浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉南行初字第15号
原告陈光林。
委托代理人张奇、邱泽豪。
被告嘉兴市农业经济局。
法定代表人葛永元。
委托代理人周华成。
委托代理人沈金华。
原告陈光林诉被告嘉兴市农业经济局（以下简称嘉兴市农经局）农业行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月15日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月1日公开开庭审理了本案，原告陈光林及其委托代理人张奇，被告嘉兴市农经局的法定代表人葛永元及委托代理人周华成、沈金华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉兴市农经局于2014年3月17日做出浙嘉渔罚（2014）1号行政处罚决定书，认为陈光林未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产，依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定，责令陈光林于2014年3月25日前拆除设置在嘉兴市穆河溪水域的所有养殖设施。
被告在规定的期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.《行政处罚立案审批表》1份，证明本案经审批立案调查的事实。
经质证，原告对该份证据无异议。
2.《现场检查笔录》1份、现场照片4张、《询问笔录》3份、2013年11月1日《嘉兴日报》公告1份（2页）、《公告》1份，证明涉案水域国有渔业水域使用权已经收回，原告擅自在全民所有的水域违法围网养殖的事实。
经质证，原告对该组证据的真实性没有异议，也确认该设施确实为原告所有，但对被告的证明目的有异议，原告系1998年或1999年就在该处水域养殖，在收回外荡水面使用权之前就存在了，不是被告所称的“擅自养殖”。
3.《申请》复印件1份、《租赁水面使用权协议书》复印件2份、《复核意见》1份，证明在调查阶段原告就申请过养殖证的事实提供证据抗辩，被告依法进行复核的事实。
经质证，原告对该组证据的真实性无异议，并可以提供《申请》及其中一份《租赁水面使用权协议书》的原件。申请书可以证明原告在上世纪九十年代末就已经在涉案水域进行养殖，《租赁水面使用权协议书》可以证明原告同村委会签订水面使用协议的事实，原告曾提出过办理养殖证的申请，但不知什么原因，没有获得批准。
4.《责令改正通知书》、《送达回证》及照片各1份，《行政处罚告知书》、《送达回证》及照片各1份，《听证申请书》1份，《行政处罚听证会通知书》、《送达回证》及照片各1份，《听证笔录》1份，《行政处罚听证会报告书》1份，证明在做出行政处罚决定前，被告已经告知原告改正，对行政处罚进行了事先告知，并根据陈光林的申请依法举行了听证的事实。
经质证，原告对该组证据及待证事实均无异议。
5.《行政处罚决定书》、《送达回证》及照片各1份，证明被告依法做出行政处罚并送达原告的事实。
经质证，原告对该组证据均无异议。
6.《嘉北渔民村发放水面赔偿款清单》1份、嘉北008号《嘉兴市区“渔民上岸”工作渔业生产设施补偿清单》1份、嘉北009号《嘉兴市区“渔民上岸”工作渔业生产设施补偿清单》1份、和诚估字（2013）第nc-0001号《嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业生产设施（嘉北街道陈光林户）补偿估价报告》1份、和诚估字（2013）第nc-0002号《嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业生产设施（嘉北街道陈万银户）补偿估价报告》1份、（2013）浙嘉誉证民内字第3263号《公证书》1份、（2013）浙嘉誉证民内字第3264号《公证书》1份，证明原告已领取水面赔偿款，渔业生产设施已进行评估，相关补偿款项已提存嘉兴市誉天公证处的事实，其中根据嘉兴市政府以及经济开发区管委会的文件，渔业设施的评估是根据属地管理原则由经济开发区社会发展局进行委托办理的。
经质证，原告对该组证据中的《嘉北渔民村发放水面赔偿款清单》没有异议，该份清单也同时证明了在2010年5月22日进行水面补偿时，原告因为拥有水面使用权所以被列入被补偿范围内，有赔偿款可以领取，但这仅仅是水面使用权的补偿。原告对2份《嘉兴市区“渔民上岸”工作渔业生产设施补偿清单》有异议，该两份清单中“权利人”一栏没有原告的签名，无法证明原告已经同政府就渔业生产设施达成补偿协议，同时也证实了两份清单上列明的设施就是被告处罚决定书中要求原告自行拆除的设施。原告对2份《渔业生产设施补偿估价报告》有异议，原告虽然知道评估报告的存在以及评估报告的结论，但在听证之前，原告本人没有见过该两份估价报告，原告的代理人也是在听证时才看到估价报告的复印件，对于估价报告的内容以及估价报告的作出不清楚，剥夺了原告对评估报告提出异议的权利，对评估结果有异议。原告对2份《公证书》有异议，原告同政府就渔业生产设施没有达成过任何协议，补偿问题没有得到解决，原告对提存不清楚。
