安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖11行终11号
上诉人（原审原告）凤阳中山医院，住所地安徽省凤阳县府城镇东华路**号。
法定代表人蔡晓天。
委托代理人蔡登奎，该医院院长。
被上诉人（原审被告）凤阳县国土资源和房产管理局，住所地安徽省凤阳县府城镇政务新区。
法定代表人王从武，该局局长。
委托代理人许长金，该局工作人员。
委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
上诉人凤阳中山医院因与被上诉人凤阳县国土资源和房产管理局（以下简称凤阳国土房产局）土地行政划拨一案，不服安徽省凤阳县人民法院(2016)皖1126行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：凤阳中山医院于2009年9月17日取得《民办非企业单位登记证书》，有效期至2014年9月17日。2011年9月18日，凤阳县城市建设指挥部第17次指挥长会议暨2011年第六次规委会会议确定，原则同意凤阳中山医院位于凤阳县府城镇计划生育指导站东面及东华路南侧与中都城东路交叉处的项目选址，拟用地面积46亩。2011年10月21日，凤阳国土房产局对凤阳中山医院报送的新址项目用地预审报告作出《关于凤阳中山医院新址项目用地意向性意见》（凤国土资[2011]281号），明确拟用地3.0667公顷，用地类型主要为农业用地和建设用地，项目已纳入新一轮凤阳县土地利用总体规划，同意该项目选址。文件同时载明，该意见不作为取得项目用地的批准文件。2011年10月31日，凤阳中山医院与凤阳县招商局达成该院新址《建设项目合作协议》。2011年12月14日，凤阳县发展和改革委员会向凤阳中山医院作出核准该项目通知（发改投资[2011]318号）。2013年6月26日，凤阳中山医院取得滁州市卫生局颁发的《设置医疗机构批准书》，经营性质为非政府办非营利性，（筹建）有效期至2014年12月26日。2013年9月30日，凤阳县2013年第三次土地招拍挂领导小组会议研究决定，参照土地取得成本和中都幼儿园供地价格，按每亩15万元划拨供地，建设规划部门要严格按照医院功能进行规划审查和建设监管。
2014年8月27日，凤阳中山医院职工陈闪苹、王嫚嫚因未取得医生执业资格非法进行节育手术犯罪，被凤阳县人民法院分别判处有期徒刑并处罚金。2015年4月17日，凤阳县卫生和计划生育委员会针对凤阳中山医院超出《医疗机构执业许可证》核准登记范围、由无医师资格和执业证书的相关工作人员为育龄妇女进行非医学需要鉴定胎儿性别、选择性别终止妊娠的行为，对该院作出行政处罚，吊销该院《医疗机构执业许可证》，没收违法所得5798元，罚款37000元。凤阳中山医院不服处罚决定向滁州市卫生和计划生育委员会申请复议，后该院撤回申请，滁州市卫生和计划生育委员会终止了该案的行政复议程序，凤阳县卫生和计划生育委员会上述行政处罚决定书生效。2015年7月28日，凤阳中山医院履行了上述行政处罚中的没收违法所得和罚款部分。
凤阳县城乡规划建设局证实，截止2015年11月15日，未收到凤阳中山医院项目申请，未办理有关用地规划许可手续，即该院未取得建设用地规划许可证。2015年11月17日，凤阳县土地管理委员会2015年第五次会议听取了凤阳国土房产局关于凤阳中山医院新址项目供地情况的汇报，研究决定取消该地块原供地计划，调整规划用途后再上会进行研究。凤阳中山医院向凤阳国土房产局提出向该院新址供地的申请，2016年5月17日，凤阳国土房产局根据上述会议决定结果，作出终止对该院新址划拨供地的回复。凤阳中山医院不服该回复提起诉讼。
原审法院认为：土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。《中华人民共和国城市房地产管理法》及国土资源部《划拨用地目录》对可使用划拨土地的用途、项目进行了规定和列举。在《划拨用地目录》中规定，非营利性医疗卫生设施用地可申请划拨有地，符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《建设项目用地预审管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》等法律、行政法规和地方法规、部门规章分别对土地使用权划拨法定条件、法定程序等作出了规定，并以建设单位最终获取由市、县人民政府土地行政主管部门向其颁发的《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，建设单位依照规定办理土地登记为标志完成整个土地使用权划拨流程。本案所涉土地使用权划拨是依申请的行政行为，亦应遵守上述法定条件和程序。划拨用地申请人凤阳中山医院其自身行为的合法、规范性在推动土地划拨进程和实现其土地目的时有重大影响。在目前严厉的土地管理形势下，政府对土地使用权划拨管理和审查更趋严格，具有法定的划拨土地用地主体资格也不必然能获得划拨土地。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。该法第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
