中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再9号
再审申请人（原审第三人）文昌向海娱乐有限公司。住所地：海南省文昌市文城镇文航路琼台师范幼儿园办公楼第*层。
法定代表人ＸＸ，总经理。
委托代理人冯大伟，海南天皓律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）海口向海娱乐有限公司清算组。住所地：海南省海口市义龙路民主大楼*楼。
负责人陈其亮。
委托代理人刘向，海南昌宇律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市文城镇清澜开发区市政府大院。
法定代表人王晓桥，市长。
委托代理人陈杰钦，文昌市人民政府法制办工作人员。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
再审申请人文昌向海娱乐有限公司（以下简称文昌向海公司）因被申请人海口向海娱乐有限公司清算组（以下简称清算组）诉文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）琼行终252号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月22日作出（2016）最高法行申5140号行政裁定，提审本案。2017年2月24日，本院编立案号（2017）最高法行再9号，依法组成合议庭，并于2017年3月24日上午在海南省高级人民法院第三审判庭巡回审判，公开开庭审理了本案。再审申请人文昌向海公司的委托代理人冯大伟，被申请人清算组的委托代理人刘向，文昌市政府的委托代理人陈杰钦、伍一叶到庭参加诉讼，陈某作为证人出庭作证。本案现已审理终结。
本院经审理查明：1992年9月25日，海口市人民政府作出市外经合函（1992）427号《关于同意设立外资企业海口向海娱乐有限公司的通知》，同年9月27日海南省人民政府核发外经贸琼外资字（1992）554号《中华人民共和国外资企业批准证书》，批准设立海口向海娱乐有限公司（以下简称1992海口向海公司）。1992年11月3日，海口市工商行政管理局（以下简称海口市工商局）为1992海口向海公司颁发企业法人营业执照。该公司企业登记档案显示，企业名称“海口向海娱乐有限公司”，营业执照编号:工商企独琼海字190411号，企业类别为外商独资企业，投资人为新加坡籍人陈序传（TANSEESWAN），注册资本为港元70万元，法定代表人为陈序传，经营期限30年（1992年11月3日至2022年11月2日），公司地址为海口市义龙路民主大楼。1996年11月4日，1992海口向海公司依法取得文昌市铺前镇虎威岭东侧79680平方米国有土地使用权，在文昌市国土资源局作了土地登记，文昌市政府颁发了文国用（96）字第2200723号《国有土地使用证》（以下简称96年国土证），土地使用年限70年，主要用途为旅游。2000年8月18日，1992海口向海公司因多年未依法年检被海口市工商局吊销营业执照至今，但一直未予注销。2000年8月31日，经1992海口向海公司申请，文昌市政府向该公司换发新版土地使用权证——文国用（2000）字第W2200457号《国有土地使用证》（以下简称2000年国土证），除登记面积略微变化（79681.24平方米），土地四至、用途及使用期限等内容均没有改变。1992海口向海公司取得该土地使用权后，一直没有进行开发建设。
2007年1月15日，陈序传向陈某出具《授权委托书》，授权陈某代理其“在中国海南省海口向海娱乐有限公司、海南文昌向海开发有限公司向海南省人民政府提出行政复议、行政诉讼、民事诉讼”“受委托人陈某的代理权限为：代为办理法院诉讼，与办理一切诉讼与请求，进行取回，反诉，上诉，申请执行，公司名下的海南产业的处置与相关事项全权代理”。该《授权委托书》经中国驻新加坡大使馆领事部认证，陈某收执。2008年6月16日，陈序传之子陈其亮将陈序传的身份材料邮寄给陈某，并注明请其代办一切手续。2008年7月6日，陈序传和香港籍人蔡鸿能委托陈某办理海口向海娱乐有限公司（以下简称2008海口向海公司）设立登记事宜，向海口市工商局提交《外商投资公司设立登记申请书》申请公司设立登记。同年7月8日，海口市政府作出市商资函（2008）33号《关于设立独资企业海口向海娱乐有限公司的批复》，批准设立2008海口向海公司，投资人为新加坡籍人陈序传和香港籍人蔡鸿能，注册资本为人民币200万元（陈序传出资人民币110万元，占55%；蔡鸿能出资人民币90万元，占45%）。