湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）湘12行终129号上诉人（原审原告）王诗光（曾用名王书光），男，1962年12月21日出生，苗族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）杨梵伟（曾用名杨范伟），男，1950年2月28日出生，瑶族，住湖南省洪江市。上诉人（原审被告）怀化市发展和改革委员会，地址湖南省怀化市市民服务中心。法定代表人李宜堂，主任。委托代理人游飞，湖南人和人（怀化）律师事务所律师。原审第三人湖南省洪江市玉龙水电有限责任公司，地址湖南省洪江市安江镇两眼塘。法定代表人章健，董事长。上诉人王诗光、杨梵伟、怀化市发展和改革委员会（以下称怀化市发改委）因诉答复、行政复议决定及行政赔偿纠纷一案，不服怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明,王诗光、杨梵伟系原洪江市深渡乡旅游服务中心的经营者，经营场所在洪江市深渡乡，经营范围及方式为“深渡乡公溪河旅游运输（漂流）（丁岩潭—横岩）服务”。2004年11月8日，怀化市发改委作出《关于洪江市公溪河流域龙船岗、古岩、三门坡水电站可行性研究报告的批复》（怀计能[2004]39号），同意第三人湖南省洪江市玉龙水电有限责任公司（原名称洪江市正龙水电有限责任公司）除已在建的玉龙岩电站外，再开发公溪河流域龙船岗、古岩、三门三级电站。此后，原告发现第三人新增开发了上坪、龙秀盘两座电站，认为对其经营的漂流河段产生不利影响。原告经查找，获得了以怀化市发改委名义作出的《关于洪江市公溪河流域梯级水电站可行性研究报告(代立项)批复》（怀发改能[2004]39号）。原告认为该批复与怀计能[2004]39号批复存在文号、日期相同，但内容不同的问题，前者将后者审批的4级电站更改为6级电站。此后，原告多次向怀化市发改委质疑怀发改能[2004]39号批复的真实性，并于2010年3月分别向怀化市人民检察院、怀化市公安局书面要求对第三人伪造怀发改能[2004]39号批复进行调查。2015年3月，原告向怀化市发改委提交了《再请怀化市发改委能纠错撤销自己违法行政重复乱下的“怀化市发改委文件”、怀发改能[2004]39号、（2004年11月8日）“关于洪江市公溪河流域梯级水电站可行性研究报告”（代立项）的批复伪造文的敬告》，要求撤销怀发改能[2004]39号批复，并赔偿损失。2015年5月27日，怀化市发改委作出《关于洪江市公溪河流域梯级水电站可行性研究报告（代立项）批复文件的答复》（怀发改能源[2015]2号），称：“洪江市公溪河流域水电站可研批复相关内容的调整，是根据当时怀化市水利部门初步设计阶段的意见和洪江市的要求，为了充分利用水资源，减少淹没区，降低投资额，经组织相关专家就流域规划进行论证，怀化市水利局组织召开了初设报告审查会，同意对原可研批复相关内容中的四级电站调整为六级。为简化程序，我委根据初设报告和市水利局意见对原审批文件中的四级调整为六级，使用了相同文号和时间，并责成洪江市和项目业主将原可研批复收回作废处理。”另查明，王诗光、杨梵伟于2015年9月14日向该院提起行政诉讼，要求确认怀化市发改委2004年11月8日作出的怀发改能[2004]39号批复违法并无效。该院于2015年10月14日作出(2015)怀鹤行初字第62号行政裁定，认为原告王诗光、杨梵伟的起诉已超过法定起诉期限，驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉后，于2015年11月23日申请撤回起诉和上诉，怀化市中级人民法院当日作出(2015)怀中行终字第94号行政裁定，准予原告王诗光、杨梵伟撤回起诉和上诉，该院(2015)怀鹤行初字第62号行政裁定不发生法律效力。原审法院认为，怀化市发改委作出的怀发改能源[2015]2号答复不属于针对原告信访事项的答复行为。《信访条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。”从当事人所举证据看，怀发改能源[2015]2号答复既非信访行政管理部门或负责受理信访事项的信访工作机构作出，也非信访工作机构依据《信访条例》交办、转送、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，且该答复通篇未适用《信访条例》的相关规定。