四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）成民终字第506号
上诉人（原审原告）成都金仪电工器材厂。住所地：四川省成都市金牛区。
法定代表人唐明海，厂长。
委托代理人丁志远，北京惠诚（成都）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）成都市鑫地建设投资有限责任公司。住所地：四川省成都市金牛区。
法定代表人袁悦，董事长。
委托代理人曾传辉，四川盛豪律师事务所律师。
委托代理人段学锋，男，汉族，1964年11月8日出生，住西藏自治区，该公司职员。
上诉人成都金仪电工器材厂（以下简称金仪厂）因与被上诉人成都市鑫地建设投资有限责任公司（以下简称鑫地公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服成都市金牛区人民法院（2014）金牛民初字第6909号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，金仪厂于1994年4月28日成立，系集体所有制企业，住所地为成都市外西土桥金周路245号，法定代表人为唐明海。该厂成立初期，成都市金牛区金牛乡人民政府为该厂申请工程项目建设用地。成都市金牛区国土局分别于1996年6月14日、12月12日出具准予占地通知书，同意金仪厂占用该乡土桥村十组、八组的部分土地修建厂房。金仪厂随后在该幅土地上修建房屋并取得了村镇房屋所有权证。2003年12月22日，四川省人民政府以川府土（2003）224号文对成都市2003年第二批乡镇建设用地进行批复，同意成都市人民政府将含金牛区金牛乡土桥村十组在内的部分土地征为国家所有。2005年4月23日，四川省人民政府以川府土（2005）50号文对成都市2004年第八批乡镇建设用地进行批复，同意成都市人民政府将含金牛区土桥村八组的部分土地征收为国家所有。成都市人民政府对上述征地情况均发布了公告，成都市国土资源局亦公告了征地补偿安置方案，金仪厂厂区属在征范围。2007年8月上旬，成都市人民政府召集了研究中心城区城中村改造和城市建设管理有关工作专题会议，并以成府阅（2007）256号会议纪要的形式，确定成灌路两侧500米及土桥旧场镇（城中村）改造工作由金牛区作为实施和投资主体，金仪厂厂区亦在上述改造范围内。
为加快旧城改造建设步伐，成都市金牛区人民政府决定设立国有独资公司鑫地公司（2008年3月21日成立），由成都市金牛区国资局全额投资设立，其主要职责包括从事区政府指定项目和特许经营项目的投资、建设、运营和管理，承担区政府指定的土地整理范围内的安置房建设，及完成政府交办的其他任务。其经营范围为公共设施项目的投资与开发建设、土地整理、场镇改造等。
2008年3月28日，成都市金牛区人民政府确定刚刚成立的鑫地公司为成灌路两侧500米范围内土地整理项目实施主体，并函告成都市中心城区推进“城中村”改造建设指挥部办公室。成办发（2008）75号《成都市人民政府办公厅关于进一步规范五城区城市房屋拆迁工作的意见》中亦有“市、区政府组织实施的拆迁项目，原则上由市、区政府确定的事业单位或国有企业担任拆迁项目业主”的规定。2009年5月20日，成都市金牛区人民政府办公室以金牛府办发（2009）54号文印发了《成灌路两侧500米范围及土桥旧场镇“城中村”改造实施方案》，明确鑫地公司为该项目的实施主体，统筹负责全面工作，用三年时间完成该项目土地整理。成都市人民政府及成都市“城中村”建设指挥部办公室、发展和改革委员会等相关部门均以文件或会议形式确定鑫地公司作为成灌路两侧500米及土桥场镇改造项目的责任主体、实施主体和拆迁主体，具体负责该项目的组织与实施工作。
基于上述事实，2010年9月6日，鑫地公司与金仪厂签订了《企业拆迁补偿协议》、《集资建房拆迁过渡总协议》、《集资建房拆迁安置总协议》。上述协议签订后，双方根据协议履行情况和出现的问题，补充了系列书面材料。2014年1月30日，双方又签订了《关于成都金仪电工器材厂拆迁补偿的补充协议》，但双方就拆迁补偿问题上仍然存在严重意见分歧。
2014年9月10日，金仪厂以鑫地公司无征地拆迁行为能力，非诉争《协议》的适格当事主体为由，请求判令诉争《协议》无效。
上述事实，有当事人的陈述，身份证明材料，四川省人民政府、成都市人民政府及其相关部门、成都市金牛区人民政府系列相关文件（公告）等资料，准予占地通知书，《企业拆迁补偿协议》、《集资建房拆迁过渡总协议》、《集资建房拆迁安置总协议》、《关于成都金仪电工器材厂拆迁补偿的补充协议》等证据在案佐证，本院予以确认。
