四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川07行终99号
上诉人（原审原告）四川广运集团苍溪有限公司。住所地：苍溪县陵江镇红军路中段***号。
法定代表人ＸＸ茂，该公司经理。
委托代理人淳亚佰，四川广府律师事务所律师。
委托代理人邓洪刚，该公司安全顾问。
被上诉人（原审被告）盐亭县安全生产监督管理局。住所地：盐亭县云溪镇指南新区丝绸路*号。
法定代表人李松，局长。
委托代理人ＸＸ，该局工作人员。
委托代理人谢勇跃，该局工作人员。
上诉人四川广运集团苍溪有限公司（以下简称：广运集团苍溪公司）因诉被上诉人盐亭县安全生产监督管理局（以下简称：盐亭安监局）行政处罚一案，不服盐亭县人民法院（2016）川0723行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月25日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人广运集团苍溪公司的委托代理人淳亚佰、邓洪刚，被上诉人盐亭安监局的委托代理人ＸＸ、谢勇跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告广运集团苍溪公司于2001年12月19日成立，系有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），注册资本为493万元，主要从事县内班车、省、市际班车、包车客运、出租汽车客运、城市、城镇公交客运、客运站经营、机动车驾驶培训、机动车维修等业务。2015年4月30日，原告的驾驶员孙永成驾驶川H185**号客车完成苍溪至阆中客运任务后，因“5.1”节放假需增添加班班次，原告安排孙永成加班苍溪至绵阳的班次。14时13分，孙永成驾驶川H185**号客车，搭乘29名乘客从苍溪县车站出发，经至绵盐公路向绵阳方向行驶。16时19分左右，当车行驶至绵盐路65km+720m路段两河镇章邦路口时，与相对方向驶来的胡伦武驾驶的川BGT3**号轻型货车（搭乘其子胡冯鹏城）会车相撞，造成胡伦武当场死亡，胡冯鹏城送盐亭县人民医院经抢救无效死亡，客车乘车人何某某受伤和两车受损的交通事故。经四川民生法医学司法鉴定所鉴定，胡伦武系车祸致重型颅脑损伤伴中枢性呼吸循环衰竭死亡，胡伦武之子胡冯鹏城系车祸至开放性颅脑损伤致呼吸循环衰竭死亡。事故发生后，四川华大科技司法鉴定所作出《司法鉴定检验报告书》，经检验，川H185**号客车事故前行驶的速度为65至70km/h。2015年5月13日，盐亭县公安局交通警察大队（以下简称：盐亭县交警队）作出盐公交认字[2015]第2015B0025号“道路交通事故认定书”，认定：孙永成负此次交通事故全部责任，胡伦武、胡冯鹏城、何某某无事故责任。2015年6月30日，孙永成与何某某和死者胡伦武、胡冯鹏城亲属达成赔偿协议，赔偿何某某各项费用1597.80元，赔偿死者胡伦武、胡冯鹏城亲属各项费用1187887.27元。2015年8月24日，孙永成因犯交通肇事罪，判处有期徒刑三年宣告缓刑四年。
2015年5月27日，盐亭县安委办作出盐安委办[2015]14号“关于成立‘4.30’交通事故调查小组的通知”，决定成立一般交通事故调查小组，组长由被告法定代表人担任，副组长由被告执法大队大队长担任，县检察院、县监察局、县总工会、县交警队、县公安局、县交通局和被告等单位相关领导为成员。事故调查小组成立后，被告盐亭安监局执法人员分别对驾驶员孙永成、公司经理助理、安全科科长赵某、安全科副科长张某某进行了询问。事故调查小组并在原告处收集了原告制订的《2015年安全宣传和教育培训计划》、《驾驶员行车安全操作规程》、驾驶员孙永成“六严禁”培训试卷和原告于2015年4月25日作出的四川广运苍（2015）22号“关于调整安全生产领导小组成员的通知”及经理、安全副经理、安全技术科长、经营科科长职责，安全生产培训和教育学习制度，车辆技术审查表，安全科室机构图，安全生产管理机构设置图，川H185**号客车在2015年4月29日、4月30日安全例检合格通知单，旅客运输车辆出站登记表，营运驾驶员安全学习签到表，以及营运驾驶员安全学习补课签到表、安全学习记录，安全学习和安全教育培训会议课程提纲，原告客运中心站作出的四川广运苍客（2015）3号“关于设置安全管理专职机构的决定”、《安全生产培训和教育学习制度》等相关资料。2015年7月13日，事故调查小组经讨论、研究后，作出“‘4.30’交通事故调查报告”，认定“4.30”交通事故是一起一般生产安全责任事故，建议：一、由公安机关将孙永成移交司法机关处理；二、由盐亭安监局对原告及其有关责任人立案查处。2015年7月15日，被告向盐亭县安委办作出盐安监（2015）36号“关于呈报‘4.30’交通事故调查报告并请批复的请示”。同日，盐亭县安委办向被告作出盐安委办（复）字[2015]1号批复，一、同意事故调查组对事故原因、责任、性质的分析和认定；二、同意事故调查组对原告及其相关责任人员的处理意见；三、“4.30”生产安全责任事故是原告对驾驶员安全教育培训不到位，驾驶员违规操作导致的一般生产安全责任事故。县内相关部门及企业要举一反三，加强安全生产的监督管理，杜绝类似事故的发生。
