鹤壁市淇滨区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淇滨行初字第90号
原告中国能源建设集团东北电力第一工程有限公司。
法定代表人历森，该公司总经理。
委托代理人杨强，河南豫声律师事务所律师。代理权限为代为放弃、变更诉讼请求，进行和解、代领法律文书等。
被告鹤壁市质量技术监督局。
法定代表人马道林，该局局长。
委托代理人温海滨，河南大正永衡律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人蔺琰晰，河南大正永衡律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告中国能源建设集团东北电力第一工程有限公司（以下简称东电一公司）诉被告鹤壁市质量技术监督局（以下简称市质监局）质量监督行政撤销一案，于2015年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月9日立案后，于2015年7月13日向被告市质监局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，分别于2015年9月25日、2015年10月21日公开开庭审理了本案。原告东电一公司的委托代理人杨强，被告市质监局的委托代理人温海滨、蔺琰晰到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告市质监局于2015年4月10日对原告东电一公司作出（鹤）质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》，认定原告涉嫌瞒报特种设备事故和事故责任的违法行为，应对事故发生负有责任。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第十三条第一款、第七十条第一、三款、第三十七条、第八十九条、第九十条、第九十一条之规定，给予原告以下行政处罚：1、对单位处罚款陆万元整（60000元）；2、对主要负责人处罚款壹万元整（10000元）；3、对事故发生单位处罚款壹拾肆万元整（140000元）；4、对单位的主要负责人处罚壹万叁仟陆佰柒拾捌元整（13678元）。罚款合计：贰拾贰万叁仟陆佰柒拾捌元整（223678元）。于2015年4月10日向原告送达，原告已履行。
原告东电一公司诉称，1、被告市质监局之行政行为无权作出。根据国务院颁发的《特种设备安全监察条例》第三条第三款之规定：“房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律，法规的规定执行。”本案中的事故起重机系原告在承建鹤壁鹤淇发电有限责任公司（以下简称鹤淇公司）发包的厂区厂房建设过程中租赁中冶建工集团有限公司（以下简称中冶公司）而使用的起重机，国务院行政法规明确规定应由建设行政主管部门监督管理，不应由质量监督部门监督管理。因此，被告就本次的房屋建筑工地内发生的起重机械事故对原告实施行政处罚系无权行政。
2、被告市质监局认定原告东电一公司应负事故责任无事实依据。《行政处罚决定书》已经查明：该事故起重机系原告租赁中冶公司而来，并提供给合法分包单位西安联众建筑工程有限公司（以下简称西安联众公司）进行主厂房钢结构安装工程使用。根据双方合同约定，具有操作资质的起重机械操作人员李某某是中冶公司提供的，具有指挥人员资质的起重机指挥人员王某某是西安联众公司的员工，并且指挥人员王某某在操作前向李某某进行吊装方案和技术交底的。起重机的作业环境是根据操作人员李某某的要求由西安联众公司提供并经李某某认可的，事故发生的根本原因是李某某违规操作造成的。按照操作规程，起重机在负载情况下前行吊装物应放至地面前行后重新吊装，或吊装物不得高于地面20米的情况下仍然违规开动起重机前行，直接导致了事故的发生。《中华人民共和国特种设备安全法》第四十一条规定：“特种设备作业人员在作业过程中发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向特种设备安全管理人员和单位有关负责人报告；特种设备运行不正常时，特种设备作业人员应当按照操作规程采取有效措施保证安全。”本次事故的作业人员李某某明显违反了法律规定的操作规程。
