中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1161号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑德安。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）靳凤书。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）栾泽录。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永威。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永范。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高长玉。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永严。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永君。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高运林。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高运财。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永江。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏学义。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高英梅。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永胜。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永新。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）闫凯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林俊雄。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟繁敏。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯守满。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）关仁良。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏凤艳。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）佟少华。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘淑芬。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）于德海。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高士斌。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠泽。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）栾福堂。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永政。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠贵。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高士云。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）栾福满。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）栾泽洪。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠富。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑景福。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟凡忠。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高福绵。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）佟庆华。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑德芳。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠奎。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠全。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑景龙。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高士辰。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟凡新。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）佟希良。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王和京。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王英贵。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘长远。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑景洪。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）于德江。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠岐。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏忠民。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯守龙。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）毕庶岐。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘东远。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）关胜利。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑德满。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑军。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高士家。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）佟西山。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）佟希宽。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）于良。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永辉。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景玉。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景喜。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南友春。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景君。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴力俊。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南卫。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南陆春。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南峰。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景先。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王洪坤。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵英敏。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何艳霞。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱祥安。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南立春。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景镇。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景珠。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴力滨。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）洪振广。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王德孝。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南宪春。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南松江。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘德年。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高文惠。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景旺。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何有财。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）佟德强。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南海先。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景田。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景立。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南耕春。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐日华。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何锡文。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景舜。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）马忠奎。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高福洪。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈维君。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景佩。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱永吉。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴成山。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南丕春。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐桂卿。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景政。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南景惠。
诉讼代表人林俊雄、孟凡新，辽宁省盖州市九垄地满族镇镶红旗村村民。
上述105位再审申请人的共同委托代理人董国女、邓红欣，北京楹庭律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省人民政府。住所地：沈阳市皇姑区北陵大街**号。
法定代表人陈求发，省长。
委托代理人殷磐石、关雪刚，辽宁省人民政府法制办公室工作人员。
再审申请人林俊雄等105人因诉辽宁省人民政府（以下简称辽宁省政府）驳回行政复议申请决定一案，不服辽宁省高级人民法院于2014年8月13日作出的（2014）辽行终字第00185号行政判决向本院申请再审，本院于2015年7月24日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
林俊雄等105人系辽宁省盖州市九垄地满族镇镶红旗村村民。2010年11月17日，辽宁省政府作出辽政地字（2010）1019号《关于盖州市实施乡级规划批次用地的批复》（以下简称1019号《用地批复》），同意将包括盖州市九垄地镇厢红旗村16.8280公顷旱地在内的29.2286公顷集体旱地转为建设用地并征为国有，作为盖州市实施乡级规划建设用地。同日，盖州市人民政府发布盖政土告字（2010）97、98号公告，将1019号《用地批复》主要内容在厢红旗村予以公告。林俊雄等105人在2009年停止了所承包土地的耕种，且至2009年9月5日共计104人领取了征地补偿费，徐桂卿因对补偿标准有异议而未领取征地补偿费。2010年4月，涉案土地开始施工建设。2013年4月，林俊雄等105人通过信息公开的方式，取得了1019号《用地批复》文件，并于2013年6月7日向辽宁省政府提出复议申请，辽宁省政府于2013年9月23日作出辽政行复驳字（2013）113号行政复议决定（以下简称113号复议决定），认定2010年11月17日盖州市人民政府发布公告，在厢红旗村张贴，并以林俊雄等105人最迟于2010年4月涉案土地开始施工建设时应当知道其承包土地已经被征收的事实，2013年6月申请行政复议，超过申请复议期限为由，驳回林俊雄等105人的复议申请。林俊雄等105人不服113号复议决定，诉至法院。
一审判决认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十五条第一款第（六）项规定：“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案中，林俊雄等105人2009年停止耕种承包土地，至2009年9月5日除其中一人因对补偿标准有异议未领取征地补偿费外，其余104人均已领取征地补偿费。从上述事实可以认定林俊雄等105人已经知道了自己土地被征的事实。辽宁省政府以2010年被征土地施工建设才开始计算复议期限，更延长了复议申请期限，作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律恰当，程序合法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回林俊雄等105人的诉讼请求。
二审判决认为，本案中存在实施征地行为在前，征地批复在后的情形，1019号《用地批复》于2010年11月17日作出，辽宁省政府以实施征地行为的时间认定林俊雄等105人知悉此时尚未作出的征地批复显属不当。但辽宁省政府提供的“姜历维、姜秀芬等65户村民和林俊雄等308户村民不服辽宁省政府作出的《关于盖州市实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字（2010）1019号）案听证会笔录”中，时任村委会主任于泉均证实，2010年11月17日辽宁省政府在当地进行了征收土地公告和安置补偿公告。公告送到村委会后，村主任签收，并委派他人在村委会公示栏予以张贴。虽然林俊雄等105人对此予以否认，但并未提供合法有效的证据予以证明。因此，公告作为法定的送达告知方式应予以认定，林俊雄等105人对征地批复申请复议申请期限的起算点应从2010年11月17日开始计算。林俊雄等105人于2013年6月7日对征地批复申请行政复议，明显超过了法定的申请期限，辽宁省政府作出驳回行政复议申请决定的结论符合法律规定。综合考虑本案实际情况，林俊雄等105人已经实际获得征地补偿，通过本案诉讼没有应当保护的实体权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
