河南省焦作市山阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0811行初16号
原告焦作开达学校，住所地：焦作市解放区解放西路中站段，民办非企业单位登记证书号为焦民民政字第010021号。
法定代表人王海芳，女，董事长。
委托代理人杨云霞，河南首鼎律师事务所律师，执业证号14108201411562721。
委托代理人余保家，焦作开达学校工作人员，男，汉族，住焦作市解放区。
被告焦作市国土资源局，住所地：焦作市山阳区焦东路3188号，统一社会信用代码11410800005712752E。
法定代表人钟学会，男，局长。
委托代理人邱彬，焦作市国土资源局工作人员，女，汉族，住焦作市解放区。
委托代理人李素玲，河南达成律师事务所律师，执业证号14108200111315582。
原告焦作开达学校（以下简称：开达学校）因不服被告焦作市国土资源局（以下简称：国土资源局）《焦作市国土资源局行政处罚决定书》焦国土资罚字【2016】4013-2号（以下简称：《行政处罚决定书》），于2017年1月13日向本院提起行政诉讼，本院作出（2017）豫0811行初6号行政裁定，裁定对开达学校的起诉不予立案。开达学校不服提起上诉。河南省焦作市中级人民法院经审查认为，本案系因不动产提起的行政诉讼，本应由不动产所在地法院即焦作市解放区人民法院管辖，但根据有关行政案件异地管辖问题的规定，焦作市山阳区人民法院管辖本应由焦作市解放区人民法院管辖的一审行政案件，故焦作市山阳区人民法院对本案享有管�权。于2017年2月23日作出（2017）豫08行终74号裁定，撤销原审裁定，本案由本院管辖。本院于2017年3月8日重新立案后，于2017年3月13日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。原告开达学校委托代理人杨云霞和余保家、被告国土资源局委托代理人邱彬和李素玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告国土资源局于2016年12月30日作出了《行政处罚决定书》，认定：开达学校未经批准，擅自于2002年3月在解放西路北侧田涧小区东侧占地建学校。经实地勘察，占地面积为14，103平方米，占地类型其中9，075平方米为耕地，5，028平方米为建设用地，符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施<土地管理法>办法》第六十六条、《中�人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定：1、责令退还非法占用的14，103平方米土地；2、没收在非法占用的14，103平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的耕地按每平方米20元的标准处以罚款，罚款计181,500元；建设用地按每平方米5元的标准处以罚款，罚款计25,140元；罚款共计206,640元。
原告开达学校向本院提出诉讼请求：1、撤销《行政处罚决定书》；2、判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由：原告系解放区政府的招商引资项目，符合焦作市国民经济教育规划，2002年3月15日，解放区政府下达焦解计字第8号文件同意原告占地41.25亩建设学校，2002年3月20日，焦作市规划局颁发《建设用地规划许可证》，准予原告办理征用划拨土地手续，河南省政府颁发豫政土委【2004】123号文件，批准原告以政府划拨土地方式进行建校，解放�土地局也多次收取原告占地租赁费。但是原告在建校14年后，突然在2016年1月4日收到被告的《行政处罚事先告知书》，对原告进行罚款206，640元，要求原告退还部分占地，没收部分建筑物。通知原告3日内进行陈述申辩，但是被告却没有书面告知原告有听证权利。2016年12月29日，被告以原告非法占用土地为由作出《行政处罚决定书》，要求原告15日内缴纳罚款206，640元等。原告认为被告的具体行政行为认定的事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误，严重侵犯了原告的合法利益。
