河南省新密市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0183行初84号
原告河南东方宇亿置业有限公司，住所地郑州市金水区郑汴路136号院综合楼11层。
法定代表人景东方。
委托代理人李亚、刘利玲，河南豫龙律师事务所律师。
被告登封市国土资源局，住所地登封市玉带路968号。
法定代表人韩志刚，局长。
委托代理人高玉强，王龙涛，该局工作人员。
被告郑州市国土资源局，住所地郑州市淮河西路11号。
法定代表人吕安民，局长。
委托代理人刘奎贤，郑州市行政复议中心工作人员。
原告河南东方宇亿置业有限公司诉被告登封市国土资源局、郑州市国土资源局行政征收及复议一案，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告河南东方宇亿置业有限公司的委托代理人李亚、刘利玲，被告登封市国土资源局委托代理人王龙涛、高玉强，被告郑州市国土资源局委托代理人刘奎贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2008年3月28日登封市国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，将登封市嵩阳路与南环一路交叉口的宗地有偿出让给原告以开发《嵩景花园项目》，建筑容积率≤2.3。原告履行了出让合同的全部义务，办理了登（2008）第00039号国有土地使用权证。2008年12月26日，登封市人民政府登政文[2008]96号批准嵩景花园项目容积率调整为≤2.6。根据该《国有土地使用权出让合同》第44条第（二）项及豫治理发（2012）3号文件第八条第二款规定，2013年12月27日登封市国土资源局开具登封市行政事业性收费及罚没收入专用缴费票据（票号为010424794），原告于2013年12月31日补缴了1500800元的土地出让金。2017年6月12日，登封市国土资源局作出[2017]01号征收决定，要求原告再补缴439.37万元土地出让金。该征收决定缺乏事实依据，适用法律错误，程序违法，应当撤销。补缴土地出让金对原告属于重大事项，被告未举行听证，也未告知原告享有陈述申辩的权利。该征收决定没有载明当事人基本情况，没有载明依据的证据，对于439.37万元的计算依据及计算方法均没有说明，违反了《河南省行政执法条例》第29条规定。该征收决定要求补缴土地出让金属于重复处理行为。该决定计算的439.37万元土地出让金缺乏事实和依据。郑州市国土资源局作出的郑国土（行复决）[2017]498号复议决定对上述征收决定进行维持，没有尽到监督义务。请求法院判决：1、撤销登封市国土资源局作出的登国土资征[2017]01号征收决定及郑州市国土资源局作出的郑国土（行复决）[2017]498号复议决定；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求提供的证据有：
第一组证据：1.国有土地出让合同复印件。2.登国用（2008）第00039号土地使用权证复印件。3.登封市人民法院（2015）登民初字第17号民事判决书复印件。证明上述土地出让合同系双方真实意思表示，合法有效，双方应依法履行，原告已履行了合同义务，并取得了土地使用证。
第二组证据：1.登封市规划局登规（2008）44号《登封市规划管理局关于调整登封市嵩景花园经济羁束指标的请示》复印件。2.《登封市人民政府对市规划局关于调整登封市嵩景花园经济技术指示的批复》复印件。证明本案所涉土地建筑容积率由原来的≤2.3调整为≤2.6。
第三组证据：1.河南省治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组《关于治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题的补充意见》豫治理发（2012）3号文件复印件。2.登封市国土资源局出具的票号为010424794的“登封行政事业收费及罚没收入专用缴费单”。3.登封市人民检察院出具的票据0947616的“河南省行政事业单位资金往来结算票据”。证明2011年12月2日之前批准改变容积率的，按照豫治理发（2012）3号第八条补交土地出让金，被告登封国土局和检察院已经核算出补交数额1500800元，原告已补交完毕。
第四组证据：1.登封市国土资源局2017年6月12日作出的登国土资征（2017）01号决定复印件。2.郑国土（行复决）[2017]498号行政复议决定书复印件。证明登封市国土资源局作出的被诉征收决定程序违法，没有事实和法律依据。郑州市国土资源局作出的被诉复议决定程序违法，认定事实及法律适用错误，应当撤销。
被告登封市国土资源局辩称：1.答辩人依据与原告签订的国有土地使用权出让合同约定内容向原告下达《征收国有土地使用权出让金决定书》，补缴土地出让金是原告应履行的义务。答辩人与原告签订的《国有土地使用权出让合同》，出让土地面积77.6278亩，建筑容积率≤2.3。该合同第十八条约定：“在出让期内，出让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续……,”第四十条第二款约定：“按照本合同第十八条约定办理改变土地用途或土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时期就土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地出让金。”2008年12月26日，登封市人民政府同意原告在涉案土地上建设的嵩景花园项目建筑容积率由≤2.3调整为≤2.6(登政文[2008]96号)。