广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）百中行初字第3号
原告田阳县那坡镇那音村第二村民小组。
诉讼代表人黄先贵。
原告田阳县那坡镇那音村第三村民小组。
诉讼代表人黄国元，黄鸿刚。
两原告共同委托代理人尹维柏，广西意远律师事务所律师。
两原告共同委托代理人谢林格，广西意远律师事务所律师。
被告百色市人民政府。百色市右江区向阳路13号。
法定代表人周异决，市长。
委托代理人谢华余。
委托代理人潘徉伊。
第三人百色市右江区四塘镇富联村第一村民小组（濑测屯）。
诉讼代表人韦绍甫。
第三人百色市右江区四塘镇富联村第十四村民小组（濑测屯）。
诉讼代表人李学飞。
以上两第三人共同委托邓宝能，中名律师事务所律师。
第三人百色市右江区四塘镇保安村第一村民小组（六桌屯）。
代表人黄祖光。
第三人百色市右江区四塘镇保安村第二村民小组（六桌屯）。
诉讼代表人梁夏。
委托代理人林燕光，右江区法律援助中心律师。
原告田阳县那坡镇那音村第二、第三村民小组（八冬屯）不服百色市人民政府于2014年1月9日作出的百政决字（2014）1号处理决定，于2014年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月31日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。原告田阳县那坡镇那音村第二、第三村民小组的诉讼代表人黄先贵、黄国元及其委托代理人，被告的委托代理人谢华余、潘徉伊，第三人百色市右江区四塘镇富联村第一、第十四村民小组的诉讼代表人韦绍甫、韦绍腾及其委托代理人，第三人百色市右江区四塘镇保安村第一、二村民小组的诉讼代表人黄祖光、梁夏及其委托代理人出庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告百色市人民政府于2014年1月9日作出百政处字（2014）1号处理决定，认定争议地不在保安村山界范围内，保安村在争议地没有耕种经营的事实。八冬屯在土改时期就有插花田、地在右江区四塘镇富联村山界内。以1976年《协议书》及八冬屯提交的《土地房产所有证》作为确定权属的参考凭证，充分考虑历史和现实状况，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，作出的处理决定为：一、争议地内A块归八冬屯集体所有；B块归濑测屯集体所有。八冬屯在B块内经营的地面附着物，限在2014年5月底前自行处理，将土地退还给濑测屯。二、争议地内被那吉航运枢纽淹没的面积124.10亩土地，其中有16.9亩是八冬屯持有的1953年9月份《土地房产所有证》记载土地，应归八冬屯集体所有。其余淹没的107.2亩归八冬屯和濑测屯集体所有各分得53.6亩。三、濑测屯持有《山界林权证》（NO：000903号）与本决定不一致的，以本决定为准。被告提供的证据：⑴右江那吉航运枢纽淹没区各权属单位受淹面积，用以证明2003年濑测屯与八东屯因右江那吉航运枢纽工程淹没面积124.10亩土地的征地补偿费分配问题发生纠纷；⑵《关于请求调处右江区四塘镇濑测屯与田阳县百峰乡八东屯山界纠纷的请示》，证明右江区人民政府要求答辩人对右江区四塘镇濑测屯与田阳县百峰乡八东屯山界纠纷立案调处；⑶《关于要求解决右江区四塘富联濑测屯与田阳县百峰乡八东屯山界纠纷的报告》，证明濑测屯请求调处与八东屯的山界纠纷；⑷百色市人民政府文件处理签，答辩人组织调解工作组立案调处；⑸1976年《协议书》，证明1976年《协议书》是在当时政府各级主管部门的主持和协调下由八东屯与保安大队、富联大队的代表协商一致达成；⑹NO.000903《山界林权证》，复印件，证书所指范围包括争议地，但存在瑕疵；⑺1953年田阳县人民政府颁发的《土地房产所有证》，复印件，证明土地改革时期八东屯在现争议地内有田、地；⑻承包合同细表，证明八东屯将争议地内土地分包到户。⑼权属争议勘验笔录、争议区域图、利用现状图，复印件，证明调解工作组组织现场勘验，争议地范围及利用现状。⑽双方对“76年协议”第2点内容的指认，争议各方对1976《协议书》第2点内容有不同的理解。⑾李学飞等人的证人证言，证明争议各方对1976《协议书》有不同的理解；⑿1992年元月6日《土地纠纷乙案报告》，证明濑测屯方对于八东屯将争议地内的土地分包到户，不断扩大经营是不予认可的。⒀（2008）右民一初字第17号《民事裁定书》，争议地在富联村山界范围内⒁2008年7月8日会议记录，调解工作组依法进行调解；⒂2010年1月29日会议记录，调解工作组依法进行调解⒃百政决字（2014）1号处理决定书，被告依法作出处理决定⒄阮保深、曾福善的证词，原告在争议地内有经营管理的事实⒅法律依据，证明适用依据正确。
