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浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙绍行终字第52号
上诉人（原审原告）金甲。
法定代理人金乙。
被上诉人（原审被告）某嵊州市卫生局。住所地：嵊州市剡湖街道越秀一路**号。
法定代表人吴某某。
委托代理人张某某。
委托代理人尹某某。
原审被告裘某某。
委托代理人邢某某。
金甲因诉某嵊州市卫生局不履行卫生监管法定职责及行政赔偿一案，浙江省诸暨市人民法院于2013年3月15日作出（2013）绍诸行初字第10号行政裁定。金甲不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人金甲及其法定代理人金乙，被上诉人某嵊州市卫生局的委托代理人张某某、尹某某，原审被告裘某某的委托代理人邢某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：被告某嵊州市卫生局对幼儿园的保健工作负有业务指导和监督检查的法定职责。2000年至2006年期间，被告某嵊州市卫生局单独下发或与其他部门联合作出了《关于调整嵊州市孕产妇和儿童保健工作协作组成员的通知》（嵊卫（2003）136号）、《关于开展夏季食品卫生“平安行动”的通知》（嵊卫（2004）75号）、《转发浙江省教育厅、浙江省卫生厅关于下发浙江省幼儿、学生入托入学查验预防接种证工作实施方案的通知》（嵊卫（2005）51号）、《转发卫生部教育部关于加强学校结核病防治工作的通知》（嵊卫（2003）146号）、《关于切实加强托幼机构食堂食品卫生管理的通知》（嵊卫（2004）41号）、《关于进一步加强学校结核病防治工作的通知》（嵊卫（2004）106号）、《关于明确学校公共卫生工作联络员职责的通知》（嵊教体普（2005）66号）、《关于调整嵊州市托幼机构卫生保健工作指导小组成员的通知》（嵊卫（2006）126号）、《关于下发嵊州市托幼机构卫生保健合格标准的通知》（嵊卫（2006）127号）、《关于转发﹤浙江省托儿所、幼儿园卫生保健管理办法﹥的通知》（嵊卫（2000）4号）、《关于儿童入园（所）前体检的通知》（嵊妇保院（2003）24号）、《二00六年“六一”前后某童某某体检的安排》等有关乙园卫生保健方面的文件及措施。原告金甲于2003年9月至2006年8月期间就读于乙车某某园，大风车某某园系私立幼托所，原告就读大风车某某园期间被告裘某某担任大风车某某园园长。2006年9月，原告初步诊断患有近视。另查明，原告金甲在就读大风车某某园期间，未向园方及有关部门提出过视力检查的申请。2011年10月24日原告金甲向被告某嵊州市卫生局提出行政赔偿申请，被告某嵊州市卫生局于同年11月30日作出嵊卫偿（2011）1号不予赔偿决定。原告金甲不服该决定，依法向绍兴市卫乙申请行政复议，绍兴市卫乙于2012年3月29日作出维持被告某嵊州市卫生局不予赔偿决定的行政复议决定。原告金甲不服，于2012年4月23日向嵊州市人民法院单独提起行政赔偿诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定该院管辖，2012年9月25日该院作出（2012）××行初字第××号行政裁定书，裁定驳回原告金甲的起诉。2012年10月24日，原告金甲再次向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院再次指定该院管辖。
原审法院审理认为：根据《中华人民共和国未成年人保护法》第四十四条规定，卫生部门和学校应当对未成年人进行卫生保健和营养指导，提供必要的卫生保健条件，做好疾病预防工作。卫生部门应当做好对儿童的预防接种工作，国家免疫规划项目的预防接种实行免费；积极防治儿童常见病、多发病，加强对传染病防治工作的监督管理，加强对幼儿园、托儿所卫生保健的业务指导和监督检查。《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第三十八条规定，医疗、保健机构应当按照国务院卫丙政部门的规定，对托幼园、所卫生保健工作进行业务指导。《妇幼卫甲作条例》第三条规定，各级政府的卫丙政部门要设立相应的机构（妇幼卫生处、科、股），分管妇幼卫甲作。要建立健全各级妇幼卫生专业机构。