湖北省宜城市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）鄂宜城刑初字第00026号
公诉机关湖北省宜城市人民检察院。
被告人吕某，1957年6月25日日出生于宜城市，中共党员，原任宜城市书记（主持工作），住宜城市。因涉嫌犯滥用职权罪，2013年5月15日被刑事拘留，同年5月28日被取保候审。
辩护人陈辉照，湖北崇法律师事务所律师。
宜城市人民检察院以宜检刑诉（2013）202号起诉书指控被告人吕某犯滥用职权罪，于2013年12月24日向本院提起公诉。审理中，宜城市人民检察院于2014年9月4日对指控的犯罪事实变更起诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宜城市人民检察院指派检察员姚红玲、谢华伟出庭支持公诉，被告人吕某及其辩护人陈辉照到庭参加诉讼。现已审理终结。
宜城市人民检察院指控，2009年6月，宜城市鄢城办事处工作人员张某甲未经相关部门批准，利用宜城市鄢城办事处窑湾村七组罗克香私人宅基地和鄢城农技站集体土地，进行违法开发建房。2009年6月4日，宜城市鄢城村镇建设服务中心将张某甲无证建设的情况向宜城市规划局报送了《违法建设报告书》。宜城市规划局于2009年6月5日向宜城市城管局监察大队发出了《违法建房告知函》。2009年6月中旬，在城管局监察大队对此违法建设行为进行调查、查处过程中，时任宜城市城乡建设规划局负责人的吕某明知在此宗土地上进行房屋建设是违法行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第43条、54条、55条，《湖北省土地管理实施办法》第33条，湖北省实施《城市规划法》第29条、30条和《宜城市违反城市建设查处暂行办法》第16条的规定，在张某甲以罗克香名义报送的《居民、村民建设申请表》“规划意见栏”上签署“同意报批，呈王局长审批（房屋高度控制在20米以下）”的意见，使罗克香的私建规划许可证审批手续得以通过。2009年9月29日宜城市规划局按照审批通过的建设面积1400平方米（五层）收取了43000元城市配套费，于2009年7月31日发放了私建工程规划许可证，致使张某甲建成了一栋占地面积472平方米、建筑面积为3232.46平方米（七层）的违法建筑物而未被处罚，在窑湾社区起到示范作用，产生大量违法建筑，造成恶劣社会影响。
公诉机关认为，被告人吕某身为国家机关工作人员，滥用职权，造成恶劣社会影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以滥用职权罪追究刑事责任。
对以上指控的事实，公诉机关当庭列举了证人证言、相关书证等证据。
被告人吕某在法庭上辩解，对起诉书指控其在罗克香名义的居民、村民建设申请表“规划意见栏”上签字的事实无异议，但认为其行为不构成犯罪，只是工作上的失误。辩护人陈辉照的辩护意见是：1、违规给罗克香私建工程规划许可证，被告人吕某没有决定权，由联合办公会集体研究决定，建设局长最终签批同意，不应由被告人吕某承担刑事责任。2、被告人吕某参与的渎职行为未达到“造成恶劣社会影响”的程度，不构成犯罪。
经审理查明，2009年6月，宜城市鄢城办事处工作人员张某甲未经相关部门批准，利用宜城市鄢城办事处窑湾村七组罗克香私人宅基地和鄢城农技站集体土地（位于本城市主干道），进行违法开发建房。2009年6月4日，宜城市鄢城村镇建设服务中心将张某甲无证建设的情况向宜城市规划局报送了《违法建设报告书》。宜城市规划局于2009年6月5日向宜城市城管局监察大队发出了《违法建房告知函》。2009年6月中旬，在城管局监察大队对此违法建设行为进行调查、查处过程中，时任宜城市城乡建设规划局负责人的吕某明知在此宗土地上进行房屋建设是违法行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《宜城市城市干道及重点区域建筑规划管理办法》等规定，在张某甲以罗克香名义报送的《居民、村民建设申请表》“规划意见栏”上签署“同意报批，呈王局长审批（房屋高度控制在20米以下）”的意见，使罗克香的违法私建规划许可证审批手续得以通过。2009年9月29日，宜城市规划局按照审批通过的建设面积1400平方米（五层）收取了43000元城市配套费，于2009年7月31日发放了私建工程规划许可证，致使张某甲建成了一栋占地面积472平方米、建筑面积为3232.46平方米（七层）的违法建筑物而未被处罚。张某甲的违法建设行为具有代表性和示范效应，该建筑物所在的窑湾社区七组及邻近的窑湾村八组居民成批量建起“小产权房”，并逐步蔓延，严重扰乱了正常的土地和房地产管理秩序，造成宜城市区总体规划和土地资源的严重破坏。
