湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行终162号
上诉人（原审原告）湖南九通地产有限公司，住所地湖南省郴州市万华路郴州经济开发区管委会老办公楼503室。
法定代表人陈光友，该公司总经理。
委托代理人胡良福，湖南宏法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临武县国土资源局，住所地湖南省临武县晴岚路64号。
法定代表人成军才，该局局长。
委托代理人李楠，湖南民安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临武县不动产登记中心，住所地湖南省临武县行政服务中心。
负责人唐孝芳，该中心主任。
委托代理人黄成建，男，住址湖南省临武县舜峰镇解放中路*号。
原审第三人临武九通地产有限公司，住所地湖南省临武县舜峰镇临武大道中段锦绣乾城小区。
法定代表人胡群生，该公司总经理。
委托代理人胡建华，男，住址湖南省临武县舜峰镇解放南路。
委托代理人王小柳，湖南尚友律师事务所律师。
上诉人湖南九通地产有限公司因土地行政登记一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2017）湘1021行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人湖南九通地产有限公司的委托代理人胡良福，被上诉人临武县国土资源局行政负责人骆其军及其委托代理人李楠，被上诉人临武县不动产登记中心委托代理人黄成建，原审第三人临武九通地产有限公司委托代理人胡建华、王小柳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2011年12月23日，湖南九通地产有限公司作为甲方与乙方胡建华、胡群生两人达成合伙开发协议，协议约定甲乙双方共同开发位于临武县城的四宗土地，项目名称“锦绣乾程”甲乙双方各投资50%。2013年4月2日，湖南九通地产有限公司决定转让该项目30%股份。2013年5月18日，甲方湖南九通地产有限公司与乙方胡群生签订联合开发补充协议，约定胡群生受让湖南九通地产有限公司转让的30%股份，该项目湖南九通地产有限公司占20%份额，胡群生占80%份额。并约定该项目由乙方胡群生以“湖南九通地产有限公司临武分公司”的名义对外进行经营开发，作为合伙执行人代表合伙体全权处理和执行，由合伙体承担法律责任。2015年7月21日，胡群生、胡建华持湖南九通地产有限公司营业执照、公司决议、公司公章以及临武九通地产有限公司公司章程等向临武县食品药品工商质量监督管理局申请临武九通地产有限公司设立登记。2015年7月22日，临武县食品药品工商质量监督管理局认为临武九通地产有限公司申请材料齐全，符合法定形式，准予设立登记，作出（临武）私营登记字[2015]第271号准予设立登记通知，并在国家企业信用信息公示系统公示。临武九通地产有限公司股份份额为湖南九通地产有限公司占20%份额，胡群生占80%份额。2015年7月29日，胡群生、胡建华以湖南九通地产有限公司临武分公司和临武九通地产有限公司的名义向临武县国土资源局申请国有土地使用权人变更登记，称因业务需要申请将临武国有（2013）第0458号国有土地使用证（以下简称0458号国有土地使用证）土地使用权人名称由原湖南九通地产有限公司临武分公司变更为临武九通地产有限公司，并向临武县国土资源局提交了变更登记申请、不动产权属证明、发生变更的材料等。2015年8月5日，临武县国土资源局根据湖南九通地产有限公司临武分公司和临武九通地产有限公司的申请，进入土地登记内部审批，同意变更。2015年8月5日，湖南九通地产有限公司临武分公司和临武九通地产有限公司的申请按土地转让环节进入内部审批，临武县财政局、临武县地方税务局、临武县国土资源局作出审核通过意见。在格式化土地登记申请书中作了权利转让受让标注。同日，临武县人民政府作出“准予注册登记，颁发土地证书”的批准意见。
另查明，湖南省郴州市中级人民法院于2015年5月13日向临武县房产管理局发出（2015）郴民诉保字第49号协助执行通知书，协助执行查封湖南九通地产有限公司临武分公司开发的锦绣乾城中的部分房产。2015年5月13日，郴州市中级人民法院作出（2015）郴民诉保字第49-1号民事裁定：“解除对被告湖南九通地产有限公司临武分公司九通-
