山东省平度市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行初字第202号
原告张春美，农村居民。
被告平度市国土资源局。住所地平度市郑州路***号。
法定代表人黄武，局长。
委托代理人贾炳浩，平度市国土资源局地籍科工作人员。
委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。
原告张春美因认为被告平度市国土资源局未对其《土地权属争议调查处理申请书》作出处理，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于2015年7月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月28日公开开庭审理了本案。原告张春美，被告平度市国土资源局的委托代理人贾炳浩、李新良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张春美诉称，原告依据《土地权属争议调查处理办法》第九条之规定于2014年12月31日向被告提出土地权属争议调查处理申请，被告于2015年1月1日收到该申请，被告违反《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，逾期于2015年4月29日给原告送达了一份补正材料告知书，原告于次日向被告补全材料，但被告没有按照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定的6个月期限内给原告任何答复或处理意见。请求依法责令被告就原告的土地权属争议调查处理申请立即作出处理；诉讼费由被告承担。
原告张春美向本院提交以下证据：1、《土地权属争议调查处理申请书》，证明原告向被告提出申请。2、《平度市国土资源局关于进一步补正证明材料的告知书》，证明调查处理权属争议是被告的职责。3、EMS邮寄底单，证明原告于2014年12月31日邮寄给被告，被告于2015年1月1日收到。4、平度市人民政府《行政复议决定书》，证明调查处理是被告的职责。5、交款单据，证明涉案四间房屋属于原告所有。6、平度市人民政府凤台街道办事处关于黄培正等要求享受小李家疃村民待遇的答复意见，证明原告是小李家疃村村民。7、平度市凤台街道办事处何家楼居民委员会证明，证明原告户口从何家楼村迁入小李家疃村的时间是1994年3月27日。8、原告与李炳忠的调解协议，证明李炳忠参与了纠纷，与本案有利害关系，对李炳忠的询问笔录不能作为证据使用。9、平度市凤台街道办事处小李家疃村民委员会证明，证明原告的四间房屋经过合法审批，不是违法建筑，宅基地面积114.58㎡。10、小李家疃村委收费明细、位登友身份证，证明原告的丈夫位登友到村委交纳土地使用费。11、原告张春美与李炳华的录音，证明涉案4间宅基地是批给原告的，原告的对象交的钱。
被告平度市国土资源局辩称，一、原告的请求事项不属于“土地权属争议”。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条，土地权属争议是指“土地所有权或者使用权归属争议”。而原告向被告提出《土地权属争议调查处理申请书》虽其名为“土地权属争议”，但其申请事项为“依法确认四间房屋的宅基地使用权归申请人”，即原告的申请请求为土地确权，而不是请求调查处理“土地权属争议”，所以，依据原告的申请事项，该案不属于“土地权属争议”。二、原告的起诉不符合行政不作为案件的法定程序。依据《行政诉讼法》第四十七条的规定，行政不作为案件必须有当事人向行政机关提起申请的前置程序，但原告没有向答辩人提出符合“土地权属争议”申请事项的申请，虽然其提出申请，但其申请事项不是“土地权属争议”的申请事项，应当视为未提起“土地权属争议”申请。所以，根据上述法律规定，应当裁定驳回原告的起诉。三、被告告知原告提供土地权属来源证明和地上附着物合法产权证明并无不当。根据原告申请书中“确认宅基地使用权归申请人”的请求事项，其本质是请求确定宅基地使用权，应当按照《土地登记办法》规定的程序进行土地登记。根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人应当提供“土地权属来源证明”和“地上附着物权属证明”。经被告工作人员调查，没有有效证据证明原告享有该宅基地的使用权和地上附着物的所有权。为此，被告告知原告提供“土地权属来源证明”和“地上附着物权属证明”，该告知书符合《土地登记办法》的规定，所以被告的告知行为并无不当。但原告提供的证据，又不足以证实其土地使用权和地上附着物的合法来源，因此原告的请求不应支持。综上，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请依法裁定驳回原告的起诉。
