河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终37号
上诉人（一审原告）陈河芳，男，汉族，1956年10月25日生，住河南省开封市鼓楼区。
委托代理人蒋跃敏，女，汉族，1964年11月10日生，住址同上。
被上诉人（一审被告）开封市鼓楼区人民政府，住所地开封市鼓楼区包公湖北路39号。
法定代表人程杨，该区区长。
委托代理人韩卫华，开封市鼓楼区人民政府工作人员。
委托代理人杜ＸＸ，河南源翔律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）开封市人民政府，住所地开封市晋安路58号。
法定代表人侯红，该市市长。
委托代理人闫开文，开封市人民政府法制办工作人员。
一审第三人开封市住房和城乡建设局。
法定代表人牛彦斌，该局局长。
上诉人陈河芳因诉开封市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定及开封市人民政府行政复议一案，不服开封市中级人民法院（2016）豫02行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人陈河芳及其委托代理人蒋跃敏，被上诉人开封市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）委托代理人韩卫华、杜ＸＸ，被上诉人开封市人民政府（以下简称开封市政府）委托代理人闫开文到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
鼓楼区政府于2016年1月12日作出鼓政征补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》，该征收决定书认定：被征收人陈河芳持有（0017446）号《直管公房租赁证》，该证所载房屋位于开封市万善街18号，东屋，砖木结构，建筑面积14.49平方米。上述房屋用途为住宅（经相关部门认定现状为住改非），所在区域属于被征收范围。开封市房产管理经营总公司鼓楼房管所为市住建局下属单位，代其行使公房管理职能，市住建局系公有房屋的所有人，是合法被征收人；陈河芳是合法直管公房承租人（以下简称承租人）。被征收房屋住宅评估价格为39631元，非住宅评估价格为47557元，其中产权人占评估总价格的25%，公房承租人占评估总价的75%。征收部门将评估结果在征收范围内进行了公示。公示期间，当事人提出《公示结果分户评估异议书》，开封市宋城房地产估价有限公司及时出具回复，回复显示估价结果能够反映被征收房屋在价值时点2013年6月17日的市场价值。住宅《分户估价报告》送达当事人后，当事人在规定期限内未提出书面复核评估申请；住改非《分户评估报告》送达当事人后，当事人在规定期限内书面提出《评估报告复核申请》。开封市宋城房地产估价有限公司在规定期限内出具回复，维持了分户估价报告。回复送达后，当事人在规定期限内未向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。鼓楼区政府根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款、《开封市国有土地上房屋征收与补偿的试行意见》以及《鼓楼区人民政府关于迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，作出补偿决定如下：一、承租人可以选择货币补偿或者房屋产权调换一种征收补偿方式。（一）、货币补偿。1、征收部门支付给承租人被征收房屋的评估价格总价的75%为29723.25元，其他补偿分别为：自行安置补助费（按照被征收房屋房地产市场评估价的30%给予）8916.98元、搬迁补助费（按房屋合法面积10元／平方米计发，不足300元的，按300元计发）300元、临时安置费（按被征收房屋合法建筑面积10元／平方米／月的标准计发3个月，月不足300元的，按300元计发）900元、住改非适当补助费4755.62元。货币补偿款合计为44595.85元，由征收部门给付承租人。2、根据《开封市国有土地上房屋征收补偿安置及补助、奖励标准的暂行规定》第六条：“承租人不参加房改，选择货币补偿的，被征收房屋货币补偿金额的75%补偿给承租人，25%补偿给产权人，货币补偿自行安置补助费由承租人和产权人按上述比例分享”的规定，经核算，被征收人实行货币补偿费用为14465.29元，由征收部门给付给被征收人。（二）、产权调换。1、征收部门提供给承租人的安置用房位于开封市龙成御苑二期小区8号楼2单元11层2（2D）户，建筑面积69.35平方米。经核算：由承租人给付征收部门产权调换差价款105169.72元。征收部门另补偿承租人住改非适当补助费4755.62元、搬迁补助费（按被征收房屋合法建筑面积10元/平方米的标准，计发不足300元的，按300元计发；安置房为期房的按上述标准双倍计发）600元、临时安置补助费（按被征收房屋合法建筑面积10元/平方米/月的标准计发36个月，月不足300元的，按300元计发）10800元。