四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）川行终415号
上诉人（原审原告）广安市广安区北辰街道办事处湖滨路社区4组（原北辰街道办事处城北村4组）88名原集体经济组织成员（名单附后）。
诉讼代表人李林森，男，1965年11月1日出生，汉族，住四川省广安市广安区。
诉讼代表人朱记群，女，1971年8月16日出生，汉族，住四川省广安市广安区。
诉讼代表人张元群，男，1964年3月11日出生，汉族，住四川省广安市广安区。
被上诉人（原审被告）广安市广安区人民政府。住所地：四川省广安市广安区浓洄街道办事处人民路*号。
法定代表人吴荣胜，区长。
原审第三人重庆市聚盛房地产开发有限公司。住所地：重庆
市渝北区双桥街道桃园居5栋3-2号。
法定代表人黄秀华，总经理。
上诉人广安市广安区北辰街道办事处湖滨路社区4组（原北辰街道办事处城北村4组）88名原集体经济组织成员（以下简称湖滨路社区4组88人）因诉被上诉人广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）不履行法定职责一案，不服四川省广安市中级人民法院（2017）川16行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
湖滨路社区4组88人向法院起诉，请求确认被告广安区政府未依法履行处理土地权属争议法定职责的不作为行为违法；判决确认出让给重庆市聚盛房地产开发有限公司的位于湖滨路社区4组的29573平方米（44.337亩）土地归原告所有。
一审法院经审理查明，1997年2月17日，四川省人民政府向原广安地区行政公署发出川府函（1997）38号《四川省人民政府关于广安县浓洄镇迁建初级中学、城北小学及新建幼儿园征用土地的批复》。该批复共3项内容：一、同意征用广安县浓洄镇城北村4组土地70254平方米（105.38亩），其中耕地64007平方米（96.01亩）、非耕地6427平方米（9.37亩），作为广安县浓洄镇迁建初级中学、城北小学及新建幼儿园用地。二、同意被征地单位182名农民转为非农业人口。其中，符合招工条件的84名由广安宏达股份有限公司和广安旅游开发公司招收为工人，所需“农转非”指标，在省下达给广安地区的征地“农转非”指标中解决。三、同意撤销土地被征完的广安县浓洄镇城北村4组建制。剩余的其他土地7333平方米（11亩）收为国有，由广安县人民政府统一安排使用。2004年5月27日，广安市国土资源局与第三人重庆市聚盛房地产开发有限公司，签订国有土地使用权出让合同，将广安市城北洪州大道人工湖侧29573平方米的国有土地使用权出让给第三人。2017年5月3日，广安市国土资源局应李林森、朱记群的申请，作出广市国土资公开告知（2017）8号信息公开答复。2017年5月20日，李林森、朱记群、张元群代表原北辰街道办事处城北村4组，向被告提出土地权属确认申请，请求确认位于湖滨路社区××市××州大道人工湖侧出让给重庆市聚盛房地产开发有限公司的29573平方米土地所有权和使用权归其所有。被告未作出行政行为。同时查明，原告所属原集体组织土地被征收时的人数为182人，已去世26人，健在156人。起诉时115人，经审查核对的原告为88人。
一审法院认为，本案的讼争焦点是，原告的起诉是否合法。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”的规定，原告起诉被告不履行法定职责，首先原告主体资格应符合法律规定，其次，应提交向被告提出申请的证据。本案原告湖滨路社区4组88人在起诉时提交了向被告申请确权的证据，但是只有李林森、朱记群、张元群3人向被告提出确权申请，没有提供该组原集体经济组织过半数的成员签字同意申请确权的证据。本案起诉的88人中有85人未在申请被告确权时作出意思表示，即没有向被告申请确权。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，原告起诉时没有达到过半数的适格原告人数，其起诉资格不适格。综上，原告的起诉，其主体资格不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告湖滨路社区4组88人的起诉；案件受理费50元，由原告湖滨路社区4组88人承担。
