山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第275号
上诉人（原审原告）山东三江鸭业有限公司。
法定代表人王德俊，董事长。
委托代理人刘俊民，山东宇明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临朐县国土资源局。
法定代表人王强，局长。
委托代理人姬忠刚，该局工作人员。
委托代理人倪化江，该局工作人员。
上诉人山东三江鸭业有限公司（下称三江公司）因诉临朐县国土资源局（下称临朐县国土局）土地行政处罚一案，不服山东省临朐县人民法院作出的（2015）临行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人三江公司的委托代理人刘俊民，被上诉人临朐县国土局的委托代理人姬忠刚、倪化江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2013年12月，原告三江公司在未办理用地审批手续的情况下，占用临朐县冶源镇冶源西村集体土地4.6707亩（3116.37平方米）建办公楼一座，该土地利用总体规划为建设用地。被告巡查发现后于同年12月23日立案，同日，被告对原告的总经理进行了调查询问，原告认可占用的3116.37平方米土地没有办理用地手续，但认为责任不在原告。另外，被告对违法占用的土地进行了勘验、拍照等。在查明原告的违法占地事实后，被告向原告送达了责令停止违法行为通知书和责令限期改正通知书。12月29日，被告对该案件经集体讨论后，向原告告知了其享有陈述、申辩的权利以及有要求听证的权利，并向原告送达了陈述申辩告知书和行政处罚听证告知书。在原告没有陈述申辩也没有提出要求听证的情况下，2015年1月8日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出了临国土资行罚字（2014）第316号行政处罚决定书（下称第316号决定），责令原告退还非法占用的3116.37平方米土地，没收在非法占用土地上新建的办公楼，并以每平方米25元的标准对原告处以罚款77909元。原告对第316号决定不服，向临朐县人民政府申请行政复议。2015年4月9日，临朐县人民政府作出了维持被告作出的第316号决定的行政复议决定。
一审法院审理认为，依据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。因此，被告临朐县国土局具有对本辖区内的土地违法案件进行查处的职责。被告对原告非法占地的违法行为作出处罚决定前，就案件事实和适用法律等进行了集体讨论，并按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行了告知原告“有陈述申辩以及有要求听证的权利”的义务，在作出处罚决定后依法送达了各方当事人，符合法定程序。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。据此，只要原告的建设行为不属于兴办乡镇企业和村民建设住宅、不属于乡村公共设施和公益事业建设的情形，就应当依法申请使用国有土地，原告未经批准违法占用村集体土地建办公楼的行为违反了上述规定。被告立案后，经过调查、勘测、拍照等认定原告非法占用集体土地进行建设，事实清楚，证据确凿。原告未经批准非法占用土地进行建设，但该建设符合土地利用总体规划，因此，该违法的建筑物依法应予没收，可予以并处罚款处理。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出退还非法占用的土地、没收非法占用土地上的办公楼并处于每平米25元罚款的处罚决定，适用法律、法规正确。尽管原告违法占地建办公楼存在种种原因，但均不能成为其非法占用土地的合法理由。因此，原告要求撤销被告作出的第316号决定的诉讼请求，依法不予支持。
综上，被告临朐县国土局于2015年1月8日作出的第316号决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告要求撤销该处罚决定的诉讼请求，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告三江公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人三江公司不服一审判决上诉称：2001年，上诉人通过参加法院拍卖取得原临朐县高技能培训中心56.729亩土地的使用权，被上诉人于2009年9月8日为上诉人办理了国有土地使用证，但是，因该地块属于教育园区，上诉人一直无法使用该宗土地。为了解决上诉人企业发展用地问题，临朐县冶源镇人民政府于2011年在临朐县冶源腊山工业园区为上诉人新规划山坡地61.66亩（包含涉案土地3116.37平方米），并于2013年6月申请临朐县人民政府办理该山坡地的用地手续。上诉人曾数次找临朐县冶源镇人民政府、临朐县人民政府协调办理该山坡地的用地手续问题，但时至今日，未得到解决。