成都市温江区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）川0115民初4369号
原告：四川省天府酒厂（普通合伙）,住所地：成都市温江区和盛镇綦江村*组。
执行事务合伙人：尹昌树。
委托诉讼代理人：徐平，四川瀚航律师事务所律师，特别授权代理。
被告：成都市温江区人民政府天府街道办事处,住所地：温江区天府街道办场镇。
负责人：吴海青，该街道办事处主任。
委托诉讼代理人：何浩,四川汇圣律师事务所律师,特别授权代理。
原告四川省天府酒厂（普通合伙）（以下简称天府酒厂）诉被告成都市温江区人民政府天府街道办事处（以下简称天府街道办）合同纠纷一案，本院立案受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告天府酒厂的委托诉讼代理人徐平，被告天府街道办的委托诉讼代理人何浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告天府酒厂向本院提出诉讼请求:1、判决确认原温江县天府镇建设办公室、原温江县天府镇人民政府与天府酒厂于1998年12月12日签订的两份《土地转让协议书》无效；2、判决被告偿还原告支付的土地转让费1002914.82元，并按人民银行规定的同期贷款利率赔偿资金利息损失2191923.55元（起算时间从1998年12月21日起，暂计至2016年3月31日），至被告清偿完毕之日止；3、判决被告承担本案全部诉讼费用及原告实现债权的费用3万元。事实和理由：原告原名四川省天府酒厂，于2009年11月30日变更为四川省天府酒厂（普通合伙），被告原名温江县天府镇人民政府，后变更为成都市温江区人民政府天府街道办事处。上世纪90年代，成都市政府设立的“天府台商工业区”在温江县天府镇落成，天府镇成为温江工业经济发展的前沿区域。在当时天府镇政府招商引资活动的促进下，天府酒厂被要求扩大生产规模，1998年12月12日，天府酒厂与原温江县天府镇人民政府内设机构“温江县天府镇镇乡建设办公室”、温江县天府镇人民政府签订了《土地转让协议书》，约定：该办公室自愿将柏树村一组的25亩土地转让给天府酒厂，每亩6.5万元（含土地补偿费、劳动力安置费、青苗补偿费及地面附着物赔偿费、社员搬迁费、税费和土地出让金），总额162.5万元，按合同约定分期支付。天府酒厂应取得的《国有土地使用证》，由该办公室负责办理。该协议书由原温江县天府镇人民政府加盖公章。同天，天府酒厂与原温江县天府镇人民政府内设机构“温江县天府镇镇乡建设办公室”、原温江县天府镇人民政府签订了《土地转让协议书》，约定：该办公室自愿将柏树村一组的20亩土地转让给天府酒厂，每亩6.5万元（含土地补偿费、劳动力安置费、青苗补偿费及地面附着物赔偿费、社员搬迁费、税费和土地出让金），总额130万元，按合同约定分期支付。天府酒厂应取得的《国有土地使用证》，由该办公室负责办理。该协议书由原温江县天府镇人民政府加盖公章。天府酒厂上述申请用地，已经当时政府有关部门批准。有关批准行为有：温江县城乡建设局温建村规[1998]349号、350号《关于兴建四川省天府酒厂项目的定点通知》；温江县计划与经济局温计固投[1998]541号《关于四川省天府酒厂修建仓储用房及配套设施项目报告的批复》、542号《关于四川省天府酒厂扩建生产厂房项目报告的批复》；成都市国土局向温江县政府作出的成国土发让[1999]51号、53号《关于对四川省天府酒厂出让国有土地使用权的批复》。天府酒厂与原温江县天府镇人民政府内设机构“温江县天府镇镇乡建设办公室”政府签订上述《土地转让协议书》后，即按该协议约定支付土地转让款，共计支付了1002914.82元。在该两份协议履行过程中，遇国家经济宏观调控，台商业工业区建设在一阵轰轰烈烈之后步入低谷。天府镇政府于1999年4月向县人民政府递交了《关于免交出让金的申请》。至此，上述协议的履行处于中止状态，土地使用权无法给天府酒厂兑现交付，土地使用证无法办理，原告所付土地款也没有退还给天府酒厂。多年来，天府酒厂长期都在向天府镇政府要求解决此事，但被告有关人员多以遗留问题慢慢来拖延处理。经过漫长的等待，时至今日仍无结果，原告被迫诉至法院寻求公平解决。当时原告支付的土地转让费为原天府镇政府收取。2004年行政区划调整后，原天府镇政府改设为温江区天府街道办事处，即被告。因此被告对原天府镇政府的合同之债应当承担法律责任。故原告诉至法院，请求如上所判。
