广东省阳春市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳春法行初字第4号
原告：李洪双，男，汉族，阳春市人。
委托代理人：李柏华，广东众君法律师事务所律师。
委托代理人：林进福，广东众君法律师事务所律师。
被告：阳春市潭水镇人民政府。住所地：阳春市潭水镇。
法定代表人：廖声斌，该镇镇长。
委托代理人：张以珊，阳春市潭水法律服务所法律工作者。
被告：阳春市国土资源局，住所地：阳春市春城东湖西路。
法定代表人：朱威，该局局长。
委托代理人：陈祖军，阳春市国土资源局法制科科长。
委托代理人：李权，广东春洲律师事务所律师。
原告李洪双不服被告阳春市潭水镇人民政府和阳春市国土资源局城乡规划强制拆除及行政赔偿纠纷一案，原告于2014年1月14日向本院提起诉讼。本院于2014年1月14日立案受理后，于2014年1月23向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月26日和3月14公开开庭审理了本案。原告李洪双及其委托代理人李柏华、林进福，被告阳春市潭水镇人民政府的委托代理人张以珊，被告阳春市国土资源局的委托代理人陈祖军、李权到庭参加了诉讼。诉讼期间，当事人申请庭外和解，但协商无果。本案现已审理终结。
被告阳春市潭水镇人民政府于2013年4月23日和2013年5月15日作出《拆建通知书》，认定李洪双在潭水镇石根村委会早和田村入村路口处建设楼房，未办理任何审查、批准手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，责令李洪双于接通知后即停止施工，并于2013年5月16日前自行拆除违法建筑。被告阳春市国土资源局分别于2013年4月23日、2013年5月15日作出《责令停止国土资源违法行为通知书》（春国土执法通字（2013）第13号、第15号、第22号），认定李洪双存在未经批准擅自在潭水镇石根村委会早禾田村路口（S113线公路边）使用土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，责令李洪双立即停止违法行为、听候处理、自行整改、消除影响。2013年5月24日，被告潭水镇人民政府组织城建、建设局、城监大队和国土局等有关部门组成联合执法大队对李洪双位于在潭水镇石根村委会早禾田村路口（S113线公路边）的在建房屋进行了拆除。被告潭水镇人民政府于2014年2月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：（1）《早禾田村民向阳春市人民政府强烈要求拆除原告李洪双违章建筑投诉书》，证明村民投诉李洪双占用公共通道违章建筑的违法事实；（2）潭水国土资源所的《责令停止国土资源违法行为通知书》存根，证明经潭水国土所调查证实原告李洪双占用公共通道违章建筑的事实，土地来源不合法，并责令停止国土资源违法行为；（3）拆建通知书，证明经调查核实，李洪双在建房屋属违章建筑，于2013年4月23日和5月15日二次由潭水镇规划建设办公室向李洪双发出拆建通知书；（4）土地使用证，证明同一地块原告持有二个土地使用证的事实，证明该地块未确权，原告李洪双持有的土地使用证是假证；（5）《阳春县国土局文件》（春国土发（1993）15号），证明土地使用确权的依据；（6）《关于潭水镇石根早禾田村李洪双〈工程开工许可证〉的情况说明》，证实李洪双被拆除的违章建筑，没有办理《建设用地规划许可证》、无《工程开工许可证》的事实；（7）工程开工许可证，证明原告李洪双在2009年8月26日领取了一层90平方米，二层98平方米，三层98平方米，工程地址是石根早禾田。同日同地块李洪双又以其父亲李华芹的名义领取了一层84平方米、二层93平方米，三层93平方米，工程地址是石根委会早和田村；（8）潭水镇总体规划（局部）土地利用规划图（2004-2020），证明原告李洪双被拆在建房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》的事实；（9）息访书，证明原告李洪双承认违章建筑的事实。
