山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第51号
上诉人（一审原告）：王琦，退休工人。
委托代理人：张世宪（系王琦之夫），男，1942年4月4日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：王朵佳，退休工人。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。住所地：济南市历下区省府前街*号。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：鲍怀亮、赵军。
一审第三人：王光玲。
一审第三人：张敦桂。
一审第三人：王光义。
一审第三人：王卫东。
以上四位一审第三人委托代理人：王朵佳，身份同上。
王琦、王朵佳诉山东省人民政府（下称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2013年11月6日作出（2013）济行初字第51号行政判决，一审原告王琦、王朵佳不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人王琦及其委托代理人张世宪，上诉人及一审第三人张敦桂、王光义、王卫东的委托代理人王朵佳，被上诉人省政府的委托代理人鲍怀亮，一审第三人王光玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：省政府于2013年8月20日作出鲁政复驳字（2013）188号驳回行政复议申请决定（以下简称《被诉188号复议决定》），认为：申请人王光义、张敦桂、王琦、王光玲、王朵佳、王卫东提起的行政复议申请已超过行政复议申请期限，决定驳回申请人的行政复议申请。申请人王琦、王朵佳对《被诉188号复议决定》不服，诉至一审法院，请求撤销省政府作出的《被诉188号复议决定》。
一审法院确认以下案件事实：原告王琦、王朵佳与第三人王光义、王光玲系同胞兄妹，第三人张敦桂系王光义二哥王光冲的妻子，第三人王卫东系王光义大哥的儿子。王光义、王光玲、王琦、王朵佳、王卫东、张敦桂共有位于淄博市博山区新泰山二街26号的房屋。2005年4月7日，该房屋被拆毁。2004年11月8日，博山区土地收购储备管理中心与广东长城建设淄博有限公司签订协议，由广东长城建设淄博有限公司负责博山区中心路东首南侧新泰山地段的前期拆迁垫资及具体实施工作。2006年2月10日，淄博市人民政府（以下简称淄博市政府）颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证，广东长城建设淄博有限公司取得了博山区中心路东首南侧新泰山地段的土地使用权。
2013年6月21日，被告省政府收到王琦、王朵佳等6人因不服淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的具体行政行为而提起的行政复议申请。被告审理后，于2013年8月20日作出《被诉188号复议决定》。
另查明，淄博市博山区人民法院2005年4月18日立案受理了王光义、王光玲、王卫东、王琦、王朵佳诉博山第四建筑安装工程公司、博山区长城房地产建设开发公司财产损害赔偿纠纷一案，2006年3月10日，淄博市博山区人民法院立案重审该案，并追加了博山区土地收购储备管理中心、广东长城建设淄博有限公司为被告。2006年9月25日，淄博市博山区人民法院作出（2006）博民重字第4号民事判决。
一审法院认为本案的争议焦点是：一、原告是否知道或应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证行为的内容；二、原告提起行政复议是否超过行政复议申请期限。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第三条的规定，被告作为山东省辖区内的行政复议机关，在其行政复议管辖权限范围内对行政复议申请进行审查并作出行政复议决定，是履行其法定职责的行政行为。被告省政府于2013年6月21日收到王琦、王朵佳等6人因不服淄博市政府作出颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的具体行政行为而提起的行政复议申请，经审查于6月28日受理，经审理，于2013年8月20日作出《被诉188号复议决定》，程序合法。
关于第一个焦点问题，即本案原告是否知道或应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的内容。2005年4月18日，淄博市博山区人民法院立案受理了王琦、王朵佳等人诉博山第四建筑安装工程公司、博山区长城房地产建设开发公司因房屋拆迁造成财产损害赔偿纠纷一案，2006年3月10日，淄博市博山区人民法院立案重审该案时，追加了广东长城建设淄博有限公司为被告。在该案审理过程中，博山区人民法院调取了被申请人淄博市政府于2006年2月颁发的淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证。2006年9月25日，博山区人民法院作出了（2006）博民重字第4号民事判决。该判决认定：“2006年2月10日，广东长城建设淄博有限公司取得了博山区中心路东首南段新泰山地段的土地使用权。”该判决虽未明确提及淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证，但可推知原告等人被拆房屋所在土地就位于“博山区中心路东首南段新泰山地段”，而淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的关键内容即广东长城建设淄博有限公司取得使用权的土地坐落就是“博山区中心路东首南段”。因此，原告王琦、王朵佳最迟于2006年9月25日就知道或应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证行为的内容。
关于第二个焦点问题，即原告提起行政复议是否超过行政复议申请期限。《山东省行政复议条例》第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，原告王琦、王朵佳2006年9月25日就知道或应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证行为的内容，行政复议申请期限起算日期最迟不能超过2008年9月25日。因此，原告王琦、王朵佳于2013年6月21日提起行政复议申请，已经超过了行政复议申请期限。
