安徽省明光市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）明行初字第00027号
原告：定远县严桥乡官东村小周村民组。
诉讼代表人：周元胜，定远县严桥乡官东村小周村民组组长。
原告：周元实，男，汉族，1956年10月26日出生，农民。
两名原告共同的委托代理人：朱朝霞，安徽天定律师事务所律师。
被告：定远县人民政府。
法定代表人：王成山，县长。
委托代理人：陈万龙，男，1965年1月1日出生，汉族，定远县国土资源局政策法规股员工。
委托代理人：李云，安徽远泰律师事务所律师。
第三人：定远县严桥乡人民政府。
法定代表人：许倩，乡长。
第三人：定远县严桥乡官东村村民委员会。
法定代表人：吴正友，主任。
第三人：定远县严桥乡官东村王圩村民组。
诉讼代表人：饶关兵，定远县严桥乡官东村王圩村民组组长。
原告定远县严桥乡官东村小周村民组（简称：小周村民组）及周元实不服被告定远县人民政府土地行政裁决一案，由滁州市中级人民法院移交本院审理，本院于2013年8月29日受理后依法组成合议庭，于2013年9月27日公开开庭审理了本案。小周村民组诉讼代表人周元胜与周元实及小周村民组、周元实的委托代理人朱朝霞到庭参加诉讼，定远县人民政府的委托代理人陈万龙、李云到庭参加诉讼，定远县严桥乡官东村王圩村民组（简称：王圩村民组）诉讼代表人饶关兵到庭参加诉讼。定远县严桥乡人民政府、定远县严桥乡官东村村民委员会经合法传唤，无正当理由未参加诉讼。本案现已审理终结。
定远县人民政府于2013年1月16日作出严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定（定政秘（2013）10号文件），该决定称：2012年10月定远县严桥乡官东村王圩村民组向县人民政府申请对“大黑塘”土地所有权和使用权进行土地确权。县人民政府经调查：申请土地确权的土地在严桥乡官东村境内，面积是106.77亩，其中争议面积为48.3亩。争议土地位于严桥乡官东村境内“大黑塘”西北的塘面，现状为鱼池。
“大黑塘”改建于二十世纪七十年代，当时主要用于农业灌溉。八十年代，当时的大队在“大黑塘”发展养殖业，没有成功，后来村里发包给王圩生产队老队长熊传和承包，由于没有效益，后来无人过问。1992年，严桥乡党政联系会议决定在“大黑塘”开展农业开发，对“大黑塘”投资进行整治。计划开挖三口鱼塘（池），由于各种原因，实际开挖两口，西侧鱼塘（池）后来加埂，形成现状的三口鱼塘（池）。“大黑塘”的使用现状：官东村委会确定给王圩村民组使用，鱼池是周元实实际占用。因王圩村民组要求收回鱼池，发生争议。定远县人民政府依据调查了解的事实，认为：本着从实际出发，尊重历史，构建和谐社会的原则，根据《土地管理法》第十六条第××款、第二款、《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第××款和第七条第二款的规定，决定如下：1.申请土地行政确权的106.77亩土地所有权归严桥乡官东村村民集体所有；2.申请土地行政确权的106.77亩土地使用权归严桥乡官东村王圩村民组所有。为证明被诉行政行为的合法性，定远县人民政府向本院提供了以下证据：1.行政确权申请书，证明申请行政确权的事实和理由；2.土地争议范围图，证明争议范围的确定；3.关于王圩村民组“大黑塘”有关情况的说明，证明严桥乡政府说明“大黑塘”由王圩组使用，并且与周元实进行调解未果；4.官东村委会《证明》，证明“大黑塘”使用权归王圩村民组，与其他村民组和个人无关；5.承包《合同书》，证明王圩村民组使用“大黑塘”的事实；6.《严桥乡官东村王圩大黑塘承包协议》，证明“大黑塘”南部发包使用的事实；7.《土地权属争议案件受理通知书》及送达回证，证明告知案件受理事实；8.《答辩通知书》及送达回证，证明通知答辩事实；9.维持土地现状《通知》及送达回证，证明告知维持土地现状事实；10.官东村小周村民组答辩状，证明官东村小周村民组答辩事实；11.官东村小周村民组村民周元度等4人证明，证明“大黑塘”是小周村民组的；12.李某证明，证明“大黑塘”是小周村民组的；13.周红旗房产证复印件××份，证明使用争议土地的相关事实；14.周元实答辩状，证明“大黑塘”是小周组和周元实使用的事实和理由；15.