被告国土资源局辩称，被告作出的行政处罚程序合法，认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，依法应予维持。一、被告作出的行政处罚决定依法经过了立案、受理、调查，形成询问笔录、相关证据材料、调查报告、占地认定类型及规划认定书等，且在作出处罚前后依�履行法定程序，经过法律文书报批、处罚事先告知、依法听证，法律文书送法等程序，作出最终处罚决定。处罚过程不存在程序违法行为，程序合法。二、被告作出行政处罚认定事实清楚，证据确实，适用法律正确。2002年3月，案外人焦作市解放区上白作街道田涧村村民委员会（以下称：田涧村委）与原告未经批准擅自转让土地建设学校。原告与田涧村委于2002年3月1日签订《征地协议》约定田涧村委将田涧村东解放西路北侧的土地33亩以每亩3万元的价格提供给原告，原告出资，田涧村委负责办理土地相关手续。开达学校与幼儿园分家后，协商约定幼儿园占地12.5亩，学校占用20.5亩，因此双方又于2002年12月20日签订《合同书》，约定田涧村委在村南解放西路提供场地20.5亩，每亩三万元征地款，且合同期限为征地手续办齐为止。首先就此两份合同来不及现有事实来看，原告至今未予办理任何土地手续，其占地属于非法占地。其次，田涧村委不是土地转让的合法主体，也不是原告用地的批准机关，原告占用土地属于非法占地。原告称其有政府文件焦解计字【2002】8号，同意其占地41.25亩，且有焦规地字（2002）第10号建设用地规划许可证，解政文【2002】93号文件准予其办理征用划拨土地手续，其属于合法占地。但原告所陈述的理由和提供的证据均不能证明其属于合法占地。焦解计字【2002】8号文件批复要求原告按照规定办理规划、土地、环保手续，但目前原告只有开达学校幼儿园的规划手续，没有规划、土地、环保手续。解政文【2002】93号文件为请示文件，是为请示市政府批准开达学校田涧分校2.75公顷用地手续，但市政府仅同意将0.8，325公顷（约12.5亩）的土地划拨给焦作市解放区开达幼儿园，作为幼儿园教育用地，且需按规定办理�地手续。因此仅幼儿园有合法的用地批准，但原告未提供办理幼儿园土地登记的手续，且被答辩人其他占地未经过合法的征用划拨手续，无规划许可证，土地使用权证，属于非法占地。原告建设项目选址申请表申请用地性质为集体土地，其《土地勘测定界技术报告书》中也确定其占地中有农用地、建设用用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”、“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告建校使用土地，需使用国有土地，占用农用地的需依法先变更土地性质。原告占用土地至今未办理土地变更及办理国有土地使用手续，被告认定其非法占地事实清楚，证据确实。被告对原告的行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告提供的2002年1月20日《土地勘测定界技术报告书》以及《焦作市国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书》中均认定原告占用农用地、耕地，其建设学校应当办理农用地审批手续，但原告至今未予办理审批手续，且其占用建设用地也未办理相应的国有土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”答辩人据此对被答辩人作出退还非法占地、没收非法占地上的新建建筑物和其他设施符合法律规定。且依照《河南省实施〈土地管理办法〉》地六十六条：“非法占用土地，依照《土地管理法》�七十六条规定和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下。”被告对原告的罚款符合法律规定。综上，被告对原告作出行政处罚认定事实清楚、证据确实充分，且程序合法，原告的起诉缺乏事实及法律依据，依法应驳回其诉讼请求。
被告国土资源局向本院提交了以下证据：第一组证据：被告发现原告非法占地的事实并立案查处及依法作出行政处罚的材料。1、立案呈批表2、案件受理登记表3、案件指定承办人登记表，证明被告按审批程序进行立案受理。4、国土行政执法证（殷德魁、李冰、李保国）3份，证明执法人员具备执法资格。5、制止非法侵占土地通知书存根（解土（2002）通字第021号）及通知书回证（解土（2002）通字第014号），证明原告在2002年即存在违法占地事实，被告下属部门已经对其作出制止违法行为通知。6、询问笔录：2015年7月23日对王海芳7、询问笔录：2015年7月2日对王海芳8、询问笔录：2015年8月11日对李红运，以上询问笔录各一份，证明被告依法询问及作出行政处罚的依据，以及原告与案外人非法转让土地，支付价款，且部分占地未办理用地手续。9、现场照片及现场勘测笔录，证明现场位置、四界及占地面积。10、开达学校登记证书（焦民民证字第010021号）及组织机构代码11、民办学校办学许可证（教民141080340000010）12、王海芳身份证复印件，证明原告的位置及法人资格、法定代表人情况。13、上白作街道田涧村委出具的情况说明，证明田涧村委无法提供相关材料。14、李红运为田涧村村委主任，李志有身份证复印件及李志有与李红运为同一人的证明，证明李红运的身份。15、征地协议：田涧村委与开达学校2002年3月1日签订16、合同书：田涧村委与开达学校2002年12月20日签订，证明原告非法占地，田涧村委与原告非法转让土地，约定价款。17、行政约谈通知书：2015年7月29日对田涧村委，证明被告依法对与原告非法占地有关的人员进行调查。