重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝一中法行终字第00009号
上诉人（原审原告）龙游，男，汉族。
委托代理人王景，重庆理博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市璧山区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市璧山区璧城金剑路29号。
法定代表人朱家庆，该局局长。
委托代理人曾俊霖，男，该局工作人员。
上诉人龙游诉被上诉人重庆市璧山区国土资源和房屋管理局（以下简称璧山区土房局）行政处罚一案，不服重庆市大足区人民法院作出的（2014）足法行初字第00170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明以下事实，2011年3月，璧山区河边镇人民政府根据成渝复线拆迁户和盐井河村无房户的建房意愿，规划在盐井河村6组建设巴渝新居和成渝复线拆迁户安置点，并向区政府提交了审批报告。此时，盐井河村村委开始着手办理与建房有关的事宜，不仅统计有建房意愿的群众名单和收取建房保证金，还与重庆奥宏建筑工程有限公司签订了《建房承包合同》。龙游系河边镇盐井河村4组村民，其于2011年5月26日向盐井河村村委交纳了3万元“巴渝新居建房款”。2011年12月5日璧山区城乡建设委员会以璧建函（2011）69号《关于确认河边镇文昌居、团山居、凉水居为农民新村的复函》文件函告河边镇人民政府，同意将盐井河村片区建设认定为农民新村，取名“凉水居”，占地25亩，采用巴渝新居风格。之后，河边镇政府一方面召集业主方盐井河村委、迁建户和建房代表、施工方开会磋商建设事宜，并于2012年3月初再次启动“凉水居”巴渝新居建设；另一方面根据房屋建设审批部门的要求，开始集中办理河边镇“凉水居”巴渝新居建设的相关资料的收集、审核工作，并通知已报名和交钱的申请建房户（含龙游）办理建房审批手续，但截至2012年5月底只有40户到该镇办理了审批手续，仍有包括龙游在内的部分申请建房户未办理建房审批手续。期间，龙游在2012年3月22日在有关部门办理了无房证明。此后，河边镇政府对申请建房资料审核完毕后，上报璧山区土房局，在上报的材料和名单中并无龙游的资料和名字，其他已上报的农户最终获得璧山区政府批准用地。2012年6月5日，璧山区规划局作出璧规函（2012）148号《关于黛山大道沿线建设行为进行控制的通知》并附“黛山大道沿线土地控制涉及村社一览表”，明确要求黛山大道25.8公里沿线两侧各500米区域纳入禁止新建建筑物的范围。河边镇盐井河村6组部分土地被划为黛山大道两侧500米土地控制范围。此后，璧山区土房局停止办理了相关土地控制区域内的新建建筑物包括新建农房的用地审批工作。
2012年6月20日河边镇盐井河村村委与重庆奥宏建筑工程有限公司签订了一份《盐井河村（原凉水一社）巴渝新居补充协议》，该协议明确了签订补充协议的原因系在前期施工中由于图纸变更等，该“凉水居”巴渝新居工程2012年5月基础设施完工，2012年10月整体完工。2013年2月7日，龙游再次向盐井河村村委交纳了5万元“巴渝新居建房集资款”，2013年9月底第二批建房户分房，两批建房户分房名单中均无龙游名字。于是，龙游于2013年10月12日开始动工建房，至2013年11月底房屋主体完工。
2013年11月13日璧山区土房局接群众举报，对龙游未经批准非法占用河边镇盐井河村6组集体土地违法修建房屋的行为进行立案，一方面该局委托重庆同汇土地房屋勘测规划有限公司对龙游建房情况进行摄像取证和实地勘测，另一方面于2013年12月10日对当事人龙游进行了调查并制作了笔录，同月12日对盐井河村村支委书记吴晓荣进行了调查并制作了笔录。2013年12月3日重庆同汇土地房屋勘测规划有限公司出具的龙游建房用地测量及建房测距范围报告显示，龙游所修建的房屋占地面积239.7平方米（折合0.36亩）；该房屋位于璧山区黛山大道500米范围内。2013年12月17日璧山区土房局作出璧国土房管［处罚告知］（2013）第110号《行政处罚告知书》，在向龙游所有的座落于璧山区璧城街道璧渝路4号1幢4单元8-1的家庭住宅进行直接送达不能的情况下，璧山区土房局于2014年1月3日通过《重庆日报》进行了公告送达。2013年12月31日龙游、龙XX针对其在盐井河村巴渝新居凉水点已修建好并入住的住房一处向璧山区土房局书写了一份要求办理相关建房审批手续的申请，并于2014年1月2日通过EMS邮政快递寄往璧山区土房局。