上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）沪行终178号上诉人(原审原告)上海桂欣汽车工程材料有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人徐小郑。委托代理人元英花，上海明梓律师事务所律师。委托代理人翟鹏飞，上海明梓律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市金山区人民政府，住所地上海市金山区。法定代表人胡卫国。出庭应诉负责人曹险峰，上海市金山区人民政府法制办公室主任。委托代理人孙亚超。委托代理人周仁昌，上海市群成律师事务所律师。上诉人上海桂欣汽车工程材料有限公司(以下简称桂欣公司)因上海市金山区人民政府(以下简称金山区政府)作出行政复议决定一案，不服上海市第一中级人民法院(2017)沪01行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月7日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人元英花、翟鹏飞，被上诉人的出庭应诉负责人曹险峰，被上诉人的委托代理人孙亚超、周仁昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明的被诉行政行为事实如下，金山区政府于2017年8月18日作出沪金府复字[2017]第104号《行政复议决定书》，主要内容为：2016年1月20日，上海市金山区人力资源和社会保障局(以下简称金山人保局)向案外人徐某某及桂欣公司作出金山人社认(2015)字第1336号《认定工伤决定书》(以下简称工伤认定决定)。此后，金山人保局通过邮寄送达等方式向桂欣公司位于上海市松江区新桥镇申新广场6楼D座的经营地址送达工伤认定决定，但始终无法送达。金山人保局遂于同年3月4日将工伤认定决定在上海市人力资源和社会保障局(以下简称上海市人保局)网站上进行公告，网址为：http：//www.12333sh.gov.cn/XXXXXXXXX/xxgk/01/201603/tXXXXXXXX_XXXXXXX.shtml。公告中载明“自本公告发布之日起，经过六十日，即视为送达”等事项。金山区政府经审查认为，根据金山人保局此前向桂欣公司经营地址邮寄送达文件的签收情况，并结合该局曾至上述经营地址调查等事实，可以认定本案中金山人保局向桂欣公司送达工伤认定决定的地址系有效地址。在作出工伤认定决定后，金山人保局通过邮寄送达等方式无法向桂欣公司送达，在此情况下，该局按照《上海市人力资源和社会保障局关于实施若干问题处理意见的通知》(沪人社福发[2014]36号，以下简称《通知》)第七条规定的方式，通过上海市人保局网站进行公告送达，符合相关法律法规的规定。工伤认定决定应视为在2016年5月3日后已送达桂欣公司。桂欣公司在本案中提出行政复议申请已超过《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第九条规定的期限，金山区政府遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回桂欣公司的行政复议申请。决定同时告知了桂欣公司诉权和起诉期限。原审法院查明的案件事实还有，案外人徐某某于2015年6月15日向金山人保局提出工伤认定申请。同年6月19日，金山人保局决定受理，并向作为徐某某用人单位的桂欣公司邮寄送达《工伤认定申请受理决定书》及《工伤认定限期举证通知书》，送达地址为上海市松江区新桥镇申新广场6楼D座，上述文件已被签收。后因桂欣公司与徐某某就确认劳动关系问题向上海市松江区人民法院提起诉讼，金山人保局于2015年7月15日中止工伤认定调查，并向各方送达《工伤认定中止通知书》。其中，对桂欣公司仍按上述地址邮寄送达，并妥投。在中止原因消除后，金山人保局于同年12月22日恢复工伤认定调查。2016年1月13日，金山人保局工作人员曾对桂欣公司工作人员进行调查询问，调查地点也位于桂欣公司的上述地址。2016年1月20日，金山人保局作出工伤认定决定，认定徐某某受到的事故伤害为工伤。金山人保局分别向双方邮寄送达了该决定，但按照上海市松江区新桥镇申新广场6楼D座地址向桂欣公司送达的工伤认定决定被退回，此后金山人保局工作人员至该地址尝试送达亦未成功。该局遂于2016年3月4日在上海市人保局网站上对工伤认定决定的主要内容予以公告，并告知自公告发布之日起，经过六十日，即视为送达。公告同时告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。后桂欣公司对工伤认定决定不服，于2017年6月30日向金山区政府寄送《行政复议申请书》及相关材料。金山区政府于同年7月3日收到申请后，于同年7月4日向桂欣公司作出《行政复议申请补正通知书》。经桂欣公司补正后，金山区政府予以受理，并于2017年7月13日向金山人保局作出《行政复议答复通知书》。金山人保局于次日作出《行政复议答复书》，并与作出工伤认定决定所依据的证据等材料一并提交金山区政府。金山区政府经审查后，认为桂欣公司的行政复议申请超过法定期限，遂作出被诉复议决定，驳回桂欣公司的行政复议申请。被诉复议决定已送达桂欣公司及金山人保局。桂欣公司对被诉复议决定不服，诉至原审法院。另，桂欣公司于本案审理过程中就其未收到工伤认定决定的原因作出说明，其表示自2015年8月，该公司所有日常经营活动及办公人员已全部迁移至江苏省扬州市，该公司原办公地址——上海市松江区九新公路XXX号XXX号楼XXX楼F-D座已不作日常经营地，无工作人员。因房屋租赁合同未到期，上述场所暂搁置。各部门向该公司寄送材料的接收地址非有效地址，无人员签收，而非该公司拒收。原审法院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。金山区政府作为被申请人金山人保局所属的本级人民政府，于本案中具有受理桂欣公司行政复议申请，并作出被诉复议决定的法定职责。根据《行政复议法实施条例》第二十八条及第四十二条第一款第(二)项之规定，行政复议申请应在法定申请期限内提出，无正当理由超过法定期限，行政复议机关应决定不予受理或驳回行政复议申请。