浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终36号
上诉人（原审原告）陈建，男，1987年1月7日出生，汉族，住浙江省苍南县。
委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。
委托代理人张凤宾，北京楹庭律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民路555号。
法定代表人郑建忠，县长。
委托代理人陈锡文，县政府工作人员。
委托代理人林礼涨，浙江正昌律师事务所律师。
陈建诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）城建行政合同一案，温州市中级人民法院于2016年11月22日作出(2016)浙03行初112号行政判决。陈建不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈建及其委托代理人董国女、张凤宾，被上诉人苍南县政府的委托代理人陈锡文、林礼涨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：涉案房屋坐落于苍南县××××号，土地使用权登记在原告父亲陈开权名下。因苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目的建设需要，国土资源部于2014年11月18日作出国土资函[2014]554号《关于苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设用地的批复》，包括涉案房屋在内的3.5917公顷建设用地被征收为国有。2015年7月3日，原告与苍南县县城新区工程建设指挥部（以下简称指挥部）签订了产权调换协议，该协议第二条约定：乙方（被拆迁人即原告）服从城市建设需要，同意将坐落郭家车村249号房屋（地籍793-6、建筑面积75.24平方米），交给甲方（拆迁人即指挥部）拆除。甲方补偿乙方各项费用和金额如下：房屋的货币补偿金额172734元（详见附件评估报告）；附属物补偿金额250元；住宅搬迁补助费800元；乙方依法占有的土地，用途住宅，扣除按规定方法计算的土地面积后应单独补偿的土地面积37.62平方米，补偿金额为2370元；临时安置补助费18960元，总计补偿金额190374元。协议第三条约定：甲方将坐落锦绣小区二期的房屋作为安置用房，该房屋为期房。期房的建筑面积及面积发生变动的处理、计价方式及总价款、房屋交付等内容双方另行约定于附件二。协议第五条约定：乙方在2015年7月18日前搬迁腾空房屋，经甲方确认，旧房由甲方拆除。乙方不得拆除、损坏房屋，违者照价在补偿金额中扣赔。甲方在2018年7月18日前将安置用房交付给乙方。协议第六条约定乙方自行解决过渡用房，甲方在过渡期内给付乙方临时安置补助费18960元。协议第七条约定安置用房交付时，甲方应按交付时适用的标准再次发给乙方搬迁补助费。此外，协议还约定了违约责任、协议的争议解决等内容。原告以协议签订主体不适格、房屋拆迁未办理相关审批手续、签订空白协议存在欺诈为由，诉至本院，要求确认协议无效。另查明，指挥部系被告为推进重点工程建设而设立的机构，于2007年4月12日设立。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告陈建系涉案产权调换协议相对人，其有权就行政协议争议提起行政诉讼。关于涉案协议的签订主体暨被告主体是否适格问题。本院认为，涉案产权调换协议的拆迁人为指挥部，该指挥部系被告于2007年4月12日设立，受托负责处理拆迁事务的机构，具有签订协议的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或规章授权的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼，应当以行政机关为被告。本案中，指挥部是苍南县政府根据工作需要在一定区域内设立的代表其管理行政事务的机构，其行为法律后果应当由苍南县政府承担。苍南县政府作为本案被告，符合法律规定。原告与指挥部签订产权调换协议时，原告的房屋及所在的土地已被征收为国有，并办理了相关征地手续。原告称签订协议时被告未办理任何拆征手续，与事实不符，本院不予支持。原告主张签订的是空白协议，存在欺诈行为没有证据予以支持，本院不予采信。经审查，涉案产权调换协议系双方当事人真实意思表示，协议约定了涉案房屋拆除及补偿安置标准等相关事宜，内容符合法律规定。原告要求确认合同无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈建的诉讼请求。
陈建上诉称：一、原审认定涉案房屋位于苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目内与证据所反映的事实矛盾。首先，涉案房屋在苍南大道××县城新区××大道续建（××）建设项目范围内，因苍南××道项目建设需要拆迁涉案房屋而签订拆迁协议，并非原审认定的因“苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设的需要而签订”，拆迁协议和原审证据6均可证明该事实。其次，苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目与县城新区苍南××道续建（萧江塘河至望江路）建设项目是两个不同的项目，应有两个不同的建设地址。涉案房屋位于其中一个建设地址上，只能属于一个建设项目。再次，法院认定“因苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目在苍南××道路段，故协议中简称'苍南××道'项目”，没有证据支持，是故意混同两个项目及原告房屋在苍南××道建设范围内的事实。