陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2009）西民二终字第927号
上诉人（原审原告）户县余下镇罗什村民委员会。
法定代表人杨向民，系该村村委会主任。
委托代理人石安保，陕西沣京律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杨战胜，陕西省咸阳市动物疾病预防控制中心干部。
委托代理人杨青，1964年2月2日出生，汉族，系杨战胜之妻。
委托代理人邢富民，陕西迎旭律师事务所律师。
上诉人户县余下镇罗什村民委员会（以下简称罗什村委会）因承包合同纠纷一案，不服陕西省户县人民法院（2009）户民初字第106号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原判认定，罗什村委会与杨战胜于1993年3月26日签订沙滩地承包合同，合同约定：为了开发利用土地资源、整治“四荒”地，确保沙滩地经济效益及地亩数不失遗等情况，经村委会1993年3月17日会议研究同意并于1993年3月20日村民代表大会通知和甲方（罗什村委会）、乙方（杨战胜）充分协商，特订立本合同，双方共同遵守。第一条，甲方将余下镇农场以北、涝河堰以东整片沙滩地（含四间土坯房）发包给乙方，其他概不提供。其位置及四址范围如本合同附图所指。附图已经甲、乙双方签字确认；第二条，承包年限由1994年至2043年底，共50年；第三条，承包费及交款办法：1、承包费：第1-5年每年计人民币壹仟贰佰元整；第6-10年每年贰仟元整；第11年（含第11年）以后，每年计叁仟陆佰元整；2、付款办法：立合同之日起先交清第一年的承包费，九五年元月10日-20日交清第2-7年的承包费；从第八年开始，每年元月20日-2月20日交清当年的承包费；第四条，承包期内，甲方无权干涉乙方的内政及经营管理方式，不得提出其他要求，乙方无权向甲方提出除第一条以外的任何要求；第五条，乙方如不按期交清承包款时，甲方有权终止合同，沙滩地的四址与其他村民发生纠纷应由甲方出面解决；第六条，如发生自然灾害及其他不可抗力的灾害时，甲方可不收取乙方的承包款，乙方亦不得向甲方提出有关费用要求；第七条，合同期满乙方有优先承包权；第八条，对沙滩地南北路以东，东西路以南滩地，如原承包人不再承包时，乙方可按以上承包条件承包该滩地；第九条，合同履行期间，任何一方不得擅自变更或解除合同，本合同的履行不因甲方法定代表人的变更而变更，否则，由违约方承担违约责任，赔偿全部经济损失；第十条，其他：1、承包期内，承包人的家庭成员有承包继承权；2、本合同如有未尽事宜，应由甲、乙双方共同协商，作出补充规定，补充规定与本合同具有同等效力；3、本合同一式六份，甲、乙双方各执一份，县土地局、县公证处、镇政府土地办各一份；4、附件：沙滩地四址范围图。甲方：户县余下镇罗什堡村民委员会（并加盖了户县余下镇罗什村民委员会公章），负责人：杨永会。乙方：杨战胜。一九九三年三月二十六日。合同履行过程中双方于2000年12月2日再次签订承包合同，合同全文如下：“甲方全称：（签字盖章）罗什村委会，孟振亚。乙方全称：（签字盖章）杨战胜。为了确保罗什村委会集体财产不受损失，维护承包者的利益，经双方协商，特签订本合同：一、承包土地、房产涝河东岸原林场。1、土地四址：长-宽-
折合-亩。长宽及四址面积以原合同附图为准；2、房产四址：长12米计4间；二、承包期：1、从2000年12月2日至2043年12月30日，共计50年；2、承包期满后给村上交回完整土地
--亩，房产--间；三、承包费：1、每年每亩承包费--元，亩年计费--
