海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终185号
上诉人（原审原告）符玉豪，男，1973年10月6日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）符玉香，女，1974年5月25日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
委托代理人王倩，广东三正律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
上诉人符玉豪、符玉香因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政强制一案，不服三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初66号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人陈绍雍等人与被上诉人吉阳区城管局建设规划行政处罚或建设规划行政强制11案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该12个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人符玉豪、符玉香及其委托代理人陈太真，被上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2018年1月26日，吉阳区城管局对符玉豪、符玉香作出三吉城管（二大队）执决字[2017]第413号《强制执行决定书》（以下简称413号强执决定），以符玉豪、符玉香未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区混合结构房屋（以下简称涉案房屋），且未按照该局作出的《行政处罚决定书》《强制执行催告书》及公告的要求自行拆除上述违法建筑为由，决定于2018年2月5日对上述违法建筑实施强制拆除。
原审法院查明，2017年10月23日，吉阳区城管局执法人员经巡查，认定符玉豪、符玉香在海罗一组建设的一栋混合结构房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋建至四层封顶，占地面积为126平方米，建筑面积为504平方米，已建好入住。吉阳区城管局经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（二大队Ⅱ）询字[2017]第P864号《接受调查询问通知书》，通知符玉豪、符玉香携带房屋建设业主身份证原件和复印件、建设工程规划许可证等相关报建材料、土地权证、经办人授权委托书及身份证原件和复印件及有关资料，于2017年10月27日9时到三亚市××区办公室接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。符玉豪、符玉香逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2017年11月22日，吉阳区城管局对符玉豪、符玉香作出并送达三吉城管（二大队）罚告字[2017]第413号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、法律依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。2017年12月18日，吉阳区城管局对符玉豪、符玉香作出三吉城管（二大队）罚决字[2017]第413号《行政处罚决定书》（以下简称413号处罚决定），认定符玉豪、符玉香未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在海罗一组擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令符玉豪、符玉香自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑。2018年1月8日，吉阳区城管局对符玉豪、符玉香作出并送达三吉城管（二大队）催告字[2017]第413号《强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告符玉豪、符玉香于2018年1月12日24时前履行413号处罚决定确定的义务，自行拆除上述违法建筑，并告知符玉豪、符玉香有权进行陈述和申辩。同时通告相关人员于2018年1月11日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2018年1月26日，吉阳区城管局对符玉豪、符玉香作出并送达413号强执决定，根据《城乡规划法》第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条之规定，决定于2018年2月5日对上述违法建筑实施强制拆除。符玉豪、符玉香不服，遂提起本案诉讼，请求撤销吉阳区城管局作出的413号强执决定。
另查，吉阳区城管局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。
又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划(1995-2010)》确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区海罗村位于主城区规划范围内。
