?杭州市萧山区人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0109行初118号原告张国雄，男，1995年9月20日出生，汉族，住杭州市萧山区。被告杭州市萧山区发展和改革局，住所地杭州市萧山区行政中心综合楼6楼。法定代表人郭荣，该局局长。出庭负责人金校勇，该局副局长。委托代理人黄洁，系该局工作人员。委托代理人吴学军，浙江法君律师事务所律师。原告张国雄不服被告杭州市萧山区发展和改革局（以下简称萧山发改局）发改政府信息公开，于2018年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月14日立案受理后，于同年6月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月19日公开开庭审理了本案。原告张国雄，被告萧山发改局副局长金校勇及委托代理人黄洁、吴学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告萧山发改局于2018年6月6日向原告张国雄作出〔2018〕萧发改信答第11号《政府信息公开告知书》（以下简称被诉答复），内容如下：经审查，“东湘社区安置房二期工程项目的可行性研究报告”信息目前尚不存在。“萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目的可行性研究报告（以下简称可行性研究报告）”信息是项目申报材料之一，属于过程性信息和政府内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第一款第（三）项之规定，本机关决定不对你公开。本机关已主动公开《关于萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目初步设计的批复》（萧发改投资〔2018〕293号），在局官网“行政审批”版块第2页可查询。（网址：××/col/col1375907/index.html）。原告张国雄诉称：原告于2018年6月5日9时44分37秒，通过杭州市萧山区政府信息公开网站（××/）向被告递交了一份政府信息公开申请，申请内容为“萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目的可行性研究报告”，用途为“研究菊花山整体夷平的科学性与可行性”。被告于2018年6月6日作出〔2018〕萧发改信答第11号《政府信息公开告知书》，决定对原告不予公开，并于同年6月7日向原告快递送达。原告认为，案涉可行性研究报告是被告在履行职责过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于政府信息，原告以“研究菊花山整体夷平的科学性与可行性”为由向被告申请公开，系正常的科研、生活需要，且可行性研究报告不存在法定不予公开的事由，依法应当予以公开。被告在答复中称，可行性研究报告为过程性信息和政府内部管理信息，于法无据。从《关于萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目建议书的批复》（萧发改投资〔2017〕510号）可知，该项目的可行性研究报告是由被告审批的，实质上是被告行使行政管理职能的体现，不属于政府内部管理信息。同时结合萧发改投资〔2017〕510号和〔2018〕293号两个批复可推断，案涉可行性研究报告已经完成并获批准，不再属于过程性信息。另菊花山整体开挖移平项目移除的山体包括菊花山和茗山（两山亦统称菊花山），而菊花山、茗山是下湘湖边的名山，因“山多甘菊”、“上有奇茗”而得名，具有丰富的历史文化底蕴，是湘湖自然面貌与历史面貌的重要组成部分，且经过考古发掘，山体共发现古墓葬139座，年代跨度大，数量密集，结合湘湖整体来看，具有较高的历史文化价值。故菊花山的整体开挖平移，涉及萧山市民的切身利益，属城乡建设和管理的重大事项，其可行性研究报告需要社会公众广泛知晓，依法应当由被告主动公开。现被告未证明申请公开的信息存在法定不予公开的情形，简单以过程性信息和政府内部管理信息为由答复不予公开，属适用法律错误，侵犯了原告的知情权。原告为此向法院起诉，请求判令：1.撤销被告作出的〔2018〕萧发改信答第11号《政府信息公开告知书》中关于不予公开菊花山整体开挖移平项目可行性研究报告的决定；2.责令被告公开菊花山整体开挖移平项目可行性研究报告。原告张国雄向本院提交了以下证据：1.政府信息公开申请，证明原告向被告申请信息公开的内容；2.《政府信息公开告知书》，证明被告未履行政府信息公开职责；3.萧发改投资〔2017〕510号和〔2018〕293号批复，证明案涉可行性研究报告不属于过程性信息和政府内部管理信息；4.《乾隆萧山县志》、《绍兴府志》、《浙江通志（明代）》、《浙江通志（清代）》、《萧山湘湖志》、《万历萧山县志》、《萧山彩虹大道建设、东湘社区安置房二期工程考古发掘小结》、萧山区文广新局的信访答复，5.《关于紧急保护萧山茗山、菊花山的吁请》，6.《呼吁重视湘湖菊花山、茗山保护的调查报告》，7.《呼吁拯救将遭夷平毁圮的杭州萧山古文化历史遗存——茗山、菊花山》，8.成岳冲副省长的批示，9.微博截图，10.关于《杭州市萧山湘湖国家旅游度假区条例（草案）》的说明，11.《湘湖菊山、茗山文化遗产保护的思考》，证据4-11证明原告申请的信息属城乡建设和管理的重大事项，涉及萧山市民的切身利益，被告应当依法主动公开。被告萧山发改局辩称：一、被告作出的被诉答复符合法律、法规的规定。首先，根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）有关规定，政府出资的投资项目审批为政府内部审批事项。菊花山整体开挖移平项目是为了保障彩虹大道及安置房的建设需要而开展的政府出资项目，被告依据职权对该项目进行审批，属政府内部审批事项，非具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响。其次，原告向被告申请公开的可行性研究报告系被告审批相关项目过程中杭州萧山区浦阳江建设开发有限公司报送的申报材料之一，是被告从第三方获取的对外不具有约束力且对原告权利义务不产生实际影响的内部管理、决策的参考资料，并非最终实施方案。该项目工程后续是否实施，如何实施，还涉及资金到位程度、设计、规划、施工许可等多种因素，因此存在很大的不确定性。该可行性研究报告在目前阶段仍具有“内部性”和“非终极性”的特点，也非行政管理的依据，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，不属于应当公开的政府信息。二、该可行性研究报告涉及第三方权益，且不公开不会对公共利益造成重大影响。根据萧山区政府关于第一批优化简化行政审批前置条件的实施意见，对总投资2000万以下的政府投资项目，项目建议书和可行性研究报告可以合并编报，一次批复。