河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新中行终字第12号
上诉人（原审原告）张红继。
委托代理人杨晓栋，河南国基律师事务所律师。
委托代理人徐汉国，男。
被上诉人（原审被告）辉县市人民政府。
法定代表人张星吉，市长。
委托代理人李志强，男，辉县市国土资源局工作人员。
委托代理人秦治国，男，辉县市国土资源局工作人员。
张红继诉辉县市人民政府撤销行政决定一案，原审原告张红继不服获嘉县人民法院（2012）获行初字第1660号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原审原告张红继以予辉化工厂车队的名义与辉县市城关镇新桥村村民委员会于1998年1月24日签订一份协议书，城关镇新桥村村民委员会为甲方，予辉化工厂车队为乙方。双方签订征地协议书一份，主要内容为：一、征地面积为3.783亩，以乙方建筑后丈量为准；二、价格每亩4万元，共151320元整；三、位置在老新辉路十字以西，新华书店仓库以北至老常博路边；……九、西至北邻老常博路，南至书店仓库北墙外50公分滴水以外，西至原来老院墙里皮，东至老院墙以内50公分滴水以外；……。城关镇新桥村村民委员会盖上了村民委员会的公章并加盖了法定代表人的手章，予辉化工厂车队代表人张红继签字并按指纹，落款日期为1998年1月24日。协议签订后原告即对该3.783亩土地进行占有使用并修建部分房屋。1998年12月1日张红继以城东停车场的名义和辉县市土地管理局签订一份国有土地使用权出让合同，合同共二十三条，合同主要内容为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和国家及地方有关法律、法规，双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同……；第三条甲方以现状出让给乙方的宗地位于辉吴路南，面积是1977.40平方米……；第四条本合同项下的土地使用权出让年限为50年，自领取该宗地的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算；第五条本合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设城东停车场项目。在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和《土地使用条件》，应当取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续……，第八条该宗地的土地使用权出让金为每平方米14.4元人民币，总额为28474.56元人民币……，第十二条本合同存续期间，甲方不得因调整城市规划收回土地使用权。但在特殊情况下，根据社会公共利益需要，甲方可以依照法定程序提前收回出让宗地的使用权，并根据土地使用者已使用年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿……辉县市土地管理局加盖了公章，张红继在合同上签字并按了指纹。1998年12月3日辉县市人民政府以辉政土（1998）142号土地管理文件作出关于城关镇新桥村张红继办理征用出让土地手续的批复，批复内容为…..经审查同意将非农业建设用地清查出的张红继城东车场于1992年私自占用的城关镇新桥村耕地1997.4平方米（合2.966亩）实施征用，并将该地块出让给张红继，作为城东停车场用地，出让年限50年。
2005年12月1日，张红继又以予辉化工厂车队的名义和城关镇新桥村村民委员会签订了协议书一份，甲方为新桥村村民委员会，乙方为予辉化工厂车队，协议主要内容为：“甲方征乙方地壹分陆厘，每亩为75000元，共计12000元，位置老新辉路十字以西，新华书店以北至老常博路边……”城关镇新桥村村民委员会加盖了公章，张红继签字并按指纹。
2007年10月17日辉县市城市规划委员会作出（2007）第8号会议纪要，该会议是市规委会主任崔某某等17位委员参加了会议，会议形成一致意见，纪要内容如下：第五条关于南环路检察院北边的改造项目应在检察院以北，东至规划支路，北至规划支路，西至规划支路的范围内整体开发改造。辉县市土地资产管理委员会于2009年6月26日召开辉县市土地资产管理委员会第二次全体会议，会议纪要内容如下：二、关于挂牌出让检察院北侧商业、住宅用地问题，该宗地位于南环路检察院北侧，规划征地及拆迁面积92亩。其中原国有出让地宗地17.566亩，原国有划拨地两宗9.26亩。集体建设用地54.076亩、耕地11.09亩，该宗地分出让和代征道路两部分，出让部分面积80.79亩，代征道路11.3亩，规划用途为商服、城镇住宅用地，出让年限商服用地40年、住宅用地70年。原告张红继使用的土地在征地旧城改造范围内，2009年9月18日辉县市人民政府挂牌出让该处国有土地，以7479694元的价格转让给了新乡市城开置业有限公司。辉县市人民政府拆迁管理办公室并为该公司办理了房屋拆迁许可证，该公司并对该处土地进行了旧城改造，2009年8月20日辉县市人民政府以辉政土（2009）36号土地管理文件作出关于将国有建设用地使用权出让给新乡市城开置业有限公司的批复，批复内容为市政府同意将位于南环路路北、检察院以北，面积为53866.06平发米（80.79亩）的国有建设用地使用权出让给新乡市城开置业有限公司。原告张红继不服辉政土（2009）36号土地管理文件向新乡市人民政府申请复议，因辉县市人民政府在法定期限内未向新乡市人民政府提供证据，新乡市人民政府以新政复决字（2012）第8号行政复议决定书作出撤销辉县市人民政府作出的《关于将国有建设用地使用权出让给新乡市城开置业有限公司的批复》。2012年7月20日辉县市人民政府依据辉县市城市规划委员会会议纪要（2007）8号、辉县市土地资产管理委员会会议纪要（2009）2号的文件精神，辉县市人民政府以辉政收决字（2012）第1号作出《关于收回张红纪国有土地使用权的决定》（以下简称﹤决定﹥），决定对南环路检察院以北，东至规划支路，北至规划支路，西至规划支路的范围内进行整体开发改造。按照规划，张红继所使用的国有土地位于该区域范围。辉县市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因城市建设需要，经辉县市人民政府批准，决定依法收回张红继位于辉县市城关镇新桥村城东停车场的1977.4平方米（合2.966亩）土地的国有土地使用权……。张红继不服该《决定》，于2012年8月10日向新乡市人民政府提起行政复议申请，新乡市人民政府于2012年9月21日作出新政复决字（2012）第29号行政复议决定书，维持辉县市人民政府作出的辉政收决字（2012）第1号决定。张红继不服向法院提出行政诉讼。
