甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2018）甘行终29号
上诉人（原审原告）兰州皮毛产品有限责任公司（以下简称皮毛公司）。
法定代表人张惠珍，该公司经理。
被上诉人（原审被告）兰州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称兰州市国资委）。
法定代表人杨红心，该委员会主任。
原审第三人兰州市供销合作社联合社（以下简称供销联社）。
法定代表人倪惠平，该社主任。
上诉人兰州皮毛产品有限责任公司因其诉兰州市人民政府国有资产监督管理委员会行政批准一案，不服兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理认为，2009年12月7日兰州市国资委作出了《批复意见》，根据当时适用的《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003）第十三条规定：”国有资产监督管理机构的主要职责是：......（六）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。”第三十条第一款规定：”国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。”兰州市人民政府办公厅兰政办发〔2004〕117号《关于印发兰州市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》规定了兰州市国资委的主要职责包括：”(一)根据市政府授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和法规，履行出资人职责，管理市属国有(国有控股)及重点集体企业，指导推进所监管企业改革和重组，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作......”。兰州市国资委根据行政法规和兰州市人民政府授权，具有监督管理市属企业国有（国有控股）及重点集体企业的资产的行政职权。兰州市国资委于2009年12月7日作出的《批复意见》，是根据供销联社提出的《关于对兰州皮毛产品有限责任公司改制遗留资产进行产权完善界定的请示》，对原属供销联社的皮毛公司在酒泉路388号被拆迁房产的具体情况及有关问题进行的处理批复，确定”......2005年8月拆迁安置时各方核算确定的原皮毛批发公司酒泉路388号房产的建筑面积、补偿金额等实际拆迁补偿数额，作为原皮毛批发公司该项房产的最终实有资产，与已纳入改制资产范围房产的差额部分，应属于该企业改制遗留的社有资产。”该《批复意见》是兰州市国资委履行职权，作出界定企业产权性质的文件，体现其独立意思的具体行政行为。
《批复意见》下发给供销联社，而且还写明”抄送：兰州皮毛产品有限责任公司”，因此该《批复意见》具有对外性，不属于内部管理行为，而且《批复意见》就房产作出界定，对房产所有人皮毛公司的财产权利造成实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》也规定：”......当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。”根据上述法律和司法解释的规定，皮毛公司对兰州市国资委作出《批复意见》的具体行政行为不服而提起诉讼，属于法院行政诉讼的受案范围。兰州市国资委作为国有资产的管理机关，作出《批复意见》是依法行使对外发生法律效力的资产界定职权，属于本案适格被告。
兰州市国资委作出《批复意见》后，并无证据证实其已经向皮毛公司送达，也无证据证实皮毛公司应当知晓《批复意见》的内容，供销联社也未能证明已将《批复意见》转送或告知皮毛公司，皮毛公司对于《批复意见》处于不知且不应知的状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《批复意见》确定了皮毛公司所属房产的归属范围，如果皮毛公司认为国资委作出《批复意见》的行政行为，侵犯了其合法权益而提起行政诉讼，属于因不动产提起的行政诉讼，应适用二十年的最长起诉期限。
但在最长起诉期限内，2016年3月7日皮毛公司在与供销联社的相关民事案件庭审中，明确知晓了《批复意见》的内容，本案庭审中皮毛公司和供销联社对此事实均予确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定：”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”皮毛公司在知晓《批复意见》后，如果认为兰州市国资委作出《批复意见》的行政行为侵犯其合法权益，即应从2016年3月8日起六个月的法定起诉期限内提起行政诉讼，但其迟至2017年5月3日才向该院提起诉讼，超过了法定起诉期限且没有正当理由，起诉不符合法定的起诉条件，依法本应不予立案，立案后也应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告兰州皮毛产品有限责任公司的起诉。
上诉人皮毛公司上诉称，原审认定上诉人起诉超过法定起诉期限，不符合起诉的法定条件，依法本应不予立案，故驳回上诉人起诉的裁定适用法律错误，应予纠正。根据行政法律法规和行政程序要求，行政机关作出行政行为时，应当向行政相对人、利害关系人履行送达和告知义务，并告知诉权和起诉期限，而被上诉人兰州市国资委作出”批复意见”后，并无证据证实其已经向上诉人送达，亦无证据证明上诉人应当知晓该”批复意见”的内容。原审裁定认定2016年3月7日上诉人在与供销联社的相关民事案件中，已经知道”批复意见”内容，故适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，认定上诉人起诉已超过六个月起诉期限，但是被上诉人兰州市国资委作出行政行为时未对上诉人履行告知义务，亦未告知上诉人诉权和起诉期限，故依此事实和条件，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，上诉人起诉期限应适用二年起诉期限。被上诉人兰州市国资委作出的”批复意见”，因程序违法，内容违背客观事实，侵害了上诉人合法权益，故应依法撤销。
被上诉人兰州市国资委未提交书面答辩意见。
本院认为，行政机关作出的内部报告、批复，是行政机关内部就某项事宜在上下级或同级之间进行沟通或往来的函件，是一种内部行政行为，通常情况下是不对行政相对人的权利义务产生实际影响的。但是，当出现内部报告或批复在通过某种形式外化后，如果行政相对人对此不主张异议，将直接承担不利后果的情形时，这种内部报告或批复行为就具备了可诉性的要件。认为行政机关作出的该具体行政行为侵犯了其人身权或财产权，且与该具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，对该具体行政行为不服的，可以提起行政诉讼。兰州市国资委将《批复意见》下发给供销联社，后来在相关民事案件的庭审中被皮毛公司所知晓，因此该《批复意见》具有对外属性，并不是兰州市国资委的内部管理行为，而且该《批复意见》就房产权属问题作出界定，对房产所有人皮毛公司的财产权利造成实际影响。因此，兰州市国资委作出《批复意见》的行政行为具有可诉性。
兰州市国资委2009年12月7日作出《批复意见》后，并无证据证实其已经向皮毛公司送达，也无证据证实皮毛公司知道或者应当知道《批复意见》的内容，故皮毛公司对于《批复意见》的内容处于不知且不应知的状态。2016年3月7日皮毛公司在与供销联社的相关民事案件庭审中，明确知晓了《批复意见》的内容，一审中皮毛公司和供销联社对此事实均予确认。但是没有证据表明兰州市国资委在作出该《批复意见》之后向皮毛公司履行了教示义务，故不能当然认定皮毛公司在相关民事诉讼中知晓该《批复意见》内容后，就必然知道了诉权或者起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：”行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年”。由于本案中无证据证实上诉人皮毛公司知道诉权或者起诉期限的具体时间，基于以上事实和法律依据，该公司如果认为该《批复意见》侵犯了其合法权益，可以自2016年3月8日起1年内提起行政诉讼。其于2017年5月3日提起本案诉讼，超过了法定起诉期限且没有正当理由，其起诉不符合法定的起诉条件。一审法院以上诉人的起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长冯江
审判员姚振勇
审判员徐文娟
二〇一八年七月二十六日
法官助理马中林
书记员邓姣姣