广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂12行终74号
上诉人（一审原告）韦炳规，男，1968年2月13日生，壮族，教师，现住大化县。
委托代理人黄超林，广西望阳律师事务所律师。
委托代理人郭明森，河池市法律援助中心法律援助律师。
被上诉人（一审被告）大化瑶族自治县住房和城乡建设局。住所地：大化镇文昌东路11号。
法定代表人覃宏海，局长。
委托代理人韦伟生，广西维仁律师事务所律师。
委托代理人韦建禄，大化瑶族自治县住房和城乡建设局副局长。
上诉人韦炳规因规划行政许可一案，不服大化瑶族自治县人民法院2016年4月6日作出的（2016）桂1229行初字1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人韦炳规及其委托代理人黄超林、郭明森，被上诉人大化瑶族自治县住房和城乡建设局（以下称大化县住建局）的委托代理人韦伟生、韦建禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：1997年，广西南宁大通建筑安装公司经广西区高级法院终审判决从大化县菌肥厂取得该厂的60亩西园小区用地，后经被告大化瑶族自治县住房和城乡建设局规划为私人住宅用地。2004年初，原告从大通公司处购得宅基地一块，同年2月16日取得被告颁发的《建设用地规划许可证》（编号2004072）；2月27日，原告与大化瑶族自治县国土资源局签订了《大化瑶族自治县划拨土地使用权补办出让合同》（下称《出让合同》），编号：大土补合（2004）第0115号，3月2日取得该局颁发的《建设用地批准书》（大化县2004国用字第0115号）。由于原大化县菌肥厂征地历史遗留问题等客观原因，导致购得该西园小区的居民未能如期开工建设；后经市、县政府处理及走司法程序后，至2014年始恢复开工。原告遂于2014年11月13日、11月27日、2015年7月23日先后三次向被告大化县住建局申报补办《规划审批单》手续，但被告认为原告申报补办建设用地审批单所指向的该地块东南角有超出用地红线之嫌，故而未予立即补办。原告为此不满，遂向大化县委、县政府相关职能部门提出信访，被告大化县住建局于2015年8月20日作出大建复（2015）55号《关于韦炳规要求落实原西园三巷16号宅基地报建手续信访事项办理的答复意见》。原告不服，向大化县人民政府申请复议，被告大化县住建局再次派员会同大化县国土资源局技术人员对该地进行实地测量，得出的结论是原告的宅基地块东南角并没有占到公共场地，而是位于西园小区规划红线图内。故被告不再将《答复意见》作为颁证的依据，不影响到原告申办证事宜；同年12月7日被告对该《答复意见》进行了《更正说明》。同年12月9日，原告到被告办证大厅申办《规划审批单》，同月28日，被告大化县住建局向原告颁发了《规划审批单》。原告领证后不服，以该《规划审批单》所载该地块“建设地点”有误为由，于2016年1月18日提起行政诉讼，请求撤销被告大化县住建局向原告颁发的《规划审批单》、作出的《答复意见》及《更正说明》；判令被告重新作出具体行政行为。
另查明：原告韦炳规2015年在西园小区施工建房期间，采取边申办证边施工建设的方式进行，现其已建好两层现浇水泥砖结构房屋。从现场实地看，原告现建房的地点不在其本人所持有的《规划审批单》所指定的地点西园三巷南16号上，而是在西园二巷北面户名为黄景戏的10号地块上，从而导致黄景戏与原告产生纠纷，黄景戏向本院提起民事诉讼，经本院审理后作出（2015）大民初字第838号民事判决，原告败诉不服上诉，现案件正在二审中。同时，本案庭审中，原告就讼争地块表示不存在“一地两证”行为。
再查：被告大化县住建局根据西园小区新村整体规划需要及便于群众寻找为目的，把西园小区新村的巷道重新编排更名，将原告原《建设用地规划许可证》所指定的建房地点西园三巷现更名为西园六巷，但被告颁发给原告的《规划审批单》、《建设用地规划许可证》（编号2004072）与大化县国土资源局颁发的《建设用地批准书》（大化县2004国用字第0115号）仍写为西园三巷南16号；与原告产生纠纷的黄景戏的建房地点西园二巷同时更名为西园四巷，黄景戏所持的《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》仍写为西园二巷北面10号。