原审法院认为，征地、拆迁、安置、补偿几个环节的实施主体并非一成不变的。征地的工作流程一般是由用地主体政府向上级政府层报申请，由有权批准的政府进行审批。征地后的拆迁、安置、补偿等具体工作，均由政府及其相关职能部门制定拆迁、安置、补偿标准，但拆迁、安置、补偿具体工作的实施一般由政府交由事业单位或国有企业进行。就本案而言，成都市金牛区人民政府依法取得了用地主体资格，政府征地这一行政行为已完成。后通过系列文件、会议确定鑫地公司为成灌路两侧500米及土桥旧场镇改造项目的实施主体，该公司按照政府确定的拆迁安置补偿标准进行具体业务工作是一种民事行为，其与金仪厂签订的诉争《协议》属于民事合同范畴，其与金仪厂签订诉争《协议》主体适格，双方在平等、自愿基础上签订的协议内容亦不违反法律禁止性规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，故诉争《协议》应属有效协议，受法律保护。金仪厂主张与鑫地公司签订的《企业拆迁补偿协议》、《集资建房拆迁过渡总协议》、《关于成都金仪电工器材厂拆迁补偿的补充协议》无效的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十二条之规定，判决如下：驳回成都金仪电工器材厂的诉讼请求。
一审宣判后，金仪厂不服判决提出上诉，主要意见有：1、对于土地的征用、征收、拆迁、补偿安置和支付补偿安置费用应是市县人民政府及土地行政主管部门应承担的法定职责。一审认定上述工作一般由政府交由事业单位或国有企业进行无法律根据。被上诉人不具有与上诉人签订拆迁补偿协议的行为能力，故根据民法通则第55条、58条和合同法第九条、第五十二条第五项规定，协议无效。2、一审认定金牛区政府取得用地主体资格即完成了征地行政行为无法律依据。3、原判认定诉争协议为民事合同系错误裁判。故请求改判支持其一审诉请。
鑫地公司辩称，1、该公司系金牛区政府拆迁改建、土地整理、场镇改造等职责而设立的国有独资公司，工商局也确认了鑫地公司的经营范围。根据相关文件鑫地公司作为完成金牛区政府拆迁工作而设立的公司，负责包括本争议在内的项目安置与补偿也合情合理合法。且本案的安置补充标准已经经过法定程序确认，不管谁来签订安置补偿协议，安置与补偿的条件与标注都是一样的。2、该公司已按协议支付了1763万多元补偿金额，该协议为双方真实意思表示，不存在欺诈等情况。3、上诉方将双方的合同认为是行政合同但又以民事诉讼主张权利，逻辑混乱。综上上诉人的请求应当予以驳回。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，综合双方的诉辩意见，案件的争议焦点有两方面。一是双方签订的诉争协议是行政合同还是民事合同；二是诉争协议有效还是无效。
一、关于协议的性质。本院认为，民事合同系指平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政合同是行政主体为了行使行政职能实现行政管理目的，而与相对人就有关事项经协商一致所达成的协议。本案中，政府进行征收的行为系行政行为，但被征收对象就地面建筑物及其他构筑物、附属设施获得的补偿，以及其他搬迁损失等系应得的财产权利，该权利为民事权利。鑫地公司系国有独资公司，系民事主体，不具有行政职能，其与金仪厂在签约时主体平等。签订的协议仅系按国家规定的标准就补偿费的多少、如何支付等事实进行约定，该内容系民事权利义务内容而非行政管理的内容，故诉争协议为民事合同。
二、关于协议的效力。法律并未禁止政府不能将在征收土地过程中应向被征收对象进行民事权利补偿的工作委托给事业单位或者国有企业来实施。本案中，鑫地公司系国有独资公司，且有相关的政府文件明确了其受托向被征收对象进行拆迁、安置、补偿。因此，鑫地公司有权以自己名义与金仪厂签订诉争协议，且并不违反法律强制性规定，协议也无《合同法》第五十二条规定的其他无效情形，故应为有效合同。上诉人金仪厂的上诉意见不能成立。
综上，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审案件受理费按一审法院确定的负担方式执行；二审案件受理费300元，由成都金仪电工器材厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 骥
代理审判员 胡张映雪
代理审判员 龚 耘
二〇一五年三月二十日
书 记 员 刘 杨