中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8321号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张晓将,男,1979年6月5日出生,汉族,住安徽省亳州市谯城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）亳州市谯城区人民政府。住所地安徽省亳州市谯城区半截楼*号。法定代表人高川，该区人民政府区长。被申�人（一审被告、二审被上诉人）亳州市谯城区教育局。住所地安徽省亳州市谯城区三曹路**号。法定代表人朱军，该局局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省人力资源和社会保障厅。住所地安徽省合肥市长江中路***号。法定代表人白金明，该厅厅长。再审申请人张晓将因诉被申请人亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市谯城区教育局（以下简称谯城区教育局）、安徽省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）行政给付一案，不服安徽省高级人民法院（2017)皖行终58号行政裁定和行政判决，向本院申请再审。本院组成由审判员张志刚、审判员刘京川、审判员刘慧卓参加的合议庭，依法对本案进行审查，现已审查终结。安徽省亳州市中级人民法院一审查明，1998年7月，张晓将毕业分配至亳州市谯城区华佗镇工作，1999年4月份进入事业编制。2000年，谯城区乡镇机构改革，其选择留镇待岗。2005年，其分流至亳州市××城区××乡中心小学（以下简称张店中心小学）任教。2013年8月28日，其以响应中共安徽省委、安徽省人民政府下发的皖发[2013]7号《中共安徽省委、安徽省人民政府关于大力发展民营经济的意见》（以下简称省委、省政府7号《文件》）及省人社厅下发的皖人社发[2013]31号《关于服务民营经济发展的若干意见》（以下简称省人社厅31号《意见》），决定自主创业为由，提出辞职申请，同日，张店中心小学批准其辞职并向谯城区教育局报送《关于同意张晓将同志辞职的请示》。同年8月30日，谯城区教育局作出[2013]191号《批复》，批准张晓将辞职。辞职后，其要求相关部门按省人社厅31号《意见》支付经济补偿金，未果。2014年8月25日，其向谯城区信访局信访。2014年10月11日，亳州市谯城区人力资源和社会保障局（以下简称谯城区人社局）作出《信访答复意见》称，“目前我局未正式接到《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件，省人社厅也未出台具体实施办法。经请示：事业单位分类改革过程中，皖人社发[2013]31号文件第8条规定暂不执行。”张晓将不服，申请信访复查。2014年12月9日，谯城区政府作出《信访复查意见》，对谯城区人社局的《信访答复意见》予以维持。张晓将仍不服，申请信访复核。2015年2月5日，亳州市人民政府作出《信访复核意见》，认为《信访复查意见》依据不充分，将案件退回复查单位重办。另查明，张晓将辞职后，到安徽亳乐律师事务所工作。省人社厅31号《意见》第8条规定：“允许事业单位工作人员离岗创业。提出离岗创业申请的人员，经单位审核同意、主管部门批准，报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；……。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金……”。就该文件的相关问题，亳州市中级人民法院于2016年7月5日函请省人社厅予以释明，2016年7月19日，省人社厅复函：1、省人社厅31号《意见》目前并未废止；2、事业单位与职工解除聘用合同，适用解聘辞聘有关规定，如存在支付经济补偿情形的，由聘用单位支付。综合考虑当前事业单位资金来源渠道，虽然补偿金应由批准辞职创业工作人员所在单位支付，但其中公益一类事业单位最终仍是财政渠道予以支付；3、“民营企业”是就企业所有制形式而言约定成俗的一个企业类别概念，并非法律概念。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所。律师事务所是否属于“民营企业”范畴，不能做简单判断。从国家提倡的“大众创业、万众创新”角度来理解，我们认为事业单位工作人员按照相关法律法规开设除国资所以外的律师事务所，可以视为“到民营企业创业”。安徽省亳州市中级人民法院一审认为：省人社厅31号《意见》系该厅依据法定职权所制定的针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，并非针对张晓将作出的行政行为，不可诉。经向其释明后，其拒绝变更被告，故对其起诉应予驳回。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、《最高人民法院关于适用若�问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回张晓将对安徽省人力资源和社会保障厅的起诉。谯城区教育局作为张晓将曾任职学校的上级主管部门，是本案适格的被告。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”谯城区政府负有管理本行政区域内的教育、财政等职能，亦是本案适格的被告。关于张晓将是否符合支付经济补偿金的条件问题。省人社厅31号《意见》第8条规定“允许事业单位工作人员离岗创业。提出离岗创业申请的人员，经单位审核同意、主管部门批准�报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；……。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。……”本案中，张晓将于2013年8月30日以辞职创业为由，向张店中心小学提出申请，获批后其到安徽亳乐律师事务所工作。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，并结合省人社厅于2016年7月19日对该《意见》的回函解释，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所，除国资所以外的律师事务所，可以视为民营企业。由于本案张晓将任职的安徽亳乐律师事务所，并非国资所，因此张晓将符合该《意见》中辞去公职到民营企业创业的情形，即其依法享有获得经济补偿金的权利。