福建省福州市仓山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）仓行初字第32号
原告厦门市万科物业服务有限公司福州分公司，住所地福建省福州市晋安区。
负责人林培涛，总经理。
委托代理人华燕、李文希，福建拓维律师事务所律师。
被告福州市物价局，住所地福建省福州市鼓楼区，现住所地福建省福州市仓山区。
负责人李占卫，局长。
委托代理人林铭，该局工作人员。
委托代理人周军芳，福建新世通律师事务所律师。
原告厦门市万科物业服务有限公司福州分公司因不服被告福州市物价局其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月31日受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，由于福建省人民政府法制办公室对该规范性文件的备案审查结果会影响到本案的审理，故本院于2015年1月16日作出（2015）仓行初字第32-1号行政裁定，裁定本案中止诉讼。本院于2015年9月10日对本案恢复审理，并于2015年9月24日公开开庭审理了本案，原告厦门市万科物业服务有限公司福州分公司的委托代理人李文希、被告福州市物价局的委托代理人周军芳、林铭到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告福州市物价局于2014年6月17日对原告作出了榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》，该通知书的主要内容为：“厦门市万科物业服务有限公司福州分公司：经查，你公司在对“万科金域榕郡”住宅小区提供物业服务过程中，对小区一期、二期高层普通住宅业主按2.68元／m2.月的标准收取物业服务费。违反了福州市物价局、福州市房地产管理局《关于印发﹤福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准﹥等的通知》（榕价房（2009）3号）“高层带电梯普通住宅一级物业服务费最高收费标准为1.76元／m2.月”的规定，2011年1月至2013年6月共计多收金额为2519124.69元。你公司的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（一）项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格的”违法行为，存在致使业主多付价款的情形。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，现责令你公司自收到本通知书之日起30日内，将多收的价款2519124.69元人民币退还给业主。业主难以查找的，应当公告查找。拒不退还或者逾期未退还的部分，本机关将依法予以没收。业主要求退还时，由你公司依法承担民事责任。”
被告向本院提供了以下证据及依据：A1、《立案审批表》；A2、调查询问笔录及委托书；A3、物业费发票3份；A4、《检查登记表》；A5、《收费检查登记表》；A6、万科金域榕郡项目高层收费明细表、交房表；A7、《前期物业服务合同》；A8、营业执照；A9、补充提供检查材料通知书、送达回证；A10、榕价检告（2014）5号《行政处罚事先告知书》及送达回证；A11、榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》及送达回证；以上证据A1-A11证明根据业主投诉，被告于2013年7月对原告物业服务收费情况进行立案检查；万科金域榕郡住宅小区一、二期尚处于前期物业服务阶段，前期物业服务合同约定的收费模式及对高层住宅的收费定价违法；原告在2011年1月至2013年6月期间，对万科金域榕郡一、二期中的高层住宅的前期物业服务收费标准为2.68元元／m2（月，收费总额为7338319.71元，超出指导价上限标准1.76元／m2（月，多收金额2519124.69元；法律依据为《中华人民共和国价格法》第五条、第十二条、第十九条、第二十条、第三十三条、第四十一条，《物价管理条例》第二十一条、第二十六条、第四十一条，《福建省物业管理条例》第二十七、四十条、国家发展和改革委员会、建设部关于印发《物价服务收费管理办法》的通知（发改价格（2003）1864号）第六条、第七条、第二十一条、第二十二条，福建省物价局、省住房和城乡建设厅关于印发《福建省物业服务收费管理办法》的通知（闽价服（2010）267号）第五条、第六条、第七条、第八条，《福州市物业服务收费管理实施细则》（榕价房（2010）17号）第五条、第六条，福州市物价局、福州市房地产管理局关于印发《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费的标准》等的通知（榕价房（2009）3号）、《价格违法行为行政处罚规定》（国务院令第585号）第九条、第十六条、《价格行政处罚程序规定》［国家发展和改革委员会（第22号）令］第二十九条、第三十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。