对于临朐县冶源镇人民政府给上诉人规划的61.66亩山坡地，临朐县冶源镇财政所收取了上诉人土地补偿款及地上附着物补偿款等共计173.98万元。上诉人向政府缴纳相关土地费用购买土地使用权，上诉人的缴费义务已经完成，而被上诉人作为土地管理部门，办理相关用地手续是法律赋予的职责。临朐县人民政府、临朐县冶源镇人民政府明知涉案土地没有用地指标，在没有能力为上诉人办理用地手续的情况下，仍然允许上诉人先予使用涉案土地，且在上诉人使用涉案土地进行项目建设以后，又下达了行政处罚决定，使原本政府应当解决的问题又产生了新的矛盾，这种做法不利于实际问题的解决。请求二审法院依法撤销一审判决，对本案发回重审或依法改判。本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人临朐县国土局答辩称：被上诉人临朐县国土局对上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人认可自己未依法办理用地手续进行了建设，上诉人主张的违法占地理由及其提供的证据均不能改变其未经依法批准占用集体土地进行建设的违法性质，上诉人的上诉请求及理由不成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。
上诉人、被上诉人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院。本院认为一审法院对当事人提交的证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第三条的规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四十三条的规定，我国对土地实行全面规划、严格管理制度，对非法占用土地的行为必须予以制止，单位和个人需要使用土地进行建设的，必须依法履行申请审批手续。依据《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被上诉人临朐县国土局作为辖区内的土地行政主管部门，具有对本辖区内土地进行管理的职权并有权对土地违法行为予以查处，故本案中被上诉人临朐县国土局依法具有作出行政处罚决定的主体资格。
本案中，被上诉人临朐县国土局提供的证据来源及形式合法，内容真实，符合证据的关联性、合法性、真实性要求。现场勘测笔录、现场勘测图反映了上诉人违法用地的位置和面积分别为临朐县冶源镇冶源西村米山路西侧、鞍达山工业园园区南侧与3116.37平方米，上诉人的总经理王峰在临朐县国土局的调查询问笔录中亦认可上诉人未经批准于2013年12月未办理用地批准手续即占用涉案土地建设办公楼的违法事实，被上诉人还提供了上诉人所建办公楼的照片及土地的规划图，被上诉人提供的证据之间能够相互印证，其认定上诉人存在违法占用集体土地3116.37平方米进行建设办公楼的行为，事实清楚，证据充分。被上诉人临朐县国土局对上诉人土地违法案件立案后，经调查取证、现场勘测、拍照，发现上诉人于2013年12月在临朐县冶源镇冶源西村未经批准占用该村3116.37平方米集体土地建设办公楼的违法事实，遂依法向上诉人送达了责令停止违法行为通知书、责令限期整改通知书，在上诉人不提出陈述和申辩也未要求听证的情况下，于2015年4月9日作出第316号决定并送达给上诉人，其行政执法程序合法。
被上诉人认定上诉人存在违法占用土地的行为，事实清楚，证据充分。被上诉人临朐县国土局据此认定上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”的规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”之规定对其违法行为作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的办公楼、处以非法占用土地每平方米25元罚款计77909元的处罚，适用法律、法规正确，处罚适当。
关于上诉人提出的其使用涉案土地进行建设经过了临朐县冶源镇人民政府的批准，并且临朐县冶源镇财政所收取了上诉人土地补偿费及地上附着物补偿费等款项，为此，被上诉人不应下达处罚决定的主张，依据《中华人民共和国土地管理法》及《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，具体建设项目使用土地进行建设的批准权限属于市、县人民政府，而非乡镇人民政府，即临朐县冶源镇人民政府及临朐县冶源镇财政所是否批准上诉人使用涉案土地及收取相关费用与本案上诉人是否存在违法占地行为不属于同一法律关系，故对上诉人的此项主张本院不予审查。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山东三江鸭业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 赵 倩