广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第5号原告宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村第二村民小组。诉讼代表人卓永杨，村民小组长。委托代理人卓加机，农民。被告宾阳县国土资源局，住所地：宾阳县宾州镇商贸大道16号。法定代表人窦锡明，该局局长。委托代理人彭桂京，宾阳县国土资源局干部。委托代理人施灿忠，宾阳县国土资源执法监察大队副大队长。原告宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村第二村民小组因认为被告宾阳县国土资源局不履行土地管理法定职责一案，于2015年1月9日向本院递交起诉状，本院于同日决定受理，并于2015年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人卓加机，被告的委托代理人彭桂京、施灿忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村第二村民小组于2012年6月30日向被告宾阳县国土资源局执法监察股递交《举报信》，提出立案查处其举报的土地违法案件，对该土地上的违法建筑责令限期拆除的请求。被告在原告起诉之前进行了现场勘测、调查取证并向违法行为人送达了《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正土地违法行为通知书》，责令违法行为人自收到该通知书之日起三日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，改正土地违法行为，但最终未申请人民法院强制执行，其执法人员向原告口头告知拆除违章建筑不属国土资源部门的职权范围。原告宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村第二村民小组诉称：原告于2012年6月30日向被告举报一起土地违法行为，要求被告责令土地违法当事人限期拆除在非法转让土地上的建筑物。但两年时间过去了，被告仍然没有对这一起土地违法行为作出处理决定。由于被告行政不作为，土地违法当事人变本加厉在非法转让的土地上又新建了一个大钢棚。为了严格依法查处违反土地管理法律法规的行为，原告请求法院判令被告切实履行土地管理的职责，限期对原告举报的土地违法行为作出处理决定，即对集体土地上的违法建筑物（包括原有的砖瓦结构房屋和新建的钢棚），作出限期拆除，恢复土地原状的行政处罚决定。本案诉讼费用由被告承担。原告提供了以下依据、证据：依据有：1、《土地管理法》；2、《土地违法案件查处办法》。证据有：1、举报信，证明原告于2012年6月30日向被告递交举报信，举报土地违法行为的存在事实；2、承包地示意图，证明农用地违法建房的事实；3、立契书；4、卓丕华笔录；5、林以业笔录；6、宾阳县人民政府《关于三塘村委太阳村卓丕华土地权属争议调处申请的答复》；证据3-6证明房屋及土地买卖的事实。被告宾阳县国土资源局辩称：一、经查，2012年6月30日原告曾向被告举报林以业用地涉嫌违法。1986年，原告村民卓丕华在自己承包的位于宾阳县新圩镇三塘圩原宾上公路南面的土地上建设一座砖瓦结构房屋，占地面积50平方米。由于难以经营等原因，卓丕华于1987年4月30日以人民币1000元价格将上述房屋卖给宾阳县宾州镇恭村村委会王庚村村民林以业。自此，林以业拥有了该房屋的使用权，并沿用至今，一直对房屋没有重新拆建。1992年，林以业申请对上述房屋宗地办理土地登记发证手续。经宾阳县人民政府核准，林以业获批领取了上述房屋的《集体土地建设用地使用证》，证号为宾集建（92）字第7990号，土地登记发证面积为50平方米。后因原告举报等原因，被告对宾阳县人民政府向林以业核发该证的合法性展开了核查。经核查发现，宾集建（92）字第7990号宗地登记发证过程中存在权利人不符合法律法规和政策规定、土地登记要件不全等问题。就此，被告根据《土地登记办法》第五十八条：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”之规定，报请宾阳县人民政府注销林以业的宾集建（92）字第7990号《集体土地建设用地使用证》。宾阳县人民政府已于2011年12月8日批复同意撤销该证。2012年6月30日，原告向被告举报林以业非法转让上述房屋，要求被告限期拆除非法转让土地上的房屋。因原告诉求超出被告职能范畴，被告无法满足原告的诉求。至2013年11月，林以业未经批准又擅自在上述房屋上加盖铁蓬，总占地271平方米。