湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终17号
上诉人（原审原告）云志根，男，汉族，1966年9月27日出生，住湖北省襄阳市樊城区。
委托诉讼代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府，住所地：湖北省襄州区航空路181号。
法定代表人黄进，区长。
委托诉讼代理人康世洋，该政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人刘红刚，湖北春园律师事务所律师。
上诉人云志根因诉襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）确认房屋拆迁补偿协议无效一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院〔2015〕鄂襄阳中行初字第00083号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月27日公开开庭对本案进行了审理，云志根及其委托诉讼代理人刘玲玲、襄州区政府的委托诉讼代理人康世洋和刘红刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
云志根向原审法院起诉称，云志根在襄阳市襄州区张湾镇西湾村有住房一处。2012年11月27日，云志根与襄州区政府签订了《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》。襄州区政府不具有就云志根房屋签订补偿协议的职权依据，实施征地补偿安置违反法定程序，该协议补偿标准违反国家法律和政策，侵害云志根合法权益。请求确认云志根与襄州区政府签订的《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》无效。
原审法院审理查明，2010年11月5日，湖北省国土资源厅向原襄樊市襄阳区人民政府发出鄂土资函〔2010〕1661号《关于批准襄樊市襄阳区2010年度17批次建设用地的函》。2010年11月10日，襄樊市国土资源局襄阳分局发布襄樊市襄阳区人民政府征用土地方案公告、拟定征地补偿安置方案并公告。后襄樊市襄阳区经依法批准更名为襄阳市襄州区。2012年9月17日，襄阳市襄州区滨江滨河城中村改造领导小组办公室和襄阳市襄州区张湾办事处西湾居委会向西湾村各住户发出信函，进一步明确相关拆迁政策和要求。2012年10月31日，襄阳衡宇房地产评估有限公司对云志根位于拆迁改造范围内集体土地上的房屋及其他附属物进行评估，并制作了明细表。2012年11月27日，襄阳市襄州区滨江滨河城中村改造领导小组办公室以襄阳市襄州区滨江滨河城中村改造指挥部的名义与云志根签订了《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》，并加盖了襄阳市襄州区滨江滨河城中村改造领导小组办公室的印章。该协议书对被征迁房屋现状、拆迁补偿安置方式、过渡期限及安置、付款和奖励办法以及违约等事项作了确认和约定。该协议书载明还建住房面积231平方米、经济发展用房面积60平方米，被拆迁房屋与还建房屋面积相抵后拆迁人还应支付被拆迁人750086.72元补偿款。协议书还特别注明该补偿款项包括云志根经营酒店面积487.03㎡和调整经营用房上浮、装修、整体搬迁费用159615.80元。2012年12月6日，云志根依该协议书领取包括奖励在内各项补偿款762496.72元，并出具了收据。
原审法院另查明，云志根所在西湾村部分村民因不服湖北省国土资源厅向原襄樊市襄阳区人民政府发出的鄂土资函〔2010〕1661号《关于批准襄樊市襄阳区2010年度17批次建设用地的函》，向湖北省人民政府申请行政复议。经湖北省人民政府复议作出维持原行政行为的行政复议决定后，申请人又向国务院申请裁决。国务院于2014年11月19日作出国复〔2014〕389号行政复议裁决，最终裁决维持鄂土资函〔2010〕1661号批复中批准征收2010012号地块的行为。而后，云志根以不服签订《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》为由提起本案诉讼。
原审法院认为，襄州区政府虽未提交襄阳市襄州区滨江滨河城中村改造指挥部及其领导小组办公室的成立批文，但当庭确认该指挥部及领导小组办公室是其成立的临时办事机构。该指挥部及其领导小组办公室不具有独立的行政主体资格，不是本案的适格被告，其与云志根签订的《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》应视为襄州区政府实施的行政协议行为，法律后果应由襄州区政府承担。我国《合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定“该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。”我国《行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”云志根请求确认与襄州区政府签订的安置补偿协议无效，但未提供足够的证据证明该协议符合上述法定的无效条件。襄州区政府所属征迁安置指挥部关于限期搬迁、逾期将取消一切奖励、并组织公安、城管、民兵强拆的公告，发生在云志根与襄州区政府合同签订之后，尚不构成胁迫和合同无效的条件及事由。国务院《土地管理法实施条例》第二十五条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”襄州区政府的征迁指挥部和征迁领导小组办公室，作为襄州区政府设立的专门负责处理征迁安置补偿事务的临时办事机构，在征收土地方案已依法取得批准的实施过程中，其以自己名义与云志根签订安置补偿协议，虽存在程序意义上的瑕疵，但还不构成主体资格和事实及法律根据上的重大且明显违法之情形。云志根对补偿标准有异议，应先行申请行政机关协调或裁决。云志根作为完全民事行为能力的人，其在合同签订后领取补偿款，并出具了收据。在双方达成协议并已履行多年后，云志根请求确认安置补偿协议无效的理由不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，判决驳回云志根的诉讼请求。案件受理费50元，由云志根负担。
云志根上诉称，云志根房屋所属集体土地未经依法征收就开始进行建设，严重违反了我国《土地管理法》等的规定。涉案的《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》涉及的评估程序存在评估机构的选择不合法、评估价格严重低于市场价及当地政府政策标准、评估机构未对被征收房屋进行实地查勘、评估报告未经公示及相关说明等违法之处。《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》在签订时襄州区政府存在欺诈、胁迫和显失公平等情形。因此，请求二审法院撤销原审法院的〔2015〕鄂襄阳中行初字第00083号行政判决，依法改判或将本案发回重审。
襄州区政府答辩称，云志根的房屋土地属集体性质，征收价格不能等同于国有土地，且评估时云志根已经签字确认。云志根对补偿标准有争议，但未先行申请人民政府协调或裁决即直接提起诉讼违反国家法律规定，且超过了法定的起诉期限。云志根与襄州区政府签订《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》是双方真实意思表示，内容和程序并不违法，并且已经履行完毕。云志根的上诉理由不能成立，二审法院应予驳回。原审法院依法作出的〔2015〕鄂襄阳中行初字第00083号行政判决所认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确，请二审法院予以维持。
上诉人云志根及被上诉人襄州区政府向原审法院提交的证据均已随案移送至本院，本院对证据的分析及认定的案件事实与原审一致。
本院认为，上诉人云志根与被上诉人襄州区政府的临时办事机构于2012年11月27日签订《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》系其真实意思表示，且已按该协议书的约定领取了包括奖励在内各项补偿款762496.72元。原审法院对湖北省国土资源厅2010年11月5日的《关于批准襄樊市襄阳区2010年度17批次建设用地的函》、《至拆迁户的一封信》、《襄阳衡宇房地产估价有限公司房屋评估现场踏勘记录簿》、《云志根房屋估价情况明细表64》、№0086939《收款收据》、《被拆迁户奖金发放表》、襄价字〔2008〕23号《关于襄樊市襄阳区集体所有土地上建（构）筑等地上附着物拆迁补偿标准的通知》等证据的审查及采信，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第六十三条的规定，认定云志根签订《襄州区宾江滨河城中村改造房屋拆迁补偿协议书》系真实意思表示，以及云志根请求确认该协议书无效的理由不能成立的事实根据和法律依据充分，判决驳回云志根的诉讼请求，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，并无不当。上诉人云志根的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，依法应当不予支持。被上诉人襄州区政府的答辩意见依法予以采信、支持。
综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。云志根的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人云志根负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 争
审判员 吴 晋
审判员 张思化
二〇一七年四月十日
书记员 雷 禹