浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第527号
上诉人（原审原告）涂静俊。
法定代理人涂志荣（系涂静俊之父）。
委托代理人何肖龙。
上诉人（原审原告）涂志荣。
被上诉人（原审被告）杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人郑仁榜。
委托代理人蔡勇兴、孙超。
被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府。
法定代表人章根明。
委托代理人周舟。
委托代理人林宇。
上诉人涂静俊、涂志荣因规划行政处罚一案，不服杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第173号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月19日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年2月12日，杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下简称“西湖执法局”）作出西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，认定：1994年始，涂志荣未经规划部门审批许可，于西湖区曙光路××号××单元××室（以下简称“××室”）搭建一砖混结构建筑物，该建筑物南面利用围墙，三面为砖砌墙，其中北侧开有门窗，顶部为水泥五孔预制板，上盖彩钢瓦隔热。建筑物东西长7.1米，南北宽3.1米，高3.2米，建筑面积22.01平方米。涂志荣的行为侵害了城市规划管理的法律制度，破坏了建设工程规划管理秩序，违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该条例第六十三条第一款规定，责令涂志荣自收到《行政处罚决定书》之日起七日内自行拆除违法建筑物。涂静俊、涂志荣不服，于2015年4月10日向杭州市西湖区人民政府（以下简称“西湖区政府”）申请行政复议。2015年7月8日，西湖区政府作出杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定，维持西湖执法局作出西城法罚字（2015）第41001694号行政处罚决定具体行政行为，驳回涂静俊的复议申请。
涂静俊、涂志荣于2015年7月21日提起诉讼，请求撤销西湖执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，撤销西湖区政府作出的杭西政复决字（2015）第20号《行政复议决定书》。
原审法院经审理查明，1994年始，涂志荣在××室南侧院内搭建一砖混结构建筑物。该建筑物南面利用围墙，三面为砖砌墙，其中北侧开有门窗，顶部有水泥五孔预制板，上盖彩钢瓦隔热。建筑物东西长7.1米，南北宽3.1米，高3.2米，建筑面积22.01平方米。
2014年11月24日，西湖执法局对××室院内涉嫌违建的情况进行调查，并向涂志荣送达《接受调查处理通知书》（西城执法［北］接调字（2014）第1209286号）、《责令立即（限期）改正违法行为通知书》（西城法［北］责改字（2014）第1206988号）。西湖执法局向杭州市规划局西湖规划分局就涉案建筑物是否为违法建筑征求认定意见。2015年1月8日，西湖执法局对××室院内搭建的单层建筑物进行了勘查，并向涂志荣发出《接受调查处理通知书》（西城执法［北］接调字（2015）第1209880号），要求其于2015年1月9日前往西湖执法局北山中队接受调查处理。涂志荣未按该通知要求接受调查。西湖执法局向杭州市规划局调取了1981年、1991年、1998年测绘资料三份，制作了现场笔录、现场检查（勘查）照片、曙光路101号平面图、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了涂志荣的户籍证明、××室的房屋登记信息查询记录等材料，并向杭州市规划局西湖规划分局就涉案建筑物是否存在违法建筑征求认定意见，该局反馈意见认为“该建设未在杭州市规划局办理过规划许可手续”。1月29日，西湖执法局作出《行政处罚事先告知书》（西城法罚告字（2015）第00169号），并于2月7日送达涂志荣。2月12日，西湖执法局作出西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，并于2月16日送达涂志荣。
涂志荣、涂静俊不服，于2015年4月10日向西湖区政府提出行政复议申请，西湖区政府于4月15日作出杭西政复（2015）第20号《行政复议申请受理通知书》、《行政复议提出答复通知书》分别送达涂志荣和涂静俊、西湖执法局。4月30日，西湖执法局进行答复并提交证据。5月12日，涂志荣和涂静俊收到西湖执法局的行政复议答复书及证据材料；15日涂志荣和涂静俊对此提出答复意见。6月9日，西湖区政府作出《行政复议决定延期通知书》（杭西政复（2015）第20号），载明行政复议决定延期至7月9日前作出。该延期通知分别于6月19日、11日送达涂志荣和涂静俊、西湖执法局。7月8日，西湖区政府审查后作出杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定。涂志荣和涂静俊仍不服，诉至法院。
