湖北省通山县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鄂1224刑初281号
公诉机关通山县人民检察院。
被告人孙清华，男，1964年9月15日出生，汉族，湖北省通山县人，大专文化程度，通山县国土资源局副局长。因本案于2014年3月25日被通山县人民检察院决定取保候审。2015年3月25日被本院决定取保候审。
辩护人徐唐早，湖北名卓律师事务所律师。
辩护人胡培，湖北宁华律师事务所律师。
通山县人民检察院于2014年10月27日以通检公诉刑诉〔2014〕158号起诉书指控被告人孙清华犯滥用职权罪，向本院提起公诉。经审理，本院于2016年4月11日作出（2014）鄂通山刑初字第175号刑事判决，宣判后，在法定期限内，通山县人民检察院提起抗诉，被告人孙清华提出上诉。咸宁市中级人民法院审理后，于2016年10月20日作出（2016）鄂12刑终75号刑事裁定书，撤销本院（2014）鄂通山刑初字第175号刑事判决，发回重新审判。本院于2016年10月31日受理后，依法另行组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭重新审理了本案。通山县人民检察院指派检察员陈粼出庭支持公诉，被告人孙清华及其辩护人徐唐早、胡培到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
通山县人民检察院指控：2006年9月，湖北省通山县金龙房地产开发有限公司（下称“金龙公司”）通过招、拍、挂程序取得了水岸花园项目用地309.42亩的土地使用权，用地界线图由五宗地块组成，同时说明所有面积含路面代征面积。2007年元月，金龙公司申请在通山县国土资源局（下称“县国土局”）地籍股地籍登记确权净用地面积为250亩。2010年5月份，金龙公司法人代表王某某多次找县国土局原局长杨某某，提出该公司取得的水岸花园项目用地是309.42亩，国土局只核发了250亩土地证，还差59亩，要求县国土局补发59亩的土地手续。杨某某安排时任县国土局征地事务所所长被告人孙清华处理该事宜。孙清华向杨某某汇报时，隐瞒了该项目用地在挂牌取得的309亩土地中，包括含路面代征面积，土地地籍确权登记面积实为250亩的事实。杨某某即安排时任县国土局土地交易中心主任的严某某（另案处理）为金龙公司水岸花园项目办理补发用地事宜。2010年12月6日，严某某在未查阅水岸花园项目用地、土地地籍登记档案的情况下，出具说明证明金龙公司尚有39614.03㎡（约59.42亩）未发证，杨某某在该情况说明上签署意见后，国土局为金龙公司发放了文号为01042号，面积为59.42亩的建设用地批准书。2011年3月25日，金龙公司拿此批准书核减了东山置业30亩土地。2011年6月，孙清华代表县国土局与通羊镇洋都村签订了水岸花园太阳城三期征地协议书。2011年下半年，金龙公司的王某某、邓某某持01042号批准书复印件到县规划局报建太阳城三期项目，规划部门受理后，发现该公司的批准书是在没有规划设计条件的情况下核发的，并要求金龙公司提交用地批准书原件。邓某某找到孙清华要求其出示原件，孙清华经多方查找未果，便安排行政服务中心国土窗口徐某某、梅某某补发，并要求将01042号批准书备注一栏中的核减内容不填写进去。2012年3月18日，徐某某、梅某某按照孙清华安排，补发了A12022号建设用地批准书给金龙公司提交县规划局。2013年11月案发后，县国土局将该土地收回。后经咸宁市恒信土地评估咨询有限公司（下称“恒信土地评估公司”）评估，该地总地价为人民币856.43万元。
