河北省邢台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）冀05行终197号
上诉人（原审被告）巨鹿县国土资源局，住所地河北省巨鹿县黄巾大道北侧，统一社会信用代码：111305297401773705。
法定代表人赵同科，男，该局局长。
上诉人（原审被告）巨鹿县人民政府，住所地巨鹿县新华北街109号，组织机构代码：74017738-9。
法定代表人郑更须，男，该县县长。
上诉人（原审第三人）巨鹿县发展改革局，住所地巨鹿县新华北街109号，组织机构代码76343481-9。
法定代表人赵洪义，男，该局局长。
被上诉人（原审原告）李建广，男，1954年3月2日出生，汉族，退休工人，初中文化，户籍地南宫市，现住巨鹿县。
上诉人巨鹿县国土资源局、巨鹿县人民政府、巨鹿县发展改革局因李建广诉土地行政处罚一案，不服南宫市人民法院（2017）冀0581行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审认定，1999年3月28日，原告李建广与河北省巨鹿县制革厂签订集资协议书，约定李建广向河北省巨鹿县制革厂集资2.84万元，使用期限一年（1999年4月1日一2000年9月30日），月息1.5分，如到期不能归还，河北省巨鹿县制革厂将李建广使用的土地2亩整、简陋房屋14间抵偿给李建广，监证机关是巨鹿县轻工总会。2000年10月15日，原告李建广与河北省巨鹿县制革厂再次在巨鹿县轻工总会的见证下，签订抵债协议，约定河北省巨鹿县制革厂集资用原告李建广集资款2.84万元，协议到期无力偿还，按原协议将本厂土地房屋，抵债给李建广。双方互不追悔，具体东西长56米，计面积2亩整及其上房屋砖瓦草木在内抵偿给李建广名下，永远为业。2003年1月18日，河北省巨鹿县液压设备自控厂与李建广签订借款协议，约定：经厂委会决定，为解决职工困难和留守人员生活费及向社会保险所交纳保险金，借李建广现金15000元，时间一年，月息1分。如到期不能偿还本息，该厂同意在李建广住址基础上同时向南扩10米，东西同时向北扩2米，合计面积为1.008亩（包括地面上所属物）抵偿给李建广。2001年李建广将14间房屋中的3间加宽加高二层12米×10米即120平方米，有6间加宽加高一层24×10米即240平方米，共改建面积360平方米。还有5间也都换顶修建。原告李建广共占用原河北省巨鹿县制革厂地35.5米×56米（东西长），共计1988平方米。原告李建广对占用的上述土地及房屋均未办理过户手续。河北省巨鹿县制革厂使用的土地是以划拨方式取得的国有土地。
2016年6月20日，被告巨鹿县国土资源局对原告进行了调查，后对涉案土地四至和面积进行了现场勘测，于2016年9月20日就涉案土地的处理意见形成了调查报告。2016年9月26日，被告巨鹿县国土资源局向原告李建广送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，将拟处罚结果及相关的陈述、申辩和申请听证的权利告知了原告。2016年9月30日，被告巨鹿县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款、第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，作出（2015）第301号行政处罚决定书并送达给原告。原告不服，向被告巨鹿县人民政府提出复议申请，要求撤销（2015）第301号行政处罚决定书。被告巨鹿县人民政府受案后，被告巨鹿县国土资源局和第三人巨鹿县发展和改革局进行了答辩，经审核相关材料，被告巨鹿县人民政府于2017年1月23日作出（2016）巨政复字第008号复议决定书，决定维持（2015）第301号行政处罚决定书，并于2017年1月25日向原告送达了该决定书。
原审认为，原告李建广与巨鹿县制革厂达成借款协议和抵债协议后，巨鹿县制革厂因到期不能偿还借款，即将其所有的部分房屋及其国有土地使用权抵给原告李建广，原告李建广在未办理任何审批手续的情况，使用上述土地并进行了房屋建设，原告的上述行为属于在国有土地使用权和房屋所有权转让过程中的用地行为，不属于买卖或者以其他形式非法转让土地的行为，也不属于依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的、临时使用土地期满拒不归还的、或者不按照批准的用途使用国有土地的情形。因此，被告巨鹿县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款、第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条作出的（2015）第301号行政处罚决定书，属于适用法律错误，该决定应予撤销，被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第008号复议决定书也应予以撤销，原告的诉讼请求应予支持。但原告李建广在未经相关部门审批并取得土地使用权的情况下，在涉案土地上进行房屋建设，该行为存在违法性，应由相关部门在查清事实的基础上，依法进行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销被告巨鹿县国土资源局作出的（2015）第301号行政处罚决定书；二、撤销被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第008号复议决定书。
