北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京02行终1141号
上诉人（一审原告）任云伯，男，1949年6月26日出生，苗族，重庆市彭水县人，无业，住北京市怀柔区。
委托代理人任海波（任云伯之子），1979年9月8日出生，苗族，无业，住北京市怀柔区。
被上诉人（一审被告）北京市卫生和计划生育委员会，住所地北京市西城区枣林前街70号。
法定代表人雷海潮，主任。
委托代理人杨琴，北京市卫生和计划生育委员会干部。
委托代理人龙琍，北京市天如律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人商思刚，北京市人民政府干部。
一审第三人首都医科大学附属北京朝阳医院，住所地北京市朝阳区工人体育场南路*号。
法定代表人封国生，理事长。
委托代理人吴娜，首都医科大学附属北京朝阳医院主治医师。
委托代理人童云洪，北京市华卫律师事务所律师。
任云伯因诉北京市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）行政答复和北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服北京市东城区人民法院（2018）京0101行初534号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2017年1月10日，市卫计委向任云伯之子任海波作出编号：201711002《来信答复意见书》（以下简称来信答复），主要内容为：一、已经确立尘肺病的医学诊断。任云伯，身份证号码×××，多次到朝阳医院职业病与中毒医学科门诊就诊，医务人员明确告知职业病诊断流程，依据医疗常规和相关法律法规接诊和撰写医疗记录。结合任云伯的临床表现和影像，医学诊断为尘肺病，并告知患者及其您本人。二、已经取得怀柔区安监的调查函。由于任云伯所在的用人单位“北京大北农科技集团股份有限公司（以下简称大北农公司）生产基地”已经拆除，朝阳医院依法向北京市怀柔区安全生产监督管理局（以下简称怀柔安监局）提出进行调查，收到如下资料：1、用人单位营业执照复印件1份；2、劳动合同复印件1份；3、用人单位提供的职业史证明，为有机粉尘接触，无二氧化硅等无机粉尘暴露；4、多维车间员工2011年全年请假考勤表复印件1份；5、用人单位维生素系列预混合饲料企业标准复印件1份；6、用人单位多维车间员工劳保发放记录复印件1份；7、用人单位日常检测报告复印件1份；8、北医三院诊断证明书复印件1份；9、用人单位员工薪资复印件1份；10、怀柔区安监调查笔录复印件1份。三、怀柔区安监提供的职业危害因素与所患疾病不能建立因果关系。由于用人单位和怀柔区安监出具的职业史证明中，均认定任云伯接触的是混合有机粉尘，而没有二氧化硅等无机粉尘暴露。根据《职业病诊断通则》和相关的国家标准，任云波无法诊断为职业病。如您对用人单位和怀柔区安监部门出具的任云伯职业危害因素接触情况有异议，建议您与上述部门进行沟通协商。
任海波对上述答复不服，向市政府申请行政复议，市政府于2017年5月5日作出京政复字[2017]167号《行政复议决定书》（以下简称167号复议决定），维持了市卫计委作出的来信答复。
任云伯向一审法院诉称，任云伯于2008年3月12日到大北农公司老生产基地从事饲料原料清理上投料工作。2009年6月26日单位因为任云伯达到退休年龄，与任云伯改签劳务协议，但工作岗位没有变化。2012年10月任云伯因肺部不适就医发现患上尘肺。2012年10月6日单位单方解除合同，将任云伯赶出。2012年11月5日任云伯到朝阳医院申请职业病诊断，自2012年11月23日开始，朝阳医院为任云伯先后三次拍片检查，并报告审核为尘肺贰期。2013年4月7日北京另一医院的医生根据《X线检查报告单》诊断认为，结合临床及职业史符合尘肺。2015年9月2日朝阳医院为任云伯做了肺高分辨和平扫描CT诊断检查，经医生报告审核诊断：结合病史符合尘肺表现。后朝阳医院要求提供职业史等资料，但任云伯原在大北农公司工作的车间在任云伯离职后拆除，怀柔安监局仅依据任云伯离职后的情况出具一个情况说明，但实际上根据任云伯的资料，朝阳医院应该作出属于尘肺的诊断，朝阳医院却至今不给任云伯出具属于尘肺的诊断结论。任云伯多次向市卫计委进行举报，市卫计委于2017年1月10日出具来信答复，没有履行客观全面的调查并要求用人单位全面客观地提供相关资料等监督管理义务。任云伯于2017年3月20日向市政府申请行政复议，市政府于2017年5月5日作出行政复议决定，维持了市卫计委做出的来信答复。任云伯认为，市卫计委、市政府没有及时履行相关法定监督管理义务，导致任云伯无法取得职业病诊断结论并申请工伤认定，造成任云伯医疗费、工伤待遇等巨额经济损失和精神痛苦，侵犯了任云伯的合法权益。请求撤销市卫计委作出的来信答复和市政府作出的167号复议决定，并责令市卫计委根据任云伯来信举报的问题在其职权范围内重新作出调查处理决定。
