贵州省福泉市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔2702行初1号公益诉讼人贵州省凯里市人民检察院，住所地，凯里市迎宾大道，统一社会信用代码：115226010097554181。法定代表人徐德华，该院检察长。委托代理人杨春燕、徐成勇，系该院工作人员。被告贵州省凯里市国土资源和规划管理局（不动产登记局），住所地，凯里市行政中心东楼二楼，统一社会信用代码：11522601009755450C。法定代表人龙森，该局局长。委托代理人秦金碧、兰银龙，贵州兄弟律师事务所律师。公益诉讼人贵州省凯里市人民检察院（以下简称“凯里市检察院”）诉被告贵州省凯里市国土资源和规划管理局（以下简称“凯里市国土局”）怠于履行行政管理一案，本院受理后，依法向被告送达了诉状副本、应诉通知书等应诉材料，并于2017年2月16日公开开庭进行了审理，公益诉讼人委托代理人杨春燕、徐成勇，被告凯里市国土局行政负责人徐业海及委托代理人秦金碧、兰银龙到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。公益诉讼人凯里市检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中，发现凯里市王家寨煤矿、峡谷岩煤矿涉嫌非法开采，后经公益诉讼人实地走访确认凯里市王家寨煤矿、峡谷岩煤矿在采矿许可证过期后仍进行煤矿开采活动。公益诉讼人于2016年9月9日向被告发出检查建议书，督促被告履行工作职责，严厉打击查处非法开采煤矿的违法行为；加强对被破坏煤矿资源的恢复治理，促使受损生态环境资源得以有效恢复。被告虽作出回复，并在王家寨煤矿、峡谷岩煤矿张贴《责令停止违法行为通知书》，但并未采取其他有效措施全面履行法定职责。经公益诉讼人回访发现，王家寨煤矿、峡谷岩煤矿仍未停止煤矿开采行为，国家利益和社会利益受到持续损害。公益诉讼人认为根据《中华人民共和国矿产资源法》、《贵州省矿产资源管理条例》、《贵州省矿产资源监督检查条例》的相关规定，凯里市国土资源局对本行政区域内开采资源开采负有法定的监管职责，有权对无开采许可证开采矿产资源的行为作出行政处罚。另根据《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于严厉打击非法开采资源行为的通知》和《凯里市人民政府办公室关于印发凯里市国土资源局（不动产登记局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》相关规定，更加具体明确了凯里市国土局在矿产资源监管方面的职责。凯里市国土局作为矿产资源监督管理行政主管部门，对王家寨煤矿、峡谷岩煤矿在采矿许可证过期后仍进行煤矿开采的行为未依法履行监管职责，公益诉讼人向凯里市国土局发出检查建议直至其回复期间，该局除在现场张贴《责令停止违法行为通知书》外，未采取相关法律法规规定的处罚方式对两煤矿进行处罚，致使非法开采行为仍在持续，国家和社会公共利益持续受到损害。为督促行政机关依法履行职责，保护煤矿资源，维护国家和社会公共利益，提起公益诉讼，请求依法判决：1、确认被告怠于履行煤矿资源监管职责的行为违法；2、判令被告依法履行煤矿资源监管法定职责。被告凯里市国土局辩称，1、本案涉及的王家寨煤矿、峡谷岩煤矿系煤炭资源整合和煤炭企业兼并重组中涉及的煤矿，根据凯府办函[2016]368号文件的规定，煤矿兼并重组期间的整顿关闭工作及非法生产的查处由凯里市工信局负责，并不是国土局，故国土局不存在怠于履行煤矿资源监管职责的违法行为；2、兼并重组保留的煤矿，采矿许可证到期根据省煤矿企业兼并重组工作领导小组专题会议纪要的要求，可延期至2017年底，且在办理转让手续时视为有效，王家寨煤矿、峡谷岩煤矿并非无证煤矿；3、被告接到检察建议函后，已责令王家寨煤矿、峡谷岩煤矿停止开采，并根据属地管辖原则通知当地政府进行监管，当地镇政府上报凯里市人民政府后，市政府已成立联合整治小组对王家寨煤矿、峡谷岩煤矿进行整治，违法行为现已消除。