淄博市政府颁发的淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证与广东长城建设淄博有限公司存在直接的利害关系，在行政复议过程中应将其追加为第三人。鉴于广东长城建设淄博有限公司在上诉人等人提起行政复议时已被吊销，且被上诉人作出的《被诉188号复议决定》亦未对广东长城建设淄博有限公司的权利义务造成影响，故被上诉人在行政复议过程中未将广东长城建设淄博有限公司追加为第三人，属于行政程序瑕疵。
综上，被告省政府作出的《被诉188号复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。对原告的诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回王琦、王朵佳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王琦、王朵佳负担。
王琦、王朵佳不服一审法院判决，上诉称：一、《被诉188号复议决定》程序违法。是否受理行政复议申请，首先要审查是否超时效。淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证颁发于2006年2月10日，上诉人2013年6月21日提出行政复议申请时，被上诉人就应当知道明显超时效，不在受理范围内。被上诉人寄给上诉人的鲁政复办受字（2013）188号行政复议受理通知书中有“经初步审查决定予以受理”的表述，即初步审查不超时效。但被上诉人在受理之后又认定超时效。这种做法严重违反了《行政复议法》第十七条、《山东省行政复议条例》第十七条第五款和第十八条第一款第（二）项的规定。不予受理和驳回行政复议申请是完全不同的两个概念，所产生的法律后果是不一样的。被上诉人的违法决定剥夺了上诉人的知情权和辩护权，使上诉人的合法权益无法得到保护。二、《被诉188号复议决定》适用法律错误。被上诉人驳回上诉人的行政复议申请的依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项，该项规定违反了《行政复议法》第十七条的规定，法律与法规相抵触时，应以法律为准绳。三、在上诉人的土地合法使用权没有被依法收回的情况下，行政复议被申请人淄博市政府即将涉案土地出售给开发商，使上诉人的土地使用权被违法买卖，房屋被强拆，至今没有得到任何赔偿。被申请人淄博市政府必须赔偿上诉人因土地使用权被违法转让带来的经济损失。请求：1、依法撤销《被诉188号复议决定》。2、认定淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的具体行政行为违法。3、要求淄博市政府赔偿因其非法转让上诉人土地使用权造成的一切经济损失。
省政府答辩称：一、《被诉188号复议决定》程序合法。2013年6月21日，被上诉人收到王琦、王朵佳等6人因不服淄博市政府作出颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的具体行政行为提起的行政复议申请并予以受理。经审理，于2013年8月20日作出被诉驳回行政复议申请决定，程序合法。二、《被诉188号复议决定》认定事实清楚。经审理查明，2005年5月，王琦、王朵佳等6人因对案涉土地上的房屋拆迁不服，向淄博市博山区人民法院提起民事诉讼，审理过程中，博山区人民法院调取了被申请人于2006年2月颁发的淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证。2006年9月25日，博山区人民法院作出了（2006）博民重字第4号民事判决。该判决认定：“2006年2月10日，广东长城建设淄博有限公司取得了博山区中心路东首南段新泰山地段的土地使用权。”经查博山区人民法院，此处所指的土地使用权即为淄国用（2006）B00020号国有土地使用证所确认的使用权。因此，上诉人在收到该判决书后，就知道或者应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）B00020号国有土地使用证行为的存在。上诉人于2013年6月提起行政复议申请，已经超过《行政复议法》第九条和《山东省行政复议条例》第八条规定的行政复议申请期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：一、被上诉人作出的鲁政复驳字（2013）188号驳回行政复议申请决定是否合法正确。二、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人王琦、王朵佳认为，一、上诉人于2013年5月21日看电视时得知本案行政复议被申请人作出的颁证行为，于同年6月21日提出行政复议申请，没有超过行政复议申请期限。（2006）博民重字第4号民事判决载明，广东长城建设淄博有限公司于2006年2月10日取得了案涉土地的使用权。即使上诉人知道该证的存在，但被上诉人作出决定时并没有告知上诉人权利救济途径，根据《行政复议法》第九条第二款的规定，上诉人没有超过行政复议期限。二、《被诉188号复议决定》适用法律错误。被上诉人对上诉人的行政复议申请进行初步审查后予以受理，而后又以《行政复议法实施条例》的相关规定为依据作出驳回行政复议申请决定，违反了《行政复议法》第十七条的规定，《行政复议法》没有关于在审理中发现问题可以驳回申请的规定。在法律和法规相抵触的情况下，应当以法律为准绳。三、《被诉188号复议决定》程序违法。被上诉人应将广东长城建设淄博有限公司追加为行政复议第三人。在未询问上诉人是否有正当理由的情况下，被上诉人即以超期为由驳回上诉人的行政复议申请，违反了《行政复议法》第九条第二款和《山东省行政复议条例》第十七条第（五）项的规定。被上诉人省政府认为，被上诉人收到上诉人的行政复议申请后，依法履行了受理、审查、作出驳回行政复议申请决定等法定职责，程序合法。上诉人在（2006）博民重字第4号民事诉讼中，上诉人已得知该颁证行为的存在，其于2013年提起行政复议申请，已超过行政复议申请期限，被上诉人作出的《被诉188号复议决定》合法正确。
