江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终32号
上诉人（原审原告）张玉霞。
被上诉人（原审被告）南通市通州区机关事务管理局，住所地南通市通州区朝霞路88号。
法定代表人崔红星，局长。
被上诉人（原审被告）南通市机关事务管理局，住所地南通市崇川区世纪大道6号。
法定代表人陆书通，局长。
上诉人张玉霞因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2014年12月8日，张玉霞以邮寄方式向南通市通州区机关事务管理局（以下简称“通州区机关管理局”）提交南通市政府信息公开申请表，要求公开“通州区委书记办公面积”。通州区机关管理局于同年12月9日收悉该申请后，于2015年1月5日向张玉霞送达（2014年］通机管依告第1号政府信息公开补充申请告知书，要求张玉霞于2015年1月9日前补充提供获取信息与其生产、生活、科研等需要直接相关的用途证明材料。1月7日，张玉霞向通州区机关管理局提交补充信息用途说明。1月12日，通州区机关管理局作出（2015年］通机管依复第1号政府信息公开申请答复书，认为张玉霞申请要求公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要无直接关联，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第十三条、国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作》第一条的规定，不予答复。
张玉霞不服，于2015年2月25日向南通市机关事务管理局（以下简称“南通市机关管理局”）申请行政复议。南通市机关管理局于同年2月27日收悉后，于3月3日作出（2015年］通机管复补第1号补正行政复议申请通知书，要求张玉霞在收到该通知书后5日内提交由其正式签名的行政复议申请书。3月6日，南通市机关管理局收到张玉霞的补正材料后决定予以受理。3月11日，南通市机关管理局作出（2015年］通机管复答第1号行政复议答复通知书，要求通州区机关管理局提交书面答复及证据、依据。通州区机关管理局向南通市机关管理局提交了行政复议答复书及作出案涉政府信息公开答复的证据、依据。同年5月4日，南通市机关管理局作出通机管行复决（2015）1号行政复议决定书并送达张玉霞，该复议决定维持了通州区机关管理局作出的涉诉政府信息公开答复。
一审法院另查明，南通市机关管理局送达给张玉霞的（2015）通机管复补第1号补正行政复议申请通知书落款时间为“2014年3月3日”系笔录，实际应为“2015年3月3日”。
一审法院还查明，通州区机关管理局主要职责中包括负责申报、调配、管理与维护区级机关集中办公场所办公用房、机关生活服务设施及公共活动等用房和设施设备。
一审法院认为，本案争议焦点是：1.张玉霞要求公开的信息是否属于政府信息；2.通州区机关管理局所作涉诉政府信息公开答复是否合法；3.南通市机关管理局作出涉诉行政复议决定的程序是否合法。
关于张玉霞要求公开的信息是否属于政府信息的问题。条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。条例第二条规定了“政府信息”的定义，包括两个方面：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，也就是说政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。反之，如果某些信息虽然与行政机关活动有关，但在正常情况下，行政机关履行职责时并不需要制作、获取和保存这些信息，这些信息就不是政府信息。第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中会产生大量信息，但并非所有信息都需要以一定的形式记录和保存。只有以一定形式或载体被保存、记录下来的信息才属于政府信息，也才可能需要公开。没有以有形载体记录、保存的信息，政府也没有公开的义务。就本案而言，通州区机关管理局履行的是对办公场所办公用房调配、管理的职责，张玉霞申请要求公开的“通州区委书记办公面积”信息，不属于通州区机关管理局履行上述职责的构成部分，故张玉霞要求公开的信息不属于条例所规定的政府信息。
关于通州区机关管理局所作涉诉政府信息公开答复是否合法的问题。1.条例第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。通州区机关管理局系南通市通州区委、区政府直属事业机构，具有依法受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出答复的法定职责。2.条例第二十一条规定了行政机关根据不同情况分别作出答复的情形，其中包括了属于公开范围、属于不予公开范围、依法不属于本机关公开、政府信息不存在、申请内容不明确等几种情形，但未涉及不属于政府信息的情形。因条例调整是政府信息公开问题，如果申请的信息确实不属于政府信息，当然不受条例的调整。但即便如此，行政机关也必须作出书面答复，并说明理由。就本案而言，如第一个争议焦点所述，张玉霞要求公开的信息不属于政府信息，通州区机关管理局应书面如实答复并说明理由。通州区机关管理局在案涉信息不属于政府信息的情况下，以该信息与张玉霞不存在特殊需要为由拒绝公开，属于答复内容不当。3.条例第二十四条第一、二款规定行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。根据上述规定，对于政府信息公开申请，条例鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在申请之日起15个工作日内予以答复，至于答复期限的延长，属于特殊情况下的例外规定。同时，按照条例规定，答复期限的起算点是“收到申请之日”。本案中，通州区机关管理局已于2014年12月9日收到张玉霞提交的政府信息公开申请，其于2015年1月5日向张玉霞送达（2014年］通机管依告第1号政府信息公开补充申请告知书时即已经超过了政府信息公开的法定答复期限，故其在此后作出的案涉政府信息公开答复亦超过法定答复期限。通州区机关管理局超期答复行为违法。
