北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京03行终227号
上诉人（一审第三人）北京蓝畅机械有限公司。
法定代表人苑军，董事长。
委托代理人赵建英，国浩律师（北京）事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市通州区人力资源和社会保障局，住所地北京市通州区运河西大街113号。
法定代表人杨连元，局长。
委托代理人孙大连，男，北京市通州区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）贺绍双，男，1963年3月1日出生。
委托代理人张蕴泉，北京市亚太律师事务所律师。
上诉人北京蓝畅机械有限公司（以下简称蓝畅公司）因诉北京市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）《不予认定工伤决定书》一案，不服北京市通州区人民法院（2015）通行初字第154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭进行了审理，上诉人蓝畅公司的委托代理人赵建英、被上诉人通州人社局的委托代理人孙大连、秦国栋，被上诉人贺绍双及其委托代理人张蕴泉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
通州人社局于2015年7月27日作出京通人社工伤认（2230F0295701）号《不予认定工伤决定书》（以下简称《决定书》），称贺绍双在蓝畅公司工作期间受到的职业病伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤或视同工伤。
贺绍双不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销通州人社局作出的《决定书》。
一审法院经审理查明，2001年至2005年期间，贺绍双由北京竞岗自立劳务服务中心（以下简称劳务中心）派遣至北京昊华能源股份有限公司木城涧煤矿（以下简称木城涧煤矿）从事井下采掘工作，期间接触粉尘。2005年7月20日，贺绍双经京煤集团职业病防治院诊断为职业病煤工尘肺壹期。2005年8月30日，贺绍双经门头沟区劳动能力鉴定委员会鉴定为伤残七级。2005年12月，贺绍双与劳务中心解除劳动合同关系并领取一次性工伤补偿。2005年12月至2007年5月，贺绍双回家务农兼打零工，期间未接触粉尘。
2007年6月1日，贺绍双入职蓝畅公司从事井下售后工作，期间接触粉尘，在职期间未缴纳工伤保险，入职时及在职期间未作职业病检查。2015年3月23日，贺绍双经北京朝阳医院诊断为职业病煤工尘肺贰期（较壹期加重）。2015年4月28日，通州人社局受理贺绍双的工伤认定申请；2015年6月17日，通州人社局出具《中止通知书》中止认定；2015年7月27日，通州人社局出具《决定书》。
一审庭审中，关于贺绍双所患尘肺病加重的原因，贺绍双、通州人社局、蓝畅公司均表示存在尘肺病自身不可逆的病理发展和二次入职蓝畅公司后再次接触粉尘环境的混合原因。
一审法院认为，根据《工伤保险条例》及《北京市实施﹤工伤保险条例﹥若干规定》的规定，通州人社局作为工伤保险行政部门，对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并作出工伤认定的职责。蓝畅公司住所地在通州区，因此通州人社局具有对蓝畅公司职工提起的工伤认定申请进行审查并作出是否属于工伤决定的法定职权。通州人社局对工伤的认定标准应从主体、时间、空间等方面综合进行考量，其作出的工伤认定结论应当事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，以确保对劳动者所受伤害作出准确定性，维护劳动者的合法权益。
本案争议焦点有三：焦点一为贺绍双于蓝畅公司工作期间是否能够排除“初患”尘肺病的情形；焦点二为职业病在原用人单位已经确认为工伤，同一种职业病在新的用人单位病情加重后，能否再次认定工伤；焦点三为通州人社局所做的《中止通知书》程序是否合法。
关于焦点一，依据《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）的解释，职业病是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病，故职业病定性时有两个重要因素，一是劳动性质
