广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行再4号
再审申请人(一审被告、二审上诉人)：惠州市房产管理局。住所地：广东省惠州市惠城区江北校园东路房产交易大厦。
法定代表人：袁贵平，局长。
委托代理人：李乾，广东法村律师事务所律师。
被申请人(一审原告、二审被上诉人)：李国聪，男，汉族，1971年12月14日出生，住广东省惠州市惠城区。
委托代理人：姚纪宁，广东伟伦（广州）律师事务所律师。
委托代理人：谢文辉，广东广法律师事务所律师。
再审申请人惠州市房产管理局（以下简称惠州市房管局）因与被申请人李国聪房地产登记行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2014）惠中法行终字第6号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年10月16日作出(2015)粤高法行申字第298号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
惠州市惠城区人民法院一审查明，2004年5月11日，原告李国聪与惠州广信物业发展有限公司（以下简称广信公司）签订了一份《广东省商品房买卖合同》，约定李国聪购买广信公司开发的惠州世贸中心第一层Al-052号商铺，建筑面积为178.03㎡。合同签订后，李国聪支付了全部购房款。同年9月6日，李国聪与广信公司签订的《广东省商品房买卖合同》在惠州市房管局办理了商品房备案登记，确认涉案房屋的面积为178.03㎡。从李国聪与广信公司签订的《广东省商品房买卖合同》的约定及附件规划设计图标示看，李国聪所购买的A1-052号商铺系一个整体商铺。李国聪多次到惠州市房管局查询产权备案登记情况，均显示登记备案的商铺编号是第一层Al-O52商场，面积为l78.03㎡。2011年4月25日，李国聪再次到惠州市房管局查询时，所获知的业主姓名、房号、面积、平面图均与《商铺房买卖合同》和备案登记的信息一致，显示备案登记的房号仍为Al-052号、商场面积为l78.03㎡。2012年5月，李国聪拿到惠州市人民政府于2007年8月15日作出的《商品房屋权属登记证明》，该权属登记证明书将李国聪所购商铺确认为四个小商铺，房号由原来的l层Al-052号变为l层Al-052A号（建筑面积41.90平方米）、l层A1-O52B号（建筑面积42.05平方米）、l层Al-052C号（建筑面积23.61平方米）、l层Al-052D号（建筑面积23.70平方米）。房屋建筑面积从备案登记的l78.03㎡变更为131.26㎡。李国聪认为惠州市人民政府的该项行政行为侵害了其合法权益，于2012年7月向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销惠州市人民政府作出的该四份《商品房屋权属登记证明书》。惠州市中级人民法院于2013年1月24日作出(2012)惠中法行初字第26号行政判决，认为惠州市房管局在未尽到审慎审查义务的情况下，以惠州市人民政府的名义核发四份《商品房屋权属登记证明书》（证明书号码：07054，分户号分别为：059、060、061、062，登记字号：1006763），存在认定事实不清的情形，因此判决撤销上述四份《商品房屋权属登记证明书》。上述(2012)惠中法行初字第26号行政判决生效后，2013年3月，李国聪根据其与广信公司签订的《广东省商品房买卖合同》向惠州市房管局申请办理合同书项下的商场房屋产权证书，要求惠州市房管局颁发商铺号为l层Al-052号，建筑面积为l78.03㎡的房屋产权证书。惠州市房管局于2013年5月13日作出《关于要求办理房屋产权证有关问题的复函》，以其于2007年为广信公司核发的世贸大厦1层Al-52A、Al-52B、Al-52C、Al-52D商场的商品房屋权属登记证明书已被(2012)惠中法行初字第26号行政判决撤销为由，决定暂不办理上述商场的转移登记办证手续，关于商铺建筑面积减少的问题，则建议李国聪与广信公司通过相应途径进行处理。