浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行终64号
上诉人（原审原告）张德明。
委托代理人张娜。
被上诉人（原审被告）杭州市余杭区财政局。
法定代表人梅建胜。
委托代理人袁俊军。
委托代理人金涛，浙江金宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府。
法定代表人朱华。
委托代理�华余铭。
上诉人张德明因财政行政给付一案，不服杭州市余杭区人民法院（2015）杭余行初字第108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
杭州市余杭区财政局（以下简称余杭区财政局）于2011年9月6日将杭州余杭五常社区村级留用地的出让金60913376.30元返还给了五常街道办事处。张德明认为余杭区财政局的上述行为违法，向杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）申请行政复议，余杭区政府于2015年6月10日作出余政复决字（2015）36号《行政复议决定书》，维持余杭区财政局作出的拨付村级集体经济组织留用地土地出让金的行政行为。
原审法院经审理查明：2011年9月6日，余杭区财政局将五常社区村级留用地所缴纳的土地出让金应返还的金额60913376.30元返还给五常街道办事处。2015年2月26�，张德明向余杭区财政局提出政府信息公开申请，申请公开“五常社区10%留用地指标使用权购买资金额度与支付凭据，以及返还比例额度与资金付款方式”。同年3月16日，余杭区财政局作出《信息公开情况回复》称“五常社区村级留用地土地出让金缴纳金额为7千万，按照村级留用地政策规定，返还五常街道60913376.30元，返还比例额度为87.02%，资金付款方式为大额支付方式，用于五常社区村级集体经济”。张德明不服余杭区财政局将五常社区村级留用地土地出让金返还给五常街道办事处的行政行为，认为受还主体应为五常经济合作社，故于同年3月21日向余杭区政府申请行政复议。同年6月10日，余杭区政府作出余政复决字（2015）36号《行政复议决定书》，维持余杭区财政局作出的拨付村级集体经济组织留用地土地出让金的行政行为。张德明仍不服，诉至法院，�求判决。另查明，张德明系五常经济合作社的成员。案涉的五常社区留用地为五常绕城公路以东，文二西路以北16.644亩土地。案涉五常社区村级留用地土地出让金7千万系五常经济合作社缴纳。
原审法院认为：五常绕城公路以东，文二西路以北16.644亩土地系张德明所在的五常社区村级留用地，五常经济合作社开发上述土地缴纳了土地出让金7千万。根据《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）文件的规定，村级留用地项目土地出让价款在扣除各项规费和区级提留后，土地出让收益由区财政局全额返还镇乡（街道）、开发区统一管理。因此，余杭区财政局在扣除各项规费和区级提留后，将土地出让金60913376.30元返还给五常街道办事处统一管理的做法符合上述规定。《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）文件系杭州市余杭区委发布的文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件审查范围，故对张德明要求对上述文件进行审查的请求，不予支持。在法律、法规未有对关于村集体经济组织留用地土地出让收益返还予以规定的情况下，余杭区财政局根据上述文件的规定将土地出让金扣除村级提留和税费后，予以返还给五常街道办事处统一管理，并无不妥。张德明认为涉案的土地出让金是村集体财产，五常社区或五常经济合作社未进行村民（或股民）会议决议同意余杭区财政局支付给五常街道办事处，故余杭区财政局将土地出让金返还给五常街道办事处违法。原审法院认为，7千万土地出让金系五常经济合作社为自主开发村级留用地支付的国有土地使用权出让价款，该笔价款属于国有土地的出让收益，并不属于五常经济合作社或五常社区的集体资产，余杭区财政局根据相关规定将土地出让收益返还并不需要经过五常经济合作社或五常社区村民（股东）会议同意，故对张德明的主张，不予支持。余杭区政府在收到张德明的行政复议申请后予以受理，遵循行政复议决定的步骤、时限等法定要求，复议程序合法。综上，张德明要求确认余杭区财政局将案涉留用地土地出让金返还给五常街道办事处行政行为违法，并将出让金返还给五常经济合作社，及撤销余政复决（2015）36号《行政复议决定书》的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张德明的诉讼请求。本案受理费50元，由张德明负担。
