贵州省独山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2726行初93号
原告都匀市精康达房地产开发有限公司（以下简称精康达公司），地址：贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市民族路6号，统一社会信用代码：91522701714358194N。
法定代表人吕精将，系该公司总经理。
委托代理人张先荣，系河南栗城律师事务所律师。
被告都匀市住房和城乡建设局（以下简称都匀市住建局），地址：贵州省都匀市普安路协府街10号，统一社会信用代码：1152270100980606XQ。
法定代表人郑冰阳，系该局局长。
委托代理人王宏，系贵州宏匀律师事务所律师。
委托代理人王代君，系贵州宏匀律师事务所律师助理。
原告精康达公司诉被告都匀市住建局不服城市规划行政撤销纠纷一案，于2016年10月21日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月24日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。除被告都匀市住建局法定代表人郑冰阳未到庭外，原告精康达公司法定代表人吕精将、委托代理人张先荣，被告都匀市住建局委托代理人王宏、王代君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月18日，被告都匀市住建局向原告精康达公司下达《通知》，通知称2011年批准的昆都酒店片区规划方案予以撤销。原告认为被告撤销规划方案的行为侵害了其合法权益，向本院提起行政诉讼。
原告诉称,2011年7月7日，都匀市人民政府下达《匀府函（2011）183号》文件，批复同意都匀市规划局根据匀规委议[2011]2号文件精神报送的《匀市规呈（2010）111号关于下达昆都酒店片区规划方案批文的请示》，并批准了相应的规划经济技术指标。2012年6月原告与都匀长城房地产开发有限责任公司（简称长城公司）约定联合竞拍都匀市国土局挂牌出让编号为GP2012-29号地块用于房地产开发。2013年4月双方联合竞拍取得了上述地块，并与都匀市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，交清土地出让金后办理了土地使用证。规划地块取得后，原告和长城公司一直在积极开展规划地块开发的报建准备工作。2016年1月18日被告根据都匀市城规委第四十七次会议[2016]1号《纪要》精神向原告单方下达《通知》称：“……2011年批准的昆都酒店片区规划方案予以撤销……。”导致长城公司为了自身利益以该《通知》为由将原告诉至法院，并冻结了原告的土地出让金，被告的行政行为已损害了原告切身利益。为此，原告曾出函要求被告撤销该《通知》，但被告没有表态，故依法起诉到法院。根据《城乡规划法》第十九条、第四十八条的规定，修改控制性详细规划，必须进行论证，征求规划范围内利害关系人意见，并且报相应机构审批备案。被告没有依法进行审批，更未征求利害关系人的意见，仅凭都匀市城规委第四十七次会议[2016]1号《纪要》就擅自行文撤销经都匀市人民政府批准并备案的“昆都酒店片区规划方案”。故被告的行政行为程序违法且超越职权，应为无效行政行为。请求法院依法判决撤销被告都匀市住建局向原告下达的《通知》。
原告代理人的代理意见为：庭审中被告认可有关转变土地规划方案的事项正在商讨阶段，2016年1月18日被告向原告下达的《通知》只是普通公文，并没有撤销原规划方案，但被告下达的《通知》已经对原告产生实际影响，希望被告主动撤回，如果被告不主动撤回，请求法院判决撤销。
原告在举证期限内向本院提交如下证据：
1、营业执照复印件、法定代表人身份证明。拟证明原告的诉讼主体资格。
2、都匀市城乡规划委员会匀规委议〔2011〕2号文件、《都匀市人民政府关于下达昆都酒店片区规划方案规划批文的批复》（府函〔2011〕183号）、昆都酒店片区规划图复印件。拟证明原告取得的规划方案经依法审批有效。
3、匀国用（2013）第149号国有土地使用证、3张土地出让金缴款收据复印件。拟证明原告项目开发土地合法取得。
4、2016年1月18日被告都匀市住建局下达的《通知》。拟证明被告行政行为严重违法。
5、长城公司诉原告民事起诉状、都匀市人民法院（2016）黔2701民初542号民事判决书和传票、原告民事上诉状复印件。拟证明被告行政行为给原告造成的后果。
6、匀城建领导小组专议〔2014〕5号专题会议纪要、匀府专议〔2015〕1号专题会议纪要、匀城规委议〔2016〕1号会议纪要复印件。拟证明原告积极的进行土地开发的前期准备工作，土地并没有闲置。
