贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔02行终139号
上诉人（原审被告）水城县林业局，住所地贵州省六盘水市水城县双水新区，组织机构代码00947531-X。
法定代表人杨玉乾，系该局局长。
特别授权委托代理人王明朝，男，1978年11月5日生，汉族，住贵州省水城县，系该局副局长。
一般授权委托代理人陈柯舟，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号15202201510998853。
上诉人（原审第三人）冉家斌，男，1965年10月18日生，苗族，原住贵州省六盘水市水城县，现住贵州省六盘水市水城县，农民，
特别授权委托代理人蔡丹，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号15202201011419503。
一般授权委托代理人谭新，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号15202200410769704。
被上诉人（原审原告）水城县野钟乡发射村罗家寨组，住所地贵州省六盘水市水城县野钟乡。
负责人陈学海，系该组组长，男，1962年3月21日生，苗族，住贵州省六盘水市水城县，
被上诉人（原审原告）水城县野钟乡发射村以那嘎组，住所地贵州省六盘水市水城县野钟乡。
负责人叶志朝，系该组组长，男，1946年1月30日生，苗族，住贵州省六盘水市水城县，
被上诉人（原审原告）水城县野钟乡发射村黄寨组，住所地贵州省六盘水市水城县野钟乡。
负责人邓昌学，系该组组长，男，1978年4月29日生，苗族，住贵州省六盘水市水城县，
上述三被上诉人的特别授权委托代理人李文仲，系贵州长空律师事务所律师，执业证号15202200010192694。
原审被告水城县人民政府，住所地贵州省六盘水市水城县双水新区政府大楼，统一社会信用代码11520221009475010T。
法定代表人王尔彬，系该县县长。
特别授权委托代理人郭荣斌，系贵州中创联律师事务所六盘水分所律师，执业证号15202199410400400。
特别授权委托代理人张达悦，女，1995年4月21日生，汉族，住贵州省六盘水市钟山区，系该县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人唐忠广，男，1974年10月28日生，苗族，原住贵州省六盘水市水城县，现住贵州省六盘水市水城县，系野钟乡林业站的负责人，
原审第三人水城县野钟乡发射村岩头上组，住所地贵州省六盘水市水城县野钟乡。
负责人彭贤富，系该组组长。
原审第三人水城县野钟乡发射村村民委员会，住所地贵州省六盘水市水城县野钟乡。
负责人李庚，系该村委会主任。
特别授权委托代理人廖富荣，系贵州勤维律师事务所律师，执业证号15202201610110044。
上诉人水城县林业局、冉家斌因与被上诉人水城县野钟乡发射村罗家寨组、水城县野钟乡发射村以那嘎组、水城县野钟乡发射村黄寨组及原审被告水城县人民政府、原审第三人唐忠广、水城县野钟乡发射村岩头上组、水城县野钟乡发射村村民委员会林地行政登记纠纷一案，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院(2016)黔0201行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月25日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人水城县林业局的委托代理人王明朝、陈柯舟，上诉人冉家斌及其委托代理人蔡丹，被上诉人水城县野钟乡发射村罗家寨组的负责人陈学海、水城县野钟乡发射村以那嘎组的负责人叶志朝、水城县野钟乡发射村黄寨组的负责人邓昌学及三被上诉人的委托代理人李文仲，原审被告水城县人民政府的委托代理人郭荣斌、张达悦，原审第三人唐忠广及水城县野钟乡发射村村民委员会的委托代理人廖富荣到庭参加诉讼，原审第三人水城县野钟乡发射村岩头上组经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审审理查明，三原告及第三人岩头上组四个村民小组原系野钟乡群力村下辖四个村民组。2002年水城县野钟乡行政村撤并建，群力村合并到系野钟乡发射村。小地名为牛肩膀的林地4537.03亩原系群力村集体所有。
2003年9月18日，水城县野钟苗族彝族布依族乡发射村民委员会与第三人冉家斌签订《林业承包合同》，由第三人冉家斌承包含上述林地共1万亩，承包期限为60年，即2003年9月18日至2063年9月18日；利润分成发射村民委员会20%，冉家斌80%。双方同时还约定了其他事项。该承包合同除合同双方签字盖章外，水城县野钟苗族彝族布依族乡人民政府、水城县野钟苗族彝族布依族乡林业站、水城县林业局盖章确认。
2008年5月15日，发射村民委员会制定了《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》，该方案中“三、林权现状（二）自留山13、以那戛、黄寨、罗家寨、岩头上四个村民小组共有4498亩，共有的7宗地，承包人冉家斌”。
