江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏中行终字第00169号上诉人（原审原告）昆山市织带厂，住所地江苏省昆山市玉山镇城北萧林路私营经济投资区。法定代表人费志强，厂长。委托代理人狄福展。被上诉人（原审被告）昆山市国土资源局（下称昆山国土局），住所地江苏省昆山市同丰西路188号。法定代表人徐锁发，局长。委托代理人张崇伦。委托代理人赵鹏程，江苏海联海律师事务所律师。上诉人昆山市织带厂因土地管理行政处罚一案，不服昆山市人民法院（2014）昆行初字第0038号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，于同年9月22日依法公开开庭审理了本案。上诉人昆山市织带厂的委托代理人狄福展，被上诉人昆山国土局的委托代理人张崇伦、赵鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。昆山国土局负责本区域内的土地管理工作，是本案的适格被告。本案的争议焦点是：一、昆山国土局作出的土地管理行政处罚是否合法；二、昆山市织带厂提出的行政赔偿请求是否符合法定要求。关于第一个争议焦点，《土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称《土地管理法实施条例》）第四十三条规定，依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。本案中，昆山市织带厂对其2006年经国有土地使用权出让合同取得的工业用地上建造、经营农产品批发市场的事实予以认可，同时提出其改变国有土地用途的行为已经通过了政府部门审批的主张，但其用以证明该主张的证据仅有2009年9月10日提交的申请一份，该申请记载的内容无法证明昆山市织带厂已按照《土地管理法》第五十六条规定的程序取得审批手续。故昆山国土局依照《土地管理法》第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条的规定对昆山市织带厂进行行政处罚并无不妥。昆山国土局于2014年1月8日制作行政处罚听证告知书，依法留置送达。因昆山市织带厂在法定期限内未提出听证申请，昆山国土局于2014年1月13日作出昆土罚字［2014］第1号行政处罚决定书并依法留置送达。上述程序符合法律规定。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，昆山国土局在作出行政处罚过程中，并未存在上述违法行为。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回昆山市织带厂的诉讼请求。案件受理费50元，由昆山市织带厂负担。上诉人昆山市织带厂上诉称，上诉人在进行农贸市场建设过程中，已向有关主管部门提出申请并得到同意建设的批复。国土、规划相关部门已签署同意涉案地块进行建设的答复，并已履了相关审批手续。上诉人在得到上述主管部门的批复文件后建设和经营农贸市场，无违法行为。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人昆山国土局答辩称，一、上诉人受让的涉案国有土地使用权约定的用途为工业，自2009年12月起被上诉人及下属相关部门发现上诉人有改变土地用途经营农贸市场的情况，遂数次书面告知上诉人，未经批准不得擅自改变土地用途，若需改变用途，需按相关法律规定办理手续。但上诉人一直未依法办理土地用途变更的手续。2013年被上诉人所属的土地监察大队、测绘队及高新区分局进行现场勘测，发现部分农产品摊位已进驻并营业，已构成改变土地用途的事实。经勘测，上诉人非法占地面积为22186.9平方米。被上诉人遂责令上诉人停止土地违法行为，但未果。二、根据《土地管理法》第五十六条、第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、《土地管理法实施条例》第四十三条及《查处土地违法行为立案标准》第二条第（七）款的规定，上诉人的上述土地违法行为依法应受处罚。被上诉人作出本案被诉行政处罚，适用法律、法规正确。三、被上诉人多次告知上诉人应当按照出让合同的用途使用土地，未经批准不得擅自改变土地用途。上诉人不听劝告强行开办农产品市场。被上诉人进行了多次现场勘查，后向上诉人送达《行政处罚听证告知书》，给予了上诉人陈述申辩的权利，被诉行政处罚符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。原审被告向原审法院提供的证据材料：1、昆地让存合（2006）字第723号昆山市国有土地使用权出让合同；2、昆山市织带厂的营业执照复印件；3、告知书（2009年12月4日）及土地管理公文送达回证；4、告知书（2011年9月22日）及送达回证；5、被询问人为奚马林的询问笔录（2011年9月23日）；6、告知书（2013年10月25日）及土地管理公文送达回证；7、［2013］01号责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证及照片；8、现场勘测笔录、电脑绘图、现场照片；9、昆土听告［2014］01号行政处罚听证告知书及法律文书送达回证、照片；10、昆土罚字［2014］第1号行政处罚决定书及法律文书送达回证、现场送达照片；11、［2014］苏国土行复第2号行政复议决定书；12、光盘一张。原审被告向原审法院提供的法律依据有：1、《土地管理法》；2、《查处土地违法行为立案标准》；3、《土地管理法实施条例》；4、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；5、《中国人民共和国行政处罚法》。原审原告向原审法院提供的证据材料：1、昆土罚字［2014］第1号行政处罚决定书；2、［2014］苏国土行复第2号行政复议决定书；3、昆房权证玉山字第××号房产证；4、昆国用（2007）第**号土地使用权证；5、（2006）昆字570号昆山市人民政府办公室办文单；6、申请（2009年9月10日）；7、昆山市织带厂鸟瞰图（一期）及（二期）各一张。上述证据、依据均已随案移送本院。本院经审查，上诉人向原审法院提交的证据6即2009年9月10日的申请，其右上角的盖章和文字均残缺不全且无法确认具体内容，并非一份完整的证据材料，不符合证据的形式要件。上诉人亦未向法院提供原件以供核对，该证据的真实性无法核实，本院依法不予确认。