重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终186号
上诉人（一审原告）重庆市璧山区广普镇护普村村民委员会第一村民小组。
负责人尹学川，组长。
委托代理人陈华德，男，汉族，1949年3月24日出生，住重庆市璧山区。
委托代理人王忠彬，重庆津舟律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市璧山区人民政府，住所地重庆市璧山区璧城街道解放路44号。
法定代表人章勇武，区长。
委托代理人石航，重庆市璧山区人民政府工作人员。
委托代理人张秦，重庆山立律师事务所律师。
一审第三人重庆市璧山区广普镇人民政府，住所地重庆市璧山区广普镇普兴正街80号。
法定代表人汪勇，镇长。
委托代理人张军，重庆市璧山区广普镇副镇长。
委托代理人熊森，重庆市璧山区广普镇司法所所长。
重庆市璧山区广普镇护普村村民委员会第一村民小组（简称护普村一组）因诉重庆市璧山区人民政府（简称璧山区政府）土地权属争议行政裁决一案，不服重庆市第一中级人民法院(2016)渝01行初581号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭进行了审理，护普村一组的委托代理人陈华德、王忠彬，璧山区政府的委托代理人石航、张秦，重庆市璧山区广普镇人民政府（简称广普镇政府）的委托代理人张军、熊森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年1月11日，广普镇政府向璧山区政府申请土地权属纠纷处理。重庆市璧山区国土资源和房屋管理局于同月18日受理后，向护普村一组发出《答辩通知书》，于2016年3月1日向护普村一组和广普镇政府作出《土地权属争议调解通知书》并送达双方。2016年3月3日，重庆市璧山区国土资源和房屋管理局对双方组织协商调解，但未能达成一致。璧山区政府遂根据《调用土地协议书》、调查记录、工商档案、调查笔录等证据，于2016年4月15日作出璧山府[2016]33号《重庆市璧山区人民政府土地权属纠纷处理决定书》（简称《决定书》）并送达双方。《决定书》载明：本案所争议土地的所有权确定为重庆市璧山区广普镇农民集体所有。护普村一组对该《决定书》不服，遂提起本案行政诉讼。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对广普镇政府提出的土地权属争议处理事项，属于璧山区政府的法定职责。璧山区政府收到广普镇政府的土地权属争议处理申请后，交由国土部门进行调查、调解，符合《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定。重庆市璧山区国土资源和房屋管理局受理后，向护普村一组发出《答辩通知书》，并向护普村一组和广普镇政府发出《土地权属争议调解通知书》，于2016年3月3日组织双方调解协商，符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条的程序规定。因双方就土地权属争议未能达成一致，璧山区政府根据《调用土地协议书》、调查记录、工商档案、调查笔录等证据，认定诉争土地所有权属重庆市璧山区广普镇农民集体所有，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：１、签订过用地协议的（不含租借）的；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……”的规定。
关于《调用土地协议书》的性质是用地协议还是租借协议的问题。根据《中华人民共和国合同法》第二百一十二条的规定，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同；第二百一十三条规定，租赁合同的内容包括租赁物的名称、数量、用途、租赁期限、租金及其支付期限和方式、租赁物维修等条款。本案中，《调用土地协议书》载明：“根据发展社队企业的需要，公社新建纸板厂，在护普大队第一生产队调用锁口坵等地土地59挑折13.88亩，土5.9亩，合计19.8亩。每亩按800斤粮食计算，应产原粮15840斤，按8折计算，折贸易粮12672斤，其粮在征耕任务内扣除12672斤。已调用的土地自立协议起，由公社安排，生产队不得再在此土地上种植其它作物或作它用。”该协议中并无租赁期限、租金及其支付期限和方式等内容的约定，不符合租赁合同的要件，故不属于租赁（借）性质。原广普公社（现广普镇政府）以“每亩按800斤粮食计算，应产原粮15840斤，按8折计算，折贸易粮12672斤，其粮在征耕任务内扣除12672斤”的方式，给予调用原广普公社护普大队第一生产队（现合并至护普村一组）锁口坵土地19.8亩支付对价，故该《调用土地协议书》的性质属于用地协议。综上，璧山区政府作出的《决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，护普村一组要求撤销《决定书》的理由不成立，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回护普村一组的诉讼请求；案件受理费50元，由护普村一组负担。