合计由承租人支付征收部门89014.1元。费用结清后，安置房产权归承租人所有。安置房建筑面积回楼时以产权部门界定为准，安置房价款多退少补。2、根据《开封市国有土地上房屋征收补偿安置及补助、奖励标准的暂行规定》第六条：“选择产权调换的，承租人按其承租房屋房地产市场评估价的75%与所调换安置房的价值结算差价，结算方法按私有房屋产权调换的有关规定执行。房屋征收部门应将直管公有住宅货币补偿金额的25%支付给产权人”的规定，经核算，被征收人实行产权调换的费用为11492.96元，由征收部门给付被征收人。3、如选择原地或就近安置，在协议中注明“在被征收地块土地出让、项目祥规手续完善，新建房屋位置、套型、面积明确后、评估公司对新建房屋价格进行评估后，承租人可以优先选择。承租人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”。二、因承租人未协助注册房地产估价师勘察房屋，估价师未进入室内详细核实，系从房屋外部观察。补偿以最终结算时情况为准或另行补偿。三、限被征收人和承租人自接到该决定书之日起五日内到迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目现场办公室签订协议，并按期完成搬迁，交付被征收房屋。逾期不搬迁者，则视为放弃选择房屋产权调换方式，按选择货币补偿方式处理，补偿款将提存至迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目专用项目账户。被征收人及承租人如不服该决定，可以自收到补偿决定之日起六十日内向开封市政府申请行政复议或六个月内向开封市中级人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限又不搬迁的，鼓楼区政府将依法申请人民法院强制搬迁。强制搬迁时，由征收部门为承租人提供周转用房。承租人使用征收部门提供的周转用房的，征收部门不再向承租人支付临时安置补助费。
陈河芳不服上述征收决定，向开封市政府申请复议，开封市政府于2016年5月5日作出汴政复决[2016]40号《行政复议决定书》，维持被诉征收决定。陈河芳仍不服，遂诉至一审法院，请求撤销鼓楼区政府作出的鼓政征补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》及开封市政府作出的汴政复决[2016]40号《行政复议决定书》，并依法对鼓楼区政府、开封市政府作出被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。
开封市中级人民法院一审查明，2013年6月17日，鼓楼区政府作出《关于对迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目实施房屋征收的决定》并进行了公告，同时公布《迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目房屋征收补偿安置方案》。陈河芳承租的直管公房位于开封市万善街18号，属于被征收范围。鼓楼区政府房屋征收部门对被征收房屋进行了入户调查登记，选定的房地产估价机构对该直管公房进行了评估。因与公房承租人陈河芳在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，鼓楼区政府房屋征收部门于2016年1月12日报请鼓楼区政府作出补偿决定。鼓楼区政府于2016年1月12日作出被诉征收决定。陈河芳不服，经开封市政府复议维持后，诉至一审法院。
一审认为，陈河芳承租的直管公房属于鼓楼区政府《关于对迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目实施房屋征收的决定》的征收范围。鼓楼区政府房屋征收部门与公房承租人陈河芳在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，鼓楼区政府依据房屋征收部门的申请作出鼓政征补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。开封市政府受理陈河芳的复议申请后，经书面审查作出《行政复议决定书》，符合《行政复议法》的有关规定。鼓楼区政府所作鼓政征补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》、开封市政府所作汴政复决[2016]40号《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。陈河芳请求撤销无事实根据和法律依据，一审判决：驳回陈河芳的诉讼请。一审案件受理费50元，由陈河芳负担。