因此，对于本次事故的发生起重机操作人员李某某即中冶公司应负事故全部责任，而作为既不是现场指挥人又不是起重机操作人员的原告东电一公司对事故的发生是没有责任的，即事故的发生与原告不存在直接的因果关系。原告认为被告市质监局作出的行政行为系无权作出，且认定事实无事实与法律依据。请求法院依法撤销被告作出的（鹤）质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》。原告未向本院提交证据。
被告市质监局辩称，一、被告系涉案特种设备事故的安全实施监督管理机关，本案应当由被告依法行使职权作出相关行政行为。根据国办发（2008）69号文件《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，国家质检总局承担综合管理特种设备安全监察、监督工作的责任。依据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条、第五条、第六十一条“……（五）对违反本法规定的行为作出行政处罚决定”之规定，被告系涉案特种设备安全实施监督管理机关，有权依法行使职权作出行政行为。
二、本案依法进行了查处，并告知了原告东电一公司相关权利，依法履行了相关程序，且原告已履行了《行政处罚决定书》相关的义务。被告市质监局于2014年10月18日收到举报信，举报鹤淇公司2014年9月21日发生特种设备安全事故，要求对相关责任事故单位进行处理。2014年10月20日被告对举报事故现场进行核查，并于2014年11月4日对原告瞒报特种设备事故和事故责任进行了立案和调查核实。2015年1月19日被告对该案进行了延长办案期限30天，2015年2月16日出具了《鹤壁市质量技术监督局关于鹤淇电厂“9.21”履带式起重机吊臂折断事故调查情况的报告》，并向原告进行了送达。2015年2月27日申请省局对该案进行了二次延期30日。根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十二条第二款规定，案件办理过程中听证、公告、检验、检定或者鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的，所需时间不计入前款规定期限。2015年3月23日被告向原告下达了《行政处罚告知书》，并告知了相对人陈述申辩和听证的权利，原告于2015年3月24日提出了减免申请。2015年3月26日被告对该案件进行了二次审理，2015年4月3日向原告第二次下达了《行政处罚告知书》，并告知相对人陈述申辩和听证的权利。原告提出听证。2015年4月10日被告向原告下达了《行政处罚决定书》。2015年6月11日，原告按照《行政处罚决定书》履行了义务。
三、依法查明的违法事实。经查证，原告东电一公司在事发前，未制定具体的吊装作业专项施工方案和应急救援措施，未按照相关规定施工，安全管理意识淡薄，安全管理不到位，现场存在以包代管现象；在吊装施工前未对操作人员进行书面安全技术交底，作业人员作业前没有准确掌握吊装作业的具体参数；未配备相应的现场技术、安全管理人员现场监督，对现场违章作业没能及时发现和纠正。该公司在施工前，未考虑地面承载能力下降，对监理单位发出的《监理工作联系单》未引起足够重视，没有重新对该路段地面进行回填土实验，也没有采取相应的防护措施就开始施工，是施工发生的主要原因。总之，原告的违规行为与中冶公司吊装工程分公司的违规操作，西安联众公司的违规指挥共同导致了事故的发生。
四、被告市质监局依法作出了行政行为。1、本案中的起重机械属于质量技术监督部门管理，被告是本案适格的行政管理机关。本案中发生事故的350吨履带起重机属于特种设备。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第二款规定：“本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。”国家质检总局公布的《特种设备目录》（2014年第114号）规定：“起重机械，是指用于垂直升降或者垂直升降并水平移动重物的机电设备，其范围规定为额定起重量大于或者等于0.5t的升降机；额定起重量大于或者等于3t（或额定其中力矩大于或者等于40t.m的塔式起重机，或生产率大于或者等于300t／h的装卸桥），且提升高度大于或者等于2m的起重机；层数大于或者等于2层的机械式停车设备。”所以，本案中350吨履带式起重机属于特种设备。