原告厦门市万科物业服务有限公司福州分公司诉称，2014年6月25日，原告收到被告送达的榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》。其中称原告对“万科金域榕郡”住宅小区一期、二期高层普通住宅业主按2.68元／m2（月的标准收取物业服务费，违反了福州市物价局、福州市房地产管理局《关于印发﹤福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准﹥等的通知》（榕价房（2009）3号）“高层带电梯普通住宅一级物业服务费最高收费标准为1.76元／m2（月”的规定，2011年1月至2013年6月共计多收金额为2519124.69元，责令原告将上述“多收价款”2519124.69元退还业主，拒不退还或者逾期未退还的部分将予没收。原告认为，物业收费不属于法定的政府指导价适用范围，《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》及作为其制定依据的《福建省定价目录》，将其纳入政府指导价的适用范围，既违反《价格法》明文规定，又有悖于当前改革精神与措施，其合法性和正当性均存在明显问题，不能作为具体行为的适用依据。且原告“万科金域榕郡”二期住宅小区高层并非“普通住宅”，就此收取的物业服务费用不属于《福建省定价目录》中确定的“部分物业服务收费”范围，被告《责令退款通知书》适用依据错误。此外，《责令退款通知书》存在政府指导价基准价适用错误等问题。因为《关于公布〈福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准〉的通知》（榕价房（2013）8号），自2014年1月1日起执行新的《福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》，根据新的指导性收费标准，高层带电梯普通住宅一级物业服务费最高收费标准由原先的1.76元／m2（月调整为2.15元／m2（月。显然，调整后的标准对作为物业服务企业的原告来说更有利。根据《立法法》规定，在法律规范的适用上，一般遵循法不溯及既往原则，但新规范对当事人更有利的除外。因此，被告于2014年6月作出责令退款决定时，榕价房（2013）8号文中规定的新标准已生效适用，且该适用结果对原告更为有利。基于上述分析，被告《责令退款通知书》本应适用榕价房（2013）8号文中规定的政府基准价，但其仍适用已被废止的榕价房（2009）3号文所规定的价格标准，从而导致对责令退款金额等基本事实的认定存在错误。此外，原告“万科金域榕郡”一期、二期住宅小区按酬金制模式收取的物业服务资金，并非适用于政府指导价的“物业收费”，《物业服务收费管理办法》第十二条规定，实行物业服务费用酬金制的，预收的物业服务资金属于代管性质，为所交纳的业主所有，显然不同于《福建省定价目录》所指向的“物业收费”，其实质是由物业公司代管的业主财产，其收取标准，取决于服务合同双方当事人的合意，而非由政府指导确定，且也正是因为该资金原本就属于业主所有，业主预交的物业费，如果有剩余，仍属于业主；如果不足支付，则由业主续筹。本案中被告对原告所作的所谓“责令退款”决定，逻辑上根本不成立。同时，原告依物业服务合同收取物业费，是合法的民事行为，被告责令退款决定侵犯了原告的经营自主权。综上所述，被告《责令退款通知书》在法律适用与事实认定上，均存在严重错误。鉴于此，原告于2014年7月向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2014年10月29日作出维持决定。原告不服，故诉至法院，请求确认被告福州市物价局榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》违法。
原告向本院提交了下列证据：B1、榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》，证明被诉行政行为；B2、企业营业执照，证明原告主体资格适格；B3、榕政行复（2014）59号行政复议决定书及送达回证，证明已满足复议前置诉讼程序要件，起诉符合法定时效要求；B4、《福建省定价目录》，证明适用政府指导价的范围近限于“普通住宅前期物业服务收费”；B5、闽政办（2009）25号《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，证明普通住宅的认定标准；B6、《商品房买卖合同》，证明本案涉及的商品房单套房面积超过144平方米，不属于“普通住宅”；合同约定物业收费采用酬金制；B7、物业服务收费管理办法，证明酬金制物业收费合法，且该费用归全体业主所有；B8、（2013）晋民初字第2020号《民事判决书》，证明前期物业服务合同为有效合同，原被告双方之间所形成的物业服务合同关系合法；B9、榕价房（2013）8号《福州市普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》，证明物业收费的政府指导基准价已作调整，新的收费标准对原告更有利；B10、万科金域榕郡花园前期物业服务合同，证明万科金域花园前期物业服务收费实行酬金制；B11、万科金域榕郡花园物业服务资金节余分配档案材料，证明截止2014年12月31日，万科金域榕郡花园业主预交的物业服务合同约定提取的酬金外，尚有累计节余款项共723236.87元，可见业主按2.68元／m2（月标准预交的物业服务资金，并非全额作为支付原告提供物业服务的对价，被告直接认定原告按照2.68元／m2（月标准收取物业费，与事实不符，被告责令退款决定事实认定不清，上述服务服务资金节余款项已经业主表决，按业主意定的方案与程序，全部返还业主。
