青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青行申9号
再审申请人（一审被告）青海省西宁市人民政府。住所地青海省西宁市南关街43号。
法定代表人张晓容，市长。
委托代理人樊郁业，执法监督处处长。
委托代理人张晓民，西宁市国土资源局政策法规处处长。
被申请人暨诉讼代表人（一审原告）马有苏，男，1960年1月12日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县坪庄乡三社村上社3号。
被申请人暨诉讼代表人（一审原告）杨成，男，1955年3月4日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县果园乡李坪村2社26号。
被申请人暨诉讼代表人（一审原告）王虎山，男，1962年7月2日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县关卜乡梅滩村三社9号。
被申请人暨诉讼代表人（一审原告）何海龙，男，东乡族，1970年10月20日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市城东区铁中巷47-1号。
被申请人暨诉讼代表人（一审原告）马占奎，男，1972年6月8日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县果园乡奴拉芒村五社25号。
被申请人（一审原告）马奴海，男，1969年11月21日出生，公民身份号码×××，回族，住甘肃省积石山保安族撒拉族自治县。
被申请人（一审原告）牟社木，男，1971年10月25日出生，身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）刘奴海，男，1963年7月9日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省广河县。
被申请人（一审原告）马文祥，男，1962年3月18日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马二洒，男，1963年9月14日出生，公民身份号码×××，回族，住甘肃省和政县。
被申请人（一审原告）马国龙，男，1963年6月10日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马学军，男，1964年7月18日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马福明，男，1982年1月1日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马少明，男，1971年3月19日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马友卜，男，1966年7月26日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省积石山保安族东乡族撒拉族自治县。
被申请人（一审原告）高胡才尼，男，1978年5月14日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马进虎，男，1980年8月17日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。
被申请人（一审原告）马有苏个，男，1967年1月4日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省临夏市。
以上被申请人委托代理人马忠权，北京国舜律师事务所律师。
原审第三人西宁市城东区韵家口镇联合村村民委员会，住所地青海省西宁市城东区八一西路90-4号。
负责人魏永海，村委会主任。
委托代理人郭宗军，青海佳一律师事务所律师。
原审第三人青海锦峰发地产开发有限责任公司。住所地青海省西宁市城东区大众街1号。
法定代表人魏洪章，董事长。
委托代理人王延辉、张世宏，青海延辉律师事务所律师。
再审申请人西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）因被申请人马有苏等18人诉其土地行政批准一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青（01）行初30号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
西宁市政府申请再审称，西宁市政府作出的（2013）30号《西宁市人民政府关于将湟中路东侧集体建设用地划拨给城东区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的批复》（以下简称【2013】30号《批复》）是根据西宁市国土资源局的请示向其作出的，是行政机关内部公文往来的一种形式，是适用于答复下级机关请示事项的回复性公文，主要针对下级机关请示的公务事宜作出答复，对外不发生法律效力。且西宁市国土资源局依据该《批复》作出了宁国土资【2013】297号《西宁市国土资源局关于将湟中路东侧集体建设用地拨给城东区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的批复》（以下简称宁国土资【2013】297号《批复》）。故被申请人不能对西宁市政府作出的【2013】30号《批复》提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十条规定”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发售法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，虽然西宁市政府作出的【2013】30号《批复》针对的事项是特定的，但对被申请人作出行政行为的行政机关不是申请人，对被申请人的权利、义务不产生实际的影响。因此，被申请人不能对该《批复》提起行政诉讼。此外，原审中多次提出本案12名被申请人涉及购买的土地不在宁政土【2013】30号《批复》范围内，但原审对此未予查明，原审认定事实不清。马有苏等18人与联合村民私下签订的协议涉嫌非法买卖土地，应依法认定无效。故请求撤销西宁市中级人民法院作出的（2016）青01行初30号行政判决。
