江苏省高邮市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邮行初字第0001号
原告上海万鼎市政工程有限公司（以下简称上海公司），住所地在上海市闸北区恒丰北路108弄2号楼1301室。
法定代表人鲁书洋，董事长。
委托代理人陈玲，上海宇钧律师事务所律师。
被告高邮市财政局，住所地在高邮市海潮路49号。
法定代表人赵广华，局长。
委托代理人邵春飞。
委托代理人赵厚喜，江苏中望律师事务所律师。
第三人高邮市教育局，住所地在高邮市城市商务大厦7楼。
法定代表人许明，局长。
委托代理人孔祥鹏。
委托代理人付琴，江苏民泰律师事务所律师。
第三人南京体育场地设施工程有限公司（以下简称南京公司），住所地在南京市江宁滨江经济开发区天成路15号。
法定代表人为赵革，董事长。
委托代理人张一军，江苏擎天柱律师事务所律师。
原告上海公司诉被告高邮市财政局认为不履行法定职责一案，于2013年12月25日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月17日、3月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈玲、被告委托代理人邵春飞、赵厚喜、第三人高邮市教育局委托代理人孔祥鹏、付琴、第三人南京公司委托代理人张一军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月26日，高邮市政府采购办公室答复上海万鼎市政工程有限公司，根据《招投标法》第三十八条、第四十四条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条、第五十四条、第五十八条，评标委员会独立开展评标，任何单位和个人不得非法干预、影响评标方法的确定，以及评标过程和结果，评标应当遵循投标文件初审程序，进行资格性审查和符合性审查，评标委员会成员对所提出的评审意见承担个人责任。针对菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目，评委在投标文件初审阶段，经过认真查阅该公司的投标文件，在其投标文件售后服务中有免费保修期承诺、施工计划进度表中有工期承诺的阐述内容，已对招标文件作出了实质响应，一致认为南京体育场地设施有限公司投标有效，并在投标文件符合性审查表中说明了确认的原因，五个评委均签了字。因此，此项目评标过程符合法律规定，我办尊重评委评审结果。
原告诉称，2013年6月，原告参与高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目的招投标活动，6月14日开标过程中，南京公司为第一中标人，原告为第二中标人。在宣读南京公司的投标文件《开标一览表》时，其《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，当场所有参与投标的单位均向评委提出了口头的异议，认为南京公司的投标未严格按规定格式填写，未实质性响应招标文件，应认定为废标，但评委视招标文件和法律的明文规定于不顾，违法确认南京公司为第一中标人。中标公示期间，2013年6月17日原告向第三人高邮市教育局（采购人）提出质疑，认为南京公司招标文件开标一览表中实质性要件“工期”和“免费保修期”没有，未按招标文件的格式要求填写，未实质性响应招标文件，南京公司的投标根据招标文件第七章2.2条、2.3条、3.5条的规定，以及《政府采购货物和服务招投标管理办法》第四十一条的规定，应认定为废标。6月24日，高邮市教育局电教中心答复认为南京公司投标有效。2013年6月27日原告向被告投诉，当年7月，原告得知在投诉期间南京公司已经在学校施工，便向被告反映，被告起初否认，后来承认施工的事实，并表示政府采购办已向教育局送达了中止合同函，但教育局要施工，政府采购办没有办法。2013年7月26日，原告收到了被告的答复而非投诉处理决定书。原告认为，根据《政府采购法》第五十六条、《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第二十一条、第二十二条的规定，行政监督部门对投诉事项应当作出投诉处理决定的具体行政行为。投诉处理决定有其法定的内容，而被告的所谓答复，与法律规定不符，不是具体行政行为，原告有理由认为，被告作为政府采购的主管部门，未纠正评委的违法评标行为，未处罚采购人的违法施工行为，未担负起监管职责，反而是持放任态度，对原告的投诉未按照法律规定处理，为行政不作为，严重损害了原告作为投标人的合法权益。2013年9月17日，原告向高邮市人民政府提起行政复议，2013年11月18日，原告收到高邮市人民政府作出的邮行复（2013）6号行政复议决定书，维持该招投标结果。故起诉，请求法院责令被告履行行政监督职责，重新作出具体行政行为，纠正违法评标行为，处罚第三人违法施工行为，依法认定第三人南京公司投标为废标，确认原告顺延为第一中标人。
原告提交的证据有：
1、原告单位的企业法人营业执照，证明原告的单位性质。
2、2013年5月，高邮市教育局电教中心关于高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购公开招投标文件。
3、2013年6月17日，原告给第三人高邮市教育局的质疑函。
4、2013年6月24日，第三人高邮市教育局给原告的答复函，主要内容：经评委讨论，一致认为南京公司投标有效。
5、2013年6月27日，原告给高邮市纪委、市监察局、市信访办、高邮市政府采购中心的投诉书，主要内容：评委在评标过程中未严格依照《政府采购法》和招投标文件进行评标，缺乏公平、公正，应认定南京公司的投标为废标。
