山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终575号
上诉人（原审原告）山东圣华伟业房地产开发有限公司，住所地济南市青年东路1号。
被上诉（原审被告）济宁市兖州区人民政府(原兖州市人民政府)，住所地济宁市兖州区九州方圆行政办公中心。
法定代表人董波，区长。
委托代理人田中臣，山东佳仕特律师事务所律师。
委托代理人申林，济宁市兖州区国土资源局工作人员。
上诉人山东圣华伟业房地产开发有限公司（以下简称圣华伟业公司）因诉济宁市兖州区人民政府(原兖州市人民政府，以下简称兖州区政府)一案，不服济宁市中级人民法院于2015年11月16日作出的(2015)济行初字第344号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年5月10日，原告原法定代表人唐忠志通过拍卖竞得兖土挂牌2007-1(宗地二)地块的国有土地使用权，此后，唐忠志在与兖州市国土资源局签订出让合同并交齐土地出让金后，经唐忠志申请，被告于2007年6月29日为唐忠志颁发兖国用(2007)第07130375号国有土地使用证，土地面积2289平方米。2007年11月30日唐忠志递交山东省工商行政管理局出具的“企业名称预告核准通知书”，自愿申请将兖国用(2007)第07130375号土地使用证土地使用者名称变更为原告，被告经审批后于2007年12月13日为原告办理了变更登记，将涉案土地登记在原告名下，并为原告颁发兖国用(2007)第2371号国有土地使用证，土地面积为2289平方米。2008年4月18日原告取得营业执照后正式成立，法定代表人为原土地使用权人唐忠志。2011年，原告申请将其取得的2289平方米土地使用权中的148平方米土地使用权予以放弃，并申请办理土地使用权变更登记，后经审批，被告为其变更了土地登记信息，并于2011年8月23日重新为原告颁发兖国用(2011)第2371号国有土地使用证。2014年3月26日，原告法定代表人变更为赵玉平。
各方当事人对于涉案土地登记时间、颁发土地使用权证的时间以及原告取得营业执照的时间均无异议，对于唐忠志原系原告公司法定代表人的事实以及赵玉平于2014年3月26日继任原告公司法定代表人的事实亦无异议。
原审法院认为，本案被诉颁证行为发生于2007年12月13日，原告起诉时间为2015年7月，双方对此均无异议。《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告作为行政行为的相对方，对于行政行为作出的时间及行政行为的内容是明知的，其最晚应当于2009年12月12日之前提起诉讼，其在2015年7月提起诉讼已经超过起诉期限且无正当理由。本案中行政行为的相对人以及诉讼主体均为原告，而不是原告现任法定代表人，认定知道行政行为作出时间以及知道行政行为内容均应以原告公司知道的时间为准，而不应以法定代表人的变更而改变该事实的认定，故原告关于其不知道行政行为存在，起诉并未超过起诉期限的主张不能成立，法院不予支持。综上，原告起诉已超过起诉期限且无正当理由，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款(二)项之规定，裁定驳回原告圣华伟业公司的起诉。
原审原告圣华伟业公司不服原审法院裁定，上诉称：1、被诉土地登记是虚假登记，是严重、明显违法的行政行为，没有任何行政效力，不受诉讼时效限制。（1）上诉人不具备行政申请的合法资格，被诉登记行为明显错误。被诉土地登记行为发生于2007年12月13日，而上诉人于2008年4月18日才依法设立，被登记及发证时不具备任何法人资格。被上诉人作为国家行政登记机关，应当明知上诉人没有申请行政登记的资格，不能就涉诉土地登记提出申请，不具备取得土地使用权的资格，无法取得土地使用权。（2）被上诉人对诉争土地登记行为没有任何事实依据。《土地登记规则》第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。本案缺少（二）、（三）、（四）项，仅有的第（一）项土地登记申请书，内容空白、虚假；已足以证明被上诉人行政行为严重缺乏事实依据。（3）被上诉人严重违反法定程序，未履行法定职责。《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第六条规定：进行土地登记应先注销宗地原土地登记卡，然后再建立宗地新土地登记卡。