湖北省长阳土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0528行初1号
公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院。
法定代表人乔长松，检察长。
被告长阳土家族自治县林业局（以下简称长阳县林业局）。住所地：长阳土家族自治县龙舟坪镇清江路**号。
法定代表人皮厚超，局长。
委托诉讼代理人周清华，长阳土家族自治县清江法律服务所法律工作者。代理权限:一般授权代理。
公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院诉被告长阳县林业局不履行法定职责一案，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月4日立案后，在法定期限内向被告长阳县林业局送达了应诉通知书、举证责任通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年5月15日公开开庭进行了审理。公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院指派副检察长黄平、检察员李俊峰出庭，被告长阳县林业局局长皮厚超、委托诉讼代理人周清华到庭参加诉讼。本案经合议庭评议、审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院诉称，2012年12月，长阳佳和矿业有限责任公司因开矿需要，与长阳土家族自治县资丘镇陈家坪村委会、对舞溪村委会签订修路协议，后因未与所涉农户的前期集资修路款达成补偿协议导致修路未成。2013年5月至同年11月，长阳佳和矿业有限责任公司擅自改变原与本县资丘镇陈家坪村、对舞溪村商定的路线，在未办理任何征占林地手续的情况下，在属于长阳崩尖子省级自然保护区的本县资丘镇陈家坪村七组田科政等14户农户经营的林地上，大肆毁林修路，共毁坏林地65.116亩，其中修路直接毁坏并占用林地20.561亩，修路过程中毁坏林木44.555亩。2014年9月10日，长阳土家族自治县人民检察院以长阳佳和矿业有限责任公司法定代表人姚辰涉嫌非法占有农用地罪，但犯罪情节轻微，认罪态度较好，能如实供述自己的犯罪事实，对其作出不起诉决定。2016年5月，本县森林公安局对被破坏的资丘镇陈家坪村“老竹园”至“山字岩”的山林进行现场勘查发现，仅有部分被毁林地的自然生态得到了恢复。被告长阳县林业局未依法对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地修路的行为进行处理。2016年10月14日，长阳土家族自治县人民检察院向被告长阳县林业局提出检察建议，建议其依法对姚辰等人的毁林行为进行处罚，并督促相对人将被毁坏的森林或林木进行补种，恢复林业和生态环境，保护国家和社会公共利益。被告长阳县林业局作出书面回复，称其已组织5个补种造林小班，在长阳佳和矿业有限责任公司违法建设的公路沿线零星补植树林，共造林76.9亩，计8550株苗木，但仍未对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地修路的行为依法作出行政处罚，修路直接占用的林地至今未恢复，致使社会公益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，被告长阳县林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责，被告长阳县林业局未按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰在长阳崩尖子省级自然保护区擅自改变林地用途，非法占用修路的20.561亩林地至今未得到恢复的行为作出行政处理，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十一条之规定，长阳土家族自治县人民检察院向长阳土家族自治县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认长阳县林业局对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地的行为未依法履行职责违法；2、长阳县林业局对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地的行为依法履行职责。
公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院为支持其诉讼请求，在举证期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据证明长阳佳和矿业有限责任公司违法占地，改变林地用途，被告未履行法定职责的事实。
1、长阳县林业部门现场勘查笔录、拍摄的照片以及补充现场勘查笔录；
2、长阳县林业调查规划设计院《姚辰、田春雷占用林地面积计算报告书》、本县森林公安局《关于姚辰、田春雷非法占用农用地（林地）案的面积说明》；
3、姚辰、田春雷在本县森林公安局的供述。
4、刘显伟调查笔录以及本县资丘林业站出具的证明1份；
5、项目协调协议2份、田科新调查笔录；
6、本县森林公安局《关于收取姚辰育林基金的情况说明》；
7、长检公诉刑不诉（2014）9号不起诉决定书送达回证；
