广东省珠海市斗门区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）珠斗法行初字第9号
原告珠海市斗门区斗门镇南门村背南生产队，住所地：珠海市斗门区斗门镇南门村。
负责人赵杰文，村民小组长。
委托代理人赵健荣。
原告珠海市斗门区斗门镇南门村背北生产队，住所地：珠海市斗门区斗门镇南门村。
负责人赵根龙，村民小组长。
委托代理人赵德盛
两原告共同委托代理人赵贤顺
被告珠海市国土资源局，住所地：珠海市香洲区九洲大道中2002号。
法定代表人吴康模，局长。
委托代理人李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
委托代理人张爽，广东友邦方达律师事务所律师。
第三人珠海市斗门区斗门镇人民政府，住所地：珠海市斗门区斗门镇斗门大道北100号。
法定代表人吴康勇，镇长。
委托代理人赵晓光，珠海市斗门区公职律师事务所律师。
第三人珠海市工商行政管理局斗门分局，住所地：珠海市斗门区井岸镇桥北一路50号。
法定代表人黄小青，局长。
委托代理人冯江波。
委托代理人王博。
第三人珠海市斗门区市场经营有限公司，住所地：珠海市斗门区井岸镇港霞东路49号中心市场四楼。
法定代表人梁荣安，总经理。
委托代理人梁国潮，办公室主任。
原告珠海市斗门区斗门镇南门村背南生产队（下称“背南生产队”）、原告珠海市斗门区斗门镇南门村背北生产队（下称“背北生产队”）不服被告珠海市国土资源局（下称“国土局”）认定斗门市场用地为国有土地，于2014年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及第三人参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。原告背南生产队的负责人赵杰文及委托代理人赵健荣、原告背北生产队的负责人赵根龙及委托代理人赵德盛、两原告共同委托代理人赵贤顺、被告珠海市国土资源局的委托代理人李军华、张爽，第三人珠海市斗门区斗门镇人民政府（下称“镇政府”）的委托代理人赵晓光、第三人珠海市工商行政管理局斗门分局（下称“工商局”）的委托代理人冯江波、王博、第三人珠海市斗门区市场经营有限公司（下称“市场公司”）的委托代理人梁国潮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局向本院提供了以下证据及依据：
1、斗府国用（2000）字第0421050008国有土地使用证；
2、土地登记申请书、地籍调查审批表；
3、土地登记卡；
证据1-3证明涉案土地是经第三人市场公司申请，进行了地籍调查后确权的；
4、关于成立斗门县市场经营有限公司的批复（斗府办复（1999）17号）；
5、关于梁荣安同志职务聘任的通知（斗财干字（1999）03号）；
6、关于市场经营有限公司物业移交的批复（斗国资（2000）008号）；
7、关于要求更名和补办市场证件的函；
8、斗门县工商局市场办管脱钩移交书；
9、证明；
10、斗门县基建工程免税申请表；
11、申请表、审批表；
12、斗门镇城建办建筑准建证；
13、代办征市场土地协议书；
14、关于新建市场征用土地减除粮食任务和补回生产费的协定书2份；
15、关于对斗门区公所“要求解决市场分核管理收费请示的报告”处理意见的报告；
16、要求解决市场内土地分核管理收费请示报告；
证据4-16证明第三人市场公司申报确权提交的材料；
17、关于原斗门镇旧市场用地权属问题的复函（珠国土斗函（2014）48号）；
18、我们对国土局复函意见的看法；
19、群众上访登记表；
20、信访事项处理意见书；
21、信访事项复查意见书（编号：2013021）；
22、信访事项复核意见书（珠信复核（2013）021号）；
证据17-22证明对原告就涉案土地的权属问题的上访、信访，被告给予复函，各级政府也出具了意见书，确认了涉案土地为国有，其使用权归属第三人市场公司；
法律条文（《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、《土地登记规则》第九条），证明被告作出具体行政行为的法律依据，负责土地登记是原斗门县国土局的职责，涉案土地为国家所有。
原告背南生产队、原告背北生产队共同诉称，1981年9月30日原斗门县工商行政管理局斗门工商行政管理所（下称“原斗门工商所”）与两原告的生产队队长各签订了一份《关于新建市场征用土地减除粮食任务和补回生产费的协定书》（下称“协定书”），约定新建市场占用两原告的土地。两原告认为，双方约定的不是“征地”而是“占地”，不能确认为国有土地；涉案土地只能作建新市场之用，不得随意改变用途，否则两原告有权要求收回土地。涉案的市场已于2000年间，南门市场投入使用后停止使用，荒废至今十多年，依据《土地管理法》第六十五条第二款第（三）项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”，故涉案土地应返还给原告。《协定书》签订时，《土地管理法》并未实施，被告也尚未挂牌办公，本案应适用《土地改革法》和1962年9月27日实施的《农村人民公社工作条例修正草案》，而原斗门工商所没有按照上述规定进行请示或出示相关的审批文件，依法不能征用或占用农民集体土地，原斗门公社管委会也只是单方面作出行政决定，违反了法律规定。