河南省三门峡市湖滨区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1202行初6号
原告三门峡融豫旅游开发有限公司。
法定代表人陈必强，该公司董事长。
委托代理人商祖雄，该公司监事，代理权限为特别授权。
委托代理人陈泽荣，该公司副经理，代理权限为一般代理。
被告三门峡市国土资源局。
法定代表人朱豫锋，该局局长。
委托代理人李西收，该局执法监察支队支队长，代理权限为特别授权。
委托代理人贾迅炜，河南永兴律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告三门峡市人民政府。
法定代表人安伟，该市市长。
委托代理人巨敬涓，三门峡市政府法制办工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人贾迅炜，河南永兴律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告三门峡融豫旅游开发有限公司（以下简称融豫公司）诉被告三门峡市国土资源局（以下简称市国土局）、三门峡市人民政府（以下简称市政府）行政处罚一案，于2016年1月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2016年2月17日开庭，对该案进行了公开审理，原告融豫公司的委托代理人商祖雄、陈泽荣，被告市国土局的委托代理人李西收、贾迅炜，市政府的委托代理人巨敬涓、贾迅炜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月7日，被告市国土局作出编号为2015-02的行政处罚决定书，决定对原告融豫公司处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、对符合崖底街道土地利用总体规划（01-01-01-05／203）42174平方米土地上新建的建筑物和其他设施予以没收；3、对不符合崖底街道土地利用总体规划（01-01-01-01／021、01-01-01-02／013、01-01-01-03／021、01-01-01-04／031）42252平方米土地新建的建筑物和其他设施，限期进行拆除。原告融豫公司不服，向被告市政府申请行政复议。2015年12月2日，被告市政府作出三政复决字（2015）73号行政复议决定书，该决定维持被告市国土局作出的行政处罚决定。
原告融豫公司诉称：2015年12月9日，收到市政府三政复决字（2015）73号行政复议决定书。该复议决定认为：被告市国土局对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚程序合法，予以维持被告国土局作出的行政处罚决定书。针对该行政复议决定书，我公司认为，该复议决定事实不清，处罚不当，执法不公，适用法律不当。其事实，理由如下：
一、基本事实：我公司开办的黄河公园星河乐园，是被告市政府招商引资引进的重点项目。2012年12月20日与三门峡市政府专设临时机构，三门峡市沿黄半岛景观带建设指挥部黄河公园建设办公室（以下简称黄河公园建设办），就三门峡市黄河公园游乐城建设项目达成投资协议，并签订了《协议书》。在协议签订后，原告积极启动了黄河公园游乐城一期建设工程，并于2014年5月1日即时完工，投入试运营。然而就在游乐场二期工程动工建设中，被告市国土局于2014年12月30日以编号：（2014—01）行政处罚决书对我公司进行处罚。该决定书经被告市政府行政复议期间，被告市国土局于2015年4月29日作出撤销编号（2014—01）行政处罚决定书，但于2015年6月被告市国土局再次向我公司下达编号：（2015—02）行政处罚决定书。二、是谁“擅自“侵犯了后川村集体土地的合法权益，我公司所承租之土地是被告市政府依职权将行政管辖区域内的土地租赁给我公司使用的，该土地的法律状态如何，是否将依法征收，被告市政府是否享有所有权，是否有权将后川村集体土地租赁予我公司，被告市政府、三门峡市黄河公园游乐场建设项目协调工作领导小组及成员应该是明知的。三、对我公司处罚不当，缺乏事实依据。被告市政府委托专设临时机构，黄河公园建设办将辖区内土地租赁给我公司是签订有协议的。该协议是依法成立合法有效的，我公司使用该承租的土地搞项目建设，是积极履行协议的合法行为。行政处罚决定书、行政复议决定书认定我公司“擅自”占用集体土地，与事实不符。四、行政处罚之行政行为的瑕疵与错误。被告市国土局作为三门峡市土地资源管理职能部门，具有对我公司使用土地情况进行监督、查究的权利，但必须严格依照我国有关行政法律、法规行使这职权，否则就是违法行政。五、行政处罚之行政法律关系错误。被处罚者，必须有违法法律、法规的行为或事件。才能与行政主体发生行政法律关系。我公司使用之土地是被告市政府租赁使用的，并未违反法律、法规擅自取得。2、被告市政府在招商引资过程中将未经依法征收之土地出租，是一种违法行政行为，但行政执法部门市国土局能否对其进行处罚，这行政法律关系的产生源于内部行政法律关系，是行政权力实施中发生于行政系统内部的法律关系，不同于外部行政法律关系，一般不能诉诸司法机关，再者，我国行政法律关系是有层级节制和命令与服从的行政。我公司在与市政府委托的黄河公园建设办公室签订有租赁内容的协议后，市政府负责人又召开市国土局、林业园局在内的19个职能部门负责人参加的专门工作协调会，我公司才进行投资的。综上，请求人民法院依法撤销被告市国土局作出的行政处罚决定书、被告市政府作出的行政处罚复议决定书。
庭审中原告提交的证据有：1、政府会议纪要；2、投资协议书。
