广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民再155号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗伟强，男，汉族，住广东省珠海市。
委托代理人：李显文，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陆丰市金丰盛房地产开发有限公司。住所地：广东省陆丰市。
法定代表人：林楦伟，执行董事。
委托代理人：蔡振国，广东圣方律师事务所律师。
一审第三人：周紫琼，女，汉族，住广东省陆丰市。
再审申请人罗伟强因与被申请人陆丰市金丰盛房地产开发有限公司（下称金丰盛公司）及一审第三人周紫琼确认合同无效纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15民终238号民事裁定，向本院申请再审。本院于2017年2月16日作出（2016）粤民申8087号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
罗伟强向陆丰市人民法院（下称一审法院）起诉称：陆丰市××××编号为40的土地使用证登记于林炳森名下。2006年，林炳森将该地块使用权转让给卢少河，后卢少河将该地块使用权转让给金丰盛公司。2011年1月3日，本案双方当事人签订《土地转让协议书》，约定上述地块以170万元转让给罗伟强，并约定付款方式及罗伟强在开发土地、开展建设时如遇到土地权属争议和结欠土地款时均由金丰盛公司负责。罗伟强依约向金丰盛公司支付转让款，金丰盛公司也将相关手续交付罗伟强，随后罗伟强在该地块四周构筑了围墙。2014年4月，罗伟强发现周紫琼等在该地块施工，周紫琼称该地块是通过黄万强于2014年1月23日转让所得。随后罗伟强要求金丰盛公司完善手续并解释上述出现的情况，但其不理。罗伟强认为，金丰盛公司将未登记其名下的涉案地块违法转让给罗伟强，又通过其他方式将该地块转让给第三方，违背了诚实信用原则及涉案《土地转让协议书》的约定，该行为导致罗伟强支付约定款项后却无法取得涉案地块的土地使用权，造成一系列损失，故请求判令：1.确认罗伟强与金丰盛公司签订的《土地转让协议书》无效；2.金丰盛公司退还罗伟强支付的土地转让款1700000元；赔偿罗伟强因合同无效导致无法取得合同约定标的物给罗伟强造成的损失暂计1920461.67元（按中国人民银行同期贷款利率四倍计，自2011年4月1日起暂计至2015年8月1日止），直至退回全部转让款及损失赔偿完毕时止，合计3620461.67元。3.本案诉讼费用由金丰盛公司承担。
金丰盛公司一审辩称：1.金丰盛公司现有的股东是在2012年9月25日变更而来的，对2011年1月3日转让涉案土地之事不清楚，金丰盛公司从未将该地抵债给黄万强，更没有同意将该地转让给第三人周紫琼。2.涉案土地在2011年1月3日转让给罗伟强时，上述交易手续齐全，并交付给罗伟强收执，且已经指明四至交付罗伟强占有管理，罗伟强事实上也已经实际管理，所以不存在重复交易之事。罗伟强管理该地多年后，被第三人强占建房，完全是其责任，金丰盛公司没有过错。罗伟强有责任处理好该地被侵占之事，如果合同被确认无效，该地要清回原状返还。3.金丰盛公司没有收到罗伟强1700000元，罗伟强称支付1700000元给金丰盛公司，与事实不符。4.罗伟强把金丰盛公司列为被告是错误的，因金丰盛公司在转让该土地只是代理行为，该地的买卖实际是黄孝武，曾桂铃，王桂溪以金丰盛公司的名义实施的，这一情况罗伟强是清楚的。而代理人实施的行为后果由被代理人承担，故黄孝武，曾桂铃，王桂溪才是本案的被告。5.本案的诉讼时效已经超过。6.本案不应由人民法院受理，应由政府部门处理。
第三人周紫琼述称：1.涉案土地属集体所有的宅基地，罗伟强与金丰盛公司均不是陆丰市××××的村民，因此，罗伟强、金丰盛公司之间就涉案地块签订的《土地转让协议书》无效。2.本人与罗伟强、金丰盛公司之间不存在包括合同关系在内的任何法律关系，相互之间没有任何的权利义务关系。本人是陆丰市××××的村民，依法取得涉案土地，是涉案地块的合法权属人，而且该地块一直由本人控制和使用。罗伟强、金丰盛公司之间的非法转让土地行为侵犯了本人的合法权益，故转让行为无效。请求确认上述《土地转让协议书》无效。
