广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行再17号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：信宜市池洞镇东安闸村石梯村民小组。住所地：广东省信宜市池垌镇安闸村石梯村。
负责人：颜飞燕，小组长。
委托诉讼代理人：潘柏润，男，汉族，1949年7月29日出生，住广东省信宜市。
委托诉讼代理人：吴家海，广东诚挚律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：信宜市国土资源局。住所地：广东省信宜市新尚路**号。
法定代表人：梁敏基，局长。
一审第三人：李绍华，女，汉族，1935年8月10日出生，住广东省信宜市。
委托诉讼代理人：王艾琳，广东百科律师事务所律师。
委托诉讼代理人：梁颖娴，广东百科律师事务所实习律师。
一审第三人：潘明海，男，汉族，1955年5月11日出生，住广东省信宜市。
委托诉讼代理人：潘明军，男，汉族，1957年8月6日出生，住广东省信宜市。
委托诉讼代理人：王艾琳，广东百科律师事务所律师。
信宜市池洞镇东安闸村石梯村民小组（简称石梯村小组）因与被申诉人信宜市国土资源局（简称信宜国土局）及一审第三人李绍华、潘明海土地行政登记一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2012）茂中法行终字第48号行政判决，向广东省茂名市人民检察院申诉。广东省茂名市人民检察院提请广东省人民检察院抗诉，广东省人民检察院作出粤检民（行）监（2016）44000000017号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）粤行抗2号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。广东省人民检察院未指派检察员出庭。申诉人石梯村小组的委托诉讼代理人吴家海、潘柏润，一审第三人李绍华的委托诉讼代理人王艾琳、梁颖娴，一审第三人潘明海及其委托诉讼代理人王艾琳、潘明军到庭参加诉讼。被申诉人信宜国土局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2011年5月20日，石梯村小组起诉至信宜市人民法院，以信宜国土局向李绍华填发信集用（2003）字第0001691号集体土地使用证（简称1691号土地使用证）的行为证据不足，适用依据错误，违反法定程序为由，请求判决撤销信宜国土局的上述发证行为。
信宜国土局一审辩称：其对李绍华提供的证据经过审查并派员进行地籍调查，认为土地来源清楚，权属明确。经报信宜市人民政府同意，才向李绍华核发1691号土地使用证。请求驳回石梯村小组的诉讼请求。
李绍华、潘明海一审陈述，1.1691号土地使用证是以历史事实为根据，并依照《土地登记规则》核发的。2.石梯村小组的起诉“超过了法律规定的诉讼时效”。
信宜市人民法院一审查明：2003年4月28日，李绍华向信宜国土局递交《土地登记申请书》，主要内容有：申请人李绍华，申请登记类型“集体土地使用权设定登记”，土地座落“池洞镇东安闸村委会石梯村”，土地所有者“石梯村”，土地用途“住宅”，建筑类型“平房”，使用权面积186平方米，其中建筑占地面积186平方米，申请登记依据：“1、土地权属证明书，2、队长证明”。四至：“东距潘庆林屋1.3米；南至潘明飞屋自墙；西距潘桃生屋2.1米、2.5米；北至潘庆德屋共墙，距潘明国屋2.1米、2.2米”。
李绍华提供的队长《证明》内容是：“兹有我生产队李绍华户只拥有一处住宅。特此证明。东安闸村石梯生产队，队代表潘庆保，2003年5月30日。”
信宜国土局提供的《土地权属证明书》主要内容是：在土地来源说明栏填写“在土改时由人民政府分给居住。土地权属申请人李绍华”。在四邻签章证明栏填写的内容有：东距潘庆林屋1.3米，后尾有潘庆林（石梯村小组村民）的签名和指模；南至潘明飞屋自墙，后尾有潘明飞（××）的私章；西距潘桃生屋2.1米、2.5米，后尾有潘桃生之妻范绍莲（石梯村小组村民）的私章；北至潘庆德屋共墙，距潘明国屋2.1米、2.2米，后有潘庆德（××）、潘明国（××）的私章。在村长意见栏有“情况属实”四字和盖有“潘庆保”的私章。在管理区证明栏有“情况属实，转上级有关部门办理，刘龙波”，并盖有“信宜市池洞镇东安闸村村民委员会”的公章。在备注栏有“经调查核实，情况属实”，并盖有“信宜市国土资源局池洞国土资源所”公章。
