上海海事法院
民 事 判 决 书
（2017）沪72民初125号
原告：大丰市常华海产品有限公司。住所地：江苏省盐城市大丰区南阳镇王港闸下游河北侧1000米处。
法定代表人：梅德华，该公司董事长。
委托代理人：朱友山，江苏朱友山律师事务所律师。
委托代理人：朱斌，江苏朱友山律师事务所律师。
被告：盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局。所在地址：江苏省盐城市大丰区大丰港经济区通港大道*号。
法定代表人：朱笑扣，该局局长。
委托代理人：仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。
委托代理人：崔晓华，江苏众连晟律师事务所律师。
原告大丰市常华海产品有限公司为与被告盐城市大丰区国家海域动态监管中心、被告盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局因海域使用权招投标退还保证金纠纷引起的海事海商纠纷一案，于2017年1月11日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法适用简易程序，于同年3月2日首次公开开庭对本案进行审理，原告委托代理人朱友山律师，两被告委托代理人仲小平律师到庭参加诉讼。原告当庭以两被告确认存在隶属关系及责任承担为由，申请撤回对被告盐城市大丰区国家海域动态监管中心的起诉。经审查，本院于同日依法作出(2017)沪72民初125号民事裁定，准予撤诉。因案情复杂，本院于同年4月5日依法作出(2017)沪72民初125号之一民事裁定，转而适用普通程序并组成合议庭，于同年5月4日二次公开开庭对本案进行审理，原告委托代理人朱斌律师，被告委托代理人崔晓华律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2012年7月6日，被告发布(2012)第3号大丰市海域使用权招标公告(以下简称招标公告)，对位于东沙海域的三十三宗海域使用权进行招标。原告报名参与投标，但被告以原告不具有生产能力为由未同意原告参与投标。同年8月1日，被告向原告发送招标邀请函，邀请原告参与招标公告中流标的八宗海域使用权的投标，并规定投标保证金为人民币100000元。原告于同年8月2日缴纳了上述投标保证金后参与投标，并中标其中一宗海域使用权。后因原告不同意缴纳相应的履约保证金，经协商，原告放弃了中标的海域使用权，但被告未予退还投标保证金。原告认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条第一款的规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，原告中标海域使用权的标底价为人民币94022.10元，因此原告应缴纳的投标保证金最高额为人民币1880.44元，原告据此多次要求被告退还多收取的投标保证金，但均遭拒绝。为此，原告请求判令被告返还投标保证金人民币98119.56元并赔偿利息损失(按照中国人民银行同期人民币贷款利率计息，自2012年8月2日起算至返还之日止)。后庭审中，原告请求变更返还投标保证金金额至人民币54463.61元，其他诉请不变。
被告辩称：依据招标文件的规定，在原告未交齐海域使用金并签订合同的情况下，被告取消了原告中标资格，没收其投标保证金并退还已收取的部分海域使用金；涉案海域使用权招标过程委托公证机关现场公证，并由大丰区国资部门、招投标部门及纪检监察人员参加，招投标程序和内容均具合法性；原告缴纳投标保证金后，可参与投标的海域使用权宗数范围不受限制，应按三十三宗海域使用权价格确定投标保证金金额，故被告收取的投标保证金符合规定。为此，被告请求驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其诉请主张，向本院提供了如下证据：
1．招标公告(报纸公告)，用以证明被告对涉案海域使用权进行招标的事实。被告对该证据效力无异议。本院认为，该证据效力因被告认可而应予认定。
2．招标邀请函、标底情况表、邀请招标补充通知、中标确认书及付款凭证，用以证明被告邀请原告投标，原告缴纳投标保证金并中标一宗海域使用权，以及被告违反法律强制性规定多收取保证金的事实。被告对上述证据效力均无异议，但认为不能证明被告多收取了保证金。本院认为，上述证据效力因被告认可而应予认定。关于被告收取投标保证金金额是否合规，本院将另行综合认定。
被告为支持其抗辩主张，向本院提供了如下证据：
