浙江省泰顺县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）温泰行初字第6号
原告张美爱。
委托代理人毛毅坚，浙江光正大律师事务所律师。
被告浙江省泰顺县人力资源和社会保障局。住所地：泰顺县罗阳镇东大街*号。
法定代表人施正文，任局长。
委托代理人吴美峰，浙江泰辉律师事务所律师。
委托代理人胡荣岭，泰顺县人力资源和社会保障局干部。
原告张美爱不服被告泰顺县人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理纠纷一案，于2013年12月3日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月20日公开开庭进行了审理。原告张美爱的委托代理人毛毅�、被告泰顺县人力资源和社会保障局法定代表人施正文、委托代理人吴美峰、胡荣岭到庭参加诉讼，本案经院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告泰顺县人力资源和社会保障局于2013年8月16日作出《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》，通知称：张美爱同志，你于2013年5月提出关于领取阎兴中同志病故后丧葬费及一次性抚恤金的申请。经查，阎兴中，1952年1月出生，1970年参加工作，1992年1月起参加我县事业单位社会养老保险，2009年7月开始取得事业单位四级职员任职资格，2012年7月办理退休手续，于2013年4月病故。根据泰人社（2008）214号等文件，阎兴中病故抚恤金待遇为生前20个月的基本工资、丧葬费4000元。请你到县社保中心办理领取丧葬费及一次性抚恤金的手续。特此通知。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《�员呈报表》、《新招工人录用通知书》、《退休职工子女优先录用审批表》、《职工登记表》，证明阎兴中于1980年11月以补员的方式被招为固定工，身份性质为国企工人；2、《1983年全民职工升级审批表》、《泰顺县企业职工调整起级工资标准审批表》、《国家机关事业单位调入人员工资审批表》、《事业单位工作人员工资变动审批表》、《温州事业单位职员任职资格审批表》，证明阎兴中直到2012年退休，均是以事业工人身份享受工资及相关待遇；3、关于阎兴中的退休通知，证明该同志退休时依然是事业工人身份，当时本人及其家属并无异议；4、温州人事局温人薪（2009）33号文件一份，证明阎兴中具有事业单位四级职员（副职）的任职资格，系事业编制身份；5、个人社保缴纳记录，证明阎兴中按事业单位性质缴纳社会保险；6、泰人劳（1999）144号、温市人复（2002）104号、温人复（2008）36号、浙编办（2008）24号相关文件，证明泰顺县物价检查事业编制改为行政编制，名额是9个，分局上报9人名单并得到同意的批复，证明阎兴中并不在名单之列，在单位性质改变后其本人未能改变，还是事业工人身份；7、民发（2007）64号《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》，界定了国家工作人员的范畴，阎兴中并不属于该序列，无法适用该标准；8、泰人劳社（2008）214号、浙人发（2008）133号、人社部发（2008）42号《关于事业单位工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》，证明阎兴中死亡后，按其身份发放抚恤金的依据和标准。
原告张美爱诉称，原告丈夫阎兴中系泰顺县物价局检查分局的行政机关退休人员，属事业编制，于2013年4月26日病故。根据原告的申请，被告于2013年8月16日作出向�告发出《通知》的具体行政行为，告知原告根据泰人社（2008）4号文件，阎兴中病故抚恤金为生前20个月的基本工资，丧葬费4000元，即按事业单位病故人员的标准发放抚恤金。原告不服，认为根据浙编办（2008）24号文件和泰编办（2008）4号文件，泰顺物价局检查分局于2008年由事业单位改为行政机构，属国家机关性质单位。而阎兴中于1996年7月调入该单位直至2012年退休，生前从未调动工作单位，应属该国家机关退休人员，病故后理应按国家机关单位的标准发放抚恤金，即享受民发（2011）192号文件规定的病故人员抚恤金的合法待遇。被告泰顺县人力资源和社会保障局未履行相应审查义务即认定原告丈夫阎兴中系事业单位退休人员，作出按事业单位病故人员的标准发放抚恤金的通知的行政行为，存在认定事实和法律适用错误，程序上也违法，严重侵犯了原告的合法权益。于是在2013年8月29日向泰顺县人民政府申请复议，复议机关于2013年11月21日作出泰复决字（2013）2号行政复议决定书维持原具体行政行为。原告依然不服，为此，起诉至法院，请求依法撤销泰顺县人力资源和社会保障局于2013年8月16日作出的《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》的具体行政行为。