被告阳春市国土资源局于2014年1月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：（1）2013年5月20日早禾田村村民投诉书，证明原告李洪双违法兴建房屋行为引起早禾田村村民投诉，被告据该投诉发现原告侵占交通要道违章建房的线索；（2）1996年8月6日潭水镇国土管理所发给李洪双的土地使用证和春国土发（1993）15号文件，证明从1994年1月1日起由被告代表市人民政府向土地合法使用主体核发土地使用权证；李洪双持有的土地使用证是被告潭水镇人民政府超越职权发给原告的，该证无效；（3）№0000173号工程开工许可证、№0000172号工程开工许可证、李华芹的土地使用证、《李洪双、李华芹实绘现状图》、2013年8月19日情况说明，证明李洪双持有173号工程开工许可证并非为被拆除房屋合法开工兴建手续，该证核准的开工工程附属土地与被拆除违章建筑附属土地座落位置不同；（4）潭水镇总体规划（局部），证明原告李洪双违章施工的房屋附属土地列入潭水镇整体规划控制范围；（5）潭水镇规划建设办公室发出的拆建通知书、潭水镇国土资源所发出责令停止国土资源违法行为通知书的存根，证明潭水镇政府根据《城乡规划法》有关规定限原告李洪双自行拆除违章建筑，后李洪双拒绝自行拆除，故该镇政府组织强制拆除；（6）春国土资复（2013）55号、67号《答复》，证明被告对原告信访提出信访事由，逐一进行了回复。
原告李洪双诉称：2013年3月期间，原告经村集体村民同意在位于阳春市潭水镇石根村委会早禾田村路口的宅居地上建房。该宅居地原告在1996年8月6日已依法领取了由阳春市潭水镇国土管理所发给的《土地使用证》，确认原告拥有对该住宅地合法使用权。2009年8月，原告依法向阳春市潭水镇规划建设办公室申请办理了该宅居地的报建手续，阳春市潭水镇规划建设办公室于2009年8月26日向原告核发了№0000173号《工程开工许可证》，原告依法取得在住宅用地上建设房屋的合法手续。2013年5月15日阳春市潭水镇规划建设办公室和阳春市国土资源局潭水国土资源所分别将其下发的《拆建通知书》和《责令停止国土资源违法行为通知书》张贴在原告邻居房屋墙壁上，上述通知并未注明原告有陈述、申辩权利，也没有注明原告有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，两被告行政程序严重违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条规定，行政处罚决定不能成立。2013年5月24日，两被告以原告违反《城乡规划法》、《土地管理法》为由，动用大型机械设备违法拆除原告合法建设房屋。两被告在没有作出行政处罚决定书的情况下对原告的建设房屋进行拆除明显违反法律规定，剥夺了原告及时通过合法途径请求司法救济权利。该行为违反行政机关应依法行政基本原则，严重侵害原告合法权益，给原告造成了巨额经济损失。根据《行政处罚法》第六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，请求：一、判决撤销阳春市潭水镇规划建设办公室于2013年5月15日下发的《拆建通知书》和阳春市国土资源局潭水国土资源所于2013年5月15日下发的《责令停止国土资源违法行为通知书》；二、判决确认两被告拆除原告在阳春市潭水镇石根村委会早禾田村路口所建房屋行为违法；三、判决两被告共同赔偿因违法拆除原告所建房屋而给原告造成经济损失210000元；四、本案受理费由被告承担。原告提供的证据有：（1）身份证，证明原告的身份情况；（2）土地使用证，证明原告对建房范围的土地拥有合法使用权；（3）工程开工许可证，证明原告的建房行为已取得合法建设手续，建设房屋符合法律规定；（4）税收通用完税证，广东省行政事业性收费统一票据，证明2009年原告去报建社公仔房屋时，被告收取了原告为建设房屋已按法律规定缴交了相关和税费和村镇基础设施配套费的事实。（5）申请书，证明原告所在村的村民同意原告在宅基地建房的事实。（6）潭水镇总体规划土地利用现状图、土地利用规划图，道路交通系统规划图，近期建设规划图，证明原告建设房屋位置没有被规划作为入村道路建设用地范围，潭水镇圩S113线两侧在总体规划中允许建设房屋，原告所建房屋位置符合建设规划要求。