浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙05行初20号
原告宋建荣。
委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被告湖州太湖旅游度假区管理委员会，住所地湖州�太湖旅游度假区太湖路。
法定代表人葛伟，该管理委员会主任。
委托代理人沈利祥，该管理委员会工作人员。
委托代理人徐晓青，浙江银湖律师事务所律师。
第三人邵佰民。
第三人高新荣。
第三人高新江。
上列三位第三人的共同委托代理人姚李吉，浙江银湖律师事务所律师。
原告宋建荣诉被告湖州太湖旅游度假区管理委员会、第三人邵佰民、高新荣、高新江行政协议一案，本院于2016年2月23日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告在法定期限内进行了答辩和举证，第三人未�法定期限内向本院提交证据材料。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。原告宋建荣及其委托代理人冯振兴，被告湖州太湖旅游度假区管理委员会(以下简称太湖管委会)的委托代理人沈利祥、徐晓青，第三人邵佰民、高新荣、高新江的委托代理人姚李吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宋建荣起诉称，2010年7月1日原告与塘甸水产村经济联合社(以下简称塘甸水产村)签订《租地协议》，承租了该村在长兜港以东沿太湖岸的整块低洼地(以下简称涉案地块)，由原告围填。2015年6月，原告获悉，被告与第三人签订了《新桥村(太湖滩堤)农房拆迁安置补偿协议书》及相关补充协议，对上述土地进行征地补偿，被告分别向第三人支付2528094元和831906元。原告认为上述安置补偿协议及相关补充协议无效：1.涉案的安置协议及�关补充协议包含了原告依法享有土地承包经营权的围填土地和经营场所，但至今未给予原告任何补偿；2.在实施征地补偿过程中，被告未尽审查义务，签订的安置补偿协议及相关补充协议明显缺乏事实根据和法律依据，没有听取原告的意见，没有履行相关法律程序，故被告实施的行政行为程序和实体均违法；3.被告未履行法定的农用地转用程序即擅自占用农用地进行非农建设，违反《土地管理法》第四十四条的规定；4.被告未经浙江省人民政府批准擅自与第三人订立合同占用农用地进行非农建设，违反《土地管理法》第四十五条的规定。此外，湖州太湖旅游度假区拆迁事务所是湖州太湖旅游度假区房屋拆迁办公室唯一的出资人和管理人，湖州太湖旅游度假区房屋拆迁办公室是太湖管委会的内设机构，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定，太湖管委会是本案的适格被告。综上，请求法院判决被告与第三人签订的《新桥村(太湖滩堤)农房拆迁安置补偿协议书》及相关补充协议无效。
原告宋建荣向本院提交了以下证据材料：
第一组证据：1.《租地协议》；2.《合作协议》；3.营业执照，证明原告租用涉案地块，且与第三人就涉案地块东面洼地签订合作协议，原告经营的野鸭专业合作社位于涉案地块，其具备诉讼主体资格。
第二组证据：4.湖州市房地产价格评估单；5.拆迁补偿金额清单（装修设施）；6.拆迁补偿清单（附属设施），证明签订涉案协议的原因是拆迁而非买卖。
第三组证据：7.《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议�》；8.《补充协议》；9.通知，证明涉案协议签订的原因为太湖旅游度假区重点项目建设，涉案协议属于行政协议，被诉行政行为存在。
第四组证据：10.2013年11月7日宋建荣与邵佰民通话录音文字记录；11.2013年12月11日宋建荣与邵佰民通话录音文字记录；12.上述两通话录音的刻录光盘，证明因邵佰民未支付合作协议下款项，原告已行使单方解除权。
第五组证据：13.湖州太湖旅游度假区管理委员会官网打印文件，证明湖州太湖旅游度假区房屋拆迁办公室系被告内设机构，规划与建设局同时挂拆迁办牌子。
第六组证据：14.湖州太湖旅游度假区拆迁事务所工商公示信息，证明湖州太湖旅游度假区房屋拆迁办公室系该拆迁事务所的唯一出资人及管理人，其经营范围为太湖旅游度假区�的房屋拆迁安置，与行政机关的行政管理目的具有高度一致性，不具备实施商业开发的主体资格。
被告太湖管委会答辩称，1.原告不符合提起行政诉讼的法定条件，依法应驳回起诉。被告下属单位与第三人签订的被诉协议不对涉案经营场地所在的土地所有权人或使用权人合法权益产生影响，亦与原告无利害关系。据此，原告提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（一）项的规定，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）款第（一）项、第（八）项之规定，应裁定驳回其起诉；2.被告未实施涉案经营场所的征迁行为。第三人邵佰民系涉案经营设施的所有权人，涉案协议系被告下属单位与第三人在平等、自愿基础上达成的一致意思表示，从订立协议的目的及协议的实质内容看，双方应为民事法律关系而非行政法律关系，故原告与涉案协议无利害关系。综上，请求法院驳回原告起诉。
被告太湖管委会在法定期限内向本院提交了以下证据材料：
第一组证据：1.个体工商户营业执照；2.税务登记证，证明涉案协议的签订依据。
