安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终175号
上诉人（一审原告）姬朝林，男，1948年11月11日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。
委托代理人马敏，安徽杜文律师事务所律师。
委托代理人杨树雨，安徽杜文律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县灵城南太平街6号。
法定代表人朱守坤，该县县长。
委托代理人姜平，灵璧县人民政府法制办工作人员。
委托代理人陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路政务新区。
法定代表人史翔，该市市长。
委托代理人张久嵬，宿州市人民政府法制办副主任。
委托代理人陈飞，宿州市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）灵璧县渔沟农机修造厂，住所地安徽省宿州市灵璧县渔沟镇。
法定代表人张振起，该厂厂长。
委托代理人张加坤，该厂工作人员。
上诉人姬朝林因诉灵璧县人民政府土地行政确认、宿州市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2015）宿中行初字第00048号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人姬朝林及其委托代理人马敏，被上诉人灵璧县人民政府的委托代理人姜平、陆汝明，宿州市人民政府的委托代理人张久嵬、陈飞，灵璧县渔沟农机修造厂（以下简称渔沟农机厂）的委托代理人张加坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，争议土地位于灵璧县渔沟镇龙山街北段东侧，系龙山街北段东侧的五间二层房屋以北，东西长约10米、南北宽约9.5米的不规则地块，面积约为57平方米。1996年11月17日，姬朝林与渔沟农机厂签订了《房地转让合同》，双方约定将龙山街北口的街东五间二层房屋转让给姬朝林，四至为南至郑德康楼关山墙、北至沟中心，十间楼和地皮共8.5万元。1997年5月1日，渔沟农机厂与姬朝林签订了《楼房买卖合同书》，载明“现渔沟机械厂新建一批商品房，厂方研究出售一部分房子”，双方约定将机械厂大门右侧楼上、楼下各五间总共十间房屋转让给姬朝林，十间屋的长度为16.5米，东西宽8米，从房子西边主墙算起到柏油路边为9米，从房子东墙算起长17.2米，东西总长34.2米，并载明“买方不得多占地皮，甲方也不少给”。1996年12月24日，姬朝林、张振起办理了186号规划许可证，该证图上载明建设位置为龙山街北段东侧，建设规模为南北16.5米、东西8米，北至空地。1997年4月2日，灵璧县计划委员会作出灵计基（1997）06号《关于渔沟农机厂建厂房和职工宿舍的通知》，同意渔沟农机厂建职工宿舍和厂房。1998年8月20日，经灵璧县人民政府批准，为渔沟农机厂办理了（1998）灵土建字第087号土地征用审批，同意补办征用旱地2.97亩。
1997年11月16日，灵璧县人民法院作出（1997）灵经督字第451号《支付令》载明，被申请人姬朝林应当自收到本支付令之日起15日内，给付申请人渔沟信用社95860.58元。1998年12月10日，姬朝林与渔沟信用社达成执行协议书，约定姬朝林所有的座落在龙山街北头东侧的楼房10间，平房4间及院墙、铁门等全部设施折款合计14.5万元归渔沟信用社所有，抵还贷款；渔沟信用社于房屋产权手续办结后三日内给付姬朝林差额款33458.20元。后渔沟信用社办理了国有土地使用证，登记土地为东至机械厂、西至龙山街、南至单友民、北至尤渔路，东西25.50米、南北17.12米。该房产已转让给他人。
2005年11月7日，灵璧县人民政府作出（灵国土）地呈字第199号《建设用地项目说明书》，同意向张加坤出让涉案的57.50平方米土地。2006年4月18日，灵璧县人民政府向张加坤颁发了灵国用（2006）第006536号国有土地使用证，载明登记土地为东至农机修造厂、西至龙山街、南至周井学、北至空地，面积为57.50平方米。姬朝林提起行政诉讼，要求撤销张加坤持有的国有土地证。2007年6月27日，灵璧县人民政府向灵璧县人民法院出具《说明》称，决定收回颁发给张加坤的（2006）第006536号国有土地使用证。后姬朝林提起行政诉讼，要求撤销灵璧县人民政府作出的建设用地出让审批行为。灵璧县人民法院于2007年11月7日作出（2007）灵行初字第73号行政裁定书，裁定驳回姬朝林的起诉。姬朝林不服，提起上诉，2008年1月29日，宿州市中级人民法院作出（2007）宿中行终字第133号行政裁定书，撤销原裁定，发回重审。2008年5月29日，灵璧县人民法院作出（2007）灵行初字第73-1号行政判决书，撤销灵璧县人民政府作出的（灵国土）地呈字第199号《建设用地项目说明书》的审批意见。
