中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3736号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高在山，男，1974年8月13日出生，汉族，住广东省雷州市。
委托代理人冯世宏，男，1971年8月28日出生，汉族，住广东省湛江市赤坎区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省民政厅。住所地：广东省广州市越秀区越华路***号。
法定代表人卓志强，厅长。
委托代理人杨蕾，该厅工作人员。
委托代理人陈伊利，北京大成（广州）律师事务所律师。
再审申请人高在山因诉被申请人广东省民政厅行政复议一案，不服广东省高级人民法院于2016年7月18日作出的(2016)粤行终671号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年5月22日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年6月12日巡回审判，组织双方当事人在广东省高级人民法院第一法庭进行公开询问，再审申请人高在山及其委托代理人冯世宏，被申请人广东省民政厅的委托代理人杨蕾、陈伊利，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
高在山××广东省××市××高山村村民。2012年3月8日，高山村村民委员会（以下简称高山村村委会）村民代表讨论通过，决定将高山洋田出租给雷州市大地农业科技推广中心，并于2012年6月14日签订了《土地承包合同书》，承包面积509.5亩，承包期限从2012年农历6月10日至2018年农历6月底止。合同中约定，大地农业科技推广中心若要种植西瓜，必须经高山村村委会同意。2013年2月8日，高山村委会村民代表讨论同意大地农业科技推广中心种植西瓜。同年4月25日，双方签订《种西瓜协议》，协议约定种植西瓜时间从2013年6月起至2014年6月止，大地农业科技推广中心种植西瓜一年满后，按照原协议办理。大地农业科技推广中心应恢复原貌，并继续耕种。高在山认为雷州市农业局应立即清除约600亩高山洋田种植的非粮食作物（西瓜苗）和设施，先后向雷州市农业局提交《农业控告书》、向雷州市政府提出行政复议申请，均驳回了高在山的请求。2014年4月24日，高在山向广东省湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）提交《发放救灾粮申请书》，认为因高在山所在村民委员会违法将其所在村责任田发包给相关单位种植西瓜导致无法种植水稻，请求对高山村、水门村相关村民发放救灾粮。湛江市政府收到申请书后，将该申请转交湛江市民政局处理。2014年5月29日，湛江市民政局作出湛民函（2014）82号《关于对要求＜发放救灾粮申请书＞答复的函》（以下简称82号答复），认为高在山反映的问题不属自然灾害，未构成突发事件，也不符合事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件情形，不适用《广东省自然灾害救济工作规定》（以下简称《救济工作规定》，不属于民政部门救灾救济范围。高在山不服82号答复，申请行政复议。2014年7月28日，广东省民政厅作出粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称4号驳回决定）。内容为：1.湛江市民政局作为政府负责救灾救济工作的职能部门，接收湛江市政府通过湛江市法制局转送的有关发放救灾粮事项申请材料，经研究并书面答复高在山，处理并无不当，不属于越权情形。2.高在山所反映的灾情事实不属于自然灾害，也未构成突发事件，不符合发放救灾粮情形，不能按《自然灾害救助条例》、《救济工作规定》或《广东省社会救济条例》等规定办理。判断高标准基本农田种植果业是否违法或违反相关政策规定，不属于广东省民政厅业务工作范围。湛江市民政局在82号答复中提出，高在山反映的问题不属于民政部门救灾救济范围，是对高在山发放救灾粮申请的回应，表述并无不妥，驳回了高在山的复议申请。2014年7月31日，高在山提起本案行政诉讼，请求撤销4号驳回决定，判令广东省民政厅对高在山的复议申请重新作出处理决定。
广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第253号行政判决认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，广东省民政厅作为湛江市民政局上一级主管部门，具有对高在山要求撤销湛江市民政局作出涉案答复函的行政复议申请作出处理的行政职权。本案中，湛江市民政局作为政府负责救灾救济工作的职能部门，在接到转交的高在山有关发放救灾粮事项申请后,根据《自然灾害救助条例》第三条、《救济工作规定》第六条及《广东省社会救济条例》第四条的规定，对上述申请作出处理并无不当。高在山在有关发放救灾粮事项申请中所反映的情况不属于《自然灾害救助条例》第三十三条、《广东省社会救济条例》第二条、《救济工作规定》第二条、第十一条规定发生自然灾害、突发事件等情况下应发放救灾粮情形，同时判断高标准基本农田种植果业是否违法或违反相关政策规定，不属于湛江市民政局业务工作范围，故湛江市民政局作出涉案答复函并无不当，广东省民政厅据此驳回高在山提出涉案行政复议申请亦无不妥。高在山要求撤销被诉的驳回行政复议申请决定并责令广东省民政厅重新对其行政复议申请作出处理的诉请理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高在山的诉讼请求。高在山不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院(2016)粤行终671号行政判决认为，《广东省社会救济条例》第四条规定，湛江市民政局作为政府负责救灾、救济工作的职能部门，接收湛江市政府通过市法制局转送的高在山关于要求发放救灾粮的申请，并根据申请作出82号答复，是依法履行职权的行为。2014年6月3日，高在山提出行政复议申请后，广东省民政厅对上述申请作出4号驳回决定亦为依法履行职权行为。湛江市民政局对高在山的申请作出涉案复函并无不当。广东省民政厅作出4号驳回决定，驳回高在山提出的行政复议申请符合法律规定，应予支持。高在山上诉提出的一审漏列当事人问题，本案中，广东省民政厅作出的4号驳回决定的法律依据是《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第一项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前后已经履行法定职责的”，属于“以复议申请不符合受理条例为由驳回的除外”的情形，故一审仅列复议机关为被告并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
