四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川行终199号
上诉人（原审原告）盐源县金河乡德徐石碳厂。住所地：四川省盐源县金河乡温泉村*组。
负责人蒋德徐，男，汉族，1974年11月21日出生，住四川省西昌市。
委托代理人邓天凯，男，汉族，1949年12月15日出生，住四川省西昌市。
委托代理人袁娟，四川星亮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐源县人民政府。住所地：四川省盐源县盐井镇政府街**号。
法定代表人尹江涛，县长。
委托代理人李世发，盐源县安全生产监督管理局局长。
委托代理人刘运朝，四川月城律师事务所律师。
上诉人盐源县金河乡德徐石碳厂（以下简称德徐石碳厂）因诉盐源县人民政府（以下简称盐源县政府）地质矿产行政处罚一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2016）川34行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2014年3月13日，盐源县安全生产监督管理局（以下简称县安监局）、盐源县环境保护局（以下简称县环保局）、盐源县国土资源局（以下简称县国土局）、盐源县水务局（以下简称县水务局）等部门组成的联合执法工作组到德徐石碳厂进行检查。同月21日，县安监局对德徐石碳厂作出（盐）安监管责改字[2014]第10号《责令改正指令书》。同月24日，县环保局对德徐石碳厂作出盐环[2014]改字10号《限期整改决定书》。2014年5月7日，盐源县矿业秩序整治领导小组办公�、县安监局、县环保局、县国土局、县水务局共同向盐源县政府报送了《关于提请关闭盐源县富绅矿业有限责任公司金河乡干海子石灰石矿、盐源县金河乡德徐石碳厂石灰石矿的请示》。2014年6月5日，盐源县政府向德徐石碳厂作出了盐府听告字[2014]1号《行政处罚听证告知书》。同月8日，德徐石碳厂向盐源县政府递交《听证申请》。同时还认定，2014年3月19日，盐源县金河乡人民政府向盐源县政府报告，请求盐源县政府对德徐石碳厂生产运输严重影响污染环境的问题调查处理。
一审法院认为，2014年3月13日，县安监局、县环保局、县国土局、县水务局等部门组成的联合执法工作组到德徐石碳厂进行检查，后又向德徐石碳厂送达加盖了部门印章的法律文书，这些部门均具有独立行政执法职权，足以证明是这些部门依职权实施的行政行为。盐源县�府虽对德徐石碳厂发出盐府听告字[2014]1号《行政处罚听证告知书》，但这只是行政处罚程序中的一个程序文书，不具有行政处罚的法律效力。本案没有证据证明盐源县政府授权或委托其下属部门对德徐石碳厂实施过责令停产停业、关闭的行政行为。德徐石碳厂请求确认2014年3月13日，盐源县政府在生产现场强令其停产和责令关闭的具体行政行为违法的诉讼请求，没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回原告盐源县金河乡德徐石碳厂的诉讼请求。
德徐石碳厂上诉称：1.德徐石碳厂所举证据足以证明盐源县政府2014年3月13日在生产现场对其事实上实施了责令企业�产和关闭的行政行为，一审判决对证据采信不当，导致对事实认定错误；2.盐源县政府的下属职能部门作出的行政行为均发生在2014年3月13日之后，系盐源县政府为完善法律手续安排所为。德徐石碳厂上诉请求撤销一审行政判决，确认2014年3月13日盐源县政府在生产现场强令德徐石碳厂停产关闭的具体行政行为违法。
盐源县政府二审答辩称，从未对德徐石碳厂作出关闭其矿山的具体行政行为，德徐石碳厂要求确认违法的具体行政行为并不存在，请求驳回德徐石碳厂的诉讼请求。
二审中，双方均未提供新的证据。二审审理中，由合议庭组成人员主持，听取了双方当事人的口头补充陈述。德徐石碳厂提出请求盐源县政府、政府法制办、政府信访局、县安监局的负责人作为证人在二审出庭作证，证实其已将一审中列举的证据材料交给了被上诉人。鉴于要求证人二审出庭证实的问题与需要查明的问题无关联，且双方当事人在二审中均未提交新的证据，二审不再开庭。
本院经审理：关于2014年3月13日盐源县政府是否对德徐石碳厂实施了责令停产和关闭的行为。德徐石碳厂在一审、二审中均提出，2014年3月13日，盐源县政府派县安监局、县环保局、县国土局、县水务局组成联合执法工作组，代表政府口头通知立即停产、关闭德徐石碳厂。一审开庭时，德徐石碳厂的雇员郑栋林、矿长邓洪和合作方朱恒等3名证人出庭作证，证实县安监局一位副局长到矿上，口头通知盐源县政府决定关闭德徐石碳厂。盐源县政府当庭否认有委托政府部门代表其责令德徐石碳厂停产和关闭的行为。