原告田阳县那坡镇那音村第二、三村民小组（八冬屯）诉称：
被告百色市政府作出的百政处字（2014）1号处理决定认定事实和适用法律错误。（一）1976年的《协议书》证实原告在70年代对争议地享有所有权和经营管理的事实，濑测屯仅仅享有与原告共同在争议地放牧的权利，并非所有权。（二）原告持有的1953年政府颁发的《土地房产所有权证》证明原告自土改时期就已对争议地享有所有权和使用管理的事实。1981年八冬2组承包明细表及80年代的土地管理笔记证明原告对争议地经营管理的事实，阮保深和曾福善的证词不仅证明了原告对争议地的经营管理的事实，而且明确证明了原告经营管理是“观音坡、里头田坡、对岸坡”等一带山坡。被告作出的处理决定不采用上述证据是错误的。（三）濑测屯提交的《山界林权证》不是县级人民政府核发的，发证机一栏中没有代表人的亲笔签字，且所涉及的土地不在争议地范围内不能作为本案的定案依据。（四）原告目前在争议地管理经营的土地面积为1600亩，约占争议地总面积89%，被告作出的处理决定没有将争议地这一管理事实和现状考虑进去，与考虑历史和遵重现实的处理原则相违背。（五）濑测屯提交的原县级百色市人民政府与田阳县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书及附图并不能说明本案争议地权属问题，根据相关法律的规定，土地所有权没有被重新划定，原土地权属不变，本案争议地所有权界线并没有被重新划定过，因此，其权属仍保持不变。（六）原告提供的证据已确实充分地证明争议地所有权属原告，濑测屯未能提供任何有效的权属凭证，被告仍将部分争议地的所有权划为其所有是错误的。（七）争议地内被水淹没部分的土地权属一直是归原告的，濑测屯无权分得征地补偿款。（九）被告最终确权给双方当事人的土地面积在其作出的处理决定中均未得到明确，没有达到确权的目的，难以定纷止争。综上，被告作出的处理决定认定事实错误，适用法律不当，请求本院予以撤销。原告所提交的证据：⑴百色市人民政府行政处理决定书（百政决字（2014）1号），证明该行政处理决定采信证据错误、认定事实错误、适用法律错误⑵行政复议决定书（桂政复决（2014）85号），证明广西壮族自治区政府维持百色市政府的决定是错误的⑶送达回证，证明原告收到行政复议决定书的时间⑷1953年田阳县人民政府颁发的《土地房产所有证》，证明申请人自土改时期就已经对争议地享有所有权和经营管理的事实⑸1976年《协议书》，证明申请人在70年代就对争议地享有所有权和经营管理的事实⑹1981年承包合同明细表，证明申请人在80年代就对争议地享有所有权和经营管理的事实⑺2008年5月15日阮保深证明，证明争议地一直以来都是申请人在经营管理，所有权属申请人⑻80年代的土地管理笔记，证明申请人的老组长黄耀康管理争议地时所作的笔记，申请人在80年代就对争议地享有所有权和经营管理的事实。（9）申请对第三人提供的NO：000903号《山界林权证》进行司法鉴定。
被告百色市人民政府答辩称：被告作出的百政决字（2014）第1号处理决定是根据原告与第三人协商达成的1976年《协议书》及八冬屯的9份《土地房产所有证》记戴有田、地、荒山共57.2亩，可以证明八冬屯在土改时期就有插花田、地该，1976年协议对这9份《土地房产所有证》记载的内容重新进行了约定作出的。阮保深与曾福善的证词也只能证明八冬屯在争议地范围内有经营的事实。1981年八冬2组承包合同细表违反1976年《协议书》的规定。原告提供的1992年元月6日〈土地纠纷乙案报告〉也看出濑测屯对八冬屯将争议地内的土地分包到户，不断扩大经营是不予认可的。濑测屯提供的NO：000903号《山界林权证书》确实含有争议地，但存在瑕疵，将作为本案的参考凭证。本案的当事人各方均有一定的证据，但均不足以支持权属主张。被告以1976年《协议书》为基础，遵循三个有利于的原则，在兼顾各方利益的基础上作出的百政决字（2014）第1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求本院予以维持。
