浙江省仙居县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）台仙行初字第19号
原告浙江省仙居县长动机械厂（以下简称长动机械厂），住所地仙居县安洲街道垟桥路**号。
法定代表人张华文。
委托代理人高瑞强。
被告仙居县住房和城乡建设规划局（以下简称住建局），住所地仙居县城区城北西路242号。
法定代表人潘朝华。
委托代理人陈金龙。
原告长动机械厂因不服被告住建局规划其他行政行为，于2013年5月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于6月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年6月28日公开开庭进行了审理。原告长动机械厂法定代表人张华文及其委托代理人高瑞强，被告住建局的委托代理人陈金龙到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告住建局（原仙居县建设规划局）于2012年5月9日向县办事大厅各窗口单位发出仙建规（2012）40号《函》：“经我局查实，位于仙居县安洲街道垟桥路55号10间4层楼房的仙居县长动机械厂（仙居县康佳食品厂）没有办理改变房屋用途（即工业用房转为商业用房）的相关审批手续”。被告于2013年6月13日向本院提交了以下证据：1、仙建规（2012）40号《函》；2、仙居县康佳食品厂建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；3、仙政复决字（2012）8号《行政复议决定书》；4、调查询问张华文的笔录；5、陈旭、郑芳园、徐曦、朱丹阳、叶赛、李建华、李金志、俞爱民谈话笔录；6、仙居县建设规划局园区分局的说明；7、仙居县工业园区管理委员会证明；8、临时改变房屋用途审批流程；9、相关法律法规。
原告长动机械厂诉称，原告于2011年初决定在长动机械厂综合楼建酒店。同年4月10日、5月10日，经原告申请，被告分别出具二份同意原告将该楼房改为商业用房的证明。2012年5月9日，被告向仙居县人民政府办事大厅各窗口单位发出仙建规（2012）40号《函》，称长动机械厂没有办理改变房屋用途的相关审批手续。被告对同一事项在不同的时间作出相反的具体行政行为，属滥用职权。此行为导致原告至今不能办理酒店的审批手续，严重侵犯了原告的合法权益。要求撤销被告于2012年5月9日作出的仙建规（2012）40号《函》。
原告向本院提供的证据有：1、原告企业的营业执照、工商登记情况；2、2011年4月10日盖有仙居县建设规划局公章的证明；3、2011年5月10日盖有仙居县建设规划局公章的《证明》；4、仙建规（2012）40号《函》；5、工商局企业名称预先核准审核表和通知书；6、饮食业娱乐业旅馆业项目申报表；7、文广新局窗口材料接收通知书和补正通知书；8、仙居县环保局行政审批申请材料补正通知书；9、仙居县消防大队关于张华文申请信息公开的相关答复；10、仙居县城建管理监察大队收据、仙居城乡建设规划设计室规划平面图；11、仙居2003国用26-354号国有土地使用证；12、仙居县人民政府办事大厅项目联审表；13、（2013）台仙行初字第6号行政判决书、（2013）浙台行终字第82号行政裁定书。
被告住建局辩称，原告持有的2011年4月10日和5月10日两份《证明》，所盖“仙居县建设规划局”公章系仙居县建设规划局园区分局的公章，原告企业不在该分局管辖范围内。原告未提出工业用房改为商业用房的申请，原告采取不正当手段非经法定程序获取两份盖有公章的证明，并非被告作出的行政许可，也不具有被告同意原告工业用房改为商业用房的证明力。临时改变房屋用途属行政许可事项，应依申请办理，经城乡规划、国土资源主管部门批准，并按规定缴纳土地收益金。原告长动机械厂没有向被告提出过办理临时改变房屋用途的申请，被告亦未作出过相关许可决定。故根据事实作出仙建规（2012）40号《函》并无不当。请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告和原告的提供的仙建规（2012）40号《函》，证明被诉具体行政行为的存在，予以确认。被告提供的证据2和原告提供的证据10、11，双方均无异议，予以确认。证明原告长动机械厂综合楼具有国有土地使用权，使用性质为工业。原告提供的证据6饮食业娱乐业旅馆业项目申报表、证据12仙居县人民政府办事大厅项目联审表，被告无异议，予以确认。原告提供的证据1，证明原告企业的工商登记情况，被告无异议，予以确认。被告提供的证据3仙政复决字（2012）8号行政复议决定书，原告提供的证据13（2013）台仙行初字第6号行政判决书、（2013）浙台行终字第82号行政裁定书，双方均无异议，复议决定书和行政裁定书均已发生法律效力。原告提供的证据5、7、8、9与本案具体行政行为合法性无关联性，不予采纳。
根据上述予以采纳的证据和当事人的陈述，本院认定以下事实：
