安徽省宁国市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第00002号
原告：屈桂清，女，1964年3月19日出生，住安徽省宁国市。
委托代理人：周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被告：宁国市公安局，住所地安徽省宣城市宁国市城关宁城中路。
法定代表人：何琳，该局局长。
委托代理人：胡志成，该局法制科科长。
委托代理人：储春华，该局法制大队教导员。
原告屈桂清不服被告宁国市公安局（以下简称市公安局）治安管理行政处罚一案，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市公安局送达了起诉状副本和应诉通知书。被告市公安局于法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告屈桂清及其委托代理人周宁泽，被告市公安局的委托代理人胡志成、储春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月23日，市公安局作出宁公（治）行罚决字（2014）0328号《行政处罚决定书》，认定2014年3月18日屈桂清以反映土地被征事项到北京非正常上访，并于2014年3月21日下午携带信访材料在北京天安门广场逗留，被巡逻民警查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对屈桂清行政拘留十日的处罚。
市公安局在法定期限内向本院提交的证据有：
1、梅来琴询问笔录、黄治兰询问笔录、石爱华询问笔录、柳清香询问笔录、陈金翠询问笔录、屈桂清询问笔录复印件各一份；2、（2014）第201403210167号、（2014）第201403210168号、（2014）第201403210169号、（2014）第201403210170号、（2014）第201403210171号、（2014）第201403210172号北京市公安局天安门地区分局训诫书复印件各一份；3、宁国市公安局行政处罚告知笔录复印件一份；4、宁公（治）执通字（2014）第051号行政拘留执行通知书（回执）复印件一份；以上证据拟共同证明屈桂清等人因2014年3月8日进京上访被拘留十日，释放后又于当日出发去北京上访的事实及市公安局按照法定程序对屈桂清进行处罚的事实。
经质证，屈桂清对市公安局提供的证据，发表如下质证意见：在证据中没有提供受案登记表，即使当庭提交给法庭，故该证据也为逾期证据，不能作为本案证据，市公安局未经立案即对其进行处罚，程序违法；讯问笔录不能证明其有扰乱公共场所的行为，也不能证明造成后果，只能证明其去北京上访，被告知到相关分理处去正确上访；训诫书列举的四种情况和法条，不能证明其有扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为，且训诫书没有收到，证据来源不合法，此证据只能证明其去过北京天安门，但没有违法行为，也没有造成扰乱单位秩序的后果；行政处罚告知笔录，其也没有看到，也没有收到，且告知的时间应该精确到分钟，但告知书中没有注明，也没有使用传唤证传唤，不能证明其被传唤到市公安局接受调查的时间符合法律规定；处罚决定书没有两名警察依法送达，没有送达回证，送达程序不合法；根据法律规定，若认定非法信访只能通过信访条例的规定进行处罚，而触犯治安管理处罚法的，按照治安管理法进行处罚，但本案不能证明其有触犯治安管理法的行为，且天安门不是单位，市公安局适用法律错误；拘留十日的处罚属于较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定，但市公安局没有提供证据证明作出决定前经过集体讨论，故此处罚属于滥用职权。
屈桂清诉称：其系安徽省宁国市南山办事处汪溪村普通老百姓。市公安局无缘无故将其带走，在无任何事实和法律依据，也未向其送达任何法律文书的前提下，将其拘留十日。其未实施任何扰乱单位秩序的行为，没有使任何单位的秩序陷入混乱，更没有导致任何单位的工作不能正常进行。宣城拘留所对其发出《解除拘留证明书》时，其才得知市公安局对其作出的拘留决定书字号。市公安局的拘留行为违反了《治安管理处罚法》第五条、第一百一十二条的规定，其于2014年10月29日向宣城市公安局申请复议，2014年12月8日收到复议决定书。市公安局的处罚决定实体和程序上均严重违法，侵害了其合法权益，现诉至本院，请求撤销市公安局作出宁公（治）行罚决字（2014）0328号《行政处罚决定书》。
屈桂清为证明其诉讼主张，向本院举证：1、身份证复印件一份，拟证明其身份信息；2、宣城市拘留所《解除拘留证明书》复印件、《行政处罚决定书》复印件、行政复议决定书复印件各一份，拟证明其被行政处罚并拘留执行完毕及经过行政复议。
经质证，市公安局对屈桂清提供的证据无异议。
市公安局辨称：2014年3月18日屈桂清等人因扰乱单位秩序被行政拘留释放后，于当日再次到北京非正常上访，并于2014年3月21日下午携带信访材料在北京天安门广场逗留，被巡逻民警查获，移交其局依法作出行政处罚。其局治安管理大队办理此案，经调查，认为：屈桂清的行为构成扰乱单位秩序的违反治安管理行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予屈桂清行政拘留十日的处罚（行政处罚决定书号：宁公（治）行罚决字（2014）0328号）。现行政处罚已执行完毕。
