河南省荥阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荥行初字第81号
原告何银昌，男，1945年2月9日生，汉族。
被告郑州市上街区人力资源和社会保障局。住所地，郑州市。
法定代表人宋继宾，局长。
委托代理人许金开，河南华威律师事务所律师。
原告何银昌因认为被告郑州市上街区人力资源和社会保障局不履行法定职责一案，于2015年10月29日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭进行了审理了本案。原告何银昌、被告的副职负责人刘中凯、委托代理人许金开到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告曾在荥阳市峡窝镇畜牧站工作，属该镇政府的事业编制人员。1999年，当地政府进行机构改革，分流安置超编人员过程中，原告被错误地“双减”，原告的安置、退休待遇等问题，经多次信访都没有落实。2004年，峡窝镇划归郑州市上街区管辖后，原荥阳市人事劳动和社会保障局，于2007年作出了对当地畜牧系统遗留问题的处理意见，但无法为原告解决问题。2008年7月，区领导接访原告后，指示镇政府再作一次全面调研。2010年3月，镇政府作出了相应情况汇报后，区领导将该情况汇报批转给被告，让被告拿出处理意见，被告至今没有出具一份真实的、负责任的处理意见，属于行政不作为。被告于2010年6月22日出具的“处理意见”，未加盖公章，在原告提出的行政复议过程中被认定为假文件。原告的身份及待遇问题，应当按照案发地即荥阳市的处理意见，和镇政府的情况汇报进行认定，原告要求判令被告履行法定职责，将原告编入事业单位并办理退休手续，让原告享受有关待遇。
原告在庭审当中提供的证据、依据包括：1、原告的一代、二代身份证复印件，1997年当地全民单位实有人员基本情况花名册复印件，1993年的户籍迁移证明复印件、1956年的常（寄）住人口登记表；2、1993年当地政府填报的国家机关事业单位工作人员工资变动情况花名册、工资套改情况花名册；3、1986年原告的原下乡知识青年工龄审批表；4、1997年荥阳市乡镇党政机构改革方案、1999年荥阳市人民政府“双减”工作实施方案，1999年国务院办公厅转发的关于稳定基层农业技术推广体系意见的通知，原告摘抄的有关对乡镇畜牧兽医站定性、定编、定员等问题的文件；5、2007年7月5日，原荥阳市人事劳动和社会保障局向当地政府提出的关于各乡镇畜牧系统遗留问题的进一步处理意见的请示文件复印件；6、2010年3月19日，郑州市上街区峡窝镇人民政府向区政府提出的关于对峡窝镇魏岗村何银昌问题的情况汇报复印件；7、2010年12月15日，被告向原告所作信访事项受理告知单。
原告在庭审之后还提交了其户口薄、技术等级岗位证书、享受知青待遇的批复、荥阳市畜牧兽医服务中心针对孙二荣反映的问题于2006年向当地信访局所作报告等材料复印件，还提出被告于2010年12月14日决定受理其信访事项后未予答复属行政不作为的观点。
被告辩称：原告不属于郑州市上街区机关、事业单位在编人员，与被告没有任何无隶属关系，被告没有权利和职责将原告编入事业单位；原告从未向被告提出将其编入事业单位的申请；被告收到上级批转镇人民政府所作情况汇报之后，立即对原告有关解决其编制并办理退休手续的信访诉求，进行了调查了解，被告认为原告提出的安置要求不符合政策规定，遂于2010年6月22日提出关于不支持原告要求的处理意见，被告没有不作为，不存在不履行法定职责的行为；原告不服被告所作处理意见曾提起行政复议，区政府对其作出了不予受理行政复议申请的决定，原告于2010年8月5日收到该决定书后，未在法定期限提起行政诉讼；时隔数年，原告才对被告提起诉讼，已经超过起诉期限，其本案所诉，应被依法驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、2014年11月2日，镇政府在职及离休人员交接花名册；2、2006年1月，郑州市上街区人民政府关于对《峡窝镇人民政府对原畜牧站工作人员何银昌等四人信访反映按政策定编、办理退休的处理意见》进行复查的处理意见；3、郑州市人民政府信访事项复查复核委员会对原告有关信访事项作出的郑信复核（2016）12号复核意见书；4、2010年3月19日，郑州市上街区峡窝镇人民政府向区政府提出的关于对峡窝镇魏岗村何银昌问题的情况汇报；5、2010年6月22日，被告所作关于对峡窝镇魏岗村何银昌问题的处理意见；6、2010年7月25日，原告的行政复议申请书；7、郑州市上街区人民政府所作上政（复不受决）字（2010）1号不予受理行政复议申请决定书；8、该行政复议决定书的送达回证；9、《郑州市上街区人民政府办公室关于印发〈郑州市上街区人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》上政办（2011）25号文。
经庭审质证，原告认为：被告的证据1不能说明问题；其证据2、3中的复查材料，是为了走形式，属于胡编乱造；其证据4即镇政府的汇报材料中，认定当时的“双减分流”情况不属实，属实的地方是提出参照荥阳市的处理渠道交区人事劳动部门调查解决；其证据5是假的，没有加盖公章，内容也像是真的，是不负责任的处理，该处理意见认定原告的年龄、工龄错误，且与荥阳市人社局的认定不一致，该处理意见涉及的信访复查问题也不属实，认定人事档案中没有工资升级审批手续不属实；其证据6、7、8属实，但区政府不受理原告的行政复议申请，属于行政不作为，其复议决定的结论错误；其证据9是政府文件，原告不发表意见。