李国聪不服惠州市房管局作出的上述复函，认为(2012)惠中法行初字第26号行政判决撤销了惠州市房管局原作出的《商品房屋权属登记证明书》，即是确认了李国聪所买商品房屋应以原预售备案登记的房号、面积为准，李国聪依照《商品房买卖合同》合法购买的房屋，并在惠州市房管局办理了预售备案登记和房屋抵押登记，房屋产权合法有效，惠州市房管局不依李国聪申请向其办理房地产权证书的行政不作为行为违法，于2013年7月15日提起本案行政诉讼，要求确认惠州市房管局不依李国聪申请办理房地产权证书的行政不作为行为违法，判决惠州市房管局根据李国聪预售备案的房号、面积办理相应房地产权证书。以上事实，有《广东省商品房买卖合同》、备案登记资料、购房发票、《商品房屋权属登记证明书》、(2012)惠中法行初字第26号行政判决书、申请书、《关于要求办理房屋产权证有关问题的复函》、当事人陈述及庭审笔录等证据在案佐证，并经一审法院庭审质证核实，可以认定。
惠州市惠城区人民法院一审认为，本案系因办理商品房权属证书引发的行政纠纷，当事人争议的焦点在于李国聪向惠州市房管局申请办理房屋所有权证，该局不予办理的行为是否合法。根据《房屋登记办法》的相关规定，对于产权申请人提交的申请，如登记材料齐全且符合法定形式的，产权登记机构应当予以受理，并出具书面凭证，如无存在法定不予登记情形的，房屋登记机构应在法定期限内予以登记。从本案李国聪提供的证据看，其与广信公司于2004年5月11日签订了《广东省商品房买卖合同》，约定李国聪购买广信公司开发的惠州世贸中心第一层Al-052号商铺，合同签订后，李国聪支付了全部购房款，2004年9月6日，李国聪与广信公司在惠州市房管局办理了商品房预售备案登记，从而表明李国聪所购买的惠州世贸中心第一层Al-052号商铺权属清楚、产权来源资料齐全。虽惠州市房管局于2007年8月15日以惠州市人民政府的名义向李国聪核发过四份《商品房屋权属登记证明书》（证明书号码：07054，分户号分别为：059、060、061、062，登记字号：1006763），但惠州市中级人民法院已以生效的(2012)惠中法行初字第26号行政判决撤销了上述四份《商品房屋权属登记证明书》，因此可以认定李国聪所购买的惠州世贸中心第一层Al-052号商铺至今尚未取得《房屋所有权证》。2013年3月，李国聪持经惠州市房管局备案登记的《广东省商品房买卖合同》、购房发票、住宅专项维修资金收据、生效的(2012)惠中法行初字第26号行政判决书向惠州市房管局申请办理惠州世贸中心第一层Al-052号商铺的《房屋所有权证》，惠州市房管局在未发现李国聪提交的登记材料不齐全或不符合法定形式，及未发现存在法定不予产权登记情形的情况下，未按照《房屋登记办法》第十七条、第二十条的规定向李国聪颁发房屋权属证书的行政不作为行为明显侵犯了李国聪的合法权益，属违法行政行为，惠州市房管局应根据《房屋登记办法》的相应规定为李国聪办理惠州世贸中心第一层Al-052号商铺的《房屋所有权证》。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告惠州市房管局于2013年5月13日作出《关于要求办理房屋产权证有关问题的复函》构成行政不作为；二、被告惠州市房管局应在本判决生效后60日内作出具体行政行为。
惠州市房管局不服一审判决，向惠州市中级人民法院提起上诉,请求依法改判。
惠州市中级人民法院二审查明事实与原审相同。该院二审认为，《房屋登记办法》第十七条规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。”第三十三条第一款规定：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：……（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料……”。本案中，李国聪在申请办理惠州世贸中心第一层A1-052号商铺的《房屋所有权证》时，向惠州市房管局提交了经该局备案登记的《广东省商品房买卖合同》、购房发票、住宅专项维修资金收据和已经发生法律效力的(2012)惠中法行初字第26号行政判决书，李国聪提交登记材料齐全且符合法定形式，不存在法定不予登记的情形，故惠州市房管局应在法定期限内给予登记。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。惠州市房管局的上诉理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市房管局负担。