7.行政复议申请书1份，证明原告提出行政复议的事实。
经质证，原告对该份证据无异议。
8.行政执法证1份、证明1份，证明执法人员的执法资格。
经质证，原告对该份证据无异议。
被告提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》、《中华人民共和国渔业法》、《浙江省渔业管理条例》、《嘉兴市人民政府办公室关于做好市区“渔民上岸”工作的实施意见》、《嘉兴经济开发区管理委员会嘉兴经济开发区关于做好本区“渔民上岸工”作的实施意见》、《关于实施水域滩涂养殖证制度的意见》。
原告陈光林起诉称，原告原系嘉北乡渔民村村民，自1998年或1999年起即在自家房前河面（穆河溪南侧水域）围网养殖。2014年3月17日，被告以原告未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产，责令原告于2014年3月25日前拆除养殖设施。后原告不服被告作出的行政处罚，于2014年5月16日向嘉兴市人民政府申请复议，要求撤销该处罚决定。嘉兴市人民政府于2014年7月1日做出嘉政复字（2014）22号行政复议决定，维持被告作出的处罚决定。原告认为，原告在自家房前河面（穆河溪南侧水域）围网养殖是历史形成的，而不是擅自设置。即使要求原告拆除，也应在政府给予充分、合理的补偿后再拆除。在政府没有予以补偿的情况下，被告即要求原告拆除养殖设施的行政行为是不适当、不合法。据此，为维护原告的合法权益，诉请法院判令：撤销浙嘉渔罚（2014）1号行政处罚。
原告提供的证据有：
1.《居民户口簿》复印件1份，证明原告原系嘉北乡渔民村村民。
2.浙嘉渔罚（2014）1号《行政处罚决定书》1份，证明被告作出了被诉行政行为。
3.嘉政复字（2014）22号《行政复议决定书》1份，证明复议机关作出维持被告作出的行政处罚的复议决定。
经质证，被告对上述证据1-3的真实性没有异议。
4.《申请》1份、《租赁水面使用权协议书》1份，系被告提供的证据3中《申请》及其中1份《租赁水面使用权协议书》的原件，证明了原告在1998年或1999年就已经开始养殖，原告也申请过养殖证，但是没有获得批准。
经质证，被告对该组证据有异议，认为两份证据均没有落款时间，无法证明原告申请办理养殖证的事实。
被告答辩：一、陈光林未依法取得养殖证，在政府公告收回外荡水域渔业使用权后，仍擅自在全民所有的水域围网养殖，事实清楚，证据确凿、充分，其行为违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款之规定。2010年5月22日，陈光林领取了外荡水面使用权补偿款，2013年10月30日，嘉兴市南湖区人民政府、嘉兴市秀洲区人民政府公告注销原城区人民政府颁发的《外荡水面使用证》（001、002、003、004、005），收回了上述水域的渔业使用权，涉案水域属全民所有。2013年11月6日，答辩人执法人员在检查中发现，在嘉兴市穆河溪南侧水域仍有未拆除的围网养殖设施，经调查发现该设施系陈光林所有，陈光林本人对此未提出异议。上述事实有嘉北渔民村发放水面赔偿款签收名册、调查笔录、现场勘验笔录予以证实。陈光林的行为违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款之规定。二、政府部门已对其围网养殖设施依法进行评估并予以补偿。2013年8月6日，经嘉兴经济开发区社会发展局委托，浙江和诚房地产估价有限公司对所涉围网养殖设施进行了评估，补偿款已于2013年8月16日提存在浙江省嘉兴市誉天公证处。上述事实有嘉兴市“渔民上岸”工作渔业生产设施补偿清单（编号嘉北008、嘉北009）、嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业设施（嘉北街道陈光林户）补偿估价报告“和诚估字（2013）第nc-0001号”、嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业设施（嘉北街道陈万银户）补偿估价报告“和诚估字（2013）第nc-0002号”以及补偿款提存公证书（2013）浙嘉誉证民内字第3263、3264号等证据予以证实。三、答辩人对陈光林所作处罚程序合法，适用法律正确。2014年1月22日，答辩人根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定，做出《责令改正通知书》，要求陈光林在2014年1月28日前立即拆除擅自设置在穆河溪南侧全民所有水域用于养殖生产的所有相关设施，并送达陈光林。因陈光林逾期未拆除围网养殖设施，2014年2月11日，答辩人作出《行政处罚事先告知书》，并送达陈光林。陈光林收到《行政处罚事先告知书》后向答辩人提出听证申请，答辩人于2014年2月26日依法组织了行政处罚听证，2014年3月17日答辩人根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定做出了浙嘉渔罚（2014）1号行政处罚，并送达陈光林。