云南省元谋县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云2328行初1号
公益诉讼人姚安县人民检察院。
被告姚安县国土资源局。
地址：姚安县栋川镇宝城路73号。
法定代表人周智，局长。
委托代理人张家华，姚安县国土资源局工作人员，代理权限为一般授权代理。
委托代理人陆绍芬，云南精益律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人姚安县人民检察院因认为被告姚安县国土资源局不履行土地监督管理职责，于2017年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼人姚安县人民检察院指派检察员杨朝祥、代理检察员刘晓波，被告姚安县国土资源局的法定代表人周智及其委托代理人张家华、陆绍芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，姚安县国土资源局根据云国土资复（2011）753号文件的批复，对位于姚安县弥兴集镇的四宗土地使用权挂牌出让。2013年12月4日，姚安县国土资源局委托姚安县公共资源交易中心办理挂牌出让手续。2013年12月5日，姚安县公共资源交易中心发布了四宗土地的挂牌出让公告。12月18日发布国有土地使用权挂牌出让须知。云南祥东商贸有限公司（以下简称祥东公司）向姚安县公共资源交易中心提交竞买申请，并提交了法人身份证、组织机构代码证、营业执照等材料，缴纳了四宗土地的保证金合计104万元，最后祥东公司以252.565万元取得四宗国有建设用地的使用权。2014年1月8日，姚安县土地储备地产交易中心与祥东公司分别签订了四宗土地的《挂牌出让成交确认书》，并进行了公示。2014年1月17日，祥东公司在《国有土地使用权出让合同》上签字，姚安县国土资源局未签字盖章。此后，祥东公司一直无法联系上，也未缴纳相应款项，也没有对四宗土地进行任何开发。
2016年11月10日，姚安县人民检察院向姚安县国土资源局发出《检察建议书》。2016年12月8日，姚安县国土资源局书面回复姚安县人民检察院，称已于2016年11月19日在《云南法制报》上发布了公告，祥东公司至今未提供任何书面材料。姚安县人民检察院认为姚安县国土资源局放任祥东公司不缴纳土地使用权出让金，也未对土地进行利用，也未采取有效的管理手段收回土地，也没有追究祥东公司的违约责任的行为，使国家利益和社会公共利益受到侵害，特向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告对云南祥东商贸有限责任公司长期欠缴土地出让金、闲置土地怠于履行监督管理职责的行为违法；2、判令被告在一定期限内履行法定职责。
针对诉讼请求，公益诉讼人向本院提交了以下证据材料：
第一组：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院公告《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；3、最高人民检察院《关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》；4、云南省人民检察院《关于印发<云南省人民检察院关于推进检察机关提起公益诉讼试点工作的实施方案>的通知》。该组证据材料证明姚安县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组：5、姚安县人民政府办公室关于印发姚安县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知；6、姚安县土地储备交易中心事业单位法人证书。该组证据材料证明姚安县土地储备交易中心属于姚安县土地管理局的下设事业单位，级别为股所级，姚安县国土资源局对国有土地的出让管理是其法定职责。
