浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行终25号
上诉人（原审原告）周贤达，男，1942年9月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。
委托代理人（特别授权代理）张荷花，女，1945年6月24日出生，汉族，住舟山市普陀区，系上诉人周贤达之妻。
委托代理人（特别授权代理）李雄凯，浙江长路律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）舟山市普陀山风景名胜区管理委员会，住所地舟山市普陀山梅岑路115号。
法定代表人蒋志伟，主任。
行政机关出庭应诉负责人乐添，副主任。
委托代理人（特别授权代理）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。
上诉人周贤达因与被上诉人舟山市普陀山风景名胜区管理委员会（以下简称普陀山管委会）城建其他行政行为一案，不服浙江省岱山县人民法院（2016）浙0921行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人周贤达的委托代理人张荷花、李雄凯，被上诉人普陀山管委会的行政机关负责人乐添及委托代理人邵汉军、王曾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告周贤达系舟山市普陀山人，其与家人居住在普陀山药师殿弄茅草疗的一处房屋内，该房屋系直管公房，原始建筑面积约为23平方米。原告于1993年向原普陀山房产管理所申请修造房屋，该所同意其翻建房屋地基保持在长6.70米、宽4.20米，并同意加层，底层高度为2.70米，二层高度为2.60米，房屋修理费用由原告承担，产权归房管所。后原告在此基础上建造了二层房屋及阁楼，并在周围未经审批擅自另建了其他房屋。2010年，原告向原普陀山房地产管理处（现已撤销，其职责划入普陀山社会事业服务中心）申请维修房屋。2014年3月3日，浙江省消防安全委员会办公室发布《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，认为普陀山老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患，函告舟山市人民政府限期整改。同年3月5日，舟山市人民政府办公室发布《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》，明确了腾退范围，具体安置政策由被告普陀山管委会制定。同年7月8日，被告成立了普陀山老庵堂腾退工作领导小组。后被告发布了《普陀山老庵堂住户腾退工作实施细则》、《普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定》，并于2015年8月12日对老庵堂腾退事项组织了听证，原告经通知未到场。2016年1月11日，被告作出普管委决〔2016〕1号限期腾退决定，该决定书落款为“普陀山风景名胜区管理委员会”，盖章为“普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室”，并于同日送达原告。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》第五条第一款之规定，被告普陀山管委会在舟山市人民政府的领导下，依法负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理工作。根据双方当事人的诉辩意见及质证意见，原审法院对本案的主要争议焦点归纳及评析如下：一、关于涉案房屋的所有权归属。原告认为，该房屋系其祖传房屋应属私产，被告主张该房屋为直管公房，但双方未曾签订过租赁合同及交付租金。被告认为，该房屋系直管公房，所有权属于普陀山社会事业服务中心，且原告在翻建和维修时承认对房屋只有使用权而没有所有权。对此，原审法院认为，原中央人民政府内务部《关于寺庙房产处理的意见》规定“1、一切寺庙的所有权属于人民公有。2、现有僧道管理使用的寺庙房产，不论其自住、出租或作生产福利事业之用，经当地人民政府之审查，仍准维持原状，并负责保管与修缮责任……其余多余房屋或僧道生活上不需用之房屋，而为公共事业所需要时，当地政府得按一般公有房产调整使用之。3、无人管理或非僧非道所把持使用之寺庙，由当地政府适当处理……”，原城乡建设环境保护部《关于禁止将房管部门统一经营管理的非住宅用房划拨给使用单位自管的通知》规定“五、在无偿划拨期间，除一些擅自拆除、转租、转卖的要按房屋管理政策规定处理外，一般不另作经济结算。对个别房屋进行翻建投资较多的，可以租金逐步抵冲，产权仍归国有，由房管部门经营管理”，涉案房屋虽尚无相关土地及房屋权属证书，但根据上述相关规定及结合被告提供的普陀山庙院房屋登记清册、老庵堂移交佛协管理情况等证据，可证明该房屋系公有性质，且原告自身在期间房屋翻建、维修时也未对产权事宜提出异议，故原告认为该房屋系私产的主张无法律和事实依据。二、关于涉案房屋的合法建筑。原告认为，其合法建筑应为南北面各一幢两层，即两幢两层，其中南面幢有阁楼。被告认为，该房屋的合法建筑部分应为南面幢两层加阁楼，即原始房屋所在的楼层。对此，原审法院认为，涉案房屋起初为南面一间小屋，1993年原普陀山房管所审批同意其翻建加层为二层，而实际上原告所建造的房屋不仅仅是经审批的二层房屋，另搭建了阁楼及其他房屋。