浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1590号上诉人（一审原告）林国早，男，1945年2月9日出生，汉族，户籍地浙江省平阳县。上诉人（一审原告）徐民光，男，1954年6月24日出生，汉族，户籍地浙江省平阳县。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人李力夫、陆敏文，浙江省人民政府工作人员。上诉人林国早、徐民光为与被上诉人浙江省人民政府土地政府信息公开及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2017）浙01行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人林国早、徐民光，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人李力夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。浙江省人民政府于2017年1月20日对林国早、徐民光作出〔2017〕14号《关于林国早等有关政府信息公开申请的答复意见》（下称14号答复意见），对其申请公开的2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划文本、2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划图、1997－2010年平阳县基本农田保护区规划图、平阳县1996年土地利用现状图内基本农田调整为建设用地等批准材料，答复称，一、经查，经省政府批准的2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划的批复文件已主动公开，请分别登陆以下网址：1.××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11603；2.××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11602；3.××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11599自行获取。二、根据《政府信息公开条例》第十条、第十二条的规定，2006－2020年平阳县土地利用总体规划规划文本已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=13760&TableID=306&InfoID=11598自行获取。1997－2010年平阳县土地利用总体规划文本已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11604自行获取。2006—2020年平阳县土地利用总体规划图已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11596自行获取；2006－2020年平阳县基本农田保护规划图已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=13690&TableID=306&InfoID=11606自行获取；1997—2010年平阳县基本农田保护区规划图已主动公开，请登陆网址：××/xxgk/jcms_files/jcms1/web46/site/art/2016/11/23/art_1464_58861.html自行获取；1997—2010年平阳县土地利用总体规划图已主动公开，请登陆网址：××/xxgk/jcms_files/jcms1/web46/site/art/2016/11/23/art_1464_58859.html自行获取。三、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）第五条规定，基于便民原则，现将《温州市人民政府关于要求审批平阳县土地利用总体规划的请示》（温政〔2010〕79号）、《温州市人民政府关于要求审批平阳县中心城区土地利用总体规划的请示》（温政〔2010〕103号）、《温州市人民政府关于要求批准平阳县及17个建制镇土地利用总体规划的请示》（温政发〔1999〕195号）《平阳县人民政府关于上报平阳县本级及昆阳等17个建制镇土地利用总体规划的请示》（平政〔1999〕35号）复印提供给你们。四、根据《政府信息公开条例》第十七条和第二十一条第（三）项规定，你们申请公开的有关工作报告、技术报告和专题研究、送审图等文件资料，依法不属于本单位公开范围，建议你们向省国土资源厅或温州市国土资源局、平阳县国土资源局提出政府信息公开申请。五、有关平阳县1996年土地利用现状图中的基本农田调整为建设用地批准文件资料及各图等材料。由于《中华人民共和国土地管理法》经过多次修改和调整，以及被征土地的面积、地类、项目等不同和建设变更等原因，所涉土地征用批准机关和批准时间的不同。你们申请公开的平阳县1996年土地利用现状图中的基本农田调整为建设用地批准文件需要经过实地调查、核实后才能获知。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中规定，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。答复附具其第三点所涉文件。林国早、徐民光不服，就该政府信息公开告知行为申请行政复议，浙江省人民政府于2017年5月12日作出浙政复〔2017〕156号行政复议决定（下称156号行政复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持14号答复意见。林国早、徐民光起诉称，浙江省人民政府征收农民集体土地、基本农田信息不公开，征收土地批文、征收土地红线图、征收田亩数字、征地预审报告不公开，不履行法定职责。为此，请求：一、撤销浙江省人民政府156号行政复议决定；二、撤销浙江省人民政府14号答复意见；三、判令浙江省人民政府重新对原告的政府信息公开申请作出答复。