江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00211号
原告施水芳。
原告施金连。
原告施金方。
委托代理人施水芳，身份信息同上。
被告南通市环境保护局，住所地南通市青年中路261-263号。
法定代表人谢晓军，职务局长。
委托代理人刘华军，南通市环境保护局工作人员。
委托代理人赵建峰，南通市环境保护局工作人员。
第三人施金平。
原告施水芳、施金连、施金方诉被告南通市环境保护局（以下简称南通环保局）不履行行政复议法定职责，于2015年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于5月7日向被告南通环保局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因施金平与案件处理有利害关系，本院依法通知施金平作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭进行了审理。原告施水芳、施金连，被告南通环保局的局长助理陆汉勇及委托代理人刘华军、赵建峰到庭参加诉讼。第三人施金平经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告施水芳、施金连、施金方诉称：2014年7月23日，三原告向被告南通环保局提交行政复议申请书，要求被告撤销如东县环境保护局（以下简称如东环保局）作出的东环评（2014）5号《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》，但被告南通环保局一直未予答复，严重侵害了三原告的合法权益。请求确认被告南通环保局不依法履行行政复议法定职责行为违法并判决被告南通环保局依法受理原告施水芳、施金连、施金方的行政复议申请并作出行政复议决定。本案诉讼费用由被告南通环保局负担。
三原告为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.三原告的居民身份证复印件，证明三原告的主体资格。
2.《行政复议申请书》、东环依复（2014年］第5号《政府信息公开申请答复书》、东环评（2014）5号《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》、信封复印件，证明三原告向被告南通环保局申请行政复议的事实。
被告南通环保局辩称：被告南通环保局在收到三原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并向三原告邮寄送达，送达地址为三原告在行政复议申请书中所留地址，但因三原告原因一直无法送达，邮局按“逾退”处理，被告并无过错。请求驳回三原告的诉讼请求。
2015年5月13日，被告南通环保局向本院提交以下证据材料：
1.通环复决字（2014）4号《行政复议决定书》，证明被告南通环保局依三原告申请作出行政复议决定的事实。
2.被邮政企业退回的信件，证明被告南通环保局分别向三原告邮寄的行政复议决定书因无法送达被退回的事实。
2015年8月6日，被告南通环保局向本院补充提供以下证据材料：
1.行政起诉状、行政答辩状及证据材料，证明三原告在2015年5月25日针对如东县环保局作出的原行政行为向海安县人民法院提起行政诉讼。
2.中国邮政集团江苏省如东县分公司（以下简称“如东邮政公司”）作出的《关于施水芳、施金连、施金平、施金方4人挂号邮件的情况说明》，证明三原告及第三人施金平的信件均采取到邮局自取的方式，三原告及第三人到邮局看了案涉信件后不予领取，后以逾期未取作退回处理的事实。
3.证人陆某的证言，证明案涉信件已向三原告投递，三原告未及时领取的事实。
4.原告施水芳、施金连与第三人施金平在如东邮政公司书写的材料，证明三原告与第三人施金平的所有邮件由本人或委托人到邮政局领取的事实。
本院依职权向如东邮政公司发投局局长陆利兵所作的《调查笔录》，证明三原告及第三人施金平认为案涉信件与其无关故拒绝领取的事实。
经庭审质证，三原告对被告南通环保局在答辩期内所举证据材料2的效力不予认定，认为被告提供的信封无法证明信封内装的是案涉行政复议决定书；对被告南通环保局于8月6日所提交的证据材料3的效力不予认定，认为邮件投递期间证人陆某在休假，不了解事情经过；证据材料4不具有真实性，该材料约定的内容不是三原告书写，签字及身份证号码系三原告及第三人原先写好的。三原告对被告南通环保局提交的其他证据材料未提出异议。被告南通环保局对三原告所举证据材料不持异议。三原告对本院依职权制作的调查笔录的效力不予认可。
本院对上述证据作如下认证：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告南通环保局在答辩期限内提交的证据材料2系被告依职权制作，三原告未提供足以推翻该证据材料真实性的任何证据，本院对该证据效力予以认定；被告南通环保局补充提供的证据材料针对的是三原告在行政程序中未涉及的内容，故对被告补充提供证据予以准许。补充证据2、3、4的内容相互印证，也与退回的信件实物相印证，证明了三原告对案涉信件经通知不予领取的事实具有证明力，对以上证据效力予以认定。
经审理查明：2014年7月23日，原告施水芳、施金连、施金方及第三人施金平向被告南通环保局邮寄行政复议申请书，要求被告南通环保局依法撤销如东环保局超越职权、滥用职权作出的东环评（2014）5号《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》。原告施水芳、施金连及第三人施金平在申请书中书写的地址为“如东县掘港镇新光村果园组”。同年7月24日，被告南通环保局传达室对申请书予以签收。9月24日，被告南通环保局作出通环复决字（2014）4号《行政复议决定书》，决定维持如东环保局作出的环保行政许可。9月30日，被告南通环保局将封面写有三原告及第三人施金平名字、地址及“江苏省南通市环境保护局”等字样，内有行政复议决定书的挂号信向邮政部门投寄。邮政部门当日收到信件并在信件封面加盖收件及邮资的戳记。