综上，公益诉讼人对被告的起诉，理据不足，应驳回其诉讼请求。公益诉讼人在举证期限内提供以下证据及被告质证意见：第一组：贵州省人民检察院关于对提请凯里市人民检察院拟对凯里市国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示及批复；2、凯里市人民检察院统一社会信用代码；3、全国人大关于授权最高检在部分地区开展关于诉讼试点工作的决定；4、黔检院文件《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》的通知，证实最高检经全国人大授权，在部分省份开展公益诉讼试点工作，贵州省作为试点省份之一，凯里市检察院提起公益诉讼经过省高检批复同意，证明公益诉讼人的诉讼主体资格，同时证明行政机关不履行法定职责时，检察机关可以向人民法院提起公益诉讼。被告对该组证据无异议。第二组：1、凯里市人民政府公告，2、省办公厅、省委办公厅关于严厉打击非法开采矿产资源行为的通知；3、市人民政府关于研究煤矿井下抽水维护有关事宜的专题会议纪要；4、市人民政府关于凯里市国土资源和规划管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知；5、矿产资源法、矿产资源法实施细则、贵州省矿产资源管理条例。证明本案被告是适格被告。被告质证对该组证据真实性无异议，但认为本案涉及的两个煤矿是兼并重组期间保留的矿井，采矿许可证可延期至2017年底，两个煤矿不属于无证开采，按照国家煤矿整合的相关政策和凯里市人民政府的相关规定，涉及煤矿整合期间的煤矿非法生产监管部门是工信局，不是被告。第三组证据：1、检察建议书及送达回证，证明公益诉讼人起诉前，履行了相关程序。被告质证对真实性无异议，但提出被告不是煤矿整合期间的监管部门，向被告发出检察建议书错误，虽然错误，但被告也履行了一些基本职责。第四组证据：1、王家寨煤矿、峡谷岩煤矿采矿许可证；2、关于对凯里市凯鑫有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复；3、凯里市关于煤矿兼并重组工作有关情况说明；4、市人民政府关于印发凯里市环境联运执行协作机制工作方案的通知；5、关于开展煤矿资源领域环保联动执法活动的通知；6、非法采煤现场视频及照片；7、凯里市环保局现场检查笔录及询问笔录；8、关于对存在重大事故隐患的六家煤矿停止电力供应的函；9、责令停止违法行为通知书；10、煤矿用电记录。证明被告不履行监管职责，导致两处煤矿长期开采，国家资源流失。被告质证对该组证据的真实性均无异议，但对证明的内容提出异议，认为本案涉及的两个煤矿是兼并重组煤矿，采矿证有效期至2017年底，不属于无证开采。按照方案涉案两处煤矿关闭的是矿权，矿井仍然保留，应适用国家对兼并重组煤矿的过渡性规定和特殊规定，此期间擅自进行开采的，由有关部门管理，按照属地原则是由当地乡镇管辖，监管责任不在被告。第五组证据：1、凯里市国土局责令停止违法行为通知书；2、凯里市煤矿联合整治工作签到册及检查表；3、涉案两处煤矿非法采煤现场视频及照片；4、凯里市检察院调查笔录；5、凯里市环保局现场检查笔录及询问笔录；6、调查笔录；7、非法采煤视频及照片；8、凯里市环保局现场检查笔录及询问笔录；9、煤矿用电记录。证明检察建议书发出后，涉案两处煤矿仍然继续开采。被告质证对真实性无异议，但认为监管职责不在被告，应由工信局监管。第六组证据：凯府发[2016]30号市人民政府办公室关于印发凯里市工业和信息局主要职责内设机构和人员编制的通知、黔府办发[2013]60文件、凯安办发[2015]3号文件，上述证据证实了整合期间矿权到期即无证开采的监管职责在被告，同时证明打击无证开采的职责也是被告。