广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行终字第238号
上诉人（原审原告）：陈历其，住增城市。
委托代理人：袁然，广东民诚众信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：增城市仙村镇人民政府。住所地：增城市。
法定代表人：罗锦房，职务：镇长。
委托代理人：唐志妙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：潘结英，该府工作人员。
原审第三人：增城市人民政府。住所地：增城市。
法定代表人：罗思源，职务：市长。
委托代理人：王文玲、江岚，均系增城市国土资源和房屋管理局工作人员。
原审第三人：广东省增城市国家税务局。住所地：增城市。
法定代表人：范东东，职务：局长。
委托代理人：黄莹莹、萧建忠，均系该局工作人员。
原审第三人：增城市委会。住所地：增城市。
法定代表人：陈浩潮，职务：村主任。
上诉人陈历其因诉被上诉人增城市仙村镇人民政府，原审第三人增城市人民政府、广东省增城市国家税务局、增城市仙村镇基岗村委会行政征地行为一案，不服广东省增城市人民法院（2013）穗增法行初字第25号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：1995年10月10日，增城市仙村镇基岗村委（以下简称基岗村委）与仙村开发公司签订一份《土地转让协议书》，约定基岗村委将属于基岗村第一、二合作社位于仙村镇基岗村大路田面积约120亩的的土地转让给仙村开发公司，每亩统价2.3万元（含青苗补助及其他一切补偿），仙村开发公司应付基岗村委276万元。合同签订后，仙村开发公司分别在同年10月13日及10月18日各支付了138万元共276万元给基岗村委。1996年10月20日基岗村委与原增城市国土局签订了《征用土地协议书》，约定原增城市国土局拟征用基岗村第一、二社大路田的土地120亩用于建设商住用地，次年10月20日原增城市国土局再与基岗村委及仙村镇上境村委签订《征用土地协议书》，约定原增城市国土局拟征用仙村上境村、基岗村大路田、大320亩土地（包括上述120亩土地），土地补偿（包括土地补偿、青苗补偿、安置补助）实行综合包干的补偿方式，按照每亩土地补偿款人民币23000元，共计补偿费人民币7360000元。由于仙村开发公司在未完善用地手续的情况下，对该地块实施建设，1997年11月13日原增城市国土局作出增国土监字（1997）76号《增城市国土局土地行政案件处理决定书》，认定仙村开发公司未办理用地手续，擅自占用仙村上境村、基岗村的土地320亩建商住小区，作出决定对仙村开发公司非法占用的320亩（折合213333㎡）土地处每平方米8元的罚款，并限仙村开发公司限期持罚没收据及有关用地资料，到该局依法完善出让手续。之后，仙村开发公司向增城市国土资源和房屋管理局（以下简称增城市国土房管局）申请办理出让上述320亩土地作为建设商住小区及生活配套设施之用地。2001年12月25日，增城市国土房管局与仙村开发公司签订增国合字（2001）第142号《广东省增城市土地使用权出让合同》，将位于仙村镇上境村、基岗村面积312.95亩土地使用权出让给仙村开发公司。2002年6月26日，增城市国土房管局就包括涉案320亩土地在内的违法用地补办手续向广州市国土资源和房屋管理局请示（增国房（2002）59号）。次日，增城市人民政府就包括涉案320亩土地在内的违法用地补办手续及转为储备用地向广州市政府请示（增府报（2002）13号）。同年9月30日广州市国土资源和房屋管理局对此作出批复（穗国土地批字（2001）22号）：根据广东省国土资源厅粤国土（地产）字（1999）179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》以及粤国土资（地产）函（2000）245号、粤国土资（建）函（2001）10号文件精神，同意增城市人民政府补办征用包括涉案土地等5宗的农民集体土地90.3719公顷，上述5宗土地完善征用手续后由增城市人民政府根据建设项目和资金落实情况依法办理供地手续或收回作储备用地。由于仙村开发公司一直未缴纳出让金及相关规费，且未按增国合字（2001）第142号《广东省增城市土地使用权出让合同》约定的时间施工建设，增城市国土房管局于2005年11月11日向仙村开发公司发出增国房处字（2005）728号《关于解除〈土地使用权出让合同〉的通知》，解除了上述出让合同，收回该宗土地使用权。增城市国土房管局收回该宗土地使用权后，将其中的6467平方米（折合9.7亩）的土地出让给增城市国家税务局，并于2006年7月5日与增城市国家税务局签订编号440183-2006-000065《国有土地使用权出让合同》。