辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行终字第1号
上诉人（一审原告）：大连华氏流体设备有限公司。
法定代表人：刘喜才，董事长。
委托代理人：林喜梓。
委托代理人：王效发，大连论典律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区安全生产监督管理局。
法定代表人：姜浩，局长。
委托代理人：董磊，辽宁宏展律师事务所律师。
委托代理人：曹同燕，辽宁宏展律师事务所律师。
上诉人大连华氏流体设备有限公司（以下简称华氏公司）因行政处罚纠纷一案，不服大连市甘井子区人民法院（2013）甘行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人林喜梓、王效发，被上诉人大连市甘井子区安全生产监督管理局（以下简称安监局）的委托代理人董磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安监局于2013年5月28日作出（甘）安监管罚〔2013〕0003号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称被诉决定），认为华氏公司管理人员车振昌违反《登高作业安全操作规程》和企业《危险作业审批制度》的规定，在未经批准、没有正确佩戴安全帽和安全绳，冒险从采光板上面的积雪上行进，以致踩碎采光板坠落车间地面死亡，华氏公司负有安全管理不到位责任。依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项之规定，决定给予华氏公司罚款人民币拾万元的行政处罚。华氏公司不服该处罚决定，向大连市甘井子区人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。
一审法院认定的事实是：2013年1月6日13时20分，华氏公司的生产车间主任车振昌，在车间的房顶进行作业，因采光板轻薄致其破碎塌落，车振昌坠落车间地面（高约8.5米）受伤，经抢救无效死亡。车振昌作业时未在采光板上铺设跳板及其他防坠落板材，亦未佩戴安全帽和安全绳。2013年1月8日，安监局立案调查，3月18日，安监局书面同意事故调查组延期至4月30日前结案。在收集了7份事实证据后，4月9日，安监局的负责人进行了集体讨论（5人参加会议，2人签字确认），4月16日，安监局作出（甘）安监管罚告〔2013〕0006号行政处罚告知书和听证告知书。行政处罚告知书认为，车振昌登高清理屋顶积雪作业，在作业过程中踩碎采光板后高处坠落地面死亡的生产安全事故，华氏公司对事故的发生负有安全监管不到位的责任，拟罚款人民币拾万元（100000）元。应华氏公司的申请，同年5月21日，安监局召开了听证会。2013年5月28日，安监局作出（甘）安监管罚〔2013〕0003号被诉决定，被诉决定认为华氏公司管理人员车振昌违反《登高作业安全操作规程》和企业《危险作业审批制度》的规定，在未经批准、没有正确佩戴安全帽和安全绳，冒险从采光板上面的积雪上行进，以致踩碎采光板坠落车间地面死亡，华氏公司负有安全管理不到位责任。依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项之规定，决定给予华氏公司罚款人民币拾万元的行政处罚。次日，向华氏公司进行了送达。被诉决定中，关于车振昌登高作业的表述为“进行采光板漏水封堵作业”。另外，安监局要求华氏公司将罚款缴至安监局处。后安监局通知华氏公司，将罚款缴至甘井子区国库支付中心。华氏公司不服行政处罚决定提起诉讼。
一审法院判决认定，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被诉决定的职权依据合法。该法第五十六条第一款第㈡项规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，对检查中发现的安全生产违法行为，行使作出行政处罚决定的职权。安监局作为违法行为发生地县级人民政府负责安全生产监督管理的部门，具有作出被诉具体行政行为的法定职权。被诉决定证据确凿充分。安监局提供的事实证据能够证明原告与车振昌之间的劳动关系，并能证明车振昌有违章作业行为，还能证明原告对车振昌死亡事故负有安全管理不到位的责任。但安监局在先行告知书和处罚决定书中对车振昌登高作业的具体表述不一致。尽管“清理积雪”和“进行封堵作业”有着密切的联系，也应该作出前后一致的表述。这构成被诉决定在认定事实方面的瑕疵。只是此瑕疵尚不至于导致被诉决定被撤销。被诉决定适用法律正确，量罚适当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第㈣项规定，造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1，000万元以下直接经济损失的事故，是一般事故。