福建省厦门市思明区人民法院行 政 裁 定 书（2015）思行初字第139号原告厦门市公益公交有限公司，住所地厦门市思明区莲前西路859号1楼。法定代表人陈福良，董事长。委托代理人陶天猛，福建自立律师事务所律师。委托代理人肖文桂，福建远见律师事务所律师。被告厦门市交通运输局，住所地厦门市思明区鹭江道265号。法定代表人阮跃国，局长。委托代理人池加新、雷庄妍，北京盈科（厦门）律师事务所律师。原告厦门市公益公交有限公司不服被告厦门市交通运输局其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陶天猛、肖文桂，被告局长阮跃国及委托代理人池加新、雷庄妍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告厦门市公益公交有限公司诉称，中共厦门市委、市政府于2008年出台“中巴退市优惠政策”，其中并未涉及中巴车辆权属处置。但2010年，被告在实施上述政策时，却要求原告：如果原告要将其所有的172辆中巴车经营权置换172辆出租车经营权，就必须按照被告要求提交《营运中巴车辆政策选择申请表》。换言之，即上述置换行为的申请人只能是挂靠车主。如此一来，足以说明被告已实施侵犯原告合法拥有的中巴车经营权置换成为出租车经营权的行政行为。根据被告政府信息公开的信息看，原告名下所有的160辆中巴车经营权已经在2010年12月起陆续被置换为他人所有的出租车经营权，而剩余12辆尚未处理的中巴车经营权亦被告知必须按照上述方式实施。原告认为，被告所实施的案涉行为属于重大且明显违法，主要理由有：一、从案涉中巴车辆原有的道路运输证、机动车行驶证及登记证可以看出，原告才是案涉车辆的所有权人，被告在厦门市道路运输管理处网站上进行关于道路运输证注销、挂靠性质确认及无权属纠纷声明等公示，显然不合法；二、从现行法律、法规及规章看，城市公交是不允许挂靠的，被告以挂靠形式将原告所有的中巴车经营权置换出租车经营权的权益赋予给所谓的挂靠车主个人，缺乏合法性；三、案涉行为实质上涉及出租车指标投放，属于一种行政许可行为，有其严格的法定程序规定，但被告在实施上述行为时却明显违反行政许可法的要求，侵害本该属于原告的合法利益。此外，从市委市政府发出的中巴退市的相关文件材料看，组织、实施该政策的主体系被告，并非厦门市道路运输管理处，故其属于适格被告。而对于被告所作出的中巴车经营权置换成出租车经营权的相关决定，原告直至本次诉讼才知道相关内容，据此可知，原告提起本次诉讼尚未超过起诉期限。综上所述，请求判决确认被告以挂靠形式侵犯原告所有的172辆中巴车经营权置换出租车经营权的行政行为违法。原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据：1.（2015）第002号厦门市交通运输局信息公开告知书；2.中共厦门市委（2008）49号会议纪要；3.厦门市道路运输管理处在其官网上对于原告退市中巴车辆情况的公示；4.道路运输证、机动车行驶证、登记证等；5.厦运管公【2005】5号文件及《关于2006年公交车辆投放工作的相关事项》；6.厦运管公交函【2015】1号文件及《营运中巴政策选择申请表》；7.原告名下所有的19辆中巴车转移登记及退市公示情况。上述证据共同证明，被告实施案涉行为，属于明显且重大违法，已经侵害原告的合法权益。被告厦门市交通运输局辩称，原告起诉不应得到支持，主要理由有：一、关于案涉中巴置换出租车行为，具体操作流程始于2010年12月原告书面提交置换报告，据此可知，原告于彼时就应当知道上述事宜。按照现行行政诉讼法的相关规定，原告现今提起诉讼，已然超过起诉期限。二、原告起诉错列被告，案涉行为属于厦门市道路运输管理处具体实施的，该管理处具有独立的诉讼主体资格，被告亦于此前书面告知原告，因此，原告如需起诉，应以作出案涉行为的行政机关或有权组织作为被告。三、诉讼标的已经为生效裁判所羁束。多个相关案件的生效裁判文书已经确认，登记在原告名下的171辆中巴车系挂靠经营，不属于原告公司财产。2010年12月，原告已经根据当时股东会的决议，提交关于具体置换方案的报告书，确认车辆挂靠事实，将置换成出租车投入其他出租车公司。上述决定均系原告真实意思表示，经过原告与各个挂靠车主的共同确认，未违反法律、法规的禁止性规定，符合厦门市委市政府的中巴改革政策要求，未侵害原告的合法权益。综上，原告起诉存在被告不适格及超过起诉期限的情形，同时亦无权就本案提起诉讼，请求驳回原告起诉。被告向本院提交以下证据及依据：1.《中华人民共和国物权法》；2.《关于确定机动车所有权人问题的复函》；3.《关于机动车财产所有权转移时间问题的复函》；4.