山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终325号
上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人张希田，局长。
委托代理人唐文亮，该局工作人员。
委托代理人白洁，山东琴岛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）青岛奉上矿业有限公司。
法定代表人王锡波，董事长。
委托代理人张学祥，该公司经理。
委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。
上诉人青岛市国土资源和房屋管理局（简称青岛国土局）因诉被上诉人青岛奉上矿业有限公司（简称奉上矿业公司）诉其不履行法定职责一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初122号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年6月8日在本院二十七法庭依法公开开庭进行了审理，上诉人青岛国土局的委托代理人唐文亮、白洁，被上诉人奉上矿业公司委托代理人李玉木、张学祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2004年8月19日，原告取得《<山东省胶南市前桃山矿区熔剂白云岩矿普查报告>评审意见书》。2004年8月31日，原告取得山东省国土资源厅《关于<山东省胶南市前桃山矿区熔剂白云岩矿普查报告>矿产资源储量评审备案证明》。2012年7月6日，山东立达进出口公司向青岛市人民政府提交《奉上矿业有限公司关于申办白云岩矿采矿权的请示》。2012年11月29日，被告向青岛市人民政府督查室提交《关于省国家安全厅朱××申办白云岩矿采矿权有关问题的报告》，其中内容有：“近年来完成了立项、环评、工商登记等工作，因‘矿产资源及土地修编等原因’，至今未办结采矿权登记手续”，并称采矿登记的前置审批为“划定矿区范围”，建议青岛市人民政府批准被告以“国家重大战略物资”受理原告的划定矿区范围申请。2014年1月20日，被告作出《关于青岛奉上矿业有限公司前桃山白云岩矿划定矿区范围的意见》，其内容有：可采地质储量为123.38万吨，矿区范围预留期限为1年，要求按规定做好各项准备工作，并于2015年1月底前办理采矿登记手续。2014年12月4日，被告向青岛市政府提交《关于申办白云岩矿采矿权后续工作的办理情况报告》，其内容有：“拟设采矿权为探转采新立项目，采矿许可权限在我市本级”，建议“（一）按照《青岛市固体非煤矿山调查评估工作方案》，将该探转采项目纳入目前正在进行的固体矿山调查评估工作中。……根据调查评估成果，由黄岛区政府提出是否新立建议并上报市政府。（二）若经评估符合法定条件，建议市政府批准我局以‘国家重大战略物资’受理该企业采矿申请的办理”。2015年1月10日，被告作出《关于延长青岛奉上矿业有限公司前桃山白云岩矿矿区范围预留期的批复》，同意将青岛奉上矿业有限公司前桃山白云岩矿矿区范围预留期延长至2016年1月底。2015年6月4日，黄岛区政府向青岛市政府呈报《关于青岛奉上矿业有限公司探矿权转采矿权有关情况的报告》。2015年6月16日，被告向青岛市政府督查室提交《关于青岛奉上矿业有限公司探转采有关情况的报告》，建议黄岛区政府参照平度、莱西市政府对固体非煤矿山储量评估成果验收做法，委托省国土资源资料档案储量评审委员会进行专家评审并依法备案，根据备案后的储量成果提出是否新立建议上报市政府。2015年6月18日，山东省国土资源资料档案储量评审办公室同意山东省第四地质矿产勘查院接受黄岛区人民政府委托编制的《山东省胶南市前桃山矿区熔剂用白云岩矿资源储量核实报告》，作出《<山东省胶南市前桃山矿区熔剂用白云岩矿资源储量核实报告>评审意见书》。2015年6月30日，黄岛区政府再次向青岛市政府呈报《关于青岛奉上矿业有限公司探矿权转采矿权有关情况的报告》，认为原告提出的探矿权转采矿权申请符合规定条件，同意将原告的探矿权转为采矿权。2015年7月9日，被告收到青岛市政府批转的黄岛区政府《关于青岛奉上矿业有限公司探矿权转采矿权有关情况的报告》，被告认为黄岛区政府已经履行相关程序，向青岛市政府建议按照《青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市安全生产监督管理局、青岛市财政局关于印发青岛市固体非煤矿山调查评估工作方案的通知》（青土资发〔2014〕436号）要求和相关规定依法办理。2016年1月27日，被告向原告发放了“范家沟白云岩矿”的《采矿许可证》，但一直未对原告申请的前桃山白云岩采矿权登记事项作出答复。原告诉至法院。