第三人百色市右江区四塘镇富联村第一、第十四村民小组（濑测屯）参诉意见为：原告的起诉已超过诉讼时效，受案法院应依法撤案。1976年协议书第2条所述的土地，在争议地根本就没有这样一片土地，所描述的四至不清，标示也是错误的，因此该条款不能作为确权的依据。事实上，原告在保安村、富联村、桂明村附近有历史遗留插花田地及插花田地周围的开荒田在内的旱田、地共计220亩左右，其中有权属证书的57.2亩在濑测屯地界。原告另有两块插花地，一块在保安村68亩，另一块在桂明村80亩。真正属于原告在濑测屯界内的土地根据协议的约定，包括插花地57.2亩在内，一共220亩，而不是处理决定认定八冬屯的A块区或及被淹没土地这么多的土地。协议书第4条是指百峰大队10队所有插花地及插花地周围开荒而得的田地，不是争议地的1802亩田地上所有林木收管。协议的第5条，是指百峰大队10队所有插花地及插花地周围开荒而得的田地边上的茅草给百峰大队10队长期割用，而不是指对争议地的1802亩田地上的所有茅草长期割用。原告提供的承包合同明细表不能作为其主张对争议地权属的依据，是原告在发包合同明细表所列的土地时，将不属于自已的土地发包给村民的行为，是无效的法律行为，是违法的凭证。原告以在濑测屯界内包括插花田地57.2亩及在插花地周围开荒而获得220亩协议为据点，侵占濑测屯界内1150多亩土地，处理决定非但没有否定，反而作为其主张非法权益的依据。行政区域边界图证明田阳县政府承认争议地属于濑测屯而不是八冬屯。从协议书的行书内容、行文语气可看出原告对争议地就非常明确承认是濑测屯的。被告作出的处理决定，提到只是B地块归濑测屯集体所有，但四至及界限范围和总面积都没有明确。2004年6月勘验争议地时把争议地边界划过了保案村的地界，即争议地1802亩争议地中包含有保案村的40亩土地，如果不把这40亩土地剔除在外，会引起新的纠纷。被告作出的处理决定适用，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第三十条第一款第（二）项不正确，根据濑测屯提供客观、真实、充分的证据，应直接适用该条例第三十一条第一款第（一）项规定，确定争议地的1802亩土地中的1542亩归濑测屯。综上，原告的诉讼主张没有事实依据和法律依据，请求一审法院驳回其诉讼请求。第三人提供的证据：⑴原告行政起诉状、送达回证，证明原告在收到复议决定书后15天才起诉，起诉已经超过了诉讼时效；⑵协议书；⑶山界林权证NO.000903号；⑷土地房产所有证；⑸右江区四塘镇保安村、桂明村证明；⑹2001年原县级百色市人民政府与田阳县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书附图；⑺2004年右江区四塘镇富联村濑测屯与田阳县百峰乡那音村八东屯林地权属争议区域图；⑻右江区人民法院（2008）右民一初字第17号民事裁定书；⑼百色市人民政府百政决字（2014）1号行政处理决定书；⑽广西壮族自治区人民政府行政复议决定书桂政复决（2014）85号。
第三人百色市右江区四塘镇保安村第一、二村民小组（六桌屯）的参诉意见为：1976年协议书是对当时百峰大队种植的树木、耕作区的茅草经营管理收割及区域种植和建设使用自由权，并未涉及土地所有权问题，因此，原告并未对争议地完全享有所有权，该争议地涉及保安、富联和八冬屯。被告作出的处理决定，认定争议地不在保安村山界范围内，保安村六桌屯在争议地没有耕种经营的事实是错误。事实上，六桌屯对于勘验过程全然不知晓，从《百色市土地权属界线核定书》上各方代表的签字中，覃新用不是保安村的代表，不能认定保安村与富联村土地权属界线已经各方签字确认。争议地有涉及到六桌屯的土地权属，且有耕种经营事实。其提供的证据：⑴1976年协议书，证明六卓屯在争议地有权属在里面；⑵《关于要求解决田阳八东屯、合力屯与六卓屯土地纠纷的情况汇报》，证明因权属争议向政府部门汇报解决；⑶右江区四塘镇保安村六卓全体村民承诺书，证明全体村民希望政府给予解决；⑷《百色市山界林权证》1983年，证明六卓屯的土地权属在争议地范围内；⑸《百色四塘保安煤矿负责人爆破证》1984年，证明争议地范围内属保安村；⑹林果土地使用证（黄卫华、李诅标、鄂永安各一份果树为1991年种植）证明六卓屯在争议地内有种植经营；⑺右政报（2009）56号，反映六卓屯与争议界内有政府组织调解；⑻《百色市土地权属界线核定书》1992年，证明此核定书不真实；⑼2010年1月29日参加现场踏勘人员签字图，证明程序不合法，没有实际现场踏勘；⑽《土地权属纠纷听证会记录》2010年1月29日，证明是会后补充记录，有作假嫌疑。