辽宁省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）辽民一终字第00298号
上诉人（原审原告、反诉被告）：沈阳市和平区工商行政管理局。
法定代表人：周宏，该局局长。
委托代理人：高建新，该局副局长。
委托代理人：王琦，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：李百菊。
委托代理人：姜頔，辽宁恒生律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉第三人）：岳宝柱。
委托代理人：姜頔，系辽宁恒生律师事务所律师。
原审第三人、反诉被告：沈阳市和平区人民政府。
法定代表人：田家，该区区长。
委托代理人：李晓蕾，辽宁申扬律师事务所律师。
委托代理人：崔勇，辽宁申扬律师事务所律师。
原审原告、反诉被告沈阳市和平区工商行政管理局（以下简称和平工商局）为与原审被告、反诉原告李百菊、原审被告、反诉第三人岳宝柱、原审第三人、反诉被告沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）租赁合同纠纷一案，沈阳市中级人民法院于2014年7月3日作出（2013）沈中民二初字第90号民事判决，和平工商局不服该判决，于2014年10月10日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月13日公开开庭审理了本案。和平工商局的委托代理人高建新、王琦，李百菊及其委托代理人姜頔，岳宝柱及其委托代理人姜頔，和平区政府的委托代理人崔勇、郭宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
和平工商局一审诉称：2007年6月28日，和平工商局与沈阳市天禄祺汽车配件东城商行（以下简称天禄祺商行）签订《房产租赁协议》，约定和平工商局将位于沈阳市和平区胜利南街66号一层、一层夹层、一层扶梯间、二层建筑面积总计10767.93平方米的房产出租给天禄祺商行用于经营。租期自2007年8月1日起至2014年7月31日止，共7年。第一年和第二年每年租金200万元，第三年开始每年递增5%，租金的交付方式为每年2次交付，每年7月10日前付清50%租金，每年12月10日付清另50%租金。2007年9月12日，和平工商局与天禄祺商行又签订《房产租赁补充协议》，约定和平工商局将位于沈阳市和平区胜利南街66号地下室一层大厅部分场地、北院等合计8521平方米的场院出租给天禄祺商行用于经营。租期自2007年9月1日起至2014年8月31日止，共7年。第一年和第二年每年租金80万元，第三年开始每年递增5%，第一年和第二年租金由乙方支付供水系统及客梯改造工程费用，具体的支付方式另议，租金的交付方式为每年2次交付，每年8月20日前付清50%租金，次年2月20日付清另50%租金。《房产租赁协议》、《房产租赁补充协议》签订后，和平工商局按照约定向天禄祺商行交付了租赁房屋，可天禄祺商行一直未向和平工商局支付租金，也未支付供水系统及客梯改造工程费用。和平工商局年年向天禄祺商行催要，天禄祺商行却一直未向和平工商局支付租金。根据《房产租赁协议》，自2007年8月1日起至2013年7月31日，天禄祺商行已拖欠和平工商局租金1432.754406万元。根据《房产租赁补充协议》，自2007年9月1日起至2013年8月31日，天禄祺商行已拖欠和平工商局租金573.101763万元。共计2005.856169万元。和平工商局认为，天禄祺商行使用租赁物但未予支付租金的行为，违反了《房产租赁协议》、《房产租赁补充协议》的约定，应立即给付所欠租金。岳宝柱是天禄祺商行的业主，给付租金的义务应由岳宝柱承担，和平工商局与天禄祺商行签订两份租赁协议是基于对岳宝柱履约能力的认可。至于2010年天禄祺商行的业主由岳宝柱变更为李百菊，因该变更行为未经和平工商局同意，该变更行为对和平工商局不发生法律效力。和平工商局要求李百菊对天禄祺商行所欠租金承担连带给付义务。诉讼请求：1、岳宝柱、李百菊立即支付租金2005.856169万元；2、岳宝柱、李百菊承担本案的诉讼费用。
