四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川11行终112号
上诉人（原审原告）：宿国珍，女，1956年4月9日出生，汉族，住四川省夹江县。
委托诉讼代理人：唐巍，四川睿典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：夹江县公安局，住所地四川省夹江县漹城镇衙后街1号，统一社会信用代码115110260085862535。
法定代表人：廖建章，该局局长。
委托诉讼代理人：周军，男，该局民警。
上诉人宿国珍因诉被上诉人夹江县公安局治安行政处罚一案，不服四川省乐山市市中区人民法院(2018)川1102行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月9日受理后，依法组成合议庭，于2018年7月19日、2018年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人宿国珍及其委托诉讼代理人唐巍，被上诉人夹江县公安局的负责人余剑刚副局长及该局委托诉讼代理人周军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2018年1月30日下午，宿国珍与群星村1社村民赵利琴等人到夹江县迎江乡夹木路施工现场，以山东高速施工方未经过村民同意，擅自挖掘弃土场上的弃土填方为由，强行阻拦夹木路的工程施工长达两小时左右，后被夹江县公安局口头传唤到公安机关接受询问。
同日15时10分，夹江县公安局接到报警后作的《接（报）警处警登记表》载明阻工发生时间为：同日14时20分许。当日下午，夹江县公安局进行了受案登记，调查询问了宿国珍、赵利琴以及证人，制作案现场平面图，调取了视频、照片以及《政府采购中标通知书》《夹江县发展和改革局关于S307线夹江至木城段工程可行性研究报告的批复》、〔2017〕-19号《关于印发<夹江县2017年重点推进项目“挂图作战”工作方案>的通知》及项目表附件等证据。
同日，夹江县公安局对宿国珍作出《行政处罚告知笔录》，告知宿国珍违法事实和证据，以及拟作出的处罚和其享有陈述和申辩的权利。夹江县公安局记录宿国珍在《行政处罚告知笔录》的陈述和申辩为：“我没有阻工，是为了争取利益，你们要关就关”。宿国珍拒绝在该笔录上签字。同日，该案经包括夹江县公安局局领导在内的有关人员集体讨论和法制部门审核及分管领导审核等后，作出夹公（木）行罚决字〔2018〕72号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定书），认定：2018年1月30日15时许，宿国珍与群星村1社村民赵利琴等人到夹江县迎江乡夹木路施工现场，以山东高速施工方未经过村民同意，擅自挖掘弃土场上的弃土填方为由，强行阻拦夹木路的工程施工长达两小时，严重影响工程进度。宿国珍的行为构成扰乱企业单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，决定对宿国珍行政拘留7日。该行政处罚决定书于同日送达宿国珍后执行该处罚决定，因宿国珍家属不在本地，夹江县公安局于次日将《行政拘留家属通知书》送宿国珍所在村委会转交家属。宿国珍不服该行政处罚决定书，于2018年2月27日起诉至一审法院，请求判决：1.撤销夹江县公安局作出的行政处罚决定书；2.由夹江县公安局负担案件受理费。
上述事实有夹江县公安局在举证期限内提交的以下证据：
1.对宿国珍的询问笔录，其陈述：当日下午2时左右，其和村民同去山东高速修路施工现场，不让施工方施工。其到现场后，已经有20几个村民，后又来了十几个村民。其同村民找到正在施工的挖掘机和货车驾驶员，让他们暂时不要施工，等乡政府回复村民后再施工。
2.对赵利琴的询问笔录，其陈述：当日下午2时左右，在其看到施工现场在挖掘弃土情况后几分钟，宿国珍也到现场。其和宿国珍一起走到挖掘机旁，叫司机不准动工。司机听到后就下车，工程一直就处于停工状态。双方僵持至下午4点左右，民警到现场后，才恢复施工。
3.对邓东的询问笔录，其陈述：其在施工现场开挖掘机。当日下午2时左右，其准备开挖时，现场来了包括宿国珍在内的20几个村民。宿国珍指着其说，不准挖掘，否则打玻璃。宿国珍等站在挖掘机旁边，其没有胆子施工，就从车上下来，直到派出所民警到达现场将宿国珍等带走调查后，才恢复正常施工。
4.对张振的询问笔录，其陈述：当日下午14时左右，其所在施工队准备清理弃土时，宿国珍带10几个村民到现场。宿国珍和其他两三个女村民指着挖掘机司机说，下挖掘机来，不准挖掘，否则砸玻璃。然后其打电话报警，直到派出所民警到现场将宿国珍等口头传唤到派出所调查，现场才恢复正常施工，阻止施工大约2小时。
