福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽08行终27号
上诉人（原审原告）陈学文，男，1975年1月23日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）陈梅芝，男，1957年9月10日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）李振才，男，1962年7月6日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）麻金胜，男，1976年6月7日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）陈木清，男，1968年9月8日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）陈栢坤，男，1966年8月7日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
被上诉人（原审被告）龙岩市城乡规划局，住所地龙岩市新罗区登高中路72号。
法定代表人苏汇敏，局长。
委托代理人高炜，男，1977年12月5日出生，汉族，龙岩市城乡规划局科员。
委托代理人袁庆辉，福建路远律师事务所律师。
原审第三人龙岩市经济技术开发区建设发展有限公司，住所地龙岩市新罗区龙腾南路16号龙岩经济技术开发区综合服务大楼13层1323室。
法定代表人赖筱琳，董事长。
委托代理人饶小艳，福建博益律师事务所律师。
上诉人陈学文、陈梅芝、李振才、麻金胜、陈木清、陈栢坤因规划行政审批一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈学文、陈梅芝、李振才、麻金胜、陈木清、陈栢坤，被上诉人龙岩市城乡规划局的委托代理人高炜、袁庆辉，原审第三人龙岩市经济技术开发区建设发展有限公司的委托代理人饶小艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被上诉人龙岩市城乡规划局于2014年10月14日在第三人开发区发展公司提交的兴业安置小区二期总平面图上盖章并注明：“根据岩城规（2014）351号文件，该总平已审”。
原审查明，2007年9月4日，被告颁发编号0299401《建设用地规划许可证》，写明用地项目为年产2万台装载机生产线等项目安置地。2007年9月20日，龙岩市发展和改革委员会出具闽发改备（2007）F000035号年产2万台装载机生产线安置小区项目的备案表。2009年4月21日，第三人开发区发展公司向被告出具《关于申请办理兴业安置小区项目选址意见书的报告》。2009年4月27日，被告核发了选字350800200900017号《建设项目选址意见书》，写明建设项目为兴业安置小区。2009年8月31日，龙岩市发展和改革委员会向第三人开发区发展公司出具龙发改审批（2009）76号《关于兴业安置小区项目建议书的批复》。2009年9月8日，龙岩市国土资源局出具龙国土资建（2009）预45号《建设项目用地预审意见书》，写明建设项目为兴业安置小区。2009年10月21日，龙岩市环境保护局向第三人开发区发展公司出具岩环字（2009）331号《兴业安置小区项目环境影响报告书的批复》。2009年12月29日，被告颁发建字第350800200800186号《建设工程规划许可证》，写明建设项目为年产2万台装载机生产线等项目安置地（1-6#楼）。2010年12月6日，第三人开发区发展公司向被告出具《关于申请重新办理兴业安置小区建设用地规划许可证的报告》。2010年12月28日，被告作出《建设项目总平方案初审意见》，向第三人开发区发展公司出具《建设项目总平方案设计审查通知书》，在兴业安置小区详细规划总平面图中盖章并注明：“该总图已审查。”该图标明了7-21#楼的平面位置，其中14#楼标明为社区服务用房。2011年1月6日，被告颁发地字350800201100002号《建设用地规划许可证》，写明用地项目为兴业安置小区。2012年2月8日，龙岩市国土资源局出具龙岩市（2012）建划定第01号《建设用地批准书》，作出《国有建设用地划拨决定书》，写明建设项目为兴业安置小区（拆迁安置地）。2014年4月2日，第三人开发区发展公司向被告出具《关于申请重新调整兴业安置小区用地指标的报告》，认为该地块不再独立设置社区用房。2014年6月6日，被告在龙岩市城乡规划设计院2014年5月出具的兴业安置小区控制性详细规划（调整）地块控制图中盖章并注明：“该控规已审。”该图标明了7-13#楼、15#楼的平面位置，没有标明14#楼、16-21#楼的位置。2014年9月25日，被告向第三人开发区发展公司作出岩城规（2014）351号《关于龙岩兴业安置小区二期总平面及单体方案的批复》。2014年10月14日，被告作出被诉审核。2015年4月27日，被告向第三人开发区发展公司颁发建字第350800201500033号《建设工程规划许可证》，写明建设项目为兴业安置小区二期，并作出兴业安置小区二期（16#~24#）建设工程规划要求。原告主张被诉审核行为属于修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，为此诉至法院，请求确认被告修改兴业小区二期详细规划总平面图程序违法。