认定上述事实，有以下证据：
1、证人张某甲的证言，证实2009年初，段选芳说他的亲戚罗克香的宅基地想盖房时兼并农技站的土地，让其出面协调关系，由其找工程队盖房。2009年4月，其填写用地面积140平方米，五层房屋面积700平方米的建房申请表交给段选国，后来段选国改成用地面积280平方米，房屋面积1400平方米。同年6月4日，其开挖基脚面积就有四百七、八十平方米。对于没有规划许可证就动工的情况，城建、规划和城管部门的吕某、王某等人都知道，他们都到现场去看过，几次要求停工。6月19日停工后，段选芳找关系办理了签批手续。6月29日，段选国到规划局报建中心交了43000元城市配套费，领取规划许可证。房屋由140平方米变成280平方米，经过层层领导审批把关，批了280平方米，开挖时就是470平方米，规划审批部门领导都知道，许可证发来以后，到场放线的人也没提异议，说明默许了这个面积，最终建成了这么大的房子。
2、证人李某甲的证言，证实2009年5、6月份，其与李某乙发现张某甲私自开挖面积有三、四百平方米，占压道路红线。2009年6月4日，向规划局发出《违法建设报告书》。几天后，其与吕某、李某乙、王某等人到工地，吕某让张某甲将房屋基脚往后退，把基脚摆正。后经过联合办公会研究，通过了罗克香的建房申请。会上，王某说罗克香的房子让她按五层建，超出的面积由她自己跑手续。其与规划、建设部门的李某乙、江某、吕某、王某先后签了意见，通过了罗克香的建房申请，当时吕某叫把时间往前填写，是考虑到行政许可审批时限的问题。
3、证人李某乙的证言，证实2009年6月初，李某甲说张某甲在罗克香的私人宅基地上建房没有任何证件，基脚面积有现在那么大。李某甲向规划局书面报告，同年6月5日，规划局向城管局监察大队发出违法告知函。过了十几天，吕某说对其说：“领导让看一下罗克香能不能建房，能建就让吕拿出意见，不能建就拆除。”其与吕某到现场查看时，地脚梁已经完工，其与吕某用皮尺拉了地脚位置，发现退让红线距离不够。吕某让张某甲将房屋整体地脚往后退够五米，张某甲说退五米就建不成了。其与吕某用皮尺拉了地脚与北边的距离，吕说：“即使整体不能退，也要把房屋基脚摆正，与道路平行。”离开工地时，吕对其说：“罗克香按下脚的面积往后退五米可以建。”其说：“下脚面积这么大怎么办？”吕说：“这个问题你莫管，市里领导都知道，超面积由土地部门查处，我们只管不占道路红线就行。”张某甲只是把基脚摆正了，但没有退够道路红线距离五米。6月中、下旬，经联合办公会研究决定审批了罗克香的建房申请，会上王某说张某甲开发的工地已经是那个样子了，罗克香的房子临街面可以建五层，按申请的面积280平方米办个手续。其提出按280平方米批，实际占地面积还是超了，超出部分怎么办？王某和吕某小声商量一会，王某说多出的面积让张某甲自己去跑。其认为本来是违建不应该办理手续，但王某这样定了，吕某也没有反对，与会人员都没说什么。
4、证人江某的证言，证实2009年6月初，王某组织其与吕某、李金亮、李某甲、李某乙一起看现场，王某让停工补办手续。当时基槽开挖的面积就有现在盖起的那么大。6月下旬，联合办公会同意是罗克香的建房申请，表上填写占地面积280平方米。
5、证人王某的证言，证实2009年2月10日起吕某全面负责规划局工作。2009年6月，其检查中发现张某甲的违建工地，通知相关部门到场后要求张某甲停工。2009年6月中、下旬，张程明说张某甲在建工地是给罗克香的，罗克香是段选芳的舅母子，请其在审批时帮忙。其把这件事跟负责规划局工作的吕某说过，吕也同意了。罗克香建房手续是在看现场后召开联合办公会讨论决定的。罗克香的申请表上填写的用地面积是280平方米，房屋面积为1400平方米，考虑到街面景观定的建五层。李某乙提出按罗克香申请的280平方米，张某甲占地面积还是超了。其说：“手续先批，超出部分的手续让他自己跑去。”与会人员没提出意见，都签字通过了罗克香的建房申请。实际签批时间是6月底。从发现张某甲违建直到6月5日发违法告知函时，他没办任何手续，张程明找其之后，过了一段时间其才同意给张某甲工地办手续，担心张某甲为行政许可时限扯皮，所以签批时间往前写成2009年5月28日。
