江苏省丹阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丹行初字第00058号
原告蔡春梁。
委托代理人孙亮，江苏江成律师事务所律师。
被告丹阳市人民政府房屋征收办公室。
法定代表人赵四二，主任。
委托代理人姜建伟，副主任。
委托代理人朱建宇，江苏丹凤律师事务所律师。
原告蔡春梁不服被告丹阳市人民政府房屋征收办公室下属征收管理科作出的房屋征收行政确认行为，以丹阳市人民政府为被告，向镇江市中级人民法院提起行政诉讼。经该院释明，原告将被告变更为丹阳市人民政府房屋征收办公室。因变更后的被诉行政行为属于本院管辖范围，镇江市中级人民法院将该案移送本院处理。本院于2014年7月18日收到原告起诉材料后。于2014年7月22日予以受理，并于7月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2014年9月12日、2015年4月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人孙亮、被告委托代理人姜建伟、朱建宇均两次到庭参加诉讼，原告蔡春梁参加了第一次开庭。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。本案现已审理终结。
2014年1月，被告丹阳市人民政府房屋征收办公室下属征收管理科在房屋征收补偿事项会商单中作出认定，位于丹阳市开发区埝庙10组叶海贵名下房屋所有权证登记的1号、2号房屋为合法面积，其余作为未经登记建筑。被告于2014年7月31日向本院提供了作出被诉行政行为的下列证据：
1、丹阳市人民政府丹政房征发［2013］1号房屋征收决定及丹政房征公［2013］1号公告；
2、张贴记录8张及照片32张，
证据1-2证明丹阳市人民政府依法对丹阳市开发区埝庙片区房屋进行征收；
3、叶海贵的房屋所有权证；
4、叶海贵的丹土证(95开)字第11-419号土地使用证，
证据3-4证明房屋产权人、土地使用人为叶海贵（已故）的房产证、土地使用证存在添加、涂改痕迹；
5、丹阳经济开发区史巷社区居民委员会出具的埝庙片区已故人员未换发产权证（截止99年房产清查）；
6、江苏省丹阳经济开发区管理委员会规划拆迁事务局出具的叶海贵房地平面图，
证据5-6证明本案争议的230平方米房屋在1999年有关部门组织房产清查时并不存在；
7、房屋征收补偿事项会商单3份，证明有关部门初步认定涉案房产证中1号、2号房屋为合法面积，其余作为未经登记建筑进行征收补偿，然后要求被征收人提供合法有效的权属证明，最终才予以认定。
经本院准许，被告在第二次庭审中补充以下证据：
8、埝庙房屋征收调查登记汇总表；
9、房屋征收调查登记结果公示表，
证据8-9证明被告按照规定进行了入户调查，并予以公示。
被告同时提供了作出被诉行政行为的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》摘录。
原告蔡春梁诉称，叶海贵于1996年3月3日因病去世，其法定继承人有配偶仰荷花、儿子叶萍、女儿叶霞。叶海贵夫妇在丹阳市开发区大泊埝庙10组建有私有房屋，丹阳市人民政府依法对该房屋颁发的房屋所有权证和土地使用证均登记在叶海贵名下。2007年，原告租用该房产证中4号楼房3间2层开办了丹阳市开发区春梁眼镜厂，从事生产经营活动。2008年8月19日，原告与叶海贵的3位法定继承人及叶萍的妻子杜国霞签订了房屋转让协议，约定将其共有的位于丹阳市开发区大泊埝庙10组的房屋面积230平方米及其占用范围内的土地使用权一并转让给原告，转让款12万元在2008年8月19日付清。协议同时约定，房屋转让后所有的权利义务均归原告行使，如房屋拆迁，则一切权利义务均由原告行使，他方不得干涉。协议签订当日，原告即付清了全部购房款，并一直在该房屋内从事眼镜生产经营。因丹阳市开发区埝庙片区环境整治项目建设需要，丹阳市人民政府决定征收该片区范围内的房屋。叶海贵房产证中的1号、2号房屋已由其继承人与被告签订了房屋征收补偿安置协议，原告所有的4号楼的装饰装修虽由被告委托评估机构进行了评估，但被告以房产证有涂改为由仅同意补偿房屋面积230平方米的一半，原告予以拒绝。随后被告下属征收管理科向原告出具了房屋征收补偿事项会商单，以房产证、土地证有涂改痕迹为由，认定叶海贵房产证登记的1号、2号房屋为合法面积，其余作为未经登记建筑。原告认为，原告与叶海贵的继承人签订的房屋买卖协议合法有效，双方当事人之间无任何争议。