湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘13行初242号
原告伍新高，男，汉族，1941年4月23日出生，现住湖南省新化县。
委托代理人刘一兵，新化县孟公法律服务所法律工作者。
被告新化县人民政府，住所地新化县梅苑开发区科苑路。
法定代表人左志锋，该县县长。
委托代理人罗波，该县法制办工作人员。
委托代理人潘利，该县农村经营管理局工作人员。
第三人伍玉辉，男，汉族，1966年1月29日出生，住湖南省新化县。
委托代理人曾春芝，女，汉族，1967年2月1日出生，住新化县，系伍玉辉妻子。
第三人伍正求，男，汉族，1955年6月23日出生，住湖南省新化县。
委托代理人杨赛华，女，汉族，1956年10月23日出生，住新化县，系伍正求妻子。
两第三人的共同委托代理人饶晓军，新化县真诚法律服务所法律工作者。
第三人新化县孟公镇沙洲村民委员会
法定代表人伍伟清，该村委会主任。
原告伍新高诉被告新化县人民政府土地行政管理一案，本院于2016年11月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭进行了审理。原告伍新高及其委托代理人刘一兵、被告新化县人民政府的委托代理人罗波、潘利，第三人伍玉辉的委托代理人曾春芝、伍正求的委托代理人杨赛华及两第三人的共同委托代理人饶晓军，第三人新化县孟公镇沙洲村民委员会（以下简称“沙洲村委会”）法定代表人伍伟清均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告伍新高诉称，1998年原告承包了本组“虾蟆石”两丘责任田共0.77亩，新化县孟公镇人民政府为其颁发了《土地承包经营权证》，承包期限为30年（1998年12月31日至2028年12月31日）。2002年底，原告夫妇因需去广州市照顾外孙，遂与本镇老屋村村民伍细景协商，决定以每年100斤稻谷为租金，将上述两丘田租给伍细景种西瓜。第三人伍玉辉、伍正求得知后，与原告商量，要求代耕代种，原告出于邻里之情，口头同意无偿将上述两丘田暂时交由伍玉辉、伍正求耕种，伍玉辉耕种的土地面积为0.44亩，伍正求耕种的土地面积为0.33亩。后原告从广州回家，要求伍玉辉、伍正求退还耕地，两第三人以2008年新化县人民政府换发新的土地承包经营权证时，第三人沙洲村委会将上述两丘田登记在其名下为由，拒绝返还。而2008年新化县人民政府换发新的土地承包经营权证时，原告正在广州照顾外孙，第三人沙洲村委会未经原告同意，擅自将“虾蟆石”两丘责任田登记在伍玉辉、伍正求的土地承包经营权证登记簿上，也未严格审查即为两第三人颁发了土地承包经营权证。原告多次要求孟公镇人民政府、沙洲村委会调解未果，遂诉至人民法院，请求依法撤销被告新化县人民政府为第三人伍玉辉、伍正求颁发的土地承包经营权证，并将“虾蟆石”两丘责任田返还原告。
被告新化县人民政府辩称，2008年，新化县人民政府为第三人伍玉辉、伍正求办理土地承包经营权证是严格按政策进行的。经第三人伍玉辉、伍正求与沙洲村委会签订土地承包合同，孟公镇经管站对沙洲村委会提交的资料进行初审后，被告新化县人民政府向伍玉辉、伍正求颁发土地承包经营权证，程序合法。且被告颁发土地承包经营权证的前提和基础是第三人伍玉辉、伍正求与沙洲村委会签订的土地承包经营合同书，被告在颁发土地承包经营权证时无需进行实质审查。对于沙洲村委会与其内部成员之间的土地承包关系，被告亦无权�涉。故原告请求撤销被告颁发的土地承包经营权证及返还土地的诉讼请求理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人伍玉辉、伍正求述称，根据1999年组里的土地承包经营政策，伍玉辉、伍正求两户均应当分到两份责任田。2008年换发新证时在强烈要求下，经组长和支部书记同意将“虾蟆石”两丘责任田分别承包给两第三人，并签订了承包合同。故被告新化县人民政府的颁证行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人沙洲村委会未发表陈述意见。
被告新化县人民政府向本院提交了以下证据：
证据1、新政办函[2008]152号复印件1份，拟证明被告在2008年换发、补发农村土地承包经营权证时遵循依法行政原则；
证�2、伍玉辉农村土地承包经营权证登记簿复印件1份;
证据3、伍正求农村土地承包经营权证登记簿复印件1份;
证据2、3拟共同证明2008年换发、补发农村土地承包经营权证时，县农村土地承包部门对孟公镇政府上报的土地承包资料进行了审核；
证据4、伍玉辉承包经营权证登记簿复印件1份;
证据5、伍正求承包经营权证登记簿复印件1份;
证据4、5拟证明2008年换发、补发农村土地承包经营权证时，孟公镇经管站对沙洲村民委员会的上报资料进行了初审；
证据6、伍玉辉农村土地承包合同书复印件1份；
证据7、伍正求农村土地承包合同书复印件1份;
证据6、7、拟证明第三人伍正求取得了承包土地的承包经营权。
原告伍新高针对被告新化县人民政府提交的证据，发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，但是不能达到被告的证明目的；对证据2-7的真实性无异议，但是不能达到被告的证明目的。
三位第三人对被告新化县人民政府提交的证据无异议。
