海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第65号
上诉人（原审原告）李林讳，男，汉族。
委托代理人林权，男，汉族。
委托代理人李少强，男，汉族。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县住房和城乡建设局。
法定代表人林丹华，该局局长。
委托代理人陈程驹，乐东黎族自治县住房和城乡建设局科员。
委托代理人黎俊，乐东黎族自治县人民政府法制办主任。
原审第三人柯何荣，男，汉族。
上诉人李林讳因诉被上诉人乐东黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）行政许可纠纷一案，不服乐东黎族自治县人民法院作出的（2015）乐行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理本案。上诉人李林讳的委托代理人林权、李少强，被上诉人县住建局的委托代理人陈程驹、黎俊到庭参加诉讼。原审第三人柯何荣经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
县住建局于2014年5月8日给原审第三人柯何荣颁发《建设用地规划许可证》（乐建规地字第469027201400057号）和《建设工程规划许可证（临时）》（编号乐规临201400074），同年5月21日给第三人柯何荣颁发《建筑工程施工许可证》（编号469027201405210101）。
原审判决查明，2012年12月31日，海南省人民政府以琼办函（2012）87号《复函》同意《乐东黎族自治县九所新区总体规划（2001年--
2020年）》（以下简称《九所新区总体规划》），李林讳所居楼宇和柯何荣在建楼宇之用地均在总体规划确定的居住用地区域内。2010年11月10日，乐东黎族自治县人民政府以乐府函（2010）190号《批复》同意县住建局报批的《乐东黎族自治县九所新区控制性详细规划》（以下简称《控制性详细规划》）。李林讳所居楼宇用地和柯何荣住宅用地均在《控制性详细规划》标定的D地块D-05号地范围内。《控制性详细规划》D地块控制分图标定D-05号地的控制指标为：容积率2.50；建筑密度（%）：18；建设高度（M）：45。2011年5月6日形成的乐东黎族自治县人民政府《县长会议纪要》对九所新南区第一平方公里修建性详细规划范围内私人住宅基地建设问题作出决议（第七项）：根据历史遗留问题和现状实际情况，由县住建部门具体灵活处理好九所新区第一平方公里修建性详细规划范围内的私人住宅基地的单体建设，按单体个案进行，优化解决。李林讳居住的楼宇和柯何荣在建的房屋均在此第一平方公理范围内。
2014年5月4日，柯何荣持建设用地规划申请书、九所新区国用（2008）第068号《国有土地使用证》、海南省城镇土地登记审批表、柯何荣身份证、柯何荣用地宗地图（南区东住宅12号）向县住建局申请核发建设用地规划许可证。5月8日，县住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，给柯何荣核发了《建设用地规划许可证》，与此证相应的《申请表》中载明了柯何荣的“建设项目用地情况”，建设位置：九所新区南区东住宅12号；用地性质：住宅用地；用地面积252平方米等内容。县住建局在“核定规划设计指标”栏填写了总建筑面积1441.95平方米，最大建筑高度22.5米、最大建筑层数六层。建筑容积率、绿地率等控制指标均未填写。
2014年5月4日，柯何荣持《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、柯何荣住宅楼《方案设计报建文件》（含平面布置图）等材料向县住建局申请建设工程规划许可证。经审核，县住建局于2014年5月8日给柯何荣核发了《建设工程规划许可证（临时）》。与此证相应的《申请表》中，应由县住建局填写的“核定用地规划指标”，县住建局填写了建筑面积1441.95平方米，建筑高度22.5米，层数六层的控制指标。其他控制指标如容积率、绿地率等均未填写。
2014年5月15日，柯何荣持《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证（临时）》、乐东黎族自治县建筑公司的《企业法人营业执照》、建筑企业的《安全生产许可证》、《施工组织设计方案》、《施工合同》等材料向县住建局申请核发建设工程施工许可证。同年5月21日，县住建局根据《中华人民共和国建筑法》第八条规定，给柯何荣核发了《建筑工程施工许可证》。颁证前，县住建局在九所新区设“建设工程规划批前公示牌”公示柯何荣工程规划概况等，无人提出异议。
李林讳居住的楼宇与柯何荣的住宅楼相隔8米，其房屋坐向均偏西北东南方向。
原审判决认为，本案争议的焦点问题是：县住建局给柯何荣核发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》是否合法；县住建局的行政许可行为是否侵犯李林讳的通风采光权。对争点问题分述如下：
