广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第716号
上诉人（原审原告）：范展固，男，1953年10月26日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村**号。
上诉人（原审原告）：范展球，男，汉族，住广东省陆河县。
上诉人（原审原告）：范裕向，男，1943年3月11日出生，汉族，住址：广东省陆河县水唇镇黄布村***号。
三上诉人共同委托代理人：梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省交通运输厅。住所地：广东省广州市。
法定代表人：曾兆庚，该厅厅长。
委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。
委托代理人：曾波波，该厅工作人员。
原审第三人：广东潮惠高速公路有限公司。住所地：广东省广州市越秀区。
法定代表人：叶永城，该公司董事长。
原审原告：范伟道，男，1957年5月25日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村**号。
原审原告：范朔级，男，1940年5月10日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村***号。
原审原告：范展灵，男，汉族，住广东省深圳市龙岗区。
原审原告：范桂利，女，1954年4月11日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村***号。
原审原告：范海雁，男，1987年10月30日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村***号。
原审原告：范建宣，男，1968年7月23日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村***号。
原审原告：范展控，男，1958年5月5日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村**号。
原审原告：范海山，男，1984年4月8日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村**号。
原审原告：范献章，男，1958年1月4日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇供销社宿舍**号。
原审原告：范景航，男，1991年1月8日出生，汉族，住广东省陆河县水唇镇黄布村**号。
上诉人范展固、范展球、范裕向等三人因诉被上诉人广东省交通运输厅施工许可行政纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年10月21日，广东正中珠江会计师事务所出具《验资报告》（广会所验字（2011）第11005600015号），经审验，截至2011年10月20日止，广东潮惠高速公路有限公司（筹）已收到公司股东广东省高速公路有限公司缴纳的注册资本（实收资本）合计10000000元，全部以货币资金缴纳。2011年11月2日，广东省交通运输厅出具粤交基函（2011）2156号《关于广东省潮州至惠州高速公路X1合同段（陆河段控制性工程）施工招标资审结果的函》，对广东省交通集团有限公司上报的《广东省潮州至惠州高速公路X1合同段（陆河段控制性工程）施工招标资格预审评审报告》无不同意见。2011年11月21日，广东省交通集团有限公司出具粤交集基（2012）336号《关于印发潮州至惠州高速公路先行工程第A2设计合同段K102＋000～K113＋500段施工图设计审查意见的函》。2011年12月15日，第三人广东潮惠高速公路有限公司与陆河县人民政府签订《征地拆迁合同》（陆河段），对征地拆迁范围、数量、工作安排、征地拆迁费用及支付等内容均进行了约定，第三人依约支付了征地拆迁补偿款、社保款、土地补偿款、留用地补偿款、安置补助款、青苗、迁坟补偿款、拆迁工作经费、森林植被恢复费等费用。2012年5月29日，第三人分别与普宁市人民政府、揭西县人民政府签订《征地拆迁合同》，对上述内容进行了约定。原告所在的护硁村委2012年9月10日会议记录以及同年10月8日出具的证明，表明经村民代表大会讨论同意土地补偿安置方案以及被征地农民养老保障情况等。2012年10月5日，广东省交通运输厅作出《关于潮州至惠州高速公路初步设计的批复》，对潮州至惠州高速公路项目建设规模、技术标准工程地质勘探、线路、路基路面、桥梁、涵洞、路线交叉、设计概算等出具初步设计批复意见。2012年11月7、9日，广东省交通集团有限公司分别出具粤交集基（2012）312号《关于印发潮州至惠州高速公路T3、T4、T6标段施工图设计审查意见的函》、粤交集基（2012）313号《关于印发潮州至惠州高速公路T1、T2标段（K55＋700～K77＋440.843）施工图设计审查意见的函》。