为查明案件事实，一审法院依职权调取如下证据：①涉案土地现场勘验笔录及照片（共11张），证明涉案土地已由周紫琼建成六层楼房；②陆丰市住房和城乡规划建设局于2015年11月15日出具的《关于陆丰市法院协助查询通知书的复函》，证明涉案土地及土地上的建筑物均未经其审批许可，其也未对上述土地及建筑物进行行政处理过；③陆丰市国土资源局于2016年1月13日出具的《复函》，证明涉案土地属乌坎村集体所有，系农用地；经其测绘队现场测量及该局调查，上述土地为违法用地，其也未对上述土地进行行政处理过。
上述证据，经当事人质证，均无异议。
一审法院认为，罗伟强为楼房建设与金丰盛公司于2011年1月3日签订了《土地转让协议书》，该协议书所涉的土地位于陆丰市××××，属于农用地且当事人已在该地块上建成六层楼房一栋，考虑到该地块属于违法用地且未经政府主管部门处理过，而政府主管部门对当事人的行政违法行为的处理结果，不仅影响当事人所签订的合同的效力，也直接影响到当事人之间的财产权益和法院对本案的实体处理。参照《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第一条之精神，当事人应先向政府主管部门申请处理。在政府主管部门对行政违法行为进行处理后，当事人可就财产权益争议再向法院提起民事诉讼。一审法院于2016年2月25日作出（2015）汕陆法民二初字第70号民事裁定：驳回罗伟强的起诉。
罗伟强不服，向汕尾市中级人民法院（下称二审法院）提起上诉称：（一）上诉人的诉求为确认合同无效，而合同的有效或无效，是以合同约定的内容及履行是否违背法律禁止性规定进行判定，不会因政府部门的处理而改变其效力性质。（二）上诉人诉请仅为依据无效合同的法律效果，要求金丰盛公司返还上诉人的土地转让价款及赔偿因合同无效给上诉人造成的损失，并未要求确认涉案土地的权属归上诉人，不属于土地确权之诉，因此，涉案土地的权属归谁，以及政府主管部门对涉案土地权属的确认和对地上建筑物是否合法的认定，均不影响上诉人无权受让和金丰盛公司无权转让，以及转让行为违法的法律属性。（三）本案为合同纠纷，根据合同相对性原理，合同纠纷案件不应追加合同外第三人参加诉讼，一审法院追加周紫琼为案件第三人，并在法律文书中将不同的诉讼主体混同地阐述，认为可能涉及周紫琼的财产权益，而将涉案土地及地上物的权益属性与上诉人提起的合同无效之诉混在一起，造成涉及土地权属利益纠纷的假象，据此错误地引用法律规定。根据广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（粤高法【2012】240号）第八部分“关于涉农纠纷案件（一）关于案件受理问题”第68条“当事人因农村宅基地使用权权属引发的纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应由人民政府处理。当事人就此提起民事诉讼的，不予受理”、第69条“当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理”的规定，只有涉及土地权属、诉求涉及违法用地或违法建筑需先由行政部门处理才能确定财产权益的，才不予受理。但上诉人提起的本案根本未涉及到上述不予受理的情形，应属于第69条规定的属于平等主体之间的民事关系，故法院应当受理并继续审理。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误，导致作出驳回上诉人起诉的错误裁定。请求：撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。
二审法院认为，本案双方诉争的虽是土地买卖合同效力的问题，但合同的标的物属农村用地，该土地的使用已被政府部门认定为违法用地，且该土地上的建筑物也被认定为违章建筑，参照《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第一条“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向法院提起民事诉讼”、广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（粤高法【2012】240号）第八部分“关于涉农纠纷案件（一）关于案件受理问题”第69条“当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理”的规定，因涉案土地属违法用地，且地上又建了违法建筑，故当事人应先向行政主管部门申请处理确定其财产权益关系后，才可以向法院主张民事权利。据此，罗伟强的上诉理由不能成立，应不予支持。二审法院于2016年6月14日作出（2016）粤15民终238号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