2015年7月18日，被告对原告和赵某、张某某以“4.30”一般交通生产安全责任事故行政处罚案分别予以立案。2015年8月16日，被告批准办案人员提出延长行政处罚决定时间的申请，同意延长至10月15日前。2015年10月1日，被告以不能在90日内作出行政处罚决定为由向绵阳市安监局提出延期申请书。2015年11月11日，绵阳市安监局批准延长至2016年1月15日前完成。2015年10月19日，被告分别向原告作出（盐）安监管罚告[2015]4004号行政处罚告知书、（盐）安监管听告[2015]4002号听证告知书，告知原告的违法事实，拟对原告作出23万元罚款的行政处罚，同时告知原告享有申请听证的权利、期限。2015年10月20日，原告向被告提出听证申请，明确表示被告拟对原告进行行政处罚持有异议，要求听证。2015年10月27日，被告向原告出具（盐）安监管听通（2015）2001听证会通知书，告知原告听证会的时间、地点和听证主持人、听证员、书记员情况以及注意事项。2015年11月2日，原告以公司领导到广州、宁波进行线路安全检查为由，向被告提出延期听证申请。2015年11月9日，被告再次向原告出具（盐）安监管听通[2015]2002号听证会通知书。2015年11月17日上午9时40分，被告在盐亭安监局举行了听证会，原告的委托代理人邓洪刚参加了听证会。同日，听证会结束后，被告单位听证会主持人形成了（盐）安监管听报[2015]2001号听证会报告书。2015年12月22日，被告向原告作出（盐）安监管罚[2015]2005号《行政处罚决定书》，认定原告违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定，导致“4.30”一般交通生产安全责任事故发生。依据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予原告人民币23万元罚款的行政处罚。同日，被告采取留置送达的方式在原告行政办公室向原告送达了《行政处罚决定书》。原告收到后对此不服，未申请行政复议，直接提起行政诉讼。
同时查明，被告系负责盐亭县行政辖区内安全生产监督管理并具备机关法人资格的行政机关，盐亭县安委办系盐亭县人民政府负责安全生产和生产安全事故调查的综合协调部门。2009年7月28日，盐亭县人民政府向盐亭县安委办作出盐府函[2009]88号“关于同意授权县安委办对一般生产安全事故进行调查处理的批复”，主要载明：一、授权盐亭县安委办组织一般生产安全事故调查组，对发生在盐亭县行政区域内的一般生产安全事故依法开展调查工作；二、授权盐亭县安委办代表盐亭县人民政府对事故调查组通过调查作出的事故调查报告进行批复，涉及人员处理的，依照现行相关法律法规办理。
另查明，被告在办理“4.30”一般生产安全责任事故行政处罚案件中，除对原告作出行政处罚外，于2015年10月23日还对原告公司两名管理人员分别作出了行政处罚决定。一是对原告公司经理助理兼安全科科长赵某作出（盐）安监管罚[2015]4003号行政处罚决定书，决定给予赵某暂停与安全生产有关的资格的行政处罚（另案处理）；二是对原告公司安全科副科长张某某作出（盐）安监管罚[2015]4004号行政处罚决定书，决定给予张某某暂停与安全生产有关的资格的行政处罚（另案处理）。
原审法院认为：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系不服行政处罚所引发的行政案件。被告系县级人民政府安全生产监督管理部门，属取得机关法人资格的行政机关，对盐亭县行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，其行政主体资格适格。本案争执的焦点：一、关于“4.30”一般交通事故是否构成一般交通生产安全责任事故的问题。第一，原告是否属于《安全生产法》中所称的生产经营单位，所谓生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。而原告系具备法人资格的旅客运输企业，并经工商行政管理机关核准登记为有限责任公司，从事旅客运输的经营活动，依法属于生产经营单位。根据《安全生产法》第二条：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产及其监督管理，适用本法”的规定，原告在生产经营活动中所涉及的安全生产，属于《安全生产法》调整的范畴。第二，原告公司的驾驶员孙永成系原告公司的职工，受原告公司的安排、指挥和派遣，为原告公司从事客运车辆驾驶工作，是原告公司的从业人员。