四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川34行终17号
上诉人（原审第三人）刘兴雁(系西昌市海岸咖啡西餐厅业主)，女，汉族，1977年7月出生，住四川省西昌市。
委托代理人代金，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）李亚琼，女，汉族，1963年12月出生，住四川省西昌市。
委托代理人陈杰，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人张书书，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）西昌市安全生产监督管理局。住所地：西昌市胜利南路西眼井北巷*号。
法定代表人朱康，该局局长。
委托代理人蒋明，系西昌市安全生产监督管理局工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人徐卫东，四川月都律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人刘兴雁因安全生产行政检查一案，不服西昌市人民法院（2015）西昌行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘兴雁的委托代理人代金，被上诉人西昌市安全生产监督管理局的委托代理人蒋明、徐卫东，被上诉人李亚琼的委托代理人陈杰到庭参加诉讼。上诉人刘兴雁、被上诉人李亚琼及其委托代理人张书书未到庭参加诉讼。西昌市安监局的法定代表人朱康因陪同省安委会督导组检查工作未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原审原告李亚琼购买了四川世达实业有限责任公司的商品房，于2011年4月取得了位于西昌市风情园路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦绣8幢1层3号房屋和民族风情园东侧-海河北侧新城锦绣8幢2层2号房屋。房屋规划用途：营业。
2013年6月21日，原审原告李亚琼与原审第三人刘兴雁签订了《商铺租赁合同》，合同约定：刘兴雁租用李亚琼位于海河路风情园东侧-
海河北侧新城锦绣商铺，建筑面积788平方米，用于经营咖啡厅。租用期限：2013年6月21日至2023年6月20日。刘兴雁一次性补偿李亚琼装修费用608000.00元。刘兴雁租用房屋后，开办了西昌市海岸咖啡西餐厅。
2015年4月30日，刘兴雁经营的西餐厅二楼外墙装饰石材脱落、部分石材松动，刘兴雁手机发送微信将情况告知了李亚琼，2015年5月，李亚琼也派人进行了维修。
2015年5月19日10时许，西昌市安监局执法大队接到匿名电话举报西昌市海岸咖啡西餐厅外墙砖脱落，威胁行人安全，并制作了西昌市安监执法大队投诉举报登记表（西）安监投诉举报（2015）1号。2015年5月20日13时20分至14时30分，该局执法大队蒋明、唐雷两名检查员到西昌市海岸咖啡西餐厅进行现场检查，检查人员现场制作了《现场检查记录》，其上载明检查情况：1、二楼外墙装饰石材脱落，部份石材发生松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象。2、气瓶（液化气）未单独隔离，部分线路铺设不规范。3、消防设施不足。西昌市海岸咖啡西餐厅经营者刘兴雁在《现场检查记录》签名予以确认，检查员对经营者刘兴雁已拍摄好的石材脱落现场照片进行了核实，作为检查资料收集备案。后西昌市安监局的检查员向西昌市海岸咖啡西餐厅送达（西）安监管责改[2015]004号《责令限期整改指令书》，要求该经营场所于2015年6月19日整改完毕。同日，刘兴雁将咖啡厅外墙装饰石材有松动和脱落现象及西昌市安监局要求予以整改的情况告知李亚琼，李亚琼立即通知装修工人对有松动的石材予以加固和维修。
2015年6月26日，甲方李亚琼、乙方刘兴雁签订补充协议，协议如下：原合同约定房租每年给付人民币伍拾万元整，现因市场不景气，双方商定2015年6月30日至2016年7月1日房租按每年人民币叁拾陆万元整收取。
另查明，西昌市安监局蒋明的安全生产监管执法证有效期2012年12月1日至2015年11月30日。西昌市安监局唐雷的安全生产监管执法证有效期2012年1月1日至2014年12月31日。唐雷的安全生产监管执法证已到期，西昌市法制办出具证明正在换证办理。
