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杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭萧行初字第186号
原告谢利明，男，1969年5月3日出生，汉族，住杭州市萧山区。
委托代理人彭瑾、赵间东，北京冠领律师事务所律师。
被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府，住所地杭州市萧山区浦阳镇八甲山。
法定代表人赵青，该镇镇长。
委托代理人金水源，系镇政府工作人员。
委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。
被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局，住所地杭州市萧山区通惠南路197号。
法定代表人孙伟忠，该局局长。
委托代理人莫建国，系该局工作人员。
委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。
被告杭州市公安局萧山区分局，住所地杭州市萧山区晨晖路1399号。
法定代表人李磊，该局局长。
委托代理人韩狄锋、张国民，系该局民警。
原告谢利明因要求确认被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府（以下简称浦阳镇政府）、杭州市萧山区城市管理综合行政执法局（以下简称萧山城管局）、杭州市公安局萧山区分局（以下简称萧山公安分局）于2015年11月10日作出的规划行政强制行为违法，于2015年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月15日立案受理后，于同年12月17日、12月18日及12月19日分别向被告浦阳镇政府、萧山城管局和萧山公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告谢利明及其委托代理人彭瑾、赵间东，被告浦阳镇政府委托代理人金水源、沃青雯，被告萧山城管局委托代理人莫建国、王莹，被告萧山公安分局副局长沈秋羊及委托代理人韩狄锋、张国民均到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限六个月。本案现已审理终结。
原告谢利明诉称：原告系杭州荣朗电缆材料有限公司（以下简称荣朗公司）负责人。原告对铁路沪昆线高架桥69-71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路边的土地拥有实际使用权，原告在该土地上修建厂房，面积达1600平方米。该厂房主体结构和装修均较为良好，设施齐全，生产便利，已经投入生产经营。2015年8月7日，被告浦阳镇政府与杭州市萧山区铁路建设办公室（以下简称萧山铁建办）、上海铁路局杭州工务段（以下简称杭州工务段）及杭州铁路公安处诸暨站派出所（以下简称铁路诸暨站派出所）向原告发出通知一份，内容为：“......请你户于8月31日前自行拆除铁路两侧的违章搭建，清除乱堆乱放。9月5日起，我们将会同相关部门开展集中清理行动......。”2015年11月10日13时30分左右，三被告组织上百人，并驾驶两台挖掘机，将原告的一部分厂房（500余平方米）拆毁。原告认为，三被告并无强制执行的职权，其强行拆除原告厂房没有批文和法律依据，且程序严重违法，侵犯了原告的合法权益。原告为此向法院起诉，请求判令确认三被告于2015年11月10日强拆原告厂房的行为违法。
原告谢利明向本院提交了以下证据：1.通知，2.情况说明2份，3.造房协议，证据1-3证明案涉厂房系原告投资建造，原告具有诉讼主体资格；4.强拆现场视频光盘，证明三被告实施了强制拆除原告厂房的行为；5.照片，证明原告厂房被强制拆除前后的现场情况；6.场地租赁合同及收款收据，证明原告通过租赁获得土地使用权并建造厂房。
被告浦阳镇政府辩称：根据省市区开展的“两路两侧”、“四边三化”专项整治行动的要求，被告浦阳镇政府工作人员于2015年7月4日巡查发现萧山区浦阳镇原浦阳火车站附近（即沪昆铁路高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路边）有一处建筑，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）的规定，故于当日对其进行立案调查。经调查发现该房屋系原告户建造及所有，被告浦阳镇政府向杭州市规划局萧山规划分局（以下简称萧山规划分局）发函要求确认该处建筑是否办理过规划许可证以及所属规划区域。