新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新0203行初10号
原告马富铭，男，1951年8月9日出生，汉族，克拉玛依市公安局退休人员，住克拉玛依区。
委托代理人尹秀荣，新疆尹秀荣律师事务所律师。
被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局，住所地：克拉玛依市。
组织机构代码：XXX。
法定代表人徐建国，该分局局长。
委托代理人马波，男，1979年7月15日出生，汉族，该分局副局长，住克拉玛依区。
委托代理人侯小山，新疆先觉律师所事务所律师。
原告马富铭因不服被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局（以下简称克区国土分局）作出的行政行为，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日立案后，于2017年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月20日、7月28日两次公开开庭审理了本案。原告马富铭及其委托代理人尹秀荣、被告克区国土分局之委托代理人马波、侯小山到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经报新疆维吾尔自治区高级人民法院批准，延长审理期限至2017年12月30日。本案现已审理终结。
被告克区国土分局于2017年3月29日作出克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》。克区国土分局认定，位于克拉玛依区旧货市场区域的900平方米土地由马富铭临时使用至2014年12月31日，使用期限届满后，马富铭拒不归还，克区国土分局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，决定对马富铭作出如下处罚：1、责令30日内将900平方米土地交还至克拉玛依区人民政府；2、处以罚款每平方米30元，即27000元。
原告马富铭向本院提出诉讼请求：1、撤销被告作出克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》；2、被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2014年4月原告与克区国土分局签订了《克拉玛依临时建设用地合同书》，依法领取了《临时用地许可证》并依法交纳了费用。合同第九条明确：原告所使用的临时用地如因城市规划调整，需要收回土地时，原告应当自觉服从并拆除临时建筑，拆除未超过批准期限的临时建筑，拆迁人应当给予适当补偿。2014年12月4日至2015年12月2日被告先后下达了（2014）029号告知书等5份行政处罚告知书或处罚决定告知书。因为涉及补偿事宜，导致原告与被告双方矛盾对立。期间，被告曾申请人民法院对原告强制执行拆除房屋，因被告的申请缺乏事实与法律依据，其主张被克市两级人民法院否定。2017年3月29日，被告又下达了克国土资执罚（2016）046号《行政处罚决定书》，决定书称：原告提出的关于临时用地许可到期不再继续使用，政府应给予补偿的主张于法无据。并限期交回土地，并处罚款27000元。原告认为，该决定书认定事实错误，首先原告提出的补偿是基于原、被告双方签订的合同。其次，因被告未履行合同，致使原告不能如约交回土地。因为房屋一旦拆除，原告就失去了补偿的的客观事实依据。再次，被告违约在先，导致现在土地不能交回，房屋不能拆除的原因是由被告先行违约造成的，原告无违约行为。
综上所述，原告与被告之间的矛盾表面上看是房屋拆除纠纷，实质系补偿不到位产生的纠纷。其责任理应由违法的被告承担，请求人民法院在查明事实的基础上撤销克国土资执罚（2016）046号行政处罚决定书，以维护原告的合法权益。
原告当庭提供如下证据：
1、克国土资执责停[2016]046号《责令停止违法行为通知书》、克国土资执告[2016]046号《行政处罚告知书》、克国土资执听告[2016]046号《行政处罚听证告知书》、克国土听通字[2016]6号《听证通知书》、克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》，拟证实原告提起行政诉讼的依据。
2、2014年4月2日原告与被告签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》、《临时用地许可证》（克区临地字2014第006号）、2014年4月3日新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书，拟证实原告的土地使用到期时间是2014年12月31日，原告2014年4月一次性缴纳2011年至2014年的土地使用费21600元。
3、（2016）新0203行审4号行政裁定书、（2016）新02行审复8号执行裁定书，拟证实原告使用的土地上的建筑物于1998年建设，被告在1998年已经知道地上建筑物的现状。原告从1998年使用到2014年12月31日的事实，经过两级法院的认定属于合法建筑物。
4、2013年12月12日、2014年5月30日的两份拆迁补偿协议，拟证实被告在土地性质相同情况下，对没有土地使用证的风华小区土地使用人进行了拆迁补偿。