2008年12月5日，第三人冉家斌向被告水城县林业局提交《林权登记申请表》及《林权登记表（内表）》，该内表“林地所有权权利人意见”栏没有三原告及第三人岩头上村民组组长或村民代表签署意见；在村委会、乡、林业主管部门、发证机关意见栏内各部门均签署了意见并加盖了公章。其中被告水城县林业局于2008年12月20日在该表上加盖“经审查，四至界限和权属清楚，面积准确，同意上报县人民政府审批颁发林权证”的格式化印章，水城县政府于2008年12月20日加盖了“同意发证”印章。
2008年5月2日，被告对该林权登记情况进行了第一榜公示；2009年2月2日进行了第二榜公示；2009年6月8日进行了第三榜公示。2009年7月10日，水城县人民政府和水城县林业局向第三人颁发了水府林证字（2009）第330700057号《林权证》。该证载明：林地所有权权利人发射××××组；林地使用权权利人冉家斌；森林或林木所有权权利人冉家斌；坐落野钟乡发射××××组；小地名牛肩膀；面积4537.08亩；主要树种杂灌；林种防护林；林地使用期55年；终止日期2063年9月18日；四至：东至果布嘎乡界；南至沟、桉树公示交界；西至北盘江；北至果布嘎乡界。标注冉家斌、唐忠广、发射村共有承包山。
原告认为，被告颁发的林权证未告知原告，被告对冉家斌、唐忠广提交的林权证明材料的合法性没有进行全面、有效、认真的审查，其颁发的林权证程序违法，未对林地、林木的权属进行调查。为维护原告的合法权益，特诉至人民法院，请求撤销水城县人民政府及水城县林业局于2009年8月17日给第三人冉家斌、唐忠广颁发申请表编号为520221330713MDYMSY00057林权证的具体行政行为；本案诉讼费由二被告承担。
一审法院认为，被告在为第三人冉家斌颁发《林权证》过程中，在发射村民委员会制定的《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》中明确载明“三、林权现状（二）自留山13、以那戛、黄寨、罗家寨、岩头上四个村民小组共有4498亩……”的情况下，未对该林地、林权所有人进行全面核实，其颁发的林权证所载明的林地所有权权利人为发射××××组，遗漏了以那戛、罗家寨、岩头上三个村民小组。其在办证过程中的三次公示时间分别是2008年5月2日、2009年2月2日、2009年6月8日。而被告水城县林业局于2008年12月20日在该表上加盖“经审查，四至界限和权属清楚，面积准确，同意上报县人民政府审批颁发林权证”的意见及水城县政府于2008年12月20日“同意发证”的许可意见是在公示期间作出。被告的上述行政行为不符合《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，违反了法定程序。
被告辩称三原告无诉讼主体资格，起诉超过法定期限的意见，根据发射村民委员会制定的《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》中明确载明了三原告对该林权享有共有权，故其对被告办理《林权证》的行政行为有法律上的利害关系，在本案中是适格原告；因行政诉讼法明确规定涉及不动产的起诉期限为20年，故原告的起诉未超过法定期限。
综上，被告向第三人冉家斌颁发水府林证字（2009）第330700057号《林权证》的行政行为事实不清，程序违法。对原告的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；……”的规定，判决撤销被告水城县人民政府、水城县林业局于2009年7月10日向第三人冉家斌颁发的水府林证字（2009）第330700057号《林权证》。案件受理费50元，由被告水城县人民政府、水城县林业局负担。
一审判决宣判后，上诉人水城县林业局、冉家斌均不服，水城县林业局向本院上诉请求:撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审，一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、本案三被上诉人在原审之中根本没有诉讼主体资格，原审人民法院在事实查明部分也注明三被上诉人及第三人岩头上组系野钟乡群力村下辖的四个村民组，2002年水城县野钟乡行政村撤并建，群力村合并到野钟乡发射村，小地名为牛肩膀的林地4537.03亩系原群力村集体所有。村与村行政建制合并后其属于原村集体的财产也随之与合并后的村财产合并，本案涉及村集体财产，那么代表集体行使权利的应当是水城县野钟乡发射村村委会。原审法院认为，上诉人为第三人冉家斌颁发《林权证》的过程中，在发射村村民委员会制定的《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》中明确载明“三、林权现状（二）自留山13、以那戛、黄寨、罗家寨、岩头上四个村民小组共有4498亩”的情况下，未对本案《林权证》所涉及的林地、林权所有人进行全面核实，遗漏了以那戛、罗家寨、岩头上三个村民小组是明显错误。