一审判决认为：首先，关于被告颁发的《规划审批单》是否可撤销问题。原告韦炳规诉求的《规划审批单》系被告大化县住建局2015年12月所为，该《规划审批单》所载内容沿用原告2004年2月所申领的《建设用地规划许可证》的内容，故应依照当时的法律法规确定被告职权。根据《中华人民共和国城市规划法》第九条及《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，被告均具有作出被诉具体行政行为的法定职权。被告大化县住建局向原告颁发的《规划审批单》，内容沿用原告原《建设用地规划许可证》所载的内容，建设地点、用地面积均没有改变。虽然《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条均有规定在实施行政许可时应当进行听证程序，但《中华人民共和国城乡规划法》并没有规定行政机关在实施建设工程规划许可时应当听证。而本案的行政许可不属涉及公共利益的重大行政许可事项，不直接涉及与他人之间重大利益关系，且被告作出的行政许可是在原告持有证件内容的基础上满足《中华人民共和国城市居住区规划设计规范》建设规定的要求，该行政许可在程序上无违法之处，未侵犯原告的合法权益。原、被告在本案中争议的焦点是对《规划审批单》及《建设用地规划许可证》所指向的建设地点即“西园小区三巷”的理解上：原告认为现其正建房之地是“三巷”（现改为“六巷”），而被告认为原告现已建房之地系“二巷”（现改为“四巷”），属侵占他人之地的违建行为。依城乡规划法立法宗旨，个人应服从整体，被告大化县住建局根据西园小区整体规划需要及方便人民群众的生产生活，对整个小区巷道重新统一规划编排（因该小区涉及到多个用地单位开发问题），是其依法、依规、依职行使权力的行为，并无违法之处；且结合原告与他人（即黄景戏）讼争的另一民事案件看，本院原已邀请被告、大化县国土资源局、原告及黄景戏等共同到场勘验指认，原告现已建好的房屋不在其《建设用地规划许可证》所指定的建设地点上（即不在“三巷南16号”，而是在“二巷北10号”）。因此，原告诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（三）项之规定，不具有可撤销性。其次，关于被告作出的《答复意见》及《更正说明》是否具备可诉性问题。被告大化县住建局作出的《答复意见》及《更正说明》，仅是对原告（××）信访问题作出的回应，并未创设、限定或者变更原告的权利和义务，对其权利义务没有产生实际影响，尽管被告对原告申请补办证的信访行为以《答复意见》的形式进行答复，但尚不是以导致其答复行为被撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款及《信访条例》第三十四条、第三十五条之规定，信访人对信访事项处理意见及复核处理意见不服，并无法律、法规规定信访人可以对此提起行政诉讼；且信访行为属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（五）、（六）项的规定，也符合《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条的规定，故原告诉请的该项内容不具有可诉性，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。再次，关于原告诉请判令被告重新颁证行为问题。因被告在颁发《规划审批单》予原告时并没有更改其原《建设用地规划许可证》的内容，且已将该《规划审批单》送达给原告，原告已收持，在整个办证许可过程中无违法之处。本案事因是原告未经审批先占地建房行为引起，在其与他人因建房之地讼争后，又否认“一地两证”之说，这种未报先建与他人纷争通过民事诉讼败诉后，又再提起行政诉讼来要求撤销自己已取得的《规划审批单》，并依其现占地意识要求重新补办证的行为显然自相矛盾。况且，国家法律法规未授权司法机关及行政执法机关以损害他人合法权益来成就另一方权益的行为，同时，《中华人民共和国城乡规划法》亦规定，《规划审批单》须与《建设用地规划许可证》内容一致，故原告请求撤销《规划审批单》后，又按其“先斩后奏”的行为来为其重补发证于法无据，不予支持。综上所述，被告大化县住建局在颁发给原告的《规划审批单》及作出的《答复意见》、《更正说明》中，在履行职权、办理程序、适用法律上并无不当，未侵犯原告的相关程序及实体权利。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条之规定，判决：驳回原告韦炳规的诉讼请求。
