辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）大行终字第244号上诉人（一审原告）：大连安鑫房地产代理有限公司，住所地大连市西岗区民权街109号。法定代表人：刘建国，董事长。委托代理人：康波，辽宁杰仕孚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区联合路100号。法定代表人：于建军，局长。委托代理人：耿洪涛，该局工伤处副处长。委托代理人：徐景元，该局工伤处科员。一审第三人：宋雨珊，无职业。上诉人大连安鑫房地产代理有限公司因工伤认定一案，不服大连市沙河口区人民法院(2015)沙行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人大连安鑫房地产代理有限公司（以下简称安鑫房地产公司）的委托代理人康波，被上诉人大连市人力资源和社会保障局（以下简称大连市人社局）的委托代理人耿洪涛、徐景元，一审第三人宋雨珊到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。大连市人社局于2014年12月8日作出大人社工伤认字第2014053号《工伤认定决定书》，主要内容为：2012年6月21日受理宋雨珊的工伤认定申请后，根据提交的材料调查核实情况如下：2010年11月27日，宋雨珊下班途中乘21路公交车，在车上因该车躲避车辆踩刹车将其晃伤。致双膝、右小腿受伤。宋雨珊所受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，属于认定工伤范围，认定为工伤。安鑫房地产公司不服，向大连市沙河口区人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼。一审法院审理查明，宋雨珊于2010年4月20日到安鑫房地产公司工作，担任经纪人职务。2010年11月27日，宋雨珊下班途中乘21路公交车，在车上因该车躲避车辆踩刹车将宋雨珊晃倒，致双膝、右小腿受伤。经大连医科大学附属第一医院诊断为右膝前交叉韧带断裂，右膝外侧半月板损伤，右侧腓骨小头及右侧胫骨近端骨挫伤，左侧膝关节腔内及髌上囊积液。2011年9月22日，宋雨珊向大连市人社局申请工伤认定，同日，大连市人社局作出工伤认定申请补正材料通知书，要求宋雨珊于2011年12月22日前补正“劳动合同、公交集团证明、双方赔偿协议”，并告知补正材料后可以再次提出工伤认定申请。2011年12月23日宋雨珊再次提交工伤认定申请，2012年3月26日大连市人社局再次作出补正材料通知书，要求宋雨珊于2012年6月22日前补正“劳动合同、公交集团证明”，并于2012年7月16日以宋雨珊与安鑫房地产公司的劳动关系纠纷案在诉讼中为由，作出工伤认定程序中止通知书。恢复工伤认定程序后，2013年10月9日，大连市人社局向安鑫房地产公司送达伤亡事故举证通知书，安鑫房地产公司答复及举证未被大连市人社局采信。大连市人社局经对宋雨珊及其同事刘桂芳、于晓铭、高云进行调查，及根据大连公交客运集团汽车三分公司华东路客运站出具的事故证明，大连市人社局作出大人社工伤认字第2012056号工伤认定决定，认定宋雨珊构成工伤。安鑫房地产公司不服，向该院提起行政诉讼，在诉讼中，大连市人社局以“发现相关部门未对此事故的性质和责任予以明确”为由撤销了工伤认定决定书，安鑫房地产公司向本院提出撤诉申请，该院裁定准予安鑫房地产公司撤回起诉。大连市人社局对宋雨珊是否构成工伤继续进行补充调查。2014年10月15日，大连公交客运集团有限公司、大连公交客运集团有限公司汽车三分公司、大连公交客运集团有限公司汽车三分公司华东路客运站共同出具证明，主要内容为：2010年11月27日18：50分乘客宋雨珊女士乘坐公交集团三分公司华东路客运站21路公交车在金三角车站要下车时因司机踩刹车被晃伤。因在车内受伤，不属于交通事故，交通队不能出事故责任认定书，乘客是在公交车内受伤，公交集团三分公司华东路客运站承担部分责任。2014年11月5日，大连市人社局向大连市交通局发出《关于出具公交车内事故证明的函》，主要内容为：我局在审核工伤案件时，遇到职工乘坐公交车上下班途中，由于公交车躲避车辆或行人等原因，导致乘车人受伤。由于公交车内发生事故伤害，交警部门不出具《交通事故责任认定书》，且交通局下属的公交客运集团有限公司不属于行政机关，其出具的情况证明无法律效力，不能作为事故责任划分的依据。请交通局作为主管行政部门，对此类事故进行确认。