江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00039号
上诉人（原审原告）金瑞龄等13人。
诉讼代表人金瑞龄。
诉讼代表人周徐昌。
诉讼代表人单文娟。
诉讼代表人陈雪皞。
上诉人（原审原告）金瑞龄的委托代理人金朝炜（系金瑞龄之子）。
上诉人（原审原告）单文娟的委托代理人周炳荣。
上诉人（原审原告）梁文雄的委托代理人梁知伦（系梁文雄之子）。
上诉人（原审原告）金瑞龄、谢品杰、叶福祥共同的委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。
法定代表人胡洪，该区区长。
委托代理人张燕艳，南京市秦淮区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人冯永强，江苏亿诚律师事务所律师。
原审原告王淼丰。
原审原告汤泽流。
原审原告厉翠华。
原审原告周锡旺。
上诉人金瑞龄等16人因诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋行政征收一案，上诉人金瑞龄等13人不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年1月19日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人周徐昌、单文娟、陈雪皞，上诉人金瑞龄的委托代理人金韩炜，上诉人单文娟的委托代理人周炳荣，上诉人梁文雄的委托代理人梁知伦，上诉人金瑞龄、谢品杰、叶福祥的委托代理人宋晓峰，被上诉人秦淮区政府的委托代理人张燕艳、冯永强到庭参加诉讼。原审判决作出后，原审原告苏尚烨去世，苏尚烨之子谢品杰依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款的规定提起上诉。因协调本案纠纷，本院扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年4月2日，原南京市白下区发展和改革局（以下简称区发改局）作出《企业投资项目备案通知书》，同意南京安夏危旧房改造开发有限公司（以下简称安夏公司）申请对秦淮区小锏银巷危旧房改造及环境整治工程项目备案的申请。2013年4月10日，区发改局根据安夏公司的请示，准许投资主体由安夏公司变更为南京壹城建设集团有限责任公司（以下简称壹城公司）。2013年4月23日，南京市规划局作出地字第320103201310178号《建设用地规划许可证》（以下简称320103201310178号《建设用地规划许可证》），许可壹城公司对秦淮区小锏银巷危旧房改造及环境整治项目的建设用地，并确定了用地面积及用地红线图等内容。2013年3月28日，南京市进行区划调整，将原白下区并入秦淮区。2013年4月26日，秦淮区人民政府筹备组组长胡洪在新秦淮区人民代表大会上的《关于新秦淮区2013年国民经济和社会发展计划及财政预算情况说明》报告中明确将小锏银巷危旧房改造及环境整治工程项目纳入国民经济与社会发展年度计划，该报告经秦淮区人民代表大会通过。2013年5月20日，秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）作出《报请公共利益征收项目论证书》。2013年5月24日，南京市住房和城乡建设委员会（以下简称南京市住建委）作出《征收项目确认书》，确认涉案项目符合公共利益需要，可以启动征收程序，征收范围以建设用地规划许可证附图为准。2013年5月27日，区征收办作出《秦淮区小锏银巷危旧房改造及环境整治项目房屋征收补偿方案》并报南京市住建委论证，南京市住建委于2013年5月29日作出《征收补偿方案论证回复》。2013年5月30日，将《秦淮区小锏银巷危旧房改造及环境整治项目房屋征收补偿方案公告》在征收范围内的汉中路129号、石鼓路116号等多个公示点进行公示，征求公众意见。2013年7月22日，南京市秦淮区维护稳定工作领导小组办公室（以下简称区维稳办）组织涉案项目的社会稳定风险评估。2013年7月29日，南京庆盛房屋拆迁有限公司（以下简称庆盛公司）在中国建设银行南京大明路支行开设了涉案项目房屋征收与补偿专项存款账户，随后庆盛公司在该专款账户上注入相应的资金，并购买了秦淮区银龙花园等处共计124套房屋，用于小锏银巷危旧房改造及环境整治项目房屋产权置换，以保障被征收人的相应利益。2013年8月13日，区征收办工作人员在公证人员见证下以公开抽签方式确定听证代表。2013年8月15日，秦淮区政府组织被征收人代表和公众代表参加听证会，对涉案房屋征收补偿方案进行听证。2013年8月28日，南京市住建委经审核涉案项目房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估意见和开户资金证明等材料，向区征收办作出审核意见，同意按房屋征收补偿方案实施征收工作。