江苏省泰州市海陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1202行初269号
原告赵如珍。
原告暨诸原告诉讼代表人沙晓萍。
原告沙勤。
原告沙粉英。
原告沙晓红。
原告沙小丽。
被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室，住所地泰州市姜堰区人民中路***号。
法定代表人蒋华，主任。
第三人林兰香。
原告赵如珍、沙晓萍、沙勤、沙粉英、沙晓红、沙小丽诉被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室征收行政协议一案，于2017年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月29日立案受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人林兰香与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。诸原告共同诉讼代理人倪某某，被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室法定代表人蒋某及委托代理人丁某某、贾某某，第三人林兰香及委托代理人魏某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵如珍、沙晓萍等人共同诉称，原告赵如珍与其他五名原告系母女关系，赵如珍与沙某某系夫妻关系。原告赵如珍与沙某某系位于泰州市××区罗塘街道××号房屋的所有权人，沙某某于2005年去世。2017年9月1日，被告不知何故与非房屋所有权人××姜××字［××］××街地块××号《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，决定征收属于赵如珍及享有继承权的五原告的上述房屋。该协议严重侵犯原告财产所有权，属违法协议。请求法院依法确认被告与第三人签订的房屋征收补偿安置协议无效，并由被告承担本案诉讼费用。
原告赵如珍、沙晓萍等人为证明其主张，向本院提交下列证据：
1、姜房权证姜堰字第××号房产证，证明泰州市××区××号的房屋产权人是沙某某；2、《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，证明被告与第三人签订的征收协议，被征收人的主体不适格，是无效协议。
被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室辩称，2017年8月，位于泰州市××区××号的房屋被列入征收范围，被告即与房屋登记产权人沙某某的继承人（原告）以及房屋实际居住人林兰香（第三人）就征收补偿安置协议多次进行协商，但因原告与第三人关系不睦，协商未果。此前，各原告曾以借用合同纠纷为由向当地法院起诉要求第三人腾让房屋，法院判决驳回其诉讼请求，同时认定上述房屋公房改革时第三人林兰香与其夫沙某甲经沙某某同意，以沙某某的名义购买了上述房屋，即第三人对被征收房屋亦享有一定权利，故被告与第三人签订征收补偿安置协议并无不当。现被征收房屋已经拆除，原告与第三人就征收房屋及附属物等补偿款项的分配可再行协商，协商不成还可另行提起诉讼。故请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室向本院提交了以下证据、依据：
1、泰姜政发[2017]100号文，证明被告为征收部门，涉案房屋列入征收范围；2、泰姜政发[2017]101号文，证据1-2证明被告征收行为合法、程序合法；3、姜房权证姜堰字第××号房屋所有权证复印件，证明被征收房屋所有权证原件为林兰香持有；4、（2012）泰姜民初字第1093号《民事判决书》1份，证明被征收房屋系沙某甲出资购买的房改房，第三人林兰香为实际居住人，且该房屋是其唯一的居所；5、《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，证明被告与第三人林兰香经协商一致，已达成补偿安置协议；6、补偿计算表，证明被征收房屋补偿款分项计算依据及构成。
第三人林兰香述称，本案行政起诉状中六原告的签名从笔迹形成来看，并不是六原告本人真实的签名；六原告曾以借用合同纠纷为由向法院起诉要求返还房屋，被泰州市驳回。六原告不服上诉于中院，该院作出维持判决。第三人是涉案房屋的实际使用人，也是房屋的实际所有权人。第三人从居住到拆迁之前承担了所有的水电费用、产权变更的所有费用、购房款，对房屋的修缮亦由第三人负责，多年来从未与六原告发生任何关联，被告与第三人签订拆迁协议合情、合理、合法。第三人与被告在双方平等的基础上协商达成协议，并不具有单方性质或强制性质，本案不属于行政诉讼受案范围，六原告主张所有权被侵犯，应当提起民事诉讼。综上，请求法庭依法驳回六原告的诉讼请求。
