湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘04行初66号
原告衡阳市远洋航运置业有限公司。住所地：衡阳市石鼓区湘江北路19号。
法定代表人谭志林，该公司董事长。
被告衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人周海兵，市长。
委托代理人肖精华，男，1965年2月26日出生，汉族，系衡阳市人民政府法制办副主任，住衡阳市蒸湘区。
委托代理人刘丽丽，女，汉族，1981年4月15日出生，衡阳市人民政府法制办工作人员，住衡阳市蒸湘区。
被告衡阳市国土资源局。住所地：衡阳市蒸湘区芙蓉路1号。
法定代表人廖义智，局长。
委托代理人李立春，男，汉族，1976年1月18日出生，系衡阳市国土资源局法制科副科长，住衡阳市石鼓区。
委托代理人雷华，女，汉族，1978年11月5日出生，系衡阳市国土资源局干部，住衡阳市石鼓区。
原告衡阳市远洋航运置业有限公司诉被告衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局变更国土登记一案，本院2016年8月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年10月13日对本案公开开庭进行了审理。原告衡阳市远洋航运置业有限公司的法定代表人谭志林，被告衡阳市人民政府的委托代理人肖精华、刘丽丽，被告衡阳市国土资源局的委托代理人李立春、雷华到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
2009年原告（原登记名称为衡阳畅顺航运有限公司）承债式参与湖南衡阳远洋航运有限公司改制，依法摘牌受让了包括本案四宗土地在内的企业改制资产。2015年初，原告办理资产过户登记手续时，认为土地用途性质登记存在错误，于同年3月17日向被告衡阳市国土资源局提出更正登记请求，被告衡阳市国土资源局于同年4月24日以请求不符合《土地登记办法》第十六条的规定为由，作出《关于更正土地类型登记的回复》，决定不予办理原告申请的土地变更登记。原告不服，向被告衡阳市人民政府提起行政复议申请，衡阳市人民政府于2016年7月7日作出衡府复决字【2016】37号《行政复议决定书》，以《回复》不属于行政复议范围为由，决定驳回了原告的复议申请。原告对被告衡阳市国土资源局的行政行为不服，遂向本院提起行政诉讼。
被告衡阳市人民政府在法定期间未向本院提供证据。
被告衡阳市国土资源局在法定期间向本院提供了如下证据：1、湖南省人民委员会《关于基建征用土地审批单》（【66】会民字第154号）；2、原市帆船运输合作社与原衡阳市茶山人民公社藕塘大队、田心大队就征地补偿签订的《协议书》；3、原衡阳市建设局《关于市帆船社林场报经省人委批准补办征用土地手续有关事项的通知》。上述三份证据证明涉案土地经有权机关依法批准征用为国有土地，用途为林地。涉案土地的登记用途与批准用途一致，不存在登记错误。4、行政复议决定书；5行政复议文书送达回证。证明原告的起诉超过诉讼时效。
原告衡阳市远洋航运置业有限公司诉称，2009年原告（原登记名称为衡阳畅顺航运有限公司）承债式参与湖南衡阳远洋航运有限公司改制，依法摘牌受让了包括本案四宗土地在内的企业改制资产。2015年初原告开始办理涉案四宗土地资产过户登记手续，在被告衡阳市国土资源局处发现四宗土地原始档案土地用途性质的登记存在错误，于同年3月17日向被告衡阳市国土资源局提出更正登记的报告，并提供了相关证明材料，被告衡阳市国土资源局于同年4月24日以原告申请不符合《土地登记办法》第十六条的规定为由，作出不予办理的回复。原告认为，被告衡阳市国土资源局的土地登记行为存在违法：一、土地原始资料中土地用途及地类编号的记载全部存在由01lydyh01工业01lydyh01涂改为01lydyh01林业、水浇地01lydyh01的痕迹。二、被告衡阳市国土资源局在衡阳日报发布的土地确权登记发证公告中已将本案土地用途明确为01lydyh01工业用地01lydyh01，土地登记为01lydyh01水浇地01lydyh01无事实及法律依据。三、涉案土地在2007年作为改制资产出让时是以工业用地作价评估并由原告按该估价取得，土地登记违反了公平原则和保护相对人信赖利益原则。四、原告向被告衡阳市国土资源局交纳了土地出让金，土地登记为01lydyh01水浇地01lydyh01无法律依据。综上，被告衡阳市国土资源局的土地登记存在错误，应当履行更正登记颁证法定职责的登记，被告拒绝履行法定职责，侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求支持原告诉讼请求。
原告衡阳市远洋航运置业有限公司在法定期间向本院提供了如下证据：1、请求更正登记报告。证明原告已向被告提出更正登记申请。2、关于更正土地类型登记的回复。证明被告拒绝履行更正登记职责。3、2005年土地确权登记发证公告。证明本案土地用途登记为工业用地。4、本案四宗土地使用权证。证明本案土地用途经过涂改后为林地、水浇地。5、原始登记审批资料宗地图照片。证明本案土地原始审批资料和原始宗地图存在非法涂改行为。6、（2009）湘高发行终字第22号判决。证明本案土地仅发生过权属争议、土地用途无异议已经判决确认。7、衡市革（72）第057号文件。证明本案土地曾办过水泥厂。8、衡国土资企改字（2007）35号文件。证明被告是按相邻工业用地等价确定本案四宗土地使用权价款。9、2011年3月17号办理资产过户登记手续的通知。证明该四宗地是按工业用地缴款的。10、2007年7月8日地源评估有限公司对该案四宗土地评估报告。证明该评估报告采用工业用地基准地价与评估用地相矛盾。11、2005年地源评估有限公司对该四宗土地评估的说明。证明本案土地是按出让工业用地评估的。12、原告交款凭证。证明原告已交足土地价款、该案四宗土地是出让工业用地。13、向蒸湘区法院提交的起诉状。证明原告在法定期限提起过诉讼。本案土地曾办过水泥厂。
