贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）黔六中行初字第3号
原告郭贵良，男，1968年4月20日出生。
一般委托代理人白晶，系六枝特区城镇法律服务所法律工作者。
被告六盘水市人民政府
法定代表人何刚，系该市市长。
特别授权代理人金卫萍，系六盘水市人民政府法制办公室公职律师。
第三人刘开祥，男，1953年2月1日出生。
特别授权委托代理人刘世强，系贵州世强律师事务所律师。
原告郭贵良不服六盘水市人民政府行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》，于2012年12月9日向本院提起行政诉讼。本院公开开庭审理了本案。原告郭贵良及其代理人白晶、被告代理人金卫萍、第三人刘开祥及其代理人刘世强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：刘开祥与张敏（案外人）系夫妻。2010年7月27日，刘开祥经人介绍，将夫妻共同财产房屋卖给郭贵良，双方签订了《房屋转让协议》，张敏未在该协议上签字。该转让的房屋位于六枝特区平寨镇补林村三组，建筑面积为111.32平方米，土地使用面积为157.74平方米，转让费为23.89万元。协议签订后，郭贵良支付了部份转让费给刘开祥夫妇。2010年11月11日，郭贵良代刘开祥书写了《申请》（土地过户申请）递交给六枝特区国土资源局，并提交了刘开祥和郭贵良的身份证复印件等材料。2011年6月9日，六枝特区人民政府作出了六府批字（2011）30号《特区人民政府关于肖体龙等4户土地出让方案的批复》，该批复第二项同意将刘开祥位于六枝特区平寨补林村三组的划拨土地（面积157.74平方米）转让给郭贵良使用，并补交土地出让金每平方米450元，转让后土地所有权仍属国有，用途为住宅用地，使用年限为70年。2011年4月18日，张敏以刘开祥、郭贵良为被告，向六枝特区人民法院提起诉讼，要求确认刘开祥与郭贵良之间签订的《房屋转让协议》为无效合同。张敏的民事诉讼请求被一审法院驳回，张敏不服，提起上诉。在2012年5月28日，二审诉讼组织质证时，郭贵良认可提交给六枝特区国土资源局的土地过户申请书中申请人“刘开祥”的签名系郭贵良代签，不是刘开祥亲笔书写。刘开祥逐以六枝特区人民政府作出的六府批字（2011）30号批复第二项内容侵犯其合法权益为由，向六盘水市人民政府申请行政复议。
被告六盘水市人民政府认为，六枝特区人民政府在作出批复时，未查明：1、被转让的土地是否有共有人，共有人是否同意转让土地；2、土地过户申请书中的申请人是否是本人签名；3、发生民事诉讼的《房屋转让协议》是否得到人民法院认可。为此，六枝特区人民政府六府批字（2011）第30号批复第二项属认定事实不清，证据不足，违反《土地登记规则》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，六盘水市人民政府作出行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》，撤销六枝特区人民政府六府批字（2011）30号《特区人民政府关于肖体龙等4户土地出让方案的批复》的第二项内容。
被告六盘水市人民政府在庭审前向本院提供了作出行政复议决定的证据并经庭审质证：
1、刘开祥之签名为2012年5月29日的《行政复议申请书》，拟证明行政复议的启动，系因刘开祥申请而启动，且还证明刘开祥在2012年5月28日二审民事诉讼中知晓六枝特区政府的批复后，即针对该批复申请行政复议，该复议申请在复议期间内。第三人对该证据不持异议。原告对该证据也不持异议，但同时指出，刘开祥是在2012年2月27日一审民事诉讼中知晓六枝特区政府批复的，该证据还证明了刘开祥申请行政复议的时间超出了复议期间。本院认为，《行政复议申请书》能够证明被告启动行政复议程序的合法性，但不能确切证明刘开祥之复议申请是否在复议期间内。对该证据应予采纳。
