上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行终767号
上诉人(原审原告)焦欣然，男，1971年1月26日出生，汉族，户籍所在地江苏省泰兴市。
被上诉人(原审被告)上海市交通委员会，住所地上海市浦东新区。
法定代表人谢峰。
委托代理人章炜。
被上诉人(原审被告)上海市公安局，住所地上海市静安区。
法定代表人龚道安。
委托代理人朱一云。
被上诉人(原审被告)上海市人力资源和社会保障局，住所地上海市浦东新区。
法定代表人赵祝平。
委托代理人何颖。
被上诉人(原审被告)上海市地方税务局，住所地上海市徐汇区。
法定代表人马正文。
委托代理人吴冰洁。
委托代理人秦曾珮。
上诉人焦欣然因交通其他行政行为一案，不服上海市浦东新区人民法院(2017)沪0115行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定，2016年12月4日，焦欣然向上海市交通委员会(以下简称“市交通委”)下属的行政服务中心(以下简称“服务中心”)申请参加上海市个人非营业性客车额度拍卖(以下简称“额度拍卖”)，并填写了《申请参加额度拍卖告知承诺书》(以下简称《承诺书》)，承诺如有虚假、不实申请等行为，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请等其他一切责任。服务中心受理申请后，会同上海市公安局(以下简称“市公安局”)、上海市人力资源和社会保障局(以下简称“市人社局”)、上海市地方税务局(以下简称“市地税局”)等部门对焦欣然信息进行后台比对核实，发现焦欣然自申请参拍之日前1年内存在5次以上道路交通安全违法行为。2016年12月30日，服务中心以手机短信的方式向焦欣然发送信息(以下简称“被诉行政决定”)，主要内容为：2016年12月4日，焦欣然递交了参加额度拍卖的申请，经信息比对核实，不符合参拍条件，具体原因为：1.自申请之日前1年内违法次数大于等于5次。根据有关规定，服务中心三年内不再受理焦欣然的参拍申请。如焦欣然对核实结果有异议，请自收到本短信之日起10个工作日内，携带本人身份证原件，前往建国东路XXX号行政服务中心提交书面复核申请(请至http：//chepai.alltobid.com/下载复核申请表)。2017年1月5日，焦欣然向服务中心递交了异议复核申请，服务中心于2017年1月23日上午发送手机短信，告知焦欣然经信息再次比对核实，不符合参拍条件。焦欣然仍不服，诉至原审，请求撤销被诉行政决定。
另查明，焦欣然于2015年12月20日、2016年1月30日、2016年5月10日(2次)、2016年5月19日驾驶机动车发生5次道路交通安全违法行为，在交通行政机关作出行政处罚决定后，焦欣然已履行相关处罚决定义务。
原审认为，根据《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》(以下简称《管理规定》)第三条、第十条规定，本市机动车额度管理实行联席会议制度，联席会议成员单位按照各自职责，落实联席会议议定事项，做好客车额度管理相关工作。市交通委所属的服务中心具体负责归集参加拍卖申请、核实信息和告知核实结果、对异议申请进行复核等客车额度管理相关工作，服务中心归集申请后，应当会同公安、人力资源社会保障、税务等部门完成申请人信息核实工作。本案中，市交通委、市公安局、市人社局、市地税局作为本市机动车额度管理联席会议成员单位，有权按照《管理规定》的相关规定在各自职权范围内实施客车额度管理工作。服务中心系市交通委所属部门，其根据《管理规定》要求，代表市交通委实施的行为由市交通委承担法律责任。服务中心进行申请信息的归集等工作后，会同市公安局、市人社局、市地税局进行信息核实比对后作出被诉行政决定，四机关为本案适格被告。
