广东省深圳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤03行终496号上诉人袁海深，香港特别行政区居民，住址香港。委托代理人陈科军，广东融关律师事务所律师。委托代理人于雪飞，广东融关律师事务所律师。上诉人袁海深因起诉深圳市规划和国土资源委员会土地出让行为一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初853号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人袁海深起诉时称：一、涉案房屋所在地块并未经法定程序征收或者收回，深圳市规划和国土资源委员会却将其出让给深圳市罗湖汝南实业股份有限公司（以下简称汝南公司）、大中华国际集团（中国）有限公司，严重侵犯了起诉人的合法权利，深圳市规划和国土资源委员会的出让行为是违法无效的，依法应予撤销。1.起诉人系罗湖旧村原住民，在宗地编号为H110-00**号（原编号为**-267）范围内的罗湖旧村有三栋祖屋。起诉人的上述祖屋未依法征收或收回，也未依法给予补偿，起诉人依法对涉案房屋拥有所有权以及对房屋占有范围内的土地拥有使用权。起诉人的房屋虽然被拆除，但对其占有范围内的土地依法享有使用权；2.2013年9月10日，深圳市规划和国土资源委员会与汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司签订深地合字(2013)6005号《深圳市土地使用权出让合同书》将起诉人祖屋所在的宗地H110-00**号(原编号为**-267)的土地使用权在未经依法征收或者收回的情况下违法出让给汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司，严重侵犯了起诉人依法拥有的房屋所有权及房屋占用范围内的土地使用权，是违法无效的出让行为，依法应予撤销。二、起诉人是本案行政诉讼适格的主体。根据上述事实，起诉人对位于宗地编号为Hl10-00**号（原编号为**-267）范围内的罗湖旧村的房屋及房屋占有范围内的土地依法拥有所有权和土地使用权，深圳市规划和国土资源委员会上述未经法定程序将涉案宗地出让给汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司的行政行为严重侵害了起诉人的合法权利，起诉人与该出让行为存在法律上的利害关系，因此，起诉人是本案行政诉讼适格的主体。起诉人请求法院判令：一、撤销深圳市规划和国土资源委员会签订深地合字(2013)6005号《深圳市土地使用权出让合同书》将起诉人祖屋所在的宗地H110-00**号(原编号为**-267)的土地使用权违法出让给汝南公司和大中华国际集团（中国）有限公司的行政行为；二、本案全部诉讼费用由深圳市规划和国土资源委员会承担。一审法院认为：起诉人已就同一事实和理由向深圳市福田区人民法院提起过诉讼，深圳市福田区人民法院已作出（2014）深福法行初字第847号行政裁定，深圳市中级人民法院作出（2015）深中法行终字第395号行政裁定，现起诉人就已提起诉讼的事项再次向法院起诉，属于重复起诉行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第八项之规定，裁定对袁海深的起诉，不予立案。上诉人不服该裁定，上诉请求撤销原裁定，指定法院受理其起诉。主要理由为：一、上诉人提起的两次诉讼的事实和理由均不同，不属于行政诉讼法规定的重复起诉行为。原裁定认定上诉人基于同一事实和理由就已提起诉讼的事项再次起诉属于重复起诉行为，与事实不符。上诉人提起（2014）深福法行初字第847号行政案件依据的事实和理由为“原告等22户权利主体既没有以所拥有的房地产作价入股成立或者加入公司，也没有与任何人签订有效的搬迁安置协议，拥有的房地产更没有被任何人所收购；同时，原告等22户权利主体从未见过该地块项目的搬迁安置指导方案和市场主体公开选择方案，更没有表态同意。因此，该项目拆除范围内仍为数个权利主体，没有达到土地出让条件的要求”，该次起诉以土地受让单位不符合城市更新实体条件、出让行为违法为理由。而上诉人本次起诉依据的事实和理由为“原告对其祖屋及祖屋所在范围内的土地具有合法的房屋所有权和土地使用权，被告未经征收或收回程序将涉案土地再行出让，侵害了原告的合法权益。”