云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）昆行终字第164号上诉人（一审原告）王绍清，男，1954年5月16日出生，汉族，昆明市人。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。法定代表人郭希林，区长。住所：昆明市西山区秀苑路***号。委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。上诉人王绍清因收回国有土地使用权行政行为一案不服昆明市五华区人民法院（2011）五法行初字第16号行政判决向本院提起上诉，本院于2015年11月26日受理后依法组成合议庭进行审理，并报经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。一审人民法院经公开开庭审理认定，原告经被告审批，于2002年6月取得了西国用（2002）字第1490号《国有土地使用证》（编号010640297），使用权类型为划拨。2010年5月13日，昆明市国土资源局高新开发区分局向昆明市国土资源局西山分局提交了一份《关于协助办理梁家河片区城中村改造范围内土地使用证收回注销手续的函》，要求昆明市国土资源局西山分局协助办理报请被告收回包括原告所持《国有土地使用证》在内的8宗土地国有土地使用权。2010年5月17日，昆明市国土资源局西山分局向被告提交了一份《关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的请示》。2010年5月19日，被告作出西政复〔2010〕143号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》。原告不服该具体行政行为，于2010年9月21日向昆明市人民政府提出行政复议申请，2010年11月17日，昆明市人民政府作出云昆政复决字〔2010〕第47号行政复议决定书，维持了被告所作具体行政行为。一审人民法院认为，王绍清作为被诉具体行政行为涉及收回土地的原土地使用权人之部分，具有本案适格的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”之规定，一审法院对被诉具体行政行为是否合法评判如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”之规定，被告作为原批准用地的人民政府，经由有关人民政府土地行政主管部门报批后，可以收回国有土地使用权，一审法院对被告行政主体资格和执法权限的合法性予以确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”之规定，被告于2010年5月17日收到昆明市国土资源局西山分局的《关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的请示》后，在审核了相关材料后，认定该地块属昆明市人民政府城中村改造范围，符合法律规定的为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的情形，并于2010年5月19日作出西政复〔2010〕143号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》。被告所作具体行政行为程序合法，适用法律法规正确，一审法院对此予以确认。关于原告所称其位于高新区梁源第四居民小组富达巷18号的房屋在未公开出示拆迁许可证、无听证，无行政裁决的前提下被非法强制拆除，涉嫌非法行政。属滥用职权的行政行为的观点，因本案被诉具体行政行为仅涉及土地使用权，房屋拆迁不是本案的审理对象，故一审法院对此不予阐述。关于原告所称目前原告的房屋被用于商品房开发，显然非因公共利益需要而收回土地的观点，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（四）项之规定，原告对此主张应承担举证责任。因原告所举证据不能证实原告的相应主张，被告已举证证实梁家河片区属昆明市人民政府城中村改造范围，符合法律规定的为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的情形，故一审法院认为原告上述相应的观点不成立，一审法院对此不予采信。关于原告所称其国有土地使用证是依法取得的，受法律保护，被告在收到虚假的昆明市高新区管委会的《情况说明》所称的原告的房屋已拆除，但实际并未完全拆除，被告对该材料的真实性和合法性不予审查，就作出收回国有土地使用证的具体行政行为，属认定事实不清，适用法律不当，涉嫌非法行政，滥用职权，且没有对原告作出任何补偿的观点，一审法院注意到原告所举证据确已证实在被告作出被诉具体行政行为时，梁家河片区地块上的房屋当时并未完全拆除，原告亦未获得适当补偿，故一审法院认定被告所作具体行政行为在认定事实上存在一定瑕疵但不影响基本事实的成立，被告所作具体行政行为合法。而原告所述未获得适当补偿的观点，一审法院注意到原告国有土地使用权类型为划拨，被告未作补偿符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条的相关规定，一审法院在此予以明确。综上理由，一审法院审查后认为被告昆明市西山区人民政府于2010年5月19日作出西政复〔2010〕143号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》的具体行政行为合法，原告的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。据此，一审法院为保护当事人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（一）项、第七十四条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王绍清要求撤销被告昆明市西山区人民政府2010年5月19日作出西政复〔2010〕143号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王绍清承担。宣判后，王绍清不服一审判决向本院提起上诉称，一、原审判决认定事不清，适用法律不当，对诉讼双方责任划分错误，判决有失公正，要求撤销原审判决，依法审理改判。二、上诉人主体适格，一审法院在判决中已经明确界定了上诉人依法取得《国有土地使用权证书》，是本案适格的主体。