浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）浙杭行初字第104号
原告常芸。
原告吴迪。
原告严宏贵。
委托代理人严建娃。
原告曹丽蓉。
委托代理人傅国涌。
原告张国华。
原告楼凤琴。
委托代理人金芳。
原告蒋美仙。
委托代理人严建娃。
原告沈明德。
被告杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人陈晓峰。
委托代理人李立军。
第三人杭州市土地储备中心。
法定代表人陈冲。
第三人杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部。
法定代表人赵行光。
第三人金芳。
原告常芸、吴迪、曹丽蓉、严宏贵、张国华、沈明德、楼凤琴、蒋美仙不服被告杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的收回国有土地使用权及新批建设用地行为，向本院提起行政诉讼。本院2012年10月8日受理后，同日向被告发送起诉状副本和应诉通知书。因杭州市土地储备中心（以下简称土地储备中心）、杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部（以下简称百井坊指挥部）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。金芳因与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，向本院申请作为第三人参加诉讼，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2012年11月21日公开开庭审理了本案。常芸、吴迪、张国华、楼凤琴、蒋美仙、沈明德、金芳，曹丽蓉的委托代理人傅国涌，严宏贵、蒋美仙的委托代理人严建娃，市政府的委托代理人陈晓峰、李立军到庭参加诉讼。第三人土地储备中心、百井坊指挥部经本院合法传唤拒不到庭。因本案的审判须以其他案件的处理结果为依据，而其他案件尚未结案，本院于2012年11月22日裁定中止本案诉讼。中止诉讼的原因消除后，本院于2013年7月8日恢复诉讼。本案现已审理终结。
2009年8月25日，市政府针对杭州市国土资源局报送的《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，作出批准同意收回百井坊地块国有土地使用权并新批建设用地5.2204公顷的审核意见。
被告市政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》，证明原告起诉已超过法定期限；2、建设用地申请表，证明建设单位提出建设用地申请；3、组织机构代码证，证明建设单位法人资格情况；4、关于同意百井坊地块列入政府储备土地出让前期准备计划的批复（杭发改投资（2009）104号），证明建设项目的立项情况；5、地字第330100200900339号《建设用地规划许可证》，证明建设项目的用地规划情况；6、关于百井坊地块项目建设用地的预审意见（杭土资预（2009）352号），证明建设项目选址符合杭州市土地利用总体规划，已通过预审；7、建设项目选址条件，证明建设项目规划选址要求；8、勘测定界成果，证明建设项目实地测量情况；9、供地方案，证明市国土局拟定供地方案的情况；10、杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，证明建设项目用地批准情况；11、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条，《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条，系被诉具体行政行为的法律依据。
以上证据均系复印件。
原告常芸、吴迪、曹丽蓉、严宏贵、张国华起诉称：2010年1月19日，原告从市政府法制办提供的证据材料中得知被告2009年8月作出批准同意收回百井坊地块国有土地使用权的具体行政行为。原告认为该行政行为违法，依法向浙江省人民政府提起行政复议。2012年8月24日，原告收到浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》。原告仍不服，故提起本案诉讼。原告认为，被告的行政行为存在以下违法：一、被告批准收回本案国有土地不符合法律规定。根据法律规定，没有公共利益的前提，政府不能提前收回土地。杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2009）104号对本案用地性质的批复是“规划用地性质为商业金融和商业兼住宅用地”，不属于法律规定的“公共利益”，因此百井坊建设用地不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的五种情形，也不符合《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十二条的规定。被告不考虑百井坊地块各类民居房的实际情况，不加区分一律将其列入综合改造范围，也违反了《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条的规定。