被告质证认为：原告的证据1、2、3、4，均与本案没有关联，行政区域调整时，被移交的在职及离休人员花名册中没有原告的名字，也没有其任何资料；其证据5系荥阳市相关部门的处理意见，对被告无约束力；其证据6系所涉事项，被告已经依上级指示提出了处理意见；其证据7所涉相关历史遗留问题，不属于被告职权范围。
本院认证意见是：当事人双方提供本案的证据、依据，其证据形式均合法，与诉辩双方反映的相关事实有相应关联，本院均予以采纳，可以结合判断各证据的关联性、证明力大小综合认定本案事实。
经审理查明：原告原是荥阳市峡窝镇畜牧站工作人员。1999年，原荥阳市峡窝镇人民政府按照上级有关精简乡镇不在编人员，和减少村级享受补贴人员（俗称“双减”）的工作要求，对本单位事业超编人员进行了分流，原告等人被列为“双减”对象，遂不再属当地事业在编制人员，原告对此结果有异议，多次到当地政府部门进行信访。2005年，当地行政区域发生调整，峡窝镇被划归郑州市上街区，原告未被列入两地政府移交的在职或离退休人员名单，原告遂到郑州市上街区有关部门进行信访，要求解决其编制及退休待遇等问题。2006年，原告的其信访诉求，先后经郑州市上街区人民政府、郑州市人民政府信访事项复查复核委员会处理，未获支持。2007年，原荥阳市人事劳动和社会保障局，就本地各乡镇畜牧系统遗留问题提出了处理意见，请示当地政府区分情况解决原先被分流人员的安置补偿问题，因行政区域调整，该处理意见认为原告的问题不属于本地解决范围，该处理意见后得到批准，荥阳市的相关人员得到了安置，原告未获安置。2010年3月19日，郑州市上街区峡窝镇人民政府向区政府，提出关于对峡窝镇魏岗村何银昌问题的情况汇报，建议原告反映的身份和编制问题，“参照荥阳市处理渠道，交区人事劳动部门调查解决”，该区政府后将该情况汇报批转给被告，让被告按文件拿出处理意见。2010年6月22日，被告作出处理意见，认为原告提出的安置要求，不符合政策规定，不予支持，还认为原告与本行政区无事业单位人事关系，本区处理人事争议不能按荥阳市行政部门的文件执行，即便按荥阳市2007年以来的处理办法，原告也不属于安置对象，被告后将该处理意见以书面形式，向区政府作出汇报，未向原告送达相应文书。2010年8月2日，原告在信访过程中，获得一份未加盖公章的，被告所作处理意见的书面材料后，向郑州市上街区人民政府提起行政复议，要求撤销被告所作处理意见。2010年8月5日，郑州市上街区人民政府作出上政（复不受决）字（2010）1号不予受理行政复议申请决定，该决定认为，被告作出的处理意见，系向区政府汇报时的书面材料，不是针对原告作出的具体行政行为。原告收到该行政复议申请决定书后，未针对该项决定提起行政诉讼，继续信访。2010年12月14日，原告到被告处进行信访后，被告向原告作出（2010）004号信访事项受理告知单，决定受理原告的信访事项，其后，被告未予答复。2015年10月29日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告解决其编制及退休待遇等问题。
本院认为：被告作为组织实施当地机关企事业单位人员福利和离退休政策的政府工作部门，具有依法为本行政区域内符合法定条件的企事业单位的劳动者，办理退休手续行政职责。
原告于199年在当地被作为超编人员被分流之后，不再属于当地的事业编制人员，其与原用人单位之间的人事劳动关系即被终止。事业单位的岗位设置及人员聘用等事项，由事业单位人事管理条例和有关政策规范，被告没有为包括原告在内的本辖区居民直接安排事业单位岗位或给予事业编制待遇的职权。涉案行政区域调整时，原告不属被移交人事关系的在岗人员或离退休人员，其原先的人事档案也没有被移交，原告随后没有与被告辖区的事业单位新建人事劳动关系。因此，原告尚不属于被告可以直接办理退休手续的人员范围。原告当初是否被错误地“双减”，事后是否应当得到相应补偿或安置，是否应当恢复其原有的事业编制人员身份，是在原告长期诉求中的遗留问题，涉及相关两个行政区域内多个部门，是否可以“参照荥阳市处理渠道”解决原告的诉求，被告无权作出最终决定并单独实施。况且，退休及相应待遇，还涉及年龄、工龄、档案、保险等多个事项，在缺乏相关依据、指令和证据的情况下，原告所称以事业单位人员身份退休并享受相关待遇的条件尚不具备。因此，原告本案要求判令被告履行法定职责或者给付义务的理由不成立。
被告受上级行政机关指示后，于2010年6月22日针对原告的信访事项所作书面处理意见，系将其本部门的观点向上级作汇报所用的内部文书，不需要向原告送达，不是向原告作出的具体行政行为。该处理意见的形式和内容，是否符合原告的意愿，不是审查是否存在行政不作为的依据。因此，原告关于被告没有出具一份“真实的、负责任的”处理意见，属于行政不作为的主张，理由不成立。
本案行政争议，与上政（复不受决）字（2010）1号不予受理行政复议申请决定涉及的行政争议，其内容有不完全相同，本案的起诉期限，也不能等同于不服该行政复议决定的起诉期限，被告关于本案起诉超过起诉期限的辩解，证据不足，本院不予采纳。被告于2010年12月14日决定受理原告的信访事项后未予答复，不符合信访条例的有关规定。原告的诉状未将该项行政争议单独列为其本案诉讼请求，其庭审之后的观点不是本案的诉讼标的。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告何银昌的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于郑州市中级人民法院。
审 判 长 张万青
人民陪审员 徐子权
人民陪审员 季改名
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 冉锦秀