福建省清流县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清行初字第1号
原告李福海，男，1969年12月8日出生，住福建省清流县。
被告清流县公安局，住所地福建省清流县龙津镇碧林南路，组织机构代码00375346－2。
法定代表人邹金春，局长。
委托代理人王锋华，男，清流县公安局副局长。
委托代理人赖金盛，男，清流县公安局法制大队大队长。
原告李福海不服被告清流县公安局治安管理行政处罚一案，于2014年5月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年5月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月11日依法公开开庭审理了本案。原告李福海，被告委托代理人王锋华、赖金盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告清流县公安局于2014年2月24日作出清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书，查明李福海于2014年2月21日因林权纠纷到北京上访时，在中南海附近被北京市公安局府右街派出所查获并训诫，22日再次前往中南海上访时，再次被府右街派出所查获并训诫，后被移送清流县公安局城关派出所审查。被告清流县公安局根据《中华人民共和国》第第一款第（二）项之规定，决定对李福海处以行政拘留十日。
被告清流县公安局为支持其决定，提供如下证据材料：行政处罚决定书、收缴物品清单、受案登记表、传唤证、被传唤人家属通知书、询问笔录、证据保全决定书、训诫书、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政拘留家属通知书、行政拘留执行回执、李福海拒绝签字照片、李福海的手机通话记录单。
原告李福海诉称，一、被告作出处罚决定书违反法定程序。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付给当事人，当事人不在场的，应当在七日内送达当事人。被告作出处罚决定书至今，原告仍未收到该处罚决定书。被告作出处罚决定书之前也未履行告知义务，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据。二、被告认定原告行为违反治安管理不符合事实和法律规定。原告到中南海进行正常上访并没有扰乱公共秩序，也不妨碍国家机关的正常办公。在上访过程中，北京警方向原告出具训诫书，训诫书是对没有违法但有一定违法可能的行为采取的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明原告有上访行为，而不能证明有扰乱公共秩序的行为。被告依据训诫书对原告作出行政处罚是违法的。上访与扰乱国家机关正常办公秩序是两种性质完全不同的行为，正常的上访是受到信访条例保护。请求法院依法判决：1、撤销被告2014年2月24日作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书；2、被告公开道歉，恢复名誉；3、被告承担本案诉讼费。
原告李福海为支持其主张，提供了如下证据：解除拘留证明书、复议申请书、三明市公安局行政复议决定书、政府信息不存在告知书、常住人口登记卡。
被告清流县公安局辩称，其作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定事实清楚、于法有据、程序合法，请求法院判决维持被告作出的（2014）00040号行政处罚决定书。
经审理查明，原告李福海因林权纠纷与陈某某、曾某某一起前往北京上访。2014年2月21日，原告李福海、陈某某、曾某某在中南海附近被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。2月22日，原告李福海、陈某某、曾某某再次前往中南海上访时，再次被府右街派出所查获并训诫，后被移送清流县公安局城关派出所审查。2月24日，被告清流县公安局根据《中华人民共和国》第第一款第（二）项之规定，作出清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书，决定对原告李福海处以行政拘留十日，即日交付清流县拘留所执行。原告李福海解除拘留后于3月14日向三明市公安局申请行政复议，三明市公安局于2014年4月21日作出明公复决字（2014）4号行政复议决定书，维持被告作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定。原告不服遂向本院提起诉讼。
以上事实，有原、被告双方提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。
另查明：1、2012年8月30日，原告李福海因林权纠纷前往北京上访，同年9月1日，被告清流县公安局作出清公决字（2012）第00259号公安行政处罚决定书，对原告李福海处以警告；2、与原告李福海一起前往北京上访的陈某某、曾某某同时被被告清流县公安局处以行政拘留十日。
双方当事人争议的焦点是：1、2014年2月21、22日，原告在中南海附近上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，该训诫书能否作为行政处罚的事实依据？原告提供的“政府信息不存在告知书”能否证明本案的“训诫书”不存在？2、被告对原告作出的行政处罚程序是否违法？对此，本院予以查明、分析并认定。
一、关于训诫书能否作为行政处罚的事实依据，原告提供的“政府信息不存在告知书”能否证明本案的“训诫书”不存在的问题。
原告李福海认为，原告到中南海进行正常上访并没有扰乱公共秩序，也不妨碍国家机关的正常办公。在上访过程中，北京警方向原告出具训诫书，训诫书是对没有违法但有一定违法可能的行为采取的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明原告有上访行为，而不能证明有扰乱公共秩序的行为。被告依据训诫书对原告作出行政处罚是违法的。原告提供的证据“政府信息不存在告知书”，证明训诫书不存在，被告对原告作出的行政处罚没有事实依据。
