新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新0203行初16号
原告罗国顺，男，1960年10月6日出生，汉族，个体从业人员，住克拉玛依区。
委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局，住所地：克拉玛依市。
组织机构代码：XXX。
法定代表人徐建国，该分局局长。
委托代理人缎玉兰，女，1983年5月1日出生，汉族，系克拉玛依市国土资源局公职律师,住克拉玛依区。
委托代理人拜金良，新疆先觉律师事务所律师。
原告罗国顺因不服被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局（以下简称克区国土分局）作出的行政行为，于2017年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月1日立案后，于2017年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。原告罗国顺及委托代理人张晓霞、被告克区国土分局之委托代理人缎玉兰、拜金良到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经报新疆维吾尔自治区高级人民法院批准，延长审理期限至2018年1月30日。本案现已审理终结。
被告克区国土分局于2017年3月29日作出克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》。克区国土分局认定，位于克拉玛依区旧货市场区域的350平方米土地由�国顺临时使用至2014年12月31日，使用期限届满后，罗国顺拒不归还，克区国土分局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，决定对罗国顺作出如下处罚：1、责令30日内将350平方米土地交还至克拉玛依区人民政府；2、处以罚款每平方米30元，即10500元。
原告罗国顺向本院提出诉讼请求：1、撤销被告作出克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》；2、被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告在新疆克拉玛依市克拉玛依区北郊变电所东侧旧货市场D1区有房屋，该房屋始建于1994年，且申请人已足额缴纳土地使用费。2017年3月29日，被告向原告作出克国土资执罚[2016]42号《行政处罚决定书》，责令原告30日内将350平方米土地交还克拉玛依区人民政府，并处罚款10500元。原告认为，被告将原告的合法建筑物认定为违法建设，并作出处罚的具体行政行为，未尽到法定审查义务，属事实认定不清，法律适用错误，罚款数额畸高，严重不合理。被告以处罚违建之名，行强迫拆迁之实，侵犯了原告的合法权益。原告提起行政诉讼，请求依法撤销。
原告当庭提供如下证据：
1、2014年4月8日原告与被告签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》、2014年4月3日新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书，拟证实该合同书约定时限为2014年1月1日至2014年12月31日，原告在此合同期限内并未违反合同约定，不存在超过合同有效期限，房屋要拆除情况。原告在该地块上的房屋系1994年建设，居住使用至今，系永久建筑，并且被告一直收取原告土地使用费，改变了土地临时使用的性质，按照法律规定临时用地为两年，到期后应续期，被告一直也未要求原告进行审批，就直接�取原告土地使用费，原告认为被告的这种行为改变了临时用地的性质。
2、2013年12月12日、2014年5月30日的拆迁补偿协议，拟证实与原告相同性质的房屋均未被认定为违法建筑，并给予了补偿。该协议明确写明此次补偿是经过克拉玛依市人民政府批准的，是政府行为，被补偿人的性质与原告一样。对此不应区别对待，原告也应获得合法合理的补偿。
3、克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》，拟证实被告作出该决定事实不清，证据不足，程序违法。
被告克区国土分局辩称，克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。原告罗国顺房屋所在地克拉玛依区北郊变电所东侧旧货市场，该地块是原告于2014年4月8日与被告签订《克拉玛依市临时建设用地合同书》，并向原�发放了《临时用地许可证》，用途为施工基地，使用年限为2014年1月1日至2014年12月31日。临时使用期满后，因城市规划调整，该区域要实施城市建设，被告停止批准临时用地许可至今。依据土地管理法第五十七条，应定性为临时用地期满拒不归还，其使用土地的行为属于违法占用土地，法律依据为《中华人民共和国土地管理办法》第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条。被告履行行政行为主要程序，被告于2014年4月为原告办理《临时用地许可证》，2014年12月31日到期。2014年12月4日，被告向原告书面告知限期自行拆除土地上建筑物及附属设施并恢复原状。2016年8月4日，被告下发《终止临时用地许可通知书》。2016年8月22日，被告在报纸上发布《临时用地行政许可注销公告》。2016年9月2日，被告将案件移交克拉玛依区国土资源执法监察大队立案调查。被告2016年9月17日立案调查。2016年9月21日，被告向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，2016年12月5日依申请召开听证会。2017年3月29日作出国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》。被告办案严格依法依规，请求驳回原告诉讼请求。