综上所述，答辩人对陈光林做出的行政处罚，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告陈光林的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的证据1、4、5、7、8以及证据6中的《嘉北渔民村发放水面赔偿款清单》，原告提供的证据1、2、3，双方当事人均无异议且符合证据的形式要件，本院予以认定。被告提供的证据2中的《现场检查笔录》及现场照片能够证明涉案水域以及原告在涉案水域设置的渔业生产设施的情况，且原告在庭审中对现场检查笔录中记载的涉案水域的面积、范围等情况也予以确认，本院对此予以认定，该组证据中的《询问笔录》3份能够证明被告在作出行政处罚决定前就涉案水域相关情况对原告及其他相关人员进行询问、调查的情况，本院予以认定，该组证据中2013年11月1日《嘉兴日报》公告1份（2页）及《公告》1份能够证明嘉兴市南湖区、秀洲区政府对涉案水域的使用权予以收回，对之前发放的《外荡水面使用证》予以公告注销的事实，本院予以认定。被告提供的证据3能证明原告在行政程序中向被告提供予以证明其申请办理养殖证的相关材料以及被告对原告进行答复说明的事实，且原告对该组证据的真实性也无异议，本院予以认定。被告提供的证据6中的2份《嘉兴市区“渔民上岸”工作渔业生产设施补偿清单》上虽然没有权利人的签名，但其中所列明的生产设施的种类和数量与原告所设置的以及被告行政处罚决定中所指向的渔业生产设施能核对一致，原、被告对此也均能予以确认，故对该清单中记载的渔业生产设施的种类和数量予以认定，该组证据中的《渔业生产设施补偿估价报告》2份以及《公证书》2份的真实性，本院予以认定。原告提供的证据4同被告提供的证据3中的《申请》1份及原告陈光林作为乙方的《租赁水面使用权协议书》1份经核对一致，对其本身真实性予以认定，但该两份证据均无落款日期，无法确定其发生的实际时间，也无法证明其申请有无被有权机关受理。即使该两份证据能够证明原告曾经申请办理养殖证，也无法否认原告至今未持有养殖证进行围网养殖的事实，故对该组证据，本院不予认定。
经审理，本院查明案件事实如下：
陈光林原系嘉兴市秀洲区嘉北渔民村村民，2006年4月24日从嘉兴市秀洲区嘉北集体户渔民集体户迁入现户籍地嘉兴市秀洲区阳光小区29幢305室。原告在穆河溪围网养殖设施长（南北方向）320米，宽（东西方向）106米，围网面积为33920平方米，共计50.88亩（测量面积）。围网采用尼龙编织网，网高1.7米，以毛竹为支架。涉及补偿的渔业生产设施包括：渔簖7米、网箱10只、机动木质渔船1艘、无动力水泥船2艘、水上搭建物面积48.36平方米、常规品种围养64亩（补偿面积）。和诚估字（2013）第nc-0001号《嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业生产设施（嘉北街道陈光林户）补偿估价报告》及和诚估字（2013）第nc-0002号《嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业生产设施（嘉北街道陈万银户）补偿估价报告》所评估的渔业设施均属原告所有。原告从事渔业养殖生产未持有养殖证。
2010年5月22日，原告领取了水面使用权补偿款36558元。2013年8月6日经嘉兴经济开发区社会发展局委托，浙江和诚房地产估价有限公司对原告所有的渔业生产设施进行价格评估，作出了和诚估字（2013）第nc-0001号《嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业生产设施（嘉北街道陈光林户）补偿估价报告》及和诚估字（2013）第nc-0002号《嘉兴市区“渔民上岸”工作涉及的渔业生产设施（嘉北街道陈万银户）补偿估价报告》，评估金额共计105154元。2013年8月16日，经嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处申请，誉天公证处对陈光林的渔业设施补偿款共计105154元进行了提存，并出具了（2013）浙嘉誉证民内字第3263号、3264号《公证书》。2013年10月30日，嘉兴市南湖区、秀洲区人民政府收回包括涉案水域在内的南湖、塘汇、嘉北、东栅、许家村五个渔村国有渔业水域使用权，并对原1985年发放的第001-005号《外荡水面使用证》进行公告注销。
2013年11月7日，被告嘉兴市农业经济局在执法检查时发现原告所有的围网养殖设施仍存在于已被收回水域使用权的穆河溪南侧水域未予拆除。2014年1月22日，被告作出《责令改正通知书》，责令原告于2014年1月28日前自行拆除擅自设置的用于养殖生产的所有相关设施，并于当日送达原告。因原告在规定时间内未自行拆除，被告于2014年2月11日作出了浙嘉渔罚（2014）1号《行政处罚事先告知书》，对拟作出的行政处罚决定及依据进行了说明，对原告所有的陈述申辩及听证权利进行了告知，并于当日送达原告。原告于2014年2月14日向被告提出了听证申请。2014年2月18日被告作出并向原告送达了《行政处罚听证会通知书》，对听证会的时间、地点、听证事项、主持人以及相关权利义务进行了通知。2014年2月26日，听证会在嘉兴市农业经济局二楼206会议室进行，原告及被告执法人员姚亮、ＸＸＸ在主持人王丽珍的主持下，就行政处罚的事实及依据相关问题进行了陈述、调查、辩论。