广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第39号上诉人（一审原告）冉景峰。特别授权委托代理人冉景魁。委托代理人罗懿，天峨县龙滩法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）天峨县人民政府。住所地：天峨县六排镇桥东路121号。法定代表人陆祥红，县长。特别授权委托代理人班华进，该县法制办干部。委托代理人杨胜必，该县调处办干部。一审第三人冉双彪。特别授权委托代理人岑桂仕，广西桂金星律师事务所律师。一审第三人董明清。特别授权委托代理人岑桂仕，广西桂金星律师事务所律师。一审第三人郭勇朝。特别授权委托代理人岑桂仕，广西桂金星律师事务所律师。一审第三人张近居，男，1973年3月6日生，汉族，农民，住天峨县八腊瑶族乡八腊村花棚子屯004号。特别授权委托代理人岑桂仕，广西桂金星律师事务所律师。委托代理人张近鲁，干部。一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村巴谢村民小组。诉讼代表人冉光文，该村民小组组长。特别授权委托代理人岑桂仕，广西桂金星律师事务所律师。委托代理人张近鲁。一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村大房子第一村民小组。诉讼代表人张近居，该村民小组组长。特别授权委托代理人岑桂仕，广西桂金星律师事务所律师。一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村花棚子村民小组。诉讼代表人冉光密，该村民小组组长。一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村大华坪村民小组。诉讼代表人冉孟云，该村民小组组长。一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村大房子第二村民小组。诉讼代表人冉景轩，该村民小组组长。上诉人冉景峰因土地行政裁决纠纷一案，不服天峨县人民法院（2014）峨行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月18日立案受理本案，依法组成合议，于2015年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人冉景峰及其特别授权委托代理人冉景魁、委托代理人罗懿，被上诉人天峨县人民政府的特别授权委托代理人班华进、委托代理人杨胜必，一审第三人冉双彪及其特别授权委托代理人岑桂仕，一审第三人董明清及其特别授权委托代理人岑桂仕，一审第三人郭勇朝的特别授权委托代理人岑桂仕，一审第三人张近居及其特别授权委托代理人岑桂仕、委托代理人张近鲁，一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村巴谢村民小组（以下简称：“巴谢村民小组”）的诉讼代表人冉光文及其特别授权委托代理人岑桂仕、委托代理人张近鲁，一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村大房子第一村民小组（以下简称：“大房子第一村民小组”）的诉讼代表人张近居及其特别授权委托代理人岑桂仕、一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村花棚子村民小组（以下简称：“花棚子村民小组”）的诉讼代表人冉光密、一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村大华坪村民小组（以下简称：“大华坪村民小组”）的诉讼代表人冉孟云到庭参与诉讼。一审第三人天峨县八腊瑶族乡八腊村大房子第二村民小组（以下简称：“大房子第二村民小组”）的诉讼代表人冉景轩经合法传唤未到庭参与诉讼。本案现已审理终结。一审法院判决查明：双方争议的土地，位于天峨县八腊瑶族乡八腊村水井梁。1961年以前，大房子、大华坪共一个大集体，称为大房子生产队。1962年分为大华坪、大房子生产队，分队时没有划分两队之间的山界。1979年，大华坪生产队分为大华坪、花棚子两个生产队。同年，大房子生产队亦分为巴谢和大房子（大房子队又分成两个组）生产队。分成4个生产队时也只分水田、旱地，其他土地未明确划分，只约定一个集体开垦耕种过的土地，继续由该集体管理使用。1977年至1979年，大房子生产队在水井梁现争议地开荒种植旱谷、木薯等农作物。1980年落实生产责任制时，巴谢、花棚子、大房子、大华坪生产队各自召开本队群众讨论水田、旱地的分配方案，后由各户户主到实地参加划界。冉双彪、董明清、郭勇朝、张近居称分田到户时，巴谢、大房子生产队把争议地中本队开垦土地当作常耕旱地分别承包给该四户使用，时任巴谢生产队队长冉光文（现争议案件当事人冉双彪的父亲）证明现争议地的下半部土地分给董明清、郭勇朝和他本人作承包地，但因巴谢队的其他参加分地到户的人大都已故，且该三户没有土地承包使用证，也没有其他生产队的人员参加该队的土地承包工作，无法证实争议地当时的承包情况。