黑龙江省佳木斯市郊区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0811行初11号
原告张XX。
原告姜XX。
原告胡XX。
原告郭XX。
原告张XX。
原告王XX。
原告魏XX。
原告祁XX。
原告岳XX。
原告卢XX。
原告于XX。
原告刘XX。
原告刘XX。
原告�XX。
原告费XX。
原告付XX。
原告付XX。
原告王XX。
原告许XX。
原告马XX。
原告刘XX。
原告吴XX
原告姜XX。
原告张XX。
原告曲XX。
原告吴XX。
原告于XX。
原告王XX。
原告王XX。
原告丁XX。
原告张XX。
原告张XX。
原告郑XX。
原告李XX。
原告李XX。
原告祝XX。
原告章XX。
原告金XX。
原告邵XX。
代表人魏XX。
代表人丁XX。
代表人岳XX。
被告佳木斯市XXXX局
第三人佳木斯XX房地产开发有限公司。
原告张XX等39户业主诉被告佳木斯市XXXX局、第三人佳木斯XX房地产开发有限公司规划许可证一案，本院于2016年4月11日立案受理后，使用普通程序，由审判员仲维健担任审判长，与审判员崔京虎、陈少鹏共同组成合议庭，于2016年4月29日公开开庭审理了本案，原告委托代表人魏XX、委托代理人卢XX，被告佳木斯市XXXX局委托代理人王XX、李XX，第三人佳木斯XX房地产开发有限公司委托代理人刘XX到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告佳木斯市XXX局，依据第三人的申请于2015年11月11日向第三人颁发了建字第230800201500096号规划许可证，项目名称为XXXX商住综合体（Ⅰ），建设位置为XX路南、XX巷西、XX路北，建设规模为85670平方米；建字第230800201500097号规划许可证，项目名称为XXXX商住综合体（Ⅱ），建设位置为XX路南、XX巷西、XX路北，建设规模为地上38996、地下31753平方米。
原告诉称：被告2015年11月11日审批的“XXXX商住综合体”项目建设工程规划许可证，并颁发给佳木斯XX房地产开发有限公司持有“建字第230800201500096号”、“建字第230800201500097号建设工程规划许可证（原告于2016年3月24日知道“XXXX商住综合体”项目建设工程规划许可证颁发时间），该项目已经于2015年6月23日局部实施并动工。
1、在被告实施前述项目建设规划许可时，原告2015年6月23日发现该建设项目动工时，该项目建设工程规划许可未依法召开听证会征求规划地段内利害关系人的意见，未依法征询利害关系人的意见。
2、经原告多方查证了解和实地调查测量，被告审批的“XXXX商住综合体”项目项目建设工程规划许可严重违反国家住建部《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中的国家标准。该项目中位于市委26号楼东南（F楼30层）正南（H1楼21层、H2楼27层）的三栋高层建筑，其规划建设位置北侧纵墙距原告居住的住宅南侧纵墙最近点不足30米，被�的规划许可及实施建设，已对原告的采光和日常生活造成严重影响，其规划许可严重侵害了原告的合法权益。据此，原告请求人民法院依法裁决“XXXX商住综合体”项目建设规划许可违法。
原告为支持其诉讼请求，提供如下证据：
证据一、佳木斯市XXXX设计研究院关于XXXX原广电局北侧7层住宅日照情况说明。证明原告诉请项目规划不符合国家强制性规范。证据二、悉第（北京）国际建筑设计顾问有限公司作出的建设项目日照分析报告。证明原告诉请项目规划不符合国家强制�规范。证据三、国务院关于调整城市规模划分标准的通知、2014年佳木斯市XX局编制的佳木斯经济统计年鉴中第28页。证明被告在审批并为第三人颁发行政许可时佳木斯市的人口为79万余人属于中等城市，进而证明该行政许可违法。
被告辩称，答辩人核发XXXX商住综合体项目建设工程规划许可行为，符合法律规定。2014年佳木斯市XXXX委员会第3次会议，同意XXXX商住综合体项目建设。随后，建设单位向答辩人申请核发《建设工程规划许可证》。经审查，XXXX商住综合体建设工程方案满足控制性详细规划指标要求，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的核发建设工程规划许可条件。建筑间距是按照《城市居住区规划设计规范》中有关日照的规定，采用日照分析方法确定，符合国家强制性标准。2014年9月，建设单位在施工现场设立规划公示板将XXXX商住综合体项目建设工程总平面图及规划指标对外公示，告知利害关系人依法享有的复议和诉讼权利。答辩人依据佳木斯市XXXX设计研究院（规划设计资质甲级）通过国家认定的日照分析软件对被答辩人居住的所住市委26号楼进行日照分析，日照分析结论为：该楼西侧原有不满足日照要求的区域比原日照得到了改善，其他部分的日照标准符合《城市居住区规划设计规范》中有关日照的规定。不存在被答辩人所诉规划许可严重违反相关法定标准的情况。
