福建省厦门市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）闽02行终11号上诉人(原审原告)厦门奔亚网络科技有限公司，住所地厦门市软件园三期诚毅大街370号1601单元。法定代表人陈良桃，总经理。委托代理人张洪明、耿娜，北京大成（厦门）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）厦门市规划委员会集美规划分局，住所地厦门市集美区杏滨路898号。诉讼代表人刘文兴，局长。委托代理人江钦智，厦门市规划委员会集美规划分局工作人员。委托代理人陈琳，福建天衡联合律师事务所律师。原审第三人厦门信息集团有限公司，住所地厦门市思明区观日路33号第6层。法定代表人江孔雀，董事长。委托代理人陈雯，厦门信息集团有限公司工作人员。委托代理人陈力舟，福建天衡联合律师事务所律师。上诉人厦门奔亚网络科技有限公司（下称奔亚网络公司）因被上诉人厦门市规划委员会集美规划分局（下称集美规划分局）其他行政行为一案，不服厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案，上诉人奔亚网络公司的法定代表人陈良桃，委托代理人张洪明、耿娜，被上诉人集美规划分局的委托代理人江钦智、陈琳，原审第三人厦门信息集团有限公司的委托代理人陈雯、陈力舟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明，2013年2月21日，奔亚网络公司与厦门信息集团有限公司签订商品房买卖合同，购买软件园三期起步区A、B地块（B地块），合同约定建筑面积共685.55平方米，其中套内建筑面积494.92平方米，公共部位共有分摊建筑面积190.63平方米。2015年1月16日，厦门市房地产交易权籍登记中心颁发了厦国土房证第01214169号厦门市土地房屋权证。2014年7月至10月间，奔亚网络公司对涉案房屋进行装修。2014年10月20日，厦门市公安消防支队集美区大队出具建设工程消防验收意见书，综合评定消防验收合格。2014年10月，厦门市集美区城市管理行政执法局发现奔亚网络公司在对涉案房屋进行装修中，擅自占用西侧进行搭盖，增设楼板、吊顶。2015年1月9日，厦门市集美区城市管理行政执法局向集美规划分局发出关于厦门奔亚网络科技有限公司违法建设是否影响规划予以认定的函；2015年1月19日，集美规划分局向厦门市集美区城市管理行政执法局发出关于厦门奔亚网络科技有限公司违法建设影响规划程度予以认定的复函（厦规集函〔2015〕9号，下称讼争复函），确认奔亚网络公司擅自占用其购买的软件园三期起步区A、B地块（B地块）东侧公用部位进行搭建，该部位原审批功能为挑空三层设置的空中花园，擅自增设楼板、吊顶属违法建设，该违法建设为公共部位不得占用，不得增设楼板加层扩建，请厦门市集美区城市管理行政执法局依法查处。2015年5月14日，厦门市集美区城市管理行政执法局作出集城执罚字〔2015〕47号行政处罚决定书，认定奔亚网络公司违法建造违反《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款之规定，并依据该法第四十六条规定，责令奔亚网络公司自行改正违法行为，并处4万元的罚款。奔亚网络公司认为集美规划分局作出的复函不具有合法性，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销讼争复函。原审判决认为，集美规划分局作为厦门市规划委员会的下属机构，会同区级综合执法部门开展违法建设的查处认定工作，承办与业务相关的信访、行政诉讼和行政赔偿工作，其根据厦门市集美区城市管理行政执法局的申请对讼争部位的规划性质进行认定，依法作出复函系其法定职责，并在相关的行政诉讼中作为被告参加诉讼。厦门市集美区城市管理行政执法局依据集美规划分局出具复函作出了行政处罚决定，对奔亚网络公司的权利义务产生了实际影响，集美规划分局出具的复函是行政机关的内部职能外部化，具有可诉性。根据集美规划分局提供的软件园三期起步区A、B地块（B地块）建设工程规划许可证的楼层平面图、剖面图显示，奔亚网络公司进行搭建的部位的审批功能为挑空三层设置的空中花园，出入门户面向公共走道，与各个单元完全隔开，不属于16层的任何单元内，属于16层楼层的公共部位，集美规划分局在复函中确认其为公共部位并无不当。奔亚网络公司认为土地房屋权证将该部位确认为02单元所有，不属于公共部位。首先，房屋专有部分的区分是以规划部门批准的建设工程规划设计图为依据，其次，土地房管部门所颁发的产权证应与规划图相一致，本案中在规划图中可以看出讼争部位没有归属于02单元，奔亚网络公司不能以产权证已将讼争部位作为02单元所有来反推其不是公共部位。综上，集美规划分局作出的厦规集函〔2015〕9号关于厦门奔亚网络科技有限公司违法建设影响规划程度予以认定的复函，事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，并无不当。奔亚网络公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回厦门奔亚网络科技有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由厦门奔亚网络科技有限公司负担。上诉人奔亚网络公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法改判支持其在原审所提出的诉讼请求。理由是：1、原审判决认定事实不清。原审判决根据被上诉人集美规划分局提供的软件园三期起步区A、B地块（B地块）建设工程规划许可证的楼层平面图、剖面图显示，出入门户面向公共走道，与各个单元完全隔开，不属于16层的任何单元内，属于16层楼层的公共部位，该认定是错误的。B2#楼从2层至16层的内部结构完全一致，若原审法院仅就此认定该区域属于公共部位，是否意味着2层至15层的该区域同样属于公共部位？