中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申7945号再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省徐闻县下桥镇高田村高田经济合作社。诉讼代表人林统杨。委托代理人方卫。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省徐闻县人民政府。法定代表人吴康秀。原审第三人广东省华海糖业发展有限公司。法定代表人苏军元。委托代理人彭艺。委托代理人蔡海燕。再审申请人广东省徐闻县下桥镇高田村高田经济合作社（以下简称高田合作社）因诉被申请人广东省徐闻县人民政府（以下简称徐闻县政府）及原审第三人广东省华海糖业发展有限公司（以下简称华海公司）颁发国有土地使用权证一案，不服广东省高级人民法院于2017年1月22日作出的（2016）粤行终1025号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月24日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1957年，广东省湛江专员公署对华海公司的前身国营勇士农场作出（57）湛署批字第007号《关于国营勇士农场场间土地规划的批复》（以下简称7号土地批复），同意将坐落第二、四区，如场间土地规划设计图所示范围界线内的土地119263亩，拨给国营勇士农场进行生产。1970年11月7日，广州军区生产建设兵团七师十团（原勇士垦殖场）一、三连与原徐闻县下桥公社高田大队及高田村各生产队签订《关于土地问题协议书》（以下简称1970年协议），约定高田村把已开荒占用的五块土地计293亩送给兵团，十团一、三连主动把227亩土地支援给高田村各生产队。1985年5月14日，徐闻县政府给勇士农场第三生产队颁发第0001994号《林权证》（以下简称1994号林权证），地名标注为：队东公路北片；颁证面积为2122.7亩，其中四至的西、北界限均标明，与“七0年换给高田土地”为界。1997年11月12日，广东省湛江农垦集团公司向垦区各单位及集团公司机关各处（室）发布湛垦字（1997）61号《关于成立广东省华海糖业发展有限公司的决定》（以下简称61号成立决定）,同意撤销广东省海鸥农场、广东省勇士农场和广东省华丰糖厂建制，并将原广东省海鸥农场、广东省勇士农场和广前糖业发展有限公司兼并的广东省华丰糖厂合并，成立华海公司。2004年，华海公司向徐闻县政府提出国有划拨土地使用权设定登记的书面申请，申请表的主要内容：申请人为土地使用者华海公司，权利人单位性质是国有，主管部门为湛江农垦局；土地坐落于华海公司勇士分公司，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为划拨；申请登记的农用地总面积97.7867公顷，其中耕地36.702公顷，园地48.885公顷，林地1.2公顷，其它10.9997公顷；申请登记依据是1994号林权证及7号土地批复；土地四至为东至水土保持地，南至勇士农场土地，西至水土保持地、高田村土地，北至勇士农场土地；地号为405031，图号F49G084036。2005年，徐闻县政府对华海公司的申请予以审批，审批表主要内容：土地使用者是华海公司，单位性质为国有，主管部门是广东省湛江农垦局，通讯地址为徐闻县曲界镇华海公司；土地坐落于徐闻县下桥镇勇士分公司三队，图号为405－031，土地农用地总面积为97.7867公顷，其中耕地36.702公顷，园地48.885公顷，林地1.2公顷，其它10.9997公顷，土地用途农用地，权属性质是国有土地使用权；土地权属来源证明文件有四份，一是1957年1月10日发布的7号土地批复，二是徐闻县政府1985年5月14日颁发的1994号林权证，三是土地详查资料，四是1997年11月12日湛江农垦集团公司发布的61号成立决定；邻宗地指界人签名栏和本宗地指界人签名栏均空白。2004年3月10日，徐闻县规划国土资源局作出《国有土地使用权属登记通告》，主要内容：“位于徐闻县曲界、下桥、锦和、和安四（乡）镇域内华海公司现经营使用的土地已由华海公司向我局申请国有土地使用权登记。该土地是经湛江专员公署于1957年1月以（57）湛署批字第006号、007号文批准划拨给华海公司使用的国有土地。土地面积160756.51亩。拟分为130宗地进行国有土地使用权属登记。如对其权属有异议者，应于通告之日起30天内书面（内附有效证件）报我局，逾期无异议，则准予登记发证。”2004年7月26日，徐闻县政府作出《关于土地登记审核结果的公告》，主要内容：“现将徐闻县规划国土资源局对下桥镇登记区土地登记审核结果予以公布（详见附表），若对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于二○○四年八月二十六日前，到徐闻县规划国土资源局（指土地登记地点）申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。”公告所附的《土地登记审核结果表》主要内容是：土地登记单位名称是华海公司（勇士分公司），土地面积为993182平方米（1489.7亩），所在图幅号F－49－125－（28）。2005年3月26日，审查人员在华海公司2004年登记审批表中的初审意见是：“本宗土地为国有土地，用途为国有农用地，根据7号土地批复和徐闻县政府于1985年5月14日颁发给勇士农场的1994号林权证及土地详查资料，经权属双方实地核定界线和地籍调查，并经初步审查，该宗地实地界址清楚，土地面积为97.7867公顷，根据土地登记有关规定，建议为华海公司办理划拨国有土地使用权登记”。2005年3月31日，徐闻县国土资源局在华海公司2004年登记审批表中的审核意见是：同意初审意见，给予登记发证。2005年4月1日，徐闻县政府在华海公司2004年登记审批表的批准意见是：同意发证。同日，徐闻县政府向华海公司颁发徐国用（2005）第0380号《国有土地使用证》（以下简称380号国土证），该证项下土地坐落徐闻县下桥镇勇士分公司三队，图号405－031，地类（用途）农用地，使用权类型划拨，使用权面积977867平方米。2015年5月18日，高田合作社提起本案行政诉讼，认为1956年2月3日,国营勇士垦殖场和高田村经协商，签署《国营勇士垦殖场、高田村划定地界会议记录》，国营勇士垦殖场对高田村的留地总面积约480亩。1970年协议约定高田村把已开荒占用的五块土地计293亩送给兵团，十团一、三连主动把227亩土地支援给高田村各生产队。徐闻县政府给华海公司颁发380号国土证，将1970年协议支援给高田村各生产队的227亩集体土地确权给华海公司，侵犯高田合作社的合法权益，请求撤销380号国土证。湛江市中级人民法院(2015)湛中法行初字第98号行政判决认为，华海公司向徐闻县政府提交土地登记申请后，徐闻县政府经过调查、审批及公告后，给华海公司颁发380号国土证。虽然该发证行为缺少邻宗地指界人签名，但综合全案证据，结合高田合作社曾派员参加核界签名的会议补助报销表，华海公司一直使用涉案土地等事实，被诉行政行为事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高田合作社的诉讼请求。