广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第22号
上诉人（一审原告）南丹县吾隘镇塘谋村拉仁村民小组。
法定代表人韦开兵，男，组长。
委托代理人韦弦。
上诉人（一审原告）南丹县吾隘镇独田村纳言村民小组。
法定代表人韦开明，男，组长。
委托代理人韩建方。
委托代理人韦登桥。
被上诉人（一审被告）南丹县人民政府，地址：南丹县城关镇民生街34号。
法定代表人廖国璋，男，县长。
委托代理人覃柳清。
上诉人南丹县吾隘镇塘谋村拉仁村民小组（以下简称拉仁村民小组）、南丹县吾隘镇独田村纳言村民小组（以下简称纳言村民小组）不服南丹县人民法院2012年12月30日作出的（2012）丹行初字第9号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法受理本案并组成合议庭，于2013年3月26日对本案公开开庭进行审理。上诉人拉仁村民小组的法定代表人韦开兵及委托代理人韦弦，上诉人纳言村民小组的法定代表人韦开明及委托代理人韩建方、韦登桥，被上诉人南丹县人民政府（以下简称南丹县政府）的委托代理人覃柳清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，争议地位于红水河西面，地名为“对河”，包括六续坡、威破坡、青烟坡（又叫青鲜坡）、录鲜坡等处。东面以红水河为界；南面以青烟沟、顺录鲜沟往西方向的山脊梁到红线图中的④点（标高928.5）龙皇坡坡顶为界；西面与东兰县交界的龙皇坡顶倒水为界（标高928.5­；—­；­；­；928.0）：北以古独沟到龙皇坡顶标高928.5—928.0相连的中点为界，形成闭合线，总面积690亩。其中争议地大部分是荒坡，面积500余亩，有林面积180亩，争议地上的林木为纠纷前后原告纳言村民小组和原告拉仁村民小组种植。争议地在土改时期划分后，在合作化、四固定等历史时期均未有相关证据证明重新进行过调整。1989年前后原告纳言村民小组韦宏华等18户村民在六续坡（A图斑）种植杉木，面积100亩，1994年、1995年原告纳言村民小组在六续坡坡脚耕地内（C图斑）种植板栗树和龙眼树，面积2.2亩，1989年前后原告纳言村民小组韦开明等9户村民在威破坡种植杉木，面积60亩，威破坡坡脚有原告纳言村民小组零星种植龙眼树和板栗树，面积1.5亩；1990年前后原告拉仁村民小组韦开桥等8户村民在青烟坡（B图斑）种植的杉木，面积20亩，两原告对上述争议地内林木权属无异议。1954年4月土改时期，南丹县人民政府向独田乡（现叫独田村）拉仁屯韦振国（已故）、陆彩秀（已故）、韦红瑶（已故）、韦红先、韦吉南（外嫁）、韦红华（韦宏华）等6人颁发《土地房产所有证》（证号为：南字第09800号）。该证记载：独田乡拉仁屯韦振国（已故）等6人所有的土地共计耕地十七坵、地基一块作为私有产业；对河（现争议地）山林一片，横直五里宽，四至范围：东为红河，南为东兰赖贡倒水为界，西为东兰以倒水为界，北以古独以下为界为全组同共。该证原件由原告拉仁村民小组持有，证书上记载的“组”是由若干户组成，韦振国户为第八组第139号，1955年5月，韦振国全户迁到纳言屯居住，1974年该户成员韦红先又迁回拉仁屯居住至今。1963年，从原独田大队划分出塘谋大队，纳言屯归独田大队管理，拉仁屯归塘谋大队管理。当时是否对两大队的山界进行划分，没有文字记载，但不久两大队又合并。1970年独田大队对各小队之间的山界进行划分，但从登记簿的记载看，并未涉及争议地“对河”。1985年南丹县人民政府向纳言村民小组的韦开全、韦开福、韦宏林等3户颁发《土地承包经营权证》，证书上记载该3户在“对河”承包的旱地共计2.2亩，在争议地范围内的承包地面积与现场勘查的情况相吻合。1988年原独田大队分拆为独田大队和塘谋大队，但仍未对争议地的使用权属进行明确，在G—48—1199（54）万分之一行政界线图标上，争议地位于独田村行政界线内。1989年—1991年，纳言屯和拉仁屯因开垦威破坡土地而引发纠纷，1991年吾隘乡人民政府组织双方群众进行调解，吾隘乡人民政府根据争议地的管护和现实状况，作出过“六续坡归纳言，青烟坡归拉仁、威破坡砍林还土给拉仁……”的调解方案，双方均予认可。