被告向本院提交以下证据及法律依据：1、李炳忠询问笔录，李炳忠是涉案房屋所在小李家疃村原支部书记，证明涉案房屋没有经过任何法定程序批准，包括土地方面的申请及建设规划方面的申请均没有任何行政许可手续，涉案房屋系违法建筑，该房屋权属尚存争议。2、张春美询问笔录，证明该房屋没有任何的行政审批手续，包括宅基地使用权及建设规划的许可，对房屋权属尚存争议。3、位登希询问笔录，证明涉案房屋没有经过宅基地行政审批及建设规划行政审批，该房屋属于违法建筑物。该房屋权属尚存争议。4、《土地权属争议调查处理申请书》，证明原告申请的事项、内容，证实原告所申请事项不属于土地权属争议事项，而是确定土地使用权的事项，申请书内容也认可了该房屋尚存争议。5、《关于进一步补正证明材料的告知书》及送达回证，证明被告根据原告的申请和相关的法律规定，要求原告补正土地权属和房屋来源的相关证据，主要是土地权属来源证明和地上附着物合法产权证明，并告知原告材料齐全后被告将依法受理原告的土地权属争议调查申请书。送达回证证明被告于2014年4月29日向原告送达，且原告已签收。6、《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十三条、第十四条，证明虽然原告申请的名称是土地权属争议调查处理申请书，但内容不是土地权属争议而是依法确认宅基地权属的申请，不属于该办法第九条规定的申请事项。第十三条是被告是否应该受理的依据。7、《土地登记办法》第九条，虽然原告申请土地权属争议调查，但其最终目的是为了确定该房屋宅基地使用权，确定该宅基地使用权最有效的证据就是土地权属来源证明和地上附着物合法产权证明，被告要求原告提供的两份证明也是《土地登记办法》所必须持有的两份证明。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性无异议，但对内容有异议，李炳忠称引进外来人员建房，原告不是外来人员，原告是小李家疃村村民，原告的房屋虽然没有规划许可证等审批手续，是基于历史原因村里没给办理手续，当时村民都没有办理土地证。李炳忠所述谁缴纳的费用收据就在谁手中与事实不符。对证据2真实性无异议。对证据3真实性无异议，对内容有异议，位登希称5000元地皮钱是他缴纳的与事实不符，施工队也是编造的。对证据4真实性无异议。证据5真实性无异议，对内容有异议，被告超过法定期限告知。被告适用《土地权属争议调查处理办法》第十一条，该条中没有规定提交土地权属来源证明和地上附着物合法产权证明。对证据6有异议，第九条规定调查处理属于被告的职权范围。按照第十三条规定被告超期受理。原告的房屋不属于土地违法案件，不适用第十四条的规定。
被告对原告提交的证据1真实性无异议，但其内容不是土地权属争议处理。对证据2、3无异议。证据4是复印件，无原件无法确认真实性，行政复议决定书各项主体与被告无关联性，与本案无关。证据5收据没有加盖收款单位的公章，无法确认是哪个部门收取的钱，该收据摘要部分说明的是房产证款，如真实，原告应提交房产证及土地使用权证原件，否则该证据没有任何的证明力。证据6是复印件无法确认真实性，内容是否是村民应当由本村委认可或是公安机关的证明，该答复意见无法证明原告的主张，也无法证明房屋和土地权属。证据7真实性无异议，但证明效力有异议，户口管理属于公安机关，村委无权出具户籍迁往哪里的证明，此证据无任何效力。证据8是否有原件，原告庭后提交由法院认定。内容与本案无关联性，即便是真实的，否定不了李炳忠任该村支部书记的事实，也否定不了原告四间房屋没有土地权属来源证明和地上附着物合法产权证明，此协议不能证明李炳忠证言是无效的。证据9是复印件不能确定其真实性，宅基地面积是否是本案的四间房屋宅基地有异议，原告申请书中的面积是17米＊12米，不是本证据中的114.58平方米，证明原告的房屋没有土地使用证和房屋所有权证，该宅基地没有土地权属和地上附着物合法产权证明。