山东省淄博市淄川区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁0302行初15号
原告崔克健，男，1974年9月16日出生，现住淄博市博山区。
委托代理人卢新建，山东明镜律师事务所律师。
被告淄博市环境保护局淄川分局。住所地：淄博市淄川区淄城东路**号。
法定代表人贾士龙，局长。
委托代理人高铭，山东全正律师事务所律师。
委托代理人雒燕博，淄博市环境保护局淄川分局法制科副科长。
原告崔克健不服被告淄博市环境保护局淄川分局行政处罚一案，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月26日立案，于2018年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告崔克建委托代理人卢新建，被告淄博市环境保护局淄川分局的单位负责人车纯伟及委托代理人高铭、雒燕博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月28日，被告作出川环罚字[2016]第044号行政处罚决定书，认定原告企业淄博宏建陶瓷原料公司（淄博宏建陶瓷原料公司未经工商部门注册登记）利用坑塘存贮含挥发酚废水，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条规定，被告根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条第（八）项之规定，决定对原告罚款人民币壹拾万元。
原告崔克健诉称，原告通过鲁中晚报刊登的《行政处罚决定履行告知文书送达公告》得知被告以原告利用坑塘存贮含挥发酚废水为由，对原告罚款人民币壹拾万元及加处罚款，因原告对该处罚的过程并不知情，即向淄川区人民法院提起诉讼，法院经审理认为，该处罚决定书并未送达给原告，因此不发生效力，淄川区人民法院于2017年作出上述裁判后，被告于2018年1月连同另一份处罚决定邮寄给原告。原告认为该行政行为违法，且无事实证据。具体理由如下：一、该处罚决定事实不清，证据不足。其一，本案所涉及的废水是被告组织的联合执法队，在强行关停煤气炉时导致了流到后侧的东院墙处，并非是原告所为，当天的现场情况是：2016年6月6日早8点联合执法队一百多人将原告的煤气管理员撵走，拉上警戒线，并强行关闭煤气炉后加水关闭水封、排掉煤气，废水外流都是因采取这些原因造成的，流到坑塘里的废水不是之前就贮存的；其二，被告检查时排出的这些废水，在山东省环境研究院出具的《检验鉴定意见书》中只是作了“本次非法排污事件造成的环境污染程度、范围和污染损害程度，有待进一步鉴定评估”的结论，且该鉴定意见也不符合法定的形式要件。因此，据以进行处罚的事实和证据并不清晰。二、该处罚决定书也没有按照客观事实采集证据，对原告处以罚款20万元缺乏证据支持。按照行政处罚对事实调查的证据要求，首先要查明坑塘里的废水是何人所为，其次对该废水所含苯酚是否超标应有合法的鉴定依据。在事实认定和程序上的错误是：1、对需要查处的违法事实没有通过科学手段得出明确、合法的鉴定结论；2、调查取证与决定处罚没有严格分开，审核处罚决定的人员不具有法律职业资格的条件；3、处罚决定前未向原告履行责令改正、事先告知、通知听证的义务，且没有按照法定方式送达；4、对原告的罚款程序和采用的证据也违反了《环境保护行政处罚办法》第三十二条的规定，根据实际送达日期（2018年1月）的案件办结期限违反本办法第五十五条的规定。三、根据淄川区人民法院（2017）鲁0302行初63号行政裁定书，已确认该行政处罚行为对外不产生法律效力，对一份经法院裁定不发生法律效力的文书，且超过审结时限的行政行为再次原样送达应是不合法的行为，同时，涉及该案的事实问题已被淄博市中级人民法院认定为事实不清，证据不足。综上所述，被告对原告连续处以四次罚款金额高达40万元及加处罚款，其行政处罚缺乏基本的事实证据，程序严重违反法律规定，现提起行政诉讼，请求撤销被告作出的川环罚字[2016]第044号行政处罚决定，或确认行政行为违法。
被告淄博市环境保护局淄川分局辩称，2016年6月16日，答辩人执法人员李江波（执法证号375242），刘永建（执法证号SD-C020290030A）,宋训勇（执法证号375244）与淄博市公安局淄川分局及环境直属大队、昆仑镇人民政府到淄博宏建陶瓷原料公司（被答辩人）现场监察时发现，该单位利用坑塘存贮含挥发酚废水，经答辩人执法人员与淄博市公安局淄川分局及环境直属大队和昆仑镇人民政府工作人员现场调查勘察，并同时委托淄川区环境监测站对废水存贮场所的废水进行采样监测得知，监测场内渗坑废水PH值为286mg/L,高于国家规定的的标准值0.5mg/L，为挥发酚废水。经调查得知，淄博宏建陶瓷原料公司未经工商部门登记注册，实际负责人为崔克健，后答辩人依据《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条规定，禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。