山东省临沂市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）临行终字第103号
上诉人（原审原告）张成军，居民。
上诉人（原审原告）郝成军，居民。
上诉人（原审原告）张俊成，居民。
上诉人（原审原告）张成亮，居民。
上诉人（原审原告）张怀峰，居民。
五上诉人之共同委托代理人李洋，山东坤都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰陵县人民政府。住所地兰陵县兰陵路东段。
法定代表人薛峰，县长。
委托代理人王学广，山东鼎元律师事务所律师。
委托代理人王福鹏，兰陵县国土资源局职工。
被上诉人（原审第三人）刘瑞胜。
委托代理人相荣文，苍山天地人法律服务所法律工作者。
上诉人张成军、郝成军、张俊成、张成亮、张怀峰因土地行政登记一案，不服临沂市河东区人民法院（2014）河行初字第55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审原告诉称，2001年8月17日，原告与第三人签订了土地承包合同书，约定第三人承包原告责任田2.69亩用于经营家具厂，期间自2001年8月17日至2011年8月17日。下村乡政府、下村村民委员会在合同上盖章进行了见证。2007年2月，被告在原告不知情的情况下，将原告上述2.69亩责任田的一亩违法征收，并且为第三人颁发了苍国有（2007）第024号国有土地使用权证。在原告与第三人的合同到期后，原告为要回承包地，于2013年将第三人起诉，在诉讼中，第三人才出示了苍国有（2007）第024号国有土地使用权证，此时原告才知道自己的权利受到了侵害。为维护自己的合法权益，特提起诉讼，请求法院依法撤销被告为第三人颁发的苍国用（2007）第024号国有土地使用权证并承担本案的诉讼费用。
被告兰陵县人民政府辩称，一、五原告不具有诉讼主体资格，答辩人作出的具体行政行为没有侵害其合法权益，应当依法驳回五原告的起诉。二、答辩人作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1998年8月，第三人刘瑞胜由于非法占用村集体土地建木器家具厂，被苍山县国土资源局予以行政处罚。此后，刘瑞胜申请补办用地手续，苍山县国土资源局于2003年6月18日与苍山县下村乡下村村民委员会签订《征用土地协议书》，征用下村乡下村村集体土地666平方米，经答辩人批准同意出让给第三人刘瑞胜，由苍山县国土资源局与第三人刘瑞胜签订《国有土地使用权出让合同》。2007年2月5日，第三人刘瑞胜提出土地登记申请，答辩人依法进行地籍调查、土地登记审批，给第三人颁发了苍国用（2007）第024号《国有土地使用证》。综上所述，第三人刘瑞胜使用的国有土地来源合法，界址清楚，面积准确，土地权属无争议；答辩人作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请予维持。
第三人刘瑞胜述称，一、“五原告”不具备行政诉讼主体资格。首先，第三人丁方于2001年8月17日共同与甲方（下村乡政府）、乙方（下村村委）丙方（本案五原告）签订的《土地承包合同书》，合同中的2.69亩土地，五原告只有使用权而没有所有权，合同第一条明确载明“2.69亩土地……所有权归集体”。此处的集体即指“下村村民委员会”合同上的甲、乙方分别在合同上加盖的公章是合同当事人并非“见证”，见证机关是苍山县司法局下村法律服务所。其次，被告兰陵县人民政府征用的涉案土地一亩是村集体土地，不是征收征用五原告的土地，不需要与五原告交涉。第三，涉案争议的土地不属于“五原告”的责任田。理由是：五原告一没有与下村村委签订“三十年”不变的农村土地承包经营合同书，二没有县人民政府颁发的《承包经营权证书》，特别需要说明的是：2001年8月17日签订的《土地承包合同书》第一页正数第二行至第三行载明“经村支两委研究决定，向全村村民公开招标后……”，合同第一条约定：“甲方、乙方及丙方将土地2.69亩，经公开招标承包给丁方”。由此足可证实，涉案争议的土地所有权归下村村委集体所有，不是“五原告”的责任田。综上，第三人认为，涉案争议的土地属于下村村委集体所有，五原告对被告县人民政府向第三人颁发涉案的苍国用（2007）第024号国有土地使用权证书的具体行政行为不具备诉讼主体资格。二、被告向第三人颁发苍国用（2007）第024号国有土地使用权证书的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。2001年8月，下村乡人民政府为招商引资开发下村经济对外公开引资。消息发布后，第三人准备在下村集市农贸市场投资20多万元经营家具产业，并获准许，由下村乡人民政府作为甲方，下村村委作为乙方，“五原告”作为丙方，第三人作为丁方，签订了《土地承包合同书》，由第三人承包村委所有，归“五原告”使用的土地2.69亩建家具厂使用。2003年6月，涉案争议土地被县政府征为国有，第三人缴纳了土地使用权出让金，并签订了出让合同。2007年2月，全县统一办证时，兰陵县（原苍山县）人民政府向第三人颁发了苍国用（2007）第024号国有土地使用证。该行为，有下村村委人员指界、盖章确认，乡政府同意，县政府确权发证，其认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法、有效。三、“五原告”的起诉已超诉讼时效。2003年6月，兰陵县人民政府，对全县土地进行详查时，对涉案土地进行依法征收，出让给第三人，并签订了《国有土地使用权出让合同》，2007年2月，第三人交付土地使用权出让金后，为第三人颁发苍国用（2007）第024号《国有土地使用证》。该宗土地来源合法，界址清楚，面积准确，土地权属无争议，颁证行为符合法律规定。2007年五原告之一张成军就在村委工作，2008年村支两委换届时，本案原告张成军进入村委班子，当选支部书记兼村委主任。2008年12月24日下村村民张荣志对县政府于2007年2月9日向另案第三人杨桂海颁发的苍国用（2007）字第024号《国有土地使用证》提起行政诉讼时也积极参与为其出具相关证据，曾到土地局查询为第三人发证情况并知道县政府在同一天向本案第三人颁发苍国用（2007）第024号《国有土地使用证》。张成军等五人在等待、观看
