贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔毕中行终字第102号
上诉人（原审被告）大方县东关乡人民政府。
法定代表人陈劲松，系该乡乡长。
委托代理人陆建国，系该乡司法所所长。
被上诉人（原审原告）黄中华（又名黄忠华），男，1952年11月14日生，汉族。
被上诉人（原审原告）黄中银（又名黄忠银），男，1963年2月26日生，汉族。
被上诉人（原审第三人）黄忠义，男，1959年5月3日生，汉族。
被上诉人（原审第三人）黄中友，男，1968年4月7日生，汉族。
被上诉人（原审第三人）黄忠福，男，1970年5月5日生，汉族。
委托代理人（特别授权）罗大洲，男，贵州中创联律师事务所律师。执业证号15224201210156540。
黄中华、黄中银诉大方县东关乡人民政府土地行政处理决定纠纷一案，因上诉人大方县东关乡人民政府不服大方县人民法院2014年4月18日作出的（2014）黔方行初字第10号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告和第三人均系大方县东关乡金坪村汪洞组的村民，1998年延长土地承包期时，原告黄中华承包了地名为圆田1.5亩土地，黄中银承包了地名为七分地0.3亩、毛稗田1.5亩土地。2013年3月，因银缘砂厂修路，需征用二原告上述土地相抵的部分荒山，原告与第三人因征用土地赔偿费用发生纠纷。二原告主张“以土带山”（与承包地相连上方的荒山归土地承包人经营管理）的荒山分配方式，向被告大方县东关乡人民政府申请确认银缘砂厂修路征用宗地的使用权，停止侵犯，排除妨碍，赔偿损失，还地还山。三个第三人称其父亲黄玉文在1983年领取了由大方县革命委员会颁发的《社员自留山林地使用证》，黄忠福也与大方县东关乡长丰村民委员会签订了《四荒使用权治理协议》，因此涉案土地荒山的使用权应属于三个第三人享有。2013年10月19日，被告作出《关于金坪村汪洞组黄忠华、黄忠银与黄忠易、黄忠友、黄忠福荒山纠纷的处理决定》，认为争议荒山不在原告提供的土地承包经营权证登记的范围之内，原告以土带山主张对争议荒山的承包经营权无法律依据，第三人递交的《四荒使用权治理协议》载明的四至范围与争议宗地无冲突，该证据与本案无关联，据此决定：“位于煤洞湾争议之荒山属于集体荒山”。但未对原告请求的事项作出处理意见。原告不服，向大方县人民政府申请复议，2014年1月27日，大方县人民政府作出方府行复决字（2014）4号《行政复议决定书》，维持了被告的处理决定。原告仍不服，向本院提起诉讼。
原审法院认为：原告向被告申请主张权利的是地名为圆田、七分地、毛稗田的土地及相抵荒山的经营管理权，请求维护其土地，停止侵犯，排除妨碍，赔偿损失，还地还山。而第三人在被告的行政程序中主张的是涉案宗地的使用权为其完全拥有，有1983年2月5日由大方县革命委员会颁发的《社员自留山林地使用证》为据。本案中，原告据以主张权利的证据是《土地承包经营权证》，该证上并未载有“煤洞湾”土地。第三人向被告主张权利的证据是《社员自留山林地使用证》、《四荒使用权治理协议》，该二份证据中《社员自留山林地使用证》是黄玉文持有，该证也没有“煤洞湾”土地记载。《四荒使用权治理协议》是廖全民、黄忠福、廖明全竞标夺得与当地村民委员会签订的，标的是“煤洞湾1号坡”的经营管理权。且廖全民、廖明全没有对原告主张的争议宗地是否属于《四荒使用权治理协议》中确定的“煤洞湾1号坡”范围提出异议。被告也在处理决定书中已明确煤洞湾1号坡的四至范围与争议宗地无冲突，《四荒使用权治理协议》与本案无关联。纵观本案，无证据显示原告所主张的争议之地与第三人主张权利的荒山与被告认定的“煤洞湾”荒山具有同一性，全案中均没有涉及“煤洞湾”土地争议的相关证据。而被告作出的《关于金坪村汪洞组黄忠华、黄忠银与黄忠易、黄忠友、黄忠福荒山纠纷的处理决定》是明确“位于煤洞湾争议之荒山属于集体荒山”。固然，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。被告明确“煤洞湾”荒山属于集体荒山并无不当。但原告及第三人并未要求被告对“煤洞湾”荒山的所有权进行确权，而是请求处理地名为圆田、七分地、毛稗田土地相抵的荒山即银缘砂厂征用修路部分经营管理权的归属。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，人民政府对当事人之间的土地使权属争议作出处理，是法律授权行为，被告有权根据当事人的申请就相关土地使用权的争议作出处理。而被告作出的处理决定忽略了原告的诉求，只就“煤洞湾”荒山所有权作出处理决定，对原告及第三人是否拥有争议宗地的使用权未作处理和认定。偏离了当事人申请解决的请求事项，达不到被告依职权处理当事人之间土地使用权争议的目的。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”之规定，判决确认被告2013年10月19日作出的《关于金坪村汪洞组黄忠华、黄忠银与黄忠易、黄忠友、黄忠福荒山纠纷的处理决定》具体行政行为无效。案件诉讼费50元由被告负担。
