广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初89号
原告莫笋生，男，汉族，1966年1月18日出生，住广东省怀集县，
原告莫任星，男，汉族，1968年6月10日出生，住广东省怀集县，
原告莫灼林，男，汉族，1959年3月2日出生，住广东省怀集县，
原告莫仕林，男，汉族，1947年12月11日出生，住广东省怀集县，
原告莫建成，男，汉族，1980年11月17日出生，住广东省怀集县，
原告莫学深，男，汉族，1953年8月1日出生，住广东省怀集县，
原告黄素运，女，汉族，1955年3月18日出生，住广东省怀集县，
原告莫国南，男，汉族，1957年8月10日出生，住广东省怀集县，
原告莫乙生，男，汉族，1964年7月1日出生，住广东省怀集县，
原告莫稿南，男，汉族，1970年7月23日出生，住广东省怀集县，
原告莫枚弟，男，汉族，1948年5月29日出生，住广东省怀集县，
原告莫兵生，男，汉族，1971年11月7日出生，住广东省怀集县，
原告莫满林，男，汉族，1959年4月24日出生，住广东省怀集县，
原告暨诉讼代表人莫炉生，男，汉族，1964年2月23日出生，住广东省怀集县怀城镇城东谭勒村委会四队***号，公民身份号码：4428241964********。
上述原告的共同委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。
上述原告的共同委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。
被告怀集县人民政府，地址：肇庆市怀集县县城。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府，地址：肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人范中杰，该市市长。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
原告莫笋生、莫任星、莫灼林、莫仕林、莫建成、莫学深、黄素运、莫国南、莫乙生、莫稿南、莫枚弟、莫兵生、莫满林、莫炉生（以下简称：莫笋生等14人）与被告怀集县人民政府（以下简称：怀集县府）、被告肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）土地征收及行政复议纠纷一案，原告莫笋生等14人向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月26日不公开开庭审理了本案。原告莫笋生等14人的共同委托代理人黄群雁和朱月华，被告怀集县府的委托代理人魏琳，被告肇庆市府的委托代理人江敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告莫笋生等14人诉称，我们为怀集县怀城镇城东谭勒村第四经济合作社的村民。2014年间，被告怀集县府以规划新建“公安三所（看守所、拘留所、强制戒毒所）”为名，发布《征收土地预公告》（怀府【2014】32号）征收我们所属第四经济合作社土名位于“白云顶”、“大顶背”的59.921亩的集体土地（旱地），其中包括我们享有合法承包经营权的耕地，目前涉案土地已被破坏并开始施工建设，因此我们与该征收行为存在法律上的利害关系。我们认为被告怀集县府征收行为违法，依法向被告肇庆市府提起复议，2017年10月17日收到被告肇庆市府作出的维持被告怀集县府征收涉案有关土地的行政行为的《行政复议决定书》（肇府行复【2017】32-1号），我们认为被告怀集县府实施征收土地行为违法，理由如下：一、涉案土地未经有权政府批准征收，被告怀集县府实施征收土地行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十六条之规定，我们享有合法承包经营权的土地均为集体土地，必须依法须经省、自治区、直辖市人民政府或国务院审批办理土地征收后方可进行开发建设，我们从未见到有权政府的征收审批文件，被告怀集县府实施征收行为违法。二、被告怀集县府实施征收土地行为程序违法，直接侵害了我们的知情权、确认权及要求听证的权利。《关于印发（关于完善征地补偿安置制度的指导意见）的通知》（国土资发【2004】238号）附件《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农民；当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认；在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。而相关部门在征地过程中并未履行以上法定征收程序。因此，被告怀集县府实施征收土地行为程序违法。综上所述，被告怀集县实施征收土地行为违法，严重侵害我们的财产权益，现提出如下诉讼请求：1.确认被告怀集县府对我们享有合法承包经营权的，土名位于老虎塘、××、××、马路下、××、耕地、水田××、××、五经济合作社共230亩，实施征用土地的行为违法；2.撤销被告肇庆市府作出的《行政复议决定书》（肇府行复【2017】32-1号）；3.本案诉讼费由两被告承担。
