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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行再3号
再审申请人（一审第三人）：海南鑫铭房地产有限公司。
法定代表人：齐海龙，该公司总经理。
委托代理人：李晓平，上海市震旦律师事务所律师。
委托代理人：陈宗泽，海南唐海律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：海南华琦实业开发公司。
法定代表人：王琦，该公司董事长。
委托代理人：陈吉波，海南昌宇律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海口市人民政府。
法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：王季彪，海口市人民政府法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
再审申请人海南鑫铭房地产有限公司（以下简称鑫铭公司）与被申请人海南华琦实业开发公司（以下简称华琦公司）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2015）琼行终字第47号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年12月28日作出（2015）行监字第1479号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。再审申请人鑫铭公司委托代理人李晓平、陈宗泽，被申请人华琦公司法定代表人王琦、委托代理人陈吉波，被申请人海口市政府委托代理人王季彪、郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鑫铭公司申请再审称：一、关于申请人取得涉案土地使用权是否善意取得的问题，二审法院不予审理存在重大错误。（一）一审判决已经确认鑫铭公司对涉案土地使用权属于善意取得，二审判决撤销一审判决错误，不予审理鑫铭公司善意取得问题也是错误的。海南三方果制品有限公司（以下简称三方公司）为澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）垫资修建污水管道工程，澄迈县政府欠三方公司上述工程款，鑫铭公司替澄迈县政府支付了上述欠款，澄迈县政府向鑫铭公司提供涉案土地用以抵偿债务，该事实有付款凭证和澄迈县政府的文件证实。三方公司与澄迈县政府之间是因拖欠工程款产生的债权债务关系，鑫铭公司与上述两方是债权债务转让关系。鑫铭公司善意取得涉案土地，不影响三方公司和澄迈县政府的利益，一审判决对善意取得问题进行审理并作出结论不违反法律规定。二审判决以一审法院没有追加澄迈县政府、三方公司等相关利害关系人参加诉讼的情况下对该问题进行审理属程序违法为由撤销一审判决是错误的。（二）二审判决处理方式上存在严重错误。即使鑫铭公司善意取得问题关系到澄迈县政府和三方公司的利益，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项、第四项的规定，应当查清事实后改判或发回一审法院重审。而二审法院一方面不予审理，另一方面却判决撤销鑫铭公司的国有土地使用证，等于否定了鑫铭公司属于善意取得，既与二审法院不予审理的态度严重矛盾，在程序上和实体上也是严重错误的。（三）鑫铭公司取得涉案土地使用权属于善意取得。首先，鑫铭公司取得土地是善意的。华琦公司的涉案土地使用权已于1999年被澄迈县政府无偿收回，2002年7月澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）与鑫铭公司签订《国有土地使用权出让合同》，同年8月澄迈县政府为鑫铭公司颁发老城国用（2002）字第0541号国有土地使用证（以下简称0541号土地证）。鑫铭公司取得涉案土地使用权是在华琦公司的涉案土地使用权被收回后，当时涉案土地使用权形式上权属明确，鑫铭公司完全有理由相信该土地使用权是无瑕疵的。其次，鑫铭公司取得涉案土地使用权的方式合法有效，并支付了对价。2002年6月，涉案土地经海南省国土环境资源厅批准公开挂牌出让，鑫铭公司通过招拍挂程序取得该土地使用权，并通过抵偿债务方式支付了土地出让金，华琦公司在此期间未提出异议。再次，鑫铭公司受让的土地已经依法登记。