河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00114号
上诉人（一审原告）王少丽，女，汉族，1973年12月2日出生，住登封市。
委托代理人杨炎彬，男，汉族，1966年9月2日出生，住登封市。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地：郑州市中原西路233号。
法定代表人马懿，该市市长。
委托代理人魏建强、韩恩华，郑州市政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）登封市嵩阳路办事处西关村第四村民组。
负责人赵明昌，该组组长。
委托代理人唐丙坤，河南国计律师事务所律师。
一审第三人登封市人民政府，住所地：登封市少林大道38号。
法定代表人乔耸，该市市长。
委托代理人冯书亮、王龙涛，登封市国土资源局工作人员。
王少丽因郑州市人民政府土地行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2013）郑行初字第135号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人王少丽及其委托代理人杨炎彬，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人魏建强、韩恩华，被上诉人登封市嵩阳办事处西关村第四村民组（以下简称西关四组）负责人赵明昌及其委托代理人唐丙坤，一审第三人登封市人民政府的委托代理人王龙涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市人民政府于2013年7月5日作出郑政（行复决）（2010）571号行政复议决定。该决定认定：一、本案争议土地坐落在西关四组，土地性质为集体土地。二、1997年5月7日，登封市城关镇人民政府下发了《关于治理双溪河工程意见的通知》（城政（1997）22号，以下简称22号通知），通知中规定“…本着谁投资投工、谁受益的原则，治理后河道上方的土地归谁所有…。”三、1997年6月份，王少丽出资对本案争议土地进行了治理。四、1998年3月19日，被申请人为王少丽办理了用地许可证，准许其占用非耕地贰分伍厘作为宅基地建设用地，自批准之日起一年内有效。用地许可证上手书四至为：东邻段桂兰，西邻民宅路，南邻门前路，北邻城关烟站。五、2008年3月，王少丽持《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》等相关材料向被申请人申请初始登记。2008年5月7日，被申请人以1998年取得的用地许可证（有效期一年）为权属来源，为王少丽颁发了第00059号土地证。证上载明土地所有权人为登封市嵩阳办事处西关村，座落在西关四组，使用权面积为167.00㎡；四至为东邻段桂兰，西邻小路，南邻路，北邻城关烟站。六、四至表述不一。用地许可证上显示的四至为：东邻段桂兰，西邻民宅路，南邻门前路，北邻城关烟站。非耕地二分伍厘；宅基地申报表上显示的四至为：东邻胡洪勋（段桂兰丈夫），西邻路（民宅路），南邻路（门前路），北邻城关烟站；王少丽位置示意图上显示的四至为：东邻段桂兰，西邻小巷路，南邻路，北邻城关烟站；土地登记申请书上显示的四至为：东邻段桂兰，西邻路，南邻路，北邻城关烟站；J1J2为15米，J2J3为17米，J3J4为7.8米，J5J1为3.5米；地籍调查表上显示的四至为：东邻段桂兰，西邻小路，南邻路，北邻城关烟站；J1J2为15米，J2J3为17米，J3J4为7.8米，J4J5为15米，J5J1为3.5米；土地使用证上显示的四至为：东邻段桂兰，西邻小路，南邻路，北邻城关烟站；J1J2为15米，J2J3为13.5米，J3J4为8米，J5J1为3.5米。上述六种文书上显示的四至及相关数据都不尽相同，也没有说明和解释。七、在本案审理期间，申请人西关四组提出对本案争议土地证档案内的相关签名进行司法鉴定。2011年5月11日，河南中允司法鉴定中心出具司法鉴定意见书，档案中《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》上“村民小组认定意见”栏内“是四组耕地、赵明昌”八个字不是赵明昌所写、《地籍调查表》上“邻宗地指界人姓名”栏内“段桂兰”不是殷桂兰所写。八、本案争议土地的实际东邻为殷桂兰。九、王少丽在对本案争议土地申办初始登记时，提供的东邻殷桂兰的户口本是“段桂兰”户口本复印件，不是“殷桂兰”的户口本复印件。
郑州市人民政府经复议认为：
一、被申请人为王少丽颁发的第00059号土地证事实不清，证据不足。
（一）《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条第一款第（三）项规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（三）土地权属来源证明”被申请人在为王少丽办理土地登记过程中，并没有争议土地的直接权属来源证明。