马有苏等十八人提交意见称，第一，西宁市政府提出原审判决基本事实认定不清的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，不能作为再审事由；第二，西宁市政府提出宁土政（2013）30号《批复》不是具体行政行为，不具备可诉性的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，不能作为再审事由。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，西宁市国土资源局对具体建设项目用地没有审批的权限；第三，西宁市政府提出马有苏等十八人土地使用权来源不合法问题与本案无关，也不是再审事由。综上，西宁市政府申请再审的理由不合法，请求予以驳回。
西宁市政府向本院申请再审时提交了韵家口镇联合村于2012年12月1日向西宁市国土资源局提交的《用地申请》、西宁市城东区发展和改革局于2013年4月12日作出的东发改备字【2013】第06号《西宁市城东区建设项目备案通知书》、西宁市国土资源局于2013年7月19日作出的宁国土资【2013】297号《西宁市国土资源局关于将湟中路东侧集体建设用地拨给城东区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的批复》等证据，欲证明西宁市政府作出【2013】30号《批复》后，西宁市国土资源局根据该批复向城东区联合新村作出了宁国土资【2013】297号《批复》。因此，西宁市政府作出的【2013】30号批复是行政机关内部公文往来的一种形式，适用于答复下级机关请示事项的回复性公文，对外不发生法律效力，被申请人不能对该《批复》提起行政诉讼。马有苏等18人对以上证据不予发表质证意见，认为西宁市政府提交的以上证据不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》以及《行政诉讼证据规定》中关于新证据的相关规定，且认为此次提交也不符合法律规定。原审第三人青海锦峰发地产开发有限责任公司及西宁市城东区韵家口镇联合村村民委员会对西宁市政府提交的以上证据予以认可。
针对西宁市政府提交的上述证据，从证据的形成时间来看，均形成于马有苏等18人提起行政诉讼之前；从作出主体来看，均由相关行政机关或者村民委员会作出。且在行政诉讼法规定的举证期限内已经客观存在。因此，马有苏等18人虽然对此不发表质证意见，但并不影响证据的客观真实性。西宁市政府在申请再审时提交的上述证据也不违反法律规定。但是，至于能否实现其提交上述证据的证明目的及是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项”当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审...（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定”规定，应结合案件事实加以判断。
本院认为，根据各方主张，本案重点审查西宁市政府作出的【2013】30号《西宁市人民政府关于将湟中路东侧集体建设用地划拨给城东区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的批复》是否属于行政机关内部公文，对外是否发生法律效力及西宁市政府申请再审的理由是否成立。
《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：”乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第四十四条第三款规定：”在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第六十一条规定：”乡（镇）村公共设施、公益事业建设、需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”按照上述规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准。本案中，从西宁市政府（2013）30号《批复》以及西宁市国土资源局宁国土资【2013】297号《批复》的内容看，涉案土地原属城东区联合村集体建设用地，属在已批准的农用地转用范围内，此次城东区联合村因新村建设申请作为建设用地，应由西宁市政府批准。针对西宁市国土资源局的请示，西宁市政府作出的（2013）30号《批复》虽然外在表现形式是对下级行政机关相关请示的答复，但西宁市政府作为法定批准机关，该批准行为实际上符合法定行政职权归属和行政目的，且对外发生法律效力，能够产生一定法律后果。西宁市国土资源局虽也向城东区联合村作出了宁国土资【2013】297号《批复》，但因西宁市国土资源局并非法定批准机关，其作出的该《批复》可视为对上级机关相关批准内容的通知。综上，西宁市政府作出的（2013）30号《批复》不属于行政机关内部公文，对外发生法律效力。西宁市政府申请再审提出的”（2013）30号《批复》属行政机关内部公文往来的一种形式，适用于答复下级机关请示事项的回复性公文，对外不发生法律效力”的主张不能成立，本院不予支持。另外，西宁市政府在申请再审时虽向本院提交了多份证据，但其证明目的并不成立，且不满足”足以推翻原判决、裁定”之条件，故不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项”当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审...（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定”的规定。
至于西宁市政府提出的”本案12名被申请人涉及购买土地不在宁政土（2013）30号《批复》范围内”的再审理由，因西宁市政府在原审中并未提供相关的证据予以证实，故该理由不能成立。针对西宁市政府提出的”马有苏等18人与联合村民私下签订的协议涉嫌非法买卖土地，要求依法认定无效”主张，因涉及协议是否有效的问题，则不属于行政诉讼的受案范围。
综上，西宁市政府申请再审的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定：
驳回西宁市人民政府的再审申请。
审判长 刘富梅
审判员 李成花
审判员 韩英俊
二〇一七年五月二十二日
书记员 高 霜