云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）云05行初10号
原告周文华，男，汉族，1973年8月18日生，云南省昌宁县人，住昌宁县。
原告周文英，女，汉族，1965年3月7日生，云南省昌宁县人，住昌宁县。
二原告共同委托代理人许德、陶晓瑞，云南南亚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告昌宁县人民政府。
住所地：昌宁县田园镇龙井社区南门街*号。
法定代表人范喜，代县长。
委托代理人张永强，昌宁县水务局党委书记。代理权限：一般授权代理。
委托代理人胡潇，云南天利达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
原告周文华、周文英诉被告昌宁县人民政府作出的《昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案》一案，本院于2016年6月6日登记立案。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月9日在本院221号法庭依法公开开庭审理了本案。原告周文华、周文英及其委托代理人许德、陶晓瑞，被告昌宁县人民政府副县长夏红军及委托代理人张永强、胡潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昌宁县人民政府（以下简称县政府）于2013年2月17日经昌宁县十六届人民政府第2次常务会议讨论通过《昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案（讨论稿）》，县政府办公室于2013年2月22日作出昌政办发[2013]23号《昌宁县人民政府办公室关于印发昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案的通知》附《昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案》（以下简称《实施方案》）下发昌宁县更戛乡、湾甸乡人民政府及县直有关机关单位执行。
原告周文华、周文英诉称，请求依法撤销被告县政府作出的《实施方案》，事实和理由如下：被告作出《实施方案》前，向立觉河水库库区移民宣传，将移民移至湾甸乡异地安置，并给予每人补偿1.5亩土地，其他移民补偿依法进行。《实施方案》作出后，被告将移民移至湾甸乡异地安置变更为就近安置，土地变更为作价补偿，房屋自行找地搬迁重建，被告没有按照法定程序征收土地，原告拒绝在“移民安置协议”上签字，被告仍强行征收原告土地。1.被告未对移民方案、补偿方案、安置方案进行公示、公告，程序违法。被告制定《实施方案》前，没有召开听证会，没有征求原告意见，没有将《实施方案》进行公示、公告，单方面作出《实施方案》，涉及原告重大利益，严重损害原告权益，严重侵害原告的知情权、参与权和公平交易权。违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条的规定及《征用土地公告办法》第三条关于征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在的村民、组内以书面形式公告及编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式的规定。2.被告未进行移民民意调查，民意调查未经农户确认，依据虚假报批材料作出《实施方案》，没有法律依据。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条“……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”，被告批准征收所涉案土地的报批材料，未进行移民民意调查，民意调查未经农户确认，没有确认征地调查结果，该行政行为严重侵犯包括原告在内被征地农民知情权、确认权，属严重违法行为。3.被告未对征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额等向群众公布。依据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十三条“移民区和移民安置区县级人民政府，应当以村为单位将大中型水利水电工程征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案等向群众公布。群众提出异议的，县级人民政府应当及时核查，并对统计调查结果不准确的事项进行改正；经核查无误的，应当及时向群众解释”的规定，由于被告未向涉及群众公布上述各项内容，不仅侵犯群众知情权、监督权，同时严重违反法定程序，故意隐瞒测量结果、补偿结果和金额等，造成补偿不统一，存在有些移民社区补偿过高，有些移民社区补偿过低，也是原告未与被告签订移民安置协议的主要原因。4.