浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终559号上诉人（原审原告）陈珠凤，女，1938年3月28日出生，汉族，住台州市椒江区。委托代理人郑赛君，女，1963年3月16日出生，汉族，住台州市椒江区。委托代理人陈天龙，浙江常青藤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市椒江区人民政府。住所地：台州市椒江区青年路***号。法定代表人林金荣，区长。委托代理人李延锁、王佳，系椒江区人民政府法律顾问室法律助理。被上诉人（原审第三人）陈金国，男，1954年10月24日出生，汉族，住台州市椒江区。委托代理人陈玉琴，女，1960年2月13日出生，汉族，住址同上。委托代理人陈骏，男，1985年4月23日出生，汉族，住址同上。陈珠凤诉台州市椒江区人民政府其他行政行为一案。台州市中级人民法院于2016年5月13日作出（2015）浙台行初字第169号行政裁定。陈珠凤不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理后依法组成合议庭，并于同年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人陈珠凤的委托代理人郑赛君、陈天龙，被上诉人椒江区人民政府的委托代理人李延锁，被上诉人陈金国及其委托代理人陈玉琴、陈骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告陈珠凤与第三人妻子陈玉琴系同父异母姐妹，陈树春系原告陈珠凤、第三人妻子陈玉琴的父亲，柯大莲系陈玉琴的母亲、原告陈珠凤的继母。原告及第三人所在的椒江农场建设村进行第二轮土地承包时，第三人陈金国户（包括陈金国、陈玉琴、陈骏、陈芬芳、陈树春、柯大莲六人）承包了6.6亩土地。2004年7月31日，第三人陈金国作为户主与椒江农场建设村经济合作社签订了椒农包（农）字第0201025号《台州市椒江区农村土地承包合同》，该合同约定承包方共承包土地6.6亩，其中一块面积为5.93亩（用途为水田），另一块面积为0.67亩，承包期限自1999年10月1日起至2029年9月30日止。2004年8月18日，被告台州市椒江区人民政府向第三人陈金国户颁发了椒政农地承包权（2004）第40025号农村土地承包经营权证，该证记载承包方代表为第三人陈金国，承包方式为家庭承包，承包地总面积、地块、承包期限均与椒农包（农）字第0201025号《台州市椒江区农村土地承包合同》约定一致。原告陈珠凤认为，椒政农地承包权（2004）第40025号农村土地承包经营权证所记载的6.6亩土地，其中1.1亩应为其承包地，遂于2015年11月20日提起本案诉讼，要求撤销被告台州市椒江区人民政府于2004年8月18日颁发的椒政农地承包权（2004）第40025号农村土地承包经营权证。原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，第三人陈金国户在椒江农场建设村第二轮土地承包时共承包土地6.6亩，并与椒江农场建设村经济合作社签订了椒农包（农）字第0201025号《台州市椒江区农村土地承包合同》。被告台州市椒江区人民政府于2004年8月18日向第三人陈金国户颁发的椒政农地承包权（2004）第40025号农村土地承包经营权证与上述土地承包合同内容一致。因涉案土地的承包系采取以本集体经济组织的农户为承包方的家庭承包方式，原告陈珠凤并非第三人陈金国户的家庭成员，故被诉发证行为对其合法权益明显不产生实际影响。综上，原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告陈珠凤的起诉。陈珠凤上诉称：一、一审法院认定“原告陈珠凤并非第三人陈金国户的家庭成员，故被诉发证行为对其合法权益明显不产生实际影响”明显错误，与事实不符。1、上诉人陈珠凤与原审第三人妻子陈玉琴系同父异母姐妹，1957年上诉人与郑志杰结婚后入赘于陈珠凤，陈玉琴父亲陈树春家一起生活。1983年农历3月12日，陈珠凤、陈玉琴的父母陈树春、柯大莲在椒江农场建设村委会干部的见证下，自书分家协议一份，分家协议对财产及两位老人的赡养做了约定，陈珠凤夫妻、陈玉琴夫妻均在分家协议书上签字认可并按照分家书的约定履行，该事实在一审中上诉人与原审第三人均无异议。