浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第172号
上诉人（原审原告）台州市椒江区三甲街道半坦村村民委员会。
法定代表人徐昌明。
诉讼代表人徐昌明。
诉讼代表人李妙富。
诉讼代表人倪德富。
诉讼代表人徐正林。
诉讼代表人郭德友。
委托代理人杨典定、高立贵。
被上诉人（原审被告）台州市人民政府。
法定代表人张兵。
委托代理人谢丽萍。
委托代理人蒋建民。
台州市椒江区三甲街道半坦村村民委员会（以下简称“半坦村村委会”）诉台州市人民政府土地行政批准一案，台州市中级人民法院于2013年8月20日作出（2013）浙台行初字第7号行政判决。半坦村村委会不服，向本院提出上诉。本院于同年9月25日立案受理后依法组成合议庭，并于10月18日公开开庭审理了本案。上诉人半坦村村委会的诉讼代表人徐昌明、李妙富、倪德富、徐正林、郭德友及其委托代理人杨典定、高立贵，被上诉人台州市人民政府的委托代理人谢丽萍、蒋建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：坐落于台州经济开发区体育场路南侧、经五路东侧、经六路西侧，总面积为28670平方米的土地属于台州市椒江区三甲街道半坦村村级留用地。涉案土地已经浙江省人民政府批准征收为国有。该土地的开发利用在2009年经半坦村村两委以及村民代表会议讨论通过。2010年11月1日，台州市建设规划局对涉案土地作出建设项目规划条件通知书。同年11月2日，台州市国土资源局开发区分局向台州市国土资源局请示，要求公开出让包括涉案土地在内的台州经济开发区三幅国有土地使用权。2010年11月3日，台州市国土资源局向被告台州市人民政府请示。2010年11月4日，台州市人民政府作出台政函（2010）82号《关于同意公开出让台州经济开发区三幅国有建设用地使用权的批复》，同意公开挂牌出让包括涉案土地在内的台州经济开发区三幅国有土地使用权。之后，徐昌明等台州市椒江区三甲街道半坦村过半数村民不服，以半坦村村委会名义提起诉讼，请求撤销被告作出的台政函（2010）82号文件。
原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。同时，根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条第一款第二项的规定，二公顷以上五公顷以下的建设项目用地，由设区的市人民政府批准。据此，被告台州市人民政府针对台州市国土资源局提出的涉案2.867公顷土地公开出让请示作出的批复，属于行政批准行为，对当事人权利义务产生实际影响，属可诉的具体行政行为。涉案土地虽已依法征收为国有，但其性质属原告村级留用地，徐昌明等半坦村过半数村民不服被告作出的土地行政批准行为，可以以半坦村村集体即村民委员会名义提起行政诉讼，因此，本案原、被告主体适格。被告辩称本案被诉具体行政行为不可诉以及原告主体不适格等理由，不予采纳。涉案土地属原告村级留用地，在拟公开出让前，该土地的开发利用事项已经原告村村民代表会议等民主议事程序讨论决定。对该土地出让的用途、年限以及其他条件，台州市建设规划局出具了建设项目规划条件通知书，该土地用途为商住用地，国土资源部门根据上述规划条件通知书拟采用公开出让方式出让，并向被告请示，之后，被告作出被诉批复，符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条第一款第二项的规定，也不违反台州市人民政府制定的台政函（2007）115号《关于市区村留地开发建设管理的意见》的相关规定。原告认为被诉具体行政行为属土地行政许可行为以及涉案土地在拟出让前未经村民代表三分之二以上讨论通过等，与事实不符，不予采信。综上，被告台州市人民政府于2010年11月4日作出台政函（2010）82号《关于同意公开出让台州经济开发区三幅国有建设用地使用权的批复》，同意公开挂牌出让涉案土地行为并无不当，原告要求撤销被诉具体行政行为没有事实根据与法律依据，对其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告半坦村村委会的诉讼请求。
