浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行终字第23号
上诉人（原审原告）沈新伟。
被上诉人（原审被告）金华市国土资源局，住所地金华市双龙南街818号。
法定代表人楼东江。
委托代理人严伟明。
委托代理人汪奇波。
原审第三人金华市金大罐业有限公司，住所地金华市金东区澧浦镇功能区。
法定代表人李素芳。
委托代理人章汝招。
沈新伟诉金华市国土资源局不履行土地行政管理法定职责一案，不服金东区人民法院（2013）金东行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月26日公开开庭审理了本案。上诉人沈新伟，被上诉人金华市国土资源局的委托代理人严伟明、汪奇波，原审第三人金华市金大罐业有限公司的委托代理人章汝招到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年11月30日，第三人金大罐业有限公司经协议出让取得了位于金华市金东区澧浦镇功能区的工业用地，土地证号金市（两区）国用（2007）第7－**号，地号7－46－0－2，使用权面积17512.2平方米，终止日期为2056年12月30日。该土地证的宗地图中记载其四至为东西是待出让土地、北为金佛公路、南为金义南线。2012年，因被征集体土地所有权人金华市金东区澧浦镇洪村村提出北面红线内围墙距离其村的金佛公路太近，经澧浦镇人民政府协调，由第三人拆除北面红线内围墙向南退出三米，失去面积从南面补足。但金市（两区）国用（2007）第7－52号土地证的记载并没有改变。原告沈新伟系澧浦镇洪村村村民，“下足田”地块由其承包经营，该地现位于第三人金华市金大罐业有限公司的东北角，共有土地面积1.2亩。原告自述其中有1004平方米在未被合法征收的情况下被第三人占用，现在第三人北面围墙内有942.12平方米，围墙外有61.88平方米。为此，自2008年4月起原告多次向被告金华市国土资源局等以信访的形式，要求对第三人金华市金大罐业有限公司的用地情况进行监督检查并予以处罚，并将第三人非法占用原告的土地退还原告。金华市国土资源局金东分局曾以信访回复的方式于2008年5月5日、2008年10月21日、2011年9月20日、2011年9月28日作出了回应。但上述四份信访回复均未对原告的位于“下足田”的土地是否被依法征收的情况作出说明。金华市国土资源局还于2012年6月8日对第三人以非法占用土地为由下达了金土资（金东）罚（2012）32号行政处罚决定书。2012年10月18日，金华市国土资源局又以金土资（金东）撤罚字（2012）第1号行政处罚决定书法定程序错误为由撤销了对第三人金华市金大罐业有限公司下达的金土资（金东）罚（2012）32号行政处罚决定书。至本案原告起诉前被告未对原告作出其他答复。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”。《浙江省土地监察条例》第八条规定“土地管理部门履行土地监察职责，按国家有关规定行使检查权、调查权、制止权、行政处罚（处理）权和行政处分建议权”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。根据上述规定，原告沈新伟拥有对“下足田”土地的承包经营权和使用收益权，在是否被合法征收不明的情况下且上述土地被第三人金华市金大罐业有限公司占用，为维护自己的合法权益要求被告履行职责是其合法权利。被告虽对原告的请求进行了回应，但其四份答（回）复均未涉及原告的“下足田”地块是否已被依法征收、征收面积及相关的征收依据的明示，并对第三人金大罐业有限公司使用的由被告金华市土地资源管理局登记的金市（两区）国用（2007）第7－52号土地证在征收为国有土地程序中的合法性向原告给予充分的说明。被告具有依法履行上述法定职责的义务。综上，原审法院认为原告沈新伟要求被告对第三人的行为是否侵犯其合法权益并履行其相应的法定职责要求合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款、第（三）款、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、责令被告金华市国土资源局于本判决书生效之日起十五日内针对原告沈新伟的“下足田”土地的征收情况作出答复。二、驳回原告沈新伟的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告金华市国土资源局负担。
上诉人沈新伟上诉称：一审法院在未查清本案基本事实的情况下作出一审判决错误，应在原判基础上加判被上诉人履行对原审第三人违法占地进行查处的法定职责，并对原审第三人处以相应的行政处罚。理由：1、上诉人未履行其法定职责系行政不作为。上诉人承包经营位于金华市金东区澧浦镇洪村村下足田地块。2007年9月，原审第三人少批多征擅自占用上诉人的承包地进行建设，依据《中华人民共和国土地管理法》，金华市国土资源局依法对其具有进行管理、查处等法定职责。但本中被上诉人对原审第三人非法占用土地所作出金土资（金东）罚（2011）32号行政处罚决定书后，因处罚程序不当撤销了该行政处罚，但又未及时作出新的具体行政行为，故对此长期不作出处罚行为的做法显然属于行政不作为。2、一审法院程序错误。应在查清本案的事实后作出判决，以避免造成累诉。根据一审法院查明的事实及作出的判决，明确了上诉人系涉案下足田的承包经营者，其合法承包的土地被金华市金大罐业有限公司占用。法院在庭审过程中就应查清涉案土地是否已经被依法征收，已经征收过的就应直接判令被上诉人依法履行法律职责。3、被上诉人对原审第三人非法占用土地行为作出行政处罚决定后，因程序不当决定撤销该行处罚。这说明原审第三人是存在非法占用上诉人承包土地行为的，被诉人应及时作出新的行政处罚。综上，请求二审法院在原判决的基础上，判决被上诉人限期履行对原审第三人违法占地行为进行查处的法定职责，支持上诉人一审的全部诉讼请求。
