江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行终457号
上诉人（原审原告）宗映，女，1976年7月27日出生，汉族，住南京市建邺区。
上诉人（原审原告）邹芳，女，1979年10月1日出生，汉族，住南京市鼓楼区。
上诉人（原审原告）汤琪，男，1985年10月5日出生，汉族，住南京市鼓楼区。
上诉人（原审原告）房华，男，1967年5月16日出生，汉族，住南京市建邺区。
四上诉人共同委托代理人王维，江苏博事达律师事务所律师，执业证号13201201010808174。
四上诉人共同委托代理人蔡璐，江苏博事达律师事务所律师，执业证号13201201711646397。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区环境保护局，住所地在南京市建邺区嵩山路20号。
法定代表人孙标，南京市建邺区环境保护局局长。
委托代理人陈立新，南京市建邺区环境保护局工作人员。
委托代理人赵国栋，江苏华成律师事务所律师，执业证号13201200210161322。
被上诉人（原审第三人）中国石油天然气股份有限公司江苏南京销售分公司，住所地在南京市鼓楼区北京西路69-2号。
法定代表人王永峰，中国石油天然气股份有限公司江苏南京销售分公司总经理。
委托代理人汪建栋，江苏彦圣律师事务所律师，执业证号13201200210536097。
委托代理人宗雪，江苏彦圣律师事务所律师，执业证号13201201111589613。
上诉人宗映、邹芳、汤琪、房华因诉被上诉人南京市建
邺区环境保护局（以下简称建邺区环保局）、被上诉人中国石油天然气股份有限公司江苏南京销售分公司（以下简称中石油南京销售分公司）环保行政许可一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1915号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2017年1月，中石油南京销售分公司向建邺区环保局提交涉案报告表，申请对其建设的涉案加油站项目进行环境评估。2017年1月22日，建邺区环保局对受理涉案加油站项目的环评文件情况予以公示，项目名称是中国石油新城科技园加油站项目报告表，建设地点在本市建邺区泰山路与牡丹江街交叉口处，建设单位是中石油南京销售分公司，环评机构是南京科泓环保技术有限责任公司，公示时间为2017年1月22日至2017年1月24日（报告表3个工作日）。2017年1月25日，建邺区环保局拟对涉案加油站建设项目环境影响评价文件作出审批意见予以公示，公示期为2017年1月25日至2017年2月6日。2017年2月7日，南京市环境保护局（以下简称市环保局）作出《关于中国石油新城科技园加油站项目环境影响报告表的批复》（建环表复〔2017〕006号，以下简称《批复》），批复意见是：根据环评结论，从环境保护角度分析，在落实各项污染防治措施的前提下，该项目建设可行。2018年3月15日，建邺区环保局对2017年2月4日至2017年2月27日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定进行公告，其中包括针对涉案加油站项目作出的《批复》。原告因对《批复》不服诉至本院，因《批复》系市环保局作出，本院向原告释明告知其本案被告应变更为市环保局，原告明确表示坚持以建邺区环保局为本案被告。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称最高院行诉法解释）第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，虽然《批复》作出之前的受理、公示均系建邺区环保局作出，但《批复》上加盖的是市环保局行政许可专用章，故应当认定被诉《批复》系市环保局作出。最高院行诉法解释第二十六条第一款规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经本院释明后，原告拒绝变更本案被告为市环保局，仍坚持以建邺区环保局为被告，故应当裁定驳回起诉。一审法院遂依法裁定驳回原告宗映、邹芳、汤琪、房华的起诉。
上诉人宗映等四人上诉称，一、一审法院认定《批复》系市环保局作出属事实认定不清，法律适用错误。1.从《批复》的来源来看，《批复》系被上诉人向上诉人提供这一事实已被生效法律文书（2017）苏8602行初1922号行政判决认定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十七条的规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。”被上诉人向上诉人公开《批复》的行为，表明被上诉人系制作该政府信息的行政机关，即《批复》系由被上诉人作出。2.从《批复》的内容来看，《批复》使用的纸张为被上诉人的红头文件纸，文号为被上诉人的文号，在《批复》的最后，抄送单位是被上诉人的下级单位，而非市环保局的下级单位。因此，如果《批复》是由市环保局作出，那么《批复》的内容明显不符合行政机关的行文规则。3.从《批复》所涉三次公示中，均可以看出被上诉人自认《批复》系由其作出。首先，三次公示的发布机构均为被上诉人。其次，根据公示的内容，利害关系人如有异议，亦是向被上诉人提出。最后，第一次公示的标题为《2017年1月22日建邺区环保局受理建设项目环评文件情况公示》，可见案涉环评文件系由被上诉人受理。第二次公示的内容为“我局拟对以下建设项目环境影响评价文件作出审批意见，现将各建设项目环境影响评价文件的基本情况予以公示。”结合公示的发布机关可知，被上诉人明确表示《批复》即对案涉环评文件的审批意见，系由被上诉人作出。4.被上诉人在原审庭审中认可《批复》系由其作出，并在法庭询问职权依据时，明确了其作出法律行为的法律依据和具体审查的程序、内容和方式。