云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行申22号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴光银，男，汉族，1968年4月16日生，住云南省昭通市盐津县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李连秀，女，苗族，1957年8月14日生，住云南省昭通市盐津县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张春平，女，苗族，1989年12月3日生，住云南省昭通市盐津县。
以上三再审申请人的共同委托代理人彭彩彰，云南亨达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）盐津县人民政府。
住所地：盐津县盐井镇黄葛槽新区政通路。
法定代表人郑磊，县长。
委托代理人李代文，盐津县林业局副局长。代理权限：一般授权代理。
委托代理人何福希，盐津县林业局林权服务中心副主任。代理权限：一般授权代理。
第三人李贵明，男，汉族，1949年9月14日生，住云南省昭通市盐津县。
委托代理人李强兵，男，汉族，1976年12月15日生，住云南省昭通市盐津县。系李贵明之子。代理权限：特别授权代理。
再审申请人吴光银、李连秀、张春平因诉盐津县人民政府林业行政撤销决定一案，不服云南省昭通市中级人民法院（2016）云06行终31号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年9月26日进行了听证，吴光银及其委托代理人彭彩彰，盐津县人民政府的委托代理人李代文、何福希，李贵明及其委托代理人李强兵参加了听证，本案现已审查终结。
再审申请人吴光银、李连秀、张春平申请再审称，1.其三户是盐津庙坝镇红碧村委会青山社社员，承包本社集体所有林地，自上世纪八十年代两山政策落实以来，便承包了本社炮桐坪、苦桃坪、豪猪洞、高木桥、木林湾子五宗林地，共计面积77亩。李贵明之弟李贵才是社内八十年代的五保户，于1991年3月因病死亡后，其生前承包的豪猪洞2亩林地被收归社集体管理，为社集体的机动地。二轮承包时，青山社召集全体社员会议，指定二轮承包方案。原则上二轮承包方案以一轮承包为基础，利用一轮承包所存留的机动地作适当调整。因李贵才遗留的豪猪洞2亩林地与其三户林地相邻，便分配给其三户为增加承包的经营林地。青山社承包方案确定后，层报至盐津县人民政府批准，2011年6月9日，盐津县人民政府依法向其三户颁发了《林权证》。李贵明不是青山社成员。2011年7月4日（农历6月4日），李贵明向青山社提出签订《协议书》要求，青山社社长和部分社员在协议书上签字，李贵明则以此为由主张继承五保户李贵才遗留的豪猪洞2亩林地承包经营权。2013年10月10日，李贵明向盐津县人民政府申请撤销其三户的林权证。2014年6月10日，盐津县人民政府作出《盐津县人民政府关于李贵明与吴光银、李连秀、张贵祥林权争议的处理决定》〔盐政决（2014）2号〕文件。2.原审判决案由不当，法律关系混乱。本案涉诉具体行政行为是撤销其三户《林权证》，属于撤销林权登记行为，属于林权登记管理行政行为，也是农村土地承包经营权登记行为。法律关系是行政机关对农村土地承包经营权登记管理关系，因此案由应当定为：农村土地承包经营权登记管理纠纷，或者林地使用权登记管理纠纷。原审定为林业行政处理，二审定为林业行政确认纠纷，均属不当，均不能体现行政机关撤销林权登记的具体行政行为，未能表达行政机关与农户之间林权登记行政管理法律关系。3.适用法律错误。原判决适用《森林法》第十七条规定不当，森林法十七条规定的是政府对没有登记办证的林地，具有确认物权归属的职权，并不是政府有权撤销林权登记的职权。本案中，其三户已持有《林权证》，对所涉及的林地享有用益物权。因此，政府无需再次确权。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，《林权证》是处理林权争议的依据。纵使第三人提出林权争议，也不能因有争议就滥用职权撤销其三户的《林权证》。集体林地包给谁或者由谁使用，应由青山社做主，而不是政府。政府的林权登记是基于社集体发包，不是凭空决定，法律上属于物权公示程序。政府不得干涉集体发包行为。