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。在此，发射村村民委员会制定的《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》只是拟定将该4498亩的林地方案划为四组共同使用，该文件只是一种方案，并非是一种权利凭证，原审法院认为该文件中载明了三被上诉人享用共有权，具有法律上的利害关系也是认定错误的。二、原审法院认为，因行政诉讼法明确规定涉及不动产的起诉期限为20年，以此来认定被上诉人的起诉未超过法定期限，是对法律适用的错误。首先，从事实层面上来看，上诉人在其办证的过程中分别在2008年5月2日、2009年2月2日、2009年6月8日进行过公示，且在2009年7月10日向第三人颁发《林权证》，那么被上诉人理应在此期间得知上诉人将对其林地作出具体行政行为。其次，从法律层面上来看，行政诉讼法将行政诉讼时效分为两种：(1)行政相对人知道具体行政行为内容，但未被告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效是知道或者应当知道之日起6个月内提出。(2)行政相对不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的为20年，其他的为5年。显然，本案中，被上诉人应当在2008、2009年知晓上诉人作出颁发《林权证》这一具体行政行为，诉讼时效应当适用行政诉讼法中诉讼时效的第一种规定，即应当在6个月内提起行政诉讼，即便适用2015年之前的行政诉讼法对时效的规定，行政相对人知道具体行政行为内容，但未被告知诉权或者起诉期限的诉讼时效为2年，三被上诉人也超过了诉讼时效。原审法院适用法律错误，应当予以纠正。三、上诉人颁发涉案《林权证》程序合法，事实清楚。首先，法律授予上诉人该项行政许可的权利，上诉人颁发《林权证》是依第三人申请，由第三人提供材料而依法受理、审查、公示后颁发的。三被上诉人主张《林权证》涉案的林地系其小组所有，针对于该纠纷，就应当在公示期间内提出，但被上诉人在公示期内并未提出任何异议。且在受理该宗《林权证》申请时，只要申请人材料齐全、符合形式条件，上诉人就应当予以许可。如果三被上诉人认为该宗林地是其所有，则应提供相反证据予以证实。被上诉人既未在法定期限内提出诉讼又未提供相关证据证实该宗林地为其所有，其诉请于法无据。
冉家斌向本院上诉请求：撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定被上诉人是适格的原告，属认定事实不清，适用法律错误。原审人民法院已经查明三被上诉人及第三人岩头上组原系野钟乡群力村下辖的四个村民组。2002年，水城县野钟乡行政村撤并建，群力村合并到野钟乡发射村。小地名为牛肩膀的4537.03亩林地原系群力村集体所有，并没有划分到村民小组。村与村行政建制合并后其属于原村集体的财产也随之合并，应由合并后的村集体所有。因此，代表集体行使权利的应当是水城县野钟乡发射村村委会，三被上诉人并非适格的原告。因此，原审判决认定被上诉人是适格的原告，属认定事实不清，适用法律错误。二、原审法院认为，因行政诉讼法明确规定涉及不动产的起诉期限为20年，以此来认定被上诉人的起诉未超过法定期限，属于适用法律错误。首先，从事实上来看，水城县林业局在其办证的过程中分别在2008年5月2日、2009年2月2日、2009年6月8日进行过公示，且在2009年7月10日向第三人颁发《林权证》。因此，被上诉人在此期间就知道或应当知道行政部门对本案涉案林地作出了具体行政行为的具体内容。其次，从法律规定上来看：1、2015年5月1日开始实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称2015年司法解释）第二十六条规定：2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。而根据2015年5月1日之前适用的司法解释第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，本案被上诉人提起诉讼时，其起诉期限已经超过了法律的规定，不能适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据2015年的司法解释第三条规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。2、行政诉讼法四十六条第二款：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。可以看出，该第二款规定的20年和5年的起诉期限，其实质是法律规定的一个除斥期间，也即是说，只要超过了法定的最长期限，无论出于何种原因导致，法院将不予受理，受理后也将裁定驳回起诉。原审法院以此来认定被上诉人的起诉未超过法定期限，法律适用错误。三、上诉人颁发涉案《林权证》程序合法，事实清楚，理应维持。