5.对王振亚的询问笔录，其陈述：阻止施工时间在当日下午2时左右。现场大约有20至30名村民围在施工现场，宿国珍带领4、5个村民站在挖掘机下，宿国珍叫挖掘机司机不准施工，否则将挖掘机的玻璃打烂。迎江乡政府的杨主任到场做调解工作，但宿国珍等不听劝阻，直到民警到现场将宿国珍等带离。期间大约阻止施工两小时。
6.对杨继东的询问笔录，其陈述：其为迎江乡司法所所长。当天下午3时左右，接到乡长电话，说有部分村民阻止施工，便与申向刚乡长驱车前往协调。到达现场当时，宿国珍带领20余名村民将施工现场的挖掘机和货车挡下，整个工程被迫停工。僵持半小时后，民警到现场了解情况，告知村民通过合法渠道解决纠纷，宿国珍等人还是不愿意离开。大约半小时后，民警将宿国珍和赵利琴带离现场。整个阻止施工的时间大概两小时。
7.对申向刚的询问笔录，其陈述：其为迎江乡乡长。当日下午3时左右，接到山东高速项目部工作人员电话，说有部分村民阻止施工，请求乡政府派人到现场协调。其与杨继东到现场协调看到，宿国珍带领20余名村民将施工转运弃土的挖掘机和货车挡下来，整个工程被迫停工。其了解情况，做解释工作，但宿国珍等不离开，僵持大约半小时后，其向派出所报警。大约半小时后，派出所民警到达现场，所长了解情况后，告知宿国珍等解决问题的途径，但宿国珍等不愿意离开现场，才被民警带离现场。工程被迫停工时间大约2小时。
8.对余刚的询问笔录，其陈述：事发时，其不在现场，但其砂石厂有人看到宿国珍带领20多个村民阻工，将施工挖掘机和货车挡停，不准搬运弃土和砂石。
9.视频显示：施工现场，包括宿国珍等在内的村民站在施工道路上，有关工作人员劝说包括宿国珍在内的村民，阻止工程没有用处。宿国珍回答，其不是在阻挡工程，是在维护合法权益和利益，没有阻挡工程。
10.《接（报）处警登记表》《受案登记表》《受案回执》、对宿国珍、赵利琴、邓东、张振、王振亚、杨继东、申向刚、余刚等的《行政案件权利义务告知书》、《2018年1月30日宿国珍扰乱企业单位秩序案现场平面图》视频、照片以及《政府采购中标通知书》《夹江县发展和改革局关于S307线夹江至木城段工程可行性研究报告的批复》、〔2017〕-19号《关于印发<夹江县2017年重点推进项目“挂图作战”工作方案>的通知》及项目表附件、《到案经过》《行政处罚告知笔录》、宿国珍户籍登记资料、《重大复杂案件集体审核会议记录》《呈请公安行政处罚报告书》《行政拘留执行回执》《行政拘留家属通知书》以及出庭证人证言、当事人法庭陈述等证据予以证明。
对宿国珍提交的电话通话记录单和申请出庭的证人村委会主任胡朝洪、村民窦富强、许利平的陈述。夹江县公安局质证对陈述的基本事实无异议。一审法院认为，可以确定宿国珍在当日下午到过修路的施工现场，但到达时间陈述不一。结合夹江县公安局提交的前述证据、宿国珍与村委会主任通话记录和村委会主任胡朝洪出庭陈述的当日下午1点过与宿国珍电话和当面联系后，宿国珍去现场的情况，可以确定宿国珍大约在当日下午2时左右到达施工现场。而村民窦富强、许利平陈述宿国珍3点后到达事发现场与前述证据相比，其证明力明显比较低，不能否定宿国珍在事发当日下午2时左右到达现场的事实。
对于宿国珍提交的视频证据，夹江县公安局质证，对真实性无异议，但认为不全面，不能证明宿国珍没有阻工。一审法院认为，该视频证据由于系现场情况的部分时间段，时间很短，并非全程视频，并不能全面证实当日事发现场的全部过程，也就不能以此否定宿国珍阻工的事实。
对于宿国珍提出夹江县公安局调查的证人没有如身份证等的相关身份信息，证人资格存疑问题。一审法院认为，夹江县公安局在对证人等所作的询问笔录中已经载明其身份信息，符合《公安机关办理行政案件程序规定》中关于询问的规定。
一审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，夹江县公安局在其辖区内具有治安管理行政处罚权。
综合各方诉辩意见，一审法院对本案的争议焦点评判如下：
（一）关于宿国珍是否有阻止施工行为以及阻止施工时间是否为两小时的问题。一审法院认为，根据前述夹江县公安局提交的证据，可以认定宿国珍实施了阻止施工的行为，并且阻止施工时间大约两小时左右。故夹江县公安局作出的行政处罚决定书认定宿国珍阻止施工时间大约两小时左右的违法事实的证据确凿，但行政处罚决定书载明阻止施工时间的起点时间有误，并非当日15时许，而是14时许。对此予以指正。
（二）关于行政处罚决定书是否违反法定程序问题。就此争议焦点分述如下：