被告克区国土分局辩称，原告所述克拉玛依临时建筑用地合同书、临时用地许可证事项属实。合同中明确规定土地性质为临时建设用地，不能建设永久性建筑，并规定使用期限为2014年1月1日至2014年12月31日及超过使用期限不拆除并交还土地的法律后果。其后，因行政规划作了调整，该地块有其他建设需求，故被告于2014年12月4日向原告送达了（2014）第29号告知书，告知其在接到告知书后15日内自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，且向原告下发了临时用地终止告知书，并在克拉玛依日报刊登了公告，要求原告拆除地上建筑物、退还土地。在调查过程中也给原告送达了接受调查通知书并且立案受理，在2016年9月20日通过调查以后依法给原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，之后原告要求听证，在听证会议上对自己的意见进行了陈述和申辩，保证原告应该有的权利。在2017年3月29日正式下达了46号行政处罚决定书，整个过程合法合规。被告在2014年12月31日使用期限届满后没有与原告续签合同，原告应当依照合同约定自行拆除建筑物恢复土地原貌，但原告至今拒不交还土地。被告依法作出行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、组织机构代码证、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第七十六条、第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，拟证实被告的主体资格及作出行政行为的依据。
2、2017年3月21日，克拉玛依市城乡规划管理局向克拉玛依区城市管理行政执法局出具的关于对原旧货市场C区、D区、E区临时建设确认的回函、原旧货市场10宗地临时建设查出明细，拟证实被告根据土地管理法第五十七条规定，在临时用地到期之前向克市城乡规划局进行了报批，规划局对原告的临时用地有进一步的调整，被告对原告使用的临时用地没有办理延期手续。
3、2010年《临时用地许可证》、2014年《临时用地许可证》（克区临地字2014第006号）存根，拟证实原告使用的北郊变电所东侧旧货市场的土地性质是临时施工用地，用途是施工基地，土地面积是900平方米。
4、2014年4月2日原告与被告签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》、2014年4月3日新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书，拟证实原告在临时用地期限届满后拒不返还土地及合同第十一条中约定了临时用地到期拒不返还的法律后果。
5、2014年4月1日，原告签订的临时用地使用承诺书，拟证实原告书面承诺，保证临时用地到期后自行拆除地上建筑，并不索要任何损失和补偿。
6、2014年12月4日，被告出具的（2014）第029号告知书，拟证实被告事前告知原告北郊变电所东侧旧货市场临时用地于2014年12月31日到期，要求原告自行拆除地上建筑物，原告签字接收。
7、2016年8月4日的终止临时用地许可通知书，拟证实被告书面告知原告临时用地到期，要求原告注销临时用地许可。
8、2016年8月4日的送达回证，拟证实被告于2016年8月4日向原告送达终止临时用地许可通知书，原告拒签，送达回证上有见证人，并注明了时间和地点。
9、送达现场照片一张，拟证实被告向原告送达时的情况，当时原告在场。
10、2016年8月22日克拉玛依日报，拟证实被告向原告以公告的方式告知被告要收回土地、注销原告的临时用地许可证。
11、2016年9月2日，编号为2016-019的违法建设移交书存根，拟证实被告将案件移送到克拉玛依区国土资源执法监察大队处理。
12、克拉玛依市国土资源执法监察支队2016年9月16日编号为2016-046号的接受调查通知书，拟证实被告通知原告涉案土地使用期限已经到期但原告拒不归还，要求原告接受调查。
13、克国土资执告[2016]046号《行政处罚告知书》及送达回证，拟证实被告在2016年书面告知原告30日内交还土地，否则承担相应的法律后果。
14、2016年9月20日克国土资执听告[2016]046号《行政处罚听证告知书》，拟证实被告书面告知了原告行政处罚的内容，并且告知原告有权要求举行听证。
15、2016年11月22日克国土听通字[2016]6号《听证通知书》及送达回证一份，拟证实被告书面告知了原告进行听证的时间，原告签字收到。
16、2016年12月5日的听证笔录，拟证实案件听证情况，原告在听证笔录上签字。
17、2017年3月29日，克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》，拟证实被告的行政行为程序合法。
18、克国土资执责停[2016]046号《责令停止违法行为通知书》及送达回证一份，拟证实被告要求原告纠正违法行为。
19、2016年9月16日立案呈报表，拟证实被告单位审批以后对原告临时用地期满拒不归还进行了立案。
20、行政处罚告知书、行政处罚决定书的送达回证，拟证实被告向原告送达法律文书程序合法。
21、2016年9月20日照片，拟证实被告向原告合法送达行政处罚听证告知书、处罚告知书。
22、克拉玛依市国土监察支队2015年4月13日对马富铭询问笔录，拟证实被告向原告告知了作出行政处罚的事实依据和法律依据及违法的法律后果。
23、2016年9月17日现场勘测笔录，拟证实被告工作人员对原告的地块进行了核实勘测、制表，对地块的面积及临时用地证号及到期的时间都做了记录。
经庭审质证，被告对原告出示的证据1、2、3的真实性予以认可，但认为与本案没有关联性。被告对原告出示的证据4认为是复印件，对其真实性以及与本案的关联性都不予认可。