首先，原审被告水城县林业局在颁发《林权证》时，是依第三人申请、第三人提供的材料而依法受理、审查、公示后颁发的。三被上诉人主张《林权证》上涉案的林地系其小组所有，针对于该纠纷，就应当在公示期间内提出。更何况，当时的承包协议还经过了村民委员会集体表决并是与村民委员会所签订的，这么多年来，三被上诉人并没有表示过异议。其次，原审法院认为，水城县林业局为第三人冉家斌颁发《林权证》过程中，在发射村村民委员会制定的《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》中明确载明“三、林权现状（二）自留山13、以那戛、黄寨、罗家寨、岩头上四个村民小组共有4498亩”的情况下，未对本案《林权证》所涉及的林地、林权所有人迸行全面核实，遗漏了以那戛、罗家寨、岩头上三个村民小组也是明显错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。因此，发射村村民委员会制定的《野钟乡发射村集体林权制度改革实施方案》只是一种方案，并非是一种权利凭证，原审法院据该文件载明的内容，认定三被上诉人享用共有权，认定错误。
被上诉人水城县野钟乡发射村罗家寨组、水城县野钟乡发射村以那嘎组、水城县野钟乡发射××××组针对二上诉人的上诉辩称，二上诉人提出三被上诉人没有诉讼主体资格，诉讼超过了起诉期限，颁证办证程序合法的上诉理由不能成立。上诉人主张行政行为合法，应当提供证据加以证实，而非主观臆想，上诉人没有提供证据证明其办证行为合法，故请求二审人民法院维持一审判决，驳回二上诉人的上诉请求。
原审被告水城县人民政府未发表答辩意见。
原审第三人唐忠广针对二上诉人的上诉意见和冉家斌的答辩意见一致。
原审第三人水城县野钟乡发射村村民委员会针对二上诉人的上诉述称，因工作人员变动关系，我方无法查找出涉案林地的相关协议资料，对于上诉人与村委会是否签订过相应的林权协议并不清楚。本案系行政撤销纠纷，根据行政诉讼法的举证责任规则的规定，请求由人民法院对颁证行为是否合法予以审查，请求依法裁决。
二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院另查明：1、林权登记申请表（内表）中集体林地所有权权利人意见一栏中责任人签名的真实性不明；2、颁发的林权证及林权登记申请表（内表）中构图技术员签名中有唐忠广，填证机关经办人也为唐忠广；3、在林业承包合同中，签订双方为发射村村委会与冉家斌，但乙方签字处除冉家斌外还有唐忠广签名捺印，针对承包所作的发射村村民大会会议纪要中村民签字捺印情况与事实不符；4、上诉人水城县林业局针对其所认为的公示时间仅提供了登记公示表一、二、三榜的打印照片，并未提供相关证据证明实际的公示时间，其提供的照片无法确认实际张榜公示的时间。
本院认为，本案二审争议焦点是：1、三被上诉人是否具有主体资格？2、本案起诉是否超过法定起诉期限？3、上诉人水城县林业局将涉案林地所有权认定为黄寨组所有并将林权证颁发给上诉人冉家斌所依据的事实是否清楚及本案颁发的林权证是否违反了法定程序？
关于三被上诉人是否具有主体资格的问题。本案争议的林地本属于发射村罗家寨组、以那嘎组、黄寨组及岩头上组共同所有，但在涉案林权证上仅记载了其中的一个村民组（黄寨组），三被上诉人与涉案林地存在利害关系，虽原群力村与发射村已合并，但发射村委员会并未提起诉讼，本案三个村民小组以自己的名义提起诉讼符合《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使复函》“村民小组作为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条履行民主议定程序”的规定，本案三被上诉人主体适格。
关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。上诉人主张三被上诉在林权登记情况公示期间就应当知道具体行政行为内容，但本案林权证系在公示后作出，且无证据能够证实三被上诉人知晓林权证的具体内容，不能认定三被上诉人知道或者应当知道该具体行政行为，故本案起诉未超过法定期限。
关于上诉人水城县林业局将涉案林地所有权认定为黄寨组所有并将林权证颁发给上诉人冉家斌所依据的事实是否清楚及颁发的林权证是否违反了法定程序的问题。在本案林权证颁发过程中，作为水城县野钟乡林业站的负责人的原审第三人唐忠广既是本案当事人又是颁证机关的工作人员，且林权登记情况尚在公示期间上诉人就作出了权属、四至界限清楚的认定，且未核实民主议定程序是否真实，属认定事实不清，违反了法定程序。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二上诉人的上诉理由不成立，本院不予采信，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人水城县林业局负担50元，由上诉人冉家斌负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 宋景伟
审判员 张 嘉
审判员 何与芹
二〇一七年十二月二十日
书记员 向 颖