并按照《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条之规定，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：（八）利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。有前款第一项、第四项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；同时按照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》之规定对崔克健作出罚款壹拾万元的行政处罚。另依据《环境行政处罚办法》第五十五条规定，环境保护行政处罚案件，办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。一审法院以（2017）鲁0302行初63号行政裁定书认定，行政处罚决定书未送达，因此再次送达，并不违反法律规定。综上所述，答辩人认为对崔克健作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚适当，请法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的处罚决定。被告为证明其行政处罚决定的合法性于2018年4月10日向本院提供了下列证据、依据：一、事实方面证据：1、现场勘验笔录一份；2、污染源现场检查记录表一份；3、调查询问笔录一份；4、物证登记表一份；5、污染源图片及监测人员取样图片七份；6、监测结果报告单的一份；7、执法录像一份。二、法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条第（八）项：有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：（八）利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。三、程序方面证据：8、立案审批表一份；9、责令改正违法行为决定书及送达回证各一份；10、环境保护违法行为调查终结报告一份；11、重大行政处罚案件集体讨论会议记录一份；12、行政处罚案件处理呈批表一份；13、行政处罚事先告知书及送达回证各一份；14、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；15、行政处罚决定书及送达回证各一份；16、再次送达行政处罚决定书及送达回证各一份及加处罚款通知书及送达回证各一份；17、行政裁定书一份，证实被告未依法送达，后经过法院裁决被告再次送达。以上证据证实被告所作的行政处罚程序合法。
经庭审质证，原告对被告提供证据均有异议，认为1号证据所记录的存贮场所的废水，是执法人员在当天进入现场后，将原告的工作人员撵走，扯上警戒线执法人员强行关停，因操作不当致使废水外流，这份笔录不符合《环境行政处罚办法》第30条“对当事人的基本情况、违法事实、危害后果、违法情节等情况进行全面、客观、及时、公正的调查”的规定。2号证据现场监察表中所指的废水从煤气炉和水封里淌出来是执法人员自己操作形成的。对污染源进行监测并得出判断结论，按规定应有专业技术人员进行，但在该监测表中只有被告的普通工作人员一人作为记录人签字，对该污染源是有何人监测的未注明，所以该证据只是记录人的个人意见，不具有执法文书的合法要件。3号证据询问笔录原告不予认可，因为2016年6月16日执法人员没有找过原告做过笔录，因此该笔录是执法人员自编自写的一份文书。4号证据物证登记表没有列明物证的种类名称及其他情况，也无当事人、现场人的签字，不符合对物证登记的合法要件。5号证据7张污染源的取样照片的拍照一是没有拍照日期；二是照片的废水是执法人员8点多排出后，下午3点多取得样，因此，该组照片不能反应客观真实情况。6号证据水质样品监测结果报告单不具备报告单的法定要件。7号证据录像录制的坑塘废水是在2016年6月16日检查的当天，执法人员操作失误把存储在煤气炉的废水排除，之前坑塘里并没有废水。鉴于录像不能反应废水是原告在正常生产中所排放，所以就不能证明涉案坑塘废水是原告造成的。原告对被告适用法律有异议，认为违法事实依法不成立，适用的法律也错误。原告对被告程序证据均有异议，认为8号证据立案审批表叙述的“利用坑塘存贮液体废水”的这项内容，被告执法中从未与原告核对过该违法事实，立案时没有证据证明具有上述违法事实。9号证据被告在送达回证上注明送达方式是“直接送达”，但在收件人签名及收件日期的填写栏中却没有任何内容，被告没有合法送达，处罚程序违法。10号证据调查终结报告与1号
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3号、6号、8号证据出自同一天，说明被告对原告是否存在排放和存贮废水没有做充分的调查；而且2016年6月16日责令改正，期限是30天，整个处罚程序还未进行终了，却在当天出现了调查终结报告，该问题说明被告程序明显矛盾和违法。11号证据落款时间与立案审批表是同一天，这说明在讨论前决定立案是违反重大案件集体讨论的规定的，该讨论过程没有依法进行。12号
