江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终404号
上诉人（原审被告）如皋市交通运输综合执法大队（原如皋市运输管理处），住所地如皋市行政中心B区*楼。
法定代表人陈建华，大队长。
委托代理人唐幸炜，如皋市交通运输综合执法大队教导员。
委托代理人许波华，江苏奔月律师事务所律师。
上诉人（原审原告）如皋市昊铭驾驶员培训服务有限公司，住所地如皋市城北街道花园桥社区14组。
法定代表人陈军，总经理。
委托代理人冒萍萍，江苏敏政律师事务所律师。
上诉人如皋市交通运输综合执法大队（以下简称交通执法大队）、如皋市昊铭驾驶员培训服务有限公司（以下简称昊铭驾培公司）因不予交通行政许可一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00517号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2016年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人唐幸炜、许波华，昊铭驾培公司的法定代表人陈军、委托代理人冒萍萍，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年7月21日，昊铭驾培公司向原如皋市运输管理处提交了机动车驾驶员培训业户开业申请表及营业执照复印件、陈军（昊铭驾培公司法定代表人）身份证复印件、住所（经营场所）权属证明、租地合同等申请材料。原如皋市运输管理处于当日作出如皋交驾许字[2015]00048交通行政许可申请受理通知书，对昊铭驾培公司提出的普通机动车驾驶员培训：C1（小型汽车）、C2（小型自动挡汽车）经营的申请决定予以受理，承诺在5个工作日内办结，同时注明法定时间为15个工作日，并当场向昊铭驾培公司送达。同日，原如皋市运输管理处作出如皋交驾许字[2015]00048交通行政许可申请材料清单，对昊铭驾培公司提交的申请材料名称予以登记，陈军在该材料清单上签字确认。原如皋市运输管理处对昊铭驾培公司提交的申请材料进行审查，并派两名工作人员至如皋市城北街道花园桥社区14组现场核查。同年8月6日，原如皋市运输管理处作出如皋交驾许字[2015]00048号不予交通行政许可决定书，认为昊铭驾培公司的申请存在教练场地的《土地租地合同》未经土地行政主管部门备案的问题，不符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第四款的规定，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予交通行政许可。次日，原如皋市运输管理处向昊铭驾培公司邮寄送达该决定书。
另查明，2015年6月26日，南通市运输管理处对启东市运输管理处提交的《关于驾校审批过程中土地出租合同备案问题的请示》作出答复，答复称：因运管机构对驾校土地使用方面无界定职责和界定能力，故办理驾校行政许可过程中凡驾校使用土地出租合同的，应要求申请人向国土部门提出办理土地出租合同备案手续的申请，只要国土部门对该土地出租行为无禁止性意见，运管机构在审核“驾校提交经备案的土地出租合同”要求时均视作已备案。该答复同时抄送海安、如皋、如东、通州、海门运管处。
另，根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号）的附件4国务院决定调整或明确为后置审批的工商登记前置审批事项目录第14项规定，《中华人民共和国道路运输条例》对机动车驾驶员培训业务许可证核发改为后置审批。
一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第二条、第七条第三款、第四十条第一款的规定，县级道路运输管理机构对于辖区内行政相对人提出的从事机动车驾驶员培训业务的申请，经审查后，有权作出许可或不予许可的决定。原如皋市运输管理处作为县级道路运输管理机构，对昊铭驾培公司提出的交通行政许可申请具有审查并作出决定的职权。
关于昊铭驾培公司在提出行政许可申请时是否提交了符合法定要求的土地出租合同的问题，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款规定，依照前款规定提出申请的，应当提交下列材料：……（四）教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年；……《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款以不完全列举的方式对申请从事机动车驾驶人培训经营活动应当提交的材料作出明确规定，其中第（四）项规定申请人应提交教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同。本案中，昊铭驾培公司主张，其在申请时向原如皋市运输管理处提交了租地合同以及标题为如皋市昊铭驾校的图件。根据南通市运输管理处《关于驾校审批过程中土地出租合同备案审核问题的答复》（通运管法[2015]4号）的规定，应认定其已经提交了《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》所规定的经备案的土地出租合同。原如皋市运输管理处主张，昊铭驾培公司提交的申请材料中未有标题为如皋市昊铭驾校的图件，该图件亦非土地行政主管部门就昊铭驾培公司提交的租地合同的备案。因此，双方的争议涉及两个方面：1.昊铭驾培公司在申请时是否提交了标题为如皋市昊铭驾校的图件；2.假设昊铭驾培公司提交了标题为如皋市昊铭驾校的图件能否认定其提交的租地合同已经备案。首先，关于昊铭驾培公司在申请时是否提交了标题为如皋市昊铭驾校的图件的问题，原如皋市运输管理处提交的作出涉诉不予行政许可决定的证据中未有标题为如皋市昊铭驾校的图件；由昊铭驾培公司法定代表人签字确认的申请材料清单所记载的材料中也未有标题为如皋市昊铭驾校的图件。而原如皋市运输管理处作为驾驶员培训经营行政许可的职权部门亦无隐匿申请人提交申请材料之必要。