市卫计委向一审法院辩称，市卫计委收到任云伯之子任海波邮寄的《关于任云伯尘肺二期却三年半得不到诊断证明的情况反映》后，对任海波投诉的朝阳医院不给其父任云伯做职业病诊断的问题进行了调查。经查，朝阳医院职业病诊断机构具有合法有效的职业病诊断资质。2013年，任云伯到朝阳医院职业病与中毒医学科门诊就诊，医务人员结合任云伯的临床表现和胸部影像，医学诊断为尘肺病，并告知职业病诊断流程及所需材料。2015年11月，任云伯要求进行职业病诊断，并明确表示不同意用人单位大北农公司生产基地出具的工作场所没有无机矿物质粉尘接触的证明。因用人单位原生产基地已经拆除，朝阳医院依法提请怀柔安监局进行调查。2015年12月14日，怀柔安监局提供了相关材料。用人单位及怀柔安监局提供的劳动者职业史证明，任云伯没有二氧化硅等无机矿物质粉尘暴露，其接触的混合有机粉尘与朝阳医院职业病诊断机构所见的临床表现不符。根据《职业病诊断通则》和相关国家标准，不能认定任云伯所患疾病与职业史之间存在因果关系，不能诊断为职业病。2015年12月14日、2016年4月11日，朝阳医院职业病诊断机构两次将该情况告知任海波。市卫计委认为，朝阳医院职业病诊断机构已经按照《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）、《职业病诊断与鉴定管理办法》履职，遂于2017年1月10日作出来信答复并邮寄送达任海波，依法履行了监管职责。需要解释的问题：1、医学诊断尘肺病与职业性尘肺病是两个概念。根据《职业病防治法》第二条及《职业病诊断通则》的规定，职业病诊断的实质是确定疾病与接触职业病危害因素之间的因果关系……需要可靠的职业病危害因素接触资料、毒理学资料及疾病的临床资料。本案中，任云伯虽然被医学诊断为尘肺病，但无法确认该疾病与接触职业病危害因素之间存在因果关系，所以不能诊断为职业病。2、《职业病诊断与鉴定管理办法》第二十九条规定“职业病诊断医师应当独立分析、判断、提出诊断意见，任何单位和个人无权干预”。卫生行政部门虽然负有监督管理职业病诊断与鉴定工作的职责，但职业病诊断是个非常专业的问题，是否诊断为职业病市卫计委无权干涉。综上，朝阳医院职业病诊断机构对任云伯的职业病诊断申请予以接诊并提请怀柔安监局进行调查，根据相关资料情况告知不能诊断为职业病，不违反法律法规的规定。市卫计委作出的来信答复认定事实清楚、适用依据正确、证据确凿，请求驳回任云伯的诉讼请求。
市政府向一审法院辩称，2017年3月20日，市政府收到任云伯之子任海波当场提交的行政复议申请及相关材料。经审查，市政府于当日依法受理行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十三条的规定，市政府于2017年3月22日向市卫计委发送了行政复议申请副本及行政复议答复通知书，市卫计委于收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。经审理，市政府于2017年5月5日根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持原行政行为的167号复议决定并依法送达市卫计委和任海波。市政府作出的167号复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求驳回任云伯的诉讼请求。