被告市国土局辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，查处非法占用土地并予以处罚，是法律赋予我局的法定职责，我局有权作出行政处罚决定书。二、我局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确。2013年元月以来，原告融豫公司未经依法批准，擅自占用三门峡市开发区后川村集体土地84426平方米（其中耕地1437平方米、园地39369平方米、林地1446平方米，集体建设用地42174平方米）建设游乐场，该占地部分符合湖滨区崖底街道土地利用总体规划，部分不符合规划，但是都没有在土地管理部门办理相关用地手续。违法事实有充分的证据。三、我局作出的行政处罚决定，适用法律正确。原告融豫公司未经批准擅自占用了三门峡市开发区后川村集体土地建设游乐场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条的规定，属于非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条和《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》及《河南省﹤中华人民共和国土地管理法﹥及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，作出行政处罚决定，行政处罚适用法律正确。三、我局作出的行政处罚决定程序合法。本案来源于国土资源部土地卫片执法监督检查，案件从立案、调查、审理、决定以及送达整个程序，均符合法定程序；特别是依法认真履行了案件会审、处罚前告知，举行了听证会等办案程序。2015年9月7日作出行政处罚决定后，当日送达原告融豫公司。四、原告融豫公司的诉称依法不能成立。1、擅自占用土地进行开发建设，是指未经法定程序，未经土地行政主管部门批准，占用土地进行开发建设的行为；这与集体土地的合法权益是两个不同的法律概念，我局作出的行政行为是对非法占用土地行为的处罚而非对集体土地合法权益是否收到侵犯的认定。2、遵守土地管理法律、法规，办理土地用地手续，是原告融豫公司作为用地单位的法定义务，不能以任何借口违反法律规定。3、依据黄河公园建设办与原告融豫公司签订《三门峡黄河公园游乐城建设项目投资协议书》的约定，办理土地租赁手续也是原告融豫公司的义务，原告融豫公司本身应当办理相关用地手续，其他相关部门也只是帮助办理相关手续。帮助办理，不是包办代替。4、原告融豫公司明知我局负责土地管理和监督工作，明知其所租用土地未经法定批准，就占用土地进行建设游乐城，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，该行为属于非法占地行为。5、依据《土地管理法》第七十六条规定，我局行政处罚并无不当。6、黄河公园建设办公司与原告融豫公司签订投资协议书，约定双方权利义务，与我局依法进行土地监督管理，对其未经法定批准，非法占用土地行为进行处罚，是两个不同法律关系。综上所述，我局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以维持，原告融豫公司的诉请缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。
被告市国土局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、市国土资源局作出行政处罚的证据：第1组证据：（1）、原告非法占地的照片；（2）、土地利用现状图；第2组证据：（1）、市国土资源局2015年5月15日对原告公司监事商祖雄询问笔录、商祖雄身份证复印件及融豫旅游公司营业执照复印件及委托书各一份；（2）、市国土资源局2015年5月11日对三门峡市黄河公园管理处副主任张俊武询问笔录、张俊武身份证复印件及黄河公园管理处组织机构代码、法定代表人身份证及委托书复印件各一份；第3组证据：（1）、现场勘测笔录及土地占地情况勘测图、违法建筑物布局图；（2）、土地勘测定界技术报告书；第4组证据：（1）、是否符合规划的《情况说明》及地块位置图；（2）、土地利用现状图（局部）；第5组证据：（1）立案呈批表；（2）国土资源违法案件调查报告；（3）违法案件审理记录；（4）、会议纪要（三国土资会纪（2015）1号）；（5）、没收地上建筑物处理清单；（6）、拆除地上建筑物处理清单；（7）违法案件处理决定呈批表；证明：行政处罚内部程序合法；第6组证据：（1）、市国土资源局行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及及公证送达的公证书（（2015）三正证字第736号）送达回证；（2）、行政处罚听证会照片、报告书及通知书；第7组证据：（1）、行政处罚决定书（编号：2015-02号）及公证送达的公证书（（2015）三正证字第736号；8.市国土资源局作出行政处罚决定的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条、第七十六条。
被告市政府辩称：一、市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。2012年12月27日，原告和作为甲方的黄河公园建设办签订协议书，约定甲方将黄河公园西部399.8亩土地出租给原告融豫公司，用于建造游乐城及其附属设施使用。据河南省国土资源调查规划院三门峡分院出具的《土地勘测定界技术报告书》显示，原告融豫公司所用土地为开发区后川集体土地，其中耕地0.1437公顷、园地3.9369公顷、林地0.1446公顷，建设用地4.2174公顷，合计：8.4426公顷。基于以上事实，2015年9月7日，被告市国土局依据《土地管理法》等相关规定作出《行政处罚决定书》（编号：2015—02），对原告融豫公司违法占地行为行政处罚。原告融豫公司不服，于2015年10月15日向市政府申请行政复议。市政府受理原告融豫公司提出的行政复议申请后，经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条、第六十七条等规定，原告融豫公司未经批准在开发区后川集体土地建设游乐城的行为属于非法占地行为，被告市国土局根据以上规定对原告融豫公司作出的行政处罚，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，以三政复决字（2015）73号行政复议决定书维持被告市国土局作出的行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。