而被上诉人至今未注销涉诉土地原土地登记卡；未依照《土地登记规则》第六条要求对涉诉土地进行地籍调查，没有对土地权属进行审核，严重违反法定程序和义务。2、被上诉人借土地权利人“更名”之名义，重复发放土地证的行为违反法律规定，是无效行政行为，不受法律保护，不受诉讼时效限制。（1）被上诉人将土地使用权人唐忠志“更名”为上诉人公司名称，有悖于自然人姓名不能更名为企业名称的社会常识，是滥用行政权力、玩忽职守。（2）被上诉人违法重复发放土地证书。根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》，更名变更登记之后，只能在原证书上加盖“变更”印章、记载变更内容，而不能重新发放上诉人名称的土地证。退一步讲，如发放了新土地证，则应该注销原唐忠志名义的土地证。3、被上诉人行为的后果十分恶劣。根据《土地登记规则》第十七条规定，当事人应持有土地税费交纳证明方可申请土地使用权变更登记，被上诉人通过“更名”实现土地权属变更，逃避国家税收，严重侵害国家利益；被上诉人行为形成两张土地登记卡并存、两个土地证同时存在、同样有效的局面，人为制造民事经济纠纷，严重损害国家机关的公信力；严重侵害了涉诉土地使用权人、地上建筑共有人、上诉人各方当事人的利益；为使用真假土地证实施欺诈提供了可能。4、本案是不动产登记引起的民事诉讼，涉及利害关系人数众多，应该适用20年最长诉讼时效的规定。（1）上诉人无法知道被上诉人实施的土地登记行为。2007年12月13日上诉人尚未依法登记设立，没有成为行政相对人的资格；被上诉人没有任何关于上诉人公司知道其行政行为的证据。（2）土地“登记”与土地权利人“更名”是两个不同的行政行为，原审法院关于唐忠志知道土地登记行为的认定没有任何事实根据。被上诉人提供的唯一证据是土地登记申请书，而该申请书没有唐忠志的任何签字，无法证明唐忠志与该申请书有关。（3）上诉人有新证据可以证明上诉人起诉未超期。因被上诉人拒不提供该宗土地登记信息，上诉人经向山东省国土资源厅、济宁市土地管理局信访，于2015年3月取得济宁市兖州区国土资源局《关于信访人赵玉平反映山东圣华伟业房地产开发有限公司有关土地情况的答复》（以下简称《兖州国土局信访答复》）。上诉人于2015年6月才取得该宗土地的部分档案材料，知道了涉诉土地已经登记在上诉人名下的相关事实，于三日后向原审法院起诉，未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条有关2年及《中华人民共和国行政诉讼法》关于6个月的诉讼时限。（5）原审法院关于唐忠志知道土地更名行为的认定证据不足。被上诉人提供的有唐忠志签名的申请书为无效证据。一是该申请书没有被上诉人的名称，不能证明是向被上诉人提出的申请；二是向被上诉人进行申请时必须使用统一格式申请书，由申请人填写后签字盖章交给被上诉人，被上诉人并没有提供该申请书；三是被上诉人没有提供土地证书签收簿以证明“更名”后新发的土地证被唐忠志领取。同时，被上诉人没有提供该宗土地符合土地登记、管理、发证、注销、告知、领取等程序完整的行政行为证据，所以被诉行政行为至今尚未完成，本案没有超过诉讼时效。综上，请求撤销原审法院裁定，依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人兖州区政府答辩称，原审法院裁定认定事实准确、适用法律正确。1、从程序方面讲，上诉人的起诉已超诉讼时效。（1）本案中所涉及的土地颁证行为发生于2007年12月13日。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，上诉人起诉已超2年，原审法院以超过诉讼时效为由驳回其起诉正确、得当。（2）《兖州国土局信访答复》不存在引起诉讼时效中止或中断的情形。该答复出具的时间不属于最高人民法院行政诉讼法司法解释中“知道或者应当知道具体行政行为之日”的规定。因本案被诉行为是被上诉人的颁证行为，所以作出具体行政行为的日期是2007年12月13日而不是信访答复的作出时间。上诉人在2007年12月13日至2009年12月12日从未提出过任何异议或者采取其他法律措施，因此不存在诉讼时效中止或中断的情形。2、从实体方面讲，被上诉人办理土地登记程序合法，上诉人的诉求缺乏事实和法律依据。（1）上诉人原法定代表人唐忠志曾于2007年6月29日经挂牌出让方式竞得涉案地块国有土地使用权。