2002年8月澄迈县政府为鑫铭公司颁发0541号土地证，从法律上确认了鑫铭公司对涉案土地的合法权利。（四）二审判决处理与华琦公司无关的土地使用权存在错误。鑫铭公司取得的土地范围与华琦公司取得的土地范围并不同一。在另案中，海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）曾依职权让澄迈县政府对双方土地情况进行说明。经澄迈县土地评估与测绘事务所判读，原登记在华琦公司名下的老城国用（1997）字第183号国有土地使用证（以下简称183号土地证）项下的土地（200亩）与鑫铭公司0541号土地证项下的土地（191.5823亩）重叠的部分有171.2346亩，进一步证实鑫铭公司与华琦公司取得的土地使用权并非同一标的。况且，鑫铭公司的土地使用权在开发过程中曾发生变化。2011年3月，因建设道路需要，海口市国土环境资源局（以下简称海口市国土局）收回0541号土地证项下9806.01平方米土地使用权。根据变化后的土地状况，海口市政府重新向鑫铭公司颁发海口市国用（2012）字第002259号国有土地使用证（以下简称002259号土地证）和海口市国用（2012）字第002260号国有土地使用证（以下简称002260号土地证）。故经过海口市政府的征收，鑫铭公司的上述两个土地证项下土地与华琦公司原土地证项下的土地更不同一，该不重叠部分的土地使用权二审判决无权撤销。二、海南高院二审判决方式不当，将给经济发展和社会稳定造成严重冲击，给社会公共利益造成巨大损失。鑫铭公司取得涉案土地证后已开发建设，2009年1月澄迈县建设局向鑫铭公司颁发建设工程规划许可证，同年6月颁发建设工程施工许可证。该项目已投入大量工程建设，主体工程已经结构封顶，且在2014年5月底已达到预售要求，目前项目即将全面竣工。鑫铭公司依法依规进行建设，但因土地证被撤销导致项目无法竣工和预售，由此产生的不稳定因素和社会矛盾也将对社会公共利益造成巨大损害。综上，二审判决在适用法律和判决方式上存在严重错误，请求本院撤销海南高院（2015）琼行终字第47号行政判决并依法改判，本案的诉讼费用由被申请人承担。
华琦公司辩称：一、本案审理的是海口市政府为鑫铭公司颁发土地证行为的合法性问题，与鑫铭公司主张善意取得无关。一审法院以鑫铭公司善意取得为由只确认违法不撤销土地证是错误的，二审法院予以纠正并撤销鑫铭公司土地证是正确的。（一）另案生效判决确认，澄迈县政府、澄迈县国土局将华琦公司仍享有权益的土地使用权出让给鑫铭公司明显违法，侵害了华琦公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。但被诉的国有土地使用权证已经被注销，故该案不具有可撤销或确定无效的内容。（二）民法上的善意取得原则不适用于行政诉讼案件，会导致将违法行政行为合法化并予以保护。且鑫铭公司主张善意取得土地使用权的行为发生在2002年，而《中华人民共和国物权法》在2007年10月1日开始施行，根据法不溯及既往原则不能适用。（三）如支持鑫铭公司关于善意取得的主张，等于承认政府在没有依法收回国有土地使用权的情况下可随意再次将土地使用权出让给第三人，将造成政府滥用权力、一地二卖的严重后果。二、鑫铭公司违法取得涉案土地使用权，不符合善意取得的要件。（一）鑫铭公司与澄迈县政府恶意串通、弄虚作假，土地挂牌出让程序严重违法。澄迈县政府、澄迈县国土局未依法收回华琦公司200亩土地使用权的情况下即挂牌出让，事先批示同意协议出让，并以低于当时基准地价的价格出让，且鑫铭公司作为唯一报价公司参与宗地挂牌出让，并最终以最低挂牌价（评估价）获得土地使用权，程序严重违法。（二）鑫铭公司未支付土地出让金，也没有完成任何市政工程支付对价。二审法院调取的证据显示，老城开发区污水管道工程于2002年10月竣工验收，而鑫铭公司于2002年3月即获得政府批准用工程款抵土地款，至2002年8月颁发0541号土地证时工程尚未竣工验收，根本不可能办理工程款抵土地款的手续。在海南高院组织的质证过程中，鑫铭公司也自认2001年未进行任何施工，而是从三方公司受让获得土地。故所谓澄迈县政府于2002年3月11日以鑫铭公司完成1050.5万元市政工程为由将涉案土地批复出让给鑫铭公司，与事实完全不符。