福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0211行初76号
原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司，住所地厦门市湖里区园山南路798号综合楼2楼B区，统一社会信用代码91350206705445878N。
法定代表人张晓薇，执行董事。
被告厦门市湖里区城市管理行政执法局，住所地福建省厦门市湖里区南山西路551号十楼，组织机构代码证00413696-8。
法定代表人范金炉，局长。
出庭应诉负责人周泽勇，副局长。
委托代理人王桂英、廖俊骜，福建旭丰律师事务所律师。
原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司(以下简称鹭海龙公司)不服被告厦门市湖里区城市管理行政执法局（以下简称湖里行政执法局）停水停电通知一案，原告于2017年3月23日向本院提起诉讼，经原告补正后本院于2017年5月2日依法受理，并于2017年5月5日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年7月14日组织双方当事人进行庭前证据交换。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。原告鹭海龙公司法定代表人张晓薇，被告湖里行政执法局出庭应诉负责人周泽勇、委托代理人王桂英、廖俊骜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湖里行政执法局于2017年2月28日作出厦湖城执停通〔2017〕8号《停水停电通知书》，查明位于厦门市××区××号的建筑物，未经规划、建设、国土等相关行政主管部门许可，呈两层砖混铁皮结构，建筑面积2430平方米，属违法建设，并严重影响城市环境整治提升工作。其依据《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》采取临时性管理措施的决定，向业主或使用人发出通告，决定于本通告发布之日起开始强制执行拆除违法建设。请上述建筑物业主或使用人自本通知书发布之日起三日内自行搬离，其将于三日后提请供水、供电单位对上述违法建设不予提供用水、用电。
原告鹭海龙公司诉称，2017年2月28日，被告湖里行政执法局作出厦湖城执停通[2017]8号《停水停电通知书》。被告作出该《停水停电通知书》适用法律依据错误，违反法定程序，超越职权，与事实符合，给原告造成了不利的影响，严重侵害了原告的合法权益。主要理由如下：一、原告作为××101-123建筑物的建设业主，是本案的适格主体。安兜社1240号属历史遗留建筑，并非正在建设的违法建筑。被告对案涉建筑物采取停电的违法行为严重侵害了原告的合法权益。原告系枋湖路与机场路口三角地带（门牌号：××101-123）主要建筑的建设业主（部分建筑是由租户自建），该地块的使用权乃是原告多年前因历史原因合法租赁而来，并于2000年前建成25间建筑物（建筑面积4672平方米）租赁出去。自2000年起，租户一直居住在××101-123号建筑物，并从事商业经营活动，以维持基本的生活来源。2013年9月5日，原告由于其它投资项目的需要向案外人范永春借款人民币285万元，同时把××101-123的收益权（包括建筑物权）转让给范永春，并同意该将建筑物的管理人改为范永春，由范永春收取的该建筑物月房租抵原告的借款利息，直至原告的借款及利息还清为止，并于2013年9月20日完成××101-123建筑物的收益权及管理人转让手续及租户的《租赁合同》确认手续。十几年来，将近20家租户一直在安兜社1240号建筑物安居乐业，企业（租户）也均办理了营业执照。被告却于2017年3月3日在安兜社1240号建筑的电房张贴封条，对企业及居民停止供电，严重影响了企业及居民生产、生活，更严重侵害了企业的自主经营权。被告的行为属于对居民生活采取停止供电的方式强迫当事人拆除安兜社1240号建筑物。原告作为××建筑物的建设业主，与被告作出案涉《停水停电通知书》的行政行为有着最直接、实质的利害关系，是本案的适格原告。二、被告作出案涉《停水停电通知书》超越职权、适用法律依据错误，且违反法定程序。首先，被告并非作出《停水停电通知书》的适格主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建筑的确认和处理，只能由有权的土地、规划行政主管部门和人民法院依法进行。任何公民、法人或其他组织以违章建筑不合法为由，故意拆除、毁损违章建筑均是违法的行为。