贵州省锦屏县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）锦行初字第38号
原告徐树邦，男，1944年3月21日出生，身份证号码：5226281944********，侗族，初中文化，住锦屏县铜鼓镇铜鼓村*组，农民。
委托代理人高明坤，男，贵州洲联合律师事务所律师。
委托代理人徐德艳，女，1976年11月18日出生，贵州锦屏县人，苗族，初中文化程度，住锦屏县铜鼓镇铜鼓村菜家坪组。系与原告父女关系。
被告锦屏县铜鼓镇人民政府。
法定代表人黄万辉，男，镇长。
委托代理人王祥，男，1984年10月28日出生，侗族，系铜鼓镇司法所工作人员。住铜鼓镇人民政府宿舍。
委托代理人陆小海，男，1987年4月3日出生，苗族，系铜鼓镇宗治办工作人员，住铜鼓镇人民政府宿舍。
第三人刘培良，女，1938年7月2日出生，身份证号码：5226281938********，侗族，初中文化，农民，贵州省锦屏县人，住锦屏县铜鼓镇铜鼓村*组。
委托代理人徐增贵，男，贵州维实律师事务所律师。
委托代理人吴安明，男，1973年3月27日出生，侗族，初中文化，贵州省锦屏县人，住锦屏县三江镇码头社区*****号。与第三人系母子关系。
第三人锦屏县铜鼓镇铜鼓村民委员会。
法定代表人徐钟镐，男，该村民委主任。
原告徐树邦不服被告锦屏县铜鼓镇人民政府于1998年11月20日颁发给第三人刘培良1108523号《土地承包经营权证书》中关于地名为“三角园”土地的确权登记，于2014年9月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年9月16日向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法追加铜鼓村民委为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2014年10月16日、11月10日公开开庭进行了审理。原告徐树邦及委托代理人高明坤、徐德艳，被告委托代理人王祥、陆小海，第三人刘培良及委托代理人徐增贵、吴安明到庭参加诉讼。第三人铜鼓村民委员会（以下简称铜鼓村民委）法定代表人徐钟镐未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告锦屏县铜鼓镇人民政府于1998年11月20日为第三人刘培良颁发的1108523号《土地承包经营权证书》，该证书载明：地名“三角圆”，土1块面积0.4亩，用途为种菜。四抵为东抵徐胜江，南抵路，西抵路，北抵徐会中。
原告诉称，（一）、杨氏殿的土地一幅自始属原告承包经营。位于铜鼓镇铜鼓村地名杨氏殿土地一幅，四抵为：左抵徐灿川地，右抵路，前抵路，后抵徐树海地。解放前、土地改革、四固定时期，均为原告家庭管理、耕种。1951年土地改革时，以原告胞兄徐树翔名字进行土地登记。1964年集体划分给原告作自留地。l982年实行农村土地联产承包责任制，该土地由原告承包经营。该幅土地从l951年至l991年，均为原告承包耕种。然而在1991年铜鼓镇淘金时期，第三人刘培良趁机混争侵占。杨氏殿的土地为原告承包经营，有1951年的《农业税分户清册》、l982年的《人民公社社员承包合同》等证据佐证。（二）、被告颁发的1108523号《土地承包经营权证书》的依据不合法，自始无效，实体违法，程序违法。1991年铜鼓镇淘金时期，第三人刘培良趁机侵占杨氏殿土地。1993年4月17日，第三人刘培良向铜鼓镇国土资源所（原铜鼓镇人民政府土地管理股）申请杨氏殿土地使用权确权，当时的土地管理股负责人梁普臣系第三人的亲戚，梁普臣和该所工作人员赵景沫听信第三人的谎言，歪曲事实，隐瞒真相，不深入调查，超越权限，滥用职权，于l993年4月21日违法作出《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》，将杨氏殿的土地使用权属确定给第三人。1986年颁布实施的《土地管理法》第十三条第一款、l988年修正的《土地管理法》第十三条第一款均规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》第四条规定：土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。所以，铜鼓镇国土资源所1993年4月21日作出的《决定》超越权限，滥用职权，严重违法，自始无效。被告依据该《决定》于l998年11月20日违法向第三人颁发的《证书》实体违法。同时，被告颁发该、《证书》时不履行公示、告知程序，程序严重违法。
