海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行初181号
原告李运光，男，1964年8月22日出生，汉族，现住海南省三亚市。
原告李爱霞，女，1969年8月20日出生，汉族，现住海南省三亚市。
原告李运雄，男，1971年11月18日出生，汉族，现住海南省三亚市。
上述三位原告共同委托代理人李爱珠（李爱霞、李运光、李运雄的姐姐）女，1962年7月29日出生，汉族，现住海南省三亚市。
原告李爱珠，女，1962年7月29日出生，汉族，现住海南省三亚市。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郑大平，三亚市法制办公室工作人员。
第三人国家海洋局海口海洋环境监测中心站，住所地海南省海口市秀英区双拥路3号。
法定代表人周雄，该站站长。
委托代理人王雅娟，该站副站长。
委托代理人张贵海，国家海洋局三沙海洋环境监测中心站副站长。
原告李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收其土地的行为，于2016年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月11日、2017年1月17日两次公开开庭审理了本案。原告李运雄、李爱珠及原告李运雄、李运光、李爱霞的共同委托代理人李爱珠，被告三亚市政府委托代理人郑大平，第三人国家海洋局海口海洋环境监测中心站（以下简称海口海洋监测站）委托代理人张贵海、王雅娟出庭参加诉讼。期间，因本案的审判须以本院审理的（2016）琼02行初182号原告林书兰诉被告三亚市政府、第三人海口海洋监测站土地行政征收纠纷一案的审理结果为依据，故于2016年6月6日中止诉讼。2017年1月5日本案恢复诉讼。另根据当事人的申请，本院就涉案争议组织当事人进行了协调，但终因各方意见分歧较大而未能协调成功。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2006年11月29日，被告三亚市政府基于为第三人海口海洋监测站征收“三亚海洋环境监测站业务楼”（以下简称三亚站业务楼）项目用地的需要，对原告母亲林亚凤位于征收范围内的宅基地及地上附着物进行清点调查统计，并制作了《国家建设征地拆迁补偿表》。但林亚凤未在该表上签字确认，也未领取相关补偿款。此后，被告三亚市政府将包括林亚凤宅基地在内的涉案土地征收划拨给海口海洋监测站使用。
原告李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠共同诉称，1984年红沙蔬菜大队在红沙社区海榆东线附近的吉阳镇红沙教堂东侧，安排给原告母亲林亚凤一块宅基地，长20米、宽8.6米，面积172平方米。同年，林亚凤在宅基地上打好地基，并建设了房屋。自2007年起，海口海洋监测站多次声明原告母亲的涉案土地为其建设三亚站业务楼的项目用地，并带来执法人员摧毁了原告母亲的地基。原告母亲为此多次向有关部门反映情况，讨要说法。后原告得知：三亚站业务楼项目用地共8.23亩，包括三亚市政府1998年无偿收回的原海南世通房地产开发有限公司（以下简称世通公司）的812.997平方米用地和三亚市政府依据三府办〔2006〕167号《三亚市人民政府办公室关于三亚海洋环境监测站业务楼项目用地征收土地调查有关问题的通知》（以下简称167号《通知》）征收的三亚市河东区红沙社区居民委员会（以下简称红沙居委会）的7亩集体土地。原告认为，三亚市政府在没有作出征收决定，没有制定和公告征收补偿安置方案，没有与原红沙蔬菜大队村民签订征收补偿协议和给付征地补偿费用的情况下，公然剥夺了红沙蔬菜大队的集体土地所有权和原告的宅基地使用权，属重大且明显违法的行为，应判决确认无效。为此，请求法院依法确认被告三亚市政府为给第三人海口海洋监测站兴建三亚站业务楼项目征收榆亚路东侧宗地号38-21-6内约7亩集体土地的行为无效。
原告李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠共同向本院提交以下证据：1.三土房（2007）字第5302号《土地房屋权证》，证明被告就涉案集体土地给第三人颁证的行为违法；2.167号《通知》，证明被告征收包括原告宅基地在内的7亩集体土地的行为违法；3.《三亚市国土环境资源局关于红沙村民是否取得侨民安置用地土地赔偿款事宜的调查报告》（三土环资地〔2009〕1013号）；4.中共三亚市河东区工作委员会办公室《关于反映河东区红沙社区居委会非法强占与出卖土地行为的问题的调查报告》；证据3、4证明涉案土地为集体所有土地，世通公司未取得涉案土地的合法使用权，该公司与红沙居委会从未向原告支付过任何补偿款。5.原告宅基地照片，证明原告宅基地的位置和状况；6.《国家建设征地拆迁补偿表》和《国家建设征地拆迁补偿统计表》，证明原告在涉案土地上有地基和附着物；7.原告常住人口登记卡，证明原告是农业户口，为原红沙蔬菜大队村民；8.林亚凤夫妇的常住人口登记卡，证明原告父母亲的死亡时间。
