山东省青岛市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）鲁02行赔终2号
上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府。
法定代表人郑德雁，区长。
委托代理人王迎春，该政府工作人员。
委托代理人刘海琴，山东众成清泰（青岛）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）程东绩。
委托代理人程延秋。
程东绩诉青岛市市北区人民政府行政赔偿一案，青岛市市南区人民法院于2015年11月12日作出（2012）南行初字第56号行政判决。原审被告青岛市市北区人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月16日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王迎春、刘海琴，被上诉人及其委托代理人程延秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：1999年7月5日，青岛市市政工程养护管理处将位于本市杭州路一、二、三号地下人行通道经营权有偿转让给原告程东绩，双方约定上述经营权转让费共计26万元，经营期限为30年。双方在协议书中约定“在不影响规划、通道安全的情况下，同意乙方（程东绩）在通道入口处制作安装明显的商场通道标志和治安值班室，并负责相关场地范围内的管理”，“租用期间如遇城市规划建设和国家政策及政府指令等不可抗拒因素，乙方（程东绩）无条件腾出通道并自行拆除全部自有建筑。”1999年10月1日，青岛市市政工程管理局颁发（1999）市政管施字第100号施工执照，工程名称为杭州路桥人行地下通道口改造工程，工程地点为杭州路立交桥一至三号通道。1999年11月29日，青岛市四方区规划局颁发（99）装字第57号装潢工程施工执照：兹据青岛正通市政工程修建中心申请装潢工程，经审查，准予依照核准图、说明及附注事项施工，特发给执照，工程地点为四方区杭州路立交桥号，工程范围为门头装修。在上述（99）装字第57号核准图中，标有“杭州路地下商场”门头牌匾、商场大门等。原告对该三条地下通道门头和内部进行了装修并投入使用。2005年5月，原告将涉案杭州路三号人行通道内的设施予以自行拆除。2005年7月26日，青岛市市政工程养护管理处与青岛市四方区城市建设管理局签订《市政工程竣工移交书》：自2005年7月26日起，将本市杭州路一、二、三号地下通道移交给青岛市四方区城市建设管理局管理、维修，今后一切维护、管理责任由青岛市四方区城市建设管理局负责。2007年1月31日青岛市人民政府印发《青岛市城市管理年工作方案》要求各相关部门组织实施，其中位于本市杭州路一、二、三号地下人行通道在综合治理的工程建设范围之内。2007年10月29日，青岛市市政工程养护管理处与青岛市四方区城市建设管理局向原告发出终止杭州路一、二、三号地下人行通道经营权转让协议的通知，称已经通知原告自行拆除涉案人行通道内的自有设施并按协议办理相关手续，但原告未按要求予以办理，同时要求原告在收到该通知之日起一个月内到市市政工程养护管理处办理协议终止和退费手续，逾期不办理视同原签《杭州路立交桥一号、二号、三号地下通道经营权转让协议书》自然终止。上述通知发出后，因原告未自行拆除杭州路一、二号地下人行通道内的建筑物，青岛市四方区清理违法建筑办公室于2007年10月11日作出《限期拆除通知书》，并于2007年12月14日对杭州路一、二号地下人行通道内的建筑物和构筑物进行了强制拆除，并对该两条地下人行通道内的物品进行了保全证据公证。原告对青岛市四方区清理违法建筑办公室的上述行政命令不服，遂将青岛市四方区人民政府起诉至青岛市市北区人民法院，青岛市市北区人民法院于2009年1月14日作出（2008）北行初字第45号行政判决驳回原告的诉请。原告程东绩不服，提起上诉。市中院于2009年11月26日作出（2009）青行终字第141号行政判决书撤销（2008）北行初字第45号行政判决并以“青岛市四方区清理违法建筑办公室不具备行政管理职能不能以自己名义独立作出具体行政行为”为由确认青岛市四方区清理违法建筑办公室于2007年10月11日作出《限期拆除通知书》违法。