福建省厦门市思明区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0203行初43号
原告王道强，男，1978年3月20日出生，汉族，住厦门市思明区。
委托代理人刘佳，系原告妻子，住址同上。
被告厦门市思明区城市管理行政执法局，住所地厦门市思明区湖滨四里69号之一。
法定代表人袁伟，局长。
委托代理人全成干，厦门市思明区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。
被告厦门市思明区人民政府，住所地厦门市思明区民族路33号。
法定代表人李钦辉，区长。
委托代理人纪兴塔，厦门市思明区人民政府工作人员。
委托代理人吕金朝，福建旭丰律师事务所律师。
第三人刘佳，女，1980年1月10日出生，汉族，住厦门市思明区。
原告王道强不服被告厦门市思明区城市管理行政执法局城建行政处罚及厦门市思明区人民政府行政复议，于2016年2月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，因刘佳与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案诉讼。本案依法由审判员王叶萍担任审判长，与代理审判员简振环、人民陪审员王素贞共同组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭进行了审理。原告王道强，被告厦门市思明区城市管理行政执法局委托代理人全成干、卢耿贤，被告厦门市思明区人民政府委托代理人纪兴塔、吕金朝，第三人刘佳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告厦门市思明区城市管理行政执法局（下称区执法局）于2015年11月16日作出厦思城物管罚〔2015〕0276号行政处罚决定，主要内容如下：原告王道强、第三人刘佳未经相关行政主管部门批准，擅自在厦门市××××室南侧建设一处单层钢架结构建筑物，建设面积2.9平方米。上述行为属违法建造，违反了《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款，根据《厦门市物业管理若干规定》第四十六条之规定，责令原告与第三人于收到决定书之日起15日内改正上述违法行为，并处罚款21000元。原告不服上述处罚决定，于2015年12月14日向被告厦门市思明区人民政府（下称区政府）申请行政复议，被告区政府受理后于2016年2月2日作出厦思政行复〔2016〕1号行政复议决定，决定维持案涉行政处罚决定。原告不服上述处罚决定及行政复议决定，诉至本院。
原告王道强诉称，本案主要争议有：1.原告所设置太阳能热水器及空调设备及其附加设施，是否认定为建筑物；2.《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款之规定是否适用本案情形；3、业主对专有部分特定使用功能的合理需要，无偿利用与其专有部分相对应的外墙面共有部分是否合法；4、被诉行政处罚决定是否认定事实不清，证据不足，违反法定程序。原告认为，案涉决定所载明的内容是违法的，且与客观事实不符。原告在厦门市松岳里127号102室南侧墙面设置安装太阳能热水器、空调设备及其附加设施，被告区执法局却将其认定为建筑物，并适用《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款之规定，实属适用法律、法规错误。被告区执法局忽视老旧小区的实际情况，又无法向原告提供不能安装太阳能热水器及其附加设施的规定。基于法无授权不可为的原则，被告区执法局不应对原告上述行为作出处罚。被告区执法局始终以未经相关部门审批为由，主观认为凡未经审批事由皆为违法，并以此惯性思维来执法。被告区执法局虽一再强调应有审批程序，但又给不出具体审批规定或主管部门，致使原告无所适从。事实上，原告作为业主，对其住宅专有部分特定使用功能的合理需要，依法有权无偿利用与其专有部分相对应的外墙面共有部分。目前并无相关法律法规规定老旧小区安装太阳能热水器、空调设备及其附加设施需要审批。被告区执法局既无法提供具体的审批规定，又坚持认定原告安装太阳能热水器、空调等设备及附属设施违法，缺乏事实及法律依据。
此外，被告区执法局在执法过程中认定事实不清，证据不足，违反法定程序。被告区执法局的现场勘验笔录等证据与客观事实明显不符，现场勘查绘图与现状明显不一致；被告区执法局未依法进行全面、客观公正的调查，在认定过程中自始至终未向原告及第三人调查询问，了解情况。在原告及第三人行使申辩、陈述等权利过程中，被告区执法局无视原告陈述的正当理由，未充分听取原告正当意见，对原告提出的事实、理由和证据，未依法进行复核，明显背离了行政执法的宗旨与目的，严重侵害了行政相对人的合法权益。被告区政府未经调查，作出维持案涉行政处罚的复议决定亦属违法。综上所述，请求撤销被告区执法局作出的案涉行政处罚决定及被告区政府作出的行政复议决定。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：
1厦思城物管罚〔2015〕0276号行政处罚决定书；
