广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清中法行终字第37号
上诉人（原审原告）：英德市石灰铺镇光明村委会马背山村民小组（以下简称马背山村民小组）。
代表人：周必和，村民小组长。
委托代理人：郭必坤，广东德众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。
住所地：英德市英城镇利民路。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：林秀洪，市调处土地纠纷办公室干部。
委托代理人：龙戈剑，市调处土地纠纷办公室干部。
原审第三人：英德市石灰铺镇光明村委会胡屋村民小组（以下简称胡屋村民小组）。
负责人：胡克芳，村民小组长。
委托代理人：胡斯灵，男，住英德市石灰铺镇。
委托代理人：胡斯康，男，住英德市英城镇。
原审第三人：英德市石灰铺镇光明村委会。
法定代表人：林英沾，主任。
上诉人马背山村民小组因农民集体土地权属确权处理决定行政纠纷一案，不服英德市人民法院（2014）清英法行初字第014号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人马背山村民小组代表人周必和及其委托代理人郭必坤；被上诉人英德市人民政府的委托代理人林秀洪、龙戈剑；第三人胡屋村民小组负责人胡克芳及其委托代理人胡斯灵、胡斯康；第三人石灰铺光明村委会法定代表人林英沾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：第三人胡屋村民小组提供的1962年土地房产所有证是合法有效的权属依据，该证第24栏包括了争议地四至范围，对此本院应予确认；其提供的其它三份证据由于没有地名和四至，无法认定是否与争议地相关联，因此本院不予以采信。原告提供的“情况报告”、“收据”、“土地承包经营权证书”、“汇总表”及第三人光明村民委员会提供的“合约”，前者的证据没有地名和四至，后者的证据虽然有地名但没有四至，亦无法认定是否与争议地相关联；对第三人光明村民委员会的“合约”，即使与争议地相关联，也只能证实原光明大队将现争议地交由排子生产队耕作过的事实。对原告及第三人光明村民委员会提交的以上证据，本院亦不予以采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于农民集体所有的，实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”和粤府办（1987）82号文《关于处理土地纠纷问题的意见》第二条第2款“……农村集体经济组织的土地所有权，按四固定时确定的权属不变。”的规定，被告以第三人持有权属证的直接证据认定包括了争议地四至范围和多个证人相互印证的证言对争议地经营事实作出认定，其真实性、合法性、相关性应予以确认。对原告提交的证人证言，由于其中两个证人之前已接受被告的调查，证人的变更陈述，没有充分证据予以佐证。因此，证人变更陈述事实的真实性不应予以确认。原告诉讼补充的证据，实质仅有周家彬一人孤立的证言。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”和第七十一条“下列证据不能单独作为定案依据：（七）其他不能单独作为定案依据的证据材料。”的规定，对原告的证人证言的合法性本院不予认可。原告对争议地没有充份的证据证明连续使用、耕作二十年以上的事实。被告依核定的事实、证据作出《处理决定》，属认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。因此，被告及第三人胡屋村民小组请求维持该《处理决定》，理由充分，本院应予支持。原告及第三人光明村民委员会请求撤销《处理决定》，理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下：维持被告英德市人民政府于2013年5月28日作出的英府决（2013）11号《关于石灰铺镇闸子背土地权属的处理决定》。
