宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬鄞行初字第66号
原告姚海青。
委托代理人张月红（特别授权代理）。
被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市江东区民安东路80-108号。
法定代表人张南芬。
委托代理人忻元峰（特别授权代理）。
委托代理人谢恩斌（特别授权代理）。
第三人张欣。
原告姚海青不服宁波市国土资源局鄞州分局于2010年8月11日对其作出《申请登记宗地暂缓登记的决定》（以下简称《暂缓登记决定》）的具体行政行为，于2014年8月8日以宁波市国土资源局为被告、以张欣为第三人向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年8月11日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，被告于2014年8月21日向本院提交了答辩状、证据材料和法律依据。根据《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的规定，经原、被告及第三人同意，本案适用简易程序由审判员徐小娟独任审理。本院于2014年9月4日公开开庭审理了本案，原告姚海青的委托代理人张月红，被告宁波市国土资源局的委托代理人忻元峰、谢恩斌到庭参加诉讼，第三人张欣经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。
被告宁波市国土资源局下属鄞州分局于2010年8月11日对原告作出《暂缓登记决定》，告知原告：你在原鄞县农村宅基地大发证时申请登记的位于邱隘镇东雅村地号28113104-1宗地，经审核后于2010年7月26日在宗地所在地张贴审核结果公告。公告张贴后，我局收到利害关系人张欣对公告宗地的土地登记异议书，经复审，该宗地（房屋）存在权属争议的事实。根据《浙江省土地登记办法》第二十三条规定，我局决定对该宗地实施暂缓登记，待权属争议解决后再行登记。
被告宁波市国土资源局于2014年8月21日向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：
1.土地使用权登记申请表、无证件用地具结书、宗地平面图各1份，用以证明原告曾就涉案宗地于2001年6月提出农村宅基地初始登记申请的事实；
2.《农村宅基地登记公告》，《异议申请》，第三人张欣的身份证复印件，上海市公安局户籍证明，土地分户清册，《关于姚海青代登曹贵琅房屋土地证讨论意见》，宁波市恒欣法律服务所分别对郭福全、郭梅良、夏孝咪、曹仁华制作的调查笔录各1份，用以证明因原告对涉案宗地使用权缺乏充分的权属来源证据，且利害关系人张欣在公告期间内提出异议，故被告作出《暂缓登记决定》所认定的事实清楚，程序合法；
3.《浙江省土地登记办法》第二十三条、第二十五条，用以证明被告作出《暂缓登记决定》适用的法律正确。
原告姚海青起诉称，位于邱隘镇东雅村地号为28113104-1号宗地上的两间房屋是原告姚海青夫妇（丈夫已亡）在上世纪60年代向他人购买所得，其中楼房（约130平方米）系向曹贵琅所买，平屋（约42平方米）系向郭云清购买，原告系该宗地及房屋的合法权利人。且该房屋原告一直居住至今，从未有人提出异议。2010年7月26日，被告发出《农村宅基地登记公告》，公告期间内第三人张欣对该涉案宗地提出异议，但并未提供相关证据证明其为该宗地的利害关系人。但是，被告对此未进行实质审查即作出《暂缓登记决定》，该决定内容与客观事实不符，应予撤销。为此，原告于2010年9月19日向宁波市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被告作出的《暂缓登记决定》。宁波市人民政府于2014年7月14日作出甬政复决字（2010）199号行政复议决定，维持了被告作出的《暂缓登记决定》。原告仍不服，现诉至法院，请求判令撤销被告于2010年8月11日作出的《暂缓登记决定》。
原告在举证期限内向本院提供了以下证据材料：
1.鄞（宅）集用（2002）字第28-09837号《集体土地使用证》、郭善华的证人证言及其身份证复印件、房地产价格评估单、房屋拆迁补偿清单各1份，用以证明原告系涉案宗地的合法使用权人；
2.甬政复决字（2010）199号行政复议决定书，用以证明原告本次起诉符合法定起诉条件，且该复议决定书中指出被诉具体行政行为存在瑕疵，但该瑕疵实质上为重大错误。
被告宁波市国土资源局答辩称：一、依照《浙江省土地登记办法》第二十五条的规定，对符合登记要求的土地登记申请应当进行公告，因此，被告在原告姚海青的土地证下发之前张贴公告是合法的；二、在公告期间，第三人张欣提出书面异议，并提供了相应的土地分户清册等材料，后被告工作人员经走访当地村也了解到涉案房屋原始权属确存在争议，故被告根据《浙江省土地登记办法》第二十三条的规定作出了《暂缓登记决定》；三、原告诉称其系向曹贵琅购买涉案房屋等主张无充分证据予以证明，因原告对涉案宗地的使用权缺乏充分的权属来源证明，且利害关系人张欣提出了异议，故被告作出《暂缓登记决定》所依据的事实清楚，程序合法。综上，原告起诉的理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人张欣未到庭陈述意见和请求，也未向本院提交书面意见。
对原、被告提交的上述证据材料和法律依据，第三人张欣未到庭质证，视为其放弃质证权利。经庭审质证，本院对上述证据材料作如下认证：
