广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行一初字第129号
原告张增礼。
被告南宁经济技术开发区管理委员会。住所地南宁市星光大道***号。
法定代表人李伟时，主任。
委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。
委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。
原告张增礼不服被告南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）规划行政处罚，于2015年3月30日向本院提交诉状。本院于2015年4月17日立案受理后，于2015年5月12日向被告经开区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭进行了审理。原告张增礼，被告经开区管委会委托代理人池鸿、张小平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告经开区管委会于2015年1月26日对原告张增礼作出南经管（规监）拆决字（2015）第32号限期拆除决定书，认定原告未经规划行政主管部门批准，在南宁市吴圩镇永安路109号西南侧建设一栋二层局部三层的砖混结构房屋，违反了城市规划法第三十二条的规定，构成违法建设，故根据城市规划法第四十条的规定，限令原告在接到决定书之日起五日内自行拆除涉案违法建设的建筑物。逾期不拆除的，将予以强制拆除。该决定书并告知了复议与诉讼途径及期限。该决定经南宁市人民政府复议予以维持。
在举证期限内，被告于2015年5月21日向本院提供了以下证据、依据：
证据1，南府发（2007）75号《南宁市人民政府关于南宁市城市管理综合啎执法体制改革的通知》、桂政函（2012）55号广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》、南府函（2011）87号南宁市人民政府《关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》、南宁经济技术开发区条例，证明被告具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权；
证据2、综合行政执法检查通知书及送达取证照片、立案审批表、现场勘验笔录、南宁市城市总体规划、违法建设处理意见书、限期拆除告知书及送达手续、限期拆除决定及送达手续、见证人身份证明，证明被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。
原告张增礼诉称，其房屋建设于2002年，当时得到邕宁县人民政府、吴圩镇人民政府的批准，缴纳了相关费用，获得建设用地许可证。原告房屋是合法的，受国家政策和法律保护。被告多次作出拆除决定，但无法证实原告违法建设。2014年12月26日广西区人民政府桂政办发（2014）122号《关于改进农村宅基地审批管理的意见》第四条第二款也要求，对已建成的农宅应当尊重历史，对农村建房未批先用宅基地，在依法补办用地批准手续后可进行登记发证。因此，无论被告适用的是城乡规划法还是城市规划法，都属于适用法律错误，且被告执法程序错误，送达不合法，市政府复议决定书也是错误的，请求撤销被告作出的南经管（规监）拆决字（2015）第32号限期拆除决定书。
原告提供了以下证据以证明其主张：南府复议（2015）41号行政复议决定书及送达回证、南经管（规监）拆决字（2015）第32号、南府复议（2015）31号行政复议决定书、邕宁县吴圩镇人民政府NO.0012971建设用地许可证、交款单位为“张瑞锋”的广西事业性行政性收费和收款收据共3张，证明原告房屋具有合法的建设手续。
被告经开区管委会辩称，本案查证的违法事实清楚，证据确凿。原告确实未经城乡规划部门批准，擅自在南宁市吴圩镇永安路109号西南侧建设一栋二层局部三层砖混结构房屋及其他建筑物，且均无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告在2014年11月5日的例行检查中发现后，遵循了执法检查、立案审批、调查取证、案件审查和告知、异议复核、作出处罚决定等程序，相关法律文书均已依法送达。被告作出的行政行为法律适用正确，主体适格，认定事实清楚，请求法院依法维持。
案件审理中，本院责成被告提供2005年涉案区域的航拍图。被告因此向本院提供了涉案区域的2005年、2015年航拍图，一并补充提交了南宁市国土资源局吴圩国土资源管理所、南宁市江南区吴圩镇规划建设管理站及南宁市江南区吴圩镇吴圩社区居民委员会关于张增礼户房屋于2007年以后建设的书面证明。
