广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤18行终106号上诉人(原审原告)英德市石灰铺镇美村村民委员会下元村民小组(以下简称下元村)。负责人吴开平，该村民小组组长。委托代理人张佳佳，河南依伦律师事务所律师。被上诉人(原审被告)英德市石灰铺镇人民政府。住所地：广东省英德市石灰铺镇德政路。法定代表人林谦，镇长。原审第三人广州宏天发展有限公司。住所地：广州市天河区广州大道中***号*楼515单位。法定代表人彭思。委托代理人陈树辉，该公司经理。上诉人下元村因与被上诉人英德市石灰铺镇人民政府、原审第三人广州宏天发展有限公司要求确认征地行为违法一案，不服清远市清新区人民法院（2017）粤1803行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审法院经审理查明，2002年11月15日，为开发英德市石灰铺镇“没水岩”（地名）旅游区，被告石灰铺镇政府、第三人广州宏天发展有限公司作为甲方与作为乙方的原告下元村签订《用地协议书》，约定甲方征用乙方座落于英德市石灰铺镇“河树园”的土地；甲方在签订协议之日起10天内一次性支付土地征用费30000元、青苗补偿费3000元，合共33000元给乙方，甲方付清以上款项后，不再另行作任何补偿；甲方付清上述款项后，甲方为该地的实际拥有者，该地全部青苗及地上现作物全归甲方所有；甲方正式向国家征地时，不再向乙方支付任何费用，且乙方要协助甲方办理相关手续；协议还就其他事项进行了约定。英德市石灰铺镇美村村民委员会亦在上述协议上盖章予以确认。同年11月25日，被告石灰铺镇政府支付了上述款项给原告下元村。2016年8月1日，原告以上述协议无效为由向英德市人民法院提起民事诉讼。英德市人民法院认为上述协议不属于民事法律调整的范畴，遂于2017年4月18日作出（2016）粤1881民初2233号《民事裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向清远市中级人民法院提起上诉。同年6月27日，清远市中级人民法院作出（2017）粤18民终1756号《民事裁定书》，裁定驳回原告的上诉，维持原裁定。同年5月11日，原告在上述案件的二审期间向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当在法定期限内向人民法院提起。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理。根据法不溯及既往原则，本案应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”上述规定中“应当知道具体行政行为内容”，是指知道行政行为的主要内容，并非必须知道行政行为的全部细节。本案中，原、被告于2002年11月15日签订《用地协议书》，且被告已于当月付清了协议约定的土地及青苗补偿款给原告，这属于当事人已知行政行为内容而不知道诉权或者起诉期限的情形，原告应当在法定期限2年内提起诉讼，其十多年后于2017年5月11日才提起本案的行政诉讼，显然已超过了法定的起诉期限且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”的规定，应依法驳回原告的起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：驳回原告英德市石灰铺镇美村村民委员会下元村民小组的起诉。本案受理费50元，退还给原告英德市石灰铺镇美村村民委员会下元村民小组。下元村不服上述一审裁定向本院提出上诉，上诉请求：1、依法撤销清远市清新区人民法院作出的（2017）粤1803行初69号《行政裁定书》，并依法改判支持上诉人的诉讼请求【即确认被上诉人于2002年11月15日作出的征地行为违法】；2、本案一、二审受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误，理由如下：根据《行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予以支持”。本案中，涉案具体行政行为，是由被上诉人于2002年11月15日作出的征地行为，标的物是土地，属不动产。因此，根据上述规定，本案的诉讼时效应当自2002年11月15日起至2022年11月14日止，故原审法院认定上诉人已过2年诉讼时效，并适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定驳回上诉人的起诉，明显属适用法律错误。因此，上诉人依据《行政诉讼法》第八十九条第二项之规定，请贵院依法撤销原审判决，并予以改判。二、被上诉人作出的征地行为明显超越职权，违反法定程序，符合应当撤销的法定情形，理由如下：第一，超越职权方面。根据《土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，征收涉案地的主体是被上诉人，而不是县级以上人民政府，故征收主体不符合上述规定，被上诉人的征地行为超越职权。第二，违反法定程序方面。根据《土地管理法》第四十六条第一款之规定，征地应当经过法定程序，但本案中，被上诉人未经任何法定程序，更未经过上诉人集体合议程序，直接征收上诉人的土地，程序违法。由此上事实可证实，被上诉人征收上诉人土地过程中，存在《行政诉讼法》第七十条第（三）（四）项所规定的应当撤销的法定情形，请贵院依法支持上诉人的上诉请求。综上，上诉人认为原审法院作出的《行政裁定书》适用法律错误，依法属应予撤销；另外，被上诉人作出的具体行政行为本身存在程序违法、超越职务的情形，依法应予以撤销。为此，上诉人特向贵院提出上诉，请贵院依法支持上诉人的上诉请求。本院认为，本案首先要解决的是是否应该立案受理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予以受理”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”上述法律、司法解释规定了以下内容：1、公民、法人以及其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在法定期限内提出；超过法定期限才起诉的，人民法院不予受理；2、《中华人民共和国行政诉讼法》修改前［2015年5月1日前］，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容的，最长起诉期限为2年；3、《中华人民共和国行政诉讼法》修改前［2015年5月1日前］，起诉期限已经届满的，人民法院不予受理。本案中，上诉人、被上诉人及原审第三人于2002年11月15日签订《用地协议书》，且被上诉人已于当月付清了协议约定的土地及青苗补偿款给上诉人，这属于当事人已知行政行为内容而不知道诉权或者起诉期限的情形，根据上述法律和司法解释的规定，上诉人应当在法定期限2年内提起诉讼。且，被诉的征地行为是发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改前的行政行为，至2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施时，其起诉期限已经届满。上诉人在行政行为作出十多年后于2017年5月11日才提起本案的行政诉讼，显然已超过了法定的起诉期限且无正当理由。原审法院立案后认为本案不应立案受理，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”的规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律和司法解释正确。上诉人认为应适用20年起诉期限的问题，如前所述，上诉人针对的是发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改前的行政行为提出的诉讼，应适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，而修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有20年起诉期限的规定。同时，当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，当事人知道或者应当知道行政行为的内容的最长起诉期限为2年，在新法施行时，上诉人的起诉期限已经届满，上诉人在新法施行后才起诉，故对上诉人的起诉人民法院应不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的20年起诉期限仅限于当事人不知道行政行为的内容的情形，本案的上诉人于2002年11月15日签订《用地协议书》时已经知道了行政行为的内容，事后并收取了《用地协议书》中的相关款项，更加清楚知道了行政行为的主要内容，因此，其针对该行政行为的起诉期限应为2年，而不能适用20年的起诉期限，上诉人该主张理由不充分，本院不予采纳。另外，需要特别指出的是，虽然人民法院针对上诉人的起诉以超过法定起诉期限的原因不予受理、不予审查涉案的征地行为，但并不等同于涉案的征地行为就属合法的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，根据该法四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。被征地的农民集体和个人针对违法的用地行为，仍可以要求上级人民政府或各级土地行政管理部门予以监督查处。综上所述，原审裁定以超过法定的起诉期限为由驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求理由不充分，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审收取的诉讼费50元，予以退回给上诉人下元村。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄方然审 判 员 赖广鑫审 判 员 汤伟元二〇一七年十二月二日法官助理 葛邵霞书 记 员 毛毓敏