第三人林兰香为证明其主张，提交下列证据：
1、房屋所有权证原件以及购房款的发票复印件（发票原件已提交泰州市）；2、办理产权证的收费收据，证明第三人支付购房款并办理了房屋所有权证相关手续，且一直保存房屋的权属证书、票据；3、一、二审民事判决，证明涉案房屋是第三人的唯一居住房屋、第三人自1992年起居住在涉案房屋内，系房屋的实际使用人。
经庭审质证，被告对诸原告提交证据1的真实性无异议，同时认为房屋所有权证原件在第三人处，原告提交的证据来源于产权登记部门保存的存根；同时认为诉争房屋所有权处于不确定状态，被告与房屋实际居住人签订征收协议并无不当。第三人认为原告提交房屋产权证系存根的复印件，原告从未取得房屋所有权证原件，所有权证原件一直在第三人处；关于房屋的所有权问题，生效判决书中有具体体现。
原告对被告提交的证据1、2没有异议，但认为被告未按文件规定严格执行，未保障被征收房屋所有权人的合法权益，存在征收行为违法情形；对证据3无异议，但认为第三人持有房屋所有权证，并不能据此认定第三人系房屋所有权人，根据《物权法》第十七条规定，产权人以登记的权利人为准；对证据4真实性无异议，但对被告的证明目的有异议，认为沙某甲当时只是垫付购房款，房屋所有权人并非沙某甲或第三人林兰香，产权初始登记后，双方并没有签协议或办理产权变更手续，垫付房款与本案亦非同一法律关系，第三人可以另行主张；同时还认为第三人林兰香实际居住在涉案房屋内并不等同于其就是所有权人，实际居住不能对抗物权登记，且判决书并没有认定房屋所有权人就是第三人；认为证据5中被征收人的主体不适格，协议无效，原告同时表示愿意按协议内容与被告重新签订征收协议；证据6系证据5附件，应为无效。第三人对被告所提交的证据无异议。
原告对第三人提交的证据1的真实性没有异议，不认可其证明目的，原告表示并不清楚房屋所有权证原件在第三人林兰香处的原因，对购房款的发票以及办理产权证的收费收据，原告认为具体的款项是谁支付的已经无从考证，但是这两份材料上载明的缴款人、购房人均是沙某某，并不是第三人或者沙某甲，原告提出当时沙某某在深圳工作，第三人或者沙某甲在房改时垫付了资金；对证据2无异议，同时认为民事判决书并没有认定产权人是第三人或是沙某甲。被告对第三人提交的证据无异议，认为证据能够证明涉案房屋是由第三人出资购买，并且一直居住至房屋被征收之前，被告与第三人签订征收协议并无不当。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，被告及第三人对真实性并无异议，来源合法且与本案存在关联，可以证明泰州市××区××号的房屋登记在沙某某名下及征收协议的签订情况。对被告提交的证据，原告及第三人对证据真实性均无异议，上述证据来源合法且与本案待证事实之间存在关联，本院依法予以认定。第三人提交的证据1，原、被告对真实性亦不持异议，另第三人提交的生效法律文书确认的事实与本案存在关联，本院均亦予以认定。
经审理查明，2017年8月23日，政府因河西街地块旧城改造建设需要，作出《区政府关于河西街地块A、B、C、D、E、F、G、H段国有土地上房屋征收的决定》，并发布《区政府关于河西街地块A、B、C、D、E、F、G、H段国有土地上房屋征收决定的公告》，对讼争协议所指向的泰州市××区××号房屋在内的房屋进行征收。被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室是本次项目的房屋征收部门，房屋征收服务中心是征收实施单位。2017年9月1日，房屋征收部门泰州市姜堰区房屋征收管理办公室、征收实施单位房屋征收服务中心与第三人林兰香签订了《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，协议所列被征收人为“沙某某（故）林兰香”。协议约定的房屋征收补偿金额为537481元，各项补助和奖励85319元，合计622800元；林兰香应于2017年9月16日前搬迁完毕。
另查明，原告赵如珍系沙某某之妻，生有沙晓萍、沙勤、沙粉英、沙晓红、沙小丽五个女儿，沙某某系沙某甲之兄，沙某甲与第三人林兰香于1992年以夫妻名义同居生活（属事实婚姻关系）。沙某某租赁原姜堰市房地产管理处（以下简称房管处）所有的座落于泰州市××区××号的公房一套。沙某某自1990年起将此房交给沙某甲居住，自1992年起沙某甲与第三人林兰香共同居住在该房屋中，并以沙某某的名义向房管处缴纳房租。2000年房改时，沙某甲和第三人林兰香在征得沙某某同意后，以沙某某的名义向房管处购房。2000年6月5日，林兰香在他人陪同下至房管处以沙某某的名义缴纳购房款12085.65元，取得该单位开具的《江苏省公有住房出售收入专用票据》。2002年4月8日，沙某甲为取得房屋所有权证，以沙某某的名义向房管处缴纳了《房屋所有权证》工本费60元，取得了《江苏省行政事业性收费收据》和讼争房屋的所有权证，该房屋所有权证载明的房屋所有权人为沙某某。上述票据和讼争房屋的《房屋所有权证》原件均在第三人林兰香处。