湖南省道县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）道法行初字第27号
原告何萍姣，女，××年××月××日出生，汉族，道县人，住道县。
委托代理人李云，女，××年××月××日出生，瑶族，住道县，系原告之女。
委托代理人张天全，道县舂陵法律服务所法律工作者。
被告道县人民政府，住所地道县寇公街。
法定代表人刘勇会，该县县长。
委托代理人周定算，道县人民政府法制办工作人员。
被告道县国土资源局，住所地道县道州北路。
法定代表人蒋建俊，该局局长。
委托代理人喻成剑，该局工作人员。
第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司。
法定代表人李少军，该公司董事长。
委托代理人董建伶，该公司职工。
第三人陈进富，男，××年××月××日出生，汉族，道县人，住道县。
委托代理人周文志，道县蓝天法律服务所法律工作者。
原告何萍姣不服被告道县人民政府、道县国土资源局土地行政注销、土地行政登记一案，于2015年8月13日向本院提起诉讼。本院于2015年8月18日立案后，分别于2015年8月21日、2015年8月24日向被告道县人民政府、道县国土地资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。原告何萍姣的委托代理人李云、张天全，被告道县人民政府的委托代理人周定算，被告道县国土资源局的委托代理人喻成剑，第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司的委托代理人董建伶，第三人陈进富及其委托代理人周文志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告道县人民政府、道县国土资源局于2000年1月28日收回肖双祥道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》存档。被告道县人民政府于2000年1月28日给第三人陈进富颁发道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》。
原告何萍姣诉称，道县道州南路原道县农业生产资料公司仓库内三栋五号土地使用权系原告之夫肖双祥（原道县供销合作社主任，已去世）所有，并于1999年6月24日办理了国有土地使用证，证号为道国用（1999）字第0104869号。2000年1月17日肖双祥去世，2000年1月28日原道县农业生产资料公司瞒着原告母女向被告道县国土局出具报告，要求将肖双祥的国有土地使用证的名字更改为第三人陈进富的名字。二被告在不履行任何程序，也不告知原告母女的情况下，即同意了生资公司的名字更改要求，在原证号不变情况下，将肖双祥名字更改为第三人陈进富的名字，颁发给了第三人陈进富。原肖双祥放在单位办公室的国有土地使用证被人秘密窃取交到了国土局作了“收回存档”处理，该事实直至2013年底原告母女才从他人口中得知。在此后一年多的时间内原告母女反复多次向被告县政府、国土局以及道县供销合作社等部门送交书面报告，请求处理，但均未得到答复。直至2015年上半年，被告道县国土资源局的工作人员才在口头答复中称，肖双祥的土地因未交购地款所以要收回。原告认为，肖双祥如果真未交购地款，被告道县人民政府就不可能为其办理土地使用证。因此，请求法院确认二被告收回道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》违法，撤销被告为第三人陈进富颁发的道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》。
原告何萍姣向本院提交了以下证据：1、原告身份证；2、原告与肖双祥的《结婚证》；上述1、2项证据以证明原告的身份及与被告土地登记相对人肖双祥的关系；3、肖双祥与生资公司签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》，以证明原道县生资公司以5000元的价格将喜鹊塘仓库职工宿舍第三栋第五号位置的土地使用权转让给了肖双祥，后在肖双祥及原告不知情的情况下，涂划了受让人肖双祥，写成陈进富；4、县委办印发的清理整顿两会一部资产暂行规定，以证明肖双祥与原道县生资公司之间土地使用权转让的政策依据；5、道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》，以证明肖双祥购地后，经国土局登记，颁发了土地使用证，以道县人民政府的名义确认了肖双祥的国有土地使用权；6、发证统计表，以证明确权发证的行政行为已经完成；7、生资公司的证明，以证明生资公司非法将肖双祥的土地使用权转让给第三人。