依据《农村土地承包法》第二条规定，集体所有的林地承包经营权争议，适用《农村土地承包法》调整。依据该法第二十二、二十三条规定，政府只有权登记，没有决定权。依据该法第五十一条规定，对于林地承包经营权争议，人民政府只有调解权，没有裁判权。林权即是农村土地承包经营权，也是用益物权，既要遵守《农村土地承包法》，也要遵守《物权法》。只有历史不明的土地，人民政府依据土地管理相关法律法规，才有确权职责。所有权确权，并且承包颁证的林地使用权，之后的变更均是民事法律行为，属于民法调整，政府不再具有确权职责。因此，本案不适用《森林法》第十七条。4.涉案具体行政行为没有具体的法律依据，原判决未尽到合法性审查的职责。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。但原审对涉案行政行为却未严格进行合法性审查。涉案具体行政行为撤销其三户的林权登记，但没有依据国家法律法规和规范性文件，而依据林业行政部门的指导性文件。但是，却没有提供证据证明其三户取得《林权证》违反了什么法律法规。5.涉案行政行为程序不当。本案李贵明向政府提出申请后，盐津县人民政府没有通知其三户，就于2014年6月10日突然做出《盐津县人民政府关于李贵明与吴光银、李连秀、张贵祥林权争议的处理决定》〔盐政决（2014）2号〕文件。盐津县人民政府要撤销其三户的《林权证》，是直接关系其财产权利的行政行为，至少也享有知情权和抗辩权，盐津县人民政府未给予其相应的知情权和抗辩权，程序不合法。6.涉案行政行为存在政府工作人员滥用职权的现象。在没有证据证明其三户取得《林权证》是违法的前提下，不通知其三户，也不给予抗辩机会，仅凭李贵明申请，盐津县人民政府便超越职权撤销其三户林权证，无疑是滥用职权。尤其争议的仅一宗林地面积2亩，却撤销其三户五宗林地共计79亩林地使用权，这是典型的滥用职权。请求：1.撤销云南省昭通市中级人民法院（2016）云06行终31号行政判决，及盐津县人民法院（2014）盐行初字第44号行政判决，依法裁定再审；2.撤销《盐津县人民政府关于李贵明与吴光银、李连秀、张贵祥林权争议的处理决定》（盐政决〔2014〕2号文件）。
被申请人盐津县人民政府答辩称，2013年10月9日，李贵明以林权登记错误为由向其提出申请，要求撤销吴光银等三人的林权证。其依法受理申请，并成立了专门调查组，对涉案林地权属进行了调查取证。2013年12月10日林业局作出了盐林报〔2013〕14号《关于撤销庙坝镇吴光银李连秀张贵祥林权证的报告》，法制办作出了书面审查意见。其审批后，于2014年6月4日作出了盐政决〔2014〕2号《盐津县人民政府关于李贵明与吴光银、李连秀、张贵祥林权争议的处理决定》，撤消了吴光银等三户的林权证。其作出的行政行为主要依据如下：1.李贵明与李贵才系亲兄弟，1991年李贵才去世，对李贵才生前享受的五保待遇，李贵明与青山社村民小组于2011年6月4日达成协议，由李贵明补偿青山村民小组人民币四千元，约定李贵才1983年的自留山使用证转给李贵明经营、使用。本案经两审终审，其作出的撤证行为是合法有效的。2.李贵才1983年9月15日取得的自留山使用证，与吴光银等三人的四至边界并不重合，2007年启动林改后，青山村民小组将李贵才的自留山分别登记给吴光银等三户。后吴光银等三户与李贵明发生争议，经村民小组调解无果后，在双方达成的协议经法院确认有效的情况下，其对此进行了裁决。其作出撤销决定的主要法律依据有：1.依据《中华人民共和国土地承包法》第三十一条的规定，李贵才取得的自留山，承包期为长期，李贵才死后，李贵明作为自留山的继承人，符合继承法的规定。2.根据有关法律、法规规定，经查证属实确属登记错误的，由行政机关撤销全部或者部分林权登记事项。其撤销吴光银等三户的林权证符合相关法律规定。综上，其作出的行政行为主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回吴光银等三户的再审申请。
第三人李贵明陈述称，其林权证与吴光银等三户的林权证没有重合，本来就是归其管理的。
本院认为，云南省昭通市中级人民法院作出的（2016）云06行终31号行政判决，认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
一、本案由本院提审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年十二月五日
书记员 杨 硕