第一，县住建局的行政许可行为合法。（一）《建设用地规划许可证》合法。其一，柯何荣申请的是居民住宅建设用地，并不是重大工程项目建设用地。因此，柯何荣持县政府颁发的国有土地使用证、土地登记审批表等材料向县住建局申请建设用地规划许可证，县住建局对之申请进行审核，属行使法定职权，且程序合法。其二，县住建局依据《控制性详细规划》核定了柯何荣建设用地的位置为九所新区南区东住宅12号，用地性质为住宅用地、用地面积252平方米，最大建筑高度为22.5米，最大建筑层数六层。《控制性详细规划》标定柯何荣的住宅用地在D地块D-5号地范围内。县住建局已核定的上述用地位置和面积，设定最大建筑高度为22.5米，最大层数6层控制指标，既符合《总体规划》的规划用地要求，又符合《控制性详细规划》对D-5号地设定的建设控制指标。据此，县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定给柯何荣核发《建设用地规划许可证》，并在当地设牌公示，证据确凿，程序合法，适用法律正确。（二）《建设工程规划许可证（临时）》合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物等其他工程建设的，建设人应当依法向市县城乡规划主管部门等申请核发建设工程规划许可证。对符合规划条件和控制性详细规划的，由市县人民政府城乡规划主管部门等核发建设工程规划许可证。法律明确规定了核发建设工程规划许可证的行政主体和条件。县住建局是城乡规划主管部门，有权受理建设工程规划方面的行政许可申请和依法核发建设工程规划许可证。县住建局给柯何荣核发的建设工程规划许可证，用地性质、位置符合《九所新区总体规划》，建设高度为22.5米、层数6层等符合《控制性详细规划》的控制指标和县政府《县长会议纪要》第七项关于根据历史遗留问题和现状实际情况，由县住建部门按单体个案进行优化解决的要求。要指出，上述两份许可证漏填写建筑容积率等控制指标属工作瑕疵，应由县住建局自行填写补正。这种瑕疵虽然客观存在，但是无证据证明其损害社会公共利益或者他人合法权益，因此不宜以此瑕疵的存在而否定上述许可证的合法性。（三）《建筑工程施工许可证》合法。《中华人民共和国建筑法》第七、第八条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地的县级以上人民政府建设主管部门申请领取施工许可证。申请领取施工许可证，应当符合下列条件：已经办理该建筑工程用地批准手续；已经取得规划许可证；已经确定建筑企业；有满足施工需要的图纸及技术资料等。事实表明，柯何荣申请建筑工程施工许可证时，已向被告提交了国有土地使用证、《建设工程用地规划许可证》、《建设工程规划许可证（临时）》、建筑公司的《企业法人营业执照》和《安全生产许可证》、《施工组织设计方案》、《施工合同》等材料。这些材料符合上述法律规定领取施工许可证的条件，且该施工许可证记载的建设单位、工程名称、建设规模等内容要素合法。颁证前，住建局已在当地设牌公示柯何荣建设工程规划概况，无人提出异议，符合法定程序。
第二，李林讳虽然诉称县住建局的行政许可行为侵犯其通风采光权，但无证据加以证明，其诉称意见理由不成立，本院不予采纳。
综上，县住建局的行政许可行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；无证据证明被告的行政许可行为侵犯李林讳的通风采光权。李林讳的诉讼请求理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李林讳的诉讼请求。
上诉人李林讳上诉称：一、一审判决认定事实错误。本案作为发回重审案件，二中院在《裁定》中对于发回的原因已经说得非常清楚，即：“原审法院在判决中既未对县住建局做出的具体行政行为是否符合《乐东县九所新区控制性详细规划》依法做出认定，也未依法查明第三人柯何荣是否侵犯原告住所的通风采光权”。而事实上，上诉人起诉的内容也只有这两条。然而，重审判决对案件事实仍然重复使用原判决“只审查程序，不审查实质问题”的手法，对于双方争议的核心问题，即县住建局做出的具体行政行为是否符合《控制性详细规划》不进行深入调查，仅以“其确定的建筑限高22.5米、六层等控制性指标符合《控制性详细规划》，又符合“县长办公会议纪要”来笼统认定，属认定事实严重错误。众所周知，要认定县住建局做出的具体行政行为是否符合《控制性详细规划》，只能用行政行为和《控制性详细规划》进行比对。《控制性详细规划》主要由四个指标构成，即：容积率、建筑密度、建筑限高和绿地率。行政行为要符合这个《控制性详细规划》，必须是四项指标同时符合，不是有一项符合就算符合，也不是符合“县长办公会议纪要”就算符合。而县住建局给柯何荣的许可证中这四个指标没有填写，这显然不是工作瑕疵。一审法院要认定其符合规划，起码应该要求县住建局对瑕疵进行修正。上诉人就是因为瑕疵许可侵犯了最基本的通风、采光权才提起的诉讼。另外，从县住建局提供的新证据“县长办公会议纪要”可以看出，县住建局的行政行为根本就不可能符合《规划》。因为它根本就不是依法按《控制性详细规划》做出的，而是根据历史遗留问题和现状实际情况，由县住建部门灵活处理好九所新区第一平方公里修建性规划内私人住宅基地的单体建设，按单体个案具体解决的。综上，一审判决对县住建局做出的行政行为是否符合《控制性详细规划》没有进行深入调查，认定事实严重错误。