证据1证明，案涉处罚决定认定事实不清，证据不足，违反法定程序。
2厦思政行复〔2016〕1号行政复议决定书；
证据2证明，区政府未依法调查和审理，径直按照区执法局处罚决定内容作出复议决定。
3思明区人民政府行政复议送达回证；
证据3证明，原告在法定期限内提起诉讼。
4现场勘验笔录；
5询问笔录；
6行政执法通知书；
7案件调查报告；
8告知书送达回证；
9陈述申辩意见建议；
10听证笔录；
11决定书送达回证；
证据4-11证明，被告区执法局作出行政处罚认定事实不清，证据不足，违反法定程序。
12争议标的物照片；
13附加设施说明及安装；
证据12-13证明，原告设置附加设施结构安全合理，亦为必要。
14关于厦思城执告〔2015〕0318号的申辩书；
证据14证明，原告就设置案涉太阳能等附加设备及其附加设施的使用需求等事项主动寻求与被告区执法局进行沟通。
原告还提供如下法律依据：
15《中华人民共和国物权法》；
16《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》；
17《中华人民共和国侵权责任法》；
18《中华人民共和国行政处罚法》；
被告区执法局辩称，一、被告有权根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（十）项、第六条第一款及《厦门市物业管理若干规定》第四十六条第一款的规定，对原告及第三人的违法建造行为作出处罚。二、案涉行政处罚决定认定原告违法建造行为事实清楚、证据确凿。被告有关执法人员依法所作的现场勘验笔录、现场照片及询问笔录等证据相互印证，充分证实原告及第三人的违法建造行为。三、根据《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款规定及第四十六条第一款规定，原告及第三人的行为应当认定为违法建造并可处以二万以上五万以下的罚款，案涉处罚决定适用法律正确。原告辩称应按照《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》第二十三条的规定，对于属于附加设备的附属设施，无需审批，不属于违法建造，显然没有相应事实和依据。首先，根据《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》第二十三条的规定专门用于安装附加设备等的构配件属于附属设施，如空调架等附加设备的专用构配件，而本案原告及第三人系采用建设在一个平台（面积2.9平方米）并用钢架结构封闭来作为附属设备的附属设施，显然不属于安装附加设备等的专用构配件，其辩解不能成立。其次，《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》第二十四条规定，附加设备、附加设施的设置应当便于安装、清洁、维护和局部更换，与建筑物有可靠连接，满足安全要求并符合相关市容环境管理规定。因此，案涉建设行为应当要满足安全要求并符合相关市容环境管理规定，否则也应责令自行拆除。四、被告区执法局作出案涉处罚决定程序合法。被告区执法局依法对原告违建一案进行立案调查，依据规定严格审查、审批后作出告知书、决定书并依法送达给原告，过程中还依申请举行听证，充分听取了原告及第三人的陈述申辩，程序合法。随后还对现场进行重新勘验，将违法建设认定面积进行调整，充分保障原告及第三人的权益。综上，被告区执法局作出案涉决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，且无超越或滥用职权，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告区执法局向本院提交以下证据：
1现场勘验笔录；
2现场照片；
3询问笔录；
4土地房屋产籍调查表及户籍信息；
证据1-4证明，2015年5月原告及第三人未经批准擅自在案涉地址建设一处单层钢架结构建筑物，建筑面积2.9平方米，违反了《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款的规定，系违法建造行为。
5行政执法通知书；
6立案登记表；
7延长办案时限的请示；
8案件调查报告；
9告知书及送达材料；
10陈述申辩材料；
11听证材料；
12决定书及送达材料；
证据5-12证明，被告区执法局所作案涉行政执法行为程序合法。
被告区政府辩称，一、被告区政府经复议审理认为区执法局作出案涉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。被告区执法局接到举报后对原告及第三人的违法行为进行调查取证并进行告知等程序，并根据要求举行听证。经过上述程序后，区执法局在查明原告及第三人存在违法建造的行为的基础上，依法对其作出行政处罚决定并送达。原告关于其建设的安装太阳能热水器及空调设备的附属设施不构成违法的主张，不能成立。首先，原告及第三人所搭建的建筑不符合附加设施的定义。其次，原告虽然在其房屋专有部分相对应的共有部分外墙进行建造，但原告建造的面积达2.9平方米、结构独立、可以排他使用的建筑物，已构成对其他业主的权益侵害，实际上是将共有部分违法建造为其专有部分，故被告区执法局认定为违法建造，并无不当。二、被告区政府所作的行政复议决定符合法定程序。原告向被告区政府提出行政复议申请后，被告区政府依法予以受理并要求被告区执法局提交相关证据及依据。被告区政府依法对案涉处罚行为进行审查后最终作出维持的复议决定，并送达各方复议当事人，程序合法。综上，被告区政府作出案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告主张缺乏事实及法律依据，依法不能成立，请求驳回原告诉讼请求。
