山东省聊城市东昌府区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）聊东行初字第12号
原告：山东聊城振华量贩超市有限公司。驻聊城市闸口新时代南广场。
法定代表人：刘跃华，男，董事长。
委托代理人：苏强，男，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。
委托代理人：郭延宽，男，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。
被告：聊城市东昌府区食品药品监督管理局。驻聊城市东昌府区东关大街3号。
负责人：孟宪东，男，副局长。
委托代理人：赵长记。
委托代理人：张桂明，男，山东鲁风律师事务所律师。
原告山东聊城振华量贩超市有限公司（以下简称振华超市）不服被告聊城市东昌府区食品药品监督管理局（以下简称东昌府食药局）2014年11月4日作出的（聊东昌）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》，于2015年3月23日向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月27日依法受理，于2015年4月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月24日公开开庭审理了本案。原告振华超市的委托代理人苏强、郭延宽，被告东某府食药局的委托代理人赵长记、张桂明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东昌府食药局于2014年11月4日作出（聊东昌）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》。该决定书显示，2014年7月17日，在专项监督检查中，东某府食药局执法人员发现，振华超市正在经营5升／桶龙大花生浓香食用调和油。在该产品标签“食用调和油”字样的上方标注了“花生浓香”修饰语，利用“花生浓香”强调花生油系食用调和油中有特性的配料，但没在配料表中把花生油的添加量标出来，违反了《预包装食品标签通则》4.1.4.1的规定，进而违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第（九）项的规定。振华超市出具的进销存货证明显示从2012年7月17日至2014年7月16日共购进5升／桶龙大花生浓香食用调和油1158桶，进价67.7元／桶，售价69.8元／桶，售出1126桶，结余32桶。以上这种食用调和油合计经营的货值总金额为80828.4元，共获利2364.6元。《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（十一）项规定，禁止生产经营其他不符合食品安全标准或者要求的食品。食品经营者应当经营标签符合《中华人民共和国食品安全法》规定的预包装食品。振华超市在现场检查及后续调查期间态度端正，积极配合调查，且其销售的商品内在质量合格，其标签不合格未对产品的质量产生实质影响，未对消费者造成严重危害后果，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定，决定对其减轻处罚。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定，决定对振华超市予以减轻处罚如下：1、没收违法所得2364.6元。2、罚款242484元。
被告东某府食药局于2015年4月16日向本院提交了以下证据：
1、被告2014年7月17日对原告的现场检查笔录。该笔录显示原告正在销售的龙大牌花生浓香食用调和油数量、价格及标签标注情况。
2、被告2014年8月7日对原告代理人曲某的询问笔录。该笔录显示，曲某陈述了原告经营销售涉案花生油的具体情况及该花生油的标签标注情况。
3、原告于2014年7月17日出具的证明。该证明显示原告在2012年7月17日至2014年7月16日经营龙大花生浓香调和油的进销存数据。
4、原告振华超市的营业执照及食品流通许可证。
5、原告振华超市的委托书。
6、被告工作人员拍摄的照片两张。
被告主张上述证据可以证明，原告经营销售的龙大花生浓香食用调和油的标签特别强调了花生油这一配料，但未按《预包装食品标签通则》的规定标示花生油的添加量。原告在2012年7月17日至2014年7月16日共购进每桶5升的龙大花生浓香食用调和油1158桶，进价每桶67.7元，售价每桶69.8元，售出1126桶，结余32桶。以上食用油货值金额80828.4元，原告获利2364.6元。
7、山东龙大植物油有限公司成品油脂检验报告。
8、山东龙大商贸有限公司聊城分公司组织机构代码证、税务登记证、营业执照。
被告主张证据7、8是对原告减轻处罚的证据。