关于盐源县政府是否对德徐石碳厂实施了责令停产关闭的事实行政行为。德徐石碳厂在一审、二审中均提出，其在2014年3月25日书面向县相关管理部门申购炸药，未获批准，证明县相关部门按照盐源县政府要求实施了对德徐石碳厂责令停产关闭的事实行政行为。经查，德徐石碳厂于2014年3月25日向盐源县公安局提交的《凉山州使用单位民用爆炸物品申购审批表》载明，德徐石碳厂申购炸药和盐源县公安局的审批时间均为2014年3月25日。同时查明，2014年3月21日，县安监局对德徐石碳厂已作出（盐）安监管责改字[2014]第10号《责令改正指令书》，明确了立即整改开采方式等三项要求。同日，县环保局对德徐石碳厂还作出2014[盐环]改字08号《限期整改决定书》，责令立即停产、限期完成治理任务。以上指令、决定均已送达签收。同月24日，县环保局对德徐石碳厂作出盐环[2014]改字10号《限期整改决定书》，要求其立即停产，环保“三同时”未经�收不得进行生产，并于同月28日送达。以上书证已经一审庭审质证并采信。
综上，对德徐石碳厂提出盐源县政府在2014年3月13日对德徐石碳厂实施了责令停产和关闭的行政行为的上诉理由，因德徐石碳厂在一审举证并出庭作证的3名证人均是其利害关系人，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项的规定，不能仅凭利害关系人的证言证实盐源县政府实施了责令其关闭停产的行政行为；德徐石碳厂虽以其2014年3月25日购买炸药未获批准为据，提出盐源县政府实际实施了对德徐石碳厂的停产和关闭行为，证实有具体行政处罚行为存在，但在2014年3月21日，县安监局、县环保局均对德徐石碳厂作出了《责令改正指令书》和《限期整改决定书》，在2014年3月24日，县环保局又对德徐石碳厂作出了盐环[2014]改字10号《限�整改决定书》，据此，2014年3月25日德徐石碳厂申购炸药的请求已受县安监局、县环保局以上行政执法行为羁束，不能佐证德徐石碳厂所提出的行政行为。
此外，对德徐石碳厂在上诉和二审期间所提与本案审理无直接关联的其他问题，本院不作审理。盐源县金河乡人民政府请求调查处理德徐石碳厂生产运输严重影响环境的问题，县环保局、县安监局等职能部门进行调查处理，是履行职责的职务行为，但对其履职行为的评价，不属本案审理范围。
本院认为，德徐石碳厂关于认定盐源县政府2014年3月13日作出的责令停产和关闭德徐石碳厂的具体行政行为违法的上诉请求，应以盐源县政府作出的具体行政行为为依据进行审理判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若�问题的规定》第四条第一款规定明确，原告向人民法院起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，德徐石碳厂起诉提出确认盐源县政府2014年3月13日作出责令停产和关闭德徐石碳厂的行政行为违法的请求，依法应当提交相应证据。审理中，德徐石碳厂虽提交了邓洪等3名证人的证言，以证实盐源县政府口头作出了关闭德徐石碳厂的行为，但该3名证人均与德徐石碳厂有利害关系，且无其他相关证据佐证，因此，德徐石碳厂主张盐源县政府对其作出过责令停产、关闭的行政行为，没有事实和法律依据。德徐石碳厂所提2014年3月13日之后，县安监局、县环保局等职能部门作出的若干行政行为均系盐源县政府为完善其行政处罚行为程序的上诉理由，也没有事实依据，本院不予采纳。德徐石碳厂请求确认盐源县政府行政行为违法�起诉不符合法定条件，应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项规定，判决驳回德徐石碳厂的诉讼请求不当，应当改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第三条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2016）川34行初16号行政判决；
二、驳回盐源县金河乡德徐石碳厂的起诉。
上诉人盐源县金河乡德徐石碳厂预交的一、二审案件受理费各50元�均予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 王海萍
审判员 季书勤
审判员 牟 琼
二〇一七年六月二十五日
书记员 王 耸