苍南××道在建设过程中向外公示的建设标段即是苍南××道。因此，涉案房屋在苍南××道建设范围内。被上诉人提交的征地审批文件是苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目的征收文件，与本案不具有关联性，不能作为认定涉案房屋使用的土地已经征收的依据。二、上诉人不是协议所述涉案房屋的所有权人，因此不具有签订协议的主体资格，协议应属于无效。三、即使上诉人房屋在苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目征地范围内，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，实施征地需经征地补偿安置方案公告并批准征地补偿安置方案的程序方可实施。被上诉人未提交征地补偿安置方案的批准文件，因此协议签订没有法定依据且未经法定程序。四、作为协议签订重要依据的《房屋拆迁补偿估价报告》非依法定程序作出，且形式内容均不具有合法性。五、被上诉人没有提交安置房合法性的相关手续，作为协议重要内容的“安置房”不能证实合法。请求二审法院撤销原判，依法改判。
苍南县政府答辩称：一、答辩人与上诉人签订的《产权调换协议书》依法成立、合法有效。第一，答辩人于2007年4月12日设立指挥部，主要负责处理县城新区拆迁相关事务，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。上诉人也是基于该规定将答辩人列为被告，故指挥部具有签订《产权调换协议书》的主体资格。第二，双方在签订之前，已委托温州百佳房地产评估有限公司对上诉人的房屋进行估价，在房屋拆迁补偿估价报告出来后，双方进行核实协商后签订《产权调换协议书》，该协议书系上诉人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，程序合法，依法受法律保护。二、上诉人的房屋及所在的土地已被征收为国有。上诉人称涉案房屋不在“苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目”范围内，也未办理任何拆征手续，与事实不符。根据被上诉人一审提供的国土资函[2014]554号国土资源部关于苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设用地的批复，包括上诉人房屋在内的3.5917公顷建设用地已被征收为国有。为此，双方在签订《产权调换协议书》时，上诉人的房屋及所在土地已被征收为国有，并办理了相关征地手续和批复。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人苍南县政府设立的指挥部与上诉人签订的房屋拆迁产权调换协议的效力问题进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人陈建以“涉案地块未办理拆迁手续、指挥部通过欺诈方式骗取上诉人签订协议及指挥部不具备签订协议的主体资格”等为由，提起本案诉讼，请求法院确认其与指挥部签订的房屋拆迁产权调换协议无效。经查，因苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目的建设需要，国土资源部于2014年11月18日作出国土资函[2014]554号《关于苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设用地的批复》，包括案涉房屋在内的3.5917公顷建设用地被征收为国有。故上诉人所称涉案地块未办理拆迁手续，与事实不符。指挥部系由被上诉人苍南县政府依法成立并负责苍南县城新区拆迁相关事务的专门机构，由其代表苍南县政府与上诉人签订房屋拆迁产权调换协议并不违反法律规定。上诉人并没有提交证据其系受被上诉人欺诈才签订协议，案涉房屋拆迁产权调换协议体现双方当事人真实意思表示，由该协议规定涉案房屋拆除及补偿安置标准等事项，符合法律规定。
二审期间上诉人提出，“涉案地块系在另一个建设项目范围内（即苍南××道项目），而不在苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目内；上诉人不是案涉协议的所有权人故不具备签订协议的主体资格；作为协议依据的《房屋拆迁补偿估价报告》未经法定程序作出；作为协议主要内容的安置房不具备合法性”。经核实，苍南××道项目系苍南县灵溪至龙沙公路改建工程及拆迁安置建设项目的组成部分，如前所述后者已被依法征收为国有，故上诉人以此为由否认案涉房屋拆迁手续的合法性，本院不予支持。上诉人系涉案房屋所有者陈开权的成年子女，被上诉人与其签订拆迁安置协议符合行政惯例，且对上诉人系授益性行为，上诉人据此主张协议无效违背诚实信用的基本原则，本院亦不予支持。关于上诉人提出的《房屋拆迁补偿估价报告》及安置房问题，对涉案房屋的价值评估有异议，上诉人应在签订被诉协议前向相关部门提出，被诉协议对安置房的约定仅限房屋现状等内容，并不涉及安置建设的相关手续,该两项内容并不在双方约定的协议中，且上诉人在一审起诉时也未提出，故不属本案的审查范围。综上，上诉人在一、二审程序中均未能提供充分的证据证明上述协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形，故其要求确认该协议无效的诉讼请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈建负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 韦若莎