衢州市柯城区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）衢柯民初字第492号
原告：衢州市立源机械工业有限公司。住所地：衢州市柯城区石室乡石室一村。
法定代表人：邱国平，总经理。
委托代理人：王晓东，浙ＸＸ风律师事务所律师。
委托代理人：李剑，浙ＸＸ风律师事务所律师。
被告：衢州市柯城区石室乡人民政府。住所地：衢州市柯城区石室乡石室一村。
法定代表人：熊清益，乡长。
委托代理人：程义月，系石室乡副乡长。
委托代理人：李玉红，浙江南孔律师事务所律师。
原告衢州市立源机械工业有限公司（以下简称立源公司）与被告衢州市柯城区石室乡人民政府（以下简称石室乡政府）土地租赁合同纠纷一案，本院于2014年11月6日立案受理后，依法适用简易程序，由代理审判员姚冬琴独任审判，于2014年12月11日公开开庭进行了审理。原告立源公司的委托代理人王晓东、李剑，被告石室乡政府的委托代理人程义月、李玉红到庭参加诉讼。本案依法审理终结。
原告立源公司起诉称：2005年初，被告以“工业立区，借力发展”为方针大力开展招商引资工作，陈副乡长多次上门劝说原告法定代表人周源泉到石室乡投资办厂，可享受当地诸多优惠政策，如“优先解决办厂土地”，“投资项目可先落地，后审批”等等，经反复劝说后，周源泉与被告商定由原告利用原石室初中西侧的空闲土地约五亩再投资办一环保设备厂。在被告大力鼓动与支持下，原告先后在出租的土地上建造面积为2000多平方米的钢结构厂房和附属用房，添置了固定机器设备，前后投资几百万元。2005年10月27日，原告与被告签订了《土地租赁意向书》，约定由原告承租的土地面积约五亩，租金每年12000元，原告必须在2005年11月15日前完成区外固定资产投资额1150万元以上，经乡政府确认后，方可签订正式土地租赁协议。同一天，经被告确认后，双方正式签订了《土地租赁协议书》。合同签订后，原告一直依约使用土地和交纳土地租金。被告每年收取土地租金，也从未提及原告违法占地和拆除违章等意见。到了2011年下半年，被告更换了领导，派人向原告提出要求终止租赁合同，返还承租土地。原告再三解释，因工厂投资巨大，此前承租的五六年时间远不足以收回投资成本，故要求继续租赁。2012年10月17日，被告就向贵院提出了民事诉讼，要求原告返还土地。诉讼中，原告提起反诉，要求被告继租土地和赔偿原告经济损失。2013年5月27日，被告向贵院提出撤诉。同年8月23日，被告向原告下达了强制拆除决定书，要求原告自行拆除建筑物，且分文不赔。原告不服，前后提起行政复议和诉讼，但最终未得到法院的支持。2014年1月，原告委托了衢州中瑞华资产评估有限公司对即将被拆除的厂房、附着物、安装费用进行剩余价值的资产评估，经评估，厂房、附着物、安装费用剩余成本价为161.05万元。2014年3月底，原告的厂房等设施遭被告强行拆除。综上，原告认为，被告为完成招商引资任务，在没有规划立项和提供合法土地的情况下，协议要求原告达到一定规模的固定资产投资，该租赁（意向）协议系违法协议，导致原告在土地上的投资建设的厂房、设施全部被拆除。被告的做法，明显有违民事诚信原则，且存在较大的过错，理应承担相应的过错责任。故原告提起诉讼，要求：一、依法确认原告与被告签订的《土地租赁意向协议书》、《土地租赁协议书》无效；二、判令被告赔偿原告财产损失96.63万元及相应的利息损失34666元。
原告立源公司为证明其主张的事实，向本院提交以下证据：
1、土地租赁意向协议书、土地租赁协议书、（2013）衢柯行初字第30号行政判决书、（2014）浙衢行终字第5号行政判决书，证明原、被告签订的协议名为租赁协议，实为招商引资协议，约定原告固定资产的投资额度，被告对原告的损失存在重大过错的事实；
2、衢州中瑞华资产评估有限公司出具的衢瑞评（2014）25、79号评估报告，证明厂房、附着物、安装费用剩余成本价为161.05万元的事实；
3、（2012）衢柯花商初字第218-2号民事裁定书，证明诉讼时效中断的事实；
4、照片，证明原告的厂房建筑被强拆的事实。