原告莫笋生等14人提交6份证据：
1.怀集县国土资源局2017年9月14日《关于行政复议协助调查函的答复》、怀城镇谭勒村四社复议申请人中属涉案被征收土地的承包户或者实际使用权人情况表复印件1份。
2.目前土地现状照片复印件若干组。
3.《征收土地预公告》（怀府【2014】32号）复印件1份。
4.肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》（肇府行复【2017】32-1号）复印件1份。
5.收到肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》（肇府行复【2017】32-1号）EMS快递单复印件1份。
6.收到肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》（肇府行复【2017】32-1号）EMS快递跟踪单复印件1份。
被告怀集县府答辩称，一、涉案被征收土地是集体土地，根据《土地管理法》第四十六条的规定，我府依法有权组织实施土地征收工作，对涉案土地实施征收，主体合法。我府依法对涉案土地实施征收工作，征收手续齐备，程序合法，适用法律正确，有关征地补偿已悉数兑现，且该征地补偿行政行为已被肇庆市府予以维持，故请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。2012年10月31日，广东省发展和改革委员会下发《广东省发展和改革委员会关于重新印发广东省政法基础设施建设“十二五”规划的通知》（粤发改投资【2012】988号）（以下简称《通知》），怀集县规划新建“公安三所”（看守所、拘留所、强制戒毒所）建设项目。根据《通知》要求，2014年9月10日，我府发布怀府【2014】32号《征收土地预公告》拟征收谭勒村第二、三、四、五、六经济社集体土地15.3333公顷（约230亩），四至范围：东至谭勒小学，南至保宁畜牧场、龙西完咀、罗笔旱地，西至莲塘，北至马路下、莲塘尾。《征收土地预公告》除印发被征地村社外，还张贴在谭勒村委会办公楼门口《公告栏》处，广而告之。2014年11月27日，我府组织召开被征收土地户主会议，听取村民代表意见。我府的土地行政主管部门（怀集县国土资源局）与谭勒村第四经济社签订《建设项目征收土地协议书》，征收土名为“白云顶”、“大顶背”的集体土地（旱地）59.921亩，土地补偿款（含安置补助费）为1917472元。另外，谭勒村第四经济社确认上述59.921亩土地的青苗补偿款35952.6元。2016年5月17日，怀集县征地服务中心向谭勒村第四经济合作社集体账户支付征地补偿金（包括安置费）及青苗补偿款合计1953424.6元。对于被征土地上的农作物，我府已于2017年6月2日、6月27日分别张贴《告示》，告知被征地经济社村民于2017年7月1日前自行处理被征地块上的农作物，逾期不清理的后果自负。因此，我府根据法律、法规的规定征收涉案土地，并已依法将全部补偿款项汇入被征收主体谭勒村第四经济合作社的集体账户。谭勒村第四经济合作社作为涉案土地所有权人，并没有对我府征收涉案土地的行为提出异议，且我府的征收土地行为并无损害原告的合法权益，故原告起诉请求人民法院确认我府征收行为违法，没有事实和法律依据。二、我府已完全依法履行征地补偿义务，并无任何违法征地、损害原告合法权益的行为。原告向肇庆市府申请复议时称：“我社的干部在征地过程中，一直没有召开过农户的户主大会，剥夺了村民的知情权及法律赋予的其他权益”、“连补偿给农户的青苗补偿款至今尚未发给农民”，在诉讼中称我府的征收行为侵害其知情权。原告的这一事实理由实质上是原告与其所在经济社内部有关征地补偿款分配和青苗补偿款领取的纠纷，我府实施征地行为过程中，已依法、依规履行全部征收手续，并通过组织召开被征收土地户主会议，告知村民权利义务，广泛听取村民代表意见。故我府实施征地行为，程序合法，并无损害原告的知情权。而原告与其所在经济社有关征地补偿款分配和青苗补偿款领取的内部纠纷应另循法律途径解决，与我府实施的征地、补偿行为的合法与否无关。综上所述，我府实施的征地行为并无损害原告的合法权益，故原告起诉请求人民法院确认我府征收行为违法，没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县府提交8份证据：