二、被告将百井坊地块项目称为“旧城区改建项目”缺乏事实和法律依据。杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2009）104号文、杭州市下城区发展和改革局下发改（2009）06号文、中共下城区委、下城区政府2009年3月3日的报告均已清楚地界定了百井坊地块项目不是公共利益或旧城区改建的用地性质，是商业利益用地性质。百井坊地块项目并未依照《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定经三分之二以上住户同意，未经这一法定程序，就不是旧城区改建项目。旧城区改建必须要有旧城区改建的资金投入和保证，百井坊地块项目的资金来源并非国家投资，充分说明该项目不是旧城区改建项目。被告审批同意的杭国土字（2009）257号“一书一方案”的相关报批材料中，并无“旧城区改建”的意思表示，对建设项目的认定是“该项目为政府储备用地”，可见百井坊地块项目并非旧城区改建项目。在被告还未同意收回国有土地使用权的5个月前，地方政府已有意向将土地出让给浙江银泰，商家的超前介入已充分证明该项目是典型的商业性质拆迁。三、百井坊指挥部、土地储备中心不具备申请“国有土地使用权批准文件”的法律主体资格。拆迁人必须是与拆迁主管部门及政府利益无利害关系的单位，百井坊指挥部是下城区政府就百井坊项目专门成立的事业单位，其主体资格不合法，且根据《土地储备管理办法》第二条、第三条的规定，其已严重越权。土地储备中心的单位性质决定其不是建设单位，不可能有建设项目，其作为建设用地项目呈报材料杭国土字（2009）257号“一书一方案”申请用地单位资格违法。四、被告作出本案行政行为程序违法。依据《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条的规定，被告在作出本案行政决定前，应进行公告，而被告无任何形式的公告。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定，被告在作出本案行政决定后，应主动将信息予以公开，而被告未予公开，程序严重违法。五、被告同时作出批准收回和批准供地的行政行为违反国务院的规定。根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发（2004）46号）第五条规定“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件”，被告的行政行为已违反上述规定。综上，被告作出本案行政行为违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规，严重侵害原告合法的房屋所有权和土地使用权。请求：1、依法确认被告作出批准同意杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》的具体行政行为违法；2、依法撤销杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》；3、被告承担本案行政诉讼费用。
原告常芸、吴迪、曹丽蓉、严宏贵、张国华在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、杭国土字（2009）257号“一书一方案”，杭国土字（2009）257号国有土地使用权批准通知书，证明被告作出的具体行政行为；2、浙江省人民政府行政复议决定书，证明原告不服行政复议决定，提起行政诉讼；3、杭州市发改委杭发改投资（2009）104号批复，证明用地性质为商业用地性质，非公共利益、非旧城区改建项目；4、下城区委、下城区政府2009年3月3日报告，证明用地性质为商业用地性质，非公共利益、非旧城区改建项目，土地收回、出让程序违法；5、杭州市国土资源局杭土资预（2009）352号文，证明建设用地项目非旧城区改建项目；6、供地方案，证明被告同时作出批准收回和批准供地的行政行为违法；7、房屋拆迁公告，证明原告属被拆迁范围；8、原告的身份证，证明原告的合法身份与住址；9、土地使用权证，证明原告持有合法的土地使用权证；10、房屋所有权证，证明原告持有合法的房屋所有权证，百井坊项目非旧城改建项目；11、百井坊指挥部的事业单位法人证书，证明地方政府介入商业开发，证明资金来源，证明百井坊项目非旧城改造；12、快递及中院通知，证明原告的诉讼时效；13、建设用地规划许可证，证明百井坊地块非公共利益拆迁；14、《中华人民共和国宪法》第十条，《中华人民共和国物权法》第四十二条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条、《土地储备管理办法》第二条、第三条、《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条、国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第五条，证明非因公共利益、旧城改造需要，政府不得征收、不得提前收回土地，不得拆除民房，案涉土地收回行为违法，被告程序违法，百井坊指挥部、土地储备中心不具备申请“国有土地使用权批准文件”的法律主体资格。
以上证据均系复印件。
