河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）冀行终381号上诉人（原审原告）：唐山市丰润区刘家营乡魏庄子桂平采石厂，住所地唐山市丰润区魏庄子村东。法定代表人：刘桂平，该厂厂长。委托代理人：赵迎滨，河北三和时代（唐山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：唐山市人民政府，住所地唐山市西山道3号。法定代表人：丁绣峰，该市市长。被上诉人（原审第三人）：唐山市丰润区人民政府，住所地唐山市丰润区幸福道32号。法定代表人：张宝才，该区区长。委托代理人：崔文超，该政府办公室副主任。委托代理人：何全纯，河北腾邦律师事务所律师。上诉人唐山市丰润区刘家营乡魏庄子桂平采石厂（以下简称桂平采石厂）因诉唐山市人民政府（以下简称唐山市政府）行政复议决定一案，不服唐山市中级人民法院作出的（2016）冀02行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年10月27日唐山市丰润区人民政府（以下简称丰润区政府）为治理空气污染问题，决定在唐山市××区组织开展采石场环境污染专项整治行动。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、唐政函[2013]128号通知、唐政办函[2013]206号通知等文件要求，制定了《关于开展采石场专项整治的公告》并通过唐山市××区电视台发布。唐山市××区采石场专项整治工作领导小组办公室（以下简称专项整治办公室）于2014年11月20日作出“通知”，该“通知”的部分内容为“限令关停取缔范围内的采石场一周内清空所有车辆等设备，否则相关部门执法行动中将予以查扣没收”。桂平采石厂对该“通知”不服，于2014年12月15日向唐山市政府提起行政复议申请。唐山市政府于2015年3月9日作出唐政复驳字[2014]2号驳回行政复议申请决定。该决定认为专项整治办公室是丰润区政府为开展采石场环境污染专项整治工作设置的临时工作机构，不具有对外作出具体行政行为的主体资格。其作出的限期清空所有车辆等设备的通知，是对桂平采石厂的催告行为，未对桂平采石厂的权利义务产生实质影响。该通知并非具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回桂平采石厂的行政复议申请。另，桂平采石厂的采矿许可证有效期限为2007年5月至2010年11月。2010年11月14日桂平采石厂以采矿许可证、爆炸许可证到期为由向唐山市××区工商行政管理局申请变更经营范围为石渣、片石销售。唐山市××区工商行政管理局于2011年4月25日同意变更，并于2011年5月4日为其换发新的营业执照，经营范围为白云石加工、销售（不得以任何形式进行开采活动）。原审法院认为，丰润区政府成立的专项整治办公室作出的限期清空所有车辆等设备的“通知”，是对桂平采石厂的催告行为，未对其权利义务产生实质影响。据此，唐山市政府作出唐政复驳字[2014]2号行政复议决定书驳回桂平采石厂的行政复议申请并无不妥。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了桂平采石厂的诉讼请求。案件受理费50元由桂平采石厂负担。桂平采石厂不服一审判决上诉称，1、专项整治办公室是丰润区政府下设的专门性机构，不具备行政主体资格且现已撤销。而丰润区政府是该办公室的设立单位和主管部门。根据《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是当然的共同被告，原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告；原告不同意追加的人民法院应当将另一机关列为共同被告。丰润区政府应当作为本案的共同被告，一审将其列为第三人显然错误。2、原判决认定“通知”是催告行为，对上诉人的权利义务没有实质影响显属错误。从“通知”的内容上看是具有处罚内容性质的行政行为，包括关停企业、拆除设备、清空现场、清退从业人员，并对不予执行的内容也进行了明确，即相关部门予以查扣和没收，已经对上诉人的权利义务产生了实质影响。且催告是一种行为，“通知”明显不属于催告的范畴。3、原判决以“通知”未对上诉人产生实质影响为由，驳回诉讼请求显属违法。根据相关法律规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复查程序的合法性，应当对复议决定和原行政行为一并作出产品。4、“通知”系丰润区政府下设专门性机构--专项整治办公室作出的，该机关不属于行政部门，也无授权，不能作为行政行为的主体。5、被上诉人采取“通知”方式作出行政处罚，其形式、相关内容和载明事项不符合行政处罚的法定形式，且未告知上诉人申诉途径、期限，剥夺了上诉人的合法权利。6、“通知”作出的程序违法。被上诉人既没有依法对企业进行调查，也未告知企业可依法要求听证的权利，且作出处罚前没有听取上诉人的意见，亦未告知其陈述、申辩的权利，更未进行听证。作出处罚后也未告知上诉人法定的救济权利、期限和途径。7、“通知”内容违法，将上诉人列为取缔对象，没有事实依据和相关证据以及法律依据。上诉人不属于该“通知”要求整顿的范围和对象，不应当列入整治范围。被上诉人没有提供上诉人存在法律规定必须关停的事实证据和法律依据，故二审法院撤销原判，依法改判，全部诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人丰润区政府提交书面意见称，1、“通知”并非具体行政行为，不属于行政复议的受案范围，被上诉人唐山市政府作出的驳回上诉人的复议决定合法。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。但《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为的”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。据此一审法院将被上诉人列为第三人依法有据，是上诉人错误理解法律。3、上诉人的采矿许可证已经到期，至今没有办理环保的验收手续，属于被关停取缔的企业。被上诉人唐山市政府依据相关文件以及法律法规，对其实施取缔关闭，依法有据。4、专项整治办公室是被上诉人丰润区政府为依法履行被上诉人唐山市政府的职责要求而临时设立的，上诉人自己也认可该机构，并自愿向专项整治办公室提交了参与整治的申请。5、“通知”是一种催告行为，不具有可诉性，更没有对上诉人实施强制取缔的行为，对上诉人的实体权利产生任何影响。请求二审法院维持一审判决。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，2013年10月27日被上诉人丰润区政府为治理空气污染问题，决定在唐山市××区组织开展采石场环境污染专项整治行动，并根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、唐政函[2013]128号通知、唐政办函[2013]206号通知等相关文件要求，成立专项整治办公室，制定专项整治工作方案，在2013年10月23日通过丰润区电视台发布了《关于开展采石场专项整治的公告》。上诉人在关闭取缔名单之列，被上诉人未准予其参与整治，并明确要求不符合条件的采石场于2013年12月10日前自行拆除设备、清空现场，否则将予以强制取缔拆除。2014年10月20日，专项整治办公室发布“通知”，对列入关停取缔名单、尚未清空现场的采石场提出要求，限期清空所有车辆设备，否则相关部门在执法行动中将予以查扣没收。由此可知，被上诉人“通知”的内容，应是对《关于开展采石场专项整治的公告》要求的引述和告知，对上诉人的权利义务不产生实际影响。被上诉人唐山市政府作出唐政复驳字[2014]2号行政复议决定书驳回桂平采石厂的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院予以维持并无不当。对于上诉人主张的错列当事人的问题，虽然新实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定了“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。但新实施的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条同样规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为的”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外，故一审法院将被上诉人丰润区政府列为第三人并无不妥。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求因缺乏事实和法律依据不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人唐山市丰润区刘家营乡魏庄子桂平采石厂负担。本判决为终审判决。审判长  李学境审判员  窦淑霞审判员  张耀庆二〇一七年六月六日书记员  贾 靖