被告区政府向本院提交以下证据及依据：
1现场勘验笔录；
2现场照片；
3询问笔录；
4土地房屋产籍调查表复印件；
5王道强、刘佳人员基本信息复印件；
6洪志勇、彭中玉身份证复印件及单位证明；
7行政执法通知书及送达照片；
8告知书及送达回证；
9关于厦思城告〔2015〕0318号处罚的申辩复印件；
10听证申请、听证通知书、听证笔录；
11行政处罚决定书及送达回证；
证据1-11证明：经复议审查，被告区执法局作出的案涉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，量罚适当。
12行政复议申请书、行政复议案件立案审批表、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答辩状及证据目录、行政复议（结案）审批表、行政复议决定书及送达回证；
证据12证明：被告区政府所作行政复议决定符合法定程序。
被告区政府还提供如下法律依据：
13《厦门市物业管理若干规定》；
14《中华人民共和国行政处罚法》；
15《中华人民共和国行政复议法》。
第三人刘佳同意原告的诉讼意见，未向本院提交相关证据及依据。
经庭审质证，对于原告提交的证据，被告区执法局认为所有证据及依据真实性没有异议，但认为《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国侵权责任法》不适用本案，没有关联性；被告区政府对证据12、13真实性有异议；第三人对其真实性没有异议。
对于被告区执法局提交的证据，原告及第三人对证据1及证据3的真实性有异议，认为证据1中勘验图内容与事实严重不符，证据3街道工作人员陈述属于凭空捏造，对于其他证据的表面真实性没有异议。被告区政府对区执法局提交的所有证据的真实性没有异议。
对于被告区政府提交的证据，原告及第三人对于与区执法局提供证据相同的部分同上述质证意见，并补充认为被告区政府未实地调查，仅凭被告区执法局的一面之词。被告区执法局对所有证据没有异议。
对于上述质证意见，经分析认定，在案各方提供的证据及依据的真实性，本院予以确认。
经审理查明，原告与第三人系夫妻关系，厦门市××××室室权属所有人。
2015年5月25日，被告区执法局根据群众举报前往上述地址勘查违法建造情况，并制作现场勘查笔录。该勘查笔录显示：经查厦门市××××室室业主在该室南侧建设一处单层钢架结构建筑物，建筑面积为2.97平方米（2.7米*1.1米），并附图示。勘查笔录无当事人签名，但有勘验人及街道工作人员作为见证人签名。同日，被告区执法局还在上述房屋门口张贴厦思行执通字（2015）第18709号行政执法通知书，要求业主于次日到被告区执法局处接受询问。
2015年6月21日，被告工作人员在下属筼筜中队办公地点向厦门市思明区筼筜街道办事处工作人员进行询问关厦门市××××室室业主在该室南侧违法建设事宜，并制作询问笔录。该笔录中载明两名街道办事处工作人员均根据自身了解情况确定上述建设行为未经相关主管部门审批。
2015年7月24日，被告区执法局以NO:厦思城执立（2015）0750号立案登记表，对原告与第三人在案涉地址的违法建造行为呈报立案，并于2015年8月3日最终获批。
2015年8月4日，上述案件承办人根据前期调查情况，报请拟作出的处理意见，并呈报审批，最终于2015年9月15日经局领导审批同意。同日，被告区执法局向原告及第三人作出厦思城执告〔2015〕0318号告知书，告知所认定的相关违法事实及拟作出的处罚结果，并载明原告及第三人的相关陈述、申辩及听证权利，随后以邮寄方式向原告及第三人送达。原告自认于2015年10月10日收到被告区执法局邮寄的上述告知书。
2015年10月12日，原告与第三人向被告区执法局提出书面申辩并申请听证。2015年10月26日，被告区执法局向原告及第三人发出厦思城执听通字【2015】第6号行政处罚听证通知书。2015年11月4日，被告区执法局举行案件听证会，原告及第三人、案件承办人员及被告区执法局相关人员到会，并各自作相关发言，发言内容制成听证笔录。
2015年11月5日，被告区执法局工作人员再次前往原告及第三人案涉地址进行重新勘察，并根据实际情况对此前的勘察结果进行调整，将违建面积由2.97平方米调整至2.9平方米。
2015年11月16日，被告区执法局根据案件调查及听证情况，作出厦思城物管罚〔2015〕0276号行政处罚决定书，仍认定原告及第三人在案涉房屋南侧墙体的建设行为属违法建造，责令其自收到行政处罚决定书之日起15日内自行改正上述违法行为并处以罚款21000元。随后，被告区执法局以邮寄送达方式将上述处罚决定书向原告及第三人送达，并于2015年11月28日签收。
