河南省许昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）许行终字第00075号
上诉人（一审原告）襄城县城关镇安庄社区第一村民组（原安庄村第一村民组）。
负责人宋二铭，任组长。
委托代理人吴占杰，许昌市政府法制服务中心法律工作者。
上诉人（一审被告）襄城县人民政府。住所地襄城县。
法定代表人郭栋超，任县长。
委托代理人刘辉，任襄城县国土资源局地籍股股长。
委托代理人宁永强，河南申元律师事务所律师。
第三人河南省徐家汇置业股份有限公司。住所地襄城县。
法定代表人符冰，任董事长。
委托代理人席丽荣，该公司员工。
上诉人襄城县城关镇安庄社区第一村民组（以下简称安庄一组）因与上诉人襄城县人民政府、第三人河南省徐家汇置业股份有限公司（以下简称徐家汇置业公司）土地行政登记纠纷一案，不服许昌县人民法院（2015）许县行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人安庄一组的负责人宋二铭和该组委托代理人吴占杰，被上诉人襄城县人民政府的委托代理人刘辉、宁永强，第三人徐家汇置业公司的委托代理人席丽荣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
许昌县人民法院一审查明，2010年10月27日，襄城县人民政府关于襄城县2010年度第三批城市建设用地向许昌市人民政府请示，需农转建设用地，并征收库庄乡张和庄村，城关镇安庄村2个乡镇、5个农村集体经济组织集体旱地、果园及其他农用地共计12.4049公顷作为襄城县2010年度第三批城市建设用地。许昌市人民政府收到请示后向河南省人民政府请示，河南省人民政府于2011年7月27日作出豫政土（2011）863号河南省人民政府土地管理文件，同意襄城县国土资源局拟定的农用地转用方案，补充耕地方案和征收土地方案，并提出了具体要求。许昌市人民政府接到河南省人民政府的批复后，于2011年11月10日作出许政土征（2011）80号许昌市人民政府土地管理文件，向襄城县人民政府作出批复，同意襄城县人民政府关于襄城县2010年度第三批城市用地的请示，对具体事项作了布置。2011年8月5日襄城县人民政府根据河南省人民政府豫政土（2011）863号的批复发布征收土地方案的公告，公布了建设用地项目名称，被征收土地位置，被征地村组及面积，被征收土地补偿费安置补助费用标准，地上附着物数量及补偿标准，安置途径等。2011年8月15日襄城县土地收购储备中心与襄城县城关镇人民政府签订了土地征收补偿协议，确定了征收土地位置数量用途，补偿费用的计算，解决问题的方式。2011年9月14日，襄城县城关镇人民政府与襄城县城关镇安庄社区签订征用土地付款协议，协议明确了征地范围及面积，征地补偿标准，付款方式等事项。从2011年9月15日起城关镇人民政府将相关费用陆续拨付到单位。
2012年11月30日襄城县人民政府豫政土（2012）59号土地管理文件对襄城县国土资源局关于公开出让宗地编号6-21-10国有建设用地使用权方案请示作出批复，同意国土资源局会同有关部门拟定的《关于公开出让宗地编号6-21-110国有建设使用权方案的请示》，要求国土资源局严格按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有使用权规定》做好公开出让国有建设用地使用权方案的实施工作。
2013年3月13日，襄城县国土资源局与徐家汇置业公司签订挂牌成交确认书，徐家汇置业公司竞得挂牌出让宗地编号为6-21-10号的国有建设用地使用权。2013年3月25日襄城县国土资源局与徐家汇置业公司又签订了国有建设用地使用权出让合同，对出让土地的交付与出让价款的缴纳，土地开发建设与利用等事项进行了约定。2013年4月15日襄城县国土资源局向徐家汇置业公司颁发了建设用地批准书，并在许昌日报发布土地登记发证公告。2013年11月11日，襄城县人民政府向徐家汇置业公司颁发了襄国用（2013）第074号土地使用权证。襄城县国土资源局在征收土地过程中于2010年8月17日发出（2010）第49号征地告知书，告知书中的土地用途为工业用地，与土地所登记事项不相符。
许昌县人民法院一审认为，被告作为县级人民政府，根据本县土地利用整体规划，对部分土地转用并征收，并依法向省、市人民政府进行请示获得批复。在征收过程中履行了必要程序，对征收的土地进行了补偿，符合相关法律规定，但被告在征地过程中程序上存在瑕疵，征地告知书写明土地用途为工业用地，而实际为建设用地。许昌市人民政府2011年11月10日根据河南省人民政府的批复，作了许政土征（2011）80号批复，同意襄城县国土资源局拟定的农用地转用方案，补充耕地方案和征收土地方案，但被告在2011年8月5日就印发了征收土地方案公告，其他相关公告也未直接送达原告，使原告丧失了申请听证等权利。在《征地调查结果确认表》中被征地农户代表意见一栏中宋二铭、彭二云的签名系伪造，征地补偿协议由襄城县城关镇人民政府与安庄社区居民委员会签订不符合法律规定，征地程序部分违法。但目前被征土地已被第三人开发建房，部分业主已经入住，如果撤销被告的行政行为会给社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被告襄城县人民政府为第三人河南省徐家汇置业股份有限公司颁发的襄国用（2013）第074号土地使用证的行政行为违法。案件受理费50元，由被告襄城县人民政府承担。
上诉人安庄一组上诉称，一审法院判决认定部分事实错误，适用法律、法规错误，认定襄城县人民政府的颁证行为违法正确，但未撤销该土地证错误。请求二审法院维持一审判决结果，并依法撤销襄城县人民政府为第三人颁发襄国用（2013）第074号国有土地使用证。
上诉人襄城县人民政府答辩称，一审判决认定事实不清，安庄一组要求维持一审判决结果的理由不充分，被诉的颁证行为合法，应予维持。