同年7月10日，海口市工商局作出《核准设立登记通知书》，核准2008海口向海公司设立登记，“核准的登记事项”载明：企业法人营业执照编号为460100400002594，企业名称“海口向海娱乐有限公司”，地址“海口市义龙路民主大楼三楼”，法定代表人“陈序传（TANSEESWAN）”，企业类型“外商独资经营”，经营期限30年（2008年7月10日至2038年7月10日），成立日期“2008年7月10日”。海口市工商局同日颁发了该公司营业执照，该公司企业登记档案显示，该公司注册登记属“企业开业登记”。2008年8月18日，2008海口向海公司向文昌市工商行政管理局（以下简称文昌市工商局）申请公司迁移。2008年9月26日，文昌市工商局作出《核准迁入登记通知书》，批准2008海口向海公司迁入文昌市，同时核准两项变更登记：公司名称由“海口向海娱乐有限公司”变更为“文昌向海娱乐有限公司”，公司住所由“海口市义龙路民主大楼三楼”变更为“文昌市文建路诒喜市场24号房”。
2008年10月18日，文昌向海公司向文昌市国土资源局提交《关于变更土地使用证号的申请报告》，申请“将原海口向海娱乐有限公司2000年国土证变更为文昌向海娱乐有限公司名下”。2008年9月26日，文昌市工商局出具《证明书》：“原海口向海娱乐有限公司复活后，因项目开发的需要，经海口市人民政府与文昌市人民政府审批同意，将海口向海娱乐有限公司迁至文昌，区域地址改变后公司名称为文昌向海娱乐有限公司，该公司的法人代表和债权债务不变。”2008年10月20日，文昌地方税务局铺前税务所出具《证明书》：“经调查……原海口向海娱乐有限公司2000年国土证要求随同变更土地使用者为文昌向海娱乐有限公司，土地使用权面积79681.24平方米资产不变属实，其变更不存在涉税行为。”2008年10月27日，文昌市农税局向文昌市国土资源局出具《证明书》：“经调查……现需要将原海口向海娱乐有限公司2000年国土证变更为文昌向海娱乐有限公司，土地使用面积79681.24平方米办理土地使用权更名时不征收契税。”2008年11月12日，经文昌市国土资源局审查同意并上报文昌市政府批准，文昌市政府颁发文国用（2008）第W2200457号《国有土地使用证》（以下简称2008年国土证），除登记的土地使用权人变更为文昌向海公司外，其它登记内容与2000年国土证内容相同。2008年12月28日，陈序传在新加坡病逝，其儿子陈其亮、陈其玉依法继承其遗产。
2009年1月11日《股权转让协议书》约定，将陈序传持有的文昌向海公司55%股权转让给蔡翰霆、蔡群力。同年4月8日，文昌市公证处对该《股权转让协议书》进行公证。同年4月16日，文昌市政府作出文府函（2009）163号《关于同意文昌向海娱乐有限公司股权转让的批复》，批准文昌向海公司上述股权转让事宜及公司章程修正案，公司股权变更为蔡鸿能出资人民币90万元，占45%，蔡翰霆出资人民币56万元，占28%，蔡群力出资人民币54万元、占27%。同年4月21日，文昌向海公司向文昌市工商局提交《关于公司股权变更事宜的请求》，指定陈某持2007年1月15日陈序传出具的《授权委托书》申请办理该公司股权变更登记手续。文昌市工商局经审查批准办理了文昌向海公司的变更登记，并颁发新的公司营业执照，公司股东变更为蔡鸿能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人变更为蔡鸿能。
2010年3月9日，蔡鸿能、蔡翰霆、蔡群力与ＸＸ、刘小白签订《股权转让协议书》和《股权转让补充协议书》，约定将文昌向海公司股权以人民币200万元、文昌向海公司名下的2008年国土证项下国有土地使用权以人民币1353.786万元，计总价款为人民币1553.786万元一并转让给ＸＸ和刘小白。2010年3月29日，文昌市政府作出文府函（2010）161号《关于文昌向海娱乐有限公司股权转让并变更为内资企业的批复》，同意文昌向海公司股东蔡鸿能、蔡翰霆、蔡群力的股权转让给ＸＸ、刘小白，公司变更为内资企业。文昌向海公司的法定代表人变更为ＸＸ。
2012年12月3日，海南省高级人民法院以(2012)琼执字第7号执行裁定、（2012）琼执字第7-2号协助执行通知,通知文昌市国土资源局查封文昌向海公司持有的2008年国土证项下国有土地使用权，查封期限为二年。2014年3月3日，海口海事法院以(2013)琼海法执字第260-4号执行裁定、（2014）琼海法执字第260-4号协助执行通知,通知文昌市国土资源局查封文昌向海公司持有的2008年国土证项下国有土地使用权，查封期限为二年(轮候查封)。其后上述法院又依法作了续查封，该土地处于查封之中,土地现状为空地，未进行开发建设。