因丹阳市人民政府对房屋实施征收，使得原告无法办理产权转移登记手续。因此，原告作为该房屋权利的实际享受人，有权提起本案诉讼。被告在没有任何事实和法律依据的情况下，以房屋所有权管理机构可能存在的疏忽导致该证书写记录存在瑕疵为由，否定已完成物权登记近20年的房产证依法享有的物权登记的公信力，不顾房产证记载的事项与房屋实际情况相符的事实，否定了涉案4号房屋的合法有效性，侵犯了原告对该房屋安置补偿的受益权。原告使用该房屋一直从事眼镜生产经营活动，根据《丹阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十一条规定，理应按照商业用房征收补偿。丹阳市人民政府依法颁发的与叶海贵同类性质的房屋所有权证所登记的房屋均已按照房产证记载的建筑面积补偿安置完毕，被告理应对原告一视同仁。现原告起诉，要求撤销被告认定涉案房屋为未经登记建筑的行政行为，由被告承担本案的诉讼费用。
原告起诉时向本院提供了下列证据：
1、丹阳市公安局大泊派出所出具的证明，证明叶海贵死亡时间及其法定继承人的基本情况；
2、叶海贵的房屋所有权证；
3、叶海贵的丹土证(95开)字第11-419号土地使用证，
证据2-3证明叶海贵生前已领取了涉案房屋的所有权证和土地使用证；
4、丹阳市开发区春梁眼镜厂个体工商户营业执照；
5、蔡春梁的完税凭证，
证据4-5证明原告使用涉案房屋开办眼镜厂，并一直在经营；
6、蔡春梁与仰荷花等人签订的房屋转让协议；
7、仰荷花等人出具的收条，
证据6-7证明原告从叶海贵继承人处购得了涉案房屋，并付清了全部购房款；
8、丹阳市人民政府房屋征收办公室政策告知书，证明被告于2013年9月告知原告涉案房屋在征收范围内以及相关征收政策；
9、丹阳市人民政府房屋征收办公室与仰荷花签订的房屋征收补偿协议；
10、仰荷花房屋征收补偿结算单(住宅)，
证据9-10证明被告对叶海贵同一本房产证上登记的1号、2号房屋确认为有效的被征收房屋，并给予了安置补偿；
11、蔡春梁住宅房屋征收补偿价格评估补充说明表；
12、蔡春梁装饰装修及附属物评估补偿参考价格表；
13、蔡春梁的房屋照片3张，
证据11-13证明涉案房屋现仍存在，被告对该房屋的装饰装修及附属物进行了估价；证据11应当按有效建筑面积参照商业用房征收标准进行评估，而不应按未经登记的房屋面积参照住宅评估；
14、房屋征收补偿事项会商单，证明被告作出了错误的行政确认行为；
15、蔡春梁的信鸽协会会员证，证明原告在涉案房屋中养有信鸽，应予以补偿；
16、原告代理人所作调查笔录，证明房产证是1992年左右由丹阳市大泊镇发证办公室颁发，且必须拆除3号房后才能建造4号房。
被告丹阳市人民政府房屋征收办公室辩称：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上个人的房屋应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿，蔡春梁既不是本案所涉房屋的产权人，也不是产权人的继承人，其作为原告提起本案诉讼不符合法律规定；2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，被告可以依法对产权人为叶海贵(已故)的座落于丹阳市开发区大泊埝庙10组的房屋进行调查、认定和处理；3、涉案房屋的房产证、土地使用证均明显存在添加、涂改的痕迹，且丹阳经济开发区史巷社区居民委员会出具的埝庙片区已故人员未换发产权证(截止99年房产清查)已明确不存在涉案房屋，被告下属有关部门根据以上事实，结合实际情况，依照规定对叶海贵的房屋建筑面积进行暂定。综上，被告对涉案房屋作出认定的事实清楚，适用法律正确，该行政行为合法，请求依法予以维持。
庭审中被告申请对叶海贵名下房产证中4号楼一栏字迹形成时间进行鉴定。南京金陵司法鉴定所出具了宁金司【2014】文技鉴字第089号文件检验鉴定意见书和宁金司【2014】文技鉴字第089-2号文件检验鉴定意见书。
为确认本案原告主体资格问题，本院对仰荷花、叶萍进行了调查。制作了谈话笔录。
为查明案件事实，本院调取了下列证据：
1、丹阳市开发区春梁眼镜厂工商登记档案；
2、叶海贵土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表；
3、埝庙10组农（居）民房屋及宅基地面积清查汇总表；
4、丹政发【1989】101号关于印发《丹阳市房屋产权发证实施办法》的通知；