原告伍新高为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据1、原告身份证复印件一份，拟证明原告的主体资格合法；
证据2、伍新高的土地承包经营权证书，拟证明1999年1月1日孟公镇人民政府核发的土地承包经营权证上载明原告承包有沙洲村二组土地为2.29亩，其中包括虾蟆石三角坵水田0.33亩，虾蟆石水田0.44亩；
证据3、村土地承包经营权证登记簿复印件，拟证明2008年换发新的土地承包经营权证时，发包方沙洲村委会漏登了原告于1998年12月31日承包的虾蟆石三角坵水田0.33亩和虾蟆石水田0.44亩；
证据4、伍玉辉农村土地承包经营合同书复印件，拟证明1998年12月31日，户主伍玉辉与发包方签订的承包土地中没有记载有虾蟆石0.44亩水田，承包耕地面积为3.42亩；
证据5、伍玉辉村土地承包经营权证登记簿复印件，拟证明2008年10月16日，发包方填报的户主伍玉辉的承包土地为4.24亩，较1998年12月31日的无故增加了承包面积。发包方把原告在虾蟆石的承包土地错误地登记在伍玉辉的承包土地名下；
证据6、伍正求农村土地承包经营合同书复印件，拟证明1998年12月31日户主伍正求与发包方签订的承包土地中没有登记有虾蟆石三角坵0.33亩水田，�包田地面积为2.156亩；
证据7、伍正求村土地承包经营权证登记簿复印件，拟证明2008年10月16日发包方填报的户主伍正求的承包土地面积为3.18亩，较1998年12月31日登记的承包面积无故增加了面积，把原告在虾蟆石的水田错误地登记在伍正求的承包土地名下；
证据8、沙洲村委会证明，拟证明原告1998年12月31日承包本村土地2.27亩，其中包括虾蟆石河堤边相邻二坵田，其面积分别为0.44亩和0.33亩，2002年底前，虾蟆石二坵责任田0.77亩由原告耕种，2008年换发新的土地承包经营权证时，因原告没有在家而没有换发新证，2003年后，因原告去广州帮其女儿带小孩，上述二坵田由伍玉辉、伍正求分别代耕代种至今；
证据9、证明一份（证明人陈正蓉，2组组长之妻），拟证明虾蟆石水田和虾蟆石三角坵水田自土�承包责任制开始至1998年12月31日土地调整一直由原告承包，在2002年底之前，上述二坵田亦由原告实际耕种，2008年换证时，因原告去广州帮其女儿带小孩没有在家，村里和组里没有通知他回家换证，原告对换发新证不知情，故原告一直使用1998年12月31日颁发的土地承包经营权证；
证据10、证明一份（证明人伍茂芹，17组组长），拟证明虾蟆石二坵责任田自从土地承包到户开始至2002年一直由原告实际耕种；
证据11、证明（证明人伍易晓），拟证明虾蟆石二坵责任田自从土地承包到户开始至2002年底一直由原告承包耕种，2008年原告去广州市帮其女儿带小孩，全家人都没有在家居住，组里和村里也没有通知他回家换发新的土地承包经营权证，原告对换发新证不知情；
证据12、证明一份（证明人伍细景），拟证明伍细景2002年要求承租原告承包的虾蟆石二坵责任田，种西瓜，租金约定每年100斤稻谷，因伍玉辉、伍正求要求代耕代种，没有租成，为此，原告还特地到伍细景家里道歉。
被告新化县人民政府针对原告伍新高提交的证据，发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2-12的真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的。
第三人沙洲村委会对原告伍新高提交的证据发表如下质证意见：对证据1-8的真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的；对证据9-12因不清楚，不发表意见。
第三人伍玉辉、伍正求对原告伍新高提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性、关联性有异议；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4-7无异议；对证据8的部分真实性有异�；对证据9-12的真实性有异议。
第三人伍玉辉、伍正求向本院提交以下证据：
证据1、关于伍新高虾蟆石责任田拿出来给2组的过程的回忆；
证据2、伍玉辉、伍正求承包地经营权证；
证据3、本人对伍建军的一份调查笔录；
证据1-3共同拟证明伍新高当年是自愿无偿交付虾蟆石二坵责任田给两第三人的，其退回责任田时通过村组同意并确认，且其退回责任田十多年没有提出过异议。
原告对第三人伍玉辉、伍正求提交的证据发表如下质证意见：证据1、3不符合证据的三性，对其真实性有异议；对证据2的部分内容的真实性有异议，对合法性有异议，原告对2008年换发证不知情，对承包面积有异议。
被�新化县人民政府对第三人伍玉辉、伍正求提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3的真实性有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议。
第三人沙洲村委会对第三人伍玉辉、伍正求提交的证据不发表质证意见。
第三人沙洲村委会未向法庭提交证据。
结合双方当事人及第三人的举证、质证及庭审查明情况，本院认为，双方当事人对真实性均无异议的证据均能反映案件的基本事实，对其真实性亦予以认可，但对其证明目的，本院结合案情予以审查认定，对第三人伍玉辉、伍正求提交的证据1、3因不符合证据规则规定的要素要求，本院不予认定。