2014年5月19日，陈其亮、陈其玉向海口市工商局提出1992海口向海公司清算申请，海口市工商局予以核准备案，清算组负责人为陈其亮、清算组成员陈其玉。2014年9月10日，清算组提起本案行政诉讼，请求撤销文昌市政府于2008年11月12日给文昌向海公司颁发的2008年国土证，恢复2000年国土证的效力并换发新的国有土地使用证。
海南省第一中级人民法院（2014）海南一中行初字第210号判决认为：文昌向海公司系经过企业设立、法定地址变更、股权转让从2008海口向海公司变更登记而来，文昌市政府给文昌向海公司颁发2008年国土证，是土地变更登记，也即换发新的土地证行政行为。该土地变更登记的土地权属亦来源于企业设立、法定地址变更以及股权转让。文昌市政府作出的土地变更登记行政行为事实清楚，并无不当。清算组所举证据不足以证实其提出的2008年海口向海公司的工商注册登记的陈序传签名为假冒、1992年海口向海公司从来没有进行过公司股权转让、也没有对公司的土地进行过转让等主张。清算组诉请文昌市政府颁发新的国有土地使用证，侵犯其合法权益的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回清算组的诉讼请求。清算组不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终252号判决认为，本案被诉行政行为是文昌市政府对争议地的土地登记行政行为，案件争议的焦点主要是:1992海口向海公司与2008海口向海公司是同一公司（企业法人）还是两个独立的公司（企业法人）；争议地土地使用权是否已经从1992海口向海公司向2008海口向海公司发生了转移。从查明事实来看，1992海口向海公司和2008海口向海公司应属于两个独立的企业法人，理由如下:（一）关于企业法人资格的取得，根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条、《中华人民共和国公司法》第六条及第七条的规定，1992海口向海公司与2008海口向海公司设立登记时均为外资企业，分别获得了海口市政府的批文，已经依法办理批准手续，符合法律法规规定的设立条件；从企业登记内容来看，两家企业均有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，有独立承担民事责任能力，已经报经主管机关核准登记，颁发公司营业执照，取得法人资格。（二）《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定，公司登记分开业登记和变更登记。2008海口向海公司工商登记档案明确记载，该公司成立日期为2008年7月10日，成立时的登记是开业登记，不是变更登记，没有证据表明该公司是从1992海口向海公司变更登记而来。（三）2008海口向海公司于2008年8月18日经工商登记管理机关核准变更登记为“文昌向海娱乐有限公司”，换发了公司营业执照，现仍有效、正常营业；1992海口向海公司于2000年8月18日被海口市工商局吊销营业执照，但一直未予注销，2014年5月19日海口市工商局核准成立清算组。此事实表明，工商行政管理机关并不认可1992海口向海公司和2008海口向海公司是同一公司，否则不会在文昌向海公司（2008海口向海公司）仍正常营业的情况下核准其成立清算组进行清算。因此，1992海口向海公司和2008海口向海公司虽然原名称相同，但应属于两个独立的企业法人，而非同一企业法人。文昌市政府和文昌向海公司认为俩公司属于同一企业法人证据不足，不予认定。一审对此一事实未予查清，予以纠正。本案争议的发生，源于2008年10月18日文昌向海公司向文昌市政府提交报告，申请将2000年国土证变更为文昌向海公司名下，即文昌向海公司将原属于1992海口向海公司的本案争议地申请变更登记至其名下。文昌市政府依申请作出土地使用权变更登记，向文昌向海公司颁发2008年国土证的合法性，首先取决于文昌向海公司是否拥有该地土地使用权。根据查明的事实，文昌向海公司系从2008海口向海公司变更登记而来，但与1992海口向海公司并非同一公司而是两个相互独立的公司。争议土地使用权原属1992海口向海公司，没有证据表明该土地使用权已经从1992海口向海公司向2008海口向海公司发生了转移。2008年陈序传、蔡鸿能投资设立2008海口向海公司的时候，注册资本系现金入股，陈序传并没有将该土地使用权作价入股，此为其一；其二，1992海口向海公司也没有与2008海口向海公司签订合同转让该土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十条的规定，“土地使用权转让应当签订转让合同。”