之后，纳言屯又陆续在六续坡、威破坡开垦造林，拉仁屯在青烟坡造林，2004年问，双方的矛盾再次激化，双方均向被告提出申请要求政府解决纠纷，被告受理后，经调查取证及调处未果后，于2012年5月17日作出丹政纠处字（2012）2号《处理决定》。原告纳言村民小组和原告拉仁村民小组以该处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误为由，向河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府于2012年7月24日作出河政复决字（2012）60号《行政复议决定》，决定：维持南丹县人民政府丹政纠处字（2012）2号处理决定。另查明，原告纳言村民小组现有住户40户，人口130人，原告拉仁村民小组现有住户40户，人口142人，两村民小组的居住地以红水河为界，均在争议地的对岸。原告纳言村民小组和原告拉仁村民小组认为南丹县人民政府丹政纠处字（2012）2号《处理决定》认定事实不清、证据不足、适用法律错误，分别于2012年10月8日向南丹县法院提起行政诉讼。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由双方当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理……”和《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……”的规定，被告作为县级人民政府，对原告纳言村民小组和拉仁村民小组的土地权属纠纷作出的丹政纠处字（2012）2号《处理决定》的具体行政行为，其执法主体资格合法。1954年4月12日被告南丹县人民政府颁发的《土地房产所有证》（南字第09800号）已经载明争议地“对河”属于拉仁屯全组所有的山林，此山林后来因无人管护，被滥砍伐变成荒坡。争议地在土改时期划分后，在合作化、四固定等历史时期均未重新进行过调整，被告在调处两原告的纠纷时，虽然有部分证人陈述1963年曾对争议地进行过山界划分，但没有任何文字记载及证据证明，1970年独田大队对各小队的山界进行过划定时，亦未涉及争议地“对河”。1989年前后原告纳言村民小组在争议地内的六续坡100亩的荒山上种植杉树等经济作物，并于1985年取得该坡脚2.2亩土地的《土地承包经营权证》，同时在争议地内的威破坡上部分荒地种植杉树，在该坡坡脚种植1.5亩的龙眼树及板栗树。原告拉仁村民小组在争议地内的威破坡、录鲜坡、青烟坡上种植林木并进行管护。2004年被告受理两原告的调处申请后，经调查取证及调处，根据争议地在土改时期划分后，在合作化、四固定等历史时期均未重新进行过调整的事实及双方当事人对争议地的实际管护情况，从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则出发，并根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（一）、（二）、（五）项、第十一条第（三）项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（95）国土（籍）字第26号第十九条、第二十条第一款、第二十一条、《广西森林资源规划设计调查技术方法》的相关规定，作出丹政纠处字（2012）2号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分、适用法律正确，予以维持。纳言村民小组以“1955年韦振国全户迁到纳言屯居住，其私人所有的土地（包括本案的争议地）也随其全户划归纳言，同时1970年独田大队对各小队的山界进行过划定时已将争议地划分给纳言”为由，主张争议地属其所有，对其主张，因无证据证明，不予采信；原告拉仁村民小组以“争议地历史以来均属其所有”为由，主张争议地属其所有，对其主张，因无证据证明，不予采信。原告纳言村民小组、原告拉仁村民小组以“被告的处理决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误”为由，要求撤销被告处理决定及由被告重新作出确权具体行政行为的诉讼请求，因证据不足，理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持南丹县人民政府丹政纠处字（2012）2号《关于吾隘镇塘谋村拉仁村民小组与独田村纳言村民小组土地权属纠纷处理决定书》；驳回南丹县吾隘镇独田村纳言村民小组、南丹县吾隘镇塘谋村拉仁村民小组的其他诉讼请求。