被告天府街道办辩称，1、与原告签订的两份《土地转让协议书》涉及国有土地使用权出让的行使权利和权限是县级以上的行政管理部门，被告是没有职权签订的，认可与原告签订的两份《土地转让协议书》无效；2、就原告的第二项诉讼请求，因原告缴纳土地转让费的最后一笔款时间是在2000年2月份，故被告请求法庭对诉讼时效是否有中断或超过诉讼时效的情况进行审查。原告对声称的已支付被告的款项是否是与诉称的两份土地转让合同有关，原告方应承担举证责任。就原告要求赔偿利息的请求，即使解决了诉讼时效的问题，因两份土地转让协议违反了法律规定，原被告双方都属于违法行为，基于违法行为产生不利的法律后果，应当各自承担相应的损失。原告自身也存在违法行为而主张利息不合理。3、就原告第三项诉讼请求，诉讼费的承担由人民法院判决，被告遵从法院判决。关于原告要求被告赔偿原告实现债权的费用，3万元是不明确的，原告实现债权的费用是原告为了实现原告的合法权利，应当自行承担。
经审理查明，1998年11月25日，温江县城乡建设局作出【温建村规[1998]349号】关于兴建四川省天府酒厂项目的定点通知，同意四川省天府酒厂在天府镇柏树村一组使用存量土地25亩，并向四川省天府酒厂发放了温建村规字[1998]349号建设用地规划许可证；1998年12月12日，温江县计划与经济局作出【温计经固投[1998]542号】关于四川省天府酒厂扩建厂房项目报告的批复，同天，四川省天府酒厂（乙方）与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室（甲方）签订了《土地转让协议书》，约定：一、甲方自愿将柏树村一组的25亩土地转让给乙方扩建生产车间；二、25亩土地转让费，每亩6.5万元(含土地补偿费、劳力安置费、青苗补偿费及地面附着物赔偿费、社员搬迁费和办理土地转让过程中的一切税费和国土局的土地出让金）计总额162.5万元；三、付款方式：162.5万元，乙方分期支付给甲方；四、乙方应取得的《建设用地许可证》、《国有土地使用证》，由该甲方负责办理。1999年3月11日，成都市国土局作出【成国土发让[1999]51号】关于对四川省天府酒厂出让国有土地使用权的批复。
1998年11月25日，温江县城乡建设局作出【温建村规[1998]350号】关于兴建四川省天府酒厂项目的定点通知，同意四川省天府酒厂在天府镇柏树村一组使用存量土地20亩，并向四川省天府酒厂发放了温建村规字[1998]350号建设用地规划许可证；1998年12月12日，温江县计划与经济局作出【温计经固投[1998]541号】关于四川省天府酒厂修建仓储用房项目报告的批复，同天，四川省天府酒厂（乙方）与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室（甲方）签订了《土地转让协议书》，约定：一、甲方自愿将柏树村一组的20亩土地转让给乙方扩建生产车间；二、20亩土地转让费，每亩6.5万元(含土地补偿费、劳力安置费、青苗补偿费及地面附着物赔偿费、社员搬迁费和办理土地转让过程中的一切税费和国土局的土地出让金）计总额130万元；三、付款方式：130万元，乙方分期支付给甲方；四、乙方应取得的《建设用地许可证》、《国有土地使用证》，由该甲方负责办理。1999年3月11日，成都市国土局作出【成国土发让[1999]53号】关于对四川省天府酒厂出让国有土地使用权的批复。
四川省天府酒厂与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室在签订上述两份《土地转让协议书》后，于1998年12月21日支付给“温江县天府镇镇乡建设办公室”现金10万元；1999年2月9日支付给“温江县天府镇镇乡建设办公室”现金10万元；1999年9月27日支付给“温江县天府镇财政所”15万元；2000年2月2日支付给温江天府镇政府现金3万元。