杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杭萧行初字第19号
原告钟浩堂。
原告陈水梅。
被告杭州市萧山区临浦镇人民政府。
法定代表人李书春。
委托代理人陈乔麒。
原告钟浩堂、陈水梅（以下简称原告）不服被告杭州市萧山区临浦镇人民政府（以下简称临浦镇政府）规划行政处罚及行政赔偿，于2013年5月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2013年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年7月30日公开开庭审理了本案。原告钟浩堂、陈水梅，被告临浦镇政府委托代理人陈乔麒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告临浦镇政府于2011年2月21日对原告钟浩堂发出萧临责字（2011）4号《责令限期改正通知书（已建）》（以下简称《责令改正通知书》），内容为：钟浩堂，经查，你户（单位）位于新联村塘头钟108号的建筑物（构筑物或其他设施），未经审批进行建设，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的有关规定，现责令你（单位）在本通知书送达之日起4日内自行拆除。如逾期不拆除的，将依法予以强制拆除，由此造成的一切经济损失由你（单位）自行承担。
被告临浦镇政府于2013年5月17日向本院提供了作出被诉具体行政行为以下证据、依据：
1.《临浦镇土地利用总体规划图》（2006年-2020年），证明原告的违法建筑位于村规划区范围内。
2.临浦镇新联村村委会2011年9月6日出具的《证明》一份，证明原告家庭情况。
3.原告搭建的违法建筑的照片三张，证明原告违法建筑的情况。
4.新联村村民的举报信、村委会会议记录、村委会关于要求拆除原告违法建筑的报告，证明新联村的村民及村委会要求被告拆除原告违法建筑的事实。
5.《责令改正通知书》（已建）（萧临责字（2011）4号）及送达回证各一份，《强制拆除决定书》（萧临浦镇强拆决字（2011）10号）、《强制拆除违法建筑通知书》（萧临浦镇强拆通字（2011）10号）各一份及送达照片三张，证明被告发出《责令改正通知书》要求原告自行拆除违法建筑，原告拒绝签字和自行拆除，被告在实施强制拆除前对原告进行了告知。
6.《行政复议决定书》（萧复决字（2011）第7号）一份，证明原告对强拆决定提起过行政复议。
法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条。
原告钟浩堂、陈水梅诉称：1984年，原告在拆除位于临浦镇塘头钟自然村的旧房的基础上新建造了住宅用房（包括北面毗房）。1991年6月，有关部门向原告颁发了住宅用房的土地使用证，1993年4月30日，原告补缴了住宅用房1992年度的土地有偿使用费。原告的住宅用房自1984年建成后未进行过翻修及修补。2011年5月16日，被告临浦镇政府将一份强制拆除通知书贴在原告家的大门上，次日上午动用推土机趁原告不在家，强行拆除了原告住宅北面的毗房，因原告不知情，导致毗房内的财产全部损毁。原告认为，被告发出的被诉《限期改正通知书》违法，理由是：原告被拆除的房屋建于1984年，《城乡规划法》自2008年1月1日起实施，因此，不能适用《城乡规划法》拆除原告的房屋。另外，被告作出的《责令改正通知书》没有经过原告签收，程序违法。综上，原告起诉要求：撤销被告于2011年2月21日向原告发出的《责令改正通知书》；被告赔偿由此给原告造成的北面毗房及被埋财物经济损失共100000元。本案诉讼费由被告承担。
原告钟浩堂、陈水梅起诉时向本院提交的证据有：
1.钟浩堂于1972年建房留影照片一张，证明原告钟浩堂于1972年在现临浦镇塘头钟自然村建造住宅的事实。
2.1984年建房照片二张，证明原告钟浩堂于1984年在1972年建造的旧房的基础上新建造住宅用房的事实。
3.萧山市农村宅基地有偿使用收款收据、土地使用证书收据、税务登记证（浙（萧）税字第20200961号），证明原告的住宅用房有合法的用地手续。
4.钟爱根等13名同村村民签名的证明材料，证明原告在住宅北面建造的毗房建于1984年。
5.北面毗房被拆除的照片四张，证明原告的毗房被被告强行拆除的事实，以及原告的经济损失情况。
6.原告同村村民钟金祥户搭建违法建筑的照片，证明被告拆除原告北面毗房的原因就是给钟金祥的违法建筑让路。
7.《强制拆除决定书》（萧临浦镇强拆决字（2011）10号）、及送达照片二张，证明被告依据《城乡规划法》强制拆除原告毗房，法律适用错误。
8.原告钟浩堂的浙江省萧山第三人民医院挂号单据、诊断书、病历资料，证明原告钟浩堂受到被告单位工作人员殴打，造成人身损害的事实。
9.行政裁定书（2011浙杭行终字第280号），证明原告有权对被诉《责令改正通知书》提起行政诉讼。
