辽宁省丹东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽06行初63号
原告：凤城市宝山镇大营村第七村民组，住所地辽宁省凤城市宝山镇大营村。
负责人：包某某，系该组组长。
委托代理人：周茂桐，系辽宁瞰法律师事务所律师。
委托代理人：金某吉，男，农民，住辽宁省凤城市。
被告：凤城市人民政府，住所地辽宁省凤城市。
法定代表人：杜强，系该市市长。
委托代理人：张克玉，系辽宁精华律师事务所律师。
委托代理人：纪某某，男，系凤城市林业局林政科副科长，住辽宁省凤城市。
被告：丹东市人民政府，住所地辽宁省丹东市振兴区。
法定代表人：孙志浩，系该市市长。
委托代理人：习某，男，系该单位行政复议应诉处处长，住辽宁省丹东市元宝区。
委托代理人：宋某瑶，男，系该单位法制办公室法规处处长，住辽宁省丹东市振兴区。
第三人：凤城市宝山镇大营村第六村民组，住所地辽宁省凤城市宝山镇大营村*组。
负责人：吴某，系该组组长。
委托代理人：袁清宽，系辽宁凡响律师事务所律师。
原告凤城市宝山镇大营村第七村民组不服被告凤城市人民政府于2017年8月15日作出的凤政确权[2017]5号《凤城市人民政府确权决定书》，以及丹东市人民政府于2017年11月3日作出的丹政行复决字[2017]25号《行政复议决定书》，于2017年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月27日立案后，于2017年12月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年12月25日、2018年1月22日公开开庭审理了本案。原告凤城市宝山镇大营村第七村民组组长包某某及其委托代理人周茂桐、金某吉，被告凤城市人民政府的委托代理人张克玉、纪某某，丹东市人民政府的委托代理人宋某瑶，第三人凤城市宝山镇大营村第六村民组组长吴某及其委托代理人袁清宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凤城市人民政府于2017年8月15日作出的凤政确权[2017]5号《凤城市人民政府确权决定书》，认定：凤城市宝山镇大营村六、七组关于萝卜地沟东坡林地权属争议已有十几年时间之久，因时间较长，主要证据林权登记台账及林权证登记不全，没有四至。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《林木林地权属争议调查处理办法》第十条规定，决定：一、葛某某蚕场上部（1974年林相图，12小班）因当时双方交界未标注，从原始中间老道划开，双方各一半，七组所有林地面积9.6亩。二、刘某昌房后山北起过岭道，南至高压线地边，西至耕地边，东到岗的区域范围内，共计以下3块林地，权属归6组所有。（一）刘某昌房后生长杂树、赤杨、板栗和落叶松的林地，面积14亩，四至：东至岗尖、南至蚕场边、西至板栗园、北至蚕场边；（二）白某某房下，生长板栗、赤杨、阔叶树的林地，面积35亩，四至：东至岗、南至沟、西至山根、北至道；（三）梨树园的林地，面积12亩，四至：东至岗、南至边地、西至岗、北至岗。争议区域内属合法有效自留山的予以维护。除此之外，此区域内其余林地所有权归七组所有。凤城市宝山镇大营村第七村民组对该确权决定不服，向丹东市人民政府申请行政复议，丹东市人民政府于2017年11月3日作出丹政行复决字[2017]25号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了凤城市人民政府作出的凤政确权[2017]5号《确权决定书》具体行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原告凤城市宝山镇大营村第七村民组（以下简称七组）诉称，被告凤城市人民政府作出的该确权决定证据不足，被告丹东市人民政府作出的该复议决定错误，请求：1、撤销凤城市人民政府凤政确权[2017]5号确权决定和丹东市人民政府丹政复决字[2017]25号行政复议决定。2、判决凤城市人民政府对原告与第三人间的林权权属争议重新作出行政处理决定。3、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据为：1号证据、2号证据分别为凤城市人民政府凤政确权[2017]5号《确权决定书》、丹东市人民政府丹政行复决字[2017]25号《行政复议决定书》复印件各一份，用以证明二名被告作出的具体行政行为侵害了自己的合法权益，所以请求人民法院予以撤销。