甘肃省庆阳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）庆中民终字第27号
上诉人（原审原告）庆阳市廉租住房管理所。住所地：庆阳市建设大厦*楼。
法定代表人朱静，庆阳市廉租住房管理所所长。
委托代理人高亚隆，庆阳市廉租住房管理所副所长。
委托代理人马军锋，庆阳市廉租住房管理所职工。
被上诉人（原审被告）张占宁，男，1970年7月24日出生，汉族，城镇居民，住庆阳市西峰区。
委托代理人袁涛，甘肃环江律师事务所律师。
上诉人庆阳市廉租住房管理所因租赁合同纠纷一案，不服庆阳市西峰区人民法院（2013）庆西民初字1278号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人庆阳市廉租房管理所的委托代理人高亚隆、马军锋与被上诉人张占宁的委托代理人袁涛到庭参加了诉讼。
一审法院审理查明：张占宁于1995年8月7日租住原庆阳地区房地产业管理所位于庆阳市西峰区箭道巷33号平房1间、厦房2间。2000年原庆阳地区房地产开发经营总公司对该片区进行开发，与原庆阳地区房地产业管理所进行产权兑换，将位于庆阳市西峰区西大街商品18号楼161号楼房（建筑面积74.09㎡，使用面积59.4㎡）的产权让渡于原庆阳地区房地产业管理所，该所于2000年3月份将张占宁安置至该房屋居住，并为张占宁建立住房租赁登记卡。房屋租赁面积按使用面积59.4平方米计算，留给张占宁两年的搬迁过渡期，租金自2002年1月1日起计算，自2002年1月1日至2007年6月30日月租金标准为1.2元／㎡，2007年7月1日以后月租金标准为2.2元／㎡。后原庆阳地区房地产业管理所更名为“庆阳市廉租住房管理所”，房屋管理部门多次要求与张占宁签订房屋租赁合同，但张占宁拒绝签订合同、交付租金。庆阳市廉租住房管理所诉至法院，要求判决解除租赁合同，由张占宁交回房屋并支付拖欠租赁费14748.82元及滞纳金3998.8元。张占宁答辩认为，西大街商品18号楼161号房屋置换时就约定所有权及使用权均其所有，其与庆阳市廉租住房管理所不存在房屋租赁关系，请求判决驳回庆阳市廉租住房管理所诉请的同时，判决由庆阳市廉租住房管理所支付其交纳的配套设施费5000元及房屋维修费用15140元。案件一审审理中，庆阳市廉租住房管理所承诺若张占宁夫妻任何一方享受城市最低生活保障，则自其低保证件颁发之日起，房屋的租赁价格可降为1.43元／㎡.月。张占宁妻子吴素红在庆阳市西峰区城乡居民最低生活保障工作办公室办理了低保证件，自2011年7月11日起享受城市居民最低生活保障。
一审法院审理认为：廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。发展改革委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局联合发布的自2007年12月1日起开始实施的《廉租住房保障办法》属于行政法规范畴；该《办法》规定的廉租房居住权取得方式为：具备一定条件的主体按照一定程序向管理部门提出申请，经廉租住房管理部门审核批准后，双方才能建立廉租住房租赁关系，承租人方可取得廉租住房的承租权。因此，廉租住管理部门与承租人之间的关系属于不平等主体，是管理者与被管理者的关系；住房和城乡建设部、民政部、财政部于2010年4月23日联合发布的《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》{建保（2010）62号}第（十五）条规定：“对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，市、县住房保障部门要按照有关规定或合同约定责令限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理，直至收回廉租住房，并取消该家庭再次申请廉租住房保障的资格；对拒不执行处理决定的，市、县住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行”，据此可知，对于欠交租金等行为应先由相关部门处理，并非直接提起民事诉讼；《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的案件，不适用本解释。庆阳市廉租住房管理所与张占宁之间因廉租住房发生的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。遂依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项之规定，裁定：驳回庆阳市廉租住房管理所的起诉。案件受理费269元，退付庆阳市廉租住房管理所。