原告楼凤琴、蒋美仙起诉称：2010年1月19日，原告从市政府法制办提供的证据材料中得知被告2009年8月作出批准同意收回百井坊地块国有土地使用权的具体行政行为。原告认为该行政行为违法，依法向浙江省人民政府提起行政复议。2012年8月24日，原告收到浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》。原告仍不服，故提起本案诉讼。原告认为，被告的行政行为存在以下违法：一、被告批准收回本案国有土地不符合法律规定。根据法律规定，没有公共利益的前提，政府不能提前收回土地。杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2009）104号对本案用地性质的批复是“规划用地性质为商业金融和商业兼住宅用地”，不属于法律规定的“公共利益”，因此百井坊建设用地不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的五种情形，也不符合《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十二条的规定。被告不考虑百井坊地块各类民居房的实际情况，不加区分一律将其列入综合改造范围，也违反了《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条的规定。二、被告将百井坊地块项目称为“旧城区改建项目”缺乏事实和法律依据。杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2009）104号文、杭州市下城区发展和改革局下发改（2009）06号文、中共下城区委、下城区政府2009年3月3日的报告均已清楚地界定了百井坊地块项目不是公共利益或旧城区改建的用地性质，是商业利益用地性质。百井坊地块项目并未依照《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定经三分之二以上住户同意，未经这一法定程序，就不是旧城区改建项目。旧城区改建必须要有旧城区改建的资金投入和保证，百井坊地块项目的资金来源并非国家投资，充分说明该项目不是旧城区改建项目。被告审批同意的杭国土字（2009）257号“一书一方案”的相关报批材料中，并无“旧城区改建”的意思表示，对建设项目的认定是“该项目为政府储备用地”，可见百井坊地块项目并非旧城区改建项目。在被告还未同意收回国有土地使用权的5个月前，地方政府已有意向将土地出让给浙江银泰，商家的超前介入已充分证明该项目是典型的商业性质拆迁。三、百井坊指挥部、土地储备中心不具备申请“国有土地使用权批准文件”的法律主体资格。拆迁人必须是与拆迁主管部门及政府利益无利害关系的单位，百井坊指挥部是下城区政府就百井坊项目专门成立的事业单位，其主体资格不合法，且根据《土地储备管理办法》第二条、第三条的规定，其已严重越权。土地储备中心的单位性质决定其不是建设单位，不可能有建设项目，其作为建设用地项目呈报材料杭国土字（2009）257号“一书一方案”申请用地单位资格违法。四、被告作出本案行政行为程序违法。依据《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条的规定，被告在作出本案行政决定前，应进行公告，而被告无任何形式的公告。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定，被告在作出本案行政决定后，应主动将信息予以公开，而被告未予公开，程序严重违法。五、被告同时作出批准收回和批准供地的行政行为违反国务院的规定。根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发（2004）46号）第五条规定“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件”，被告的行政行为已违反上述规定。综上，被告作出本案行政行为违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规，严重侵害原告合法的房屋所有权和土地使用权。请求：1、依法确认被告作出批准同意杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》的具体行政行为违法；2、依法撤销杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》；3、被告承担本案行政诉讼费用。