原告向本院提交的证据有：1、原告的身份证和婚姻关系证明，证明原告的诉讼主体资格；2、被告作出的《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》，证明被告作出的具体行政行为；3、泰顺县人民政府行政复议决定书及送达回证，证明原告的起诉符合法定期限；4、浙编办（2008）24号文件、泰编办（2008）4号文件各一份，证明泰顺县物价局检查分局由事业单位改为行政机构，属国家机关性质单位；5、民发（2011）192号文件、浙人薪（2004）206号文件、浙委办（2007）13号文件各�份，证明原告丈夫阎兴中应享受国家机关退休人员福利待遇；6、泰人社退（2012）887号文件、温人薪（2009）33号文件各一份，证明阎兴中于泰顺县物价局退休并具有相应的职级。
被告泰顺县人力资源和社会保障局辩称，其一，原告丈夫阎兴中生前系事业单位工人身份，其于1970年12月参加工作，1980年11月被泰顺县粮食系统以补员招工的方式招为企业性质固定工，属于国企工人身份。1996年被调入泰顺县物价检查所工作，身份由企业工人转为事业工人，之后一直以事业工人身份领取相应工资，享受事业编制工作人员的相应福利直到2012年7月退休。期间，泰顺县物价局检查所先后被列入依照国家公务员制度管理单位和物价主管部门的直属行政机构，2008年3月浙江省机构编制委员会办公室发出浙编办（2008）4号《关于物价检查事业编制改为行政编制的通知》的文件，明确物价�查分局改为行政编制，为物价主管部门的直属行政机构，并确定泰顺县物价检查分局的行政编制名额是9个，泰顺县编委办（2008）4号文件予以转发并遵照执行。随后泰顺县物价检查分局依据规定及经过考试等法定程序，上报了转为行政编制的9人名单，温州市人事局批复同意对上述9人进行了公务员登记。阎兴中因不符合国家公务员过渡、录用条件，并不在9个名单之列。阎兴中在单位事业编制转行政编制过程中，未能改变其身份性质，依然是事业工人身份。2009年温州市人事局发出温人薪（2009）33号文件，其中公布了阎兴中具有事业单位四级职员（副职）的等级任职资格。且阎兴中自1992年始直至2012年，均按其个人身份参加泰顺县企事业单位养老保险。民发（2011）192号文件规定的是国家机关工作人员及离退休人员的一次性抚恤金标准，是基于民发（2007）64号文件的基础上进行相应的调整。民发（2007）64号文件第一项对国家机关工作人员的界定已经明确：1、公务员，2、机关技术工人，3、机关普通工人。阎兴中属事业工人身份，并非民发（2007）64号文件规定的国家机关工作人员，故不能享受民发（2011）192号文件规定的一次性抚恤金待遇。其二，原告因不服被告作出《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》的具体行政行为，曾向泰顺县人民政府申请复议，复议机关作出了维持被告具体行政行为的复议决定书，已足以说明被告作出的通知这一具体行政行为程序合法、事实认定正确，法律法规适用无误。其三，原告认为阎兴中生前所在单位泰顺县物价检查分局的单位性质发生变化，作为工作人员的身份性质亦随之改变的主张没有事实和法律依据。阎兴中自调入泰顺县物价检查所后，是事业工人身份，由于不符合原来的公务员过渡或录用条件，在所在单位性质由事业编制转变为行政编制过程中，均未改变其身份性质，依然是事业工人身份，并享受身份性质的相关待遇。原告提及的浙委办（2007）13号文件规定的提前退休事项，是可以办理且需要本人申请、组织批准，但阎兴中并未申请办理，即使办理提前退休，也只能是按事业性质办理。综上，阎兴中自1996年调入泰顺县物价检查所工作以来，其身份性质转为事业单位工人身份，之后均按该身份性质进行聘任和管理，并享受相应的工资套改和晋升等待遇，单位性质改变为行政编制后，阎兴中的事业身份性质并未改变。因此，原告认为应当按照民发（2011）192号文件规定的国家机关工作人员及离退休人员的标准发放一次性抚恤金的主张没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
在庭审质证中，原告对被告提供的证据的三性没有异议，也认可阎兴中系事业编制的身份性质。但认为阎兴中所在的单位是国家机关，其本人从事的是物价监督检查的行政工作，属于从事公务行为，并从全国人大常委会关于“渎职罪”中国家机关工作人员的解释及刑事犯罪相关司法解释中关于国家工作人员的认定方面阐述了国家机关工作人员的范畴，认为阎兴中应属于国家机关工作人员中的普通工人身份，应当享受国家机关工作人员抚恤的相关规定。同时提出，被告认定原告的丈夫阎兴中不属于国家机关工作人员，并作出《通知》的具体行政行为时未告知原告相关的陈述、申辩、听证的权利、也未告知救济的途径，在程序上存在瑕疵。被告对原告所提供的证据三性也没有异议，但认为现行的人事制度和管理中，国家机关工作人员的范畴并不等同于刑事犯罪中对国家机关工作人员的认定范畴，区别工作人员的身份性质，从“人�介绍信、职称序列、工资待遇”三个方面来确定，并且在国家机关工作人员序列里不存在事业编制身份的工作人员，也就没有了身份是事业编制却隶属于国家机关序列里的机关普通工人一说，而阎兴中所在单位事业编制性质虽经改变为行政编制性质，但其本人的身份均未发生变化，依然是事业编制身份，决定了其只能是事业工人身份。