湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邵中行终字第60号
上诉人（原审原告）新宁县金石镇金子岭村第三村民小组。
负责人文永红，系该组组长。
委托代理人顾国君，湖南越城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新宁县人民政府，住所地新宁县金石镇解放122号。
法定代表人谭精益，该县县长。
委托代理人李海一，系新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室工作人员。
委托代理人倪一平，系新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室工作人员。
原审第三人新宁县金石镇金子岭村村民委员会。
法定代表人邓海波，系该村村民委员会主任。
原审第三人新宁县金石镇金子岭村第一村民小组。
负责人邓昌环，系该组组长。
原审第三人新宁县金石镇金子岭村第二村民小组。
负责人唐吉清，系该组组长。
原审第三人新宁县金石镇金子岭村第四村民小组.
负责人曾祥勇，系该组组长。
原审第三人新宁县金石镇金子岭村第九村民小组。
负责人陈兰平，系该组组长。
原审第三人新宁县金石镇金子岭村第十村民小组。
负责人邓光育，系该组组长。
原审第三人周代红。
原审第三人唐振发。
周代红、唐振发共同委托代理人李崇凤，系唐振发之母。
上诉人新宁县金石镇金子岭村（又称金岭村）第三村民小组因林业行政确认一案，不服湖南省隆回县人民法院（2014）隆行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新宁县金石镇金子岭村第三村民小组（以下简称金子岭三组）的负责人文永红、委托代理人顾国君，被上诉人新宁县人民政府的委托代理人李海一、倪一平，原审第三人新宁县金石镇金子岭村村民委员会（以下简称金子岭村委会）的法定代表人邓海波，原审第三人新宁县金石镇金子岭村第一村民小组（以下简称金子岭一组）的负责人邓昌环，原审第三人新宁县金石镇金子岭村第二村民小组（以下简称金子岭二组）的负责人唐吉清，原审第三人新宁县金石镇金子岭村第九村民小组（以下简称金子岭九组）的负责人陈兰平，原审第三人周代红、唐振发共同委托代理人李崇凤到庭参加诉讼。原审第三人新宁县金石镇金子岭村第四村民小组（以下简称金子岭四组）、原审第三人新宁县金石镇金子岭村第十村民小组（以下简称金子岭十组）未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是新宁县人民政府2012年12月10日对金子岭三组与金子岭村委会、金子岭一组、金子岭二组、金子岭四组、金子岭九组、金子岭十组争执的1号小班和1’号小号二槽里、2号小班吉信屋后、3号小班刀季冲、3’号小班书屋界、4－1号小班、4－2号小班、4－3号小班金家屋场、5号小班上断头岭路上、6号小班城再岭、7号小班和7’号小班猪头叉、8号小班石井岩路上、9号小班石井岩九处山场的林木林地权属作出的新政处纠字（2012）12号《处理决定书》，该决定的内容为：一、双方所争执的1号小班、1’号小班、2号小班、3号小班、4-1号小班、4-2号小班、4-3号小班、5号小班、6号小班、7号小班、7’号小班、8号小班、9号小班的林木权属归原造林单位集体所有；二、双方所争执的1号小班、1’号小班、2号小班、3号小班、4-1号小班、4-2号小班、4-3号小班、5号小班、6号小班、7号小班、7’号小班、8号小班、9号小班的林地权属归金石镇金子岭村委集体所有；三、双方所争执的3’号小班的林木、林地权属归金石镇金子岭村第九村民小组集体所有；四、撤销新字第3号《山林所有证》、新字第18号《山林所有证》中涉及争执区山场的相关事项，其权属以本次处理决定为准。
