陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）陕行终27号上诉人（原审原告）：洪涛，曾用名徐绍飞，男，汉族。委托代理人：陈亚军,陕西秦东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：商南县人民政府。住所地：陕西省商南县南大街。法定代表人：崔华锋，该县县长。委托代理人：冀军政，商南县人民政府法制办干部。委托代理人：苏公学，商南县国土资源局干部。被上诉人（原审第三人）：徐能德，男，汉族。委托代理人：张慕春，陕西秦东律师事务所律师。上诉人洪涛因诉被上诉人商南县人民政府颁发集体土地使用一案，不服商洛市中级人民法院（2017）陕10行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。原审查明，原告洪涛，曾用名徐绍飞，系本案第三人徐能德之子，第三人徐能德系商南县城关镇富家沟村二组村民。1985年,原告父母离异，原告因母亲改嫁改名洪涛，随母亲居住在商南县文化路邮电局家属院。1997年,原告初中毕业又回到商南县富家沟村居住。2002年,原告到商南县自来水公司上班,2003年,原告转为正式职工。2007年2月16日,原告与商南县城关镇富家沟村二组签订余留地转让协议，协议约定二组将250平方米的余留地转让给原告，原告支付土地转让金15万元。2007年3月1日，原告、第三人与富家沟村二组组委会共同商议后，又约定将250平方米的余留地拆分为190平方米和60平方米，原告190平方米，第三人60平方米。当日，原告与富家沟村二组签订了190平方米的余留地转让协议，协议约定原告支付土地转让金11.4万元，第三人徐能德与富家沟村二组签订60平方米的余留地转让协议，协议约定第三人支付土地转让金3.6万元。2006年12月28日，富家沟村二组组长周存舜出具的收条载明“徐绍飞交来250平方米余留地款15万元”。以上三份协议均有富家沟村二组组长周存舜和会计周裕成的签字按印并加盖商南县富家沟村村委会公章。2008年3月9日，原告在190平方米的土地上动工修建建筑面积173.7平方米的五层三间楼房一栋。2008年10月26日，第三人徐能德针对上述190平方米的余留地重新与富家沟村二组签订了转让协议，协议上有二组组长周存舜的签字及印章，协议除乙方由原告变更为第三人外，其他条款相同。同时协议上备注“出资购地人徐能德宣布转让方周存舜和乙方徐绍飞2007年3月1日的土地买卖协议无效”。2013年4月17日，商南县国土资源局以未经批准非法占地建住宅为由对第三人徐能德作出商国土监字(2013)第41号行政处罚决定，该决定要求被处罚人徐能德限期自行拆除在非法占用173.7平方米土地上所建的全部建筑物，并恢复土地原使用条件。2013年5月28日，商南县人民法院作出（2013）商行审字第00011号行政裁定，针对商南县国土资源局申请执行第三人徐能德行政处罚一案裁定准予强制执行。同年6月25日，商南县人民法院作出（2013）商执字第00133号执行裁定书，裁定书载明在执行过程中，经和商南县国土资源局商定改变处罚措施，对徐能德执行罚款37474元，并已执行终结。2015年5月18日，商南县人民政府下发商政地批（2015）21号审批土地件，同意徐能德补办用地审批。同年7月1日，被告为第三人徐能德颁发了商集用（2015）第3023XX号集体土地使用权证。另查明，本案第三人徐能德与原告就173.7平方米五层三间建筑物所有权的归属问题曾进行过三次民事诉讼，前两次以第三人撤诉结案，2015年10月，第三次民事诉讼过程中，原告以2015年7月向被告提出申请要求撤销集体土地使用权证为由，建议商南县人民法院中止审理，后第三人撤回起诉。原告因被告对其提出要求撤销集体土地使用权证的申请一直不予答复，故向本院提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的集体土地使用权证。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权。被告商南县人民政府具有颁发集体土地使用权证的法定职权。本案，被告于2015年7月1日向第三人颁发商集用（2015）第3023XX号土地使用权证，原告于2017年5月22日向本院提起诉讼，原告符合行政诉讼法有关起诉期限的规定。本案的主要焦点是：原告洪涛与被告商南县人民政府为第三人徐能德颁发集体土地使用权证的行政行为之间是否存在法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼；第四十九条第一款规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条亦规定，与具体行政行为具有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，原告提起行政诉讼的前提是其主体资格合法适格，与被诉行政行为应当具有法律上的利害关系。