原审法院认为，原告通过青岛市人民政府向被告提出了申请办理采矿权登记的申请，被告也以书面形式向青岛市人民政府进行报告和建议。原告按照被告的要求，已经进行了多项采矿权登记申请的前期准备工作。并且，原告提出了两处采矿权登记申请，被告已对其中一处予以批准登记并向原告发放了采矿许可证，但对涉案矿区的申请却一直未予答复。综上，应认定原告已经向被告提出了涉案采矿权登记申请，对此被告应依法予以处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告青岛市国土资源和房屋管理局于本判决生效之日起二十日内依法对原告青岛奉上矿业有限公司的“前桃山白云岩矿”采矿权登记申请进行处理。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人青岛国土局不服原审法院判决，上诉称:一、原审判决认定事实错误，证据不足。原审判决以被上诉人向青岛市人民政府提出采矿权登记为由，推定其履行了法定的申请义务，没有事实和法律依据。1、根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款的规定以及《中华人民共和国行政许可法》第二十二条的规定，上诉人是开采矿产资源的审批登记机关，而非青岛市人民政府，故被上诉人要求采矿权登记的行政许可申请应当向上诉人提出，而不应向青岛市人民政府提出，其向青岛市人民政府反映情况的行为也不能视为其向上诉人提出行政许可申请的行为。被上诉人提出行政许可申请的对象以及方式均不符合法律规定。2、上诉人以书面形式向青岛市人民政府进行了报告和建议，是针对青岛市人民政府的征询而作出的，是行政机关的内部行为，不具有具体行政行为的效力，故无论被上诉人按照上诉人向青岛市人民政府报告或建议的内容做了多少前期准备工作，其均应当向上诉人提出正式的行政许可申请，才能启动行政许可程序，因为《中华人民共和国行政许可法》第二条明确规定，行政许可行为是依申请的行政行为，而被上诉人在原审庭审中明确表示其未就采矿权登记事项到上诉人的行政审批大厅提出过申请。二、原审判决以上诉人许可被上诉人的其他采矿权申请为由，推定上诉人应对涉案采矿权登记事宜予以处理，没有事实和法律依据。1、上诉人向被上诉人发放范家沟白云岩矿的采矿许可证是因为被上诉人就该矿的采矿权登记事宜向上诉人提出了申请，并提交了相关材料，经审查通过后作出的具体行政行为，并非依据被上诉人向青岛市人民政府提出的申请或情况反映而作出的具体行政行为，且被上诉人从未就前桃山白云岩矿向上诉人提出过采矿权登记的申请，也从未向上诉人提交过相关材料。2、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，被上诉人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，而被上诉人并未提交任何曾经向上诉人申请前桃山白云岩矿采矿权登记的证据材料，原审法院依据该条规定的第二款第二项，依职权将此举证义务分配给上诉人，要求上诉人提交关于采矿权登记受理申请的登记材料等证据。上诉人按照原审法院的要求提交了受理申请的登记簿，该登记簿证明被上诉人并未在其陈述的期间内向上诉人提交过前桃山白云岩矿采矿权登记的申请，原审法院当天将此举证责任又分配给了上诉人，但上诉人并未提交相关证据，原审判决适用法律错误。根据上述理由，原审判决在认定事实上存在严重错误。基于上述错误认定的事实，必然会导致在法律适用上存在错误。综上请求：1、撤销青岛市黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初122号行政判决书，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人奉上矿业公司答辩称：一、承办青岛市政府交办的事项是上诉人的职责，青岛市政府将被上诉人关于申办采矿权的申请转交上诉人办理应当视为上诉人已经收到被上诉人的申请。上诉人是负责办理矿产资源开采登记证许可事项的法定行政机关。根据《青岛市国土资源和房屋管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》“主要职责部分”的规定，承办“市委市政府交办的其他事项”是上诉人的主要职责之一。