广东省从化市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗从法行初字第38号
原告：杨美容，住广东省从化市。
委托代理人：欧柱星。
委托代理人：罗美君。
被告：从化市水务局，所在地从化市。
法定代表人：伍元。
委托代理人：叶东风。
委托代理人：谢丽兴。
被告：从化市良口镇人民政府，所在地从化市。
法定代表人：朱峰峰。
委托代理人：江勇。
原告杨美容诉被告从化市水务局（以下简称水务局）、从化市良口镇人民政府（以下简称良口政府）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，本院于2014年10月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭审理了本案。原告杨美容及其委托代理人欧柱星，被告水务局委托代理人叶东风、谢丽兴，被告镇政府委托代理人江勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨美容诉称：原告于2007年7月22日与从化市良口镇仙溪村民委员会签订《仙溪二级电站承包合同》，承包位于从化市良口镇仙溪村的从化市良口仙溪二级电站，承包期限是从2007年7月23日至2042年7月23日止共35年。由于承包前电站的经济效益不理想，原告承包后投入了35万元进行了更换水轮机、压力管等项目的升级改造，并用了3.5万元办理完善所有证件，至2013年5月15日洪灾前一直都正常经营生产，但在2013年5月15日洪灾后的几天，被告水务局和良口政府有关工作人员在没有告知原告的情况下，擅自违法毁坏、拆除原告电站大坝和压力管，致使原告所承包的电站停产，直接造成原告重大经济损失。事后，原告向两被告反映要求处理，但两被告均置之不理。原告认为其承包经营的从化市良口仙溪二级电站相关证照齐全、合法有效，并依法经营。两被告在没有告知作为电站承包者的原告，擅自违法毁坏、拆除原告电站大坝和压力管，已严重侵害了原告的合法权益，理应承担赔偿责任。为维护原告合法权益，诉讼请求法院判令：1、确认两被告拆除原告从化市良口镇仙溪二级电站的行为违法；2、两被告赔偿原告经济损失181万元；3、本案诉讼费用由两被告承担。
被告水某辩称：请求法院驳回原告全部诉讼请求。理由如下：
一、该除险措施属防汛抗洪紧急处置行为，符合国家防洪防汛等有关法律法规规定，合法有效。
2013年4月1日，从化市开始进入汛期。5月15日下午至夜间，从化市北部良口和吕某两镇普降暴雨到大暴雨，局部特大暴雨。市三防雨情遥测铜锣湾水库站点日降雨量达特大暴雨量级，仙溪河最大洪峰流量超过200年一遇。5月16日，从化市良口镇仙溪村委会向被告水务局及镇政府递交书面申请，要求拆除该村一级电站与二级电站大坝。被告良口政府加盖意见“情况属实，请市水某给予大力支持尽快拆除。”同时，我局在调查水毁工程时，也发现该电站存在极大安全隐患，及时向从化市人民政府防汛防旱防风指挥部（以下简称市三防指挥部）报告。
2013年5月17日，市三防指挥部根据属地管理原则向被告良口政府发出《从化市人民政府防汛防旱防风指挥部关于做好良口镇仙溪村二级电站安全度汛工作的紧急通知》，要求被告良口政府就仙溪村二级电站的险情问题落实安全度汛措施，杜绝安全事故发生。因被告良口政府缺乏专业技术力量，不能对电站陂头的安全性进行评估和提出可行的应急排险措施，因此，被告良口政府要求我局代为邀请相关专家现场研判，并由我局根据被告良口政府、仙溪村的书面请求和陂头的险情，对仙溪二级电站拦水陂实施应急除险措施。根据《中华人民共和国防汛条例》第27条：“在汛期，河道、水库、水电站、闸坝等水工程管理单位必须按照规定对水工程进行巡查，发现险情，必须立即采取抢护措施，并及时向防汛指挥部和上级主管部门报告。”《广东省小水电管理办法》第24条：“防汛期间，各级防汛部门有权对出现险情或者存在安全隐患的小水电站采取应急措施。”等相关规定。政府相关部门在紧急防汛期有权采取必要紧急措施。仙溪二级电站在可能危及公众人身安全和财产安全的情形下，地方政府采取紧急处置行为是合理合法的。