1.《广东省发展和改革委员会关于重新印发广东省政法基础设施建设“十二五”规划的通知》（粤发改投资【2012】988号）。
2.怀府【2014】32号《征收土地预公告》。
3.“公安三所”户主会议现场照片、迁坟公告现场照。
4.《建设项目征收土地协议书》。
5.中国农业银行结算业务申请书、AZ02680955号、AZ02680956号《广东省行政事业单位资金往来结算票据》（共三张）。
6.怀集县国土资源局《告示》（两份）。
7.法律法规。
8.广东省国土资源厅关于怀集县看守所建设用地的批复。
被告肇庆市府答辩称，一、我府作出肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，原告以怀集县府作为被申请人向我府申请行政复议，我府作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告对怀集县府有关征收土地行为不服，于2017年6月21日向我府申请行政复议。经补正，原告于2017年7月11日重新向我府提交申请材料，我府依法当日受理。我府行政复议机构于2017年7月17日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》。怀集县政府于2017年7月27日向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。2017年9月22日，我府行政复议机构召开调查听证会，听取了各方当事人意见。因案情复杂，我府决定延期作出复议决定。2017年10月9日，我府作出肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2017年10月17日将行政复议决定书送达到本案原告。我府上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。我府审理查明：2012年10月31日，广东省发展和改革委员会下发《广东省发展和改革委员会关于重新印发广东省政法基础设施建设“十二五”规划的通知》（粤发改投资【2012】988号），将怀集县公安看守所、怀集县公安局强制戒毒所、怀集县公安业务技术用房列入广东省政法基础设施建设“十二五”规划项目。2014年9月10日，怀集县府发出《征收土地预公告》（怀府【2014】32号），拟对怀城镇谭勒村经济联社属下第二社、第三社、第四社、第五社、第六社等经济合作社的集体土地实施征收，当中涉及原告承包的土地。怀集县国土资源局与怀城镇谭勒村第四经济合作社签订《建设项目征收土地协议书》，约定征收怀城镇谭勒村第四经济合作社位于“白云顶、大顶背”地段土地59.921亩，土地补偿款（含安置补助费）为1917472元。另外，2016年1月20日，怀城镇谭勒村第四经济合作社确认上述59.921亩土地的青苗补偿款为35952.6元。2016年5月17日，怀集县征地服务中心向怀城镇谭勒村第四经济合作社支付土地补偿款（含安置补助费）及青苗补偿款合计1953424.6元。另查明，怀集县府认为其征收案涉土地有省政府批准的文件，但因该文件属于秘密件，不予公开。此外，怀集县国土资源局出具的公函，认为莫炉生等51人属于怀集县怀城镇谭勒村第四经济合作社土地的承包户（人)。根据查明的事实，我府认为：本案中，因怀集县国土资源局出公函确认莫炉生等51人属于案涉被征收土地的承包人，根据上述规定，上述莫炉生等51人对怀集县府有关征收土地行为不服向我府申请行政复议的主体适格。本案中，怀集县府已将案涉土地的有关征地补偿款、安置补偿款和青苗补偿款给付怀集县怀城镇谭勒村第四经济合作社，该社作为案涉土地的所有权人，并没有对怀集县府征收案涉土地的行为提出异议；而且怀集县府亦认为其征收案涉土地有省政府的批准文件，只不过因该文件属于秘密件而不予公开。因此，原告提出怀集县府征收土地行为违法，要求赔偿损失的主张，应不予支持。因此，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县府征收涉案有关土地的行政行为。综上，我府作出肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府提交9份证据：
1.肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》。
