湖北省洪湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1083行初7号
原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司，住所地：诸暨市山下湖镇西斗门村。
法定代表人陈海军，系该公司总经理。
委托代理人孙升阳，浙江永大律师事务所律师。
被告洪湖市渔政船检港监管理局，住所地：洪湖市新洪路188号。
法定代表人何太平，系该局局长。
委托代理人刘卫东，湖北兴湖律师事务所律师。
第三人陈志永，男，1972年1月8日出生，汉族，诸暨市人，住浙江省诸暨市，系诸暨市千足珍珠养殖有限公司洪湖养殖场负责人。
原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司与被告洪湖市渔政船检港监管理局渔政行政处理一案，向本院提起诉讼。本院依法立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人陈志永参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人孙升阳到庭参加诉讼，被告洪湖市渔政船检港监管理局副局长蒋爱平作为负责人到庭参加诉讼，委托代理人刘卫东到庭参加诉讼，第三人陈志永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告洪湖市渔政船检港监管理局于2017年4月1�作出鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》，认为原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司在洪湖围堤内从事淡水珍珠养殖的行为，违反了《湖北省湖泊保护条例》第四十条、《湖北省水污染防治条例》第二十二条的规定，依据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条第三款及《湖北省水污染防治条例》第七十六条之规定，对陈志永作出责令公司在2017年4月28日以前改正下列违法行为：责令原告公司委托代表人陈志永及其螺山珍珠养殖场负责人自接到本责令整改通知书之日起全面停止珍珠养殖行为；公司必须在本通知规定时间以前全面予以拆除洪湖市袁家湾村、重阳树村、伍家窑村及皇堤宫村4个村场3496亩珍珠养殖水域的养殖设施；逾期不改正的，本机关将按《湖北省水污染防治条例》第七十六条第二款“逾期不拆除的，由农（渔）业主管部门依法确定有关单位代为拆除，所需费用由违法行为人承担，并处1万元以上5万元以下罚款”进行处理。
原告诉称，2007年元月20日，元月25日及2009年元月10日，因发展珍珠养殖业需要，分别向洪湖市袁家湾村、重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村承包鱼塘。合同签订后，原告依约向各个村委会支付承包款，并投入大量资金发展珍珠养殖业，地方政府对原告的经济贡献给予了充分认可和支持。
2017年4月1日，被告向原告发出《责令改正通知书》一份，载明：由于原告的珍珠养殖行为违反了《湖北省湖泊保护条例》第四十条、《湖北省水污染防治条例》第二十二条之规定，依照鄂农函[2016]272号文件之规定，责令原告于2017年4月28日以前，全面拆除洪湖市袁家湾村、重阳树村、伍家窑村及皇堤宫村珍珠养殖水域5651亩的养殖珍珠蚌及养殖珍珠设施及其用具。
根据上述事实，原告认为，�先，该份《通知书》的发送系行政强制措施，其设定需遵循法定原则(即原则上由法律设定)，被告却根据地方性法规《湖北省水污染防治条例》第二十二条、《湖北省湖泊保护条例》第四十条以及鄂农函[2016]272号政府文件，向原告发送《责令改正通知书》，显属适用法律错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第十条之规定：行政强制措施由法律设定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施；另据《立法法》的规定，《湖北省水污染防治条例》系地方性法规，其无权设定除“查封场所、设施或财物；扣押财物”外的行政强制措施。因此，《湖北省水污染防治条例》第二十二条及《湖北省湖泊保护条例》第四十条本身就存在立法瑕疵，被告却据此作出了行政强制措施，显然是违反法律规定的；其次，被告不具备相应的行政行为实施资格，其无权向原告发送通知书。根据《行政强制法》第十七条的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，即行政强制措施的实施主体必须法定，但是相关法律法规并未授予被告实施上述行政行为的权力。因此，被告不是作出该通知的适格行政主体。