被告执法人员巡查发现后于2013年11月15日送达《责令停止违法行为通知书》（宾国土资执责停（2013）新圩16号），并于2013年11月25日对林以业进行了调查取证并送达《责令限期改正土地违法行为通知》（宾国土资执责改（2013）66号）。二、被告没有不履行法定职责。（一）就宾阳县人民政府向林以业核发宾集建（92）字第7990号《集体土地建设用地使用证》过程中存在权利人不符合法律法规和政策规定、土地登记要件不全等问题，被告已根据《土地登记办法》第五十八条的规定报请宾阳县人民政府注销该证，宾阳县政府已于2011年12月8日核准同意注销，纠正了土地注册登记中的错误；（二）对林以业未经批准又擅自占用宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村位于上述房屋旁边的集体土地271平方米搭建铁蓬的违法违规行为，被告已于2013年11月15日向林以业送达《责令停止违法行为通知书》，并于2013年11月25日对林以业进行了调查取证并送达了《责令期限改正土地违法行为通知书》，履行了被告的法定职责；（三）在查处违法违规行为期间，被告执法人员已多次向原告口头告知拆除违章建筑不属国土资源部门的职权范围。三、本案诉求实施主体不适格。被告不是本案诉求的实施主体，应驳回原告的起诉。（一）林以业的原宾集建（92）字第7990号《集体土地建设用地使用证》已于2011年12月8日被注销，上述房屋的土地权属仍属宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村集体，房屋的归属尚待确定，如对房屋进行拆除，已超出被告的职责范围。（二）房屋财产权属人对自己私有财产的处置属民事法律关系调整范畴，拆除违章建筑不属国土资源部门的职责范围。（三）2008年开始，卓丕华与林以业对该房屋以及房屋所使用的土地的归属产生争执，直至现在矛盾纠纷尚未得到妥善解决，如此时对争执的房产进行拆除实为不妥。综上所述，被告已依法履行法定职责，原告起诉理由不符合事实和法律规定，请求法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：依据有：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五、六十六条，证明原告应向城乡规划部门反映解决其诉求。证据有：1、立契书，证明房屋买卖事实；2、宾政函（2011）528号《宾阳县人民政府关于同意撤销林以业的宾集建（92）字第7990号﹤集体土地建设用地使用证﹥的批复》，证明宾阳县人民政府作出批复认定林以业的宾集建（92）字第7990号《集体土地建设用地使用证》在登记时程序不合法，材料不齐全，同意撤销该证；3、卓丕华调查笔录；4、林以业调查笔录；证据3、4证明房屋买卖和发生纠纷的事实；5、宾国土资报（2011）144号《关于请求撤销林以业宾集建（92）字第7990号﹤集体土地建设用地使用证﹥的请示》，证明被告向宾阳县人民政府请示撤销集体土地建设用地使用证；6、《土地登记办法》，证明撤销集体土地建设用地使用证适用的法律条文；7、国土资源动态巡查登记表，证明被告巡查违法用地的记录；8、土地违法案件现场勘测笔录，证明被告所作案件现场勘测记录；9、《责令停止违法行为通知书》（宾国土资执责停（2013）新圩16号），证明被告对林以业作出责令停止违法行为通知，告知其擅自占地建设的行为违反了有关规定，责令其停止违法行为；10、林以业询问笔录，证明林以业土地违法的事实；11、《责令期限改正土地违法行为通知书》（宾国土资执责改（2013）66号），证明被告责令林以业限期改正土地违法行为，履行了法定工作职责。经庭审举证质证，原告对被告提供的证据1-11的真实性、合法性没有异议，但认为证据2与本案无关，因为宾阳县人民政府作出《关于同意撤销林以业的宾集建（92）字第7990号﹤集体土地建设用地使用证﹥的批复》后，原告才向被告进行举报要求拆除违法建筑。被告认为《土地管理法》是1987年颁布实施的，对1986年的用地建房行为没有溯及力，不适用于本案，但按照1996年施行的《土地违法案件查处办法》第三十四条的规定，林以业新建的铁棚属于该办法颁布后的违法建筑，被告虽然对林以业发出改正通知，但没有申请法院强制拆除，属于没有完全履行法定职责。经庭审举证质证，被告对原告提供的证据1-6的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为卓丕华和林以业的买卖合同中只是买卖房屋，没有买卖土地，现在土地权属还存在争议，在土地权属没有明确之前，不宜拆除该土地上的房屋；林以业对该房屋已使用了20年，按照有关法律规定，林以业可视为该土地的权利人。