其次，安兜社1240号101-123建筑物于2000年前建设完成，不是正在建的违法建筑物、构筑物、设施，被告将其视为在建的建筑物并依据《厦门市容环境卫生管理条例》等地方条例作出具体行政行为，显然适用法律依据错误，且被告在该《停水停电通知书》中未引用具体的法律条款。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年开始实施，根据“法不溯及既往”的原则，被告在本案中适用该法亦属于适用法律错误。此外，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定，案涉《停水停电通知》违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条及第四十四条的规定。再次，被告作出案涉《停水停电通知书》违反法定程序。该《停水停电通知书》未依法当面送达原告，原告法定代表人张晓薇系于事后通过朋友拍照方式获知。被告在作出《责令限期拆除通知书》前，未听取当事人的陈述、申辩，亦违反法定程序。并且，被告在作出该《停水停电通知书》时，未告知原告依法享有的提起行政复议或行政诉讼的权利。原告请求：一、依法确认被告于2017年2月28日作出厦湖城执停通〔2017〕8号《停水停电通知书》的行政行为违法，并撤销厦湖城执停通〔2017〕8号《停水停电通知书》；二、责令被告对××恢复供电；三、判决被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其主张，提供如下证据材料：1、《停水停电通知书》（厦湖城执停通〔2017〕8号）；2、湖里区城市管理行政执法局强制安兜社1240号《停止用电封条》及租户签名；3、《厦门市门牌申请表》；4、《借款合同》及相应的银行转账凭证；5《通知》；6、安兜社1240号营业执照统计表；7、《鹭海龙店面施工合同书》；8、《工程放样示意图》；9、《验收结算单》；10、部分租户与原告签订的《房屋租赁合同书》；11、部分租户与范永春签订的《房屋租赁合同书》；12、《军队房地产租赁合同》；13、《协议书》；14、《厦门市湖里区政府信息公开申请答复告知书》（厦湖禾街公开〔2017〕1号）、《“两违”整治工程拆除建筑与企业搬迁补助奖励公示表》；15、《信访事项处理答复意见书》（湖城执信答【2017】015）；16、《厦门市人民政府关于32525部队一连营区迁建临时用地的批复》（厦府[1995]地162号）；17、红线图；18、《厦门市路桥建设投资总公司关于环岛路一期原32525部队的征用地移交管理的函》；19、《场地租赁合同》（编号：XIARD_03_B13）及发票；20、厦门市思明区人民法院行政判决书（（2017）闽0203行初49号）；21、福建省厦门市中级人民法院行政判决书（（2017）闽02行终112号）；22、厦门市规划局《现场办公会议纪要》（〔2005〕1号）；23、《厦门市楼牌门牌编号实施办法》；24、《暂口申报办证代理卡》（2001年5月10日）；25、《暂口申报办证代理卡》（2013年6月17日）。
被告湖里行政执法局辩称，一、原告并未举证证明其与《停水停电通知书》所指向的建筑物存在法律上的利害关系，其不具备提起本案行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一项的规定，原告必须与被诉行政行为间具有法律上的利害关系。鉴于《停水停电通知书》系其就厦门市××建筑物存在相关违法情形向该建筑物的业主或使用人作出的告知将采取停水停电措施的文书，在原告提交的证据已在（2017）闽0203行初第49号案中经厦门市思明区人民法院分析认定无法证明其与上述建筑物间存在利害关系的情况下，应当认定原告与《停水停电通知书》没有法律上的利害关系，因此其不具备行政诉讼原告的主体资格。二、被告作出《停水停电通知书》依据充分，依法应予维持。厦门市××建筑物位于厦门市政府确定的“三线四片区”中的“机场-
环岛路沿线”。该建筑未取得规划许可部门的规划许可，且违反厦门城市容貌标准，经厦门市湖里区禾山街道安全生产委员会检查认定存在众多安全隐患。因此，被告通知厦门市××建筑物业主自行拆除上述违法建筑，但该建筑物的业主逾期未自行拆除。后被告根据厦府[2017]20号《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》第二条的规定，经内部审批后作出《停水停电通知书》。原告确认其案涉建筑物是从事商业经营活动，故本案不适用《中华人民共和国行政强制法》第四十三条的规定。三、对于原告提出的第二项诉讼请求即判决被告对××恢复供电，因案涉建筑物已拆除，原告的该项诉求已无实施对象。综上，请求依法驳回原告起诉。