2.原告2017年6月21日提交的行政复议申请材料清单及收件回执。
3.原告2017年7月11日补正后提交的行政复议申请材料及收件回执。
4.原告提交补充材料。
5.行政答复书及证据清单、补充证据清单、答复函、收件回执。
6.调查签到表及调查听证笔录。
7.补正通知书、答复通知书、延期通知书、协助调查函、会议通知书等。
8.送达回证、邮政快递单及查询结果。
9.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例。
经庭审质证，被告怀集县府对原告提交的证据1中的答复三性无异议，但认为附表有改动，对附表不予认可；证据2，三性不予认可；证据3-6，三性无异议；对证据2-4所证明的内容有异议。被告肇庆市府对原告提交的证据1中使用权人情况表，三性有异议；证据2-6，三性无异议，证明内容有异议。
原告对被告怀集县府提交的对证据1、2、4、5、6、8，真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可；证据3，三性不予认可；证据7，真实性、合法性认可，但适用法律错误。被告肇庆市府对被告怀集县府提交的证据无异议。
原告对被告肇庆市府提交的证据1、5，真实性认可，合法性不予认可；证据2-4、6-8，三性予以认可；证据9，三性没有异议，但对证明内容不予认可。被告怀集县府对被告肇庆市府提交的证据无异议。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2012年10月31日，广东省发展和改革委员会下发《广东省发展和改革委员会关于重新印发广东省政法基础设施建设“十二五”规划的通知》（粤发改投资【2012】988号），将怀集县公安看守所、怀集县公安局强制戒毒所、怀集县公安业务技术用房列入广东省政法基础设施建设“十二五”规划项目。2014年9月10日，怀集县府发出《征收土地预公告》（怀府【2014】32号），拟对怀城镇谭勒村经济联社属下第二社、第三社、第四社、第五社、第六社等经济合作社的集体土地实施征收，并公布了拟征土地补偿标准。怀集县国土资源局与怀城镇谭勒村第四经济合作社签订《建设项目征收土地协议书》，约定征收怀城镇谭勒村第四经济合作社位于“白云顶、大顶背”地段土地（旱地）59.921亩，土地补偿款（含安置补助费）为1917472元。2016年1月20日，怀集县府征地工作人员与怀城镇谭勒村第四经济合作社在《怀集县看守所强制戒毒所拘留所征用地类、青苗及附着物补偿兑现表》和《怀集县看守所强制戒毒所拘留所征用地类、青苗及附着物补偿确认表》上签名及盖章，确认四社59.921亩被征土地的青苗及附着物补偿款为35952.6元。但上述两表中没有记载地上青苗及附着物的种类、数量及现状，也没有莫笋生等14人的签名确认。2016年5月17日，怀集县征地服务中心向怀城镇谭勒村第四经济合作社支付土地补偿款（含安置补助费）及青苗补偿款合计1953424.6元。怀集县国土资源局于2017年6月2日、6月27日分别张贴《告示》，告知被征地经济社村民自行处理被征地块上的农作物，逾期不清理的后果自负。案涉土地，已被怀集县府收回，并进行建设。
2017年6月21日，包括原告莫笋生等14人在内的怀城镇谭勒村第四经济合作社村民71人认为怀集县府的征收土地行为违法，向肇庆市府申请行政复议。经补正材料后，肇庆市府于2017年7月11日受理复议申请。2017年9月14日，怀集县国土资源局作出《关于行政复议协助调查函的答复》，肇庆市府包括原告莫笋生等14人在内的51名村民为案涉被征收土地的承包户（人），而莫于彬等20人不属于案涉被征土地的使用权人或实际使用人。2017年9月22日，肇庆市府行政复议机构召开调查听证会，听取了双方当事人意见。因案情复杂，肇庆市府决定延期作出复议决定。2017年10月9日，肇庆市府分别作出肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》和肇府行复【2017】32-2号《驳回行政复议申请决定书》，其中肇府行复【2017】32-1号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县府征收涉案有关土地的行政行为。而肇府行复【2017】32-2号复议决定则根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回莫于彬等20人的复议申请。两份复议决定均通过邮寄方式于2017年10月17日送达各申请人。莫笋生等14人及莫于彬等6人仍不服，分别向本院提起诉讼，遂形成本案及（2017）粤12行初90号案。
