浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙03行初171号
原告乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。
法定代表人胡加强，总经理。
委托代理人林建友，男，1969年3月16日出生，汉族，住浙江省乐清市，系该公司工作人员。
被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号行政管理中心。
法定代表人方晖，市长。
委托代理人高磊，乐清市人民政府法制办工作人员。
委托代理人赵培丹，乐清市人民政府法制办工作人员。
原告乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称桃花岛公司）因诉被告乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）不履行其他行政法定职责一案，于2017年6月6日向本院提起行政诉讼。经原告桃花岛公司补正，本院于2017年6月27日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭进行了审理。原告桃花岛公司的法定代表人胡加强及其委托代理人林建友、被告乐清市政府的委托代理人高磊、赵培丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告桃花岛公司起诉称：2010年2月8日，原告承租桃花岛（又名大乌岛）进行旅游开发建设。2012年7月，“玉环变–乐清变500千伏双回输电线路工程（乐清段）”在审批手续不齐全的情况下非法施工，在桃花岛上修建12号、13号两座输电铁塔。导致桃花岛山体被非法爆破开采，非法占用原告承租的土地，砍伐珍稀林木，强行拆除原告的房屋和旅游设施，至今未获得任何赔偿，多年申诉、信访无结果。由于建设单位乐清市供电局没有取得无居民岛使用权证，且爆破面积大，乐清市海洋与渔业局对乐清市供电局作出责令停止违法行为，并处罚款11万元的行政处罚。乐清市供电局以建输电铁塔为掩护，对塔基外围进行爆破，将开采的山石倒卖给他人填海造路，导致现在紧急招投标进行绿化修复。2017年2月7日，原告向被告邮寄《紧急停止绿化修复工程招投标申请书》，被告至今没有答复。综上，请求依法确认被告不履行法定职责的行为违法、责令被告依法作出答复。
原告桃花岛公司向本院提交如下证据：
1.营业执照、法人代表证明书、居民身份证。
2.《桃花岛开放景区承包合同书》、《协议书》。
证据1-2，以证明桃花岛公司符合原告主体资格。
3.《紧急停止绿化修复工程招投标申请书》、特快专递单，以证明原告于2017年2月7日向被告邮寄该申请书。
4.乐清市海洋与渔业局的行政处罚决定书，以证明涉案工程违法，乐清市政府应予制止。
5.谷歌卫星图，以证明桃花岛被非法施工、开采前后的变化情况。
6.乐清市政府2017年（答）第047号及049号政府信息公开答复函、乐清市南岳镇人民政府（以下简称南岳镇政府）南岳政〔2016〕191号请示、乐清市政府办公室乐政办抄〔2017〕2号领导批示抄告、乐清市政府办公室乐政办发函〔2016〕49号《关于做好玉环电厂二期500千伏送出工程建设涉及海岛生态修复工程有关事项的函》、南岳镇政府写给浙江省环境保护厅的《关于玉环电厂二期500千伏送出工程建设涉及海岛生态修复工程实施情况的报告》（落款时间2016年10月28日），以证明乐清市政府决定由南岳镇政府作为业主单位具体负责涉案生态修复工程的实施，乐清市政府具有履行涉案修复工程是否进行招投标的决定权。
7.乐清市政府乐政函〔2012〕48号《玉环变–乐清变500千伏双回输电线路工程（乐清段）政策处理实施细则》，以证明输电线工程在乐清市政府领导下进行建设，修复工程的招投标也应由乐清市政府批准和主导。
被告乐清市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）第六条、国务院办公厅《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条的规定，市政工程项目的招投标活动，由建设行政主管部门负责监督执法，乐清市政府不是涉案工程招标投标活动的监督部门，无停止招标投标的法定职责。二、南岳镇政府已对原告的申请作出答复。2017年2月10日，乐清市政府收到《紧急停止绿化修复工程招投标申请书》后，经分管副市长批示，办事机构已将该申请书转送乐清市供电局、蒲岐镇政府、南岳镇政府阅办。因桃花岛位于南岳镇辖区内，南岳镇政府2017年2月23日作出《关于申请紧急停止绿化修复工程招投标的答复》，并向原告邮寄送达。综上，乐清市政府无停止涉案招投标的法定职责，请求依法驳回原告的起诉。
被告乐清市政府向本院提交如下证据、依据：
1.申请材料，以证明原告向被告申请的事实。
2.乐清市人民政府办公室公文处理单、公文交换单，以证明被告收到申请书后依法转办的事实。
3.南岳镇政府《关于申请紧急停止绿化修复工程招投标的答复》、特快专递单，以证明南岳镇政府已依法作出答复的事实。
