中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2247号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘文建，男，1958年4月12日出生，汉族。再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵凤先，女，1961年5月10日出生，汉族。委托代理人刘文建，系赵凤先的丈夫。被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省人民政府。住所地：吉林省长春市新发路***号。法定代表人刘国中，省长。委托代理人闫春梅，省法制办省直案件审理处处长。委托代理人刘献奇，省法制办省直案件审理处副调研员。再审申请人刘文建、赵凤先因诉被申请人吉林省人民政府(以下简称吉林省政府)不予受理行政复议决定一案，不服吉林省高级人民法院于2016年6月28日作出的（2016）吉行终310号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月4日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2012年5月4日，吉林省人力资源和社会保障厅作出吉人社办字（2012）82号《关于印发的通知》（以下简称82号通知），主要内容是：根据《吉林省就业促进条例》和人社部发布的《关于加强就业援助工作的指导意见》，为建立就业困难人员就业援助长效机制，进一步做好就业援助工作，制定《吉林省就业困难人员就业援助试行办法》，该办法第一条规定的就业困难人员的范围包括集体企业下岗失业人员、失地农民等。同时，办法第二条第（一）项第6目对于失地农民申请就业援助的，须提供乡镇以上政府或国土资源部门出具的土地被征用的协议书或证明书。刘文建、赵凤先是白山市江源区孙家堡子街道利民村三社的村民，二人没有承包土地，系无地农民。2015年5月25日，刘文建、赵凤先得知82号通知，认为二人符合条件，到白山市江源区孙家堡子街道人力资源和社会保障事务所办理《就业失业登记证》。该所工作人员认为，二人不符合失地农民条件，不予办理。后，刘文建、赵凤先到白山市江源区就业服务局、吉林省人力资源和社会保障厅（以下简称吉林省社保厅）反映问题，均被告知不能办理《就业失业登记证》。刘文建、赵凤先认为，82号通知将失地农民认定为就业困难人员，而不包括刘文建、赵凤先这种无承包土地的人员，侵犯其合法权益，遂于2015年7月13日，以吉林省社保厅为被申请人，向吉林省政府申请行政复议，请求全面审查82号通知，修改、增添该文件遗漏事项，确认刘文建、赵凤先是否为失地农民、是否就业困难、是否无生活来源，并赔偿经济损失。2015年7月17日，吉林省政府作出吉政复不直字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称1号复议决定），认为刘文建、赵凤先二人就82号通知申请复议申请，不属于行政复议的范围，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理其复议申请。2015年8月5日，刘文建、赵凤先提起本案行政诉讼，请求撤销1号复议决定，责令吉林省政府依法受理其行政复议申请。长春市中级人民法院（2015）长行初字第105号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，刘文建、赵凤先向吉林省政府申请行政复议，仅要求对82号通知进行审查，不属于行政复议的受案范围，吉林省政府作出1号复议决定并无不当。刘文建、赵凤先要求吉林省政府确认其是否为失地农民、是否就业困难、是否无生活来源并赔偿损失，该请求事项缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘文建、赵凤先的诉讼请求。刘文建、赵凤先不服，提起上诉。吉林省高级人民法院（2016）吉行终310号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，刘文建请求对82号通知行政复议，而该通知的性质为抽象行政行为，需与具体行政行为一并申请复议，不能就抽象行政行为单独申请行政复议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。刘文建、赵凤先申请再审称：刘文建、赵凤先是失地农民，复议申请属于行政复议受案范围。请求撤销一、二审行政判决，责令吉林省政府受理其行政复议申请。吉林省政府答辩称：1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回刘文建、赵凤先的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，属于行政复议的受案范围。第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。也就是说，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，可以在申请行政复议的同时，一并对该具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件提出附带审查，单独就规章以下的规范性文件申请行政复议，不属于行政复议的受案范围。本案中，刘文建、赵凤先申请行政复议时的复议请求是审查82号通知的合法性，修改、增添该文件遗漏事项，确认刘文建、赵凤先是否为失地农民、是否就业困难、是否无生活来源，并赔偿经济损失。该复议请求的实质是要求对82号通知的合法性进行审查并行政赔偿。82号通知是吉林省社保厅针对该省就业困难人员就业援助事项作出的、适用于不特定多数人的、可以反复适用的规章以下的规范性文件，属于《中华人民共和国行政复议法》第七条第二款第（二）项规定的政府部门制定的规章以下的规范性文件。对该文件申请行政复议的法定条件是，在对依据该文件作出的具体行政行为不服申请行政复议时，可以一并申请对该规范性文件的行政复议。刘文建、赵凤先单独就82号通知申请行政复议，不符合行政复议的法定受理条件，1号复议决定不受理刘文建、赵凤先的行政复议申请，符合法律规定。在对82号通知申请行政复议不符合行政复议受理条件的情况下，刘文建、赵凤先一并提出的行政赔偿复议申请亦不符合法定受理条件，1号复议决定同时对其该项复议请求不予受理，亦无不当。一、二审判决驳回刘文建、赵凤先的诉讼请求，主要事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院予以支持。刘文建、赵凤先主张单独就82号通知申请行政复议属于行政复议的范围，于法无据。以此为由申请再审，理由不能成立。综上，刘文建、赵凤先的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回刘文建、赵凤先的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 万 挺审 判 员 潘 杰二〇一七年六月二十日法官助理 林 璐书 记 员 战 成附：相关法律、司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、中华人民共和国行政复议法第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。