湖滨路社区4组88人上诉称：（一）上诉人已向广安区政府提出了确权申请，只是确权申请书的格式不符合要求或者申请材料不齐全而已，在此情形下，广安区政府应告知申请人补正材料，但广安区政府未作相应告知，应视为申请人的申请材料齐全。即便确权申请书仅有李林森、朱记群、张元群3人签名，没有上诉人中的其余85人签名，也是广安区政府的责任。上诉人是广安区政府不作为行为的相对人，有权利提起行政诉讼。（二）上诉人起诉时的人数已达到过半数的原集体经济组织成员人数，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，上诉人的起诉资格适格。综上，一审裁定认定事实和适用法律法规错误，请求撤销一审法院（2017）川16行初36号行政裁定，指令一审法院继续审理本案或提审本案。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。但一审认定2017年5月20日，李林森、朱记群、张元群代表原北辰街道办事处城北村4组向广安区政府提出土地权属确认申请的事实不当，应认定为2017年5月28日，李林森、朱记群、张元群在未获得湖滨路社区4组及组内其他成员授权的情况下，以湖滨路社区4组的名义向广安区政府邮寄了土地权属确认申请书，该申请书仅有李林森、朱记群、张元群3人签名，且未加盖湖滨路社区4组的公章。
本院认为，湖滨路社区4组88人在本案中的诉讼请求为：确认广安区政府未依法履行处理土地权属争议法定职责的不作为行为违法；确认出让给重庆市聚盛房地产开发有限公司的位于湖滨路社区4组的29573平方米（44.337亩）土地归原告所有。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。本案中，湖滨路社区4组88人提供的土地权属确认申请书及邮寄单仅能证明李林森、朱记群、张元群3人向广安区政府提出了土地权属确认申请，不能证明湖滨路社区4组88人提出了申请。湖滨路社区4组88人亦无其他证据证明其向广安区政府提出了土地权属确认申请。更何况，广安区政府虽具有处理土地权属争议的法定职责，但履行职责之诉并不意味着，只要行政机关不作为就可以提起不作为之诉，就特定的履行职责请求，申请人必须具有实体法上的请求权基础。就本案而言，湖滨路社区4组88人所属原城北村4组全部集体土地已被征收为建设用地，湖滨路社区4组88人也转为了非农业户口，其明显不享有涉案土地所有权和使用权，对涉案土地的权属争议处理不具有实体法上的请求权基础。因此，湖滨路社区4组88人的诉请明显缺乏事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。湖滨路社区4组88人提起的本案诉讼没有事实根据，不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。湖滨路社区4组88人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费，依法不予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘洪峰
审判员 王代伍
审判员 牟 琼
二〇一八年八月二十七日
书记员 王 耸
附上诉人名单：
李林森、朱记群、张元群、李麒林、尹秀碧、李林树、曾登香、李雨蔓、李林萍、胡俊燕、程文全、丁中琼、程先彬、游义香、王松、王德见、王德华、谢文珍、王泽勇、秦凤莲、王正坤、李麒元、蒋华翠、唐兴菊、李廷强、李廷云、李文平、李晓鸣、夏世金、王泽清、夏红川、李大珍、游中林、游意洲、谌业兵、夏世菊、谌光平、李麒全、邓培碧、吴毅能、李林芝、李红英、杨帆、代仁喜、代成强、代莉、郑小红、郑祖文、郑少银、蒋辉平、李林慧、蒋丽娟、李麒民、代君菊、李勇、陈合金、李仁超、陈燕、夏世林、邓培清、张本琼、李廷华、李廷春、张人升、柏逢翠、李超、唐正蓉、王茜、李林珍、屈馨月、杜茂香、李海、罗昭莲、彭贤周、彭彬、王良义、张玉兰、王琦、刘佰琼、罗召明、王丽君、王德芬、游中芬、李灿、李强、梅于秋、李力、游凯