浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行初字第87号
原告李崇初。
委托代理人王杰君。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。
法定代表人黄荣定。
委托代理人肖日笑。
被告苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路。
法定代表人林杰。
上列二被告的共同委托代理人陈立启。
被告苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。
法定代表人虞亦杭。
委托代理人董文显。
原告李崇初诉苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局城建行政强制一案，于2014年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月20日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2014年12月16日公开开庭进行了审理。原告李崇初及其委托代理人王杰君、被告苍南县人民政府的委托代理人肖日笑、被告苍南县人民政府与被告苍南县国土资源局的共同委托代理人陈立启、被告苍南县住房和城乡规划建设局的委托代理人董文显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李崇初诉称：2013年6月27日，苍南县住房和城乡规划建设局、浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局联合向原告作出《通知》，内容如下：“你（单位或个人）未经批准，擅自在华山村（瑞教）建砖结构，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施。为此，特通知你在2013年7月1日前自行纠正。否则，相关部门将依法立案处理。特此通知注：本通知系行政指导性行为。”原告为此提起行政复议，苍南县人民政府作出不予受理决定，原告提起诉讼请求撤销该不予受理决定，温州市中级人民法院作出（2013）浙温行初字第49号行政判决。上述决定和判决均认定《通知》并未明确认定原告行为违法，不具有强制执行力，并非行政处罚及强制执行决定，不对原告的权利义务产生实际影响。2013年7月10日，苍南县住房和城乡规划建设局、浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局在未经处罚告知和未作出行政处罚决定的情况下，联合强制拆除了原告所有的坐落于苍南县灵溪镇华山村398号的房屋，造成房屋毁损和屋内所有物品被压埋，该行为严重侵害了原告的财产权利。原告于2013年12月25日向苍南县人民政府申请国家赔偿，苍南县人民政府于2014年6月29日作出苍政复决字（2014）7号不予行政赔偿决定，原告不服该决定，提起诉讼。苍南县住房和城乡规划建设局、浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局既未对该房屋的建造时间以及是否属严重影响城市规划或无法采取改正措施消除影响的违法建筑作出认定，又未作出行政处罚决定或者限期拆除决定，在此情况下直接强制拆除原告房屋缺乏事实依据。且在实施强制拆除前未依法履行催告等法定程序，也未报经苍南县人民政府作出强制拆除原告房屋的书面责成文件，超越职权，违反法定程序。浙江苍南工业园区管理委员会是苍南县人民政府的派出机构，不具有行政执法主体资格，违法实施行政处罚行为的法律后果依法应由苍南县人民政府承担。综上，请求确认三被告强行拆除原告位于苍南县灵溪镇华山村398号住房的行为违法。
原告李崇初在举证期限内提供了以下证据：1.《通知》，用以证明被告违法行政行为的存在，被告以此为依据违法拆除原告住房；2.华山村村民委员会出具的证明，用以证明涉案房屋系原告经过村委会同意后在宅基地上所建住宅；3.常住人口登记表，用以证明原告自出生时即在涉案房屋申报落户，该房屋为合法固定住所；4.土地勘测定界图，用以证明原告房屋位于瑞教项目征地范围内，属经村委会同意在宅基地上所建房屋；5.原告房屋拆除现场照片，用以证明被告强制拆除原告房屋违法行为的存在。6.苍南县住房和城乡规划建设局公开政府信息的答复，用以证明县房管局1992年10月31日前后和2007年12月31日前后，没有对灵溪镇华山村宅基地上的房屋发放过房屋所有权证，被告将原告房屋认定为违法建筑无依据；7.苍南县国土资源局政府信息不予公开决定书（2014年第13号），用以证明被告未对华山村村民使用集体土地建设房屋进行土地使用确权调查，认定原告违反土地管理法相关规定无依据；8.国土资源部政府信息公开告知书（国土资公开告知（2013）1870号），用以证明国土资源部不掌握1992年苍南县灵溪镇范围的航片，且该部组建于1998年，被告以该部1992年10月31日的航拍片作为认定房屋是否合法的标准无依据。9.《中共苍南县委、苍南县人民政府关于成立浙江苍南工业园区管理委员会的通知》（苍委发（2006）77号）、《关于浙江苍南工业园区管理委员会工作职责、内设机构和人员编制规定的通知》（苍编（2007）14号），用以证明浙江苍南工业园区管理委员会作为苍南县人民政府的派出机构，无权对房屋的合法性进行认定也无强制拆除原告房屋的行政职权；10.（2014）浙温行初字第10号行政判决书，用以证明类似行政行为已经温州市中级人民法院判决确认违法。
三被告共同辩称：1.原告建设涉案房屋没有办理任何合法审批手续，属依法应予拆除的违法建筑。根据我国法律法规规定，在城市规划区或乡村规划区内进行建设（包括重建、改建、扩建等建设行为），必须办理相应的土地和规划行政审批手续。原告的房屋建于1992年之后，没有办理任何合法审批手续，其建设行为违反了我国土地管理及城乡规划等法律法规的规定，该房屋为违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该房屋属于依法应予拆除的违法建筑。2.苍南县有关部门强制拆除该违法建筑合法、正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”苍南县住房和城乡规划建设局等部门在查明原告的违法事实后，于2013年6月27日对其作出限期拆除通知，但原告逾期不予拆除，因此苍南县住房和城乡规划建设局、浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局组织人员对该房屋进行强制拆除。原告所实施的是违法建设行为，其诉求本身没有合法前提，依法不应得到支持。请求驳回原告的诉讼请求。