另外，四川省天府酒厂通过银行转账方式支付了两笔款项：1999年5月10日支付给“温江县天府镇镇乡建设办公室”5万元，1999年5月24日支付给“温江县天府镇镇乡建设办公室”5万元；另四川省申联化工有限责任公司受四川省天府酒厂的委托，按照中国银行温江支行、温江县天府镇政府和四川省天府酒厂三方于1999年6月23日签订的《代偿贷款协议》的约定，当天通过银行转账方式支付给温江天府工业公司30万元和152914.82元；2000年2月2日，四川省申联化工有限责任公司通过银行转账方式支付给温江县天府镇财政所7万元。综上，四川省天府酒厂、四川省申联化工有限责任公司按照《土地转让协议书》、《代偿贷款协议》分别向“温江县天府镇镇乡建设办公室”、“温江县天府镇财政所”、温江天府镇政府、温江天府工业公司共计支付了土地转让款1002914.82元。原告至今未取得《土地转让协议书》项下的国有土地使用权证。
再查明，四川省申联化工有限责任公司（乙方）与原温江县国土局（甲方）签订了两份国有土地使用权出让合同【温国土出让（1997）字第007号、008号】，该两宗土地位于原温江县天府镇綦江村五组，四川省申联化工有限责任公司于1997年7月8日其取得【温国用（1997）字第2231号】国有土地使用证，1998年4月10日其与温江县天府镇镇乡建设办公室签订“结算清单”后，温江县天府镇财政所于1998年5月13日向四川省天府酒厂出具了72673.14元土地款收据，1998年6月16日温江县天府镇镇乡建设办公室向四川省申联化工有限责任公司出具了天府镇綦江村五社土地征用结算余款50000元的收据。上述宗地的土地使用权现登记在四川省申联生物科技有限责任公司名下，土地证号为：温国用（2005）字第1**号。
另查明，原告名称由原四川省天府酒厂变更为现名四川省天府酒厂（普通合伙）。被告原名温江县天府镇人民政府，后更名为温江区天府镇人民政府，后再更名为成都市温江区人民政府天府街道办事处。“温江县天府镇镇乡建设办公室”、“温江县天府镇财政所”系原温江县天府镇人民政府内设工作机构。四川省申联化工有限责任公司现变更为四川省申联生物科技有限责任公司。
上述事实有原被告的当庭陈述，双方的营业执照、组织机构代码证、企业名称变更核准通知书、【温建村规[1998]349号】、温建村规字[1998]349号建设用地规划许可证、【温计经固投[1998]542号】、【成国土发让[1999]51号】、【温建村规[1998]350号】、温建村规字[1998]350号建设用地规划许可证、【温计经固投[1998]541号】、【成国土发让[1999]53号】、《土地转让协议书》、【温国土出让（1997）字第007号、008号】、【温国用（1997）字第2231号】国有土地使用证、账册、收据、转账支票、转账凭证和原温江县天府镇镇乡建设办公室主任周建北的证人证言、《代偿贷款协议》、中国银行股份有限公司温江支行的情况说明、不动产（土地）登记查询卡、照片和测绘图、《补充协议》、“结算清单”、原告与四川省申联生物科技有限责任公司的说明等证据在案佐证，经庭审调查核实，本院予以采信。
本院认为，本案系因土地出让、转让引发的诉讼，通过庭审调查并质证，本案的争议焦点如下：1、原被告双方签订的《土地转让协议书》的法律效力以及本案民事责任主体的分析和认定；2、本案诉讼时效问题；3、对原告已经支付给被告土地款具体金额的分析和认定；4、原告主张的资金利息损失的赔偿问题。
首先，关于原被告双方签订的两份《土地转让协议书》的法律效力问题。其一，根据《中华人民共和国土地管理法》、《建设用地审查报批管理办法》的规定，本案案涉土地系农村集体所有的土地，集体所有的土地要成为建设用地，应当先由国家征收为国有土地后，依照法定程序经政府批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施，乡镇政府不是征地主体，也不是案涉土地的所有权人，不具有签订土地出让或转让合同的主体资格,也不具有实施土地征用的主体资格。其二，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。故原被告双方签订的两份《土地转让协议书》因违反法律的效力性强制性规定而无效。其三，原“温江县天府镇镇乡建设办公室”、“温江县天府镇财政所”系原温江县天府镇政府内设办事机构，不能对外独立承担民事责任，其收取原告土地款项的行为，应认定为被告的行为，其对外的民事法律责任应由被告承担。