浙江省人民政府一审答辩称，一、14号答复意见事实清楚,适用依据正确，程序合法。2016年12月14日，原告以邮寄方式分别向我府提交《政府信息公开申请表》，所需信息内容描述为“查阅提供：1.2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划，1996年土地利用现状图内基本农田为基准，从乡（镇）县、市逐级上报、申请、请示，要求批准。规划文本说明，工作报告与技术报告，专题研究以及有关送审稿图件。2.浙土规（1999)19号己批准2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划、平阳县1996年土地利用现状基本农田调整为建设用地批准文件。（1）土地利用总体规划图。（2）基本农田保护区图，文件资料及各图纸彩色电子版，加盖印章”。所需信息用途描述为“了解平阳县土地利用总体规划，各镇各村建设用地基本农田保护区数据及区域位置等事项”。2017年1月5日，我府作出延期告知〔2017〕1号《政府信息公开延期告知书》，告知原告“根据《政府信息公开条例》第二十四条规定，因信息检索所需，无法按期答复，经答辩人政府信息公开工作机构负责人同意，需延期答复”。同日，我府将该信息公开延期告知书邮寄给原告。2017年1月20日，我府作出14号答复意见。2017年1月22日，我府分别向两原告邮寄了14号答复意见及温政〔2010〕79号、温政〔2010〕103号、温政发〔1999〕195号、平政〔1999〕35号等4份文件复印件。另需说明，因两原告在同一天向我府提出政府信息公开申请，提交的《政府信息公开申请表》内容完全相同，故我府以同一个政府信息公开答复意见书作出答复。我府认为，《浙江省政府信息公开暂行办法》第十二条规定，县级以上人民政府应当将政府门户网站和政府公报作为本级人民政府的政府信息发布统一平台。行政机关主动公开的政府信息应当在本级政府门户网站或者本机关网站公开。原告提出政府信息公开申请所涉及的土地利用总体规划的批复文件、规划文本、规划图纸以及基本农田保护区规划图，平阳县国土资源局均已在机关网站主动公开。我府在接到申请后，书面答复告知原告所申请的政府信息已经主动公开，并告知其获取该政府信息的方式和途径，同时将其他未主动公开的政府信息资料复印后予以寄送，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定；对不属于我府公开的政府信息，建议原告向有关行政机关申请公开，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定；对需要汇总、加工或重新制作搜集的政府信息，告知原告我府不承担相应公开义务，符合国办发〔2010〕5号文件规定，于法有据。我府于2016年12月14日收到原告的申请，经依法延期后于2017年1月20日作出答复处理，符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，程序合法。二、156号行政复议决定程序合法。原告不服14号答复意见。2017年2月20日，我府收到原告提交的行政复议申请。因申请材料不完整，原告于2017年3月17日进行补正，答辩人予以受理。经审理，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2017年5月12日作出156号行政复议决定，维持14号答复意见，并于同年5月17日向原告邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。请求驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2016年12月14日，林国早、徐民光以邮寄方式分别向浙江省人民政府提交《政府信息公开申请表》，申请公开“1.2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划，1996年土地利用现状图内基本农田为基准，从乡（镇）县、市逐级上报、申请、请示，要求批准。规划文本说明，工作报告与技术报告，专题研究以及有关送审稿图件。2.浙土规（1999)19号己批准2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划、平阳县1996年土地利用现状基本农田调整为建设用地批准文件。（1）土地利用总体规划图。（2）基本农田保护区图，文件资料及各图纸彩色电子版，加盖印章”。浙江省人民政府于2016年12月16日收到后，于2017年1月5日告知两原告，其政府信息公开申请因需信息检索，故延期答复。2017年1月20日，浙江省人民政府作出14号答复意见。该答复意见及所附温政〔2010〕79号、温政〔2010〕103号、温政发〔1999〕195号、平政〔1999〕35号等四份文件于2017年1月22日向两原告邮寄送达。两原告不服上述政府信息公开告知行为，于2017年2月6日向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请材料。该材料于2017年2月20日转至浙江省人民政府负责法制工作的机构。因两原告未列明行政复议申请，浙江省人民政府于2017年2月27日要求两原告于2017年3月17日前进行补正。林国早明确行政复议申请后，将补正材料邮寄至浙江省人民政府负责法制工作的机构，该机构于2017年3月7日收到；徐民光明确行政复议申请后，将补正材料邮寄给浙江省人民政府省长，后转至被告负责法制工作的机构。2017年5月12日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出156号行政复议决定，维持14号答复意见，复议决定书于2017年5月17日向两原告邮寄送达。一审法院认为，两原告将其申请公开的信息描述为“1.2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划，1996年土地利用现状图内基本农田为基准，从乡（镇）县、市逐级上报、申请、请示，要求批准。规划文本说明，工作报告与技术报告，专题研究以及有关送审稿图件。2.