2014年11月18日，大连市交通局复函，主要内容为：经核实，公交集团三分公司华东路客运站2010年11月对乘客宋雨珊女士公交车内受伤承担部分责任情况属实。据此，大连市人社局于2014年12月8日再次作出工伤认定，认定宋雨珊所受事故伤害构成工伤。另查，2012年2月13日，宋雨珊向大连市劳动人事争议仲裁委员会提出确认劳动关系的仲裁申请，于2012年3月13日撤回仲裁申请。2012年4月25日，宋雨珊再次向大连市劳动人事争议仲裁委员会提出确认劳动关系仲裁申请，大连市劳动人事争议仲裁委员会于2012年6月6日作出大劳人仲裁字[2012]第268号仲裁裁决书，裁决宋雨珊与安鑫房地产公司自2010年4月20日至2012年4月25日存在劳动关系。安鑫房地产公司不服，向大连市西岗区人民法院提起诉讼，大连市西岗区人民法院于2013年8月10日作出（2012）西民初字第1640号民事判决书，认为宋雨珊提供的“中介服务协议、照片、录音材料可以形成证据链”，判决确认安鑫房地产公司与宋雨珊之间自2010年4月20日至2012年4月25日存在劳动关系。安鑫房地产公司不服，向大连市中级人民法院提起上诉，大连市中级人民法院于2013年12月5日作出（2013）大民五终字第1126号民事判决书，驳回上诉，维持原判。安鑫房地产公司提起再审，辽宁省高级人民法院于2015年3月19日作出（2014）辽审四民申字第895号民事裁定书，驳回安鑫房地产公司的再审申请。一审法院判决认为,大连市人社局是劳动行政部门，具有对管辖区域内发生的伤害是否是工伤作出认定的职权。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应认定为工伤。即应同时满足“上下班途中”、“非本人主要责任的交通事故”两个基本法律要素。本案中，安鑫房地产公司对大连市人社局作出的认定宋雨珊构成工伤的行政行为，在受理申请、事实认定、认定程序上存有多处异议。第一，关于宋雨珊2010年11月27日是否上班一节，虽然安鑫房地产公司否认与宋雨珊之间在事故发生日存在劳动关系，但生效法律文书已经确认双方劳动关系至2012年4月25日终止，且在生效法律文书中均认定了“中介服务协议”、“照片”的证据效力，并据此证据确定劳动关系的事实，照片显示，宋雨珊于2010年11月27日上班的工作记录。故对于安鑫房地产公司提出的与宋雨珊不存在劳动关系、事故发生当日宋雨珊未上班的主张，该院不予支持。第二，关于宋雨珊是否在法定期限内向大连市人社局提出工伤认定申请一节。《工伤保险条例》第十七条第二款规定，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。安鑫房地产公司未提出工伤认定申请，宋雨珊于2011年9月22日向大连市人社局首次提出工伤认定申请，距事故发生日即2010年11月27日未超过法律规定的1年期限，因提出工伤认定申请需要提交“与用人单位存在劳动关系的证明材料”，而安鑫房地产公司作为用人单位与宋雨珊存在劳动争议，补正材料期间以及安鑫房地产公司与宋雨珊就确认劳动关系提起仲裁、诉讼期间均不属于职工自身原因耽误申请时间的情形，宋雨珊再次向大连市人社局提出工伤认定申请，造成申请期限延误的后果不应由宋雨珊本人承担。故对安鑫房地产公司提出的宋雨珊申请工伤认定超过法定期限的主张，该院不予支持。关于大连市人社局作出工伤认定程序是否合法一节，依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。大连市人社局在首次作出工伤认定决定后，认为在其工伤认定中关于“非本人主要责任的交通事故”取证存在欠妥，只取得了大连公交客运集团汽车三分公司华东路客运站出具的证明，该公司并非是有权机构，亦未对事故的性质和责任予以明确。故大连市人社局进行了自行纠错，撤销了原工伤认定决定，重新进行补充调查。在补充调查中，大连市人社局通过发函取得了大连市交通局作出的关于宋雨珊乘坐公交车受伤的证明材料，并据此重新作出工伤认定。大连市人社局在事故责任认定书不存在的情况下，其根据大连市交通局的证明材料对宋雨珊发生事故的事实作出认定，并无不当，不属于安鑫房地产公司提出的“再次以相同事实与理由认定第三人属于工伤”的情形。依照《工伤保险条例》第十九条第二款之规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”安鑫房地产公司提供的证据不足以推翻大连市人社局提供的证据，对此应承担不利后果，故对安鑫房地产公司提出的没有交警部门责任认定书就不能认定交通事故的主张，该院不予支持。