江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行申14号再审申请人（原一审原告、二审上诉人）段辉武，男，1953年2月20日出生，汉族，农民，住安福县，被申请人（原一审被告、二审被上诉人）安福县人民政府，住所地：安福县平都镇北华山大道。法定代表人李发芽，县长。被申请人（原一审第三人、二审被上诉人）刘智章，男，1967年6月20日出生，汉族，教师，住安福县平都镇南街路***号对面，公民身份号码：3624291967********。被申请人（原一审第三人、二审被上诉人）杨福平，男，1977年3月15日出生，汉族，农民，住安福县。再审申请人段辉武因其诉被申请人安福县人民政府（以下简称安福县政府）土地行政登记一案，不服吉安市中级人民法院于2016年3月21日作出（2016）赣08行终12号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。2015年5月18日，段辉武以安福县政府为被告，向安福县人民法院提起行政诉讼，请求认定安福县政府颁发的安土国用（籍）第101420247号《国有土地使用权证》侵害段辉武承包土地17.3平方米，并请求撤销该证。一审法院认定，段辉武系安福县寮塘乡寮塘村第四组村民，案外人刘俊昌为该村第三组村民。位于老安永公路13公里至寮塘乡荆山村路口东面的一块水田，为刘俊昌向寮塘村第三组承包的责任田，地块名称为“马路上”、面积0.4亩、四至中东至永宽田、用途为（种植）水稻。1989年，段辉武为建餐饮店将自己的责任田与刘俊昌的“马路上”责任田互换，双方未签订书面协议且未报寮塘村第四组备案。同年，段辉武未经批准在“马路上”责任田及其旁的灌溉水渠上新建餐饮店。1992年5月10日，段辉武因占耕地31.6平方米、非耕地42.4平方米违章建餐饮店，被安福县寮塘乡人民政府处以罚款。段辉武缴纳了罚款，但至今未取得批建手续。1990年代初，寮塘乡政府在老安永公路寮塘街道段，征收土地兴建农民一条街。1994年9月，刘智章在与段辉武餐饮店相邻处的农民一条街，向寮塘乡政府购买了面积为288.5平方米的一宗土地建房。1996年3月，安福县人民政府（以下简称安福县政府）批准刘智章建房。2002年5月，国土部门为刘智章房屋进行了验收。2005年10月20日，安福县政府为刘智章办理了安土国用（籍）字第101420247号《国有土地使用权证》，载明该宗土地座落在寮塘乡圩街，用途为住宅，使用类型为划拨，使用权面积为288.55平方米。2006年1月7日，刘智章与杨福平签订了一份《房屋出售协议书》，将上述土地使用权及房屋卖给杨福平。2007年，段辉武得知安福县政府为刘智章颁发了土地证，但未提出异议。2013年5月、8月，段辉武两次用砖堵住杨福平的大门，同年8月12日，杨福平、曾小红以段辉武为被告，向安福县人民法院提起排除妨害民事诉讼。2013年9月23日排除妨害民事案件开庭时，杨福平、曾小红当庭出示了安土国用（籍）字第101420247号《国有土地使用权证》，段辉武发表质证意见为，房屋产权人仍为刘智章，土地使用面积288.55平方米，不包括在讼争土地范围内。2013年7月，段辉武向安福县国土资源局及有关部门要求撤销刘智章的土地证，安福县政府未予处理。一审法院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条的规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同；采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。第四十条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。第六十条规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。参照2004年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条的规定，农村土地承包经营权证应包括以下内容：（四）承包土地名称、坐落、面积、用途。而讼争土地承包经营权为寮塘村第三组村民刘俊昌所有，段辉武为寮塘村第四组村民，双方依法不能互换土地承包经营权，且未签订书面合同及报寮塘村第四组备案。而段辉武的《农村土地承包经营权证》，未填写讼争土地的等级、地类、基本农田、四至，不符合法定形式，也与颁发时土地的地形地貌不符，且对讼争土地登记的字体明显与其前的登记字体不一，其实体和形式均不合法。