（二）被申请人为王少丽颁发第00059号土地证过程中，没有相关证据证明争议土地属于申请人。但在王少丽申办宅基地登记提供的《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》中，“村民小组认定意见及居委会审核认定意见”栏上却是申请人及居委会相关人员的签名。
（三）第00059号土地证上载明土地所有权人为登封市嵩阳办事处西关村，座落在西关四组，而《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》中村民小组认定意见及居委会审核认定意见栏上填写的都是西关四组负责人，内容不一致。
（四）用地许可证、宅基地申报表、位置示意图、土地登记申请书、地籍调查表、土地使用证六种文书上显示的四至及相关数据前后不一致。
二、被申请人为王少丽颁发的第00059号土地证适用依据错误。
依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《河南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《土地登记办法》等规定，申请土地登记，应当严格依照法律、法规规定的条件和程序实施。本案中，被申请人为王少丽办理土地登记时，却以22号通知中违法的内容和过期的用地许可证为依据，为王少丽颁发第00059号土地证，违反了相关法律、法规规定：
（一）22号通知中“…本着谁投资投工、谁受益的原则，治理后河道上方的土地归谁所有…”内容明显违法，一是《土地管理法》及其实施条例等法律、法规明确规定，土地所有权只有国家和集体所有两种形式，任何单位和个人只有使用权，没有所有权；二是依照国家《土地管理法》规定：土地所有权和使用权由县级以上人民政府登记造册，确权发证，镇政府发文规定“河道上方的土地”归谁所有，显然违反法律规定。
（二）《河南省农村宅基地用地管理办法》第二十条规定“经批准的宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。”而被申请人为王少丽办理第00059号土地证时，《土地登记申请书》、《土地登记审批表》、《地籍调查表》中权属来源显示的依据是1998年3月19日颁发的“用地许可证”显然适用依据错误。
三、被申请人为王少丽颁发的第00059号土地证违反法定程序。
《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条规定：“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。”本案中，从王少丽申请办证材料看，并没有西关四组村民代表大会或村民会议讨论通过的相关证据材料，被申请人据此为王少丽颁发第00059号土地证，明显违反法定程序。
四、当事人伪造相关证据，提供虚假材料。
（一）根据河南中云司法鉴定中心司法鉴定意见书中的鉴定意见，《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》上“村民小组认定意见”栏内“是四组耕地赵明昌”八个字不是赵明昌所写，《地籍调查表》上“邻宗地指界人姓名”栏内“段桂兰”签名不是段桂兰所写。经查明，东邻不是段桂兰而是殷桂兰。
（二）王少丽在对本案争议土地申办初始登记时，提供的东邻殷桂兰的户口本是“段桂兰”户口本复印件，不是“殷桂兰”的户口本复印件，明显是虚假证件。
综上，郑州市人民政府决定：撤销被申请人作出的第00059号土地证。
王少丽不服上述复议决定，提起行政诉讼。
郑州市中级人民法院一审查明：1997年5月，登封市城关镇下发《登封市城关镇人民政府关于治理双溪河工程意见的通知》（城政（1997）22号），该通知称“这次河道治理采取政府补贴的办法，本着谁投资投工、谁受益的原则，治理后河道上方的土地归谁所有。……关于治理后土地所有权手续办理问题，先施工、后完备。”1997年7月，王少丽（乙方）与登封市城关镇嵩阳路办事处、第三、四居委会、西关村委及西关村第四、六生产组（甲方）签订征用宅基地协议书，该协议约定：根据上级“谁治理、谁受益”原则，王少丽在治理城关双溪河过程中，形成宅基地一处，经甲方同意归王少丽所有，该片宅基地及河道所出现的一切纠纷由甲方负责处理。1998年3月19日登封市土地管理局为王少丽下发用地许可证，准许其占用非耕地贰分伍厘作为宅基地建设用地，用地许可证上手书四至为：东邻段桂兰，西邻民宅路，南邻门前路，北邻城关烟站。后经土地勘测、清查整顿宅基地申报并缴纳罚款后，2008年3月，原告王少丽提出土地登记申请。登封市政府经地籍调查、并以1998年3月19日的用地许可证为土地权属证明文件，审核后于2008年5月为原告王少丽颁发了登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证，四至为东邻段桂兰，西邻小路，南邻路，北邻城关烟站。
