海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三亚行终字第30号
上诉人（原审原告）黎丽雄。
委托代理人韦享富。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局。
法定代表人周乃武。
委托代理人林祖才。
上诉人黎丽雄因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）强制拆除房屋及行政赔偿纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院2014年9月26日作出的（2014）城行初字第248号行政判决，于2014年10月20日通过三亚市城郊人民法院向本院提起上诉。本院于2014年11月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人黎丽雄及其委托代理人韦享富，被上诉人三亚市执法局委托代理人林祖才到庭参加诉讼。在案件审理过程中，因本案被诉具体行政行为与本院同期受理的上诉人王礼锋、陈海健分别诉被告三亚市执法局强制拆除房屋及行政赔偿纠纷两案的被诉具体行政行为是三亚市执法局在同一个强制拆除行动中分别作出的具体行政行为，本院依法将本案与该两案合并审理。本案现已审理终结。
三亚市城郊人民法院一审查明：黎丽雄经三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊西六村民小组划分一块宅基地后，于2014年4月15日未经规划部门批准，在该宅基地上建设一栋三层混合结构房屋，占地面积为154平方米，建筑面积为462平方米。2014年5月13日，三亚市执法局执法人员巡查时发现黎丽雄未经报建擅自建设楼房，遂于2014年5月13日对黎丽雄作出三综执（凤凰）罚决字[2014]第102号《行政处罚决定书》，限令黎丽雄自处罚决定书送达之日起三日内将上述所建房屋自行拆除完毕。黎丽雄对该处罚决定书未提起行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，该处罚决定书已生效。三亚市执法局依据已生效的处罚决定于2014年8月7日强制拆除黎丽雄的楼房。黎丽雄不服，于2014年8月22日提起行政诉讼，要求法院确认三亚市执法局拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿经济损失648870元。
三亚市城郊人民法院一审认为，黎丽雄未经城市规划部门许可，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊西六村民小组建设一栋楼房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”及《海南省城乡规划条例》第三十七条等规定，系违法建筑。三亚市执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，对其作出予以拆除的行政处罚决定，未违反法律规定。黎丽雄在行政处罚决定期限内既未申请复议或提起诉讼，也未履行自行拆除的义务，三亚市执法局予以强制拆除符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。黎丽雄主张其建房土地不在城市规划区内，但根据三亚市执法局提供的现有证据证明，其建房土地属于城镇控规范围，依法应报建。现黎丽雄建设房屋未依法报建属于违法建设，其要求确认三亚市执法局强制拆除其房屋的行为违法并赔偿损失的诉讼请求，依法不予支持。据此，三亚市城郊人民法院一审依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，判决驳回黎丽雄的诉讼请求，并判令黎丽雄负担一审案件受理费50元。
黎丽雄上诉称，一、原审法院认定错误。原审法院对被上诉人有没有执法资格没有进行认定，其拆除房屋的合法性没有进行审查，其拆除房屋的行为没有法律依据。被上诉人违反行政处罚的程序作出房屋拆除的行为，该行为没有依据行政处罚的程序进行调查、依法送达相关法律文书，严重违反法律程序，剥夺上诉人的合法权益，其行为不应被确认为合法的行政行为。二、原审法院错误适用法律，作出错误判决。上诉人系三亚市凤凰镇羊栏村委会羊栏村羊西六队的村民，其有建造房屋的资格，其建造的房屋依据法律规定，不属于必须强制拆除的范围，其行为属程序性违法，依照法律规定，可以限期改正及处于罚款，不属于进行强制拆除的范围。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决；确认三亚市执法局强制拆除上诉人房屋的具体行政行为违法；判令三亚市执法局赔偿上诉人的经济损失人民币648870元。
被上诉人三亚市执法局辩称，被上诉人的执法资格是经过省政府确认的。黎丽雄即使作为羊西六队村民，也不一定具备建房资格，须先取得村里的宅基地和建房许可后才能建房。现其在未取得宅基地许可及房屋建设许可的情况下建房是违法建设行为，被上诉人强制拆除其违建房屋程序合法，依据充分。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，黎丽雄的上诉请求及理由不能成立，请求法院依法驳回其上诉。
另，黎丽雄一审提交的《三亚中天土地房地产评估有限公司报告书》，因系黎丽雄单方委托，不能作为定案依据。一审法院对前述证据予以确认不当，本院予以纠正。
本院经审理查明：2014年4月15日，三亚市执法局执法人员巡查发现黎丽雄未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊西六村民小组建造一栋楼房。此后，三亚市执法局先后对黎丽雄发出三综执（凤凰二中队）询字[2014]第69号《接受调查询问通知书》、三综执（凤凰二中队）停字[2014]第50号《责令停止违法行为通知书》及三综执（凤凰）罚告字[2014]第102号《行政处罚告知书》等执法文书，要求其停止违法建设行为、接受调查，并告知了拟给予行政处罚的事实理由、依据及申辩、陈述的权利。2014年5月13日，三亚市执法局对黎丽雄作出三综执（凤凰）罚决字[2014]第102号《行政处罚决定书》，认定黎丽雄未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊西六村民小组兴建一栋楼房（混合结构，已建至三层立柱，建筑占地面积为154平方米，总建筑面积为462平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令黎丽雄自该行政处罚决定书送达之日起三日内将上述违法建筑物自行拆除完毕。