1.行政处罚告知笔录是否完整记录宿国珍陈述和申辩内容以及对宿国珍的陈述和申辩是否予以复核问题。一审法院认为，首先，根据夹江县公安局提交的《行政处罚告知笔录》可以证实夹江县公安局对宿国珍就拟作出的处罚事实、理由和处罚事项作出了告知，并告知了宿国珍享有陈述和申辩的权利。并对宿国珍提出陈述予以记录，在案证据尚不能证实夹江县公安局遗漏记录宿国珍陈述或申辩的内容。其次，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条第一款关于“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。”的规定，复核限于违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据。本案中，宿国珍陈述和申辩内容为“我没有阻工，是为了争取利益，你们要关就关”。该陈述内容并非提出新的事实、理由和证据，因此，不属于复核范围。故，对宿国珍的该主张不予支持。
2.夹江县公安局审核和审批程序是否违法问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款关于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”和第三十八条第三款关于“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。”的规定，夹江县公安局作出行政处罚决定书前，对案件进行了集体讨论，并经该局法制室人员审核，符合上述法律规定。
对宿国珍提出夹江县公安局审核和审批程序，不可能在三小时内完成的主张，一审法院认为，庭审中，夹江县公安局已经说明办案程序流转通过内部网络实施，并且没有其他证据证明夹江县公安局违反了相关法定办案程序规定。故，对宿国珍的该主张不予支持。
（三）关于行政处罚决定书适用法律是否正确问题。
一审法院认为，夹江县公安局在行政处罚决定书载明适用的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》）第二十三条第一款，但该款针对不同的五类违法情形，分别列五项，夹江县公安局作出的行政处罚决定书没有区分适用情形，没有明确宿国珍的行为系违反该款项下具体的项所规定的行为，属于适用法律错误，应当予以撤销。
鉴于宿国珍的违法行为确实存在，因此，在撤销夹江县公安局作出的行政处罚决定书的同时，判决责令夹江县公安局重新作出行政行为。
综上事实和理由，夹江县公安局作出的行政处罚决定书认定事实的主要证据确凿，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，一审法院作出如下判决：一、撤销夹江县公安局作出的行政处罚决定书；二、责令夹江县公安局重新作出行政行为。案件受理费50元，由夹江县公安局负担。
上诉人宿国珍上诉称：一、一审判决认定事实错误。1.上诉人只是到了现场，未实施任何所谓的“阻工”行为，也未组织、教唆村民参与所谓的“阻工”行为；2.被上诉人夹江县公安局对上诉人宿国珍所作的询问笔录未如实记录上诉人接受询问的时间等情况，杨继东、申向刚的询问笔录表述内容一致，不合常理，被上诉人夹江县公安局提供的《接受证据材料清单》以及提取的材料系事后补正，不真实；3.公安机关审核、审批程序违法，重大复杂案件集体审核会议记录和呈请公安行政处罚报告书系作出处罚决定后补充形成的，一审认定被上诉人夹江县公安局在2018年1月30日完成询问、作出并送达处罚决定、送往羁押场所无事实依据；二、一审判决漏查本案重要事实。上诉人宿国珍到达施工现场的时间和是否实施了所谓“阻工”行为，民警到达现场、离开现场的时间和处理情况，上诉人宿国珍接受询问的时间，被上诉人夹江县公安局作出行政处罚决定书的时间，上诉人宿国珍被送往羁押场所的时间和《拘留通知书》的形成时间均未查实；三、一审审判程序违法。一审中被上诉人夹江县公安局并未提供关键证据原件及证人和单位关系证明，或者其提供了但一审法院未组织上诉人核实证据、发表质证意见，未充分保证上诉人行使诉权；四、一审判决对事实的认定，不严格审查证据，不按照证据规则，而是大量、多次采取主观推断、臆测的方式，推导“事实真相”，不符合法律规定，应予纠正。综上，上诉人认为，一审虽然判决结果正确，但是认定事实存在严重错误，依法应予以纠正，故请求二审人民法院：1.撤销四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初242号行政判决；2.在查清案件事实的基础上，依法改判支持上诉人的诉讼请求；本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
