陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终70号
上诉人（一审原告）：曹文辉。
上诉人（一审原告）：曹根成。
上诉人（一审原告）：曹鹏。
上诉人（一审原告）：曹飞。
委托代理人：曹文辉。
上诉人（一审原告）：曹谋权。
被上诉人（一审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市渭阳中路。
法定代表人：谢军，区长。
委托代理人：李梁康，咸阳市秦都区人民该区政府法制办副主任。
委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：陕西省西咸新区沣西新城管理委员会。住所地：陕西省咸阳市秦都区秦皇大道南段尚业路沣西新城总部经济园*号楼。
法定代表人：刘宇斌，该管委会主任。
委托代理人：朱红蕾，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会国土资源与房屋管理局副局长。
委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。
一审原告：杨夏宁，男，汉族，1964年7月9日出生，住陕西省咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村***号。
上诉人曹文辉等5人因诉被上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西新城管委会）确认征地违法一案，不服咸阳市中级人民法院（2017）陕04行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月16日对双方当事人进行了询问。上诉人曹文辉、曹根成、曹鹏、曹谋权及曹飞的委托代理人曹文辉，被上诉人秦都区政府的委托代理人李梁康、宋博亚，被上诉人沣西新城管委会的委托代理人朱红蕾、宋博亚到庭参加询问。本案现已审理终结。
曹文辉等6人于2016年12月9日诉至一审法院。起诉称：2015年10月20日，沣西新城管委会、秦都区政府《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》，拟征收钓台街办曹家寨村集体土地52.9972公顷。曹家寨村民对征地单位秦都区政府征地信息不公开，于2015年12月8日诉至咸阳市中级人民法院，上诉至陕西省高院。对涉嫌违宪及违反其他法规的上述《征地方案公告》不服，于2016年1月19日将秦都区政府和沣西新城管委会起诉至咸阳市中级人民法院已经立案，等待判决。2016年4月11日，对沣西新城管委会征地信息不公开行政复议至西咸新区管委会，西咸新区管委会已被诉至咸阳市中级人民法院，于2016年11月29日上诉至陕西省高院。2015年11月，曹家寨300多户村民联名将破坏土地资源查处申请书发给全国人大、最高检、国家信访局、陕西省国土资源厅等国家权力部门，陕西省国土资源厅已责令西咸新区管委会对这一明显破坏耕地的野蛮行为予以查处。上述大量案件未完结的情况下，2016年12月1日，西咸新区沣西新城、秦都区钓台街办在没有经原告同意签字认可的情况下，对曹家寨七组和其他组的耕地，进行暴力实施强征，破坏水利设施（机井）。请求：被告违反法律规定，强征曹家寨村七组耕地，原告请求法院依法判令确认违法。
一审法院认为：按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，政府征收土地的行为应当包括土地征收决定、征收公告、征地补偿安置方案、责令交出土地等多个行政行为。原告的诉讼请求为“依法确认被告强征曹家寨村七组耕地行政行为违法”。该请求包括一系列的多个行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。经法院释明后，原告仍不变更其该项诉讼请求，其起诉不符合人民法院受理案件的条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定：驳回原告曹文辉、曹鹏、曹根成、杨夏宁、曹飞、曹谋权的起诉。案件受理费50元，退还原告曹文辉等6人。