2、六特国用（94）字第000137号《国有土地使用证》和六房权证平寨镇字第000210**号《房屋所有权证》，拟证明本案涉及的土地使用权人为刘开祥，涉及的房屋的所有权人亦为刘开祥，同时说明该土地、房屋为夫妻共同财产。原告、第三人对该证据不持异议。本院对该证据予以采纳。
3、（土地）《转让协议》一份，拟证明刘开祥与郭贵良有转让土地的合意。原告、第三人对该证据不持异议。本院认为，该证据体现了原告与第三人之间最初转让土地的真实意图，且系本案产生的源头，应予认定。
4、署名为刘开祥的（土地过户）申请（书），拟证明该申请书上申请人“刘开祥”系原告代签，不是刘开祥本人所签。原告、第三人对该证据不持异议。本院对该证据予以采纳。
5、六枝特区国土资源局六国土资呈（2011）21《关于肖体龙等4户土地出让方案的请示》及六枝特区政府六府批字（2011）30号《特区人民政府关于肖体龙等4户土地出让方案的批复》，拟证明该证据系被告受理行政复议案件的主要依据。原告、第三人对该证据不持异议。本院认为，该组证据能够证明六枝特区政府的批复是否属于行政复议范围，应予采纳。
6、（六盘水市中级人民法院）质证笔录，拟证明刘开祥系2012年5月28日因民事诉讼在二审法院质证时，才知道六枝特区政府的批复，其提出行政复议没有超过复议期间。第三人对此证据无异议。原告认为该证据不能证明刘开祥知道六枝政府批复内容的起始时间，因为六枝特区人民法院（2012）黔六特民重字第17号民事判决书已确认，刘开祥于2012年2月27日就知道了六枝特区政府批复的内容。本院认为，该证据不能证明第三人刘开祥最初知道六枝特区政府批复的时间，不能作为对本案评判之证据。
7、《行政复议案件送达回证》和六枝特区邮政局《关于郭贵良挂号邮件查询的说明》，拟证明被告于2012年7月18日作出《行政复议决定书》后，依法向郭贵良邮寄送达了复议决定书，由于邮政局的失误未能送达，至2012年11月13日才将复议决定书送达郭贵良。还拟证明被告在复议决定书的送达上并不违反程序性规定。第三人对此证据无异议。原告认为该证据不能作为被告违法送达复议决定书的理由。本院认为，邮寄送达是法定送达的一种方式，且本案邮寄送达不能，非被告之责任，被告事后已补送达原告。被告在复议决定书的送达上并不构成违反法定程序，该组证据能证明被告送达复议决定书的合法性，应予采纳。
8、六盘水市人民政府行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》，拟证明被告在受理行政复议案件后，依法作出了行政行为。第三人对此证据无异议。原告认为该复议决定认定六枝特区政府的批复侵犯了第三人的利益是错误的。本院认为该复议决定能够说明被告在法定时间内作出了行政行为，应予采纳。
9、郭贵良的《行政陈述书》，拟证明郭贵良认可署名刘开祥的（土地过户）申请（书）中的“刘开祥”系郭贵良代签。第三人同意被告对此证据所证明问题的意见。原告认为被告对《行政陈述书》的证明力系选择性适用，不能反映《行政陈述书》的全貌。本院认为，该陈述书得到原告的签名认可，可从另一个侧面证明郭贵良在（土地过户）申请（书）上代刘开祥签名之事实。应作为本案认定事实的依据之一。
10、《房产转让协议》，拟证明六枝特区政府及六枝特区国土资源局没有收到该协议，因此六枝特区政府同意土地转让的批复没有查明事实。原告、第三人对此证据未提出异议。本院认为，该《房屋转让协议》是本案产生的最初原因之一，应作为本案事实认定的证据的一部份。
11、六枝特区人民政府《行政复议答复书》，拟证明六枝特区政府在郭贵良提供虚假材料的基础上，才作出同意土地转让的批复，还证明六枝特区政府同意土地转让的批复是国土部门变更土地登记的前提条件。原告对此证据未提出异议。第三人认为该证据证明批复损害了刘开祥的利益。本院认为，该证据系六枝特区政府对其作出的批复的正当性、合法性的辩解，不能作为本案认定事实的依据。