周元实证据4份，证明严桥乡政府欠款和用“大黑塘”鱼池经营权抵债的事实；16.严桥乡政府答辩状，证明“大黑塘”是王圩组使用，乡政府没有用“大黑塘”鱼池经营权抵债；17.调查笔录，证明调查官东村支书吴正友，关于“大黑塘”使用及演变情况；18.法院调查笔录，证明法院审核周元实提供的证人岳某、张某的证言，证明官东村发包“大黑塘”，并认为“大黑塘”应该属于官东村的；19.听证会笔录，证明听取各方意见并质证；20.土地确权听证会陈述意见，证明周元实陈述其要求；21.严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议调查报告，证明调查的事实，处理的法律法规依据和处理建议；22.严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定，证明依据的事实、法律法规依据及处理结果；23.处理决定的送达回证，证明依法送达事实；24.行政复议决定书，证明行政复议依法维持了处理决定。
两名原告诉称：周元实是小周村民组村民，争议“大黑塘”和鱼池在小周村民组境内。自“大黑塘”形成以来，××直是小周村民组村民生产、生活的当家塘。自1988年至今周元实××直承包“大黑塘”，××开始是严桥乡官东村承包给周元实的，1992年严桥乡政府对“大黑塘”进行深挖改造，之后严桥乡政府以偿债的方式将“大黑塘”承包给周元实，在这期间王圩村民组从未提出异议，直到2011年9月王圩村民组少数村民上访至严桥乡政府，严桥乡政府为了摆脱责任，联合官东村委会出具虚假的“证明”和“说明”，从而引发行政确权程序，于是原告向被告提出申请，要求确认权利，可是被告没有受理原告的申请，却受理了申请在后的王圩村民组的申请。在被告确权期间，严桥乡政府和官东村委会知错不改，继续出具虚假、前后矛盾的证明，被告偏听××面之词，作出了错误的决定。两名原告不服而申请复议，复议机关未作实质性调查，就维持了原裁决。现两名原告提起行政诉讼，要求撤销被告作出的严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定（定政秘（2013）10文件），依法判决被告重新作出决定。为支持自己的主张，小周村民组向本院提供的证据有：1.小周村民组负责人身份证明，证明周元胜为小周村民组负责人。2.证人李某、周某甲、周某乙、周某丙、周某丁、周某戊、周某己、窦某甲、黎某、窦某乙、方某等人的证言。证明“大黑塘”××直为小周村民组所有。3.小周村民组周元实、周红旗的房产证各××份，证明至今小周村民组的村民××直居住于“大黑塘”塘埂上。4.要求确权申请、要求参加诉讼申请（××、二审）、要求返还“大黑塘”申请，证明小周村民组××直在维权，被告定远县人民政府没有受理；原告已经向被告提交了确权申请，没有受理的原因在被告，且在土地确权答辩时也向具体的调查人员提交了申请。5.周元实与许乡长、周元实与郭书记、许乡长、张乡长的谈话录音主要内容各××份，周元实与村书记吴正友的谈话录音的主要内容××份，证明被告依据的村委会证明来源不合法、内容不真实。
为支持自己的主张，周元实向本院提供的证据有：1.1992年11月10日严桥乡人民政府及党委会联席会议和1992年12月11日严桥乡党委扩大会议记录各××份（复印于定远县人民法院（2011）定民××初字第01716号民事判决卷宗），严桥乡原乡长杜佐伍、副乡长盛勇证人证言各××份，证明1992年严桥乡人民政府成立严桥乡综合养殖公司征用改造了“大黑塘”，因此，“大黑塘”的现所有权归严桥乡人民政府所有。2.严桥乡“大黑塘”所欠周元实名下款项单、张某情况说明及调查笔录、岳某证明及调查笔录各××份、定远县严桥乡政府领导与周元实谈话录音资料主要内容××份、周元实与村书记吴正友的谈话录音的主要内容××份及碟片××份，证明周元实经营“大黑塘”鱼塘是严桥乡政府以偿债的方式抵给的，周元实是合法经营，不存在侵占的事实；定远县政府依据的村委会证明来源不合法，内容不真实。3.定远县严桥乡政府与窦树德等人的严桥乡官桥水库库面鱼池承包合同复印件××份，证明和周元实承包“大黑塘”性质××样都是严桥乡政府于1992年开发的鱼池，由严桥乡政府对外发包的，归严桥乡政府所有。4.周元实房产证××份，证明周元实用于经营看管“大黑塘”房屋是自己合法建造的。5.定远县国土资源局严桥国土资源所关于严桥乡官东村周元实来信回复××份、关于“大黑塘”情况反映××份，证明严桥乡人民政府利用职权出具虚假证明，以及利用职权要求官东村民委员会出具虚假证明，此类证明和说明不能作为认定案件事实的证据。6.到庭证人黎某、周某丁、周某庚的证人证言，证明鱼塘的使用情况和经营情况。