3号证据为《蚕场采伐许可证》复印件一份，用以证明地名为老葛蚕场的100亩山林为原告所有，林班号为3-1，林地四至清楚，凤城市人民政府将第一块争议林地从原始中间老道划开，只认定其中9.6亩林地归原告所有是错误的，同时用以证明第三人的林权登记台账上登记的3-1林小班为第三人所有是错误的。4号证据为凤城市宝山镇大营村民委员会与七组金某吉等30名村民于2007年11月20日签订的《凤城市集体商品林家庭承包经营合同书》复印件两份，用以证明位于梨树沟和刘某昌房东的两块蚕场为原告所有，该二份合同载明的林地四至清楚，被告凤城市人民政府将合同中四至范围内的部分山林，即刘某昌房后生长杂树的14亩林地，白某某房下生长板栗的35亩林地，和梨树沟（园）的12亩林地确权给第三人错误。5号证据为证人李某波证言，用以证明第三人的部分村民侵占了原告山林的事实。6号证据为1983年凤城县某公社某大队《发放林权证登记台账》（以下简称林权登记台账）复印件两份，用以证明该台账有两个版本，台账上标明的书写人戴某某否认该登记台账由其书写，被告凤城市人民政府提交的1-2号证据是虚假的。
被告凤城市人民政府答辩称，1、凤城市人民政府作出的确权决定书认定的事实清楚、适用法律正确。六组、七组发生争议的第一块林地，位于东萝卜地沟门，1983年林权登记台账显示，七组的林权权属为100亩，六组的林权权属为41亩，双方各自享有的林地相邻、交界地段，均没有载明四至，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，双方对同一起林权争议均能出具合法凭证的应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半原则，结合实际情况确定权属。由于双方各自持有的林权权属凭证均没有明确四至，双方相邻、交界地段界限不清，因此凤城市人民政府根据各半原则将第一块争议林地从原始中间老道划开，认定七组所有林地面积为9.6亩，适用法律正确。双方发生争议的第二块林地，位于刘某昌房后山北起过岭道，南至高压线地边，西至耕地边，东到岗的区域范围内，共计3块林地，一是刘某昌房后生长杂树、赤杨、板栗和落叶松的林地，面积14亩，四至：东至岗尖、南至蚕场边、西至板栗园、北至蚕场边；二是白某某房下，生长板栗、赤杨、阔叶树的林地，面积35亩，四至：东至岗、南至沟、西至山根、北至道；三是梨树园的林地，面积12亩，四至：东至岗、南至边地、西至岗、北至岗。这三块林地在1983年“三定”时登记在大营村六组名下，根据《林木林地权属争议处理办法》第八条规定，土地改革后至林权争议发生时“能够准确反映林木林地经营状况的有关凭证”可作为处理林权争议的参考依据的规定，凤城市人民政府将这三块林地确权为六组所有，依据充分，适用法律正确。2、凤城市人民政府作出的确权决定书程序合法。凤城市人民政府收到凤城市宝山镇大营村第七村民组的确权申请后，依照法定程序履职，并交待相应的权利义务。综上，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告凤城市人民政府向本院提交的证据为：1号证据为林权登记台账复印件二份，用以证明林权属于七组所有的12小班林地与林权属于六组所有的12-1小班林地相邻，两块林地台账均没有明确四至，相邻界限不清。2号证据为林权登记台账复印件二份，用以证明东萝卜地沟4小班（14亩）、7小班（35亩）、及位于果园9小班（12亩）的林权“三定”时登记在六组的名下（三块争议地，并且不相连）。3号证据为1974年林相图、森林采伐设计位置图及GPS测量记录复印件各一份，用以证明七组所有的12小班林地与六组所有的12-1小班的林地的相邻争议位置（辽宁省第二次林业调查时林班号为3林班2小班）、登记的林权没有四至，按双方各半原则确权给七组面积为9.6亩，历次变更班号所指地块是同一地块。4号证据为1974年林相图、森林采伐设计位置图及GPS测量记录复印件各一份，用以证明林权属于六组的三块地具体位置，4小班（二调后3林班71小班）14亩；7小班（二调后3林班13小班）35亩；9小班（二调后3林班20小班）12.4亩。5号证据为《凤城市林业局关于宝山镇大营村六组七组林地权属确权意见》复印件一份，用以证明凤城市人民政府责成凤城市林业局及相关部门、单位进行多次调查、共同论证后，作出了《确权决定书》。6号证据为《林权争议举证通知书》、送达回证复印件各一份，用以证明凤城市人民政府作出的《确权决定书》程序合法。
