广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤19行终47号
上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，住陕西省咸阳市杨陵区，
被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区建设路1号，统一社会信用代码：11441900730485847B。
负责人:尹锡棋，局长。
委托代理人:莫艳冰，该局长安分局局长。
委托代理人:李芳，广东尚智和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省食品药品监督管理局，住所地：广东省广州市越秀区东风东路753号之二，统一社会信用代码：1144000000694124X3。
负责人:骆文智，局长。
委托代理人:汪绚，该局工作人员。
委托代理人:朱上恒，广东经纶律师事务所律师。
原审第三人：东莞市华大贸易有限公司长安厦边分公司，住所地：东莞市长安镇厦边兴业六路，统一社会信用代码：91441900779205463Y。
负责人:郑家全，经理。
委托代理人:李苑芬，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
上诉人任满仓因与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）、被上诉人广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东食药监局”）及原审第三人东莞市华大贸易有限公司长安厦边分公司（以下简称“华大厦边分公司”）食品药品监督管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2017）粤1971行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2017年4月21日，任满仓向原审法院提起诉讼，请求法院判令：1、撤销广东食药监局作出的粤食药监复决字〔2017〕84号《广东省食品药品监督管理局行政复议决定书》；2、撤销东莞食药监局作出的编号为20160702534号《短信答复》；3、东莞食药监局重新办理编号为20160702534号《短信答复》中的举报案件；4、东莞食药监局、广东食药监局承担本案诉讼费。
原审法院查明：任满仓于2016年9月19日向东莞食药监局投诉称，其于2016年9月18日在华大厦边分公司处购买了一包糯米，该商品已生虫，要求东莞食药监局依法进行查处、责令退赔并给予奖励。东莞食药监局于2016年9月26日受理后，于同年10月27日到华大厦边分公司处进行现场检查，现场发现任满仓投诉的泰国糯米在售，包装日期为2016/10/24，保质期为2017/04/22，没有发生生虫现象，华大厦边分公司能提供曾销售的泰国糯米的入库、销售记录和供货商的《营业执照》、《食品流通许可证》。2016年11月2日，东莞食药监局对华大厦边分公司进行询问调查，华大厦边分公司承认销售过任满仓投诉批次的泰国糯米（包装日期为2016/08/29，保质期为2017/02/25）。2017年2月10日，东莞食药监局作出受理号为20160702534的《短信答复》，告知任满仓以上调查情况，并告知任满仓：经查证，糯米属于食用农产品，由于食用农产品所特有的自然属性、购买后需经挑拣、清洗或加热等再加工处理后方可食用，故凡是通过挑拣、清洗等方式，能够有效剔除不可食用部分，保障食用安全的食用农产品，像果蔬类产品带泥、带沙、带虫、部分枯败等和水产品带水、带泥、带沙等，均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形；由于其现象不属于霉变生虫现象，不构成食品安全问题，故不予立案，任满仓投诉不符合奖励条件，不予奖励；对于消费争议纠纷并非其职责，任满仓可请求消费者协会或向人民法院提起诉讼解决。任满仓不服，向广东食药监局申请行政复议，广东食药监局于2017年4月5日作出粤食药监复决字〔2017〕84号《行政复议决定书》，认为东莞食药监局作出的短信答复，内容正确、适当，予以支持，但超期答复，确认东莞食药监局作出短信答复的程序违法。任满仓仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。2016年9月19日,任满仓向东莞食药监局投诉举报华大厦边分公司销售过期食品，请求东莞食药监局查处。东莞食药监局受理后，于2017年2月10作出受理号为20160702534的《短信答复》，其执法主体适格，原审法院予以确认。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东食药监局具有对东莞食药监局作出的案涉答复进行复议的法定职权。任满仓于2017年2月12日向广东食药监局提起复议，广东食药监局于2017年2月17日受理了复议申请，后于2017年4月5日作出粤食药监复决字〔2017〕84号《行政复议决定书》，并送达给任满仓和东莞食药监局。广东食药监局的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。
本案争议焦点为东莞食药监局作出案涉《短信答复》是否合法有据。
