四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川11行初2号 原告：张碧霞，女，1954年10月5日出生，住四川省乐山市金口河区。 委托代理人：李兵，四川有度律师事务所律师。 原告：王红，女，1977年11月7日出生，住四川省乐山市金口河区。 委托代理人：李兵，四川有度律师事务所律师。 原告：王宁，男，1981年10月8日出生，住四川省乐山市金口河区。 委托代理人：李兵，四川有度律师事务所律师。 被告：乐山市金口河区人民政府，所在地四川省乐山市金口河区和平路**。 法定代表人：段俊辉，区长。 委托代理人：张万秀，女，1970年12月11日出生，系乐山市金口河区人民政府法制办主任，住，住四川省乐山市金口河区/div> 委托代理人：吴德友，男，1959年10月3日出生，乐山市金口河区农业局工作人员，住，住四川省乐山市金口河区/div> 第三人：帅树伦，男，1966年2月28日出生，住，住四川省乐山市金口河区/div> 委托代理人：罗琼，四川履枰律师事务所律师。 原告张碧霞、王红、王宁因认为被告乐山市金口河区人民政府（以下简称金口河区政府）不履行颁证法定职责，于2017年2月9日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2017年2月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案审判须以另一案件的审理结果为依据，本院于2017年3月3日裁定中止本案诉讼。2017年11月10日，本案恢复审理。因帅树伦同本案的处理结果有利害关系，本院于2018年1月29日通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日、2018年3月19日公开开庭审理了本案。原告张碧霞及其委托代理人李兵，被告乐山市金口河区政府法制办主任张万秀、委托代理人吴德友，第三人帅树伦及其委托代理人罗琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张碧霞、王红、王宁向本院提出诉讼请求：1.确认被告逾期未向原告颁发《农村土地承包经营权证》违法；2.判令被告限期向原告履行颁证行为。事实和理由：1982年，张碧霞和婆婆王祝氏（90年代去世）、王禄秀（2011年去世）、王红、王宁共同生活在乐山市金口河区和×村×组，第一轮土地承包，5人分得10余亩田地，政府颁发了土地承包经营权证。1992年，张碧霞、王红、王宁农转非，户口迁到金口河区×镇，上述田地就委托王禄莲、帅友清、帅树伦帮忙照看，自种自收。2015年4月，张碧霞回乡得知第二轮土地承包经营权登记时，帅树伦持张碧霞家《农村土地承包经营权证》，未通知张碧霞，也无任何书面协议、将原张碧霞该户土地承包经营权登记到帅树伦名下。2016年5月5日，张碧霞向被告邮寄送达了《更正颁证错误申请书》及相关证据材料。2016年8月23日，原告提起行政诉讼，请求确认被告未对更正颁证错误作出处理违法，要求判令被告对原告申请作出处理。2016年8月30日，乐山市中级人民法院以（2016）川11行初266号予以受理。9月初，区农业局向原告送达了金农业〔2016〕39号《关于更正×乡×村×组帅树伦中错误登记地块处理意见》（以下简称《处理意见》）、金农业〔2016〕30号《关于更正×乡×村×组帅树伦中错误登记地块处理建议》（以下简称〔2016〕30号《处理建议》）和金府复〔2016〕111号《关于更正×乡×村×组帅树伦中错误登记地块处理意见的请示的批复》（以下简称〔2016〕111号《批复》）。同意更正帅树伦《农村土地承包经营权证》，证号5110040000248中错误登记的地块，将拖路埂、竹林槽（水井朝）、月儿地、溜溜地（桐子林）三环地（王家朝）重新登记给张碧霞，重新颁证。原告遂提出撤诉，9月18日，乐山市中级人民法院（2016）川11行初266号裁定准许原告撤诉。但至今，被告并未依法履行颁证职责，向原告颁证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条的规定，原告有权对被告颁证错误中请进行更正。被告下属农业主管部门根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、前述办法第四条，该部门有权处理农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。也有权调查和处理颁证错误，但最终的颁证行为主体仍应是被告，区农业局在已经报经被告同意向原告颁证的情况下，其作出的《处理意见》的撤销也不影响原告根据请示和政府的批复请求原告颁证。 原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件、户籍登记材料；2、张碧霞自书陈述、证人李安明证词、证人张碧清证词、张碧霞陈述、冯仕英书面证明、冯利明书面证词、张碧树书面证词；3.《更正颁证错误申请书》；4.EMS投递资料；5.行政起诉书；6.（2016）川11行初266号立案通知书；7.《处理意见》；8.（2016）川11行初266号裁定；9.〔2016〕30号《处理建议》；10.〔2016〕111号《批复》；11.乐府通〔2016〕3号《乐山市人民政府关于乐山市直管区范围内实施不动产统一登记制度有关事项的通告》（以下简称乐府通〔2016〕3号《通告》）;12.农经发〔2015〕2号《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（以下简称农经发〔2015〕2号《意见》）。 被告乐山市金口河区政府辩称:1.根据《不动产登记暂行条例》、中央机构编制委员会办公室中央编办发〔2013〕134号《关于整合不动产登记职责的通知》、中共乐山市委机构编制委员会乐编发〔2015〕96号《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》、中共乐山市金口河区委机构编制委员会金编委〔2015〕34号《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》，我区2015年11月4日已将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责统一整合交由区国土资源分局牵头承担，区政府不再承担农村承包经营权的颁证工作。