辽宁省抚顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽04行终29号
上诉人（原审原告）关爱英，住新宾满族自治县。
上诉人（原审原告）曹振帮，住新宾满族自治县。
被上诉人（原审被告）新宾满族自治县城乡建设管理局，住所地新宾满族自治县新宾镇肇兴路19号。
法定代表人黄绍华，该局局长。
委托代理人贺贵胜，新宾满族自治县房屋征收与补偿管理办公室副主任。
委托代理人纪纯伟，辽宁纯伟律师事务所律师。
上诉人关爱英、曹振帮因行政承诺一案，不服清原满族自治县人民法院（2016）辽0423行初24号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭于2017年2月9日、2017年4月12日对该案进行了公开开庭审理，上诉人关爱英、曹振帮，被上诉人新宾满族自治县城乡建设管理局（以下简称新宾城建局）的委托代理人贺贵胜、纪纯伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告关爱英与曹振帮是夫妻关系，二原告在新宾满族自治县新宾镇内有房屋两处，总面积92.8平方米，冷库一处面积101.11平方米。2002年，新宾满族自治县人民政府建设新宾镇中环路时，二原告房屋、冷冻库均在拆迁范围内，因拆迁补偿问题新宾城建局（当时城建局负责拆迁工作）一直未与原告达成协议，原告为此数次上访。2012年3月6日，原告与新宾城建局达成承诺证明，内容如下：1、就业局上，市场下段，如果五一前拆迁（拆迁后继续做市场），还100平门市房（一楼），如五一前不开发则在苏洪则商场对面预留门市88平方米，在五一前落实给关爱英；2、住宅在高中附近开发，在此段落实。另外赔偿再议。2013年9月，新宾城建局领导出面负责在新宾镇喜来登商住楼为二原告购买门市房面积97.78平方米，每平24000元，总价款2370720元。承诺证明第二项高中附近一直未开发，住宅未落实。另查明，2002年，新宾县政府建设新宾镇中环路，二原告住宅、冷库在拆迁范围内，因未达成协议，新宾县拆迁办下发拆迁裁决。原告不服提起行政诉讼，一、二审维持拆迁裁决。此间原告房屋、冷库被强拆。后原告申诉，抚顺市中级人民法院以（2004）抚中行再字第2号行政裁定书：撤销中法（2003）抚中行终字第39号行政判决书和新宾（2003）新宾行重字第4号行政判决，发回新宾满族自治县人民法院重审。新宾满族自治县人民法院以（2004）新宾行重字第5号行政判决撤销新宾拆迁办作出的《关于对曹振帮搬迁问题的拆迁裁决书》。后原告起诉新宾城建局、新宾县拆迁办要求行政赔偿。抚顺市中级人民法院指定抚顺县人民法院审理，抚顺县人民法院判决新宾城建局赔偿原告财产损失328840.40元（不包括房屋土地补偿）。经抚顺市中级人民法院判决维持原判。就房屋、土地补偿问题，二原告一直上访。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国民法通则》第六十二条规定，民事法律行为可以附条件，附条件的民事法律行为在符合所附条件时生效。本案中，被告新宾城建局承诺在高中附近开发地段为原告落实住宅，因高中附近一直没有开发，双方约定条件不具备履行条件，故原告请求无法支持。对于原告提出被告新宾城建局曾经口头承诺在新宾镇卉海二期为其安置一套住宅，但不能提交相关证据予以证明，本院无法支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告关爱英、曹振帮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告关爱英、曹振帮负担。
上诉人关爱英、曹振帮上诉称，请求撤销一审判决，判令被上诉人履行协议义务，给上诉人在高中附近安置住房，一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由：原审判决以高中附近一直没有开发，双方约定的条件不具备履行条件为由对上诉人的请求不支持。上诉人认为依据被上诉人的承诺要求被上诉人给其在卉海二期安置住房是有依据的，因为卉海二期就在老高中附近。从老高中出发步行10分钟到达卉海二期，因此属于高中附近。另外高中附近早期有开发的住宅楼，就在高中门前，是可以履行承诺给上诉人安排住宅的。被上诉人拖欠上诉人一处住房是事实，上诉人从2002年被被上诉人违法强拆至今已经有十四年，被上诉人必须履行承诺给上诉人安置住房。
