海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第119号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南阳光美基投资开发有限公司。
法定代表人尚平伟。
委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称“市国土局”）因与被上诉人海南阳光美基投资开发有限公司（以下简称“阳光美基公司”）征缴土地闲置费行政纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的委托代理人马传奋，被上诉人阳光美基公司的委托代理人唐晓烨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是市国土局于2013年7月17日作出的海土资处字（2013）43号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称“43号决定”）。
原审判决查明的事实：本案讼争土地位于海口市秀英区滨海西路南侧长流起步区，土地证号分别为海口市国用（2009）第010973、0109**号，土地用途为城镇住宅用地，面积为41474.35平方米。2009年4月15日，阳光美基公司与市国土局签订《投资框架协议》，并于同年9月25日签订《土地置换协议》，由阳光美基公司将其自身所有的位于海口市海甸岛的4宗项目土地与西海岸长流起步区23号政府储备地块进行整体等值置换，市国土局将23号地块整体置换给阳光美基公司。因政府规划道路贯穿23号地块，市国土局将该地块以道路为界划分为三块土地，并于2009年11月5日与阳光美基公司签订三份《土地出让合同》，分别为土地证号为010977的2301地块（用地面积37525平方米）、证号为010973的2302地块（用地面积23190平方米）、证号为010976的2303地块（用地面积180**平方米），三份土地出让合同中均明确注明了该宗地面积为78641.98平方米，并约定涉案土地的项目建设开工时间为2010年11月4日，竣工时间为2012年11月4日。2009年11月9日，市国土局为阳光美基公司颁发了上述三宗土地的国有土地使用证，土地证上明确土地用途为城镇住宅用地。阳光美基公司取得土地后，根据海口市规划局的规划设计指导，在将23号地块整体进行设计开发的基础上，按照该地块分割后的2301、2302、2303号地块分别进行海域阳光酒店式公寓项目一期、二期、三期进行设计开发。由于海口市规划局在2009年8月11日向市国土局作出的市规用字（2009）102号《长流起步区23号地块规划设计条件的复函》中对23号地块的设计条件明确为主体建筑不限高度，用地性质为酒店式公寓（住宅兼商业）；但在随后向本案阳光美基公司作出的市规函（2009）1758号《关于长流起步区23号地块修规设计条件的复函》中却调整为主体建筑限高80米；且《土地置换协议》及土地证中明确的土地用途为城镇住宅用地，与规划条件不符，造成阳光美基公司无法规划报建。2010年2月22日，海口市规划局向海口市政府作出市规（2010）108号《关于长流起步区23号地块规划问题的请示》，要求对23号地块的规划进行调整。2010年10月25日，海口市规划局组织专家对23号地块项目修建性详细规划进行专家评审并出具意见书。2011年1月15日，海口市规划局对阳光美基公司23号地块项目修建性详细规划和一期项目建筑设计方案作出批复，但该批复只批准阳光美基公司23号地块一期项目的设计方案。同年1月19日，海口市秀英区发展和改革委员会对阳光美基公司整体项目批准予以备案；1月20日，海口市住房和城乡建设局通过阳光美基公司项目的节能评估；3月9日，海口市规划局为阳光美基公司颁发一期项目的建设工程规划许可证。目前，阳光美基公司一期项目已建成。2012年7月18日，市国土局对阳光美基公司未开发的二、三期土地的闲置问题立案查处，经调查认定涉案土地闲置已超过一年未开发，于是向阳光美基公司下达闲置土地认定书；阳光美基公司不服，向市国土局提出申辩和听证申请；市国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月17日作出43号决定，以阳光美基公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发建设，造成土地闲置，且未动工开发已满一年为由，依据《行政处罚法》第二十三条，《闲置土地处置办法》第十四条第一项、第十七条，《海口市处置闲置土地若干规定》第九条的规定，决定限期阳光美基公司自收到决定书之日起一年内动工开发，并征缴1723.674万元土地闲置费。阳光美基公司不服，向海南省人民政府申请复议；海南省人民政府于2014年1月13日作出琼府复决（2013）148号行政复议决定书，决定维持经海口市人民政府批准由市国土局作出的43号决定。阳光美基公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案当事人争议的焦点是涉案土地是否闲置及闲置原因，市国土局作出的43号决定是否合法。经庭审质证后确认，涉案土地的来源为阳光美基公司将其自身所有的位于海口市海甸岛的4宗项目土地与海口市政府储备的23号地块进行整体等值置换，因规划道路分割，市国土局将涉案地块分为三宗土地交阳光美基公司并办理土地证；但三份土地出让合同中均明确注明了该宗地面积为78641.98平方米，且阳光美基公司是将三宗土地作为一个整体项目来规划设计，并分期分批开发建设，因此，市国土局按土地证单独分开来认定涉案土地闲置没有法律依据。