第二组证据：3.《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》；4.《补充协议》，证明被告与第三人签订的协议系民事合同，是双方真实意思的表示且不违反法律法规的强制性规定，涉案协议合法有效。
第三人邵佰民、高新荣、高新江答辩称，第三人认为涉案协议系湖州太湖旅游度假区拆迁事务所对第三人地上构建物的民事补偿，该协议并未侵害原告利益，原告诉称该协议侵犯其合法权益，要求撤销涉案协议与事实不符。
第三人于开庭前向本院申请证人姚某出庭作证，用以证明涉案协议的补偿系针对涉案地块的地上附着物，并未侵犯原告合法权益；涉案地块系国有土地，原告对涉案地块不具有合法权益；原告在2003年对涉案地块的构筑与2010年之后涉案地块的改建或添附行为不具有关联性。证人姚某陈述，涉案地块系2003年由塘甸水产村村民围填形成的，2010年7月，塘甸水产村与宋建荣就涉案地块签订租用协议，宋建荣在涉案地块上的养殖场曾获得过补偿。
本院依职权调取、制作的询问笔录等证据材料如下:
第一组证据：1.湖州市中信房地产评估所有限公司评估单5页；2.拆迁补偿费用明细表；3.农房拆迁房屋实地丈量平面示意图；4.陆旭东调查笔录，证明涉案协议的补偿项目及金额。
第二组证据：5.沈宏强调查笔录，证明原告宋建荣的野鸭专业合作社的补偿情况。
经庭审，原告、被告、第三人就本案在案证据发表如下质证意见：
（一）被告对原告提交证据1、2的关联性有异议，认为涉案协议不涉及土地征收，与原告没有利害关系；对证据3的真实性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为原告野鸭专业合作社的经营场所与涉案协议补偿的场所并不一致；对证据4-6的真实性有异议；对证据7、8的证明目的有异议，认为协议系民事交易行为，不存在行政合同内容；对证据9的关联性、证明目的有异议，认为该证据系滨湖街道办事处出具的与本案无关；对证据10-12的关联性、证明目的有异议；�证据13、14的证明目的有异议。第三人对原告提交的1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据2、3的关联性有异议，认为原告的野鸭专业合作社与第三人经营的场所并不一致，其野鸭专业合作社已在五水共治中得到相应的补偿；对证据4-9、13、14的质证意见同被告；对证据10-12的关联性有异议，且不能达到原告所主张的证明目的。
（二）原告对被告提交证据1、2真实性无异议，对关联性有异议；对证据3、4的真实性无异议，对证明目的有异议，涉案协议并非平等主体间的民事交易行为，不属合同法调整范围，从涉案协议内容看，其应为征地拆迁的补偿安置行为。第三人对被告提交证据证据1-4的三性均无异议。
（三）原告对第三人申请出庭作证的证人证言的证明目的有异议，认为该证言可以证明原告参与涉案地块的填土工作，第三人未参与，此外，原告在五水共治中仅得到关于几间家庭养殖房的补偿，其对涉案地块享有补偿权利，与涉案协议具有利害关系；被告对第三人申请出庭作证的证人证言的证明目的无异议，认为该证言可以证明涉案协议并非对涉案土地的征迁，原告与第三人之间的经济纠纷应通过其他途径予以解决，与本案没有关联性。
（四）原告对本院调取的证据1、2的真实性、关联性无异议，合法性有异议；对证据3的真实性有异议，认为该示意图未包括原告方的鸭棚；对证据4的关联性无异议，真实性、合法性有异议，认为涉案场地的鱼塘是原告方的，补偿应归原告方，太湖滩堤土方补偿及大堤外25亩滩地和青苗补偿不属于第三人；证据5的关联性无异议，真实性、合法性有异议，认为73.5平方米的彩钢棚是原告方自�建造的。被告对本院依职权调取的证据1-5三性均无异议，认为上述证据可以证明案涉资产的补偿与原告无关。第三人对本院依职权调取的证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为评估单上的项目、内容与实际赔付的有出入，第三人最终与拆迁办协商确定补偿价格的；对证据2-4的三性无异议，对证据5的合法性无异议，真实性、关联性有异议。
经庭审质证，本院对本案在案证据作如下认定：
（一）原告提交的证据1结合第三人申请出庭作证的证人证言可以证明原告与塘甸水产村签订协议，约定租用涉案地块；证据2可以证明原告与高新荣、高新江、邵佰民就涉案地块东面洼地签订合作协议；证据3-9需结合本院依职权调取的证据作统一认定；证据13、14可以证明湖州太湖旅游度假区拆迁事务所系被告�设机构湖州太湖旅游度假区房屋拆迁办公室出资设立的，对上述证据证明力本院予以确认，证据10-12与本案没有关联性，对该组证据证明力本院不予确认。
（二）被告提交的证据1、2可以证明吴兴佰新花卉种植场为个体工商户，其经营场所位于涉案地块，邵佰民系该花卉种植场登记的负责人。被告提交的证据3、4与原告提交7、8一致，该两份证据需结合本院调取的证据作统一认定。
（三）本院调取的证据1-4结合原告提交的证据7-9可以证明邵佰民（吴兴佰新花卉种植场）与湖州太湖旅游度假区拆迁事务所就涉案土地上房屋、装修及附属物签订补偿协议，其中农房拆迁安置协议包括房屋补偿157479元；装修补偿10805元；附属物补偿2359810元，附属物补偿具体包含：（1）水泥路面、水泥滩堤、块石帮岸、滩提土方�补偿1396500元；（2）三相电表、监控设备等补偿137638元；（3）53亩鱼塘补偿318000元；50.7672亩苗木补偿507672元。补充协议包括涉案103.3767亩土地按时签约奖206753元；大堤外25亩滩地补偿482500元；大堤外滩地青苗补偿142653元。原告提交的证据4-6与本院调取证据1中的第1、3、4页一致，本院不予重复认定。证据5结合原告提交的证据3可以证明原告宋建荣的野鸭专业合作社已得到补偿，涉案协议补偿未涉及该野鸭专业合作社。