朝阳医院向一审法院述称，任云伯于2015年9月2日来该院职业病与中毒医学科门诊就诊，自诉2008年至2012年10月在大北农公司从事饲料原料清理上料工，接触石粉、磷酸氢钙、硫酸铜，无防护，每天工作9小时。北京市第三中级人民法院判决书判决任云伯于2008年3月至2009年6月与该公司存在劳动关系。3年多来患者出现咳嗽、咳痰、胸闷、喘息、气短、胸痛等，既往尘肺片回报尘肺贰期。该院予以肺高分辨率和平扫描CT、职业科正位胸片等检查后，初步诊断为慢性支气管炎、粉尘作业。由于任云伯曾于北医三院出具证明，因无无机粉尘接触史，不能确定为职业性尘肺，建议其明确职业暴露危害接触史，故该院向怀柔安监局提请协助调查，2015年12月14日该院收到怀柔安监局递送的材料，因用人单位和用人单位所在的安监部门出具的职业史证明中，任云伯无二氧化硅粉尘暴露，其所接触的有机粉尘与目前所见的临床表现不符，故不能诊断为职业性尘肺。后任云伯之子任海波来该院咨询，该院再次告知患者任云伯无二氧化硅粉尘暴露，其所接触的是有机粉尘，与目前所见的临床表现不符，不能诊断为职业性尘肺。该院认为，《尘肺病诊断标准》（GBZ70-2009）第3页附录A正确使用本标准的说明中记载，确切可靠的生产性粉尘接触是诊断尘肺病的基本条件；现场职业卫生学调查主要是指接触粉尘的性质，粉尘中游离二氧化硅含量、粉尘分散度、粉尘浓度的检查和监测结果。根据《职业病防治法》第四十六条、《职业病诊断与鉴定管理办法》第二十一条的规定，由于任云伯用人单位和用人单位所在的安监部门出具的职业史等相关证明显示任云伯无二氧化硅粉尘暴露，其所接触的是有机粉尘与目前所见的临床表现不符，根据上述规定，该院未诊断职业性尘肺，不存在过错。任云伯的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回任云伯的诉讼请求。
一审法院经审理查明，2016年5月，任云伯之子任海波向市卫计委邮寄《关于任云伯尘肺二期却三年半得不到诊断证明的情况反映》，要求市卫计委依法处理朝阳医院不对任云伯作出职业病诊断的问题。市卫计委收到该来信后，对任海波来信反映的问题进行了调查。市卫计委调取了朝阳医院职业病诊断资质证书，并调取了朝阳医院在办理任云伯申请职业病诊断过程中所获取的诊断材料，其中包括医院诊断证明及用人单位、怀柔安监局提供的任云伯职业史证明材料。经审查朝阳医院提交的材料，市卫计委认为，朝阳医院职业病诊断机构对任云伯的职业病诊断申请予以接诊并提请怀柔安监局进行调查，根据相关资料情况告知其不能诊断为职业病，已经按照《职业病防治法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》履行了相应职责，并于2017年1月10日作出来信答复并送达任海波。任海波不服该答复，于2017年3月20日向市政府申请行政复议，市政府于2017年5月5日作出167号复议决定并分别送达市卫计委和任海波。
一审法院认为：《职业病防治法》第九条第三款规定，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。第十三条第一款规定，任何单位和个人有权对违反本法的行为进行检举和控告。有关部门收到相关的检举和控告后，应当及时处理。第六十三条规定，县级以上人民政府职业卫生监督管理部门依照职业病防治法律、法规、国家职业卫生标准和卫生要求，依据职责划分，对职业病防治工作进行监督检查。本案中，市卫计委作为本行政区域内的卫生行政管理部门，具有对本行政区域内职业病防治工作进行监督管理的职责，对有关违反《职业病防治法》行为的检举和控告应当依法予以处理。
根据《职业病防治法》第八十一条第（二）项的规定，从事职业卫生技术服务的机构和承担职业健康检查、职业病诊断的医疗卫生机构违反本法规定，有不按照本法规定履行法定职责的，由安全生产监督管理部门和卫生行政部门依据职责分工责令立即停止违法行为，给予警告、没收违法所得、罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任等。《职业病诊断与鉴定管理办法》第五十六条第（二）项规定，职业病诊断机构有不按照《职业病防治法》规定履行法定职责的，由县级以上地方卫生行政部门按照《职业病防治法》第八十一条的规定进行处罚。根据上述规定，本案中，针对任云伯之子任海波来信所反映的内容，市卫计委在其职权范围内应当审查朝阳医院在从事职业病诊断的过程中是否存在未依法履行法定职责的情形。