2012年11月9日，广东省交通运输厅出具粤交基函（2012）2397号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目T1～T4、T6合同段施工招标资审结果的函》，对广东省交通集团有限公司上报的《广东省潮州至惠州高速公路T1～T4、T6合同段施工招标资格预审评审报告》无不同意见。2012年11月28日，广东省交通运输厅出具粤交基函（2012）2528号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目土建工程施工监理招标资审结果的意见》，本项目全线土建工程施工监理按四个标段进行国内公开招标，对广东省交通集团有限公司上报的《广东省潮州至惠州高速公路项目土建工程施工监理招标资格预审评审报告》无不同意见。2013年3月13日，第三人与交通银行股份有限公司广东省分行签订了《潮州至惠州高速公路项目银团贷款合同》，就潮州至惠州高速项目融资以银团贷款方式向第三人提供贷款，总额为22756000000元。2013年3月21日，广东省发展和改革委员会下发粤发改重点（2013）153号《关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》，潮州至惠州高速公路项目已列入广东省2013年重点建设项目计划，该项目计划业经省十二届人大一次会议审议通过。2013年7月12日国土资源部向广东省人民政府下发国土资函（2013）499号《关于潮州至惠州高速公路（汕尾段）工程建设用地的批复》，同意汕尾市陆丰市、陆河县、海丰县征收农民集体所有农用地743.9829公顷……作为潮州至惠州高速公路（汕尾段）工程建设用地等内容。2013年9月14日国土资源部向广东省人民政府下发国土资函（2013）693号《关于潮州至惠州高速公路揭阳段（普宁至揭西）工程建设用地的批复》，同意揭阳市揭西县、普宁市征收农民集体所有农用地410.6457公顷……作为潮州至惠州高速公路揭阳段（普宁至揭西）工程建设用地等内容。
2013年5月22日，第三人向被告提交《施工许可申请书》，申请广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可，并将工可批文、项目核准、初步设计及施工图审查意见、建设资金落实情况、项目法人基本情况、用地办理及征地拆迁进展情况、各合同段施工监理合同材料、资格预审文件、资审报告、招标文件、评标报告、申请工程质量监督手续、保证工程质量和安全措施材料以及施工单位安全生产许可材料等。同时该《施工许可申请书》还列明以下内容：一、建设依据：1、工可报告批准机关：广东省交通运输厅，文号：粤交规函（2008）1028号；2、项目申请报告核准机关：广东省发展和改革委员会，文号：粤发改交通（2010）1175号；3、施工图设计批准机关：广东省交通集团有限公司，文号：粤交集基（2011）336号、粤交集基（2012）312号、粤交集基（2012）313号。二、土地征用办理情况：1、用地预审审批机关：广东省国土资源厅，文号：粤国土资（预）函（2010）183号；建设用地批准机关：国土资源部，文号：国土资函（2013）499、国土资函（2013）693。三、广东省潮州至惠州高速公路项目K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段从业单位和合同价情况。2013年5月24日，广东省交通运输工程质量监督站出具第三人已申报质量监督的意见。2013年11月1日，广东省交通集团有限公司出具建设资金审计意见，其内容：1、潮惠项目建设资金的来源由股东投入项目资本金和筹措国内银行贷款两方面组成……。2、项目资本金根据省政府工作会议纪要（2012）68号文，省政府将对潮惠项目安排专项资本金补助共44亿元；剩余由公司股东广东省高速公路有限公司自筹解决。3、项目建设资金贷款已落实，……组建总额为227.56亿元的潮惠项目银团贷款。2013年11月1日，广东省交通集团有限公司出具建设资金审计意见，其内容：1、潮惠项目建设资金的来源由股东投入项目资本金和筹措国内银行贷款两方面组成……。2、项目资本金根据省政府工作会议纪要（2012）68号文，省政府将对潮惠项目安排专项资本金补助共44亿元；剩余由公司股东广东省高速公路有限公司自筹解决。3、项目建设资金贷款已落实，……组建总额为227.56亿元的潮惠项目银团贷款。2013年11月15日，广东省交通厅作出同意办理广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可。
2013年11月29日，被告向众原告的委托代理人梅春来作出《关于政府信息公开的答复》，向其公开了《施工许可申请书》等政府信息。众原告对被告作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段的施工许可不服，向交通运输部申请行政复议，交通运输部于2014年2月27日作出交复决字（2014）3号《交通行政复议决定书》，决定维持被告作出上述施工许可。众原告于2014年3月4日收到《行政复议决定书》。
