山西省临县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋1124行初183号
原告高某某，女，1980年7月24日生，汉族，山西省吕梁市离石区交通路4号，现住离石区丽景街质量监督局家属院，系离石区焦炭运销公司职工。
委托代理人丁某某，男，山西航宇律师事务所律师。
被告离石区公安局。
法定代表人张弘，局长。
委托代理人高某某，男，离石区公安局法制大队中队长。
委托代理人高某，男，离石区公安局滨河派出所副所长。
原告高某某不服被告离石区公安局治安行政处罚一案，于2016年10月26日向本院立案庭提起行政诉讼。2016年11月1日转于本院行政审判庭，2016年11月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、告知当事人权利义务通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理本案。原告高某某及其委托代理人丁某某、被告委托代理人高某某、高某到庭参加诉讼。被告机关负责人经本院依法通知无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告离石区公安局于2016年9月5日作出行罚决字【2016】001442号行政处罚决定，认定：2016年9月5日上午九时许，离石区焦炭公司职工以欠薪不缴纳养老金为由，在吕梁市委南大门附近非法聚集，并将横幅悬挂在路边栅栏上，经劝阻高某某等人拒不离开，致使交通拥堵长达二十分钟，该行为严重扰乱了公共场所秩序。以上事实有行为人供述、视频资料、横幅等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对高某某行政拘留七日。
原告高某某诉称，原告是离石区焦炭运销公司职工，2014年根据山西省人民政府《关于印发山西省焦炭公路销售体制改革方案的通知》（晋政发[2014]37号）取消收费后，省政府下发[省政发37号]以及[市政发41号]文件，要求各地、市、县负责该单位所属职工的转岗与安置。时隔一年之后，省政府“四不”文件精神得不到落实。导致职工到处上访，要求落实相关文件精神。2016年9月5日全体职工自发到市委南大门马路对面静坐，期间在无喧哗、无阻碍交通，被告在未告知原告的情况下，许多干警冲过马路强行驱散静坐员工，将原告等带走押送到离石区公安局刑警大队置留室，问讯口供后私自填写定性为扰乱单位秩序罪，后又在裁决单上改为扰乱公共秩序罪，给予行政拘留七日。原告与单位职工因对工资、养老金、转岗安置等问题而采取的静坐行为并未影响到任何单位的正常工作秩序，也未造成交通拥堵，被告民警在未劝阻原告离开，也未查清事实的情况下，突然开警车将原告拘留，由于被告强行扣押原告单位12名职工致使警车及围观人群造成了大约二十分钟的交通拥堵。原告是在争取自身合法权益，请愿过程中无任何违法行为，不存在扰乱单位秩序行为，被告剥夺了原告的陈述、申辩、听证的权利，程序违法，请求依法撤销离石区公安局2016年9月5日作出的行罚决字【2016】001442号行政处罚决定书。
原告向本院提交了光盘一张，证明原告没有造成交通堵塞。
被告离石区公安局辩称，一、原告扰乱公共秩序行为事实清楚。2016年9月5日上午离石区焦炭公司职工高某某等60余人打着我们要生活、我们要吃饭、要求落实职工工资等的横幅，在吕梁市委南大门对面单行线路段非法聚集，将横幅悬挂在路边的栅栏上，拒不离开，引起过往路人围观，导致交通拥堵长达二十多分钟，原告的行为严重扰乱了市委南大门路段的公共场所秩序。二、对原告作出的处罚决定程序合法。被告在受理案件后，依法进行了调查取证，并在第一时间询问原告时送达宣读了《权利义务告知书》，在原告被传唤后及时通知了公司领导及部分家属，并在家属通知书上注明，经调查认定原告违法事实后，送达了《行政处罚告知笔录》，违法行为人拒绝签字后作出处罚决定，后又电话或口头向要求通知的行为人家属送达了《对被拘留人家属通知书》，因职工和家属都聚集在离石区公安局刑警大队院内，人们起哄不签字，办案民警如实登记后依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对原告处以行政拘留七日。综上请求维持我局对原告作出的行政处罚决定。
被告离石区公安局向本院提交了以下证据、依据：
1、2016年9月5日对原告的询问笔录，证明原告去过市委南大门上访，其行为扰乱了公共秩序；