其次，关于本案诉讼时效问题。原告主张的是请求确认两份《土地转让协议书》无效，在性质为实体法上的形成权，不属于诉讼时效的客体，不适用诉讼时效制度；若该形成权受期间的限制，也应受除斥期间的约束而非受诉讼时效的约束。本案中，原告请求返还已付土地款和赔偿损失，行使的是确认合同无效后对无效合同的处理权利，因两份《土地转让协议书》无效，故原告主张的诉讼请求并不受诉讼时效的限制。
第三，对原告已经支付给被告土地款具体金额的分析和认定。其一，四川省天府酒厂与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室在签订两份《土地转让协议书》后，于1998年12月21日、1999年2月9日分两次支付给“温江县天府镇镇乡建设办公室”现金各10万元，“温江县天府镇镇乡建设办公室”分别加盖其公章和“温江县天府镇镇乡建设办公室财务专用章”后向原告出具了两张收据，并有原温江县天府镇镇乡建设办公室主任周建北的证人证言证实；1999年9月27由温江县天府镇财政所出具的收据金额为30万元，但原告负责人尹昌树签字支付15万元，并有原温江县天府镇镇乡建设办公室主任周建北出具特此说明实收15万元，原告负责人尹昌树签字确认的15万元与周建北所写的说明相吻合；对原告于2000年2月2日支付给温江天府镇政府3万元，被告予以认可，上述共计38万元。被告除认可第四笔现金支付3万元外，对其余三笔现金支付均不予认可，但并未提供相反的证据证明，故对其抗辩观点不予支持。根据原告提供的有关账册、收据收条以及证人证言，并结合原告提交的《土地转让协议书》等证据，本院认定原告已向被告支付了38万元的土地款。其二，四川省天府酒厂与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室在签订两份《土地转让协议书》后，原告通过银行转账方式分别于1999年5月10日、1999年5月24日支付给“温江县天府镇镇乡建设办公室”各10万元，原告为此向本院提供了两张转账支票和转账凭证以及账册予以证实，本院予以确认。其三，四川省天府酒厂与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室在签订两份《土地转让协议书》后，中国银行温江支行、温江县天府镇政府和原告三方于1999年6月23日签订了《代偿贷款协议》，该协议约定，温江县天府镇所属天府工业公司于1995年10月10日在中国银行温江支行贷款30万元，截至1999年6月20日本息合计44万元，由原告代温江县天府镇政府偿还，并在应付的土地出让费中扣除，原告根据中国银行温江支行提供的贷款本息，直接从原告账户支付中国银行温江支行。同天，四川省申联化工有限责任公司通过银行转账方式支付给温江天府工业公司30万元和152914.82元，原告为此向本院提供了两张转账支票和转账凭证以及账册予以证实，并在该两张转账支票和转账凭证注明“代天府工业公司偿还在中行温江支行的贷款，以此来抵减购天府镇土地款”。2016年5月10日中国银行股份有限公司温江支行出具“关于四川天府酒厂替温江天府政府归还中行贷款的情况说明”：“1999年6月中旬，四川省天府酒厂负责人尹昌树、原中行行长且大林、原天府镇书记蔡尚忠、天府财政所长曾健等在温江天府镇政府会议室商讨此事，三方口头达成一致意见：温江天府镇政府下属实体企业天府工业公司欠中行贷款30万元，利息152914.82元，共计452914.82元由四川省天府酒厂代为偿还，该款从应付土地款中抵减，温江天府镇不再欠中行贷款”。2016年12月10日，原告与四川省申联生物科技有限责任公司共同作出说明，1999年6月23日四川省申联化工有限责任公司通过银行转账给温江天府工业公司的452914.82元是受四川省天府酒厂的委托支付，支付后由原告享有该支付权益。结合原告所举证据、中行的情况说明以及原告与四川省申联生物科技有限责任公司的说明，对原告已向被告支付452914.82元的事实，本院予以确认。其四、2000年2月2日，四川省申联化工有限责任公司通过银行转账方式支付给温江县天府镇财政所7万元，并注明系付土地款。2016年12月10日，原告与四川省申联生物科技有限责任公司共同作出说明，2000年2月2日四川省申联化工有限责任公司通过银行转账给温江县天府镇财政所的7万元是受四川省天府酒厂的委托支付，支付后由原告享有该支付权益。