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如果本村村民张荣志的行政诉讼胜诉，其五人也跟随其后起诉，当张荣志的行政诉讼一二审败诉后，张成军等五人才放弃其想法，并非不知道。从政府颁发至今已七年之久，其诉求早已超过法定诉讼时效。退一步讲，假设五原告是于2013年9月18日在民事案件中才知道第三人持有国有土地使用证，其起诉也已超过法定期限（行政诉讼法第39条规定三个月）。综上事实和理由，答辩人认为，兰陵县人民政府向第三人刘瑞胜颁发苍国用（2007）第024号《国有土地使用证》的具体行政行为合法、有效，且原告的起诉已超过诉讼时效，请求依法驳回五原告的诉讼请求。
原审法院认为，被告将上述争议土地先是作出行政征收为国有土地，后将该土地使用权出让并行政登记在第三人刘瑞胜名下，为其颁发了苍国用（2007）第024号《国有土地使用证》，将该涉案土地的使用权确认给第三人刘瑞胜，系先改变土地所有权性质由集体变为国有，后进行土地使用权确认的行政行为，而该涉案土地的行政征收行为是后来进行国有土地使用权出让和颁发《国有土地使用证》的基础行为，但原告并未对被告的行政征收行为进行主张，故本案亦不能对其合法性进行审查确认。现原告认为被告的上述行政行为侵犯了其合法权益，要求撤销被告为第三人颁发的《国有土地使用证》，而《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”另《山东省行政复议条例》第十六条规定：“依照《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服的，应当先申请行政复议：（一）征收农村集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的行为；（二）确认或者改变土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行为”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）则规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的。”原告未经行政复议即提起本案的行政诉讼，不符合上述相关法律、法规的规定，故应依法驳回起诉。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《山东省行政复议条例》第十六条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项之规定，裁定驳回原告张成军、郝成军、张俊成、张成亮、张怀峰的起诉。
上诉人张成军、郝成军、张俊成、张成亮、张怀峰不服原审裁定上诉称：原审裁定适用法律错误。最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为的问题的答复》明确登记行为属于许可性质，不适用复议前置。本案中，上诉人不论作为涉案土地使用权的权利人，还是行政确权登记行为的利害关系人，都有权对登记行为以及与该行为相关联的集体土地征收行为提起诉讼。虽然上诉人起诉时只主张了撤销土地使用证，但在诉讼过程中也明确主张了被上诉人土地征收和出让行为的违法性。原审以未对征收行为主张就无法对登记行为进行审查，违背了司法为民的精神。被上诉人没有尽到地籍调查义务，原审第三人土地使用权来源不合法，被上诉人没有尽到审查义务，第三人对其申请的土地没有缴纳土地出让金。请求撤销一审裁定，撤销为原审第三人颁发的苍国有（2007）第024号国有土地使用证。
兰陵县人民政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人先将集体土地征收为国有，后将国有土地确权给原审第三人使用，而土地征收行为是否合法，应先申请行政复议，再起诉。答辩人确权给第三人的是国有土地，与上诉人没有关系。
刘瑞胜答辩称：一审法院裁定适用法律正确。上诉人错误理解了最高人民法院答复的意见。涉案争议土地存在两个行政行为，首先2003年县人民政府进行征收，其土地性质由集体转为国有。第二个是2007年的颁发土地证行为。请求维持原审裁定。
本院认为，本案上诉人张成军、郝成军、张俊成、张成亮、张怀峰起诉要求撤销苍国有（2007）第024号国有土地使用权证，被上诉人提交证据显示，该证所涉土地于2003年被原苍山县人民政府征收。即涉案土地先被征收为国有后再出让给原审第三人，本案涉及两个不同的行政行为，行政征收与行政登记。上诉人仅对土地行政登记提起诉讼，二审中上诉人要求一并审理土地行政征收超出其诉讼请求，本院不予支持，上诉人应另行主张。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”上诉人提起诉讼的土地行政登记之诉，涉案土地已被征收为国有，与五上诉人没有法律上的利害关系，五上诉人不具备原告的诉讼主体资格。最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》明确“有关土地等自然资源所有权或使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案被上诉人颁发土地权属证书的行为属于行政许可性质，不属于复议前置的情形。原审裁定依据《中华人民共和国行政复议法》认为土地登记案件属复议前置案件系适用法律错误。但因本案五上诉人不具备诉讼主体资格，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，应裁定驳回五上诉人的起诉。故原审裁定驳回起诉可以维持。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 芳
审 判 员 杨建义
代理审判员 崔岩梅
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 徐 荣