广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1687号上诉人（原审原告）广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社。负责人黄松茂，主任。委托代理人陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区府前路1号。法定代表人温国辉，市长。委托代理人秦立平，该府工作人员。上诉人广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社（以下简称公安二经济合作社）因与被上诉人广州市人民政府（以下简称广州市政府）驳回行政复议申请纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初418号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2017年3月1日，公安二经济合作社以广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、广州市增城区国土资源和规划局为被申请人，向广州市政府提出行政复议申请，请求确认两被申请人为广州荔湖高尔夫球有限公司（以下简称荔湖公司）颁发增国用（2014）第GY××号《国有土地使用证》无效，并责令被申请人采取补救措施，作出决定退还被荔湖公司非法占用申请人约110亩的农业集体用地。2017年4月27日，广州市政府作出穗府行复〔2017〕194号《行政复议决定书》，以证涉土地在出让给荔湖公司之前已经被依法征收，土地所有权属于国家，公安二经济合作社与证涉土地不存在利害关系为由,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，决定驳回该社的行政复议申请。上述《行政复议决定书》于4月29日邮寄送达给公安二经济合作社。公安二经济合作社不服，于2017年5月11日诉至原审法院，请求判令：1.确认广州市政府作出的上述《行政复议决定书》违法并予以撤销，确认该社的行政复议申请符合法律规定，并予以支持；2.由广州市政府承担本案的诉讼费、鉴定费等全部费用。另查明，公安二经济合作社又以广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）为被告，于2017年5月10日向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求确认增城区人民政府及原土地管理职能机关为荔湖公司颁发增国用（2014）第GY××号《国有土地使用证》的行政行为无效，并采取补救措施，将110亩土地登记到公安二经济合作社名下。广州铁路运输第一法院于2017年7月18日作出（2017）粤7101行初1720号《行政裁定书》认为，公安二经济合作社对广州市国规委颁发国有土地使用证的行为不服，但涉案土地属于国有土地，该社并未举证证明其为该国有土地权属人或与该国有土地存在利害关系，因此，该社的起诉不符合起诉条件。故该院裁定驳回公安二经济合作社的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”依据上述规定，原行政行为经行政复议维持的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，法院应当对原行政行为和复议行为一并进行审理。但原行政行为经复议机关以复议申请不符合受理条件为由作出程序性处理的，作出原行政行为的行政机关和复议机关不是共同被告，法院不能对原行政行为和程序性处理的复议行为一并进行审理，当事人可以选择对程序性处理的复议行为提起诉讼或者选择对原行政行为提起诉讼。当事人如果同时起诉原行政行为和程序性处理的复议行为，在法院判决撤销复议机关的程序性处理行为的情况下，则存在复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理的情形，不仅违反一事不再理原则，也违反司法最终原则。因此，当事人只能在原行政行为和程序性处理的复议行为中选择其一寻求司法救济，而不能选择同时起诉。本案中，广州市政府以公安二经济合作社针对核发增国用（2014）第GY××号《国有土地使用证》的行政行为提起的复议申请不符合受理条件为由，于2017年4月27日作出穗府行复〔2017〕194号《行政复议决定书》，驳回公安二经济合作社的复议申请。公安二经济合作社又于2017年5月10日以广州市国规委为被告向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求确认核发增国用（2014）第GY××号《国有土地使用证》的行政行为无效，该院予以受理并已作出裁判。公安二经济合作社已经通过起诉原行政行为获得司法救济后，其又针对广州市政府作出的上述行政复议决定向原审法院提起行政诉讼，属于同时对原行政行为和程序性处理的复议行为起诉，缺乏法律依据，对其起诉，应予以驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回公安二经济合作社的起诉。该社预交的受理费50元，在本裁定生效后予以退回。公安二经济合作社不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。主要上诉理由是:一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款之规定，认为被行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由作出程序性处理的行政复议案件，行政复议申请人对维持原具体行政行为的决定不服向人民法院起诉的，不能列复议机关为共同被告。但法律和司法解释并没有规定不可以分别立案审理，故一审裁定适用法律有误。上诉人在一审中只列广州市政府为被告，而在广州铁路运输第一法院另案起诉的系增城区人民政府，两个案件均没有将作出原行政行为的机关和复议机关列为共同被告，且两个案件是不同的法律关系，分属不同法院管辖，上诉人分别提起诉讼是合法的。公安村委会已出具证明证明涉案土地属上诉人无争议，上诉人与涉案土地存在利害关系。被上诉人广州市政府二审答辩称：一、该府行政复议程序合法；二、该府作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。综上，该府请求：驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对一审裁定查明的事实予以确认。本院认为，本案的焦点问题是在复议机关以不符合受理范围为由作出驳回行政复议申请决定的情形下，相对人能否既就原行政行为又同时对该复议驳回决定分别提起行政诉讼？对此，《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定，对于行政复议机关已依法受理行政复议申请或者法律规定实行复议前置的，人民法院在该复议审查期间不得受理对该行政行为提起的诉讼。同样，若行政相对人已向人民法院提起行政诉讼的，复议机关亦不得受理该行政复议申请。因此，行政复议和行政诉讼同样作为法定的救济途径，并不是并行的关系，而是相互衔接的关系。当事人不可同时就同一行政行为既申请复议又提起诉讼，即：若已选择先复议后诉讼的救济方式，则应当等待复议机关作出决定，对该决定不服的，再提起行政诉讼；若优先选择诉讼的救济方式，因司法裁决具有终局性，一旦人民法院作出生效裁判后，则相对人不能再倒回去选择复议救济程序。此外，若复议机关以不符合受理范围为由作出不予受理或者驳回申请的决定，由于复议机关对原行政行为实际上并未进行实质审查，那么相对人要么起诉该复议决定，由人民法院裁决是否应当责令复议机关进入实质审查；要么直接起诉原行政行为，由人民法院直接启动对该行为的合法性进行实质审查以实现救济。这种复议与诉讼相互衔接的制度设计，既充分保障了行政相对人的合法权益，也有效避免了两种救济途径之间重复审查和结果上的相互矛盾。正基于此，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定，以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议决定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”。换句话说，行政相对人不可同时起诉以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议决定和原行政行为。在本案中，上诉人就原行政行为即涉案土地发证行为已提起行政诉讼，则意味着其选择了直接起诉原行政行为的救济途径，启动了司法的终局救济权利，从而丧失了对于以不属于复议受理范围为由驳回其申请的复议决定的行政诉权。原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，本院予以维持。复议和诉讼相互衔接的救济制度具有法定性，当事人无权通过分别起诉、分别立案的方式予以排除适用，上诉人认为其就复议决定和原行政行为向不同法院分别起诉、分别立案不违反上述规定的主张，实则是将上述“同时起诉”狭隘理解为“向同一法院起诉、立同一宗案件”，该上诉主张欠缺法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审裁定正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一七年十二月十九日书记员  张 铭