在实体方面，首先，参照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条规定：“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”故涉案产品糯米属于食用农产品。按照《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二〔2016〕72号）第二、关于禁止销售食用农产品情形的判定：“由于食用农产品所特有的自然属性，使其具有不同于其他食品的特点，消费者在购买时应对产品进行外观的基本辨识，购买后需经挑拣、清洗或加热等再加工处理后方可食用。因此，凡是通过挑拣、清洗等方式，能够有效剔除不可食用部分，保证食用安全的食用农产品，像果蔬类产品带泥、带沙、带虫、部分枯败等和水产品带水、带泥、带沙等，均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形。”任满仓在购买时可对产品外观进行基本辨识，即使有生虫或带沙，经挑拣、清洗能够有效剔除不可食用部分，经加热等再加工处理后方可食用，故任满仓投诉的情形不属于“霉变生虫”范围。东莞食药监局答复任满仓所投诉的违法事实并不存在，不予立案，并无不当。其次，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条：“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十一条第（五）项规定：“举报奖励应当符合以下条件：（五）举报的情况经查证属实”，由于任满仓投诉的违法事实并不存在，东莞食药监局答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，不予奖励，亦无不当。再次，对于退赔问题，亦非《食品药品投诉举报管理办法》第五条所规定食药监部门的职责，东莞食药监局答复任满仓该请求并非其职能范围，并告知任满仓可通过消费者协会或民事诉讼解决，亦无不当。因此，在实体方面，东莞食药监局作出案涉《短信回复》，事实清楚、内容适当，原审法院予以支持。
在程序方面，参照《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款、第三款：“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。……未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理”、第二十条第一款：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果”及第三十八条：“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日”的规定，东莞食药监局于2016年9月19日收到任满仓的案涉投诉举报后，于2016年9月26日受理后，于2017年2月10日作出案涉答复函，已明显超过上述60个工作日的办理期限。虽东莞食药监局提交了《投诉举报延期办理审批表》及通话记录截图，主张本案已延长办理期限并电话告知任满仓，但未有录音予以证实，且任满仓对此亦不确认，故原审法院不予采信。虽东莞食药监局超期作出答复，但其答复实体处理正确，并未对任满仓权利产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”规定，应确认东莞食药监局作出案涉《短信回复》违法。另，广东食药监局作出的行政复议决定，程序合法，原审法院依法予以确认。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决：一、确认东莞食药监局于2017年2月10日作出的编号20160702534号《短信答复》违法；二、驳回任满仓的其他诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由东莞食药监局承担。
一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、驳回原审判决；2、重新审理（2017）粤1971行初241号行政案件；3、支持任满仓在本案一审的诉讼请求；4、由东莞食药监局、广东食药监局承担本案诉讼费用。主要理由：1、确保所销售的食品是合格的，并符合质量安全标准是经营者的法定义务；2、消费者中包括视力不佳、智力不佳等人士，存在不能通过“基本辨识”购买商品的情况；3、及时清理不合格商品，查验货是属于进出货查验制度的一部分，是经营者的法定义务；4、消费者权益保护法中明确规定，不可使用厅堂告示等方式扩大或加重消费者的义务，减轻自己的责任。