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1内容真实，来源合法，证明其曾向被告举报土地违法行为并要求查处，可作为本案的定案依据；原告提供的证据4内容真实，来源合法，证明卓丕华在新圩镇国土所对其所作的《询问笔录》中承认未办理任何审查、批准手续而在承包土地上建房的事实，可作为本案的定案依据。被告提供的证据7－11内容真实，来源合法，证明其在接到原告举报信后部分履行了查处土地违法行为的法定职责，可作为本案的定案依据。双方当事人提供的其他证据真实、合法，本院综合认定作为本案定案的参考依据。经审理查明：1986年，原告村民卓丕华未办理任何审查、批准手续，在自己承包的位于宾阳县新圩镇三塘圩原宾上公路南面的集体土地上建设一座砖瓦结构房屋，占地面积50平方米。后因急需用钱，卓丕华于1987年4月30日以人民币1000元的价格将上述房屋卖给宾阳县宾州镇恭村村委会王庚村村民林以业。自此，林以业拥有了该房屋的使用权，并沿用至今，一直对房屋没有重新拆建。1992年，林以业申请对上述房屋宗地办理土地登记发证手续。经宾阳县人民政府核准，林以业获批领取了上述房屋的《集体土地建设用地使用证》，证号为宾集建（92）字第7990号，土地登记发证面积为50平方米。后因原告举报及卓丕华提起行政诉讼等原因，被告对宾阳县人民政府向林以业核发该证的合法性展开了核查。经核查发现，宾集建（92）字第7990号宗地登记发证过程中存在登记权利人不符合法律法规和政策规定、土地登记程序不合法、土地登记材料不齐全等问题。就此，被告报请宾阳县人民政府注销林以业的宾集建（92）字第7990号《集体土地建设用地使用证》。宾阳县人民政府于2011年12月8日作出宾政函（2011）528号文，批复同意撤销该证。2012年6月30日，原告向被告递交《举报信》，举报卓丕华与林以业非法转让上述土地、房屋，要求被告限期拆除非法转让土地上的违法建筑。至2013年11月，林以业未经批准又擅自在上述房屋上加盖铁蓬，总占地271平方米。2013年11月15日，被告执法人员到现场巡查勘测，制作了《土地违法案件现场勘测笔录》，并向林以业送达了《责令停止违法行为通知书》（宾国土资执责停（2013）新圩16号）。2013年11月25日，被告执法人员对林以业进行了调查取证并制作了《询问笔录》。2013年11月28日，因林以业拒绝签收，被告依法向其留置送达《责令限期改正土地违法行为通知书》（宾国土资执责改（2013）66号），责令其自收到该通知书之日起三日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，改正土地违法行为。但是，被告最终未申请人民法院强制执行，其执法人员仅向原告口头告知拆除违章建筑不属国土资源部门的职权范围。原告认为被告没有履行法定职责，遂向本院起诉，提出前述诉讼请求。被告则答辩如前。本院认为，本案的争议焦点是：原告申请被告查处的事项是否属于其法定职责范围以及被告是否依法正确履行了其法定职责。一、本案中，原告村民卓丕华未办理任何申请、审查、批准手续，于1986年在自己承包的集体土地上建设一座砖瓦结构房屋，根据国务院于1982年2月13日发布的《村镇建房用地管理条例》第五条第一款“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。”的规定，其行为应属于非法占地行为。之后，卓丕华又于1987年4月30日以人民币1000元的价格将房屋卖给宾阳县宾州镇恭村村委会王庚村村民林以业，而林以业在新圩镇国土所对其所作的《询问笔录》中主张双方之间系买卖土地。根据1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”的规定，卓丕华承包集体所有的土地的使用权用于建设房屋并将该房屋转让给林以业，不论是否包含转让土地权属，双方的转让行为本身就违反了上述规定。因此，虽然双方通过以签订《立契书》的形式买卖房屋，但该买卖行为应不受法律保护，该房屋土地的所有权仍然归属原告集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，原告申请查处非法占地建房行为属于被告的职责范围，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，负有对该申请事项进行调查处理的法定职责。