安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖01行初339号
原告方友，男，1968年8月16日出生，汉族，住安徽省巢湖市。
委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人计祥，安徽金亚太律师事务所实习律师。
被告巢湖市人民政府，住所地巢湖市姥山路1号。
法定代表人张生，市长。
委托代理人陈望舒，巢湖市政府法制办工作人员。
被告巢湖市柘皋镇人民政府，住所地巢湖市柘皋镇S311省道。
法定代表人谢忠月，镇长。
委托代理人李宗，该镇工作人员。
委托代理人王玉萍，安徽焦纪明律师事务所律师。
2017年11月16日，原告方友向本院提起行政诉讼，要求确认被告作出关于巢湖市入湖小流域综合整治工程征收土地行政行为违法，并予以撤销。本院于2017年11月16日立案后，于2017年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭审理了本案。原告方友及其委托代理人苏黎明、被告巢湖市人民政府委托代理人陈望舒、被告巢湖市柘皋镇人民政府副镇长周安平作为行政机关负责人，以及委托代理人李宗、王玉萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月10日，合肥市发展和改革委员会作出《合肥市发展改革委关于巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计的批复》（合发改投资﹝2017﹞24号），批准巢湖市发展和改革委员会报送的《关于请求对巢湖市入湖小流域综合整治工作初步设计报告审查批复的请示》（巢发改综字﹝2016﹞526号），原则上同意修改后的巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计。该工程主要是对远景河和潘桥河进行河道治理，对青草河和大干河进行河道治理和污染治理。其中远景河河道治理需要征用位于远景河西侧、东起河沿至西面八米、南起孙义芝户地、北止韩家全户地的集体土地，并由巢湖市柘皋镇建和村民委员会无偿交给柘皋镇政府使用。原告方友认为其所耕种的菜地包括在该范围之内，故诉讼至本院，请求判如所请。
原告方友的诉讼请求为：一、依法确认被告作出关于巢湖市入湖小流域综合整治工程征收土地行政行为违法，并予以撤销；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告起诉的事实和理由：原告为安徽省巢湖市柘皋镇东岳行政村小井村居民。2016年10月26日，巢湖市环湖办召开关于“国开行三期一巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计对接会”并形成会议纪要。2017年1月10日，合肥市发展和改革委员会作出《合肥市发展改革委关于巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计的批复》，由巢湖市人民政府开始实施该项目工整。2017年9月，被告以巢湖市入湖小流域综合整治工整项目需要为由，陆续征收柘皋镇小井村民组远景河西侧，东起河沿至西面8米土地。原告认为此次征地行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，侵害了原告的合法权益，依法应确认征收土地行为违法，并予以撤销。理由如下：一、该土地为村民菜地，并未妨碍影响远景河的正常使用功能，被告没有必要征收该土地。二、此次征地行为未取得权力机关的批准。为维护原告的合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定诉至贵院，望依法受理并支持原告全部诉讼请求。
被告巢湖市人民政府辩称：
一、巢湖市人民政府未实施过征收行为，原告错列被告。《关于巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计的批复》是有关项目的批复，作出机关是合肥市发改委，《国开行三期一一巢湖市入湖小流城综合整治工程初步设计对接会议纪要》是关于工程设计的会议，二者均只是项目启动前期准备工作，而《征地协议书》是柘某镇制作的，不具有征收法律效力。经核实，我市目前尚未批准和启动该项目征收工作，即土地行政征收行为从未发生过。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》要求行政机关对所作的行政行为原则上负有举证的责任；但对于未作出的行政行为，则无此举证义务，原告方在起诉时应就被告行政机关作出了征收行为提供事实依据。如上，没有任何证据显示巢湖市人民政府实施了征收行为，原告明显证据不足。之所以将巢湖市人民政府列入被告，其意在规避管辖级别之目的。对此类情形应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：错列被告且拒绝变更的”。错列被告不仅包括单一被告不适格，也包括多列被告。
二、巢湖市人民政府作为行政诉讼主体不适格。理由为：（一）涉案土地为集体建设用地。经国土资源部门核查，涉案土地位于柘皋镇建和行政村乱葬岗（小地名），该处地类标识为202，即集体建设用地，原告不是该集体建设用地的使用权人，也不可能提供集体建设用地使用权证。（二）原告对涉案土地无承包经营权。经调查收集方友户《农村土地（耕地）承包合同》及《农村土地承包经营权登记簿》，该户3.22亩，相关承包土地信息清晰、明确，不包括涉案土地。而涉案土地面积、四至与合同及经营权证记载面积、位置不一致。我们有理由认为，原告对于涉案土地并无合法的承包经营权，即使存在实际耕种的事实，其耕种也无任何法律依据，不受法律保护。（三）原告主张诉请，其主体不适格。如前所述，原告对涉案土地并无合法权益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“行政行为侵犯其合法权益”的要求。如认为行政行为存在主体、内容、程序上的违法，应以投诉、举报、检举等方式提出，现提出行政诉讼，其主体不适格。