综上所述，答辩人作出的具体行政行为适用法律法规正确，�程序合法，并无不当；被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，请求法院依法维持答辩人作出的具体行政行为。
被告为支持其主张，向本院提交如下证据：
证据一、建设工程申报材料，1、佳木斯XX房地产开发有限公司“关于XXXX项目办理工程规划许可的申请”；2、佳木斯市XXXX“建设用地批准书”；3、佳木斯市XXXX局“建筑工程规划许可证”；4、佳木斯市XXXX办公室“房地产开发企业资质认定书”；5、佳木斯XXX房地产开发有限公司“关于XXXX街区规划微调的申请“；6、佳木斯市XXXX局局规划审批会议纪要；7、佳木斯市XXXX委员会议纪要；8、国有建设用地使用权出让合同。证明第三人向我局申请下发规划许可提供的要件齐全、程序合法，符合相关法律规定。证据二、佳木斯市XXXX设计研究院关于XXXX街区原广电局北侧7层住宅日照情况说明。证明佳木斯市XXXX设计研究院2016年1月出具的日照分析报告，规划后的日照方案比照以前有改善，其他部分的日照符合国家规范要求。证据三、佳政综［2009］3号文件。证明佳木斯城市规划管理办法已经失效。证据四、建筑工程规划公示板。证明规划方案已履行公示程序，已依法公布。证据五、黑龙江省城乡规划条例。证明省条例于2015年3月1日起实施，之前的建设项目应按照《城乡规划法�规定的要件及程序进行审批。
第三人辩称：佳木斯XX房地产开发有限公司“XXXX商住综合体是政府招商引资的项目，并于2013年7月5日以2.01亿元的高价竞拍所得。我公司严格依据佳木斯市XX局批准的规划图进行开发，不存在违规行为。
第三人为支持自己的诉讼主张提供如下证据：
证据一、佳木斯市XX局批准的规划定线图。证明作为开发单位我们严�遵守佳木斯市XX局的要求，不存在违规行为。证据二、佳木斯市XXXX局2015年11月11日颁发的建字第230800201500096号、建字第230800201500097号规划许可证。证明该项目的开发和建设都是遵循规划局和政府的纪要正确的使用的。证据三、该项目土地购买合同。证明该地块是合法取得。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告在庭审中出示的证据一、被告对证据的真实性无异议，对要证明的问题有异议，认为不能证明原告要证明问题，该证据恰恰能说明该楼盘日照采光情况是符合国家规定的。第三人对该证据无异议。
经庭审质证本院认为，被告、第三人对该证据真实性无异议，被告对证明的问题有异议，但未能提供证据予以反驳，该日照情况说明不符合《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中的5.0.2.-1住宅日照标准，故对该证据的真实性和欲证明的问题予以采信
原告在庭审中出示的证据二、被告对该证据的真实性无异议，认为一、对出具此份报告的部门的设计资质有异议，该报告体现的该出具单位的资质为工程设计甲级，但出具日照分析报告的资质应当是规划设计资质；二�按照原告所述，其现状为1-7层住宅，按照该报告第5页主体遮挡表中原告住宅属E#线装建筑，该报告第7页日照分析复核结论中明确说明原告住宅所属建筑不构成遮挡，在该报告第8页且该份分析报告是2014年7月出具，是我局已作废许可档案中的材料。第三人对该证据无异议。
经庭审质证本院认为，被告、第三人对该证据的真实性无异议，被告认为该报告出具单位无出具日照分析报告的资质，是被告已作废许可档案中的材料，结合庭审第三人及被告都当庭表示颁发规划许可证前未做日照分析，故对该证据不予采信。
原告在庭审中出示的证据三、被告对该证据的真实性无异议，但认为行政许可下发年份是2015年11月，原告该份证据证明的问题与本案无直接因果关系。第三人对该证据无异议。
经庭审质证本院认为，被告、第三人对该证据的真实性无异议，故对该证据的真实性予以采信。
被告在庭审中出示的证据一、原告对真实性未提出无异议，但认为根据《城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理规划许可证应提交的材料有明确规定，而被告这组证据与该法律规定不符，即缺少相关材料，故许可违法。第三人无异议。
经庭审质证本院认为，原告、第三人对真实性无异议，故对该组证据的真实性予以采信。
被告在庭审中出示的证据二、原告对该组证据真实性无异议，但认为该日照情况说明的分析结果正确，但得出的结论错误，其所得出的结论并不符合城市居住区规划设计规范，不符合《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）和《住宅建筑规范》（GB50368-2005中的5.0.2.-1住宅日照标准。第三人未发表质证意见。