本院对其他证据的认证与原审法院一致。根据本案有效证据，本院经审理查明，上诉人昆山市织带厂与被上诉人昆山国土局于2006年12月签订昆地让存合（2006）字第**号昆山市国有土地使用权出让合同，受让国有土地面积为22186平方米，用途为工业，后该地块上开办了农产品市场。2009年12月4日，昆山市国土资源局玉山分局（下称玉山分局）向上诉人发出告知书，称按照建筑形态来看，上诉人所建建筑物与工业厂房的形态明显不符，特告诫其未经批准不得擅自改变其工业用途的用地性质，否则将按照有关法律法规查处。2011年9月22日、2013年10月25日，被上诉人以相同的事实、理由向上诉人发出告知书，称“建设单位使用国有土地的，应当按照规定使用土地；确需改变土地建设用途的，应经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”2013年12月19日，被上诉人作出［2013］01号责令停止违法行为通知书，于当天留置送达。2014年1月8日，被上诉人作出昆土听告［2014］01号行政处罚听证告知书，于当天留置送达。2014年1月13日，被上诉人作出昆土罚字［2014］第1号行政处罚决定书，认为上诉人不按照土地出让合同的约定使用土地，擅自改变土地用途开办农产品市场，属非法占地，遂依据《土地管理法》第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条的规定，作出如下行政处罚：责令上诉人昆山市织带厂交还非法占地土地面积22186.9平方米，并对非法占地22186.9平方米处以每平方米30元的罚款，合计罚款总额计人民币665607元整。该行政处罚决定书于2014年1月15日留置送达。上诉人不服上述行政处罚决定，向苏州市国土资源局提起行政复议，苏州市国土资源局于2014年4月4日作出［2014］苏国土行复字第2号行政复议决定书，维持了昆山国土局昆土罚字［2014］第1号行政处罚决定。庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即上诉人是否存在违法改变土地用途的行为，被上诉人作出的行政处罚是否合法及上诉人提出的行政赔偿请求是否符合法律规定，分别发表了辩论意见。上诉人昆山市织带厂认为，上诉人出租厂房给有关企业经营农贸市场，已经按照程序办理手续。上诉人向昆山市玉山镇人民政府（下称玉山镇政府）提交了申请报告，相关部门明知其本身不具备审批权限，在未告知上诉人的情况下，签署了审批意见，是一种严重的失职行为，不能因为这些部门的失职而使上诉人受到损失。同时，相关部门在明知土地用途不合法的情况下，对上诉人开办农贸市场的申请进行审批，系诱导上诉人进行投资，而后用土地违法作为借口来关闭企业。如要追究上诉人的法律责任，应当先追究相关审批部门的责任。被上诉人昆山国土局认为，上诉人在没有得到相关审批的情况下，改变土地用途，被上诉人在其农贸市场没有形成之前已经告知上诉人应当按照法定程序办理相关手续，已经尽到了行政主管部门的职责。但上诉人在未办理相关审批手续的情况下仍然开办了农贸市场，改变了土地用途。被上诉人依法对未经审批改变土地用途的行为进行处罚，符合法律规定。另，区、镇相关部门的审批不是改变土地用途的法定程序。在城市规划区内改变土地用途的，需要先取得规划部门的批准，然后按照规划的审批要求办理相关审批手续。本院认为，根据《土地管理法》第六十六条、第七十一条的规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。在监督检查工作中发现土地违法行为但尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。被上诉人昆山国土局对本区域内的土地违法行为有依法进行行政处罚的职责。《土地管理法》第五十六条、第八十条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《土地管理法实施条例》第四十三条规定，依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。本案中，上诉人昆山市织带厂所有的涉案国有土地使用权约定用途为工业。2009年9月至2014年1月13日期间，上诉人将其涉案国有土地上建造的建筑物出租给有关单位经营农产品市场，改变了土地用途。被上诉人及其相关部门数次向上诉人发送告知书，告知上诉人应当按照约定用途使用土地；若确需改变土地建设用途的，应经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，但上诉人未按要求办理上述手续。2013年12月19日被上诉人责令上诉人停止土地违法行为，但未果，被上诉人遂对上诉人作出行政处罚决定。上诉人未经法定程序改变国有土地的用途，违反了上述法律规定，依法应受处罚。被上诉人经过相关告知、责令停止违法行为等程序后，上诉人仍未予改正，被上诉人据此作出行政处罚，符合上述法律规定。上诉人提出其已就改变土地用途一事向玉山镇政府提出过相关申请并经相关规划、国土部门同意。本院认为，上诉人提交证据6即2009年9月10日的申请一份，用以证明其上述观点，但因该申请不符合证据的形式要件，本院依法未予确认。因此上诉人的该观点无事实根据。同时，即使上诉人向玉山镇政府提出过其所称的申请，也不符合《土地管理法》第五十六规定的办理土地用途变更的法定程序。在此情况下，被上诉人数次向上诉人进行过告知，但上诉人仍未按照被上诉人的告知内容履行法定变更程序。上诉人擅自改变土地用途的行为属于违法行为，被上诉人对其作出行政处罚并无不妥。上诉人的该理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出的行政赔偿请求，本院认为，被上诉人所作的行政处罚，并不存在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的违法情形，上诉人的行政赔偿请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人昆山市织带厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昆山市织带厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈芝颖代理审判员  倪志钧代理审判员  林 磊二〇一四年十月十一日书 记 员  尹 樱