江苏省兴化市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰兴行初字第4号
原告鲍庆生。
被告兴化市住房和城乡建设局。
第三人兴化市建业房地产开发有限公司。
原告鲍庆生诉被告兴化市住房和城乡建设局规划行政许可一案，于2014年12月2日向本院提起诉讼，因其起诉不符合受理条件，经本院释明后，原告于2014年12月17日变更诉讼请求，本院于2014年12月22日立案受理，于2014年12月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人兴化市建业房地产开发有限公司（以下简称建业公司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年元月13日公开开庭审理了本案。原告鲍庆生及其委托代理人杨加宽，被告兴化市住房和城乡建设局（以下简称兴化市住建局）的委托代理人袁春和、吴士贤（已故），第三人建业公司的委托代理人张余福到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告兴化市住建局于2014年2月24日向第三人建业公司颁发了建字第20140224-A号建设工程规划许可证。该证载明：建设单位为兴化市建业房地产开发有限公司盛世御园，建设项目名称为住宅，建设位置为安丰镇程关路南侧，建设规模为31883.7平方米（其中车库：1479.6平方米、住宅：29427.2平方米、配套用房（含物管）：976.9平方米），另有半地下车库1328.7平方米。
被告于2014年12月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。证据有：1、兴化市发展和改革委员会2013年12月23日作出的兴发改（2013）63号《关于同意安丰镇盛世御园一期工程项目核准的批复》、2014年1月2日作出的兴发改（2014）1号《关于同意安丰镇盛世御园二期工程项目核准的批复》，证明涉案建设项目已经过发改委批复核准；2、兴化市环境保护局2013年12月23日作出的兴环管（2013）212号《关于兴化市建业房地产开发有限公司盛世御园项目环境影响报告表的批复》，证明涉案建设项目已经过环境影响评价；3、泰州市方正工程咨询有限责任公司2013年9月16日出具的《兴化市安丰镇盛世御园房地产开发工程项目申请报告》，证明涉案建设项目已经过可行性论证；4、2013年7月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》及三份附件、兴化市人民政府2013年8月13日作出的兴国用（2013）第5356号土地使用权证，证明涉案建设项目已经取得使用土地的证明文件；5、安丰镇盛世御园出让用地红线图、兴化市盛世御园建筑设计方案总平面图，证明涉案建设项目使用土地位置及平面情况；6、江苏省科佳工程设计有限公司2013年12月作出的兴化市盛世御园建筑设计方案、建设工程施工图设计文件，证明涉案建设项目已经过有权机关的设计和审查；7、兴化市安丰镇村镇建设服务站2014年1月3日作出的安丰镇盛世御园小区住宅楼工程技术指标核实表，证明涉案建设项目的指标已全部符合技术条件；8、涉案建设项目的建筑设计方案总平面图、建设工程施工许可证、建设用地许可、建设规划许可证的公示照片1张，证明行政许可程序合法；9、兴化市安丰镇新北郊村民委员会2014年2月20日出具、兴化市安丰镇人民政府加盖印章的情况说明，证明原告的房屋位置系原厂房位置；10、2001年4月15日的房屋买卖合同书，证明原告房屋所在位置的原厂房土地由杨有知购买，该土地是村办工业用地，且合同当中约定购买以后不得用于房产开发，也不得转让他人；11、行政复查申请书、兴化市住房和城乡建设局2014年7月3日作出的兴住建信访复字（2014）69号《关于鲍庆生要求对盛世御园项目行政复查信访事项答复意见书》、泰州市规划局2014年7月28日作出的泰规信查（2014）01号《关于盛世御园项目信访事项的复查意见书》，证明相关部门已对原告起诉的问题进行答复，不存在被告的行政行为侵害原告权益的情况，被告的行政行为合法。依据有：1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条、第四十条；2、《江苏省城乡规划条例》第三十五条、第三十六条、第三十九条、第四十条、第五十四条；3、《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》；4、《市政府办公室关于印发兴化市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；依据1-4证明被告具体行政行为具有法定职权、程序合法和适用法律正确。