根据《管理规定》第七条规定，自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录的可以申请参加拍卖，道路交通安全违法行为记录包括驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为。第二十六条规定，对提供虚假信息、材料，伪造、变造额度证明材料的，由服务中心取消其参加拍卖资格，3年内不再受理其参加拍卖申请，相关信息纳入本市个人信用信息系统。本案中，焦欣然于2016年12月4日向服务中心提出额度拍卖申请，并同时签署了《承诺书》，承诺如有虚假、不实申请等行为，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请的责任。服务中心受理焦欣然申请后，市交通委、市公安局等经后台比对，发现焦欣然在申请之日前一年内存在5次以上道路交通安全违法行为，遂作出焦欣然不符合参拍条件且三年内不再受理焦欣然参拍申请的被诉行政决定。原审认为，额度拍卖管理工作系本市破解城市交通管理工作难题、降低行政管理成本、提高行政效率的重要举措，参拍申请人不符合参拍条件且三年内不再被受理其参拍申请的后果，一定程度上是基于加强本市机动车总量控制，规范非营业性客车额度管理工作的需要，具有一定的现实合理性。本案中，在相关职能部门对拍卖政策进行了一定的宣传告知，具有一定的社会认知度的情况下，焦欣然签署了《承诺书》明确自愿对承诺事项承担相关法律后果，现因焦欣然的道路交通安全违法行为次数不符合相关规定，由此导致的相关法律后果也应由焦欣然自行承担，服务中心据此作出的被诉行政决定，结论尚属合理，处理并无不当。
本案的争议焦点在于：第一，关于《承诺书》的合法性问题；第二，焦欣然是否为违法行为相对人的问题。第一、关于《承诺书》的合法性问题。焦欣然认为，审核申请人是否符合参拍条件系市交通委等行政机关的职责，不能通过申请人自我承诺的方式代替行政机关的审核义务。《承诺书》的内容超越了《管理规定》的范围，增加了存在虚假、不实申请行为的，相关信息纳入本市个人信用信息系统等表述，且印制成格式文本，属于权力滥用。市交通委等认为，《承诺书》系依据《管理规定》作出，是对《管理规定》内容的进一步阐释，对于《承诺书》的内容，市交通委等通过官方网站、微信公众号等途径进行了广泛告知，且在受理申请窗口时也进行了提示，申请人签署《承诺书》等于接受、自认承诺事项。原审认为，根据《管理规定》第九条、第二十六条的规定，在申请参加拍卖过程中，应当如实填写承诺书，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出确认。本案《承诺书》的主要内容为《管理规定》第七条、第九条、第二十六条等规定的参拍资格条件及不符合参拍条件的法律后果，签署《承诺书》的主要目的在于警示申请人对提供虚假信息、材料的相关法律后果起到必要的注意义务，并未超过《管理规定》的范围。且相关职能部门在相关网站及微信公众号上对相关规定进行了广泛告知及解读，具有一定的社会认知度，焦欣然在《承诺书》上签字确认，可以认定系其真实意思表示，应对承诺事项承担相关法律后果。第二，行政处罚决定书认定的违法行为相对人问题。焦欣然认为，处罚决定书明确记载处罚对象为“被处罚人所有的机动车”，焦欣然只是机动车的所有人而非违法行为人，以机动车所有人的身份承担处罚决定书上的法律责任。原审认为，行政处罚决定书记载的被处罚人均为焦欣然，焦欣然也已履行了处罚决定内容，相关处罚决定现已生效，在焦欣然未提供证据证明其非违法行为人，相关处罚决定未经法定程序推翻的情况下，可以认定违法行为相对人为焦欣然。综上，焦欣然的诉讼请求缺乏充分的事实根据与法律依据，难以支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2017年6月29日判决如下：驳回焦欣然的诉讼请求，案件受理费人民币50元(已预缴)由焦欣然负担。判决后，焦欣然不服，向本院提起上诉。
上诉人焦欣然上诉称，上诉人作为机动车所有人而非机动车驾驶人被江苏省泰兴市公安局交通警察大队处罚，不适用《管理规定》第七条规定的情形。《管理规定》第二十六条规定对提供“虚假”信息的情形进行了规定，而《承诺书》第五条的表述为“虚假、不实”，添加了“不实”字样，属于权力滥用。上诉人必须先签署《承诺书》，申请才能得到受理。即便上诉人系机动车的驾驶人，上诉人申请拍牌时提交的材料都是真实的，没有虚假情况，由于认知观点不同，导致关于道路交通安全违法次数部分情况“不实”，关于不实承诺法律并无规定，因此上诉人不应当承担3年内申请不被受理的后果。请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求，重新作出认定，依法审查《承诺书》的相关条款。
