福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽03行初6号
原告张在庆，男，1957年6月12日出生，汉族，住福建省福清市，
原告陈运美，男，1954年4月11日出生，汉族，住址同上，
原告林永程，男，1963年5月20日出生，汉族，住址同上，
原告余长照，男，1962年11月15日出生，汉族，住址同上，
原告李国安，男，1965年11月1日出生，汉族，住址同上，
原告薛理沐，男，1965年11月7日出生，汉族，住址同上，
原告钟文华，男，1958年11月4日出生，汉族，住址同上，
原告薛来姜，男，1962年2月19日出生，汉族，住址同上，
原告林永兴，男，1957年12月15日出生，汉族，住址同上，
原告林金官，男，1954年6月13日出生，汉族，住址同上，
原告薛锦金，男，1957年11月10日出生，汉族，住址同上，
原告钟志惠，男，1979年6月19日出生，汉族，住福建省福清市，
以上原告的委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂路114号。
法定代表人许南吉，市长。
委托代理人吴和国，福清市人民政府工作人员,委托权限一般代理。
委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所,委托权限一般代理。
原告张在庆等人诉福清市人民政府土地行政管理一案，本院立案受理后，向被告福清市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年5月5日公开开庭进行了审理。原告张在庆及十二个原告的委托代理人孙晓阳，被告福清市人民政府的委托代理人吴和国、吴文深到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张在庆等人诉称，各原告系福清市高山交通运输公司员工，在公司内建有集资房，因福清市高山镇旧城区改造建设项目，其所有的集资房被征收。2016年1月19日，原告在向福清市国土资源局申请政府信息公开过程中，获知原告的集资房就在《福清市人民政府关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理局土地使用权的批复》用地范围之内。原告认为该《批复》违法，侵犯了原告的合法权益，故提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《福清市人民政府关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理土地使用权的批复》（融政土[2013]174号）。
被告福清市人民政府辩称，1、涉案土地福清市人民政府在2013年8月1日颁发给福清市高山交通运输公司（下称“高山运输公司”）的融高山国用（2013）第A1284号《国有土地使用权证》中已备注了该宗地仅供收储。高山运输公司也向被告提交《关于同意市政府收回福清市高山交通运输公司国有土地使用权的报告》，并出具《关于土地使用权及地面建筑物未抵押及受法律处分的承诺书》。2、本案原告所诉的批复涉及收回土地使用权，原告应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向法院提起诉讼。请求判决驳回原告的起诉。
经公开开庭审理，被告福清市人民政府在法定期限内提供了以下证据：
证据1、融高山国用（2013）第A1284号《国有土地使用权证》复印件一份；
证据2、福清市土地管理委员会会议纪要（三）、福清市土地发展中心《关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理局国有土地使用权的报告》（融地发[2013]182号）复印件各一份；
证据3、福清市高山交通运输公司《关于同意市政府收回福清市高山交通运输公司国有土地使用权的报告》复印件一份；
证据4、福清市高山交通运输公司《关于土地使用权及地面建筑物未抵押及受法律处分的承诺书》复印件一份；
证据5、福清市人民政府《关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理局国有土地使用权的批复》（融政土[2013]174号）复印件一份。
以上证据证明被告作出的批复事实清楚，证据充分，程序合法。
对被告福清市人民政府提供的上述证据，原告经质证后认为，证据1合法性不予认可，地类用途一栏标注工矿用途是不正确的，该地块还包含职工的住宅用地。证据2中会议纪要合法性不予认可，会议纪要中对土地以毛地形式出让违反了闲置土地办法第21条规定，对出让的土地应以净地出让，故纪要决定无效。证据2中融地发[2012]182号合法性不予认可，原告房屋所在的土地尚未成为净地，就要求收回房屋所占用的土地，不符合法律要求。证据3真实性不予认可。时任经理陈运美并不知晓，也未提交过该报告。证据4合法性有异议，此时薛来铨并非公司的法定代表人，无权向国土局出具承诺，该证据无效。证据5合法性不予认可，在批复作出前及所依据的材料无效，因此其作出的批复不合法，福清市人民政府所作的关于收回土地的批复应该在挂牌行为之后做出的，从公文的文号可以看出该批复是无效的。