结合原告所举证据以及原告与四川省申联生物科技有限责任公司的说明，对原告已向被告支付7万元的事实，本院予以确认。其五，关于原告与四川省申联化工有限责任公司分别支付土地款的先后时间节点的分析和认定。四川省申联化工有限责任公司与原温江县国土局签订国有土地使用权出让合同【温国土出让（1997）字第007号、008号】后（该宗土地位于原温江县天府镇綦江村五组），于1997年7月8日其取得【温国用（1997）字第2231号】国有土地使用证，又于1998年4月10日其与温江县天府镇镇乡建设办公室签订了“结算清单”，并对应支付的土地出让的余款分别于1998年5月13日，6月16日支付完毕，且温江县天府镇财政所、温江县天府镇镇乡建设办公室分别向原告和四川省申联化工有限责任公司出具了收据；原告与被告签订案涉《土地转让协议书》的时间是1998年12月12日，原告对此开始付款的时间是从1998年12月21日开始，而四川省申联化工有限责任公司根据“结算清单”早于1998年6月16日就已经付清了其土地余款，且被告提交的“不动产（土地）登记查询卡”、照片和测绘图、《补充协议》、“结算清单”等，与原告提交的相应证据基本一致，四川省申联化工有限责任公司和原温江县国土局签订的温国土出让（1997）字第007号、008号国有土地使用权出让合同项下的土地，与原告按照与被告签订的案涉《土地转让协议书》拟取得土地使用权的地理位置、相关政府批文、取得土地使用权时间、合同主体、有关土地出让金的金额及其支付，均与案涉土地下的有关土地款的金额及其支付无关，再根据原告提供的《代偿贷款协议》、中行的情况说明、原告与四川省申联生物科技有限责任公司的说明、转账支票、转账凭证以及账册证据形成证据锁链，证明四川省申联化工有限责任公司在1998年6月16日以后向被告的付款行为，应认定为代原告支付案涉土地款的行为。
最后，关于原告主张的资金利息损失的赔偿问题。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，原被告签订《土地转让协议书》后，原告至今未取得《土地转让协议书》项下的国有土地使用权证，无法履行该协议书的原因是被告不具有征地主体资格，也无法成功申请土地转用指标，上述事由均属被告的合同义务范畴，与原告无关，原告对此并无过错，被告收取土地款项后至今未归还，除了应当向原告退还已收取的土地款外，还应当按照人民银行同期贷款利率向原告支付资金占用利息。另原告主张实现债权的费用3万元因未向本院举证证明，故不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条规定，判决如下：
一、原告四川省天府酒厂与原温江县天府镇人民政府、原温江县天府镇镇乡建设办公室签订的《土地转让协议书》无效；
二、被告成都市温江区人民政府天府街道办事处于本判决生效之日起十日内退还原告四川省天府酒厂土地款1002914.82元；
三、被告成都市温江区人民政府天府街道办事处于本判决生效之日起十日内向原告四川省天府酒厂支付土地款1002914.82元的资金占用利息（利息计算方式：其中，以10万元为基数，从1998年12月22日起；以10万元为基数，从1999年2月10日起；以5万元为基数，从1999年5月11日起；以5万元为基数，从1999年5月25日起；以452914.82元为基数，从1999年6月24日起；以15万元为基数，从1999年9月28日起；以3万元为基数，从2000年2月3日起；以7万元为基数，从2000年2月3日起，均按照中国人民银行规定的同期贷款利率计算至本判决确定的履行之日止；若被告未按本判决确定的给付之日退还1002914.82元土地款，上述利息计算至该款项付清之日止）；
四、驳回原告四川省天府酒厂的其他诉讼请求。
如果未按本判决书指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费减半收取为16299元，由被告成都市温江区人民政府天府街道办事处承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审判员 杨宗武
二〇一七年三月二十四日
书记员 尹 恒