李百菊一审答辩称：一、和平工商局与天禄祺商行签订的《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》无效；2007年4月6日，位于沈阳市和平区南京街的汽配市场西城发生火灾，造成市场内业户情绪激动，集体围墙南京街。和平区委和区政府在处理“4.6”火灾过程中，为了维护稳定、尽快恢复受灾业户的经营、保住和平区的税源和业态，决定将和平工商局办公大楼改建为汽配市场，以尽快安置“4.6”火灾受灾业户的情况下，由第三人和平区政府通过召开区长办公会的形式，研究确定：和平工商局采取“先租赁后置换”的方式，以租赁的形式让天禄祺商行进驻办公大楼，尽快投资将大楼改建成汽配市场；待“七月宾馆”与和平工商局的办公大楼产权互换手续操作完毕后，将和平工商局的办公大楼产权出卖给天禄祺商行。由于涉及到国有资产处置，审批环节多，周期长，而“4.6火灾”的安置和维稳工作又迫在眉睫，在这种情况下，由第三人协调、和平工商局同意在形式上先办理租赁手续，以便天禄祺商行尽快接手和平工商局的办公大楼投资建设。于是便有2007年6月28日、9月2日的《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》。事实上，和平工商局也从未向天禄祺商行主张过房屋租金，相反一直是天禄祺商行催促尽快购置产权。天禄祺商行与和平工商局签订的上述租赁协议，只是在形式上履行进场的程序，而并非真的租赁和平工商局的办公大楼，双方的真实意思表示是为了完成和平工商局办公大楼产权的转让，因此，《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》由于意思表示不真实而无效。二、和平工商局、和平区政府对合同无效有缔约过失，应对天禄祺商行的损失承担赔偿责任；出于购买和平工商局办公大楼的目的，且和平区政府会议纪要明确该楼定向开办沈阳汽车配件城用于维稳和安置受灾业户，由于和平区政府承诺在先，且建汽配城迫在眉睫，因此天禄祺商行便立即着手投入建设，天禄祺商行夜以继日地投资建设，历时十个多月，投资34，323，217.00元，安置了“4.6”火灾的97户汽配业户，有效地配合了政府的维稳工作。但和平区政府不但未按照《会议纪要》中第四条所承诺的“配合做好汽配市场的招商工作，”还重复立项，在距该项目百余米的地方，新建了“东北汽配商贸中心”，并且对汽配业户以最优惠的政策进行招商，将已进入天禄祺商行建设的汽配市场经营的业户招走，迫使天禄祺商行的项目搁浅，至2010年天禄祺商行的上述项目一直没有正式营业，由于大量资金已投入，天禄祺商行只能重新改项，又被迫重新投入资金，经过近二年耗资26，061，203.00元，建成沈阳市羽毛球协会及活动场所。上述事实，和平工商局是知晓且完全同意的，并且在本案诉讼前的一个月即2012年7月2日和平工商局与天禄祺商行共同给上级（即市工商局）领导打了报告说明情况，双方均加盖了公章，原一审时和平工商局也明确表示该案的诉讼是由于审计局的审计，上级指示诉讼的。（见证据6）。合同无效且和平工商局与和平区政府缔约过失导致天禄祺商行大量资金的投入没有产出，且和平工商局办公大楼巨资固定资产的添附，因此和平工商局及和平区政府应赔偿天禄祺商行的巨额损失。三、和平工商局起诉已超过诉讼时效；正如和平工商局在原审所述，和平工商局起诉向天禄祺商行主张租金是由于审计局的审计且和平工商局在起诉前从未向天禄祺商行主张过房屋租金，根据我国相关法律规定，和平工商局的起诉已超过一年的诉讼时效，不应予以支持。
岳宝柱一审答辩称：一、李百菊的答辩内容均为事实，岳宝柱同意李百菊的答辩观点；二、根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》的规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。”现天禄祺商行营业执照上登记的业主为李百菊，且李百菊也为现天禄祺商行的实际经营者，因此，和平工商局追加岳宝柱为被告主体有误，应驳回和平工商局对岳宝柱的起诉。
