广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第86号
上诉人（原审原告）：罗定市罗平镇泗盆村委会中村一村民小组，住所地：广东省罗定市罗平镇泗盆村委会中村一村民小组。
负责人：辛容波，组长。
上诉人（原审原告）：罗定市罗平镇泗盆村委会中村二村民小组，住所地：广东省罗定市罗平镇泗盆村委会中村二村民小组。
负责人：辛火才，组长。
两上诉人共同委托代理人：韩伟华，广东科业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府，住所地：广东省罗定市罗城宝定路31号。
法定代表人：黄天生，市长。
委托代理人：陈波，罗定市法制局副局长。
委托代理人：周汉民，罗定市山纠办副主任。
原审第三人：罗定市罗平镇湴塘村委会马溪村民小组，住所地：广东省罗定市罗平镇湴塘村委会马溪村民小组。
负责人：陈永光，组长。
上诉人罗定市罗平镇泗盆村委会中村一村民小组（以下简称中村一村民小组）、罗定市罗平镇泗盆村委会中村二村民小组（以下简称中村二村民小组）因与被上诉人罗定市人民政府林木林地权属争议行政处理纠纷一案，不服云浮市中级人民法院（2013）云中法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，因本案与本院（2014）粤高法行终字第87号案件属案由、当事人、事实及诉求基本相同的关联案件，各方当事人同意对两案一并进行法庭调查，现已审理终结。
罗定市人民政府于2013年5月6日作出罗府决（2013）1号《关于罗平镇大头屋地、大灶顶林木林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定：一、争议的“大头屋地”林木林地所有权，以“桂坑地面为起点，向北至14号拐点至山脊，沿山脊向东北至199点高程附近转向西至六仔地坑，向北经17号拐点、两崩坑中间山脊到泗盆、湴塘两村委权属界终点”为界，东面的约236亩林木林地所有权属于马溪村集体所有，西面的约162亩林木林地所有权属于中村一、二村集体所有。二、争议的“大灶顶”林木林地所有权属于马溪村集体所有。中村一村民小组、中村二村民小组不服，于2013年7月4日向云浮市人民政府提出行政复议申请，云浮市人民政府于2013年9月25日作出云府行复（2013）10号《行政复议决定书》，维持罗定市人民政府作出的处理决定。中村一、二村民小组向原审法院提起本案诉讼，请求：1、认定罗定市人民政府于2013年5月6日作出的罗府决（2013）1号《处理决定》违法，并撤销上述处理决定；2、判决确认争议的“大头屋地”林木林地所有权及“大灶顶”林木林地所有权属于中村一村民小组、中村二村民小组集体所有；3、本案诉讼费由罗定市人民政府承担。
原审法院经审理查明：争议的两幅林地座落在罗定市罗平镇泗盆村委会与湴塘村委会接壤处，分别为“大头屋地”林地、“大灶顶”林地。其中争议的“大头屋地”林地面积约398亩，四至范围：东从墨然山脚（杉木坑）往北走，经担腰岗坳（烂塘肚坳）、大头屋地斜九坑、大头屋地斜九坑尾往北沿正垠走上至水埒底，沿水埒底折往西至斜九坑西边山垠脊，再沿垠脊往北走到斜九山山脊分水为界；南至桂坑（桂仔眼坑）地面为界；西至芒仔顶山脊分水为界；北至水岸民兵山（上横山）山脊分水为界。另一幅争议的“大灶顶”林地面积约25亩，四至范围：东至大灶顶坳横路为界；南至禾良横坑地面为界；西至地面为界；北至大灶坑地面为界。
上述两幅争议林地主要生长有马尾松，属于上世纪七十年代由政府组织飞机播种生长而成的。
1982年5月8日，原罗定县人民政府发给马溪生产队（即现马溪村民小组）编号NO.006063号《山权林权证》，该证的附表编号NO.012062号山林权证存根中记载的第二幅山场为“石洒、旱地顶、禾良田”，面积125亩，四至范围为：上至山顶，下至水田，东至庙背坑，右至禾良田大汶田。双方当事人均没有“大头屋地”的山林权证。经罗定市人民政府派员现场勘验查明，编号NO.012062号山林权证存根（附表）记载的“石洒、旱地顶、禾良田”林地的四至范围包含了现争议的“大灶顶”林地范围。
