山西省阳泉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）晋03行终28号上诉人（原审原告）阳泉远鑫房地产开发有限公司，地址：阳泉市平定县巨城镇远鑫苑小区3#楼2单元402号。法定代表人梁燕绒，职务董事长。委托代理人陆瑾，山西硕明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳泉市国土资源局郊区分局，地址：阳泉市郊区荫营镇中兴南路1号。法定代表人史满瑞，职务局长。出庭应诉负责人梁全明，职务副局长。委托代理人牛良玉，山西世济律师事务所律师。上诉人阳泉远鑫房地产开发有限公司（以下简称远鑫公司）因补缴土地出让金行政决定一案，不服阳泉市城区人民法院（2018）晋0302行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人远鑫公司的委托代理人陆瑾，被上诉人阳泉市国土资源局郊区分局（以下简称郊区国土局）出庭应诉负责人梁全明及该局委托代理人牛良玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认为，2018年1月10日，被上诉人郊区国土局对上诉人远鑫公司作出阳国土资郊发[2018]9号《关于改变土地用途后补交土地出让金的决定》（以下简称《决定》），称上诉人在义井村建设的“燕竹小区”四组团、五组团、六组团两宗地中部分住宅用地变更为商业用地，根据新的规划条件重新进行了评估，评估后应补交因改变土地用途而增加的土地出让金价款两宗地共计281.74万元。该补交的土地出让金价款281.74万元，系由阳郊政发[2015]23号、24号《阳泉市郊区人民政府关于远鑫公司原出让国有建设用地使用权部分改变土地用途补办手续的批复》（以下简称《批复》）决定的。上述批复的内容被上诉人郊区国土局于2015年9月8日通过《关于催缴土地价款的通知》（以下简称《通知》）告知上诉人远鑫公司，上诉人于2015年10月23日申请延期缴纳上述土地出让金，亦即上诉人于2015年10月23日前已知悉上述行政行为，现上诉人于2018年3月19日向法院提起行政诉讼，其起诉期限明显超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回远鑫公司的起诉。上诉人远鑫公司不服一审裁定向本院提出上诉，请求撤销一审裁定，发回城区法院重审。事实和理由：1、请求撤销的《决定》不属于重复行政行为。被上诉人2015年9月8日向远鑫公司作出的《通知》，其形式仅仅为通知，而被上诉人2018年1月10日作出《决定》，虽然对上述价款金额没有改变，但对上诉人的补交期限进行了重新确定，并向上诉人示明如对该《决定》不服享有的诉权。如果该项《决定》与上述《通知》属于重复行政行为，则在该《决定》中不应出现上诉人享有的诉权。2、上诉人的起诉期限未超过诉讼时效。被上诉人作出的《决定》已告知上诉人的诉权，文件作出之日为2018年1月10日，上诉人的起诉日期为2018年3月9日，未超过诉讼时效。3、一审法院无权在被上诉人未提出时效抗辩的情形下主动适用诉讼时效。被上诉人郊区国土局未提出书面答辩意见。二审中，被上诉人郊区国土局向本院提交以下证据：1.阳泉市规划局《关于义井居住区“燕竹小区”四组团规划商业建筑比例的说明》，证明上诉人改变四组团土地用途的事实；2.编号为2307400089、2307400097、2307400098、2307400099、230740010、2307400101、2307400102七份《建设工程竣工规划许可证》，证明改变五、六组团土地用途的事实；3.《申请》，证明上诉人申请对五、六组团土地使用权补签出让合同的事实；4.《土地使用权评估委托书》证明委托有资质的估价机构对应补缴土地出让金的数额进行估价；5.《土地估价报告》二份，证明应补缴土地出让金数额依据；6.阳郊政发（2015）23、24号文件《批复》，证明郊区政府同意改变土地用途、补缴出让金；7.《关于催缴土地价款的通知》，证明通知补缴出让金、补签出让合同；8.《申请》3份，证明上诉人远鑫公司申请缓期缴纳土地出让金；9《承诺》1份，证明上诉人远鑫公司逾期未交自愿承担相应法律后果；9.法律依据《土地管理法》第56条、《财政部关于国有土地使用权出让收支管理办法》第2、5条、《山西省国有土地使用权有偿出让收入征收管理办法》第3、6条，证明作出补缴土地出让金征收决定的法律依据。经庭审质证，上诉人对被上诉人的证据均予以认可，无异议。起诉之前也从未对土地出让金金额提出过异议。