被告石室乡政府答辩称：被告于2005年与原告签订租赁协议，将涉讼土地租赁给原告使用的情况属实。双方在协议中约定了租赁期限，原告诉状中称被告更换领导要求终止合同与事实不符，当时是因为租赁期限届满。2012年10月17日，被告曾向法院起诉，要求原告支付实际占用期间的租金并腾退土地。在诉讼的过程中，因“三改一拆”政策的实施，被告撤诉。在上述诉讼中，原告也提出反诉，只要求赔偿损失，并未主张继续租赁土地。双方租赁合同到期后，被告多次要求原告腾退土地，但原告既不腾退也不支付租金，所以被告才是损失方。关于原告所说租赁协议违法，被告存在较大过错导致原告损失也与事实不符，原告的厂房被拆除是由于其属于违章建筑。从原告承租土地建立厂房到被强拆将近十年的时间，原告未向相关部门申请审批。2006年3月，原告厂房就因属违章建筑而受到行政处罚，所以原告应当知道该建筑物是应当经过审批的，造成损失是原告自己的过错，与被告无关。原、被告签订的协议是双方真实意思表示，不违反法律强制性规定，且双方也已经按照协议履行了自己的义务，所以原告的诉请没有依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告石室乡政府为证明原告的厂房因属违章建筑在2006年被行政处罚的事实，向本院提交衢州市综合行政执法局衢综行（罚）决字（2006）第142号行政处罚决定书、浙江省罚没财物专用票据。
上述证据经庭审质证，本院认证如下：
原告提交的证据1，被告认为土地租赁意向协议书系复印件，无法确认其真实性，即使真实，也无法达到原告的证明目的，对土地租赁协议书及两份行政判决书，被告对真实性无异议，经本院审核，该组证据能相互印证，本院对其真实性予以认定，对证明目的，本院将结合全案综合认定。对原告提交的证据2，被告认为系原告单方委托鉴定机构进行评估，由原告单方提交相关材料，故对其真实性、关联性有异议，本院对被告的该质证意见予以采纳，对该份证据不予认定。对原告提交的证据3，被告对真实性无异议，本院对其真实性予以认定。对原告提交的证据4，被告对其真实性、关联性有异议，因原告无其他证据予以佐证证明，故本院不予认定。对被告提交的证据，原告对真实性无异议，本院认为，其来源、形式合法，内容真实，与本案具有关联性，对其证据资格予以认定。
根据认定的证据，结合庭审查明的事实，本院确认本案事实如下：
2005年10月27日，周源泉（系原告立源公司实际投资人）与被告石室乡政府前后签订了《土地租赁意向协议书》、《土地租赁协议书》各一份，《土地租赁协议书》约定被告将坐落于原石室初中西侧的空闲土地租赁给周源泉使用，租赁期限自2005年11月1日至2010年10月31日止。2005年11月起，原告在未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证的情况下，在涉讼土地上搭建钢结构棚。2006年3月30日，衢州市综合行政执法局作出衢综行（罚）决字（2006）第142号行政处罚决定书，责令原告一个月内补办临时规划审批手续，并处罚款44974元。2006年4月7日，原告缴纳了相应罚款，后建成一幢厂房和部分管理用房，并投入生产使用。2012年10月17日，被告以土地租赁合同纠纷向我院提起诉讼，要求原告支付租金及利息，并立即腾退租赁土地，原告提起反诉，要求被告赔偿损失及搬迁费用。后被告撤回起诉，反诉部分则因原告未缴纳反诉费用而按撤诉处理。2013年7月2日、7月3日，被告因原告涉嫌违法建设，进行调查。2013年7月3日，被告以留置方式向原告送达告知书及《责令限期改正（拆除）通知书》，告知原告搭建的建筑物违反了《浙江省城乡规划条例》的规定，责令原告在收到通知书之日起七日内拆除违法建筑物。同年8月23日，被告作出《强制拆除决定书》。原告在收到决定书后，于同年9月4日向柯城区人民政府提起复议。经复议机关复议，于同年10月15日作出行政复议决定，维持被告于2013年8月23日作出的强制拆除决定，并送达给原告。2013年11月1日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《强制拆除决定书》。本院审理后于2014年1月23日作出（2013）衢柯行初字第30号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉，衢州市中级人民法院于2014年4月2日作出（2014）浙衢行终字第5号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2014年4月，原告在涉讼土地上建造的建筑物均被拆除。同年11月6日，原告提起诉讼，诉请如前。