2、原审判决适用法律错误。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条，明确了如何认定建筑物的专有部分，除了构造上、利用上的独立性之外，明确了权属的可登记性，而根据上诉人在一审提交的证据，即厦门市房地产交易权籍中心于2015年1月16日向上诉人颁发了相应的土地房屋权证，上诉人已经根据物权法的规定取得了该部分的所有权，不动产登记簿才是物权归属和内容的根据，而原审法院认为房屋专有部分的区分是以规划部分批准的建设工程规划设计图为依据，且土地房管部门所颁发的产权证应与规划图相一致是违背上述规定的，该认定也没有相应的法律依据支持，是明显错误的。3、原审判决认定讼争复函事实清楚，适用依据正确，并无不当，严重违反了行政法中的比例原则。行政法若有侵犯公民合法权利和社会公共利益的可能时，应采纳行政比例原则对行政自由裁量权加以规范和约束。要求行政主体为了实现其行政管理的特定目的，在若干可选择手段中应采用最能够实现目标或最有助于实现目标的手段，在众多能同样达成行政目的的手段当中，行政主体应采取对相对人权利侵害最小的手段。行政主体在注重行政目标最大程度地获得实现的同时，也要尽量保证相对人的利益受到最小的侵害。本案中，上诉人已经依法取得了争议部分的所有权，并且依法装修并投入使用，该争议部分的区域设计为公司前台，并且上诉人在处理举报投诉时已经向被上诉人作出说明，但被上诉人罔顾该事实，仍然认定该部位原审批功能为挑空三层设置的空中花园，上诉人擅自增设楼板、吊顶属违法建设等，被上诉人只考虑为了实现其行政管理的特定目的，并未考虑上诉人已经购买及已依法装修完毕的实际情况，造成上诉人利益受到极大的侵害。被上诉人集美规划局的答辩意见与一审的答辩意见基本一致，即1、其认为其所作的复函，并非具体行政行为，不属于行政诉讼案件的审理范围，依法应驳回上诉人于原审的起诉。2、其不具有本案被告主体资格，集美规划分局是厦门市规划委员会的直属行政机构，属于机关非法人机构，不具备法人资格，无法独立承担法律责任。3、上诉人与该复函没有法律上的利害关系，该复函的送达对象是厦门市集美区城市管理行政执法局而不是奔亚网络公司，且该回复意见仅供执法局参考，并未直接对外发生法律效力，不具有强制力，未对奔亚网络公司的权利义务产生影响。4、其作出复函在程序、实体上均合法。原审第三人厦门信息集团有限公司对本案涉及的其与奔亚网络公司之商品房买卖的事实没有异议,主张其已按照买卖合同的约定交付房产，奔亚网络公司亦已经取得房产权属证书。各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。各方当事人对原审判决所查明的事实均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为：1、讼争复函是否具有可诉性；2、奔亚网络公司要求撤销该复函是否有事实和法律依据。针对讼争复函的可诉性问题，本院认为，讼争复函虽系集美规划分局应厦门市集美区城市管理行政执法局的要求而作，且发函对象为厦门市集美区城市管理行政执法局，属行政机关内部往来函件。但判断行政机关内部往来函件是否可诉，关键是要看往来函件行为对当事人的权利义务是否产生实际影响。如果两行政机关的函件往来，作出了一项具体行政行为，并对相对人的权利义务产生了实际影响（即我国行政诉讼法所规定的侵犯其人身权、财产权等合法权益），则该函件行为就是可诉的行政行为，这也符合我国行政诉讼法的立法精神，是行政诉讼案件的受案范围。本案讼争复函，其主要内容为：“该部位原审批功能为挑空三层设置的空中花园，擅自增设楼板、吊顶属违法建设。该违法建设为公共部位不得占用，不得增设楼板加层扩建，请你局依据相关规定依法查处”。即对奔亚网络公司于东侧公共部位进行搭建（增设楼板、吊顶）建设项目，直接认定为违法建设，已经超出城乡规划部门“调阅该建筑是否经过规划审批，依据城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划等作出是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响”的协助认定范围，其虽不是直接针对建设者（奔亚网络公司）作出的，但其约束力已不仅限于被答复人，已经对该项目的建设者产生实际影响，因此，奔亚网络公司以该复函行为侵犯其合法权益为由，向人民法院提起本案诉讼，应予受理。被上诉人集美规划分局提出复函行为不具可诉性的抗辩意见，本院不予采信。关于奔亚网络公司要求撤销该复函是否有事实和法律依据问题，本院认为，奔亚网络公司系集美软件园三期起步区A、B地块（B地块）房产业主，有其与厦门信息集团有限公司所签订的商品房买卖合同及土地房屋权证为据，事实清楚。该房产的建筑面积为687.42平方米，厦门市国土资源与房产管理局为奔亚网络公司颁发的土地房屋权证仅对该房产的平面部分进行确认，因该房产的部分空间部位比较特殊，其公共部位系挑空三层设置，即该部分建筑未于17、18层增设楼板，上述建筑格局，各方当事人亦无异议，应予认定。根据规划，该部位的审批功能为“挑空三层设置的空中花园”，该三层空间为共同共有部分，无法进行物理分割，上诉人主张该空间部位的产权由其享有，没有事实依据。集美规划分局认定该部位原审批功能为挑空三层设置的空中花园，认定事实清楚。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人奔亚网络公司的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门奔亚网络科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 林琼弘审 判 员 纪荣典审 判 员 宋希凡二〇一七年三月三十日代书记员 王美云附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。