18、2002年9月11日，开达学校缴纳的土地管理费（34，000元）专用票据，证明原告存在事实上占地，需要交纳土地管理费。19、关于开达学校占地20.5亩的说明，证明原告非法占地。20、收款收据及回款凭证：开达学校征地款、工程款共计84.8万元（2002年12月5日55，000元；2002年12月28日5，000元；2005年7月8日18，000元；2002年3月27日20，000元；2002年7月1日50，000元；2002年12月5日116，723元；2002年3月6日50，000元；2002年4月22日20，000元；2002年5月24日30，000元；2014年9月3日60万元，2009年5月27日7，500元），证明原告按照与田涧村的协议向田涧村缴纳占地费。21、建设用地规划许可证（焦规地字（2002）第10号），幼儿园，用地面积27500平方米，证明原告仅有规划许可证为开达幼儿园学校教学楼用地27，500平方米，但其没有办理国有土地使用权证。22、2002年3月15日焦解计字【2002】8号关于建设开达学校小学部的批复，证明原告建开达学校小学部经过同意，但未办理相关手续。23、解政文【2002】93号解放区人民政府关于开达学校田涧分校用地的请示，证明解放区人民政府曾报市政府批示原告田涧分校用地，但未有批示结果。24、土地勘测定界技术报告书，证明原告非法占地位置及占地类型和面积。25、开达学校申请表：焦作市规划管理局建设项目选址申请表2002年3月14日，26、开达学校项目选址意向书（焦规书字第08号），27、开达学校申请表：焦作市规划管理局建设用地申请表2002年3月30日，以上证据各一份，证明原告占地位置及性质为集体土地，其用地32.82亩向焦作市规划管理局进行申请用地规划。28、焦作市国土资源违法案件占地类型及规划认定说明书，证明原告占地面积、类型、占地是否符合土地利用规划，是被告作出行政处罚的依据。依据焦作市解放区上白作乡土地利用总体规划图（1997-2010）其占地13，292㎡符合土地利用规划，810㎡不符合土地利用规划；依据解放区（王褚、上白作街道办）土地利用总体规划图（2010-2020）其占地14，103㎡符合土地利用规划。29、土地违法案件调查报告2015年12月18日，30、违法案件调查报告2015年12月28日，31、违法案件会审记录，32、延期下达违法案件处理决定呈批表，证据证明被告依法定程序进行案件处理，以及做出行政处罚的依据。33、法律文书呈批表，34、行政处罚事先告知书（开达学校）：（焦国土资�告字（2015）第4014号）及送达回证，证明被告按程序进行处罚告知，且送达原告。35、法律文书呈批表，36、行政处罚听证告知书（开达学校）：（焦国土资听告字（2015）4011号）及送达回证，证明被告依法告知原告具有听证的权利。37、听证申请，38、行政处罚听证通知书（开达学校）：（焦国土资听通字【2016】1号）及送达回证，39、延期听证通知书（开达学校），40、恢复听证通知书及送达回证，41、行政处罚案听证会签到表，42、行政处罚听证申请书，43、开达学校听证会举证清单及证据材料（合同书、土地利用规划图、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、解政文【2002】93号政府文件、征地协议、焦政土【2006】119号政府土地管理文件、焦解计字【2002】8号文件、付田涧村租金清单及收款收据15张、付田涧村征地清单及收款收据7张）30页，证明被告依原告申请进行了听证，尊重原告听证权利，且就听证事项进行了举证，这些也是被告作出行政处罚的依据。44、行政处罚听证笔录，证明听证过程。45、违法案件调查报告，46、违法案件会审记录，证明被告按法定程序对本案争议案件进行处理。47、国土资源局解放分局行政处罚案件法律审核意见书（焦解国土资罚审【2016】第4013号），48、焦作市国土资源局行政处罚案件法律审核意见书（焦国土资罚审【2016】第4013号），49、行政处罚案件申请延期审批表，证明被告按法定程序对案件处理进行审批。50、法律文书呈批表，51、行政处罚事先告知书（田涧村委）：焦国土资罚先告字【2016】4013号及送达回证，52、法律文书呈批表，53、行政处罚听证告知书（田涧村委）：焦国土资罚听告字【2016】4013号及送达回证，54、行政处罚审批表，55、行政处罚决定书（田涧村委）：焦国土资�字【2016】4013-1号及送达回证，56、行政处罚决定书（田涧村委）：焦国土资罚字【2016】013-1号（两份），证据证明被告依法对田涧村委非法转让土地进行行政处罚。57、行政处罚审批表，58、行政处罚决定书（开达学校）：焦国土资罚字【2016】4013-2号及送达回证，59、行政处罚决定书（开达学校）：焦国土资罚字【2016】4013-2号（两份），证明被告依法对原告进行行政处罚并送达原告。