四川省广元市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）广行初字第3号 原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司，住所地：四川省剑阁县。 法定代表人蒋美丰，系公司董事长。 委托代理人董有训，系公司职工。 委托代理人谢忠翔，四川慧济律师事物所律师。 被告剑阁县人民政府，住所地：四川省剑阁县。 法定代表人张世忠，系剑阁县人民政府县长。 委托代理人李岱文，系剑阁县人民政府职工。 委托代理人何辉，四川剑州律师事务所律师。 原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司诉被告剑阁县人民政府建设用地行政审批一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2015年9月6日公开开庭审理了本案。原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司的委托代理人谢忠翔、董有训，被告剑阁县人民政府的委托代理人李岱文、何辉到庭参加了诉讼。经合议庭合议，审判委员会进行了讨论并作出决定，本案现已审理终结。 原告诉称：四川阆中华兴建筑工程有限公司（原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司前身）分别于2004年3月、2005年10月与被告签订了《土地使用权出让合同》，原告以出让方式取得了本案所涉的位于剑阁县下寺镇修城坝园区宝龙山面积为53386.6平方米（约80亩）的城镇土地使用权，该土地使用性质为商业用地，原告办理了上述土地使用权权属登记。2007年4月，原告向被告申请变更土地用途，将上述土地中10190平方米（15.285亩）的商服用地变更为商住用地，并补缴土地出让金、土地增值收益等费用共计3056000.00元。2013年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其中26082.2平方米（39.1233亩）的商服用地变更为商住用地。被告在4月28日作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中责令原告补缴土地出让金1002.34万元，不符合法律规定。请求：1、依法确认被告作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法；2、判令被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元；3、本案诉讼产生的一切合理费用由被告承担。 被告剑阁县人民政府答辩称：一、被告没有责令原告补缴1002.34万元土地出让金的决定，原告缴纳1002.34万元土地出让金是基于其与剑阁县国土资源局签订的土地出让合同，不是基于被告的具体行政行为，被告作出的审批行为是针对原告申请变更土地使用性质作出的行政行为，对该审批表中拟改变土地用途协议出让方案中涉及补缴土地出让金金额1002.34万元仅仅是建议方案，对原告并不具有强制性；二、行政诉讼只能对行政行为的合法性进行审查，不能就该行为导致的法律后果作出裁判，原告请求判令被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元的请求没有法律依据；三、被告作出的审批行为符合法律规定。根据《土地管理法》、《房地产管理法》的规定，对土地变更用地用途，应当根据法律规定补缴土地出让金，被告委托了有资质的评估机构对应缴纳的土地出让金按不同方式进行测算，确定了测算方案中最低的标准，原告并未提出异议，并与剑阁县国土资源局重新签订了《土地使用权出让合同》并缴纳了费用，原告应当遵守双方签订的合同。四、原告起诉超过法律规定的起诉期限。原告于2013年4月28日签收了缴费通知，该缴费通知告知其可以通过司法途径解决，2012年原告与被告对剑门关酒店用地是否属于优惠供地以及补缴土地出让金金额及标准即已产生纠纷，原告就已经委托专业律师出具律师函并参与解决双方补缴土地出让金纠纷，故其于2015年4月21日才提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。请求驳回原告的起诉。 被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、剑阁新县城星级“剑门关酒店”建设协议书、国有土地使用权出让合同（合同编号：2004-00799）、国有土地使用权出让合同（合同编号：2005-01421）、剑阁县国土资源局出具证明材料，拟证明争议土地的原用途为商业，此项目系招商引资，在2004年、2005年协议出让国有土地给原告时有优惠政策； 2、剑阁县人民政府关于调整城镇国有建设用地分类定级和基准地价的通知、川维地评（2012）广报字第0121号评估报告，拟证明变更土地用途后调整的土地出让金计算依据和过程； 3、《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》，拟证明审批的经过及审批依据的法律依据和政策依据，该审批行为经过严格的程序和科学考证作出，无违反法律规定的行为； 4、缴费通知单，拟证明原告没有在法律规定的期限内行使权利提起行政诉讼； 5、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：51070120130307），拟证明原告认可了土地出让金的金额，合同受法律保护，原告应当遵守合同约定。 被告所依据的法律法规以及规范性文件：国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》、广元市人民政府《关于进一步加强土地规范管理的意见》（广府发[2008]39号）。 被告举证上列证据、依据，拟证明其作出（2013）001号剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表合法，且原告提起行政诉讼已超过法律规定的起诉期限。