山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）烟行初字第118号原告：唐与茂。被告：烟台市牟平区人民政府。住所地：烟台市牟平区政府大街***号。法定代表人：刘启明，区长。委托代理人：郑文生，牟平区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：车俊霖，山东霖鑫律师事务所律师。原告唐与茂因认为被告烟台市牟平区人民政府不履行环境保护法定职责，于2015年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月3日立案后，于2015年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日公开开庭审理了本案。原告唐与茂，被告委托代理人郑文生、车俊霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年7月28日，原告唐与茂到被告烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）信访部门向被告提出申请，请求监督处置其住房边上的农村生活废弃物。被告工作人员当场答复原告到法院起诉，而未予办理或组织处置。原告唐与茂诉称：请求依法监督被告限期履行保护公民人身权法定职责，即20多年堆积废弃物不处置的问题，造成空气污染、环境污染、水污染。事实和理由：原告家庭和子女三个家庭一直居住在一栋旧居，在相距约三米的集体所有的倒塌房屋里堆积了大量垃圾，长约50米、宽约10几米、高约3米。相处20年许，空气特别污染，环境非常污染，水严重污染。根据《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》规定，保护公民人身权、合法财产权属于被告法定职责。2015年1月1日起实施的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第四十九条第四款规定“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”，但被告一直未完成负责组织农村生活废弃物的处置工作，造成本村农民及其他人员生活废弃物任意堆积，且对燃烧有毒生活废弃物也不监管，对原告家和子女三户村民造成直接、间接侵害。被告就是拒不履行法定职责的不作为，属于被告应当依职权主动履行法定职责的情形。原告一直未放弃向被告申请对生活废弃物及时处置，被告及其有关部门始终推诿扯皮，导致对其家庭包括子女家庭长期久困。原告向本院提供以下证据：证据1、当事人的陈述。证据2、故意造成环境污染请求监管申请书，证明原告向环境主管部门申请监管，他们不履行职责，说不属于他们职责范围。证据3、2015年7月28日原告向中共烟台市牟平区委、烟台市牟平区人民政府人民来访登记副本。证明被告拒不履行法定职责。证据4、2015年7月26日原告向牟平区消防大队请求援助材料。证据5、2015年7月27日原告向牟平区消防大队借探照灯材料。证据6、2015年7月31日原告向牟平110报警材料。证据7、2012年6月26日原告通过牟平城市管理局向牟平区人民政府举报材料。证据8、2012年6月26日原告通过牟平区城市管理监察部门向牟平区城管局要求依法履行职责书面材料。被告牟平区政府辩称：原告将牟平区政府为被告提起行政诉讼属诉讼主体错误，请求依法裁定驳回原告起诉。理由：一、《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、……计划生育等行政工作”。可看出，这些职责是宏观的、笼统的，人民政府宏观上的行政职责不直接调整行政相对人的权利义务，不能代替其所属各部门通过实施一定的行为直接调整行政相对人的实体权利义务，必须通过所属部门在法定职责范畴内具体组织实施。二、行政机关的法定职责具有法定性、明确性、强制性等特点。对于人民政府与其所属部门的职责，法律、法规或规章进行了明确区分和界定。人民政府所属部门的法定职责并不等同于人民政府的法定职责，所属部门的失职也并不意味着人民政府的失职。只有在人民政府承担具体法律责任的法定职责范畴内，人民政府才符合不履行法定职责的主体要求。三、原告陈述的事实所涉及的法律规定，根据《环境保护法》第十条第一款：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五条第二款：“设区的市、县（市、区）人民政府城镇容貌和环境卫生行政主管部门负责本行政区域内的城镇容貌和环境卫生管理工作。”城镇容貌和环境卫生行政主管部门指的是城乡规划、城管执法、公安、民政、工商行政管理、价格、卫生、交通、环境保护等部门，并非县（市、区）人民政府。显然，原告所诉事项属于被告所属相关职能部门的法定职责范围，其以区政府为被告提起诉讼属诉讼主体错误。四、根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的规定》第三条第一款第（三）项错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，应依法裁定驳回起诉。除了上述答辩状载明内容之外，被告还主张，原告所在的东油坊村按照规划属于城镇居民，尽管称东油坊村村委会，但不属于《环境保护法》第四十九条第四款规定中的偏远农村。被告在法定举证期限内未提交证据，只提交了答辩状及宪法、环境保护法、山东省城镇容貌和环境卫生管理办法等相关法律条款摘录。证明被告作为区政府，是宏观管理不是具体行政事务的执行者，不是生活垃圾的监管部门，原告的诉讼请求与被告没有法律上的因果关系。经庭审质证，被告对原告所提交的证据质证认为：证据1“当事人陈述”不属于证据。