台州市黄岩区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台黄行初字第33号
原告秦选钦。
原告李叔都。
原告陈锦胜。
原告何建芳。
原告范兰芳。
原告何赛英。
原告章贵州。
原告洪旭曼。
原告张霄霄。
原告马慧。
原告廖文杰。
原告许韧吉。
诉讼代表人范兰芳、张霄霄、章贵州。
原告委托代理人柳中河、王高凯。
被告临海市住房和城乡建设规划局，住所地临海市东方大道8号。
法定代表人丁美华。
应诉负责人陈勇智，该局副。
委托代理人许先德。
被告台州市住房和城乡建设规划局，住所地台州市市府大道465号。
法定代表人朱坚国。
应诉负责人方巨，该局副。
委托代理人应志峰。
委托代理人蔡驰江。
第三人临海银泰购物中心开发有限公司，住所地临海市古城街道巾山中路14号4楼。
法定代表人辛向东。
委托代理人傅利彬、胡节生。
原告秦选钦等12人不服被告临海市住房和城乡建设规划局（下称第一被告）的其他行政行为和被告台州市住房和城乡建设规划局（下称第二被告）的行政复议行为，于2015年7月3日向台州市中级人民法院提起行政诉讼。台州市中级人民法院于同月8日作出裁定，指定本院管辖。本院于同月13日收到起诉材料并立案，同月16日分别向两被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月24日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人范兰芳、张霄霄、章贵州，委托代理人柳中河、王高凯，第一被告的出庭应诉负责人陈勇智、委托代理人许先德，第二被告的出庭应诉负责人方巨，委托代理人应志峰、蔡驰江，第三人的委托代理人傅利彬、胡节生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第一被告根据第三人临海银泰购物中心开发有限公司提供的临海银泰城A-07地块商业、大型商场和A-08地块商业、住宅工程《房屋建筑工程竣工验收备案表》和相关材料，于2015年2月27日决定予以备案。为证明自己的行为合法，第一被告于2015年7月31日向本院提供了以下证据和依据（均为复印件）：1、《房屋建筑工程竣工验收备案表》；2、《建设工程竣工备案材料归档内部流转确认单》；3、《竣工验收报告》及附件；4、《建设工程规划核实确认书》；5、临海市环境保护局《关于临海银泰城商住楼项目竣工环保设施验收意见的函》；6、《建设工程消防验收意见书》2份；7、《工程质量保修书》；8、《防雷装置验收意见书》；9、《住宅质量保证书》；10、《住宅使用说明书》；11、《工程质量监督报告》；12、《建设工程竣工档案验收认可证》；13、《临海银泰城工程的施工合同》（以上证据拟证明验收备案文件齐全，备案符合要求）；14、《设计图纸》拟证明A-08地块两幢商业配套（SOHO）楼外墙设计时采用干挂铝单板饰面，银泰公司按批准设计图纸整改施工；15、《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定（国发（2003）5号）。第二被告于同日向本院提供了以下证据和依据（均为复印件）：1、行政复议案的卷宗材料；2、行政复议法及其实施条例、城乡规划法以及与第一被告提供的依据相同的相关依据。
秦选钦等12名原告起诉称，第二被告作出台建规划行复决字（2015）4号行政复议决定书只确定了第一被告2015年2月27日作出的临海银泰城A-07地块商业、大型商场和A-08地块商业、住宅工程的竣工验收备案意见（《房屋建筑工程竣工验收备案表》编号：31700020150227101）的具体行政行为违法，遗漏了对被诉具体行政行为撤销的复议申请，现要求法院在确认第一被告上述具体行政行为违法的基础上判决予以撤销。具体理由为1、第三人在未取得建设工程规划核实确认书的情况下组织竣工验收，违反了城乡规划法第四十五条和浙江省城乡规划条例第四十四条第五款的规定，第一被告予以竣工验收备案违法事实清楚。2、工程验收意见明确提出了整改要求，而第三人在未达到整改要求的情况下向临海市建筑工程质量监督站报告整改完毕；第三人提交的《竣工验收报告》、《竣工报告》等许多文件均未签署时间，第一被告明知其材料虚假，而予以备案，其行为应予撤销。3、根据行政许可法第六十九条的规定，第二被告应当撤销第一被告的行政许可，而第二被告却遗漏了原告要求撤销的复议申请，按照行政诉讼法第七十条的规定，第一被告的行政行为主要证据不足、违反法定程序、明显不当，应予撤销。
原告起诉时向本院提交的证据有身份证明和第二被告的台建规划行复决字（2015）4号行政复议决定书。
