陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
陕行终654号
上诉人（一审原告）：王能菊，女，汉族。
委托代理人：王丽霞，陕西云德律师事务所律师。
委托代理人：王文娟，陕西云德律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：安康市汉滨区人民政府，住所地：陕西省安康市汉滨区五星街38号。
法定代表人：范传斌，区长。
委托代理人：胡宝康，安康市国土资源局汉滨分局干部。
委托代理人：刘金成，陕西省宁康律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：安康市人民政府，住所地：陕西省安康市汉滨区育才路113号。
法定代表人：赵俊民，市长。
委托代理人：梁勇，市政府法制办工作人员。
委托代理人：李维维，市政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）：赵武阳，男，汉族。
上诉人王能菊因诉被上诉人安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）土地权属行政处理决定、安康市人民政府（以下简称安康市政府）行政复议决定一案，不服西安铁路运输中级法院(2017)陕71行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月26日公开开庭进行了审理。上诉人王能菊及其委托代理人王丽霞、王文娟，被上诉人汉滨区政府委托代理人胡宝康、刘金成，安康市政府委托代理人梁勇、李维维到庭参加诉讼。被上诉人赵武阳经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，但提交了书面意见。本案现已审理终结。
一审查明：1989年12月7日,安康县人民政府为王能菊的丈夫姚杰颁发“安县农庄字第007xxxx”号宅基地使用证（以下简称姚杰1989年土地使用证），四至四界为“滴水”，占地面积“壹佰㎡”，房屋结构砖混、间数“叁”，“平方面积75”。1992年8月10日，安康市政府为王能菊颁发安集建（）182265号《集体土地建设用地使用证》（以下简称王能菊1992年土地使用证），用地面积235.52平方米，四至：东、西、北以滴水为界；南：大路。1993年3月5日，安康市政府为王能菊办理安集建（182xxx）号《集体土地建设用地使用证》（以下简称王能菊1993年土地使用证），用地面积368平方米，其中：建筑占地235.52平方米，四至，东：墙皮外9.65m为界、南墙皮外3.5m为界,西墙皮外北段14.2×4.6,南段8.4×1.5,北滴水线外1.5m为界。1993年1月11日，王能菊向安康市恒口镇政府缴纳建房罚款2680元，税费674.40元，合计3354.40元。
1992年8月10日，安康市政府为赵武阳办理“安集建（182318）”号《集体土地建设用地使用证》（以下简称赵武阳1992年土地使用证），用地面积245.12㎡，四至：东以毛根基为界，西以毛根基为界，北以陈李墙皮为界滴水为界，与王能菊东西相邻。2001年8月3日，经王能菊申请，汉滨区政府作出汉区地处字（2001）07号《土地权属争议处理决定书》（以下简称7号处理决定），注销赵武阳1992年土地使用证，并告知其不服可以提起诉讼或者申请复议。
2014年5月29日，赵武阳向安康市国土资源局汉滨分局申请注销王能菊1993年土地使用证。2014年9月15日，安康市恒口示范区国土资源局向汉滨区政府提交安恒国土资字（2014）88号《关于王能菊与赵武阳土地使用权争议调查报告》。2014年12月16日，王能菊对该土地权属争议处理申请听证。2015年1月6日，安康市国土资源局汉滨分局召开了行政处理听证会。经安康市恒口示范区国土资源局调查后于2015年4月9日向汉滨区政府请示，汉滨区政府于2016年8月23日作出汉政字（2016）62号处理决定（以下简称62号处理决定），注销王能菊1993年土地使用证。王能菊不服，向安康市政府申请行政复议。2016年11月14日，安康市政府作出安政复决字（2016）24号行政复议决定（以下简称24号复议决定），维持62号处理决定。