经庭审质证本院认为，原告对真实性无异议，认为该日照情况说明的分析结果正确，但得出的结论错误，其所得出的结论并不符合《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中的5.0.2.-1住宅日照标准，故对该组证据真实性予以采信，对欲证明的问题不予采信。
被告在庭审中出示的证据三、原告对真实性无异议。第三人未发表意见。
经庭审质证本院认为，原告对该证据无异议，故对该证据以采信。
被告在庭审中出示的证据四、原告对真实性无异议，但认为根据该公示板显示，公示时间是2014年6月26日，与本案诉请中被告作出的有效建筑工程规划许可证的时间不符；且该公示板是关于行政复议和行政诉讼并没有涉及到告知听证权的内容，该公示起不到告知权利的作用。第三人未发表质证意见。
经庭审质证本院认为，原告对真实性无异议，但认为该公告未告知权利人有要求听证的权利，起不到告知权利的作用，该公示是XXXX商住综合体项目完成规划设计后，第三人于2014年8月28日初始申请规划许可证�的批前公示。本案诉请的规划许可证是在被告于2014年9月1日为第三人颁发的建字230800201400050规划许可证基础上，第三人对已经批准的规划许可进行各楼局部用房功能进行微调，此次调整与原修详图一致。被告于2015年10月13日将建字230800201400050撤销后，又于2015年11月11日，依据第三人的微调申请从新向第三人颁发本案诉请的规划许可证，该公示仍然适用本案诉请的规划许可，故对该证据的真实性予以采信。
被告在庭审中出示的证据五、原告对证据的真实性无异议，但认为不能证明被告要证明的问题。第三人未发表质证意见。
经庭审质证本院认为，原告对真实性无异议，原告虽然对证明的问题有异议，但没有提供证据予以反驳，故对该证据的真实性和欲证明的问题予以采信。
第三人在庭审中出示的证据一、原告对该证据无异议。被告对该证据无异议。
经庭审质证本院认为，原被告对该证据无异议，故对该证据以采信。
第三人在庭审中出示的证�二、原告对真实性无异议，但认为被告为其颁发许可证时程序及实体均违法，故该行政许可也是违法的。被告对该证据无异议。
经庭审质证本院认为，原被告对该证据的真实性无异议，但原告认为被告向第三人颁发的上述行政许可违法，故对该证据的真实性予以采信，对欲证明的问题不予采信。
第三人在庭审中出示的证据三、原告对该证据无异议。被告对该证据无异议。
经庭审质证本院认为，原、被告对该证据的均无异议，故对该证据以采信。
另查明，第三人佳木斯XX房地产开发有限公司，于2013年8月8日取得土地编号为201352宗地（原佳木斯宾馆）使用权，该地块位于佳木斯市顺和街东、保卫路南、友好巷西、光复路北。第三人完成规划设计后于2014年8月28日，向被告申请办理该宗地上XXXX商住综合体项目规划许可证，被告于2014年9月1日经审核后批准并向第三人颁发了建字230800201400050号规划许可证。由于第三人对已经批准的规划许可做局部用房的调整，于2015年7月20日向被告申请微调，被告收到微调申请后于2015年10月13日，将建字230800201400050号规划许可证撤销，并于2015年11月11日经�十五次佳木斯市城乡规划审批会研究后批准从新向第三人颁发建字第230800201500096号、建字第230800201500097号规划许可证。该项目中的F楼30层位于原告住宅东南，H1楼21层、H2楼27层位于原告住宅正南，H1楼北侧纵墙距原告住宅南侧纵墙距离为51米，H2楼北侧纵墙距原告住宅南侧纵墙距离为50米。
根据上述有效证据，结合庭审笔录，本院认定以下事实：
第三人佳木斯XX房地产开发有限公司于2013年8月8日取得土地编号为201352宗地（原佳木斯宾馆）使用权，该地块位于佳木斯市顺和街东、保卫路南、友好巷西、光复路北。第三人完成规划设计后，于2014年8月28日向被告申请办理该宗地上XXXX商住综合体项目规划许可证，并提交了建设用地批准书、土地出让合同、佳木斯市建设综合开发办公室“房地产开发企业资质认定书、佳木斯市宾馆地块修建性详细规划。被告在该规划许可批准前，于2014年6月26日在第三人开发的XXXX商住综合体项目（佳木斯宾馆地块）进行了批前公示，告知自公示之日起六十日内，利害关系人不服该项行政许可，可向XXXX人民政府申请复议，或向有管辖的人民法院提起行政诉讼，公示期至该工程竣工止。2014年9月1日被告向第三人颁发了建字第230800201400050建设工程规划许可证，原告于2015年6月23日知道XXXX商住综合体项目建设项目规划许可证颁发时间，该项目局部实施并动工。