中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申2558号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）:程菊芬，女，汉族，1941年9月23日出生，住江苏省张家港市。
程菊芬因诉江苏省张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）行政不作为一案，不服江苏省高级人民法院（2016）苏行终1589号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
程菊芬于2016年9月23日以张家港市政府行政不作为违法、侵犯其合法权益为由，向江苏省苏州市中级人民法院提起行政诉讼，请求:1.恢复程菊芬的农村土地承包经营权，补发土地承包经营权证书，补偿18000元（1998年至2016年）的土地损失费或者落实张家港市政府2012年28号文件关于印发《关于调整征地补偿标准和安置办法的通知》的通知精神，补发每人38000元的基本生活保障费；2.按照城镇居民的相关规定、权益给予落实。
一审法院的裁定书载明：程菊芬诉称，其是江苏省张家港市南丰镇具有中级以上技术职称的退休人员家属。上世纪九十年代，根据具有中级以上技术职称人员的家属可以转为居民户口政策规定实现了“农转非”。按理，“农转非”后政府应该为程菊芬安排工作，分配住房，享受城镇居民福利待遇，使程菊芬有一个基本的生活保障和生存条件。但地方政府什么都没做，18年来，程菊芬无田、无工作、无直接经济来源，靠配偶生活。1998年5月，江苏省张家港市农业委员会（以下简称张家港市农委）出台《关于发放“农村集体土地承包经营权证书”有关规定问题的处理意见》（以下简称处理意见），把程菊芬在1983年开始实行首轮土地承包制时分得的承包地收回了。程菊芬多年来不断向张家港市及南丰镇的有关部门提出诉求，要求恢复程菊芬的农村土地承包经营权，但均无答复，唯一得到的是中共张家港市委农工部的“1998年户籍不在册，没有承包土地的资格”的答复。2016年5月，程菊芬给张家港市委书记和市长写信，请求解决，但也不见任何答复。程菊芬认为，张家港市农委的处理意见有悖于宪法和国家相关法律法规精神，侵害了公民的民事权益，程菊芬不服，遂提起本案诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案程菊芬未就其诉讼请求提供相应的事实根据。故程菊芬的起诉不符合行政诉讼案件的受理条件。据此，一审法院于2016年11月16日作出（2016）苏05行初201号行政裁定：对程菊芬的起诉，不予立案。
程菊芬不服一审裁定，向江苏省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，对其起诉予以立案审理。
二审法院认为：根据行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。一、程菊芬将张家港市政府列为本案被告，要求恢复其农村土地承包经营权、补发土地承包经营权证书并补偿相关损失缺乏相应的事实根据。首先，张农委（1998）15号文件是中共张家港市委农工部为落实市委（1998）19号文件向所辖各镇党委发布的意见，并非张家港市政府作出的行政决定；其次，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）的相关规定，农村土地承包经营权的发包方并非县级以上人民政府，故将已经发包的农村集体土地收回，不是张家港市政府的行政职权范围，程菊芬亦未提供张家港市政府作出收回其承包土地行为的证据。第三，根据程菊芬的诉状自述，其承包土地在1998年二轮承包时已经被收回，则其不具备领取土地承包经营权证书的法定条件。程菊芬的第一项诉讼请求不符合上述法律规定的起诉条件。二、程菊芬的第二项诉讼请求即要求按规定落实城镇居民相关权益，该项诉讼请求内容不明确，且与其要求返还承包地、补发农村承包土地经营权证书的第一项请求内容相互矛盾，亦无相应的事实根据，故也不符合上述法律规定的起诉条件。三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，程菊芬提出多项诉讼请求，但均是基于1998年农村土地二轮承包时其承包的土地被收回而提出。程菊芬于1998年已知晓其承包的土地被收回，故其请求恢复农村土地承包经营权等的起诉期限应当自1998年开始计算。程菊芬主张农村土地承包法于2003年3月1日起施行后才知晓其承包的土地被收回错误，应当恢复其农村土地承包经营权等，即使该主张成立，起诉期限应当自2003年3月1日起开始计算。程菊芬提起本案诉讼的起诉期限无论从1998年开始计算，还是从2003年3月1日起开始计算，其于2016年9月提起本案诉讼，均已超过法定起诉期限。据此，二审法院于2017年3月6日作出（2016）苏行终1589号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
程菊芬向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，再审本案，裁定予以立案审理。主要事实和理由为：张家港市政府是本案的适格被告。程菊芬应具有土地承包经营权。程菊芬的一、二项诉讼请求是基于“二者必居其一”的考虑，二审法院并未理解程菊芬的诉求本义。一、二审法院要求程菊芬提供相应的事实依据，违反行政诉讼举证分配原则。因不动产提起行政诉讼的期限是二十年，二审适用二年期限显然错误。综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护程菊芬的合法权益，现申请再审。
本院认为：本案争议的核心问题是再审申请人程菊芬提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。根据现已查明的事实，在上世纪九十年代，农村土地第二轮承包开始之前，再审申请人根据张家港市“中级以上技术职称人员的家属可以转居民户口”的政策随亲属落实了“农转非”，户口性质转为“非农户口”。1998年，张家港市开展第二轮土地承包，再审申请人未分配到承包地，农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组均未作为发包方与再审申请人签订承包合同，县级以上地方人民政府也未向再审申请人颁发土地承包经营权证。上述事实，再审申请人一审起诉状亦予以认可。再审申请人提起本案诉讼，要求被申请人张家港市政府恢复其农村土地承包经营权、补发土地承包经营权证书并补偿相关损失。首先，行政诉讼法第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据农村土地承包法第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；该法第二十二条规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因再审申请人已不属于在册农业人口，其要求被申请人恢复其农村土地承包经营权、补发证书并补偿损失，缺乏事实和法律根据。其次，再审申请人提出的多项诉讼请求均基于1998年农村土地第二轮承包时其原承包地被收回而提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。再审申请人从1998年起即已知晓其原承包地被收回，其于2016年9月方提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限。行政诉讼法第四十六条规定的20年起诉期限为最长起诉期限，适用条件为当事人不知道被诉行政行为的内容。但本案中再审申请人早在1998年就已知道原承包地被收回的事实，不符合20年最长起诉期限的适用条件。故再审申请人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，原审法院裁定不予立案并无不当。
综上，程菊芬的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人程菊芬的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 耿宝建
审判员 白雅丽
二〇一八年五月三十一日
书记员 李 璐