再次，被告作出的行政行为程序违法。根据《行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵循法定程序，包括但不限于向行政机关负责人报告并批准、由两名以上行政执法人员实施、通知当事人到场、告知当事人依法享有的权利、救济途径、听取陈述和申辩以及制作现场笔录等。但是本案中，被告在未告知原告相关的权利、未听取原告的陈述和申辩、未制作现场笔录的前提下，径直向原告发送了《责令改正通知书》�显然违反了法定程序，系程序违法。
最后，原告在低湖田养殖珍珠行为是合法的养殖行为，并不存在违法之处，被告认定原告的养殖行为违法，缺乏法律及事实依据。第一，原告占有、使用涉案低鱼塘是基于原告与上述村委会之间的承包合同，而该合同真实有效，故原告作为涉案鱼塘的合法承包人，有权对其进行开发、利用，发展珍珠养殖行业。第二，法律、行政法规并未规定禁止在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠。而事实上，根据《渔业法》第十条之规定，国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂发展养殖业。珍珠养殖作为水产养殖的一部分，受到《渔业法》这部全国性法律的保护和鼓励，其发展得到了市场的认可及国家的支持。第三，《湖北省湖泊保护条例》及《湖北省水污染防治条例》出台的目的�旨在防治污染，保护湖泊生态环境，故适用上述条款认定珍珠养殖行为违法的前提是珍珠养殖造成了环境污染，即被告应当查清原告的养殖行为造成了环境污染。结合相关法律规定，行政机关在执法前必须调查取证、查清事实。换言之，被告应就珍珠养殖行为的违法性进行调查取证，在有证据证明原告的行为造成了环境污染的前提下，方能对原告作出相应的行政行为，而不能在未进行调查取证的情况下就认定原告的养殖行为违法。本案中，被告并未提供实质证据证明原告的养殖行为违反了《中华人民共和国环境保护法》，造成重大河道污染，原告亦从未收到当地环保部门对涉案养殖场抽检的检测结果超出国家养殖标准的通知及依据，故其认定珍珠养殖行为违法缺乏事实依据。第四，原告养殖珍珠采用的是封闭式的科学养殖方式，养殖水体、水质符合《国家渔业养�标准》。因此，被告以原告养殖珍珠行为违法为由要求原告于2017年4月28日前自行拆除合法养殖设施，缺乏法律及行政法规依据。综上所述，根据相关法律规定，被告作出的《责令改正通知书》无论从实体上还是程序上均属违法，应予撤销。为此，原告向法院提起诉讼，请求依法判令撤销被告作出的鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》；并由被告承担本案诉讼费用。
原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司向本院提交如下证据：
证据1、鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》及附件，证明被告以原告的珍珠养殖行为违反《湖北省湖泊保护条例》第四十条及《湖北省水污染防治条例》第二十二条之规定，依据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条及《湖北省水污染防治条例》第七十六条之规定，向原告送达《责令改正通知书》，责令原告停止珍珠养殖，拆除涉案珍珠养殖设施，逾期不改正，将按照《湖北省水污染防治条例》第七十六条之规定，代为拆除的事实；从该份告知书的行文可以证明权利义务承受主体系原告，原告为本案的适格主体；该份告知书并未列明被告要求原告限期拆除的法律依据，适用法律错误，《湖北省水污染防治条例》第七十六条第二款不能作为被告代为强制拆除的依据；附件系政府内部文件，不能作为被告的执法依据。
证据2、承包合同，证明2007年元月20日、元月25日及2009年元月l0日，原告因发展珍珠养殖业需要，向洪湖市袁家湾村、重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村承包鱼塘，承包期限分别至2018年、2019年的事实。
证据3、授权委托书，证明原告授权陈志永为湖北洪湖养殖场的负责人，处理养殖场的一切事务，包括订立上述承包合同。
证据4、洪湖市环境保护局行政强制执行催告书，证明洪湖市环境保护局确认原告系涉案湖面的实际经营者，并对原告投肥养殖珍珠的行为作出行政处罚的事实。
