河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第356号
上诉人（原审原告）王勤，女，汉族，1975年4月22日出生。
上诉人（原审原告）周金，女，汉族，1988年10月5日出生。
上诉人（原审原告）马晓，男，汉族，1983年10月6日出生。
委托代理人葛瑞，河南陈州律师事务所律师（为以上三上诉人共同委托代理人）。
被上诉人（原审被告）郑州市城乡规划局。
法定代表人杨东方，局长。
委托代理人姚延松，该局工作人员。
委托代理人屈峥，北京大成（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州绿城房地产开发有限公司。
法定代表人薛永强，董事长。
委托代理人薛少卿，河南栋梁律师事务所律师。
上诉人王勤、周金、马晓因诉郑州市城乡规划局行政处罚一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第182号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月5日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人王勤、周金、马晓的委托代理人葛瑞，被上诉人郑州市城乡规划局的委托代理人姚延松、屈峥，被上诉人郑州绿城房地产开发有限公司的委托代理人薛少卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：2011年8月3日，被告对第三人作出（郑城规）罚款字（2011）第1087号罚款处罚决定书，认定第三人于2008年5月，未经许可，擅自在郑州市卫生路东侧、优胜北路北侧、原审批三栋楼基础上加建一层，建筑总面积880.61平方米，属违法建设，违反了《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条之规定，依据该条例第六十五条之规定，决定罚款51263元。另查明，原告所有的房产位于加建房屋所在楼房内。2011年3月28日、4月20日第三人曾委托河南省建筑科学研究院有限公司对本案所涉3栋楼主体侧向位移进行检测，检测结论为未超出国标规定的界限。在被告作出处罚决定前，曾向第三人发出责令改正通知书，限期第三人纠正违法行为，依法办理相关手续。
原审认为：《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条规定，建设单位或者个人在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的，应当依法取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证；第六十五条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设的，对符合城乡规划确定的规划建设用地范围，且不影响近期建设规划和控制性详细规划实施的；不危害公共卫生、公共安全，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；不违反城乡规划确定的自然与历史文化资源保护要求的；不违反规划强制性内容和标准的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，应当限期改正，并处违法建设工程整体造价百分之五以上百分之十以下罚款。第三人未经许可擅自进行工程建设，该建设工程属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，不需拆除，被告对其作出罚款的行政处罚，符合规定。被告加盖建筑对原告的相邻权利益没有构成法定损害。原告以建筑侵犯其居住环境为由请求撤销处罚决定的理由不能成立。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人王勤、周金、马晓不服一审判决，提起上诉。上诉的主要理由是：1、被上诉人作出的罚款行政行为没有查明第三人的违法事实：（1）被上诉人的执法人员张伟和游锐辰，没有执法资格，且游锐辰在现场检查笔录上注明的执法证号是豫A0**-017，但询问笔录注明的执法证号是豫A**-017，二者相互矛盾。且其制作的现场检查笔录及询问笔录均没有执法人员签名，违反了法律规定。（2）被上诉人制作的调查终结报告，未经其行政机关负责人进行审查，违背了《行政处罚法》第38条之规定。且该调查终结报告显示的违建行为违反的法律条款及处罚所适用的法律条款均是依据《郑州市城乡规划管理条例》第42条。但罚款决定书显示第三人的违建行为违反了该条例第36条。（3）根据被上诉人提交的勘验笔录可以看出，1号楼的违建面积是439.76平米；2号楼的违建面积是444.27平米；3号楼的违建面积是418.40平米，三栋楼的违建面积合计是1302.43平米。法庭未查明被上诉人也未说明其认定的违建面积880.61平米是通过什么方式计算出来的，且作出的行政处罚决定书也未说明适用该条例的具体条、款、项。（4）被上诉人对第三人作出的罚款是51263元，其向法庭陈述是以违建面积880.61乘以831.62元再乘以7%的方式计算出来的。上诉人认为，被上诉人采信的每平米工程造价831.62元是错误的。因为第三人加建的楼层分别是19层和25层，被上诉人认定的工程造价是多层砖混结构的造价，但第三人加建的住宅楼是框架剪力墙结构。根据郑州市建委公布的造价，19层造价为1312元∕平米，25层造价为1468.31元∕平米，与上诉人提交的证据5相印证。被上诉人认定的工程造价是错误的，被上诉人认定的罚款事实依据是错误的。2、从业主的购房合同上可以看出，第三人加建的楼层屋顶面积属于业主购房的分摊面积，直接影响了业主自由出入屋顶的权利，且加建的违章工程成本由上诉人共同承担。请求二审法院撤销一审判决并作出公正裁决。