被告辩称，原告请求我局“纠正违法评标行为”，我局无此行政职权，南京公司在《开标一览表》中未填写工期、免费保修期，属于应在评标中解决的事项、当然应由评标委员会决定，评标委员会针对投标中出现的问题，经研究和复议，确认南京公司中标有效，符合招标文件中的相关规定和法律规定。该评标结果，实现了最低价中标目的。原告以招标文件第七章2.2条、2.3条、3.5条件及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一为依据，认为南京公司的投标应认定为废标，其主张不能成立。招标文件第七章2.2条，仅是开标操作程序的一般规定，对原告的主张没有实际意义。招标文件第七章2.3条，是为了解决投标人报价差误如何处理而设定的，对南京公司在《开标一览表》中漏填工期、保修期无约束力。招标文件第七章3.5条，是对无效投标及废标作的规定。南京公司在《开标一览表》漏填工期、保修期既已不认为是废标，该条对原告的主张没有实质意义。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条，该条没有出现废标或中标无效字样，仅是解决投标报价出现不一致如何处理。同样，对原告的主张没有实质意义。对原告的投诉，被告履行了监督管理职责。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2014年1月3日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、高邮市教育局电教中心关于高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购公开招投标文件。
2、2013年6月14日投标文件符合性审查表，内容为：南京公司在《开标一览表》中无工期承诺、保修期承诺，但在售后服务中承诺免费保修期，计划进度表中已作工期承诺。经评委讨论，该标有效。
3、评标报告，内容为评标结果经报领导小组审定，同意以下中标结果，第一中标候选人南京公司，第二中标候选人上海公司。
4、南京公司施工计划进度表证明工期50天；售后服务承诺每六个月回访一次用户，竣工验收合格后免费保修8年，8年后终生成本价维修，接用户报修后24小时内维修人员到场维修。
5、开标一览表（高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购，编号GYJYZ-G-201302），工期承诺和免费保修期承诺未填。
6、高邮市政府采购办公室2013年7月4日中止合同函；
7、高邮市政府采购办公室于2013年8月12日向市纪委报送投诉处理事项有关建议；9月4日参加纪委投诉处理情况通报会；9月5日暂停支付采购资金的函；
8、2013年9月13日复审评标报告，内容为原第一中标人有效；
9、对原告信访事项的答复（8月1日扬州市纪委书记信箱、8月14日省委书记信箱，8月20日答复，（2013）3164号省委书记信箱，10月11日答复）；
上述证据证明被告对政府采购活动履行了监督管理职责。
11、被告提供的法律法规依据有，《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。前款专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定。与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。”第三十八条规定：“招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行。任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。”第四十四条规定：“评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。评标委员会成员不得私下接触投标人，不得收受投标人的财物或者其他好处。评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。”
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条规定：“评标工作由招标采购单位负责组织，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责，并独立履行下列职责：（一）审查投标文件是否符合招标文件要求，并作出评价；（二）要求投标供应商对投标文件有关事项作出解释或者澄清；（三）推荐中标候选供应商名单，或者受采购人委托按照事先确定的办法直接确定中标供应商；（四）向招标采购单位或者有关部门报告非法干预评标工作的行为。”第五十四条规定：“评标应当遵循下列工作程序：（一）投标文件初审。初审分为资格性检查和符合性检查。1、资格性检查。依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。2、符合性检查。依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。”第五十八条规定：“招标采购单位应当采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。任何单位和个人不得非法干预、影响评标办法的确定，以及评标过程和结果。