和平区政府一审答辩称：一、天禄祺商行与出租方和平工商局签订《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》，是双方真实意思表示；承租方天禄祺商行应当按照合同约定承担法律责任，向和平工商局及时足额支付房屋租金。2007年6月28日和9月12日，天禄祺商行与和平工商局分别签订的《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》。协议中所约定的租赁事项、租金标准、付款方式、责任义务、代表人签字、加盖印章等真实完整，内容详实完备。合同双方在合同引言中也写明，“根据《中华人民共和国合同法》、《城市房地产管理法》及其他法律法规的规定”，在“平等、自愿”的基础上签订合同。”所以，两份协议是双方依法在平等、自愿的基础上签订的，系双方真实意思表示，且不违反国家法律、法规规定，也不损害社会公共利益，合法有效，一经签订具有法律约束力。天禄祺商行应按照合同约定全面履行义务，按时足额向和平工商局支付租金。二、本案是平等主体的法人与公民之间因财产关系提起的民事诉讼，属于人民法院收案范围，这一事实已经得到沈阳市中级人民法院（2012）沈中民二初字第105号《民事裁定书》的确认。和平区政府不是合同相对人，《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》的签订与履行与和平区政府无关，不应将和平区政府追加为第三人。本案为租赁合同纠纷，和平工商局和天禄祺商行双方不是纵向行政隶属关系，而是平等主体之间的财产关系。符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉必须具备的四项条件，属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖；作为民事纠纷应由人民法院受理。我国《民事诉讼法》第五十六条规定，“对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。”而本案中，和平区政府既不是《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》的签订主体，约定的权利、义务和租赁合同的履行也与和平区政府无关。所以，和平区政府不是合同相对人，对和平工商局、李百菊、岳宝柱的诉讼标的，没有独立请求权，与案件处理结果也没有法律上的利害关系的，不应被追加为第三人。三、和平区政府为了天禄祺商行的持续良好经营，协调沈阳市工商局垂直管理的和平工商局提供房源，让天禄祺商行租用争议房产，所做工作无任何过错和不当；在双方签订的合同中，没有和平区政府作出任何承诺或保证的条款。2007年南京街东北机动车配件市场着火后，和平区政府为了天禄祺商行（该商行未在着火的商铺范围内）能够持续良好的经营，积极协调做有关工作。当时，和平区政府了解到和平工商局有两处闲置办公场所，经得双方同意协调天禄祺商行与和平工商局签订了房屋租赁协议。和平区政府为了维护社会稳定、保持地区业态经济发展所做的协调工作，无任何的过错和不当。在签订的合同中，和平区政府未以第三方身份出现，也未作出任何承诺或保证。四、《关于做好汽配市场建设相关工作的区长办公会议纪要》（和政区办纪要（2007）48号）中无任何有关“区政府曾明确将和平工商局提供租赁的房屋，在天禄祺汽车配件东城商行租用一定时期后让其置换、收购或买断”等内容，不应成为天禄祺商行逃避债务的理由。和平工商局是由沈阳市工商局垂直领导的单位，并非和平区政府领导的工作部门，和平工商局经请示沈阳市工商局同意出租的两处房产属于市国有资产，和平区政府对该两处房产无任何的处置权限。且会议纪要中也无任何有关“区政府曾明确将和平工商局提供租赁的房屋在天禄祺汽车配件东城商行租用一定时期后让其置换、收购、买断”等内容的安排和部署。2007年5月29日，区政府召开了由常务副区长、和平工商局和天禄祺商行主要负责人参加的会议。会议纪要第二条涉及了房屋租赁有关事宜原文为：“区工商局立即向市工商局书面请示等价值置换区工商分局现办公场所。由于办公场所置换涉及国有资产处置，审批环节多，周期较长，为尽快使南京街汽配市场业户有重新经营的场所，区工商分局可采取先租赁后置换的方式，按照相关程序将部分办公楼先租赁给市场建设方一沈阳市天禄祺汽车配件东城商行。”