原告楼凤琴、蒋美仙在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、杭国土字（2009）257号“一书一方案”，杭国土字（2009）257号国有土地使用权批准通知书，证明被告作出的具体行政行为；2、浙江省人民政府行政复议决定书，证明原告不服行政复议决定，提起行政诉讼；3、杭州市发改委杭发改投资（2009）104号批复，证明用地性质为商业用地性质，非公共利益、非旧城区改建项目；4、下城区委、下城区政府2009年3月3日报告，证明用地性质为商业用地性质，非公共利益、非旧城区改建项目，土地收回、出让程序违法；5、杭州市国土资源局杭土资预（2009）352号文，证明建设用地项目非旧城区改建项目；6、供地方案，证明被告同时作出批准收回和批准供地的行政行为违法；7、房屋拆迁公告，证明原告属被拆迁范围；8、原告的身份证，证明原告的合法身份与住址；9、土地使用权证，证明原告持有合法的土地使用权证；10、房屋所有权证，证明原告持有合法的房屋所有权证，百井坊项目非旧城改建项目；11、百井坊指挥部的事业单位法人证书，证明地方政府介入商业开发，证明资金来源，证明百井坊项目非旧城改造；12、快递及中院通知，证明原告的诉讼时效；13、建设用地规划许可证，证明百井坊地块非公共利益拆迁；14、《中华人民共和国宪法》第十条，《中华人民共和国物权法》第四十二条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条、《土地储备管理办法》第二条、第三条、《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条、国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第五条，证明非因公共利益、旧城改造需要，政府不得征收、不得提前收回土地，不得拆除民房，案涉土地收回行为违法，被告程序违法，百井坊指挥部、土地储备中心不具备申请“国有土地使用权批准文件”的法律主体资格。
以上证据均系复印件。
原告沈明德起诉称：原告经信息公开申请获悉被告于2009年8月25日批准了杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，并于同日下发了关于百井坊地块“国有土地使用权批准通知书”（2009）257号。原告向浙江省人民政府提出了行政复议申请。2012年9月27日，原告收到浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》。原告仍不服，故提起本案诉讼。具体理由如下：一、被告在作出关系到利害关系人重大利益的被诉行政行为前，未依法按规定告知利害关系人，不依法举行听证，违反了有关法律法规的规定，被诉行政行为是无效的行政行为。二、被告作出批准杭国土字（2009）257号《一书一方案》，同意收回百井坊地块的国有土地使用权并新批建设用地5.2204公顷的被诉行政行为，违反了有关法律法规的规定。根据杭州市下城区人民法院及杭州市中级人民法院的裁定书，杭州市发展和改革委员会作出的杭发改投资（2009）104号批复，只是上级行政机关对下级行政机关的一个批复，对原告及上下级行政机关以外的人的权利义务不产生直接的影响，当然此批复也不属于政府投资项目批准文件。然而被告未依法审查市国土局以此批复为前置条件的杭国土字（2009）257号《一书一方案》，作出批准同意收回百井坊地块的国有土地使用权并新批建设用地5.2204公顷的被诉行政行为，不符合法律规定，严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国宪法》第十条第三款、《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，而杭发改投资（2009）104号及地字第330100200900339号《建设用地规划许可证》均载明百井坊地块的用地性质为“商业金融和商业兼住宅用地”。被告的行政行为违反了上述法律法规的规定。“百井坊地块综合改造工程”项目性质属于商业性质而非公共利益，百井坊指挥部和土地储备中心既不具备项目法人资格，又不具备拆迁资格，更不具备从事商业、房地产项目开发建设的主体资格。被告滥用法律，断章取义地应用《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项，漠视了与之配套使用的第二款规定，不仅没有按法定程序收回土地，给原土地使用权人予补偿，且在批准收回前不公开告知利害关系人，不依法举行听证会。此行政行为严重侵害了原告的合法权益，不仅违反了上述法律法规，还违反了《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发（2004）46号）和《浙江省人民政府关于进一步控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（浙政发（2004）20号）的规定。三、案涉地块的控制性详细规划在2005年以前作出，至今未因具体建设项目而有过改变，也没有具体项目的修建性详细规划，且无建设项目选址意见书。案涉地块也从未被依法收回后成为政府储备用地，未被列入2009年土地利用年度计划和2009年年度土地储备计划，既不符合《土地储备管理办法》第十一条、第十二条，也不符合第十三条，更不符合《土地储备管理办法》规定的可以进行储备土地出让前期开发的情形。被告作出被诉行政行为，从形式、程序和实质上均存在违法情形。请求：1、依法撤销被告杭州市人民政府批准杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》同意收回国有土地使用权并作出新批建设用地5.2204公顷的行政行为；2、诉讼费由被告承担。
