江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00110号
原告阮德章，
委托代理人黄永峰，江苏苏骏律师事务所律师。
被告如皋市卫生局，住所地如皋市行政中心A幢14楼。（送达地址同上）
法定代表人李向东，局长。
委托代理人沈健。
委托代理人王春林。
委托代理人张万城，江苏如一律师事务所律师。
原告阮德章诉被告如皋市卫生局要求履行法定职责一案，于2014年5月15日向本院提起诉讼，本院依法受理并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月13日、7月17日两次公开开庭审理了本案。第一次庭审原告阮德章及其委托代理人黄永峰，被告如皋市卫生局委托代理人沈健、王春林到庭参加诉讼，后被告解除了与沈健的委托代理关系。第二次庭审原告阮德章及其委托代理人黄永峰，被告如皋市卫生局委托代理人王春林、张万城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告阮德章于2014年3月9日向被告寄送申请，要求设立阮德章诊所。被告于2014年3月20日作出答复，告知原告设置诊所需要提供的材料以及按照该市医疗机构设置规划还应提供特色专科的证明材料等内容。
被告如皋市卫生局向本院提交的证据：
一、事实方面的证据
1、2013年3月29日，被告作出的申请材料补正通知书，证明原告2013年申请设立诊所的材料不全，被告要求其补正擅长治疗疑难疾病的证明材料。
2、市政府关于进一步深化完善行政审批制度改革推行“三集中三到位”工作的实施意见（皋政发（2012）66号），证明各部门行政许可事项必须集中到窗口办理，且不得进行场外受理，场外办理，被告应当按照相关法律法规以及如皋市人民政府的规定履行职责。
3、全市一季度作风效能建设督查情况通报（皋政办发（2014）1号）（当庭提供），证明场外受理、场外办理不符合如皋市委市政府的要求，故被告接到原告的材料后，按照来函来访程序办理。
4、2014年3月9日，原告向被告提供的设置阮德章诊所申请书、如皋阮德章诊所选址报告、阮德章诊所平面图、阮德章的身份证复印件、执业医师执业证书、执业医师资格证等材料；
5、2014年3月20日，被告作出的对阮德章申请设置诊所的答复；
6、市政府关于印发如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）的通知（皋政发（2011）175号）；
证据4-6，证明原告提交的申请材料不符合医疗机构管理条例等法律法规以及如皋市医疗机构设置规划的规定。
7、国家中医药管理局关于印发农村医疗机构中医特色专科（专病）项目建设目标与要求的通知（国中医药发（2008）1号）；（当庭提供）
8、南通市卫生局关于开展2013年市级临床重点专科和特色专科评审与复核评价工作的通知（通卫医（2013）53号）；（当庭提供）
证据7-8，证明特色专科是各级卫生行政部门进行学科建设和专科特色评审的依据。
二、法律依据
1、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）；
2、《医疗机构管理条例》；
3、《医疗机构管理条例实施细则》；
4、《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》；
5、《卫生行政许可管理办法》。
原告对被告提供的证据质证认为，对证据1的真实性无异议，但认为与本案无关联性，原告的两次申请事项不同，且被告要求原告补正的有关机构认定或者鉴定并不明确，导致原告没有补正材料的可能性；对证据2的真实性无异议，但原告向被告申请开办诊所，被告不收原告的申请材料，拒绝给予书面答复，原告才于2014年3月9日通过信函方式递交申请材料；对证据3的真实性无异议，但对合法性有异议，根据法律的规定，申请人可以通过各种形式向行政机关提出申请；对证据4-6的真实性无异议，但认为原告本次申请设立的为普通诊所，符合相关法律法规的规定；对证据7-8的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性，本案原告所申请设立的是普通诊所，这些材料被告应当在原告2013年申请设立特色诊所时向原告出示。
原告阮德章诉称，2014年3月9日，原告向被告邮寄了开设诊所的全部申请材料。被告于同年3月10日收到后，应当在5个工作日内给予答复，而被告却于3月10日才给予复函，要求原告重复提供申请材料。原告认为，根据《行政许可法》第三十二条的规定，被告已经受理了原告的申请，应当根据该法第四十二条的规定自受理之日起20个工作日内作出许可或者不许可的决定。被告既无延长许可决定期限的理由，又未作出相关决定，构成行政不作为。故起诉请求法院判令被告作出许可或不予许可原告开办诊所的决定。
原告阮德章提供的证据：
1、EMS邮寄回执，证明原告于2014年3月9日向被告寄送了一份快递。
2、中国邮政速递短信业务申请单，证明被告于2014年3月10日12时56分收到原告所寄送的快递。