上诉人拉仁村民小组上诉称，一审法院2012年12月30日作出（2012）丹行初字第9号行政判决维持南丹县人民政府2012年5月17日作出的丹政纠处字（2012）2号《处理决定书》，无事实和法律依据。理由如下：第一，处理决定将争议地内六续坡100亩土地及坡脚C区2.2亩土地和威破坡部分土地划归纳言村民小组所有没有事实和法律依据，本案所有争议土地面积的所有权应全归上诉人拉仁村民小组集体所有。1、处理决定认定争议范围为690亩没有事实和法律依据。实际上双方争议土地仅指六续坡和威破坡的土地，面积约160亩，其余土地没有争议，且录鲜坡和青烟坡一直由拉仁村民小组管理和收益，并于2001年起至今享受国家补助的公益林补助款。2、拉仁村民小组解放前就在红水河西岸（即“对河”）的六续坡、威破坡、青烟坡、录鲜坡等坡横直五里宽处的土地开荒耕种玉米、旱谷、竹林等农作物和经济林木；土改时期仍是拉仁村民小组在该土地上开垦和管理使用；1954年4月12日为明确土地权属，南丹县政府核发给拉仁村民小组韦振国等6户的《土地房产所有证》载明全组共有，明确争议地“对河”属集体所有土地，土地四至范围清楚。解放后至今，政府均未对该争议土地权属重新调整，纳言村民小组亦未在争议地“对河”耕种或使用任何土地。1985年南丹县政府颁发给纳言村民小组韦开全等三户的《土地承包证》记载有旱地共计2.2亩，但该证内未记载土地的具体位置，无法确认；1989年后纳言村民小组暗中到争议地内的六续坡种杉木苗及桐果树，拉仁村民小组发现后对此制止无效；1990年纳言村民小组又在威破坡强行开垦土地。为此，拉仁村民小组向吾隘乡人民政府要求处理，1991年5月在吾隘乡政府组织调解时，明确了纳言村民小组只在威破坡坡脚开垦少部分土地种有约2亩的玉米，政府当时口头调解纳言村民小组次年起不得再使用争议土地。虽然对政府的口头调解，上诉人一直有异议，双方并未达成协议，但可证实双方争议的土地仅是六续坡和威破坡，且纳言村民小组当时种植的面积仅有2亩左右。调解未达成协议，土地权属存在争议状态，依法不应改变土地现状，但纳言村民小组不但未停止侵占，反而对未开垦的大面积土地强占并扩大开垦种植杉木、板栗等经济林木占为己有。上诉人屡次制止其不法行为无果，为维护合法权益，自1992年至2003年期间不断向上级有关部门反映，要求处理。3、2004年政府决定处理双方纠纷，经南丹县国土资源局调查处理，于2006年5月10日作出《关于塘谋村拉仁屯与独田村纳言屯土地权属纠纷处理意见的复函》，明确争议地除了六续坡坡脚的1.2亩土地所有权属独田村纳言屯，其余土地使用权应属塘谋村拉仁屯集体所有。第二，纳言村民小组于1989年开始非法使用争议地是违法的，不能以其在发生纠纷后非法种植和扩大开垦面积的林木作为确定争议地权属的证据，在争议期间在争议地内抢种依法不受保护。1991年5月吾隘乡人民政府进行的调查调解仅有调查笔录，调解记录未经双方签字，应视为无处理结果；2007年7月5日吾隘镇人民政府《处理意见》不具有法律效力；南丹县政府在处理本案时查明事实不清，认定纳言村民小组连续强占使用上诉人集体土地和种植杉木期间未有争议错误，将争议地六续坡100亩和威破坡的部分土地使用权划归纳言村民小组集体所有错误。一审判决对南丹县政府的错误认定予以维持无法律事实和依据。第三，本案发生争议时，不在土地私有制的政策时期，纳言村民小组认为争议土地在土地私有制时期已经随公民的迁入带到了其村民小组，应视为其集体所有的土地没有事实和法律依据，纳言村民小组无权主张争议地权属。