马背山村民小组不服原审判决，上诉称：一、关于《决定》的错误。主要表现为以下几个方面：①上诉人所耕作的土地闸子背四至与第三人胡屋所诉求的土地四至不相吻合，胡屋所声称的土地与上诉人占有和耕作的土地不在同一个范围内。②胡屋所依据的1962年三包四固定证所记载的闸子背，有56丘土地，而上诉人所耕作的闸子背土地却有113丘土地，显然，两者的土地座落、数量根本不相吻合。③被上诉人作出的《决定》，既然已经查明自1967年起，胡屋就没有耕作过涉案的土地，那么，为什么不查明涉案土地自1967年起，由谁占有、经营、管理？只要他人连续占有和经营20年，权属就应当发生变更。④被上诉人作出的《决定》，既然已经承认了第三人光明村委会自1967年起就有较长的经营管理事实，并先后将争议的土地发包给排子、新屋、东岳洞、书房下、马背山耕作，并最终由马背山耕作至今。这一事实难道不应当认定为涉案土地的所有权因经营时间超过20年而归第三人村委会所有吗？⑤被上诉人英德市人民政府的本案处理人员林某在调查本案时，曾明确告知第三人村委会：涉案的土地所有权依法属第三人村委会所有。后来，由另外的工作人员来处理本案，最终导致了现在的《决定》。是人为因素，还是事实因素？⑥被上诉人作出的《决定》，查明涉案的土地自1967年起就由第三人村委会经营管理，那么，在确定所有权时，如何适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九、第二十、第二十一条的规定？这三个规条之间是什么关系？政府应当依法作出解释，并正确适用。⑦涉案的闸子背土地，一直为光明大队的“机动田”，并由光明大队先后发包给排子、新屋、东岳洞、书房下、马背山耕作，并自1979年起由马背山村民小组耕作至今这一事实，可以说，涉案土地归光明村委会所有，并由马背山生产队耕作。二、关于一审判决的错误。①被上诉人的《决定》违背事实，适用法律错误，在本案中是一个非常明显的行政缺陷，一审判决对此罔然不顾。②本案中，上诉人是以被上诉人适用法律错误来提起诉讼，一审法院就应当向政府查明：为什么适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，而不适用第二十一条？一审法院对此并没有作出认真的审查！③既然被上诉人的《决定》已经查明了自1967年起，涉案的土地就由第三人村委会经营管理，胡屋生产队从此没有管理过涉案的土地，那么，这一事实必然引起土地所有权的变更，而导致必然适用上引规章第二十一条，而被上诉人却适用了第十九条，法院一审判决却没有要求被上诉人加以说明和解释。④涉案的土地，属第三人村委会所有，并由马背山村民小组耕作，在整个石灰铺是一个公知的事实。对此，上诉人在一审时已提交了村委会历任支书主任的证言，并申请这些知情者出庭作证，但一审法庭却没有传唤这些在庭外候证的证人出庭作证。这显然在程序上是违法的。⑤一审法院的审判人员在审理本案时，存在敷衍、疏忽等极不认真负责的情形，上诉人的代理人意图在庭审中详述案件事实，但却受到一审审判人员的无理制止。审判人员今天下午作了调查，明天早上就发出了本案判决书，没有对调查的事实加以质证。综上所述，请求二审撤销被上诉人《处理决定》，撤销一审判决。
被上诉人英德市人民政府辩称：一、答辩人作出的《处理决定》程序合法。答辩人依据申请人提出的确权申请启动确权程序，并在法定期限内将相关权利义务告知双方当事人；同时，答辩人依据本案争议地的基本情况进行调查，并召集了争议双方村组长、代表及邀请争议双方所在的村委会干部、以及石灰铺镇政府代表到争议地参加现场踏界，指认争议地的四至范围及面积，并制作争议地形图，由以上事实可证实，答辩人在作出《处理决定》过程中依法定程序履行职权。二、答辩人作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分。经争议双方确认争议地四至范围及面积后，答辩人便要求争议双方提供权属凭证和相关的证据，第三人提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，该证的地名相符，四至范围包括争议地在内，同时，从调查周边村民证实，70年代前一直由第三人耕种管理，70年代后先后由排子、新屋、东岳洞、书房下、马背山等村民小组耕作过，没有证据证实上诉人对争议地存在长期耕种管理事实。三、答辩人作出的《处理决定》适用法律正确。请求二审依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
