北京市西城区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0102行初303号
原告德州聚华食品有限公司，住所地山东省德州市经济技术开发区抬头寺乡王舍村村大街北55号。
法定代表人李剑，执行董事。
委托代理人王忠新，北京导法律师事务所律师。
被告北京市密云区食品药品监督管理局，住所地北京市密云区新北路11号。
法定代表人李春玉，局长。
负责人高兴旺，北京市密云区食品药品监督管理局副局长。
委托代理人范金超，北京市密云区食品药品监督管理局干部。
委托代理人毛伟旗，北京尚左律师事务所律师。
被告北京市食品药品监督管理局，住所地北京市西城区枣林前街70号A座。
法定代表人徐志军，局长。
委托代理人李学研，北京市食品药品监督管理局干部。
委托代理人汪艳，北京炜衡律师事务所律师。
第三人北京超市发连锁股份有限公司利客隆檀西店，住所地北京市密云区檀西路。
法定代表人李燕川，总经理。
委托代理人陈力，北京超市发连锁股份有限公司员工。
原告德州聚华食品有限公司（以下简称德州聚华公司）诉被告北京市密云区食品药品监督管理局（以下简称密云食药局）所作行政处罚决定以及被告北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）所作行政复议决定一案，本院立案后，依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案。因本案审理结果与北京超市发连锁股份有限公司利客隆檀西店（以下简称利客隆檀西店）具有法律上之利害关系，本庭通知其作为第三人参加诉讼。原告德州聚华公司之委托代理人王忠新；被告密云食药局之负责人高兴旺、委托代理人范金超、毛伟旗；被告市食药局之委托代理人李学研、汪艳；第三人利客隆檀西店之委托代理人陈力到庭参加庭审。本案现已审理终结。
2017年11月14日，密云食药局作出（京密）食药监食罚[2017]100245号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）。主要内容如下：“……经查，你（单位）经营的德州香菇土鸡（规格：500克／袋、产品执行标准号：GB/T23586）标签配料中标有复配增稠剂，但未在食品配料表中一一标示在终产品中具有功能作用的每种食品添加剂，食品标签不符合《食品安全国家标准预包裝食品标签通则》(GB7718-2011)的规定。你（单位）购进上述德州香菇土鸡（规格：500克／袋、制造商：德州聚华食品有限公司、产品执行标准：GB/T23586）50袋，购进价格17元／袋，销售15袋，销售价格24.9元／袋，15袋销售金额共计373.5元，剩余35袋退回给供货商北京广盛顺通商贸有限公司，你（单位）经营标签不符合规定的预包装食品货值金额共计1245元，违法所得共计373.5元。……你（单位）的上述经营标签不符合规定的预包装食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定：‘预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。’行政处罚依据和种类：依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定：‘违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；’进行处罚。本局决定对你（单位）给予以下行政处罚：1、没收违法所得373.5元；2、并处罚款10000元；……”德州聚华公司不服上述处罚决定，向市食药局申请行政复议。2018年3月16日，市食药局作出京食药监复决字[2018]40号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了密云食药局的被诉处罚决定。德州聚华公司不服，向本院提起行政诉讼。
原告德州聚华公司诉称，2016年12月至2017年6月使用外包装包装“德州聚华香菇土鸡”等。因外包装存在标识瑕疵，德州聚华公司发现后积极整改，认真对待，2017年8月18日前已经整改完毕。但是德州聚华公司生产的食品因外包装瑕疵已经受到多次行政处罚，且目前北京市各区县食品药品监督管理机关仍在处罚进行中，导致德州聚华公司遭受巨大损失。德州聚华公司认为，涉案食品包装瑕疵及时纠正，没有严重危害后果，情节轻微，应当给予整改机会，密云食药局所作行政处罚过重，应予以撤销。德州聚华公司与被诉处罚决定有利害关系，故请求法院依法撤销密云食药局的被诉处罚决定以及市食药局的被诉复议决定。
在举证期间，德州聚华公司向本院提交并当庭出示了一份德州经济技术开发区市场监督管理局《关于协查德州聚华香菇香鸡相关问题的回复函》，作为证明其主张的事实依据。
密云食药局、市食药局质证称，对德州经济技术开发区市场监督管理局出具的《关于协查德州聚华香菇土鸡相关问题的回复函》的真实性没有异议，但证明目的不予认可。