原审查明，本案涉及的九处山场以新宁县林业局林业工程师李庆华测绘的378亩面积为准，属于金子岭大队1965-1966年建立杉木林基地时第一次规划造林的904亩中的一部分。金子岭大队为办好杉木林基地，在第一次规划造林后，于1966年7月18日与原所辖的十个生产队（后分为现在的十二个组）订立了《关于办好杉木林基地有关问题决议书》，确定“凡大队规划造林面积除因固定到队的山权属生产队外，其余均属国有，山权属国家”第五条还规定“从1967年至1969年三年规划造杉2555亩，包括65-66年造杉904亩，两次共造杉木3459亩，国家投资24213元。”对当时正在规划的2555亩杉木林，附表《金子岭基地造林小班规划设计表》载明，山权所属单位为“大队”。该决议书经各生产队讨论通过，并加盖了各生产队公章。
1960年9月，金子岭大队划入国营金子岭农林垦植场（现国有金子岭林场），原大队山林也随之转为国有；1963年9月退出国营金子岭农林垦植场。1966年8月12日，金子岭林场与大队订立《清山划界协议书》，划定国营与集体的山林界线，确定大队管理山林范围。该协议书还载有林场与上樟冲、金子岭、桐木弯生产队（现五、六、七组）等签订了山林权处理协议。1989年12月18日，新宁县人民政府处理山林纠纷办公室作出（89）56号《处理决定书》：“金子岭村原杉木林基地2555亩林地权属随同林木权属一并归造林单位所有，原村办林场营造的271亩杉木林及林地归全村农民集体管业所有；其余林木林地权一并归造林组所有，按原营造林班界线管业”。当事人是金子岭村委会和金子岭所有十二个村民小组。金子岭四组不服该处理决定，对本案争执山场以外的桐子凹、缸子岩山场（属于2555亩杉木林基地）的林地权属向新宁县人民法院提起民事诉讼，邵阳市中级人民法院以（1991）市中法林上字第14，16号民事判决，认定杨家田生产队（即金子岭九组）填报的山权单位为金凤生产队（即金子岭四组）、林木为金子岭九组的第4号《山林所有证》和金子岭下龙眼生产队（即金子岭一组）的22号《山林所有证》至1991年诉讼时未下发，将上述两处山场的山权判决归金子岭村集体所有，林木归造林组所有。1992年，金子岭三组与金子岭一、二、三、四、九、十组因猪头岭九处山场发生权属纠纷，申请新宁县人民政府处理，新宁县人民政府处纠办签署意见由新宁县水头乡人民政府处理解决。水头乡人民政府于1994年元月下达水政（调）字第12号《调解终结书》，内容为：林地归金子岭三组，林木归造林组金子岭一、二、三、四、九、十组所有。
2009年2月，金子岭一组与金子岭三组为砍代再生林又发生纠纷，双方都要求新宁县人民政府处理，金子岭一、二、九、十组于2010年1月29日正式写出申请，要求新宁县人民政府撤销水头乡人民政府水政（调）字第12号《调解终结书》，并要求对争执山场予以确权。新宁县人民政府增加金子岭村委会、金子岭四组为被申请人，于2010年4月8日作出新政处纠字（2010）5号《处理决定书》：双方所争执的猪头岭等九处山场的林木权属归原造林单位集体所有；林地权属归金子岭村委会所有。金子岭三组不服，申请行政复议，复议机关于2010年6月1日作出（2010）18号《行政复议决定书》，维持新宁县人民政府（2010）5号《处理决定书》。金子岭三组不服，向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2010年6月25日移交武冈市人民法院审理。武冈市人民法院于2010年10月10日作出（2010）武法行初字第21号行政判决，撤销新宁县人民政府作出的（2010）5号《处理决定书》并责令重作。金子岭村委会、金子岭一组、金子岭二组、金子岭九组、金子岭十组不服一审判决提起上诉，邵阳市中级人民法院于2010年12月15日作出（2010）邵中行终字第93号行政判决，对一审判决结果予以维持。2011年5月10日，新宁县人民政府作出新政处纠字（2011）1号《处理决定书》，金子岭九组不服，提起行政诉讼，邵阳市中级人民法院于2011年8月23日移交城步苗族自治县人民法院进行审理，该院于同年11月18日作出（2011）城行初字第17号行政判决，维持新宁县人民政府新政处纠字（2011）1号《处理决定书》。金子岭一组和金子岭九组不服，提起上诉，邵阳市中级人民法院于2012年6月12日作出（2012）邵中行终字第16号行政判决，撤销城步苗族自治县人民法院（2011）城行初字第17号行政判决和新宁县人民政府新政处纠字（2011）1号《处理决定书》并责令重作。2012年12月10日，新宁县人民政府作出新政处纠字（2012）12号《处理决定书》，金子岭三组不服提起行政复议，邵阳市人民政府于2013年11月2日作出邵复决字（2013）3号《行政复议决定书》，维持新宁县人民政府新政处纠字（2012）12号《处理决定书》。