第四，一审法院认为南丹县政府运用自由裁量权对争议地进行确权正确没有法律依据，政府适用“自由裁量”的基础是《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调解处理条例》第十四条、十五条、十六条的规定，但结合本案的情况，上诉人拉仁村民小组持有能确定权属的凭证《土地房产所有证》，政府不能适用自由裁量权作出处理。因此，南丹县人民政府适用法律错误，一审判决予以维持错误。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》［国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号］第十九条、第二十条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（一）项、第十五条及其相关法律法规的有关规定，该争议土地的所有权完全属上诉人集体所有。为依法维护上诉人集体的合法土地不受侵害，以及考虑到淹没库区后上诉人唯一拥有的部分土地不受无辜侵害，请求二审法院依法判决撤销（2012）丹行初字第9号行政判决书，重新改判；责令南丹县人民政府依法重新确权，作出争议地六续坡、威破坡的土地所有权归上诉人集体所有；本案的一、二审诉讼费由南丹县人民政府承担。
上诉人纳言村民小组上诉称，第一，一审判决违反法定程序，严重影响案件公正、正确判决。表现在：1、一审法院在审理本案过程中，对案件概括了四个争议焦点，其中包括了程序是否合法，但在法庭辩论过程中，却“以时间有限为由”，不允许诉讼当事人对程序是否合法的争议焦点进行法庭辩论。同时，在一审判决中也未对丹政纠处字（2012）2号行政处理决定的行政程序是否违法进行审理和评判；在庭审笔录中也没有关于行政处理程序是否合法的记录。根据《行政诉讼法》第九条的规定，一审审判程序违法地剥夺了诉讼当事人的诉讼权利，导致一审判决违反法定程序，严重影响案件公正、正确判决。2、南丹县政府丹的政纠处字（2012）2号行政处理决定程序违法：①2004年11与23日塘谋村拉仁村民小组提交的申请书仅要求政府处理“停止侵害，赔偿损失”的土地侵权处理，并未要求政府对土地进行确权，政府启动确权程序没有合法依据；②申请调查处理权属争议地的书面申请书副本及证据材料没有送达纳言村民小组，也未告知答辩权利，处理程序违法；③南丹县政府于2004年受理本案后，于2005年8月31日立案审查，却在间隔7年后的2012年5月17日作出丹政纠处字（2012）2号行政处理决定，根据2003年1月3日国土资源部令第17号公布的《土地权属争议调查处理办法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定，南丹县政府没有在法定期限内作出处理，行政程序违法。第二，一审判决认定事实不清，证据不足：1、一审判决认定1954年4月12日南丹县政府颁发的南字第09800号《土地房产所有证》已经载明争议地“对河”属于拉仁屯全组共有的山林，属事实不清，证据不足。2、争议地内的威破坡是纳言村民小组种植杉树约160亩，并长年管护，拉仁村民小组没有在该坡种植林木并进行管护，一审判决认定拉仁村民小组在争议地内的威破坡、录鲜坡、青烟坡上种植林木并进行管护错误，与事实不符。3、2007年7月6日吾隘镇人民政府作出的《关于塘谋村拉仁队与独田村纳言队土地争议的调查情况汇报及处理建议（意见）》反映，1991年5月吾隘乡政府到实地调查调解，但没有形成调解文字，没有调解结果，但一审判决却根据证人证言认定1991年吾隘乡政府组织双方进行调解后，作出了六续坡归纳言，青烟坡归拉仁，威破坡砍林还土给拉仁的调解方案，双方均予认可。一审判决的该认定错误，证据不足，实际上对1991年的调解方案双方均否认，并未实际达成或履行。第三，处理决定未从实际出发，尊重历史，面对现实，处理结果不公平、不公正、不合理。