妇幼卫丙政部门要组织妇幼卫生专业机构、综合医院妇产科、儿科、保健科等科室和厂矿企业等有关部门共同实施本条例。《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》第三条规定，国务院卫丙政部门主管全国托儿所卫生保健工作，指导全国幼儿园卫生保健管理工作。地方各级人民政府卫丙政部门主管辖区内托儿所、指导辖区内幼儿园的卫生保健管理工作。《中小学幼儿园安全管理办法》第九条规定，卫生部门对学校安全工作履行下列职责：（一）检查、指导学校卫生防疫和卫生保健工作，落实疾病预防控制措施；（二）监督、检查学校食堂、学校饮用水和游某某的卫生状况。《浙江省托儿所、幼儿园卫生保健工作管理办法》第三条规定，县级以上卫丙政部门主管辖区内托儿所卫生保健工作，指导托儿所、幼儿园卫生保健管理和监督检查。各级托儿所、幼儿园主管部门应协助卫丙政部门做好托儿所、幼儿园卫生保健指导、检查工作等法律法规的规定，卫丙政部门对幼儿园的卫生保健工作负有业务指导和监督检查的法定职责。本案中，某嵊州市卫生局作为嵊州市卫丙政部门，单独下发或与其他部门联合作出了《关于调整嵊州市孕产妇和儿童保健工作协作组成员的通知》（嵊卫（2003）136号）、《关于开展夏季食品卫生“平安行动”的通知》（嵊卫（2004）75号）、《转发浙江省教育厅、浙江省卫生厅关于下发浙江省幼儿、学生入托入学查验预防接种证工作实施方案的通知》（嵊卫（2005）51号）、《转发卫生部教育部关于加强学校结核病防治工作的通知》（嵊卫（2003）146号）、《关于切实加强托幼机构食堂食品卫生管理的通知》（嵊卫（2004）41号）、《关于进一步加强学校结核病防治工作的通知》（嵊卫（2004）106号）、《关于明确学校公共卫生工作联络员职责的通知》（嵊教体普（2005）66号）、《关于调整嵊州市托幼机构卫生保健工作指导小组成员的通知》（嵊卫（2006）126号）、《关于下发嵊州市托幼机构卫生保健合格标准的通知》（嵊卫（2006）127号）、《关于转发﹤浙江省托儿所、幼儿园卫生保健管理办法﹥的通知》（嵊卫（2000）4号）、《关于儿童入园（所）前体检的通知》（嵊妇保院（2003）24号）、《二00六年“六一”前后某童某某体检的安排》等有关乙园卫生保健方面的文件及措施，对幼儿园卫生保健工作予以业务指导和监督，履行了有关乙园卫生保健方面的职责。至于如何才能提高行政管理水平，则属于被告某嵊州市卫生局的行政职权范围，属于其自查自纠问题，该院不宜过多干预，因此该院认定被告某嵊州市卫生局履行了法定职责，原告认为被告某嵊州市卫生局未履行保护幼儿园视力法定职责的主张缺乏依据，该院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。该条所指的“利害关系”应从原告与其要求被诉行政机关履行的法定职责的利害关系来判断，如果涉及的利益是特定的且为法律保护的，应认定其原告资格；但如果原告起诉所主张的诉讼利益，与其要求行政机关履行的法定职责之间，利害关系较远或利益除原告之外还有其他社会公众所共享，因此认定此为公共利益，而非原告的私人利益，此时应认定其不具备原告资格。本案中，被告某嵊州市卫生局对幼儿园的保健工作负有业务指导和监督检查的法定职责，该法定职责并非基于某个特定主体的申请而履行，而是基于卫丙政部门的职权而对辖区内所有幼儿园履行，即某嵊州市卫生局依职权履行该法定职责的利益为全体幼儿园学生乃至中小学生所共享。故原告起诉不具备资格。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。该法第三十四条规定，侵犯公民生命健康权的，赔偿金按照下列规定计算：（一）造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍；该法第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。该法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权某造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。也就是说，国家赔偿责任的构成要件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是公民、法人和其他组织的合法权某受到侵害；三是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权与公民、法人和其他组织的合法权某受到损害存在因果关系。