该条例第三十七条第㈠项规定，事故发生单位对事故发生负有责任，发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款。本案中，案涉事故造成车振昌1人死亡，属于一般事故。安监局根据华氏公司安全管理不到位的具体情节，在法律规定的幅度内给予华氏公司罚款10万元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。被诉决定程序合法。安监局经过立案、调查取证、延长办案期限、集体讨论、处罚前告知、听证和负责人批准后，作出了被诉决定。这一程序符合《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序的规定。被诉决定应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第㈠项之规定，判决：一、维持被告大连市甘井子区安全生产监督管理局（甘）安监管罚〔2013〕0003号行政处罚决定。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，其他诉讼费50元，合计诉讼费人民币100元（原告已预付），由原告负担。
华氏公司不服一审判决，向本院提起上诉。主要理由为：一、一审法院对事实认定错误。1、一审法院没有查清被上诉人作出具体行政行为所认定的事实。一审法院认定车振昌到屋顶进行工作是错误的，车振昌擅自到车间房顶不是作业，是个人行为。2、一审法院在证据采信方面存在错误。一审上诉人所提供的相关证据一方面证实了上诉人在企业管理和安全设施方面十分完善，不存在管理上的过错。死者车振昌不属于登高作业人员，没有接受单位的指派和指令，其到屋顶是属于个人行为，不属于作业更不属于安全生产事故。二、一审判决认为安监局作出的具体行政行为程序合法，显属不当。安监局所作出的行政行为调查程序违法，违反了国家安全生产监督管理局15号令，即《安全生产违法行为行政处罚办法》第27条所规定的程序，安全生产执行执法人员对于案件有关的物品和现场进行勘察检验时，没有通知上诉人一方当事人到场，亦没有制作勘验笔录，没有当事人一方核对无误后签字或签章。所以调查取证程序违法。同时根据该办法第28条的规定，对处以3万元以上罚款的行政处罚，应当由安全监督监察部门的负责人集体讨论决定，而本案集体讨论形同虚设，集体讨论的结果签字5人参加，2人签字，明显存在瑕疵，不符合少数服从多数的集体讨论原因。三、原审法院适用法律错误。本案基本事实没有查清，调查程序违法。在案涉当事人车振昌到屋顶究竟干什么的基本事实没有查清的情况下，认为车振昌是封堵漏水，作出的行政处罚，事实不清，证据不足。请求二审法院撤销一审判决，依法改判，撤销被上诉人作出的（2013）3号行政处罚决定书。
安监局辩称认为，一、车振昌是华氏公司的车间主任，有领导职权，即便不是领导，也是为该单位的利益进行登高活动，而且上诉人所谓的擅自登高作业恰恰承认了其在平时的安全和教育方面做得不足，车振昌现场作业是经过事故现场勘察技术分析报告认定的，认定他属于登高作业，进行漏水封堵和积雪处理。二、关于一审采信证据的问题，制度完善不代表公司一定不能发生安全生产事故，而且被询问人的笔录都属于其单位的员工，有一定利害关系。三、程序上，听证会是6个人参加，法律没有规定局长需要在听证笔录上签字，但在报告书上安监局局长已经签字了，同意了听证会的意见。所以程序没有瑕疵，完全合法。四、被上诉人认定为安全生产事故并作出相关的处罚，事实清楚，适用法律并无不当。综上，华氏公司的上诉请求和理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本案一审审理期间，安监局向一审法院提交了以下证据：一、事实证据⒈分别对盛丽娟、王楠、王建华、刘喜才所作的询问笔录；⒉大连华氏流体设备有限公司与车振昌签订的劳动合同书；⒊大连华氏流体设备有限公司对车振昌的任命书；⒋大连华氏流体设备有限公司岗位说明书；⒌现场照片6张；⒍事故现场技术分析报告；⒎关于“1.06”车振昌死亡事故的调查报告。二、程序证据⒈强制措施决定书；⒉立案审批表；⒊关于“1.06”车振昌死亡事故延期结案的请示；⒋关于对《关于“1.06”车振昌死亡事故延期结案的请示》的批复；⒌关于“1.06”车振昌高处坠落死亡事故申请结案的请示；⒍行政处罚集体讨论记录；⒎甘井子区安监局关于对“1.06”车振昌死亡事故的调查报告的批复；⒏行政处罚告知书（其中关于车振昌登高作业的具体表述是“清理积雪”）；⒐听证告知书；⒑听证笔录；⒒整改复查意见书、整改情况确认表；⒓听证会报告书；⒔行政处罚决定书(其中关于车振昌登高作业的具体表述是“进行采光板漏水封堵作业”)；⒕关于更正收缴罚款单位的通知；⒖文书送达回执。
