宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2015）石刑终字第4号
原公诉机关宁夏回族自治区平罗县人民检察院。
上诉人（原审被告人）邬飞，男，1976年3月4日出生于宁夏隆德县，汉族，大专文化，原系平罗县国土资源局城关镇国土所所长、曾任该局地籍站站长，户籍地、现住址均为平罗县祥云都市花园2-4-502号。2013年10月30日因涉嫌犯玩忽职守罪被平罗县人民检察院决定取保候审，2014年12月3日被平罗县人民法院决定取保候审。
辩护人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
宁夏回族自治区平罗县人民法院审理平罗县人民检察院指控原审被告人邬飞犯玩忽职守罪一案，于2014年12月3日作出（2014）平刑初字第165号刑事判决。原审被告人邬飞不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭进行了审理。石嘴山市人民检察院指派检察员马文静出庭履行职务并依法监督庭审活动。上诉人邬飞及其辩护人孙立文到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定，2010年1月至2012年3月，被告人邬飞在担任平罗县国土资源局地籍站站长期间，疏于对盖有“国土资源部土地证书管理专用章”的空白土地他项权利证书的监管，致使地籍测绘站工作人员刘某利用空白证书违规为用地户办理27本土地他项权利证书，并被用于抵押贷款，贷款涉及银川市及石嘴山市区域的六家银行。因违规办理的土地他项权利证书导致涉案银行丧失了“优先受偿权”，危及了金融安全。银行为实现债权对部分贷款人要求提前还贷，造成部分企业资金紧张，影响了企业的正常经营秩序。由此，涉案银行、企业对政府产生了不信任，政府公信力下降，造成了恶劣的社会影响。平罗县国土资源局为降低影响，为用地户补办土地他项权利证书6本，注销后重新办理9本。被告人邬飞在担任地籍站站长期间，从宁夏回族自治区国土资源厅领回的1450本土地他项权利证书，另有349本去向不明。为此，平罗县国土资源局于2014年5月15日在《宁夏日报》刊登了注销声明。
认定上述事实的证据有：
1、受案登记表，证实案件来源。
2、常住人口详细信息，证实被告人邬飞犯罪时系完全刑事责任能力人。
3、合同制工人录用登记表、事业单位人员年度考核登记表、事业单位工勤人员考核晋升薪级工资审批表，证实被告人邬飞的主体身份。
4、平罗县国土资源局“平国土资发（2010）1号”文件、“平国土资发（2012）22号”文件，证实2010年1月10日被告人邬飞被任命为平罗县国土局地籍测绘站站长；2012年3月25日被告人邬飞被免去地籍测绘站站长的职务，任命为平罗县城关镇国土资源所所长。
5、土地他项权利证号领取情况表、土地他项权利证书复印件、统计表、授权使用申请审批表、授权号明细，证实被告人邬飞担任地籍站站长期间，平罗县国土资源局共在自治区国土资源厅领取了1450本土地他项权利证书；涉案的27本土地他项权利证书均系在邬飞任职期间办理。
6、地籍测绘站工作总结、刘某工作总结，证实地籍站2010年度工作总结办理他项权利证338宗，刘某2010年工作总结办理土地他项权利证401宗；地籍站2011年度工作总结办理他项权利证332本，刘某2011年度工作总结办理土地他项权利证700宗。
7、辨认笔录复印件及证人证言复印件，证实涉案土地他项权利证书系用地户在2010年至2011年期间在国土资源局政务大厅刘某处办理，后用于银行抵押贷款的事实。
