广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）珠中法民二终字第436号
上诉人（原审原告）：高美芳，女，汉族，住珠海市香洲区，公民身份号码：×××1862。
委托代理人：郭海斌，广东华信达律师事务所律师。
委托代理人：张颖敏，广东华信达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东电网有限责任公司珠海供电局，住所地：珠海市。
负责人：郑建平，局长。
委托代理人：孟繁春，广东亚太时代律师事务所律师。
委托代理人：靳美文，该××员工。
上诉人高美芳因与被上诉人广东电网有限责任公司珠海供电局（以下简称“珠海供电局”）供用电合同纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法民二初字第994号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，高美芳是金域蓝湾1栋4601房的业主，珠海供电局是本市的供电企业。高美芳于2009年7月向珠海供电局递交用电申请后，双方签订了《居民客户供用电协议》，珠海供电局开始向高美芳上述住址供电。
2013年5月17日，高美芳丈夫秦士伟作为甲方与乙方珠海市合堂装饰工程有限公司签订一份《装饰装修工程施工合同》，约定乙方为高美芳的上述房屋进行装修；工程期约定为180天，自2013年5月18日起至同年12月18日止；合同中对违约责任约定为：若甲方未按期支付工程款，或者由于乙方原因致使工期延误，则每延误一天按施工合同总额的0.5‰向对方支付违约金。
2014年1月初，珠海市城市管理行政执法局香洲分局认为高美芳在上址楼顶上建设铁架玻璃顶房屋的行为违法，向高美芳发出了停工通知。但高美芳认为在自己专有露台上搭建阳光屋顶的装修行为合法，故仍然继续施工。2014年1月8日，珠海市城市管理行政执法局香洲分局向珠海供电局发出一份《关于协同实施停供香洲情侣路万科金域蓝湾小区1栋4601房违法建筑施工用电的函》【珠香执停字（2013）B024号】，主要内容为：2013年12月11日，我局对香洲情侣路万科金域蓝湾小区1栋4601房的违法建设行为进行了查处。依法发出《责令限期改正违法行为通知书》后，当事人仍未改正。现根据《珠海经济特区城乡规划条例》第八十三条的有关规定，我局拟于2014年1月14日对其实施停供施工用电，请贵局大力配合我局的工作。珠海供电局收到该函件后，于2014年1月15日派出工作人员与珠海市城市管理行政执法局香洲分局的执法人员一起前往现场，对高美芳的上述住址作出了停电措施。
珠海供电局在收到本案诉状后，于2014年5月16日为高美芳恢复了上述住址的供电措施。
又查明，2014年5月25日，珠海市城市管理行政执法局香洲分局对高美芳上址中涉嫌违法搭建的装修物品施行了拆除措施。高美芳以珠海市城市管理行政执法局香洲分局的相关具体行政行为违法为由，于2014年3月10日向原审法院提起行政诉讼。该案业经原审法院审理后已于2014年6月份作出宣判。
另查明，《珠海经济特区城乡规划条例》是于2013年5月30日经珠海市第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、并于2013年7月30日经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议批准后，自2013年10月1日起生效的地方性法规。该条例第八十三条规定：“被监督检查的单位或者个人接到市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，不停止建设或者逾期不改正、不拆除的，市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施。市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以采取扣押相关建筑材料和物品、工具和设备，查封施工现场，强制拆除等措施。”
原审法院认为，高美芳与珠海供电局签订的《居民客户供用电协议》合法有效，双方应依约履行。高美芳是基于珠海供电局协助行政机关的行政执法行为而对其实施了停电措施，故提出违约之诉，要求珠海供电局继续履行合同以及赔偿因违约造成的损失。由于珠海供电局在本案判决之前已自行为高美芳恢复供电措施，故高美芳要求恢复供电的请求已得到自动履行无须判决。因此，珠海供电局实施的停电措施是否构成违约是本案争议的焦点。