被告密云食药局辩称，一、根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的相关规定，密云食药局具有作出被诉处罚决定的法定职责。二、密云食药局接到举报后，履行现场检查，延长期限、询问调查、告知、送达等程序，被诉处罚决定程序合法。三、德州聚华公司在其销售的“德州聚华香菇土鸡”（以下简称涉案食品）食品标签上仅标注“复配增稠剂”违反了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.3.1.4以及《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十二条的要求，违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，且不构成《食品安全法》第一百二十五条标签瑕疵情形；四、德州聚华公司既不是本案所涉举报的举报人，也不是本案所涉行政处罚的相对人，被诉处罚决定对其合法权益不产生影响，对其起诉，应予驳回。五、密云食药局所作行政处罚并未违反“一事不再罚”的原则。综上，被诉处罚决定事实清楚，适用法律正确，德州聚华公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。
为证明被诉处罚决定的合法性，密云食药局在法定答辩期限内向本院提交并当庭出示了如下证据材料：
1、被诉处罚决定书及送达回证；
2、案件来源登记表；
3、投诉举报信；
4、立案审批表；
5、现场检查笔录；
6、利客隆檀西店的营业执照、食品经营许可证副本复印件；
7、负责人身份证复印件、授权委托书。授权委托人身份证复印件；
8、北京广盛顺通商贸有限公司的营业执照、食品经营许可证副本复印件，涉案食品的检验报告复印件；
9、德州聚华公司的营业执照、食品生产许可证副本复印件；
10、涉案食品的进销记录；
11、召回公告及照片；
12、询问调查笔录；
13、情况说明；
14、案件合议记录、责令改正通知书、《行政处罚事先告知书》及送达回执、延长办案期限审批表、案件调查终结报告、行政处罚决定审批表；
15、行政处罚缴款书。
德州聚华公司、市食药局、利客隆檀西店质证称，对上述证据材料没有异议。
同时，密云食药局提交《食品安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《北京市食品行政处罚裁量基准》、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）、《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）、《中华人民共和国国家标准酱卤肉制品》（GB/T23586）作为其职权及法律适用依据。
被告市食药局辩称，市食药局行政复议程序符合法定程序，且认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回德州聚华公司的诉讼请求。
为证明被诉复议决定的合法性，市食药局在法定答辩期限内向本院提交并当庭出示了如下证据材料：
1、行政复议申请材料；
2、行政复议申请材料邮寄凭证、邮寄查询单；
3、补正行政复议申请通知书邮寄凭证、邮寄查询单；
4、补正材料及邮寄凭证；
5、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证、邮寄查询单；
6、《行政复议答复书》及邮寄凭证；
7、被诉复议决定书邮寄凭证。
德州聚华公司对市食药局提交的上述证据材料的真实性没有异议，但是对其关于违法事实的认定有异议。密云食药局、利客隆檀西店对市食药局提交的上述证据材料没有异议。
庭审中，第三人利客隆檀西店未发表陈述意见，且在法定期间内未向本院提交证据材料。
经庭审质证，本院对原、二被告提交的上述证据材料认证如下：密云食药局提交的被诉处罚决定系本案审查对象，不宜作为证据出示。密云食药局提交的其他证据材料以及德州聚华公司、市食药局提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。
通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：
2017年7月13日，密云食药局接到举报，举报利客隆檀西店销售的德州聚华公司生产的涉案食品不符合食品安全标准，标签标示食品添加剂中有复配增稠剂，未标注其通用名称，另利客隆檀西店涉嫌未建立涉案食品进货台账并按照生产批次索要符合法定条件检验机构出具的检验报告，要求进行查处。通过现场检查，密云食药局于同日对涉案食品的举报予以立案。2017年7月19日对利客隆檀西店进行现场检查。2017年8月9日，密云食药局对利客隆檀西店进行询问调查调取了相关材料。经查，涉案食品标签标志“复配增稠剂”，案涉货值金额1245元，违法所得为373.5元。2017年10月10日，密云食药局经批准延长办案期限30个工作日。2017年11月2日，密云食药局作出《行政处罚事先告知书》并依法送达利客隆檀西店。2017年11月14日，密云食药局作出被诉处罚决定，认定利客隆檀西店经营的涉案食品标签违反《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定的违法行为属实，决定对利客隆檀西店给予以下行政处罚：1、没收违法所得人民币373.5元；2、并处罚款人民币10000元。涉案食品“德州聚华香菇土鸡”系德州聚华公司生产的食品。德州聚华公司认为被诉处罚决定事实认定错误、法律适用错误，向市食药局提起行政复议。市食药局于2018年1月18日收到德州聚华公司的行政复议申请，于次日作出《补正行政复议申请通知书》并送达德州聚华公司，并于2018年1月19日作出《行政复议答复通知书》向密云食药局送达。2018年1月24日，密云食药局向市食药局提交《行政复议答复书》及相关证据材料、依据。2018年3月16日，市食药局作出被诉复议决定，维持了密云食药局所作的被诉处罚决定。
