湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终190号
上诉人（原审原告）：东安县芦洪市镇大枧塘村第十五村民小组。住所地：湖南省东安县芦洪市镇大枧塘村。
负责人：欧吉桂，该组组长。
委托代理人：王京鹏，湖南正旺律师事务所律师。
委托代理人：李娟，湖南正旺律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：东安县人民政府。住所地：湖南省东安县白牙市镇生智路***号。
法定代表人：陈丽，该县县长。
委托代理人：吴永正，该县调纠办工作人员。
委托代理人：唐志华，该县调纠办工作人员。
被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路*号。
法定代表人：易佳良，该市市长。
委托代理人：杨新群，永州市人民政府工作人员。
原审第三人：东安县水利局。住所地：湖南省永州市东安县白牙市镇舜皇路**号。
法定代表人：苏乐云，该局局长。
原审第三人：东安县芦洪市机电排灌管理站。住所地：湖南省东安县芦洪市镇。
法定代表人：胡小斌，该站站长。
委托代理人：张红兵，湖南慎明律师事务所律师。
上诉人东安县芦洪市镇大枧塘村第十五村民小组（以下简称“大枧塘村十五组”）因诉东安县人民政府土地行政确权及行政赔偿一案，不服永州市中级人民法院2015年10月19日作出的（2015）永中法行初字第15号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
永州市中级人民法院经审理查明：本案诉争的石古塘林地，面积约120亩，位于石古塘旁。四至为：东至柑桔场围墙，南至柑桔场围墙，西至柑桔场围墙，北至柑桔场围墙。该地在“林业三定”时属原告大枧塘村十五组与东安县芦洪市镇大枧塘村第十二村民小组（以下简称“大枧塘村十二组”）所有。根据原告持有的第12290号《山林权证》记载，原告大枧塘村十五组与大枧塘村十二组以茶山中路为界。依该界线，原告占地90亩，大枧塘村十二组占地30亩。1987年11月16日，第三人东安县芦洪市机电排灌管理站（以下简称排灌站）与大枧塘村、大枧塘村十二组及原告大枧塘村十五组签订《征用土地协议书》。主要约定：一、征用土地地点：芦洪市镇大枧塘村石古塘老亭子庙山的一片荒山；二、征用土地面积：荒山120亩；三、关于土地补偿办法：1、一次性补偿15000元（包括土地费、油茶费、迁坟费在内）；2、第三人排灌站给大枧塘村架设一条10千伏高压线至大枧塘小学，并无偿提供一台1**千伏安的变压器，通电验收后移交给大枧塘村所有；四、土地征用后，其所有权、管理权、使用权归第三人排灌站。排灌站、大枧塘村在协议书上加盖了公章，原告大枧塘村十五组当时的组长欧道保及大枧塘村十二组当时的组长唐良伟作为村民代表在协议书上签名，并加盖了村民小组的公章。同年12月25日，被告东安县人民政府作出（87）东政土字79号《建设征用土地审批单》，同意第三人排灌站征收大枧塘村荒山地120亩，用于发展柑桔生产基地。此后，双方全面履行了《征用土地协议书》。第三人排灌站创办柑桔场经营至今。2014年初，原告大枧塘村十五组向第三人东安县水利局提出协商归还林地的要求，第三人东安县水利局不予归还。原告大枧塘村十五组遂要求芦洪市镇人民政府出面协调解决。芦洪市镇人民政府从第三人东安县水利局复印《征用土地协议书》及（87）东政土字79号《建设征用土地审批单》交给原告大枧塘村十五组，明确告知原告大枧塘村十五组，林地已被征用，不能退还。其后，原告大枧塘村十五组申请东安县人民政府依法处理。2014年12月31日，被告东安县人民政府作出东政决字（2014）3号处理决定，认为原告大枧塘村十五组未在法律规定的期限内提起诉讼和复议，其退还林地的请求已超过法定时效，驳回了原告大枧塘村十五组的申请。大枧塘村十五组的欧吉位等九户不服，于2015年1月14日向被告永州市人民政府申请复议。2015年4月10日，被告永州市人民政府作出永政复决字[2015]第01号行政复议决定，认为东政决字（2014）3号处理决定事实清楚，证据充分，决定正确，维持了东政决字（2014）3号处理决定。2015年4月27日，原告向法院提起行政诉讼。
永州市中级人民法院认为：本案中，原告于2014年初提出退还争执土地的要求未果，遂申请人民政府处理。被告东安县人民政府经审查认为，东安县人民政府已于1987年作出（87）东政土字79号《建设征用土地审批单》，将诉争土地征收为国有土地，至今已超过二十年，并以此为由驳回原告的申请。该院认为，诉争土地于上世纪80年代被征收为国家所有，至今已超过二十年，超过申请复议期限和起诉期限，已具有不可争议性。东安县人民政府不能因为原告提出处理申请，就作出有悖于行政复议、行政诉讼期限规定的处理行为。故东安县人民政府作出驳回原告申请的决定，理由充分，结论正确，应予支持。被告永州市人民政府以事实清楚、证据充分、决定正确为由维持被告东安县人民政府的决定，并无不当，且复议程序合法。原告虽提出行政赔偿诉讼请求，但因被诉行政行为未被撤销或确认违法，缺乏行政赔偿的前提条件，故对该项诉讼请求，该院不予支持。