被征地农民社会保障费用没有落实，不应作出批准征收土地行政行为。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第二条，切实保障被征地农民的长远生计，“社会保障费不落实的不得批准征地”及《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》相关规定，征地补偿由三部分构成：（1）征地补偿费（包括土地补偿费和安置费）；（2）青苗和地上附着物补偿费；（3）被征地农民社会保障。本案所涉行政行为范围内，所有被征地农民的社会保障费用没有落实，被告作出《实施方案》不符合法律法规规定，侵害群众权益。5.审批手续不合法或超越审批权限批准征地移民。依据《中华人民共和国管理法》第四十五条规定征收基本农田应由国务院批准，第四十四条、第四十五条第三款规定征收农民集体所有土地，应当由被告办理农用地转用手续，并同时办理征地审批手续。被告在作出《实施方案》前未将审批手续、审批材料进行公示、公告，程序违法，损害原告知情权，原告认为被告的行政行为审批手续不合法或超越审批权限批准征地移民，同时原告被征收的土地为基本农田，应由国务院依法予以批准。6.被告在实施移民过程中，在没有与原告签订“移民安置协议”，未取得原告同意情况下，强行征收原告土地，现土地已被水库淹没，并私下通过“一折通”将土地补偿款打入原告账户，被告“强买强卖”严重违法并侵害原告权益。7.被告制定《实施方案》，严重损害原告经济利益，极大降低原告正常生活水平。原告土地被征收后，未将原告移民至移民安置点，实现“三通一平”，保障被征地农民长远生计，而是由移民农户自行购买土地，自行建房，现因土地被淹没，原告失去经济来源，同时被告所给的补偿无法满足自行找地建房需求，现无法维持原有生活水平。
原告的委托代理人认为，1.被告作出的《实施方案》，与之前的动员宣传不一致，如宣传时称将移民移至湾甸乡异地安置，作出《实施方案》后变更为就近安置等，也没有提交证据证实变更原因。2.被告的《实施方案》没有进行公示、公告，且无证据证实被告向原告告知、宣传《实施方案》。3.被告征收的水田446.85亩属于基本农田，另征收旱地135.09亩，共计581.94亩已达到向国务院报批数量，但只向省级相关部门报批。4.原告起诉期限，原告于2015年11月上访回来后才从被告水务部门获取了《实施方案》，此前一直上访、申诉，上访无果才起诉，上访期间被告也没告知相应权利，对原告进行限制，剥夺原告权利。5.原告家所在位置相当危险，必须搬迁移民，如不移民会产生危险。6.原告虽然对被告移民政策予以拒绝，但被告没有安排原告移民，仅仅将被征收土地补偿款打入原告账户内，至今没有确定原告移民身份及待遇，违背移民方案，致使原告一直未移民。7.被告要求原告自行购地建房，损害原告生活水平，致使原告没有办法正常生产生活。综上，被告的《实施方案》程序违法，侵害原告及群众利益，请求撤销《实施方案》。
被告县政府答辩：1.被告作出的《实施方案》，应予以维持。（1）为解决人畜饮水和农田灌溉，被告多次开会，一致同意申请列项建设立觉河水库，并成立专门领导小组，向上级提交《关于昌宁县立觉河水库工程项目建议书》，云南省发改委以云发改农经[2011]660号《云南省发展和改革委员会关于昌宁县立觉河水库工程项目建议书的批复》同意被告修建水库，被告按该批复于2011年分别向云南省国土资源厅提交项目用地请示，通过云南省林业厅向国家林业局提交项目建设征收林地的请示，制定《昌宁县立觉河水库工程建设用地农地转用及土地征收被征地农民社会保障办法》并报送保山市人社局审核，保山市人社局作出保人社发[2011]160号复函同意实施。云南省国土资源厅以云国土资复[2011]599号批复同意被告请示集体土地转为建设用地作为昌宁县立觉河水库工程建设用地，国家林业局作出林资许准[2011]353号使用林地审核同意书同意被告请示项目征收集体林地。（2）被告通过实地调查制定《立觉河水库初步设计报告》，将该报告移送保山市水利局、发展和改革委员会，审核上报云南省水利厅、云南省发展和改革委员会，云南省水利厅、云南省发展和改革委员会作出云水规计[2011]243号批复同意建设。（3）被告将《昌宁县立觉河水库工程建设征地及移民安置规划专题报告》上报保山市水利局，保山市人民政府作出保政发[2012]108号请示文件，报云南省移民开发局和云南省水利厅，云南省移民开发局和云南省水利厅联合下发云移发[2013]61号文件审核同意，要求补充完善，云南省移民开发技术服务中心对《昌宁县立觉河水库工程建设征服地及移民安置规划专题报告》通过召开各部门技术讨论作出云移技审水[2013]9号审查意见认为该报告可作为下一步开展工作的依据。（4）被告将移民方案、补偿方案、安置方案等进行公示，移民搬迁安置工作组采取在村民小组公开场所张贴、到户宣传等方式，听取群众意见，制作群众意见调查表，被告结合民意和《昌宁县立觉河水库工程建设征地及移民安置规划报告》等作出《实施方案》，被告严格审批程序，符合法律规定。2.