元；2、每年12月30日前，乙方应向甲方交纳下年承包费，如不按时交费，视为违约，甲方有权另行发包；3、违约一方罚承包费的10%；4、甲方收承包费时一定要有盖村委会公章的收据，否则乙方可以拒付款；四、未尽事宜，双方可以另行商谈，制定的附件具有同等法律效力；五、本合同一式两份，双方各执一份，以原合同为准。二000年十二月二日”。合同签订后，杨战胜按合同约定向罗什村委会交纳承包费。2003年杨战胜将所承包的大部分荒地以每亩2000元-2800元的价格承包给他人采沙取石，2003年9月27日罗什村委会法定代表人收取了杨战胜2000元的采沙石管理费后，杨战胜继续将所承包的荒地承包给他人采沙取石。2005年3月23日罗什村委会诉至陕西省户县人民法院，要求增加承包费，恢复承包地内6米宽的生产路况原状。经陕西省户县人民法院判决驳回罗什村委会之诉后，杨战胜仍在其承包地内采沙取石。2005年10月25日户县国土资源局作出了户土监字（2005）第45号土地违法案件行政处罚决定书，该决定书以杨战胜未办理任何采矿手续，在其承包的沙滩地内私自挖砂取石，向外出售为由作出决定：责令停止非法取砂行为，并处罚款5万元。2006年2月10日户县国土资源局向户县人民法院申请依法强制执行户土监字（2005）第45号《土地违法案件行政处罚决定书》。审理期间，罗什村委会已于2008年12月28日收取了杨战胜交纳的2009年的承包费3600元。
2008年9月，罗什村委会向陕西省户县人民法院提起诉讼称，1993年3月26日其与杨战胜签订沙滩地承包合同，签订该合同之目的是“为了开发和利用土地资源，整治四荒地”。但杨战胜在承包期内严重违约改变土地用途且违反行政法规之规定，除自己采沙取石出卖以外，还将土地转包给他人采沙取石取土出卖，已危及涝河东岸防洪堤坝安全。户县国土资源局曾对其行为作出了行政处罚决定书。现依据《农业土地承包法》、《中华人民共和国合同法》及最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》等相关法律规定，要求依法终止同杨战胜于1993年3月26日签订的沙滩地承包合同，恢复所承包土地原状，诉讼费用由杨战胜承担。
杨战胜辩称，罗什村委会诉称其在履行合同中擅自改变土地用途，在承包地内采沙取石取土出卖，严重违约且违反行政法规之规定，获得高额利润其不认可。其挖沙取石属实，但其挖沙取石是对土地的治理行为，且其在承包的荒滩地内采沙取石的行为罗什村委会是认可的（2003年9月27日罗什村委会的法定代表人还收取了其2000元的采沙石管理费）。户县国土资源局虽作出《土地违法案件行政处罚决定书》，但不能就此认定采沙取石行为就是破坏性、掠夺性的经营行为，且户县国土资源局对其进行处罚的决定书其至今没有收到，该处罚决定书对其本人不产生效力，故该行政处罚决定书不能作为定案依据。四荒地整治承包期限长、投资大、回报率低，其承包后先后试种失败及盖房投资40余万元，现罗什村委会要求终止合同、恢复原状对其不公平。且本案在审理中罗什村委会于2008年12月28日，已收取了其2009年的承包费，罗什村委会此行为是对合同效力的一种认可，故对罗什村委会起诉应依法予以驳回。
原审法院认为，原、被告签订的沙滩地承包合同系双方自愿协商签订，且经村委会研究同意、村民代表大会通过，合同的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。原告诉称被告在履行合同中擅自改变土地用途，非法采沙取石取土出卖并以此为由，要求终止原承包合同，但与原、被告双方签订的承包合同第五条约定的“乙方如不按期交清承包费时，甲方有权终止合同”的条款不符，且其在2003年得知被告采沙取石后，收取了被告采沙取石的管理费用，应视为原告对被告在承包地内采沙取石的认可；原告又以被告采沙取石受到户县国土资源管理局的处罚为由要求终止合同，但该处罚是土地管理部门的一种具体行政行为，不是终止合同的法定要件；原告还称被告采沙取石对涝河东岸防洪堤坝安全造成了严重威胁、危及人民群众的生命安全，但原告未能提供相关证据予以证明：另外，在原、被告双方签订的承包合同第五条明确约定：“乙方如不按期交清承包费时，甲方有权终止合同”，被告在履行合同中，未有拖欠或逾期交纳承包费的状况，故不存在终止该合同的约定事由，且在审理期间原告于2008年12月28日收取了被告杨战胜交纳的2009年承包费，此行为足以视为其对合同继续履行的认可。综上所述，原告要求终止合同、恢复原状的诉讼请求其理由不能成立，不予支持。遂判决：驳回原告户县余下镇罗什村委会的诉讼请求。案件诉讼费1550元，由原告负担。