“砍林还土”的处理决定不仅没有法律依据，而且损害了上诉人纳言村民小组全体村民合法劳动成果和权益：1、一审判决认定从1963年到1988年纳言屯、拉仁屯所属的独田大队或塘谋大队分了又合，合了又分，期间对于山界、村界进行了多次划分，但没有文字记载，那么对已发生多次的土地界线、权属的变更，拉仁村民小组持有的1954年《土地房产所有证》已不能作为本案土地确权的证据使用，政府以该证作为确权依据，明显错误；2、南丹县吾隘乡人民政府1990年制定的《土地界线核定书》及附图、1993年吾隘乡林业站编制的荒山分布图、1985年南丹县政府颁发给纳言村民小组村民韦开全等三人的土地承包证等，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，可以作为本案确定土地权属的证据使用，但处理决定未予采纳错误；3、争议地“对河”，包括六续坡、威破坡、青鲜坡、录鲜坡在内，面积共计690亩。拉仁村民小组实际管护青鲜坡、录鲜坡两坡，上诉人纳言村民小组实际管护六续坡、威破坡两坡。该事实从吾隘乡政府的调解和南丹县国土资源局的调查结果以及《南丹县国土资源局关于塘谋村拉仁屯与独田村纳言屯土地权属纠纷处理意见的复函》可以证实，争议双方对以上事实也均无异议。上诉人纳言村民小组现有40户（包括原来从拉仁队搬至纳言队的韦振国户后代5户），人口130多人（包括原来从拉仁队搬至纳言队韦振国户后代17人）；拉仁村民小组现有住户也只有40户，人口也只有130多人。也就是说争议双方对争议地的实际管护面积相当，住户、人口数相当，而处理决定却把争议地面积690亩中的500多亩，包括威破坡、青鲜坡和录鲜坡划给拉仁村民小组，且其中威破坡均是上诉人村民开垦和长年管护的林地，而仅划给上诉人六续坡约100多亩的土地，这一处理结果是不公平的。第四，一审判决适用法律错误，政府的处理决定符合《行政诉讼法》第五十四条第二款的规定，应当依法予以撤销，一审判决却予以维持错误。综上所述，丹政纠处字（2012）2号行政处理决定未从实际出发；未尊重历史，面对现实；处理结果不公平、不公正、不合理；不利于争议地的经营和管理；不利于争议双方安定团结；违反了《土地权属争议调查处理办法》第三条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第五条以及《行政诉讼法》第五十四条的规定，是不合法的具体行政行为，应当予以撤销。请求二审法院依法判决撤销南丹县人民法院（2012）丹行初字第9号行政判决；依法改判撤销南丹县人民政府丹政纠处字（2012）2号行政处理决定；一、二审诉讼费用由南丹县政府承担。
被上诉人南丹县政府答辩称，两上诉人认为（2012）丹行初字第9号行政判决书存在认定事实不清的问题，认为政府作出处理决定程序违法，没有事实依据和理由。第一，政府依法作出丹政纠处字（2012）2号《处理决定书》，程序合法。双方发生纠纷后，上诉人拉仁村民小组于2004年向吾隘镇人民政府提出确权申请，案件转由县职能部门立案后，已向双方送达了立案受理通知书，上诉人纳言村民小组未作正面答辩，而是以申请人的身份提出申请，应认定已实际作出答辩。在案件调查处理过程中，因该案时间跨度大，需要收集从土改到各个历史时期的证据，调查人员进行了多次调查补充完善相关材料，也多次组织双方进行调解，但均未能达成协议。调查机关在协调无果的情况下作出处理意见后，政府按程序依法作出了丹政纠处字（2012）2号《处理决定书》，对双方争议的土地权属进行了确权，同时告知了双方当事人的诉权并予以送达，不存在程序违法的问题。第二，上诉人纳言村民小组认为上诉人拉仁村民小组申请的不是土地确权，而是要求处理土地侵权问题，与事实不符。因为如果是侵权案件，被侵权人应直接向司法机关提起民事诉讼，而不是向基层人民政府提出确权申请，并且两上诉人在一审庭审过程中对程序问题也作了充分的陈述，拉仁村民小组申请的就是土地确权问题，政府与一审法院的认定并无不当。第三，丹政纠处字（2012）2号处理决定以1954年4月12日颁发的南字第09800号《土地房产所有权证》作为确权依据，将争议地分别确定为双方共同所有，并不违反相关法律法规的规定。首先，该《土地房产所有权证》记载的所有权人为拉仁村民小组“全组同共”，从双方对争议地的管护情况看，拉仁村民小组的法定代表人和离任老队长均认可纳言村民小组从1985年开始在部分争议地上种植杉木及果林的情况，与纳言村民小组参加纠纷调处时的代理人韦宏华2009年4月的证言基本吻合；其次，该书证系颁发给持证人“韦振国”户，记载的“对河山林”为“全组同共”，而当时的“韦振国”户属于拉仁村民小组的组员之一，1955年才迁出到纳言村民小组内居住，“对河山林”不是该户的私有财产，而是拉仁村民小组集体所有。