被告质证对真实性无异议，但提出本案涉及的两个煤矿不是无证开采，也不属于无证开采，两个煤矿是整合煤矿，整合期间煤矿是不能开采的，整合期间煤矿的非法生产监管职责不在被告。被告在举证期限内提供以下证据及公益诉讼人质证意见：1、凯府办发[2016]47号文件，证明原凯里市国土资源局已更名为凯里市国土资源和规划管理局（不动产登记局）。公益诉讼人质证无异议；2、黔煤兼并重组办[2014]89文件，证明王家寨煤矿和峡谷岩煤矿属兼并重组煤矿。公益诉讼人质证无异议，该组证据说明了本案涉及的两处煤矿属兼并重组煤矿，于2014年底关闭，兼并后不再保留。3、凯府办函黔煤兼并重组办[2014]368号文件，证明兼并整合煤矿的整顿关闭工作和非法生产查处系凯里市工信局职责，不是被告职责。公益诉讼人质证对真实性无异议，但提出该组证据安排的是安全生产工作，不是研究无证开采工作，非法开采与无证开采不同，无证开采查处权归被告。4、黔煤兼并重组专议（2015）4号总第14号会议纪要、（2016）6号总第16号会议纪要、（2016）26次总第115号会议纪要，证实兼并重组保留的煤矿采矿许可证到期后根据省煤矿企业兼并重组工作领导小组专题会议纪要，可延期至2017年底，且在办理转让手续时视为有效，王家寨煤矿、峡谷岩煤矿并非无证煤矿。公益诉讼人质证对真实性、合法性无异议，但提出会议纪要针对的是保留煤矿，本案涉及的两处煤矿是关闭煤矿，并且需要当事人提出申请，省能源局批准方能延期，本案涉及的两处煤矿不符合上述规定的条件。5、调查报告、责令停止违法行为通知书、照片，证实被告收到检察建议后，在职责分工范围内向涉案煤矿下达了责令停止违法行为通知书，并按属地原则通知当地政府查处，并将情况汇报给了原告。公益诉讼人质证对合法性无异议，但提出涉案煤矿正在非法生产，且被告下达停产通知书，如像被告说的没有处罚权，那就是超越职权。同时根据矿产资源法的规定，对本案涉案煤矿的查处权是在被告。6、大风洞府呈（2016）150号文件、凯里市人民政府办公室公文处理签、凯里市煤矿联合整治工作签到册××××市煤矿联合整治检查表，证实被告接到原告建议后，已责令两家煤矿停止开采，并根据属地原则通知当地政府进行查处，当地镇政府上报市政府后，市政府已成立联合整治小组，对两家煤矿进行检查，检查后责令工信局对涉案煤矿非法生产行为进行查处，查处部门不是被告。现违法行为已消除。公益诉讼人质证对真实性、合法性无异议，但对证明内容有异议，一煤矿兼并重组期间涉及部门众多，乡镇政府履行职责不能免除被告的职责，被告对煤矿的监管职责是法定职责，乡镇政府履职不是被告免责条款；二工信局作为查处主体，无法律依据。7、黔委厅字（2009）84号文件，证实对煤矿非法开采按照属地管理原则由当地政府负责组织力量取缔。公益诉讼人质证对真实性、合法性无异议，提出对煤矿非法开采当地政府有职责，但国土部门作为法律赋予的职责也应履行，两者不矛盾，且乡镇无处罚权，处罚权在国土部门。8、（2016）176号文件，证实已通知涉案煤矿办理延期手续。公益诉讼人质证对真实性无异议，证明涉案两处煤矿是无证开采，未办理相关手续。9、安委办（2007）《关于进一步规范煤矿资源整合工作的通知》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，上述规定本案涉及的情形由县级以上人民政府负责，本案涉及的两个煤矿监管和处罚的主体不是被告。公益诉讼人质证对真实性无异议，但刚好证明了公益诉讼人的观点，该组证据是在兼并重组前，且是关于安全工作，不涉及煤矿兼并重组期间打击无证开采归何部门，文件里提到的职责分工是安全方面的职责分工。无证开采职责还是在国土局。10、《国务院关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的通知》、《煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法（试行）》，证实市政府在查处两处煤矿时已指定由工信局负责，且违法行为已消除。