证据5、《省人民政府关于荆州市洪湖××自然保护区管理局开展相对集中行政处罚权工作的批复》，证明渔政管理、船检港监管理方面的法律、法规规定的行政处罚权由湿地局实施，渔政局无相应的法定职权。
被告洪湖市渔政船检港监管理局辩称，被告作出行政行为相对人是陈志永个人，而非原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司，被告于2016年9月20日给陈志永下达《责令改正通知书》，2016年11月8日、11月25日下达整改复查意见书，2016年12月12日下达《责令改正通知书》都是针对陈志永个人送达以上文书，故行政相对人是自然人陈志永，而非原告法人单位。同时，承包螺山镇重阳树村、伍家窑村、皇堤宫村等水域养殖珍�合同中的承包人均是陈志永个人，而非原告法人单位，故被告也只能针对陈志永这个实际承包水域养殖珍珠自然人实施行政行为，而不能针对毫无联系的原告实施行政行为，陈志永是被告行政行为相对人，所以，原告不具有主体资格。
责令改正通知书不是行政强制措施，而是一种行政行为。原告诉称，被告送达的《责令改正通知书》系行政强制措施，故而存在适用法律错误、程序违法等等。行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，而责令改正既不是行政处罚，也不是行政强制措施，它是一种对特定行政相对人作出的行政命令，责令改正是以行政命令的形式，要求当事人纠正或停止违法行为，不具有直接强制性。结合本案，被告正是以责令改正书面通知形式，命令陈志永纠正和停止养殖珍珠的违法行为。
被告作出的责令�正行政行为，适用法律正确，程序合法，应予以维持。行政机关作出责令改正行政行为应满足以下四个条件：作出责令改正的主体是行政机关或法律、法规授权的组织；责令改正的对象是违法行为人，即违法的公民、法人或其他组织；责令改正的作出以行政相对人违法为前提；责令改正是行政主体依据法律法规规章或职权作出。由于陈志永在洪湖市4个养殖场大面积养殖珍珠，从2016年9月被告即依法开始责令陈志永改正和纠正养殖珍珠行为，即拆除养殖珍珠设施，陈志永也主动开始逐渐拆除珍珠养殖设施，退还养殖水域，但进展缓慢。被告在整改复查现场检查过程中再次向陈志永下达《责令改正通知书》，命令其尽快纠正和停止养殖珍珠违法行为，但陈志永没有全面拆除珍珠养殖设施，为此，被告第三次下达《责令改正通知书》，督促陈志永加快珍珠设施拆除进度。在上述实施行政行为过程中，被告均是两名以上工作人员表明身份，到现场检查听取当事人陈述并制作现场笔录，该笔录及《责令改正通知书》均由陈志永本人及其委托的人员签名，整个行政执法过程程序合法，被告经《湖北省水污染防治条例》、《湖北省湖泊保护条例》这两部地方性法规授权，对陈志永养殖珍珠违法行为，依据《湖北省水污染防治条例》第七十六条、《湖北省湖泊保护条例》第六十一条的规定，下达《责令改正通知书》，责令改正这一行政行为适用法律正确，程序合法，应予维持。
被告洪湖市渔政船检港监管理局向本院提交如下证据：
证据1、被告事业单位法人证书，证明被告主体资格。
证据2、鄂洪渔责改[2016]237号《责令改正通知书》，证明被告要求陈志永汇报情况并进行改正。
证据3、2016年12月12日整改复查现场检查笔录，证明被告对陈志永在伍家窑村养殖珍珠水域检查情况。
证据4、2017年1月5日整改复查现场检查笔录，证明被告再次对陈志永在伍家窑村养殖珍珠水域检查情况。
证据5、2017年3月28日陈光亮询问笔录，证明被告向珍珠养殖场的工作人员调查情况。
证据6、2017年3月29日黄本新询问笔录，证明被告向珍珠养殖场的工作人员调查情况。
证据7、鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》，证明被告依法作出要求原告拆除养殖设施的行政行为。
证据8、送达回证，证明鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》已依法送达。
证据9、2017年4月1日陈光亮现场检查笔录，证明被告向珍珠养殖场工作人员核实伍家窑村拆除面积及养殖密度。
证据10、2017年4月1日陈光亮现场检查笔录，证明被告向珍珠养殖�工作人员核实袁家湾村珍珠养殖情况。
证据11、2017年4月1日陈光亮现场检查笔录，证明被告向珍珠养殖场工作人员检查重阳树村的珍珠养殖水域情况。
证据12、2017年4月1日陈光亮现场检查笔录，证明被告向珍珠养殖场工作人员检查皇堤宫村的珍珠养殖水域情况。
证据13、2017年4月26日陈志永现场检查笔录，证明被告向陈志永复查珍珠养殖水域拆除情况。