综上，被诉行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告大枧塘村十五组的的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大枧塘村十五组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。
大枧塘村十五组不服，向本院提出上诉称：一、被上诉人东安县人民政府作出的东政决字（2014）第3号处理决定没有法律依据，程序违法，实体违法。被诉的处理决定认为申请人的主张超过20年的时效而驳回了申请人的请求。但“诉讼时效”适用的主体是人民法院，而非行政机关，所以被上诉人东安县人民政府适用法律错误。二、一审判决维持被上诉人作出的处理决定违法。上诉人申请的是对土地权属的确权和对违法行为的处理。被上诉人应当依据《土地管理法》、《物权法》等法律和《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定办理，对土地的确权法律、法规并没有规定有期限的限制。且土地属于物权，而物权请求权不适用诉讼时效。三、被上诉人对上诉人的土地存在二次征收，说明1987年东安县人民政府征用上诉人的土地无效。石古塘茶山所有权应当归上诉人所有，第三人排灌站非法占用土地的行为侵犯了上诉人的合法权益，依法应予赔偿。请求：1、撤销一审判决；2、改判或者发回重审；3、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人东安县人民政府答辩称：被诉处理决定没有改变原有行政法律关系，属于行政重复处理行为，对被答辩人权益不产生实际影响，不属于行政诉讼范围。请求驳回起诉。
被上诉人永州市人民政府答辩称：复议决定事实清楚、证据充分、程序合法。上诉人不是本案的诉讼主体。请求维持原判。
原审第三人东安县水利局答辩称：争议地在历史上确属上诉人所有，但1987年已被征收为国家所有。排灌站在签订《征用土地协议书》后，严格根据协议书约定，将征用土地款及相关的征地补偿义务全部落实到位。上诉人及大枧塘村委会也接受，并没有任何异议。征收后，排灌站在争议地上建了柑橘生产基地及相关的配套设施，并进行经营、管理、收益。在长达27年的时间里，上诉人从来没有就土地权属提出过任何争议。现上诉人提起申请及行政诉讼，超过了诉讼时效。请求法院依法处理。
原审第三人排灌站的答辩内容与东安县水利局的答辩意见一致。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。
一审判决认定的案件事实本院予以确认。
本院认为：争议地虽然在历史上属于上诉人所有，但1987年11月16日大枧塘村与排灌站签订了《征用土地协议书》。协议书上写明：土地征用后，其所有权、管理权、使用权归排灌站。协议书上大枧塘村十五组时任组长欧道保签了名，并加盖了村民小组的公章。1987年12月25日，东安县人民政府颁发（87）东政土字79号《建设征用土地审批单》，同意排灌站征用大枧塘村荒山地120亩，用于发展柑桔生产基地。此后，协议双方全面履行了《征用土地协议书》。排灌站创办柑桔场经营至今。因此，争议地在1987年被征用（实为征收）后，土地性质已经发生改变，变成了国有土地。该征用行为至今未被法定机关经法定程序撤销或宣告无效。虽然东安县人民政府在作出处理决定时，认为上诉人申请确权超过诉讼时效没有法律依据，应予纠正，但上诉人在土地已被征收为国有土地的情况下，向被上诉人东安县人民政府提出确权申请，被上诉人作出驳回其申请的处理决定并无不当。被上诉人永州市人民政府作出永政复决字[2015]第01号行政复议决定予以维持，具有事实和法律依据。
《行政赔偿判决书》适用于根据《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律及司法解释单独提起行政赔偿诉讼的情形。本案不属此种情形，故不应适用该判决的形式。一审判决适用《行政赔偿判决书》错误；另外，一审认为：“诉争土地于上世纪80年代被征收为国家所有，至今已超过二十年，超过申请复议期限和起诉期限，已具有不可争议性。东安县人民政府不能因为原告提出处理申请，就作出有悖于行政复议、行政诉讼期限规定的处理行为”亦不正确，本院予以纠正。虽然一审判决存在上述问题，但一审判决驳回大枧塘村十五组的诉讼请求结论并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判驳回诉讼请求的结论。
二审案件受理费50元，由上诉人东安县芦洪市镇大枧塘村第十五村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一六年七月十八日
代理书记员 蹇 菲