湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终733号
上诉人（原审原告）方崇惠，男，1963年3月21日出生，汉族，身份证住址武汉市武昌区，现住武汉市武昌区。
委托诉讼代理人罗杰，刘子平，湖北高照律师事务所律师。
原审被告武汉市城乡建设委员会，住所地武汉市江汉区常青路45号。
法定代表人陈跃庆，主任。
委托诉讼代理人孙明，该委员会工作人员。
委托诉讼代理人曾宪强，湖北光年律师事务所律师。
原审被告武汉市洪山区建设局，住所地武汉市洪山区武珞路洪珞村3号。
法定代表人胡波，局长。
委托诉讼代理人廖军，该局工作人员。
委托诉讼代理人鲍纯，湖北今天律师事务所律师。
原审第三人招商局地产（武汉）有限公司，住所地武汉市硚口区解放大道66号融侨锦城25、26栋商铺1层71室。
法定代表人梁会军，董事长。
委托诉讼代理人李宏，章彬，湖北今天律师事务所律师。
上诉人方崇惠诉武汉市洪山区建设局（以下简称洪山区建设局）、武汉市城乡建设委员会（以下简称市城建委）行政备案登记行为一案，不服武汉市洪山区人民法院（2017）鄂0111行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月5日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年8月29日，被告市城建委建筑业管理和发展办公室向洪山区监管站出具《关于“招商·雍华府”等项目监管的函》，载明：经研究决定将“招商·雍华府”项目交由你站监管，请依法监督建设业主办理建管手续，严格进行质量、安全、文明施工措施审查，并加强工程质量、安全生产、文明施工管理，确保监管工作到位。2013年9月23日，刘芳、方崇惠与第三人招商局地产（武汉）有限公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购买了该公司开发的位于武汉市洪山区招商雍华府二期第4幢2单元29层2号的商品房一套。2014年4月2日，招商局地产（武汉）有限公司就招商·雍华府（二期、三期）工程向洪山区建设局报送竣工验收备案。2013年11月21日，武汉市公安局消防局向招商局地产（武汉）有限公司作出《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》，载明：你单位于2013年11月21日经网上备案受理系统进行了招商·雍华府工程竣工验收消防备案，根据《建设工程消防监督管理规定》的规定，该工程未被确定为抽查对象。2014年4月14日，被告洪山区建设局向招商局地产（武汉）有限公司作出编号为H06-14-0031《湖北省房屋建筑工程与市政基础设施工程竣工验收备案证明书》，备案机关为洪山区建设局，并加盖了市城建会建设工程竣工验收备案专用章，该专用章系由洪山区建设局刻制。本案审理中，被告洪山区建设局将上述《湖北省房屋建筑工程与市政基础设施工程竣工验收备案证明书》中加盖的“武汉市城乡建设委员会建设工程竣工验收备案专用章”更正为“武汉市洪山区建设局建设工程竣工验收备案专用章”。
2011年9月30日，招商局地产（武汉）有限公司向武汉市环境保护局出具《承诺函》，载明：如招商·雍华府项目建成后，污水还无法进入黄家湖污水处理厂进行处理，我司特承诺：1.项目不投入使用；2.如要投入使用，需自建相关生活污水处理设施，使其达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准。2011年11月16日，武汉市环境保护局向招商局地产（武汉）有限公司作出武环管［2011］140号《武汉市环保局关于招商雍华府项目环境影响报告书的批复》，载明：你公司拟投资在洪山区××与武梁路交汇处地块实施招商·雍华府项目。如项目污水无法进入黄家湖污水处理厂进行处理，你公司应自建污水处理设施，项目污水经处理达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准限值后外排，否则，项目不得投入使用…项目建成后，你公司须按照有关法律法规规定，向我局申请建设项目竣工环境保护“三同时”验收，经验收合格后，项目方可正式投入使用。庭审中，第三人招商局地产（武汉）有限公司自认在被诉行政行为作出时，招商·雍华府项目项目污水未进入黄家湖污水处理厂进行处理，亦未自建污水处理设施。
另查明，涉案工程在本案诉讼中通过了建设项目竣工环境保护验收。
原审法院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”、第四条“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案”的规定，洪山区建设局有权作出被诉竣工验收备案行政行为。被诉竣工验收备案证明书中加盖的市城建委建设工程竣工验收备案专用章系由洪山区建设局刻制，市城建委建筑业管理和发展办公室于2011年8月29日向洪山区监管站出具的书面函件只能证明涉案招商·雍华府项目被交由洪山区监管站监管，但不能视为市城建委委托洪山区建设局作出被诉行政行为，作出被诉行政行为的主体应认定为洪山区建设局，而非市城建委。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，市城建委不是本案适格被告，方崇惠将市城建委列为被告提起本次诉讼，依法应驳回起诉。
