广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终84号
上诉人（原审原告）：刘金尧，男，1966年1月19日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。
委托代理人：李锐杭、陈满仪，广东洋航律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审被告）：中山市卫生和计划生育局，住所地广东省中山市东区博爱七路6号，组织机构代码证09019928-6。
法定代表人：雷继敏，局长。
委托代理人：肖荣黎，中山市卫生和计划生育局工作人员。
委托代理人：许步桑，中山市卫生监督所工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省卫生和计划生育委员会，住所地广东省广州市越秀区先烈南路17号，统一社会信用代码114420000006940132H。
法定代表人：段宇飞，主任。
委托代表人：姚宇盈，广东省卫生和计划生育委员会工作人员。
委托代理人：谭晓莉，广东启源律师事务所律师。
上诉人刘金尧因与被上诉人中山市卫生和计划生育局（以下简称市卫计局）、广东省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）卫计行政处罚、行政复议纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初989号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明:2014年6月25日，刘金尧与唐某签订了一份资产委托经营合同，自2014年7月起，刘金尧把中山市南朗镇众康门诊部的管理权交给了唐某，由其自主经营、自负盈亏，全权管理该门诊部的人事、财务以及日常运作，每个月向刘金尧支付一定的收益。市卫计局经过调查，并对刘金尧、唐某两人进行询问，并制作询问笔录。在笔录中，该两人确认刘金尧没有与唐某签署聘用合同、劳动合同或协议，亦没有以工资或其他福利的形式向唐某支付报酬，也没有为其购买各类保险。2014年7月1日至2015年11月5日期间，中山市南朗镇众康门诊部经营者刘金尧以营利为目的，将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元。中山市南朗镇众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间，未经卫生计生行政部门许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元。2015年11月6日，唐某与刘金尧签署了解除经营合同协议，解除委托经营关系。2016年7月8日，市卫计局作出中卫监告字[2016]008号《行政处罚事先告知书》，告知中山市南朗镇众康门诊部拟作出的处罚及陈述、申辩和听证的权利。刘金尧于2016年7月11日签收，逾期未提出陈述、申辩，也没有要求听证。2016年7月19日，该局依据《医疗机构管理条例》第四十六条、第四十七条，《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）项、第八十条第二款第（一）项和《健康体检管理暂行规定》第二十九条第二款的规定，作出中卫监罚字[2016]008号《行政处罚决定书》，决定：1.对以营利为目的出借《医疗机构执业许可证》的行为，予以没收非法所得360000元，处以5000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》；对擅自开展健康体检的行为，处以3000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》，两项合计没收非法所得360000元，并处罚款8000元，合计罚没款368000元。刘金尧于当日签收上述处罚决定书。
2017年3月29日，市卫计局经查发现，中山市南朗镇众康门诊部已于2016年7月18日注销。遂于2017年5月10日作出撤销行政处罚决定告知书，告知刘金尧，因中山市南朗镇众康门诊部的《个体工商户营业执照》已于2016年7月18日被注销，致使中山市南朗镇众康门诊部的主体资格在上述处罚决定作出前已灭失，故依法撤销上述处罚决定，并于当日送达刘金尧。同时市卫计局作出中卫监告字[2016]008A号《行政处罚事先告知书》，告知刘金尧，因中山市南朗镇众康门诊部的主体资格已灭失，参照《中华人民共和国民法通则》第二十九条的规定，法律责任由经营者刘金尧承担。并告知其拟作出的处罚及陈述、申辩和听证的权利。刘金尧于同日签收，逾期未提出陈述、申辩，也没有要求听证。2017年5月17日，该局作出中卫监罚字[2016]008A号《行政处罚决定书》，决定对刘金尧处以没收非法所得360000元，并处8000元罚款，合计罚没款368000元。因中山市南朗镇众康门诊部被注销，其主体资格已灭失，《医疗机构执业许可证》已自动失效。市卫计局于当日将处罚决定书送达刘金尧。刘金尧不服，向省卫计委申请行政复议。省卫计委受理后，将提出行政复议答复通知书送达市卫计局，要求其提交答复。收到市卫计局答复书后，省卫计委经复议，于2017年8月14日作出粤卫行复[2017]51号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持市卫计局作出的处罚决定，并于2017年8月17日送达各方当事人。刘金尧仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市卫计局于2017年5月17日作出的中卫监罚字[2016]008A号《行政处罚决定书》以及省卫计委于2017年8月14日作出的粤卫行复[2017]51号《行政复议决定书》；2.诉讼费用由市卫计局、省卫计委承担。
原审法院另查明，中山市南朗镇众康门诊部成立于2008年9月9日，组织形式为个人经营，经营者为刘金尧。《个体工商户营业执照》的注册号为442000600858616，发照日期为2012年8月27日。《医疗机构执业许可证》有效期自2014年11月11日至2019年11月11日，法定代表人和主要负责人为刘金尧。
