江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）萍行初字第5-1号
原告邓毅，男，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
原告邓建，男，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
原告黄远明，女，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
上列原告共同委托代理人孟文静，北京市盛廷律师事务所律师。
被告萍乡市人民政府，住所地萍乡市安源区正大街迎宾路18号，组织机构代码01456303-1。
法定代表人李小豹，市长。
委托代理人吴文军，江西萍信律师事务所律师。
原告邓毅、邓建、黄远明诉被告萍乡市人民政府土地征收安置补偿行政不作为案，本院2015年4月17日受理后，于2015年4月21日向被告萍乡市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。并依法由审判员李修贵担任审判长、与审判员邹绍良、助理审判员张豫鹏组成合议庭，于2015年5月12日公开开庭进行了审理。原告邓毅及三原告的共同委托代理人孟文静，被告萍乡市人民政府的委托代理人吴文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，因萍乡市建设“萍乡学院2013年保障性住房项目一期工程”需要，原告所在萍乡经济开发区东壁管理处涧山塘的使用土地2011年被被告征收。原告房屋也被拆除，但被告至今未支付征收补偿款给原告。原告通过信息公开得知江西省国土资源厅于2013年3月12日作出了《关于萍乡市经济技术开发区2011年度第八批次城市建设用地的批复》（赣国土资核（2012）228号），该批复明确要求被告要依法履行征地有关程序，及时足额支付征地补偿费用，但是被告至今未履行上述职责。原告认为，被告在征用土地过程中未发土地征用公告，也未公告征地补偿安置方案，违反了国土资源部《征用土地公告办法》第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”的规定，以及第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”的规定。同时，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》之规定，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。但是被告至今未依法给予原告补偿。为此，原告特向法院起诉，请求：1、依法确认被告未履行征地公告及征地补偿、安置方案公告职责违法；2、确认被告未依法及时足额支付征收原告房屋安置补偿费的行政不作为违法；3、判决被告立即向原告足额支付征收房屋的安置补偿费或依法进行房屋安置。
原告为证明自己的主张，提交了以下证据：1、1985年发的宅基地使用权证，户主是邓自芳（已去世），系邓毅、邓建的父亲，用以证明原告拥有合法的宅基地使用权证，且该房屋已被萍乡经济开发区予以拆除；2、城白集建（92）字第104010121号《集体土地建设用地使用证》，用以证明户主是邓自芳；3、江西省高级人民法院（2014）赣行终字第33号行政判决书，证明萍乡市人民政府在本案征地中未发征地公告；4、江西省国土资源厅关于萍乡经济开发区2011年度第八批次城市建设用地的批复（赣国土资核（2012）228号文），用以证明被告未依据该批复履行职责；5、一组证据：含行政复议申请书、萍乡市人民政府行政复议答复书，江西省人民政府不予受理行政复议决定书、江西省人民政府行政复议受理通知书、江西省人民政府的处理意见函，用以证明原告曾就本案诉求向江西省人民政府申请复议，省政府作出了不予受理决定，因此原告才向法院提起行政诉讼。
被告辩称，原告请求不成立，应当驳回。理由是：一、被告的派出机构萍乡经济开发区的征地公告行为不是独立的行政行为，整个征地过程是由审批前的预告知、土地现状调查及确认报批、征地公告、责令交出土地一系列行为构成。这些具体行政行为中，征地审批和征地补偿安置方案审批是核心行为，其他行为都是围绕这两个核心行为进行的。而原告所诉征地公告只是阶段性行为不是最终决定行为，不会对原告的权益产生确定影响。且被告的派出机构萍乡经济开发区管委会委托了其基层组织上门上户告知了原告有关征地的详细信息。有关补偿费用已经落实并大部分已经领取，社会保障方面也已经落实，因此原告的权益没有受损。二、对于房屋的安置补偿费已经支付到东壁管理处，只是原告自己未全部领取。因此，不存在另外再支付房屋安置补偿费用的事实和法律依据。三、被告的派出机构萍乡经济开发区管委会已经按照规定对被答辩人安置了两块宅基地，因此，不存在另外再支付房屋安置费用的事实和法律依据。