罗伟强向本院申请再审称：（一）申请人的诉求仅是确认申请人与被申请人签订的《土地转让协议书》的法律效力，并未对涉案土地主张任何诉求。而合同的有效或无效，是以合同约定的内容及履行是否违背法律禁止性规定进行判定，不会因政府部门的处理而改变其效力性质。申请人起诉本案的法律后果是要求被申请人返还申请人的土地款以及赔偿因合同无效给申请人造成的经济损失，并未要求确认涉案土地的权属归上诉人，不属于土地确权之诉，因此，涉案土地的权属归谁，以及政府主管部门对涉案土地权属的确认和对地上建筑物是否合法的认定，均不影响上诉人无权受让和金丰盛公司无权转让的违法法律属性。本案为合同纠纷，根据合同相对性原理，合同纠纷案件不应追加合同外第三人参加诉讼。一审法院追加周紫琼为案件第三人，并在法律文书中将不同的诉讼主体混同地阐述为诉讼地位相同的“当事人”，认为可能涉及周紫琼的财产权益，而将涉案土地及地上物的权益属性与申请人提起的合同无效之诉混在一起，造成涉及土地权属利益纠纷的假象。事实上，申请人与法院追加的第三人之间根本不存在合同关系或其他财产权益关系，各方之间不构成任何权利义务关系，故第三人的行为无论是合法或违法，均与申请人无关。（二）一、二审法院所援引的《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》和广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（粤高法【2012】240号）的相关规定，已明确只有涉及土地权属、诉求涉及违法用地或违法建筑需先由行政部门处理才能确定财产权益的，才不予受理。但申请人所主张的诉讼请求，并未涉及到上述情形。综上，申请人提起的本案诉讼应属于人民法院受理民事诉讼的范围，涉案土地归何人所有、是否依法批准为建设用地或国有土地，以及第三人的违法行为是否应受到行政机关的处罚，均不影响被申请人应当依法承担的民事责任。一、二审裁定适用法律错误，请求：1.撤销二审裁定；2.指令一审法院对本案进行审理，并依法作出判决；3.本案一审、二审及再审的诉讼费用均由金丰盛公司承担。
本院认为，根据罗伟强起诉所主张的事实和理由，其是基于与金丰盛公司签订的《土地转让协议书》违反相关法律法规规定，而诉请确认《土地转让协议书》无效以及要求金丰盛公司返还罗伟强支付的土地转让价款和赔偿因合同无效给其造成的其他经济损失，并没有对涉案土地主张实体权益，故本案只是单纯的合同效力确认之诉，而合同效力是指法律对各方当事人合意的评价，当合同当事人对合同效力的认识出现分歧时，可直接诉至法院请求法院依法确认。因此，对本案《土地转让协议书》的效力认定，并不以行政主管部门对涉案土地是否属于违法用地、地上建筑物是否属于违章建筑进行认定为前置条件。据此，根据《最高人民法院民事案件案由规定》第67条，本案诉请事项属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围，且罗伟强的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件，人民法院应予受理。
综上所述，一、二审法院以涉案土地属违法用地，且地上建有违章建筑，故当事人应先向行政主管部门申请处理确定其财产权益后，方可向法院主张民事权利为由，驳回罗伟强的起诉、上诉不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条的规定，裁定如下：
一、撤销广东省陆丰市人民法院（2015）汕陆法民二初字第70号民事裁定和广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15民终238号民事裁定；
二、指令广东省陆丰市人民法院对本案进行审理。
审判长 詹伟雄
审判员 邹 莹
审判员 邵静红
二〇一七年四月二十七日
书记员 耿丽丽