本院认为，根据《食品安全法》第六条、《食品药品行政处罚程序规定》第七条、《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定，密云食药局作为区县一级食品药品监督管理机构，依法具有对辖区内食品安全进行监督管理并对举报投诉进行相应处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，市食药局作为密云食药局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。
本案争议焦点有三：一、德州聚华公司非被诉处罚决定的相对人，是否具有对该处罚决定提起诉讼的原告主体资格？二、行政机关多次基于涉案食品外包装标签违反相关规定给予经营者以处罚是否违反“一事不再罚”的原则？三、被诉处罚决定是否合法、适当？是否过重？
关于争议焦点一，德州聚华公司非被诉处罚决定的相对人，是否具有对该处罚决定提起诉讼的原告主体资格？
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条可以看出，有权提起行政之诉的不仅有“直接相对人”，亦有“间接相对人”。间接相对人即为其权益受行政行为影响的“其他”人。本案庭审中，密云食药局认为德州聚华公司非被诉处罚决定的相对人，不具有对该处罚决定提起诉讼的原告主体资格。本院认为，虽然被诉处罚决定是针对利客隆檀西店作出的，德州聚华公司不是处罚相对人，但该处罚决定书中认定德州聚华公司生产的涉案食品“德州聚华香菇土鸡”的包装不符合食品安全国家标准，并据此对经营该食品的超市即利客隆檀西店进行了行政处罚。因认定涉案食品的包装不符合食品安全国家标准，该事实认定已经成为被诉处罚决定不可分离之一部分，并由此促成被诉行政处罚决定整体的法律拘束力，被诉处罚决定实质上已经影响到了生产涉案食品的德州聚华公司的合法权益，故德州聚华公司应当具有提起本案行政诉讼的主体资格。
争议焦点二，行政机关多次基于涉案食品外包装标签违反相关规定给予经营者以处罚是否违反“一事不再罚”的原则？
行政处罚中“一事不再罚”原则如何界定？目前行政法学理论对此仍有争议。行政法学界一般认为与“一事不再罚”原则相关联的法律规定，主要体现在《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，该条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。通常认为，适用该规定所确立的“一事不再罚原则需满足“同一当事人、同一违法行为”两个条件，亦即基于同一事由对同一相对人作出相同或者近似的行政处罚。经本院查阅关联案件卷宗材料，密云食药局和其他区县食药局所作的行政处罚决定均系针对不同经营主体所作，处罚的是经营食品标签不符合食品安全标准的违法行为，均为各自独立完整的违法行为，并非同一当事人的同一违法行为。故，德州聚华公司关于被诉处罚决定违反“一事不再罚”原则的诉讼理由因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
关于争议焦点三、被诉处罚决定是否合法、适当？是否过重？
原告德州聚华公司诉称，涉案食品外包装存在标识瑕疵，为轻微违法行为，且发现后积极整改，认真对待，主动采取召回的措施，故不应予以处罚。
《食品安全法》第二十五条规定，食品安全标准是强制执行的标准。第二十六条第四项规定，食品安全标准应当包括对与卫生、营养等食品安全有关的标签、标志、说明书的要求。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.3.1.4规定，食品添加剂应当标志其在GB2760中的食品添加剂通用名称。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十二条关于复配食品添加剂的标志规定，应当在食品配料表中一一标志在中食品中具有功能作用的每种食品添加剂。《食品安全法》第六十七条第一款第（七）项的规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称。第（九）项规定，法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。经查，涉案食品外包装标签上仅标注“复配增稠剂”。本院认为，GB7718-2011由国务院卫生行政部门制定，且明确是食品安全国家标准，食品的生产与经营必须强制执行，否则即构成违法行为。故，被诉处罚决定中关于涉案食品外包装标签违法的认定，本院予以认可。