李绍华提供给信宜国土局的《协议书》，主要内容是：“关于在潘承庆的分配屋头厅重立香炉一事。原石梯潘氏祠堂，在土改时由人民政府分给潘承庆居住，房屋产权及使用权，均属潘承庆所有，但前段时间，有些人说‘此屋头厅不是分给潘承庆的’，现经调查，由原土改干部叶义生、潘庆华等人证实，确已分给潘承庆保管使用。由于目前社会上到处盛行修复祠庙，潘氏后裔明運、明均等人，以族中名义，向潘承庆及其儿子明海、明深、明軍、明湾全家协商，提出要求，允许在原祠堂的头厅中立回香炉，敬祀上人，使族内雲光祖以下的裔孙，在扫墓时能炷香敬奉。附加说明如下：一、只是在厅中立香炉，不能改动现在厅中的原貌；二、炷香时间只能是每年拜扫雲光祖大众山的时候开门，其余时间不予开门；三、祠堂外的地堂，对于有人乱堆杂物，堆泥种菜，应有族内作监督，劝告不准堆放和种树影响祖祠。”该《协议书》的尾部，屋主签字栏有潘明軍的签名；族内各房代表签字栏有：承愉、承灿、明綱、承厚、新成、庆华、明堃、明運、明進、庆保的签名；邻舍代表签字栏有叶义生的签名。
2003年6月16日，信宜国土局的工作人员对李绍华申请登记的土地进行了地籍调查，并绘制了“宗地图”。在信宜国土局的《地籍调查土地登记审批表》第3页的“邻宗地”地号或使用者、指界人签名栏内，分别有潘庆德、潘明国、潘庆林、潘明飞的姓名和私章，还有潘桃生的姓名及其妻范绍莲盖的私章。第6页的土地权属来源、变更证明文件类型有：“1.土地权属证明书，2.队长证明”内容。在第7页的“发证机关批准意见”栏有“同意登记发证”内容和盖有“信宜市人民政府土地登记专用章”的公章。
信宜国土局根据上述证据，派员作地籍调查，经信宜市国土资源局池洞国土资源所提出初审意见，信宜国土局提出审核意见并经信宜市人民政府签署“同意登记发证”的批准意见后，于2003年6月25日向李绍华核发了1691号土地使用证。该证登记的土地使用者是李绍华，土地所有者是池洞镇东安闸村委会石梯村，土地座落池洞镇东安闸村委会石梯村，使用权面积150平方米。在记事栏写有：“该宗地186平方米，超标36平方米，发证150平方米。”在附图栏绘有平面图。
李绍华提供给信宜国土局的《协议书》，是在1992年7月左右签订的，《协议书》的执笔人是潘明運、参与者是在潘明均屋内开会通过后，在潘明均家中签名的，签字的人员是族老。其中，承灿、明纲是文料坑村小组人，庆华、新成是登科村小组人，承愉是新塘村小组人，明进、庆保是石梯村小组人，明均是农会村小组人，明運、承厚是龙田村民小组人。叶义生是当时的高级二社社长，又是分屋经手人（××）。新成因不识字，便叫庆华代写其名字。
2011年3月30日，潘庆保在池洞镇政府工作人员的《调查笔录》上，回答《协议书》上“庆保”的名字是其本人签写。
另查明，争议地上有房屋二座，中间有天井，占地面积共186平方米。该房屋于解放前（大约是1948年）建成，是火砖瓦房，原是潘氏祠堂。土改前，该屋的头厅、二厅两边各有一个大拱门口、中间是天井。1952年土改期间，当地农会将该两座房屋分配给潘承庆户居住后，一直以来是潘承庆及其亲属占有、使用、维修，在本案起诉前没有发生争议。潘承庆领取到该屋后，于1954至1955年，自行出资将拱门用砖砌成墙壁，建成小房居住；天井两边也用砖砌成墙壁，建成小房作为厨房；头厅中修建的简易楼棚，是李绍华于1973年请人建成；头厅的正梁因漏水，是李绍华请人维修。潘承庆将头厅左边房屋一间赠给了潘良，并于1953年登记入潘良的《土地房产所有权证》内；潘良之子潘庆德（得）持有信宜国土局于1992年10月4日核发该间房屋的《集体土地建设用地使用证》。潘良的《集体土地建设用地使用证》，登记使用的集体土地是30平方米；四至是东至潘承庆付屋，南至潘承庆付屋，西距潘露初付屋2.7米，北距潘庆伟付屋1.9米。
