河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行初字第59号
原告淮阳县庆丰引线厂。住所地：淮阳县。
法定代表人方慧，厂长。
委托代理人王鹤连河南梓桓律师事务所律师。
被告淮阳县人民政府。
法定代表人马明超，县长。
委托代理人张华伟，河南天昭律师事务所律师。
委托代理人毛华，淮阳县发改委工作人员。
原告淮阳县庆丰引线厂因与被告淮阳县人民政府征收补偿一案，于2015年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月9日立案后，于2015年月日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月21日公开开庭审理了本案。原告淮阳县庆丰引线厂法定代表人方慧及其代理人王鹤连，被告委托代理人张华伟、毛华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告是淮阳县唯一一家经国家批准成立的引线生产企业，各项指标均达到国家规定的标准。2012年10月19日被告出台《淮阳县烟花爆竹企业分类指导有序退出工作实施意见》（征求意见稿），规定：对已经完成整改任务的企业（原告符合条件），其建设投资部分的补偿，以县价格认证中心的认定为准。2012年10月20日，被告正式出台《淮阳县烟花爆竹企业分类指导有序退出工作实施意见》。2012年11月30日，被告告知原告的新建房屋及附属物、原有房屋及附属物、机械设备＋（杂物）、水电进行了评估，评估结果为1746332元，加上土地补偿款合计2116832元，原告发现该评估结果是按一般生产烟花爆竹企业的评估标准评估的，而原告是引线生产企业，引线企业建设投资额是烟花爆竹企业的4至5倍，被告委托按烟花爆竹生产企业的投资标准进行评估，至今未出具合法的价格认证报告，显然不合理，并且还有部分生产工房、防爆墙、围墙未给与评估。原告不服该评估结果，依法委托有资质的河南天衡资产评估事务所对原告的财产进行了评估，该所于2013年1月7日出具了《淮阳县庆丰引线厂资产评估报告书》，评估结果为3646025.50元，二者相差1899693.50元。为维护原告的合法权益，原告依法向被告提出异议，被告答复原告的异议作为遗留问题，最后再作处理，被告通知原告领取补偿款时，原告认为补偿过低，显失公平而不同意领取，后因原告急需偿还建筑期间的外欠账，才于2013年8月20日领取了补偿款及奖金计款1884883元（其中建筑款836412元、机械设备288568元、水电设施289403元、土地补偿款370500元及100000元的奖励款），被告仍有1899693.50元的补偿款没有补偿给原告。
综上所述，被告让原告退出经营，并且将原告的全部财产予以征收，依法应当给与补偿，在补偿时委托的评估机构参照的评估标准不符合客观实际，从而导致补偿标准过低，显失公平公正，违反了法律规定，为维护原告的合法权益，特依法具状起诉，请求依法确认被告补偿决定违法，判决被告补偿原告的损失1899693.50元并承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提供如下证据：1、个人独资企业营业执照、投资人方慧的身份证复印件、组织机构代码。证明原告是依法核准成立的独资企业法人，具备原告诉讼主体资格；2、安全生产许可证。证明原告是经国家安全生产行政主管部门依法许可生产引火线的合法单位；3、淮阳县人民政府淮政（2011）54号文件《关于全县烟花爆竹生产企业整改提升工作意见》。证明被告于2011年12月5日对全县烟花爆竹生产企业整改提升工作作出明确意见，原告符合被告作出的整改提升意见的条件；4、淮阳县庆丰引线厂引火线生产线整顿提升项目安全设施设计专编（送审版）。