原告要求撤销被告《实施方案》理由不成立。（1）昌宁县立觉河水库移民安置规划从拟定初步方案到报批核准中，原初步提出的湾甸安置点被小湾电站移民安置使用，因此初设报告根据实际情况对搬迁安置方案进行调整，调整方案依照程序逐级上报，得到云移发[2013]36号《云南省移民开发局云南省水利厅关于保山市昌宁县立觉河水库初步设计阶段建设征地移民安置规划报告审核的意见》批准，昌宁县人民政府办公室制定印发昌政办发[2013]23号《实施方案》，未违反法律法规，调整报批依法依规进行。昌宁县更戛乡政府、移民工作组和村委会多次进村入户走访宣传，涉及群众知道相关征地移民安置政策。《实施方案》中征用土地补偿标准为水田32582元/亩，旱地25177元/亩，比规划的水田21000元/亩、旱地14696元/亩分别高出11582元和10481元，正是为了考虑群众意愿，最大限度保障群众利益。（2）关于原告提出被告依据虚假报批材料做出行政行为问题。昌宁县立觉河水库淹没田地复查丈量时间为2012年2月12日至3月25日，由更戛乡政府、水库工程管理局和所涉及村民委员会、村民小组共同抽调人员组成。立觉河水库征地农户均参与淹没土地丈量，丈量每个村民小组田地时均有其他村民小组人员参加，由涉及农户在复查结果表签字按手印确认，不存在虚假报批材料。同时，工作组向搬迁安置群众征求意见，制作《群众意见调查表》，由户主签名按手印确认。（3）关于原告提出违法补偿不公平问题。昌宁县立觉河水库淹没田地复查丈量，由更戛乡政府、水库工程管理局和所涉及村民委员会、村民小组共同抽调人员组成，涉及农户全程参与，手续齐备，程序合法，涉及所有户主均在调查底表签字，对地块面积和四至认可。丈量标准统一，一律量取平面距离，对不规则四边形状宽度采用多段丈量取平均值，保障所丈量田地标准统一，误差统一，不出错误，调查底表记录清楚，丈量田地面积不存在随意人为调整。昌宁县立觉河水库建设征地农村房屋及附属建筑物调查时间为2010年4月28日至5月4日，由县住建局、更戛乡政府、水库工程管理局、村民委员会和村民小组共同抽调人员完成，调查丈量标准统一，手续齐备，程序合法，所涉及农户均在调查底表签字，对丈量尺寸和项目认可。后，工作组人员联村入户调查，涉及部分农户在调查结束后新建一些附属建筑物，移民要求补充丈量新增房产。立觉河水库工程管理局于2013年3月3日上午根据移民工作会议纪要精神，经请示县政府批准同意，于3月6日至11日，由更戛乡政府组织专业技术人员，于第一次调查结束后至2011年10月30日前的移民户新建房屋及附属建筑物进行复核，根据昌政办发[2013]23号《实施方案》对房屋及附属建筑物实行统一价格补偿。根据云水内审[2013]1号《云南省水利厅关于安排水利工程建设项目审计的通知》，立觉河水库移民安置资金的使用管理情况经委托第三方云南省昆明中银工程造价咨询有限公司于2015年5月进行审计，6月29日审计单位形成中银审2015第074号《昌宁县立觉河水库移民安置专题审计报告》，移民资金使用符合管理规范。房屋及附属建筑物实物指标统计和计算过程及结果准确，补偿金额大小取决于量的大小，不存在不公平。（4）昌宁县立觉河水库被征地农民社会保障得到落实，不存在侵害群众利益。为保障水库工程建设用地征地工作顺利进行，维护被征地农民合法权益，昌宁县政府制定昌政函[2011]43号《昌宁县立觉河水库工程建设用地农地转用及土地征收被征地农民社会保障办法》，得到保人社发[2011]160号《保山市人力资源和社会保障局关于昌宁县立觉河水库工程建设用地农地转用及土地征收被征地农民社会保障办法的意见复函》同意实施。（5）昌宁县立觉河水库土地使用手续合法。云国土资预[2011]150号《云南省国土资源厅关于昌宁县立觉河水库建设项目的用地预审意见》同意通过用地预审，云国土资复[2011]599号《云南省国土资源厅关于昌宁县立觉河水库工程建设项目用地的批复》同意所报农用地转为建设用地并征收为国有，以划拨方式提供，作为昌宁县立觉河水库工程建设项目用地。（6）被告不存在强行征收原告土地和房产行为。按照水库建设规划，2014年起立觉河水库开始蓄水，为保障群众生命财产安全，动员水库建设涉及的群众停止在淹没区内生产活动。原告周文华户、周文英户均在立觉河水库淹没田地复查结果表上签字认可土地面积和四至，经多次做工作无效，仍拒绝在淹没土地补偿发放表上签字。为确保立觉河水库移民工作顺利推进和工程顺利进行验收，经立觉河水库移民安置搬迁工作领导小组和更戛乡人民政府、立觉河水库工程建设管理局研究决定，将周文华、周文英两户的土地补偿资金分别打入“一折通”个人账户，但该两户在土地补偿款拨付送达通知书上拒绝签字。（7）被告制定的《实施方案》没有降低移民正常生活水平。更戛乡政府和移民工作组多次对周文华、周文英户进行政策宣传，两户拒绝搬迁，立觉河水库移民搬迁时限于2013年12月31日止，该两户不涉及房屋补偿费和安置补助费，只有淹没田地补偿费。因周文华户、周文英户拒绝搬迁，县乡工作人员多次要求提供办理移民身份界定材料，均不配合，没能界定移民人口，目前没有享受移民后扶政策。3.原告周文华、周文英要求撤销《实施方案》已超过法定起诉期限，请求法院依法驳回起诉。根据《行政诉讼法》第六十四条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，被告于2013年2月17日作出《实施方案》，并印发各部门，在搬迁区域内进行张贴，挨家挨户进行宣传，期间原告拒不执行，被告多次做工作，原告已知道被告作出行政行为时间及内容，原告于2016年4月7日才写诉状起诉被告作出的《实施方案》，已超过法定起诉期限。