第三人胡屋村民小组述称：我闸子背粮田土地权属来源合法，有连续经营14年事实，有一直承担和履行国家征购粮任务的事实。该土地政府从1952年划给李观妹、谢金文经营至1960年底，因谢金文女儿带母出嫁，李观妹、谢金文年老体弱，无能力经营闸子背粮田，给光明大队的征粮任务的完成带来压力，当时由石灰铺公社派来光明大队任党支部书记的李招汉同志，看到闸子背粮田有荒芜的可能，同时又看到胡屋村有30多对年富力强的年轻夫妇，胡屋村有足够的劳动力经营闸子背粮田土地，又鉴于1957年冬公社化大搞水利，建设光明大队栏杆山水库，占用了胡屋村集体粮田土地拾多亩等先决条件，从1961年春天起，由光明大队党支部书记李招汉口头直接划给胡屋村集体经营闸子背粮田土地，成为胡屋村集体固有的土地。1958至1960年间，光明大队在闸子下（大地名）成立一个青年农场养殖场，主要养殖鸡和羊，1961年春，大队养殖场解散，此时正是我村接管经营闸子背粮田土地的关键时候，大队干部支书李招汉，干部周记来、周家俊为鼓励胡屋村民更好地经营闸子背粮田，为今后的征购粮任务更好地完成，连同闸子背粮田土地、耕牛一头、叁拾多只羊群及一张耙和二张犁等农具一起划给我胡屋村民集体经营闸子背的粮田土地。1962年国家出台实施“三包四固定”的基础，对此，我胡屋村闸子背粮田土地通过1962年的登记、发证，更进一步明确四至范围，东至同古墩、南至大坑口小水圳、西至坑、北到旧公路的计征面积12.9亩，实际面积为48亩，经核实我胡屋村1962年登记发证的计征总面积为125亩，其中是包括闸子背12.9亩56丘在内，从1962年国家出台实施“三包四固定”以来至2004年国家放弃农植蔬菜、花生油料基地之用。1973年，光明大队在原光明大队的西南侧建造一座水电站，是大队干部带领人民群众强行占用新屋村的崩刚塘粮田土地拾多亩，折算有公粮800斤，购粮565斤，我村的闸子背粮田土地让给大队（突击连）种植花生油料基地，新屋村的崩刚塘粮田土地让给大队建电站、王屋村的沿山塘尾粮田土地让给大队企业养鱼、四队村的水稚下段粮田让给学校做试验田、王屋队的山地让给大队茶厂种茶，以及周氏家族、林氏家族各几千亩的林地让给大队集体林场种杉树，都是大集体时期无偿让给大队办企业的粮田土地，都是有过大队统一抽调管理的运作过程，但土地的性质和权属没有改变，仍然属各自然村集体所有，胡屋村的闸子背粮田土地也不例外。直到2013年5月28日，才有英德市人民政府作出关于处理石灰铺镇闸子背土地权属纠纷案的处理决定，和清府复决（2013）60号及英德市人民法院（2014）清英法初第014号的公正判决。综上所述，请求二审依法维护英府决（2013）11号处理决定和英德市人民法院（2014）清英法初第014号的公正判决。
第三人光明村民委员述称：①闸子背的土地不管是解放前或解放后直至今日，都与胡屋村民小组没有任何关联，胡屋从未对涉案的土地发生过任何经营管理事实。②闸子背的土地在当代历史上流转状况如下：解放后进行土改时，因耕作条件较差，在大集体时期，闸子背核定的公购粮义务为800多斤，而全年总产量亦大概在2000斤左右，故任务相当繁重。这种状况造成了闸子背的土地没有任何生产队愿意耕作。无奈，大队只能从政治角度指定生产队轮流耕作。故耕作过闸子背土地的有：书房下、胡坂、新屋、排子、马背山等生产队。但胡屋生产队从来没有耕作过；到了1979年的年末，农村体制下放时，仍由当时的大队指定马背山生产队耕作，由此延续至今。③在本案处理过程中，英德市人民政府的承办人员在向村委会的老干部及现任干部作了调查后，曾信誓旦旦的说：闸子背的土地所有权属于光明村委会。同时还保证该幅土地谁也争夺不了。现在的处理结果，真令人大跌眼镜，。而一审法院甚至在我们多次的要求之下，审判人员才装模作样的遥望了一下，过了几个小时就发下了判决书。判决书都已经写好了，还搞现场勘查干嘛？为此，请求二审撤销英府决（2013）11号《处理决定》，并责令被上诉人重新作出具体行政行为。