驾驶员孙永成在工作期间驾驶原告所有的川H185**号客运车辆是职务行为，产生的收益归原告所有，其履职行为产生的不利法律后果也应由原告承担。孙永成所驾驶的客运车辆，由于违反操作规程，违规超车、超速，在“4.30”交通事故中已造成两人死亡、一人受伤、两车受损、直接经济损失达130余万元的严重后果。为此，原告作为生产经营主体，依法应当承担生产经营单位的安全生产责任。第三，根据《调查处理条例》第三条第一款第（四）项：“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，本案中，原告所有的客运车辆已致两死一伤，由此可见，“4.30”交通事故已构成一般生产安全责任事故，被告对原告企业的性质、事故的性质和事故等级的认定客观、真实，符合法律规定，法院予以支持。二、关于被告对原告作出的行政处罚是否超出法定职权范围，被告是否具有管理权的问题。根据《安全生产法》第九条第一款：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门”的规定，被告系盐亭县人民政府安全生产监督管理部门，对盐亭县行政区域内的安全生产工作，依法具有监督管理的法定职权。“4.30”系道路交通事故引发的一般生产安全责任事故，根据《安全生产法》第二条：“有关法律、法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”、第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”的规定，除原告和驾驶员孙永成依据《道路交通安全法》、《侵权责任法》等法律规定对死者、伤者、损坏的财产承担民事赔偿责任和驾驶员孙永成还构成交通肇事罪，依法承担刑事责任外，原告作为生产经营单位，对其发生的一般生产安全责任事故，应当依法承担行政处罚责任。这三种民事、刑事、行政法律关系相互独立，互不牵连。原告为了达到逃避行政处罚的目的，故意将三种法律关系混为一坛，认为驾驶员负交通事故的全部责任，已承担了民事赔偿责任、刑事责任，被告对同一事故又进行行政处罚，属于“一事二罚”的情形，原告所持理由与法律相悖，于法无据，法院不予支持。本案中，虽然原告住所地在广元市苍溪县，但原告所属的川H185**号事故车辆的违法行为结果地在盐亭县行政区域内，所引发的一般生产安全责任事故发生地也在盐亭县行政区域内。根据《行政处罚法》第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的规定，被告对“4.30”一般生产安全责任事故依法具有管辖权。三、关于被告作出的行政处罚决定：（1）认定事实是否错误，证据是否不足的问题。为了加强安全生产工作，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，全国人大常委会制定了《安全生产法》，将安全生产写进了法律。在以人为本的情况下，坚持安全第一，预防为主，综合治理的方针。强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。充分说明安全重于泰山，安全生产责任重于泰山，稍有违法、违规，人命关天。在“4.30”一般生产安全责任事故发生后，原告虽然向事故调查组提供了2015年安全生产教育培训计划，证明在第一、二季度对驾驶员进行了生产安全教育培训。但是原告驾驶员孙永成在驾驶客运车辆过程中违反操作规程，违规超车超速，致二人死亡、一人受伤、两车受损，直接经济损失达130余万元。足以说明原告对驾驶人员进行操作规程培训不落实、不到位。既没有让驾驶员将操作规程和安全教育意识入脑入心，又没有让驾驶员将安全第一、预防为主的方针刻骨铭心，对人民群众的生命和财产安全严重不负责任。充分证明原告在安全生产工作管理中措施不力，制度形同虚设，培训流于形式。为此，被告在行政处罚中认定原告的违法事实违反了《安全生产法》第二十五条：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员不得上岗作业”的规定，该认定事实清楚，证据确凿、充分。（2）程序是否违法的问题。第一，根据《安全生产法》第八十三条“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”的规定，国务院颁布的《调查处理条例》第五条：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作”，明确规定了事故调查处理的主体是县级以上人民政府。根据盐亭县人民政府作出的盐府函（2009）88号“关于同意授权县安委办对一般生产安全事故进行调查处理的批复”规定，盐亭县安委办在盐亭县人民政府授权的范围内依据《调查处理条例》第二十二条、第二十五条规定，成立了事故调查组，认真履行了事故调查的全部职责，提交了事故调查报告，其行为符合法律规定。