1-5．招标公告(报纸公告及网页公告)、紫菜养殖企业机组检查情况汇报、函件、招标邀请函及邀请招标补充通知，用以证明被告组织公开招标的过程。原告对上述证据效力均无异议。本院认为，上述证据效力因原告认可而应予认定。
6-9．第二轮招标邀请签字表、开标签字表、中标汇总表及中标确认书，用以证明原告参与投标并中标的相关情况。原告对上述证据效力均无异议。本院认为，上述证据效力因原告认可而应予认定。
10-11．催缴函及关于退还海域使用金的报告，用以证明因原告未缴纳相应的海域使用金，被告取消原告中标资格并退还原告已缴纳的部分海域使用金。原告对上述证据真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联。本院认为，上述证据与涉案纠纷密切相关，在原告认可证据真实性、合法性的情况下，对其证据效力应予认定。
12．公证资料，用以证明招投标文件合法并已经过公证。原告对该证据效力无异议，但认为原告弃标系与被告协商一致的结果，并不存在违约。本院认为，该证据效力因原告认可真实性而应予认定。
13-14．江苏省财政厅、江苏省海洋与渔业局颁布的《江苏省海域使用金征收管理办法》及被告会议记录，用以证明涉案海域使用金的征收标准。原告对上述证据真实性无异议，且对被告据此认定涉案海域使用金征收标准为人民币450元/公顷·年无异议。本院认为，上述证据效力因原告认可真实性而应予认定。
本院查明：
2012年7月6日，被告公开发布招标公告，对位于东沙海域的三十三宗海域使用权进行招标确权。该招标公告载明，海域使用权招标确权期限为三年，海域用途为紫菜养殖；投标人范围为相关紫菜养殖加工的企业与个人，对投标人资格须行预审。在招标公告所附出让海域情况表中列明，三十三宗海域总面积为8273.522公顷。此前，被告对当地紫菜养殖企业机组进行核查的情况显示，原告系2012年新批准成立的企业，因企业尚在筹建中，未见机组，故未予统计。由于资格预审未通过，原告并未获准参与第一轮招标活动。
2012年7月31日，被告向原告发出招标邀请函称，结合第一轮招标情况，就部分流标海域使用权邀请原告参加招标活动。该招标邀请函载明，出让海域使用权的海域共八宗，面积为1686.533公顷，海域使用权出让时间为三年；标底价为人民币450元/公顷·年(依《江苏省海域使用金征收管理办法》规定的海域等别及海域使用金征收标准，经被告内部办公会议讨论决定)，投标保证金为人民币100000元/人；同年8月3日投标、开标并签订中标确认书，此后三日内中标方须缴纳当年下半年的海域使用金，另须缴纳履约保证金(等于一年中标价，可抵2014年下半年至2015年上半年海域使用金)，并签订合同；如不按期缴费和签订合同，投标保证金将被没收。同年8月1日，被告又向原告发出邀请招标补充通知，称原告系紫菜养殖新办企业，若中标需缴纳股本金及新上机组保证金，否则不予办理海域使用权登记手续。
2012年8月2日，原告在通过资格预审后缴纳了人民币100000元投标保证金，随后参与投标。同年8月3日，江苏省大丰市公证处对涉案招标活动进行了现场监督公证，并出具公证书证明涉案招标程序符合招标文件规定，招标结果均真实、合法、有效。公证书载明，宗海编号为DFXXXXXXX的海域使用权由原告中标。同日，原、被告签订中标确认书，双方确认中标海域宗海编号为DFXXXXXXX，面积为208.938公顷；出让期限为三年，海域使用金中标价为人民币2500元/公顷·年；原告须于同年8月6日前缴纳履约保证金人民币522345元，签订海域使用权招标出让合同，并按中标价缴纳2012年下半年海域使用金。
因原告中标后未按约定缴纳相关款项，被告于2012年8月7日向原告发出催缴函称，原告应缴纳履约保证金人民币522345元及2012年下半年海域使用金人民币261172.50元，但其仅缴纳人民币261172.50元；为此，被告要求原告于同年8月8日下午4时前缴齐剩余款项并签订海域使用权招标出让合同，否则将按原告悔标处理，取消其中标资格。但因原告仍未缴纳，被告经研究后认定原告已违约，遂决定取消其中标资格，没收投标保证金人民币100000元，并向原告退还了其已缴纳的人民币261172.50元。
本院认为：
本案系因海域使用权招投标退还保证金纠纷引起的海事海商纠纷。被告就涉案海域使用权出让，向原告发出招标邀请函，原告接受邀请并缴纳投标保证金参与招标活动，则双方均应按照招标文件规定行使权利并履行义务，共同完成招投标这一特殊的合同缔结过程。原告依招标文件规定向被告缴纳现金形式的投标保证金，系约束原告履行其投标义务的质押担保，在原告中标后未依招标文件支付相应履约保证金的情况下，被告有权取消原告的中标资格并没收投标保证金。原告对于被告没收投标保证金的行为亦并无异议。