三亚市政府辩称，一、李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠不是适格的原告。在征收涉案土地前，李爱珠等4人的户口已于1991年转为非农业户口，其4人已不属于红沙居委会成员，与涉案土地没有关系，故不具备原告主体资格。二、本案已超过法律规定的2年起诉期限。征地工作自2006年开始后，三亚市政府及红沙居委会曾多次就征地补偿问题与原告协商。除此之外，三亚市红沙蔬菜大队全体菜农也曾于2010年9月18日出具《授权委托书》，委托林书兰等人处理涉案土地纠纷，李爱珠等4人的母亲林亚凤在该委托书上签了名字。前述事实表明，李爱珠一家早就知道征地行为存在，其4人起诉已超过法律规定的起诉期限。三、三亚市政府的征收行为合法有效。三亚市政府征收涉案土地已经海南省人民政府批准，且与被征土地所有权人红沙居委会及村民签订了《国家建设征地拆迁补偿表》，并进行了补偿，无需再作出征地决定。李爱珠等4人对补偿不满意，拒绝领取，三亚市政府已将其一家的补偿款存放在红沙居委会。至于三亚市政府收回世通公司土地的行为是否合法属另一个法律关系的问题，与本案无关。四、李爱珠等4人没有证据证明其对涉案土地享有权益，三亚市政府的征地行为没有侵犯其4人的合法权益。
被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.琼土环资函〔2007〕287号《海南省国土环境资源厅关于三亚海洋环境监测站业务楼项目用地手续的复函》（以下简称287号《复函》）；2.《三亚市人民政府关于征收市红沙榆亚路东侧部分集体土地并划拨给国家海洋局海口海洋环境监测中心站作为三亚海洋环境监测站业务楼用地的请示》（三府〔2007〕38号）；证据1、2证明涉案土地的征收已经过海南省人民政府批准。3.《国家建设征地拆迁补偿表》，证明被告已对被征土地及地上附着物进行了补偿；4.《授权委托书》，证明原告一家至少在2010年9月就已经知道被诉征地行为，其4人起诉已超过法定的2年起诉期限；5.《征地“农转非”审批表》，证明4原告系非农业户口，与涉案土地没有关系，原告主体不适格。
第三人海口海洋监测站述称，第三人是经国家批准设立的，是基于国家战略和经济发展的需要而建设的基础性公益事业单位。第三人在下属三亚站的征地过程已与红沙居委会签订征地拆迁委托协议书，并按规定对村民进行了补偿，征地行为合法。
第三人海口海洋监测站向本院提交以下证据：1.《征地拆迁委托协议书》；2.银行电汇凭证及收款收据；证据1、2证明第三人于2006年11月27日与红沙居委会签订《征地拆迁委托协议书》后，已向该居委会支付了238670元补偿款。3.迁坟通告及通告费付款凭证，证明第三人在征地时发布过通告。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告三亚市政府对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为被告征地后的发证行为与前面的征地行为无关，该组证据不能证明被告征收涉案土地及发证给第三人的行为违法；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议；对证据4的真实性无异议，合法性和关联性有异议；对证据5的真实性无法确认，主张被告没看过涉案土地现场，该证据的真实性应以第三人的意见为准；对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，认为该材料上面没有相关单位的印章，不能确定是否是第三人出具的补偿表；对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该证据恰好证明李爱珠等4原告是非农业户口；对证据8的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议。
第三人海口海洋监测站对原告证据5的真实性无异议，证明效力有异议，认为该证据不能证明照片上的土地就是原告主张的宅基地；对原告其余证据的质证意见与被告的一致。
（二）对被告证据的质证意见
李爱珠等4原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为：第一，海南省国土环境资源厅不是法定的征地机关，其287号《复函》只是一个内部审批文件，并不产生征收和划拨涉案集体土地的效力；第二，三亚市国土环境资源局没有与原告等当地村民签订《征收土地补偿协议书》，落实征收土地的各项补偿安置事宜，就给第三人办理土地供应手续，违反了287号《复函》的规定；第三，287号《复函》作出后，被告至今没有依法发出征地公告和补偿安置方案公告，征地批准文件早已自动失效。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该文件是政府内部文件，对外不发生法律效力。对证据3的真实性、关联性无异议，合法性和证明效力有异议，主张该证据上的签名不是林亚凤签的，被告没有对原告等村民进行补偿，居委会是否代领补偿款原告不清楚，但该证据可以证明原告有宅基地在征收范围内。对证据4的真实性和合法性无异议，关联性和证明效力有异议，认为被告没有向原告出具任何征地文件，原告起诉没有超过起诉期限。对证据5的真实性无法确定，但认可4名原告已办理农转非手续的事实，至于原告母亲有没有办理农转非手续不清楚。
第三人海口海洋监测站对被告的证据无异议。
（三）对第三人海口海洋监测站证据的质证意见