8、平罗县国土资源局平国土资发（2009）259号文件、平国土发（2009）326号文件、平国土发（2010）9号文件及情况说明，证实平罗县国土资源局地籍测绘站主要职责其中包括“负责土地登记、土地证书的审核、发放监管和土地产权的清理整顿工作、建立和完善地籍档案；负责管理平罗县政务大厅工作人员”。邬飞作为地籍站站长对土地他项权利证书具有管理职责。
9、各银行情况说明函、银监会石嘴山监管分局复函，证实因违规办理的土地他项权利证书被用于抵押登记危及了银行的金融安全，优先受偿权受到影响，造成部分债权悬空，银行对政府的公信力减低，同时银行保留向平罗县政府追责的权利。为保障银行的债权，降低影响，银监会石嘴山监管分局统一向各银行下发了监管风险提示，核查土地他项权利证书的真伪情况，核查清楚后与平罗县政府进行交涉，涉案企业被要求提前还贷，重新办理抵押手续。
10、李某甲向石嘴山市大武口农村信用合作社联社抵押贷款500万元的材料、起诉书、民事判决书、申请强制执行书、欠息查询单、琦银碳素有限公司在平罗县人民法院执行庭涉案标的统计、执行材料，证实因李某甲使用了加盖有“平罗县国土资源局行政审批专用章”的土地他项权利证书向石嘴山市大武口农村信用合作联社贷款500万元，因银行是否具有优先受偿权，该案未能被强制执行。
11、关于补办他项权利证书的说明，直接补办土地他项登记证书明细表、注销后办理土地他项权利证书明细、未办理补正登记明细、经检察机关核实补办他项权利登记明细、关于刘某违规办理土地他项权利证书相关情况的汇报，证实：（1）2013年10月9日平罗县国土资源局为违规办理的118本土地他项权利证书直接补办24本，解除抵押后重新办理46本，剩余48本未补办；（2）经检察机关核实后补办38本，补交费用共计54949元（直接补办与核实补办的有重复统计）；（3）补办他项土地权利证书是为了及时消除社会不良影响；（4）2014年6月5日平罗县国土资源局出具了因刘某违规办理土地他项权利证书而成立了情况核查组，为部分用地户补办了证书，最大限度的消除社会影响，减少经济损失。
12、118本土地他项权利证书涉及的银行区域表，证实刘某案中违规办理并用于贷款的土地他项权利证书涉及8家银行的44家分行，区域分别为石嘴山市、银川市、青铜峡市。
13、遗失土地他项权利证书情况说明、授权号明细表、注销证明，证实平罗县国土资源局在宁夏日报发表了因遗失注销土地他项权利证书的声明，声明显示注销授权号段涉及被告人邬飞的共计349本。
14、刑事判决书，证实2014年8月11日，刘某因违规办理土地他项权利证书被石嘴山市中级人民法院二审以受贿罪判处有期徒刑十年。
15、情况说明，证实平罗县政府出具情况说明，以证明违规办理的土地他项权利证书给政府声誉造成了影响，为降低影响，政府公权力介入协调了用地户与涉案银行之间更换土地他项权利证书的相关工作。
16、归案经过，证实被告人邬飞系被传唤到案。
17、牛某某证实，牛某某系平罗县国土资源局副局长，2010年4月至2012年5月主管执法大队和地籍测绘站的工作。被告人邬飞担任平罗县地籍测绘站站长期间仍沿用以前的制度。地籍站站长具体岗位职责是办理土地使用证、土地他项权利证、土地测绘以及对站内人员的管理及日常工作。
18、陈某某证实，陈某某系平罗县国土局副局长，2012年4月26日主管执法大队和地籍站管理站工作。被告人邬飞担任平罗县地籍测绘站站长主要负责集体土地所有权证、国有土地使用权证的办理，土地他项权利证的办理，土地测绘，对站内工作人的管理及其他日常工作，同时负责土地他项权利证书的发放、监管；刘某案发后多家银行要求平罗县国土资源局为贷款人重新办理土地他项权利证书，以确保银行的优先受偿权。