原审法院认为，根据国务院法制办公室国法函（2000）145号《关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条、杭州市人民政府令第169号《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条第二款、第七条第（二）项规定，西湖执法局具有行使城市规划管理方面行政处罚权的职权。《杭州市城市规划管理条例》第二十六条规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须向市规划局申领建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证、杂项建设工程规划许可证，方可申请开工。第六十三条第一款规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由市规划局责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其它设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由市规划局责令限期改正，并处违法建设工程造价百分之五至百分之二十的罚款；情节特别严重的可处违法建设工程造价百分之五十以下的罚款，未取得建设工程规划许可证的，责令按规定补办。本案西湖执法局认为涂志荣的案涉行为属违法行为的理由，是涂志荣未取得建设工程规划许可证即在××室院内南侧空地进行建设。西湖执法局提供的证据显示，涂志荣在××室院内南侧空地搭建了涉案建筑物，有西湖执法局制作的现场检查（勘查）笔录、询问笔录、西湖执法局拍摄的现场照片等证据印证。西湖执法局提供的征求认定意见联系函中，规划部门确认涂志荣未办理规划许可手续。涂志荣亦未提供建设工程规划许可证以证明其对××室南侧空地进行建设已办理规划许可手续。杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心非规划行政主管部门，无权就建房事项进行审批。涂志荣的行为因未取得建设工程规划许可证而搭建涉案建筑物属违法行为，侵害了城市规划许可法律制度，扰乱了城市规划的管理秩序。西湖执法局在规划部门确认涉案建设行为未办理规划许可手续的情况下，适用《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款之规定，作出责令涂志荣自行拆除违法建筑物的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。程序上，西湖执法局先后进行了现场勘查、调查询问等调查取证程序，且西湖执法局在作出处罚决定前，已向涂志荣送达了行政处罚事先告知书，明确告知了涂志荣拟作出处罚的事实、理由、依据等，并告知涂志荣有陈述、申辩的权利。西湖执法局作出处罚决定的程序合法。关于涉案建筑物的建设时间，有涂志荣的自认、杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心出具的证明等证据予以支持；关于涉案建筑物的被处罚人，西湖执法局提供的相关证据可以证明涂志荣为违法行为的实施人，处罚对象正确，西湖执法局亦无需征求涂静俊的意见。本案被诉处罚决定虽是在《责令立即（限期）改正违法行为通知书》后作出，但被诉处罚决定非一事二罚。涂志荣关于被诉处罚决定提出的异议均不能成立。
涉案复议决定的程序上，西湖区政府在收到涂志荣、涂静俊的复议申请后，在审查后进行了受理；向各方当事人送达行政复议受理通知书、答复通知书；在收到西湖执法局的答复意见及证据材料后，向涂志荣、涂静俊进行了送达。因情况复杂，西湖区政府及时作出延期通知，并送达各方当事人。西湖区政府经核查后，在法定期限内作出涉案复议决定并进行送达，符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定，西湖区政府作出复议决定的程序合法。
行政处罚是行政主体针对违反行政管理秩序的相对人的一种处罚。本案西湖执法局以涂志荣在××室院内搭建违法建筑物侵害了城市规划管理的法律制度为由对涂志荣作出被诉处罚决定，而涂静俊虽为××室的同住人员，但其非被诉处罚决定的行政相对人或利害关系人，故其不具有本案行政诉讼原告主体资格。涂静俊提起本案行政诉讼不符合起诉条件。
综上，涂静俊的起诉应予驳回。涂志荣要求撤销西湖执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》及西湖区政府作出的杭西政复决字（2015）第20号《行政复议决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回涂静俊的起诉；二、驳回涂志荣的诉讼请求。案件受理费50元，由涂志荣负担。
宣判后，涂静俊不服，向本院上诉称：1.上诉人是涉案建筑的实际使用者，当初建造这个建筑物的目的就是解决涂静俊的监管、照料及居住问题，从1990年罹患精神疾病致残开始一直居住于此。如果该建筑被拆除，上诉人将无处居住，上诉人是被诉处罚决定的真正意义上的利害关系人！1990年，上诉人不幸罹患精神疾病并终身致残，因家庭居住条件窘迫，上诉人的父亲为了更好地照顾上诉人，经其单位批准在原有搭建的基础上修葺了本案所涉建筑物，从1994年开始至今，上诉人一直生活居住在此建筑内。现在政府要拆除上诉人一直生活居住的房子，怎么能说和上诉人没有利害关系？所以一审法院认定上诉人不是利害关系人属于事实不清。2.根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第（二）项规定，上诉人有权依法提起行政诉讼。现在上诉人长期居住、并且是唯一可供居住的住处将被拆除，当然与上诉人具有利害关系。综上所述，请求撤销一审法院的错误判决，依法改判。
涂志荣亦不服，向本院上诉称：1.原审法院审判程序违法。在原审原告没有签收应当依法获取的法律文书的情况下开庭审理，庭审过程中对原告不利是显而易见的，产生的不公判决结果理应依法撤销。2.案涉简易房不是违法建筑。1）涉案简易房是规划红线围墙内的搭建，属于在规划区的建筑物内部的修葺，与规划法所指的在城市规划区的建设是不同范畴的两个概念。被上诉人把属于建筑物内的修葺式搭建等同于在规划区的建设，牵强附会、张冠李戴。2）涉案简易房始建于1979年，除有原产权单位2000年9月出具的证明、2015年7月20日再次出具的证明外，还可以派人找本宿舍楼全体老住户调查取证。被上诉人西湖执法局称简易房始建时间为1994年，然而，被上诉人提供的所有材料都不能佐证。3）上诉人1978年分到的家属宿舍，是单位分给上诉人居住和使用权，并不是分给上诉人该宿舍的产权。1979年，上诉人在租来的宿舍房院子里搭建涉案简易房，只需征得出租人（产权单位）允许就可以了，申领建设工程规划许可证之类的工作，根本不是房客的事。而且1979年杭州市没有出台规划管理的法规，出租人（产权单位）也不存在需要向规划部门办理规划许可手续的问题。