浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第432号
上诉人（原审原告）周良。
被上诉人（原审被告）象山县人民政府，住所地浙江省象山县丹西街道后堂街21号。
法定代表人黄焕利，代县长。
委托代理人周增培、倪海龙，象山县人民政府工作人员。
周良诉象山县人民政府房屋拆迁行政协议一案，宁波市中级人民法院于2015年7月27日作出（2015）浙甬行初字第107号行政裁定。周良不服，向本院提出上诉。本院于2015年9月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人周良，被上诉人象山县人民政府的委托代理人周增培、倪海龙到庭参加诉讼。被上诉人象山县人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：象山县大徐殷夫烈士故居系1986年公布的第三批县级重点文物保护单位。1990年1月5日，被告象山县人民政府印发象政发（1990）61号《关于公布象山县县级重点保护单位的保护范围及建设控制地带的通知》，划定文保单位的保护范围及建设控制地带。大徐殷夫烈士故居的建设控制范围为前、左、右三面离墙15公尺，后为整片园地；建设控制要求为拆建新屋须离故居外墙5公尺……。2010年4月12日，大徐村村民委员会与原告签订《房屋拆迁协议书》，约定房屋拆迁补偿安置的相关事项。同年4月13，大徐村村民委员会依约给付原告房屋拆迁补偿款16802.9元，并按约交付宅基地。同年4月19日，大徐村村民委员会另行给付原告房屋拆迁其他补助费用2500元。在此期间，涉案房屋即被拆除。原告不服，认为涉案房屋拆迁协议系受象山县大徐镇人民政府和大徐村村民委员会欺骗后签订的，补偿金额明显低于房屋拆迁补偿标准。据邮政寄件凭证记载，原告自2011年5月起曾持续多次向政府有关部门进行反映，要求相关部门重新予以处理，然未果。2015年5月22日，原告提起诉讼。
原审法院认为，象山县大徐殷夫烈士故居系县级重点文物保护单位，象山县人民政府在1990年为其划定了保护范围及建设控制地带。大徐村村民委员会与原告签订房屋拆迁协议，腾退原告老房用地，用于殷夫烈士故居保护，属于协助文物保护主管部门做好文物保护工作所实施的行为。被告象山县人民政府认为该协议系大徐村村民委员会的自治行为，不符合行为性质，本院不予采纳。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出；行政行为未告知诉权和起诉期限的，应在知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起三个月内提出，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告认为涉案房屋拆迁协议侵犯其合法权益，应当在协议签订之日起2年内提起行政诉讼，原告于2015年5月22日提起诉讼，超过了法定起诉期限，其起诉应当依法予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告周良的起诉。
周良上诉称：一、上诉人一直在维护自身合法权益，未超出诉讼期限。被上诉人为保护建设省级殷夫故居文物，在2010年6月16日纪念殷夫诞辰100周年活动，在上诉人被无偿限控20年的房屋上建广场、立塑像，对上诉人房屋进行征收和补偿安置。该公益事业的拆迁是被上诉人的法定职责。上诉人在2009年9月5日协商拆迁时就提出按《物权法》第四十二条、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第三十二条第（四）项关于迁建房屋按重置价格予以补偿的规定执行。2010年4月12日，上诉人又向县文管会反映无偿限控损失补偿问题。由于被上诉人不依法行政，将法定征收补偿安置职责交给大徐镇政府履行，镇政府又交给大徐村村民委员会，用套签法于2010年4月12日与上诉人签订《房屋拆迁协议书》，上诉人发现镇政府欺骗，当场要求镇政府在协议上盖章，镇政府承办人倪张云竟以见证人身份签字，不盖镇政府印章。4月13日、18日上诉人又两次口头要求镇政府盖章，但镇政府不予采纳，也不申请人民法院强制执行，就将上诉人房屋强拆了。没有建房证，没有建房土地证，只凭《房屋拆迁协议书》，只补250元／平方米，无法实现迁建安置落实。在被上诉人办完纪念活动后，上诉人于2010年7月26日申办建房用地、建房规划许可，2011年5月19日得到镇政府批准，同日申请办理土地使用权证，因《房屋拆迁协议书》未加盖政府公章，不能证明因公拆迁，土地管理部门不予受理。