本案原告申请公开的可行性研究报告实质上是杭州萧山区浦阳江建设开发有限公司报来的申报材料中的《杭州市萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目工程设计（送审稿）》。经查，该材料为第三方浙江中材工程勘测设计公司出具，属于企业制作的文件，即制作方为著作权人，若被告擅自公开，则是侵犯了他人著作权。同时原告起诉后，被告特意向第三方询问关于公开该可行性研究报告的意见，得到回复意见是该工程设计涉及其商业秘密，仅能菊花山项目审批使用，不得作他用，故不同意公开。三、原告申请公开可行性研究报告与其生产、生活、科研等特殊需要无关。从原告提供的《萧山彩虹大道建设、东湘社区安置房二期项目考古发掘小结》及萧山区文广新局的投诉回复等证据可知，发掘区域并无重大的科研价值，即使对有价值的古墓葬，也已做提取工作，原告应当知道菊花山的实际研究价值微乎其微。同时从原告三次申请信息公开的行为来看，其并未提供确凿证据证明申请案涉信息公开确系为研究菊花山整体移平的科学性和可行性。四、被告作出的被诉答复程序合法。被告于2018年6月5日收悉原告递交的政府信息公开申请，于同年6月6日作出被诉答复并寄送给原告人，并在答复的同时告知相应的救济途径，程序合法有效。综上，被告作出的被诉答复适用法律正确，程序合法，未侵犯原告的合法利益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告萧山发改局向本院提交了以下证据、依据：1.萧政办发〔2016〕15号通知，证明被告依职权对菊花山项目进行审批；2.办件通知单，证明原告向被告申请案涉信息公开；3.《政府信息公开告知书》，证明被告已将不予公开的理由告知原告；4.EMS快递回单，证明被告在法定期限内向原告作出答复；5.情况说明，证明浙江中材工程勘测设计有限公司不同意公开案涉材料。法律、法规依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《浙江省政府信息公开暂行办法》。经庭审质证，原告对被告证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为被告不予公开可行性研究报告侵犯了原告的知情权；对被告证据2-5三性无异议。被告对原告证据1、3-11真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告欲证明的目的；对证据2三性无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据1、2及被告证据1-4，与本案具有关联性，且内容真实，形式来源合法，故本院予以采信；原告证据3，真实性可以认定，但该证据对原告欲证明可行性研究报告不属于过程性信息和政府内部管理信息的对象不具有证明效力；原告证据4-11，与本案不具有关联性，本院不予采信；被告证据5，经审查，系被告在作出被诉答复后收集的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据，故本院不予采信。经审理查明：萧山发改局分别于2017年9月27日、2018年5月7日作出了《关于萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目建议书的批复》（萧发改投资〔2017〕510号）和《关于萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目初步设计的批复》（萧发改投资〔2018〕293号）。2018年6月5日，张国雄通过杭州市萧山区政府信息公开网站向萧山发改局提交了要求公开“萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目的可行性研究报告”等政府信息的申请。同年6月6日，萧山发改局作出〔2018〕萧发改信答第11号《政府信息公开告知书》，并于次日向张国雄邮寄送达。张国雄对告知书中有关不予公开“萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目可行性研究报告”的内容不服，遂诉至本院。本院认为：对于原告申请公开的“东湘社区安置房二期工程项目的可行性研究报告”，被诉答复回复该信息目前尚不存在，原告对于该答复内容无异议，本院对此不再进行审查。本案的争议焦点是被告作出不予公开“萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目的可行性研究报告”的答复是否合法。根据《浙江省政府投资项目管理办法》第四条、第十三条、第十四条的规定，县级以上人民政府发展和改革行政主管部门为政府投资项目的综合管理部门，负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。政府投资项目业主应当委托工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告，并申报投资综合管理部门批复。本案中，被告萧山发改局已作出《关于萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目建议书的批复》（萧发改投资〔2017〕510号）和《关于萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平项目初步设计的批复》（萧发改投资〔2018〕293号），批准了萧山区城厢街道菊花山整体开挖移平有关项目建议书及工程设计等申报材料，原告提出的与可行性研究报告有关的内容最终由萧发改投资〔2017〕510号、〔2018〕293号文件确认并对外发生法律效力，现被告已在被诉答复中告知原告获取萧发改投资〔2018〕293号文件等途径，且原告实际已获得。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。《浙江省政府信息公开暂行办法》对此也予以了明确，其中第二十条第（三）项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。基于上述规定，原告申请要求公开的可行性研究报告无论是否独立存在，相对于萧发改投资〔2017〕510号和〔2018〕293号两个文件来说均属内部过程性信息，其内容并未成熟和定性，对外部不具有约束力且对当事人权利义务不产生实际影响，故依法可以不予公开。被告据此作出不予公开的答复并无不当。被告收到原告的政府信息公开申请后，在法定期限内作出书面答复，并依法送达原告，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张国雄的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张国雄负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。审 判 长 郭 权人民陪审员 李 松人民陪审员 赵巾英二〇一八年七月十九日书 记 员 冯 怡