广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤13行终155号上诉人（原审被告）：惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会。住所地：惠东县港口新民房西区39号。法定代表人赖国文，主任。委托代理人郑小龙，广东商达（惠州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）石友孝，男，汉族，住广东省惠东县。上诉人惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会因撤销行政决定一案，不服广东省博罗县人民法院（2017）粤1322行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：一、原告属于港口管委会（原港口镇）新寮村委新寮村村民，与苏xx（另案原告）是母子关系。1993年4月12日，原告申请建房用地，编号为0005771呈批表载明：申请用地户姓名石友孝，座落地名东沙海，四至：东至海滩，西至巷道，南至巷道，北至妈祖老庙。用地理由人口多，住房困难。同年4月13日，原村干部苏顺（已故）在呈批表“自然村代表意见”一栏签署“同意申请屋地156平方米”，在“村民代表”落款处签名“苏顺”，同时在“经济合作社意见”一栏签署“属实，同意申请屋地156平方米”，在“法定代表人”落款处签名“苏xx”，并加盖“惠东县港口镇新寮村民委员会”印章。同年10月23日，呈批表上镇国土所意见一栏签署“同意申请建房用地壹佰伍拾陆平方米”，加盖惠东县港口镇国土管理所公章后，盖上“柳星”（原国土局干部）私人印章。2011年12月16日，呈批表上镇规划所意见一栏签署“同意办理壹佰伍拾陆平方米土地手续”，在“所长”落款处签署“城建办”，加盖“惠东县港口管委会城乡规划建设办公室”印章。2013年11月11日，呈批表上镇政府意见一栏签署“同意上报审批”，加盖“惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会”印章，在“法定代表人”落款处签名“余锦池”。另外，呈批表中“说明”第4点打印字体记载：“本表用钢笔或毛笔填写，涂改无效，一式四份，国土局地政股、发证办、国土所、镇规划所各存一份。”同年11月12日，原告向港口管委会财政结算中心缴纳村镇基础设施费3744元。二、2014年12月9日，港口国土资源所《关于苏xx等4份的调查核实情况汇报》记载：“经查：一、我所没有查出苏xx等4户人相关当年审批的档案和资料；二、时任所任国土所长柳xx没有审批过苏xx等4人的《农村村民建房用地呈批表》；三、苏xx等4户人提供的《农村村民建房用地呈批表》是1999年新《国土法》实施后所使用的。而1999年以前（新法实施前）所使用的应该是《农村居民建房用地呈批表》。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》，我所认为苏xx等4人提供的4份《农村村民建房用地呈批表》的批准文件无效。三、2015年2月10日，港口管委会对原告石友孝等四人作出《告知书》，《告知书》载明：“经查，本管委会在你们提供的《农村村民建房用地呈批表》上签注审批意见依据的呈批表所载港口国土所审批意见不是该所出具，呈批表存在虚假内容，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款‘被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销’的规定，本管委会决定撤销在编为0005771、0005773、0005774、0005775号《农村村民建房用地呈批表》上港口管委会城乡规划建设办公室和港口管委会的审批意见。”原告不服《告知书》撤销决定，诉至本院。另查，原告（及另案原告3人）于2014年11月在申请用地位置建造围墙，被告发现后，按违法用地户对原告所建围墙予以拆除。原审法院认为，本案的焦点是被告以《告知书》形式决定撤销呈批表中港口城建办和港口管委会的审批意见是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十五条规定：农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。本案中，原告在1993年4月12日提出用地申请，在村委盖章同意其申请用地156M2后，同年10月23日镇国土所亦同意其申请建房用地156M2，但相隔18年后的2011年12月16日，港口城建办又再出具意见同意原告申请建房用地156M2，被告亦于2013年11月11日盖章同意上报审批原告的申请，原告的申请用地时间与港口城建办、港口管委会的审核时间间隔明显与常理不符。在此情形下，原告的用地申请现仍处于被告的审核阶段，被告应适用现行的土地管理法律、法规，查实呈批表一式四份应保存在相关部门而原告为何持有呈批表原件，原告申请用地期间是否另行“分户”，其用地申请是否符合现行法律规定“一户一宅”的条件和宅基地面积标准，是否经过村民会议或者农村集体经济组织成员会议讨论同意。但被告仅凭港口国土所的调查情况汇报，以及原国土所干部柳星否认其在呈批表上签署同意意见，而且表明盖其私人印章真假难辨无法确定时的调查笔录，认定呈批表存在虚假内容，进而依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定撤销港口城建办和港口管委会的审批意见，以《告知书》形式通知原告，属于行政行为认定事实的主要证据不足，适用法律错误，本院予以撤销。被告在答辩中提出的八点抗辩意见证明原告呈批表的内容存在虚假，本案判后，被告应依据土地管理法律法规的规定进一步调查收集核实证据，认定相关事实，制作适当的法律文书通知原告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会于2015年2月10日作出“决定撤销在编号为0005771号《农村村民建房用地呈批表》上港口管委会城乡规划建设办公室和港口管委会的审批意见”的《告知书》。