另查明：2002年12月2日，安康市中级人民法院（2002）安中民监判字第59号民事判决书（以下简称59号民事判决）认定：1988年6月，王能菊外祖父余长喜与王西山口头协议，以自家沙土地与王西山水田1.66分（折合110.666㎡）交换，用于建房。1988年11月10日，王能菊外祖父余长喜因建房需用地，与杨联根（峰）协议换得土地3.06分（204㎡），协议签字人为王能菊丈夫姚杰与杨联峰。
一审认为：根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，汉滨区政府依法享有对本辖区内的农民集体土地建设用地使用权争议作出处理决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记”。本案中，姚杰1989年土地使用证登记占地面积100平方米；王能菊1993年土地使用证登记用地面积368平方米。集体土地使用权人变更、用地面积增大及新增土地使用权权利来源等事项，王能菊及汉滨区政府均无相关变更事项的文件资料证明，安康市政府为王能菊颁发1993年土地使用证行为的程序及事实确不清楚。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。”本案中，赵武阳于2014年5月29日向安康市国土资源局汉滨分局申请注销王能菊1993年土地使用证。2014年9月15日，安康市恒口示范区国土资源局向汉滨区政府提交《关于王能菊与赵武阳土地使用权争议调查报告》。2016年8月23日，汉滨区政府作出62号处理决定，以该证登记事实认定不清且程序违法为由，决定注销王能菊1993年土地使用证，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
汉滨区政府受理赵武阳申请，对其与王能菊的土地争议作出处理决定，属行政管理法律关系，非行政诉讼法律关系，不受行政诉讼法关于起诉期限的限制。且因为土地使用权王能菊与王西山、赵武阳的民事纠纷自1999年一直持续未决。王能菊认为1993年土地使用证自己已经使用了23年，赵武阳申请注销该证已超过诉讼时效的观点，无法律依据，不予支持。王能菊认为赵武阳认可7号处理决定，该决定书已经生效，即能够印证赵武阳占用自己74.5平方米土地，1993年土地使用证合法，因赵武阳1992年土地使用证被注销后，未申请颁发新证确认其土地使用权，两家土地使用权争议尚未明确，王能菊据此推定自己1993年土地使用证合法没有法律依据。王能菊认为自己应村集体组织要求缴纳过罚款，之后获取土地使用证即为合法的观点亦无法律依据。24号复议决定程序合法，王能菊申请撤销，没有法律依据，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王能菊的诉讼请求。案件诉讼费50元，由王能菊承担。
王能菊上诉称：（一）一审判决认定事实错误。赵武阳申请注销其1993年土地使用证时，其实际使用该证涉及土地已28年，颁发证件也已23年，连法院都不可能受理的案件，汉滨区政府竟然受理，超过了诉讼时效。该事实有双方提供的证据证明，安康市人民法院（1999）安恒民初字第121号民事判决书（以下简称121号民事判决）也证明赵武阳侵占其厕所并造成损失的事实，安康地区中级人民法院（2000）安中民终字第124号民事判决书（以下简称124号终审民事判决）证明其土地来源合法，一审判决对此不予采信错误。62号处理决定认定其取得争议土地经过罚款处理后办理了使用证，该土地使用证面积来源合法。一审认定其无相关变更事项的文件资料证明，因这些资料由政府单位保管，其无法举证。因此，一审判决认为经过罚款处理其占用争议土地行为依然非法、其没有证据证明变更事项的认定不当。（二）一审判决适用法律错误。赵武阳对7号处理决定未申请复议，也未提起诉讼，说明赵武阳对占用其74.5平方米土地的事实已经认可，但是汉滨区政府和安康市政府又作出与该处理决定相抵触的62号处理决定和24号复议决定，是典型的行政乱作为，一审判决支持该行政行为明显不当。综上，赵武阳申请注销其1993年土地使用证的主张没有证据证明，该主张即使成立也超过了诉讼时效。请求撤销一审判决，撤销62号处理决定和24号复议决定，诉讼费由汉滨区政府、安康市政府承担。