2010年8月10日，西关四组向被告提出行政复议申请，请求撤销该土地使用证。被告受理后，应申请人申请，对相关笔迹进行鉴定，河南中允司法鉴定中心出具司法鉴定意见书，鉴定意见为：名称为“王少丽”的登封市国土资源局土地使用证档案中《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》上“村民小组认定意见”栏内的“是四组耕地、赵明昌”八个字不是赵明昌所写、2008年3月20日《地籍调查表》上“邻宗地指界人姓名”栏内的“段桂兰”签名不是殷桂兰所写。2013年7月5日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）（2010）571号行政复议决定，即本案被诉行政行为。
一审法院另查明：涉案土地的东邻实为殷桂兰。王少丽土地使用证档案中附有名为“段桂兰”的户口簿复印件。
一审法院认为：
一、关于赵明昌能否作为第三人西关四组的负责人参加复议及申请复议是否超期问题。
（一）西关四组在申请行政复议时提交有嵩阳桥居委会出具的赵明昌为嵩阳办事处西关四组组长的证明，原告提交的证据不能证明赵明昌不符合担任村民组长的资格，因不能提出有力的反证证明其主张成立，故原告认为赵明昌不能作为第三人西关四组的负责人参加复议的主张，不予支持。
（二）申请人申请复议是否超期是复议机关应依法审查的问题。无论原告是否在复议程序中提出，被告作为复议机关均应对此予以审查。根据《行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”被复议的登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证系登封市人民政府于2008年为原告颁发的，申请人西关四组并非该具体行政行为所针对的行政相对人，从原告及西关四组的陈述可以印证西关四组系在原告2010年建房时得知登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证的存在。申请人西关四组在申请行政复议时已初步证明其在得知该证存在后的六十日内提出行政复议申请，王少丽及被申请人登封市政府在复议程序中乃至行政诉讼程序中均未提出相关证据证明申请人复议超期，故原告认为西关四组复议超期的理由不能成立，不予采信。
二、关于被告郑州市人民政府作出的复议决定是否事实清楚、证据充分的问题。
被告撤销王少丽登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证的主要理由是登封市政府为王少丽颁发该证的事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，且当事人伪造证据、提供虚假材料。
（一）关于颁证事实不清问题。
1、虽然登封市政府为原告办理登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证时，《土地登记审批表》中权属来源显示的依据是1998年3月19日颁发的“用地许可证”，但登封市政府为原告王少丽颁发的登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证上载明土地所有权人为“登封市嵩阳办事处西关村”，而在王少丽集体土地使用证档案卷宗中所附《登封市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表》上“村民小组认定意见”栏填写为“是四组耕地”，“居委会审核认定意见”栏填写为“情况属实”，涉案土地的所有权人是西关四组还是西关村，内容不一致，基础事实不清。
2、根据《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。经本院审理查明，涉案土地的东邻实为殷桂兰，而非段桂兰。王少丽土地使用证档案中所附名为“段桂兰”的户口簿复印件系虚假材料，地籍调查表“邻宗地指界人姓名”栏内的“段桂兰”签名不是殷桂兰所写，王少丽1998年用地许可证及登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证显示涉案土地的东邻均为段桂兰，东邻名字与事实不符。且王少丽土地使用证档案中关于涉案土地的四至表述不一、相关数据不尽相同。因此，被告认定当事人提供虚假材料、登封市政府为原告颁发00059号土地证事实不清、证据不足的理由成立。
（二）关于颁证适用依据错误问题。