被上诉人新宾城建局辩称,2012年3月初，在全国人大开会之际，上诉人又到北京上访。为维护社会稳定，被上诉人及县信访局的负责人作出承诺，同意安置一门市房和一住宅。被上诉人对上诉人的安置并不是无偿的，应以上诉人被拆迁房屋的价值为限。上诉人的房屋总价值为1529810元，被上诉人的安置不能超越该价款，否则会损害国家利益。被上诉人在新宾最豪华地段喜来登安置面积98.78平方米的门市房价值为2370720元，远远超过应予补偿的总数额。被上诉人曾承诺在新宾高中地段附近安置的住宅楼由于没有开发，故无法安置。但不管如何安置，均不应超过应补偿的总价款。上诉人称被上诉人的原法定代表人曾口头承诺在新宾镇卉海二期为其安置一套住宅是不存在的事实。事实上卉海二期开发的地段与原新宾高中附近的开发不在一个区域内，上诉人称卉海二期开发就是新宾高中附近的开发是不妥的。
在本院二审审理过程中，被上诉人提供了两份新证据：1、新宾县处理信访突出问题及群体性事件联席会议纪要，用以证明会议研究对关爱英的补偿是按照评估报告将款项1531385元拨到城建局，城建局依据评估金额对关爱英进行补偿，并签好收款凭证。2、评估报告，用以证明曹振帮住宅和仓库评估价为1531385元，该结果拿到联席会议上确定补偿标准然后对关爱英、曹振帮进行补偿兑现。上诉人质证：证据1、上诉人不知道联席会议的事，城建局曾口头通知冷库和住宅共给上诉人1530000元。行政承诺是在联席会议之后，因为上诉人不同意该价格城建局才给本案承诺。对证据2不认可，是2011年评估的，但是上诉人本次庭审中才看到，没有向上诉人送达，即使有也是无效的。
本院认定的事实与原审法院认定的事实基本相同。
另查明，2011年5月11日，抚顺市置信房地产价格评估咨询有限公司出具了评估报告，该评估报告显示上诉人住宅面积合计93.15平方米，上诉人住宅和仓库的评估价合计为1531385元。2013年9月23日，抚顺枫华房地产开发有限公司与关爱英签订了商品房买卖合同书，该合同中明确约定房屋为门市房，面积98.78平方米，每平方米单价24000元，合计金额2370720元。
本院认为，本案的争议焦点是双方诉争的承诺证明是否应该得到履行。审查双方诉争的承诺证明是否应该得到履行，首先应审查该承诺证明的合法性，人民法院应依法保护合法权益，对违法的利益不应保护。本案的房屋拆迁行为发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，故应适用《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号）的规定。该条例第二十四条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。第二十五条规定，实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。本案中，在双方就上诉人的住宅房屋和仓库的补偿方式无法达成一致的情况下，2012年3月6日新宾城建局作出的承诺证明可以认定是一种对上诉人产权调换的补偿方式，产权调换的补偿方式也不能无限制的运用，应受上述条款的约束。新宾城建局也认可承诺证明的真实性，其积极促成该承诺的履行，2013年9月23日，抚顺枫华房地产开发有限公司与关爱英签订了商品房买卖合同书，该合同中明确约定房屋为门市房，面积98.78平方米，每平方米单价2.4万元，合计金额2370720元。2011年5月11日，抚顺市置信房地产价格评估咨询有限公司出具了评估报告，评估上诉人住宅和房屋的评估价为1531385元，上诉人在庭审中表示新宾城建局曾口头告知该评估价格，但是新宾城建局没有对上诉人送达评估结果，上诉人已经表示不同意新宾城建局的该处理方式。通过上述事实可以认定上诉人对门市房每平方米24000元是知晓的。现在产权调换的门市房价格远超过评估价，再让新宾城建局给上诉人安置产权调换房屋不符合上述法律规定，继续履行该承诺证明对于新宾城建局来说显失公平。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人曹振帮、关爱英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐铁军
审 判 员 刘 岩
代理审判员 车承娇
二〇一七年五月十二日
书 记 员 段学飞