江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣行终字第55号
上诉人（原审原告）蔡昌建，曾用名廖永建（健），男，汉族，1963年2月23日，龙南县国税局干部，住龙南县。
委托代理人周玉信，江西云龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙南县人民政府，住所地：龙南县龙南镇民主街16号。
法定代表人刘定辉，该县县长。
委托代理人李强，龙南县人民政府法制工作办公室副主任。
委托代理人曾龙臣，龙南县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）廖永刚，男，汉族，1957年10月15日生，个体户，住龙南县，系蔡昌建的同胞兄长。
委托代理人廖劲松，男，汉族，1982年8月28日生，住江西省南昌市青云谱区。
委托代理人李万房，江西尚业律师事务所律师。
上诉人蔡昌建因其诉龙南县人民政府土地行政登记一案，不服赣州市中级人民法院（2015）赣中行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡昌建及其委托代理人周玉信，被上诉人龙南县人民政府的委托代理人李强、曾龙臣，被上诉人廖永刚及其委托代理人廖劲松、李万房均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，蔡昌建与第三人廖永刚系同胞兄弟，均为非农业户口。1991年11月18日，原龙南县土地利用管理局颁发龙土证字92-0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》，该许可证载明：经审查批准下列土地给玉岩乡新都村委会振兴村民小组户主廖永健建筑房屋，面积为96㎡，有效期为二年。该许可证左上角载明“同意按批少建多处理，补办手续34.8㎡，时间为1993年11月11日，并加盖龙南县马牯塘镇人民政府土地管理所印章”。廖永刚于1993年11月11日缴纳34.8㎡建房用地的土地补偿费及补批手续费用。1997年6月5日，廖永刚通过申请又获批41.2㎡建房用地，并取得龙土规私建（1997）第87号建设用地许可证。廖永刚在上述获批的建房用地上投资建房并居住使用。2002年，廖永刚提交载明权利人为“廖永健”的龙土证字92-0002043号龙南县城乡居民建房用地许可证原件和龙土规私建（1997）第87号建设用地许可证原件等材料，就其房屋所占用土地申请集体土地建设用地使用证。龙南县人民政府经地籍调查，初审意见栏载明“依据龙土规私建字（1997）87号批准许可证及龙南县城乡居民建房用地许可证，同意该户办理集体土地使用证。”龙南县人民政府于2002年8月8日向廖永刚颁发了龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用证，该证载明的用地面积为172.65㎡。后蔡昌建与第三人廖永刚因涉案土地引发纠纷，直至2013年10月8日，蔡昌建才得知第三人廖永刚获得龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用证。蔡昌建遂以龙南县人民政府就涉案宗地登记违法为由，向龙南县人民政府申请撤销该土地登记，重新恢复原告的合法权益。2015年4月15日，龙南县人民政府作出（2015）38号不予受理决定，该决定查明：蔡昌建要求撤销龙南县人民政府向廖永刚颁发的龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用证》，该宗地位于龙南镇新都村振兴村民小组，为集体建设用地使用权性质。2002年8月8日，廖永刚在该宗地上投资建房并住在该房屋内，经相邻村民签字确认四至，以自己的名义申请取得集体土地建设用地使用证。该证登记载明：土地使用者为廖永刚，用地面积为172.65㎡，四至为东自墙邻土、南自墙邻院、西自墙邻家正屋、北自墙邻小道路。登记发证后至2013年10月8日止已经有十年之久，蔡昌建没有异议。蔡昌建未提供任何房屋、土地权属来源合法有效证据。龙南县人民政府认为，房地产一经登记就属于登记申请人的合法财产，受到法律保护，非经相应的法律程序，不能更改或撤销。集体建设用地使用权应当由集体经济成员享有，属于集体经济组织成员福利性用地。现土地使用权人廖永刚为龙南镇新都村振兴小组成员，符合法定条件，应当给予支持。而蔡昌建自幼离开了龙南镇新都村振兴小组，其身份已不再是该集体经济组织的成员，也未履行过村民的义务，为城镇非农业户，要求拥有该集体经济组织的土地使用权不予支持。蔡昌建认为廖永刚使用了“蔡昌建”的姓名权，不属于龙南县人民政府的处理权限，可以通过其他途径解决。综上所述，廖永刚对涉案土地权属清楚、合法，蔡昌建未提供任何支持其争议涉案土地的有效证据。根据《土地登记办法》第七十条“依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”之规定，龙南县人民政府对蔡昌建要求撤销龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用证》的申请，决定不予受理。蔡昌建不服该不予受理决定，诉至法院，请求：1.撤销龙南县人民政府作出的（2015）38号不予受理决定；撤销第三人廖永刚持有的龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用权证，并确认和维持蔡昌建的龙土证字92-0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》。2.本案的诉讼费用由龙南县人民政府承担。