被告于2017年6月28日向本院提交了以下证据、依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第七十六条、第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，拟证实被告的主体资格及作出行政行为的依据。
2、2014年1月6日，克拉玛依市城乡规划管理局给被告的《关于临时用地的复函》，拟证实被告就办理临时用地手续事项征询过市规划局的意见。
3、2014年3月27号，被告给克拉玛依区政府的《关于临时用地管理费清缴的请示》及明细表，拟证实其中序号5是�国顺，土地是350平方米。
4、2014年4月2日克区临地字2014第008号《临时用地许可证（存根）》、2009年1月1日至2009年12月31日《临时用地许可证》、《克拉玛依市临时建设用地合同书》及新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书、《临时用地使用承诺书》，拟证实涉案土地使用期限截止日期是2014年12月31日，原告应当在期满后归还土地。
5、2016年8月4日《终止临时用地许可通知书》、送达回证、2016年8月22日《临时用地行政许可注销公告》，其中罗国顺是序号3，拟证实被告向罗国顺送达，告知原告临时用地期满后限期归还土地并办理注销许可手续的事项，被告在报纸上发布注销公告。
6、2014年12月12日《告知书》（（2014）第31号），拟证实被告告知原告限期15日履行承诺归还土地，逾期将移交国土资源执法监察大队依法处理。
7、2015年6�12号罗国顺询问笔录，拟证实被告对原告进行调查询问。
8、2016年9月17日现场勘测笔录及勘测图，2016年9月17日《接受调查通知书》及送达回证，2016年9月17日《责令停止违法行为通知书》及送达回证，送达现场照片，拟证实被告进行现场勘验检查，勘察的面积和临时用地许可证的记载面积一致，被告通知原告临时用地到期后应当归还土地及拒不归还的法律后果。
9、2016年9月21日国土资执告[2016]042号《行政处罚告知书》及送达回证、克国土资执听告[2016]042号《行政处罚听证告知书》及送达回证、送达现场照片，拟证实被告告知罗国顺拟作出的行政处罚内容、听证权利。
10、2016年10月12日《行政听证申请书》，2016年11月22日克国土听通字[2016]8号《听证通知书》及送达回证，2016年12月5日《听证会会议记录》，拟证实被告依据原告申请举行听证�程序合法。
11、2017年3月29日克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证实被告依法作出行政处罚决定事实清楚、适用法律正确。
经庭审质证，被告对原告出示的第1组证据的真实性认可，不认可原告的证明目的，认为合同约定原告使用土地到期日是2014年12月31日，合同载明期满拒不归还土地应当依法处理。原告补交2011年至2013年的临时土地使用费认可，被告在2011年至2013年没有为原告办理临时用地许可证，2014年办理临时用地许可证时，被告对临时用地许可证的临时用地事实给予认可，这不违反法律规定。按照法律规定临时用地不得建设永久性建筑物。对第2组证据的真实性、关联性均不予认可，拆迁协议对本案没有任何的参照作用。被告对原告出示的第3组的真实性、合法性、关联性均予以认可，被告认为决定书认定事实和适用法律正确。
原告对被告出示的第1组证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告对被告出示的第2组证据的真实性不认可，认为是复印件，被告应提供证据原件。原告对被告出示的第3组证据不予质证，认为是行政机关内部文件。原告对被告出示的第4组证据的真实性、关联性予以认可，但不认可被告的证明目的，原告在2014年1月1日至2014年12月31日未私搭违建，合同不包括原告之前经批准修建的房屋。原告对被告出示的第5组证据的真实性、合法性均不予认可，原告对注销公告不知情，《终止临时用地许可通知书》送达程序不合法。原告对被告出示的第6、7组证据真实性认可，不认可被告的证明目的。原告对被告出示的第8组证据真实性、合法性均不予认可，原告认为被告无直接证据证明其留置送达，留置送达应当留置在当事人住处。现场勘测笔录既没有当事人签名也没有见证人签名。原告对被告出示的第9组证据的真实性、合法性均不予认可。原告对被告出示第10组证据《行政听证申请书》、《听证通知书》及送达回证的真实性认可，对听证会议记录不予认可，认为程序违法，听证会主持人不能是被告的工作人员，这严重影响了听证程序的公正。原告对被告出示第11组的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。