根据《青岛市人民政府工作规则》第六十条规定，承办部门办理市政府重要决策事项和领导批示事项，应当在规定时限内完成办理工作，并按时报送办理情况报告。被上诉人于2012年7月、2014年10月向青岛市政府和市长提交关于申办采矿权的申请。青岛市政府于2012年10月和2014年11月将被上诉人的申请批转至上诉人处进行办理，上诉人在接到青岛市政府的转办单后没有提出异议，并且进行了实质办理工作，要求被上诉人办理了一系列前置事项，应当视为上诉人已经收到被上诉人关于申办采矿权的申请，启动了探矿权转采矿权行政许可工作。上诉人主张青岛市政府转办行为只是征询行为，不能视为被上诉人已经提出办理采矿权的行政许可申请，既不符合政府工作规则，也不符合实际工作情况。二、上诉人为被上诉人颁发范家沟白云岩矿采矿许可证，虽然最终根据上诉人要求向上诉人提交了固定格式的申请书，但是两个白云岩矿的申办程序都是基于相同的申请启动的，也是同步进行的。被上诉人于2012年7月、2014年10月向青岛市政府和市长提交的关于申办采矿权的申请，同时针对范家沟矿和前桃山矿两处矿山，上诉人向青岛市政府提交的关于办理情况的报告也是同时针对两处矿山，黄岛区政府根据上诉人要求向青岛市政府提交的报告也是同时建议将两处矿山的探矿权都转为采矿权。2016年1月，上诉人为被上诉人颁发了范家沟矿的采矿许可证，但是至今未予颁发前桃山矿的采矿许可证。在被上诉人基于相同程序提交申请材料的情况下，上诉人办理了一处矿山的采矿权登记行政审批，但是以没有收到被上诉人的申请为由，不予办理另一处矿山的采矿登记行政审批不合常理。如果上诉人所称的申请是固定格式的申请书，由于行政许可办理期限较短，在需要上诉人事先审查的行政许可申请材料（尤其是矿产资源开发利用方案）没有准备妥当之前，上诉人既不会按照行政许可法的规定向上诉人提供申请书格式文本，也不会直接接收或者同意被上诉人提交固定格式的申请书。上诉人主张被上诉人没有向上诉人提出申请，不符合上诉人实施行政许可的具体做法和申办采矿权登记的具体程序要求。上诉人主张被上诉人没有向上诉人提交过前桃山白云岩矿采矿权登记的相关材料，与上述事实显然不符。三、上诉人收到青岛市政府的转办单后进行了实质办理，指导被上诉人完成了前置审批事项和有关申请材料的准备工作，已经接近走完采矿权登记的全部申办程序。上诉人收到青岛市政府批准的采矿权登记申请后，于2012年11月向青岛市政府提交了办理情况的报告，建议被上诉人先申请采矿登记前置审批事项划定矿区范围审批建议。青岛市政府批准上诉人以国家重大战略物资受理被上诉人的划定矿区范围申请，于2014年1月20日根据被上诉人的申请作出了《关于青岛奉上矿业有限公司前桃山白云岩矿划定矿区范围的意见》，要求被上诉人于2015年1月底前办理采矿登记手续。2014年10月，被上诉人再次通过青岛市政府向上诉人提出了办理采矿登记的申请。2014年12月，上诉人向青岛市政府提交了办理情况的报告，建议由黄岛区政府对被上诉人申请登记的采矿权进行调查评估，并提出是否新立采矿权的意见。2015年6月，黄岛区政府按照上诉人的要求完成了调查评估和资源储量核实工作，同意将被上诉人的探矿权转为采矿权，2015年7月上旬向青岛市政府提交了办理情况的报告，建议按照相关规定为被上诉人依法办理采矿权登记。青岛市常务副市长、分管副市长批示同意上诉人的建议。随后，被上诉人与上诉人负责采矿权登记行政审批的工作人员进行对接，上诉人的工作人员为被上诉人提供了《采矿行政许可事项办理指南》和《市直部门单位行政审批事项登记表》，要求被上诉人按照前述指南和登记表上的内容准备相关申请材料。矿产资源开发利用方案是申请采矿权登记必须提交的材料，只有取得矿产资源开发利用方案专家评审意见，才能够准备其他申请材料。根据《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知规定》，各级地矿行政管理机关在受理采矿权申请时，必须加强对矿产资源开发利用方案的审查工作，可委托给有一定技术力量的机构或者设计资格的单位代为组织，由其聘请熟悉地矿行政管理，熟悉地矿法律法规和政策，有经验的地质采矿、选矿等方面专家承担具体的审查论证工作。被上诉人将委托山东省建筑材料工业设计研究院编制的矿产资源开发利用方案提交上诉人进行审查后，上诉人至今未委托专业机构组织专家进行审查论证，出具书面审查意见，采矿权登记行政许可工作至此停止。