甘肃省平凉市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）平中民二终字第63号
上诉人（原审原告）平凉市崆峒区柳湖镇人民政府。住所地：平凉市崆峒区崆峒中路。
法定代表人程发才，该镇镇长。
委托代理人赵玉虎，该镇党委副书记。
委托代理人李弘炳，甘肃翰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）赛志平，男，生于1960年2月5日，回族，甘肃省平凉市人，居民，住平凉市
委托代理人ＸＸ，甘肃晨东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）李国栋，男，生于1962年10月15日，回族，甘肃省平凉市人。
委托代理人ＸＸ，甘肃晨东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）马鸿发，男，生于1986年11月5日，回族，甘肃省平凉市人，居民。
委托代理人马树学（系马鸿发之父），男，生于1960年7月10日，回族，甘肃省平凉市人，居民。
被上诉人（原审被告）马鸿峰，男，生于1988年6月20日，回族，甘肃省平凉市人，居民。
委托代理人马树学（系马鸿峰之父），男，生于1960年7月10日，回族，甘肃省平凉市人，居民。
上诉人平凉市崆峒区柳湖镇人民政府（以下简称柳湖镇政府）因与被上诉人赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰确认合同无效纠纷一案，不服平凉市崆峒区人民法院（2014）崆民初字第2069号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人柳湖镇政府的委托代理人赵玉虎、李弘炳，被上诉人赛志平、李国栋及其共同委托代理人ＸＸ，被上诉人马鸿发、马鸿峰及其共同委托代理人马树学到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1998年6月18日，平凉泾滩畜产品开发有限责任公司创立会议决定设立股份合作制公司，股东由原平凉市柳湖乡乡镇企业总公司（以下简称柳湖乡企总公司）、李国栋、赛志平组成。1998年6月20日以上三股东签订的拟设公司出资协议书确定：柳湖乡企总公司出资10万元，李国栋出资185万元（其中货币25万元），赛志平出资15万元。最终决定设立的公司为平凉清真畜产品有限责任公司（以下简称平凉清真畜产品公司），该公司向平凉市工商局崆峒分局报送的设立公司的委托代理书、股东会关于选举董事、监事的决议、选举董事长、副董事长及聘任经理的决议、公司股东（发起人）名录及公司章程均反映公司股东为李国栋、赛志平、柳湖乡企总公司。公司注册资本210万元。公司董事会决定选举李国栋为董事长（法定代表人）。1998年7月20日，平凉市人民政府征拨泾滩三社非耕地共13.55亩（合9028.4平方米）作为兴建柳湖屠宰生产线（即平凉清真畜产品公司）用地，后相关单位签订了征（拨）用地协议书。
2000年8月21日，平凉清真畜产品公司董事会决议变更公司董事长（法定代表人）为赛志平，并变更了工商登记。2000年8月28日，原柳湖乡党委、柳湖乡企总公司的相关人员及李国栋、赛志平就平凉清真畜产品公司成立以来的财务、生产经营等问题进行了专题讨论后决定：解除平凉清真畜产品公司原董事会、股东会，理顺完善财务手续。新的董事会由赛志平、李国栋、范永来三人入股组成，入股资金不少于50万元，并进行验资、办理有关手续。2000年9月2日，平凉清真畜产品公司的股东会亦作出了上述决定。平凉清真畜产品公司2000年9月20日的财务记账凭证及所附现金交款单、2000年10月27日由柳湖乡企总公司袁少雄、刘勇及赛志平监交的公司财务移交表反映赛志平、李国栋、范永来向公司缴纳股金共510424.65元，公司实收资本也为510424.65元。2000年9月25日公司向平凉市工商局崆峒分局申报了股东变更情况，并申请核准公司名称，但公司的工商登记未作变更。
2009年3月20日赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰签订《关于清真畜产品公司股权、土地、房屋设施权属转让协议书》一份，约定赛志平、李国栋将平凉清真畜产品公司法定代表人赛志平，李国栋所持股份及该公司原有债权、债务、土地、房屋设施转让给马鸿发、马鸿峰，公司法定代表人变更为马鸿发，原公司股东均退股并予以免除，股东资格自行消除。新的股东由马鸿发、马鸿峰二人产生并负责接管新公司所有工作事务。马鸿发、马鸿峰向赛志平、李国栋支付120万元补偿金。并约定平凉清真畜产品公司债务由平凉华新清真畜产品有限责任公司以清单及有效票据为准偿还，债务清单列有原柳湖乡财政所的债权，但未写明具体数额。
另查明：1、柳湖乡企总公司是隶属于原平凉市崆峒区柳湖乡人民政府（以下简称柳湖乡政府）的行政单位，2011年因乡镇机构改革被撤销。1996年12月13日至1998年7月30日，柳湖乡企总公司对新建平凉泾滩清真屠宰加工厂、平凉泾滩清真屠宰加工标准化生产线向上级部门进行了立项报告并获得批复同意。1998年7月2日平凉市人民政府召开会议对该项目的投资规模、资金来源、还贷责任、税费问题、组织机构等进行了协调。柳湖乡政府也向上级部门申请过项目资金。
