福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽09行终47号
上诉人（原审原告）福安市宏星船业有限公司，住所地福建省福安市甘棠镇港岐村。
法定代表人郭晓星，总经理。
委托代理人缪禹，福建人文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福安市环境保护局，住所地福建省福安市城南街道解放路52号。
法定代表人秦川，局长。
委托代理人林秀霞，男，1983年8月21日出生，汉族，系福安市环境保护局工作人员。
委托代理人田建荣，福建正联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。
法定代表人叶其发，市长。
委托代理人郭晓东，男，1976年2月25日出生，系福安市人民政府办公室工作人员。
委托代理人李小鹏，男，1985年11月27日出生，汉族，系福安市人民政府办公室工作人员。
上诉人福安市宏星船业有限公司因诉被上诉人福安市环境保护局（以下简称福安环保局）环保行政处罚决定、被上诉人福安市人民政府(以下简称福安市政府）行政复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2016）闽0902行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人福安市宏星船业有限公司的委托代理人缪禹，被上诉人福安环保局局长秦川及其委托代理人田建荣，被上诉人福安市政府副调研员张为民及其委托代理人李小鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年４月22日福安政府作出的《关于研究港岐绿色船舶拆解基地项目有关问题的纪要》[（2013）82号]，同意原告等四家企业作为甘棠港岐绿色船舶拆解基地临时拆解点企业。2016年1月15日，被告福安环保局开展危险废物专项检查，在对原告进行现场检查时，发现原告未办理环评审批手续，且存在将废石棉（危废代码HW36-37500236）倾倒于厂区第一船坞边的垃圾堆，重量约有十几吨。对此，被告福安环保局制作了现场检查笔录、调查询问笔录及拍摄了现场勘查照片。2016年2月15日，被告福安环保局以原告涉嫌违反环境影响评价制度和涉嫌违反固体废物污染防治制度予以立案。2016年2月2日，被告福安环保局向原告下达了责令整改通知书，责令原告：1.立即停产治理并改正环境违法行为；2.补办环保审批手续；3.封存第一船坞边生活垃圾里的废石棉，落实防渗漏、扬尘等措施。2016年4月12日，被告福安环保局作出行政处罚事先（听证）告知书并送达原告，原告未要求听证。2016年5月4日，被告福安环保局对原告作出《行政处罚决定书》（安环保罚字[2016]6号），对原告作出行政处罚：1.处230000元罚款；2.责令你公司根据《福安环保局责令整改通知书》[安环保监（2016）5号]进行整改。原告不服，向福安市政府申请复议，福安市政府于2016年9月18日作出《行政复议决定书》[安政复决〔2016〕7号]，决定维持福安环保局的行政处罚决定。原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，被告福安环保局具有对本行政区域内环境保护工作实施统一监督管理的法定职权。被告福安环保局对原告的环境违法行为履行了相关行政程序，根据调查的事实和法律依据作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以支持。原告主张被告认定事实和适用法律错误、程序违法，没有事实和法律依据，应不予支持。被告福安市政府对原行政行为作出维持决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项规定，应予以支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告福安市宏星船业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告福安市宏星船业有限公司负担。
福安市宏星船业有限公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉求。主要理由：1、上诉人“未办理环保审批手续”是政府指令以及企业临时业务造成，不能适用《环境影响评价法》进行处罚。2、原审法院认定上诉人将石棉倾倒于垃圾堆，重量约有十几吨，这种认定没有证据支持，无法确定“垃圾堆”客观存在以及重量。且船舶拆解有行业的特殊性，不可能将拆解物直接送到仓库，需有一个上岸中转过程。而原审认定“堆放即贮存”依据不足。况且按照法律规定，只有在没有采取防止污染的情况下才是违法行为，而本案没有证据证明上诉人行为造成危害物质扬散、流失、渗透等污染行为。
被上诉人福安环保局辩称，1、福安环保局所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。福安环保局在执法检查中发现上诉人存在以下环境违法行为：未办理环评审批、将船舶拆解中产生的废石棉（HW36-37300236）倾倒于厂区第一船坞边的垃圾堆，未采取防扬散、防流失、防渗漏措施，重量约有十几吨。以上事实有现场检查笔录、调查询问笔录、现场勘查照片为证。2、福安环保局所作行政处罚程序合法、适用法律正确。经立案调查取证后，2016年4月22日福安环保局向上诉人下发《福安市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书》，告知该公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知有进行陈诉、申辩和要求听证的权利。而上诉人未向被上诉人陈述申辩，也未提出听证的申请，被上诉人作出处罚程序合法。且依照环保法律所作处罚，适用法律正确。恳请法院依法驳回上诉人上诉请求。