铜鼓镇国土资源所作出《处理决定》后，原告一直不服，从1993年4月至2014年6月期间，多次向被告及上级部门提出申请，要求撤销该《决定》，重新确定杨氏殿的土地使用权权属。2012年5月，第三人以杨氏殿土地侵权纠纷为由向人民法院起诉时，提交该《证书》，原告才知道第三人具有被告于1998年11月20日颁发的《证书》，因此，原告从2012年至今，多次向上级相关部门申诉，得到各级政府的高度重视，并签署意见，责令被告重新作出处理，被告也于2014年3月20日作出了信访件的答复，建议走司法程序。于是，原告于2014年7月31日向人民法院提起行政诉讼，要求被告履行职责，对杨氏殿的土地权属作确权决定。法院受理后，在诉讼中，第三人再次向法院提交被告颁发的《证书》作为杨氏殿土地使用权权属依据。原告认为，被告向第三人颁发《证书》的具体行政行为的依据不合法，导致实体违法，同时程序违法，应予撤销。
综上所述，被告于l998年11月20日向第三人颁发的1108523号《土地承包经营权证书》的依据不合法，自始无效，该具体行政行为实体违法，程序违法，侵害了原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求依法判决支持原告的诉讼请求。
原告在开庭前向本院提供的证据有：1、身份证，拟证明原告的主体资格。2、农业税分户清册，拟证明争议地杨氏殿（地名）在土地改革时期划分给原告父亲耕种。3、人民公社社员承包合同，拟证明争议地在1964年以来划分给申请人作自留地经营耕种。4、关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定，拟证明被告依据铜鼓镇国土资源所违法无效的土地处理决定，向第三人颁发1108523号《土地承包经营权证书》实体违法。5、关于铜鼓刘培良与徐树邦土地纠纷作出行政复议处理的行政申请书，拟证明县政府指令原告与第三人刘培良关于杨氏殿（地名）土地使用权纠纷由被告作出确权处理事实。6、对《关于要求重新调查徐树邦与刘培良土地纠纷一案》的答复，拟证明原告要求被告撤销期颁发1108523号《土地承包经营权证书》的具体行政行为。7、县法院（2012）177号民事判决书，拟证明原告于2012年才知道第三人持有1108523号《土地承包经营权证书》。8、铜鼓镇政府信访答复，拟证明原告向法院主张土地权属，于2014年7月31日立案受理。9、法院受理案件通知出庭书，拟证明原告向法院主张土地权属，于2014年7月31日立案受理。10、证明，拟证明对争议地的处理决定系被告下属铜鼓国土资源所负责人梁普臣个人行为，违法无效。原告第一次庭审结束后补充提交的证据有：1、说明书，拟证明三角园地的、来源管理情况。2、铜鼓村民委证明，拟证明被告提供的8号证据情况不实。3、铜鼓村委证明，拟证明从档案局查询。4、铜鼓村委证明，拟证明“三角园”又称“杨氏殿”。5、铜鼓村委证明，拟证明徐树邦与徐德鹏之父是同父异母。6、潘送姣等人证明，拟证明争议地系原告祖业地，并管理至今。7、徐树海证明，拟证明拟证明争议地系原告祖业地，并管理至今。8、铜鼓村委证明，拟证明六四年党政分工情况。9、征地情况表，拟证明移民宅基地征地情况。10、房屋转让协议，拟证明房屋地基转让情况。
被告辩称，（一）、原告提出的理由1：杨氏殿的土地一幅自始属原告承包经营。本府认为：经铜鼓乡土地管理所于l993年调解刘培良与除树邦就杨氏殿三角园土地时，通过调查取证并通过徐令焯、蒲明忠（当时任队长）口述，在l963年、1964年时划饲料地时分给刘培良种植，并一直由刘培良在耕种，1993年原告对刘培良经营土地进行干扰，但并未能说明此耕地为徐树邦所耕种，而土地管理所于1993年4月21日作出了《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》后，原告并未到法院起诉。而l993年后至今“三角园”一直由刘培良经营管理，只是原告对刘培良土地经营进行干扰，而县人民法院于2012年7月2日也对此纠纷作出了判决，判决徐树邦、杨昌芝停止妨碍原告刘培良对“三角园”（地名）处的土地承包经营权，也证明了“三角园”一直是由刘培良在进行经营管理的，所以本府认为原告诉说的“杨氏殿”（三角园）的土地一幅自始属原告承包经营事实不实。原告提出的理由2：被告颁发的ll08523号《土地承包经营权证书》的依据不合法，自始无效，实体违法，程序违法。