原告李爱珠等4人对第三人证据1的真实性无异议，合法性和证明效力有异议，认为涉案土地所有权人是原告等村民，而不是红沙居委会，第三人应该跟原告等村民签订征收补偿协议；对证据2的真实性无异议，关联性和证明效力有异议，认为原告没有与第三人签订征收补偿协议，也没有收到任何补偿款；对证据3的真实性无法确认。
被告三亚市政府对第三人的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据形式真实，来源合法，与本案争议事实有关联，可以作为认定案件事实的依据；被告和第三人的证据来源合法，形式真实，与本案争议事实具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但均不能证明被告征收涉案土地的行为合法。
经审理查明:涉案土地位于三亚市吉阳区红沙居委会。1984年，原红沙蔬菜大队（1986年并入红沙居委会）在海榆东线附近红沙教堂东侧，划分给林亚凤一块宅基地，长20米、宽8.6米，面积172平方米。同年，林亚凤在宅基地上打好地基，并建设了围墙等附着物。2006年10月8日，三亚市政府办公室下发167号《通知》，告知河东区管委会及市各有关单位：市政府已同意海口海洋监测站兴建三亚站业务楼项目的选址，该项目用地占用世通公司用地812.997平方米，市政府已以三府[1998]193号文依法收回；市政府另拟征收市红沙榆亚路东侧三亚外事办用地北侧约7亩土地（东北至部队用地界，西至榆亚路，南至三亚外事办用地界）作为海口海洋监测站兴建三亚站业务楼的项目用地。2006年11月27日，海口海洋监测站与红沙居委会签订《征地拆迁委托协议书》，约定该站按每亩2.9万元，8.23亩共计238670元的包干价格委托红沙居委会完成前述项目用地的征地拆迁工作，另在工作完成后支付劳务费8万元和征地拆迁费2万元，前述款项合计338670元。此后，海口海洋监测站分别于2006年11月28日、2007年1月30日和2007年3月28日以电汇方式分三次支付了上述协议约定的征地款项。
2007年3月22日，三亚市政府向海南省人民政府提交了《三亚市人民政府关于征收市红沙榆亚路东侧部分集体土地并划拨给国家海洋局海口海洋环境监测中心站作为三亚海洋环境监测站业务楼用地的请示》（三府〔2007〕38号）。2007年5月21日，海南省国土环境资源厅作出287号《复函》，批复同意三亚市政府征收红沙居委会0.5484公顷集体土地，同时要求三亚市政府及三亚市国土环境资源局依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征地，与被征地单位签订《征收补偿协议书》，落实征收土地的各项补偿，在切实做好被征地单位的生产和生活安置后，方可办理土地供应手续并动工建设。2007年7月4日，三亚市政府在没有作出征收决定，没有制定和公告征收补偿安置方案，没有与原告达成征收补偿安置协议和给付安置补偿各项费用的情况下，给海口海洋监测站颁发了三土房（2007）字第5302号《土地房屋权证》。同年，海口海洋监测站在林亚凤宅基地的旁边建造了三亚站实验大楼，但未使用林亚凤的宅基地，该土地一直由林亚凤及其子女使用。
另查明，2006年11月29日，因林亚凤的宅基地及围墙等地上附着物位于三亚站业务楼项目用地的征收范围内，三亚市政府下属国土部门及红沙居委会对林亚凤及另案原告林书兰宅基地上的地基、围墙、土井等附着物一并进行清点统计，并制作了《国家建设征地拆迁补偿表》，确定两家的各项补偿合计14547.90元。该补偿表未经林亚凤签名确认，相关补偿款项由红沙居委会代领。2012年3月18日和2015年10月10日，林亚凤及其丈夫李文明先后去世。林亚凤夫妇生育的子女中，目前健在的有李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠4人。2015年11月，海口海洋监测站强行拆除林亚凤宅基地上的附着物，并用围墙围住了该土地。2016年1月6日，李爱珠等4原告提起本案诉讼，请求法院依法判令：一、撤销三亚市政府作出的167号《通知》；二、确认三亚市政府为给第三人兴建三亚站业务楼项目征收榆亚路东侧宗地号38-21-6内约7亩集体土地的行为无效。本案诉讼期间，因本案的审判须以本院审理的（2016）琼02行初182号原告林书兰诉被告三亚市政府、第三人海口海洋监测站土地行政征收纠纷一案的审理结果为依据，故本案于2016年6月6日中止诉讼。2016年5月24日、26日，本院对（2016）琼02行初182号案先后作出裁判，裁定驳回原告林书兰对167号《通知》的起诉，另外判决确认被告三亚市政府征收原告林书兰宅基地及地上附属物的行政行为违法，并判令被告三亚市政府对原告林书兰宅基地及地上附属物的补偿作出征收补偿决定。三亚市政府不服该判决上诉后，海南省高级人民法院二审维持了该案一审判决。2017年1月17日，李爱珠等4原告在本案恢复审理后，声明放弃了第一项关于撤销三亚市政府作出的167号《通知》的诉讼请求。
又查明，2010年9月18日，原红沙蔬菜大队菜农为了解决集体土地被侵占、补偿款被吞没等问题，集体签名委托林书兰等人代表菜农向有关部门申诉、控告、检举等。
本院认为，本案的主要争议焦点有三个：一、李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠4人是否具有本案原告诉讼主体资格；二、李爱珠等4人的起诉是否已经超过法定的起诉期限；三、本案被诉征地行为是否合法。