2014年5月27日，三亚市执法局作出三综执（凤凰）强催字[2014]102号《强制执行催告书》和《关于责令黎丽雄自行拆除违法建筑的公告》，以黎丽雄在规定期限内拒不履行拆除义务为由，催告其于2014年5月30日24时前履行行政处罚决定的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由黎丽雄承担。2014年6月4日，三亚市执法局向黎丽雄送达了三综执（凤凰）强决字[2014]102号《强制执行决定书》，以黎丽雄经催告逾期未拆除在三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊西六村民小组兴建的违法建筑物（混合结构，已建至三层立柱，建筑占地面积为154平方米，总建筑面积为462平方米）为由，决定于2014年6月7日对黎丽雄上述违法建筑物实施强制拆除。在该决定书中，三亚市执法局告知黎丽雄：“如不服本决定，可自本决定书送达之日起六十日内向三亚市人民政府申请行政复议；也可在三个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。”同日,三亚市执法局对黎丽雄下达了搬迁通知书。2014年8月7日，三亚市执法局强行拆除了黎丽雄所建涉案房屋。
三亚市执法局在送达前述所有执法文书时，均在送达回证中注明“当事人拒签，执法人员留置送达”，然后在送达现场拍照留证或将执法文书在违建现场张贴后拍照留证。
另查，2002年10月11日，国务院办公厅印发国办发[2002]56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出琼府函[2004]91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》，同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府作出三府[2005]184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》，将市城市管理部门、市工商行政管理部门、市建设部门等部门行使的行政处罚、行政强制及监督职能统一转交由三亚市执法局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能。
本院认为，本案的争议焦点主要有三点：一是三亚市执法局是否具有强制拆除黎丽雄涉案房屋的执法资格；二是三亚市执法局强制拆除黎丽雄涉案房屋的具体行政行为是否违法；三是三亚市执法局是否应当赔偿黎丽雄的房屋损失。
关于三亚市执法局是否具有强制拆除黎丽雄涉案房屋的执法资格的问题。根据国务院办公厅国办发[2002]56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、海南省人民政府琼府函[2004]91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》及三亚市政府三府[2005]184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》的规定，三亚市执法局依法具有查处并强制拆除本市城市规划区内的违法建筑物的法定职权，故黎丽雄关于三亚市执法局没有强制拆除其房屋的执法权的主张理由不成立，本院不予支持。
关于三亚市执法局强制拆除黎丽雄涉案房屋的具体行政行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，三亚市执法局在2014年6月4日作出《强制执行决定书》之后，未等到黎丽雄申请复议或提起行政诉讼的法定期限届满，就于2014年8月7日强制拆除了黎丽雄的涉案房屋，显然违反了《中华人民共和国行政强制法》前述第四条和第四十四条的规定。
关于三亚市执法局是否应当赔偿黎丽雄的房屋损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，受害人才有取得国家赔偿的权利。经查，黎丽雄未经取得建设工程规划许可证，擅自建造涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，所建房屋为违法建筑物，其房屋损失不属于合法权益，依法不应受到法律保护，故其诉请三亚市执法局赔偿房屋损失没有充分的法律依据。
综上所述，三亚市执法局强制拆除黎丽雄涉案房屋的具体行政行为认定事实依据不足，程序违法。黎丽雄上诉要求确认该行为违法的理由充分，依法应予支持。但其要求判令三亚市执法局赔偿经济损失的诉讼请求依据不足，本院不予支持。一审判决认定的部分事实依据不足，适用法律和判决结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2014）城行初字第248号行政判决；
二、确认三亚市综合行政执法局强制拆除黎丽雄在三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊西六村民小组的房屋的具体行政行为违法；
三、驳回黎丽雄的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由三亚市综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈兴科
二〇一四年十二月二十二日
书记员 周万鹏
附适用法律、法规及司法解释条文：
中华人民共和国城乡规划法
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
中华人民共和国国家赔偿法
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
中华人民共和国行政强制法
第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。