广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤20行终362号上诉人（原审原告）：黄润胜，男，1946年6月12日出生，汉族，住广东省中山市，委托代理人：刘治伟、梁友明，广东凯行律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市民政局，住所地广东省中山市石岐兴中道10号。法定代表人：沈名晓，局长。委托代理人：高可攀、程倩敏，该局工作人员。上诉人黄润胜、上诉人中山市民政局(以下简称市民政局)因履行法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院(2016)粤2071行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：黄润胜的房屋坐落在中山市xx镇xx村xx街xx号。2015年12月8日，黄润胜向市民政局邮寄行政处理申请书，请求“责令黄某及其家族成员迁移安放于中山市xx镇xx街xx号旁集体所有耕地上的骨灰塔、恢复原来地貌，并进行强制搬迁处理”。市民政局于次日收到该行政处理申请书。市民政局在庭审过程中陈述其收到申请后，已以电话的方式口头告知黄润胜，因黄润胜已就同一事实和理由曾向中山市民众镇人民政府提出申请，所以该局登记不予受理。对此，市民政局未提交证据予以证明。黄润胜认为市民政局对其提出的申请未作任何书面或口头答复，遂诉至原审法院，请求：1.判令市民政局履行法定职责，责令黄某等人迁移其安放于中山市xx镇xx街xx号旁集体所有耕地上的坟墓，并恢复原来地貌；2.判令市民政局承担本案诉讼费用。原审法院另查明：2015年3月，中山市民众镇社会事务局接到接源村委会反映该村居民黄润胜投诉黄氏居民准备将17个骨灰塔搬迁至黄润胜房屋旁边的耕地进行集中寄放。同年4月3日，中山市民众镇人民政府作出《关于限期搬迁骨（灰）塔的通知》，要求“黄氏家族坟主”于2015年4月4日前将骨（灰）塔自行搬走。同年5月6日，中山市民众镇社会事务局作出中民社告字[2015]001号信访事项受理告知书，载明“你（黄润胜等公民）于2015年4月3日反映‘接源村黄某等人将17个骨灰塔违法迁移’的信访事项，我单位已收悉，并于2015年4月3日决定立案受理……”同年5月12日，中山市民众镇社会事务局作出中民社信复[2015]001号《信访事项回复》，载明：“……2015年5月8日，黄氏坟主已完成骨灰塔的深埋不留坟头工作。考虑到黄润胜家离安放骨灰塔地点较近，我局还要求黄某家族在对骨灰塔深埋后在地面上进行围蔽及复绿。2015年5月11日经我局现场实地查看，黄氏坟主对17个骨灰塔已依规处理，符合国家及我省的相关规定……”同年9月10日，中山市民众镇人民政府信访事项复查委员会办公室作出中民信复查[2015]010号《信访事项复查意见书》，载明：“……经查，2015年4月3日黄某家族私自从原承包地搬迁17个骨灰塔至本家族原已安放8个黄氏家族骨灰塔多年的自留地处安放……综上，民众镇信访事项复查委员会维持民众镇社会事务局的信访答复意见……”同年10月28日，中山市信访事项复查复核委员会办公室作出中信核[2015]54号《信访事项复核意见书》，载明：“……经查，黄某安放先人骨塔所在地块为黄氏家族自留地，该地块目前共安放骨塔25个，其中17个为2015年4月3日安放，8个为历史安放，初始存放时点为上世纪90年代……综上，民众镇的复查意见并无不妥，市信访事项复查复核委员会办公室维持其复查意见……本复核意见为信访事项终结意见。”同年11月24日，广东省人民政府信访事项复查复核办公室作出粤信复不受告[2015]66号《黄润胜等公民信访事项告知书》，载明：“你们提出的信访事项已有复核意见。根据《信访条例》第三十五条的规定，对该信访事项，你们没有提出新的事实和理由，不再受理。”原审法院认为：根据《殡葬管理条例》第三条“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作”的规定，市民政局负责中山市范围内的殡葬管理工作。本案中，黄润胜向市民政局提出有关殡葬管理的处理申请，虽市民政府辩称涉案职权已下放至镇区，但根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，市民政局是适格的被告。如前所述，中山市范围内的殡葬管理系市民政局的法定工作职责。现市民政局于2015年12月9日收取了黄润胜的行政处理申请书，虽市民政局在庭审过程中陈述其收到申请后，曾电话告知黄润胜，该局不予受理，但市民政局未提交证据予以证明，且黄润胜予以否认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，原审法院认定市民政局对黄润胜于2015年12月8日提出的行政处理申请未予答复。行政机关不予答复的行为，不论相对人的申请是否符合实体法要求，都构成不履行法定职责。因此，原审法院认定市民政局未履行法定职责。《殡葬管理条例》第十条规定：“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地……前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”粤府办[2003]81号《广东省人民政府办公厅转发省民政厅侨办关于处理涉及华侨祖坟和保护重点侨务对象祖墓工作有关问题的意见的通知》规定：“对国家《殡葬管理条例》规定的四类地区（耕地、林地；城市公园、风景名胜区和文物保护区；水库及河流堤坝附近和水源保护区；铁路、公路主干线两侧）的现有坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”据此，对于耕地上的“现有”墓地，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。