被告为支持其主张，提供如下证据材料：1、《中共厦门市委办公厅厦门市人民政府办公厅关于进一步加快台风灾后恢复重建提升城市建设管理工作的通知》（厦委办〔2016〕46号）；2、《厦门市“两违”综合治理专项行动领导小组办公室关于印发〈厦门市“两违”重点整治提升行动方案〉的通知》（厦治违办〔2016〕76号）；3、《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》（厦府〔2017〕20号）；4、《厦门市城市容貌标准》；5、《关于对安兜社1240号现场安全检查的情况》；6、要求原告自行拆除的通知、不予受理行政复议申请决定书（厦城执复不[2017]001号）、行政起诉状等材料；7、公文处理单；8、《停水停电通知书》的送达照片；9、厦门市思明区人民法院行政判决书（（2017）闽0203行初49号）。
经质证，原告对被告提交的证据1-5的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性，对证据6、8、9真实性无异议，但不认可其合法性和关联性，对证据7三性不予认可。主要质证意见如下：一、原告与案涉建筑物存在利害关系，具有主体资格。被告提供的是一审判决，应以二审文书为准，法院的生效裁判未认定原告与案涉建筑物不存在利害关系；二、案涉建筑物既不属于正在建设的违法建设，亦非受台风影响进行重建，且没有违反市容市貌标准，被告不能对案涉建筑物采取停水停电措施；三、被告未依法通知原告自行拆除事宜，且原告未拆除案涉建筑物与被告采取停水停电措施无关。
被告对于原告提交的证据1真实性、合法性和关联性无异议，但不认可其证明对象。对于证据2、5、6、7的三性不予认可。对于证据3的表面真实性及证据20、21、23的真实性无异议。对于证据4中的银行转账凭证的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性，对于《借款合同》三性不予认可。对于证据8、9、22、24、25真实性、关联性有异议。对于证据10、11、12、13、14、15表面真实性无异议，不认可其关联性和证明对象。对于证据16-19的真实性、合法性有异议。主要质证意见如下：一、原告没有举证证明其与安兜社1240号建筑物存在利害关系，原告提供的证据不能证明案涉建筑物为其所建，原告没有提起本案诉讼的主体资格；二、证据16-25超过举证期限，不能作为定案依据。
本院认证如下：关于被告提供的证据，原告对证据7的真实性不予认可，对其余证据的真实性无异议，因被告在质证过程中已出示了证据7的原件，故本院对被告提供全部证据的真实性均予以确认。关于原告提供的证据16-25，均系原告在案件审理过程中为了进一步证明其具有诉讼主体资格而补充提供，不宜以超过举证期限为由予以排除。原告提供的证据4中的《借款合同》、证据7-9、16-19、22、24、25，被告对前述证据的真实性不予认可，原告亦未提供相应的证据原件，故本院对该部分证据不予认证。原告提供的其余证据，被告对其真实性未提出异议，本院对该部分证据的真实性均予以确认。
经审理查明，1、被告湖里行政执法局于2017年2月28日作出厦湖城执停通〔2017〕8号《停水停电通知书》，后被告通知相关供水供电单位对厦门市××建筑物停水停电。2、案涉××建筑物位于机场-
环岛路沿线，在《厦门市“两违”重点整治提升行动方案》（厦治违办〔2016〕76号）所确定的“三线四片”范围内。3、案涉××建筑物无合法的规划许可、建设许可审批手续。4、2016年11月24日，厦门市湖里区禾山街道安全生产委员会办公室作出《关于对安兜社1240号现场安全检查的情况》，载明经对安兜社1240号进行现场检查，发现存在火灾隐患等四点安全隐患。5、至本案开庭审理时，案涉××建筑物（除部队的电房外）因被拆除已不存在。
另查明，1、原告鹭海龙公司对其址于枋湖路与机场路口三角地带的建筑物于2012年10月30日填写《厦门市门牌申请表》，经所在社区居民委员会签署“同意申请”并加盖印章后，报厦门市湖里区民政局审核。该局于2013年2月20日在该申请表中载明：“同意编为：安兜社1240（大门牌××，安兜社1240号101～安兜社1240号123（顺序由南至北，梯位牌各1）”，并加盖该局印章。2、被告湖里行政执法局于2016年11月27日分别就安兜社1240号之109、安兜社1240号之101-108、安兜社1240号之111-123的建筑物和禾山路车铖汽修厂作出《责令限期拆除通知书》（No.禾0000138、No.禾0000139、No.禾0000140、No.禾0000142）。