潘明海是李绍华的儿子，是石梯村小组的村民。潘承庆是潘明海的父亲。李绍华生育有潘明海、潘明军、潘明深、潘明湾（潘虹霖）4个儿子。李绍华的户口于1984年迁出，成为非农户口居民。本案争议地上的房屋，从1952年土改分配房屋时起是潘承庆户居住、占有、管理。现场情况是：头厅、二厅、天井的两边，均有小房。头厅上修建有简易楼棚（李绍华于1973年请人建成），在简易楼棚上安放有潘氏祖先的牌位（是在签订《协议书》后，经潘明均组织有关人员安放的）。潘明海全家人口共同10人，潘虹霖全家人口共4人。
潘承庆于2003年在石梯村小组建有房屋一座，于同年向信宜国土局申请办理土地登记，信宜国土局以潘承庆超标占地建房为由，作出（2003）信（池土清）国土决字第112号行政处罚决定书，对其进行处罚后，同意向其发证，发证面积150平方米。该座房屋现由潘明军、潘明深两户居住。潘明军全家人口共8人，潘明深全家人口共4人。潘承庆于2006年农历十二月去世。
经调查潘庆保证实，潘庆保曾担任石梯村小组会计。2001年至2005年，石梯村小组无人任组长，每当村委会组织各村小组组长开会时，村委会是通知潘庆保参加并由潘庆保向村民传达。
信宜国土局提供的2003年6月23日的《土地权属证明书》中，在“村长意见”栏写有“情况属实”四字，并盖有“潘庆保”姓名的私章。潘庆保不认可“情况属实”四字是其所写，不认可“潘庆保”姓名的私章是其所盖。
2011年6月21日，石梯村小组申请对“情况属实”四字的字迹和“潘庆保”姓名的私章进行鉴定，2011年6月28日，石梯村小组放弃对“潘庆保”姓名的私章进行鉴定。
2011年8月20日，广东天正司法鉴定中心对“情况属实”四字作鉴定意见：“情况属实”笔迹与委托人提交指定的“潘庆保”笔迹不是同一人书写。
信宜市人民法院一审认为：从李绍华提供给信宜国土局的《协议书》的内容，从潘承庆赠送头厅左边的一间房屋给潘良后，潘良于1953年已领取的《土地房产所有证》和潘良之子潘庆德于1992年10月4日已领取的《集体土地建设用地使用证》的四至中东至潘承庆付屋、南至潘承庆付屋的事实，和从《土地权属证明书》中的“四邻（签章）证明”栏潘庆林、潘明飞、潘明国、潘庆德、潘桃生之妻范绍莲的签名或盖私章的事实，以及从《地籍调查土地登记审批表》中的“邻宗地指界人签名”栏潘庆林、潘明飞、潘明国、潘庆德、潘桃生之妻范绍莲的签名或盖私章的事实来看：本案争议地上的房屋两座（占地面积共186平方米），在1952年土改时是农会全部分配给潘承庆户居住，潘承庆是合法取得该房屋的，且一直享有占有、使用、维修、处分的权利，所有权应属潘承庆户。信宜国土局根据上述证据和李绍华的申请以及提供的有关证据，经地籍调查后，向李绍华核发1691號土地使用证的证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。虽然广东天正司法鉴定中心作出的鉴定意见：“情况属实”笔迹与委托人提交指定的“潘庆保”笔迹不是同一人书写，但是，李绍华在申请土地登记时，还提交有《协议书》给信宜国土局。因此，“情况属实”四字不是潘庆保所写，并不能否认争议地上的房屋所有权属潘承庆的事实。
关于石梯村小组起诉认为潘庆保不是村民小组长问题。因2001年至2005年，石梯村小组无人任村小组长，每当村委会组织各村小组长开会时，是通知潘庆保参加的。因此，潘庆保在上述期间起到代理村小组长的作用。
关于石梯村小组起诉认为信宜国土局发证的行为未进行公告，违反了《土地登记规则》第十五条规定的问题。《土地登记规则》第二条：“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”本规则所称土地他项权利，是指土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。该第十五条的规定，只适用于第二章“初始土地登记”的登记。而信宜国土局对李绍华申请的土地登记，是“集体土地使用权设定登记”，根据《土地登记规则》第三章的有关规定，并不需要先进行公告才能发证。