9、（聊东某）食药监食案源（2014）011号《案件来源登记表》。
10、《立案审批表》。
11、（聊东某）食药监食罚告（2014）032号《食品处罚事先告知书》、（聊东某）食药监食听告（2014）032号《听证告知书》及送达回证。
12、听证笔录。
13、听证报告。
14、案件调查终结报告。
15、案件合议笔录。
16、案件审核意见表。
17、案件集体讨论记录。
18、行政处罚决定审批表。
19、（聊东某）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》及送达回证。
被告主张证据9-19可证明其作出的处罚决定符合法定程序。
原告振华超市诉称：一、被告对原告的行政处罚没有事实根据。（一）原告标注的“花生浓香”是指该调和油的口味，不是指该调和油的配料。口味与配料截然不同，被告认为“花生浓香”属于该调和油的配料属于主观推断，没有任何证据支持。（二）对于调和油的口味，不需要标注含量。《预包装食品标签通则》（GB7718－2011）问答（修订版）第四十条讲到，只在食品名称中出于反映食品真实属性需要，提及某种配料或成分而未在标签上特别强调时，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成某的含量。只强调食品的口味时也不需要定量标示。（三）华测检测报告和2013年1月16日聊城市产品质量监督检验所质检报告，充分证明了原告销售的龙大“花生浓香”食用调和油标注合法。根据信赖原则，原告基于国家机关出具的合法证明文件依法销售，被告不应认定原告的行为违法。（四）事实上，该调和油具有花生口味，原告没有夸大或虚假标注，“花生浓香”不构成对该调和油的修饰。（五）该产品的标注没有影响公共管理秩序，也没有误导公众，更没有影响食品安全，故对原告的行政处罚没有事实根据。（六）原告经营的产品标签是生产厂家设计制作的，原告没有违法的主观故意，故不构成违法行为。（七）被告对2012年7月17日至2014年7月16日的违法时间段认定错误。期间产品价格不一致、标签不一致、有停止销售的情况。被告认定一致不成立。（八）被告认定的获利金额错误，没收违法所得2364.6元错误，原因是中间价格有波动，包括人员工资、管理费用等。（九）被告认定的产品标签不符合标准要求，但生产厂家对该产品标签进行了送检，经检验合格。被告没有资格认定产品标签违反了标准。（十）被告称对原告减轻处罚，但却对原告处罚244848.6元。二、被告对原告的行政处罚没有法律依据。（一）被告引用的条文是标注配料没有标明含量的规定，而本案中原告标注的是口味，原告没有法定义务标注配料含量。被告引用的法律条文不适用于本案。（二）原告属于销售者，但是被告对原告的行政处罚却引用对生产者处罚的条款，被告属于适用法律错误。《食品安全法》第四十八条规定，食品和食品添剂的标签、说明书，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产者对标签、说明书上所载明的内容负责。据此，销售者不对标签上载明的内容负责。（三）除了现场发现的标有“花生浓香”的食用调和油外，被告没有任何证据证明原告已经售出的食用油也标有“花生浓香”。被告认定原告已售出的1126桶油与现场发现标有“花生浓香”食用调和油一样证据不足，属于主观臆断。（四）《食品安全法》第四十二条第一款第（九）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标有法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。该条是生产者的义务，不是销售者的义务。原告属于销售者，销售者也无法实现包装上应当标注的事项。（五）《食品安全法》第二十八条规定，禁止生产经营其他不符合食品安全标准或者要求的食品。法律没有规定本案的情形属于其他不符合食品安全标准或者要求的食品，该规定不适用于本案。（六）《食品安全法》第八十六条第（二）项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。首先，原告的行为不违法，不应受到行政处罚；其次，被告没有证据证明原告已售出的1126桶油与涉案产品一样；再次，该条规定没收违法生产经营的工具、设备、原料等物品。只有生产者才有生产经营的工具、设备、原料，销售者不存在生产经营的工具、设备、原料，该条款显然是针对生产者的规范，不是针对销售者的规范。（七）《行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。根据法无具体规定不可处罚原则，被告不应对原告处罚。三、被告对原告的行政处罚违反法定程序。被告在同一时间、同一地点发现龙大等多家食用油均存在标注问题，却分别下达处罚决定书，违反了一事不二罚原则。