（11）证人覃新用出庭作证的的证言证实其没有参与权属界线的核定。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告及第三人对于被告所提交的证据的真实性无异议，但认为被告提交的证据不能证实被告作出的处理决定认定事实清楚。本院对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。对原告提交的证据，被告及第三人对证据的真实性无异议，但认为其证据不能证实其主张。本院对原告提交的证据的真实性无异议，但其证据不能证实其对争议地的权属主张。对第三人（濑测屯）提供的证据，被告及原告、第三人（六桌屯）对证据的真实性无异议，但认为其证据不能证实其主张。本院认为该证据不能证实其对争议地的权属主张。对第三人（六桌屯）提供的证据，被告及原告、第三人（濑测屯）不予认可，本院认为该证据不能证实第三人六桌屯主张的六卓屯的土地权属在争议地范围内。对原告提出申请对第三人提供的NO：000903号《山界林权证》进行司法鉴定，本院认为因该证据不是被告作出被诉具体行政行为的参考依据，不是主要证据，故对该申请本院不予准许。
经审理查明：争议地位于百色巿右江区四塘镇行政辖区内，经各方当事人的现场踏勘，确认四至范围：从200米高程下到巴浩沟沿沟到右江河边，沿岸边往东至下游人渡口傍的120.3米高程的沟谷上到211米高程，沿山脊至198.9米高程，沿山脊至190.6米高程沿小路至175.6米高程，沿小路至175.8米高程，沿山脊至203.2米髙程，沿山脊到起点200米高程，形成宗地闭合红线。争议地共分有A、B和被那吉航运枢纽库区淹没三个地块，面积为1802亩。争议地内土地利用现状为，其中1004.9亩由八冬屯经营使用，主要种植甘蔗、芒果、桉树等。330亩由濑测屯经营使用，主要种植芒果，343亩是2001年巿直单位义务种植的马尾松林及未开发的荒山（现已全部被八冬屯开发使用），六桌屯在争议地内未有种植。争议地沿河一带有124.10亩被那吉航运枢纽库区淹没，淹没地经广西第一测绘院测量统计，水田10.72亩，旱地28.29亩（两年一遇回水线内），旱地22.11亩，蔗地2.69亩（两年一遇回水线内），蔗地12.07亩，蕉地3.54亩：种菜旱地0.65亩（两年一遇回水线内），龙眼0.61亩，芒杲0.12亩，竹林地0.85亩（两年一遇回水线内），竹林地0.87亩，灌木林地1.15亩，鱼塘0.36亩，荒草地19.52亩（两年一遇回水线内），荒草地19.55亩，涉及淹没征地补偿款1860000元。土地改革时期，八冬屯就有在争议地内经营部分土地的事实，有1953年田阳县人民政府颁发给八冬屯部分村民《土地房产所有证》9份，记载田5亩、地11.9亩、荒山40.3亩共57.2亩。1976年因割茅草、放牧等原因与当时百色县四塘公社保安大队、富联大队发生纠纷，纠纷产生后，在政府各级主管部门的主持和协调下田阳县那坡公社百峰大队第十生产队（现八冬屯）与百色县四塘公社保安大队、富联大队达成《协议书》，《协议书》的内容：“1、关于土地、山林、茅草、牧场问题。2、那坡公社百峰大队原有对岸河田地一大片，东至对岸坡，南至里头田坡，西至观音百好、平豆，北至平豆河边地在百色县地界，附近四塘公社，保安、富联、桂明大队。有田120亩田、地100亩左右，连几座土坡。3、要求富联、保安、桂明大队给予几座土坡长期共同放牧耕牛。4、我队所植树、造林和现有经济树木归我队永远收管。5、我队耕作区内田边、地边茅草给予我队长期割用。6、在协议之日起我队有计划种植和建设使用自由权”。1981年八冬屯将现争议地在1976年《协议书》明确为共同放牧的土地分包给本屯各户，承包户始在现争议地内进行开荒经营。1983年林业“三定”期间原百色县革命委员会给濑测屯颁发NO：000903号《山界林权证》，将观音马鞍坡（200高地）往南沿着山沟直到右江边以东归濑屯所有（含现争议地在内），西部属四塘桂明大梅屯所有（在争议地外）。1992年八冬屯继续在争议地内扩大开垦时，遭到濑测屯的阻止，八冬屯上书政府要求给予调处。2003年百色右江那吉航运枢纽建设项目启动，根据水文测算，争议地沿江一线淹没面积共124.10亩。因淹没地存在权属争议，各方当事人及各自所在乡级人民政府和县级人民政府分别在右江那吉航运枢纽淹没区各权属单位受淹面积表上签字盖章，认可淹没土地权属尚有争议的事实。2003年8月右江区人民政府向百色巿人民政府请示，请求调处各方当事人土地权属纠纷。本案调处期间，濑测屯于2007年11月以其持有的NO：000903号《山界林权证》向右江区人民法院起诉八冬屯土地侵权。2008年3月右江区人民法院作出（2008）右一民初字第17号民事裁定书，认为双方争议属于土地权属纠纷案，应当由县级以上人民政府进行调处，判决驳回起诉。