另查明，陆河县水唇镇护硁管区黄布经济合作社出具证明，证明潮州至惠州高速公路项目陆河县水唇镇段红线内有众原告的土地及地面附着物。
以上事实，有《验资报告》、粤交基函（2011）2156号《关于广东省潮州至惠州高速公路X1合同段（陆河段控制性工程）施工招标资审结果的函》、《征地拆迁合同》、《关于潮州至惠州高速公路初步设计的批复》、粤交集基（2012）312号《关于印发潮州至惠州高速公路T3、T4、T6标段施工图设计审查意见的函》、粤交集基（2012）313号《关于印发潮州至惠州高速公路T1、T2标段（K55＋700～K77＋440.843）施工图设计审查意见的函》、粤交集基（2012）336号《关于印发潮州至惠州高速公路先行工程第A2设计合同段K102＋000～K113＋500段施工图设计审查意见的函》、粤交基函（2012）2397号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目T1～T4、T6合同段施工招标资审结果的函》、粤交基函（2012）2528号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目土建工程施工监理招标资审结果的意见》、《潮州至惠州高速公路项目银团贷款合同》、粤发改重点（2013）153号《关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》、国土资函（2013）499号《关于潮州至惠州高速公路（汕尾段）工程建设用地的批复》、国土资函（2013）693号《关于潮州至惠州高速公路揭阳段（普宁至揭西）工程建设用地的批复》、《施工许可申请书》、建设资金审计意见、潮惠高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段从业单位和合同价情况表、《关于政府信息公开的答复》、《交通行政复议决定书》、陆河县水唇镇护硁管区黄布经济合作社出具的证明及原、被告当庭陈述等证据证实。
原审法院认为：关于原告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，根据众原告所在村民委员会出具的《证明》，原告在潮州至惠州高速公路项目陆河县水唇镇段红线内承包了土地并且在土地上种有附着物。原告与被告作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段的施工许可具有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。被告认为原告不具有诉讼主体资格的意见不成立，不予采纳。
关于被告补充提交的证据是否能作为本案裁判依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第八条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，被告在法定举证期限内针对原告起诉的理由提交了证据，并未提交其作出本案被诉施工许可行政行为的全部证据材料，由于涉案潮惠高速公路项目是广东省重点建设项目，涉及公共利益，本院要求被告补充提交证据，同时第三人因与被告作出的施工行政许可有利害关系，亦补充提交了相同的证据，依据上述规定，被告补充提交的证据可作为认定本案被诉行政行为合法性的依据。
关于行政行为合法性问题。《公路建设市场管理办法》（2011修正）第二十四条规定：“公路建设项目依法实行施工许可制度。国家和国务院交通运输主管部门确定的重点公路建设项目的施工许可由国务院交通运输主管部门实施，其他公路建设项目的施工许可按照项目管理权限由县级以上地方人民政府交通运输主管部门实施。”本案被告作为省级交通运输主管行政主管部门，有权对案涉项目的施工许可进行审批。《公路建设市场管理办法》（2011修正）第二十五条规定：“项目施工应当具备以下条件：（一）项目已列入公路建设年度计划；（二）施工图设计文件已经完成并经审批同意；（三）建设资金已经落实，并经交通运输主管部门审计；（四）征地手续已办理，拆迁基本完成；（五）施工、监理单位已依法确定；（六）已办理质量监督手续，已落实保证质量和安全的措施。”第二十六条规定：“项目法人在申请施工许可时应当向相关的交通运输主管部门提交以下材料：（一）施工图设计文件批复；（二）交通运输主管部门对建设资金落实情况的审计意见；（三）国土资源部门关于征地的批复或者控制性用地的批复；（四）建设项目各合同段的施工单位和监理单位名单、合同价情况；（五）应当报备的资格预审报告、招标文件和评标报告；（六）已办理的质量监督手续材料；（七）保证工程质量和安全措施的材料。”