关于阁楼部分，因1992年原舟山市普陀山管理局曾下发《批转普陀山房管所关于直管房处理意见的通知》，规定“利用屋顶改建阁楼的产权无偿归公，但使用面积免收房租”，故被告认可该阁楼的合法性，对此原审法院亦予以认可。对于其另搭建的其他房屋因未经相关部门批准，属擅自建造，故对该些建筑不予认可。三、关于被告作出腾退决定的职权依据。原告认为，腾退决定属行政强制行为，行政强制行为应由法律、法规设定，被告作出该决定无法律依据。被告认为，《浙江省普陀山风景名胜区条例》赋予被告对该区域的总体管理职能，同时根据《普陀山风景名胜区总体规划》及省、市二级政府对普陀山老庵堂腾退工作的相关工作意见和要求，被告具有法定职权。对此，原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十条“……尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”之规定，因《浙江省普陀山风景名胜区条例》属于地方性法规，其不得设定除查封场所、设施或者财物及扣押财物以外行政强制措施，该条例第五条赋予被告对该区域的规划、保护、利用和统一管理职责，第六条也明确了被告依法行使该区域的规划建设、环境保护、旅游、安全生产等管理职权及舟山市人民政府依法授予的和有关行政管理部门依法委托的其他管理职权，作出腾退决定系其在管理过程中出现的行为，虽具有合理性，但尚缺乏相关明确的法律依据。四、关于作出被诉腾退决定的主体。原告认为，本案被诉的腾退决定中落款为“普陀山风景名胜区管理委员会”，而盖章却系“普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室”，该领导小组办公室系临时机构，无权作出被诉行政行为。被告认为，该领导小组由被告授权成立，代替被告具体处理腾退事宜，被告认可其对外所作的行为。对此，原审法院认为，该领导小组系被告为开展老庵堂腾退工作所设立的临时机构，并不具备对外作出行政行为的主体资格，虽被告对该机构所作的行为予以认可，但本案被诉行为理应以被告名义作出，故以该领导小组办公室名义作出的腾退决定不符合法定形式。综上，被告作出腾退决定认定事实基本清楚，程序基本合法，但其作出该决定尚缺乏相关明确的法律依据，以内设的临时机构名义作出腾退决定亦不符合法定形式，应予以撤销。因普陀山老庵堂腾退工作系市重点工作，老庵堂地区消防隐患突出，为改善人居环境、消除安全隐患、确保群众生命及财产安全而开展的此项工作，符合社会公共利益的目的。该项腾退工作涉及面广，被腾退户较多，该些被腾退户已基本完成安置工作，原告系仅剩未安置户，本案被诉行政行为若被撤销，不利于该项工作的顺利推进，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会作出的普管委决〔2016〕1号限期腾退决定违法。本案受理费50元，由被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会负担。
宣判后，周贤达不服，向本案提起上诉称，一、原审法院认定涉案房屋系公有性质，无事实与法律依据。上诉人现居住的涉案房屋系父辈从二十世纪四十年代初开始居住，非寺庙房产，期间上诉人从未被告知涉案房屋已收归国有；涉案房屋相邻户取得了私有房屋所有权证，原审法院不能依据《关于寺庙房产处理的意见》对寺庙附近的房屋均认定为公有性质；上诉人与直管公房部门就涉案房屋既未签订公房租赁合同，亦未交付租金，如将涉案房屋移交佛协管理也并未征得上诉人确认；涉案房屋所有的维修、翻修费用均由上诉人自行负担。被上诉人自行确认争议房屋为直管公房，且剥夺上诉人的救济途径，系严重侵犯上诉人的合法权益。二、原审法院确认涉案房屋的合法建筑为二层建筑加阁楼，其余搭建的房屋未经有关部门批准，属擅自建造，事实认定错误。上诉人分别于1993年、2010年经审批翻修、维修，原普陀山房管所确认合法建筑为二间楼房，面积为80平方米。上诉人已就部分涉案房屋的违法建筑问题提起诉讼，不能在本案中直接作出认定。三、原审法院认定被上诉人作出的腾退决定缺乏法律依据，且行政主体不符合法定形式，应予撤销，是正确的。但撤销被诉行政行为不会给国家、社会公共利益造成重大损害。被上诉人应该通过房屋确权机关或人民法院确认涉案房屋的性质，履行相关法定程序，依法对上诉人予以充分补偿，上诉人方可腾退涉案房屋。综上，请求本院依法撤销原判，撤销被上诉人于2016年1月11日作出的普管委决〔2016〕1号限期腾退决定书。
被上诉人普陀山管委会答辩称，一、被上诉人作出被诉行政决定事实清楚、证据确凿。根据《关于寺庙房产处理的意见》等相关规定，以及上诉人于1993年8月出具的《要求返修小屋的报告》、原普陀山房管所于1993年9月出具的同意其维修的《批复》、上诉人于2010年自行出具的《情况说明》等证据均可以证明涉案房屋属于直管公房且产权属于普陀山公用事业管理中心（普陀山房地产管理处）所有，对此上诉人予以书面自认。原审法院认定合法面积准确，且与相关政策依据相一致，上诉人另行搭建的其他房屋因未经相关部门批准属私自搭建，应属违法建筑。二、被上诉人作出被诉行政决定主体适格，程序合法。根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》，被上诉人作出被诉行政决定主体适格。涉案房屋所在的老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患要求整改，应予全部腾退搬迁，被上诉人负责具体落实腾退工作，发布了相关工作通知并组织了听证。上诉人所租住直管公房属于腾退范围，在被上诉人既依法补偿又安置龙沙新村三区公租房一套，送达解除租赁并予以腾退的书面通知后仍未腾退。