高田合作社不服，提起上诉。广东省高级人民法院（2016）粤行终1025号行政判决认为，徐闻县政府颁发380号国土证，进行了审核、调查、公告，但存在程序瑕疵。高田合作社未能提供其主张的227亩集体土地政府系已颁发权属证书的证据材料，其提交的1956年2月3日国营勇士垦殖场和高田村的划定地界会议记录、1970年协议等证据，尚不足以证明颁发380号国土证侵害其合法权益。高田合作社应向徐闻县政府申请确认土地使用权。徐闻县政府受理并依法审查高田合作社的集体土地所有权范围与涉案土地是否有重叠，如认定被诉颁证行为确有程序瑕疵，应一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。高田合作社申请再审称：1.颁发380号国土证行为权属来源不明确，侵犯1970年协议支援给高田合作社的227亩集体土地。2.二审认为发证后的争议仍属土地权属争议，应向政府申请确权，与（2007）60号国土资厅函《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（以下简称60号复函）规定不符，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，撤销380号国土证，对本案进行再审。徐闻县政府答辩称：1.本案土地权属来源清楚。1956年起华海公司一直管理使用涉案土地，在申请颁证时持有1994号林权证和相关审批批复为办证依据，徐闻县政府颁证过程中核定界线时，包括高田村在内的邻宗地指界人均到场参加，华海公司就此发放出勤补助，不存在纠纷。2.审核申请材料后，依法进行公告，公告期满无异议，颁发380号国土证，事实清楚，程序合法。请求驳回高田合作社的再审申请。华海公司答辩称：颁发380号国土证的土地来源明确，使用事实清楚，证据确凿充分，颁证行为程序合法。请求驳回高田合作社的再审申请。本院经审查认为，《土地登记规则》第四条、第六条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十八条、第十九条的规定，办理土地登记颁证应当遵循的程序是：土地登记申请者向县级人民政府以上土地管理部门提出土地登记申请，同时提交单位、法定代表人证明、土地权属来源证明、土地附作物权属证明。土地管理部门受理审查上述材料后，负责组织进行地籍调查，进行全面审核，对符合登记要求的予以公告。公告期满，土地权益有关者无异议的，经人民政府批准，办理注册登记，县级以上人民政府颁发国有土地使用证。本案中，华海公司向徐闻县政府申请提出国有划拨土地使用权初始登记申请，权属性质国有土地使用权，使用权类型划拨，土地权属来源是1994号林权证、7号土地批复、61号成立决定。徐闻县政府受理华海公司的土地登记申请材料并审核后，认为符合登记要求予以公告，在公告期满无异议，徐闻县政府向华海公司颁发380号国土证，该颁证行为土地权属来源清楚，程序合法。一、二审判决驳回高田合作社的诉讼请求，处理结果并无不当。高田合作社主张，颁发380号国土证权属来源不清，侵犯其于1970年协议取得的227亩集体土地所有权。但是，1985年徐闻县政府向原勇士农场（现华海公司）颁发1994号林权证时，明确以1970年换给高田土地为界，已经将1970年换给高田合作社的土地排除在发证范围之外。就该部分土地界限而言，颁发380号国土证只是在1994号林权证基础上的换证行为。华海公司与高田合作社之间的土地权属界线在1994号林权证中已经明确，不存在土地权属来源不清问题。以此为由申请再审，理由不能成立。应当指出的是，国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的附件《集体土地所有权调查技术规定》第二部分权属调查第2.3.6条规定，农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。本案中，1994号林权证已经明确了高田合作社与华海公司之间的土地界址，徐闻县政府颁证过程中未进行调查、指界，不违反法定程序。一、二审判决认为徐闻县政府颁发380号国土证未进行指界存在程序瑕疵不妥，本院予以指正。同时，60号复函规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。高田合作社主张，二审判决认为高田合作社与华海公司之间存在权属争议，应当通过申请土地权属确权解决争议，违反60号复函规定。其该项申请再审理由成立。但是，鉴于380号国土证颁证行为认定事实清楚，颁证程序合法，一、二审判决驳回高田合作社的诉讼请求，判决结果并无不当，再审本案没有实际意义，徒增诉累，本案不予再审。综上，高田合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回广东省徐闻县下桥镇高田村高田经济合作社的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 龚 斌审 判 员 王毓莹二〇一七年十二月二十八日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.土地登记规则第四条土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十三条土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。第十八条公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：（一）根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字；（二）根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上；（三）根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书。第十九条由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。4.国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》附件《集体土地所有权调查技术规定》2.权属调查2.3.6农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。5.国土资源部办公厅于2007年3月29日发布的国土资厅函（2007）60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》江苏省国土资源厅：你厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的请示》（苏国土资发[2007]13号）收悉。经研究，函复如下：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。