被告道县人民政府辩称：1、道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》是未依法登记和未生效的土地使用证，道县人民政府只是从原生资公司收回未经依法登记和未生效的土地使用权证；2、2000年1月28日，生资公司（甲方）与陈进富（乙方）签订《国有土地使用权转让合同》约定，甲方转给乙方土地使用面积170平方米，四至界限为东至彭才清，西至敖永兰，南至院内通道，北至院内通道。后生资公司向原国土局出具证明：兹有生资公司喜鹊塘仓库住宿土地使用证，原肖双祥改变为陈进富。同时，生资公司将道国有（1999）字第0104869号《国有土地使用证》退回原国土局，并换发了道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》，土地使用者为陈进富。
被告道县人民政府向本院提交了以下证据：1、清理整顿“两会一部”有关资产变卖拍卖及税费征收等问题的暂行规定，以证明道县生资公司处理涉案土地的依据；2、转让生资公司喜鹊塘土地合同；3、证明；上述2、3项证据以证明陈进富向道县生资公司购买了涉案土地；4、道国用（1999）0104869号《国有土地使用证》，以证明道县生资公司将原填肖双祥名字的土地使用权证交县国土局存档；5、国有土地使用权转让合同书、申请书，以证明陈进富向道县生资公司购买了涉案土地，并到国土局重新签订了格式合同；6、土地登记申请书，以证明陈进富就涉案土地向道县国土局申请土地登记；7、国有土地使用权四邻证明表，以证明涉案土地的四邻认可。
被告道县国土资源局辩称：一、原告未取得土地使用权，道县国土资源局也未从原告手里收回土地使用证，原告不具本案诉讼主体资格。1999年，根据《道县县委、县政府关于清理整顿“两会一部”有关资产变卖拍卖及税费征收等问题的暂行规定》的精神，原县生资公司将生资公司喜鹊塘仓库职工宿舍土地分若干宗编号转让，并将该转让合同提交给国土局，在依上述文件向原国土局缴纳40元工本费后，由国土局填好证交由生资公司领回。如果购地者交纳了购地款，由生资公司发给购地者的土地使用证。如不交购地款，则无法得到土地证书。1999年6月19日，生资公司与肖双祥签订了《转让生资公司喜鹊塘土地合同》，国土局依生资公司提交的购地合同为其填写了道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》，该证由生资公司领取走。后生资公司称：肖双祥一直未给付购地款，生资公司将原转让给肖双祥的该宗土地另行转让给陈进富并将原与肖双祥签的购地原合同改为陈进富。将原填肖双祥名字的土地使用证交给了国土局，收回存档，另外为陈进富办理了国有土地使用证。肖双祥从始至终未取得国有土地使用权和土地使用证，国土局也未从原告手里收回土地使用证。二、道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》土地来源清楚，登记程序合法，应予维持。2000年1月28日，生资公司与陈进富持生资公司与肖双祥所签原购地合同改为生资公司与陈进富所签合同，到国土局重新签订了国有土地使用权转让格式合同，合同约定甲方转给乙方土地使用面积170平方米，四至界限为东至彭才清，西至敖永兰，南至院内通道，北至院内通道。生资公司向国土局出具了改肖双祥为陈进富办证的证明。同时，生资公司将道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》退回了国土局，并且生资公司与陈进富共同进行了国有土地使用权转让申请，县国土局按照道办发（1999）30号文件为陈进富办理了道国有（2000）字第0104869号国有土地使用证，其办理程序符合当时的办证程序。综上，肖双祥未实际购买涉案土地，自始至终未取得涉案的土地使用权，也未领取到涉案的土地使用证。该证由生资公司退回国土局，未实际影响原告的权利，未对原告产生损害，陈进富取得土地来源清楚，登记程序合法，驳回对原告的起诉。
被告道县国土资源局向本院提交的证据及证明内容与被告道县人民政府提供的一致。
第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司述称：一、道县生资公司变卖喜鹊塘仓库土地使用权的历史背景。1999年4月根据国务院国办发（1999）3号文件和湖南省人民政府湘清整字（1999）7号文件精神，决定对“两会一部”进行清理整顿，供销系统的股金服务部亦在整顿的范围内。为贯彻落实中央、省市对“两会一部”的整顿精神，1999年5月12日，中共道县县委、县政府下发了道发（1999）30号文件，即《关于清理整顿“两会一部”有关资产变卖拍卖及税费征收等问题的暂行规定》，该规定要求我供销系统尽快拍卖单位资产兑付股民在股金服务部存款，同时规定在清理整顿规定的时间内变卖、拍卖资产，国土、工商、房产等单位办证只收取40元以内的工本费，免除一切税费的征收。在此大环境下，道县生资公司喜鹊塘仓库的土地使用权开始以每空五千元的价格变卖；二、道县生资公司变卖喜鹊塘仓库土地使用权的办证过程。