上诉人韦炳规上诉称，一、一审判决认定基本事实不清。1、一审法院认为“被告大化县住建局向原告颁发的《规划审批单》，内容沿用原告原《建设用地规划许可证》所载的内容，建设地点、用地面积均没有改变”（判决书第8页顺数第9至11行），该认定没有事实依据。从上诉人的《建设用地规划许可证》附图与《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）、《大化县西园小区局部总平面规划》（新）上比对来看可知，上诉人的宅基地位于由文化北路与县矿局围墙所形成的直角夹角区域所布局四排平行宅基地群同一区域。有所异处的是：（1）《建设用地规划许可证》附图、《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）载明的是上诉人的宅基地所在位置是从北到南数的第2排；而《规划审批单》、《大化县西园小区局部总平面规划》（新）载明的是上诉人的宅基地所在位置是从北到南数的第1排；（2）《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）和《大化县西园小区局部总平面规划》（新）载明的业主分布不一致。（3）《规划审批单》、《大化县西园小区局部总平面规划》（新）与《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）四至载明的上诉人的左邻右舍也不一致、互不吻合；（4）《规划审批单》、《大化县西园小区局部总平面规划》（新）与《建设用地规划许可证》附图所载明的上诉人所在的行排也不一致。被上诉人没有证据证明上述差异的来龙去脉。一审判决也没有查明该事实。从被上诉人颁发的《建设用地规划审批单》的内容及《大化县西园小区局部总平面规划》（新）可看出，原告的建设用地位于从北往南数的第1排；而原告的原《建设用地规划许可证》及《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）则标明，原告的建设用地在第2排，被上诉人没有提交依据说明该变化；只是在规划图中，巷道名称变更就把原告的建设用地位移到第一排；而该变更也没有相应依据。一审判决书一方面认定上诉人韦炳规请求撤销的《建设用地规划审批单》所载内容沿用上诉人2004年2月申领的《建设用地规划许可证》的内容，目的是要说明上诉人的宅基地位置一直在原地没有变动。另一方面，一审判决书同时又认定被上诉人提供的《答复意见》、《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）与《大化县西园小区局部总平面规划》（新）等材料“能真实地反映西园小区总体规划的变迁”。但被上诉人没有提交新旧规划图的变化依据，即没有证据证明旧规划图如何变为新规划图的，没有规划方案及规划图说明，没有规划调整的勘查记录、批准文件等。这既是认定事实错误，又是相互矛盾的。由此可知《建设用地规划审批单》不仅改变了上诉人原《建设用地规划许可证》确定的宅基地的形状、面积，也改变了宅基地的位置。根据上诉人持有的2004072号《建设用地规划许可证》及大化县（2004）国用字第0115号《建设用地批准书》记载，被上诉人规划给上诉人的宅基地，其位置为西园三巷南16#，亦即在平行四排宅基地从北向南数的第2排，该宅基地东邻空地，西邻空地，南邻通道，北邻西园三巷。从《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）看，上诉人宅基地东与韦汉规相邻；从《大化县西园小区局部总平面规划图》（新）看，韦汉规宅基地仍在第2排，而上诉人的宅基地却位移到第1排。2015年12月9日，被上诉人根据上诉人的2004072号《建设用地规划许可证》，到实地进行勘查并制作了与该《建设用地规划许可证》内容一致的《大化县私人住宅建设用地验查表》，该表证明了上诉人的宅基地位置为所在平行四排宅基地从北向南数的第2排。即便被上诉人后来对规划的巷道进行了更名，但正如其反复强调的一样：上诉人宅基地的位置原地不动。