本府认为：土地管理所于1993年4月21日作出的《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》，有当事人的调解申请书，双方当事人的调查笔录，土地管理所工作人员也对相关人员进行了调查问话。土地管理所根据《土地权属争议调查处理办法》第五条对此纠纷进行受理，并进行了确权，作出了《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》的裁决，其程序合法。本府于1998年11月20日向刘培良颁发了《土地承包经营权证书》，该证书包含了“三角园”土地一幅，本府颁证依据是根据州党发（1998）16号《中共黔东南州委、黔东南州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中第二点中的第2条的规定进行颁证的。刘培良《土地承包经营权证书》有铜鼓村民委和铜鼓镇人民政府印章，并在《锦屏县承包耕地明细表》中有“三角园”土地一幅，同时本府也于当日即l998年11月20日向徐树邦颁发了第二轮《土地承包经营权》证书，该证书没有包含“三角园（杨氏殿）”土地一幅，与刘培良的《土地承包经营权证》没有出现重复土地。因此被告认为1108523号《土地承包经营权证书》办证程序合法、实体合法。
综上所述，《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》和刘培良《土地承包经营权证书》具有法律效力，杨氏殿三角园土地权属已经确定，并且颁证程序合法，要求撤销刘培良的《土地承包经营权证书》的诉讼主张不能成立。对此，本府希望锦屏县人民法院给予公正审判，请求法院判决维持被告的合法颁证行为。
被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、铜鼓村二组刘培良的《锦屏县承包耕地明细表》，拟证明铜鼓村申请向本府第三人发放《土地承包经营权证书》的依据。2、铜鼓村三组徐树邦的《锦屏县承包耕地明细表》，拟证明在第二轮土地承包过程中铜鼓村民委并未将“三角园”的承包经营权确权给原告。3、1993年铜鼓乡土地管理所调解、调查刘培良与徐树邦土地纠纷材料及关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定等相关材料。拟证明第三人取得“三角园”土地经营权的权属来源清楚。4、刘培良《土地承包经营权证书》，拟证明第三人在三角园（地名）有土地承包经营权，并颁发了土地承包经营证。5、州党发（1998）16号《中共黔东南州委、黔东南州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，拟证明被告向第三人颁发的《土地承包经营权证书》程序合法。6、（1998）锦党通字17号中共锦屏县委、锦屏县人民政府关于转发《中共黔东南州委、黔东南州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的通知，拟证明被告向第三人颁发的《土地承包经营权证书》程序合法。7、贵州省锦屏县人民法院民事判决书（2012）锦民初字第177号，拟证明第三人取得的“三角园”承包经营权已为县人民法院判决生效确认。8、赵景沫作的证明，拟证明其没有和第三人有亲戚关系。
第三人铜鼓村民委未作答辩及在开庭前没有提供证据。
第三人刘培良述称，锦屏县人民政府于1998年11月20日向第三人刘培良颁发的1108523号《土地承包经营权证书》的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律得当，程序合法，客观公正，请求县人民政府驳回原告的诉讼请求，维持被告做出的具体行政行为。
第三人刘培良在开庭前向本院提交的证据有：1、身份证，拟证明第三人的身份情况。2、请示，拟证明1992年和1993年第三人就三角园权属纠纷向铜鼓乡人民政府申诉。3、草图，拟证明三角园的地形。4、调处记录，拟证明三角园系从1964年开始就划给第三人家管理、经营。5、处理决定，拟证明1993年铜鼓乡土地管理所将三角园的承包经营权裁决归第三人。6、承包耕地明细表，拟证明1998年进行第二轮土地延包时，三角园仍发包给第三人承包。7、承包耕地明细表，拟证明1998年进行第二轮土地延包时，原告没有取得三角园的承包权。8、证明，拟证明第三人从1964年就开始耕种三角园，至今这一事实在铜鼓村是众所周知的。9、土地承包经营权证，拟证明三角园已由第三人取得承包经营权。10、（2012）锦民初字第177号判决书，拟证明第三人取得三角园的承包经营权已为人民法院生效判决书确认。
