河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终322号
上诉人（原审被告）三门峡市人民政府。
法定代表人安伟，市长。
委托代理人贠三喜，三门峡政府法制办副主任。
委托代理人白雪，河南永兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）三门峡裕鑫房地产开发有限公司。
法定代表人邵军，董事长。
委托代理人王润泽，河南通都律师事务所律师。
委托代理人苗伟峰，河南千业律师事务所律师。
一审被告三门峡市城乡规划局。
法定代�人赵瑞平，局长。
委托代理人毛会利，三门峡市城乡规划局法规科副科长。
上诉人三门峡市人民政府（简称三门峡市政府）因三门峡裕鑫房地产开发有限公司（简称裕鑫公司）不服三门峡人民政府会议纪要一案，不服焦作市中级人民法院（2015）焦行初字第00042号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三门峡市人民政府的委托代理人允三喜、白雪，被上诉人裕鑫公司的法定代表人邵军及其委托代理人王润泽、苗伟峰，一审被告三门峡市城乡规划局（原三门峡市规划和城市管理综合执法局）的委托代理人毛会利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月12日，三门峡政府召开会议研究裕鑫公司银堤漫步项目有关问题。于2014年10月23日作出了（2014）11号《三门峡市人民政府市长办公会议纪�》（简称11号会议纪要）。2014年11月11日三门峡政府再次召开会议专题研究裕鑫公司银堤漫步项目有关问题，于2014年11月12日作出了（2014）15号《三门峡市人民政府市长办公会议纪要》（简称15号会议纪要），撤销11号会议纪要。裕鑫公司对15号会议纪要不服起诉。
焦作市中级人民法院一审查明，2011年1月24日，裕鑫公司通过招拍挂程序取得位于三门峡市河堤北路的建设用地共计62.29亩，并与三门峡市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。因合同履行等问题，裕鑫公司与三门峡市国土资源局等政府职能部门长期发生纠纷。为了解决上述遗留问题，2014年8月12日，三门峡政府召开政府办公会议，形成11号会议纪要，主要内容是：“1、2011年1月24日，裕鑫公司以2.8亿元竞得位于大龄路西、五原路南、康园路东、河堤路北，面积为41527平方米（62.29亩）国有建�用地使用权。合同约定分两期付款，2011年3月29日前付清全部款项。因成交价远远高于起始价（1.05亿元），裕鑫公司拖欠出让金，截至目前，只缴纳1.4亿元。三门峡市国土资源局就合同履行问题与裕鑫公司经历了仲裁、行政诉讼一审、二审等司法程序，但问题一直没有解决。2011年7月20日，三门峡政府召开加快保障性安居工作建设问题的协调会议，会议宣布了包括裕鑫公司的银堤漫步项目在内的三门峡市2011年度8个保障性安居工程项目。会议要求三门峡市直各部门于7月底前完成各项审批，保证项目8月1日前顺利开工。为保证保障性安居工程的建设进度，当时市政府有关领导根据政府关于保障性安居工程的政策，要求裕鑫公司在不具有各种手续的情况下于2011年7月底先行开工。后由于裕鑫公司土地款没有缴纳齐全等原因，市政府取消该项目保障性安居工程性质。这样，�鑫公司在手续不齐全情况下继续建设就违反了法律规定。截止目前，裕鑫公司已动工建设4栋楼房，其中竣工1栋，封顶2栋。2、裕鑫公司在已交1.4亿元土地出让金的基础上，再交9343.5万元（即每亩再交150万元），裕鑫公司实际支付土地出让金23343.5万元（亩均374.76万元），与原出让合同价2.8亿元相差4658.5万元。因为前期无证开工是政府政策的要求，有鉴于此，政府同意给予裕鑫公司适当补偿，以减小其实际损失。补偿金额建议为此相差数额，但不再现金走账，二者作冲账处理。3、裕鑫公司放弃于此相关的所有诉求。裕鑫公司在开发过程中的违反法律、法规的行为，政府相关部门要依法追究其责任，给予适当处罚，以利于该项目早日完工。4、裕鑫公司欠交9343.5万元，分两次支付。先交1600万元，政府相关部门尽快为其办理《国有建设用地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《施工许可证》、《商品房预售许可证》等相关手续，并恢复供电、供水。剩余7743.5万元，裕鑫公司在金融部门申请商品房按揭贷款，提供按揭银行贷款账号，并与贷款银行、财政部门签订资金监管支付协议，由市财政局、湖滨区政府、市国土资源局共同监管。裕鑫公司与市国土资源局签订协议，自具备商品房售房条件之日起两个月内付清，逾期付款的，每日承担1%滞纳金。5、根据《关于城市建设有关问题的协调会议纪要》（三政阅（2009）31号）精神，裕鑫公司继续享受复合肥厂棚户区改造项目的一切优惠政策。”2014年11月12日，三门峡政府作出15号会议纪要，主要内容是：“会议决定，撤销11号会议纪要。”