关于石梯村小组起诉认为李绍华、潘明海没有土地使用权，只是明确部分房屋暂时安排给其居住的问题。根据1992年形成的《协议书》等相关证据，本案争议地上的房屋，是在1952年土改时经当地农会全部分配给潘承庆户居住的，并不是石梯村所称的“部分房屋暂时安排给其居住”。根据《中华人民共和国民法通则》第七十一条“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”第七十二条“财产所有权的取得，不得违反法律规定。按照合同或者其他合法方式取得财产的，财产所有权从财产交付时起转移，法律另有规定或者当事人另有约定的除外”。潘承庆是合法取得该房屋的，也就享有该屋占用范围内的土地使用权。李绍华是潘承庆的妻子，潘承庆合法取得该房屋后，由其妻子申领土地使用权证是合法的。
关于石梯村小组认为“队长证明是虚假的”问题。潘庆保于2011年6月28日接受法院询问时，已经确认2003年5月30日写给李绍华的《证明》是其亲笔书写，私章是其所盖。
关于石梯村小组认为《土地权属证明书》是虚假的，《协议书》无原件问题。石梯村小组提供的《土地权属证明书》，有四邻人员签名或盖章，有东安闸村村民委员会在管理区证明栏签写“情况属实”文字并盖公章，在备注栏有池洞国土资源所签写的“情况属实”文字并盖公章。因此，不属于虚假凭证。开庭后，石梯村小组已交《协议书》的原件由法院校对，不存在《协议书》无原件问题。
关于石梯村小组认为李绍华在农村有两处住宅问题。李绍华共有四个儿子，各个儿子均已结婚，并有子女，各儿子的户口独立。信宜国土局核发给李绍华的土地证上的房屋，现在是潘明海、潘虹霖两户管理，使用。潘明海全家人口共10人、潘虹霖全家人口共4人。以潘承庆名义办理土地证的另一处房屋，现由潘明军、潘明深两户居住。潘明军全家人口共8人，潘明深全家人口共4人。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条：“符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。”第四十八条：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”第五十一条：“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体”之规定，信宜国土局核发土地使用权证给李绍华并无违法。
关于石梯村小组认为信宜国土局的发证行为违反了《中華人民共和国土地管理法》第八条第二款的问题。在信宜国土局发给李绍华的土地使用权证中，土地使用权者是李绍华，所有权仍然是池洞镇东安闸村委会石梯村，所以不存在违反该条款的问题。
关于石梯村小组认为信宜国土局发证的行为，违反了1957年最高人民法院《关于处理祠堂产权问题的批复》：“祠堂房产的产权不宜确定为一人所有，也不宜收归国有，而应当指定适当人代管”的问题。在1952年的土改中，潘氏祠堂是经当时的农会分配给潘承庆居住的，有李绍华提供给信宜国土局的《协议书》等为证。潘氏祠堂在分配给潘承庆居住之前是“祠堂”性质，但该祠堂经农会分配给潘承庆居住后，已经变为潘承庆的私人“住宅”性质，不再属于“祠堂”性质。此外，该批复附有河北省高级人民法院的请示，该请示中的张家“祠堂”从来未经有关部门处理过，而且长期以来由张玉山私人代管，张玉山要求确权为其个人所有。这与潘承庆所居住的“祠堂”是经农会分配给他的有所不同。
关于石梯村小组认为信宜国土局作出发证的行为，违反了1951年《中央人民政府内务部关于寺庙房产处理的意见》［（1951）地字第7号］：“祠堂在进行土改之农村中者，由农民协会决定处理。在非土改农村及一般城市中者，仍归原主所有；如其已失去私有性质或无人管理者，可收归公有或代管”的问题。1950年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法》第三条规定：“征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地。但对依靠上述土地收入以为维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业，应由当地人民政府另筹解决经费的妥善办法。”第十条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。”在1952年的土改中，“潘氏祠堂”是经当时的农会分配给潘承庆居住的，有李绍华提供给信宜国土局的《协议书》等为证。因此，信宜国土局以该《协议书》、《土地权属证明书》、队长《证明》等为证据，向李绍华核发该屋的土地使用证，并不违反上述规定。