从县档案局保存的原始分户登记清册中记载的内容看，“韦振国”户属有17户人的第八组第139号，其私有财产只是“层基一间，田十七坵”，“对河山林”属第八组“全组同共”。从该《土地房产所有权证》记载的“对河山林”面积“横植伍里宽”来看，私人不可能有那么大面积的山林，国家法律也规定了土地所有权应属集体所有，不是私人所有。另外，从独田乡德旺屯韦卜吉等五人提供的《土地房产所有证》存根记载的内容看，该证记载的山地也是属于“全组同共”而非韦卜吉等五人私有，因此“全组同共”是历史事实。政府在尊重历史，照顾现实的情况下，综合原吾隘乡人民政府1991年的调解处理方案及2007年的上报处理意见和纠纷的实际情况，充分考虑双方的利益，根据相关法律的规定，确定争议地属双方共同所有，并未违反各个历史时期的相关法律政策规定。第四，上诉人拉仁村民小组认为丹政纠处字（2012）2号《处理决定》及一审法院认定的纠纷面积不相符，理由不充分。纠纷发生后，相关职能部门组织双方当事人到争议地现场进行勘查核实，并制作了现场勘查图和勘查记录，双方对现场勘查确认的争议地四至范围、面积及各方耕作农作物及面积均无异议，并签字认可。经核实，上诉人纳言村民小组持有的1985年《土地使用证》内记载的“对河”与1954年的书证地名一致，且面积与现场勘查的情况吻合。至于上诉人纳言村民小组主张从土改以来就对争议地进行耕种，因红水河常年对河岸冲刷，沿河地形地貌发生较大变化，无法考证。第五，上诉人拉仁村民小组否认1991年原吾隘乡人民政府作出的调解意见，其理由不成立。在2004年11月拉仁村民小组向吾隘乡人民政府及相关部门提出确权申请时，对上述1991的调解意见予以认可。虽然该调解意见没有文字记载，但作为纠纷发生地的基层人民政府作出的关于解决双方争议的调解处理方案，既尊重历史，又照顾现实，且此后双方均未对该调解意见提出异议，直到2004年才又发生纠纷。此外，拉仁村民小组称国土资源局2006年5月10日的《复函》明确了争议地属其全部所有没有法律依据。国土资源局作为调处职能部门针对双方的纠纷作出的调解性意见复函不是确权文书，县级人民政府才是法律规定的确定土地使用权和所有权的行政主体，政府通过多次核实证据材料，结合纠纷实际情况，依法作出的丹政纠处字（2012）2号《处理决定》才是具有法律效力的确权文件。第六，从土改时期颁证以后，到合作化、四固定时期，再到1970年独田各小队的划界记录，均没有事实证据印证对争议地进行过划界。虽然1988年划定塘谋和独田行政村时，争议地位于独田村行政界线内，但按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（三）项的规定，行政界线仅作为权属参考凭证，在没有其他证据佐证的情况下不能直接作为确定权属的依据。一方在另一方行政界线内长期使用土地的，该土地可以作为农村耕作的插花地确定权属归使用者所有。第七，南丹县政府尊重历史和现实，根据查明的事实和法律法规规定，依照《调处条例》第五条、第十六条、（1995）国土（籍）字第26号的规定，将争议地的确权为两上诉人共同所有，有充分的证据和理由，且顾及了双方的利益，是促进双方团结和体现和谐的具体行政行为。综上所述，丹政纠处字（2012）2号《处理决定书》认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确。一审法院以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地作出（2012）丹行初字第9号行政判决书，并无不当，请二审法院予以维持，驳回两上诉人的上诉请求。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。二审审理期间，上诉人拉仁村民小组提供的新证据有：1、吾隘镇塘谋村民委员会2013年1月19日出具的《证明》；2、2010年12月13日南丹县林业局颁发的《林权证》；3、《拉仁队公益林分布图》；上诉人纳言村民小组提供的新证据有：1、1991年4月23日南丹县吾隘乡人民政府审核同意的《土地行政界线核定书》及《塘谋村荒山分布图》；2、丹发（1992）78号《南丹县委员会文件》；3、（1992）16号《南丹县委员会文件》。两上诉人提供的上述证据均不符合行政诉讼证据的规定，不予采纳。
