河南省驻马店市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫17民终516号
上诉人（原审原告）泌阳县第一机械设备厂，住所地泌阳县东方。
法定代表人焦士宽，该厂厂长。
委托代理人李晓强，河南大为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁群录，男，1969年10月12日出生，汉族。
委托代理人焦鹏，河南盘古律师事务所律师。
上诉人泌阳县第一机械设备厂（以下简称机械厂）因确认合同无效纠纷一案，不服泌阳县人民法院（2015）泌民重初字第37号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人机械厂的法定代表人焦士宽及其委托代理人李晓强，被上诉人宁群录及其委托代理人焦鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院判决认定，2001年5月1日，宁群录开始租用机械厂房屋十间，租期13年，并交纳了全部租金3万元。2003年，因机械厂拖欠外债经泌阳县人民法院审理后进入执行程序。后该拍卖活动流拍。2003年3月17日，宁群录与机械厂自行协商，签订了房地产买卖协议，协议中机械厂为出卖方、宁群录为买受人，协议约定内容：一、出卖人泌阳县第一机械设备厂院内自北向南数第一栋车间房子十间及土地使用权，东西长35.5米，南北宽20.2米，以评估价71026.20元，出卖给宁群录，双方同意。二、该房地产于2001年5月1日出租给宁群录，租期13年（2014年5月1日到期），租金共计三万元，已付清。宁群录已实际使用二年，其价款应减去宁群录交付的三万元租金的二年租金，宁群录再一次性交纳价款为45741.58元，于2003年3月26日前付清。三、房地产价款付清后，出卖人负责买受人办理产权过户手续。因四至不清，厂方负责解决。…在协商一致后，泌阳县第一机械厂将该协商结果告知了泌阳县人民法院执行庭，协商中约定的厂房及土地由宁群录继续使用，约定价款中的4万元由宁群录于2003年7月28交至泌阳县人民法院过路款账户。
2003年3月29日，宁群录之子宁凯硕、宁凯果与第三人签订了公有住房售购合同书并取得房产证。2004年8月18日，泌阳县政府为宁凯硕和宁凯果分别颁发了泌国用（2004）第0311076号和泌国用（2004）第0311077号国有土地使用证。
2007年1月14日，机械厂与宁群录又签订了《协议书》，协议中机械厂为甲方、宁群录为乙方，协议约定：一、甲方厂门路西中间排房10间（长35米、宽15米）出售给乙方，双方同意。二、价格：捌万元（一次交清，方可使用）。三、出路：三排房向东，路指中心5米为公共出路。该协议同时有主管单位泌阳县轻纺中心加盖公章。2007年元月15日，机械厂收到8万元后交泌阳县第二工业局。
2011年10月，泌阳县监察局接到机械厂职工举报，称机械厂土地被非法转让。泌阳县监察局经调查认定，宁凯硕、宁凯果不是机械厂的职工而以职工房改的名义办理了房改手续并骗取房产登记，其所办房权证和土地使用证应予废止。2011年10月17日，泌阳县监察局转发了泌纪建（2011）12号《关于废除宁克硕、宁克果国有土地使用证的建议》。2012年4月1日，泌阳县政府作出了泌政土（2012）8号《关于注销宁克硕、宁克果国有土地使用证的决定》，宁凯硕、宁凯果不服，向驻马店市人民政府申请行政复议，复议期间，泌阳县政府于2012年8月23日作出泌政土（2012）36号决定，撤销了泌政土（2012）8号决定。同年11月19日，泌阳县政府作出泌政土（2012）51号决定，再次注销了宁凯硕、宁凯果的国有土地使用证。宁凯硕、宁凯果不服该决定，再次向驻马店市人民政府申请行政复议，驻马店市人民政府作出了撤销泌阳县政府作出的泌政土（2012）51号处理决定，并责令泌阳县政府重新作出具体行政行为的行政复议决定。2013年8月22日，泌阳县政府作出泌政土（2013）67号《关于注销宁克硕、宁克果国有土地使用证的决定》，宁凯硕、宁凯果不服该决定，向泌阳县人民法院提起诉讼，经泌阳县人民法院审理作出（2014）泌行初字第06号行政判决书，判决驳回宁凯硕、宁凯果诉讼请求。宁凯硕、宁凯果不服判决提出上诉，经本院审理，于2014年10月13日作出（2014）驻行终字第130号行政判决，驳回上诉，维持原判。
另查明，机械厂系集体所有制企业，因停产多年未办理营业执照变更登记。被告宁群录2001年5月1日租用泌阳县第一机械设备厂车间厂房后，利用车间及厂房开办了面粉加工厂经营至今。2015年10月10日，泌阳县轻工纺织总公司任命焦士宽为泌阳县第一机械设备厂厂长。
