广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠中法行终字第76号
上诉人（原审原告）：珠海市香洲海怡酒店管理有限公司。法定代表人：杨志骚。
委托代理人：李一。
被上诉人（原审被告）：珠海市市政园林和林业局。
法定代表人：陈家平。
委托代理人：寇莉。
上诉人珠海市香洲海怡酒店管理有限公司（以下简称海怡公司）诉被上诉人珠海市市政园林和林业局（以下简称市政园林局）复函一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，海怡公司所属“海怡酒家”于2012年3月经工商部门核准后，经营地点位于珠海市香洲区情侣中路361号一、二层商铺，是在原“中江名菜”酒楼地址上改建而成。海怡公司接手上述经营场地前由“中江名菜”酒楼经营，该酒楼原由珠海市合诚中江饮食业有限公司投资设立，该公司根据酒楼经营的需要，于2006年12月8日与珠海市管道燃气有限公司签订《珠海市管道燃气供气合同》，约定由珠海市管道燃气有限公司承担对“中江名菜”酒楼进行开通市政管道燃气的工程接引，当管道然气供气工程竣工验收合格后，该管道燃气一直由“中江名菜”酒楼一直使用。海怡公司接手该场地后，也继续使用原“中江名菜”酒楼的管道燃气设施。2012年5月5日，海怡公司因厨房燃气设施改动导致燃气泄漏引发爆炸事故，未造成人员伤亡，被珠海市安监等部门责令整改。由于海怡公司没有完全按珠海市安监等部门责令整改的要求进行改造燃气设施，且未经相关部门审批的情况下，擅自在其经营的“海怡酒家”厨房东南侧另行新建燃气瓶组站共二组（一组4个气瓶、另一组3个气瓶），作为供厨房燃气之用。珠海市城市管理行政执法局香洲分局检查发现后，于2012年5月28日作出《责令限期改正违法行为通知书》，责令海怡公司在同年6月5日前自行改正违法行为。到期后，该局又于6月6日进行现场检查，发现海怡公司并未改正擅自设置建燃气瓶组站的违法行为，仍在使用原新建的燃气瓶组，因此，珠海市城市管理行政执法局香洲分局作出珠香执罚字（2012）2012030046号《行政处罚决定书》，依据《广东省燃气管理条例》第四十六条第二款之规定，决定对海怡公司责令停止使用已建成的燃气瓶组站，自行拆除燃气瓶组站并处罚款人民币120000元。对于珠海市城市管理行政执法局香洲分局的处罚决定，海怡公司不服处罚，另案提出行政诉讼，要求撤销珠海市城市管理行政执法局香洲分局作出的珠香执罚（2012）2012030046号行政处罚决定。该案经原审法院一审判决，驳回海怡公司的诉讼请求。珠海市城市管理行政执法局香洲分局在作出处罚前，对涉案地点珠海市香洲情侣中路361号第一、二层商铺是否属于“管道燃气已覆盖的区域”的问题，于2012年7月21日向管理燃气的职能部门即市政园林局发函咨询。市政园林局作出《关于海怡酒店相关问题的复函》（以下简称《复函》），内容为“一、管道燃气已覆盖的区域是指已敷设市政燃气管网并具备管道燃气供气条件的区域。二、香洲海怡酒店管理有限公司所处的珠海市香洲情侣中路361号第一、二层商铺属于管道燃气已覆盖的区域”。之后，珠海市城市管理行政执法局香洲分局根据相应的证据、职权等，并以市政园林局复函中“珠海市管道燃气覆盖区域中的珠海市香洲区情侣中路361号一、二层商铺属于管道燃气覆盖区域”的解释作为认定的其中依据之一，作出对海怡公司的行政处罚。海怡公司认为市政园林局作出的《复函》违法，因而向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《广东省燃气管理条例》第五条第二款规定：“县级以上人民政府燃气行政主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”《珠海市燃气管理办法》第三条规定：“市燃气行政主管部门负责全市燃气行业的统筹、协调、监督和管理工作。”第五条规定：“市燃气行政主管部门应当会同市城乡规划部门，编制本市燃气发展规划，经批准后组织实施，并在控制性详细规划中落实燃气建设项目。”上述规定可知，市政园林局根据珠海市城市管理行政执法局香洲分局的咨询请求作出《复函》，属于其职权和职能范围。本案争议的《复函》是否可诉的问题。