2015年7月6日，萧山规划分局向被告浦阳镇政府作出关于浙赣线老铁路两侧用地有关建设情况的复函，确认原告建造的上述建筑及其附属设施位于规划铁路防护绿地上，且未在规划部门办理过相关规划许可手续。因“两路两侧”整治需要，被告浦阳镇政府联合萧山铁建办、杭州工务段及铁路诸暨站派出所向原告发出通知，要求其于8月31日前对违章搭建的房屋进行自行拆除。因原告未在通知期限内对违法建筑物自行拆除，被告浦阳镇政府于2015年11月10日组织工作人员及拆房队对案涉房屋物进行了强制拆除。被告认为：一、案涉房屋占用铁路规划防护绿地，未办理规划许可手续，应属于违法建筑。根据城乡规划法第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”该法第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”本案案涉房屋物已经被萧山规划分局确认建造在铁路规划防护绿地上，不仅擅自改变土地用途建设厂房，且该厂房并未办理相关规划审批手续，应当属于违法建筑，依法应予拆除。二、被告浦阳镇政府依法享有拆除案涉违法建筑的职权。根据城乡规划法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由于案涉房屋位于乡、村庄规划区范围内，且未依法取得乡村建设规划许可证，被告浦阳镇政府有权对其作出停止建设、限期改正的通知。在其未自行拆除的情况下，故被告浦阳镇政府组织对案涉房屋物进行强制拆除。三、被告浦阳镇政府所作通知并非行政处罚行为。根据《中华人民共和国铁路法》的有关规定，萧山铁建办、杭州工务段及铁路诸暨站派出所均系沪昆、浙赣铁路的安全管理相关单位，被告浦阳镇政府告知其铁路沿线存在违法建设情况，并与该三个部门联合向原告发出通知，要求其对铁路两侧乱搭乱建的行为限期改正。但是该通知本身仅系对原告违法事项的告知，并不具有强制效力。被告浦阳镇政府作为享有相应行政管理职责的行政机关，实际对案涉房屋进行了强制拆除。综上，被告浦阳镇政府的强拆行为合法有效，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告浦阳镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.关于浙赣线老铁路两侧用地有关建设情况说明，证明规划部门确认原告厂房系违法建筑；2.通知，证明被告浦阳镇政府与相关铁路安全管理部门共同通知原告负有自行清除违法建设的责任。法律、法规依据：城乡规划法、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）、《中华人民共和国铁路法》。
被告萧山城管局辩称：一、被告浦阳镇政府在巡查过程中发现原告的违法建筑物，并经萧山规划分局确认。2015年8月6日，被告浦阳镇政府联合其他三个部门向原告发出通知，要求其于8月31日前对违章搭建房屋进行自行拆除。因原告未在通知期限内自行拆除，被告浦阳镇政府于2015年11月10日组织工作人员及拆房队对原告厂房实施了强制拆除，该拆除行为合法有效。二、经核实，对于原告厂房的强拆过程，被告萧山城管局并未派工作人员到场，故被告萧山城管局并非适格被告。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告萧山城管局未向本院提交证据。
被告萧山公安分局辩称：被告萧山公安分局没有与其他部门联合向原告作出过通知，实际也未参与拆除工作。案发当日，被告萧山公安分局为防止出现安全事故，仅在现场维持秩序，并未作出强制拆除的具体行政行为，并非本案适格被告。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告萧山公安分局未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告浦阳镇政府证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，认为萧山规划分局从未向原告发送过关于认定原告厂房为违章建筑的函件，该份证据也不能直接证明原告厂房系违章建筑；对证据2真实性无异议，但对合法性和证明目的有异议，认为通知的四个签发单位均不具有认定违章建筑的法定职权，同时该通知并非强制拆除的决定，不能作为强制拆除的依据及理由。三被告对原告证据1、4、5三性无异议，但认为被告萧山城管局和萧山公安分局没有在证据1通知上盖章，也没有实际参与强拆行为；对证据2形式真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，认为情况说明仅是杭州新盛针织厂和荣朗公司单方说明，且无负责人或法定代表人签字，无法证明本案的实际事实；对证据3真实性、合法性均有异议；对证据6中租赁合同形式真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，认为租赁合同本身并不能改变土地性质，杭州萧山铁路劳动服务公司不享有出租权，合同因违法而不具有法律效力，同时合同内容也显示该合同于2013年5月31日已经到期；对证据6中收款收据真实性无异议，但对关联性有异议，认为无法证明原告对该土地拥有合法的使用权。经审查，原、被告提供的上述证据符合证据三性，本院均予以采信。其中原告证据4视频内容显示原告所建厂房被部分拆除的过程，但通过相关工作人员的装束并不能确认被告萧山城管局和萧山公安分局直接参与了强拆行为，故该证据对原告欲证明三被告共同实施强拆行为不具有证明效力。
