福建省三明市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）闽04民终151号
上诉人（一审被告）：叶金华，男，1973年7月6日出生，汉族，住福建省清流县。
委托诉讼代理人：罗绪欣，福建翠城律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：清流县里田乡人民政府，住所地福建省清流县里田乡里田村。
负责人：李曦，该乡乡长。
委托诉讼代理人：黄禄贤，清流县法律服务所法律工作者。
上诉人叶金华因与被上诉人清流县里田乡人民政府（以下简称里田乡政府）合同纠纷一案，不服清流县人民法院（2016）闽0423民初551号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月15日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人叶金华及其委托诉讼代理人罗绪欣、被上诉人里田乡政府的委托诉讼代理人黄禄贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
叶金华的上诉请求：1.撤销清流县人民法院（2016）闽0423民初551号民事判决，改判驳回里田乡政府的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由里田乡政府承担。
事实和理由：一审法院在一审判决书第9页第2行至第10页第3行一审法院认为中认定：“叶金华与里田乡政府签订的《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》为无效协议”及第11页第三段第1行至第6行一审法院认为中认定：“叶金华因补充协议取得返还的土地出让金人民币50万元，应返还里田乡政府”认定事实错误，适用法律不正确。1.《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》是叶金华与里田乡政府平等协商基础上自愿签订的协议，双方主体符合法律规定，且协议内容是双方真实意思表示。2.《里田加油站用地补充协议书》中明确约定里田乡政府履行义务，应当以“叶金华向清流县国土局缴纳土地出让金为前提条件”；因此，2012年3月8日叶金华向清流县国土资源局缴纳了土地出让金80万元时，《里田加油站用地补充协议书》发生法律效力。3.虽然本案涉案的地块于2011年7月25日、8月25日才被清流县土地收购储备中心征收和省政府批准同意按规划用途使用（用于建设加油站使用）；2011年11月29日叶金华以清流县城关东华大路口加油站的名义竞标取得该地块使用权；但不影响《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》的效力。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。本案一审起诉前，转让方已经取得有批准权的人民政府同意，并且经招标程序与受让方签订了土地出让合同，同时受让方缴纳了土地出让金，取得了土地使用权。因此，以上《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》应当认定为有效。一审法院认定《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》无效是错误的。4.一审法院依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定来认定《里田加油站用地补充协议书》中的内容违反了国家强制性规定，是错误的。认定合同（协议）无效，应当严格依据《合同法》第52条中的规定。本案中叶金华与里田乡政府签订的《里田加油站用地补充协议》没有违反以上法律规定。首先，在法律适用上应当法律优先原则，只有法律没有规定或规定不明确的前提下，才能适用下位阶的规定，本案中《合同法》第52条已有明确规定，认定合同无效应当依据该条规定。其次，以上一审法院依据的国办发〔2006〕100号文件属于规范性文件，不属于《合同法》第52条第五项规定的法律、行政法规的强制性规定，一审法院依据国务院办公厅的规范性文件来认定合同内容违反国家强制性规定，属于适用法律错误。5.一审法院认定“叶金华与里田乡政府约定将土地出让金采取（先征后返）形式变相减免土地出让收入的做法，是规避法律关于土地出让金必须按出让合同支付以及缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地的规定的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第55条之规定，应认定为无效协议”是错误的。（1）本案涉案土地的出让主体是清流县人民政府（具体经办部门是清流县国土资源局），里田乡政府不具有决定收取“土地出让金的具体数额”及如何“使用土地出让金”的权限。（2）一审判决书第7页已经对叶金华依法取得本案涉案土地使用权的过程及2012年3月8日叶金华依法将土地出让金80万元，按清流县人民政府的指示缴纳给清流县国土资源局的事实予以认定。（3）清流县人民政府收到叶金华缴纳的土地出让金之日，该土地出让金已经进入了该县财政收入。清流县人民政府为了支持里田乡政府积极开展招商引资工作，研究决定下拨50万元资金给下级政府。里田乡政府收到县政府下拨的扶持资金50万元后，该款已经属于乡政府的财政收入，该资金更不具有土地出让金的性质。里田乡政府按协议约定将属于自己的财政收入，按招商引资时签订的协议支付给叶金华，是履行合同义务的行为。一审法院将里田乡政府的合同行为认定为返还土地出让金，属于事实认定错误。6.依据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，清流县人民政府、里田乡政府应当按以上《意见》做诚信政府，对招商引资时依法作出的政策承诺，认真履行合同约定的义务。7.最高人民法院2016年4月8日发布十起依法平等保护非公有制经济典型案例中“重庆融豪投资（集团）有限公司与泸州市江阳区人民政府等合同纠纷案”，该案中地方政府通过招商引资项目与民营企业签订协议约定“土地出让使用等相关事宜”，受让土地方依招商引资协议履行义务后，该地方政府以双方签订的协议违反国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，《省政府相关部门出具的<关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知>》的文件精神，发函终止履行协议。重庆融豪投资（集团）有限公司提起诉讼要求确认政府终止履行协议的函无效，并要求政府继续履行协议。重庆市高级人民法院认为区政府提供的两份文件不属于法律、行政法规，不符合《中华人民共和国合同法》第94条关于解除合同的规定，判决区政府继续履行协议。该案中法院在审理时，平等地对待投资公司与区政府，准确适用《中华人民共和国合同法》关于合同解除的相关规定，依法维护了非公有制企业的合法权益。该案例经最高人民法院公布，应当对同类案件具有指导作用。因此，本案一审法院依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》认定《里田加油站用地补充协议书》内容违反了国家强制性规定是错误的。
