山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁10行终117号上诉人（原审原告）威海瑞圣度假村有限公司，住所地荣成市成山镇礼村。法定代表人尹健德，董事长。委托代理人闫飞，山东泰祥律师事务所律师。委托代理人姜海娜，山东泰祥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荣成市国土资源局，住所地荣成市伟德东路13号。法定代表人周英俊，局长。委托代理人姜华丽，山东威海卫律师事务所律师。委托代理人张原海，荣成市国土资源局监察大队大队长。上诉人威海瑞圣度假村有限公司（以下简称瑞圣公司）因诉荣成市国土资源局土地行政强制及行政赔偿一案，不服威海市文登区人民法院（2016）鲁1083行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，2015年6月8日，荣成市国土资源局根据《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》（发改社会〔2011〕741号）、《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》（发改社会〔2014〕1496号），作出关于要求对高尔夫球场进行整改的函（荣国土函字〔2015〕1号），要求瑞圣公司根据国家整改要求，对高尔夫球场占用的583.55亩不符合土地利用总体规划的耕地进行复耕。该函于当日送达瑞圣公司。2015年6月9日凌晨开始，瑞圣公司高尔夫球场被损毁，草坪被泥土覆盖。瑞圣公司不服，提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，荣成市国土资源局作出的关于要求对高尔夫球场进行整改的函，只是要求瑞圣公司根据国家整改要求进行复耕，不具有强制执行力，对瑞圣公司的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。瑞圣公司提供的证据不能证实高尔夫球场被毁损系荣成市国土资源局实施，荣成市国土资源局亦予以否认，瑞圣公司以荣成市国土资源局作出的关于要求对高尔夫球场进行整改的函推定该强制行为系荣成市国土资源局所为，理由不成立。瑞圣公司要求确认行政强制执行行为违法并赔偿直接损失，无事实根据。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回瑞圣公司的起诉。上诉人瑞圣公司上诉称，1、被上诉人向上诉人送达的《关于要求对高尔夫球场进行整改的函》（荣国土函字〔2015〕1号）是行政处罚措施，属于行政诉讼的受案范围。被上诉人向上诉人送达的上述整改函，内容为要求上诉人对高尔夫球场占用的不符合土地利用总体规划的583.55亩土地进行复耕，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，该整改函的本质属于责令限期改正；根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项的规定，责令限期改正属于一种行政处罚措施，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，上诉人对责令限期改正的处罚决定不服的，可以依法提起诉讼，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。原审法院认为，上述整改函没有对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围是错误的。此外，被上诉人虽然表述为整改函，但送达次日政府便强行将高尔夫球场损毁，该整改函对上诉人的权利义务产生了重大影响，属于行政诉讼的受案范围。2、被上诉人对上诉人的高尔夫球场实施了非法强制行为，对上诉人的财产造成了重大损失。上诉人提交的视听资料、照片、李康源出具的事实确认书、王吉状的证人证言，均可证实政府组织相关人员和车辆对上诉人的高尔夫球场实施了强制行为。被上诉人在2015年6月8日向上诉人发出整改函，次日凌晨就有大批人员、车辆到场损毁覆土，并且有警车和公安人员在场，上诉人向在场相关作业人员询问时，他们均回答已经给上诉人发送了通知，并且是政府组织的行为，考虑到被上诉人是政府机关，对球场进行损毁不可能是由机关干部自行实施，只能委托社会人员和车辆来具体负责实施，上诉人有足够的理由认为现场人员、车辆是被上诉人委托的。而且，当时有公安人员在场，但拒绝受理上诉人的报案，事后上诉人到成山镇派出所和荣成市公安局报案，均口头答复是政府行为，拒不予立案，足以说明当时的损毁行为只能是由被上诉人委托实施的。强制毁损行为本质上属于行政强制，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被上诉人实施的强制行为程序违法，造成了上诉人的重大财产损失。3、原审程序违法，应当公开开庭审理。原审庭审时未公开发改社会〔2014〕1496号文件，则本案没必要不公开审理；原审法院不允许上诉人代理律师查阅上述文件，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条第一款的规定；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款的规定，即使上述文件属于国家机密，也应当在开庭时出示；第二次开庭时，被上诉人负责人未出庭应诉，仅有代理人一人到庭，违反法律规定。综上，原审裁定认定事实错误，程序违法，请求撤销原审裁定并改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人荣成市国土资源局答辩称，1、被上诉人作出的《关于要求对高尔夫球场进行整改的函》（荣国土函字〔2015〕1号）是程序性的告知行为，未对上诉人权利义务产生实际影响，未侵犯上诉人的合法权益，不属于行政诉讼受案范围。2、根据荣成市水利局、发改局、国土资源局、环保局等部门提供的《整改类高尔夫球场清理整治工作落实情况表》，上诉人经营的高尔夫球场未取得立项、规划、用地和环境影响评价等建设审批用地手续。经被上诉人委托的荣成永平测绘有限公司的实地勘测，该球场共占用829.99亩集体土地，其中不符合土地利用总体规划的耕地583.55亩。根据上级对高尔夫球场清理整治工作的要求，整治的最后期限为4月底前，期间，相关部门多次开会约谈上诉人传达整改精神，督促上诉人依法自觉进行整改，山东省和威海市的相关部门亦实地走访上诉人处分析其违规建设行为，但上诉人扔未在整改期限内进行整改。被上诉人确认了事实后，根据国家发改委等十一部委联合下发的《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》（发改社会〔2011〕741号）和《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》（发改社会〔2014〕1496号）的要求，于2015年6月8日向上诉人发出整改函，该函的主要内容是要求上诉人自觉对不符合土地利用总体规划的耕地进行复耕。被上诉人依据的发改社会〔2011〕741号和发改社会〔2014〕1496号文件是国家发改委等十一部委依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》等法律以及国家政策制定的文件，合法有效。被上诉人向上诉人发出的整改函不具有行政强制执行的性质，此函意在要求上诉人根据整改要求及时自觉主动地进行复耕，并非行政催告书。被上诉人作出的整改函事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。3、被上诉人不具有行政强制权，未对上诉人实施强制执行行为，上诉人诉称的其球场被毁损、设备被毁坏的结果，与被上诉人无任何因果关系，上诉人要求被上诉人赔偿损失没有事实根据。综上，原审裁定程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议焦点是：一、被上诉人作出《关于要求对高尔夫球场进行整改的函》（荣国土函字〔2015〕1号）的行为是否属于行政诉讼的受案范围；二、被上诉人是否实施了强制行为。关于第一个争议焦点，本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（八）规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被上诉人认为上诉人经营的高尔夫球场占用的集体土地不符合土地利用总体规划，发函要求上诉人对土地进行复耕，该函对上诉人的合法权益未产生实际影响，故上诉人作出《关于要求对高尔夫球场进行整改的函》（荣国土函字〔2015〕1号）的行为不属于行政诉讼的受案范围。关于第二个争议焦点，本院认为，上诉人提交的证据不能证实其经营的高尔夫球场被毁损系被上诉人实施，被上诉人亦予以否认，上诉人仅以被上诉人作出的整改函即推定该损毁行为系被上诉人所为，证据不足，其要求被上诉人承担行政赔偿责任缺乏事实根据和法律依据。综上，原审法院裁定正确，应予维持。上诉人上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  毕海燕审 判 员  马树芳代理审判员  宫凡舒二〇一七年四月十七日书 记 员  马芳坤