2014年3月5日，璧山区土房局作出璧国土房管［处罚决定］（2013）第110号《行政处罚决定书》，载明：被处罚人龙游未经批准，非法占用河边镇盐井河村6组集体土地239.7平方米修建房屋，现主体工程完工，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，已构成了非法占用土地的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定：一、责令被处罚人龙游自收到决定书之日起15日内自行拆除非法占用的239.7平方米土地上修建的建构筑物和其他设施，恢复土地原状；二、被处罚人龙游应当在收到本决定书之日起30日内履行本决定。同时该决定向龙游告知了行政复议权和行政诉讼权，以及相应的复议期限和诉讼期限。同样，在向龙游所有的座落于璧山区璧城街道璧渝路4号1幢4单元8-1的家庭住宅进行直接送达不能情况下，璧山区土房局于2014年3月25日通过《重庆日报》进行了公告送达。2014年4月1日，龙游在知晓该行政处罚决定内容后，向璧山区人民政府申请行政复议，璧山区人民政府2014年5月27日作出璧山府复（2014）10号《行政复议决定书》，决定维持璧山区土房局作出的上述行政处罚决定。2014年6月3日龙游收到该复议决定后，于2014年6月17日提起行政诉讼，请求撤销璧山区土房局作出的璧国土房管［处罚决定］（2013）第110号《行政处罚决定书》。
另查明，璧山区人民政府根据《重庆市土地管理规定》和国土资源部2010年3月2日《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发（2010）28号）的规定要求，于2011年10月9日以璧山府办发（2011）235号《关于加强农村集体建设用地使用管理工作的通知》文，对璧山行政区域内农村村民住宅用地的审批要件和程序进行了具体规定，其中对单宗分散的农村村民住宅用地规定审批要件包括：本人签名的建房申请，农村村民住宅建设用地审批表，农村居民户口本，原宅基地登记资料（原有宅基地的），无房证明（无宅基地的），农村集体经济组织审查、讨论、公示意见，乡村建设规划许可证，土地复垦保证金缴款收据（原有宅基地的原基改建除外），耕地占用税完税证（占用耕地的）。
同时查明，2014年5月底，国务院以国函（2014）58号《国务院关于同意重庆市调整部分行政区划的批复》同意重庆市璧山县和铜梁县撤县设区。原璧山县国土资源和房屋管理局的行政职能由重庆市璧山区国土资源和房屋管理局承继，其他本案所涉单位的名称变更及职能转变亦然。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《重庆市土地管理规定》的规定，璧山区土房局具有对非法占用土地的行为进行依法查处的法定职责。本案中，龙游作为璧山区河边镇盐井河村的村民，在该村未有宅基地的情况下，要求在该村依法享有宅基地用于建造住宅及其生活附属设施是其行使合法权利，享受合法权益的体现。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核、由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《重庆市土地管理规定》第三十三条规定“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经农村集体经济组织或者村民小组代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报区县（自治县、市）人民政府按管理权限批准后，由同级土地行政主管部门核发建设用地批准书。其中，占用农用地的，应按本规定先行办理农用地转用审批手续。”因此，龙游欲修建住宅使用农村集体土地应当依法提交申请和相关资料，在按照规定的程序办理了相应宅基地建房用地审核和批准手续后，方可使用宅基地建住宅。但是，龙游2013年10月在未获得相关住宅用地批准手续的情况下，擅自在河边镇盐井河村6组集体土地上占地239.7平方米修建住宅，其未经批准非法占用集体土地建房行为的事实清楚，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，璧山区土房局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对龙游的上述违法行为所作出的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回龙游的诉讼请求。