2011年1月20日，姬朝林向灵璧县人民政府提出确权申请。灵璧县人民政府立案后，向姬朝林、张振起及张加坤分别作出了受理通知书，对姬朝林、张振起分别进行了询问，调查了相关证据，经调解未成后，于2013年10月17日作出灵政土权字〔2013〕01号处理决定，决定：一、该争议地土地所有权属于国家；二、申请人姬朝林所称的楼房以北至尤渔路沟心的部分空地，东西约10米，南北约9.5米，面积约为57平方米的土地使用权应属渔沟农机厂。姬朝林不服，申请行政复议。宿州市人民政府立案后，向灵璧县人民政府作出了行政复议答复通知书，向渔沟农机厂作出了参加行政复议通知书，后因案情复杂，于2014年2月10日决定延期30日，后因案件审理需要，于2014年3月10日作出行政复议中止通知书，决定中止该复议案件的审理，后于2015年4月2日作出宿复决字〔2015〕21号复议决定，决定维持灵璧县人民政府作出的灵政土权字〔2013〕01号处理决定的行为，并于2015年4月9日向姬朝林送达。姬朝林于2015年4月23日向宿州市中级人民法院提起行政诉讼，经通知其补正材料后，该院于2015年5月11日立案受理。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，姬朝林与渔沟农机厂之间发生土地权属争议，属个人与单位之间的争议，灵璧县人民政府对该权属争议具有作出处理的法定职权。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条之规定，确定土地权属应当以土地登记证为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他证据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，经灵璧县人民政府批准，就渔沟农机厂扩建厂房工程办理了土地征用审批，征用了包括争议土地在内的2.97亩土地，故争议土地所有权应属于国家所有。姬朝林与渔沟农机厂1996年11月17日签订的《房地转让合同》中，约定转让的是龙山街北口街东的五间二层房屋，且并未明确所涉土地的东西宽度及南北长度；后双方于1997年5月1日签订的《楼房买卖合同书》中，载明了双方将机械厂大门右侧楼上、楼下各五间总共十间房屋转让给姬朝林，即明确了买卖标的是楼房，并载明了楼房的长度为南北长16.5米，东西宽8米，土地为从房屋西边主墙到柏油路边为9米、从房子东墙算起长17.2米，东西总长34.2米。可以看出，该合同书中，双方约定的楼房土地为南北长16.5米，而本案争议土地位于该楼房以北，因此，上述两份合同不能证明双方协议涉及的土地包括了争议土地。且渔沟农机厂于1998年8月办理征用2.97亩土地，而姬朝林与渔沟农机厂于1996年、1997年签订购买合同，均在土地征收审批之前，姬朝林与渔沟农机厂未经依法审批私自买卖土地，上述合同不能作为姬朝林主张争议土地权属的有效证据，且是否包括57.5平方米土地并不明确，故姬朝林起诉称争议土地57.5平方米应由其享有使用权的理由不能成立。灵璧县人民政府经过询问、调查、调解，在协商达不成协议的情况下，将争议的约57平方米土地使用权确定属渔沟农机厂，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。故姬朝林要求撤销灵璧县人民政府作出的灵政土权字〔2013〕01号处理决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
姬朝林于2011年1月20日提出确权申请时虽将张加坤列为被申请人，但张加坤持有的（2006）第006536号国有土地使用证已于2007年被灵璧县人民政府决定收回，灵璧县人民政府作出的同意向张加坤出让争议土地的建设用地审批意见已于2008年5月被法院判决撤销，张加坤在确认程序中对争议土地已不享有合法使用权，故灵璧县人民政府作出处理决定未将张加坤列为被申请人并无不当。姬朝林起诉称灵璧县人民政府漏列当事人、确权程序违法的理由不能成立。
宿州市人民政府接到复议申请后，依法立案受理，向灵璧县人民政府作出了行政复议答复通知书，向渔沟农机厂作出了参加行政复议通知书，后因案情复杂，决定延期并依法送达，后按规定中止行政复议，在中止原因消除后及时恢复案件审理，经审查后作出行政复议决定并及时送达，宿州市人民政府的复议程序符合法律规定，决定维持被申请人灵璧县人民政府作出的灵政土权字〔2013〕01号处理决定并无不当。故姬朝林要求撤销宿州市人民政府作出的宿复决字〔2015〕21号行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姬朝林的诉讼请求。