被上诉人市交通委辩称，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十条等规定，处罚决定应当针对违法行为当事人作出。公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百十四条等规定对上诉人作出处罚决定，上诉人未在法定期限内提供证据证明有其他违法行为当事人，且履行了处罚决定，可以认定上诉人即违法行为当事人，应当承担相应的违法后果。服务中心根据《管理规定》第七条、第九条和第二十六条等规定制作的《承诺书》，符合本市额度拍卖相关规定，没有超越法律授权范围，且上诉人在《承诺书》上签字确认，系其真实意思表示，应当承担不实承诺带来的不利后果。原审判决认定事实清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市公安局未提交二审答辩意见。
被上诉人市人社局辩称，被诉行政决定并无不当，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市地税局辩称，根据《管理规定》，市地税局作为市机动车额度管理联席会议的组成部门，参与协调过本市的客车额度管理相关告知。在具体操作中，税务机关的主要职能是负责对申请参加拍卖的个人是否符合“本市户籍，或者持本市居住证明且自申请之日前已在本市连续缴纳满3年社会保险或个人所得税”条款中个人所得税部分内容进行审核。本案中，上诉人的诉讼请求事项不涉及市地税局的审核内容。市交通委根据《管理规定》的相关规定作出被诉行政决定并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据沪府发[2016]37号《上海市人民政府关于印发<上海市非营业性客车额度拍卖管理规定>的通知》的规定，《管理规定》自2016年7月19日起施行，被上诉人市交通委、市公安局、市人社局、市地税局具有对本市额度拍卖进行管理并作出相应决定的职责。根据《管理规定》第七条第一款第(五)项、第二款第(二)项的规定，申请参加拍卖的个人自申请之日前1年内驾驶机动车不存在5次以上道路交通安全违法行为记录的，可以申请参加拍卖。《管理规定》第九条第二款规定，个人和单位在申请参加拍卖过程中，应当如实填写承诺书，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出确认。本案中，上诉人焦欣然于2016年12月4日申请额度拍卖，填写了《承诺书》，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出了明确意思表示予以确认。经相关部门信息核实后，认定其因在申请之日前1年内驾驶机动车存在5次道路交通安全违法行为记录而不符合参拍条件的事实清楚。故被上诉人于2016年12月30日作出被诉行政决定，取消上诉人参拍资格，并告知其3年内不再受理其参拍申请，事实认定清楚、适用法律规定及行政程序并无不当。上诉人以其作为机动车所有人而非机动车驾驶人被处罚为由主张其不存在《管理规定》第七条规定之情形。对此，本院审查认为，上诉人作为道路交通安全违法行为人被处罚且已履行完毕，上诉人的辩称系对交通行政处罚决定的异议，不属于本案审查范围。就上诉人对《承诺书》的效力所提异议等争议焦点，原审判决已作详细阐述，并无不当，本院予以确认，不再赘述。上诉人在二审中请求依法审查《承诺书》的相关条款，因上诉人在原审中并未提及该项诉讼请求，故不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的一并请求审查规范性文件的条件，本院不予准许。
综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人焦欣然负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张文忠
审 判 员 沈莉萍
代理审判员 高 凌
二〇一八年一月九日
书 记 员 杨 勖
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……