被上诉人郑州市城乡规划局答辩称：1、规划局执法人员具有执法资格；2、处罚所依据的法律正确；3、认定的违法事实清楚。一审法院判决正确，请予以维持。
被上诉人郑州绿城房地产开发有限公司答辩称：同意郑州市城乡规划局的意见，请求人民法院驳回上诉，维持一审。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案争议的焦点问题是被诉行政处罚决定是否合法。围绕此问题，上诉人主要提出以下几点异议：
一、关于上诉人提出的程序违法问题。上诉人认为本案行政处罚过程中两名执法人员没有执法资格且其中一人在两份笔录上注明的执法证号不一致。庭后经各方当事人到场核实，所涉两名执法人员均持有河南省人民政府制发的行政执法证，具有执法资格，但确实存在上诉人提出的执法证号前后记录不一致的情形，被上诉人郑州市城乡规划局亦承认其工作人员在本案执法过程中对证件号码记录存在笔误。本院认为，在此问题上，被上诉人郑州市城乡规划局存在瑕疵，建议其在相应执法程序中充分尽到审慎义务，以避免类似情况发生。至于上诉人提到的两执法人员未在现场检查笔录及询问笔录上签名的问题，本院认为，笔录中载明了执法人员的相关情况，已起到了明确执法人员身份的作用。
上诉人主张被上诉人郑州市城乡规划局制作的调查终结报告未经其行政机关负责人审查，违反了《行政处罚法》第三十八条的规定。被上诉人郑州市城乡规划局则辩称负责人审查属内部审查程序不需举证。本院认为，行政机关负责人对调查终结报告的审查虽是其内部办案程序，但仍属于行政行为合法性的审查范围。被上诉人郑州市城乡规划局应当举证证明其被诉行政行为程序合法，其在履行举证义务方面存在瑕疵，但该瑕疵并未对上诉人的实体权益产生影响，不足以导致被诉行政处罚决定的撤销。
二、关于上诉人提出的法律适用错误问题。上诉人提出调查终结报告与处罚决定中对被上诉人郑州绿城房地产开发有限公司违反法条引述不一致问题。从本案事实来看，本案被上诉人郑州绿城房地产开发有限公司的违法行为是未经规划许可在已建成的建筑物上自行加建，郑州市城乡规划局在作出被诉行政处罚过程中虽在不同阶段对其违法行为的性质有不同认定，但其最终将上述违法行为认定为违反《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条并无错误。此外，上诉人还提出被诉行政处罚决定中未说明适用上述条例具体条、款、项，本院认为，从被诉的行政处罚决定来看，被上诉人郑州市城乡规划局是依据《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条作出处罚的。该条规定的第一款区别情形对处理方式及处罚幅度分别作出了不同规定，根据本案被上诉人郑州市城乡规划局提供的证据及其当庭陈述意见可知，其是适用该上述条例第六十五条第一款第（一）项作出处罚决定的。郑州市城乡规划局适用法律虽无错误，但其在被诉行政处罚决定中未明确具体款、项，损害了行政执法文书的严肃性，今后应予以改正。
三、关于上诉人提出的处罚事实不清问题。对于上诉人提出的违法建设面积应为1302.43平米而非处罚决定中计算的880.61平米以及工程造价应为1312.00元／平米、1468.31元／平米而非处罚决定中适用的831.62元／平米的问题。本院认为，经法庭及各方当事人现场勘查得知，涉案违法建筑为不规则图形，其面积无法按照以测量所得长、宽进行简单运算的方式取得且该部分违法建筑是在已有建筑物上进行的局部加建而非整体进行高层建筑，不能简单适用上诉人所主张的住宅楼框架剪力墙结构9-16和17-25层总造价指标为1312.00元／平米、1468.31元／平米的工程造价计算处罚数额。故上诉人的上述主张均不能成立，本院不予支持。
除上述焦点问题外，上诉人还提出郑州绿城房地产开发有限公司的违法行为侵犯其合法权益问题。上诉人主张涉案违法行为影响其自由出入屋顶权利且增加了其承担的工程成本。本院认为，上诉人该上诉理由主要涉及其民事权益，上诉人可以另行通过合法途径予以主张。其通过对本案行政处罚的合法性提出上述种种质疑并不能达到救济其上述民事权利的目的，因为该处罚决定即使被撤销，也对上诉人主张的权利没有帮助。故上诉人提出的涉案违法建设行为损害其合法权益，被诉行政处罚决定应予撤销的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，本案被诉处罚决定存在不当之处，但尚不足以撤销。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 孙晓飞
代理审判员 耿 立
二〇一五年四月二十五日
书 记 员 付亚楠