吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行初104号
原告闫冬，女，1981年12月4日出生，汉族，无职业，现住长春市朝阳区。
委托代理人张士侨（系闫冬丈夫），男，1981年9月27日出生，汉族，民警，住址同上。
委托代理人张严军，吉林卓行律师事务所律师。
被告长春市南关区人民政府，住所地长春市南关区自由大路3388号。
法定代表人杨大勇，区长。
委托代理人王吉伟，长春市南关区明珠街道办事处城建科负责人。
委托代理人王浩巍，吉林紫荆花律师事务所律师。
第三人孙丹丹，女，1983年12月2日出生，汉族，无职业，住址河北省三河市燕郊开发区。
委托代理人王秀华（系孙丹丹母亲），女，1959年8月17日出生，汉族，住址长春市朝阳区。
第三人长春市规划局，住所地长春市南环城路3066号。
法定代表人曲国辉，局长。
委托代理人赵景有，长春市南部都市经济开发区规划局监察科科长。
委托代理人陈明星，吉林济维律师事务所律师。
原告闫冬诉被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）、第三人孙丹丹及长春市规划局不履行违法建筑拆除法定职责一案，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2018年2月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人孙丹丹和长春市规划局与本案案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月31日公开开庭审理了本案。原告闫冬的委托代理人张士侨、张严军，被告南关区政府的委托代理人王吉伟、王浩巍，第三人孙丹丹的委托代理人王秀华，第三人长春市规划局的委托代理人赵景有、陈明星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告闫冬诉称，2016年12月，原告与华润置地（长春）有限公司签订房屋买卖合同，约定原告购买华润公司开发的长春市南关区华润橡府小区C2-101室住房。合同签订后，原告支付了房款并领取了钥匙，于2017年4月开始装修。原告在装修的过程中，发现第三人孙丹丹房屋存在两处违章建筑，其中一处违章建筑系阳台，存在重大安全隐患，随时可能塌落，严重威胁原告的人身和财产安全，致使原告装修工程被迫停工。原告在与第三人孙丹丹多次协商未果的情况下，向市长热线举报。市长热线要求长春市规划局予以办理。长春市规划局委托长春市南部都市经济开发区规划局（以下简称南部都市规划局）对第三人孙丹丹下达了《责令限期拆除违法建筑告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》，至原告起诉之日，已经超过六个月的起诉期限，第三人孙丹丹在起诉期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，更未自觉履行拆除义务。2017年10月19日，原告向南部都市规划局申请履行法定职责，南部都市规划局于2017年10月24日向原告作出《关于履行法定职责申请书的回复意见》，称本案已于2017年7月12日申请移交至被告依法强制拆除。被告直至起诉之日未对第三人孙丹丹实施强制拆除违法建筑行为。被告在法定期限内不履行拆除行为已经对原告的权利产生影响，请求人民法院责令被告对第三人孙丹丹履行拆除违法建筑的法定职责。
被告南关区政府辩称：一、被告已经启动了强制执行程序，但暂时不具备强制拆除条件。在行政相对人的诉讼期限经过后，被告即已启动了强制执行程序。经实地踏查，了解到的情况是：因目前仍处于冬季供暖期，如进行强制拆除，不仅对201室业主的房屋供暖设施及室内装修造成相当大的损失，而且由于违法建筑全部拆除后，所有窗户及阳台底部将形成洞口，处于裸露状态，会引发整栋楼的供暖季自来水管道冻裂的严重后果，并造成难以弥补的重大风险及安全隐患。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十九条，即“有下列情形之一的，中止执行：……（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的”的规定，被告只能中止该项程序。二、案涉违法建筑已经列入2018年度南关区违法建筑拆除计划。根据实际情况，被告已于年初将案涉的违法建筑列入南关区2018年度违法建筑拆除计划，将在条件具备时及时恢复强制执行程序，拆除违法建筑。三、原告闫冬不具备法定的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，并无证据证明原告闫冬与违法建筑存在法律上的关联，故拆除违法建筑行为与原告闫冬没有法律上的利害关系，原告闫冬不具备适格诉讼主体资格。请求人民法院驳回原告闫冬的起诉。
第三人孙丹丹述称，第三人孙丹丹及其父母并不在华润橡府小区实际居住，但是曾在来涉案小区的过程中发现过有一份法律文书张贴在房屋门墙外，但是委托代理人王秀华回忆不起来这份法律文书的具体名称，只能记得要求限期整改。孙丹丹家建设涉案建筑已经经得开发商同意，并且开发商对原告给予了六万元补助。之所以一直没有拆除，是因为是混凝土构造，拆除会对整个楼体的建筑构造造成影响，并且该建筑物接了地热和水暖，如果涉案建筑的地热拆除会导致整栋楼的地热不能使用，并且孙丹丹不在身边，其父母自己很难完成拆除工作。