2006年9月1日增城市国土房管局向增城市国家税务局核发了该6467㎡土地的国有土地使用权证，证号为增国用（2006）第C0400230号。另查明，增城市国家税务局因需在仙村镇兴建税务征用房，2003年4月10日，增城市国家税务局与仙村开发公司签订《用地协议书》，约定由仙村开发公司将基岗村大路田，东至仙村大道，南至空地，西至规划路，北至规划路合计6467平方米的土地转让给增城市国家税务局。同日，仙村开发公司向增城市国家税务局出具了《购地证明书》及《购地四至证明》。同年5月15日，被告与增城市国家税务局签订《征用土地协议书》，约定增城市国家税务局拟征用被告位于仙村大道基岗村段的土地9.7亩，用于建设国税征管大楼用地，拟征用土地位于仙村大道基岗村高某，东至仙村大道，南至一社屋地，西至水田，北至二社屋地，面积9.7亩，征地补偿等合计人民币35万元，签订协议后十天内，增城市国家税务局一次性支付35万元征地补偿款项，被告收款后三十天内，把土地交给乙方使用。2003年6月9日，增城市国家税务局出具了35万的支票给被告。被告收到该款后，基岗村委按照社分配宅基地的情况，靠近路边的屋地每间补偿15000元，其他屋地每间补偿10000元，有土地使用证的补偿办证费，在32户当中28户已领取了补偿款，包括原告在内的4户对补偿金额有异议而拒绝领取，现补偿款的存折由基岗村委代为保管。2012年10月8日，原告认为其在涉案土地内的80平方米的集体土地建设用地被增城市国家税务局侵占，遂向原审法院起诉增城市国家税务局及基岗村委，原审法院予以立案受理，案号为（2012）穗增法民一初字第2461号，后原告撤诉。原告认为被告与增城市国家税务局签订《征用土地协议书》，征地行为违法，于2013年8月28日向原审法院提起行政诉讼。原审法院致函增城市国土房管局了解有关增城市国家税务局取得涉案土地的相关手续是否完善。2013年11月25日该局向原审法院复函称，出让给增城市国家税务局的9.7亩土地属于其收回仙村开发公司的312.95亩土地中的一部分，仙村开发公司前期已完成320亩（包括前述的312.95亩）的征地手续，增城市国家税务局通过出让方式取得9.7亩土地无需涉及办理征地手续，因此，档案资料当中没有增城市国家税务局与被告签订的《征用土地协议书》。原告持有增府建总字（1990）第001183001250302830号《集体土地建设用地使用证》原件，该土地使用证的变更登记栏用黑色墨水笔注明“99、8、21陈某转给陈历其”，而土地使用者的名字被刮去再用黑色墨水笔写上“历其”，上面盖有“仙村国土所更正章”。该证记载的地址是增城市仙村镇基岗村，土地用途为住宅，土地类别为荒地，建筑占地面积80㎡，填发时间为1994年12月13日，该证在填发机关及边界四至栏都加盖有“增城市仙村镇国土管理所”的印章。
原审法院认为：原告要求确认被告征地行政行为违法，并提供被告与增城市国家税务局于2003年5月15日签订《征用土地协议书》，拟证明被告实施了具体的征地行政行为。经庭审，含增府建总字（1990）第001183001250302830号《集体土地建设用地使用证》土地在内的320亩土地于1997年10月20日已由原增城市国土局征用，并在征用后出让给仙村开发公司，由于涉嫌违法用地。2002年6月26日，原增城市国土局经向上级用地批准部门请示，广州市国土和房屋管理局根据广东省国土资源厅的规定及精神批复同意补办征用手续，并在完善征用手续后由增城市人民政府根据建设项目和资金落实情况依法办理供地手续或收回作储备用地。由于仙村开发公司未缴纳出让金及相关规费，且未按出让合同约定的时间施工建设，增城市国土房管局2005年11月11日收回该土地作储备用地。由此可见，涉案土地的征地主体是增城市国土资源和房屋管理局，原告主张被告实施征地行政行为的事实，依据不足，原审法院不予采信。增城市国土资源和房屋管理局对涉案土地收回作储备用地后，与仙村开发公司解除土地使用权出让合同，将其中的9.7亩土地重新出让给增城市国家税务局，并在办理相关手续后为增城市国家税务局办理《国有土地使用权证》并无不妥。原告认为被告与增城市国家税务局签订的《征用土地协议书》是被告实施征地的具体行政行为，但该《征用土地协议书》签订的背景是增城市国土资源和房屋管理局对涉案土地征用后出让给仙村开发公司，并在完善征用手续后已将土地收回作储备用地，因此该《征用地协议书》并不能证实被告实施了对涉案土地的具体征地行为。原审法院认为《征用地协议书》是被告与增城市国家税务局的另一法律关系，对原告的权利义务并不产生实际影响。综上，原告起诉并不属于行政诉讼的受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定驳回原告陈历其的起诉。