四、上诉人提交的行政许可申请受理登记簿不能够排除被上诉人提交过采矿权登记申请的事实，也不存在举证责任转移的问题，探矿权转采矿权不同于一般的行政许可事项。采矿权登记的申办从最初的启动到最终的办结，需要经过划定矿区范围和审查矿产资源开发利用方案等若干中间环节。在中间环节办完之前，被上诉人不可能提交正式的申请书，上诉人也不可能在登记簿上记载被上诉人已经提出探矿权转采矿权申请的事实，所以上诉人提交的行政许可申请受理登记簿不能够直接证明被上诉人尚未提出前桃山白云矿探矿权转采矿权申请。上诉人的行政行为是否合法，根据行政诉讼法的规定，举证责任在上诉人，被上诉人提交的大量证据证明被上诉人已经启动前桃山白云岩矿探矿权转采矿权的申办工作，上诉人应当说明不予办理的理由和依据。上诉人反复强调被上诉人没有向上诉人提交申请和相关材料，是一种推诿扯皮、庸政懒政的表现，应当不予支持。综上，上诉人在行政许可工作中执法不规范，怠于履行职责，接收申请材料，不出具接收材料凭证，既不作出受理通知书，也不作出不予受理通知书，既不作出准予行政许可的决定，也不作出不予行政许可的决定，严重违反了行政许可法的相关规定和法治政府建设的基本要求，依法应当予以纠正，综上，请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经本院审查，确认原审法院审判程序合法。
原审庭审中，被上诉人结合其诉求提交以下证据：1、矿产资源储量评审备案证明、评审意见书；2、申办采矿权的请示；3、申办采矿权的函；4、被告关于朱××申办采矿权有关问题的报告；5、被告划定矿区范围的意见；6、关于申办后续工作的请示；7、被告关于申办后续工作的办理情况报告；8、评审意见书；9、黄岛区政府关于探矿权转采矿权情况报告；10、被告关于探转采情况报告；11、黄岛区政府关于探转采情况报告；12、被告关于探转采情况报告；13、被告关于矿区范围预留期批复；14、采矿许可证；15、采矿行政许可事项办事指南；16、行政审批事项登记表；17、矿产资源开发利用方案。
上诉人结合其原审答辩意见提交以下证据：1、被告的收文登记簿；2、被告的采矿行政许可事项办事指南（原件）。
各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经本院审查，对证据的认证意见同原审一致。
根据以上质证证据本院查明，2012年7月6日，山东立达进出口公司作出《奉上矿业有限公司关于申办白云岩矿采矿权的请示》，称奉上矿业公司于2003年取得前桃山白云岩矿探矿权（有效期至2012年7月29日），已经具备开采条件，特向青岛市政府请示尽快批准采矿权。2012年7月19日，省国家安全厅朱××个人署名出具《关于申办白云岩矿采矿权的函》，称“奉上矿业有限公司2003年取得了胶南市前桃山白云岩矿探矿权，2005年完成立项、环评、工商等工作，后由于矿产资源及土地修编等原因，至今未能获准开采。该企业符合国家产业政策，不存在安全隐患，具备开采条件，请×市长给予支持并协调批准开采事宜。”根据随案移送的青岛市政府《领导同志批办事项办理反馈单》记载，上述两份函中的省国家安全厅朱××《关于申办白云岩矿采矿权的函》，于2012年10月15日根据领导批示转至上诉人处办理，无批转上述山东立达进出口公司作出的《奉上矿业有限公司关于申办白云岩矿采矿权的请示》给上诉人的记载。
2012年11月29日，上诉人向青岛市政府督查室提交《关于省国家安全厅朱××申办白云岩矿采矿权有关问题的报告》，向市政府提出了对该函的处理建议，并明确“若经审查符合法定条件，则依法为其办理采矿登记手续。”2014年1月20日，上诉人根据上述报告和反馈单，还专门向被上诉人奉上矿业公司作出《关于青岛奉上矿业有限公司前桃山白云岩矿划定矿区范围的意见》，告知其批准的前桃山白云岩矿区划定范围和预留期限，要求其于2015年1月底前办理采矿登记手续。