第三人长春市规划局述称：一、长春市规划局执法主体资格合法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”长春市规划局负责长春市行政区域内的城乡规划管理工作，有权对违反规划相关法律、法规的行为进行处罚。二、第三人孙丹丹的违法事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第三人孙丹丹使用的建筑位于南关区金宇大路与南湖中街交汇华润橡树湾C2-201室，经查询，第三人孙丹丹擅自在该地址建设彩钢、砖混结构阳光房两处，第三人孙丹丹未向长春市规划局出示该两处建筑的《建设工程规划许可证》及相关证据。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，该建筑为违法建筑。三、长春市规划局对第三人孙丹丹所作的行政决定适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条、第六十四条，《吉林省城乡规划条例》第四十九条、第七十一条，《长春市城乡规划条例》第四十条、第七十七条的规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。第三人孙丹丹建设的建筑未取得《建设工程规划许可证》，属于私搭滥建行为，经现场踏查，违法建筑占用的空间不是孙丹丹所有，因违法建筑严重影响居民居住环境，属于严重影响城乡规划且无法采取改正措施的情形，依法应予以拆除。四、长春市规划局依据《长春市制止违法建设、拆除违法建筑若干规定》的规定，依法下达《长春市规划局责令限期拆除违法建筑告知书》。在告知书中明确写明第三人孙丹丹享有陈述、申辩或者听证申请的权利。在收到告知书后，地三人孙丹丹未到南部都市规划局对违法建筑的建设情况进行陈述和申辩，也未提供任何材料。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关组织听证的前提是当事人提出听证申请，第三人孙丹丹在《长春市规划局责令限期拆除违法建筑告知书》规定的法定期限内，未提出听证申请，故未举行听证会。故长春市规划局作出行政决定不存在程序违法。第三人孙丹丹在接到长规责拆决南开字（2017）第225号《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》后，未按照决定书的规定，自行拆除违法建筑。长春市规划局于2017年7月11日向南关区政府申请依法对该违法建筑采取强制拆除措施。综上，长春市规划局作出的长规责拆决南开字（2017）第225号《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》主体资格合法，适用法律正确，程序合法，处罚适当。
原告闫冬向本院提交了以下证据：1.《履行法定职责申请书》及《关于履行法定职责申请书的回复意见》，用以证明原告已经依法向相关部门递交了申请，要求履行法定职责；2.《强制执行申请书》及收件回执，用以证明被告应当依法履行强制拆除的法定义务；3.《长春市规划局责令限期拆除违法建筑告知书》及公告，用以证明长春市规划局已经依法向孙丹丹告知限期拆除；4.《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》及公告，用以证明长春市规划局已经向孙丹丹下达拆除违法建筑决定；5.照片两张，用以证明案涉违法建筑现状。
经庭审质证，被告南关区政府对原告提供的证据真实性无异议，但对其证明问题有异议，认为目前南关区政府不具备立即拆除的现实条件，南关区政府计划的拆除时间是七月份。第三人孙丹丹对原告提供证据有异议，认为不应当拆除案涉建筑。第三人长春市规划局对原告提供的证据无异议。
被告南关区政府向本院提交了以下证据、依据：《明珠街道2018年拆违工作计划》，用以证明被告已经将案涉违法建筑列入五年内的拆除计划之中，初步预计在2018年7月对该违法建筑进行拆除。被告南关区政府提供的法律依据是：《中华人民共和国行政强制法》第三十九条。
经庭审质证，原告闫冬对被告南关区政府提供证据的真实性和证明问题有异议，该证据不能证明要拆除的违法建筑包括第三人家孙丹丹的违法建筑，且该证据上加盖的公章是明珠街道办事处，与被告南关区政府不是同一个行政主体。第三人孙丹丹和长春市规划局对被告南关区政府提供证据无异议。
第三人孙丹丹未向本院提交证据。
第三人长春市规划局向本院提交了以下证据：现场勘验记录、市长公开电话承办单、现场照片两份、小区规划平面图五张、行政处罚立案审批表、集体讨论记录、限期拆除违法建筑告知书及送达现场照片、限期拆除违法建筑决定书及送达现场照片、明珠街道办出具的证明、收件回执、强制执行申请书，用以证明长春市规划局委托南部都市经济开发区规划局对案涉违法建筑进行调查并作出行政决定，在行政相对人未自行整改的情况下向南关区政府申请了强制执行。长春市规划局向南关区政府递交了强制执行申请书、违建情况电子文档（即本次申请强制执行的统计汇总表）。
