陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终146号
上诉人（原审原告）：凤翔县汇鑫玻璃制作有限公司。
法定代表人：柴忠明，该公司经理。
委托代理人：张建荣。
上诉人（原审被告）：凤翔县人民政府。住所地：陕西省凤翔县东大街**号。
法定代表人：霍铁桥，该县县长。
委托代理人：姚连怀，凤翔县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人：党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。
上诉人凤翔县汇鑫玻璃制作有限公司（以下简称汇鑫公司）因诉上诉人凤翔县人民政府（以下简称凤翔县政府）行政强制拆除一案，不服宝鸡市中级人民法院（2017）陕03行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人汇鑫公司的法定代表人柴忠明及委托代理人张建荣，上诉人凤翔县政府的委托代理人姚连怀、党东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人汇鑫公司上诉称：（一）原审事实认定错误。第一，凤翔县住房和城乡建设局（以下简称凤翔县住建局）作出的限期拆除决定、催告，以及凤翔县政府强制拆除决定、强制拆除公告的相对人均是自然人柴忠明、邓胜利，而非汇鑫公司。原审以明确针对自然人柴忠明、邓胜利的材料，来认定被诉行政行为的事实，属张冠李戴，混淆法律关系。第二，凤翔县政府没有在规定的举证期限内提交相关证据，应认定其作出的被诉行政行为没有证据，故也不应作为认定本案事实的证据。（二）凤翔县政府强制拆除行为违法，且侵害了汇鑫公司的合法权益，依法应当承担赔偿责任。（三）原审判决存在其他瑕疵。第一，原审认定“原告在该次处罚之后仍未取得建设工程规划许可证,因原告违法行为处于继续状态，凤翔县住建局可以再次予以处罚”违反了同一行为不得重复处罚的原则。第二，原审对《城乡规划法》的认识有误。第三，凤翔县政府在强制拆除执行过程中，不佩戴行政执法号码牌、不出具行政执法证件、不通知汇鑫公司及负责人到场、不告知行政处罚的事实、不送达强制拆除决定书等行为违反“程序优先”的法律原则，破坏了程序正义，故凤翔县政府实施强制拆除执行行为违法。原审法院认定凤翔县政府“组织有关部门实施强制拆除亦不违法”，是法律认识上的瑕疵。综上所述，原审判决驳回汇鑫公司恢复原状的行政赔偿请求存在错误。请求：1.依法撤销原审判决第二项，依法改判；支持汇鑫公司原审全部诉讼请求，并对原审判决的瑕疵予以纠正；2.一、二审诉讼费由凤翔县政府承担。
凤翔县政府答辩称：（一）其在指定的时间内提交了证据。《凤翔县县城总体规划》在作出被诉行政行为时并未使用。该规划是原审法官为查清案件事实要求提交的。（二）违章建筑无规划许可，不应赔偿。汇鑫公司的赔偿请求于法无据。
上诉人凤翔县政府上诉称：（一）其作出的[2017]第002号强制拆除决定涉及的违法建筑物系柴忠明、邓胜利非法建设的。该决定的行政相对人也为柴忠明、邓胜利，而非汇鑫公司。故汇鑫公司在本案中无诉讼主体资格，应依法驳回其诉讼请求。（二）汇鑫公司要求审查的行政行为是行政强制拆除行为，原审法院将凤住建拆字[2017]第005号限期拆除决定纳入审查范围，完全超出了法院进行合法性审查的界限和职权范围。（三）原审判决认定该违章建筑系汇鑫公司所建，属事实认定错误。（四）原审判决适用《行政强制法》第四十四条属于适用法律错误。（五）原审判决适用《城乡规划法》第六十四条的规定，给凤翔县政府分配举证责任，于法无据，也违背了《城乡规划法》的原则和精神。综上所述，原审判决第一项与法律规定明显不符。请求：1.依法改判或撤销原审判决第一项，驳回汇鑫公司的诉讼请求；2.本案上诉费由汇鑫公司承担。
汇鑫公司答辩意见与其上诉意见一致。
本院审理查明：2009年3月22日，凤翔县城关镇高王寺村第六村民小组（甲方）与邓胜利（乙方）签订土地租赁合同。约定;甲方愿将3403平方米（合5.10亩）的集体土地租赁给乙方，准其投资建设以彩钢板生产线、钢结构制作及施工为主体的企业。同年4月20日，凤翔县城关镇高王寺村委会向凤翔县城关镇人民政府呈送《高王寺村关于招商引资的报告》，招商引资项目为彩钢板生产线、钢结构制作及施工。2010年1月19日，凤翔县城关镇人民政府向凤翔县计划发展局呈送《关于高王寺村委会申请建设凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司的立项报告》[城政发（2010）4号]。载明的项目名称：凤翔县彩钢制造有限公司；项目实施单位：凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司。2010年3月1日，由柴忠明、邓胜利为股东投资的凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司注册成立，并领取企业法人营业执照，法定代表人为柴忠明，公司地址位于凤翔县城关镇高王寺六组，即邓胜利所租赁土地。同年3月17日，凤翔县发展计划局向凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司下发《关于汇鑫彩钢制造有限公司新建钢结构生产线项目备案的通知》[凤计发（2010）58号]，同意新建钢结构生产线项目备案。其中建设内容为：新建钢结构生产车间600平方米，仓库及成品库200平方米等。2011年8月3日，凤翔县住建局以未经批准、擅自建设为由，对柴忠明作出凤住罚字[2011]第07号行政处罚决定书。决定：1.罚款3万元；2.补办手续。同年8月16日，凤翔县城市管理执法局向凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司作出凤执催字[2011]第03号罚款催缴通知书。同年4月21日、12月5日，凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司先后缴纳罚款，共计3万元，其中一张处罚收据载明缴款单位为：凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司（柴忠明）。2014年8月25日，凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司名称变更为凤翔县汇鑫玻璃制作有限公司，即汇鑫公司。