上诉人张德明上诉称：一、一审法院对《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）不作审查无法律依据。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条之规定，《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》文件是行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用的行政规范性文件。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第十五条之规定：行政规范性文件应当自发布之日起15日，报上一级人民政府备案。综上所述，被上诉人所依据的上述实施意见是完全违法的，一审法院对该规范性文件不予审查，直接导致了案件的不公正审理，作出错误的判决，侵害了上诉人的合法权益。如该实施�见不属于《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件审查范围，那么其不能涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，即余杭区财政局不能依据该份文件将杭州市余杭区五常社区村级留用地出让金60913376.30元返还给五常街道办事处，据此，余杭区财政局作出的被诉行政行为没有法律依据，应当承担败诉责任。二、根据《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知》（杭政办函（2009）209号）第四条规定：各区政府（管委会）、乡镇政府（街道办事处）要加强对核拨的国有土地使用权出让收入的监督和管理，各村要设立专门账户，由区财政局负责监管并进行定期审计。五常股份经济合作社在缴纳土地出让金后，被上诉人应当将出让金返还到五常股份经济合作社的专门账户中，并进行监管及审计。余杭区财政局将土地出让金先返还给五常街道办事处严重违法，侵害了失地农民的合法权益。综上，请求：1、撤销（2015）杭余行初字第108号行政判决，并改判确认余杭区财政局将案涉留用地土地出让金返还给五常街道办事处行政行为违法，并依法将出让金60913376.3元返还给杭州市余杭区五常股份经济合作社；2、撤销余杭区政府作出的余政复决（2015）36号《行政复议决定书》；3、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人余杭区财政局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法作出的判决正确，应当予以维持。二、上诉人的上诉理由，缺乏事实和法律依据，依法应驳回其上诉请求。案涉《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）是由杭州市余杭区区委发布的文件，非行政机关制定发布的文件，故该文件不属于行政文件而不在审查范围内。《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）是根据《杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见的通知》（杭政办函（2008）183号）和《杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知》（杭政办函（2009）209号）制定，其中对“留用地项目土地出让金”的使用、建管的基本内容是完全一致的。即被上诉人在案涉村级留用地出让金的核拨行为，符合杭州市相关规定。上诉人要求被上诉人将土地出让金直接核拨至五常股份经济合作社的上诉请求，不符合杭政办函（2009）209号文件的规定。综上，请求驳回上诉，�持原判。
被上诉人余杭区政府答辩称：2015年3月21日，余杭区政府收到张德明邮寄的《行政复议申请书》，要求确认余杭区财政局将村级留用地出让金返还给五常街道的行为违法，责令依法返还给杭州五常股份经济合作社。余杭区政府收到材料后，于2015年3月26日予以立案审查。2015年5月20日，因案情复杂，故余杭区政府决定延长审理期限30日，并书面告知申请人和被申请人。2015年6月10日，余杭区政府认为根据《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）规定，村级留用地项目土地出让价款在扣除各项规费和区级提留后，土地出让收益由余杭区财政局全额返还镇乡（街道）、开发区统一管理，因此余杭区财政局将五常社区村级留用地土地出让金拨付给余杭区人民政府五常街道办事处统一管理的做法是符合上述规定的。故余杭区政府作出案涉《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持余杭区财政局作出的案涉拨付村级集体经济组织留用地土地出让金的行政行为。综上，请求驳回上诉人的全部诉讼请求。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，留用地指标是征收农村集体所有土地时，按征收农用地面积的一定比例向被征地村核发的专项指标。故余杭区财政局作出的将五常社区村级留用地出让金60913376.30元返还给五常街道办事处的行政行为，涉及农村集体土地。对该行政行为提起的诉讼应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定。根据该司法解释第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，张德明以个人名义提起本案诉讼，不符合上述规定的起诉条件，依法应驳回张德明的起诉。综上，原审法院适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市余杭区人民法院�出的（2015）杭余行初字第108号行政判决；
二、驳回张德明的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一六年三月十四日
书 记 员 徐 丹