被上诉人夹江县公安局辩称：1.被上诉人认定上诉人实施阻工行为有上诉人本人的陈述、施工方证言和共同参与实施阻工行为的村民赵利琴的证人予以证实。本案处警民警到达现场时，出事的阻工行为已经发生，民警虽未摄录视频，但不影响公安机关通过其他方式调查查明阻工行为，认定上诉人违法事实的证据不是孤证；2.对上诉人的询问笔录和对证人杨继东、申向刚的询问笔录均客观真实，《接受证据材料清单》以及提取的材料均系行政处罚前依法搜集；3.从行政处罚决定的网上流转记录、上诉人在羁押场所的入所记录均能够证明被上诉人对上诉人的调查处理程序是依法进行的，上诉人所述与事实不符。因本案系阻扰重点工程建设的群体性重大违法案件，因此报经被上诉人案件审核委员会集体讨论审核后作出处罚决定，确保了处罚结果的客观、公正。4.纵观全案证据材料能够认定上诉人实施了阻工行为，导致工程停工两小时左右，被上诉人作出的处罚决定实施清楚，证据确凿，处罚幅度适当。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求法院判决驳回上诉人宿国珍的上诉请求。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
二审中，本院组织上诉人宿国珍对被上诉人夹江县公安局提交的证人邓东、张振、王振亚与用工单位关系的两份证明进行了质证，上诉人宿国珍认为该两份证明的印章系夹江县S307线夹木路工程项目经理部加盖，而非用人单位公章，不具备民事用人主体资格，因此该证据不足以证明三证人的身份。本院认为，夹江县S307线夹木路工程项目经理部虽然不具备民事用工主体资格，但其印章并不当然不具有法律效力，且两份证明的内容与被上诉人夹江县公安局对邓东、张振、王振亚询问笔录中记载的内容一致，因此，对该两份证明的真实性，本院予以认可。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”及第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，被上诉人夹江县公安局在其辖区内具有治安管理行政处罚的职责。
本案争议焦点：一、上诉人宿国珍是否实施了阻拦施工的行为；二、被上诉人夹江县公安局对上诉人宿国珍作出行政处罚决定所认定的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确；三、一审是否程序违法。
关于争议焦点一，上诉人宿国珍主张被上诉人夹江县公安局对其所作的询问笔录、对杨继东、申向刚的询问笔录、《接受证据材料清单》以及向夹江县S307线夹木路工程建设指挥部提取的材料均不真实，但并未提供充分的证据予以反驳。本院认为，从被上诉人夹江县公安局在一审中提交的上诉人宿国珍的陈述、询问笔录等证据可以认定上诉人宿国珍实施了阻拦施工的行为。故对上诉人宿国珍的该上诉主张，本院不予支持。
关于争议焦点二，上诉人宿国珍主张被上诉人夹江县公安局在2018年1月30日完成对上诉人宿国珍的询问，作出并送达处罚决定、送往羁押场所无事实依据，且审核、审批程序违法，其在一审中提交的重大复杂案件集体审核会议记录和呈请公安行政处罚报告书系行政处罚决定作出后形成。本院认为，被上诉人夹江县公安局提供的行政处罚审批流程时间记录与重大复杂案件集体审核会议记录和呈请公安行政处罚报告书能够相互印证，证明其审核、审批程序合法。对上诉人宿国珍的询问笔录、行政处罚决定书等证据亦能证明2018年1月30日被上诉人夹江县公安局对上诉人宿国珍的询问、处罚情况。故被上诉人夹江县公安局对上诉人宿国珍所作行政处罚认定事实清楚，程序合法，上诉人宿国珍的该项上诉理由，不能成立。由于上诉人宿国珍阻止施工的是国家重点工程建设，因此，被上诉人夹江县公安局认定上诉人宿国珍的行为属情节严重，并无不当，但其在适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款时没有区分适用情况，明确上诉人宿国珍的行为究竟系违反该款项下的具体项，确属适用法律错误，一审据此予以撤销正确。
关于争议焦点三，本院认为，对于上诉人宿国珍在一审中提出需要被上诉人夹江县公安局补交证人与用工单位关系证明的请求，一审法院已要求被上诉人夹江县公安局予以补交，虽未交予上诉人宿国珍质证，程序上存在瑕疵，但该瑕疵并非《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项规定的严重违反法定程序的情形，亦不影响对案件事实的认定，且二审中本院已组织上诉人宿国珍对该证据予以质证，因此，本院对该瑕疵予以指正。
综上所述，上诉人宿国珍的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宿国珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘德军
审 判 员 钟小红
审 判 员 罗喆予
二〇一八年八月二十二日
法官助理 杨媛媛
书 记 员 朱蕾汀
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。