河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1185号
上诉人（一审原告）唐素清，女，1956年4月22日出生，汉族，经常居住地日本。
委托代理人张凌昊，男，1957年9月14日出生，汉族，经常居住地日本。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地：郑州市中原西路***号。
法定代表人程志明，代市长。
委托代理人刘文远，郑州市人民政府工作人员。
委托代理人刘奎贤，郑州市人民政府工作人员。
上诉人唐素清诉被上诉人郑州市人民政府行政复议一案，许昌市中级人民法院于2016年3月22日作出（2015）许行初字第65号行政判决，唐素清不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人唐素清及其委托代理人张凌昊，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人刘文远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
许昌市中级人民法院一审查明，唐素清在郑州市金水区原郑花路37号院拥有住宅一套，并于2003年6月12日经原郑州市房地产管理局核发（郑房权证字）第××号房屋所有权证，2003年11月20日经郑州市人民政府核发郑国用（2003）第JS8036号国有土地使用权证。2013年7月13日，郑州市金水区人民政府（以下简称金水区人民政府）发布《关于郑州市轨道交通2号线工程黄河路站农业路站房屋征收决定的通告》，通告载明征收项目名称为郑州市轨道交通2号线工程黄河路站、农业路站；征收范围为黄河路与花园路交叉路南侧、农业路花园路交叉口；同时，通告明确了被征收人享有行政复议及行政诉讼的权利，并以附件的形式公布了征收补偿方案。唐素清拥有的郑花路37号院1号楼2单元22号房产在征收范围内，明确要求选择产权调换。2013年7月24日，唐素清公爹张鹏翚书面向金水区地铁工程二号线拆迁办公室报告“洛阳轴承集体公司郑州分公司唐素清支持地铁工程，同意采用房子置换方案安排。现将有关材料送上，因为她在日本，已订好回郑州机票，时间比规定时间晚几天，又不能改动，她一回郑州就去签协议。”2013年8月11日，唐素清的公爹张鹏翚在没有书面委托或者授权的情况下代表丙方唐素清与甲方郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、乙方郑州市轨道工程金水区项目协调指挥部文化路街道办事处分指挥部签订国有土地上住宅房屋征收产权调换协议书。2013年12月17日，唐素清以2013年10月24日发现在没有得到任何补偿的情况下自己的住宅(郑花路37号院1号楼2单元22号)被金水区人民政府强拆为由，向郑州市人民政府提出行政复议申请，请求:一、责令金水区人民政府履行遵守《中华人民共和国建设用地规划许可证》规定之法定职责，农业路站工程完成后，在施工临时用地上照原样重建被拆房屋，完整归还唐素清以下原有物权并为其重新办理物权凭证。1、面积为13.61平方米的住宅建设用地使用权；2、居住使用面积为62.48平方米的房屋；3、与13.61平方米住宅建设用地使用权面积相应的地下室空间。二、责令金水区人民政府按照《郑州市轨道交通2号线工程黄河路站农业路站房屋征收与补偿安置方案》第十一项规定的拆迁补助费、物业管理补助、其他补助费的承诺发给唐素清相关补助。三、责令金水区人民政府履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条之法定职责，从强拆之日起，至完整归还唐素清原有物权止，按第一年每月2000元，以后每年递增26%，发给唐素清全额临时安置费。四、责令金水区人民政府履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之法定职责，按被征收房屋建设面积的30%给予唐素清征收补助及30000元搬家奖励。五、责令金水区人民政府补偿唐素清的室内装饰、装修、家具、暖气设备、厨房用具设备的损失。郑州市人民政府接收唐素清行政复议申请后，于2013年12月23日要求唐素清补正，2014年1月8日唐素清针对补正内容进行了书面回复。2014年1月15日，郑州市人民政府作出郑政行复办(复受通)字〔2013〕1511号《行政复议受理通知书》，但未向唐素清送达。同日，郑州市人民政府作出郑政行复办(复答通)字〔2013〕1511号《行政复议答复通知书》，并于2014年1月20日送达金水区人民政府。2014年1月26日，金水区人民政府针对唐素清提出的行政复议请求向郑州市人民政府进行了答复和举证。2014年3月7日，郑州市人民政府作出郑政(延复通)字〔2013〕1511号《延期审理行政复议通知书》，于2014年3月10日以邮寄方式向唐素清送达。2014年3月9日，郑州市人民政府作出本案被诉行政复议决定，确认金水区人民政府对唐素清房屋的拆迁行为违法，责令金水区人民政府依法采取补救措施，并于2014年3月21日以邮寄方式向唐素清送达。唐素清于2014年3月26日收到郑政(行复决)〔2013〕1511号《行政复议决定书》，因对郑州市人民政府的行政行为不服，遂提起行政诉讼，请求:一、确认郑州市人民政府“对金水区人民政府的行政行为不予认定”没有法律依据；确认郑州市人民政府“对申请行政复议的行政行为不予审查”的行政行为违法。二、确认郑州市人民政府默认金水区人民政府强买强卖、抢多还少的行政行为违法。三、确认郑州市人民政府的行政复议审查程序违法。四、本案诉讼费用由郑州市人民政府承担。