2011年10月26日国土资源部《关于房地产用地调整容积率补交地价款有关问题的函》及2011年12月2日，河南省国土资源厅办公室下发《关于房地产用地调整容积率后补交地价款有关问题的通知》(豫国资办发[2011]69号)，明确要求按国土资源部作出的规定，房地产用地调整容积率后补缴地价款的测算方法：补缴土地出让金差额=市场楼面价×改变容积率增加的建筑面积。答辩人委托河南淮源土地估价测绘有限公司对原告改变涉案土地建筑容积率后应补缴的土地出让金进行了评估，评估公司依据豫国土资办发[2011]69号文通知的测算方法，评估原告应补缴土地出让金为439.37万元，并且上报市政府已批复同意(登政土[2013]82号)。2.答辩人按程序向原告下达了相关法律文书，并在下达征收出让金决定书起即告知了原告相应的权利。2013年9月10日，答辩人向河南东方宇亿置业有限公司送达了容积率调整并补缴土地出让金通知书。通知原告补缴土地出让金439.37万元。2014年8月26日，答辩人通知原告补缴土地出让金439.37万元，但原告迟迟不缴。2017年5月27日，答辩人向原告下达了征收国有土地使用权出让金事先告知书。2017年6月12日，答辩人作出征收国有土地使用权出让金决定书，责令原告补缴土地出让金439.37万元。综上，答辩人作出的被诉征收决定事实清楚，程序合法，请求法院依法予以维持。
被告登封市国土资源局为支持其主张，提交的证据、依据有：1.登国让（合）字（2008）第028号国有土地出让合同及票据复印件，证明答辩人与原告签订了出让合同，原告应按照合同补交土地出让金。2.登政文（2008）96号文件复印件；3.登规函（2009）6号文件复印件。证明原告容积率已调整，需补交土地出让金。4.国土资源部函复印件，证明国土资源部制定了调整容积率后补交出让金的计算方式。5.豫国土资办发（2011）69号文件复印件，证明河南省国土资源厅对国土部的函进行了下发，并要求各地按此执行征收土地出让金。6.登封市国土资源局于2013年9月10日作出容积率调整并补缴土地出让金缴费通知单复印件，证明答辩人依法向原告通知补交土地出让金。7.登封市国土资源局于2014年8月26日作出容积率调整并补缴土地出让金缴费通知单复印件，证明答辩人依法向原告通知补交土地出让金，并告知其权利。8.登国土资征告（2017）01号文件复印件。9.登国土资征（2017）01号征收国有土地使用权出让金决定书复印件，证明答辩人依法向原告作出补交土地出让金决定，并告知权利。10.（2015）登民二初字第17号判决书复印件。11.（2015）郑民二终字第1123号判决书复印件，证明出让合同第四十四条第二款为有效合同，原告应依据合同补交土地出让金。12.土地估价结果一览表复印件，证明经第三方机构评估，计算出原告需补交土地出让金数额。13.登政土（2013）83号文件复印件，证明原告需补交的土地出让金经登封市政府研究决定。14.豫纪发（2012）9号文件复印件，该文件要求应按照豫国土资办发（2011）69号文补交土地出让金。15.2012年11月26日通知复印件，证明答辩人依法向原告通知补交土地出让金。16.土地出让金发票复印件，证明原告缴纳的1500800元费用没有进入土地出让金专用账户。
被告郑州市国土资源局辩称：1.被告所作复议决定程序合法。原告不服被诉征收决定，于2017年8月4日提出行政复议申请，答辩人依法受理。因案情复杂，9月21日决定延期审理30日，2017年10月12日，答辩人组织召开案件听证会。2017年10月17日，答辩人作出被诉复议决定，并依法送达给原告。2.答辩人作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。2008年3月28日，原告与被告登封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，约定建筑容积率≤2.3。2008年12月26日，原告被依法批准改变容积率为≤2.6。2010年12月19日，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中规定：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”。该文件与豫治理发〔2012〕3号“补充意见”中规定的“2011年12月2日前批准的，按照批准改变时新的容积率条件下土地使用权市场价减去批准改变时原容积率条件下剩余年期土地使用权市场价，补缴土地出让金”的计算标准不一致。被告登封市国土资源局依据国土资发〔2010〕204号文件的规定，于2012年11月26日通知原告依法评估核定土地出让金，后经估价得出原告需补交的出让金数额为439.37万元，并于2013年、2014年，分别通知原告补缴土地出让金439.37万元，原告未足额缴纳。经事先告知，2017年6月20日，被告登封市国土资源局作出《征收国有土地使用权出让金决定书》。该征收决定事实清楚，符合国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）的规定。请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告郑州市国土资源局为支持其主张，提交的证据、依据有：1.申请人行政复议申请书及证据清单复印件。2.行政复议受理通知书和答复通知书复印件。3.被申请人行政复议答复书及证据清单复印件。4.申请人、被申请人身份证明及授权委托书复印件。5.延期审理通知书复印件。6.听证通知书复印件。7.听证笔录复印件。8.复议机关调取的土地估价报告复印件、登政文（2008）96号文件复印件、郑州市国土资源局2013年12月30日《关于停止办理供而未用土地遗留问题的通知》复印件、2012年11月26日通知书及邮寄单据复印件、豫纪发（2012）9号文件复印件。9.498号行政复议决定书。10.送达回证复印件。