被告福州市物价局辩称，一、讼争小区中高层住宅的前期物业服务收费依法应实行政府指导价。《福建省物业管理条例》第四十条规定：“物业服务收费应当遵循合理、公开、收费标准与服务水平相适应的原则，分别实行政府指导价和市场调节价。前期物业服务收费实行政府指导价。县级以上地方人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门，在其管辖的行政区域内制定统一的指导价，并定期公布。…”《福建省定价目录》由福建省物价局根据《价格法》第十九条第三款之规定制订并履行了相应的报批程序，即“普通住宅前期物业收费属于政府指导价适用范围”业经福建省政府审核同意，并报国务院价格主管部门国家发展和改革委员会审定。该目录同时授权“市、县人民政府制定在本地区执行的政府指导价、政府定价，由同级政府价格主管部门承担具体工作。授权市、县人民政府定价的项目，省价格主管部门可以制定价格或收费管理办法。”同时，《中华人民共和国价格法》第二十条也做了相应的规定。《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定：“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。”根据上述法律规定，“万科金域榕郡”一、二期中的高层住宅属于普通住宅，因该小区至今未通过业主大会形式选定业主委员会，目前仍执行的是建设单位与原告签订的《前期物业服务合同》，因此，讼争小区的物业服务收费应遵循政府指导价。且榕价房（2009）3号文有上位法的授权，合法有效，应当适用于本案。此外，国办发（2005）26号《通知》及财税（2006）21号文件，并非我省物价主管部门发布的物业收费领域的执法依据。该意见规定符合中小套型、中低价位条件的普通住宅可在买卖商品房时享受财政、税收等优惠政策，其目的在于通过运用信贷、税收优惠政策等综合手段引导、调控商品房的合理开发及消费。该意见并未规定不符合中小套型、中低价位条件的住宅就是“高档住宅”，在物业收费标准方面就不受政府指导价的限制，原告的曲解显然与该意见的惠民本意相背离。二、《前期物业服务合同》中约定的收费条款违法，损害广大业主利益。《物业管理条例》第二十一条规定：“在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。”《福建省物业管理条例》第四十条规定：“前期物业服务收费实行政府指导价。…”《福建省物业服务收费管理办法》第八条规定：“实行政府指导价的物业服务收费采用包干制形式，…”《中华人民共和国价格法》第十二条：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。”以上法律规定表明：前期物业服务合同从签约主体到收费模式及具体定价等事项均是法定的，不允许建设单位和物业服务企业任意约定，否则将损害到广大业主的利益。本案讼争小区现执行的《前期物业服务合同》采用酬金制收费模式不合法，对小区内高层住宅按2.68元／㎡／月收费亦超出榕价房（2009）3号文中限定的指导价上限，由此引发业主投诉。被告根据我国《价格法》第十二条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条、第十六条之规定，责令原告将多收款项退还业主合法有据。综上所述，被告作出的榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，本院作出如下认证：
原告对被告证据A1的真实性无异议，但对关联性、合法性及证明对象均有异议，被告立案没有法律依据；对证据A2--
A9，真实性和合法性没有异议，证明对象有异议，该证据证明涉案房屋不属于普通住宅，被告认定事实错误，且被告未按《价格行政处罚程序规定》规定提交“调查终结报告”；对证据A10
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A11及被告提交的法律依据的真实性和合法性没有异议，证明对象有异议，在《行政处罚事先告知书》和《责令退款通知书》中，被告仅告知《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》、《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》这三项法律法规和规范性文件，其它规范性文件均未在《行政处罚告知书》及《责令退款通知书》中载明，未经过法定告知程序，不得作为行政决定的法律依据。