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1中：剑阁新县城星级“剑门关酒店”建设协议书的真实性、合法性均无异议，对关联性有异议；对国有土地使用权出让合同（合同编号：2004-00799）、国有土地使用权出让合同（合同编号：2005-01421）的真实性、合法性、关联性均没有异议；对剑阁县国土资源局出具证明材料的真实性无异议，对合法性与关联性提出异议；原告对被告提交的证据2的真实性和关联性无异议，对合法性有异议，认为该土地价格评估报告只能针对土地市场价格作出评估，不能直接对原告变更土地性质应当补缴土地出让金的金额作出评估；原告对被告提交的证据3的真实性和关联性无异议，对合法性有异议，不能据此证明被告作出审批合法；原告对被告提交的证据4的真实性和合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告超过法定起诉期限；原告对被告提交的证据5的真实性和合法性无异议，对关联性有异议，认为不能据此证明原告认可了土地出让金的金额。 本院对上述证据认证如下：对被告所举证的证据1，证据来源合法，客观真实，与被诉具体行政行为具有关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。对被告所举证的证据2具有真实性、合法性，与本案有一定的关联性，本院予以采信；对被告所举证的证据3具有真实性、与本案有关联性，可以作为本案定案的依据；对被告所举证的证据4，具有真实性、合法性，与本案有关联性，证明了原告没有在法律规定的期限内提起行政诉讼，本院予以采信；对被告所举证的证据5，具真实性，与本案有关联，反映了原告补缴土地出让金的事实，本院予以采信。 经审理查明，2002年7月25日剑阁县人民政府与四川阆中华兴建筑工程有限公司（原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司前身）签订了《剑阁县新县城星级“剑门关酒店”建设协议书》，协议约定剑阁县人民政府优惠出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司80亩土地，土地价格为3万元/亩，用于修建“剑门关酒店”。 2004年3月11日，剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订了《土地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山面积26720平方米的土地以45元/平方米，总价120万元的价格出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司，该出让土地的用途为酒店（商服业）。四川阆中华兴建筑工程有限公司取得上述26720平方米土地至2040年3月10日的国有土地使用权，并办理了剑国用（2004）字第131号国有土地使用证。 2005年9月22日，剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订《土地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山面积26666.6平方米的土地以50元/平方米，总价120万元的价格出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司，该出让土地的用途为酒店（商业）。2005年12月，四川阆中华兴建筑工程有限公司变更为剑阁县宝龙山房地产开发有限公司。同年12月26日，原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司取得26630平方米土地至2044年3月10日的国有土地使用权，并办理了剑国用（2005）字第364号国有土地使用证。 2007年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其上述位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山两宗土地中，原批准用途为住宿餐饮用地的53350平方米土地中的10190平方米（15.285亩）的商服用地变更为商住用地，并补缴土地出让金、土地增值收益等费用共计3056000.00元。 2013年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其上述位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山两宗土地中，原批准用途为住宿餐饮用地的53350平方米土地中的26082.20平方米土地改变用途为居住用地（兼容商服）。被告于2013年4月28日作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》，同意原告对其26082.20平方米土地原批准用途为住宿餐饮用地变更土地用途为居住用地（兼容商服）。该审批表对该宗地拟改变用途协议出让方案包括以下相关内容：建议出让地价：384.3元/平方米，总价：1002.34万元；补缴土地出让金总额：1002.34万元；出让金支付方式：一次性缴清全部价款；评估机构：四川维益评估公司，报告编号：川维地评（2013）广报字第0029号。被告该审批表中其他主要说明事项：酒店土地按3万元/亩出让明显低于1999年（6万元/亩）和2003年（11.76万元/亩）的基准地价，属于优惠供地用于企业修建酒店，企业未按总协议要求修建酒店，并申请调规修建商品房，应当按照（广府发【2008】39号）文件规定，收回优惠地价及优惠地价的增值收益。剑阁县国土资源局委托四川维益评估公司对企业调规及补缴优惠地价进行多方案测算，最终同意根据县委县政府2013年3月22日会议精神，按企业2007年调规时补缴出让金20万元/亩为基数，测算改变土地用途应当补缴的土地出让金，并委托四川维益评估公司出具计算报告。