1、经调取相关证据及询问屈桂清本人，查实了其扰乱单位秩序的违法行为，依法定程序对屈桂清进行了处罚前告知，处罚决定作出后又当场对其告知并送达，但由于屈桂清对公安机关的对立情绪较大，始终拒绝在询问笔录、处罚告知、行政处罚决定书上签字，拒不接受处罚决定书。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第二项规定，在场民警王云、李志强在附卷的决定书上均予以了注明。
2、屈桂清等人携带信访材料到国家信访局要求登记未被接待后，通知宁国市驻京接访人员接回，但其不予配合，故意到天安门广场（非上访场所）逗留被巡逻民警查获。屈桂清提出的“没有扰乱任何单位秩序”的理由不成立。
3、屈桂清曾于2009年12月2日、2010年5月17日、2010年11月21日、2011年4月12日、2013年3月11日、2013年12月23日、2014年3月8日多次进京非访分别被行政拘留，扰乱信访部门的正常工作秩序，该违法行为应当给予行政处罚。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对屈桂清提供的证据，市公安局无异议，符合证据的客观性、合法性、关联性，本院予以认定。对市公安局提供的证据，虽然被询问人拒绝在相关笔录和文书上签字，但两名办案民警将事实情况予以注明，并结合训诫书载明的内容，能够认定屈桂清因反映土地征收赔偿问题被行政拘留于2014年3月18日解除拘留后，当日再次进京上访反映土地问题，后于2014年3月21日15：10在北京天安门广场聚集、滞留，被北京市公安局天安门地区分局予以训诫的事实。
本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实：
屈桂清系安徽省宁国市汪溪办事处汪溪村村民。2013年3月8日，屈桂清进京上访反映修路征地补偿不合法，侵犯其权益事宜，被市公安局行政拘留十日，2014年3月18日解除拘留后，屈桂清等人又于当日再次进京反映该事宜，并在北京天安门聚集、滞留，被宁国市政府接回移交市公安局查处。市公安局经过调查，于2014年3月23日作出行政处罚决定书，对屈桂清行政拘留十日。屈桂清不服诉至本院。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上各级人民政府公安机关负责本区域内的治安管理工作。因此，市公安局具有负责本行政区域内的治安管理工作的法定职责。《信访条例》第十七条第一款规定：信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《信访条例》第六条、第九条、第十二条、第二十八条、第三十三条至第三十六条，对信访人提出信访事项的渠道、信访事项的办理期限、行政机关及其工作人员办理信访事项应尽的职责、信访人不服信访事项处理意见的复查、复核途径、信访事项的督办，均作出了具体详细的规定，信访人提出信访事项应当遵守《信访条例》的规定，不服信访事项的处理意见应当按照《信访条例》规定的程序和途径行使救济权利。
屈桂清认为政府修路征地补偿不合法，侵犯其合法权益，于2013年3月8日进京上访被拘留后，又于同年3月18日再次进京上访反映同一事项。其行为违反了《信访条例》关于信访人采用走访形式提出信访事项应当遵守的义务，扰乱了国家正常的信访管理秩序。《信访条例》第四十七条规定：……违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项对其给予拘留十日的处罚、事实清楚、证据充分、适用法律正确。市公安局在作出处罚决定前对处罚的事实、理由和依据进行了告知，程序合法。关于屈桂清提出市公安局未提供立案材料及未经集体讨论决定的意见，本院认为，立案及集体讨论材料，是公安机关内部办案程序材料，不属于本案审查范围。传唤材料，因屈桂清等人系政府工作人员直接移送至公安机关，结合询问笔录中对接受询问的起止时间与执行通知书回执中载明的时间，市公安局对屈桂清询问查证的时间未超过24小时，不违反法律、法规、规章的规定。综上，屈桂清请求撤销市公安局作出宁公（治）行罚决字（2014）0328号《行政处罚决定书》，理由不成立。依照《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告屈桂清的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告屈桂清负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宣城市中级人民法院。
审 判 长 胡李霞
审 判 员 施 璟
人民陪审员 沈宣宁
二〇一五年三月十六日
书 记 员 胡 静
附：本案适用的法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
关于原告屈桂清不服被告宁国市公安局
治安管理行政处罚一案的审理报告