被告对原告证据B1-B4均无异议；对B5真实性无异议，但对证明对象及关联性有异议，系省政府办公厅发放的文件，该份文件并非物价管理方面的执法文件，该文件中的“普通住宅”与物价管理法律规范中的“普通住宅”不是同一概念；对B6真实性无异议，对证明对象有异议，《福建省定价目录》中所指的纳入政府指导价适用范围的前期物业是指除别墅、低密度联排高档住宅之外的普通住宅，此界定标准与住宅的性质有关，与面积无关，原告例举的此套住宅面积既不能代表讼争小区内所有住宅的面积，更不能说明其不是物业收费管理法规中的普通住宅，此外，前期物业收费模式依法不能采用酬金制；对B7真实性无异议，但证明对象有异议，但根据《福建省物业服务收费管理办法》第八条规定，实行政府指导价的物业收费只能采取包干制形式；对B8真实性无异议，该判决只是确认物业服务民事关系合法，并未审查原告的行政违法行为；对B9真实性无异议，但与本案无关，原告被查处的违法行为发生于2011年1月至2013年6月期间，退款金额涉及到众多业主的权益，不能仅以“是否对原告更有利”作为法律适用的判定标准；对B10真实性无异议，对合同第六条关于“酬金制”收费模式及高层住宅按2.68元／m2（月交纳物业费这一约定内容的合法性有异议；对证据B11的三性均有异议，首先，真实性无法确认，比如相关纪要中签字人员的身份及是否本人签字无法确认，审计报告是由原告单方委托作出，审计资料由原告提供，无法保证审计报告的真实性、合法性；其次，对关联性不予认可，责令退款通知书是针对原告在2011年1月至2013年6月期间的违法多收金额责令原告退款，现原告提交的专项审计报告表明其审计内容为原告2014年度的收支情况，相关表决及分配方案也是指原告2014年期间节余款项的处理意见，这些均与本案无关；再者，对合法性持保留意见，如业主专项工作小组是从优先报名的前5名业主中选定，其是否能够代表全体业主真实意思表示没有法律的明确规定，部分材料上有居民委员会的公章，但不能说明经其盖章的材料就是合法有效的。
本院认为，对于原告证据B11，因责令退款通知书是针对原告在2011年1月至2013年6月期间的违法多收金额责令原告退款，现原告提交的专项审计报告表明其审计内容为原告2014年度的收支情况，相关表决及分配方案也是指原告2014年期间结余款项的处理意见，故证据B11与本案无关。除原告的证据B11本院不予采信，原、被告提交的其他证据取得程序和收集方法合法，能够证明本案的相关事实，均为有效证据，可以作为本案的定案依据。
根据本案有效证据和原、被告的庭审陈述，本院确认如下事实：
“万科金域榕郡”一期、二期住宅小区于2010年12月陆续交房，楼型为高层住宅、别墅等，由原告提供前期物业服务。2013年7月，被告根据群众投诉，对该小区的物业收费情况进行检查，查明2011年1月至2013年6月，原告按2.68元／m2（月的标准收取万科金域榕郡一期、二期高层住宅物业服务费。2014年2月20日，被告作出榕价检告（2014）5号《行政处罚事先告知书》，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，该告知书于2014年2月27日送达原告。2014年6月17日，被告作出榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》，以原告的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（一）项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格的”违法行为，存在致使业主多付价款的情形。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，责令原告自收到该通知书之日起30日内，将多收的价款2519124.69元人民币退还给业主。该通知书于2014年6月25日送达原告。原告不服，向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2014年10月17日作出榕政行复（2014）59号《行政复议决定书》，维持被告作出的榕价检退（2014）2号《责令退款通知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，由于福建省人民政府法制办公室对该规范性文件的备案审查结果会影响到本案的审理，故本院于2015年1月16日作出（2015）仓行初字第32-1号行政裁定，裁定本案中止诉讼。2015年9月10日，原告向本院提交了福建省人民政府法制办公室闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，该答复主要的内容为：一、原告所援引的相关文件不能作为界定《福建省定价目录》中“普通住宅”范围的依据；二、《物业收费办法》第七条与《福建省定价目录》不存在抵触问题；三、对普通住宅前期物业服务收费实行政府指导价管理符合法律规定。综上，福建省人民政府法制办公室认为《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。本案亦于同日恢复审理。另查明，2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）对普通住宅一级物业服务的收费标准规定如下：高层带电梯住宅（9层及以上，不含100米及以上超高层）为1.32-1.76元／m2。