被上诉人在原审庭审中再三表示其作出《批复》事实清楚，证据充分，程序合法。5.市环保局曾书面答复《批复》不属于其掌握范围。2017年8月14日，上诉人曾向市环保局申请公开案涉加油站环评文件及批复文件，市环保局于2017年8月29日答复上诉人：案涉加油站环评文件及批复文件不属于其掌握范围。因此，从市环保局对上诉人的信息公开答复中，可以明确市环保局并非《批复》的作出机关。6.一审法院仅凭被上诉人前后矛盾的陈述和加盖在《批复》上的公章，即认定被上诉人不是适格被告，明显存在认定事实不清。综上，上诉人认为，被上诉人系本案适格被告，一审法院认定事实不清，适用法律错误。二、被上诉人作出《批复》违法，应予撤销。1.被上诉人进行建设项目环境影响评价报告表受理公示时，并未公开环境影响报告表全本，不符合法律规定，且公示时间恰好临近春节，明显不合理。2.被上诉人进行建设项目环境影响评价文件审批决定公示时，未对《批复》进行全文公示，不符合法律规定。3.被上诉人在作出《批复》前，并未听取利害关系人的意见。4.被上诉人系在案涉环评文件不符合要求的前提下，作出《批复》。5.被上诉人作出《批复》的前置行政许可不存在或已失效，如案涉加油站项目至今未取得商务部门加油站建设项目的批复，建邺区发改委作出的建发改〔2016〕012号《项目备案通知书》已失效，也即被上诉人作出《批复》的前提和依据不存在，因此，应当撤销《批复》。三、被上诉人在举证期限内所举证据并不能证明《批复》的合法性，根据法律规定，应当视为《批复》没有证据和依据，即应当撤销《批复》。同时，本案第三人的举证并不能替代被上诉人的举证责任，且第三人的举证亦未能证明被上诉人《批复》的合法性。四、中石油南京销售分公司与本案不具有利害关系，不应作为第三人参加诉讼，且一审法院在法庭辩论终结，双方已发表了最后陈述后，追加中石油南京销售分公司为第三人，程序上不合法。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法继续审理；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人建邺区环保局辩称，1.根据行政诉讼法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出起诉的，作出行政行为的行政机关是被告。”最高院行诉法解释第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，虽然《批复》系建邺区环保局具体负责，但该行政行为最终系由上级行政机关市环保局署名而成立，对外发生法律效力的文件上署名的机关为市环保局。故一审裁定并无不当，应予维持。2.至于上诉状中所说《批复》使用的纸张及文号系建邺区环保局的红头文件等等，我方认为判断某一具体行政行为最终为何行政机关作出，应以该行政行为的署名为衡量标准。本案事实很清楚，该《批复》的署名单位为市环保局。3.本案涉诉《批复》的具体工作由建邺区环保局来做，但最终由上级行政机关市环保局署名，这是行政机关的内部分工，并不影响上诉人的合法权益。上诉人对此具体行政行为《批复》有异议或提出诉讼主张，应依据上述法律和最高院的司法解释规定，找准适格被告。请二审法院依法驳回上诉。
被上诉人中石油南京销售分公司辩称，1.从程序上来看，我方认可被上诉人的答辩意见。2.从实体来看，我方认为行政相对人向环保部门已经提出了环境许可申请，关于环评许可是由市或者区一级环保部门作出的，我方认为不影响环保许可的效力，系内部分工问题。请二审法院依法裁定驳回上诉，维持一审裁定。
针对一审法院查明的事实，上诉人除对一审法院查明的被诉《批复》系市环保局作出这一事实认为错误外，对一审法院查明的其他事实无异议。被上诉人建邺区环保局和被上诉人中石油南京销售分公司对一审法院查明的事实无异议。本院对一审法院查明的双方当事人无异议的事实予以确认。
另查明，2012年8月17日，市环保局对各区县环保局、各园区下发《关于启用南京市环境保护局行政许可专用章（委托区县、园区编号章）的通知》（宁环发〔2012〕160号），规定自2012年8月20日起，各受托单位按照宁委办发〔2012〕38号文以及市环保局与各单位签定的行政执法委托书的内容，在规定权限范围内使用南京市环境保护局行政许可编号专用章。建邺区环保局使用南京市环境保护局行政许可专用章（4）。
本院认为，行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”最高院行诉法解释）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”最高院行诉法解释第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”由此可见，行政机关作出的行政行为以盖有公章的文书对外承担法律责任。人民法院对行政行为合法性的审查也是审查行政机关对外发布的盖有公章的文书内容是否符合法律规定。本案中，被诉《批复》上加盖的是市环保局行政许可专用章（4），故应当认定被诉《批复》系市环保局作出。上诉人对被诉《批复》不服，应以市环保局为被告向一审法院提起行政诉讼。上诉人以被上诉人建邺区环保局为被告向一审法院提起行政诉讼，一审法院根据最高院行诉法解释第二十六条第一款规定向上诉人释明后，上诉人拒绝变更本案被告为市环保局，仍坚持以建邺区环保局为被告，故一审法院依法裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。上诉人要求“撤销一审裁定，指令一审法院依法继续审理；一、二审诉讼费用由被上诉人承担”的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 兵
审判员 汤 权
审判员 赖传成
二〇一八年八月二日
书记员 赵和玉