原告郭贵良诉称：1、原告代刘开祥在（土地过户）申请（书）上签名，系刘开祥口头委托，这一事实有刘开祥在相同内容的信笺纸申请书上的签名相互印证。被告未查明这一事实，作出的复议决定属认定事实不清。2、六枝特区政府的批复没有侵犯刘开祥的合法权益。3、被告作出复议决定书后，长时间未送达给原告，属程序违法。4、2012年2月27日，在民事诉讼一审法院重审质证时，刘开祥已知道了六枝特区政府批复的内容，且还提出了质证意见。2012年5月29日，刘开祥才提出复议申请，该复议申请已超出“行政复议法”第九条关于六十日复议期间的规定，被告受理刘开祥的复议申请亦属程序违法。要求撤销被告作出的行复字（2012）第14号《行政复议决定书》。
庭审中，原告出示下列证据供质证。
1、署名为刘开祥的（土地过户）申请（书）原件（注：该申请书为纸质信笺纸），拟证明，刘开祥申请将其土地过户给郭贵良，是其真实意思表示；因为信笺纸的申请书不符合标准，国土部门要求用A4纸作申请书，在得到刘开祥的口头授权，郭贵良才在A4纸的申请书上签上刘开祥的名字。被告认为该证据在复议阶段原告未提供，六枝特区政府也未提供，无法判断证据的真实性。第三人认可该证据上“刘开祥”是其所签，但认为无权私下转让土地。本院认为，该证据无法证明刘开祥委托郭贵良在（土地过户）申请（书）上签名，不能作为本案的证据。
2、六枝特区国土资源储备交易中心《证明》，拟证明土地的转让和申请过户都是原告和第三人的真实意思表示，六枝特区政府的批复没有侵害第三人的利益。被告认为出证人不具备出证主体资格，内容也与本案没有关联性。第三人认为，2010年11月11日，第三人并没有与原告共同去国土部门办理土地过户手续，该证明内容不真实，不能作为证据采信。本院认为，该证明与被告的行政行为是否合法不具关联性，不予认定。
3、六枝特区人民法院（2012）黔六特民重字第17号民事判决书，拟证明2012年2月27日民事诉讼庭审质证时，刘开祥就已知道六枝特区政府六府批字（2011）30号批复内容，但刘开祥2012年5月29日才申请行政复议，其复议申请已超过法定的复议期间。被告否认刘开祥的复议申请超过法定期间。第三人认为六枝特区政府的批复没有送达第三人，第三人是在2012年5月28日民事诉讼二审质证时，才知道六枝特区政府的批复侵犯了其权益及自己享有的救济权，在此情况下申请行政复议并未超过法定期间。本院认为，该证据真实、合法，能够证明刘开祥在什么时间知道六枝特区政府批复的内容，应予采纳。
4、六盘水市中级人民法院黔六中民终字第446号民事判决书，拟证明原告与第三人刘开祥之间的房屋买卖协议已得到人民法院的有效认可。被告对此证据不持异议，但认为在原告与第三人的房屋买卖未得到法院合法确认之前，六枝特区政府的批复就不成立。第三人表示在该判决未被撤销前，尊重判决。本院认为，该证据系人民法院的终审判决，涉及到对本案证据之一六枝特区人民法院（2012）黔六特民重字第17号民事判决的效力确认，应予采纳。
被告辩称，1、复议决定书是依据原告及第三人提供的证据和法律规定作出，不存在“认定事实不清”的问题。2、复议决定书作出后，被告及时通过邮寄送达。邮寄送达不能系邮局之责任，邮政局已予认可，被告事后已补送达。因此被告在复议决定书的送达上并无违反程序。3、第三人刘开祥是在2012年5月28日因民事诉讼二审法院组织质证时才知道六枝特区政府的批复，其于同年5月30日申请行政复议，没有超过法定申请复议的期间。
第三人述称：1、递交到国土局申请署名为“刘开祥”的（土地过户）申请（书），系郭贵良代为签名，该代为签名的行为未得到刘开祥的授权，不是刘开祥的真实意思表示。在依据虚假材料的情况下，六枝特区政府作出同意土地转让的批复侵犯了刘开祥的合法权益。2、在第三人与原告的《房屋转让协议》未得到人民法院有效确认前，该协议不能作为六枝特区政府审批的材料。3、第三人是在2012年5月28日二审法院民事诉讼质证时，才知晓六枝特区政府的批复，因此，第三人的复议申请未超过法定的复议期间。认为被告的复议决定书认定的事实清楚，程序合法，请求予以维持。