经上诉人一再要求，镇政府才于2013年4月7日补盖镇政府公章，2013年4月26日，上诉人才办成土地使用权证。为解决补偿问题，上诉人从2011年5月25日至2015年3月18日给省、县、镇及有关职能部门写信，但得不到解决。最后于2015年5月22日提起诉讼。二、一审裁定适用法律错误。上诉人于2015年5月22日提起行政诉讼，修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日生效施行，而一审法院仍适用修改前的《行政诉讼法》第三十九条的规定，适用法律错误。三、侵犯合法权益性质不分，适用法律错误。修改后的《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人的房屋是不动产，因被违法拆迁提起诉讼，属因不动产提起的诉讼，诉讼期限应为二十年。2010年4月12日签订协议，至2015年5月17日提起诉讼，在诉讼期限内，一审裁定以超过法定起诉期限为由驳回上诉人的起诉，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，进行重审并判令被上诉人补偿上诉人经济损失25万元。
象山县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、为推进新农村建设和殷夫诞辰100周年纪念活动，大徐镇大徐村对村道路进行拓宽。2010年4月12日，大徐镇大徐村与上诉人周良签订了《房屋拆迁协议书》，约定将上诉人房屋拆除，并安排给上诉人地基150平方米，并实际补偿上诉人人民币16802.9元。现协议约定的地基和补偿款已实际落实到位。二、请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判，理由如下：1、本案不属于行政诉讼的受案范围。上诉人所诉的《房屋拆迁协议书》是上诉人与安吉县大徐镇大徐村村民委员会签订的，不是与被上诉人签订的，协议内容是为了新农村建设和纪念活动需要，是对宅基地使用方案的调整，符合《宁波市农村宅基地管理办法》第七条“农村村民宅基地的所有权属于集体，农村村民个人只有使用权。实施村镇规划或者旧村镇改造需要调整宅基地的，原宅基地使用人应当服从”的规定，因此，该协议属于村民委员会村务行为，不是《行政诉讼法》第二条规定的行政行为，不属于第十二条规定的行政诉讼受案范围，一审法院认为大徐村村委会与上诉人签订房屋拆迁协议，用于殷夫烈士故居保护，属于协助文物保护主管部门做好文物保护工作所实施的行为，不符合被上诉人所认为的村民自治行为性质。被上诉人对此不予认可，任何村级自治事项，都可能隶属于政府职能部门所管辖的范围，政府是有限政府不是无限政府。本案中，上诉人的房屋并不属于文物本身。2、被上诉人不是适格的行政诉讼被告，根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。与上诉人签订协议的是大徐镇大徐村，不是被上诉人，被上诉人与该协议无涉，不是适格的被告。如果上诉人认为该协议侵犯了其合法权益，可以根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，申请人民法院予以撤销，并赔偿相应损失。3、上诉人起诉已经超过了起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外，上诉人是在2010年4月12日签订协议的，而直到2015年5月17日才提起诉讼，早已超过了该法规定的起诉期限，也超过了最长2年的起诉期限。综上，被上诉人认为原裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕周良的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据涉案《房屋拆迁协议书》的内容，上诉人周良的房屋系因推进新农村建设和殷夫诞辰100周年纪念活动，对村道路进行拓宽的需要而拆除，该协议的签订主体甲方为象山县大徐镇大徐村村民委员会，乙方为上诉人周良，被上诉人象山县人民政府并非协议一方当事人，上诉人也未提供证据证明象山县大徐镇大徐村村民委员会系受被上诉人的委托签订上述协议，故上述协议并非行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院应予维持，但理由不当，本院予以指正。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 韦若莎