对此，珠海市中级人民法院（2013）珠中法行终字第48号行政裁定，认定市政园林局作出的上述复函是属于行政诉讼法规定的受案范围。至于海怡公司、市政园林局另一争议的问题是市政园林局对珠海市城市管理行政执法局香洲分局的复函是否违法。原审认为，首先，市政园林局是本市燃气行政主管部门，其对珠海市城市管理行政执法局香洲分局的来函作出答复，属于职权行为。其次，市政园林局提交的珠海市燃气专项规划（2010-2020）部分、工商用户点火工作单、珠海市管道燃气工商用户供气合同等证据，均证明涉案地珠海市香洲区情侣中路361号一、二层商铺已经开通管道燃气，且海怡公司已经使用经相关部门批准的管道燃气并进行经营。因此，市政园林局作出涉案地属“管道燃气覆盖区域”有事实依据。该管道燃气是由原“中江名菜”酒楼投资，并由珠海市管道燃气有限公司承担对“中江名菜”酒楼进行开通市政管道燃气的工程接引竣工，经相关部门验收合格后，该管道燃气一直由“中江名菜”酒楼使用。海怡公司接手原“中江名菜”酒楼的场地后，也继续使用该管道燃气设施进行经营，但并不影响该管道燃气是属于本市区域内管道燃气规划的其中一部分。因此，市政园林局认定涉案地属于“管道燃气覆盖区域”有事实依据，应予以确认。此外，市政园林局的《复函》，是否需送达海怡公司的问题。市政园林局是根据珠海市城市管理行政执法局香洲分局的申请作出《复函》，但由于该复函内容即“燃气已覆盖的区域”涉及海怡公司之外，还包括该管道燃气通过该区域的住户，市政园林局在作出《复函》并予以送达咨询给单位，并无不妥。按现行的规定，市政园林局作出的复函除应当送达咨询单位外，并无明确必须或应当将复函送达给管道燃气通过其他区域的住户或“燃气已覆盖的区域”包括海怡公司在内的所有单位或住户，所以市政园林局作出《复函》的程序合法。再次，珠海市城市管理行政执法局香洲分局在另案中，认定海怡公司未按通知整改和擅自设置建燃气瓶组站等的行为违法，并进行相应的行政处罚，该局是否采信市政园林局的复函内容以及是否进行处罚，应由珠海市城市管理行政执法局香洲分局依法、依规决定，且该处罚结果与本案市政园林局作出的《复函》，没有必然的因果关系，更不是市政园林局的职权行为所致。故市政园林局作出《复函》认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以确认。海怡公司主张撤销市政园林局作出的《复函》依据不充分，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回海怡公司的诉讼请求。
海怡公司不服该判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并撤销市政园林局作出的《复函》。其上诉的主要事实和理由如下：一、一审判决认定事实不清。首先，珠海市城市管理行政执法局香洲分局发文给市政园林局并不是简单的咨询，而是要其帮助确认海怡公司是否有违法事实。2012年7月12日，珠海市城市管理行政执法局香洲分局拟对海怡公司处罚款15万元，并于2012年7月24日举行听证会。正是由于海怡公司在听证会上据理力争，珠海市城市管理行政执法局香洲分局对于认定海怡公司违法的事实也认为有些不妥，而又不能撤销案件。因此该局在未通知海怡公司的前提下，于2012年7月31日单方向市政园林局要求确认海怡公司是否有违法事实。其次，市政园林局明知珠海市城市管理行政执法局香洲分局所要确认的事实是要用于处罚的特定用途，海怡公司与之具有利害关系，但市政园林局在未调查及履行相关法律程序的前提下，就擅自出具《复函》给珠海市城市管理行政执法局香洲分局。最后，珠海市城市管理行政执法局香洲分局正是凭《复函》为主要依据，对海怡公司作出12万元罚款的行政处罚。二、适用法律错误。1.《复函》具有行政确认的性质。该确认行为对海怡公司的实际利益造成了重大损害，《复函》并不是业务咨询的回复，而是行政行为，此事实已经珠海市中级人民法院（2013）珠中法行终字第48号行政裁定书所确认，海怡公司是前述行政行为的相对人或利益关系人。2.既然市政园林局的前述行为对海怡公司的利益有重大损害，那该局在作出《复函》前就应当依法行政，通知海怡公司作为相对人或有利益关系的第三人参与该行政行为，但是市政园林局并没依法行政，直接确认了海怡公司相关行为的法律属性，并最终为珠海市城市管理行政执法局香洲分局采信作为处罚海怡公司的直接证据。