公益诉讼人质证对真实性无异议，提出发文机关是安全管理局，研究是安全生产，不涉及无证开采，不能作为被告的免责事由。经审理查明，2014年10月17日，贵州省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室、贵州省能源局作出黔煤兼并重组办[2014]89号文件《关于对凯里市凯鑫煤业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》同意凯里市凯鑫煤业有限公司煤矿兼并重组主体企业实施方案，根据该批复凯鑫煤业公司参与兼并重组煤矿20处，兼并重组后保留煤矿8处，自愿关闭煤矿（矿权）10处。批复明确了兼并重组保留凯里市凯鑫煤业有限公司贵定县窑上乡仰崇煤矿，关闭凯里市大风洞乡王家寨煤矿（矿权）、兼并重组凯里市凯鑫煤业有限公司天柱县社学乡长团半井煤矿，关闭凯里市大风洞峡谷岩煤矿（矿权），据此王家寨煤矿、峡谷岩煤矿明确为关闭煤矿。王家寨煤矿采矿许可证至2014年1月到期，峡谷岩煤矿采矿许可证至2015年2月到期。到期后王家寨煤矿、峡谷岩煤矿未向相关部门申请延期。2016年凯里市检察院在开展“保护生态环境·民族文化专项行动”中发现凯里市王家寨煤矿、峡谷岩煤矿等5家煤窑在没有取得采矿许可证手续和排污许可手续的情况下，以抽水维护矿井为由非法开采煤矿资源，于同年8月25日向凯里市国土资源局发出凯检行建[2016]2号检查建议书，建议凯里市国土资源局履行工作职责，加大监督管理力度，严厉查处凯里市王家寨煤矿、峡谷岩煤矿等5家煤窑非法开采煤矿资源的违法行为；加强对被破坏煤矿资源的恢复治理，促使受损生态环境资源得以及时有效恢复。同年9月14日，凯里市国土资源局回复凯里市检察院，称王家寨煤矿、峡谷岩煤矿等5家煤矿均为兼并重组煤矿，兼并重组工作由市工信局负责。王家寨煤矿、峡谷岩煤矿等3家煤矿采矿许可证已过期，2016年4月国土局资源局在上述矿山巡查时，发现存在开采迹象，于9月29日在王家寨煤矿、峡谷岩煤矿张贴《责令停工通知书》。另外2家煤矿采矿许可证尚在有效期限内，但在兼并重组过程中，煤矿企业应停止采矿生产行为，对此将致函市工信局，建议其加强煤矿整合期间的监管工作，对整合期间违规开采行为进行打击。之后，凯里市国土资源局未对王家寨煤矿、峡谷岩煤矿采矿许可证过期后违法采矿行为立案进行查处。同年10月、11月公益诉讼人发现王家寨煤矿、峡谷岩煤矿仍然存在采矿证过期后利用夜间违法开采煤炭资源，致使国家利益受到损害，向本院提起行政公益诉讼，请求判令:1、确认被告怠于履行煤矿资源监管职责的行为违法；2、判令被告依法履行煤矿资源监管法定职责。2017年2月21日，凯里市人民政府出具情况说明，证明2016年12月22日市政府组织相关部门对存在非法生产情况的峡谷岩煤矿和王家寨煤矿采取相应措施予以关闭。另查明，根据黔东南编办发[2016]85号《关于凯里市住房和城乡规划建设局更名等机构编制事项的批复》，凯里市国土资源局（不动产登记局）更名为凯里市国土资源和规划管理局。本院认为，《中华人民共和国矿产资源法》规定勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条规定“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”第四十五条规定“本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。”和《贵州省矿产资源管理条例》第七条第一款规定“县级以上人民政府国土资源行政主管部门是矿产资源勘查、开采的审批登记管理机关，负有本行政区域内矿产资源勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作。”