浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行终字第113号
上诉人（原审原告）宁波永航建设有限公司。
法定代表人叶剑勇。
委托代理人徐安邦。
委托代理人谢邦国。
被上诉人（原审被告）慈溪市住房和城乡建设局。
法定代表人戚春良。
委托代理人韩建业。
委托代理人郎慈甬。
被上诉人（原审第三人）慈溪市三金智能仪表有限公司。
法定代表人马永军。
上诉人宁波永航建设有限公司（以下简称宁波永航公司）诉被上诉人慈溪市住房和城乡建设局（以下简称慈溪市住建局）城建行政处罚一案，不服慈溪市人民法院于2013年7月10日作出的（2013）甬慈行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年8月26日受理后依法组成合议庭，并于2013年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人宁波永航公司的法定代表人叶剑勇及委托代理人徐安邦、谢邦国，被上诉人慈溪市住建局的委托代理人韩建业、朗慈甬，被上诉人慈溪市三金智能仪表有限公司（以下简称慈溪三金公司）的法定代表人马永军参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月1日，被上诉人慈溪市住建局作出慈住建罚决字（2013）第3号行政处罚决定。该决定认定，上诉人宁波永航公司承建的位于宁波杭州湾新区的被上诉人慈溪三金公司1号厂房、2号厂房、办公楼、研发中心、附房等工程，在混凝土结构施工过程中，不按照施工技术标准施工，造成混凝土结构子分部工程质量不符合规定的质量标准。主要表现为1号厂房，伸缩缝以西屋面结构混凝土梁，局部存在主筋外露、混凝土孔洞等严重缺陷。同时，1号厂房、2号厂房、办公楼、研发中心、附房5个单体中，每个单体局部存在混凝土梁裂缝、混凝土柱钢筋偏位、截面尺寸偏小、蜂窝、浇筑不密实5项质量问题中的一项或几项质量问题。上诉人的行为违反了《建设工程质量管理条例》第二十八条第一款及强制性国家标准《混凝土结构工程施工质量验收规范》（GB50204-2002）第5.5.2条、第8.2.1条、第8.2.2条、第8.3.1条、第8.3.2条的规定。上诉人对慈溪市建筑安装工程质量监督站、浙江慈溪出口加工区（经济开发区）规划建设管理局、宁波杭州湾新区建筑安装工程质量（安全）监督站所发出的整改（停工）通知单（书）中提出的质量问题，拒不整改，工程长期处于停工状态；期间经多次敦促整改，上诉人也不履行承诺和保证。2012年5月23日，被上诉人慈溪市住建局向上诉人发出《关于再次责令整改的通知》。同年5月28日，上诉人提交《关于对再次责令整改通知的回复》，并附初步整改方案。被上诉人慈溪市住建局认为初步整改方案不完整且程序不符。2012年7月6日，上诉人的法定代表人叶剑勇经被上诉人慈溪市住建局送达通知书，而未到被上诉人慈溪市住建局处接受调查询问。此后，为解决工程质量问题，被上诉人慈溪市住建局进行了多次协调未果。直至2012年10月12日至11月12日，上诉人先后提交了三份关于工程存在的质量问题及整改方案，但上诉人于2012年11月28日提交报告一份，称其以前已提交的所有报告及质量问题和整改方案均作废，以2012年10月26日提交的质量问题及整改方案为准，该整改方案仍需根据工程质量检测结果作合理调整。被上诉人慈溪市住建局认为上诉人历次提交的关于工程存在的质量问题及整改方案中的整改内容、措施均不完整，且未经各方主体签认确定意见，程序不符合要求，实际上上诉人对所存在的质量问题，至今仍未整改。综上，上诉人违法行为情节严重且极不配合被上诉人慈溪市住建局的执法工作，工程长期处于停工状态，造成工程不能按期交付使用。根据《浙江省住房城乡建设系统规范行政处罚裁量权实施办法（试行）》第十六条第（三）项、《宁波市住房城乡建设行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》的相关规定，应对上诉人从重处罚。被上诉人慈溪市住建局依据《建设工程质量管理条例》第六十四条和《宁波市住房城乡建设行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第四条第（一）项的规定，对上诉人作出如下行政处罚：1.责令改正，并在45日内整改完毕；2.处工程合同价款3.5％计人民币452500元的罚款。