证据14、2017年4月26日陈光亮询问笔录，证明被告督促检查珍珠养殖拆除情况。
证据15、《湖北省水污染防治条例》第二十二条、第七十六条，证明被告作出《责令改正通知书》适用的法律依据。
第三人陈志永的陈述意见与原告诉状中意见一致，未向法庭提交证据。
经庭审质证，原告及第三人对被告提交的证据1无异议。
被告对原告提交的证据1真实性无异议，内容予以认可，认为被告在《责令改正通知书》中称原告与陈志永系委托关系，属于工作人员的笔误造成；被告适用地方性法规作出行政行为，适用法律正确。证据2的承包人是陈志永，不是本案原告，原告不具备诉讼主体资格。证据3由原告自行出具，真实性无法印证，如陈志永是洪湖养殖场负责人，应该在工商部门办理工商登记，无法达到证明目的。证据4与本案无关联性。证据5真实性无异议，但对原告取得该证据的来源有异议，且政府的批复不能改变法律赋予的法定职权。
第三人对原告提交的证据1、2、3、4、5均无异议。
原告及第三人对被告提交的证据1无异议。证据2真实性、合法性、关联性、证明目的有异议，被告认为《责令改正通知书》的行政相对人为陈志永，但该通知书由陈光亮签收，未送达本人。《渔业法》和《环境保护法》均未规定珍珠及其养殖设施系违法行为需要被拆除，适用法律错误不能达到证明目的。证据3、4真实性有异议，两份笔录均由陈光亮签收，不能达到证明目的。证据5、6真实性无法确认，该组证据与被告作出《责令改正通知书》无关联性，不能达到证明目的。证据7真实性无异议，该份通知书适用法律错误，合法性有异议，被告方自认陈志永是原告公司的代理人，原告具有诉讼主体资格。证据8真实性无法确认。证据9、10、11、12真实性有异议，关联性及其证明目的有异议，该证据均由陈光亮签收，并非由被告确定的行政相对人陈志永签收，不能达到证明目的。证据13、14系被告在作出本案被诉行政行为之后形成，与本案无关联性。证据15真实性无异议，关联性及其证明目的有异议，责令改正通知书是行政强制措施，法律依据中并无限期拆除的法律条文，不能达到证明目的。
本院对上述证据认证如下：经质证，原告及第三人对被告提交的证据1无异议，本院予以采信。
对于原告提交证据1的内容与本案具有关联性，可以达到被告依据地方性法规作出行政行为的证明目的，本院予以采信；对于其它证明目的将结合其它证据进行认定。证据2、3、4相互印证，且被告在作出《责令改正通知书》时已自认原告与陈志永系委托关系，本院予以采信。证据5由省政府根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，决定由荆州市洪湖××自然保护区管理局行使相对集中行政处罚权，其中包括渔政管理、船检港监管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，该证据由原告在另一诉讼中取得，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
对于被告提交的证据2、8的真实性予以认可，被告作出行政行为的�对人为陈志永，在未经陈志永授权的情况下，直接将通知书送达给他人，不能达到证明目的，本院不予采信。证据3、4、9、10、11、12系被告对洪湖螺山养殖场的现场拆除情况予以记录的现场检查笔录，由在场人陈光亮在笔录上签字，可以达到证明目的，本院予以采信。证据5、6系被告在调查过程中向原告洪湖珍珠养殖场工作人员的询问笔录，与本案具有关联性，予以采信。证据7的内容可以达到被告的证明目的，与本案具有关联性，本院予以采信。证据13、14由被告在作出行政行为后收集形成，不能作为认定被诉行政行为合法的依据，本院不予采信。证据15与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，第三人陈志永分别于2007年3月20日、2008年元月20日、2008年元月25日、2009年1月10日与洪湖市袁家湾村村民委员会、洪湖市伍家窑村村民委员会、洪湖市重阳树�村民委员会、洪湖市皇堤宫村村民委员会签订《鱼池承包合同》，合同约定承包期限分别为2007年2月28日至2016年2月底、2008年元月20日至2018年元月19日、2008年元月20日至2018年元月19日、2009年1月20日至2019年1月20日。合同签订后，原告在承包范围内从事珍珠养殖。2013年4月30日，原告出具授权委托书，授权陈志永为原告公司驻湖北洪湖养殖场负责人，委托其处理湖北洪湖养殖场的一切事务。2016年12月12日，被告对陈志永负责的珍珠养殖场进行现场检查，并下达鄂洪渔责改[2016]237号《责令改正通知书》，由养殖场工作人员陈光亮签收。