原告对被告出示的第1、3组证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告对第2组证据的真实性予以认可，但认为与本案没有关联性。原告对第4组证据的真实性、关联性予以认可，但认为应当根据合同第九条的规定，应当给原告进行补偿。原告对第5组证据的真实性认可，但认为承诺书仅是承诺在2014年1月1日至2014年12月31日期限内不新建建筑物，对2014年1月1日之前新建的建筑物没有约定，就应该按照国家的法律规定进行补偿。原告对第6组证据的真实性认可，关联性不认可，原告认为该证据不能证明原告违法用地。原告对第7、8、9组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。原告对第10组证据的真实性认可，但认为被告不能强行注销土地行政许可。原告对第11、12组证据的真实性和关联性均不予认可。原告对第13组证据的真实性认可，但不认可被告证明的认为原告存在违法。原告对第14、15、16、17组证据的真实性认可。原告对第18组证据的真实性不认可，认为违法行为通知书没有原告的签字，送达回证是留置送达。原告对第19组证据的真实性不清楚，原告认为立案呈报表是被告内部的，原告没有参与。原告对第20组证据的真实性认可。原告对第21组证据的真实性、合法性均不予认可，认为照片上没有原告，照片是电脑打印件不符合证据规则。原告对第22组证据的真实性、合法性认可，但认为该笔录记载的事项不全面，对临时用地到期后，政府应该考虑安置及补偿等重要问题未记载。原告对第23组证据的真实性、合法性均不予确认，原告认为其没有参与现场勘验。
本院对上述证据认证如下：本院对原告出示的第1、2、3组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。但原告出示的第3组证据不能证实原告主张的临时用地上修建的建筑物经过两级法院的认定属于合法建筑物。本院对原告出示的第4组证据，因其是复印件，且无法证实与本案有关联性，故对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予确认。
本院对被告出示的第1组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，该组证据可以证实被告的主体资格，其具有作出行政处罚的职权。本院对被告出示的第2组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，该组证据可以证实被告未对原告使用的临时用地续期的原因。被告出示证据9未说明拍照时间、送达的文书名称和地点，本院对该证据不予确认。本院对被告出示的第3组至第8组、第10组至第17组、第19组至第21组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，可以证实被告在作出行政行为时履行相关程序。本院对被告出示的第18组证据中的责令违法行为通知书的真实性、合法性、关联性予以认可，对送达回证的合法性不予确认，该送达回执载明是留置送达，却又载明原告拒绝签收，不符合法律规定的送达方式。本院对被告出示第22组证据，因原告对该询问笔录的真实性、合法性予以认可，故本院对该证据的真实性、合法性予以确认。本院对被告出示的第23组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，《国土资源行政处罚办法》第二十二条并没有规定，现场勘测原告必须在场且在勘测笔录上进行签字。
经审理查明，2014年4月2日，原告作为乙方与作为甲方的克区国土分局签订《克拉玛依市临时建设用地合同书》，合同约定：甲方依照法律规定同意乙方在本行政辖区内临时使用土地，土地所有权属于国家所有，乙方在批准的年限内有临时建设用地使用权。土地坐落在北郊变电所东侧（旧货市场），土地面积为900平方米。土地用途施工基地。使用年限为一年，自2014年1月1日至2014年12月31日止。乙方向甲方缴付临时用地管理费5400元。乙方所使用的临时用地，如因城市规划调整需要收回土地时，乙方应当自觉服从并拆除临时建筑。拆除未超过批准期限的临时建筑，拆迁人应当给予适当补偿。临时用地使用期满，合同自行终止。乙方如需继续使用本土地，必须期满前向原核发临时建设用地许可证的部门重新申领临时建设用地规划许可证并与甲方重新签订合同换领临时用地证，缴纳临时用地费用。逾期不申请的，视为乙方自动放弃，甲方有权依法收回或拆除乙方所使用临时用地上的建筑物和其他构筑物。合同还对其他事项进行了约定。在该合同的附件二处载明，补交费用：该临时用地自2011年至今未办理临时用地年检换证手续。经征询规划部门意见，该临时用地所处地段近期无建设需求。为此，建议收取（2011年-2013年）欠缴临时管理费16200元后，为其办理2014年度换证手续，并收取本年度临时用地管理费5400元，两项合计应缴纳临时用地管理费金额为21600元。后原告缴纳上述费用。2014年4月2日，原告取得该土地的临时用地许可证（克区临地字2014第006号），该临时用地许可证载明土地用途为施工基地，土地所有权性质为施工临时用地，面积为900平方米。有效日期从2014年1月1日至2014年12月31日。
2014年12月4日，被告向原告下发（2014）第29号《告知书》，告知原告的临时用地到期时间，要求原告接到通知后15日内自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，逾期将移交克拉玛依区国土资源执法监察大队依法处理，原告在《告知书》的接收人处签字。原告未按照《告知书》要求自行拆除该地块上的建筑物。克区临地字2014第007号临时用地期限届满后，原告仍未自行拆除该地块上的建筑物，未交还土地。
2016年8月4日，被告向原告作出《终止临时用地许可通知书》，当日，被告向原告送达该文书时，原告拒签，被告在送达回证上注明”直接送达”，见证人张雪莲、刘建军。2016年8月22日，克区国土分局在克拉玛依日报刊登《临时用地行政许可注销公告》，载明包括原告在内的24个单位（个人）共计24宗临时用地行政许可有限期已届满，决定依法对上述区域24宗临时用地许可予以注销，收回其临时用地使用权。2016年9月2日，被告将克拉玛依区八一旧货市场区域包括原告在内的二十宗临时用地行政许可注销相关资料移交克拉玛依区国土资源执法监察大队。2016年9月16日，被告对马富铭临时用土地期满拒不返还一案进行立案，编号2016-046号。立案当日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队出具的《接受调查通知书》。2016年9月16日，被告作出克国土资执责停[2016]046号《责令停止违法行为通知书》并于当日送达。