江苏省高邮市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邮行初字第00051号
原告王树桢。
委托代理人杨杰，江苏忠信义律师事务所律师。
委托代理人殷永，江苏忠信义律师事务所律师。
被告扬州市江都区民政局（以下简称江都民政局），住所地在扬州市江都区仙女镇龙城路35号。
法定代表人陈晓波，局长。
委托代理人张艾芸，该局副局长。
委托代理人方玉萍，江苏石立律师事务所律师。
被告扬州市江都区卫生局（以下简称江都卫生局），住所地在扬州市江都区仙女镇金山路120号。
法定代表人陆德川，局长。
委托代理人朱锡广，该局组织人事科科长。
委托代理人仇育贵，江苏旭昊律师事务所律师。
第三人江都益民医院，住所地在扬州市江都区仙女镇正谊村菜坝组。
法定代表人陈秀兰，院长。
第三人陈秀兰，女，1965年3月8日生，居民身份证号码3210881965********，汉族，江都区人，住扬州市江都区郭村镇前巷村张巷组**号。
共同委托代理人殷义萍，江苏江业律师事务所律师。
原告王树桢诉被告扬州市江都区民政局、扬州市江都区卫生局要求撤销行政行为一案，原告于2014年11月10日向本院提起了诉讼，本院于同日受理了本案，依法组成合议庭，于2014年12月8日、2014年12月18日、2015年1月19日公开开庭审理了本案。原告王树桢及其委托代理人杨杰和殷永，被告扬州市江都区民政局的委托代理人张艾芸和方玉萍，被告扬州市江都区卫生局的委托代理人朱锡广和仇育贵，第三人江都益民医院、陈秀兰的共同委托代理人殷义萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月7日，江都卫生局作为业务主管单位经审查，对第三人江都益民医院提交的民办非企业单位变更登记申请表作出“同意变更”的审查意见，并加盖江都卫生局公章，申请表载明组织机构代码：51096482-X，登记证号：321088-58762-1，变更事项为：变更法人代表，变更前：王树桢，变更后：陈秀兰，变更理由：益民医院理事会决议，内部履行程序：2014年3月6日经第1次理事会表决通过；2014年3月12日，江都民政局作为登记管理机关对该申请表作出“同意变更”的审批意见，并加盖扬州市江都区社会组织管理办公室的公章。
原告诉称，原告王树桢原系第三人江都益民医院的法定代表人，任期两年，自2012年11月27日至2014年11月26日。2014年3月7日，江都益民医院出资人陈某以江都益民医院的名义向被告提供变更该医院法定代表人的申请材料，要求将法定代表人由王树桢变更为第三人陈秀兰，当日被告江都卫生局即审查同意变更，后被告江都民政局于2014年3月12日也予以批准同意变更，并向江都益民医院颁发了新的民办非企业登记证书。原告认为，其作为原江都益民医院法定代表人是经过合法程序产生并为该医院章程所确定的，而江都益民医院没有依据章程对其进行罢免就通过理事会作出变更决定，违反了该医院章程，其作出的决议无效，不能成为江都益民医院变更法定代表人的理由，因此两被告对江都益民医院申请变更法定代表人事宜未尽合法审查义务，且违法办理了变更手续。原告起诉至法院，请求：1、依法撤销被告江都民政局作出的准予第三人江都益民医院变更法定代表人为第三人陈秀兰的决定，并同时撤销被告江都卫生局审查同意江都益民医院变更法定代表人为陈秀兰的行为；2、本案诉讼费用由两被告承担。
原告提交的证据有：
一、江都益民医院变更法定代表人材料
1、召开理事会通知；
2、授权委托书；
3、理事会会议纪要及议题；
4、理事会决议；
5、关于江都益民医院变更法定代表人的申请报告；
6、民办非企业单位变更登记申请表；
7、民办非企业单位法定代表人登记表；
二、益民医院注册登记材料
8、注册登记批复；
9、民办非企业单位法人登记申请表；
10、民办非企业单位法定代表人登记表；
11、民办非企业单位印章备案表；
12、民办非企业单位银行账号备案表；
13、民办非企业单位章程核准表；
14、江都益民医院章程；
15、扬州立信会计师事务所验资报告材料；
三、民办非企业单位登记证书
16、2013年1月22日江都民政局向江都益民医院颁发的登记证书；
17、2014年3月12日江都民政局向江都益民医院颁发的登记证书；
四、医疗机构执业许可证
18、江都卫生局根据江都民政局的登记向江都益民医院发放的医疗机构执业许可证两份；
五、职工花名册及协议
19、江都益民医院职工花名册一份；
20、原告当庭提供2012年12月28日《关于王树桢任益民医院法人代表的协议一份》，证明王树桢不参与经营，第三人陈述的造成江都益民医院亏损、罢免法定代表人的理由不能成立；
以上证明两被告同意、核准第三人江都益民医院变更法定代表人的决定违法，应予撤销。
