河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终43号
上诉人（一审原告）陈秀玲，女，汉族，1969年8月27日出生，住河南省清丰县。
委托代理人程跃峰，男，1973年6月4日出生，住河南省清丰县。
被上诉人（一审被告）清丰县公安局。
法定代表人薛洪敏，局长。
委托代理人田文波，清丰县法制大队民警。
委托代理人张斌，清丰县公安局双庙派出所指导员。
被上诉人（一审被告）濮阳市公安局。
法定代表人郭智深，局长。
委托代理人高丰，濮阳市公安局法制支队民警。
一审第三人濮阳市通达公路工程有限公司，住所地濮阳市人民路1336号。
法定代表人麻红涛，董事长。
委托代理人朱振华，河南龙大律师事务所律师。
陈秀玲因与清丰县公安局、濮阳市公安局、第三人濮阳市通达公路工程有限公司（以下简称“通达公司”）治安管理行政处罚一案，不服华龙区人民法院（2017）豫0902行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明：通达公司施工前，双庙乡双庙村村民委员会已将包括陈秀玲承包地在内的土地出租给清丰县双庙乡政府用于修筑S101道路，土地租赁费和青苗费及相关的补偿费已打到陈秀玲银行账户。2017年5月27日11时许，通达公司在S101道路东延工程双庙段双庙村北地施工，陈秀玲站到施工车辆前不让施工，经施工人员劝说无效，陈秀玲又坐到铲车铲斗内阻止施工，致使通达公司不能正常施工。清丰县公安局于当日接警受案，经现场勘验、调查询问、并告知陈秀玲相关的权利义务，认定陈秀玲的行为已构成扰乱单位秩序，于2017年5月27日依法作出清公（双庙所）行罚决字[2017]10738号行政处罚决定书，决定对陈秀玲行政拘留5日。陈秀玲在该处罚决定书“行政处罚决定书已向我宣告并送达”被处罚人签字处由办案民警替其签名,其本人在名字上捺手印。后陈秀玲向濮阳市公安局申请行政复议，濮阳市公安局根据《行政复议法》的相关程序规定受案、审查后，于2017年9月7日作出濮公复决字[2017]54号行政复议决定书，维持清丰县公安局对陈秀玲作出的治安管理行政处罚决定书。
一审认为：陈秀玲在通达公司施工的S101道路东延工程施工现场阻碍施工的行为，扰乱了第三人的正常工作秩序。清丰县公安局经立案、调查、并告知陈秀玲相关权利后，对陈秀玲作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。濮阳市公安局所作复议决定程序合法，适用法律正确。故陈秀玲要求撤销濮阳市公安局作出的行政复议决定书及清丰县公安局作出的行政处罚决定书的诉请，于法无据，不予支持。因濮阳市发展和改革委员会关于G342日凤线和S101郑台线G106至S214段公路改建工程可行性研究报告的批复、濮阳市人民政府常务会议纪要，并非濮阳市公安局、清丰县公安局作出具体行政行为的依据，故陈秀玲在诉请撤销濮阳市公安局、清丰县公安局具体行政行为的同时，请求审查该批复与会议纪要，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈秀玲的诉讼请求；案件受理费50元，由陈秀玲负担。
上诉人陈秀玲不服一审判决，上诉称：一、清丰县公安局清公（双庙所）行罚决字[2017]10738号行政处罚决定未查明通达公司在涉案土地上不具备合法审批手续及施工许可证。濮阳市国土资源局（2017）第17号《政府信息不存在告知书》、河南省国土资源厅（2017）第297号《河南省国土资源厅政府信息公开告知书》、濮阳市交通运输局《政府信息公开答复书》、清丰县国土资源局《政府信息公开答复书》可以证明涉案项目属于未经批准非法占地行为，通达公司未经合法程序不具有施工资质。二、濮阳市公安局濮公复决字[2017]54号行政复议决定书显示的文书《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101郑台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》未向农户公开公示不具有合法性。三、一审判决否认《濮阳市人民政府常务会议纪要》、濮阳市发展和改革委员会关于G342日凤线和S101郑台线G106至S214段公路改建工程可行性研究报告作为清丰县公安局、濮阳市公安局作出具体行政行为的依据，证明清丰县公安局、濮阳市公安局行政处罚决定及复议决定没有证据支持。综上，涉案工程占地属于未经批准非法占地的施工行为，造成陈秀玲耕地被占、农作物被破坏。请求：1、撤销濮阳市华龙区人民法院（2017）豫0902行初66号行政判决书;2、撤销清丰县公安局清公（双庙所）行罚决字[2017]10738号行政处罚决定;3、撤销濮公复决字[2017]54号行政复议决定书;4、依法审查《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《清丰县双庙乡人民政府证明》、《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101郑台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》等文书是否是合法有效的征地审批手续，能否作为定案依据；双庙村委会将陈秀玲土地出租给清丰县双庙乡政府用于修筑S101道路的行为是否是征地合法程序。通达公司是否享有合法的施工权;5、停止侵害，赔偿陈秀玲经济损失。
