江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终613号
上诉人（原审原告）钱海军。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局崇川分局，住所地南通市青年中路128号。
负责人张浩泉，局长。
委托代理人耿冬玮，南通市国土资源局崇川分局工作人员。
委托代理人唐祎，江苏濠阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
上诉人钱海军因政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初185号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年5月24日，钱海军向南通市国土资源局崇川分局（以下简称崇川国土分局）邮寄《出具查询结果证明申请书》，请求：1.出具钱海军的《集体土地建设用地使用权登记审批表》载明的钱海军11.8米×6.75米＝79.6平方米住房,在地籍调查和登记审批时为几层住宅及权属来源为1987年前农户宅基地清查底册或者87年以来的建房用地审批底册的查询结果证明,用于维权;2.出具钱海军的[崇川集建01040307号]《集体土地建设用地使用权》载明的钱海军11.8米×6.75米＝79.6平方米住宅在地籍调查和发证时为几层住宅,住宅和宅基地是否为钱海军同权利人的查询结果证明,用于维权;3.出具钱海军“土地登记簿”，即《土地使用证发证统计表》与原始土地登记资料地籍调查结果《宗地图》载明的权属个人钱海军其中建筑占地面积79.6平方米住宅两个黑圆点为几层住宅，住宅与126.8平方米土地是否为钱海军同一权利人及《土地使用证发证统计表》上南郊3组是否还有其他村民享有建筑占地面积79.6平方米住宅的查询结果证明,用于维权。同时提供钱海军居民身份证复印件、《集体土地建设用地使用权登记审批表》（土地使用者为钱海军）、《集体土地建设用地使用权申报登记表》（申报登记者为钱海军）。崇川国土分局于同年5月27日作出《告知书》，内容为根据《土地登记资料公开查询办法》第七条、第十条、第十一条的规定，请钱海军持本人身份证到崇川国土分局填写查询申请书进行查询，查询后崇川国土分局可按规定出具查询结果证明。并邮寄给钱海军。
钱海军不服，于2016年6月8日向南通市人民政府申请行政复议，南通市人民政府于2016年7月8日作出《驳回行政复议申请决定书》（通政复驳[2016]93号），认定钱海军通过邮寄方式提出的查询申请，崇川国土分局并不具有5日内出具查询结果证明的法定职责，决定驳回钱海军请求责令崇川国土分局出具查询结果证明的行政复议申请。同日南通市人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（通政复驳[2016]94号），认定崇川国土分局作出的《告知书》对钱海军的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理条件，决定驳回钱海军要求撤销被告崇川国土分局2016年5月27日作出的《告知书》，并责令崇川国土分局重新作出行政行为的行政复议申请。钱海军不服，提起行政诉讼，请求：1.确认崇川国土分局在法定的五日内不履行依请求出具土地登记资料查询结果证明违法；2.判令崇川国土分局履行依请求出具土地登记资料查询结果证明法定职责；3.确认崇川国土分局作出的《告知书》违法并予以撤销；4.判令崇川国土分局重新作出行政行为;5.撤销南通市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》。
另，南通市中级人民法院（2012）通中民终字第0272号生效民事判决查明以下事实：2009年8月4日，南通市人民政府对钱海军、马吉兰（钱海军的前妻）被拆迁房屋所在地发布征收土地公告。同日，南通市国土资源局发布了征地补偿安置初步方案公告。2009年10月28日，南通市土地储备中心、南通市崇川城市建设投资有限公司委托南通市中南房屋拆迁有限公司（以下简称中南拆迁公司）对钱海军、马吉兰房屋所在地块进行拆迁，并签订了委托拆迁协议。2009年11月11日，南通市房产管理局向南通市土地储备中心、南通市崇川城市建设投资有限公司颁发了钱海军、马吉兰被拆迁房屋所在地块的房屋拆迁许可证。2009年11月18日，钱海军、马吉兰与中南拆迁公司签订南通市城市房屋拆迁补偿安置协议一份，钱海军、马吉兰在该协议上签字，中南拆迁公司加盖了公章。后钱海军、马吉兰领取了拆迁费337682元，中南拆迁公司对二人的房屋进行了拆除。2010年3月1日，钱海军与中南拆迁公司签订南通市城市房屋拆迁补偿安置协议，该协议对钱海军的违章建筑进行了补偿，补偿款合计人民币89163元。
2011年2月22日，钱海军及马吉兰向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求确认2009年11月18日其与中南拆迁公司签订的南通市城市房屋拆迁补偿安置协议无效，并主张还有房屋没有补偿等。2011年11月24日，南通市崇川区人民法院作出（2011）崇民初字第0479号民事判决，确认2009年11月18日钱海军与中南拆迁公司签订的南通市城市房屋拆迁补偿安置协议已经履行完毕，并实际领取了2010年3月1日南通市城市房屋拆迁补偿安置协议载明的无证房的补偿款。钱海军主张还有其他房屋没有补偿没有事实和法律依据，判决驳回钱海军、马吉兰的诉讼请求。钱海军不服，上诉至南通市中级人民法院。2012年12月12日，该院作出（2012）通中民终字第0272号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。钱海军仍不服，向江苏省高级人民法院申诉。2014年1月26日，江苏省高级人民法院作出（2013）苏民申字第609号民事裁定，认定钱海军、马吉兰与中南拆迁公司2009年11月18日签订的补偿安置协议系双方真实意思的表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。裁定驳回钱海军、马吉兰的再审申请。
本案审理过程中，经一审法院依职权向南通市崇川区人民政府法制办公室、南通市人民政府法制办公室等单位调查，认定以下事实：据不完全统计，2012年5月至2016年期间，钱海军以拆迁维权为由，分别向南通市人民政府、南通市崇川区人民政府、南通市住房保障和房产管理局、南通市国土资源局等行政机关共提起至少75次政府信息公开申请，要求公开涉及拆迁各环节、各方面、各主体等及接处警记录、录音录像等大量信息。钱海军在收到行政机关作出的《政府信息公开申请答复》后，分别向复议机关共提起至少22次行政复议。在经过行政复议程序之后，又分别以政府信息公开申请答复“事实不清，适用法律错误，侵犯钱海军的合法权益”等为由，向法院提起政府信息公开之诉至少39次。
一审法院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第十三条进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