3、2014年3月20日，被告作出的对阮德章申请设置诊所的答复，证明被告收到原告要求开办个体诊所的材料后，于第九个工作日才作出答复，违反了《行政许可法》第三十二条的规定，且被告在该答复中并未提及原告2013年申请仍处于补正状态，该答复内容与其窗口告知单的内容也不一致。
4、如皋市政务中心卫生局窗口业务告知单，证明被告窗口所公示的内容中无特色诊所与普通诊所之分，也无有关机关鉴定或者认定的内容。
5、如皋市卫生行政审批程序流程图，证明根据该流程图的显示，资料审核是受理登记的前提，依据《行政许可法》第三十二条第一款第（四）项的规定，应当认为被告已经受理原告的申请，故被告应当在法律规定的期限内作出许可或不许可决定，被告未作出相应的决定，构成行政不作为。
6、阮德章咨询卫生局相关人员所制作的录音录像光盘以及根据录音录像材料整理的书面材料，证明被告的相关人员亦不能说明特色专科所需要的证明材料，设置“特色专科”这一条件无法律依据。
7、阮德章邀请第二军医大学专家对万炎消胶囊的临床研究的评定意见（仅提供两页），证明该药物能治疗骨关节炎，优于现有市场上的药物，对治疗骨关节炎的世界性难题可能有突破性意义。
被告对原告提供的证据质证认为，对证据1、2无异议；因证据3被告亦作为证据提供，对其质证意见同其对该证据的出证目的，同时认为该答复是告知原告仍需补正材料，被告已经履行了相应的法定职责；证据4是旧式的，因医疗机构类别较多，公示材料仅为设置各种医疗机构的普遍性材料，原告经向被告窗口工作人员咨询，明知其缺乏擅长治疗疑难疾病的证明材料；对证据5无异议；对证据6的合法性有异议，认为该证据系原告偷摄而形成，且被告窗口工作人员仅负责材料的收集与初步审核，因特色专科是业务性很强的内容，窗口工作人员不能解释是正常的；对证据7的合法性有异议，认为原告应当提供该项目的课题立项批准以及获得许可的资料。
被告如皋市卫生局辩称，1、原告于2013年就向被告申请设置诊所，被告已明确告知其需要补正材料，之后该申请一直处于补正状态。原告采取再次将申请材料邮寄给被告的非常规申请方式是为了隐瞒上述申请的事实，造成被告在法定期限内不作为的假象。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条的规定，原告的诉讼，法院应当不予受理。2、原告认为被告在法定期限内未履行法定职责的诉讼请求不能成立。原告的申请材料不齐全、不符合受理条件，被告要求其继续补正材料符合法律规定。根据如皋市医疗机构设置规划的规定，如皋市不再重复增设普通个体诊所，只有申办能够填补市内空白的特色专科诊所，才能取得设置批准。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
对双方提供的证据，经庭审质证，本院认证如下：原告提供的证据1、2具有真实性、合法性、能够证明原告向被告提出设置诊所申请的事实，故对该组证据的效力予以认定；原告提供的证据3与被告提供的证据5一致，具有真实性，系被告收到原告的申请材料后所作出的回复，故对其真实性予以认定；原告提供的证据4、5具有真实性，能够证明被告窗口公示的相关资料，但不能达到原告的其他出证目的；原告提供的证据6、7与本案所审查的行政行为无关，故本院不作认定。被告提供的证据1、2、6与本案不具有关联性，故不作认定；被告提供的证据3、7、8系被告当庭提供，属于逾期提供的证据，故对其合法性不予确认；被告提供的证据4具有真实性，系原告2014年3月9日向被告所提供的申请材料。
经审理查明，2014年3月9日，原告阮德章向被告如皋市卫生局寄送设置阮德章诊所申请书以及如皋阮德章诊所选址报告、阮德章诊所平面图、阮德章本人的身份证复印件、执业医师执业证书、执业医师资格证等材料，要求设置阮德章诊所。被告于次日收到原告所寄送的材料，并于同年3月20日作出答复，内容为“根据市委、市政府行政审批制度改革‘三集中、三到位’的规定，我局所有行政审批事项已集中到市政务中心一楼卫生窗口审理。据了解，你曾多次到市政务中心窗口申请诊所设置事宜，我局工作人员多次告知你诊所设置的条件和申办材料要求，你均未能按要求向窗口提供。针对你此次来函提出的有关诊所设置的问题，特作说明如下：根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《江苏省实施医疗机构管理条例办法》规定，在城区申请设置诊所需要提供以下材料：1、设置医疗机构申请书；2、……《医疗机构管理条例》等相关法律法规明确规定，设置医疗机构必须符合医疗机构设置规划。《市政府关于印发如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）的通知》（皋政发（2011）175号）明确规定：‘不再重复增设个体诊所，对现有的个体诊所加强管理和完善；鼓励发展填补市内空白的特色专科诊所’。根据现有规划，如你想设置诊所，还需提供有关特色专科的证明材料。……”原告阮德章认为被告在收到其申请后，未在法律规定的期限内作出许可或者不许可的决定，构成行政不作为，故向本院提起行政诉讼。
