绍兴市柯桥区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）绍柯民初字第353号
原告：胡小海。
委托代理人（特别授权代理）：谭志江。
被告：绍兴市柯桥区安昌镇人民政府。
法定代表人：孙伟刚。
委托代理人（特别授权代理）：赵金法。
被告：徐仁来。
委托代理人（特别授权代理）：罗水根。
委托代理人（特别授权代理）：鲁萧迪，
原告胡小海诉被告绍兴市柯桥区安昌镇人民政府（以下简称安昌镇人民政府）、徐仁来侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，本院于2015年1月8日立案受理后，依法适用简易程序由审判员周国鑫独任审判，公开开庭进行了审理。原告胡小海及其委托代理人谭志江，被告安昌镇人民政府的委托代理人赵金法、被告徐仁来的委托代理人罗水根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胡小海诉称：原告为安昌镇盛陵村村民。从1994年起就从被告徐仁来处承包了安昌镇集体所有的、位于犭央犭茶湖的鱼塘，并投入了大量的人力物力进行建设。被告徐仁来与被告安昌镇人民政府的承包合同本来于2013年到期，原告作为集体组织成员，有意直接承包涉案鱼塘，但被告安昌镇人民政府却在2014年3月非经合法程序，与被告徐仁来私下签订鱼塘承包合同一份，将涉案鱼塘承包给了被告徐仁来。
原告认为，被告安昌镇人民政府不是涉案合同的适格主体，无权处分涉案鱼塘。其私下延包的决定侵犯了原告作为集体成员的合法权益，其延包行为未经法定程序属于无权处分集体财产，其违反《土地承包法》第七条等法律法规的强制性规定签订延包合同，也会使集体利益受到损害，故原告要求确认延包合同无效。原告已多次向政府部门反映该情况，但最终绍兴市柯桥区人民政府以该情况应当依法通过诉讼途径解决为由，告知原告以诉讼途径解决。为此特起诉请求：1.请求确认被告安昌镇人民政府与被告徐仁来之间的鱼塘承包合同无效；2.本案诉讼费用由两被告承担。
被告安昌镇人民政府辩称：1.根据原告诉请的事实与理由，我们认为原告的纠纷应该是与被告徐仁来之间的纠纷。2.对被告徐仁来的继续延包也是合情合理，没有违反法律规定。3.原告在诉状中所称的有否投入等我们也不清楚，因为我们与徐仁来一直发生着承包合同关系。
综上，被告安昌镇人民政府认为，原告诉讼的理由并不成立，请求法庭予以驳回。
被告徐仁来辩称：总体上我们认为原告起诉既没有事实依据，也没有法律依据，应当驳回其诉讼请求，且所有诉讼费用由原告承担。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据并经被告质证：
证据一，签订日期为2014年3月20日的安昌镇人民政府与徐仁来签订的承包合同复印件一份，用以证明被告安昌镇人民政府违法将鱼塘延包给被告徐仁来的事实；
证据二，承包协议书复印件两份，用以证明原告自1994年起实际承包涉案鱼塘的事实。被告安昌镇人民政府经质证对其真实性以及其中的内容表示不清楚。这两份东西退一步讲也是原告与徐仁来之间发生的合同关系，所以不清楚；被告徐仁来经质证对合同本身没有意见。原来包给被告徐仁来的鱼塘确实有部分转包给原告的，但是后来因为原告身体不好，资金也没有，技术也没有，没有能力承包了，所以没有继续包给他。这里只是部分鱼塘转包并不是全部鱼塘；
证据三，日期为2014年9月4日的安访答字（2014）6号《信访事项答复意见书》一份、日期为2014年11月25日的绍柯政信复不字（2014）53号《绍兴市柯桥区信访事项复查复核小组办公室信访事项复查申请不予受理决定书》一份、收到不予受理决定书的信封一份，信访意见答复意见书原件因我们提出了复核，故在区信访办复核科，而不予受理决定书也在市信访办复核科，故我们同时提交信访办复核科的情况说明。用以证明安昌镇人民政府未公开发包土地的事实及柯桥区政府告知诉讼解决的事实。被告安昌镇人民政府经质证对于信封的真实性没有意见。对里面答复的（2014）6号的答复书内容也没有意见。该答复书里面已经明确本案所涉的滩涂延包的相关情况都是根据党委班子讨论，同时被告徐仁来是1986年开始承包所涉鱼塘的。我们认为答复也是比较明确的。对（2014）53号不予受理决定书中也作了明确答复，被告安昌镇人民政府没有违反相关的规定。被告徐仁来经质证认为这个信访是其他人在信访和原告无关，并认为这些证据均不能证明原告所要证明的目的；
