广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第205号
上诉人（原审原告）：东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社。住所地：广东省东莞市。
负责人：袁秋珍，社长。
委托代理人：曾若男，广东德比律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号市。
法定代表人：袁宝成，市长。
委托代理人：王好。
委托代理人：陈永。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：陈健勋。
委托代理人：张来仪，广东方中天律师事务所律师。
原审第三人：东莞朗福皮鞋有限公司。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：梁日昌，董事长。
委托代理人：王捷，广东南天星律师事务所律师。
原审第三人：东莞市谢岗镇五星村村民委员会。住所地：广东省东莞市。
负责人：袁志云，主任。
委托代理人：谢圣平，广东海联泰达律师事务所律师。
原审第三人：东莞市谢岗镇人民政府。住所地：广东省东莞市。
负责人：胡毅峰，镇长。
委托代理人:唐金发。
东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社（以下简称ＸＸ股份经济社）因与东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、东莞市国土资源局（以下简称东莞国土局）以及第三人东莞朗福皮鞋有限公司（以下简称朗福公司）、东莞市谢岗镇五星村村民委员会（以下简称五星村委会）、东莞市谢岗镇人民政府（以下简称谢岗镇政府）征地行政纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2013）东中法行初字第26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，东莞市谢岗镇五星管理区（以下简称五星管理区）是五星村委会的前身，东莞市谢岗镇五星村ＸＸ村民小组是五星村分设的村民小组之一。东莞市谢岗镇五星ＸＸ经济合作社（以下简称ＸＸ经济社）是东莞市谢岗镇ＸＸ村民小组设立的农村集体经济组织，后改制为ＸＸ股份经济社。
1992年8月17日，东莞市对外经济委员会向谢岗镇加工办出具东外委引字（1992）690号《关于合资经营东莞朗福皮鞋有限公司可行性报告、合同及章程的批复》，同意东莞市谢岗镇工业发展总公司与（香港）朗福皮革制品厂有限公司合资经营“东莞朗福皮鞋有限公司”。2001年2月28日，五星经联社与朗福公司签订《定公岭土地有期有偿使用合同》，约定将土名“定公岭”已开发、填好、平整的土地出让给朗福公司使用，面积共25633平方米，土地有偿使用期限为50年。2003年12月28日，五星村委会向东莞国土局出具《出让土地使用权地价款项支付情况证明书》，内容为“由于经济建设需要，谢岗镇五星村委会经村民代表讨论同意，将位于定公岭面积25633平方米的土地由东莞国土局征为国有土地后出让给朗福公司使用；该地块的成交地价为每平方米596元，总额为15277268元，用地单位于2051年4月30日向村委会支付完地价款；第一期于1993年3月1日支付440000元；第二期于2011年2月28日支付328990元；第三期于2002年12月30日支付184557元，余额14323721元于2051年4月支付完毕”。2005年，东莞国土局向东莞市政府提交《违法用地呈批表》，呈报同意朗福公司补办位于谢岗镇五星村24828平方米土地的用地手续的意见，东莞市政府办公室在该表上盖章同意处罚后补办手续。2005年9月1日，东莞市国土局作出东国土出让违补字（2005）771号《关于朗福公司违法用地申请补办出让手续的批复》，同意征用谢岗镇五星村委会位于谢岗镇五星村定公岭地段，面积为24828平方米的集体土地，然后将其土地使用权出让给朗福公司使用。该批复同时抄送谢岗国土资源分局以及五星村委会。其后，东莞市政府、东莞国土局就上述土地向朗福公司颁发东府国用（2005）第特1476号《国有土地使用证》。
