河南省济源中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫96行初12号
原告李爱帮，男，汉族，1965年7月24日出生，住焦作市山阳区。
委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。
被告焦作市人民政府。住所地：焦作市人民路***号。
法定代表人徐衣显，市长。
委托代理人史东旭，焦作市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭淑霞，金研律师事务所律师。
原告李爱帮不服被告焦作市人民政府（以下简称焦作市政府）作出的驳回行政复议申请决定，于2018年4月16日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2018年4月19日向被告焦作市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。原告李爱帮及其委托代理人张爱慧，被告焦作市政府委托代理人史东旭、郭淑霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：焦作市政府2018年3月23日对李爱帮作出焦政复驳字[2018]2号驳回行政复议申请决定。
原告李爱帮诉称：其为焦作市山阳区墙南村村民，承包了该村200亩土地，投入巨资成立了焦作市山阳区农牧渔场（又称爱帮渔场）。2017年12月9日，其收到焦作市国土局山阳分局作出的政府信息公开申请答复书及公开的征收土地公告、征地补偿安置方案公告等材料，才知道焦作市国土局以《焦作市国土局征地补偿安置方案公告》（以下简称《征地补偿安置方案公告》）形式作出的征地补偿安置方案。其对征地补偿安置方案不服，于2017年12月27日向被告焦作市政府申请行政复议。焦作市政府以《征地补偿安置方案公告》对其权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为为由驳回了其行政复议申请。其认为被告并未针对其复议请求进行审查，且涉案征地安置补偿方案能够对其权利义务产生实际影响，被告作出的复议决定认定事实错误，应予撤销。请求：撤销焦作市政府作出的焦政复驳字[2018]2号驳回复议申请决定，并责令被告重新作出复议决定。
被告焦作市政府辩称：焦作市国土局发布的《征地补偿安置方案公告》是对拟定的征地补偿安置方案内容向被征收人征求意见的告知行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为。因此原告复议申请理由不成立，其决定驳回原告的复议申请是妥当的。请求驳回原告的诉讼请求。
被告焦作市政府提交了以下证据：
第一组证据：1、行政复议申请书。2、[2016]第2号《征地补偿安置方案公告》。3、焦作市国土局山阳分局的政府信息公开申请答复书。4、供地方案。5、建设用地项目呈报材料“一书四方案”。6、墙南村与李爱帮、农牧渔场签订的协议书、2份补充协议。7、李爱帮身份证复印件及焦作市山阳区农牧渔场营业执照（副本）复印件、EMS邮寄单复印件。
第二组证据：1、行政复议案件受理通知书及送达回证。2、行政复议案件答复通知书及送达回证。3、焦作市国土局作出的行政复议答复书。4、复议期间焦作市国土局提交的证据目录。5、[2014]第08号征地告知书。6、征地调查结果确认表。7、征地听证告知书及送达回证。8、山阳区新城街道办事处墙南村村民委员会放弃征地听证证明。9、焦作市人力资源和社会保障局作出的关于河南省焦作监狱（高度戒备监狱）迁建项目被征地农民社会保障情况审核意见的复函第一页。10、延长行政复议决定期限通知书及送达回证。11、驳回行政复议申请决定书及送达回证。以上证据证明其作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。
原告李爱帮提供了以下证据：
1、焦作市山阳区农牧渔场营业执照副本复印件。2、墙南村与李爱帮、农牧渔场签订的协议、2份补充协议。证据1、2证明李爱帮在墙南村南地有承包地，与焦作市国土局以《征地补偿安置方案公告》形式作出的征地补偿安置方案具有利害关系。3、焦作市国土局山阳分局作出的政府信息公开答复书。4、[2016]第2号《征地补偿安置方案公告》。证据3、4证明其获知本案征地补偿安置方案的时间及方式。5、行政复议申请书及EMS邮寄单。证明其于2017年12月27日向焦作市政府申请行政复议的事实。6、补正通知书及补正说明。证明焦作市政府要求其补正，以及其予以补正的事实。7、驳回复议申请决定书。证明其与补偿安置方案有利害关系，复议决定违法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据，除对第二组证据中证据3、11的合法性不予认可外，对其他证据均无异议。被告对原告提交的证据没有异议。本院认为，原被告双方提交的证据均属于焦作市政府行政复议过程中提交或搜集的证据，双方对证据的真实性均无异议，且双方证据能够反映本案事实，与本案有关联性，来源合法、形式合法，本院予以确认。