1994年起，陈树春、柯大莲自愿回黄岩长谭董岙村居住，直至去世，上诉人陈珠凤夫妻履行赡养义务，陈树春、柯大莲二人的承包地一直由陈珠凤夫妻耕种一半，陈金国夫妻耕种一半。陈树春、柯大莲去世后，上诉人耕种的陈树春、柯大莲的承包地交于陈金国代为耕种，2014年上诉人要求陈金国返还其代为耕种的土地，陈金国不予返还，上诉人即自行耕种陈金国代为耕种的承包地。原审第三人陈金国起诉到椒江区人民法院，椒江区人民法院[(2014)台椒民初字第3132号判决]以原审第三人陈金国持有[椒政农地承包权(2004)第40025号农村土地承包经营权证（陈树春、柯大莲的承包地在该土地承包经营权证下）]为由判决上诉人将其耕种的承包地返还给原审第三人陈金国。2、陈树春、柯大莲的承包地也是财产权益，上诉人与第三人均应享有，现因为被上诉人将陈树春、柯大莲的承包地放在第三人的土地承包经营权证下致使上诉人的财产权益受损，被诉行政行为对上诉人的合法权益产生实质性影响，应予以变更或撤销，现一审法院以此为由驳回上诉人的起诉明显错误。二、被诉行政行为程序违法，没有合法根据，侵犯了上诉人的合法权益，依法应予以撤销。1、根据一审中被上诉人提供的《浙政办发(1998)39号文件》即《关于浙江省农村集体土地承包权证书发放管理的实施意见》第四部分的规定，被上诉人为原审第三人颁发的土地承包经营权证程序明显违法。该文件对土地承包权证发放的基本工作程序做了明确规定：“（一）填表。由村经济合作社组织分户填写《浙江省农村集体土地承包权证审批表》，经各户主签字或盖章后，报乡（镇）人民政府，并提供经村社员代表会议或户主会议通过的土地承包分配方案、各农户的土地承包合同、有关土地权属资料、凭证和发证主管机关要求报送的其他相关资料。（二）乡镇人民政府对各村上报的《审批表》和提交的材料进行初审。经审核属实后，签署意见并盖乡镇人民政府或乡镇农业承包合同管理机构公章后，将《审批表》和有关材料统一报送县级农业承包合同管理工作部门。（三）审核发证。县市区农业承包合同管理工作主管部门对乡镇报送的《审批表》和有关材料进行审核，符合条件的予以确认，填发《浙江省农村集体土地承包权证》，委托乡镇农业承包合同管理机构发放到农户。”根据一审中被上诉人提供的证据，其完全没有按照该规定程序操作，其程序违法。首先，被上诉人没有提供经原审第三人签字的《浙江省农村集体土地承包权证审批表》，也没有提供乡镇人民政府加盖公章的《审批表》，更没有证据证明何时向原审第三人送达土地承包经营权证。2、在上诉人起诉后，被上诉人于2015年12月21日到建设村委会自行调取证据两份，其调取的证据内容与在此之前建设村委会提供给上诉人的证据自相矛盾，被上诉人的取证行为严重违反了行政诉讼法第35条的规定。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，撤销一审裁定。台州市椒江区人民政府答辩称：一、被诉发证行为对上诉人合法权益并未产生实际影响。原审法院作出驳回起诉的裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，原审第三人陈金国户在椒江农场建设新村第二轮土地承包时共承包土地6.6亩，并与椒江农场建设村经济合作社签订了椒农包（农）字第0201025号《台州市椒江区农村土地承包合同》。答辩人于2004年8月18日向原审第三人陈金国户颁发的椒政农地承包权(2004)第40025号农村土地承包经营权证与上述土地承包合同内容一致。因案涉土地的承包系采取以本集体经济组织的农户为承包方的家庭承包方式，而上诉人陈珠凤并非第三人陈金国户的家庭成员。故被诉发证行为对其合法权益明显不产生实际影响。综上，原审法院作出驳回起诉的裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、案件起诉期限己过。椒江农场建设新村第二轮土地承包发证时间为2004年8月18日，当时农村土地承包经营权的划分是经过村里公示的。上诉人与原审第三人系同村村民，上诉人在公示期没有对该划分提出异议。并且至原审诉讼时，案涉土地都是由原审第三人陈金国耕种，应认定为上诉人对案涉土地承包经营权的情况是知悉的，而其在明知或应知的情况下，于2015年才提起诉讼，显然己超过起诉期限。综上，请求依法驳回上诉。