中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4713号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）兴安县兴安镇冠山村委枧头村第14村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县兴安镇冠山村委枧头村。
负责人张育华，组长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）兴安县兴安镇冠山村委枧头村第15村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县兴安镇冠山村委枧头村。
负责人张紫明，组长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）兴安县严关镇仙桥村委乐施堂村第5村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村委乐施堂村。
负责人杨建国，组长。
三位再审申请人的共同委托代理人覃家祥，广西金益律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）桂林市人民政府。住所地：广西壮族自治区桂林市临桂区西城中路**号。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人张林，该府法制办工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）兴安县人民政府。住所地：广西壮族自治区兴安县兴安三台路**号。
法定代表人黄钦，县长。
委托代理人莫小英，该府工作人员。
委托代理人唐小丽，广西宁斌律师事务所律师。
原审第三人兴安县严关镇仙桥村委上马石村第2村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村委上马石村。
负责人杨建林，组长。
原审第三人兴安县严关镇仙桥村委六口岩村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村委六口岩村。
负责人彭连军，组长。
原审第三人兴安县严关镇仙桥村委界富坪村第6村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村委界富坪村。
负责人周军，组长。
原审第三人兴安县兴安镇冠山村委江田湾村第17村民小组。住所地：广西壮族自治区兴安县兴安镇冠山村委江田湾村。
负责人唐业明，组长。
再审申请人兴安县兴安镇冠山村委枧头村第14村民小组（以下简称枧头村14组）、兴安县兴安镇冠山村委枧头村第15村民小组（以下简称枧头村15组）、兴安县严关镇仙桥村委乐施堂村第5村民小组（以下简称乐施堂村5组）因诉被申请人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）、兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）及原审第三人兴安县严关镇仙桥村委上马石村第2村民小组（以下简称上马石村2组）、兴安县严关镇仙桥村委六口岩村民小组（以下简称六口岩村小组）、兴安县严关镇仙桥村委界富坪村第6村民小组（以下简称界富坪村6组）、兴安县兴安镇冠山村委江田湾村第17村民小组（以下简称江田湾村17组）山林权属行政处理一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年11月24日作出的(2016)桂行终615号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月4日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年8月22日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人枧头村14组的负责人张育华、枧头村15组的负责人张紫明、乐施堂村5组的负责人杨建国及其共同委托代理人覃家祥，被申请人桂林市政府的委托代理人张林，被申请人兴安县政府的委托代理人莫小英、唐小丽，原审第三人上马石村2组的负责人杨建林、六口岩村小组的负责人彭连军，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
争执地称为龙木湾山林，亦称龙木湾山场，位于严××自然村后，面积约400亩。上马石村2组主张争执山场的四至界线为：东凭去严关镇仙桥村委界富坪自然村的大路为界，南凭严关镇仙桥村委严关口自然村的山场为界，西凭严关口山场为界，北凭山脚早地为界。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组、江田湾村17组主张争执山场的四至界线中，东、西、南三个方向界线同上马石村2组一致，但主张北凭通往小严（五）关山场高速公路堆石料场的马路为界。争执山场解放前属四甲排连山，对四甲排连山的所有权属，双方都无法说清。解放后，在土改、合作化、“四固定”等各个历史时期，县级以上人民政府没有对整个争执山场确定过权属。其中，上马石村2组提供的1952年《土地房产所有证》中“曹家田”、“六湾”栏记载有部分争执山场。上马石村2组在争议山场内开垦土地种植有松树、柑桔、白果、桂花树等林木，开办了采石场。乐施堂村5组在争议山场东边、北边开垦有②、③、⑤号部分水田（现已成荒田），并一直管理。界富坪村6组在①、④、⑥号三处土地种植果树、经济林木等管业至今。乐施堂村5组提出因阻止上马石村2组在争执山场内开办采石场，发生两次争执打架，并收取争议山场内的青山款以及在争执山场内建有一个瓦厂，没有提供任何书面证据证实。1965年左右，原严关仙桥大队集体在争执山场东边土地内建有一个瓦厂，大队集体对瓦厂管业至实行生产责任时改散。瓦厂解散后，界富坪村6组将建瓦厂的土地分配给私人各户种植果树、经济林木等至今。
枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组、上马石村2组、六口岩村小组、界富坪村6组、江田湾村17组自土地改革以来，一直同属严关镇仙桥乡管辖。“四固定”期间，上马石村2组与乐施堂自然村及界富坪村6组、六口岩村属原严关公社（现严关镇）管辖；枧头自然村、江田湾自然村属护城公社（现兴安镇）管辖；羊尾田自然村第16村民小组在兴安县政府调处过程中，自动撤回申请，放弃主张争执山场权属的权利。2010年9月25日，因上马石村2组将龙木湾山场发包给天宝石材公司开采大理石料，引发各方山林、土地权属纠纷。经调解未成后，2011年5月15日，兴安县政府作出兴政行处字（2011）第07号《行政处理决定书》（以下简称7号处理决定）。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组不服，申请行政复议。2012年12月19日，桂林市政府作出市政复决字（2012）2号《行政复议决定书》，维持7号处理决定。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组不服，提起行政诉讼。兴安县人民法院一审审理过程中，枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组对兴安县政府2010年核发给上马石村2组集体的有关龙木湾山场的兴林证字(2010)第0803020001号《林权证》提出异议，要求兴安县政府撤销该林权证。兴安县人民法院裁定中止审理。兴安县政府进行审查后，认为该证林权边界确认存在瑕疵，于2012年12月27日将其撤销。2013年10月29日，兴安县政府作出兴政行撤字(2013)第02号《兴安县人民政府关于撤销兴政行处字（2011）第07号行政处理决定书的决定》，自行撤销7号处理决定，重新作出具体行政行为。双方当事人均没有提起行政复议，兴安县政府依法进行重新调处。在调处过程中，六口岩村小组对争执山场权属提出异议，要求主张权属，经审查后作为第三人参加权属纠纷调处。2015年4月24日，兴安县政府作出兴政行处字(2015)第05号《行政处理决定书》（以下简称5号处理决定），争议的龙木湾（万）山林（包括林木、林地）所有权属归申请人上马石村2组集体所有，四至界线（以方位讲）：东凭去严关镇仙桥村委界富坪自然村的大路为界，南凭严关镇仙桥村委严关口自然村山场为界，西凭严关口自然村山场为界，北凭山脚旱地为界；争议山场内的②、③、⑤号三处水（荒）田土地所有权属××组集体所有；争议山场内的①、④、⑥号三处土地所有权属××组集体所有；争议山场范围内其余旱地、水田维持管业现状；根据本处理决定制作的龙木湾山林、土地权属界线示意图与本决定具有同等的法律效力。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组及六口岩村小组不服，申请行政复议。2015年9月25日，桂林市政府作出市政复决字（2015）134号行政复议决定（以下简称134号复议决定），维持5号处理决定。2015年10月22日，枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组提起本案行政诉讼，请求撤销5号处理决定及134号复议决定，责令兴安县政府重新作出处理决定。
桂林市中级人民法院(2015)桂市行初字第158号行政判决认为，跨乡镇的山林权属纠纷，由县级以上人民政府处理。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，兴安县政府具有调处本案的法定职权，桂林市政府具有复议本案的法定职权。兴安县政府受理本案后，分别向有关人员调查取证，组织枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组及上马石村2组、六口岩村小组、江田湾村17组的代表到争执地进行了现场勘查，制作现场勘测笔录，对双方当事人调解未果后，对争执地的权属纠纷作出处理决定，并送达双方当事人等项工作，其程序符合法律规定。桂林市政府受理枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组的复议申请后，向各方当事人送达《案件受理通知书》，经审理后于2015年9月25日作出行政复议决定，其复议程序合法。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组及上马石村2组、六口岩村小组、江田湾村17组均未能提供关于整个争执山林、土地的权属凭证。在土改、合作化、四固定等各历史时期，县级人民政府没有对整个争执山林、土地确定过权属，上马石村2组提供的1952年《土地房产所有证》中“曹家田”、“六湾”栏记载有部分争执山场。上马石村2组在争议山内开垦土地，种植柑桔、白果树、桂花树等作物，对争议山场的管理事实清楚。乐施堂村5组在争议山场东边、北边开垦有②、③、⑤号三处水(荒)田土地部分水田，并一直管理，其对该三处土地管业事实清楚。界富坪村6组在①、④、⑥号三处土地种植果树、经济林木等管业至今，其对该三处土地管业事实清楚。兴安县政府根据上马石村2组提供的《土地房产所有证》及乐施堂村5组、上马石村2组、界富坪村6组对争执山林、土地的管业事实，依据相关法律法规及有利于生产生活、有利于经管理、有利于社会和谐稳定的原则作出5号处理决定、桂林市政府作出的134号复议决定并无不当。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组称兴安县政府作出的5号处理决定扩大争议范围，本案争执山林、土地的范围是兴安县政府经过召集各方当事人到现场实地进行勘查后所确定，各方当事人均认可，兴安县政府没有扩大争议范围。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组主张争执地为其与上马石村2组共同共有，既没有提供有关该争执地的权属凭证，也没有提供合法有效的证据证实其存在管业事实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组的诉讼请求。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终615号行政判决认为，兴安县政府在处理当事人的争议时，分别向有关人员调查取证，组织各方当事人的代表到争执地进行现场勘查，制作现场勘查笔录、现场勘验图等。