本院调取的证据：争议现场状况示意图及照片，拟证明争议四抵情况。
经庭审质证，原告对被告出示的证据认为：1号据对证明目的是有异议的，对第三人登记的三角园的范围是不对的，不是原告争议的地，是争议地的隔壁。这块地是徐灿川的，第三人说错了。3号证据不符合事实，用徐灿川的地去占我的地张冠李戴了。第4号证据是不合法的是假的，没有通过村组的协商没有到实地去调查，就颁发的《土地承包经营权证书》是不合法的。第5、6、7号证据不能证明被告颁证的程序合法。8号证据赵景沫讲的不真实，这个笔录不是赵景沫写的。
第三人对被告出示的证据没有异议。
经庭审质证，被告对原告出示的证据认为：1-3号证据无异议。对于第4号证据，颁发证书的时候被告是经过正规程序颁发到第三人手中，如果说被告颁发的证书是违法的，那么原告的证也是存在不合法的。被告颁发的所有证书都是合法的。第5、6号证据，原告说由镇政府作出确权处理，与本案诉讼没有关联性，6号证据与今天的诉讼请求没有关联性，我们没有必要回答。第7号证据原告说在2012年才知道，被告认为不成立的，当时进行了公示，也发放了土地承包经营权证书。当年发证的时候，是经过造册登记公示才发放的。8到10号证据没有异议。对原告补充提交的证据同意第三人代理人意见。
经庭审质证，第三人对原告出示的证据认为：对2、3号有异议，徐灿川是不是原告父亲，徐树翔是谁？原告讲的三角园和杨氏殿没有关系，这两份证据没有关联性，这个证据只证明当时在土改时期有这个记录。4号证据中，这个处理决定只要作出就是合法的，证明目的第三人不认同。5、6号证据与本案不存在关联性，这个确过权了与本案没有关系，不能到达证明的目的。7号证据没有异议。8、9号证据与本案没有关联性。10号证据，赵景沫的证言与工作人员核实，其承认是应原告的要求写的。赵景沫只是国土所的一般工作人员，当年国土所对这个纠纷调解的时候，是经过走访和实地调查的，赵景沫也在这些笔录签字，其次赵景沫没有权利说这个处理决定是无效的。对原告补充提交的证据认为：1-2号证据，这份证据说到的与本案没有关联性，其次所说的不是事实，没有反应出这个地后来拿去入社了。2号证据上面没有单位的盖章，法庭注意看这个是加盖铜鼓村的公章，但是村主任又代表个人的说明，原来说的是村委会出具证明的，这两份证据都不能说明与本案的关系。原告补充提交的证据不是在开庭前拿出来的。3号证据与本案没有关联性。4号证据第三人以承包经营权为依据。5号证据与本案事实没有关联性。6号证据上面提到的几个证人在上面签的名字，真实性第三人不认可，首先没有身份证证明，也不清楚是不是证人写的，从内容上提到的是不真实的，从合法性上讲这个证实内容不符，证人也应该到庭，证言应该有其他证据来佐证。还有一个证明与本案没有关联性。宅基地征地情况表，与本案争议的承包地没有关联，这个表没有出处，真实性无法认可。房屋转让协议，也不能证明原告就是这个争议地的承包经营权人，这组证据不是在法律期限内提交的，第三人均不认可。
经庭审质证，原告对第三人出示的证据认为：3号证据中说到的地名与原告争议的地的地名不相符，同时也不能证明被告颁证的程序是合法的。1、2号证据没有异议。4号证据是假的，1964年没有划自留地。5号证据不相符。6号证据三角园不符合关于承包耕地明细表中写到的。7号证据中原告的明细表里面没有地。8号证据不相符。9号证据土地承包经营权本身不合法。10号证据是原告告第三人种地的行为。
被告对第三人提交的证据没有异议。
经质证，各方当事人对本院调取的证据均无异议。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的2号证据登记的不是原告的姓名，且不是权属依据，不予认定。3号证据未登记地名，与争议地无关联。4号证据具有客观真实性，未被有关机关撤销前可作为确权依据。5、6、8、9号证据不是主张权属的依据。7号证据是本院生效判决，予以认定。10号证据与被告对赵景沫调查笔录相互茅盾，不予认定。对原告补充提交的证据1号证据，是原告的自述说明，没有相关依据佐证，不予定。补充提交的2号证据与之前的证据相互茅盾不予认定。3号证据与本案无关联。潘送姣、徐树海等人证明，因无证人身份证明，不予认定。党政分工情况表、征地情况表、房屋转让协议书与本案无关，不予认定。被告提交的4号证据系被诉具体行政行为，不是确权的依据。其余证据具有客观真实性，本院予以认定。第三人提交的2号证据申请理由，不是主张权属的依据，不予认定。9号证据系被诉具体行政行为，不是确权的依据。其余证据具有客观真实性，本院予以认定。对本院调取的证据予以认定。