此外，昊铭驾培公司就其已在申请时一并提交标题为如皋市昊铭驾校的图件的主张未提交证据予以证实。故对昊铭驾培公司认为其申请时已提交标题为如皋市昊铭驾校的图件的主张不予采信。其次，退一步讲，从该标题为如皋市昊铭驾校的图件来看，该图件由如皋市国土资源局经济技术开发区分局签署“经查，该宗地位于花园桥村14组”的意见并加盖印章，而在该件右下角有“已备案”字样。但从该图件无法判断系如皋市国土资源局经济技术开发区分局基于昊铭驾培公司的申请以该图件的形式对案涉租地合同作出了备案，还是如皋市国土资源局经济技术开发区分局因其他事项而出具了该图件，故昊铭驾培公司提交的该图件不能证明其主张。对于昊铭驾培公司认为其已向许可机关提交了《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》所规定的经备案的土地出租合同的主张，依法不予采信。
关于原如皋市运输管理处作出涉诉不予行政许可决定程序是否合法的问题。根据行政行为程序法定的原则，行政机关在履行行政管理事务时，必须遵循的特定的方式、步骤、顺序、时限及形式要素。昊铭驾培公司主张：（1）原如皋市运输管理处认为昊铭驾培公司提交的土地出租合同未经土地行政主管部门备案，但未告知昊铭驾培公司补正，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项的规定；（2）原如皋市运输管理处作出案涉不予行政许可决定已经超过其承诺办结期限也超过了法定的办理期限。首先，《中华人民共和行政许可法》第三十二条第一款规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；……结合该条第二款的规定，该条文系就行政机关对行政许可申请受理或不予受理的情形以及对行政许可申请是否受理的审查结果应以何种形式表现作出的规定。根据该条第一款第（四）项之规定，行政机关未告知申请人补正申请材料的后果是自其收到申请材料之日起即为受理。本案中，原如皋市运输管理处虽未告知昊铭驾培公司补正材料，但在其收到昊铭驾培公司提交的申请材料的当天即已受理了案涉行政申请，故不应认定其违反了行政许可法的规定。其次，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照规定。第八十二条规定，本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定，申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。《中华人民共和国道路运输条例》属于行政法规，其对道路运输管理机构就从事机动车驾驶员培训业务行政许可事项办理的法定期限另行作出规定，因此原如皋市运输管理处在作出涉诉不予行政许可决定时应当遵守《中华人民共和国道路运输条例》对于法定期限的规定。《中华人民共和国行政许可法》第八十二条规定的实施行政许可期限以工作日计算仅在行政许可法中适用，《中华人民共和国道路运输条例》未就其所规定的实施行政许可的期限另行作出以工作日计算的规定，因此原如皋市运输管理处认为其办理案涉行政许可事项的法定期限为15个工作日的主张于法无据，依法不予采信。原如皋市运输管理处2015年7月21日受理行政许可申请，于同年8月6日作出涉诉不予行政许可决定并于次日向昊铭驾培公司邮寄送达，已经超过了法定办理期限。再次，南通市运输管理处作出的《关于驾校审批过程中土地出租合同备案审核问题的答复》规定，运管机构对驾校土地使用方面无界定职责和界定能力，故办理驾校行政许可过程中凡驾校使用土地出租合同的，应要求申请人向国土部门提出办理土地出租合同备案手续的申请，只要国土部门对该土地出租行为无禁止性意见，运管机构在审核“驾校提交经备案的土地出租合同”要求时均视作已备案。《中华人民共和道路运输条例》第三十九条、第四十条第一款规定了从事驾驶员培训业务需经过行政许可，申请人提出申请时应提交符合法定条件的申请材料。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款对申请从事机动车驾驶人培训经营活动应当提交的材料以不完全列举的方式作出明确规定，该款第（四）项对于教练场地使用权方面的规定，是对《中华人民共和道路运输条例》第三十九条第（三）项规定的申请从事机动车驾驶员培训应有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地的具体明确。因县级道路运输管理机构对《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项规定的“经备案的土地出租合同”的理解存有疑议，南通市运输管理处于2015年6月26日对此作出解释。因《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》中未提及土地出租合同备案的职权部门、备案的表现形式等问题，南通市运管处解释中将土地出租合同备案的职权部门理解为国土资源行政主管部门，将已备案的标准理解为申请人已向国土资源行政主管部门申请而国土资源行政主管部门未有禁止性意见，同时要求道路运输管理机构应对申请尽到提示及释明的义务，该解释内容并不违背《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定的原意。原如皋运管处在办理案涉行政许可事项过程中应当参照执行南通市运输管理处对于“经备案的土地出租合同”所作的解释。本案中，原如皋市运输管理处在审查中发现昊铭驾培公司提交的土地出租合同未经备案，但未提示其应向如皋市国土资源行政主管部门提出备案申请，未履行南通市运输管理处所作答复中规定的提醒注意义务。综上，原如皋运管处作出涉诉不予行政许可决定的程序违法。