原审认为，辉县市人民政府根据城市规划委员会会议纪要和辉县市土地资产管理委员会会议纪要，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“为公共利益需要使用土地的”第二款“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，可以收回国有土地使用权，且辉县市土地管理局与张红继签订土地出让合同时，明确约定如果因为公共利益需要，可以提前收回国有土地使用权。原审被告为了公共利益，扩宽道路和旧城改造，对张红继使用的国有土地收回符合法律规定，该收回决定事实清楚、理由正当，予以支持。关于张红继认为原审被告的行为违反法定程序，具体行政行为严重违法，请求撤销的理由不能成立，其请求不予支持。依据《最高人民法院﹤关于执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第四项之规定判决驳回原告张红继的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张红继负担。
上诉人张红继不服判决上诉称，一、辉县市人民政府的具体行政行为没有事实依据。1998年12月1日原辉县市土地管理局和张红继签订的《国有土地使用权出让合同》约定了“甲方不得因调整城市规划收回土地使用权”。辉县市国土资源局向辉县市人民政府提出请示收回土地使用权就是违反约定的，所以被诉的《决定》没有事实依据。
二、该具体行政行为适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条共有两款，且第一款有五项内容。该《决定》没写具体的法律条款适用。“因城市建设需要”不属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的可以收回国有土地使用权的情形。该宗地的开发建设纯属商业开发建设行为，根本不属于土地管理法第五十八条第一款规定的收回国有土地使用权的情形。被上诉人在作出《决定》时并未对张红继作出具体补偿，根本无法保障上诉人的合法权益。
三、被诉具体行政行为程序错误。被上诉人未提供任何建设单位申请使用土地的审批手续；该《决定》作出未依照《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十条规定提前60日通知土地使用者，并给予相应补偿，属于程序严重错误；被上诉人采取邮寄送达的方式向上诉人送达《决定》根本没有法律依据。
四、被诉具体行政行为不具有合法性。就该块土地的拆迁安置事宜，辉县市人民政府房屋征收办公室（原辉县市人民政府拆迁管理办公室）于2012年5月11日作出《裁决书》。张红继不服裁决诉至法院，该《裁决书》正在获嘉县人民法院审理中。此时辉县市人民政府作出《决定》明显是有意强行介入正常的拆迁程序，破坏正在进行的拆迁补偿安置程序，是滥用职权。综上，一审判决明显不当，被诉的《决定》应当被撤销，请二审予以改判。
被上诉人辉县市人民政府答辩称，一、辉县市人民政府作出《关于收回张红纪国有土地使用权的决定》（辉政收决字（2012）第1号）的具体行政行为，事实清楚，适用法律正确。张红继拥有国有土地使用权的土地被划在规划范围内。为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，可以收回国有土地使用权。二、辉县市人民政府作出的具体行政行为，程序合法。为了城市建设需要，辉县市国土资源局于2012年7月17日根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，依法向辉县市人民政府递交了《关于收回张红记国有土地使用权的请示》，辉县市人民政府依法作出《关于收回张红纪国有土地使用权的决定》（辉政收决字（2012）第1号）批准了请示，决定收回上诉人国有土地使用权。该决定载明了上诉人办理收回土地使用权以及签订补偿协议等有关事宜，明确了上诉人如对决定不服，可申请行政复议和提起行政诉讼的救济权。该决定在作出后，依法送达给了上诉人。因此，辉县市人民政府作出的具体行政行为，程序合法。三、辉县市人民政府作出《关于收回张红纪国有土地使用权的决定》的具体行政行为，符合法定职权。上诉人拥有国有土地使用权的土地是1998年12月3日经《关于城关镇新桥村张红记办理征用出让土地手续的批复》（辉政土（1998）142号）取得的，批准机关是辉县市人民政府。依法应由辉县市人民政府批准收回。上诉人所称被上诉人介入拆迁补偿纠纷滥用权力和本案无关。综上，请维持一审判决。
二审查明事实与原审一致。另查明辉县市人民政府在作出《决定》前60天未通知张红继关于收回土地使用权事宜。
本院认为，辉县市人民政府具有作出《关于收回张红纪国有土地使用权的决定》的法定职权。行政机关作出具体行政行为应当事实清楚，程序合法。《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十条明确规定“国家必须提前收回土地使用权时，应当提前60日通知土地使用者”，辉县市人民政府作出《决定》前应当通知张红继而没有通知，违法法定程序。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。综上，原审认定事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销获嘉县人民法院（2012）获行初字第1660号行政判决；
二、撤销辉县市人民政府辉政收决字（2012）第1号《关于收回张红纪国有土地使用权的决定》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人辉县市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 夏智勇
审判员 随 伟
审判员 张彩霞
二〇一四年四月十六日
书记员 陶 荧