卫生部令第91号《职业病诊断与鉴定管理办法》第二十一条规定，职业病诊断需要以下资料：（一）劳动者职业史和职业病危害接触史（包括在岗时间、工种、岗位、接触的职业病危害因素名称等）；……。第二十四条规定，职业病诊断机构进行职业病诊断时，应当书面通知劳动者所在的用人单位提供其掌握的本办法第二十一条规定的职业病诊断资料，用人单位应当在接到通知后的十日内如实提供。第二十六条第一款规定，劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测结果等资料有异议，或者因劳动者的用人单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，职业病诊断机构应当依法提请用人单位所在地安全生产监督管理部门进行调查。本案中，因任云伯申请职业病诊断时对用人单位大北农公司生产基地出具的工作场所没有无机矿物质粉尘接触的证明持有异议，朝阳医院根据用人单位原生产基地已经拆除的情况，依法提请怀柔安监局进行调查。此后，朝阳医院根据怀柔安监局所提供的调查材料，认为任云伯没有二氧化硅等无机矿物质粉尘暴露，其接触的混合有机粉尘与朝阳医院职业病诊断机构所见的临床表现不符，根据《职业病诊断通则》和相关国家标准，不能认定任云伯所患疾病与职业史之间存在因果关系，不能诊断为职业病，依法履行了法定职责，并无不当。市卫计委在收到任云伯之子任海波的来信后，向朝阳医院进行了调查，未发现朝阳医院存在未依法履责的情形，故向任海波作出来信答复，答复内容准确，依法履行了相应的监管职责。本案的争议焦点即朝阳医院对任云伯不予作出职业病诊断结论是否正确，市卫计委是否应当予以监督纠正。首先，朝阳医院不予作出职业病诊断结论的主要原因在于缺少有力的“劳动者职业史和职业病危害接触史”这一职业病诊断资料来证明任云伯医学诊断上的尘肺病与其接触职业病危害因素之间存在因果关系。在任云伯提出职业病诊断申请之后，经朝阳医院调取，怀柔安监局所提供的“劳动者职业史和职业病危害接触史”资料无法证明上述因果关系存在，故朝阳医院不予作出职业病诊断结论，并不存在违法、过错及不依法履责等情形。其次，《职业病诊断与鉴定管理办法》第二十九条规定，职业病诊断机构在进行职业病诊断时，应当组织三名以上单数职业病诊断医师进行集体诊断。职业病诊断医师应当独立分析、判断、提出诊断意见，任何单位和个人无权干预。据此，职业病诊断是一项专业性很强的工作，只有具有相应资质的机构和人员方可从事，对于每一项个案病历是否应当诊断为职业病，属于职业病诊断机构的专业领域，市卫计委作为监督管理单位，仅有权对职业病诊断机构是否依法履行职业病诊断职责等程序进行监督，其无权也无资质对职业病诊断意见进行干预。
综上，市卫计委作出的来信答复认定事实清楚，依法履行了对职业病诊断机构的监督管理职责，任云伯要求撤销该来信答复并责令市卫计委在其职权范围内重新作出调查处理决定的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。市政府收到任云伯之子任海波的行政复议申请之后，依法履行了行政复议程序并作出了维持上述来信答复的167号复议决定，复议决定正确，任云伯要求撤销167号复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任云伯的全部诉讼请求。
任云伯不服提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判市卫计委重新作出调查处理决定或发回重审。理由为：1.任云伯工作现场粉尘的成分中含有二氧化硅等无机矿物质，一审判决部分事实认定错误；2.朝阳医院没有依法全面履行法定职责；3.市卫计委没有全面依法履行法定职责；4.一审法院没有追加用人单位和怀柔安监部门为第三人，部分法律适用错误。
市卫计委、市政府、朝阳医院同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，任云伯提交并在庭审中出示了下列证据：
1、朝阳医院尘肺X线阅片报告3份；
2、朝阳医院CT诊断报告单；
3、北京大学第三医院X线检查报告单；
4、《中国饲料成分及营养价值表（第20版）》；
5、饲料石灰概念网页截图；
6、照片8张，证明大北农公司老生产基地已被拆除以及新生产基地车间实际的粉尘状况；
7、大北农公司生产基地关于任云伯在该单位职业史情况的说明，证明任云伯的工作环境不排除有无机粉尘接触；
8、怀柔安监局关于对任海波信访件的答复，证明怀柔安监部门没有收到疑似职业病的报告。
在一审诉讼期间，市卫计委提交并在庭审中出示了下列证据：
1、任海波邮寄材料的信封；
2、《关于任云伯尘肺二期却三年半得不到诊断证明的情况反映》；
3、北京市职业卫生技术机构资质证书，证明朝阳医院具有职业病诊断资质；
4、北京大学第三医院诊断证明书（2013年7月19日）；
5、大北农公司生产基地出具的《证明》；
6、怀柔安监局《关于任云伯职业史情况的回复》；
7、（2015）三中民终字第07607号《民事判决书》；
8、患者自诉；
