江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏行终字第00486号
上诉人（原审原告）南通市通州区华梅水产养殖专业合作社，住所地南通市通州区五甲镇陈墩村十九组。
负责人陈志华，该水产养殖专业合作社经理。
上诉人（原审原告）南通市通州区华旭水产养殖有限公司，住所地南通市通州区五甲镇陈墩村十九组。
法定代表人薛美英，该公司经理。
委托代理人陈志华。
被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市高新技术产业开发区朝霞路88号。
法定代表人陈永红，区长。
委托代理人高创新，南通市通州区农业委员会海洋与渔业局副局长。
委托代理人王春华，南通市通州区人民政府工作人员。
上诉人南通市通州区华梅水产养殖专业合作社（以下简称华梅水产合作社）、南通市通州区华旭水产养殖有限公司（以下简称华旭水产公司）因诉被上诉人南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）渔业行政许可一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行初字第00034号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年7月21日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人华梅水产合作社负责人、华旭水产公司的委托代理人陈志华，被上诉人通州区政府的委托代理人高创新、王春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年12月23日，华梅水产合作社负责人陈志华到南通市通州区行政审批服务中心（以下简称通州区政务中心）通州区农业委员会（以下简称通州区农委）窗口咨询办理水产养殖证事宜，窗口工作人员对相关情况进行了说明。12月24日，陈志华向通州区农业委员会海洋渔业局（以下简称通州区农委渔业局）副局长高创新邮寄一份补办养殖证的申请，高创新收到该申请后，通过电话告知陈志华如欲申请养殖证应到窗口办理。华梅水产合作社、华旭水产公司不服，遂提起行政诉讼，提出如前所请。另查明，通州区农委于2015年4月10日对华梅水产合作社、华旭水产公司作出复函，主要内容为：两原告拟占用的红卫河、团结河、滥港河等河道均为等级河道，属国家或集体所有，两原告未取得上述河道的使用权限，根据《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）、《水域滩涂养殖发证登记办法》等规定，两原告不符合申办养殖证的条件。还查明，华梅水产合作社负责人陈志华和华旭水产公司法定代表人薛美英系夫妻关系。
一审法院认为，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十一条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条规定，使用水域、滩涂从事养殖生产，由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责水域、滩涂养殖发证登记具体工作，并建立登记簿，记载养殖证载明的事项。该登记办法第五条、第六条、第七条、第十条、第十一条分别对使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产和使用农民集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的水域、滩涂用于养殖生产的发证登记程序进行了明确规定。即应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提交申请材料，经县级以上地方人民政府渔业行政主管部门审核后，对符合规定的，报请同级人民政府核发养殖证。经审核不符合规定的，书面通知当事人。根据上述规定，华梅水产合作社、华旭水产公司要求通州区政府颁证的前提是其申请材料已经通州区农委审核符合颁证条件。华梅水产合作社、华旭水产公司在其向通州区农委提交的材料未通过审核的情形下直接诉请通州区政府向其颁发养殖证缺乏基本的起诉事实依据，其起诉不符合行政诉讼的受理条件。为此，依照修改前的《行政诉讼法》第四十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，裁定驳回原告华梅水产合作社、华旭水产公司的起诉。
上诉人华梅水产合作社、华旭水产公司上诉称，2014年10月22日，通州区农委渔业局经审查，开展河沟养殖符合有关水产养殖要求，同意注册登记南通市通州区华梅水产养殖专业合作社。根据有关规定，没有养殖证及相关镇、村的证明材料，企业是不能注册登记的。2014年12月24日，两上诉人向通州区农委渔业局副局长高创新邮寄一份补办养殖证的申请，其收到申请后，通过电话告知两上诉人，到通州区政务中心区农委窗口办理水产养殖证事宜。两上诉人按照高创新的要求，去通州区政务中心区农委窗口办理养殖证，窗口工作人员在向上级部门汇报后，向两上诉人说明：政府没有规划过两上诉人已经用于养殖的河道可以用于养殖，不能办理养殖证。而从2013年5月份至今，该河道已由两上诉人实际使用了两年。两上诉人认为被上诉人应当发证，故请求本院撤销一审裁定，发回重审，或裁定通州区政府办理核发养殖证，维护两上诉人的合法权益。
被上诉人通州区政府答辩称，两上诉人未依法取得申请领证水域的养殖权，无要求补办养殖证的合法权源。根据《渔业法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》的规定，申请核发养殖证有严格的程序规范，首先必须向县级以上人民政府渔业行政主管部门申请，并且提交相应材料，再由渔业主管部门审核，对符合规定的还应当公示，公示期满，符合条件的，渔业行政主管部门报请同级政府核发养殖证，并将有关事项载入登记簿。两上诉人在未通过渔业行政主管部门审核的情形下直接要求被上诉人发证缺乏起诉的事实依据，其起诉不符合行政诉讼的受理条件。一审裁定认定事实清楚，裁定理由充分，两上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉人的上诉请求。