上诉人襄城县人民政府上诉称，一、襄城县人民政府为第三人颁发襄国用（2013）第074号国有土地使用证行为合法。1.原审认定襄城县人民政府在征地过程中存在的瑕疵不能成立。征地告知书写明土地用途为工业用地，后根据襄城县用地规划要求该宗地改为住宅用地并无不当。2011年8月5日印发的征收土地方案公告系根据河南省人民政府土地管理文件作出，并张贴在安庄社区，安庄一组是知道的。《征地调查结果确认表》中宋二铭、彭二云是否签名并不是法律、法规规定的必要程序。征地补偿协议由襄城县城关镇人民政府与安庄社区居民委员会签订，属于征地补偿、安置争议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，上述情形均不影响征用土地方案的实施。故不能以征地程序存在的瑕疵认定上诉人的颁证行为违法。2.上诉人的出让行为合法。诉争土地被征收后，上诉人批准对该宗土地进行挂牌出让，并在许昌日报上发布出让公告，公告期间无人提出异议。2013年挂牌竞拍，第三人竞拍到该宗土地使用权，签订《挂牌成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》及补充合同，按照合同约定，第三人足额支付土地出让金及相关税费后取得《建设用地批准书》。3.上诉人的颁证行为合法。第三人在履行出让程序后，向襄城县国土资源局提出土地登记申请，襄城县国土资源局严格依照《土地登记办法》的规定，对第三人提供的土地登记申请资料进行审核。上诉人在审核通过后为第三人颁发国有土地使用证，行为合法。二、襄国用（2013）第074号国有土地使用证所涉宗地被征收后已被第三人开发建设，部分业主已经入住。如果撤销该土地使用证会给社会公共利益造成重大损害。综上，一审判决确认上诉人的颁证行为违法错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求。
上诉人安庄一组答辩称，一、襄城县人民政府为第三人颁发襄国用（2013）第074号国有土地使用证行政行为违法。1.征地告知书写的征地用途是工业用地，后来变为商业用地，程序违法。2.《征地调查结果确认表》中安庄一组村民宋二铭和彭二云的签名系伪造。3.土地补偿金没有发放到位。二、涉案土地中有安庄一组的土地，目前没有开发，应当从被诉的土地证中剥离出来。
第三人徐家汇置业公司述称，一、第三人公司受邀参加本案诉争土地的招拍挂程序，通过竞拍取得该宗土地使用权，并缴纳相应的土地出让金1.2亿元及相应的税费，后花费巨资承建商品房，总投资达数亿元。二、第三人公司“博学仕府”小区项目已建成部分商品房，拿到商品房预售证等五证，在银行按揭近千户，已经交付房产近千户，该项目涉及范围广，影响层次大。综上，本案诉争的土地使用权证合法，若撤销将会给第三人带来巨大的经济损失，请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人安庄一组的诉讼请求。
本院二审庭审时，上诉人安庄一组提交了两组证据：第一组证据是照片7张；第二组证据是赵桃叶和宋天兴共同出具的证人证言一份。以上两组证据用以证明诉争土地中涉及安庄一组的土地上没有建房，现在是荒地，一审判决认定事实错误。上诉人襄城县人民政府发表质证意见，认为第一组证据不显示拍摄时间和地点，不能证明是涉案土地，认为第二组证据的证人证言与事实不符，涉案土地上已盖起楼房。第三人徐家汇置业公司对该两组证据不予质证。本院经审查认为，上诉人安庄一组提供的两组证据均是用以证明涉案土地的使用现状，与本案被诉的颁证行为没有关联性，本院均不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。但一审判决查明的“2013年11月11日，襄城县人民政府向徐家汇置业公司颁发了襄国用（2013）第074号土地使用权证”与事实不符，颁证时间应为“2013年11月12日”。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。根据上述法律规定，提起行政诉讼的当事人应当与被诉的行政行为之间具有利害关系。本案中，上诉人安庄一组起诉请求撤销的是襄城县人民政府为徐家汇置业公司颁发襄国用（2013）第074号国有土地使用证的行政行为。上诉人襄城县人民政府在实施本案被诉的颁证行为之前，已对该证所涉土地（包括上诉人安庄一组在内的集体土地）实施了征收。该征收行为虽然与本案被诉的颁证行为具有一定的关联性，但二者属于不同的行政行为。上诉人安庄一组作为上诉人襄城县人民政府对涉案土地实施征收行为的相对人，若对该征收行为不服，可另行提起诉讼。本案所涉上诉人安庄一组的土地在上诉人襄城县人民政府实施征收行为后，所有权已经发生转移，土地性质已由原来的集体所有变更为国家所有。上诉人安庄一组既不是本案所涉土地的权利人，也不是被诉颁证行为的相对人，与本案被诉的颁证行为之间没有利害关系，其提起本案诉讼不符合行政诉讼法第四十九条第（一）项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，一审判决未审查上诉人安庄一组与被诉的颁证行为之间是否存在利害关系，即以上诉人襄城县人民政府的征地行为程序部分违法为由，判决确认被诉的颁证行为违法属于认定基本事实不清、证据不足，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销许昌县人民法院（2015）许县行初字第00005号行政判决；
二、驳回襄城县城关镇安庄社区第一村民组的起诉。
二审案件受理费100元，分别退还上诉人襄城县城关镇安庄社区第一村民组和上诉人襄城县人民政府。
一审案件受理费50元，退还上诉人襄城县城关镇安庄社区第一村民组。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 正 宏
审判员 袁野代理审判员刘静
二〇一六年三月二十三日
书记员 王 津 钰