护普村一组上诉称，争议土地未颁发集体土地所有权证，护普村一组举示的《农业税计税统计表》、《土地清理登记表》能够证明争议土地所有权属护普村一组所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国乡镇企业法》及有关司法解释的规定，土地所有权发生变更需要经过补偿安置及政府批准。争议土地由原广普公社通过签订《调用土地协议书》的方式调用，并未经过补偿安置及政府批准。《调用土地协议书》虽未约定履行期限，但体现了用于兴办公社企业的用途，有关贸易粮的约定不是有关一次性对价的约定，而是有关分期按年给付对价的约定。因此《调用土地协议书》不属于用地协议，属于租借协议，一审法院对此认定事实不清，适用法律错误。2006年国家免除征购粮任务后，广普镇政府应当将争议土地归还护普村一组，护普村一组于2006年开始向广普镇政府主张权利。璧山区政府并未根据护普村一组的申请作出土地权属争议处理决定，而是受理了广普镇政府的申请，属程序违法。请求撤销一审判决，依法改判。
璧山区政府答辩称，1978年《调用土地协议书》签订之后，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国乡镇企业法》才施行，不适用于本案。只要符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项或第2项的任一规定，即可确定集体土地属乡（镇）或村农民集体所有。根据该款第1项之规定，签订用地协议的并不需要同时满足该款第2项中有关经过批准并进行补偿的规定，《调用土地协议书》属该款第1项规定的用地协议。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条适用于1987年《中华人民共和国土地管理法》实施之后的土地所有权转移情形，不适用于本案。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回护普村一组的上诉，维持一审判决。
广普镇政府陈述称，《调用土地协议书》属用地协议而非租借协议。原广普乡土纸厂于1991年已经进行了集体土地使用权登记。1998年原护普村一社、原护普村二社（分别为原广普公社护普大队第一生产队、第二生产队，现均已经合并至护普村一组）进行土地所有权登记时，争议土地并未登记属原护普村一社所有，在护普村二社土地登记附图中将争议土地标注为原广普乡乡镇企业管理办公室（现已被撤销）用地，未登记属原护普村二社所有。广普镇政府因举办乡镇企业长期使用争议土地，后由原广普乡乡镇企业管理办公室进行管理并将争议土地使用权转让给邓永舟，此后又经人民法院裁定变卖给鄢治明后一直由鄢治明使用。护普村一组于2015年就争议土地所有权事项进行信访，在此之前并未对此主张过权利。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回护普村一组的上诉，维持一审判决。
璧山区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：1、《土地权属争议调查处理办法》第四条等规定，拟证明其具有作出《决定书》的法定职权；2、《调用土地协议书》、调查记录、工商档案、对冯中健、邓时乾、陈华国、张军的调查笔录（四份）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》，拟证明争议土地的所有权确定为重庆市璧山区广普镇农民集体所有，事实清楚，证据充分；3、《土地权属争议调查处理申请书》及授权委托书、《土地权属争议案件受理通知书》及送达回证、《答辩通知书》及送达回证、《土地权属争议调解通知书》及送达回证、调解记录及签到册，拟证明其作出本案被诉行政行为的程序合法；4、《决定书》及送达回证、邮政特快专递单及查询结果单，拟证明其依法作出处理决定并送达双方。
护普村一组在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、1964年毛喻氏生产队土地登记簿、大队农业税计税土地清理统计表；拟证明涉案土地位于锁口坵，归属村民毛喻氏耕种，故诉争土地应归护普村一组集体所有；2、（2016）渝01行初116号《行政判决书》，拟证明护普村一组一直要求归还被占用的涉案土地，但璧山区政府一直没有解决。
广普镇政府在一审庭审中未举示证据。
经一审庭审质证，护普村一组对璧山区政府举示的证据真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，认为不能证明争议土地系调用性质，且广普镇政府不具有申请土地权属纠纷处理的主体资格，璧山区政府受理其申请程序不合法。广普镇政府对璧山区政府举示的证据无异议。璧山区政府、广普镇政府对护普村一组举示的证据真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联，且不能达到护普村一组的证明目的。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，护普村一组举示的证据与本案无关联，不予采信；璧山区政府举示的证据，收集程序合法,内容客观真实,且与本案有关联，能够证明案件事实，予以采信。