综上，原告认为，原告销售的龙大“花生浓香”食用调和油不存在标签标注违法事实，不应当被处罚。被告对原告的行政处罚没有事实和法律依据。请求法院撤销被告作出的（聊东某）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》，由被告承担本案的诉讼费用。
原告振华超市向本院提交了以下证据：
1、青岛市华测检测技术有限公司2014年10月29日出具的标签审核报告。原告主张以此证明涉案产品标示合格。
2、聊城市产品质量监督检验所出具的检验报告。原告主张以此证明涉案产品标示、标签及内在质量合格。
被告东昌府食药局辩称：一、答辩人作出的（聊东昌）食药监食罚（2014）第032号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿。原告销售的5升／桶龙大花生浓香食用调和油在其标签的“食用调和油”字样上方标注了“花生浓香”，实质上就是用“花生浓香”做修饰语，显而易见地向消费者强调该产品添加了花生油的配料。该做法实际上是强调“花生”在该产品中的价值和特性，让一般消费者认为含有花生油这种价格明显高于大豆油的有价值有特性的配料，误导消费者认为花生油占主要成分。“花生浓香”四个字放在“食用调和油”的紧邻上方，按照中文的语法结构明显就是修饰“食用调和油”。原告认为“花生浓香”是强调产品的食用味道，并非对某种配料的强调，但从原告销售产品的外包装来看，其标签上以图形、字体、文字、文字说明等方式突出了“花生”二字，特别强调了该产品添加了花生油的配料。
在《食用调和油SB／T20292》中，“食用调和油”的定义为，根据食用调和油的化学成分，以大宗高级食用油为基质油，加入另一种或一种以上具有功能特性的食用油，经科学调配有增进营养功效的食用油。“具有功能特性的食用油”的定义为高油酸型油脂、高亚油酸型油脂、含a或y亚麻酸型油脂、含花生四烯酸型、富含VE、谷某型油脂。《GB7718－2011》第4.1.3.1.2条规定，各种配料应按制造或加工食品时加入量的递减顺序排列；加入量不超过2%的配料可以不按递减顺序排列。龙大牌“花生浓香型食用调和油”的配料标示为：浸出一级大豆油，压榨一级花生油，一级芝麻油，抗氧化剂（特丁基对苯二酚）。本产品所含大豆油的加工原料为转基因大豆。显然，在龙大牌“花生浓香食用调和油”中花生油不是基质油，而是加入的一种具有功能特性的高油酸型油脂。《GB7718-2011》4.1.4.1规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成分中的含量。因此，答辩人认定原告经营的龙大牌“花生浓香食用调和油”标签标示违反该规定的定性是正确的。
原告在2012年7月17日至2014年7月16日期间经营标签不符合食品安全标准的龙大牌花生浓香食用调和油的数量、金额、违法所得，有原告提供的龙大花生调和油的进销存清单等证据证明。答辩人在具体执法过程中可以根据需要对食品进行检验，但本案中，原告销售的龙大花生浓香食用调和油标签上强调添加花生油配料而未标示添加量，可通过正常的视觉和认知加以判断，因而无需委托检验机构进行检测。预包装食品标签标示要遵守《GB7718-2011》的强制性规定，龙大花生浓香食用调和油也不应例外。第三方检测机构对于龙大牌花生浓香食用调和油标签标示的判定不能和国家食品安全强制性标准相违背。产品标签虽不是原告制作，但原告经营标签不符合食品安全标准的食品的行为，违反了《食品安全法》第二十八条第（十一）项的规定，属违法行为。根据《食品安全法》第四条第三款和《行政处罚法》第十五条、第二十条之规定，我单位对原告经营销售龙大花生浓香食用调和油的违法行为具有查处的法定职权。答辩人不予没收原告违法经营的食品等物品的减轻处罚，符合《行政处罚法》的规定。
二、答辩人作出的（聊东某）食药监食罚（2014）第032号行政处罚决定书适用法律正确，处罚适当。《食品安全法》规定，生产者对标签、说明书上载明的内容负责。食品的生产者对标签内容负责，但不能免除食品经营者经营标签不符合食品安全标准的食品的法律责任。《食品安全法》第二十条第（四）项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。此规定明确指出，与食品安全、营养有关标签标识的要求属于食品安全的范畴。《食品安全法》第二十八条第（十一）项规定，禁止生产经营其他不符合食品安全标准要求的食品。因此，本案属于该法律条文规定的范畴。《食品安全法》第二条第（一）项规定，食品生产和加工称食品生产，食品流通和餐饮称食品经营。《食品安全法》第八十六条规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由有关部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。原告称答辩人对原告的处罚引用的是对生产者处罚条款系对法律的误读和曲解。