工商登记资料显示，三方公司于2001年11月20日成立，而澄迈县老城开发区管理委员会（以下简称老城管委会）与三方公司、开平建安集团公司海南公司（以下简称建安集团海南公司）的《工程合作协议书》是2001年9月28日签订的，证实该协议书是虚假伪造的；三方公司注册资本只有200万元，没有工程施工资质，没有经过招投标审批手续，签订总价为2603万元的工程合同（后工程总价上调为5100万元）不合常理；建安集团海南公司在工商局没有备案和营业执照，公章系私刻，可以认定盖有“开平建安集团公司海南公司”公章的合同、协议、发票均是虚假的。三、海南高院查明鑫铭公司未建设排污管道工程，却未在判决中认定鑫铭公司作假违法取得涉案土地使用权并以此作为撤销鑫铭公司土地使用权证的理由。四、澄迈县政府与鑫铭公司恶意串通，在法院查封涉案土地的情况下依然为鑫铭公司颁发施工许可证，妄图在涉案土地上建成建筑物对抗法院判决。2010年之前，涉案土地没有建筑；2013年10月之前，除2010年修建的19栋别墅框架外没有建筑。然而2013年10月之后，在海南高院生效判决确认涉案土地归华琦公司所有且已被海南省海口市中级人民法院（以下简称海口中院）查封的情况下，澄迈县政府违法给鑫铭公司发放了施工许可证，鑫铭公司的施工建设就是为了对抗海口中院的查封和法院生效判决，并非善意的开发建设，其主张善意不能成立。五、如果需要审理鑫铭公司主张的善意取得问题，应依法将本案发回海口中院重审，并依法追加澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会、三方公司、建安集团海南公司作为第三人参加诉讼，以便查明是否存在抵偿工程款的市政排污管道工程。综上，请求驳回鑫铭公司的再审申请，维持海南高院（2015）琼行终字第47号行政判决。
海口市政府辩称：一、海南高院二审判决认定事实、适用法律错误。（一）本案被诉的002260号土地证核发于2012年2月22日，该证项下土地来源于0541号土地证，当时0541号土地证并未注销，也没有生效判决否定该证效力。海口市政府根据有效的土地登记认定涉案土地的权属，依据充分。（二）《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条规定，一方已经取得土地权属证书的案件，不作为土地权属争议案件处理。本案中，鑫铭公司已经取得0541号土地证，海口市政府在核发002260号土地证之前通过澄迈县国土局核查该地的登记情况，澄迈县国土局回函明确该宗地无权利受限的情形，故0541号土地证项下土地显然不能作为争议土地处理。二审判决认为海口市政府为争议土地核发002260号土地证依据不足并据此撤销，是对土地管理、物权登记制度的法律适用错误。二、海口中院一审判决以0541号土地证的发证行为违法为由认定随后的变更登记行为违法，没有法律依据。被确认违法的行政行为在被撤销之前仍然有效，具有拘束力和既定力，当事人或相关人员可以该行政行为为基础从事相关活动。海口市国土局基于该土地登记内容的变化、依当事人的申请作出相应的变更登记行为，正是受0541号土地证仍然有效的法律拘束力而进行的。而且变更登记行为是一个独立的行政行为，司法审查应针对变更登记行为的依据、程序以及法律适用等进行审查，在变更登记行为合法的情况下，不能因0541号土地证违法就当然否定随后的变更登记行为，一审判决没有法律依据。三、海口市政府颁发002260号土地证证据充分、程序合法。2002年澄迈县国土局为鑫铭公司颁发了0541号土地证，四至明显界址明确。2011年4月24日，因建设需要海口市国土局作出收回鑫铭公司上述宗地中9806.01平方米土地使用权的决定，对收回的部分按照评估价给予补偿。收回部分土地后，鑫铭公司原持有的0541号土地证项下宗地被分割为南北两宗地，为此鑫铭公司申请办理变更登记。海口市政府严格按照法定程序进行了地籍调查和权属调查，并向澄迈县国土局发函征询涉案土地的权属情况，经澄迈县国土局复函确认0541号土地证项下土地没有抵押、转让、查封及闲置处置登记等权利受限情形后，依法向鑫铭公司颁发002260号土地证、注销0541号土地证，符合法律规定。四、海口市政府充分履行土地登记职责，恪尽审查义务，为鑫铭公司颁发土地证没有过错。0541号土地证项下土地被依法征收，土地登记内容发生变化，需针对土地登记事项的变化进行调整，注销鑫铭公司原土地登记并核发新的土地证具有法定事由；原登记在鑫铭公司名下的0541号土地证四至、界址点均有明确标注，除对征收部分予以扣除之外无其他变化，涉案土地重新登记的地籍及权属清晰明确，该变更登记行为并未存在争议；涉案土地移交海口市政府管辖时，没有任何人将相关的争议及判决告知或送达海口市政府，海南高院审理（2010）琼行再终字第6号案件时也没有通知海口市政府或海口市国土局参加诉讼。海口市政府对华琦公司、鑫铭公司与澄迈县政府的纠纷并不知情，基于有效的0541号土地证项下部分土地权属及面积发生变化的事实为鑫铭公司办理变更登记符合《中华人民共和国土地管理法》第十二条和《土地登记办法》的规定。综上，请求本院依法改判，撤销一、二审判决并驳回华琦公司的诉讼请求。