华氏公司向一审法院提交了以下证据：⒈行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书和关于更正收缴罚款单位的通知；⒉安全技术操作规程、安全生产规章制度、安全生产相关文件；⒊培训记录表、安全生产会议记录、职工三级安全教育卡及安全教育试题；
⒋证人高振刚的证言。
一审法院经审查认为，安监局提供的事实证据和程序证据（1、5和11除外），以及华氏公司提供的证据中的第一组，均与本案有关，来源和形式合法，内容真实可信，具有证据效力和证明力，予以采信。安监局提供的程序证据1、5和11，与本案无关，不予采信。华氏公司证据第二组和第三组，对华氏公司所称其已尽到了安全生产管理职责一节，证明力不足；第四组证据，即证人证言，欲证明车振昌的死亡并非安全生产事故，有自杀的可能，但显然证明力亦不足。故原告的这三组证据不应采信。
上述证据均随案移送本院，经本院审查，一审法院的认证意见正确，本院予以确认。
本院确认的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十六条的规定，安监局具有对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对检查中发现的安全生产违法行为作出行政处罚决定的职权。
关于本案事实是否清楚的问题。从现有证据看，可以证明华氏公司车间主任车振昌在工作时间、工作场所因工作原因到车间房顶进行作业，因房顶采光板破碎塌落致其跌落的事实。上诉人华氏公司称一审法院认定车振昌到屋顶进行工作是错误的，提出了车振昌擅自到车间房顶不是作业，是个人行为的上诉理由，但华氏公司对其主张未能提供证据予以证明，亦未提供证据否认被上诉人提供的照片、询问笔录等证据，故该上诉理由不能成立。
关于安监局作出的被诉决定程序是否合法的问题。根据国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十七条的规定，安全生产行政执法人员对与案件有关的物品、场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作勘验笔录，并由当事人核对无误后签名或者盖章。当事人拒绝到场的，可以邀请在场的其他人员作证，并在勘验笔录中注明；也可以采用录音、录像等方式记录有关物品、场所的情况后，再进行勘验检查。上诉人华氏公司称被上诉人安监局提供的照片未经华氏公司签字确认，调查取证程序违法一节，本院认为本案被上诉人安监局对现场情况以拍照的方式进行取证并形成照片，之后未再制作勘验笔录，照片未经华氏公司签字确认，被上诉人安监局也未提供证据证明当事人拒绝到场而邀请在场的其他人员作证，故程序确有瑕疵。
国家安全生产监督管理总局颁布《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十八条规定，案件调查终结后，负责承办案件的安全生产行政执法人员应当填写案件处理呈批表，连同有关证据材料一并报本部门负责人审批。安全监管监察部门负责人应当及时对案件调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：……。对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、3万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值3万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。本案被上诉人安监局相关负责人5人对案件进行了集体讨论，制作了《行政处罚集体讨论记录》，进而作出被诉决定。据《行政处罚集体讨论记录》记载有5人参加讨论，2人在笔录中签字确认，其他人未签字确认。故从记录笔录记载的情况看，不能证明《行政处罚决定书（单位）》是经被上诉人安监局负责人集体讨论决定。故被上诉人作出的被诉处罚决定程序违法。
综上，一审法院所作出的判决不当，应予改判。上诉人大连华氏流体设备有限公司上诉于法有据，本院应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销大连市甘井子区人民法院（2013）甘行初字第39号行政判决；
二、撤销大连市甘井子区安全生产监督管理局于2013年5月28日作出的（甘）安监管罚〔2013〕0003号《行政处罚决定书（单位）》；
一审案件受理费50元，其他诉讼费50元；二审案件受理费50元，合计150元（已交纳），均由被上诉人大连市甘井子区安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王少琨
审 判 员 苍 琦
代理审判员 王嘉雯
二〇一四年二月二十日
书 记 员 周 丹
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。