姬朝林上诉称，1、原审法院认定事实错误。上诉人对该争议土地享有合法的使用权。根据1996年11月17日的房地转让合同可知，该出让房屋包括房和地，四至清楚，北至沟中心，包括该争议空地。1997年5月1日的协议书也清楚标明右邻尤渔路，两份协议书相互吻合，互为补充，明确地标明了上诉人购买的房屋包含右边的一块空地，具体到尤渔路路边沟的中心线，事实清楚，证据确凿。渔沟农机修造厂不具有申请该争议土地确权的资格。根据灵璧县人民法院（1997）灵经督字第451号支付令、1998执行协议书和渔沟信用社的土地使用证可知，本案的争议土地的使用权人在1998年12月10日已为渔沟信用社。渔沟信用社土地使用证的四至，1-2墙壁外0.5米至尤渔路，可谓清楚明确地包含了该争议空地。由此也可以反推出上诉人购买的房屋包括该争议的57.5平方米的空地，如果不然渔沟信用社的土地使用证也办不到。2、原审法院适用法律错误。原审法院根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条之规定，认为该争议土地权属不清错误。根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条，土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权，也就是说该争议土地连同建筑物转让后应当给上诉人确定其国有土地使用权，国家机关对以前的行为已经认可，该买卖行为、建房行为已得到了有关部门的追认，可谓合法有效。综上，请求撤销一审判决，支持一审原告的诉讼请求；一二审诉讼费用由被上诉人承担。
灵璧县人民政府在庭审中答辩称，1、一审法院认定事实正确。上诉人签订的两份协议针对同一标的物，1997年的协议明确了四至。2、上诉人认为渔沟农机厂不具有主体资格不客观。上诉人在土地确权申请书中将渔沟农机厂列为被申请人，土地确权决定是依据上诉人的申请作出的。3、一审法院适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
宿州市人民政府答辩称，1、一审判决认定事实清楚，上诉人上诉所称事实及理由不能成立。首先，上诉人与渔沟农机厂签订的房产买卖协议，并未包含争议土地。上诉人与渔沟农机厂在1996年11月17日签订房地转让协议书，并未明确所涉土地的具体长度和宽度。双方就上述标的在1997年5月签订了买卖合同书，对买卖的土地及房产进行明确。该协议明确了买卖的房产及土地南北长度为16.5米，并在协议中明确了上诉人不得多占土地。根据协议和现场勘查，涉案土地位于该16.5米房屋北侧。故上诉人主张，争议土地包含在两份协议书约定范围内，无任何事实依据。其次，上诉人主张涉案土地已登记在渔沟信用社名下，渔沟农机厂不具有土地确权申请资格，与本案事实及证据相悖。根据1998年渔沟信用社与姬朝林达成的执行协议约定，抵付的财产为十间房屋及添建的四间平房，并未涉及争议土地。渔沟信用社就抵付的房产办理了土地使用证，土地登记及宗地图中明确载明“1-2墙壁外0.5米至尤渔路”，该宗地四至界址已明确，南北长度为17.12米（楼房长度16.62米，滴水0.5米），并未包含争议土地。2、一审法院适用法律正确，上诉人主张适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条的规定，与本案事实不符。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条之规定，未进行土地登记的，土地确权时以合法的用地批准文件为依据。本案上诉人与渔沟农机厂对争议土地均未有土地登记证件。渔沟农机厂在1997年就涉案土地办理了土地征用批准手续，争议土地依法应确认由渔沟农机厂使用。综上，请求驳回上诉，维持原判。
渔沟农机厂在庭审中述称，请求法院依法判决。
灵璧县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、土地权属争议处理申请书，证明姬朝林提起确权申请；2、受理通知书、送达回证，证明已经依法受理；3、张振起的答辩书，证明渔沟农机厂已作答辩；4、询问笔录，证明灵璧县人民政府已作调查了解；5、房地产转让合同书、楼房买卖合同书，证明双方协议房地转让协议；6、信用社土地证复印件，证明信用社享有合法土地使用权；7、灵璧县计划委员会灵计基（1997）06号《关于渔沟农机厂建厂房和职工宿舍的通知》，证明房屋建造合法；8、安徽省国家建设征拨用土地申报表，证明该厂申请申报办理了土地征收手续；9、建设工程规划许可证，证明建设工程符合规划；10、安徽省村镇建设用地规划许可证，证明建设工程符合规划；11、协调书，证明灵璧县人民政府已作调解工作，但调解未成；12、灵政土权字〔2013〕01号处理决定，证明依法作出处理决定；13、送达回证，证明依法送达。法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第五条、第六条；《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《安徽省土地权属争议处理条例》第七条。
宿州市人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、宿复决字〔2015〕21号复议决定书，证明宿州市人民政府作出了复议决定；2、行政复议申请书，证明姬朝林提出了复议申请；3、申请人身份证明、委托书，证明姬朝林的申请符合申请形式；4、姬朝林提交的证据，证明姬朝林在复议中提交了相关证据；5、灵璧县人民政府的行政答复书，证明灵璧县人民政府作出了行政答复；6、灵璧县人民政府提交的证据，证明灵璧县人民政府在复议中提交了相关证据；7、行政复议答复通知书；8、参加行政复议通知书；9、行政复议延期通知书；10、行政复议中止通知书证明；11、送达回证八份；证据7-11证明行政复议程序合法。
