河南省镇平县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1324行初19号
原告：内乡县湍东镇五里堡村民委员会
法定代表人：张纪洲，任该村民委员会主任
住所地：河南省内乡县湍东镇五里堡村。
委托诉讼代理人：徐海洲，河南大法律师事务所律师。代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人：栗亚楠，河南大法律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。
被告：内乡县国土资源局
统一社会信用代码：11411325006047141H
法定代表人：张书杰，任该局局长
出庭行政机关负责人：盛海斌，任该局副局长。
住所地：河南省内乡县城关镇渚阳大街**号。
委托诉讼代理人：杨栓保，内乡县国土资源局职工。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人：ＸＸ强，河南菊城律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告内乡县湍东镇五里堡村民委员会不服被告内乡县国土资源局行政处罚一案，于2017年8月10日向本院提起行政诉讼，本院于2017年8月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉、参加诉讼通知书，本院依法组成合议庭，于2017年11月9日公开开庭审理了本案。原告内乡县湍东镇五里堡村民委员会委托诉讼代理人徐海洲，被告内乡县国土资源局的出庭行政机关负责人盛海斌及该局的委托诉讼代理人杨栓保、ＸＸ强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告内乡县国土资源局于2017年2月14日作出《行政处罚决定书》，认定：内乡县湍东镇五里堡村民委员会非法买卖土地，情节特别严重，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十五条、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项之规定，决定：没收湍东镇五里堡村委在非法买卖集体土地上新建的建筑物及其他设施；并对非法买卖的7095.48平方米土地中的2014.2平方米按三类商服用地基准地价每平方米600元计1208520元，5081.28平方米按公共服务用地每平方米270元计1371945.6元；两项合计2580465.6元的50%处以经济罚款1290232.8元。
原告内乡县湍东镇五里堡村民委员会诉称：原告不存在非法买卖土地的行为。原告建村部是一种公益事业，并经过内乡县湍东镇人民政府、内乡县人民政府研究同意。在建设过程中，因手续不全原告于2013年11月15日已经缴纳罚款70000元。被告于2016年2月1日、2016年12月8日、2017年2月16日三次下发处罚决定书分别罚款金额为813199.5元、18816902元、1290232.8元。被告三次处罚既无事实依据，也无法律依据，前撤后罚完全是一种滥用职权的行为，同时也违背了法律规定的一事不再罚的原则。综上所述，原告认为被告送达的内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书事实不清证据不足，适用法律错误，行为违法。
请求判令：1、撤销内乡县国土资源局内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告负担。
原告提供的证据材料（均为复印件）有：
证据1、内乡县湍东镇人民政府内湍政[2012]45号文件（上附“请城建办牵头组织规划局、国土局等相关单位实地勘查研究提出处理意见。郑文明2016年6月25日”字样）一份，证明原告与本村符南组合作建房、建村委会办公楼占用土地得到政府主管县长同意，原告虽没有依法用地的许可手续，但其行为仅是非法占地，不是非法买卖土地。
证据2、2012年签订的甲方为原告，乙方为五里堡村符南组协议书一份，证明原告与本村符南组系合作建房。
证据3、被告2013年4月24日作出的针对原告的行政处罚决定书一份，收款单位县纪委金额柒万元整的河南省罚没收入统一票据一份，证明原告依此处罚决定书向县纪委缴纳罚款柒万元，被告在该处罚决定书中认定原告非法占地，而后期作出的处罚决定书认定原告非法买卖土地错误。
证据4、2016年12月23日被告出具的“关于湍东镇五里堡村项目用地的情况说明”一份，证明被告在该情况说明中对原告行为定性为违法用地。
