内部审批流程》有异议，可另循其他合法途径解决。由于在本案目前的情况下，公安机关不存在不履行道路交通事故社会救助法定职责的情形，因此，原审判决驳回周康贵的诉讼请求并无不当，程序虽有瑕疵，仍可维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周康贵负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨纯京
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一六年十一月二十八日

书记员 梁春雨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。
第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第二十条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
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