并当庭提供了如下证据：1、书证；2、证人证言；3被告人孙清华的供述与辩解；4、鉴定意见。从而认为，被告人孙清华身为国家机关工作人员，不依法履行职责，致使国家财产遭受856.43万元的经济损失，情节特别严重，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应以滥用职权罪追究其刑事责任。庭审中，认为补发的59.42亩建设用地批准书不在309亩之内，且是第二次补发；同时认为造成的损失已经挽回，建议对被告人孙清华判处三年以上五年以下有期徒刑。
被告人孙清华对起诉书的指控提出异议，辩称仅仅是按照当时领导的安排办事，并未弄虚作假、滥用职权。其辩护人则辩称：1.通山县国土资源局向金龙房地产开发有限公司补发59.42亩建设用地批准书，是根据《国有土地使用权出让合同》第十五条的约定办理的，完全可以排除滥用职权所谓；2.孙清华履行工作职责为金龙公司办理了309.42亩建设用地批准书，其是已向当时的国土资源局局长杨某某作了汇报，并根据杨某某的指示，要求国土窗口的工作人员徐某某、梅某某受理补发59.42亩建设用地批准书事务，不应视为孙清华滥用职权；3.建设用地批准书与通山县城乡建设规划局作出用地规划许可的行政行为没有必然的因果关系，用地批准书与行政规划是两回事；4.国家财产没有遭受不可挽回的重大损失，实际上该土地并未被国家征收征用，登记为国有，更未交付，该土地至今仍属洋都村农民集体经济组织所有；5.金龙公司建设用地受让面积为309.42亩，而至今该公司实际利用面积为185.56亩，补发的59.42亩也并未交付利用，因此也就不存在损失。综上，被告人孙清华应宣告无罪。
经审理查明：2006年9月，湖北省通山县金龙房地产开发有限公司（下称“金龙公司”）通过招投标程序，以6770万元的报价取得了通山县月亮湾水岸花园项目用地309.42亩的土地使用权。该宗土地交易由5个地块组成，其中S1为215.44亩，S2为10.45亩，S3为17.23亩，S4为64.20亩，S5为2.10亩（红线图未标明代征面积，且说明①所有征地面积范围均为国土局，通羊镇征地指界；②征地面积为红线范围面积；③所有面积均含路面带征面积）。同年12月30日，通山县国土资源局根据鄂土资函（2006）418号用地批复，向金龙公司核发了用地面积166667㎡（约250亩）的建设用地批准书，并于2007年1月30日应金龙公司的申请，对166667㎡的土地进行国有土地确权登记，核发了国有土地使用权证（其中建筑用地140007㎡）。并在批准书备注栏中标示“该宗地于2006年挂牌出让总面积为206281.03㎡，于2006年12月批准书已发面积166667㎡，经局长同意于2010年12月补发批准书面积为39614.03㎡”。
2010年5月，金龙公司法定代表人王某某（另案处理），多次找到通山县国土资源局原局长杨某某，提出水岸花园项目用地是309亩，国土局只核发了250亩的土地使用证，还差59亩，要求补发59亩的用地。尔后，杨某某便安排国土局原征地事务所所长，现负责项目征地、协调工作的副局长被告人孙清华，负责查实金龙公司水岸花园的实际用地情况，负责处理金龙公司的诉求。被告人孙清华随后便对金龙公司水岸花园的征地情况进行了了解，对金龙公司已征和未征用地测量绘图后，向杨某某报告金龙公司通过挂牌出让取得建设用地面积为309.42亩，已核发250亩土地证，还差59.42亩的情况。杨某某听取江汇报后，便安排了该局土地交易中心原主任严某某为金龙公司水岸花园二期项目办理59.42亩的用地手续。
2010年12月1日，严某某在县国土局档案发证室调出了金龙公司取得水岸花园项目用地出让档案和土地地籍登记进行查阅，复印了相关档案资料，然后拿着复印资料找到原在行政服务中心国土窗口工作的从某某，要求为金龙公司补发59.42亩的建设用地批准书，该中心负责办理和填写工作的梅某某提出仅凭现有资料不能为金龙公司补发这59.42亩的建设用地批准书，严某某便告知说孙清华知道此事，梅某某即拿严某某提供的资料找到孙清华，说明情况，被告人孙清华当即要求行政服务中心国土窗口办理补发59.42亩建设用地批准书事宜。但该窗口从某某要求补发批准书必须要领导签字，领导不签字不能办。
