湖南省怀化市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）湘12民终1584号
上诉人（原审被告）：孙宪初，男，1954年10月15日出生，汉族，居民，住湖南省沅陵县。
委托诉讼代理人：周开文，湖南兴沅律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李国展，湖南兴沅律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：沅陵县经济建设投资有限公司，住所地湖南省沅陵县沅陵镇迎宾南路城南市场54号。
法定代表人：蔡兴文，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。
上诉人孙宪初因与被上诉人沅陵县经济建设投资有限公司（以下简称沅陵经投公司）房屋租赁合同纠纷一案，不服湖南省沅陵县人民法院（2016）湘1222民初183号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
孙宪初上诉请求：撤销湖南省沅陵县人民法院（2016）湘1222民初184号民事判决，依法改判；由被上诉人承担全部诉讼费用。事实和理由：（一）原审判决认定事实错误。沅陵经投公司取得房屋所有权证不合法，不能作为定案依据；沅陵县公安局两次党委会议的性质并未形成决议，系建设方单位意思表示，会议代表的个人意见对集资户并不适用，该会议记录也不具备“必须执行的内部决定”的效力，原审法院对该会议性质认定错误；原审判决认定上诉人交纳的“集资款”系预交的租金有误；上诉人与涉案房屋建设单位及被上诉人之间不存在租赁关系。（二）原审判决基本事实不清。原审判决认定案涉房屋是公安局占有和支配的国有资产，处置应当履行审批手续并需履行评估、进场交易程序是错误的。公安局以集资方式出售房屋是民事行为，集资建房经计委批准，并不违反规定。（三）原审判决适用法律错误。原审判决将被上诉人提供的权属证明作为定案依据采用属适用法律错误，将公安局党委会会议记录的内容认定为综合楼建设单位与上诉人成立租赁关系违法，将涉案综合楼全部认定为国有资产无事实和法律依据。（四）原审判决严重违反法定程序。董远福虽然中途撤回了行政起诉，但胡德友已经向沅陵县人民法院提起行政诉讼，行政案件仍未审结。本案恢复审理程序不合法。
沅陵经投公司辩称：原审判决认定沅陵经投公司对争议门面享有所有权，孙宪初是依租赁关系占有门面，事实清楚，适用法律正确。沅陵经投公司拥有争议门面的产权证，产权证合法有效，上诉人没有证据证明其具有合法产权。公安局是以提前收取租金的方式筹集建设资金，后面两次党委会议也明确了对门面是出租而不是出卖；原审法院判决程序合法。上诉人所述的行政案件不是本案中止审理的事由，一审法院恢复审理程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。
沅陵经投公司向一审人民法院起诉请求：1.判令孙宪初停止侵权，腾空门面，退还其位于沅陵镇辰州东街城东派出所一楼103号门面；2.判令对方自2016年1月1日起至实际将门面退还沅陵经投公司之日止，按每年30000元，逐年上涨10%的标准赔偿沅陵经投公司损失；3.诉讼费由对方负担。
一审法院认定：沅陵县公安局城东派出所在沅陵县城移民搬迁时即已规划并取得了划拨土地。2000年3月27日，沅陵县计委批准了沅陵县公安局城东派出所报请的修建宿舍办公楼一栋的固定资产投资计划，计划内容为修建的宿舍办公楼建筑面积1700㎡，其中宿舍面积1200㎡；总投资120万元，2000年已落实110万元，其中自筹30万元，集资80万元。2000年4月10日、11日，沅陵县公安局分别召开党委书记扩大会议、党委会，孙宪初等沅陵县公安局领导参会，会议作出决议性意见：城东派出所七间门面，以一间6万元—7万元不等的租金出租13年。2001年城东派出所综合楼施工完毕。孙宪初分别于2000年12月13日、2001年2月16日向沅陵县公安局交纳门面集资款3.5万元、2.5万元，共计6万元，并于2011年开始实际占用、使用城东派出所综合楼一楼103号门面。2005年6月，沅陵县公安局与董福远等人签订了内容基本一致的门面出租协议，约定辰州东街的七间门面租赁期间为14年，从2002年元月1日到2015年12月31日止。
2011年9月8日，沅陵县公安局以沅房权证城字第××号房屋所有权证取得了坐落于沅陵镇辰州东街（城东派出所）101、102等7套房屋的所有权。2011年8月至9月，沅陵县人民政府以沅政函【2011】92号文件、专题工作会议纪要，沅陵县政府办公室以沅政办函【2011】118号文件，决定县政府对全县行政事业单位经营性的国有资产收回统一管理，并全部变更登记到沅陵经投公司，依上述决定，2011年10月17日，沅陵县经济建设投资有限公司以沅房权证城字第××号房屋所有权证取得了坐落于沅陵镇辰州东街（城东派出所）101、102等7套房屋的所有权，同年10月25日取得了沅国用（2011）第01593号国土使用权证书，该证书载明土地用途为商业用地，使用权类型为国有出让。
