江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏04行终230号上诉人（原审原告）陶富保，男，1963年9月16日生，汉族，住溧阳市。委托代理人胡正，江苏名友律师事务所律师。被上诉人（原审被告）溧阳市城市管理行政执法局，住所地溧阳市溧城镇凤凰路66号。法定代表人吴小平，该局局长。委托代理人夏小华，该局副大队长。委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。上诉人陶富保因行政处罚决定一案，不服溧阳市人民法院（2017）苏0481行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，陶富保系溧阳市中鼎饲料机械厂（个体工商户）经营者，其未经规划许可在溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设彩钢结构和砖混结构房屋，合计建筑面积1183.5㎡。因陶富保房屋位于溧阳市清临拆违专项整治范围，2016年5月18日，溧阳市城市管理行政执法局（以下简称溧阳城管执法局）向陶富保发出核查通知，要求陶富保限期内提供相关证件和建设手续，并对涉案房屋进行了现场检查记录。2017年1月3日，根据溧阳市清临拆违办公室的交办指示，溧阳城管执法局决定对陶富保涉嫌违法建设一案立案查处，并对涉案房屋再次进行现场检查记录，且拍摄了相关照片，确定陶富保位于溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设的彩钢结构和砖混结构房屋面积为1183.5㎡。2017年1月10日，溧阳市溧城镇村镇建设服务中心开具书面证明，证明涉案房屋未办理建房审批手续。同日，溧阳市规划局对涉案房屋出具了规划意见审核表，认定该建筑未经规划许可，根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第（五）项之规定，无法采取改正措施消除影响。2017年3月16日，溧阳城管执法局依法向陶富保送达了行政处罚事先告知书，告知其拟作出的行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的陈述、申辩权利。溧阳城管执法局认定陶富保未经规划许可在溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设彩钢结构和砖混结构房屋1183.5㎡的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定，于2017年3月21日作出溧城执罚字（2017）第LC003号行政处罚决定，对陶富保作出限期拆除上述建筑物的行政处罚决定。陶富保不服，诉至法院，要求确认溧阳城管执法局作出的行政处罚决定违法，并予以撤销。原审法院认为，根据溧阳城管执法局提供的证据能够证明陶富保未经规划许可在溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设彩钢结构和砖混结构房屋，合计面积为1183.5㎡，且无法采取改正措施，消除影响，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定，应限期拆除。陶富保主张涉案房屋是于2008年1月1日前建设的，应当适用1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，但其并没有提供相应证据证明其建设房屋的明确日期，且陶富保违法建设的行为呈继续状态，故溧阳城管执法局依据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对陶富保进行处罚并无不当。本案违法建设行为人应当是陶富保，根据民事法律有关规定，个体工商户属于自然人范畴，个体工商户字号仅是经营者对外的一种称谓，不具有法人资格，并不是本案当事人，故溧阳城管执法局对陶富保进行处罚符合相关法律规定。溧阳城管执法局立案后，依法有权对陶富保涉嫌违法建设房屋的行为进行调查取证，且在调查过程中拍摄了相关照片，详细记录了现场测量情况，作出行政处罚决定前对陶富保进行了告知，相关法律文书也依法进行了送达，未有违反行政执法程序的行为。综上，溧阳城管执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，遵循程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陶富保的诉讼请求。案件受理费50元，由陶富保负担。上诉人陶富保上诉称，1、一审认定事实不清、证据不足：违法建筑面积未经上诉人现场确认，且没有证据证明违建面积1183.5㎡的真实性、合法性，案涉厂房面积与溧阳城管执法局认定的面积存在出入。2、被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律不当，应予撤销：涉嫌部分违法建筑在2008年前就已经完工，一直使用至今，溧阳城管执法局在案涉厂房位于政府拆迁征收范围内后才进行执法，存在以拆违促拆迁，不符合行政行为的正当性；每一份材料均未送达给上诉人；依照立法法第八十四条的规定，法律不溯及既往，本案应当适用城市规划法。请求发回重审或依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人溧阳城管执法局未提交书面答辩意见。各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在一审程序中已经质证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明，溧阳市中鼎饲料机械厂（个体工商户、经营者为陶富保）经营场所和陶富保户籍地址均为溧城镇上阁楼村委前太山村34号。