本案争执山林、土地的范围系兴安县政府经过召集各方当事人到现场进行实地勘查后所确定的，各方当事人均认可，枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组称兴安县政府对争议山场的范围未查明，与事实不符，其主张不成立。本案中，发生权属争议的各方当事人均未能提供关于整个争执山林、土地的权属凭证。在土改、合作化、“四固定”等各历史时期，当时的县级人民政府也没有对整个争执山林、土地确定过权属。根据本案证据及争执山林、土地的管业事实，兴安县政府在组织调解未果后，依据相关法律法规的规定和本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，以5号处理决定确定争议的山林、土地权属，并无不当。在撤销7号处理决定后，兴安县政府对该土地、山林权属纠纷进行重新调处，在调解未果后作出5号处理决定，此情形并非《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条是对行政机关内部工作程序的规定，兴安县政府未在庭审出示其内部工作程序的相关材料，程序并不违法。枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组及六口岩村小组不服该行政处理决定申请行政复议，桂林市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定审理后，作出134号复议决定。虽然复议机关桂林市政府在复议审理中没有进行调解，但对复议决定的结果并无实质性影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
枧头村14组、枧头村15组申请再审称：1.认定事实错误。兴安县政府于2010年10月组织调解时，2002年《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称2002年调处条例）仍发生法律效力，根据第十二条规定，土地改革之前的权属凭证不能作为确权凭证。兴安县政府作出处理决定时，2002年调处条例作废，2013年12月施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称2013年调处条例）第三十三条规定，确权处理证据包括书证，该组提交的契约可以证明山场的由来及管用事实；7号处理决定记载，枧头自然村提供的嘉庆年间的契约和祖坟碑文依法不能成为争执山场权属的依据，但是2013年调处条例出台后，原条例的第十二条不存在了，该事实缺少法规支撑。该组二审时提供了“航拍图片”以表明解放前买下该山头、安葬祖坟，二审未予采信有违法律规定。2.适用法律错误。2013年调处条例第十二条规定，各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。本案二审庭审中，桂林市政府确认在复议时没有进行调解，其作出134号复议决定程序违法。请求撤销5号处理决定及134号复议决定，责令兴安县政府重新作出处理决定。
乐施堂村5组申请再审称：1.同意枧头村14组、枧头村15组的意见。2.5号处理决定中第二项确定的该组的山林土地，在第一项的范围内，在具体操作上容易产生纠纷，从附图中无法辨明。3.5号处理决定记载，六口岩村小组提供的“53协议”是杉湖乡与仙桥乡之间山场大界限协议，没有明确记载争议山场的界线及所有权归属，不能作为本案定案证据使用，但是兴安县政府未将该协议提交法院确认其效力。请求撤销5号处理决定及134号复议决定，责令兴安县政府重新作出处理决定。
兴安县政府答辩称：1.该府作出的5号处理决定认定事实清楚，证据确凿，理由充分。作出5号处理时，不采信枧头村14组、枧头村15组提供的解放前的契约，符合2013年调处条例的规定；“航拍图片”是两个小组自行拍摄，不是权威部门拍摄且无其他证据佐证；7号处理决定该府自行撤销，一、二审未质证不违反法律规定。2.调解不是行政复议的必经程序，且行政复议法的效力高于地方法规，二审适用法律正确。3.5号处理决定确权范围及四至清楚，不存在乐施堂村5组所称的确权不明、无法辨明的情况。4.“53协议”与争议山场权属无关，该府没有采信。一审已对该证据质证，并说明了没有采纳的理由。请求驳回再审申请。
桂林市政府答辩称：同意兴安县政府的答辩意见。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条的规定，复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。该府在受理、办理和决定过程中，各方当事人均无调解意愿，没有进行调解并不违反法律规定。134号复议决定程序符合法律规定。请求驳回再审申请。
本院经审查认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条规及2013年调处条例第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。本案中，兴安县政府在处理当事人的争议时，分别向有关人员调查取证，组织各方当事人的代表到争执地进行现场勘查，制作现场勘查笔录、现场勘验图，根据本案证据及争执山林、土地的管业事实，在组织调解未果后，依据相关法律法规的规定和本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，作出5号处理决定，证据确凿，处理得当，应予维持。桂林市政府作出的134号复议决定，程序合法，亦应予以维持。一、二审判决驳回枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