二审庭审中，广普镇政府举示了以下证据：1、原璧山县广普乡土纸厂土地登记审批表，拟证明1991年原璧山县广普乡土纸厂依法取得了集体土地使用权。2、原护普村一社、原护普村二社集体土地所有权登记资料。拟证明1998年原护普村一社、原护普村二社的集体土地经过了所有权登记发证，土地证号分别为1664、16**号，原护普村二社土地证附图中标明争议土地属原广普乡乡镇企业管理办公室，登记之前张榜公示的结果是无异议。护普村一组质证认为，第一组证据系复印件，第二组证据内容不完整，与本案不具有关联性，护普村一组不知晓该两组证据的情况，对其真实性、关联性、合法性均不予认可。璧山区政府质证认为，第一组证据系复印件，对其真实性不予认可；对第二组证据真实性无异议，但不能证明争议土地所有权已经登记发证，故与本案无关联。
经审查，一审法院对各方当事人举示的证据认定正确，本院予以确认。二审庭审中，广普镇政府举示的第一组证据系复印件，其真实性不能确认，本院不予采信；第二组证据加盖了重庆市璧山区国土资源和房屋管理局不动产登记资料查询专用章，其上载明原璧山县土地房屋管理局（现璧山区国土资源和房屋管理局）、原璧山县人民政府（现璧山区政府）同意登记登记发证的印章及土地证号，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院另查明：1978年3月9日，原广普公社革委会、原广普公社护普大队（现广普镇护普村）、原广普公社护普大队第一生产队签订《调用土地协议书》，载明：“根据发展社队企业的需要，公社新建纸板厂，在护普大队第一生产队调用锁口坵等地土地田59挑折13.88亩，土5.9亩，合计19.8亩。每亩按800斤粮食计算，应产原粮15840斤，按8折计算，折贸易粮12672斤，其粮在征耕任务内扣除12672斤。已调用的土地自立协议书之日起，由公社安排。生产队不得再在此土地上种植其它作物或作它用。”1986年4月3日，璧山县广普沙湾土纸厂取得集体企业营业执照。1989年11月29日，原广普乡乡镇企业管理办公室作为璧山县广普沙湾土纸厂的主办单位申请对该厂进行乡办集体企业营业登记注册。此后，原广普乡乡镇企业管理办公室将璧山县广普沙湾土纸厂房屋所有权及土地使用权转让给邓永舟，邓永舟的上述权利又经人民法院民事裁定变卖给鄢治明。《调用土地协议书》签订后至今，护普村一组未对锁口坵争议土地进行过占有、使用。
原护普村一社、原护普村二社土地所有权权属登记资料载明：原护普村一社、原护普村二社分别申请对其集体土地所有权进行登记；审查人员初审意见均载明“经权属单位法人指界认可，……权属合法，同意登记发证”的内容；原璧山县国土房屋管理局于1998年12月2日分别签署审核意见“同意登记发证”，原璧山县人民政府在政府审批意见栏分别进行了签章；原护普村一社土地证附图中未载明争议土地，原护普村二社土地证附图中用代表社界的虚线对争议土地范围进行了标志,显示并未将争议土地计入原护普村二社集体所有土地范围内，争议土地内载明“I”，图例中载明：“I：广普企办室”。各方当事人对锁口坵争议土地未颁发集体土地所有权证的事实无异议。
本院认为，本案的争议焦点为《调用土地协议书》是否属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项规定的用地协议。《调用土地协议书》由原广普公社革委会、原广普公社护普大队、原广普公社护普大队第一生产队共同签订，约定调用土地用于发展社队企业，按照每亩800斤原粮的标准从原广普公社护普大队第一生产队应缴征购粮中扣除，调用的土地自此由公社安排，生产队不得再在该土地上种植其他作物或作它用。以上内容表明协议各方商定通过按照一定标准减免征购粮的方式调用土地，所调土地自此由原广普公社安排，原广普公社护普大队第一生产队不得再使用该处土地。《调用土地协议书》中并无有关租用或借用的文字表述，亦未记载租借期限、租借费用支付、土地归还事项等内容，不能表明协议各方具有租用或借用土地的意思表示。综上，《调用土地协议书》在性质上属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项规定的用地协议，而非该项中规定的租借协议。本案争议土地于1978年调用后至今并无荒废、闲置等情形，护普村一组从未进行过占有、使用，护普村一组诉称其于2006年才开始就争议土地所有权主张权利。璧山区政府根据争议土地的《调用土地协议书》及实际管理使用等情况，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项之规定，确定争议土地的所有权为重庆市璧山区广普镇农民集体所有，认定事实清楚，适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款系对1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前乡（镇）或村办企事业单位使用集体土地情形下土地所有权归属事项所作的特别规定，本案中《调用土地协议书》签订于1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前，应当适用该条款的特别规定，护普村一组提出本案应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条之规定的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人护普村一组的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市璧山区广普镇护普村村民委员会第一村民小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 乐 敏
审判员 王 乐
审判员 谭秋勤
二〇一七年五月十七日
书记员 熊其涛