并且段辉武与刘俊昌互换土地后，未经批准将农用地转为建设用地用于建餐饮店，且餐饮店部分建在灌溉水渠上，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定的“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，及《中华人民共和国农业法》第十九条第一款规定的“禁止任何组织和个人非法占用或者毁损农田水利设施。”因此，段辉武对讼争土地依法不拥有承包经营权，其违法建筑所占土地使用权亦不受法律保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2007年，段辉武得知安福县政府为刘智章颁发了土地证，但未提出异议。2013年9月23日排除妨害民事案件开庭时，第三人杨福平当庭出示了安土国用（籍）字第101420247号《国有土地使用权证》，段辉武也进行了质证，认为刘智章的土地使用面积288.55平方米，不包括在讼争土地范围内。从2007年12月31日，段辉武得知安福县政府为刘智章颁发了土地证起，或从2013年9月23日民事案件开庭时，第三人杨福平当庭出示刘智章土地证起，至2015年5月18日原告提起行政诉讼，均已超过提起行政诉讼的起诉期限；因此，人民法院对本案应不予受理。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的。因此，本案应裁定驳回段辉武的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回段辉武的起诉。段辉武不服一审裁定，向吉安市中级人民法院提起上诉，经二审法院审理裁定：驳回上诉，维持原裁定。段辉武申请再审称，2005年10月，安福县政府为刘智章颁发的安土国用（籍）第101420247号《国有土地使用权证》侵害段辉武承包土地17.3平方米，故向法院提起行政诉讼。一审法院认为段武辉持有《农村土地承包经营权证》没有载明四至及非法用地等事宜，并以起诉已经超过起诉期限为由驳回起诉。二审法院在审理中适用法律错误，以超过2年的起诉期限驳回上诉，但根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，本案涉及不动产应当按照20年的起诉期限，段武辉自2007年知道刘智章办理土地证起，一直在县、乡国土部门交涉并提起民事诉讼，属于《中华人民共和国民法通则》第一百四十条中断诉讼时效的情形，原一、二审法院不仅不对证据予以调查、分析，却以超过法定起诉期限为由驳回起诉，故意掩盖事实真相，请求撤销一、二审裁定及安土国用（籍）第101420247号国有土地使用权证本院认为，行政诉讼制度设立的目的是为了通过行政诉讼维护和监督行政机关依法行使行政职权，司法对行政的维护与监督必须严格遵循时效的界限，对超过起诉期限的起诉，法院不能对被诉行政行为启动司法审查程序。根据《最高人民法院关于执行若干问题第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中，再审申请人早于2007年起就知道被申请人安福县政府的颁证行为，但直至2015年5月18日才向人民法院提起行政诉讼，已经超过诉权的保护期限。关于再审申请人提出2007年知道颁证行为后一直在向乡、县行政机关及通过民事诉讼主张权利，属于诉讼时效中断情形。因行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效系两种不同的法律概念，民事诉讼时效可以存在多次中断的情形，并重新计算诉讼时效，超过诉讼时效将丧失的是实体的胜诉权。而行政诉讼起诉期限不能因当事人向行政机关提出要求等因素中断而重新计算，只有在不可抗力和其他不属于起诉人自身原因耽误的情形下才能相应的扣除起诉期限，超过起诉期限则将丧失进入实体审查的程序权利。因此，再审申请人主张的内容均不属于法定扣除和酌定扣除的情形，更不能适用民事诉讼中的中断，故本院对该主张不予支持；关于再审申请人提出应适用不动产起诉期限的二十年的规定，是对法律错误的理解。因适用该条法律必须是因不动产直接受到行政行为的影响，即行政行为对不动产具有直接处分性。且该条法律是对相关当事人的合法权益最长诉讼保护期限的规定，即无论当事人是否知道行政机关作出了行政行为，超过二十年提起诉讼均不予受理，并不意味着因不动产提起诉讼的案件，行政行为作出之日起二十年内所提起诉讼法院都应受理，依法不能适用该条法律，应适用2年的起诉期限，故对该主张，本院不予支持。综上，段辉武的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回段辉武的再审申请。审 判 长  葛 伟审 判 员  陈雯雯代理审判员  楼 赟二〇一七年三月二十七日书 记 员  张建平