上诉人龙游不服一审判决，向本院提起上诉称，龙游符合建房政策并向村里申请，两次缴纳了集资建房款。2012年6月开始工程放线，2013年11月修建完工并入住，在此期间，从未收到过停工通知等。璧山土房局应将其与其他农户一起得到程序上的审批，璧山土房局区别对待的行为违背了公平价值原则和比例原则。故一审法院部分事实认定错误，导致错误判决。请求二审法院撤销一审判决和《行政处罚决定书》。
被上诉人璧山区土房局在二审中未作书面答辩。
被上诉人璧山区土房局在法定举证期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据、依据：
第一组：
《土地管理法》第77条。
第二组：
1、璧国土房管［处罚决定］（2013）第110号《行政处罚决定书》及重庆日报公告送达回证；
2、璧国土房管［处罚告知］（2013）第110号《行政处罚告知书》及重庆日报公告送达回证；
3、璧山区土房局土地违法案件调查报告；
4、违法案件立案呈批表复印件；
5、对龙游的调查笔录；
6、对盐井河村村支书吴晓荣的调查笔录；
7、责令停止违法行为通知书及送达回证；
8、璧山区河边镇龙游违法用地测量报告书；
9、璧山区土房局违法用地现场指界勘测记录；
10、璧山区土房局违法行为举报事项登记表；
11、2013年12月18日河边镇政府向璧山区土房局提供的情况说明；
12、璧山区规划局2012年6月5日作出的璧规函（2012）148号《关于黛山大道沿线建设行为进行控制的通知》；
13、重庆市电力公司璧山供电分公司《关于协助整改安全隐患的函》；
14、重庆市电力公司璧山供电分公司璧电安改（2013）102101号《电力设施保护区安全隐患整改通知书》；
15、河边镇人民政府2013年11月22日向盐井河村委及龙游下发的勒令停工通知书；
16、重庆市璧山区委、璧山委发（2014）18号文，用以证明璧山县国土资源和房屋管理局名称变更为重庆市璧山区国土资源和房屋管理局；
17、璧山区人民政府璧山府复（2014）10号《行政复议决定书》及送达资料；
18、《土地管理法》第62、77条。
一审法院在审理过程中，根据案件审理需要依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，责令璧山区土房局提供或补充了如下证据材料：
19、璧山区城乡建设委员会2011年12月5日作出的璧建函（2011）69号《关于确认河边镇文昌居、团山居、凉水居为农民新村的复函》；
20、填报单位河边镇人民政府盖公章的《河边镇巴渝新居凉水居建房名单》；
21、璧山区河边镇盐井河村六组龙游建房测距范围报告；
22、2011年10月9日璧山区人民政府办公室《关于加强农村集体建设用地使用管理工作的通知》（璧山府办发（2011）235号）以及国土资发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（（2011）28号）；
23、对奥宏建筑工程有限公司工作人员凉水居工程承建方负责人周X的调查笔录一份；
24、璧山区国土房管局关于龙游违规建房一案送达行政处罚告知书和行政处罚决定书三张工作彩色打印照片。
上诉人龙游在一审诉讼中向一审法院提交并当庭举示了以下证据：
第一组：
1、龙游的身份证复印件；
2、璧国土房管［处罚决定］（2013）第110号《行政处罚决定书》；
3、璧山区人民政府璧山府复（2014）10号《行政复议决定书》；
第二组：
1、建房户用电名单，来源于村委会，名单是河边镇政府制定的，上面有房屋编号，是便于安电；
2、2013年8月20日河边镇人民政府关于巴渝新居、凉水居建房户情况证明；
3、龙游缴纳电费的发票；
4、2014年1月2日邮政局特快专递回单；
5、2013年12月31日办理建房审批手续的申请；
6、违法案件调查笔录（吴XX），该笔录第2页有吴XX的亲笔书写。
7、送达回证两份。
8、2014年3月4日璧山区河边镇盐井河村委会出具的证明；；
9、龙游的无房证明；
10、龙游兄嫂龙XX、胡XX的无房证明；
11、照片两张；
12、2011年10月19日盐井河村巴渝新居领导小组与奥宏建司代表石祖衡签订的补充合同；
13、2012年6月20日盐井河村巴渝新居领导小组与奥宏建司法人代表杨XX签订的补充协议书；