二、市政府作出的行政复议决定程序合法。原告融豫公司于2015年10月15日向被告市政府提出行政复议申请。被告市政府于2015年10月20日作出行政复议受理通知书，于当日送达给原告，并依法向行政复议被告市国土局送达了行政复议答复通知书，2015年12月2日被告市政府作出行政复议决定书，2015年12月9日送达给原告融豫公司及被告市国土局。以上程序符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等关于行政复议机关收到行政复议申请后五日内进行审查是否受理，以及自受理之日起六十日内做作出行政复议决定的相关规定。综上，被告市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告融豫公司的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、原告提交的行政复议申请书；2、原告提交的委托手续；3、《行政复议受理通知书》（三复受通字（2015）65号）及送达材料；4、《行政复议答复通知书》（三复通字（2015）65号）及送达材料；5、行政复议被申请人提交的行政复议答辩书及其委托手续；6、三门峡市政府行政复议文书呈批签；7、三门峡市人民政府行政复议决定书（三政复决字（2015）73号）及送达材料；8、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第十七条、第三十一条。
经庭审质证，原告对被告市国土局提交的证据，认为自己是通过政府招商引资后，过来投资的，被告国土局称非法占有、骗取土地与事实不符，对此类证据均有异议。原告对被告市政府提交的证据无异议。
被告市国土局、市政府对原告提交的证据，认为不能证明原告对涉案土地享有使用权，不能提供合法使用土地的证据，不能证明原告不再需要办理相关手续。
本院对上述证据认证如下：原、被告所提交的证据，符合证据的合法性、客观性，与本案有一定的关联性，本院予以确认。
经审理查明：2012年12月27日，黄河公园建设办（甲方）与原告融豫公司（乙方）就三门峡市黄河公园游乐城建设项目达成投资协议，并签订了《项目投资协议书》。2014年5月1日，融豫公司修建的黄河公园游乐城一期建设工程完工，投入试运营，并开始游乐场二期工程的建设。2014年12月30日，被告市国土局对融豫公司下达了（2014—01）《行政处罚决定书》；融豫公司不服该决定书，向被告市政府提出行政复议，市国土局于2015年4月29日撤销了（2014—01）行政处罚决定书。2015年6月5日，被告市国土局经过调查、勘测，查明原告融豫公司所用土地为开发区后川集体土地，其中耕地0.1437公顷、园地3.9369公顷、林地0.1446公顷，建设用地4.2174公顷，合计：8.4426公顷。该占地部分符合湖滨区崖底街道土地利用总体规划，部分不符合规划，但是都没有在土地管理部门办理相关用地手续。就三门峡黄河公园管理处及被告融豫公司非法占用土地正式立案。
2015年6月10日，被告市国土局向原告融豫公司公证送达了行政处罚告知书与行政处罚听证告知书。2015年6月12日，原告融豫公司向市国土局提交了听证申请书。2015年7月15日，被告市国土局举行了处罚听证。2015年9月7日，市国土局向被告融豫公司公证送达了（2015-02）号行政处罚决定书，认定原告融豫公司未经依法批准，擅自占有集体土地建设游乐场的行为，根据相关法律规定，决定对融豫公司处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、对符合崖底街道土地利用总体规划（图址编号略）42174平方米土地上新建的建筑物和其它设施予以没收；3、对不符合崖底街道土地利用总体规划（图址编号略）42252平方米土地上新建的建筑物和其它设施，限期拆除。融豫公司不服，于2015年10月15日向被告市政府提出行政复议申请。被告市政府于2015年10月20日作出行政复议受理通知书，于当日送达给原告，并依法向行政复议被告市国土局送达了行政复议答复通知书，2015年12月2日被告市政府作出三政复决字（2015）73号行政复议决定书，维持了市国土局（2015-02）号行政处罚决定书；该决定书于2015年12月9日送达给原告融豫公司及被告市国土局。融豫公司不服，遂起诉来院，请求撤销被告市国土局作出的行政处罚决定书、被告市政府作出的行政处罚复议决定书。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被告市国土局作为市级土地行政主管部门，具有对辖区内土地进行监督检查，并有权对土地违法行为予以查处的法定职责。原告融豫公司经黄河公园建设办租赁相关土地投资建设黄河公园游乐城后，一直未向土地管理部门申办相关土地使用手续，已构成非法占地。市国土局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，程序合法，应予维持。被告市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，亦应维持。原告诉称关于其公司开办的黄河公园星河乐园，是三门峡市政府招商引资引进的重点项目，与黄河公园建设办所签订的租赁协议合法有效，并不存在非法占用土地之理由，并不能与其未向土地部门申办土地使用手续的事实抗辩；关于原告称被告市政府、黄河公园建设办明知未办理合法的征地手续，无权对外租赁该土地，处罚将给原告投资造成损害，与本案行政处罚并非同一法律关系，原告可另行处理。综上所述，原告的诉讼请求本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告三门峡融豫旅游开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省三门峡市中级人民法院。
审 判 长 翟二民
审 判 员 刘 纯
人民陪审员 杨 昭
二〇一六年七月四日
书 记 员 胡煜芬