贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黔27行初346号原告杨崇继，男，汉族，1970年8月9日生，住贵州省长顺县，委托代理人甘立权，系北京市京师律师事务所律师。被告长顺县人民政府,地址：长顺县城关；法定代表人李友军，系该县政府县长；被告长顺县人民政府委托代理人黄庭金，系长顺县人力资源和社会保障局工作人员；被告长顺县人民政府委托代理人胡双飞，系长顺县人民政府长寨街道办事处工作人员；法定代表人委托代理人石清松，系该县政府法制办公室主任；法定代表人委托代理人甘立君，系该县政府法制办公室行政复议科科长。被告长顺县国土资源局，地址：长顺县长发中路；法定代表人贺太忠，系该局局长；委托代理人黎多忠，系该局工作人员；委托代理人彭英，系长顺县人民政府长寨街道办事处工作人员。原告杨崇继诉被告长顺县人民政府(以下简称“长顺县政府”)、被告长顺县国土资源局（以下简称“长顺县国土局”）要求履行被征地农民社会保障安置法定职责案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月21日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭进行了审理。原告委托代理人甘立权，被告长顺县政府副县长金兴发，被告长顺县政府委托代理人黄庭金、胡双飞及法定代表人委托代理人石清松、甘立君，被告长顺县国土局委托代理人黎多忠、彭英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨崇继诉称，其是贵州省长顺县长寨镇光明村村民。2015年5月，因“潮井湿地公园”建设项目，被告征收我村耕地达到500多亩。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第二条第（六）项要求，推进被征地农民社会保障资金的落实，将被征地农民纳入社会保障，是解决被征地农民长远生计的有效途径，本着“谁用地、谁承担”的原则，切实推进被征地农民社会保障资金的落实。同时，《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》第三条要求，要严格执行国发31号文件关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。本案中，二被告违法征收原告土地，原告已经失去全部土地，被告应当落实对原告的社会保障安置问题，但至今没有解决。特提起诉讼，请求判令被告履行对原告的失地农民社会保障安置义务或者货币支付原告失地农民社会保障安置费。为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件、土地承包证，证明：原告是适格主体；2、图片，证明：被告占用原告土地的事实；3、征地公告，证明：被告已经征收、占用原告的土地；4、通知、长顺县被征地农民基本养老保险宣传资料，证明：被告并没有履行社会保障安置职责、被告虽然制定了社保安置方案，但是并没有落实到位；5、图片，证明：被告占用原告土地的事实。二被告共同质证意见：对1号证据无异议；对2、5号证据的真实性、关联性及合法性有异议，认为该证据无法反映现场情况；对3号证据无异议；对4号证据的真实性无异议，不认可其证明目的。被告长顺县政府及长顺县国土局在法定答辩期内共同书面辩称，1、原告提起的本案诉讼超过起诉期限。原告与其同组部分村民以行政行为违法为由于2016年4月5日以二本案二被告提起诉讼，当时被告已经答辩表明失地农民的社会保障安置工作正逐批按程序组织申报和审批，由于原告未申报及进行失地农民保障对象身份认定，未享受相应社会保障待遇。现原告于2017年提起本案诉讼，已经超过行政诉讼法规定的6个月起诉期限，应驳回其起诉；2、潮井湿地公园项目并未使用原告土地，因花海项目建设需要，其以流转方式使用了原告土地，并按征地标准支付流转费；3、原告未上报资料导致无法纳入城乡居民基本养老保险系统。根据黔府（2011）26号和长府办发（2015）114号文件规定保障对象身份须进行认定，由被征地农民本人提供《土地承包经营权证》、户口簿等相关资料申报，因原告未上报相关资料进行失地农民保障对象身份认定，导致无法纳入失地农民城乡居民基本养老保险系统。综上，请求驳回原告起诉或诉讼请求。二被告在法定举证期限内共同向本院提交了以下证据：1、二被告的组织机构代码证、二被告的法人身份证明，证明：被告的主体资格适格；2、黔府发（2011）26号文件、长府办发（2015）114号文件，证明：失地农民纳入社会保障需由本人申报且其本人需参加城乡居民基本养老保险；3、《关于罗金乔、宋长和等81人失地农民养老保险财政补贴情况的说明》，证明：原告未提交失地农民的申报，我方无法履行社保安置义务。原告质证意见：对1号证据的真实性无异议；对2号证据的真实性无异议，不认可其证明目的，认为根据上述文件规定，对失地农民身份的申报是由长顺县政府负责，并不是由失地农民自己申报，同时认为长顺县政府文件没有进行公告，原告不知道该文件；对3号证据的真实性及合法性均不认可，认为失地养老保险申报是由政府进行申报，并不需要原告申报。为查明相关案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，本院要求二被告补充提交了以下证据、依据，并组织双方质证：1.