对被告提供的证据材料1和法律依据3，原告质证后无异议，本院予以认定；对被告提供的证据材料2，原告质证后对其形式真实性无异议，但对其合法性有异议，认为被告提供的该组证据无法证明第三人张欣的身份以及其对涉案宗地享有使用权，且被告作出登记公告的时间与原告申请初始登记之日相隔9年，程序违法。本院对该组证据将结合原告提供的证据材料1进行综合认证。
对原告提供的证据材料1，被告质证后对《集体土地使用证》的真实性无异议，但认为该证并未颁发给原告，故被告作出登记公告时该登记行为尚未完成；且该《集体土地使用证》已于2010年9月6日被注销，已不具备法律效力，被告为此当庭提交了《注销土地登记审核表》1份；对于房地产价格评估单、房屋拆迁补偿清单的真实性无异议，但对其关联性有异议。对于被告当庭提交的《注销土地登记审核表》，原告对其真实性无异议。本院认为，因该《集体土地使用证》的注销时间为2010年9月6日，在注销前具有相应的法律效力，即在被告作出《暂缓登记决定》时原告为涉案宗地的合法使用权人，本院对该事实予以认定。被告在土地登记行为完成后再作出登记公告、暂缓登记决定，缺乏事实依据，被告提供的证据材料2无法证明被诉具体行政行为合法，本院对此不予认定。对原告提供的证据材料2，被告对其真实性无异议，但认为对本案被诉具体行政行为的合法性应由法院作出判断。本院认为被告的质证意见成立，予以采纳。
经审理查明，2001年6月，原告姚海青申请对位于邱隘镇东雅村、地号为28113104-1、土地使用权面积113.50平方米的集体土地使用权进行初始登记。原宁波市鄞州区国土资源局对此进行了地籍调查后，报请宁波市鄞州区人民政府批准，于2002年10月制作了鄞（宅）集用（2002）字第28-09837号《集体土地使用证》，将上述土地使用权登记在原告姚海青名下，但该证件并未颁发给原告。2010年7月26日，被告下属鄞州分局邱隘国土资源所作出《农村宅基地登记公告》，对登记在原告名下的涉案土地使用权进行公告。公告期间内，第三人张欣以该处宅基地属其外公曹韶章（原名曹贵琅）所有为由提出异议，并提交了《土地分户清册》等证明材料。被告下属鄞州分局据此认定涉案宗地（房屋）存在权属争议，于2010年8月11日作出《暂缓登记决定》，决定对该宗地实施暂缓登记。2010年9月6日，经宁波市人民政府核准，鄞（宅）集用（2002）字第28-09837号集体土地使用证被注销。原告收到《暂缓登记决定》后对此不服，向宁波市人民政府提出行政复议申请，宁波市人民政府于2014年7月14日作出甬政复决字（2010）199号行政复议决定书，维持了被告下属鄞州分局于2010年8月11日作出的《暂缓登记决定》。原告仍不服，现诉至本院。
另查明，因2005年国土资源管理部门体制改革，原宁波市鄞州区国土资源局改为宁波市国土资源局鄞州分局，为宁波市国土资源局的派出机构。
本院认为，根据《浙江省土地登记办法》第二十三条第一款第（一）项的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对于土地权属争议尚未解决的情形应当作出暂缓登记的决定，但是，结合该法第二十五条、第二十七条的规定来看，登记公告和暂缓登记决定应当在登记决定报同级人民政府批准、登记卡制作之前作出。本案中，宁波市鄞州区人民政府已于2002年10月批准了原告对涉案宗地的使用权登记，国土部门也已制作了土地登记卡、办理了相关的档案登记手续，该登记行为已经完成。此外，被告于2010年9月直接对涉案宗地办理了注销登记，该行为也可印证此前的初始登记已经完成。至于该《集体土地使用证》是否颁发给原告不影响其法律效力的产生，被告以土地证的颁发与否作为判断登记行为是否完成的标准缺乏依据，本院不予采信。因此，被告下属鄞州分局在初始登记行为完成数年后再就涉案宗地作出《暂缓登记决定》，事实依据不足，依法应予撤销。由于国土资源部门的机构改革，原宁波市鄞州区国土资源局改为宁波市国土资源局鄞州分局，是被告宁波市国土资源局的派出机构，不具有独立的主体资格，应由宁波市国土资源局为被告参加本案的诉讼活动。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告宁波市国土资源局下属鄞州分局于2010年8月11日对原告姚海青作出《申请登记宗地暂缓登记的决定》的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告宁波市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审判员 徐小娟
二〇一四年九月十八日
书记员 寿 涛
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《浙江省土地登记办法》
第二十三条有下列情形之一的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当暂缓登记：
（一）土地权属争议尚未解决的；
……
第二十五条县级以上人民政府土地行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法第十四条规定的土地登记事项除外。
第二十七条公告期满，凡符合土地登记条件的，土地行政主管部门经报请同级人民政府批准，应当制作土地登记卡，颁发、更换、变更、注销土地证书。
……
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
……