本院对上述证据认证如下：被上诉人提供的证据符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认。经审理查明，上诉人远鑫公司与被上诉人郊区国土局分别于2004年8月23日、2006年3月16日签订了《国有土地使用权出让合同》（一期、二期）、《国有土地使用权出让合同》（三期），合同约定出让土地（座落于阳泉市郊区义井镇义井村）面积分别为36706.85平方米、48362.42平方米，土地使用权出让年限为70年。2013年7月25日，阳泉市规划局以阳规函[2013]92号作出《关于义井居住区“燕竹小区”四组团规划商业建筑比例的说明》，通知被上诉人郊区国土局按此指标办理相关事宜。2014年10月23日，上诉人远鑫公司向被上诉人郊区国土局提出改变土地用途的书面申请。2015年4月24日，阳泉市郊区人民政府作出阳郊政发[2015]23号、24号《批复》，同意上诉人远鑫公司改变土地用途、补缴土地出让金。2015年9月8日，被上诉人郊区国土局向上诉人远鑫公司作出《关于催缴土地价款的通知》，该《通知》内容为上述文件内容，并要求上诉人远鑫公司补交出让金价款281.74万元，在10月23日前办理相关手续，补签《国有建设用地使用权出让合同》。2015年10月23日，上诉人远鑫公司申请因公司资金紧张，需延期一年缴纳。2016年10月23日，上诉人远鑫公司又申请因资金紧张，需延期4个月缴纳。2017年2月23日，上诉人继续申请延期3个月缴纳。2017年5月22日，上诉人承诺在8月22日前缴纳，逾期未缴自愿承担相应后果。2018年1月10日，被上诉人郊区国土局对上诉人远鑫公司作出阳国土资郊发[2018]9号《关于改变土地用途后补交土地出让金的决定》即《决定》，《决定》内容与《通知》内容基本一致。本院认为，本案的争议焦点是上诉人远鑫公司的起诉是否超过起诉期限。确定起诉期限的起算点即成为关键。行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其它组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被上诉人郊区国土局作出《通知》和《决定》两个行政行为，但《决定》所认定的事实、理由和处理结果等内容与《通知》内容基本一致，《决定》并没有改变原有的行政法律关系，也没有对上诉人远鑫公司的权利义务产生新的影响。因此，上诉人所提《决定》和《通知》不属于重复行政行为的上诉理由不能成立；被上诉人郊区国土局于2015年9月8日通过《通知》要求上诉人远鑫公司补交土地出让金，上诉人于2015年10月23日申请延期缴纳上述土地出让金，亦即上诉人应至迟于2015年10月23日已知悉上述行政行为的内容。虽然《通知》中未告知上诉人的相关诉权，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上诉人至迟于2015年10月23日已知悉上述行政行为，于2018年3月19日向法院提起行政诉讼，其起诉期限明显超过了上述一年的期限限制，因此，上诉人所提起诉未超过起诉期限的上诉理由不能成立；行政诉讼起诉期限，指的是提起诉讼的法定有效期限。超过起诉期限，相对人丧失对该行政行为提起诉讼的权利。设定起诉期限的目的，是为了稳定行政法律关系，便于法院查明事实，及时解决行政争议。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效。诉讼时效是实体法特别是民法上的制度，是指持续不行使权利而于时效届满时消灭其请求权的时效。二者的区别在于诉讼时效是实体性的规定，能中止、中断，而起诉期限是程序性的规定，不能中止、中断。超过起诉期限丧失的是起诉权，起诉时即受人民法院审查，超过诉讼时效丧失的是胜诉权，法院不能主动审查。行政诉讼起诉期限是法定的起诉条件之一，法院可以对起诉期限主动进行审查。诉讼时效可以多次中断，并重新计算诉讼时效期间，起诉期限则不同，不能因当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算。因此，上诉人所提一审法院不能依职权主动审查起诉期限的上诉理由不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人远鑫公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张彩虹审判员  闫永明审判员  黄哲霞二〇一八年七月十九日书记员  翟 燕