被告为支持自己的主张，在法定期限内提供了以下证据：1、江西省国土资源厅《关于萍乡经济开发区2011年度第八批次城市建设用地的批复》（赣国土资核（2012）228号），用以证明本案征地已经省政府批准；2、萍乡经济开发区管委会《关于印发萍乡经济开发区建设用地土地征收补偿标准的通知》（萍开管字（2011）1号）和《关于印发萍乡经济开发区房屋征收与补偿管理办法的通知》（萍开管字（2011）79号），用以证明萍乡经济开发区统一适用的征地补偿标准及房屋征收补偿标准；3、房屋征收安置协议、房屋拆迁补偿表（户主邓申芳），4、房屋征收安置协议（户主邓远、邓勇），祖屋是邓自芳的名字，但邓申芳是房屋共有人，用以证明就祖屋的征收安置问题已经与邓毅叔叔邓申芳签了协议，也已经领了款；5、房屋拆迁补偿表（户主邓毅），补偿款109013.8元；6、邓毅领土地补偿款的领条；7、黄远明领拆迁款的领条；8、东壁管理处支付单（黄远明拆迁款），第5至8份证据用以证明109013.8元款已经付至东璧管理处了，但原告未签字领取；9、征地款发放表（邓毅95453元）；10、领条（邓毅出具）；11、拆迁安置表，第9至11份证据用以证明被告已经对三原告进行了安置。
当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定。
（一）关于原告提供的证据。被告对原告第1、2份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但提出实际补偿面积比宅基地上的面积更多，本院对该两份证据的证明力予以确认，可实现原告的证明目的，即原告与本案有利害关系。被告对原告第3份证据的三性没有异议，本院予以确认。被告对原告第4份证据的三性没有异议，但认为该批复意见不能证明被告未履行法定职责，与此无关，从该批复意见可以看出，征地最核心的部分已经省人民政府审批。本院经审查认为被告异议成立，该证据仅能证明批复的具体内容，但不能证明被告未履行法定职责。对原告第5组（共5份）证据，被告认为不是原件，真实性无法考证，本院经核对审查与原件无异，其真实性予以确认，可以实现原告证明目的。
（二）关于被告提供的证据。原告对被告第1份证据真实性没有异议，合法性有异议，针对其合法性原告已经向省政府申请了行政复议，但目前未出结果，另批复是2012年3月份作出的，被告存在未批先占的情况，原告不认同对方的证明目的。本院经审查认为，该证据具有真实性，并且可以证明被告征收涉案土地已得到省政府的批准，至于《批复》本身的合法性问题并非本案审查范畴。原告对被告第2份证据中两文件的真实性认可，合法性和证明目的不认可，认为萍乡经济开发区是派出机构，派出机构没有职权制作规范性法律文件，即使按该标准，也未支付到位。本院对第2份证据的两个文件的真实性予以确认，因原告对该两文件的合法性提出异议直接关系到本案原告诉请法院能否直接受理的问题，需另行阐述。原告对被告第3、4份证据的三性均不认可，认为征收方与邓申芳、邓远、邓勇签订的房屋安置协议与本案无关。本院经审查认为，因三原告与邓申芳、邓远、邓勇属于不同的身份主体，该两份证据与本案无关。原告对被告提供的第5份证据的三性均有异议，房屋拆迁补偿表应该有邓毅及其家人在上面签字予以认可，但表中内容邓毅也是此次开庭才看到过，对补偿金额也不予认可，且该款也未领取。本院经审查认为，因该证据缺乏必要的形式要件，故对其证明效力不予确认。原告对第6份、第9份证据无异议，认可已领款，本院对其证明效力予以确认。原告对被告第7、8份证据的真实性、合法性及证明目的不认可，理由是因老宅基地补偿被告一直未与原告签订协议，这是对方单方制作的，且这个钱我们没有领，不领的原因是对方未按其制订的标准对原告进行补偿，按标准应分户对我们进行安置。本院经审查认为，该证据可证明被告针对老宅拆迁拟定补偿款为109013.8元，且款已汇至东壁管理处，但原告未领取。对第11份证据拆迁安置宅其地抽签表的真实性合法性不予认可，因邓毅邓建不是本人签名。本院经审查认为，该份证据可证明被告对原告安置了两块宅基地。