综上所述，信宜国土局向李绍华核发1691号土地使用证的证据充分，事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。石梯村小组的诉讼请求证据不足，理由不充分，依法不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，经审判委员会讨论决定，信宜市人民法院于2012年2月9日作出（2011）茂信法行初字第16号行政判决：驳回石梯村小组的诉讼请求。案件受理费50元、邮政费100元、广东天正司法鉴定中心收取的费用3600元以及石梯村小组申请鉴定支出的其他费用，均由石梯村小组负担。
石梯村小组不服一审判决，向广东省清远市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销信宜国土局发放给李绍华的土地使用证。
广东省茂名市中级人民法院二审确认一审查明的事实。
广东省茂名市中级人民法院二审认为：本案被诉具体行政行为是信宜国土局向李绍华核发1691号土地使用证，该证所载的土地上的房屋，是1952年土改期间，农会根据当时的政策，将“潘氏祠堂”分配给无房户潘承庆户居住，有农会老干部证明，有潘良户的土地使用证的“东至和南至潘承庆屋”证明，又有李绍华数十年一直使用的事实，还有潘氏族老各房代表与潘承庆后人签订的《协议书》等证据证明，应予认定。信宜国土局根据李绍华的申请以及提供的有关证据，经地籍调查后，向李绍华核发1691号土地使用证的事实清楚，证据充分。
至于石梯村小组称农会没收“潘氏祠堂”并非全部分配给潘承庆户，头座是没有分配给潘承庆。从《协议书》所载内容来看，潘承庆接受农会分配的房屋后，赠送头厅左边的一间房屋给潘良，潘良于1953年已领取的土地房产所有证和潘良之子潘庆德于1992年10月4日已领取的集体土地建设用地使用证的四至中东至潘承庆付屋、南至潘承庆付屋的事实，可以证明土改时农会把没收“潘氏祠堂”的房屋全部分配给潘承庆，潘承庆是合法取得该房屋的，且一直享有占有、使用、维修、处分的权利，所有权应属潘承庆户。
至于石梯村小组认为李绍华在农村有两处住宅违反“一户一宅”的问题。李绍华共有四个儿子，均已结婚分户生活，子孙二十多人，但仍未分别建房，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条“符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权”的规定，并未违反“一户一宅”的规定。
至于石梯村小组认为李绍华是非农业户口，不能拥有农村集体土地使用权，是没有法律依据的。李绍华原是农村居民，争议土地上的房屋是其合法财产，该房屋所罩土地的集体土地使用权，依法归其所有，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权”的规定。
综上，“潘氏祠堂”在分配给潘承庆居住之前是“祠堂”，但该祠堂经农会分配给潘承庆居住后，已经变为潘承庆的私人“住宅”，不再属于“祠堂”，权属也随之改变。这在我国建国之初实施土改政策时期是相当普遍的情形，亦符合（1951）地字第7号《中央人民政府内务部关于寺庙房产处理的意见》“祠堂在进行土改之农村中者，由农民协会决定处理”和1950年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法》第十条规定“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己”的规定。因此，信宜国土局以该《协议书》、《土地权属证明书》、队长《证明》等为依据，依法定程序向李绍华核发该屋的《集体土地使用证》，并不违反上述规定。所以，信宜国土局向李绍华核发1691号土地使用证的证据充分，事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。一审判决驳回石梯村小组的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。石梯村小组的上诉理由不充分，不予支持。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，广东省茂名市中级人民法院于2012年8月1日作出（2012）茂中法行终字第48号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由石梯村小组负担。