另查，原告施水芳、施金连及第三人施金平在申请书中所留地址“如东县掘港镇新光村果园组”的房屋已被拆除。2014年9月2日，原告施水芳、施金连及第三人施金平向如东邮政公司城区投递部递交由该三人签字的说明，内容为“施水芳、施金连、施金平、施金方四人所有邮件申请存放邮局，由本人或委托人凭身份证件到邮政局领取”。同年10月1日，被告南通环保局邮寄的上述四份信件到达如东邮政公司城区投递部。如东邮政公司城区投递部当天电话通知三原告及第三人施金平到如东邮政公司领取，三原告及第三人施金平到如东邮政公司看了信件后称与她们没有关系而未取走。10月2日、3日，该信件经如东邮政公司城区投递部两次再投仍无人领取，10月4日，如东邮政公司城区投递部以“用户要求窗口投交”为由转如东邮政公司友谊路营业窗口。后因三原告及第三人施金平一直未领取，故11月4日案涉四封信件以逾期未取被退回被告南通环保局。
2015年5月25日，三原告以如东环保局、被告南通环保局为共同被告向海安县人民法院提起行政诉讼，以如东环保局作出的东环评（2014）5号《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》实体和程序均违法，被告南通环保局作出的通环复字（2014）4号《行政复议决定书》显属错误为由，要求撤销如东环保局作出的《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》。海安县人民法院已对该起诉予以立案受理。
本院认为，被告南通环保局于2015年9月24日作出行政复议决定并于9月30日以邮寄的方式向三原告送达是不争的事实。本案的争议焦点在于三原告未收到行政复议决定书的情形能否认定为被告南通环保局未履行行政复议的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。从以上法律规定可见，受理并作出行政复议决定是行政复议机关的法定职责。行政复议决定应当以明示的方式告知申请人，故行政复议决定向申请人送达是行政复议机关职责内容的组成部分。关于复议机关如何履行送达程序，《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。第八十八条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。《中华人民共和国邮政法》第二条规定，国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。本法所称邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。三原告系如东县人，被告单位办公场所在南通市，无论是原告到被告单位领取还是被告工作人员上门直接送达，都不符合便利、经济、效率的原则，在国家有专门邮政企业从事邮政服务的情况下，被告南通环保局选择邮寄的方式送达行政复议决定书并无不当。
《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。一般情况下，行政机关在无法以直接送达或者邮寄送达的情况下应当以公告方式送达，以使行政相对人知晓行政行为的内容。但本案具有以下特殊情形：第一，原告施水芳、施金连及第三人施金平在提起行政复议时所留地址上的房屋已不存在，原告施水芳、施金连并不居住于此，原告施水芳、施金连及第三人施金平明知按照其所留地址信件无法投递而不提供确切的收件地址，这是导致信件投递困难的主要原因。第二，《中华人民共和国邮政法》第三十二条规定，邮政企业采取按址投递、用户领取或者与用户协商的其他方式投递邮件。原告施水芳、施金连及第三人施金平未提供确切的送达地址，邮政企业在无法按址投递，且收件人明确自取信件的情况下，通知收件人到邮政企业窗口领取属于正当的处置措施。三原告及第三人施金平接到领取信件的通知后应当及时签收邮件。三原告未提出任何无法到如东邮政公司领取信件的正当理由。
任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。三原告在信件已到达其所在地，在邮政企业的通知下完全具备领取信件的条件却拒不领取，属于放弃接受信件的权利和拒绝履行在行政程序中签收信件的基本义务，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》中规定的无法送达的正当情形。若人民法院在此情形下仍苛求行政机关采用公告送达的方式，无异于滋长公民不当行使权利或者拒不履行应尽义务的行为。
不履行法定职责，是指行政主体有积极实施法律、法规明确规定的处理某类事务的职责和义务，应当履行而不履行的状态。在被告南通环保局正当履行送达义务，且邮政企业正当履行投递程序，三原告的相关权利均得以保障的情况下，行政复议决定书客观上未送达到三原告的过错不在被告南通环保局，而在原告自身，其不利后果应当由原告自行承担。三原告要求确认被告南通环保局不履行法定职责违法的主张不能成立。
关于本案审查范围的问题，第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。可见，根据修改后的行政诉讼法，原行政行为与维持的行政复议决定一并接受司法审查是一项法定制度。三原告已经将被告南通环保局与作出原行政行为的如东环保局作为共同被告向海安县人民法院提起行政诉讼，故在本案中，本院不应对被告南通环保局作出的通环复决字（2014）4号《行政复议决定书》的合法性予以审查。第二，从三原告的诉讼请求及理由看，三原告认为被告南通环保局未履行行政复议法定职责，从而请求本院确认该行为违法。因此，本案审查的内容为被告南通环保局有无履行行政复议法定职责，至于被告南通环保局履行行政复议职能所作出的行政复议决定是否合法不应成为本案审查的内容。
综上，被告南通环保局在收到三原告提起的行政复议申请后，依法履行了行政复议的法定职责，三原告的诉讼主张不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告施水芳、施金连、施金方请求确认被告南通市环境保护局不依法履行行政复议法定职责行为违法并判决被告南通市环境保护局依法受理原告施水芳、施金连、施金方的行政复议申请并作出行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告施水芳、施金连、施金方负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 杨 静
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。