《中华人民共和国消防法》第十三条规定，“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用”。《建设工程消防监督管理规定》第二十四条第一款规定，“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案”，第二十五条第一款和第二款规定，“公安机关消防机构收到消防设计、竣工验收消防备案申报后，对备案材料齐全的，应当出具备案凭证；备案材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知需要补正的全部内容。公安机关消防机构应当在已经备案的消防设计、竣工验收工程中，随机确定检查对象并向社会公告…”。可见，建设工程按照法定情形分为消防验收和消防备案，属于消防备案情形的应当进行抽查，抽查不合格的应当停止使用。本案中，武汉市公安局消防局在被诉行政行为作出之前，已受理涉案招商·雍华府工程竣工验收消防备案，且该工程未被确定为抽查对象，故方崇惠认为被诉行政行为缺乏公安消防、部门出具的认可文件或者准许使用文件的主张缺乏事实及法律根据。
《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。本案中，洪山区建设局在作出被诉行政行为时，涉案招商·雍华府工程未取得环保部门出具的认可文件或者准许使用文件，故被诉行政行为缺乏事实根据。鉴于招商·雍华府项目工程已建设完毕，撤销被诉行政行为会对公共利益造成重大损失，且涉案工程在本案诉讼中已通过建设项目竣工环境保护验收。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，应当确认被诉行政行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第一百零二条的规定，判决确认武汉市洪山区建设局于2014年4月14日作出编号为H06-14-0031《湖北省房屋建筑工程与市政基础设施工程竣工验收备案证明书》的行为违法。
上诉人方崇惠不服原审判决向本院提起上诉称，原审判决书应确认而没有载明确认依证据已查清的事实：1、“武汉市城乡建设委员会建设工程竣工验收备案专用章”是非法刻制的；2、洪山建设局对最初证书已经自行“更换”“收回”撤消了；3、洪山建设局更换证书的日期是2016年9月；4、行为违法是对同一事实、两份证书颁证行为的判决。更没有依法对违法行为给出清晰的处理意见：对涉嫌伪造公文印章的犯罪行为移送公安检察机关处理和对“违法行为”发出司法建议函，请二审予以纠正。
原审被告洪山区建设局述称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。
原审被告市城建委述称，我委不是本案的适格被告，一审认定事实清楚，适用法律正确。
原审第三人招商局地产（武汉）有限公司述称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”、第四条“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案”的规定，原审被告洪山区建设局依法具有作出被诉竣工验收备案的行政职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，原审认定市城建委不是本案适格被告并无不当，故对市城建委的述称意见本院予以支持。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，原审被告洪山区建设局作出被诉竣工验收备案行政行为时，涉案相关工程未取得环保部门出具的认可文件或者准许使用文件，故被诉竣工验收备案行政行为缺乏事实根据。鉴于涉案相关工程已建设完毕，在案件审理过程中已通过建设项目竣工环境保护验收，且撤销被诉竣工验收备案行政行为会对公共利益造成重大损失。故应确认原审被告洪山区建设局作出的被诉竣工验收备案行政行为违法。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人方崇惠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人方崇惠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余汉平
审 判 员 刘 忠
审 判 员 朱金梅
二〇一八年二月二十二日
法官助理 马颖杰
书 记 员 姜淑娟