原审法院再查明，《个体户机读档案登记资料》显示，中山市南朗镇众康门诊部因经营不善，于2016年7月18日注销。
原审法院认为，本案为行政处罚纠纷。本案中，刘金尧对被告市卫计局、省卫计委作出涉案处罚决定、行政复议决定的职权、程序以及认定的基本事实没有异议。争议在于市卫计局对刘金尧作为被处罚主体作出行政处罚是否合法。
本案中，刘金尧经营的中山市南朗镇众康门诊部是个体工商户，根据《中华人民共和国民法通则》第二十六条：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第二十九条：“个体工商户……的债务，个人经营的，以个人财产承担。……”的规定，中山市南朗镇众康门诊部是刘金尧从事商业活动所起并经工商行政主管部门核准的字号，其法律责任由刘金尧承担，处罚中山市南朗镇众康门诊部与处罚刘金尧没有本质的区别，均是由经营者刘金尧承担责任。市卫计局认定中山市南朗镇众康门诊部存在违法出借《医疗机构执业许可证》行为和违法开展健康体检行为，依据《医疗机构管理条例》第四十六条、第四十七条，《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）项、第八十条第二款第（一）项和《健康体检管理暂行规定》第二十九条第二款，并参照《中华人民共和国民法通则》第二十九条的规定，依法对刘金尧作出涉案行政处罚决定并无不当。市卫计局参照《中华人民共和国民法通则》第二十九条的规定，只是对刘金尧应承担中山市南朗镇众康门诊部法律责任的认定，没有违反法律规定。刘金尧为逃避中山市南朗镇众康门诊部承担法律责任而自行注销中山市南朗镇众康门诊部工商登记，其称市卫计局对其的处罚没有法律依据的诉讼意见，理据不足，本院不予采纳。省卫计委依法受理刘金尧行政复议申请，查明事实后在法定期限内作出粤卫行复[2017]51号行政复议决定，并送达各方当事人，符合法定程序。
综上所述，刘金尧请求撤销市卫计局于2017年5月17日作出的中卫监罚字[2016]008A号《行政处罚决定书》以及省卫计委于2017年8月14日作出的粤卫行复[2017]51号《行政复议决定书》诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九十七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回刘金尧的诉讼请求。案件受理费50元，由刘金尧负担。
上诉人刘金尧不服上述判决，向本院上诉称：一、行政处罚的主体不适格，在中卫监罚字[2016]008A号行政处罚中明确了中山市南朗镇众康门诊部违反了《医疗机构管理条例》，《医疗机构管理条例》没有授权行政机关对公民进行处罚；二、没有证据证明上诉人为了逃避法律责任而注销众康门诊部，市卫计局在查明案件过程中没有对相关账户、资产进行冻结、查封完全是市卫计局的工作失误。请求法院依法判令：1.依法撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初989号行政判决书；二、依法改判撤销市卫计局于2017年5月17日作出的《行政处罚决定书》（中卫监罚字[2016]008A号）及省卫计委于2017年8月14日作出的《行政复议决定书》（粤卫行复[2017]51号）；三、诉讼费用由市卫计局、省卫计委负担。
被上诉人市卫计局辩称：原审法院查明事实清楚，适用法律准确，请求依法维持原审判决。
被上诉人省卫计委辩称：原审法院查明事实清楚，适用法律准确，请求依法维持原审判决。
本院经审理查明，除“2014年7月1日至2015年11月5日期间，中山市南朗镇众康门诊部经营者刘金尧以营利为目的，将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元。中山市南朗镇众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间，未经卫生计生行政部门许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元”外，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：2014年7月1日至2015年11月5日期间，众康门诊部主要负责人刘金尧以营利为目的，将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元。众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间，未经卫生计生行政部门许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元。
字号为“中山市南朗镇众康门诊部”的工商个体户，经营者为刘金尧，注册号为442000600858616，工商营业执照发证日期为2012年8月27日。核准登记名称为众康门诊部的医疗机构，其《医疗机构执业许可证》有效期自2014年11月11日至2019年11月11日，法定代表人和主要负责人为刘金尧。
中卫监罚字[2016]0086A号行政处罚决定书有载明：“因2016年7月18日，中山市南朗镇众康门诊部的《个体商户营业执照》已被注销，致使该门诊部主体主体资格已灭失，使得该门诊部的《医疗机构执业许可证》也随之失效”。
本院再查明：粤卫行复[2017]51号复议决定书中有如下查明内容：“被申请人（市卫计局）2017年3月9日向人民法院申请强制执行后，发现中山市南朗镇众康门诊部的已经注销，遂于2017年5月10日作出《撤销行政处罚决定告知书》，撤销中卫监罚字[2016]008号行政处罚决定书，并于2017年5月17日对申请人（刘金尧）本人作出《行政处罚决定书》（中卫监罚字[2016]0086A号）”。
本院认为，本案为行政处罚、行政复议纠纷。本案的争议焦点是：涉案行政处罚的对象是否正确。
对上述争议焦点，本院认为，医疗是对人身健康提供服务，关系救死扶伤、防疫防治公共利益的特定行业。特别是在重大灾害、事故、疫情等涉及公共利益的医疗活动中，不论所有制形式，医疗机构及其卫生技术人员均有服从卫计行政部门调遣、执行政府指令性任务的绝对义务,不经“核准”其主体并不能自行随意消亡，不能允许医疗机构通过自行注销的形式逃避法定特殊义务。