庭审中，第三人提供下列证据供庭审质证：
1、六盘水市中级人民法院的《应诉通知书》，拟证明中级法院受理此案的时间是2013年1月15日，而在2012年10月31日因民事诉讼二审质证时，原告就知道了被告行政复议决定书的内容，从时间上可判断原告提起的行政诉讼超过了法定时限。原告认为，起诉时间的耽误系被告未及时送达复议决定书所致，起诉在诉讼时限内。被告对此证据未提质证意见。本院认为，本院《应诉通知书》的落款时间2013年1月15日系该通知书的制作时间，不是原告的起诉时间。《应诉通知书》不能证明原告的起诉超过法定时限。
2、六特国用（94）字第000137号国有土地使用证变更后的六土国用（籍）字第2012011号《国有土地使用证》，拟证明六枝特区政府的批复和行政复议所涉及的标的物已经改变。本院认为，该证据对评判被告之复议决定是否合法无关联性，对该证据不予采纳。
本院依法调取了如下证据：六盘水市中级人民法院《发出案件登记簿》，该证据证实原告郭贵良最迟是于2011年11月13日向本院递交了起诉被告的诉讼材料。
本案争议焦点在于：1、六枝特区人民政府六府批字（2011）30号批复是否侵犯了第三人或原告的权益，即该批复是否属行政复议范围；2、第三人刘开祥申请复议的时间是否在法定期间内；3、原告郭贵良起诉的时间是否在法定期限内。
经审理查明，第三人刘开祥经人介绍，于2010年7月27日与原告郭贵良签定了一份《房产转让协议》。协议约定刘开祥将自己位于六枝特区平寨镇补林村三组的住房转让给郭贵良，房屋建筑面积为103.24平方米（房屋所有权证号为：六房权证平寨镇字第0002**号），土地使用面积为157.74平方米，土地使用权证号为六土国用（94）字第000137号。同年11月11日，刘开祥又与郭贵良签了一份（土地）《转让协议》，约定刘开祥将六特国用（94）字第000137号《国有土地使用证》记载的157.74平方米土地转让给郭贵良。同月，郭贵良以自己和刘开祥的口吻，制作了各一份针对六枝特区国土资源局的（土地过户）申请（书），郭贵良还在其中一份上“申请人”栏签署了“刘开祥”的名字。该二份申请内容为，要求六枝特区国土资源局将属刘开祥的六特国用（94）字第000137号《国有土地使用证》上记载的157.74平方米土地过户到郭贵良名下。也在同日，郭贵良将上述两份申请及（土地）《转让协议》、身份证复印件、六特国用（94）字第000137号《国有土地使用证》复印件等材料递交六枝特区国土资源局，要求该局办理土地过户手续。由于涉及转让的土地使用权类型为国有土地划拨，2011年3月10日，六枝特区国土资源局根据郭贵良递交的材料及其他人的土地转让材料，向六枝特区人民政府递交了六国土资呈（2011）21号《关于肖体龙等4户土地出让方案的请示》。该请示涉及刘开祥的土地转让的报批方案主要内容为：1、刘开祥要求转让的宗地［六特国用（94）字第000137号国有土地使用证记载的157.74平方米土地］属二级地段住宅用地，应按基准地价450元／㎡的35%补交土地出让金，补办出让手续；2、该宗地补办出让手续，补交出让金后方可转让，转让后用途不变，住宅用地出让年限为70年，土地所有权仍属国家。2011年6月9日，六枝特区人民政府针对六枝特区国土资源局的请示，作出了针对六枝特区国土资源局的六府批字（2011）30号《特区人民政府关于肖体龙等4户土地出让方案的批复》。该批复第二项“同意将刘开祥使用的位于平寨镇补林村三组证号为六特国用（94）字第000137号的157.74㎡划拨国有土地使用权转让给郭贵良使用，按我区二级地段住宅用地基准地价450元／㎡的35%补交土地出让金。转让后土地所有权仍属国有，用途为住宅用地，使用年限为70年”。
