浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第16号
上诉人（原审原告）王云伟。
上诉人（原审原告）桂武文。
委托代理人金学忠。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府。
法定代表人卢子跃。
委托代理人吕友平。
委托代理人胡维朗。
王云伟、桂武文诉宁波市人民政府土地行政复议一案，宁波市中级人民法院于2013年11月21日作出（2013）浙甬行初字第28号行政判决。王云伟、桂武文不服，向本院提出上诉。本院于2014年1月10日立案受理后依法组成合议庭，并于同年2月17日公开开庭审理了本案。上诉人王云伟及两上诉人的委托代理人金学忠，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人吕友平、胡维朗出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2002年2月21日，宁波市人民政府发布了甬政告（2002）2号《关于征用土地的通告》，主要内容为：宁波市2001年度土地整理折抵第二十一批次建设用地项目《征用土地方案》已经浙江省人民政府批准，其中江东区东郊街道（原东郊乡）宁东村8.3578公顷土地被列入征用范围。征地补偿标准及农业人员安置按照《宁波市征用集体土地补偿标准及劳动力安置暂行规定》执行，征地补偿登记部门为宁波市征地拆迁办公室。2003年6月，因江东区宁东村旧村改造项目建设需要，宁波市国土资源局依申请核发了甬土拆许字（2003）第07号《房屋拆迁许可证》，许可宁波市城市土地储备中心（宁波市土地开发前期办公室）对该地块实施房屋拆迁。2原告系宁东村村民，持有《江东区宁东股份经济合作社股权证书》各1份，其各自所有的位于江东区宁东村洞桥村223号、254号的房屋在该拆迁地块范围之内。2011年7月27日，因2原告与宁波市城市土地储备中心未能达成房屋拆迁补偿安置协议，宁波市国土资源局依申请作出了甬东土资裁（2011）08、09号《房屋拆迁争议裁决书》。2原告不服，向法院提起行政诉讼，案经一、二审法院审理，判决驳回了2原告要求撤销涉案房屋拆迁裁决的诉讼请求。2013年8月29日，浙江省高级人民法院作出（2013）浙行申字第114号行政裁定，对宁波市中级人民法院作出的（2012）浙甬行终字第107号行政判决裁定再审，并中止原一、二审判决的执行。2012年8月20日，2原告以宁波市江东区人民政府未完成组织实施《征用土地方案》，侵犯2原告的房屋用地征收补偿利益和宁东村村集体经济组织的利益为由，向被告宁波市人民政府申请行政复议，要求被告宁波市人民政府责令宁波市江东区人民政府切实组织实施征用土地方案。同月22日，被告予以受理，在办理相关延期、中止手续后于2013年8月27日作出甬政复决字第（2012）139号《行政复议决定书》，驳回2原告的行政复议申请。2原告不服，提起行政诉讼。另查明，2原告在征地范围内除上述住宅外无耕地和其他用地。
原审法院认为，不履行法定职责行为是指依法负有特定义务的行政主体不履行特定义务的行为。该行为作为行政行为，在构成上包括行政主体、行为对象和行为内容等要素。《实施条例》第二十五条规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”。另，根据宁波市国土资源局甬土资发（2005）50号《关于市区建设用地管理有关工作职能分工的暂行规定》的相关规定，宁波市江东区人民政府在职能分工上并无组织实施辖区内征用土地方案的法定职责。根据2原告向被告提交的《申请行政复议书》记载，2原告申请行政复议的被申请行为是宁波市江东区人民政府不履行组织实施宁东村《征用土地方案》法定职责的行为，该行为在法律上并不存在。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议的，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”的规定，被告对2原告提出的该项行政复议申请应当予以驳回。被告依照《行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的规定，驳回2原告的行政复议申请，在法律规范的整体适用上并不存在明显偏差，宜予认可。被告在2012年8月22日受理2原告行政复议申请后，经调查询问，在办理相关延期、中止手续后于2013年8月27日作出被诉驳回行政复议申请决定，复议程序符合相关规定。综上，被告作出的驳回2原告行政复议申请的决定认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，程序合法。原告要求撤销被告作出的被诉行政复议决定，理由不足，不予支持。据此驳回原告的诉讼请求。
王云伟、桂武文上诉称：两上诉人系位于宁波市江东区宁东村洞桥头223号和254号房屋的合法产权人，房屋位于宁波市2001年度土地整理第二十一批次建设范围内，获悉本人房屋所处地块已被征收，针对本地块的征收，两上诉人当然享有获得征收补偿的权利，但一直没有得到分文补偿，为维护自身合法权益和切身利益，于2012年8月20日向被上诉人提起行政复议，请求被上诉人责令江东区人民政府限期将征用土地方案组织实施完毕，被上诉人以两上诉人申请的主体不适格为由驳回两上诉人的行政复议申请并于2013年8月27日作出行政复议决定，两上诉人不服该行政复议决定，依法向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，2013年11月21日宁波市中级人民法院作出一审判决。两上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律不当，主要理由是：一、一审判决没有就两上诉人是否具有行政复议的主体资格作出认定：两上诉人作为被征用土地的村民（现为居民，同时又是被征用土地所在村经济合作社的股东），对本经济合作社的财产依法享有权利义务。何况，两上诉人同时又是被征用土地上享有合法使用集体土地的使用权人（有土地使用权证等），在征地补偿费中尤其是安置补助费，《土地管理法实施条例》明确规定应支付给个人，村集体经济组织或村民委员会只是受政府委托接受这些款项，并向村民发放。