2015年9月，西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁以李亚琼不能提供合格经营场所及整改期间影响西餐厅正常经营，后又被责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与李亚琼签订房屋租赁合同，并赔偿经济损失壹佰多万元。该仲裁案正在仲裁审理中。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁是行政行为的相对人，原审原告李亚琼虽不是行政行为的直接受领者，即行政行为的相对人，但其是行政行为的相关人。事实上，西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者是以李亚琼不能提供合格经营场所而遭受西昌市安监局限期整改强制措施影响西餐厅经营等为由，申请凉山仲裁委员会仲裁解除双方签订的房屋租赁合同并赔偿损失。李亚琼的合法利益在客观上受到了行政行为的影响，西昌市安监局作出《责令限期整改指令书》的行政行为必然会对李亚琼的权利产生实际影响。故原审原告李亚琼与原审被告的行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格。
根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条的规定，西昌市安监局对西昌市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，具有对本辖区内的安全生产工作进行监督检查并依法处理的职权。根据本案查明的事实，西昌市安监局作出《责令限期整改指令书》是基于现场检查过程中发现西昌市海岸咖啡西餐厅的事故隐患而采取的暂时性的措施，要求经营者对经营场所进行整改，其目的是为了预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，故被诉具体行政行为属于行政强制措施，西昌市安监局认为不是行政强制措施的理由不能成立。
我国法律规定行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，西昌市安监局在接到举报后到达西昌市海岸咖啡西餐厅进行检查，现场制作了检查记录，在检查记录中虽载明了三项安全隐患，收取了经营者提供的外墙脱落照片作为证据。但检查记录没有核实外墙砖脱落的数量、面积，没有核实消防设施不足及液化气瓶未隔离的个数及线路铺设不规范的实际情况，对西昌市海岸咖啡西餐厅可能存在的安全隐患检查记录不完整、客观。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；”。原审被告西昌市安监局在具体执法过程中，没有履行当事人陈述申辩程序，没有制作当事人陈述申辩笔录文书，没有制作告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径的笔录文书，没有向行政机关负责人报告并经负责人批准，没有在10个工作日内将强制措施决定和相关材料报上级机关备案，原审被告仅依据（西）安监投诉举报（2015）1号举报登记表、现场检查记录、和行政行为相对人刘兴雁提交的现场照片，作出要求经营场所限期整改的行政强制措施决定，证据不充分，程序违法，应当予以撤销。为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销原审被告西昌市安全生产监督管理局于2015年5月20日作出的《责令限期整改指令书》；一审案件受理费50.00元,由西昌市安全生产监督管理局负担。
原审第三人刘兴雁不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销（2015）西昌行初字第26号行政判决。其理由是：一审判决认定事实不清，证据不足，定性错误，程序违法，一审法院错误的把民事合同纠纷纳入了行政诉讼审理。1．一审被告已经以妨碍公共安全为由两次责令上诉人停业。一审原告本与行政强制措施无直接利害关系，为逃避民事责任起诉一审被告。一审原告没有起诉权，应依法驳回起诉。2．一审对具体行政行为做出撤销行政处罚判决，针对仍存在的危害公共安全尚未作任何整改的违法行为没有责令重新做出行政处理。
原审被告西昌市安监局答辩称，上诉人请求撤销（2015）西昌行初字第26号行政判决的上诉请求合理合法，应当予以支持。
其理由是：1．一审判决认定李亚琼与行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格错误。