2010年12月6日，严某某根据杨某某的安排出具“关于湖北省通山县金龙房地产开发有限公司于2006年9月8日，在通山县国土资源局土地收购储备中心以6670万元人民币取得通山县土地收购储备中心公开挂牌出让的206281.03㎡（约合309.42亩）国有土地使用权，而2006年12月颁发的批准书面积为166667㎡（约为250亩），剩余39614.03㎡（约59.42亩）未发证的情况说明，杨某某即在该说明上签署了“请按当时挂牌面积将土地使用证补齐”的意见。严某某拿着有杨某某签字的情况说明，再次找到行政服务中心国土窗口的从某某，为金龙公司颁发了39614.03㎡的建设用地批准书，证号为咸宁市通山县（2010）通国字第01042号，用地批文号“国土资函（2006）418号，有效期自2010年12月至2011年12月”。后经咸宁市恒信土地评估咨询有限公司评估，该地块总价值856.43万元。
2011年9月27日，县规划局虽然在没有01042号建设用地批准书原件的情况下核发了上述2011149号建设用地规划许可证，但在发证后仍继续要求金龙公司提交01042号建设用地批准书的原件。金龙公司的邓某某便找到孙清华继续要该批准书的原件。2012年11月10日左右，孙清华打电话给时任行政服务中心国土窗口的主任徐某某，要求徐某某在行政服务中心国土窗口查找一下该批准书原件。经徐某某查找，行政服务中心国土窗口没有该批准书的原件留存。
2012年11月12日，孙清华拿着01042号建设用地批准书的复印件（该复印件的备注栏中记载有核减30亩面积等的内容）到行政服务中心国土窗口找到徐某某，告诉徐某某说，01042号建设用地批准书的原件找不到了，因金龙公司要得急，他向杨某某汇报后，要徐某某安排补发一本建设用地批准书。当时徐某某、梅某某告诉孙清华，补发建设用地批准书需要资料，现在没有资料不好补发。孙清华仍要求徐某某按01042号建设用地批准书复印件记载的内容补发，并要求在补发的建设用地批准书上不要把01042号建设用地批准书备注栏中记载核减面积的内容填写进去，把发证的时间提前到2012年3月18日。徐某某见孙清华坚持要求补发，并作出明确安排，便同意具体填证人梅某某按孙清华的意见填写了咸宁市通山县（2012）通国字第A12022号建设用地批准书。批准用地面积为39614.03㎡，有效期自2012年3月至2013年3月，用地批准文号为“国土资函[2006]418号”，并在备注栏中记载“该宗地终止日期至2046年9月7日”），加盖通山县人民政府土地出让审批专用章后交给了孙清华。当天下午，邓某某来到行政服务中心国土窗口，在《国家、集体、单位用地登记表》经手人一栏中补签了领证人为“邓某某”的名字。
金龙公司重新取得A12022号建设用地批准书后，于2013年3月向县土局提交了该批准书、月亮湾三期太阳城小区用地界线图、宗地坐标图、补偿安置协议等材料，要求从该宗地中核减136.64㎡土地面积转让给月亮湾项目拆迁安置户程细明。2013年3月21日，县国土局经审核后予以了核减，并向程细明受让土地进行了登记发证（在程细明的地籍登记档案保存的水岸花园项目用地界线图，注明：总征地面积为340.42亩，其中S1面积为246.44亩、S2为10.45亩、S3为17.23亩、S4为64.20亩、S5为2.10亩，均含路面带征面积），同时在A12022建设用地批准书的备注栏中记载“经该公司同意，核减程细明1户，面积为136.64㎡”。