经审理查明：2011年，谢利明在未办理用地、规划等审批手续的情况下，在位于铁路沪昆线高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路地段建造占地面积约1840平方米的厂房（即案涉房屋）一幢，用作荣朗公司的生产和经营。2015年7月，浦阳镇政府工作人员在日常巡查中发现案涉房屋后即向萧山规划分局发函，要求确认该建筑的规划审批情况。同年7月6日，萧山规划分局向浦阳镇政府回函，确认谢利明在浦阳镇××铁路路基处建造的案涉房屋占地面积约1840平方米，主体结构为砖混，该建筑及其附属设施位于规划铁路防护绿地上，未在规划部门办理相关规划许可手续。同年8月7日，浦阳镇政府与萧山铁建办、杭州工务段、铁路诸暨站派出所共同向谢利明发出通知一份，通知谢利明户于8月31日前自行拆除铁路两侧的违章搭建，清除乱堆乱放，并于9月5日起会同相关部门开展集中清理行动。因谢利明未自行拆除，同年11月10日，浦阳镇政府组织力量对案涉房屋的部分进行强制拆除。在此期间，萧山公安分局也派出民警到现场维持秩序。谢利明对强制拆除行为不服，遂诉至本院。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”本案中，原告谢利明建造的案涉房屋未经规划审批，且不符合铁路用地的用途，应属于违法建筑。本案的争议焦点有二：一是三被告是否均组织或参与了对案涉房屋的强制拆除；二是被诉强制拆除行为的性质及该行为是否合法。关于第一个争议焦点，谢利明主张浦阳镇政府系案涉房屋拆除的主体之一，浦阳镇政府对此亦予认可，故对浦阳镇政府强制拆除案涉房屋的事实行为予以确认。案涉房屋强拆当天，萧山公安分局虽派员到达现场，但其到场目的是为了维护现场秩序，鉴于公安机关有维护社会管理秩序的法定职责，仅凭谢利明提供的现有证据，不足以证明萧山公安分局派员到现场即是实施强制拆除行为。另萧山城管局否认参与了强制拆除行为，谢利明提供的视频和照片等证据也无法证明萧山城管局工作人员在场并参与了强拆过程。据此，谢利明主张萧山城管局和萧山公安分局系强制拆除涉案房屋的主体依据不足，本院不予采纳，其相应的起诉应予驳回。关于第二个争议焦点，浦阳镇政府辩称其对案涉房屋实施强制拆除的性质系行政强制措施，而非行政强制执行。本院认为，根据行政强制法有关规定，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行，行政强制措施主要是为预防、制止违法行为发生或继续，或为保全证据而采取的强制措施，行政强制执行主要是促使行政相对人履行特定义务而采取的强制措施。本案中，案涉房屋已建造完成并投入使用，不存在继续建造等违法行为，结合浦阳镇政府向谢利明发送的通知内容，其对案涉房屋实施强制拆除实质系强制谢利明履行特定的义务，故浦阳镇政府实施的强制拆除行为应属行政强制执行。行政强制法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，浦阳镇政府认为谢利明建造的厂房属于违法建筑，但其在组织实施强制拆除前并未履行上述法律规定的催告、公告等法定程序，也无证据证明已给予当事人陈述申辩的权利和告知相应的救济途径，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制拆除行为系事实行为且已实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府2015年11月10日对原告谢利明位于铁路沪昆线高架桥71号桥墩至杭向高架立交桥下南侧公路地段的房屋部分实施强制拆除的行为违法；
二、驳回原告谢利明对被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局和杭州市公安局萧山区分局的起诉。
本案受理费50元，由被告杭州市萧山区浦阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 周桂珍
人民陪审员 傅 慧
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 楼丹利