被告江都民政局辩称，第一，被告江都民政局是江都区人民政府的民办非企业单位登记管理机关。根据国务院第251号令《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条规定，被告江都民政局具有依法批准同意第三人江都益民医院变更法定代表人的职责。第二，被告江都民政局作出的批准同意第三人江都益民医院变更法定代表人的具体行政行为，证据充分、适用法律、法规正确，符合法定程序依法应予支持。被告江都民政局根据《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部第18号令）第十一条、第十二条规定，在第三人江都益民医院提交其法定代表人签署并加盖公章、载明变更事由的变更登记申请、决定变更时依照章程履行程序的原始纪要、业务主管部门对变更登记事项审查同意文件、变更后法定代表人身份证明等文件后，被告江都民政局依职权受理审核并同意其变更，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序依法应予维持；第三，原告的诉讼请求超过了法律规定的三个月诉讼时效，人民法院依法应予驳回。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，且超过诉讼时效，请求人民法院予以驳回。
被告江都民政局于2014年11月20日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、民办非企业单位变更登记申请表；
2、益民医院执业许可证；
3、医院职工花名册；
4、资产负债表；
5、快递单两份；
6、江都益民医院2014年第一次理事会会议纪要证明会议通过了变更法定代表人的决议；
7、民办非企业单位法定代表人登记表；
8、江都益民医院管理层人员任免的提议函；
9、民办非企业单位登记证书两份，法定代表人变更前后各一份；
10、被告江都民政局于2014年12月18日庭审中提供《扬州时报》于2014年12月16日总第2375期第A16版刊登的《扬州市江都区社会组织成立登记和变更登记公告（2014年度）》，其中变更登记类中，社会组织名称：扬州市江都益民医院，变更事项：法人代表，变更时间：2014.3，变更前：王树桢，变更后：陈秀兰。
以上证明被告江都民政局作出批准变更法定法定代表人的决定合法。
被告江都卫生局辩称，第一，被告江都卫生局的行为符合行政法规的授权。被告依法作为调整涉案行政行为的行政法规授权的前置审批主体，执法依据为国务院1998年10月25日第251号令《民办非企业单位登记管理暂行条例》，上述条例授权被告江都卫生局作为江都益民医院的业务主管单位履行审核职能；第二，被告江都卫生局已适当履行了审查义务。2014年3月7日，江都益民医院的事务经办人向被告提供了变更该单位法定代表人的申请报告及股东召开会议的相关资料，并口头陈述了部分变更理由，被告经认真审核资料上印章的真实性，仔细核对了书面材料原件及复印件，最终给予盖章确认，被告的行政行为合法；第三，原告提起行政诉讼已超过法定诉讼时效。在2014年3月底，原告已经就江都益民医院变更法定代表人一事向被告讨要过说法，同时也与民政部门就此事交涉过，此经过足以说明原告知道该变更行为，而原告提起诉讼的时间已远超过《行政诉讼法》所规定的三个月，即原告已丧失胜诉权。综上所述，被告江都卫生局认为所作具体行政行为符合法律法规授权，行为合法，且原告之诉已超过法定时效，据此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告江都卫生局2014年11月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、关于江都益民医院变更法定代表人的申请报告；
2、2014年3月3日第三人江都益民医院会议通知，会议时间为2014年3月6日下午15时，参加人员：所有股东；
3、第1次理事会议题：变更法人代表；其他；
4、国内EMS投递单；
5、2014年江都益民医院第一次理事会会议纪要及决议；
5、马某甲的授权委托书；
6、江都益民医院章程；
7、登记证书及执业许可证。
以上证明被告江都卫生局作出同意变更法定代表人的审批意见合法。
第三人江都益民医院及陈秀兰共同述称，第一，行政机关作出的法定代表人变更程序合法、适用法律合法；第二，原告诉讼超过法定诉讼时效，陈秀兰作为法定代表人于2014年3月17日已将法定代表人证书、医院管理人员任免的函送交原告，原告于2014年11月方提起诉讼，超过时效；第三，原告担任法定代表人期间，损害单位利益，罢免符合章程规定；第四，原告于2012年11月27日担任法定代表人，任期两年，现已超过任期期限，原告申请撤销无实际意义，且对于第三人是否按法定程序产生，原告以原法定代表人身份提起诉讼无法律依据，主体不适格。综上，我方认为原告所诉无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人江都益民医院、陈秀兰于2014年12月8日当庭提供如下证据：