上诉人陈历其不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人违法征用涉案土地属实，原审法院认定事实错误。1、被上诉人与仙村镇政府签订的《征用土地协议书》是征地依据，是真实存在的。从土地被霸占开始，上诉人的维权之路已有1O年，但因政府部门一直没有公开土地征用程序，所以根本搞不清楚谁是侵权人。2012年，上诉人以土地侵权为由把土地使用人增城市国家税务局诉至原审法院，增城市国家税务局答辩征地行为合法，并向法庭提交上述《征用土地协议书》作证据，证实被上诉人的征地行为。在第一次庭审中，增城市国家税务局也坚称使用该土地的合法依据源于该《征用土地协议书》。增城市国家税务局作为土地使用人，两次庭审均向法院提交该《征用土地协议书》作为使用土地的合法依据，因此，上诉人认为征用土地单位是被上诉人是有法律依据的。2、增城市国土房管局在《复函》中称档案资料当中没有增城市国家税务局与被上诉人签订的《征用土地协议书》不是事实，目的是掩盖政府部门的违法征地程序。3、增城市国土房管局在《复函》中称开发公司前期已完成320亩征地工作，实际上证实了征地行为是由开发公司的主管部门（即被上诉人）实施的。4、不管政府部门如何完善征地手续，始终不能抵触法律法规强制性规定，征地行为依然违法。二、政府部门给违法用地补办用地手续违法。省国土资源厅《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》以及广州市国土局《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》两批文明显违法，相关部门补办该地块的用地手续的行为明显违法。1、该批文违反法律强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征用集体土地，只能是经过法定的程序，才能流转。省国土资源厅和广州市国土局明知道该地块违法，依然依照当地政府的政策规定，同意补办用地手续，明显违反法律强制性规定，应属无效。2、退一步讲，该地块不属于省国土资源厅规定的“1999年前被违法征用”的范围，因此也不应根据该政策而批准补办用地手续，“在1999年前就被违法征用”是相关部门虚构的，目的是为了符合政策补办用地手续。（1）该地块于1995年就被违法征用没有事实依据。据查，2003年，在增城市国家税务局开始承建办公大楼时，村民才开始知道地块被征用一事。（2）被上诉人及原审第三人提交的1995年、1996年及1997年的《土地转让协议书》和《征用土地协议书》是伪造的。（3）据证人陈何顺证明：增城市仙村镇基岗村委会和增城市仙村镇房地产开发公司于1995年10月10日签订的《土地转让协议书》的陈某签名为伪造。增城市国土局和仙村镇基岗村委会在1996年10月20日签订的《征用土地协议书》的陈某签名为伪造。增城市国土局和仙村镇上镜村、基岗村于1997年10月20日签订的《征用土地协议书》的陈某签名为伪造。综上，政府部门违法征用土地，严重侵害了上诉人的利益，在违法事实面前，政府部门不是尽量弥补受害人的损失，而是在抵触法律法规强制性规定的情形下，通过完善各种征地程序，使“违法行为合法化”。原审法院事实认定错误，法律依据适用错误，故请求：1、撤销广东省增城市（2013）穗增法行初字第25号行政裁定；2、判决被上诉人的征地行为违法。
被上诉人广东省增城市仙村镇政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回上诉人的上诉。二、原审裁定中认定的下列内容与事实相符，被上诉人没有异议，予以认可。1、涉案土地的征地主体是增城市国土资源和房屋管理局，被上诉人未实施征地行政行为，非涉案土地的征地主体。含涉案土地在内的320亩土地于1997年10月20日已由原增城市国土局征用从集体转为国有，并在征用后出让给增城市仙村镇房地产开发公司（以下简称仙村开发公司）。详见1995年10月10日增城市仙村镇基岗村委会（以下简称基岗村委）与仙村开发公司签订的《土地转让协议书》，1995年10月13日及10月18日基岗村委出具共计276万元的《收据》，1996年10月20日增城市国土局与基岗村委签订的《征用土地协议书》，1997年10月20日增城市国土局与基岗村委、上镜村委签订的《征用土地协议书》，增国土监字（1997）76号《增城市国土局土地行政案件处理决定书》，2001年12月25日增城市国土资源和房屋管理局与仙村开发公司签订的增国合字（2001）第142号《广东省增城市土地使用权出让合同》。由于仙村开发公司未缴纳出让金及相关规费，且未按出让合同约定的时间施工建设，增城市国土房管局2005年11月11日收回涉案土地在内的320亩土地作储备用地，与仙村开发公司解除土地使用权出让合同，并将其中的9.7亩土地（包括涉案土地在内）重新出让给增城市国家税务局，核发了（2006）第C0400230号《国有土地使用权证》。