6、证人张某乙的证言，证实张某甲违建行为给窑湾七、八组群众造成很坏的影响，群众纷纷效仿，扰乱城市规划管理和建筑市市场秩序，给规划管理和整治、拆除违建工作增加很大难度，影响至今没消除。
7、证人李某丙的证言，证实群众反映张某甲违法建设时把村组的通道占用了。社区找张某甲协调时，发现占地面积与申请表上的面积不一致，向执法部门反映。张某甲盖成一栋七层商品房对外销售获利，窑湾七、八组的群众看到张某甲违法建房，没有部门管理，认为有利可图，纷纷效仿，在无规划无手续的情况下违法占地建房。张某甲的行为严重扰乱了城市规划管理，给后来的整治、拆除违建工作增加了很大难度，同时购买小产权房的百姓的合法权益得不到保障。在张某甲建房以后，社区统计出来很多违建户，并建有档案和图片。另证实，窑湾七、八组居民违法建设信息表的“建房时间”栏不是户主的实际建房时间，而是社区、城建所、城管局在2011年6月7日到现场拍照的时间。表中的“登记时间”是2011年制表时打印好的，查处时根据户主说的动工大概时间填写的，所以会有“2011年”改为“2010年”的情况。
8、证人杨某的证言，证实2009年4、5月份，张某甲在鄢城农技站空地上动工建房时，其与农技站住户打电话举报，要求城建、规划部门制止，但没拦住。经查阅工作笔记，2009年5月12日，该单位住户到市信访部门为此事上访，并与张某甲发生多次争执，最终张某甲还是将房子建起。农技站住户到现在还在向办事处和信访部门反映，在社会上造成很恶劣的影响。
9、证人郑某的证言，证实窑湾社区群众对张某甲建小产权房反响大，说张某甲搞开发超面积超规划属于违法建筑，没有哪个部门管得住，房子建成后公开销售获利。听说窑湾七、八组群众看到张某甲违建行为，大家相互攀比建小产权房，负面影响确实大。2013年，其分管信访工作以来，负面影响和隐患没有消除，时不时有购买房子的老百姓反映房产证张某甲都没给办，合法权益得不到保障。张某甲的行为不仅严重扰乱了宜城城市规划管理和建筑市管理秩序，而且在社会上造成了恶劣的影响。
10、证人李某丁的证言，证实其认为张某甲违法建房时，如果有关职能部门能够严格按照城乡规划法的规定进行处罚和采取拆除措施，房子建不起来，也不会造成后来当地的居民户纷纷效仿，在无规划手续的情况下违法盖小产权房，这件事带来的不好影响和隐患还没消除，办不到房产证的购房人还时有反映，这种违建行为严重扰乱了宜城市城市规划管理和建筑市场管理秩序。
11、证人李某戊的证言，证实其在鄢城办事处分管土地、城建工作期间，张某甲以拆旧翻新名义申请建房，面积不超过140平方米，不超过3层，其在申请表上签字同意上报。事后，纪委调查张某甲违法建设的事情，其看到张某甲已经建成的七层单元楼，才感到事情的严重性，违法建筑公开对外销售获利，国家和集体一分钱也没收到，给国家和集体利益造成损失。其听说窑湾七、八组群众受此影响，纷纷效仿，违法占地盖房的情况比较多。
12、证人屈某、魏某、杜某的证言，证实规划局向执法大队转交张某甲违建告知函后，在调查过程中，张某甲却在规划局办了建五层的许可证，执法大队不好再管理。建到第六层时，执法大队巡查中发现又制止，并下达处罚决定书，但张某甲仍然违规建成一栋七层单元楼，至今没交罚款，房子也没拆除。按规定违建案件移交查处后，城管部门没有处理完毕前，规划部门是不能办证的，但张某甲违建案在调查中，规划局又给他办理了规划许可证，张某甲的房子建好并出售，执法部门无法采取执法措施。这种违建行为给宜城市规划管理和建筑市场管理带来很坏的影响。
13、书证1。地籍档案、建房申请表，规划许可证，证实罗克香宅基地用地面积140平方米，2009年4月8日申请改建用地面积280平方米，5层建房面积1400平方米。被告人吕某于2009年5月28日签署“同意报批，呈王局长审批（房屋高度控制在20米以下）的意见。2009年5月28日，规划许可证副本载明罗克香私房为五层，建筑面积1400平方米。
14、书证1。城市配套费票据，证实2009年6月29日收取罗克香城市配套费43000元。
15、书证2。违法建设报告书、告知函、执法日志，证实2009年6月4日，鄢城城建所对罗克香违建行为向规划局报告，6月5日规划局向城管局告知罗克香违建行为，城管局对罗克香违建立案查处情况。
16、书证3。工作笔记，证实杨某记录其参与鄢城农技站住户到市委、市政府、信访局上访反映张某甲违法建房的问题的说服工作。