原审法院经审理认定，2010年3月11日，原告宁波永航公司与第三人签订建设工程施工合同一份，约定由原告作为承包人建设第三人慈溪三金公司位于杭州湾新区的1号厂房、2号厂房、办公楼、研发中心、附房工程、门卫工程，总建筑面积24942平方米，承包范围为土建、水、电，合同工期为开工日期2010年3月28日，竣工日期2010年10月23日，工程标准为合格，工程价款为11500099元。合同签订后，原告在上述工程的混凝土结构施工过程中，不按照施工技术标准施工，造成混凝土结构子分部工程质量不符合规定的质量标准。主要表现为1号厂房，伸缩缝以西屋面结构混凝土梁，局部存在主筋外露、混凝土孔洞等严重缺陷。同时，1号厂房、2号厂房、办公楼、研发中心、附房5个单体中，每个单体局部存在混凝土梁裂缝、混凝土柱钢筋偏位、截面尺寸偏小、蜂窝、浇筑不密实5项质量问题中的一项或几项质量问题。经被告慈溪市住建局委托，慈溪市建筑安装工程质量监督站、慈溪市建筑安全监察站对上述工程先后进行了质量监督检查，分别于2010年7月16日、9月27日向原告发出整改通知单，要求原告对其在施工中存在的质量问题进行整改。2010年12月6日，被告慈溪市住建局与宁波杭州湾新区规划建设国土局签订《建设行政管理权限委托书》一份，将宁波杭州湾新区管理区域范围内的建设工程质量监督等行政管理职能移交给宁波杭州湾新区规划建设国土局实施，而建筑业类工程质量安全方面（除住宅室内二次装修）的行政处罚职能未移交。2011年7月12日，浙江慈溪市出口加工区（经济开发区）规划建设管理局（宁波杭州湾新区规划建设国土局）向原告发出整改（停工）通知单。2011年12月14日，宁波杭州湾新区建筑安装工程质量（安全）监督站也向原告发出了停工通知书。原告在收到上述单位的书面通知后，虽多次承认存在质量问题，并提出了整改方案，其中原告于2012年10月21日提出《慈溪市三金智能仪表有限公司1#厂房、2#厂房主体工程存在的质量问题及整改方案》，第三人慈溪三金公司于2012年10月25日签署意见，但原告于2012年11月28日又提交报告一份，称其以前已提交的所有报告及质量问题和整改方案均作废，以2012年10月26日提交的质量问题及整改方案为准，该整改方案仍需根据工程质量检测结果作合理调整。原告至今仍未采取实质性的整改措施，造成工程不能按期交付使用。被告慈溪市住建局经立案受理及调查取证，于2012年12月6日向原告送达了慈住建罚先告字（2012）第24号《行政处罚事先告知书》。经原告提出要求听证的申请，被告慈溪市住建局于2013年1月9日组织了听证。2013年3月1日，被告慈溪市住建局作出了慈住建罚决字（2013）第3号行政处罚决定，并送达给原告。原告不服该处罚决定，向慈溪市人民政府申请行政复议。慈溪市人民政府于2013年4月22日作出慈政复决字（2013）6号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款之规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。本案所涉建设工程位于宁波杭州湾新区，而宁波杭州湾新区是宁波市下辖的一个经济管理区和浙江省重点开发区域。根据浙江省宁波市人民政府制定的《宁波杭州湾新区管理办法》第八条、第二十八条之规定，宁波杭州湾新区的管理范围，是慈溪市境内的有关区域。根据有关法律、法规和规章的规定，宁波杭州湾新区管委会所属的有关组织需要受委托实施行政处罚等行政执法权的，由宁波市或慈溪市相关行政机关委托后实施。委托机关和受委托机关应当按照规定的程序和内容签订委托协议，明确委托的具体事项、权限、责任和法定依据等内容。被告慈溪市住建局与宁波杭州湾新区规划建设国土局签订的《建设行政管理权限委托书》，将宁波杭州湾新区管理区域范围内的建设工程质量监督等行政管理职能移交给宁波杭州湾新区规划建设国土局实施，而建筑业类工程质量安全方面（除住宅室内二次装修）的行政处罚职能并未移交。上述建设行政管理权限的委托，符合《宁波杭州湾新区管理办法》规定。因此，被告慈溪市住建局作为慈溪市人民政府建设行政主管部门，具有对宁波杭州湾新区管理区域范围内发生的不按照施工技术标准施工的违法行为予以处罚的行政职权。本案中，原告承建了第三人慈溪三金公司位于宁波杭州湾新区的1号厂房、2号厂房、办公楼、研发中心、附房等工程，在混凝土结构施工过程中，原告不按照施工技术标准施工，造成混凝土结构子分部工程质量不符合规定的质量标准的事实清楚。