以上事实有原、被告提供的证据材料及本院庭审笔录、证据交换笔录、询问笔录等予以证实。
本案的争议焦点为：一、鹭海龙公司在本案中有无原告主体资格；二、被告作出案涉《停水停电通知书》有无事实和法律依据，程序是否合法。
原告鹭海龙公司认为，一、其具有原告的诉讼主体资格。原告是安兜社1240号主要建筑的建设业主，其提交的证据足以证明其先后与部队及航空港集团就案涉地块签订租赁合同，且安兜社1240号系由原告进行门牌申请。原告对案涉建筑物有使用权和收益权，被告作出案涉《停水停电通知书》并实施停水停电行为损害了原告的合法权利。二、被告无权作出案涉《停水停电通知书》。首先，安兜社1240号建设于2000年，早于被告成立时间。其次，案涉建筑物属于航空港集团，被告无权处理。再者，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建筑的确认和处理，只能由有权的土地、规划行政主管部门和人民法院依法进行，被告作出《停水停电通知书》的行为超越其法定职权。三、案涉《停水停电通知书》适用法律法规错误。首先，安兜社1240号建设于2000年，根据法不溯及既往的原则，被告不可依据《中华人民共和国城乡规划法》以及《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》（厦府〔2017〕20号）对案涉建筑物进行查处。其次，《停水停电通知书》没有引用具体法律法规，被告依据《厦门市容环境卫生管理条例》等地方条例作出的具体行政行为，适用法律依据错误。再者，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款的规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。案涉建筑物是商住两用，而非仅用于商业经营，被告对居住于案涉建筑物的居民实施停水停电行为，违反了前述规定。四、被告作出案涉《停水停电通知书》违反法定程序。该《停水停电通知书》未依法当面送达原告，原告法定代表人张晓薇系于事后通过朋友拍照方式获知。被告在作出《责令限期拆除通知书》前，未听取当事人的陈述、申辩，违反法定程序。并且，被告在作出该《停水停电通知书》时，未告知原告依法享有的提起行政复议或行政诉讼的权利。
被告湖里行政执法局认为，一、原告未能有效证明其系案涉建筑物的业主或者与案涉建筑物有相关的利害关系，其不具有原告的主体资格。二、被告作出案涉《停水停电通知书》及相关行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，案涉建筑物违反规划法和市容管理条例、存在安全隐患，严重影响城市环境整治提升工作。被告有权根据《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》（厦府〔2017〕20号）第二条等相关规定，作出停水停电的临时性管理措施。其次，本案适用法律依据正确。根据原告提供的《场地租赁合同》，案涉地块作为生产厂房用地，该地块上的用水用电应属于工业用水用电，不存在停止居民用水用电的情形，不适用《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款的规定。案涉行政行为属于临时性管理措施，被告根据《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》等相关规定作出案涉《停水停电通知书》，未违反法律规定。再者，被告经过内部审批后依法作出案涉《停水停电通知书》，随后通知相关单位对案涉建筑物采取停水停电的临时性管理措施，程序合法。
本院认为，关于鹭海龙公司在本案中是否有原告主体资格问题。虽然厦门市思明区人民法院在（2017）闽0203行初49号行政判决书中认定鹭海龙公司未能有效举证其与案涉建筑物（安兜社1240号建筑物）之间存在何种物权关系，但该案业经二审，福建省厦门市中级人民法院在（2017）闽02行终112号行政判决书中已明确载明，上诉人（鹭海龙公司）是否是案涉建筑物的建设主体、是否具备复议主体资格不属于该案审查范围，原审对此评判不当，予以指正。故对于鹭海龙公司在本案中是否具有原告主体资格问题，仍需进一步分析认定。《厦门市楼牌门牌编号实施办法》第六条关于楼、门牌申办程序规定，楼门牌的申请由开发建设单位或产权所有人（使用单位）提出书面申请，填写《厦门市楼门牌申请表》，经社区居委会提出初审意见，报区民政局审核，区民政局核准后，报市民政局备案。本案中，鹭海龙公司对址于枋湖路与机场路口三角地带的建筑物，已填写《厦门市门牌申请表》，经所在社区居民委员会初审同意后，已于2013年2月20日获厦门市湖里区民政局核准，取得安兜社1240号（大门牌××及安兜社1240号101～安兜社1240号123（顺序由南至北，梯位牌各1）门牌。结合原告提供的《通知》、《房屋租赁合同书》等在案证据，可以证实鹭海龙公司与案涉安兜社1240号建筑物具有法律上的利害关系。因此，鹭海龙公司主张被告作出案涉《停水停电通知书》并据此予以停水停电行为，客观上已对其在案涉的安兜社1240号建筑物的使用权和收益权等方面产生实际影响，具有事实依据，本院予以采纳。鹭海龙公司在本案中具有原告主体资格。
