江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终237号
上诉人（原审原告）程泽春,男,1974年1月22日生,汉族，住南京市江宁区。
委托代理人姚元江，南京市江宁区新纪元法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区城市管理行政执法局,住所地南京市江宁区天印大道669号。
法定代表人许守江，南京市江宁区城市管理行政执法局局长。
委托代理人徐巧林，南京市江宁区城市管理行政执法局副大队长。
委托代理人王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府,住所地南京市江宁区东山街道上元大街369号。
法定代表人祁豫玮，南京市江宁区人民政府区长。
委托代理人李哲明，南京市江宁区人民政府工作人员。
上诉人程泽春因诉被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁区城管执法局）、南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）城市管理行政决定及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1256号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年2月15日，江宁区城管执法局的执法人员对程泽春建于南京市江宁区××龙××社区××村的房屋进行了调查与勘察，查明总建筑面积771.35平方米，其中砖混结构700.3平方米，简易结构71.05平方米。江宁区城管执法局执法人员对该处建筑进行了拍照取证，并对程泽春进行了询问，程泽春明确表示房屋由其独自建设，且未办理相关手续，未领取建设工程规划许可证。同日，江宁区城管执法局向程泽春送达宁城法江通字[2017]第东012号《停止违法行为通知书》，要求程泽春停止违法行为，并对违法行为作出书面说明；还向程泽春送达了宁城法江限通字［2017］第东012号《限期整改通知书》，限程泽春七日内提供合法手续或自行拆除。2017年2月27日，江宁区城管执法局决定立案查处。2017年2月28日，江宁区城管执法局作出并向程泽春送达宁城执江限字[2017]第东012号《限期拆除告知书》，认为程泽春违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，责令程泽春自收到该告知书之日起七日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知了陈述和申辩的权利。程泽春于2017年3月1日向江宁区城管执法局提交陈述意见书，认为其建房经过行政村批准，且建房行为发生在2008年之前，江宁区城管执法局适用城乡规划法错误。江宁区城管执法局于2017年3月3日作出答复书，并于2017年3月10日送达程泽春。2017年3月17日，江宁区城管执法局作出并向程泽春送达了宁城执江限决字[2017]第东012号《限期拆除决定书》（以下简称012号《限期拆除决定书》），称经核查发现，程泽春未在规定期限内自行拆除其在南京市江宁区××龙××社区××村建设的违法建筑，且无正当理由，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，根据城乡规划法第六十四条的规定，责令程泽春自收到该决定书之日起七日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，依据城乡规划法第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，将对上述违法建筑实施强制拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。2017年5月12日，程泽春向江宁区政府申请行政复议。江宁区政府于2017年5月15日立案受理，并于2017年5月15日向江宁区城管执法局送达了行政复议答复通知书。2017年5月24日，江宁区城管执法局提交了行政复议答辩书及相关证据材料。2017年6月2日程泽春查阅了相关卷宗。2017年6月12日江宁区政府组织召开了听证，并于2017年6月30日向江宁区城管执法局进行了调查。2017年7月10日，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）项的规定，作出[2017]江宁行复第24号《行政复议决定书》（以下称24号《行政复议决定书》），并于2017年7月11日向双方当事人送达。程泽春收到后不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2013年11月2日，江宁区城管执法局作出宁城执江强拆字[2013]第城113号《强制拆除决定书》，认定南京市秦淮河河道管理处未在规定期限内自行拆除其在江宁区曹村桥以东、秦淮河以北（该单位土地权属内）搭建的违法建设，且无正当理由，违反了城乡规划法第四十一条第一款的规定，根据城乡规划法第六十八条的规定，经江宁区政府责成，决定将对上述违法建筑实施强制拆除。2013年11月2日，江宁区城管执法局向南京市秦淮河河道管理处发出宁城法江强执催字（2013）第城113号《履行行政决定催告书》。2014年2月10日，江宁区城管执法局作出《关于撤销宁城执江强拆字（2013）第城113号的决定》，撤销了上述《强制拆除决定书》。