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15号证据被告均未送达给原告，制作呈批表、处罚告知书、听证告知书都是6月17日，而且在第二天又是通过直接送达给原告的，说明被告是在明显造假，执法程序不合常理存在严重错误。16号证据被告原封不动将2016年6月28日作出的行政处罚决定，在2018年2月12日再次邮寄给原告，被告在将近两年后又重新送达属违反正当程序。17号证据即行政裁定书，被告在淄川区法院判决不生效后再送达，没有法律依据。
经庭审质证，本院对被告提供证据、依据作如下确认：被告提供的6号证据即监测结果报告单，系被告根据《环境监测管理办法》第八条关于“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据”的规定获取的法定调查数据，可以作为被告环保执法的依据适用，本院予以认定；1号证据即现场勘验笔录、4号证据即物证登记表、5号证据即污染源图片及监测人员取样图片、7号证据即执法录像，能够相互印证证明被告单位执法人员现场检查勘验、调取生产现场证据的相关事实，本院予以认定；2号证据即污染源现场监察记录表，因执法人员将废气、废水治理设施建设运行情况记录错误，与现场事实不符，本院不予认定；3号证据即调查询问笔录，因无被询问人签字且被告无其他证据证明被询问人在场拒绝签字的事实，本院不予认定。被告提交程序证据8号证据即立案审批表一份、10号证据即环境保护违法行为调查终结报告一份、11号证据即重大行政处罚案件集体讨论会议记录一份、12号证据即行政处罚案件处理呈批表一份，系被告履行查处职责的内部材料，本院予以认定；16号证据即再次送达行政处罚决定书及送达回证各一份及加处罚款通知书及送达回证各一份，系被告在法院判决后重新送达形成的证据材料，本院予以认定；17号证据即行政裁定书一份，系原被告行政诉讼形成的生效法律文书，本院予以认定；9号证据即责令改正违法行为决定书及送达回证各一份、13号证据即行政处罚事先告知书及送达回证各一份、14号证据即行政处罚听证告知书及送达回证各一份、15号证据即行政处罚决定书及送达回证各一份，因原告有异议，被告无证明原告在场拒绝签收、符合留置送达的情形的证据，本院不予认定。被告行政处罚的法律依据即《中华人民共和国水污染防治法》为现行有效的法律，适用于本案。
经审理查明，2016年6月16日，被告单位执法人员李江波、刘永建、宋训勇与昆仑镇工作人员、淄博市公安局淄川分局工作人员到原告企业淄博宏建陶瓷原料公司（淄博宏建陶瓷原料公司未进行工商部门登记注册）现场监察，发现原告企业利用坑塘存贮含挥发酚废水。被告执法人员与相关工作人员对现场情况进行了调查勘察并拍照、录像。
2016年6月28日，被告作出川环罚字[2016]第044号行政处罚决定书，认定原告企业利用坑塘存贮含挥发酚废水，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条规定，被告根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条第（八）项之规定，决定对原告罚款人民币壹拾万元。被告送达行政处罚决定后，原告不服依法提起行政诉讼。
本院认为，《环境行政处罚办法》第四十八条规定：在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。根据上述法律法规规定行政处罚前的告知程序是必经的程序，是当事人知情权的重要体现，行政机关作出行政处罚决定前应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，确保当事人知悉所告知的具体内容；行政机关未告知的，行政处罚决定不成立。本案中，被告于2016年6月18日向原告送达的行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书只有执法人员及见证人签字，没有证明原告在现场并拒绝签收法律文书证据，被告对送达过程未拍照、未录像固定证据，在原告否认在场接受法律文书的情形下，被告现有证据不能证明被告履行了告知程序。被告作出行政处罚决定前未履行告知义务，被告行政处罚违反法定程序，对被告作出行政处罚决定本院依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告淄博市环境保护局淄川分局作出的川环罚字[2016]第044号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告淄博市环境保护局淄川分局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 白佳海
人民陪审员 张艳婕
人民陪审员 王 贞
二〇一八年八月九日
法官 助理 孙苗苗
代理书记员 张 雪