证明原告安全生产许可证到期后，原告依据被告淮阳县人民政府作出的淮政（2011）54号文件《关于全县烟花爆竹生产企业整改提升工作意见》，经原告申请进行整改提升，并依法委托有资质的单位对原告生产线整顿提升改造项目进行设计，原告将该送审稿送给安全生产行政主管部门审批；5、淮阳县安全生产监督管理局淮安监（2012）14号文件《关于淮阳县庆丰引线厂生产工房改建调整的报告》。证明淮阳县庆丰引线厂《安全生产许可证》于2012年3月17日到期前，原告申请安全生产许可延期，并对生产工房进行整改设计，经淮阳县安全生产监督管理局依法核准，同意原告对原有生产工房、晒场等进行改建调整，淮阳县安全生产监督管理局同意后又以法定程序报请周口市安全生产管理局批复；6、周口市安全生产管理局周安监管（2012）32号文件《关于淮阳县庆丰引线厂工房改建调整的批复》。证明周口市安全生产管理局周对淮阳县安全生产管理局同意原告对原有生产工房改建调整的报告作出许可批复；7、工程合同书两份、施工图纸10张、收到条三份。证明原告经依法批准对安全生产的工房等设施设备进行改建后，依法实施改建改造以及支付工程款的事实；8、2012年10月19日《关于全县花炮企业分类指导有序退出的实施意见（征求意见稿）》、2012年10月20日淮阳县烟花爆竹领域安全生产集中宣传排查行动指挥部淮烟花排指（2012）3号文件《关于全县花炮企业分类指导有序退出工作的实施意见》。证明被告强行将原告退出生产，补偿和拆除原告的工房、仓库、机器设备等采取一言堂、一刀切，程序违法，不让原告陈述申辩、提出异议、申请复议、提起诉讼、申请重新价格评估鉴定等，剥夺了原告的权力，原告的合法财产被被告损害的事实；9、淮阳县烟花爆竹领域安全生产集中宣传排查行动指挥部淮烟花排指（2013）1号文件《关于烟花爆竹退出企业机械设备的处置方案》。证明被告强制拆除和处置原告的机械设备，原告合法的财产被被告损害的事实；10、工作简报。证明被告强制拆除原告机器设备，强行让原告退出生产，对原告的机器设备、厂房、成品及半成品进行强制拆除或者变卖，原告合法的财产被被告损害的事实；11、淮阳县人大常委会致原告的函、关于方本成信访有关问题的回答、《关于对上访人方本成反映“县政府对庆丰引线厂退出花炮生产领域补偿不到位”问题的调查情况及建议》。证明经淮阳县人大常委会调查认定被告淮阳县人民政府强拆原告的生产厂房、机器设备补偿不合法，被告仅补偿给原告1884883元；12、河南天衡资产评估事务所“豫天衡评报字（2013）第005号”淮阳县庆丰引线厂拟核实委托评估资产项目资产评估报告书。证明原告淮阳庆丰引线厂被告拆除的资产净评估价值3646025.50元。
被告淮阳县人民政府辩称，一、淮阳县烟花爆竹生产企业退出的原因及过程。
为进一步加强对全县烟花爆竹生产企业的安全管理，防范和减少事故发生，淮阳县政府于2011年12月5日出台了《关于全县烟花爆竹生产企业整改提升工作的意见》（淮政（2011）54号文），当时淮阳县烟花爆竹有生产许可证企业41家，其中生产许可证2012年1月到期的11家，2012年3月到期的17家（淮阳县庆丰引线厂生产许可证2012年3月23日到期）。
当时县政府从安全生产方面考虑，本着自愿原则，能劝退多少企业就劝退多少企业的方针，出台了淮政（2011）54号文件，工作目标是：生产企业总量控制在当时现有数量（41家）的50%以内。采取的措施：一是严格换证程序（四条规定）；二是严格整改标准和条件（八条规定）；三是对响应退出号召的企业，必须在整改提升动员会后7日内写出退出申请，在接到指挥部下达的拆除通知书后，20日内完成拆除任务的给予有药生产区和仓储区每亩1.5万元的补偿和10万元的奖励。四是对不响应退出号召，坚持整改提升，最后没有取得新一轮安全生产许可证的企业，必须强制退出，不再享受任何补贴和优惠政策。若在整改提升期间发生爆炸死亡事故的，必须强制退出，不予补贴；五是要求各职能部门严把换证关。