为此，被告依据人社部发（2008）42号《关于关于事业单位工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》发放抚恤金是正确的。被告在作出《通知》并送达原告后，原告及时进行了申辩，且已提出了行政复议，可见被告在作出具体行政行为时程序上不存在违法。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：原、被告双方对阎兴中自调入泰顺县物价检查分局至退休时，一直都是事业编制身份无异议，本院予以确认。被告认为现行的人事制度和管理上，国家机关工作人员的范畴并不等同于刑法解释中对国家机关工作人员的认定范畴，民发（2007）64号《关于同家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》规定，国家机关工作人员有三类：1、公务员，2、机关技术工人，3、机关普通工人；在国家机关工作人员序列里并没有事业编制身份工作人员的意见，合议庭认为虽然没有明确的证据证实，但被告从事的是该方面的工作，应当予以采信；因此原告认为阎兴中虽属事业编制身份，但是从改变为行政编制的物价检查分局退休，应当认定是具有事业编制身份的机关普通工人的理由不成立，不予采信；原告认为被告作出《通知》的具体行政行为时，没有证据证明有告知原告进行陈述、申辩、听证等权利，虽然原告事后有进行申辩且提出行政复议，但并不用于抵销被告先前作出具体行�行为程序上的不到位，因此原告认为被告作出具体行政行为的程序上存在瑕疵的理由成立，应当予以采信。原被告双方从对方提供的证据均无异议，合议庭均作有效证据认定。
经审理查明，原告张美爱的丈夫阎兴中于1970年12月参加工作，1980年11月以补员招工的方式招为企业性质固定工，属于国企工人身份。1996年被调入泰顺县物价检查所工作，身份由企业工人转为事业工人，之后一直以事业工人身份领取相应工资，享受事业编制工作人员的相应福利。1999年，泰顺县物价检查所被列入依照国家公务员制度管理单位，有四名工作人员过渡为公务员，后于2002年和2003年又有五名人员进行了公务员录用，阎兴中均未能在列。2008年3月浙江省机构编制委员会办公室发出浙编办（2008）24号《关于物价检查事业编制改为行政编制的通知》的文件，明确物价检查分局改为行政编制，为物价主管部门的直属行政机构，并确定泰顺县物价检查分局的行政编制数为9个，泰顺县编委办（2008）4号文件予以转发并遵照执行。泰顺县物价检查分局依据规定及法定程序，上报了转为行政编制的9人名单，温州市人事局批复同意对上述9人进行了公务员登记，并核销事业编制额数9个。阎兴中因不符合条件，并不在9个名单之列。阎兴中在单位事业编制转行政编制过程中，未能改变其身份性质，依然是事业编制身份。2009年温州市人事局发出温人薪（2009）33号文件，其中公布了阎兴中具有事业单位四级职员（副职）的等级任职资格。2012年7月23日阎兴中从泰顺县物价检查分局退休，2013年4月病故。原告张美爱向被告申请领取丧葬费及一次性抚恤金，被告于2013年8月16日作出《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》，通知原告按事业单位工作人员及离退休工作人员的标�领取丧葬费及一次性抚恤金。原告不服，于2013年8月29日向泰顺县人民政府申请复议，复议机关于2013年11月21日作出泰复决字（2013）2号行政复议决定书维持原具体行政行为。原告依然不服，为此，起诉至法院。
本院认为，由于我国现行的规范性文件对国家机关与事业单位工作人员亡故后的丧葬费及抚恤金发放执行不同的标准，导致原被告双方对如何适用规范性文件的意见不一。原告丈夫阎兴中自1996年调入泰顺县物价检查所（后改称物价检查分局）后，属事业编制工人身份，在其后工作单位实行参公管理及事业编制改为行政编制过程中，未列入其中，始终以事业编制身份享受福利待遇直至退休。根据浙编办（2008）24号《关于物价检查事业编制改为行政编制的通知》的规定，阎兴中工作单位明确改为行政机构后，事业编制已被核销，事业编制的工作人员应予分流。由于机关单位及人事部门并未严格执行到位，因此造成阎兴中以事业编制身份继续留在国家机关工作直至退休的事实。因执行不到位形成的事实，不能作为适用规范性文件的依据。因此，被告作出《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，在程序上虽然存在瑕疵，但该瑕疵不足以导致具体行政行为的被撤销，应当予以维持。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第<；一>；项之规定，判决如下：
维持被告泰顺县人力资源和社会保障局于2013年8月16日作出《关于领取丧葬费及一次性抚恤金的通知》的具体行政行为。
本案受理费50元，由原告张美爱负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院�
审判长 夏邦远
审判员 翁桂松
陪审员 陈旭东
二〇一四年七月十八日
书记员 滕叶佩