裕鑫公司于2015年6月8日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼请求是：1、依法判决撤销三门峡政府作出的11号会议纪要，和公告作废三规管2011-018号《建设工程许可证》的具体行政行为违法；2、依法判决三门峡市政府立即履行市长办公会议纪要确定的行政许可事项；3、判决三门峡市政府赔偿因撤销上述行政许可给原告造成的经济损失1000万元。2015年6月18日裕鑫公司又增加的诉讼请求是：1、确认三门峡市规划和城市管理综合执法局于2011年7月20日给我公司核定的建筑面积250000平方米的建字第三规管2011-18号《建设工程规划许可证》有效；2、请求三门峡市规划和城市管理综合执法局尽快给我公司颁发该《建设工程规划许可证》。2015年7月9日第一次庭审中裕鑫公司将诉讼请求变更为：1、依法判决撤销15号会议纪要。2、关于三门峡市规划和城市管理综合执法局行政行为违法的诉求，裕鑫公司另案起诉。在庭审后，裕鑫公司于2015年11月2日申请增加诉讼请求并要求重新开庭审理，其申请增加的诉讼请求是：1、要求三�峡政府责成三门峡市规划和城市管理综合执法局15日内发放2011年扣留原告的建字三规管2011-18号《建设工程规划许可证》原件（全国编号为：NO0036196建设规模为25万平方米）；2、返回预交罚款200万元；3、责成三门峡住建局应在15日内按2011年的《施工许可证》编号为：411202201110120101，补办理《施工许可证》；4、根据项目建设形象进度办理《商品房预售许可证》；5、责成三门峡国土资源局依法行政，履行按11号会议纪要签订的协议约定，撤回因15号会议纪要而作出的不符合11号会议纪要的决定和行为，继续落实涉案项目棚户区改造优惠政策。
一审法院认为，（一）关于裕鑫公司的诉讼请求问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，裕鑫公司在庭审后于2015年11月2日申请增加诉讼请求及要求重新开庭审理，依法不予准许。裕鑫公司在第一次庭审中明确对三门峡市规划和城市管理综合执法局行政行为违法的诉求另案起诉，该诉请依法不再审理。（二）关于15号会议纪要应否撤销的问题。本案中三门峡政府作出的15号会议纪要，没有作出的事实依据和法律依据，应当予以撤销。综上，三门峡政府抗辩的理由不能成立，裕鑫公司的诉讼请求依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销15号会议纪要。
三门峡市政府不服一审判决，向本院上诉称，1、11号会议纪要确有严重错误，15号会议纪要对其撤销有事实依据和法律依据，合法合规；且15号会议纪要是内部行政行为，对外不具有法律效力。2、一审判决程序违法，�事实依据和法律依据。3、一审判决粗暴干涉行政机关行使职权，将造成巨额国有资产流失。请求二审依法改判。
裕鑫公司答辩称，11号会议纪要认定事实清楚，程序合法，15号会议纪要严重违法，一审判决撤销15号会议纪要符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审判决。
三门峡市城乡规划局答辩称，规划局依法行使职权，与会议纪要没有关系。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，（一）行政机关会议纪要是客观记载政府或者政府职能部门内部讨论意见的公文，不是行政机关行使行政管理职责的行政执法方式，对外不产生行政行为的法律效力。本案11号会议纪要是三门峡市政府及有关职能部门关于裕鑫公司银堤漫步项目有关问题�内部讨论意见，内容涉及三门峡市政府多个职能部门的行政职责，该会议纪要的具体实施和执行需要由相应职能部门来完成，职能部门根据法律法规执行会议纪要、履行职责的行为是行政行为。三门峡市政府通过15号会议纪要撤销11号会议纪要，是行政机关内部纠错的行为，亦不产生行政行为的法律效力，不具有可诉性，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。裕鑫公司对15号会议纪要提起诉讼，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。（二）本案一审诉讼期间，裕鑫公司多次变更诉讼请求，一审法院最终确认其诉讼请求为请求撤销15号会议纪要，该诉讼请求与原三门峡市规划和城市管理综合执法局无关，一审法院将原三门峡市规划和城市管理综合执法局列为被告错误，依法应予纠正。综上，一审判决适用法律错误，依法应予改判。上诉人的部分上诉理由�立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：
撤销焦作市中级人民法院（2015）焦行初字第00042号行政判决；
驳回裕鑫公司的起诉。
本案一、二审诉讼费各50元分别退回三门峡裕鑫房地产开发有限公司和三门峡市人民政府。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 卢 瑜
二〇一六年五月××日
书 记 员 陈瑞丹