经庭审质证，原告闫冬和被告南关区政府对第三人长春市规划局提供的证据无异议。第三人孙丹丹对第三人长春市规划局提供的证据有异议，认为第三人长春市规划局向第三人孙丹丹送达法律文书时，第三人孙丹丹及其母亲并不在家，相关法律文书时张贴在第三人孙丹丹家外墙上，故第三人的母亲只收到了限期拆除违法建筑告知书或者限期拆除违法建筑决定书中的一个，送达的时候第三人及代理人不在家，是张贴在墙上的，由于时间较长，第三人孙丹丹母亲现在回忆不起来收到的是限期拆除违法建筑告知书还是限期拆除违法建筑决定书。
本院对上述证据认证如下：原告闫冬提供的证据1系其向南部都市规划局提出的要求拆除第三人孙丹丹搭建的违法建筑的申请及该局的回复，因南部都市规划局不具备拆除违法建筑的法定职责，本院对该份证据不予采纳；证据2系南部都市规划局向被告南关区政府递交的强制执行申请及收件回执，只能证明规划部门向被告南关区政府申请过拆除涉案违法建筑，不能证明被告南关区政府未依法履行拆除违法建筑的法定职责，其证明问题不成立，本院不予采纳；关于证据3、4，结合本案中第三人长春市规划局提供的证据，不能证明长春市规划局依法向第三人孙丹丹履行了告知程序及送达程序，本院不予采纳；证据5真实、合法，且与本案待证事实具有关联性，能够证明涉案建筑物的状态，本院予以采纳。被告南关区政府提供的证据系《明珠街道2018拆违工作计划》，该证据不能证明被告南关区政府依法履行了审查违法建筑申请的法定职责，本院不予采纳。第三人长春市规划局提供的证据系其作出限期拆除违法建筑决定的档案材料及向被告南关区政府申请强制执行材料，该组证明无法证明长春市规划局作出限期拆除违法建筑决定符合法定程序，仅能证明其已向被告南关区政府提出过强制执行申请，其证明本院不予采纳。
经审理查明，原告闫冬系长春市南关区华润橡府小区C2-101室业主，第三人孙丹丹所有的房屋位于原告闫冬房屋楼上，系该小区C2-201室业主。原告闫冬称2017年3月份至4月份期间，其通过长春市市长公开电话反映了关于华润橡府小区涉嫌违法建筑一事。2017年6月19日，南部都市规划局的工作人员进行了现场勘验，勘验后发现华润橡树湾小区C2-201室建设了彩钢、砖混结构阳光房两处，面积约为20平方米。2017年6月27日，长春市规划局对第三人孙丹丹作出《长春市规划局责令限期拆除违法建筑告知书》，向第三人孙丹丹告知拟责令其2017年7月5日前自行拆除违法建筑等内容。告知书作出当日，南部都市规划局向第三人孙丹丹送达告知书时，第三人孙丹丹家里无人，故南部都市规划局在长春市南关区明珠街道办事处工作人员的见证下，将告知书张贴在第三人孙丹丹家门外。2017年7月3日，长春市规划局对第三人孙丹丹作出《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》，该决定认为孙丹丹建设20平方米门斗、阳光房未取得建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条第三款、《长春市城乡规划条例》第七十七条第（三）项的规定，责令孙丹丹于2017年7月5日前自行拆除涉案违法建筑，逾期不拆除的，长春市规划局将申请由管辖权的人民政府依法强制拆除。同时向孙丹丹交代了复议申请权及期限、诉权及起诉期限。该决定作出当日，南部都市规划局向第三人孙丹丹送达决定书时，第三人孙丹丹家里无人，故南部都市规划局在长春市南关区明珠街道办事处工作人员的见证下，将决定书张贴在第三人孙丹丹家门外。第三人孙丹丹庭审时主张，其母亲只见过《长春市规划局责令限期拆除违法建筑告知书》《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》中的一份法律文书张贴在其房屋外，由于时间较长，记不起是哪份法律文书。
2017年7月12日，南部都市规划局向南关区政府递交了《强制执行申请书》和《本次申请强制执行的违法建筑统计汇总表》，申请南关区政府对涉案违法建筑采取强制拆除措施。庭审中，被告南关区政府主张接到南部都市规划局递交的申请后，进行现场勘验后研究决定，目前房屋不具备强制拆除条件，初步预计将在2018年7月对违法建筑进行强制拆除。原告闫冬认为被告南关区政府未履行拆除违法建筑的法定职责，诉至本院。
本院认为：一、关于原告闫冬是否为适格原告的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可见，行政诉讼的原告必须与被诉行政行为具有利害关系，即行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，因第三人孙丹丹搭建的建筑位于原告闫冬房屋之上，原告闫冬认为第三人孙丹丹违反法律规定私自建设的建筑物影响了其生活，对其生命及财产已经或将会产生实际影响，有权向相关部门进行投诉，亦有权对具有拆除违法建筑法定职责的行政机关提起行政诉讼。据此，原告闫冬属于本案适格原告。