经庭审质证，双方当事人对证据质证意见如下：被告对原告提供的建设用地批准书、收款收据的真实性、合法性和关联性有异议，认为建设用地批准书已经失效，也不能证明原告的房屋经过规划报建；对原告两份证明的三性有异议，认为现在已经不存在“队长”这一称谓，且证明与被诉规划行政处罚没有关联性，也没有证明力。原告认为，执法检查通知书的送达程序不合法，不应以张贴的方式送达，对立案审批表、现场勘验笔录内容的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，认为被告不具备相应的行政职权，对南宁市城市总体规划，认为没有南宁市政府的公章而对其真实性有异议，认为违法建设处理意见书适用法律错误，对限期拆除告知书、限期拆除决定书及其送达手续、见证人身份证明等证据的合法性有异议，认为被告未按法定程序送达。
双方当事人对2005年、2015年航拍图的真实性均无异议，被告对原告指认的涉案房屋的位置也予以认可。但原告认为被告补充提供的证明没有工作人员和负责人签字且内容不实而对其真实性不予认可。
综合双方当事人的质证意见，本院对证据作如下确认：
原告张增礼提供的南府复议（2015）41号行政复议决定书及送达回证、南经管（规监）拆决字（2015）第32号、南府复议（2015）31号行政复议决定书、邕宁县吴圩镇人民政府NO.0012971建设用地许可证、交款单位为“张瑞锋”的广西事业性行政性收费和收款收据共3张，其内容能相互印证，且属于行政机关依职权作出，证明了行政争议发生的过程以及涉案房屋的客观情况，故对其真实性、合法性及关联性予以确认；被告庭前提供的证据，原告对其真实性均无异议，应予以确认，这些证据反映了本案争议处理的过程，故对其关联性予以确认。被告应本院要求提供的涉案区域2005年、2015年的航拍图，系国土部门依职权作出，双方当事人对其真实性、合法性均无异议，故对其真实性、合法性和关联性均予确认；南宁市两份总体规划系人民政府向社会公布的总体规划文件，原告的否认理由没有依据，对其真实性、合法性和关联性应予确认。
原告提供的南宁市公安局吴圩派出所关于原告门牌的证明，与本案待证事实无任何关联，故对其关联性不予确认；被告庭后补充提供的关于原告房屋于2007年建成的证明，因其中居委会前后两次的证明内容自相矛盾，不足采信，而国土所、规划站的证明又与两份航拍图的内容不相符，故本院不予确认。
根据以上确认的证据，本院认定以下事实：
2001年8月23日，在交纳了土地权属调查、地籍测绘费等费用后，原告张增礼以“张瑞锋”的名义取得邕宁县吴圩镇人民政府颁发的NO.0012971建设用地许可证。其后张增礼建造了涉案房屋。1996年12月颁布的《南宁市城市总体规划（1995年—2010年）》将当时尚属于邕宁县的吴圩镇全部划入了南宁市城市规划区的范围。其后制订的《南宁市城市总体规划（2011年—2020年）》将包括吴圩镇在内的市属六城区全部列为城市规划区。2005年国土部门制作的吴圩镇航拍图中，已清楚显示张增礼的房屋。
2014年11月5日，被告向原告发出综合行政执法检查通知书，要求原告携带涉案房屋的建设用地规划许可材料接受调查。该通知书张贴于原告大门上。同年11月11日，被告决定对原告未经规划许可进行建设的行为立案查处，并于次日对原告房屋进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录，当地国土所工作人员作为见证人在笔录上签字。后被告于2014年11月24日作出南经管（规监）拆决字（2014）第987号《限期拆除决定书》。原告因此于2015年1月5日向南宁市人民政府提出复议申请。行政复议期间，被告于2015年1月19日作出南经管（规）撤决字（2015）第1号《行政处理撤销决定书》自行撤销了第987号限期拆除决定。南宁市人民政府因此于2015年3月4日作出南府复议（2015）31号行政复议决定书，确认被告作出南经管（规监）拆决字（2014）第987号《限期拆除决定书》的行为违法。
2015年1月20日，被告经开区管委会重新对原告张增礼发出限期拆除告知书，认定原告未经规划行政主管部门批准，在吴圩镇永安路进行违法建设，违反了城市规划法第32条的规定，构成违法建设，根据该法第40条的规定，拟作出限期拆除的处罚，告知如有异议可在收到通知后三日内提出陈述和申辩意见，并可持相关资料和文件要求复核。告知书于作出当日送达，因张增礼妻子拒绝签收，故被告将告知书粘贴在原告房门上送达并拍照为证。2015年1月26日，被告作出被诉限期拆除决定，要求原告自行拆除违法建设的房屋，逾期不拆除的，将予以强制拆除，决定书并告知了权利救济途径。被告将决定书粘贴在原告大门上。告知书和决定书的留置送达均由当地国土管理所干部作为见证人签字确认。原告再次向南宁市人民政府提起行政复议。在市政府复议决定仍维持该限期拆除决定后诉到本院。
根据双方当事人的意见，两案的争议焦点在于：被告是否具有作出被诉限期拆除决定的法定职权和主体资格；被告认定两原告房屋没有规划建设手续而要求其限期自行拆除，有无充分的事实依据，查处程序是否合法；被告依据城市规划法对原告予以处罚，法律适用是否正确。