在签订出让合同、交齐土地出让金后，被上诉人于2007年6月29日为其颁发兖国用（2007）第07130375号国有土地使用证，土地面积2289平方米。（2）2007年11月30日，上诉人原法定代表人唐忠志自愿书面申请将涉案地块土地使用证名字变更为上诉人，并提交山东省工商行政管理局出具的“企业名称预先核准通知书”，以证明上诉人当时正处于设立登记中。被上诉人同意其变更申请，并为其颁发兖国用2007第2371号国有土地使用证，土地面积2289平方米。上诉人于2008年4月18日正式设立，法定代表人正是原土地使用权人唐忠志。2014年3月26日上诉人法定代表人变更为赵玉平。（3）2011年，上诉人主动申请变更土地使用权登记手续，放弃部分土地使用权。经审批，被上诉人同意其申请，为其变更了土地登记信息，并于2011年8月23日重新为上诉人颁发兖国用（2011）第2371号国有土地使用证。3、上诉人声称被上诉人存在“虚假登记、一地多证”属无中生有。涉案地块存在两次变更登记，均是依照土地权利人的变更申请并按照法定程序进行的变更登记。但不是说该宗土地上存在“三证”，应以最后一次变更登记为准。上诉人以涉案土地存在两次变更登记即推定涉案土地存在多证系逻辑错误，也不符合客观事实。
因涉及上诉人二审中提交的《兖州国土局信访答复》是否属于新证据以及应否予以采信等问题，本院于2016年6月8日组织双方当事人对该证据进行了质证，并对有关案件事实进行了调查。上诉人的法定代表人赵玉平，被上诉人的委托代理人田中臣、申林到庭参加了调查。
上诉人坚持其上诉状中的意见，并认为被上诉人没有提交任何证据证明上诉人知道或者应当知道被诉行政行为。原法定代表人唐忠志个人知道不代表上诉人知道。刑事案涉人员唐书华在济南市公安局市中区分局的讯问笔录中的陈述可以说明本案被诉登记行为实际经办人是其公司工作人员，并非上诉人。被上诉人的答辩意见及质证意见与其书面答辩状中的意见基本相同，并认为本案被诉颁证行为是由上诉人当时的法定代表人唐忠志经办的，有唐忠志在相关申请材料上的签名。因土地抵押，土地证的原件现均在被上诉人处保存。且土地抵押登记的办理需要土地使用权和抵押权人共同确认和办理，所以上诉人声称不知道土地证的办理和颁发情况不符合常理。对于上诉人向法庭提交的有关公安机关对案外人唐书华的询问笔录的真实性，被上诉人没有异议，但对该笔录中记载的内容和事项的真实性无法确认。
经审理，本院查明的事实与原审法院相同。
本院认为：
上诉人在二审程序中向本院提交的《兖州国土局信访答复》是济宁市兖州区国土资源局向上诉人的法定代表人赵玉平作出的、形成于上诉人提起本案诉讼之前的材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的要求，且不能证明上诉人直至该答复意见作出才知道被诉颁证行为内容这一事实，本院不予采信。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，对于超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，公民、法人或者其他组织在未被告知诉权或者起诉期限的情况下，其起诉期限为2年，从公民、法人或者其他组织知道或者应当具体行政行为内容之日起计算。本案被诉颁证行为作出于2007年12月13日，系被上诉人依据2007年11月30日唐忠志签名的书面申请、将原由唐忠志通过挂牌出让方式竞得的土地使用权确定于当时已经工商部门预核准登记的上诉人名下的行政行为。而唐忠志即是上诉人成立后至2014年3月期间的法定代表人，且在土地（变更）登记申请书上盖有上诉人公司印章。因此，原审法院认定上诉人作为行政行为的相对方，对于行政行为作出的时间及行政行为的内容应当明知，其于2015年7月提起本案诉讼，已经超过了2年的法定期限，符合前述司法解释的规定。上诉人现法定代表人有关其个人至2015年6月才得知涉案土地登记的相关档案材料，因此于2015年7月提起本案诉讼并不超期的理由，与本案起诉的主体是上诉人圣华伟业公司的事实不符，因此不能证明上诉人至2015年6月才知道被诉登记行为内容这一事实。上诉人有关案涉登记行为过程中的申请材料系伪造且涉嫌刑事犯罪的主张，不属于本案的审查范围，上诉人可以通过合法途径另行主张解决。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 蒋巧菲