黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黑01民终249号
上诉人（原审原告）郑宪富，现住哈尔滨市呼兰区。
委托代理人王燕静，北京市中尚律师事务所律师。
委托代理人刘桂芹，北京市中尚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨水务投资集团有限公司。住所地哈尔滨市松北区松北大道139号。
法定代表人赵玉甫，该公司董事长。
委托代理人赵伟，现住哈尔滨市南岗区。
被上诉人（原审被告）中国水利水电第一工程局有限公司。住所地吉林省长春市绿园区锦西路933号。
法定代表人徐银林，该公司总经理。
委托代理人赵丹，现住长春市绿园区。
被上诉人（原审被告）中水东北勘测设计研究有限责任公司。住所地吉林省长春市工农大路800号。
法定代表人金正浩，该公司董事长。
委托代理人董大伟，现住长春市。
被上诉人（原审被告）水利部松辽水利委员会。住所地吉林省长春市朝阳区解放大路4188号。
法定代表人党连文，该委会主任。
委托代理人吴国松，现住吉林省长春市朝阳区。
被上诉人（原审被告）黑龙江省松花江航运枢纽建设管理中心。住所地哈尔滨市道外区江畔路116号。
法定代表人张清明，该公司主任。
委托代理人仇大龙，现住哈尔滨市道外区。
上诉人郑宪富因与被上诉人哈尔滨水务投资集团有限公司（以下简称哈水投）、被上诉人中国水利水电第一工程局有限公司（以下简称第一水电）、被上诉人中水东北勘测设计研究有限责任公司（以下简称中水东北）、被上诉人水利部松辽水利委员会（以下简称松辽水委会）、被上诉人黑龙江省松花江航运枢纽建设管理中心（以下简称松航枢纽）物权保护纠纷一案，不服黑龙江省哈尔滨市呼兰区人民法院（2015）呼民一民初字第228号民事判决，向本院提起上诉。本院受理此案后，依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人郑宪富及其委托代理人王燕静、刘桂芹，被上诉人哈水投的委托代理人赵伟、被上诉人第一水电的委托代理人赵丹、被上诉人中水东北的委托代理人董大伟、被上诉松辽水委会的委托代理人吴国松、被上诉人松航枢纽建设管理中心的委托代理人仇大龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：郑宪富系呼兰区腰堡镇兰河村东岗屯村民，承包经营本村的土地，拥有土地承包经营证书。证书记载：颁发日期为1998年1月1日，承包期限30年、劳动力承包田8.1亩、堤外水田地0.63亩，证书上印有呼兰县腰堡镇东岗村民委员会的公章。2007年由于大顶子山航电枢纽工程建设，松花江水位提高，致使原告承包经营的土地被江水淹没。郑宪富承包的土地系国有行洪滩地，哈尔滨市政府考虑到农民开荒种地的实际，参照永久性征地补偿每亩5200元的标准，按照其损失面积对其进行补偿，郑宪富不同意补偿标准及金额，未与相关部门签订补偿协议。
大顶子山航电枢纽工程是黑龙江省重点工程建设项目，该工程由中水东北为主，与其他设计单位共同承担规划设计任务，黑龙江省交通运输厅负责组织实施。第一水电为该工程的施工单位，松航枢纽负责枢纽工程的运行管理工作。大顶子山航电枢纽工程水库淹没区的补偿资金由黑龙江省、哈尔滨市各承担50%。
郑宪富在原审诉称：郑宪富系哈尔滨市呼兰区腰堡镇兰河村东岗屯村民，承包经营本村集体土地（呼兰河畔东至东大岗，西至西瓦窑，南至放马场，北至大坝）8.73亩。当地政府主管部门为郑宪富办理了30年不变的土地承包经营权证书，至今仍在承包期间内。2007年7月，因松花江大顶子山航电枢纽工程建设，松花江水位提高，致使郑宪富等村民的农民集体土地及地上附着物—青苗、树木、大棚、灌溉系统以及农机器具等被水淹没，郑宪富至今无法耕种。大顶子山航电枢纽工程的参建单位及管理单位，依法应当承担相应的民事责任。故诉至法院，请求：1、哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽排除妨碍，将位于呼兰河畔东至东大岗，西至西瓦窑，南至放马场，北至大坝范围内郑宪富4.5亩土地恢复原状。2、诉讼费用由哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽承担。
哈水投在一审辩称：哈水投认为郑宪富诉讼主体有误，郑宪富已在《起诉状》的“事实和理由”中写明：“2007年7月，因松花江大顶子山航电工程建设，致使郑宪富地上附着物被水淹没”。哈水投成立于2008年12月19日，与事实发生时期不符，且哈水投既非大顶子山航电枢纽工程的参建单位，亦非管理单位，故哈水投不应承担任何与之相关的法律责任。