姬朝林向一审法院提交了以下证据：1、灵政土权字〔2013〕01号处理决定书；2、宿复决字〔2015〕21号复议决定书；证据1、2证明被诉行政行为存在；3、房地产转让合同书、楼房买卖合同书，证明双方协议转让的房地产包含了争议土地；4、姬朝林的规划许可证、灵国用1998字第号国有土地使用证，证明房地产买卖是在政府规划许可之后；5、支付令、执行协议书，证明房屋及加建的部分已经转归他人；6、行政诉状、张加坤国有土地证、说明，证明姬朝林曾就争议地提起诉讼；7、张加坤建设用地项目说明书、灵璧县人民法院（2007）灵行初字第73号行政裁定书、宿州市中级人民法院（2007）宿中行终字第133号行政裁定书、灵璧县人民法院（2007）灵行初字第73-1号行政判决书，证明经过行政诉讼，张加坤的土地证已经被依法撤销；8、2010年12月10日土地确权申请书，证明姬朝林提出确权申请后，灵璧县人民政府三年多才作出确权决定，且申请中已将张加坤列为当事人，确权决定漏列张加坤，确权程序违法。
渔沟农机厂未向一审法院提交证据。
各方当事人向一审法院提供的证据已随案移送本院。
二审庭审中，上诉人姬朝林向本院提交了以下材料：1、企业基本注册信息查询单，证明渔沟农机厂无主体资格，2007年3月27日已被吊销，企业类型为集体所有制；2、灵璧县国税局税收查询单，证明渔沟农机厂无税务登记，无纳税信息；3、灵璧县农业机械管理局查询单，证明渔沟农机厂无农机修造资质；4、灵璧县城镇职工养老保险查询单，证明渔沟农机厂无职工参保缴费信息；5、农业机械维修技术合格证样本，证明农机修造必须有资质，渔沟农机厂没有；6、省委巡视组巡视灵璧情况反馈，证明本案确权背景；7、争议现场照片三张，证明渔沟农机厂无招牌。
本院经审核认为，一审法院对案件证据的认定符合法律规定。对于一审查明的事实，本院依法予以确认。
对于上诉人在二审中提交的材料，本院认为，上诉人提交的证据1-4属于当事人在举证期限届满后发现的证据，本院予以接纳。证据5、6、7不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”要求，本院不予接纳。对于证据1-4，灵璧县人民政府的质证意见是：证据的真实性需要进一步核实，渔沟农机厂的状态是吊销，仍然具有民事主体资格。宿州市人民政府的质证意见是：上诉人提交的材料不属于新证据，渔沟农机厂的工商登记状态是吊销，不代表其民事诉讼主体资格丧失。渔沟农机厂的质证意见是：企业是存在的，其对于是否被吊销并不知情。本院认为，证据1-4关系到渔沟农机厂是否具有民事主体资格的认定，且其系由有关部门出具的原件，本院予以认定。
本院另查明，2016年3月9日，灵璧县市场监督管理局企业注册局出具的《企业基本注册信息查询单》载明，灵璧县渔沟农机修造厂的企业状态为吊销，核准日期为2007年3月27日。
本院认为，上诉人与渔沟农机厂于1997年5月1日签订的《楼房买卖合同书》第二条明确约定，十间屋的长度为16.5米，东西宽8米，从房子西边主墙算起到柏油路边为九米。从房子东墙算起长17.2米，东西总长34.2米。买方不得多占用地皮。从该条的约定可以看出，双方房屋转让涉及的土地东西长为34.2米,南北长为16.5米（即房屋的南北长度）。该土地为矩形,长、宽及面积具体明确。对于房屋以北的争议空地，该条并未涉及。上诉人之所以主张对该空地享有使用权，主要依据为1996年《房地转让合同书》中有“北至沟中心”、1997年《楼房买卖合同书》中有“右邻尤渔路”的表述。同一处房地，双方先后签订两份协议，两份协议内容不一致的，应以后签订的协议为准。1997年《楼房买卖合同书》中“右邻尤渔路”，仅表明房屋所在方位，并未指明具体的南北长度和东西宽度，如果据此认定涉案争议土地包含在合同约定转让的范围之内，则土地南北总长已超过16.5米，与该合同第二条的约定明显矛盾。故上诉人该上诉理由不能成立。
1998年8月，灵璧县人民政府审批同意渔沟农机厂补办征地手续，征用了包括本案争议土地在内的2.97亩土地。因此，灵璧县人民政府决定争议土地的所有权属于国家，使用权属于渔沟农机厂，具有事实和法律依据。虽然渔沟农机厂的企业状态为吊销，但吊销是行政机关对企业作出的一种行政处罚，表明其不能从事经营活动。在企业被注销前，其可以作为民事主体。灵璧县人民政府将争议土地使用权确认给渔沟农机厂，并不违反法律规定。宿州市人民政府作出的行政复议决定程序合法。
综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姬朝林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年三月三十日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……