宣判后，上诉人大方县东关乡人民政府不服向本院上诉称：争议地点是七分地、圆田、毛稗田东面的一片荒山，包括郑世敏修路占用的部分，该地块名称就叫煤洞湾。一审判决认定处理决定确定的荒山权属与原告及第三人争议地不具有同一性与客观事实不符，修路部分只是争议荒山内的一小部分，并且也要求砂厂在纠纷未解决之前暂停支付。一审认定事实错误，故请求撤销原判，维持处理决定。
被上诉人黄忠华、黄忠银答辩称：原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。处理决定未对答辩人的诉求进行处理，本案争议的是使用权不是所有权，一审判决确认该具体行政行为无效正确，二审就能予以维持，只是在原判在确认无效的时候，遗漏了答辩人请求重新作出具体行政行为的诉讼请求，原审判决存在一定的瑕疵。故请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人黄忠义、黄中友、黄忠福在二审中未提出答辩。
为了支持自己的主张，各当事人在一审中分别向法院提交以下证据，并经庭质证、认证。
被告大方县东关乡人民政府向一审法院提交的证据有：被告的证据有：
1、《请求确权申请书》、《情况反映》、《请求调解申请书》。用以证明被告的具体行政行为是被动行政行为，是依当事人的申请进行的行政行为。经庭审质证，原告对该组证据的真实性、关联性、合法性无异议，但原告是明确请求确认争议土地的承包经营权。第三人对该组证据的真实性、关联性、合法性无异议。
2、黄中华、黄中银身份证及户口本复印件。用以证明原告是大方县东关乡金坪村的村民，诉讼主体适格。经庭审质证，原告及第三人对该组证据无异议。
3、黄中华、黄中银《土地承包经营权证》。用以证明争议之地没有登记在原告土地承包证的四至范围之内。经庭审质证，原告对该组证据无异议，认为因争议土地没有进行登记，原告才申请被告进行确权。第三人对该证据无异议。
4、金坪村委《证明》、方府发（1981）1号《文件》。用以证明1983年颁发的《社员自留山林地使用证》等权属证书的印章应为大方县人民政府，而不是大方县革命委员会。经庭审质证，原告对该证据无异议。第三人对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为达不到被告证明目的。
5、第三人向被告提供的《答辩状》、《社员自留山林地使用证》、《四荒使用权治理协议》、李文全出具《收条》、杜付群、吴兴江、吴友、李成贵、张金芬等5人《证言》。用以证明第三人对争议土地享有权利，《社员自留山林地使用证》的印章，1983年已不再使用大方县革命委员会的印章，应该为大方县人民政府；《四荒使用权治理协议》与本案无关联；李文全出具《收条》只是一个白条，村委会未出具《收据》，被告并未采信。杜付群等4人证言，因证人不能出庭作证，被告不认可该证据的真实性。该组证据除《答辩状》外，被告并未采证。经庭审质证，原告的质证意见与被告证明目的一致，另认为证人证言存在一定瑕疵，无证人的身份信息，内容的表达方式及标点符号等基本一致，显然是有人事先拟好的。第三人对该组证据的真实性无异议，但对被告以此作为证据是有异议的；对被告认为《社员自留山林地使用证》的公章应为大方县人民政府第三人保留意见。证人证言是具有客观性，但与今天的庭审无关联。
6、《案件受理通知书》、《调解记录》、《争议之地示意图》、《金坪村委会议记录》、《东关乡会议记录》、《关于金坪村汪洞组黄忠华、黄忠银与黄忠易、黄中友、黄忠福荒山纠纷的处理决定》、《处理决定送达签收登记表》、《行政复议决定书》。用以证明被告被诉具体行政行为程序合法，处理实体得当；杨朝刚出具《证明》的行为是其个人行为。经庭审质证，原告对金坪村《调解纠纷记录》有异议，认为该证据上面记录的当事人的名字是错误的，证明当时并未核对当事人的名字，也没有当事人的签字，是无效的。对金坪村《会议记录》和《东关乡会议记录》有异议，无参会人签名，且对外无法律效力。对其余证据无异议。第三人同意原告的质证意见，另认为争议之地示意图画线是真实的，但其中某些内容与客观事实不相符，从争议土地来看，争议土地是黄忠友父亲1983年办理了自留山林证，争议之地是由黄忠友父亲使用，并不是被告处理决定的结果。