被告内乡县国土资源局辩称：该行政处罚系上级交办案件，被告接到案件后，向原告送达了《责令改正违法行为通知书》，在原告拒不改正其违法行为的情况下，被告依程序立案。被告立案后，对案件进行全面调查，依法向原告送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》。原告申请听证后，被告组织听证，听取原告的陈述和申辩，通过集体研究会审，再次向原告送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，原告再次申请听证，被告组织听证，听取原告的陈述和申辩，依法作出《行政处罚决定书》并送达，行政处罚程序完全合法。被告通过对原告法人、符南组组长、建筑公司经理、五里堡村土地专干和部分群众代表的调查，并调取了原告与符南组的土地买卖协议、原告与建筑公司的建筑施工协议、原告与建筑公司及符南组的房屋分配表，依法确认原告非法买卖土地的事实。通过对现场的勘验，确认了原告非法买卖土地的面积（10.64亩）及土地的种类（部分商服用地、部分公共服务用地）。在查明上述事实的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十五条、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项、《内乡县人民政府关于发布内乡县城区基准地价的通知》，作出没收原告在非法买卖集体土地上新建的建筑物及其他设施，并按非法买卖总款额2580465.6元的50%处以罚款1290232.8元。
综上，答辩人认为内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉请不能成立，应依法予以驳回。
被告内乡县国土资源局在法定期限内提供的证据、依据（均为复印件）有：
证据1、杨栓保、张志敏行政执法证一份
证据2、违法线索登记表一份、责令改正违法行为通知书二份、立案呈批表一份
证据3、对张继洲(五里堡村支书兼主任)、符全义(符南组组长)、谢大治(建筑公司经理)、范克亮(五里堡村群众代表)、李景中(五里堡村土地专干)、范云杰(五里堡村群众代民)的询问笔录各一份
证据4、原告与内乡县湍东建安公司合同书一份，房屋分配表一份，原告与本村符南组协议书一份，张继洲、谢大治、符全义身份证复印件各一份
证据5、内乡县人民政府内政[2014]67号文件（内乡县人民政府关于发布内乡县城区基础地价批准的通知）一份
证据6、调查报告一份、法律文书呈批表一份、编号2016044行政处罚告知书一份、编号2016044行政处罚听证告知书一份、送达回证一份、送达公证书一份、听证申请书一份、听证通知书一份、送达回证一份、听证笔录一份、听证中原告提交的内湍政(2012)45号文件一份、原告与内乡县湍东建安公司协议一份、原告与本村符南组协议一份
证据7、内乡县国土资源局关于五里堡村委用地情况说明三份、照片两页和勘测定界图一份
证据8、测量土地通知一份、送达回证一份、送达公证书一份
证据9、调查报告一份、研究会审记录一份、法律文书呈批表一份、编号2016049行政处罚告知书一份、编号2016049听证告知书一份、送达回证一份、送达公证书一份、听证申请书一份、听证通知书一份、听证送达回证一份、听证笔录一份、违法案件处理决定呈批表一份、内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书一份、送达回证一份、送达公证书一份
证据10、法律依据（《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十五条、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项）
经庭审质证，原告对被告所提供证据2中的立案呈批表有异议，认为被告将案由定为非法买卖土地与证据2中的其它证据相矛盾，且不符合客观事实。证据3真实性不持异议。对证明的方向有异议，认为该组证据仅能证明五里堡村符南组以集体所有的闲置建设用地与原告合作建房的事实，而不能够证明原告变相非法买卖土地的事实。证据4中，原告与符南组签订的协议书，第三、第四条能够直接证明双方系合作建房，被告及部分证人对该协议第一、第二的理解与第三、第四的约定不相符。若依房屋抵征地补偿款，房不显房价，地未显地价。故依据该协议第一、三、四条符南组与原告系合作建房，本案应为非法占地，并非变相买卖土地。证据5真实性不持异议。但对被告在处罚时使用地价标准有异议，政府发布的城区基准地价通知，是为土地评估提供依据，被告将此意见认定为原告非法获利的依据，没有事实和法律依据。证据7被告认定房屋占地面积有异议，对2016年12月23日被告出具的情况说明中，对符南组和原告占地性质定性违法占地无异议。证据8真实性和证明方向有异议，被告向原告作出行政处罚，面积是自测自认的，未经其他机构认定，在自测中也未通知各方当事人到场当场指定地界，因此被告对占地面积认定事实不充分，该组证据不能作为有效证据使用。证据10认为被告适用法律错误。
