广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终930号
上诉人（原审起诉人）：广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社。住所地：广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村村民小组。
负责人：严志刚。
委托代理人：孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。
上诉人广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社（下称旧村经济社）因土地征收行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院作出的（2018）粤53行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：旧村经济社的第一项诉讼请求为确认云浮市人民政府（下称云浮市政府）、云浮市云城区人民政府（下称云城区政府）、云浮市云城区思劳镇人民政府（下称思劳镇政府）、云浮市国土资源和城乡规划管理局（下称云浮国土规划局）超过国务院批准征收面积占用旧村经济社集体土地的行政行为违法；第二项诉讼请求为判令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局立即将超过国务院批准征收面积的旧村经济社集体土地返还给旧村经济社。但旧村经济社未能提供云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局存在超范围征地的事实根据，亦未提供侵占其土地的位置及面积的事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定，旧村经济社的该两项诉讼请求不符合起诉的条件。
旧村经济社的第三项诉讼请求为责令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局对国务院批准征收面积的旧村经济社集体土地，按照2018年最新的征地补偿标准依法进行补偿，责令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局对征收白银水库造成的灌溉问题采取合理的补救措施；第四项诉讼请求为确认云城区中心城区征地拆迁工作指挥部与旧村经济社在2013年签订的《云浮市杨古公路征用土地协议书》以及两份《建设项目征收土地协议书》无效；第五项诉讼请求为确认云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局未按照法定程序告知听证权利，未依法进行征收土地公告以及征地补偿安置方案公告的行为违法，并责令其采取补救措施。本案的征地事实发生在2013年，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”的规定，旧村经济社的该三项诉讼请求属不予立案的范畴。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，裁定：对旧村经济社的起诉，不予立案。
上诉人旧村经济社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、旧村经济社起诉时提交的国务院征地批复、用地红线图以及三份征地协议、征地图纸，已经能够充分证明云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局超过国务院批准面积征收占用旧村经济社土地以及超过的面积和位置；云城区政府、思劳镇政府作出的答复文件中对超过国务院批准面积征收旧村经济社土地的事实予以认可；施工图片也证明了旧村经济社集体土地被强制占用的事实。在旧村经济社已经提供证据对起诉主张的事实予以证明的情况下，原审法院应当立案受理，至于证据是否充分不是立案阶段审查的内容。二、云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局在征收旧村经济社集体土地时并没有征地批复，也没有完成补偿安置，旧村经济社提出的有关补偿安置的诉请事项属于履行行政职责范畴，并非要求确认行政行为无效。确认征地协议无效不完全等同于确认行政行为无效，不应受最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定的限制。云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局没有履行法定的征收程序，旧村经济社请求确认其行为违法并采取合理补救措施，亦非属于要求确认行政行为无效。三、原审法院如果认为旧村经济社提交的起诉状和证据材料存在问题，则应当依法给予指导和释明，并一次性全面告知需要补正的内容、补充的材料和期限。原审法院直接裁定对旧村经济社的起诉不予立案，剥夺了旧村经济社的诉权，严重违反法定程序。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令立案受理本案。
本院经审理查明：2018年4月13日，旧村经济社以云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局为被告，向原审法院提起本案诉讼，认为云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局征收旧村经济社集体土地时，存在超过国务院批准面积征收占用土地、未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的程序组织实施征收土地、未落实白银水库水面设施和留用地补偿、未落实被征地农民社会保障等违法违规问题，据此请求判令：一、确认云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局超过国务院批准征收面积占用旧村经济社集体土地的行政行为违法；二、云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局立即将超过国务院批准征收面积的旧村经济社集体土地返还给旧村经济社；三、责令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局对国务院批准征收面积的旧村经济社集体土地，按照2018年最新的征地补偿标准依法进行补偿，责令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局对征收白银水库造成的灌溉问题采取合理的补救措施；四、确认云城区中心城区征地拆迁工作指挥部与旧村经济社在2013年签订的《云浮市杨古公路征用土地协议书》以及两份《建设项目征收土地协议书》无效；五、确认云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局未按照法定程序告知听证权利，未依法进行征收土地公告以及征地补偿安置方案公告的行为违法，并责令其采取补救措施。
本院认为：本案中，旧村经济社提出了前述五项诉讼请求。首先，对于旧村经济社提出的“确认云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局超过国务院批准征收面积占用旧村经济社集体土地的行政行为违法”和“云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局立即将超过国务院批准征收面积的旧村经济社集体土地返还给旧村经济社”两项诉讼请求，经查，旧村经济社为证明云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局存在超过国务院批准面积征收占用土地的事实，于起诉时提供了国土资源部国土资函［2016］509号《关于云浮市西江新城杨古公路工程建设用地的批复》、广东省国土资源厅粤国土资（建）函［2016］27号《关于转发〈国土资源部关于云浮市西江新城杨古公路建设项目用地的批复〉的函》、云浮市西江新城杨古公路（云城区段）用地图、《云浮市杨古公路征用土地协议书》、《建设项目征收土地协议书》、云浮市杨古公路征地红线图、云城区政府《关于思劳镇旧村严景成等公民信访事项复查意见书》、思劳镇政府《关于旧村村民提出杨古公路征地补偿要求的初步答复》等证据材料。从旧村经济社提供的上述证据材料来看，可以认定旧村经济社已经履行了其提起本案诉讼应当完成的初步证明责任，对其提出的该两项诉讼请求依法应予受理。至于本案是否实际存在超过国务院批准面积征收占用旧村经济社土地的事实，应当由法院在案件实体审理过程中根据各方当事人提供的证据材料予以查明并作出判断。原审法院在立案阶段认定旧村经济社未能提供超范围征地及侵占其土地的位置和面积的事实根据，以其起诉不具备法定条件为由裁定不予立案不当。其次，旧村经济社提出的“责令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局对国务院批准征收面积的旧村经济社集体土地，按照2018年最新的征地补偿标准依法进行补偿，责令云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局对征收白银水库造成的灌溉问题采取合理的补救措施”、“确认云城区中心城区征地拆迁工作指挥部与旧村经济社在2013年签订的《云浮市杨古公路征用土地协议书》以及两份《建设项目征收土地协议书》无效”和“确认云浮市政府、云城区政府、思劳镇政府、云浮国土规划局未按照法定程序告知听证权利，未依法进行征收土地公告以及征地补偿安置方案公告的行为违法，并责令其采取补救措施”三项诉讼请求，涉及补偿安置、征地协议、征收程序等事项。原审法院未区分上述诉讼请求的实质，未对其是否分属不同的法律关系、是否均属行政诉讼的受案范围加以甄别，笼统地以最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”的规定，认定旧村经济社提出的该三项诉讼请求属不予立案的范畴，理由显属不当。再次，原审法院在审查旧村经济社起诉材料的过程中，如认为旧村经济社起诉状内容或者材料有欠缺或者错漏、诉讼请求事项有不明晰或者不规范之处，应及时给予指导释明及要求补正。原审法院在未予释明的情况下即直接裁定对旧村经济社的起诉不予立案，程序欠妥，不利于保障旧村经济社行使诉讼权利。基于以上理由，原审法院裁定对旧村经济社的起诉不予立案理据不足，本院对此依法予以纠正，指令原审法院对旧村经济社的起诉先行立案受理。
综上，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条第一款、第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初11号行政裁定；
二、本案指令广东省云浮市中级人民法院立案受理。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年七月二十日
书记员 肖 威