在本院开庭审理时，华琦公司主张其提交的关联案件庭审笔录、裁判文书、执行文书等为新证据。因上述材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故无需质证。根据该司法解释第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案证据，故关联案件生效裁判文书确认的与本案有关联性的事实，本院作为定案证据予以采信。
本院开庭审理本案时，已告知各方当事人包括申请审判人员回避在内的各项诉讼权利，各方均当庭表示不申请回避，有庭审笔录和全程录音录像为证。庭审结束两个月后，华琦公司提出变更主审法官和重新开庭的申请。经审查，华琦公司要求变更主审法官的申请实质上是回避申请，该申请既缺乏事实依据，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十七条第一款之规定，本院不予准许。原承办本案的主审法官主动提出，因当事人对其存在重大误解拟自请回避。但如前所述，本案不存在承办人回避的法定事由，故本院决定仅调整本案主审法官和审判长，合议庭组成人员不予变更。鉴于本案合议庭成员未予变更，且公开开庭审理程序合法，故华琦公司的重新开庭申请本院亦不予准许。
当事人在一、二审中提交的证据已随案卷移送本院，一、二审查明的事实及现场勘查的情况，本院予以确认。根据另案生效判决及本案一、二审查明的相关事实，原登记在华琦公司183号土地证项下的土地（200亩）与澄迈县政府颁发给鑫铭公司的0541号土地证项下的土地（127721.55平方米，折合191.5823亩）有171.2346亩重叠。2007年，鑫铭公司0541号土地证地籍档案及相关资料由澄迈县国土局移交给海口市国土局。2011年4月，因建设海口市滨海西路二期项目需要，海口市国土局收回鑫铭公司0541号土地证项下宗地中9806.01平方米的土地使用权，注销0541号土地证并办理变更登记。2012年，海口市政府给鑫铭公司颁发002259号土地证和002260号土地证。上述各土地证的关系及涉案土地发生争议后引发的关联诉讼情况如下：
一、关于华琦公司取得183号土地证及另案判决华琦公司对涉案土地享有权益的相关情况
1995年11月6日，澄迈县土地管理局（即现澄迈县国土局）与华琦公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于澄迈县老城镇盈滨经济合作社盈滨岛地段面积为200亩的国有土地出让给华琦公司。1997年6月9日，澄迈县政府给华琦公司颁发183号土地证，颁证土地使用权面积为133334.82平方米。1999年5月14日，澄迈县政府作出澄罚决定字（99）第9号行政处罚决定（以下简称9号处罚决定），无偿收回华琦公司上述土地使用权，注销土地使用证。华琦公司不服，提出申辩意见。澄迈县政府于1999年7月15日向澄迈县土地管理局下发澄府函[1999]66号《关于延期收回海南天信工业发展有限公司等六家公司闲置土地有关问题的批复》，限定华琦公司必须在1999年10月1日前上马项目，逾期未上项目建设的，无偿收回土地。1999年7月20日，澄迈县土地管理局向华琦公司发出《通知》，通知其须于1999年10月1日前动工建设，逾期再未上项目建设将无偿收回土地；缴纳土地闲置费532000元；重新办理土地使用证等。此后，华琦公司继续向澄迈县政府申辩。2001年3月23日，澄迈县土地管理局、老城管委会在《海南日报》上发布《依法收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回华琦公司的200亩土地使用权。该告知书发布后，澄迈县政府一直未就是否收回华琦公司的土地使用权作出决定或给予答复。华琦公司遂于2002年12月30日向原海南省海南中级人民法院（即现海南一中院）提起行政诉讼，要求澄迈县政府履行“是否收回华琦公司的土地使用权作出答复”的法定职责。海南一中院于2003年3月18日作出（2003）海南行初字第7号行政判决，限澄迈县政府在判决生效之日起两个月内对是否收回华琦公司的200亩土地使用权作出答复。