广东省人民检察院抗诉认为：案件审议焦点是信宜国土局于2001年（应为“2003年”之误）给李绍华颁发土地使用证的具体行政行为是否合法。
在检察机关审查期间，石梯村小组向茂名市人民检察院提交了两份新的证据，分别是信宜市池洞镇人民政府出具的《关于池洞镇东安闸村潘氏祠堂纠纷的调查情况汇报及建议》（简称《汇报及建议》），以及信宜国土局出具的《关于注销土地证书的请示》（简称《请示》）。这两份证据证实：
一、李绍华、潘明海自1984年以来一直存在“一户两宅”的情况，不符合申请集体土地使用证的条件。信宜市池洞镇人民政府出具的《汇报及建议》证实：“经调查发现，潘承庆、李绍华户自1952年土改以来，一直在潘氏祠堂居住，并于1984年在潘氏祠堂附近另建有房屋一座，根据派出所的户籍资料，潘承庆、李绍华当时没有分户。上述两处房屋所在的土地均是在2003年向国土部门申请集体土地使用证的。”信宜国土局出具的《请示》证实：“李绍华户办理信集用（2003）字第0001691号《集体土地使用证》时违反农村居民只能拥有一处符合标准的宅基地的规定。”
二、李绍华、潘明海采取欺骗手段向国土部门申请土地使用证，涉案土地使用证应予撤销。信宜市池洞镇人民政府出具的《汇报及建议》证实：2003年4月28日李绍华向国土部门申请潘氏祠堂集体土地使用证，2003年12月24日潘庆承向国土部门申请潘氏祠堂附近房屋（1984年建成）的集体土地使用证。在国土部门档案中上述两人提供的资料，均有一份2003年5月30日以东安闸村石梯生产队名义发出的“证明”：证明李绍华、潘承庆各自只拥有一处住宅。但事实上，李绍华与潘承庆是夫妻关系。根据调查，开具以上证明的当事人潘庆保讲述：潘承庆在2003年5月30日上午要求以李绍华的名义开具证明，当天下午又以上午写的明显不合理为由，要求再以潘承庆的名义重新写一份证明。但潘庆保忘记收回当天上午以李绍华的名义开具的证明。后李绍华、潘承庆分别根据以上证明及其他资料向国土部门申请领取了潘氏祠堂及祠堂附近房屋共两处房屋的集体土地使用证。信宜国土局出具的《请示》证实：“李绍华户办理信集用（2003）字第0001691号《集体土地使用证》时”，“办证时隐瞒实际分屋的事实，骗取了国土资源局办理了土地登记”。
三、争议建筑潘氏祠堂一直保持宗族祠堂的外貌，并自1992年开始恢复或者部分恢复祠堂功能。信宜市池洞镇人民政府出具的《汇报及建议》证实：潘氏祠堂约在1948年建成的，共有8小间，该祠堂保存至今依然良好，从外表上看，明显是宗族祠堂的建筑，与一般农户居住、使用的房屋建筑风格完全不同。潘氏祠堂最迟在1992年以来，已经恢复或部分恢复祠堂功能。东安闸村石梯队在文化大革命后将潘氏祠堂部分改作文化室和屯谷室。
本案新出现的两份新证据均形成于原审庭审结束之后，且均为行政机关发出的公文，具有很强的证明力。根据两份新证据所认定的事实，足以推翻生效判决关于信宜国土局颁发涉案土地使用证行政行为合法的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第九十三条第一款的规定，请依法再审。
申诉人石梯村小组同意上述抗诉意见。
被申诉人信宜国土局未到庭答辩。
一审第三人李绍华、潘明海述称：1.检察机关提出的两份新证据即《汇报及建议》、《请示》只是内部呈报文件，证据来源不明。在作为上级机关的信宜市人民政府作出指示或批复之前，其效果具有不确定性，不具有明确的效力。上述两份新证据从未对外公示，不具有对外约束力。在政府撤销1691号土地使用证之前，该土地使用证具有物权公示效力。2.目前并无证据证明潘承庆和李绍华是分户在先还是盖房在先。即使是盖房在先，分户后直至2003年申请时，其所在的户一直没有宅基地，“这跟李绍华是否享有祠堂的房屋使用权是两回事”。3.潘承庆、李绍华夫妻及其共同生育的四个儿子，为6户人，但只有2处住宅，远低于“一户一宅”的标准。