宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬北行初字第20号
原告郑金敏。
委托代理人郑菊娣（特别授权代理）。
被告宁波市公安局江北分局，住所地浙江省宁波市江北区环城北路西段96号。
法定代表人陶诚。
出庭应诉负责人欧建勇，男，政委。
委托代理人童可捷（特别授权代理）。
原告郑金敏不服宁波市公安局江北分局于2013年10月12日作出的传唤行为，于2015年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月14日公开开庭审理了本案。原告郑金敏及委托代理人郑菊娣，被告宁波市公安局江北分局的出庭应诉负责人欧建勇及委托代理人童可捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市公安局江北分局于2013年10月12日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第八十二条之规定，对原告郑金敏进行口头传唤。
被告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据：
1.甬公北行受字〔2013〕第3432号受案登记表一份，用以证明宁波市公安局江北分局庄桥派出所受理案件的情况；2.甬公北（庄）检字〔2013〕第087号检查证一份、检查笔录一份、现场照片（共20张）一组，用以证明因案外人王阿根涉嫌非法集会，民警于2013年10月11日对宁波市庄桥街道海川路75号房屋进行检查及现场有关情况；3.潘菊芳、郑金敏和周茴香笔录各一份，用以证明被告民警依法口头传唤潘菊芳、周茴香和原告郑金敏，并开展询问查证的情况；4.情况说明一份，用以证明原告被口头传唤至宁波市公安局江北分局庄桥派出所，以及民警对其进行询问查证的经过。以上证据均为复印件。
原告郑金敏诉称，2013年10月12日早上，原告在江北甬江农贸市场外马路边买菜，被庄桥街道办事处综合治理办“张主任”以及许多不明身份人员强拉上汽车。潘菊芳见状想帮忙，也被不明身份人员拉进了汽车。原告和潘菊芳与8时左右被带至宁波市公安局江北分局洪塘派出所，被搜去了手机，做了笔录。被告在传唤时未保证原告等人的饮食，致使潘菊芳饿晕倒地，也未采取救助措施，毫无人道主义精神。当晚11时左右，被告又非法把原告和周茴香、潘菊芳三人转移到宁波市公安局江北分局庄桥派出所，关押在审讯室，未保证正常休息。当晚12时左右原告的家人才从他处得知原告被非法关押的情况，赶到派出所要求放人，民警称原告等人“都是去上访过的人所以要关押”，民警“冯敏辉”又称“关押是庄桥街道副书记徐宏命令的，所以放人也要徐宏同意”。直至10月13日中午11时多原告才得以释放。庄桥街道办事处综治办“张主任”又把周茴香和原告带到庄桥街道办事处，限制人身自由1个多小时，潘菊芳不肯去街道办事处，后由拆迁办工作人员“ＸＸ”用汽车送回家。
根据《治安管理处罚法》第八十二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤。但被告民警既没有穿警服，也没有出示工作证件，伙同庄桥街道办事处和不明身份人员采用粗暴野蛮手段，对待弱势群众，行为明显违法。根据《治安管理处罚法》第八十三条和《公安机关办理行政案件程序规定》第五十五条的规定，公安机关传唤后应及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时，情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。被告故意拖延笔录时间，本可在八小时内结束询问，却故意非法关押原告长达二十八小时以上。根据《治安管理处罚法》第八十三条和《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定，被告应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属，但是被告自始至终没有通知所有被传唤人家属。根据《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定，依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。被告没有理由即非法关押原告二十八小时，释放时应当给出说法。被告把原告非法关在留置室，不让原告睡觉，对原告粗暴虐待和侮辱，违反了《治安管理处罚法》第一百一十三条“公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱”的规定。被告的行为严重违反宪法，侵犯公民人身权利，给原告精神上造成了严重伤害，是明显的滥用权力。为维护自身的合法权益，原告向法院提起诉讼，请求判令：1.确认被告宁波市公安局江北分局2013年10月12日传唤原告的行为违法；2.责令被告赔偿原告被非法关押的误工损失费（按2014年度宁波市城镇居民人均收入计算）、精神损失费一元，并公开赔礼道歉。
