山东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）鲁商终字第194号
上诉人（原审原告）：青岛崂特啤酒有限公司。住所地：青岛市市北区上清路**号***号楼*层。
法定代表人：邢慧，董事长。
被上诉人（原审被告）：海阳市人民政府。住所地：山东省海阳市滨海路***号。
法定代表人：李波，市长。
委托代理人：阎锋，山东鑫希望律师事务所律师。
委托代理人：朱俊荣，山东鑫希望律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海阳经济开发区管理委员会。住所地：海阳市经济开发区深圳街**号。
法定代表人：由庆军，主任。
委托代理人：李红军，山东创立律师事务所律师。
原审被告：青岛贝尔特生物科技有限公司。住所地：青岛市市崂山区沙子口烟云涧。
法定代表人：曹荣军，董事长。
委托代理人：綦雷，青岛贝尔特生物科技有限公司职员。
上诉人青岛崂特啤酒有限公司（以下简称崂特公司）因与被上诉人海阳市人民政府、海阳经济开发区管理委员会（以下简称海阳开发区管委会）及原审被告青岛贝尔特生物科技有限公司（以下简称青岛贝尔特公司）合同纠纷一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2013）烟商初字第175号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
崂特公司在原审诉称：2006年11月17日，崂特公司与海阳开发区管委会签订了招商引资《合同书》。合同签订后，原告积极履行合同，向海阳开发区缴纳土地款定金390万元，并取得了海国用（2008）203号国有土地使用证，注册了山东崂特啤酒麦芽有限公司，为筹备项目支出勘察、设计等费用。此后，原告发现依据《合同书》约定本应由其享有的权利被青岛贝尔特公司侵占，经多次与海阳市人民政府、海阳开发区管委会、青岛贝尔特公司交涉无果。海阳开发区管委会是海阳市人民政府的派出机构。原告崂特公司请求判令海阳市人民政府、海阳开发区管委会继续履行合同；如果合同不能继续履行，海阳开发区管委会双倍返还原告定金780万元，并赔偿原告经济损失1200万元；海阳市人民政府、青岛贝尔特公司承担连带责任；诉讼费用由被告承担。
海阳市人民政府在原审答辩称：合同是原告与被告海阳开发区管委会签订的，海阳开发区管委会有法人资格，应独立承担责任。海阳市人民政府不是合同当事人，原告起诉海阳市人民政府无法律依据。另，按合同的规定，受让的土地应与海阳市国土资源局签订《国有土地使用出让合同》，原告没有签订合同，也没有支付土地出让金。原告的项目环评及规划设计未达到国家要求，原告违约在先，导致合同不能履行的原因在原告。原告的起诉超过诉讼时效。
海阳开发区管委会在原审答辩称：原告没有按合同约定缴纳土地违约保证金，导致不能与海阳市国土资源局签订《国有土地使用出让合同》，海阳开发区管委会不存在违约行为，请求驳回原告的诉讼请求。
青岛贝尔特公司在原审答辩称：原告没有证据证明土地被青岛贝尔特公司使用，青岛贝尔特公司不存在侵权行为，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
原审法院经审理查明：2006年11月17日，被告海阳开发区管委会作为甲方，原告作为乙方在海阳市签订《合同书》。合同内容为，经双方充分协商，就原告在海阳经济开发区内投资建设10万KL啤酒、5万吨麦芽及配套项目签署如下条款：乙方投资项目在海阳经济开发区内征地352.53亩（实际面积以测量为准），位于东京路以东，澳门街以南，曼谷路以西，台湾街以北（具体位置见附图）。其中一期用地为澳门街以南，台湾街以北，西临东京路，面积192.15亩（实际面积以测量为准）；二期用地为澳门街以南，台湾街以北，东临曼谷路，面积160.38亩（实际面积以测量为准）。土地一次性总体规划设计、一次性供给，每亩土地合同履约保证金为1万元。以上用地均为国有建设用地，具备出让给乙方使用的条件。乙方受让的土地由海阳市国土资源局与乙方按照本合同签订《国有土地使用出让合同》，其中《国有土地使用出让合同》约定与本合同不一致的，以本合同约定为准。《国有土地使用出让合同》签订后5日内，甲、乙双方应当依据出让合同约定的面积和界线实地放界并埋设界桩，土地同时交付乙方。对于土地合同履约保证金、项目建设综合收费及交纳方式，合同约定，乙方于本合同签订后10日内向甲方交纳全部土地合同履约保证金。其中，二期工程土地合同履约保证金加收200万元人民币。二期工程履约保证金加收部分，在二期工程开工时一次性返还乙方，否则，不予返还。新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、水土保持设施补偿费、耕地占用税、地上附着补偿费、代征道路费、绿地费用全部免缴。甲方负责在乙方交清全部土地履约保证金后两个月内，为乙方办理《国有土地使用证》。关于违约责任，合同约定，乙方应按照本合同约定支付土地履约保证金，逾期按日万分之五支付违约金，延期付款超过六个月，甲方有权解除合同，收回土地，造成损失的，乙方还应当赔偿损失；如乙方未能按本合同规定开工建设，不享受本合同规定的优惠政策，若未按本合同第四条约定如期开工建设，应向甲方提出申请，否则，逾期六个月后，甲方有权无偿收回土地；甲方应按照本合同约定按时提供土地，每延期一日，甲方按照乙方已经支付的土地履约保证金的万分之五向乙方支付违约金。延期交付土地超过六个月，乙方有权解除合同，甲方应双倍返还乙方定金。另，该合同书还就项目的具体内容项目的规模，规划设计、项目建设周期、优惠政策、配套设施等做了约定。