被告衡阳市人民政府辩称，衡阳市人民政府不具有颁发土地使用权证的法定职权，原告是对衡阳市国土资源局作出的01lydyh01关于更正土地类型登记的回复01lydyh01不服起诉，市政府作为复议机关并没有作出具体行政行为，不是本案适格被告。请求法院驳回原告对衡阳市人民政府的起诉。
被告衡阳市国土资源局辩称，原告起诉变更土地登记不符合法定条件，依法不应当办理变更登记，被诉行政行为合法，请求法院驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，原告衡阳市远洋航运置业有限公司对被告衡阳市国土资源局提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的真实性无异议，对合法性提出异议，认为国家自80年代以来就没有01lydyh01水浇地01lydyh01的说法；对证据4、5的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告证明目的。
被告衡阳市人民政府对被告衡阳市国土资源局提供的证据无异议。
对原告衡阳市远洋航运置业有限公司提供的证据，被告衡阳市人民政府发表如下质证意见：对证据1、2、3、4、5、的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到原告证明目的；对证据6、8、9、10、11无异议；证据7、12系复印件，真实性由法庭核实。对证据13无异议。
被告衡阳市国土资源局对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3、4、5、6、9、10的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据8的真实性、合法性有异议；对证据11的真实性无异议，对合法性有异议；对证据7真实性有异议，请法庭核实；对证据13无异议。
对被告衡阳市国土资源局提供的证据，本院认证如下：证据1、3系行政文件，并不违反法律规定，原告对其真实性亦无异议，故本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。证据2系协议双方真实意思表示，不违反法律规定，其真实性、合法性、关联性应当予以确认。对证据4、5的真实性、合法性，原告无异议，本院予以确认。
对原告衡阳市远洋航运置业有限公司提供的证据，本院认证如下：证据1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13符合证据的真实性、合法性、关联性，对其真实性，二原告亦均无异议，本院予以确认；对证据7，二被告认为系复印件，对其真实性、合法性、关联性提出异议。本院认为因该证据系复印件，不符合证据形式，故不予采信。
经审理查明，涉案四宗土地位于衡阳市××区茶山坳镇藕××、田心村。2005年9月25日，被告衡阳市国土资源局在衡阳日报发布01lydyh01关于土地确权登记发证的公告01lydyh01，公告内容中01lydyh01土地用途01lydyh01一栏中将该四宗土地定性为01lydyh01工业用地01lydyh01。2006年11月，被告衡阳市国土资源局根据湖南衡阳远洋航运有限公司的申请，报请被告衡阳市人民政府对该四宗土地分别颁发了衡国用（2006A）109035、109036、109037、109046号国有土地使用证，土地用途分别为01lydyh01林地01lydyh01、01lydyh01水浇地01lydyh01。2009年原告衡阳市远洋航运置业有限公司（原登记名称为衡阳畅顺航运有限公司）与谢宗廷承债式参与湖南衡阳远洋航运有限公司改制，依法联合摘牌受让了包括涉案四宗土地在内的企业改制资产。2010年10月13日，联合摘牌人签订《解除联合摘牌协议》，解除联合摘牌，由原告（原登记名称为衡阳畅顺航运有限公司）独家受让改制资产。其中涉案四宗土地通过衡阳地源评估咨询有限公司参照01lydyh01工业用地01lydyh01评估标准进行评估，该区域工业用地的基准地价为82、8元/平方米，四宗土地总价款（包含土地出让金）为951.9万元，原告以该评估价取得土地使用权并向衡阳市产权交易中心分别以01lydyh01谭志林01lydyh01、01lydyh01衡阳畅顺航运有限公司01lydyh01、01lydyh01谢宗廷01lydyh01名义交清了全部土地价款。2015年初，原告开始办理本案四宗土地资产过户登记手续时，在被告衡阳市国土资源局发现土地原始地籍资料、登记审批资料中有关01lydyh01土地用途01lydyh01及01lydyh01地类编号01lydyh01的记载全部存在涂改痕迹。原告认为被告未提供01lydyh01涂改01lydyh01的法定依据和程序且与土地原始登记簿中的记载不一致，该01lydyh01涂改01lydyh01行为缺乏合法性和程序正当性，导致对涉案四宗土地的登记发证错误。同时，原告认为涉案四宗土地是按照01lydyh01工业用地01lydyh01评估价受让取得且缴纳了土地出让金，与该四宗土地同时作为01lydyh01工业用地01lydyh01评估、价格相同的相邻一宗地（衡2006A109034）颁证土地类型却为01lydyh01工业用地01lydyh01，故涉案四宗土地颁证登记错误，违背了公平原则。