17、书证4。初查报告，移送案件函、接受刑事案件登记表及立案决定书，证实2012年7月3日，宜城市纪委向公安机关移送张某甲等人开发小产权案件，宜城市公安局于同年7月11日决定立案调查张某甲非法经营案。
18、书证5。鄢城办事处违法建设统计表，证实2010年11月至2011年5月，鄢城办事处窑湾七组、八组36户居民违法建设的信息登记情况。
19、书证6。户籍证明，聘用干部审批表、干部任免审批表、事业单位法人证书，证实被告人吕某在案发期间任宜城市城乡建设规划管理局党支部书记。
20、被告人吕某的供述，供认2009年5、6月，法规科胡宝成说张某甲在罗克香的宅基地上建房没办理任何手续。第二天，建设局局长王某让其召集规划局、鄢城城建所、城管监察大队看现场，其与李某乙、胡宝成、江某、李某甲、李金亮到现场，发现地脚已经挖起，占地面积约480平方米，王某让张某甲停工。2009年6月5日，规划局向城管局发了违建告知函。过了一段时间，王某对其说：“张某甲建房的事我向楚市长汇报并勾通了，楚市长同意给他补办个手续，叫张某甲补交城市建设配套费。”其说：“按局长指示办。”后来给他补办了规划手续。第二次到张某甲施工现场是王某要其看房子有没有占道路红线，其与李某乙等人去后发现退让红线距离不够，对张某甲说：“将房屋整体地脚往后退够五米。”张某甲说：“退够五米就建不成了。”其说：“即使整体不能退，也要把房屋基脚摆正，与道路平行。”在建房审批联合办公会上通过了罗克香建房申请，其在申请表上签了字，面积280平方米，拟建面积1400平方米，江某签的时间是2009年5月28日，其也签了这个时间，根据规划局给城管局监察大队的告知函时间看，是把时间往前提了。私人宅基地按规定只能盖三层，盖五层要按建筑法规范管理，张某甲最终盖了七层，占地面积478.9平方米。其个人认为张某甲、段选芳为此事从上到下做好了工作，而且王某局长说按照张某甲申报的面积给他补办个手续，把事情弄团圆，但是要交城市配套费。王某是领导，既然他这样说了，其当时没有提出什么意见。按规定宅基地只能批140平方米，如果按480平方米占地面积办理，很明显是违法的，多占地应按正常程序要走“招、拍、挂”程序办理出让手续，把土地变性拿到土地使用权后才能进行开发，这样张某甲不一定能拿到土地使用权。再说，面积这么大必须办理开发工程建设手续，纳入建筑法管理，施工许可证，还要有建筑资质等，城市配套费也交的多，以罗克香的私建名义办理，手续简单，张某甲可以少交费用。张某甲是按1400平方米交的配套费，但没收足。因发现违建时地脚梁已经倒好了，交43000元配套费是为了把违建的事情弄团圆。
以上证据，经庭审举证、质证，证据之间能相互印证，证明案件事实，均合法有效，本院予以确认。
本院认为，被告人吕某身为依法行使国家行政管理职权国有事业单位的工作人员，在履行职务过程中，超越职务范围，违法处理其无权处理的事项，造成恶劣社会影响，其行为构成滥用职权罪。宜城市人民检察院指控被告人吕某犯滥用职权罪罪成立。被告人吕某明知张某甲在罗克香私人宅基地上建房面积达472平方米，不仅超出罗克香宅基地使用面积，还违法占用农技站前的集体土地的情况下，在“集体研究”过程中未提出反对意见，为他人违规办理建设规划许可，最终导致违法建筑形成事实。张某甲违法建设“小产权房”而未被处罚，在窑湾社区七、八组起到示范作用，产生大量违法建筑，造成恶劣社会影响。鉴于其不是滥用职权的决策者，综合其行为性质，在量刑时酌情予以从轻处罚。被告人吕某关于罗克香的建设规划许可证经联合办公会集体研究决定的，其行为不构成犯罪，辩护人陈辉照关于违规给罗克香私建工程规划许可证，吕某没有决定权，不应由吕某承担刑事责任，其参与的渎职行为未达到“造成恶劣社会影响”的程度，不构成犯罪的辩解及辩护意见不能成立，本院不予采纳。鉴于被告人吕某的犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七第一款，第三十七条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（三）项之规定，判决如下：
被告人吕某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省襄阳市中级人民法院提起上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 江 玲
审 判 员 王益华
人民陪审员 尹晓波
二〇一四年十一月二十一日
书 记 员 李愿军