辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2018）辽02行终14号
上诉人（原审原告）刘义斌，男，1964年7月5日生，汉族，住大连市西岗区。
被上诉人（原审被告）辽宁省大连市发展和改革委员会，住所地大连市西岗区人民广场1号。
负责人顾强，系该委员会主任。
委托代理人王启章，系该委员会工作人员。
委托代理人刘刚，系辽宁壹品律师事务所律师。
上诉人刘义斌因与被上诉人辽宁省大连市发展和改革委员会（以下简称”市发改委”）建设项目可行性研究报告批复一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2017）辽0212行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，2015年11月26日，为解决东关街棚户区改造项目投融资问题，大连市土地储备中心向被告市发改委报送《关于申请对大连市东关街、川甸街棚户区改造项目可行性研究方案下达批复的函》（大土储函发[2015]396号）。2015年11月26日，被告市发改委作出《关于大连市东关街、川甸街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（大发改投资字[2015]687号），就东关街、川甸街棚户区改造项目的重要意义、项目建设内容、项目节能环保措施、项目投资及资金来源等事项作出批复意见。原告刘义斌系位于大连市西岗区大龙街48号1层4号公有房屋的承租人。2016年11月9日，大连市西岗区城区改造办公室与原告刘义斌签订了《大连市西岗区东关街旧城区改造工程房屋征收补偿协议书（货币补偿）》。原告刘义斌现已实际领取了全部补偿款。
另查，2014年12月10日，国务院办公厅印发《关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》（国办发[2014]59号），该工作方案明确要求：”2013年以来，为落实国务院关于加快转变政府职能、简政放权的工作部署，发展改革委会同有关方面通过修订政府核准的投资项目目录大幅减少核准事项......三、重点工作任务及进度安排。......对法律规定没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批......”。该工作方案附件《企业投资项目核准的前置审批事项及设定依据一览表》列明”文物保护意见”属于”二、法律作出相关规定但未明确为核准前置条件（11项）”的范围。
再查，2011年9月30日，国家文物局公布了第三次全国文物普查不可移动文物目录，大连市东关街历史街区名列其中。但东关街历史街区尚未被核定公布为文物保护单位。2016年3月28日，大连市西岗区人民政府制定了《辽宁省大连市西岗区东关街旧城区保护性改造方案二》，报送大连市文物局。2016年4月5日，辽宁省文物局对大连市文物局作出《关于大连东关街旧城区保护性改造方案的意见》（辽文物发[2016]38号），原则同意《大连东关街旧城区保护性改造方案二》，并提出修改完善意见和对修改完善后的方案由地方政府批准实施的意见。2016年10月19日，大连市西岗区文化体育局向大连市文物局报送《关于报批大连东关街旧城区保护性改造提升方案的请示》（西文体发[2016]11号）。同日，大连市文物局作出《关于对报批东关街旧城区保护性改造提升方案的复函》（大文物局发[2016]68号），同意西岗区文化体育局的报批方案。
原审法院认为,被告市发改委为项目建设需要而作出的《关于大连市东关街、川甸街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（以下简称被诉行政行为）并不直接对外创设权利义务，属于行政机关内部行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的”属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告作出的被诉行政行为的相对人是大连市土地储备中心，原告刘义斌不是该被诉行政行为的相对人；该被诉行政行为并不直接对外创设权利义务，对原告的合法权益不产生实质影响或产生不法侵害，原告刘义斌与被诉行政行为没有利害关系，其不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。原告刘义斌的起诉不符合该项规定的起诉条件。综上，原告刘义斌的起诉不符合法定条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告刘义斌的起诉。
上诉人刘义斌上诉称,请求撤销原审裁定，依法判决被上诉人撤销大连市土地储备中心向被上诉人大连市发改委报送《关于大连市东关街，川甸街棚户区改造项目可行性研究方案》”东关街项目”的批复（以下简称”东关街项目方案”）。主要理由是：原审裁定事实不清、证据不足、适用法律错误、裁定的相关依据与事实不符。1.东关街项目方案是项目建设论证、审查、决策的主要依据，从各种因素进行具体调查、研究、分析来确定有利与不利的因果关系。该方案是东关街征收启动前重要审批程序之一，非内部文件。2.东关街项目方案申请批复的时间是2015年11月26日以前，而省、市、区文物局及文体局下达的文件和方案时间分别为2016年3月28日、2016年4月5日、2016年10月19日，该时间滞后，与本案无关。3.国务院和国家文物局制定的条例具有权威性、真实性、合法性。4.国办发[2014]59号文件是对企业投资项目核准设定的依据。5.被上诉人所批复的东关街项目方案对该项目启动前合法性认定起决定性作用，对上诉人的权利义务产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第二十六条、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条之规定，上诉人有权提起诉讼。大连市土地储备中心向被上诉人大连市发改委报送《关于大连市东关街，川甸街棚户区改造项目可行性研究方案》”东关街项目”的批复，被上诉人在未取得省级人民政府和省级文物行政部门对辽宁省大连市西岗区东关街不可移动文物建筑群征收批准许可的前提下，擅自对东关街改造项目给予立项批复，属违法立项批复，应立即终止。被上诉人的违规、违法、错误立项批复行为，严重侵害了社会公共利益。
被上诉人市发改委辩称，不同意上诉人的上诉请求。本案首先要从程序上解决上诉人是否是合格的行政诉讼主体，有没有诉权，市发改委的立项批复不会对上诉人产生实质上的影响，其不是立项批复的利害关系人，项目的征地拆迁安置补偿均依法有相应的行政机关管理，承担行政责任。原审裁定认定事实清楚，法律适用正确，应当予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第五项”下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”之规定，行政机关在行政程序内部所做的行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，属于不可诉的行为。本案上诉人刘义斌所诉行为是市发改委所做的内部批复，并不对外发生效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，对其起诉，应予驳回。综上，上诉人提出的上诉理由因无事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定驳回刘义斌的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长隋广洲
审判员张国华
审判员许其睿
二〇一八年三月二十七日
书记员刘媛
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。