惠州市房管局向本院申请再审称：1.开发企业开发的商品房应当先进行初始登记，确认开发企业拥有商品房物权后，才能将房地产转让给他人，这是所有商品房物权转让的基础。所以被申请人办理涉案商品房登记的前提应是商品房开发企业已经进行初始登记确权。《房屋登记办法》第三十三条规定：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；……”由于涉案商品房的原四份《商品房屋权属登记证明书》已经被撤销，导致该商品房权属证明书无法提交，这是惠州市房管局不能够为李国聪办理涉案商品房转移登记的原因。如果李国聪要办证，需要开发企业重新对商品房确权后才具备转移登记条件。原审判决适用《房屋登记办法》第十七条、二十条作为判决依据，属于适用法律错误。2.（2012）惠中法行初字第26号行政判决撤销原四份《商品房屋权属登记证明书》，导致的法律后果只是李国聪所购买的商品房物权人尚未明确，并不意味着确认了李国聪所买的商品房就以原预售备案登记的房号、面积为准。原审认定李国聪在惠州市房管局办理了商品房预售登记就表明“权属清楚”是完全错误的。预售合同备案，只是在商品房预售阶段，仅仅产生了当事人双方的债权关系，而没有确定物权，更加没有可能确定物权的状态、形态。物权的状态、形态需要竣工验收再经过测绘等环节后，由开发企业申请初始登记后才能够确定。因此,确认开发企业拥有商品房物权后，开发企业才能将商品房转让他人。李国聪不能仅凭（2012）惠中法行初字第26号行政判决书就可以直接申请办证，办理商品房产权证必须按照《房屋登记办法》第三十三条的规定。本案李国聪没有提交房屋所有权证书或者房地产权证书，惠州市房管局依法无权办理。3.涉案《商品房买卖合同》与《商品房权属登记证明书》的面积存在差异，应通过民事诉讼途径解决。4.如按李国聪请求的房号、面积办出房地产权证书，将改变整座楼盘的分摊，影响所有其他1200户业主的物权状态，所有房产证都要回收，重新测绘、办证，后果非常严重，也不可能。5.原审判决遗漏了应当参加诉讼的第三人，即涉案商品房的开发企业广信公司，违反程序。请求撤销一、二审判决，改判驳回李国聪的诉讼请求。
被申请人李国聪辩称：（一）惠州市中级人民法院作出（2012）惠中法行初字第26号行政判决撤销了惠州市房管局核发的四份《商品房权属登记证明书》后，该局既不上诉，又不重新作出新的具体行政行为，也不按照李国聪、开发企业广信公司提交的申请材料为李国聪办理涉案房屋权属登记，是明显的行政不作为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上述四份权属登记证明书是因惠州市房管局未尽到谨慎审查义务，没有根据预售合同备案登记、抵押登记的内容，颁发错误的证书而被撤销，惠州市房管局有义务重新核发正确的权属登记证明书，不能因错误的确权被法院撤销就不给李国聪重新作出正确的确权。惠州市房管局拒不执行法院生效判决和强制执行通知书，反而以李国聪没有提供房屋初始登记权属证明为由，拒绝为其办理权属转移登记，没有事实根据和法律依据。（二）惠州市房管局称《商品房买卖合同》与《商品房权属登记证明书》的面积存在差异，应通过民事诉讼途径解决，该理由不成立。首先，上述四份《商品房权属登记证明书》已被生效判决撤销，登记的内容已不再具有法律效力，并且该四份证明书不仅面积存在差异，还把一个整体商铺划分为四份，改变了该商铺原有的四邻界线和房号，而销售合同约定和开发企业交付使用的商铺都是一个整体商铺。根据国家预售房买卖的法律规定，经过房管局备案登记的物业，四邻界限和房号不得改变。之所以导致颁发错误的权属登记证明书，就是惠州市房管局行政不作为造成的。其次，李国聪与广信公司签订的《商品房买卖合同》已经过公证，付清了购房款，开具了全额税票，缴纳了所有购房税款和印花税，且在惠州市房管局办理了合同备案登记、抵押登记。依法成立的合同和合法财产应受法律保护，且该事实已由生效判决所确认。（三）惠州市房管局称原审判决遗漏广信公司作为第三人参加诉讼，没有法律依据。本案是李国聪认为惠州市房管局不履行办理房屋产权登记的法定职责而提起的行政诉讼，广信公司作为涉案房屋开发企业，与该局是否履行法定职责没有利害关系。广信公司已完全按照开发企业销售商品房的程序为李国聪开具了全额发票，办理了房屋预售合同备案登记，办理了抵押登记，并按合同约定在2004年就将房屋交付给李国聪使用，而且在发现该局确权错误后，积极配合李国聪到该局申请要求按照实际买卖的相关依据为李国聪办理权属证书，完成了其应尽的责任和义务。