里田乡政府辩称，一、关于确认合同无效问题。一审开庭时里田乡政府的代理人有口头向一审法院提出依法确认叶金华与里田乡政府签订的《土地使用权出让协议》和《里田加油站用地补充协议书》无效的请求。二、叶金华与里田乡政府双方签订的《土地使用权出让协议》无效，而《里田加油站用地补充协议书》其内容也违反了法律法规和国家相关政策，同样无效。理由：1.《里田加油站补充协议书》虽然是双方真实意思表示，但合同条款内容与国家法律法规强制性规定相悖。2.叶金华与里田乡政府分别在2011年7月25日和2011年8月25日签订的《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》时，该地块还是农村集体所有性质。该协议违背《中华人民共和国土地管理法》第63条、第54条和第55条的相关规定。3.一审法院认定《里田加油站用地补充协议书》内容属于“先征后返”的行为，违反国家法律和相关政策。所以，前述两份协议都属于无效合同。三、诉讼时效问题。一审法院认定诉讼时效应当从本案合同被依法确认无效之日起计算是正确的。四、叶金华建防洪堤是清流县水利局、国土资源局为了防范洪水和耕地保护规划建设的，并不是里田乡政府要求叶金华建设的，与本案没有直接关系。一审法院认定事实正确。
里田乡政府向一审法院起诉请求：1.叶金华返还给里田乡政府土地出让金50万元；2.诉讼费由叶金华承担。
一审法院认定以下事实：
2010年6月4日，里田乡政府作为甲方与叶金华作为乙方签订了《土地使用权出让协议》，将里田乡里田村罗陂坑的集体土地约2,000平方米提供给乙方建设加油站项目，出让价款人民币70,100元。甲方负责协助乙方办理用地手续。乙方负责加油站的审批手续及工程建设，自筹资金，自主经营，自负盈亏。2011年3月29日，里田乡政府作为甲方和叶金华作为乙方签订《里田加油站补充协议书》，双方约定：“乙方加油站向清流县国土局缴纳的土地出让金若是低于柒万零壹佰元，扣除上缴省市相关费用返还甲方后，甲方所得全额返还给乙方。甲方所得若是高于柒万零壹佰元，超过部分的金额甲方返还乙方百分之五十，另百分之五十用于乙方基础设施建设”。2010年6月23日，叶金华向里田乡政府财政所交纳了集体土地使用费人民币70,100元。2011年7月25日，清流县土地收购储备中心与里田乡里田村民委员会签订了《征收土地协议书》，里田乡里田村民委员会同意将本村位于罗陂坑的土地3.66亩作为里田加油站项目建设用地交由清流县土地收购储备中心征收使用。2011年8月25日，经福建省人民政府批准同意按规划用途使用；2011年10月23日经清流县人民政府批准同意清流县国土资源局以挂牌出让方式出让位于里田乡里田村罗陂坑金顺加油站地块2,442平方米国有建设用地使用权(原属里田村集体草地)，其中挂牌出让建设用地面积1,540平方米，代拨代建道路用地902平方米。2011年11月29日，叶金华以清流县城关东华大路口加油站名义竞标取得该地块。2011年12月8日，清流县城关东华大路口加油站与清流县国土资源局签订了《成交确认书》，双方于2011年12月13日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为35042320111213G027），合同约定：出让坐落于里田乡里田村罗陂坑编号为2011－G－25号宗地，面积1,540平方米，国有建设用地使用权出让价款80万元。合同签订后，2011年3月8日叶金华以清流县城关东华大路口加油站名义向清流县国土资源局交纳了土地出让金80万元。2013年8月5日、9月23日清流县城关东华大路口加油站以收款人叶金华名义向里田乡政府出具收据二份，收到土地出让金返还款50万元；2013年8月20日、9月26日里田乡政府财政所向叶金华返还土地出让金合计人民币50万元。2013年10月15日，清流县城关东华大路口加油站取得坐落于里田乡里田村罗陂坑面积1,540㎡的国有土地使用权证；2014年11月25日叶金华向清流县工商行政管理局登记注册成立了清流县里田金顺加油站。2016年4月14日，里田乡政府向叶金华发出《收回违规返还土地出让金催款通知书》，要求叶金华于2016年4月25日前返还里田乡政府土地出让金50万元未果提起本案诉讼。
一审法院认为，本案争议焦点有以下三点：
（一）里田乡政府与叶金华于2010年6月4日、2011年3月29日签订的《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》的效力问题
一审法院认为，双方签订《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》时间是2010年6月4日、2011年3月29日，而涉案地块被清流县土地收购储备中心征收和省政府批准同意按规划用途使用的时间分别是2011年7月25日、8月25日。双方签订《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》时，该地块还是农村集体土地性质。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”，双方签订的《土地使用权出让协议》违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，应属无效协议。根据《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’‘旧城改造’‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”双方签订的《里田加油站用地补充协议书》关于土地出让金返还内容，属于“先征后返”形式变相减免土地出让收入行为，违反了国家的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;……”；第五十五条第一款规定“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”双方当事人约定将本应缴纳土地出让金采取“先征后返”形式变相减免土地出让收入的做法，是规避法律关于土地出让金必须按出让合同支付以及缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地的规定的行为。由于本案地价款“先征后返”的行为，故双方当事人签订的《里田加油站用地补充协议书》关于土地出让金返还的内容，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条之规定，应为无效协议。