原审法院认为，依法成立的合同，自成立时有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违法法律、行政法规的强制性规定合同无效。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题解释（二）》第十四条的规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，合同内容违反法律、行政法规的效力性强制性规定无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。该条规定只是对于转让划拨土地上的房产时合同履行行为的限制，但对于转让划拨土地上房产行为未进行禁止，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为为目的，但并不否认该行为的法律效力，因此该条规定属于管理性强制性规定，同理，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条亦属管理性强制性规定。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。该规定所规范的是直接以土地使用权为合同标的的转让行为，需要政府审批前置，但当事人在转让划拨土地上的房地产时约定将占用的国有划拨土地使用权概括转让，不适用该司法解释对合同效力的规定。本案中双方当事人签订的两份房地产买卖协议，是双方真实意思的表示，宁群录也依照合同约定缴纳价款，并且在履行协议的过程中未改变协议中约定房屋及土地的实际用途，未损害国家利益和社会公共利益，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。关于机械厂诉称争议的房地产买卖协议的土地使用权及房屋均未办理产权手续问题，根据《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效，未办理物权登记的，不影响合同效力。因此宁群录取得的争议房产虽未办理登记，但不影响房产买卖协议的效力。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条，《中华人民共和国物权法》第十五条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，原审法院判决：驳回原告泌阳县第一机械设备厂的诉讼请求。案件受理费100元，由原告泌阳县第一机械设备厂负担。
宣判后，机械厂不服，向本院提起上诉。其上诉称：1、原判适用法律有误，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条属效力性强制性规定，双方签订的两份合同均违反该规定，且宁群录亦未按照国家规定缴纳国有划拨土地出让金，损害了国家利益，系无效合同；2、原判可能造成严重社会影响和法律后果，原判结果支持国有划拨土地随意转让，侵害了国家利益，机械厂职工只知道房子租赁给宁群录，而不知被卖，职工未得到安置。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人宁群录答辩称：1、双方2003年签订的协议中涉及的房产经泌阳县人民法院评估拍卖，价格公平合理，是善意取得；2007年签订的协议，主要涉及的是厂房不包括土地，经过主管机关泌阳县轻纺中心的批准，且经过评估；2、两份合同均不违反效力性强制性规定，应属有效，且两份合同签订过程均有法院或上级部门的参与，机械厂职工均知情。请求驳回上诉，维持原判。
二审审理查明的事实与原审法院判决认定的事实一致。
本院认为，首先，本案双方当事人订立的两份房地产买卖协议，系当事人真实意思表示。2003年3月17日双方订立合同后，机械厂将协议内容告知原审法院执行庭，宁群录亦将协议约定价款4万元交至原审法院；2007年1月14日双方订立的合同上，机械厂的上级主管部门泌阳县轻纺中心加盖了公章。并且两次转让房地产时，机械厂均作为委托人对转让房地产进行了资产评估，宁群录亦按照评估结果支付了合理对价。故应认定双方当事人是在自愿、公平的基础上订立的合同。其次，案涉两份合同均不违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”该法第六十七条规定，“违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。”由此可见，该法旨在规范和管理国有划拨土地上房地产的转让行为，而非禁止上述转让行为，政府的审批不是对房地产买卖合同的审批，而是对国有划拨土地使用权实际发生转移的审批，政府的审批不是此类合同成立的生效要件，违反该类规定并不必然导致合同无效，而是应当受到行政主管部门的行政处罚，故该法第四十条、第六十一条的规定，均属于管理性强制规定而不属于效力性强制规定。原判认定机械厂与宁群录订立的两份合同不违反法律、行政法规的强制性规定并无不当，但双方在转让国有划拨土地上的房地产时未按规定履行报批手续，宁群录作为受让方亦未缴纳土地使用权出让金不当，应由人民政府依法予以纠正。最后，本案中机械厂对其享有所有权的厂房进行转让，本质上是一种交易行为，且双方订立合同后已履行多年，宁群录在案涉厂房开办了面粉加工厂经营至今，原判从鼓励交易、稳定市场秩序的角度出发，认定合同有效符合诚实信用原则。综上，本案双方当事人订立的两份合同，系当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应认定为有效合同。机械厂的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费100元，由上诉人机械厂负担。
本判决为终身判决。
审 判 长 李晓龙
代理审判员 许卫卫
代理审判员 李力伟
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 曾 克