第三组：7、姚安县公共资源交易中心宗地挂牌出让须知4份；8、姚安县农村信用合作社进帐单4张；9、云南农村信用社汇总凭证、记帐凭证；10、挂牌出让成交确认书4份；11、《国有建设用地使用权出让合同》4份。该组证据材料证明被告姚安县国土资源局委托姚安县公共资源交易中心挂牌出让四宗国有土地，云南祥东商贸有限公司缴纳了104万元竞买保证金参与四宗土地挂牌竞价，并签订了国有建设用地使用权合同，姚安县国土资源局未在《国有建设用地使用权合同》上签字，盖章。同时证实违反合同约定的处置方式。
第四组：12、挂牌出让成交确认书；13、现场照片；14、弥兴镇人民政府会议纪要；15、弥兴镇人民政府人大主席团文件；16、姚安县弥兴镇农贸市场及佳园商住小区项目修建详细规划；17、证人证言两份。该组证据材料证明，被告姚安县国土资源局和祥东公司在签订了土地挂牌出让成交确认书后，祥东公司未按照确认书要求的时间在2014年2月18日前全额付清竞得的四宗国有土地的出让金，姚安县国土资源局未按照确认书的规定依法全面正确履行对该出让土地的监管责任，也没有及时有效的采取措施对祥东公司未全额缴纳土地出让金的行为进行处理，维护国家利益不受损害。同时证明因为姚安县国土资源局未依法全面正确履行监管责任致使该挂牌出让土地至今还未得到合理开发利用，使得建设弥兴镇农贸市场及房地产开发项目不能实现，损害了公共利益。
第五组：18、姚安县检察院检察建议书4份；19、姚安县国土资源局对姚安县人民检察院检察建议的回复报告四份；20、姚安县国土资源局在《云南法制报》上刊登的公告。该组证据证明：2016年12月8日姚安县人民检察院按照上级检察院公益诉讼试点方案的要求，已经履行了诉前程序向姚安县国土资源局发出检察建议，姚安县国土局在2016年12月5日对检察建议进行了回复。姚安县国土资源局在收到检察建议后在云南法制报进行公告，要求祥东公司在30日内提供土地开发利用情况、闲置原因及相关说明等材料。虽然姚安县国土资源局采取了公告的方式要求祥东公司提交相关材料接受调查，但没有依法全面正确履行职责，国家利益和公共利益受损的客观事实依然存在。
被告姚安县国土资源局辩称：1、公益诉讼人的表述与客观事实不符，祥东公司只取得了四宗国有建设用地使用权的竞得人资格，并未取得土地使用权。2、姚安县国土资源局在履行法定职责中，不存在违法行为。姚安县国土资源局挂牌出让的四宗国有建设用地来源合法，符合建设用地规划设计条件，并且已经将四宗土地使用权委托姚安县公共资源交易中心办理挂牌出让手续符合法律规定，由于祥东公司一直未补交相关材料，导致姚安县国土资源局无法在《国有建设用地使用权出让合同》上签字盖章，导致合同未生效，祥东公司未付清全部土地出让金，也没有申请办理土地登记，也没有取得国有建设用地使用权证书，因此本案涉诉的四宗国有土地不属于法律意义上的闲置土地。3、姚安县国土资源局在接到公益诉讼人的检察建议书后，姚安县国土资源局立即召开了会议，并对四宗土地进行了调查，姚安县国土资源局再次联系祥东公司，要求公司到姚安县国土资源局办理相关手续，并在云南法制报上进行了公告，2017年1月20日，姚安县国土资源局向法院提起了诉讼，要求解除与祥东公司签订的《挂牌出让成交确认书》、取消竞得资格、没收竞买保证金并承担违约责任等请求。2017年1月24日，姚安县国土资源局根据相关法律规定，作出了取消祥东公司对四宗国有建设用地竞得人资格，同时没收了保证金，并在报纸上进行了公告，姚安县国土资源局已经积极履行了法定职责。4、姚安县国土资源局向祥东公司收取了104万元的保证金，保证金已经在姚安县国土资源局专户上，待姚安县国土资源局作出的决定生效后，104万元的保证金上交财政，因此，国家利益和社会公共利益并未收到侵害。请求法庭驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告姚安县国土资源局向本院提交了以下证据材料：
1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证，证实被告姚安县国土资源局的主体资格及基本信息。