2016年5月18日，溧阳城管执法局在对上述地址上的建筑现场检查中发现“当事人位于溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设的彩钢结构和砖混结构房屋，具体情况为：1、北侧彩钢结构（内部砖混分隔），建筑面积430.7㎡；2、东侧彩钢结构，建筑面积：537.8㎡；3、南侧砖混结构二层，建筑面积：215㎡，合计建筑面积1183.5㎡，已完工。”溧阳城管执法局制作了现场检查笔录，陶富保拒绝在现场检查笔录上签字。溧阳城管执法局随即向陶富保送达了书面核查通知，通知陶富保“根据溧阳市，溧城镇上阁楼村委前太山村34号已列入本次‘清临拆违’专项整治范围……请你户于2016年5月21日前携带你户房屋的房屋产权证、土地使用证、《建设工程规划许可证》、身份证或户口簿以及其它相关建设手续，到溧阳市城市管理行政执法大队溧城中队二楼进行核实情况。逾期不提供该房屋的建设手续，我局将调查相关部门后对上述房屋是否属违法建筑作出认定。”溧阳城管执法局经初步核查，认为陶富保未提供溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内1183.5㎡彩钢结构和砖混结构建筑的《建设工程规划许可证》，陶富保的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，涉嫌构成违法建设行为，经局领导批准于2017年1月3日立案受理。2017年1月9日，溧阳城管执法局再次对前述建筑进行现场检查并制作了现场检查笔录，陶富保再次拒绝签字。同日，溧阳城管执法局对涉嫌违法建筑的房屋进行了拍摄并制作成照片。2017年1月10日，溧城镇村镇建设服务中心出具书面证明，证明前述建筑未申请办理建房审批手续。同日，溧阳市规划局在《建设工程规划界定意见表》中认定“该建筑未经规划许可，根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第（五）项，无法采取改正措施消除影响。”2017年3月12日，溧阳城管执法局认为“当事人的行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定”，依法应当对陶富保作出限期拆除上述违法建筑物的行政处罚。2017年3月16日，溧阳城管执法局向陶富保作出《行政处罚事先告知书》，告知陶富保拟对其作出限期拆除上述违法建筑物的行政处罚决定，同时告知陶富保在收到本告知书之日起三日内有权进行陈述和申辩，逾期则视为放弃权利。同日，由于陶富保妻子拒绝签收前述《行政处罚事先告知书》，溧阳城管执法局执法人员进行留置送达并拍照作证，同时将前述《行政处罚事先告知书》张贴在当事人家门上。2017年3月21日，溧阳城管执法局作出溧城执罚字（2017）第LC003号行政处罚决定，决定对陶富保作出限期拆除上述违法建筑物的行政处罚决定，履行期限为自收到本决定书之日起十五日内，履行方式为自行履行，如当事人逾期不履行，将依法强制执行。同日，溧阳城管执法局向陶富保送达了前述《行政处罚决定书》，陶富保在场阅读后拒绝签字，执法人员将前述《行政处罚决定书》交给陶富保并拍照作证。陶富保不服，诉至法院，要求确认溧阳城管执法局作出的《行政处罚决定书》违法，并予以撤销，本案诉讼费用由溧阳城管执法局承担。另查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]12号），规定国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2004年9月14日，江苏省人民政府办公厅向常州市人民政府作出《省政府办公厅关于溧阳市开展相对集中行政处罚权工作的函》，明确“省政府同意溧阳市在城市管理领域内开展相对集中行政处罚权工作”。2004年10月20日，常州市人民政府向溧阳市人民政府作出《关于在溧阳市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，明确集中行使行政处罚权的行政机关行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等。2005年6月12日，溧阳市人民政府作出《市政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，明确溧阳市行政执法局行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。本院认为，按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、常州市人民政府《关于在溧阳市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（常政发[2004]199号）等文件的规定，溧阳城管执法局具有对违法建设行为进行查处的职权以及本案的管辖权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据溧阳城管执法局在执法过程中收集的证据，可以认定陶富保位于溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内彩钢结构和砖混结构建筑是未领取建设工程规划许可证进行建设之事实。溧阳市规划局于2017年1月10日作出该建筑未经规划许可，属于无法采取改正措施、消除影响的书面规划意见；鉴于前述书面规划意见尚未被有权机关确认为违法、无效或者被撤销，因而溧阳城管执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定作出案涉行政处罚决定，适用法律正确。溧阳城管执法局受理案件后，赴现场拍照取证，并向有权机关核实情况，在作出行政处罚前告知陶富保有陈述、申辩的权利，行政程序亦合法。综上，上诉人的上诉理由，本院不予支持；一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人陶富保负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨 剑审 判 员  李连求审 判 员  翟 翔二〇一七年九月五日法官助理  李 峰书 记 员  蒋 洁