2016年9月17日，被告制作现场勘验笔录。2016年9月20日，被告作出克国土资执告[2016]046号《行政处罚告知书》及克国土资执听告[2016]046号《行政处罚听证告知书》，并于当日在前进小区60栋14号（原告家中）将上述文书送达原告妻子魏爱英签收。2016年10月12日，原告向被告递交《行政听证申请书》，要求举行听证。2016年11月22日，克拉玛依市国土资源局给原告出具克国土听通字[2016]6号《听证通知书》，并于2016年11月24日送达原告签收。2016年12月5日，被告召开听证会议，组织了听证。2017年3月29日，被告作出克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》，处罚内容如下：1.责令30日内将900平方米土地交还至克拉玛依区政府；2.处以罚款每平方米30元，即27000元。该处罚决定书于作出当日送达原告。原告对该行政处罚决定不服，故诉至本院。
另查,2014年4月1日,原告向被告出具《临时用地使用承诺书》，该承诺书主要内容为：保证在临时用地上不兴建永久性建（构）筑物；保证不擅自改变批准土地用途，不超占土地；当临时用地期满或城市规划、城市建设、旧城改造等需要拆除临时用地时，保证自行拆除临时用地上建（构）筑物，主动无条件将土地退还国家，并不索要任何损失和补偿。
另查，被告在庭审中未出具《接受调查通知书》的送达回证，但在其向法院提交证据材料中有该份送达回证。
另查，2015年4月13日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队就克拉玛依区旧货市场北郊变电所东侧的临时用地情况对原告进行调查询问，并告知临时用地期满收回土地及拒不履行的法律后果，制作调查笔录，原告在该笔录上签字。
另查，庭审中，原告自认涉诉的临时用地上建造的房屋，部分用于出租，并由原告收取租金。
本院认为,《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：”国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。该法第八十条规定：”依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定：”县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”。被告克区国土分局作为克拉玛依区的土地行政主管部门，具有对本辖区土地管理的职权，对违反国土资源管理法律法规的行为，有实施行政处罚的权力。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：”建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。”原告马富铭与被告克区国土分局签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》约定涉诉土地属于临时建设用地，原告有偿使用并缴纳临时使用土地补偿费，使用期满后即2014年12月31日后合同自行终止，被告有权收回土地。原告在临时用地期满后拒绝履行交还义务，被告要求原告交回土地并无不当。被告克区国土分局在受理该案后，经立案审批、勘测、告知、听证等程序，作出了行政处罚决定书。但在其作出行政处罚决定书的过程中，办案期限超过《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的六十日的办理期限，且未在法定期限内提交依法办理延长期限的审批手续。《国土资源行政处罚办法》第二十四条规定：”案件调查终结，案件承办人应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法应当不予行政处罚或者给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：”调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：...对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被告克区国土分局未提交相应的调查报告，亦未提交负责人集体讨论决定的相关情况。且被告在送达文书过程中，送达程序不符合法律规定。故被告在作出被诉具体行政行为的过程中，程序上存在轻微违法。综合本案实际情况，从被告办理整个案件过程及原告申请听证、实际收到被告作出的行政文书事实来看，被告程序上存在上述轻微违法行为均未对原告的实际权利产生影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：......（二）行政行为轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”据此，本院依法确认被诉具体行政行为违法，但不撤销该行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十七条、第八十条、《国土资源行政处罚办法》第二条、第四条、第二十四条、第三十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条、第八十五条、第八十六条之规定，判决如下：
确认被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局作出的克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费50元，邮寄送达费32.40元，由被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院。
审 判 长 华 慧
审 判 员 张 力
人民陪审员 徐新华
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 杨 帆