《关于执行案件车辆登记单位与实际出资人不一致应如何处理的问题的答复》；5.《中华人民共和国行政许可法》；6.《中华人民共和国政府信息公开条例》；7.《中华人民共和国道路运输条例》；8.《厦门经济特区出租汽车营运管理条例》；9.《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》；依据1-9证明，中共厦门市委确定的本市中巴车退市相关会议精神及被告等政府职能部门制定的具体政策于法有据。10.中共厦门市委[2008]49号会议纪要；证据10证明，关于中巴车退市政策系中共厦门市委决定。11.厦门市中巴车辆置换出租车操作方案（含请示和批复）；证据11证明，厦门市道路运输管理处按照中共厦门市委的指示，制定具体操作方案。12.厦门市公益公交有限公司关于中巴车置换出租车的具体程序及相关事宜的报告书；证据12证明，原告确认其自有公交车辆1辆，挂靠原告公司车辆共计171辆，并以股东会决议形式明确选择“置换出租汽车”政策。13.营运中巴车辆政策选择申请表、声明、道路运输证注销单；证据13证明，案涉车辆大部分已经按照程序完成置换。14.厦门市道路运输管理处关于厦门市公益公交有限公司退市中巴车辆情况的公示；证据14证明，厦门市道路运输管理处分6批公示了原告共160辆中巴车已办理道路运输证注销手续及挂靠车主确认以上退市车辆已经没有权属纠纷等相关问题。15.出租汽车经营权确认书；16.共同投资合同；17.2014年厦门市新增出租汽车投放工作方案及报送经营权配置成交结果的函；证据15-17证明，160辆中巴车分批置换成出租车，挂靠车主根据原先的申请和声明，按出租车更新投放的程序办理出租车营运手续。18.（2014）闽民终字第1389号民事判决书；证据18证明，生效判决已经认定：登记在原告名下的该171台中巴车系挂靠在原告处经营，不属于原告公司财产。原告于2010年12月形成的股东会决议属于公司的真实意思表示，未违反法律、行政法规的禁止性规定。19.组织机构代码证；证据19证明：厦门市道路运输管理处是事业法人，具有独立承担法律责任的能力。经庭审质证，关于被告提供的证据，原告认为：对于所有证据的真实性没有异议，但认为证据1-4、6-9与本案缺乏关联性；证据10属于内部文件，不对外发生效力，无法作为案涉行为作出的依据；证据11直至开庭前原告才获知，无法确认当时该文件与案涉行为的关联性；证据12-14恰好说明被告未对案涉行政许可事项依法进行监管，反而推动违法行为的实施；证据15-19与本案缺乏关联性。关于原告提供的证据，被告对其真实性均予以确认，但认为证据6与本案无关。对于上述质证意见，本院分析论证认为：分析在案证据的内容形式，并结合双方意见，对于在案证据的真实性予以认可。经审理查明，2008年12月，中共厦门市委以【2008】49-2号会议纪要形式确定了厦门市中巴车辆退出公交市场的具体方案，即中巴车辆择机置换出租车、政府赎买、入股公交集团及继续经营等四种政策，供中巴经营者自行选择。2010年3月26日，厦门市交通委员会根据【2008】49-2号会议纪要确定的要求，并结合本市中巴、出租车市场情况，制定厦门市中巴车辆置换出租车操作方案，其中置换的原则及范围、操作办法、操作流程及风险评估和应对措施做了详细部署。第一部分置换对象范围包括了原告下172辆中巴车辆；第二项“操作办法”部分载明：首先由企业制定退市方案，确定退出事件，妥处内部矛盾，再由企业将退市方案报辖区交通部门审核，报市交通部门组织实施，退市时间由车辆所有者自行选择等；第三部分操作流程涵盖申请、公示、轮候、增加出租车经营许可的经营范围等环节，最终出租车营运手续按出租车更新投放程序办理。随后，具体的置换工作由厦门市道路运输管理处负责组织实施。2010年12月，原告向被告提交关于中巴置换出租车的具体程序及相关事宜的报告书，其中明确载明：1.原告当时自有公交车辆一辆，挂靠经营车辆共计171辆；2.原告于2010年9月25日召开股东会，并依法表决通过172辆中巴车选择置换出租车的决议；3.所有选择置换出租车方案的实际车主，应按照2005年出租车行业要求，以共同投资、经营、管理的模式为基准，与相应具有出租汽车经营资质的公司签订共同投资合同。原告还在该报告书后附有挂靠车辆及实际车主清单、股东会决议、声明书、协议书及授权委托书等。随后，厦门市道路运输管理处根据各台中巴车挂靠车主及配偶关于车辆实际权属及政策选择的共同声明、授权原告全权代为处理向政府提交退市、择机置换出租车申请等文件，先后对原告的160辆中巴车权属情况、道路运输证注销等事项进行公示。上述车辆道路运输证注销后，分批被置换成出租车，并根据挂靠车主与出租汽车公司的共同投资合同，办理出租汽车营运手续。