2、本案中的起重机机械不属于房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械，而属于电力建设工程用起重机械。鹤淇公司与原告东电一公司签订合同为《鹤壁鹤淇发电有限责任公司2×660MW机组工程1号机组安装工程施工合同》。其中，合同第2.3项明确了，工程范围包括：主场房钢结构安装工程。《电力建设工程质量监督规定》第二条规定：“本规定适用于电网覆盖范围内的全国电力建设工程项目，包括各类投资方式的新建、扩建、改建的火电、送变电工程项目及其配套、辅助（含住宅与文化卫生设施）和附属工程。”因此，鹤淇公司2×660MW机组工程1号机组安装及其厂房钢结构安装工程属于电力建设工程，而不属于房屋建筑工程。
3、本案中的起重机械接受质量技术监督部门的日常监督管理。本案中的350吨履带起重机于2011年10月18日在质量技术监督部门进行了备案，于2014年4月30日接受了被告市质监局技术机构鹤壁市特种设备检测检验，该起重机的操作人员和指挥人员均是获得了质量技术监督部门颁发的特种设备作业人员证的特种设备作业人员，并接受质量技术监督部门的考核管理。
五、原告东电一公司对事故发生负有责任，并在事故发生后瞒报事故、破坏现场，依法应当予以处罚。1、公司在施工前，未考虑地面承载能力下降，对监理单位发出的《监理通知单》未引起足够重视，没有重新对该路段地面进行回填土实验，也没有采取相应的防护措施就开始施工，履带起重机在超高带载行走过程中地基突然下陷，引发履带起重机吊臂折断事故发生。根据《鹤壁市质量技术监督局关于鹤淇电厂“9.21”履带式起重机吊臂折断事故调查情况的报告》认定地基下陷是事故发生的直接原因，原告安全管理意思淡薄、安全管理不到位，现场存在以包代管现象，原告应负责事故主要责任。
2、鹤淇公司2×660MW机组工程1号机组安装及其厂房钢结构安装工程是原告东电一公司与鹤淇公司签订的，中冶公司吊装工程分公司和西安联众公司都是在原告的组织下施工，因此被告认定原告是事故发生单位。原告在事故发生后瞒报事故、破坏现场。根据《鹤壁市质量技术监督局关于鹤淇电厂“9.21”履带式起重机吊臂折断事故调查情况的报告》认定9月22日早上，原告在没有报告事故的情况下，开始对事故现场进行拆除，把事故现场进行了回填。最终，事故现场于9月23日下午全部设备拆除和清理完毕。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第七十条规定：“特种设备发生事故后，事故发生单位应当按照应急预案采取措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，保护事故现场和有关证据，并及时向事故发生地县级以上人民政府负责特种设备安全监督管理的部门和有关部门报告。与事故相关的单位和人员不得迟报、谎报或者瞒报事故情况，不得隐匿、毁灭有关证据或者故意破坏事故现场。”原告应当知道事实上也知道应当向特种设备事故发生地特种设备安全监管部门和有关部门报告，但原告作为特种设备事故发生单位未尽报告义务，并实施了毁灭证据破坏现场的行为，依法应当予以处罚。
3、《中华人民共和特种设备安全法》第一百条的立法宗旨是为了避免管理上的交叉，被告市质监局能够认定电力建设工程不同于也不属于“房屋建筑工地”，另一方面相关责任单位从未向建设主管部门进行汇报，建设主管部门也从未介入事故的调查处理，这些事实都证明原告东电一公司是明确知道质监部门才是本案的执法主体。
综上，被告市质监局作出的（鹤）质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》，事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确、处罚宽严适当。应依法驳回原告东电一公司的诉讼请求。
被告市质监局向本院提交了以下的证据、依据：
一、依据国家质量监督检验检疫总局（2004）40号《特种设备行政处罚工作意见》第一条规定，《特种设备事故报告和调查处理规定》第三、十条规定，国办发（2008）69号文件《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第九、十条规定，《中华人民共和国特种设备安全法》第二条、第五条、第六十一条规定，《特种设备目录》规定。证明：其局具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权。