5、丹政发【1999】107号关于印发《丹阳市房屋权属登记管理办法》的通知。
庭审中当事人均对证据发表了质证意见：
对被告提供的证据，原告对证据1-4没有异议，原告并没有对证书进行添加、涂改；对证据5的真实性有异议，该证据是复印件，没有加盖任何部门印章，社区居委会作出的清查表不能否定政府部门颁发的房产证的公信力；对证据6，认为规划拆迁事务局是开发区管委会下属单位，也是实施拆迁的组织，与本案被告存在利害关系，其无权否定权属证书登记的事项；对证据7，认为被告作出认定叶海贵1号、2号房屋为合法面积、其余为未经登记建筑的行为没有事实根据，且与合法权属证书相矛盾；对证据8-9不予认可，被告违背房屋所有权证和房屋存在的客观事实，单方面作出该行为没有充分的事实根据。
对原告提供的证据，被告对证据1、6-8没有异议；对证据2-3，认为叶海贵房产证4号房屋这一行明显与房号1-3号笔迹不同，叶海贵用地面积以及独用面积有涂改痕迹，结合被告提供的清查表及平面图，证据2-3不具真实性；认为证据4-5、9-10、15与本案被诉行为无关联性；对证据11-14没有异议，但不同意原告的证明观点，评估报告是由有资质的评估机构作出的；关于证据16，对大泊镇建房办公室发证没有异议，对发证时间需要仰荷花到庭确认，须拆除3号房才能建4号房说明房产证登记时间不是一次形成的。
对南京金陵司法鉴定所出具的两份鉴定意见书，原告对真实性没有异议，认为该证据印证了叶海贵房产证上记载的信息是真实的，也与当时的客观情况相符；被告对真实性也没有异议，但认为涉案房屋是先登记后建造。
对本院制作的谈话笔录，原告和被告均无异议；对本院调取的5份证据，原告和被告对真实性均没有异议，被告同时认为证据3是根据房产证载明的面积进行的登记，而被告提供的1999年房产清查表及平面图是到现场实际勘查后形成的。
本院对证据作如下确认：
被告提供的证据1与本案具有关联性、真实性、合法性，本院予以确认；证据2与本案被诉行为无关联性，不予确认；关于证据3，根据《物权法》第十七条规定，不动产权属证书记载的事项应当与不动产登记薄一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准，被告虽对该证据提出异议，但未能提供房屋登记机构管理的不动产登记薄加以佐证，故对该证据本院予以确认；证据4虽有涂改痕迹，但与本院从国土部门调取的证据2即叶海贵土地登记档案记载的内容一致，本院予以确认；证据5系复印件，不符合提供书证的法定要求，且原告不予认可，故不具真实性，本院不予确认；对证据6，被告称是1999年有关部门组织房产清查时到现场实际勘查后形成的，但当时规划拆迁事务局尚未设立，故其出具的叶海贵房地平面图不具真实性，本院不予确认；证据7证明涉案房屋认定过程，证据8-9证明被告对房屋进行调查的情况，与本案具有关联性，对此予以确认。
原告提供的证据14系本案被诉行政行为；证据1能证明叶海贵的家庭关系，本院予以确认；证据2-3与被告提供的证据3-4一致；证据4与本院调取的证据1相印证，能证明原告租赁涉案房屋从事眼镜生产的事实，本院予以确认；证据5与本案不具关联性，不予确认；证据6-7能证明原告与仰荷花等人进行房屋买卖的客观情况，与本院对仰荷花所作调查内容相印证，本院予以确认；证据8能证明被告对房屋征收政策进行告知的情况，予以确认；证据9-10能证明涉案房产证中1号、2号房屋已按合法面积予以补偿安置，4号房屋不包括其中，本院予以确认；关于证据11，评估机构按未经登记建筑进行评估缺乏事实根据，不予确认；原告和被告对证据12均无异议，被告对证据13无异议，本院均予以确认；证据15与本案不具关联性，不予确认；证据16证明涉案房产证由大泊发证办公室发放及房屋拆旧建新的情况，被告无异议，本院予以确认。
南京金陵司法鉴定所出具的两份鉴定意见书、本院制作的谈话笔录及调取的证据1-2、4-5，当事人均无异议，本院予以确认；本院调取的证据3能证明有关部门在1999年对埝庙10组的房屋进行清查的情况，对此予以确认。