李亚琼的房屋是否合格不是西昌市安监局职权认定范围，西昌市安监局依职权认定的是《安全生产法》中规定的“生产经营场所”是否存在“安全生产事故隐患”，李亚琼和上诉人之间的《房屋租赁合同》属于民事法律关系，一审法院混淆了“生产经营场所是否存在安全事故隐患”和“房屋质量是否合格”两个不同的法律概念，认定“生产经营场所是否存在安全生产事故隐患”的职能部门是安全生产监督管理局，认定“房屋质量是否合格”的职能部门是建设局和房管局，李亚琼与上诉人之间《房屋租赁合同》仲裁纠纷案所涉及的房屋质量问题应当以建设局和房管局认定为依据，上诉人将《责令限期整改指令书》作为证据来认定李亚琼不能提交“合格的经营场所”为由要求凉山仲裁委员会解除双方《房屋租赁合同》的行为是不当的，李亚琼应当积极向仲裁委员会提交其房屋质量合格的证据来维护其合法权益，一审诉讼中也无证据证明凉山仲裁委员会是以《责令限期整改指令书》为证据来解除李亚琼与上诉人之间的《房屋租赁合同》，《责令限期整改指令书》没有对李亚琼的实体权利义务产生任何实际性影响，李亚琼与《责令限期整改指令书》没有任何利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条(一)和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条(一)、(八)之规定，李亚琼无权对西昌市安监局提起行政诉讼，依法应当裁定驳回李亚琼的起诉。
2．一审法院认定《责令限期整改指令书》属于《中华人民共和国行政强制法》中规定的行政强制措施错误。《责令限期整改指令书》是安全生产监督管理部门履行安全监管职责的一种现场处理措施，没有强制执行效力，《责令限期整改指令书》适用的法律依据是《中华人民共和国安全生产法》、《四川省安全生产条例》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《安全生产违法行为行政处罚办法》。
3．一审判决认定《责令限期整改指令书》证据不充分，程序违法错误。首先，西昌市安监局履行的职责是安全生产监管职责，不是测量检测机构，在执法过程中不可能对经营者外墙砖脱落的数量、面积和内部消防设施、液化气瓶个数、线路铺设进行测量检测，具体整改措施方案是由生产经营者自己制定而不是由西昌市安监局为其制定。其次，《责令限期整改指令书》清楚的告知了生产经营者可以依法在60日内向西昌市人民政府或凉山州安监局申请行政复议，或者在六个月内依法向西昌市人民法院提起行政诉讼，经营者刘兴雁没有异议并签名确认，西昌市安监局已经履行了告知当事人享有陈述、申辩、救济的权利。李亚琼和上诉人之间签订的补充协议也客观真实的证明了经营场所确实存在安全生产事故隐患。
原审原告李亚琼答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。其理由是：1．一审判决认定李亚琼系行政行为相关人，有权提起行政诉讼符合法律规定。李亚琼是西昌市海岸咖啡西餐厅的房东，是外墙砖脱落整改的实施者，是依据《行政诉讼法》第25条第一款的规定对西昌市安监局提起诉讼，是与西昌市安监局作出的行政行为有利害关系的公民。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条第(四)项之规定，李亚琼主体适格，不存在无权起诉的问题。2．一审判决撤销安监局的具体行政行为符合法律规定。
上诉人刘兴雁在二审庭审中向法院提交的证据有：
证据一：凉山仲裁委员会裁决书[2015]凉仲裁字第17号(中)。拟证明1．房屋外墙石材脱落是事实；2．双方解除合同是因房屋存在安全隐患且没有积极采取措施进行整改。
证据二：不予执行仲裁裁决申请书。拟证明1．李亚琼为逃避民事责任而提起行政诉讼；2．李亚琼将民事诉讼与行政诉讼混淆。
经庭审质证，西昌市安监局对刘兴雁提供的证据一质证无异议，裁决书证明解除合同不是因为《责令限期整改指令书》，对证据二质证无异议。
李亚琼对刘兴雁提供的证据一质证认为具有客观性，不具有合法性和关联性，因该证据还在接受凉山中院的审查，且该证据还证明了李亚琼具有本案的诉讼主体资格；对证据二质证认为真实性无异议，该证据是我们向凉山州法院提交的，是正常的救济途径，不能达到刘兴雁的证明目的。
经庭审质证，本院对上诉人刘兴雁在二审中提供的证据作如下确认：
上诉人刘兴雁在二审中提交的证据一和证据二，属于二审中的新证据，符合证据的真实性、合法性和关联性，能够证明本案相关事实，本院予以采信。
本院对原审判决认定的事实予以确认外，另查明，2016年4月14日凉山仲裁委员会作出[2015]凉山仲裁字第17号(中)裁决书：1.解除申请人刘兴雁与被申请人李亚琼签订的《商铺租赁合同》；2.被申请人李亚琼于本裁决书生效之日内退还申请人多支付的房屋租金38407元、装修补偿费469909元，赔偿申请人解散员工经济补偿金28300元，支付申请人留守人员工资3000元，合计539616元；3.申请人于本裁决书生效之日起十日内将位于西昌市海河路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦锈商铺建筑面积为788M2的商铺退还给被申请人；4.对申请人要求被申请人支付其投入的408447.85元装修费，以及要求被申请人支付案涉租赁房屋因停业而产生的食物、物品损耗的仲裁请求，仲裁庭将待相关鉴定结论生效后再进行裁决。后刘兴雁向凉山州中级人民法院申请执行仲裁裁决，李亚琼收到凉山州中级人民法院(2016)川34执173号《执行通知书》，于2016年5月17日向凉山州中级人民法院申请不予执行仲裁裁决申请。另，二审中西昌市安监局法定代表人由王斌变更为朱康。
