杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杭西行初字第86号
原告周小华。
原告蒋贤平。
两原告的共同委托代理人蒋贤娟，女，1962年12月6日出生，汉族，公民身份号码3301251962********，住杭州市西湖区蒋村乡蒋村村*组。
原告蒋贤娟，身份及住址同上。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局，住所地杭州市西湖区文三西路9号。
法定代表人郑仁榜，局长。
委托代理人王玥、蔡勇兴，该局工作人员。
原告周小华、蒋贤平、蒋贤娟（以下称原告）诉被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称被告）规划行政处罚一案，于2014年8月1日向本院起诉，本院于2014年8月7日受理后，于2014年8月15日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年9月22日公开开庭进行了审理。原告蒋贤平、原告周小华、蒋贤平的共同委托代理人暨原告蒋贤娟、被告的委托代理人王玥和蔡勇兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月16日，被告对原告作出西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》，认定：原告在西湖区蒋村街道蒋村村一组集体土地上已建造一处附房和一个棚，经测量，总建筑面积为221.79平方米，房屋为居住使用，棚为停车和晾晒衣服使用。该建筑由蒋洪水、蒋贤平、蒋贤娟共同出资于2005年左右建造，鉴于蒋洪水已死亡，故认定其妻周小华为被处罚主体。目前该户的在编户籍成员有：蒋洪水、周小华、蒋贤平、蒋贤娟、陈建中、王爱仙、蒋俊涛、陈以宁、蒋雯欣和蒋雯静等十人，由于家庭成员未协商好户主由谁担任，户主仍记载为蒋洪水。经核实，杭州市国土资源局西湖分局第三管理所认定该宗地无相关审批资料，属违法建设，未取得建设工程规划许可证。原告的行为违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该条例第六十三条第一款，责令原告收到《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除超占面积为221.79平方米的违法建筑物（一处附房和一个棚）。
被告在法定期限内向本院提供用于证明其被诉具体行政行为合法性的证据如下：
1、《现场笔录》两份。证明案发地点以及案涉房屋的情况。
2、《房屋现场检查简图》一份。证明案涉房屋的具体建筑面积及每层建筑面积的具体情况。
3、《现场检查（勘查）照片》六份。证明案发地点以及当事人建造房屋的事实。
4、《询问（调查）笔录》二份。证明案涉房屋基本情况、房屋用途、当事人家庭关系及执法队员送达执法文书等情况。
5、《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》（包括杭州市国土资源局西湖分局第三管理所的反馈意见）。证明案涉房屋的违法建设部分及具体坐落位置。
6、杭西集建（1997）第1259号《土地变更登记审核表》。
7、杭西集建（1997）第1199号《土地变更登记审核表》。
证据6-7，证明原告原有用地合法确权的基本情况，案涉建筑并不在原有用地合法确权范围内。
8、《工作联系单》（编号：0005361）。证明案涉房屋的建造时间。
9、1998年、2006年、2013年地形图缩编图、数字修测图。证明案涉房屋建造时间。
10、《户籍证明》十份。证明原告及家庭成员的身份信息。
11、《证明》两份。
12、见证人身份证复印件。
证据11-12，证明见证人身份情况。
13、《接受调查处理通知书》四份。
14、《行政处罚事先告知书》、《送达回证》三份、EMS签收单。
证据13-14，证明被告作出行政处罚决定程序合法。
15、西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》、《送达回证》三份。证明被告作出的行政处罚程序合法。
16、杭城法复决字（2014）第28、29号杭州市城市管理行政执法局《行政复议决定书》。证明杭州市城市管理行政执法局复议维持了案涉具体行政行为。
17、《工作联系咨询函》（编号：（2014）000019号）。证明西湖区蒋村街道于1996年后已纳入杭州市总体规划范围内。
被告向本院提供其作出具体行政行为的法律依据：《杭州市城市规划管理条例》、《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）145号）、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府令第169号）、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》（杭政发（2001）187号）、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》（杭政函（2005）176号）、《关于撤销蒋村乡包建村等10个行政村建制设立蒋村乡包建社区等10个社区的批复》（西政发（2004）1号）。
原告诉称，被告作出的西城法罚字（2014）第41004531号行政处罚决定超越职权、认定事实不清、证据不足、适用法律错误。根据《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款的规定，执法主体应当是杭州市规划局，而非被告，被告作出涉案行政处罚决定属超越职权的行为。涉案房屋修建在祖传老宅基上，与邻里无纠纷，为生产、生活用房，不具有社会危害性，不存在严重影响城市规划的情形，依照《中华人民共和国行政强制法》第十六条的规定不应予以强制拆除，被告的处罚决定过重。涉案附房是1992年建造的生产用房，当时农村建造生产用房无须审批，该房屋亦不属于《杭州市城市总体规划》区域范围，不应适用《杭州市城市规划管理条例》，按照法不溯及既往的原则，不应武断地认定为违章建筑。依照《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》（杭政函（2005）176号）的规定，应由国土资源部门或规划部门认定违法建筑，被告仅凭《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》就认定该附房为违章建筑，行政执法主体不当，证据不足。综上，诉请判令：撤销被告作出的西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、杭西集建（1997）第1199号、第1259号《集体土地建设用地使用证》。证明案涉房屋属于生产用房。
2、西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》。证明被告作出的具体行政行为的内容。
3、杭州市城市管理行政执法局邮寄复印件一份。
4、杭州市城市管理行政执法局作出的杭城法复决字（2014）第29号《行政复议决定书》。
证据3-4，证明原告在起诉期限内。
5、《关于相关拆迁问题的简复》。
6、《房屋评估测算对比表》。
证据5-6，证明案涉房屋是合法建筑。