----必须是在从事职业活动的过程中产生的，二是劳动环境----
必须是因接触粉尘等职业病危害因素引起的。本案中，贺绍双在木城涧煤矿工作期间接触粉尘被诊断为尘肺病壹期，后又在劳动性质和劳动环境与木城涧煤矿相似的蓝畅公司工作近八年，继而尘肺病加重为贰期，尘肺病虽属于不可逆且病情会自然加重的疾病，然贺绍双尘肺病病情的加重，不排除还存在贺绍双入职蓝畅公司后长时间暴露于粉尘环境中作业，对肺部的二次伤害造成其肺部未患病区域“初患”尘肺损伤以及已患病部位病情加重的混合原因，通州人社局仅认定贺绍双在蓝畅公司工作期间尘肺病加重的情形与其在木城涧煤矿工作期间已患尘肺病的病史存在尘肺病自身发展的关联性和延续性，但未考虑贺绍双于蓝畅公司工作期间肺部亦存在遭受二次伤害的事实，即前后两次尘肺病的认定可能存在的部分独立性，故通州人社局认定贺绍双不属于“初患”尘肺病的情形，缺乏足够证据，属于事实认定不清。
关于焦点二，一审法院认为，无论“初患”尘肺病还是原尘肺病病情加重，都为尘肺病范畴，均应认定为职业病，根据《职业病防治法》第五十七条：……职业病病人依法享受国家规定的职业病待遇，及《中华人民共和国尘肺病防治条例》第二十一条：尘肺病患者的社会保险待遇，按国家有关规定办理之规定，尘肺病病人应该依法享受职业病待遇，而根据相关规定，认定工伤是享受职业病待遇的前提，由于《工伤保险条例》第十四条第一款第（四）项已经规定“患职业病的”情形应当认定为工伤，故如将病情加重后的职业病排除在工伤范畴以外，缩小了职业病可认定为工伤的范围，可能导致职业病患者权益保护的缺失。
进一步讲，上述“患职业病的”中的“患”字如何理解，法律法规及司法解释、相关政策并无明确涉及，但亦未明确规定仅限于“初患”情形。一审法院认为，法律规定有可能滞后于社会实践的发展，尤其是劳动工伤认定方面，法律规定不可能穷尽每一种实际社会生活中发生的情况
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譬如本案，但依据前述法律规定及《工伤保险条例》第一条：为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复……制定本条例；《职业病防治法》第四十七条第二款：没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病等规定，足见我国涉及工伤暨职业病认定的立法本意就在于最大程度保护劳动者的权益，使职业病患者尽可能的享受职业病待遇，基于此，通州人社局将此处的“患”字理解为仅限于“初患”的情形略显严苛，且其亦未能就其理解提供相应证据或法律依据加以佐证，故通州人社局作出《决定书》时认为贺绍双不符合《工伤保险条例》第十四条“患职业病的”的情形，属于适用法律、法规错误。
应当指出，在既有的法律法规框架内对部分法条予以重新解读，从而通过个案认定经验的凝练推进工伤认定标准的合理化构建，以适应实践的发展，这也是工伤保险行政部门在履行工伤认定这一法定职权过程中的应有之义。
关于焦点三，中止程序一节，通州人社局虽主张其作出《中止通知书》系由于需要向上级请示，符合程序规定，但依据《工伤保险条例》第二十条第三款：作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：通州人社局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件之规定，通州人社局应对其作出的中止决定提供相应的请示及行政主管部门的回复结论作为证据，现通州人社局未能提交相关证据，应视为其没有相应中止证据，继而导致《决定书》的作出时间违反了《工伤保险条例》第二十条：劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定之规定，属于程序违法。
综上，通州人社局作出的《决定书》系属认定事实不清、适用法律、法规错误且违反法定程序，依法应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销通州人社局于二〇一五年七月二十七日作出的《决定书》；二、责令通州人社局于法定期限内就贺绍双提出的工伤认定申请重新作出决定。