原告沈明德在法定期限内向本院提供的证据有：1、房屋拆迁许可证；2、房屋拆迁公告，证据1、2证明房屋主管部门作出的具体行政行为及房屋拆迁的范围、涉案土地的范围；3、身份证复印件；4、房屋所有权证；5、土地使用权证，证据3-5共同证明原告的合法身份与住址，并持有涉案土地上的房屋所有权证和土地使用权证，被告作出的被诉行政行为与原告有重大利害关系；6、下发改（2009）06号；7、杭发改投资（2009）104号，证据6、7证明涉案地块的规划用地性质为商业金融和商业兼住宅，下发改局和市发改委作出的具体行政行为和违法事实；8、《建设用地规划许可证》地字第330100200900339号，涉案地块的用地性质为“商业、金融、住宅用地”，地块为土地储备专用，并无具体建设项目；9、（2010）信息公开答复，证明涉案地块所谓“建设项目”不符合核发选址意见书的情形，非公益性质项目；10、武林天水单元控制性规划杭政函（2006）159号，证明涉案地块的土地控制性详细规划于2006年作出，没有因具体建设项目而改变，至今也没有具体建设项目的修建性规划；11、（2010）第014490号信息公开答复书，证明涉案地块并未发放《建设用地批准书》，不存在具体建设项目；12、杭土资预（2009）352号；13、杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》及供地方案；14、国有土地使用权批准通知书（2009）257号，证据12-14证明国土局预审及其呈报的“一书一方案”和被告作出的被诉行政行为违法，涉案地块并无实际的具体建设项目；15、《行政复议中止通知书》浙政复中字（2010）22号；16、《行政复议决定书》浙政复决（2012）47号及信封，证明浙江省人民政府作出行政复议决定的事实；17、（2010）杭下行初字第20号行政裁定书，证明杭州市人民政府作出的具体行政行为；18、（2010）浙杭行终字第137号行政裁定书，证明杭发改投资（2009）104号为上级行政机关对下级行政机关请示的批复，非立项批准文件；19、基本信息表；20、相关领导与职能信息，共同证明土地储备中心的负责人为国土局的公务员，参与商业拆迁行为违反了相关法律法规的规定。
以上证据均系复印件。
被告市政府答辩称：一、原告提起行政诉讼已明显超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定，申请人不服复议决定的，应在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。浙江省人民政府浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》也明确书面告知了诉权和起诉期限。原告于2012年8月24日收到复议决定书，但迟至2012年9月26日才提起行政诉讼，明显已超过法定期限，依法应驳回起诉。二、杭国土字（2009）第257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》合法有效。建设单位百井坊指挥部、土地储备中心因建设项目需要向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码证、立项批准文件、规划批准文件、用地预审文件、建设项目选址条件及该地块勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局受理后，拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》报被告。经审查，两建设单位的申请符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条的规定，被告依法予以批准。该具体行政行为认定事实清楚，证据材料充分，适用法律正确，程序合法，是合法有效的具体行政行为。三、原告的诉讼理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，由土地行政主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。被告批准收回案涉土地使用权符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地，都可依法申请使用国有土地。百井坊指挥部和土地储备中心是依法成立的事业法人，作为案涉建设项目的建设单位并无不当。《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条是对有权机关依法批准收回国有土地使用权并确定收回日期后，土地管理部门具体实施收回行为的规定，不适用本案。本案审查对象是批准收回国有土地使用权，而不是政府信息公开行为，原告要求适用政府信息公开条例及相关规定没有法律依据。请求依法驳回原告起诉。
第三人土地储备中心未向本院陈述意见，未向本院提供证据。
第三人百井坊指挥部未向本院陈述意见，未向本院提供证据。
