中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申283号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林中辰。
委托诉讼代理人：林小兵。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市浦口区人民政府。
法定代表人：王磊，区长。
委托诉讼代理人：刘长河，该区政府桥林街道办事处干部。
委托诉讼代理人：毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。
再审申请人林中辰诉南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）行政强制及行政赔偿一案，江苏省南京市中级人民法院于2015年10月22日作出（2014）宁行初字第44号行政判决，驳回林中辰的诉讼请求；林中辰不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月13日作出（2015）苏行赔终字第00029号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。林中辰仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，林中辰于2003年1月1日与南京市浦口区桥林镇南二村村民委员会签订承包合同，后者将原南二村窑厂场地、土地资源发包给林中辰兴建窑厂，承包期自2003年1月1日起至2017年12月31日止。浦口区政府于2012年6月7日作出浦政发[2012]73号《关于批转国土分局〈浦口区露采矿山关停实施方案〉的通知》（以下简称《通知》），主要内容为：以保护资源、改善生态环境、保障支持科学发展观为目标，以土地、矿产资源法律、法规和政策为依据，全面摸清粘土砖瓦窑业的开采取土情况，坚决遏制、严肃查处违反国土资源法律法规行为，推进落实露采矿山有效关停，规范矿产资源开发利用秩序，到2013年年底，全区应关闭露采矿山企业19家，其中砖瓦用粘土企业14家，砖瓦用页岩企业5家，2012年年底前，关停街道区域范围内砖瓦用粘土企业6家，砖瓦用页岩企业4家，2013年年底前，关闭镇区域范围内砖瓦用粘土企业8家、砖瓦用页岩企业1家。林中辰经营的南京市浦口区中辰砖厂（以下简称中辰砖厂）被纳入2012年关停企业范围。中辰砖厂于2013年1月停产，该厂烟囱于2013年4月被拆除。林中辰于2014年4月3日提起行政诉讼，请求判令《通知》违法侵犯其财产权，由浦口区政府赔偿损失4781900元。
一审法院认为，浦口区政府具有对辖区内矿产资源进行管理的行政职权。《通知》针对的主体是浦口区各镇人民政府、区政府各办局以及各直属单位，目的在于明确关停浦口区砖瓦用粘土、砖瓦用页岩生产企业的总体思路、目标任务，以及具体职责分工，为后续性的行政处罚、行政强制或其他行政处理决定作出部署，《通知》并无违法之处，且未直接对林中辰的财产造成损失。林中辰如对后续可能产生的行政行为不服，可另行主张权利救济。因此，判决驳回林中辰的诉讼请求。
二审法院认为，浦口区政府根据国家产业政策调整，为转变发展模式，保护资源、改善生态环境作出《通知》，不违反法律政策规定。《通知》作为浦口区政府专项工作部署，目的在于明确关停浦口区砖瓦用粘土、砖瓦用页岩生产企业的总体思路、目标任务，以及具体职责分工，为后续行政处罚、行政强制或其他行政处理决定提供依据，其与林中辰财产损失之间不存在直接因果关系。林中辰主张《通知》违法并要求浦口区政府赔偿损失，并未提供证据支持其主张。林中辰如认为其他行政机关或有关主体实施的具体行为侵犯其合法权益，可依法另寻救济。因此，判决驳回上诉，维持一审判决。
林中辰向本院申请再审，请求撤销二审法院判决，改判由浦口区政府赔偿其财产损失9958190元。其申请再审的主要事实和理由为：1.中辰砖厂没有实施露采砖瓦用粘土的行为，不属于《通知》关停范围；2.《通知》决定关停中辰砖厂但未提及损失赔偿，不符合法律规定；3.浦口区政府还命令浦口区政府桥林街道办事处（以下简称桥林街办）强制拆除中辰砖厂烟囱，导致中辰砖厂停产，侵害了再审申请人的合法权益。
被申请人浦口区政府辩称：1.中辰砖厂系开采粘土制砖，被申请人依法有权责令关停；2.《通知》以改善生态环境、保障支持科学发展为目标，符合《中华人民共和国矿产资源法》等相关规定；3.《通知》的主要内容是对后续行政处理行为作出部署，且桥林街办也已于2013年4月将中辰砖厂烟囱拆除，《通知》与再审申请人财产损失之间没有直接因果关系。请求驳回再审申请人的再审申请。
本院认为：本案的争议焦点是浦口区政府决定关停中辰砖厂是否应承担相应补偿或者赔偿责任。
根据《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日实施）第十六条、《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年9月1日实施）第二条、第三条第二款、《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定，县级以上人民政府具有防治大气污染，保障国家矿产资源合理开发利用，保护和改善当地生活环境和生态环境，促进经济和社会可持续发展的法定职责。同时，《江苏省人民代表大会常务委员会关于限制开山采石的决定》第三条第一款规定：“除国务院国土资源行政主管部门批准并颁发采矿许可证的开山采石企业外，禁采区内其他开山采石企业由县级以上地方人民政府予以关闭。采矿许可证到期的，必须立即予以关闭。采矿许可证未到期的，应当制定关闭计划，在本决定施行之日起三年内分批予以关闭。”本案浦口区政府结合南京市委、市人民政府《关于印发〈南京国土资源管理转型创新总体方案〉的通知》（宁委发[2012]26号）有关“保护资源、改善生态环境、规范矿产资源开发利用秩序”要求，为公共利益需要，决定于2012年年底前对中辰砖厂实施关停，具有相应的职权依据。
但是，浦口区政府决定实施关停应当给予行政相对人公平合理补偿，并按照法定程序作出。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条第六项规定：“行政机关实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩。”因《通知》决定对中辰砖厂相关取土、烧砖等设施、设备采取行政强制措施，并涉及林中辰采矿、经营、安全生产、环境保护等多个行政许可撤回事项，直接关涉林中辰重大利益，但《通知》并未提及相应对行政相对人财产损失补偿内容，浦口区政府作出《通知》前，也未依法告知林中辰享有要求听证的权利，且浦口区政府还于2013年2月15日与桥林街办签订《浦口区粘土砖瓦窑厂拆除工作考核责任书》，要求完成拆除辖区内粘土砖瓦窑厂企业任务，中辰砖厂烟囱亦于2013年4月被强制拆除。在此情况下，浦口区政府作出《通知》显属不当，因而存在可能侵犯林中辰合法权益而需要承担行政赔偿责任情形；一、二审法院以“《通知》并无违法之处，林中辰仅能就相关行政主体执行《通知》行为主张权利救济”为由，驳回林中辰的诉讼请求及上诉，亦可能存在认定事实不清、适用法律错误。
综上，林中辰的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条、第七十七条第二款之规定，裁定如下：
一、本案由本院提审；
二、再审期间，中止原判决执行。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 白雅丽
审 判 员 汪 军
二〇一七年八月二十九日
法官助理 殷 勤
书 记 员 周 萍