山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终29号
上诉人（一审原告）山东圣洋科技开发有限公司，住所地济南市。
法定代表人贾玲，董事长。
委托代理人李爱民，山东圣洋科技开发有限公司经理。
委托代理人周云粉，山东保君律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济南市城市管理局，住所地济南市
法定代表人田德昌，局长。
委托代理人吕庆国，济南市城市管理局工作人员。
委托代理人宋哲，山东齐鲁律师事务所律师。
上诉人山东圣洋科技开发有限公司（以下简称圣洋公司）因诉被上诉人济南市城市管理局(以下简称市城管局)广告行政许可一案，不服济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经山东省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。
2016年1月15日，市城管局对圣洋公司作出济城管行审[2016]001号《济南市城市管理局户外广告设置不予许可决定书》（以下简称001号不予许可决定），载明：……本机关认为你（单位）申请的位于旅游路23366号院内的落地灯箱广告不宜设置，该落地灯箱广告位离我市主要街景道路旅游路约有2-3米，面积达到16平方米（面积大于10平方米，属于大型广告设施），因城市管理需要，此路段属于严控路段，根据《中华人民共和国城市容貌标准》7.0.6“城市主要景观道路沿线，严禁设置大型户外广告设施”和《济南市城市容貌标准》第三部分第（二）项“主要街道应当严格控制户外广告的设置”等相关规定，该落地灯箱广告位拟设位置不符合城市容貌标准，不宜设置；而且该灯箱广告设置形式为LED电子显示屏，不断变换的画面及灯光，影响居民出行安全，不符合《城市户外广告设施技术规范》2.0.7“户外广告设施应安全，必须与周围环境相协调”的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款及《济南户外广告设置管理条例》第六条第一款第（四）项“有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：……（四）妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的；……”的规定，决定对你（单位）的户外广告设置审批事项不予许可。
一审法院查明，2015年5月27日，原告圣洋公司向被告市城管局提出申请，要求在济南市旅游路23366号位置设立16平方米落地LED灯箱式商业广告。被告于2015年6月19日作出济城管广决字[2015]第064号《户外广告设置不予许可决定书》（以下简称064号不予许可决定），认为原告申请在旅游路23366号院内设置的落地灯箱广告，不符合《济南市户外广告设置管理条例》第六条和《城市户外广告设施技术规范》基本规定2.0.7和2.0.8的规定，对该申请不予许可。原告不服向一审法院提起行政诉讼。诉讼过程中，被告于2015年12月8日作出决定书，撤销其064号不予许可决定，并告知原告将对其申请进行重新审核。原告向一审法院撤回起诉，一审法院予以准许，并向被告发送《司法建议书》，告知被告其在该案中作出的064号不予许可决定行政文书存在问题，仅罗列户外广告不予许可的法律规定，对原告具体行为未定性，对原告不符合法律规定的具体情形未予明确，建议被告在户外广告行政审批中对不符合许可条件的相关情形应当予以明确，对其行为应当予以定性，并结合法律规定作出是否许可的决定。被告于2016年1月15日作出001号不予许可决定，对原告申请未予许可。原告对该决定不服，再次提起诉讼。
一审法院认为，对原告圣洋公司设置广告位申请进行审批，是本案被告市城管局的法定职权，市城管局具有本案被告主体资格。依照《济南市户外广告设置管理条例》第六条第一款规定，有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：……（四）妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的……；依照《城市户外广告设施技术规范》2.0.7的规定，“户外广告设施应安全必须与周围环境相协调“；依照国家标准《城市容貌标准》7.0.6的规定，“……城市主要景观道路沿线，严禁设置大型户外广告设施。”依照《济南市城市容貌标准》“…….三、户外广告…….（二）主要街道、大型广场、繁华公共场所应当严格控制户外广告的设置，在设置的户外广告中应适当增加霓虹灯广告。”原告所申请的广告约16平方米，属于大型广告设施，申请路段位于旅游路，该路系济南市主要街景道路，不适宜设置大型户外广告设施，同时LED电子显示屏的形式有可能会影响到居民出行安全，被告作出不予许可的决定事实清楚、证据确凿，并无不当。原告于2016年5月27日提出申请，被告于2015年6月19日作出决定，于2015年12月8日撤销决定后，又于2016年1月15日作出决定，行政程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告圣洋公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告圣洋公司负担。