三被告在举证期限内提供了以下证据：1.1991年渎浦乡华山村建设留用地颁图；2.1992年航拍图（局部）；3.1998年航摄图（华山村局部）；4.苍南县工业园区2003年现状图（局部）；5.浙江苍南工业园区房屋拆迁补偿安置情况汇总表；6.温州灵江山海协作区房屋拆迁调查汇总表；7.关于苍南工业园区（山海协作区）房屋拆迁调查情况；8.照片，1-8号证据，用以证明原告涉案房屋坐落位置及建于1992年10月31日之后，且未办理合法审批手续，系擅自建设的违法建筑；9.苍南县域总体规划（2006-2020）灵溪中心城区用地规划图，用以证明涉案房屋位于城市规划区内；10.《通知》，用以证明相关部门对原告的违法建设行为作出限期拆除通知；11.《苍南县委、苍南县人民政府关于印发〈苍南县违法用地、违法建设管理责任追究暂行办法〉的通知》，用以证明苍南县人民政府已概括责成有关部门对相关违法建筑予以拆除。
三被告在庭审中陈述其作出被诉行政行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：原告对被告提供的证据8的真实性无异议，该证据可以证明原告房屋被拆除前的状况，本院予以采信。原告与三被告共同提供的《通知》对涉案房屋建造时间、认定为违法建筑所适用的法律依据等内容均未明确，且根据该通知注明的内容，原告如未按通知要求自行拆除涉案建筑的，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除，可见该通知并非强制执行依据，不能证明三被告在实施被诉强制行为前已经对原告作出行政处理决定，仅能证明三被告拆除涉案房屋前曾向原告发过该通知的事实。三被告提供的证据1-7、9所待证的事实，系对原告的房屋是否属违法建筑进行认定并依法作出作为强制行为依据的行政处理决定时应当调查确认的事实，与本案行政强制行为不具关联性，本院不予采信。三被告提供的证据11与《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定不符，不能证明苍南县人民政府已经对强制拆除原告房屋作出责成文件，本院不予采信。被告对原告提供的证据5持有异议，但对原告主张的证明对象予以认可，本院对该事实予以认定。被告对原告提供的证据9无异议，该证据可以证明浙江苍南工业园区管理委员会系苍南县人民政府的派出机构，本院予以采信。原告提供的证据2-4不能证明原告房屋属合法建筑，本院不予采信。原告提供的证据6-8、10与本案行政强制行为不具关联性，本院不予采信。
根据以上采信的证据结合当事人的陈述，本院确认以下事实：
原告李崇初在苍南县灵溪镇华山村398号建有一间二层房屋。2013年6月27日，浙江苍南工业园区管理委员会、被告苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局共同署名发出通知，在灵溪镇华山村398号原告的房屋上予以张贴。该通知内容如下：“你（单位或个人）未经批准，擅自在华山村（瑞教）建砖结构，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施。为此，特通知你在2013年7月1日前自行纠正。否则，相关部门将依法立案处理。特此通知注：本通知系行政指导性行为。”原告未在上述期限内拆除房屋。2013年7月10日，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局联合组织人员强制拆除了上述房屋。原告不服该强制行为，向本院提起行政诉讼。
另查明，浙江苍南工业园区管理委员会是苍南县人民政府的派出机构。
本院认为：1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”可见，房屋建造时间以及是否位于城市规划区内是适用以上具体法律条文认定该房屋属于违法建筑的前提条件。本案中，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局虽向原告发出通知要求其自行拆除涉案房屋，但该通知并未对涉案房屋的建造时间以及是否属严重影响城市规划或无法采取改正措施消除影响的违法建筑作出认定，且明确注明原告如不按通知要求自行拆除房屋，相关部门将另行予以立案处罚并强制拆除，该通知并非被诉行政强制行为的执行依据。三被告在该通知之后并没有作出行政处罚决定或者限期拆除决定，在此情况下，三部门直接实施被诉强制拆除行为缺乏事实根据。
《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门采取强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”根据上述法条规定，即便城乡规划主管部门已对原告作出限期拆除决定，也应在当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，由城乡规划主管部门报本市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除。且在实施强制前，应依法履行催告等法定程序。浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局本身均没有强制拆除房屋的职权，又没有报经苍南县人民政府作出强制拆除涉案房屋的书面责成文件，因此，三部门直接强制拆除该房屋，超越职权，程序违法。
综上，在未作出限期拆除决定且缺乏苍南县人民政府责成文件的情形下，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局直接强制拆除涉案房屋，缺乏事实根据和职权依据，且程序违法。原告请求确认该强制拆除行为违法，理由正当，应予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局于2013年7月10日强制拆除原告李崇初位于苍南县灵溪镇华山村398号的一间二层房屋行为违法。
本案受理费50元，由被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
人民陪审员 戴艾位
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 谭敏娟