被上诉人清丰县公安局答辩称：通达公司施工前，双庙乡双庙村村民委员会已将包括陈秀玲承包在内的土地出租给清丰县双庙乡政府用于修筑S101道路，土地租赁费和青苗费及相关补偿费已打到陈秀玲银行账户。案发时通达公司已施工几个月，陈秀玲早已知道修路的事实，有足够时间通过正当渠道寻求救济。陈秀玲通过站在铲车前、坐在铲车斗里等过激方式阻碍施工长达40分钟，经多次劝说拒不离开，致使通达公司不能正常施工，给他人造成巨大经济损失及恶劣社会影响，其行为构成扰乱单位秩序。本案系陈秀玲对行政机关具体行政行为不服提起的诉讼，《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《清丰县双庙乡人民政府证明》、《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101郑台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》不是濮阳市公安局、清丰县公安局作出处罚的法律依据，不是本案审查范围。征地程序和通达公司施工的法律程序不是本案审查范围。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人濮阳市公安局答辩称：2017年7月14日陈秀玲因不服清丰县公安局作出的清公（双庙所）行罚决字[2017]10738号行政处罚决定,委托程跃峰向濮阳市公安局提起行政复议。濮阳市公安局审查后于当日受理,并向清丰县公安局下达了濮公复答字[2017]54号行政复议提交答复通知书。2017年07月20日清丰县公安局向濮阳市公安局作出书面答复，并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年08月23日濮阳市公安局向通达公司直接送达了濮公复第三人字[2017]23号第三人参加行政复议通知书，2017年08月25日通达公司委托李连慧向濮阳市公安局提交了委托书及受托人李连慧身份证复印件。濮阳市公安局进行审查后,于2017年09月07日作出濮公复决字[2017]54号公安行政复议决定，并于2017年09月08日向陈秀玲邮寄该复议决定;向清丰县公安局直接送达了该复议决定;向李连慧直接送达了该复议决定。濮阳市公安局作出的行政复议决定程序合法。综上,一审判决认定事实清楚，适用依据正确，程序合法,陈秀玲所述没有事实和法律依据。请求维持原判，驳回上诉。
一审第三人通达公司答辩称：一、一审判决事实清楚，证据确凿。因涉案土地不属于陈秀玲所有，施工对其没有任何侵害。施工单位的施工有几个月的时间，其利益受到侵害有足够的时间向有关部门寻求救助，陈秀玲没有采取正当途径，而坐在铲车车斗里进行阻工，足以看出陈秀玲的阻工行为是一种侵权行为。公安机关对其作出处罚事实清楚，证据确凿。二、政府会议纪要及相关意见不是本案审查的范围。本案是陈秀玲对行政机关具体行政行为不服而提起的诉讼，《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《濮阳市国土资源局关于342日凤线和101郑台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》等不是公安机关作出处罚的法律依据，并且会议纪要以及意见也不是具体行政行为，不是本案审查范围。三、修建公路履行的相关法律程序不是本案审查范围。本案是陈秀玲对清丰县公安局作出拘留处罚不服而提起的诉讼，是对具体行政行为的撤销之诉，法院应仅审查具体行政行为作出的法律依据和事实依据，征地程序不是本案审查的范围，并且陈秀玲一审并未提出此项诉讼请求，二审增加诉讼请求，应不予理会。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，陈秀玲提交[2017]第009号清丰县国土资源局行政处罚决定书及清丰县国土资源局关于程跃峰申请行政复议有关情况报告，用以证明：清丰县公安局对清丰县国土资源局确认濮阳市公路管理局违法占地并已作出行政处罚的事实未查清，对陈秀玲所作出的行政处罚系违法。清丰县公安局发表质证意见：该证据与本案无关且为复印件，不能够证明其真实性。濮阳市公安局发表质证意见：该证据与本案无关。本院认证意见：该证据内容与清丰县公安局对陈秀玲作出行政处罚行为不具有关联性，不能达到其证明目的，不予采信。
本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。
本院认为：清丰县公安局在一审中提交的陈秀玲、李连慧、陈康、王信、苏志兵、霍强安询问笔录及现场勘验笔录、现场照片等证据，足以证实陈秀玲在106国道东延工程双庙段双庙村北地施工工地上站在施工铲车前、坐到铲车斗内阻碍铲车正常施工，经施工人员劝导无效，阻碍施工长达40分钟，致使生产不能正常进行的事实。清丰县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对陈秀玲作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。清丰县公安局作出行政处罚符合《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的程序，程序合法。濮阳市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定受案、审查后，作出濮公复决字[2017]54号行政复议决定，维持清丰县法院对陈秀玲作出的治安管理行政处罚决定书并无不当。
陈秀玲上诉称涉案项目施工系未经批准非法占地的施工行为，不影响公安机关对其违法事实的认定，也不影响对其作出行政处罚的合法性。陈秀玲提出的第四项上诉请求，与本案行政处罚的合法性无关，不属于本案的审理范围。另，陈秀玲提出的行政赔偿诉讼请求没有事实依据，陈秀玲请求撤销被诉行政行为，并要求赔偿的理由均不能成立。
综上，陈秀玲的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决驳回陈秀玲的诉讼请求正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人陈秀玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾向阳
审 判 员 葛传立
审 判 员 魏献忠
二〇一八年三月二十日
法官助理 王雪贝
书 记 员 刘伟伟