原告在举证期限内向本院提供甬公北信不受字〔2014〕第4号宁波市公安局江北分局不受理信访事项告知单复印件一份，用以证明2013年10月12日被告传唤原告等人的事实。
被告宁波市公安局江北分局辩称，2013年10月11日，宁波市公安局江北分局庄桥派出所根据线索获知庄桥街道海川路75号王阿根家有人涉嫌煽动、策划非法集会，遂于当日对该案受案调查，并于当日夜里对王阿根家进行检查，在其家中查获部分上访人员和大量横幅、大字报等物品。次日，被告的民警继续在海川路75号房屋附近巡查时，查获原告郑金敏等一批涉嫌煽动、策划非法集会的上访人员，依法将其口头传唤至派出所调查询问，批评教育后，原告等人离开了派出所。原告郑金敏等人的行为，涉嫌违反《治安管理处罚法》第五十五条的规定，被告根据《治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条之规定口头传唤其到派出所，进行询问查证的行为完全合法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条之规定，对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。另根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条之规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。根据原告郑金敏询问笔录记载，对原告的传唤时间为2013年10月12日9时00分到达，2013年10月13日8时30分离开，即在法定二十四小时之内。同时，民警在整个传唤、询问查证过程中保证了原告的饮食和必要的休息时间，并未侵犯其合法权益，不存在赔偿问题。以上事实由受案登记表、检查证、检查笔录、现场照片、原告等相关人员询问笔录、情况说明等证据证实。综上所述，被告认为民警在口头传唤、询问查证过程中，程序合法、适用法律正确，未侵犯原告的合法权益，原告起诉的理由不成立，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供证据1，原告对真实性、合法性、关联性均有异议，认为案外人王阿根涉嫌非法集会与原告无关。本院认为该份证据可以证明宁波市公安局江北分局庄桥派出所于2013年10月11日对案外人王阿根涉嫌非法集会一案进行受案登记的事实。
（二）对被告提供证据2，原告对关联性有异议。本院认为该组证据可以证明被告于2013年10月11日对位于宁波市江北区庄桥街道海川路75号的房屋进行检查以及检查现场的有关情况。
（三）对被告提供证据3，原告对真实性有异议，表示笔录上的到达时间和离开时间与实际情况不符，原告要求通知家属但被告不允，对其余二人的笔录表示不清楚。本院认为，原告虽对被询问人为郑金敏的笔录有异议，但未能提供相应反驳证据，原告在起诉状及庭审中的陈述表明了被告确于当天对其进行过询问，且询问笔录上有相关情况说明和见证人员签名，可以证明被告对原告和周茴香、潘菊芳的调查询问情况。
（四）对被告提供证据4，原告表示情况说明上反映的离开时间与实际情况不符。本院认为，该情况说明是被告出具的，证明效力不高，但该情况说明的内容与被告提供的其他证据内容可以相互印证，综合其他证据，可以说明2013年10月12日被告传唤原告等人的相关情况。
（五）对原告提供的证据，被告无异议，但认为该份证据不能证明被告的传唤行为违法。本院认为，虽然该不受理信访事项告知单上记载的口头传唤行为是由被告下属单位洪塘派出所实施，但被告认可该行为系被告统一组织实施的，故本院对被告2013年10月12日对原告郑金敏进行口头传唤的事实予以确认。
经审理查明，2013年10月11日，宁波市公安局江北分局庄桥派出所对王阿根非法集会案受案调查，并于同日对位于宁波市江北区庄桥街道海川路75号房屋进行检查。2013年10月12日，被告在海川路75号房屋附近继续排查时，以涉嫌煽动、策划非法集会违反治安管理为由，将原告郑金敏传唤到宁波市公安局江北分局洪塘派出所进行询问调查，传唤时间从2013年10月12日9时至2013年10月13日8时30分。2014年2月17日，原告通过信访形式向被告反映上述情况。2014年2月24日，被告出具甬公北信不受字〔2014〕第4号不受理信访事项告知单，对原告郑金敏等人的信访事项不予受理。原告不服，认为被告的传唤行为侵犯其合法权益，于2015年4月24日诉至法院，请求：1.确认被告宁波市公安局江北分局2013年10月12日传唤关押原告的行为违法；2.责令被告赔偿原告被非法关押的误工损失费（按2014年度宁波市城镇居民人均收入计算）、精神损失费一元，并公开赔礼道歉。
