山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）济民一初字第33号
原告谢钦局，男，汉族，1970年11月29日出生，住浙江省瑞安市。
委托代理人杜迎春、王同刚，均系山东德衡（济南）律师事务所律师。
被告山东广泰置业有限公司，住所地济南市。
法定代表人陈相横，董事长。
委托代理人吕梁、张晶晶，均系山东吕梁律师事务所律师。
原告谢钦局与被告山东广泰置业有限公司（以下简称“广泰公司”）合作开发合同纠纷一案，本院于2013年10月21日受理后依法组成合议庭，于2013年12月26日、2014年4月10日、2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告谢钦局的委托代理人杜迎春、王同刚，被告广泰公司的委托代理人吕梁、张晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谢钦局诉称，2010年11月15日，原告与被告签定《苏家村项目合作协议书》，约定双方合作投资苏家村旧村改造项目。协议签定后，原告已投入资金820万元。但直至原告起诉之日，上述合作项目一直不能取得合法开发手续，致使原告签订合同的目的不能实现。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求：1、解除原告与被告签订的《苏家村项目合作协议书》；2、被告返还原告投资款820万元，并支付自付款之日起至原告起诉之日的利息548.56万元，提起诉讼之日后以820万元为基数，按月利率2.5%向原告支付利息，直至判决生效之日；3、诉讼费、保全费由被告承担。在案件审理中，合议庭认为双方签订的《苏家村项目合作协议书》为无效合同。经合议庭释明后，谢钦局变更诉讼请求为：1、确认原告与被告签订的《苏家村项目合作协议书》无效；2、被告返还原告投资款820万元；3、被告按照同期银行贷款利率赔偿原告损失（自原告付款之日起计算至判决生效之日止）；4、诉讼费、保全费由被告承担。
被告广泰公司辩称：双方合作的项目是经过有关部门依法批准的，双方签订的合作协议是双方真实意思表示，不违背法律规定，合法有效。即使合同无效，亦应就合作项目进行清算，如果项目亏损，原告应按约定的出资比例承担损失。
经审理，双方对下列事实无争议，本院予以确认。
1、2010年11月15日，谢钦局与广泰公司签订《苏家村项目合作协议书》，双方约定：苏家村旧村改造项目（系济南市人民政府批准的）安置用地126亩，可开发约320亩，该项目前期投资额为1.5亿元，随着项目的进一步优化，投资金额必然会加大，同时谢钦局的投资随之加大。谢钦局投1500万元，自签订协议之日起5个工作日内到位，广泰公司应确认谢钦局享有苏家庄项目的10%的股权。合同同时约定广泰公司负责本项目全部建设工作和整体规划，谢钦局享有本项目全部利润的10%的受益权，有权了解本项目的财务情况。
2、协议签订后，谢钦局分别于2010年11月17日、11月23日、12月3日和2011年1月8日分四次将投资款共计820万元交付给广泰公司。
双方对下列事实有争议：双方签订的合作协议是否有效、谢钦局要求返还出资并赔偿利息损失有无依据。
一、关于合作协议的效力问题，谢钦局提交了2011年6月29日济南市国土资源局济国土资函（2011）253号“关于历城区荷花路街道办事处苏家庄村旧村改造村民安置用房项目审查意见的函”、2011年8月8日历城区国土资源局济历城国土责停字（2011）第01-284号“责令停止违法施工的通知”。济国土资函（2011）253号是对济南市发改委固定资产投资项目前期工作联络函济发改窗口（2011）0242号复函，认为联络函中苏家村旧村改造居民安置用房项目“用地不符合济南市历城区华山镇土地利用总体规划，建议另行选址。”济历城国土责停字（2011）第01-284号以广泰公司未经批准，擅自占用集体土地搞建设，违反了土地管理法相关规定为由，责令其停止施工建设。谢钦局据此主张合作项目未能取得合法开发手续，为无效合同。
广泰公司提交了2011年6月29日济南市国土资源局济国土资函（2011）254号“关于历城区荷花路街道办事处苏家庄村旧村改造村民生活保障用房项目审查意见的函”，该函是对济南市发改委固定资产投资项目前期工作联络函济发改窗口（2011）0243号的复函。从复函内容看，济发改窗口（2011）0243号关于苏家村村民安置用房的总建筑面积和用地面积对济发改窗口（2011）0242号联络函确定的数据进行了修改。济发改窗口（2011）0243号复函原则同意苏家村旧村改造居民安置用房项目用地，并答复“该项目经市发改委立项、规划局出具规划定点意见后，我局将依法按程序为其办理用地报批手续。”广泰公司据此主张济南市国土资源局同日作出的（2011）0243号复函，已经取代了（2011）0242号复函，谢钦局提交的（2011）0242号复函，不能作为定案依据。