（7）拆建通知书、责令停止国土资源违法行为通知书，证明阳春市潭水镇规划建设办公室、阳春市国土资源局潭水镇国土所于2013年5月15日下发的通知书中没有注明原告有陈述、申辩权，也没有明确原告可申请行政复议或提起行政诉讼的事实。（8）原告建房前土地现状相片，证明原告建房前土地现状情况；（9）两被告拆除原告所建房屋现场相片，证明2013年5月24日原告在没有收到任何行政处罚决定书的情况下，两被告动用大型机械设备违法拆除原告所建房屋现场情况；（10）李洪双住宅楼建筑设计图，证明原告雇请专业机构对所建房屋进行设计施工的事实；（11）楼房基础施工合同，楼房建筑施工合同，证明原告住宅基础及首层主体工程施工造价情况；（12）问话笔录，证明原告建房的位置及建房的事实；（13）土地使用证、工程开工许可证，证明原告对位于早禾田入村路边建房范围土地拥有合法使用权，在该地块建房行为已依法报建并取得工程开工许可证的事实；（14）购买房屋合同书、相片，证明原告对位于早禾田入村路边原有房屋已进行购买事实及建房前原有房屋和土地现状情况；土地使用证，工程开工许可证，证明原告李洪双及父亲李华芹对位于石根早禾田社公仔公路边建房范围土地拥有合法使用权，在该地块建房行为已依法报建并取得工程开工许可证的事实。
被告阳春市潭水镇人民政府辩称：一、原告李洪双现提供的《工程开工许可证》是阳春市潭水镇建设办室在2009年8月26日开具，一层是90平方米，二层98平方米，三层98平方米，工程地址是石根早禾田。不是原告被拆违法建筑的地块。二、阳春市潭水镇建设办室办理《工程开工许可证》是凭《土地使用证》的内容办理的，《工程开工许可证》的首层面积、工程地址必须与《土地使用证》的面积、土地属境地址相符，否则绝对不能办理。而原告的《工程开工许可证》的首层面积是90平方米，地点是“石根早和田”，与目前李洪双被拆违章建筑的《土地使用证》面积86平方米，土地属境地址是“早禾田入村路边”不相符。三、李洪双被拆的违章建筑，没有办理《建设用地规划许可证》也没有办理《工程开工许可证》也没有经阳春市潭水镇建设办公室的工作人员“放线”准建。四。原告被拆违章建筑地点，己到入《潭水总体规划》长远控制道路直通铁路高架桥18至24米，具体见附图《潭水总体规划》一份。五、原告李洪双在2013年3月期间，以其持有《土地使用证》和《工程开工许可证》为由，使用位于Sll3线早和田村道路口南侧的104平方米土地建设房屋。由于其所使用的土地处于规划预留早禾田村道路控制范围，使用该处土地建房不符合潭水镇土地利用总体规划和城乡建设规划。因此，引发全村人对李洪双占村道建房意见很大，纷纷向有关部门投诉。经阳春市国土资源局多次向李洪双发出《拆建通知书》和《停止国土资源违法行为通知书》，其仍没有停止违法行为。潭水镇人民政府根据《城乡规划法》、《广东省人民国土资源土地监督检查条例》和《广东省人民政府关于建立管理共同责任制度的通知》（粤府（2008）100号的有关夫定，于2013年5月24日组织镇府有关职能部门，联合市国土资源局，市住建局等部门联合执法，对李洪双的在建违章建筑依法实行了拆除。综上所述拆除原告李洪双在阳春市潭水镇石根村委会早和田村路口在建房屋行为合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，原告李洪双在息访书也承认被拆的是违章建筑的事实。原告所诉没有任何事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告阳春市国土资源局辩称：一、已被拆除由李洪双兴建的房屋为违法建筑。2013年3月期间，李洪双以其持有《土地使用证》和《工程开工许可证》为由，强行在位于潭水镇石根村委会早禾田村村道路口（即在位于Sll3线早禾田村道路口南侧），违法占用104平方米该村集体所有土地兴建房屋引发了早禾田村村民极大意见，村民集体书面向有关职能部门进行投诉。答辩人经调查取证认定李洪双建房行为为违章侵占土地建房后，即多次向李洪双发出《拆建通知书》和《停止国土资源违法行为通知书》，但李洪双继续抢建。