一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告蔡昌建就龙南县人民政府作出的不予受理决定提起行政诉讼，经查，该不予受理决定作出的时间为2015年4月15日，至本院2015年6月2日对原告蔡昌建的起诉作出受理案件通知书，未超过法定起诉期限。因本案审查的对象为龙南县人民政府作出的不予受理决定，故第三人廖永刚提出其取得龙土证字92-0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》已超过二十年，人民法院应不予受理的理由，不能成立。《江西省土地登记办法》第五条规定，县级以上人民政府是集体土地依法用于非农业建设用地使用权的登记发证机关，土地登记发证的具体事务由县级以上人民政府土地行政主管部门办理。由此可知，县级人民政府具有对集体建设用地使用证的登记发证的法定职权。本案中，龙南县人民政府作为涉案宗地的登记发证机关，具有处理涉及涉案宗地因登记发证引发纠纷的法定职权，有权对原告蔡昌建请求撤销该土地登记的申请受理并作出处理。
1986年《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。1998年《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。由此可知，1998年前，城镇非农业户口居民经县级人民政府批准，具有使用集体土地建房的资格；在1998年后，城镇非农业户口居民不具有申请集体土地建房的主体资格。本案中，原告蔡昌建及第三人廖永刚均属于非农业户口居民，在1998年前，经县级人民政府批准可以申请集体土地建房，在1998年后均不具有申请集体土地建房的主体资格，被告龙南县人民政府向第三人颁发龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用证》，颁发对象不适格。《江西省土地登记办法》第十二条规定，申请土地登记，应当提交下列文件资料：土地登记申请书、申请人身份证明、土地权属来源证明及法律、法规规定的其他有关文件资料。本案中，第三人廖永刚就涉案宗地申请土地登记提交了龙土证字92-0002043号龙南县城乡居民建房用地许可证作为土地权属来源证明材料，但该建房用地许可证载明的权利人为“廖永健”（即本案原告）。在第三人廖永刚提交的土地权属来源证明材料明显与“廖永刚”不一致的情况下，龙南县人民政府未就该土地权属来源证明材料进一步审查，仍将该许可证作为涉案宗地土地权属来源的证明材料。因此，龙南县人民政府就涉案宗地作出龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用证未尽审慎审查义务，该土地登记行为违法。本案中，虽然龙土证字92-0002043号龙南县城乡居民建房用地许可证载明的权利人为“廖永健”，但结合本案查明的事实，第三人廖永刚现在居住使用的房屋所占土地包括龙土证字92-0002043号龙南县城乡居民建房用地许可证中所获批的建房用地、补批34.8㎡用地以及1997年另行获批的40.2㎡建房用地，第三人廖永刚提交了交纳补批34.8㎡用地的相关费用票据和1997年建设用地许可证，结合龙南镇新都村委会出具“廖永刚现住宅房屋建筑用地为廖永刚本人原农村承包经营的田土”的证明，可认定“廖永刚”为该建房用地许可证获批建房用地的实际权利人。即使“廖永刚”未使用该建房用地许可证所批准的建房用地用房，因蔡昌建未在该建房用地许可证两年有限期限内使用该建房用地，该建房用地许可证已失效，蔡昌建要求龙南县人民政府恢复其该建房用地许可证的权利缺乏事实和法律依据。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定，个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。本案中，第三人廖永刚依法在1998年前获得建房用地许可，并且在涉案宗地上建房并实际居住使用，至今将近20年，若仅以龙南县人民政府在办理涉案宗地登记过程中未尽审慎审查义务为由，迳行撤销该土地登记尚不能妥善解决纠纷。考虑到第三人廖永刚建房用地历时较长，涉及当时当地的实际情况，对涉案土地登记存在的问题应由龙南县人民政府自行纠正为宜。综合本案实际情况考虑，对龙南县人民政府向第三人廖永刚颁发的龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用权证》宜确认违法。
综上，龙南县人民政府未尽审慎审查义务，就涉案宗地颁发的龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用权证》违法，龙南县人民政府对蔡昌建请求撤销龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用权证》的申请，以廖永刚取得涉案土地登记合法为由，作出不予受理决定主要证据不足，蔡昌建请求撤销该不予受理决定的理由成立，本院予以支持。虽然涉案土地登记违法，但考虑到本案实际情况，为实质解决行政争议，对违法的涉案土地登记宜作出确认违法判决，因此本院对原告蔡昌建请求撤销廖永刚持有的龙集（2002）字第03104号集体土地建设用地使用权证的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销龙南县人民政府于2015年4月15日作出的（2015）38号不予受理决定；二、确认龙南县人民政府于2002年8月8日向廖永刚颁发的龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用权证违法；三、驳回原告蔡昌建的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告龙南县人民政府负担。