60、法律文书呈批表，61、行政处分建议书（向上白作街道办事处建议）：焦国土资处建字【2017】4001号及送达回证，证明被告依法对田涧村委非法转让土地相关人员违纪行为进行处分建议。62、法律文书呈批表，63、非法财物移交书：焦国土资罚移字【2017】4003号及没收的非法财物清单一览表和送达回证，证明被告依法将案件处理结果及没收物品移交。综合证据证明被告作出行政处罚认定�实清楚、证据确实，且符合法定程序，原告的诉请无事实和法律依据，依法应予以驳回。第二组证据：法律依据1、《中华人民共和国土地管理法》2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》3、《河南省实施〈土地管理法〉办法》4、《国土资源行政处罚办法》5、《中华人民共和国行政处罚法》6、河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准；证明被告的处罚程序合法，适用法律正确。
原告开达学校向本院提交了以下证据：1、《焦作市解放区上白作乡土地利用总体规划图》1997-2010年。证明：1开达学校占地系城镇建设用地；2处罚决定书中认定的占地面积14，103平方米中，没有扣减水域面积和道路面积。3处罚决定书认定耕地面积为9，075平方米是定性错误。2、焦作市规划局2002年3月20日焦规地字第10号《建设用地规划许可证》。证明�2002年开达学校的所占土地性质是建设用地。3、焦作市规划局2002年3月14日焦规书字第8号《建设项目选址意见书》。证明：2002年开达学校的所占土地性质是建设用地，不是处罚决定书认定的耕地。4、焦作市土地局焦政土字【2006】119号批复1份。证明：2004年河南省已经通过【2004】123号文件的形式，将开达学校土地以划拨方式给原告进行公益学校建设使用，并非未经批准非法占用土地。5、焦作市政府焦政文【2004】154号批复1份。证实：上白作乡农业人口转为城镇户口后，集体土地转为国有土地。6、焦作市土地局焦政土字【2008】20号批复1份。证实：上白作解放西路北侧土地属于建设用地。7、照片4张。证实：2002年1月19日原告在建设学校前，该地属于采煤塌陷区。8、解放土地分局发票一张。证实被告同意原告使用该土地，不是非法占地。
经庭审质证，原告焦�开达学校质证认为，对被告提交的第一组证据的真实性无异议，对证据指向有异议。该组证据的主体是解放土地分局，不是被告。充分证明执法主体错误。根据法律规定，执法主体是县级以上国土执法机关。解放分局没有执法权。证据4中没有显示执法人员张浩杰、邱彬的执法证，视为该执法人员都无执法权限。证据5到证据9的证据指向有异议。该证据的执法人员都是解放分局工作人员，没有被告的授权委托书。证据9的现场勘测笔录没有邀请具备测绘资格的测绘公司，数据错误。被告证据卷中提交的证据43的《比例图》认定原告非法占地14，103平方米，其中耕地9，075平方米、建设用地5，028平方米，证据不足，与事实不符，没有扣减河流水域面积和未利用地的面积。对证据10到28真实性无异议，对证据指向有异议。1、认定原告非法占地与事实不符。2002年9月11日焦作市�地局解放分局收取了原告34，000元土地管理费，2002年3月14日焦作市规划局给原告颁发了《建设项目选址意见书》，对原告占地进行了合法确认，不是非法占地。2、占地面积认定错误。根据《解放区1比1万土地利用现状图》显示原告占地面积是14，116平方米，图中显示土地性质是建设用地。与处罚认定书认定的占地面积及土地性质都不符。从被告提交的证据来看，认定原告非法占地14，103平方米的证据是2015年11月9日《现场勘测笔录》，该笔录中显示的勘测人只有1人，违反两名执法人员的规定，并且现场勘测结论中没有扣除河流水域面积和道路面积，与实际占地面积不符。其他证据就是13年前的2002年1月20日焦作市中纬测绘公司出具的《土地勘测定界技术报告书》，在《建设用地勘测定界表》中显示的耕地面积是1.7，992公顷，即17，992平方米。但是处罚决定书中认定耕地面积是9，075平方米。《案件受理登记表》和《立案呈批表》中记载的占地面积却是16，430平方米。除此之外，就没有其他充分的证据能够证明原告非法占地是14，103平方米。处罚决定书中认定的土地性质错误。2016年10月18日《焦作市国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书》认定原告占用耕地9，075平方米是错误的。根据2002年3月20日市规划局颁发的《用地规划许可证》，已经认定该地的性质是建设用地。规划法规定只有建设用地才需要规划许可。2003年田涧村进行了“撤村建居”改革，全部村民已经整体改为城市户口（见：焦政文【2004】154号文件），全村的土地于2004年经省政府同意，被焦作市政府征收为国有（见：2004年9月26日焦政文【2004】154号焦作市政府关于解放区集体土地转为国有土地的批复）。