上诉人巨鹿县国土资源局上诉称，原审认定事实错误。原审认定李建广的行为“属于在国有土地使用权和房屋所有权转让过程中的用地行为”，不属于“不按照批准的用途使用国有土地的情形”显属错误。涉案土地为国有划拨土地，因原制革厂不能到期偿还李建广借款，将部分房屋及其国有土地使用权抵给李建广，但在房地产转让过程中，无论是李建广还是原制革厂均未报经批准机关的批准，已构成《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款规定的“买卖或者以其他形式非法转让土地”的行为。该土地用途为原制革厂企业用地，原制革厂在未经批准机关的批准的情况下，擅自转让该土地使用权，显属“不按照批准的用途使用国有土地”。因此，上诉人依法对被上诉人做出处罚，责令其交出土地适用法律正确。原判认定事实不清，应予撤销。望二审依法改判。
上诉人巨鹿县人民政府上诉称，原审认定事实错误。1、涉案土地为国有划拨土地，因原制革厂不能到期偿还李建广借款，将部分房屋及其国有土地使用权抵给李建广，但在房地产转让过程中，无论是李建广还是原制革厂均未报经批准机关的批准，已构成《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的“买卖或者以其他形式非法转让土地”的行为，应当依法对其处罚。2、国有土地在批准确定给单位或者个人使用时，都限定其必须用于特定的用途。该土地用途为原制革厂企业用地，原制革厂在未经批准机关的批准的情况下，擅自转让该土地使用权，显属“不按照批准的用途使用国有土地”。因此，依法对被上诉人做出处罚适用法律正确。原判撤销处罚决定和上诉人的行政复议决定显属错误，望二审依法改判。
上诉人巨鹿县发展改革局上诉称，1、巨鹿县制革厂与被上诉人李建广签订的土地房屋抵债协议是非法转让土地的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，国有划拨土地不得转让、出租或抵押。该协议是以抵债的形式非法转让土地。原审认定其“属于在国有土地使用权和房屋所有权转让过程中的用地行为，不属于买卖或者以其他形式非法转让土地的行为”不符合事实。2、被上诉人李建广存在非法占有拒不交出土地和不按照批准用途使用土地的行为。被上诉人将国有土地以抵债方式受让，改变了国有划拨土地用途的公共性质，并对抵债的土地房屋改造，用于居住。也改变了用于抵债土地的具体用途，属不按照批准用途使用土地的行为。原判撤销行政处罚决定和行政复议决定有违事实、法律规定，依法应当改判。
本院认为，本案涉及的土地属于国有划拨土地。原判认定部分事实不清，存在以下问题：一、被上诉人李建广与巨鹿县制革厂签订的抵债协议是否属于以其他形式非法转让土地的情形，应进一步查清。二、本案是否符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定的国有划拨土地不得转让的情形，是否具备该《条例》第四十五条规定的可以转让的条件。三、被上诉人李建广在该土地范围内进行改造建设的行为是否属于改变了原批准的土地用途。四、原审认定李建广“使用上述土地并进行了房屋建设，原告的上述行为属于在国有土地使用权和房屋所有权转让过程中的用地行为，不属于买卖或者以其他形式非法转让土地的行为，也不属于依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的、临时使用土地期满拒不归还的、或者不按照批准的用途使用国有土地的情形”缺乏法律依据。五、原判认为“原告李建广在未经相关部门审批并取得土地使用权的情况下，在涉案土地上进行房屋建设，该行为存在违法性，应由相关部门在查清事实的基础上，依法进行处理”与上述认定理由部分相互矛盾。六、巨鹿县制革厂与巨鹿县液压自控设备厂是否有关联。以上问题还需进一步查证核实，依法裁决。原审对上述事实上未查清的情况下，判决撤销处理决定不妥，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
撤销南宫市人民法院（2017）冀0581行初25号行政判决；
二、发回南宫市人民法院重审。
审判长 刘爱群
审判员 邢向恩
审判员 赵文志
二〇一七年七月三十日
书记员 王 洋