杭州市上城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杭上行初字第29号
原告卢德坚。
被告杭州市上城区人力资源和社会保障局，住所地杭州市上城区缸儿巷15号。
法定代表人方本成。
委托代理人童晨红、郭力，该局工作人员。
卢德坚不服杭州市上城区人力资源和社会保障局（以下简称“上城区人社局”）作出的上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》，于2014年2月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理并依法组成合议庭，于同年2月21日向被告上城区人社局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。同年3月20日本院公开开庭审理了本案。原告卢德坚、被告上城区人社局的法定代表人方本成及其委托代理人郭力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告上城区人社局于2013年12月5日对原告卢德坚作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》，就2013年12月2日卢德坚向该局反映的要求落实其连续工龄视同缴费年限政策的信访事项，根据卢德坚的主要诉求及调查核实情况，处理答复如下：“根据浙劳险（1995）221号文件规定，职工由于违反劳动纪律被除名的，其连续工龄和缴费年限按下列办法处理：①在实行职工个人缴纳基本养老保险制度之前被除名的，从重新参加工作之日起计算连续工龄。②在实行职工个人缴纳基本养老保险制度之后被除名的，除名职工个人缴纳养老保险费的时间，可与重新参加工作后的工作年限合并计算为连续工龄，其实际缴费年限也可以合并计算。根据此规定，你除名前的工龄不能计算为视作缴费年限。”
被告上城区人社局在法定期限内向本院提供的作出被诉具体行政行为的证据如下：
1、《关于对卢德坚作除名处理的批复》，拟证明原告被原单位除名的事实。
2、信访件，拟证明原告信访的事实。
3、《信访事项答复意见书》，拟证明被告调查核实事实清楚、适用政策正确及对原告的信访件及时作出答复。
被告上城区人社局在法定期限内向本院提供的作出被诉具体行政行为的法律依据为：浙劳险（1995）221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》。
原告卢德坚起诉称，原告是1970年10月初中毕业后到浙江生产建设兵团（上山下乡）。1976年2月因多子女身边无人照顾而特照回杭，同年3月由街道分配到解放洗染店工作，直到1992年9月，因违反劳动纪律而被用人单位（杭州市饮食服务公司）除名，期间一共22年整。2013年3月，原告为办理退休证，花了7万余元买回了22年的工龄，但是领取退休证时，原告发现自己除名之前的连续工龄计算有误。原告查阅了国家对除名人员的政策并看到国家劳动部劳办发（1994）376号文件，该文件规定：由于违反劳动纪律受到除名处理的职工，除名前的连续工龄与重新就业后的工作时间，可以合并计算为连续工龄。为此，原告向上城区人民政府和上城区人社局上访，但上城区人社局给原告的复函上人社信答字（2013）18号却只字不提国家文件，只说浙江省浙劳险（1995）221号文件。为此，原告又向杭州市人力资源和社会保障局提起行政复议，结果还是维持上城区人社局的信访答复。原告认为被告不执行国家文件的行为，是行政不作为。所以，原告向法院起诉，诉讼请求如下：1、撤销被告于2013年12月5日作出的上人社信答字（2013）18号信访答复意见，确认原告除名前21年6个月连续工龄视同缴费年限。2、本案的诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确其第1项诉讼请求为撤销被告于2013年12月5日作出的上人社信答字（2013）18号信访答复意见。
原告卢德坚在立案时向本院提供了以下证据：
1、信访件，拟证明原告向被告提出的信访内容。
2、《信访事项答复意见书》，拟证明被诉具体行政行为，被告没有按照原告的要求作出答复。
3、审核表，拟证明被告没有按照国家规定为原告计算工龄。
4、职工退休证，拟证明被告没有按照政策规定计算原告的过渡性养老金。
5、杭人社行复决字（2013）24号《行政复议决定书》，拟证明原告申请行政复议，复议机关作出复议决定。
被告上城区人社局答辩称，原告提出按照劳办发（1994）376号的规定，除名前的连续工龄与重新工作后的工作时间，可以合并计算为连续工龄，认为应当适用该规定，要求恢复其除名前的连续工龄。被告认为，劳办发（1994）376号《关于除名职工重新参加工作后工龄计算问题的复函》是劳动部办公厅于1994年对河南省劳动厅《关于被开除、除名的职工重新参加工作后工龄计算问题的请示》的复函，复函内容适用于河南省，该复函与浙劳险（1995）221号同属规范性文件，二者并不存在效力高低问题。根据浙劳险（1995）221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》，原告除名前的工龄不能计算为连续工龄。被告作为政策的执行者，无权对该政策作出解释，无权违背该通知履行职责。被告依法依规执行该政策，并已依法告知原告该政策的内容，被告的行为并无不当，并非行政不作为。综上，被告出具给原告的信访事项答复意见书查明的事实清楚，适用政策正确，依法履行了行政职责。被告对原告出具的信访答复意见书并非对其作出的具体行政行为，原告对信访答复件有异议，不属于行政诉讼的范围，请求法院依法驳回原告的诉讼申请。
