江苏省徐州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）徐行终字第00256号
上诉人（原审原告）彭怀峰，农民。
委托代理人王孝远，江苏敏言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县规划局，住所地沛县沛城香城路中段。
法定代表人李法伟，该局局长。
出庭应诉负责人郭靖中，该局副局长。
委托代理人解淼，沛县城市管理局法制科科长。
上诉人彭怀峰因诉被上诉人沛县规划局行政赔偿一案，不服江苏省丰县人民法院（2014）丰行初字第0008号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月18日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人彭怀峰的委托代理人王孝远，被上诉人沛县规划局的出庭应诉负责人郭靖中、委托代理人解淼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，彭怀峰于2007年6月在新城区刘元村彭堤口组的集体土地上建设一层房屋230.3平方米，未办理任何建设规划审批手续。2009年5月5日沛县规划局和沛县城管局签订行政委托书，委托沛县城管局对违反《城乡规划法》的行为依法进行查处。2009年10月15日沛县城管局工作人员接到举报线索后受理彭怀峰未办证建房的案件，次日给彭怀峰送达以沛县规划局名义作出的核查通知书，2009年10月19日进行现场检查并制作笔录、调查询问彭怀峰之女彭莉和拍照，2009年10月28日给彭怀峰送达行政处罚听证权利告知书，彭怀峰没有提出听证申请，沛县规划局认定彭怀峰于2007年1月1日之后未办理《建设工程规划许可证》即在新城区刘元村内建设230.3平方米住房，属于违法建设，依据《徐州市城市规划管理条例》第四十二条第十一项、第四十五条的规定，2009年12月11日沛县规划局作出沛规违行罚字（2009）第10090行政处罚决定书，限彭怀峰于2009年12月13日前自行拆除该违法建设。2010年农历1月彭怀峰230.3平方米房屋被拆除，2012年彭怀峰对沛县规划局的行政处罚决定书提起行政诉讼，沛县法院审理过程中，沛县规划局2012年8月24日作出撤销行政处罚决定书，2012年9月彭怀峰撤回对行政处罚的起诉，沛县法院作出行政裁定书准予彭怀峰撤回起诉。2012年9月17日彭怀峰向沛县规划局提出赔偿申请，沛县规划局一直未作出答复和处理，2013年1月彭怀峰提起行政赔偿诉讼。
原审法院认为，本案是彭怀峰向沛县规划局提出行政赔偿请求不答复的情况下，单独提起行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。彭怀峰认为沛县规划局作出拆除违法建设的处罚决定违法和实施了强制拆除房屋的行为造成其损失，有国家赔偿请求权和起诉权。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。彭怀峰主张沛县规划局已撤销的行政处罚决定书和沛县规划局实施拆除房屋的行为与房屋损失存在因果关系，就应当对沛县规划局实施了拆除房屋的行为和其主张赔偿的房屋损失是其合法财产损失承担举证责任。彭怀峰代理人庭审中主张是沛县规划局实施拆除房屋的强拆行为，沛县规划局否认实施了拆除彭怀峰的房屋，彭怀峰也没有举证照片、录音等能反映沛县规划局参与拆除彭怀峰房屋的证据材料或证据线索，彭怀峰主张沛县规划局实施了强拆彭怀峰房屋的行为缺乏证据证实。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十七条规定的原告承担举证责任的事项，彭怀峰应当证明因行政处罚行为而造成损失的事实。彭怀峰要求赔偿700000元，是把其230.3平方米房屋当作合法建设的房屋的市场价格估算。该230.3平方米房屋是否为合法建筑是判断彭怀峰主张赔偿的损失合法性的关键条件。根据《中华人民共和国物权法》第十四条和第三十条的规定，办理房屋权属登记的不动产，自依法办理不动产登记和记载于不动产登记簿时发生效力；虽未办理不动产登记但合法建造的房屋，自合法建造的事实行为成就时发生法律效力。农村村民合法建造的房屋即使尚未办理不动产登记，在合法建造行为成就时即取得合法的房屋权属。彭怀峰要求赔偿的房屋没有办理权属登记，是否能依合法建造事实行为取得合法财产权属，应当按照规划建设管理的法律法规审查。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，均规定：在城市、镇规划区内进行建筑物等工程建设，建设单位和个人应当申请办理建设工程规划许可证。2007年6月时彭怀峰建房所在的刘元村已经属于沛县政府所在地镇的城市规划区，进行房屋建设活动必须办理建设工程规划许可证。按照2004年8月28日修改实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，依照本法第四十条的规定办理审批手续。彭怀峰认为其享有宅基地使用权就可以自主决定建住宅的观点，不符合法律规定。彭怀峰2007年6月建设房屋时没有办理任何建设工程规划和用地审批手续。故，彭怀峰所要求赔偿的230.3平方米房屋不属于合法建造的房屋，原告请求赔偿的损失不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条所表述的合法权益受损情形，彭怀峰诉讼请求不应支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回彭怀峰的赔偿请求。
上诉人彭怀峰上诉称：被上诉人主动改正错误撤销行政处罚书的法律后果是行政处罚决定书自始无效；2005年沛县城市总体规划建立在违法基础上，这一规定不能作为被上诉人实施原行政处罚的根据，更不能成为强拆上诉人宅基房的根据；被上诉人在一审中提交的作出行政处罚决定书的证据是非法无效的，应予以排除，原审法院在认定证据上违反证据规则；上诉人无法举证证明房屋被强拆的事实，应当由被上诉人举证。原审法院超过了审理期限，违反法定程序，没有审理强拆及强拆的违法性，且没有认定上诉人的宅基房。请求撤销原审法院判决。
被上诉人沛县规划局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，双方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于上诉人提起原审诉讼是否符合法律规定问题。上诉人彭怀峰的房屋于2010年被强制拆除，上诉人彭怀峰认为沛县规划局实施了强制拆除行为，该违法强拆行为造成其财产损失，在向沛县规划局提出赔偿请求未得到答复后，上诉人有权提起本案赔偿诉讼。二、关于上诉人的赔偿请求是否应予支持问题。1、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，上诉人彭怀峰在未办理任何建设规划审批手续情况下，在集体土地上私自建设房屋230.3平方米，其所建房屋不具有合法性，不属于合法权益，不应受到法律保护。2、被上诉人沛县规划局虽与沛县城市管理行政执法局签订行政委托书，但该行政委托书中的委托事项并不包含行政强拆，且被上诉人沛县规划局自身并无强制拆除上诉人所建建筑物的行政权力，上诉人不能证明被上诉人自行撤销涉案行政处罚决定书的行为与上诉人所称的强拆违法行为及其房产损失之间存在因果关系。故上诉的人赔偿请求无事实依据，本院依法不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 涛
代理审判员 吴金明
代理审判员 房 涛
二〇一六年一月十九日
书 记 员 何柏村