故被告关于怀发改能源[2015]2号答复属于信访答复行为的主张没有事实依据，应不予支持。怀化市发改委怀发改能源[2015]2号答复依法可诉。本案涉及行政机关的答复行为是否可诉的判断，应当根据公文对公民、法人或者其他组织是否产生实际影响因内容而异。有的答复或通知自身没有独立的特定内容，只是对其他文书的送达，对当事人产生实际影响的是被送达告知的文书，或者仅仅构成中间性程序，则一般不属于可诉的行为。但如果行政机关具有作出答复或者通知的义务，且该答复或通知对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生实际影响，应当属于可诉的准行政行为。本案中，二原告因公溪河流域开发影响其经营漂流业务，对怀发改能[2004]39号批复的真实性产生质疑，而向被告怀化市发改委反映问题和提出撤销请求，作为该批复的行文单位，被告怀化市发改委负有作出答复的义务。该答复对怀发改能[2004]39号批复的真实性给予了肯定性的确认，其结果无疑对二原告的权益产生了实际影响。此外，行政行为对相对人权益造成的影响，不能仅仅以相对人是否存在财产贬损为判断标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第（十二）项中规定的“人身权、财产权等合法权益”，不仅包括了人身权、财产权，还包括政治权利以及经济、文化和社会权利，如受教育权、劳动权、知情权、文化权、社会保障权、参与权、公平竞争权、监督权等等。因此，被告怀化市发改委关于对原告的合法权益明显不产生实际影响的主张与法相悖。原告的起诉没有超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案被诉行政行为即怀发改能源[2015]2号答复没有向原告告知救剂权利（救济的途径和期限），故原告的起诉期限应当从原告收到怀发改能源[2015]2号答复之日起算，适用２年的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，原告的起诉期限应扣除因复议、诉讼程序被耽误的时间。可见，原告的起诉无论是否扣除上述时间，都没有超过法定起诉期限。因此，怀化市发改委的抗辩理由不能成立。怀化市发改委怀发改能源[2015]2号答复的主要证据不足，依法应当判决撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”从怀化市发改委提交的证据看，无证据证明规划由四级电站调整为六级的过程，以及为简化程序使用相同文号、时间，将原批复按收回作废处理的法律依据。故被诉行政行为存在证据不足的情形，依法应当判决撤销。原告关于赔偿财产损失、精神损失，以及登报致谦的诉讼请求事实根据不足，且无法律依据，应不予支持。其一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”从本案原告所举有效证据看，没有证据支持其有关赔偿漂流经营损失291万余元和误工等损失24万元的请求。且本案没有因被告的原因导致原告无法举证的情形，故原告王诗光、杨梵伟的该项请求事实根据不足，依法应当承担对行政行为造成的损害举证不能的法律后果。此外，从原告的诉求看，被诉行政行为即怀发改能源[2015]2号答复虽存在证据不足的情形，但与原告主张的经营、误工损失没有法律上的因果关系。因此，原告关于赔偿财产损失3155786.06元的诉讼请求应不予支持。其二、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”原告有关赔偿精神损失、登报致谦的请求，不具有《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条规定的情形，故对原告的该项诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告怀化市发改委2015年5月27日作出的“关于洪江市公溪河流域梯级水电站可行性研究报告（代立项）批复文件的答复”（怀发改能源[2015]2号）；二、驳回原告王诗光、杨梵伟有关被告怀化市发改委的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告怀化市发改委负担。