故两份协定书不能作为征地的合法依据。依据《合同法》第五十二条的规定，两份《协定书》属于无效合同，从签订之日起便属无效，两原告何时起诉都应得到支持。依据《民法通则》第七十四条、《物权法》第六十条、第六十三条、新旧的《土地管理法》第十条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《侵权责任法》第二条、第三条的规定，被告应当返还占地。征用土地应当依照《土地管理法》第四十六条、第四十七条、《物权法》第四十三条第二款的规定进行补偿，但原斗门工商所没有安置和解决两原告劳动力的出路，也没有对生活给予补贴，而且新市场占用土地没有经过县级以上人民委员会的审查和批准，故征地行为程序违法，没有法律依据，也没有事实依据。据此，提起行政诉讼，请求判令：认定被告把第三人镇政府建新市场时占用属于原告集体所有权的土地认定为国有土地是错误的，是违反国家法律的强制性规定，侵犯两原告的合法土地权益，应依法认定该土地权属为两原告集体所有。
原告背南生产队、原告背北生产队在起诉时向本院提供了以下证据：
1、关于新建市场征用土地减除粮食任务和补回生产费的协定书2份，证明该征地行为不合法；
2、证明书，证明当年老干部、老队长强调提供的土地只是建新市场之用；
3、关于原斗门镇旧市场用地权属问题的复函（珠国土斗函（2014）48号），证明被告行政行为不合法；
4、我们对国土局复函意见的看法，证明两原告坚持诉讼的理由；
原告当庭提供以下证据：
5、照片7张，证明涉案土地现状。
被告国土局辩称，土地管理部门就涉案土地登记的行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，涉案土地登记行为应予维持，应驳回两原告的诉讼请求。
一、行政争议基本事实。1981年9月，原斗门工商所分别与原告背南生产队、原告背北生产队签订《协定书》，约定由原斗门工商所征用背南生产队土地（鱼塘）四亩五分，征用背北生产队土地七亩九分，由原斗门工商所兴建新市场，并分别给予两生产队生产费补偿。原斗门工商所按照协议约定对生产队进行了生产费补偿，两生产队也于当年将土地交付给工商行政管理部门使用并兴建了斗门市场。2000年，根据国家工商行政管理体制改革要求，第三人工商局兴建管理的市场实施办管分离，包括斗门市场在内的原斗门县市场全部移交予第三人市场公司。同年，第三人市场公司向土地管理部门申办斗门市场所在土地（涉案土地）的权属证书。土地管理部门依法审核后，认为符合办证条件，并报请原斗门县人民政府核发国有土地使用证［斗府国用（2000）字第04210500083号］。两原告于2013年7月向第三人镇政府提出涉案土地权属的信访，第三人镇政府就信访事项作出处理意见，珠海市斗门区人民政府作出复查意见，珠海市人民政府作出复核意见。两原告不满意信访答复，遂提起行政诉讼。
二、土地管理部门就涉案土地登记的行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，涉案土地登记行为应予维持。（一）原斗门县国土局是原斗门县的土地行政管理部门，根据《土地管理法》的规定，负责土地登记是原斗门县国土局职责之一。斗门县撤县设区后，原斗门县国土局的职责由被告行使。（二）原斗门县国土局对涉案土地登记认定事实清楚、适用法律法规正确。第三人市场公司就涉案土地依法向原斗门县国土局申请土地登记，按照土地登记规则的要求提交了申请书、土地来源文件（《协定书》）、权属申请人成立文件、市场管理移交文件等申请材料。原斗门县国土局受理申请后，启动地籍调查，核实土地使用状况。根据原斗门工商所分别与原告背南生产队、原告背北生产队签订的《协定书》所载内容，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有制的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”之规定，认定涉案土地属于国家所有；再依据《土地登记规则》第九条：“国有土地使用权由使用国有土地的单位及法定代表人或者使用国有土地的个人申请登记。”之规定，认为第三人市场公司的申请符合土地登记的要求，初审同意土地登记申请，报请原斗门县人民政府予以登记发证。（三）针对第三人市场公司的土地登记申请，原斗门县国土局启动了地籍调查程序，核实土地使用状况，并在作出初审意见后按程序报请县级人民政府批准。前述程序完全符合土地登记的程序要求。
第三人镇政府述称，同意被告的答辩意见。原告诉请的是土地所有权、使用权争议，应按《土地管理法》第16条，由政府先处理，再进行行政诉讼。
第三人镇政府向本院提供了以下证据：
房地产权证9份（粤房地权证珠字第0300029899-03000299**号），证明涉案土地现产权人为案外人珠海市斗门区斗门镇经济联合总社，9份证已包括涉案土地的所有地上建筑物。
第三人工商局述称，同意被告及第三人镇政府的意见。
第三人工商局没有向本院提供证据。
第三人市场公司述称，同意被告的答辩意见。
第三人市场公司向本院提供了以下证据：
1、斗门县工商局市场办管脱钩移交书，证明第三人市场公司从原斗门县国有资产管理局接收“斗门市场”；
