江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00190号
原告袁德华。
被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人朱明华，南通市公安局崇川分局纪检组长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
原告袁德华不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）公安行政处罚一案，于2014年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年8月14日向被告崇川公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月16日公开开庭进行了审理。原告袁德华、被告崇川公安分局的委托代理人朱明华、陆佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月13日，被告崇川公安分局作出崇公（文）行罚决字（2014）482号《行政处罚决定书》，认定2014年3月11日，原告袁德华在国家举行重大会议期间明知北京中南海周边地区为非国家信访专门接待场所，仍与外地多名信访人员携带信访材料到北京市中南海周边地区聚集，后被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现并依法对其进行了训诫，后送至北京市马家楼接济服务中心。以上事实有当事人陈述、书证等证据证实。综上所述，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十四条第（四）项之规定，决定给予袁德华行政拘留七日的处罚。（拘留期限自2014年3月13日至2014年3月20日）
原告袁德华诉称：1.被告崇川公安分局认定事实错误。原告袁德华没有携带信访材料，没有受到训诫；2.本案行为地在北京，被告崇川公安分局无行政处罚管辖权；3.被告崇川公安分局适用法律不当，原告袁德华是合法信访，不存在扰乱公共场所秩序的情况，其行为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。请求确认被告崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字（2014）482号《行政处罚决定书》违法并予以撤销。
原告袁德华为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.原告袁德华的居民身份证复印件，证明原告袁德华的身份。
2.崇公（文）行罚决字（2014）482号《行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为的存在。
3.2014字（23083）号《解除拘留证明书》，证明原告袁德华被拘留期限自2014年3月13日至2014年3月20日。
4.通质技监信复（2014）第002号《政府信息公开申请答复书》，证明南通质量技术监督局向原告袁德华作出南通市驻北京信访工作组无组织机构代码信息答复的事实。
5.报纸复印件，证明南通市驻北京信访工作组系非法组织。
被告崇川公安局辩称：1.被诉行政处罚事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、处罚适当；2.被告崇川公安分局对本案具有管辖权。请求依法驳回原告袁德华的诉讼请求。
2014年8月21日，被告崇川公安分局向本院提交以下作出具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、认定事实方面的证据材料
1.原告袁德华的陈述，证明2014年3月11日原告袁德华到中南海周边非正常上访的经过。
2.北京市公安局西城分局（2014）第201403110201号《训诫书》，证明2014年3月11日原告袁德华等人因到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫。
3.南通市驻北京信访工作组出具的《南通市驻北京信访工作组关于处置信访人员袁德华进京非正常信访的工作情况说明》，证明2014年3月11日原告袁德华在中南海周边非正常上访，后被接回南通的经过。
4.袁德华邮寄信件照片复印件两张，证明原告袁德华到北京上访反映问题的事实。
5.崇公（文）行罚决字（2014）247号《行政处罚决定书》、崇公（文）行罚决字（2013）5006号《行政处罚决定书》、崇公（文）行罚决字（2013）2832号《行政处罚决定书》、崇公（文）行罚决字（2012）4974号《行政处罚决定书》，证明原告袁德华曾因非正常上访被治安处罚的事实。
二、认定程序方面的证据材料
1.受案登记表；2.案件权利义务告知书；3.传唤证；4.呈请延长传唤报告书；5.行政处罚告知笔录；6.行政处罚决定书；7.被拘留人家属通知登记表；8.行政拘留执行回执，证明被告崇川公安分局执法程序合法。
三、法律法规依据
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十条第（四）项、第二十三条；2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条
经庭审质证，原告袁德华对被告崇川公安分局所举证据的真实性无异议，但认为证据3中南通市驻北京信访工作组是非法组织，该证据不具有合法性。被告崇川公安分局对原告袁德华所举证据的真实性未提异议，但认为证据4不能证明南通市驻北京信访工作组系非法组织，证据5与本案无关，不具关联性。
结合双方当事人质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：被告崇川公安分局所举证据系合法收集，本院对被告崇川公安分局所举证据的效力予以认定。原告袁德华所举证据4.5与本案无关联，不能否定被告崇川公安分局所举证据3的来源合法性，对其证明力不予认定。
根据双方当事人的陈述及对以上证据的认定，本院确认如下事实：2014年3月11日，原告袁德华在国家举行重大会议期间到北京上访。在国家信访局已向原告原告袁德华作出明确答复后，原告袁德华携带信访材料与外地多名信访人员到中南海周边地区聚集。同日，北京市公安局西城分局府右街派出所作出（2014）第201403110201号《训诫书》，对原告袁德华予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告袁德华应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。
2014年3月13日，原告袁德华被带回南通。被告崇川公安分局经立案调查，告知袁德华拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权，后于当日作出崇公（文）行罚决字（2014）482号《行政处罚决定书》，决定对原告袁德华行政拘留七日。原告袁德华自2014年3月13日至2014年3月20日被执行行政拘留。
原告袁德华曾因2010年9月26日在北京市中南海地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫；2012年7月24日至7月27日期间到北京市北七家口、组织部、国土资源部、住建部、监察部等国家部门集访，于2012年8月9日被被告崇川公安分局以扰乱公共场所秩序、扰乱单位秩序处以行政拘留五日。2013年5月20日上午，原告袁德华因到北京市中南海周边地区进行非正常上访，当日被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并于2013年5月22日被崇川公安分局处以行政拘留七日。2013年12月12日下午，原告袁德华因到北京市中南海周边地区进行非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并于2013年12月13日被崇川公安分局处以行政拘留十日。2014年1月31日，原告袁德华因扰乱公共场所秩序被被告崇川公安分局处以行政拘留十日。
本院认为，本案的争议焦点在于，一是被诉行政处罚认定事实是否清楚；二是被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；三是原告袁德华的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。原告袁德华的违法行为有其本人的陈述、训诫书、书信等书证证实，证据充分。被告崇川公安分局对原告袁德华的违法事实认定事实清楚、证据充分。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但原告袁德华到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在原告袁德华的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告袁德华到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告崇川公安分局管辖并无不当。
关于被告袁德华的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确的问题。原告袁德华认为其到中南海寄信反映问题是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为。本院认为，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告袁德华称到中南海找邮箱寄信，从原告袁德华的行为目的和实际内容看，仍是向上级部门反映拆迁中的问题，属于信访行为。根据《信访条例》的相关规定，原告袁德华应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。而中南海不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。故原告袁德华到中南海周边企图反映问题不是合法的信访方式。因中南海是国家政治中心，是中央国家机关办公所在地，原告袁德华不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄与他人聚集到中南海周边地区，其行为在客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成了危害。故原告袁德华的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。原告袁德华多次因同样的行为被行政处罚，主观上明知其行为不符合信访要求，到中南海非正常信访行为具有违法性和社会危害性，仍再三实施该行为，足以认定为情节严重。即使原告袁德华确有合法权益受到侵害，该情形也不能成为其选择非正常信访渠道反映问题，免受治安管理处罚的正当理由。故原告袁德华关于其行为不构成扰乱公共场所秩序的违法行为，被告崇川公安分局适用法律错误的主张不能成立，本院不予支持。
综上，本院认为，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予支持。原告袁德华的诉讼理由依法不能成立。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告袁德华要求确认被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（文）行罚决字（2014）482号《行政处罚决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告袁德华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 张美云
二〇一四年十月十六日
书 记 员 许美燕
附：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。