山西省运城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）晋08行初45号
原告：成金生，男，1966年3月14日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：白丽花，女，1972年5月13日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：常金莲，女，1956年6月16日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：刘俊昌，男，1958年12月6日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：白和平，男，1973年2月28日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：武改英，女，1971年8月24日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：冯保珠，男，1968年1月13日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：成驿平，男，1962年9月13日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：史侯莲，女，1952年10月23日出生，汉族，山西省蒲县人。（到庭）
原告：王春芳，女，1952年2月16日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：白建国，男，1950年2月25日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：孔庆华，男，1952年7月28日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：孔对平，男，1964年3月2日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：刘安全，男，1956年2月10日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：孔俊昌，男，1948年6月16日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：刘海长，男，1957年5月16日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：成记平，男，1954年2月25日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：杨锁风，女，1948年9月22日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：郭艳明，男，1968年1月17日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：陈小平，男，1961年10月22日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：周反翠，女，1955年5月8日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：乔林昌，男，1957年9月6出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：杨保林，男，汉族，1958年9月13日出生，山西省蒲县人。
原告：杨生昌，男，汉族，1938年9月20日出生，山西省蒲县人。
原告：刘海安，男，1959年7月24日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：白安喜，男，1948年3月1日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：孔俊平，男，汉族，1968年2月29日出生，山西省蒲县人。
原告：高瑞爱，女，1932年7月21日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：杨蒲平，男，1972年9月17日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：周喜平，男，1966年3月25日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：周蒲芳，女，汉族，1971年5月29日出生，山西省临汾市。
原告：周锁林，男，1959年5月23日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：闫桂芳，女，1949年12月19日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：王县生，男，1963年7月22日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：刘记香，女，1955年2月2日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：付锁贵，男，1953年7月3日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：杨保生，男，1956年5月1日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：王冬生，男，1966年11月11日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：周志元，男，汉族，1940年7月23日出生，山西省蒲县人。