2015年12月14日，原告不服案涉行政处罚决定，向被告区政府提出行政复议申请。
2015年12月18日，被告区政府对原告的复议申请予以受理并向区执法局送达复议申请书副本、行政复议答复书及相关材料，告知其限期进行答复及提供证据材料。
2015年12月26日，被告区执法局向被告区政府提交复议答辩状及相关证据、依据。被告区政府经审理，于2016年2月2日作出案涉行政复议决定，维持被告区执法局作出的案涉行政处罚决定，并送达各方当事人。原告仍不服，遂诉至本院。
另查明，被告区执法局查处前，原告及第三人在其房屋南面墙体，即卧室窗户一侧外墙搭建一处单层钢架结构建筑物，上方加盖有顶板，下方垫有钢板，内放置空调外机等物品。该建筑东靠原告及第三人阳台，西面靠近隔壁业主阳台，但留有一定空间。
本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（十）项、第六条第一款及《厦门市物业管理若干规定》第四十六条第一款的规定，被告区执法局有权针对辖区内的违法建设行为进行查处。作为被告区执法局的同级人民政府，被告区政府亦有权依申请对被告区执法局作出的行政行为进行复议审查。
程序方面，被告区执法局在接到举报后，及时前往涉嫌违法建设现场进行勘察、取证，通知业主接受讯问。在确定基本事实的情况下，区执法局及时按照内部审批程序办理立案手续，同时向相对人书面告知相关违法事实及拟作出的处罚结果等。随后，被告区执法局还根据申请举行案件听证。在认定原告的违建事实后，被告区执法局作出案涉行政处罚决定并送达给原告及第三人，以上各环节符合规定，并无不当。而作为复议机关，区政府也及时受理原告的复议申请，并限期通知区执法局进行答辩及提供证据材料，最终在审查各方意见的基础上，作出相关复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序性规定。原告与第三人虽然主张被告区执法局程序违法，但未提供相应证据，本院不予支持。
事实方面。从在案证据看，原告及第三人确实在案涉房屋南侧外墙实施搭建行为，被告区执法局的现场勘查及相关图片也基本反映了当时的搭建情况。原告及第三人质疑认为，一是被告区执法局的现场勘查不符合客观事实，所绘制的示意图与实际情况有差别；二是被告区执法局对于案涉行为认定为违法建设行为有误。对此，本院分析认为：关于前者，现场勘查及相关示意图只是作为取证环节的一部分，具体的建设情况应结合当时现场照片所拍摄的情况综合认定。对于示意图的偏差，被告区执法局已在相关听证会后进行重新勘查并调整。上述情况并不影响此前对于原告及第三人建设行为的定性，亦未对处罚结果产生影响。因此，对于原告所提及该问题，本院认为不足以构成认定事实不清；关于后者，原告认为被告区执法局对于原告及第三人系未经相关主管部门审批擅自违法建设的认定缺乏法律依据。《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》第二十三条规定，本规定所称附加设备包括空调设备、太阳能设备、空气能设备等附加在建筑外立面上的设备；附加设施是指设置在建筑外立面上，用于封闭、防盗、防护、晾晒、遮阳和摆设饰品、安装附加设备等的构配件。第二十四条规定，附加设备、附加设施的设置应当便于安装、清洁、维护和局部更换，与建筑物有可靠连接，满足安全要求并符合相关市容环境管理规定。可见，上述规定允许在建筑外立面附加太阳能设备、空调设备等以及为安装上述设备的构配件，但应符合一定条件，确未提及审批要求。但从建设现场看，该标的物已经成为底部垫有钢板，上加盖雨棚并三面用不锈钢条围着的空间，已经超过太阳能设备、空调设备构配件的范围，系在外墙搭建结构相对完整的建筑物。被告区执法局据此认定为违法建造，具有事实依据。
法律适用方面。《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款规定，业主或者使用人不得违法建造、擅自改动房屋建筑主体和承重结构、改变建筑设计使用功能。第四十六条第一款规定，违反本规定第二十九条第二款规定的，由城市管理行政执法部门责令其限期改正，可以处二万元以上五万元以下的罚款。由此可见，被告区执法局在认定原告及第三人案涉建设行为系违法建造的基础上，作出责令相对人自行改正违法行为及处罚款21000元，并无不当。
综上，被告区执法局作出案涉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，并无不当，被告区政府据此作出的行政复议决定，认定准确，程序合法，亦无不当。原告主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王道强的诉讼请求。
本案案件受理费50元由原告王道强负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 王叶萍
代理审判员 简振环
人民陪审员 王素贞
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 邱 峰
附件：本判决所适用的法律法规、司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。