贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵市法行初字第499号
原告：桐梓县龙会场煤矿。
负责人：孔凡江。
原告：贵州吉利能源投资有限公司。
法定代表人：李安林。
委托代理人：王凌松、沈南宇。
被告：桐梓县人民政府。
法定代表人：冉贤俊。
出庭负责人：杨登洪。
委托代理人：令狐飞。
委托代理人：胡龙。
原告桐梓县龙会场煤矿（下称龙会场煤矿）、贵州吉利能源投资有限公司（下称吉利公司）诉被告桐梓县人民政府行政补偿纠纷一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭审理了本案。原告龙会场煤矿投资人孔凡江、原告吉利公司法定代表人李安林及委托代理人王凌松、沈南宇，被告桐梓人民政府指派负责人杨登洪、委托代理人令狐荣飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，龙会场煤矿始建于2003年3月，2004年10月18日取得采矿许可证，有效期10年，2013年龙会场煤矿被列为单列技改45万吨规模矿井，按照被告上报批准的煤矿兼并重组整合方案，龙会场煤矿整合进入原告吉利公司，因此，2013年11月13日将采矿权过户登记给吉利公司。原告在按方案进行技改报批改建时，环保部门告知，根据黔府函［2007］114号《贵州省人民政府关于划定遵义赤水等12县（市）集中式饮用水源保护区的批复》，龙会场煤矿开采区域已划为二级水源保护区，2014年4月22日黔府函［2014］90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河氺库集中式饮水水源保护区的批复》正式批准。因此，龙会场煤矿不得再进行建设和许可生产，只能关闭。但可根据黔府发［2013］17号《省人民政府关于印发贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）的通知》第十二条的规定，向被告请求赔偿。原告多次请求被告赔偿未果，特向人民法院提起诉讼，请求判决被告赔偿原告各项损失79866.64万元。其中1、采矿权损失43650万元，2、实际投入损失9472.52万元，3、利息损失12503.73万元，4、解除劳动合同损失1000万元，5、停止建设期间的各项费用损失13240.39万元。原告提交了如下证据：
第一组证据：龙会场煤矿和吉利公司的营业执照，证明两原告具有主体资格。
第二组证据：龙会场煤矿安全生产许可证、吉利公司采矿许可证，证明批准设立水源保护区之前，原告具备合法的采矿许可权和安全生产条件，期限许可到2014年11月。
第三组证据：1、贵州省能源局黔能源煤炭（2011）91号关于对桐梓县龙会场煤矿（技改）开采方案设计的批复，2、桐梓县人民政府桐府呈（2013）21号关于煤矿兼并重组整合方案的报告，3、2013年7月16日桐梓县人民政府关于加强天门河水源保护区水源保护公告，4、贵州省人民政府黔府函［2014］90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河氺库集中式饮水水源保护区的批复》，5、桐梓县天门河水源保护区划分优化方案及图，6、桐梓县国土局、安监局、环保局、信访局等部门关于龙会场煤矿请求赔偿向被告的报告。证明原告依法整合技改投资建设合法，后因划入水源保护区域停建，已向被告请求赔偿，但被告至今未予赔偿。
第四组证据：贵州省国土厅黔国土资矿评备字（2011）143号关于桐梓县龙会场煤矿采矿权价款评估（计算）备案证明、四川山河源资产评估有限公司出具的龙会场煤矿单项资产项目评估报告，证明原告相关资产的价值。
第五组证据：原告2014年8月15日向被告请求赔偿的报告，原告到省环保厅咨询情况向县安监局的报告、省群工中心接访告知单、被告2015年10月12日作出的桐府信字（2015）2号《关于孔凡江信访事项办理结果答复意见书》，2015年10月20日孔凡江的上访诉求。证明原告向被告多次提出请求赔偿未果后，向上级信访、咨询并将咨询情况向被告报告，收到被告信访答复意见的事实。
第六组证据：桐梓县安监局文件，证明龙会场煤矿的评估是安监局推动下进行的，不是原告单方行为。
被告桐梓县人民政府答辩称：1、龙会场煤矿不具有诉讼主体资格，其已经合并入吉利公司。2、桐梓县人民政府没有实施关闭龙会场煤矿的行政行为，不应当承担行政赔偿责任。3、龙会场煤矿采矿权已经到期，不再具有合法采矿权，变更登记到吉利公司名下的采矿许可证已于2014年11月到期，许可期限已经届满。贵州省环保及相关审批部门不予新的行政许可是基于《中华人民共和国水污染防治法》的规定，而非被告的行政行为，其请求被告赔偿没有依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告提交了如下证据：
第一组证据：采矿许可证两份及桐梓县国土资源局的说明。证明龙会场煤矿的采矿许可权已变更登记给吉利公司，其不具有独立的诉权，采矿许可期限到2014年11月已经届满，不再具有采矿权。
第二组证据：黔府函［2007］114号《贵州省人民政府关于划定遵义赤水等12县（市）集中式饮用水源保护区的批复》，黔府函［2014］90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河氺库集中式饮水水源保护区的批复》。证明天门河水源保护区于2007年就划定，当时并未关闭龙会场煤矿，2014年只是新增加了新桥库区。
第三组证据：现场处理决定书、事故处理意见的批复、请示复函、通知、关于龙会场煤矿煤炭生产许可证年检的情况通报。证明龙会场煤矿2009年发生重大安全事故停业整顿至今，被告未给原告造成损失。