经被告慈溪市住建局委托的慈溪市建筑安装工程质量监督站等有关单位进行工程质量监督检查并向原告发出整改通知或停工通知，原告虽承认存在质量问题，并多次提出过整改方案，但整改方案均不完整，且整改方案与原告明确提出的针对性整改的前提自相矛盾。原告拒不执行被告及有关单位对其发出的责令限期改正通知，至今未履行其对缺陷整改的义务，也未采取实质性的整改措施，导致建设工程不能按期交付使用。原告的上述行为，违反了《建设工程质量管理条例》第二十八条第一款“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，……”和《混凝土结构工程施工质量验收规范》（GB50204-2002）第5.5.2条、第8.2.1条、第8.2.2条、第8.3.1条、第8.3.2条及《浙江省住房城乡建设系统规范行政处罚裁量权实施办法（试行）》第十六条第一款第（三）项和《宁波市住房城乡建设行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第四条第（一）项之规定，具有从重处罚情节。针对原告宁波永航公司的上述违法行为，被告慈溪市住建局经立案受理及调查取证，并履行了行政处罚的告知程序，组织了听证之后，依据《建设工程质量管理条例》第六十四条和《宁波市住房城乡建设行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》的相关规定，作出慈住建罚决字（2013）第3号行政处罚决定，该行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，未违反法定程序，处罚得当。故对原告关于其与第三人慈溪三金公司之间属于建筑工程施工的民事纠纷，不应受到行政处罚，以及被告慈溪市住建局没有行政处罚主体资格，被诉行政处罚认定事实不清，证据不足，程序违法，处理结果超出自由裁量范围，处罚畸重等诉讼主张，均不予采信。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告要求撤销被告慈溪市住建局作出的慈住建罚决字（2013）第3号行政处罚决定的诉讼请求。
上诉人宁波永航公司上诉称：一、被上诉人慈溪市住建局无作出被诉行政处罚决定的法定职权。涉案建设项目位于杭州湾新区，应由宁波杭州湾新区规划建设国土局进行处罚。二、被诉行政处罚决定认定的事实不清。2010年7月16日和2010年9月27日《整改通知书》的落款单位为慈溪市建筑安装工程质量监督站和慈溪市建筑安全监察站，2011年7月12日《整改通知书》的落款单位为浙江省慈溪出口加工区（经济开发区）规划建设管理局，2011年12月14日《停工通知书》的落款单位为宁波杭州湾新区建筑安装工程质量（安全）监督站，进行检查执法的主体前后不一致，因此不能作为处罚的依据。且在上述文书上签字的上诉人方代表为熊玉祥，而熊玉祥委托书用章编号为上诉人的2号章，所以熊玉祥的委托书是伪造的。在上述的《整改通知书》和《停工通知书》中均未载明上诉人不按照施工技术标准施工的内容。且上诉人多次提出整改方案，不存在拒不整改的从重情形。三、被诉行政处罚决定明显不当。被上诉人慈溪市住建局处罚所依据的《建设工程质量管理条例》来看，是针对施工过程中擅自修改工程设计和偷工减料使用不合格材料两种情形进行处罚，上诉人不存在上述两种情形，不应处罚。即便是需要处罚也应按照已经施工部分或涉及质量部分的价款进行处罚。四、被上诉人慈溪市住建局处罚程序违法。本案现场检查笔录未填写执法人员的执法证号也未加盖执法单位印章。且处罚告知的处罚内容有三项，被诉行政处罚决定的处罚内容仅两项，存在处罚随意性。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人慈溪市住建局辩称：一、根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款的规定，被上诉人慈溪市住建局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。且被上诉人慈溪市住建局仅向宁波杭州湾新区规划建设国土局移交了宁波杭州湾新区管理区域范围内的建设工程质量监督等职能，建筑业类工程质量安全方面的行政处罚职能并未移交。该做法也是符合《宁波杭州湾新区管理办法》的相关规定。二、被诉行政处罚决定认定的事实清楚。