故从2004年起，该地的性质是国有土地，不是集体土地的耕地。�据《1997-2010年上白作乡土地利用总体规划图》显示，原告占地全部是建设用地。从2008年焦作市土地局焦政土字【2008】20号《焦作市政府关于解放区田涧村办理用地手续的批复》文件中也可以证实，田涧村的土地属于建设用地。被告在没有进行鉴定或检验的情况下，在处罚决定书中认定是耕地，证据不足。证据29到62的真实性无异议，对证据指向有异议。被告的具体行政行为违反法定程序，适用法律错误。1、处罚时效已经超过。开达学校是2002年开始建设，解放区土地局收取原告的土地管理费，是被告对原告的占地行为的认可。从2003年田涧村“撤村建居”改革后，土地于2004年经省政府同意，被焦作市政府征收为国有。（详见豫政土委【2004】123号文件）。原告占用耕地的行为于2003年已经行为结束。被告在时隔15年后再处罚，处罚时效已经超过。2、执法程序违反《国土资源违法行为查处工作规程》。（1）《执法规程》要求承办人是2人，但是卷宗显示是1人。《案件指定承办人登记表》中显示承办人是殷德魁。但是在《法律文书呈批表》显示的经办人却不是指定的承办人，擅自让没有执法权限的邱彬和张浩杰承办，在整个卷宗材料中没有看到张浩杰、邱彬的《国土行政执法证》，让2个没有执法资格并且不是指定承办人的执法，严重违反执法规程。（2）指定承办人混乱。《案件指定承办人登记表》中显示承办人是殷德魁。李冰、李保国、张浩杰、邱彬协办。《立案呈批表》中显示的承办人又突然变更为邱彬和张浩杰。一份卷宗材料，承办人反复变更却没有审批表，也没有看到执法资格证。（3）根据执法规程要求，《违法调查报告》必须由承办人撰写，即指定承办人殷德魁。但是本案中的《违法调查报告》《听证会签到表》《行政�罚审批表》《法律文书呈批表》显示的经办人全部是邱彬和张浩杰，张浩杰、邱彬也没有接受上级委托执法的授权委托书。取证人员没有执法主体资格，取证程序不合法。（4）执法人员和监察人员混乱。法制机构审核人员、监察机构人员，应当监督执法人员工作。但是在本案件中法制机构审核人员、监察审核人员和执法人员混同，执法程序丧失有效的监督。执法规程规定，执法监察机构应当对执法人员进行监督。但是《行政处罚案件法律审核意见书》中显示的承办人是李冰，协办人是邱彬。但是在执法监察机构审核意见负责人签名的仍然是邱彬，法制机构审核意见负责人签名也是邱彬。严重违反执法和监察应当分离的执法程序。一个执法人员即使运动员，又是裁判员。程序严重违法。执法规程10.1要求执法监察机构应当组织审理人员对《调查报告》及证据进行审理，审理人员不能是同一案件的承办人员。但是本案中没有组织审理人员进行审理。执法规程10.4要求，案件应当制作《违法案件审理记录》，但是卷宗内没有该书面记录。没有经过本单位领导集体讨论决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》38条：对情节复杂或重大违法行为给予较重的处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《土地违法案件查处办法》27条，土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，应当制作笔录，由参加审议的成员签名，实行首长负责制。认定是否符合土地利用总体规划程序错误，没有进行比对。根据执法规程9.2.3规定，认定是否符合土地利用总体规划时，应当将用地界址和乡镇土地利用总体规划图进行套合比对。但是卷宗材料中没有看到套合比对程序。认定地类应当套合到土地利用现状图中进行判断。但是本案认定地类性质应当在正式立案时进行，该案件是2015年9月28日立案，此时土地性质早已变更为建设用地。更不能用2002年的地类性质认定，作为2017年1月6日的处罚决定书的依据。执法规程10.1要求重大疑难案件应当进行会审。但是本案的执法主体是焦作市国土局，应当由市国土局领导班子成员集体审议，但是卷宗材料中只有下级单位解放土地分局的会审记录，市土地局班子成员没有审议一次。程序严重违法。3、超过案件承办期限30天。该处罚是2015年9月28日正式立案，国土资源违法案件查出程序规定，土地违法案件的处罚时间是30天审结。即2015年10月28日必须给被告下达处罚决定书，但是被告于2017年1月6日才给原告送达处罚决定书。程序严重违法。4、处罚决定不明确，不具体。根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.4.2（5）规定，处罚决定的内容应当明确具体，有明确的履行方式及期限。（1）责令退还土地的，应当写明退还土地的范围和期限。但是在本案的处罚决定书中，原告不知道应该退还土地的四至范围，也没有具体的退还土地的期限。处罚不明确。（2）限期拆除的，应当写明拆除的建筑物的范围。本案中拆除的建筑物四至不具体，无法执行。被告国土资源局质证认为，对第一份证据，该总体规划图真实性无异议，但证明指向有异议，该证据证明的是规划问题，并不是土地利用现状图。