湖北省咸宁市咸安区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂咸安行初字第00006号
原告通山县大路乡山口村12组（以下简称山口村12组）。
代表人范传民。
委托代理人胡良凡。
委托代理人邱守凡。
被告通山县人民政府（以下简称通山县政府）。
法定代表人胡娟，通山县县长。
委托代理人，尹斌。
第三人通山县大路乡洞口罗村3组（以下简称洞口罗村3组）。
代表人胡得发。
委托代理人胡华启。
2013年8月5日，通山县人民政府作出通政确（2013）6号《关于大路乡洞口罗村3组与山口村12组为“蘑�山”林权争议的处理决定》，山口村12组不服向咸宁市人民政府申请行政复议，咸宁市人民政府于2013年12月6日作出咸政复（2013）31号行政复议决定，山口村12组仍不服于2014年1月6日向咸宁市中级人民法院提起行政诉讼，咸宁市中级人民法院于2014年1月15日作出（2014）鄂咸宁中行辖字第2号行政裁定：本案交由咸宁市咸安区人民法院审理。本院受理后，依法组成合议庭，分别向原、被告及第三人邮寄送达了受理案件通知书，行政诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书，并于2014年6月17日公开开庭审理了本案，原告委托代理人邱守凡、胡良凡，被告委托代理人尹斌、第三人代表人胡得发及其委托代理人胡华启均出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：“马道岭”又名“陈胜林”的林地，历史以来就属原告所有。1981年原告依法领取了《山林权证》，此处山自解放以来，（除焦夏中学搞了几年勤工俭学外）一直由原告经营管理。2009年修建杭瑞高速公路时，该林地被杭瑞高速指挥部征用为“堆料场”，并与原告签订了征用地协议及补偿协议，而第三人不顾客观事实，以其当年未实地测量面积估计填写的“蘑茹山”（又名“毛枯山”）的《林权证》为依据。硬说此山是他们的，为此发生纠纷，被告通山县政府受理后，不调查不核实，不组织双方协调解决，认为第三人的“蘑茹山”的《林权证》有100亩，而原告的“马道岭”只有15亩，不以《林权证》四至为依据，仅以面积为依据，认定第三人的“蘑茹山”包括了原告的“马道岭”，发证时发生了重叠，作出了山林权双方各半的处理决定。因此，原告认为被告作出的处理决定，认定事实错误，适用法律不当，程序违法，故请求依法撤销被告通政确（2013）第6号《处理决定》�判令被告据事作出争议林地“马道岭”的权属全部属原告所有的具体行政行为。
原告为支持其主张，向本院提交了下列证据：（均为复印件）
1、通山县政府颁发的证字第0002489号《山权证》（存根）证字第0002409号《山林权证》旨在证明上述两证明细表编号为6#“马道岭”与编号为“2#”的“毛枯山”，没有发生重叠，故争议地应属原告所有。
2、陈胜林大金星坟山图及岚峰二支合约，旨在证明争议地属原告祖坟山。
3、证明两份，旨在证明争议林地是胡苑胡家祖坟山。该林地西北方以合水为介，并一直由原告经营管理。
4、《集体林权登记申请审批表》。旨在证明第三人对原告登记的争议林地属原告所有无异议。
5、调查笔录两份，旨在证明争议林地一直属原告经营管理。
6、通山县政府通政确（2013）6号《处理决定》咸宁市人民政府咸政复（2013）31号《行政复�决定书》。旨在证明被告对争议林地作出了具体行政行为，原告不服已经过行政复议。
7、临时征地协议书，旨在证明争议地已由原告村委会与中铁二十局第四工程公司杭瑞项目部、大路乡政府、杭瑞高速通山县建设协调指挥部签订了临时征地协议，该协议包含了争议林地。
被告通山县政府辩称，被告作出的通政确（2013）6号处理决定认定事实清楚、合法有据、适用法律正确、程序合法，原告起诉的理由不成立，请求人民法院予以维持。
被告为支持其主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
1、通政确（2013）6号处理决定，咸宁市人民政府咸政复（2013）31号《行政复议决定书》。旨在证明被告对争议林地作出了具体行政行为，并经过复议程序。
2、大路乡人民政府《关于要求解决大路乡蘑茹山林地纠纷的请求》第三人请求争议林地确权的申请。旨在证明�告受理案件的来源。
3、通山县林业局关于争议林地调查报告，争议林地位置图，旨在证明被告作出处理决定的依据。
4、通山县人民政府证字第0002489号，证字第0002409号《山林权证》。旨在证明上述两证均包含了争议林地，两证发生了重叠。
5、调查笔录4份，旨在证明争议地原告及第三人均进行过经营管理。
6、《林木林地权属争议处理办法》旨在证明被告作出通政确（2013）6号《处理决定》的法律法规依据。
第三人洞口罗村3组述称：一、被告作出的处理决定事实清楚，证据充分；二、原告起诉的理由不成立，故请求人民法院判决维持被告作出的通政确（2013）6号处理决定。