然而，从《大化县西园小区局部总平面规划》图上看，虽然在文化北路与县矿管所形成的直角夹角位置上仍然和原来一样规划有四排宅基地，但上诉人的宅基地位置却变成了从北向南数的第1排，而原来从北向南数的第1排却没有了。这么大的改变，一审判决却视而不见，仍然认定上诉人讼争宅基地的位置没有改变。2、如前所述，《建设用地规划审批单》、《大化县西园小区局部总平面规划》（新）与上诉人持有的《建设用地规划许可证》上载明的附图内容不一致，西园小区平面规划新旧图所载明宅基地的业主也不一致，说明规划建设已改变。但一审判决却置事实于不顾，仍然认定该审批单所载内容沿用上诉人2004年2月申领的《建设用地规划许可证》的内容。3、在一审庭审中，上诉人要求被上诉人提供其制作的《用地验查表》、《西园新村住宅小区平面规划图》（旧）全貌图和《大化县西园小区局部总平面规划》（新）全貌图以及相关建设规划等依据，用来证明其颁发给上诉人的《建设用地规划审批单》是否有依据和合法，但被上诉人当庭表示有该证据，但拒绝提供。现上诉人所附证据材料中的《用地验查表》为复制件，为查明案件事实，上诉人请求二审法院调取上述证据。二、被上诉人在实施建设工程规划许可时未举行听证属程序违法。一审判决认定该行政许可在程序上无违法之处是错误的。被上诉人颁发给上诉人的《建设用地规划审批单》内容与《建设用地规划许可证》不一致，变更了上诉人权利义务，关系到上诉人的重大利益，依据《行政许可法》第四十七条及其他相关的规定，在实施行政许可时应当告知上诉人申辩和听证权利。一审法院认为“《城乡规划法》并没有规定行政机关在实施建设工程规划许可时应当听证。而本案的行政许可不属涉及与他人之间重大利益关系，该行政许可在程序上无违法之处，未侵犯原告的合法权益”，该认定是错误的。一审法官没有正确适用，或者说没有正确理解《城乡规划法》和《行政许可法》之间的关系。从法律规定可知，《城乡规划法》是实体法，规定行政机关的行政职权，并设定与城乡规划建设有关的行政许可内容，但没有规定实施相关行政许可的程序问题；而《行政许可法》是程序法，规定行政机关实施行政许可过程中，必须遵守的程序规定。本案中，被上诉人颁发的《建设用地规划审批单》改变了《建设用地规划许可证》的行政许可内容，而该内容涉及上诉人的重大利益，且没有告知申辩和举行听证，这明显是程序违法。而《城乡规划法》第五十条也规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《行政许可法》是规范实施行政许可行为的程序法，是实施行政许可必须遵循的程序性规定，该法第三条规定“行政许可的设定和实施，适用本法。”被上诉人实施建设工程规划的行政许可当然也不能例外，《城乡规划法》第三十八条第三款规定规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”。一审判决认为行政许可法第四十六条、第四十七条关于听证的规定不适用于实施建设工程规划的行政许可，把实体法和程序法割裂开来适用，显然是适用和理解法律错误。本案的行政许可行为不仅改变了上诉人讼争宅基地的形状、面积，也改变了讼争宅基地的位置，一审判决也认定上诉人建设的房屋在他人的宅基地上，且第三人还据此状告上诉人侵犯其合法权益，这明显是直接涉及与他人之间重大利益关系，被上诉人依法必须举行听证，但被上诉人并未告知和举行听证，显属程序违法。三、一审判决认定“从现场实地看，原告现建房的地点不在其本人所持有的《规划审批单》所指定的地点西园三巷南16号上，而是西园二巷北面户黄景戏的10号地块上”，该认定没有依据。一审法官仅“从现场实地看”，没有进行勘查测量、没有用该小区规划方案及附图进行实地对照定位，就得出上诉人建房地点在他人的宅基地上，完全是主观臆断。而且在本行政案中审理民事案件，没有双方当事人举证、质证和辩论，一审法院就认定上诉人构成民事侵权，显然是错误的。既然一审法院在本行政案中解决原告与他人（黄景戏）民事争议，那么，本案就遗漏了诉讼主体。但一审法院没有将黄景戏列为本案诉讼主体，而是代理黄景戏进行举证、质证和答辩，一审法院完全忘记了自己中立判案的原则，充当案件当事人的角色。如果一审法院以（2015）大民初字第838号民事判决认定的事实为本行政案的判决的依据也是错误的，违反了最高人民法院《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定。