本案中，第三人向被告申请广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可，并提供了工可批文、项目核准、初步设计及施工图审查意见、建设资金落实情况、项目法人基本情况、用地办理及征地拆迁进展情况、各合同段施工监理合同材料、资格预审文件、资审报告、招标文件、评标报告、申请工程质量监督手续、保证工程质量和安全措施材料以及施工单位安全生产许可等材料，被告收到上述申请后进行审批，并作出涉案批复，符合上述规定，并无不当。原告以被告未能提供证据证明其补充提交的证据在行政复议程序中已经向行政复议机关提交，依据上述规定，认定被告在本案中补充提交的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，故以此为由要求撤销被告作出的涉案批复，理由不能成立，原审法院不予支持。
关于原告认为被告在作出施工许可时涉案地块征地拆迁补偿均未完成以及建设资金的落实未经交通运输主管部门审计的意见，根据被告提交的证据显示，第三人已经签订了《征地拆迁合同》，对征地拆迁范围、数量、工作安排、征地拆迁费用及支付等内容均进行了约定，同时第三人依合同约定支付了征地拆迁补偿款、社保款、土地补偿款、留用地补偿款、安置补助款、青苗、迁坟补偿款、拆迁工作经费、森林植被恢复费等费用，而原告所在的村委出具的会议记录和证明亦表示对土地补偿安置方案以及被征地农民养老保障情况无异议等，而且涉案项目的建设资金已经经过审验，且有验资报告以及银团贷款合同等证实，被告作为审批机关进行了审查并无不当。因此原告请求撤销涉案批复，理据不足，应不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告范伟道、范展固、范朔级、范展灵、范桂利、范展球、范海雁、范建宣、范展控、范海山、范献章、范裕向、范景航的诉讼请求。
范展固、范展球、范裕向等三人不服原审判决提起上诉，请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的潮州至惠州高速公路项目路段的施工许可行政行为或确认违法。主要理由是：一、经过被上诉人两次举证，广东省交通运输厅作出的施工许可仍欠缺工可批复、施工图纸审查合格批准书、各合同段施工、监理合同材料、招标文件、评标报告、保证工程质量和安全措施的材料、施工单位的安全生产许可材料、建设资金到位的审计报告等8项材料，原审认定被上诉人审核时第三人已提供了施工许可申请的全部材料，欠缺事实依据。二、原审借口被上诉人补交之证据系法院基于公共利益之要求，而完全无视行政机关应负的举证责任，更重要是在于该补交之证据完全不能核实是否系被上诉人作出施工许可时所依据的证据。三、上诉人要求被上诉人提供其补充提交的证据曾向复议机关提交过的签收证据，但被上诉人举证不能，应负不利法律后果。现原审法院以其要求被上诉人补交为由予以豁免被上诉人逾期举证的责任，但原审法院始终未向上诉人说明被上诉人第二次补交之证据系法院依职权行为，显属程序违法。此外，在2015年9月2日开庭质证时仅只有被上诉人补交之证据，未见第三人补交之证据，也未组织对第三人补交的证据予以质证，而原审判决认定第三人亦提交了相同的证据可以佐证行政行为的合法性，原审该项认定明显违法。四、依据《公路建设市场管理办法》第二十五、二十六条的规定，建设资金落实需提交交通运输主管部门的审计意见，据此，被上诉人应提供该项审计报告，而被上诉人借用登记设立企业的验资报告来替代潮惠高速建设项目资金到位的审计报告，据此亦可得知该施工许可行为违法。另外，特别说明本案除上诉人以外的其他当事人，因其诉求己得到解决，故不再对本案提起上诉。
被上诉人广东省交通运输厅答辩称：一、我厅的证据充分。我厅的施工许可审批符合《公路建设市场管理办法》第二十五条的规定，已满足各项要件。本项目为企业投资项目，实行核准制，上诉人在上诉状中提及的工可批复实为发改部门对项目核准的文件，已由申请人提供；其余施工图审查的证据已提交、各合同段施工、监理合同材料、招标文件、评标报告、保证工程质量和安全措施的材料、施工单位的安全生产许可材料等我厅均已提交了各项结论性的证据，而关于建设资金到位情况，我厅在进行核实后，作为审批机关已予认可。本案项目并不欠缺上述证据，我厅向一审所提供的结论性证据已足以证明审批的合法性，没有必要再就全部证据一一进行举证。二、一审的举证程序不违反法律规定。首先，上诉人在申请行政复议及起诉时仅就征地拆迁及建设资金两项提出异议，并未涉及其他许可要件，且施工许可申请书上已载明相关要件及文号。因此，我厅认为实际仅就该部分举证即可，对所谓的“全面审查”有不同的理解；其次，基于审慎，我厅已在一审举证期间向法院提交申请书有权补充，对在前期程序中未提及的问题有权补充证据等，而补充证据又同时是基于一审的要求，因此合法；再次，本案为行政许可案件，涉及第三人的权益，第三人依法有权提交证据。三、上诉人并不具有原告主体资格，与本案无利害关系。上诉人在上诉状中提及，部分原审原告因“诉求已得到解决”故不再提起上诉，就此，可再次印证其实际诉求是征地拆迁补偿问题，而非本案的施工许可。根据现行规定，公路建设的拆迁补偿由公路沿线地方政府负责，用地手续由国土部门负责审批，公路工程施工许可仅对项目是否具备许可的法定条件进行符合性审查后做出许可决定，且许可行为发生在征地拆迁之后，而并非其依据。因此，人民法院应直接驳回上诉。