郑州市政府认为，登封市政府在2008年为原告办理00059号土地证时以城政（1997）22号文件中违法的内容和过期的“用地许可证”为依据，属适用依据错误。对此一审法院认为：城政（1997）22号文件是登封市城关镇政府为治理双溪河发布的指导意见，该文件并非登封市政府为原告王少丽颁发00059号土地证的依据。登封市政府为原告办理第00059号土地证时，《土地登记审批表》中权属来源显示的依据是1998年3月19日颁发的“用地许可证”。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第二十条规定“经批准的宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。”该一年有效期应为建房的有效期，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。原告的用地许可证系1998年3月19日颁发，但各方当事人均未提交原告在一年内未建房、该用地许可证在2008年登封市政府为原告办理土地登记时已被原批准机关注销的相关证据，故被告及西关四组认为登封市政府以1998年的“用地许可证”作为权属来源证明为原告颁发00059号集体土地使用证属颁证依据错误的理由不能成立。
（三）关于颁证违反法定程序问题。
郑州市人民政府认为从原告申请办证的材料看，没有西关四组村民代表大会或村民会议讨论通过的相关证据材料，违反《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条的规定。一审法院对此认为：登封市政府2008年为原告颁发的00059号集体土地使用证系依据1998年3月19日为原告颁发的《用地许可证》作为土地权属来源。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第十条规定，“村民申请宅基地，应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请。农村宅基地的申请程序和审批权限按照《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》第四十七条的规定执行。《农村居民宅基地用地申请书》和《农村居民宅基地用地许可证》由省土地管理局统一印制。”《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》（1997年第二次修正）第四十七条第一款规定“村民申请宅基地应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请，经村民代表会或村民大会讨论通过，由村农业集体经济组织或村民委员会根据村庄建设规划提出定点意见，报人民政府批准：使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准。城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体土地的，按《实施条例》第二十六条的规定办理。”本案中，第三人登封市政府提交了王少丽的《登封市村民宅基地使用审批表》及1998年3月19日为其颁发的《用地许可证》。该审批表上有村民组、村委会、乡（镇）政府及市土地局同意办理的意见，应视为已经村民代表会或村民大会讨论通过。故被告认为登封市政府颁证程序违法的理由不能成立。
三、关于被告郑州市人民政府作出的被诉复议决定程序是否合法、适用法律是否正确的问题。
（一）关于程序是否合法问题。
原告在复议程序中提出重新鉴定的申请，被告认为没有重新鉴定的必要，没有受理该申请，被告的行为虽未违反《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关程序性规定，但对复议当事人提出的重新鉴定申请，被告不予受理应向申请人说明理由并记录在案，这是正当程序的基本要求。被告在该程序中存在瑕疵，但并不足以导致复议决定被撤销。
（二）关于适用法律是否正确问题。
被告认定登封市政府为原告颁发00059号土地证事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，且当事人伪造证据、提供虚假材料，故依据《行政复议法》第二十八条第一款第1目、第2目、第3目之规定，撤销登封市人民政府颁发的第00059号土地证，适用法律正确。
综上，一审法院认为：虽然被告认为登封市政府为原告颁发00059号集体土地使用证违反法定程序、适用依据错误的理由不能成立，但被告认定登封市政府颁发00059号集体土地使用证事实不清、证据不足的事实成立，被告撤销该集体土地使用证的理由部分正确，适用法律部分正确，结果正确。王少丽请求撤销作出郑政（行复决）（2010）571号行政复议决定的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。一审法院判决：驳回原告王少丽的诉讼请求。案件受理费50元，由王少丽负担。