上诉人蔡昌建不服提起上诉，上诉请求：1.依法赣州市中级人民法院（2015）赣中行初字第4号行政判决书中的第二项、第三项判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由是：1、一审认定“廖永刚为该房用地许可证所批准的实际权利人”的事实不清，证据不足，该认定不成立。“龙南县城乡居民建房用地许可证龙土证字92——0002043号”是上诉人申请获得的，政府职能部门凭此证换发的“龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用证”，权利人应是上诉人。本案没有任何直接、有效证据证明实际权利人系第三人廖永刚。虽然第92—0002043用地许可证所使用的土地系第三人的承包土地，但当时是在父亲的主持人确定将该地用于上诉人建房。第三人在1986年1月21日被批准了一块宅基地。根据法律规定，城乡居民一户只能拥有一处宅基地。第三人再次审批土地建房就是违法。龙土证字92—0002043从颁发证件起，至2002年8月8日换证之前，发证的政府或土地管理部门既没有下发撤销本证的法律文书或者宣布失效的法律文书，也没有作出收回该地另行安排使用的法律文书。这充分说明龙土证字92——0002043证是合示有效的。第三人1988年后属非农业人口，违反法律禁止性规定。一审法院用双重标准，有选择性地采信证据。2、一审法院认定龙土证字92—0002043号许可证失效是错误的。1993年镇政府土管所以“同意按批少建多处理，补办手续34.8平方米”为由补批，证明上诉人91年取得96平方米的用地许可后已经实施了建房，一审认定该份土地许可证因超过两年失效是没有任何真实、合法的依据的。3、一审判决违反诉审一致原则，且作出的判决严重违反法律规定。上诉人的一审诉讼请求包括撤销被上诉人作出的不予受理决定书；撤销第三人持有的龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用权证》；确认和维持上诉人的龙土证字92—0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》等。而一审判决在支持第一项诉求及确认上诉人龙南县人民政府向第三人的发证行为违法的前提下，却在判决第二项中只确认被上诉人龙南县人民政府的发证行为违法，但却不予撤销，让违法行为继续存在。既然一审认定双方争议的龙南县城乡居民建房用地许可证已失效，那第三人取得该96平方米的用地就是非法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六、七十七条规定，城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。非法的证照不撤销，不但损害了集体的合法权益，而且也违反了法律的禁止性规定。
被上诉人龙南县人民政府答辩称：答辩人颁发龙集建（2002）第03104号《集体土地建设用地使用证》存在瑕疵。答辩人于2002年向廖永刚颁发龙集建（2002）第03104号《集体土地建设用地使用证》，该宗地位于龙南镇新都村振兴小组，为集体建设用地使用权性质。1991年，上诉人在原玉岩乡（现吸收合并为龙南镇）新都村振兴小组取得龙土证字92《龙南县城乡居民建房用地许可证》的建房许可，用地类型为水田，批准面积96平方米，但上诉直至1993年也未动工建房。1993年11月，廖永刚在原玉岩乡新都振兴小组自家责任田上出资建房，其建房范围包含了上诉人取得的用地许可范围，后被土地管理部门巡查发现其建房行为，在上诉人原有的许可范围内重新补办了34.8平方米的用地手续。1997年廖永刚再次取得了41.2平方米的用地许可。2002年廖永刚持龙土证字92号《龙南城乡居民建房用地许可证》、龙土规私建字（1997）第87号《江西省建设用地许可证》向答辩人申请办理土地登记。答辩人在审查该宗地权属来源及界址时，未对廖永刚提供的权属来源信息进行严格审查，将其本人取得的《江西省建设用地许可证》及户名为廖永键的《龙南县城乡居民建房用地许可证》一并作为登记的权源依据，向其颁发了龙集建（2002）第03104号《集体土地建设用地使用证》，登记面积为172.65平方米，登记四至界址为东自墙邻土、南自墙邻院、西自墙邻家正屋、北自墙邻小路。一审判决认定事实清楚，适用法律准确。程序合法，应予以维持。
