广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第259号
上诉人（原审被告）:中山市黄圃镇人民政府，住所地广东省中山市黄圃镇，组织机构代码00733339-3。
法定代表人：黄顺欢，镇长。
委托代理人：李滢，中山市黄圃镇人民政府工作人员。
委托代理人：钱敏，广东邦仁律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：雷淑霞，女，1975年11月25日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：梁照和，广东御藏律师事务所律师。
原审第三人：中山市黄圃镇兆丰村第三股份合作经济社，住所地广东省中山市黄圃镇新丰北村，组织机构代码77999078-0。
负责人：吴渐生，村民小组组长。
委托代理人：欧松，中山市黄圃镇法律服务所法律工作者。
上诉人中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）因与被上诉人雷淑霞、原审第三人中山市黄圃镇兆丰村第三股份合作经济社（以下简称兆丰第三经济社）政府行政处理一案，不服广东省中山市第二人民法院（2015）中二法行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年，兆丰第三经济社根据村民的用地需求及集体发展需要，将其原有的集体使用土地18.47亩转为国有商住地，证号为中府国用（2010）第x53号、中府国用（2010）第x37号。为妥善处理上述土地的用途，平衡已认购户与未认购户的矛盾及兼顾村集体发展的需求，于2012年1月6日召开村民户代表会议，通过2012年方案。该方案的内容主要为：1.在上述用地的路口先留600平方米的土地由集体使用，发展集体项目；2.剩余土地先由74户认购户以每亩40000元按每户120平方米的标准进行分配（认购款已交纳）；再由未认购户以同等价格分配不超过每户120平方米的土地，土地不足时，以实际分配的面积为限。2013年2月26日，兆丰第三经济社以上述方案将深水塘所在的土地纳入分配的范围存在错误为由，再次召开村民户代表会议通过了2013年方案，将深水塘所在的土地纳入不予分配的范围。随后，兆丰第三经济社进行抽签分配，并将靠近预留600平方米用地的约300平方米土地亦不纳入分配的范围。雷淑霞作为未认购户之一，以2013年方案将深水塘未作分配的部分不纳入分配范围及实际分配土地时，将狭长地带的约300平方米土地亦不纳入分配的范围，以致减少其应分得的土地面积，远远达不到每户120平方米的标准为由，于2014年9月15日向黄圃镇政府申请行政处理，请求黄圃镇政府纠正兆丰第三经济社的违法行为。2015年1月29日，黄圃镇政府作出中圃行处字[2015]1号行政处理决定，驳回雷淑霞的请求。雷淑霞不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销被告黄圃镇政府作出的中圃行处字[2015]1号行政处理决定；2.被告黄圃镇政府重新作出行政处理决定，在新行政处理决定中责令第三人兆丰第三经济社向原告雷淑霞分配120平方米土地；3.本案的诉讼费由被告黄圃镇政府承担。庭审过程中，经原审法院合议庭释明，雷淑霞变更第2项诉讼请求为判令被告黄圃镇政府重新作出行政处理决定，在新行政处理决定中责令第三人兆丰第三经济社撤销2013年方案，并按2012年方案进行分配土地。
原审法院另查明：黄圃镇政府在作出的行政处理决定并没有查明2013年方案纠正2012年方案的原因，即对深水塘所在的土地不能分配的原因作出查明。庭审过程中，兆丰第三经济社与雷淑霞均确认上述位置的土地还有450平方米未作分配。对于上述土地不能分配的原因，兆丰第三经济社亦没有合理的说明。
原审法院再查明：根据2012年方案，雷淑霞可分配约90平方米土地；根据2013年方案，雷淑霞只能分配约30平方米土地。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，乡镇人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对村民的收益分配的行政调整，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日以粤委办[2006]142号文件明确因土地承包或集体权益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼的纠纷处理模式。中山市人民政府亦于2011年3月10日以中府[2011]2号文件，对此作出相同的规定。黄圃镇政府作为中山市人民政府辖区的基层人民政府在上述法律和文件的指导精神下，有权受理辖区村民集体收益分配争议的申请，并作出行政处理决定予以调整。
本案中，雷淑霞和兆丰第三经济社对黄圃镇政府作出行政处理决定的程序没有异议，原审法院经审查亦无不当，确认其程序合法。本案争议的焦点为兆丰第三经济社为改变2012年方案而作出的2013年方案的内容是否合法及该行为是否属于村民自治的范畴。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”及第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，兆丰第三经济社通过2013年方案的行为涉及其集体成员的利益，必须依法依规进行，以保护其成员的平等权，不属于其自治的范畴。黄圃镇政府受理雷淑霞的申请后应依职权审查该行为的合法性，对兆丰第三经济社深水塘剩余土地450平方米及狭长地带约300平方米的土地从用地规划、建筑规划等方面审查是否可分配，以确认2013年方案的合法性，但其片面以村民自治为由不履行调查职责，导致查明的事实不清，其驳回雷淑霞的请求依据不足，依法应予撤销，并重新作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销黄圃镇政府作出的中圃行处字[2015]1号行政处理决定；二、黄圃镇政府于判决生效之日起在法定期限内重新作出行政处理决定。案件受理费50元，由黄圃镇政府负担。
