广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤18行初4号
原告：清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组。住所地：广东省清远市清新区石潭镇雷坑村民委会。
负责人：叶天养，组长。
委托代理人：赖伟光，广东正肯律师事务所律师。
被告：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇府前路*号。
法定代表人：张仁建，区长。
出庭负责人：林明晓，副区长。
委托代理人：周国强，清新区司法局副局长。
委托代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。
原告清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组（以下简称新村一村）因不服被告清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）信息公开答复行为，于2017年12月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告清新区政府送达了起诉状副本及举证、应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案。原告新村一村的负责人叶天养及委托代理人赖伟光，被告清新区政府的负责人林明晓及委托代理人周国强、黄卫国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告新村一村起诉称：2017年初，因汕昆高速公路清远段建设项目需要，石潭镇人民政府与高xx个人签订了征用雷公背水电站用地及电站财产协议。雷公背水电站是由投资人肖xx在原告集体土地上建设而成。根据原告与肖xx签定的电站建设协议第四条的约定，电站建设用地包括电站水库区淹没用地、拦河坝及引水渠道建设用地、压力前池及压力管道建设用地、发电厂房及员工宿舍用地，共约30亩。该协议第三条还约定，电站投产70年后其收入的30％由申请人与雷坑村委会等份共享。2014年6月18日，肖xx将水电站整体转让给高xx个人，并一直由其经营。原告认为，原告系电站用地所有权人，且拥有电站投产70年后的收入收益，政府的征地补偿行为违法并损害原告合法权益。2017年5月19日，原告向被告提交了政府信息公开申请书，请求其向原告公开石潭镇人民政府与电站所有人高xx签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》等。被告收到申请后，于2017年6月16日作出《清远市清新区人民政府关于政府信息公开申请的答复》，以该电站征收补偿协议涉及商业秘密、高xx不同意公开为由不予相关公开。《政府信息公开条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；”本案中，因原告系电站用地所有权人，且拥有电站投产70年后的收入收益，被告征收的电站及电站用地及电站财产，涉及原告的切身利益，依法被告应对征用上述土地及电站财产的信息予以公开。被告以涉及商业秘密、高xx不同公开为由不予公开相关信息的行为明显属适用法律错误。政府信息公开条例第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”行政诉讼法第五十四条第三款：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”为此，原告特向贵院提起行政诉讼，请求人民法院：判决撤销被告于2017年6月16日向原告作出的《清远市清新区人民政府关于政府信息公开申请的答复》；判决被告履行政府信息公开法定义务，立即向原告公开石潭镇人民政府与高xx签订的关于雷公背水电站用地及电站资产征收补偿协议内容；本案诉讼费用由被告承担。
原告新村一村向本院提交了如下证据：1.组织机构代码证、证明、身份证，2.社会信用代码信息，3.集体土地权属证书，4.《电站建设协议》《转让合同》，5.政府信息公开申请书，6.《清远市清新区人民政府关于政府信息公开申请的答复》，7.最高人民法院政府信息公开十大典型案例（节选）。
被告清新区政府答辩称：（一）石潭镇人民政府与高xx签订的关于雷公背水电站用地及电站资产征收补偿协议是与个人签订的协议，并非集体协议，协议内容是合同双方的协商内容。高xx通过有偿转让方式，取得原告土地建设电站，原告在转让协议承诺，电站产权归属高xx永久所有，石潭镇政府将电站征用，涉及合同双方的经济利益及经营信息，属当事人的商业秘密，可能损害第三人的合法权益，况且，经征询当事人的意见，协议的当事人不同意公开其协议，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款和第二十一条第（二）项的规定，被告的行为合法。（二）被告于2017年5月15日收到原告申请资料，经征询公开资料权利人的意见后，于2017年6月16日，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定时间及时答复原告，程序合法。综上，被告的行政行为程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告清新区政府向本院提交了如下证据、依据：1.政府信息公开申请书，2.《清远市清新区人民政府关于政府信息公开申请的答复》，3.信息公开的部分资料，4.《第三方意见征询书》《不同意公开协议内容回复书》，5.《电站建设协议》、《清新石潭镇雷公背水电站转让合同》，6.《政府信息公开条例》。
对原、被告提供的证据，本院组织了当事人进行证据交换和质证。经审查，本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据1至6的关联性、真实性、合法性，予以认定，对证据7的关联性，不予认定。对被告提交证据1至5的关联性、真实性、合法性，予以认定。
经审理查明：2017年5月19日，新村一村向清新区政府递交《政府信息公开申请书》，申请公开“汕昆高速公路清新段建设项目征用新村一村集体土地相关的如下信息：1.被征用范围内土地利用总体规划情况；2.征收依据（土地征收方案批准文件）；3.石潭镇人民政府与雷公背水电站所有人高xx签订的电站土地及电站资产征收补偿协议；4.新村一村村民社会保障费用安排情况。上述政府信息的公开形式为复印件并加盖公章”。
清新区政府收到新村一村的申请后，于2017年5月30日向高xx发出《第三方意见征询书》，征询高xx是否同意公开石潭镇人民政府与其签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》。2017年6月16日，高xx书面回复表示雷公背电站是其个人财产，电站所有的债权及协议属其个人隐私，不同意公开。同日，清新区政府对新村一村的信息公开申请作出《清远市清新区人民政府关于政府信息公开申请的答复》，主要内容为：“一、被征用范围土地利用总体规划情况和征收依据，可以公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款、第二十七条规定，本单位将通过纸质文件方式提供该政府信息（见附件1、2、3）。二、石潭镇人民政府与雷公背水电站所有人高xx签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》，经查，该协议是石潭镇人民政府与高xx个人签订的协议，并非集体协议，涉及商业秘密，高xx不同意公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款和第二十一条第（二）项的规定，本单位对该部分信息不予公开。三、新村一村社会保障费用安排情况，经查，根据《清远市人民政府办公室关于印发清远市被征地农民养老保障资金分配及养老待遇发放指导意见的通知》（清府办〔2015〕71号）要求（见附件4），该政策由社保基金管理部门负责跟进，实施方案目前正在研究阶段，计划年内出台具体落实措施，届时将根据文件精神做好被征地农民社会保障工作。”新村一村不服该答复第二项内容，遂提起本案诉讼。