遂于2015年3月17日书面向被告衡阳市国土资源局提出请求更正登记的报告，并提供了相关证明材料，被告衡阳市国土资源局于同年4月24日以原告申请不符合《土地登记办法》第十六条的规定为由，作出不予办理更正登记的回复。原告不服，向被告衡阳市人民政府提起行政复议，衡阳市人民政府于2016年7月7日作出衡府复决字【2015】37号行政复议决定书，以不属于复议范围为由，决定驳回了原告的复议申请。原告不服，于同年7月27日向衡阳市蒸湘区人民法院以衡阳市国土资源局为被告提起行政诉讼，衡阳市蒸湘区人民法院以该案01lydyh01涉及衡阳市人民政府土地颁证，建议到衡阳市中级人民法院起诉01lydyh01为由，未受理本案。原告遂于2016年8月8日以衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告衡阳市国土资源局作出的01lydyh01关于更正土地类型登记的回复01lydyh01并判决被告将衡国用（2006A）第109046、109035、109036、109037号四宗土地使用证中登记的划拨01lydyh01水浇地01lydyh01、01lydyh01林地01lydyh01更正，颁发出让01lydyh01工业用地01lydyh01使用证，诉讼费由被告承担。
本院认为，《不动产登记暂行条例》第二条规定：01lydyh01本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物01lydyh01。第六条规定：01lydyh01县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作01lydyh01。据此，不动产的登记发证职权部门已确定为国土资源管理部门，被告衡阳市人民政府作为市一级人民政府，并无此法定职责，原告起诉被告衡阳市人民政府履行办理变更登记义务，无法律依据，本院不予支持。本案中，被告衡阳市国土资源局因湖南衡阳远洋航运有限公司企业改制，对包含涉案四宗土地在内的企业资产进行资产处置。原告衡阳市远洋航院置业有限公司依法摘牌受让了包括涉案四宗土地在内的企业改制资产，双方之间形成了法律上行政协议关系。涉案四宗土地系通过衡阳地源评估咨询有限公司以01lydyh01工业用地01lydyh01价格进行评估，且原告受让后依法缴纳了全部价款（包括土地出让金），履行了作为土地受让人的全部义务。尽管涉案四宗土地原颁证土地性质为01lydyh01林地01lydyh01、01lydyh01水浇地01lydyh01，但从土地评估、收取土地出让金的行为来看，原告有理由相信被告衡阳市国土资源局对涉案四宗土地是以01lydyh01工业用地01lydyh01予以出让，原告亦以01lydyh01工业用地01lydyh01取得该涉案四宗土地。结合被告衡阳市国土资源局于2005年9月25日在衡阳日报发布01lydyh01关于土地确权登记发证的公告01lydyh01，公告内容中01lydyh01土地用途01lydyh01一栏中将该四宗土地定性为01lydyh01工业用地01lydyh01的情况来看，涉案四宗土地的土地性质应当为01lydyh01工业用地01lydyh01。另，涉案四宗土地的评估价与颁证土地用途为01lydyh01工业用地01lydyh01的衡2006A109034号土地评估价均为衡阳市人民政府发布的基准地价体系中规定的01lydyh01工业用地01lydyh01价格标准82.8元/平方米，该基准地价体系中并未规定国有林地、水浇地的价格，现行法律、法规亦无01lydyh01林地01lydyh0101lydyh01水浇地01lydyh01出让的相关规定，从保护行政相对人的信赖利益及公平原则考虑，对涉案四宗土地的土地用途应当定性为01lydyh01工业用地01lydyh01。《土地登记办法》第五十九条规定：土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。被告对原告的变更申请作出《关于更正土地类型登记的回复》，决定不予办理变更登记，无法律依据，侵害了原告的合法权益，明显不当，依法应当予以撤销。故原告诉请要求被告衡阳市国土资源局办理土地变更登记有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条（三）、《中华人民共和国行政诉讼法》七十条、第七十二条之规定，判决如下：
（一）、驳回原告衡阳市远洋航运置业有限公司对被告衡阳市人民政府的起诉；
（二）、撤销被告衡阳市国土资源局作出的《关于更正土地类型登记的回复》行政行为；
（三）、责令被告衡阳市国土资源局在本判决生效后30天内履行为原告衡阳市远洋置业有限公司办理衡国用（2006A）第109046、109035、109036、109037号四宗土地使用证变更登记手续，颁发01lydyh01工业用地01lydyh01土地使用证的法定职责。
本案案件受理费50元由被告衡阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可在接到判决书的第二天起十五日内向湖南省高级人民法院提起上诉，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 李国锋
审 判 员 何利国
人民陪审员 王艳华
二〇一六年十一月六日
书 记 员 罗素珍
校对责任人：李国锋 打印责任人：罗素珍
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附本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第十七条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（3）起诉人错列被告且拒绝变更的；
……