浙土规（1999)19号己批准2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划、平阳县1996年土地利用现状基本农田调整为建设用地批准文件。（1）土地利用总体规划图。（2）基本农田保护区图，文件资料及各图纸彩色电子版”。诉讼中，两原告对上述描述依次进行了明确，其中“2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划”指的是上述两时段的平阳县土地利用总体规划及其所附的规划图；其中“1996年土地利用现状图内基本农田为基准，从乡（镇）县、市逐级上报、申请、请示，要求批准”指的是平阳县土地利用现状图范围内的基本农田经农用地转用、土地征收等程序转为建设用地的申请材料、批准文件；其中“规划文本说明，工作报告与技术报告，专题研究以及有关送审稿图件”指的是前述两个土地利用总体规划报批时的相关说明、报告、稿件；其中“浙土规（1999)19号己批准2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划、平阳县1996年土地利用现状基本农田调整为建设用地批准文件”与前述“1996年土地利用现状图内基本农田为基准，从乡（镇）县、市逐级上报、申请、请示，要求批准”的指向相同；其中“土地利用总体规划图”与前述所指“2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划”的指向相同；其中“基本农田保护区图，文件资料及各图纸彩色电子版”包含在前述两时段的平阳县土地利用总体规划的附图中。据此，两原告的案涉政府信息公开申请指向三类资料：一、两时段的平阳县土地利用总体规划及其所附的规划图；二、平阳县土地利用现状图范围内的基本农田经农用地转用、土地征收等程序转为建设用地的申请材料、批准文件；三、前述两个土地利用总体规划报批时的相关说明、报告、稿件。针对原告申请公开的第一类资料，被告在其政府信息公开答复的第一、二部分中告知，经省政府批准的2006－2020年和1997－2010年平阳县土地利用总体规划的批复文件已主动公开，请分别登陆以下网址：1.××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11603；2.××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11602；3.××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11599自行获取；2006－2020年平阳县土地利用总体规划规划文本已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=13760&TableID=306&InfoID=11598自行获取；1997－2010年平阳县土地利用总体规划文本已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11604自行获取；2006—2020年平阳县土地利用总体规划图已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=44&TableID=306&InfoID=11596自行获取；2006－2020年平阳县基本农田保护规划图已主动公开，请登陆网址：××/face.aspx？FaceFormID=44&FaceItemID=13690&TableID=306&InfoID=11606自行获取；1997—2010年平阳县基本农田保护区规划图已主动公开，请登陆网址：××/xxgk/jcms_files/jcms1/web46/site/art/2016/11/23/art_1464_58861.html自行获取；1997—2010年平阳县土地利用总体规划图已主动公开，请登陆网址：××/xxgk/jcms_files/jcms1/web46/site/art/2016/11/23/art_1464_58859.html自行获取。以上处理并无不当。原告认为，上述信息应按照其要求的形式向其公开，一审法院认为，《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该条例第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”据此，政府信息公开包括行政机关主动公开政府信息及行政机关依申请公开政府信息，只有对行政机关依申请公开政府信息的情况，一般才适用“按申请人要求的形式提供”的规则；至于行政机关主动公开的政府信息，则应根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定，“告知申请人获取该政府信息的方式和途径”即可。针对原告申请公开的第二类资料，被告在其政府信息公开答复的第五部分中告知，有关平阳县1996年土地利用现状图中的基本农田调整为建设用地批准文件资料及各图等材料。由于《中华人民共和国土地管理法》经过多次修改和调整，以及被征土地的面积、地类、项目等不同和建设变更等原因，所涉土地征用批准机关和批准时间的不同。你们申请公开的平阳县1996年土地利用现状图中的基本农田调整为建设用地批准文件需要经过实地调查、核实后才能获知。一审法院认为，该部分答复实际表达了平阳县1996年土地利用现状图中的基本农田经农用地转用和土地征收程序被转为建设用地所涉不同时期的项目众多，原告应选择其具有生产、生活、科研需要的项目行使政府信息公开申请权的意见，该意见并无不当。针对原告申请公开的第三类资料，被告在其政府信息公开答复的第三、四部分中告知，将《温州市人民政府关于要求审批平阳县土地利用总体规划的请示》（温政〔2010〕79号）、《温州市人民政府关于要求审批平阳县中心城区土地利用总体规划的请示》（温政〔2010〕103号）、《温州市人民政府关于要求批准平阳县及17个建制镇土地利用总体规划的请示》（温政发〔1999〕195号）、《平阳县人民政府关于上报平阳县本级及昆阳等17个建制镇土地利用总体规划的请示》（平政〔1999〕35号）复印提供给两原告，但其申请公开的有关工作报告、技术报告和专题研究、送审图等文件资料，依法不属于本单位公开范围，建议你们向省国土资源厅或温州市国土资源局、平阳县国土资源局提出政府信息公开申请。