被上诉人廖永刚答辩称：1、一审法院认定事实基本清楚。答辩人1991年11月18日，以上诉人的名义领取了龙南土地利用管理局颁发的龙土证字证字92-0002043号《龙南县城乡居民建房许可证》，申请建房的土地是答辩人的承包责任田，办理建房许可证的所有审批费用全部是答辩人支付的。1993年11月，答辩人建成房屋后，土地管理部门发现答辩人建房超出了审批面积，所以要求答辩人批少建多进行补批，1997年答辩人的房屋基本建好在建筑门楼时又审批41.2平方米。在建房过程中的材料、工资也是全部由答辩人支付的。所有审批建房的审批费票据都在答辩人手中，所以一审认定答辩人为该建房用地许可证所批准的实际权利人是正确的。2、上诉人认为92-0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》审批占用的是答辩人的承包土地，当时在父亲的主持下将第三人的土地用于上诉人建房，这是上诉人的编造之词。答辩人申请建房用地时父亲还健在，但是根本没有主持过将答辩人的承包责任田用于上诉人建房。因为在振兴小组只有答辩人是该村小组成员，答辩人一家才是振兴小组的农业承包经营户，父亲虽然退休居住在振兴小组，但他本人的身份仍然是退休干部，而非振兴小组集体经济组织的成员。答辩人从1991年到2002年全部房屋建成办理《集体土地建设用地使用权证》，是分期建筑的，开基、建筑一层、加层、装修、入住，历时十多年上诉人均没有提出异议。上诉人认为证人廖某可以证明上述事实，廖某的证词属于孤证，也没有到庭接受法庭和各方当事人的质证，不排除上诉人收买的可能性。3、上诉人认为答辩人违反一户一宅的规定，1988年所属非农业人口违反了法律禁止性规定。答辩人是在父亲廖拓疆落实政策后，于1988年农业户口转为非农业户口，但并没有离开新都振兴村，仍然属于振兴村小组的集体组织成员，转为非农业户口时答辩人的房屋已经全部建成，审批的最后时间是1997年6月5日，全国人大常委会修订《中华人民共和国土地管理法》的时间是1998年8月29日，增加“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定。所以上诉人的这一上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，并作出维持龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用权》的判决。
双方当事人在一审期间向一审法院提交了以下主要证据：蔡昌身份证复印件、常住人口登记卡、廖拓疆退休干部登记表、龙南县城乡居民建房用地许可证（龙土证字92-0002043）复印件，廖永刚常住人口信息表，龙南县人民政府作出的（2015）38号不予受理决定书、集体土地建设用地使用证复印件［龙集建（2002）字第03104号］，证人廖某的调查笔录，借条一张，收据二张，《关于督促国土部门提高办事效率的请求报告的答复》，龙土规私建字（1997）第87号建设用地许可证，新都村委会证明、龙农林承包权（2006）第07907号土地承包经营证，廖家禄、廖声都、廖振仪三份调查笔录，8份关于廖永刚1993年11月补批34.8㎡建房用地及1997年又获批41.2㎡建房用地相关费用的收据，地籍调查表，上述证据材料及一审庭审笔录随案卷移送本院，本院根据上述卷宗材料及上诉人、被上诉人的上诉、答辩等材料，以及二审庭审笔录等证据，对一审查明的事实予以确认。
二审经审理查明的事实与一审相同。
本院认为，龙南县人民政府对蔡昌建请求撤销龙集建（2002）字第03104号《集体土地建设用地使用权证》的申请，以廖永刚取得涉案土地登记合法为由，作出不予受理决定主要证据不足。
廖永刚现在居住使用的房屋所占土地包括龙土证字92-0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》中所获批的建房用地、补批34.8㎡用地以及1997年另行获批的40.2㎡建房用地，廖永刚提交了交纳补批34.8㎡用地的相关费用票据和1997年建设用地许可证，结合龙南镇新都村委会出具“廖永刚现住宅房屋建筑用地为廖永刚本人原农村承包经营的田土”的证明，可以认定“廖永刚”为涉案用地的实际使用人。因龙土证字92—0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》载明有效期为两年，上诉人蔡昌建无法提供证据其在有效期内在涉案土地上进行了房屋建设，该许可证对蔡昌建而言已失去法律效力。被上诉人龙南县人民政府在办理廖永刚的土地登记申请中，对其提交的权属来源证明材料中的龙土证字92—0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》中记载的被许可人是“廖永健”，与申请人廖永刚明显不一致的情况下，龙南县人民政府未就该土地权属来源证明材料进一步审查，仍将该许可证作为涉案宗地土地权属来源的证明材料。因此，龙南县人民政府就涉案宗地作出龙集建（2002）字第03104号集体土地建设用地使用证未尽审慎审查义务，该土地登记行为违法。但由于廖永刚在涉案土地建房并居住至今是事实，且建房土地属廖永刚的承包地，原审判决根据实际使用现状不予撤销，而确认违法，并无不当。由于行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，只有撤销或确认违法之诉，而上诉人蔡昌建作为原告提出要求维持原龙南县土地利用局作出的龙土证字92—0002043号《龙南县城乡居民建房用地许可证》的诉讼请求，不属于行政诉讼法规定的人民法院审判权限范围。综上理由，上诉人的上诉请求和理由，因事实和法律依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人蔡昌建承担。
本院判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 郑红葛
二〇一六年二月二日
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”