所以，两上诉人与宁波市江东区人民土地征用行为具有法律上的利害关系，完全具备行政复议申请人的主体资格。故两上诉人认为，被上诉人以两上诉人主体不适格为由，作出两上诉人没有行政复议资格存在重大争议，而一审法院的判决没有对此作出认定。二、一审判决对宁波市江东区人民政府没有具有履行法定职责的资格作出错误认定，关于这个问题被上诉人没有提过，一审庭审也没有提及。另判决书提到依据宁波市国土资源局文件当时也没有出示和质证，而该规定第二条第三款明确规定：“经批准征收（征用）的土地和征地补偿方案，由相关分局按《征地公告办法》规定，向被征地所在村公告征地批准事项，按征地协议约定的条款和时限，向被征地村拨付征地补偿安置等费用，并及时交付已被征收（征用）的土地。”按照此规定，具体负责落实安置补偿费用的职能部门也是由区政府负责，尤其是发公告，发补偿费等都是区政府的具体职责范围。实际上，两上诉人在长达十多年的时间里都没有得到补偿，所在地块的土地征用补偿工作也全部是由宁波市江东区政府下属的东郊街道具体组织操作。
宁波市人民政府答辩称：宁波市中级人民法院作出的（2013）浙甬行初字第28号行政判决正确，答辩人所作的甬政复决字（2012）139号行政复议决定合法。一、答辩人作出的甬政复决字（2012）139号行政复议决定事实清楚、证据确凿。答辩人受理两上诉人的复议申请后，经审理查明，王云伟系本市江东区宁东村洞桥头223号房屋所有人；桂武文系本市江东区宁东村洞桥头254号房屋所有人。经省政府浙土字［B2001）第10673号文件批准，江东区东郊乡（现东郊街道）宁东村8.3578公顷土地被列入征收范围。2003年6月，两上诉人的上述住宅被列入甬土拆字（2003）第07号房屋拆迁许可证批准的拆迁范围，因两上诉人与市土地储备中心达不成拆迁协议，市国土局于2011年7月27日作出甬东土裁（2011）08号、09号房屋拆迁争议裁决，对两上诉人的上诉住宅及其用地作了相应调产安置或货币安置裁决，而且从答辩人对两上诉人所做的调查笔录可以看出，两上诉人在征地范围内除上述住宅用地外无耕地或其他用地。由于本案中的两上诉人既不能代表农村集体经济组织，也不能代表宁东村大多数村民的意志，且两上诉人在征地范围内除住宅外无耕地或其他用地，其在征地范围内拥有的住宅用地在拆迁中已经得到安置补偿，因此，答辩人认为两上诉人就征用土地方案的组织实施提出行政复议申请的主体不适格。二、答辩人作出甬政复决字（2012）139号行政复议决定适用依据正确，程序合法。答辩人在受理两上诉人的行政复议申请后，经过调查发现两上诉人在征地范围内除住宅用地外无耕地或其他用地，而两上诉人的住宅用地在拆迁中已得到安置补偿；根据《土地管理法》第十条、《土地管理法实施条例》第二十六条和《村民委员会组织法》第八条第二款、第二十一条、第二十二条、第二十四条第一款等规定，对于农村集体所有土地应当由村集体经济组织主张权利，而两原告既不能代表农村集体经济组织，也不能代表宁东村大多数村民的意志。因此，两上诉人就征地方案的组织实施提出行政复议申请的主体不适格。综上，答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出驳回王云伟、桂武文行政复议申请的复议决定，完全符合法律规定。两上诉人认为答辩人驳回其复议申请违反了《行政复议法》、剥夺其申请行政复议权利的理由不成立。综上，答辩人作出甬政复决字（2012）139号行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，两上诉人认为其具有复议申请主体资格的理由不成立。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审时，上诉人提供《宁波市人民政府办公厅抄告单》（东政发（2001）33号）、《宁东工业区地块房屋拆迁委托合同》、《宁波市江东区征收集体所有土地房屋阳光拆迁一张图》、《关于印发﹤关于开展征地拆迁阳光工程建设的实施方案﹥的通知》、《宁波市国土资源局江东分局职权目录》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》等六份证据材料，鉴于这六份证据材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，且与上诉人待证事实无关联性，本院对此不予接纳。
庭审中，双方当事人围绕着被诉复议决定是否具有事实与法律依据以及被复议申请人宁波市江东区人民政府是否具有组织实施辖区内征收土地方案的法定职责等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人王云伟、桂武文提起涉案行政复议申请事项为宁波市江东区人民政府存在不履行组织实施征收土地方案法定职责的行为。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”，同时依据宁波市国土资源局甬土资发（2005）50号《关于市区建设用地管理有关工作职能分工的暂行规定》的相关规定，宁波市海曙、江东及江北“原三江片”规划区内的涉及土地征用相关事项主要由宁波市国土资源局负责实施，故宁波市江东区人民政府在职能分工上确实不具备组织实施涉案征收土地方案的法定职责。因此上诉人以宁波市江东区人民政府为复议被申请人并要求其履行法定职责，缺乏法律依据。原审判决既认为，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议的，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”的规定，被上诉人对上诉人提出的该项行政复议申请应当予以驳回。但同时又认为，被上诉人依据《行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的规定驳回上诉人的行政复议申请，在法律规范的整体适用上不存在明显偏差，该审判思路前后不相一致，但鉴于其最终结果仍为不予支持上诉人提出的行政复议申请，故本院对此判决结果予以认可。上诉人提出要求撤销一审判决的理由不足，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人王云伟、桂武文共同负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年二月二十八日
书 记 员 徐一菁