宣判后，罗什村委会不服上述判决向本院提起上诉称，其与杨战胜签订沙滩地承包合同的目的是为了开发和利用土地资源，整治四荒地，但杨战胜从2003年起在承包地内大量采沙取石，至今未治理一分地。2008年杨战胜将承包地非法转包给本村村民王元悟，非法采沙取石行为已严重威胁涝河的防洪安全和涝河东岸的人民生命财产安全。杨战胜和王元悟的非法采沙取石行为均被户县相关行政部门作出了行政处罚。故其认为杨战胜的行为违反了《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第24条（5）、（6）项之规定，上诉请求二审法院：一、撤销原判，依法终止双方1993年3月26日签订的沙滩地承包合同；二、直接判决由被上诉人恢复所承包土地原状；三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
杨战胜答辩称，承包地是四荒地，采沙取石是经村委会同意的，且是治理土地的一部分。其与罗什村委会签订的合同中没有约定转包，并且转包并没有超出承包合同的范围，王元悟超出合同范围的行为与其无关。2005年户县国土资源局的行政处罚决定书其没有收到，是无效的，并且行政处罚决定书不是双方解除合同的要件。其采沙取石行为是否影响到涝河堤安全与本案无关。本案承包地属于四荒地，不适用《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》。且村上已收取了其2009年的土地承包费。故不同意罗什村委会的上诉请求。
经审理查明，1999年杨战胜将承包地上村委会所有的三间土木房拆除建成三间砖木房。
本院认为，罗什村委会与杨战胜所签订的以“开发和利用土地资源，整治‘四荒地’，确保沙滩地经济效益及地亩数不失遗”为目的土地承包合同，系双方真实意思表示，且合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故应认定合同真实有效，双方应当按照合同约定金丽履行合同义务。杨战胜在履行合同过程中，在该承包土地上挖沙取石，罗什村委会曾收取其相应管理费亦说明其挖沙取石行为是现实存在的，且因其非法挖沙取石行为有关行政部门曾对其作出过行政处罚决定（因决定书送达存在问题暂时停止执行该决定），显然其挖沙取石行为与合同约定的“整治四荒地，确保沙滩地经济效益及地亩数之事宜”的合同目的相悖；在杨战胜承包该片沙滩地虽已逾十五年，至今未见一片“四荒地”得以整治，致使双方签订“整治四荒地”的合同目的无法实现。罗什村委会要求解除双方合同的上诉理由成立，依法应予支持，原判适用法律不当，应予改判。考虑合同已履行十五年之久，且罗什村委会已实际收取了承包金等相关费用的情况，双方之土地承包合同解除后，可由罗什村委会自行恢复土地原状。关于承包地内村委会所有的三间土木房屋被杨战胜拆除后，杨战胜又重新修建了三间砖木结构房屋一节，当事人可另行主张。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销陕西省户县人民法院（2009）户民初字第106号民事判决；
二、解除户县余下镇罗什村民委员会与杨战胜于1993年3月26日签订的沙滩地承包合同，杨战胜于本判决生效后30天内返还该承包土地；由户县余下镇罗什村民委员会自行恢复原状。
一审案件受理费1550元及二审案件受理费50元户县余下镇罗什村民委员会均已预交，由户县余下镇罗什村民委员会承担550元，杨战胜承担1000元；二审受理费50元，户县余下镇罗什村民委员会已预交，由杨战胜承担；上述一、二审诉讼费杨战胜应承担共计1600元，杨战胜于本判决生效之日起十日内支付给户县余下镇罗什村委会。
本判决为终审判决。
审判长 邢锐飞
审判员 路小红
审判员 肖 勇
二００九年十二月十五日
书记员 刘 毅