因为该判决书没有生效（正在二审审理中），判决书所认定的事实还待二审法院判决。四、一审法院认定“被告大化县住建局作出的《答复意见》及《更正说明》，仅对原告（××）信访问题作出的回应，并没有创设、限定或者变更原告的权利和义务，对其权利义务没有产生实际影响”，该认定是错误的。从内容可知，《答复意见》明显是可诉的具体行政行为，因为《答复意见》改变了上诉人的《建设用地规划许可证》许可用地的形状和面积，变更了上诉人的权利和义务，一审法院没有审查认定该具体内容。上诉人信访事项是要求信访局督促大化县住建局落实报建手续，但是，在《答复意见》里，被上诉人却规定信访人（上诉人）的宅基地面积、形状、位置发生了变化，并要求上诉人按改变了面积、形状、位置的宅基地申请办理报建手续。该《答复意见》明显变更了信访人（上诉人）的权利和义务，即变更了上诉人《建设用地规划许可证》的内容。一审法院却强词夺理地认定“未创设、限定或变更原告的权利和义务”，显然是认定事实错误。而且，被上诉人在本案中没有提交作出《答复意见》的事实依据和法律依据。五、一审判决认定“原、被告在本案中争议的焦点是对《规划审批单》及《建设用地规划许可证》所指向的建设地点即“西园小区三巷”的理解上”。该认定是错误的。本行政案争议焦点应当是被上诉人作出的《建设用地规划审批单》、《答复意见》及《更正说明》等具体行政行为是否有事实、法律依据，程序是否合法？一审法院把本案的争议焦点都搞错，那么审理案件必然会出现错误。本案还需要查明的有关事实是，现西园小区整体规划建设是否改变了原规划建设方案，上诉人《建设用地规划许可证》确定的宅基地位置是否被位移了？一审法院没有查明该事实。综上所述，一审判决认定基本事实不清，证据不足，适用法律错误，恳请上级法院查明事实，依法判决：1、撤销大化瑶族自治县人民法院（2016）桂1229行初1号行政判决；2、判决撤销（2004）城规管私地规字072号《私人住宅建设用地规划审批单》、《大化瑶族自治县住房和城乡建设局关于韦炳规要求落实原西园三巷16号宅基地报建手续信访事项办理的答复意见》（大建复（2015）55号）及《更正说明》；责令被上诉人按2004072号《建设用地规划许可证》确定的上诉人宅基地位置重新颁发《建设用地规划审批单》。被上诉人大化县住建局答辩称，一、关于原审判决认定的基本事实问题答辩人除了坚持原审的答辩意见外，还要说明一个与本案相关的事实。即，由于上诉人固执及以自己的理解于前两年在涉案小区内建造了一间框架结构的楼房，后来该宅基地的使用者黄景戏发现上诉人所建的房屋建在他的宅基地上之后，黄景戏向大化县法院提起了土地使用权侵权之诉，经大化县法院审查查明上诉人已建好的房屋不在上诉人《建设用地规划许可证》所指定的建设地点上（即不在“三巷南16号，”而是在“二巷北10号”），上诉人在该起民事诉讼初审中已败诉了，上诉人对该民事案的上诉还在二审审理之中。所以说上诉人提起撤销自己用地许可的行为是一种滥用诉权的行为。其目的就是想将其违法侵占他人宅基地的行为变为“合法使用”宅基地的行为。此外对上诉人在上诉时提交一份《用地验查表》复印件证明答辩人在原审时“拒绝提供”证据的说明。具体的情况是2015年底，上诉人与黄景戏发生土地使用权争议发生纠纷并进入民事诉讼程序后大化法院曾邀请上诉人、大化县国地局、民事诉讼的原告共同到现场勘验指认，确认上诉人建好的房屋不在其《建设用地规划许可证》所指定的建设地点上。此后上诉人又到答辩人单位找到执法中队去现场验查，而答辩人执法中队现场勘查后认定上诉人的宅基地还在现场并备注“未建”。因此不管是该验验表产生的时间和产生的内容，勘验表都不是住建局颁发许可证的的备案材料，而是民事纠纷现场勘查登记，所以在原审过程中答辩人不能也不会出具该份验查表作为证据使用。二、关于《建设用地规划审批单》内容与《建设用地规划许可证》是否同一的问题。从两份材料的主要内容上分析：第一，用地的单位均为韦炳规，第二，建设地点（位置）均为西园三巷南16号，第三，用地面积均为84平方米。所以说上诉人认为两份材料内容不相同侵害上诉人权利的说法没有依据，因此，该两份材料也不存在权利改变需要走听证程序的问题。三、关于原审判决认定“从现场实地看，原告现建房的地点不在其本人所持有的《规划审批单》所指定的地点西园一三巷南16号上，而是西园二巷北面户黄景戏的10号地块上”，的认定有没有依据的问题。