上诉人黄圃镇政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院判决认定事实错误，原审法院认定74户村民是分配土地120平方米，但实际是74户村民从兆丰第三经济社处购买了120平方米的国有土地使用权；二、原审法院程序违法，被上诉人申请行政处理时，黄圃镇政府收到的请求项是“要求按每户村民120平方米的标准分配住宅地”，因此黄圃镇政府申请请求进行了处理，原审法院应对黄圃镇政府处理该申请是否合法进行审理，而不应对超越原申请范围的新事项进行审理；三、原审法院认定2013年方案涉及成员权利益而不属于自治范畴，属于定性错误；四、被上诉人在申请行政处理和诉讼中的陈述自相矛盾，在调查时，被申请人对剩余1198.5平方米的土地由上诉人在内21户分配没有异议，只是对第三人从1198.5平方米中拿出454.7平方米进行拍卖有异议，而1198.5平方米并不包括“深水塘”地块和狭长的300平方米土地。被上诉人在原审法院举证时表示，2012方案侵犯其成员权，分配不公，庭审时，又变更请求为撤销2013年方案，并按2012年方案分配，这是自相矛盾的请求。综上请求二审法院：1.撤销中山市第二人民法院作出的(2015)中二法行初字第81号行政判决书；2.驳回被上诉人在一审中的全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人雷淑霞针对黄圃镇政府的上诉辩称：1.原审法院审理程序无误；2.第三人作出的2013年方案内容违法，应予撤销。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
原审第三人兆丰第三经济社针对黄圃镇政府的上诉述称：一、原审法院审查的行政行为已经脱离了行政处理的申请；二、2013年方案的制定不属于村民自治的范畴认定是错误的；三、兆丰第三经济社2013年2月26日的补充方案保障了被上诉人对集体土地的平等分配权；四、黄圃镇政府作出的中圃行处（2015）8号《行政处理决定书》是合法的，请求二审人民法院支持上诉人的请求。
在案件审理过程中，本院依职权责令原审第三人兆丰第三经济社提交了中山市黄圃镇测绘工程有限公司测量图（宗地图编号x13、x16）作为证据。该证据经质证，与本案诉讼存在关联，具有真实性，与案件事实之间存在证明关系，本院依法采信上述证据。
本院经审理查明，除1.“2010年，兆丰第三经济社根据村民的用地需求及集体发展需要，将其原有的集体使用土地18.47亩转为国有商住地，证号为中府国用（x）第x53号、中府国用（x）第x37号”；2.“雷淑霞于2014年9月15日向黄圃镇政府申请行政处理，请求黄圃镇政府纠正兆丰第三经济社的违法行为”；3.“根据2012年方案，雷淑霞可分配约90平方米土地；根据2013年方案，雷淑霞只能分配约30平方米土地”等事实外，确认原审查明事实。
本院另查明：2010年，中山市人民政府向兆丰第三经济社颁发国有建设用地使用权证，证号为中府国用（x）第x53号、中府国用（x）第x37号。雷淑霞于2014年9月15日向黄圃镇政府申请行政处理，其申请书载明：“要求被申请人（兆丰第三经济社）按每户村民120平方米的标准向申请人分配住宅地。2014年10月9日，黄圃镇政府调查笔录中雷淑霞有如下陈述：“我愿意接受剩下的土地由我们21户村民平均分配，所分得土地的方数与74户村民分得土地的方数差，可以以现今的评估价现金补偿给我”。
2015年10月21日庭审时，雷淑霞、黄圃镇政府、兆丰第三经济社一致确认：涉案要求分配的土地是按照中山市黄圃镇测绘工程有限公司测量图（宗地图编号：x13、x16）中的地块11、29、69、67、65以及地块68的一小部分，涉案土地属于国有建设用地（商业住宅）。
本院认为：本案是不服政府行政处理纠纷。雷淑霞向黄圃镇政府申请行政处理请求分配120平方米的土地有明确指向，且土地为国有建设用地，使用权人为兆丰第三经济社。黄圃镇政府调查时，雷淑霞亦主张面积差异可以按评估价现金补偿。黄圃镇政府在确认雷淑霞申请事由后，在中圃行处字[2015]1号《中山市黄圃镇人民政府行政处理决定书》中根据已查明的事实，认定“实质是对土地使用权进行转让的行为”，属认定事实清楚。雷淑霞向黄圃镇政府提出：分配使用权人为兆丰第三经济社的国有建设用地使用权120平方米，并在行政处理调查中提出面积差异以评估价现金补偿的要求，对于该申请，黄圃镇政府并无作出处理的行政职权，故黄圃镇政府驳回该申请，符合法律规定，故对于雷淑霞主张黄圃镇政府不履行法定职责的理由不成立，中圃行处字[2015]1号《中山市黄圃镇人民政府行政处理决定书》本院依法予以维持。原审法院查明事实不清，超越行政行为的范围进行审理，属适用法律错误，本院依法予以纠正。
综上，黄圃镇政府上诉理由成立，本院予以采纳，其上诉请求，本院依法予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销中山市第二人民法院作出的（2015）中二法行初字第81号行政判决；
二、驳回雷淑霞的全部诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均被上诉人雷淑霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 余雪琳
张欣琪