第一被告答辩称，涉案工程验收后，第三人提交了项目竣工验收备案表、竣工验收报告、建设工程规划确认书等必要的资料，临海市质量监督机构提交了《工程质量监督报告》后，由临海市城乡建设档案馆归档保存，签署收讫意见并出具了《建设工程竣工档案验收认可证》，符合《建设工程质量管理条例》第四十九条和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，备案时，未发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，符合备案条件，答辩人才予以备案。原告诉称第三人未取得规划确认书即组织竣工验收和第三人故意提供虚假材料等问题不属于答辩人竣工验收备案时的审查范围。房屋竣工验收备案是告知性备案，法律、行政法规并未赋予答辩人具有对第三人提交的竣工验收备案文件是否合法进行审查的职权，答辩人的备案行为不存在行政违法，备案合法有效，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第二被告答辩称，第一被告提供的《竣工验收报告》及附件，环保、消防、防雷验收意见和《工程质量监督报告》等证据证明涉案工程质量合格。第一被告备案行政行为的主要问题是对第三人违反规定先组织竣工验收、后办理建设工程竣工规划核实确认手续的程序颠倒行为未予指正；对第三人未明确竣工验收合格确切时间的备案文件未要求补正。上述行政行为程序轻微违法，没有影响到工程质量合格的判定，对原告的权利不产生实际影响，答辩人确认第一被告的行为违法未予撤销，符合《行政复议法》第28条第一款第（三）项和《行政复议法实施条例》第45条的规定。第三人提交的备案文件材料虽有不规范的情况存在，但不影响文件材料真实性、合法性的认定，原告称材料虚假与事实不符。第一被告的备案行政行为不是行政许可行为，不适用《行政许可法》。答辩人的复议决定证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，请判决驳回原告的诉讼请求。
第三人陈述称，工程竣工验收从核准改为告知性备案后，备案机关仅作文件的形式审查，只要文件真实齐全即可，第三人提交给第一被告的备案文件真实齐全，工程竣工时间有各验收单位的盖章确认；第一被告在备案时未发现竣工验收过程中有违反建设工程质量管理规定的行为，本案的备案行为符合法律法规规定、程序正当，并无违法或需撤销、被确认无效的法律依据。规划核实时间与建设工程质量无因果关系，也无法律关系，第二被告复议决定以规划核实迟于验收和没有确切的验收时间为由确认备案行为违法并无法律依据和事实基础。无论本案的竣工备案行为是否违法，该结果当然有效，何况，第三人开发的涉案项目系临海靖江商务圈的核心地块，系临海市政府的一号项目，也是浙江省重点工程，现依据竣工备案已为一半以上业主办理国有土地使用证、房屋产权证、银行按揭抵押等，已对临海、乃至台州地区产生和发挥积极、重大的社会公众利益和价值，故于法、于理、于众均不适宜撤销，原告的诉讼请求与法不符，恳请法院依法予以驳回。
第三人在庭审中提供了《台州日报》、《台州商报》等媒体关于涉案项目的相关报道和办理房产证的相关资料，拟证明该项目是省市地方三级的重点项目，并已办理了房产证，项目对临海是有利益的，并不是原告认为可撤销的范围。
经庭审质证，本院对各方提供的证据作如下确认：一、第一被告提供的证据，证据1-2形式规范，手续完备，内容完整，符合竣工验收备案形式审查的要求，应予确认；原告质证认为验收各单位盖章签署合格的时间早于规划确认时间等意见不能否定该证据的真实性和来源的合法性，其质证意见不予采纳。证据3、11将在下文予以评述。证据4、12符合竣工验收备案的形式要求，予以确认，原告异议，未说明理由，其异议意见不予采纳。证据5、9、10、13、14各方无异议，符合证据要求，予以确认。证据6、7、8、符合形式要求，原告质证认为消防、防雷验收等实质性问题不属竣工验收备案的审查范围，其质证意见不能说明证据形式的虚假和违法，该组证据予以确认。二、第二被告提供的证据1除了与复议程序有关的以外，都与第一被告提供的证据相同，各方对真实性无异议，作为证明复议程序合法的证据，本院均予确认；第一被告和第三人对复议决定结果的异议意见不影响证据来源的合法性，不予采纳。三、原告提供的证据各方对真实性和来源的合法性无异议，予以确认。四、第三人提供的证据，原告认为超过了举证期限的质证意见有理，不予确认。