第一水电在一审辩称：1、郑宪富的诉求与第一水电无关，第一水电不是适格诉讼主体，只是施工单位，根据国信中（2004）（19）022号中标通知书的约定，第一水电的中标工程范围是“左岸一期围堰、土坝、翼墙、混凝土过渡坝段、左岸混凝土拌合系统。”第一水电在施工过程中完全按照建筑工程质量、安全标准进行施工，且施工项目现已交付使用。2、《施工合同》专用条款4.4已明确约定“发包人负责办理工地范围内的征地和移民，向承包人提供施工用地，提供的用地范围和期限在签订协议书时商定。”3、第一水电完全按照《施工合同》中的工程量清单汇总表和施工图纸进行施工。综上所述，郑宪富主张的诉求与第一水电无关，第一水电不予认可。
中水东北在一审辩称，中水东北不应承担法律责任，1、中水东北在本案中负责设计任务，且设计已经过批复，2003年6月9日中水东北与松花江大顶子山航电枢纽筹建指挥部签订了“松花江大顶子山航电枢纽工程可行性研究和初步设计合同”，合同内容包含“建设征地与移民安置规划设计工作”。2005年5月20日，中水东北与松花江大顶子山航电枢纽筹建指挥部签订了“松花江大顶子山航电枢纽工程招标设计、施工图设计阶段的勘察设计合同”，合同内容不包括“建设征地与移民安置规划设计及相关内容”。2、黑龙江省人民政府与哈尔滨市人民政府已经明确了大顶子山航电枢纽工程水库淹没范围内的各类土地补偿标准、补偿费用及相关的处理意见，根据该处理意见，中水东北不承担法律责任。故中水东北不应承担此案的民事责任，郑宪富对中水东北的主张应予以驳回。
松辽水委会在一审辩称，1、郑宪富起诉状所述内容与事实不符。郑宪富在起诉状中称“作为大顶子山航电枢纽工程的参建单位及管理单位依法应当承担相应的民事责任”。松辽水委会既不是该工程的参建单位，也不是管理单位，郑宪富称松辽水委会是工程的参建单位或管理单位，没有事实依据。2、郑宪富的诉讼请求于法无据。松辽水委会并未侵占或损毁郑宪富的不动产或动产，郑宪富要求松辽水委会承担排除妨碍、恢复原状的民事责任，没有法律依据。请求：驳回郑宪富的诉请，诉讼费用由郑宪富承担。
松航枢纽在一审辩称，松航枢纽认为本案诉讼主体有误，松航枢纽不应承担相应的民事责任，根据省政府2004年4月9日第13次专题会议纪要和省政府2010年11月23日第38次专题会议纪要精神，大顶子山枢纽工程涉及的淹没问题全部由哈尔滨市负责解决，本案诉讼事由为大顶子山枢纽工程淹没问题，松航枢纽只负责枢纽的运行管理工作，不具有负责大顶子山枢纽工程淹没问题的职责和权限，故松航枢纽不应成为诉讼主体，也不应承担相应民事责任。
原审判决认为：郑宪富以自己承包的土地未经批准征收为国有，主张哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽应当承担相应的民事责任，郑宪富的土地位于国有行洪滩内，土地性质本身即为国有，并非集体所有，其拥有的只是使用权，郑宪富的上述诉讼主张，不符合客观事实，不予支持；郑宪富没有证据证实哈水投、松辽水委会与涉案土地淹没的损害后果存在因果关系，其要求哈水投、松辽水委会承担民事侵权责任的请求，不予支持；大顶子山航电枢纽工程经过合法审批，履行了工程建设用地征用相关手续，中水东北只是该工程的设计单位，第一水电系该工程的施工单位，松航枢纽系该工程的管理单位，中水东北、第一水电、松航枢纽系合法履行工程的设计、施工和管理，基于该工程有合法的审批手续，施工行为合法，郑宪富主张上述中水东北、第一水电、松航枢纽承担民事侵权责任的请求，不予支持；由于大顶子山航电枢纽工程的施工，松花江水位升高淹没郑宪富承包地已是客观事实，没有恢复原状的可能，郑宪富主张排除妨碍、恢复原状的诉讼请求，客观上无法实现，不予支持。
原审法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》第二条之规定判决：驳回郑宪富的诉讼请求。案件受理费100元，由郑宪富负担。
郑宪富不服一审法院判决，向本院提起上诉称：郑宪富系哈尔滨市呼兰区腰堡镇兰河村东岗屯村民，承包经营本村集体土地（呼兰河畔东至东大岗，西至西瓦窑，南至放马场，北至大坝）8.73亩。当地政府主管部门为郑宪富颁发了30年不变的土地承包经营权证书，至今仍在承包期内。2007年7月，因松花江大顶子山航电枢纽工程建设，松花江水位提高，致使郑宪富等村民的农民集体土地及地上附着物—青苗、树木、大棚、灌溉系统以及农机器具等被水淹没，郑宪富至今无法耕种。哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽作为大顶子山航电枢纽工程的参建单位及管理单位，应当承担相应的民事侵权责任。理由如下：一、郑宪富承包的土地属于农民集体土地，一审法院将郑宪富承包地认定为国有行洪滩地是错误的。郑宪富所在村集体具有土地证，郑宪富承包的土地在上述土地证范围之内，当地政府主管部门依法为郑宪富颁发了30年不变的农村土地承包经营权证书，至今仍在承包期内，涉案土地属于农村集体土地，郑宪富享有承包经营权。根据《土地权属争议调查处理办法》，土地权属争议应当由人民政府下达土地权属争议调查处理决定，一审法院对涉案土地的权属问题无法认定。