会议纪要中的”先租赁、后置换”内容，是和平区政府协调和平工商局先请示市工商局同意将两处房产提供出租，和平区政府再从区管房产中拿出相应房屋，研究与和平工商局的房产进行置换。五、天禄祺商行建设汽配市场和承租租赁房产是正常的商业活动和市场行为，和平区政府不承担任何责任。《关于做好汽配市场建设相关工作的区长办公会议纪要》安排和部署的事项很明确，“在区工商分局大楼建设汽配市场以市场化运作为主”，所以天禄祺商行建汽配市场是市场行为，属自愿以租赁方式使用争议房产。会议纪要确定“区工商分局可采取先租赁后置换的方式，按照相关程序将部分办公楼先租赁给市场建设方-
沈阳市天禄祺汽车配件东城商行”，区政府表达的只是建议和意向，而非命令和决定，具体实施步骤是还以“市场化运作为主”。而这也正是国有资产不能由天禄祺商行免费使用，必须签订租赁合同的原因。不论“先租赁后置换”活动是否“应由政府相关部门协调解决”，天禄祺商行应支付的租金都应按租赁合同约定履行，都不应由政府相关部门协调解决，政府相关部门也无权协调解决。《关于做好汽配市场建设相关工作的区长办公会议纪要》议题是“研究做好汽配市场建设相关工作”，而天禄祺商行现使用争议房产是开办参茸市场，其根据市场变化，自愿调整经营方向，与区政府无关。现由政府相关部门协调解决以“先租赁后置换的方式”“做好汽配市场建设相关工作”事实基础已不存在。六、天禄祺商行原在南京街汽配东城的商铺，和平区政府已给予安置补偿。原审一审时，和平区政府已经向人民法院提供了天禄祺商行前负责人岳宝柱与和平区房屋征收部门签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》，天禄祺商行原在南京街汽配东城的商铺，和平区政府已给予安置补偿，且该商行前负责人岳宝柱已全额领取了总计6450万元的补偿款。综上所述，和平区政府为了天禄祺商行的持续良好经营，协调和平工商局提供房源，让天禄祺商行租用所做的工作无任何过错和不当。作为承租方，天禄祺商行应按照合同约定全面履行义务，及时足额向和平工商局支付租金。而和平区政府不是合同相对人，《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》的签订与履行与和平区政府无关，不应将和平区政府追加为第三人，也不应将《关于做好汽配市场建设相关工作的区长办公会议纪要》作为天禄祺商行逃避债务的理由。
李百菊一审反诉称：2007年4月6日，位于沈阳市和平区南京街的汽配市场西城发生火灾，造成市场内业户情绪激动，集体围墙南京街。和平区委和区政府在处理“4.6”火灾过程中，为了维护稳定、尽快恢复受灾业户的经营、保住和平区的税源和业态，决定将和平工商局办公大楼产权改建为汽配市场，以尽快安置“4.6”火灾受灾业户的情况下，和平区政府通过召开区长办公会的形式，研究确定：和平工商局采取“先租赁后置换”的方式，以租赁的形式让沈阳市天禄祺汽车配件东城商行（以下简称“天禄祺商行”）进驻办公大楼，尽快投资将大楼改建成汽配市场；待“七月宾馆”与和平工商局的办公大楼产权互换手续操作完毕后，将和平工商局的办公大楼产权出卖给天禄祺商行。由于涉及到国有资产处置，审批环节多，周期长，而“4.6火灾”的安置和维稳工作又迫在眉睫，在这种情况下，由和平区政府协调、和平工商局同意先在形式上办理租赁手续，以便天禄祺商行尽快接手和平工商局的办公大楼投资建设。于是便有2007年6月28日、9月2日的《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》。由此可见，天禄祺商行与和平工商局签订的上述租赁协议，并非双方当事人的真实意思表示，合同无效。出于购买和平工商局办公大楼的目的，且和平区政府会议纪要明确该楼定向开办沈阳汽车配件城用于维稳和安置受灾业户，由于政府承诺在先，且建汽配城迫在眉睫，因此天禄祺商行便立即着手投入建设，天禄祺商行夜以继日地投资建设，历时十个多月，投资34，323，217.00元，安置了“4.6”火灾的97户汽配业户，有效地配合了政府的维稳工作。