二、该除险措施同时也属于委托排除险情的民事行为，从民法角度上讲，亦是合法有效的。
政府之所以能够果断采取降低拆除电站坡头的紧急措施，也是基于业权人仙溪村委会主动申请、自愿同意的情况下进行的，当时虽情况紧急，但政府在该项决策中，还是在维护公众安全职能和村民自愿两个因素上作兼顾考虑。
三、该防汛紧急处置行为的决定主体和实施主体不是我局。
发出紧急通知的是从化市三防指挥部，通知的对象为被告良口政府。根据《中华人民共和国防洪法》第38条：“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责”的规定，实施主体应为仙溪电站所属地的良口政府。良口政府在仙溪村委会排险请求上加意见要求我局予以支持，实际上就是委托我局实施应急除险施工工作。因此，我局只是受良口政府和仙溪村委会就该项排险工作的委托方，并非决策主体，也非实施主体。
四、原告就索赔诉请这一项不是适格主体。
该电站业权人是仙溪村委，从排险申请提出，到排除工作的实施，对象均是仙溪村委。除险施工期间，电站有人值班，且协助电站电源的开关工作，但原告一直没有人出来表明身份和主张权利，村委会亦无告知电站已发包给原告。该村委会也参与处理工作，派出4名村民参加维护施工现场秩序、值班和每半小时报告水位等工作。良口政府、我局与业权人仙溪村委会直接协商处理是符合法律规定的，至于电站是否存在承发包关系，是村委会与承包者之间的问题，与我局无关。况且在如此紧急情形下，为确保人民群众生命和财产安全，亦无时间主动去考究有否存在发包的问题。因此，在该项防洪除险工作及善后工作将村委会列为交涉对象是合理合法的。原告认为由此产生经济损失的诉求应当另案依据承包合同向村委会提出，进行救济，而非绕过业权人直接向我局追索。
五、补偿问题
由于是由业权人仙溪村委会自愿提出排除险情的请求，政府自行出资实施除险措施，属委托行为，所以除险措施造成的经济损失不应由我局承担。即使符合补偿条件，补偿的主体亦是良口政府，而非我局，补偿的对象是仙溪村委，而非原告。
被告良口政府辩称：拆除仙溪二级电站拦水坝是电站所有人的紧急避险行为，不属政府行政行为。原告要求赔偿损失没有事实和法律依据。
2013年5月15日，从化市良口镇及吕某镇普降特大暴雨，我镇辖区内人仙溪河最大洪峰流量超过两百年一遇的标准。2013年5月16日，我镇收到仙溪二级电站的所有权人仙溪村委的请示，其称因仙溪一、二级电站大坝主体旁的山体滑坡，大坝基础不稳，给村民的生命财产安全造成威胁，请求我镇联系上级主管部门迅速将电站的大坝拆除。我镇派员核实情况后，立即将险情及仙溪村的拆坝请示转告了被告水某。2013年5月17日，被告水某派出技术人员到仙溪电站现场勘验后，向我镇发出了《关于做好良口镇仙溪二级电站安全度汛工作的紧急通知》，认为：仙溪二级电站拦河陂因洪水漫顶冲刷下游两侧陂肩山体，导致山体塌方严重，致使陂身结合处的山体过于单薄，存在极大安全隐患。同时，三防指挥部亦下发紧急通知，认定仙溪二级电站大坝存在极大安全隐患，要求我镇采取切实可行的工程措施，对该陂头进行除险。经被告水某组织水利专家再次到现场勘查，专家组一致认为仙溪二级电站的引水陂存在较大安全隐患，应尽快拆除。被告水务局根据仙溪村委的申请及水利专家的鉴定意见将存在严重安全隐患的仙溪二级电站的引水陂进行了拆除。
本案中，该拆除的电站引水陂因为特大暴雨的气象灾害，造成了随时崩塌的安全隐患。该引水陂已完全没有了使用价值，相反还可能给下游村民的生命财产产生极大的损害。就造成引水陂损坏的事由而言，是属于不可抗力的自然灾害。根据《防洪法》的相关规定，作为电站大坝的所有人仙溪村委及经营人的原告有义务自行将其拆除，以排除危害公共利益的安全隐患。由于仙溪村委自身没有紧急拆除引水陂排除安全隐患的财力和技术，被告水某基于维护社会公共利益的目的，才使用防汛经费及技术力量代仙溪村拆除引水陂排除险情，这是水利主管部门法定的义务和责任。同时也是为遭遇不可抗力的仙溪村减少了损失。我镇在除险过程中全力配合主管部门的工作同样是法定的职责。但两被告的行为并非造成电站大坝损毁而拆除的原因。仙溪村委及原告因为建造及经营涉案水电站而获取利益，在电站因自然灾害遭受损害而威胁公共利益时，没有履行排险义务，依法应当返还相应的拆坝抢险费用，现原告反而向帮助其减少损失，避免责任扩大的被告主张赔偿没任何法律依据。