上述所称的160辆中巴车，其中159辆原告所确认的挂靠车辆的退市、择机置换、签订投资协议及投入营运等事项自原告2010年底申请开始启动，至2011年底前已经全部完毕。其中车牌为闽Ｄ×××××车辆属于原告自有车辆，但随后原告在相关政策选择申请表中明确声明：根据法院调解书将闽Ｄ×××××车辆办理给杨燕煌等6人。上述声明加盖原告公章及陈福良签字。同时，该车辆亦于2013年6月3日即作报废登记。另查明，原告名下尚有12辆中巴车，但营运证有效期陆续在2014年5月前届满，但原告仍未提交上述车辆的政策选择申请。2015年5月27日，厦门市道路运输管理处作出厦运管公交函【2015】1号复函，针对原告申请将公司变更为出租车经营有限公司等请示进行答复，其中涉及原告尚有12辆中巴车置换出租汽车的问题，厦门市道路运输管理处认为原告剩余12辆中巴车已经丧失四选一政策的资格，但考虑实际情况，在原告有置换意愿，且同意按照原先其他中巴车置换方案进行的前提下，经报请被告研究、批准，可以按照程序为其办理置换工作。逾期未提交，将视为主动放弃置换，今后不得再行申请。还查明，福建省高级人民法院作出的（2014）闽民终字第1389号民事判决认定：原告于2010年12月召开股东会决议及随后提交的报告书属于公司真实意思表示，未违反法律、行政法规的禁止性规定。厦门市道路运输管理处根据原告申请，对原告申请退市的159辆中巴车车主及车牌情况进行了公示，注销退市中巴车对应的道路运输证。原告将中巴车置换出租车投入其他公司运营的行为符合厦门市政府的中巴改革政策要求。该判决为二审终审判决，已经发生法律效力。本院认为，经多次释明，原告坚持诉求为判决确认被告以挂靠形式侵犯原告所有的172辆中巴车经营权置换出租车经营权的行政行为违法，亦坚持以厦门市交通运输局为被告。首先，从在案证据及原、被告诉讼意见看，原告已就案涉172辆中巴车的退市问题向被告提交书面报告，并明确相关方案。案涉172辆中巴车中，已有159辆按照上述报告确定的方案于2011年底前置换成出租车，并投入营运。另外一辆原属自有车辆亦于2013年6月报废，随后原告亦将该相关车辆权益办理给部分股东。据此，作为上述中巴车的经营管理单位，原告至迟于2011年底应当知道案涉159辆中巴车的处理结果，并至迟于2013年6月知道原自有车辆的处理情况。但原告直至2015年7月才提起本诉，显然其中对于案涉160辆中巴车的起诉已经超过现行行政诉讼法及相关司法解释所规定的起诉期限。而对于剩余12辆中巴车辆，未见其提交关于该部分车辆的政策选择申请表，故属未进入具体置换程序。但针对原告变更出租车经营有限公司相关申请进行答复并提出要求的主体显然是厦门市道路运输管理处，在案证据无法证实被告对尚余车辆实施任何处置行为。因此，原告就尚余未处置中巴车相关权益提起诉讼，如以厦门市交通运输局作为被告，显然缺乏事实依据。其次，从福建省高级人民法院的相关生效民事判决看，原告2010年的股东会决议的合法性已被确认，同时对于案涉车辆中有171辆中巴车属于挂靠车辆的事实予以确认。据此，原告当时作出的股东决议，实质上是允许上述挂靠车主脱离与原告的挂靠关系。因此上述车辆的置换行为对原告权益不会构成实际影响。因此，无论上述置换行为是否由被告实施，事实上原告对案涉挂靠车辆的处置，并无利害关系，其作为原告起诉，亦缺乏事实依据。对于原告名下自有的一辆中巴车，已于2013年8月明确办理给杨燕煌等人名下，亦同样与原告没有利害关系。再者，当时股东会决议选择将挂靠其名下的172辆中巴车置换为出租车并投入相应的出租车运营公司经营，属于自愿行为，未见被告或者其他部门强制。当时中共厦门市委在出台相关会议纪要时亦强调自愿原则。上述过程中，在案证据主要体现的是原告通过股东会决议作出的自愿选择、各车主的协议投资行为及相关部门为落实市委相关政策的组织实施行为，与行政许可无关。因此，原告主张案涉行为作为可诉的行政许可行为，本院不予采纳。综上所述，原告所提起诉，从内容上看，或存在超过法定起诉期限，或选择错列被告，且对于自身诉讼主体资格缺乏事实依据。据此，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（三）项的规定，裁定如下：驳回原告厦门市公益公交有限公司的起诉。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。审 判 长  王叶萍代理审判员  简振环人民陪审员  邓小露二〇一六年五月十一日书 记 员  邱 峰附件：本判决所适用的法律法规、司法解释《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；……