贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）遵市法行终字第161号
上诉人（一审原告）刘先龙。
委托代理人刘小洪，系刘先龙之子。
被上诉人（原审被告）仁怀市喜头镇人民政府。
法定代表人杨波，镇长。
一审第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会。
负责人张兴，该村主任。
一审第三人刘龙江（又名刘永权）。
一审第三人刘兴江（又名刘永瑜）。
一审第三人刘永利。
上诉人刘先龙因土地权属裁决一案不服仁怀市人民法院（2014）仁行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
一审经审理查明：原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利所争执的“硝厂坝”河滩地（目前现状），碎石嶙峋，生长有槐树，位于云乐河河边，其四至界址为：东抵大河及硐湾组“土地”，南抵刘先龙“土地”及刘永胜“土地”，西抵公路桥头，北抵硐湾组“土地”，面积约3亩。70年代，该处有一丘块土地。70年代后期，因涨洪水，河水泛滥，将此处地表泥土冲走，沙石淤集，不适宜种植农作物。在80年代土地承包到户时，当时的集体组织没有将其视为土地承包到户，没有作为自留地采划给个人，也没有证据表明此地在土改时已将所有权分配给农民。在90年代中期，原告刘先龙曾在此处开荒耕管，面积不详。此后因河水冲刷，时常改变争议地现状，因自然力的作用，争议地块已变成河滩。2011年，有人有意向在此地征地建厂，原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利因该河滩地的使用权归属问题发生争议。第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会主持双方进行调解，2011年12月2日作出《调解协议》：一、硝厂坝属集体所有；二、石园河坝此块地属刘明先（刘龙江之父）家和刘明贵（刘龙江之父）家共同所有，但因刘明先和刘明贵已故，产权归刘明先和刘明贵下代所有，且各占二分之一；三、硝厂坝现已砍的树木归刘先龙，从今日起任何一方不得在此地内裁树及耕种。原告刘龙先不服该《调解协议》，向被告喜头镇人民政府提出申诉，要求确认“硝厂坝”争议地的使用权归其所有。喜头镇人民政府受理后，对“硝厂坝”争议地的历史渊源进行了调查，现场勘察，拍照，并对争议地是否属于河道管理范围，函请业务部门即仁怀市水务局作出答复，仁怀市水务局通过现场实地勘察，对当地群众进行调查取证，于2013年12月20日作出“仁水函（2013）66号关于对《喜头镇人民政府请求认定刘先龙等三户纠纷土地是否属于河道管理范围的函》的复函”，认定争地属于银道山溪沟和云乐河历史最高洪水位以下的淹没地，属银道山溪沟和云乐河河道管理范围。据此，喜头镇人民政府认定，“硝厂坝”争议地属于云乐河河道管理范围，不属承包地、自留地。（申请人）喜头镇卫星村村民委员会、刘先龙和（被申请人）刘龙江、刘兴江、刘永利均不享有该宗土地的使用权，从而于2014年2月26日作出“喜府发（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》”，决定对申请人（喜头镇卫星村村民委员会、刘先龙）和被申请人（刘龙江、刘兴江、刘永利）的请求不予支持。
一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。”的规定，原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利所争执的“硝厂坝”河滩地，属于广义的土地的范畴，当权属发生争议时，乡级人民政府有权进行处理。
第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会主持双方进行调解，于2011年12月2日作出的《调解协议》，原告刘先龙不服该《调解协议》，向人民政府申诉处理，故该《调解协议》不具备法律效力，其内容不能作为本案定案的依据。
喜头镇人民政府查明所争执的“硝厂坝”河滩地（以下简称“争议地”）未发包给农户，也不属于农户的自留地，且属于云乐河河道管理范围。河滩地的利用涉及生态、环境等公共利益，国家对河滩地的利用实行更为严格的审批手续，还应适用《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定；原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利均未依法获得该争议地使用权，也不属“自留地”和承包的“责任地”，也就是说原告何先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利在争议地上没有合法利益，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，……。”之规定，被告作出《处理决定》：“决定对申请人和被申请人的请求不予支持”并无不当。
土地是十分重要的自然资源，土地使用权的取得，特别是河滩地的利用必须严格按法律规定，原告以“自1979年原告及其家庭成员就对硝厂坝争议地约3亩进行耕管，被告因修建公路和桥梁对损坏原告种植的农作物进行了赔偿”为由，主张已经取得争议地的土地使用权于法无据。处理决定标题怎么书写，法律对此没有特别要求，被告《喜头镇人民政府关于硝厂坝土地权属的处理决定》这一标题，表名公文的性质——处理决定；处理的内容——土地权属；位置或地名——硝厂坝；作出公文的机关——喜头镇人民政府。已经涵盖处理决定的几大要素，本院认为标题中的“土地权属”是指使用权还是所有权？是谁与谁发生争议？可以在处理决定的正文中补充加以认知，原告以此为由，即主张被告该具体行政行为实体违法、程序违法的观点，本院不予采纳。
综上，被告认定争议地属云乐河河道管理范围，不属承包地、自留地，且原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利均不享有该争议地合法的使用权。决定对申请人和被申请人的请求不予支持。事实清楚，证据充分，处理结果亦无不当。据此，根据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第五十六条第（四）项之规定，一审判决：驳回原告刘先龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘先龙承担。
上诉人刘先龙上诉要求撤销一审判决，撤销被诉处理决定。理由是：1、自1979年，上诉人及其家庭成员就对“硝厂坝”土地约3亩，进行耕管，直到2012年。2、被诉处理决定无实际内容，没有对争议地权属进行确认。该地属于集体所有还是国家所有没有明确。3、一审判决适用法律不当，本应当适用土地管理法，被上诉人适用《中华人民共和国河道管理条例》不当。
被上诉人仁怀市喜头镇人民政府答辩称上诉人上诉理由不成立：1、上诉人对争议地长期耕管不是事实，争议地因多次河水泛滥地表泥土被冲走，时常改变争议地现状。2、上诉人所持处理决定指代不明，无实体内容的理由不成立。本案权属争议实际上是使用权争议，对申请人和被申请人的请求不予支持，该结论具有惟一性和确定性，实际上是明确申请人和被申请人均不享有该争议地合法的使用权。
一审第三人喜头镇卫星村村民委员会、刘兴江、刘龙江、刘永利未提供书面参诉意见。
经审查，本院对证据的认定和一审一致，本院确认原审认定的案件基本事实。
本院认为，本案争议地处于云乐河河道管理范围之内，争议地所有权和使用权具有特殊性。上诉人耕种争议地不能当然产生合法的使用权。被上诉人在接受上诉人使用权确权申请后经调查作出处理决定不予支持上诉人使用权属请求并无不当。
本案被上诉人受理土地使用权确权申请，处理决定未明确争议土地所有权，只是不予支持上诉人请求，符合案件实际。对于上诉人所持处理决定无实际内容的上诉理由，本院不予支持。
本案争议地处于河道管理范围之内，被上诉人在处理决定中援引《中华人民共和国河道管理条例》相关规定符合适用规则，不存在适用法律不当。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘先龙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
审 判 员 漆文宏
代理审判员 方 兵
二〇一四年十月二十日
书 记 员 欧明军