本院经审理查明：争议地名闸子背（上诉人称闸子下），面积约48亩，四至：东至同古墩，南至小水圳（上诉人称禾坪埂脚），西至坑，北至旧公路。该地发生争议时由上诉人马背山村民小组村民种植甘蔗、花生、黄豆、竹子、果木等作物。广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1：1万地形图显示：争议地在70年代后期大部分为水田，靠西边有小部分的灌木。
2012年5月4日，第三人胡屋村民小组向被上诉人英德市人民政府提出申请，要求确认闸子背土地权属归其村集体所有。被上诉人英德市人民政府依法受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求争议双方协商解决，因双方各持己见，无法通过协商解决。第三人胡屋村民小组提供的证据有：1、1962年原英德县人民政府颁发《生产队土地房产所有证》载明：单位名称：胡屋生产队，该证第24栏注明，坐落：闸子背，地名：大坑底，类别：水田，来源：四固定，数量：伍拾陆丘，地基面积，壹拾贰亩玖分，四至：东至同古墩，南至大坑底坑口，西至花麦排，北至公路边，该证四至范围包括了争议地在内。2、石灰铺镇财政所1988年9月8日竹苗场公购粮任务数的证明。3、1988年5月26日付给光明村委会竹苗基地开荒费付出凭证。4、2005年1月12日石灰铺财政所出具的有关胡屋村年度计征面积、税额的证明。上诉人马背山村民小组提供的证据有：1、2012年6月19日关于闸子下水田情况报告。2、提供的1982、1983、1988年等年度包产、包干到户生产责任制到组、到户《合同书》及农业税（公粮）入库“收据”。3、1997年6月10日《土地承包经营权证书》。4、1997年马背山经济社集体土地承包合同到户汇总表。第三人光明村民委员会提供的证据有：1967年原光明大队与排子生产队签定的《合约》。
经营管理方面，从被上诉人对原光明大队干部钟有发、林现平等多人调查的旁证材料，证实第三人胡屋村民小组1967年后没有对争议地经营管理的事实依据；上诉人马背山村民小组在体制下放后有其个别村民对该争议地较长时间的耕作事实；第三人光明村民委员会从1967年开始对争议地有较长时间管理的事实，先后将该争议地划给了排子、新屋、东岳洞、书房下、马背山等村民小组耕作的事实，并由耕作该地的村民小组承担国家公购粮任务。被上诉人英德市人民政府认为：第三人胡屋村民小组虽没有提供对争议地有较长时间的耕作事实依据，但持有的1962年原英德县人民政府颁发《生产队土地房产所有证》，该证地名相符，四至包括了争议地范围，因此，其以持有该地权属证据为由要求确认该地权属归其村集体所有，证据确凿，理由充分，应予支持。上诉人马背山村民小组虽对争议地有耕作事实，在体制下放后由个别村民较长时间耕作，但没有提供争议地合法有效的权属凭证，因此，其要求将争议地确权归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。第三人光明村委会虽对该争议地有较长时间管理的事实，但没有耕作事实也没有提供争议地合法有效的权属凭证，因此，要求将争议地确权归其村农民集体共同所有的请求，证据不足，事实依据不充分，本府不予支持。
2013年5月28日，被上诉人英德市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条和粤府办（1987）82号文《关于处理土地纠纷问题的意见》第二条第2款的规定，作出了英府决（2013）11号《关于石灰铺镇闸子背土地权属的处理决定》，处理决定如下：争议地闸子背（闸子下），四至：东至同古墩，南至小水圳，西至坑，北到旧公路面积约48亩的土地所有权和使用权属石灰铺镇光明村民委员会胡屋村民小组集体所有。