被告丹东市人民政府答辩称，2017年9月29日，原告向丹东市人民政府申请行政复议，丹东市人民政府受理后依法作出[2017]25号《行政复议决定书》，请法院依法维持凤城市人民政府的决定和丹东市人民政府的复议决定。被告丹东市人民政府向本院提交的证据：1号证据为《行政复议申请书》复印件一份。2号证据为[2017]28号《丹东市人民政府行政复议答复通知书》复印件一份。3号证据为2017年9月18日送达回证复印件一份。4号证据为《行政复议答复意见书》复印件一份。5号证据为2017年11月13日送达回证复印件一份。上述证据用于证明复议程序合法。
第三人凤城市宝山镇大营村第六村民组（以下简称六组）述称，争议林地东萝卜地沟东坡的所有权属于第三人所有。50年代末之前都归第三人所有，50年代末因国家实行一平二调政策将争议林地内的成规模的柞蚕场三处调给七组，根据1983年林权登记台账记载及提供的相关证据看，争议林地内七组的林地仅有的树种就是柞树，而六组台账记载的很明确没有柞树都是些杂树、板栗、落叶松等树种，林权登记台账记载的内容与50年代末一平二调记载的事实是相吻合的，因此除柞蚕场之外的林地一直由六组使用，均属于六组所有。被告方作出的决定具有职权依据，认定的事实有相应的证据及法律依据，程序合法，请法庭依法予以维持。第三人向法院提交的证据为：1号证据证人白某华、白某荣、毛某义、毕某林、毛某胜证言及身份证复印件各一份，用以证明东萝卜地沟东山坡自北向南，原蚕场杂色树、荒山、荒地均属六组所有，一平二调时期将柞蚕场调给七组。2号证据《蚕场转让合同书》及矫某波身份证复印件各一份，用以证明争议林地属于六组所有，林地内蚕场及榛子园承包给七组杨某忠经营。
原告对被告凤城市人民政府提交的证据的质证意见为：1-2号证据是虚假的，原告将举证证明该台账有两个版本，台账上载明的书写人戴某某，否认该登记台账由其书写，不能作为确权根据，争议地块应归原告所有。3-4号证据均没有确定林地权属，被告不能以此作出确权决定。原告的林班号中不应当出现第三人的林地，即出现“插花地”的现象，争议林地也不具备出现“插花地”的条件。5-6号证据没有异议。被告丹东市人民政府对被告凤城市人民政府提交的证据无异议。第三人对被告凤城市人民政府提交的证据的质证意见为：1-4号证据没有异议，进一步证明争议林地的树种为赤杨、梨树、人工板栗树等，归六组所有。5-6号证据属于本案审查的客体，不能作为证据使用。
被告凤城市人民政府对原告提交的证据的质证意见为：1-2号证据没有异议。3号证据标明的小班号从书写习惯看应为31小班而非3-1小班。3-1小班是从前的叫法，从2004年的林相图看，当时上面已经有31小班，而《蚕场采伐许可证》签订时间是2016年，所以《蚕场采伐许可证》相对应的是31小班，而不是3-1小班，与本案确权所涉林地位置没有联系，该证据与本案没有关联性。4号证据不能证明发包林地完全归七组所有，合同中林地小班号为3林班71-1小班、13-1小班，实际小班号是3林班71小班，3林班13小班，都是“林业二调”后确定的，这两块小班回归到83年“三定”时，分别定的是4小班和7小班，1983年就登记在六组名下，七组将这两块林地发包出去不能改变林地中的部分林地权属1983年就登记在六组名下，权属归六组所有的性质，同时印证了双方争议的事实。5号证据不符合证据规则要求，证人是林地使用权人，他个人同意将林地归还七组，不能作为确权林地依据。6号证据记载的内容与被告调取的台账内容一致，1983年台账均是手写而成，一式三份由村、镇、凤城市林业局三级保管，在林业主管部门有档案记载，如有出入应以被告提交的登记材料为准。戴某某否定林权登记台账由其书写并盖章，但不能否认登记台账的真实性。被告丹东市人民政府对原告提交的证据的质证意见与被告凤城市人民政府的意见一致，另提出3号证据不是林业行政主管部门出具，不予认可。第三人对原告提交的证据的质证意见是：1-2号证据属于本案审查的客体，不能作为证据使用。对3号证据的真实性有异议，只有在林业行政主管部门颁发的林地权属证明基础上，才能够形成该份证据，而原告方没有提供林地权属证明材料；内容中显示的31小班同本案没有关联性；该采伐许可证不是林业行政主管部门出具，不是林地权属凭证，不能够作为林权争议参考依据使用。对4号证据的真实性有异议，与本案无关联，由于涉案林地争议已经发生十多年，在此期间产生的任何承包类的合同均不能真实准确反映林地林木经营管理状况，因此该证据从形式上不能作为确权参考依据适用。5号证据由于证人没有到场，证据形式不合法。6号证据对来源合法性持异议，不能确定来源于林权登记台账的保管部门，从内容看同被告凤城市人民政府提供的登记台账除备注栏是空白之外其他内容均一致，因此，该证据不能证明被告凤城市人民政府提供的1-2号证据是虚假的。
