河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终109号
上诉人（一审原告）张改芹，女，汉族，1962年8月6日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）张喜成，男，汉族，1951年9月15日出生，住河南省濮阳县。
上诉人（一审原告）张文彬，男，汉族，1970年1月20日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）张友昌，男，汉族，1952年12月8日出生，住河南省范县。
上诉人（一审原告）薛顺民，男，汉族，1958年9月1日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）杜素清，女，汉族，l931年4月18日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）许运清，男，汉族，1966年7月20日出生，住河南省安阳县。
上诉人（一审原告）楚秀莲，女，汉族，l954年7月15日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）宋凤姣，女，汉族，l955年12月28日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）葛石民，男，汉族，1945年6月18日出生，住河南省清丰县。
上诉人（一审原告）刘培建，男，汉族，1945年8月7日出生，住河南省范县。
上诉人（一审原告）陈志先，男，汉族，1955年10月15日出生，住河南省濮阳县。
上诉人（一审原告）刘瑞峰，男，汉族，1973年6月1日出生，住河南省濮阳县。
上诉人（一审原告）郭建伟，男，汉族，1972年10月27日出生，住河南省清丰县。
上诉人（一审原告）杨献磊，男，汉族，1965年7月15日出生，住河南省清丰县。
上诉人（一审原告）王志民，男，汉族，1950年2月15日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）赵麦来，男，汉族，1945年5月20日出生，住河南省濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）张俊钢，男，汉族，1958年11月25日出生，住河南省濮阳市华龙区。
委托代理人刘继甫，男，汉族，1965年2月19日出生，住河南省濮阳县。
上诉人（一审原告）冯啟明，男，汉族，1942年9月4日出生，住河南省范县。
诉讼代表人张改芹，出生年月、住址同上。
诉讼代表人张俊钢，出生年月、住址同上。
诉讼代表人冯啟明，出生年月、住址同上。
被上诉人（一审被告）濮阳市人民政府。住所地：濮阳市人民路**号。
法定代表人宋殿宇，市长。
委托代理人靳爱红，濮阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张红彬，河南飞鸿律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳市工商行政管理局。住所地：濮阳市开州路**号。
法定代表人刘道光，局长。
委托代理人杜丹平，濮阳市工商行政管理局工作人员。
委托代理人黄海，河南晖特律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳市国土资源局。住所地：濮阳市振兴路南段。
法定代表人乔小雨，局长。
委托代理人冯小波，濮阳市国土资源局工作人员。
委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。
一审第三人濮阳市市场发展服务中心。住所地：濮阳市华龙区振兴路****号。
法定代表人王矩鹤，主任。
委托代理人刘大伟，濮阳市市场发展服务中心工作人员。
委托代理人刘长发，河南飞鸿律师事务所律师。
上诉人张改芹、张俊钢、冯啟明等19人诉被上诉人濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）、被上诉人濮阳市工商行政管理局（以下简称濮阳工商局）、被上诉人濮阳市国土资源局（以下简称濮阳国土局）、一审第三人濮阳市市场发展服务中心（以下简称濮阳市场服务中心）行政批复一案，鹤壁市中级人民法院于2016年11月14日作出（2016）豫06行初32号行政裁定，张改芹、张俊钢、冯啟明等19人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人张改芹、上诉人张俊钢的委托代理人刘继甫，被上诉人濮阳市政府的委托代理人靳爱红，被上诉人濮阳工商局的委托代理人杜丹平、黄海，被上诉人濮阳国土局的委托代理人冯小波、王伟杰，一审第三人濮阳市场服务中心的委托代理人刘大伟、刘长发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年7月9日，濮阳市场服务中心作出[2004]56号《濮阳市市场发展服务中心关于要求将劳动市场土地使用权移交我单位管理的请示》文件，请求将濮阳工商局于1985年筹建劳动市场时，于1986年5月19日从当时的城市综合开发公司征用土地35.455亩，1989年5月9日濮阳国土局以濮土建（1989）33号《关于濮阳市工商局建设劳动市场划拨使用国有土地的通知》中划拨给濮阳工商局建设劳动市场用地的土地使用权移交给濮阳发展中心管理。2004年7月14日濮阳市副市长郑实军作出批复：同意市场发展服务中心意见，请楚秘书长协调解决；2004年7月16日，濮阳市政府楚文英作出批复：请杜局长按郑市长意见，尽快把劳动市场土地使用证等各种手续转交市场中心。张改芹等19人不服，提起本案行政诉讼，请求：1.依法撤销濮阳市政府关于“《濮阳市市场发展服务中心关于要求将劳动市场土地使用权移交我单位管理的请示》批示”，确认被告将市工商局代征代管的原告劳动市场35.44亩土地使用权非法占为己有的行政行为违法；2.依法判定濮阳工商局把代管原告集资建设的共有资产，按国有资产移交给濮阳市场服务中心的行政行为违法；3.依法判定濮阳国土局文件濮国土资文（2012）216号非法、无效；4.依法判定濮阳市政府文件濮政文（2012）230号非法、无效，应予撤销；5.依法确认濮阳市场服务中心将原告集资所建的共有资产（11399.69平方）占为己有的行为非法，应返还原告；6.依法确认劳动市场35.44亩土地使用权归原告所有。并判决被告返还该土地使用权及由此获得的所有收益，包括以土地入股换得的资产房屋面积（20418.73平方）应返还原告；7.依法追究被告故意利用职务之便将代管他人的财产非法占为己有的相关责任。