汉滨区政府答辩称：（一）本案不存在诉讼时效问题。2001年，王能菊因与赵武阳土地使用证面积发生重叠申请处理。汉滨区政府审查后认为，赵武阳土地使用证登记面积与审批表记载面积相差74.5平方米，7号处理决定注销赵武阳土地使用证，并要求赵武阳依法重新申办。该处理决定仅是程序处理，未对争议土地确权，属于履行行政管理法律关系范畴，不存在时效问题。（二）关于7号处理决定问题。该处理决定未对争议土地确权，只是告知赵武阳可以申请复议或者重新确权登记，王能菊以赵武阳未选择复议因而放弃了争议土地权利的观点不能成立。在处理双方争议时，区政府发现王能菊1992年土地使用证登记面积增大无相关资料佐证，以62号处理决定注销该证，告知其重新办证，7号处理决定与62号处理决定及24号复议决定相互衔接并无矛盾。（三）罚款不是确权。罚款不等于将超占的土地使用权确定给行为人，罚款后，不符合使用标准的土地应当收回或者重新处理。政府对王能菊超占土地的行为进行了罚款，但并未明确超占土地的使用权属，王能菊认为交纳了罚款就取得了相应的土地使用权的认识是错误的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法维持。
安康市政府答辩称：王能菊对62号处理决定不服申请行政复议，市政府审查立案后，依法向当事人送达了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书和第三人参加行政复议通知书。经多次协调无果，市政府遂依法作出24号复议决定并按期送达。在案件办理过程中，汉滨区政府发现王能菊1993年土地使用证登记的土地面积、四至界畔均有变化，但变化过程、权属来源无证据支撑。王能菊与赵武阳因土地使用权发生纠纷，汉滨区政府先后注销两人的土地使用证，是处理争议的有效途径，符合土地权属争议处理的法律规定。请求依法判决。
赵武阳提交书面意见称：支持、维护区政府、市政府的处理决定。1988年，王能菊丈夫姚杰及外祖父余长喜通过换地，取得超出建房面积标准的土地且四至清楚，有姚杰1989年土地使用证为证。1992年，王能菊因超占乱占被罚款，取得土地面积为235.52平方米的土地使用证。王能菊1993年土地使用证与1992年土地使用证证号一致，但面积不同，应当无效。
经审理查明：对一审查明的事实，除了王能菊认为其1992年土地使用证登记面积应为368平方米（该面积由其牙子田57平方米、自留地1.6分、换他人土地3.06分组成，当时错误登记为235.52平方米）、2015年6月3日汉滨区政府法制办已经认定其对争议地享有使用权外，其余事实双方无异议。
另查明：王能菊所称的2015年6月3日汉滨区政府法制办已经认定其对争议的土地享有使用权，是指该法制办公室所作的《安康市汉滨区人民政府法制办公室法制建议书》（汉政法办建字[2015]5号）（以下简称5号建议书）确定其对该争议土地享有使用权。该建议书系该法制办针对王寿珍与王西山及王能菊与赵武阳土地纠纷两案进行调查后向区政府提出的法制建议。其中，在存在问题中，对“王能菊与赵武阳纠纷案件”记载“一是王能菊提交其被处罚的罚款不能作为其土地使用证从0.466（亩）变更为0.552亩的合法证据，对此，国土部门应予以依法认定。……。”在法制建议中，与王能菊有关的记载为：“王能菊与赵武阳纠纷案件。由恒口示范区国土局对王能菊现所持的安集（建）（93）182265号集体土地建设用地使用证依法予以认定。”
1999年11月17日，因王能菊诉王西山侵权一案，陕西省安康市人民法院（1999）安恒民初字第172号民事判决认定：1988年王能菊外祖父余长喜用其0.15亩自留地和0.34亩水田分别换取王西山0.16亩水田和杨联根3.06分水田用于建房。王西山不服该判决，提起上诉。2000年5月10日，
安康地区中级人民法院124号终审民事判决确认了一审判决认定的事实，并维持该一审判决。2002年12月2日，安康市中级人民法院59号民事判决确认王能菊实际占用（王西山）水田1.66分（不包括两边房屋雨棚），并撤销124号民事判决；维持172号民事判决第一项（即，王西山在判决生效后三日内立即将堆放在王能菊门前的石头搬走，确保王能菊正常通行），撤销第二项（即，驳回王西山的反诉请求），由王能菊付给王西山土地差额补偿费2000元。王能菊所称的121号民事判决证明赵武阳侵占其厕所一事，是指其与赵武阳的侵权赔偿纠纷一案，该判决认定赵武阳拆除了王能菊的厕所，判决赵武阳赔偿损失300元；王能菊不服上诉，安康市中级人民法院撤销121号民事判决，发回重审；2001年，汉滨区人民法院作出（2001）安汉恒民初字第7号民事判决，认为双方争议的宅基地使用权属不清，应由有关部门处理，判决驳回了王能菊的诉讼请求。双方争议遂由政府处理。