根据陈某的陈述，是陈某受陈序传的委托，通过公司股权转让的方式把该地使用权转让给蔡鸿能，但清算组对此不予认可。经审查，工商登记档案显示，陈某代为办理的公司股权转让，系文昌向海公司的股权转让，即将陈序传持有的文昌向海公司的55%股权转让予蔡翰霆、蔡群力，文昌向海公司股东变更为蔡鸿能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人变更为蔡鸿能；陈序传向陈某出具的授权委托书并没有明确授权陈某转让该土地使用权。没有证据表明1992海口向海公司的股权发生了转让。因此，陈某称其以公司股权转让的方式将1992海口向海公司土地使用权进行了转让的说法不能成立，不予采信。文昌市政府和文昌向海公司认为文昌向海公司（2008海口向海公司）已经取得该地土地使用权的主张证据不足，不予认定。一审对此事实认定错误，予以纠正。基于以上事实，本案争议地土地使用权属1992海口向海公司所有，没有证据证明该土地使用权已经从1992海口向海公司向文昌向海公司（2008海口向海公司）发生了转移，文昌向海公司不拥有该土地使用权。2008年11月12日文昌市政府将1992海口向海公司2000年国土证变更登记至文昌向海公司名下，并向文昌向海公司颁发2008年国土证的行政行为，缺乏事实依据，主要证据不足。文昌市政府根据文昌向海公司的申请所作出的上述土地使用权变更登记行为，未尽谨慎审查之责，损害1992海口向海公司土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予以纠正，文昌市政府应重新作出行政行为，依法将该土地使用权恢复登记至1992海口向海公司名下。清算组的诉讼请求依法应予支持。一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，判决结果不当，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二、第三项的规定，判决：一、撤销一审判决；二、撤销文昌市政府2008年11月12日向文昌向海公司颁发的2008年国土证；三、文昌市政府重新作出行政行为，于本判决发生法律效力之日起30日内依法将2008年国土证项下的土地使用权恢复登记至海口向海娱乐有限公司（1992海口向海公司）名下。
文昌向海公司申请再审称：1.清算组不是本案适格的诉讼主体。一、二审将其列为原告和上诉人是违反法律规定的诉讼程序，必然导致错误的判决。本案行政行为的相对人为海口向海公司而非清算组，亦即只有海口向海公司才有权提起本案的诉讼。2.二审认定“1992海口向海公司和2008海口向海公司应属于两个独立的企业法人”证据不足，事实认定错误。2000年8月18日，1992海口向海公司因逾期未年检被海口市工商局予以吊销工商营业执照。2008年7月10日，海口市工商局根据当事人申请和海口市政府批复，又核准（复活）成立海口向海公司，对于2008年这次公司变动的情况海口市工商局使用了一个“核准复活成立”的行文而非“核准成立”。就该问题二审在庭审中也向各方提出了疑问，文昌市政府答复，当时公司处于被吊销营业执照的情形，此处的复活就是指使公司进入到正常的经营状态，该陈述符合当时的历史客观情况。从字面意思看，只有原先是真正存在的，才存在复活的问题，本案中如果是初始登记就不存在复活。因此，2008年的工商登记是对2000年吊销营业执照的再次处理和企业信息的变更登记，而非二审认定的开业登记。3.有新的证据足以推翻原判决。陈某的证言及付款凭证证实陈序传作为1992海口向海公司唯一的股东，委托陈某通过股权转让的方式已将涉案土地转让给蔡鸿能及其子女蔡翰霆、蔡群力。从陈某的证言可以看出，重新成立2008海口向海公司，目的是为了通过股权转让的方式将涉案土地转让给蔡鸿能及其家属。同时蔡鸿能将280万元土地转让款支付至陈某帐户后，陈某第一时间就通知了陈序传的儿子陈其亮，陈其亮派自己的母亲和弟弟亲自到文昌市办理取款手续。因此，陈序传、陈其亮、陈其玉对陈某代陈序传通过股权转让的方式将涉案土地转让给蔡鸿能及其小孩蔡翰霆、蔡群力是明知的。陈某是接受陈序传公证委托，代为出售、过户涉案土地并接受涉案土地转让款的受委托人，他的证言较为真实可信。结合280万元土地款转款凭证，能够充分证明土地使用权从1992海口向海公司转移至2008海口向海公司的事实。文昌市政府在颁发涉案土地的使用权证时认定事实清楚，程序合法。二审判决存在行政诉讼法第九十条、第九十一条第二、三、四项规定的情形，请求予以撤销。