高在山申请再审称：1.二审没有开庭审理，行政机关负责人应当出庭应诉，广东省民政厅委托律师代理违法，审判程序不合法，影响案件公正判决。2.一审于2014年9月1日受理，同年10月15日开庭审理，2015年10月22日作出判决，自受理至作出判决达14个月，超出审理期限，违反法定程序。3.一、二审遗漏诉讼当事人。高在山起诉的是请求撤销4号驳回决定，判令广东省民政厅对高在山的复议申请重新作出处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，复议机关决定维持行政行为的，作出原行政行为的湛江市民政局应作为当事人参与诉讼。4.因雷州市政府支持高山村村委会将高山洋田发包给大地农业科技推广中心种植西瓜导致无法种植水稻而缺粮，请求发放救济粮符合法律规定。5.高在山向湛江市政府提出发放救济粮的申请，而不是湛江市民政局，其作出的8号答复违法。请求撤销4号驳回决定，重新作出处理；撤销一、二审判决，依法改判。
广东省民政厅答辩称：1.一、二审判决程序合法，二审以书面方式审理本案，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定；广州市中级人民法院对于本案审理期限的处理，不属于二审法院在二审中进行审查的事实，本案亦不具备人民法院应当进行再审的条件；本案不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为的情形，无需将湛江市民政局一并作为案件当事人，不存在遗漏诉讼当事人的情形。2.一、二审查明事实清楚。湛江市人民政府收到再审申请人的申请依法转交湛江市民政局处理，高在山对湛江市民政局的处理不服申请复议，广东省民政厅在职权范围内依法作出驳回决定。3.一、二审适用法律正确，广东省民政厅根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项之规定作出驳回复议申请的决定，符合法律规定，一审据此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回高在山的诉讼请求，适用法律正确。请求驳回高在山的再审申请。
本院经审查认为，根据《广东省社会救济条例》第四条的规定，各级人民政府民政部门主管本行政区域的社会救济工作，负责社会救济的组织、协调、指导和管理。湛江市民政局是湛江市政府负责救灾、救济工作的职能部门，湛江市政府在收到高在山关于发放救灾粮的申请后，通过市法制局将其申请转送到有法定职责的湛江市民政局处理，程序合法，有利于高在山主张权利的救济，为高在山提供了便利。本案中，高在山因高山村村委会将高山洋田发包给大地农业科技推广中心种植西瓜导致无法种植水稻而申请救济粮，不属于《自然灾害救助条例》及《救济工作规定》中规定的应当发放救灾粮的情形。湛江市民政局对高在山的申请作出82号答复，是依法履行职权的行为，答复的内容亦符合法律规定。针对高在山提出行政复议申请，广东省民政厅作出4号驳回决定，亦符合法律规定，程序正当。一、二审驳回高在山的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。高在山主张因雷州市政府支持高山村村委会将高山洋田发包种植西瓜导致无法种植水稻而缺粮，请求发放救济粮符合法律规定，以及其是向湛江市政府提出发放救济粮的申请，湛江市民政局作出的8号答复违法。一、二审判决均已对两项主张做出充分论述，该两项主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
高在山主张一、二审存在程序违法的问题。首先，关于二审未开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。故二审对本案进行书面审理并无不当，高在山的该项主张没有法律根据，本院不予支持。其次，关于广东省民政厅委托律师代理的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条的规定，行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭；行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。在行政诉讼中，行政机关负责人不能出庭，可以委托诉讼代理人出庭应诉，但不得仅委托律师出庭，应当有其工作人员出庭应诉。本案中，广东省民政厅在一审时委托一名律师及实习律师作为代理人，在二审时委托一名律师作为代理人，违反了相关法律规定，一、二审均未对此问题予以释明及纠正，本院予以指正。但该程序问题，对本案公正审判不构成影响，不能成为引起再审的事由。故高在山的该项主张，本院亦不予支持。最后，关于一审超出审理期限的问题。虽然一审确实存在超出审理期限的情况，但一审审理结果并无不当，超出审理期限并未对本案的实体处理结果造成影响，高在山的该项主张亦不构成引起再审的法定事由。
高在山另主张本案遗漏当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”也就是说，一般情况下复议机关决定维持原行政行为以及驳回复议申请或请求的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，但是以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，复议机关是被告。广东省民政厅作出的4号驳回决定是依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前后已经履行法定职责的”作出的，认为判断高标准基本农田种植果业是否违法或违反相关政策规定，不属于广东省民政厅业务工作范围，且高在山反映的问题不属于民政部门救灾救济范围，不符合受理条件，驳回其复议申请。故一、二审仅列广东省民政厅为被告并无不当，不存在遗漏当事人的情形。高在山的该项主张没有法律根据，本院不予支持。
综上，高在山的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回高在山的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 曹 刚
二〇一七年七月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五条行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
5.自然灾害救助条例
第十一条县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志。
第三十三条发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。
6.广东省社会救济条例(2010修正)
第四条各级人民政府民政部门主管本行政区域的社会救济工作，负责社会救济的组织、协调、指导和管理。财政、审计、监察、劳动、人事、统计、教育、社会保险等行政管理部门和工会等组织各负其责，积极配合民政部门做好社会救济工作。