河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00171号
上诉人（一审被告）开封市人民政府，住所地开封市晋安路56号。
法定代表人侯红，市长。
委托代理人安宏民，开封市公路运输管理处副处长。
委托代理人李炜，开封市公路运输管理处科长。
被上诉人（一审原告）开封市天龙汽车出租服务有限公司，住所地开封市中山路16号。
法定代表人徐广予，总经理。
委托代理人王复安，河南时代律师事务所律师。开封市人民政府，住所地开封市晋安路56号.
开封市天龙汽车出租服务有限公司（以下简称天龙公司）诉开封市人民政府（以下简称开封市政府）会议纪要行政行为一案。开封市政府不服商丘市中级人民法院作出的（2014）商行初字第100号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。开封市政府的委托代理人安宏民、李炜、天龙公司的法定代表人徐广予及其委托代理人王复安到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：开封市政府于2013年7月18日召开出租汽车管理专题会议，并于2013年8月6日作出（2013）131号专题会议纪要，主要内容为：1、由市运管部门负责，按照有关法律规定，责令天龙汽车出租服务有限公司进行整改。整改期间，由开封市道路运输管理协会出租汽车专业委员会代理该公司120辆出租车的相关服务、管理工作，保障出租车车主和司机的合法权益，维护行业稳定。2、市公安交警部门和市交通运管部门暂停对天龙汽车出租服务有限公司的业务办理，由开封市道路运输管理协会出租汽车专业委员会代理该公司车辆审验、过户、更新。3、相关保险公司暂停对天龙汽车出租服务有限公司有关业务办理，由开封市道路运输管理协会出租汽车专业委员会代理该公司车辆申保、理赔。4、市国税局、禹王台区国税分局要积极配合市交通运输管理部门，做好整改期间天龙汽车出租服务有限公司出租车发票供给工作。5、市交通运输局要积极配合相关部门，做好整改工作，确保开封市出租汽车行业稳定、健康、有序发展。
商丘市中级人民法院一审查明，2013年6月27日开封市公路运输管理处以天龙公司存在管理问题，致其业主多次非正常集结，严重扰乱出租车行业正常经营秩序，作出《关于对天龙汽车出租服务有限公司的整改决定》，决定天龙公司停业整顿6个月。开封市政府于2013年7月18日召开出租汽车管理专题会议，于2013年8月6日作出（2013）131号专题会议纪要。2013年9月17日天龙公司就《关于对天龙汽车出租服务有限公司的整改决定》向开封市金明区人民法院提起行政诉讼，2013年10月9日开封市公路运输管理处主动撤销了该决定，2013年11月11日开封市金明区人民法院作出（2013）金行初字第36号行政判决，确认开封市公路运输管理处作出《关于对天龙汽车出租服务有限公司的整改决定》的具体行政行为违法。2014年5月天龙公司申请换发经营许可证，开封市公路运输管理处予以换发。
商丘市中级人民法院一审认为，开封市政府所作出的（2013）131号专题会议纪要虽未设定行政处罚，但其内容涉及天龙公司对出租车的相关服务、管理工作，对天龙公司的权利义务产生影响。开封市政府2013年7月18日召开出租汽车管理专题会议，于2013年8月6日作出的（2013）131号专题会议纪要是基于2013年6月27日开封市公路运输管理处《关于对天龙汽车出租服务有限公司的整改决定》作出的，2013年10月9日开封市公路运输管理处主动撤销了2013年6月27日作出的整改决定，且2013年11月11日开封市金明区人民法院作出（2013）金行初字第36号行政判决，确认开封市公路运输管理处作出《关于对天龙汽车出租服务有限公司的整改决定》的具体行政行为违法。现开封市政府作出的（2013）131号专题会议纪要已失去基础，依法应予撤销。天龙公司的诉讼理由成立，其诉讼请求应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销开封市政府于2013年8月6日作出的（2013）131号专题会议纪要。
