吉林省吉林市龙潭区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0203行初19号
公益诉讼人吉林市龙潭区人民检察院，所在地吉林省吉林市龙潭区。
法定代表人付春魁，该院检察长。
出庭负责人杜攀英，该院副检察长。
委托代理人刘冰，该院检察员。
委托代理人张朝旭，该院检察员。
被告吉林市龙潭区林业畜牧局，所在地吉林省吉林市龙潭区法定代表人张晓波，该局局长。
委托代理人邵国峰，该局林政科科长。
委托代理人王妍，该局科员。
公益诉讼人吉林市龙潭区人民检察院（以下简称龙潭区检察院）诉被告吉林市龙潭区林业畜牧局（以下简称区林业畜牧局）不履行法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年2月27日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼人龙潭区检察院委派杜攀英、刘冰、张朝旭，被告区林业畜牧局法定代表人张晓波及其委托代理人邵国锋、王妍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人龙潭区检察院向本院提出如下诉讼请求：1.确认区林业畜牧局对龙潭区江密峰镇胜利村侵占国有林地的行为未依法履行监管职责致使国有资产流失的行为违法；2.判令区林业畜牧局依法履行法定职责，收回被江密峰镇胜利村侵占的国有林地30.1公顷，以避免国有资产流失。事实和理由如下：龙潭区检察院在开展森林资源专项保护活动中发现，吉林市龙潭区江密峰镇胜利村长期侵占国有林地，侵占面积达30.1公顷，并将该林地承包给本村村民经营，所得承包费归村里所有，同时发现区林业畜牧局存在怠于履职情况。经龙潭区检察院调查查明：吉林市龙潭区江密峰镇胜利蚕场林地坐落于江密峰镇胜利村，总面积为108公顷，其中有地块认定书的2块林地面积为30.1公顷，隶属江密峰林场所有，系国有林地。在1989年，胜利村临时使用30.1公顷国有林地，并承包给本村村民经营，所得承包费归村里所有。永吉县人民政府（当时该辖区属于吉林市永吉县，后归为龙潭区管辖）于1990年6月1日，向江密峰林场颁发了330112号林权证，明确了林地的权属。自2013年以来，江密峰林场多次与吉林市龙潭区江密峰镇胜利村村民委员会（以下简称胜利村委会）沟通协商，要求归还该国有林地，但胜利村委会拒不配合，继续将国有林地发包给本村村民经营。区林业畜牧局自1989年始，在明知龙潭区江密峰镇胜利蚕场林地系国有林地的情况下，任由胜利村使用并将该林地承包给本村村民经营，所得承包费归村里所有，该局未采取任何有效措施，依法履行监管职责，致使国有资产流失。为督促区林业畜牧局依法履职，龙潭区检察院于2016年9月30日向区林业畜牧局发出了行政公益诉讼检察建议，督促其立即采取有效措施，依法履行职责，挽回国家损失。区林业畜牧局于2016年10月26日回复称，胜利蚕场面积为108顷，该林地权属为国有，但由于历史原因，胜利村临时使用该蚕场林地，并将此林地承包给本村村民经营。2010年江密峰林场找到胜利村委会负责人时，胜利村拒不承认此林地为国有。江密峰林场已于2016年10月20日将林地确权申请提交给龙潭区人民政府，区林业畜牧局也将调查情况报给龙潭区人民政府。龙潭区人民政府于2016年12月8日作出吉龙行裁（2016）4号行政决定书，决定：“国家林地所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案争议的位于江密峰镇胜利村98林班5小班、15小班、16小班的61.4公顷的林地归国家所有，由吉林市龙潭区江密峰林场代为行使所有权。”经本院调查，截止目前为止，该林地仍然被江密峰镇胜利村非法占用。龙潭区检察院认为，依据《物权法》第一百一十九条、《吉林省森林管理条例》第十四条第一款和《吉林市森林资源保护条例》第十一条之规定，吉林市龙潭区江密峰林场作为国营林场依法有权推行经济承包责任制，发包国有林地，实施林地有偿使用制度，所获得的利益应归林场所有，并用于培育和保护后备森林资源。本案中被胜利村委会违法发包的30.1公顷国有林地属于国家所有的森林资源，国家所有的财产受法律保护，其长期被他人对外承包，已经构成对国家利益的严重侵害。依据《中华人民共和国森林法》第十三条和《物权法》第五十七条的规定，现江密峰镇胜利村擅自侵占30.1公顷国有林地，并将林地承包给本村村民经营，所得承包利益归村里所有，侵害了国家利益。区林业畜牧局作为林业主管部门未采取任何有效措施履行其法定监管职责，导致国有资产流失，国家利益仍处于受侵害状态。综上，为了保护国有森林资源，防止国有资产流失，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向龙潭区人民法院提起行政公益诉讼，请依法判决。