另查明：（一）争执山场在六十年代大集体化时期由金子岭大队统一规划为金子岭杉木林基地，统一规划造林，统一管理。七十年代末期，金子岭大队将造林权下放到各造林组管理至今。各方当事人未提供“土改”、“四固定”时期有关权属依据。1981年至1982年期间，全国开展林业“三定”工作，金子岭村各组在填报《山林所有证》时，存在重登、漏登、错登的情况，其中金子岭三组提供的新字第17号《山林所有证》记载：“猪头岭、面积30亩”，“刀季冲、面积20亩”、“凸古石田当头山、面积2亩”，山权、林权单位填为“上龙眼冲生产队”（三组），但在此处山场造林的还有金子岭一组和金子岭九组；金子岭二组提供的新字第3号《山林所有证》记载“城再岭、面积78亩”、“金家屋场外三角形、面积3亩”，山权单位填写寨子岭生产队（现金子岭二组）；金子岭十组提供的18号《山林所有证》记载“郭吉训屋背幼林、面积25亩”，山权单位填写十生产队，而在“山林分成办法”一栏中记载内容为“上龙眼队”。
（二）上世纪六十年代包括现争执的904亩林地在内的整个3459亩杉木林基地的林木归原造林单位所有。上世纪九十年代原造林陆续已被砍伐，现争执的九处山场的林木大部分为再生林，有的还为杉残林、荒山、土、火烧迹地。尤其是所争执的7号小班和7’号小班为第三人周代红、唐正发于2003年承包后所植树造林。
（三）新宁县人民政府新政处纠字（2012）12号《处理决定书》对新字第3号《山林所有证》、新字第18号《山林所有证》进行审查后予以撤销，而对新字第17号《山林所有证》未进行审查和撤销。新字第17号《山林所有证》系1982年全国林业“三定时”由新宁县人政府颁发给金子岭三组的山林权属证，山林地点中有猪头岭30亩（即7号小班和：7’号小班）和刀季冲20亩（即3号小班），山权单位和林权单位均填写为“金岭大队上龙眼冲生产队”（金子岭三组）。
原审认为，本案争议的猪头叉等九处山场的林木为金子岭大队原所辖的十个生产队于上世纪六十年代所造，且原造林已于上世纪九十年代陆续被砍伐，现有林木大部分为再生林，部分为杉残林、杉幼林甚至荒山、土、火烧迹地，新宁县人民政府将争议山场的林木确权给原造林单位所有明显不当。且争议山场中的7号小班和7’号小班即猪头叉和产子沙已由周代红、唐正发承包三十年用于植树造林，新宁县人民政府仍将周代红、唐正发承包期间所造林木确权给原造林单位所有明显不妥。特别是，新宁县人民政府在处理决定中没有查明九处争议山场的林木分别为哪一个具体的“原造林单位”所造，笼统地将九处争议山场的林木确权给“原造林单位”集体所有，该确权决定实际上还是没有明确权属。因此，新宁县人民政府新政处纠字（2012）12号《处理决定书》第一项处理决定事实不清，证据不足，处理不当，应予撤销。
新宁县人民政府在1982年山林定权发证时期将争执的九处山场中的部分分别以新字第3号、17号、18号《山林所有证》填发给金子岭二组、金子岭三组、金子岭十组。后通过审查，认为金子岭二组、金子岭十组持有的新字第3号、新字第18号两份《山林所有证》，“山权单位和林权单位”栏填的是“造林队”，而在“分成办法栏”的“山（％）”中填的却是上龙眼冲队，填写错误，并以此为由撤销了新字第3号《山林所有证》、新字第18号《山林所有证》中涉及争执区山场的相关事项，符合法定程序，应予以维持。新宁县人民政府在对新字第3号、新字第18号两份《山林所有证》进行审查和撤销的同时，没有对金子岭三组的新字第17号《山林所有证》的填发有无权属来源，发证程序是否合法进行审查，且在新字第17号《山林所有证》没有被撤销的情况下，又将此处林地权属确定给金子岭村委集体所有，造成同一林地两次相互矛盾的行政确权行为。因此，新宁县人民政府作出的新政处纠字（2012）12号处理决定第二项应予以部分撤销。
新宁县人民政府对金子岭九组所持有的《山林所有证底册（草册）》、《林木采伐许可证》及附图、附表的填发有无权属来源及是否合法进行了审查，并对其现实管业的情况进行了查明，在此基础上，将3’号小班的林木、林地确权给金子岭九组所有，认定事实清楚，符合法定程序，依法应予维持。