19、周某某证实，2011年12月至今，周某某担任平罗县国土资源局局长；其上任后发现被告人邬飞担任地籍站站长时对土地他项权利证书的管理没有具体的办法，含糊其辞，故免去了邬飞地籍站站长职务，由王学涛担任地籍站站长并要完善空白土地他项权利证的管理；刘某案发后其对刘某进行了停职、停薪处理，对内部管理制度进行了查漏补缺、修改完善管理制度，积极协调，及时为办理的虚假土地他项权利证进行更换补正；刘某案影响了国土部门的形象，损害政府的形象，给平罗县政府和平罗县国土资源局的信誉和形象造成了极大的损害。
20、刘某某证实，刘某某现系平罗县国土资源局地籍站副站长，其在担任地籍站站长与被告人邬飞交接工作时当面向邬飞移交了空白他项权利证，但未做任何手续。
21、哈某证实，哈某系2011年2月进入平罗县国土资源局工作，2011年的10月份其在参加培训班时被告人邬飞让其到国土资源厅购买了空白土地他项权利证书，向邬飞汇报后存放于办公室专门存放土地他项权利证书的柜子里，当时没有对空白土地他项权利证书的使用、登记、保管、发放的制度，后由王学涛逐步建立。
22、马某某证实，2010年被告人邬飞让马某某到国土资源厅领取过200本空白土地他项权利证书。
23、刘某证实，刘某某和邬飞担任地籍站站长时，土地他项权利证书的领取没有经过登记，对土地他项权利证的用量情况、剩余空白证和作废的数量没有经过核实；刘某某和邬飞交接站长期间，对刘某所领取的空白土地他项权利证没有进行盘点。
24、李某乙证实，2011年大武口农村信用社长兴信用社客户经理李某乙陪同李某甲及其妻子许冬梅到平罗县政务大厅国土局窗口办理了一本土地他项权利证（平他项（2011）016号，授权号001279927），李某甲依据此证在大武口农村信用社贷款500万元，李某甲至今未还，大武口农村信用社长兴信用社将李某甲诉到法院。后因发现上述他项权利证是违规办理的证书，因此大武口农村信用社长兴信用社丧失了优先受偿的权利，使得法院执行遭到困难，给大武口农村信用社造成了损失，也严重损害了政府的公信力。
25、温某证实，2011年大武口农村信用社长兴信用社李某乙监督李某甲到平罗县政务大厅国土资源局窗口办理一本土地他项权利证（平他项（2011）016号，授权号001279927），李某甲依据此证在大武口信用社贷款500万元。后因发现上述他项权利证是违规办理的证书，因此大武口农村信用社长兴信用社丧失了优先受偿的权利，使得法院执行遇到困难，给大武口信用社造成了损失，也严重损害了政府的公信力。
26、钟某某证实，由于李某甲在平罗县政务大厅国土局窗口办理了一本土地他项权利证（平他项（2011）016号，授权号001279927）和王振清在平罗县政务大厅国土局窗口办理了一本土地他项权利证（平他项（2013）012号，授权号002713964）均有问题，大武口农村信用社丧失了优先受偿权利，使得法院执行困难，给大武口信用社造成了严重的经济损失，这个责任应由平罗县政府和平罗县国土资源局承担。
27、戴某某证实，三江煤制品有限公司使用的土地他项权利证书在建设银行贷款190万元，因核实为假证，为保障企业信誉提前偿还了贷款，致使企业资金周转困难，认为造成这种现象的原因系政府的失职。
28、聂某某证实，其系宁夏金海超宇精细化工有限公司出纳，该公司使用（2012）61号土地他项权利证书在石嘴山市惠农区农村商业银行贷款200万元，2013年刘某案发后重新办理了抵押登记，假证事发后造成了企业和银行的恐慌，影响恶劣。
29、王某某证实，其系宁夏金海玉隆金属制品有限公司办公室主任，该公司使用（2012）37号土地他项权利证书在宁夏银行贷款360万元，刘某案发后重新办理抵押登记，违规证书事件造成了企业的信誉和形象的损害，企业对政府产生了不信任。