关于被告执法主体资格及作出案涉行政行为有无事实依据方面。根据《厦门市人大常委会关于授权厦门市人民政府为保障金砖国家领导人第九次会晤筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》（2016年12月29日厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过），在金砖厦门会晤筹备期间，厦门市人民政府可以根据必要和适度的原则，在环境优化等领域规定临时性行政措施。厦门市人民政府根据前述授权决定，于2017年1月22日作出《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》（厦府〔2017〕20号）。根据该决定，城市管理行政执法部门有权对厦门市政府确定的“三线、四片区”范围内违法建设进行查处，并对违反厦门城市容貌标准，存在安全隐患的建筑物、构筑物、设施，及时督促相关当事人自行拆除整改，逾期未拆除整改的，有权采取通知停水、停电等措施。本案中，被告主张其作为案涉建筑物的辖区城市管理行政执法部门，有权对位于“三线、四片区”范围内，无合法的规划、建设许可审批手续，且又存在安全隐患的案涉安兜社1240号建筑物，可以采取通知停水停电的临时性行政措施，具有职权和事实依据，本院予以采纳。关于法律适用和程序方面。原告主张被告在本案中对居民生活强制停水停电，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款之规定。根据原告提供的相关证据材料，案涉安兜社1240号建筑物所处地块亦属于生产厂房用地，故案涉建筑物不属于合法的居民生活用房，原告主张被告违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款之规定，缺乏依据，本院不予采纳。因案涉行政行为属于临时性行政措施，即其系行政机关在特定时期经立法机关授权为实现一定的行政管理目的而采取的措施，在时间上具有紧急性。因此，被告在本案中根据前述决定之规定，经过内部审批后于2017年2月28日作出案涉《停水停电通知书》，并于2017年3月1日在湖里区禾山街道办事处两名工作人员的见证下，将案涉《停水停电通知书》张贴于案涉安兜社1240号建筑物，之后通知供水供电单位予以停水停电，符合前述决定之规定，程序亦无不当。本案中，原告知悉被告作出的案涉《停水停电通知书》，并在较短时间内即向本院提起诉讼，原告的诉权未受到实际影响，其提出案涉行政行为程序违法之主张，理由不充分，本院不予支持。
综上，被告作出厦湖城执停通〔2017〕8号《停水停电通知书》，并通知相关供水供电单位对厦门市××建筑物停水停电之行为，属于经授权许可的临时性行政措施。该案涉行政行为事实清楚，符合《厦门市人大常委会关于授权厦门市人民政府为保障金砖国家领导人第九次会晤筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》和《厦门市人民政府关于进一步优化城市环境整治提升工作的决定》之规定，亦未违反法定程序。原告请求确认停水停电通知行政行为违法，撤销案涉《停水停电通知书》的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于原告提出的要求恢复对××供电的主张，亦于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元由原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
审 判 员 蓝水凤
人民陪审员 陈素治
二〇一七年十月三十一日
法官 助理 李夏菲
速 录 员 孙晓梅
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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