9、《关于“乳猪4%复合预混合饲料-S411”标签说明》；
10、大北农公司生产基地《关于我公司老基地拆除说明》；
11、《关于向北京市怀柔区安全生产监督管理局递送请协助开展任云伯职业病诊断有关工作函的请示》；
12、大北农公司生产基地营业执照；
13、劳动合同书；
14、大北农公司生产基地出具的《关于任云伯职业史证明》、《关于任云伯职业史情况说明》、《职业史情况表》；
15、大北农公司生产基地多维车间员工2011年全年请假考勤表；
16、大北农公司企业标准“维生素系列预混合饲料”；
17、大北农科技园多维车间员工劳保发放记录；
18、检测与评价报告；
19、北京大学第三医院诊断证明书（2013年4月26日）；
20、大北农公司生产基地员工薪资表；
21、怀柔安监局现场检查记录、整改指令书、行政处罚决定书、整改情况复查意见书、责令限期整改指令书；
22、朝阳医院门诊病例7份，证明2015年12月14日，朝阳医院根据怀柔安监局及用人单位的调查材料认定任云伯不能诊断为职业病并告知任海波；
23、来信答复；
24、邮寄凭证。
在一审诉讼期间，市政府提交并在庭审中出示了下列证据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议接待笔录；
3、行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府依法通知行政复议被申请人作复议答复；
4、市卫计委行政复议答复，证明行政复议被申请人答复的情况；
5、167号复议决定及送达回证，证明市政府在法定期限内作出行政复议决定书并向当事人进行了送达。
在一审诉讼期间，朝阳医院提交并在庭审中出示了下列证据：《尘肺病诊断标准》（GBZ70-2009），证明职业病诊断中必须有确切可靠的生产性粉尘接触，因任云伯没有可靠的生产性粉尘接触，所以医院无法对任云伯作出职业病诊断。
经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：任云伯提交的证据1-5、8与本案不具有直接关联性，不予采纳；证据6、7不能证明其相应的待证事实，不具有证明力，不予采纳。市卫计委和市政府提供的证据客观真实，取得方式合法，与本案具有关联性，予以采纳。朝阳医院提交的《尘肺病诊断标准》（GBZ70-2009）属于医院的执业诊断标准，不属于证明某项客观事实的证据，不作为证据进行认证。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对各方一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：根据《职业病防治法》第八十一条第（二）项、《职业病诊断与鉴定管理办法》第五十六条第（二）项之规定，市卫计委作为卫生行政管理部门，对辖区内医疗卫生机构的职业病诊断行为具有监督管理的职责。
根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，市政府作为市卫计委的本级人民政府，具有受理针对市卫计委提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。
本案中，市卫计委在收到任云伯之子任海波的来信后，在依照《职业病防治法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》、《职业病诊断通则》的相关规定对朝阳医院进行调查后，向任海波作出的答复认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，所作答复并无不当。市政府在接到任云伯之子任海波的复议申请后，依据《行政复议法》的相关规定在法定期限内作出的被诉复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法规正确。任云伯的上诉意见无事实及法律依据，本院不予支持。一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，作出的判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由任云伯负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙轶松
审 判 员 徐 宁
审 判 员 王 元
二〇一八年八月三十日
法官助理 朱彬彬
书 记 员 王远征