根据土地管理法规定，认定原告是否存在非法占地行为的地类依据是土地利用现状图，根据被告提供的土地利用现状图，原告占地14，103平方米，其中耕地9，075平方米，建设用地是5，028平方米，处罚并无不当之处。对第二份证据，真实性不持异议。但对证明指向有异议。该许可证并不能证实，占用土地的性质，只能证明所占土地符合规划用途，根据土地管理法的�定：土地利用，规划先行，而原告至今未办理国有建设用地使用证。第三份证据真实性无异议。证明指向有异议，同第二份证据，它本身就是办理土地规划的附件。第四份证据真实性无异议，证明指向有异议，该证据与本案无关，原告与焦作市解放区开达幼儿园是两个主体，焦作市解放区开达幼儿园已经办理了用地审批手续，而原告至今未办理。第五份证据真实性无异议，对证明指向有异议。该证据是根据19个行政村，关于农业人口全部转为城镇人口以后，根据法律规定，将剩余的集体土地转为国有的请示所作的批复。该批复的内容很明确，虽然集体土地转为国有土体，但原来的土地仍归原来的使用者使用，而本案的原告是以租代征的形式使用集体土地。第六份证据真实性无异议，但是证明指向有异议。该证据与本案无关，是针对的田涧村村民宅基地有关问题的批复并非本案建设用地的批复。第七份证据，照片真实性有异议，这些照片不能证实与本案具有关联性。第八份证据，专用票据的真实性无异议，但是证明指向有异议。该票据是专为代收各种补偿性费用和专收基金的费用。载明的收费项目也不是其缴纳土地出让金的法定凭证，这只是其中的一项收费，原告以其缴纳其中的一项收费来证明其合法性，符合用地规定，是不能成立的，不能证明其主张的。
本院对上述证据认证如下：被告国土资源局提供的证据，具证据的基本属性，可以作为定案依据，本院予以认定。原告开达学校提供的证据，如前述，可以作为定案依据，本院予以认定。
经审理查明，2002年1月20日，焦作市中纬测绘地理信息有限公司的《土地勘测定界技术报告书》载明，开达学校小学部建设项目，土地实测面积为27,500平方米（合2.75公顷�，其中规划道路占地面积3,080平方米（合0.308公顷），埋设界址桩8个，宗地四址为南临解放西路，东西北均为田涧村地，所在图幅编号为I-49-35-（19）。2002年3月1日，开达学校与田涧村委签订《征地协议》，约定，田涧村委在村东解放西路北侧提供土地33亩，供开达学校征用，地界划定在解放西路北侧绿化以北200米，东接市公交总公司向西110米，地价为每亩3万元，开达学校为田涧村委的投资者，田涧村委负责协助办理一切土地相关手续，一切费用由开达学校承担。2002年3月20日，焦作市城市规划管理局审定，同意开达学校在解放西路北侧选址建校（教学楼、幼儿园）。2002年12月20日，开达学校与田涧村委签订《合同书》，约定，田涧村委在村南解放西路边提供场地20.5亩，供开达学校合法经营使用，开达学校已付征地款6万元，计2亩，剩余18.5按租赁方式交给开达学校，�合同期间只有使用权，没有对外租赁及转让权；合同期限为征地手续办齐为止。2002年的3月27日、7月1日、12月5日、12月28日、2005年7月8日，田涧村委先后收到开达学校征地预收款、征地款，计148，000元。2002年9月11日，国土资源局解放分局向开达学校开具土地管理专用票据，收取土地管理费34,000元。2002年9月30日，国土资源局解放分局向开达学校送达《制止非法侵占土地通知书》，责令立即停建，并限定15天内自行恢复土地原貌，听候处理。2002年3月14日，焦作市城市规划管理局作出《建设项目选址意见书》（焦规书字第08号），同意开达学校建设项目“教学楼、幼儿园”依据焦解计字【2002】8号选址田涧村南，建设规模32.82亩，保证合理用地，严格按规划实施。2002年3月15日，焦作市解放区发展计划委员会作出《关于建设开达学校小学部的批复》（焦解计字【2002】8号）�同意建设开达学校小学部，地址确定在田涧村南，解放西路北，占地面积41.25亩等，按该原则办理规划、土地、环保有关手续。2002年3月20日，焦作市城市规划管理局作出《建设用地规划许可证》【焦规地字（2002）第10号】，经审核，本用地项目（开达学校教学楼、幼儿园项目在解放西路北侧规划用地内，用地27,500平方米）符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续；于2005年11月21日同意此证延期使用。2002年9月6日，焦作市解放区人民政府，就开大学校田涧分校用地（拟选位置在解放西路北、田涧村东规划用地内，占地面积2.7,500公顷，其中农用地1.8,020公顷，建设用地0.6,857公顷，其他用地0.2,623公顷）向焦作市人民政府发文请示（解政文【2002】93号）。