截止本案诉讼时，凤阳中山医院于2011年10月21日获得凤阳国土房产局《关于凤阳中山医院新址项目用地意向性意见》，该意见仅相当于《建设用地审查报批管理办法》中规定的建设项目用地预审报告，但该院未获得城乡规划主管部门核发的选址意见书，也未获得城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证，即凤阳中山医院向土地主管部门申请划拨土地的法定前置程序尚未完成、法定前置条件尚不具备，凤阳中山医院要求凤阳国土房产局即行向其核发土地划拨决定书的诉讼请求不应得到支持。
关于凤阳中山医院申请划拨土地的主体资格问题。经审理查明，凤阳中山医院《民办非企业单位登记证书》有效期仅至2014年9月17日，截止诉讼时，凤阳中山医院尚未取得新的有效登记。2015年4月17日，凤阳县卫生和计划生育委员会吊销了该院《医疗机构执业许可证》。国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》及民政部、卫生部《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》规定，非营利性医疗卫生机构经过主管部门批准，取得《医疗机构执业许可证》后方可进行登记并应及时进行年度审验。上述通知中同时规定，卫生行政部门作出吊销某医疗机构的行政处罚决定后，应及时通知相应的民办非企业单位登记管理机关；民办非企业单位登记管理机关接到通知后，应及时对该机构撤销登记并予以公告。
本案中，凤阳中山医院的《医疗机构执业许可证》已被吊销，其《民办非企业单位登记证书》处在失效期或在有效期也可能被登记机关随时撤销状态。其《设置医疗机构批准书》有效期仅至2014年12月26日，该院因违法犯罪问题《医疗机构执业许可证》被吊销后，未另行取得有效的《设置医疗机构批准书》或重新核发的《医疗机构执业许可证》，已不完全符合法定的申请划拨用地的非营利性医疗卫生机构主体要件要求。凤阳中山医院因犯罪及未及时规范在医疗机构主体资格方面出现的重大问题，造成划拨土地出现障碍，属未依法履行相关法定义务，其要求核发土地划拨决定书的诉讼请求事实不充分，理由不成立。
关于凤阳国土房产局被诉《回复》的性质及效力问题。凤阳县土地管理委员会是凤阳县人民政府成立的土地资源管理决策、协调机构，行使县政府相关土地管理法定职权，亦是本案划拨土地决策、批准机关，相关决定并由本案被告对外发布和实施。凤阳县土地管理委员会相关议事规则已作公开，其针对凤阳中山医院因违法犯罪、《医疗机构执业许可证》被吊销、相关主体资格证书和设置批准书处在失效或可撤销状态、划拨用地主要前置审批程序均未完成等情况，作出终止向其划拨供地决定合法、正当，也符合法定、合理、效率等行政管理原则。凤阳国土房产局根据有权决定的人民政府审查决定结果，应行政相对人凤阳中山医院提出的供地申请作出相应回复，属正确及时履行土地管理职责和义务。该回复属行政机关以自己名义作出的、与行政相对人凤阳中山医院权利义务存在一定利害关系的具体行政行为，并符合可诉行政行为一般要件，属于行政诉讼法规定的行政案件受理范围。
凤阳县土地管理委员会研究决定凤阳中山医院划拨供地事宜时，凤阳国土房产局作为主管部门进行了情况汇报。本案诉讼中凤阳国土房产局提供了作出上述回复的依据、理由及有关证据，并就该回复作出了解释、说明，已把上述决策过程以一定形式进行了公开，并已完成必要的举证责任。虽然凤阳国土房产局在被诉回复中未对终止划拨供地事实、理由和法律依据作具体载明，行政行为存在瑕疵，但鉴于该回复仅属一般性的通知、函告性质，法律对其形式、程序等也无特殊要求，同时法律法规对划拨土地有较为严格的实体和程序规定，凤阳中山医院满足相关条件、要求后仍可行使划拨用地申请权，其实体权利并未被实质和根本剥夺，凤阳国土房产局的回复并无违法和不当。综上，对凤阳中山医院请求撤销凤阳国土房产局《关于凤阳中山医院申请供地的回复》以及向其核发国有土地划拨决定书的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告凤阳中山医院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告凤阳中山医院负担。
凤阳中山医院上诉称：1、凤阳国土房产局所依据的会议纪要不属于规范性文件，不具有法律强制约束力，终止供地行政行为无法律依据，程序违法；2、凤阳国土房产局对其作出的行政行为没有事实和法律依据，理应撤销；3、其仍然具备划拨土地资格，凤阳国土局终止供地行为违法；4、凤阳国土局作出行政行为前没有履行告知义务，违反行政许可法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其诉讼请求。
