广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终186号
上诉人（原审原告）：台山市水步镇步溪村永盛经济合作社。住所地：广东省台山市。
负责人：许锦贺，村长。
委托代理人：方锐锋，广东金马波士德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城中山路**号。
法定代表人：卢永权，市长。
委托代理人：冯宏略。
委托代理人：蔡丽缠。
被上诉人（原审被告）：江门市人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区白沙大道**号。
法定代表人：邓伟根，市长。
委托代理人：林健潮、吴璧廷。
原审第三人：陈海华，男，住广东省江门市蓬江区。
原审第三人：李会如，男，住广东省江门市新会区。
原审第三人：陈牡林，男，住广东省揭西县。
上诉人台山市水步镇步溪村永盛经济合作社（以下简称永盛合作社）因与被上诉人台山市人民政府、江门市人民政府及原审第三人陈海华、李会如、陈牡林（以下简称陈海华等3人）土地登记行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2015）江中法行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年11月14日，陈海华等3人取得台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》，确认其拥有坐落于台山市水步镇中和街115号面积为9659.7平方米的国有土地使用权。2013年12月18日，陈海华等3人在台山市国土资源局（以下简称台山市国土局）水步国土资源所的见证下，与台山市水步镇房地产有限公司（以下简称水步房地产公司）签订《国有土地使用权转让合同》，将上述9659.7平方米土地中的3338.41平方米土地转让给该公司。陈海华等3人向台山市国土局申请将其原享有的9659.7平方米土地使用权变更登记为6321.29平方米，并提交了《土地登记申请书》、台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》、门牌证明、《地籍调查土地登记审批表》、《国有土地使用权转让合同》及相关完税资料等。2013年12月30日，台山市国土局及台山市人民政府分别在《地籍调查土地登记审批表》上审批同意。同月31日，台山市人民政府向陈海华等3人核发了台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》，确认其享有坐落台山市水步镇中和街115号面积为6321.29平方米国有土地使用权。
永盛合作社不服上述台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》，于2015年5月15日向江门市人民政府申请行政复议。江门市人民政府于同月18日立案受理后，于同月20日向永盛合作社邮寄送达了《行政复议受理通知书》，并分别向台山市人民政府和陈海华等3人送达《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及复议申请书副本等相关证据材料。台山市人民政府和陈海华等3人分别于同月26日和6月8日提出了书面答复和答辩。6月26日，江门市人民政府向永盛合作社、陈海华等3人、台山市人民政府发出《行政复议调查通知书》，并于7月1日对涉案地块开展现场勘验并实地调查、核实有关证据材料。7月14日，江门市人民政府作出江府行复（2015）9号《行政复议决定书》，维持台山市人民政府的上述土地登记行为，并于同月16日分别送达永盛合作社、陈海华等3人和台山市人民政府。
2015年7月23日，永盛合作社以其是涉案土地的使用权人为由，提起本案诉讼，请求撤销台山市人民政府作出的上述台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》和江门市人民政府作出的江府行复（2015）9号《行政复议决定书》。
原审法院经审理认为，本案系土地行政登记纠纷。根据《土地管理法》第十一条第三款关于“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”以及《土地登记办法》第三条关于“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，台山市人民政府作为县级人民政府，依法具有对其辖区范围内个人和单位使用的国有土地进行登记造册、核发证书、确认土地使用权的法定职责，该院依法予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是台山市人民政府向陈海华等3人核发台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》以及江门市人民政府作出江府行复（2015）9号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。
《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”可见，当事人因土地权利内容发生变更，可提交上述法律规定的申请材料申请变更登记，国土部门经审查认为符合条件予以登记的，由县级政府核发证书，确认使用权。
本案现有证据显示，陈海华等3人将其拥有的9659.7平方米土地进行部分转让，使其原持有的台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》项下的土地面积发生了变更，由此其向台山市国土局申请变更登记，并提交了《土地登记申请书》、其原持有的台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》、《地籍调查土地登记审批表》、《国有土地使用权转让合同》及相关完税凭证等材料。台山市国土局经审核陈海华等3人提交的申请材料以及进行地籍调查后，认为陈海华等3人的申请符合上述法律规定的条件，也不存在《土地登记办法》第十八条规定的不予登记的情形，遂报请台山市人民政府予以登记造册、核发证书。因此，台山市人民政府向陈海华等3人核发台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》的具体行政行为没有违反相关法律规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议”的规定，永盛合作社对台山市人民政府核发涉案《国有土地使用证》的行为不服向江门市人民政府申请复议，江门市人民政府是适格的复议机关。江门市人民政府受理永盛合作社的复议申请后，依法向其他当事人送达案件材料，听取了台山市人民政府以及陈海华等3人的答辩意见，并现场查看。江门市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出维持原行政行为的复议决定，并未违反相关法律规定。
