云南省昆明市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）昆行终字第69号
上诉人（一审原告）纳敏等福照苑42户业主（名单附后）。
诉讼代表人李锐，女，汉族，住所：昆明市，身份证号码：×××
诉讼代表人周梅，女，汉族，住所：昆明市，身份证号码：×××
诉讼代表人李跃红，女，白族，住所：昆明市，身份证号码：×××
诉讼代表人周江山，男，汉族，住所：昆明市，身份证号码：×××
诉讼代表人师维，女，汉族，住所：昆明市，身份证号码：×××
委托代理人刘海英、欧阳嘉晟，云南会凌律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市土地矿产储备中心。
住所地：昆明市五华区金碧路186号，组织机构代码：73433526-4。
负责人ＸＸ明，该单位主任。
委托代理人刘潇瑜、税彬，建纬（昆明）律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市国土资源局。
住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼5楼，组织机构代码：01511345-4。
法定代表人周兴舜，该局局长。
委托代理人李瑜、杨华，北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
上诉人纳敏等福照苑42户业主因与被上诉人昆明市土地矿产储备中心、昆明市国土资源局土地行政管理一案，不服昆明市西山区人民法院（2014）西法行初字第35号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年11月5日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院认为：本案原告起诉事实中所涉及的KC2010-47号土地性质为国有土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”的规定，可知昆明市政府在出让该地块土地使用权时根据上述法律的规定，采用招标、拍卖的方式进行。原告在前后两次提交的起诉状中所确定的诉讼请求均针对昆明市政府在出让国有土地使用权中的拍卖行为提出，从上述法律规定中的法律条文的表述来看，国有土地使用权出让方式为拍卖、招标或者双方协议，故拍卖仅是在国有土地使用权出让时的一种方式，不是行政机关所作出的具体的行政行为，不符合被诉具体行政行为的构成要件的特征。故针对该方式行为所提出的起诉不属于行政案件管辖范围。据此，一审人民法院裁定驳回原告纳敏等42户福照苑业主对被告昆明市土地矿产储备中心、昆明市国土资源局的起诉。本案案件受理费人民币50元退还原告。
宣判后，纳敏等福照苑42户业主不服一审裁定向本院提起上诉称：一审法院认为“拍卖仅是在国有土地使用权出让时的一种方式，不是行政机关所作出的具体的行政行为，不符合被诉具体行政行为的构成要件的特征。故针对该方式行为所提出的起诉不属于行政案件管辖范围”，故裁定驳回福照苑42户业主的起诉是错误的。最高人民法院作出的《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（（2009）行他字第55号）认定“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，因此，拍卖行为属于行政案件管辖范围，人民法院应当依法受理。综上，上诉人请求：撤销一审裁定，依法支持上诉人请求。
被上诉人昆明市土地矿产储备中心答辩称：上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的人民法院受案范围，应予驳回；本案诉争行为并非土地矿产储备中心作出，也不在答辩人的职责范围内，上诉人的诉讼请求没有事实依据及法律依据。具体理由为：（一）被诉行为不属于《行政诉讼法》规定的人民法院受案范围，国有土地使用权的拍卖，是土地使用权出让的一种形式，不是行政机关作出的具体行政行为；《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》是针对个案请示的答复，不具有普遍约束力，不能作为本案审理依据。（二）答辩人不是本案适格被告，上诉人要求其赔偿损失无事实和法律依据。
被上诉人昆明市国土资源局二审未作答辩。
本院认为，本案中，上诉人福照苑42户业主认为昆明市土地矿产储备中心、昆明市国土资源局收储的KC2010-47号地块土地，包含了上诉人用作唯一入户通道和消防通道的小区用地规划内土地，且该地块使用权被收储后以拍卖方式被苏宁环球股份有限公司竞得，故上诉人针对该国有土地使用权拍卖行为提起本案诉讼，并提出相关赔偿请求。本案争议焦点在于上诉人福照苑42户业主针对该拍卖行为提起的诉讼应否受理。对此本院认为，因福照苑小区实际使用的出行通道土地使用权被行政机关出让给他人，对上诉人的权益可能产生影响，上诉人不服可对国有土地使用权出让行为整体提起诉讼以获得救济。但拍卖仅是“国有土地使用权出让”这一具体行政行为的构成环节，除拍卖外还有签订出让合同、履行出让合同等环节，拍卖并未单独对上诉人的权益产生直接影响，对上诉人而言并非独立完整的具体行政行为，若允许就单独的拍卖行为提起诉讼，即便审理后否定该拍卖行为，实质上亦不能解决行政争议。至于上诉人所称最高人民法院所作《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（（2009）行他字第55号），该《答复》称“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，但《答复》仅针对个案作出，且其所称“当事人”指狭义的当事人，仅限于土地出让中的竞争利害关系人，竞争利害关系人认为拍卖行为的发生，或拍卖公告设置的竞拍条件、拍卖程序、拍卖结果等存在违法情形，以致损害自身公平竞争的权利时可提起诉讼。本案上诉人并非土地出让中的竞争利害关系人，该《答复》不应适用于本案情形，上诉人主张的理由并不成立。
