河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫07行终18号
上诉人（原审原告）王建英，住河南省。
上诉人（原审原告）王必本，住北京市朝阳区。
上诉人（原审原告）王毕生，住河南省。
上诉人（原审原告）王必刚，住河南省。
上诉人（原审原告）王必明，住河南省。
上诉人王必本、王毕生、王必刚、王必明共同委托代理人王建英，基本信息同上。
被上诉人（原审被告）新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府,住所地新乡市新延路，组织机构代码00557296－4。
法定代表人荆会云，乡长。
委托代理人崔淼磊，乡政府副主任科员、包村分管领导，代理权限为特别授权。
委托代理人张宏东，河南正安律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原审第三人新乡高新技术产业开发区关堤乡张八寨村村民委员会。
负责人张吉政，村委会主任。
委托代理人张积营，该村会计，代理权限为特别授权。
委托代理人王泽举，该村村委会委员，代理权限为特别授权。
上诉人王建英、王必本、王毕生、王必刚、王必明因与被上诉人新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府（下称关堤乡人民政府）、原审第三人新乡高新技术产业开发区关堤乡张八寨村村民委员会（下称张八寨村委会）确认迁坟协议无效一案，不服辉县市人民法院（2016）豫0782行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人王建英（也是上诉人王必本、王毕生、王必刚、王必明的委托代理人），被上诉人关堤乡人民政府委托代理人崔淼磊（包村分管领导）、张宏东，原审第三人张八寨村委会委托代理人张积营、王泽举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，新乡高新技术产业开发区管理委员会建设综合信兴物流公司征收土地，王必本一家坟地位于征收土地范围之内。2011年4月，原审被告关堤乡人民政府、原审第三人张八寨村委会与原审原告王必本、王毕生、王建英、王必刚、王必明弟兄五人签订迁坟协议一份，该协议中关堤乡人民政府为甲方，原审第三人张八寨村委会为乙方，王必本等兄弟五人为丙方，协议最后由关堤乡人民政府、张八寨村委会盖有公章以及由原审五原告签名并捺有指印。
协议主要内容为：“由于新乡市高新技术开发区建设综合信兴物流公司占用了张八寨村第九村民小组村民王必本一家的坟地，经关堤乡人民政府、张八寨村委会与坟主王必本协商达成一致协议（该协议三方共同认可，丙方不存在勒索行为）如下：一、关堤乡人民政府和张八寨村委会将王必本一家的坟地迁至该物流公司西侧（张八寨村第九村民小组）的耕地上，该坟地共2.1亩。此坟地原是第九村民小组的耕地，原户主从北向南依次是王世才家的0.56亩，王建英家的0.84亩，王泽安家的0.70亩。该三家之耕地由关堤乡人民政府征用，一切费用均有乡政府支付。该地征用后，与其他两户主不再有任何关系。……九、本协议经甲方和乙方签字盖章之后，再由王必本负责召集其弟兄签字盖章，本协议经公证之后开始生效。……。”协议签订后，原审被告关堤乡人民政府按约支付了相关费用，原审五原告按约将坟地迁走。
2015年4月8日，原审原告王建英申请原审被告关堤乡人民政府公开“迁坟协议是否具有法律效力”的政府信息，原审被告答复原审原告王建英申请的信息不属于政府信息公开的范围。原审原告王建英不服，向新乡市红旗区人民法院提起诉讼，要求撤销该答复，并判令关堤乡人民政府重新作出实质性答复。新乡市红旗区人民法院于2015年9月11日作出（2015）红行初字第55号行政裁定，认为王建英的申请属于要求原审被告对其政府信息进行分析的情形的申请，人民法院不应受理，裁定驳回原审原告王建英的起诉。王建英不服，提起上诉，新乡市中级人民法院于2016年1月19日作出（2015）新中行终字第00175号行政裁定，认定原审认定事实情楚，适用法律法规正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年6月6日，原审原告王建英向法院提起本案诉讼。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”。本案中，原审被告关堤乡人民政府与原审五原告所签迁坟协议，是原审被告关堤乡人民政府为保障新乡高新技术产业开发区管理委员会征地工作的顺利进行，对被征土地上的附着物进行清理而与原审五原告签订协议给予补偿等的行为，具有明确的行政管理目标需要，该协议符合行政协议的特征，故本案属于行政诉讼受案范围。原审被告关堤乡人民政府认为迁坟协议不属于行政合同应驳回原审原告起诉的理由不能成立，原审不予采纳。
关于本案是否构成重复起诉的问题。原审原告王建英申请原审被告关堤乡人民政府公开“迁坟协议是否具有法律效力”的政府信息一案，经两级法院审理裁定驳回起诉。该案所诉内容是要求原审被告就“迁坟协议是否具有法律效力”给予答复，与本案王建英要求法院确认迁坟协议无效不是同一诉讼标的，原审被告也没有提交证据证明本案诉讼标的已经先于本案起诉或被其他生效裁判效力所羁束，故本案不构成重复起诉。原审被告关堤乡人民政府认为本案系原告重复起诉的理由不能成立，原审不予采纳。