金子岭三组要求判令新宁县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为，将争议山场确权为金子岭三组所有的主张不能得到支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，确认林地所有权系人民政府的行政职权，人民法院只能对政府的确权行为进行司法审查和监督，不能直接判令政府将争议林地确权给谁。因此，对金子岭三组的该项诉讼请求，不予支持。原审遂判决：（一）撤销新宁县人民政府新政处纠字（2012）12号《处理决定书》处理决定第一项及第二项中的“双方所争执的3号小班、7号小班、7’号小班的林地权属归金石镇金子岭村委集体所有”的处理；（二）维持新宁县人民政府新政处纠字（2012）12号《处理决定书》处理决定第三项、第四项及第二项中的“双方所争执的1号小班、1’号小班、2号小班、4-1号小班、4-2号小班、4-3号小班、5号小班、6号小班、8号小班、9号小班的林地权属归金石镇金子岭村委集体所有”的处理；（三）由新宁县人民政府在判决生效后三个月内就双方所争执的1号小班、1’号小班、2号小班、3号小班、4-1号小班、4-2号小班、4-3号小班、5号小班、6号小班、7号小班、7’号小班、8号小班、9号小班的林木权属及双方所争执的九处山场中的3号小班、7号小班、7\'号小班的林地权属重新作出具体行政行为；（四）驳回新宁县金石镇金子岭村第三村民小组要求判令新宁县人民政府重新作出所争执的山场归其所有的具体行政行为的诉讼请求。
上诉人金子岭三组上诉称，原水头乡人民政府于1994年元月作出的水政（调）字第12号《调解终结书》未经依法撤销，是一份有效的行政文书。请求撤销原审判决，改判将上诉人与原审第三人所争执的猪头岭（叉）等九处山场在本届所造的林木权属归上诉人集体所有，并改判将上诉人与原审第三人所争执的猪头岭（叉）等九处山场的林地权属归上诉人集体所有。
被上诉人新宁县人民政府答辩提出，原水头乡人民政府制作的《调解终结书》遗漏了当事人，争执的各方未签字认可，不是一个有效的行政裁决书，不能作为确权依据，请求驳回上诉人的上述请求；原审第三人金子岭村委会、金子岭一组、金子岭二组、金子岭九组均同意被上诉人的答辩意见；原审第三人周代红、唐振发答辩提出其承包的山场是金子岭三组的。
本院二审查明的事实，与原审判决认定的事实一致。另查明，本院2010年12月15日作出的（2010）邵中行终字第93号行政判决，对原新宁县水头乡人民政府1994年元月下达的水政（调）字第12号《调解终结书》，以没有各方当事人签字为由，认定为没有生效的调解书。
本院认为，上诉人金子岭三组上诉提出，原水头乡人民政府于1994年元月作出的水政（调）字第12号《调解终结书》未经依法撤销，是一份有效的行政文书，请求撤销隆回县人民法院作出的（2014）隆行初字第8号行政判决，改判将上诉人与原审第三人所争执的猪头岭（叉）等九处山场在本届所造的林木、林地权属归上诉人集体所有的理由不成立。原新宁县水头乡人民政府1994年元月制作的水政（调）字第12号《调解终结书》没有各方当事人签字认可，且本院2010年12月15日作出的（2010）邵中行终字第93号行政判决中对该《调解终结书》已认定为没有生效的调解书，无须再撤销。原审在查明被上诉人新宁县人民政府新政处纠字（2012）12号处理决定中存在部分事实不清、程序违法的基础上，依照法律规定，作出（2014）隆行初字第8号行政判决，认定的事实清楚，程序合法，应予维持。上诉人金子岭三组提出的上诉理由没有事实依据，不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人新宁县金石镇金子岭村第三村民小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 段嫦娥
审判员 杨胜利
审判员 尹东初
二〇一四年九月二十五日
书记员 成 庆
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……