原审第三人广东潮惠高速公路有限公司未提交答辩意见。
经审查，本院对原审判决查明的事实依法予以确认。
本院认为：《公路建设市场管理办法》（2011年修正）第二十五条规定：“项目施工应当具备以下条件：（一）项目已列入公路建设年度计划；（二）施工图设计文件已经完成并经审批同意；（三）建设资金已经落实，并经交通运输主管部门审计；（四）征地手续已办理，拆迁基本完成；（五）施工、监理单位已依法确定；（六）已办理质量监督手续，已落实保证质量和安全的措施。”第二十六条规定：“项目法人在申请施工许可时应当向相关的交通运输主管部门提交以下材料：（一）施工图设计文件批复；（二）交通运输主管部门对建设资金落实情况的审计意见；（三）国土资源部门关于征地的批复或者控制性用地的批复；（四）建设项目各合同段的施工单位和监理单位名单、合同价情况；（五）应当报备的资格预审报告、招标文件和评标报告；（六）已办理的质量监督手续材料；（七）保证工程质量和安全措施的材料。”本案中，原审第三人向被上诉人申请广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可，并提供了工可批文、项目核准、初步设计及施工图审查意见、建设资金落实情况、项目法人基本情况、用地办理及征地拆迁进展情况、各合同段施工监理合同材料、资格预审文件、资审报告、招标文件、评标报告、申请工程质量监督手续、保证工程质量和安全措施材料以及施工单位安全生产许可等材料，被上诉人收到上述申请后经审查认为具备施工条件，依法作出涉案的施工许可审批行为，符合上述法律规定，原审判决予以支持并无不当。
关于被上诉人作出施工许可时，涉案项目是否符合建设资金已经落实，并经交通运输主管部门审计的问题。经查，广东省交通集团有限公司已于2013年11月1日出具了对本案项目建设资金的审计意见，被上诉人在审批时认可广东省交通集团有限公司的审计意见，认为项目建设资本金已落实并已签订银团贷款合同，可满足建设需要，故认为此项符合施工许可审批条件并无不妥；关于被上诉人作出施工许可时，涉案项目是否符合征地手续已办理，拆迁基本完成的问题。经查，原审第三人提供了有关用地批文，《征地拆迁合同》、支付征地拆迁补偿款等费用的相关票据、电子转账凭证等单据予以证实，而上诉人所在的村委出具的会议记录和证明亦表示对土地补偿安置方案以及被征地农民养老保障情况无异议等，因此，被上诉人认为此项亦符合施工许可审批条件亦无不妥。上诉人在起诉状中主张的由于此两项不符合施工条件，故被上诉人作出施工许可违法的理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人在起诉状中提及的对地上附着物和青苗补偿费的补偿不服等问题，属于征收补偿法律关系，上诉人依法可另循法律途径予以解决。
关于被上诉人补充提交的证据可否作为证据采纳的问题。经查，上诉人在申请行政复议及起诉时仅就征地拆迁及建设资金两项不符合施工条件提出异议，并未涉及其他许可要件，故被上诉人在法定举证期限内仅针对上诉人起诉的理由提交了证据，而并未提交其作出本案被诉施工许可行政行为的全部证据材料。其后，被上诉人根据原审法院补充证据的要求，提交其作出本案被诉施工许可行政行为所需的其他要件的证据材料，并经庭审质证，原审法院予以采纳并无不妥。原审第三人补充提交的证据与被上诉人补充提交的证据基本相同，故原审法院未再组织对原审第三人补充提交的证据予以质证，并未违反法律规定。至于上诉人认为被上诉人补充提交的证据在复议程序中并未提交过，依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据的主张。本院认为，由于上诉人在申请行政复议时仅就征地拆迁及建设资金两项不符合施工条件提出异议，并未涉及其他许可要件，参照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释（2002）1号）第二条“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”的规定，被上诉人在诉讼中根据案情进展就其作出的施工许可行为进行全面举证并无不妥，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原审判决正确，本院依法予以维持；上诉人上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范展固、范展球、范裕向等三人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 彭 静
代理审判员 董嫦青
二〇一六年三月三日
书 记 员 朱钟涛