辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽行终650号
上诉人（原审原告）：朝阳县古山子乡娘娘庙村第六组村民，住朝阳县。
诉讼代表人：郑兰杰，男，1957年10月15日出生，汉族，住朝阳县。
诉讼代表人：薛树祥，男，1965年3月19日出生，汉族，住朝阳县。
诉讼代表人：吴凤山，男，1948年6月7日出生，汉族，住朝阳县。
诉讼代表人：杨振国，男，1955年2月2日出生，汉族，住朝阳县。
被上诉人（原审被告）：朝阳县人民政府，住所地朝阳县柳城镇波赤村（新县城）。
法定代表人：刘力东，该县政府县长。
委托代理�：陈宝文，该县国土资源局工作人员。
委托代理人：孙凯，该县国土资源局工作人员。
朝阳县古山子乡娘娘庙村第六组村民（以下简称六组村民）因诉朝阳县人民政府（以下简称朝阳县政府）行政行为违法并赔偿一案，不服朝阳市中级人民法院（2016）辽13行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：朝阳县政府于1990年为东五家乡（现合并到古山子乡）娘娘庙小学颁发《土地使用证》（编号332），该证内有农场大园子校田地一块和北河套20亩林地两块土地，土地权属为“集体”。后因朝阳县呈祥鹏润土有限公司（以下简称呈祥公司）建厂行为涉及到北河套林地使用，娘娘庙村七组和六组村民发生争议，娘娘庙村委会向朝阳县国土资源局请示对涉案土地使用证是否合法有效进行认定。朝阳县国土局于2012年4月22日对朝阳县政府作出《关于撤销原东五家子乡娘娘庙小学的〈土地使用证〉进行更正登记的请示》，认定涉案土地使用证存在以下问题：1.登记程序不合法，没有该证的任何地籍档案材料；2.权属来源不明，小学与土地所有权人从未签订过用地协议；3.证中注明的四至与实际不符，根据《土地登记办法》第五十八条规定，拟对涉案娘娘庙小学土地使用证进行变更登记。2012年4月23日，朝阳县政府主管副县长赵晓宏在该请示上签字。2012年5月21日，经朝阳县政府主管副县长赵晓宏签字同意，朝阳县国土局作出注销涉案土地使用证的公告，并于2012年5月22日在朝阳日报上公告了被诉注销登记行为。2012年12月24日，辽宁省人民政府对朝阳市人民政府作出辽政地字〔2012〕2045号《关于朝阳县实施乡级规划批次用地的批复》，涉案土地被征�。原娘娘庙小学校长郑兰杰不服注销土地使用证行为，长期通过信访途径向有关部门提出异议。朝阳县国土局于2016年4月25日对其作出朝县国土总字〔2016〕12号处理意见书，将2012年注销土地使用证、呈祥公司建厂用地批复（辽政地字〔2012〕2045号）及占地补偿款拨付情况向其作出说明。郑兰杰不服该处理意见，向朝阳市国土资源局提起行政复议申请。朝阳市国土资源局于2016年7月28日对其作出朝国土资行复决字〔2016〕2号行政复议决定书，维持朝阳县国土局作出的处理意见。2016年8月5日，郑兰杰、杨振国、薛树祥、吴凤山四人作为诉讼代表人，以“朝阳县古山子乡娘娘庙村第六组村民”为起诉人，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告骗取辽政地字〔2012〕2045号批复，责令退还所占违法批地及未批多占土地；撤销朝阳县政府注销娘娘庙小学土地使用证行为，判令恢复娘娘庙村六组的地役权，责令朝阳县政府退还娘娘庙村六组被占的耕地及赔偿六组村民10多亩耕地被毁的损失。
原审法院认为：公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件和级别管辖。本案起诉人有三项诉讼请求：一、请求撤销被告骗取辽政地字〔2012〕2045号的批复，责令退还所占违法批地及未批多占土地。起诉人该项表述不明确，在本院组织的询问中，起诉人称省政府批复合法，是朝阳县政府骗取省政府批复违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款和（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第二款有关问题的答复》的规定，省级人民政府作出的征收土地行政行为属最终裁决，不属人民法院行政诉讼的受案范围。因此，朝阳县人民政府逐级向省政府申�用地请示等内部程序性行为，亦不属行政诉讼受案范围，起诉人该项诉讼请求无法律根据。利害关系人如果认为存在未批多占土地情形，应依法另行寻求救济。二、请求撤销被告注销娘娘庙小学土地使用证行为。起诉人以朝阳县人民政府为被告提起本案诉讼，经查阅双方的证据和询问双方当事人，可以认定是朝阳县国土局分别于2012年4月23日和2012年5月21日就娘娘庙小学土地使用证处理意见和注销公告向朝阳县政府提交书面材料，主管副县长均在书面材料上签字。2012年5月22日，朝阳县国土局以自己的名义在朝阳日报上公告了被诉注销登记行为。朝阳县政府主管副县长在朝阳县国土局请求文件上的签字行为系《土地登记办法》第五十八条规定的批准行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行�机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”故本案适格被告应为朝阳县国土局。本院两次向起诉人释明所列被告错误和起诉违反行政诉讼法规定的级别管辖，但其坚持朝阳县政府为适格被告，要求本院进行审理（有笔录在卷）。