3.市政园林局作出的《复函》程序违法。市政园林局在作出《复函》前并没有通知海怡公司参与其中，剥夺了海怡公司陈述、申辩权。4.本案中，一审判决一再陈述《复函》是咨询的回复，但事实上并不是简单的业务咨询，一审法院不断地主动替行政机关寻找理由开脱责任，完全脱离其居中公正审判的角色。5.根据（2012）珠香法行初字第111号行政判决书，市政园林局作出的《复函》在行政处罚过程中起了关键性的定性作用，市政园林局虽未直接侵害海怡公司的合法利益，但确实促成了珠海市城市管理行政执法局香洲分局对海怡公司进行罚款12万元，海怡公司的合法权益受到实际的损害。故市政园林局作出的《复函》程序及内容均违法，请求二审法院确认其行为违法并予以撤销。
市政园林局答辩称，一、关于怡公司认为一审判决认定事实不清的问题。《复函》内容总共79个字，4个标点符号，问什么答什么，来函单位询问海怡公司经营的酒家所在地是否属于管道燃气覆盖的区域。市政园林局是珠海市管道燃气行业行政主管部门，对自然人、法人、组织的来函来电均应如实回答，这是岗位职责对市政园林局的要求。《复函》认定海怡酒店属于管道燃气已覆盖区域，是依据：（1）2011年12月16日，海怡酒店已正式点火通气，使用市政管道燃气；（2）2011年12月29日，海怡酒店与珠海中油管道燃气有限公司签订《珠海市管道燃气工商用户供气合同》，实际使用管道燃气；（3）2012年1月至4月海怡酒店《管道液化石油气月用量确认单》，海怡酒店已实际使用了管道燃气。以上事实，均表明海怡酒店已实际开通并使用了管道燃气，海怡公司认为，《珠海市燃气专项规划（2010-2020年）》是在市政园林局作出《复函》后才经市政府批准，因此不能作为《复函》的依据。《珠海市燃气专项规划（2010-2020年）》的规划年限是2010年-2020年，其中《现状中压管道布置图》则是指在该规划时限之前（2010年以前）已经完成的燃气管网布置图，该规划虽是2012年11月2日经市政府批准，但仍然有效地说明了在2010年以前《现状中压管道布置图》显示的燃气管道已敷设完毕，海怡酒店属于燃气管网已覆盖区域。海怡公司认为其不属燃气管道覆盖区域，因此其前身中江菜馆才需自费敷设燃气管道至商铺。中江菜馆出资敷设燃气管道至商铺这一行为并不能否认海怡酒店所在商铺属于市政燃气管网覆盖区域。中江菜馆自愿出资是用户与管道燃气经营企业共同协商的经济行为，恰恰说明在海怡酒店接手前酒店所在商铺就已经完成了燃气管道的敷设，使得酒店所在商铺完全具备使用管道燃气的条件，同时也说明了正是因为市政燃气管网已覆盖了该区域，中江菜馆所在商铺才有可能向管道燃气经营企业报装并开通使用管道燃气。市政园林局是燃气行业主管部门，不是执法部门，至于能否认定海怡公司有违法事实，应由执法部门认定。海怡公司被处罚的结果，市政园林局认为主要原因有两点：一是其为节约成本不缴纳燃气费而私自建设煤气瓶组并未经过任何部门的审批；二是私自建设的煤气瓶组于2012年5月5日导致爆炸，被珠海安监等部门责令整改，这才是其被处罚的主要因素，也是本案的核心问题，《复函》只是处罚单位作出决定的一个参考因素。二、海怡公司认为本案的《复函》具有行政确认性质。市政园林局认为，海怡公司没有弄清行政确认的真正含义。中办发（2012）14号文《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第八条对行政机关的公文种类做出了15类明确规定。第十二款专门对“函”做出解释：“函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”行政法规及行政法学原理也认为不能将行政机关内部之间的公文认定为具体行政行为。“函”除了用于行政机关之间商洽工作、询问、答复问题、向有关主管部门请求批准等事项外，有些函件还可以作为发函机关对法律、法规、规定和政策的行政解释，作为对某件事的证据材料，提出处理意见，对特定的公民、组织不发生法律效力，仅仅供有关机关参考而已。海怡酒店不经报建私自建设煤气瓶组并引发爆炸，其违规行为理应引起重视，真正吸取教训，认真整改，合法经营方为正道。