原审法院认为，吉阳区城管局为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。吉阳区城管局对符玉豪、符玉香未取得建设工程规划许可证，擅自在海罗一组建设房屋的违法建设行为，作出了限期自行拆除违法建筑物的413号处罚决定。因符玉豪、符玉香在该行政处罚决定确定的履行期限内逾期不履行自行拆除义务，吉阳区城管局作为具有行政强制执行权的行政机关，对符玉豪、符玉香已被认定为违法建筑物的涉案房屋作出限期拆除的413号强执决定，认定事实清楚，符合《行政强制法》第三十四条的规定，适用法律正确。吉阳区城管局在对符玉豪、符玉香作出413号强执决定前，已依照《行政强制法》第三十五条的规定，作出强制执行催告书，告知符玉豪、符玉香履行行政处罚决定所确定的拆除义务的期限、方式以及享有的陈述和申辩权，其作出413号强执决定的程序合法。综上所述，吉阳区城管局对符玉豪、符玉香作出的413号强执决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。符玉豪、符玉香的诉讼事由及诉讼请求，没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回符玉豪、符玉香的诉讼请求；案件受理费50元,由符玉豪、符玉香负担。
上诉人符玉豪、符玉香上诉称：一、吉阳区城管局作出413号强执决定的事实不清，证据不足，应予撤销。原审法院关于涉案房屋建设应经建设工程规划许可，上诉人应对建房时间承担举证责任的认定有误。2008年之前，上诉人经海罗村委会允许，利用该村集体土地建设涉案房屋。海罗村委会、三亚市民政局对上诉人房屋编组列号，形成了公共管理。吉阳区城管局未对涉案房屋用地性质及土地权利人的情况进行调查，即武断认定上诉人建设房屋未取得建设工程规划许可证，与法相悖。根据《城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第四十条的规定，上诉人在集体土地上建设涉案房屋，依法应申请乡村建设规划许可证而非建设工程规划许可证。原审判决否认涉案房屋建于2008年之前，认为上诉人没有相关证据证明建房时间。上诉人认为，吉阳区城管局应对涉案房屋的建设时间承担调查和举证责任。二、吉阳区城管局以未取得建设工程规划许可证为由查处海罗房屋，是为了达到拆除海罗棚户区改造项目范围内的房屋的行政目的。原审判决未确认涉案区域存在整体不确权、不登记、不报建的情况，属查明事实不清。多年来，整个海南农村地区建设房屋未经规划报建、未经确权登记的现象普遍，这主要是基层政府未履行监管职责所致。三亚市人民政府规划的海罗棚户区改造项目涉及近二千栋房屋，吉阳区政府以海罗棚改之名要求房屋权利人自行搬离，吉阳区城管局认定海罗房屋为违法建筑，作出责令拆除的行政处罚决定及强制执行决定，都是为了达到违法征收海罗集体土地的目的，是罔顾历史事实，滥用行政权力的违法行为。三、海罗村二千栋房屋的同时存在既体现了行政管理的信赖利益，亦证明三亚市人民政府存在履责过错。2015年以前，三亚市集体土地区域的房屋建设一直处于行政监管缺失的状态，海罗村二千栋房屋中，办理建设工程规划许可证的几近于无，但政府对所有房屋均提供水电公共服务，并编组列号进行整体管理。涉案区域不具有控制性规划，上诉人提交的2013年吉阳镇总体规划可证明涉案房屋的建设没有违反规划，三亚市规划局也未依据规划向海罗村民核发过乡村建设规划许可证或作出相关行政处罚。上诉人建设房屋未取得规划许可证的过错应由负有规划编制、规划履职的职能部门承担。综上，吉阳区政府应正视行政信用，对有效监管的海罗房屋给予权利确认及合法合理的征收补偿。吉阳区城管局作出的413号强执决定违反合法行政、诚实信用、信赖保护之原则，应予以撤销。据此，请求二审法院撤销原审判决和吉阳区城管局作出的413号强执决定。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（一）符玉豪、符玉香私自建设的房屋系违法建筑的事实清楚，依据充分。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，符玉豪、符玉香并非海罗村委会原籍村民，不属于该集体经济组织内部成员，无权取得原籍村民才能合法享有的宅基地使用权。涉案房屋所在片区已被依法列入市、镇规划区范围，符玉豪、符玉香在此规划区内建造房屋，未向规划部门申领建设工程规划许可证，根据《城乡规划法》第四十条及《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第二款的规定，应认定为违法建筑。该违法建筑违反城市规划，且无法做出改正，依法应限期拆除。（二）符玉豪、符玉香称涉案土地属于集体土地，建设房屋应申请乡村建设规划许可证而非建设工程规划许可证，系对法律理解错误。城市规划与土地性质分属不同的法律范畴，《城乡规划法》与《土地管理法》分别规范各自领域内的法律适用问题，没有冲突。涉案房屋用地性质应根据《土地管理法》的规定进行认定，而涉案房屋是否取得建设工程规划许可证则应依据《城乡规划法》认定，两者之间并不存在一一对应的联系。因此，不能以涉案房屋用地性质来认定该房屋的建设行为是否违反城市规划。本案中，即使涉案房屋用地属于集体土地，也不能否认该土地城市××区内以及符玉豪、符玉香建房行为违反城市规划和《城乡规划法》《海南省城乡规划条例》相关规定的事实。另外，符玉豪、符玉香没有提交充分证据证明其已取得宅基地使用权及在海罗村土地上建设房屋获得了海罗村委会的许可。即使其建房行为获得海罗村委会的许可，也因该村委会不具有批准建设的权限，而应依法履行相应的报建义务，否则其未报先建的行为就应当认定违法，不能因为其建房时间年代久远或在涉案房屋中居住、生活多年就否定其建设行为的违法性。因此，吉阳区城管局依据《城乡规划法》等相关规定作出413号强执决定，适用法律正确。二、吉阳区城管局对符玉豪、符玉香违法建设行为作出行政处罚决定及强制执行决定，事实清楚，依据充分，符合法定程序。吉阳区城管局执法人员在发现涉案房屋涉嫌违法建设后，依法立案调查，先后向符玉豪、符玉香送达了《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等一系列执法文书，告知其有陈述、申辩和要求举行听证的权利，但符玉豪、符玉香一直未能提交涉案房屋的规划报建材料，故吉阳区城管局依法对其作出413号处罚决定。之后，吉阳区城管局作出强制执行催告书，告知符玉豪、符玉香履行行政处罚决定所确定的拆除义务的期限、方式以及享有的陈述、申辩等救济权利，并对其作出413号强执决定，程序合法。综上，请求二审法院在查清事实后，依法判决驳回符玉豪、符玉香的上诉请求。