本院认为，传唤系公安机关为了调查治安案件的需要，通知涉嫌违反治安管理行为人到指定地点接受询问查证的一种行政措施，传唤行为通常是公安机关进行案件处理的一个中间程序，一般情况下传唤行为本身不属于行政诉讼的受案范围，但根据本案原告的诉讼请求及理由，结合被告的答辩内容，原告是对其被传唤、调查询问及不予处罚的整个治安处理行为不服，该治安处理行为对原告的权利义务存在实质影响，属于行政诉讼的受案范围。
《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条规定：“对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。”本案中，案外人王阿根因涉嫌非法集会于2013年10月11日被治安立案调查，根据被告对海川路75号房屋检查后发现的情况以及当时查获的人员和横幅等物品，可以认为王阿根等人确有可能存在违反治安管理非法集会的嫌疑。被告为调查该非法集会案件，在继续排查现场的过程中，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定，将当时出现在海川路75号房屋附近的原告郑金敏口头传唤至派出所询问，具有一定的事实依据。在确认原告与王阿根非法集会案件并无关联的情况下，被告让原告离开，并在询问笔录中注明了传唤的起止时间，且该传唤时间并未超过《治安管理处罚法》第八十三条规定的二十四小时，传唤程序并无明显不当。原告主张民警传唤时未出示证件，被告超时传唤、未通知家属且过程中有虐待、侮辱原告的行为。本院认为，出示证件系民警实施口头传唤时的一个即时性行为，要求被告对此进行举证并不现实，且原告亦无确实的证据佐证自己的上述主张，本院对此不予支持。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条、第五十三条之规定，因原告拒不提供家属联系方式，被告未予通知家属，且在询问笔录上注明了未能通知的原因，该做法并无不当。原告主张被告未作出不予处罚决定，未给原告相应说法违反法律规定。本院认为，被告虽未作出书面不予处罚决定，但以实际上结束传唤、不对原告进行治安处罚表明了对原告的处理结果，且《公安机关办理行政案件程序规定》并未规定作出不予处罚决定时必须采取书面形式，不能据此认为本案被诉传唤及治安处理行为违法，故本院对原告的上述主张不予支持。同时，为进一步固化和反映治安处理结果，本院建议被告今后尽量以书面形式作出不予处罚决定。
综上，本院认为被告对原告作出的行政行为认定事实基本清楚，适用法律正确，程序基本合法。因此，本院对原告要求确认被告作出的口头传唤行为违法、公开赔礼道歉及赔偿误工损失、精神损失的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑金敏要求确认宁波市公安局江北分局于2013年10月12日口头传唤原告的行政行为违法以及要求其公开赔礼道歉、赔偿误工和精神损失费用的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑金敏负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 徐文涛
代理审判员 吴 姗
人民陪审员 陈和瑜
二〇一五年七月二十二日
代书 记员 李 欢
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第八十二条需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。
公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤
第八十三条对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。
公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第四十三条实施行政强制措施应当遵守下列规定：
……
（五）实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。
第五十三条……对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。
……
公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，并通知其家属。公安机关通知被传唤人家属适用本规定第四十三条第一款第五项的规定。
第五十四条使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。
第一百五十条作出行政处罚决定的，应当制作行政处罚决定书。……