另查明，被告曾于2013年3月29日针对原告阮德章的申请作出（皋）卫（受）字（2013）第005号申请材料补正通知书，称原告阮德章申请设立德章特色诊所的行政许可事项，经审查，申请材料不齐全，应补正有关机构鉴定或认定的，原告能够治疗骨关节炎、脉管炎、淋巴管漏、面肌痉挛、腰椎间盘突出、颈椎病等疑难病技能的证明材料。
本院认为，根据《医疗机构管理条例》第九条的规定，单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。据此，被告如皋市卫生局针对辖区内的单位或者个人设置医疗机构的申请依法负有审查，决定是否准予设置的法定职责。
本案的争议焦点为：被告如皋市卫生局是否依法履行了相应的法定职责？
首先，被告认为，原告自2013年起申请设置诊所的申请就一直处于补正状态，原告本次申请是为了隐瞒2013年已经申请的事实，故人民法院应当根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条的规定，不予受理原告的起诉。对此，本院认为，被告所提供的其于2013年3月29日向原告作出的申请材料补正通知书中所描述的原告申请事项为设立德章特色诊所，而本案中原告向被告所申请设置的是阮德章诊所，两次申请设置的诊所名称并不一致。被告虽主张原告的申请自2013年起就一直处于补正状态，但其提供的证据并不足以证明原告两次申请的事项和内容一致，故对被告的该主张，本院不予采纳。
其次，被告认为，原告采用邮寄的方式是非常规的申请方式，应当向其审批窗口申请。对此，本院认为，如皋市人民政府为深化完善行政审批制度改革，推行“三集中三到位”制度，其目的在于加快政府职能的转变，提升行政服务的效能，提高审批的效率，而不是为了限制申请人的申请方式。被告在接到原告的申请后，完全可以将原告的材料转至审批窗口办理，严格按照该市人民政府行政审批制度的相关要求进行审批，原告采用邮寄方式申请设置诊所的行为并不影响被告按照如皋市人民政府行政审批“三集中三到位”制度的要求履行其审批职责。
再次，被告认为其已经履行了法定职责，告知原告其所申请的材料不齐，应当进行补正。对此，本院认为，根据《行政许可法》第三十二条的规定，行政机关收到行政许可申请应当根据不同的情况作出不同的处理；其中对于申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。本案中，被告接到原告的申请后，未在法律规定的期限内告知原告需要补正材料，根据上述法律规定，被告逾期不告知，自收到申请材料之日起即为受理。该法第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。该法第三十八条还规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案被告在收到原告的申请后，在法律规定的期限内仅于2014年3月20日作出了答复，但该答复的内容并不明确，形式也不符合《行政许可法》第三十八条的规定，被告应当针对原告提供的现有材料依照相关法律法规的规定进行审查，审查后应当作出是否准予行政许可的书面决定，如不予行政许可的，应当说明理由，并告知申请人救济途径，而不应当以材料不齐为由使原告的申请长期处于补正状态。
此外，原告要求确认被告未在法律期限内履行《行政许可法》第三十八条法定职责的不作为行为违法，从行政机关及其工作人员对其法定职责的态度上划分，不履行法定职责有两种形式：一是不正确作为责任，即行政机关及其工作人员明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予其应当履行的责任；二是不作为义务，即行政机关对行政相对人要求其履行的法定职责的请求，采取不予以答复等消极的方式拖延履行其应当履行的职责。本案被告并非消极不作为，而是其履行法定职责的形式不合法，内容不明确，属于不正确作为。
综上，被告如皋市卫生局未按照《行政许可法》第三十八条的规定履行其法定职责，依法应当判决其在一定期限内履行，故对原告请求判令被告作出是否准予其设置诊所的行政许可决定的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项之规定，判决如下：
被告如皋市卫生局于本判决生效之日起20日内针对原告阮德章的申请依法作出是否准予的书面行政许可决定。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市卫生局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 周 斌
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 陈久春
二〇一四年九月十七日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。