原告：张跃进，男，1958年3月2日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：刘兴旺，男，1936年1月25日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：郭黄女，女，1942年3月16日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：孔连奎，男，1963年1月27日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：周锁安，男，1957年5月8日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：王艳青，男，1974年2月19日出生，汉族，山西省蒲县人。
原告：付春祥，男，1974年3月7日出生，汉族，山西省蒲县人。
诉讼代表人：孔庆华，男，1952年7月28日出生，汉族，住蒲县。
委托代理人：曹俊芳，女，1954年6月7日出生，汉族，山西省蒲县人。
诉讼代表人：史侯莲，女，1952年10月23日出生，汉族，住蒲县。
诉讼代表人：孔对平，男，1964年3月2日出生，汉族，住蒲县。
三诉讼代表人共同委托代理人：孔保安，男，蒲县黑龙关镇政府退休干部。
被告：蒲县人民政府。
法定代表人：赵志慧，县长。
委托代理人：张建红，蒲县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：ＸＸ敏，男，山西师达律师事务所律师。被告：蒲县农业林业委员会。（原蒲县林业局）
法定代表人：冯有铨，主任。
委托代理人：刘保平，副主任。
委托代理人：孙海滨，山西师达律师事务所律师。
原告成金生等46户村民不服被告山西省蒲县人民政府、蒲县农业林业委员会侵占基本农田的行为，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，进行了公开开庭审理。该46户原告的诉讼代表人史侯莲、孔对平、诉讼代表人孔庆华的委托代理人曹俊芳及三诉讼代表人的共同委托代理人孔保安，被告蒲县人民政府的委托代理人张建红、ＸＸ敏，被告蒲县农业林业委员会的委托代理人刘保平、孙海滨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2003年7月份，被告明知是基本农田且未告知原告，擅自将原告的517亩基本农田种植的土豆、玉米、大豆、谷子等农作物在长势喜人之时，被告蒲县人民政府指派蒲县林业局的施工队队长李保发等30余人强行在原告的517亩基本农田上造林，并称“这是党和国家的政策，任何人不得阻挡”，还说“县上领导说了，在荒坡地退一亩还一亩，在你们基本农田庄稼地里，退一亩还你们二亩，比你们种庄稼挣钱。”因为他们打着国家退耕还林政策，原告不敢阻挡，任由其把原告517亩基本农田里的农作物毁于一旦。从2003年至今也没有给原告退耕还林。原告的基本农田被非法侵占后，没有了生活保障，从此开始了长达14年的信访。为了维护原告的合法土地使用权，于2016年5月16日提起行政诉讼，请求法院依法确认二被告侵占蒲县薛关镇古驿村46户村民517亩基本农田的行为违法。
被告蒲县人民政府辩称，（一）蒲县人民政府不应作为被告参加诉讼。蒲县人民政府没有作出任何与原告所诉相关的行政行为，既不是作出被诉行政行为的主体，也不是被诉行政行为的复议机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，蒲县人民政府不是适格的被告。（二）原告的起诉已经超过起诉期限。原告诉称的行政行为发生在2003年7月，原告于2016年5月16日提起诉讼，明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月起诉期限，请求法院驳回原告的起诉。
被告蒲县农业林业委员会辩称，（一）承包户诉讼主体资格应当逐一核实，三诉讼代表人无权代表土地承包户诉讼。（二）原告的起诉已经超出起诉期限，应当予以驳回。（三）原林业局的行为符合当时退耕还林政策。2002年国务院下发《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，要求继续大力开展退耕还林工作。2003年7月，应薛关镇古驿村要求，退耕还林施工队为该村栽植了树苗，由于2003年上级没有追加退耕还林指标，群众无法享受退耕还林待遇，故被告并未违反国家退耕还林政策。（四）原告诉称的土地完全由承包户自主经营。薛关镇古驿村未纳入退耕还林指标耕地中，部分耕地仍由村民自行耕种，部分土地承包户自行放弃耕种，一直通过信访形式欲达到诉求，部分已成林地，农民承包土地使用权、自主经营权仍归承包经营户。对于承包户未享受退耕还林政策造成的损失，已经通过购置提水设施的形式，给予该村适当补助予以弥补，“侵占基本农田”的情况并不存在。故原告的诉讼请求没有法律依据，请求法院依法驳回。
原告向法庭提交如下证据：