原告于2010年4月16日向被告青岛市四方区人民政府提出行政赔偿申请，被告未给予答复，原告遂提起行政赔偿诉讼。案经审理，市南法院作出（2010）南行初字第178号行政赔偿判决，驳回原告程东绩的诉讼请求。原告程东绩不服，提起上诉。市中院于2011年8月29日作出（2011）青行终字第265号行政赔偿判决书，认为程东绩已提出赔偿确认申请，原青岛市四方区人民政府不予答复的行为违法，判决撤销（2010）南行初字第178号行政赔偿判决并且判令原青岛市四方区人民政府应当自本判决生效后两个月内对程东绩的赔偿申请依法作出是否赔偿的决定。被告原青岛市四方区人民政府经过对原告询问并审查其提交的证据后，于2011年10月26日作出青四政赔决字【2011】01号《行政赔偿决定书》。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，2000年12月22日，青岛市公安局四方分局为原告程东绩颁发青岛市四方区杭交旅馆的特种行业许可证，经营范围是住宿，经营地址为青岛市四方区杭州路立交桥二、三号通道。2003年10月21日，青岛市工商行政管理局四方分局为原告程东绩颁发青岛市四方区杭交旅馆的个体工商户营业执照，经营场所为青岛市四方区杭州路立交桥二、三号通道，有效期自2001年3月2日至2007年8月31日。
经原告申请，法院依法委托鉴定机构对本案涉及的一、二号地下通道内建筑物、构筑物的装修工程、通水通电工程、防洪工程于2012年12月14日拆除损失价值进行鉴定。2015年8月26日，青岛大信房地产土地资产评估有限公司出具青大信鉴字（2015）第01019号资产评估报告书：在评估基准日2007年12月14日，本案所涉及的青岛市杭州路一、二号地下通道内建筑物、构筑物的装修工程、通水通电工程、防洪工程拆除损失的评估值247411元，拆除后材料的回收价值42649元。原告支出评估费1万元。
一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:（四）造成财产损害的其他违法行为。本案青岛市四方区清理违法建筑办公室于2007年10月11日作出《限期拆除通知书》的行为已被法院生效判决确认违法，但因青岛市四方区清理违法建筑办公室是青岛市四方区人民政府所组建的内设临时机构，不能以自己名义独立作出具体行政行为，其违法行为后果应由被告青岛市市北区人民政府（原青岛市四方区人民政府）承担，本案被告主体适格。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，国家赔偿仅适用于合法权益的损害，故本案争议的焦点为被告拆除的涉案杭州路一、二号地下通道内的建筑物及构筑物是否为违章建筑。
原告通过与政府职能部门签订经营权转让协议并支付转让费用，合法获得了涉案地下人行通道30年经营权，并在1999年对地下通道装修时获得规划部门关于“杭州路地下商场”门头装修许可，且装修施工也取得了市政工程施工执照。另，在涉案地下通道装修完毕投入使用后，有关工商、公安部门也为原告经营的青岛市四方区杭交旅馆（经营地点为杭州路二、三号地下人行通道）颁发了营业执照和特种行业许可证。考虑到上述情况，且原告一直在涉案一、二号地下通道经营了七年之久，故在没有职权部门对涉案地下通道内建筑物和构筑物是否属于违法、违章建筑进行认定的情况下，不能将其认定为违章建筑。被告原四方区人民政府违法拆除涉案地下通道内的建筑物和构筑物，给原告造成的损失，依法应予赔偿，对原告请求赔偿的杭州路一、二号地下通道内建筑物、构筑物的装修工程、通水通电工程、防洪工程于2007年12月14日拆除损失予以支持，经评估该损失为247411元。关于被告主张拆除后材料的回收价值应予扣除，因被告系违法强制拆除，也没有提交证据证明其将拆除后材料交还原告，故对其上述主张不予支持。另，因原告在庭审中承认杭州路三号地下人行通道内的相关建筑物、构筑物等经营设施系其自行拆除，因此原告就涉案三号地下通道向被告提出的行政赔偿请求并无事实和法律依据，不予支持。