1991年11月至1992年8月间，原罗定县国土局对罗平泗盆、湴塘两村委之间的土地权属进行了界线核定时，并制作了《土地权属界线核定书》。该核定书记载泗盆村委会与湴塘村委会的界线基本走向为南北走向，界线的东边为湴塘村委会，界线的西边为泗盆村委会。核定书中对两村委的界线记载为：“从第14号拐点（点位位于高程点128.0米东南100水沟中心）。又由此折向西沿水沟中心线走210米至第15号拐点（点位位于水沟交叉处），距高程点128.0米西南160米。又由此折向东北沿水沟走345米至第17号拐点（点位位于两土坎南边水沟中心处，距西北坎南端50米，东北距坎南端50米）。又由此折向第14号拐点起，向东北沿水沟中心线走462米至第16号拐点（点位位于高程点199.0米东北150米水沟中心处），又由此折向西北直线走190米，又由此折向西南沿山合水线走140米至第17号拐点。从第14号、15号、16号的封闭范围为争议地段，两管理区各写有一份争议原由书，在此不作说明了。从第17号拐点走向北沿山坡两崩坎中间走上280米至终点。终点距高程点218米东边70米处”。
在《土地界线核定书》当中，记载有当时泗盆管理区与湴塘管理区之间的林地争议范围（即14号、15号、16号、17号拐点所封闭的范围），四至界线为：“东至以大头屋地斜九坑为界、南至斜九坑口为界、西至六仔地坑为界、北至水埒底山脊为界”，面积约145亩，该争议范围被现争议的“大头屋地”林地全部包含，座落在“大头屋地”林地范围的中部。而且，现争议的“大头屋地”林地南至界线由大东瓜西边山脚地面起直上至14号拐点，从14号拐点往西北走直上至洼脊分水界，从洼脊分水界往东北折向西南沿洼脊分水线至洼口坑（即六仔地坑）合水，再沿坑合水往东北走到17号拐点，从17号拐点往北沿山脊分水走经两崩坎中间走上到泗盆与湴塘两村委会权属界终点止，其基本界线为南北走向，界线的东边称为“大头屋地”东边山，面积约236亩，西边称为“大头屋地”西边山，面积约162亩。
1999年4月3日，马溪村民小组与罗定市分界镇罗岗管理区的温九公民签订合同，该村现争议的“大头屋地”林地范围内的松木发包给温九，承包范围为：“东至黄塘口山界，南至本村树边，西至泗盆下村山界，北至水岸山界”，承包款由马溪村民小组收取，该发包范围包含了现争议的“大头屋地”林地范围。1999年5月间，马溪村民小组将发包给温九承包范围的松木向林业部门提出砍伐申请，罗定市林业局先后于1999年12月、2000年8月许可马溪村在发包给温九承包的1林班2、4、5小班的范围内择伐180亩和156亩。因马溪村民小组两次批砍的1林班4、5、6小班范围包含现争议的“大头屋地”林地，在砍伐“大头屋地”的林木时，泗盆村委中村一村民小组、中村二村民小组提出异议，认为“大头屋地”林地约有150亩林木属其村所有，双方遂发生林权纠纷。后经罗平镇林业站、罗定市山纠办组织双方进行调解协商，双方达成协议：同意将有争议林地的林木折价9000元，由承包者温九垫付给罗平林业站代保管，然后由温九自行处理木材，待山林权属确权后，该款归属林权者所有。
“大头屋地”林地争议的150亩林地林木与1992年原泗盆与湴塘两村之间“土地权属界线核定书”中说明的争议范围相一致。
2011年1月5日，中村一村民小组、中村二村民小组向罗定市人民政府提出林权争议处理申请，请求对争议的“大头屋地”、“大灶顶”林木林地权属作出处理。提出处理申请后，中村一、二村民小组又于2011年3月9日向罗定市公证处提出证据保全申请，随后该公证处出具（2011）罗证民字第182号《公证书》，对“山界标记线”进行了证据保全。
2013年5月6日，罗定市人民政府经调查、调解无效后，作出罗府决（2013）1号《处理决定》。中村一、二村民小组不服，于2013年7月4日向云浮市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被告罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》。云浮市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2013年9月25日作出云府行复（2013）10号《行政复议决定书》，决定维持被告罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》。中村一、二村民小组不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查明，中村一、二村民小组于2013年10月1日收到云浮市人民政府作出云府行复（2013）10号《行政复议决定书》后，于2013年10月15日向罗定市人民法院提起行政诉讼，罗定市人民法院认为该案不属于其受理的范围，告知中村一、二村民小组向原审法院起诉。中村一、二村民小组于2013年10月17日向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点是：一、中村一、二村民小组的起诉是否已超过起诉期限；二、罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。