第四十条规定“本条例规定的行政处罚，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门按规定权限决定。”,按照上述规定，凯里市国土资源局作为矿产监督管理行政主管部门对本行政区域内矿产资源负有法定的监管职责。王家寨煤矿、峡谷岩煤矿作为兼并重组煤矿，已被贵州省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室、贵州省能源局黔煤兼并重组办[2014]89号文件《关于凯里市凯鑫煤业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》明确为关闭煤矿，采矿许可证分别于2014年1月、2015年2月到期，不符合贵州省煤矿企业兼并重组工作领导小组[2015]4号专题会议纪要第四条“关于煤矿采矿许可证延续问题。对在兼并重组中已明确处置意见，批复的主体企业实施方案明确为保留煤矿的，按照简化报件的方式处理。经省能源局审核同意后，依采矿权人申请，采矿许可证可延续至2016年12月31日。”和[2016]第26号次会议纪要第二条第一款第2项规定“原则同意对符合条件的采矿许可证延期到2017年底，并案程序办理。”规定可以延续的情形。两煤矿在被明确为兼并重组期间关闭煤矿和采矿许可证到期后，仍然开采，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，按照第三十九条的规定，应予以处罚，而根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《贵州省矿产资源管理条例》的相关规定，凯里市国土资源局作为矿产监督管理行政主管部门对本行政区域内矿产资源负有法定的监管职责，对本辖区内煤炭企业在生产中的违法行为，应当按照法律法规的规定进行立案查处。2016年4月被告在巡查过程中在发现王家寨煤矿和峡谷岩煤矿存在采矿许可证到期后仍然开采的违法行为，公益诉讼人在履行职责过程中发现王家寨煤矿和峡谷岩煤矿违法行为于2016年8月25日向被告发出检察建议函，建议被告履行工作职责，加大监督管理力度，严厉查处凯里市王家寨煤矿、峡谷岩煤矿等5家煤窑非法开采煤矿资源的违法行为。同年9月29日被告在王家寨煤矿、峡谷岩煤矿张贴《责令停止违法行为通知书》，但之后未对上述两家煤矿违法行为进行立案查处，致使两家煤矿违法行为延续至12月22日由市政府组织相关部门采取相应措施予以关闭。虽然凯府办函[2016]368号文件有关工信部门在煤矿安全和兼并重组期间中相应的职责，但打击无证开采矿产资源违法行为是法律赋予被告的法定职责，因此，公益诉讼人诉请确认被告怠于履行煤矿资源监管职责的行为违法理由成立，本院予以支持。王家寨煤矿、峡谷岩煤矿已于2016年12月22日由市政府组织相关部门采取相应措施予以关闭，公益诉讼人要求被告履行煤矿资源监管法定职责，但王家寨煤矿、峡谷岩煤矿的违法事实已经消除，鉴于公益诉讼人并未向法庭明示撤诉，故对该项诉请，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十条、第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告凯里市国土资源和规划管理局（不动产登记局）在2016年4月至2016年12月22日对王家寨煤矿、峡谷岩煤矿企业违法生产的行为怠于履行监管职责的行为违法。二、驳回公益诉讼人凯里市人民检察院的其他诉讼请求。案件受理费50元予以免收。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不提起上诉，则本判决发生法律效力。审 判 长 王 瑞 萍审 判 员 于   佳人民陪审员 陈 金 贵二〇一七年五月三十一日书记 员代 洪莉（兼）