湖北省孝感市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）鄂孝感中民二终字第00135号
上诉人（原审原告）应城市两河面粉厂。住所地：湖北省应城市三合镇两河新街。
代表人张宽锦，该厂执行事务合伙人。
被上诉人（原审被告）应城市三合镇人民政府。住所地：湖北省应城市三合镇。
法定代表人黄诚军，该镇镇长。
被上诉人（原审被告）应城市三合镇两河村民委员会。
法定代表人操元生，该村民委员会主任。
上诉人应城市两河面粉厂因与被上诉人应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村民委员会房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服应城市人民法院（2014）鄂应城民初字第01000号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
上诉人应城市两河面粉厂在一审中诉称：应城市两河面粉厂于1987年创办，属三合镇先进民营合伙企业，年利润5万余元。2003年初，因修建两河大桥、进行集镇开发，该厂被列入拆迁范围。为配合政府拆迁工作，应城市两河面粉厂积极响应并提出两个条件：一是要求先拆除压面车间；二是应城市两河面粉厂全部搬迁的停产损失和搬迁费用由三合镇党委和镇政府解决，如果资金不到位，导致应城市两河面粉厂不能运转，造成的损失一律由镇党委和镇政府承担。镇政府对应城市两河面粉厂提出的条件表示完全同意。双方口头协议达成后，应城市两河面粉厂出资8万元购买了应城市两河棉花站仓库拟作为搬迁后的厂房并出资4万余元对仓库进行了修理，将应城市两河面粉厂的100千瓦变压器移至棉花站。后原被告于2004年7月28日补签了一份《协议书》，约定：镇政府支持应城市两河面粉厂红砖20万块并负责高压线到新厂，将原有的100千瓦变压器、车（厂）房补偿给应城市两河面粉厂并提供信贷支持30万元。同时，根据镇政府的意见由应城市三合镇两河村民委员会安置5间地基作为对应城市两河面粉厂道路地基拆迁和办公楼拆迁的补偿。为等待被告按协议履行义务，应城市两河面粉厂在停产的情况下继续向工人发放工资、缴纳税费花费12万余元。但被告未能按协议的约定补偿应城市两河面粉厂也未提供信贷支持，致使应城市两河面粉厂新厂因资金和建材不足迟迟不能完成搬迁，旧厂房亦因变压器已移走无电可供生产而停产停业。由于被告未能按补偿协议履行义务，应城市两河面粉厂被迫长期停产至今，机械设备也闲置报废，给应城市两河面粉厂造成的直接和间接损失达112.5万元。应城市两河面粉厂多次找被告协商也未能达成一致意见，2013年10月25日镇党委和镇政府以会议纪要的形式作出决定“对2003年应（城）两（河）线道路桥梁修建过程中的拆迁补偿遗留问题，原补偿协议有效”。2014年3月25日镇政府再次组织原被告以及原拆迁指挥长王国伢同志等进一步协商，但始终未能化解矛盾。据此，为维护应城市两河面粉厂合法权益不受侵犯，现诉至法院请求：1.判令两被告依据协议书约定补偿应城市两河面粉厂红砖5万块；2.判令两被告依据协议书约定向应城市两河面粉厂安置地基5间；3.判令两被告补偿因未履行协议造成的应城市两河面粉厂停产收入损失及机械设备报废损失和厂房、固定设施及差旅费、误工费、活动费等损失共计112.5万元（其中直接损失72.5万元，间接损失40万元）；4.判令由两被告承担本案全部诉讼费用及差旅费、律师代理费用。
一审法院认为，应城市两河面粉厂与应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村民委员会于2004年7月28日签订的《协议书》其性质属行政合同而非民事合同。双方当事人因拆迁补偿协议的履行和损失赔偿纠纷提起的诉讼应当属于行政诉讼。理由是：1.从《协议书》的内容上，该协议签订的目的是为了公共利益、为了实施行政管理的需要。本案中《协议书》签订的目的从根本上讲是为了应（城）两（河）公路等城市基础设施建设和地方有关规划政策的需要所签，涉及到社会公共利益，非原被告双方之间于私法上设定了权利义务关系。2.原被告之间不是平等的民事主体。该拆迁行为是为了实施行政管理的需要，主体一方为应城市三合镇人民政府，被拆迁人应城市两河面粉厂处于被管理被支配的地位，原被告双方并非平等的民事主体。3.拆迁行为的合法性和协议书的效力需要通过行政诉讼进行审查认定。应城市三合镇人民政府依照《协议书》的约定履行给付义务应以案涉拆迁行为的行政合法性为前提。拆迁行为是否合法直接关系到本案协议书的效力认定以及是否涉及行政赔偿的认定问题，故通过民事诉讼程序无法予以查明。4.采用民事诉讼程序审理本案中的履行给付义务，因涉及到诉讼时效（被告已提出时效抗辩意见）的规定，民事诉讼和行政诉讼有区别。