2013年4月26日，四川维益评估公司出具了川维地评（2013）广报字第0029号《土地估价技术报告》。2013年4月28，被告依据该报告关于“剑门关酒店改变土地利用条件补缴地价款在不同假设条件下进行测算的方案四：以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2012年5月25日应补缴的地价款=1002.34万元”的报告，作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》。2013年4月28日，剑阁县国土资源局以书面通知的方式告知原告作出该审批表的内容，并明确告知其“对此存有异议，请你公司依法进入司法程序”。 2013年5月13日，原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司缴纳了1002.34万元的土地出让金。 2013年5月27日，剑阁县国土资源局与原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山，宗地总面积26082.20平方米土地以384.30元/平方米，总价1002.34万元的价格出让于原告，该宗土地的用途为：其他商服用地、普通商品住房用地。 2015年4月21日，原告以被告在2013年4月28日作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元，不符合法律规定为由，向我院提起行政诉讼。请求确认被告作出该审批表中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法，并由被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元。 同时查明，2012年原告与被告就关于剑门关酒店用地是否属于优惠供地以及补缴土地出让金金额及标准已产生争议，原告即已委托律师参与解决双方补缴土地出让金纠纷。2013年4月26日，四川维益评估公司出具川维地评（2013）广报字第0029号《土地估价技术报告》，该报告估价对象涉及位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山，宗地总面积26082.20平方米土地改变用地条件前后的土地使用权，估价目的对估价对象各自的出让土地使用权市场价格进行评估，为改变土地利用条件补缴地价款提供价格参考。估价结果：1、改变用地条件前土地使用条件下：宗地单位面积地价986元26082.20元/平方米，总地价2571.70万元；2、改变用地条件后土地使用条件下：宗地单位面积地价1008元/平方米，总地价2629.09万元；附：结合上述估价结果，就剑门关酒店改变土地利用条件补缴地价款在不同假设条件下分别进行测算，其中测算结果方案四：以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2012年5月25日应补缴的地价款=1002.34万元。 另查明，2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价为544.31元/平方米。2004年、2005年剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订的《土地使用权出让合同》中分别约定的45元/平方米、50元/平方米的土地出让价格，明显低于2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价。 本院认为，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定，原告于2013年4月28日已知道被告作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》的内容，且原告被明确告知其如有异议可依法进入司法程序，本案原告与被告2012年就关于剑门关酒店用地是否属于优惠供地以及补缴土地出让金金额及标准已产生争议，原告即已委托律师参与解决双方补缴土地出让金纠纷，其应当自知道该审批行政行为之日起三个月内提起行政诉讼，其于2015年4月21日向我院提起行政诉讼，要求确认被告作出该审批表中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法，明显超过法定起诉期限，原告亦没有向本院提供其因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的证据，其对被告提起的起诉应当依法予以驳回。 国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条规定：出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。本案原告申请改变涉案26082.20平方米土地用途经被告审批同意后，其与剑阁县国土资源局重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金1002.34万元。该出让合同是剑阁县国土资源局作为转让方将出让土地使用权转让于原告，并由原告支付价款的协议，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，原告主张返还土地出让金的主张系其与剑阁县国土局因履行双方签订的土地使用权出让合同产生的纠纷，不属于行政诉讼审查范围，对原告主张判令被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元的起诉，亦应当依法予以驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）、（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  赵冬梅 代理审判员  李 华 人民陪审员  吴显月 二〇一五年十一月十二日 书 记 员  哈 慧