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，乐山市金口河区国土资源分局才是适格被告。2.被告积极作为，而非原告所说的未做实质性处理。原告申请更正颁证错误后，被告责成区农业局依法对案件情况进行了调查核实，并作出了同意更正帅树伦《农村土地承包经营权证》，证号5110040000248中错误登记的地块，将拖路埂、竹林槽（水井朝）、月儿地、溜溜地（桐子林）、三环地（王家朝）登记给张碧霞。但因进入诉讼程序法院撤销了职能部门的处理意见，职能部门只能按程序重新作出处理后再进行颁证。3.原告认为法院撤销的是区农业局的《处理意见》，被告应按批复颁证的说法不成立。首先，被告的批复是批复给区农业局，是内部管理行为，内部管理行为具有不可诉性。其次，被告也没有送达或者委托农业局送达批复给原告，区农业局擅自送达批复给原告的行为对被告不发生法律效力。再次，区农业局的处理意见是根据被告的批复作出的，该处理意见已被法院撤销，被告不能再依据答复来为原告颁证，而是应该监督相关职能部门按法院判决书所要求的通过相关程序确定争议地块的承包经营权人后再进行颁证。4.被告已经为原告履行了颁发承包经营权证的义务。按照原告起诉书中自认，被告在第一轮土地承包时，已为原告颁发了土地承包经营权证。之后被告没有撤销、注销或者变更过原告的证，原告自己把证交给帅树伦，原告该做的是向法院提起民事诉讼，请求帅树伦返还土地承包经营权证，而不是要求政府颁证。至于帅树伦的承包经营权证错误核发的问题，相关职能部门将依法按程序予以纠正。 被告向本院提交了以下证据：1.中央机构编制委员会办公室中央编办发〔2013〕134号《关于整合不动产登记职责的通知》；2.中共乐山市委机构编制委员会乐编发〔2015〕96号《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》；3.中共乐山市金口河区委机构编制委员会金编委〔2015〕34号《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》；4.更正颁证错误申请书来文处理笺；5.乐山市金口河区农业局受理通知书及送达回证；6.乐山市金口河区农业局立案通知书及送达回证和送达照片；7.〔2016〕30号《处理建议》；8.〔2016〕111号《批复》；9.《处理意见》及送达回证和照片；10.帅树伦的行政起诉状；11.乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初237号应诉通知书；12.乐山市市中区人民法院（2016)川1102行初237号行政判决书；13.乐山市中级人民法院（2017）川11行终121号行政判决书。 第三人帅树伦述称：1.《处理意见》已经被乐山市中级人民法院（2017）川11行终121号行政判决书撤销。具体行政行为被撤销的效力可溯及至该具体行政行为成立之日，即《处理意见》从作出之日起就没有法律效力，被告没有执行该文件，当然不构成违法。2.司法判决具有最终裁判效力。法院有权撤销政府作出的行政行为，但是政府无权撤销法院的生效判决，或者作出与法院判决相背离的行政行为。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据：1.第三人身份证明；《处理意见》；2.乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初237号行政判决书；3.（2017）川11行终121号行政判决书。 经庭审质证，原告、被告及第三人对各方当事人提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2与本案所争议的事实无关联性，本院不予采纳。原告提交其他证据以及被告、第三人提交的证据具有真实性、合法性和关联性，可以证明案件相关事实，本院予以采纳。 经审理查明，2016年5月4日，原告向被告递交《更正颁证错误申请书》，请求依法更正在第二轮土地承包经营权证登记中，将原张碧霞名下（原人口为王祝氏、王禄秀、张碧霞、王红、王宁）土地承包经营权登记到同组帅树伦户下的错误登记，恢复到张碧霞户下。2016年5月5日，被告收到上述申请书并于当日转交区农业局处理。 2016年7月23日，区农业局作出〔2016〕30号《处理建议》。2016年8月8日，被告作出〔2016〕111号《批复》。2016年8月22日，区农业局作出《处理意见》，同意更正帅树伦《农村土地承包经营权证》（证号511004000248）中错误登记的地块，将拖路埂、竹林槽（水井朝）、月儿地、溜溜地（桐子林）、三环地（王家朝）重新登记给原告。2016年8月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认金口河区政府对其提出的更正颁证错误申请未作处理、行政不作为违法；要求判令金口河区政府依法履责，对其申请作出处理。同年9月5日，原告以双方已协商一致为由，撤回对该案的起诉。本院以（2016）川11行初266号裁定准予其撤回起诉。 2016年9月5日，区农业局向帅树伦作出《行政告知书》，告知其复议和诉讼的权利。2016年11月9日，帅树伦向四川省乐山市市中区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销区农业局《处理意见》和《行政告知书》。该院作出（2016）川1102行初237号行政判决书，以“行政行为程序轻微违法”为由，判决确认区农业局作出的《处理意见》和《行政告知书》违法。2017年7月11日，第三人帅树伦向本院提起上诉。2017年9月29日，本院作出（2017）川11行终121号行政判决书，认为张碧霞与帅树伦就讼争土地的承包经营权存在权属争议，在权属不清的情况下，区农业局根据调查取证材料直接予以更正登记，属适用法律、法规错误。