本院认为，本案的争议焦点是1．原审原告李亚琼是否具有本案诉讼主体资格。2．西昌市安监局作出的《责令限期整改指令书》是何种行政行为。3．该行政行为是否违法。
李亚琼是否具有本案诉讼主体资格？本案中，虽然2015年5月20日西昌市安监局针对西昌市海岸咖啡西餐厅(业主刘兴雁)作出西安监管责改[2015]004号《责令限期整改指令书》，其内容涉及房屋二楼外墙装饰石材，并要求对二楼外墙装饰石材脱落，部份石材松动等隐患于2015年6月19日前整改完毕。但刘兴雁作为承租人租用的是出租人李亚琼的房子，且该房为营业性用房，依照《中华人民共和国合同法》第二百二十条“出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外。”的规定，出租人李亚琼应当对出租的房屋外墙装饰石材(砖)松动、脱落问题履行维修义务。后承租人刘兴雁以出租人李亚琼不能提供合格经营场所及整改期间影响海岸咖啡西餐厅正常营业，又被西昌市安监局责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与出租人李亚琼的房租租赁合同并赔偿经济损失。凉山仲裁委员会作出仲裁裁决，解除刘兴雁与李亚琼的房屋租赁合同并退还、赔偿房屋租金、装修补偿费、解散员工经济补偿金、支付申请人留守人员工资共计539616元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，以上事实足以证明出租人李亚琼与西昌市安监局作出的行政行为有法律上的利害关系，该行政行为对李亚琼已经产生实际影响，故原审原告李亚琼具有本案的诉讼主体资格，系该行政行为的相关人。
西昌市安监局作出的《责令限期整改指令书》是何种行政行为？首先，依照《中华人民共和国安全生产法》第五十九条第一款“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。”的规定，西昌市安监局作为负责安全生产监督管理部门，有权对本行政区域内安全生产违法行为实施行政检查。其次，依照《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第(一)、(二)项“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。”之规定，西昌市安监局针对西昌市海岸咖啡西餐厅(业主刘兴雁)作出的西安监管责改[2015]004号《责令限期整改指令书》使用的是格式化填充式“安全生产行政执法文书”，其形式为行政检查行为，西昌市安监局在庭审中也认为该行为是行政检查行为。《中华人民共和国行政强制法》第九条明确规定了行政强制措施的种类，虽然也有兜底条款，但第十条对此作出了明确的限制性规定，故西昌市安监局作出的《责令限期整改指令书》不符合该法规定的行政强制措施种类，应认定西昌市安监局作出的行为为行政检查行为。一审法院认定其为行政强制行为不当，本院予以纠正。
该行政行为是否合法？本案中，西昌市安监局于2015年5月20日到达现场，使用格式化填充式“安全生产行政执法文书”，于当场作出《责令限期整改指令书》，由刘兴雁签名并当场送达。依照《中华人民共和国安全生产法》第六十四条第二款“安全生产监督检查人员执行监督检查任务时，必须出示有效的监督执法证件；对涉及被检查单位的技术秘密和业务秘密，应当为其保密。”的规定，作出《责令限期整改指令书》安全生产监管执法人员蒋明的安全生产监管执法证有效期至2015年11月30日，而另一名执法人员唐雷执法证有效期至2014年12月31日，在作出《责令限期整改指令书》期间唐雷的执法证已过期，该事实违反《中华人民共和国安全生产法》第六十四条第二款的规定。另，《责令限期整改指令书》后载明：“如果不服本指令，可依法在60日内向西昌市人民政府或者凉山州安监局申请行政复议，或者在六个月内依法向西昌市人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定的除外。”该《责令限期整改指令书》虽注明诉权，但未注明作出《责令限期整改指令书》适用的法律、法规，作出的行政行为没有法律依据。因此，西昌市安监局作出《责令限期整改指令书》的行为违反法定程序、未适用法律法规依据，依法应予撤销。刘兴雁上诉请求撤销(2015)西昌行初字第26号行政判决的请求，本院不予支持。
综上所述，西昌市人民法院作出的(2015)西昌行初字第26号行政判决认定事实清楚，判决撤销被诉行政行为正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘兴雁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡智强
代理审判员 金越琴
代理审判员 邱 华
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 杨文娇