上诉人圣洋公司不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实不清，无事实和法律依据。一审判决对于上诉人申请设置的广告牌是否并且如何妨碍居民正常生活，是否并且如何损害城市容貌或者建筑物形象，是否并且如何存在安全隐患等事实均未予以认定，而以上事实，是被上诉人作出行政许可决定的事实依据。被上诉人认定上诉人申请设置的广告牌属于“大型广告设施”及设置户外广告的位置属于“严控路段”没有提供证据证明，也没有法律依据；被上诉人认定“上述人设置LED电子显示屏，不断变换的画面及灯光，影响居民出行安全”，不符合安全标准，事实认定错误。首先，上诉人设置的LED电子显示屏一个画面一般会维持在两周到一个月，然后再根据需要更改画面。其次，几乎所有的广告牌到了夜间都会发光。上诉人认为，广告牌具有灯光不仅不会给居民带来危险，反而会因为能够照明而为居民带来便利。二、本案中，被上诉人于2015年12月8日撤销其作出的064号不予许可决定，决定对上诉人户外广告设置申请重新进行审核，上诉人撤回起诉。被上诉人重新作出的001号不予许可决定与064号不予许可决定依据的是同一事实和理由，并且决定结果基本相同，违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定，应当予以撤销。三、被上诉人作出的不予许可的行政行为违反了“公平公正”的原则。上诉人提供的照片证明，在上诉人申请设置广告牌位置的旅游路东西方向已经设置了大量的大幅广告牌，广告牌的面积均大于上诉人设置的广告牌的面积，而且灯光更明亮，画面更绚丽，然而被上诉人为上述广告牌均审批通过。所以上诉人认为受到了不公平对待，违反了《行政许可法》第五条的规定。综上，请求二审法院依法撤销一审判决或改判，撤销被上诉人作出的001号不予许可决定，责令被上诉人重新作出行政许可决定，批准上诉人设置广告牌的申请。
被上诉人市城管局辩称，一审判决事实清楚、法律依据充分、程序得当，依法应当予以维持。一、上诉人申请设置广告的位置不符合《济南市户外广告设置管理条例》等相关规定，被上诉人作出的不予许可决定事实清楚、法律依据充分。上诉人申请设置的广告属于大型广告，设置位置位于旅游路千佛山南路—龙洞隧道西口段，该路段依据《济南市城市总体规划(2011-2020年)》和济南市市政公用局城市道路的划分为主要道路，依据《中华人民共和国城市容貌标准》“7.0.6”的规定及《济南市城市容貌标准》的规定，该路段属于设置广告的严控路段，有别于泉城路。并且旅游路是济南市的交通要道，过往车辆速度较快，上诉人设置的广告不断变换的画面及灯光在一定程度上会影响驾驶员及行人的视线，影响出行安全，不符合《城市户外广告设施技术规范》的安全要求。被上诉人作出不予许可决定符合事实和法律规定；二、被上诉人作出的001号不予许可决定不属于《行政诉讼法》第七十一条规定的情形；三、被上诉人不存在选择性许可问题。上诉人反映的皇宫大酒店、黄金99、红杉树广告、济南监理等广告均属违章广告，均未通过被上诉人的审批。自2015年4月起，根据济南市户外广告设置“多、乱、差”的现状，市委、市政府提出开展户外广告专项整治行动，把旅游路作为先期整治的重点，上诉人反映的以上广告除单位标识和商业综合体广告外已基本拆除，并且将对所有不符合规划的户外广告逐步拆除。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城市容貌标准》7.0.1规定：“广告设施与标识按面积大小分为大型、中型、小型，并应符合表7.0.1……大型a≤4或s≥10……”,上诉人提交的《关于设置立柱广告牌的申请》明确载明，其申请设置的广告牌为8米×2米，属于大型广告设施。《中华人民共和国城市容貌标准》7.0.6规定：“……城市主要景观道路沿线，严禁设置大型户外广告设施”；《济南市城市容貌标准》规定：“……三、户外广告……（二）主要街道、大型广场、繁华公共场所应当严格控制户外广告的设置，在设置的户外广告中应适当增加霓虹灯广告”；《济南市户外广告设置管理条例》第六条第一款规定：“有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：……（四）妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的……”上诉人申请设置的广告牌位于旅游路路段，该路段系济南市城市道路的主要路段，属于设置大型广告的严格控制路段；上诉人设置的广告牌除公益广告外还包括商业广告，显示方式为LED电子显示屏，为达到广告宣传的目的，势必存在广告画面的更换。该路段属于济南市的交通要道，LED电子显示屏及更换的画面会影响驾驶人员的视线，有可能影响到经过该路段人员的通行安全，基于上述原因，被上诉人作出不予许可决定符合上述法律法规的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”从一审法院的司法建议书可以看出，被上诉人撤销064号不予许可决定的原因系因行政文书存在问题。被上诉人撤销064号不予许可决定后作出001号不予许可决定，并不违反上述法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”上诉人申请设置广告的路段中虽存在皇宫大酒店、黄金99、红杉树广告、济南监理等广告牌，但被上诉人已经明确说明上述广告牌未通过其审批，属于违章广告，被上诉人不存在行政许可的不公平。综上，上诉人的上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人山东圣洋科技开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙继发
审判员 张启胜
审判员 魏吉锋
二〇一七年八月三十一日
书记员 李雪珂