对上诉人不按照施工技术标准施工的事实从2010年7月16日、2010年9月27日和2011年7月12日的《整改通知书》，2011年12月14日《停工通知书》以及2012年5月23日《关于再次责令整改的通知》中存在的质量问题均能体现，并能与上诉人的自认可以相互印证。虽然上诉人曾多次提出整改方案，但整改方案均不完整，有的方案在建设单位签署意见后又声明作废，上诉人至今未履行整改义务，也未采取实质性的整改措施，存在拒不整改的从重情形。三、被诉行政处罚决定量罚得当。根据上诉人存在的问题，被上诉人慈溪市住建局根据《建设工程质量管理条例》第六十四条、《浙江省住房城乡建设系统规范行政处罚裁量权实施办法（试行）》第十六条第一款第（三）项和《宁波市住房城乡建设行政处罚裁量权细化标准（试行）》第四条第（一）项，作出处罚符合法律规定。四、处罚告知中的一项处罚内容为“拟建议浙江省住房和城乡建设厅，给予你单位停业整顿一年的行政处罚”，该处罚的职权属于浙江省住房和城乡建设厅，不属于被上诉人慈溪市住建局，故在处罚决定中未写明。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人慈溪三金公司未作书面答辩，在庭审中辩称，上诉人施工的建设工程不符合质量标准的事实充分，且对存在的质量问题长期不予整改。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人在一审期间向原审法院提供的证据均随案卷移送本院。本院根据随卷证据及庭审，除对原审法院认定的事实予以确认外，另查明，2012年10月25日，被上诉人慈溪三金公司在上诉人于2012年10月22日出具的《慈溪市三金智能仪表有限公司附房、办公楼、研发中心主体工程质量问题及整改方案》上签署了“该方案是否达到设计要求，请设计单位审核确定”的意见。
本院认为，《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。根据被上诉人慈溪市住建局和宁波杭州湾新区规划建设国土局签订的《建设行政管理权限委托书》和《宁波杭州湾新区管理办法》的规定，被上诉人慈溪市住建局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
根据3份《整改通知书》、《停工通知书》以及《关于再次责令整改的通知》，可以确认上诉人宁波永航公司承建的被上诉人慈溪三金公司1号厂房、2号厂房、办公楼、研发中心、附房等工程，因未按照施工技术标准施工，造成混凝土结构子分部工程质量不符合规定的质量标准的事实，上诉人宁波永航公司在其对涉案工程质量问题的相关整改材料中对此事实也予以承认。上诉人宁波永航公司虽然曾多次提出整改方案，但整改方案均不完整，且整改方案与上诉人宁波永航公司提出的针对性整改的前提自相矛盾，至今仍未对涉案工程存在的问题进行实质性的整改，致使涉案工程处于停工状态无法按期交付使用，确属存在拒不整改情节。故对上诉人宁波永航公司认为其多次提出过整改方案因此不存在拒不整改的主张，本院不予采信。被上诉人慈溪市住建局经立案受理及调查取证，履行了行政处罚的告知程序，并组织了听证。被上诉人慈溪市住建局作出的处罚内容没有超出其在处罚告知中的内容，故被上诉人慈溪市住建局作出被诉行政处罚决定程序并无不当。上诉人宁波永航公司认为应按照已经施工部分或涉及质量部分的价款进行处罚的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，被上诉人慈溪市住建局作出的被诉行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，量罚得当。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁波永航建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞朝凤
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一三年十月二十一日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《建设工程质量管理条例》
第四十三条……
县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。