经审理查明，2008年3月28日登封市国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，将登封市嵩阳路与南环一路交叉口的宗地有偿出让给原告用于开发嵩景花园项目，建筑容积率≤2.3，并办理了登（2008）第00039号国有土地使用权证。2008年12月26日，登封市人民政府登政文[2008]96号批准嵩景花园项目容积率调整为≤2.6。被告登封市国土资源局委托河南淮源土地估价测绘有限公司对原告改变涉案土地建筑容积率后应补缴的土地出让金进行了评估，评估原告应补缴土地出让金为439.37万元。后被告登封市国土资源局向原告送达了补缴土地出让金通知书，原告未缴纳，登封市国土资源局作出《征收国有土地使用权出让金决定书》(登国土资征[2017]01号)。原告不服，向被告郑州市国土资源局申请行政复议，郑州市国土资源局作出的郑国土（行复决）[2017]498号行政复议决定，维持被告登封市国土资源局作出的征收国有土地使用权出让金决定，原告不服，提起本案行政诉讼。
另查明，2013年12月27日登封市国土资源局给原告开具了登封市行政事业性收费及罚没专用缴款通知书，该通知书缴款人名称为“河南东方宇亿置业有限公司”，项目名称为“嵩景花园增加容积率须交出让金”，金额为“1500800元”。2013年12月31日登封市人民检察院向原告出具一份河南省行政事业单位资金往来结算票据，收款项目显示“案件暂存款（嵩景花园增加容积率补交出让金）”，金额处显示“1500800元”。
本院认为，根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”之规定，被告登封市国土资源局依法享有征收土地出让金的管理职权。依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）规定，土地使用者凡改变出让土地用途、容积率的，被告登封市国土资源局有权依据上述规定对其作出补缴土地出让金的征收决定。本案中，被告作出被诉征收决定对原告的权益产生实际影响，因此原告对该征收行为不服，有权以自己的名义提起诉讼，其具备原告诉讼主体资格。依据《河南省行政机关执法条例》第二十四条“行政机关作出同意公民、法人和其他组织申请的决定，要求公民、法人和其他组织履行义务的决定以及对公民、法人和其他组织采取行政强制措施和行政处罚的决定，都必须制作书面决定书，决定书应载明下列事项，并加盖行政机关的印章：（一）公民、法人或者其他组织的姓名（名称）、地址；（二）作出决定的行政机关的名称、地址；（三）具体行政行为的内容及其理由和依据；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称；（五）作出决定的时间；（六）其他需要载明的事项”之规定。本案中，被告作出被诉征收决定未写明该征收行为的事实和法律依据，亦未明确征收数额的详细计算方式，存在事实不清，亦不符合依法行政的规定和要求。被告登封市国土资源局以河南淮源土地估价测绘有限公司作出的土地评估结果作为其作出被诉征收决定征收数额的主要依据。对于二被告在法定举证期限内提供的土地评估材料，原告不予认可。根据行政诉讼证据的相关规定，被告向人民法院提供在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。本案中，二被告提供的评估材料并不包括鉴定单位资质、鉴定人员签名等内容，该证据不符合行政诉讼的提供证据的要求。另外，该评估一览表“需要说明的事项”中显示：“本评估结果自提交报告之日起壹年内有效”，该一览表的落款日期为“2012年12月20日”，被告登封市国土资源局作出被诉征收决定的时间为“2017年6月12日”，被告依据已经失去效力的评估报告作出被诉行为应属事实不清、证据不足。另外，对于原告称在登封市国土资源局和登封市人民检察院联合清查中，其已向登封市人民检察院补缴1500800元土地出让金，对该事实被告登封市国土资源局并未否认，但在被告登封市国土资源局作出的被诉征收决定前对此并未予考虑，该被诉决定书中对该事实也未显示，被告登封市国土资源局在本案审理中也未能进行合理说明。故被告登封市国土资源局作出被诉征收决定存在事实不清，主要证据不足，应予撤销。被告郑州市国土资源局依法受理原告的复议决定，经过审查作出被诉行政复议决定程序合法。但该复议决定维持被诉行政行为系事实不清、主要证据不足，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告登封市国土资源局2017年6月12日作出的登国土资征[2017]01号征收国有土地使用权出让金决定书；
二、撤销被告郑州市国土资源局2017年10月17日作出的郑国土（行复决）[2017]498号行政复议决定书。
本案诉讼费50元，由被告登封市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。
审 判 长 朱颖军
人民陪审员 海万顺
人民陪审员 姜素霞
二〇一八年五月二日
书 记 员 陈 梅
附本判决适用的法律法规和依据的条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的。
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的。
(五)滥用职权的。
(六)明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。