2006年11月1日，焦作市人民政府作出《关于焦作市解放区开达幼儿园办理划拨用地手续的批复》（焦政土字【2006】119号），同意将位于解放路北侧、开达学校南侧、豫政土委【2004】123号文件批准焦作市征收的土地0.8,325公顷划拨焦作市解放区开达幼儿园，作为开达幼儿园教育用地，该幼儿园应按照法律、法规的有关规定办理土地登记手续，严格按批准用途使用土地，未经批准，不得擅自改变土地用途，不得转让、出租和抵押。2004年9月27日，焦作市人民政府印发《关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》（焦政文【2004】154号），同意王褚乡、上白作乡19个行政村的集体土地转为国有土地，土地使用权仍归原土地使用者使用。2008年11月17日，焦作市人民政府作出《关于解放区上白作街道办事处田涧村委会办理用地手续的批复》（焦政土字【2008】20号），同意将位于解放西路北侧2.1,601公顷建设用地中的1.9,067公顷作为田涧村村民宅基地，其余0.2,534公顷作为�路用地。
另查明，国土资源局《案件受理登记表》载明受理时间为2015年9月1日。《立案呈批表》载明主管领导签批同意立案时间为2015年9月28日。《案件受理登记表》、《立案呈批表》均未载明案件来源。《案件指定承办人登记表》载明，主管机构于2015年9月29日，指定该案交由殷德魁主办，李冰、李保国、张浩杰、邱彬协办。殷德魁、李冰、李保国先后于2015年的7月23和24日、8月11日分别对王海芳、李红运进行了询问。国土资源局没有提供张浩杰、邱彬的相关行政执法证件。李冰、当事人王海芳于2015年8月13日进行了现场拍照。殷德魁、李保国、当事人王海芳于2015年11月9日进行了现场勘测。2015年8月24日，田涧村委向国土资源局解放分局出具《情况说明》，称，该分局要求其村委提供开达学校等租赁协议会议记录等相关材料，在焦作市人民检察院存放，无法�供。2015年9月11日，国土资源局解放分局作出《焦作市国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书》载明，开达学校在解放西路北侧建校（项目），占地总面积14，103平方米，根据I-49-35-19（图件）显示，其中9,075平方米为耕地用地，5,028平方米为建设用地，该宗土地13,293平方米符合土地利用总体规划，810平方米不符合土地利用总体规划。2015年12月18日，殷德魁、李冰、李保国以案件承办人身份撰写《土地违法案件调查报告》。2015年12月28日，邱彬、张浩杰以案件承办人身份撰写《违法案件调查报告》。2015年12月29日，国土资源局解放分局进行违法案件会审并形成处理意见。2015年12月30日，协办人邱彬、张浩杰“建议处罚告知呈批”并因“案件查处受阻，导致案件延期”延期下达违法案件处理决定。2016年1月13日，国土资源局向开达学校送达《行政处罚事先告知书》【焦国土资罚告字（2015）第4011号】、《行政处罚听证告知书》【焦国土资听告字（2015）第4011号】，开达学校于当日书面提出听证申请。2016年7月20日，国土资源局向开达学校送达《行政处罚听证通知书》（焦国土资听通字【2016】1号）。国土资源局先后于2016年7月的27日、28日作出《恢复听证通知书》、《延期听证通知书》，并于当月28日同时送达开达学校。前述听证通知书载明，本次听证由国土资源局政策法规科负责人朱方方担任主持人，用地科主任科员姚志民、执法科科员王赛担任听证员，国土资源局解放分局执法科科员李涛担任记录员。2016年8月22日，举行了听证，该听证笔录载明记录员为赵爱玲，该听证笔录没有听证主持人宣布听证开始，介绍听证员、记录员，宣布听证事项和事由及告知听证参加人的权利和义务的记录。2016年10月18日，国土资源局解放分局作出《焦作市国土资源违法案件占地规划认定证明书》载明，开达学校在解放西路北侧建校（项目），占地总面积14，103平方米，该宗土地符合土地利用总体规划。2015年12月29日，国土资源局解放分局以会议方式进行了审理，会审过程审理人员进行审理，未就有关问题提问，承办人员亦未解答问题和进行补充说明。2016年的11月21日，国土资源局解放分局作出《行政处罚案件法律审核意见书》（焦解国土资罚审【2016】第4013号）；23日，国土资源局作出《行政处罚案件法律审核意见书》（焦国土资罚审【2016】第4013号）；国土资源局解放分局于30日之《行政处罚案件申请延期审批表》没有主办人签名，延期理由和依据为“在听证过程中当事人不提供材料，致使听证不能正常进行，另因转让方不提供任何材料致使案件无法进行，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，申�延期查处。”2016年的12月30日，国土资源局作出《行政处罚决定书》，并于2017年1月6日送达开达学校，该决定书没有包括当事人陈述、申辩或者听证的情况。