另查明，2013年5月至10月，中共咸宁市纪委，监察局在查处杨某某违法违纪案件中，发现通山县土地市场管理存在问题，即要求通山县国土资源局对金龙公司违法用地予以查处。同年11月份，县纪委、监察局亦对县国土局查处金龙公司违法用地情况进行跟踪督办。2013年底，通山县国土资源局认为A12022号建设用地批准书的核发过程违法，对金龙公司在水岸花园项目中未开发利用的土地予以公告收回，对已开发利用和多占土地决定补缴土地出让金。2014年3月24日，被告人孙清华到检察机关投案自首，并主动交待了主要事实。
认定上述事实的证据有：
1.中共咸宁市国土资源局党组文件（咸土资党发（2010）37号《关于孙清华等同志的职务任免通知》，证实了被告人孙清华于2010年9月7日起任通山县国土资源局副局长。
2.通山县国土资源局文件（通土资发（2011）3号）《关于调整局领导工作分工的通知》，证实了被告人孙清华的工作分工情况。
3.到案经过，证实了被告人孙清华于2014年3月24日到通山县人民检察院投案，当天检察机关即以滥用职权对其立案侦查，并证实其交待部分犯罪事实的情况。
4.证人杨某某的证言证实：2010年4、5月期间，王某某找他说“金龙公司水岸花园三期即将建成，出让取得的309亩土地，只核发了250亩土地证，还差59亩，要求补发”，他便安排孙清华派人核实金龙公司用地情况，孙清华在重新核实后汇报称有59亩未发证。他便安排严某某去为金龙公司补发土地证，并在严某某写的金龙公司用地情况说明上签署了同意补发土地证的意见的事实。
5.证人严某某的证言，证实了其根据杨某某的安排，在查阅了金龙公司的用地档案后，去行政服务中心国土窗口为金龙公司补办了59.42亩建设用地批准书的过程的事实。
6.证人从某某的证言，证实了严某某在为金龙公司补办309.42亩建设用地的差额部分59.42亩建设用地批准书时，他坚持要领导签字同意才能办理，后来严某某拿来了杨某某签署同意补办的意见后，他才安排梅某某为金龙公司补办了59.42亩建设用地批准书的事实。
7.证人梅某某的证言，证实了严某某要行政服务中心国土窗口为金龙公司补齐出让的309.42亩建设用地下差的59.42亩用地批准书时，他在审查严某某提供的金龙公司用地资料后，认为不能为金龙公司补发，严某某告知他孙清华知道此事，他便询问了孙清华，孙清华当时要求国土窗口为金龙公司补办，以后严某某又拿来了局长杨某某签署同意补办的意见后，从某某安排他补办了金龙公司建设用地批准书的事实。
8.证人王某某1证言证实：土地交易中心是负责通山县境内的土地交易和矿业权交易工作，拟定招标、拍卖、挂牌出让文件，发布公告并按法定程序进行招拍挂工作，协助签订出让合同，整理资料归档建设台账，负责督促交易价款到位。王某某引进开发通羊新城南片房地产项目，也就是水岸花园一、二期，用地309.42亩，按县规划局提供的界限图，由五块组成，包括公路、河堤和其他公共部分带征用地一起拍卖，后期办证时则按净地面积发证。王某某的金龙公司取得这块地之前及之后，我县均是按照此惯例操作。金龙公司拍得的这块地309.42亩，含有带征用地面积，实际上净地面积没有309.42亩，所以后来是按净地面积250亩办证的。去年7月纪委调查时，我才知道王某某已办理了359.42亩土地证，实际上王某某公司2006年征地309.42亩含带征公路、河堤和其他公共面积，土地地籍登记时按净地面积250亩办理后，该宗地业务就已经终止了，不存在需要补办59.42亩带征用地手续。我局土地中心出具的《关于湖北省金龙房地产开发有限公司国有土地使用证的情况说明》称金龙公司通过挂牌取得309.42亩土地，2006年12月颁发的批准书面积约为250亩，剩下59.42亩未发证。2010年正是我分管交易中心，但这份说明我不知道，我认为这份说明是不负责任的，违背了客观事实。
