浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第7号
上诉人（原审原告）马守英。
委托代理人沈利军。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人邵占维。
委托代理人金维中、王惠。
马守英诉杭州市人民政府规划行政复议一案，杭州市中级人民法院于2012年11月23日作出（2012）浙杭行初字第107号行政判决。马守英不服，向本院提出上诉。本院于2013年1月5日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年9月20日，马守英以杭州市规划局为被申请人向杭州市政府申请行政复议，认为杭州市桥西规划管理单元（GS07）控制性详细规划局部调整，该更改规划的行为不符合《中华人民共和国城市规划法》的规定，申请更改规划的主体不具有合法资格，将原规划为安置地块更改为出让，原建设用地规划许可证没有对利益相关人告知作废，杭州市规划局的行政许可未经告知、听证和送达。请求依法认定杭州市规划局更改（局部调整）控制性详细规划的行为违法。并提交了杭规调（2011）100号以证明被复议的具体行政行为存在。杭州市政府于2012年9月26日作出杭政复复（2012）30号《关于对马守英行政复议申请的回复》，告知马守英：“根据《城市规划编制办法》（建设部令146号）的相关规定，控制性详细规划属于公共政策，不是具体行政行为。本案中，你提出的行政复议请求系不服杭州市规划局对杭州市桥西规划管理单元（GS07）控制性详细规划进行局部调整的行为，该行为系控制性详细规划的局部调整行为，也不是具体行政行为。因此，你提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理”。并于同日邮寄给马守英。
另查明，对杭州市土地储备中心、杭州市运河综保委关于调整控制性详细规划的申请，杭州市规划局于2011年9月7日作出杭规调（2011）100号《杭州市规划局控制性详细规划局部调整批复单》。原则同意对《杭州市桥西规划管理单元（GS07）控制性详细规划》进行局部调整，包括桥西单元D-28地块用地性质为R21，面积4.91公顷，容积率≤2.1，建筑密度≤25%，东区块≤65（按规划设计条件图实行高度分区控制），西区块≤72，绿地率≥30%等内容。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提起行政复议申请。关于控制性详细规划的局部调整行为是否属于具体行政行为。原告马守英认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条、第六十条之规定，控制性详细规划局部调整行为是针对少数人或者是针对个别人的，是具体行政行为。被告杭州市政府认为根据《城市规划编制办法》第三条、第七条之规定，控制性详细规划属于公共政策，不是具体行政行为，控制性详细规划的局部调整行为也不是具体行政行为。判断行政行为是抽象行政行为还是具体行政行为的主要标准为是否具有普遍约束力，即行为对象是否特定。在杭州市规划局对杭州市桥西规划管理单元（GS07）控制性详细规划进行局部调整的时候，该行为的适用对象难以确定，该控制性详细规划局部调整行为并没有对特定相对人设定权利义务。据此，杭州市政府认为对杭州市桥西规划管理单元（GS07）控制性详细规划进行局部调整的行为不是具体行政行为，符合法律规定。原告认为涉案土地原规划为安置地块，原告有权安置在该地块内，现该地块规划调整为出让地块，侵害了其合法权益。事实上，原告原使用的房屋被列入拆迁范围，经裁决安置在浙麻地块三期，并非涉案地块，故原告认为该行为侵害其合法权益的主张没有依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条之规定系规划中听取利害关系人意见之条款，不足以证明控制性详细规划局部调整行为属于具体行政行为。据此，被告所作答复于法有据。行政程序上，被告于五个工作日内作出被诉答复，程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回马守英的诉讼请求。
马守英上诉称：一、一审判决认为《杭州市桥西规划单元（GS07）控制性详细规划》的局部调整行为的适用对象难以确定属于事实认定不清。依申请调整的控规属于行政许可，上诉人作为原住民依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条之规定属于利害关系人。《杭州市桥西规划单元（GS07）控制性详细规划》原规划为安置地块，现调整为出让地块，自然影响到原住民的权益，也影响了上诉人作为原住民的权利义务。一审法院认定上诉人的房子已经裁决安置在浙麻三期地块没有证据。二、虽然城乡规划属于不对具体行政相对人产生影响的抽象行为，而规划的实施和规划的修改均是针对部分人或特定人的具体行政行为。涉案的控规调整，是依申请进行的行政许可，当然是具体行政行为。一审判决认为控规的调整对原住民的权利义务没有影响，属于适用法律错误。三、一审法院仅查明了《杭州市桥西规划单元（GS07）控制性详细规划》的指标调整，没有查明用地性质由安置地块调整为出让地块。一审法院也没有对被上诉人依据的法律是否错误进行审理。被上诉人依据的是《城市规划编制办法》第三条和第七条，而该法仅涉及城市规划编制工作，并不涉及城市规划的修改。因此，被诉行为的法律依据不足。综上，一审判决认定事实不清，法律依据错误，程序不合法。请求二审法院查明事实，撤销被诉杭政复复（2012）30号《关于对马守英行政复议申请的回复》，支持上诉人的上诉请求。
杭州市人民政府答辩称：上诉人的上诉理由不成立。上诉人马守英不服杭州市规划局对杭州市桥西规划管理单元（GS07）控制性详细规划进行局部调整的行为，向答辩人申请行政复议。答辩人收到上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审查并核实。经核查，根据《城市规划编制办法》（建设部令146号）第三条、第七条之规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设的重要公共政策之一，城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。因此，控制性详细规划属于公共政策，不是具体行政行为。本案中，上诉人提出的行政复议请求系不服杭州市规划局对案涉地块控制性详细规划进行局部调整的行为，该行为系控制性详细规划的局部调整行为，也不是具体行政行为。因此，上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，作出杭政复复（2012）30号《关于对马守英行政复议申请的回复》，决定不予受理，并无不当。综上，答辩人作出的行政复议回复及一审判决事实清楚，证据确凿，于法有据。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人马守英提出的行政复议申请事项是否属于行政复议的受理范围。根据《城市规划编制办法》第七条规定“城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。…城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。第三条规定“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。从上述规定的具体内容来看，城市规划包含了控制性详细规划，是政府进行调控的公共政策，其目的为保障公共安全和公众利益。因此，所适用的对象为不特定的公共安全和公众利益，是在一定期限内可以反复适用的抽象行政行为，故被上诉人杭州市人民政府作出的被诉回复认定“控制性详细规划属于公共政策，不是具体行政行为，马守英提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件”的结论并无不当。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。至于本案中是否存在涉案地块性质的调整变化，并不属于本案的审查范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人马守英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年二月二十二日
书 记 员 徐一菁