2、《征用土地协议书》是被上诉人与增城市国家税务局的另一层法律关系，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，被上诉人签订该协议实际上是代表其开办的仙村开发公司进行转让的一个民事行为。2003年4月10日，仙村开发公司与增城市国家税务局签订《用地协议书》，并向增城市国家税务局出具了《购地证明书》及《购地四至证明》，由于这块地已由仙村开发公司完成征用并办理了征用手续，该《用地协议书》实际上是一种民事转让行为；而被上诉人于2003年5月15日与增城市国家税务局签订的《征用土地协议书》，是代表其开办的仙村开发公司签订补充协议的行为，而非被上诉人实施征地的具体行政行为，在当时政企未分开时，企业的经营行为由政府代为行使是非常普遍的。上诉人在上诉状中称“税务局向法院提交该《征用土地协议书》作使用土地的合法依据”与事实不符，国税局认为其对涉案土地享有使用权，是源于2003年4月10日向原持有人仙村开发公司购买而来。故上诉人提起上诉的理由之“被上诉人违法征用涉案土地属实，原审法院认定事实错误”是不能成立的。3、增城市国土房管局在办理相关手续后为增城市国家税务局办理《国有土地使用权证》并无不妥。1995年仙村开发公司与村委会签订协议征地，1996、1997年增城市国土局办理了征地手续按照1999年前的法律规定（1988年的《土地管理法》和1991年的《土地管理法实施条例》），前述征地行为是符合法律规定的；由于当时镇公司征地手续不完备，仅仅发放了补偿款，没有办理用地手续，根据广东省国土资源厅粤国土（地产）字（1999）179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》，经增国房（2002）59号、增府报（2003）13号、穗国土地批字（2001）22号文件完善了相关的征地手续，也是符合当时的法律规定的。上诉人在上诉状中称“据陈某证明其在1995年10月10日的《土地转让协议书》、1996年10月20日及1997年10月20日的《征用土地协议书》上的签名系伪造”无事实依据。故上诉人提起上诉的理由之“政府部门给违法用地补办手续违法”是不能成立的。三、上诉人的起诉已过诉讼时效，原审法院未予以认定。有证据显示，上诉人在2003年已经很清楚征地行为的发生，也知道补偿款到了村委，如上诉人的起诉状、上诉状，以及一审法庭调查时，上诉人明确陈述其在”涉案土地上的建筑物竣工时”即2005年就知道涉案土地被征收。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，上诉人应在2年法定起诉期限内提起诉讼。上诉人时至2013年8月才提起行政诉讼，显然已经过了诉讼时效。综上，被上诉人并非涉案土地的征地主体，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人应选择适格的被告，且上诉人提起一审诉讼时已超过诉讼时效，请人民法院驳回其上诉。
原审第三人广东省增城市国家税务局答辩称：一、《征用土地协议书》不涉及土地征收环节，无从证明土地征收的实施主体。2003年4月10日，增城市国税局与增城市仙村镇房地产开发公司签订《用地协议书》，由增城市仙村镇房地产开发公司将东至仙村大道、南至空地、西至规划路、北至规划路的6，467平方米（合9.7亩）土地转让给增城市国税局。同日，增城市仙村镇房地产开发公司出具《购地证明书》、《购地四至证明》，进一步明确了转让用地的范围。由于增城市国税局与增城市仙村镇房地产开发公司于2003年4月10日签订的《用地协议书》未涉及土地使用权的转让金额，增城市国税局于2003年5月15日与增城市仙村镇房地产开发公司的主管部门增城市仙村镇政府签订《征用土地协议书》作为补充协议。《征用土地协议书》约定9.7亩土地的转让金额为人民币35万元，并明确了付款方式、双方责任等事宜。增城市国税局签订的上述合同仅涉及土地使用权的转让环节。所签订的名为《征用土地协议书》的内容也仅关乎土地使用权转让事宜，当时因对法律概念理解不准确而导致合同名称有误。上述合同的性质均为民事合同，仅涉及土地使用权转让方与受让方之间的关系，不涉及土地征收环节，更无从证明土地征收的实施主体。二、增城市国税局依据《国有土地使用权出让合同》合法取得涉案用地使用权。2005年11月11日，增城市国土房管局收回涉案土地作储备用地，并于2006年7月5日与增城市国税局签订《国有土地使用权出让合同》，将6，467平方米（合9.7亩）土地使用权出让给增城市国税局。2006年9月1日，增城市国土房管局向增城市国税局核发了《国有土地使用证》。综上，增城市国税局是依据《国有土地使用权出让合同》，经增城市国土房管局出让而取得涉案土地使用权，所享有的涉案土地使用权已经《国有土地使用证》确认其合法性。由于《国有土地使用证》具有公信力、公某力，增城市国税局凭借《国有土地使用证》所享有的土地使用权具有确定的、不可推翻的效力。