关于经济补偿金的数额问题。张晓将于1999年4月份入事业编，至其2013年8月30日获批辞职，其工龄已满14年，不足15年。按照张晓将举证的工资单，其基本工资为1281元／月，故张晓将应获得的经济补偿金为3年基本工资及14年工龄所加发的14个月基本工资，即64050元（3年×12月×1281元／月+14月×1281元／月）。至于张晓将所要求的交通费、误工费、律师代理费，因无事实依据和法律依据，不予支持。另外，张晓将要求谯城区教育局、谯城区政府赔偿因未及时支付经济补偿金所产生的利息，由于无法律依据，故对该部分诉求，亦不予支持。关于经济补偿金的支付主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定“人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。《最高人民法院关于适用若�问题的解释》第二十三条规定“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务”。由于本案谯城区政府负有管理本行政区域内的教育、财政等职能，谯城区教育局仅系政府的职能部门，因此应由谯城区政府在一定期限内向张晓将支付经济补偿金。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第一百零一条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十三条之规定，判决：一、亳州市谯城区人民政府于判决生效之日起三十日内支付张晓将经济补偿金64050元；二、驳回张晓将的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。张晓将不服，提起上诉，安徽省高级人民法院驳回上诉，维持原裁定和原判决。张晓将向本院申请再审称，一、原一、二审判决赔偿数额计算错误。根据《国家统计局若干具体范围的解释》第五条规定，基本工资又称标准工资，包括基础工资、职务工资和工龄津贴。本案中，一、二审法院均把基本工资理解为基础工资，故此错误。二、利息损失应予计算。从2013年8月30日谯城区教育局批准辞职至2017年3月30日安徽省高级人民法院作出生效判决，历时3年零7个月。该期间的利息损失，依法应予支持。三、为实现权利，张晓将支出的差旅费、误工费等合理费用损失应予支持。张晓将为主张权利，先后向谯城区劳动局、谯城区政府、亳州市信访局及安徽省信访局、国家信访局信访直至提起行政诉讼。期间依次经过提出信访申请、复查、复核、重新审查、再次复查，提起行政诉讼，又从法院裁定不予受理、上诉安徽省高级人民法院后裁定应予受理，安徽省亳州市中级人民法院一审、安徽省高级人民法院二审等。根据国家赔偿法，此合理费用应属直接损失，被申请人依法应予赔偿。四、省人社厅因存在过错，依法应承担连带赔偿责任。综上所述，请求查明事实，依法撤销安徽省高级人民法院（2017）皖行终58号行政判决、行政裁定及亳州市中级人民法院（2016）皖16行初15号行政判决、行政裁定，依法再审改判。本院经审查认为，张晓将要求按照省人社厅31号《意见》的规定支付经济补偿金，应�向相应的支付主体主张。省人社厅虽是该31号《意见》的制作主体，但并非该31号《意见》所涉及经济补偿金的支付主体，张晓将将省人社厅作为被告，要求其连带支付经济补偿金，属于错列被告。一审法院经向张晓将释明，其拒绝变更被告，裁定驳回其对省人社厅的起诉，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定，并无不当。张晓将主张省人社厅存在过错，应当承担连带赔偿责任，理由不成立。关于张晓将主张一审、二审判决赔偿数额计算错误。省人社厅31号《意见》第8条规定，对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。省人社厅31号《意见》规定按照基本工资计发经济补偿金，但对何为基本工资及基本工资由哪些工资项组成未作出明确规定。人事部、财政部、教育部关于印发《高等学校、中小学、中等职业学校贯彻三个实施意见》（国人部[2006]113号）的通知中，《中小学贯彻的实施意见》第二部分规定：“中小学实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。基本工资执行国家统一的政策和标准。中小学教师岗位工资和薪级工资标准，在新的专业技术人员基本工资标准的基础上分别提高10%。……”根据上述实施意见的规定，岗位工资和薪级工资为基本工资。张晓将辞职前为张店中心小学教师，该小学属于财政拨款的社会公益类事业单位，有关基本工资的规定适用上述实施意见的规定符合�晓将的实际情况。张晓将举证的工资单显示其工资项有岗位工资、薪级工资、提高工资10%、教龄津贴、福利费、农村补贴和基础性工资，其中岗位工资为590元，薪级工资为253元，提高工资10%为85元，基础性工资为1281元。根据上述实施意见的规定，结合张晓将提供的工资单，张晓将的基本工资应由岗位工资、薪级工资和提高工资10%组成，合计为928元。一审、二审判决认定张晓将的基础性工资1281元为其基本工资，并据此计算经济补偿金，已经充分保护了张晓将的合法权益。至于张晓将主张应根据国家统计局颁布的《国家统计局若干具体范围的解释》第五条第（一）项有关标准工资（基本工资）是指按规定的工资标准计算的工资（包括实行结构工资制的基础工资、职务工资和工龄津贴）的规定计算其经济补偿金，�该解释并不是直接针对中小学事业单位的收入分配情况作出的规定，且《中小学贯彻的实施意见》中对基本工资已经作出了明确规定，上述解释不适合张晓将的实际情况，不予适用。张晓将的该项再审申请主张，不符合其实际情况，不予支持。张晓将主张赔偿延迟支付经济补偿金的利息，因省人社厅的31号《意见》及相关解释，对给付经济补偿金的时间节点未作规定，张晓将请求赔偿因迟延履行所产生的利息无事实和法律依据，不予支持。张晓将请求赔偿交通费、误工费、律师费等维权费用，因上述费用均不属于直接损失，且无法律依据，亦不予支持。因此，一、二审判决驳回张晓将的上述诉讼请求，并无不当。综上，张晓将的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一�规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回张晓将的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘京川审 判 员 刘慧卓二〇一七年十一月二十三日法官助理 郭秀猛书 记 员 袁正明