二、一审判决适用法律错误。上诉人提起诉讼是被侵犯采光权问题。《行政诉讼法》第三十四条明确规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。也就是说，行政诉讼实行的是举证责任倒置，是应当由县住建局举出原告住宅在冬至日日照时数不小于l小时的证据，而不是由上诉人举证。一审法院审理行政案件，却使用了《民事诉讼法》第六十四条“谁主张谁举证”的规定，适用法律明显错误。综上所述，上诉人请求二审法院依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人县住建局答辩称：一、答辩人的行政许可行为符合建设规划。2001年12月31日，海南省人民政府以《关于乐东县九所新区总体规划的复函》（琼府办函（2001）87号）同意实施《乐东九所新区总体规划（2001-2020）》。2008年9月1日，乐东县政府作出《关于同意九所新区总体规划的批复》（乐府函（2008）76号），同意实施调整后的《乐东黎族自治县九所新区总体规划（2007-2025）》。2010年11月，乐东县政府作出《关于同意乐东黎族自治县九所新区控制性详细规划的批复》（乐府函（2010）190号），批准实施《控制性详细规划》。《控制性详细规划》规划用地范围东至西线高速公路，西临铁路干线，北靠镜湖公园，南抵龙湖公园，规划面积为6.18平方公里，其中建设用地面积为6.09平方公里（规划范围包括2000年的《乐东县九所新区修建性详细规划》）。上诉人与原审第三人的房屋均处在《控制性详细规划》中的D-05地块，答辩人是依据《控制性详细规划》中关于D-05地块的规定作出工程许可和施工许可，有据而为。二、答辩人的行政许可行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，关于工程许可行为。2014年5月8日，原审第三人向答辩人申请办理建房规划报建手续，同时提供国有土地使用证、用地宗地图、建筑设计图纸、勘察设计报告和委托书等材料。答辩人展开审批工作：（一）建设用地许可。经审查，原审第三人的建设用地面积252平方米，位于《控制性详细规划》中的D-05地块。符合《海南省城市规划工作行政规程》第四十七条、第四十八条的规定，因此，答辩人依法颁发《建设用地规划许可证》；（二）建设工程许可。如上所述，原审第三人申请在建设用地上拟建设一栋六层楼房，设计高度为22.5米，符合《控制性详细规划》的规定。根据上述事实，依据《海南省城市规划工作行政规程》第五十一条、第五十二条的规足，答辩人给原审第三人颁发《建设工程规划许可证（临时）》。其次，关于施工许可行为。原审第三人取得《建设工程规划许可证（临时）》后，于2014年5月15日申请办理施工报建手续，并依法提供国有土地使用证、规划许可证、施工企业执照、施工合同、施工组织设计方案和施工图纸等申报材料。经审核，第三人的申请及提供的材料符合《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条和《建筑工程施工许可证管理办法》第四条、第五条的规定，故答辩人在规定的期限内给予核发《建筑工程施工许可证》。答辩人的上述工程许可和施工许可行为符合《海南省城市规划工作行政规程》的相关规定。三、上诉人的诉讼请求没有事实根据和法律依据。（一）答辩人作出的工程许可和施工许可总体上符合D-05地块的详细性规划，加上原审第三人所建楼房与上诉人所住的楼房之间是一条8米通道，没有影响上诉人的通风、采光等权利。答辩人在《申请表》中“核定用地规划指标”栏中没有填写“建筑容积率、建筑密度、绿地率、建筑间距”等，存在瑕疵，但实体上没有影响上诉人的任何合法性权利。（二）上诉人未能提交确凿、充分、合法的鉴定结论等证据足以证明答辩人的行政许可行为影响其通风采光权。（三）上诉人所述的其他事由缺乏事实根据和法律依据，不能证明答辩人行政许可行为违法，故依法不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院查明事实，依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人柯何荣未向本院提交书面意见。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与一审认证意见一致。
经审理查明，一审法院认定“2012年12月31日，海南省人民政府以琼办函（2012）87号《复函》同意《乐东黎族自治县九所新区总体规划（2001-2020年）》”的事实有误。经查明，2001年12月31日，海南省人民政府办公厅以琼府办函（2001）87号《海南省人民政府办公厅关于乐东县九所新区总体规划的复函》同意《乐东九所新区总体规划（2001-2020年）》。对一审法院查明的其它事实予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点主要有两点：一是上诉人李林讳是否是本案适格的原告；二是被上诉人县住建局向原审第三人柯何荣颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》的行为是否合法。