被告辩称：被告作出的《严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定》符合法律法规规定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，故请求法院依法维持被告作出（定政秘（2013）10号文件）《严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定》的具体行政行为。
定远县严桥乡人民政府未作答辩。
定远县严桥乡官东村村民委员会未作答辩。
王圩村民组述称：被告作出的行政行为是公正公开的，是合法有效的。
经庭审质证：原告对被告的证据1质证认为：王圩村民组的行政确权申请书是在小周村民组申请确权之后，证明被告受理程序不合法，申请在前的不受理，在后的竟然受理了。原告对被告的证据2质证认为：该份证据为土地争议范围图，被告在制作图片时是有偏向的，对王圩组拍的很多，而且当时周元实是签了字的，现在没有了，其不能客观的反映争议土地的事实。原告对被告的证据3质证认为：被告的证据3程序上违法，内容不真实，不能作为证据使用。原告对被告的证据4质证认为：该份证据的质证意见同被告的证据3，不能作为证据使用，内容不真实。原告对被告的证据5质证认为：该证据为合同书，是不真实的，是王圩村民组为了自己的利益制作的。原告对被告的证据6质证认为：对该证据的质证意见与对被告的证据5质证意见相同。原告对被告的证据7、8、9、10质证认为：对此4份证据无异议。原告对被告的证据11质证认为：被告对证据没有进行任何审查，被告带有偏袒来办理案件。原告对被告的证据12质证认为：该份证据是原告提供的，被告也没有进行审查、核实。原告对被告的证据13质证认为：被告的第13份证据证明周红旗、周元实的房产是建造在争议的“大黑塘”塘埂上，小周村民组的村民以及周元实长期占有、使用“大黑塘”的事实；被告对该份证据没有做实质性的审查。原告对被告的证据14质证认为：对该证据没有异议。原告对被告的证据15质证认为：该份证据是周元实向被告提供的证据，被告明知周元实合法、以偿债的方式承包该鱼塘，被告却不认可承包事实，明显偏袒另××方。原告对被告的证据16质证认为：该份证据为严桥乡的答辩状，内容是虚假的，在听证会上没有宣读，也没有向原告出示，因此程序是违法的。原告对被告的证据17质证认为：该份证据为吴正友的调查笔录，吴正友的调查笔录内容是虚假的，是在乡政府的示意下做出的，内容是不真实的，我们提供的光碟能证明这××点，调查笔录上说1992年之前是王圩村民组队长（熊传河）承包的，是虚假的，被告没有做任何审查，其明知1992年之前是周元实承包的，正因为1992年之前是周元实承包的才产生争议，被告没有尊重事实，使矛盾不断地产生，且熊长河在定远县人民法院当庭陈述了1992年以前是周元实承包鱼塘的事实，因此被告是偏袒乡政府，才制造了这个证据。原告对被告的证据18质证认为：被告没有对其提供的第18份证据中张某、岳某的证言做实质性的认定。原告对被告的证据19质证认为：对该份证据没有异议，希望核实严桥乡政府在听证会上是否提交了答辩状。原告对被告的证据20质证认为：该份证据是真实的。原告对被告的证据21质证认为：被告提供的该证据为定远县国土局土地权属争议调查报告，调查报告有意偏袒严桥乡政府，没有对原告提供的证据进行审查，没有对原告陈述的事实进行核实；该调查报告提出的第2条建议是客观的，是合法的，但是被告作出的决定并没有按照建议的第2条内容作出，根据相关法律规定，其作出的结论与事实相反，武断地将小周村民组和周元实的使用权排除在外，完全给了王圩村民组，这××事实的形成是为了袒护严桥乡政府的结果，没有尊重历史和现状。原告对被告的证据22质证认为：该份证据不但程序违法，认定事实错误，适用法律错误，没有尊重历史，是××份错误的决定，请求法院予以撤销。原告对被告的证据23质证认为：对该证据没有异议。原告对被告的证据24质证认为：被告的该证据是政府与政府之间的袒护，程序违法，认定事实不清，没有尊重历史和客观现实。王圩村民组对被告的证据无异议。本院审查认为：被告提供的证据从“大黑塘”的用途、位置、使用现状、形成历史等角度说明被告的行政裁决行为是有事实依据的，证据间相互印证，能够证明被诉行政行为合法。