原审认为，被告作为城乡规划主管部门具有对辖区内的建设项目进行规划行政管理的法定职责。本案中，原告及第三人对被告作出被诉审核的法定权限无异议。本案的主要争议焦点是：1、原告是否具备主体资格；2、被告于2010年12月28日在兴业安置小区详细规划总平面图中盖章审查的行为，与本案2014年10月14日在兴业安置小区二期总平面图上作出被诉审核的行为，是否存在后者对前者进行变更修改的关系，后者是否属于修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。第三人作为兴业安置小区的建设单位，庭审中已明确陈述原告在该小区的安置房的房屋所有权证正在办理中，故对原告主张系该小区的业主，本院予以采信。原告作为兴业安置小区的业主，与该项目的规划行政管理存在利害关系，有权对本案被诉审核提起诉讼。故被告认为原告不具备诉讼主体的资格，没有事实根据和法律依据，本院不予采信。被告于2010年12月28日在兴业安置小区详细规划总平面图中盖章审查，2014年10月14日在兴业安置小区二期总平面图中盖章审核，从图纸名称上看，前者属于《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定中的修建性详细规划的总平面图，但后者不是，无法简单认定后者只是对前者进行的变更修改。被告于2009年12月29日、2015年4月27日分别颁发了兴业安置小区1-6号楼、16-24号楼的建设工程规划许可证，2015年4月27日颁发兴业安置小区二期16-24号楼的建设工程规划许可证的同时，作出兴业安置小区二期（16#~24#）建设工程规划要求。该规划要求作为建设工程规划许可证的附件，与建设工程规划许可证具有同等法律效力。而建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程符合城乡规划要求的法律凭证。故建设工程规划许可证附件中的建设工程规划要求，已经依法审核。被告主张在颁发建设工程规划许可证后并未对相关规划进行修改，符合事实。原告主张被告存在修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的行为，没有事实依据，本院不予采信。被告作出的被诉审核没有明显不当，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈学文、陈梅芝、李振才、麻金胜、陈木清、陈栢坤的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈学文、陈梅芝、李振才、麻金胜、陈木清、陈栢坤负担。
宣判后，原审原告陈学文、陈梅芝、李振才、麻金胜、陈木清、陈栢坤不服，向本院上诉称，上诉人提供的“兴业安置小区详细规划总平面图”中包含一期和二期，其中一期已经建好了，那么二期也应该按照此图建设，可是第三人把此图中二期的绿化地和社区服务房变为14#和16#楼，被上诉人没有依照法律程序审核通过了“兴业安置小区二期总平面图”。上诉人据于此事实才认为被上诉人修改了“兴业安置小区二期总平面图”。上诉人认为“兴业安置小区二期总平面图”和“兴业安置小区详细规划总平面图”中的二期对比，明显“兴业安置小区二期总平面图”经过修改，一审法院认定事实错误，没有以事实为依据，没有以法律为准绳。请求：撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人龙岩市城乡规划局答辩称：兴业安置小区二期总平面图定稿后，未进行过任何修改，兴业安置小区的实际建设情况和审定的兴业安置小区二期详细规划总平面图的设计相符。上诉人称答辩人违反《城乡规划法》第五十条第二款规定修改经审定的兴业安置小区详细规划总平面图，缺乏事实依据。原判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人龙岩市经济技术开发区建设发展有限公司的答辩意见与被上诉人龙岩市城乡规划局一致。