证据四，招标公告一份、中标公示一份，用以证明相同地块进行了招标的事实。被告安昌镇人民政府经质认为中标公告、招标公告系网上件，也与本案没有实质性关系。被告徐仁来经质证同意被告安昌镇人民政府提出的质证意见。
被告徐仁来为证明自己的反驳主张，提供以下证据并经原告和被告安昌镇人民政府质证：
证据五，日期为2008年12月30日的承包协议一份，用以证明徐仁来一直以来都是承包鱼塘的事实。原告经质证认为承包合同真实性由法院依法核实，合同内容其实里面正好有一点写到了承包者在承包期内一切设施在到期后由承包者自行处理，这也正好反驳镇政府答复意见。故这些设施是由承包者自行承担的，不需要集体经济组织来承担相应的责任。投入多少与延包之间是没有关系的。被告安昌镇人民政府经质证对于该承包协议书因为是复印件需要庭后进行核实。对于原告谈的合同到期后自行处理的问题，被告在这里补充说明一下。首先，原告也说了承包合同第七条兼顾到国家、集体、个人三者利益，取得利益的最大化是立法原则也是宗旨，所以采取较大投入也是采取利益最大化且没有违反法律规定的。2.徐仁来承包后也取得了相当好的成果，也是为民谋利。3.而且根据第二被告讲的原告身体不好，资金不够，技术也不好，所以由第二被告继续延包是符合利益最大化的；
证据六，荣誉证书若干份，用以证明被告徐仁来在养殖业中获得了许多荣誉，进一步证明被告安昌镇人民政府承包给被告徐仁来对渔业发展对鱼塘的开发是非常有利的。原告经质证对于相关的荣誉证书真实性要求由法院审核，即使真实，这也与安昌镇人民政府与徐仁来在签订合同过程中违反法律规定这一事实没有关联性；被告安昌镇人民政府经质证无异议；
证据七，照片八张，前面四张是原来的状态，后面四张是现在改造后的现状，用以证明原告在诉状中说投入了大量人力、物力是没有的，被告承包后对鱼塘的很多部分都进行了改造。原告经质证认为照片是否是涉案鱼塘的照片我们要去确认后才知道，而且这与有否侵害集体经济组织人员的利益这一事实无关联性。被告安昌镇人民政府经质证无异议；
对于原、被告提交的上述证据，本院认证认为，原告提供的证据一虽系复印件，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十二条第一款：“书证在对方当事人控制之下的，承担举证证明责任的当事人可以在举证期限届满前书面申请人民法院责令对方当事人提交。”之规定，现两被告经本院责令，已经提交双方签订的承包合同（落款日期为2014年3月30日，内容与原告提交的一致），原告经质证亦无异议，本院对其真实性予以认定；证据二，被告徐仁来明确表示认可，本院对其真实性予以认定；证据三，对其真实性本院予以认定；证据四，与本案无关联性，对其证明力本院不予确认；被告提交的证据五，其真实性经本院查证属实，对其证明力予以确认；证据六、七与本案合同效力确认无关，对其证明力本院不予确认。
综上认证意见及当事人的陈述，经审理本院确认如下事实：
涉案鱼塘位于绍兴市镜湖新区大和渔场，该土地是由原绍兴县大和乡参加原齐贤区委区公所对犭央犭茶湖围湖造田所分得土地，现为淡水水域、滩涂，性质为乡镇集体土地。1986年开始就由被告徐仁来个人承包，2008年12月30日原绍兴县安昌镇人民政府与被告徐仁来签订《承包协议》一份，协议主要内容：为有效利用和发展内塘水产养殖，促进镇集体资产保值增值，对原大和乡央茶湖大和渔种场（水产养殖面积178亩，其中南塘81亩，北塘97亩）承包权，经镇政府决定，同意续包给原承包者徐仁来，产业要求：主要是发展水产养殖，承包者不能擅自改变池塘结构和另作他用。承包方式：集体所有，个人承包。承包年限：承包期为五年（2009年1月起至2014年12月底止）。承包期满前三个月，双方应提出终止或续包意向，在同等条件下，乙方有权续包优先权。2014年3月30日，被告柯桥区安昌镇人民政府与被告徐仁来签订《安昌镇央茶湖水产养殖承包合同》，合同主要内容：地理位置：镜湖新区央茶湖，甲方（指被告安昌镇人民政府）将原大和乡渔种场178亩水产养殖（其中：南塘81亩，北塘97亩）承包给乙方（指被告徐仁来）使用，承包年限：承包期为四年零九个月（2014年4月1日至2018年12月30日止）。承包金额：乙方每年每亩900元，合计160200元，每年上交给甲方，承包期满前3个月，甲乙双方应提出终止或续包意向，在同等条件下，乙方有权优先续包。