原告为证明诉讼请求依法成立，向本院提交了以下证据：
证据1、福清市国有建设用地使用权挂牌成交确认书复印件一份；
证据2、《政府信息部分公开告知书》复印件一份；
证据3、福清市人民政府融政土[2013]174号文复印件一份；
证据4、福清市国土资源局融政交[2013]296号文复印件一份；
证据5、福清市国土资源局融政交[2013]297号文复印件一份；
证据1-5证明被诉具体行政行为现实存在。
证据6、（2016）闽03行初86号复印件一份；
证据7（2016）闽行终518号复印件一份。
证据6-7证明原告主体适格。
对原告提供的上述证据，被告福清市人民政府经质证认为，证据1-3均无异议。证据4-5任免通知书由法院审查，但任免通知并不能否认被告在提供证据中出具了同意收回土地使用权的报告、地面建筑物未抵押及受法律处分承诺书的真实性，因为这两份承诺书上的公章系真实的。证据6-7两份裁定均无异议。
结合各方当事人的举证和质证意见，本院认为，原、被告提供的证据均具真实性、合法性、关联性，可以作为定案的依据。但原告提供的证据不足以证明其诉讼请求依法成立。
根据上述有效证据，本院对案件事实认定如下：
原告张在庆等十二人为高山运输公司员工，原告所在公司曾于1994年以集资建房方式建设了部分职工住宅楼，该住宅楼就在高山运输公司内部。2013年8月8日，福清市人民政府根据《福清市土地管理委员会2013年第三次会议纪要》作出《关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理局土地使用权的批复》（融政土[2013]174号），决定征收包括原告集资房在内的高山运输公司的国有土地使用权（证号：融高山国用[2013]第A1284号）。原告向福清市国土资源局申请政府信息公开，2016年1月19日该局作出了《政府信息部分公开告知书》及附带《福清市人民政府关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理局土地使用权的批复》（融政土[2013]174号），原告所有的集资房也在批复的用地范围之内。原告认为上述《批复》违法提起行政诉讼，请求判决撤销福清市人民政府融政土[2013]174号《福清市人民政府关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理土地使用权的批复》。
根据原、被告双方当事人的诉辩情况，本院归纳案件争议焦点并分析认定如下：
一、原告起诉是否应先申请行政复议。
本院认为，《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）明确:对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据上述批复精神，对涉及自然资源所有权或使用权的确权发生纠纷的，才适用《行政复议法》第三十条第一款的规定，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案并非确权行为，不适用复议前置程序，故被告辩称原告应先申请行政复议再提起诉讼的主张不能成立。
二、原告申请撤销批复行为的诉求能否成立。
本院认为，被告福清市人民政府为收回包括高山运输公司等所在的国有土地使用权，已征求了作为被征收人的高山运输公司的意见。2013年8月8日高山运输公司向被告发出《关于同意市政府收回福清市高山交通运输公司国有土地使用权的报告》。同日，高山运输公司向福清市国土资源局发出《关于土地使用权及地面建筑物未抵押及未受法律处分的承诺书》，故福清市人民政府在作出（融政土[2013]174号）《关于收回福清市高山交通运输公司及福清市东张水库管理局土地使用权的批复》前已征得了被征收人高山运输公司的同意。福清市交通运输局2013年11月20日作出的融政交[2013]297号文中明确薛来铨为公司经理，即薛来铨在承诺书上签字时并非公司法定代表人，但不能否认承诺书上的公章确系原告高山运输公司的，故对承诺书的有效性应予以认可。此外，2013年8月福清市国土资源局就已发布了诉争批复所涉国有土地的公开出让公告，2013年9月第三人福清市高华房地产开发有限公司据此通过竞拍程序取得了该宗建设用地的使用权，现原告所在公司的部分土地已被平整，撤销福清市人民政府融政土[2013]174号收回土地使用权的批复将造成更大的公共利益损失。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张在庆等的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张在庆等承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 张鹏程
代理审判员 李国洪
人民陪审员 黄秀清
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 陈霞滨
附本案相关法律法规规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。