《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。本案中，涉案食品违反了《食品安全法》和相关国家标准的规定，影响了消费者的知情权和选择权，存在误导消费的可能性，密云食药局根据上述违法事实、行为的性质、情节等因素，认定涉案食品外包装不符合食品安全国家标准并对销售该食品的利客隆檀西店作出行政处罚，符合相关食品安全法律法规的规定，并无不当。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。根据上述规定，不予行政处罚在适用时需同时满足“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”三个条件，缺一不可。本案中，密云食药局认定，涉案食品的复配增稠剂未依照食品安全国家标准进行标注，故不属于违法行为轻微之情形。本院认为，行政机关在行政执法过程中，有权依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及相关规范性文件的目的和精神，针对具体的违法事实，自行选择作出公正合理的行政决定。因行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，是行政权力的重要组成部分，对行政机关自由裁量范围内的处置权，在其符合法律、法规规定的幅度和范围内，法院应予以尊重。故，对德州聚华公司认为密云食药局应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“不予行政处罚”的主张，本院不予认可。
《食品安全法》第六十三条第四款规定，食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告；需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的，应当提前报告时间、地点。食品药品监督管理部门认为必要的，可以实施现场监督。本案中，德州聚华公司诉称，其在被诉处罚决定作出前已经主动进行涉案食品的召回措施，但其主张并无任何证据加以佐证，也未发现其向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告，此项主张，本院不予认可。
《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条第一款规定，自立案至作出行政处罚决定总时限为60个工作日。针对行政处罚各环节，有法律、法规、规章及规范性文件规定的，严格遵守规定时限，法律、法规、规章及规范性文件没有规定的，根据实际情况自行确定时限，总时限不得超过60个工作日。第五款规定，对于案情重大、复杂的，或者需要听证的，或者需要履行层级监督程序的，以及确有原因在规定时限内无法做出行政处罚决定的案件，报请监管部门分管负责人批准后，处罚总时限可延长30个工作日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，可报请局长办公会批准，延长90个工作日。本案中，密云食药局于2017年7月13日立案，2017年7月19日对利客隆檀西店进行现场检查。2017年8月9日，密云食药局对利客隆檀西店进行询问调查。2017年10月10日经批准延长办案期限30个工作日。2017年11月2日，密云食药局作出《行政处罚事先告知书》并依法送达利客隆檀西店，后于2017年11月14日作出被诉处罚决定，符合上述程序规定。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条第一款和第四十条第二款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进审查。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起五日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，市食药局于2018年1月18日收到德州聚华公司的行政复议申请，于2018年1月19日作出《补正行政复议申请通知书》并送达德州聚华公司。市食药局于2018年1月19日作出《行政复议答复通知书》并向密云食药局送达。2018年1月24日，密云食药局向市食药局提交《行政复议答复书》及相关证据材料、依据。2018年3月16日，市食药局作出被诉复议决定，程序依法合规，符合上述程序规定。
本案中，利客隆檀西店销售不符合安全标准的食品，进货50袋退回35袋，其余已经全部销售，违法所得373.5元，货值金额1245元，密云食药局对利客隆檀西店作出没收违法所得373.5元，罚款10000元的处罚认定事实清楚，程序依法合规，适用法律正确。市食药局在收到德州聚华公司行政复议申请以后，依法履行法定职责，对被申请事项进行全面审查，程序合规，事实认定清楚，适用法律正确，并无不当。
综上，密云食药局基于利客隆檀西店经营标签不符合规定的预包装食品的违法行为所作被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当之处。市食药局在接到德州聚华公司行政复议申请后，作出被诉复议决定，符合法律规定。德州聚华公司认为处罚幅度过重，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的主张缺乏事实及法律依据的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告德州聚华食品有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告德州聚华食品有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 万凌寒
人民陪审员 贾景芳
人民陪审员 王培发
二〇一八年五月二十九日
书 记 员 王 震