综上，应城市三合镇人民政府作为具有行政管理职能的一级政府，为了公路建设及集镇开发等社会公共利益的需要，其与应城市两河面粉厂签订房屋拆迁补偿《协议书》，属于行使行政管理权利的行为。应城市两河面粉厂以合同之诉要求被告履行协议并赔偿损失而提起本案民事诉讼，因不属于人民法院民商事案件受案范围，一审法院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，遂裁定：驳回应城市两河面粉厂的起诉。
上诉人应城市两河面粉厂不服上述民事裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院裁定书本院认为的错误；一审法院认为的四点理由，既不符合客观事实，也不合法。1、本案是因被上诉人从事集镇开发建设而引起的厂房搬迁（原公路托宽基础建设已基本解决）。集镇开发建设被上诉人是有受益的，并非公共利益。2、本案补偿协议主体，不仅有应城市三合镇人民政府，还有应城市三合镇两河村民委员会。因此合同双方属平等主体。3、本案补偿协议是经双方反复协商后签订的，其内容没有违反国家法律和政策，合法有效，无需再通过行政审判另行确定合同的效力。4、关于诉讼时效问题不是人民法院依法驳回的理由，况且本案不存在时效问题。综上，本案属于典型的民事案件，一审裁定驳回上诉人的起诉是错误的。二、一审违反诉讼程序；1、超过审限；本案上诉人是2014年7月1日向一审法院提起诉讼，经审查，一审法院立案庭于2014年10月21日正式立案。一审法院民事审判第二庭，于2015年4月22日向上诉人送达民事裁定书，已超过半年期限。2、从未开庭；从立案到收到裁定书半年多时间内，一审法院既未通知开庭，也未组织调解。半年后突然下达裁定书驳回起诉属违法。3、暗箱操作；我们除了多次催案时曾见到审判员丁政芳外，其他裁定书注明的三位人员我们从未见到，也不知是何人。该裁定书实为办案人员一人暗箱操办。4、什么庭办此案是法院内部的事情；本案是民事案件还是行政案件，由哪个庭承办，这是法院内部的事情，与上诉人无关，上诉人向有管辖权的人民法院起诉合理合法。5、根据司法实践，未生效的法律不能作为审案的依据，本案的事实是发生在十年以前，上诉人于2014年7月1日依法提出诉讼，按照过去的惯例，类似这样的案件都是通过民事诉讼解决。虽然案件承办人多次说按新修改的《行政诉讼法》可以作为行政案件审理，但新修改的《行政诉讼法》还没有生效（2015年5月1日生效）。一审法院办案庭为达到将此案推到行政庭审理的目的，有意将此案拖到今年五一前即新《行政诉讼法》即将生效之日下达裁定书，其用心良苦。6、如果本案属于行政案件，一审法院在立案时就应当告知上诉人，因本案是经审查后立案，不存在有任何错误。如果审理庭认为是行政案件，就应当在内部进行移交，不应该拖了半年以后再下裁定，驳回上诉人的起诉。三、一审法院适用法律的错误；由于一审法院对事实认定的错误，程序违法，造成对法律适用的错误，请二审明查。请求：1、撤销一审民事裁定书，指令一审法院继续审理此案；2、由被上诉人承担本案的差旅费及律师代理费等费用。
本院认为，首先，2004年7月28日，应城市两河面粉厂与应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村民委员会签订的《协议书》，是应城市三合镇人民政府为了应（城）两（河）公路等城市基础设施建设和地方有关规划政策的需要所签订的合同，属于行使行政管理权力的行为。应城市两河面粉厂在其民事起诉状中也称：“2003年初，因修建两河大桥、进行集镇开发，该厂被列入拆迁范围。为配合政府拆迁工作……”，故应城市两河面粉厂与应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村民委员会因拆迁补偿协议的履行和损失赔偿纠纷提起的诉讼应当属于行政诉讼，应城市三合镇人民政府依照《协议书》的约定履行给付义务，应以该拆迁行为的行政合法性为前提。其次，根据《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”，而本案中，应城市两河面粉厂与应城市三合镇人民政府双方并非平等的主体。虽然本案补偿协议主体，除应城市三合镇人民政府外，还有应城市三合镇两河村民委员会，但应城市三合镇人民政府在该协议中处于主导、支配地位。
综上，应城市两河面粉厂以合同之诉提起的本案民事诉讼，因不属于人民法院民商事案件的受案范围，一审法院依法予以驳回并无不当。原审裁定适用法律正确，应予以维持。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国合同法》第二条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款、第三百三十三条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘玉安
审 判 员 孙 伟
代理审判员 冯 莉
二〇一五年五月二十二日
书 记 员 陈平川