新疆维吾尔自治区塔城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）塔行初字第10号
原告：于英萍，女，1965年2月26日出生，汉族，塔城市永利商贸有限公司法定代表人。
委托代理人：邬九，新疆文刚律师事务所律师。
被告：塔城市国土资源局，住所地：塔城市红楼街。
法定代表人：张永光，系该局局长。
委托代理人：窦廷贵，新疆扬眉律师事务所律师。
第三人：杨成疆（曾用名杨成江），男，1966年3月22日出生，汉族，塔城市水泥厂退休职工。
委托代理人：赵新生，新疆新额律师事务所律师。
原告于英萍不服被告塔城市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人杨成疆土地行政确认一案，于2014年8月26日向本院提起诉讼。本院于2014年9月2日向被告市国土局及第三人杨成疆送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年9月27日公开开庭审理了本案。原告于英萍委托代理人邬九、被告市国土局委托代理人窦廷贵、第三人杨成疆及其委托代理人赵新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2013年11月26日作出塔市国土资信字（2013）第8号信访事项处理意见书，称：“居民于英萍：你向我局反映的“邻居杨成江侵占你家土地使用权问题”的信访事项已调查处理完毕。经查：一、土地登记档案记载情况......二、实地测量核对情况：（一）你宅院北边界限实际长度为23.70米，比土地使用证标注多0.9米，南边界限东西实际长度为21.95米，比土地使用证标注少0.05米；杨成江宅院北边界限东西实际长度为24.68米，比土地使用证标注少0.22米，南边界限东西实际长度24.64米，比土地使用证标注少0.16米。（二）你的实际土地面积为624.88平方米，比土地使用证标注面积多出31.28平方米；杨成江的土地实际面积为349.33平方米，比土地使用证标注面积少13.17平方米。经研究形成如下处理意见：你宅院东墙外侧的空地土地使用权属于杨成江。如果你对此处理意见不服，可根据《信访条例》第三十四条，国土资源《信访规定》第三十条之规定，自接到信访事项处理意见书之日起三十日内向上级部门提出复查，也可以直接向人民法院提出诉讼。”
被告市国土局在法定举证期限向本院提交做出被诉具体行政行为的证据为：
1、塔市国土资信字（2013）第8号《塔城市国土资源局信访事项处理意见书》（以下简称8号信访意见书），证明原告于英萍的案件经信访转至我局，经我局实地调查核实、测量后作出处理意见；
2、原告于英萍、第三人杨成疆土地使用权证复印件，证明原告于英萍的土地使用权面积为593.6平米，第三人杨成疆的土地使用权面积为362.5平米；
3、被告市国土局发文登记、更正通知、公文送达回证，证明原告于英萍收到处理意见书的时间，因处理意见书告知的权利有误而做出的更正通知并进行了送达。
4、《信访条例》第二条、第三十四条，国土资源部《国土资源信访规定》第二条、第三十条，证明本案被诉的信访事项处理意见书适用法律正确。
原告于英萍诉称：被告的“处理意见”属于越权行为，起因及实施认定均属明显错误，请求法院依法撤销。具体理由为：一、被告无权就土地使用权作出处理。我国《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，有当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。由上述法律规定可知，原告与第三人之间的土地使用权争议只能由县级人民政府解决，被告无权处理。且被告以信访接待的答复对土地使用权作出处理，明显不当；二、原告从未要求被告处理双方的土地使用权争议，被告以原告“向我局反映邻居杨成江侵占你家土地使用权问题”为由出具处理意见书明显不当；三、被告认定争议土地属于空地明显错误，该争议地是原告多年的通道，上面覆盖有物品，专门用于出租房屋的人上厕所通行。
原告于英萍向法庭提交的证据为：
照片四张，证明争议土地使用权的原貌，该通道原本就属于原告土地。