三、根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿。四、被上诉人行政主体资格和执法权限不合法。本案中被上诉人作出西政复〔2010〕143号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》，并未向任何一级政府申请停止使用该土地，该批复的作出，是依据西山区国土分局请示和高新国土分局报请函情况、说明书等其他材料依申请作出的行政许可行政行为，必须遵循“先审查后许可”的原则。该行政行为作出时，上诉人的房屋尚未拆除且未获补偿，怎么就变成闲置空地而需要收回注销？该批复是建立在虚假申报材料上和审查不严的基础上做出的批复。因此，符合《行政诉讼法》撤销的规定，被上诉人行政主体资格具有不合法性和执法权限不合法性。且对被上诉人一审法院只审查了西山区政府注销收回该8宗国有土地使用权的批准权限、注销权限、收回权限进行审查，对注销收回的法定程序没有进行实质性的严格审查，就认定了其注销收回8宗《国有土地使用权证书》的行政行为合法，显然是错误的。五、一审法院在审查注销收回8宗《国有土地使用权证》中，已经确认了上诉人与被上诉人诉争注销收回的8宗《国有土地所有权证书》是由昆明高新产业技术开发区管理委员会在对梁家河片区城中村改造中通过强制拆迁取得，但在该判决书中没有看到高新管委会是合法取得还是非法取得，是否取得了在国有土地上的实施拆迁工作必须取得拆迁许可证书，是否是公共利益建设的需要或是其他利益建设的需要，仅凭管委会及下属部门提供的该地块是昆明市人民政府“城中村”改造范围，被上诉人就提前收回注销8宗《国有土地使用权证书》，显然也是错误的。一审法院据此做出了错误的判决，损害了上诉人的土地有偿使用权。六、一审法院在判决书中明确被上诉人在做出被诉具体行政行为时，梁家河片区的土地上的房屋当时并未完全拆除，上诉人亦未获得任何补偿，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，但一审法院还是维护被上诉人收回注销8宗国有土地使用权的行为，致使该判决书认定事实不清，适用法律不当。综上所述，该判决认定事实不清，适用法律不当，上诉人请求：1、请求撤销（2011)五法行初字第16号《行政判决书》，并依法改判，予以行政赔偿。2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人西山区政府二审中未作答辩。经审理，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。本案上诉人与被上诉人二审中均未提交新的证据。本院认为，本案系公民个人对人民政府收回土地使用权行为不服提起的诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围及受诉人民法院管辖。王绍清作为被收回土地上房屋所有权人、土地实际使用人，具有原告的诉讼主体资格。被上诉人西山区政府作为被诉行政行为作出机关，是本案适格被告。本案被诉行政行为是西山区政府于2010年5月19日作出的《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》（西政复〔2010〕143号）行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，在法定情形下，由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，被上诉人西山区政府具有收回涉案土地使用权的职权，是作出被诉行政行为的适格主体。基于各方诉辩主张，本案争议焦点集中在被诉收回国有土地使用权行为的事实依据、法律适用和行政程序方面。对此评析如下：依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二、三款的规定，对国有土地使用权，在实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地时，可由政府收回，并对土地使用权人适当补偿；对划拨土地可无偿收回，地上建筑物和附着物根据实际情况适当补偿。依本案查明事实，被上诉人西山区政府在实施旧城改造，并对划拨土地上建构筑物予以拆迁补偿后，收回了涉案划拨土地使用权，在拆迁补偿行为至今未被有权机关否定、继续合法有效的情况下，被上诉人西山区政府于2010年5月19日作出的《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区8宗国有土地使用权的批复》（西政复〔2010〕143号）行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》第四十七条第二、三款的规定，证据充分，事实清楚，适用法律正确。在被诉行政行为的程序方面，法律法规并无城市房屋拆迁中收回国有土地使用权的明确程序规定，结合房地一体及旧城拆迁改造将收回土地使用权的相关规定，上诉人对土地使用权的收回应有合理预期。上诉人认为本案被诉的行政行为应遵循“先审查后许可”的原则，西政复〔2010〕143号批复是建立在虚假申报材料和审查不严的基础上作出的，导致程序违法的主张，因本案所诉的收回土地使用权行政行为并非行政许可行为，不论被上诉人西山区政府是否预先或事后告知收回土地使用权事实，对原权利人权益均无实质影响，亦无法律法规规定此种告知义务或规定必须由原权利人参与，故被上诉人西山区政府应市国土局西山分局提请，经审批同意收回国有土地使用权，符合行政程序基本要求，并无明显不当。另，针对上诉人在提起上诉时所列的诉讼请求是在一审诉请的基础上增加了行政赔偿的诉请。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条之规定，行政诉讼二审审查的范围应限于一审所诉行政行为的合法性审查，诉讼请求也应限于一审起诉时所提诉请，故本院对上诉人二审所增加诉讼请求不予评判和审查。综上所述，被上诉人作出本案的西政复〔2010〕143号批复认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审审判程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人王绍清承担。本判决为终审判决。审 判 长 吴 娴代理审判员 李 希代理审判员 赵鸿章二〇一六年八月二十二日书 记 员 李国芳