2013年9月3日，秦淮区政府作出宁秦府征字（2013）第13号《房屋征收决定》（以下简称13号《房屋征收决定》），征收位于秦淮区小锏银巷1－44号（单双号），石鼓路116号、118号、120号、122号、138号、140号，汉中路129号、137号、143号国有土地上的房屋。项目主要内容为实施危房改造，环境整治，改善落后的基础设施条件以及房屋征收。同日，秦淮区政府对13号《房屋征收决定》进行了公告，并在公告中载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、被征收人行政复议与行政诉讼权利及期限等事项。金瑞龄等16人所有的涉案房屋位于征收范围内。金瑞龄等16人不服，向南京市人民政府申请行政复议，南京市人民政府作出（2013）宁行复第173号《行政复议决定书》，维持13号《房屋征收决定》。金瑞龄等16人仍不服，提起行政诉讼，请求确认13号《房屋征收决定》违法并予以撤销。
原审法院另查明，壹城公司系庆盛公司和安厦公司的独家投资人，安厦公司原系本项目的立项单位，现为本项目产权置换房源的供应单位，因项目融资的需要，立项单位变更为壹城公司，庆盛公司系本项目的征收实施单位。
原审法院认为：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条的规定，秦淮区政府具有作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。
第一，13号《房屋征收决定》是否基于公共利益。13号《房屋征收决定》所表述的征收目的为“实施危房改造，环境整治，改善提升落后的基础设施条件”。结合在案证据，可以确认涉案项目在被诉第13号《房屋征收决定》作出前，已经为有权部门审核确认，符合上述规定。
第二，涉案项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。秦淮区政府提交的项目批准文件、规划许可文件和征收项目确认书等材料，可以证明涉案项目经由南京市房屋征收部门组织论证，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。
第三，旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。在案证据显示，2013年4月26日秦淮区政府筹备组组长胡洪在新秦淮区人民代表大会上作的《关于新秦淮区2013年国民经济和社会发展计划及财政预算情况说明》报告中明确将涉案项目纳入国民经济与社会发展年度计划，该报告经新秦淮区人民代表大会通过。
第四，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。在案证据证实，2013年5月27日，区征收办作出《秦淮区小锏银巷危旧房改造及环境整治项目房屋征收补偿方案》并报南京市住建委进行论证。南京市住建委于2013年5月29日作出《征收补偿方案论证回复》，回复要求按论证意见对征收补偿方案进行公示。其程序符合规定。
第五，是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。在案证据证实，区征收办作出房屋征收补偿方案后在多个地点进行了公示，用以征求公众意见。2013年8月13日，听证组织实施单位在公证人员见证下以公开抽签方式确定听证代表。2013年8月15日，秦淮区政府组织被征收人代表和公众代表参加听证会，对涉案项目房屋征收补偿方案进行听证。2013年8月21日秦淮区政府根据区征收办提交的听证会情况，作出同意该项目实施的意见。由此可见，征收补偿方案经过了有关部门论证并予以公布，召开了听证会，并征求公众意见，其程序亦符合规定。
第六，是否经过社会稳定风险评估。本案中，区维稳办组织了涉案项目的社会稳定风险评估，程序符合法律规范的规定。
第七，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。涉案的房屋征收与补偿专项存款开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专用账户，其上盖有“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，符合专户存储、专款专用的要求。秦淮区政府虽未能确证13号《房屋征收决定》作出时征收补偿费用已经足额到位，存在瑕疵，但在案证据显示，庆盛公司在中国建设银行南京大明路支行开设了涉案项目房屋征收与补偿专项存款账户后，随即注入相应的资金，并购买了银龙花园等处共计124套房屋，用于小锏银巷危旧房改造及环境整治项目房屋产权置换，以保障被征收人的补偿安置合法权益，故该瑕疵在项目实施过程中已经得到弥补，不足以导致确认13号《房屋征收决定》违法。