本案受理费人民币50元，由被告惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会承担。上诉人惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会上诉称：被上诉人诉上诉人撤销行政决定一案，一审法院作出(2017)粤1322行初63号《行政判决书》，判决认为上诉人以《告知书》的形式通知被上诉人，是属于行政行为认定事实主要证据不足，适用法律错误，因此认为被告应依现行土地管理法律法规的规定进一步调查收集核实证据，认定相关事实再制作适当的法律文书通知原告。故此，一审法院判决撤销上诉人于2015年2月10日作出的“决定撤销在编号为0005771号《农村村民建房用地呈批表》上港口管委会城乡规划建设办公室和港口管委会的审批意见”的《告知书》。上诉人认为一审法院判决错误，应当改判。一、上诉人以《告知书》的方式撤销行政许可并没有违反法律的规定。在形式上，法律并没有规定撤销行政决定的程序和方式。一审法院认为，上诉人以《告知书》的形式撤销行政许可是不当的，应当再制作适当的法律文书通知。一审法院如此认定是没有法律依据的。上诉人通过调查，发现被上诉人呈批表存在虚假内容，决定撤销自己在呈批表上的审批意见，该撤销的决定以《告知书》的方式于2015年2月10日作出，并于2015年2月12日通知、送达给了被上诉人。《告知书》内容明确，被上诉人已经清晰《告知书》的内容，且该《告知书》的制作、送达、通知等也没有违反程序规定，因此，上诉人以《告知书》的方式决定撤销行政许可是合法的。二、上诉人认定撤销行政许可所认定的事实清楚、主要证据充分。一审法院指出，上诉人“仅凭港口国土所的调查情况汇报以及柳xx的调查笔录”就认定呈批表存在虚假内容，这属于主要证据不足。一审法院的该认定是错误的。港口国土所的调查情况汇报(原审证据4)是一个情况说明，柳星的调查笔录(原审证据7)是港口国土所的调查，这两份证据都不是上诉人认为呈批表存在虚假内容的主要证据，上诉人认为呈批表存在虚假内容的证据是《关于苏xx等4份的调查核实情况汇报》(原审证据10)，该情况汇报指出：1、该所没有呈批表档案和资料；2、该所没有审批过该呈批表；3、该呈批表的不是1999年之前使用的，据此该所认定苏xx等人提供的4份呈批表的批准文件无效。上诉人是因为国土所的该认定，认为呈批表存在虚假内容。一审法院的错误在于没有全面的适用上诉人提交的证据，只适用证据4及证据7，而没有看到证据10和其他相关证据。包括上述证据在内的系列证据，形成了完整的证据链，完全可以证明上诉人行为的合法性。三、上诉人依法作出撤销行政审批意见的行政决定，法院应当维持上诉人的行政决定。上诉人在呈批表“镇规划所意见”及“镇政府意见栏”上审批后，根据群众举报及自己的调查(调查包括现场调查及书面调查)，得出了一审中所提的几点结论，因此认为被上诉人的呈批表存在虚假内容，随后便根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，决定撤销呈批表上港口管委会城乡规划建设办公室和港口管委会的审批意见。上诉人作出该行政撤销的决定，其所认定的事实是清楚的，也并没有违反法律程序，因此，被上诉人起诉缺乏事实与法律依据，法院应当驳回其诉讼请求，依法维持上诉人作出的行政决定。故请求：1、撤销(2017)粤1322行初63号行政判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人石友孝没有提交书面答辩意见，庭审中未到庭参加诉讼，本院视为其放弃诉讼权利。经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”《广东省实施办法》第三十五条第二款“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡(镇)人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”的规定，乡（镇）人民政府负责对农村村民建设住宅使用集体所有土地申请进行审核，因此，本案上诉人港口管委会具有对被上诉人石友孝提出的住宅用地申请进行审批的法定职责。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”本案中，上诉人港口管委会城乡规划建设办公室、港口管委会在涉案的《农村村民建房用地呈批表》中分别签署同意办理156平方米土地手续、同意上报审批的意见并加盖公章，该审批意见仅是上诉人港口管理委员会根据土地管理法的相关规定，对被上诉人石友孝提出的住宅用地申请进行审查后出具的意见，并非准予被上诉人石友孝可以在涉案土地上建房，因此，上诉人港口管委会作出的审批意见并非行政许可法规定的行政许可行为。另外，上诉人管委会撤销自己作出的被诉行政审批意见，也应按照土地管理法的相关规定，从实体和程序上去审查被上诉人石友孝提出的住宅用地申请是否符合法律规定。上诉人管委会作出的涉案告知书仅以《农村村民建房用地呈批表》上港口国土所的审批意见不是该所出具的，涉案呈批表存在虚假内容为由，并依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，撤销被诉行政审批意见，认定事实不清，适用法律错误，原审法院判决予以撤销，理由正当，处理结果正确，本院予以维持。综上，上诉人港口管委会的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠东县港口滨海旅游度假区管理委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄潮明审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇一七年十月二十三日法官助理 刘江涛书 记 员 黄 剑