本院认为，本案当事人存在下列争议的焦点问题：（一）双方签订的《土地租赁协议书》的效力问题；（二）原告在租赁土地上承建的建筑物被拆除造成损失，被告是否应当承担赔偿责任。根据本案事实及法理，分析如下：
关于双方签订的《土地租赁协议书》的效力问题。
原告提出协议违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条的强制性规定导致协议无效的主张。本院认为，土地租赁协议是指出租人将土地使用权交付给承租人使用、收益，承租人支付土地租金的协议。合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。“效力性”应由法律作出明确规定或违反公共利益之情形。土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。前述规定是为了合理利用农业用地，有条件改变农业土地用途而作出的法律明文规定，但并未对土地的租赁作出禁止性的规定，当事人取得土地租赁权后仍可进行立项审批规划，对于租赁方改变土地用地性质的目的能否实现，并不影响租赁协议的效力。
原告提出被告在明知原告未办理合法用地手续，未依法取得建设规划许可证的前提下，迫切要求原告违法建造，约定固定资产投资额，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条的规定，导致协议无效的主张。本院认为，原、被告双方就涉讼土地租赁事宜于同一天先后签订《土地租赁意向协议书》、《土地租赁协议书》，应视作后协议对前协议约定的变更，变更后的《土地租赁协议》并未对固定资产投资额作出相应约定，原告主张被告要求其违法建造并无依据。城乡规划法第四十一条、第四十四条主要规定的是在乡、村庄规划区内进行乡镇企业及在城市、镇规划区内进行临时建设的，建设单位或个人应当申请相关主管部门进行审批，与本案土地租赁关系并无关联性。
如前所述，原告主张协议无效的理由并不成立，况且，《土地租赁协议书》签订后，被告已向原告交付租赁的土地，原告也向被告支付租金，协议的内容已基本履行完毕，且并未损害第三人的合法权利，现原告要求确认租赁协议无效，从而获得无效合同的利益，违反诚实信用原则，本院不予支持。
二、对原告要求被告赔偿其损失的诉讼请求，本院认为，租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用前后的状态。本案原、被告租赁合同已实际履行完毕，租赁期间届满后，被告明确表示不再继续出租，要求原告返还土地，原告应当予以返还，附着于土地上的建筑物，原告可拆除搬走，其未拆除部分被告可自行处理。原告在租赁期限届满后三年多的时间内，实际使用该租赁土地，拒绝腾退，且未缴纳土地使用费。2014年，原告所建建筑因属违章建筑被拆除，其提出要求被告赔偿其损失的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条、《中华人民共和国合同法》第二百一十二条、第二百三十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条之规定，判决如下：
驳回原告衢州市立源机械工业有限公司的诉讼请求。
案件受理费13890元，减半收取6945元，由原告衢州市立源机械工业有限公司负担（已预付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
代理审判员 姚冬琴
二〇一五年二月四日
书 记 员 郭俊峰