（2015）宁行初字第00002号
一、案件的由来及审理经过
原告屈桂清不服被告宁国市公安局（以下简称市公安局）治安管理行政处罚一案，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市公安局送达了起诉状副本和应诉通知书。被告市公安局于法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告屈桂清及其委托代理人周宁泽，被告市公安局的委托代理人胡志成、储春华到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
二、当事人和其他诉讼参加人的基本情况
原告：屈桂清，女，1964年3月19日出生，汉族，住安徽省宁国市南山办事处津南村绍冲组35号，公民身份号码342524196403190028。
委托代理人：周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被告：宁国市公安局，住所地安徽省宣城市宁国市城关宁城中路，组织机构代码00325600-1。
法定代表人：何琳，该局局长。
委托代理人：胡志成，该局法制科科长。
委托代理人：储春华，该局法制大队教导员。
三、当事人的诉讼请求、争议的事实及理由
2014年3月23日，市公安局作出宁公（治）行罚决字（2014）0328号《行政处罚决定书》，认定2014年3月18日屈桂清以反映土地被征事项到北京非正常上访，并于2014年3月21日下午携带信访材料在北京天安门广场逗留，被巡逻民警查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对屈桂清行政拘留十日的处罚。
市公安局在法定期限内向本院提交的证据有：
1、梅来琴询问笔录、黄治兰询问笔录、石爱华询问笔录、柳清香询问笔录、陈金翠询问笔录、屈桂清询问笔录复印件各一份；2、（2014）第201403210167号、（2014）第201403210168号、（2014）第201403210169号、（2014）第201403210170号、（2014）第201403210171号、（2014）第201403210172号北京市公安局天安门地区分局训诫书复印件各一份；3、宁国市公安局行政处罚告知笔录复印件一份；4、宁公（治）执通字（2014）第051号行政拘留执行通知书（回执）复印件一份；以上证据拟共同证明屈桂清等人因2014年3月8日进京上访被拘留十日，释放后又于当日出发去北京上访的事实及市公安局按照法定程序对屈桂清进行处罚的事实。
经质证，屈桂清对市公安局提供的证据，发表如下质证意见：在证据中没有提供受案登记表，即使当庭提交给法庭，故该证据也为逾期证据，不能作为本案证据，市公安局未经立案即对其进行处罚，程序违法；讯问笔录不能证明其有扰乱公共场所的行为，也不能证明造成后果，只能证明其去北京上访，被告知到相关分理处去正确上访；训诫书列举的四种情况和法条，不能证明其有扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为，且训诫书没有收到，证据来源不合法，此证据只能证明其去过北京天安门，但没有违法行为，也没有造成扰乱单位秩序的后果；行政处罚告知笔录，其也没有看到，也没有收到，且告知的时间应该精确到分钟，但告知书中没有注明，也没有使用传唤证传唤，不能证明其被传唤到市公安局接受调查的时间符合法律规定；处罚决定书没有两名警察依法送达，没有送达回证，送达程序不合法；根据法律规定，若认定非法信访只能通过信访条例的规定进行处罚，而触犯治安管理处罚法的，按照治安管理法进行处罚，但本案不能证明其有触犯治安管理法的行为，且天安门不是单位，市公安局适用法律错误；拘留十日的处罚属于较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定，但市公安局没有提供证据证明作出决定前经过集体讨论，故此处罚属于滥用职权。
屈桂清诉称：其系安徽省宁国市南山办事处汪溪村普通老百姓。市公安局无缘无故将其带走，在无任何事实和法律依据，也未向其送达任何法律文书的前提下，将其拘留十日。其未实施任何扰乱单位秩序的行为，没有使任何单位的秩序陷入混乱，更没有导致任何单位的工作不能正常进行。宣城拘留所对其发出《解除拘留证明书》时，其才得知市公安局对其作出的拘留决定书字号。市公安局的拘留行为违反了《治安管理处罚法》第五条、第一百一十二条的规定，其于2014年10月29日向宣城市公安局申请复议，2014年12月8日收到复议决定书。市公安局的处罚决定实体和程序上均严重违法，侵害了其合法权益，现诉至本院，请求撤销市公安局作出宁公（治）行罚决字（2014）0328号《行政处罚决定书》。
屈桂清为证明其诉讼主张，向本院举证：1、身份证复印件一份，拟证明其身份信息；2、宣城市拘留所《解除拘留证明书》复印件、《行政处罚决定书》复印件、行政复议决定书复印件各一份，拟证明其被行政处罚并拘留执行完毕及经过行政复议。
经质证，市公安局对屈桂清提供的证据无异议。