被告县政府的委托代理人认为，原告起诉要求撤销被告的《实施方案》，没有要求撤销被告在《实施方案》过程中发生的具体行政行为。1.原告诉称被告未对征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额等向群众公布，属《实施方案》过程中的具体行政行为，该理由不能成为撤销《实施方案》的理由。2.被告《实施方案》涉及被征地农民的社会保障措施及费用和征地移民审批手续经过相关部门审批同意，合法有效，原告称被征地农民的社会保障费用没有落实、征地审批手续不合法、相关部门超越审批权限批准征地移民等未经司法程序确认，该理由不成立。3.被告《实施方案》是针对多名移民户，与各户核对属单独具体行政行为，不能因后面的行为违法而撤销《实施方案》。4.原告认为《实施方案》与之前动员宣传有变动是违法的不能成立。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条规定，被告征求、听取了包括原告在内的有关移民户的意见，填写意见表，被告只是听取移民意见可以不采纳，虽然动员宣传移民安置点在湾甸，但该安置点被另一移民安置合法使用，由于客观因素变化被告对安置调整并上报意见，上级予以同意。5.法律没有强行规定被告对《实施方案》拟稿向群众公示，也没有强行要求书面公示，法律规定是公布，不是仅限于公告，可以书面、口头等进行公示，被告召开群众大会也是一种公示，已履行公示义务。公示是一种移民程序，而不是制定《实施方案》的程序，也不是评判《实施方案》是否合法的标准。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十三条规定，被告向群众传达《实施方案》，不是群众有意见被告就进行更改，也不是以后面的行为违法来撤销《实施方案》。6.被告征收土地种类、性质、数量没有达到《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定向国务院上报审批情形，原告认为省国土资源厅等部门相关批复违法应另案起诉。7.原告起诉撤销被告《实施方案》已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，起诉期限不是诉讼时效，不会因原告上访而改变期限。原告为了不超过起诉期限，称2015年11月才知道《实施方案》，但《实施方案》于2013年2月下发实施，原告周边的人已经知道，原告称不知道，不符合常情，同时被告于2014年8月将原告土地补偿款打入其卡内，原告在起诉状上承认拒绝在移民安置签字理由，能证明原告已经知道补偿方案，此外补偿款打入原告卡上原告就知道第一笔交易，且原告在2015年2月信访材料中陈述《实施方案》内容，法律规定从知道或者应当知道之日起计算起诉期限。8.被告的《实施方案》是建设了一个水库，具有不可逆转性，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四规定属不撤销行政行为。综上，建议人民法院裁定驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，本案中，被告昌宁县人民政府作出的《昌宁县立觉河水库库区移民工作实施方案》，是被告在其行政区域内实施昌宁县立觉河水库工程建设库区移民安置、土地及房屋征收与补偿而作出的概括性方案，原告周文华、周文英虽然在该行政区域内生产、生活，但原告尚未与被告签订征收与补偿协议，被告也未对原告作出具体的征收与补偿决定，《实施方案》并不能代替征收与补偿决定，故原告周文华、周文英要求撤销《实施方案》的起诉不属人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告周文华、周文英的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 何延武
审判员 李海斌
审判员 吕 玲
二〇一六年十二月二十一日
书记员 王正娇
附：本裁定适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
…。
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
……
第四十九条提起诉讼该当符合下列条件：
。
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……