澄迈县政府不服提起上诉，海南高院作出（2003）琼行终字第15号行政判决，驳回上诉维持原判。2003年7月21日，澄迈县政府作出澄府函[2003]132号《关于无偿收回海南华琦实业开发公司200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》（以下简称132号函），函复华琦公司无偿收回该公司200亩闲置国有土地使用权。华琦公司不服，向海南一中院提起行政诉讼。海南一中院于2003年11月10日作出（2003）海南行初字第39号行政判决，判决确认澄迈县政府9号处罚决定无效，撤销澄迈县政府132号函。澄迈县政府不服提出上诉，海南高院于2004年5月17日作出（2004）琼行终字第23号行政判决，驳回上诉维持原判。华琦公司曾三次向澄迈县政府及澄迈县国土局提出换发183号土地证的申请，因澄迈县政府、澄迈县国土局一直未作出处理，华琦公司向海南一中院提起行政诉讼，请求判决澄迈县政府、澄迈县国土局为其换发200亩土地的国有土地使用权证。海南一中院于2005年8月3日作出（2005）海南行初字第117号行政判决，责令澄迈县政府和澄迈县国土局于判决生效后三十日内给华琦公司颁发200亩国有土地使用权证书。澄迈县政府、澄迈县国土局不服提出上诉，海南高院于2008年6月16日作出（2005）琼行终字第168号行政判决，驳回上诉，维持原判。澄迈县政府及澄迈县国土局不服，向海南高院申诉。该院于2010年4月15日作出（2010）琼行监字第113号行政裁定，决定再审并中止原判决的执行。海南高院立案再审后，于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决，变更（2005）琼行终字第168号判决为：责令澄迈县政府及澄迈县国土局于判决生效之日起三十日内给华琦公司换发位于海南省澄迈县老城镇盈滨岛200亩土地的《国有土地使用证》。
二、关于鑫铭公司取得本案被诉002260号土地证的相关情况
2002年3月11日，澄迈县政府作出澄府函[2002]63号《关于同意安排12.1991公顷国有土地给海南鑫铭房地产有限公司作为抵偿基础设施工程款的批复》（以下简称63号批复），决定将原来安排给华琦公司现无偿收回的200亩、琼山荣德有限公司50亩、海口艺立实业有限公司100亩，共22.0359公顷闲置土地中的12.1991公顷国有土地使用权以每公顷60万元人民币（含基础设施费）抵偿鑫铭公司基础设施工程款。此后，经海南省国土环境资源厅批准公开挂牌出让，澄迈县国土局与鑫铭公司签订《国有土地使用权出让合同》，将上述土地以920万元出让给鑫铭公司。2002年8月2日，老城管委会向澄迈县国土局作出《关于同意海南鑫铭房地产有限公司从垫资工程款中抵偿土地出让金的函》（澄老管函[2002]33号）称，鑫铭公司于2001年垫资建设老城开发区排污管道工程（南一环路），总投资额约1050.5万元，由于财政经济困难，至今未能支付工程款。根据鑫铭公司申请，经研究同意鑫铭公司以垫资工程款抵偿上述宗地的出让金。2002年8月，澄迈县政府为鑫铭公司颁发了0541号土地证。2011年因建设海口市滨海西路二期项目需要，鑫铭公司0541号土地证项下宗地中9806.01平方米土地使用权被收回后，海口市国土局根据鑫铭公司的申请办理变更登记手续。2012年2月24日，海口市国土局向澄迈县国土局发出《关于征询土地证换证有关问题的函》（市土资籍字[2012]83号），要求协助核查0541号土地证项下土地使用权抵押、转让、查封及闲置处置等情况。澄迈县国土局复函称，截至2012年3月5日下午18:00止，0541号土地证项下的土地在该局没有抵押、转让、查封及闲置处置登记等权利受限情形。故海口市政府给鑫铭公司颁发了002259、002260号土地证，使用权面积分别为102501.63平方米、15413.91平方米。
三、关于华琦公司诉请撤销鑫铭公司0541号土地证的情况