本院对原告出示的第1、3组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。本院对原告出示的第2组证据，因其是复印件，且无法证实与本案有关联性，故对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予确认。
本院对被告出示的第1组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，该组证据可以证实被告的主体资格。本院对被告出示的第2组证据的真实性不予确认，因该证据是复印件。本院对被告出�的第3、4、5、6、7组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，可以证实被告在作出行政行为时履行相应程序。本院对被告出示第8、9、10、11组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。
经审理查明，2014年4月8日，原告罗国顺作为乙方与作为甲方的被告克区国土分局签订《克拉玛依市临时建设用地合同书》，合同约定：甲方依照法律规定同意乙方在本行政辖区内临时使用土地，土地所有权属于国家所有，乙方在批准的年限内有临时建设用地使用权。土地坐落在北郊变电所东侧（旧货市场），土地面积为350平方米。土地用途施工基地。使用年限为一年，自2014年1月1日至2014年12月31日止。乙方向甲方缴付临时用地管理费2100元。乙方所使用的临时用地，如因城市规划调整需要收回土地时，乙方应当自觉服从并拆除临时建筑。拆除未超过批准期限的临时建筑�拆迁人应当给予适当补偿。临时用地使用期满，合同自行终止。乙方如需继续使用本土地，必须期满前向原核发临时建设用地许可证的部门重新申领临时建设用地规划许可证并与甲方重新签订合同换领临时用地证，缴纳临时用地费用。逾期不申请的，视为乙方自动放弃，甲方有权依法收回或拆除乙方所使用临时用地上的建筑物和其他构筑物。合同还对其他事项进行了约定。在该合同的附件二处载明，补交费用：该临时用地自2010年至今未办理临时用地年检换证手续。经征询规划部门意见，该临时用地所处地段近期无建设需求。为此，建议收取（2010年-2013年）欠缴临时管理费8400元后，为其办理2014年度换证手续，并收取本年度临时用地管理费2100元，两项合计应缴纳临时用地管理费金额为10500元。2014年4月3日，原告缴纳上述费用并取得该土地的临时用地许可证（克区临地字2014第008号），该临时用地许可证载明土地用途为施工基地，土地所有权性质为施工临时用地，面积为350平方米。有效日期从2014年1月1日至2014年12月31日。
2014年12月12日，被告下发（2014）第31号《告知书》，告知原告的临时用地到期时间，要求原告接到通知后15日内自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，逾期将移交克拉玛依区国土资源执法监察大队依法处理，《告知书》的接收人处无原告签字。克区临地字2014第008号临时用地期限届满后，原告未自行拆除该地块上的建筑物，未交还土地。2016年8月4日，被告克区国土分局向原告作出《终止临时用地许可通知书》，被告在送达回证上备注”2016年8月4日11:05分在旧货市场管委会202办公室受送达人拒签”，见证人张雪莲、邓建军签字。2016年8月22日，克区国土分局在克拉玛依日报刊登《临时用地行政许可注销公告》，载明包括原告在内的24个单位（个人）共计24宗临时用地行政许可有限期已届满，决定依法对上述区域24宗临时用地许可予以注销，收回其临时用地使用权。2016年9月17日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队作出现场勘测笔录，绘制现场勘测图。2016年9月17日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队向原告下发《接受调查通知书》，在送达回证上备注”当事人不在，和地上建筑物补偿原因，妻子拒绝签收，我支队在佳福社区邓建军的见证下将法律文书直接留置在当事人住所（违法现场），已拍照取证”。2016年9月17日，被告向原告作出克国土资执责停[2016]042号《责令停止违法行为通知书》，在送达回证上备注”当事人不在家，和地上建筑物补偿原因，妻子拒绝签收，我支队在佳福社区工作人员邓建军的见证下将法律�书直接留置在当事人住所（违法现场），已拍照取证”。2016年9月21日，被告向原告作出克国土资执告[2016]042号《行政处罚告知书》，在送达回证上备注”当事人因地上建筑物补偿原因拒绝签收，我支队在佳福社区工作人员郭逸帆的见证下将法律文书直接送达当事人，已拍照取证”。2016年9月21日，被告向原告作出克国土资执听告[2016]042号《行政处罚听证告知书》，在送达回证上备注”当事人因地上建筑物补偿原因拒绝签收，我支队在佳福社区工作人员郭逸帆的见证下将法律文书送达当事人，已拍照取证”。2016年10月12日，原告向被告递交《行政听证申请书》，要求举行听证。2016年11月22日，克拉玛依市国土资源局给原告下发克国土听通字[2016]8号《听证通知书》，送达原告。2016年12月5日，被告召开听证会议，组织听证，制作《行政处罚案件听证记录》，原告在该记录上签字。2017年3月29日，被告向原告作出克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》，并于当日送达原告。原告对该行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。