同时认定，1994年10月8日，被告徐仁来将上述其承包的南塘81亩以每年每亩180元的价格转包给原告，期限为一年（1994年12月30日-1995年12月30日止）。2008年1月1日被告徐仁来以绍兴市镜湖大和渔种场名义（协议称甲方）与原告（协议称乙）签订《承包协议》一份，协议主要内容，甲方将位于绍兴市镜湖大和渔种场南边（南湖）的81亩鱼塘承包给原告进行淡水水产的养殖，价格为每年每亩500元，支付方式为一年一付，承包方式为个人承包经营，承包期限暂定为2008年1月1日至2013年12月31日止。承包期满提前三月，甲乙双方提出续包或是终止承包。在同等条件下，乙方有优先承包的权利。到期后因被告徐仁来未再与原告签订承包协议，原告亲戚便向信访部门反映有关问题，绍兴市柯桥区信访事项复查复核小组办公室答复信访人可通过诉讼途径解决，原告遂诉至本院要求处理，酿成纠纷。
本院认为，合同效力是指法律对各方当事人合意的评价。本案中，涉案承包土地是由原绍兴县大和乡参加原齐贤区委区公所对犭央犭茶湖围湖造田所分得土地，现为淡水水域、滩涂，性质为乡镇集体土地，发包人安昌镇人民政府将该土地以协商方式承包给被告徐仁来个人，故双方据此签订的《安昌镇央茶湖水产养殖承包合同》，性质上属于其他方式的承包。原告主张两被告签订的《安昌镇央茶湖水产养殖承包合同》无效，其主要理由有两项，一是被告安昌镇人民政府不是涉案合同的适格主体，无权处分涉案鱼塘。二是其延包行为未经法定程序，其私下延包的决定侵犯了原告作为集体成员的合法权益，违反《土地承包法》第七条等法律法规的强制性规定签订延包合同，也会使集体利益受到损害，对此，本院评判如下：首先，关于被告安昌镇人民政府与被告徐仁来签订承包合同其主体是否适格并影响合同效力的问题。经查，被告安昌镇人民政府已经设立镇一级农村集体经济组织即绍兴县安昌镇集体资产经营公司，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”之规定，对于涉案承包土地依法应由镇级集体经济组织经营管理，被告安昌镇人民政府径行作为发包人与承包人徐仁来签订承包合同，其主体确有瑕疵，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”之规定，上述法律规定毕竟只是一项管理性规范，不是效力性规范，现原告以被告安昌镇人民政府主体不适格为由要求确认两被告签订的承包协议无效，法律依据显然不足，本院不予支持。其次，关于被告安昌镇人民政府未经法定程序与被告徐仁来签订承包合同有否侵犯原告集体组织成员权益的问题，对此，本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”经查，本案涉案土地的承包者即被告徐仁来与原告均系安昌镇盛陵村村民，亦即本案不存在谁优先承包的问题，且本案事实表明，在原告得知被告安昌镇人民政府将涉案土地发包给被告徐仁来承包后亦从未向被告安昌镇人民政府主张过优先承包权，现原告认为被告安昌镇人民政府的发包行为侵犯了其作为集体成员的合法权益，理据不足，本院不予支持。基于上述原因，发包人被告安昌镇人民政府在发包涉案土地时有否经过民主议定程序，不属本案审理范围，本案中不再审及。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条之规定，判决如下：
驳回原告胡小海的诉讼请求。
本案受理费80元，减半收取40元，由原告负担
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状7日内先预缴上诉案件受理费80元，款汇至绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审判员 周国鑫
二〇一五年三月十七日
书记员 李琼珏