凤阳国土房产局答辩称：1、凤阳中山医院之前属于非营利性医疗机构，按照划拨目录符合申请划拨用地的主体条件，但是后期由于凤阳中山医院及其工作人员违反了刑法并被追究相关法律责任，医疗机构执业许可证被医疗行政主管部门予以吊销，不再具备法律所规定的申请划拨用地的主体条件，这是其终止划拨用地的主要事实与理由；2、凤阳中山医院提出的县政府会议纪要，该会议纪要属于政府内部议定事项过程及结果的记载，不对行政相对人产生法律上的直接的权利与义务的设定，因此不属于行政行为和规范性文件的范围，但并不影响其依据政府会议所议定的事项结果作出相应的行政行为；3、凤阳中山医院称其仍具备划拨用地条件，一审法院在判决时只是不排除以后仍然有具备申请划拨用地主体条件的可能，但是并没有确定目前具备申请条件，该上诉理由不能成立。综上，凤阳中山医院的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
凤阳国土房产局向一审法院提举的证据材料有：1、2011年10月31日凤阳县招商局与凤阳中山医院签订的《建设项目合作协议书》、2013年第三次土地招拍挂领导小组会议会议纪要，用于证明：凤阳中山医院拟在凤阳县府城镇投资设立综合性民营非营利性医院，经凤阳县土地招拍挂领导小组会议决定按15万元/亩标准划拨土地；2、2015年11月15日凤阳县城乡规划建设局《说明》、凤阳县卫生和计划生育委员会凤卫医罚[2015]001号《行政处罚决定书》、滁州市卫生和计划生育委员会滁卫复终[2015]1号《行政复议终止决定书》、安徽省政府非税收入一般缴款书、凤阳县人民法院（2014）凤刑初字第00247号《刑事判决书》，用于证明：凤阳县土地招拍挂领导小组会议决定拟同意划拨土地后，凤阳中山医院一直未到县城乡规划行政主管部门办理建设用地规划许可手续。由于凤阳中山医院及其工作人员违反刑法及医疗机构管理法律法规，凤阳中山医院的《医疗机构执业许可证》已被吊销；3、凤阳县人民政府关于印发《凤阳县土地委员会议事规则》的通知、凤阳县土地管理委员会2015年第五次主任会议会议纪要，用于证明：由于凤阳中山医院不再具备申请土地划拨条件，凤阳县土委会研究决定取消原供地计划；4、凤阳国土房产局《关于凤阳中山医院申请供地的回复》。
凤阳中山医院向一审法院提举的证据材料有：1、《设置医疗机构批准书》、《民办非企业单位登记证书》、《医疗机构执业许可证》、单位法定代表人证明、凤阳中山医院企业注册登记信息（复印件）；2、凤阳县2013年第三次土地招拍挂领导小组会议纪要、凤阳县建设局受理通知书（项目建设选址书面申请意见书）及申请表、凤阳县城市建设指挥部综合办公室2011年9月18日第87期会议纪要以及凤阳县府城国土资源中心所和府城镇人民政府关于土地征收青苗附属物等子补偿给农民的证明、凤阳县发改委（2011）318号《关于凤阳中山医院新区项目核准的通知》、凤阳国土房产局（2011）281号《关于凤阳中山医院新址项目用地意向性意见》；3、凤阳县人民政府行政诉讼答辩状和凤复答字（2016）5号被申请人答复书。用于证明被诉终止划拨供地回复所依据的会议纪要不具有法律上的强制约束力。4、滁州市人民政府滁复字（2016）25号驳回行政复议申请决定书。5、凤阳国土房产局《关于凤阳中山医院申请供地的回复》。
上述证据均随卷移送本院。
一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为：国有建设用地划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用无偿交给土地使用者使用的行为。建设单位申请国有建设划拨用地的，不仅要符合国家《划拨用地目录》规定的划拨用地范围的主体条件，而且要向国土资源行政主管部门提交划拨用地申请、预审意见以及规划主管部门核发的《建设用地规划许可证》等材料，并经有批准权的人民政府核准，按法定的程序办理审批手续。本案中，凤阳国土房产局提交的证据证实，凤阳中山医院因违法犯罪问题《医疗机构执业许可证》被吊销后，未另行取得有效的《设置医疗机构批准书》或重新核发的《医疗机构执业许可证》，已不完全符合法定的申请划拨用地的非营利性医疗卫生机构主体要件要求；且凤阳中山医院也一直未取得由城乡规划主管部门核发的《建设用地规划许可证》，凤阳中山医院取得划拨土地的法定前置条件尚不具备。因此，凤阳县土地管理委员会召开2015年第五次会议，听取了凤阳国土房产局关于凤阳中山医院新址项目供地情况的汇报，会议研究决定取消该地块原供地计划，凤阳国土房产局根据该会议决定对凤阳中山医院作出《关于凤阳中山医院申请供地的回复》，终止划拨供地并无不妥。原审在说理部分仅指出，凤阳中山医院在满足相关条件和要求后，仍可行使划拨用地申请权，并未认定凤阳中山医院已实际具备了申请划拨用地的条件，凤阳中山医院以此主张其仍然具备划拨土地资格，是对上述内容的错误理解。法律对于被诉的回复行为应否履行前置告知程序并无强制性规定，凤阳中山医院关于凤阳国土房产局未履行告知义务的上诉主张无法律依据。综上，凤阳中山医院的上诉理由均不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凤阳中山医院负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 司金虎
审 判 员 刘 勇
代理审判员 杨 娟
二〇一七年三月三十日
书 记 员 周 杨
附本案适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。