被告辩称,2011年6月16日，经都匀市城乡规划委员会议定，同意昆都酒店片区规划方案（匀规委议[2011]2号），2011年6月24日，原都匀市城乡规划局以《关于下达昆都酒店片区规划方案规划批文的请示》（匀市规呈[2011]111号）向都匀市人民政府请示，2011年7月7日，都匀市人民政府作出《关于下达昆都酒店片区规划方案规划批文的批复》（匀府函[2011]183号），同意原都匀市城乡规划局请示意见，至此，昆都酒店规划方案（即原告诉称被告以《通知》所撤销的方案）通过审批生效，该项目规划仅于2014年4月30日作出修改。2016年1月16日，由于本案原告未按原规划进行建设，该地块至今闲置，经都匀市城乡规划委员会议定：“昆都酒店北侧地块原规划为商住用地，现调整为广场和设施用地。有关规划调整手续及已出让土地的回收工作，由市住建局和市国土局按程序办理。”并形成《都匀市城乡规划委员会第四十七次会议纪要》（匀城规委议[2016]1号），2016年1月18日，被告根据《城乡规划法》和《都匀市城乡规划委员会第四十七次会议纪要》（匀城规委议[2016]1号）精神，以《通知》的形式将规划变更情况告知原告，并告知原告与相关部门对接。2016年3月16日，被告和都匀市国土局就昆都酒店北侧地块收回事宜与原告、长城公司进行了会谈，原告和长城公司均表示支持，并表示双方协商后准备相关材料。2016年9月23日，市国土局再次就相关事宜与原告和长城公司进行会谈，原告和长城公司再次表示对政府调整规划的支持。由于都匀市城乡规划委员会仅是政府内设的议事机构，不具有独立法人资格，被告在政府内部达成一致意见后，根据相关法律、法规，以《通知》的形式将相关情况告知利害关系人，即本案原告，并充分听取了各方利害关系人的意见。且该规划变更相关工作现尚处于前期准备阶段，被告并未作出撤销原规划的行政行为，原告持有的规划手续仍然有效。原告与长城公司之间属于民事争议，与被告无关，请求驳回原告的诉讼请求。
被告代理人的代理为：原告取得的土地规划方案并没有撤销，至今仍然有效。2016年1月18日被告下达给原告的《通知》只是普通公文，并不是行政行为，只是《通知》里表达有瑕疵，造成了原告的误解，该《通知》不具有可撤销性。
被告在举证期限内向本院提交如下证据：
1、被告统一社会信用代码证复印件、法定代表人身份证明书等。拟证明被告的诉讼主体资格。
2、《都匀市国土资源局关于对昆都酒店北侧地块土地收回报告的回复》（匀国土资函〔2016〕422号）复印件。拟证明政府各部门就原告取得地块的收回工作正在进行协商，也将相关情况告知了原告，并没有撤销规划方案的行为。
3、2016年3月16日都匀市住建局、国土局与原告及长城公司谈话记录、2016年9月23日都匀市国土局与原告及长城公司谈话记录复印件。拟证明被告、市国土局两次就土地收回工作与原告及长城公司会谈，原告表示支持工作。
4、2016年3月9日《都匀市精康达房地产公司关于“昆都酒店”北侧地块善后意见的请示》复印件。拟证明原告取得地块的规划变更正在协商阶段，还没有最终决定，也没有具体实施。
5、2016年1月18日被告下达原告的《通知》复印件。拟证明《通知》下达后，原、被告才就土地收回进行协商，并没有撤销原规划方案，只是《通知》表述有瑕疵。
6、《都匀市城乡规划委员会第四十七次会议纪要》（匀城规委议〔2016〕1号）复印件。拟证明都匀市城乡规划委员会是政府的议事机构而不是决策机构，原规划方案的调整交给被告和都匀市国土局按程序办理，因此，被告并未违反程序。
7、都匀市城乡规划局第083期《情况反馈》复印件。拟证明昆都酒店的规划方案仅2014年4月30日作出修改，从未撤销。
8、《都匀市人民政府关于下达昆都酒店片区规划方案规划批文的批复》（匀府函〔2011〕183号）、《都匀市城乡规划局关于下达昆都酒店片区规划方案规划批文的请示》（匀市规呈（2011）111号）、都匀市城乡规划委员会匀规委议〔2011〕2号文件、项目用地宗地图复印件。拟证明原告取得的昆都酒店规划方案仍然有效。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、4、8无异议；对证据2、3认为与本案无关联性，因此对真实性不做评价；对证据5，认可被告所说原规划方案未被撤销，但是正因为被告《通知》有瑕疵，被告应该主动纠正，因被告未主动纠正，原告才诉至法院；对证据6认为被告的《通知》与都匀市城乡规划委员会会议议定内容相矛盾，如果会议议定内容合法，则被告下达的《通知》违反规定；证据7证明了被告《通知》的错误性。
被告对原告提供证据1、2、3无异议；对证据4认为《通知》只是一个程序性的公文，不是行政行为；对证据5认为是原告与长城公司之间的纠纷，与本案无关联性，并且原规划方案并未撤销；对证据6认为2014年、2015年的会议纪要与本案无关联性。
经庭审举证、质证，根据证据的真实性、合法性、关联性认证规则，对上述证据作如下认证：