条例第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内，按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。
本案钱海军所提出的众多涉拆迁的政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数多、频率高。二是一次申请的内容庞杂、琐碎。三是申请公开的内容包罗万象。四是多次重复申请。五是不分性质任意申请。六是申请目的不当。七是将政府信息公开申请异化为“查询”申请，以查询之名行政府信息公开之实，并在起诉时拒绝以政府信息公开案由立案，试图洗脱滥用政府信息公开申请权和诉权的嫌疑。
上述特征表明，钱海军不间断地向人民政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，甚至要求提供整个拆迁地块500户拆迁户的信息材料，提供整个社区2009年至2016年所有土地变更调查结果、专项调查结果（包括土地利用现状图、地籍图、宗地图）等诸如此类，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向行政机关和司法机关施加答复、行政复议和诉讼的压力，以谋求拆迁补偿安置的额外利益。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但钱海军这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出涉拆迁的政府信息公开申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案钱海军所提起的涉拆迁的政府信息公开诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。钱海军的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种“申请－答复－复议－诉讼”的程序中被异化。钱海军所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人合法权益的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是钱海军所提出的政府信息公开申请还是向法院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。
在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，一审法院结合立法精神，决定对钱海军的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障钱海军依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于钱海军今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，钱海军须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。
综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定驳回钱海军的起诉。
钱海军不服，向本院提起上诉称，一审裁定认定事实不清，认定事实的证据未经法定出示、质证，滥用职权调取证据严重违反法定程序，对依法应当受理的行政案件驳回起诉确有错误且违法，适用法律错误。请求法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。
崇川国土分局辩称，崇川国土分局已经依法履行了政府信息答复的职责，内容并无不当，适用法律正确，一审裁定认定钱海军滥诉并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
钱海军提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于钱海军的行为是否构成滥用诉权，一审法院裁定驳回钱海军的起诉是否正确的问题。公民在行使权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利。作为权利之一的获取政府信息公开权和诉权当然也不能滥用。钱海军的起诉源于政府信息公开申请，其起诉的理由多以被诉答复事实不清，适用法律错误，侵犯钱海军的合法权益等为由，反复多次提起相同或类似的诉讼请求。钱海军不当的申请和起诉多次未获人民法院的支持，而其仍然频繁提起行政复议和行政诉讼，已经使有限的公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间有所失衡，这种损害他人并对自己利益较少或根本无利益的诉权的行使，超越了权利行使的界限，亦有违诚实信用原则，已构成诉讼权利的滥用，一审法院驳回其起诉并无不当。
条例第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。条例第二十条规定了政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求。需要指出的是，条例没有规定申请人在提出政府信息公开申请时要说明使用信息的用途、理由等，故政府信息主管部门和工作机构在实务中不得随意增设申请人这方面的义务。但钱海军持续、琐碎、轻率甚至带有骚扰性质的滥用获取政府信息权、滥用诉权，超越了权利行使界限，应当对其设定一个限制其反复起诉的约束。一审法院从维护法律的严肃性、促进公共资源的有效利用出发，同时也为了保障诉讼权利平衡，保障钱海军依法获取政府信息，对其今后再次申请类似信息公开，提起行政诉讼的行为设定了一定的条件，符合条例的立法精神和目的。
关于一审法院程序是否合法的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。滥用诉权及滥用信息申请权的行为，浪费了有限的司法及行政资源，实质上是一种损害国家利益和公共利益的行为。本案中，针对钱海军存在的滥用获取政府信息权、滥用诉权行为，一审法院依职权调取钱海军有关信息公开、行政复议、行政诉讼材料，并依据查明的事实径行裁定驳回钱海军的起诉，符合法律及司法解释的规定。
综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。钱海军的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志新
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十二月五日
书 记 员 王佳馨
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；