被告对原告提供的证据提出异议：认为证据1虽有主管领导签字，但只是提出意见，既不能证实占地的合法性，也不能证实原告的证明目的。对证据2协议的真实性存在异议，该协议在被告进行调查时，原告、建筑公司、符南组均未提及该协议，认为三方是为了逃避处罚而签订的虚假协议。证据3中的行政处罚决定书被告按照程序已经予以撤销，原告向纪委缴纳罚款是纪委的职权。对证据4真实性不持异议，对原告的证明目的有异议，认为违法用地是大范畴，不能解释违法用地即违法占地。
对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据本院认定如下：
被告提交的证据2、3、4、5、7、8、10来源合法，与本案有关联，可以证明被告的被诉行政行为程序，本院对上述证据与本案的关联性予以采信。原告提供的证据1、2、3、4不能证明原告的举证目的，本院仅对证据真实性及关联性予以采信。
经法庭调查，依据法庭采信的证据及双方当事人合理一致的陈述，本院确认以下案件事实：
2016年1月14日，被告内乡县国土资源局对上级交办线索“湍东镇五里堡村委未级批准擅自以工程换地建村部及门面房”进行违法线索登记。同日，被告向原告内乡县湍东镇五里堡村民委员会发出责令改正违法行为通知书（内国土监字[2016]016号），并对该村土地专干李景中、符南组组长符全义、群众代表范克亮、范云杰围绕违法线索进行询问。2016年1月15日，被告再次向原告发出责令改正违法行为通知书（内国土监字[2016]016号），并对该村支部书记兼村委会主任张继洲、内乡县湍东建筑安装有限公司谢大治围绕违法线索进行询问。同日，被告依原告非法买卖集体土地为由，立案调查。2016年1月21日被告作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》并送达原告。原告在规定期限内未提出陈述、申辩，也未申请听证。被告于2016年2月1日作出内国土罚决字（2016）第30号行政处罚决定书并送达原告。2016年7月27日，原告诉至本院要求撤销内乡县国土资源局内国土罚决字（2016）第30号行政处罚决定书,本院于2016年9月21日公开开庭审理该案。2016年11月30日，被告以（2016）第30号行政处罚决定书未经集体会审、处罚面积计算不准确为由作出内国土撤决字2016第5号撤销行政处罚决定书，该撤销行政处罚决定书载明“经研究决定：撤销本机关作出的[内国土罚决字（2016）第30号《行政处罚决定书》]；经会审研究后，重新作出具体行政行为。”原告于2016年12月8日向本院申请撤诉，本院于同日裁定准予原告撤回起诉。
2016年12月2日，被告调查组经过对该行政处罚案件调查形成书面调查报告，载明“调查组建议处理如下：1、建议撤销（2016）第30号《行政处罚决定书》。2、按变相买卖土地9.4亩重新按程序下发处罚决定书。没收湍东镇五里堡村委在非法买卖集体土地上新建建筑物及其他设施；并按三类商服用地基准地价每平方600元计3763380元的50%标准处以经济罚款1881690元。3、建议移送纪检监察及公安机关追究当事人的党政纪及刑事责任。调查组：张志敏许红建杨栓保2016年12月2日”。
2016年12月8日，被告向原告送达了编号2016044行政处罚告知书、编号2016044行政处罚听证告知书。2016年12月9日，原告向被告递交行政处罚听证申请书，申请被告举行听证。2016年12月14日，被告向原告送达行政处罚听证通知书告知原告听证事项。2016年12月22日，在被告处举行听证后，被告于2017年1月19日向原告送达通知一份，通知说明：被告于2016年1月14日使用皮尺对原告所买卖的土地面积丈量结果6272.3平方米（合9.4亩），因皮尺丈量不准确，于2016年11月28日使用专业测量仪器在原告指定的位置重新丈量，测量土地面积为7095.48平方米（合10.64亩）。2016年12月26日，被告调查组形成书面调查报告，载明“调查组建议处理如下：1、建议撤销（2016）第30号《行政处罚决定书》。2、按变相买卖土地10.64亩重新计算按程序下发处罚决定书。没收湍东镇五里堡村委在非法买卖集体土地上新建建筑物及其他设施；并对五里堡村非法买卖的7095.48平方米土地中的2014.2平方米按三类商服用地基准地价每平方米600元计1208520元；5081.28平方米按管理与公共服务用地每平方米270元计1371945.6元；两项合计2580465.6元的50%标准处以经济罚款1290232.8元。3、建议移送纪检监察及公安机关追究当事人的党政纪及刑事责任。调查组：张志敏许红建杨栓保2016年12月26日”。