一、关于上诉人李林讳是否是本案适格原告的问题。上诉人认为自己作为被上诉人实施行政许可行为的利害关系人，因被上诉人违法实施行政许可，导致其通风采光权受到侵害而提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”规定，是本案适格的原告。
二、关于被上诉人县住建局向原审第三人李林讳颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》的行为是否合法的问题。首先，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。第四十条第二款、第三款又规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《中华人民共和国建筑法》第八条也明确规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”从本案查明的事实来看，原审第三人李林讳已向县住建局提交了办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》所需要的充足材料，县住建局在颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》前也对建设工程设计方案的总平面图进行了公示，并对原审第三人的申请是否符合控制性详细规划和规划条件、是否符合《建筑工程施工许可证》的条件等内容进行了审查，故县住建局向原审第三人颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》的行为，在实体处理上并无不当。其次，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，由于原审第三人柯何荣的宅基地位于九所新区南区第一平方公里的范围内，乐东县政府于2011年5月6日专门召开过县长办公会议，针对该范围内的私人住宅基地建设问题进行讨论并形成了《会议纪要》。可见，九所新区南区第一平方公里的范围内的私人住宅基地如何建设问题影响较大，对相邻地块可能会造成影响。因此，县住建局在对该范围内的私人住宅建设申请颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》时应当谨慎审查，并应当告知相邻地块的利害关系人有进行陈述和申辩的权利，在听取申请人和利害关系人的意见后再决定是否对申请人申请许可的事项进行许可。本案中，县住建局在行政许可过程中并没有对柯何荣申请许可的事项是否会对相邻地块的利害关系人的重大利益造成影响进行谨慎审查，也没有告知相邻地块的利害关系人有进行陈述和申辩的权利，故应确认其行政许可行为的程序违法。被上诉人县住建局主张其已在九所新区设“建设工程规划公示牌”公示了柯何荣工程概况等规划情况，已尽到公告的义务。由于该公示行为属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定的对建设工程设计方案的总平面图进行公布的行为，其并没有通过公告的方式告知相邻地块的利害关系人有进行陈述和申辩的权利，故被上诉人县住建局该主张的理由不成立，本院不予支持。
综上，被上诉人县住建局向原审第三人柯何荣颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》的行为虽然在实体处理上并无不当，但由于其在行政许可过程中并没有对柯何荣申请许可的事项是否会对相邻地块的利害关系人的重大利益造成影响进行谨慎审查，也没有告知相邻地块的利害关系人有进行陈述和申辩的权利，故应确认其行政许可行为的程序违法。本案上诉人所提交证据不足以证明县住建局颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》的行为对其通风采光权造成影响，而且被上诉人县住建局的行政许可行为在实体处理上也并无不当，故不应撤销县住建局向原审第三人柯何荣颁发的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证（临时）》和《建筑工程施工许可证》。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：
撤销乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行重字第2号行政判决；
确认乐东黎族自治县住房和城乡建设局向柯何荣颁发《建设用地规划许可证》（乐建规地字第469027201400057号）、《建设工程规划许可证（临时）》（编号乐规临201400074）和《建筑工程施工许可证》（编号469027201405210101）的程序违法。
一、二审案件受理费共100元由被上诉人乐东黎族自治县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李雪刚
审判员 张德雄
审判员 曹荣刚
二〇一五年十二月二十三日
书记员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。