另查明，ＸＸ股份经济社于2013年3月20日向原审法院提起行政诉讼，要求确认东莞市政府、东莞国土局将包含东府国用（2005）第特1476号《国有土地使用证》在内的12个国有土地使用证号对应原集体土地转为国有的行为无效，该院于2013年3月27日受理，立案号为（2013）东中法行初字第3号。后在该案诉讼过程中，ＸＸ股份经济社以在诉讼中获知东莞市政府、东莞国土局是分次征收土地，已就分次征收土地情况向该院分案起诉为由，于2013年7月24日撤回该案起诉。该院于2013年7月25日作出（2013）东中法行初字第3号行政裁定书，对ＸＸ股份经济社的撤诉申请裁定予以准许。ＸＸ股份经济社在本案中起诉请求：1.确认两被告将原告的集体土地（即东府国用（2005）第特1476号《国有土地使用证》对应地块）转为国有的行为无效；2.赔偿原告因维权造成的经济损失6万元；3.两被告承担本案全部诉讼费用。
又查明，ＸＸ股份经济合作社起诉时提交了五星管理区与ＸＸ经济合作社于1992年11月8日的签订《征用ＸＸ村定公岭土地协议书》，该协议约定五星管理区征用ＸＸ经济合作社定公岭土地约35亩（具体以丈量为准），期限为50年，从1992年11月13日至2042年，期满后不动产及土地权为ＸＸ村所有，土地征用费及青苗费合共人民币24.244万元。ＸＸ股份经济合作社主张前述土地即涉诉东府国用（2005）第特1476号《国有土地使用证》对应土地。
原审法院经审理认为，本案被诉的系东莞市政府、东莞国土局将东府国用（2005）第特1476号《国有土地使用证》对应原集体土地征为国有的行为。
首先，原告的前身即ＸＸ经济合作社与五星管理区于1992年11月8日的签订《征用ＸＸ村定公岭土地协议书》，该协议约定五星管理区征用ＸＸ经济合作社定公岭土地约35亩（具体以丈量为准），原告主张案涉土地包含在前述合同约定范围之内，即原告知悉并同意案涉土地的实际使用情况。其次，《中华人民共和国土地管理法（1988年修订）》第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。……。”五星村委会设立的集体经济组织即五星经联社于2001年2月28日与朗福公司签订了《定公岭土地有期有偿使用合同》。结合五星村委会于2003年12月28日向东莞国土局出具《出让土地使用权地价款项支付情况证明书》，即五星村委会在2001年至2003年期间已经知悉涉案征地行为的实际内容及结果。五星村委会代表原告对外对五星ＸＸ村集体所有土地进行经营、管理，应尽到保障原告知情权的义务，即五星村委会有及时通知原告征地行为具体内容的义务，本案应视为原告在前述期间应当知悉被诉征地行政行为的具体内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告在2013年3月20日才提起本案诉讼，超过法定的起诉期限，且未能提供正当理由，对其起诉应予以驳回。原告提出在2012年5月的土地指界确认时才知道涉案征地行为的理由，缺乏事实与法律依据，依法不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回原告ＸＸ股份经济社的起诉。本案不收取案件受理费，原告ＸＸ股份经济社已经预交的案件受理费50元予以退还。
ＸＸ股份经济社不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实错误，五星村委会（五星管理区）对本案争议土地没有代理权，其签订的与本案争议土地有关的任何文件均属无效，本案未超过诉讼时效。上诉人是拥有本案争议土地所有权的集体经济组织，其与五星管理区于1992年11月8日签订的《征用ＸＸ村定公岭土地协议书》实为租赁合同，并不是真正的征地合同，也不是对该争议土地经营、管理的委托合同，反而证明五星管理区明知其对争议土地的经营、管理无权代理。上诉人也从未授权五星管理区代办争议土地的征地事宜。五星管理区签订的与争议土地有关的系列文件，是两被上诉人与全部第三人恶意串通的结果，其目的纯属为了篡夺上诉人拥有的争议土地。正因此目的非法，两被上诉人及全部第三人均不愿上诉人知道争议土地被非法征收事实，有意违反相关法律法规关于征地的规定。两被上诉人征地未依法公告，恶意隐瞒上诉人。两被上诉人及全部第三人一直未告知上诉人土地已被国有化。2012年5月，上诉人才发现本属自己的200多亩集体土地不知何时被国有化了。涉案土地未依法签订征地协议，未公告征地补偿安置方案，也未给予上诉人村民补偿、安置。即使补办非法用地手续，其被征地程序同样须按法律法规的规定办理。两被上诉人补办征地手续未履行相关程序，也未征得上诉人同意，征地行为无效。（二）原审法院对两被上诉人非法征收争议土地的事实视而不见。假设两被上诉人可以对涉案土地补办征地手续，其补办行为依然违反法定程序。