庆阳市廉租住房管理所不服上述判决，上诉称：被上诉人张占宁于1995年以来居住上诉人位于庆阳市西峰区箭道巷33号直管公房，当时是平房一间、厦房2间，2000年原庆阳地区房地产开发经营总公司对该片区进行开发，由上诉人代为建设。2000年3月工程竣工，上诉人将被上诉人安置于庆阳市西大街18号楼161室居住，双方建立房屋登记手续，被上诉人即居住该房屋内，但长达11年之久不交纳租赁费用，已构成严重违约，该房屋属于直管公房，一审法院认定为廉租房错误。上诉请求：判决张占宁支付拖欠其房屋租赁费14748.52元及滞纳金3998.8元，或判决解除租赁合同，由张占宁交回所租赁房屋。
张占宁辩称：被上诉人张占宁于1995年取得原庆阳地区房管所公有安驾房的居住权1间，入住后，房屋管理所同意其在院落内修建厦房2间、煤房1间、灶房1间，并配套建设围墙及大门。居住到2000年，因原庆阳地区房地产开发经营总公司对该片区进行开发，给被上诉人置换到庆阳市西大街18号楼161室居住，且被上诉人在上诉人承建房屋时，被上诉人交纳了配套设施费5000元及维修房屋费用15140元，上诉人与被上诉人之间不存在租赁关系。请求驳回上诉，维持原裁定。
二审经审理查明：庆阳市廉租住房管理所在一审中提交了原庆阳地区房地产业管理所庆地房产发（2001）03号关于产权兑换归还情况的报告、2000年开发公司归还产权登记表、庆阳市西大街18号楼住房租赁登记卡、庆阳市廉租房管理所庆廉房（2013）3号关于收取房租欠费滞纳金的会议纪要、中元公司的证明、平房住房租赁登记卡2份，共七份证据。张占宁在一审中提交了其对房屋维修发票9份、被上诉人妻子低保证明复印件。以上证据均经一审法院主持庭审质证、认证，本院予以确认。故二审查明的事实与一审法院判决认定一致。
本院认为，本案当事人二审中争议的焦点问题是：1、庆阳市西大街18号楼161室的性质如何认定（直管公房还是廉租房）；2、本案双方当事人之间法律关系如何确定。
关于庆阳市西大街18号楼161室的性质如何认定（直管公房还是廉租房）的问题：直管公房是指由国家各级房地产管理部门直接经营管理的国有房产，又称使用权房，是计划经济和住房分配体制下的产物，该房屋的产权属于国家或集体。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。根据本案查明的事实；张占宁于1995年8月7日租住原庆阳地区房地产业管理所平房1间、厦房2间。2000年原庆阳地区房地产开发经营总公司对该片区进行开发，与原庆阳地区房地产业管理所进行产权兑换，将位于庆阳市西峰区西大街商品18号楼161号楼房的产权让渡于原庆阳地区房地产业管理所，该所于2000年3月份将张占宁安置至该房屋居住，并为张占宁建立住房租赁登记卡。张占宁对该房屋的使用权是在计划经济体制下，通过住房分配体制实现的，其不享有所有权，该房屋的产权属于国家。亦即庆阳市西峰区西大街18号楼161室属于直管公房，一审法院认定为廉租房不当。
本案双方当事人之间法律关系如何确定。原庆阳地区房地产业管理所于2000年3月份将张占宁安置至庆阳市西峰区西大街18号楼161室房屋居住，并为张占宁建立住房租赁登记卡，房屋租赁面积计算标准以使用面积59.4平方米计算，因原庆阳地区房地产业管理所给张占宁留有两年的搬迁过渡期，租金自2002年1月1日至2007年6月30日按1.2元／㎡.月计算，2007年7月1日以后按2.2元／㎡.月计算。尽管房屋管理所部门多次要求与张占宁签订房屋租赁合同未果，但张占宁自2000年3月份以来一直占有、使用该房屋，双方已形成了事实上的租赁合同关系，亦即张占宁与庆阳市廉租房管理所对庆阳市西大街18号楼161室属于房屋租赁合同关系。
综上所述，庆阳市西大街18号楼161室属于直管公房，该该房屋的产权属于国家，由庆阳市廉租房管理所统一管理，张占宁对该房屋的使用权是在计划经济体制下，通过住房分配体制实现后，其与房屋管理部门形成了房屋租赁合同关系，在住房申请审批过程中，房屋管理部门与申请人之间存在管理与被管理关系，在审批手续办妥后，双方法律地位平等，庆阳市廉租房管理所与张占宁之间不存在管理者与被管理者的关系。张占宁无偿占用18号楼161号房屋长达十三年之久，根据中华人民共和国住房和城乡建设部2012年5月28日公布的《公共租赁住房管理办法》第二十九条“承租人累计6个月以上拖欠租金的，应当腾退所承租的公共租赁住房；拒不腾退的，公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼，要求承租人腾退公共租赁住房。”的规定，一审法院裁定驳回庆阳市廉租房管理所起诉错误。经本院审判委员会讨论，依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百八十七条“第二审人民法院查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院进行审理。”之规定，裁定如下：
一、撤销庆阳市西峰区人民法院（2013）庆西民初字1278号民事裁定；
二、指令庆阳市西峰区人民法院对本案进行审理。
审 判 长 吴帅之
代理审判员 郭闯君
代理审判员 吴容芳
二〇一四年一月二十二日
书 记 员 安旭东