经审理查明，第三人系临海银泰城A-07地块商业、大型商场和A-08地块商业、住宅项目开发的建设单位。注明由第三人整理的《临海银泰购物中心开发有限公司竣工复验会议纪要》，内载明时间为2014年11月27日，地点为建设局二楼会议室，出席人员有临海市建设规划局二名副局长、质监站长、质监员和建设、设计、勘察、施工、监理消防等单位的人员，商户代表等；会议议题为临海银泰城竣工复验会议；会议主要内容：一、建设单位汇报2014年11月21日竣工验收会议上提出的问题的整改情况，认为本工程为合格工程，要求各施工单位对业主代表提出的合法、合理的问题必须及时完成整改。各施工单位整改必须落实到人，落实到点。二、监理单位认为本工程的质量评定是合格的。三、施工总承包汇报工程的整改情况，认为本工程验收合格，表示对工程的质量终身承担责任，做好后续维保工作。四、设计单位认为本工程符合设计要求，验收合格，希望施工单位做好最后配合工作。五、商铺业主代表提出了外立面饰材原设计为铝单板，现为涂料等12项质量问题和3项设计问题。六、建设局就住宅楼、4号楼、商铺等10处质量问题提出了意见并提出了验收意见：“本工程施工过程我站依法依规监督工程各方责任主体质量行为，抽查了工程实体质量，并对本次工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督。刚才验收小组及商户代表对本工程的质量进行了评价和反馈，验收小组的意见基本一致，但仍存在着一些质量问题。请建设各方责任主体结合今天提出的问题进行全面自查、整改、完善，整改完毕后，请将整改结果书面报我站备案，同时，建设单位应及时办理规划核实手续。待质量问题整改完毕并取得规划核实确认书后，我站再按规定向备案机关出具《工程质量监督报告》。为了完善本工程的竣工验收工作，我站再次要求各参建单位全面检查、认真整改存在的质量问题，及时办理规划核实手续，以便及时完成本工程的竣工备案。”建设、勘察、设计、施工、监理五个单位在该纪要文件上盖了章。纪要文件附上了《进一步完善的整改问题》，罗列了业主代表、建设局、建设单位提出的整改事项。纪要文件还附上了四页共三十多名人员签名的《会议签到表》。2015年1月24日，建设单位向临海市建筑工程质量监督站提交了《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》，报告对会议纪要提出的质量问题已整改完毕，并分别就纪要文件所列需要整改的内容逐一作了整改说明，附有照片。2015年2月27日，第一被告颁发了涉案项目的《建设工程规划核实确认书》。同日，临海市建筑工程质量监督站就涉案项目出具了《工程质量监督报告》，明确验收时间为2014年11月27日。同日，第三人向临海市城乡建设档案馆提交了涉案工程的《房屋建筑工程竣工验收备案表》（《备案表编号为31700020150227101》）及表内所列的全部文件资料，该档案馆盖章确认所列文件原件全部归档，并出具了认可证第（2015-27）号《建设工程竣工档案验收认可证》。第一被告于同日在该《房屋建筑工程竣工验收备案表》上盖章。原告以涉案项目住宅业主的身份，不服第一被告的备案行为，向第二被告申请行政复议，要求确认第一被告的备案行为违法，并予撤销。2015年6月19日，第二被告复议认定第三人未取得建设工程规划核实确认书违法组织项目竣工验收；提交的证据材料无法确认项目竣工验收合格的确切时间。确认第一被告在审查第三人提交的竣工验收备案文件时，未指出并要求第三人进行补正，予以竣工验收备案的行为违法。复议决定对原告要求撤销第一被告备案行为的申请内容未予评述、处断。原告不服，提起本案诉讼。在本院审理过程中，原告洪旭曼、何赛英申请撤诉。
本院认为，原告洪旭曼、何赛英自愿撤诉，依法应予准许。其他原告均为涉案工程项目住宅的业主，与第一被告工程竣工验收备案的行政行为有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格，其诉讼请求合法有据，本院予以支持，具体理由分述如下：一、第三人在未经规划核实确认的情况下组织工程竣工验收的行为违法，而且是违反国家有关建设工程质量管理规定的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”。《浙江省城乡规划条例》第四十四条第一款规定“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实”，第五款规定“未取得建设工程规划核实确认书的，建设单位或者个人不得组织竣工验收”。本案中，第三人于2015年2月27日才取得第一被告颁发的建设工程规划核实确认书，却于2014年11月21日就组织了竣工验收，同月27日组织复验，其验收行为无疑是违法的。工程规划内容包括容积率、房屋层高、总高度、绿地率等诸多规划条件指标，这些指标无不影响着住户的居住质量，国家设立了严格的审批制度。工程规划核实，就是对工程是否按照审批确定的规划指标建设进行验收，是工程质量管理的重要环节，也是保证工程总体质量的前提。上述法律和地方性法规对工程竣工验收设置必须取得规划核实确认的条件规制，充分说明规划核实确认在整个工程质量管理中的重要性。因此，第三人组织竣工验收的行为违反国家关于建设工程质量管理规定。二、第三人组织的竣工验收行为无效，有必要重新组织验收。