原审法院认为，城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国法函42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作。根据苏府法函字[2002]71号《江苏省人民政府关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》第一条规定，同意南京市上报的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称南京市城管相对集中处罚办法）第五条规定：“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”因此，江宁区城管执法局作为独立的行政执法主体，具体负责本市江宁区行政辖区内的相对集中行政处罚权工作，有权对未经批准搭建临时建筑物、构筑物的行为依法进行查处。本案中，涉案建筑物位于江宁区城管执法局的管理、查处范围之内，江宁区城管执法局具有对涉案建筑物进行调查并作出行政决定的法定职权。城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。南京市城管相对集中处罚办法第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照城乡规划法等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担”。本案中，江宁区城管执法局对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，核定程泽春在南京市江宁区××龙××社区××村所建的房屋总建筑面积771.35平方米，其中砖混结构700.3平方米，简易结构71.05平方米。在程泽春未能提供相关手续并陈述未办理规划许可的情况下，江宁区城管执法局进行了立案调查，后向程泽春作出了宁城执江限字[2017]第东012号《限期拆除告知书》，告知其涉案建筑物涉嫌违法建设，拟要求程泽春自行拆除，并告知程泽春享有陈述和申辩的权利。程泽春提出申辩意见后，江宁区城管执法局作出并送达了书面答复。在程泽春未自行拆除涉案建筑的情况下，江宁区城管执法局向程泽春作出并送达012号《限期拆除决定书》，限期程泽春在收到决定书之日起7日内自行拆除，符合法律规定，并无不当。程泽春提出涉案建筑物系经过村委会领导同意建设，但程泽春未能提交证据证明涉案建筑物的建设经过具有规划许可法定职能部门的审批；程泽春的违法建设行为虽发生在城乡规划法实施前，但其违法状态一直持续至城乡规划法实施之后，江宁区城管执法局依据现行有效的城乡规划法进行处理，适用法律并无不当，故江宁区城管执法局作出012号《限期拆除决定书》符合法律规定。同时需指出，在调查程泽春涉案建筑的合法性时，未向具有管辖权的职能部门调查，虽不影响对涉案建筑合法性的认定，但亦表明江宁区城管执法局工作存在不细致之处，江宁区城管执法局在今后工作中应予以改进。根据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。江宁区政府作为江宁区城管执法局的上一级主管部门，具有对江宁区城管执法局的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。江宁区政府于2017年5月15日受理程泽春提出的复议申请，审核了江宁区城管执法局提交的答复意见及证据材料，并组织召开了听证，还向江宁区城管执法局调查了情况，于2017年7月10日作出24号《行政复议决定书》，并于次日向双方当事人进行了送达，办理程序合法。综上，江宁区城管执法局作出的012号《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。江宁区政府作出的24号《行政复议决定书》办理程序合法。程泽春要求撤销012号《限期拆除决定书》和24号《行政复议决定书》等诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程泽春的诉讼请求。案件受理费50元，由程泽春负担。
上诉人程泽春上诉称，1．一审判决认定事实不清。2．一审判决证据不足。被上诉人江宁区城管执法局提交的江宁规函[2016]325号《关于对代运才、程泽春、肖传春三户无证建设相关问题进一步明确的回复》未被一审法院作为证据采信，其作出的012号《限期拆除决定书》没有事实依据。3．被上诉人江宁区城管执法局先调查，后立案程序违法。被上诉人在立案之前，进行了案件调查取证，现场勘查，丈量测绘，房屋拍照，户籍核查，在送达《停止违法行为通知书》的同时又送达了《限期整改通知书》。在2017年2月15日全部调查终结，于2017年2月27日填报宁城执江案立字（2017）第东012号案件《立案审批表》，并于当天立案，违反《中华人民共和国行政处罚法》所规定的程序，构成了程序违法。4．上诉人程泽春于2003年建房至2017年相距16年，房屋建成后从未间断或者不间断地实施违法建设行为，不存在其行为处于持续或者继续状态。按照法律不溯及既往的原则，被上诉人执法局依据城乡规划法第六十四条对上诉人程泽春作出行政处罚，属适用法律错误。违法建筑的持续存在不代表违法行为的持续或继续，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条法的含义强调的是“违法行为”，而不是“违法建筑物”。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审；撤销012号《限期拆除决定书》及24号《行政复议决定书》。
被上诉人江宁区城管执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，1．对上诉人房屋系违法建设的认定事实清楚、证据确凿。上诉人位于南京市江宁区××龙××社区××村建设的房屋、构筑物总建筑面积为771.35平方米，未办理相关合法手续，系违法建设，在相关调查询问笔录中上诉人也明确承认涉案房屋并未办理《建设工程规划许可证》及相关合法审批手续。2．执法程序合法。江宁区城管执法局针对涉案未经规划审批的违法建设，履行了现场勘察、取证拍照、询问调查并立案等程序，制作并送达了宁城法江限通字[2017]第东012号《限期整改通知书》、宁城执江限字[2017]第东012号《限期拆除告知书》、012号《限期拆除决定书》等相关法律文书，制作及送达程序合法。3．适用法律正确。由于上诉人涉案房屋从未办理过相关合法手续，故该违法建设一直处于违法状态，城乡规划法对其当然适用，该观点在全国人大法工委办公室对住建部法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》作出了明确回复。毕竟违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。