在本案的纠纷中上诉人的目的就是要求答辩人撤销他实际的用地位置的手续，将他人（黄景戏）的宅基地划给上诉人所有。但是，上诉人的这一想法在民事诉讼中已败诉（现在二审程序中）。所以在另一起民事上诉案件尚未有结果之前，案件的事实只是待定，而不是没有依据。四、关于答辩人原审前作出的《答复意见》及《更正说明》的问题。该问题原审答辩人及庭审时已有答复在此不再重复。五、关于原审的争议焦点问题答辩人认为：本案的纠纷之所以打了民事诉讼又打行政诉讼就是本案因为上诉人在他人的宅基地建起了楼房，所以上诉人的宅基地位置在哪里就是本案的争议焦点。如果上诉人质疑答辩人对涉案小区规划没有依据及合法审批，那么上诉人及整个小区的业主都要成为“违章建房”的侵权人，上诉人在质疑答辩人规划的同时，他也在质疑他的诉权。因为如果答辩人在没有审批城市（区）规划的情况下发许可证给上诉人，他的诉讼权利也没有了法律和保障。综上所述，答辩人认为：在上诉人错误使用他人宅基地后，不能正面回应面对的问题，而是主张撤销自己用地手续（审批单）的行为没有事实及法律依据。为此，答辩人恳请二审人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
上诉人二审期间提供的证据有：1、（2016）桂12民终501号民事裁定书复印件，用以证明一审判决认定事实不清；2、大化县私人住宅建设用地验查表照片，用以证明被上诉人没有根据上诉人的建设用地规划许可证及建设用地验查表颁发规划审批单，其所作出的建设用地规划审批单没有事实依据。被上诉人对上诉人提供的证据1的真实性无异议，但认为该证据不能作为撤销本案一审判决的依据；对上诉人提供的证据2的真实性无异议，但认为该证据并非被上诉人发证的依据，不能作为证据使用。
本院对双方当事人所提供的证据认证如下：上诉人与被上诉人在一审期间提供的证据均可以作为认定案件事实的依据。上诉人二审期间提供的证据被上诉人对其真实性均无异议，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：1997年，广西南宁大通建筑安装公司（以下称大通公司）经广西壮族自治区高级人民法院终审判决从大化县菌肥厂取得该厂的60亩西园小区用地，后经被上诉人大化瑶族自治县住房和城乡建设局规划为私人住宅用地。2004年初，上诉人从大通公司处购得宅基地一块，同年2月16日取得被上诉人颁发的《建设用地规划许可证》（编号2004072），用地位置为：西园三巷南16号，用地面积为：7×12M2=84M2。从当时的《西园新村住宅小区平面规划图》上看，上诉人的建设用地位于该小区从北至南的第二排，即图上标注的“西园三巷”南16号用地，该地西临覃干（地），东临韦汉规（地），该用地北面另规划有一排宅基地。2004年2月27日，上诉人与大化瑶族自治县国土资源局签订了《大化瑶族自治县划拨土地使用权补办出让合同》（下称《出让合同》），编号：大土补合（2004）第0115号，3月2日取得该局颁发的《建设用地批准书》（大化县2004国用字第0115号）。由于原大化县菌肥厂征地历史遗留问题等客观原因，导致购得该西园小区的居民未能如期开工建设；后经市、县政府处理及走司法程序后，至2014年开始恢复开工。上诉人遂于2014年11月13日、11月27日、2015年7月23日先后三次向被上诉人大化县住建局申报补办《规划审批单》手续，但被上诉人未予立即补办。上诉人遂向大化县委、县政府相关职能部门提出《关于要求解决落实我位于大化镇西园三巷南16号宅基地的诉求报告》。2015年8月20日，被上诉人大化县住建局作出（2015）大建复55号《关于韦炳规要求落实原西园三巷16号宅基地报建手续信访事项办理的答复意见》（以下称《答复意见》），答复内容为：“一、广西南宁大通建筑安装公司60亩居住用地规划我局没有更改，你所购买的原西园三巷16号宅基地位置原地不动，只是因实际用地不够，原方形的宅基地变成了梯形状。因债务纠纷问题，1997年广西南宁大通建筑安装公司把大化县菌肥厂告上自治区高院，自治区高院（1997）桂经终字第232号作出终审判决：在该厂用地中的西园小区一带划出60亩赔偿给该公司。该地块以西园路为界分为‘东地块’和‘西地块’。2003-2014年间与该公司购买宅基地的业主均分别办理了‘建设用地规划许可证’、‘建设用地批准书’、‘建设工程规划许可证’。