原告对第三人提交的证据的质证意见是：1号证据证人未出庭，不能作为证据使用，五位证人均是六组成员，与第三人存在利害关系，对真实性有异议。2号证据无法证明第三人主张。被告凤城市人民政府对第三人提交的证据的质证意见是其作出的该确权决定是根据登记台账，没有以第三人所举出的这些证据作为依据。被告丹东市人民政府对第三人提交的证据的质证意见与被告凤城市人民政府的质证意见相同。
经庭审质证，本院认定被告凤城市人民政府提交的1号证据能够证明争议的第一块林地双方登记台账均没有四至，相邻、交界处不清；2号证据能够证明争议的东萝卜地沟4小班的14亩林地、7小班的35亩林地，果园9小班的12亩林地“三定”时登记在第三人名下。3-4号证据能够证明原告与第三人争议林地的位置、面积和班号。5-6号证据能够证明被告凤城市人民政府作出的该确权决定程序合法。原告向本院提交的证据1-2号证据可以证明被告凤城市人民政府对原告与第三人争议林地作出裁决、被告丹东市人民政府对该裁决进行复议的事实。3号证据证明的林班号为31小班，与本案争议林地无关，虽原告主张该许可证载明的蚕场座落地点是老葛蚕场，林班号实际是3-1小班，但该主张与被告凤城市人民政府提交的1-2号证据矛盾，又未能提交其他证据证明其主张的真实性，故本院不予采信。4号证据可以证明原告在2007年，经本集体经济组织成员的村民三分之二以上成员同意，将刘某昌房东3林班71-1小班的43亩柞树蚕场以及梨树沟3林班13-1小班的45亩柞树蚕场发包给七组金某吉等30名村民。由于该证据与被告凤城市人民政府提交的2号证据冲突，故不能证明这两块林地内在1983年已被登记于六组名下的三块赤杨、梨树林场也归原告所有。5号证据无法证明本案争议林地权属，本院不予采信。6号证据与被告凤城市人民政府提交的1号证据均复印于有权保管林权登记台账的部门，其记载的林地权属、坐落位置、林班号、面积等主要内容与被告凤城市人民政府提交的1号证据一致，进一步印证了被告提交的1号证据真实性，因此该台账是否由戴某某实际书写不影响证据的真实性，不能证明原告主张。被告丹东市人民政府提交的证据能够证明其依法履行行政复议法定职责，本院依法予以采信。第三人向本院提交的1号证据与被告凤城市人民政府提交的2号证据相互印证，可以证明在七组林地内出现六组林地，即“插花地”的形成原因。2号证据可以证明原告与第三人就涉案林地的权属发生争议。
根据上述有效证据，本院认定的事实是：原告与第三人对位于该村东萝卜地沟的荒山和蚕场权属发生争议，争议林地四至：东至分水岗；西上至沟，下至包某新、徐某艳河沟，中间至道，下游至河；南至东萝卜地沟门、王某珍房后；北至腰岭子。具体地块：一、麻茔上：老葛家蚕场上游、老葛家房东，板栗、赤杨、梨树。二、老葛家门前大埚子到刘某昌房东山，落叶、板栗、刺槐、赤杨、蚕场、杨树。三、麻茔下：1、毛某胜房东，板栗、赤杨等。2、梨树沟上，板栗、松树、杨树、果松等。3、白沙皮上下，松树、板栗等。4、老白家后山，杨树、松树、板栗等。原告申请被告凤城市人民政府对争议林地权属予以确认，被告受理后，经调查核实，在调解未成的情况下，于2017年8月15日出具凤政确权[2017]5号确权决定书（以下简称决定书），决定：一、葛某某蚕场上部（1974年林相图，12小班）因当时双方交界未标注，从原始中间老道划开，双方各一半，七组所有林地面积9.6亩。二、刘某昌房后山北起过岭道，南至高压线地边，西至耕地边，东到岗的区域范围内，共计以下3块林地，权属归6组所有。（一）刘某昌房后生长杂树、赤杨、板栗和落叶松的林地，面积14亩，四至：东至岗尖、南至蚕场边、西至板栗园、北至蚕场边；（二）白某某房下，生长板栗、赤杨、阔叶树的林地，面积35亩，四至：东至岗、南至沟、西至山根、北至道；（三）梨树园的林地，面积12亩，四至：东至岗、南至边地、西至岗、北至岗。争议区域内属合法有效自留山的予以维护。除此之外，此区域内其余林地所有权归七组所有。原告不服，向被告丹东市人民政府提起行政复议申请，丹东市人民政府复议结果是予以维持。原告向本院提起行政诉讼。