基于对上述有效证据的认定及当事人的陈述，本院查明以下事实：因萍乡市建设“萍乡学院2013年保障性住房项目一期工程”需要，原告所在萍乡经济开发区东壁管理处涧山塘的使用土地2011年被被告征收。被征收土地为东壁管理处集体所有土地。该征地工作由萍乡市国土资源局经济开发区分局具体负责实施，征地时被告未制作和发布书面征地公告，仅由萍乡经济开发区东壁管理处工作人员向拆迁户口头告知征地相关事项。被告征收原告水田面积0.82578亩、旱地面积2.0149亩、山岭面积4.9755亩，按《萍乡经济开发区建设用地土地征收补偿标准》共支付原告征地补偿款95453元（含地上附着物7208元，该征地补偿款由邓毅2011年11月19日领取）。原告因征地有两栋房屋被拆除，其对其中一栋房屋（1992年6月1日由原萍乡市城关区人民政府发宅基地使用证）的拆迁补偿无异议，原告邓毅于2011年11月19日领取了20万元房屋征收补偿款，2012年10月被安置一块宅基地。另一被拆房屋为祖屋（1985年9月13日由原萍乡市城关区人民政府发宅基地使用证，户主为邓毅的父亲邓自芳），被告派出机构萍乡经济开发区拟对该房屋补偿109013.8元（该109013.8元款已汇出，挂在萍乡经济开发区东壁管理处的往来帐户上），并安置一块宅基地。原、被告双方就土地及房屋征收未签订安置补偿协议。因原告对萍乡经济开发区房屋征收与补偿标准有异议，认为应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，故一直未领取。原告在庭审中提出即使按萍乡经济开发区房屋征收与补偿标准，被告拆除原告的祖屋也应当要安置两块宅基地，而非安置一块。2015年1月13日，原告以萍乡市人民政府为被申请人，就与本案相同诉请向江西省人民政府申请行政复议，同年1月22日，江西省人民政府作出“赣府复字（2015）30号”不予受理行政复议决定书，决定对原告的复议申请不予受理，原告遂向本院提起行政诉讼。
本院另查明，江西省国土资源厅于2013年3月12日作出《关于萍乡市经济技术开发区2011年度第八批次城市建设用地的批复》（赣国土资核（2012）228号），批准被告征收萍乡经济开发区东壁管理处部分农村集体土地，原告所使用的土地在批准征收范围内。
本院认为，综合当事人的诉辩意见，本案的焦点问题是被告在征收原告所使用土地中是否存在不履行法定职责。因本案系由被告征收萍乡经济开发区东壁管理处集体土地而引起，故必须依照《中华人民共和国土地管理法》及其他有关集体土地征收的规定进行审查处理。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。中华人民共和国国土资源部《征用土地公告办法》第四条规定：“被征用土地所在地的市县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，市县人民政府行政主管部门负责具体实施”。本案中，被告在征收涉案土地的过程中，并未制作和发布土地征收公告，违反了上述规定，应当确认其未发布土地征收公告违法。
关于原告提出被告未发布征地补偿安置方案公告，应当确认违法的问题。本院认为原告该请求不能支持，理由如下：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。中华人民共和国国土资源部《征用土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”。根据以上规定，发布土地征收补偿安置方案的主体是市、县人民政府土地行政主管部门，而不是市、县人民政府，即发布土地征收补偿安置方案不属于本案被告的法定职责。故此，原告提出的该项请求，其理由不成立，依法应予驳回。本案原告提出的第2、3项诉讼请求，因不能以判决方式处理，本院将另行作出裁定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项，第五十六条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
一、确认被告萍乡市人民政府在征收萍乡经济开发区东壁管理处集体土地过程中未发布征收土地公告违法；
二、驳回原告要求确认被告未发布土地征收补偿安置方案违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告萍乡市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 李修贵
审 判 员 邹绍良
代理审判员 张豫鹏
二〇一五年九月二十五日
书 记 员 陈 伟