因为当时的特殊情况，购地办证由道县生资公司向道县国土地局按每本证40元标准缴纳办证工本费用，领回空白的国土使用权证后由国土局的工作人员根据生资公司提供的名单填证，证填好后，放在生资公司，待购地户付清购地款合同生效后，再发放国土使用证给购地户；三、原告丈夫肖双祥没有合法取得道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用权证》，被告虽然为肖双祥预填了道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用权证》，但并没有为其颁发该土地使用证。1、1999年6月19日，签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》并不是道县生资公司与肖双祥本人签订的，而是当时生资公司的财务股长唐来红代签的，唐来红并无肖双祥的授权委托，事后，肖双祥本人也没有追认的行为，更没有支付购地款，是无效合同。2、即使合同有效，也因肖双祥违反合同的约定，未交购地款而解除。1999年6月19日签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》第六条约定“乙方交足款后生效”，原告未提交其交款的凭证，证明当时签订的合同至今也没有生效，道县生资公司有权单方解除。3、肖双祥与道县生资公司的交易因肖双祥达半年多的时间里未交购地款而没有完成，肖双祥根本不可能合法取得土地使用权，被告虽然为肖双祥预填了国土证，但自始至终未颁发土地使用证给肖双祥本人，说明颁证行为并未最终完成；4、第三人陈进富领取被告颁发的道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》合法有效。
第三人道县供销合作联社资产经营有限公司向本院提交了下列证据：1、对何江生的调查询问笔录；这份证据证明原告丈夫讲过要地，但没有交款，这宗地已经转给陈进富了；2、吴昌友的证明。证明当时签合同不是肖双祥本人签的，肖双祥没交购地款。还证明土地转给陈进富了。还证明没有给肖双祥的国土证，退给国土局作废处理了；3、对周程的询问笔录。证明生资公司没交钱的就拿不到土地证，证明土地证没给肖双祥，还证明肖双祥的国土证作废。4、周程的证明（2014.8.19），以证明陈进富的国土证中记事栏内载明“肖双祥转让给陈进富使用”为笔误，应为道县生资公司转让给陈进富。5、周程的证明（2015.11.10），以证明土地发证统计表上的肖双祥的名字应为陈进富，但忘记通知更改。
第三人陈进富述称，第三人陈进富取得道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》法定程序合法，合乎法律政策的规定，且手续齐全，应不予撤销。道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》属违规办理，应予撤销。
第三人陈进富向本院提交以下证据：1、陈进富的国土证、规划许可证；2、陈进富的交款发票；上述1、2项证据以证明陈进富交了购地款并办理了相关手续；3、孟任志的证明，以证明原告在99年没有交购地款。
经庭审质证，原告对被告道县人民政府、道县国土资源局提供的第1项证据无异议，对第2项证据认为是一个虚假的合同，对第3项证据认为生资公司私自将肖双祥的国有土地转让给陈进富是违法的，对第4项证据真实性无异议，但提出被告未履行注销程序就擅自收回是一种侵权行为，对第5项证据认为生资公司私自转让是违法的，对第6项证据表示不清楚，对第7项证据提出为陈进富的登记行为无效；第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司、陈进富对二被告提供的证据无异议；本院认为二被告提供的上述证据能证明本案相关事实，予以确认。被告道县人民政府、道县国土资源局及第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司均对原告提供的证据真实性无异议；第三人陈进富对原告提供的证据认为无原件，其真实性有异议；本院认为原告提供的证据能反映本案的客观事实，予以确认。原告对第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司提供的第1-5项证据均有异议，二被告及第三人陈进富均无异议。本院认为上述证据能反映本案相关事实，予以采信。原告对第三人陈进富提供的第1-3项证据均有异议，二被告及第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司均无异议。本院认为第三人陈进富提供的上述证据能证明本案相关事实，予以采信。