另查明，被告确权的第一块林地位于原告12小班与第三人12-1小班交界处，现林班号为3林班2小班，根据林权登记台账记载，两组相邻的林地均未标注四至。被告确权的第二块林地位于刘某昌房后，四至：北起过岭道，南至高压线地边，西至耕地边，东到岗。根据林权登记台账记载，其中的三块林地登记在六组名下，原林班号分别为4小班、7小班、9小班，现林班号分别为3林班71小班、13小班、20小班，面积分别为14亩、35亩、12亩，树种为赤杨、梨树。根据2007年11月27日凤城市宝山镇大营村委会与七组金某吉等30名村民签订的《凤城市集体商品林家庭承包经营合同书》记载，村委会将刘某昌房东3林班71-1小班的43亩蚕场，四至：东至岗道，西至白、刘院墙边，南至岗道，北至小沟；以及梨树沟3林班13-1小班的45亩蚕场，四至：东到岗，西至地边，南至岗，北至李某涛门前沟，发包给七组金某吉等30名村民，林种为柞树。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，被告凤城市人民政府具有作出该确权决定的职权。根据《林木林地权属争议处理办法》第十条之规定，“处理林权争议时，四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”林权登记台账是证明涉案林地权属的合法凭证，被告凤城市人民政府确权的第一块争议林地位于原告与第三人林地交界处，由于双方持有的有效林地权属凭证均未标注四至，导致界限不清，被告凤城市人民政府将该林地以原始中间老道为界，双方各半，分给七组9.6亩林地符合法律规定。被告凤城市人民政府在处理第二块争议林地权属时，根据第三人提交的及自己调取的林权登记台账，参考争议林地权属的历史沿革和现状，在维护有效自留山权属的前提下，将第二块争议林地中的三小块树种为赤杨、梨树等杂树的林地划归六组所有，其余林地划归原告所有证据确凿充分，符合法律规定。被告凤城市人民政府履行了受理申请、调查取证、组织当事人协商、作出确权决定并送达，其执法程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项之规定，被告丹东市人民政府具有作出该复议决定的职权。被告履行了受理复议申请，审核证据材料，作出并送达该复议决定，其复议行为合法。原告提出的被告凤城市人民政府作出的该确权决定错误的诉讼理由不能成立，因为《国务院办公厅转发林业部关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报的通知》的规定，确定山权林权，坚持以现在的权属为基础，凡是没有争议的，都予承认，稳定下来，不再变动。避免牵动面过大，引起混乱。该“三定”行为是全国各地按照中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的规定，对本辖区内的林地林木权属进行的一次全国性普查确权活动。根据《林业部关于山林定权发证有关问题的答复》规定，“确定森林、林木、林地的所有权和使用权，应以人民政府依法核发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书为准。有前后数次确定权属情况的，应以最近一次确定的权属为准。”由于本次“三定”是全国统一进行的林地林木权属登记行为，其目的是稳定山林权属、划定自留山和确定林业生产责任制，而在此次登记之后至本案争议发生前该权属记载从未发生变动，故被告凤城市人民政府以此次登记的林权登记台账为确权的根据正确。原告虽然否认被告凤城市人民政府提交的林业登记台账的真实性，并向本院提交了承包合同、采伐许可证等证据证明争议地块归其所有，但这些证据仅是处理林权争议的参考依据，而且原告向本院提交的林业登记台账在林地权属、坐落、面积、林种、树种等基本内容一致，故不能否定被告凤城市人民政府向本院提交的林业“三定”时的林权登记台账的效力。据此，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告凤城市宝山镇大营村第七村民组的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告凤城市宝山镇大营村第七村民组负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 王作伟
审判员 吴 辰
审判员 李 欣
二〇一八年二月二十六日
书记员 于冰冰