被告在接到原告的查处申请后，在已经查明卓丕华非法占地情况属实的情形下，没有对其非法占地行为作出行政处罚决定，已构成怠于履行法定职责，应予纠正，故被告依法应对原告提出查处卓丕华非法占地建房的申请重新作出处理。被告以卓丕华与林以业对该房屋以及房屋所使用的土地的归属产生争执，直至现在矛盾纠纷尚未得到妥善解决，如此时对争执的房产进行拆除实为不妥作为其不作为的抗辩理由于法无据，本院不予支持。至于追诉时效问题，最高人民法院（1997）法行字第26号答复国土资源部《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》的函规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”虽然卓丕华的建房行为在1986年就已经完成，但土地一直未恢复原状，应视为具有继续状态，被告依法应对卓丕华的非法占地行为作出行政处罚，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定。二、本案中，林以业于2013年未经批准，擅自占用土地搭建铁蓬，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”和《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十五条“任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。在农用地范围内建设永久性建筑物、构筑物的，应当办理建设用地审批手续。”的规定，属于非法占用土地行为。根据前述《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，原告申请查处非法占地搭建铁蓬行为属于被告的职责范围，被告县级以上人民政府土地行政主管部门，负有对该申请事项进行调查处理的法定职责。林以业未按规定办理相关的土地审批手续，其未批先建的行为不仅违反建设规划方面的法律法规，而且也属于土地违法行为，被告对其存在非法占用土地的行为作出《责令限期改正土地违法行为通知书》进行行政处罚是正确的。但是，在《责令限期改正土地违法行为通知书》合法送达后，在林以业未申请行政复议亦未提起行政诉讼、且拒不履行的情况下，被告在较长时间内未进行催告并申请人民法院强制执行，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，亦已构成怠于履行法定职责，应予纠正，故被告依法应对原告提出拆除林以业非法占地搭建铁蓬的申请继续作出处理。被告以拆除违章建筑不属国土资源部门的职责范围作为其不作为的抗辩理由于法无据，本院不予支持。综上所述，被告收到原告查处土地违法行为的申请后，未依法正确履行其法定职责，原告诉请被告依法对其申请查处的事项作出处理，合法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、责令被告宾阳县国土资源局依法对原告宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村第二村民小组提出查处卓丕华非法占地建房的申请重新作出处理；二、责令被告宾阳县国土资源局依法对原告宾阳县新圩镇三塘村委会太阳村第二村民小组提出拆除林以业非法占地搭建铁蓬的申请继续作出处理。案件受理费50元，由被告宾阳县国土资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或南宁市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院。同时在上诉期限届满之日起七日内到南宁市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，逾期未预交又不提出缓交、减交或免交申请的，则按自动撤回上诉处理。审判长田波审判员滕莹审判员李康二〇一五年七月三十日书记员罗婕附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第七十六条第一款未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十五条任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。在农用地范围内建设永久性建筑物、构筑物的，应当办理建设用地审批手续。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。