蓝畅公司不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：贺绍双所患职业病并非在上诉人处工作导致，上诉人认为通州人社局作出的《决定书》合法有效，一审法院认定事实不清，解释法律错误，应依法改判，理由如下：1.一审法院认定事实不清，推理结论错误。贺绍双非在上诉人处患病，其病情加重是因不可逆的病理发展导致，与上诉人工作环境无关。第一，贺绍双入职上诉人之前在木城涧煤矿从事多年井下采掘工作，2005年7月经京煤集团职业病防治院诊断为职业病煤工尘肺壹期。在2015年诊断为尘肺贰期，病情加重是因不可逆的病理发展。因此一审法院将病情加重的原因归咎于上诉人是没有道理的。第二，与贺绍双处于相同工作环境的员工并未患与贺绍双同样的职业病且有明显加重的情形，说明上诉人的工作环境并不会导致就业人员患职业病。贺绍双的病情加重是疾病自身发展的关联性和延续性，与上诉人提供的工作环境无关。2.一审法院随意解释法律，干扰行政行为。一审法院无论是对《工伤保险条例》还是对《职业病防治法》的解释都带有明显的偏向性。上诉人认为是否认定工伤应由人力资源和社会劳动保障部门作出权威认定，这是行政职责。法院的职责是认定人社部门行政行为的合法性，并不能越权指挥行政机关如何作出行政行为。现上诉请求撤销一审判决并改判驳回贺绍双一审的诉讼请求，诉讼费用由贺绍双负担。
通州人社局同意一审判决。
贺绍双同意一审判决。
贺绍双在一审法院指定的证据交换期内提供以下证据：
1.《京通劳人仲字（2015）0336号北京市通州区劳动人事争议仲裁委员会裁决书》（以下简称《0336号裁决书》），证明贺绍双自2007年6月1日起与蓝畅公司存在劳动关系；
2.《职业病诊断证明书》，证明贺绍双于2015年3月23日，经首都医科大学附属北京朝阳医院（以下简称北京朝阳医院）诊断为煤工尘肺贰期；
3.《工伤认定中止通知书》（以下简称《中止通知书》），证明通州人社局于2015年6月17日作出工伤认定中止决定；
4.《决定书》，证明通州人社局于2015年7月27日作出不予认定工伤决定；
贺绍双当庭补交一份规范性文件作为法律依据：京劳社工函（2004）16号北京市劳动和社会保障局《对北京京煤集团“关于调出、终止和解除劳动合同人员诊断出职业病有关问题的请示”的复函》（以下简称《复函》），证明贺绍双应当适用《复函》中第二种情况即“调入其他单位工作的人员被确诊患有职业病”的，由接受单位负责办理工伤认定申请的各种手续。
通州人社局在法定期限内向一审法院提供了以下证据：
第一组（程序证据）：
1.《工伤认定申请表》，证明贺绍双向通州人社局提出工伤认定申请；
2.《工伤认定申请受理决定书》及送达回证，证明通州人社局告知贺绍双受理并送达；
3.《调查材料通知书》及邮递单据，证明通州人社局告知蓝畅公司提交工伤认定证据材料及邮递信息；
4.《中止通知书》（内容为因同一种职业病在新的用人单位能否再次申请、认定工伤，需上级主管机关解释相关政策，依据《工伤保险条例》第二十条第三款规定，决定中止工伤认定）及送达回证，证明告知贺绍双中止工伤认定并送达；
5.《决定书》及送达回证，证明告知贺绍双、蓝畅公司工伤认定结果并送达；
第二组（事实证据）：
6.《职业病诊断证明书》，证明贺绍双职业病诊断为煤工尘肺贰期；
7.贺绍双身份证，证明贺绍双身份信息；
8.《0336号裁决书》（贺绍双提交），证明贺绍双与蓝畅公司存在劳动关系；
9.《工伤认定申请材料清单》，证明申请工伤认定过程提供的全部材料；
10.《情况说明》（贺绍双自书），证明贺绍双就职、离职时间；
11.工伤认定信息截图，证明社保系统中贺绍双职业病认定相关信息；
12.《职业病诊断就诊登记表》，证明贺绍双就诊信息；
13.通州人社局与贺绍双的《调查笔录》，证明贺绍双第一次工伤认定情况；
14.通州人社局与周1的《调查笔录》，证明贺绍双患职业病时的工作时间、地点；
15.《授权委托书》，证明蓝畅公司委托周1配合通州人社局的工伤认定工作；
16.周1身份证，证明周1身份信息；
17.企业法人营业执照（副本），证明蓝畅公司企业基本信息；
18.情况自述（由贺绍双2012年4月23日签字确认），证明贺绍双入职蓝畅公司时自认患尘肺病与蓝畅公司无关；
19.《0336号裁决书》（蓝畅公司提交），证明贺绍双与蓝畅公司存在劳动关系；
第三组（法律依据）：