本案中，黄润胜提出处理申请时，陈述所涉骨灰塔为25个，骨灰塔所在位置属耕地，根据上述规定，即使其中17个新迁移的骨灰塔已通过信访途径予以处理，但在剩余骨灰塔未被处理的情况下，市民政局仍应查明事实后依法履行法定职责。因此，原审法院责令市民政局对黄润胜于2015年12月8日提出的申请予以处理。综上所述，原审法院责令市民政局应在限期内对黄润胜于2015年12月8日提出的申请作出处理。对黄润胜要求市民政局责令黄某等人迁移其安放于中山市民众镇大风车街100号旁集体所有耕地上的坟墓，并恢复原来地貌的诉讼请求，因请求事项尚需市民政局作出调查，故对该诉讼请求，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条的规定，判决：一、市民政局于判决生效之日起六十日内对黄润胜于2015年12月8日提出的申请作出处理；二、驳回黄润胜的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市民政局负担。上诉人黄润胜不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市民政局未履行其处理违规安放坟墓的法定职责，应当依法判决其直接处理，而非仍需处理申请后调查；二、原审判决根据《广东省人民政府办公厅转发省民政厅侨办关于处理涉及华侨祖坟和保护重点侨务对象祖墓工作有关问题的意见的通知》作出坟墓可深埋的陈述，系对该通知的误读，该错误陈述将对本案纠纷的后续处理产生影响，应当依法予以变更。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，黄润胜虽然胜诉，但原审判决未实际解决本案纠纷，且产生更多的新问题，请求二审法院依法撤销原审判决，支持黄润胜的全部诉求。上诉人市民政局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，民众镇政府已经依法履行了市民政局下放的职责，市民政局相应履行了监督职权。民众镇社会事务局作出整改通知后，坟主对17个新坟进行了深埋处理，另外8个骨灰由于是在1997年原《殡葬管理条例》颁布前安放的，则没有要求作迁移或深埋处理，坟主作了围闭处理。因此，市民政局已履行《殡葬管理条例》和中府［2014］134号文中《中山市民政局权责清单》中规定的“责令限期改正”这一职责，符合粤府办［2003］81号文中“不再作统一规定”的精神和广东省民政厅《关于加强公益性公墓(骨灰楼、堂)管理的通知》(粤民福［2004］52号第三条第(四)项)“对于新出现的乱葬乱埋和农民在自留地建造新坟墓，各地应坚决予以清理，限期迁移或者深埋，不留坟头”的要求，黄润胜的诉求已依法得到处理；二、市民政局不受理黄润胜的“行政处理申请书”，所以不存在答复的义务。黄润胜的申请书实际内容和请求事项同此前的信访事项内容并无差别，亦未提出新的事实和理由，该申请书属于黄润胜在市信访事项复查复核委员会办公室对该事项作出终结处理后的重复信访行为，市民政局根据《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省信访事项复查复核办法〉的通知》(粤府办[2013]40号)第二十四条的规定，对黄润胜的申请书只登记不予受理，并通过电话告知黄润胜。综上，市民政局民依法履行职责，原审法院认为市民政局“行政机关不予答复”、“未履行法定职责”的情况并不存在，原审判决存在错误，请求二审法院：撤销原审判决并驳回黄润胜的所有诉讼请求。上诉人市民政局针对黄润胜的上诉答辩称：答辩意见与上诉意见一致。上诉人黄润胜针对市民政局的上诉答辩称：一、黄润胜向市民政局提出要求履行法定职责，其未进行答复也未依法进行处理；二、黄润胜的申请不属于信访范围，即使属于信访，但经过信访后，市民政局没有履行职责，仍然属于行政不作为；三、民众镇人民政府于2015年4月3日发出限期搬迁通知后，市民政局未进行进一步责令改正与恢复地貌的要求，也没有依法向人民法院申请强制执行。因此，市民政局没有履行职责的情况下，其上诉理由不能成立，二审法院应直接改判，支持黄润胜的诉讼请求。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案由黄润胜以市民政局不作为提起诉讼，请求判决市民政局履行法定职责，支持黄润胜提出的行政处理请求。本案中，黄润胜从2015年3月起提出相关的行政处理请求后，中山市民众镇人民政府、中山市民众镇社会事务局相继对黄润胜的请求进行了处理或进行了信访处理。此后，市民政局2015年12月9日收取的黄润胜的行政处理申请书，该处理申请书的内容与此前向中山市民众镇社会事务局请求的事项已有不同，市民政局将其申请作为重复信访对待并未予答复没有事实依据，属于未正确履行法定职责。原审法院责令市民政局对黄润胜于2015年12月8日提出的申请予以处理合法正确，本院予以维持，市民政局上诉理由不能成立，本院不予采信。关于黄润胜的上诉请求，由于行政机关作出合法的行政行为必须以有证据支持的事实为依据，黄润胜在市民政局尚未就其行政处理申请所涉事项的事实进行调查取证时，即要求法院责令市民政局进行处理，其上诉请求显属无理，本院不予支持。原审法院要求市民政局查明事实后依法履行法定职责并无不当，本院予以支持。综上所述，黄润胜、市民政局上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。原审判决合法正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一审案件受理费50元，由中山市民政局负担；二审案件受理费50元，黄润胜、中山市民政局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 王 鹏代理审判员 高 琳代理审判员 王 昕二〇一七年一月四日书 记 员 陈苑琳