锦绣乾城项目中部分房产的查封”。在一审审理过程中，因临武县不动产登记中心不是本案的适格主体，经释明，湖南九通地产有限公司撤回对临武县不动产登记中心的起诉。
一审法院认为，本案争议的焦点是：一、2015年8月5日临武县人民政府作出的准予登记发证行为是土地使用权变更登记还是转移登记。二、将土地使用权人变更为临武九通地产有限公司的行为是否合法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》规定，国家实行不动产统一登记制度。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《湖南省不动产统一登记实施方案》（湘办发[2015]43号）规定：各市州、县市区国土资源部门为本地区的不动产登记机构，负责本行政辖区不动产登记工作。本案中，湖南九通地产有限公司所诉的土地行政登记行为，原系临武县人民政府作出准予登记并颁发土地证书。因职权变更继续行使该行政职权的机关是临武县国土资源局。为此，临武县国土资源局是本案的适格原审被告。
针对争议焦点一，湖南九通地产有限公司临武分公司和临武九通地产有限公司向临武县国土资源局提出的是变更登记申请，并按《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定提交申请国有建设用地使用权变更登记的材料。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条、第二十七条规定，土地使用权转移登记与变更登记有以下几点区别：一是登记前后权利主体的变动情形不一样。转移登记前后的权利主体不一致，而变更登记前后的权利主体一致，只是权利主体形式（如权利人姓名、名称等）发生了变化，或者权利客体形式（如名称、用途、面积等）发生了变化，但变更登记前后的权利人是同一人。这是两者之间最本质的区别。二是转移登记是一种转让行为，而变更登记不是转让行为，只是登记权利主体或客体形式上的变化，变更后权利人并没将其拥有的权利转移给他人，而是仍归原权利人所有。三是变更登记不属于交易行为，不需要缴纳任何税。本案中，临武县人民政府依申请作出准予登记，实际上湖南九通地产有限公司临武分公司与临武九通地产有限公司并未发生国有建设用地使用权转让和交易行为。湖南九通地产有限公司临武分公司股份占比为湖南九通地产有限公司占20%份额，胡群生占80%份额。临武九通地产有限公司股份占比为湖南九通地产有限公司占20%份额，胡群生占80%份额。临武县人民政府作出变更登记前后的权利主体实际上是一致的，只是权利主体形式发生了变化。变更登记前后的权利人同样是湖南九通地产有限公司和胡群生，其所占份额一致。为此，临武县人民政府依申请作出的登记实质上是国有建设用地使用权变更登记。
针对争议焦点二，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定：所有权变更登记，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。湖南九通地产有限公司临武分公司与临武九通地产有限公司向临武县国土资源局申请变更登记，并提交了土地登记申请、原不动产权属证、发生变更的材料等。临武县国土资源工作人员在进入审批时将格式化土地登记申请书作了权利转让、受让标注，属于工作人员填写错误。临武县国土资源局按土地转让环节进入审批，虽然程序存在错误，但仍然是依据变更申请所提交的材料进行所有权变更的审查，审查结论及登记内容正确。为此，临武县国土资源局对湖南九通地产有限公司临武分公司与临武九通地产有限公司提交的申请材料真实性、合法性虽尽审慎审查义务，但程序违法，依法应予撤销，但该土地上的房屋大部分已经售出，撤销该土地登记将导致诸多法律关系处于不确定状态，这会给社会公共利益造成重大损害。为此，本院确认登记程序违法，不予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十四条第一款第（一）项，《不动产登记暂行条例》第三条、第十四条第二款第（四）项、第十六条第一款之规定，一审判决：“一、确认0458号国有土地使用证土地使用权人变更为临武九通地产有限公司的登记行为违法。二、驳回原告湖南九通地产有限公司的其它诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告临武县国土资源局负担。”