原告鲍庆生诉称：2001年5、6月份，原告通过受让方式购买到原安丰镇杨坝预制场（现位于安丰镇程关西路14号）的大部分房地产，后维修居住，并于2004年3月20日领取了该房屋的所有权证。2014年6月份，第三人在紧靠原告房屋南侧开发建设盛世御园商品房小区，并建11层的高楼，高楼建成将严重影响原告家的正常生活和采光。2013年7月22日，第三人在受让开发地块时就已确定了规划条件及要点等，被告发给第三人建设用地规划许可证时没有执行《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》和《江苏省城市规划管理技术规定》，导致许可证内容不符合法律规定，规划条件及要点等违反了《江苏省城市规划管理技术规定》。被告发证时没有考虑相邻居民的利益，没有依法履行公示、告知及听证等法定程序，被告的行为已严重违反相关法律规定，并导致第三人违规开发、建设，侵害了原告的合法权益。请求人民法院撤销被告颁发的建字第20140224-A号建设工程规划许可证。
原告鲍庆生庭前向本院提供下列证据：1、原告鲍庆生的居民身份证；2、兴房证安字第108801015号村镇房屋所有权证；3、第三人起诉原告等人排除妨害的民事诉状；4、原告鲍庆生的水电费及有线电视费等票据、2014年11月9日安丰太平居委会的证明；证据1-4证明原告鲍庆生一家居住在兴化市安丰镇新北郊村杨坝一组（程关西路14号）的房屋；5、国有土地使用权转让合同及其附件，证明第三人于2013年7月22日受让了涉案地块，该宗地的规划条件及要点已明确，确定的建筑高度为6＋1，该规划条件等违反《江苏省城市规划管理技术规定》；6、国有土地使用证，证明第三人通过出让方式取得涉案地块，取得土地使用证的时间为2013年8月13日；7、建设用地规划许可证，证明第三人通过出让方式取得涉案地块，该证的用地面积超过国有土地使用证面积，该证是2013年7月18日由被告颁发，该证依据已废止的《城乡规划法》适用法律错误，同时违反了《江苏省城市规划管理技术规定》；8、建设工程规划许可证，证明涉案建设项目是第三人投资开发，该证由被告于2014年2月24日颁发，该证载明的数据等与被告颁发给第三人的建筑工程施工许可证不一致，被告在颁发该证时违反了相关法律法规的规定，且未进行公示、告知和听证等程序；9、建筑工程施工许可证，证明该证记载的数据明显与建设工程规划许可证不一致，该证是被告于2014年5月28日颁发，明显违反了相关法律法规的规定；10、国有土地使用权登记查询证明，被查询人是杨欣如（杨有知的女儿），证明杨有知未转让给原告的部分土地及房产已取得了住宅用地使用权，且是国有土地。
被告兴化市住建局辩称：第三人在申请办理建设工程规划许可证时提交的材料，经被告依法审核合乎规划条件，符合法律规定。被告依法对所颁发的建设工程规划许可证、建设工程设计方案总平面图进行了公示，涉案建设并非是对居住环境造成重大影响的项目，因此无需在核发建设工程规划许可证前进行公示、听证会、座谈会。原告位于兴化市安丰镇程关西路14号的房屋及土地，原为安丰镇杨坝村委会资产，2001年4月杨坝村委会与杨有知达成协议，将所属万宝建材厂、水泥制品厂资产转让，后杨有知又将部分资产转让给原告。2004年3月原告领取了村镇房屋所有权证，房屋性质为私有，未注明房屋用途。但原告并无土地权属及用途变更的相关手续，原告房屋应为工业厂房，土地应为村集体建设用地，用途为工业。涉案建筑距离原告住宅南墙为17米，按照《江苏省城市规划管理技术规定》拟建的住宅楼建筑（位于南侧）与低层非住宅建筑（位于北侧）之间的最小间距为9米，被告颁发的建设工程规划许可证没有侵害原告的合法权益，被告的规划行政许可行为程序合法、证据充分、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人建业公司述称：第三人依法受让国有土地，并依法办理相关的建设许可，被告的行政行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据，原告对证据1有异议，认为该批复时间发生在建设用地规划许可证之后，且该批复的内容与国土部门办理该地块土地使用证的内容不一致，即使该证据是真实的，也是后补的；对证据2有异议，认为该批复时间发生在建设用地规划许可证之后，且该批复的内容与事实不符，环评中包含了尚未批准的二期项目，即使该证据是真实的，也是后补的；对证据3有异议，认为该报告时间发生在建设用地规划许可证之后，且该报告的内容与事实不符、与国土部门的资料不一致，亦没有考虑到项目周边的相邻关系；对证据4的真实性无异议，但对被告的证明目的有异议，该证据证明第三人受让的土地为18736.6平方米，而非建设用地规划许可证中的18762平方米；对证据5-7有异议，该证据是在建设用地规划许可证后补办的，该证据内容不符合涉案地块挂牌出让时的规划条件及规划要点；对证据8有异议，无法确认证据形成的时间及有无公示；对证据9有异议；对证据10的真实性无异议，但对其证明目的有异议，证据中涉及的房产，部分转让给了原告，原告已办理房产证，没有转让的部分已取得了国有土地使用权证；对证据11的真实性无异议。