广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳市行终字第15号
上诉人（一审第三人）韦仁姣。
委托代理人仇宇书，广西金飞律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）韦爱花。
被上诉人（一审原告）韦吉贵。
被上诉人（一审原告）韦仁清。
三被上诉人共同委托代理人ＸＸ生，广西宝洁律师事务所律师。
一审被告柳城县人民政府，住所地柳城县大埔镇新城路1号。
法定代表人郭云霄，县长。
委托代理人周福华，柳城县国土资源局干部。
上诉人韦仁姣因被上诉人韦爱花、韦吉贵、韦仁清诉柳城县人民政府建设行政许可纠纷一案，不服柳城县人民法院（2014）柳城行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决查明：柳城县人民政府于2004年10月29日颁发《建房用地批准书》给韦仁姣，批准韦仁姣用地建房。批准时，该宗地上已有房屋存在。该房屋的第一层楼于1991年建造，第二层楼1997年续建。韦仁姣认为该房屋是其出资建造，向柳城县人民政府申请补办建房用地批准手续。申请时提交的材枓：1、韦爱花与韦仁姣于2003年10月11日达成的分户协议书。其内容是，韦仁姣与韦爱花分户。2、韦仁姣与韦吉东于2004年2月20日达成的房屋及宅基地纠纷协议书。其内容是，韦仁姣与韦吉东对纠纷的房屋及宅基地不再争议。柳城县人民政府对韦仁姣的申请审查时，认为申请表有眷村屯负责人签署同意建房，田垌村民委签署同意补办建房手续，洛崖乡人民政府签署同意报建，有韦仁姣提交的上述两份材枓，即颁发《建房用地批准书》给韦仁姣。之后，韦仁姣以柳城县人民政府颁发的《建房用地批准书》为依据，认为《建房用地批准书》宗地上的房屋产权人为韦仁姣，本案当事人韦吉贵构成房屋侵权，提起民事诉讼。韦爱花、韦吉贵、韦仁清在民事诉讼中，才知道柳城县人民政府颁发《建房用地批准书》给韦仁姣。之后，韦爱花、韦吉贵、韦仁清认为房屋是韦爱花、韦吉贵、韦仁清建造，产权应归韦爱花、韦吉贵、韦仁清，柳城县人民政府不应颁发《建房用地批准书》给韦仁姣。遂提起行政诉讼，请求撤销柳城县人民政府颁发给韦仁姣的《建房用地批准书》。
一审判决认为：颁发《建房用地批准书》是行政机关作出的具体行政行为，行政机关作出具体行政行为，应当事实清楚，主要证据充分。房屋建成后申请批准建房用地的，是补办建房用地手续。补办建房用地手续的，申请、审批的实质条件是，申请人与房屋建造人相互一致。因此，韦仁姣申请补办建房用地手续时，应提交能证明其是房屋建造人的材料。柳城县人民政府审查时，应审查韦仁姣提交的材料是否是证明其是房屋建造人，韦仁姣提交材料证明其是房屋建造人的，方可颁发《建房用地批准书》。韦仁姣申请补办建房用地手续时，只提交分户协议书、与韦吉东纠纷协议书，未提交能证明其是房屋建造人的材料，故柳城县人民政府颁发给韦仁姣的《建房用地批准书》，违反法律规定，属事实不清，主要证据不足的具体行政行为，应予以撤销。韦爱花、韦吉贵、韦仁清请求撤销柳城县人民政府颁发给韦仁姣的《建房用地批准书》，符合法律规定，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，一审判决：撤销柳城县人民政府于2004年10月29日颁发给韦仁姣的《建房用地批准书》。
上诉人韦仁姣上诉称，一、《建房用地批准书》与《集体土地使用证》两者的审批适用条件有区别，一审判决将两者混为一谈，明显违反法律规定。《建房用地批准书》是一个中间环节，而《集体土地使用证》才是最终的审批结果，两者的审批条件是不相同的，前者适用的是形式审查，即审查重点是对申请人提交的证明文件内容和形式上是否符合法律规范设定的要求，是否履行了法律设定的前手审查手续等；后者审查重点是申请人提交的证明文件包括土地登记申请书、个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明是否满足法律规范设定的事实要件。本案中，一审判决将《建房用地批准书》的审查重点设定为“申请人与房屋建造人相互一致”这一要求明显不合法。还有建造人不等同于所有人，即房屋建造人并非一定是所有人，所有人也并非一定是建造人，因此本案柳城县人民政府提供了土地权属和地上附着物的相关证明时，一审法院却认为柳城县人民政府没有提供相关的证据，这是犯了概念性的错误，而且办证当时对土地及地上附着物权属已无争议，这也是办证条件满足的截点，一审法院却清楚地认识这一个历史形成条件，犯了一个割裂事实的错误，而且一审法院既然以“申请人与房屋建造人相互一致”，作为柳城县人民政府的办证审查要求，就应一并对土地及地上附着物的权属进行审查，但一审法院却没有做任何审查就作出撤销的判决，这不仅前后矛盾并且武断，是没有事实和法律依据的。二、诉讼时效问题。本案柳城县人民政府和一审法院都没有明确一个事实，就是韦仁姣已于1992年办理过《集体土地使用证》现已丢失，当韦仁姣申请补证时，柳城县人民政府却找不到相关的档案资料，这才要求韦仁姣重办相关手续，因此，本案严格来说是重新办手续而非补办手续。就因为是重新办理建房手续，韦爱花等人才有机可乘，提起行政诉讼。