上诉人曹文辉等5人上诉称：（一）其具体的诉讼请求已经十分明确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条的规定，“有具体的诉讼请求”是指：“（三）请求判决确认行政行为违法”。同时，其还向一审法院递交了补充证据，包括《咸阳市国土资源局秦都分局》答复函、《咸阳市秦都区人力资源和社会保障局告知》、《陕西省西咸新区国土资源局沣西新城分局告知》，分别证明被上诉人补偿安置标准低于低保户标准、未保先征、征地手续不全等行为违法。（二）一审法院未能对被上诉人强征其耕地行为是否合法进行审查，包括上诉人是否签字认可、补偿款是否落实、征地手续是否齐全、社保是否落实等，属明显违法。（三）一审法院2016年12月9日立案，2017年11月23日作出裁定，其2017年11月30日收到裁定书，已经明显超出法定182天的审理期限。（四）其于2017年3月17日向一审法院递交停止执行行政行为的申请，一审法院至今未回复，明显违法。综上所述，一审裁定认定事实错误，故意曲解法律法规。请求：1.依法撤销一审裁定；2.依法确认被上诉人强征上诉人耕地行政行为违法；3.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人秦都区政府答辩称：（一）被答辩人的上诉缺乏事实和法律依据，其上诉请求不能成立。1.被答辩人所主张的补偿标准低的问题根本不存在，补偿标准符合法律和政策的规定。2.关于社保落实问题，按照相关文件精神，每亩地需缴纳三万元的失地农民养老统筹基金专用账户，此次集体土地已经缴纳此费用。3.省政府土地征收批准文件下发后，答辩人及相关单位依照法定程序进行公告，签订征地协议，其行政行为程序合法正确。（二）被答辩人的请求包括一系列行政行为，属于诉讼请求不明确，一审法院对此进行了释明，但被答辩人仍坚持其错误的诉讼请求，故一审法院驳回其起诉完全正确。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被答辩人的上诉缺乏事实和法律依据，其主张依法不能成立。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人沣西新城管委会答辩意见与秦都区政府一致。
经询问，一审原告杨夏宁无书面意见提交。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。因此，对因涉及农村集体土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，而不应当是个别村民。若村集体经济组织或者村民委员会、村民小组不提起诉讼的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，曹文辉等6人起诉状的主要诉讼请求为：被告违反法律规定，强征曹家寨村七组耕地，原告请求法院依法判令确认违法。可见，上述诉讼请求涉及的是曹家寨村七组集体所有的土地。虽然诉状中提到“2016年12月1日，西咸新区沣西新城、秦都区钓台街办在没有经原告同意签字认可的情况下，对曹家寨七组和其他组的耕地，进行暴力实施强征，破坏水利设施（机井）”的事实，二审庭审中，上诉人曹文辉等5人又进一步明确为强拆其蔬菜大棚的行为，但曹文辉等6人在一审询问中，坚持诉讼请求不变更。另查，曹家寨村七组共计200余村民。若对征收曹家寨村七组集体土地不服，应由该村民小组起诉。村民小组不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，而曹文辉等6人的起诉显然未超过集体经济组织人员的半数，其起诉不符合法律的规定，依法应予驳回。因曹文辉等6人的起诉，不符合起诉条件，本案不具备进入实体审理的前提，故一审法院未对行政行为进行合法性审查，并无不当。至于上诉人曹文辉等5人认为强行拆除蔬菜大棚的行政行为侵害其合法权益的，可另行通过法定途径救济。
关于上诉人曹文辉等5人主张一审法院超过审理期限的问题。经查，一审法院是2017年1月4日立案，而非上诉人曹文辉等5人所称的2016年12月9日立案。但一审法院自2017年1月4日立案后，直至2017年11月23日作出裁定，同年11月29日宣判，在没有正当事由的情况下，属于超过一审法定六个月审理期限的情形，上诉人曹文辉等5人该主张成立。另外，关于上诉人曹文辉等5人认为一审法院对其递交的停止执行行政行为的申请未予答复违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第一款第二项和原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第七项的规定，人民法院对原告或者利害关系人申请停止行政行为的执行，应作出诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行申请的裁定。一审法院收到曹文辉等6人停止行政行为执行的申请后，未予裁定，亦违反了法律的规定，上诉人曹文辉等5人该项理由成立。但由于上诉人曹文辉等5人主张的上述一审法院程序违法的理由，均不足以推翻一审的处理结果，构成二审改判或发回重审的法定事由，本院对此予以指正，一审法院应以此为戒。
综上，上诉人曹文辉等5人的上诉请求，不能成立，本院不予支持。一审裁定结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 马 燕
二〇一八年三月三十日
书 记 员 仵 媛