在本案一审期间，华琦公司于2013年7月26日向海南一中院起诉澄迈县政府和澄迈县国土局，请求确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的0541号土地证无效。鑫铭公司作为第三人参加诉讼，主张其善意取得0541号土地证项下土地。2013年10月15日，海南一中院作出（2013）海南一中行初字第124号行政判决，认为澄迈县政府于1999年5月14日作出的无偿收回华琦公司200亩土地使用权、注销土地使用证的行政处罚决定已被生效的海南高院（2004）琼行终字第23号行政判决确认无效。无效的行政行为自始没有法律效力，故澄迈县政府所作的收回闲置土地批复涉及华琦公司的部分和澄迈县国土局所作的通知等对华琦公司没有法律上的羁束力。且海南高院（2010）琼行再终字第6号行政判决已责令澄迈县政府和澄迈县国土局给华琦公司换发200亩土地使用权证书，故华琦公司依法取得的国有土地使用权益仍然存在。澄迈县政府、澄迈县国土局给鑫铭公司颁发0541号土地证的行为违法应予撤销，但海口市政府已为鑫铭公司换发新的国有土地使用证，被诉的0541号土地证已被澄迈县政府注销，故不具有可撤销或确定无效的内容。关于鑫铭公司提出的善意第三人问题，由于华琦公司起诉海口市政府请求撤销给鑫铭公司颁发的002259、002260号土地证的案件（即本案）正在海口中院审理中，应由海口中院作出认定。故一审判决确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发0541号土地证中与原登记在华琦公司名下的183号土地证项下的重叠部分171.2346亩土地的颁证行为违法。华琦公司、澄迈县政府及鑫铭公司均不服，向海南高院提出上诉。2014年6月6日，海南高院作出（2014）琼行终字第56号行政判决，认为该院（2004）琼行终字第23号行政判决和（2010）琼行再终字第6号行政判决均为生效判决，该两份判决均认定华琦公司对位于澄迈县老城镇盈滨岛200亩的国有土地仍享有权益，该事实可以作为定案依据。澄迈县政府将华琦公司仍享有权益的国有土地使用权出让给鑫铭公司明显违法，侵害了华琦公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。但被诉的国有土地使用证已经被澄迈县政府注销，不具有可撤销或确定无效的内容，故一审判决确认被诉0541号土地证违法并无不当。关于鑫铭公司提出系善意第三人问题，由于华琦公司起诉请求撤销海口市政府给鑫铭公司换发002259、002260号土地证的案件正在海口中院审理中，可由该院继续审理依法作出裁判。故判决驳回上诉，维持原判。
本院认为：本案被诉行政行为是海口市政府为鑫铭公司进行土地登记并颁发002260号土地证的行政行为，故应当对被诉登记及颁证行为的合法性问题作出判断。澄迈县政府关于无偿收回华琦公司涉案土地使用权的9号处罚决定及132号通知函，已被海南高院于2004年5月17日作出（2004）琼行终字第23号行政判决认定无效和撤销。此外，海南高院于2008年6月16日作出（2005）琼行终字第168号判决，责令澄迈县政府和澄迈县国土局于判决生效后三十日内给华琦公司颁发涉案土地使用权证书。2012年2月，海口市国土局就涉案土地换证有关问题向澄迈县国土局发函征询时，上述23号判决已经发生法律效力，168号判决已进入再审程序，澄迈县政府、澄迈县国土局对涉案土地争议情况及相关判决情况未向海口市政府如实告知和说明，致使海口市政府在不知道涉案土地存有争议的情况下向鑫铭公司颁发002260号土地证。此后，海南高院于2013年5月7日作出（2010）琼行再终字第6号行政判决，变更168号判决为：责令澄迈县政府及澄迈县国土局为华琦公司换发涉案土地使用权证。2014年6月6日海南高院作出（2014）琼行终字第56号判决，确认澄迈县政府为鑫铭公司颁发的0541号土地证与华琦公司183号土地证项下重叠部分违法。上述判决均已发生法律效力，根据生效判决的既判力，澄迈县政府为鑫铭公司进行土地登记并颁发0541号土地证的行为侵害了华琦公司的合法权益，而海口市政府为鑫铭公司颁发的002260号土地证承继自0541号土地证，故本院对于海口市政府为鑫铭公司进行土地登记并颁发002260号土地证的违法性予以确认。
但是，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，行政诉讼法及其司法解释明确规定了情况判决为行政诉讼裁判方式之一，即仅对被诉行政行为的合法性作否定评价却不改变该行政行为所形成的法律关系。关于情况判决的适用，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，在被诉行政行为违法、但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法，而不撤销行政行为。社会公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。鑫铭公司在涉案土地上建成的大量地上建筑物无法预售，主要影响的是特定主体鑫铭公司的个体利益，不属于社会公共利益的范畴，故本案不符合损害社会公共利益的情形。鑫铭公司关于撤销土地证将损害社会公共利益的主张不能成立，本院不予支持。