2、姚安县人民政府姚政复[2001]15号（批复）、姚安县机构编制委员会姚编发[2002]2号文件、事业单位法人证书，证实姚安县土地储备地产交易中心是经姚安县人民政府设立，具有独立的法人资格，隶属于被告姚安县国土资源局，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位的事实。
3、企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份证、内资企业登记基本情况表、国家企业信用信息公示系统，证实（1）竞得人云南祥东商贸有限公司的工商登记信息、法定代表人系田孟芬及公司至今仍存续的事实；（2）该组材料祥东公司代理人杨丽到被告处签订国有建设用地使用权出让合同时既未出示原件、也未提交复印件的事实。
4、云南省国土资源厅云国土资复[2004]101号（批复）、楚雄州国土资源局楚国土资耕[2004]79号（批复）；云南省国土资源厅云国土资复[2011]753号（批复）、楚雄州国土资源局楚国土资耕[2012]89号文件，证实挂牌出让的弥兴集镇4宗国有建设用地的地块来源。
5、楚雄州建设用地规划设计条件通知单，证实挂牌出让的4宗国有建设用地经姚安县住房和城乡建设局于2013年10月29日审核，符合建设用地规划设计条件的事实。
6、国有土地使用权供地方案（四份），证实挂牌出让的4宗国有建设用地报经姚安县人民政府审核，同意公开出让的事实。
7、姚安县国有建设用地使用权招、拍、挂呈报表，姚安县国有建设用地使用权出让地块建设项目供地宗地图，证实挂牌出让的4宗国有建设用地的宗地位置、宗地面积、规划指标、基准地价、评估地价、起始价、底价、土地用途、竞买保证金及其他条件或相关要求等基本情况。
8、委托书、姚安县公共资源交易中心土地挂牌公告发布处理签，证实被告已将位于弥兴集镇的4宗国有建设用地委托姚安县公共资源交易中心办理挂牌出让手续，且经报县人民政府领导批示，同意发布公告的事实。
9、姚资源土告字[2013]12号国有建设用地使用权挂牌出让公告，证实姚安县公共资源交易中心已对挂牌出让的4宗国有建设用地的基本情况、规划指标要求、报名时间、挂牌时间、竞买人资格及有关要求等事项进行了公告的事实。
10、姚安县公共资源交易中心宗地挂牌出让须知，证实姚安县公共资源交易中心再次告知了挂牌出让的4宗国有建设用地的基本情况、规划设计条件、申请和资格审查、挂牌起始增价幅度、挂牌程序、报价规则等相关事宜，以及竞得人应按须知内容如实履行义务的事实。
11、授权委托书，证实受托人杨丽仅代为参加2013年12月27日至2014年1月8日在姚安县公共资源交易中心举办的4宗国有建设用地使用权挂牌出让活动，仅代为竞买、签订《挂牌出让成交确认书》等文件、凭证，而无权代为签订《国有建设用地使用权出让合同》的事实。
12、竞买申请书、国有建设用地使用权挂牌出让报名表，证实竞买人已按出让公告、出让须知规定的时间提交了申请书，表示愿意参加竞买4宗国有建设用地使用权，同时保证按照国有建设用地使用权挂牌出让文件的规定和要求履行全部义务的事实。
13、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单、农村信用合作社进账单，证实竞买人已按规定分别提交了竞买报价并交纳了竞买保证金12万元、55万元、17万元、20万元共计104万元的事实。
14、挂牌出让成交确认书，证实（1）经过姚安县公共资源交易中心组织现场竞价，按照价高者得的原则，最终确定云南祥东商贸有限公司为该4宗国有建设用地使用权竞得人的事实；（2）确认书明确约定了签订《国有建设用地使用权出让合同》的时间、土地出让金缴清时间以及竞得人违约应承担的法律责任的事实；（3）云南祥东商贸有限公司仅为该4宗国有建设用地的竞得人，而非是其使用权人的事实。
15、国有建设用地使用权出让合同、姚安县国土资源局关于对受让云南祥东商贸有限公司YACR2013—29、30、31、32号宗地有关事项的情况说明，证实因代理人杨丽仅有权代为竞买、签订《挂牌出让成交确认书》等文件、凭证，而无权代为签订《国有建设用地使用权出让合同》，签合同当天，由于杨丽未提供祥东公司有效证件、授权委托书、委托代理人的有效身份证明等相关材料，后经被告无数次催交，祥东公司不知何因拒绝补交，致使出让合同至今未签订的事实。