开封市政府不服一审判决，向本院上诉称，1、天龙公司起诉的会议纪要属于内部行政行为，是开封市政府的一次会议情况记录，不具有执行和强制作用，对其并没有产生影响和损害，其起诉不符合法律规定，应予驳回。2、因天龙公司长期违规收费和管理不善，致出租车业主多次上访，对开封市出租车行业稳定和社会稳定造成严重危害。为平息事态，解决矛盾，开封市政府召集其下属有关部门进行协调，并作出专题会议纪要，纪要内容是对政府各部门管理权的界定、明确和重申，在具体执行时，没有任何关停天龙公司营业场所的强制行为，由于天龙公司存在严重服务质量问题，迫使其挂靠业主要求与其解除挂靠协议，自愿选择开封市道路运输管理协会提供的服务，自觉接受开封市道路运输管理协会的管理，这些不是会议纪要造成的。天龙公司提出提出会议纪要失去存在基础，与实际不符。一审法院认定事实错误，请求撤销一审，驳回天龙公司的诉讼请求。
天龙公司辩称，1、为配合开封公路运输管理处2013年6月27日作出的《关于对天龙汽车出租服务有限公司的整改决定》的实施，开封市政府召开针对天龙公司有关问题的专题会议，作出专题会议纪要。该纪要实质上是责令天龙公司停产停业，违法设定行政处罚。纪要下发后，开封市公路运输管理处大量印发，给天龙公司的120辆出租车车主或司机人手一份，致天龙公司的车主或司机不服从天龙公司的管理。纪要要求由开封市道路运输管理协会出租汽车专业委员会代理天龙公司120辆出租车的相关服务管理工作，造成天龙公司无法正常经营，严重损害了天龙公司的合法权益。公安和交管部门也根据会议纪要的要求，停止办理天龙公司的车辆审验等业务，会议纪要已造成天龙公司停业。2、后天龙公司对开封公路运输管理处作出的整改决定提起诉讼，在诉讼过程中，开封公路运输管理处主动撤销了该决定，法院判决作出该决定的行为违法，现被诉的会议纪要已失去存在的基础。该会议纪要没有法律依据，违法侵害天龙公司的经营权，侵犯了天龙公司的利益，应当被撤销。一审认定事实清楚，程序合法，请求维持一审、驳回上诉。
本院二审查明的主要事实与一审一致。
本院认为，（一）本案被诉的会议纪要具有可诉性。1、该会议纪要中包含由运管部门责令天龙公司整改、由开封市道路运输管理协会出租汽车专业委员会代理该公司120辆出租车的相关服务、管理工作、市公安交警部门和市交通运管部门暂停对天龙公司的业务办理、相关保险公司暂停对天龙公司有关业务办理等内容，上述内容对天龙公司的正常经营管理权作出了限制；2、该会议纪要向参会的运管、交警、交通等部门印发送达，是要求各参会的对天龙公司具有行政管理职权的行政机关遵照执行的行政命令，该会议纪要具有可执行性和强制性，能够对天龙公司的经营权、财产权产生实际影响，故该行政行为具有可诉性。开封市政府辩称的该行为属于内部行政行为而不具有可诉性的上诉理由不成立，本院不予支持。
（二）本案被诉的会议纪要行为违法，属无效行为。被诉会议纪要是开封市政府通过召开会议的形式，部署和要求相关行政管理部门落实对天龙公司采取的措施，内容和性质是限制天龙公司的经营权，该项行为没有职权依据和法律依据属超越职权，不具有法律效力。
（三）关于开封市政府辩称对天龙公司违规收费和违法经营作出的协调处理行为具有实体合法性和正确性的理由，经审查，天龙公司如涉及违法经营问题，应当由法定的行政管理机关依法定程序作出相应的行政处理，开封市政府不是法律法规授权的具有该项行政处理职权的行政主体，其辩称的实体处理正确性并不能代替行政职权法定性和程序正当性的法律规定，故其上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，开封市政府的上诉理由不成立，本院不予支持，一审判决认定事实清楚，程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本案二审案件受理费50元，由开封市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一五年四月三十日
书 记 员 杨 方