2、1998年6月29日、1998年8月7日、1999年4月29日、2001年5月15日原柳湖乡财政所累计向平凉清真畜产品公司借款170万元，平凉清真畜产品公司支付过部分借款利息。其中1998年6月29日的借款60万元由原柳湖乡财政所代平凉清真畜产品公司直接向泾滩三社支付了征地款。柳湖乡政府曾在柳湖乡泾滩三社诉柳湖乡政府及平凉清真畜产品公司征用土地合同纠纷一案中陈述平凉清真畜产品公司的征地款是该公司从柳湖乡财政所借款支付的，柳湖乡政府只是协调关系，没有拨付或者支付过征地款。平凉清真畜产品公司2000年度1－8月份财务基本情况中公司资金来源有：银行贷款、省、地、市财政系统贷款，赛志平和李国栋的垫资。固定资产中在建工程支出3736425元，用于修建生产车间、办公楼、门房、库房等及院内平整、回填、硬化。
3、2011年7月22日，因逾期未办理2009年度企业年检，平凉市工商行政管理局崆峒分局作出吊销平凉清真畜产品公司营业执照的行政处罚。2013年10月17日平凉市工商行政管理局为平凉华新清真畜产品有限责任公司颁发了营业执照，法定代表人为马鸿发。2013年11月7日，平凉市人民政府为平凉华新清真畜产品有限责任公司颁发了土地使用权证书，使用权类型为划拨，使用土地面积为8388.30平方米。柳湖乡政府已就平凉市人民政府颁发该土地使用权证书的行为向甘肃省人民政府提出了行政复议。
4、1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》的通知（中办发（1993）17号），1994年国家经贸委会同有关部门制定了国经贸企（1994）485号《关于贯彻党政机关与所办经济实体脱钩规定的实施意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅1998年11月8日下发了关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知，指出中办发（1993）17号文件下发后，在全国范围内已开展了党政机关与所办经济实体脱钩的工作。
原审法院认为，1、关于160万元是平凉清真畜产品公司向原柳湖乡财政所的借款还是柳湖乡政府作为股东的出资款。平凉清真畜产品公司验资报告及内资企业信息虽反映柳湖乡政府出资160万元，其中征地款60万元、土建及硬化100万元。从1998年6月30日的借条、原柳湖乡财政所说明、原柳湖乡财政所付款票据反映60万元实际作为借款由原柳湖乡财政所代平凉清真畜产品公司直接向泾滩三社支付了征地款，并非柳湖乡政府向平凉清真畜产品公司的股东出资。平凉清真畜产品公司2000年度1－8月份财务基本情况反映土建、硬化费用实际由公司支出，公司资金来源中也没有柳湖乡政府以股东身份出资的事实。故不能认定以柳湖乡政府股东身份向平凉清真畜产品公司出资160万元的事实。赛志平、李国栋提供的借款借据、平凉清真畜产品公司的财务情况书、财务移交表、赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰签订的转让协议均反映了平凉清真畜产品公司向原柳湖乡财政所（省、地市财政系统）借款的事实，故160万元应认定为平凉清真畜产品公司向原柳湖乡财政所的借款。该借款可通过主张债权另行解决。2、柳湖乡政府是否为平凉清真畜产品公司的股东。平凉清真畜产品公司的创立大会、出资协议书及公司股东（发起人）名录、设立公司的委托代理书、股东会关于选举董事、监事的决议、选举董事长、副董事长及聘任经理的决议、公司章程等均反映平凉清真畜产品公司的股东为李国栋、赛志平及柳湖乡企总公司。柳湖乡政府也未以股东身份向平凉清真畜产品公司实际出资。所以，柳湖乡政府不是平凉清真畜产品公司的股东。原柳湖乡党委、政府为了执行当时的政策，与平凉清真畜产品公司股东召开会议，决定柳湖乡企总公司退出平凉清真畜产品公司，后公司股东会也作出同样决议，该会议决定内容是公司股东真实意思的表示，亦不违反法律法规的效力性强制性规定，故对以上会议决议的效力应予认定。以上决议作出后平凉清真畜产品公司新的股东重新进行了出资，至此，柳湖乡企总公司已不属于公司股东，故不存在柳湖乡政府对柳湖乡企总公司股东资格的继受问题。至于柳湖乡企总公司退出时未对其股东权益进行处理，应另行解决。3、关于柳湖乡政府主张的赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰签订的转让协议的效力问题。由于柳湖乡政府不是平凉清真畜产品公司的股东，故其无权要求确认赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰签订的转让协议中涉及平凉清真畜产品公司股权、债权债务、设施转让的效力问题，对该项诉讼请求应予驳回。
对该协议中涉及的土地使用权、房屋转让问题，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。……”，所以是否允许转让划拨土地使用权及该土地上的房屋属于行政审批事项。平凉清真畜产品公司使用的是划拨土地，平凉市人民政府现已为平凉华新畜产品有限责任公司颁发了划拨土地使用权证书，柳湖乡政府也已就该行政行为提起行政复议。故本案对转让土地使用权、房屋是否有效不作确认。