但海怡公司不能正视自己的违规行为，一味地寻找各种无道理的理由为其受处罚找解脱，要求撤销《复函》的真正动机就是避重就轻逃避惩罚的一种纠缠性行为。根据《条例》第八条第十二款这一规定，市政园林局的复函合情合理，即履行了岗位职责，又未违反《条例》的规定，因此海怡公司在其上诉状中所罗列的适用法律错误的理由均不成立。三、海怡公司在其上诉状中称，2013珠中法行终字第48号裁定书确认了《复函》是行政行为，市政园林局在仔细研读2013珠中法行终字第48号裁定书后认为，该裁定并未认定对海怡公司利益有重大损害，只是阐明该案是否可诉，让一审法院重新审理实体而已。四、《复函》未有一字对海怡公司的权利义务有任何确认或否定。因此市政园林局认为一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请法院维持原判。
经审查，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，市政园林局于2012年8月8日作出的《复函》具有事实依据。首先，根据市政园林局提交的珠海市燃气专项规划（2010-2020）（部分）以及《现状中压管道布置图》，早在1992年在香洲核心区就已经敷设了天然气管道，香洲核心区包括了香洲、新香洲、吉大、前山、拱北。本案海怡公司所属“海怡酒家”位处香洲核心区域，属于珠海市香洲主城区市政管道燃气规划范围，《现状中压管道布置图》显示“海怡酒家”所在区域已经敷设了市政中压燃气管道。其次，市政园林局提供的珠海城市管道燃气有限公司工商用户点火工作单、珠海市管道燃气工商用户供气合同、黄桂好出具的证明、中国建设银行现金交款单以及管道液化石油气月用量确认单（2012年1月-4月），这些证据均证明“海怡酒家”在接手“中江名菜”场地后，重新点火，已实际开通了管道燃气，同时也证明了“海怡酒家”所处位置属于管道燃气已覆盖的区域。最后，海怡公司在诉状中也认可市政燃气管网已敷设至沿河东路交情侣路的桥头，与“海怡酒家”所处位置的距离约400米。这也说明该区域正是在市政燃气管网覆盖区域内。因此，市政园林局在给珠海市城市管理行政执法局香洲分局的《复函》中确定“香洲怡海酒店管理有限公司所处的珠海市香洲情侣中路361号第一、二层商铺属于管道燃气已覆盖区域”有事实依据。
海怡公司一直强调“燃气管道已覆盖区域”应理解为实际覆盖，即燃气管道已安装至“白玫瑰”小区门口或该小区已使用管道燃气，而不是规划覆盖。海怡公司的理解显然是错误理解了管道燃气已覆盖区域的定义。根据《广东省燃气管理条例》以及《珠海市燃气管理办法》的规定，燃气设施的建设应当符合燃气发展规划。本案中涉及的管道燃气已覆盖区域，应当是指市政燃气管网已按珠海市燃气专项规划设置，能给燃气管网周边小区提供供气接驳条件。至于“海怡酒家”所在小区能否使用管道燃气，除了要求该小区处于管道燃气覆盖区域外，还需该小区的用户完成安装庭院燃气设施与户内燃气设备后向管道燃气经营企业申请开通使用管道燃气。原“中江菜馆”正是因为具备了供气和用气条件才得以向管道燃气经营企业要求开通使用管道燃气，否则原“中江菜馆”不可能使用市政管道燃气。因此，依据珠海市燃气专项规划（2010-2020）、《现状中压管道布置图》以及目前“海怡酒家”的实际使用情况，能够证明“海怡酒家”所在位置正是处于管道燃气已覆盖区域。海怡公司以“白玫瑰”小区的用户均未使用管道燃气为由，否认其所处的位置属于管道燃气已覆盖的区域，本院不予支持。
海怡公司认为市政园林局在作出《复函》前并没有通知其参与其中，剥夺了海怡公司的陈述、申辩权，程序违法。对此，本院认为，市政园林局是根据珠海市城市管理行政执法局香洲分局的来函而作出的答复，市政园林局作为燃气行政主管部门，其根据现有资料和掌握的情况，向珠海市城市管理行政执法局香洲分局进行复函，并不需要通知海怡公司。海怡公司主张程序违法，没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，海怡公司的上诉理由不成立，其上诉请求本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由海怡公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年九月十九日
书 记 员 吴 岭