仙居县长动机械厂系个人独资企业，坐落仙居县安洲街道垟桥路55号长动机械厂综合楼具有国有土地使用权，使用性质为工业，无房产证。2011年5月3日，原告为在仙居县安洲街道垟桥路55号长动机械厂综合楼开办酒店，以拟开办单位仙居县百家乐大酒店的名义向仙居县人民政府办事大厅窗口提出了项目申报。2011年10月17日仙居县人民政府办事大厅受理原告长动机械厂以该厂名义申请三业项目（即申报经营餐饮、卡拉ok、住宿）审批。2011年10月26日，县办事大厅饮食业娱乐业旅馆业项目联审，对原告申报项目作退回处理。2012年5月9日，仙居县建设规划局向县办事大厅各窗口单位作出仙建规（2012）40号《函》：“经我局查实，位于仙居县安洲街道垟桥路55号10间4层楼房的仙居县长动机械厂（仙居县康佳食品厂）没有办理改变房屋用途（即工业用房转为商业用房）的相关审批手续。特此告之”。
2012年12月28日，原告长动机械厂业主张华文向仙居县人民政府申请行政复议，请求确认被告在法定期间内不履行房屋用途规划许可职责的行为违法。2013年2月22日，仙居县人民政府作出仙政复决字（2012）8号《行政复议决定书》，以未向被告提出过办理临时改变房屋用途的申请，被告不存在未在法定期限内履行房屋用途规划许可职责的行为为由，决定驳回行政复议申请。原告长动机械厂的业主张华文于2013年1月21日向本院起诉要求撤销仙建规（2012）40号《函》，本院判决后，经台州市中级人民法院审理认为长动机械厂有权以自己的名义起诉，裁定驳回张华文的起诉。原告长动机械厂于2013年5月27日向本院提起诉讼，要求撤销仙建规（2012）40号《函》。
原告提供的证据2、3盖有仙居县建设规划局公章的2011年4月10日、5月10日的两份证明，用以证明被告已经许可其综合楼改变房屋用途。其中2011年4月10日盖有仙居县建设规划局公章的《证明》载明：“兹有仙居县安洲街道垟桥路55号12间4层房屋，建筑面积2292平方米，原设计用途为浙江省仙居县长动机械厂综合楼（浙江省仙居县康佳食品厂），因厂房闲置，现暂作商业用房装修使用。特此证明”；2011年5月10日盖有仙居县建设规划局公章的《证明》载明：“兹有浙江省仙居县安洲街道垟桥路55号10间4层楼房，建筑面积2292平方米，为非违章建筑，原设计用途为浙江省仙居县长动机械厂综合楼（仙居县康佳食品厂），因厂房闲置，现改作商业用房。特此证明”。被告承认两份证明的公章是仙居县建设规划局的公章，但提出证据3、4、5、6、7认为，原告没有向被告提出过改变房屋用途申请，被告亦没有出具过原告所持有的两份证明，证明上编号为33102401073878的仙居县建设规划局的公章是仙居县建设规划局园区分局办事大厅用章，只针对仙居县经济开发区园区内企业审批之用，不适用园区外企业。园区分局所有工作人员没有盖过原告的两份证明公章。本院认为，编号为33102401073878的仙居县建设规划局的公章，即使由仙居县建设规划局园区分局管理使用，亦不能否定对外的效力。证明文件加盖了公章，如无证据证明系盗盖，视为该机关出具。
本院认为，被告住建局（原仙居县建设规划局）作为仙居县人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对房屋使用人改变房屋用途的事项具有审批权。编号为33102401073878的公章，即使由该局园区分局管理使用，亦不能否定其对外效力。原告持有的两份证明盖有仙居县建设规划局的公章，属于行政许可，未经有权机关依法定程序撤销之前，推定有效，具有存续力。被告若发现两份证明存在错误，应适用《行政许可法》第六十九条的规定，由有权机关经合法程序予以撤销，但不能作出与此前行政行为相矛盾的行政行为。仙建规（2012）40号《函》虽然表述为没有办理相关审批手续的事实，但原告持有的两份证明已经证明许可的存在，至于是否符合法定程序和法定要求则是被告应承担的管理责任。故被告于2012年5月9日作出仙建规（2012）40号函的行为违法，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第㈡项第5目的规定予以撤销。原告的诉讼请求，应予以支持。鉴于被告住建局于2013年8月14日已撤销了仙建规（2012）40号函，现已无可撤销的内容，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告仙居县住房和城乡建设规划局（原仙居县建设规划局）2012年5月9日作出仙建规（2012）40号《函》的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告仙居县住房和城乡建设规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于台州市中级人民法院。（在递交上诉状后七日内，交纳上诉案件受理费50元，逾期不交按自动撤回上诉处理。款汇：台州市财政局；开户行：台州市农行；帐号：19-900001040000225089001）
审 判 长 曹中设
人民陪审员 蒋朝旺
人民陪审员 陈建平
二〇一三年八月十六日
代理书记员 潘 征
附件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第㈡项第5目规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：㈡具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒌滥用职权的。”
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。