本院经审查认定，朝阳县国土局于2012年5月22日在朝阳日报上公告了被诉注销登记行为，被注销土地使用证的直接权利人娘娘庙小学没有就该注销行为主张权利的情况下，该公告时间即为利害关系人知道或应当知道被诉行政行为内容的时间。该公告没有交待诉权和起诉期限，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，利害关系人的起诉期限应从知道该行政行为内容起最长不超过两年，故自起诉人2016年8月5�提起本案行政诉讼时，已经超过法定的起诉期限。三、请求判令恢复娘娘庙村六组的地役权，责令朝阳县政府退还娘娘庙村六组被占的耕地及赔偿六组村民10多亩耕地被毁的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，起诉人该项诉讼请求，须以侵权的行政行为被确认为违法为前提。当事人单独提起行政赔偿诉讼的，须赔偿义务机关先行处理。本案未进入实体审理，未对被诉注销土地使用证行为是否合法进行认定，故起诉人该项诉讼请求亦不成立。同时，起诉人以“六组村民”名义起诉亦在起诉条件上存在瑕疵。作为利害关系人，六组村民个体可以自己名义起诉；若以村民组集体名义起诉，需提交该农民集体共有多少户村民或多少名成年村民、推选诉讼代表人比例是否符合法定多数比例�形的相关证据材料，娘娘庙村六组提交的诉讼委托书，只有村民签名和捺印，没有上述情况证明。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）、（二）、（三）项、第二款的规定，裁定如下：驳回起诉。案件受理费50元，予以退还。
六组村民的上诉请求是：依法撤销原审裁定，指令继续审理。上诉理由是：一、原审法院违反法律规定和法定程序。原审法院从立案到下发裁定的三个多月时间里既未通知当事人到法院询问，更未依法组织开庭审理，程序违法。二、原审法院适用法律明显错误。朝阳县政府与国土资源局共同注销土地证骗取上级批复手续应为共同被告，原审法院认定是省政府征收土地存在错误，《关于朝阳县2012年度第54批次用�的请示》不是省政府征收土地，只是对县政府为企业申请用地的批复。至于诉讼请求不明确，其一开始就愿意接受指导，同意对起诉内容作出修正。三、六组村民发现诸多新证据，足以证明朝阳县政府注销土地证据、篡改土地规划、非法出让土地骗取批地手续事实成立。
朝阳县政府答辩称：一、本案不符合起诉条件，朝阳县古山子乡娘娘庙村第六组村民不是法律概念，从诉状上看不出是全体村民诉讼，有哪些人不诉讼，其起诉不符合立案条件，应裁定驳回起诉。呈祥公司与本案有利害关系，应为本案的第三人。二、六组村民不是适格的原告。争议的20亩土地的使用权与娘娘庙村六组没有关系，严格来说土地所有权应该属于全村村民集体所有，有权提起诉讼的应该是村委会而不是娘娘庙村六组。至于地役权问题，六组村民并没有举证证明他们无路可走，无�进行耕种。且地役权是民法、物权法的概念应按民事程序解决，而不是提起行政诉讼。三、撤销娘娘庙小学《土地使用证》的实体合法、程序合法。娘娘庙小学名下的20亩土地，本来就不是学校的。小学手中的土地证不是正常办理的，没有地籍档案。案涉土地证注销事宜，已经在报纸上公告，没有人提出异议，注销程序合法。四、整个征地操作上，无论是省级政府、县级政府均是依法操作，并无违法之处。六组村民所述情况和实际情况不符。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审诉讼时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁�驳回起诉，因此六组村民认为原审程序违法的理由不能成立，本院不予支持。本案的争议焦点是六组村民的起诉是否符合起诉条件。
关于朝阳县政府骗取省政府征地批复的诉讼请求。省级人民政府作出的征地批复属最终裁决，不属于行政诉讼的受案范围，朝阳县政府是否提供虚假材料骗取征地批复属于征地批复中的过程性行为，不能单独对此提起行政诉讼起诉，原审法院驳回其起诉观点正确，本院予以维持。
关于请求撤销注销娘娘庙小学土地使用证的行为问题。被诉行政行为注销的是娘娘庙小学的土地使用证而非娘娘庙村六组或六组村民的土地使用证，与其没有利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告资格。原审裁定关于此项诉讼请求朝阳县政府并非适格被告以及起诉超过起诉期限的观点成立，本院予以确认，不再重复论述。
关于地役权行使及赔偿问题。六组村民在本院审理过程中明确该项诉讼请求是指呈祥公司违法侵占六组村民土地以及呈祥公司拒不为六组村民提供通行便利。即使存在呈祥公司违法侵占六组村民土地的行为，六组村民也提供不出证据证明是朝阳县政府的行为造成了呈祥公司违法用地，因此该诉讼请求不符合法定的起诉条件，应当驳回起诉。不动产相邻各方因为通行引起的争议属于民事争议，即使呈祥公司确实存在不为六组村民提供通行便利的行为，也不属于行政诉讼的受案范围。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果正确，依法应予维持。娘娘庙村六组的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为�审裁定。
审 判 长 康宪雷
审 判 员 徐桂伶
审 判 员 武 江
二〇一八年八月二十七日
法官助理 李思远
书 记 员 鞠 林