但和平区政府不但未按照《会议纪要》中第四条所承诺的“配合做好汽配市场的招商工作，”还重复立项，在距该项目百余米的地方，新建了“东北汽配商贸中心”，并且对汽配业户以最优惠的政策进行招商，将已进入天禄祺商行建设的汽配市场经营的业户招走，迫使天禄祺商行的项目搁浅，至2010年天禄祺商行的上述项目一直没有正式营业，由于大量资金已投入，天禄祺商行只能重新改项，又被迫重新投入资金，经过近二年耗资26，061，203.00元，建成沈阳市羽毛球协会及活动场所。上述事实，和平工商局是完全同意的且无争议，并且在本案诉讼前的一个月即2012年7月2日和平工商局及李百菊共同给和平工商局的上级领导（即市工商局）打了报告说明情况，双方均加盖了公章，和平工商局一审时也明确表示该案的诉讼是由于审计局的审计，上级指示诉讼的，而非和平工商局的真实意愿。（见证据6）。合同无效且和平区政府和平工商局的缔约过失导致天禄祺商行大量资金的投入没有产出，且和平工商局办公大楼巨资固定资产的添附，因此和平区政府应赔偿天禄祺商行的巨额损失，和平工商局对此应承担连带责任。反诉请求：1、请求法院确认天禄祺商行与和平工商局签订的《房产租赁协议》和《房产租赁补充协议》无效；2、请求法院判令和平区政府赔偿天禄祺商行损失6900万元；3、请求法院判令和平工商局对和平区政府的赔偿行为承担连带责任；4、本案的全部诉讼费用和平区政府、和平工商局承担。
和平工商局针对李百菊的反诉答辩称：李百菊无权提出反诉，和平工商局没有与李百菊签订任何不动产的租赁合同。和平区政府依据李百菊的申请被追加为第三人，和平区政府与本案没有法律上的利害关系。岳宝柱与天禄祺商行签订的合同产生的纠纷，因此和平区政府不应该成为本案的当事人，反诉是不成立的。反诉和本诉的内容没有关系，和平工商局认为李百菊主体资格不合法。
和平区政府针对李百菊的反诉答辩称：和平区政府同意和平工商局的意见，和平区政府认为李百菊主体不适格。协议是2007年的时候工商局与岳宝柱签订的，李百菊不是协议的主体。个体工商户的经营者不能变更，如果改变必须申请重新登记，那么应当办理注销登记，前后的两个天禄祺商行，两个经营者之间没有必然的承继关系。我们认为两个合同都是真实的意思表示，约定的租金200万，每年增加5%，租期是7年，这些都是真实的意思表示。天禄祺商行资金投入是李百菊还是岳宝柱是不明确的，而且当时和平区政府表达的是意向，但会议纪要中是可以置换的方式，而不是肯定，最后是不是能够置换应该按照国家的政策。办公大楼的置换是为了处置闲置资产，早前就已经做了打算。新建的东北汽贸的问题，政府不能通过限制竞争的方式。和平区政府不是双方履行合同的相对人，不应该承担民事责任。岳宝柱说的事实不存在，没有法律和事实上的依据。
岳宝柱答辩称：本诉是依法反诉的，李百菊是被告，有权提出反诉，主体是适格的。和平工商局在之前立案的时候已经把本案的事实披露的很清楚。对李百菊的反诉没有意见。
一审法院经审理查明：2007年4月6日，位于沈阳市和平区南京街的汽配市场西城发生火灾，汽配城不能使用，受灾业主无法经营。2007年5月29日，时任和平区政府常务副区长程晓龙主持召开区长办公会，区政府办主任郑选，和平工商局局长周宏、副局长苏伟，天禄祺商行总经理岳宝柱等参加了此次会议，共同研究做好汽配市场建设的相关工作。会议确定了如下事项并形成《会议纪要》：一、在区工商分局大楼建设汽配市场以市场化运作为主，考虑到妥善处理“4．6”南京街汽配市场火灾事故的情况，区政府从维护稳定大局的角度积极做好协调等有关工作。二、区工商分局立即向市工商局书面请示等价值置换区工商分局现办公场所。由于办公场所置换涉及到国有资产处置，审批环节多，周期较长，为尽快使南京街汽配市场业户有重新经营的场所，区工商分局可采取先租赁后置换的方式，按照相关程序将部分办公楼先租赁给市场建设方—沈阳市天禄祺汽车配件东城商行。三、新建汽配市场在消防设施建设方面必须一次合格到位，工程设计、施工要严格按照消防的有关规定，精心组织、规范施工。按消防规定，办公大楼需整体进行消防验收，而汽配市场只是占用办公大楼的一部分，市场建设方与消防部门协调，可采用分步审批的办法，对消防设施进行验收，并以消防部门认定意见为准。四、拟建设的汽配市场必须优先吸引南京街汽配市场受灾业户进场经营，并给予一定的优惠政策。市场建设方要加快工作进度，倒排汽配市场装修、业户进场经营工作时间表，区有关部门配合做好汽配市场的招商工作。