综上，昊铭驾培公司在提出行政许可申请时，未提交经备案的土地出租合同，不符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款第（四）项的规定，原如皋市运输管理处可据此作出涉诉不予行政许可决定。因原如皋市运输管理处作出涉诉不予行政许可决定时超过了法定期限，且在办理行政许可过程中未向申请人尽到提醒注意的义务，故其作出涉诉不予行政许可决定程序违法。但考虑到昊铭驾培公司作为行政许可的申请人，其负有向行政许可机关提交符合法定要求申请材料的义务，且其已经知晓南通市运输管理处对土地出租合同备案职权部门、土地出租合同是否备案的审核标准所作解释的内容，故原如皋市运输管理处作出涉诉不予行政许可决定的程序违法并不对其权利产生实际影响，其亦可在将申请材料准备齐全之后重新提出行政许可申请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，作出如下判决：一、确认原如皋市运输管理处作出的如皋交驾许字[2015]00048号不予交通行政许可决定书违法。二、驳回昊铭驾培公司的其他诉讼请求。
上诉人交通执法大队向本院提起上诉称，《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定，县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。一审法院认定15日是自然日而非工作日是错误的。根据《中华人民共和国行政许可法》第八十二条规定，本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。该条关于工作日的规定也应当适用本案行政许可事项。上诉人于2015年7月21日受理申请，8月6日作出决定，并未超过15个工作日，一审法院适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
上诉人昊铭驾培公司向本院提起上诉并答辩称，1、《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》对申请从事机动车驾驶人培训经营活动应当提交经备案的土地出租合同，并未规定国土部门的备案职权，要求昊铭驾培公司提供经过备案的合同，加重了昊铭驾培公司的负担。况且，昊铭驾培公司已提供经过备案的土地出租合同，所使用的土地符合土地利用规划。因此，昊铭驾培公司申请行政许可符合条件。2、行政许可法第四十二条规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可。法律法规另有规定的除外。《中华人民共和国道路运输条例》由国务院制订属于行政法规，该行政法规对行政许可的期限另行作出了15日的规定。行政许可法第八十二条关于工作日的规定，仅仅适用于行政许可法。《中华人民共和国道路运输条例》并未作出仅以工作日计算的规定，因此该期限并非工作日。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
上诉人交通执法大队答辩称，交通执法大队从未收到昊铭驾培公司经过备案的土地出租合同，作出不予许可的决定符合法律规定。
交通执行大队、昊铭驾培公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，原如皋市运输管理处负责机动车驾驶员培训经营许可的职权已由交通执法大队行使，昊铭驾培公司对此事实予以认可。
根据一审判决以及二审当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：1、《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定的15日是否应理解为15个工作日。2、昊铭驾培公司所提交的土地资料是否符合驾驶员培训经营许可的法定条件。
1、《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款关于15日的许可期限是否指工作日的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照规定。第八十二条规定，本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。《中华人民共和国道路运输条例》第四十条第一款规定，申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本法第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。《中华人民共和国道路运输条例》属于行政法规，对道路运输管理机构办理机动车驾驶员培训业务行政许可事项的法定期限另行作出了15日内规定，因此，在行政法规作了特别规定时，首先应适用《中华人民共和国道路运输条例》关于15日内审查完毕的规定。
其次，行政许可事项涉及社会生产经营等多个方面，《中华人民共和国行政许可法》对于行政行可设定和实施的一般性事项尤其是程序性方面作出了规定，并没有对诸如驾驶员业务培训等具体许可事项作出详细规定。在法律法规另有规定的情况下，应从其规定。反之，在法律法规未有规定时，仍应遵守行政许可法的一般性规定。《中华人民共和国道路运输条例》关于15日内审查完毕的规定，对应的是《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，并不对应第八十二条的规定。行政许可法关于申请受理、审查、听证、监督检查等程序性的规定，毫无疑问对本案机动车驾驶员培训许可业务具有普遍适用性。
再者，从行政许可法的篇章体例来看，第八十二条规定于该法的最后一章附则中，“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”“本法规定”不能仅理解为第四十二条中“二十日内的规定”，应当包括第四十二条全条款所有许可期限的规定，当然不排除法律、法规另有规定期限的适用。由此，可以得出所有实施行政许可的期限，都是工作日，不包括法定节假日。根据以上分析，本案中，原如皋市运输管理处于2015年7月21日受理行政许可申请，同年8月6日作出涉诉不予行政许可决定，并于次日向昊铭驾培公司邮寄送达，未超过法定办理期限。