上诉人湖南九通地产有限公司不服上述行政判决上诉称：一、一审判决认定涉案行政登记行为属于国有建设用地使用权变更登记错误。湖南九通地产有限公司临武分公司是湖南九通地产有限公司的分公司。根据《物权法》和《公司法》相关规定，0458号国有土地使用证的土地使用权人应为湖南九通地产有限公司。湖南九通地产有限公司与临武九通地产有限公司是两个独立的公司法人。临武县国土资源局将0458号国有土地使用证的土地使用权人由湖南九通地产有限公司变更为临武九通地产有限公司，应属于土地使用权转移登记，而非更名变更登记。二、临武县国土资源局在涉案土地登记中程序违法。土地转让环节内部循环表中的审核前后矛盾，第一栏使用的“转让方”与“受让方”，再后又是“更名”，并且都没有审核人签名。三、临武国有土地资源局对涉案土地登记违法。在临武九通地产有限公司申请材料缺少地方附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减税凭证等基本材料的情况下，临武县国土资源局对其登记，违反法律法规规定。请求：一、撤销一审判决第二项，并依法改判撤销临武县国土资源局将临武国用（2013）第0458号土地使用权人变更为临武九通地产有限公司的登记行为；二、二审诉讼费用由临武县国土资源局负担。
被上诉人临武县国土资源局及临武县不动产登记中心辩称：“锦绣乾城”项目土地权属来源于杜兴荣、黄生强、陈晓春三人于2004年取得的土地。为便于开发该项目土地，杜兴荣、黄生强、陈晓春三人与湖南九通地产有限公司临武分公司申请办理变更登记，将土地变更登记到湖南九通地产有限公司临武分公司名下。后根据《国有建设用地使用权出让合同》（补充条款）办理了临武国用（2013）第0458号国有土地使用权证。根据临武县政府属地房地产开发项目必须在属地注册公司的要求，2015年7月29日，经原申请人申请将“锦绣乾城”项目用地变更到临武九通地产有限公司名下。临武县国土资源局的登记行为为变更登记，变更登记以后该土地实际控制人仍然是湖南九通地产有限公司和临武九通地产有限公司。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人临武九通地产有限公司述称：一、涉案行政行为属于国有用地使用权变更登记。湖南九通地产有限公司与胡群生、胡建华为在临武开发锦绣乾城项目，为实施该项目设立了湖南九通地产有限公司临武分公司，负责人为胡群生。在合作之初，双方约定各方所占股份为50%，后又变更为胡群生、胡建华占80%，湖南九通地产有限公司占20%。因临武县政府要求在临武实施的所有项目必须在临武注册独立的项目公司，经该项目全体股东的一致同意，设立了临武九通地产有限公司，该公司的股东与锦绣乾城项目的股东完全一样，各股东所占份额也完全一样。临武九通地产有限公司成立后，湖南九通地产有限公司临武分公司根据湖南九通地产有限公司的授权，将原来办理在其名下国有土地使用证土地使用权人变更到临武九通地产有限公司。涉案土地虽然名称进行了变更，但实际权利人并没有发生任何改变，故土地使用权人没有发生任何变化，是变更，而不是转让。二、临武县国土资源局在涉案土地登记中程序不违法。土地转让环节内部循环表中写“转让方”与“受让方”，是因为在临武国土资源局设计内部循环表时没有设计变更类的表格，在实际操作当中，都是采用了这一类的循环表，虽然不恰当，但并不构成程序上的违法。至于审核人签名，材料中已有体现，只是不必要再重复签名而已。三、湖南九通地产有限公司对于涉案变更登记从未向临武九通地产有限公司及其股东提起异议，却提起行政诉讼，其目的是为了干扰临武九通地产有限公司正常生产经营。四、根据物权法的规定，湖南九通地产有限公司应当提起民事诉讼解决诉争，而不是提起行政诉讼。请求驳回上诉，对一审判决违法的认定予以变更。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、2015年8月5日临武县人民政府作出的准予登记发证行为是土地使用权变更登记还是转移登记；二、临武县人民政府将土地使用权人变更为临武县九通地产有限公司的行为是否合法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》规定，国家实行不动产统一登记制度。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。2015年9月17日，湖南省委全面深化改革领导小组召开第十二次会议，会议原则通过《湖南省不动产统一登记工作实施方案》（湘办发[2015]43号），该方案规定：各市州、县市区国土资源部门为本地区的不动产登记机构，负责本行政辖区不动产登记工作。根据上述法律法规的规定，涉案土地行政登记行为原系临武县人民政府作出准予登记发证行为，现职权变更为临武县国土资源局继续行使该行政职权。为此，临武县国土资源局是本案的适格原审被告。