一、关于中村一、二村民小组的起诉是否已超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。……”的规定，中村一、二村民小组于2013年10月1日收到云浮市人民政府作出云府行复（2013）10号《行政复议决定书》后，已于2013年10月15日向罗定市人民法院提起行政诉讼。从中村一、二村民小组收到云浮市人民政府作出的《行政复议决定书》至其到罗定市人民法院提起行政诉讼，中村一、二村民小组的起诉尚未超过十五日的起诉期限。因此，中村一、二村民小组的起诉没有超过起诉期限。马溪村民小组认为中村一、二村民小组的起诉已超过起诉期限的理由不成立，原审法院不予支持。
二、罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。
根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”。罗定市人民政府对中村一、二村民小组和马溪村民小组之间发生的山林权属争议作出处理，是其法定职责。
对于争议的“大头屋地”林木、林地的归属问题，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”中村一、二村民小组和马溪村民小组双方均不能提供该林地的有效权属凭证证实争议林地属于中村一、二村民小组和马溪村民小组所有。而本案争议的“大头屋地”林地的林木属于当地政府所种植，且中村一、二村民小组和马溪村民小组均不能提供证据证实其对争议林地的林木有管护的事实。中村一、二村民小组认为其提供的证人证言能证实双方于1999年对争议的“大头屋地”林地进行划界确权，并将“大头屋地”林地归其所有且作了山界标记线，而马溪村民小组对山界标记的事实予以否认。中村一、二村民小组提供的公证书只能证明山界标记的存在，但不能证实山界标记是中村一、二村民小组与马溪村民小组对争议的“大头屋地”林地权属的山界分界线。罗定市人民政府从有利于生产、生活和安定团结的原则出发，组织中村一、二村民小组和马溪村民小组协商仍不能解决的情况下，结合本案争议林地的地形地貌实际情况，作出罗府决（2013）1号《处理决定》，决定该争议的“大头屋地”林地的东面约236亩林木林地归马溪村民小组所有，西面的约162亩林木林地归中村一、二村民小组所有是正确的。中村一、二村民小组及马溪村民小组认为争议的“大头屋地”林木、林地全部属于其所有的理据均不成立，原审法院不予支持。
对于争议的“大灶顶”林木、林地的归属问题，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”马溪村民小组持有的编号NO.006063号《山权林权证》附表记载的“石洒、旱地顶、禾良田”林地四至范围，包含了现争议的“大灶顶”林地，该林地内的主要林木属于当地政府所种植，并由马溪村民小组经营、管理。中村一、二村民小组没有任何权属依据。因此，罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》，将“大灶顶”林木、林地确权归马溪村民小组所有，符合上述法律规定。中村一、二村民小组主张“大灶顶”争议林权属其所有，缺乏合法的依据，原审法院不予支持。
至于中村一、二村民小组在庭审时认为罗定市人民政府对本案作出处理的时间长达2年多，远远超过法定期限，属于程序违法的问题。罗定市人民政府在调处中村一、二村民小组及马溪村民小组林地纠纷过程中，一直有组织双方进行实地勘验、调解以及向相关知情人收集证据等调查取证工作，其调处过程一直持续。因此，原审法院认为，罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》并没有违反《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条应当及时处理的规定。