第三人高邮市教育局述称，第三人高邮市教育局作为采购人，招投标程序合法。对原告提出的异议，第三人充分重视，开标主持人向评标委员会告知后，评标委员会一致认为第三人南京公司投标有效。关于合同中止问题，首先采购活动已经完成，无法暂停；其次中止合同履行无法律依据，《政府采购法》第五十条规定，采购合同不得擅自中止，只有在继续履行将损害国家利益和社会公共利益才能中止；即使第三人中标无效，原告并不必然顺延成为中标人。被告已尽监督管理职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人高邮市教育局提供的证据和依据有：
1、高邮市教育局电教中心关于高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购公开招投标文件；公开招标会议材料；评审专家抽取申请表、抽取通知情况表；开标签到表；评审专家回避声明；唱标一览表；招标文件符合性审查表；采购最高、最低控制价计算记载表；评标报告；南京公司施工进度表及免费售后服务承诺；南京公司开标一览表；中标通知书；高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目合同书；2013年6月13日原告提出的质疑函及2013年6月24日高邮市教育局电教中心致原告的答复。上述证据证明其招投标程序合法。
2、南京公司投标材料。
3、上海公司投标材料。
4、高邮市教育局提交的法律法规有：《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十三条、第二十五条、第二十六条，《招标投标法实施条例》第五十一条，《招标投标法》第三十七条、三十八条，《政府采购法》第五十三条。
第三人南京公司述称，一、第三人认同高邮市教育局答辩意见。二、认为南京公司的投标书不违反法律规定及本次招投标文件的规定，其在《开标一览表》未填写工期及保修期，招投标文件第二章投标人须知第7项中对《开标一览表》的填写要求仅仅是要标明拟提供项目总价和明细报价，第四章投标文件的构成投标文件的价格部分即开标一览表，因此，《开标一览表》就是填写投标报价。其认为《开标一览表》就是报价功能。工期及保修期不属于应密封的内容，就工期及免费保修期在招标文件中已作出明确说明，对所有投标人都提到此两项内容，是公开的内容。对工期和免费保修期其在投标文件中有其他材料证明。其对招标文件作出实质性响应，本公司的投标书没有实质性的缺陷，不符合原告所指出的废标处理方式。请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认。
1、关于原告提交的证据，均与本案有关联，内容真实，本院予以采信。
2、关于被告提交的证据，1-5均与本案有关联，内容真实，经原告质证无异议，本院予以采信。证据6、7、9均与本案有关联，内容真实、合法，经原告质证无异议，本院予以采信。证据8，复审评标报告，原告认为复审和评委是原评委，复评报告没有公正性。本院认为，复审评标报告4位评委签字，内容真实、合法，本院予以采信。
3、关于第三人高邮市教育局提交的证据，经原告质证，原告对证据1、2、3、的真实性无异议，但认为评委未遵守评标纪律，评委在主观评标非客观公正，高邮市教育局在原告提出异议期间与南京公司签订合同违反法律规定。本院认为，第三人提交的证据，与本案有关联，内容真实，合法，本院予以采信。
经审理查明，2013年6月14日，原告和南京公司等参加了高邮市教育局电教中心关于高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目的公开招投标活动，经过评审确定南京公司为第一中标人，原告为第二中标人。在评标过程中，原告认为第一中标人南京公司投标文件《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，未严格按规定格式填写，未实质性响应招标文件，应认定为废标。6月17日，在中标公示期间原告向采购人高邮市教育局提出质疑，6月24日，高邮市教育局电教中心作出答复。6月27日，原告又向高邮市政府采购中心投诉，7月26日高邮市政府采购办公室向原告发出答复函。6月28日，南京公司与市教育局电教站签订了合同。7月4日，高邮市政府采购办向教育局发出中止合同的函。8月中旬，扬州市纪委及高邮市纪委介入该案，9月13日，在扬州市纪委、财政局招标处、高邮市纪委执法室、市政府采购办、市教育局的现场监督下，对该项目的中标人进行了复评，结果是原第一中标人有效。
本案争议的焦点是：第三人南京公司的投标文件《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，评标委员会认定投标有效，是否符合招标文件和法律规定；被告对第三人高邮市教育局的招投标活动是否履行了监督管理的职责；被告对原告的投诉作出的答复是否合法。
一、关于第三人南京公司的投标文件《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，评标委员会认定投标有效，是否符合招标文件和法律规定。