1、蒲县人民政府蒲政函（2016）12号，“信访事项复查意见书”；2、蒲县农业农业委员会文件蒲农林发（2015）3号“关于曹俊芳反映林业局毁坏育苗造林530亩的信访事项的答复意见”；3、临汾市林业局临林函（2015）46号“关于曹俊芳等提交（申请复议书）的答复意见”；4、古驿村北山耕地测量统计表；5、蒲县林业局“关于古驿村曹俊芳反映退耕还林信访问题的初核报告、处理意见”；6、农村土地家庭承包经营合同书；7、2015年8月23日召开全体村民大会，蒲县林业局、蒲县薛关镇政府、古驿村两委班子成员和东、西两队全体村民参加的会议记录；8、古驿村全体村民关于研究赔偿530亩口粮田的意见书；9、关于赔偿古驿村全体村民530亩口粮田的损失及恢复耕地的清单；10、控诉书；11、委托书；12、古驿村530亩退耕还林上访一事，入户调查意见；13、530亩基本农田现状照片；14、古驿村委时任支书孔对平的证明；15、时任退还还林专业队队长李保发的证明；16、全体村民给习总书记的书信；17、信访途径之中的文件和复核申请书；18、240名原告委托曹俊芳、李九芳、史侯莲等全权代理的诉讼期间的所有事宜；19、蒲县林业局“关于薛关镇古驿村退耕还林遗留问题的处理说明”；20、蒲县人民政府文件蒲政发（2005）18号“关于开展造林绿化期消灭宜林荒山的通知”；21、临汾市蒲县薛关镇古驿村46户村民选出村民代表孔庆华、史候莲、孔对平为诉讼代表的签名表。
被告蒲县农业林业委员会向法庭举证
：第一组证据：法律依据。包括：国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见；退耕还林还草试点粮食补助资金财政、财务管理暂行办法；国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见；退耕还林条例；国家粮食局关于进一步做好退耕还林粮食供应工作通知；粮食补助通知；巩固退耕还林成果的通知。证明2003年蒲县林业局开展退耕还林工作是有法律依据和政策的。第二组证据：1、蒲县林业局“关于薛关镇古驿村退耕还林遗留问题的处理意见”（2006年5月29日）；2、蒲县林业局“关于薛关镇古驿村退耕还林遗留问题的处理说明”（2008年3月29日）；3、高蒲莲2014年4月17日的情况说明，证明原告土地没有纳入退耕范围。
原告认为被告提供的第一组证据的法律依据中：退耕还林条例第十六条规定基本农田不能用于退耕还林，不得纳入退耕还林规划。如要退耕必须经国务院批准。国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见第三条规定农民不愿退耕的不得强行退耕。退耕还林后不能再复耕。对第二组证据的质证意见：认为证据1的处理意见不合法，村民代表白久成、郭彦平并不是古驿村村民。杨宝林是主任、孔俊昌是支书，但两人是擅自作主。林业局工作人员高蒲莲没有通知村民，我有高蒲莲给原告出具的证明材料。证据2的遗留问题处理说明不合法，原告不认可。被告蒲县农业林业委员会对原告提供的证据1-3的真实性无异议，认为与本案不具关联性。对证据4的真实性无异议，认为该证据关系原告主体资格问题，需要进行核实。对证据5的真实性无异议，认为该证据能够证明退耕还林是有法律法规和政策依据的，也能证明原告土地没有纳入退耕还林范围，让村民自行耕种。认为证据6，只有史侯莲土地承包合同，原告46户的土地承包合同都应当提供，需要核实。认为证据7与本案没有关联性。对证据8、9的真实性有异议，内容与本案没有关联性。认为证据10与本案没有关联性。认为证据11不能作为证据使用。认为证据12应结合原告主体资格及诉讼代表人资格来认定。对证据13没有异议。认为证据14、15孔对平也是本案原告，不能作为证据来使用。证据16不能作为本案证据使用。证据17与本案没有关联性；证据18应对原告主体资格核实。证据19与我方提供一致，证明目的一致。证据20真实性无异议，该文件说明2005年以后不再退耕还林。对证据21需要结合46户土地承包合同来确定原告主体资格的问题。被告蒲县人民政府对原告提供的证据质证认为1、所有证据不能证明原告所诉行政行为是由蒲县人民政府作出的，故蒲县人民政府不能作为本案被告；2、不能证明原告没有超过起诉期限。其他意见同农业林业委员会的意见。
本院对原告和被告提供的证据的真实性予以认可。
经审理查明：2002年后半年，被告蒲县林业局按照国务院《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》中“凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，应按国家标准的规划实施退耕还林。对需要退耕还林的地方，只要条件具备，应扩大退耕还林规模，能退多少退多少”的规定精神，对原告所在的古驿村的部分坡地进行了规划，并于2003年进行了育林。由于2003年7月国家下达的计划任务指标较小，故未把该村已施工的地块纳入计划，部分村民土地没有进行耕种，导致村民多年来一直通过信访反映问题。2016年5月16日，由村委会和政府测量确认的“古驿村北山耕地测量统计表”中46个承包户提起行政诉讼，要求确认蒲县人民政府和蒲县农业林业委员会侵占蒲县薛关镇古驿村46户村民517亩基本农田的行为违法。
本院认为：原告所诉2003年退耕还林行为不是蒲县人民政府作出的，故蒲县人民政府不是本案适格被告。该退耕还林行为发生在2003年7月，原告于2016年5月16日提起行政诉讼。已超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其它组织诉权或者起诉权限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉权限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过两年。”规定的两年起诉期限，其起诉应当驳回。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定如下：
驳回原告成金生等46户村民的起诉。
案件受理费50元，退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 张 伟
审 判 员 李月娥
代理审判员 谢建宏
二0一七年一年二十日
书 记 员 赵 敏