呼和浩特市回民区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）回民四初字第00415号
原告杨茂林，男，汉族，住呼和浩特市回民区。
委托代理人张占峰，内蒙古盛乐律师事务所律师。
委托代理人吴宝音代来，内蒙古东日律师事务所律师。
被告呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村民委员会，住所地呼和浩特市回民区。
法定代表人程升，村民委员会主任。
委托代理人霍永炳，男，汉族，住呼和浩特市回民区，系该村村委会委员。
原告杨茂林诉被告呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村民委员会（以下简称一间房村委会）确认合同效力纠纷一案，本院于2015年7月15日立案受理后，依法适用简易程序审理，2015年8月3日作出（2015）回民四初字第00415-1号民事裁定书，本案转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2015年8月19日公开开庭进行了审理，原告杨茂林的诉讼代理人张占峰、吴宝音代来，被告一间房村委会的诉讼代理人霍永炳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告为呼和浩特市回民区一间房村村民，1998年原告与妻子张金枝、儿子杨迎春、女儿杨志萍四人以家庭承包方式从该村承包耕地5.6亩，登记户主杨茂林，承包期限30年，从1998年3月1日至2028年2月29日止。原告一家一直耕种该承包地至2007年止。2007年，被告向村民宣传内蒙古建筑职业技术学院需要使用本村300亩左右耕地。2008年11月20日，被告与原告签订《征地协议书》，征用原告承包并耕种的位于地名“大河”的耕地2亩，地名“小庙”的耕地0.4亩，共计2.4亩，被告每亩按4万元价格补偿原告。原告当时退出耕地后，该土地既未耕种，也未开发使用，至今闲置撂荒长达9年。被告没有征用土地主体资格，与原告所签订的协议内容违反《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》等法律法规的强制性规定，属于《合同法》52条第（五）项规定的无效合同。被告应承担因过错行为给原告造成的9年经济损失。法院应当依据《合同法》58条的规定，主动判决被告赔偿原告因此造成的9年的经济损失。故请求：1、判决确认2008年11月20日被告与原告签订的《征地协议书》征用原告所承包的2.4亩耕地的行为无效。2、判令被告返还原告2.4亩耕地的承包经营权，依法赔偿原告经济损失24000元。3、由被告承担本案诉讼费。
原告杨茂林向法庭出示的证据有：
证据一、征地协议书。证明2008年被告与原告签订征地协议，将原告耕种的农地改为建设用地进行使用；被告擅自改变土地用途。
对于原告杨茂林向法庭出示的证据，被告一间房村委会发表以下质证意见：
关于证据一、被告不是征地主体，所以村委会不应承担“改变土地用途”的重任。
被告一间房村委会辩称，2007年内蒙古建筑职业技术学院扩建校区，征用土地，与被征地农民协商，2008年与村民签的合同，2013年6月才办理好手续，一直属于在建状态，农民承包的土地，是以土地补偿的形式与农民签订土地承包协议书，村民委员会不是征地的主体，只是起到协调的作用，不论胜诉还是败诉，村委会都将承担本案的诉讼费用。
被告一间房村委会向法庭出示的证据有：
证据一、2012年8月8日内蒙古自治区人民政府内政土发（2012）552号建设用地审批件“关于同意呼和浩特市2011中心城市第十四批次农用地转用和土地征收（回民区、新城区）实施方案的通知”。
证据二、2008年4月30日内蒙古自治区人民政府办公厅（2008）16号《研究内蒙古建筑职业技术学院建设国家示范性高职院校有关问题》会议纪要。
证据三、2006年11月27日内蒙古自治区人民政府办公厅（2006）404号《研究内蒙古建筑职业技术学院三期工程新增建设用地有关问题的会议纪要的通知》。
证据四、2004年3月18日内蒙古自治区人民政府办公厅（2004）15号《研究内蒙古建筑职业技术学院建设发展问题》的会议纪要。
证据五、2012年3月23日呼和浩特市国土资源局呼国土资报字（2012）86号《关于呼和浩特市人民政府2011年度中心城市第十四次农用地转用和土地征收（回民区、新城区）的审查意见》。
证据六、2012年4月26日呼和浩特市人民政府呼政请字（2012）44号《2011年中心城市第十四次农用地转用和十地征收（回民区、新城区）实施方案的请示》。
证据七、2011年12月27日呼和浩特市回民区人民政府回政发（2011）169号《关于2011年度第十四批次城市建设项目征地事宜的请示》。
对于被告一间房村委会向法庭出示的证据，原告杨茂林发表以下质证意见：