原告于2016年2月16日向本院提起行政诉讼，认为1、被告颁发的该项规划许可证未依法召开听证会征求规划地段内利害关系人的意见；2、被告审批的XXXX商住综合体项目规划许可严重违法了国家住建部《城市居住区规划设计规范》GB50180-93【2002版】中【5.0.2.2】住宅正面间距，应按日照标准确定的不同方位的日照系数控制，也可采用表5.0.2-2不同方位间距折减系数换算的法规标准，该项目中位于原告的市委26号楼南侧的三栋高层建筑规划位置北侧纵墙距原告居住的住宅南侧纵墙最近点不足30米，对原告的采光和如日常生活造成严重影响，其规划严重侵害了原告的合法权益。据此，原告请求人民法院依法撤销XXXX商住综合体项目建设规划许可证。后因建字第230800201400050建设工程规划许可证，于2015年10月13日被被告撤销，原告撤回起诉。2015年11月11日被告依据第三人微调申请重新向第三人颁发了建字第230800201500096号、230800201500097号规划许可证，此次�整相关楼层局部用途，与原批复和原修详图一致，原告于2016年4月11日向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法裁决XXXX商住综合体项目建设规划许可证违法。
当事人争议的焦点：该规划许可是否符合《行政许可法》《城乡规划法》和原建设部《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中的5.0.2.-1住宅日照标准。
原告认为，被告在审批该规划许可时未召开听证会征求规划地段内利害关系人的意见，不符合《城乡规划法》《行政许可法》及《物权法》的有关规定：该规划也不符合原建设部《�市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中的5.0.2.-1住宅日照标准。
被告认为，该规划许可符合法律规定，经审查XXXX商住综合体建设工程方案满足控制性详细规划指标，符合《城乡规划法》第四十条的核发建设工程规划许可条件。依据佳木斯市城市规划设计研究院（规划设计资质甲级）通过国家认定的日照分析软件对原告居住的所住市委26号楼进行日照分析，日照分析结论为：该楼西侧原有不满足日照要求的区域比原日照得到了改善，其他部分的日照标准符合《城市居住区规划设计规范》中有关日照的规定。不存在严重违反相关法定标准的情况。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，被告佳木斯市城乡规划局具有核发建筑工程规划许可证的行政主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”和第三款“人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，及《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。””这表明，行政机关在作出许可之前，首先应当确定许可的事项是否直接关系到相对人或者相关人的重大利益，如果直接关系到相对人或者相关人的重大利益，应当听证；如果不是直接或者没有关系到重大利益，可以不听证。虽然，《中华人民共和国行政许可法》未列出重大利益的情形，但也不能因此而认为在行政许可当中不涉及重大利益。本案除了依照《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定的听证事项外，还应当依照国家的相关法律确定是否涉及利害关系人的重大利益的事项。《中华人民共和�物权法》第八十九条规定:“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”该法采用“不得”而不是采用“不要”、“应当避免”等术语行文，说明是禁止性条款，条款内的事项涉及到了重大利益，所以法律予以严格控制，此其一。其二，基于相邻关系的固有功能，相邻建筑物的所有人或者利用人之间必须负有一定的容忍义务，只有在日照妨碍、采光妨害和通风妨碍超出必要的容忍限度，受害人主张排除妨碍才能得到支持。因此，法定的容忍限度决定了受害人是否长期承受容忍义务，当属重大利益范畴。《黑龙江省城乡规划条例》第四十一条“涉及日照需求的建设间距，应当符合国家强制性标准中有关日照的规定，采取日照间距系数或�日照分析方法确定。采取日照分析方法确定建设间距的，应当由具备城乡规划编制资质的单位，采用国家认定的日照分析工具编制日照分析报告”。由此可见，本案行政机关应当通过听证程序，首先确定双方之间因相邻而实际发生的数据，然而比照有代表性的如建设部发布的《中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》》等规范，作为判断日照妨碍是否超出容忍限度的重要依据，从而较为准确地确定本案的容忍限度，而不应该单方对涉及相对人或者相关人容忍度的问题不经听证便作出许可决定。