另查明，1976年至1981年现在的右江区四塘镇富联村称为富联大队，1981年至1995年称为富联村公所，1995年至今称为富联村民委，全村分为19个村民小组，濑测屯分为两个小组（第1村民小组、第14村民小组）；田阳县那坡镇那音村2、3组在1976年原属那坡公社百峰大队第10队，1980年元月份称那坡公社那音村第2、3组，1984年称百峰乡那音村第2、3组，2004年4月称那坡镇那音村第2、3村民小组至今。1992年全国第一次土地详査时，保安村与富联村的土地权属界线，已经两村法定代表人及当地人民政府和主管部门勘定，并签字盖章确认，争议地不在保安村山界范围，且保安村六桌屯在争议地内没有耕种经营的事实。被告根据上述事实，于2014年1月9日作出百政决字（2014）1号行政处理决定，原告田阳县那坡镇那音村第二村民小组不服该处理决定，向广西壮族自治区人民政府申请复议，广西壮族自治区人民政府经复议作出桂政复决字（2014）85号行政复议决定，维持了百色市政府作出的百政处字（2014）1号处理决定。原告田阳县那坡镇那音村第二、三村民小组仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，单位之间发生土地、林木所有权和使用权的争议由县级以上人民政府处理。因此，百色市人民政府具有对本案权属争议进行确权的法定职权。
因争议的各方对1976年《协议书》的真实性无异议，但对该协议的理解存在偏差，各持己见，故本案的审查重点实质是对1976年《协议书》所记载的内容是否对争议地有清楚和明确的划分。被告作出的百政决字（2014）1号行政处理决定是否有事实依据和法律依据。
本案中，1976年《协议书》中的“2、那坡公社百峰答队原有对岸河田地一大片，东至对岸坡，南至里头田坡，西至观音百好、平豆，北至平豆河边地在百色县地界，附近四塘公保安、富联、桂明大队。共有田120亩旱田、地100亩左右，连几座土坡。3、要求富联、保安、桂明大队给予几座土坡长期放牧耕牛”。从上述2的内容来看，虽然有四至范围，但表述并不具体和明确，3中表述的几座土坡也无具体的地名和位置。因此，该协议没有能清楚而明确地表述争议地划分状况，只能作为确权的参考依据。八冬屯持有的《土地房产所证》证明八冬屯在土地改革时期就有插花田、地在右江区四镇富联村山界内，作为确定权属的参考凭证，被告1976年《协议书》和八冬屯持有的《土地房产所证》为确权的参考依据以及争议地不在保安村山界范围内的事实，充分考虑历史和现实状况，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则处理作出的百政决字（2014）1号行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律和处理正确，应予维持。原告诉称的1976年的《协议书》证实濑测屯仅仅享有与其共同在争议地放牧的权利，被告作出的处理决定认定事实和适用法律错误与本案的客观事实不符，本院不予采信。第三人濑测屯称原告的起诉已超过诉讼时效，与本案客观事实不符，本院不予采纳，其提出的1976年协议书明确原告在保安村、富联村、桂明村附近有历史遗留插花田地及插花田地周围的开荒田在内的旱田、地共计220亩左右，而没有处理决定认定的A块区或及被淹没土地这么多的土地的参诉意见因无充分的证据证实，本院予不采信。第三人六桌屯称争议地有涉及其的土地权属，且在争议地有耕种经营事实，被告作出的处理决定对争议地的权属划分没有将其权属考虑进去是错误的参诉意见与本案的客观事实不符，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告百色市人民政府于2014年1月9日作出的百政决字（2014）1号行政处理决定。
案件受理费50元，由原告田阳县那坡镇那音村第二、三村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审判长 罗锡平
审判员 任小婴
审判员 何振峰
二〇一四年十月二十日
书记员 赵 越