以上事实有原告提供的仙溪二级电站承包合同、经营许可证、取水许可证、电站承办人信访件答复、收据、协议、施工合同、相片、误工证明、工资发放签收表以及两被告提供的天气报告急件、从化市三防雨量遥测站降雨量一览表、仙溪村委的请示、从化市三防指挥部文件、仙溪二级电站竣工验收资料、情况报告、会议纪要等证据证实。
经审理查明：2013年5月15日，从化市良口地区发生特大暴雨。市三防雨情遥测系统录得铜锣湾水库站点日雨量362毫米（其中最大12小时雨量328毫米；最大6小时降雨量249.5毫米，达到200年一遇暴雨标准）。暴雨造成仙溪村仙溪一级电站的取水陂头约1／3溃缺。5月17日，广州从化市气象局预测19-20日将再次出现大到暴雨降水过程。同日，被告水某组织广州市相关专家到现场勘查。从化市人民政府防汛防旱防风指挥部下发《从化市三防指挥部关于做好良口镇仙溪二级电站安全度汛工作的紧急通知》（从三防（2013）9号）给被告良口政府，要求被告良口政府履行属地管理责任，吸取仙溪一级电站在“5.15”特大暴雨中出险的教训，落实做好：1、立即开启陂头放水设备、降低水位，严禁蓄水运行；2、必须采取切实可行的工程措施，对该陂头进行除险；3、立即落实好应急抢险队伍、机械和救援物资，做好抢险准备工作；4、仙溪二级电站的责任人要立即上岗就位，并安排人员进行24小时应急值守，密切注意河道水情变化，做好下游河道沿途的安全巡查工作，及时通知下游低洼地带及危险区域的群众做好安全转移准备。之后，原告电站陂体被拆除，拆除后电站无法使用。
庭审过程中，原告变更诉讼请求为：一、确认两被告拆除原告从化市良口仙溪二级电站的行为及拆除后不赔偿的行为违法；二、两被告赔偿原告经济损失181万元；三、本案诉讼费用由被告承担。
另查明：从化市三防指挥部于1970年5月21日由从化县革命委员会成立。2004年4月19日，从化市人民政府办公室下发《关于调整从化市三防指挥部等21个临时机构部分成员的通知》（从府办（2004）54号），决定调整从化市三防指挥部临时机构的成员。
本院认为：根据《中华人民共和国防洪法》第七条第一项“各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力”以及《中华人民共和国防汛条例》第七条“有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作。”本案中，从化市三防指挥部由从化市人民政府设立。从化市良口镇在2013年5月15日遭遇洪水后，从化市三防指挥部要求被告良口政府做好原告承包的仙溪二级电站安全度汛工作。根据前述规定，从化市三防指挥部具有指挥调度本地区的防汛抗洪工作的职能。因此，两被告系根据从化市三防指挥部的要求对仙溪二级电站陂体进行拆除，该拆除行为应当视为从化市三防指挥部作出决定并组织实施的具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一项的规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”因此，原告起诉被告主体不适格，经本院释明后原告不同意变更被告，故对其起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条、第四十四条第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨美容的起诉。
本案不交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 何欣颖
代理审判员 姜巧玲
代理审判员 邓志愿
二０一五年一月八日
书 记 员 徐颖聪