第三人金芳陈述称：第三人是杭州市下城区耶稣堂弄17幢2单元103室的合法土地使用人，土地用途为住宅，土地取得方式为出让。第三人未见任何形式的收回国有土地使用权的决定文件、公告或其他告知行为，被告却将第三人所依法拥有的国有土地使用权收回给百井坊指挥部、土地储备中心。被告违反《宪法》、《物权法》、《行政许可法》、《合同法》、《城市房地产管理法》和《土地管理法》、《土地登记办法》、《土地登记规则》的有关规定，其具体行政行为严重侵犯了第三人的合法权益。一、本案涉及的建设项目并非法定建设项目。土地使用权是一种物权，受法律保护，非因法定事由，未经法定程序，任何机关无权随意收回。又根据《土地管理法》第五十二条、第五十三条的规定，建设项目应当依法审批，并申请建设用地，由本级人民政府批准。建设项目要以公共利益为前提，才能收回土地使用权，因此，收回第三人的土地使用权应当遵循上述规定，以维护第三人的合法权益。二、被告收回第三人国有土地使用权的行政行为程序违法。第三人的土地使用权收回之前，被告应当通过公告、听证、协商等程序听取土地使用权人的意见，并获得收回土地使用权的批准，经过这些程序后，方能做出该行政处理决定，同时要做出收回土地使用权决定书，依照《行政许可法》的规定，还应依法举行听证，并应告知复议权和诉权。被告违反法定程序，侵犯了第三人的合法权益。三、收回国有土地使用权应当得到合理的补偿。根据《宪法》第十三条、《土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《城市房地产管理法》第二十条的规定，对原土地权利人的损失应进行公平、公正的补偿，并应同时收回地上定着物房屋，以保证合法权益。四、百井坊地块项目并非法定的“因公共利益需要”，而是拟公开出让的地块，以此为由收回第三人的土地使用权，明显违法。五、第三人持有合法有效的《国有土地使用证》，被告的行政行为侵犯了第三人的合法财产权，行为违法。被告的行政行为，其实质内容没有相关事实和法律依据，更没有提供相应的法律文书，其行政行为违法。请求：1、依法确认杭州市人民政府同意收回第三人的国有土地使用权决定行为违法；2、依法确认因政府储备地块前期项目建设、用以招标、拍卖或挂牌方式公开出让为建设用地使用情况需拆迁而违法收回国有土地使用权行为与第三人不存在法律上的利害关系；3、依法确认被告作出的杭国土字（2009）257号《国有土地使用权批准通知书》、杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报说明材料一书一方案》为违法的国有土地使用权收回批准决定文件。
第三人金芳在法定期限内向本院提供的证据有：1、浙政复（2012）324号行政复议告知书及附件、邮政信封，证明第三人有诉讼权利，且在法定诉讼时效内；2、证据清单及（2010）杭下受初字第3、4号行政裁定书，证明因土地储备前期准备项目而违法收回第三人国有土地使用权行为与第三人等案涉地块的住户无法律上的利害关系；3、杭国土字（2009）257号国有土地使用权批准通知书与“一书一方案”，证明杭国土字（2009）257号国有土地使用权批准通知书并非批准文件，被告作出的收回国有土地使用权的行政行为违法，且不代表是具体行政行为；4、第三人身份证，证明第三人的合法身份及住址；5、国有土地使用证；6、契证；7、房屋所有权证，证据5-7证明第三人持有合法的土地使用证、契证、房屋所有权证；8、（2010）浙杭行终字第112号，证明建设项目立项批准文件不符合法定要求；9、（2010）浙杭行受初字第5号，证明257号通知书并非法定土地使用权收回文件。
以上证据均系复印件。
庭审中，本院释明杭国土字（2009）第257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》中被告批准同意的意见中含“收回相应国有土地使用权”和“新批建设用地”行为，并要求原告和第三人金芳明确本案是因不服哪一个行为而提起诉讼。原告楼凤琴、蒋美仙、严宏贵明确系不服被告收回国有土地使用权行为而提起诉讼。原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德明确系不服被告作出的收回国有土地使用权和新批建设用地行为而提起本案诉讼。第三人金芳表示系不服被告作出的收回国有土地使用权行为而申请参加本案诉讼。
庭审中，原告楼凤琴、蒋美仙、严宏贵、第三人金芳对被告提供的证据提出如下质证辩论意见：对证据2、证据3、证据6、证据7、证据8、证据10的关联性、合法性、真实性提出异议，对证据4的关联性、真实性提出异议，对证据9的关联性提出异议，同时认为证据2-10均为涉及建设项目用地的材料，都不是本案审查的内容，不能作为本案的证据。
被告对原告严宏贵提供的证据提出如下质证辩论意见：对证据4的真实性提出异议，对证据3、证据5、证据6、证据10、证据11、证据13的证明对象提出异议。
被告对原告楼凤琴、蒋美仙提供的证据提出如下质证辩论意见：对证据4的真实性提出异议，对证据3、证据5、证据6、证据10、证据11、证据13的证明对象提出异议。
被告对第三人金芳提供的证据提出如下质证辩论意见：对证据2、证据8、证据9的关联性提出异议，对证据3的证明对象提出异议。
原告严宏贵对原告楼凤琴、蒋美仙及第三人金芳提供的证据无异议，原告楼凤琴、蒋美仙对原告严宏贵、第三人金芳提供的证据无异议，第三人金芳对原告严宏贵、楼凤琴、蒋美仙提供的证据无异议。