被上诉人福安市政府辩称，福安市环保局作出的《行政处罚决定书》和福安市政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。
经审理查明，各方当事人向一审法院所提供证据均已随案移送本院，二审期间均未提供新证据，双方当事人的质证意见与一审相同。同时，双方当事人对原审判决认定的事实，以及被上诉人福安市政府的行政复议程序没有异议。对双方没有争议的事实，本院依法予以确认。
本案的争议焦点：一、被上诉人福安环保局认定上诉人未办理环评审批，认定事实是否清楚。二、被上诉人福安环保局认定上诉人未采取相应防范措施，造成工业固体废物环境污染，认定事实是否清楚。围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。
一、被上诉人福安环保局认定上诉人未办理环评审批，认定事实是否清楚。
本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令77号，下同）第十六条规定“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”该法第二十二条第一款规定“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”第二十五条规定“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”同时，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，废旧船舶的加工和再生利用项目需要编制环境影响报告书。故本案上诉人经营废旧船舶拆解业务，依法应当取得环境保护行政主管部门的环境影响评价审批文件，而上诉人未取得法定部门审批。因此，被上诉人认定上诉人未办理环评审批手续进行拆解废旧船舶，认定事实清楚。上诉人以福安市政府“会议纪要”同意其作为甘棠港岐绿色船舶拆解基地临时拆解点企业为由，主张其已取得环评审批，依据不足。
二、被上诉人福安环保局认定上诉人未采取相应防范措施，造成工业固体废物环境污染，认定事实是否清楚。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定……”因此，违法行为的性质、情节是作为行政处罚的重要事实根据，需在行政处罚中予以认定。本案被上诉人福安环保局认定上诉人将船舶拆解中产生的废石棉（HW36—37500236）倾倒于厂区第一船坞边的垃圾堆，造成环境污染，对此提供了2016年1月15日的现场检查（勘察）笔录、郭晓星的询问笔录、现场照片等证据，可以形成证据锁链证明上述事实，上诉人的法定代表人郭晓星亦在现场检查（勘察）笔录中确认“可见地面上油污漫流痕迹”。故被上诉人福安环保局认定上诉人未采取措施导致堆放固体废物环境污染，有相应证据。但根据《国家危险废物名录》规定，拆船过程中产生的废石棉属于危险固体废物，且《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四章将危险废物区别于一般固体废物进行立法上的特殊防治规范，该法第五十条规定“危险废物污染环境的防治，适用本章规定；本章未作规定的，适用本法其他有关规定。”因此，被上诉人福安环保局在行政处罚中未具体区分一般固体废物和危险废物，未将涉案废石棉的污染物性质作进一步认定属认定事实不清。
综上，本院认为，行政机关作出行政处罚应当认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案被上诉人福安环保局作为县级环境保护行政主管部门对辖区环境污染具有监督管理职权，其认定上诉人未取得环评审批手续拆解废旧船舶认定事实清楚；但其对拆解船舶中产生的废石棉，仅以一般固体废物认定污染物性质，未进一步确定属危险废物，属认定事实不清。被上诉人基于此适用一般固体废物污染的法律条款对上诉人进行处罚，而未正确适用危险废物污染的法律条款，属适用法律错误，其所作行政处罚依法应当予以撤销。鉴于上诉人实施违法行为的事实存在，本院责令被上诉人福安环保局重新作出行政处罚决定。被上诉人福安市政府行政复议予以维持，属认定事实不清，适用法律错误，依法也应予以撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，依法应予纠正。上诉人上诉请求部分有理，依法予以支持。两被上诉人答辩请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宁德市蕉城区人民法院（2016）闽0902行初103号行政判决。
二、撤销被上诉人福安市环境保护局于2016年5月4日所作的《行政处罚决定书》（安环保罚字〔2016〕6号）。
三、撤销被上诉人福安市人民政府于2016年9月18日所作的《行政复议决定书》[安政复决〔2016〕7号]。
四、责令被上诉人福安市环境保护局在法定期限内依法重新作出行政处罚决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人福安市环境保护局、福安市人民政府共同负担，一审案件受理费比照二审收取。
本判决为终审判决。
审判长 缪义文
审判员 赖昌铅
审判员 杨礼崧
二〇一七年八月二十九日
书记员 余海燕
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……