关于李爱珠等4人是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。经查，三亚市政府曾于2006年11月29日与红沙居委会一道对林亚凤及另案原告林书兰两家宅基地上的附着物进行过清点统计，并制作了《国家建设征地拆迁补偿表》，确定两家的各项补偿合计14547.90元。林亚凤虽未签名确认该统计补偿结果，但由此可以证明在三亚市政府征收土地范围内有林亚凤的宅基地及附着物的事实。林亚凤夫妇去世后，其子女李爱珠等4人作为其财产继承人，与被诉征收行为有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，有权作为原告提起诉讼。
关于李爱珠等4原告的起诉是否已经超过法定的起诉期限的问题。虽然海南省国土环境资源厅于2007年5月21日已作出287号《复函》，同意三亚市政府征收涉案土地，但因三亚市政府没有证据证明其在征地过程中已作出征收决定，并制定和公告了征收补偿安置方案等征收文件告知原告关于涉案土地征收补偿的具体内容，故无法推定李爱珠等4原告何时已经知道被诉征地行为的具体内容，其4人提起本案诉讼未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的20年起诉期限。
关于本案被诉征地行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。本案中，首先，征地补偿款项在海南省国土环境资源厅于2007年5月21日批准征地之前，已由海口海洋监测站分三次支付给红沙居委会，征收工作在未按法定程序批准之前已实际开始实施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的前述规定。其次，三亚市政府在征地过程中没有拟定并将征用土地方案、征地补偿安置方案予以公告征求意见，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款的前述规定。综上，被诉征地行为存在未批先征、未按要求公告征地方案等程序违法的问题。但鉴于被征土地已实际交付给第三人海口海洋监测站投入使用，且第三人是基于国家战略和经济发展的需要而批准设立的基础性公益事业单位，其使用被征土地兴建的三亚站业务楼项目涉及国家利益，如撤销被诉征地行为，将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故不宜判决撤销，而应确认被告作出的被诉征地行为违法。
李爱珠等4原告诉求确认被诉征地行为无效。根据167号《通知》、《三亚市人民政府关于征收市红沙榆亚路东侧部分集体土地并划拨给国家海洋局海口海洋环境监测中心站作为三亚海洋环境监测站业务楼用地的请示》、287号《复函》及《国家建设征地拆迁补偿表》等相关证据显示，尽管在涉案土地征收过程中的土地权属核查、附着物清点和补偿款项发放等事务性工作均由三亚市国土环境资源局和红沙居委会等相关单位具体完成，但是整个征收工作是由被告三亚市政府组织实施的，且涉案土地的征收亦已得到了海南省国土环境资源厅的批准，征收行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，故李爱珠等4原告要求确认被诉征地行为无效依据不充分，本院依法不予支持。本案中，原告虽未诉请对其损失进行赔偿，但由于被诉征地行为已得到批准，被征土地亦被划拨给海口海洋监测站使用，因此原告已不可能再取得涉案土地的使用权。为实质解决原告征地损失的补偿问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，三亚市政府应对原告的损失采取补救措施，对原告宅基地及地上附着物的补偿问题依法作出征收补偿决定。
综上所述，被告作出的被诉征地行为违法，应对原告的征地损失采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告三亚市人民政府征收原告李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠宅基地及地上附着物的行政行为违法；
二、被告三亚市人民政府应于本判决生效之日起90日内对原告李运光、李爱霞、李运雄、李爱珠的宅基地及地上附着物的补偿问题依法作出征收补偿决定。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈兴科
审判员 张维青
二〇一七年二月二十八日
书记员 邢诗诗
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国土地管理法
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）三亚市政府改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）三亚市政府不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令三亚市政府采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决三亚市政府承担赔偿责任。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。