市公安局辨称：2014年3月18日屈桂清等人因扰乱单位秩序被行政拘留释放后，于当日再次到北京非正常上访，并于2014年3月21日下午携带信访材料在北京天安门广场逗留，被巡逻民警查获，移交其局依法作出行政处罚。其局治安管理大队办理此案，经调查，认为：屈桂清的行为构成扰乱单位秩序的违反治安管理行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予屈桂清行政拘留十日的处罚（行政处罚决定书号：宁公（治）行罚决字（2014）0328号）。现行政处罚已执行完毕。
1、经调取相关证据及询问屈桂清本人，查实了其扰乱单位秩序的违法行为，依法定程序对屈桂清进行了处罚前告知，处罚决定作出后又当场对其告知并送达，但由于屈桂清对公安机关的对立情绪较大，始终拒绝在询问笔录、处罚告知、行政处罚决定书上签字，拒不接受处罚决定书。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第二项规定，在场民警王云、李志强在附卷的决定书上均予以了注明。
2、屈桂清等人携带信访材料到国家信访局要求登记未被接待后，通知宁国市驻京接访人员接回，但其不予配合，故意到天安门广场（非上访场所）逗留被巡逻民警查获。屈桂清提出的“没有扰乱任何单位秩序”的理由不成立。
3、屈桂清曾于2009年12月2日、2010年5月17日、2010年11月21日、2011年4月12日、2013年3月11日、2013年12月23日、2014年3月8日多次进京非访分别被行政拘留，扰乱信访部门的正常工作秩序，该违法行为应当给予行政处罚。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对屈桂清提供的证据，市公安局无异议，符合证据的客观性、合法性、关联性，本院予以认定。对市公安局提供的证据，虽然被询问人拒绝在相关笔录和文书上签字，但两名办案民警将事实情况予以注明，并结合训诫书载明的内容，能够认定屈桂清因反映土地征收赔偿问题被行政拘留于2014年3月18日解除拘留后，当日再次进京上访反映土地问题，后于2014年3月21日15：10在北京天安门广场聚集、滞留，被北京市公安局天安门地区分局予以训诫的事实。
四、事实和证据的分析与认定
本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实：
屈桂清系安徽省宁国市汪溪办事处汪溪村村民。2013年3月8日，屈桂清进京上访反映修路征地补偿不合法，侵犯其权益事宜，被市公安局行政拘留十日，2014年3月18日解除拘留后，屈桂清等人又于当日再次进京反映该事宜，并在北京天安门聚集、滞留，被宁国市政府接回移交市公安局查处。市公安局经过调查，于2014年3月23日作出行政处罚决定书，对屈桂清行政拘留十日。屈桂清不服诉至本院。
五、解决纠纷的意见和理由
主审人认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上各级人民政府公安机关负责本区域内的治安管理工作。因此，市公安局具有负责本行政区域内的治安管理工作的法定职责。《信访条例》第十七条第一款规定：信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《信访条例》第六条、第九条、第十二条、第二十八条、第三十三条至第三十六条，对信访人提出信访事项的渠道、信访事项的办理期限、行政机关及其工作人员办理信访事项应尽的职责、信访人不服信访事项处理意见的复查、复核途径、信访事项的督办，均作出了具体详细的规定，信访人提出信访事项应当遵守《信访条例》的规定，不服信访事项的处理意见应当按照《信访条例》规定的程序和途径行使救济权利。
屈桂清认为政府修路征地补偿不合法，侵犯其合法权益，于2013年3月8日进京上访被拘留后，又于同年3月18日再次进京上访反映同一事项。其行为违反了《信访条例》关于信访人采用走访形式提出信访事项应当遵守的义务，扰乱了国家正常的信访管理秩序。《信访条例》第四十七条规定：……违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项对其给予拘留十日的处罚、事实清楚、证据充分、适用法律正确。市公安局在作出处罚决定前对处罚的事实、理由和依据进行了告知，程序合法。关于屈桂清提出市公安局未提供立案材料及未经集体讨论决定的意见，本院认为，立案及集体讨论材料，是公安机关内部办案程序材料，不属于本案审查范围。传唤材料，因屈桂清等人系政府工作人员直接移送至公安机关，结合询问笔录中对接受询问的起止时间与执行通知书回执中载明的时间，市公安局对屈桂清询问查证的时间未超过24小时，不违反法律、法规、规章的规定。综上，屈桂清请求撤销市公安局作出宁公（治）行罚决字（2014）0328号《行政处罚决定书》，理由不成立。依照《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，拟判决如下：
驳回原告屈桂清的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告屈桂清负担。
以上审理报告妥否，请审示。
宁国市人民法院第六审判庭
主审人胡李霞
二○一五年三月十六日
附：本案适用的法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。