第三人至本案庭审辩论结束前未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2、4、6无异议，对证据1的真实性无异议，对该证据中《处理决定》合法性提出异议，认为处理决定�定事实不清，实体处理不当，且没有组织双方进行协商解决，属程序违法；对证据3提出异议，认为该证据不真实，该证据与咸安区法院组织原、被告及第三人，通山县林业局工作人员到实地踩界指认，证实该证据勾绘的争议位置与实际不相符，被告不能以此作为确权依据；对证据5提出异议，认为该证据不真实。
第三人对被告提供的证据1-6无异议。
被告及第三人对原告提供的证据1、6无异议，对证据2提出异议，认为该证据不能作为本案的证据使用，对证据3提出异议，认为该证据七个人在一份证明上签名，不能作为本案证据使用；对证据4的真实性无异议，对证明内容提出异议，认为该证据的最后审批权属被告，而该证据未经被告审批，故不能作为本案证据使用，对原告提供的证据5被告及第三人提出异议，认为该证据原告在被告作出被诉具体行政行为前未向被告提供，不能作为本案证据使用。对证据7提出异议，认为该证据原告在被告作出处理决定前未向被告提供，且正是因为签订了该协议才与第三人发生该处林地权属争议。
第三人同意被告对原告提供的证据1-7的质证意见。
本院根据双方当事人的质证意见，对原、被告提供的证据作如下确认：
对被告提供的证据2、4、6，经庭审原告及第三人质证均无异议，本院予以采信；对被告提供的证据1原告虽提出异议，但该证据是被告证明其已履行了法定职责，即对原告及第三人争议的林地权属作出了被诉的具体行政行为，故本院予以采信；对被告提供的证据3，经本院主持组织原、被告、第三人，通山县林业局工作人员到争议地踩点指认，上述证据证实的争议林地位置面积与实际不相符，而被告作出的被诉具体行政行为的主要依据是该证据，因此，原告认为被告提供的证据3，被告不能作为作出被诉具体行政行为的依据的异议理由成立，故本院对被告提供的证据3不予采信；对被告提供的证据5是证明争议林地的经营活动，而不能证明争议林地的权属，故本院对被告提供的证据5不予采信。
对原告提供的证据1、6经庭审被告及第三人质证均无异议，本院予以采信；对原告提供的证据2被告及第三人提出异议，认为该证据不得作为处理林权争议的依据或者参考依据，本院认为《林木林地权属争议处理办法》第九条规定：“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”，故被告及第三人对原告提供的证据2提出的异议理由成立，本院不予采信，被告及第三人对原告提供的证据3提出异议，认为七个证人在同一份证明签名不符合证据形式的要件，不能作为本案证据使用，本院认为被告及第三人的异议理由成立；对原告提供的证据4被告及第三人对真实性无异议，对证明内容提出异议，认为该证据的审批权属被告，而被告自始至终未在该证据上签署意见，加盖公章，且原告亦未向被告提供该证据，因此，该证据不能作为本案证据使用，本院认为被告及第三人的异议理由成立，被告及第三人对原告提供的证据5提出异议，认为该证据原告在被告作出被诉具体行政行为前未向被告提供，不能作为本案证据使用的异议理由成立。被告及第三人对原告提供的证据7提出异议，认为因为原告与中铁二十局第四工程公司杭瑞项目部签订了临时用地协议后才与第三人发生林地权属争议，且原告在被告作出被诉具体行政行为前尚未向被告提供，不能作为本案证据使用，本院认为，原告提供的证据7是原告村民委员会与中铁二十局第四工程公司项目部于2009年4月13日签订的《临时用地协议书》该《协议�有通山县大路乡人民政府，杭瑞高速公路通山县建设协调指挥部负责人签名并加盖了公章，故原告提供的证据7与本案具有关联性，本院予以采信。
根据上述有效证据，可以认定以下事实：
一九八一年十二月十日被告向大路公社山口铺大队九生产队（现为通山县大路乡山口村12组）颁发了证字第0002489号《山林权证》，该证《山林明细表》编号6中记载山林座落于“马道岭”，四至：东至朱家荒地，南至山下黄田，西至洞口罗垅窝坟山，北至大路，面积15亩。一九八一年十二月十一日，被告向第三人颁发了证字第0002409号《山林权证》，该证《山林明细表》编号为2中记载：山林座落于“毛枯山”（又名蘑茹山），四至：东至大塘山下严田，南至胡范中咀，西至山下严山，北至山下严背里崎，面积100亩。原告及第三人均称争议林地历史上属其祖坟山，没有参加土改，上�纪70年代，通山县焦下中学曾作为勤工俭学基地，开垦播种了茶叶油菜，70年代末该校放弃了经营管理，尔后，被告及第三人村民均有过经营管理，为此原告及第三人为该林地权属多次发生争议。2009年3月15日，通山县大路乡人民政府向通山县林业局要求解决蘑菇山林地纠纷的请求，同日通山县林业局调查规划设计队，经调查和实地勘查，按照1：10000的比例勾绘了《通山县大路乡洞口罗村三组与山口村十二组林权争议位置图》该图《图例说明》记载：争议区域：两山重叠部分为争议区域，调查面积：山口村十二组面积为26.1亩，洞口罗村三组面积为39亩，争议区域面积18亩。2010年2月6日，第三人向被告申请要求对蘑菇山的林地权属进行确权。2013年8月5日，被告作出通政确（2013）6号《关于大路乡洞口罗村3组与山口村12组为“蘑菇山”林权争议的处理决定》一、争议地的所有权由大路乡洞口罗村三组和山口村12组双方各半所有；二、争议地点具体四至范围以县林业调查规划设计队勾绘的争议位置图为准，争议地双方各半的具体范围由当事人共同的人民政府大路乡人民政府结合实际情况，依据争议地位置图实地勘定。原告不服向咸宁市人民政府申请行政复议，咸宁市人民政府于2013年12月6日作出咸政复（2013）31号《行政复议决定书》，原告仍不服向咸宁市中级人民法院提起行政诉讼，咸宁市中级人民法院于2014年1月15日作出（2014）鄂咸宁中行辖字第2号行政裁定书，裁定：本案交由咸宁市咸安区人民法院审理。
