山东省济宁市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁08行终430号上诉人（原审原告）李某法，男，1955年4月12日出生，汉族，居民。住鱼台县。被上诉人（原审被告）鱼台县王鲁镇七所楼村村民委员会，住所地鱼台县王鲁镇七所楼村。法定代表人李朋，主任。委托代理人马清民，鱼台王鲁法律服务所法律工作者。上诉人李某法因补偿安置协议一案，不服嘉祥县人民法院（2016）鲁0829行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院认定，原告李某法系鱼台县王鲁镇原七所楼村村民。2011年12月28日，原告原所在的七所楼村土地经山东省人民政府批准，转为建设用地并被征收，用于城镇建设。2012年11月7日，鱼台县人民政府印发了《搬迁安置实施方案的通知》，对王鲁镇七所楼新村搬迁安置方案予以公布。2012年12月21日，原告代表其家庭成员，以乙方身份与甲方七所楼村村委会签订了《搬迁补偿安置协议》。该协议载明了被搬迁土地房屋现状、房屋腾空和验收、搬迁补偿方式、搬迁补助费和奖金、临时安置补助费、安置房建设标准、注销登记、违约责任等相关事项。后原告及家人搬至安置房内居住至今。2016年7月6日，原告以涉诉《搬迁补偿安置协议》无效为由，诉至原审法院。原审法院认为，双方当事人争议的焦点问题为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围。2、原告的起诉是否超过法定起诉期限。3、《搬迁补偿安置协议》是否合法有效。一、关于原告李尔法与被告七所楼村村委会签订的《搬迁补偿安置协议》是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项之规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告在与被告签订被诉行政协议前，七所楼村土地已经山东省人民政府批准转为建设用地，并被征收为国有土地。为推进七所楼片区改造工程的开展，鱼台县人民政府于2012年11月7日作出了《关于七所楼片区房屋征收公告》及《鱼台县七所楼片区房屋征收补偿安置方案》等政府文件，对规划区内未在规定期限内签订补偿安置协议的被搬迁户，鱼台县人民政府将根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条规定及已生效的补偿安置方案，对其作出《房屋征收补偿决定书》，予以强制征收。故被告七所楼村委会与被搬迁人签订《搬迁补偿安置协议》是七所楼片区搬迁改造工作的重要组成部分，被告七所楼村村委会与原告签订涉诉协议是带有行政管理性质的政府行为，而非七所楼村村民自治行为。综上，被告七所楼村村委会主张的涉诉《搬迁补偿安置协议》是民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的观点，应不予支持。二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。行政协议行为自2015年5月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》施行之后被纳入行政诉讼的范围，因此，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于起诉期限的规定，对在纳入行政诉讼的范围之前的行政协议行为不具有溯及力。本案中，原告与被告签订行政协议的行为发生在2012年11月9日，原告虽在当日就知道了该行政协议的内容，但按当时的法律规定，该行政协议属于民事诉讼的受案范围，行政诉讼的起诉期限不应起算。且民事诉讼中并未将起诉期限设定为起诉条件。故原告于2016年2月17日针对该行政协议行为向济宁高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼未超过法定期限。被告主张原告的起诉期限应自原告知道该行政协议的内容之日起算，依据该观点，原告在法定的行政起诉期限内因受案范围问题无法提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围时却超过了行政起诉期限，显然，该观点不符合立法本意。被告坚持原告的起诉已超过法定期限的观点缺乏法律依据，应不予采纳。三、关于被诉行政协议行为是否合法有效性问题。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。本案中，七所楼村实行“以户”为单位签订《搬迁补偿安置协议》，且安置房的分配、搬迁补助费和奖金的发放亦是“以户”为单位进行，即甲方为被告七所楼村村委会，乙方为被搬迁户的代表，故原告李尔法作为户主，代表其家庭成员签订涉诉协议符合法律规定。《搬迁补偿安置协议》虽未有全体家庭成员共同签字，但自签订涉诉协议到腾空房屋、搬迁至安置房，其他家庭成员未提出异议，且有部分家庭成员搬至回迁房内居住至今，应视为家庭成员对李尔法代表其签订《搬迁补偿安置协议》行为的认可。故依照上述法律规定，原告李尔法主张因其无权处分共有财产，《搬迁补偿安置协议》无效的观点，应不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告李尔法没有证据证明《搬迁补偿安置协议》存在上述法律规定损害国家、集体、第三人或社会利益等合同无效的情形，亦未提交涉诉征地批文即《山东省人民政府建设用地批复》违法的证据。故，原告李尔法主张因其受欺诈胁迫签订涉诉协议，被告以签订协议掩盖非法目的及被告明知征地批文违法与原告签订涉诉协议违反法律、行政法规的强制性规定为由，主张《搬迁补偿安置协议》无效的观点，应不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李尔法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被告不具备行政主体资格，签署案涉协议不属于其法定职权，也没有取得相关行政机关的授权，其签订的协议应属无效协议。二、被告仅提供了征地批文即《山东省人民政府建设用地批复》，未提供该征地批文对应的红线图、勘测定界图等图纸，不能证明该征地批文包含了上诉人的宅基地。三、涉案房屋为上诉人与家庭成员共有财产，未经其他家庭成员明确授权，上诉人签订补偿协议是无效的。四、涉案《搬迁补偿安置协议》违反《中华人民共和国合同法》第五十二条（一）、（三）、（五）的规定，应当认定为无效。涉案《搬迁补偿安置协议》系上诉人在被欺诈、胁迫的情况下与被上诉人签订的，系被上诉人通过签署协议形式来掩盖非法攫取土地获取暴利的目的，明显违反法律、行政法规的强制性规定。综上所述，上诉人与被上诉人签订的涉案《搬迁补偿安置协议》无效。原审法院认定事实不清，适用法律错误，作出的裁判严重侵害了上诉人的合法权益。请求法院，1、撤销嘉祥县人民法院作出的（2016）鲁0829行初197号行政判决；2、确认上诉人与被上诉人签订的（2012）七住字第439号《搬迁补偿安置协议》无效；3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人鱼台县王鲁镇七所楼村村民委员会未作书面答辩。本院认为，本案的审理重点系上诉人与被上诉人签订的《搬迁补偿安置协议》是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。本案中，被诉《搬迁补偿安置协议》的签订主体系上诉人与被上诉人鱼台县王鲁镇七所楼村村民委员会，协议的内容系被上诉人对上诉人位于王鲁镇七所楼村的房屋进行拆迁安置补偿。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”因此鱼台县王鲁镇七所楼村村民委员会系基层群众性自治组织，其主体性质不是行政协议中所确定的行政机关。没有法律法规、规章授权村民委员会具有征收集体土地或征收房屋的行政职权。故被上诉人与上诉人所签订《搬迁补偿安置协议》不具有行政法上的权利义务的内容，不是行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条（一）项之规定，裁定如下：一、撤销嘉祥县人民法院作出的（2016）鲁0829行初196号行政判决；二、驳回上诉人的起诉。本案不收取诉讼费用。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈庆文审 判 员  王建春代理审判员  石智浩二〇一七年一月十九日书 记 员  楚亭亭