二、程序性文件及法律依据：《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二、、二十七、二十六、二十九、三十二、五十八条。程序性文件：（1）鹤质监立字（2014）24号立案审批表；（2）行政处罚有关事项审批表；（3）鹤质监报批字（2014）24号《行政处罚案件报批书》；（4）事故报告送达回证；（5）鹤质监罚告字（2014）24号《行政处罚告知书》；（6）24号行政处罚告知书送达回证；（7）关于350吨履带吊大臂倒塌行政处罚减免报告；（8）鹤质监罚告字（2014）24-1号《行政处罚告知书》；（9）24-1号行政处罚告知书送达回证；（10）行政处理决定审批表；（11）鹤质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》；（12）24号行政处罚决定书送达回证；13、河南省人民政府颁发的工作人员邵奉杰、牛树林、任国红、邢书光、高红江、李世民的行政执法证共6份。以上证据证明其局作出行政处罚决定程序合法。
三、事实证据：1、《鹤壁市质量技术监督局关于鹤淇电厂“9.21”履带式起重机吊臂折断事故调查情况的报告》，证明：经调查组严格调查，出具报告认定原告东电一公司系事故主要责任方、事故原因及瞒报情况的事实。2、《关于鹤壁鹤淇电厂350T履带吊倾履事故情况说明》，证明：瞒报等违法行为事实。3、9.21履带吊后倾翻事故原因分析，证明：监理公司出具了事故发生的原因及责任。4、调查笔录2份，证明：瞒报、以包代管、未做回填土实验等本案认定的违法行为事实，管理意识淡薄安全管理不到位等违法事实。5、特种设备目录，证明：深谙机械事故属于特种设备。6、《鹤壁鹤淇发电有限责任公司2×660MW机组工程1号机组安装工程施工合同》，证明：原告系涉案事故责任主体，涉案起重机械不属于“房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械，而属于电力建设工程用起重机械。7、特种设备使用登记证、检验报告，证明被告系涉案管理机关。8、李某某、王伟良特种设备作业人员证；证明：作业人员身份，以及被告系涉案事故管理机关。9、河南立新监理咨询有限公司《鹤壁鹤淇发电有限责任公司2×660MW机组工程监理工作联系单、监理工程师通知回复单》，证明：责任人地基未处理，未做回填土实验等违法行为。10、工程机械租赁合同、工程机械租赁安全协议，证明：原告应对该事故承担责任，及原告应承担的技术交底、指挥等义务。11、工程施工分包合同，证明：原告对施工场地应负责具备施工条件的责任。以上证据均证明其局作出行政处罚决定书的事实依据，事实清楚、证据充分。
四、法律依据：《中华人民共和国特种设备安全法》第八十九条、九十条、九十一条之规定，证明其局作出行政行为所适用的法律依据。
经庭审质证，原告东电一公司对被告市质监局提交的职权法律依据的文件、法规本身没有异议，认为被告出示的国办发（2008）69号文件《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》是文件形式，不是法律法规、地方性法规，该文件与《特种设备安全监察条例》相比，该条例是上位法效力高于文件，该文件是2008年，该条例是2009年5月1日修改后实施，第三条修改后房屋建筑工地及机动车安装使用的监督管理由建设行政主管部门执行，应以条例为准，因此被告无职权，应由行政部门执行。被告提交的执法证不属于《中华人民共和国特种设备安全法》第六十五条规定的特种设备安全执法资格，行政处罚法第37条规定，不少于2人并出示证件，被告执法时没有出示，被告执法程序违法。对事实证据1的异议是对事故的发生没有客观科学技术性的证据，该调查报告不能成立，对证据2的真实性没有异议，对证据3的真实性没有异议，对第3、4、5、6、8条认可，事故直接原因系中冶公司的操作人员严重违章作业，指挥人员违章指挥造成事故的发生，原告对事故的发生没有任何直接的关系，对证据4、5、6、8、9、10、11没有异议，对证据7的特种设备使用登记证没有异议，对检验报告的异议是使用单位是中冶公司吊装工程分公司，而不是原告。案件卷宗第5页是原告向被告提交的事故情况说明，说明事故怎么发生的及发生经过，原告没有直接责任不属于瞒报。事故发生后并没有造成任何的人员伤亡，没有侵犯任何公共安全利益，就是单纯的起重机损坏。事故发生后原告及时联系了中冶公司，为工程不受影响，经双方协商将机械挪走，双方协商维修中，原告不存在瞒报的主观故意和客观行为。法律依据对原告不适用，只是起重机的侧翻，没有人员伤亡和财产损失，没有抢救的必要。