庭审中，双方当事人围绕以下争议焦点展开质证和辩论：1、被告于2013年12月5日作出的《信访事项答复意见书》是否是一个可诉的具体行政行为；2、被告作出该答复意见书是否合法。
对被告上城区人社局提供的证据1－3，原告卢德坚均无异议。
对原告卢德坚提供的证据1－5，被告上城区人社局质证如下：对证据1中原告信访的事实没有异议；对证据2三性无异议，但是对证明对象有异议，认为被告已经依法及时给予了信访回复；对证据3的真实性无异议，对其证明对象有异议，被告依据现行有效的政策已经核定了原告累计的一个工龄，并非未按规定计算工龄；对证据4的真实性无异议，对其证明对象有异议，认为被告是按照规定来核定原告的养老金构成以及核发的标准；对证据5无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1－2原告无异议，予以采信；被告提供的证据3与原告提供的证据2内容同一，载明被诉行政行为，能够证明被诉行政行为的内容，予以采信；原告提供的证据1与被告的前述证据2一致，能够证明原告信访的事实及内容，予以采信；原告提供的证据3－4，被告对其真实性无异议，二组证据能够证明原告卢德坚经被告对其工龄等予以审核认定后于2013年9月起退休并领取了职工退休证的事实，予以采信；原告提供的证据5，被告无异议，予以采信。
根据上述予以采信的证据及双方当事人的陈述，本院认定以下事实：2013年12月2日，原告卢德坚到被告处信访，要求落实其连续工龄视同缴费年限政策的事项。被告于同年12月5日作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》并送达原告。原告不服，向杭州市人力资源和社会保障局申请行政复议。该局于2014年2月13日作出杭人社行复决字（2013）24号行政复议决定书，维持被告于2013年12月5日作出的信访答复意见。原告仍不服，依法向本院提起行政诉讼。
另查明，原告卢德坚于1970年10月在浙江建设兵团工作。1976年6月招工进入康华洗染店工作。1982年11月调入杭州摩登洗染店工作。1992年原告擅自外出做工，旷工41天，店领导多次做其思想工作无效。同年9月2日杭州市饮食服务公司作出了杭饮服劳字第（92）69号《关于对卢德坚作除名处理的批复》，决定对卢德坚作除名处理。
再查明，原告卢德坚经被告对其工龄等予以审核认定后于2013年9月起退休并领取了职工退休证。
本院认为，关于本案的第一个争议焦点：被告于2013年12月5日作出《信访事项答复意见书》是否是一个可诉的具体行政行为。根据国务院《信访条例》及相关法律法规的规定，各级行政机关不仅具有对属于其职责范围的信访事项进行处理的职权，同时具有相应的行政管理职权。因此，行政机关为履行行政管理职能而作出的信访答复，有可能影响到行政管理相对人的权利义务，即可能具有行政行为的性质，其是否具有可诉性，必须根据具体的信访答复的性质来确定。根据《浙江省职工基本养老保险条例》第六条第一款规定，县级以上劳动保障行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。故本案被告，除具有依据《信访条例》负责处理相应信访事项的职能外，还具有上述条例赋予的主管本行政区域内职工基本养老保险工作的法定职责。由此，对于本案第一个争点的判定，关键在于被告作出的答复是否是履行行政管理职责的行为，及该信访答复内容是否对当事人权利义务产生实际影响。本案中，原告卢德坚在2013年9月办理退休手续时，被告已经对其工龄以及能否视同缴费年限问题作出行政确认。原告后于同年12月2日以信件形式要求被告落实其连续工龄视同缴费年限政策，实质是对被告已作出的工龄认定有异议要求重新认定，可以视为要求行政机关履行法定职责的申请。而对职工工龄进行审核认定，是基本养老保险工作的内容之一，属于作为劳动保障行政部门的被告的法定职责。且被告作出的信访事项答复意见为：“你除名前的工龄不能计算为视作缴费年限”，应当说是没有支持原告的请求和主张，是否定性的答复意见，该答复已经对原告的权利义务产生了实际影响，已不同于一般的处理信访行为，应属于可诉的具体行政行为，故属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，本院对被告认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩意见不予采纳。
关于本案的第二个争议焦点：被告作出上人社信答字（2013）18号《信访事项答复意见书》是否合法。本案中，因原告向被告提出的申请事项属于被告已作出的行政确认行为已经处理的范围，实质上是对该行政确认行为合法性的争议，原告可以通过法定救济途径解决。被告在收到原告的信访投诉后，经调查核实，已及时作出书面答复并送达原告，履行了相应的法定职责，亦无不当。
综上，原告卢德坚起诉要求撤销被告上城区人社局作出上人社信答字（2013）18号信访答复意见的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告卢德坚的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤诉处理。
审 判 长 裘 虹
人民陪审员 骆仕君
人民陪审员 赵惠健
二〇一四年四月十六日
书 记 员 王莉萍
（另设附页）
附本判决所依据的法律、法规等条文：
最高人民法院
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。