浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第212号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴勇，男，1972年9月6日出生，汉族，住浙江省诸暨市枫桥镇四联村尚义坞***号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴国东，男，1975年11月8日出生，汉族，住浙江省诸暨市枫桥镇四联村尚义坞村**号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人宣宏伟，男，1971年10月11日出生，汉族，住浙江省诸暨市枫桥镇四联村尚义坞村**号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴明军，男，1978年12月10日出生，汉族，住浙江省诸暨市枫桥镇四联村尚义坞村**号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴东奇，男，1973年5月11日出生，汉族，住浙江省诸暨市枫桥镇四联村尚义坞村***号。
上诉人（原审原告）吴秀良。
上诉人（原审原告）吴建国。
共同委托代理人万天飞。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人白植强。
吴勇等7人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年7月30日作出（2014）浙杭行初字第96号行政判决。吴勇等7人不服，向本院提出上诉。本院于2014年9月4日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人吴勇等7人的诉讼代表人吴勇、吴国东、宣宏伟、吴明军、吴东奇及其委托代理人万天飞，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：因中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施项目建设需要，中石化浙江石油分公司及其下属有关分公司分别向项目途径地区的县（市、区）国土资源管理部门提出建设项目用地预审申请，经县（市、区）、市两级国土资源管理部门同意，上报浙江省国土资源厅审批。2009年7月26日，浙江省国土资源厅向中石化浙江石油分公司作出浙土资预（2009）151号《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》，预审意见为：1、甬绍金衢成品油管道工程起于浙江省宁波市北仑区的算山首站，止于浙江省衢州市龙游末站。线路途径宁波市的北仑区、镇海区、江北区和余姚市；绍兴上虞区、绍兴县、诸暨市；金华市的金东区、婺城区和浦江县、义乌市；衢州市的龙游县。全线长418公里。沿线共建油库5座，阀室16室。2、项目拟占用土地42.0195公顷，其中：农用地32.6551公顷（耕地31.6269公顷，基本农田26.0057公顷，标准农田9.4724公顷）；建设用地6.3381公顷；未利用地3.0263公顷。土地利用总体规划确定的用途为建设用地区和基本农田保护区、建设用地等。项目符合国家供地政策和要求，原则同意以出让的方�供地。3、应严格按照国家和省的有关规定合理确定项目用地规模，按节约、集约用地和不占或尽量少占基本农田的原则，进一步优化工程设计。确实无法避让基本农田（标准农田），建议采取移土培肥方式造地或改造低产田。因项目用地不符合土地利用总体规划，需按《土地管理法》的有关规定和程序调整土地利用总体规划，规划调整方案（含基本农田补划方案）需随项目建设用地材料报国土资源部审批。4、项目涉及占用的耕地应按“占多少，恳多少”的原则进行补充。耕地补充和基本农田（标准农田）补划（补建）所需资金由你单位负责尽快落实，并列入建设项目总概算。5、应依法对项目拟占用土地的原所有者和使用者进行安置补偿，项目用地按法定程序和审批权限报批。未经批准，不得使用。在申请农转用和征收同时须将标准农田补建落实方案一并报省厅确认。6、依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件有效期为两年，本文件有效期至2011年7月26日。
2014年2月28日，吴勇等七人向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙土资预（2009）151号《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》。2014年4月23日，浙江省人民政府作出浙政复（2014）88号《驳回行政复议申请决定书》认为：根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条规定，土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案土地预审意见明确，项目用地按法定程序和审批权限报批，未经批准，不得使用。因此，土地预审行为没有对申请人吴勇等七人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回吴勇等七人的行政复议申请。吴勇等七人不服，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第十一条规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地�标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。第十四条规定，预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。第十五条第二款规定，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。据此，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不直接导致土地所有权与使用权的变更，其主要功能在于保障土地利用总体规划的贯彻落实。本案中，被复议土地预审行为并没有改变相关土地的权属状况，预审意见中亦明确“应依法对项目拟占用土地的原所有者和使用者进行补偿，项目用地按法定程序和审批权限报批。未经批准，不得使用”；另，原告诉称涉案项目输油管道与原告房屋的距离达不到《输油管道工程设计规范》中规定的安全距离，对原告的房屋及家人构成严重威胁，但被复议土地预审行为并没有就涉案项目输油管道的具体走向和路线作出明确。综上，被复议土地预审行为并没有对吴勇等七人的权利义务产生实际影响，浙江省人民政府决定驳回吴勇等七人的行政复议申请，并无不当。吴勇等七人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题�解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吴勇等七人的诉讼请求。