原告黄忠华、黄忠银提交的证据有：
1、《协议书》，证明第一轮土地承包时，金坪村委与村民有以土带山的口头约定，经营承包的合同也在实际履行。经庭审质证，被告对该证据的真实性无异议，但认为与本案无关联，协议中的人均不是本案当事人。第三人对证据关联性有异议，认为达不到原告证明以土带山的证明目的。
2、《关于金坪村汪洞组黄忠华、黄忠银与黄忠易、黄中友、黄忠福荒山纠纷的处理决定》、《行政复议决定书》。用以证明被告作出的确权决定是具体行政行为，属于行政诉讼法的可诉范围。该二份文件均未进行调查核实，是依据法律直接作出的，混淆了事实依据和法律依据。处理决定的结果与原告的申请事项不是同一事项，处理决定和行政复议均存在瑕疵。经庭审质证，被告对该组证据的真实性无异议，但认为达不到原告证明目的。第三人对证据三性无异议，对原告证明目的有异议。
原告除向本院递交了书证外，还申请了证人出庭作证，证人李成军当庭作证：其与原告及第三人是寨邻，是一个生产队的，“以土带山”是1983年开始的，但不知道他们以土带山带多大的面积，争议的地方上面是山，路下面是土，路下面的土原告和第三人都有，争议的山是连着黄忠友家土地的。
证人郭香秀当庭作证：我与原告及第三人是寨邻，我们那里从一分土开始就是以土带山的原则，我家土种在哪里，连着的山就是谁家的山。包产地是原告和第三人都在种，山是哪家的我就不清楚了。争议地下面的土是原告家在种，以土带山可能是原告家管理。经庭审质证，原告、被告及第三人对证人的证言不持异议。
第三人的证据有：
1、第三人的身份证。用以证明三个第三人是大方县东关乡金坪村汪洞组农民及他们的身份信息。经庭审质证，原告及第三人对该证据无异议。
2、黄玉文的《社员自留山林地使用证》。用以证明被告处理决定侵犯了第三人对争议地的使用权，应当予以撤销。经庭审质证，原告对《社员自留山林使用证》有异议，认为第三人均出生于1956年之前，都有自己的承包证，该使用证与三个第三人无关联性，该使用证不具有合法性，其来源不清楚。该证据与争议土地四至不一致，不具有同一性。被告代理人对《社员自留山林地使用证》的来源有异议。
3、《户口簿》。用以证明黄玉文与三个第三人是父子关系，另现在长丰村已经合并为金坪村。经庭审质证，原告对该证据无异议，但上面记载的黄玉文户籍地为东关乡长丰村，黄玉文的承包地是在长丰村而不是金坪村，黄玉文的承包地是独立的。被告代理人对该证据无异议。
4、现金坪村李顺清、李少清《山林使用证》、《证明》、《申请书》、《粮油征税通知单》、《超生罚款单》。用以证明1983年时，大方县革命委员会的印章仍频繁使用，大方县东关乡人民公社管理委员会的印章一直在使用，并未停止。且当时山林使用证的公章一直都是大方县革命委员会和人民公社管理委员会的印章。经庭审质证，原告认为山林使用证的外壳和里面的公章不是同一公章，日期也不一致，应当是历史原因，先盖章再填写的，李少清山林使用证的四至并不是同一次填写的，存在伪造的可能性，并证明了以土带山的事实。对其余证据无异议。被告代理人对该组证据有异议，认为1983年后盖的应是大方县人民政府的公章，而不是大方县革命委员会的公章。
经二审审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。在本案件中，上诉人大方县东关乡人民政府对争议地进行处理，在处理决定中决定：“位于煤洞湾争议之荒山属集体荒山”。该处理决定没有明确争议地的四至界线，也未明确争议荒山的面积，对原告及第三人是否拥有争议地的使用权未作处理和认定，当事人的纠纷和争议地的权属未能得到真正解决，偏离了当事人申请解决的请求事项。一审判决确认处理决定无效并无不当。答辩人提出的一审判决确认处理决定无效，未判决上诉人重新作出具体行政行为。因处理决定被确认为无效，纠纷仍未解决，是否判决上诉人重新作出具体行政行为，并不影响行政机关依据法律法规重新作出处理。综上，一审判决，事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大方县东关乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张多周
审 判 员 杨静梅
代理审判员 曹建军
二〇一四年十一月十日
书 记 员 郭少华