被告辩称，2014年2月24日，被告经调查取证发现原告未经相关职能部门审批许可，擅自在西湖区蒋村街道蒋村村一组集体土地上建造一处附房及一个棚，建造于2005年左右，建设面积为221.79平方米，目前该附房为居住使用，棚为停车和晾晒衣服使用。原告的行为违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条之规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，案涉房屋属于违章建筑。根据《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》等的相关规定，被告具有行使城市规划管理方面的行政处罚权。被告进行了现场勘查、询问证人、征求杭州市国土资源局西湖分局第三管理所及西湖区蒋村街道办事处等单位意见等调查程序，认定违法事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告认为案涉建筑建造时不需要审批，不属于《杭州市城市总体规划》范围，不属于违法建筑无任何依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，双方以被告作出的西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》的行为是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1-4，合法性有异议，均是行政机关自己制作的，并不能作为定案依据。证据5，合法性有异议，杭州市国土资源局西湖分局第三管理所不具备认定的主体资格，依照法律、法规规定应当由区级国土部门作出认定。证据6、7，真实性无异议，但被告证据提供不完整。证据8，合法性有异议，蒋村街道建设科不是认定主体，认定无效，案涉房屋不是建造于2005年。证据9，合法性有异议，未加盖公章。证据10-17，无异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，真实性无异议，但土地证上没有记载案涉房屋的信息。证据2-4，无异议。证据5、6，关联性有异议。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据。证据15，《行政处罚决定书》为本案的审查对象，其合法性将结合本案的其他证据予以认定；证据17能够证明被告对本案具有管辖权，本院予以确认；被告提供的其余证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
二、原告提供的证据2同被告提供的证据15，前已作认证；证据1、3、4，符合证据三性要求，本院予以确认；证据5、6与本案没有关联性，本院不予确认。
经审理，本院查明：
1992年3月，蒋洪水、蒋贤平分别以申请建房户主的名义申请在蒋村乡蒋村村建造房屋，提交了《申请报告》及《浙江省村镇农（居）民建房申请表》等材料，并经原余杭县土地管理局批准同意：蒋洪水房屋用地面积54平方米，建筑占地面积39.6平方米，临时使用面积14.4平方米；蒋贤平房屋用地面积108平方米，建筑占地面积79.2平方米，临时使用面积28.8平方米。2005年左右，蒋洪水、蒋贤平、蒋贤娟共同出资在原审批建造房屋南面，蒋村街道蒋村村一组集体土地上翻建了一幢房屋及一个棚，房屋为南北朝向的砖混二层结构，建筑面积为195.54平方米；棚依该房屋北侧墙面搭建，为钢结构，石棉瓦顶，建筑面积为26.25平方米，上述房屋和棚总建设面积为221.79平方米。
2014年2月24日，被告在监督检查中发现以上存在涉嫌违法的建筑，随后进行调查。被告制作了现场笔录、房屋现场检查简图、现场检查（勘查）照片、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了原告的申请建房材料、户籍证明等材料，并向杭州市国土资源局西湖分局第三管理所就案涉房屋是否存在违法建筑征求认定意见，该所反馈意见认为该户“该宗地无相关审批资料，属违法建设”。2014年2月24日，被告向原告留置送达了《接受调查处理通知书》，2014年3月7日，被告向原告留置送达了《行政处罚事先告知书》。2014年3月16日，被告经调查后作出西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》，并于同月17日向原告进行了留置送达。原告周小华和蒋贤平、蒋贤娟不服，分别向杭州市城市管理行政执法局提出行政复议，杭州市城市管理行政执法局于2014年7月11日分别作出杭城法复决字（2014）第28号、29号行政复议决定，维持被告的处罚决定。原告不服，诉至本院。
另查明，蒋洪水为该户户主，已故；周小华为蒋洪水妻子，蒋贤平为蒋洪水儿子，蒋贤娟为蒋洪水女儿。该户在册口包括蒋洪水在内共十人。涉案房屋所在地蒋村村已于1996年纳入杭州市城市总体规划范围内，并于2004年1月8月经杭州市西湖区人民政府作出《关于撤销蒋村乡包建村等10个行政村建制设立蒋村乡包建社区等10个社区的批复》（西政发（2004）1号）同意撤村建居。
本院认为，根据《行政处罚法》第十六条的规定，除限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使外，经国务院授权的省人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）145号）中明确，浙江省人民政府可以在杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府令第169号）也规定，城市管理行政执法局是经国务院授权、国务院法制办公室批复同意，并经省政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，且其具体职责包括行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。因此，被告具有行使规划管理方面行政处罚权的职权。原告认为被告作出涉案行政处罚决定属超越法定职权、滥用法定职权于法无据，本院不予支持。案涉房屋座落于杭州市西湖区蒋村街道蒋村村，该区域在案涉房屋建造时已经纳入杭州市城市总体规划范围内，故被告对原告的违法建设行为具有管辖权。被告经现场勘查、询问、调查等程序，依据《土地变更登记审核表》、杭州市国土资源局西湖分局第三管理所反馈意见等证据认定涉案房屋是违法建筑，认定事实清楚；并依法作出要求原告限期自行拆除该221.79平方米违法建筑的行政处罚，并无不当。原告认为涉案房屋建造于1992年，不在杭州市城市总体规划范围内，不应认定为违法建筑，与本案查明的事实不符，且原告在本案审理中未提供充分证据证明其主张，对其上述主张本院不予支持。被告在作出涉案行政处罚决定之前向原告送达了《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，并未侵害原告陈述、申辩等程序权益。综上，原告要求撤销被告作出的西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回周小华、蒋贤平、蒋贤娟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周小华、蒋贤平、蒋贤娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘家库
代理审判员 林 阳
人民陪审员 狄建华
二〇一四年十月八日
书 记 员 何治君