陈金国答辩称：二审法院依法驳回上诉人陈珠凤提出的无理上诉请求，维持浙台行初字第169号《行政裁定书》所作出的裁定，维护答辩人户的农村土地承包经营权。事实与理由1、上诉人陈珠凤并非答辩人陈金国户的家庭成员。上诉人陈珠凤与本答辩人妻子陈玉琴系同父异母姐妹，陈珠凤、陈玉琴的父亲为陈树春。1959年陈玉琴之母柯大连嫁给陈树春时，陈珠凤已嫁给黄岩区长潭小坑董岙村村民郑子杰，陈珠凤与陈树春、柯大连并没有共户生产、生活。1963年，因长谭水库移民，陈树春、柯大连及其女儿陈玉琴一家移民到椒江农场建设村第一生产队（现第一村民小组）；与此同时，陈珠凤与其丈夫郑子杰、子女一家也移民到椒江农场建设村的第三生产队（现第三村民小组）。两个家庭各自在不同的生产队（村民小组）生产、生活。1980年，本答辩人陈金国与陈玉琴登记结婚，本答辩人入赘与陈树春、柯大连、陈玉琴组成家庭共同生产、生活，户口合并登记为一户，户主为本答辩人陈金国。2、农村土地承包经营权的发包主体是农村村民委员会或农村经济合作社，承包主体是本村相关的农户。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定，“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”该法第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”1999年下半年，椒江区开始进行了第二轮土地承包。在二轮土地承包时，本答辩人与岳父陈树春、岳母柯大连、妻子陈玉琴、儿子陈俊、女儿陈芬芬共6人的家庭户，以本答辩人陈金国为户主，向椒江区建设村村经济合作社承包了第一生产队的土地，承包总面积为6.6亩。3、椒江区人民政府向本答辩人颁发椒政农地承包(2004)第40025号《农村土地承包经营权证》的行政行为，事实清楚，程序合法。4、上诉人陈珠凤以陈树春夫妇1983年3月12日的《分家协议》为据，认为陈树春夫妇生前按人口指标承包的土地面积应当作为遗产进行继承，这是对法律认识的错误。依照现行法律，农户承包的农村土地其所有权是村农民集体所有或国有，并非承包人所有。更何况本案的土地属于国营椒江农场所有授予村农民集体组织使用。5、上诉人的诉讼主张已超过了诉讼时效。现行法律规定，一般民事诉讼，诉讼时效期限为二年。而一般行政诉讼，诉讼时效期限为六个月，从发现或应当发现侵权行为发生时起算。本案被上诉人向本答辩人颁发《土地承包经营权证》时间为2004年8月18日。(2014)台椒民初字第3132号民事诉讼案中，本答辩人起诉陈珠凤民事侵权的诉讼起始时间为2014年12月4日，2015年1月20日椒江区法院进行了公开开庭审理，庭审前上诉人陈珠凤已收悉本答辩人对讼争的土地具有被上诉人颁发的《农村土地承包经营权证》的证据材料。而本案行政诉讼时，上诉人一审起诉状时间为2015年11月24日，据此，上诉人的诉讼主张已过了行政诉讼时效，就时效角度而言，其诉讼主张也应该依法予以驳回。原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。庭审中，各方当事人围绕着被上诉人台州市椒江区人民政府被诉颁证行为对上诉人的合法权益是否明显不产生实际影响的审理重点，进行质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，在椒江农场建设村第二轮土地承包中，发包方椒江建设村经济合作社与陈金国户签订了农村土地承包合同，台州市椒江区人民政府于2004年8月18日依据陈金国户的申请及该合同事项向其颁发椒政农地承包权（2004）第40025号农村土地承包经营权证，且明确陈建国户内人口6人不包含上诉人陈珠凤在内。因涉案土地的承包系以集体经济组织的农户为承包一方，故陈珠凤与本案的颁证行为之间并不存在利害关系。原审认定被诉颁证行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响而裁定驳回其起诉，符合法律规定。被上诉人台州市椒江区人民政府的负责人及其相应的工作人员均未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以严肃指正，并望今后能予杜绝。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年七月二十六日书 记 员  徐一菁