浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终96号
上诉人（原审原告）赵五益，男，1948年9月3日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区。
委托代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号行政中心。
法定代表人王敏，区长。
委托代理人许莹、任璀霞，杭州市萧山区人民政府工作人员。
原审第三人赵文琴，女，1972年4月12日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区。
原审第三人赵文焕，男，1976年2月18日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区。
上列原审第三人的共同委托代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师。
赵五益诉杭州市萧山区人民政府土地征收补偿行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年12月13日作出（2017）浙01行初482号行政判决。赵五益不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于7月11日组织双方当事人进行了调查，上诉人赵五益及委托代理人晏红霞,被上诉人杭州市萧山区人民政府的委托代理人许莹、任璀霞，原审第三人赵文琴、赵文焕的共同委托代理人晏红霞到庭参加调查。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定：因宁东、宁税社区整村改造项目建设需要，杭州市国土资源局萧山区分局（以下简称国土萧山分局）编制了杭土资（萧）房补字[2017]第8号《宁东、宁税社区整村改造项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称8号补偿实施方案）。2017年8月31日，杭州市国土资源局作出杭土资（萧）房补字[2017]第8号《征地房屋补偿实施方案公告》，载明“宁东、宁税社区整村改造项目的征地房屋补偿方案经杭州市国土资源局批准（批准文号：杭土资（萧）房补字[2017]第8号）……”，该公告中同时载明“当事人对上述征地房屋补偿有关事项有异议的，可在公告之日起六十日内向杭州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议，也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼”。2017年10月10日，赵五益、赵文琴、赵文焕向杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）邮寄行政复议申请书，请求“确认国土萧山分局作出的8号补偿实施方案违法并予以撤销”。萧山区政府于次日收到该申请后，经审查认为该8号补偿实施方案系经杭州市国土资源局批准，赵五益、赵文琴、赵文焕以国土萧山分局为被申请人提出行政复议申请，不符合法定的受理条件。据此，萧山区政府于2017年10月17日作出杭萧复字[2017]第175号不予受理决定(以下简称175号不予受理决定),并于同日寄送。原告不服提起诉讼，请求撤销175号不予受理决定并判令被告受理原告的行政复议申请。
原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》是现行有效的地方性法规。根据该条例第八条的规定，征地房屋补偿实施方案由区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制，并报市国土资源管理部门批准。据此，区国土资源管理部门编制征地房屋补偿实施方案的行为并不构成一个独立的、完整的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。本案中，原告赵五益和第三人赵文焕、赵文琴提起行政复议申请所针对的国土萧山分局作出的8号补偿实施方案已由杭州市国土资源局批准，国土萧山分局编制该方案的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。故被告萧山区政府决定不予受理该行政复议申请的结论并无不当，程序亦符合法律规定。此外，市国土资源管理部门对征地房屋补偿实施方案的批准行为属于行政复议受案范围，复议过程中一并对方案内的征地房屋补偿事项进行审查。但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”的规定以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告及第三人如对杭州市国土资源局批准8号补偿实施方案的行为有异议，亦应依法向杭州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议。综上，原告赵五益的诉讼请求不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵五益的诉讼请求。
赵五益上诉称：上诉人的房屋位于杭州市××区××街道××东社区××组,因宁东、宁税社区整村改造项目建设的需要，被列入拆迁范围内。2017年8月31日上诉人获知8号补偿实施方案，该份补偿实施方案违反法律规定，遂向被上诉人提起行政复议，被上诉人却以该方案对上诉人不产生利害关系为由不予受理。上诉人诉至一审法院，一审法院驳回上诉人的诉讼请求。一审法院认定事实不清、适用法律错误。上诉人的土地房屋显然被包括在本案整村改造项目范围内，与该项目的补偿实施方案当然具有利害关系，上诉人向被上诉人提起的行政复议申请符合行政复议法实施条例第二十八条的规定，被上诉人应当依法受理。请求二审法院撤销一审判决,撤销175号不予受理决定。
萧山区政府答辩称：一、答辩人作出被诉不予受理决定的理由是上诉人复议的被申请人错误。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条之规定，国土萧山分局只是案涉补偿实施方案的编制单位，而该方案需报杭州市国土资源局批准后方才生效,故杭州市国土资源局才是作出案涉补偿实施方案的行政机关。上诉人以国土萧山分局为被申请人，向答辩人申请行政复议显然是错误的，其上诉理由亦不成立。二、一审判决书认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一审判决对证据采信及事实认定部分并无不当;根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条之规定，国土萧山分局编制补偿实施方案的行为并不构成一个独立的、完整的具体行政行为，需经杭州市国土资源局批准并经公告后方才对上诉人等人的权利义务产生实际影响，故国土萧山分局编制补偿实施方案的行为不属于行政复议法规定的行政复议范围,答辩人作出不予受理的复议决定亦无不当。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；******（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；******”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》经浙江省人民代表大会常务委员会批准通过，属于地方性法规，杭州市辖区范围内集体土地上房屋的征收补偿安置应适用该规定。该条例第八条规定，征地房屋补偿实施方案由区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制，并报市国土资源管理部门批准。故涉案征地房屋补偿实施方案须经杭州市国土资源局批准。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。故杭州市国土资源局才是适格的行政复议被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，复议机关则应为杭州市人民政府或浙江省国土资源厅。故本案上诉人等人提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，萧山区政府作出被诉不予受理决定，具有事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵五益负担。
本判决为终审判决。
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审判长 车勇进
审判员 吕柏超
审判员 徐亮亮
二〇一八年七月十二日
书记员 韦若莎