广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终291号
上诉人（原审原告）：梁小华，男，1959年11月16日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市土地房屋征收管理办公室，住所地广东省中山市兴中道2号，统一社会信用代码124420007265085915。
法定代表人：李志勇，主任。
委托代理人：ＸＸ，该办公室工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
上诉人梁小华因不服被上诉人中山市土地房屋征收管理办公室（下称市土地房屋征管办）政府信息公开一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，梁小华于2004年就位于中山市××大道南××号的房地产取得粤房地证字第××号房地产权证，土地使用权性质为国有。2017年2月4日，梁小华向市土地房屋征管办提交政府信息公开申请，请求公开以下信息：“梁小华位于中山市××大道南××号房屋的社会稳定风险评估报告（注：本次征收涉及的项目为省道S364十水线小榄水道特大桥105互通工程项目）”。市土地房屋征管办经审查，于同年2月21日作出中征管办函[2017]42号《关于政府信息公开申请的答复》，告知：“……根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，社会稳定风险评估报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，本机关决定不予公开。”市土地房屋征管办向梁小华送达了上述《关于政府信息公开申请的答复》。梁小华不服，诉至原审法院，请求法院判令：1.撤销市土地房屋征管办作出的中征管办函[2017]42号《关于政府信息公开申请的答复》；2.责令市土地房屋征管办重新作出政府信息公开答复；3.由市土地房屋征管办承担本案诉讼费。
原审法院认为：梁小华申请公开的信息是被征收房屋所涉的社会稳定风险评估报告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”据此，社会稳定风险评估是在征收决定作出前，对可能影响社会稳定的因素进行调查、预测、分析和评估，其目的在于对房屋征收项目的合法性、可行性等作出评价，通过制定风险应对策略和预案，为作出征收决定与否提供参考。因此，虽然社会稳定风险评估是行政征收的必经程序，但从性质上而言，该程序是内部程序，社会稳定风险评估报告仅是行政机关的内部文件，属内部管理信息。现市土地房屋征管办经审查，于2017年2月21日作出中征管办函[2017]42号《关于政府信息公开申请的答复》，认为社会稳定风险评估报告不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，遂根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，决定不予公开，并无不当。综上所述，对梁小华要求撤销市土地房屋征管办作出的中征管办函[2017]42号《关于政府信息公开申请的答复》的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。同时，对梁小华要求责令市土地房屋征管办重新作出政府信息公开的答复的诉讼请求，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回梁小华的诉讼请求。案件受理费50元，由梁小华负担。
上诉人梁小华不服原审判决，向本院提起上诉称，一、房屋征收社会风险评估报告系被上诉人在履行职责过程中制作的信息，不属于日常工作中的内部管理信息。房屋征收社会稳定风险评估报告属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的行政机关在履行职责过程中制作的信息，而非行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。此外，《中山市政府信息公开规定》规定不予公开的内部信息仅限于“法律法规规定只限于行政机关内部公开的事项”，但法律法规并未规定房屋征收社会稳定风险评估报告只限于行政机关内部公开，相反，该评估报告直接关系到被上诉人在房屋征收过程中是否履行了法定职责，进而影响到房屋征收行为的合法性，而上诉人作为被征收人，对此享有知情权。二、案涉房屋征收决定已经做出，房屋征收社会稳定风险评估报告的效果已经外化，依法应予公开。《最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例》中明确“当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息……已处于确定的实施阶段，行政机关以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成不当阻却”。本案中，相关行政决策即房屋征收决定已经作出，征收项目已处于确定的实施阶段，房屋征收社会稳定风险评估报告的公开已经不会对国家利益、公共利益产生任何不良影响。相反，该信息的公开是被征收人监督征收行为的要求，符合公共利益。被上诉人不予公开，不利于作为被征收人的上诉人核实征收决定的作出是否履行法定程序。综上所述，被上诉人作出的政府信息公开答复行为违法，原审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决错误，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的答复，并责令其重新作出政府信息公开答复。
被上诉人答辩称，社会稳定风险评估报告是在征收决定作出之前所做的评估，目的是为政府征收决定作出参考。从信息类别上讲，社会稳定风险评估报告属于内部管理信息，同时也是过程性信息，依法不属于应公开的政府信息。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，二审期间，本院向被上诉人土地房屋征管办询问本案所涉省道S364十水线小榄水道特大桥105互通工程土地房屋征收工作的进度，土地房屋征管办称征收决定及补偿决定已经作出，但是补偿决定尚未实施，梁小华房屋的收房收地工作尚未实施。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，社会稳定风险评估是政府作出房屋征收决定前应当进行的社会稳定影响因素分析评估，以此为政府是否作出征收决定提供参考，该评估报告的确属于土地房屋征收的过程性政府信息。但是，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款虽然规定处于“讨论、研究或者审查中”的过程性信息“一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，却并没有完全排除过程性信息的公开。当过程性信息所影响的决策决定完成后，过程性信息的公开已不会对决定、决策过程的完整性构成影响，亦不会妨碍决策、决定的有效处理。而当过程性信息所影响的决策决定完成后，法律保护的重点应当转向充分保障当事人的知情权，使可能受到决策、决定不利影响的当事人权利获得更有效的救济。故此时对过程性信息公开的需要将大于不公开的需要。本案中，梁小华申请公开的社会稳定风险评估报告所影响的省道S364十水线小榄水道特大桥105互通工程征收决定已经作出，并已进入征收实施阶段，该社会稳定风险评估报告已不属于尚处于“讨论、研究或者审查中”的不适宜公开的过程性信息，被上诉人土地房屋征管办应对梁小华的申请作出是否存在该信息、如存在则予以公开的答复。上诉人梁小华上诉理据充分，本院予以支持。
综上所述，上诉人梁小华上诉理据充分，本院予以支持。原审判决认定事实不全面，适用法律不准确准确，判决不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十一条、八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初78号行政判决。
二、撤销中山市土地房屋征收管理办公室于2017年2月21日作出的中征管办函[2017]42号《关于政府信息公开申请的答复》。
三、中山市土地房屋征收管理办公室应于收到本判决之日起15个工作日内对梁小华的政府信息公开申请重新作出答复。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人土地房屋征管办负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
代理审判员 何海鹏
代理审判员 王 昕
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 陈苑琳