江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终134号
上诉人（原审原告）查锦堂,男,1954年10月31日生，汉族。
委托代理人郝冰冰，江苏友诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人力资源和社会保障局，住所地南京市江东中路265号新城大厦B座16层。
法定代表人朱志宏，南京市人力资源和社会保障局局长。
委托代理人周莹，南京市人力资源和社会保障局干部。
上诉人查锦堂因退休行政审批一案，不服南京市建邺区人民法院（2015）建行初字第131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人查锦堂的委托代理人郝冰冰，被上诉人南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）的负责人马书婷、委托代理人周莹到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院经审理查明，查锦堂，于1954年10月出生，于1971年3月5日被招入南京市市政工程公司工作，1985年12月和1987年9月，分别在南京市市政工程公司作为国家机关、事业单位工作人员调整了工资，1992年10月起，在南京通源工业原料总公司参加南京市企业职工养老保险，连续缴费至2014年10月，实际缴费年限计22年1个月。查锦堂人事档案中没有离开南京市市政工程公司的相关手续材料。2014年10月，查锦堂向市人社局申请办理退休手续。2015年1月，市人社局认定查锦堂缴费年限22年1个月，批准查锦堂退休。2015年5月27日，查锦堂向法院提起行政诉讼，请求判令市人社局依法改变行政行为，给予合法的退休待遇，由市人社局承担案件诉讼费。
原审法院认为，市人社局作为本市劳动和社会保障行政管理部门，对本市行政区域内企业职工达到法定退休年龄办理退休工作，负有法定审批职责。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定：“参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。参保人员退休时，由用人单位、劳动保障代理机构或者参保人员本人，凭社会保险经办机构审核的参加基本养老保险的证卡和有关材料，到劳动保障行政部门办理退休手续。”按照上述规定，参保人员到劳动保障行政部门办理退休，应当提交有关材料证明符合退休条件。其中，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。本案中，查锦堂于2014年10月向市人社局申请办理退休时，实际缴费年限为1992年10月至2014年10月，计22年1个月，无足以认定视同缴费年限的材料，市人社局据此作出退休审批，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当之处。
关于视同缴费年限问题。工作经历不能简单等同于视同缴费年限，只有符合国家和省相关规定可计算为“连续工龄”的年限才可视同缴费年限。《江苏省劳动局关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》第一条规定：“可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。”《江苏省劳动和社会保障厅关于职工自动离职或被除名后连续工龄和缴费年限计算问题的复函》规定：“企业职工在当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职或被除名，后又重新参加工作，其连续工龄一般应从重新参加工作之日起计算，重新参加工作后至当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前的连续工龄应视同缴费年限。”本案中，虽然查锦堂于1971年3月5日招入南京市市政工程公司工作，但其申报材料中没有离开南京市市政工程公司的相关原始材料，无法证明其离开单位的具体原因，故市人社局未将其在南京市市政工程公司的工作经历作为连续工龄视同缴费年限并无不当。
综上，根据现有证据和现行法规政策规定，查锦堂的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回查锦堂的全部诉讼请求。案件受理费50元，由查锦堂负担。
上诉人查锦堂上诉称，一、市人社局的行政行为适用法律错误。一审中，双方对于上诉人在南京市市政工程公司的工作经历均无异议。关于退休年限的认定，被上诉人适用了关于“停薪留职的职工”的法律规定，但原审法院适用的是“关于自动离职和除名的职工”的法律规定。因上诉人的档案材料中既无“自动离职和除名”的材料，也无“停薪留职”的材料，而事实上就上诉人如何离职没有任何记载，故被上诉人及原审法院的认定，均无事实及法律依据。同时，上诉人虽然无离开单位的相关证明材料，但该情形不应归责于上诉人。实践中，人与档案系分离管理，上诉人无法得知自己档案所记载的内容，其与原单位脱离关系的情况是在特定历史环境下形成的产物，上诉人对此无法补证，而行政机关应当对其行政行为的合法及合理承担举证责任。二、市人社局的行政行为不合理。上诉人实际上于1971年至1987年在南京市市政工程公司工作，该期间应被认定为视同缴费年限，被上诉人在进行退休审批时对该期间未予认定不合理，应当予以纠正，给予上诉人合理的养老待遇。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审主张，由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市人社局答辩称，上诉人虽然有在南京市市政工程公司的工作经历，但该经历期间能否被认定为视同缴费年限，应当以国家和江苏省的相关规定为依据。上诉人在前述工作期间未参加养老保险，根据《江苏省劳动和社会保障厅关于职工自动离职或被除名后连续工龄和缴费年限计算问题的复函》（苏劳社函[2000]127号文）的规定，结合上诉人的原始档案材料，虽然上诉人有在南京市市政工程公司工作经历，但无离开的相关手续，故无法认定上诉人在南京市市政工程公司工作的连续工龄，故该期间不能被视同缴费年限。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。
原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
二审审理中，上诉人陈述，上诉人于1987年离开南京市市政工程公司时并未办理任何手续，当时上诉人系被该公司派遣至其他单位工作，后该工作未能正常开展，上诉人亦未返回南京市市政工程公司工作。
被上诉人陈述，在办理上诉人的退休审批期间，被上诉人向上诉人及南京市市政工程公司的承继单位进行过核实，但其均无法对上诉人的档案材料里没有离开南京市市政工程公司的相关手续材料作出说明。
本院认为，市人社局作为南京市劳动和社会保障行政管理部门，对本市行政区域内企业职工达到法定退休年龄办理退休工作，负有进行审批的法定职责。根据《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条的规定，参保人员退休时，到劳动保障行政部门办理退休手续，应当提交符合退休条件的有关材料，劳动保障行政部门应据此作出相应的处理。故市人社局应对上诉人申请办理退休作出处理。
根据《江苏省企业职工基本养老保险规定实施意见》第十三条的规定，《江苏省企业职工基本养老保险规定》所称的缴费年限指实际年限、视同缴费年限和折算缴费年限。其中，视同缴费年限为当地实行企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹前，参保人员按照国家和省规定计算的连续工龄。
根据《江苏省劳动和社会保障厅关于职工自动离职或被除名后连续工龄和缴费年限计算问题的复函》（苏劳社函[2000]127号）规定：“企业职工在当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职或被除名，后又重新参加工作，其连续工龄一般应从重新参加工作之日起计算，重新参加工作后至当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前的连续工龄应视同缴费年限。”
本案中，上诉人查锦堂于1971年3月被招入南京市市政工程公司工作，人事档案反映其在南京市市政工程公司工作至1987年9月。1992年10月起在南京通源工业原料总公司参加南京市企业职工养老保险，2014年申请办理退休手续。被上诉人市人社局根据上诉人查锦堂退休申请时的材料，经审查，因没有档案材料显示上诉人以何方式离开南京市市政工程公司，且上诉人亦未能提供相应的证明材料，故被上诉人未将上诉人在南京市市政工程公司的工作经历作为连续工龄并认定为视同缴费年限，并无不当。同时，被上诉人认定上诉人的实际缴费年为1992年10月至2014年10月，计22年1个月，具有事实和法律依据，行政程序亦无不当。
综上，上诉人的上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人查锦堂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年七月十三日
书 记 员 曹 洁