情况判决的适用条件中除涉及国家利益或社会公共利益外，还包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。本案中，华琦公司诉请撤销海口市政府向鑫铭公司颁发的002260号土地证，鑫铭公司提出其系善意取得的抗辩，一审法院予以审理并据此作出裁判，二审法院不予审理善意取得问题却作出撤销上述土地证的判决，实质上否定了鑫铭公司系善意取得，裁判的理由和结果明显矛盾。而且，在华琦公司诉请撤销澄迈县政府向鑫铭公司进行土地登记并颁发0541号土地证的另案诉讼中，鑫铭公司作为第三人也曾主张善意取得，海南一中院、海南高院均在一、二审裁判文书中明确应在本案中对鑫铭公司是否为善意第三人作出认定。故本案应当审理鑫铭公司是否善意取得问题，二审判决不予审理错误，应予纠正。海口市政府颁发的002259、002260号土地证系由澄迈县政府颁发的0541号土地证变更登记而来，前证与后两证之间是承继关系。虽然前证与后两证的颁证主体不同，但权利主体均为鑫铭公司，且前证与后两证项下土地权利清楚，故鑫铭公司在涉及0541号土地证的另案与涉及002260号土地证的本案中均可主张善意取得。综上，本院将本案争议焦点归纳为：鑫铭公司主张的善意取得是否成立。
人民法院在行政诉讼中对善意取得进行认定时，应当适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定审理善意取得是否成立。构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。根据已查明的事实，澄迈县政府无偿收回华琦公司涉案土地使用权后，将收地决定存入地籍档案并注销登记，该收回决定经法定程序撤销或确认违法、无效前，澄迈县政府有权出让涉案土地。此后，因华琦公司对澄迈县政府无偿收地决定提起行政诉讼，海南高院作出（2004）琼行终字第23号行政判决，确认无偿收地决定无效。自该判决发生法律效力之日起，无偿收回土地决定自始无效，澄迈县政府出让华琦公司仍享有合法权益的国有土地使用权给鑫铭公司并登记发证相当于无权处分，符合适用善意取得的前提条件。
然而，善意取得是否成立，还应当符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的三个要件，即受让人受让该不动产时是善意的、支付了合理的对价以及转让的不动产依法已经登记。澄迈县政府向鑫铭公司出让土地的协议达成后，对鑫铭公司取得0541号土地进行了登记，符合“转让的不动产应当登记的已经登记”的法定要件，故本案中善意取得是否成立的关键在于鑫铭公司受让土地时是否善意以及是否支付了合理的对价。
关于鑫铭公司受让涉案土地时是否善意的问题。从查明的事实看，2002年澄迈县政府向鑫铭公司出让土地时，华琦公司183号土地证已被注销登记，澄迈县国土局将收回土地决定归入地籍档案，涉案国有土地使用权未登记有其他权利人，基于对涉案土地使用权登记的合理信赖，鑫铭公司有理由相信澄迈县政府有权出让涉案国有土地使用权。除非有相反证据证明鑫铭公司是恶意的，应当推定其在受让该土地使用权时是善意的。华琦公司在二审中主张，澄迈县政府违反商住用地需招拍挂出让的规定，事先批示同意协议出让、而后弄虚作假操纵挂牌出让程序，使鑫铭公司以挂牌价（评估价）的底价签订出让合同，存在严重恶意。上述华琦公司的主张是否成立涉及对鑫铭公司是否善意的认定，二审法院应当审理而未予审理。
关于鑫铭公司是否支付了合理对价的问题。本案一审时，鑫铭公司主张澄迈县政府以土地出让金抵偿所欠的基础设施工程款，华琦公司对鑫铭公司是否确实做了相关工程及工程款数额有异议，而一审法院仅依据澄迈县政府文件确认鑫铭公司以建设排污管道工程款抵顶土地出让金，未对华琦公司的异议予以回应。二审法院虽然查明鑫铭公司没有建设排污管道工程，但对鑫铭公司提出的三方公司修建排污管道工程后受让涉案土地并转让给鑫铭公司、其支付了对价等主张，以没有其他证据相印证、相关关系人不是本案当事人、未能提供转让合同等为由未予认定。上述事实是否存在涉及鑫铭公司是否支付了合理对价，二审法院亦应当审理而未予审理。