在原告未提供相反证据证明被告保有除上述四份文件以外的土地利用总体规划报批的相关说明、报告、稿件的情况下，被告的该部分答复亦无不当。被告于2016年12月16日收到两原告的政府信息公开申请，经延期，于2017年1月20日作出14号答复意见，并将答复意见及附件于2017年1月22日向两原告邮寄送达。上述程序符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。综合上述意见，被诉政府信息公开行为证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林国早、徐民光的诉讼请求。案件受理费50元，由林国早、徐民光负担。林国早、徐民光上诉请求：一、撤销浙江省人民政府156号行政复议决定、14号答复意见及一审行政判决；二、判令浙江省人民政府纠正其提供的错误网址，重新对二上诉人的政府信息公开申请作出答复。三、针对1998年甬台温高速公路平阳段土地征用涉及基本农田和2009年温福铁路平阳段土地征用涉及基本农田的农转用与预审报告，请求包括征用土地红线、基本农田图、征用土地田目数字及平阳县、温州市上报给浙江省人民政府的呈报表以及对该两项重点工程建设的征地批文、批复公开。四、申请浙江省人民政府有关包岙村建设用地浙土字（2010—4号）AB地块审批意见书、国办发〔2010〕5号文件公开。五、本案上诉费用由浙江省人民政府负担。事实和理由：（一）按照《中华人民共和国土地管理法》第45条规定，基本农田应由国务院批准，平阳县人民政府无权将基本农田调整为建设用地。平阳县人民政府和温州市人民政府所提供的三类资料都是呈报表和请示材料，该报批材料不能作为征收基本农田调整为建设用地的批文，二上诉人请求公开的是浙江省人民政府的征地批文，一审法院对此适用法律不当，判决错误。（二）浙江省人民政府提供的9个网址均无法登陆，请其核实并提供正确信息。浙江省人民政府二审答辩称：（一）14号答复意见事实清楚，适用依据正确，程序合法。（二）156号行政复议决定程序合法。（三）14号答复意见作出时，相关网址均是能正常打开的。后因网站转移到县级门户网站，网址有所变更，现已提供了新网址。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人二审中均未提交新的证据材料。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审审理的焦点是浙江省人民政府作出的156号行政复议决定、14号答复意见是否具有事实和法律依据，程序是否合法。本案中，林国早、徐民光向浙江省人民政府申请公开的信息有三类：一是2006－2020年、1997－2010年平阳县土地利用总体规划及其所附的规划图；二是平阳县土地利用现状图范围内的基本农田经农用地转用、土地征收等程序转为建设用地的申请材料、批准文件；三是前述两个土地利用总体规划报批时的相关说明、报告、稿件。对于第一类信息所涉两个时间段的平阳县土地利用总体规划批复文件、文本、规划图及平阳县基本农田保护规划图，该类信息属于行政机关主动公开的政府信息，且浙江省人民政府已主动公开，其在14号答复意见书第一、二部分中已告知二上诉人相关登陆网址。且浙江省人民政府告知二上诉人登陆相关网址的公开形式符合《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”的规定。对于二上诉人提出的相关网址无法打开的问题。被上诉人已就相关原因作出合理解释，即因原网站转移到县级门户网站，故网址有所变更。鉴于被上诉人已经提供了可以打开的新网址，故二上诉人的该上诉请求，已经得到解决。对于第二类信息。浙江省人民政府已在14号答复意见书第五部分告知因1996年土地利用现状图中的基本农田调整为建设用地涉及被征土地的面积、地类、项目、建设变更原因以及不同的土地征用机关和批准时间，该类信息的获取需要实地调查、核实、汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息，但是根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，行政机关不承担上述义务。鉴于二上诉人申请公开的信息不明确、不具体，且需要汇总、加工或重新制作等，故被上诉人按照相关规定作出上述意见，并无不当。对于二上诉人的第三、四、五项诉讼请求，因二上诉人并未在2016年12月24日提交的《浙江省人民政府政府信息公开申请表》中明确提出，故被上诉人在复议决定书中、一审法院在判决书中对上述相关诉讼请求所涉事宜未予评述，并无不当。本院对二上诉人所提出的上述相关上诉请求所涉事宜亦不予评述。对于第三类信息。浙江省人民政府已在14号答复意见书第三、四部分中告知，亦将温政〔2010〕79号、温政〔2010〕103号、温政发〔1999〕195号、平政〔1999〕35号四份请示复印给二上诉人，并称对于其他有关工作报告、技术报告、专题研究、送审图等文件资料，依法不属于其公开范围。据此，在二上诉人未提供相反证据证明被上诉人保有除上述四份文件以外的相关文件的情况下，被上诉人的该部分答复亦无不当。关于程序问题。被上诉人于2016年12月16日收到二上诉人的政府信息公开申请后，经延期，于2017年1月20日作出14号答复意见，并将答复意见及附件于2017年1月22日向二上诉人邮寄送达。经审查，该程序符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。关于156号行政复议决定。经审查，该复议决定具有事实和法律依据，程序亦未有不当。综上，被诉政府信息公开行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，拟判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由林国早、徐民光负担。本判决为终审判决。审判长  张俊斌审判员  马惟菁审判员  王红根二〇一八年二月二十七日书记员  朱胤佐