针对2011年8月8日济南市历城区国土资源局济历城国土责停字（2011）第01-284号“责令停止违法施工的通知”，广泰公司提交了2013年9月22日向济南市国土资源局缴纳罚款261722元的证据，称在安置用房施工中曾存在手续不全的情况，被有关部门责令停工，但广泰公司已经接受处罚，有关部门现已允许施工。
广泰公司主张苏家村旧村改造项目是政府批准实施的，相关手续在办理中，并已完成部分审批事项，符合政府部门边建设边完善手续的批复要求，并提交了以下证据：2006年6月20日，济南市旧村改造工作领导小组文件，济村改字（2006）6号“关于历城区全福办事处北全福居、华山镇苏家村旧村改造总体策划方案的批复”、2006年8月31日，济南市国土资源局“济南市旧村改造村居规划集体建设用地审查意见”、2010年6月7日广泰公司与济南市历城区华山镇苏家庄村民委员会（以下简称苏家村委会）签订的捆绑式旧村改造合同、2010年12月8日广泰公司与苏家村委会、济南市历城区荷花路街道办事处签订的合作协议、2011年1月20日，济南市规划局（2011）第14号“建设项目规划咨询意见函”、2011年6月10日，济南市历城区发展和改革委员会，济南历城发改投资（2011）23号，“关于荷花路街道苏家庄旧村改造村民安置房项目的初审意见”、2010年9月27日，济南市环境保护局，济环字（2011）130号“济南市环保局关于山东广泰置业有限公司历城区苏家村旧村改造项目环境影响报告书的批复”、2011年5月12日，济南市农村住房建设与危房改造工作领导小组办公室“简报”、2011年6月21日，济农建改办建字（2011）2号“关于历城区荷花路街道办事处苏家村安置房边建设边完善手续请示的批复”、2012年4月26日，关于增加苏家村旧村改造项目安置地块土地挂钩指标缴纳款项会商、济南市国土资源局“关于缴纳增减挂钩保证金的通知”、山东省资金往来结算单据NO：129003283483、山东省非税收入收款收据NO：121122064391、2013年11月6日，济南市规划局，济规直三管函（2013）97号“关于市征地办公室《关于商请历城区荷花路街道办事处苏家村用地规划审查联系函》的复函”、《合作协议》、山东省非税收入收款收据，NO：121122064809、2013年度济南分公司资产负债表、苏家村工地照片、2011年11月29日借款申请单、银行转帐凭证三张，000363124325、000363125536、000363125012和济南市历城区荷花路街道办事处于2012年5月22日作出的关于苏家村旧村改造继续施工的通知。广泰公司主张合同合法有效。谢钦局对上述证据的真实性无异议，认为上述证据不能证明广泰公司已经完成项目实施所需的批准手续。
广泰公司提交的上述证据，能够证明以下事实：
2006年6月20日，济南市旧村（居）改造领导小组同意苏家村旧村改造项目总体策划方案。2006年8月31日，济南市国土资源局同意苏家村项目用地。2010年6月7日广泰公司与苏家村委会签订了捆绑式旧村改造合同，约定：苏家村捆绑式旧村改造项目由广泰公司出资建设，其中安置项目用地约126亩，捆绑式开发用地约320亩。安置项目所用资金抵顶捆绑式开发项目成本。开工前的规划、立项、环评等手续，由广泰公司办理并承担费用，计入安置房建设成本。
2010年9月27日，济南市环境保护局同意苏家村项目建设。2010年12月8日广泰公司与苏家村委会、济南市历城区荷花路街道办事处签订的合作协议，约定：苏家村委会负责旧村改造闭合圈内的建筑物的拆迁，拆迁补偿及安置过渡费由广泰公司交纳的拆迁保证金支付。安置用房6.8万平方米，公建、配套和生活保障用房8000平方米，由广泰公司建设并提供给苏家村委会。广泰公司用于开发的土地，履行招拍挂程序，并依法缴纳出让金，土地招拍挂竞拍资金返还部分，用于安置项目。广泰公司享有项目开发的回报，并承担市场风险。广泰公司在土地招拍挂中未能获得项目土地使用权时，苏家村委会应返还广泰公司所有投入的费用，前期工作成果归苏家村委会。2011年1月20日，济南市规划局同意苏家村项目规划策划方案，要求取得立项后办理相关规划手续。2011年6月10日，济南市历城区发改委初审同意苏家村安置房项目，并报济南市发改委审批。