14、2012年6月19日凉水居建房点放线记录；
15、2013年2月7日、2011年5月26日向村委会缴纳了建房款合计8万元，收款人是村委副主任雷XX；
16、河边镇巴渝新居凉水居建房名单；
17、重庆市瑞丰建筑勘察设计有限公司出具的施工设计图，设计的时间是2013年9月6日，图纸的第一页标注出来了龙游的建房点；
18、2011年3月20日河边镇盐井河村与奥宏建筑工程有限公司就盐井河村六组建设巴渝新居和成渝复线拆迁户安置点签订的《建房承包合同》。
另，一审法院针对璧山区土房局提交的证据6、7的真实性问题，依职权分别对重庆市璧山区河边镇盐井河村村支书吴XX、副书记雷XX、妇女主任胡XX的询问笔录各一份，并对本案所涉龙游修建的房屋座落地点进行了实地录像。
一审法院认为，对于被告璧山区土房局提交并举示的证据，第一组的职权法律依据能够证明其具有作出本案所涉行政处罚决定的法定职权，予以确认；第二组证据中证据1能够反映本案所涉被诉具体行政行为的内容和送达情况，予以确认；证据2能够反映璧山区土房局作出被诉具体行政行为前已履行法定告知义务和送达的情况，予以采信；证据3、4系能够反映璧山区土房局立案和对案件经调查后形成报告等程序性行为的基本情况，对此真实性予以采信；证据5反映了龙游针对被调查的事项所作的陈述，龙游对此真实性也无异议，予以采信；对于证据6的内容结合一审法院依职权调取的证据，除吴晓荣对笔录中陈述的“我三次陪同电力公司、县国土部门和河边镇政府向龙游下达《责令停工通知书》”的内容外，其他内容当事人均无异议，予以采信；证据7龙游提出异议，相关记载的见证人也予以否认，不具有真实性，对此不予采信；证据8-12符合行政诉讼证据的真实合法关联性的要求，予以采信；证据13-15与本案璧山区土房局处罚龙游非法占地的被诉具体行政行为不具有关联性，应予排除；证据18是被告作出具体行政行为的法律依据，系现行合法有效的法律规范，本案予以适用；证据16-17、19-22符合行政诉讼证据的真实合法关联性的要求，龙游对其真实性也无异议，予以采信；证据23中周X的陈述内容与其他相关证据能够相互印证，具备证据的真实、合法、关联性要求，龙游的反驳意见无依据支持不能成立，对该证据予以采信；证据24能够反映工作人员曾向龙游的住所送达相关法律文书的情形，对此予以采信。
对于龙游提交并举示的证据，一审法院认为，第一组证据能够证明龙游系本案适格原告主体，对其证明目的予以采信；第二组证据1-3系河边镇政府致该镇电管所的有关凉水居建房户安装用电名单，以及龙游缴纳电费的依据，其用电行为与本案的行政争议即龙游建房用地行为是否经合法批准不具有关联性，对此予以排除；证据4不能反映2014年1月2日龙游向璧山区土房局递交的邮政专递的内容，证据5仅能证明龙游曾在2013年12月31日书写了要求璧山区土房局办理建房审批的申请，因此对证据4-5的真实性予以采信，对其向璧山区土房局递交了该申请及其他材料，及证明璧山区土房局已经许可龙游的申请请求的证明目的不予采信；结合一审法院依职权调查的笔录，证据6中吴XX的陈述内容并非全部不属实，故对龙游认为该笔录全部内容不真实的证明目的不予采信；证据7予以采信；证据8的真实性予以采信，但并不能达到龙游认为其修建房屋系经村委会认可的证明目的；证据9的真实性予以采信，证据10与本案无关联性，应予排除；证据11的真实性予以采信；证据12-14的真实性予以采信，但证据本身不能达到证明龙游2012年6月开始修建房屋，并按照建房程序进行了申请，并得到答复的目的。证据15的真实性予以采信，但不能达到龙游证明所在村委、河边镇政府许可其建房的目的；证据16的建房名单的基本情况与本院责令璧山区土房局提交的证据20相互印证，其真实性予以采信；证据17-18的真实性双方当事人均无异议，予以采信，但证据18所显示的内容不能反映合同本身与龙游所修房屋的关联性，对龙游提交该证据的证明目的本院不予确认。
对于一审法院依职权分别询问三位有关人员的笔录，当事人双方对其真实合法性均无异议，龙游对被询问人的部分陈述内容提出异议，但对异议理由并未提出相反证据证明，对该三份笔录的内容真实性本院予以采信；对本院摄制的现场录像资料，双方均无异议，一审法院予以采信。
二审期间，龙游向本院提交璧山县河边镇盐井河村民委员会于2014年11月24日出具的《情况说明》，证明村里上报的建房资格名单中有龙游的名字。