三、答辩人作出（聊东某）食药监食罚（2014）第032号行政处罚决定书的程序合法。答辩人先后在原告处发现性质相同的违法行为，并分别立案查处，两个或两个以上性质相同的违法行为不属于一事，不属于一事不再罚。答辩人作出处罚决定书遵循了《行政处罚法》等的相关程序规定，程序合法。
综上，答辩人认为，（聊东某）食药监食罚（2014）032号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚得当，请法院维持该处罚决定书。
针对被告提交的证据，原告表示对证据的真实性无异议，但认为被告提交的证据并不能证明其所要证明的问题。原告认为，现场检查笔录只能证明现场原告出售涉案调和油的数量，被告对曲某的调查笔录、照片不能证明原告销售的其他龙大食用油与涉案物品一致。原告出具的证明只能证明原告销售了龙大花生调和油产品，并没有载明标示与涉案产品一致，也没有载明原告所销售龙大花生油的进价及销售价格。进销存清单不能证明原告销售的龙大花生油与涉案龙大花生油一致。被告未按程序具体核实涉案数据。
针对原告提交的证据，被告认为，青岛华测检测报告中载明未经同意，不得将报告用于法庭举证。标签标示属于外在可直接读取的内容，不需要专门委托检验，检验报告也要遵守《预包装食品标签通则》的规定。同时，标签审核报告中的样品照片进一步印证了被告提交照片的真实性，照片中有花生浓香的字样和图形，但未按国家规定标示花生油的含量。被告认可涉案产品内在质量合格，正是基于质量合格作出的减轻处罚。
经庭审质证，本院对证据作以下确认：
对于被告提交的证据，原告对证据的真实性均表示无异议。上述证据真实、合法，与本案相关联，为本案的有效证据。
对于原告提交的证据，被告对证据的真实性均表示无异议。上述证据真实、合法，与本案相关联，为本案的有效证据。
经审理查明，2014年7月17日，被告在专项监督检查中发现原告正在经营5升／桶龙大花生浓香食用调和油。被告认为该产品的标签标注不符合食品安全国家标准《预包装食品标签通则》的规定，经立案、调查、告知、听证后，被告于2014年11月4日作出（聊东某）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚如下：1、没收违法所得2364.6元。2、罚款242484元。原告不服，向聊城市人民政府申请复议。在收到维持处罚决定的复议决定书后，原告向我院提起行政诉讼，要求撤销被告2014年11月4日作出的（聊东某）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》，并由被告承担本案的诉讼费用。
案经合议庭评议，本院认为：
原告所销售的5升／桶龙大花生浓香食用调和油的标签标注及销售价格、数量问题是本案当事人争议的主要焦点之一。对于原告销售5升／桶龙大花生浓香食用调和油的具体情况，被告所提交证据中有现场检查笔录、询问调查曲某的笔录、照片、原告2014年7月17日出具的进销存证明及清单。在被告2014年7月17日对原告闸口店的现场检查笔录中，明确记载原告所售的5升／桶龙大花生浓香食用调和油的包装标签正面印有“龙大花生浓香食用调和油”，侧面标示配料为浸出一级大豆油、压榨一级花生油、一级芝麻油、抗氧化剂。在被告2014年8月7日调查询问曲某的笔录中，曲某作为受原告委托处理相关事宜的人员，曲某所述原告销售5升／桶龙大花生浓香食用调和油的标签标注内容与被告现场检查笔录所记载的内容相同。同时，曲某陈述了原告购、销、存该食用调和油的情况，即原告从2012年7月17日开始至被告检查时共购进1158桶，进价为67.7元／桶，销售价为69.8元／桶，至2014年7月16日已售出1126桶，尚有32桶未售出。原告2014年7月17日出具的进销存证明与曲某所述的原告购、销、存情况一致。照片显示5升／桶龙大花生浓香食用调和油的标签上标注了“花生浓香食用调和油”，且原告代理人曲某签字确认该图片与原告所售实物一致。关于原告向被告提交的清单问题，被告当庭称原告代理人曲某解释因电脑程序问题、时间跨度大，价格不一定真实，只能证明销售物品的类型，其他都不一定准确，且该清单中的各项数字自身都无法核对一致，因此，该证据无法证明原告所销售涉案食用调和油的数量及价格，也无法否认其他证据所证明的涉案食用调和油的数量及价格。由此，上述证据可以证明，原告所销售的5升／桶龙大花生浓香食用调和油的标签上标注了“花生浓香”的字样，但并未在配料表中标注花生油的添加量。曲某作为受原告委托处理涉案食用调和油事宜的代理人，其关于原告购、销、存涉案食用调和油的陈述与原告2014年7月17日出具的进销存证明足以证明原告从2012年7月17日开始至被告检查时共购进1158桶，进价为67.7元／桶，销售价为69.8元／桶，至2014年7月16日已售出1126桶，尚有32桶未售出。