另查明，2002年5月20日，飞达抛光轮厂（甲方，法定代表人肖xx）与石潭镇雷坑村委会（乙方，含新村一村和新村二村）签订《电站建设协议》，对飞达抛光轮厂在石潭镇雷坑村委境内投资兴建雷公背水电站相关的产权归属、用地等事宜进行约定。2014年6月18日，肖xx等四人与高xx签订《清新县石潭镇雷公背水电站转让合同》，将雷公背水电站转让给高xx所有。
以上事实，有原、被告的诉讼状，提交的证据材料副本，本院的庭审笔录等予以证实。
本院认为：本案系政府信息公开纠纷。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及第二十一条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对申请公开的政府信息，行政机关根据不同情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案被告清新区政府对原告新村一村的申请，根据是否属于公开范围情况作出了三项答复，原告新村一村不服的是第二项关于不予公开的答复。因此，本案的争议焦点是被告清新区政府是否具有公开石潭镇人民政府与高xx签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》的法定职责。这又主要取决于该协议是否属于公开范围。
一方面，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三项的规定，被告清新区政府及其工作部门，对其辖区内的征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等信息具有公开的法定职责。国土资源部办公厅《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）第三条进一步明确“（一）……1.国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案的文件；2.地方人民政府转发国务院批准用地的文件（用地面积、补偿标准、安置途径等批准情况与申报情况相比发生变化的，转发文件中应明确表述变化后情况）；3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；4.市、县政府用地报批时拟定的‘一书四方案’（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建设用地为‘一书三方案’，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）；5.征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料。（二）……1.用地报批前征地调查结果、听证笔录；2.用地批准后征地补偿登记材料；3.征地补偿费用支付相关凭证；4.勘测定界图（国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的项目除外）；5.其他属依申请公开范围的有关材料”，也属于公开范围。显然，原告新村一村申请公开的石潭镇人民政府与他人高xx签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》不属上述条例及通知规定的公开范围。
另一方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”根据上述规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，原则上属于不予公开范围。本案中，原告新村一村申请公开的石潭镇人民政府与高xx签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》，涉及高xx个人财产状况信息，属于个人隐私范畴。被告清新区政府经书面征求高xx意见，高xx明确表示不同意公开，且本案不存在不公开可能对公共利益造成影响的情形，故该协议属于不予公开范围。需要指出的是，属于不予公开范围的商业秘密是具有特定内涵的法律概念，一般是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。被告清新区政府未经调查核实即认定原告新村一村申请公开的信息属于商业秘密，确有不当。虽然说明理由既是行政机关应当遵循的法定义务，同时也是法律赋予行政相对人的程序权利。但在政府信息公开诉讼中，行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内出现说明理由瑕疵并非不被允许。具体到本案，行政机关在答复中称不公开是因为属于“商业秘密”，说明理由存在错误。但商业秘密与个人隐私均具有私密性特征，同属于不予公开范围。当诉讼中查明实为个人隐私，也具备与基本事实的同一性。从实际效果来讲，如果人民法院判决行政机关重新作出答复，也仍然无法改变涉案协议属于不予公开范围的客观事实，程序的纠正并不能有助于原告新村一村获得政府信息愿望的实现。
综上所述，被告清新区政府在收到原告新村一村的信息公开申请后，履行了受理、审查、征求第三人意见、十五日内答复（扣除征求高xx意见的时间2017年5月30日至2017年6月16日）等法定程序，并履行了告知和说明理由的义务，原告新村一村要求撤销被告清新区政府所作答复，并判令被告清新区政府向其公开石潭镇人民政府与高xx签订的《电站土地及电站资产征收补偿协议》的理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）……依法属于不予公开范围……；”的规定，判决如下：
驳回原告清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告清远市清新区石潭镇雷坑村新村一村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖爱红
审 判 员 林士嵛
二〇一八年五月十四日
法官助理 叶礼裕
书 记 员 陈 熙
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：
（一）城乡建设和管理的重大事项；
（二）社会公益事业建设情况；
（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
国土资源部办公厅《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）
三、全面及时公开征地信息
（一）加强征地信息主动公开。按照政府信息“公开为原则，不公开为例外”的要求，市、县要在严格执行征地报批与实施程序的基础上，加大征地信息主动公开力度，积极主动公开征地中与群众密切相关的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和征地管理的有关规定，市、县征地信息主动公开的内容主要包括以下方面：
1.国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案的文件；
2.地方人民政府转发国务院批准用地的文件（用地面积、补偿标准、安置途径等批准情况与申报情况相比发生变化的，转发文件中应明确表述变化后情况）；
3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；
4.市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建设用地为“一书三方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）；
5.征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料。
（二）做好征地信息依申请公开。征地过程中，一些不便于向社会主动公开的信息，市、县应依法依规将其纳入依申请公开范围。公民、法人或其他组织可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，由申请人持有效身份证件申请信息公开。征地信息依申请公开的内容主要包括以下方面：
1.用地报批前征地调查结果、听证笔录；
2.用地批准后征地补偿登记材料；
3.征地补偿费用支付相关凭证；
4.勘测定界图（国家测绘资料保密规定的涉及军事、国家安全和国民经济重要工程设施的项目除外）；
5.其他属依申请公开范围的有关材料。