经工作人员做企业主的思想工作，有21家企业自愿退出，20家企业愿意整改提升。21家退出企业按照淮政（2011）54号文件规定，都享受了政府对有药生产区和仓储区每亩1.5万元的补偿和10万元的奖励。对于20家愿意整改提升企业，县安监局于2012年元月6日下发了《关于做好春节期间烟花爆竹生产企业停产整顿的通知》（淮安监（2012）1号文），严防烟花爆竹生产事故的发生，确保春节期间社会大局稳定，同时通知要求，其中生产许可证分别于2012年元月6日到期的4家和2012年3月到期的5家企业作为第一批整改提升企业（庆丰引线厂在此一批内），必须于2012年元月7日起全部停产，并确保成品、半成品、原材料无遗留，认真开展整改提升，在未取得新的安全生产许可证前不得进行有药工序生产，擅自生产的，以非法生产给予严厉打击。
2012年“6·18”事故发生后，政府加强了对烟花爆竹生产企业的监管，尤其是8月17日以后，在全县范围内开展了集中宣传排查行动，加大了对非法生产的打击力度，同时对生产企业加强了执行行业规定的监管力度，违规必究。而整改提升的19家企业（除去了发生事故的企业）中有11家生产许可证已于2012年7月份到期（1月份到期的3家，3月份到期的4家（淮阳县庆丰引线厂属3月份到期），7月份到期的4家），企业再生产，属非法行为，要追究刑事责任，若要换取新一轮生产许可证，必须将现有的厂房拆除，按照新的标准设计、建设、申请、评审、验收，能否取得新证尚属未知，即便取得新证，政府监管力度加大，再靠过去偷逃税款，收购非法生产户的成品、半成品，或将厂房租赁给非法生产户（一证多厂，一厂多户），廉价雇用未持有上岗证的人员和60岁以上的老人或未成年人赚取利润，并且出了安全生产事故靠瞒报、协调、花钱摆平的时代已经过去。
在企业不知道怎么办的时候，县政府出台了《淮阳县烟花爆竹企业分类指导有序退出的实施意见》，对11家生产许可证到期的企业，政府本可以不再补偿，让其自然淘汰，或给予适当比例的补偿，但政府为了根除非法生产条件，及时拆除到期厂房，同时为了减少11家企业损失，在广泛征求企业主意见的基础上，参照许可证未到期企业退出时每亩补偿1.5万元的95%（14250元／亩）的标准给予补偿；对已完成整改任务的3家企业（鲁连杰的淮阳县鸿基烟花爆竹有限公司、方慧的淮阳县庆丰引线厂、高雪峰的淮阳县华光花炮厂第一生产区）其建设投资部分的补偿，以县价格认证中心的认定为准。生产许可证未到期的6家企业（2012年10月份和11月份到期），如自愿退出，仍按每亩1.5万元的标准补偿。上述17家企业，限期拆除完毕的，给予10万元的奖励。对刚获得新一轮生产许可证的2家企业，如自愿退出，参照本意见执行。以上企业不愿退的不勉强。意见出台后，许可证已经到期的和将要到期的17家企业（庆丰引线厂在此17家内），在2012年10月19日一天内全部自愿签订了同意退出意见书（见附件），厂房拆除后都按签署的意见给予了补偿和10万元的奖励。
全县所有生产烟花爆竹企业全部退出完毕后，此项工作得到了市委书记和省长的充分肯定，市委书记徐光批示：“淮阳县委、县政府认真吸取‘6.18’爆炸事故教训，以坚决的态度、得力的措施、有效的方法在全县开展烟花爆竹领域专项治理工作，取得了很大成效，值得表扬和肯定。请各县市区学习借鉴，望认真排查和研究本地区的安全生产工作，确保不发生各类安全事故，维护我市社会大局稳定。”副省长张维宁作出批示：“感谢淮阳县委、县政府从大局出发，从保障人民生命财产出发作出的决策。看了汇报感到思路清晰、措施有力、机制有效，望一抓到底，重在摸清、创造出更多的经验，淮阳的经验可在推动我省烟花爆竹行业全面退出工作中加以推广。”并且河南卫视《聚焦中原》栏目以《淮阳烟花爆竹腾笼换鸟》为题，对我县的烟花爆竹退出和转产转型经验作了专题报道。
二，答辩所据的理由。
1、关于企业补偿标准是否一致的问题