证据2是原告向环保局提交的有关材料，而环保局是独立的环境监管主管部门，与被告没有关系。证据3信访登记表，信访主管部门已经履行了信访登记的具体行政义务，不存在行政不作为的情况。接待原告的信访主管部门与被告人民政府没有关系。证据4、5、6、7、8，与被告没有关系。对被告所提交的法律条文，原告质证认为，被告在为拒不履行法定职责的行为推卸责任。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1“当事人陈述”不属于证据范畴，但对其所述内容可综合到原告陈述内容中。证据3人民来访登记表以及作为其附件的证据2，是原告向被告提出申请的相关证据，来源合法，予以采信。证据4、5、6、7、8，与本案没有关联性，不予采信。被告未提交证据，无需认证。本院依法对牟平区宁海街道办事处主任孙俊涛进行了调查，其称东油坊村里有楼房也有平房，属于“城中村”，村组织仍为“东油坊村村民委员会”。经审理查明，原告唐与茂所在村为牟平区宁海街道办事处东油坊村，隶属于宁海街道办事处，但该村组织仍为东油坊村村民委员会。2015年7月28日，原告到被告信访部门向被告提出申请，请求监督处置其住房边上的农村生活废弃物。被告未予办理或组织处置，工作人员当场答复原告依法律程序起诉，被告委托代理人认为此答复的中心含义是要原告通过诉讼向有监督权的相关行政主管部门主张权利。原告遂于2015年8月3日向本院提起本案诉讼。被告在举证期限内及庭审时，未提交证据证明其对原告申请事项已组织落实或交办，也未主张在原告本次申请前曾经组织落实或交办过。对于原告提及的生活废弃物构成及堆积现状，被告委托代理人称“被告人员没有去现场核实过”。本院认为，根据《信访条例》第二条“本条例所称信访，是指公民……采用书信、……走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，公民可通过走访等形式向人民政府提出请求。本案中，原告到被告信访工作机构向被告提出投诉请求，且填写的是“中共烟台市牟平区委烟台市牟平区人民政府人民来访登记表”，应认定原告向被告提出了涉及其切身利益的“组织处置生活废弃物”的申请。被告委托代理人关于接待原告的信访主管部门与被告没有关系，原告未向被告提出申请的主张，本院不予支持。被告工作人员针对原告申请事项并未答复转办或组织落实，而是当场答复原告依法律程序起诉。在此情形下，原告向本院提起本案诉讼，符合法律规定。本案的焦点问题实质上是法律适用的问题。从被告所列举的《宪法》第一百零七条、新修改的《环境保护法》第十条第一款等规定看，并不能得出被告在本案中仅是宏观管理者而不是具体行政事务执行者的结论。而且，从本次《环境保护法》修改的重点看，除了进一步明确了各级政府环保主管部门和其他负有环保监管职责部门的职责外，一个重要变化是增加了很多条关于政府责任的规定，强化了政府环保责任。其中，与本案相关的该法第三十七条“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”、第四十九条第四款“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”等规定都属于政府应当承担的具体而明确的职责，而不能归类于政府环保主管部门和其他部门的职责。依法承担起并履行好《环境保护法》确定的上述职责，也是责任政府、法治政府建设的应有之义。因此，被告关于其在本案中仅是宏观管理而不是具体行政事务执行者的主张，不符合上述法律规定，本院不予支持。被告就法律适用问题还主张，原告唐与茂所在村按照规划已变成城镇居民，尽管仍然是村委会，但不属于《环境保护法》第四十九条第四款规定的偏远农村。本院认为，原告唐与茂所在村为牟平区宁海街道办事处东油坊村，该村组织仍为村民委员会，宁海街道办事处主任亦称其为“城中村”，原告称“农村”生活废弃物并无不妥，适用《环境保护法》第四十九条第四款的规定亦无不当。即使该村已是如被告所称的城镇，而根据前述《环境保护法》第三十七条的规定，被告对“生活废弃物”也负有处置职责。因此，对被告的上述主张，本院不予支持。被告对原告所称的“生活废弃物”未组织核实，就认为应适用《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五条第二款的规定属于被告所属相关部门的职责范围，对该主张，本院亦不支持。综上，被告应针对原告的申请事项依法核实、处置或交办，而其仅告知原告提起诉讼，并未依法组织核实、处置或交办，属于未履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：被告烟台市牟平区人民政府在本判决生效后60日内针对原告唐与茂的申请事项履行法定职责。案件受理费50元，由被告烟台市牟平区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  尹鹏亮审 判 员  杨道力人民陪审员  于 君二〇一五年九月二十一日书 记 员  闫彩玲附：本判决适用的相关法律依据。1.《中华人民共和国环境保护法》第三十七条：地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。2.《中华人民共和国环境保护法》第四十九条第四款：县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。3.《信访条例》第二条：本条例所称信访，是指公民……采用书信、……走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。4．《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。