王少丽不服一审法院判决，上诉称：一、嵩阳桥区居委会不管辖西关四组，证明不了西关四组组长的身份；二、郑州市人民政府存在未审查申请复议的期限、不受理重新鉴定申请等程序错误，应予撤销；三、登封市人民政府办理土地证的主要事实清楚。王少丽响应政府号召出钱治理了部分河道，并与相关村组签订了宅基地征用协议，颁证的基本事实清楚。将东邻殷桂兰写成段桂兰虽为瑕疵，但殷桂兰已在土地勘测笔录上指界签字，这一瑕疵不构成撤销土地证的理由。土地登记档案中的四至表述不一，相关数据不尽相同，但这是治河形成的边界不规则，且由实际占地面积大、办证面积小造成的，不能因此撤销土地证。请求撤销一审判决，撤销涉案复议决定。
被上诉人第四村民组答辩称：一、赵明昌有权代表西关四组参加复议、诉讼，且复议申请未超过法定期限。二、涉案土地证档案不显示合法的权属来源，用地许可证也超出一年有效期，不应当作为颁证依据。三、王少丽所持有本案土地证系骗取而来。其伪造段桂兰户口簿，冒充赵明昌和殷桂兰的签名，冒充西关四组成员，且提供的征用宅基地协议原件与档案中的复印件不吻合，办证依据多处作假。四、土地登记行为明显存在事实不清的问题。勘验地点与办证地点不一致，土地证所包含土地并非治理河道所形成的土地，而是位于河道之外。请求维持一审判决。
被上诉人郑州市人民政府答辩称：一、对“殷桂兰”三字进行笔迹鉴定，是经利害关系人同意、通过抽签程序决定的鉴定机构，不同意王少丽的重新鉴定申请符合法律规定。二、登封市人民政府的颁证行为，未经权利人西关四组同意，未经村民代表或村民大会讨论，权属来源显然不清。郑州市人民政府其它答辩意见与西关四组答辩意见基本一致。请求维持一审判决。
一审第三人登封市人民政府答辩称：一、王少丽因治理河道与相关村组签订协议，且又因用地许可证而取得涉案土地，权属来源清楚、合法。二、对于用地许可证，法律只是规定“超过一年未建房的，原批准机关注销批准文件、收回土地使用权”，并没有超过一年失效的规定。另外，土地登记是一种土地确权行为，不是土地审批，不需经村民代表大会和村民大会同意的程序。三、涉案土地登记系依据征用宅基地协议及用地许可证而来，是否为赵明昌和段桂兰签名，不对土地登记造成实质影响。故涉案土地登记即使有瑕疵，也只需更正而不是撤销。请求维持涉案土地证。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：1997年7月，王少丽与登封市城关镇嵩阳路办事处等单位所签订的征用宅基地协议书中，代表西关四组签字的是杜建国。对杜建国是否在1997年7月担任西关四组组长，登封市人民政府提供了登封市嵩阳街道办事处城西区经济管理服务中心的证明，而西关四组也提供了该单位的证明，双方证据的证明内容相反。
本院二审认为：
一、登封市人民政府为王少丽颁发登宅集用（2008）第00059号集体土地使用证的权属来源，应当是1997年7月王少丽与登封市嵩阳路办事处等单位所签订的征用宅基地协议书，该协议书主要涉及西关四组土地，而登封市人民政府所提供的证据，不足以证明杜建国为该组组长、委托代理人或其他能够代表该组签字的事实，应认定为不能证明该组同意占用涉案土地。
二、登封市人民政府进行涉案土地登记时，所依据的宅基地申报表中“村民小组认定意见”栏内，组长赵明昌的签字虚假；所依据地籍调查表中的四邻签字，其中段桂兰不是真实的四邻之一；所依据的用地许可证、宅基地申报表、土地登记申请书、地籍调查表，与涉案土地使用证上的四至和数据不一致。上述三类证据，可能造成涉案土地证的四至边界难以确定，应属颁证的主要证据不足。
三、从西关四组的陈述看，西关四组得知本案集体土地使用证的时间是2010年王少丽建房时，由于西关四组对是否超出申请复议期限只承担初步的证明责任，证明超出申请复议期限的责任应由登封市人民政府承担，在登封市人民政府及王少丽均未提供充分证据予以反驳的情况下，应认可西关四组陈述的真实性。由于鉴定程序是经过利害关系人认可的，王少丽又未提出充分证据证明鉴定结论存在明显错误及鉴定程序违法，故郑州市人民政府未同意其重新鉴定申请，并不违反法律规定。
四、在涉案土地证被撤销后，王少丽因签订征用宅基地协议、办理用地许可证及土地证等所产生的损失和争议，可向签订征用宅基地协议的其他主体主张权利，或由登封市人民政府对土地争议进行处理。
综上，登封市人民政府为王少丽颁发集体土地使用证的主要证据不足，事实不清，郑州市人民政府撤销该土地证符合法律规定，应予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。王少丽的上诉请求不能成立，本院不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王少丽承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 荆向丽
二〇一四年六月三十日
书 记 员 郭建花