综上，柳湖镇政府以其为平凉清真畜产品公司股东为由主张赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰签订的协议中转让公司股权、债权债务、设施无效，无法律和事实依据，应予驳回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，《中华人民共和国公司法》第十一条、第二十五条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条之规定，判决驳回原告平凉市崆峒区柳湖镇人民政府要求确认被告赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰于2009年3月20日签订的协议书中转让平凉清真畜产品公司股权、债权债务、设施无效的诉讼请求。
案件受理费15600元，由原告平凉市崆峒区柳湖镇人民政府负担。
上诉人柳湖镇政府上诉称：请求撤销原审法院判决，依法改判为确认四被上诉人赛志平、李国栋、马鸿发、马鸿峰签订的《关于清真畜产品有限责任公司股权、土地、房屋设施权属转让的协议书》无效。理由：1、原审法院认定事实错误。柳湖乡政府向平凉清真畜产品公司出资160万元，有工商登记档案、工商内资企业基本信息、验资报告等证据已充分证实，原审法院确认柳湖乡企总公司出资10万元，李国栋出资185万元，赛志平出资15万元，明显与事实不符；2、股东资格确认纠纷应予前置；3、本案系确认合同无效纠纷，不应适用《城市房地产管理法》、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，而应适用《中华人民共和国公司法》关于股权转让的相关规定以及《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。
被上诉人赛志平、李国栋共同辩称：请求驳回上诉，维持原判。理由：1、原审法院认定事实清楚。平凉清真畜产品公司成立于1998年8月4日，柳湖乡政府没有投入一分钱。另外，没有相关法律规定，政府能够成为法人股东。工商登记不能证明柳湖乡政府是平凉清真畜产品公司的股东；2、原审认定法律关系准确。柳湖乡政府在原审时是针对合同无效提起的诉讼，如要确认股东转让无效必须要有股东身份，因此原审法院认定柳湖乡政府无股东身份是正确的，本案实际情况不属于股东资格确认之诉，柳湖乡政府没有提供证据证明其有股东身份。
被上诉人马鸿峰、马鸿发共同辩称：请求驳回上诉，维持原判。理由：柳湖镇政府所说的出资实质上是上级拨付的扶持企业的资金，柳湖乡政府以国债形式贷给平凉清真畜产品公司，平凉清真畜产品公司还按时清息。
经二审审理查明：原审认定事实属实。另依据甘肃省民政厅甘民复（2015）49号文件查明：2015年5月12日，原平凉市崆峒区柳湖乡被撤销，设立平凉市崆峒区柳湖镇。
本院认为：上诉人柳湖镇政府以其为平凉清真畜产品公司股东为由，请求确认被上诉人赛志平、李国栋与被上诉人马鸿发、马鸿峰签订的《关于清真畜产品有限责任公司股权、土地、房屋设施转让的协议书》无效，依据双方当事人在一、二审时提交的公司章程、借款条据、柳湖乡政府曾在柳湖乡泾滩三社诉柳湖乡政府及平凉清真畜产品公司征用土地合同纠纷一案中的陈述等证据查明，平凉清真畜产品公司在筹建和经营过程中，柳湖乡政府仅向该公司借款160万元，并未向平凉清真畜产品公司实际出资，公司章程股东名册中也没有列举柳湖乡政府。另外，工商登记股东名册档案中虽记载有柳湖乡企总公司出资10万元，占出资比例的7.14％，但依据李国栋、赛志平在原审审理过程中提交的借据等证据显示，柳湖乡企总公司也未向平凉清真畜产品公司实际出资，10万元系通过原柳湖乡财税所向平凉清真畜产品公司的借款，且在2000年8月28日，柳湖乡党委、乡镇企业总公司相关人员及李国栋、赛志平在平凉清真畜产品公司的参与下，解除了平凉清真畜产品公司原董事会、股东会，对平凉清真畜产品公司进行了重新入股，柳湖乡企总公司通过股东会决议退出了平凉清真畜产品公司。因此，柳湖镇政府认为柳湖乡企总公司撤并后其继受了柳湖乡企总公司股权的主张无事实依据。工商登记档案、工商内资企业基本信息、验资报告等仅为股东资格确认的形式要件，并非实质要件。又依据1993年中共中央办公厅、国务院的相关政策，党政机关与所办经济实体脱钩的精神，柳湖乡政府不应参与企业经营。综上所述，柳湖镇政府是否有权请求确认赛志平、李国栋与马鸿峰、马鸿发签订的《关于清真畜产品有限责任公司股权、土地、房屋设施转让的协议书》无效，依据不足。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判处得当，上诉人柳湖镇政府的上诉理由均不能成立。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费15600元，由上诉人平凉市崆峒区柳湖镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 夏祎晖
代理审判员 张兴平
代理审判员 宫在霞
二〇一五年九月十六日
书 记 员 王 雷