2017年1月至6月，李代飘将沅陵县公安局城东派出所宿舍办公楼一楼的一间门面出租给向海棠，半年租金为12000元。2017年2月17日至2018年2月16日，毛路洁将沅陵县公安局城东派出所宿舍办公楼一楼靠近沅陵县人民医院的第二间门面出租给石进新，年租金为32000元。
一审法院认为，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，国有资产的买卖、出租、出借等使用与处置须上报同级财政部门审核批准并履行严格的程序。本案的争议焦点是：1、沅陵经投公司对争议门面是否依法享有所有权，是否是适格的诉讼主体；2、孙宪初占有争议门面的依据是租赁关系还是买卖关系。
（一）沅陵经投公司对争议门面是否依法享有所有权，沅陵经投公司是否是适格的诉讼主体。沅陵县公安局系行政机关，其所占有和支配的财产均为国有资产。根据查明的事实，沅陵县公安局城东派出所综合楼系由沅陵县公安局根据发改局的批准通知用自筹和集资二种方式筹集款项在国有划拨土地上自建而得，自建的资金来自于沅陵县公安局干警的集资及该局自筹的资金，综合楼包括办公用房、集资宿舍及争议的7间门面。综合楼在修建前沅陵县公安局召开了两次会议讨论决定了综合楼修建资金的来源及修建房屋的使用方式。所涉案的7间门面是以收取13年门面租金的方式实现“集资”意图，故该争议门面的原始产权属于沅陵县公安局，后因沅陵县人民政府的行政决定，将属于沅陵县公安局的国有资产产权变更登记到沅陵经投公司名下。现沅陵经投公司系该7间门面的不动产登记所有权人，被告未就争议门面要求确权也未提交有效证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，应承担举证不能的责任。故争议门面的所有权人为沅陵经投公司，该公司是适格的主体。
（二）孙宪初占有争议门面的依据是租赁关系还是买卖关系。沅陵县公安局城东派出所综合楼是国有资产。根据我国国有资产相关法律法规规定，国有资产的处置应当履行审批手续，未经批准不得处置，并需严格履行评估、进场交易等程序，这些规定均系效力性规定，必须遵守执行。结合沅陵县公安局内部会议决议，可见沅陵县公安局当初筹建城东派出所时就决定对门面实行的是预收13年租金进行出租，而孙宪初参加了2000年4月10日、11日沅陵县公安局召开的党委书记扩大会议、党委会议并发言，表明其明知沅陵县公安局对城东派出所综合楼一楼七间门面的真实处理意见是租赁而不是买卖。后沅陵县公安局在与董福远等人补签出租协议时将13年租期全部变更为14年，则本案争议门面的租期参照其他门面为14年、租金6万。故即使孙宪初未与沅陵县公安局签订租赁合同，但事实上形成了租赁关系，且应视为不定期租赁，对不定期租赁，当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力，故在2011年争议门面所有权人由沅陵县公安局变更为被告后，原租赁合同继续有效，且租赁期限还是不定期。沅陵县公安局2014、2015年均向孙宪初发出通知要收回门面，但此时门面的所有权人为沅陵经投公司，沅陵县公安局无权向孙宪初主张权利，故沅陵县公安局解除租赁合同的通知对孙宪初无效。即使孙宪初将门面进行转租，不是争议门面的实际占有人，因转租行为未告知原出租人沅陵县公安局及现产权所有人沅陵经投公司，对沅陵经投公司不发生效力，沅陵经投公司可以请求孙宪初履行退还门面的义务，且孙宪初未就争议门面的实际占有人进行说明，按法律规定因租赁合同产生的纠纷案件，人民法院可以通知次承租人作为第三人参加诉讼，并非要求必须通知第三人参加诉讼，故对孙宪初辩称本案漏列被告的主张法院不予支持。对于沅陵经投公司要求孙宪初从2016年1月1日起按同地段门面租金每月2500元即2016年30000元、2017年上涨10%即每月2750元的标准来赔偿损失的诉讼请求，因从2016年1月1日到沅陵经投公司起诉时即2016年3月1日原租赁合同继续有效，故孙宪初应当按原租赁合同标准即每月357元支付沅陵经投公司租金即714元；2016年3月1日沅陵经投公司起诉后孙宪初占用争议门面系侵权，沅陵经投公司有权要求孙宪初支付占用争议门面期间的租金，且沅陵经投公司提交了有效证据证明同地段门面租金情况，故法院参照同地段门面的出租价格及沅陵县城内门面整体出租情况酌情确定争议门面2016、2017年度的租金为每月2000元。