林俊雄等105人申请再审称：1、二审判决认定事实错误。二审判决根据行政复议听证会上证人证言，认定2010年11月17日辽宁省政府在当地进行了征收土地公告，证明力不足，与事实不符。2、二审判决认定林俊雄等105人提起本案诉讼没有应当保护的实体权益，亦属事实认定错误。通过本案诉讼，撤销用地批复，纠正违法用地给当事人造成的侵害，能够弥补征地补偿过低给当事人造成的损害。请求：撤销一、二审行政判决，依法改判或发回重审，撤销113号复议决定。
辽宁省政府辩称：1、113号复议决定认定事实清楚、证据确实充分。2010年11月17日，辽宁省政府作出了涉案土地的用地批复，同日，盖州市政府将土地批复的内容予以公告。2008年4月至2009年，申请人领取了征地补偿费并达成了补偿协议。2009年通知征地后，申请人停止了耕种。据此可以认定，申请人最迟于2010年11月17日就已经知道其承包的集体土地被征为国有的事实，申请人于2013年6月7日向被申请人申请行政复议，已经超过复议申请期限。3、被申请人作出复议决定程序合法。请求法院驳回申请人的再审请求。
本院经审查认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关对当事人申请行政复议符合法定的申请行政复议条件的，应当依法予以受理；对于不符合法定申请条件的，依法决定不予受理；受理后，发现不符合法定受理条件的，应当决定驳回复议申请。林俊雄等105人申请复议，不符合法定受理条件，辽宁省政府驳回其复议申请并无不当。
一、关于征地批复是否予以公告的事实认定问题
113号复议决定认定，2010年11月17日盖州市政府发布公告，将1019号《用地批复》征地的主要内容在厢红旗村张贴，事实清楚，证据充分，林俊雄等105人否认该项事实，没有充分证据，本院不予支持。根据本案一审中辽宁省政府提供的下列证据，结合高度盖然性的证明标准，可以认定公告实施的存在：第一，盖州市人民政府作出的盖政土告字（2010）97、98号公告，证明盖州市政府已经将1019号《用地批复》有关征地的主要内容制作公告。第二，上述两份公告上，有厢红旗村民委员会的盖章和时任村委会主任于泉的签字，证明盖州市人民政府将公告送达给了厢红旗村民委员会。第三，辽宁省政府于2013年7月31日组织林俊雄等村民代表举行听证会的笔录，证明听证会上村委会主任于泉及公告张贴人高运申承认收到盖州市政府的两份公告并即时予以张贴的事实。上述证据已经形成完整的证据锁链，认定盖州市人民政府已经将1019号《用地批复》予以公告，更具说服力。林俊雄等105人以政府流程不可能在同一天完成、三分之一村民证明未看到等为由，主张1019号《用地批复》内容未予公告，没有充分证据予以支持，不具有充分的说服力，理由不能成立，本院不予支持。应当指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”盖州市人民政府在收到辽宁省政府1019号《用地批复》后，应当自行或者是委托其职能部门在被征收范围张贴有关征地批复内容的公告，并通过拍照、录像或者公证等方式将公告行为的相关证据予以固定，而不是简单地将公告文书交给被征收人村集体经济组织予以张贴了事，辽宁省政府作为批准用地机关和行政复议机关，负有对市、县政府依法履行土地征收法定程序的监督义务。
二、关于申请行政复议是否超过有效期限问题
《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”参照《若干解释》上述规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，盖州市人民政府发布公告未告知申请行政复议权利和有效期限。据此，林俊雄等105人对1019号《用地批复》申请行政复议的有效期限应当从其知道或者应当知道1019号《用地批复》内容之日起计算，最长不超过2年。根据本案已查明的事实，自盖州市政府发布公告之日起，林俊雄等105人已经知道或者应当知道1019号《用地批复》的内容，至2013年6月7日申请行政复议，超过法定起诉期限，113号复议决定驳回其复议申请并无不当。即便如林俊雄等105人所述，确实未看到公告，其知道1019号《用地批复》内容的时间也应当推定为批复作出之日。理由是：1019号《用地批复》的主要内容是批准征收包括林俊雄等105人承包地在内的集体土地，由于本案基本事实是未批先征——土地征收批准文件内容的实施时间早于文件的出台时间，土地征收批准文件只是对前期土地征收补偿行为内容合法性的追认而已。林俊雄等105人从2008年4月开始陆续领取征地补偿款，并于2009年停止耕种，至少至停止耕种时已经知道承包土地被征收的事实，此时林俊雄等105人已经依法享有对征收其承包土地的行政行为申请行政复议的权利，未申请行政复议，表示其已经放弃了该项权利，辽宁省政府在土地征收补偿完成后作出的1019号《用地批复》，并未对林俊雄等105人的权利义务产生新的实际影响。但是，为了更充分保护未批先征被征收人的合法权益，在政府作出征地批准文件后，推定被征收人在文件作出时应当知道该文件的内容，从这一时间点计算被征收人申请行政复议的有效期限，既有利于督促被征收人及时行使权利，也有利于提高行政效率，维护法律秩序的稳定性。本案因1019号《用地批复》未告知被征收人申请行政复议的权利和期限，依法应当从辽宁省政府作出1019号《用地批复》之日起给予被征收人2年的有效复议申请期限。辽宁省政府以2010年4月案涉被征收的土地开始施工之日作为林俊雄等105人知悉用地批复的时间点不妥，二审判决对此予以纠正，本院予以支持。无论认定林俊雄等105人从盖州市政府公告之日知道1019号《用地批复》内容，还是推定林俊雄等105人从辽宁省政府作出1019号《用地批复》之日应当知道该批复的内容，林俊雄等105人于2013年6月7日申请行政复议，显然已超过申请行政复议的2年有效期限，辽宁省政府驳回林俊雄等105人的复议申请，处理结果并无不当。
三、关于适格行政复议申请人资格问题
《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。行政机关作出征收集体土地用地批复，直接影响征地范围内原土地使用权人的合法权益，因此，通常情况下，原土地使用权人与政府作出土地批复行为具有法律上的利害关系，属于适格的行政复议申请人。本案中，林俊雄等105人是1019号《用地批复》征地范围内的集体土地使用权人，征收土地的行政行为将直接影响林俊雄等105人的土地使用权，林俊雄等105人与1019号《用地批复》具有法律上的利害关系，原本属于本案行政复议的适格申请人。但是，根据盖州市九垄地街道办事处、盖州市九垄地街道办事处厢红旗村民委员会联合出具的《证明》等证据材料可以证明，林俊雄等104人从2008年4月开始已经就征地补偿问题与当地政府进行了协商，并陆续领取了征地补偿款，徐桂卿也仅是因对补偿标准有异议而未领取征地补偿款，林俊雄等105人实质已经获得征地补偿。2010年11月17日辽宁省政府作出1019号《用地批复》，只是对之前的征地补偿行为内容合法性的追认。在获得征地补偿、征地补偿行为内容的合法性得以追认之后，林俊雄等105人同时丧失了对原集体土地的合法使用权，因此，此时林俊雄等105人与被诉1019号《用地批复》已不再具有法律上的利害关系。2013年6月7日，林俊雄等105人不服1019号《用地批复》向辽宁省政府申请行政复议，不再具有适格行政复议申请人的主体资格。鉴于此，辽宁省政府驳回林俊雄等105人的复议申请，处理结果亦属合法有效。同时，二审判决认为林俊雄等105人提起本案诉讼没有应当保护的实体合法权益，亦无不当。
综上，林俊雄等105人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回林俊雄等105人的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 汪国献
审 判 员 范向阳
二〇一五年十一月二十七日
法官助理 陆 阳
书 记 员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国行政复议法
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
4、中华人民共和国行政复议法实施条例
第十七条行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
5、中华人民共和国土地管理法
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。