龙潭区检察院向本院提交以下证据材料：第一组证据：1.吉林市龙潭区江密峰林场出具的林相图；2.地块认定书2份；3.330112号《林权证》。以上证据证明30.1公顷林地为国有林地的事实。第二组证据：1.吉林市龙潭区江密峰林场出具的《关于江密峰林场经营区胜利蚕场的情况说明》；2.龙潭区检察院对吉林市龙潭区江密峰林场场长王少华、胜利村委会主任闫宝金的询问笔录各1份；3.2005年《胜利村蚕场承包合同》2份、2012年《胜利村蚕场承包合同补充合同》2份、2014年《蚕山承包协议》和吉林省农村集体经济组织标准凭证收据4份。以上证据证明30.1公顷国有林地被胜利村委会侵占并发包给本村村民经营，承包费由村集体收取。第三组证据：龙潭区检察院《检察建议书》和区林业畜牧局《关于龙潭区人民检察院检察建议书整改建议采纳情况的回复》，证明龙潭区检察院已经履行了行政公益诉讼前置程序。第四组证据：1.吉林市龙潭区人民政府《行政决定书》；2.吉林市龙潭区法制办情况说明。以上证据证明江密峰林场向龙潭区政府林地确权的事实经过。第五组证据：龙潭区检察院勘查现场照片3张，证明国有林地现仍被胜利村侵占的事实情况。
被告区林业畜牧局辩称：第一，收到江密峰林场的确权申请后我局的调查情况是：蚕场规划是在当时的历史时期由当时的政府安排运作，将蚕场归给村民养蚕，村民养蚕时间是1983年开始，并非1989年开始。据调查蚕山养蚕开始是生产队养蚕，收入归集体，到生产解体“包干到户”，村集体将此蚕山包给社员养蚕，收取承包费。1989年林业开产“三定工作”中将当时98林班5小班面积15.5公顷，98林班15小班面积14.6公顷的两块地合计面积30.1公顷认定为国有林地，我们此次调查通过反向认定：98林班16小班面积31.3公顷，这样确定坐落在胜利村的108公顷的蚕场中有61.4公顷为国有林地。2000年永吉县区划，将江密峰林场区划到龙潭区，区林业畜牧局并不知道胜利蚕场范围内的国有林地被集体无偿使用的情况。胜利村委会和相应的蚕山使用人出示了当时永吉县人民政府为蚕民发放的蚕场使用建设证书。蚕场使用建设守则中第一条规定：“蚕场所有权不变。蚕民有长期使用、管理、建设权。如不继续养蚕时必须交回国家或集体”。胜利村依据永吉县人民政府1983年颁发《蚕场使用管理建设证》、江密峰公社1983年与蚕农签订的《蚕业包干到户合同书》、永吉县农牧局批准永吉县蚕业站1985年向蚕农颁发的《蚕场使用证》、胜利村委会分别于1999年、2005年、2012年与蚕农签订的《承包合同》。以此认为他们从1983年开始养蚕，蚕山的所有权就是村集体所有，一直延续至今，此事件的发生是那个历史时期形成的，不存在公诉机关起诉书中所称“吉林市龙潭区林业畜牧局自1989年开始，在明知龙潭区江密峰胜利蚕场林地系国有林地的情况下，任由胜利村使用，并将该林地承包给本村村民经营，所得承包费归村里所有，该局未采取任何有效措施，依法履行监管职责，致使国有资产流失”的事实。第二，区林业畜牧局并不知道位于胜利村的用于放蚕的国有林地被胜利村委会发包、收费。区林业畜牧局收到江密峰林场要求区政府确权申请后，依法进行调查，向龙潭区人民政府出具了调查处理意见，龙潭区人民政府于2016年12月8日作出吉龙行裁（2016）4号《行政决定书》，确定61.4公顷林地为国家所有，由江密峰林场代为行使所有权。综上，龙潭区检察院认定区林业畜牧局对龙潭区江密峰镇胜利村侵占国有林地的行为未依法履行监管职责致使国有资产流失的行为违法不成立，请求法院作出公正判决。