证据10身份证真实性无异议，有效期已过，不能证明原告主张的5400元是由原告缴纳的事实。村委记账凭证不是原件，且此证据表述内容是青杨魏交土地使用费5400元，通过其他材料看，该房屋争议者是原告丈夫兄弟位登希和位登友，不能证明5400元钱是原告丈夫位登友缴纳，即便是真实的，也只能证明此钱是兄弟二人其中一人缴纳。如果是原告缴纳，5400元的收据原件应当在原告手中，原告不能提交原件是原告举证不能，原告不能举证证明原告对该四间房屋享有土地使用权和地上附着物合法产权证明，该证据均不能证明原告享有房屋所有权和地上附着物合法产权证明。对证据11有异议，无法确认是谁的录音，该证据系证人证言，应当出庭作证，根据1999年前的《土地管理法》规定，宅基地审批权限在乡镇政府，1999年后宅基地审批权限在县级人民政府，村委没有权限审批，该录音内容只能证明让原告去开证明，能不能开出来，能否签字不能确认，不能证明该土地使用权。
经审查，本院对原告提供的证据1、2、3、4、7、8的真实性予以确认。证据5不能证明与涉案房屋有关联。证据6、9系复印件，本院不予确认。对证据10中的身份证真实性予以确认，对其中的记账凭证系复制件，本院不予确认。原告庭后未能向本院提交录音复制件，对证据11本院不予确认。
对被告提供的证据1、2、3、4、5的真实性予以确认。
经审理查明，原告张春美于2014年12月31日向被告平度市国土资源局邮寄《土地权属争议调查处理申请书》1份，请求被告平度市国土资源局依法确认张春美位于凤台街道办事处小李家疃村121号的两间房屋及被申请人位登希与村委签订拆迁协议的两间房屋（总面积为204平方米）的宅基地使用权归申请人。被告平度市国土资源局于2015年1月1日收到原告张春美的申请书，于2015年4月29日作出《关于进一步补正证明材料的告知书》，告知原告张春美：“你向市政府和我机关分别提交了《土地权属争议调查处理申请书》，2015年1月18日，市政府召集相关部门进行了研究。1月19日，我机关形成了《关于凤台街道小李家疃张春美申请土地权属争议调查处理的情况汇报》，并传发给市政府法制办公室，4月下旬，市政府责成我机关办理。依据你提供的材料，无法证明你对该宅基地享有合法的土地使用权，土地权属争议的主体资格尚不能确定。根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条之规定，需要你补正以下证明材料：一是土地权属来源证明；二是地上附着物的合法产权证明。全部材料齐全后，我机关将依法受理你的《土地权属争议调查处理申请书》”。被告于同日直接送达给原告。原告于次日向被告补正了相关证据。
2015年5月20日，被告平度市国土资源局工作人员分别对平度市凤台街道办事处小李家疃村原支部书记李炳忠、张春美、位登希进行了调查询问。后平度市人民政府对张春美的《土地权属争议调查处理申请书》作出不予受理决定。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。本案中，被告平度市国土资源局于2015年1月1日收到原告的《土地权属争议调查处理申请书》，被告于2015年4月29日作出《关于进一步补正证明材料的告知书》，告知原告需要补正的材料，原告补正材料后，未在规定期限内作出是否受理的意见，违反了法律规定，但平度市人民政府已经就原告的申请作出处理决定，判决责令被告平度市国土资源局履行法定职责已无实际意义。第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。据此，土地权属争议案件处理决定应当由同级人民政府作出，原告要求被告平度市国土资源局就其土地权属争议调查处理申请作出处理没有法律依据，原告的诉讼请求应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告平度市国土资源局就原告张春美的申请未作出是否受理的意见的行政行为违法。
二、驳回原告张春美的其他诉讼请求。
诉讼费50元，由原告张春美、被告平度市国土资源局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 潘汝锋
审 判 员 郭占江
人民陪审员 孙京荣
二〇一六年一月十一日
书 记 员 董菲菲