经审理查明，本院确认如下事实：原告伍新高系新化县孟公镇沙洲村的村民。1999年1月1日，新化县孟公镇人民政府为其颁发土地承包经营权证，该证载明原告伍新高承包的土地地块包含两丘“虾蟆石”（面积分别是0.33亩、0.44亩）共计0.77亩，约定承包期为三十年（1998年12月31日至2028年12月31日）。2002年左右原告因去广州照顾外孙，以上两丘“虾蟆石”交由第三人伍玉辉、伍正求耕种。2008年10月16日，第三人沙洲村委会将本案所涉的两丘“虾蟆石”分别与伍玉辉、伍正求签订了农村土地承包合同书，承包期限自1998年12月31日起，至2028年12月31日止，并分别登记在伍玉辉、伍正求的编号为09021402102040（0.44亩对应0.6亩）、09021402102003（0.33亩对应0.42亩）的土地承包经营权证登记簿上。2008年10月30日，被告新化县人民政府在换发新的农村土地承包经营权证时，将原告伍新高承包的两丘“虾蟆石”分别登记在第三人伍玉辉、伍正求编号为新化县农地承包权（2008）第02102040号、新化县农地承包权�2008）第140210200号的农村土地承包经营权证上。因原告不在家及与其兄弟存在土地纠纷，一直没有换发新证。2016年2月得知自己的承包地已登记在伍玉辉、伍正求户名，遂要求第三人伍玉辉、伍正求返还两丘“虾蟆石”，两第三人以被告新化县人民政府已为其颁发了农村土地承包经营权证为由拒绝返还。原告认为被告新化县人民政府的颁证行为侵犯了其合法权益，特向人民法院提起本案行政诉讼，要求判如所请。
本案争议的焦点是原告的起诉是否超过起诉期限；被告新化县人民政府为第三人伍玉辉、伍正求颁发的编号分别为新化县农地承包权（2008）第02102040号、新化县农地承包权（2008）第140210200号的农村土地承包经营权证是否合法。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，经庭审查明，被告新化县人民政府在2008年换发新的农村土地承包经营权证时，原告伍新高在广州照顾外孙，被告未向原告履行通知、告知义务，原告直至现在也未换发新证，其对2008年换发新证一事并不知情，其直至2016年2月土地确权时才知道自己的土地已登记在第三人伍玉辉、伍正求名下的事实；被告没有提交证明原告伍新高已知道为第三人伍玉辉、伍正求颁发的新证内容的时间的证据；第三人伍玉辉、伍正求也认可原告直到2016年2月才向其举张权利的事实。故应当认定本案原告伍新高没有超过法定起诉期限。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为三十年。…第二十六第一款规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第二十九条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。…第三十九条第一款规定，承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。本案中，被告新化县人民政府2008年组织实施的换发补发土地承包经营权证是对第二轮土地承包的完善和规范，不是推倒重来，不是重新调整土地，不是重新承包。原告伍新高承包的两丘“虾蟆石”已经新化县孟公镇人民政府1999年1月1日颁证确认，承包期为三十年。原告虽然在2002年左右将两丘“虾蟆石”交由第三人伍�辉、伍正求耕种，但其在承包期内并没有自愿交回承包地，也并未与两第三人签订土地流转协议，原告与第三人沙洲村委会的承包关系不变。被告新化县人民政府在组织实施换发新证的过程中，未对第三人沙洲村委会提交的资料进行严格审核，在原告没有自愿交回承包地的情况下，将原告承包期限内的土地进行重新调整、重新承包，即将1999年1月1日已登记在原告名下的两丘“虾蟆石”分别登记至第三人伍玉辉、伍正求编号为新化县农地承包权（2008）第02102040号（0.44亩）和（2008）第140210200号（0.33亩）的农村土地承包经营权证上，该颁证行为认定事实不清，程序违法，适用法律错误，依法应予部分撤销。关于原告提出返还土地的诉讼请求，因司法不能代替行政，且土地承包经营是村民自治的问题，故本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十�（一）、（二）、（三）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告新化县人民政府为第三人伍玉辉颁发的编号为：新化县农地承包权（2008）第02102040号农村土地承包经营权证中承包地0.6亩“虾蟆石”的内容；
二、撤销被告新化县人民政府为第三人伍正求颁发的编号为：新化县农地承包权（2008）第140210200号农村土地承包经营权证中承包地0.42亩“虾蟆石”的内容；
三、驳回原告伍新高的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告新化县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 童志方
审 判 员 朱卫煌
审 判 员 柳真真
二〇一七年五月九日
代理书记员 曾桐鑫
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。