综上，沅陵经投公司要求孙宪初停止侵权，腾空门面，退还沅陵经投公司位于沅陵镇辰州东街城东派出所一楼103门面的诉讼请求合理合法，法院予以支持；沅陵经投公司要求孙宪初自2016年1月1日起至实际将门面退还沅陵经投公司之日止，按每年30000元，逐年上涨10%的标准赔偿沅陵经投公司损失的诉讼请求，法院支持2016年1月1日到2016年3月1日期间按原租赁合同标准即每月357元支付沅陵经投公司租金，2016年3月1日起至孙宪初归还门面时止按每月2000元支付门面占用费，超过每月2000元的部分法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十三条第一款、第二百一十二条、第二百一十五条、第二百二十四条第一款、第二百二十九条、第二百三十二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条及《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十六条第二款之规定,判决：一、孙宪初于判决生效后10日内腾空并退还沅陵县经济建设投资有限公司位于沅陵县沅陵镇辰州东街城东派出所综合楼一楼103号门面；二、孙宪初于本判决生效后10日内支付沅陵县经济建设投资有限公司2016年1月1日至2016年3月1日期间的租金714元；三、孙宪初于本判决生效后10日内支付沅陵县经济建设投资有限公司门面占用费，按每月2000元的标准计算，从2016年3月1日开始计算至孙宪初归还沅陵县沅陵镇辰州东街城东派出所综合楼一楼103号门面时止；四、驳回沅陵县经济建设投资有限公司其他诉讼请求。
本院经审理查明：沅陵经投公司提供的两份沅陵县公安局党委书记扩大会议记录复印件，并没有写明是哪一年召开的会议，记录中只有“4.10.下午”和“4.11”两处时间标注。按照通常理解，应为4月10日下午和4月11日。虽在会议记录前附了一页注明是2000年会议记录的复印封面，但真实性难以认定。原审法院认定为2000年的4月10日和4月11日没有明确的依据证实。其次，会议关于集资事项的记录也不一致，前一次记录的内容为“关于集资问题，七间门面，租13年，6万一间，其中第一间门面7万元。干警集资11套，450元—500元一平方。住房，城东、刑经、基层所民警顺序集资，局领导中后骨干优先。”第二次会议记录内容为“集资：门面卖13年，两头第一间6.5万～7万，其它卖6万元，共43万。先干警后外面。毛羽要一间，剩6间卖。修宿舍11套住房（城东办公470平方米，二楼一层）每套110平方米左右，每平方米450元，可以集资45万。二项集资90万左右。集资顺序，先城东后刑经、基层所骨干、领导、其它人。局领导和中层骨干优先。”故对原审判决认定“2000年4月10日、11日，沅陵县公安局分别召开党委书记扩大会议、党委会，孙宪初等沅陵县公安局领导参会，会议作出决议性意见：城东派出所七间门面，以一间6万元—7万元不等的租金出租13年”的事实不予确认，对其他查明的事实均予确认。
本院认为：本案中，沅陵县公安局于2000年经沅陵县计划委员会批准、采用自筹和集资的方式筹集资金修建城东派出所综合楼的事实属实。集资的范围包括7个门面和11套住房。对于集资的含义，双方当事人均未提供确切的依据证实。按照当时社会背景及通常理解，应当确认为出资购买房屋的含义。
沅陵经投公司提供的沅陵县公安局党委会会议记录，由于没有体现会议召开的具体年份，则有可能是集资前召开的会议，即于集资之初就将门面集资定位于租13年或卖13年,也有可能系集资款交纳后，沅陵县公安局单方变更集资含义，将门面集资定位为租13年或卖13年。如沅陵县公安局是集资款交纳后单方变更集资的含义，在没有依据证实经出资人同意的前提下，则不能产生双方合意的合同效力。
本案的集资建房，是当时历史条件下特有的事物，土地系划拨土地，房屋产权可归属于集资人，是单位依特定政策操作的结果，应当属于单位内部建房范畴。同时，事后7间门面的产权登记，也是按照政府指令性文件，将产权登记到沅陵经投公司名下，是具体行政行为调整的结果。沅陵经投公司没有确切的依据证实沅陵县公安局党委会会议将门面集资定位为租13年或卖13年的时间,是在集资款交纳前或交纳后,因此合同的基本权利义务不明确。所以本案系在政策执行和行政行为调整中产生的争议，如将本案双方争议定位为平等主体之间的民事合同权利义务争议，一方面双方对集资建房的含义没有达成一致，另一方面对于集资建房这一特定现象，也没有明确的法律法规为裁判依据。对于本案涉及的政策和具体行政行为，人民法院在民事诉讼中不能进行调整和变更。
沅陵经投公司虽然提供了一份张素英与沅陵县公安局签订的《沅陵县公安局门面出租协议》，但该协议并未涉及集资建房的权利义务。不能据此得出集资人放弃集资权利的结论。
综上所述，本案是因单位内部集资建房因约定不明而引起的产权纠纷，进而引起租赁及占房、腾房纠纷。依照《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三项“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省沅陵县人民法院（2016）湘1222民初183号民事判决；
二、驳回沅陵县经济建设投资有限公司的起诉。
沅陵县经济建设投资有限公司预交的一审案件受理费50元，孙宪初预交的二审案件受理费50元，均依法予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张义泰
审 判 员 欧晓林
审 判 员 夏英姿
二〇一八年三月十三日
法官 助理 罗雪花
代理书记员 唐 菁