《中华人民共和国食品安全法》第九十九条规定，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。第二十条规定，食品安全标准包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。《预包装食品标签通则》（GB7718－2011）4.1.4.1规定，如果在食品标签或食品说明书特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成分中的含量。因此，原告所销售的5升／桶龙大花生浓香食用调和油作为预包装食品，其标签标注应当符合作为食品安全标准的《预包装食品标签通则》的规定。在该食用调和油的标签上，“花生浓香”与“食用调和油”采用了同一的字体和字号，强调了花生油是该调和油中的配料或成分。原告所销售的花生浓香食用调和油的主要成分为大豆油。在一般情况下，花生油的市场价格明显高于大豆油，花生油的成分在该调和油中属于有价值、有特性的配料或成分。根据《预包装食品标签通则》（GB7718－2011）4.1.4.1规定，在该食用调和油的标签上应当标注花生油的添加量，但实际并未标注花生油的添加量。“花生浓香”的标签标注极易误导消费者认为该食用调和油的主要成分为花生油，原告辩称“花生浓香”是口味并非配料的说法不能成立。任何检验检测机构的检测结果都不能违反法律规定，原告所提交的标签审核报告及检验报告不能证明涉案食用调和油的标签标注符合法律规定。
因此，被告认定原告经营的龙大花生浓香食用调和油标签不符合《预包装食品标签通则》（GB7718－2011）4.1.4.1规定，原告从2012年7月17日开始共购进1158桶，进价为67.7元／桶，销售价为69.8元／桶，至2014年7月16日已售出1126桶，尚有32桶未售出事实清楚，证据充分。
在专项监督检查中发现原告正在经营5升／桶龙大花生浓香食用调和油后，被告予以立案，经调查取证后形成案件调查终结报告。在合议、集体讨论后，告知振华超市拟对其进行处罚，并告知其享有申辩和听证的权利。在举行听证会后，被告再次进行合议、集体讨论。经审批后，被告于2014年11月4日作出（聊东某）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》，于2014年11月7日向振华超市送达。被告作出该处罚决定书的程序符合法律规定。
《中华人民共和国食品安全法》第二条规定，食品生产和加工称食品生产，食品流通和餐饮称食品经营。第二十八条（十一）项规定，禁止生产经营其他不符合食品安全标准或者要求的食品。第四十二条第一款第（九）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。第八十六条规定，对生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值一万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款。由此，原告销售涉案食用调和油属于法律规定的食品经营。《预包装食品标签通则》（GB7718－2011）属于国家食品安全标准的规定，原告销售的龙大花生浓香食用调和油标签不符合该通则4.1.4.1的规定，被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（十一）项、第四十二条第一款第（九）项的规定，根据第八十六条的规定没收原告的违法所得2364.6元，并处罚款242484元，适用法律正确。原告认为其为销售者不应当按照第八十六条第（二）项予以处罚的说法不能成立。
被告在对原告的经营场所检查时发现龙大等多家食用油均存在标注问题，分别下达处罚决定书，属于对性质相同的违法行为进行处罚。原告诉称被告违反了一事不二罚原则的理由不能成立。
综上，被告于2014年11月4日作出（聊东某）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》主要证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求予以撤销该处罚决定书的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告山东聊城振华量贩超市有限公司要求撤销被告聊城市东昌府区食品药品监督管理局2014年11月4日作出的（聊东昌）食药监食罚（2014）032号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山东聊城振华量贩超市有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 雷素兰
审 判 员 于淑青
人民陪审员 王孟晓
二〇一五年六月三日
书 记 员 辛艳敏