由于本案002260号土地证系从0541号土地证变更登记而来，不论鑫铭公司善意取得是否成立，本案处理结果均与澄迈县政府存在利害关系。况且，在涉案国有土地使用权的转让过程中，澄迈县政府作为土地出让方、工程款债务一方以及进行土地登记并颁发0541号土地证的行政机关，与是否存在恶意串通、是否支付合理对价、是否违反招拍挂程序等事实的查清密切相关，属于必须参加本案诉讼的当事人。二审判决亦认为一审法院在没有追加相关利害关系人参加诉讼的情况下确认善意取得程序违法，未发回重审而直接改判，亦属程序违法。在本案再审程序中，鑫铭公司主张，若其善意取得关系到澄迈县政府及他人利益，应查清事实后改判或发回一审法院重审。华琦公司答辩亦主张，如果需要审理鑫铭公司的善意取得问题，应将本案发回海口中院重审。鑫铭公司与华琦公司的上述主张理由成立，本院予以支持。
综上，二审判决对于工程款债权债务关系是否真实存在、鑫铭公司以工程款抵偿土地出让金的真实性等涉及善意取得是否成立的关键事实未予审查，属于未对本案基本事实进行审理。一、二审法院未通知澄迈县政府参加本案诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人。案经本院审判委员会民事行政审判专业委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第四条、第五条第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第十三项、第七十六条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2015）琼行终字第47号行政判决及海南省海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第41号行政判决；
二、本案发回海南省海口市中级人民法院重审。
审判长 于 泓
审判员 黄金龙
审判员 宫邦友
二〇一六年九月三十日
法官助理刘静
书记员陈文波
附：本裁定适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国物权法》
第一百零六条无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：
（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；
（二）以合理的价格转让；
（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。
当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十五条第一款当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
3.《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》
第四条人民法院按照第二审程序审理再审案件，发现原判决认定基本事实不清的，一般应当通过庭审认定事实后依法作出判决。但原审人民法院未对基本事实进行过审理的，可以裁定撤销原判决，发回重审。原判决认定事实错误的，上级人民法院不得以基本事实不清为由裁定发回重审。
第五条人民法院按照第二审程序审理再审案件，发现第一审人民法院有下列严重违反法定程序情形之一的，可以依照民事诉讼法第一百七十条第一款第（四）项的规定，裁定撤销原判决，发回第一审人民法院重审：
（一）原判决遗漏必须参加诉讼的当事人的；
……
4.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十七条第一款当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。
第六十三条：裁定适用于下列范围：
……
（十三）提审、指令再审或者发回重审；
……
第七十六条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
5.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
6.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》
第十一条第三款被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。