河南省通许县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0222行初24号
原告尉氏县文卿种植专业合作社，住所地河南省尉氏县岗李乡霍庄村。
法定代表人石文卿。
委托代理人王萌，北京华泰（郑州）律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告尉氏县国土资源局，住所地河南省尉氏县城关镇滨河西路52号。
法定代表人孙胜利，局长。
委托代理人周书军，男，汉族，1972年1月17日生，系尉氏县国土资源局工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人朱新勇，河南智卓律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告开封市国土资源局，住所地河南省开封市鼓楼区包公湖南路11号。
法定代表人薛兆武，局长。
委托代理人邓丽英，女，汉族，1984年8月11日生，系开封市国土资源局工作人员。代理权限为一般授权。
原告尉氏县文卿种植专业合作社不服被告尉氏县国土资源局土地行政处罚及开封市国土资源局行政复议决定一案，于2017年3月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后向被告尉氏县国土资源局、被告开封市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉手续。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告尉氏县文卿种植专业合作社委托代理人王萌，被告尉氏县国土资源局副局长谷庆龙及委托代理人周书军、朱新勇，被告开封市国土资源局委托代理人邓丽英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告尉氏县国土资源局于2016年10月28日作出尉国土罚（2016）160号行政处罚决定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《河南省实施<土地管理法>办法》第六十六条，对原告尉氏县文卿种植专业合作社作出以下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地，自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建的9011.645平方米建筑物及其他设施，恢复土地原状；二、对非法占用的9787.77平方米基本农田并处每平方米30元的罚款；对非法占用的181.503平方米一般耕地并处每平方米10元的罚款；共计295448.13元。原告尉氏县文卿种植专业合作社不服该处罚决定向被告开封市国土资源局提起行政复议，被告开封市国土资源局于2017年2月25日作出汴国土资复（2017）01号行政复议决定书，维持尉氏县国土资源局做出的尉国土罚（2016）160号行政处罚决定书。
原告尉氏县文卿种植专业合作社诉称，2014年9月26日原告的法定代表人石文卿与霍庄村委会签订了土地承包合同，由石文卿承包涉案土地，自由种植。为了促进农作物的生长，原告在涉案土地上搭建透明钢架棚，属于现代农业。依据《国土资源部、农业部<关于进一步支持设施农业健康发展的通知>》（国土资发［2014］127号文）（以下简称国土资发［2014］127号文）第一条的规定，该设施应认定为设施农田用地范畴，即生产建设用地。被告尉氏县国土局认定原告擅自占用村集体土地建设办公楼和钢架棚属于事实不清、证据不足。被告作出处罚决定时程序违法，并且在程序违法的基础上作出顶格处罚，明显过重。被告开封市国土资源局对尉国土罚（2016）160号行政处罚决定不加详查，直接予以维持。综上，请求依法撤销被告尉氏县国土资源局作出的尉国土罚（2016）160号行政处罚决定书和被告开封市国土资源局作出的汴国土资复（2017）01号行政复议决定书。
原告向本院提交了下列证据：
第一组证据：土地承包合同一份。证明原告通过土地承包的方式取得涉案土地（岗荒地）使用权，并用于种植业等生产，属于合法占用土地。
第二组证据：现场照片3张。证明原告所搭建透明钢架棚的目的是利于农作物生长，没有改变涉案土地为农用地的性质。
被告尉氏县国土资源局及被告开封市国土资源局辩称，1、原告尉氏县文卿种植专业合作社非法占地事实清楚、证据充分。原告在未经国土资源部门依法批准的情况下，于2016年2月擅自占用尉氏县岗李乡霍庄村集体土地9969.273平方米建办公楼和钢架棚，其中建筑面积9011.645平方米。据《岗李乡土地利用总体规划（2010年-2020年）》所示，该宗地属规划农用地（基本农田9787.77平方米、一般耕地181.503平方米）。原告行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条第一款之规定，属非法占用土地。2、原告尉氏县文卿种植专业合作社的用地并没有经过依法批准，其擅自占用土地建办公楼和钢架棚的行为属违法占地。据国土资发［2014］127号文规定“设施农用地使用前，经营者应拟定建设方案，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按照要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”。原告用地时未按国土资发［2014］127号文的规定办理备案手续，擅自占用基本农田和耕地建办公楼和钢架棚，其占用的土地没有直接从事农业生产，擅自改变土地用途用于非农业建设，属于以种植为名变相圈占土地，且改变了土地现状，建造了永久性的建筑物，已对耕地造成破坏，属违法占地，应依法查处。3、被告尉氏县国土资源局对原告作出处罚决定履行了立案、调查、现场勘测、听证、集体会审等程序，程序合法。4、被告尉氏县国土资源局对原告的处罚是在依据《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》（豫国土资发〔2009〕95号文）的规定，从原告违法行为的事实、情节、性质等作出的罚款是恰当合理的。综上，被告尉氏县国土资源局对原告作出的处罚决定是在查清事实的基础上依法作出，程序合法，适用法律法规正确。被告开封市国土资源局作出的复议决定认定事实清楚，证据充分。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告尉氏县国土资源局及被告开封市国土资源局向本院提交了证明原具体行政行为合法性的证据:
第一组证据：1、违法线索登记表；2、立案呈批表；3、执法人员执法资格证；4、责令停止违法行为通知书及送达回证。
第二组证据：1、2016年5月18日对石文卿、赵占杰、石保民三人的询问笔录三份；2、现场勘测笔录；3、现场照片；4、地类认定图；5、尉氏县岗李乡霍庄村委会与石文卿土地承包合同一份；6、2016年5月18日尉氏县国土资源局抄告单；7、对县政府、港尉新区的报告；8、尉氏县岗李乡文卿种植专业合作社营业执照及法定代表人身份证明书；9、石文卿身份证明。
第三组证据：1、调查报告；2、会审记录；3、破坏耕地鉴定申请；4、破坏耕地鉴定报告及相关材料；5、二次调查报告；6、二次会审记录。
第四组证据：1、尉国土罚告（2016）116号行政处罚告知书及送达回证；2、尉国土罚听告（2016）116号行政处罚听证告知书及送达回证；3、听证申请；4、听证通知书及送达回证；5、听证笔录；6、重大复杂案件集体讨论笔录；7、违法案件处理决定呈报表；8、尉国土罚（2016）160号处罚决定书及邮寄送达凭证；9、拆除清单一份。
以上证据证明被告尉氏县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，且符合法定程序。
被告开封市国土资源局向本院提交了证明复议程序合法性的证据：
第一组证据：1、原告尉氏县文卿种植专业合作社行政复议申请书及委托手续；2、行政复议受理通知书（汴国土资复［2017］01号）。
第二组证据：1、行政复议答复通知书（汴国土资复［2017］01号）；2、尉氏县国土资源局答复书；3、行政复议决定书（汴国土资复［2017］01号）。
根据提交的证据及各方陈述、答辩、质证，本院查明以下事实：石文卿系原告尉氏县文卿种植专业合作社的法定代表人。2014年9月26日，石文卿与尉氏县岗李乡霍庄村委会签订土地承包合同，约定由前者承包后者集体土地42亩用于发展农业种植。2016年2月份原告在上述承包的霍庄村集体9969.273平方米建办公楼和钢架棚，其中建筑面积为9011.645平方米（该宗地属规划农用地，其中基本农田9787.77平方米、一般耕地181.503平方米）。
被告尉氏县国土资源局经过询问原告尉氏县文卿种植专业合作社的法定代表人石文卿及相关证人，进行现场勘测并调取相关证据，依法对原告进行行政处罚告知和听证告知后于2016年10月28日作出尉国土罚（2016）160号处罚决定，认定原告尉氏县文卿种植专业合作社在未经国土资源部门依法批准下于2016年2月份擅自占用尉氏县岗李乡霍庄村集体土地9969.273平方米建设办公楼和钢架棚，其中建筑面积9011.645平方米（该宗地属规划农用地，其中基本农田9787.77平方米、一般耕地181.503平方米）。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属于非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条的规定作出如下处罚：“一、责令退还非法占用的土地，自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建的9011.645平方米建筑物及其它设施，恢复土地原状；二、对非法占用的9787.77平方米基本农田并处每平方米30元的罚款；对非法占用的181.503平方米一般耕地并处每平方米10元的罚款；共计295448.13元”。
原告尉氏县文卿种植专业合作社不服该处罚决定向被告开封市国土资源局提起行政复议。2017年1月3日被告开封市国土资源局受理复议申请，于2017年2月25日作出汴国土资复［2017］01号行政复议决定书，维持被告尉氏县国土资源局做出的尉国土罚（2016）160号行政处罚决定书。该复议决定书于2017年3月2日通过邮寄送达原告尉氏县文卿种植专业合作社。
本院认为，被告尉氏县国土资源局具有查处土地违法行为并作出国土行政处罚决定的法定职权。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”以及国土资发［2014］127号文第三条“设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交换和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农业集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与及建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”的规定，原告尉氏县文卿种植专业合作社的用地在未办理相关用地手续的情况下占用土地，建造砖混结构建筑物，改变土地的用途及现状，不符合相关法律规定。原告的违法事实已由被告所举的有效证据所证实，被告尉氏县国土资源局在查明原告违法事实的基础上，依法对原告作出尉国土罚（2016）160号行政处罚决定，该处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。故对原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。原告主张处罚明显过重，被告尉氏县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》（豫国土资发［2009］95号文）的规定，结合原告的违法情形，运用行政裁量权作出了相应的处罚决定，并不存在明显不当。对原告的该项主张，本院不予支持。
被告开封市国土资源局作为尉氏县国土资源局的上一级主管部门，具有受理原告行政复议申请的法定职权。被告开封市国土资源局在受理原告的申请后，经过书面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出的维持原行政行为的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故对原告要求撤销被告开封市国土资源局作出的汴国土资复［2017］01号行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告尉氏县文卿种植专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告尉氏县文卿种植专业合作社承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。
审 判 长 袁 媛
审 判 员 张锦丽
人民陪审员 黄海燕
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 崔荣荣