从企业退出过程可以看出，41家企业情况明显不同，按照《烟花爆竹企业安全生产许可证实施办法》和烟花爆竹生产企业新标准，有的已到期并淘汰，有的将要到期并淘汰，有的已到期按照新标准进行了整改（淮阳县庆丰引线厂属于此类型），有的已整改或新建刚获得新的生产许可证，就像一个是已不能使用并淘汰的家电，一个是将要报废并淘汰的家电，一个是已不能使用正在修理还未合格的家电，一个是刚出厂的新型家电，他们价钱不同才是公平、公正、合理，才符合实事求是、分类指导、有序退出的精神和要求，实施意见上写的明明白白。淮阳县庆丰引线厂在2012年10月19日《全县烟花爆竹企业分类指导有序退出的实施意见》上，根据自己企业的类型自愿签订了同意退出意见。41家企业除一家“6.18”爆炸企业强制退出外，40家企业全是自愿退出的，不愿退出的不勉强，政府也全是按照签订的退出意见书和协议进行的补偿或收购，企业的类型不一样，标准也不一致。方慧的淮阳县庆丰引线厂属于生产许可证已经到期，正在整改，还未拿到新的生产许可证的类型，如生产属非法生产，淮阳县花炮实验厂和恒丰花炮厂属于已整改好或新建刚刚拿到新的生产许可证的类型，如生产属合法生产，他们的情况不一样，因此标准也不一致。
2、关于未对成品库防爆墙、围墙等进行评估补偿的问题
在企业退出时，2012年10月8日政府为了便于决策，在没与企业达成如何退出协议前，对两家有证企业和三家已整改企业的房屋和建筑物在企业的配合下先期进行了评估，并注明新旧建筑物。经过多次协商，2012年10月19日才达成协议，并且17家退出企业自愿与政府签订了退出协议，协议规定，对许可证已到期，完成整改提升任务的3家企业（包括方慧的淮阳县庆丰引线厂），其建设投资部分以县价格认证中心的认证进行补偿。价格认证中心在对淮阳县庆丰引线厂评估时注明的旧建筑物，不是整改提升时投资新建的部分，政府都是按照协议给予的1.425万元／亩的补偿，不再另行补偿。评估32万元的成品库防爆墙、围墙、房屋、仓库等都是在评估协议上注明的旧建筑物，按占地面积给予的补偿。
关于评估价值和实际价值是否有较大差距的问题。
在进行评估之前，政府已考虑到各个企业的不同之处，广泛地征求了意见，不存在引线厂较其他企业补偿标准较低的问题。
关于被答辩人提出的差额政府已经答应作为遗留问题的问题。
被答辩人在诉状中称，在对评估的差价提出异议以后，政府答应作为遗留问题解决。被答辩人的这一陈述与实际不符。
关于被答辩人早已超过了合同法规定的撤销权行使期限提起诉讼的处理问题。
《合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。
五十五条规定：有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。
由于最高法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。因此，合同法的上述规定，同样是本案处理的依据。
本案中无论是从双方就赔偿问题达成共识，还是被答辩人领取补偿款至起诉之时均早已超过了一年的行使撤销权的法定期限，依法应当确认其不具有胜诉权。
综上所述，答辩人认为，由于政府在作出补偿决定之前已经征得了包括被答辩人在内的烟花爆竹生产企业的书面同意，在评估之时已将评估的范围和价格书面告知了被答辩人，且被答辩人已经实际领取了补偿款及奖金，应当视为双方的补偿合同关系已经履行完毕，被答辩人提起诉讼要求增加补偿的行为，即没有相应的事实根据又明显属于违约行为，依法不应当予以支持。
被告在法定期限内向本院提供如下证据：1、关于全县烟花爆竹企业分类指导有序退出工作的实施意见（征求意见稿）；2、淮阳县烟花爆竹领域安全生产集中宣传排查行动指挥部作出的《关于全县烟花爆竹企业分类指导有序退出工作的实施意见》（淮烟花排指（2012）3号）；3、淮阳县人民政府《关于全县烟花爆竹生产企业整改提升工作的意见》（淮政（2011）54号）。
经庭审质证，被告对原告的质证意见是：对前11组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，第八组证据与政府将要提供的不同之处是他们提供的没有庆丰引线厂的签字，不能达到其证明目的。对于第十二组证据，河南天衡资产评估事务所所评估的面积与实际差额较大，且评估报告不能显示到现场查看的事实，因此，该报告不能作为法定证据使用。
