山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终890号
上诉人（原审原告）金守吉，男，1955年8月2日出生，汉族，住山东省即墨市。
被上诉人（原审被告）即墨市人民政府，住所地即墨市振华路140号。
法定代表人吕涛，市长。
被上诉人（原审被告）即墨市国土资源局，住所地即墨市振中街7号。
法定代表人李洪全，局长。
被上诉人（原审第三人）中交（青岛）城镇化建设投资有限公司，住所地即墨市环秀办事处烟青路276号。
法定代表人赵晖，董事长。
原审原告金守吉因诉原审被告即墨市人民政府、即墨市国土资源局和原审第三人中交（青岛）城镇化建设投资有限公司土地行政登记一案，不服青岛市中级人民法院于2016年12月29日作出的（2016）鲁02行初258号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审原告金守吉向原审法院起诉称，其在即墨市青石路15号2单元内3户拥有合法房屋，后该房屋所在区域进行房屋征收。2015年1月2日，在未签订征收补偿协议的情况下,原告的该房屋被强制拆除。随后，原告发现有关单位在原告拥有合法权益的该房屋所在土地上进行施工建设。于是，原告向即墨市城市管理行政执法局申请对违法建设进行查处，因即墨市城市管理行政执法局超过60日未进行查处也未给予任何回复，原告将即墨市城市管理行政执法局起诉至即墨市人民法院，通过该案开庭审理，在即墨市城市管理行政执法局提交的答辩证据材料中，其提供了即房地权市字第××号土地使用权证，原告由此得知该行政行为的存在，并且原告的房屋在该土地使用权证范围内。因此，原告认为被告颁发即房地权市字第××号土地使用权证的行为在实体及程序上均违法，且严重侵害了原告的合法权益。综上，请求撤销即房地权市字第××号土地使用权证；本案诉讼费由被告承担。
原审法院审理查明，1、原告金守吉在即墨市青石路15号楼2单元内3户有房屋一处，产权面积73.35平方米。该房屋位于2013年11月25日即政发[2013]54号《即墨市人民政府关于对即墨市顺河片区改造国有土地上房屋实施征收的决定的公告》所公布的征收范围内。原告庭审中自述称，其至今未拿到任何征收补偿，且涉案房屋已被强拆。2016年1月26日，原告申请即墨市城市管理行政执法局对其涉案房屋所在地段的违法建设进行查处，该局签收原告的查处申请后，未进行查处也未给原告任何答复。原告不服，遂向即墨市人民法院提起行政诉讼，要求确认该执法局未依法履行查处职责的行为违法，并责令其履行职责。原告庭审自述称即墨市人民法院已就该案作出裁判，驳回了原告的诉讼请求，原告现已就该案提出上诉。另，原告曾就征收公告起诉，青岛中院以超过起诉期限裁定驳回起诉，省法院二审予以维持。2、2014年10月31日，被告作出即征地字[2014]321号《即墨市人民政府关于即墨市储备国有建设用地使用权出让方案的批复》，将已经山东省人民政府鲁政土字[2014]579号文件批准办理土地征收手续、位于烟青路以东、墨水河以南、墨水河以西、文化路以北、面积为12362平方米国有建设用地和已经即征地字[2014]316号文件批准纳入市土地储备库87962.12平方米中的11720平方米国有建设用地，共计24082平方米国有建设用地使用权以拍卖方式出让。2014年11月25日，涉案24082平方米土地被组织拍卖，第三人中交（青岛）城镇化建设投资有限公司竞得该24082平方米国有建设用地使用权。同日，即墨市国土资源局与第三人签订《国有建设用地使用权成交确认书》。2014年12月1日，即墨市国土资源局与第三人签订即墨-01-2014-0184号《国有建设用地使用权出让合同》，合同载明出让宗地坐落于青石路以西、健民街以南、文化路以北，宗地面积为24082平方米，同时约定该宗土地的国有建设用地使用权出让金总额为69485241元。第三人缴纳出让金后，于2015年1月18日提出对该宗土地的登记申请。经审查，被告于2015年2月2日为第三人颁发了即房地权市字第××号房地产权证。