经庭审质证，被告对原告所举的证据，除第三组6号证据真实性有异议外，对其余证据真实性、合法性无异议，但不能证明被告应当赔偿。本院对被告无异议部分证据真实性予以确认；对被告桐县人民政府所举证据，原告对其真实性、合法性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告桐梓县龙会场煤矿于2004年10月18日获颁《采矿许可证》，有效期10年，时限2004年11月至2014年11月；2007年12月获《安全生产许可证》，2008年3月通过《生产许可证》验收，有效期至2014年3月20日。正式投产后于2009年发生安全生产事故被责令停产整顿，整顿期间着手9万吨技改为15万吨的工作，申报后于2011年1月28日获省能源局《关于对桐梓县龙会场煤矿（技改）开采方案设计的批复》。桐梓县工商局2010年9月29日登记核发的个人独资企业营业执照记载，企业名称为桐梓县龙会场煤矿，投资人孔凡江，经营范围及方式煤炭的开采及销售。2013年2月6日桐梓县人民政府依照相关政策文件将桐梓县龙会场煤矿列为单列组合煤矿，整合规模为45万吨并上报遵义市人民政府，同年与贵州吉利能源投资有限公司整合兼并重组，2014年将采矿许可权变更登记到贵州吉利能源投资有限公司名下，有效期至2014年11月。
2013年7月16日桐梓县人民政府发布《关于加强天门河水库饮用水源保护区水源保护工作的公告》，公告第二条规定，禁止在饮用水源一级、二级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建筑物和构筑物、排放污染物的建设项目；已经建成的由县人民政府责令拆除或者关闭。禁止开山采石、采矿等。根据桐梓县天门河水库饮用水源保护区划分优化方案及图纸，原告桐梓县龙会场煤矿区域已划入水源保护区范围，依照公告要求属于不能再继续生产建设，依法应当拆除或关闭的企业。该水源保护区划分优化方案及图纸已经贵州省人民政府2014年黔府函［2014］90号《关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源保护区的批复》批准同意并要求认真组织实施。优化方案中污染现状调查明确龙会场煤矿属工业点污染源，正在协调关闭工作。
两原告在整合重组过程中，申请办理技改扩建手续和采矿许可权延期等手续时，相关审批机关告知，龙会场煤矿区域已被划为天门河水源保护区，停办相关手续。为此，原告多次向被告提出赔偿，因被告未予作出是否赔偿的决定，原告到上级机关咨询、上访、信访，2015年10月12日被告作出桐府信字（2015）2号《桐梓县人民政府关于孔凡江信访事项办理结果答复意见书》，称县人民政府考虑到天门河水源保护区周边环境复杂，矛盾纠纷突出，县政府决定向上级政府及相关部门申报调整保护区规划区域，待上级政府批复后再根据实际情况依法处理孔凡江反映的问题。原告因此向本院提起诉讼。
原告在诉讼中变更请求行政赔偿为行政补偿。
本院认为：原、被告双方当事人对龙会场煤矿经依法登记设立并取得煤炭开采权以及其与贵州吉利能源投资有限公司兼并重组，将其采矿权变更登记给吉利公司的事实无异议，对被告依法将龙会场煤矿区域划入天门河水源保护区域后不能再进行技改建设，必须拆除或者关闭的事实无异议。争议焦点是：一、桐梓县龙会场煤矿是否具备原告主体资格。二、被告是否具有对原告进行赔偿或者补偿的法定职责。
一、关于桐梓县龙会场煤矿是否具备原告主体资格。桐梓县龙会场煤矿是由孔凡江投资设立的个人独资企业，经工商管理机关依法登记颁发营业执照，其采矿权及相关财产权、经营权依法应予保护。虽然2013年与吉利公司兼并重组并将采矿权变更登记给吉利公司名下，但重组工作尚未完成，除采矿权外其他财产权利并未移交给吉利公司，其作为个人独资企业的工商注册登记也未改变，吉利公司也认可与其共同享有原告权利。故其具有原告的主体资格，被告关于龙会场煤矿无原告主体资格的答辩理由本院不予采信。
二、关于被告是否具有对原告进行赔偿或者补偿的法定职责。《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围需以行政行为违法为前提，本案中，桐梓县人民政府依照《中华人民共和国水污染防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规申报并划定饮用水水源保护区域的行为得到贵州省人民政府批复同意并组织实施，目的是维护公共利益，行为合法。但作为划定水源保护区域的申报和实施主体，即使是为了实现和维护公共利益需要，如因此损害了公民、法人和其他组织的利益，也应当依法予以补偿。《贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）》第十二条规定：“各级人民政府划分或者调整饮用水水源保护区，对保护区内原有居民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当予以赔偿。”依照该规定，桐梓县人民政府具有对原告进行赔偿或者补偿的法定职责。
三、被告桐梓县人民政府应当依法履行职责。原告采矿区域因被划入饮用水水源保护区不能获得延期生产许可，依照相关法律法规及桐梓县人民政府公告要求，只能拆除或者关闭，原告认为被告的合法行为对其利益造成损害，向被告申请赔偿，被告收到原告申请后，应当及时查清事实，依照相关法律法规，就是否应当赔偿或补偿作出具体行政行为，但被告未依法作出行政行为，属行政不作为。被告虽然已对孔凡江的信访事项作出信访回复意见，但信访回复不能取代行政行为。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原告请求被告赔偿或者补偿，应当先由被告作出行政行为，原告对被告作出的行政行为不服，可以提起行政诉讼，其直接请求本院判决被告对其损失补偿，本院不予支持。本院依法对被告的不作为予以监督。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决如下：
责令被告桐梓县人民政府在判决生效后六十日内针对原告的请求作出行政行为。
案件受理费50元，由被告桐梓县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 方 兵
代理审判员 王 伟
二〇一六年四月二十二日
书 记 员 朱 桃