经审理查明，原告与第三人争议地名为“三角园”又称“杨氏殿”，四抵为：左抵徐胜江房屋及菜地围墙，右抵路，前抵路以坎，后抵与铜鼓中学房屋相邻。该争议地在解放前属于原告祖业地，1964年大集体划自留地（饲料地）时，生产队将争议地划给第三人刘培良种植作物。徐树邦以争议地为其祖业地为由，于1980年向刘培良退还这块地，并在争议地上种植果树，后被刘培良拨掉。1993年刘培良在争议地种菜，亦被原告拨掉。1993年4月第三人刘培良向铜鼓乡土地管理所要求处理，1993年4月21日铜鼓乡土地管理所作出《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》，将争议地明确给刘培良管理使用，在法定期限内徐树邦未向法院提起诉讼。1998年全国实行第二轮土地延包时，第三人将该争议地填入编号为1108523号《土地承包经营权证》中，原告对争议地未填入其《土地承包经营权证》。2011年原告与第三人相互在争议地种植植物，均被对方毁掉。第三人刘培良于2012年5月14日向本院敦寨人民法庭起诉原告徐树邦夫妇排除妨碍，本院于2012年7月2日作出（2012）锦民初字第177号民事判决，判决徐树邦夫妇停止妨碍刘培良对“三角园”处的土地承包经营权。此后，原告多次到县信访，要求铜鼓镇人民政府对争议地“三角园”重新进行确权，并于2014年7月向本院提起行政诉讼，起诉铜鼓镇人民政府行政不作为。被告在举证中提交为第三人颁发的编号为1108523号《土地承包经营权证》，原告为起诉撤销该证，于2014年9月12日向本院提起行政诉讼，并于2014年8月27日撤回对其起诉的被告的行政不作为案。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民的土地承包经营权受法律保护。又根据州党发（1998）16号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定，《土地承包经营权证》加盖乡（镇）人民政府印章后，及时发放到农户手中，证明乡（镇）人民政府具有发证主体资格。本案原告与第三人争议的土地在解放前虽然属于原告的祖业地，解放后，根据我国法律规定，农村土地除属于国家所有外属于集体所有，村民只有使用权，没有所有权。1998年全国实行土地第二轮延包时，是对耕地和田块的延长承包。铜鼓村民委将争议地发包给第三人刘培良耕种管理，属该村职权范围。编号为1108523号《土地承包经营权证》是经过村、组干审核，由村委上报到铜鼓镇人民政府颁证，被告铜鼓镇人民政府的颁证行为并未违反法律、法规的规定，登记程序合法。原告主张该争议地归其享有权属的主要依据是1951年徐树翔户《农业税分户清册》和徐树邦户1982年《人民公社社员承包合同》，该两份证据虽然具有客观真实性，但不能证明争议地系原告管理使用，且《承包合同》无具体地名，不能证明争议地为原告承包管理，故该两份证据不能作为对争议地享有权属的有效证据。原告主张徐树翔户登记的地名“杨氏殿”土地分家时属于徐树邦、徐树翔共有的意见，因其未提供相关依据佐证，本院不予采信。而第三人主张对争议地享有权属的主要依据是1993年4月21日铜鼓乡土地管理所作出《关于对刘培良与徐树邦土地纠纷一案的处理决定》，该处理决定未经法定程序予以撤销前，可以作为对争议享有权属的依据。对争议地双方在发生争议前均系刘培良管理使用，因原告没有证据证明对争议地享有权属，根据“谁主张、谁举证”的原则，原告应当承担举证不能的责任。被告给第三人颁发的1108523号《土地承包经营权证》，是对土地使用权的确定，属于行政许可性质，且被告的行政许可行为没有损害原告的合法权益。根据2010年1月4日起施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条的规定：准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。为此，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条的规定，判决如下：
驳回原告徐树邦的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 姜 开 植
审 判 员 庄 公 辉
代理审判员 周 梅
二〇一四年十一月十日
书 记 员 陆姗（代）