半坦村村委会上诉称：1、被上诉人提供的证据7中所有的会议纪要、记录无论在形式上还是实质上均不能作为定案证据。证据7均为复印件，其真实性不能认定。原审法院未当庭对该证据的复印件与原件进行核对，庭审结束后才由合议庭与原件进行核对，并发现原件与复印件明显不一致的地方，认为原件中“总人数、出席、缺席人数”栏空白，其他内容一致。但上诉人未对该证据原件核对，原件是否存在、签名是否真实、是否与复印件一致均存疑。该关键证据未经庭审质证，原审法院予以审核认定，违反《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条和证据规则第五十五条的规定，其据此确认涉案土地开发利用事项已经半坦村村民代表会议讨论通过错误；证据7中2009年12月25日的村民代表会议纪要是讨论涉案地块的联合开发意向协议，有25人签名，其中4人的签名是虚假的。一审中，上诉人对该份证据的真实性提出异议，认为部分村民代表的签名不真实，多个签名笔迹相同，为同一人所签，无法代表村民代表的真实意思表示，会议总人数36人，签名25人，刚好过三分之二，只要有一个人的签名是不真实的，该会议记录就是无效的。原审法院认为“原告认为村民代表签名不真实，但未提供证据证明，本院不予采信”。上诉人认为，签名不真实是非常明显的，且原审法院未释明原告应当就此进一步提供反驳证据，现经上诉人调查核实至少有四人的签名不是本人所签。因此，该份证据不能作为定案证据；证据7中2011年1月11日会议纪要和2011年6月15日会议记录在《批复》之后，证明被上诉人也认为涉案土地挂牌出让事项应当有半坦村的同意，才要求半坦村补了这两份会议记录。原审法院排除这两份会议记录，割裂了会议记录之间的连续性和实质作用，将不是最后决策的2009年12月25日的会议纪要作为上诉人方已经作出同意土地开发利用和土地出让方案的依据是张冠李戴。2、浙江省国土资源厅《指导意见》第三点和台州市人民政府台政函（2007）115号《关于市区村留地开发建设管理的意见》第三大点表示村民会议或村民代表大会对村级安置留地的开发利用有决定权。2009年12月25日村民代表会议纪要对村级安置留地的开发意向不能作为最终出让方案的决定依据，其中也未涉及土地挂牌出让方案。根据国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，涉案土地的挂牌出让方案包括地块、用途、年限、规划指标要求、挂牌价格等土地开发的实质性内容。涉案土地规划设计方案中评估出让金总额为9181.8785万元，但实际设定的挂牌出让条件为“无偿返还村商业建筑面积6000平方米，农贸市场建筑面积8000平方米，住宅建筑面积6533平方米，另土地出让金736.1811万元为起始价”，违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条以评估价格挂牌出让的基本挂牌方式；如果说涉案土地的规划指标要求，村民代表会议已在2009年11月25日的会议纪要中明确以规划局的规划通知书为依据，上诉人没有异议。但最实质的挂牌出让条件即以土地评估价为底价变为无偿返还面积加土地出让金的底价方式作为土地挂牌方案没有村民会议或村民代表大会的同意。综上，原审判决认定事实错误，被诉具体行政行为违法。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的台政函（2010）82号批复。
台州市人民政府答辩称：1、2009年12月25日村民代表会议纪要和12月23日村委会会议记录的签名，原审法院立案前已做了大量的协调工作并通过三甲街道办事处向半坦村村两委委员及村民代表调查核实，是真实的。上诉人认为部分村民代表签名不真实，但未提供证据予以证明。2、国有土地使用权的开发利用要通过挂牌方式进行出让符合国家法律法规规定。被诉《批复》同意台州市国土资源局以挂牌方式出让国有土地使用权，对上诉人的权益没有产生任何影响。拍卖是《批复》作出之后的事，与答辩人无关，上诉人应当向其他相关主体主张权利，不应对答辩人提起诉讼。3、上诉人的原告主体不适格。上诉人五名诉讼代表人的产生没有通过民主议事程序，签名单上的授权事项也不明确；根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，上诉人应当以村集体经济组织名义提起诉讼，而不能以半坦村村委会名义提起诉讼；根据台州市人民政府台政函（2007）115号《关于市区村留地开发建设管理的意见》的明确规定，对村留地享有利益的主体是村集体经济组织，而不是村民委员会；有关本案村留地的联合开发、委托台州市国土资源局拍卖出让以及设置拍卖前提条件均是以半坦村村委会的名义进行，现在村民以该村村委会名义提起行政诉讼，意在否定半坦村村委会自己之前的行为，明显不符合逻辑。4、答辩人的被诉批复是针对台州市国土资源局的请示作出，属行政机关上下级内部行文，对外不发生效力，不属于具体行政行为，对上诉人的权利不产生实质性影响，不可诉。