第八，13号《房屋征收决定》是否依法公告。本案中，秦淮区政府于2013年9月3日作出13号《房屋征收决定》并进行了公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，其程序和内容符合符合法律规范的规定。
第九，金瑞龄等16人的其他异议。梁文雄、叶福祥等人对本案所涉及的南京市规划局颁发的《建设用地规划许可证》向南京市鼓楼区人民法院提起诉讼，要求确认该《建设用地规划许可证》违法，申请中止审理本案。原审法院经审理认为，南京市规划局依据项目建设单位申请及提供的相关资料，核发了该项目的《建设用地规划许可证》，该规划许可证已经江苏省住房和城乡建设厅行政复议维持，且该建设项目亦被纳入2013年秦淮区国民经济与社会发展年度计划，秦淮区人民代表大会亦对其合法性进行审核并通过，故本案的审判并非需以上述案件审理结果为依据，不属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第（六）项应当中止审理的情形。因此，对梁文雄、叶福祥等人要求中止审理的意见，不予采纳。对于金瑞龄等16人提出秦淮区政府一审所提交证据3、4、7、8、9、15-25、28-40，在复议程序中没有向复议机关提交，不能作为证明被诉行政行为合法的问题，经查，秦淮区政府在复议程序中已向复议机关提交上述证据，而复议机关在复议决定书中仅罗列了主要证据。评估机构的选择和结果等问题不属本案审查范围。
综上，被诉13号《房屋征收决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回金瑞龄等16人的诉讼请求。
上诉人金瑞龄等13人上诉称：1、被上诉人进行涉案房屋征收的目的不合法，无法认定涉案项目符合公共利益的需要。2、涉案项目未纳入国民经济和社会发展年度计划，违反《征补条例》第九条的规定。3、13号《房屋征收决定》作出前征收补偿费用未足额到位，违反《征补条例》第十二条第二款的规定。4、原审法院未中止审理本案，违反法定程序。请求本院撤销原审判决，并依法改判或发回重审。
被上诉人秦淮区政府答辩称：1、秦淮区政府作出的13号《房屋征收决定》符合《征补条例》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《南京市征补办法》）的规定。2、被诉13号《房屋征收决定》符合公共利益的需要。3、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
原审原告王淼丰、汤泽流、厉翠华、周锡旺均未向本院提交书面陈述意见。
被上诉人秦淮区政府对原审判决认定的案件事实没有异议。上诉人对原审判决认定的案件事实提出以下异议：1、涉案项目没有纳入国民经济和社会发展年度计划。2、2013年4月23日，南京市规划局没有作出320103201310178号《建设用地规划许可证》；3、2013年7月29日，庆盛公司未在涉案项目征收与补偿专项存款账户上注入资金，亦未购买秦淮区银龙花园等处共计124套房屋。关于上诉人所提异议1，本院经审查认为，被上诉人秦淮区政府提供的《新秦淮区2013年国民经济与社会发展年度计划》以及2013年4月26日秦淮区政府筹备组组长胡洪在新秦淮区人民代表大会上作的《关于新秦淮区2013年国民经济和社会发展计划及财政预算情况说明》报告能够证明，涉案项目纳入2013年秦淮区国民经济和社会年度发展计划。关于上诉人所提异议2，本院经审查认为，被上诉人秦淮区政府提供的《建设用地规划许可证》及其附图，能够证明2013年4月23日南京市规划局已作出320103201310178号《建设用地规划许可证》。关于上诉人所提异议3，本院经审查认为，被上诉人秦淮区政府提供的编号0001701的《国有土地上房屋征收与补偿专项存款缴款通知书》、《贾西新苑的购房合同》、《银龙花园的购房合同》等证据材料可以证明庆盛公司在涉案项目征收与补偿专项存款账户上注入资金，并购买秦淮区银龙花园等处共计124套房屋。故上诉人所提异议依法不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为：
一、13号《房屋征收决定》基本符合法律规范的规定。
1、涉案项目符合公共利益的需要。
《征补条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被上诉人秦淮区政府有权作出13号《房屋征收决定》。涉案项目属于政府依照城乡规划法有关规定组织实施的旧城改建，征收目的是为了实施危房改造，环境整治，改善提升落后的基础设施条件。故13号《房屋征收决定》符合公共利益的需要。
2、涉案项目符合各项规划，已列入秦淮区国民经济和社会发展年度计划。