上诉人龙游、被上诉人璧山区土房局在一审中举示的证据已随案移送本院。经本院审查，本院对其他证据的认定意见与一审法院相同。对上诉人龙游在二审程序中提交的《情况说明》，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院不予采纳。本院根据上述证据认定璧山区土房局在龙游居住的璧山区璧城街道璧渝路4号1幢4单元8-1，向其直接送达《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》不能的情况下，通过《重庆日报》进行了公告送达。案件的其他事实的认定与一审法院认定无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《重庆市土地管理规定》第四条第二款的规定，璧山区土房局作为璧山区土地行政主管部门，按照职责权限负责璧山区行政区域内的土地管理和监督工作，具有对非法占用土地的行为进行依法查处的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核、由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《重庆市土地管理规定》第三十三条规定“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经农村集体经济组织或者村民小组代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报区县（自治县、市）人民政府按管理权限批准后，由同级土地行政主管部门核发建设用地批准书。其中，占用农用地的，应按本规定先行办理农用地转用审批手续。”本案中，龙游作为璧山区河边镇盐井河村的村民，在该村未有宅基地的情况下，要求在该村依法享有宅基地用于建造住宅及其生活附属设施是其行使合法权利，享受合法权益的体现。但其在未获得相关住宅用地批准手续的情况下，擅自在河边镇盐井河村6组集体土地上占地239.7平方米修建住宅，其未经批准非法占用集体土地建房行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定。被上诉人璧山区土房局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对龙游的违法行为所作出的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故一审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回龙游的诉讼请求正确。
关于上诉人龙游提出符合建房政策并向村里申请，两次缴纳了集资建房款，证明其建房合法的主张，因其向盐井河村委会缴纳的建房集资款与建房款凭据只能表明其与盐井河村委会之间就建房事宜所发生的相关民事权利义务关系，村委会收取建房款不是办理宅基地手续的条件和合法取得宅基地用地批准的证明，且无其他证据证明其获得相关住宅用地批准手续。故对此不予支持。
关于上诉人龙游提出从未收到过“责令停止违法行为通知书”，处罚程序具有违法性的主张，因璧山土房局是否制作“责令停止违法行为通知书”并送达龙游，并不是其作出本案行政处罚决定必经的前置程序，该通知是否合法和有效并不必然影响本案璧山土房局对龙游未经批准非法占地建房行为进行处罚的合法性，故本院对此不予采纳。
关于上诉人龙游提出璧山土房局应将其与其他农户一起得到程序上的审批，璧山土房局区别对待的行为违背了公平价值原则和比例原则。从查明的事实看，璧山区河边镇人民政府上报的建房用地资料并获得有关部门建房审批的“凉水居”巴渝新村40户建房户名单中，并无龙游的名字；该建房点建房是经批准后在2012年6月前就已动工修建，同年年底前完工；而龙游所建房屋则是在房屋已竣工后的2014年1月才提出建房用地书面申请，且没有相关住宅用地批准手续；故龙游与“凉水居”巴渝新村其他40户建房户使用宅基地建房的条件和状况并不一致，璧山区土房局对龙游因未经批准占地建房的行为进行处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序
综上，上诉人龙游的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙游负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 英
代理审判员 杜咏霞
代理审判员 景 象
二〇一五年三月四日
书 记 员 况小莉