第二，被告在作出行政处罚决定之前严格按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据和依法享有的权利，并进行了听证。在听证结束后，被告依照《行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项的规定，向原告依法作出的行政处罚决定程序合法。（3）适用法律是否不当的问题。“4.30”为一般生产安全责任事故，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项：“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”之规定，被告对原告作出23万元罚款的行政处罚并无不当，所适用的法律正确。综上，被告作出的（盐）安监管罚（2015）2005号行政处罚决定书这一行政行为所认定的违法事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确，法院予以支持。本案中，原告认为被告作出的行政处罚超出法定职权范围，事实不清、证据不足、适用法律不当、违反法定程序的主张不能成立，既与客观事实不符，又不符合法律规定，法院不予支持，原告要求撤销该决定书的主张亦不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，法院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告四川广运集团苍溪有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四川广运集团苍溪有限公司负担。
宣判后，上诉人广运集团苍溪公司不服，以“本案执法主体错误，被上诉人盐亭安监局无管辖权，一审判决认定事实及适用法律错误”等为由提出上诉，请求：1.撤销盐亭县人民法院（2016）川0723行初1号行政判决书；2.撤销被上诉人盐亭安监局作出的（盐）安监管罚（2015）2005号行政处罚决定书；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人盐亭安监局答辩称：1.本案事故调查是由县政府多个部门组成的事故调查组进行的调查，并形成了事故调查报告，被上诉人盐亭安监局依据法律对责任方进行处罚，其执法是合法的；2.上诉人广运集团苍溪公司虽然制定了培训计划和内容，但没有进行安全操作规程培训；3.不论直接原因还是间接原因都是导致事故发生的原因，都应该进行处罚。为此，请求本院维持原判。
上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”、第三十一条“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。”及第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”和第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”的规定，经查，本案盐亭县人民政府安全生产委员会办公室虽然系盐亭县人民政府授权的对一般生产安全事故进行调查处理的部门，但根据规定其只具有组织事故调查组进行调查的职权，而不具有事故处理的职权，本案“4.30”一般交通事故的调查报告应由盐亭县人民政府作出批复，而不是盐亭县人民政府安全生产委员会办公室进行批复。现被上诉人盐亭安监局按照盐亭县人民政府安全生产委员会办公室作出的盐安委办（复）字[2015]1号《关于盐亭县盐绵公路段章邦路口“4.30”一般交通事故调查报告的批复》对上诉人广运集团苍溪公司进行行政处罚，显然违反了上述规定。为此，被上诉人盐亭安监局于2015年12月22日作出的（盐）安监管罚（2015）2005号行政处罚决定，程序违法，本院依法予以撤销。上诉人广运集团苍溪公司的上诉请求，本院依法予以支持。原审法院判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;”及第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的;”之规定，判决如下：
一、撤销盐亭县人民法院（2016）川0723行初1号行政判决；
二、撤销被上诉人盐亭县安全生产监督管理局于2015年12月22日作出的（盐）安监管罚（2015）2005号行政处罚决定。
一审案件受理费50元及二审案件受理费50元，由被上诉人盐亭县安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 周琳堤
审判员 向 茜
审判员 魏继军
二〇一六年十二月一日
书记员 李林峻