张近居户称1980年大房子生产队把现争议地上半部的土地承包给该户（当时户主为张永高）使用，但未提供有效的证据来证明该户已取得该土地的承包经营权。1981年开始该四户在现争议地上耕种木薯、川谷等农作物，一直耕种到1985年丢荒。1995年县人民政府换发新的土地证给农户，申请人张近居户的《土地延期承包证》承包旱地栏载有“下水井梁1块4亩”的内容，该承包地名涉及现争议地，但没有承包地块的四至范围。1981年林业“三定”时，工作队将巴谢、大房子、花棚子、大华坪等生产队划分自留地到户使用，并于1981年3月13日将划分结果填入大华坪生产队的《落实社员自留山登记表》中，其中冉光乾（现争议案件当事人冉景峰之父）户自留山地名大华坪，面积4亩，四至界限为：“上至横路，下至大湾横路，左至大房子土，右至茶林角”。同年5月7日，工作组按《登记表》中的内容给各户填写《自留山使用证》，在发放《自留山使用证》给各户时，负责发放的大队干部看到冉光乾户的N0005155号《自留山使用证》上填写的内容与该户实际分得的自留山地名、四至界限不一致，于是用水笔将该户自留山地名改为“水井梁”，将左至（面朝山顶）界线更正为：“水井梁张远高（张正居父亲）家土”，并在更正处加盖该大队干部的私章。该大队干部证明现争议地不在冉光乾户的《自留山使用证》内。但从冉景峰提供的其父冉光乾1981年5月7日的《自留山使用证》看，该《证》上的内容除上至、右至界线与大队干部所作陈述及《落实社员自留山登记表》记载的内容一致外，下至、左至界线均已涂改，下至界线涂改为“下至纳瓢过巴谢披新堪沟”，左至界线涂改为“左至水井梁并从横路直（下）”。两处涂改所用墨汁不一，且涂改后的“左至界线”与前述大队干部所述更正内容亦不一致。1983年，巴谢、大房子、花棚子、大华坪生产队将集体剩余的荒山划分到户使用（有公社、大队干部参加，当时明确已划定的自留山和已承包的熟土（旱地）不再变动，只划分此前尚未分配到户的荒山）。1983年1月26日工作组将四队分配到各户使用的自留山（荒山）面积、四至界限统一填入一份《落实社员自留山登记表》，表中记载冉光乾户的自留山地名是大华坪，面积为4亩，四至界限是：“上齐乔沟大路，下齐纳瓢横路，左至陈家湾土，右齐茶林角。”其中上至、右至界线与该户1981年的《自留山使用证》上记载的上至、右至界线相符，但下至、左至界线不相符，现争议双方对下至界线“纳瓢横路”的位置认定不一致，第三人冉双彪、董明清、张近居、郭永朝户认为“纳瓢横路”是指从纳瓢堪沟源头塘斜上到沙湾的小路，1985年以前没有横路经过现争议地水井梁，原告冉景峰认为“纳瓢横路”是指大房子屯的人来纳瓢种田经过水井梁的横路，该路经过现争议地下边界线。由于当时没有制作自留山界线图，且被申请人冉景峰主张的自留地四至范围与划给该户的面积（4亩）不相符，因此，无法确定现争议地是否在原告冉景峰户的自留地范围内。2012年11月12日，张近居等人向县人民政府申请，要求对争议地权属进行处理。2013年10月18日，调处组召集争议双方到县调处办调解室调解，因双方各执己见，未达成协议。2014年1月25日，天峨县人民政府作出（2014）1号处理决定书争议的水井梁土地所有权属于巴谢村民小组、大房子第一、二村民小组、花棚子村民小组及大华坪村民小组集体共同所有，由第三人冉双彪、董明清、张近居、郭永朝户管理使用。原告冉景峰不服向河池市人民政府申请复议，河池市人民政府于2014年6月6日决定，维持天峨县人民政府作出（2014）1号处理决定。一审法院判决认为：原告及第三人争议的位于天峨县八腊瑶族乡八腊村水井梁土地，在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期在原大房子、大华坪生产队共同管理的集体土地范围内。1979年分队为大华坪、花棚子、大房子、巴谢生产队，四个队集体共有。巴谢、大房子村民小组称1980年落实生产责任制时，已分别承包给第三人使用，但无相关证据佐证，本院不予确认。张近居户提供的《土地延期承包证》虽填有“水井梁1块4亩”，未记载该地的四至范围，不能作为确定争议的使用权的凭证。1981年3月13日林业“三定”工作组填写《落实社员自留山登记表》及发放的《自留山使用证》，虽记载冉光乾（原告冉景峰之父）户的自留山地名、面积、范围，但两者之间所记载的该户自留山四至范围不一致，《自留山使用证》涂改部分的内容与涂改人所陈述的更正内容不一致，且该户主张的自留山范围超出了每户自留山最高不超过5亩的规定，不能作为确定争议地使用权的有效证据。1983年1月26日工作组填写的大房子等生产队《落实社员自留山登记表》记载冉光乾户自留山的四至范围与该户1981年《自留山使用证》中记载四至界线不一致。不予支持。鉴于争议双方提供的证据均不能证明争议地的使用权归属本方所有。被告天峨县人民政府对在历次土地确权时期均未经被告确定权属。未经行政机关明确权属的土地，争议双方亦无充分证据佐证其权属主张，长期以来，原告及第三人对争议土地都行使管理，被告天峨县人民政府根据土地的种植及管护情况适当划分所有权并无不当。因此，被告对原告及第三人的土地在争议双方之间进行适当分割是正确的，行政机关在职权范围内行使自由裁量权，没有违反法律、法规的规定，也没有损害双方及国家和社会公共利益，本院应予支持。