虽然自治区高院已作出终审判决，但是，多年来，该致使购地业主多次群体上访要求县人民政府尽快给予解决建房问题。2012年县人民政府授权由我局牵头负责做好落实工作，我局在核查国土提供的该公司60亩总用地红线范围与实地完全相符的基础上，组织股东代表及相关工作人员与该厂进行多次沟通和协调，方达成协议。2014年初，凡与该公司购买宅基地的业主基本上都得建房。但是2014年6月经实地放线和验线，发现该公司‘西地块’原规划的宅基地与实际用地有所误差，原西园三巷规划有11间12×7M2，实际只能安排10间（其中9间为12×7M2，1间就是你与该公司购买的原西园三巷16号宅基地由原来的12×7M2变成了梯形状），1间即原西园三巷17号宅基地已超出用地红线外而变成‘有证无地’。原西园二巷规划有11间12×7M2宅基地，实际用地又能安排13间12×7M2宅基地，比原规划多2间；因原西园二巷宅基地出现‘一地两证’（2003年12月31日办给卢春燕，2004年2月16日又办给韦向丰），股东代表会决定把多出的这2间宅基地，1间安排给‘一地两证’的韦向丰，1间安排给原西园三巷超出用地红线外而变成‘有证无地’的17号宅基地。二、你应尊重事实，按实际用地面积办理你的宅基地报建手续，我局随时都可以给予办理；但你坚持要按12×7M2宅基地办理报建手续，与实际用地面积不符，我局无法给予办理。同时，由于该地块巷道原编排较乱，为方便群众寻找，我局已把该地块的巷道重新编排，原西园一巷改名为大化镇西园路三巷，原西园二巷改名为大化镇西园路四巷，你宅基地所在的原西园三巷改名为大化镇西园路五巷。”2015年12月7日，被上诉人大化县住建局作出《更正说明》，更正内容为：“我局2015年8月20日印发的《关于韦炳规要求落实原西园三巷16号宅基地报建手续信访事项办理的答复意见》（（2015）大建复55号）中第二页‘原西园一巷改名为大化镇西园路三巷，原西园二巷改名为大化镇西园路四巷，你宅基地所在的原西园三巷改名为大化镇西园路五巷’有误，现予以更正如下：第二页顺数22行‘原西园一巷改名为大化镇西园路三巷’删除。第二页顺数24行‘大化镇西园路五巷’更正为‘大化镇西园路六巷’。”2015年12月28日，被上诉人大化县住建局作出（2004）城规管私地规字第072号《私人住宅建设用地规划审批单》（以下称《建设用地规划审批单》），该审批单填写建设用地位置为：“用地东临空地，西临覃干（地），南临巷道，北临巷道。”从被上诉人大化县住建局提供的2012年重新制作的《大化县西园小区局部总平面规划图》上看，上诉人的建设用地位于图中从北至南的第一排，东临空地，西临覃干（地），南临巷道，北临巷道。上诉人领取该《建设用地规划审批单》后不服，以被上诉人大化县住建局作出的《答复意见》、《更正说明》、《建设用地规划审批单》变更其取得的《建设用地许可证》为由，于2016年1月18日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人大化县住建局作出的《答复意见》、《更正说明》及《建设用地规划审批单》，判令被上诉人重新作出具体行政行为。本院另查明：上诉人韦炳规于2015年开始在西园小区施工建房，在施工期间与案外人黄景戏产生民事纠纷。黄景戏于2015年8月以上诉人韦炳规在其享有使用权的西园二巷北面10号住宅用地上建房，侵害其合法权益为由向一审法院提起民事诉讼，一审法院审理后于2016年1月6日作出（2015）大民初字第838号民事判决，判决：韦炳规于判决生效之日起立即停止对黄景戏位于大化镇西园新村西园二巷北面10号住宅用地使用权的侵害，并于判决生效之日起五日内清除该住宅用地上的建筑物，恢复该住宅用地原状。上诉人韦炳规不服该判决，上诉至本院。本院于2016年6月20日作出（2016）桂12民终501号民事裁定，以一审判决认定基本事实不清为由撤销（2015）大民初字第838号民事判决，发回大化县人民法院重审。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被上诉人作出的《答复意见》及其《更正说明》是否属于可诉的行政行为；2、被上诉人作出的《建设用地规划审批单》、《答复意见》及其《更正说明》是否改变了上诉人已取得的建设用地规划许可；3、被上诉人的行政行为程序是否合法。