关于南通市机关管理局作出涉诉行政复议决定的程序是否合法的问题。本案中，原行政行为即涉诉政府信息公开答复已在上述争议焦点中被审查确认违法，南通市机关管理局作出的维持通州区机关管理局所作涉诉政府信息公开答复的复议决定亦属违法。但因张玉霞就复议程序的合法性一并提出异议，故对南通市机关管理局的复议程序一并予以审查：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，通州区机关管理局对张玉霞所作政府信息公开答复属于行政复议的范围；南通市机关管理局作为通州区机关管理局的上级主管部门，有权对通州区机关管理局作出的政府信息公开答复予以复议审查。2.根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，南通市机关管理局于2015年2月27日收到张玉霞的复议申请后，审查发现张玉霞所提交的行政复议申请书中无其本人签名，故作出补正通知书要求其提交补正的行政复议申请书。同年3月6日，南通市机关管理局收到张玉霞提交的补正材料后于同日受理，后向通州区机关管理局送达了提交行政复议答复通知书。5月4日，南通市机关管理局作出通机管行复决（2015）1号行政复议决定书并向张玉霞送达。综上，南通市机关管理局在受理张玉霞复议申请后，对通州区机关管理局作出的涉诉政府信息公开答复进行审查，且已在法定期限内作出复议决定并向张玉霞送达。南通市机关管理局作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。
综上所述，通州区机关管理局所作案涉政府信息公开答复内容不准确且超过法定答复期限，违反了条例的规定。南通市机关事务管理局作为复议机关在行政复议程序中未能指出通州区机关管理局所作政府信息公开答复的违法之处且决定维持了该答复，其所作复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定。因张玉霞申请要求公开的信息不属于条例所规定的政府信息，通州区机关管理局不负有公开的义务，撤销通州区机关管理局所作涉诉政府信息公开答复并责令其重新答复已无实际必要，故对张玉霞要求撤销案涉政府信息公开答复及复议决定并责令通州区机关管理局重新答复的诉讼请求不予支持。一审法院遂判决：一、确认通州区机关管理局作出的（2015年］通机管依复第1号政府信息公开申请答复书及南通市机关管理局作出的通机管行复决（2015）1号行政复议决定书违法；二、驳回张玉霞的诉讼请求。
张玉霞不服提起上诉称，作为利用财政资金建设的包括区委书记办公室面积在内的政府办公用房信息，与纳税人上诉人的生活有关。上诉人有权依照条例的规定，申请通州区机关管理局公开通州区委书记办公室面积的信息。一审驳回上诉人请求，属认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求，判决通州区机关管理局重新作出信息公开答复。
张玉霞提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人申请公开的信息为“通州区委书记办公面积”，该信息不属条例所称的政府信息。对不属于政府信息之信息公开申请，被申请机关决定不予公开，应当以什么形式作出？考虑到行政行为的正式性和公定力，被申请机关仍应根据条例第二十一条第（二）项有关“对属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规定，作出不予公开决定并说明理由。本案中，通州区机关管理局以不符合“三需要”为由，决定“不予答复”，不符合上述法律规定。同时，根据条例第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，通州区机关管理局2014年12月9日收到申请，其于2015年1月5日向上诉人送达补充申请告知书时即已经超过了法定答复期限，其在同月12日作出的案涉政府信息公开答复亦超过法定答复期限，不符合上述法律规定。因上诉人所申请公开的信息不属政府信息，确无必要再责令通州区机关管理局重新作出具体行政行为，一审法院确认通州区机关管理局答复行为违法并无不当。因通州区机关管理局答复行为违法，南通市机关管理局复议维持该答复，故应予一并确认违法。
综上，上诉人申请公开涉案信息，依法不属于政府信息的范围，但通州区机关管理局作出答复违反条例第二十一条第（二）项、第二十四条第二款之规定，南通市机关管理局复议维持该答复亦属违法。一审法院确认违法并驳回张玉霞的诉讼请求，结论正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张玉霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年四月一日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；