被告市国土局辩称：被诉的8号信访意见书实质就是信访答复，不是行政处理程序，案件由市政府转到我局，根据《信访条例》的规定，该答复不具有可诉性。从处理意见的实体上，我局派人进行了实地调查和丈量，原告宅院东墙外面不在土地使用权证范围，根据两家的土地使用证作出的行政确认，没有涉及到原告的土地权属，处理意见实体上是正确的。处理意见的错误在于，在意见最后写了可以向法院起诉，根据《信访条例》，不服处理意见可以向上级机关申请复查而无权诉讼，我局已在事后向原告送达了更正文书。请求驳回原告起诉。
第三人杨成疆述称：被告所做的信访处理意见是在双方确定的土地权属基础上调查丈量后作出，不是具体行政行为，没有进行重新确权。根据《信访条例》的规定，不服信访处理意见必须向上级机关申请复议，法院不能直接受理。被告的处理意见根据国土资源部的规章作出，没有对原告的实体权利进行损害，只是涉及到边界的长度。故本案没有可诉性，请求依法驳回原告诉讼请求。
第三人杨成疆向法庭提交的证据为：
杨成江国有土地使用权证，证明杨成疆土地使用面积为362.5平米，四至明确，被告市国土局是在土地使用证基础上实际丈量后明确原告多占了，没有重新确权。
原告于英萍对被告市国土局提交证据的质证意见为：证据1真实性认可，合法性不认可，因处理程序违法，被告超越职权；证据2认可；证据3-1发文登记认可，3-2、3-3不认可，因程序违法；证据4真实性认可，关联性不认可，原告与第三人之间的争议不应适用该规章。
第三人杨成疆对被告市国土局提交的证据均予以认可。
被告市国土局和第三人杨成疆对原告于英萍提交证据的质证意见为：
真实性认可，证明问题不认可，不能证明该通道就是原告的。
原告于英萍对第三人杨成疆提交证据的质证意见为：土地证真实性认可，但用地面积362.5平米与之后的建筑占地笔迹颜色不同，可能存在事后添加问题。
被告市国土局对第三人杨成疆提交的证据予以认可。
经庭审质证，本院对被告市国土局提交证据的认证意见为：证据1、3原告及第三人均认可其真实性，故该证据真实性依法予以认定；证据2原告于英萍及第三人杨成疆均予以认可，对双方当事人没有异议的证据，依法予以认定；证据4《信访条例》第十四条明确规定了该条例的适用范围，原告于英萍反映的问题并不属于该条范围，被告市国土局适用的《信访条例》和《国土资源信访规定》并不是调整原告于英萍、第三人杨成疆争议事项的规章，系适用法律错误，依法不予认定。
本院对原告于英萍提交证据的认证意见为：被告及第三人均认可其真实性，故该证据真实性依法予以认定。
本院对第三人杨成疆提交证据的认证意见为：该证据为被告市国土局依法颁发的国有土地使用证，原告于英萍虽质疑该证书的部分内容为添加，但并无证据证实该质疑意见，故依法予以认定。
根据庭审及上述证据的质证、认证，本院审理查明事实如下：
原告于英萍于2004年6月底购得位于塔城市人民街72号房院一处，并于2004年7月2日办理了过户手续，取得土地使用权证，使用权面积593.6平方米，四至为：东邻杨家院墙、西邻小巷、北面本院后墙为界、南面邻小巷。该证宗地图显示，原告于英萍宅院北面东西长22.8米，南面东西长22米。第三人杨成疆系原告于英萍东面邻居，其于1992年取得所居住宅院的5307号国有土地使用证，证书显示用地面积362.5平方米，北面东西长25.9米、南面东西长24.8米、西面长14.3米。
2012年9月起，原告于英萍与第三人杨成疆因相邻土地权属发生争议，原告于英萍多次找被告市国土局解决两家纠纷未果。后原告于英萍将该争议反映至塔城市政府，经相关部门以信访问题转至被告市国土局。被告市国土局进行实地测量核对后作出8号信访意见书，认定原告于英萍宅院东墙外侧的空地土地使用权属于第三人杨成疆。并告知原告于英萍如对处理意见书不服，可根据《信访条例》第三十四条，《国土资源信访规定》第三十条之规定，自接到此信访处理意见书之日起三十日内向上级部门提出复查，也可以直接向人民法院提出诉讼。2013年12月，原告于英萍向本院提起行政诉讼，立案审查阶段，被告市国土局承诺撤销该信访意见书，原告于英萍遂放弃行政诉讼的立案。后被告市国土资源局未撤销该信访意见书，2014年7月17日原告于英萍向塔城市人民政府提出行政复议申请，同年7月23日，塔城市人民政府以‘申请人因自己的原因超过法定期限申请复议’为由作出塔市复不决字（2014）1号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理。2014年8月26日，原告于英萍再次向我院提起行政诉讼。2014年9月10日，被告市国土局作出更正通知，告知原告于英萍8号信访意见书交代的救济方式有误，纠正为：“如果你对此处理意见不服，可根据《信访条例》第三十四条、国土资源部《信访规定》第三十条规定，自接到此信访事项处理意见书之日起三十日内向上级部门提出复查。”，即删除“也可以向人民法院提起诉讼”内容，该更正通知由被告市国土局通过留置送达方式向原告于英萍进行了送达。