况且由于规划调整，土地用途变更等政府原因造成不能按时动工开发建设，其责任不在阳光美基公司。根据《闲置土地处置办法》的规定，因政府行为造成动工开发延迟的，市国土局应对此进行审查核实，与阳光美基公司进行协商，延长动工开发期限，并签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任；双方协商一致后，市国土局应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。但市国土局并未依此规定对本案进行处理。因此，市国土局在没有查清涉案土地是否闲置及原因的情况下，对阳光美基公司作出的行政决定属认定事实不清，适用法规错误。综上，阳光美基公司起诉的理由符合法律规定，原审法院予以支持；市国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳；其作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、2目之规定，判决撤销市国土局于2013年7月17日作出的43号决定。本案诉讼费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局上诉称：一、上诉人作出的43号决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
涉案土地是2009年11月5日，市国土局与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，将海口市滨海西路南侧长流起步区23号地块总面积78641.98平方米土地出让给被上诉人，土地用途为城镇住宅用地，土地出让单价为2078元每平方米。其中，37167.63平方米土地被上诉人已经开发建设，剩余41474.35平方米土地未开发建设。被上诉人与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第16条约定动工开发日期为2010年11月4日。2012年7月18日，经现场调查，41474.35平方米土地仅修建了围墙，土地未做实质性开发。涉案土地自被上诉人2009年取得涉案土地至今仍未开发建设，其闲置土地事实清楚。
根据《闲置土地处置办法》第十四条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工期限满一年未开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费……”、《海口市处置闲置土地若干规定》第九条“闲置满一年未满两年的建设用地，征收相当于出让金或转让时土地使用权评估价10%以上20%以下的土地闲置费，但因政府或政府有关部门原因造成闲置的除外”的规定，上诉人作出征缴被上诉人土地闲置费1723.674万元的行政决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。另外，根据市国土局与被上诉人签订的《投资框架协议》，被上诉人明确承诺于2009年内动工建设。而该协议所拘束的土地为涉案三宗土地，被上诉人逾期不开发建设的行为不仅违法，而且违约。
二、上诉人作出的43号决定程序合法，符合法律规定。
2012年7月18日，市国土局对被上诉人名下涉案宗地进行闲置调查，土地现场照片亦证实该土地尚未开发建设。2012年7月20日，市国土局对被上诉人下达了《闲置土地调查通知书》，对被上诉人闲置土地进行调查询问。上诉人就涉案宗地闲置问题建议向被上诉人征缴土地闲置费，经报海口市人民政府审批同意后。市国土局向被上诉人送达了《闲置土地认定书》，并告知被上诉人陈述申辩及要求听证的权利。2012年12月20日组织听证会，上诉人充分听取了被上诉人的申辩意见。2013年7月17日，报经海口市人民政府批准，上诉人作出被诉的《征缴土地闲置费决定书》。据此，上诉人作出的43号决定程序合法，符合法律规定。
三、原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。
1、被上诉人涉案宗地闲置的事实清楚。2009年11月5日，市国土局与被上诉人公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同第十六条约定开发动工日期为2010年11月4日。但截至被认定为闲置土地为止，涉案土地仍未动工开发建设，在土地闲置调查过程中，市规划局出具的市规函（2012）1698号文也证实，被上诉人公司位于起步区23号地块分三宗土地发证，一期项目已经报建开发建设，市规划局尚未收到项目的二期报建方案。因此，涉案宗地闲置的事实清楚，证据充分。
2、土地以宗地为管理单位，闲置土地应当以宗地为单位进行调查、认定和处置。上诉人认为，涉案的两宗土地（即二期、三期用地）和一期用地即便同时置换取得，即便属于同一开发项目，但三宗土地均分别签订了《国有土地使用权出让合同》，均分别约定了各宗土地的面积、规划条件、开发建设时限，因此，被上诉人应严格按照出让合同约定的规划条件和开发时限进行开发建设，被上诉人未根据出让合同约定及时开发建设，且超过一年的应认定为闲置土地。被上诉人以三宗土地同属于一个项目，且一期开发建设的面积已占总开发面积的25%以上作为抗辩理由，没有事实根据，也不符合法律法规的规定。