（二）关于叶金华提出里田乡政府收取集体土地使用费70100元、金顺加油站基础设施建设费、修建金顺加油站边防洪堤费用等三项费用是否抵扣的问题
一审法院认为，双方于2010年6月4日签订的《土地使用权出让协议》属无效协议，因此,里田乡政府向叶金华收取的集体土地使用费人民币70100元应当返还叶金华。关于叶金华提出金顺加油站基础设施建设费、修建金顺加油站边防洪堤费用与本案返还土地出让金的诉讼请求不属同一法律关系，不能相互抵销。
（三）本案诉讼时效的问题
一审法院认为，叶金华对确认合同无效请求权提出诉讼时效抗辩的，不予支持。里田乡政府请求返还财产，从涉案合同被确认无效之日起计算。因此，里田乡政府的主张未超过诉讼时效。
综上，一审法院认为，里田乡政府与叶金华签订的《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》属无效协议，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；……”的规定，里田乡政府向叶金华收取的集体土地使用费人民币70100元应当返还叶金华。叶金华因补充协议取得返还的土地出让金人民币50万元，应予返还里田乡政府。以上里田乡政府、叶金华相互返还的土地出让金相互抵销后，叶金华还应返还里田乡政府土地出让金人民币429900元。关于叶金华提出金顺加油站基础设施建设费、修建金顺加油站边防洪堤费用，因与本案里田乡政府请求返还土地出让金的诉讼请求属不同的法律关系，不能相互抵销，叶金华可另行提起民事诉讼。判决：一、确认里田乡政府与叶金华于2010年6月4日、2011年3月29日签订的《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》无效；二、叶金华于判决生效之日起一个月内返还里田乡政府土地出让金人民币429900元。三、驳回里田乡政府的其他诉讼请求。案件受理费8800元，由里田乡政府负担1552.5元,叶金华负担7247.5元。
二审中，双方当事人均未提交新的证据。双方当事人对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，涉案国有建设用地使用权系叶金华以清流县城关东华大路口加油站名义依《国有建设用地使用权出让合同》依法取得并向清流县国土资源局全额缴纳了土地出让金，涉案土地使用权的转让并未违反《中华人民共和国土地管理法》及相关规定。2006年12月17日，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。2014年11月27日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），其中规定：“（三）严格财政支出管理。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。”2015年5月10日，国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），其中规定：“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。……。五、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。”2016年6月1日，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）其中规定：“对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快废止；对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。”2017年7月11日，《三明市人民政府关于贯彻落实国务院在市场体系建设中建立公平竞争审查制度意见的通知》其中规定：“对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，原则上可设置半年的过渡缓冲期；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。”里田乡政府与叶金华签订的《里田加油站用地补充协议书》关于叶金华缴纳土地出让金之后返还部分给叶金华作为基础设施建设款项，系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。里田乡政府要求确认其与叶金华于2010年6月4日、2011年3月29日签订的《土地使用权出让协议》、《里田加油站用地补充协议书》无效，并返还资金50万元，该主张不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效规定的情形，本院不予支持。
综上所述，叶金华的上诉请求成立，应予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条第一款，《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销清流县人民法院（2016）闽0423民初551号民事判决；
二、驳回清流县里田乡人民政府的诉讼请求。
一审案件受理费8800元，由清流县里田乡人民政府负担。二审案件受理费8800元，由清流县里田乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴 朝 生
审判员 吴 振 泉
审判员 阙 斌
二〇一七年九月二十五日
书记员 陈玉麒（代）
附相关法条：
一、《中华人民共和国土地管理法》
第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）法律、行政法规规定的其他用地。
第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
二、《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
三、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。