故为消除老庵堂地区严重的消防隐患，确保人民生命、财产的安全利益，避免对公共利益造成重大损失的情形发生，被上诉人作出被诉决定，程序合法，适法准确。综上，请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，上诉人周贤达提交了房屋所有权证复印件一份，其上记载的房屋所有权人为“普陀山南海贸易综合服务部”，房屋坐落为“普陀山药师殿弄9号”，产别为“集体所有房产”，拟证明涉案房屋附近存在私有房屋，被上诉人不能根据1951年文件认定寺庙附近都是公有房屋。经庭审质证，被上诉人普陀山管委会认为上诉人未提供原件，该复印件不能作为证据使用，形式不合法；该份证据记载的产权为集体所有，并非个人所有；且与本案无关联性。本院认为，上诉人周贤达提交的该份证据无法证明涉案房屋的产权性质，与本案并无关联性，故对该份证据不作为本案二审新证据予以认定。
二审庭审中，双方当事人主要围绕被上诉人普陀山管委会作出被诉行政认定决定事实认定是否清楚、行政程序是否合法等审理重点进行质证与辩论。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实相同，故对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》第五条第一款规定，被上诉人普陀山管委会在舟山市人民政府的领导下，依法负责普陀山的规划、保护、利用和统一管理工作。该条例第六条规定，普陀山管委会负责普陀山规划建设、环境保护、旅游、安全生产、宗教事务、社会治安、环境卫生、文化市场等管理工作以及依法行使舟山市人民政府依法授予的和有关行政管理部门依法委托的其他管理职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：
一、关于被上诉人普陀山管委会作出被诉行政决定是否有充分的事实和法律依据。
根据2010年《浙江省消防条例》第八条规定，建立健全防火安全委员会或者消防工作联席会议制度，研究并协调解决消防工作重大问题，是县级以上人民政府应当履行的消防工作职责之一。浙江省消防安全委员会办公室于2014年3月3日向舟山市人民政府发送《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，认为普陀山老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患，要求整改，其中明确整改意见为“全部腾退搬迁”。舟山市人民政府办公室于同年3月5日发布《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》，其中，明确了腾退范围，要求普陀山管委会依照景区总体规划，并依据腾退安置的相关政策，制定符合实际的腾退安置办法，负责腾退的具体工作。同年7月8日，成立了普陀山老庵堂腾退工作领导小组，其后，发布了腾退工作实施细则等并予公告。本案中，被上诉人于2016年1月11日作出被诉行政决定，并非行政强制措施，系为落实消防安全工作采取的管理措施。其中，认定上诉人周贤达户租住的直管公房属本次普陀山老庵堂腾退范围，责令其自限期腾退所租住的位于普陀山药师殿弄11号、15号西侧（茅草疗）的房屋并按指定搬迁至龙沙新村三区核准户型公租房。对于涉案房屋处于普陀山老庵堂区域，属于本次腾退范围，双方当事人均无异议。本案主要争议在于被上诉人普陀山管委会作出被诉行政决定，认定上诉人周贤达户所住涉案房屋为直管公房是否正确。上诉人主张涉案房屋系私有房屋、并非直管公房，但在其于1993年8月15日向原普陀山房管所出具的《要求修造小屋的报告》载明“关于产权问题，由贵所决定”，于2010年12月13日出具的《情况说明》亦载明“该房屋产权属普陀山房管所所拥有，本人只是使用而已没有产权”，上诉人并未提供充分证据证明涉案房屋属于其个人所有，被上诉人作出被诉行政决定认定涉案房屋属直管公房，并未违反关于宗教房产处理及公有房产管理的现行规定和相关政策。
二、关于被上诉人普陀山管委会作出被诉行政决定的程序合法性问题。
本案中，被上诉人普陀山管委会作出被诉行政决定，落款为“普陀山风景名胜区管理委员会”，而盖章为“普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室”。本院认为，“普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室”并非能够对外独立行使行政职权并承担相应法律责任的行政主体，故不具备作出被诉行政决定的法定职责，对此，原审判决认定以该领导小组办公室名义作出的被诉行政决定不符合法定形式，正确。基于被上诉人作出被诉行政决定系为落实普陀山老庵堂消防整改工作而采取全部腾退搬迁措施，有利于改善该区域人居环境、消除安全隐患、确保群众生命及财产安全，原审法院据此认为普陀山老庵堂腾退工作符合社会公共利益，而拖延组织实施该项工作会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，并无不当。
综上，上诉人周贤达的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决并无不当，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周贤达负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 佩
二〇一七年六月三十日
代书记员 方 园