在特殊状况下，医疗机构的主体成立，一般状况下，其主体当然也成立。医疗机构作为独立承担民事责任的组织，其工商登记的注销，并不导致法定特殊义务消灭，当然也就不必然导致主体“消亡”。因此，医疗机构并非按照“登记主义”设置的组织，而是按照《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：……（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”之规定，按照“行政许可主义”设置的组织，其结束经营，应按照《医疗机构管理条例》第二十一条：“…必须向原登记机关办理注销登记。经登记机关核准后…”之规定，取得原登记机关核准。
具体到本案，作为医疗机构的众康门诊部在设立时在市卫计局办理了登记，2016年7月8日，字号为“中山市南朗镇众康门诊部”的个体工商户注销，但并不意味着众康门诊部作为医疗机构的主体资格“消亡”，由于其登记设立时经市卫计局许可设立的医疗机构组织资质依然有效存在，其仍可以凭《医疗机构执业许可证》以医疗机构的组织名义从事医疗活动并承担法定义务。市卫计局作为医疗机构登记、经营、注销的法定监管机关，具有是否“核准”医疗机构注销的法定职权，市卫计局不能将法定职权让渡给工商行政管理机关决断，亦不能以工商行政管理机关的登记行为判断医疗机构执业主体是否“消亡”。因此，市卫计局在中卫监罚字[2016]0086A号行政处罚决定书中以：“中山市南朗镇众康门诊部的《个体商户营业执照》已被注销，致使该门诊部主体资格已灭失”为由。不再对医疗机构众康门诊部处理吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚，属于法律适用不当，由此直接对刘金尧个人而非众康门诊部处以没收非法所得及罚款的行政处罚，处罚对象错误，该处罚决定应予撤销。
另，省卫计委于2017年8月14日作出的《行政复议决定书》（粤卫行复[2017]51号）本院一并予以撤销。
综上所述，原审判决适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初989号行政判决；
二、撤销中山市卫生和计划生育局于2017年5月17日作出的《行政处罚决定书》（中卫监罚字[2016]008A号）；
三、撤销广东省卫生和计划生育委员会于2017年8月14日作出的《行政复议决定书》（粤卫行复[2017]51号）；
四、中山市卫生和计划生育局于法定期限内重新对“出借《医疗机构执业许可证》的行为和违法开展健康体检行为”作出处罚。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人中山市卫生和计划生育局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘满星
审判员 高 琳
审判员 王 昕
二〇一八年四月十九日
书记员 萧 洒
本判决所适用的法律、法规：
《中华人民共和国行政许可法》
第十二条下列事项可以设定行政许可：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；……
第六十七条取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。
被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。
《中华人民共和国传染病防治法》
第六十九条医疗机构违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正，通报批评，给予警告；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级、撤职、开除的处分，并可以依法吊销有关责任人员的执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照规定承担本单位的传染病预防、控制工作、医院感染控制任务和责任区域内的传染病预防工作的；
（二）未按照规定报告传染病疫情，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的；
（三）发现传染病疫情时，未按照规定对传染病病人、疑似传染病病人提供”医疗救护、现场救援、接诊、转诊的，或者拒绝接受转诊的;
……
《中华人民共和国道路交通安全法》
第七十五条医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。
《医疗机构管理条例》
第九条单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书。
第十六条申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：……（三）有适合的名称、组织机构和场所；……（六）能够独立承担民事责任。
第十八条医疗机构执业登记的主要事项：
（一）名称、地址、主要负责人；……（四）注册资金。
第二十一条医疗机构歇业，必须向原登记机关办理注销登记。经登记机关核准后，收缴《医疗机构执业许可证》。
第三十八条医疗机构必须承担相应的预防保健工作，承担县级以上人民政府卫生行政部门委托的支援农村、指导基层医疗卫生工作等任务。
第三十九条发生重大灾害、事故、疾病流行或者其他意外情况时，医疗机构及其卫生技术人员必须服从县级以上人民政府卫生行政部门的调遣。
《医疗机构管理条例实施细则》
第四十一条医疗机构的命名必须符合以下原则：……（五）各级地方人民政府设置的医疗机构的识别名称中应当含有省、市、县、区、街道、乡、镇、村等行政区划名称，其他医疗机构的识别名称中不得含有行政区划名称；
第四十六条医疗机构名称经核准登记，于领取《医疗机构执业许可证》后方可使用，在核准机关管辖范围内享有专用权。
第四十七条医疗机构只准使用一个名称。确有需要，经核准机关核准可以使用两个或者两个以上名称，但必须确定一个第一名称。
第五十一条医疗机构的印章、银行帐户、牌匾以及医疗文件中使用的名称应当与核准登记的医疗机构名称相同；使用两个以上名称的，应当与第一名称相同。