被告临浦镇政府在法庭上辩称：一、原告重复起诉，应依法裁定驳回。原告不服被告的通知改正、强制拆除房屋行政行为并要求赔偿，已于2011年8月19日向萧山区人民法院提起行政诉讼，（见（2011）杭萧行初字第41号行政判决书），该案经萧山区法院一审和杭州市中院二审均已结案，所以原告的本次起诉属重复起诉。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（八）项之规定，应予裁定驳回起诉。二、被告作出萧临责字（2011）4号《责令改正通知书》和（2011）10号《强制拆除决定书》行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告未经合法审批在村规划区内占用集体土地，搭建各种建筑物，其行为引起当地村民的强烈反映，村民联名向被告举报要求拆除原告的违法建筑；该村村委会也专门召开会议，要求被告将原告的违法建筑一律拆除。被告经实地勘察及调查后，认为原告现居住的位于临浦镇新联村塘头钟108号房屋（系1984年新建的包括庭院在内土地面积共计为110多平方米的两间三层楼屋）的周围六处建筑（分别是：1.北面自留地上的围墙，2.历史遗留的围墙（即原告所称的北面毗房），3.北面露天厕所，4.西面两间两层旧房，5.南面池塘边的一排平房，6.北面的围墙，其中“4”是1984年新建房屋时应拆未拆的旧房，其余五处是1984年新建房屋后擅自搭建的）均属违法建筑。经查明事实后，被告于2011年2月21日向原告发出被诉《责令改正通知书》，要求其自行拆除违法建筑，但原告未按照通知书要求自行整改拆除。至2011年5月16日，被告对原告作出萧临浦镇强拆决字（2011）10号《强制拆除决定书》，决定对原告的违法建筑实施强制拆除，同时向原告发出萧临浦镇强拆通字（2011）10号《强制拆除违法建筑通知书》，要求其自觉清除违法建筑内的财物，配合做好拆除工作。同年5月17日，被告将原告部分违法建筑（前述“1、2、3”三处）予以强制拆除。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据以上事实和法律规定，被告认为，被告对原告作出萧临责字（2011）4号《责令改正通知书》和（2011）10号《强制拆除决定书》的行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院维持被告的上述行政行为。
庭审时，原告钟浩堂、陈水梅对被告临浦镇政府提供的证据发表以下质证意见：对证据1、2的真实性有异议。对证据3的证据三性没有异议，但认为该三处建筑不是违法建筑。证据4，对举报信的真实性有异议，认为是同村村民钟金祥一人所为，其他签名是假冒的，该举报信没有落款时间；对村委会会议记录和报告证据三性没有异议，对证明对象有异议。对证据5中送达原告被诉《责令改正通知书》的送达照片有异议，称原告未收到过该通知书，照片中的原告正在看的是一份广告，不是看通知书。对其他证据没有异议。
被告临浦镇政府对原告钟浩堂、陈水梅提供的证据发表以下质证意见：对证据1、2的证据三性有异议。对证据3的两份收据的真实性没有异议，但认为不能证明原告对案涉建筑物有合法的土地使用权；对税务登记证的关联性有异议。对证据4的真实性有异议。对证据5的真实性有异议，认为不能证明原告的损失情况。对证据6、8的关联性有异议。对其他证据没有异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告证据1、2不具有证据三性，不予采信。原告证据3、6、8与本案不具有关联性，不予采信。原告证据4的内容有原告证据9予以印证，予以采信。原告证据5能够反映原告北面毗房被拆除的事实，予以采信。被告证据1、2不符合证据合法性要求，不予采信。被告证据4各材料之间可以相互印证，且有被告证据3予以佐证，予以采信。被告证据5，原告称未收到过被诉《责令改正通知书》，与其在（2011）杭萧行初字第41号行政案件中原告自己诉称的内容（“2011年2月21日，有自称是被告临浦镇政府下属职能部门的人员来到原告家中，送来一份《责令改正通知书》，原告未签字。”）不一致，对原告这一意见不予采纳，对该组证据予以采信。被告证据6与本案不具有关联性，不予采信。对原、被告没有异议的其他证据，经审查，均具备证据三性，予以采信。