原告认为争议地属原告所有，要求撤销被告作出的峨政处（2014）1号处理决定，主要证据不足，不予支持，应予驳回。被告作出的峨政处（2014）1号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，处理适当，依法予以支持。据此判决：驳回原告冉景峰要求撤销被告天峨县人民政府于2014年1月25日作出的峨政处（2014）1号《关于八腊瑶族乡八腊村巴谢村民小组冉双彪、董明清、郭永朝户，大房子第一村民小组张近居户与花棚子村民小组冉景峰户在水井梁土地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。判决后，冉景峰不服，向本院提出上诉，其上诉的理由是：一、一审认定上诉人所持有的《天峨县社员自留山（林）使用证》不能作为争议地权属的有效证据错误。该证涂改是涂改人王金生所改。1983年1月26日的《落实社员自留山登记表》也是按该《证》抄写过来，应当作为争议地的确权依据。二、一审判决损害了上诉人的合法权益。被上诉人天峨县人民政府的处理决定将争议地分给第三人是错误的。请求二审法院依法撤销一审判决，发回一审法院重新审理。天峨县人民政府庭审中口头答辩称：一、天峨县人民政府作出的峨政处（2014）1号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，该处理决定正确。二、一审判决认定事实清楚，证据充分。三、上诉人所称的理由没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。冉双彪、董明清、郭勇朝、张近居、巴谢村民小组、大房子第一村民小组庭审中共同口头陈述称：一、天峨县人民政府作出的处理决定及一审的判决正确。二、上诉人所持的《自留山（林）使用证》不能作为争议地权属的有效证据；三、1985年前，该争议地是第三人冉双彪、董明清、郭勇朝、张近居作为轮歇地使用。请求二审法院驳回上诉，维持原判。花棚子村民小组庭审中口头陈述称：争议地不在上诉人所持的证内。请求二审法院公正判决。大华坪村民小组庭审中口头陈述称：没有什么需要讲的。请求二审法院公正判决。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的事实依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致，对一审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：上诉人冉景峰与一审第三人冉双彪、董明清、郭勇朝、张近居因位于天峨县八腊瑶族乡八腊村水井梁（地名）处的一宗土地使用权发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，一审被告天峨县人民政府根据当事人的申请受理并作出处理，主体资格适格。本案关键问题是谁对争议地享有合法的使用权。调处中，上诉人冉景峰主张其应当享有争议地的合法使用权，提供有1981年5月7日取得的《天峨县社员自留山（林）使用证》。经审查，1981年，天峨县进行林业“三定”工作，同年3月13日，林业“三定”工作组将划分结果填入《落实社员自留山登记表》，其中，大华坪生产队的《落实社员自留山登记表》里，冉光乾户（系冉景峰之父）登记的内容是：自留山地名为大华坪，面积4亩，四至界限原填写为：上低岭，下至青岗林边界，右接青岗林边界，左接冉孟清林界。涂改内容是：“上至横路，下至大湾横路，左至大房子土，右至茶林角”。同年5月7日，工作组根据《落实社员自留山登记表》发放了《天峨县自留山（林）使用证》给农户，冉光乾户取得的《自留山（林）使用证》证号为N0005155号《自留山（林）使用证》。该《证》填写的内容除上至、右至界线与《落实社员自留山登记表》记载的内容一致外，下至、左至界线均已涂改，下至界线涂改为“下至纳瓢过巴谢披新堪沟”，左至界线涂改为“左至水井梁并从横路直（下）”。两处涂改所用墨汁不一，且涂改后的“左至界线”与被上诉人天峨县人民政府调查的原大队干部所述更正内容亦不一致。1983年1月26日，工作组对未落实的自留山又填写了《落实社员自留山登记表》，该表中记载冉光乾户（系冉景峰之父）登记的内容是：地名大华坪，面积为4亩，四至界限是：“上齐乔沟大路，下齐纳瓢横路，左至陈家湾土，右齐茶林角。”。显然，两次填写的《落实社员自留山登记表》内容与现上诉人冉景峰所持有的《天峨县社员自留山（林）使用证》内容均不一致，无法确定该《证》是否包含争议地。为此，一审被告天峨县人民政府不予采纳正确。争议地自2010年以来由一审第三人郭永朝户、冉双彪户、董明清户、张近居户分块开垦并种植果木林。被上诉人天峨县人民政府根据调查的事实，结合争议地的实际经营管护，确定争议地的使用权，事实清楚，适用的法律、法规正确，程序没有违法。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人冉景峰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冉景峰负担。本判决为终审判决。审判长申国毅审判员华卫江审判员寇四清二〇一五年五月十一日书记员吴菊婵