鹤壁市中级人民法院一审认为：张改芹等19人起诉时，诉讼请求涉及多个法律关系及行政行为，经释明，张改芹等19人选择诉状中所列第一项诉讼请求，并放弃对濮阳国土资源局的起诉，参照豫高法[2015]284号《河南省高级人民法院关于印发<关于规范行政案件异地管辖立案若干问题的意见>的通知》第二条“原告起诉涉及多个行政行为或者有多项诉讼请求，除法律和司法解释有明确规定的外，人民法院应当告知原告分案起诉，原告拒绝分案起诉的，裁定不予立案”的规定，本院予以准许。濮阳工商局为落实濮阳市政府工作安排，按照“房子统一设计、统一建设、统一规划、统一安排行业、统一管理、统一收费。公共管理维护及其他费用按市场管理办法执行”的原则，负责筹建中原劳动市场的建设和管理。濮阳市政府、濮阳工商局及其他相应机关如对中原劳动市场作出具体行政行为，作为中原劳动市场的投资人与具体行政行为有行政法上的利害关系，有权作为行政诉讼的原告提起诉讼。经审查，张改芹等19人中部分人曾于2015年以（2015）鹤行初字第332号案件提起过行政诉讼，但起诉的原告主体、诉讼请求不同，且系经法院释明撤回起诉，故不属于撤诉后再行起诉的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”是指一般的起诉期限；第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，是行政诉讼最长起诉期限的规定，是针对“行政机关不制作文书、不送达文书或者其他原因，导致行政相对人根本无法知道行政机关作出行政行为或者行政行为内容”的现状，行政诉讼法规定了最长起诉期限。本案不属超起诉期限的情形。2004年7月9日，濮阳市场服务中心作出[2004]56号《濮阳市市场发展服务中心关于要求将劳动市场土地使用权移交我单位管理的请示》文件，请求将濮阳工商局于1985年筹建劳动市场时，于1986年5月19日从当时的城市综合开发公司征用土地35.455亩，1989年5月9日濮阳国土局以濮土建（1989）33号《关于濮阳市工商局建设劳动市场划拨使用国有土地的通知》中划拨给濮阳工商局建设劳动市场用地的土地使用权移交给濮阳发展中心管理。濮阳市政府具有依照法律法规对其所管理的工作部门职责进行分配调整的职能，其依据豫政[2001]59号《河南省人民政府关于彻底完成工商行政管理部门与所办市场脱钩工作的通知》及河南省工商管理局、河南省财政厅豫工商字（2002）238号《关于工商部门与所办市场脱钩中市场资产和债务移交问题的通知》文件，在“2004年7月9日，濮阳发展中心作出的[2004]56号《濮阳市市场发展服务中心关于要求将劳动市场土地使用权移交我单位管理的请示》文件”上作出批复的行为，属于政府部门职责变动，内部文件请示审批的管理行为，不对行政管理相对人产生直接权利义务关系，不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……第（八）项‘行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的’……第（十）项‘不符合其他法定起诉条件的’”之规定，裁定驳回张改芹、张喜成、张文彬、张友昌、薛顺民、杜素清、许运清、楚秀莲、宋凤姣、葛石民、刘培建、陈志先、刘瑞峰、郭建伟、杨献磊、王志民、赵麦来、张俊钢、冯啟明的起诉
张改芹等19人不服一审裁定，向本院上诉称：1.一审程序违法。本案属于必要共同诉讼中的部分诉讼权利人提起的诉讼，一审法院未依照法定方式告知其他诉讼参加人。2.一审裁定认定濮阳市政府作出的批示不具有可诉性错误。濮阳市政府的批示对行政管理相对人法定权益的直接剥夺，并非法律意义上的内部职责变动和内部管理文件报批。请求撤销一审裁定，发回重审。
被上诉人濮阳市政府答辩称：一审裁定驳回上诉人的起诉是正确合法的。濮阳市政府具有依照法律法规对其所管理的工作部门职责进行分配调整的职能，濮阳市政府在濮阳市场服务中心的请示上作出批复的行为，属于政府部门职责变动，内部文件请求审批的管理行为，不对行政管理相对人产生直接权利义务关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定。请求驳回上诉，维持一审裁定。
一审被告濮阳工商局答辩称：同意濮阳市政府的答辩意见。
一审被告濮阳国土局答辩称：一审法院释明后，上诉人请求审理的第一项诉讼请求与濮阳国土局无关。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。
一审第三人濮阳市场服务中心答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案被诉批复的行为属于内部行为，不具有可诉性。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为，上诉人一审起诉的多项诉讼请求涉及多个行政行为，应当分案起诉，一审法院对此释明后，上诉人选择保留第一项诉讼请求。关于上诉人所诉的濮阳市政府关于“《濮阳市市场发展服务中心关于要求将劳动市场土地使用权移交我单位管理的请示》批示”，该批示系行政机关的内部行政行为，对上诉人的权利义务不产生直接影响，依法不属于行政诉讼受案范围。关于上诉人要求确认濮阳市政府将濮阳工商局代征代管的劳动市场35.44亩土地使用权非法占为己有的行政行为违法，该请求事项指向并不明确，属于诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉条件的规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 吕 平
审判员 肖海生
审判员 马传贤
二〇一七年十二月二十八日
书记员 郭建花