关于争议焦点一。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条规定：下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记：（一）权利人的姓名、名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变更的；（二）不动产的坐落、界址、用途、面积等状况变更的；（三）不动产权利期限、来源等状况发生变化的；（四）同一权利人分割或者合并不动产的；（五）抵押担保的范围、主债权数额、债务履行期限、抵押权顺位发生变化的；（六）最高额抵押担保的债权范围、最高债权额、债权确定期间等发生变化的；（七）地役权的利用目的、方法等发生变化的；（八）共有性质发生变更的；（九）法律、行政法规规定的其他不涉及不动产权利转移的变更情形。该细则第二十七条规定：因下列情形导致不动产权利转移的，当事人可以向不动产登记机构申请转移登记：（一）买卖、互换、赠与不动产的；（二）以不动产作价出资（入股）的；（三）法人或者其他组织因合并、分立等原因致使不动产权利发生转移的；（四）不动产分割、合并导致权利发生转移的；（五）继承、受遗赠导致权利发生转移的；（六）共有人增加或者减少以及共有不动产份额变化的；（七）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利发生转移的；（八）因主债权转移引起不动产抵押权转移的；（九）因需役地不动产权利转移引起地役权转移的；（十）法律、行政法规规定的其他不动产权利转移情形。本案中，临武县人民政府依湖南九通地产有限公司临武分公司和临武九通地产有限公司变更登记申请作出准予登记，实际上湖南九通地产有限公司临武分公司与临武九通地产有限公司并未发生国有土地使用权转让和交易行为等不动产权利转移情形。湖南九通地产有限公司临武分公司股份占比为湖南九通地产有限公司占20%份额，胡群生占80%份额。临武九通地产有限公司股份占比为湖南九通地产有限公司占20%份额，胡群生占80%份额。临武县人民政府作出变更登记前后的权利主体实际上是一致的，只是权利人名称发生了变化。变更登记前后的实际控制人同样是湖南九通地产有限公司和胡群生，其所占份额一致。为此，临武县人民政府依申请作出的登记实质上是国有土地使用权证土地权利人名称变更登记。
关于争议焦点二。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定：所有权变更登记，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。本案中，湖南九通地产有限公司临武分公司与临武九通地产有限公司向临武县国土资源局申请变更登记，并按照上述规定提交了土地登记申请、原不动产权属证、发生变更的材料等材料。临武县国土资源工作人员在进入审批时将格式化土地登记申请书作了权利转让、受让标注，属于工作人员填写错误。临武县国土资源局按土地转让环节进入审批，虽然程序存在错误，但仍然是依据变更申请所提交的材料进行所有权变更的审查，审查结论及登记内容正确。为此，临武县国土资源局对湖南九通地产有限公司临武分公司与临武九通地产有限公司提交的申请材料真实性、合法性虽尽审慎审查义务，但程序违法，依法应予撤销，但该土地上的房屋大部分已经售出，撤销该土地登记将导致诸多法律关系处于不确定状态，这会给社会公共利益造成重大损害。为此，一审判决确认被诉土地行政登记程序违法，不予撤销，并无不当。湖南九通地产有限公司提出撤销被诉土地行政登记行为，无事实依据和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南九通地产有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 敏
审 判 员 张九香
审 判 员 邓 群
二〇一八年一月二十六日
法官助理 侯 睿
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。