关于诉讼时效、起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二第规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”；第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。上述规定中，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起的诉讼，适用起诉期限的相关规定，但对起诉要求确认行政协议无效的起诉期限或诉讼时效，《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并无明确规定。根据合同法的理论，合同无效，至始无效，故本案为确认行政协议无效诉讼，不宜受起诉期限、诉讼时效限制。原审被告关堤乡人民政府认为原审原告起诉超过2年诉讼时效缺乏依据，原审不予支持。
关于本案迁坟协议是否无效问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，原审原告王建英等并未提供充分证据证明本案行政协议存在上述法律规定的无效情形，且经原审审查也不存在法律规定的无效情形，故原审五原告认为迁坟协议无效的理由不能成立，原审不予支持。原审原告认为协议第九条约定本协议经公证之后开始生效，在原审原告方迁坟后，原审被告至今未办公证手续，因而协议系欺骗签订，违反合同法第五十二条第（一）、（三）项，应属无效的主张，因该协议特别注明“三方共同认可，丙方不存在勒索行为”，协议内容为各方当事人真实意思表示并系双方自愿接受，协议签订后，原审原告按约履行了迁坟的主要义务，原审被告按约履行了补偿等主要义务，合同约定的实质权利义务已得到实现，现原审原告仅以未履行公证义务即认为原审被告系欺骗签订合同缺乏事实依据；涉案协议内容主要是对原审原告迁坟及迁坟费用予以补偿，并未损害国家利益，也无证据证明签订迁坟协议是为了其他非法目的，原审原告认为协议损害国家利益或掩盖非法目的无事实依据；从本案协议来看，双方所签协议系附条件的协议，协议所附条件不成就不生效与合同无效并非同一法律概念。综上，原审原告认为协议无效的理由缺乏事实及法律依据，原审不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告王建英、王必本、王毕生、王必刚、王必明的诉讼请求。案件受理费50元，由原审五原告承担。
上诉人王建英、王必本、王毕生、王必刚、王必明不服原审判决，提起上诉称，1、被上诉人签订该协议的目的是尽快完结征地事宜。该协议第七条明确载明：该地若与四邻阻碍，由乡政府出面处理。但被上诉人不仅没有履行其约定职责，反而“一地二卖”，在与上诉人签订“迁坟协议’的同时又与另外一村民签订相关协议。2、协议中明确载明：公证后生效。签订该协议时，上诉人要求被上诉人先公证再迁坟。因被上诉人急于处理征地事宜，要求上诉人先迁坟再公证。上诉人相信了其说法，但迁坟过后，上诉人多次找其办理公证，都被其以种种理由拒绝。说明被上诉人的行为明显存在欺诈，目的就是用所谓的签订“迁坟协议”来完成其征地事宜。另外，因此次征地程序违法，上诉人及其他村民将省政府诉至法院。被上诉人要挟上诉人不起诉省政府，否则，不予办理公证手续。3、按照《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人用地或征地必须办理合法用地或征地手续。本案中，被上诉人购得耕地没有合法手续，且被上诉人不是征地主体，其行为明显是违法行为。协议的签订虽没有损害国家利益，却损害了党和政府的公信形象，侵害了上诉人的合法权益。按照《合同法》第五十二条第一、三、五项之规定，该协议无效。原审判决认定事实和适用法律错误。综上，请求1、依法撤销一审法院作出的（2016）豫0782行初54号行政判决书。2、判令被上诉人与上诉人之间签订的迁坟协议无效。3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人关堤乡人民政府答辩意见同一审。
原审第三人张八寨村委会陈述意见同一审。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，上诉人称关堤乡人民政府“一地二卖”且没有对迁坟协议办理公证手续，但该两种情形均不是确认协议无效的法定事由。关堤乡人民政府与上诉人及张八寨村委会签订迁坟协议征用上诉人的土地是为建设综合信兴物流公司，并未违反相关法律规定。况且该协议的主要内容各方已履行完毕。综上，上诉人并未提供充分证据证明本案行政协议存在法律规定的无效情形，故上诉人认为迁坟协议无效的理由不能成立，一审判决并无不当，上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王建英、王必本、王毕生、王必刚、王必明承担。
本判决为终审判决。
审判长 邓长城
审判员 路月梅
审判员 随 伟
二〇一七年四月十八日
书记员 仝 晖