2011年4月18日，第三人刘开祥之妻张敏，以刘开祥、郭贵良为被告，向六枝特区人民法院提起诉讼，要求法院判定刘开祥与郭贵良签订的《房产转让协议》无效。该民事诉讼经一审法院判决后，被二审法院发回重审。在重审期间，2012年2月27日开庭时，郭贵良在庭上出示了六枝特区政府的六府批字（2011）30号批复供质证。六枝特区人民法院于2012年3月16日作出（2012）黔六特民重字第17号民事判决书，驳回了张敏的诉讼请求，同年10月31日，该判决得到本院（2012）黔六中民终字第446号民事判决书的维持。2012年5月29日（以刘开祥的行政复议申请书落款时间为准），刘开祥向被告六盘水市人民政府申请行政复议，认为六枝特区人民政府六府批字（2011）30号批复认定事实不清，程序违法，严重损害了刘开祥及妻张敏的合法权益，要求撤销该批复。2012年7月18日，六盘水市人民政府作出行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》，撤销了六枝特区人民政府六府批字（2011）30号《特区人民政府关于肖体龙等4户土地出让方案的批复》中的第二项内容。被告于2012年7月19日将复议决定书的邮寄送达郭贵良。由于六枝特区邮政局投递员的工作失误，造成邮件遗失，致被告的复议决定书未及时送达郭贵良。2012年11月13日，被告将行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》补送达给郭贵良。同日，郭贵良因不服被告的复议决定书，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据六枝特区人民法院（2012）黔六特民重字第17号民事判决书及对该判决书予以维持的我院（2012）黔六中民终字第446号民事判决书，可以证明第三人刘开祥最早在2012年2月27日，因民事诉讼开庭时，就知道了六枝特区人民政府六府批字（2011）30号《特区人民政府关于肖体龙等4户土地出让方案的批复》，且该批复还经刘开祥质证。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条（公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……）的规定，刘开祥最迟应在2012年4月28日前申请行政复议，但其至2012年5月29日才申请行政复议，显然刘开祥申请行政复议的时间已超出法定的复议期间。原告认为被告超出法定期间受理复议申请的诉讼理由成立。被告因故至2012年11月13日才将行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》送达给原告郭贵良，原告即于当时日向本院提起诉讼，该起诉的时间明显未超过法定起诉时限。六枝特区人民政府六府批字（2011）30号批复是针对其下级国土部门拟定的关于刘开祥等出让土地的用途、使用年限、交纳土地出让金等的请示的答复和批准。该批复是行政机关内部之行政行为，不能导致刘开祥的土地使用权的转移，也未送达给刘开祥或郭贵良，对刘开祥、郭贵良没有拘束力，也即该批复没有侵犯刘开祥、郭贵良的合法权益。被告对六枝特区人民政府六府批字（2011）30号批复进行行政复议超出了《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。原告认为六枝特区政府的批复没有侵犯第三人合法权益的诉讼理由成立。综上，被告六盘水市人民政府对第三人刘开祥的行政复议申请进行受理并作出复议决定，属超出法定行政复议期间和行政复议范围受理，违反法律规定，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目及第七十四条之规定，判决如下：
撤销被告六盘水市人民政府行复决字（2012）第14号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在接到判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 文 勇
审判员 李传义
审判员 宋景伟
二〇一三年三月二十九日
书记员 武 静