对于安鑫房地产公司提出的大连市人社局认定工伤程序超过60日的主张，因认定过程中安鑫房地产公司与宋雨珊进行了确认劳动关系的民事诉讼，大连市人社局作出中止工伤认定程序，中止的期限不应计算在工伤认定期限内，故对安鑫房地产公司的此项主张，该院不予支持。但在大连市人社局进行工伤认定调查过程中，确实存在制作调查笔录时未记载告知被调查人执法人员情况、受理工伤认定申请表中日期与工伤认定决定书中受理日期书写不一致等程序轻微违法问题，但对安鑫房地产公司权利不产生实际影响，不必然产生工伤认定行政行为被撤销的法律后果。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认大连市人社局于2014年12月8日作出的认定宋雨珊所受伤害为工伤的行政行为违法。安鑫房地产公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，撤销大连市人社局作出的工伤认定决定书。主要理由是：一、一审判决认定事实错误。宋雨珊在公交车上受伤在法律上应当定性为何种性质的行为，没有交警部门的交通事故责任认定书，没有司法部门的结论性意见，也没有人民法院生效的裁判文书。而且在原审法院采信的公交公司的书面证明中，公交公司也认为不属于交通事故，交通局也没有对法律性质进行定性，只陈述了事情的经过。大连市人社局不具有认定事故性质的权利，属超越职权；二、一审适用《工伤保险条例》第14条第6项，该适用的前提必须已经认定为交通事故。一审还适用了《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，这是针对本人主要责任的，是事故责任划分，没有针对事故本身的性质，大连市人社局、一审法院都认为是交通事故，明显属于认定事实错误；三、关于行政程序的问题，大连市人社局提供的宋雨珊填写的工伤认定申请书是12年6月20日，超越了申请工伤认定的期限。大连市人社局答辩在11年9月22日收到申请，并启动工伤认定程序，时间矛盾。根据法律的规定，劳动者受到工伤应该向工伤认定部门提交书面的工伤认定申请书，本案中大连市人社局在没有申请的情况下就启动了工伤认定程序，行政程序违法。工伤认定的整个程序经历了3年多的时间，扣除安鑫房地产公司和宋雨珊进行劳动争议诉讼的2年多的时间，大连市人社局认定本案的行政程序是1年多，也超过了工伤保险条例规定的60天的行政行为的期限；四、原审认定收集相关证据后重新启动工伤认定程序，但是工伤保险条例中没有可以重新启动工伤认定的规定。综上，被诉具体行政行为没有主要事实依据、超越法定职权、违反法律规定、行政程序违法，应予撤销。大连市人社局答辩认为,根据道路交通安全法的相关规定，在公交车上晃倒摔伤，属于交通事故，被上诉人适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定作出被诉工伤认定决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。宋雨珊陈述意见称，因公交司机躲避车辆急刹车致使其在公交车上晃倒摔伤，应该认定为交通事故且公交司机应当负主要责任。请求驳回上诉，维持原判。本案一审审理期间，大连市人社局向一审法院提交了以下证据:1、大人社工伤认字第2012056号工伤认定决定书；2、工伤认定申请表；3、急诊、病案资料；4、大连公交客运集团汽车三分公司华东路客运站出具的证明；5、路线图，房产证；6、私营企业注册内容查询卡；7、工作记录照片；8、劳动合同、大劳人仲裁字[2012]第268号仲裁裁决书、（2012）西民初字第164号民事判决书、（2013）大民五终字第1126号民事判决书；9、安鑫房地产公司提供的宋雨珊情况说明、考勤规定、明细、中介服务协议、司法鉴定意见书；10、职工伤亡事故调查笔录（刘桂芳、高云、于晓铭、宋雨珊）；11、大连市人社局向大连市交通局发函（大人社函[2014]81号）；12、关于对“大人社函（2014）81号”的复函；13、大人社工伤认字第2014053号工伤认定决定书；14、工伤认定申请表、补正材料通知书、受理通知书、第三人身份证复印件、伤亡事故举证通知书、工伤认定程序中止通知书、工伤认定决定书、送达回执。大连市人社局还提供了《工伤保险条例》第十四条、辽人社（2013）172号《转发人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见通知》第十六条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题规定》（法释[2014]9号）第一条作为其作出行政行为的法律依据。