被告清流县公安局认为，训诫书证明原告到中南海上访扰乱了公共秩序，被告对原告作出的行政处罚事实清楚。“政府信息不存在告知书”不能证明训诫书不存在。
本院认为，《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告随身携带上访材料到中南海上访第一天被训诫后仍不改正错误，第二天继续前往中南海上访，属于非正常上访行为，违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭审时提供的“政府信息不存在告知书”证据，该份证据是曾某某向北京市公安局西城分局申请政府信息公开，本案的训诫书是西城分局府右街派出所作出的，曾某某申请政府信息公开的主体错误，所以，“政府信息不存在告知书”不能否定训诫书的存在。原告在起诉书和被告制作的询问笔录中均确认了北京警方向其出具的训诫书。被告根据北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书，依照《中华人民共和国》对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。
二、被告对原告作出的行政处罚程序是否违法的问题。
原告李福海认为，被告提供的证据中有以下证据证明被告违反办案程序，程序不合法：1、“受案回执”无举报人，没有公安民警签字；2、“被传唤人家属通知书”中家属一栏中填写“张菊芳”，原告的妻子不是“张菊芳”而是邱桂招。“呈请传唤审批报告”中“领导批示”栏内没有局领导签字；3、“询问笔录”中办案民警记载原告拒绝签字的笔迹是一个民警的笔迹；4、“证据保全决定书”，被告没有给原告一份，“证据保全审批报告”没有局领导签字；5、训诫书盖章处没有填写日期；6、“行政处罚告知笔录”中的“本人不要求陈述申辩”，这句话不是原告讲的，原告未签字；7、“行政拘留家属通知书”中通知的电话不是原告家属李锦莲的电话，证明被告未通知到原告的家属；8、被告提供的照片不能证明原告拒绝签字，而且民警未穿制服。
被告清流县公安局认为，1、根据规定无报案人的，受案回执无需办案人员签字；2、根据办案规定要求原告提供家庭成员的资料，原告拒绝提供，被告办案民警从原告户籍信息调查原告的妻子为张菊芳。根据法律规定，限制公民人身自由的，应当当场告知其家属成员，当事人拒绝提供家属的联系方式的可以不予通知。“呈请传唤审批报告”只需派出所领导签字无需局领导签字，该审批报告有城关所副所长聂贤瑞签字；3、“询问笔录”中办案民警记载原告拒绝签字的笔迹，二个民警的签名笔迹完全不一样，原告对两种笔迹混同为一种笔迹是认识错误；4、证据保全审批报告只需办案部门领导签字即可，聂贤瑞为城关所副所长，聂贤瑞签字就可以。“证据保全决定书”有给原告一份，但原告拒绝签字。在本案的治安卷宗中，凡是要求原告签字的材料原告都是拒绝签字；5、训诫书是北京市公安局西城分局府右街派出所作出的，训诫书有写明事件发生的具体时间；6、民警对原告告知行政处罚的事项及权利，在询问原告意见时，原告拒绝回答；7、原告拒绝提供其家属联系方式，办案民警查看原告的手机，原告手机通讯录上一个名字显示为“女儿”，经核实，该号码使用人就是原告的女儿，民警拨打该电话号码通知。8、照片证实被告的二位民警在对原告宣读、送达行政处罚决定书。公安民警在办案过程中出示工作证证明身份即可，是否穿警服将由单位安排，本案中有一名民警穿警服。
本院认为，关于原告提出的被告办案程序中存在的八个问题，被告代理人按照公安机关办理行政处罚案件的程序规定都作了充分的解释说明，该解释说明证明了被告的民警办案符合行政处罚案件的办案程序。关于原告的妻子是张菊芳还是邱桂招的问题，双方都提供了户籍资料证据，证据均来源于被告的户籍资料，显然，这是被告户籍管理工作中的一个失误，但不影响证明被告的民警在办案过程中有通知原告家属的问题。通话清单证实被告的民警有通知原告的家属，照片证实被告有将行政处罚决定书送达原告。被告对原告作出的行政处罚程序合法。
综上，本院认为，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。原告李福海的林权纠纷未得到解决的利益诉求，其有权通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，必要时亦有权通过法律途径寻求解决。原告认为其利益诉求没有实现，连续两天前往北京中南海周边上访，属于非正常上访行为，违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。公安机关对扰乱公共秩序等违反治安管理的行为具有法定的职权，有权给予治安管理处罚。被告清流县公安局认定原告李福海于2014年2月21日、22日到北京中南海周边非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现，并对原告李福海予以两次书面训诫，其行为扰乱了公共场所秩序的事实有训诫书等证据证实，事实清楚，可以认定。原告提出被告对原告作出的处罚决定认定的事实错误的主张没有证据证实，本院不予采信。被告依据《中华人民共和国》第第一款第（二）项之规定，决定对原告处以行政拘留十日。被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告对被告所作的具体行政行为请求予以撤销的诉讼理由不能成立，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告清流县公安局于2014年2月24日作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书。
本案受理费50元，由原告李福海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审 判 长 肖永德
审 判 员 江金水
人民陪审员 张永顺
二〇一四年七月十五日
书 记 员 谢文森