2011年6月29日济南市国土资源局同意苏家村项目生活保障用房用地。2011年6月21日，济南市农村住房建设与危房改造工作领导小组办公室作出批复，同意苏家村项目边建设边完善手续。在审批过程中，由于受城乡建设用地规模的指标控制，苏家村旧村改造项目占用的农用地不能使用计划指标，而通过挂钩指标予以解决。济南市国土资源局历城分局通知广泰公司，该公司苏家村旧村改造项目所需用地指标需交纳土地挂钩指标保证金662.8万元。广泰公司分别于2012年8月27日、2012年12月28日、2013年2月4日分别交纳保证金100万元、1108139元和耕地开垦费172827元。2013年11月6日，济南市规划局出具的济规直三管函（2013）97号关于市征地办公室《关于商请历城区荷花路街道办事处苏家村用地规划审查联系函》的复函中写明：“拟征用土地位于荷花路街道办事处苏家村，总面积约9.1公顷，规划为城市建设用地。具体地块划分及规划条件须再行按程序研究确定。”
二、关于谢钦局要求返还出资并赔偿利息损失问题，谢钦局主张双方签订的合作协议无效，根据相关法律规定，广泰公司应返还出资，并赔偿利息损失。
广泰公司认为合同约定谢钦局享有10%的收益权，即使合同无效，应对合作项目进行评估后，按约定比例确定返还款项，并分担盈亏数额。
另查明，苏家村生活保障用房共6栋楼，每栋11层，现6栋楼已分别建至6层。该项目工程因涉及村民为安置补偿问题上访而停工。广泰公司与苏家村委会、济南市历城区荷花路街道办事处签订的合作协议约定的广泰公司用于开发的部分土地，仍为集体所有土地。
本院认为，本案双方争议焦点为：一、双方签订的合作协议是否有效。二、谢钦局要求返还出资并赔偿利息损失能否支持。
关于焦点一，本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”根据上述规定，集体所有的土地经依法征用转为国有土地后，才能作为房地产开发用地。根据2010年6月7日广泰公司与苏家村委会签订的捆绑式旧村改造合同和2010年12月8日广泰公司与苏家村委会、济南市历城区荷花路街道办事处签订的合作协议，双方合作内容包括苏家村旧村改造安置、保障房建设项目和广泰公司开发的商品房部分。合同约定安置用房6.8万平方米，公建、配套和生活保障用房8000平方米，由广泰公司建设并提供给苏家村委会。广泰公司用于开发的土地，履行招拍挂程序，并依法缴纳出让金，土地招拍挂竞拍资金返还部分，用于安置项目。合同约定的广泰公司开发用地目前尚未经依法征用转为国有土地，仍为集体所有的土地，不具备作为作为房地产开发用地的条件，无法履行国有土地使用权转让的法定要件，违反法律的强制性规定，故广泰公司为履行上述协议而与谢钦局签订《苏家村项目合作协议书》，为无效合同。
关于焦点二，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”根据上述规定，广泰公司按合同收取的谢钦局出资，应当予以返还。谢钦局要求返还出资820万元，应予支持。
双方在签订合同时，均应当知悉合作项目用地的使用权状况，对合同无效双方都有过错。广泰公司与苏家村委会、济南市历城区荷花路街道办事处签订的合作协议后，又与谢钦局合作实施建设项目，对合同无效，广泰公司应承担主要责任。双方的损失主要是投入建设资金的利息损失和工程停工形成的损失，虽然合作项目资金主要由广泰公司投入，但广泰公司返还谢钦局出资后，双方为履行合同形成的建筑物相关权益归广泰公司，故本院认为双方因此所受到的损失应各自承担为宜。谢钦局要求广泰公司赔偿利息损失，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下：
一、原告谢钦局与被告山东广泰置业有限公司于2010年11月15日签定的《苏家村项目合作协议书》为无效合同；
二、被告山东广泰置业有限公司于本判决生效之日起10日内返还原告谢钦局合作出资820万元；
二、驳回原告谢钦局的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费103914元，财产保全费5000元，共计108914元，由原告谢钦局负担32674元，由被告山东广泰置业有限公司76240元。
如不服本判决，可在判决书送达次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙红岩
代理审判员 王德强
代理审判员 曹 慧
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 孙培培