《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）。2.《贵州省人民政府关于印发的通知》（黔府发〔2014〕20号）。3.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。4.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）。5.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）。6.《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）。7.《省国土资源厅、省财政厅、人民银行贵阳中心支行关于加强和完善我省征地补偿资金管理工作的通知》（黔国土资发〔2008〕157号）。8.《省国土资源厅关于做好当前征地报批有关社会保障安置工作的通知》（黔国土资发〔2010〕33号）。原告的质证意见为：对真实性无异议，对合法性有异议，亦不认可其证明力，不认可新农保与城市居民基本养老保险已经合二为一，政府应对不符合享受失地农民社保的农民直接支付货币给失地农民。被告长顺县政府、长顺县国土局质证意见为：被征地农民享受失地农民社会保险应符合规定的条件，即失地比例达到一定比例、系被征地农民、已参加社会养老保险；“新农保”和城市居民养老保险已经并为城乡居民基本养老保险；贵州省黔府发〔2011〕26号文件仍然有效。原、被告双方提交的上述证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：原告系长顺县威远镇光明村村民。因长顺县威远潮井湿地公园、李家山移民安置、长顺县第四中学等项目建设需要，被告长顺县人民政府先后征收占用了包含本案原告在内的部分村民的土地。原告认为被告未履行对原告的失地农民社会保障安置义务，特提起本案诉讼，请求判令被告履行对原告的失地农民社会保障安置义务或者货币支付原告失地农民社会保障安置费。2011年7月31日贵州省人民政府作出黔府发（2011）26号文件即《省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》。该文件及其附件1和2对被征地农民社会保障工作的基本原则、保障对象、社会保障方式、职责分工、组织领导、贵州省被征地农民身份认定程序和贵州省征地社会保障审核程序等作出了具体规定。另查明：在实施涉案建设项目过程中，被告长顺县人民政府及长顺县国土资源局按照黔国土资函（2009）624号《转发的函》及黔南府函（2009）31号文件确定的标准对上述项目涉及的村民发放了相应补偿费用。另外，前述项目涉及的部分村民以二被告实施的涉案项目的征收行为违反法定程序为由向本院提起确认违法之诉，该类案件仍在审理中。本院认为：本案争议焦点为：1、原告提起的本案诉讼是否超过起诉期限；2、原告要求被告履行被征地农民社会保障安置职责是否有法律及事实依据。关于第一个争议焦点。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”之规定，本案中被告提交的证据并不能证明原告的起诉超过法定的起诉期限，对此，本院不予支持。关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”、《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”之规定，征收集体所有的土地除应当依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费外，还需要安排被征地农民的社会保障费用，换言之，市、县人民政府征收集体土地时负有安排被征地农民社会保障费用的法定义务。由此可知，负有安排被征地农民社会保障费用的主体是征收集体土地的市、县人民政府，故被告长顺县人民政府是本案适格被告。而原告将长顺县国土资源局作为被告，缺乏法律依据和事实依据，应驳回其对长顺县国土资源局的起诉。另一方面，现行法律法规规章并未对市、县人民政府安排被征地农民社会保障费用的方式做出具体明确的规定。贵州省人民政府作出的黔府发（2011）26号文件系贵州省人民政府针对贵州省内如何实施被征地农民社会保障工作作出的规范性文件。按照该文件的相关规定，申请被征地农民社会保障待遇的程序是：被征地农民填写《贵州省被征地农民身份申报表》进行申报，乡镇政府（街道办）收到申报后组织相关部门进行初步认定，并将初步认定结果张榜公布，经公示无异议后上报县级政府牵头相关部门审核确认。因此，原告要求被告履行被征地农民社会保障待遇的，应当先向乡镇政府（街道办）进行申报并经初审、公示、审核确认程序，本案中，原告要求被告履行被征地农民社会保障待遇的，应当先向乡镇政府（街道办）进行申报，现原告未经行政程序直接起诉要求人民法院判决被告履行上述职责，不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告杨崇继的起诉。案件受理费50元，退还原告杨崇继。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  刘玉冰审判员  林顺军审判员  罗 艳二〇一七年九月三十日书记员  程 诚