16、民事起诉状、民事裁定书，证实被告接到检察建议书及行政公益诉讼起诉书后，已通过各种途径积极履行法定职责的事实。
17、姚安县国土资源局姚国土资发[2017]1号—4号文件、楚雄日报、云南法制报公告，证实被告接到检察建议书及行政公益诉讼起诉书后，已根据《挂牌出让成交确认书》中约定的事项及相关法律规定，作出了取消云南祥东商贸有限公司对4宗国有建设用地竞得人资格，同时没收竞买保证金，且由于祥东公司一直无法联系，被告已在楚雄日报、云南法制报登报公告，积极履行法定职责的事实。
18、姚安县国土资源局记账凭证、云南省农村信用社汇总凭证、云南省农村信用社余额对账单，证实姚安县公共资源交易中心已将向云南祥东商贸有限公司收取的104万元保证金转入被告保证金专户，目前，104万元还在该账户上的事实。
19、邮寄送达材料，证实姚安县国土资源局已经穷尽了一切手段进行送达。
姚安县国土资源局向本院提交了以下法律法规：
1、《楚雄州土地交易管理办法》第七条第（二）项、第十四条、第十五条，证实被告将弥兴镇四宗国有建设用地委托姚安县公共资源交易中心办理挂牌出让手续依法有据；竞得人须持有土地成交确认书等资料到所在地国土资源行政主管部门办理签订国有建设用地使用权出让合同等手续；因竞得人的原因，在规定时间内未签订建设用地使用权出让合同的，取消竞得人的受让资格，造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
2、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,证实祥东公司因未补交相关资料与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，未付清土地出让金、未领取国有建设用地使用权证书，因此，祥东公司不是土地使用权人。
3、《闲置土地处置办法》第二条，证实本案涉诉的弥兴镇四宗国有建设用地不属于法律意义上的闲置土地的事实。
经庭前交换证据，被告姚安县国土资源局对公益诉讼人提交的1-6份证据的三性没有异议，对7-11份证据的三性没有异议，但是认为挂牌出让成交确认书里面足以证实祥东公司仅取得了竞买资格，并不是土地使用权人，对挂牌确认书和现场照片的三性没有异议，这两份证据证实了被告的主张，确认书里面记载了祥东公司取得了资格，对14-16份证据的关联性不认可，对证人证言两份不认可，证人证言必须到法庭作证，我们无法核实这些话是否是证人说的，是否是证人签字。对18-20份证据的三性没有异议，但认为没有使国家利益和公共利益受到损害。
公益诉讼人对姚安县国土资源局提交的1-2份证据没有意见，对第3份证据的真实性和关联性没有意见，但是对第3份证据中的第二点证明事实不能证明欲证事项，对4-10份证据没有意见，对第11份证据的真实性和关联性没有意见，但是对证明事项有异议，对12-14份证据的三性没有意见，但是对第14份证据的证明事实有异议，对第15份证据的三性没有意见，但是对证明事实不认可，对第16份证据的真实性没有意见，对关联性有异议，对第17份证据的三性没有异议，但是法制报的公告是姚安县人民检察院向姚安县国土资源局发出检察建议以后才作出的行为，姚安县国土资源局无法联系上祥东公司只是姚安县国土资源局单方面的说法，对姚安县国土资源局履行了法定职责没有异议，对第18份证据没有意见，对第19份证据没有意见，但是这些材料是姚安县人民检察院起诉之后，被告才做出的行为，对姚安县国土资源局提交的第一份法律法规没有意见，但是对第二项证明事实有异议，对第2份法律法规本案涉及的法条不仅仅是第二十三条的规定，对被告列举的证明事项也不予认可，对第3份法律法规没有异议。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人姚安县人民检察院、被告姚安县国土资源局提交的所有证据材料，客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2013年12月4日，姚安县国土资源局委托姚安县公共资源交易中心对位于姚安县弥兴集镇的四宗国有土地办理挂牌出让手续。