据此，本院查明的事实除“1991年吾隘乡人民政府组织双方进行调解，吾隘乡人民政府根据争议地管护和现实状况，作出过‘六续坡归纳言，青烟坡归拉仁、威破坡砍林还土给拉仁……’的调解方案，双方均予认可。”外，与一审判决查明的事实一致。
另查明，1963年至1988年拉仁村民小组和纳言村民小组所属的独田大队经历数次拆分、合并，最终分别划在塘谋村和独田村行政辖区内。持有1954年《土地房产所有权证》的“韦振国”户曾从拉仁屯迁到纳言屯居住，后又搬回拉仁屯居住。2004年11月23日拉仁村民小组向政府提交《申请书》要求确认争议地权属；2005年4月29日纳言村民小组亦向政府提交《关于要求政府确认我独田村纳言村民小组与塘谋村拉仁村民小组的山界权属纠纷的报告》，南丹县政府根据双方的申请在2005年8月31日立案受理，并于同年9月1日向双方送达《案件受理通知书》，双方法定代表人均签收。
1989年至1991年，争议双方因开垦六续坡、威破坡土地发生纠纷，1991年吾隘乡人民政府曾组织双方进行调解。在诉讼期间，争议双方虽认可1991年曾进行调解的事实，但对当时是否达成调解以及调解方案的内容各抒己见。
本院认为，纠纷发生后，南丹县政府于2005年9月1日、2010年8月11日、2011年6月23日三次组织争议双方到现场实地踏勘，制作有《现场勘测笔录》及《现场勘查图》以及补充勘测说明和补充现场勘查说明，两上诉人的法定代表人、群众代表及南丹县吾隘镇政府工作人员和县调处部门工作人员、勘查人员均签字、摁手印认可。上诉人拉仁村民小组称争议地仅包括六续坡和威破坡，青烟坡和录鲜坡不在争议范围内没有事实依据，丹政纠处字（2012）2号处理决定对争议地地名、四至范围、面积以及地上附作物情况的确定，事实清楚、证据充分。
1954年4月12日，南丹县人民政府颁发南字第09800号《土地房产所有证》载明有“对河”山林。从争议双方现场指认的争议范围来看，本案争议地包含在该证记载的“对河”范围内。且从现有证据证明，争议地在合作化、四固定等各个历史时期均没有重新进行过调整，争议地原有山林应属《土地房产所有证》持证人所在的拉仁村民小组所有。1988年划分行政区域界线时，争议地划定在独田村行政范围内，但根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，行政区域界线仅能作为确定争议地权属的参考依据。1991年吾隘乡人民政府曾组织争议双方进行调解，后双方于2004年再次发生纠纷，并各自书面申请政府确定争议地权属，政府立案受理后将《案件受理通知书》同时送达双方；由于争议双方对争议地界线和地上附着物情况的分歧，政府先后三次组织双方到争议地现场勘测，上诉人纳言村民小组称政府2005年8月31日受理本案后直至2012年5月17日才作出处理决定的事实客观存在，但仅以此为由撤销政府处理决定不仅增加当事人的诉累，也有悖行政高效原则；同时，一审诉讼期间争议双方在庭审中均充分陈述各自的理由，一审判决亦对处理决定的程序问题作出认定，上诉人纳言村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，南丹县政府依据三个有利的原则，尊重历史，照顾现实，并结合争议双方当事人对争议地的实际经营管护情况，对争议地进行分割是行使自由裁量权的行为，该行为并不违法。一审判决适用法律、法规正确，程序合法。两上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南丹县吾隘镇塘谋村拉仁村民小组、南丹县吾隘镇独田村纳言村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭凌云
审判员 华卫江
审判员 覃春燕
二〇一三年四月十五日
书记员 秦华健