关于被上诉人作出的《答复意见》及其《更正说明》是否属于可诉的行政行为的问题。最高人民法院2005年12月12日作出的（2005）行立他字第4号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或政工部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”从该司法解释第一条规定的内容来看，人民法院不予受理的范围应当限制为“对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实质影响”的行为。从2015年5月1日起，修订后的行政诉讼法已将受案范围从“具体行政行为”修改为“行政行为”，对受案范围的内涵和外延进行了大幅的扩展，除法律规定不属于行政诉讼受案范围外，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，均属于人民法院行政诉讼受案范围。综上所述，判断信访答复意见是否属于可诉行政行为的关键在于是否对当事人的权利义务产生了实质的影响，如果信访答复意见对当事人的权利义务作出了新的处理，则属于可以提起行政诉讼新的行政决定。本案上诉人认为被上诉人作出的《答复意见》以及《更正说明》改变其已取得的行政许可，侵害其合法权益，其向人民法院提起行政诉讼属于人民法院的受案范围，一审法院认为上诉人该项诉请不具有可诉性、不属于人民法院行政诉讼的受案范围是错误的，应当予以纠正。
关于被上诉人作出的《建设用地规划审批单》、《答复意见》及其《更正说明》是否改变了上诉人已取得的建设用地规划许可的问题。上诉人于2004年取得的《建设用地规划许可证》（编号2004072），所记载用地位置为：西园三巷南16号，用地面积为：7×12M2=84M2。从当时的《西园新村住宅小区平面规划图》上看，上诉人的建设用地位于该小区从北至南的第二排，即图上标注的“西园三巷”南16号用地，该地西临覃干（地），东临韦汉规（地），该用地北面另规划有一排宅基地。而从被上诉人大化县住建局提供的2012年重新制作的《大化县西园小区局部总平面规划图》上看，上诉人的建设用地位于图中从北至南的第一排，东临空地，西临覃干（地），南临巷道，北临巷道。被上诉人依据2012年重新制作的《大化县西园小区局部总平面规划图》作出的《建设用地规划审批单》、《答复意见》及《更正说明》与上诉人取得的《建设用地规划许可证》确定的建设用地的形状、面积，以及用地的位置明显不一致，应当视为改变了上诉人已取得的建设用地规划许可的内容。
关于被上诉人的行政行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《中华人民共和国行政许可法》第五条和第七条也规定，设定和实施行政许可应遵循公开、公平、公正的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述、申辩权。本案被上诉人作出的《建设用地规划审批单》、《答复意见》及《更正说明》改变了上诉人已取得的行政许可的内容，但没有给予上诉人陈述申辩的机会，违反了行政许可法规定的公开原则，同时亦侵犯了上诉人的陈述和申辩权，其行政行为程序违法，应当予以撤销。
综上所述，一审判决认定事实及适用法律均错误，应当予以纠正，上诉人的上诉理由成立，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销大化县人民法院（2016）桂1229行初1号行政判决；
二、撤销被上诉人大化县住建局作出的（2004）城规管私地规字072号《私人住宅建设用地规划审批单》、大建复（2015）55号《大化瑶族自治县住房和城乡建设局关于韦炳规要求落实原西园三巷16号宅基地报建手续信访事项办理的答复意见》及《更正说明》；
三、由被上诉人大化县住建局对上诉人韦炳规提出的建设用地规划审批申请重新作出行政行为。
二审案件受理费50元由被上诉人大化县住建局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申国毅
审 判 员 梁海亮
代理审判员 韦荷嫩
二〇一六年十月十一日
书 记 员 吴菊婵
审 判 长 申 国
审审
亮韦荷代理审判员
二○一六年十月十一日
书书
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。