关于证据一、1、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件并不是正式审批文件。该文件中所称“你市2011年度中心城市建设农用地转用和土地征收方案已经国务院批准。”但因未附相关的批准文件，其真实性无法确认。3、因农用地面积超过法定35公顷，在没有国务院批准的情况下，自治区人民政府同意呼和浩特市政府60．8196公顷农用地转用和土地征收方案，违反法律禁止性规定而无效。4、本案所涉村委会与村民签订协议时间是2007年，而到该文件形成时间2012年8月8日，所涉土地还未经审批。其征地程序不符合法定程序，是典型的“未批先征”，“未征先转”的违法用地行为。
关于证据二、l、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件并不是对争议土地的正式审批文件。3、因征用农用地面积超过法定35公顷，即525亩，未经国务院审批，自治区人民政府同意内蒙古建筑职业技术学院新增978．868亩农用地转用，违反法律禁止性规定而无效。
关于证据三、l、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件属于人民政府内部工作安排，并不是对讼争土地的审批文件材料。
关于证据四、1、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件属于人民政府内部工作安排，并不是对讼争土地的审批文件材料。
关于证据五、1、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件属于人民政府土地行政主管部门对向上一级人民政府土地行政主管部门的工作审查报告。对本案所涉征用农用地60.8196公顷，在没有国务院的明确批准文件的前提下，该审查意见没有任何法律效力。
关于证据六、1、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件属于人民政府向上一级人民政府的工作请示，并不是对讼争土地的审批文件材料。3、该文件中所称《关于呼和浩特巾和包头市2011年度中心城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2011）770号文件是否真实存在，是否与本案所征用土地相关的问题无法确认。4、本案所涉村委会与村民签订协议时间是2007年，而到该文件形成时间2012年4月26日，所涉土地还未经审批。其征地程序不符合法定程序，是典型的“未批先征”，“未征先转”的违法用地行为。
关于证据七、1、因被告未提供证据原件，对提供的复印件的真实性需合议庭进一步核实。2、该文件属于人民政府向上一级人民政府的请示，并不是对讼争土地的审批文件材料。3、证实本案所涉农用地变更为建设用地的相关手续到2011年12月27日未办理，征地程序严重违法。
被告一间房村委会向法庭补充出示的证据有：
证据一、征地单位呼和浩特市回民区人民政府与被征地单位呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村签订的征用土地协议书。
证据二、呼和浩特市国土资源局呼政土征字（2013）61号建设用地批准书。
证据三、呼和浩特市国土资源局呼国土发（2014）666号“关于对内蒙古建筑职业技术学院新校区三期工程项目延期开工的函”。
庭后我院依职权向内蒙古建筑职业技术学院调取证据有：
证据一、2012年8月8日内蒙古自治区人民政府发给呼和浩特市人民政府内政土发（2012）552号建设用地审批件“关于同意呼和浩特市2011中心城市第十四批次农用地转用和土地征收（回民区、新城区）实施方案的通知”。
证据二、2012年9月24日呼和浩特市人民政府发给回民区人民政府呼政土征字（2012）74号“转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市2011中心城市第十四批次农用地转用和土地征收（回民区、新城区）实施方案的通知”。
对于被告一间房村委会向法庭补充出示的证据及我院调取的证据，原告杨茂林综合发表以下质证意见：1、以上证据均是在举证期限后提出，违反证据规则，不予支持，被告承担举证不能的责任。2、所征土地均为耕地，如此大量的耕地占用严重违法，相关批准手续均不认可。3、2007年征地，相关手续批件均是在村委会征地后形成，行政审批手续违法，征地手续违法。
经审理查明，原告为呼和浩特市回民区一间房村村民。1998年原告承包一间房村土地，承包土地人口四人，承包期限从1998年3月1日至2028年2月29日止。
2008年11月20日，被告一间房村委会（甲方）与原告杨茂林（乙方）签订《征地协议书》，协议约定：一、地址、面积大河地2亩，小庙子地0.4亩。二、补偿费：每亩地征用补偿为四万元，占用乙方耕地2.4亩，折合补偿为96000元，此协议签字后，甲方一次性支付。……
征地单位（甲方）呼和浩特市回民区人民政府与被征地单位（乙方）呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村签订的征用土地协议书。协议约定：工程项目为内蒙古建筑职业技术学院三期工程建设，根据呼市国土资源局的要求和城市规划部门意见，建设项目位置选定在呼和浩特市回民区，需征用回民区攸攸板镇一间房村集体土地200772平方米（其中耕地110691平方米，……。）