其对涉案土地化整为零，有意规避审批权限，未依法提供补办违法用地所需的资料，未履行法定征地程序，是典型的“先斩后奏”行为。（三）原审法院违反法定程序，无任何法定延期理由超审限结案。被上诉人和原审第三人在原审中均未以本案超过起诉期限为由进行抗辩。请求二审撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的各项诉讼请求，并由两被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人东莞市人民政府、东莞国土局二审辩称：（一）原审法院认定事实清楚，上诉人在2001年至2003年期间已经知道了涉案征地行为的具体内容，其于2013年3月20日起诉超过了起诉期限。1、上诉人1992年11月8日与五星管理区签订《征用ＸＸ村定公岭土地协议书》，约定由五星管理区征用定公岭土地约35亩，并支付征地费和青苗补偿费。五星管理区在征用涉案土地后，于2001年2月28日以设立的集体经济组织即五星经联社名义，与朗福公司签订《定公岭土地有期有偿使用合同》。从当时土地管理法律法规的规定和合同约定内容看，上诉人是完全知道涉案土地将要征为国有土地的。而且事实上，上诉人当时也已实际领取了土地补偿费以及青苗补偿费等款项。2、五星村委会作为基层农村组织，对上诉人的集体土地具有管理职责，其清楚地知悉被诉征地行为的具体内容，并负有保障上诉人知悉被诉征地行为具体内容的义务。上诉人在2013年3月20日才提起诉讼，超过了起诉期限。上诉人提出在2012年5月土地指界时才知道涉案征地行为，缺乏事实和法律依据。（二）原审法院适用法律正确，上诉人的起诉超过了法定期限，且无延期的正当理由，依法应予以驳回。（三）被上诉人为第三人办理用地手续，核发涉案土地使用权证，事实清楚，程序恰当，符合法律规定。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人朗福公司、五星村委会、谢岗镇政府二审述称，同意东莞市政府、东莞国土局的答辩意见。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，本院二审中，谢岗镇政府、五星村委会提交了ＸＸ经济社（ＸＸ村）于1992年、1993年出具的征用土地补偿费、青苗补偿费、征地公粮款收据。ＸＸ股份经济社对上述收据的真实性没有异议，但认为该款不属于征地补偿款。
本院认为：本案是征地行政纠纷，二审争议焦点是ＸＸ经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”本案中，ＸＸ经济社于1992年11月8日与五星管理区签订《征用ＸＸ村定公岭土地协议书》，双方在合同中明确征用涉案土地约35亩，并对土地征用费、青苗补偿费等数额和支付方式作出了约定。ＸＸ经济社（ＸＸ村）在收到合同约定的上述款项后，出具的收据上也载明该款为征用土地补偿费、青苗补偿费、征地公粮款。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条第三款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。五星村委会设立的集体经济组织五星经联社于2001年2月28日与朗福公司签订了《定公岭土地有期有偿使用合同》，五星村委会于2003年12月28日向东莞国土局出具《出让土地使用权地价款项支付情况证明书》。东莞市政府、东莞国土局在2005年清理违法用地，对涉案土地补办用地手续时，相关征地批复抄送给了五星村委会，且五星村委会自始至终认可涉案土地被征用的事实。五星村委会实施的上述行为，对ＸＸ经济社具有相应的法律效力。原审认为ＸＸ股份经济社在1992年签订合同时已经知悉并同意涉案土地的实际使用情况，在2001年至2003年期间也已经知悉被诉征地行为实际内容及结果，其于2013年3月20日提起本案诉讼超过法定起诉期限，裁定驳回其起诉并无不当。ＸＸ股份经济社关于其在2012年5月土地指界确认时才知道涉案征地行为的主张理据不足，本院不予支持。原审法院审理本案超过审限虽然存在瑕疵，但不足以导致该裁定被撤销。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。ＸＸ股份经济社的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 王彩妃
代理审判员 付庆海
二〇一五年十一月五日
书 记 员 刘桂宜