本案中，当地政府部门对兰河村以及郑宪富所颁发的土地承包经营权证对涉案土地的权属已经做出认定，且郑宪富在一审过程中也向法院提交了土地证及土地承包经营权证的相关证据，一审法院在没有任何事实依据及职权的情况下认定郑宪富的承包地属于国有行洪滩地是错误的。一审法院查明事实相互矛盾，经一审法院审理查明，郑宪富系兰河村东岗屯村民，承包经营本村的土地，拥有承包经营权证书，承包期限为30年。该事实说明郑宪富所承包的是村农民集体享有使用权的土地。而一审法院又在判决书中认定，郑宪富承包的土地系国有行洪滩地，该表述明显与之前查明的事实相互矛盾。二、郑宪富对涉案土地享有承包经营权，因哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽侵权行为致使郑宪富承包经营权受到侵害，五被上诉人应当承担相应民事责任。根据一审法院查明的事实，郑宪富对涉案土地享有使用权。2007年，大顶子山航年枢纽工程建设使水位提高，导致郑宪富承包经营的土地被江水淹没。中水东北作为该工程的设计单位，第一水电作为该工程的施工单位，松航枢纽作为该工程的管理单位，履行了工程的设计、施工和管理职责。由于大顶子山航年枢纽工程的施工，松花江水位升高淹没郑宪富承包地已是客观事实。哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽履行建设大顶子山航电枢纽的行为致使郑宪富的土地承包经营权受到侵害，侵权行为与侵害结果存在法律上的利害关系。大顶子山航电枢纽工程是否具有合法的审批手续、施工行为是否合法与造成郑宪富土地被淹没的侵权结果并无直接法律上的利害关系。哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽应当承担民事责任。一审法院认定郑宪富对涉案土地享有承包经营权，在郑宪富承包经营权受到侵害的情况下，对郑宪富要求被上诉人对涉案土地排除妨碍、恢复原状的请求不予支持是错误的。三、涉案土地具达到可耕种状态的可能，一审法院认定事实错误。涉案土地虽被淹没，但只要采取相应的措施复耕，郑宪富的土地能够达到可耕种的状态，一审法院认定事实错误。四、黑龙江省人民政府、哈尔滨市人民政府的会议纪要不能作为大顶子山航电枢纽工程水库淹没区补偿资金应当由黑龙江省人民政府、哈尔滨市人民政府承担的依据，本案属于民事侵权案件，应当由侵权行为人承担责任。黑龙江省人民政府、哈尔滨市人民政府的会议纪要指明，涉案土地的淹没问题由省政府、市政府另行解决。从民事角度来讲，郑宪富与哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽之间所形成的是侵权之债。该会议纪要与郑宪富不具有法律上的利害关系，属于是政府的单方行为，仅仅是省政府及市政府与哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽即参建单位的约定，是其对被上诉人的承诺，其实质是对侵权债务的转移，根据民法通则的相关规定，债务转移，需经债权人同意。郑宪富作为该侵权之债的债权人，不同意债务转移，省政府及市政府会议纪要关于对淹没问题的处理对郑宪富不发生法律效力。从行政角度来讲，省政府、市政府的会议纪要只是政府内部进行的会议，对外不发生法律效力。省政府及市政府对外并没有以政府规章等规范性法律文件的形式发布淹没区问题的处理规定。故本案仍属于侵权之债诉讼。且根据土地管理法及土地管理法实施条例的相关规定，县级人民政府及土地管理部门负责组织实施征地。省政府、市政府作为补偿主体的前提是土地被依法征收为国有，在土地未征收的情况下，省政府、市政府作为政府部门，无权对侵权案件进行相关补偿。该会议纪要违反土地管理法等上位法的规定。根据大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的规定，大顶子山航电枢纽工程作为大中型水利水电工程，对淹没区范围内的土地，应当依法编制移民安置大纲和移民安置规划，报相关部门审批后，按照经批准的移民安置规划对郑宪富进行土地、货币安置，省政府及市政府会议纪要中关于淹没区补偿问题由省政府部门解决违反大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的规定，剥夺了发展改革部门的审批权限。如果按照省政府及市政府会议纪要的规定，对郑宪富被征收土地进行补偿，将规避国务院关于征收土地的审批权限，违反土地管理法第43条，任何单位和个人进行建设必须使用国有土地的强制性规定。故省政府、市政府的会议纪要不能作为大顶子山航电枢纽工程水库淹没区补偿资金应当由黑龙江省人民政府、哈尔滨市人民政府承担的依据。故请求：1、撤销一审判决；2、请求直接改判哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽排除妨碍，将郑宪富位于呼兰河畔东至东大岗，西至西瓦窑，南至放马场，北至大坝的承包地恢复原状；3、诉讼费用由哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽承担。
哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽针对郑宪富的上诉请求辩称：同意一审判决，请求维持原判。
二审期间，双方当事人均未提供新的证据。
二审经审理查明，综合一审郑宪富举证村集体土地证情况，郑宪富被淹没土地应当为集体所有土地，一审判决认定郑宪富承包地为国有行洪滩地无事实依据，故认定有误，本院予以纠正。二审对一审认定的其他案件事实予以认定。
本案争议焦点在于哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽作为诉讼主体是否适格，以及郑宪富被淹没土地应否恢复原状。
本院认为，关于哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽作为诉讼主体是否适格问题，由于双方对于郑宪福土地系因大顶子山航电枢纽工程建设，松花江水位提高而被江水淹没这一事实无异议，故造成土地被淹没的侵权原因系大顶子山航电枢纽工程建设，而该工程的建设系属于政府因公共利益需要而产生的具体行政行为，该工程施工建设的审批规划等均系行政行为，非一般民事主体产生的民事行为，故对于郑宪富从本案淹没土地的事实中分离行政属性单独要求哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽承担民事责任的主张，本院不予支持。
另外，该工程的受益方应为哈尔滨市全体市民乃至整个松花江流域居民，而非具体的个人或部门单位。民事侵权的构成要件为行为违法、损害事实存在、违法行为与损害事实之间存在因果关系、侵权人具有过错，根据《中华人民共和国侵权责任法》第六条：“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”可见，只有在法律明确规定的情况下才适用过错推定责任和无过错责任，而民事法律对于行政行为导致侵权问题并无明确规定，故郑宪富从民事角度要求哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽进行赔偿应自行举证证明哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽对淹没郑宪富土地具有过错，综合两审庭审，郑宪富并未举证证明五哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽具有过错，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”之规定，应视为郑宪富举证不能，本院对郑宪富关于五哈水投、第一水电、中水东北、松辽水委会、松航枢纽系本案适格诉讼主体的主张，不予支持。
关于郑宪富被淹没土地应否恢复原状的问题，本院认为，按照一般社会常识，要将被淹没土地恢复原状，需重新设计大顶子山航电枢纽工程，重新规划航道，重新建设施工，将土地恢复原状的成本已远远超过郑宪富的损失，恢复原状已不具有实际意义，相关政府部门也并非不予相应的赔偿，郑宪富仍有救济途径。郑宪富虽上诉称采取相应措施可以复耕，却并未举证说明复耕的具体办法和相应成本，应认定为其举证不能。且郑宪富土地恢复耕种的主张，将导致松花江流域发生改变，或更改航道而危及整个松花江流域的公共安全，故郑宪富关于恢复耕地原状的主张不符合《中华人民共和国民法通则》第七条：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序”之规定，故对于郑宪富的该项请求，本院不予支持。
关于郑宪富对黑龙江省人民政府剥夺相关部门权力更改土地性质以及黑龙江省人民政府会议纪要是否能作为赔偿主体依据的主张，本院认为以上问题属于行政法律范畴，因郑宪富已在诉讼中将整个案件的行政性质分离，依据处分原则，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”之规定，本院在民事法律案件范围内对该主张，不予以审查和认定。
综上，一审判决认定事实部分有误，但适用法律正确，裁判结果正确。依照《中华人民共和国侵权责任法》第六条，《中华人民共和国民法通则》第七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款、第一百七十条第（二）项，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费100元，由郑宪富承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘松江
审判员 安红霞
审判员 张惟光
二〇一六年四月二日
书记员 徐 翀