3、庭审中，原告对被告即墨市人民政府提交的所有证据的真实性均予以认可，但对合法性与关联性不予认可，理由是原告的房产证真实有效，在没有对原告的房产证依法进行注销也没有政府的批准文件收回原告房屋所在土地的国有土地使用权的情况下，被告为第三人办理涉案土地证的行为肯定是违法的；被告提交的全部证据仅仅是其办理土地证的相关手续，却无法证明在原告拥有合法权利的基础上为第三人的颁证行为是合法的，即被告没有证据证明这个土地使用权是如何从原告的手中收回并转办给第三人的。第三人对被告即墨市人民政府的所有证据没有异议。被告即墨市人民政府、即墨市国土资源局、第三人均认为原告的所有证据均与涉案土地登记没有任何关系，无法证明原告房屋的位置位于涉案土地证范围之内。原告庭审中自述其未就涉案24082平方米国有建设用地使用权的出让批复行为、招拍挂行为及土地出让合同等提起行政诉讼。
原审法院认为，1、关于即墨市国土资源局是否是本案适格被告的问题。庭审中，即墨市人民政府与即墨市国土资源局已达成一致意见，即由即墨市人民政府作为本案适格被告，对此原告不持异议。经审查，即墨市人民政府作为本案被告符合法律规定，故依法驳回原告对即墨市国土资源局的起诉。2、关于原告金守吉是否与本案被诉土地登记行为存有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告作出即征地字[2014]321号《关于即墨市储备国有建设用地使用权出让方案的批复》，准予对涉案24082平方米国有建设用地使用权进行出让。第三人通过公开拍卖的方式竞得涉案国有建设用地使用权，并与即墨市国土资源局签订即墨-01-2014-0184号《国有建设用地使用权出让合同》，取得涉案24082平方米土地的国有建设用地使用权。后第三人取得本案被诉即房地权市字第××号房地产权证。原告现有有效证据不能证明其涉案房屋所在土地与第三人持有的即房地权市字第××号房地产权证项下的土地交叉重叠，被告的现有有效证据也不能必然排除两者之间存有交叉重叠的可能性，即便两者交叉重叠，在原告未就涉案24082平方米国有建设用地使用权的出让、招拍挂、土地出让合同等行政行为提起行政诉讼的情况下，其与涉案土地的行政登记行为没有利害关系，无权就第三人持有的即房地权市字第××号房地产权证直接提起本案撤销之诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告金守吉的起诉。
上诉人金守吉不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，发回原审法院继续审理。理由：1、上诉人的房屋位于涉案土地使用权证的范围内，与颁证行为具有法律上的利害关系。即墨市城管执法局在调查涉案土地上的违建时，原审第三人出示土地使用权证，以证明其已取得该土地使用权，可以证明上诉人房屋所在土地对应的正是本案被诉的土地使用权证。2、招拍挂、土地出让合同等行政行为均是独立的，上述行为并不必然导致颁证行为，只是颁发土地使用权证的前提条件之一，而真正与上诉人具有利害关系的是土地登记行为，被上诉人在不具备土地登记前提条件的情况下，将该土地的使用权登记给第三人的行为是违法的。上诉人作为涉案土地房屋所有权人有权提起行政诉讼。综上，原审法院裁定事实认定不清，适用法律错误，应予撤销。
被上诉人即墨市人民政府、即墨市国土资源局、中交（青岛）城镇化建设投资有限公司未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，本案被诉行政行为是即墨市人民政府给中交（青岛）城镇化建设投资有限公司颁发即房地权市字第××号房地产权证登记的行为。本案争议的焦点是上诉人金守吉与被诉行政行为是否有利害关系，即上诉人是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，才有权提起行政诉讼。本案中，一方面上诉人提交的有效证据无法证明其在被诉的即房地权市字第××号房地产权证的范围之内；另一方面涉案土地已经相关程序出让予原审第三人，上诉人实际上对即墨市政府颁发的该房地产权证已不具有法律上的利害关系。上诉人如对拆迁补偿等行政行为存有异议，可以另行提起诉讼。综上，上诉人与被诉土地登记行为没有法律上利害关系，原审法院驳回起诉正确，应予维持，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王海燕
审判员 王云阁
审判员 张景凯
二〇一七年九月十九日
书记员 王 璐