关于原告主张的经营设施损失费用15万元，因被告在强制拆除时对一、二号地下人行通道内的物品进行了保全证据公证，原告在庭审中也明确其本次诉讼请求不包括物品损失，且原告也未能说明和提供证据证明除上述物品外因本次拆迁造成的经营设施损失明细和金额，因此对原告该项诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，本案原告主张的因拆除造成的经济损失和利息损失不属于国家赔偿的范围，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第三十八条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决被告青岛市市北区人民政府于判决生效之日起二个月内赔偿原告程东绩经济损失247411元。驳回原告程东绩的其他赔偿请求。鉴定费1万元，由被告负担，因原告已预交，被告于本判决生效之日起十日内给付原告。
青岛市市北区人民政府不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定“不能将涉案地下通道内的建筑物、构筑物认定为违章建筑”，属于认定事实错误。其一，（2009）青行终字第141号行政判决书维持了（2008）北行初字第45号行政判决中关于被上诉人在涉案地下通道内搭建的建筑物、构筑物等系违法建设的认定，应当直接作为本案一审的依据，而一审判决认定与已生效判决认定的事实相悖，属于明显错误。其二，上诉人已经提交《关于严厉查处违法建筑的通告》，证明了被上诉人的被拆除建筑物在涉案地下通道内搭建的建筑物、构筑物，未经规划部门批准，系违法建筑。而被上诉人在本案一审中没有任何证据证明通道内建筑物为合法建筑，也未提交主管部门的批准文件。以上证明涉案通道内建筑物等是违法建筑这一事实。其三，一审判决认为：“原告一直在涉案一、二号地下通道经营了七年之久，故在没有职权部门对涉案地下通道内建筑物和构筑物是否属于违法、违章建筑进行认定的情况下，本院不能将其认定为违章建筑。”该认定是推断得出，没有证据加以支持。二、一审法院判令上诉人赔偿被上诉人经济损失及承担鉴定费，没有事实及法律依据。（2009）青行终字第141号行政判决书是以主体不适格且四方区清违办无权作出行政行为为由判决确认违法的，且在事实认定部分维持了一审判决关于原告在涉案地下通道内搭建的系违法建筑的认定结论。国家赔偿仅适用于合法权益，一审法院判决上诉人对违法建筑损失予以赔偿及承担鉴定费不符合法律规定。
被上诉人程东绩答辩称：一、（2009）青行终字第141号行政判决书未认定涉案工程是违法建筑，而是认定了《限期拆除通知书》违法。二、《关于严厉查处违法建筑的通告》不具有认定和证明涉案工程是违法建筑的法律效力，与涉案工程没有关联，上诉人没有任何证据证明涉案工程是违法建筑。三、涉案工程是被上诉人与上诉人职能部门签订协议、履行协议的必然结果，也经过了规划、工商、公安等部门的审批许可，且持续七年之久，是合法建筑。四、一审判决上诉人赔偿244711元经济损失是最低限度的赔偿额，上诉人拒绝赔偿没有道理。请求维持原判，驳回上诉。
关于原审法院审判程序，上诉人未提出异议，本院确认原审审判程序合法。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：被上诉人对涉案地下人行通道的经营权，是通过与青岛市市政工程养护管理处签订经营权转让协议而合法取得的，且施工过程中获得了规划部门关于“杭州路地下商场”门头装修许可、市政工程施工执照。投入使用后，工商、公安等部门也为被上诉人颁发了营业执照和特种行业许可证。上诉人虽然主张该工程系违法建筑，但是没有出具相关职能部门的认定结论等证明材料，因此不能将涉案工程认定为违章建筑，其作出的青四政赔决字【2011】01号《行政赔偿决定书》理由不能成立。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年六月八日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