浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙04行终34号
上诉人（原审原告）海宁市四海纯净水厂（个人独资企业），住所地海宁市盐官镇祝会村**组**号。
投资人冯小卫，厂长。
委托代理人冯建明，系该厂员工。
委托代理人李海明，浙江海兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海宁市盐官镇人民政府，住所地海宁市盐官镇。
法定代表人查卫祥，镇长。
出庭负责人沈征晔，副镇长。
委托代理人王利达、徐元宵，浙江潮乡律师事务所律师。
海宁市四海纯净水厂因诉海宁市盐官镇人民政府其他（城建）行政强制及行政赔偿一案，不服海宁市人民法院2016年1月22日作出的（2015）嘉海行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于同年3月4日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人海宁市四海纯净水厂（以下简称四海水厂）投资人冯小卫及委托代理人冯建明、李海明，被上诉人海宁市盐官镇人民政府（以下简称盐官镇政府）出庭负责人沈征晔、委托代理人王利达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
盐官镇政府于2014年4月19日作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》，认定四海水厂在祝会村违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定未经批准擅自搭建企业用房300㎡，要求其于2014年4月19日14时前拆除搭建的建筑物，如逾期不拆除，将根据《中华人民共和国城乡规划法》进行强制拆除。
原审认定，四海水厂投资人冯小卫与案外人张红琴签订房屋租赁合同一份，由冯小卫向张红琴租赁位于海宁市盐官镇祝会村东8组60号房屋用于开办四海水厂。2013年1月20日，盐官镇政府及海宁市盐官镇祝会村村民委员会共同出具出租房屋权属证明及房屋使用证明各一份，其中出租房屋权属证明载明位于海宁市盐官镇祝会村东8组60号房屋的合法产权人为张红琴，现出租给冯小卫用于开办四海水厂，上述房屋不属于违法违章建筑等内容。房屋使用证明载明位于海宁市盐官镇祝会村东8组60号的房屋作为四海水厂厂区使用等内容。后经原海宁市工商行政管理局核准，四海水厂取得个人独资企业营业执照并在海宁市盐官镇祝会村东8组60号房屋内进行经营活动。2014年4月19日，盐官镇政府向四海水厂发出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》，认定四海水厂违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定未经批准擅自搭建企业用房300㎡，并要求四海水厂在2014年4月19日14时前拆除违法搭建的建筑物300㎡，如逾期不拆除的，将进行强制拆除。截止四海水厂起诉前，涉案房屋中部分已被拆除。四海水厂不服限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》，向原审法院提起行政诉讼。在原审第一次庭审后，盐官镇政府向四海水厂送达撤回通知书，撤回限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》。
原审认为，本案的争议焦点是：1、盐官镇政府作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》的行政行为是否违法；2、四海水厂的赔偿请求是否可以得到支持。首先，盐官镇政府向四海水厂发出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》的行为是否违法的问题。原审认为，1、限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》认定四海水厂擅自搭建企业用房的行为违法，并要求其限期拆除违法搭建的建筑，盐官镇政府作出该通知书的行为系其行使行政权力，对四海水厂权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。盐官镇政府作为乡镇人民政府，其有权对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为进行处置，但本案中盐官镇政府并未提供证据证明涉案的建筑属于乡、村庄规划区内，故盐官镇政府作出《限期拆除违法行为通知书》的行为缺乏相应的职权依据，属于超越职权。3、根据盐官镇政府庭审中的陈述，对于本案涉案建筑，其仅能确认部分建筑系案外人冯磊阳搭建，其余部分不能确认搭建行为人，且其在庭审中陈述，在发出本案通知书后其已经意识到本案的违法行为不是四海水厂所为，而四海水厂亦不认可涉案建筑的搭建人系其本人，故盐官镇政府在限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》中认定违法搭建行为人系四海水厂明显属于证据不足，认定事实错误。4、行政机关在作出行政行为时应当全面准确的适用法律、法规，本案中盐官镇政府在作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》时仅仅依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，而没有适用具体的法律条款，属于适用法律错误。综上，盐官镇政府超越职权作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》，且主要证据不足，认定事实及适用法律错误。其次，关于四海水厂的行政赔偿请求是否可以得到支持的问题。原审认为，四海水厂主张的损失包含了两个部分，一是停产经营性损失60000元，二是涉案建筑被拆除后平整费用15000元。关于经营损失60000元。1、四海水厂主张该60000元停产损失系盐官镇政府的通知行为造成，但通知行为本身并不会对四海水厂的财产权造成侵害，四海水厂基于通知行为要求盐官镇政府赔偿损失没有事实和法律依据。2、就本案而言，四海水厂主张因盐官镇政府的限期拆除通知行为导致其经营性损失60000元，但四海水厂并未提供相应的证据证明该损失60000元确实已经发生，其陈述该60000元系估算所得。