基于祠堂所有权取得在先，潘明海申请宅基地证在后，即使李绍华与潘明海存在“一户两宅”的情况，也不影响李绍华户合法取得祠堂所覆盖土地的土地使用证。4.潘庆保陈述“潘承庆上午来开一张证明，下午又来开另一张证明，其忘记收回前面的证明”，这仅是潘庆保“一面之词”，没有任何证据证明，不足以否定队长证明、分户事实以及历史事实。5.潘氏祠堂1948年所建，在1952年土地改革中被当时的农会分配给潘承庆居住，权属随之变更为私人“住宅”性质，用途为居住。6.潘良受潘承庆赠与的房屋于1953年登记入潘良的土地房产所有权证内，因此潘承庆的房屋也理应被确认权属合法。1992年签订的《协议书》证明宗族长老认可“原潘氏祠堂在土改时由人民政府分给潘承庆居住”，证明李绍华、潘明海对房屋享有所有权与处分权。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定，“李绍华作为潘承庆的配偶，潘承庆合法取得房屋后，由李绍华申领土地使用权证完全符合法律规定”。“潘承庆对1984年的宅基地使用权属土地使用权，李绍华对祠堂享有的是房屋所有权”，二者取得宅基地使用权的方式、法律依据不同。7.李绍华与其一同居住的长子潘明海、幼子潘虹霖共计为“李绍华户”，而潘明海、潘虹霖已分独立户，故李绍华符合分户政府，应分予宅基地。8.《土地权属证明书》“村长意见”栏“情况属实”是否为潘庆保亲笔书写不影响村委会和池洞国土资源所对事实的调查，二审判决认定《土地权属证明书》不属于虚假凭证正确。9.信宜市池洞镇人民政府出具《汇报及建议》违反了《信访条例》的规定，信宜国土局作为本案当事人，不应在二审判决生效后作出《请示》，对一、二审判决已经查明的事实作出相反的认定。10.李绍华于2003年提出土地登记申请，作为当时石梯生产队代表的潘庆保在《证明》中签名，信宜市池洞镇东安闸村村民委员会在《土地权属证明书》盖章，属于“应当知道具体行政行为内容”的情形。2003年6月25日核发涉案土地使用证“至一审已经过8年”，因此，石梯村小组“提起的行政诉讼已过诉讼时效”。
对信宜市人民法院一审、广东省茂名市中级人民法院二审查明的基本事实，各方当事人没有异议，本院再审径予确认。
本院再审另查明：一审第三人李绍华、潘明海提交的信集用（2004）字第0000047号集体土地使用证（简称47号土地使用证）显示：2004年1月5日信宜国土局填发47号土地使用证，该证登记“土地使用者”为“潘承庆”，“使用权类型”为“批准拨用宅基地”，“记事”栏填写“20045／1该宗地贰佰捌拾肆平方米，超标壹佰叁拾肆平方米，发证壹佰伍拾平方米”。
一审庭审中，依李绍华、潘明海的申请出庭作证的证人潘明均（又名潘明堃）当庭确认，《协议书》尾部“明堃”的签名系其本人书写。石梯村小组作为证据提交的，其诉讼代理人对潘明均所作的《调查笔录》中，潘明均亦陈述“上面‘明堃’是我签名的。我们找到潘承庆他同意后，叫我去找他几个儿子商量，他们同意后，我再和潘明运等签名的几个人在祠堂开会，然后大家在我家里才签名，除我外，庆保亲笔签名，明纲签名又帮承灿签名，其他的签名我没有看到他们亲笔签名”。
广东省茂名市中级人民法院在对石梯村小组的再审申请进行听证审查（案号为（2013）茂中法行申字第21号）时询问，“申诉人这个祠堂屋间开有8间屋是吗？”石梯村小组回答：“原来土改的时候并没有间开的，是后来才间开的。”该院又询问，“申诉人，放谷和做文化室，生产队是否有一套钥匙？”石梯村小组回答：“没有。”
对检察机关抗诉提出的新证据，本院再审作如下认定：一、信宜市池洞镇人民政府在《汇报及建议》中“将潘氏祠堂的其中三间屋分给李绍华户”的表述，只是对石梯村小组反映意见进行转述，而不是该镇人民政府的认定结论。而且，信宜市池洞镇人民政府不具有确定房地权属的职权，在《汇报及建议》中对祠堂权属的确认也未提出倾向性意见，只是建议信宜国土局“重新核查”。二、信宜国土局在《请示》中“只分三间”“隐瞒事实”的表述，也只是转述自石梯村小组申请撤销1691号土地使用证的理由及“当地群众反映”。该《请示》系向信宜市人民政府提交，而不是在诉讼程序中向法院作出，故不构成信宜国土局的自认。且案中尚无信宜国土局已撤销1691号土地使用证或信宜市人民政府作出批复的证据。综上，检察机关抗诉提出的两份证据均不具有推翻二审判决认定“土改时农会把没收‘潘氏祠堂’的房屋全部分配给潘承庆，……所有权应属潘承庆户”的证明力，不属于再审新证据，本院再审均不予采纳。