上诉人华梅水产合作社、华旭水产公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。
本院庭审中，被上诉人通州区政府对一审裁定认定的案件事实的客观真实性无异议。两上诉人认为一审裁定认定的陈志华曾于2014年12月23日到窗口咨询办理养殖证的事实有误。华梅水产合作社、华旭水产公司认为，陈志华是在2014年12月24日从徐州给通州区农委渔业局高创新副局长寄信，高创新答复后，陈志华才去农委窗口办理的，具体时间记不清楚。对一审裁定认定的其他事实并无异议。
本院经审查，两上诉人向一审法院递交的起诉状中写明“2014年12月23日，原告向通州区政务中心农委窗口申请办理水产养殖证事宜……”同时，本案一审中通州区政府提交的通州区农委《情况说明》证明，华梅水产合作社于2014年12月23日到通州区政务中心区农委窗口咨询办理水产养殖证事宜。本院二审庭审中，两上诉人无法说明前往通州区农委窗口办理申请的具体时间，也未提出新的证据证明其主张。根据《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第四条第二款的有关规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。据此，对于两上诉人的异议不予采纳，对一审裁定认定的案件事实客观真实性，本院依法予以确认。
本院庭审中，双方当事人围绕两上诉人起诉被上诉人不予发证的行为是否符合法定的起诉条件展开了辩论。
两上诉人认为，在不影响等级河道主体使用功能的情况下，两上诉人在涉案的水域开展水产养殖综合利用水域并无不可，两上诉人申请补办养殖证就是为了取得涉案河道的使用权，取得了养殖证就是取得了该河道的使用权。虽然两上诉人事实上已经使用，但没有养殖许可证不符合《渔业法》的规定。两上诉人向通州区农委渔业局的高创新局长提出申请补办养殖证后，高创新电话通知本人去通州区农委窗口办理，这说明主管部门同意两上诉人补办养殖证，被上诉人应当为其进行补办，使两上诉人在养殖河道的水产养殖活动合法化。
被上诉人认为，根据《渔业法》和《水域滩涂养殖发证登记办法》的有关规定，申办养殖证应当向县级以上地方政府的渔业行政主管部门提出申请，由渔业行政主管部门审核后，如果符合规定的要进行公示，然后报县级人民政府核发养殖证，不符合条件的由渔业行政主管部门书面通知申请人。本案中，两上诉人并没有通过渔业主管部门的审核而直接起诉通州区政府不符合法律规定。正式办证需要格式申请书，有一定的程序和条件，两上诉人均未提供，而认为给通州区农委渔业局高创新局长来信即为申请，其理解是错误的。上诉人没有取得河道的使用权，没有申请办证的事实根据，因此一审裁定认定事实清楚。
本院认为，《渔业法》第六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。该法第十一条规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。《水域滩涂养殖发证登记办法》第十一条规定，农民集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的水域、滩涂，以招标、拍卖、公开协商等方式承包用于养殖生产，承包方申请取得养殖证的，依照下列程序办理发证登记：（一）水域、滩涂承包合同生效后，承包方填写养殖证申请表，并将水域、滩涂承包合同等材料报县级以上地方人民政府渔业行政主管部门；（二）县级以上地方人民政府渔业行政主管部门对承包方提交的材料进行审核。符合规定的，报请同级人民政府核发养殖证，并将养殖证载明事项载入登记簿；不符合规定的，书面通知申请人。根据上述法律、法规的规定，通州区农委在本辖区范围内具有受理渔业行政许可申请的法定职权，通州区政府具有对符合要求的颁证申请进行发证的法定职权。核发水产养殖许可证属于多阶段的行政许可行为。即被上诉人通州区政府核发养殖许可证的前提条件是两上诉人须向通州区农委渔业局提出申请，且经审核符合条件的，由通州区农委报请被上诉人通州区政府进行核发养殖证。本案现已查明两上诉人于2014年12月23日向通州区农委渔业局高创新副局长邮寄了《申请书》。该信件虽然邮寄给高创新个人，但信件内容明确是“申请补办养殖证”事宜，邮寄地址也是通州区农委渔业局的单位地址。虽然两上诉人向通州区农委渔业局副局长个人直接提出申请，没有按照《水域滩涂养殖发证登记办法》所规定的要求携带相应材料、填写相应表格进行申请，形式不符合法定要求，但其向特定的主管部门的负责人邮寄书面申请信函，是基于其对职务、身份以及该部门职权的理解和认同。《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。根据上述规定，两上诉人邮寄给高创新的申请书应视为在行政程序中曾经提出过申请。通州区农委收到两上诉人申请后，应当按照《水域滩涂养殖发证登记办法》规定的程序进行审核，对于不符合规定的申请，应书面告知申请人。本案被上诉人通州区政府作为发证机关，其本身并不直接面对两上诉人，而两上诉人要求被上诉人发证，因缺乏相关报批材料而无法核发。
综上，一审法院根据修改前的《行政诉讼法》第四十一第（三）项的规定，认为两上诉人起诉被上诉人没有向其核发养殖许可证的行为没有相应的事实根据，其结果正确。两上诉人坚持其诉请，其上诉事实和理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 史 笔
代理审判员 许傲雪
代理审判员 丁 钰
二〇一五年十月十二日
书 记 员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；