原审第三人广东省增城市人民政府答辩称：一、涉案地块的征地程序合法。（一）增城市仙村镇房地产开发公司事实违法占用土地。1995年10月增城市仙村镇房地产开发公司（下称“仙村公司”）与上境村委会、基岗村委会签订了《土地转让协议书》，拟使用位于仙村镇上境村大冚（土名）、基岗村大路田（土名）共213333平方米（合320亩）土地（下称“该地块”）。1997年10月20日增城市国土局与仙村镇上境村委会、基岗村委会签订《征用土地协议书》，拟征收该地块。由于仙村公司在未完善用地手续的情况下，对该地块实施建设，1997年增城市国土局发出土地行政案件处理决定书，认定仙村公司违法占用该地块，作出处罚决定。（二）省、广州市批复同意违法用地补办手续。2001年12月26日，根据违法用地补办手续的有关政策文件精神以及仙村公司的申请，增城市国土局向广州市国土局申请征收该地块并将土地使用权出让给仙村公司（增国土征报字（2001）15号）。2002年6月20日，根据违法用地补办手续的有关要求，增城市人民政府向广州市政府请示补办部分违法用地手续，其中包括该地块（增府报（2002）13号）。经广州市人民政府同意，2002年9月30日广州市国土房管局批复同意上述土地补办用地手续并供地给仙村公司（穗国土地批字（2002）22号）。（三）违法用地补办手续的政策规定。省国土资源厅《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》（粤国土资（建）函（2001）10号）和广州市国土局《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》（穗国土批字（2001）第24号）等相关政策文件规定，对经核实属于1999年1月1日前发生的违法用地项目，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续。该地块属于1997年发生的违法用地项目，可以按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续，在获得批复后不用发出征地公告。二、原审裁定，认定的相关内容与事实相符，增城市人民政府没有异议，予以认可。三、上诉人称政府部门给违法用地补办手续违法无事实证据，增城市人民政府不予认可。
原审第三人增城市仙村镇基岗村委会没有到庭发表意见。
经审查，原审裁定查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：上诉人认为被上诉人与原审第三人增城市国家税务局签订《征用土地协议书》的征地行为违法，起诉请求确认被上诉人的征地行为违法，因此，本案首先需要判定被上诉人是否实施了对涉案土地的征地行为。综合本案各方证据，包含增府建总字（1990）第001183001250302830号《集体土地建设用地使用证》土地在内的320亩土地于1997年10月20日由原增城市国土局通过与基岗村委及仙村镇上镜村委签订《征用土地协议书》的形式征用，并在征用后出让给仙村开发公司。2002年6月26日，原增城市国土局经向上级用地批准部门请示，广州市国土资源和房屋管理局根据广东省国土资源厅的规定及精神批复同意补办征用手续，并在完善征用手续后由增城市人民政府根据建设项目和资金落实情况依法办理供地手续或收回作储备用地。由于仙村开发公司未缴纳出让金及相关规费，且未按出让合同约定的时间施工建设，增城市国土房管局于2005年11月11日收回该土地作储备用地，后将其中的9.7亩土地出让给增城市国家税务局，并与增城市国家税务局签订了《国有土地使用权出让合同》，后于2006年9月1日向增城市国家税务局核发了《国有土地使用权证》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起行政诉讼应当有明确的被告，即原告起诉的具体行政行为确为起诉的被告实施。根据本案事实可以认定，涉案土地的征地主体是增城市国土资源和房屋管理局，而非被上诉人，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人认为被上诉人实施征地行政行为的事实依据不足，对其该项上诉意见，本院不予采纳。对于上诉人认为广东省国土资源厅和广州市国土资源和房屋管理局违法补办涉案土地用地手续的意见，广东省国土资源厅及广州市国土资源和房屋管理局的相关批复行为并非本案的审理范围，本案不予审查，对上诉人的该项上诉意见，本院亦不予采纳。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年四月三日
书 记 员 周文静