2014年3月17日，被告作出了浙嘉渔罚（2014）1号《行政处罚决定书》，认为原告在穆河溪水域擅自搭建围网设施从事养殖生产行为违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款之规定，依据该法第四十条第二款之规定，对原告作出责令于2014年3月25日前拆除设置在嘉兴市穆河溪水域的所有养殖设施的处罚决定。该处罚决定于当日送达原告。原告对该处罚决定不服，于2014年5月16日向嘉兴市人民政府提出了复议申请，嘉兴市人民政府于2014年7月1日作出了嘉政复字（2014）22号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处罚决定。
本院认为，本案的争议焦点在于，被告作出的浙嘉渔罚（2014）1号《行政处罚决定书》是否合法，包括被告作出涉案行政处罚是否具有法定职权，处罚依据的主要证据是否确凿，处罚适用的法律法规是否正确，处罚程序是否符合法律规定。
首先，处罚职权依据方面，《中华人民共和国渔业法》第六条规定“县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作……”，第七条规定“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理……”，被告嘉兴市农业经济局作为嘉兴市渔业行政主管部门，在嘉兴市辖区内，拥有对渔业资源的开发、利用以及相关渔业生产行为进行监督管理，对违反渔业管理法律法规的违法行为进行处理处罚的法定职权。原告围网养殖的水域处于被告的辖区范围内，对于原告从事的渔业生产行为，被告有进行监督管理的法定职权，对于原告在生产过程中存在的违反渔业管理法律法规的行为，被告有权进行制止及处罚。
其次，处罚的事实依据及法律依据方面，《中华人民共和国渔业法》第十一条规定“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。……”，该法第四十条第二款规定“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”依据上述规定，原告在穆河溪水域从事围网养殖应当办理养殖证，但根据原、被告提供的证据及案件审理情况，原告未持有养殖证的事实双方均不持异议，被告作出涉案行政处罚的主要事实依据，即原告未持有养殖证在全民所有水域从事养殖行为事实清楚，证据确凿。被告依据原告的该违法事实根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定，对原告处以限期拆除养殖设施的行政处罚，适用法律正确。原告在庭审中曾以“申请过养殖证”以及其“围网设施系历史形成”为由进行抗辩，但无论是曾经申请养殖证的行为还是围网设施存在的长期性和持续性，均不能否定无证养殖的违法性。
再次，处罚适用程序方面，被告在执法检查中发现原告的违法行为后予以立案调查，对原告围网养殖的现场进行了检查，制作现场检查笔录并拍照固定，对原告及相关人员进行了调查并制作询问笔录，按照法律规定发出《责令改正通知书》，要求原告限期自行改正行为，在原告于规定期限内未予纠正后，向原告发出了《行政处罚事先告知书》，并按照原告的申请召开了听证会，赋予了原告就处罚进行陈述、申辩的权利，最后依法制作了浙嘉渔罚（2014）1号《行政处罚决定书》并送达原告。整个处罚符合法定程序要求。
关于原告在诉讼中强调的“充分、合理补偿”的问题，本院认为，原告混淆了政府推行的“渔民上岸”工作与本案的行政处罚，本案行政处罚的事实基础是原告未取得养殖证进行围网养殖的违法行为，被告基于该行为根据法律规定予以行政处罚，只要原告的违法行为存在，在被告的法定职责范围内，被告即可根据法定程序按照法律规定实施行政处罚行为，并不以补偿为前提。
综上，被告作出的行政处罚事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈光林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈光林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 李红平
代理审判员 王 晨
人民陪审员 钱阿三
二〇一四年十月十一日
书 记 员 顾姝珺
附页
1、如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交，款汇：浙江省省级财政专户结算分户，帐号38×××37，开户行农行嘉兴中山支行中西分理处（具体交纳数额以《预交上诉案件受理费通知书》为准）。
逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。
2、一方当事人拒绝履行发生法律效力的判决书、裁定书、调解书规定的义务，对方当事人可以向人民法院申请执行。当事人申请执行的期间为二年，申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。上述期间从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。