此外，根据《土地储备管理办法》（国土资发（2007）277号）第三条的规定，昆明市土地矿产储备中心是隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，因现行法律法规并未规定昆明市土地矿产储备中心具有出让国有土地使用权的职权，故其并不具有行政主体资格，对其实施的出让国有土地使用权的行为，依法应由其所隶属的国土资源管理部门即昆明市国土资源局作为被告，昆明市土地矿产储备中心不是本案适格被告，对针对其提起的起诉应予驳回。
综上，本案被诉的国有土地使用权拍卖行为，对上诉人而言仅属土地使用权出让中的环节行为而非独立完整的具体行政行为，针对该拍卖行为提起的诉讼应不予受理，已受理的，应裁定驳回，对上诉人基于确认该拍卖行为违法而提起的行政赔偿起诉亦应予以驳回。昆明市土地矿产储备中心不是本案适格被告，以其为被告提起的起诉本院亦应裁定驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、第（四）项，第六十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（十一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马 勇
代理审判员 吴 娴
代理审判员 赵鸿章
二〇一五年一月四日
书 记 员 李国芳
上诉人福照苑小区42户业主名单
1、纳敏，女，回族，住昆明市，身份证号码：×××
2、辛伟，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
3、何伊洁，女，汉族，住昆明市
法定代理人：包爱英，女，汉族，住昆明市五华区如安街4号福照苑1单元301室，身份证号码：×××
4、师维，女，汉族，住昆明市五，身份证号码：×××
5、李锐，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
6、宗莉，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
7、邹敏玉，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
8、周江山，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
9、汪珂骏，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××。
10、周梅，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
11、钟玉成，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
12、秦红均，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
13、张建伟，男，白族，住昆明市，身份证号码：×××
14、马国睿，男，回族，住昆明市，身份证号码：×××
15、唐玲，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
16、吴炯炯，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
17、王罕，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
18、杨茜，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
19、李媛，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
20、黄云芬，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
21、黄建强，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
22、鲁葵，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
23、陈蕊，女，彝族，住昆明市，身份证号码：×××
24、朱虹，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
25、倪润萍，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
26、郑雯，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
27、徐艳玲，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
28、李跃红，女，白族，住昆明市，身份证号码：×××
29、马帅，男，回族，住昆明市，身份证号码：×××
30、张乐，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
31、曾波，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
32、毛于兵，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
33、周孚政，男，纳西族，住昆明市，身份证号码：×××
34、唐朝钰，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
35、张志渝，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
36、王硕，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
37、ＸＸ嘉，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
38、张玉代，女，白族，住昆明市，身份证号码：×××
39、张智方，男，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
40、张咏梅，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
41、唐晓怡，女，汉族，住昆明市，身份证号码：×××
42、李雪梅，女，白族，住昆明市，身份证号码：×××