第三人对被告提供的上述证据均无异议。原告提供的证据，被告及第三人对证据1-9的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据10的关联性及证明目的有异议。综上，原告对被告提供的证据1-3、5-7有异议的主要理由是证据形成时间发生在建设用地规划许可证之后，且与国土部门的资料不一致，对此被告陈述建设用地规划许可证记载的时间存在笔误；原告对被告提供的证据4、10、11的真实性无异议；原告对被告提供的证据8、9有异议，但未能提供任何证据予以否定；且以上证据来源合法，与本案有关联，故对被告提供的上述证据，均予以认定。被告及第三人对原告提供的证据1-9的真实性无异议，本院依法予以认定；证据10与本案没有关联性，故本院依法不予认定。
经审理查明，2013年7月22日，第三人建业公司与兴化市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了兴化市安丰镇程关路南侧18736.6平方米的宗地，但其附件中建设项目规划设计要点的规划建设用地面积为18762平方米。2013年8月13日，兴化市人民政府作出兴国用（2013）第5356号土地使用权证，土地使用权人为第三人建业公司，坐落为兴化市安丰镇程关路南侧。2013年9月16日，泰州市方正工程咨询有限责任公司出具《兴化市安丰镇盛世御园房地产开发工程项目申请报告》，对涉案建设项目进行了论证。2013年12月23日，兴化市环境保护局作出《关于兴化市建业房地产开发有限公司盛世御园项目环境影响报告表的批复》（兴环管（2013）212号），原则同意第三人在拟定的地址建设盛世御园项目。兴化市发展和改革委员会于2013年12月23日作出《关于同意安丰镇盛世御园一期工程项目核准的批复》（兴发改（2013）63号）、于2014年1月2日作出《关于同意安丰镇盛世御园二期工程项目核准的批复》（兴发改（2014）1号），原则同意安丰镇盛世御园一期、二期工程建设项目。2013年12月，江苏省科佳工程设计有限公司作出兴化市盛世御园建筑设计方案等相关的建设工程施工图设计文件。2014年1月3日，兴化市安丰镇村镇建设服务站对安丰镇盛世御园小区住宅楼工程技术指标进行了核实。2014年2月24日，被告根据第三人建业公司提交的上述相关材料颁发了编号为建字第20140224-A号建设工程规划许可证。且涉案的建设项目的建筑设计方案总平面图、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证均进行了公示。2014年4月25日，原告鲍庆生对涉案建设项目申请行政复查，被告于2014年7月3日作出《关于鲍庆生要求对“盛世御园”项目行政复查信访事项答复意见书》（兴住建信访复字（2014）69号），答复建设工程规划许可证及建设工程设计总平面图等内容2014年6月20日已按照规定在施工现场公布；原告的房屋性质为非住宅，涉案建筑日照距离不违法《江苏省城市规划管理技术规定》。泰州市规划局于2014年7月28日作出《关于“盛世御园”项目信访事项的复查意见书》（泰规信查（2014）01号），答复原告的房屋应为工业厂房，土地应为村集体建设用地，用途为工业，盛世御园项目的规划方案并无不当，符合土地出让的规划条件；在项目建设现场已将项目总平面图、建设工程规划许可证等予以公示。现原告诉至本院，请求撤销被告兴化市住建局颁发的建字第20140224-A号建设工程规划许可证。
另查明，原告鲍庆生的身份证住址为兴化市安丰镇余庆庵西村二栋21号，户口性质属集镇。2004年3月20日，原告取得房屋坐落为安丰镇新北郊村（杨坝一组）的村镇房屋所有权证（兴房证安字第108801015号），该证系手写，记载的所有权性质为私有，未注明房屋用途。该房屋原为兴化市安丰镇杨坝村委会资产（万宝建材厂、水泥制品厂），原告经买卖取得该房产，但未办理该房屋的相关土地手续，未能提供证据证明房屋所在地土地性质，亦未能提供证据证明该房屋系住宅。该房屋与第三人建设的盛世御园项目南北正面相邻，该房屋位于北侧，与盛世御园项目间距为17米，盛世御园与原告房屋相邻建筑高于30米。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条及《市政府办公室关于印发兴化市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（兴政办发（2010）215号）第（九）条等相关文件，明确了由被告兴化市住建局作为县级人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，享有核发建设工程规划许可证的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定：“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。”本案中，第三人建业公司申请颁发建设工程规划许可证，已根据涉案项目情况提供前述规定所要求的必备材料，被告兴化市住建局经审查后依法为第三人建业公司核发建设工程规划许可证，亦符合前述相关法律规定。