被告及王圩村民组对小周村民组的证据1无异议。被告对小周村民组的证据2质证认为：窦某甲、方某、窦某乙、周某戊、周某乙、李某、周某甲等证人需出庭作证，而这些证人没有到庭，不予认可。王圩村民组对小周村民组的证据2质证认为：不真实。被告对小周村民组的证据3质证认为：原告没有提交原件，被告不予认可其真实性，即使是真实的，但是房产证上的四至没有涉及“大黑塘”，不能证明房屋在“大黑塘”埂上，即使在埂上也不能说明小周村民组有使用权。王圩村民组对小周村民组的证据3质证认为：不真实。被告对小周村民组的证据4质证认为：人民政府受理确权申请，是以受理在先为原则，原告申请在后，因此将王圩村民组列为申请人程序合法。王圩村民组对小周村民组的证据4质证认为：不真实。被告对小周村民组的证据5质证认为：该谈话录音是否是相关谈话人本人的录音有待证明，即使是本人录音，也是其个人行为，不能代表政府。即使谈话录音与记录是正确的，但是与本案无关联性，其不能否认“大黑塘”权属归官东村委会，也不能证明周元实是争议土地的承包人。王圩村民组对小周村民组的证据5质证认为：不真实。
被告对周元实的证据1质证认为：对证人证言有异议，证人应出庭作证，该证言不具有真实性，证言中也没说到周元实承包鱼塘是乡政府同意的；对严桥乡人民政府及党委会联席会议和1992年12月11日严桥乡党委扩大会议记录没有异议，但是没有提到周元实承包鱼塘的事情，与本案无关联性；不能说明乡政府对“大黑塘”有所有权，只能说明对其投资，而且与原告的诉讼请求矛盾，如果是征收，严桥乡政府是没有权力决定的。王圩村民组对周元实的证据1质证认为：不能证明原告的证明目的。被告对周元实的证据2质证认为：对于所欠款项没有异议，但是不能反映“大黑塘”所有权和使用权归原告；张某的证言不符合证据的规定，证人应出庭作证，张某尽管是当时的副书记，但是其作出证言时已不是干部了，是其个人行为，即使是真实的，也不能反映乡政府将“大黑塘”的经营权以抵债的方式承包给周元实；岳某的证言是其个人行为，不能代表政府行为；对于定远县严桥乡政府领导与周元实谈话、周元实与村书记吴正友的谈话录音，不能反映乡政府以偿债的方式将“大黑塘”的经营权承包给周元实；该份谈话录音是不是吴正友本人的有待考证，是吴正友为了打发周元实作出的违心的谈话。王圩村民组对周元实的证据2质证认为：不能证明原告的证明目的。被告对周元实的证据3质证认为：与本案无关。王圩村民组对周元实的证据3质证认为：不能证明原告的证明目的。被告对周元实的证据4质证认为：与本案无关联性。王圩村民组对周元实的证据4质证认为：不能证明原告的证明目的。被告对周元实的证据5质证认为：与本案无关联性。王圩村民组对周元实的证据5质证认为：不能证明原告的证明目的。被告对周元实的证据6质证认为：证人黎某对小周村民组的土地在“大黑塘”的上游还是下游都不清楚，其证言是不真实的；证人周某丁是原告村民组的成员，与小周村民组和原告周元实有利害关系，其证言部分是不真实的；证人周某庚是原告村民组的成员，与小周村民组和原告周元实有利害关系，其证言不真实。王圩村民组对周元实的证据6质证认为：三位到庭证人的证言都是虚假的。本院审查认为：两名原告提供的证据中证明“大黑塘”权属属于小周村民组的主要是与本案有利害关系的小周村民组村民，其证明力较低，本院不予采信。两名原告提供的证据中关于“大黑塘”权属归严桥乡政府的事实依据不足。两名原告提供的证据中关于周元实经营“大黑塘”鱼塘（池）是严桥乡政府以偿债的方式抵给的，周元实是合法经营，不存在侵占的事实，该部分证据反映的主要是经营层面的问题，从行政法律关系看，其不能证明“大黑塘”现为小周村民组使用；从民事法律关系讲，其不是本案审理的范围。因此，两原告的证据不能证明“大黑塘”权属应当确认归小周村民组，也不能证明被诉行政行为违法。
