兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）甘71行终60号
上诉人（原审第三人）景泰县中泉镇葫麻水村村民委员会。
法定代表人卢有峰，该村民委员会主任。
委托代理人李泉，甘肃勇盛律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）陈虎贤，男，1960年9月9日出生，住甘肃省白银市。
委托代理人李泉，甘肃勇盛律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）卢昌会，男，1974年6月10日出生，住甘肃省白银市。
委托代理人李泉，甘肃勇盛律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）葛建友，男，1955年9月6日出生，住甘肃省白银市。
委托代理人李泉，甘肃勇盛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）尚立国，男，1977年8月18日出生，住甘肃省白银市。
委托代理人牛有臣（尚立国之姑父），男，1964年2月28日出生，住甘肃省白银市。
被上诉人（原审被告）景泰县中泉镇人民政府，住所地甘肃省白银市景泰县中泉镇脑泉村。
法定代表人闫沛川，该镇政府镇长。
委托代理人朱城东，该镇司法所所长。
上诉人景泰县中泉镇葫麻水村村民委员会（以下简称葫麻水村委会）、陈虎贤、卢昌会、葛建友因行政协议一案，不服兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初370号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葫麻水村委会主任卢有峰及其委托代理人李泉，上诉人陈虎贤、卢昌会、葛建友及其共同的委托代理人李泉，被上诉人尚立国及委托代理人牛有臣，被上诉人景泰县中泉镇人民政府（以下简称中泉镇政府）党委委员、武装部长张发怡及委托代理人朱城东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，因黄河干流甘肃段防洪治理工程需要，景泰县人民政府决定征收景泰县中泉镇部分土地，2016年4月6日，原告尚立国与被告中泉镇政府签订了《征收土地补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。该协议约定：中泉镇政府征收尚立国位于景泰县中泉镇常生村的土地共7.98亩，中泉镇政府补偿尚立国土地补偿费287180.17元，补偿地上附着物9691.83元，共计306872元。中泉镇政府于协议签订之日起十五日内一次性向尚立国以转账方式付清补偿款，尚立国在收到补偿款后三日内自行清除地上附着物并将土地使用权交中泉镇政府使用。协议签订后尚立国将所征收土地交给中泉镇政府。中泉镇政府在办理支付补偿款的过程中，第三人葫麻水村委会、陈虎贤、卢昌会、葛建友对涉案土地权属提出异议。之后，中泉镇政府以权属不清为由，拒绝向尚立国支付补偿款。尚立国诉至原审法院，请求中泉镇政府继续履行合同。
原审法院认为，原告尚立国与被告中泉镇政府签订的《补偿协议》，是双方的真实意思表示，没有违反法律的禁止性规定，合法、有效。第三人葫麻水村委会、陈虎贤、卢昌会、葛建友对涉案土地权属提出异议，认为涉案土地的所有权归葫麻水村委会所有，部分土地的承包经营权归陈虎贤、卢昌会、葛建友所有，原告无权处分第三人依法享有的土地所有权和土地承包经营权，原、被告签订的《补偿协议》无效，没有提供证据证明。第三人提供的陈虎贤《土地承包经营权证书》不能证明该证书上记载的部分土地就是涉案土地的一部分，故其主张不予支持。综上，原告与被告签订的《补偿协议》合法、有效，被告应当履行协议约定的给付补偿款的合同义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决：被告继续履行与原告签订的《补偿协议》，自原审判决生效之日起十五日内向原告支付土地补偿款306872元。
葫麻水村委会、陈虎贤、卢昌会、葛建友上诉请求：1.撤销兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初370号行政判决；2.驳回尚立国的诉讼请求。其理由是：1.乡级政府不能成为农村土地征收的权力主体，对于农村土地的征收无论审批、公告、组织实施等权力，乡级人民政府无任何法律上的权力来源，故中泉镇政府主体不适格；景泰县人民政府的《土地征用征收公告》不能成为乡政府的授权证据和权力来源，即便委托亦不为主体。2.双方都没有提出作为确权证据的《承包合同》和《土地承包经营权证书》，没有充分证据证明尚立国为适格的行政征收相对人；《退耕还林粮款补助兑现表》只表明享受利益并不是权属证明；景泰县人民政府的《关于废止2003年3月1日后填发的省农牧厅监制的土地承包经营权证的通告》是红头文件，不能作为废止第三人《土地承包经营权证书》的依据。因此，上诉人才是行政征收适格的相对人。3.中泉镇政府无权征收农民的土地，无权签订《补偿协议》，该协议无效，不能继续履行。故原审认定事实不清，证据不足。
被上诉人尚立国辩称，1.因黄河甘肃段防洪工程项目白银市段建设的需要，经国土资预审字【2015】141号、甘肃省发展和改革委员会甘发改农经【2015】1025号文件批准，中泉镇政府需要征收尚立国的土地，景泰县人民政府授权中泉镇政府签订《补偿协议》。双方经充分协商，签订了《补偿协议》。该协议是双方真实的意思表示，没有违反国家法律和法规的强制性规定，符合合同成立的要件。协议合法有效，就应当按协议约定的条款履行各自的义务。2.尚立国持有常生村村委会的证明、《退耕还林粮款补助兑现表》，而且涉案土地从2000年以来一直由尚立国使用，上诉人从没有提出过任何异议并主张是自己村的土地，中泉镇在第一、第二轮承包土地中没有颁发过涉案土地的《承包合同》和《土地承包经营权证书》，涉案土地不在陈虎贤的《土地承包经营权证书》范围内，故上诉人不是行政相对人，尚立国才是真正的行政相对人。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
二审庭审中，被上诉人中泉镇政府辩称，2016年4月，因黄河干流甘肃段防洪治理工程需要，中泉镇政府水利、国土部门联合征收常生村、葫麻水村和龙湾村的土地。中泉镇政府在征收常生村的土地时，丈量了土地，之后与尚立国签订了《补偿协议》。在办理付款时，葫麻水村委会认为涉案土地权属不清，故中泉镇政府停止向尚立国发放征收补偿款。2016年9月，中泉镇政府终止调解后，告知争议各方先行确权，于是尚立国向法院提起诉讼。
双方当事人提交的证据材料，已经在一审庭审时出示、质证并认证。二审中，双方当事人均未提交新的证据材料。经本院审查，一审中认证的证据内容客观、真实且与本案具有关联性，本院予以确认。
本院经审理查明的事实，与一审认定的事实一致。
本院认为，征收征用土地并签订《补偿协议》应当依法进行。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定:”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故依法有权批准征收土地补偿方案的主体是市、县级人民政府，市、县人民政府土地行政主管部门是具体实施单位。被上诉人中泉镇政府既不是土地补偿方案的批准主体，亦无权组织实施土地补偿方案，其签订《补偿协议》没有法律依据。《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款规定：”农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第六十条第一款第（一）项规定：”对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。”《实施条例》第二十六条第一款规定：”土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》第四条第一款第（三）项规定：”市、县国土资源行政主管部门与被征收土地的农村集体经济组织签订征收土地补偿协议。”故被上诉人尚立国作为农村集体经济组织的成员，其不具有与中泉镇政府签订《补偿协议》的主体资格，该《补偿协议》无效。《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定：”无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”故尚立国根据该《补偿协议》，主张中泉镇政府给付征地补偿款的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定：”行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”综上，一审判决适用法律、法规错误，依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
-、撤销兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初370号行政判决；
二、驳回尚立国的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人尚立国负担。
本判决为终审判决。
审判长 陶 皓
审判员 马世元
审判员 范赣鑫
二〇一七年五月十五日
书记员 黄宝玉