由此可以确定被告在受理第三人佳木斯富信房地产开发有限公司申请后，虽然于2014年6月26日，在该项目施工地作了批前规划公示，公示只告知利害关系人有提起行政复议和行政诉讼的权利，未向周边的相邻权人包括张XX等三十九人告知有关听证权利，在没有给予利害关系人陈述、申辩、听证权利的情况下，直接颁发含有建设楼层涉及相邻关系的《建设工程规划许可证》给佳木斯富信房地产开发有限公司，不符合上列法律、法规规定的程序。被告在第三人未提供该项目日照分析报告的情况下，于2014年9月1日向第三人颁发建字230800201400050建设工程规划许可证，也不符合原住建部《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93（2002版）中的5.0.2.-1住宅日照标准），强制性标准也属程序违法。被告颁发建字230800201400050建设工程规划许可证后，于2016年1月通过佳木斯市城市规划设计研究院（规划设计资质甲级）使用通过国家认定的日照分析软件，对原告居住的所住市委26号楼进行日照分析，虽然日照分析报告不能证明被告作出上述行政审批行为程序合法，但可以证明上述审批行为不符合《城市居住区规划设计规范》中日照标准，分�结果有8户居民（其中1单元101室、201室、301室、4单元103室、5单元101室、102室、201室/202室）不能满足大寒日2小时以上的国家标准。原告于2016年2月16日向本院提起诉讼，请求人民法院依法撤销建字230800201400050建设工程规划许可证，后因被告于2015年10月13日将被诉的建230800201400050撤销，原告提出撤回起诉。2016年4月11日原告又因被告于2015年11月11日从新向第三人颁发建字230800201500096号、建字第230800201500097号规划许可证，向本院提起行政诉讼，要求确认被告颁发的上述二份规划许可证违法。被告颁发上述二份规划许可证是依据第三人对原规划许可的微调申请颁发的，原规划许可批准后第三人已将该项目大部分主体结构完工。原规划许可审批时，国家对城市规模划分未作出新的调整，仍然沿用前期的城市规模划分标准，原规划许可时佳木斯市是属于大城市，从新颁发规划许可时国务院已于2014年10月29日以国发［2014］51号通知，对城市规模划分作出调整，城区常住人口50万以上100万以下为中等城市，100万以上500以下为大城市。按新的城市划分标准佳木斯市人口不足100万属中等城市。但被告从新颁发的规划许可是对第三人初始申请的规划许可进行微调而颁发的，申请微调时原批准的规划许可大部分主体结构已完成，是对原批准的规划许可的延续，本案适用2014年9月1日时的城市划分标准是正确的。《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）5.0.2住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。5.0.2.1住宅日照标准应符合表5.0.2-1规定，对于特定情况还应符合下列规定：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；（2）在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。本案诉请的项目使原告部分业主的住宅日照标准低于大寒日2小时，由此确认被告为第三人颁发的上述二份规划许可行为违法，应予撤销。但鉴于该规划建设项目大部分主体结构已完成，若撤销该建设工程规划许可证，将会给公共利益造成重大损失，故应确认该行政许可违法。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
确认被告佳木斯市XXX局2015年11月11日为第三人佳木斯XX房地产开发有限公司核发的建字第230800201500096号、建子第230800201500097号规划许可证违法。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在本判决书送达起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。
审判长 仲维健
审判员 崔京虎
审判员 陈少鹏
二○一六年六月月二十九日
书记员陈晓宇
表5.0.2-1住宅建筑日照标准
建筑气候区划
|
Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、VII气候区
|
Ⅳ气候区
|
Ⅴ、Ⅵ
气候区
---|---|---|---
大城市
|
中小城市
|
大城市
|
中小城市
日照标准日
|
大寒日
|
冬至日
日照时数(h)
|
≥2
|
≥3
|
≥1
有效日照时间带(h)
|
8～16
|
9～15
日照时间计算起点
|
底层窗台面
注：1、建筑气候区划应符合本规范附录A第A.0.1条的规定。