沙某某于2005年死亡，生前未留遗嘱。2006年沙某甲死亡，此后，第三人林兰香一直居住在讼争房屋中。原先赵如珍曾于2011年请有关亲友出面与第三人林兰香协商解决该房争议，因双方意见分歧未能达成协议。2012年10月，六原告以借用关系提起民事诉讼，主张第三人林兰香归还房屋，法院经审理，于2013年4月23日作出（2012）泰姜民初字第1093号民事判决书，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉于中院，该院经审理于2013年8月26日作出（2013）泰中民终字第0627号民事判决书，驳回上诉，维持原判。讼争房屋被列入征收范围后，诸原告得知被告已与第三人林兰香签订征收补偿安置协议，且第三人林兰香已将房屋交付拆除，遂提起本诉，要求确认被告与第三人签订的征收补偿安置协议无效。
本案审理过程中，六原告均表示诉状系其本人所签，本次起诉系真实意思表示。
本院认为，本案的争议焦点为：1、涉案的协议是否属于行政诉讼受案范围；2、第三人林兰香与被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室于2017年9月1日签订的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》是否有效。
关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。涉案的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》系被告为了旧城改造的顺利开展，在其法定职责范围内，与第三人林兰香协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，符合上述规定，属于行政诉讼受案范围。虽然本案中诸原告针对补偿安置协议提起本案诉讼的理由并非《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定之情形，但《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
关于争议焦点2，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
本案中，首先，讼争的泰州市××区××号房屋最初系沙某某租赁自房管处的直管公房，1990年时沙某某将房屋交给沙某甲居住，自1992年起沙某甲与第三人林兰香共同居住于此房屋中，并以沙某某名义向房管处缴纳房租；2000年房改时，沙某甲和第三人林兰香以沙某某的名义向房管处购房，按公房优惠政策缴纳购房款及其他费用，并领取、保管房屋所有权证；沙某甲2006年去世后，第三人林兰香居住于该房屋中，直至房屋被拆除。沙某某去世时没有遗嘱，沙某某、沙某甲去世后的多年，六原告、第三人及其他相关人员未就房屋进行析产或提起权利确认之诉，讼争房屋权属并不明晰。故案涉房屋在没有分割之前，或在确定权属前，房屋实际处于相关权利人的共有状态。
其次，《中华人民共和国物权法》第九十三条规定，不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。根据上述规定，只有在按份共有的情况，占份额三分之二以上的按份共有人才有权处分共有的不动产，而对于共同共有的不动产进行处分，应当经全体共同共有人同意。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。虽第三人林兰香对案涉房屋享有权利，但因其权利不明晰，其处分权亦受到一定限制，不具有单独处分该房产的权利，依法应认定为无处分权人，其因处分房屋而与他人订立的合同只有经其他共有人追认或者订立合同后取得处分权，才具有法律效力。现被告与第三人签订的征收补偿安置协议未得到其他权利人的追认，该协议依法应属无效协议。被告明知涉案房屋权属有争议且房屋登记于沙某某名下，即与第三人签订补偿安置协议，对六原告享有权利的房屋进行了处置，明显不具有善意，签订协议的行为侵犯六原告的合法权利。
综上，被告与第三人林兰香签订的补偿安置协议无效。六原告的诉讼请求，本院依法予以支持。据此，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室与第三人林兰香于2017年9月1日签订的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》无效。
案件受理费50元，由被告泰州市姜堰区房屋征收管理办公室负担并迳交原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 环 震
人民陪审员 梁文有
人民陪审员 周 洁
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 王 宇