首先，根据《珠海经济特区城乡规划条例》该地方性法规。供电部门负有配合行政执法部门实施的具体行政行为、在自己的业务范围内协同实施停供用电的义务，但该法规并未同时赋予其审查所配合的具体行政行为合法性以及拒绝协助的权利，因此，珠海供电局根据行政执法的需要而配合协助实施停电措施是依法履行义务的行为。其次，珠海供电局是根据珠海市城市管理行政执法局香洲分局发出的《关于协同实施停供香洲情侣路万科金域蓝湾小区1栋4601房违法建筑施工用电的函》而对高美芳实施的停电措施，该措施只是对该相关具体行政行为的辅助实施行为，其性质仍属于该具体行政行为的一部分，并不属于平等主体之间的民事行为，因此不存在违约之说。再次，如果珠海市城市管理行政执法局香洲分局的相关具体行政行为以及辅助的停电措施终被认定存在瑕疵或违法并因此导致高美芳产生损失，高美芳寻求法律救济的对象也应是作出该决定或提出辅助措施要求的行政机关，而并非依照以上地方性法规提供辅助义务的珠海供电局。综上，不能认定珠海供电局为配合行政执法部门的具体行政行为而实施的停电措施是违约行为。高美芳要求珠海供电局承担因违约停电而导致装修工期延误的损失，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第一百零七条之规定，原审判决如下：驳回高美芳的诉讼请求。本案受理费429元，由高美芳负担。
高美芳不服原审判决，提起上诉称：原审认定事实不清，判决错误。一、高美芳与珠海供电局之间是供用电合同关系，珠海供电局违法向高美芳停电，给高美芳造成损失，应该承担违约赔偿责任。虽然珠海供电局是协助珠海市城市管理行政执法局香洲分局实施的停电，但是并不能否定双方存在的供电合同关系。《合同法》第一百二十一条：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”《民法通则》第一百一十六条：“当事人一方由于上级机关的原因，不能履行合同义务的，应当按照合同约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施，再由上级机关对它因此受到的损失负责处理。”可见《合同法》与《民法通则》都规定，因第三人或者上级机关原因，不能履行合同导致违约的，应当依约赔偿或采取其他补救措施。故珠海供电局在承担违约赔偿责任后可以向珠海市城市管理行政执法局香洲分局追偿。
二、《珠海经济特区城乡规划条例》第83条是地方性法规与《中华人民共和国行政强制法》第10条、第11条和第43条相抵触，不能作为行政执法的依据。珠海供电局依据错误违法的函停止对高美芳供电，其行为违反了法律规定。
珠海市城市管理行政执法局香洲分局根据《珠海经济特区城乡规划条例》第83条：“被监督检查的单位或者个人接到市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，不停止建设或者逾期不改正、不拆除的，市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施。”向珠海供电局发出的《关于协同实施停供香洲情侣路万科金域蓝湾小区1栋4601房违法建筑施工用电的函》，其依据的法律不仅违反上位法，适用对象也存在严重错误。万科金域蓝湾小区是已经规划好并竣工交付使用的小区，高美芳房屋用电是居民生活用电，而不是施工用电，该函依法不能作为珠海供电局停止对高美芳供电的依据。
三、珠海供电局违法向高美芳停止供电行为违反了电力法和供电营业规则，珠海供电局违法向高美芳停止供电的行为，违法了《电力法》、《供电营业规则》等相关法律，给高美芳造成损害，应当承担损害赔偿责任。珠海供电局在2014年1月15日违法向高美芳停止供电时，没有事先通知高美芳，在2014年2月25日，珠海市城市管理行政执法局香洲分局将其认为违法的装修装饰拆除后，即认定停止供电的原因消除后，珠海供电局并没有及时向高美芳恢复供电，珠海供电局的行为违反了《电力法》第二十九条：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。”《供电营业规则》第六十七条除因故中止供电外，供电企业需对用户停止供电时，应按下列程序办理停电手续：1.应将停电的用户、原因、时间报本单位负责人批准。批准权限和程序由省电网经营企业制定；2.在停电前三天至七天内，将停电通知书送达用户，对重要用户的停电，应将停电通知书报送同级电力管理部门；3.在停电前30分钟，将停电时间再通知用户一次，方可在通知规定时间实施停电。第六十九条：“引起停电或限电的原因消除后，供电企业应在三日内恢复供电。不能在三日内恢复供电的，供电企业应向用户说明原因”珠海供电局违法对高美芳停止供电的行为，严重侵犯了高美芳的合法权益，应当承担损害赔偿责任。