对于行政复议的申请期限，《行政复议法》第九条作出了规定，即公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，金山人保局于2016年1月20日作出工伤认定决定，并通过邮寄方式向桂欣公司送达该决定，邮寄地址为上海市松江区新桥镇申新广场6楼D座。根据已查明事实，金山人保局在本案调查过程中曾多次向该地址寄送法律文书，并获签收，该局工作人员还曾至该地址对桂欣公司工作人员进行过调查询问，在此期间，桂欣公司亦未表示其送达地址发生过变化，故应当认定金山人保局按照上述地址对桂欣公司进行送达并无不当。在向桂欣公司寄送工伤认定决定被退回后，金山人保局工作人员亦尝试至该地址进行直接送达，但仍未送达成功。桂欣公司在本案中作出的情况说明也印证了在调查过程中，其经营地址发生了变化，上述地址事实上已无法进行送达。但由于桂欣公司并未将该公司经营地址变化的情况告知金山人保局，亦未提供其他可供送达的地址，故在此情况下，金山人保局客观上已无其他可行的送达途径，该局最终适用公告的方式进行送达，符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于公告送达的相关规定。该局根据《通知》的规定，在上海市人保局的网站上公告工伤认定决定的主要内容，亦不违反法律规定。由于工伤认定决定自2016年5月3日即已公告期满，决定已视为送达，根据《行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项之规定，桂欣公司对该决定申请行政复议的期限应当自公告期满之日起开始计算，至其提起本案行政复议申请之日，已超过法定申请期限。桂欣公司关于其始终未收到工伤认定决定的主张，并不能否定该决定已依法通过公告方式完成送达的事实，亦不能成为其逾期提出行政复议申请的正当理由。在此情况下，金山区政府认定桂欣公司的申请超过法定期限，并据此驳回桂欣公司的行政复议申请，认定事实及适用法律均无不当。金山区政府受理桂欣公司行政复议申请后，经依法审查，于法定期限内作出被诉复议决定，程序亦属合法。判决驳回上海桂欣汽车工程材料有限公司的诉讼请求。桂欣公司不服，向本院提起上诉。上诉人桂欣公司上诉称：上诉人有耽误法定申请期限的正当理由，上诉人于2017年6月25日申请行政复议并未超过法定申请期限；上诉人并无义务告知金山人保局其经营地址变化，应由金山人保局进行调查，但金山人保局未履行注意义务，未确认送达地址是否有效，直接进行公告送达程序违法；金山人保局依据《通知》的规定，进行公告送达没有法律依据。故请求撤销原审判决。被上诉人金山区政府辩称：本案邮寄送达地址为有效地址，金山人保局根据该地址还进行了上门调查，均为有效；上诉人拒收工伤认定决定书，邮件被退回，金山人保局又上门送达，但无法送达；在送达地址合法有效但邮寄送达与直接送达均不能送达和行政资源非常有限等情形下，依据《通知》等规定予以公告，并告知诉权，公告期满，即应视为送达。上诉人申请行政复议之时已经超过法定期限，其主要目的在于逃避其应对案外人徐某某承担的民事赔偿责任。故请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院认定事实清楚，双方当事人均无异议，本院予以确认。本院另查明，上诉人针对行政复议决定在原审法院提起本案行政诉讼，又在上海市金山区人民法院对涉案相关工伤认定决定提起行政诉讼。因本案行政复议决定针对的即为工伤认定决定，为避免导致司法程序和行政程序冲突，从行政争议实质性解决角度而言，上诉人理应择一起诉为妥。原审法院对此已予释明，但上诉人坚持二案同诉，鉴于相关工伤认定决定案件已经中止审理，待本案审理结果，故原审法院对本案进行实体审理并无不当，本院予以认可。本院认为，金山区政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权，其行政程序合法。本案争议焦点在于被诉决定认定上诉人提出行政复议申请超出法定申请期限是否正确。对此，本院认为被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人之上诉理由不能成立。一、金山人保局并非迳行公告送达，其先后履行了邮寄、直接送达程序，已经尽到合理谨慎义务。首先，金山人保局按有效地址邮寄了被诉决定。行政程序中的受理通知书、限期举证通知书、中止审理通知书等有关文书均有效送达至上海市松江区新桥镇申新广场6楼D座，行政调查程序亦在该地址场所进行。故该地址系上诉人认可的有效送达地址。其次，有关邮件退回原因是写明拒收。因邮政工作人员与本案并无利害关系，故有关拒收的事实可以予以认定。再次，在邮件退回后金山人保局又上门进行了送达但未成，至此，金山人保局已尽合理谨慎义务。二、上诉人应承担无法事实送达的法律责任。受送达人应对自己的送达地址最为清楚，但上诉人未主动告知送达地址已经变更的事实，在调查程序中亦不主动告知，理应接受无法事实送达之责任，上诉人认为其无告知地址变更之义务，金山人保局应主动予以调查之主张明显不能成立。三、本案公告形式不违反法律规定，被诉决定应视为送达。《上海市人力资源和社会保障局关于实施若干问题处理意见的通知》系有效规范性文件。上海人保局网站系政府公开网站。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。金山人保局最终采取公告送达的方式送达于法有据。2016年5月3日公告期满，被诉决定应视为送达。上诉人于2017年6月30日向被上诉人寄送《行政复议申请书》已经超过《行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限。其主张具有耽误法定申请期限的正当理由不能成立。被诉行政复议决定合法。原审法院判决驳回桂欣公司的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海桂欣汽车工程材料有限公司负担(已付)。本判决为终审判决。审判长 汤 军审判员 林俊华审判员 黄自耀二〇一八年五月九日书记员 潘 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……