综上，罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，实体处理正确，程序合法，应予维持。中村一、二村民小组请求撤销罗定市人民政府作出的《处理决定》没有事实和法律依据，不予支持。本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、维持罗定市人民政府于2013年5月6日作出的罗府决（2013）1号《关于罗平镇大头屋地、大灶顶林木林地权属争议的处理决定》；二、驳回中村一、二村民小组的其他诉讼请求；本案受理费50元，由中村一、二村民小组负担。
中村一、二村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）罗定市人民政府在一审过程中未在法定期限内提交所依据的规范性文件，应当承担举证不能的败诉责任。（二）一审判决错误认定“罗定市林业局先后于1999年12月、2000年8月许可马溪村在发包给温九承包的1林班的范围内择伐180亩和156亩”。（三）中村一、二村民小组有充分的证据证实对争议地林木有管理的事实，一审判决予以否认属认定事实不清。（四）罗定市人民政府以违法事实作证据使用，认定第三人对争议地林木有管理，属程序违法、认定事实错误。（五）一审判决依据罗定市人民政府勘查来支持罗定市人民政府的论证属逻辑不通。（六）罗定市人民政府行政处理时间过长，程序违法。请求：1、撤销云浮市中级人民法院（2013）云中法行初字第7号行政判决；2、判决确认罗定市人民政府于2013年5月6日作出的罗府决（2013）1号《处理决定》违法，并撤销上述处理决定，责令重新做出处理；3、判决确认争议的“大头屋地”林木林地所有权及“大灶顶”林木林地所有权属于中村一村民小组、中村二村民小组集体所有；4、本案诉讼费由罗定市人民政府承担。
罗定市人民政府二审答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案是林木林地权属争议行政处理纠纷，争议的焦点是罗定市人民政府作出罗府决（2013）1号《关于罗平镇大头屋地、大灶顶林木林地权属争议的处理决定》是否符合法律规定。关于罗定市人民政府对争议的“大灶顶”林木、林地的权属处理是否合法问题。在马溪村民小组持有编号NO.006063号《山权林权证》附表记载的“石洒、旱地顶、禾良田”林地四至范围，包含了现争议的“大灶顶”林地，该林地内的主要林木属于当地政府所种植，并由马溪村民小组经营、管理，中村一、二村民小组既无权属凭证亦无经营、管理使用事实的情况下，罗定市人民政府根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”以及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”、第十三条“能够准确反映森林、林木林林地经营管理的有关凭证，可作为处理林权争议的参考依据”等相关规定，作出罗府决（2013）1号《处理决定》，将“大灶顶”林木、林地确权给马溪村民小组所有符合法律规定，原审法院予以维持正确。中村一、二村民小组主张“大灶顶”争议林权属其所有，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于罗定市人民政府对争议的“大头屋地”林木、林地的权属处理是否合法问题。在马溪村民小组和中村一、二村民小组均不能提供争议的“大头屋地”林木、林地的有效权属凭证，争议林地的林木属于当地政府种植，马溪村民小组和中村一、二村民小组均不能提供证据证实对争议林地的林木有经营管理事实的情况下，罗定市人民政府根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条关于“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”等规定，参考《土地权属界线核定书》确立的泗盆管理区与湴塘管理区的界线，从有利于生产、生活和安定团结出发，结合本案争议林地的地形地貌实际情况，作出罗府决（2013）1号《处理决定》，将争议的“大头屋地”林木、林地的东边山面约236亩林木林地确权给马溪村民小组所有，西边山面约162亩林木林地确权给中村一、二村民小组所有符合法律规定。上诉人及原审第三人认为争议的“大头屋地”林木、林地全部属于其所有，理由不成立，本院不予支持。
综上，上诉人中村一、二村民小组的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗定市罗平镇泗盆村委会中村一村民小组、罗定市罗平镇泗盆村委会中村二村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 窦家应
二〇一四年四月十一日
书 记 员 严崇哲