清算组答辩称：1.清算组是本案适格的诉讼主体。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第五十一条规定，企业法人未经清算即被撤销，有清算组织的，以该清算组织为当事人，没有清算组织的，以做出撤销决定的机构为当事人。1992海口向海公司己成立清算组，应当以该清算组织为当事人直接参与诉讼。2.依据工商登记资料记载内容显示，1992海口向海公司和文昌向海公司分别获得了法律规定的外资企业设立的批准文件，都向海口市工商局申请设立登记并己注册成立，都领取了企业法人营业执照，两家公司目前法人资格依然存续。1992海口向海公司2000年己被吊销营业执照，2014年成立清算组但未注销，其法人主体资格依然存在。2008海口向海公司是由1992海口向海公司复活变更而来是一家公司的说法无事实和法律依据。3.文昌市工商局出具的“证明书”来源不合法，真实性无法认定，其记载的内容与工商登记资料记载的内容明显不一致，不能作为定案依据。4.涉案土地使用权是否转让不属于法院行政诉讼的审查范围。本案应当围绕因公司名称变更而进行的土地变更登记是否合法进行审查；没有证据证明涉案土地使用权己经转让。依照土地使用权转让的相关规定，土地使用权转让应当签署转让合同，支付转让价款，缴纳交易税费，申请变更登记。涉案土地为1992海口向海公司从文昌市政府合法取得，1992海口向海公司从未进行过股权转让和股权变更，也未与文昌向海公司发生过土地使用权转让交易，更未向相关税务机关缴纳税费，没有证据证明涉案土地使用权己经转让。5.文昌市政府的颁证行为认定事实错误，主要证据不足，依法应当予以撤销。2008年11月，文昌市政府在给文昌向海公司办理涉案土地使用权变更登记的时候，没有认真核实文昌向海公司提交的公司名称变更材料是否属实，误将本属于1992海口向海公司的土地使用权，变更登记到文昌向海公司名下，该错误的行政行为应当予以撤销。请求驳回文昌向海公司的再审申请。
文昌市政府答辩称：1.该府给文昌向海公司颁发2008年土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。2008年10月，文昌向海公司以该公司的名称及地址变更为由，依法向文昌市国土环境资源局申请办理涉案土地使用权的变更登记。文昌市国土环境资源局对该公司的变更情况及涉案土地的权属情况进行了核查及审批。2008年11月12日，文昌市政府给文昌向海公司颁发2008土地证，依法将涉案土地使用权变更登记至文昌向海公司名下。变更登记后土地的四至、面积等内容均没有改变。2.文昌市政府在实施颁证行为过程中已经尽到了审核职责。文昌市政府在办理涉案土地使用权变更登记时，文昌市工商局、文昌地方税务局铺前税务所、文昌市农税局等相关单位均对文昌向海公司与涉案土地使用权之间的关系出具了《证明书》，证实文昌向海公司系从海口向海公司变更登记而来，文昌市政府将涉案土地使用权变更（更名）登记到文昌向海公司名下，认定事实清楚。清算组提供的证据无法证明工商登记资料中2008年海口向海公司提交的资料中的陈序传的签名为假冒。3.海口向海公司的股权是否有转让以及涉案土地使用权是否进行过转让均与本案无关，如海口向海公司原法定代表人陈序传的继承人与文昌向海公司之间存有股权转让纠纷或土地使用权转让纠纷，应当另案处理，此纠纷不属于本案的审查范围。二审对海口向海公司的股权转让情况进行审查及认定的审判行为，不但超出行政审判权限，也不利于向海公司各股东通过民事程序解决股权纠纷。请求撤销二审判决，维持一审判决。
在本院开庭审理时，文昌向海公司申请出庭作证的证人陈某称：陈序传是其族叔，2007年1月委托其通过股权转让的方式将涉案土地转让给蔡鸿能，并代为收取了280万元土地转让款，土地转让款后由陈其玉及其母回国转账取走。文昌向海公司向法庭提交了2016年9月20日《调查笔录》、2009年11月25日中国建设银行存款凭条和取款凭条及《外商投资企业备案通知书》三份证据，以证明陈序传委托陈某通过股权转让的方式将涉案土地转让给蔡鸿能，2009年11月25日陈某将土地转让款280万元支付给了陈其玉及其母。清算组向法庭提交2017年3月22日文昌市工商局《关于文昌向海娱乐有限公司的情况说明》，以证明文昌向海公司是2008年在海口市工商局新注册成立的公司，不是由1992海口向海公司更名或者复活而来，文昌市工商局2008年出具的《证明书》上的行政许可专用章为无效使用。