本院对上述证据认证如下：被告市质监局提交的证据能够证明案件的基本事实，证据具有关联性、客观性、合法性，对其证据效力本院予以确认。
经审理查明，2014年10月20日，被告市质监局接举报对鹤淇公司建设施工工地2014年9月21日发生的350吨履带式起重机主要受力结构件（吊臂）折断事故进行了检查。经调查、取证核实，2014年9月21日，原告东电一公司在施工中租赁使用中冶公司吊装工程分公司的350吨履带式起重机，在提供给西安联众公司进行主厂房钢结构安装工程施工中，发生主要受力结构件（吊臂）折断事故。认为原告：1、在施工前，未考虑地面承载能力下降，对监理单位发出的《监理工作联系单》未引起足够重视，没有重新对该路段地面进行回填土实验，也没有采取相应的防护措施就开始施工。2、在事故发生前，安全管理意识淡薄，安全管理不到位；在吊装施工前未对操作人员进行书面安全技术交底，作业人员作业前没有准确掌握吊装作业的具体参数；未配备相应的现场技术、安全管理人员现场监督，对现场违章作业没能及时发现和纠正。3、在事故发生后瞒报特种设备事故，且未向特种设备安全监管部门报告。原告上述行为属于瞒报特种设备事故和事故责任的违法行为，违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第十三条第一款、第七十条第一、三款和第三十七条的规定。2015年3月23日，被告向原告送达了（鹤）质监罚告字（2014）24号《行政处罚告知书》，原告提出《关于350吨履带吊大臂倒塌行政处罚减免报告》，被告决定予以减轻处罚。2015年4月3日被告向原告送达了（鹤）质监罚告字（2014）24-1号《行政处罚告知书》，原告未提出听证申请。2015年4月10日被告对原告作出（鹤）质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十九条、第九十条、第九十一条规定，给予原告行政处罚，处罚款合计223678元。原告不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条、第五条、第六十一条，《国家质量监督检验检疫总局关于实施特种设备行政处罚工作的意见》（国质检法（2004）40号），《鹤壁市人民政府办公室关于印发鹤壁市质量技术监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，《特种设备事故报告和调查处理规定》的规定，被告作为县以上地方质量技术监督部门具有负责本行政区域内的特种设备事故报告、调查和处理工作，以及实施特种设备行政处罚的主体资格和法定职权，对原告关于被告无权作出行政行为的意见，本院不予采纳。被告依举报核实后，根据《中华人民共共和国特种设备安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《质量技术监督行政处罚程序规定》的规定，依法进行了立案审批、调查取证、行政处罚告知、行政处罚听证、行政处罚及送达等程序。经查证认定原告违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第十三条第一款、第七十条第一、三款和第三十七条的规定，存在瞒报特种设备事故和事故责任的违法行为，并依据该法第八十九条、第九十条、第九十一条规定对原告作出了行政处罚。综上，被告对原告作出的（鹤）质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》，所依据的事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确。原告诉讼理由无事实根据和法律依据，其要求撤销（鹤）质监罚字（2014）24号《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告中国能源建设集团东北电力第一工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中国能源建设集团东北电力第一工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省鹤壁市中级人民法院。
审 判 长 武文英
审 判 员 王向东
人民陪审员 秦永超
二〇一六年一月六日
书 记 员 许慧娟