上诉人王诗光、杨梵伟上诉认为，1、一审法院与被上诉人以权、法交易，充当被上诉人腐败事案的法律保护伞;2、被上诉人在庭审及答辩中没有提供一份证据，能证明2号文不是继续维护伪39号文和没有侵犯上诉人的利益，以及伪39号合法有效；3、一审法院判决书在事实认定与赔偿认定中自相矛盾，并歪曲事实，保全被上诉人；4、一审庭审法官为报复上诉人，而故意以权办腐败案，使上诉人无可奈何；请求上级法院撤销一审法院的判决，判决被上诉人赔偿因被上诉人违法侵权所造成上诉人的一切经济损失。上诉人怀化市发展改革委员会上诉称，怀发改能源（2015）2号答复属于针对被答辩人王诗光、杨梵伟信访事项的答复行为，不具有可诉性：1、怀化市发改委的答复是根据王诗光、杨梵伟的要求，对早已发生法律效力且已经得到执行的行政文书进行澄清和说明。2、原审判决认定被诉的怀发改能源（2015）2号书面答复不属于针对王诗光、杨梵伟信访事项的答复行为，仅从答复是否由怀化市发改委内设的信访机构办理、答复是否引用《信访条例》的法律条文等方面进行形式审查，而没有从信访行为及信访回复的实质要件进行审查和认定，显然是错误的。综上，怀化市发改委认为原审法院认定其作出的怀发改能源（2015）2号答复不属于针对王诗光、杨梵伟信访事项的答复行为，属于认定事实错误，请求二审依法予以纠正。王诗光、杨梵伟针对怀化市发展改革委员会的上诉答辩称，1、被答辩人仍以信访为己狡辩，于法于理均不能成立。2、行政复议，起诉超时效是被答辩人睁眼说瞎话。3、被答辩人“怀发改能（2004）39号”伪造文所产生的法律效力违法无据。4、被答辩人与一审法院以权法勾结合伙坑害答辩人。请求依法撤销一审法院驳回答辩人有关赔偿损失的判决。本院经审理查明，原审判决认定的程序性事实与二审法院查明的无异，予以确认。本院认为，本案系诉答复行为的纠纷，怀化市发改委针对王诗光、杨梵伟的《再请怀化市发改委能纠错撤销自己违法行政重复乱下的“怀化市发改委文件”怀发改能（2004）39号、（2004年11月8日）“关于洪江市公溪河流域梯级水电站可行性研究报告”（代立项）的批复伪造文的敬告》，于2015年5月27日作出怀发改能源（2015）2号《关于洪江市公溪河沈流域梯级水电站可行性研究报告（代立项）批复文件的答复》（以下简称2号答复），其主要内容是：“该委已于2010年4月1日《关于公溪河流域项目审批有效性的说明》进行过答复。洪江市公溪河流域水电站可研批复相关内容的调整，是根据当时怀化市水利部门初步设计阶段的意见和洪江市的要求，为了充分利用资源，减少淹没区，降低投资额，经组织相关专家就流域规划进行论证，怀化市水利局组织召开了初设报告审查会，同意对原可研批复相关内容中的四级电站调整为六级。为简化程序，该委根据初设报告和市水利局意见对原审批文件中的四级调整为六级，使用了相同文号和时间，并责成洪江市和项目业主将原可研批复收回作废处理。”该答复的目的仅是针对杨梵伟、王诗光递交对怀发改能（2004）39号批复提出质疑以及反映的问题作出的解释和说明，其本身没有创设新的权利义务关系，是一种单纯的告知行为。《信访条例》第二条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。”据此，该2号答复的行为属于信访事项的答复行为。该信访答复对使用相同文号和时间、四级调整为六级原因作出说明，该信访答复未对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响，属于事实行为，上诉人杨梵伟、王诗光在原审中提出的诉讼请求，不属于人民法院审理行政案件的受案范围，上诉人怀化市发改委所作《怀发改能源（2015）2号答复》不属于行政诉讼案件中人民法院合法性审查的对象。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初9号行政判决；二、驳回王诗光、杨梵伟的起诉。本案一、二审已收取的案件受理费100元，依法退还给王诗光、杨梵伟。本裁定为终审裁定。审 判 长  尹卫红代理审判员  袁 勇代理审判员  李容容二〇一六年十一月二十八日代理书记员  肖丽红附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民管辖。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十九条第一款第（一）项：“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。”