2014年10月9日，山东立达进出口公司作出《关于申办白云岩矿采矿权后续工作的请示》，内容为：“尊敬的××市长，在您的亲自关心、关怀和支持下，我公司合作企业青岛奉上矿业有限公司申办胶南白云岩矿采矿权工作经过青岛市国土资源和房屋管理局充分论证，符合产业政策和开发条件，无安全隐患，并经分管副市长同意开发。并且，这一开发可有效支持青岛钢铁、玻璃、橡胶行业的发展，积极推进青岛市经济建设。为完善采矿权手续，加快开发步伐，请您给于批示。”根据青岛市政府《领导同志批办事项办理反馈单》记载，该请示于2014年11月10批转上诉人“阅处”。2014年12月4日，被告据此向青岛市政府提交《关于申办白云岩矿采矿权后续工作的办理情况报告》，建议“（一）按照《青岛市固体非煤矿山调查评估工作方案》，将该探转采项目纳入目前正在进行的固体矿山调查评估工作中。……根据调查评估成果，由黄岛区政府提出是否新立建议并上报市政府。（二）若经评估符合法定条件，建议市政府批准我局以‘国家重大战略物资’受理该企业采矿申请的办理”。后由于被上诉人在矿区划定范围的预留期限到期后仍未办理采矿登记手续，2015年1月10日再次具函被上诉人奉上矿业公司，同意将其前桃山白云岩矿矿区范围预留期延长至2016年1月底，并督促被上诉人要尽快与有关部门沟通，完善有关手续，在规定期限内办理采矿登记。在原审庭审及被上诉人奉上矿业公司的代理意见中，被上诉人均表示，此后其与上诉人负责采矿权登记审批的工作人员就涉案有关采矿权许可登记的事项进行过对接，上诉人给其提供了《采矿行政许可事项办理指南》和《市直部门（单位）行政审批事项登记表》，要求其按照前述指南和登记表上的内容准备相关申请材料，但至今无证据证实被上诉人按照有关规定向上诉人提交了涉案前桃山矿区采矿权许可登记表和有关申请材料。二审庭审中，上诉人称被上诉人办理范家山采矿权许可登记时，按照规定向上诉人提交了采矿权许可登记申请表及有关申请材料后，上诉人予以审批办理的。被上诉人奉上矿业公司庭审代理意见中也认可办理范家山矿区采矿权许可时，按照上诉人的要求提交了登记申请表及规定的申请材料。
本院认为，《矿产资源开采登记管理办法》第二条规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域开采矿产资源，必须遵守本办法。第三条第三款规定，开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。根据上述规定，有关矿产资源开采登记的管理必须严格依照《矿产资源开采登记管理办法》的规定执行，该办法明确规定县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门为管理的职能部门，这是一种法定的专属审批管理职权。本案中，上诉人作为本市负责地质矿产管理工作的部门，应是法定的涉案采矿权许可的审批登记部门，被上诉人奉上矿业采矿权许可登记申请应当向上诉人提出。
《矿产资源开采登记管理办法》第四条规定，采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。需要申请立项，设立矿山企业的，应当根据划定的矿区范围，按照国家规定办理有关手续。第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。根据上述规定，采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当具备必要的前置条件。前置条件具备后，还应当按照上述规定的要求，提交相应的地质勘查储量报告、划定的矿区范围、有关立项的手续等申办材料。本案中，被上诉人奉上矿业自己也认可涉案前桃山白云岩矿区采矿权许可登记申请的前置要件还未全部完成，因此，依据上述规定其应尚不具备向上诉人提出采矿权申请的资格。在此法定条件不具备的情形下，被上诉人仅向青岛市政府提交一份有关采矿权许可的申请书，无相应前置要件的申办材料，也未直接向上诉人提交规定采矿权许可登记申请材料，不符合上述规定的要求，应不属于法定的采矿权许可申请，不属于上诉人该法定职责范围内应予答复的事项。故原审法院作出被上诉人向上诉人提出了涉案的前桃山白云岩矿区采矿权许可登记申请的认定错误。
综上，原审法院判决认定事实错误，适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人的诉讼请求不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九的规定，判决如下：
一、撤销青岛市黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初122号行政判决书；
二、驳回被上诉人青岛奉上矿业有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币共计100元，由被上诉人青岛奉上矿业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一七年六月二十九日
书记员 赵洪峰
书记员 王倩倩