2016年12月28日，由局长王建平主持的被告内乡县国土资源局负责人集体讨论决定：“1、撤销（2016）第30号《行政处罚决定书》。2、按变相非法买卖土地10.64亩重新计算按程序下发处罚决定书。3、处罚标准按占地实际用途，总面积中抵给符南组和建筑公司谢大治共2014.2平方米土地按三类商服用地每平方米600元；五里堡村委使用的5081.28平方米土地按公共管理与公共服务用地每平方米270元计算。4、移交相关部门追究其相关责任。”2017年1月3日，被告向原告送达了编号2016049行政处罚告知书、编号2016049行政处罚听证告知书。2017年1月4日，原告向被告递交行政处罚听证申请书，申请被告举行听证。2017年1月9日，被告向原告送达行政处罚听证通知书告知原告听证事项。2017年1月17日，在被告处举行听证后，被告于2017年2月14日作出内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书，并于2017年2月16日送达至原告。
本院认为，原告作为行政行为相对人，具备诉讼资格。2017年2月16日，原告收到行政处罚决定书，于2017年8月10日诉至本院，未超法定起诉期限。2016年11月30日，被告以（2016）第30号行政处罚决定书未经集体会审、处罚面积计算不准确为由作出内国土撤决字2016第5号撤销行政处罚决定书，该撤销行政处罚决定书载明“经研究决定：撤销本机关作出的[内国土罚决字（2016）第30号《行政处罚决定书》]；经会审研究后，重新作出具体行政行为。”之后又于2016年12月28日，由局长王建平主持的内乡县国土资源局负责人集体讨论决定：“1、撤销（2016）第30号《行政处罚决定书》。2、按变相非法买卖土地10.64亩重新计算按程序下发处罚决定书。3、处罚标准按占地实际用途，总面积中抵给符南组和建筑公司谢大治共2014.2平方米土地按三类商服用地每平方米600元；五里堡村委使用的5081.28平方米土地按公共管理与公共服务用地每平方米270元计算。4、移交相关部门追究其相关责任。”据此，被告先下发撤销行政处罚书，后开会研究决定撤销，程序严重颠倒。会议研究决定按变相非法买卖10.64亩重新计算下发处罚决定。等同于行政机关重新作出行政行为，理应按其所确定的10.64亩违法行为，重新立案调查、取证、询问当事人，履行一系列新的行政处罚决定书中的相关调查取证内容，然后再作出行政行为。但被告却基于基本相同的事实和理由，未经重新调查取证，直接于2017年1月3日下发编号2016049行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，在原告于2017年1月4日提出听证申请后，被告于2017年1月17日举行了听证。而听证会也仅只是对占用土地面积前后不一致进行了听证，并未涉及该案件的其他相关证据。被告于2017年1月17日举行完听证会后，即报相关人员审批，仍未履行《行政处罚法》第三十八条之规定程序，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，而直接于2017年2月14日作出内国土罚决定字（2017）第4号行政处罚决定书，其程序明显违法。
综上所述：被告内乡县国土资源局于2017年2月14日作出的内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销内乡县国土资源局2017年2月14日作出的内国土罚决字（2017）第4号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告内乡县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南阳市中级人民法院。
审 判 长 曹 毅
审 判 员 张 涛
人民陪审员 任 颖
二〇一七年十二月七日
书 记 员 李政韬