许昌市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”本案中，金水区人民政府征收唐素清国有土地上个人的房屋，唐素清作为被征收房屋所有权人与征收人金水区人民政府之间形成了征收与补偿的法律关系，唐素清也因此依法享有房屋被征收后的补偿或者赔偿的请求权，该请求权的行政相对人应当是征收人金水区人民政府。根据双方当事人提供的有效证据，可以证明唐素清提出的各项行政复议请求，概括起来是要求金水区人民政府履行征收房屋后的赔偿或者补偿义务。金水区人民政府也是针对唐素清提出的行政复议请求进行的答复和举证，郑州市人民政府认为唐素清提出的行政复议请求不是基于金水区人民政府的行政行为本身，与事实不符，属认定事实不清，主要证据不足,不予审查的行为违法。郑州市人民政府未审查唐素清提出的行政复议请求，却审查了金水区人民政府拆迁唐素清房屋行为的合法性，虽然与唐素清提出的行政复议请求具有关联性，但确认金水区人民政府对唐素清房屋的拆迁行为违法已超出唐素清的行政复议请求范围，属程序违法，应予撤销。综上，郑州市人民政府作出的郑政(行复决)〔2013〕1511号《行政复议决定书》，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，一审法院对唐素清请求确认郑州市人民政府行政复议行为以及程序违法的诉讼请求予以支持。但为了保护唐素清的行政复议权，结合本案实际，一审法院认为撤销郑政(行复决)〔2013〕1511号《行政复议决定书》，责令郑州市人民政府重新作出决定较为妥当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（三）项的规定,一审法院判决:一、撤销郑州市人民政府于2014年3月9日作出的郑政(行复决)〔2013〕1511号《行政复议决定书》。二、责令郑州市人民政府于判决生效后60日内对唐素清提出的行政复议请求重新作出决定。
唐素清不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决程序违法，认定事实错误。（1）一审判决超出上诉人诉讼请求范围，认定事实错误、程序违法。上诉人行政复议请求的前提是金水区人民政府非法强拆，要求纠正金水区人民政府非法征收行为，最并终请求责令金水区人民政府依法承担补偿、赔偿法律责任。双方当事人对确认拆迁违法是上诉人复议请求事项均没有异议，上诉人认为行政复议决定对补偿赔偿法律责任的请求事项不予审查错误。上诉人诉讼请求不包括撤销郑州市人民政府确认金水区人民政府对唐素清拆迁行为违法。（2）上诉人明确拒绝任何人代理上诉人，张鹏翚向金水区地铁工程2号线拆迁办公室的材料和张鹏翚与金水区人民政府之间签订的产权调换协议书是非法无效的，一审判决对这些材料进行认证违法。（3）本案所涉房屋征收与补偿安置方案作为另案诉讼标的，尚未生效，一审判决据此认定上诉人与金水区人民政府之间形成征收与补偿的法律关系，程序严重违法，认定事实没有法律依据。（4）上诉人收到本案被诉行政复议决定后，对金水区人民政府非法强拆上诉人房屋的补偿赔偿法律责任提起行政诉讼，案件正在审理中，根据行政诉讼期间不得行政复议的法律规定，一审判决责令责令郑州市人民政府重新作出行政复议决定，非法干涉其他行政案件审理，剥夺上诉人寻求司法救济的权利，程序违法。2.上诉人房屋不在规划拆迁范围之内，郑州市人民政府行政复议违法行为存在，一审判决没有对相关证据予以认证，对未采纳的证据没有在裁判文书中说明理由。3.在行政赔偿、补偿案件中，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案，一审判决未调取上诉人申请证据，也不认定被上诉人的举证责任，违反上述法律规定。4.一审判决遗漏上诉人《诉讼请求具体明确表达陈述书》第二至七项诉讼请求。5.一审判决非法篡改上诉人主张。上诉人在行政复议中主张自己的住宅被金水区人民政府非法强拆，依法提出复议请求，其中关键词是金水区人民政府非法强拆、非法征收，一审判决将上诉人主张的“非法”二字删除。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求。
被上诉人郑州市人民政府答辩称：1.被上诉人受理唐素清不服金水区人民政府行政强拆申请行政复议一案程序合法；2.被上诉人作出的郑政（行复决）[2013]1511号行政复议决定事实清楚、依据正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：一、被诉行政复议决定适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。1.唐素清在行政复议申请书中列明的请求事项包括唐素清对金水区人民政府决定征收及实际拆除唐素清房屋后的补偿及赔偿请求，这些请求事项是基于金水区人民政府的行政行为提出的，被诉行政复议决定认为不是基于金水区人民政府的行政行为本身而不予审查，属适用法律错误。2.唐素清向郑州市人民政府申请行政复议时，未请求确认金水区人民政府对唐素清房屋的拆迁行为违法，虽然唐素清认为其所提的其他请求事项是以金水区政府非法强拆行为为前提的，但唐素清确实没有明确请求确认该行为违法，因此郑州市人民政府确认金水区人民政府对唐素清房屋的拆迁违法，已经超出了唐素清的行政复议请求范围，属程序违法。3.唐素清上诉称其诉讼请求不包括撤销郑州市人民政府确认金水区人民政府拆迁行为违法，但行政审判对行政复议行为进行审查，除了对行政复议过程中的行为还要对行政复议决定进行审查，唐素清的该项上诉理由不成立，一审法院判决撤销被诉行政复议决定并无不当。同时，一审法院为了保护唐素清的行政复议权，结合本案实际，责令郑州市人民政府重新作出决定亦无不妥。二、唐素清在上诉时提出调取证据、对录音进行鉴定等请求，因一审法院已经对部分证据进行调取，同时唐素清提出的这些请求对于本案要查明的事实没有实际意义，故本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐素清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 马传贤
二〇一七年一月十一日
书 记 员 郭建花