30、被告人供述和辩解，证实2010年1月至2012年3月邬飞在平罗县国土资源局地籍测绘管理站任站长，其在担任站长期间没有对全年从自治区国土资源厅领回的空白土地他项权利证书与刘某实发的证书数量进行核实，也没有对剩余空白证书进行数量核实，对已发、作废、空白的总数与从自治区国土资源厅领回的总数也没有进行过核实。邬飞在接任站长时与刘某某未就空白他项权利证书进行交接，刘某也未向其汇报证书的情况。
原判认为，被告人邬飞身为国家机关工作人员不正确履行职责，造成恶劣社会影响，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立。
关于被告人邬飞认为其“在工作期间兢兢业业，按照规章制度办事，且在任职期间平罗县国土资源局岗位职责和制度不完善，制度有漏洞，起诉书指控的恶劣社会影响是刘某受贿的犯罪行为造成的，因此其行为不构成犯罪”以及其辩护人认为“邬飞主观上无过失行为，平罗县国土资源局空白土地他项权利证书的监管一直沿用旧制由刘某自行管理，不属于邬飞的管理范围，且邬飞在任职期间，平罗县国土资源局岗位职责的规定不完善，制度有漏洞，没有具体规定地籍站站长对空白证书的监管，因此被告人邬飞不构成玩忽职守罪”的辩解和辩护意见。经查，在案证据可以证实，平罗县国土资源局地籍测绘站站长具有对土地证书的审核、发放监管职责。而被告人邬飞身为地籍站站长，应当正确履行其监管的岗位职责，包括对空白权利证书的监督管理，但由于其主观上疏忽大意，不正确履行其监管职责，疏于对空白土地他项权利证书及工作人员刘某的监管，导致刘某私自利用盖有“国土资源部土地证书管理专用章”的空白土地他项权利证书，违规为用地户办理土地他项权利证用于抵押贷款，以致造成恶劣的社会影响。被告人邬飞的玩忽职守行为与造成的恶劣社会影响之间具有刑法因果关系，其行为符合玩忽职守罪的构成要件。故被告人及其辩护人的上述辩解和辩护意见不能成立，不予支持。
关于辩护人提出的本案涉案的27本土地他项权利证书没有给社会造成恶劣影响，起诉书中指控的造成恶劣社会影响没有相关客观事实和证据的辩护意见。经查，公诉机关提交的证据能够相互印证，证实由于被告人邬飞主观上的监管过失，致使平罗县国土资源局地籍测绘站工作人员刘某利用空白他项权利证书违规为用地户办理27本土地他项权利证书并被用于抵押贷款，涉及银川市及石嘴山市区域的六家银行，并且导致部分涉案银行因抵押的证书系违规办理而丧失了“优先受偿权”，危及了金融安全。银行为实现债权对部分贷款人要求提前还贷，造成部分企业资金紧张，影响了企业的正常经营秩序。由此，涉案银行、企业对政府产生了不信任，政府形象和声誉被损害，公信力下降，造成了恶劣的社会影响。辩护人该辩护意见与事实不符，不予采纳。
关于辩护人认为“起诉书指控邬飞领回的空白土地他项权利证书中有349本去向不明与客观事实不符；该349本空白土地他项权利证书去向明确，是刘某持有使用和保管的”的辩护意见。经查，被告人邬飞担任地籍站站长期间，从宁夏回族自治区国土资源厅领回1450本土地他项权利证书，由于其不正确履行职责，疏于监管，导致其中有349本去向不明。为此，平罗县国土资源局于2014年5月15日在《宁夏日报》刊登了注销声明。公诉机关的起诉书指控的事实与客观事实一致。辩护人该辩护意见与事实不符，不予采纳。综上，原判依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款及《最高人民法院、最高人民检察院﹤关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第（三）项之规定，判决：被告人邬飞犯玩忽职守罪，判处有期徒刑八个月。