经审理查明，原告何萍姣系肖双祥之妻（肖双祥原系道县供销合作联社主任）。1999年5月，道县供销合作联社的下属单位原湖南道县农业生产资料公司（以下简称道县生资公司）根据《中共道县县委、道县人民政府关于清理整顿“两会一部”有关资产变卖拍卖及税费征收等问题的暂行规定》，将道县生资公司喜鹊塘仓库职工宿舍土地分若干宗编号转让。道县生资公司只需向被告道县国土资源局缴纳40元工本费并提交转让合同，由被告道县国土资源局填写好《国有土地使用证》由道县生资公司统一领回发放。1999年6月19日，道县生资公司当时的财务股长唐来红代肖双祥与道县生资公司签订《转让生资公司喜鹊塘土地合同》。合同约定：转让道县生资公司喜鹊塘仓库职工宿舍第3栋第5号，每套宿舍占地面积170平方米，转让价值每套5000元，道县生资公司负责办理土地使用过户，本协议自签订之日起乙方交足款后生效，且有法律效力。1999年6月24日，被告道县国土资源局依据道县生资公司提供的肖双祥购地合同，为肖双祥填写了道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》，该证记载的四至为：东与彭才清宅基地相邻，南与院内通道相邻，西与敖永兰宅基地相邻，北与院内通道相邻，使用权面积170平方米。1999年6月25日，该证由道县生资公司统一领取。因肖双祥未交付购地款，该证一直由道县生资公司持有。2000年1月17日，肖双祥去世。2000年11月27日，第三人陈进富向道县生资公司交付该宗土地款5000元。2000年1月28日，道县生资公司向被告道县国土资源局出具证明“兹有县生资公司喜鹊塘仓库住宿土地使用证，原肖双祥改变为陈进富同志，奉请给予办理”。同时将给肖双祥填写的《国有土地使用证》退回交给被告道县国土资源局。道县生资公司当时的经办人会计吴昌友将道县生资公司与肖双祥签订的《转让生资公司喜鹊塘土地合同》中肖双祥名字改为陈进富的名字。被告道县国土资源局当时经办的工作人员只在道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》上简单注明“2000.1.28转让给陈进富同志使用，收回存档”。2000年1月28日，道县生资公司与第三人陈进富填写（2000）年（154）号《国有土地使用权转让申请书》签订《国有土地使用权转让合同书》，该合同记载的四至界限为：东至彭才清，西至敖永兰，南至院内通道，北至院内通道。使用面积为170平方米。同日，第三人陈进富填写好编号0104869《土地登记申请书》，并经四邻认可签名盖章。2000年1月28日，被告道县人民政府为第三人陈进富颁发了道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》。该证记事栏内容注明“2000.1.28，肖双祥转给陈进富使用”。被告道县国土资源局当时经办工作人员周程证明该内容属笔误应为“道县生资公司转让给陈进富使用”。2011年8月17日原道县规划建设局为第三人陈进富颁发了该宗土地的建规［地］字第201120817001号《建设用地规划许可证》。2008年4月12日，道县供销合作联社组建的道县供销合作联社资产经营有限责任公司负责处理已破产的道县生资公司遗留问题。2013年底，原告何萍姣从他人口中得知肖双祥办有一本《国有土地使用证》一事多次向被告道县人民政府、道县国土资源局及第三人道县供销合作联社资产经营有限责任公司请求处理未果，于2015年8月18日向法院提起行政诉讼。
本院认为，道县生资公司与肖双祥签订《转让生资公司喜鹊塘土地合同》并依合同代办理土地使用过户。被告道县国土资源局只凭道县生资公司提供的合同，没有严格按照《土地登记规则》的法定程序为肖双祥填写了《国有土地使用证》交给道县生资公司领回。道县生资公司作为土地转让和负责办理手续方在肖双祥没有交纳购地款违约情况下，将《国有土地使用证》退回给被告道县国土资源局。被告道县国土资源局虽然为肖双祥填写了《国有土地使用证》，但自始至终没有颁发给肖双祥，被告道县人民政府、道县国土资源局的颁证行政行为没有完成，行政行为没有完成不存在行政行为的相对人。第三人陈进富的《国有土地使用证》虽然记事栏内容中注明由肖双祥转让给陈进富，但从第三人陈进富的土地登记文件资料证明，第三人陈进富的土地权属来源从道县生资公司取得。被告道县人民政府给第三人陈进富颁证程序合法。原告请求法院确认二被告收回道国用（1999）字第0104869号《国有土地使用证》违法，撤销被告为第三人陈进富颁发的道国用（2000）字第0104869号《国有土地使用证》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告何萍姣的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告何萍姣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 何政波
人民陪审员 柏小山
人民陪审员 谢重阳
二〇一五年十二月七日
书 记 员 李向东
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。