经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：被告提供的证据，内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信；原告严宏贵提供的证据中，证据1、2、7、8、9、12内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信，证据3、6、13与被告提供的证据内容一致，能够证明被告作出收回国有土地使用权决定的事实依据，予以采信，证据10能够证明原告对房屋的所有权，证据11能够证明百井坊指挥部是依法成立的事业法人，予以采信，证据4、5与本案不具有关联性，不予采纳，证据14系法律法规和规范性文件依据；原告楼凤琴、蒋美仙提供的证据中，证据1、2、7、8、9、12内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信，证据3、6、13与被告提供的证据内容一致，能够证明被告作出收回国有土地使用权决定的事实依据，予以采信，证据10能够证明原告对房屋的所有权，证据11能够证明百井坊指挥部是依法成立的事业法人，予以采信，证据4、5与本案不具有关联性，不予采纳，证据14系法律法规和规范性文件依据；第三人金芳提供的证据中，证据1、4、5、6、7内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信，证据3能够证明被诉具体行政行为的存在，予以采信，证据2、8、9与本案不具有关联性，不予采纳。
经审理查明：百井坊地块为杭州市政府储备土地出让前期准备项目用地，东至杭州市延安中学、杭州喜得宝集团有限公司，南至百井坊巷，西至广东发展银行股份有限公司杭州分行、标力（杭州）地产发展有限公司、杭州百货大楼股份有限公司，北至体育场路。原告严宏贵、楼凤琴、蒋美仙及第三人金芳所有的房屋在该地块范围内。2009年3月30日，杭州市发展和改革委员会作出《关于同意百井坊地块列入政府储备土地出让前期准备计划的批复》（杭发改投资（2009）104号）。2009年6月24日，杭州市规划局作出地字第330100200900339号建设用地规划许可。百井坊指挥部因百井坊地块政府储备土地出让前期准备项目建设需要，向杭州市国土资源局提出申请，并提供了组织机构代码证、计划立项文件、建设用地规划许可证、建设用地勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局受理上述申请后，拟定了供地方案，编制杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权，并报被告审批。2009年8月25日，被告批准同意收回百井坊地块国有土地使用权。严宏贵、楼凤琴、蒋美仙等人不服，向浙江省人民政府提起行政复议申请。浙江省人民政府于2012年8月13日作出浙政复决（2012）47号行政复议决定。原告仍不服，诉至本院。
另查明：常芸等人不服杭州市规划局作出的地字第330100200900339号建设用地规划许可，向杭州市下城区人民法院提起行政诉讼。杭州市下城区人民法院作出（2012）杭下行初字第47号行政判决，驳回常芸等人的诉讼请求。2013年7月1日，本院作出（2013）浙杭行终字第192号行政判决。维持（2012）杭下行初字第47号行政判决。
本院认为：原告收到浙江省人民政府作出的浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》后，于2012年9月6日向浙江省高级人民法院提起行政诉讼，浙江省高级人民法院将原告的诉状转至本院。被告并未提供证明原告起诉超过法定起诉期限的证据，因此被告提出的原告提起诉讼已明确超过法定期限的答辩理由不能成立。但原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德在本院已作释明的情况下，坚持在一个案件中对不同的行政行为提起诉讼，违反了行政诉讼一案一诉的原则。原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项之规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整土地使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。百井坊地块项目属旧城区改建项目，被告决定收回百井坊地块国有土地使用权，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，程序亦无不当。土地储备中心及百井坊指挥部是依法成立的组织，严宏贵、楼凤琴、蒋美仙、金芳对其主体资格的异议无法律依据。第三人金芳的房屋位于百井坊地块范围内，金芳要求确认被告收回国有土地使用权行为与其无法律上的利害关系，缺乏事实和法律依据，亦与其主动申请参加诉讼的请求相矛盾。严宏贵、楼凤琴、蒋美仙、金芳的诉讼理由均不能成立，对其请求本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德的起诉；
二、驳回原告严宏贵、楼凤琴、蒋美仙的诉讼请求。
案件受理费50元，由严宏贵、楼凤琴、蒋美仙共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：398000101040006575515001，开户银行为农行杭州市西湖支行）。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一三年七月十八日
书记员 叶嘉