经审理查明：二位原告系夫妻关系，均为萧山区新联村塘头钟自然村村民。原告在塘头钟自然村108号住宅附近建造的六处建筑物处于临浦镇村庄规划区内，其中，位于新联村塘头钟108号住宅北面的一间毗房建于1984年，承包田中一段围墙建于2010年5月，露天厕所建于2007年10月，上述建筑物至今均未办理规划审批手续。二位原告所在村新联村村委会在经村民举报、村委会开会后，于2010年7月4日以书面形式向临浦镇城建办举报原告在该村存在多处违法建筑，请求临浦镇城建办到现场查看，予以拆除。被告临浦镇政府工作人员到现场进行了查看。2011年2月21日，被告向原告发出被诉《责令改正通知书》，认定原告位于新联村塘头钟108号住宅附近的六处建筑物（构筑物或其他设施）未经审批进行建设，系违法建设，责令原告在通知书送达之日起四日内自行拆除，逾期将强制拆除。原告拒绝签收，也未按该通知书的要求进行自行拆除。同年5月16日，被告向原告发出《强制拆除决定书》，决定对原告位于新联村塘头钟108号的违法建筑物在该决定书送达之日起一日内实施强制拆除，同日，被告向发出《强制拆除违法建筑通知书》，通知原告在强制拆除前清除被拆建筑物内的财物，配合拆除工作。同年5月17日，被告对包括北面毗房在内的三处建筑物实施了强制拆除。
原告不服被告临浦镇政府2011年5月17日实施的房屋强制拆除行为并要求行政赔偿，于2011年8月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并于2011年11月15日作出（2011）杭萧行初字第41号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服一审判决，上诉至杭州市中级人民法院，杭州市中级人民法院于2012年1月31日作出（2011）浙杭行终字第280号行政裁定，该裁定在确认原判决认定事实的同时，认为原告起诉被告2011年5月17日实施的房屋强制拆除行为属于事实行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定撤销原判，驳回原告起诉。原告不服被告作出的被诉《责令改正通知书》，认为该通知书违法，于2013年5月3日向本院提起行政诉讼，要求撤销被诉《责令改正通知书》，并赔偿由此给原告造成的北面毗房及被埋财物的经济损失共100000元。
本院认为：本案被诉行为为被告临浦镇政府2011年2月21日作出《责令改正通知书》的行为，系一具体行政行为；（2011）杭萧行初字第41号行政案件被诉行为为被告2011年5月17日实施的强制拆除行为，系一事实行为，二者非同一行为，故对被告关于原告钟浩堂、陈水梅提起本案行政诉讼系重复起诉的主张本院不予支持。
《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，被告临浦镇政府作为镇人民政府，认为原告钟浩堂、陈水梅位于该镇新联村塘头钟自然村（属村庄规划区）的案涉建筑物系违反《城乡规划法》的违法建设行为，依法具有进行查处并作出被诉《责令改正通知书》的职权。从被诉《责令改正通知书》的内容分析，该通知书首先认定原告的案涉建筑物已构成行政违法，继而要求原告限期拆除，逾期不拆除的，由被告强制拆除。这一责令限期拆除的行政行为规定在《城乡规划法》有关法律责任一章的相关条款中，是行政执法机关对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性；行政相对人不寻求行政或司法救济，将面临强制执行的法律后果，符合行政处罚的基本特征。因此，被诉《责令改正通知书》在性质上属于行政处罚，人民法院应依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定对其合法性进行审查判断。根据《行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定，在行政主体作出行政处罚的过程中，相对人依法享有知情权、陈述和申辩权等权利。本案中，被告提供的证据无法证明其在作出被诉《责令改正通知书》时依法保障了原告的上述基本程序权利，属于严重违反法定程序。另外，《中华人民共和国土地管理法》未赋予镇人民政府对于违反该法的建设行为有查处职权，被诉《责令改正通知书》引用《土地管理法》存在不当；引用《城乡规划法》时，亦未明确适用的具体条款，上述瑕疵属于适用法律、法规错误。鉴于被诉具体行政行为已实施完毕，内容已实现，予以撤销已无实质意义，故应确认其违法。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告主张行政赔偿的，应当就被诉行为对其合法权益造成的损害后果承担举证责任。本案中，原告钟浩堂、陈水梅提供的证据不能证明其合法财产因被诉《责令改正通知书》违法而受有损失，应由原告承担举证不能的法律后果。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告杭州市萧山区临浦镇人民政府2011年2月21日作出萧临责字（2011）4号《责令限期改正通知书（已建）》的具体行政行为违法。
二、驳回原告钟浩堂、陈水梅其他诉讼请求。
本案受理费50元，由杭州市萧山区临浦镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 苏 杰
人民陪审员 吴康平
人民陪审员 徐亚兰
二〇一三年八月二日
书 记 员 王利琴