潭水镇政府根据《城乡规划法》、《广东省国土资源土地监督检查条例》和《广东省人民政府关于建立土地管理共同责任制度的通知》（粤府（20081100-9）的有关规定，于2013年5月24日组织镇政府有关职能部门，联合市国土资源局、市住建局等部门进行联合执法，对李洪双继续抢建在建违章建筑依法实行拆除行为。二、原告混淆行政强制执行和行政处罚的概念。行政处罚是为了对违法行为作出制裁，行政强制执行是为了确保义务得到履行。行政强制执行适用《行政强制法》来调整，而行政处罚则适用《行政处罚法》来调整。在本案中：1、答辩人依据职权配合潭水镇人民政府组织对原告违章建筑实施强制拆除行为，并没有对原告作出相应行政处罚。2、对违章建筑实施强制拆除行为有明确法律授权。《城乡规划法》第六十五条已明确对违章建筑限期不拆除可以拆除，组织拆除违章建筑行政机关是乡镇人民政府。答辩人配合潭水镇人民政府拆除原告违法建筑，恢复被侵占土地原状，是答辩人职责所在，本身并无违法和过错。综上所述，原告李洪双在位于潭水镇石根村委会早禾田村村道路口违法占用104平方米该村集体所有土地兴建房屋是违章建筑，依法应予拆除，恳请人民法院驳回原告全部诉讼请求。
经审理查明：原告李洪双是阳春市潭水镇石根村委会父子岗村村民。1993年2月12日，李洪双向原阳春县潭水国土所申请办理了位于早禾田村S113省道边处一块住宅用土的《土地使用证》，该证载明用地面积90平方米，土地属境为社公仔（地名，距离早禾田村入村路口约200米），土地所有权性质为集体。1996年8月6日，李洪双又向阳春市潭水镇国土所申请办理了位于早禾田入村路口S113省道边处一块住宅用土的《土地使用证》，该证载明：用地面积86平方米，土地属境为早禾田入村路口，土地所有权性质为集体；此证待国家正式使用证下发后换发。1998年8月16日，原告向阳春潭水镇建设委员会申请办理了编号为№0002033号《工程开工许可证》，该证载明：领证人李洪双，工程名称住宅，工程地址早和田村113省道边，建筑面积一层80平方米、二层100平方米、三层100平方米、四层80平方米。备注：1、兴建前必须规划部门定线，不能违反城建规划。2、有效期一年，如未建筑请换证。2009年8月26日，原告向阳春潭水镇规划建设办公室申请办理了编号为№0000173号的《工程开工许可证》，该证该证载明：领证人李洪双，工程名称住宅，工程地址石根早和田村，建筑面积一层90平方米、二层98平方米、三层98平方米。备注：1、兴建前必须经规划部门定线，不能违反城建规划。
2013年3月中旬，原告使用位于阳春市潭水镇石根村委会早禾田村路口西侧（S113省道北边）的土地上兴工建筑楼房，建筑占用土地面积101.4平方米（长16.9米，宽6米），未按规定办理《工程开工许可证》和《建设用地规划许可证》兴工时也未通知规划部门派员到施工现场定线确定界址。2013年4月23日，两被告根据群众投诉，分别由属下的潭水镇规划建设办公室和潭水国土所，到原告建筑现场进行核查。核查后，潭水镇规划建设办公室于当日作出《拆建通知书》并张贴在施工现场，通知书认定李洪双在石根村委会早禾田建设的房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关法规，属违章建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关法规，责令李洪双接通知后即停止施工，并于2013年4月25日前自行拆除。逾期不拆除的，责任自负。潭水国土所于当日对原告作出春国土执法通字（2013）第13号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认定李洪双存在未经批准擅自在潭水石根村委会早禾田村路口（S113线公路边使用土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据有关规定，责令立即停止上述违法行为，并按：听候处理，自行整改，消除影响办理。不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行。两被告因原告拒绝签收上述通知而将通知张贴在施工现场。前述通知发出后，原告未按通知要求执行，仍继续施工建房。