上诉人马背山村民小组不服该处理决定，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于2013年12月12日作出清复决字（2013）60号行政复议决定书，维持了英府决（2013）11号《处理决定》。上诉人马背山村民小组仍不服，遂向人民法院提起行政诉讼。
以上事实，有上诉人、被上诉人及第三人的诉讼书状，有三方提供的证据材料副本和一、二审法院的庭审笔录等证实。
本院认为：上诉人马背山村民小组与第三人胡屋村民小组、第三人光明村委会争议的闸子背土地权属，第三人胡屋村民小组提供了1962年英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，该证第24栏载明坐落闸子背土地的四至范围，经核实包括了争议地的范围，对此上诉人马背山村民小组与第三人光明村委会亦都予以承认，该证是政府颁发的合法有效的权属凭证，因此应予认定争议的闸子背土地权属在1962年英德县人民政府已经确权给第三人胡屋村民小组所有。上诉人马背山村民小组与第三人光明村委会没有提供争议地政府颁发的任何权属凭证。根据原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于农民集体所有的，实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”和粤府办（1987）82号文《关于处理土地纠纷问题的意见》第二条第2款“……农村集体经济组织的土地所有权，按四固定时确定的权属不变。”的规定，被上诉人英德市人民政府以第三人胡屋村民小组持有政府颁发的合法有效的权属凭证包括了争议地四至范围而作出的英府决（2013）11号《关于石灰铺镇闸子背土地权属的处理决定》，将争议地权属确权给第三人胡屋村民小组所有，是符合上述法律法规规定的。
上诉人马背山村民小组上诉认为其村集体在争议地连续使用、耕作超过二十年，应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，将争议土地确权归其所有。对此，根据本案查明的事实，闸子背土地发生争议时确实由上诉人马背山村民小组村民在种植经营管理，但是否在争议地有连续使用、耕作超过二十年的事实，需要有充分的证据予以证实。上诉人马背山村民小组提供各个时期的“包产、包干到组、到户合同书”、“交纳公粮收据”、“土地承包经营权证书”及“土地承包合同到户汇总表”等证据，上述证据均没有注明经营土地的名称和四至范围，亦无法认定是否与争议地相关联，其在争议地连续使用耕作的时间和事实无法从原始证据得到证实，只是上诉人在庭审辩论称第三人光明村委会从1979年将争议地交给其耕作，但这一事实没有证据佐证。第三人光明村委会提供的1967年与排子生产队签订的“合约”，该证据虽然有地名但没有四至，只能证实原光明大队将现争议地曾经在一段时间交由另一农民集体排子生产队耕作过的事实，而且第三人光明村委会也承认争议地曾先后由排子、新屋、东岳洞、书房下、马背山等村民小组耕作。而第三人胡屋村民小组提供的“公购粮任务证明”、“竹苗基地开荒费凭证”、“年度计征面积、税额证明”证据，同样没有地名和四至，无法认定是否与争议地相关联。因此，上诉人马背山村民小组提供的证据无法证实其在争议地有连续使用、耕作二十年以上的事实，其提出适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的确权规定，没有充分事实和理据依据，本院不予采纳。
综上所述，被上诉人英德市人民政府于2013年5月28日作出的英府决（2013）11号《关于石灰铺镇闸子背土地权属的处理决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。上诉人马背山村民小组及第三人光明村民委员会请求撤销《处理决定》的理据不足，本院不予支持。原审法院判决应予维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马背山村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄方然
审判员 孙铁夫
审判员 赖爱红
二〇一四年七月三十日
书记员 李芫霜