《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《南京市征补办法》第八条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。秦淮区政府根据旧城区改建项目的性质，所提交的白发改投资字［45］号《南京市白下区发展和改革局企业投资项目备案通知书》、南京市住建委213036号《征收项目确认书》、南京市国土资源局信息中心作出的《建设项目用地勘测定界成果报告》及附页和320103201310178号《建设规划许可证》等文件，能够证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。《新秦淮区2013年国民经济和社会发展年度计划》以及《关于新秦淮区2013年国民经济和社会发展计划及财政预算情况说明》证明涉案项目已纳入2013年秦淮区国民经济和社会发展年度计划。
3、征收补偿方案征求意见及公示基本符合法律规范的规定。
《征补条例》第十条、第十一条规定，市、县级人民政府应当对房屋征收部门拟定的征收补偿方案组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《南京市征补办法》第四条规定，由市住房和城乡建设行政主管部门作为市房屋征收部门负责组织征收范围和征收补偿方案认证。本案中，2013年5月29日，南京市住建委对区征收办报送的涉案项目征收补偿方案进行论证，并作出《征收补偿方案论证回复》，要求按论证意见对方案予以公示，区征收办于同年5月30日按要求进行了公示。因过半数被征收人对该方案持有异议，同年8月15日，秦淮区政府就征收补偿方案组织召开了听证会。同年8月28日，南京市住建委经审核涉案项目房屋征收补偿方案、社会稳定评估意见和开户资金证明等材料，向秦淮区政府作出审核意见，同意按房屋征收补偿方案实施征收工作。因此，13号《房屋征收决定》所涉项目征收补偿方案已经论证、公示、听证等程序，符合法律规范的规定。需要指出的是，秦淮区政府未提供证据证明其对修改后的征收补偿方案再次予以公布，程序上存在瑕疵，应在今后的房屋征收补偿工作中加以改进。
4、社会稳定风险评估及征收补偿费用符合法律规范的规定。
《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。秦淮区政府提交的区维稳办作出的秦稳评办（2013）63号《秦淮区政府实施社会稳定风险评估项目结论通知书》，能够证明秦淮区政府在作出征收决定前已进行了社会稳定风险评估。秦淮区政府提交的南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款开户通知书、专项存款缴款通知书等证据，虽不能证明13号《房屋征收决定》作出前补偿资金已足额到位，但秦淮区政府提供的产权调换房评估结果汇总表、贾西新苑购房合同等证据证明，秦淮区政府已提供124套产权调换房供被征收人产权调换。目前，涉案项目仅剩上诉人金瑞龄、谢品杰、王木金三人未签订补偿安置协议，其余被征收人均已达成协议，并已实际搬迁完毕。金瑞龄、谢品杰、王木金三人无论选择产权调换还是货币补偿，秦淮区政府均能依法予以保障。秦淮区政府作出13号《房屋征收决定》前，补偿资金未能足额到位虽然不当，但并未对金瑞龄等人的实体权益产生实际影响。故13号《房屋征收决定》基本符合《征补条例》第十二条第二款的规定。
5、房屋征收决定公告符合法律规范的规定。
《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，秦淮区政府于2013年9月3日作出13号《房屋征收决定》，并进行了公告，公告载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收签约期限、监督举报电话、被征收人行政复议与行政诉讼权利及期限等事项，符合法律规范的规定。
二、原审法院审判程序合法。
根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项的规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。上诉人在一审中以13号《房屋征收决定》所涉320103201310178号《建设规划许可证》正在南京市鼓楼区人民法院审理为由申请中止本案审理，不符合上述规定，原审法院未予中止审理并无不当。本案二审期间，上诉人以同样的理由申请中止审理亦依法不能成立。
综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，秦淮区政府作出的13号《房屋征收决定》基本符合《征补条例》的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金瑞龄等13人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
代理审判员 沙永梅
代理审判员 张世霞
二〇一五年九月十四日
书 记 员 崔 雪
附：本判决适用的相关法律依据
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。