被告区林业畜牧局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.1989年地块认定书3份及林相图；2.永吉县人民政府颁发江密峰林场330112号《林权证》。以上证据证明涉案林地归国家所有。第二组证据：1.1999年关振帮与胜利村委会签订《蚕场承包合同》；2.2005年关成与胜利村委会签订的《胜利村蚕场承包合同》；3.2012年1月9日关成与胜利村委会签订的《胜利村蚕场承包合同补充合同》。以上证据证明胜利村委会将地发包给村民有偿使用。第三组证据：2016年11月21日，区林业畜牧局工作人员与闫宝金的谈话笔录，证明胜利村委会书记闫宝金不能提供蚕场所有权归胜利村所有的证明。第四组证据：区林业畜牧局工作人员与胜利村原大队书记韩岩林、大队长赵明祥的谈话笔录，证明1983年前胜利村蚕场就由胜利村集体使用，1983年后该蚕场由胜利村委会发包给村民使用。
本院对上述证据认证如下：区林业畜牧局提供的第二组证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。诉讼双方提供的其他证据，与本案具有关联性，来源和形式符合法律规定，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以采纳并作为定案依据。
经审理查明，1989年12月21日，国营永吉县江密峰林场与永吉县江密峰镇胜利村村民委员会签订《地块认定书》两份，编号为005号、006号，认定坐落于永吉县江密峰镇胜利村一社98林班5小班面积为15.5公顷、三社98林班15小班面积为14.6公顷的两块林地系国有林蚕场。1990年6月1日，永吉县人民政府向国营永吉县江密峰林场颁发《林权证》，编号为330112号，其中包含上述两块林地。2000年，永吉县江密峰镇划归龙潭区管辖，国营永吉县江密峰林场更名为吉林市龙潭区江密峰林场。2005年起，胜利村委会在没有涉案30.1公顷林地合法所有权或者使用权的情况下，先后与崔永臣、崔龙、关吉、吕宏签订蚕场承包合同，将涉案林地承包给村民使用，并收取承包费。
2016年9月30日，龙潭区检察院向区林业畜牧局作出吉龙检行公建[2016]3号检察建议：“你局应立即采取有效措施，依法对江密峰镇胜利村非法侵占国家公益林地的违法行为予以处理，以保护国家森林资源。”2016年10月26日，区林业畜牧局向龙潭区检察院作出《关于龙潭区人民检察院检察建议书整改建议采纳情况的回复》，称“江密峰林场于2016年10月20日将林地确权申请提交给龙潭区人民政府。区林业畜牧局也将调查情况报给区政府。目前，争议双方等待区政府对胜利蚕场所有权进行裁决。”2016年12月8日，吉林市龙潭区人民政府作出吉龙行裁（2016）4号行政决定：“本案争议的位于江密峰镇胜利村98林班5小班、15小班、16小班的61.4公顷的林地归国家所有，由吉林市龙潭区江密峰林场代为行使所有权。”至本案开庭审理时，被胜利村委会侵占的林地仍未返还吉林市龙潭区江密峰林场。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条的规定，人民检察院履行职责中发现资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，经诉前程序，行政机关不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条的规定，县级以上人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，对森林资源的保护实行管理和监督。胜利村委会从2005开始将国有林地承包给村民经营，所得承包利益归村集体所有，侵害了国家利益。区林业畜牧局作为龙潭区林业主管部门，长达数年的时间内，怠于履行法定职责，至公益诉讼人龙潭区检察院向本院提起诉讼前，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，区林业畜牧局不履行法定职责的行为违法，应当履行监督管理职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
被告吉林市龙潭区林业畜牧局不履行法定职责行为违法；责令被告吉林市龙潭区林业畜牧局履行监督管理职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 张 弘
审 判 员 祝 佳
人民陪审员 李 韩
二〇一七年四月十八日
书 记 员 金美序