2012年8月8日，内蒙古自治区人民政府发给呼和浩特市人民政府内政土发（2012）552号建设用地审批件。关于同意呼和浩特市2011中心城市第十四批次农用地转用和土地征收（回民区、新城区）实施方案的通知，该通知载明，呼和浩特市人民政府：你市2011年度中心城市建设农用地转用和土地征收方案已经国务院批准。……一、同意你市编制的……；回民区人民政府对攸攸板镇一间房村集体农用地（耕地）13.9184公顷、建设用地0.1907公顷、未利用地5.9727公顷，共60.8196公顷实施农用地转用和土地征收方案。……。
2012年9月24日，呼和浩特市人民政府发给回民区人民政府呼政土征字（2012）74号文件。转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市2011中心城市第十四批次农用地转用和土地征收（回民区、新城区）实施方案的通知，该通知载明，回民区人民政府：……一、同意你区将攸攸板镇一间房村集体农用地（耕地）13.9184公顷、建设用地0.1907公顷、未利用地5.9727公顷征收为国有，并将农用地和未利用地转为建设用地。……。
2013年5月21日，呼和浩特市国土资源局颁发呼政土征字（2013）61号建设用地批准书。该批准书载明，用地单位内蒙古建筑职业技术学院，建设项目内蒙古建筑职业技术学院新校区三期工程建设项目，有效期自2013年5月至2014年5月。
2014年7月16日，呼和浩特市国土资源局向内蒙古建筑职业技术学院出具的呼国土发（2014）666号文件。关于对内蒙古建筑职业技术学院新校区三期工程项目延期开工的函，该函载明，你单位《关于新校区三期扩建工程延期开工的情况说明》来文收悉。……原则同意按照《划拨决定书》第十八条规定延期开工，延期后开工时间为2015年2月27日之前，竣工时间为开工之日起三年内《建设用地批准书》在批准建设工期内有效，其它事项按原批准文书执行。
另查明，原告当庭认可征用其耕地2.4亩，并领取到补偿款96000元。
再查明，被告当庭自认愿意承担本案全部诉讼费用。
认定上述事实的证据有：
征地协议书、呼和浩特市回民区人民政府与呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村签订的征用土地协议书、内蒙古自治区人民政府颁发给呼和浩特市人民政府内政土发（2012）552号建设用地审批件、呼和浩特市人民政府发给回民区人民政府呼政土征字（2012）74号文件、呼和浩特市国土资源局颁发的呼政土征字（2013）61号建设用地批准书、呼和浩特市国土资源局向内蒙古建筑职业技术学院出具的呼国土发（2014）666号文件及庭审笔录在案佐证。
上述证据经当庭出示、质证，能客观反映案件事实，予以确认。
本院认为，本案系确认合同效力纠纷。争议焦点为：2008年11月20日，被告一间房村委会（甲方）与原告杨茂林（乙方）签订的“征地协议书”效力如何。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第四十六条第一款规定国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。通过庭审查明可知，用地单位内蒙古建筑职业技术学院，建设新校区三期工程已经获得了国务院的批准，呼和浩特市国土资源局颁发建设用地批准书。作为原用地单位呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村与征地单位呼和浩特市回民区人民政府签订《征用土地协议书》。所征土地中包括原告所承包的土地。综上，此次征地，不论是征地主体、征地程序均符合法律规定，系合法征地。对于被告一间房村委会与原告签订的“征地协议书”，其实质上是解除土地承包协议书，该协议书系双方真实意思表示，符合平等自愿原则，内容不违反相关法律法规规定。虽然形式上存在瑕疵，但该瑕疵属于被告村委会自身的工作不规范所造成，原告在协议上签字认可且原告已经领取补偿款，应视为原告与被告对解除土地承包就补偿项目及数额达成一致并已实际履行，该协议未损害原告利益，协议合法有效。故原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。经本院审判委员会研究决定。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告杨茂林的诉讼请求。
案件受理费400元由被告呼和浩特市回民区攸攸板镇一间房村民委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼和浩特市中级人民法院。
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审 判 长 段 文
审 判 员 段剑平
人民审判员 郑 军
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 莎日娜
附法律条文：
一、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
三、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。……”