另查明，怀集县府在实施案涉土地用地报批时，仅以看守所项目报批，广东省国土资源厅以密件形式于2017年6月22日批准其征地5.0889公顷。而戒毒所和拘留所的征地报批手续，怀集县府尚在补办过程中。
本院认为，本案系土地征收及行政复议纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告怀集县府为涉案征地行为的法定组织和实施主体，其为本案被告，主体适格。被告肇庆市府作为被告怀集县府的上一级政府，其受理当事人不服被告怀集县府所作的征地行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，被告肇庆市府亦为本案适格被告。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案审理主要对被告怀集县府在2014年9月至2017年7月期间组织实施的，对怀集县怀城镇谭勒村第四经济社59.921亩集体土地的征收行为及被告肇庆市府于2017年10月9日作出肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》的行政行为是否合法进行全面审查。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和第四十六条的规定，案涉土地的征收，须先经广东省人民政府批准后才能组织实施。而本案中，据审理查明的事实，虽然被告怀集县府在组织实施案涉土地征收过程中发布了征地预公告、制定了相应补偿方案，且与土地所有权人就征地补偿事宜协商一致并签订了补偿协议及支付了补偿款。其作出的上述征地行为全部发生在广东省国土资源厅对案涉土地征收作出正式批准之前。这显然违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，本案原告作为案涉被征土地的使用人，其对被征土地的地上物和青苗依法享有获得补偿的权利。又根据原国土资源部国土资发【2004】238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（十）条的规定，征地政府部门应对拟征土地的地上附着物、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与地上附着物产权人共同确认。本案中，被告怀集县府虽然制作了相关青苗及附着物补偿确认表和兑现表，但没有统计青苗及附着物的种类、数量及现状，也没有附着物产权人的签名确认。其行为显然违反了上述国土资发【2004】238号文的规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，对被告怀集县府组织实施的征收怀集县怀城镇谭勒村第四经济合作社59.921亩涉案集体土地的行为，应当予以撤销。但鉴于案涉被征土地为怀集县规划新建“公安三所”建设项目用地，撤销征地行为会给国家和社会公共利益造成重大损害；且案涉征地行为已完成，被征土地亦已交付使用。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，对被告怀集县府组织实施的征收怀集县怀城镇谭勒村第四经济合作社59.921亩涉案集体土地的行为，应确认违法，但不予撤销。而被告肇庆市府作出肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》，维持被告怀集县府上述案涉征地行为错误，依法应予以撤销。至于原告莫笋生等14人起诉请求确认被告怀集县府征收谭勒村第二、三、四、五、六社共230亩集体土地的行为违法的诉求，由于原告莫笋生等14人均是谭勒村第四社的村民，没有证据证明其对谭勒村第二、三、五和六社的被征土地享有承包经营权或使用权，故原告莫笋生等14人与被告怀集县府组织实施的对第四社59.921亩土地以外的征地行为没有利害关系，其无权对此提起行政诉讼。故对原告莫笋生等14人的该部分诉求，依法应予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项和第七十九条的规定，判决如下：
一、确认被告怀集县人民政府组织实施的征收怀集县怀城镇谭勒村第四经济合作社59.921亩涉案集体土地的行为违法；
二、撤销被告肇庆市人民政府作出的肇府行复【2017】32-1号《行政复议决定书》；
三、驳回莫笋生等14人的其他诉讼请求。
本案一审案件受理费人民币50元，由被告怀集县府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
审 判 员 张国良
二〇一八年五月二十一日
法官助理 蔡叶坛
书 记 员 何剑锋