宣判后，原审被告人邬飞不服，提出上诉。邬飞上诉认为原判认定事实、适用法律均错误。一、原判认定事实的证据系非法证据，应不予采信。原判认定造成恶劣社会影响的证据为刘某案中刘某所办理的118本土地他项权利证书，上诉人所涉及的仅是其中的27本，而该27本仅补办6本，注销后重新办理9本，共计15本。以118本所造成的社会影响认定本案不符合法律规定；二、合法、有效的证据应予以采信。上诉人提交的平罗县国土资源局制度汇编明确了2010年至2012年地籍站站长的工作职责、范围，平罗县国土资源局252号文件、情况说明函阐明了办证大厅使用“行政审批专用章”的过程。刘某正是持此印章违规办理土地他项权利证，而发放该印章由刘某使用上诉人并不知情，也无人告知上诉人，原判应对上述证据予以采信。同时，原判对上诉人与公诉机关提交的证明目的不同的同份证据作出有利于公诉机关证明目的的认定违背法律规定；三、玩忽职守罪的构成要件是对本职工作严重不负责任，违反规章制度，不履行应尽的职责义务，而本案中上诉人在任期间多次被评为优秀共产党员、先进个人；刘某违规办证是其个人问题。四、上诉人在任期间虽有失职，但不构成犯罪，平罗县监察局（2014）10监察决定书明确作出结论，该决定书对上诉人的行为定性为失职行为，给予上诉人降低岗位等级处分，该决定书已生效，上诉人的行为已有生效法律文书定性，不应再追究刑事责任；五、上诉人在检察机关未立案前即应检察机关传唤到案并供述全部事实，应以自首论；六、原判量刑过重。
二审中辩护人出示两组证据：一、平罗县监察局监察决定书1份，证明平罗县监察局于2014年11月5日作出平监决定（2014）10号监察决定书，给予邬飞降低岗位等级处分。由此，证实邬飞的行为经查证已定性为失职行为，不构成犯罪；根据规定，如构成犯罪，则不会是处分，而是直接移交检察机关。二、疾病证书2份，证明邬飞在工作期间过于劳累导致患有高血压，不适合羁押。
出庭检察人员对该证据的质证意见是：一、对该证据的真实性没有异议，但认为不能达到辩护人的证明目的，监察决定书只是一个行政处分，不能代替刑事处罚。二、疾病证书发生在一审判决之后，与本案的定罪量刑没有关系。
二审中上诉人邬飞认为其在工作岗位一直兢兢业业，出现刘某一案是因为平罗县国土资源管理局内部制度不严格，其负有管理不善、失察之责，但并非构成玩忽职守罪。辩护人的辩护意见同上诉理由一致。
出庭履行职务检察人员的意见是：原判认定事实清楚、证据确实充分、定性准确、量刑适当，上诉人的上诉理由不能成立。一、在案证据能够相互印证，证实邬飞的行为符合玩忽职守罪的构成要件。二、上诉人关于“原判认定造成恶劣社会影响的证据系非法证据、应不予认定；邬飞提供的合法有效证据原判不予采信违反法律规定；邬飞多次被评为先进工作者，不符合玩忽职守罪的构成要件；刘某违规办证系其个人行为，与邬飞无关；原判适用法律错误，邬飞具有自首情节”的上诉理由均不能成立。三、原判对邬飞与公诉人出示的同份证据作出的认定虽需其他证据予以补强，但不能据此认定可以达到邬飞出示此份证据的证明目的；而因邬飞的疏于管理造成违规办理的土地他项权利证书用于抵押贷款将导致的潜在风险却是客观存在的。综上，建议驳回上诉，维持原判。