原告提供的证据1和被告提供的证据1证明了双方的诉讼主体资格，本院予以认定；原告提供的证据2、3部分与被告提供的证据8一致，是原告取得昆都酒店规划方案的会议纪要、批复、国有土地使用证、土地出让金收据等，证明了昆都酒店片区规划方案依法审批有效，原告依法获得国有土地使用权，本院予以认定；原告提供的证据4、5和被告提供的证据5证明了被告的《通知》表述有瑕疵，以及原告与长城公司进行民事诉讼的情况，本院予以认定；原告提供的证据6拟证明原告积极的进行土地开发的前期准备工作，土地并没有闲置，庭审中被告认可昆都酒店片区规划方案并未撤销，因此土地是否闲置与本案无关联性，本院不予认定；被告提供的证据2、3、4、6、7证明了昆都酒店片区土地用途调整正在进行协商，原规划方案仍然有效，本院予以认定。
经审理查明，2011年，经都匀市规划局请示，都匀市人民政府匀府函〔2011〕183号《都匀市人民政府关于下达昆都酒店片区规划方案规划批文的批复》，批复同意昆都酒店片区规划方案。2013年，原告与都匀长城房地产开发有限责任公司联合竞拍取得都匀市国土资源局挂牌出让编号为GP2012-29号地块，并于都匀市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，交清土地出让金后办理了匀国用（2013）第149号《国有土地使用证》。2016年1月6日，都匀市城乡规划委员会第四十七次会议议定：“昆都酒店北侧地块原规划为商住用地，现调整为广场和设施用地。有关规划调整手续及已出让土地的收回工作，由市住建局和市国土局按程序办理。”2016年1月18日，被告都匀市住建局向原告精康达公司下达《通知》，通知内容为：“根据都匀市城乡规划委员会第四十七次会议纪要（匀城规委议〔2016〕1号）精神：昆都酒店北侧地块原规划为商住用地，现调整为广场和设施用地。因此，2011年批准的昆都酒店片区规划方案予以撤销，涉及前期土地出让的相关工作，请你公司及时与市国土局对接。”2016年2月25日，长城公司将原告精康达公司诉至法院，诉称：2016年1月18日都匀市住建局下文通知精康达公司GP2012-29地块规划发生变化，原批准的昆都酒店片区规划方案予以撤销，长城公司与精康达公司签订协议目的已不能实现，请求法院判令精康达公司退还长城公司430万元土地使用权转让款。2016年5月11日都匀市人民法院作出（2016）黔2701民初542号《民事判决书》，判决“一、解除原告都匀长城房地产开发有限责任公司与被告都匀市精康达房地产开发有限公司于2012年6月21日签订《协议》中关于共同开发使用435平方米地块的协议内容；二、被告都匀市精康达房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内退还原告都匀长城房地产开发有限责任公司土地转让款430万元。”精康达公司不服，提起上诉，二审正在审理中。2016年3月16日、9月23日，被告及都匀市国土资源局与原告及长城公司曾就规划调整、土地使用权收回进行协商。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级政府备案。”第四十八条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”本案中，被告都匀市住建局仅根据都匀市城乡规划委员会第四十七次会议纪要精神，未经过论证、征求规划地段利害关系人的意见、审批、备案等程序，就向原告下达了撤销昆都酒店片区规划方案的《通知》，庭审中被告称原昆都酒店片区规划方案并未撤销，仍然有效，只是《通知》表述有瑕疵，造成原告误解。本院认为，被告《通知》中表述：根据都匀市城乡规划委员会第四十七次会议精神，2011年批准的昆都酒店片区规划方案予以撤销。作为行政行为相对人或普通公众，有理由相信2011年批准的昆都酒店片区规划方案已经撤销。而长城公司正是根据被告《通知》和都匀市城乡规划委员会第四十七次会议纪要起诉原告精康达公司的，被告的《通知》已经对原告造成实质影响。综上，被告都匀市住建局未经法定程序便向原告精康达公司下达撤销昆都酒店片区规划方案的《通知》，对原告造成实质影响，被告也认可该通知表述有瑕疵，因此，该《通知》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告都匀市住房和城乡建设局2016年1月18日下达原告都匀市精康达房地产开发有限公司的《通知》。
案件受理费50元，由被告都匀市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 张 明
审 判 员 莫义军
人民陪审员 岑光礼
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 宋大伟
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国城乡规划法》
第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级政府备案。
第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。