4.法律依据为《中华人民共和国招标投标实施条例》第四条、《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）第六条、《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发［2000］34号）第三条的规定。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告对证据1营业执照、法人代表证明书、居民身份证，证据3《紧急停止绿化修复工程招投标申请书》、特快专递单均无异议；认为证据2的承包合同书、协议书系复印件，真实性存疑，且与本案无关联性；对证据4处罚决定书的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性；认为证据5卫星图的真实性无法确认；对证据6的真实性无异议，但认为确定业主单位为南岳镇政府是人民政府组织法上的职责，不能证明被告具有被诉的法定职责；认为证据7《政策处理实施细则》是关于输电线工程政策处理的文件，与本案生态修复行为无关联性。对被告提供的证据，原告对证据1申请材料、证据2公文处理单、公文交换单无异议；对证据3南岳镇政府的《答复》、特快专递单的真实性无异议，但认为与本案无关联性。
对当事人提供的证据，本院认证如下：原告提供的证据5卫星图系复印件，原告提供的证据4处罚决定书是针对乐清市供电局未取得无居民海岛使用权证书进行电塔塔基建设的行为作出处罚，证据7《政策处理实施细则》系关于输电线工程政策处理的规定，上述证据与本案生态修复行为均无关联性，本院不作认定。被告提供的证据1申请材料，可证明原告向被告提出申请的事实。原告提供的证据2承包合同书、协议书虽系复印件，但结合已生效的乐清市人民法院（2014）温乐行初字第99号行政裁定书及本院（2014）浙温行终字第393号行政裁定书，可以认定原告的法定代表人胡加强曾受让涉案“桃花岛”开发景区“承包权”之后，成立桃花岛公司的事实。原、被告提供的其他证据，符合证据的关联性、真实性、合法性，本院均予以采信。
经审理查明：桃花岛公司向乐清市政府邮寄《紧急停止绿化修复工程招投标申请书》（落款时间为2017年2月7日）。2017年2月10日，乐清市政府收到该申请书，经乐清市政府副市长批示“请供电局阅研，及时与法制办做好对接工作，并请蒲岐、南岳镇阅”后，将该申请书转送乐清市供电局、蒲岐镇政府、南岳镇政府。但乐清市政府没有就此向桃花岛公司作出答复。桃花岛公司不服，向本院提起诉讼，请求依法确认乐清市政府不履行法定职责的行为违法、责令乐清市政府依法作出答复。
另查明：2016年11月18日，乐清市政府办公室向南岳镇政府作出乐政办发函〔2016〕49号《关于做好玉环电厂二期500千伏送出工程建设涉及海岛生态修复工程有关事项的函》，该函的主要内容：“为做好玉环电厂二期500千伏送出工程建设涉及的大乌岛12#、13#塔区域生态修复事宜，经研究，决定由南岳镇政府作为业主单位具体负责该工程的实施，乐清市电网建设领导小组负责将工程建设资金汇入乐清市南岳镇账户。”经南岳镇政府请示，乐清市政府于2017年1月16日同意设立南岳镇大乌岛12#、13#塔区域生态修复工程政策处理工作专户。南岳镇政府于2016年11月28日致浙江省环境保护厅的《关于玉环电厂二期500千伏送出工程建设涉及海岛生态修复工程实施情况的报告》记载“现乐清市政府已明确由我镇作为工程业主单位……”。
桃花岛公司向南岳镇政府邮寄《紧急停止绿化修复工程招投标申请书》（落款时间为2017年2月7日）。2017年2月23日，南岳镇政府向桃花岛公司作出《关于申请紧急停止绿化修复工程招投标的答复》，答复如下：“截至（止）目前该项目招标人暂未确定，招投标活动还未开始，且本机关不具备停止对该工程招投标活动的权限。对于你（单位）停止上述工程招投标活动的申请，建议向其他相关部门咨询。”南岳镇政府向原告邮寄送达该答复。
本院认为：乐清市政府确定南岳镇政府为业主单位，是行使行政组织法意义上的职权，属于内部行政行为。乐清市政府不是涉案修复工程的业主单位，也不是《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定的工程招标投标活动的监督部门。原告请求被告停止涉案修复工程的招投标，其实质是要求上级行政机关对下级行政机关实施内部监督管理。上级行政机关对下级行政机关的内部监督职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级行政机关是否履行该职责，不属行政诉讼的受案范围。综上，原告请求确认被告不履行法定职责的行为违法，并责令被告履行该法定职责，缺乏法律依据，应予驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告乐清桃花岛旅游开发有限公司的起诉。
案件受理费依法免收。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 马永利
审 判 员 诸智影
人民陪审员 戴艾位
二〇一七年十一月二十九日
书 记 员 厉 超