经审理查明，上诉人陈学文、陈梅芝、李振才、麻金胜、陈木清、陈栢坤提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。经审查，上诉人对一审判决查明的事实存在以下异议，1.对“2010年12月28日，被告作出《建设项目总平方案初审意见》”的事实有异议，认为这不是初审意见，而是对总平面图的审定。2.对“2014年6月6日，被告在龙岩市城乡规划设计院2014年5月出具的兴业安置小区控制性详细规划（调整）地块控制图”，认为可以证明该图纸明显经过了调整。上诉人另要求补充认定被上诉人修改总平面图没有按照法定程序作出。被上诉人、原审第三人对一审查明的事实无异议。对各方当事人均无异议的事实，本院依法予以确认。本院认为，上诉人对事实提出的异议1，系对《建设项目总平方案初审意见》的性质认定问题；上诉人对事实提出的异议2，系上诉人认为原审查明的事实能够证明其主张；上诉人要求补充认定的事实就是其诉讼请求，因此上诉人对事实部分提出的异议和补充均不属于事实认定问题，本院依法不予采纳。在二审诉讼期间，各方当事人除一审已经提供的证据之外，均无新的证据提交。
综上，本院查明的事实与原审法院一致。
本院认为，上诉人和原审第三人对被上诉人龙岩市城乡规划局执法主体资格无异议，本院经审查，被上诉人龙岩市城乡规划局，予以确认。
本案的主要争议焦点是：被上诉人于2010年12月28日在兴业安置小区详细规划总平面图中盖章审查的行为是否属于对整个兴业安置小区修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的审定？被上诉人于2014年10月14日在兴业安置小区二期总平面图上作出被诉审核的行为，是否属于修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。
一、从被上诉人一审提供的，用以证明其颁发兴业安置小区二期建设工程规划许可符合颁发条件的证据包括《关于申请办理兴业安置小区项目选址意见书的报告》、《关于兴业安置小区项目建议书的批复》、《兴业安置小区项目环境影响报告书的批复》、《建设项目用地预审意见书》、《关于申请重新办理兴业安置小区建设用地规划许可证的报告》、《建设项目总平方案设计审查通知书》和《建设项目总平方案初审意见》、《建设用地批准书》、兴业安置小区详细规划总平面图、《建设项目选址意见书》、《国有建设用地划拨决定书》、《建设用地规划许可证》。但上述证据并不是针对的并不是兴业安置小区二期，而是整个兴业安置小区。也就是说，虽然兴业安置小区分为一期、二期，但该项目从立项开始，在选址、环评、用地预审和设计等各个环节均是作为一个整体进行的。从兴业安置小区规划总平面图绿地率等技术指标来看，也是作为一个小区进行总体设计的，兴业安置小区应当是一个整体工程。被上诉人于2010年12月28日在兴业安置小区详细规划总平面图中盖章并注明：“该总图已审查”，在其并未明确注明仅是对一期范围内的设计进行审查的情况下，该兴业安置小区规划总平面图已经对利害关系人产生了信赖利益。利害关系人有理由认为被上诉人于2010年12月28日在兴业安置小区详细规划总平面图中盖章审查的行为是对整个兴业安置小区修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的审定。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”。联系本案而言，根据前面的论述被上诉人于2014年10月14日在第三人开发区发展公司提交的兴业安置小区二期总平面图上盖章并注明：“根据岩城规（2014）351号文件，该总平已审”的行为，属于修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。但被上诉人未依据上述法律规定采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，属程序违法。
综上，被上诉人因程序违法，导致被诉行政行为违法。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第81号行政判决；
二、确认被上诉人龙岩市城乡规划局于2014年10月14日在兴业安置小区二期总平面图上盖章并注明：“根据岩城规（2014）351号文件，该总平已审”的行为违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人龙岩市城乡规划局负担50元；变更一审案件受理费50元，由被上诉人龙岩市城乡规划局50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 祝 才
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一六年六月十四日
书 记 员 邹倩影（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实清楚错误或者使用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。