枧头村14组、枧头村15组主张根据2013年调处条例第三十三条规定，该组提交的嘉庆年间的契约和祖坟碑文可以证明山场的由来及管用事实，二审对其提供的“航拍图片”未予采信有违法律规定。2002年调处条例经广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议修订后，2013年调处条例对调处证据作了专章规定，对于条文进行了部分修改。2002年调处条例第十二条关于不能作为调处权属纠纷、确定权属的权属凭证或者权属参考凭证的文件、资料这一条款被删除，但并不表示解放以前的权属凭证可以作为确定权属的文件资料。2013年调处条例第三十四条列举了可以作为土地山林水利权属纠纷处理的证据材料的书证，其中并不包括解放前的证据材料，而该条例第三十三条仅是对于证据形式的表述。枧头村14组、枧头村15组提交的嘉庆年间的契约和祖坟碑文，不能作为确定争议山场的权属凭证，更无法证明该组具有对争议山场进行管业的事实。至于“航拍图片”，二审时已经进行庭审质证，由于无法确认拍摄时间及对其真实性存有异议，二审未予采信并无不当。枧头村14组、枧头村15组的该项主张缺乏事实根据和法律依据，均不能成立，本院不予支持。枧头村14组、枧头村15组还主张桂林市政府作出复议决定前未进行调解，程序违法。2013年调处条例改变2002年调处条例的篇章顺序，增加“和解与调解”一张，就是为了发挥和解、调解解决行政争议的要求，达到化解矛盾、定纷止争、案结事了的目的。第十二条明确规定，行政复议机关设立土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。虽然《中华人民共和国行政复议法》并未规定调解作为行政复议案件审理的必经程序，但是地方行政机关对其管辖范围内有效的地方性法规、规章或者规范性文件所课予的程序性规定和义务，亦应遵守。本案中，桂林市政府在作出行政复议决定前，未依照2013年调处条例的相关规定，组织双方当事人进行调解，有违相关法规规定，确有不当之处。但是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，复议机关组织调解应当遵循自愿原则。而在本案中，争议山场涉及当事人众多，利益诉求复杂，难以达成一致意见，缺乏调解基础。在兴安县政府进行处理时即调解未果，在本院询问时各方亦表示不存在进行调解处理的可能性，因此桂林市政府未进行调解虽有不妥，但其复议决定结果并无不当。枧头村14组、枧头村15组的该项主张亦不能成立。
乐施堂村5组主张5号处理决定中对该组的山林土地确权不明、界线不清、无法辨明，但并未提供证据予以证明，且5号处理决定的文字表述及附图对确权范围及四至界线表述清楚，并不存在乐施堂村5组主张的情况。对乐施堂村5组的该项主张，本院不予采信。乐施堂村5组还主张兴安县政府未将“53协议”作为证据提交。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据。据此，是否提交证据系被告的责任，如果不提供证据则会视为没有证据，从而承担不利的后果。本案中，兴安县政府认为“53协议”与本案的争议山场归属没有关联性，未将该协议作为其证据提交，属于兴安县政府在诉讼中行使其诉讼权利的行为，并不违反法律规定。乐施堂村5组的该项主张亦不能成立。
综上，枧头村14组、枧头村15组、乐施堂村5组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回兴安县兴安镇冠山村委枧头村第14村民小组、兴安县兴安镇冠山村委枧头村第15村民小组、兴安县严关镇仙桥村委乐施堂村第5村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 张颖新
审 判 员 龚 斌
二〇一七年九月二十七日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政复议法实施条例
第五十条有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：
（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；
（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。
当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。
调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
4.林木林地权属争议处理办法
第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。
5.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例
第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。
第十二条各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。
第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：
（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册；
（二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料；
（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；
（四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料；
（五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件；
（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；
（七）当事人达成的协议；
（八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同；
（九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议；
（十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书；
（十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。