同时查明：经本院主持组织原、被告及第三人、通山县林业局工作人员到原告及第三人争议林地踩界指认，均确认通山县林业局调查规划设计队勾绘的《通山县大路乡洞口罗村三组与山口村十二组林权争议位置图》确认的林权争议�置面积与实际不一致。
本案争议的主要焦点：被告作出的被诉具体行政行为认定的事实是否清楚？程序是否合法？
本院认为，被告作出的被诉具体行政行为认定的主要事实不清，程序违法。被告作出的被诉具体行政行为认定：经调查和实地勘查，争议地过去属坟山，没有参加土改，属集体公山。而被告作出的被诉具体行政行为对此事实的认定属谁的坟山，属那个集体的公山没有具体明确的认定；被告作出的被诉具体行政行为认定：经双方当事人实地踩界指定，县林业局调查规划设计队以1：10000的地形图勾绘出了争议地，1981年我县颁发林权证时，将争议地的林权证同时颁发给原告及第三人，造成了争议地发生重叠而引发争议。但该《图例说明》中明显记载了原告及第三人无争议林地的面积、四至、且勾绘了争议地的座落、面积、而被诉具体的行政行为对该事实未�体明确认定，且勾绘林权争议位置图与本院实地核实不一致；原告及第三人分别持有的《山林权证》中《山林明细表》记载：“马道岭”的面积为15亩，“毛枯山”的面积为100亩。而《争议林地位置图》中《图例说明》明显记载：“马道岭”的面积为26.1亩，“毛枯山”的面积为39亩，显然原告及第三人持有的《山林权证》中记载的“马道岭”、“毛枯山”的面积与县林业局勾绘的《争议林地位置图》记载的面积不一致，而被告作出的被诉具体行政行为对这一事实亦未予以认定；《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：当事人同时对一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。而本案原告及第三人均持有《山林权证》，但被告在作出被诉具体行政行为前既未组织原告及第三人进行协商解决，亦未授权其他机关组织原告及第三人进行协商解决，而直接作出被诉具体行政行为，显然违反了法定的必经程序，且被告颁发给原告及第三人的《山林权证》中记载的“马道岭”、“毛枯山”面积与《争议林地位置图》中记载的面积明显不一致，而被告作出的被诉具体行政行为，未对《山林权证》中这一事实的效力予以确认或变更，程序上亦存在瑕疵。
综上所述，本院认为，被告通山县政府作出的通政确（2013）6号《处理决定》认定的事实不清、证据不足、且程序违法。
本院认为，被告通山县政府是《中华人民共和国森林法》第十七条第一款授权依法处理本行政区域内单位之间发生的林木、林地所有权争议的主管机关，是本案适格被告。被告通山县政府作出的被诉具体行政行为认定的事实不清、证据不足，且原告及第三人对争议林地权属都能够出具合法凭证，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”之规定，被告通山县政府应当组织争议双方当事人进行协商解决，但被告通山县政府既未组织争议双方当事人对争议林地进行协商解决，又未授权其他机关组织争议双方当事人进行协商解决，而直接按照双方各半的原则确定争议林地权属，违反了法律法规规定的必经程序，同时，被告通山县政府以颁发给原告及第三人的《山林权证》发生重叠为由，而重新确定争议林地权属，而未对原告及第三人持有的《山林权证》的效力未予以确认，程序上亦存在瑕疵，因此，原告要求撤销被告通山县政府作出的通政确（2013）第6号《处�决定》的诉讼请求，应予以支持，原告要求被告通山县政府将争议林地的权属确定归其所有的诉讼请求，不属本案的调整范围，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第五十五条、第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销被告通山县政府通政确（2013）6号《处理决定》，责令被告通山县政府在60日内依法对原告及第三人争议林地的权属重新作出具体行政行为；
二、驳回原告山口村12组的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告通山县政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时予交上诉案件受理费50元。款汇户名：湖北省咸宁市中级人民法院；开户行：工商银行咸宁市分行营业部；帐号：18×××43；上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 桂 萍
审 判 员 黄春泉
人民陪审员 李 星
二〇一四年六月二十四日
书 记 员 徐 健