8、本县人民法院（2014）鄂长阳刑初字第00096号刑事判决书、宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中刑终字第00006号刑事裁定书；
9、行政起诉状、行政诉讼和解协议、行政裁定书；
10、被告的《情况说明》、票据；
11、被告制发的长林文（2013）116号文件；
12、本县森林公安局现场勘查照片；
13、调查胥磊的笔录。
第二组证据证明公益诉讼人发出诉前检察建议的事实。
1、长阳土家族自治县人民检察院长检行建[2016]01号检察建议书；
2、送达回证。
第三组证据证明被告收到长阳土家族自治县人民检察院长检行建[2016]01号检察建议后未依法履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。
1、被告制发的长林文[2016]96号文件；
2、本县资丘镇“山字岩”植被恢复图1张、现场照片8张、本县资丘镇“山字岩生态恢复”造林项目验收报告；
3、公益诉讼人拍摄的现场照片、视频。
被告长阳县林业局辨称，1、被告对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地的行为已经依法履行了法定职责。被告发现长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰毁林、非法改变林地用途20多亩后，以其涉嫌非法占用林地罪，决定将案件调查材料一并移送长阳土家族自治县森林公安局侦查，长阳土家族自治县森林公安局侦查终结后向本县人民检察院移送起诉。2014年9月10日，本县人民检察院以姚辰犯罪情节轻微、认罪态度较好，能如实供述自己的犯罪事实，对其作出不起诉决定。之后本县人民检察院一直未将相关决定和案件办理结果告之被告，故被告在不了解案件进展情况下未对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰、田春雷等涉嫌犯罪的主体作出林业行政处罚决定。2016年10月14日，本县人民检察院向被告提出检察建议，督促被告依法履职，被告才知晓本案的进展情况，但仍然未看到相关法律文书。被告收到检察建议后召开专题会议，制定工作方案，并于2016年12月27日对姚辰作出鄂长林罚决字[2016]第48号林业处罚决定，敦促其足额缴纳罚款15万元。2、本县人民检察院提出履职建议后，被告已经按照《中华人民共和国森林法》第四十四条之规定，进行造林设计并代为补种树苗，积极开展生态恢复工作，已经依法履行了职责。2016年10月下旬至同年11月上旬期间，被告先后调运柳杉苗5000株，楠树苗3600株，组织人员按照设计方案进行苗木定植，并安排相关技术人员在本县资丘镇陈家坪村委会的监督下对该区域植树造林按照造林标准进行了验收，当地村委会和村民对整改工作和生态恢复效果均表示满意。
被告长阳县林业局为支持其辩称，在举证期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据证明被告长阳县林业局在开庭前已经履职尽责的事实。
长阳土家族自治县森林公安局受案回执、立案报告书、起诉意见书。
第二组证据证明被告长阳县林业局收到长阳土家族自治县人民检察院长检行建[2016]01号检察建议书后，对姚辰进行行政处罚的事实。
林业行政处罚决定书、林业行政处罚先行告知书、听证权利告知书、送达回证、姚辰授权委托书、非税收入管理局银行代收缴款书。
第三组证据证明被告长阳县林业局对林地进行了补种的事实。
被告长阳县林业局关于对自治县人民检察院检察建议的整改报告、恢复造林验收图、造林现场照片、本县资丘镇陈家坪村委会情况说明、陈家坪村民对造林满意度调查表。
经庭审质证，被告长阳县林业局对公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院、公益诉讼人长阳土家族自治县人民检察院对被告长阳县林业局向本院提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以采信。
经审理查明：2012年12月，长阳佳和矿业有限责任公司（法定代表人姚辰）因开矿需要，与长阳土家族自治县资丘镇陈家坪村委会、对舞溪村委会签订修路协议，后因未与所涉农户达成补偿协议导致修路未成。2013年5月至同年11月，长阳佳和矿业有限责任公司擅自改变原与本县资丘镇陈家坪村、对舞溪村商定的路线，在未办理任何征占林地手续的情况下，在属于长阳崩尖子省级自然保护区的本县资丘镇陈家坪村七组田科政等14户农户经营的林地上，毁林修路，共毁坏林地65.116亩，其中修路直接毁坏并占用林地20.561亩，修路过程中毁坏林木44.555亩。2013年11月22日，长阳土家族自治县森林公安局对姚辰、田春雷非法占用农用地（林地）进行立案侦查；2014年6月12日，长阳土家族自治县森林公安局向长阳土家族自治县人民检察院移送审查起诉。2014年9月10日，长阳土家族自治县人民检察院以姚辰涉嫌非法占用农用地罪，但犯罪情节轻微，认罪态度较好，能如实供述自己的犯罪事实，对其作出不起诉决定。2016年5月，长阳土家族自治县森林公安局对被破坏的本县资丘镇陈家坪村“老竹园”至“山字岩”的山林进行现场勘查发现，仅有部分被毁农用地经过自然生态恢复。被告长阳县林业局未依法对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地修路的行为进行行政处理。