本院经审理查明，2018年1月11日，符玉豪、符玉香在提起本案原审诉讼的同时，也对吉阳区城管局作出413号处罚决定的行政行为另案提起行政诉讼，请求判决撤销吉阳区城管局作出的413号处罚决定。三亚市城郊人民法院经审理，判决驳回了符玉豪、符玉香的诉讼请求。符玉豪、符玉香不服上诉后，本院经审理，于2018年8月16日对该案作出（2018）琼02行终178号行政判决，认定吉阳区城管局作出413号处罚决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并据此驳回符玉豪、符玉香上诉，维持原判。
另查明，依据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，三亚市城市规划区范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。海罗一组位于城市规划区范围内。符玉豪、符玉香非海罗一组村民，其建设涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证等审批手续。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点是吉阳区城管局作出413号强执决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。经查，符玉豪、符玉香并非海罗一组村民，其未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设涉案房屋已是各方不争的事实。吉阳区城管局在查处符玉豪、符玉香违法建设行为的过程中，已向其送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料及土地权证等其他资料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，但符玉豪、符玉香没有提交合法的土地来源证明和报建材料。之后，吉阳区城管局根据调查情况作出413号处罚决定，责令符玉豪、符玉香限期拆除涉案违法建筑物。因符玉豪、符玉香未在行政处罚决定限定的期限内履行自行拆除涉案违法建筑物的义务，吉阳区城管局经催告无果后，依据《城乡规划法》第六十八条及《行政强制法》第四十四条的规定作出413号强执决定，决定对符玉豪、符玉香涉案违法建筑物实施强制拆除，其行政行为依据充分，适用法律正确，程序符合《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的相关规定。
符玉豪、符玉香主张吉阳区城管局未查清涉案房屋的建设时间及房屋用地性质等相关信息，所作出的413号强执决定查明事实不清，证据不足。本院认为，依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，是否在城市规划区内建房、是否申请办理建设工程规划许可证是审查认定符玉豪、符玉香建设涉案房屋行为是否合法的两个关键因素，至于房屋建设时间及房屋用地性质并非认定该建房行为是否合法的必要因素。吉阳区城管局在查处符玉豪、符玉香违法建设行为的过程中，向其送达《接受调查询问通知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料，并接受调查询问，已履行了调查义务。因符玉豪、符玉香没有提交充分、有效的证据证明其建房时间及建房已获得规划许可，吉阳区城管局依法对其作出了413号处罚决定。关于该处罚决定的合法性，本院经另案审查，已作出（2018）琼02行终178号行政判决，认定吉阳区城管局作出413号处罚决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故本判决中不再赘述。鉴于符玉豪、符玉香未按413号处罚决定履行自行拆除涉案违法建筑物的义务，吉阳区城管局经催告无果后，根据其建设涉案房屋一直未取得建设工程规划许可，其违法行为处于继续状态的事实，作出413号强执决定依据充分。符玉豪、符玉香前述主张没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。
综上所述，吉阳区城管局作出413号强执决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决据此驳回符玉豪、符玉香的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。符玉豪、符玉香的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人符玉豪、符玉香负担。
本判决为终审判决。
审判长 梁 泽
审判员 吉 红
审判员 陈兴科
二〇一八年八月十七日
书记员 李 浩
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政强制法
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。