2007年6月28日，和平工商局与岳宝柱签订了《房产租赁协议》一份，约定：和平工商局将位于沈阳市和平区胜利南街66号一层面积4，657.08平方米、一层夹层面积469.92平方米、二层面积5，192.73平方米、一层扶梯间面积448.2平方米，总计10，767.93平方米的房产出租给天禄祺商行创办汽配用品市场。租赁期限为七年，自2007年8月1日至2014年7月31日止。第一年和第二年每年租金200万元，第三年开始每年递增5％。租金的交付方式为每年二次支付，每年7月10日前，付清50％租金，每年12月10日前付清另50％租金。
2007年9月12日，和平工商局与天禄祺商行的原业主岳宝柱又签订《房产租赁补充协议》一份，约定：和平工商局将位于沈阳市和平区胜利南街66号内下列面积：1、地下一层大厅4，750平方米的部分场地，即2，972平方米，其余1，778平方米的场地留给和平工商局做独立停车场，天禄祺商行对地下一层大厅接夹层底层高度不低于3.5米；2、地下一层东环道面积、北环道面积、南侧环道部分面积1，625平方米；3、分局大楼北院2，133平方米；4、分局大楼西侧原120#铁路专用线空地1，166平方米；5、分局办公楼二层大厅中的夹层面积625.19平方米；上述建筑面积共计8，521平方米，出租给天禄祺商行创办汽配用品市场办公、仓库及停车场。租赁期限为七年，自2007年9月1日至2014年8月31日止。第一年和第二年每年租金80万元，第三年开始每年递增5％。第一年和第二年租金由天禄祺商行支付供水系统及客梯改造工程费用，具体付款方式另议；其它付款方式为每年二次支付，每年8月20日前，付清50％租金，次年2月20日前付清另50％租金。
上述租赁协议签订后，和平工商局向天禄祺商行交付了租赁物。2011年3月，《房产租赁补充协议》中约定的120#铁路专用线空地1，166平方米被沈阳铁路局征用，征地补偿金由和平工商局领取。天禄祺商行将《房产租赁补充协议》中约定的地下一层4，750平方米及该大楼北院2，133平方米改建成停车场，但和平工商分局的局用车辆及职工的私家车也在该车场停泊。
另查明：经过天禄祺商行的投资建设，新的汽配市场基本建设完毕，并安置了“4．6”火灾受灾业户进场经营。后和平区政府与和平工商局及相关部门就房屋置换问题予以协商，但由于市政府对于国有资产处置的政策调整，产权置换未能实现。
诉讼中，由于李百菊提出反诉并向本院申请缓交反诉费，经本院批准，缓交反诉费193，400.00元，待一审宣判前予以补交。2014年6月6日，一审法院告知李百菊，要求其2014年6月13日前补交反诉费193，400.00元。李百菊在一审法院规定期限内未补交反诉费193，400.00元，一审法院视李百菊撤回反诉，对李百菊的反诉请求，一审法院不予审理。
一审法院认为：和平工商局与天禄祺商行于2007年6月28日、2007年9月2日签订的《房产租赁协议》、《房产租赁补充协议》，表面上看是双方当事人协商一致的结果，但该两份协议是和平区政府为妥善处理“4．6”南京街汽配市场火灾事故，从维护稳定大局的角度积极协调决定将和平工商局的房屋改建为汽配市场，以尽快安置“4．6”火灾受灾业户。由和平区政府通过召开区长办公会的形式，研究确定：和平工商局采取“先租赁后置换”的方式，将房屋先租给天禄祺商行，并由天禄祺商行尽快投资将大楼改建成汽配市场，待和平区政府将其区级的国有资产房屋与和平工商局的市级国有资产房屋产权互换完毕后，再将和平工商局的房屋出卖给岳宝柱。
另外，双方签订的租赁协议对租金交纳时间、租赁标的物的面积和位置均作了明确约定，但天禄祺商行五年间从未按约定的期限和金额交纳过租金。期间租赁标的物“120#铁路专用线空地1，166平方米”被沈阳铁路局征用，征地补偿金由和平工商局领取，天禄祺商行将《房产租赁补充协议》中约定的地下一层4，750平方米及该大楼北院2，133平方米改建成停车场，和平工商局的局用车辆及职工的私家车也在该车场停泊。租赁标的物发生重大变化，无证据证明双方对租赁合同的内容和条款予以协商变更。和平工商局和天禄祺商行的上述行为，明显不符合日常交易习惯，亦不符合租赁合同的约定。