9.证人徐某某的证言证实：2012年11月12日的前二天，副局长孙清华电话跟我说，金龙公司水岸花园项目的建设用地批准书掉了，要我看一下批准书是否在行政服务中心，我就问中心工作人员，都说没看见，之后我将情况反映给孙清华了。11月12日上午，孙清华拿着（2010通国字第01042号）金龙公司建设用地批准书复印件来中心找我说，这本证现在找不到了，这家公司要证急，跟杨局长汇报了，给其补发一本证，我说现在什么资料都没有，怎么发，当时梅某某也说没资料不好办，孙清华就说按这个批准书复印件发。因为他是局党委委员，副局长，只能按他的意见办，于是我便安排梅某某填写了通山县（2012）通国字第12022号建设用地批准书，并按孙清华要求将时间提前到2012年3月18日，盖上通山县人民政府土地出让专用章，孙清华就拿走了。临走时，孙清华说要金龙公司的小邓来签字。当天下午，金龙公司姓邓的到窗口签署了领证人。
10.证人许某某、陈某某、徐某某、孙某某的证言，证实了2009年底至2010年7月，县政府项目指挥部在通羊镇政府组织相关部门召开金龙公司水岸花园工程项目协调会，要求国土部门配合指挥部搞好后期征地遗留问题，并对项目用地进行测量，配合指界等。
11.证人吴某某、陈某某的证言，证实了地籍登记的必备条件，及地籍部门的工作职责。
12.公安机关人口信息资料，证实了被告人孙清华的年龄、身份。
除上列证据外，还有通山县人民政府的多次会议专题纪要，协调会议记录等；通山县国土资源局对水岸花园项目实际用地面积进行核实，超过309亩（含安置用地、农贸市场用地及房地产开发用地等）部分重新挂牌。国有土地使用权出让合同，充实国有土地使用权报告表、申请表、报价单、挂牌出让确认书、国有土地使用权供地合同，月亮湾水岸花园项目用地界线图、建设用地批准书、地籍登记申请表等，证实金龙公司6770万元取得水岸花园项目建设用地206281.03㎡（含公路、河堤、公共用地等带征面积），取得了166667㎡建设用地批准书和国有土地使用权的事实。恒鉴（2014）（估）字第001号土地估价报告：评估设定土地用途为商住用地，总地价为856.43万元。
上列证据，均经庭审质证、认证，证明属实，被告人孙清华亦有供述，可与上列事实相吻合，形成证据链，可作为定案依据。
本院认为：被告人孙清华身为国家机关工作人员，在办理通山县水岸花园项目A12022号建设用地批准书的过程中，不依法履行职责，导致了国有土地流失，造成了一定的恶劣的社会影响，其行为已构成滥用职权罪。检察机关指控的犯罪事实清楚，证据确实充分，罪名成立，本院予以支持。但造成的经济损失及社会影响系多方面的因素成就而成立，不是被告人孙清华一人所能为，且被告人孙清华在查处相关人和事时能投案自首，坦白交待，依法可以从轻或者减轻处罚。涉案的损失在追诉前已经纪律监察和相关行政机关追回，依法可酌情对被告人孙清华从轻处罚。对被告人孙清华及其辩护人提出的仅是在局长指示下办理相关事宜，不构成犯罪的辩护意见，因与事实不符，不予采纳。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定，判决如下：
被告人孙清华犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年。
（缓刑考验期，从判决确定之日起计算）
被告人孙清华回到社区后，应遵守法律、法规，服从监督管理，接受教育，完成公益劳动，做有益于社会的公民。
如不服本判决，可在接到本判决书的第二天起十日内通过本院或直接向湖北省咸宁市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 刘东升
人民陪审员 阮文忠
人民陪审员 袁观华
二〇一七年六月五日
书 记 员 郑竹君
附：相关法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
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