陈河芳不服一审判决，向本院上诉称，一审对侵权事实不予查明，被上诉人对上诉人被征收房产评估方法错误且显失公平。异地安置与回迁安置是上诉人的选择权，被上诉人以公共利益的名义剥夺了上诉人选择原地回迁的权利。开封市[2012]12号文件是开封市拆迁的规范性文件，被上诉人应当据此对“住改非”房屋进行补偿。上诉人的妻子属重度残疾，被上诉人为上诉人安置房屋为顶层十一楼，行动困难，且该房屋征收补偿价明显与就近区位新建商品房价格相差甚远，显示公平。综上，请求依法撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人共同承担。
鼓楼区政府答辩称，本案涉及的征收严格按照法定程序，作出的鼓政征补决[2016]2号征收补偿决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审认定事实清楚，适用法律正确上诉人请求无事实及法律依据，请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
开封市政府答辩称，开封市政府作出的汴政复决[2016]40号复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
本院二审除确认一审判决及鼓楼区政府在补偿决定中所认定的事实外，另查明：一、开封市政府汴政[2012]49号文件规定，在办理土地使用权分割登记及房产登记时，由房屋征收部门缴纳土地出让金。二、因涉案的部分未签订补偿协议的被征收人对评估机构的选定提出异议，鼓楼区政府公示了三家评估机构，后因被征收人未对选定评估机构协商一致，经公证处现场公证，随机选择宋城估价公司作为评估机构。三、宋城估价公司对涉案房屋进行评估时,参照了开封市区大兴街、丁角二街、商业大院、大坑沿街79号院等房屋进行比对，上述房屋的市场交易价为每平方米3000元左右。四、涉案的分户估价结果报告分别显示了使用权人的房屋建筑面积和土地使用面积，且在“价值定义”部分明确被征收房屋价值包括“被征收房屋及其占用范围内的土地使用权”。五、根据开封市的总体规划，开封市区老城墙内建筑物最高不得高于15米。
本院认为,一、上诉人陈河芳所称的公共利益问题不属于本案审查范围。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，征收国有土地上的房屋应当基于公共利益的需要，公共利益是作出征收房屋决定的必备条件，但本案审查的是房屋征收补偿决定，是否符合公共利益的问题不应该在本案审查。二、涉案的评估程序合法。因涉案的部分未签订补偿协议的被征收人对评估机构的选定提出异议，鼓楼区政府在经公示三家评估机构且被征收人未对选定评估机构协商一致的情况下，又经公证随机选择宋城估价公司作为评估机构符合法定的选择程序。宋城估价公司在作出分户评估报告后，履行了送达程序，且对被征收人的异议也及时进行了回复。鼓楼区政府所委托评估及评估程序本身并无违法之处。三、评估结果符合涉案房屋的市场价。涉案房屋被征收前的居住环境、基础设施、房屋本身的陈旧程度等客观状况，决定了其与当时周边商品房的价值存在一定差距，加之下发征收公告时开封市的房价尚未大幅增长、旧城改造后新建商品房优越的基础设施及周边环境，本院经审核认为涉案的评估结论公正合理，上诉人将其被征收房屋的现价值与现在即将或已经建成的商品房价格相比，本院不予认可。四、鼓楼区政府对原地安置所做的变通处理符合实际情况。由于涉案的征收区域位于古城墙之内，按照规划不能出现最高15米以上建筑，由于部分土地还要作为水系建设、绿化、城市道路等使用，这意味着对被征收人全部进行安置是不现实的。因此鼓楼区政府一方面在城区内其他地方建设安置房，另一方面又承认被征收人的原地安置选择权，并同时要求被征收人支付原地新建商品房的市场价，这种做法是符合当地规划和法律规定的。五、现安置房是可以进入市场交易的商品房。尽管现安置房所占用的土地目前仍属于划拨土地，但按照开封市人民政府汴政[2012]49号文件的规定，在办理土地使用权分割登记及房产登记时，应由房屋征收部门缴纳土地出让金，因此至少从房屋属性上看涉案土地上的房屋是可以进入市场交易的，被征收人在办理权属登记过程中如有异议，可另行解决。六、上诉人所称的其他问题均不能成立。鼓楼区政府所建安置房的价格由开封市政府统一规定，这一规定价格远远少于市场价，本身是对被征收人的补偿照顾，而如果按照房屋的市场鉴定价，肯定更加不利于被征收人，故本院对鼓楼区政府不评估安置房价格的行为予以认可。涉案的被征收房屋为公租房，登记的建筑面积仅有14.49平方米，经审查评估报告，其在评估时对已登记的土地面积已经考虑，而对上诉人未提供土地及规划审批手续的部分，不应补偿，上诉人要求鉴定全部土地价值的请求，不具有法律依据及合理性，本院不予支持。上诉人所反映院落内部分物品未查实及补偿的问题，可申请鼓楼区政府另行解决。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈河芳承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年六月一日
书 记 员 李子昱