被上诉人金华市国土资源局答辩称：上诉人认为被上诉人金华市国土资源局没有依法履行法定职责，属于行政不作为的主张是不正确的。被上诉人针对原审第三人非法占用土地的行为作出过相应处罚。2012年1月17日被上诉人根据上诉人信访内容对原审第三人所涉地块开展的调查并立案查处，2012年5月31日向原审第三人的法定代表人章汝招送达了国土行政处罚告知书，6月8日送达了行政处罚决定书。后因被上诉人作出处罚决定存在程序错误，依法撤销，并在之后对原审第三人的涉嫌违法占用土地的行为重新进行了大量的调查处理等工作，因此被上诉人已经依法履行了法定职责。针对上诉人提出的第二、三个理由，被上诉人也认为原审法院认定事实不清，但因已经超过了上诉期限，故没有提出上诉。
原审第三人金华市金大罐业有限公司答辩称：上诉人所述与事实不符，原审第三人是经过镇政府、金华市国土资源局批准并于2001年11月30日取得土地使用证的，土地证上面积有1000多平方，但由于离村道比较近，经政府协调往南退了3米，因此原审第三人的土地平方实际上是不足的，上诉人认为原审第三人违法侵占土地没有法律依据的。上诉人认为金华市国土资源局金东分局行政不作为也不是事实，当时情况是原审第三人的地块向南退了3米，但后面还有征用土地，当时因各企业绿化，为安全起见原审第三人在河道上安装了防护隔栏，国土局因防护隔栏内围入的土地超出了红线范围就以侵占土地为由进行处罚，原审第三人是不服的，并向金华市人民政府提出了行政复议，复议后国土局撤销了对原审第三人的行政处罚。因此国土局对原审第三人的处罚是错误的，对上诉人和原审第三人都不公平。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。在二审庭审中，上诉人沈新伟与被上诉人金华市国土资源局均认可被上诉人对上诉人作出信访答复以后，上诉人至今一直在向被上诉人反映原审第三人金华市金大罐业有限公司违法占用上诉人土地并要求查处等情况。被上诉人作出金土资（金东）撤罚字（2012）第1号撤销行政处罚决定书后，对原审第三人的用地情况正在重新进行调查的过程当中。被上诉人并未针对原审第三人用地的监察情况向上诉人作出明确答复。
本院认为，结合上诉人沈新伟的起诉状及二审审理中所明确的诉讼请求来看，本案争议的焦点主要是被上诉人金华市国土资源局是否履行了对原审第三人金华市金大罐业有限公司的用地行为进行监察的法定职责。上诉人认为原审第三人存在违法占用上诉人承包地的行为，向被上诉人反映该情况并要求查处，属于要求行政机关保护其财产权法定职责的行为。被上诉人曾以信访答复形式多次予以回复，但本案中的四份信访答复从形式和实质上看均不具有是否已经履行相应法定职责的内容。被上诉人于2012年6月8日针对原审第三人的非法占用土地行为作出了金土资（金东）罚（2012）32号行政处罚决定，而后又于2012年10月18日以程序错误为由，撤销了上述处罚，但被上诉人并未明确该处罚是否是基于上诉人的举报或控告而作出的，且也未就处罚情况向上诉人明确告知。根据被上诉人的陈述，其在撤销原处罚后对原审第三人的用地行为重新进行了立案调查，已在履行法定职责之中，但至今没有结论，属不适当延迟履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）的规定，行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，应判决其在一定期限内履行。本案被上诉人金华市国土资源局依法具有履行对原审第三人用地情况进行监察的法定职责，而其未及时履行，上诉人沈新伟要求被上诉人依法履行上述法定职责的请求于法有据，应予支持。原审判决认为被上诉人具有向上诉人说明其在“下足田”承包地的征收情况的法定职责，该认定与上诉人的诉讼请求不符，应予撤销。综上，原判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销金东区人民法院（2013）金东行初字第12号行政判决。
二、判令被上诉人金华市国土资源局于判决生效之日起60日内对原审第三人金华市金大罐业有限公司是否存在非法占用土地情况履行监察的法定职责。
三、驳回上诉人沈新伟的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人金华市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 亮
审 判 员 单晓剑
代理审判员 钟雪丹
二〇一四年四月二十八日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行终字第23号行政判决书
适用法律条文具体内容
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
2．《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。