被上诉人东莞食药监局答辩称：1、针对任满仓投诉事项，东莞食药监局处理程序合法。2016年9月19日，任满仓向东莞食药监局投诉，反映华大厦边分公司销售霉变生虫的食品“泰国糯米”，要求依法进行查处、责令退赔并给予奖励。2017年2月10日，东莞食药监局向任满仓作出受理号为20160702534号的短信回复，告知其投诉事项处理结果。根据《食品药品举报投诉管理办法》第十五条、第二十条规定、第三十八条的规定，东莞食药监局于2016年9月19日收到任满仓的投诉举报，于2016年9月26日决定受理，并于2016年9月27日告知任满仓受理情况。因案情复杂，东莞食药监局分别于2016年11月16日、2017年2月6日决定延长办理、答复期限，并于当日告知任满仓。2017年2月6日东莞食药监局作出不予立案处理，并于2017年2月10东莞食药监局将办理结果告知任满仓。虽然一审法院认为答复函已超出《食品药品投诉举报管理办法》规定的办理期限，但同时亦认为仅是程序轻微违法，对任满仓的权利不产生实际影响。2、针对任满仓的投诉事项，2016年10月27日，东莞食药监局对华大厦边分公司进行现场检查，并未发现有任满仓反映的霉变生虫的“泰国糯米”。2016年11月2日东莞食药监局再次到华大厦边分公司处进行询问调查，华大厦边分公司承认有向任满仓销售“泰国糯米”，是以散装形式销售。华大厦边分公司提交了自身有效营业执照、食品经营许可证、涉案产品供应商的证照、进货、销售单据以及检测报告。经过前述调查，结合所收集的一系列证据材料，东莞食药监局认为任满仓反映的的华大厦边分公司销售霉变生虫的“泰国糯米”的违法事实不成立，对其未按照要求贮存食品的行为责令整改。东莞食药监局于2017年2月6日作出处理结果，并在规定时限内将办理结果告知了任满仓。因此，东莞食药监局已依法履行法定职责，积极处理任满仓的投诉。3、东莞食药监局作出不予立案的处理，有充分的事实依据和法律依据。根据《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第（二）项的规定，有违法事实的存在是立案的前提条件。东莞食药监局对华大厦边分公司作了现场检查，现场未发现销售的“泰国糯米”存在霉变生虫情况。华大厦边分公司提供的涉案产品供货商资质材料和检验报告，证明其销售的“泰国糯米”进货来源合法。根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第20号）第五十七条的规定，涉案产品属于食用农产品。根据《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二〔2016〕72号）第二、关于禁止销售食用农产品情形的判定，任满仓在购买时可对产品外观进行基本辨识，即使有生虫或带沙，经挑拣、清洗能够有效剔除不可食用部分，经加热等再加工处理后方可食用，故不属于“霉变生虫”范围。由于任满仓反映的违法事实并不存在，故东莞食药监局不予立案。4、任满仓要求责令退货和赔偿的诉求，不属于东莞食药监局法定职责。依据是《消费者权益保护法》第三十九条、《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（国家工商行政管理总局令第62号）的规定。故任满仓要求责令退货、赔偿损失的诉求，并非东莞食药监局的法定职责，东莞食药监局无权对此作出处理。5、东莞食药监局对任满仓不予奖励，符合《东莞市食品安全举报奖励办法》第十一条的规定，由于任满仓举报的情况查证不属实，故其不符合奖励条件。
被上诉人广东食药监局答辩称：1、一审法院对广东食药监局受理任满仓的行政复议申请并作出行政复议决定程序合法的认定准确、适当，合法有据。广东食药监局作出粤食药监复决字〔2017〕84号《行政复议决定书》符合《行政复议法》第十七条、第二十三条及第三十一条的规定。2、广东食药监局对任满仓的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，一审法院认定准确，依法驳回任满仓的诉求合理合法。首先，一审法院就广东食药监局对案件的查明事实进行了核实，查明事实清楚。其次，广东食药监局对东莞食药监局办理案件的程序进行了审查。由于东莞食药监局通过电话告知任满仓延期办理情况未予以录音，其告知的事实依据不足，广东食药监局认定东莞食药监局的办案程序不符合《食品药品举报投诉管理办法》第二十条规定，确认东莞食药监局程序违法。再次，广东食药监局对东莞食药监局办理案件的适用法律进行了审查。根据《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二〔2016〕72号）第二、关于禁止销售食用农产品情形的判定以及《食品药品行政处罚程序规定》第十八条之规定，东莞食药监局作出不立案处理，适用法律正确。综上，请求驳回任满仓的上诉请求，维持原判。
原审第三人华大厦边分公司未发表二审陈述意见。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
本院认为：本案争议在于华大厦边分公司所售的散装“泰国糯米”是否存在霉变生虫。粮米生虫与霉变生虫两者还是有本质区别：粮米生虫有可能是因为环境温度较高致使米中虫卵孵化成虫子；而霉变生虫则是粮米本身变质，继而引发霉菌和生虫。就本案看，结合任满仓购买“泰国糯米”时是九月尚属于温度较高季节，且“泰国糯米”散装露置，故生虫现象多为虫卵孵化所致，尚无充足证据显示所售的“泰国糯米”发生霉变，故东莞食药监局对投诉事项不予立案合法有据。广东食药局驳回任满仓的复议申请亦无不当。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人任满仓负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 王九龙
二〇一八年四月二日
书记员 姚慧君