1、2014年3月3日开会通知及快递单据、会议纪要，证明益民医院已经通知了原告，且原告出席了会议；
2、变更后的法人登记证书；
3、变更后的执业许可证张贴照片，证明第三人已经按照相关规定将执业许可证公示；
4、《关于江都益民医院管理层人员任免的提议的函》、邮寄单据及原告回复，证明2014年3月17日原告已经知道陈秀兰作为益民医院的法定代表人；
5、江都物价局价格监察科科长滕某的调查笔录，证明原告应当知道法定代表人已经变更；
6、江都区医疗保险管理处稽查通知书、处理决定书、现金交款单，证明原告担任法定代表人期间，管理混乱存在违规收费，给医院照造成损失；
7、江都益民医院记账凭证，证明原告担任法定代表人期间财务管理混乱，原告违反财务管理制度；
8、江都益民医院社会保险交款收据，证明原告担任法定代表人期间未为员工缴纳社会保险，未依法履行法定代表人职责；
9、江都益民医院门诊处方单（益民医院执业许可没有妇科诊疗类别），证明原告违规执业；
10、江都益民医院商贸城诊所用药清单、发票及药款凭证，证明原告在诊所执业期间挪用药品金额137009.19元，严重损害单位利益；
11、江苏忠信义律师事务所介绍信一份，证明原告方已知晓法定代表人变更情况，其委托代理人曾调取江都益民医院相关信息资料的情况；
12、证人马某甲（江都益民医院出资人）于2014年12月18日当庭所作证言；
13、证人马某乙（马某甲之弟，江都益民医院原领导班子成员之一）于2014年12月18日当庭所作证言。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
1、关于原告提供的证据。
证据1-19内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信；证据20属于内部协议，不具有对外效力，且内容与法律法规精神相违背，本院不予采信。
2、关于被告江都民政局提供的证据。
证据1-10内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。
3、关于被告江都卫生局提供的证据。
证据1-7内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。
4、关于第三人江都益民医院、陈秀兰提供的证据。
本院认为，证据1-2内容真实、合法，与本案有关联，且原、被告质证后无异议，本院予以采信；证据3-4，与本案无关联，本院不予采信；证据5，因证人未出庭作证，本院不予采信；证据6-11，与本案无关联，本院不予采信；证据12-13，两证人证言基本吻合，且结合其他证据，能够形成证据链，证明2014年3月4日向原告王树桢发出会议通知且原告2014年3月6日参加会议，故本院对证据12-13予以采信。
经审理查明，2012年11月原告王树桢当选为第三人江都益民医院的法定代表人，任期自2012年11月27日至2014年11月26日止，陈某、王树桢为该医院股东，认缴比例分别为67%、33%。2014年3月3日，陈某授权委托母亲马某甲全权代表其处置江都益民股份及资产，并行使表决权；2014年3月4日，受托人马某甲向王树桢邮寄会议通知一份，通知其于2014年3月6日下午15时召开股东会议。2014年3月6日，江都益民医院召开2014年度第一次理事会，会议议题为：“控股股东陈某授权委托人马某甲行使股东权利，提议变更法人代表为陈秀兰”，进行投票表决结果为：“会议按股份比例进行表决，马某甲投赞成票，王树桢拒绝表决签字，按照股份比例，赞成票为股份比例67%，按照法律规定，赞成票多于三分之二，提议通过”，并形成会议纪要及理事会决议，马某甲及列席人员马某丙、陆某在会议纪要上签字确认，原告王树桢未签字。2014年3月7日，第三人江都益民医院向其主管业务部门江都卫生局提交了《关于江都益民医院变更法定代表人的申请报告》、召开股东会议的相关材料、民办非企业单位变更登记申请表，被告江都卫生局审查后，于当日作出了同意变更的审查意见，并加盖公章；2014年3月12日，被告江都民政局作为第三人江都益民医院的登记管理机关，经审查作出同意其变更法定代表人的审批意见，由其下属的扬州市江都区社会组织管理办公室加盖公章，同日被告江都民政局向第三人江都益民医院颁发了（法人）苏扬江民证字第020002号《民办非企业单位登记证书》，法定代表人为陈秀兰。
本案争议焦点是，两被告作出的同意变更法定代表人的行政行为是否合法？
本院认为，首先，被告江都卫生局、江都民政局分别作为第三人江都益民医院的业务主管单位、登记管理机关，对其辖区内的民办非企业单位有依法监督管理的法定职责。