本案的主要争议焦点在于被告在招标文件中设置并实际向原告收取的投标保证金金额是否合规问题。按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。诉讼中，原、被告双方均认可涉案海域使用金出让标准为人民币450元/公顷·年，出让期限为三年，且均认可涉案招标项目估算价计算方式为“海域使用金出让标准×出让期限×海域面积”。双方主张分歧在于：原告认为应基于第二轮邀请招标的八宗海域面积来计算，而被告则认为应基于第一轮招标的全部三十三宗海域总面积来计算。本院认为，涉案海域使用权出让分两轮招标进行：第一轮招标中，因原告未通过资格预审而未获准参与投标；而原告获邀参与的第二轮招标，范围仅限于第一轮招标后流标的八宗海域。换言之，原告在依招标文件规定向被告缴纳投标保证金后，在第二轮邀请招标中，原告可参与投标的权利范围亦仅限于该八宗海域，而不可能及于第一轮招标已中标的其他海域。反之，即使在第二轮邀请招标中发生原告违反投标义务的情形，可能导致被告产生相应经济损失的范围，同样仅限于该八宗海域。由此，原告用于约束自身履行投标义务的质押担保，应与被告可能的损失范围相当，均应限于第二轮邀请招标的八宗海域范围内。故用以确定针对原告的第二轮邀请招标的投标保证金金额，应按“海域使用金出让标准×出让期限×第二轮邀请招标的八宗海域面积”计算招标项目估算价为人民币XXXXXXX.55元，并以该金额的2%计算，为人民币45536.39元。由此，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定，被告在涉案第二轮邀请招标中依法可要求原告交纳的投标保证金金额，不得超过人民币45536.39元。
退而言之，既然原告依招标文件规定向被告缴纳现金形式的投标保证金，系约束原告履行其投标义务的质押担保，当原告违反投标义务并造成被告损失时，被告依招标文件规定没收投标保证金则系用以弥补其损失。而被告因原告违反投标义务所致损失，并不当然以原告依法应缴纳的投标保证金人民币45536.39元为限，如损失超过该金额，超出部分仍应由原告承担赔偿责任。然被告并未举证证明其损失已超过人民币45536.39元，且须没收全部实际收取的投标保证金人民币100000元才能弥补，则应承担举证不能的不利后果。由此，被告依法应向原告返还多收取的投标保证金人民币54463.61元。另综合考虑涉案招标邀请函中关于缴纳履约保证金不计利息的规定，以及原告违反投标义务的情形，本院对原告关于赔偿利息的主张不予支持。
综上，依照《中华人民共和国招标投标法》第四十五条第二款、第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第八十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局应于本判决生效之日起十日内向原告大丰市常华海产品有限公司返还投标保证金人民币54463.61元；
二、对原告大丰市常华海产品有限公司的其他诉讼请求不予支持。
被告盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局如未按本判决规定的时间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费人民币1161.59元，由被告盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局负担。
如不服本判决，原告大丰市常华海产品有限公司、被告盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审 判 长 汪 洋
审 判 员 龚学延
人民陪审员 吴筱啸
二〇一七年五月十八日
书 记 员 鲍海跃
附：相关法律条文
一、《《中华人民共和国招标投标法》
第四十五条……
中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。
第四十六条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》
第八十五条债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。
三、《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
……