本案原告提起行政诉讼的主要依据是其2007年3月1日与商南县富家沟村二组签订的190平方米的余留地转让协议，原告在签订协议时属于商南县自来水公司职工，并不是商南县富家沟村二组村民，其签订余留地转让协议实质是购买农村宅基地建房。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农村宅基用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。本案原告作为城镇职工，其与富家沟村二组签订余留地转让协议违反了上述强制性的规定；且2008年10月26日，第三人徐能德就190平方米的余留地已经重新与富家沟村二组签订了转让协议，土地受让方已经由原告变更为第三人徐能德，被告在对第三人进行土地行政处罚后为第三人已经补办了审批手续，原告现仍以其原签订的余留地转让协议来主张撤销被告为第三人颁发的集体土地使用权证依据不足。综上，原告提供的证据无法证明原告与被告为第三人颁发集体土地使用权证的行政行为之间存在法律上的利害关系，其不具有原告主体资格。同时，应当指出的是，土地使用权登记行为并不必然导致地上附着建筑物所有权的归属，本案原告与第三人争议的实质仍然是173.7平方米建筑物的物权归属问题，该争议应通过民事诉讼解决。综上所述，本案商南县人民政府为第三人徐能德颁发集体土地使用权证的行为与原告洪涛无法律上的利害关系，洪涛不具有本案的原告主体资格。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。故对原告洪涛的起诉，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告洪涛的起诉。案件受理费50元，退还原告洪涛。上诉人洪涛上诉称：2007年，上诉人与富家沟村二组就涉案土地签订了土地转让协议，并支付了11.4万元转让费，一审中提交的证据能够证明上诉人与涉案土地有利害关系，被上诉人给第三人颁发土地使用权证严重违法，没有法律依据。请求：撤销一审裁定，依法改判或发回重审。被上诉人商南县人民政府答辩称：（一）被答辩人是城镇居民不具有取得集体土使用权证的主体资格，其与富家沟村二组的土地转让协议已被原审第三人与村组签订的协议取代，且行政处罚决定认定原审第三人为违法责任主体是正确的。被答辩人与答辩人给原审第三人颁发的集体土地使用权证没有法律上的利害关系；（二）答辩人颁发的集体土地使用证符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人徐能德答辩称：（一）答辩人依法取得集体土地，被答辩人没有取得该集体土地的合法使用权，原审法院认定被答辩人与该土地没有利害关系符合法律规定；（二）商南县人民政府给答辩人颁发的集体土地使用证符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明，一审裁定认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，上诉人洪涛提起本案的诉讼请求为：撤销（2015）第3023XX号集体土地使用证。本案争议的焦点是上诉人洪涛是否具有原告主体资格。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。及《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，根据原审法院查明的事实，洪涛系城镇居民，并非城关镇富家沟村二组组民。2008年8月28日，徐能德与洪涛签订的养老协议，协商：“因父徐能德出资在富家沟二组给徐绍飞（即洪涛）购宅基地170平方米建楼房五层……”。养老协议中涉及的土地与案涉集体土地使用证系同一土地。案涉集体土地上违规建房被有关部门行政处罚后，经土地审批、批复等法律规定的程序才颁发了被诉的集体土地使用权证。也就是说，对上诉人洪涛权利义务直接产生实际影响的并不是被诉的集体土地使用权证，被上诉人商南县人民政府颁证之前的民事、行政行为已遮断了上诉人洪涛与被诉的集体土地使用权证之间相应的权利。故上诉人洪涛与被上诉人商南县人民政府为徐能德颁发被诉的集体土地使用权证的行为不具有法律上的利害关系。因此，上诉人洪涛不具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，原告主体不适格，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原审法院裁定驳回洪涛的起诉，并无不当。综上，上诉人洪涛的上诉理由及请求缺乏法律依据，依法不予支持。原审裁定驳回洪涛的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  焦玉珍代理审判员  马 燕代理审判员  温永宏二〇一八年三月三十日书 记 员  铁梦瑶