根据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条的规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。第四十四条的规定，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责，并独立履行职责。根据《招标投标法实施条例》第五十一条的规定，否决投标的权利也是评标委员会独立行使。因此，本院认为，根据上述法律、法规规定，对于南京公司的投标行为是否有效应由评标委员会决定，且评标委员会是独立行使决定权。《招标文件》第七章开标、评标办法、评标标准与废标标准条款第2.2条规定，本项目评标方法采用最低评标价法，评审小组对投标人提交的投标进行评审，推荐中标候选人并报评标工作领导小组决定。第2.4评标程序，关于投标文件符合性检查，是指依据投标文件规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。实质性响应投标应该是与招标文件要求的所有全部条款、条件和要求相符，没有重大偏离或保留的投标。所谓重大偏离或保留是指影响到招标文件规定的供货期、供货范围、质量和性能；或者实质上与招标文件不一致，而且限制了合同中买方的权利或投标人的义务，纠正这些偏离或保留将会对其他性质上响应要求的投标人的竞争地位产生不公正的影响。重大偏离的认定须经评标委员会三分之二以上同意。评委会决定投标文件的响应性只根据投标文件本身的内容，而不寻求外部的证据。第3.5条关于无效投标及废标的条款规定：投标书未按规定格式内容和要求填写的、不符合法律、法规的招标文件规定的其他实质性要求的作为废标。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十条的规定：投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应对招标文件提出的要求和条件作出实质性响应。投标文件由商务部分、技术部分、价格部分和其他部分组成。因此，本院认为，依据招标文件和上述法律规定，评标委员会评标应根据投标人全部投标文件资料从整体上审查是否对招标文件的实质性要求作出了响应。招标文件并未将在《开标一览表》漏填工期和免费保修期规定为重大偏差，南京公司《开标一览表》的填写是有瑕疵的，评标委员会认为南京公司投标文件售后服务中有免费保修期承诺、施工进度表中有工期承诺的阐述内容，已对招标文件作出了实质性响应，一致认为南京公司投标有效，并在投标文件符合性审查表中说明了确认的原因，五个评委均签字。本院认为评标委员会认定南京公司投标有效符合招标文件和法律法规规定。
二、被告对第三人高邮市教育局的招投标活动是否履行了监督管理的职责。
2013年6月27日原告向被告投诉，被告于次日便决定暂停合同的签订；7月4日，向高邮市教育局电教站发出了《关于高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目中止合同函》；7月26日，向原告发出了答复函，对投诉的事项以答复函的形式作出处理；8月12日，向高邮市纪委报送《高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目招投标投诉事项的有关建议》，建议市纪委对该事项进行调查处理；9月5日，高邮市政府采购办向高邮市教育局电教站发出《关于高邮市菱塘民族中等专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目暂停支付采购资金及相关活动的函》；9月13日，被告同第三人高邮市教育局组织对该项目进行复审。且被告自2013年6月27日开始一直在研究处理关于该项目的中标情况，并在多部门的监督下进行了复审。因此，被告对原告的投诉不但进行了答复，而且作出了一系列的处理行为。上述行为足以证明被告对第三人高邮市教育局的招投标活动是否履行了监督管理的职责。
三、关于被告作出的答复是否合法
原告于2013年6月27日给高邮市政府采购中心投诉书，投诉事项主要内容为：评委在评标过程中未严格依照《政府采购法》和招投标文件进行评标，缺乏公平、公正，应认定南京公司的投标为废标。被告根据《招投标法》第三十八第、四十四条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十八条、四十四条、五十四条规定，作出评标委员会对此项目的评标过程符合法律规定、尊重评委评审结果的答复。该答复是被告具有履行行政监督职责的职能科室作出的，应视为被告作出的具体行政行为，其法律后果由被告承担，对原告的投诉，被告职能科室以答复函的形式作出答复，而非被告直接作出处理决定，未交待原告复议权和诉权，属于瑕疵。文书形式上的瑕疵并不改变其作为投诉处理决定的性质，没有影响原告其后行使的提起行政复议的行政复议权利。被告在法律规定的30日期间作出答复，适用法律正确，程序合法。
综上所述，本院认为，高邮市财政局对政府采购活动具有监督管理职责。有权依法受理和处理供应商的投诉。被告在接到原告的投诉后，对投诉所涉政府采购活动进行了全面审查和处理，于法定期限内作出答复，事实清楚，适用法律正确、程序合法。原告认为被告对其投诉未作出投诉处理决定的具体行政行为，认为被告未履行监督管理职责，要求被告重新作出具体行政行为无事实和法律依据，本院不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告上海万鼎市政工程有限公司要求法院责令被告履行行政监督职责，重新作出具体行政行为，纠正违法评标行为，处罚第三人违法施工行为，依法认定第三人南京公司投标为废标，确认原告顺延为第一中标人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海万鼎市政工程有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费（此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57），上诉于江苏省扬州市中级人民法院。
审 判 长 嵇晓红
审 判 员 刘 杰
人民陪审员 张巧霞
二〇一四年三月十九日
书 记 员 程 聪
附相关法律条文：
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。