本院认为，根据原告的诉讼请求，本案审查的是被告作出的规划行政处罚的合法性问题。2005年南宁市国土部门的航拍图可以证实，原告的建设行为发生于2005年之前，即《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，被诉处罚行为则在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，故依据“实体从旧，程序从新”的原则，对被告处罚行为的合法性审查标准，实体问题应适用《城市规划法》相关规定，程序问题则适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。
被告主体资格及职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十六条及第六十四条授予县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的建设行为行使处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条又规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。经开区管委会作为南宁市人民政府设立的、负责管理经济技术开发区事务的管理机构，依法行使《南宁经济技术开发区条例》第六条所授予的管理职权，在开发区范围内行使规划管理职能。涉案建筑物所在地属经开区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，经开区管委会具有作出规划行政处罚的职权。因此，被告依法具备相应的行政主体资格和行政职权。
被诉行政处罚的事实依据问题。1995年制订的南宁市城市总体规划即已将原告所在的吴圩镇列入城市规划区范围内。原告虽已取得涉案房屋项下的土地使用权，但至今没有任何证据显示原告依法取得了建设工程规划许可证，故其建设行为违反了规划法律的规定。现行规划条件下，原告房屋属于南宁市友谊路规划路拓宽的范围，位于南宁吴圩机场的噪音控制区内，属于吴圩空港区的核心区，其存在严重影响城市规划，无法采取改正措施，被告依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，要求原告限期拆除，量罚得当，法律适用正确。原告主张其房屋已取得土地使用证且建设于2002年而不应受到处罚，但在集体土地上建房的行为，同时受土地管理法律和规划管理法律的约束。原告房屋虽已取得建设用地许可但未取得建设工程规划许可，且广西区政府桂政办发（2014）122号文是对集体土地颁证行为作出的规范而非对未经规划许可的建设行为的追认，况且《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》均明确规定对未取得建设工程规划许可证的建设行为予以处罚。因此，原告上述主张于法无据，本院不予采纳。
被诉行政行为的程序性问题。《中华人民共和国城乡规划法》对于规划处罚决定的送达未作出直接规定，故本案程序问题应依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定予以审查。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，被告应依照民事诉讼法的有关规定将行政处罚决定书送达当事人。本案中，被告以张贴的形式送达检查通知，要求原告接受房屋规划检查，后于2015年1月20日将处罚告知书留置送达给原告张增礼的妻子，又于2015年1月26日送达被诉规划处罚决定书。整个送达环节均有见证人签字见证，且原告事后亦及时得到相关的法律文书并行使其复议和诉讼权利，因此，被告的送达并未侵犯原告的合法权利。原告关于被告送达违法的主张，本院不予确认。
综上所述，被告具备作出被诉规划行政处罚的主体资格和法定职权，其认定原告未取得建设工程规划许可而违法建设，事实清楚，证据充分，其处罚类型和幅度符合法律规定，处罚程序合法，法律适用正确。原告诉求无理，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张增礼的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张增礼负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行），逾期不交也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 韦美云
审判员 彭晓霞
审判员 韦瑞生
二〇一五年十二月十日
书记员 何丽莎
附相关法律条文：
《中华人民共和国城市规划法》（已失效）
第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。