本院认为，辩护人出示的两组证据，经出庭检察人员质证，对证据的真实性均无异议，但对证明目的均有异议。平罗县监察局作出的监察决定书系行政处分决定，此决定不影响司法机关对邬飞玩忽职守行为是否构成犯罪的认定；疾病证书亦不影响本案中对邬飞玩忽职守行为的定罪与量刑。故对该两份证据的真实性予以采信，对其证明目的不予支持。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，对一审认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人邬飞在担任平罗县国土资源管理局地籍站站长期间，不正确履行其岗位职责，疏于对加盖有“国土资源部土地证书管理专用章”的空白土地他项权利证书及地籍站所属工作人员刘某的监管，致使刘某私自利用该空白证书为他人违规办理土地他项权利证书多本并用于抵押贷款，目前尚有349本去向不明。上述违规办理的土地他项权利证书影响了金融贷款行业的有序、良性发展，造成了金融资金存在潜在的安全风险，扰乱了涉案企业及金融单位的正常经营活动，降低了国家机关及政府部门的公信力。邬飞玩忽职守的行为带来的结果已造成实质上的恶劣社会影响，其行为符合玩忽职守罪的构成要件，原判对邬飞构成玩忽职守罪的认定正确。
关于上诉人所提其“工作一直兢兢业业，对刘某一案虽负有管理不善、失察之责，但不构成玩忽职守之罪”以及辩护人所提“造成恶劣社会影响的是刘某所办理的118本土地他项权利证书，涉及邬飞在职期间的仅27本，以118本所造成的社会影响认定本案不符合法律规定；刘某使用‘行政审批专用章’违规办理土地他项权利证邬飞并不知情，也无人告知邬飞刘某手中持有此章，刘某违规办证是其个人问题，邬飞没有监管失职；原判对上诉人与公诉机关提交的证明目的不同的同份证据作出有利于公诉机关证明目的的认定与法不符；邬飞在任期间多次被评为先进个人，且平罗县监察局（2014）10监察决定书对邬飞的行为明确作出结论定性为失职行为；故邬飞不构成玩忽职守罪”的上诉理由，经查，邬飞在职期间经其负责向自治区国土资源厅申请领取加盖有“国土资源部土地证书管理专用章”的空白土地他项权利证书1450本，刘某时系邬飞任站长的平罗县国土资源管理局地籍站工作人员。对于该空白土地他项权利证书的保管、使用及刘某的具体工作邬飞均负有岗位监管职责。故对刘某的行为造成的恶劣社会影响其具有直接领导责任，刘某一案的发生与邬飞的玩忽职守行为有直接的因果关系；原判对邬飞的辩护人与公诉机关提交的证明目的不同的同份证据作出的认定虽有不妥，但不影响本案对邬飞玩忽职守行为的认定；平罗县监察局对邬飞的处理系行政处分，不能对抗司法机关对邬飞是否构成犯罪的认定。故上诉人上诉理由及其辩护人辩护意见与本院查明的事实不符，于法无据，不予采纳。关于辩护人所提邬飞系在检察机关未立案前即应传唤到案并供述全部事实，应以自首论以及原判量刑过重的辩护意见，因原判量刑适当，不予采纳。检察人员的出庭意见正确，符合法律规定，本院予以采纳。
综上，上诉人邬飞的上诉理由均不能成立，原判认定事实清楚，证据确实充分，对上诉人邬飞定罪准确，量刑适当，审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵 斌
审判员 闫文梅
审判员 马少英
二〇一五年三月三十日
书记员 丁洁琼
附：本裁定所适用的法律条文
《中华人民共和国刑事诉讼法》
第二百二十五条第二审人民法院对不服第一审判决的上诉、抗诉案件，经过审理后，应当按照下列情形分别处理：
（一）原判决认定事实和适用法律正确、量刑适当的，应当裁定驳回上诉或者抗诉，维持原判；
（二）原判决认定事实没有错误，但适用法律有错误，或者量刑不当的，应当改判；
（三）原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。
原审人民法院对于依照前款第三项规定发回重新审判的案件作出判决后，被告人提出上诉或者人民检察院提出抗诉的，第二审人民法院应当依法作出判决或者裁定，不得再发回原审人民法院重新审判。