关于本案是否可以追加长春市规划局为第三人的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者人民法院通知参加诉讼。”由此可见，行政诉讼的第三人需要同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系，一般情况下，同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系的为行政行为相对人或者利害关系人，但不仅限于此。本案中，被告南关区政府在举证期限内未提供相应证据，证明长春市规划局向其提出强制执行申请，亦未提供长春市规划局作出限期拆除决定的相关证据，导致本院无法对涉案建筑是否为违法建筑及被告南关区政府是否应当履行拆除违法建筑法定职责等问题进行审查，难以化解行政争议。由此，对第三人长春市规划局作出的限期拆除决定的审查，是审查本案被诉行政行为的前提，故第三人长春市规划局作出的限期拆除决定可能会影响本案的处理结果，符合“同案件处理结果有利害关系”的条件，据此，本院有权通知第三人长春市规划局作为本案第三人参加诉讼。
三、关于长春市规划局作出的限期拆除决定是否对第三人孙丹丹产生效力问题
1.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”由此可见，当事人不履行行政决定中确定的义务系行政强制执行的前提条件之一，故长春市规划局作出的限期拆除决定是审查被告南关区政府是否应当履行法定职责的前提条件。虽然行政行为具有公定力，即行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都应推定为合法有效，相关的当事人都应当先加以遵守或服从，但这并不影响本院对长春市规划局作出的限期拆除决定是否存在重大且明显违法之情形进行审查，因限期拆除决定直接影响着本案行政争议的处理及解决，人民法院不能简单地以该行为具有公定力而推定其为合法有效，原因有三：第一，如前所述，限期拆除决定系被告南关区政府履行强制执行行为的依据，法院审查被告南关区政府是否应当履行法定职责时，必然要审查限期拆除决定是否已经生效；第二，限期拆除决定作为证据，应当由被告南关区政府在举证期限内向本院提供，但被告南关区政府在法定期限内未提供该份证据，本院为了查明争议事实，将第三人长春市规划局追加为第三人参与诉讼，由其向本院提供了限期拆除决定及相关证据材料。限期拆除决定既然属于证据，本院就要对其合法性予以审查，以便认定其是否能作为定案依据；第三，行政行为所产生的公定力，应直接约束作出该行为的行政机关以及所指向的相对人，这是考虑行政效率原则的需要，法院作为司法机关可以对其合法性予以审查，以监督行政机关执法行为，彻底化解行政争议。
2.经审查，虽然第三人孙丹丹在建设涉案建筑前没有取得相关规划手续，但第三人长春市规划局在作出限期拆除决定之前，应当对第三人孙丹丹履行告知其陈述、申辩等正当程序。通过第三人长春市规划局提供的证据来看，第三人长春市规划局在作出限期拆除决定前虽然对第三人孙丹丹作出告知，但该告知未经合法送达，第三人长春市规划局作出的限期拆除决定亦未经合法送达。参照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的送达程序，法律文书应当直接送交受送达人，受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收。在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所；也可以把法律文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。由此可见，将法律文书留置给受送达人时，需要受送达人拒绝接收法律文书为前提条件。本案中，第三人长春市规划局在第三人孙丹丹家中无人的情况下，将相关法律文书张贴其家房屋外墙，不能视为其已经履行了相应的送达程序。据此，对于第三人孙丹丹来说，第三人长春市规划局提供的限期拆除决定未经依法向其送达，对其不发生法律效力。
四、关于现阶段是否具备责令被告南关区政府强制拆除违法建筑的条件问题
1.被告南关区政府作为强制拆除违法建筑主体，在收到第三人长春市规划局向其递交的强制执行申请时，应当要求第三人长春市规划局向其提供据以作出限期拆除决定的全部证据材料及该决定业已生效的证据材料，并且在行政诉讼中，将上述证据材料作为证据向人民法院提供，以便人民法院审查该案是否具备强制拆除的法定条件。否则，人民法院为了查清案件事实，不得不将作出限期拆除决定的规划部门列为案件的第三人，这不但增加了行政机关的行政成本，亦导致诉累，不利于化解行政争议。
2.如前所述，由于长春市规划局的行政程序中，限期拆除决定对第三人孙丹丹不发生法律效力，故其不能成为被告南关区政府强制拆除违法建筑的依据，本院亦不能责令被告南关区政府实施强制拆除行为，原告闫冬的诉讼请求本院暂不支持。
综上，因第三人孙丹丹的建筑不具备强制拆除的法定条件，原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，判决如下：
驳回原告闫冬的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告闫冬负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 刘雅林