3、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条关于财产权行政赔偿标准之规定，国家机关及其工作人员侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的应当按照直接损失给予赔偿，故财产权损害的行政赔偿仅限于因国家机关及其工作人员的违法行为所造成的受害人的直接损失，并不包括间接损失。退一步讲，即使该60000元损失确实存在，亦属于可得的利益损失，在涉案通知书送达时它仅具有一种财产取得的可能性，还不是一种现实的利益，故四海水厂主张的60000元损失属于间接损失，不属于行政赔偿关于财产权受侵害的赔偿范围。关于四海水厂支付的平整费用15000元，原审认为，四海水厂主张的该15000元损失系基于强制拆除行为，而四海水厂第一项诉讼请求系要求确认盐官镇政府作出通知的行为违法，故本案审理的行政行为系盐官镇政府作出限期拆除通知的行政行为，且根据现有证据亦无法证明涉案建筑系盐官镇政府拆除，因此，该15000元的赔偿请求不能在本案中一并提出，故对四海水厂的该请求原审法院不作处理。综上，原审认定盐官镇政府超越职权作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》，且主要证据不足，适用法律错误，依法应当撤销，鉴于在本案审理过程中，盐官镇政府已向四海水厂撤回该通知书，故该行为已不具有可撤销内容，四海水厂起诉要求确认盐官镇政府于2014年4月19日作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》的行政行为违法，符合法律规定，原审予以支持。至于四海水厂提出的经营性损失60000元的赔偿请求，由于缺乏相应的事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决：一、确认盐官镇政府于2014年4月19日作出限拆字［2014］第22号《限期拆除违法行为通知书》的行政行为违法；二、驳回四海水厂的赔偿请求。案件受理费50元，由盐官镇政府负担。
四海水厂不服，向本院提起上诉称：1.原审法院没有客观认定被上诉人强制拆除上诉人使用的房屋以及造成上诉人损失的事实。2.原审判决认为被上诉人作出《限期拆除违法行为通知书》不会对上诉人造成损失，以及上诉人未提供被上诉人实施强制拆除行为和损失的证据的认定，理由不能成立。被上诉人依据强制拆除通知，实施了强制拆除行为，其主张冯磊阳自行拆除没有证据证实。请求：一.撤销海宁市人民法院（2015）嘉海行初第12号行政判决书第二项判决，依法改判支持上诉人原审的诉讼请求（要求被上诉人赔偿上诉人损失75000元）。二.一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人在答辩期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：1.作出《限期拆除违法行为通知书》与实施强制拆除行为是两个不同的行为。上诉人未签收限期拆除通知书，也未按通知书要求拆除违法建筑，故被上诉人作出的限期拆除通知对上诉人未产生实质性影响。2.上诉人认为作出限期拆除行为的主体就是实施强制拆除主体是对法律的误解。原审判决认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提供的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，上诉人没有提供新的证据，双方当事人对原审认定的事实均无异议，本院围绕在被上诉人作出的限期拆除房屋决定被确认违法的情况下是否应当对上诉人的本案损失进行赔偿的争议焦点进行了审理，各方坚持上述诉辩意见。
经审理查明，原审判决认定的事实与实际相符。对此，本院予以确认。
本院认为，被上诉人盐官镇政府对上诉人四海水厂作出的《限期拆除违法行为通知书》，虽然被上诉人在诉讼过程中自行撤销，但由于上诉人坚持要求确认其违法，对此原审法院仍进行审理。原审法院认为该通知行为存在职权依据不明确、认定事实错误、适用法律法规不当的问题，故判决确认违法。该项判决正确，二审予以维持。当事人争议的被上诉人盐官镇政府对上诉人四海水厂作出的限期拆除违法建筑通知行为被确认违法后，是否应当赔偿上诉人经营可得利益及房屋被拆除后的土地平整费用问题，关键之一在于理清限期拆除违法建筑通知行为与上诉人损失之间是否存在法律上的利害关系。作为强制拆除违法建筑行为，可以由两个行政行为组成。一是作出强制拆除决定行为，二是强制拆除实施行为。从诉权的角度说，强制拆除决定是对违法建设行为的处罚，效力限于处罚人与被处罚人，上诉人不是违法建筑的建造者，尽管按其诉称对建筑物进行过装修，但其法律地位仍属于房屋承租人，行政强制决定不对承租人发生法律上的利害关系。由于盐官镇政府处罚决定错列了主体，上诉人才有权在本案主张其违法的程序权利。但错列被处罚主体，不等于改变了上诉人承租人的身份而取得违法建筑建造者的法律地位，何况被上诉人在诉讼中已经撤回了这份通知。故其经营可得利益及房屋被拆除后的土地平整费用不能在本案中主张。从强制拆除行为与租赁关系而言，与承租人租赁权相关的是强制拆除的实施行为，如果承租人认为行政机关强制拆除实施行为违法，在实体或程序上侵害其合法权益并造成损失的，可以主张赔偿。但上诉人在本案中的请求是要求法院对强制拆除决定的合法性进行审查，而非针对强制拆除实施行为，因而承租人经营可得利益及房屋被拆除后的土地平整费用不是审查范围。故上诉人称，被上诉人依据强制拆除通知实施了强制拆除行为，原审法院没有客观认定被上诉人强制拆除上诉人使用的房屋以及造成上诉人损失的事实，要求二审法院查明并予改判的上诉理由不能成立，本院不予采纳。至于上诉人在诉讼中称，被上诉人在四海水厂办理工商企业登记时出具了涉诉房屋不是违法建筑问题，涉及被上诉人对房屋被拆除而造成上诉人损失是否存在过错，但与被上诉人作出限期拆除通知行为属于两个不同的法律关系，也不应在本案中解决。原审法院作出的驳回上诉人在一审中主张的行政赔偿请求，判决正确。综上，原审认定事实清楚、证据充分，审判程序合法，适用法律准确，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第㈠项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海宁市四海纯净水厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李土根
审 判 员 孙 军
代理审判员 李阿盈
二〇一六年四月五日
书 记 员 蒋佳莲