2014年11月24日，被上诉人依据2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》，对上诉人发生在1979年的搭建行为进行行政处罚，2015年1月29日之后则又改用1992年8月13日公布施行的《杭州市城市规划管理条例》对同一事实再次重复实施行政处罚，属违法执行。3.上诉人经单位组织批准在自家天井院子里为精神残疾女儿搭建有利其养病和监管的案涉简易房，符合现行的《中华人民共和国残疾人保障法》和《中华人民共和国精神卫生法》的相关规定。涉案简易房的社会救助性质不容否定。4.经产权单位组织批准搭建的涉案简易房，本案存在处罚对象错误，至于上诉人的原工作单位（产权单位）组织有没有权力审批，这不用上诉人管，即使是上诉人的原工作单位（产权单位）组织无权就建房事项进行审批，现在改变不了单位组织曾经作出审批、并由组织出面进行协商处理的事实。5.本案具体行政行为的第一相对人是上诉人涂静俊，其依法申请法律援助维权，不存在不适格问题。综上所述，请求撤销原审判决，撤销西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，撤销杭西政复决字（2015）第20号《行政复议决定书》，赔偿上诉人经济损失2万元，两被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人西湖执法局答辩称：1.关于上诉状中提及的涂静俊病情，被上诉人深表同情。但是涂志荣在未经相关职能部门审批许可的情况下，擅自在西湖区曙光路××号××单元××室搭建一砖混结构建筑物，确实存在违法情形。2.被上诉人依法履行了现场勘查、调查、送达等程序，并告知上诉人相关陈述、申辩的权利。被上诉人作出的具体行政行为认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。3.本案上诉人涂静俊主体不适格，应当驳回上诉人涂静俊的诉讼。根据被上诉人调取的房屋权属登记信息查询记录，可以证明房屋所有权人是涂志荣，且本案所涉具体行政行为相对人亦是涂志荣。虽然涂静俊系涂志荣之女，为曙光路××号××单元××室家庭户的同户人员，但与案涉具体行政行为并无直接联系，因此涂静俊提起诉讼没有任何依据。4.原审法院审判程序合法有效。5.涉案建筑物为砖混结构建筑物，南面利用围墙，三面为砖砌墙，其中北侧开有门窗，顶部有水泥五孔预制板，上盖彩钢瓦隔热。建筑物东西长7.1米，南北宽3.1米，高3.2米，建筑面积22.01米。上诉人认为前述建筑为建筑物内部修葺的产物，显然无据。根据被上诉人提供的录音记录等证据可以证明涉案违法建筑物于1994年始搭建，而非上诉人所述1979年。杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心没有权力就相关建房申请进行审批，因此即使通过上诉人所谓的“经组织批准”，依然无法改变建筑物的违法性质。涂志荣的户籍证明、××室房屋登记信息查询记录可以证明××室房屋的所有权人为涂志荣，××室房屋并非涂志荣租赁。6.涉案违法建筑物搭建期间，《杭州市城市规划管理条例》已经生效并适用，本案行政处罚决定书中涉及的实体问题适用《杭州市城市规划管理条例》，完全正确。7.上诉人提及的涉案违法建筑物的使用情况、邻居就涉案违法建筑的态度等并不能改变涉案违法建筑物的违法性质，因此被上诉人作出的处罚决定完全正确。8.根据《行政处罚法》第二十三条规定，本案不存在对同一事实的重复处理情况。综上所述，请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人西湖区政府答辩称，同意西湖执法局的答辩意见。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，涉案22.01平方米的建筑物搭建于1994年，对其合法性的判断应适用当时施行的法律。1992年7月25日施行的《杭州市城市规划管理条例》第二十六条规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须向市规划局申领建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证、杂项建设工程规划许可证，方可申请开工。第六十三条第一款规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由市规划局责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其它设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由市规划局责令限期改正，并处违法建设工程造价百分之五至百分之二十的罚款；情节特别严重的可处违法建设工程造价百分之五十以下的罚款，未取得建设工程规划许可证的，责令按规定补办。本案中，西湖区曙光路101号属于城市规划区内，涂志荣未取得建设工程规划许可证即自行建设了东西长7.1米、南北宽3.1米、高3.2米、顶部有水泥五孔预制板、上盖彩钢瓦隔热的建筑物，违反了上述规定，属于违法建筑。西湖执法局根据城市管理相对集中行政处罚权的相关规定，经现场勘查、调查询问、事先告知等程序，作出西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，责令涂志荣自行拆除违法建筑物，符合法律规定。涂静俊系涂志荣的女儿，仅为涂志荣的同户居住人，既不是违法行为人，亦不属于行政处罚的利害关系人。西湖区政府作出杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定，维持西湖执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，亦符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。涂志荣二审中提出的赔偿请求既没有事实依据，也没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人涂志荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 蔡维专
代理审判员 何钦波
二〇一六年一月四日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。