原告对被告证据的质证意见是：对三份文件真实性没有异议。54号文能证明原告进行整改提升是合法的，是按照政府要求进行的。关于在征求意见稿上签名，只是同意退出，不是对补偿价格的确认和同意。其他证据没有在法定期限内提交，应认定为没有提交证据。
本院对以上证据认证如下：原、被告提供的证据客观真实，本院予以认可。
经审理查明，2011年12月5日，淮阳县人民政府作出《关于全县烟花爆竹生产企业整改提升工作的意见》（淮政（2011）54号文），对烟花爆竹企业整改提升和退出提出了具体意见。2012年10月19日，淮阳县烟花爆竹领域安全生产集中宣传排查行动指挥部印发了《关于全县烟花爆竹企业分类指导有序退出工作的实施意见（征求意见稿）》，让愿意退出的企业在征求意见稿上签字盖章。淮阳县庆丰引线厂厂长方慧在征求意见稿上签字，并加盖了淮阳县庆丰引线厂合同专用章。2012年10月20日，淮阳县烟花爆竹领域安全生产集中宣传排查行动指挥部正式印发了《关于全县烟花爆竹企业分类指导有序退出工作的实施意见》。之后，淮阳县人民政府委托淮阳县价格认证中心对退出企业的资产进行价格鉴定或评估，被评估的企业包括淮阳县庆丰引线厂。淮阳县价格认证中心在对淮阳县庆丰引线厂的资产进行评估时，进行了现场勘察，并制作了现场勘察记录，方本成（方慧之父）在现场勘察记录上签字。淮阳县价格认证中心作出鉴定报告后，把鉴定结果（结果为1746332元）向淮阳县庆丰引线厂（方本成）进行了告知，淮阳县庆丰引线厂认为鉴定价格偏低，向县政府提出异议。淮阳县人民政府对庆丰引线厂的异议没有作出明确答复。原告不服该评估结果，委托河南天衡资产评估事务所对其财产进行了评估，该所于2013年1月7日出具了《淮阳县庆丰引线厂资产评估报告书》，评估结果为3646025.50元。2013年8月20日原告因需还建筑欠款从被告处领取补偿款及奖金计款1884883元。后方本成因补偿问题到淮阳县人大常委会进行反映，淮阳县人大法工委对此事进行了调查，并写出《关于对上访人方本成反映“县政府对庆丰引线厂退出花炮生产领域补偿不到位问题的调查情况及建议》。淮阳县人民政府对此问题仍未作出处理，淮阳县庆丰引线厂提起行政诉讼。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、二十条的规定，评估机构应由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机抽取等方式确定。对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。淮阳县人民政府对烟花爆竹领域退出企业的资产进行征收补偿，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》进行。淮阳县人民政府在征收补偿过程中，委托淮阳县价格认证中心对企业资产进行评估，评估报告作出后，虽向企业告知了评估结果，但没有向企业送达评估报告。淮阳县庆丰引线厂对评估结果提出异议后，淮阳县人民政府没有让淮阳县价格认证中心对评估结果进行复核，也没有告知庆丰引线厂向价格评估专家委员会申请鉴定，致使淮阳县庆丰引线厂申请复核及申请专家委员会鉴定的权利无法行使，属违反法定程序，不符合程序正当原则，没有充分保护被征收人的合法权益，淮阳县人民政府对淮阳县庆丰引线厂的补偿行为违法。淮阳县庆丰引线厂直接委托评估机构所出具的评估报告，因淮阳县人民政府没有参与，并且对真实性、合法性提出异议，亦不能作为补偿的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：
一、确认淮阳县人民政府对淮阳县庆丰引线厂的补偿行为违法；
二、责令淮阳县人民政府在本判决生效后60日内对淮阳县庆丰引线厂采取补救措施；
三、驳回淮阳县庆丰引线厂的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由淮阳县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 谢新旭
审判员 胡文建
二〇一五年十一月十六日
书记员 王 琳