永盛合作社以其持有的《山权林权证》主张其拥有涉案土地使用权。该《山权林权证》是国家对林业相关管理所核发的权利凭证，而本案涉及的是国有土地使用权问题，且本案现有证据无法证明该《山权林权证》所记载的权利范围与涉案土地相关联。因此，永盛合作社请求撤销台山市人民政府作出的涉案《国有土地使用证》以及江门市人民政府的《行政复议决定书》，事实和法律依据不足，该院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告永盛合作社的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由永盛合作社负担。
永盛合作社不服原审判决，向本院提起上诉称，台山市人民政府乱作为，把永盛合作社的土地办证给第三人。原台山县人民政府在1983年颁发给永盛合作社的《山权林权证》所载的“后山”全部土地使用权都属于永盛合作社。2006年7月6日，台山市水步镇人民政府未经永盛合作社同意，偷偷向台山市人民政府申请办理了该社后山的土地使用证。之后水步镇人民政府又经过重新挂牌出让、签订征用土地协议、转让给第三人等程序，完成偷卖土地过程。台山市国土局亦承认其工作有过失。1986年水步镇人民政府进行建设时可使用村民土地，但政府不使用时理应归还给村民，而不应高价卖给房地产商获取暴利。请求二审撤销原审判决、涉案国有土地使用证以及涉案行政复议决定，一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人台山市人民政府二审辩称，永盛合作社与涉案土地并无法律上的利害关系。涉案土地位于水步镇水步圩范围内，属于国有土地。永盛合作社提交的1983年《山权林权证》只能用以证明当时的山地和林地权属，且无法确定该证所载权利四至范围，不能证明与其涉案土地存在关联性，我府作出的具体行政行为符合法律规定。请求二审维持原判。
被上诉人江门市人民政府二审辩称，台山市人民政府颁发的涉案《国有土地使用证》和江门市人民政府作出的行政复议决定均没有违反相关法律规定，原审驳回永盛合作社的诉讼请求合法有据。永盛合作社的上诉请求及理由于法不符，依法应予以驳回。
原审第三人陈海华等3人二审未作答辩。
本院二审查明，永盛合作社持有的1983年《山权林权证》第一栏所记载的“永盛后山”面积30亩。陈海华等3人于2006年11月14日取得台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》之前，台山市水步镇人民政府已就该证所涉土地于2006年7月6日取得台国用（2006）第01537号《国有土地使用证》。2006年12月6日，水步镇人民政府规划建设办公室与永盛合作社签订《征用土地协议书》和《补充协议书》，约定因1986年建设水步镇人民政府（中和街115号）的需要，水步镇人民政府规划建设办公室征用永盛村后山土地3亩为建设用地，现经双方协商，由水步镇人民政府规划建设办公室支付永盛合作社土地补偿费8.91万元，并支持15万元给永盛合作社进行公益建设或者壮大集体经济建设，永盛合作社承诺以后不会因这块土地再提出任何异议和要求。其他查明事实与原审基本一致。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，争议焦点是台山市人民政府向陈海华等3人颁发台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》以及江门市人民政府作出江府行复（2015）9号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。
国土资源部颁布的《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”本案中，台山市人民政府就本案所涉土地向陈海华等3人颁发上述台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》，进行土地变更登记之前，已先后作出过两次颁发《国有土地使用证》，进行土地登记的具体行政行为，一是于2006年7月6日向水步镇人民政府颁发台国用（2006）第01537号《国有土地使用证》，二是于2006年11月14日向陈海华等3人颁发台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》。永盛合作社在本案中起诉的台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》，是在涉案土地由水步镇人民政府实际使用多年并转为国有后，因后续的土地使用权流转，从前证变更登记而来。陈海华等3人作为原土地使用权人的前证尚未被依法撤销或确认违法，依然具有相关法律效力。陈海华等3人将其拥有的原9659.7平方米土地使用权进行部分转让，使其原持有的台国用（2006）字第02603号《国有土地使用证》项下的土地面积发生了变更，为此向台山市国土局申请变更登记，并提交了《土地登记申请书》、原《国有土地使用证》、《地籍调查土地登记审批表》、《国有土地使用权转让合同》及相关完税凭证等材料，其申请变更的土地权属来源清楚、合法，土地座落、面积、四至等未超出原《国有土地使用证》范围。台山市国土局经审核后，报请台山市人民政府予以登记造册、颁发证书，未违反相关法律规定。江门市人民政府受理永盛合作社的复议申请后，经送达案件材料、听取双方意见、现场查看等，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，作出维持上述土地登记行为的复议决定，也未违反相关法律规定。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案被诉的台国用（2013）第06761号《国有土地使用证》是从前证变更登记而来，而前证所登记的土地使用权人并非永盛合作社，其直接起诉台山市人民政府向陈海华等3人颁发上述《国有土地使用证》的行为，没有法律依据，原审本应裁定不予受理或驳回其起诉。鉴于原审已经受理永盛合作社的起诉，并对被诉发证行为及复议决定的合法性进行了审查，判决驳回永盛合作社的诉讼请求对其权利义务没有其他影响，故本院不再对原审判决作出改判。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，实体处理并无不当，应予维持。永盛合作社的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 付庆海
代理审判员 窦家应
代理审判员 方丽达
二〇一六年四月五日
书 记 员 温 瑜