2、斗门镇旧市场关闭问题协调会议纪要，证明2002年“斗门市场”由斗门区政府决定关闭并把物业、土地连同100万元债务、职工划归第三人镇政府；
3、斗门市场分离交接协议书，证明第三人市场公司移交“斗门市场”给第三人镇政府的有关细节问题。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：两原告、被告、第三人镇政府、第三人市场公司提供的证据，均内容真实，形式和来源合法，且能证明本案的相关事实，具有证据效力。
本院根据已经确认的证据及当事人的质证意见，查明以下事实：
1981年9月30日，原斗门工商所分别与原告背南生产队、原告背北生产队各签订《协定书》一份，约定原斗门公社筹建新市场，市场坐落在南门大队背南、背北生产队的土地上，征用原告背南生产队土地（含鱼塘）四亩五分、背北生产队土地七亩九分，由原斗门工商所分别给予两生产队生产费补偿、原斗门公社管委会负责减除粮食上调任务。两份《协定书》均已履行完毕，并兴建了斗门市场，由第三人工商局经营运作。1999年-2000年间，根据工商行政管理体制改革要求，第三人工商局与其所办市场实行机构、职责、财务、人员“四分离”，分离后，由第三人市场公司专职从事市场物业的经营管理和服务工作。2000年12月，第三人市场公司向国土部门申办涉案土地的权属证书，同月18日，原斗门县规划国土局经原斗门县人民政府批准，向第三人市场公司颁发了斗府国用（2000）字第04210500083号《国有土地使用证》。2011年7月13日，涉案土地及地上建筑物更名过户到案外人珠海市斗门区斗门镇经济联合总社名下（粤房地权证珠字第0300029899-03000299**号）。原告背南生产队的委托代理人赵健荣于2013年7月17日，向第三人镇政府提出涉案土地权属的信访，第三人镇政府已就信访事项作出处理意见，认为涉案土地权属性质为国有土地，珠海市斗门区人民政府作出了复查意见，珠海市人民政府作出了复核意见，均予维持。2014年1月26日，被告作出珠国土斗函（2014）48号复函，述明了涉案土地的权属状况。两原告对土地权属性质有异议，遂提起行政诉讼。
另查明，斗府国用（2000）字第04210500083号《国有土地使用证》记载涉案土地用途为市场用地，使用权类型为划拨土地使用权，使用权面积为6727.74平方米；《土地登记卡》记载权属性质为国有土地使用权，建筑占地为2576.2平方米。
本院认为，对原告背南生产队、原告背北生产队的起诉，应当予以驳回。
首先，《协定书》的签订时间是1981年9月30日，《中华人民共和国土地管理法》尚未施行，故对涉案的征地行为，不能适用该法进行调整。1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》、1982年5月14日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》均规定，已经征用的土地，所有权属于国家。本院认为，两份《协定书》均已履行完毕，所涉土地自征用后，所有权已属于国家，故对于土地所有权性质是国有还是集体所有这一问题，两原告自签订《协定书》之日起，应当知道涉案土地所有权属于国家，两原告所主张的2000年斗门市场停止经营、2013年斗门市场动工清拆、2014年1月26日被告复函这三个时间点，均不能作为本案起诉期限的起算依据。两原告于2014年2月24日提起行政诉讼，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条：“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定。至于2000年12月18日，原斗门县规划国土局颁发《国有土地使用证》给第三人市场公司的行为，属于对土地使用权的确认，并未引致土地所有权性质发生变化，故亦不能作为本案起诉期限的起算依据。
其次，《最高人民法院关于﹤行政诉讼法﹥施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》（1993年2月15日）规定，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，人民法院不能受理。从本案证据来看，两份《协定书》签订的时间是1981年9月30日，《中华人民共和国行政诉讼法》尚未开始实施，当时的法律没有规定法院可以受理此类案件。依据法不溯及既往原则，对原告背南生产队、原告背北生产队的起诉，人民法院应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。
综上所述，对两原告的起诉，应当予以驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第（十一）项的规定，裁定如下：
驳回原告珠海市斗门区斗门镇南门村背南生产队、原告珠海市斗门区斗门镇南门村背北生产队的起诉。
本案受理费，本院不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于珠海市中级人民法院。
审 判 长 周长军
审 判 员 何颖坚
人民陪审员 梁国裕
二〇一四年五月十二日
书 记 员 梁雅芬