结合以上事实可以认定，和平工商局与天禄祺商行的岳宝柱签订的上述租赁协议，并非双方当事人的真实意思表示，而是和平区政府在紧急情况下主持、决定的结果。天禄祺商行积极配合和平区政府投资建成汽配市场，安置“4．6”火灾受灾业户，其真实意思是购买房屋，投资兴建汽配城，而非租赁。现买卖房屋的意向因政府国有资产转让政策变化而未能实现，和平工商局依据两份并非当事人真实意思表示的租赁合同要求李百菊、岳宝柱给付租金无事实和法律依据，一审法院不予支持。据此判决：驳回沈阳市和平区工商行政管理局的诉讼请求。案件受理费142，093.00元，由沈阳市和平区工商行政管理局负担。
和平工商局上诉称：一、原审判决认定事实不清。一审判决关于案涉协议并非当事人真实意思表示，而是天禄祺商行配合和平区政府投资兴建汽配市场，安置“4.6”火灾业户，其真实意思是购买房屋的认定是错误的。“先租赁后置换”并没有说先租赁不交租金。租赁、置换是两个不同的概念，也是两个不同的法律关系。如果案涉合同并非当事人的真实意思表示，那么存在重大误解、显失公平、乘人之危是可撤销或者变更的行为，必须是当事人在法定期限内向人民法院提出请求。本案当事人并未提出合同无效，一审判决驳回和平工商局关于支付租金的请求明显是错误的。二、一审判决适用法律错误。本案案由是租赁合同纠纷，一审判决并未适用租赁合同的相关法律规定认定案涉合同属可撤销、可变更或无效。案涉租赁合同的承租人即应依据合同支付租金。请求二审法院查清事实后，依法改判岳宝柱、李百菊向和平工商局支付租金。
李百菊二审答辩：一审认定租赁协议非当事人意思表示是正确的。和平工商局、和平区政府至今也未明确表示案涉大楼不出售，买卖是真实的法律关系。
岳宝柱二审答辩称：同意李百菊的答辩意见。
和平区政府二审称：同意和平工商局的上诉请求。一审证据会议纪要从未承诺要将案涉房产出售给天禄祺商行，一审法院依据先租赁后置换的字样，认定真实意思是将房产出售天禄祺商行没有依据。真实意思是先将房屋租赁天禄祺商行，再由和平区工商局和和平区政府协商房屋的置换事宜，是和平区工商局和和平区政府之间的法律关系，和天禄祺商行无关。和平区政府以置换方式取得房产所有权后，再由和平区政府作为所有权人继续履行和天禄祺商行之间的协议。因此一审认为租赁协议不是真实意思表示这一认定错误，双方应按已经签订的租赁协议履行义务。
本院经审理查明，一审判决认定事实属实。
本院另查明：岳宝柱、李百菊主张和平工商局与天禄祺商行签订的案涉房屋租赁合同的前提是和平区政府在处理“4.6”火灾过程中，为了维护稳定、安置受灾业户，研究确定的和平工商局采取“先租赁后置换”的方式，将案涉房屋租赁给天禄祺商行，因产权置换未能实现，和平区政府、和平工商局应赔偿天禄祺商行的投资，其主张租金不应支持。岳宝柱、李百菊除提交了“区长办公会议纪要”外，还提交了证据：1、2007年5月29日区长办公会议参加人、区政府办主任郑选在2012年1月19日岳宝柱、李百菊写给和平区政府的《情况说明及证实请求》上手写的证明：当时火灾后，确实实施了区工商局大楼置换，改做汽配市场安置业户，以维护社会稳定，保证税源和业态不变的方案，并经区长办公会研究确定。2、和平工商局、天禄祺商行共同盖章出具的《情况说明》，载明：我局按“相关程序”与天禄祺商行签订了房产租赁协议，等待置换，同时同意市场建设方入场建设。区政府先后与和平大厦、七月宾馆进行了协商并与我局进行了沟通，最后商议决定将七月宾馆与我局进行置换。这期间经历了从市场建设方入场两年多的时间，市政府对于国有资产处置的政策调整，置换意向无法实施。……此后我们也几次根据签订的租房协议向乙方催缴房费。以后又多次催缴无果，目前经过四年多已经成为了遗留问题。面对客观存在的问题，根据与和平区政府当时置换的指示意向，乙方在前三年一直处于投资状态，市场使用功能也发生了改变，如何处理还请各级领导指示。3、郑选在接受一审法院询问时陈述对其2012年1月19日在《情况说明及证实请求》上书写证明的内容予以确认。4、2013年一审法院对主持2007年5月29日区长办公会、时任和平区副区长程晓龙进行询问时，程晓龙陈述：我在5月29日组织召开了这个会。会前，考虑到相关问题，我需要了解情况。岳宝柱就提出可以买工商局这个楼，但这里涉及国有资产问题，就无法施行了。会前，岳宝柱就已经进驻工商局楼内施工了。但会上明确一点是按市场化运作，买楼也要按相关规程办理，需要相关程序，不仅政府，还需工商局，一起配合进行。区政府与岳宝柱之间事实存在协商过程，这里包含了政府的因素和意向。后来，市工商局明确告知区政府这个意向操作不了，不能启动相关程序。和平工商局、和平区政府认为该组证据不能证明案涉房屋租赁合同是无效的。