一审法院以超过法定许可期限为由，确认原如皋市运输管理处作出的不予交通行政许可决定书违法，本院予以纠正。需要指出的是，原如皋市运输管理处虽然在法定期限内作出了决定，但在受理申请时已向昊铭驾培公司作出了5个工作日内办结的承诺，然其未能在承诺期限内办结，也未将需要与国土部门协调因而导致延期的事由告知申请人昊铭驾培公司，有悖诚信原则，希在以后的工作中予以改进。
2、关于昊铭驾培公司所提供的土地方面资料是否符合许可条件的问题。2012年3月1日实施的《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款规定，申请驾驶员培训业务，使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年。对于该条款中“备案”的理解，本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款、第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条规定申请从事机动车驾驶员培训的，应当具有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的上述规定是对《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条的具体化，系根据实施需要对上位法关于“场地”要求的明确，并未增设行政许可。根据以上分析，本院认为，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款关于“备案”的土地出租合同，不应理解为审批或许可，而应理解为“存档备查”。
《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》属于地方政府规章，在所属区域范围内具有适用效力。但规章并未规定由哪个部门对出租合同进行备案。南通市运管处在实际工作中将土地出租合同备案的职权部门理解为国土资源行政主管部门，将已备案的标准理解为申请人已向国土资源行政主管部门申请而国土资源行政主管部门未有禁止性意见。虽然该解释较为合理，但对国土部门并无约束力。本案中，昊铭驾培公司认为已提交了如皋市国土资源局经济技术开发区分局出具的图件，该图件注明“已备案”。而交通执法大队则认为审理期间，曾就此问题函询如皋市国土资源局经济技术开发区分局意见，该局答复：未办理过因机动车驾驶人培训签订《租地合同》的备案。当事人所提供的盖章影像图只显示该用地范围的位置和现状，不能视作已备案。本院认为，因如皋市国土资源局经济技术开发区分局否认该图件系对土地出租合同备案的事实，故对于昊铭驾培公司有关土地已备案的事实不予确认。对于土地出租合同备案由哪个行政机关负责以及备案程序如何设定的问题，属于行政职权划分和职能行使的问题，在昊铭驾培公司未能提交符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定的场地要求情况下，本院对于昊铭驾培公司的诉讼请求难以支持。
本院注意到，本案二审审理期间，交通运输部于2016年4月21日对《机动车驾驶员培训管理规定》作出了修订。其中第十条第（七）项规定，申请从事普通机动车驾驶员培训业务的，应当有必要的教学设施、设备和场地。具体要求按照《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340）相关条款的规定执行。租用教练场地的，还应当持有书面租赁合同和出租方土地使用证明，租赁期限不得少于3年。第十三条详细规定了申请从事机动车驾驶员培训经营的，向所在地县级道路运输管理机构提交的申请材料。《机动车驾驶员培训管理规定》关于机动车驾驶员培训租用场地的要求不同于《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》关于使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年的规定。两部规章均是对上位法有关驾驶员培训行政许可具体实施作出的规定，具有同等效力。在两部规章就同一内容作出不同的规定时，本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。《机动车驾驶员培训管理规定》于2016年4月21日重新修订，从内容上来看，更加具体明确，有利于统一机动车驾驶员培训的许可标准。昊铭驾培公司可依据《机动车驾驶员培训管理规定》规定的许可条件再次向交通执法大队提出申请。
综上，交通执法大队依据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的规定，在15个工作日内作出不予交通行政许可的决定，适用法律、法规正确，且程序合法。交通执法大队的上诉理由成立。一审法院关于交通执法大队作出决定超过法定期限的认定，属适用法律错误，本院予以纠正。昊铭驾培公司未能提供经过备案的土地出租合同，不符合决定作出时规范性文件规定的有关行政许可的法定条件，一审法院据此判决驳回昊铭驾培公司的诉讼请求并无不当。在交通运输部对《机动车驾驶员培训管理规定》修订后，昊铭驾培公司可以按照该规定的许可条件重新申请许可。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00517号行政判决第二项，即驳回如皋市昊铭驾驶员培训服务有限公司的其他诉讼请求。
二、撤销江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00517号行政判决第一项，即确认如皋市运输管理处作出的如皋交驾许字[2015]00048号不予交通行政许可决定书违法。
一、二审案件受理费各50元，均由如皋市昊铭驾驶员培训服务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 金保阳
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；