经审理查明：本案争议的“大黑塘”由当时的官东大队组织修建于二十世纪七十年代，主要用于农业灌溉。二十世纪八十年代，官东大队在“大黑塘”发展养殖业，后又发包给本村部分村民承包。1992年，严桥乡党政联系会议决定在“大黑塘”开展农业开发，对“大黑塘”投资进行整治。计划开挖三口鱼塘（池），由于各种原因，实际开挖两口，西侧鱼塘后来加埂，形成现状的三口鱼塘（池）。“大黑塘”的使用现状：为王圩村民组农业灌溉的当家塘，“大黑塘”北侧鱼池由周元实实际占用。因王圩村民组要求收回鱼池，发生争议。定远县人民政府履行相关程序后，依据调查了解的事实认为：本着从实际出发，尊重历史，构建和谐社会的原则，根据《土地管理法》第十六条第××款、第二款、《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第××款和第七条第二款的规定，决定如下：1.申请土地行政确权的106.77亩土地所有权归严桥乡官东村村民集体所有；2.申请土地行政确权的106.77亩土地使用权归严桥乡官东村王圩村民组所有。小周村民组及周元实不服该行政裁决，向滁州市人民政府申请复议，滁州市人民政府维持了定远县人民政府的上述行政裁决。两名原告不服，提起行政诉讼，要求撤销定远县人民政府作出的严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定（定政秘（2013）10号文件），依法判决定远县人民政府重新作出决定。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第××款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，本案土地争议确权系被告的职权范围。《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第××款：土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则；《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款：对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。依据上述规定，对于争议各方均无权属凭证的土地确权问题，裁决机关应当综合历史、现状、经济、社会等因素，作出最合理的裁决。本案中，争议各方均没有提供权属凭证，被告尊重“大黑塘”由原官东大队（现官东村）组织修建、管理的历史；从“大黑塘”的地理位置、用途及××直由王圩村民组使用等实际出发，确认申请土地行政确权的“大黑塘”（106.77亩）土地所有权归严桥乡官东村村民集体所有，使用权归严桥乡官东村王圩村民组所有，有事实和法律依据。原告诉称：自“大黑塘”形成以来，××直是小周村民组村民生产、生活的当家塘没有足够的证据予以证实。原告又称：自1988年至今周元实××直承包“大黑塘”，××开始是严桥乡官东村承包给周元实的，1992年严桥乡政府对“大黑塘”进行深挖改造，之后严桥乡政府以偿债的方式将“大黑塘”承包给周元实。因两原告未提供相应的承包合同等证据，也无证据证明严桥乡政府在对“大黑塘”开展深挖改造（农业开发）的过程中已经依法取得“大黑塘”的权属。因“大黑塘”的首要用途为农业灌溉等生产、生活用水，发展养殖应为其次，两原告提供的证据不能证明“大黑塘”实际为小周村民组使用，也不能证明“大黑塘”权属归严桥乡政府。综上所述，被告作出的土地行政裁决行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第××款第××（项）的规定，判决如下：
维持被告定远县人民政府作出的严桥乡官东村王圩组与小周组及周元实土地权属争议处理决定（定政秘（2013）10文件）。
案件受理费50元，由原告小周村民组和原告周元实负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 张启明
审 判 员 王凤龙
人民陪审员 张俊武
二〇一三年十月二十五日
书 记 员 祝瑜鸿
本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一（项）人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。