针对第二个审理重点，上诉人王琦、王朵佳认为，一审中，被上诉人未能举证证明其行政行为程序合法，一审法院认定被上诉人的行政复议程序合法是错误的。被上诉人省政府认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审庭审前，上诉人提交了《调取证据申请书》，申请：1、博山区国土资源局提供广东长城建设淄博有限公司在2005年6月16日开工建设时所持有的土地使用证；博山区国土资源局提供广东长城建设淄博有限公司缴纳的土地出让金凭证；新泰花苑小区地块挂牌的详细情况和具体要求参阅文件。2、博山区住建局提供淄房拆许字（2004）第066号的申请书和持证人博山区土地收购储备管理中心提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。3、博山区规划局提供广东长城建设淄博有限公司建设新泰花苑小区申请书，颁发上述许可证时该公司提供的土地使用证证明材料。4、博山区工商管理局提供广东长城建设淄博有限公司于2006年2月16日变更注册前的工商注册信息。5、博山区发展计划局提供广东长城建设淄博有限公司申请开发建设新泰花苑小区的项目申请书。6、淄博市建设局提供广东长城建设淄博有限公司的房地产开发资格证书以及年审记录。经审查，上诉人申请调取的上述证据与本案待证事实没有关联，本院对上诉人调取证据的申请不予准许。
二审庭审中，被上诉人省政府提交了《山东省人民政府行政复议办公室第三人参加行政复议通知书》。因被上诉人在本案第一审程序中无正当事由未提供该证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。
各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。
本院认为，关于被诉鲁政复驳字（2013）188号驳回行政复议申请决定是否正确，应从以下几个方面分析：
一、关于《被诉188号复议决定》程序是否合法的问题。
被上诉人省政府于2013年6月21日收到上诉人等6人的行政复议申请后，依照法定程序履行了受理、审理、作出驳回行政复议申请决定的法定职责，程序合法。
《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”上诉人主张，被上诉人并未询问上诉人是否有正当理由，即以超过复议申请期限为由驳回上诉人的行政复议申请，违反上述法律规定，程序违法。因行政复议采用的是书面审查原则，且《行政复议法》第九条第二款并未明确复议机关具有询问申请人是否有正当事由的义务。因此，上诉人的该项主张没有法律依据。
淄博市政府颁发的淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证与广东长城建设淄博有限公司有直接的利害关系，在行政复议过程中被上诉人应将其追加为第三人。但广东长城建设淄博有限公司在上诉人提起行政复议时已被吊销，且被上诉人作出的驳回行政复议申请决定未对广东长城建设淄博有限公司的权利义务造成影响。因此，被上诉人在行政复议过程中未将广东长城建设淄博有限公司追加为第三人，属于程序瑕疵。
二、关于上诉人提起的行政复议申请是否超过法定行政复议申请期限的问题。
在博山区人民法院审理的上诉人为原告、广东长城建设淄博有限公司为被告的财产损害赔偿民事案件中，博山区人民法院调取了被申请人淄博市政府于2006年2月颁发的淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证，并于2006年9月25日作出（2006）博民重字第4号民事判决。该民事判决认定：“2006年2月10日，广东长城建设淄博有限公司取得了博山区中心路东首南段新泰山地段的土地使用权。”本案中，上诉人被拆房屋位于博山区新泰山二街26号，而淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的主要内容即广东长城建设淄博有限公司取得使用权的土地坐落为博山区中心路东首南段，因此，该民事判决认定的广东长城建设淄博有限公司取得的土地使用权的土地坐落即博山区中心路东首南段新泰山地段与上诉人被拆房屋所在位置以及淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证证载土地坐落一致。因此，上诉人最迟于2006年9月25日就知道或应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证行为的内容。
《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，上诉人于2006年9月25日就知道或应当知道淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证行为的内容，根据上述法律规定，行政复议申请期限起算日期最迟不能超过2008年9月25日。因此，上诉人于2013年6月21日提起行政复议申请，已经超过了法定行政复议申请期限。
三、关于被诉鲁政复驳字（2013）188号驳回行政复议申请决定适用法律是否正确的问题。
《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当驳回行政复议申请。”该条款规定了对已经受理但不符合行政复议受理条件的行政复议申请予以驳回的情形。本案中，被上诉人省政府受理上诉人的行政复议申请后，经审查，发现其行政复议申请已超过行政复议申请期限，不符合行政复议的受理条件，遂驳回其行政复议申请，符合上述法律规定。上诉人关于“被上诉人受理上诉人的行政复议申请后，又以超过行政复议期限为由作出驳回行政复议申请决定，违反了《行政复议法》相关规定”的主张，没有法律依据。
上诉人关于“认定淄博市政府颁发淄国用（2006）第B00020号国有土地使用证的具体行政行为违法、要求淄博市政府赔偿因其非法转让上诉人土地使用权造成的一切经济损失”的上诉请求，不属于本案审查范围，本院不予评判。
综上，被上诉人省政府作出的鲁政复驳字（2013）188号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王琦、王朵佳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲立力
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 于 晶
二〇一四年五月十五日
书 记 员 王 璐