本院根据上述有效证据及庭审中当事人的陈述认定以下案件事实：叶海贵及其妻子仰荷花在丹阳市开发区大泊埝庙10组建有所有权性质为私有的房屋，1992年左右，丹阳市房屋所有权登记大泊镇发证办公室（建房办）对叶海贵1-3号房屋进行了产权登记，并发放了盖有丹阳市人民政府印章的房屋权属证书。后叶海贵拆除房产证中3号房屋，建成涉案房屋墙脚后，大泊镇发证办公室将4号房3间2层建筑面积230平方米登记在原房产证内。庭审中，被告申请对涉案房屋登记笔迹形成时间进行鉴定。南京金陵司法鉴定所出具的宁金司【2014】文技鉴字第089号文件检验鉴定意见书确认房产证上房号4号横栏内字迹与1-3号横栏内字迹不是同时期形成，宁金司【2014】文技鉴字第089-2号文件检验鉴定意见书确认房产证上4号横栏内字迹在样本字迹之前形成，即涉案房屋登记时间在样本笔迹时间1999年9月8日前。1995年8月20日，丹阳市土地管理部门对叶海贵进行了土地使用权登记，用地面积为370.50平方米，丹阳经济开发区管理委员会和丹阳经济开发区土地管理所向叶海贵发放了盖有丹阳市人民政府印章的土地使用证。
1996年3月3日，叶海贵因病去世，其妻子仰荷花、儿子叶萍、女儿叶霞为其法定继承人。2007年10月15日，原告租用叶海贵房屋所有权证中4号3间2层楼房开办了丹阳市开发区春梁眼镜厂。2008年8月19日，仰荷花、叶萍、叶霞及叶萍之妻杜国霞与原告签订了房屋转让协议，约定将位于丹阳市开发区大泊埝庙10组的房屋面积230平方米及其占用范围内的土地使用权一并转让给原告，转让款12万元在2008年8月19日付清。协议同时约定，房屋转让后所有的权利义务均归原告行使，如房屋拆迁，则一切权利义务均由原告行使，他方不得干涉。协议签订当日，原告付清了全部购房款。双方没有办理房屋产权过户手续，对房屋买卖行为也不存争议，原告一直占有使用该房至今。
2013年7月19日，因丹阳市开发区埝庙片区环境整治项目建设需要，丹阳市人民政府作出丹政房征发[2013]1号房屋征收决定，对该片区规划红线范围内国有土地上的房屋实施征收。随后，被告通知房屋登记机构停止办理房屋产权过户手续。原告所有的房屋在该征收范围内，2013年9月，被告向被征收人发放政策告知书，其中第九条确定进场动迁时间为2013年9月30日。2013年10月12日，仰荷花等人与被告签订了房屋征收补偿安置协议，涉及叶海贵房产证中1号、2号房屋198.80平方米及未经登记建筑面积29.94平方米。对原告所有的4号房屋，被告委托评估机构对装饰装修及附属物进行了估价。因认为房产证中4号楼一行存在添加、土地使用证存在涂改情况，被告及属地政府、项目单位、审计部门从2013年10月开始进行会商。2014年1月，被告下属征收管理科在房屋征收补偿事项会商单中认定叶海贵房产证登记的1号、2号房屋为合法面积，其余作为未经登记建筑。事后，被告委托评估机构对原告房屋按未经登记建筑进行了估价。原告不服，诉来本院。
另查明，因部分村民的房屋不动产登记薄灭失，1999年3月20日，相关部门组织对埝庙10组农（居）民的房屋和宅基地面积进行清查后形成清查汇总表，确认叶海贵档案资料建筑面积443平方米，宅基地面积370.50平方米；清查建筑面积209.40平方米，土地证上正房11.65×10.94未砌，仅有墙脚；无档案资料人员中没有叶海贵。1999年5月11日，丹阳市人民政府公布《丹阳市房屋权属登记管理办法》。该办法第四条第二款规定，全市房屋启用统一的房屋权属证书，之前权利人依法领取的旧式房屋权属证书仍然有效；第五条规定，丹阳市房产管理处负责本市房屋权属登记管理工作，原丹阳市各个乡镇房屋所有权登记发证办公室印章同时作废。2000年左右，涉案4号房屋建成，目前该房屋仍然存在。
庭审中双方当事人围绕本案争议焦点，即：1、本案原告主体是否适格，2、被告认定原告房屋为未经登记建筑的行政行为是否合法，发表了辩论意见。
原告蔡春梁认为，1、本案原告主体适格。涉案房屋已经被原告所购，被告的行政行为直接影响原告的利益，所以原告具备本案诉讼主体资格。2、原告取得了能证明房屋合法性的土地使用权证、房屋所有权证。土地使用权证与土地管理部门备案的资料相符，证明涉及土地证上的一些修正和涂改是政府职能部门作出的，而不是原告私自涂改的。涉案房屋既客观存在，也有相应的房屋权属证书加以证明。因此，原告购买之前的房屋应当是合法建筑，被告没有充分的事实证据，对其不予确认是错误的。3、行政机关办理涉案事宜，法律有明确的程序规定，被告作出的行为没有经过合法、正当的流程，没有充分进行调查研究，更没有提供任何能够否定原告目前持有的权属证书的依据。因此，被告的行为无论是在程序上还是在实体上都是错误的，综上，原告的诉求事实清楚，证据充分，请求依法裁判。