判决撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初237号行政判决同时撤销金口河农业局作出的《处理意见》及《行政告知书》。 另查明，原告与第三人就讼争土地的承包经营权未向相应的仲裁机构申请仲裁以及未向人民法院提起过相应的民事诉讼。 本院认为，本案争议的焦点为：《不动产登记暂行条例》实施后，金口河区政府是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责；金口河区政府是否应履行向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责。 一、关于《不动产登记暂行条例》实施后，金口河区政府是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》将不动产登记统一整合由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，但该条例第三十三条第二款规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定，不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。本案中农村承包土地登记尚处于五年过渡期内，对处于五年过渡期内的农村土地承包经营权登记，应当按照农业部有关规定办理。农业部等六部门农经发〔2015〕2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》也明确要求，严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。虽然《不动产登记暂行条例》将不动产登记统一整合由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，但处于过渡期内的农村土地承包经营权登记仍适用《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定。因此，被告金口河区政府在五年过渡期内，依法具有颁发农村土地使用权证的法定职责。 二、关于金口河区政府是否应履行向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”。但该管理办法并未规定申请更正登记的具体程序。2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第十九条对申请更正登记的程序进行了明确规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”本案中，原告作为讼争农村土地承包经营权证的利害关系人，有权依照上述规定向登记机构申请更正登记。因原告与第三人对讼争土地的承包经营权存在争议，当第三人不同意更正时，原告可以申请异议登记，并在法定期限内提起民事诉讼解决双方的权属争议。因此，虽然被告在五年过渡期内具有颁发农村土地使用权证的法定职责，但被告向原告履行颁发农村土地承包经营权证的条件尚不成熟，应当由原告或者第三人通过民事途径确认讼争土地承包经营权属，再依法定程序申请颁证。故原告认为被告不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的理由不成立，本院不予支持。对原告主张虽然《处理意见》已被依法撤销，但被告仍应依照〔2016〕30号《处理建议》和〔2016〕111号批复对原告进行颁证的问题。本院认为，〔2016〕30号《处理建议》和〔2016〕111号批复属于行政机关的内部行政行为，对外不直接发生法律效力，故原告的该项主张不能成立。 综上所述，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和共行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张碧霞、王红、王宁的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张碧霞、王红、王宁负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  吕南屏 审 判 员  雷璐娜 人民陪审员  邹代华 二〇一八年四月十八日                                                                                                                 法 官 助 理 朱海丽                                                                                                                   书记员  罗梦婕 附：本判决适用的相关法律依据 《不动产登记暂行条例》 第三十三条 本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。 《不动产登记暂行条例实施细则》 第一百零五条 本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书。不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条 县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 第四条 实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 《中华人民共和国物权法》 第十九条 权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。 《中华人民共和国行政诉法》 第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。