本案中，原告不能提供证据证明其实际损失及损失与被告某嵊州市卫生局是否履行法定职责之间存在因果关系。原告要求被告某嵊州市卫生局承担赔偿责任的主张缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权某，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权某的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，裘某某作为大风车某某园负责人，并非行政机关及其工作人员，不是行政诉讼适格被告，故原告对裘某某的起诉不成立。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第一款第（二）项、第（三）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告金甲的起诉。
上诉人金甲上诉称：一审法院适用法律法规错误，认定事实不清。1、被上诉人某嵊州市卫生局在幼儿视力保护方面有指导、监督、检查的法定职责，即使被告不适格，也不应当驳回起诉。而应该更改幼儿园为第三人，通知妇保院作为第三人参加诉讼。2、上诉人受损利益不属公共利益。系特定公民的私人利益，一审法院偷换概念。3、上诉人提供的证据已经证明上诉人近视，一审认定近视特别是高度近视不是损害，是对科学的误解。上诉人2006年8月底离开幼儿园，9月23日被诊断为近视，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定，可以推定上诉人在幼儿园时已经近视。即使上诉人没有提供因果关系的证据，法庭也可以直接认定。请求：1、撤销一审裁定，责令其重新审理。2、确认被上诉人不履行法定职责成立，并赔偿上诉人各项损失共计42万元。
被上诉人某嵊州市卫生局答辩称：1、被上诉人履行的是嵊州市范围内医疗卫生及公共事业的公共管理职能，即对医疗机构卫生单位进行检查、指导、监督。从提及的证据看，被上诉人已经履行了法定职责。2、上诉人的近视与被上诉人的履职行为无因果关系，上诉人提出的赔偿请求亦不属于国家赔偿范围。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审被告裘某某陈述称：裘某某与被诉具体行政行为不存在利害关系，且上诉人对要求其承担连带责任的诉讼请求也已经放弃。在担任大风车某某园园长期间，裘某某协助卫丙政部门做好卫生保健工作，包括组织六一前后某童某某体检。上诉人近视与裘某某无因果关系。请求驳回上诉。
庭审中，各方围绕被上诉人有否履行卫生监督、检查职责等争议焦点展开了质证、辩论。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人起诉要求确认被上诉人某嵊州市卫生局不履行卫生监管法定职责，系基于上诉人认为其在2003年9月至2006年8月就读于乙车某某园期间，未接受视力检查，造成近视的不利后果。故上诉人的起诉系基于私人利益，非公益，一审认定其属公益诉讼不当，应予指正。
上诉人于2006年8月从大风车某某园毕业，毕业之后，被上诉人某嵊州市卫生局是否对辖区幼儿园的卫甲作履行了监督指导检查职责，与上诉人不再具有法律上的利害关系。故本案的审查重点应当是上诉人就读大风车某某园期间，被上诉人是否履行相应法定职责。但根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人在就读幼儿园期间未向被上诉人提出相关履职申请，2006年8月从幼儿园毕业，9月即被诊断为近视，但于2012年10月24日才向人民法院提起诉讼，要求确认被上诉人某嵊州市卫生局不履行卫生监管法定职责并请求赔偿损失42万元，显已超过法定起诉期限，对其起诉依法应予驳回。原审被告裘某某非行政主体，上诉人在一审中将其列为被告起诉，属被告不适格。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉结果正确，但理由不当，本院予以指正。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王某某
代理审判员 蒋 某
代理审判员 范某某
二〇一三年七月九日
书 记 员 缪某某