两次起诉的事实和理由不同，上诉人进行的本次起诉，不属于基于同一事实和理由的重复起诉行为。原裁定认定属于重复起诉，与本案事实不符。二、在前一起诉未经实体审理即被裁定驳回起诉的情况下，上诉人有权依据符合法定起诉条件的理由再次起诉。上诉人进行本次起诉已经符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，本案依法应予以立案并进入实体审理。一审法院裁定驳回起诉，违反法律规定。在深圳市福田区人民法院作出的（2014）深福法行初字第847号行政裁定、深圳市中级人民法院作出的（2015）深中法行终字第395号行政裁定均依据上诉人上次起诉提交的起诉状认定上诉人与被诉的土地出让行为不具有法律上利害关系并裁定驳回起诉的情况下，上诉人根据法律规定重新依据法定理由起诉，人民法院应依据行政诉讼法规定对上诉人的起诉是否符合法定起诉条件进行审查并依法作出裁定，而不能一概认定再次起诉即属于重复起诉。一审法院未对上诉人新的起诉理由进行审查即认定属于重复起诉，违反法律规定。三、本案的核心事实是上诉人拥有合法使用权的土地在未经法定程序征收、收回或收购情况下被再次出让，上诉人与涉案土地出让行为具有法律上利害关系是毋庸置疑的，本案依法应予以立案并进入实体审理。上诉人原系罗湖旧村原住居民，在宗地编号为H110-00**号（原编号为**-267）的地块范围内拥有3栋祖屋。上诉人虽移居香港，但依法仍拥有对于祖屋及其所在宅基地的房屋所有权和土地使用权。在原深圳市规划国土局罗湖分局对上诉人作出的(1994)18号《关于收回土地使用权的行政处理决定书》以及原深圳市规划国土局作出的深规土裁字(1999)11号《拆迁房屋补偿安置裁决书》相继被人民法院生效裁判撤销后，未有任何法律主体依法对上诉人采取征收、收回和搬迁补偿安置等措施，上诉人依法仍享有涉案地块的合法使用权。被告未经法定程序征收或收回上诉人土地使用权，直接将涉案土地再行转让，侵害了上诉人的合法权益，上诉人与被诉土地出让行为具有法律上利害关系。在上诉人提起的诉讼符合法定起诉条件的情况下，本案应予以立案并进入实体审理。本院经审查查明，上诉人袁海深主张是原宝安县人民政府发放的土地房产所有权证记载的房地产权利人。1994年10月22日，深圳市规划国土局罗湖分局对袁海深作出关于收回土地使用权的行政处理决定，以袁海深位于罗湖旧村改造范围内的房屋未与汝南公司签订补偿安置协议等理由，决定收回袁海深房屋的土地使用权归政府所有，限期自行搬迁，规定期满不自行搬迁的，罗湖区人民政府将责令有关部门强制拆迁。袁海深对该决定不服，提起行政诉讼，深圳市罗湖区人民法院作出（1994）深罗法行审字第37号行政判决、本院作出（1995）深中法行终字第014号行政判决，本院判决以有关房屋拆迁补偿的争议未经依法处理为由，撤销深圳市规划国土局罗湖分局对袁海深作出的关于收回土地使用权的行政处理决定。1999年3月17日，深圳市规划国土局对申请人汝南公司、深圳市中建实业股份有限公司、深圳市罗湖建筑安装工程公司和保兴房地产投资（集团）有限公司因与被申请人袁海深就房屋拆迁补偿安置事宜无法达成协议提出的拆迁房屋补偿安置裁决申请，作出深规土裁字[1999]11号拆迁房屋补偿安置裁决，裁决由汝南公司补偿袁海深住宅和临时安置补助费。袁海深对该裁决不服，提起行政诉讼，深圳市罗湖区人民法院作出（1999）深罗法行初字第26号行政判决，以深圳市规划国土局作出的裁决没有适用《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》且确定的临时安置补偿费标准缺乏法律依据为由，判决撤销深规土裁字[1999]11号拆迁房屋补偿安置裁决。2012年6月5日，深圳市罗湖区重建局作出罗重建函[2012]352号《关于变更罗湖旧村93-267地块改造主体的复函》，同意变更涉案地块改造主体为大中华国际集团（中国）有限公司和汝南公司。袁海深对该变更改造主体行为不服，提起行政诉讼请求撤销，深圳市罗湖区人民法院作出（2013）深罗法行初字第125号行政裁定、本院作出（2014）深中法行终字第478号行政裁定，以袁海深与变更改造主体行为不具有法律上利害关系为由，裁定驳回起诉。