吴勇等7人上诉称：一、浙土资预（2009）151号文件是一个行政许可，与上诉人的房屋和上诉人自身和家人的生命安全有直接的利害关系。在2008年修正后的《建设项目用地预审管理办法》和国务院审改办的网站上都明确规定建设项目用地预审是一种行政许可，应该依据《行政许可法》的相关规定进行。浙土资预（2009）151号文件许可的是中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目，在没有发生2013年青岛油管爆炸事故的时候，上诉人可能都不会意识到埋设在地下的油管居然会造成如此恐怖的伤害，有可能在一瞬间带来家毁人亡的惨剧。更何况该油管的距离没有达到安全距离，使上诉人的房屋和家人时刻处在危险之中，因此，上诉人与浙土资预（2009）151号许可文件有直接的利害关系，浙江省国土厅准备在上诉人的房屋前实施这一项目，依法应征求上诉人的意见，被上诉人认为该行政许可与上诉人没有关系的决定是很难理解的。二、浙政复（2014）88号驳回行政复议申请决定没有法律依据。被上诉人依据《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，驳回上诉人的行政复议申请适用法律不当。被上诉人没有具体指出上诉人的行政复议申请不符合《行政复议法》第六条第几项，上诉人认为浙土资预（2009）151号文件是一个行政许可，符合《行政复议法》第六条第十一项的规定，而且《行政复议法》的第八条对不属于行政复议范围的申请作出了具体规定，上诉人的申请不是第八条规定的范围。综上，请求撤销原审判决；撤销浙江省人民政府浙政复（2014）88号《驳回行政复议申请决定书》，判令其重新作出行政复议决定。
浙江省人民政府答辩�：一、答辩人作出的驳回行政复议申请决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人不服省国土资源厅作出的《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》（浙土资预（2009）151号），向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明：因甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施项目建设需要，中石化浙江石油分公司及其下属有关分公司分别向项目途径地区的县（市、区）国土资源管理部门提出建设项目用地预审申请，经县（市、区）、市两级国土资源管理部门同意，上报省国土资源厅审批。2009年7月26日，省国土资源厅向中石化浙江石油分公司作出《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》（浙土资预（2009）151号），答辩人认为，根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法�第二条、第十一条规定，土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案土地预审意见明确，项目用地按法定程序和审批权限报批，未经批准，不得使用。因此，土地预审行为没有对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、答辩人作出的驳回行政复议申请决定，程序合法。2014年3月3日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。同年4月23日，答辩人作出浙政复e2014）88号《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。三、（2014）浙杭行初字第96号行政判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院在判决中认定，本案中，被复议土地预审行为并没有改变相关土地的权属状况，预审意见中亦明确“应依法对项目拟占用土地的原所有者和使用者进行补偿，项目用地按法定程序和审批权限报批。未经批准，不得使用”；上诉人诉称涉案项目输油管道与上诉人房屋的距离达不到《输油管道工程设计规范》中规定的安全距离，对上诉人的房屋及家人构成严重威胁，但被复议土地预审行为并没有就涉案项目输油管道的具体走向和线路作出明确。综上，被复议土地预审行为并没有对吴勇等七人的权利义务产生实际影响，浙江省人民政府决定驳回吴勇等七人的行政复议申请，并无不当。答辩人认为，一审判决认定事实清楚、程序合法、判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。请依法驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕浙江省国土资源厅作出的浙土资预（2009）151号《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》是否属于行政复议受案范围，以及被诉行政复议决定的法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原判认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人吴勇等7人不服被上诉人浙江省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定》提起的诉讼。被上诉人的被诉决定认为，涉案土地预审行为没有对申请人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，据此驳回上诉人的行政复议申请。根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条的规定，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段针对建设项目所涉及的选址是否符合土地利用总体规划及国家供地政策、土地管理法律法规规定的条件、规模是否符合有关建设用地指标的规定、征地补偿费用等资金的拟安排情况等土地利用事项提出的意见，旨在确保建设项目的可行性和投资开发的科学性，并不具有直接处分所涉土地权属的法律效力，亦未涉及涉案项目输油管道的具体走向和路线，故其没有对上诉人的权利义务产生实际影响。至于涉案《关于中石�浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》是否属于行政许可行为，与其是否符合行政复议的受理条件，属于不同的问题。因此，被上诉人认为上诉人提出的复议申请事项不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，决定驳回其行政复议申请，并无不当。上诉人认为涉案预审意见属于行政许可事项，且与其具有直接的利害关系，其行政复议申请符合行政复议的受理条件的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴勇等7人共同负担。
本判决为终审�决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年九月十八日
书 记 员 韦若莎