12月5日，姚安县公共资源交易中心发布了四宗土地的挂牌出让公告。12月18日发布国有土地使用权挂牌出让须知。云南祥东商贸有限公司（以下简称祥东公司）向姚安县公共资源交易中心提交竞买申请，并提交了法人身份证、组织机构代码证、营业执照等材料，缴纳了四宗土地的保证金合计104万元，最后祥东公司以252.565万元取得四宗国有建设用地的使用权。2014年1月8日，姚安县土地储备地产交易中心与祥东公司分别签订了四宗土地的《挂牌出让成交确认书》，并进行了公示。2014年1月17日，祥东公司的工作人员杨丽到姚安县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，因杨丽未提交祥东公司有效证件、法定代表人有效身份证明文件、授权委托书及委托代理人有效身份证明文件等材料，姚安县国土资源局未在合同上签字及盖章，并当场告知杨丽须于2014年1月20日前补交材料。此后，祥东公司一直无法联系上，也未缴纳相应款项，也没有对四宗土地进行任何开发。
2016年11月10日，姚安县人民检察院向姚安县国土资源局发出《检察建议书》。2016年12月8日，姚安县国土资源局书面回复姚安县人民检察院，称已于2016年11月19日在《云南法制报》上发布了公告，祥东公司至今未提供任何书面材料。姚安县人民检察院认为姚安县国土资源局放任祥东公司不缴纳土地使用权出让金，也未对土地进行利用，也未采取有效的管理手段收回土地，也没有追究祥东公司的违约责任的行为，使国家利益和社会公共利益受到侵害，特向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告对云南祥东商贸有限责任公司长期欠缴土地出让金、闲置土地怠于履行监督管理职责的行为违法；2、判令被告在一定期限内履行法定职责。
另查明：在本案的审理过程中，被告姚安县国土资源局向姚安县人民法院提起民事诉讼，要求解除与祥东公司签订的《挂牌出让成交确认书》、取消竞得资格、没收竞买保证金并承担违约责任，经姚安县人民法院审查后，以起诉不属于民事案件的受案范围为由裁定驳回了姚安县国土资源局的起诉。2017年1月24日，姚安县国土资源局作出了取消云南祥东商贸有限公司竞得人资格并没收保证金的决定，分别在楚雄日报、云南法制报上登报公告。
本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”姚安县国土资源局作为姚安辖区的县级土地管理部门，具有依法出让国有土地使用权并对出让土地的开发利用进行监督的法定职责。本案中，姚安县国土资源局依法对位于姚安县弥兴集镇的四宗国有土地使用权挂牌出让，云南祥东商贸有限责任公司交纳了竞买保证金并成为了该四宗国有建设用地的准使用权人。作为土地出让人的姚安县国土资源局应该按照法律法规的规定，尽快的督促受让人履行法律法规规定的义务，使得出让合同尽快的得到履行，让该四宗国有建设用地得到合理的开发利用。但姚安县国土资源局在土地挂牌出让后未积极采取有效措施签订土地出让合同，亦未采取其他方式管理、处置该出让的四宗土地，致使这四宗国有建设用地一直荒芜，未得到开发利用，损害了国家及社会公共利益。但，在本案的审理过程中，姚安县国土资源局已积极采取补救措施，对云南祥东商贸有限公司作出了处理决定，已经开始履行了土地监管职责，但其履职的期限过长，属于拖延履行法定职责，再判决其履行已经没有意义，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下：
确认被告姚安县国土资源局对云南祥东商贸有限责任公司竞得的四宗国有土地怠于履行土地监督管理职责的行为违法。
案件受理费50.00元，由被告姚安县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 余兆林
审 判 员 杨绍昆
人民陪审员 杨宗林
二〇一七年五月十一日
书 记 员 李建波