20.《工伤保险条例》第五、十四、十七、十八、十九、二十条，证明通州人社局职权依据、认定时限说明、申请工伤认定须提交的材料及认定依据；
21.《北京市实施﹤工伤保险条例﹥若干规定》第三、十一、十三条，证明通州人社局职权依据、认定时限说明和调查核实说明。
蓝畅公司在一审诉讼举证期内无证据提交。
一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：
贺绍双提交的证据1-3客观真实、合法有效、能够证明其所要证明的问题，一审法院予以采信；证据4系被诉的行政行为本身，一审法院对此不予认证；由于《复函》中的第二种情况所指“调入”情形和贺绍双离职后自谋职业的情形不同，故本案不参照该《复函》的规定。
通州人社局提交的第一组程序证据中证据4《中止通知书》无相应的请示及行政主管部门的回复结论作为辅助证据，未能证明履行了中止程序，一审法院对该证据的证明目的不予采信；证据5《决定书》系本案被诉的行政行为本身，一审法院对此不予认证；对于通州人社局提交的其他程序、事实证据及法律依据，内容真实、形式合法，能够实现其证明目的，一审法院予以采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《工伤保险条例》及《北京市实施﹤工伤保险条例﹥若干规定》的相关规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据以上规定，通州人社局作为上诉人所在地的劳动保障行政主管部门，有对其辖区内职工工伤认定申请作出相应处理的法定职权。
《工伤保险条例》的制定目的是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。该条例第十四条第四项规定，患职业病应当认定为工伤。《职业病防治法》明确规定没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病。本案中，各方当事人均对于贺绍双在木城涧煤矿工作期间被诊断为职业病煤工尘肺壹期的事实无异议。贺绍双入职蓝畅公司后，被诊断为职业病煤工尘肺贰期（较壹期加重），关于贺绍双所患尘肺病加重的原因，贺绍双、通州人社局、蓝畅公司均表示存在尘肺病自身不可逆的病理发展和二次入职蓝畅公司后再次接触粉尘环境的混合原因。《职业病防治法》第三十六条第一、二款规定，对从事接触职业病危害的作业的劳动者，用人单位应当按照国务院安全生产监督管理部门、卫生行政部门的规定组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并将检查结果书面告知劳动者。职业健康检查费用由用人单位负担。用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业；不得安排有职业禁忌的劳动者从事其所禁忌的作业；对在职业健康检查中发现有与所从事的职业相关的健康损害的劳动者，应当调离原工作岗位，并妥善安置；对未进行离岗前职业健康检查的劳动者不得解除或者终止与其订立的劳动合同。蓝畅公司作为用人单位，未能履行上述法定义务，且贺绍双在木城涧煤矿的劳动性质、劳动环境与蓝畅公司相似，故贺绍双目前被诊断为尘肺病加重至贰期，无法排除贺绍双入职蓝畅公司工作的因素。通州人社局认定贺绍双在蓝畅公司工作期间尘肺病加重的情形系其在木城涧煤矿工作期间已患尘肺病的病史存在尘肺病自身发展的关联性和延续性，但未考虑贺绍双于蓝畅公司工作期间的因素，属于事实认定不清。关于通州人社局作出被诉《决定书》的执法程序，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院认为通州人社局作出的被诉《决定书》属认定事实不清、适用法律、法规错误且违反法定程序，依法应予撤销正确，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决撤销通州人社局作出的被诉《决定书》并责令通州人社局于法定期限内就贺绍双提出的工伤认定申请重新作出决定的判决结果正确，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京蓝畅机械有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 文 涛
代理审判员 韩 勇
代理审判员 胡 林 强
二〇一五年二月二十八日
书 记 员 孙森森书记员吴倩