安鑫房地产公司向一审法院提交了以下证据:1、劳动合同、员工信息登记表；2、考勤记录；3、劳动仲裁庭审笔录；4、大劳人仲裁字[2012]第268号仲裁裁决书、（2012）西民初字第1640号民事判决书、（2013）大民五终字第1126号民事判决书；5、中介服务协议书；6、大人社工伤认字第2012056号工伤认定决定书；7、大人社工伤认字第2014053号工伤认定决定书；8、针对大人社工伤认字第2012056号工伤认定决定诉讼中大连市人社局提交的证据清单；9、大连市交通局官方网站的职能简介。宋雨珊向一审法院提交了以下证据:辽宁省高级人民法院作出的（2014）辽审四民申字第895号民事裁定书。一审法院经审查认为，安鑫房地产公司提供的证据1未被生效法律文书认定，证据2系安鑫房地产公司自行制作，宋雨珊亦不予认可，故该院对该两份证据不予采信；安鑫房地产公司提供的其他证据与大连市人社局及宋雨珊提供的证据具有客观真实性、合法性、均与本案关联，该院依法予以采信。上述证据材料均已随案移送至本院，经本院审查，一审法院的认证意见正确，本院予以确认。本院确认的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，大连市人社局是劳动行政部门，具有对管辖区域内发生的伤害是否是工伤作出认定的职权。关于宋雨珊受伤当日是否上班的问题。生效法律文书已经确认宋雨珊与安鑫房地产公司之间自2010年4月20日至2012年4月25日存在劳动关系，且在生效法律文书中亦确认了“中介服务协议”、“照片”的证据效力，可以证明宋雨珊受伤当日上班的事实。故对于安鑫房地产公司提出的与宋雨珊不存在劳动关系、事故发生当日宋雨珊未上班的主张，本院不予支持。关于宋雨珊在公交车上因该车躲避车辆踩刹车被晃倒受伤是否属于“交通事故”及“非本人主要责任”的问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（五）项的规定，“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。本案中，宋雨珊乘坐的公交车因躲避车辆踩刹车致使其被晃倒受伤，应当符合上述规定。依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。大连市人社局在事故责任认定书不存在的情况下，通过调查核实，结合大连市交通局的证明材料等证据认定宋雨珊所受伤害属于“非本人主要责任的交通事故”，符合相关规定。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”安鑫房地产公司提供的证据不足以否认宋雨珊系在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的事实，对此应承担不利后果。综上，被诉工伤认定决定认定事实清楚，适用法律正确。关于被诉工伤认定决定程序是否合法的问题。大连市人社局提供的证据可以证明宋雨珊首次提出申请的时间为2011年9月22日，距事故发生日2010年11月27日未超过法律规定的1年期限。大连市人社局收到该申请后，认为宋雨珊提交的材料不完整，以书面形式告知其补正，2012年6月21日，大连市人社局收到宋雨珊提交的全部补正材料后，出具《工伤认定申请受理通知书》，启动工伤认定程序，不存在安鑫房地产公司主张的在没有申请的情况下就启动工伤认定程序及时间矛盾的情形。关于安鑫房地产公司主张大连市人社局在无当事人再次申请的情况下重新启动工伤认定程序无事实和法律依据的问题，本院认为，行政机关基于自行纠错原则，有权撤销原具体行政行为，重新作出新的具体行政行为，且基于提高行政效率、方便当事人的考虑，本案中大连市人社局在无当事人再次申请的情况下，经过补充调查，作出新的工伤认定决定并无不当。安鑫房地产公司提出的工伤认定超过法定期限等其他程序问题，属程序瑕疵，但对安鑫房地产公司权利不产生实际影响，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被诉工伤认定决定违法正确，本院应予维持。安鑫房地产公司的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人大连安鑫房地产代理有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  王少琨审 判 员  王艳波代理审判员  马小红二〇一五年十月十日书 记 员  周 丹