2017年3月13日，凤翔县住建局认为柴忠明、邓胜利建设的综合楼及生产车间属违法建设，遂决定立案并进行询问调查。次日，凤翔县住建局向柴忠明、邓胜利作出凤建先告字[2017]第003号行政处罚事先告知书。同年3月16日，凤翔县住建局作出凤拆字[2017]第002号违法建设拆除通知书，该通知书载明的违法行为人为汇鑫公司（柴忠明、邓胜利）。同年3月20日，凤翔县住建局向柴忠明、邓胜利作出凤住建罚字[2017]第002号行政处罚决定书，认定柴忠明、邓胜利未经审批，擅自建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，决定对柴忠明、邓胜利在东环路院内建设的一层钢构生产车间予以拆除，并限二人于4月11日前履行拆除义务。由于柴忠明、邓胜利到期未履行拆除义务，凤翔县住建局于同年4月12日向柴忠明、邓胜利作出凤住建催字[2017]01号催告书，催告二人于2017年4月26日自行拆除，但柴忠明、邓胜利到期仍未拆除。同年4月26日，凤翔县政府向柴忠明、邓胜利作出凤政强执决字[2017]第01号行政强制执行决定书，决定在2017年4月28日前对涉案建筑物强制拆除并进行了公告。同年5月4日至5月5日,凤翔县政府组织凤翔县住建、公安、司法等部门对涉案的生产车间、办公室等建筑物实施了强制拆除。
同年7月，汇鑫公司不服凤翔县政府强制拆除行为诉至法院，主要诉讼请求：1.依法确认凤翔县政府强制执行行政行为违法；2.依法判决凤翔县政府强制执行拆除原告厂房、办公室等建筑物恢复原状。原审法院经审理，判决：一、确认被告凤翔县政府于2017年5月4日至2017年5月5日强制拆除原告汇鑫公司生产车间、办公室等建筑物的行为违法；二、驳回原告汇鑫公司恢复原状的行政赔偿请求。
以上事实有土地租赁合同、凤翔县城关镇高王寺村委会《高王寺村关于招商引资的报告》、凤翔县城关镇人民政府《关于高王寺村委会申请建设凤翔县汇鑫彩钢制造有限公司的立项报告》[城政发（2010）4号]、企业法人营业执照、公司工商登记信息、凤翔县发展计划局《关于汇鑫彩钢制造有限公司新建钢结构生产线项目备案的通知》[凤计发（2010）58号]、凤翔县住建局凤住罚字[2011]第07号行政处罚决定书、凤翔县城市管理执法局凤执催字[2011]第03号罚款催缴通知书、处罚收据、凤翔县住建局立案报告表、现场检查笔录、调查询问笔录、凤建先告字[2017]第003号行政处罚事先告知书、凤拆字[2017]第002号违法建设拆除通知书、凤住建罚字[2017]第002号行政处罚决定书、凤住建催字[2017]01号催告书、凤翔县政府凤政强执决字[2017]第01号行政强制执行决定书及公告、庭审笔录、起诉状等证据在案佐证。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，行政诉讼的原告除了包括“行政行为的相对人”，还包括“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。所谓“行政行为的相对人”，是指行政主体的行政行为直接针对的公民、法人或者其他组织。所谓“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，又称相关人，是指因行政行为受到实质的、不利影响的除相对人之外的公民、法人或者其他组织。上述法条规定虽然将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。通常情况下，“利害关系”的判断具体要考虑三个要素：即是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，被诉行政行为是基于被处罚人未履行行政处罚所确定的义务而引起的行政机关强制执行行为。无论是行政处罚决定，还是行政强制执行的催告、强制执行决定，直接针对的行政行为的相对人是柴忠明、邓胜利，无疑柴忠明、邓胜利与本案被诉行政行为具有利害关系。而汇鑫公司虽然从形式上不是被诉行政行为的相对人，但是从本案查明的事实看，村委会的招商引资、项目立项、项目实施单位、公司的成立、涉案被强制拆除建筑物的使用以及柴忠明、邓胜利与公司成立的关系等，不能排除汇鑫公司所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能，故汇鑫公司与本案被诉行政行为有利害关系。凤翔县政府认为汇鑫公司不是行政行为的相对人，在本案中无诉讼主体资格的上诉理由，本院不予支持。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，如上分析，柴忠明、邓胜利作为被诉行政行为的相对人在没有提起诉讼的情况下，从有利于本案处理出发，原审法院依法应予通知柴忠明、邓胜利作为第三人参加诉讼。原审法院未通知柴忠明、邓胜利作为第三人参加诉讼，属遗漏当事人，违反法定程序的情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，裁定如下：
一、撤销宝鸡市中级人民法院(2017)陕03行初55号行政判决；
二、发回宝鸡市中级人民法院重审。
上诉人凤翔县汇鑫玻璃制作有限公司、上诉人凤翔县人民政府预交的二审案件受理费各50元予以退回。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 马 燕
二〇一八年三月二十一日
书 记 员 仵 媛
书 记 员 铁梦瑶