经庭审质证，陈某的证言与2009年11月25日中国建设银行存款凭条和取款凭条证实的内容，能够相互印证，而清算组并未提交相反的证据和理由进行反驳，故本院对于2009年11月25日陈其玉及其母回国，并从陈某处将蔡鸿能支付的280万元土地转让款取走的事实，予以确认。清算组提交的《关于文昌向海娱乐有限公司的情况说明》，仅是对文昌向海公司基本情况及注册、名称变更及股权变更的陈述，并未说明文昌向海公司是新注册成立的公司；该说明中关于印章使用说明的内容，也不能说明2008年文昌市工商局出具的《证明书》上的行政许可专用章为无效使用。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项作了相同的规定。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排在行政诉讼法修改前后并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。虽然《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。但该条规定仅是对举证责任的分配，即当被告在诉讼中提出原告超过起诉期限的抗辩理由时，应当提交证据对其主张予以证明，否则将承担举证不能的不利后果。但是，从该条规定无法得出法院不能主动审查起诉期限的结论。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。根据上述法律及司法解释的规定，起诉期限应当从当事人知道或者应当知道行政行为作出之日起计算，且最长不得超过2年。本案中被诉的行政行为系文昌市政府于2008年11月12日给文昌向海公司颁发2008年国土证的行为。文昌市政府颁发的2008年国土证项下的土地，系96年国土证及2000年国土证项下的土地，而两份国土证均系1992海口向海公司名下，故1992海口向海公司对于颁发2008年国土证的行为具有利害关系，可以依法提起诉讼。1992海口向海公司已被吊销，清算组系为了对1992海口向海公司进行清算而经批准成立的，可以执行清算事务并代表1992海口向海公司行使权利义务。2014年9月10日，清算组提起本案行政诉讼，则对于清算组的起诉是否超过法定起诉期限，法院应当予以审查。清算组对于被诉行为的诉权，源自于1992海口向海公司，虽然清算组成立于2014年5月19日，但对本案被诉行为的起诉期限则应以1992海口向海公司知道或者应当知道文昌市政府作出被诉行为之日起开始计算。陈序传作为1992海口向海公司的唯一股东及法定代表人，于2007年1月15日授权陈某对1992海口向海公司名下的海南产业的处置与相关事项全权代理，2008年6月16日陈其亮将陈序传的身份材料邮寄给陈某，并注明请其代办一切手续。陈某根据陈序传的委托，于2008年7月6日代为办理2008海口向海公司设立登记事宜，投资人为陈序传与蔡鸿能；2008年9月26日，2008海口向海公司变更名称为文昌向海公司；2008年10月18日，文昌向海公司申请变更涉案土地国土证，随后获颁2008年国土证；2009年4月，陈某持陈序传的委托手续申请办理文昌向海公司股权变更登记手续，公司股东变更为蔡鸿能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人变更为蔡鸿能；2009年11月25日，陈其玉及其母回国从陈某处将土地转让款280万元通过转账方式取走。陈序传系1992海口向海公司的法定代表人及2008海口向海公司的投资人，陈某是受其委托实施的2008海口向海公司设立及名称变更、申请颁发2008年土地证等行为，陈序传对于上述事实应当是明知的。即使陈序传不知道这些事实，但是在陈序传逝世后，其继承人之一陈其玉回国取走280万元土地转让款，也足以证明陈其亮和陈其玉至迟在2009年11月25日以前已经知道被诉行政行为。1992海口向海公司的起诉期限应当自2009年11月25日起算，则至迟应当在2011年11月25日前提起诉讼，但清算组直至2014年9月10日才向人民法院提起诉讼，明显超过了法定的2年起诉期限，应裁定驳回起诉。一、二审均未审查起诉期限问题，进行实体审理并作出判决，适用法律错误，应予纠正。
综上，一、二审判决均未审查起诉期限问题，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院2015年10月19日作出的（2014）海南一中行初字第210号行政判决；
二、撤销海南省高级人民法院2016年7月20日作出的（2016）琼行终252号行政判决；
三、驳回海口向海娱乐有限公司清算组的起诉。
本案不收取案件受理费，文昌市人民政府在一、二审期间交纳的案件受理费予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年五月二十四日
法官助理 刘 月
书 记 员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。