关于原告对建设工程用地规划许可证颁发时间的异议，被告陈述为笔误。本院经审查认为，本案审查的是被告颁发的建设工程规划许可证的合法性，建设用地规划许可证在本案中仅是作为证据使用，在其被依法确认违法或被撤销前，其仍具有证据效力。且被告核发本案建设工程规划许可证时，第三人提供的使用土地的有关证明文件包括国有建设用地使用权出让合同、土地使用权证等材料，被告已依法对相关材料的形式和内容的合法性进行了必要审查，即使相关文件在前置环节存在瑕疵，亦不宜否认其合法有效性。
关于原告对涉案建设土地面积的异议，主要是土地报批时申报宗地的面积与被告确认的建设规模之间存在25.4平方米的误差，经核算，其容积率仍为1.7，并不违反规划设计条件的规定。事实上，容积率是衡量建设用地使用强度的一项指标，并非被告在核发建设工程规划许可证过程中所审查的事项，且第三人建业公司的建设工程的容积率的大小与原告鲍庆生没有法律上的利害关系，故原告认为第三人建设工程的容积率不符，从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。
原告鲍庆生认为被告兴化市住建局作出被诉规划许可证之前未向其告知陈述、申辩或者听证权利的问题。本院经审查认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条规定，行政许可听证包括以下情况，一是“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”；二是“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。而在现有法律、法规、规章中并未明确规定，本案涉及的建设工程规划行政许可属于必须进行公示、听证的行政许可事项，是否需要告知听证权、是否需要举行听证，行政机关具有判断和裁量权。且涉案建设项目环境影响评价结果符合环保要求，项目建设具备环境可行性，故不宜认定被告兴化市住建局的许可程序违法。
关于原告鲍庆生认为被告兴化市住建局为第三人建业公司核发的建设工程规划许可证影响了其通风采光等合法权益的问题。原告鲍庆生虽持有村镇房屋所有权证，但该证未注明房屋用途，原告对房屋所在土地性质未能提供证据，亦未能提供证据证明该房屋系住宅。故原告要求第三人的建筑与原告房屋之间按照住宅间间距计算的请求，理由不足，不予支持。根据《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》3.2.9.2非住宅建筑位于住宅建筑北侧的，其最小间距应符合表3.2.9.2规定，第三人建设住宅高于30米，原告房屋属于低层，故最小间距应为9米。而目前原告房屋与盛世御园项目间距为17米，满足规范要求。原告鲍庆生诉称第三人建设项目严重侵害其合法权益，未能举证，其要求撤销被告兴化市住建局为第三人建业公司核发的建设工程规划许可证，无事实根据，其诉讼理由不成立，本院不予支持。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告鲍庆生要求撤销被告兴化市住建局颁发的建字第20140224-A号建设工程规划许可证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告鲍庆生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元（江苏省泰州市中级人民法院开户行：泰州市农业银行海陵支行；户名：泰州市财政局；账号：201101040058888）。
审 判 长 倪其庆
代理审判员 王 玮
人民陪审员 沈如珊
二〇一五年三月三日
见习书记员 唐 华
附：本案适用法条
《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
《江苏省城乡规划条例》
第三十九条申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：
（一）建设项目批准、核准、备案文件；
（二）使用土地的有关证明文件；
（三）建设工程设计方案；
（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；
（五）法律、法规规定的其他材料。
按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。
城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。
建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。