事实上，办证的事情，韦爱花三人早就知晓，韦仁姣与韦爱花签订的《分户协议书》是在政府人员的主持下，就办证调解、调查而达成的，还有政府人员就办证到现场调查测量，既然韦爱花、韦吉贵（韦吉贵当时还帮工作人员测量）在房屋内居住就更清楚办证的事实，至于韦仁清对自己家里的事也是清楚的，重新办证的事情早就在全村传遍。因此，一审判决查明“原告韦爱花、韦吉贵、韦仁清在民事诉讼中，才知道被告颁发《建房用地批准书》给第三人”的事实是错误的，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限至日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，本案韦爱花三人对柳城县人民政府颁证行为提起行政诉讼早已超过两年的诉讼时效。三、一审判决在证据认定上存在违法情形。本案中，韦爱花三人提供的证据2是证人韦某证言，根据法律规定证人作证应出庭，但韦某并未出庭作证，韦爱花三人提供的证据4、5、6分别是李文寿、韦珍连、韦远松出具的收条，除了李文寿出具的收条落款时间是1991年3月25日外，其余两分收条落款时间均为2014年7月17日，这样与发生事实相隔了17年之久补写的收条，其真实性是值得怀疑的，但一审判决却在没有其他证据佐证的情况下对该证据予以采信，相反对于柳城县人民政府提供的证据不采信或认为与本案无关，而且从证据的证明力来看，柳城县人民政府提供的证据的证明力明显要大于韦爱花三人提供的证据，因此一审判决在认定证据方面明显违法。另外，一审法院竟然没有将韦爱花三人和柳城县人民政府提供的证据送达给上诉人，程序上明显违法。综上所述，一审判决认定事实错误，判决不当，特提起上诉，请二审依法撤销（2014）柳城行初字第20号判决，支持上诉人的请求。
被上诉人韦爱花、韦吉贵、韦仁清共同答辩称，上诉人提出的理由与客观事实不相符，与法律也不相符。1、上诉人提出应以土地权证为主要依据，答辩人起诉是在韦仁姣诉韦吉贵侵权，要求其搬出住房的时候才知道韦仁姣已经获得土地使用证，当时民事审理的法官当庭明晰，要求韦吉贵提起行政诉讼，撤销土地证，要不然房屋就是韦仁姣的，因此三答辩人知道这个情况后，才提起要求撤销土地证的行政诉讼。柳城县政府在答辩时也认为有建房用地批准书，建房是有效的，因此按照相关规定，建房已经获得批准，有土地证是合法的，因此只能要求撤销建房用地批准书。2、关于诉讼时效的问题，在2014年6月18日，上诉人提起民事诉讼要求韦吉贵搬离现住房，答辩人才知道上诉人有了土地使用权证，答辩人才行使诉权，并没有超过时效。上诉人提供的证据中并不是韦吉贵、韦爱花的签字。上诉人的父亲有××，和答辩人原住在老房屋，并在那里去世，答辩人当时就与韦建寿等人换地，到现在这里来建房，到2003年上诉人把现答辩人居住的土地登记在其名下，在建房时上诉人早已经迁出柳州，因此上诉人的上诉理由不成立。请二审驳回上诉，维持原判。
一审被告柳城县人民政府陈述称，一审判决错误，体现在：1、判决撤销上诉人的建房用地批准书，认为柳城县人民政府没有审查清楚事实，这个不是政府审查的范围，行政审批房屋主要是根据土地管理法规定的审查范围，审查的范围在一审时有当事人韦仁姣建房时填写的表格的内容，并不去审查谁建房、谁出钱、谁持有发票，那是民事审判的范围，不是行政权的审查范围。2、根据我国土地管理法县级以上人民政府对用地批准行为是否有效，是否撤销属于行政权的范围，法律规定的是由上级人民政府来认定，不存在撤销的问题。综上所述，一审判决撤销当事人的用地批准书是错误的。请求撤销一审判决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，房屋建成后申请批准建房用地的，是补办建房用地手续，属于农村建房用地审批的一种特殊的形式。虽然法律法规对此未作出明确具体的规定和要求，但依据程序正当性原则，用地的申请人应当与已建成房屋的所有人是同一的，以保持土地房产权利的统一性。因此，对于补办用地批准的情形，对房屋权属的审核应是该项许可的必要条件。本案中，柳城县人民政府于2004年10月29日颁发《建房用地批准书》给上诉人韦仁姣时，根据的是韦仁姣提交的与韦爱花签订的分户协议书、与韦吉东签订的纠纷协议书，该证据的指向性并不足以证明韦仁姣本人对争议房屋的所有权，对此，柳城县人民政府亦未履行相应的权利公示程序，因此，柳城县人民政府为韦仁姣申请补办建房用地手续并向其颁发《建房用地批准书》，存在事实认定不清的情形，作出的具体行政行为主要证据不足，依法应予以撤销。韦爱花、韦吉贵、韦仁清请求撤销柳城县人民政府颁发给韦仁姣的《建房用地批准书》，符合法律规定，应当予以支持。一审判决查明事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。至于涉案房产的相应法律手续，可待房屋权属厘清之后再另行完善。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人韦仁姣负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙海霖
审 判 员 傅广德
代理审判员 游 芳
二〇一五年三月十七日
书 记 员 唐妤婧