另查,2014年4月2日,原告向克区国土分局出具《临时用地使用承诺书》，该承诺书主要内容为：保证在临时用地上不兴建永久性建（构）筑物；保证不擅自改变批准土地用途，不超占土地；当临时用地期满或城市规划、城市建设、旧城改造等需要拆除临时用地时，保证自行拆除临时用地上建（构）筑物，主动无条件将土地退还国家，并不索要任何损失和补偿。
另查，2015年6月12日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队就克拉玛依区旧货市场北郊变电所东侧的临时用地情况对原告进行调查询问，并告知被告临时用地期满收回土地及拒不履行的法律后果�并制作调查笔录，原告在该笔录上签字。
另查，庭审中，原告自认涉诉的临时用地上建造的房屋，部分用于出租，并由原告收取租金。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：”国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。第八十条规定：”依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定：”县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”。被告克区国土分局作为克拉玛依区的土地行政主管部门，具有对本辖区土地管理的职权，对违反国土资源管理法律法规的行为，有实施行政处罚的权力。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：”建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使�土地的期限一般不超过二年。”原告罗国顺与被告克区国土分局签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》约定涉诉土地属于临时建设用地，原告有偿使用并缴纳临时使用土地补偿费，使用期满后即2014年12月31日后合同自行终止，被告有权收回土地。原告在临时用地期满后拒绝履行交还义务，被告要求原告交回土地并无不当。被告克区国土分局在受理该案后，经立案审批、勘测、告知、听证等程序，作出了行政处罚决定书。但在其作出行政处罚决定书的过程中，办案期限超过《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的六十日的办理期限，且未在法定期限内提交依法办理延长期限的审批手续。《国土资源行政处罚办法》第二十四条规定：”案件调查终结，案件承办人应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法应当不予行政处罚或者给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：...对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被告克区国土分局未提交相应的调查报告，亦未提交负责人集体讨论决定的相关情况。被告在作出被诉具体行政行为的过程中，程序上存在轻微违法，综合本案实际情况，被告程序上存在上述轻微违法行为均未对原告的权利产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：......（二）行政行为轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”据此，本院依法确认被诉具体行政行为违法，但不撤销该行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十七条、第八十条、《国土资源行政处罚办法》第二条、第四条、第二十四条、第三十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：
确认被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局作出的克国土资执罚[2016]042号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费50元，邮寄送达费32.40元，由被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当�人的人数递交上诉状副本，上诉于新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院。
审 判 长 华 慧
人民陪审员 娄菊华
人民陪审员 徐新华
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 杨 帆