第三人向第一被告提供的《竣工复验会议纪要》表明2014年11月21日就组织过竣工验收，因为需要整改而验收没有通过。在不到一周的27日进行复验时，建设单位、监理单位、施工单位和设计单位认为工程质量合格，而商铺代表和建设局则分别提出了12项需要整改的内容，说明工程质量是否合格存在明显的分歧，复验没有综合结论。建设局关于质量整改的意见是“待质量问题整改完毕后请将整改结果书面报我站备案。”这一意见显然只是验收小组中一方的验收意见，不能作为验收结论，而且，整改结果仅报备案，难以取得利害关系人对整改质量的信任。2015年1月24日，建设单位即第三人自认整改完毕，绕开验收小组，仅向临海市质量监督站书面作了报告，该站据此出具《工程质量监督报告》确认涉案工程于2014年11月27日竣工验收合格缺乏事实依据。《竣工复验会议纪要》仅加盖了建设、勘察、设计，施工和监理单位的公章，而未经验收小组成员签名认可。验收小组成员在《会议签到表》上的签名可以在会议开始至结束的任何时间中进行，不代表他们对《竣工复验会议纪要》的认可。结合前面已经阐述验收行为的违法性，足以认定第三人组织的工程竣工验收行为无效，第三人申报备案必须重新组织竣工验收。三、第一被告通过形式审查，应当知晓第三人取得上述备案文件资料的违法性，有条件，也有义务责令第三人重新组织竣工验收。从第三人提交给第一被告的《竣工复验会议纪要》中可以看出，复验时，被告单位有两名副局长参加，而其验收意见中也明知第三人未取得规划核实确认书，应当意识到竣工验收行为是违法的；《竣工复验会议纪要》没有综合结论，没有验收小组成员的签名，整改完毕未经验收小组的认可，竣工验收和规划核实确认程序倒置等问题，是第一被告进行竣工验收备案形式审查必须注意的义务。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”因此，第一被告在收到第三人的备案文件资料后，完全具备责令第三人重新组织竣工验收的条件；《浙江省城乡规划条例》第六十三条规定“建设单位或者个人未取得建设工程规划核实确认书组织建设工程竣工验收的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上二十万元以下的罚款”这里的限期改正，当然包含了重新组织竣工验收的内容，由此可见，责令第三人重新组织竣工验收，是第一被告在审查竣工备案过程中的法定义务。四、第一被告所作的竣工验收备案行为违法，并应撤销。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程验收报告。……”。前面已经述及第三人组织的竣工验收行为无效，因此，第三人据此所作的工程竣工验收报告随之无效，第一被告的备案行为也就缺失了该条第（二）项规定必须提供的主要文件，因此，该备案行为违法，并应撤销。五、被告和第三人认为备案行为不能撤销的理由不成立。规划核实确认是对工程建设是否符合规划审批进行监督管理的行为，关系着工程总体质量，被告和第三人把规划核实和工程竣工验收的时间倒置视为一般的程序瑕疵，认为规划核实与工程质量是否合格没有因果关系，对原告权利不产生实际影响，与法律、法规规定这一时间顺序的目的相悖；涉案工程房屋的交付，甚至已经办理了房屋产权和土地使用权过户登记手续，是第三人和第一被告行为违法，没有及时重新组织竣工验收造成的结果，现在又以这种结果客观存在为由，主张备案行为不能撤销，难以令人信服；至于涉案工程是否属于重点项目，对当地经济影响的程度，更不是轻视验收程序维持既成事实的理由。综上所述，第一被告对第三人申报的工程项目进行竣工验收备案审查时，未尽审慎义务，采用明显违法、无效的文件，其竣工验收备案行为的主要证据不足，结果明显不当。原告秦选钦、李叔都、陈锦胜、何建芳、范兰芳、章贵州、张霄霄、马慧、廖文杰、许韧吉要求判决在确认第一被告备案行为违法的基础上并予撤销的诉讼请求，本院依法予以支持。第二被告复议时，对第一被告的竣工验收备案行为确认违法后未予撤销不当，在此予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销第一被告临海市住房和城乡建设规划局2015年2月27日作出的临海银泰城A-07地块商业、大型商场和A-08地块
商业、住宅工程的竣工验收备案行为（《房屋建筑工程验收备
案表》编号：31700020150227101）。
案件受理费人民币五十元，由第一被告临海市住房和城乡建设规划局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周敏武
审 判 员 刘开怀
人民陪审员 章正东
二〇一五年十月十二日
代书 记员 缪娅薇
附件：
本判决所依据的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……。
（六）明显不当的。