2、2016年9月5日中共离石区委离石人民政府信访局的信访证明一份，证明焦炭公司50余人反应的问题区政府高度重视，仍去市委南大门上访，其行为扰乱了公共秩序；
3、2016年9月5日吕梁市人民政府机关事务管理局保卫科关于离石焦炭公司部分职工聚集市委市政府大门的情况说明，证明焦炭公司50余人反应的问题区政府高度重视，仍去市委南大门上访，其行为扰乱了公共秩序；
4、监控图片九张，证明焦炭公司职工在市委南大门对面悬挂横幅，其行为扰乱了公共秩序；
5、原告的常住人口基本信息，证明原告的身份；
6、视频资料二份，证明原告在市政府南大门对面静坐、打横幅，其行为扰乱了公共秩序。
7、调查笔录、受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、送达回证、对被拘留人家属通知书、行政案件权利义务告知书、呈请行政处罚报告书，证明被告办案程序合法。
经庭审质证，原告对被告的提供的证据有异议：1、原告去吕梁市政府南大门上访的目的是合法的，是要工资、养老金，诉求合法；2、原告并没有扰乱公共秩序，也并非非法聚集，是在南大门静坐，而且是自发组织的讨要工资养老金，要求落实省政府发32、37号“不下岗，不欠薪，不减收，不断保”的规定，在静坐过程中并未扰乱公共秩序；3、被告在执法过程中并未履行告知义务，也未进行劝阻，程序是违法的；4、询问笔录中记载询问人为两人，实际为一人，所以该笔录形式上有瑕疵，对笔录中原告扰乱公共和单位秩序不予认可；5、证据2证明了原告的诉求合法，以及区委区政府、市委市政府、单位领导都很重视，区委开区政务会专题研究，这一点更能证明原告主诉要求合法，上访静坐并非非法聚集；6、证据3同样证明原告的上访要求是合法的，但其证明公安机关采取驱散非法聚集的人员与事实不符，原告为了落实省政府文件精神，维护自身职工的核心利益问题从离石区到吕梁市到省信访部门以及单位的主管部门，均都反应过该情况，所以作为上访应该根据上访的有关规定分清是否属于无理取闹，是否属于合法诉求区别对待，假若被告认定原告违法上访，要经过公开的听证，所以该份情况说明并不能证明原告有扰乱公共秩序的行为；7、证据4可以清晰的看到原告采取的静坐、打横幅的行为并未影响交通，而是在马路对面静坐，并未影响公共交通秩序；8、证据5无异议；9、证据6光盘只能看到在市委南大门对面静坐，车辆行驶正常，并未受到影响，也并未扰乱公共秩序；10、对原告拘留7日属于较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定，被告未履行此程序。
本院对上述证据认证事实如下：2016年9月5日上午九时许，离石区焦炭公司职工因单位欠薪不缴纳养老金为由，在吕梁市委南大门附近非法聚集，并将横幅悬挂在路边栅栏上，原告参与了其中；对原告的拘留未经过被告行政机关负责人集体讨论决定。
经审理查明，2016年9月5日上午九时许，离石区焦炭公司职工因单位欠薪、不缴纳养老金为由，既未向相关机关提出申请，也未经相关单位同意，自行在吕梁市委南大门附近非法聚集，并将横幅悬挂在路边栅栏上，原告参与其中。同日被告立案后经调查取证，履行相关程序后当日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出了行罚决字【2016】001442号行政处罚决定，决定对原告拘留七日（已执行）。
同时查明，被告对原告作出拘留七日的处罚决定未经过被告机关行政负责人集体讨论决定。
本院认为，原告单位职工因单位欠薪、欠养老金为由，到吕梁市委南大门附近静坐、拉横幅，原告参与其中，属于集会示威。集会示威应当依照《中华人民共和国集会游行示威法》的相关规定提出申请，经批准后才可进行，未经申请、未经同意进行集会示威显属违法。拘留七日属于较重的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定应当经过行政机关集体负责人讨论决定，被告未经此程序就对原告作出拘留七日的行政处罚属程序瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高某某的诉讼请求。
诉讼费五十元由原告高某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省吕梁市中级人民法院。
审 判 长 高向东
审 判 员 张 艳
人民陪审员 李 龙
二〇一六年十二月六日
书 记 员 刘小艳