综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1、撤销海口市秀英区人民法院2014年6月9日作出的（2014）秀行初字第47号行政判决；2、一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人阳光美基公司辩称：一、43号决定认定事实错误，缺乏证据支持，适用法律错误。
1、如上诉人上诉状所述：23号地块总面积为78641.98平方米土地，被上诉人在该地块上分期进行建设，其中一期已基本投资开发完成，占地块总面积的47.7%；完成投资5.3亿元，占总投资的27%。被上诉人的开发强度已经超过土地管理法律法规所要求的实际开发面积达到应开发面积的三分之一或实际投资强度达到总投资额25%之规定，不属于闲置土地。
另外，因为该地块上存在片区控规与土地证用途不一致的情况，直至2011年1月13日，海口市规划局才做出43号批复，告知被上诉人一期用地性质确定为酒店式公寓（住宅兼商业），造成此时阳光美基公司才得以办理项目建设相关手续，故未按期开发完全是政府原因所致，被上诉人不存在违法违约逾期开发的行为。
2、如前所述，本案所涉用地不符合闲置土地办法第14条规定情形，符合第8条规定情形，故上诉人适用第14条规定进行处罚属于适用法律错误。
二、43号决定违反法定程序。
本案宗地系因规划调整、土地用途变更等政府原因造成不能按时动工开发建设，根据闲置土地办法第12条、第13条规定，上诉人应与被上诉人进行协商，延长动工开发期限，并签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，双方协商一致后，上诉人应当拟定处置方案并报市政府批准实施，但上诉人却不与被上诉人协商，直接下达处罚决定，违反法定程序。
三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。
1、上诉人认定事实存在错误。
如前所述，本案宗地于2011年1月政府部门方正式批复确定该地一期用地性质，如按上诉人所述，该地块分为三宗土地发证，那应该分别针对二期、三期用地性质与片区规定不一致的情况另行批复，但上诉人至今尚未对二期、三期用地向被上诉人作出正式答复。
另外，原约定的动工时间至政府部门对一期作出批复时止已耽搁一年两个月，故合同约定的动工时间至少应相应顺延一年，但上诉人却在不足两年的2012年12月作出决定认定土地闲置满一年，造成被上诉人根本无法对剩余地块报建建设。
2、被上诉人系整体受让23号地块的，之所以分成三个地块办证的原因是因为政府规划路分割所致，并非被上诉人自身意愿。但在该地块的整个设计、开发、审批过程中，政府及被上诉人均已将该地块作为一个整体，政府相关部门已将该地块分为一期、二期、三期，并且每份出让合同中也注明土地面积为78641.98平方米，本身就已经非常充分说明了三宗用地为一个整体，不能分开作出认定的事实。而按一期开发完成的面积及投资强度来计算，整个地块显然已经完成了法律规定的25%。因此，上诉人的此项上诉理由不能成立。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
本案二审中各方当事人未提交新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审所列证据随卷移送本院。二审认定的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是市国土局作出的43号决定认定事实是否清楚，适用法律法规规章是否正确。
《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；……”。本案事实上，被上诉人经过土地整体等置换后取得了西海岸长流起步区23号地块的土地使用权，上诉人将23号地块以规划道路为界划分为三块土地，上诉人和被上诉人签订了三份《土地出让合同》，三份合同中均明确注明了23号地块的面积为78641.98平方米；土地用途均为城镇住宅用地。然后上诉人给被上诉人颁发了三块土地的国有土地使用证。随之，被上诉人根据规划部门的规划设计指导，将23号地块整体项目进行了设计开发，即按照23号地块分割后的2301号（面积37525平方米）、2302号（面积23190平方米）、2303号（面积18041平方米）进行海域阳光酒店式公寓项目一期、二期、三期设计开发。尔后，规划部门多次对23号地块进行规划调整、进行专家评审、批复23号地块项目修建性详细规划和一期项目建筑设计方案；用地性质变更为酒店式公寓（住宅兼商业）。发改委部门对整体项目批准予以备案，住建部门通过项目的节能评估；规划部门为被上诉人颁发一期项目（2301号地块）的建设工程规划许可证。案发前，23号地块一期项目（用地面积37525平方米）已经建设完成，占23号地块总面积47%以上。上述事实可以证实被上诉人不构成涉案土地闲置，而上诉人作出的43号决定认定被上诉人构成涉案土地闲置显属错误。上诉人根据认定的错误事实，当然导致适用法律法规规章不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予采纳和支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
代理审判员 何 芳
代理审判员 袁 蓉
二〇一四年九月二十六日
书 记 员 张园萍
附相关法律法规条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……