天禄祺汽车配件东城商行经营的汽配东城市场与2007年4月6日火灾受灾的汽配市场西区一路之隔，并未受火灾影响。火灾发生后，天禄祺商行听说和平区政府要在和平区南五马路创办新的汽配城，安置受灾用户，才想购买案涉房屋，开办汽配市场。天禄祺商行使用期间，为建设汽配城进行了施工投入。因为和平区政府在案涉房屋附近新建了汽配市场，致天禄祺商行在案涉房屋开办汽配城安置受火灾业户的计划无法实现，之后，改变了房屋原汽配市场的功能，重新改造成参茸市场和羽毛球馆。和平区政府对该节事实予以认可。
天禄祺商行分别于2009年3月16日、2010年8月17日、2011年12月16日向和平工商局报送了《关于贵局催缴房租的回复报告》、《申请报告》、《关于贵局再次催缴房租的回复报告》。主要内容为：2007年6月我们按照区政府的要求和贵局所签署的房产协议，是以汽配市场的形式所签署的。现在改造成调料、小食品、参茸批发市场，其经济效益是无法和汽配市场相比。在近两年的工程改造中我们只有投入没有收入。……为此，我们建议如果置换工作还将等待，双方将2007年6月28日所签署的部分条款进行修改。鉴于此房一直置换不成，我公司在南五马路市场的投资过大，我们建议贵局和我公司，共同请评估公司对我公司在市场的投资改造进行评估认定，折算房租。……在认定的资金投入并重新签订租赁协议后，我公司将会承担必须承担的责任与义务。
本院认为：案涉《房产租赁协议》、《房产租赁补充协议》的签订背景说明双方签订该租赁合同的真实意愿为采取“先租赁后置换”的方式，即先将案涉房屋租赁给天禄祺商行，然后再行置换。该事实不能否认和平工商局、天禄祺商行签订《房产租赁协议》、《房产租赁补充协议》是双方的真实意思表示。因此，案涉《房产租赁协议》、《房产租赁补充协议》是合法有效的。
依据2007年5月29日的区长办公会纪要、郑选在2012年1月19日岳宝柱、李百菊写给和平区政府的《情况说明及证实请求》上手写的证明及一审法院对郑选、程小龙的询问笔录等相关证据均能证明案涉房屋租赁协议形成的前提为和平区政府为维护稳定、安置2007年4月6日汽配市场火灾受灾业户、保证税源和业态不变，研究确定的和平工商局采取“先租赁后置换”的方式，将案涉房屋租赁给天禄祺商行。天禄祺商行经营的东区汽配市场并未遭受火灾，不属于被安置用户，其与和平区工商局签订的房屋租赁协议的真实意愿是最终购买案涉房屋，安置受灾用户，开办汽配市场。在和平区工商局将案涉房屋交付天禄祺商行使用后，天禄祺商行为建设汽配城进行了施工投入。但和平区政府在案涉房屋附近新建了汽配市场，致天禄祺商行在案涉房屋开办汽配城安置受火灾业户的计划无法实现，之后，改变了房屋原汽配市场的功能，重新改造成参茸市场和羽毛球馆。因案涉房屋的置换涉及国有资产问题，该问题尚未解决，现合同的最终置换的目的也无法实现。
另，天禄祺商行将《房产租赁补充协议》中约定的地下一层4，750平方米及该大楼北院2，133平方米改建成停车场，和平工商分局的局用车辆及职工的私家车也在该车场停泊。租赁标的物发生重大变化，双方对租赁合同的内容和条款未重新协商变更。
综上，虽然案涉房屋租赁协议签订后，天禄祺商行使用了案涉房屋，应向和平工商局支付租金。鉴于房屋置换及开办汽配市场的案涉合同最终目的无法实现及租赁标的物发生重大变化，而和平区工商局及天禄祺商行未对租赁合同的内容和条款未重新协商变更。现和平区工商局依据原房屋租赁合同主张天禄祺商行支付租金，没有事实和法律依据，一审法院不予支持并无不妥。和平工商局待有充分证据，可另行主张。
综上，本案一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费142，093.00元，由沈阳市和平区工商行政管理局承担。
本判决为终审判决。
审判长 唐学峰
审判员 王 隽
审判员 赵碧涛
二〇一五年六月二十三日
书记员 刘 禹