本案争议焦点为：1、被告市国土局作出的8号信访意见书是否可诉；2、8号信访意见书有无违反法定程序和适用法律错误。
本院认为，行政机关实施行政行为必须严格按照法律规范规定的适用范围、方式、步骤、顺序和时限进行。
关于8号信访意见书是否可诉的问题。最高人民法院（（2005）行立他字第4号）《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访处理意见等不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。原告于英萍与第三人杨成疆争议的土地位于原告于英萍国有土地使用证宗地图标注的东面界限之内，被告市国土局所做的8号信访意见书实际是对原告于英萍与第三人杨成疆争议土地权属的确权。该信访处理意见书对原告于英萍的权利产生了实际影响，根据有影响就有救济的行政诉讼受理原则，原告于英萍有权对该处理意见书行使诉讼救济的权利。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。综上，本院认为原告于英萍对被告市国土局所做的8号信访意见书提起行政诉讼，符合法律规定。
关于8号信访意见书有无违反法定程序和适用法律错误问题。《信访条例》第十四条规定，信访人员针对国家各级行政机关及其工作人员、依法被授权具有管理公共事务的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员等的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。8号信访意见书并非对被告市国土局或其工作人员职务行为反映情况，提出意见、建议的处理，处理的问题实际为原告于英萍与第三人杨成疆之间的土地权属争议，该争议因被告市国土局颁发的相邻两个土地权属证书四至不清晰造成。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。2003年3月1日起施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，明确规定了土地权属争议的处理程序。即依法处理个人之间的土地权属争议是被告市国土局的法定职责，其应当严格按照法律规定的权限、程序作出具体行政行为。故本院认为，被告市国土局以信访案件的处理程序作出信访处理意见书，直接确认原告于英萍与第三人杨成疆争议土地权属的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》对土地权属争议处理程序的规定，属违反法定程序和适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条第一项之规定，判决如下：
一、撤销被告塔城市国土资源局塔市国土资信字（2013）第8号信访事项处理意见书。
二、责令被告塔城市国土资源局于本判决生效之日起三十日内重新作出具体行政行为。
本案受理费50元、邮寄费140元，合计190元，由被告塔城市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于塔城地区中级人民法院。
审 判 长 张 新 萍
代理审判员 祖丽菲亚
人民陪审员 杨 健 鸿
二〇一四年十月二十二日
书 记 员 李 固 雨
本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1．主要证据不足的；
2．适用法律、法规错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越职权的；
5．滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条：根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。