2013年5月15日，潭水镇规划建设办公室和潭水国土所又再次向原告发出《拆建通知书》和《责令停止国土资源违法行为通知书》［（2013）第13号］，责令原告立即停止施工、于2013年5月15日前拆除建筑和停止违法行为、听候处理、自行整改、消除影响。并将两通知张贴在施工现场。原告收到通知后，仍没有按通知要求执行拆除在建建筑，仍继续施工建设房屋。2013年5月24日上午，被告潭水镇政府联合市国土资源局、市住建局等部门进行联合执法，用挖掘机对原告李洪双前述建筑实行了拆除。拆除时，原告的房屋已建好一层地基、立柱、墙体，正准备浇铸一楼楼面。原告认为被告拆除其在建房屋违法，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，被告提供的《潭水镇总体规（局部）—土地利用规划图（2004—2020）》显示：潭水镇石根村委会早禾田村入村道路南端与S113线省道公路相接，北端与三茂铁路路基涵道相接，属于规划控制范围。原告没有提供证据证明拆除行为造成其他财产损失。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告潭水镇政府对本镇区域内违反乡村建设规划行政管理的违法建设有责令停止建设、限期改正和对违法建筑拆除权。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《广东省国土资源土地监督检查条例》第四条规定：县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。因此，被告阳春市国土资源局对本辖区内违法使用土地的行为有行政处罚权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告是农村村民，拥有二处宅基地，建设涉案被拆建筑的地块使用集体土地104平方米中有18平方米未经批准取得土地使用证，且未按规定办理建设用地规划许可证、工程开工许可证等报建手续，兴工时未经规划部门到现场定线确定界址，使用土地也不符合《潭水镇总体规（局部）—土地利用规划图（2004—2020）》的拟定规划方案，违反了前述土地管理法和城乡规划法的规定，所兴建的房屋属于违法建筑物。两被告认定原告建设行为违法事实清楚。原告认为其建设行为及所建建筑物合法，依据不足，不予采纳。被告潭水镇政府针对原告的前述违法建设行为作出拆建通知书，责令其停止施工、限期拆除建筑物；被告阳春市国土局针对原告前述违法使用土地行为作出责令停止国土资源违法行为通知书，责令其立即停止违法行为，并听候处理、自行整改、消除影响；是属于行政机关在行政检查中针对正在实施的违法行为做出的执法程序规定。因此，原告请求撤销两被告通知书的理由不能成立，本院不予支持。被告潭水镇政府于2013年5月24日组织相关单位对原告的建筑物实施强制拆除，是在发出拆除通知后原告仍无改正违法行为的情况下，为制止违法行为而依职对行政管理相对人正在进行的违法行为采取的强制措施，符合《中华人民共和国行政强制法》第十六条、第十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。原告认为被告拆除其在建建筑物的行为属于行政处罚，与事实不相符，本院不予采纳。被告的拆除行为在程序上存在一定瑕疵，但处理结果并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案被告拆除的建筑物是属于依法应当拆除的违法建筑物，并无造成原告其他合法财产损失，因此原告请求被告按重置价赔偿其被拆除建筑物损失210000元，没有法律依据，不予支持。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告李洪双的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告李洪双承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 王华盛
审 判 员 翁华令
代理审判员 林金桥
二〇一四年六月十三日
书 记 员 余庆尚