其次，被告江都卫生局、江都民政局作出行政行为所依据的主要事实不清，证据不足。理由是：1、根据《江都益民医院章程》第六至第十二条之规定，理事会不是该医院章程约定的组织机构、决策机构；2、《江都益民医院章程》第六条规定：“本单位的决策机构是院领导班子，其成员由王树桢、马某乙组成，任期贰年，其职权是：（一）制定本单位的发展计划；（二）审定本单位工作计划；（三）制定和修改本单位章程；（四）审定本单位的机构、编制设置和基础管理制定；（五）审议批准本单位的年度财务预算方案、决算方案；（六）决定其他重大事项”；第九条规定：“本单位的法定代表人产生和罢免的程序是：院领导班子协商产生，任期贰年。如果在任期期间损害单位利益，造成单位较大损失，立即罢免，或者不能正常开展业务，造成单位亏损严重也立即罢免”。依照上述规定，江都益民医院法定代表人产生有两种方式：（1）院领导班子通过罢免、协商产生新的法定代表人；（2）立即罢免，选任新的法定代表人。本案中，第三人江都益民医院2014年第一次理事会决议按股东比例表决产生法定代表人，且原领导班子成员之一马某乙未出席会议参与决策，江都益民医院理事会决议产生法定代表人违反章程规定。
第三，两被告作出被诉具体行政行为的程序违法。江都卫生局程序违法表现在：未依法组织第三人江都益民医院进行财务审计，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条第二款规定：“民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计”。本案中，被告江都卫生局在审核过程中，未依法组织财务审计；被告江都民政局程序违法的表现在：1、未依法组织第三人江都益民医院进行财务审计，理由同上；2、未依法进行公告，根据国务院令第251号《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十八条规定：“民办非企业单位成立、注销以及变更名称、住所、法定代表人或者负责人，由登记管理机关予以公告”，民政部令第18号《民办非企业单位登记暂行办法》第二十二条规定：“变更登记公告的内容除变更事项外，还应包括名称、登记证号、变更时间”。被告江都民政局提供《扬州时报》2014年12月16日刊登的变更公告，本院认为，公告应当理解为及时公告，被告江都民政局于2014年3月12日作出批准变更的行政决定后，应当在合理期限内发布变更公告，变更公告的内容应按照法规、规章规定，故本院对被告江都民政局抗辩所称的其一年一公告、而非一事一公告的主张不予支持。对于原告在庭审中提出的依据《民办非企业单位登记暂行办法》第十六条之规定：“登记管理机关应在收到民办非企业单位申请变更登记的全部有效文件后，在法定期限内作出准予变更或不准予变更的决定，并书面通知民办非企业单位”，被告江都民政局应在作出同意变更决定后书面通知第三人江都益民医院，本院认为，被告江都民政局作出同意变更的审批决定后即向第三人江都益民医院颁发了新的民办非企业单位登记证书，应视为已履行了书面告知义务，且不影响利害关系人的知情权，故本院对原告的该项主张不予支持。
第四，关于两被告称原告的起诉已过诉讼时效，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，原告的起诉未超过两年的起诉期限，对两被告该项主张本院不予支持。
第五，对于原告方提出的第三人陈秀兰当选法定代表人时不是江都益民医院职工、不符合法定代表人身份条件，本院认为，根据《江都益民医院章程》第十条之规定，对选任的法定代表人在该单位是否任职并无明文规定，故本院对原告方该项主张不予支持。
综上所述，两被告在审核有关变更登记事项和条件的过程中，对第三人江都益民医院所提交材料的真实性、合法性、有效性，未尽到合理审慎的审查义务，作出具体行政行为所依据的主要事实不清，证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，故本院依法支持原告的诉讼请求。鉴于原告王树桢担任江都益民医院法定代表人的任期已到期，不再责令两被告重新作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：
一、撤销被告扬州市江都区卫生局于2014年3月7日作出的同意变更法定代表人审查决定；
二、撤销被告扬州市江都区民政局于2014年3月12日作出的同意变更法定代表人核准决定。
案件受理费50元，由被告扬州市江都区卫生局、扬州市江都区民政局各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费（此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57），上诉于江苏省扬州市中级人民法院。
审 判 长 刘 杰
代理审判员 徐玉荣
人民陪审员 孙桂兰
二〇一五年一月十九日
书 记 员 程 聪