本院再审认为，根据各方当事人的诉辩意见并结合检察机关的抗诉意见，本案的争议焦点为信宜国土局向李绍华填发1691号土地使用证的行政行为是否合法。
信宜国土局依据《土地权属证明书》等证据填发1691号土地使用证，虽然《土地权属证明书》中“村长意见”栏内“情况属实”笔迹经司法鉴定，与一审法院指定作为样本的“潘庆保”笔迹不是同一人书写，但“村长意见”只是初查意见，“信宜市国土资源局池洞国土资源所”作为该证明书中的最终处理机关，亦签署“经调查核实，情况属实”的意见。石梯村小组在（2013）茂中法行申字第21号案件听证审查中陈述“原来土改的时候并没有间开的”，“（放谷和做文化室，生产队）没有（一套钥匙）”，这证明案涉祠堂在土地改革时期未有8间房屋的隔断，整间祠堂一直由潘承庆一家使用管理。截至信宜国土局填发1691号土地使用证已逾50年，显然不是暂时借住。结合《中华人民共和国土地改革法》第十条的规定，“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”，可以认定土地改革时期当地农民协会是将整间祠堂分配给潘承庆所有。而且，潘良生前接受潘承庆赠与的案涉祠堂其中一间房屋，已于1953年登记入潘良的《土地房产所有证》，该间房屋所覆土地已由原“信宜县人民政府”于1992年10月4日填发《集体土地建设用地使用证》给潘良之子潘庆德。该事实可以印证潘承庆取得的是所有权，《协议书》所载的“原石梯潘氏祠堂，在土改时由人民政府分给潘承庆居住，房产权及使用权，均属潘承庆所有”等内容真实。潘明均、潘庆保均确认《协议书》尾部签名系其本人书写，潘明均关于《协议书》形成过程的陈述也较为合理。另一方面，石梯村小组主张只是将部分房间借给潘承庆暂用，但除了“潘庆瑞”、“潘柏润”分别作为石梯村小组时任小组长及诉讼代理人到庭而未对其所称证言的真实性提出异议外，其他包括被标称为证言书写人或代书人、在场人的人员均未作为证人出庭确认各自签名及手印的真实性。部分证据如“潘姓公民户主签名按手印名单七份”中，只有两份手写了“为李绍华做假冒领潘氏祠堂土地使用证”，其余五份并无上述内容，证据内容与待证事实之间也缺乏关联性。石梯村小组提供的证据不足以证明案涉具体行政行为“主要证据不足”；检察机关抗诉提出的两份证据也不能推翻原审判决的相关事实认定，不足以否定信宜国土局及李绍华、潘明海的举证。检察机关抗诉提出案涉房屋保持祠堂的外观及已部分恢复祠堂的功能，但这与案涉土地使用权的来源问题是两个不同的问题，二者不存在必然的因果关系。因此，鉴定意见认定《土地权属证明书》中“情况属实”非潘庆保本人书写，该形式瑕疵并不影响其内容的真实性。信宜国土局以《土地权属证明书》及《协议书》等证据认定案涉土地权属来源清楚、合法，并据此填发1691号土地使用证不属于“主要证据不足”的情形。
至于信宜国土局向李绍华填发1691号土地使用证是否违反“一户一宅”规定的问题，本院再审认为，由于信宜国土局填发“土地使用者”为李绍华的1691号土地使用证在前，填发“土地使用者”为潘承庆的47号土地使用证在后，因此，即使李绍华在申办1691号土地使用证时未与潘承庆分户，当时二人名下也尚无宅基地。及至信宜国土局填发了1691号土地使用证，二人名下也只有一处宅基地。故信宜国土局填发1691号土地使用证不违反“一户一宅”的法律规定，不属于“适用法律、法规错误的”情形。另根据石梯村小组的诉讼请求，本案只审查填发1691号土地使用证行为的合法性，故47号土地使用证的填发行为是否违反“一户一宅”的规定不属于本案的审理范围，本案对此不作认定。
综上，申诉人石梯村小组关于撤销信宜国土局填发1691号土地使用证行为的诉讼请求不符合法定情形，一、二审判决均不支持正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
维持广东省茂名市中级人民法院（2012）茂中法行终字第48号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 谢小斌
审判员 万季明
审判员 钟向芬
二〇一六年十一月二十二日
书记员 彭筠童