本院经审理查明，2010年7月1日，原告宋建荣与塘甸水产村就长兜港以东沿太湖岸由塘甸水产村围填的洼地签订租地协议。2010年8月18日，原告与第三人高新江、高新荣、邵佰民就涉案地块东面一半洼地签订合作协议，约定由第三人投入开发资金，原告不投入资金，不过问账目，享有和第三人相同的股份收益权，并明确第三人在�地块为原告提留不少于5亩的养殖场。在涉案地块，原告成立湖州浪打浪野鸭专业合作社塘甸水产村分社，养殖野鸭；第三人高新荣、高新江、邵佰民设立吴兴佰新花卉种植场，种植苗木和养殖水产，该种植场登记负责人为邵佰民。2014年4月28日，湖州太湖旅游度假区拆迁事务所（甲方）与邵佰民（吴兴佰新花卉种植场，乙方）就涉案地块上房屋、装修及附属物签订《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》及《补充协议》。《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》约定，甲方支付乙方房屋、装修、生产设备、附属设施、奖励等补偿总金额2528094元，其中：1.合法房屋补偿金额157479元；2.装修补偿金额10805元；3.附属物补偿金额2359810元。附属物补偿包括：水泥路面、水泥滩堤、滩堤土方、块石帮岸等；监控设备、三相电表等；53亩鱼塘及50.7672亩苗木等。《补充协议》约定，甲方支付乙方补偿款831906元，其中：1.103.3767亩土地按时签约奖，每亩2000元，共计206753元；2.25亩大堤外滩地补偿，每亩19300元，共计482500元；3.23.7755亩大堤外滩地青苗补偿，每亩6000元，共计142653元。涉案协议补偿金已由太湖管委会支付给第三人高新荣、高新江、邵佰民。原告认为上述协议侵犯其合法权益，遂以太湖管委会为被告向本院提起行政诉讼，请求确认上述协议无效。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，涉案协议的一方主体为被告内设机构出资设立的拆迁事务所，协议的内容涉及房屋、装修的拆除补偿和附属物的补偿等，补偿金亦由被告支付给第三人高新荣、高新江、邵佰民，故湖州太湖旅游度假区拆迁事务所与邵佰民（吴兴佰新花卉种植场）签订的《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》及《补充协议》具有行政法上的权利义务内容，符合上述法律规定，应属行政协议，太湖管委会为本案适格被告。被告关于涉案协议系民事协议，应受民事法律关系调整的意见缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
本案中，原告提交的《租地协议》、《合作协议》可以证实，原告就涉案土地的东面地块与第三人签订合作协议。《补充协议》包含了涉案103余亩土地的按时签约奖及该地块上大堤外滩地、青苗的补偿；且原告、第三人对《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》中约定的滩堤土方、鱼塘、苗木等附属物补偿归属存在争议。被告在未查明相关附属物权利人的情况下，与第三人邵佰民（吴兴佰新花卉种植场）签订涉案的《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》及《补充协议》系事实不清，证据不足，依法应确认无效。鉴于涉案地块上房屋已被拆除及该地块已开发利用的现状，涉案协议被确认无效后，被告应在查清涉案地块上房屋、装修、附属物及其他补偿项目实际权利人的基础上，重新与实际权利人就补偿事宜进行协商。
综上，被告与第三人邵佰民（吴兴佰新花卉种植场）签订涉案的《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》及《补充协议》事实不清，证据不足，原告关于确认该两份协议无效的诉请，本院予以支�。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
一、确认2014年4月28日湖州太湖旅游度假区拆迁事务所与邵佰民（吴兴佰新花卉种植场）签订的《新桥村（太湖滩堤）农房拆迁安置补偿协议书》无效;
二、确认2014年4月28日湖州太湖旅游度假区拆迁事务所与邵佰民（吴兴佰新花卉种植场）签订的《补充协议》无效。
案件受理费50元，由被告湖州太湖旅游度假区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民�院。［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行杭州市西湖支行；帐号：19000101040006575401001；单位编码：515001］
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年八月十六日
书 记 员 凌烈妮