河南省濮阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0928行初9号
原告濮阳市三冠实业有限公司，住所地：濮阳市黄河路西段路南。
法定代表人于俊杰，公司经理。
委托代理人聂晓峰，该公司法律顾问。
被告濮阳市城市管理综合执法局，住所地：濮阳市人民路33号。
法定代表人武林军，局长。
委托代理人谢利华，该局工作人员。
委托代理人王岚星，河南优诚律师事务所律师。
原告濮阳市三冠实业有限公司不服被告濮阳市城市管理综合执法局濮城管罚字[2015]第30468号行政处罚决定，于2016年1月6日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人聂晓峰、被告委托代理人谢利华、王岚星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告濮阳市城市管理综合执法局于2015年11月11日作出濮城管罚字[2015]第30468号行政处罚决定，认定原告濮阳市三冠实业有限公司在五一路北、盘锦路东开发建设的盘锦花园小区项目，有未取得《经济适用住房预售许可证》擅自预售房屋的违法行为。违反了《城市商品房预售管理办法》第六条之规定，根据《城市商品房预售管理办法》第十三条、《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条、《濮阳市经济适用住房管理实施办法》第二十五条之规定，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》，认定原告的违法行为为一般等次。作出如下处罚：1、没收违法所得：玖拾肆万玖仟零玖拾伍元整（949095元）；2、处以收取的预付款0.5%的罚款：拾伍万捌仟壹佰捌拾贰元零伍角（158182.5元）。罚没共计壹佰壹拾万柒仟贰佰柒拾柒元零伍角（1107277.5元）。
原告濮阳市三冠实业有限公司诉称：2013年6月，其依据濮阳市人民政府市长办公会议《关于阳光丁香园（盘锦花园）经济适用住房申购条件有关问题的会议纪要》（【2010】86号）和濮阳市油田教育中心《濮阳市油田教育中心关于盘锦花园经济适用住房申请对象核准情况的报告》（濮油教【2012】100号），在濮阳市油田教育中心组织下，向濮阳市油田教育中心通过申购条件审查的教职工，销售其开发的盘锦花园小区199套经济适用住房。2014年被告对其销售行为展开调查，2015年11月11日，被告向其下达了濮城管罚字[2015]第30468号行政处罚决定。其认为经济适用住房和商品房销售执行的是不同的法律、法规和管理办法。商品房预售，依据的是《城市商品房预售管理办法》，执行的是政府许可证制度。经济适用房预售，依据的是《经济适用住房管理办法》和《濮阳市经济适用住房管理实施办法》，执行的是由政府住房保障部门组织分配，没有要求办理经济适用住房预售许可证的规定。被告依据《城市商品房预售管理办法》第六条、第十三条，《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条之规定，对其处罚适用法律错误。故请求本院依法判决撤销被告作出的濮城管罚字[2015]第30468号行政处罚决定。
原告依法向本院提交的证据有：1、濮阳市人民政府市长办公会纪要[2010]86号文件，证明濮阳市政府把经济适用房的资格审查权授权给了油田教育中心。2、濮阳市油田教育中心[2012]100号文件，证明审查完后把买房名单备案到房产管理中心，是依据文件所附名单卖房。
被告濮阳市城市管理综合执法局未提交答辩状，当庭辩称：其作出的行政处罚决定认定事实正确，证据确实充分，适用法律得当，程序合法，处罚标准合法，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。
被告濮阳市城市管理综合执法局依法向本院提交的证据有：一、程序性证据：1、案件登记表、立案审批表，用以证明登记立案；2、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，用以证明处罚前告知当事人权利；3、行政处罚听证笔录；4、案件处理审批表，用以证明处罚决定程序；5、行政处罚决定书，用以证明处罚具体内容；6、送达回证及照片若干张，用以证明文书送达。二、实体性证据：1、行政处罚决定书，用以证明处罚内容；2、濮阳市房地产管理中心案件移送函【濮房函（2013）6号】，用以证明案件来源；3、河南省保障性安居工程工作领导小组文件，用以证明违法事实；4、2013年11月19日、2013年11月24日询问于统之笔录两份、经济适用房预售许可证、预收帐款明细帐、关于盘锦花园小区未取得预售许可证即进行房屋销售的情况说明，上述证据用以证明违法事实；5、《濮阳市经济适用住房管理办法》第二十五条，用以证明违法所得。
上述证据经庭审质证，原告认为被告提交的证据不能证明其违法事实存在。被告对原告提交的证据的真实性无异议，但认为其证据不能证明原告预售取得许可。
本院对上述证据认证如下：因原、被告双方对对方当事人提交的证据的真实性均无异议，本院均予以采信。
经审理查明：原告濮阳市三冠实业有限公司在濮阳市五一路北、盘锦路东开发建设的盘锦花园小区项目，是2005年油田教育中心移交市政府管理后，针对油田教育系统职工住房困难情况确定的经济适用住房项目。2012年6月，原告开始按房屋全款的60%预收盘锦花园1#、10#楼部分房款共计3163.65万元。2012年7月30日，濮阳市房地产管理中心为原告颁发了经济适用住房预售许可证，其中1#楼为濮房预字第2012（经房）0001号，10#楼为濮房预字第2012（经房）0006号。2012年9月23日，濮阳市油田教育中心出台濮油教[2012]100号文件，根据濮阳市人民政府市长办公会议纪要[2010]86号文件，向濮阳市经济适用住房开发中心备案。2013年河南省保障性安居工程工作领导小组《关于请报送2012年城镇保障性安居工程跟踪审计整改结果的通知》中，指出原告存在未取得预售许可证即进行房屋销售的行为。2013年10月24日，濮阳市房地产管理中心将案件转交被告。被告于2013年11月15日进行案件登记立案。2015年3月18日，向原告送达了（2015年）濮城管先告字第30468号行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书。原告申请听证，被告于2015年4月3日举行了听证。2015年11月11日，被告作出濮城管罚字[2015]第30468号行政处罚决定。原告不服，起诉来院。
本院认为：双方争议的焦点是经济适用房开发企业未取得经济适用住房预售许可证预售经济适用房的，是否属于违反《城市商品房预售管理办法》第六条规定的预售许可制度。按照《城市商品房预售管理办法》第十三条规定：“开发企业未取得《商品房预售许可证》预售商品房的，依照《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条的规定进行处罚”。《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条规定：“违反本条例规定，擅自预售商品房的，由县级以上人上民政府房地产开发主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处已收取的预付款1%以下的罚款”。原告在取得经济适用房预售许可证之前预售房屋，其预售的房屋不能认定为经济适用住房，而是一般的商品房。被告适用商品房预售管理法律规范进行处罚并无不当；但被告没有对原告预售房屋的利润进行核定，仅根据《濮阳市经济适用住房管理办法》第二十五条，直接按预售款的3%计算违法所得。该条规定房地产开发企业实施的经济适用住房项目的利润不高于3%核定，并不能证明原告的利润即为3%。被告据此推定原告的违法所得依据的主要证据不足。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告濮阳市城市管理综合执法局作出的濮城管罚字[2015]第30468号行政处罚决定。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状及副本七份，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。
审 判 长 王丽君
审 判 员 苏景民
代理审判员 徐朦朦
二〇一六年三月十日
书 记 员 杨 敏