原审判决只字未提珠海供电局违反《电力法》、《供电营业规则》等法律、法规事宜，刻意规避珠海供电局违法的客观事实，未依职权查明事实真相，错误作出判决，严重侵犯了高美芳的合法权益。
综上所述，请求二审法院：1.依法撤销珠海市香洲区人民法院作出的（2014）珠香法民二初字第994《民事判决书》；2.依法改判珠海供电局向高美芳赔偿违法停电期间（暂计2014年1日15日至2014年4月28日共95天）的经济损失人民42291元；3.珠海供电局承担本案的全部诉讼费用。
珠海供电局答辩称：一、关于本案的法律适用问题。珠海市人大常委会是具有立法权的机构，其颁发的《珠海经济特区城乡规划条例》在珠海经济特区范围内具有法律效力，如果高美芳认为该法律规定违反了相关上位法的规定，应当向人大常委会反映进行修改，在该法律没有修改之前，在珠海特区的范围内有强制性的法律效力，人民法院在审理案件时应当遵守和适用该法律，除非人大常委会自行撤销该法律，没有被撤销之前，该条例是要适用和执行的。二、本案双方发生的争议根源是珠海市城市管理行政执法局香洲分局对其进行处罚措施，通知珠海供电局进行协助执行，珠海供电局的协助执行依据也是《珠海经济特区城乡规划条例》的第83条，所以珠海供电局在本案中的法律地位是一个受托协助的主体，委托人是珠海市城市管理行政执法局香洲分局，作为受托人珠海供电局的行为后果应当由委托方承担，所以说，如果珠海供电局的停电行为不当给高美芳造成了损失，高美芳应当依法起诉珠海市城市管理行政执法局香洲分局进行民事赔偿，珠海供电局在赔偿案件中最多是第三人的角色，所以高美芳在本案直接将珠海供电局列为被告，没有法律依据，也不符合事实，希望二审法院维持原判。
上诉人在二审中提交了一份终审行政判决书，以证明珠海市城市管理行政执法局香洲分局向上诉人出具的函件是违法的，所以被上诉人依据违法的函停电导致上诉人损失应当予以赔偿。
被上诉人对该证据真实性合法性并无异议，但是认为其恰好证明珠海市城市管理行政执法局香洲分局应该向上诉人承担赔偿责任。
原审查明关于珠海市城市管理行政执法局香洲分局拆除涉案搭建装修物品措施的时间存在笔误，应为2014年2月25日，应予纠正，本院对原审查明的其他事实予以确认。
本院认为，从珠海市城市管理行政执法局香洲分局所发的函件来看，拟对涉案房屋实施停供施工用电的主体系珠海市城市管理行政执法局香洲分局，而非珠海供电局。珠海供电局协助珠海市城市管理行政执法局香洲分局实施具体行政行为，属于依法履行义务的行为。该协助行为并非独立自主行为而属于具体行政行为的组成部分，故此处被上诉人身份系协助执行人，而非民事合同的供电方，该停电行为也不因供电合同的存在而转化为普通的民事法律关系。协助单位对具体行政行为是否违法并无审查义务，该具体行政行为是否导致上诉人的损失也与具体协助单位无关联，上诉人只能向作出该决定或提出协助要求的行政机关即珠海市城市管理行政执法局香洲分局主张。原审法院未在民事案件中对珠海市城市管理行政执法局香洲分局发函所依据的法律法规的适用是否恰当进行分析，并无不当。而双方所签订的合同中并没有因协助执行政府行为出现损失时如何处理的约定，目前也无证据证明被上诉人接到通知后存在拒绝恢复供电的行为，故上诉人的上诉请求无法律和事实依据，本院不予支持。
综上所述，原审法院判决认定事实清楚，法律适用正确，实体处理恰当，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费857.28元，由上诉人高美芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐烽娟
代理审判员 马翠平
代理审判员 崔拓寰
二〇一四年十二月三十一日
书 记 员 景园园