三、关于柘皋镇《征地协议书》的性质。柘皋镇于2017年9月和有关人员签订了《征地协议书》。该协议书仅是柘皋镇政府为尽快开始整治工程，同时稳定、化解矛盾，对地上存在的农作物予以一定补偿而已。因柘皋镇尚不具有征收职权，该行为仅具有民事法律关系特征，如有异议，当事人仅得以提起确认合同无效之诉。另一方面，如果认定其为征收行为，则确实存在以下问题：一是存在对地类、权属调查不清，存在认识错误，即协议建立在误认为有关人员具有承包经营权的基础上；二是对征收主体把握有误，即乡镇无权作为征收主体的情况下，使用了征地有关文书；三是补偿对象有误。作此理解下，《征地协议书》则属无效行政行为，不排除由柘皋镇主张包括方友在内的人员返还所谓补偿款。
综上，原告的诉请明显缺乏事实和法律依据，恳请人民法院充分考虑，依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告巢湖市柘皋镇人民政府辩称：
一、本案的基本事实情况。涉案土地旁的远景河是柘皋镇乃至巢湖市的防汛重点部位，也是重要行洪通道，历年来汛情严重时，由于防汛通道不畅，致使沙石等防汛物资不能上提，巡提工作不能及时有效开展，阻水设施无作业段面，不仅加大了溃堤的风险，更是严重威胁到周边群众的生命安危。2017年1月，经合肥市发改委批复同意，巢湖市开始实施对包括远景河在内的入湖小流城综合整治工程，并由答辩人负责具体实施辖区内远景河流域的整治工作。2017年9月，为了配合远景河整治这项利国利民的工程，经答辩人与建和村委会协商，在不改变土地所有权现状的前提下，建和村委会愿意将远景河沿岸8米宽的土地交由答辩人无偿使用。该处土地虽然原本所有权和使用权并未发包或者以其他王何合法形式转移给任何人，但是一直被部分村民非法占用作为菜地，在答辩人因整治工程开始使用土地过程中，遇到了非法实际占用人的阻扰，为了排除阻碍、尽快开始整治工程，也为了维护稳定、钝化矛盾，答辩人采取了按照土地征收的标准支付一定数额的补偿费用的方式，以换取非法占用人对整治工作的理解和支持，并签订了所谓的《征地协议书》，明确了涉案土地现交由答辩人使用，村民今后不得再以任何理由进行干扰。
二、本案实际未发生原告所诉的“土地行政征收”事实。1.涉案土地至目前为止，仍为建和村委会的集体所有土地，土地属性并未由集体土地转变为国有土地，未发生原告所诉的“土地行政征收”的事实，答辩人作为乡镇一级政府，未实施也无权实施“土地行政征收”的行政行为。2.答辨人与原告等人的签订的《征地协议书》中，虽然使用了“征地”一词，但该处土地至今仍然保持土地所有权的原状即集体所有，只是土地实际使用人发生了变化。协议书中出现的“征地”一词，仅仅是答辩人采取了按照土地征收的标准支付一定数额的补偿费用的方式，以换取非法占用人对整治工作的理解和支持，同意将非法占用的土地交由答辩人用于远景河流域的整治工作的通俗表述。
三、原告并非上述争议土地的合法权利人，更不是所谓“行政征收”行为的相对人，无权对答辩入提起诉讼。原告既不是涉案土地的所有人，也不是合法使用权人，原告在上述土地上没有任何合法权益。答辩人也并未实施行政征收行为，甚至即使政府实施行政征收行为，原告个人显然也不是行政相对人，因此原告主体资格不适格。
综上所述，原告不仅诉讼主体资格不适格，而且其诉请的所谓“行政征收”行为也根本未发生，恳请人民法院在查明案件事实的基础上，依法驳回原告的起诉。
经审理查明，2017年1月10日，合肥市发展和改革委员会作出《合肥市发展改革委关于巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计的批复》（合发改投资﹝2017﹞24号），批准巢湖市发展和改革委员会报送的《关于请求对巢湖市入湖小流域综合整治工作初步设计报告审查批复的请示》（巢发改综字﹝2016﹞526号），原则上同意修改后的巢湖市入湖小流域综合整治工程初步设计。该工程主要是对远景河和潘桥河进行河道治理，对青草河和大干河进行河道治理和污染治理。其中远景河河道治理需要征用位于远景河西侧、东起河沿至西面八米、南起孙义芝户地、北止韩家全户地的集体土地，并由巢湖市柘皋镇建和村民委员会无偿交给柘皋镇政府使用。2017年9月9日，原告方友与被告巢湖市柘皋镇人民政府签订《征地协议书》一份，原告方系由其妻子方洪文签字并按手印。后原告方友认为两被告作出的关于巢湖市入湖小流域综合整治工程征收土地的行政行为违法，故诉讼至本院，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼的提起必须满足基本的前置条件为：一是行政机关或者行政机关工作人员实施行政行为；二是公民、法人或者其他组织所享有的合法权益受到前述行政行为的侵害。结合本案，原告方友并无证据证明被告巢湖市人民政府对原告方友实施了行政征收行为。经本院依法释明后，原告方友拒绝撤销对被告巢湖市人民政府的起诉。故根据依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
驳回原告方友的起诉。
案件受理费人民币50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 李琦
代理审判员 潘攀
代理审判员 张俊
二〇一八年三月二十日
书 记 员 程文
附本判决适用的相关法律依据：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。
（三）错列被告且拒绝变更的。
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的。
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的。
（六）重复起诉的。
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的。
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。