同时根据《南京市城市规划条例》第二条的规定本条例所称城市规划区即南京市行政区域，故江宁区城管执法局对上诉人的违法建设按照城乡规划法予以查处，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人江宁区政府未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称其答辩意见与一审答辩意见相同，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人程泽春提起上诉后，原审法院将涉案证据随案移送本院，经审查，原审法院对证据的审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本案中，被上诉人江宁区城管执法局根据国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和南京市城管相对集中处罚办法第三条第一款、第五条、第十五条的规定，其基于法律法规的授权而具有行使辖区内的相对集中行政处罚权工作的职权。因此，江宁区城管执法局具有作出涉案限期拆除决定的法定职权。
1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年1月1日起实施的城乡规划法均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，均必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划专管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。该指导意见第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，2017年2月15日，江宁区城管执法局的执法人员对程泽春建于南京市江宁区××龙××社区××村的房屋进行了调查与勘察，查明总建筑面积771.35平方米。江宁区城管执法局执法人员对该处建筑进行了拍照取证，并对程泽春进行了询问，程泽春明确表示房屋由其独自建设，且未办理相关手续，未领取建设工程规划许可证。同日，江宁区城管执法局向程泽春送达了宁城法江限通字［2017］第东012号《限期整改通知书》，要求程泽春七日内提供合法手续或自行拆除。2017年2月27日，江宁区城管执法局决定立案查处。2017年2月28日，江宁区城管执法局作出并向程泽春送达宁城执江限字[2017]第东012号《限期拆除告知书》，认为程泽春违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，责令程泽春自收到该告知书之日起七日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知了陈述和申辩的权利。程泽春于2017年3月1日向江宁区城管执法局提交陈述意见书。江宁区城管执法局于2017年3月3日作出答复书，并于2017年3月10日送达程泽春。据此，江宁区城管执法局认定涉案建筑物属于违法建筑，应予拆除，并适用城乡规划法对程泽春作出012号《限期拆除决定书》并向其送达，并无不当，程序亦符合法律规定。
根据行政复议法第十二条的规定，江宁区政府具有行政复议的法定职权。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被上诉人江宁区政府收到上诉人提出的行政复议申请后，于2017年5月15日予以受理并作出〔2017〕江宁行复第24号《行政复议答复通知书》，要求江宁区城管执法局在法定期限内进行答复，提交作出行政处罚决定的证据、依据和相关材料。2017年6月2日，被上诉人江宁区政府作出〔2017〕江宁行复第24号《行政复议听证通知书》，通知上诉人及江宁区城管执法局进行听证，并于2017年6月12日举行了听证。2017年7月10日，江宁区政府作出行政复议决定维持了江宁区城管执法局作出的012号《限期拆除决定书》，程序符合上述规定，实体处理亦无不当。
关于上诉人程泽春提出被上诉人江宁区城管执法局提交的《关于对代运才、程泽春、肖传春三户无证建设相关问题进一步明确的回复》未被一审法院作为证据采信，江宁区城管执法局作出的012号《限期拆除决定书》没有事实依据的上诉主张，本院经审查认为，南京市城管相对集中处罚办法第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照城乡规划法等法律法规规定查处。本案中，被上诉人江宁区城管执法局具有认定上诉人程泽春涉案房屋是否为违法建筑并进行相应查处的法定职责。南京市规划局江宁分局作出的《关于对代运才、程泽春、肖传春三户无证建设相关问题进一步明确的回复》并非是认定上诉人的涉案建筑属于违法建筑的唯一证据。上诉人的涉案建筑在建设之前未办理过相关规划手续，未取得建设工程规划许可证，上诉人程泽春在行政程序中对此事实予以认可。因此，《关于对代运才、程泽春、肖传春三户无证建设相关问题进一步明确的回复》未被一审法院作为证据采信，并不影响被上诉人江宁区城管执法局对涉案建筑是否系违法建筑的认定。上诉人程泽春认为江宁区城管执法局作出的012号《限期拆除决定书》没有事实依据的上诉主张，本院不予支持。
关于上诉人程泽春提出其涉案房屋建成后从未间断或者不间断地实施违法建设行为，不存在其行为处于持续或者继续状态。按照法律不溯及既往的原则，被上诉人江宁区城管执法局依据城乡规划法第六十四条对上诉人作出行政处罚，属适用法律错误上诉主张，本院经审查认为，根据全国人民代表大会法律工作委员会办公室法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的意见，行政处罚追溯时效应当自行为终了之日起计算。因涉案房屋一直处于违法状态，故被上诉人江宁区城管执法局对违建房屋的所有人即本案上诉人程泽春作出012号《限期拆除决定书》并不违反相关规定，故上诉人的该项上诉主张因缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。
综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程泽春负担。
本判决为终审判决。
审判长 陆俊騑
审判员 王攀峰
审判员 谢宇飞
二〇一八年六月二十日
书记员 孙 皓