2016年10月14日，长阳土家族自治县人民检察院向被告长阳县林业局提出检察建议，建议被告依法对姚辰等人的毁林行为进行处罚，并督促相对人将被毁坏的森林或林木进行补种，恢复林业生态环境，保护国家和社会公共利益。2016年10月下旬至同年11月上旬，被告调运柳杉、楠树苗，组织劳务工12人，对被毁坏的林地补种了76.9亩，计8550株，但在被毁坏修成公路的地方未进行补种。2016年11月15日，被告长阳县林业局向公益诉讼人作出了书面回复。2016年12月27日，被告长阳县林业局对姚晨作出鄂长林罚决字[2016]第48号林业处罚决定，限姚辰于2017年3月31日前恢复原状，罚款15万元。被告长阳县林业局已将罚款收缴到位。公益诉讼人认为，长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰在长阳××尖子自然保护区擅自改变林地用途，非法占用修路的20.561亩林地至今未得到恢复，严重侵害了国家利益和社会公共利益。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，被告长阳县林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。被告长阳县林业局未按《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对长阳佳和矿业有限责任公司、姚辰非法占用林地，擅自改变林地用途的行为作出行政处理，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，故向本院提起行政公益诉讼，要求本院确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。
本院认为，1、根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”。被告长阳县林业局对其辖区内森林资源的保护、利用、更新，享有监管职权。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”。《中华人民共和国行政强制法》第五十一条规定，“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。”。被告长阳县林业局收到公益诉讼人的检察建议书后，虽然对姚辰擅自改变林地用途作出了行政处罚决定，但姚辰仅缴纳了罚款，未履行恢复原状的义务。被告长阳县林业局在没有催告、敦促姚辰履行的情况下，主动代为履行，违反了法定程序，且恢复原状不彻底，其行为损害了国家和社会公共利益。公益诉讼人要求确认被告长阳县林业局未依法履行职责违法的请求符合法律规定，本院依法予以支持。被告长阳县林业局的辩称不符合法律规定，本院依法不予采纳。
2、被告长阳县林业局虽然在被毁林地补种了苗木并拟定了修复方案，但被毁林地恢复原状需要较长的时间，且需要长期管护才能实现生态修复目的，被告长阳县林业局作为对森林资源的保护、利用、更新实行监督、管理并承担监管职责的机构，应依法承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理的法定职责。被告长阳县林业局应当继续履行上述法定职责，通过持续、有效的监管，促使被毁林地修复到《生态公益林建设技术规程》所要求的标准。公益诉讼人要求被告长阳县林业局依法履行法定职责的请求符合法律规定，本院依法予以支持。
据此，根据《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告长阳土家族自治县林业局在作出鄂长林罚决字[2016]第48号林业处罚决定后，未依法全面履行监督和管理的法定职责违法。
二、责令被告长阳土家族自治县林业局对被长阳佳和矿业有限责任公司非法占用林地的恢复工作继续履行监督和管理的法定职责。
本案诉讼费50元，本院决定由被告长阳土家族自治县林业局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及副本共二份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审判长 吴志勇
审判员 李 民
审判员 高春兰
二〇一七年五月十五日
书记员 田芳玉
附：相关法律条文
《中华人民共和国森林法》
第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
《中华人民共和国行政强制法》
第五十一条代履行应当遵守下列规定：
（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；
（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；
（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；
（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。
代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。以及其他非法方式。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；