上诉人的起诉状和上诉状均认为涉案地块拍卖前置条件设置不合理或违规影响了其权利，但并没有对该地块以挂牌方式出让提出异议，说明答辩人的《批复》对上诉人的权利不产生实际影响。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕台州市人民政府2010年11月4日向台州市国土资源局作出台政函（2010）82号《关于同意公开出让台州经济开发区三幅国有建设用地使用权的批复》，同意公开挂牌出让涉案国有建设用地使用权是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院确认如下：
为证明涉案土地的开发利用事项已经半坦村村两委及村民代表会议讨论通过，台州市人民政府在一审中提供了证据7的五份会议纪要、会议记录复印件。原审法院在一审庭审结束后，就其中2009年12月23日《会议记录》、2009年12月25日《半坦村村民代表会议纪要》、2009年12月25日《会议记录》三份复印件与原件进行了核对。根据核对情况，本院对其真实性予以确认。半坦村村两委和村民代表会议讨论通过的具体内容包括：涉案村级留用地与万邦置业有限公司联合开发；开发项目的用地性质为商业、住宅，具体规划指标以规划局出具的规划通知书和规划要求为依据；土地价格和房屋价格由政府部门评估测算为准，无偿返还商业用房和规划要求设定的相应车位；万邦置业公司承诺村民宅基地可以调换套房等。其中提及的规划通知书之后由台州市建设规划局于2010年11月1日作出，即台规条（2010）10024号《关于台州经济开发区体育场路南侧、经五路东侧、经六路西侧地块建设项目规划条件的通知》，该通知规划条件中明确载明：“建筑规模（地上建筑面积）：≤50373m2（上述建筑面积已包括物业管理用房等面积）。其中：商业建筑面积（含物业经营用房）≤6000m2，农贸市场建筑面积≤8000m2，住宅建筑面积≤6373m2······”。半坦村村委会在一审中认为2009年12月25日《半坦村村民代表会议纪要》中部分村民代表的签名不真实，但未提供任何证据予以佐证。二审中其提供证人证言、提交证人出庭作证申请，因已过举证期限，本院已当庭决定不予准许。至于台州市人民政府一审提供的证据7中2011年1月11日《会议纪要》和2011年6月15日《会议记录》，因系在被诉具体行政行为作出后形成，与本案无关，原审法院未予采信正确。
2011年9月1日，台州市国土资源局在相关网站上发布了台土告字（2011）027号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，就涉案地块的土地位置、用地面积、出让面积、土地用途、出让年限的基本情况、规划指标及其他条件进行了公告，其中挂牌起始价栏载明：“无偿返还村商业面积6000平方米，农贸市场面积8000平方米，住宅面积6533平方米，另土地出让金736.1811万元为起始价。”
本院认为，本案被诉土地使用权出让批准行为所涉的国有土地属于半坦村的村级留用地。被上诉人台州市人民政府提供的2009年12月23日《会议记录》、2009年12月25日《半坦村村民代表会议纪要》、2009年12月25日《会议记录》，证明涉案土地的开发利用和出让事项，事先已经半坦村村两委集体决策，并经该村三分之二以上村民代表同意，符合浙江省以及台州市关于村级留用地开发建设管理相关规定的精神。半坦村村委会作为半坦村的一级村民自治组织，依法有权代表半坦村全体村民在遵循上述村民代表会议决议原则性内容的基础上对外进行进一步协商、洽谈，以确定最终的拟出让方案。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条第一款规定应当根据“土地估价结果”和“政府产业政策”综合确定标底或者底价。涉案土地是村级留用地，其出让应同时符合村级留用地的相关规定。台州市国土资源局发布的涉案《国有建设用地使用权挂牌出让公告》中“无偿返还村商业面积6000平方米，农贸市场面积8000平方米，住宅面积6533平方米，另土地出让金736.1811万元”的挂牌起始价符合上述规定精神。综上，被上诉人依据其法定批准权限，经审查台州市国土资源局上报的涉案土地出让请示报告及相关资料后作出被诉批准行为，并无不当。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人台州市椒江区三甲街道半坦村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年十月二十一日
书 记 员 韦若莎