江苏省连云港市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏07行终135号
上诉人（原审原告）卢振洲，住连云港市海州区。
被上诉人（原审被告）连云港市城乡建设局，住所地连云港市海州区凤凰大道1号港城新世界3号楼。
法定代表人孙志伟，该局局长。
原审第三人连云港市天顺房地产开发有限公司，住所地连云港市海州区公园南路29号杏坛花园1-2-101室。
法定代表人刘泮明，该公司总经理。
原审第三人罗毅江，住连云港市海州区。
上诉人卢振洲与被上诉人连云港市城乡建设局（以下简称市建设局）、原审第三人连云港市天顺房地产开发有限公司（以下简称天顺公司）、原审第三人罗毅江出具与连云港市住房保障和房产管理局（以下简称市住房局）连建信函[2017]39号关于协助办理退房、网签手续的函（以下简称39号函）一案，不服连云港市连云区人民法院（2017）苏0703行初174号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了书面审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年7月20日，卢振洲与天顺公司签订《商品房买卖合同》，约定将天顺公司开发建设的天顺国际花园13号楼402室的房屋出售给卢振洲。同年8月10日，卢振洲出具一份承诺书，承诺：“2015年7月20日网签在本人名下的天顺国际花园13-401（丘号：02331083-66）、13-402（丘号：02331083-67）二套办公房，其实际资产仍然属于罗毅江所有。上述二房在连云港市工行营业部的按揭贷款债务也由罗毅江负责偿还，银行月供由罗毅江支付（不得逾期），与本人没有关系。今后需要退房，本人承诺无条件给予公证退房、退税。”2017年6月14日，市建设局出具39号函给市住房局，函中载明：由于天顺公司资金链断裂，天顺国际花园小区呈现烂尾迹象，业主多年来无法领取房屋权证，多次上访。市建设局根据市政府相关会议纪要和信访办的要求，与原天顺公司工作人员罗毅江协商，罗毅江出借给天顺公司扫尾工程款和急需资金，以完成工程验收、备案、领证等工作；罗毅江将其以房抵债的和部分委托房源向市建设局提出退房申请，由市建设局给市住房局发函，市住房局收到后逐套审查核实后给予办理退房、网签手续。目前经过各方面的努力，扫尾工程已基本结束，处于全面整改、验收阶段……。经核查，罗毅江至今已垫付扫尾工程款等1250万元，且后续整改期间，罗毅江还将代天顺公司支付各项费用。为尽快回笼资金，现根据罗毅江的申请拟申报最后一批退房、网签名单，共31套，分批申报。现申报第一批名单如下：……11.13-402（案涉房屋）。望贵局根据罗毅江提供的上述房号的公证书、协议书逐套审查核准后给予尽快办理。
2016年11月29日，连云港仲裁委员会受理了天顺公司提出的仲裁申请，天顺公司请求仲裁：1.解除天顺公司与卢振洲之间的《商品房买卖合同》；卢振洲支付违约金1970.60元。2017年6月27日，连云港仲裁委员会作出[2016]连仲字第0813号裁决书，认为：天顺公司与卢振洲之间的《商品房买卖合同》并非双方当事人真实意思表示，应当认定为无效。理由为：其一，根据卢振洲出具的《承诺书》中卢振洲明确表示案涉房屋属于罗毅江所有，按揭贷款也由罗毅江偿还等内容，可见卢振洲在签订合同时明知自己不需要履行合同且也不准备履行合同。其二，罗毅江、卢振洲分别以保证人和借款人名义与中国工商银行股份有限公司连云港分行签订了以案涉房屋作为抵押的《个人购房借款/担保合同》、《房地产抵押合同》，之后，卢振洲亦未实际归还贷款，而是罗毅江以卢振洲名义偿还。其三，卢振洲未持有任何与案涉房屋有关的合同、首付款发票、契税发票、还款凭证等原件，有悖常理。另外，根据市建设局出具给市住房局的函件，案涉房屋属于罗毅江申请退房、网签的范围之内。综上，可以认定案涉《商品房买卖合同》是罗毅江为了筹措款项而借用天顺公司及卢振洲名义签订，其目的是为了套用银行按揭贷款，属于以合法形式掩盖非法目的的行为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应当认定为无效合同。根据相关法律规定，裁决驳回申请人天顺公司的仲裁请求。
2017年7月6日，市住房局下属职能部门连云港市房屋产权管理中心向卢振洲出具一份情况说明，内容为：2017年6月，天顺公司持连云港仲裁委员会[2016]连仲字第0813号裁决书及市城建局连建信函[2017]39号《关于协助办理退房、网签手续的函》，申请办理天顺国际花园第13幢无单元402室（丘号：02331083-67）房屋的退房手续。经审查，上述申请符合要求并为其办理了退房手续。卢振洲不服上述仲裁裁决，向江苏省连云港市中级人民法院申请撤销该仲裁裁决，该院于2017年7月28日立案，于同年8月31日作出（2017）苏07民特60号民事裁定,裁定驳回卢振洲的申请。
原审法院认为，市建设局与市住房局不存在行政隶属关系，市建设局出具给市住房局的39号函，系同级行政机关之间的信函，根据函中“请贵局根据罗毅江提供的上述房号的公证书、协议书逐套审查核准后给予尽快办理”等内容，可以确认该函属于建议性质，系市建设局督促市住房局尽快办理退房、网签手续，对外不发生法律效力，对卢振洲的合法权益无实际影响，不具有可诉性。同时，卢振洲于2015年8月10日出具的承诺书证实案涉房屋与其无关，卢振洲不是39号函的相对人，39号函与其无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）卢振洲是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定，卢振洲不是行政行为的相对人，也不是利害关系人，不具备主体资格。另，天顺公司与卢振洲签订的《商品房买卖合同》现已被生效法律文书确认无效，该合同自始无效，故39号函对卢振洲的合法权益无实际影响。综上，被诉39号函对卢振洲的合法权益无实际影响，不具有可诉性，同时卢振洲不具备主体资格，故对卢振洲提起的行政诉讼，应不予立案，已经立案应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回卢振洲的起诉。案件受理费50元，退还卢振洲。
卢振洲不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审认定事实错误，据以认定事实的证据缺乏证明力，被上诉人与原审第三人之间存在恶意串通损害上诉人权益的行为。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人市建设局未做答辩。
原审第三人天顺公司未做陈述。
原审第三人罗毅江未做陈述。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，卢振洲认为39号函侵犯其权利，诉求撤销39号函。经审查，卢振洲主张天顺国际花园13号楼402室系其所有的证据是其与天顺公司签订的《商品房买卖合同》，但该合同已经被生效法律文书确认无效，39号函对卢振洲的合法权益不产生实际影响，且39号函并非对外发生法律效力的行政行为，不具有可诉性。据此，原审法院裁定驳回卢振洲的起诉并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 宋建霞
审 判 员 李翠玲
审 判 员 戴立国
二〇一八年七月三十日
法官助理 张静静
书 记 员 朱 丽
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；