2017年3月28日、29日，被告向洪湖珍珠养殖场工作人员陈光亮、黄本新询问珍珠养殖设施的拆除进展情况。2017年4月1日，被告对原告洪湖珍珠养殖场拆除情况进行复查，认定原告在洪湖围堤内从事淡水珍珠养殖的行为违反《湖北省湖泊保护条例》第四十条及《湖北省水污染防治条例》第二十二条的规定，根据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条及《湖北省水污染防治条例》第七十六条的规定，对陈志永作出鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》，责令公司在2017年4月28日以前改正下列违法行为：责令原告公司委托代表人陈志永及其螺山珍珠养殖场负责人自接到本责令整改通知书之日起全面停止珍珠养殖行为；公司必须在本通知规定时间以前全面予以拆除洪湖市袁家湾村、重阳树村、伍家窑村及皇堤宫村4个村场3496亩珍珠养殖水域的养殖设施；逾期不改正的，将按《湖北省水污染防治条例》第七十六条第二款“逾期不拆除的，由农（渔）业主管部门依法确定有关单位代为拆除，所需费用由违法行为人承担，并处1万元以上5万元以下罚款”进行处理。为此，原告提起诉讼，以前述诉讼请求诉至本院。
另查明，2006年11月17日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于荆州市洪湖××自然保护区管理局开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2006]186号）中规定，在洪湖××自然保护区范围内，关于渔政管理、船检港监管理等5个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，由荆州市洪湖××自然保护区管理局行使相对集中行政处罚权。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈志永系原告授权为驻湖北洪湖养殖场负责人，负责在洪湖市珍珠养殖场的一切事务。虽然承包合同由陈志永签订，但原告出具的委托书承认陈志永系经其委托而行使权利这一事实，陈志永系代表公司从事珍珠养殖，被告以陈志永为行政相对人作出行政行为�原告与本案被诉行政行为存在利害关系，原告具有诉讼主体资格，对于被告认为原告不是行政行为相对人不具备行政诉讼主体资格的主张，本院不予支持。同时认为，被告依据《湖北省水污染防治条例》第七十六条、《湖北省湖泊保护条例》第六十一条规定，认为其具有对珍珠养殖违法行为作出行政行为的法定职责。2006年11月17日，湖北省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）的有关规定，对荆州市洪湖××自然保护区管理局开展相对集中行政处罚权工作作出批复，该局在洪湖××自然保护区范围内享有渔政管理、船检港监管理等5个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对于批复中所列行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使相关行政处罚权。被告认定原告在洪湖�堤内养殖珍珠违法，按照地方性法规对原告作出行政处罚，但原告的养殖区域属于洪湖××自然保护区范围，其按照地方性法规具有的行政处罚权现由荆州市洪湖××自然保护区管理局行使权力。故，被告作出的行政行为系超越法定职权的行为。另，被告在《责令改正通知书》中承认原告与陈志永系委托关系，而以委托代理人陈志永为行政相对人作出《责令改正通知书》，被告确定的行政相对人错误。综上，原告主张撤销被告作出鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告洪湖市渔政船检港监管理局于2017年4月1日作出的鄂洪渔责改[2017]010号《责令改正通知书》。
本案案件受理费50元，由被告洪湖市渔政船检港监管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。
上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30。开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行，上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李庆华
审 判 员 彭 娟
人民陪审员 杨明海
二〇一七年十一月六日
书 记 员 张 婷