本院认为，《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发【2014】117号）4.4规定，国土资源执法监察人员应当经过培训，考核合格，取得《国土资源执法监察证》，执法监察人员在查处国土资源违法行为过程中，应当出示《国土资源执法监察证》，向当事人或者相关人员表明身份；4.6规定，查处国土资源违法行为的基本流程为（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档。7.3规定，核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》�报国土资源主管部门负责人审批。《立案呈批表》应当载明案件来源、当事人基本情况、涉嫌违法事实、相关建议等内容。7.4规定，批准立案后，执法监察机构应当确定案件承办人员。承办人员具体组织实施案件调查取证、起草相关法律文书，提出处理意见，撰写案件调查报告等。10.1规定，承办人员提交《国土资源违法案件调查报告》后，执法监察工作机构或者国土资源主管部门应当组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理。审理人员不能为同一案件的承办人员。10.4规定，案件审理程序，（1）承办人员提交案件调查报告和证据等相关材料，并作出说明；（2）审理人员进行审理，就有关问题提问；（3）承办人员解答问题，进行补充说明；（4）审理人员形成审理意见。以会议方式审理的，应当制作《违法案件审理记录》。19.3规定，国土资源违法行�在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算。违法占有土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态。自2014年7月1日起施行的《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十六条规定，当事人拒绝调查取证，国土资源主管部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向本级人民政府或者上一级国土资源部门报告；第十八条规定，调查人员应当收集、调取与案件有关的书证等，作为国土资源行政处罚的证据；第二十九条第二款规定，《行政处罚决定书》中应当包括行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证的情况；第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外；第四十七条规定，原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》同时废止。《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）第九条规定，听证会按下列程序进行：（一）听证主持人宣布听证开始，介绍听证员、记录员，宣布听证事项和事由，告知听证参加人的权利和义务；（二）拟听证事项的经办机构提出理由、依据和有关材料和意见；（三）当事人进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据（听证会代表对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询）；（四）最后陈述；（五）听证主持人宣布听证结束。第十条第一款规定，记录员应当将听证的全部活动记入笔录。听证笔录应当载明下列事项，并由听证员和记录员签名：（一）听证事项名称；（二）听证员和记录员的姓名、职务；（三）听证参加人的基本情况；（四）听证的时间、地点；（五）听证公开情况；（六）拟听证事项的理由、依据和有关材料；（七）当事人或者听证会代表的观点、理由和依据；（八）延期、中止或者终止的说明；（九）听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况；（十）听证主持人认为的其他事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销。
综上所述，被告国土资源局行政行为违反《国土资源违法行为查处工作规程》、《国土资源听证规定》及《国土资源行政处罚办法》的相关规定，程序违法，原告开达学校要求撤销《行政处罚决定书》，理由正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政�讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告焦作市国土资源局于2016年12月30日作出的《焦作市国土资源局行政处罚决定书》焦国土资罚字【2016】4013-2号。
案件受理费50元，由被告国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 刘征安
人民陪审员 段园园
人民陪审员 芦萌萌
二〇一七年七月十日
书 记 员 马 建