根据以上有效证据，本院确认以下事实：李爱帮系焦作市山阳区墙南村村民，自1997年开始在墙南村南地承包经营土地。2017年12月8日，焦作市国土局山阳分局对李爱帮作出政府信息公开申请答复书，载明：你此次申请公开的政府信息中征收土地公告、征地补偿安置方案及一书四方案、征地调查确认表现通过邮局寄于你本人。同时将[2016]第2号《征地补偿安置方案公告》、一书四方案等向李爱帮邮寄。2017年12月27日，李爱帮以焦作市国土局为被申请人，向焦作市政府申请行政复议，请求撤销焦作市国土局以[2016]第2号《征地补偿安置方案公告》形式作出的征地补偿安置方案。该《征地补偿安置方案公告》的摘要内容：……现将拟定的征收补偿方案内容和有关事项公告如下：（1）本次征收土地的范围：山阳区新城街道办事处墙南村、苏蔺村集体耕地306546公顷，其他农用地2.1987公顷，建设用地0.1122公顷。（2）土地补偿安置费补偿标准、支付对象和支付方式：依据河南省征地区片综合地价征地补偿安置费标准，本批次土地补偿安置费标准为102—127万元/公顷，补偿安置费分别为墙南村391.323万元、苏蔺村295.4226万元，青苗和地面附着物补偿标准按焦政文[2014]8号规定据实补偿。征地补偿安置费支付给被征地农村集体经济组织后依法依规分配。……（4）被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对本方案内容如有不同意见，请于本公告公布后10个工作日内以村委会（村集体经济组织）或村民小组为单位，以书面形式送达焦作市国土局山阳分局。（5）征求意见后，《征地补偿安置方案》由市国土资源局组织实施。根据《中华人民共和国<土地管理法>实施条例》第二十五条第三款的规定，对批准后的《征地补偿安置方案》有争议，不影响组织实施。2018年3月23日，焦作市政府作出焦政复驳字[2018]2号驳回行政复议申请决定书，认为焦作市国土局发布的《征地补偿安置方案公告》是对拟定的征地补偿安置方案内容向被征收人征求意见的告知行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为，决定驳回申请人的行政复议申请。焦作市政府于2018年3月27日向李爱帮、焦作市国土局送达了该复议决定书。
本院认为:《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，行政复议机关应当对复议申请进行审查，以确定是否符合受理条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。国务院法制办公室国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和村民对有关市、县人民政府的批准征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。实践中，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的公告，是一种单纯的告知行为，公告本身不创设新的权利义务，目的是将公告中载明的内容告知需要告知的被公告人。但是，如果公告包含有安置补偿、行政强制等行政行为，名为公告实为安置补偿方案，应当赋予被公告人必要的救济途径。本案，焦作市国土局山阳分局通过信息公开，向李爱帮书面答复，明确公开的政府信息有征地补偿安置方案，而李爱帮收到的是[2016]第2号《征地补偿安置方案公告》，所以，李爱帮有理由认为该《征地补偿安置方案公告》就是征地补偿安置方案，其有权申请行政复议，请求撤销。焦作市政府作为复议机关，同时也是征地补偿安置方案的批准机关，对[2016]第2号《征地补偿安置方案公告》，是单纯的公告，还是以公告为名的实际的安置补偿方案，是否存在依法批准的安置补偿方案，应当在复议过程中予以明确。因该《征地补偿安置方案公告》中有“对批准后的《征地补偿安置方案》有争议，不影响组织实施”的表述，焦作市政府在没有进行审查、认定的情形下，仅以《征地补偿安置方案公告》属于告知行为、对李爱帮权利义务不产生影响为由驳回其复议申请，属于认定事实不清、证据不足，并且可能影响李爱帮寻求救济的途径。
综上，焦作市政府作出的焦政复驳字[2018]2号驳回复议申请决定，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告焦作市人民政府作出的焦政复驳字[2018]2号驳回复议申请决定书；
二、被告焦作市人民政府在本判决生效后二个月内重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告焦作市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 任秀娥
代理审判员 吴东方
代理审判员 刘生亮
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 李明昊