被告丹阳市人民政府房屋征收办公室认为，1、原告主体不适格。虽然原告出具了转让协议和收条，从形式上符合受让的相关条件，但被告并不清楚继承人有无实际转让，且本案涉及的会商单会商的对象是叶海贵的家属，原告有义务让叶海贵的继承人到庭说明本案争议的房屋已经转让给原告的事实。2、本案虽然对争议房屋所占土地通过相关材料予以证实，但并不能确认房产证中4号房屋是否合法，该4号房屋是先有登记后有建筑，征收补偿除以房产证为依据外，还应当以事实为根据。因此，会商单认定的结果应该是符合客观事实的。若按照不动产登记办法相关规定，原告应当作为无证房进行征收补偿，但按地方政策规定，也不应当作为有证房进行补偿。因此，原告的诉讼请求不符合客观事实，请求公正裁判。
本院认为，一、本案原告和被告诉讼主体是否适格。1、关于原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，叶海贵的继承人已在2008年将涉案房屋转让给原告，转让协议还特别约定如房屋拆迁，则一切权利均由原告行使，现双方对房屋转让行为并无争议；被告与仰荷花签订的房屋征收补偿协议并未涉及涉案房屋，被告对该房屋另行委托评估，均说明被告认可该房屋属于原告；因房屋征收，原告无法办理涉案房屋过户手续，涉案房屋虽仍登记在叶海贵名下，但原告一直占有使用至今，因此，被告认定该房屋为未经登记建筑，显然与原告有行政法上的利害关系，蔡春梁对该行为不服，具有提起诉讼的原告资格。2、关于被告主体资格问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；《丹阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条第二款规定，市人民政府房屋征收办公室为我市房屋征收部门，负责具体组织实施全市的房屋征收与补偿工作。因此，丹阳市人民政府房屋征收办公室是丹阳市人民政府依据法规授权确定的房屋征收部门。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，征收管理科作为被告的内设机构，在房屋征收补偿事项会商单中加盖部门印章，以自己名义认定涉案房屋为未经登记建筑，丹阳市人民政府房屋征收办公室应为适格被告。
二、被告认定原告房屋为未经登记建筑的行政行为是否合法。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。……本案中，涉案房屋在上世纪九十年代即由相关行政机关进行了初始登记，丹阳市人民政府为原产权人颁发了房屋所有权证和土地使用证，涉案房屋已在该房产证中进行了登记，被告认定该房屋为未经登记建筑缺乏事实根据，属主要证据不足。丹阳市人民政府在2013年7月19日作出房屋征收决定，而被告在2013年9月30日进场动迁后才进行会商，并在2014年1月作出认定行为，程序上也不符合上述法律规定。
按照《丹阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十二条第一款、第二款规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门或者受委托的房屋征收实施单位应组织调查登记工作；调查中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定，城管执法部门应当及时处理。因此，原告房屋即使属未经登记建筑，也应由规划部门作出认定，但被告提交的会商单中规划部门并没有签署任何意见，因此，被告直接认定原告房屋为未经登记建筑缺乏职权依据。
综上，被告认定原告房屋为未经登记建筑不具合法性，依法应予撤销。原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。被告辩称涉案房屋系先登记后建造，故登记不合法，因不属本案审查范围，本院不作理涉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目、第4目的规定，判决如下：
撤销被告丹阳市人民政府房屋征收办公室下属征收管理科于2014年1月在房屋征收补偿事项会商单中认定原告蔡春梁的房屋为未经登记建筑的行政行为。
案件受理费50元，由被告负担；第一次鉴定费5600元，由被告负担；第二次鉴定费4900元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 徐云方
审 判 员 李信华
人民陪审员 张跃平
二〇一五年四月二十五日
书 记 员 花 红
附本判决适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、……
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
……