本院认为，被告作为福州市的价格行政主管部门，负责福州市的价格工作，有权对依法实行政府指导价、政府定价商品和服务的经营者进行监督、管理，故被告对本案原告作出被诉行政行为具有合法的权力来源。
本案的两个争议的焦点问题是：一、由原告提供物业服务的“万科金域榕郡”一期、二期高层住宅的物业服务收费标准应适用政府指导价还是市场调节价。原告援引了《福建省人民政府办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（闽政办（2009）25号）第（七）项的规定，认为原告所服务的万科金域榕郡一期、二期高层住宅不属于普通住宅，不应适用政府指导价。对此，本院认为，闽政办（2009）25号文第（七）项规定：“普通商品房住房享受优惠政策标准调整为以下三个条件：住宅小区建筑容积率1.0以上、单套建筑面积144平方米以下、实际成交价低于同区段住房平均交易价格1.44倍以下。各地可根据实际，按不同区段确定住房平均交易价格，原则上每半年调整一次，并向社会公布。”，可见上述规定是对“享受优惠政策的普通商品住房”的范围进行限定，“享受优惠政策的普通商品住房”范围显然小于“普通商品住宅”的范围，因此，上述文件显然不能作为原告所主张的认定“普通住宅”范围的依据。国家发展改革委员会、建设部《物业服务收费管理办法》第六条规定：“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”福建省物价局、福建省住房和城乡建设厅《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅）前期物业服务收费实行政府指导价。…”《福建省定价目录》规定：“普通住宅前期物业服务的收费标准应执行政府指导价。”在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，福建省人民政府法制办公室依法作出了闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，认定《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。原告服务的“万科金域榕郡”一期、二期高层住宅不是别墅，也非低密度联排高档住宅，显然属于《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款所规定的“前期物业服务收费应实行政府指导价的”住宅。故被告作出的《责令退款通知书》，认定原告存在超过政府指导价浮动幅度制定价格的违法行为，事实清楚，适用依据正确。
二、被告适用2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据是否合法。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》的规定，法不溯及既往是法律适用的基本原则。原告主张适用《福州市区普通住宅前期物业服务等级标准及指导性收费标准》（榕价房（2013）8号），但该收费标准系2014年1月1日起执行，而被告系对原告在2011年1月至2013年6月间的价格违法行为进行处理，故以行为发生时有效的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据符合法律规定。此外，关于原告主张其实行物业服务费用酬金制的，预收的物业服务资金属于代管性质，为所交纳的业主所有，故被告不应对其作出责令退款通知书。对此，本院认为，原告提交的证据B10［（2013）晋行初字第2020号民事判决］可以证明原告以2.68元／m2（月的标准向业主实际收取物业服务费，2011年1月至2013年6月间业主预交的物业服务费是否有结余，原告是否将结余及时退还业主，原告并未举证证明，原告实际上已经侵害了广大业主的权益，故原告上述主张不成立。被告经询问调查、制作《检查登记表》，并在《行政处罚事先告知书》中，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，被告作出的被诉《责令退款通知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告厦门市万科物业服务有限公司福州分公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告厦门市万科物业服务有限公司福州分公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 李晓红
人民陪审员 张 力
人民陪审员 徐苏琳
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 陈 玉