（四）惠州市房管局称如按李国聪诉讼请求的房号、面积办出房地产权证书后果严重，没有事实依据。据李国聪、部分业主、开发企业确认及售楼部核实，总共只有2户业主没有按备案登记合同办证，其他所有业主的办证都是按合同备案登记办理的，都是统一使用同一ＸＸ面测绘图，唯独李国聪和另一业主共两个商铺被惠州市房管局不依据备案登记合同中平面图办理，错误确权，造成李国聪商铺四邻界线改变、面积减少的损失，对其他业主的物权状态没有影响。请求驳回惠州市房管局的再审申请，维持原判。
本院再审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是房地产登记行政纠纷。《广东省城镇房地产权登记条例》第八条规定：“下列房屋所有权与所占用土地的使用权相统一的房地产应当在规定期限内向房产管理部门申请房地产权属登记：……（二）新建的商品房屋，开发经营企业应当自房屋竣工验收合格之日起三十日内申请确认产权，领取房地产权权属证明书；（三）购买新建商品房屋，开发经营企业已按前项规定确认产权的，权利人应当自房屋交付使用之日起三十日内，凭房屋买卖合同申请办理确认权属登记，领取房地产权证；权利人委托开发经营企业申请办理登记的，开发经营企业应当自房屋交付使用之日起三十日内申请办理。……”第九条规定：“权利人办理房地产权登记应当向房屋所在地的房地产管理部门提交下列文件：（一）申请人的身份证明；（二）房地产权属来源证明或者权利证书；（三）房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件；（四）缴纳房地产税的证明。”《商品房销售管理办法》第三十四条规定：“房地产开发企业应当在商品房交付使用前按项目委托具有房产测绘资格的单位实施测绘，测绘成果报房地产行政主管部门审核后用于房屋权属登记。”《房屋登记办法》第三十三条规定：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；……”根据上述规定，新建的商品房屋办理权属登记时，应先由开发经营企业申请确认产权，领取房地产权权属证明书，即进行初始登记（又称大确权）后，再由买受人办理所有权转移登记，并按规定提供相关材料。本案中，李国聪预购的商品房属于广信公司开发建设的惠州世贸中心商铺，该中心建成后经广信公司委托测绘，申请初始登记，由惠州市人民政府于2007年8月15日作出了《商品房屋权属登记证明书》，权属人为广信公司。该证明书将李国聪所购商铺确认为四个小商铺，李国聪不服，提起诉讼。但惠州市中级人民法院对该案作出的（2012）惠中法行初字第26号行政判决仅撤销了上述四个小商铺的权属登记证明书，并未将涉案商品房判决归李国聪所有，也没有认定涉案商品房应当初始登记为李国聪主张的商铺号为l层Al-052号、建筑面积为l78.03㎡的内容，不能作为涉案商铺的权属证明使用，且涉案《商品房买卖合同》、购房发票、住宅专项维修资金收据也不能等同于房屋权属证明。李国聪申请惠州市房管局为其颁发涉案合同书项下的房屋产权证书时，没有提供该商品房的初始登记权属证明，惠州市房管局未按照其申请事项办理权属登记并无不当。原审判决认为李国聪提交的申请材料齐全和符合法定形式，不存在法定不予登记的情形，判决确认惠州市房管局构成行政不作为并由该局在60日内作出具体行政行为，适用法律、法规有误，本院予以纠正。涉案商品房应当如何办理初始登记属于另一法律关系，不属本案审理范围，惠州市房管局应当积极行使相关管理职能，促使问题早日解决。
综上所述，惠州市房管局请求再审改判的理由成立，本院依法予以支持。原审判决虽然认定事实基本清楚，但适用法律、法规有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销广东省惠州市中级人民法院（2014）惠中法行终字第6号、惠州市惠城区人民法院（2013）惠城法行初字第38号行政判决；
二、驳回李国聪的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由李国聪负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一八年八月一日
书记员 温 瑜