2013年7月3日，深圳市罗湖区重建局与汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司签订《大中华CEPA广场项目改造监管协议》，第四条约定汝南公司自行妥善解决与涉案地块业主的拆迁补偿安置及相关历史遗留问题。2013年9月10日，深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局与汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司签订深地合字（2013）6005号土地使用权出让合同，将H110-0008地块土地使用权出让给两公司，合同第二十五条、第二十六条载明由汝南公司自行承担宗地上业主的拆迁补偿安置相关法律、经济纠纷责任。袁海深就该土地使用权出让合同提起行政诉讼，认为涉案地块没有达到土地出让的前提条件，受让单位弄虚作假，请求撤销宗地编号为H110-00**号土地的国有土地使用权出让合同，收回土地使用权。深圳市福田区人民法院作出（2014）深福法行初字第847号行政裁定、本院作出（2015）深中法行终字第395号行政裁定，以袁海深与涉案地块土地使用权出让行为之间没有法律上的利害关系为由，裁定驳回起诉。2016年4月29日，袁海深向深圳市盐田区人民法院提起本案行政诉讼，以涉案地块未经法定程序征收或收回，出让土地使用权行为违法为由，请求撤销深圳市规划和国土资源委员会签订深地合字（2013）6005号土地使用权出让合同将土地使用权出让给汝南公司和大中华国际集团（中国）有限公司的行政行为。深圳市规划和国土资源委员会罗湖管理局在本案二审中向本院出具说明，称关于收回土地使用权的行政处理决定、拆迁房屋补偿安置裁决被人民法院判决撤销后，未查到国土部门就收回袁海深的土地使用权和拆迁补偿事项作出了新的行政行为。本院认为，原告提起的行政诉讼是否符合起诉条件，是行政诉讼法规定人民法院应当在对行政行为进行合法性审查之前先行审查的内容，不论袁海深以上次起诉时的理由还是以本次起诉时的理由主张涉案地块国有土地使用权出让行为违法，人民法院应当先行审查袁海深的起诉是否符合起诉条件。根据袁海深诉讼经过，袁海深提起（2014）深福法行初字第847号行政诉讼，是主张深圳市规划和国土资源委员会与汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司签订涉案地块土地使用权出让合同的行为违法，请求撤销该国有土地使用权出让合同。在（2014）深福法行初字第847号行政诉讼及其上诉审理中，人民法院的裁判理由是袁海深与国有土地使用权出让行为没有法律上利害关系，不具备原告资格，裁定驳回起诉，该裁定已经发生法律效力，因此人民法院已经对袁海深不具备起诉涉案地块国有土地使用权出让的原告资格作出了有约束力的裁定。袁海深提起本次行政诉讼，仍是主张深圳市规划和国土资源委员会与汝南公司、大中华国际集团（中国）有限公司签订涉案地块土地使用权出让合同的行为违法，请求撤销出让国有土地使用权的行政行为，诉讼标的与上次提起的（2014）深福法行初字第847号行政诉讼具有同一性。因此，袁海深本次诉讼与上次诉讼构成重复起诉，且原告资格应受上次诉讼生效裁定理由的约束，即袁海深提起本次行政诉讼，既无原告资格、又属重复起诉。袁海深以变更的理由主张同一行政行为违法而提起诉讼，不属于新的诉讼，不能因此而由人民法院对被诉行政行为合法性进行审理。根据行政诉讼法修正后《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的”，对于已经立案但应当裁定驳回起诉的情形，人民法院当然可以在立案登记审查时依法裁定不予立案。一审法院裁定不予立案，适用的是行政诉讼法修正前《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第八项的规定，属于适用法律瑕疵，但不影响裁定理由和结果正确性，在此仅予指正。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审裁定不予立案正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨克成审判员  王成明审判员  王强力二〇一六年十月九日书记员  胡惠敏