姚杰1989年土地使用证登记占地面积“壹佰㎡”，王能菊1992年、1993年土地使用证登记用地面积分别为235.52平方米、368平方米。土地使用证登记用地面积发生变化情况，区政府及市政府一审未提供证据证明。二审庭审中，王能菊要求区政府提供登记发证证据材料。二审庭审后，安康市政府提供了情况说明，主要内容为：1992年及1993年为王能菊颁发证件，现无使用权人变更以及土地使用面积变化的材料，不能反映土地使用面积变化情况；罚款为原恒口镇政府所为，但未收回违法所占土地或者重新确认权属。本院勘查现场时，王能菊认为其1993年土地使用证登记面积与实际不符，应为330平方米而不是368平方米；王能菊及赵武阳均认可王能菊的现有房屋系1988年一次性建成。
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为：本案争议是，被诉62号处理决定和24号复议决定是否合法以及王能菊提出的超过起诉期限或者诉讼时效问题。
对于62号处理决定和24号复议决定是否合法问题。当事人对作出处理决定和复议决定的程序没有异议，主要争议是王能菊1993年土地使用证登记面积来源是否清楚以及经过罚款是否是对超占土地的使用权的确认问题。第一、关于王能菊1993年土地使用证登记面积来源问题。该证登记面积为368平方米，是由姚杰1989年土地使用证以及王能菊1992年土地使用证的登记面积演化而来。一审及二审庭审结束之前，王能菊认为该证与其1992年土地使用证登记面积相差57平方米，是因1992年登记面积错误所致。但在二审庭审后现场勘查时，王能菊承认其1993年土地使用证登记面积与实际不符。而且，登记面积变化无证据材料证明，因此，王能菊1993年土地使用证登记面积来源不清。第二、关于罚款是否是对超占土地使用权的确认问题。行政处罚是对违法行为的制裁措施，是对行为人行为的否定评价。经过处罚后，须对违法事项作出处理，比如，对违法使用的土地依法收回，或者重新确定合法权利人等。本案中，政府虽然对王能菊超占土地的行为进行了罚款，但未对超占的土地作出处理，也未确定合法的使用权人。因此，不能因为王能菊交纳了罚款，其必然就对超占的土地享有合法的使用权。第三、王能菊称5号建议书及人民法院有关民事判决已经确认其对争议土地享有合法使用权。本院查明事实表明，这些文书并未反映这一情况。
关于王能菊提出的超过起诉期限或者诉讼时效问题。起诉期限与诉讼时效是法律规定的当事人向人民法院提起诉讼的期限。起诉期限是行政诉讼法上的概念，是指行政相对人或者利害关系人对行政机关作出的行政行为或者不作为不服，向人民法院提起诉讼的期限；当事人超过起诉期限提起诉讼的，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。诉讼时效是民事法律上的概念，是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，人民法院对权利人的权利不再保护的制度；当事人超过诉讼时效起诉的，人民法院应当受理，受理后查明无中止、中断、延长事由的，判决驳回其诉讼请求。从王能菊及区政府、市政府对所称的起诉期限或者诉讼时效的陈述分析，其所称并非起诉期限或者诉讼时效，而是指汉滨区政府注销王能菊1993年土地使用证是否受期限限制问题。行政机关颁发集体土地使用证的行政行为是一种行政确认行为，法律法规对撤销行政确认及期限均无规定。因此，本案中，王能菊认为汉滨区政府应受期限限制、不应注销其1993年土地使用证的认识没有法律依据。
综上，汉滨区政府有权撤销其所作出的土地确认行为，现行法律法规对撤销土地确认行为也无期限限制；在汉滨区政府对王能菊超占土地的行为进行罚款但未确定超占土地的合法使用权人情况下，不能认定王能菊对超占的土地享有使用权，且王能菊本人也认为其1993年土地使用证登记土地面积与实际不符。因此，62号处理决定注销1993年土地使用证、24号复议决定维持62号处理决定并无不妥，一审判决认定事实、适用法律正确，王能菊的上诉理由及请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人王能菊承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一八年一月十六日
书记员 鱼海洋