上述合同签订后，2007年1月9日，原告在海阳工商行政管理局申请办理了山东崂特啤酒麦芽有限公司，注册资金2000万元。2007年1月11日和1月17日，原告通过中国银行两次向被告海阳开发区管委会付土地款定金200万元和190万元，海阳开发区管委会给崂特公司出具了收据，加盖了海阳开发区管委财务专用章。2008年5月6日，海阳国土局为原告颁发了海国用（2008）第203号国有土地使用证。原告为筹备项目进行了勘察设计、可行性研究等活动，支出、勘探费3500元，验资费3000元、检测费4000元、企业开业的注册登记费12010元。
被告海阳市人民政府提交2010年11月5日刊登在《大众日报》的公告，证明海阳国土资源局已公告注销原告持有的土地登记证，并声明海国用（2008）第203号国有土地使用证作废。
原审法院另查明：被告青岛贝尔特公司提交了贝尔特（烟台）海洋生物科技有限公司营业执照副本，证明贝尔特（烟台）海洋生物科技有限公司是独立的法人，与青岛贝尔特公司没有直接关系。贝尔特（烟台）海洋生物科技有限公司与海阳市国土资源局签订两份建设用地使用权出让合同，证号为海国用（2011）第599号，海国用（2013）第0975号，海国用（2013）第0976号三份土地证。证明贝尔特（烟台）海洋生物科技有限公司是通过国家规定的程序来取得土地使用权的的授上，与原告诉争的土地无关。
原审法院认为，本案的焦点问题有二，一是原告与被告海阳市人民政府、被告海阳开发区管委会之间的纠纷是否属于平等主体之间的纠纷；二是被告海阳市人民政府、被告青岛贝尔特公司是否是本案适格的诉讼主体。
关于问题一，原审法院认为，原告与被告海阳市人民政府、被告海阳开发区管委会之间的纠纷不属于平等主体之间的纠纷，原告与被告海阳市人民政府、被告海阳开发区管委会之间的纠纷不属于法院应予受理的民事纠纷范围。《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”本案原告是企业法人，被告海阳市人民政府、被告海阳开发区管委会是机关法人，两者不是平等的民事主体。2006年11月17日原告与被告海阳开发区管委会签订《合同书》，在性质上为招商引资合同书，不是平等主体之间的权利义务关系的约定。该合同书不仅涉及土地转让事宜，还涉及公司的注册、项目规模、建设周期、优惠政策等，该内容不属于法院民事案件审理的范围。本案招商合同涉及土地转让事宜，只是一种意向。海阳市国土资源局对海国用（2008）第203号国有土地使用证已登报声明作废，注销登记，原告对此持有异议，也不属于民事法律关系调整的范围。
关于问题二，原审法院认为，海阳市人民政府不是招商引资合同的相对方，海阳市人民政府不是适格的诉讼主体，原告起诉海阳市人民政府没有合同依据和法律依据。
被告青岛贝尔特公司与贝尔特（烟台）海洋生物科技有限公司是两个独立法人，青岛贝尔特公司与原告主张的招商合同和土地转让合同均无关，原告起诉青岛贝尔特公司属起诉主体错误。
综上，原告与被告海阳市人民政府、被告海阳开发区管委会之间的纠纷不属于法院受理民事案件的范围，青岛贝尔特公司不是本案适格的诉讼主体。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九第（四）项、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第一百三十九条之规定，裁定如下：驳回原告青岛崂特啤酒有限公司对被告海阳经济开发管理委员会、海阳市人民政府、青岛贝尔特生物科技有限公司的起诉。案件受理费93800元，依法退还原告青岛崂特啤酒有限公司。
上诉人崂特公司不服原审裁定上诉称：上诉人与被上诉人海阳开发区管委会签订的内容性质为招商引资《合同书》，我国法律和相关司法解释并未将该类合同列入行政合同的范围。被上诉人海阳开发区管委会是以民事主体身份出现在本案合同中，上诉人与被上诉人在合同中各自享有权利和承担义务，而不是为了公共利益约定公法上的权利义务。故本案合同应定性为经济合同，合同当事人之间的纠纷是民事上平等主体之间的纠纷，受民法调整。被上诉人海阳市人民政府参与了合同签订过程，起了主导作用，且合同中部分权利义务是针对海阳市人民政府约定的。因此，应当将海阳市人民政府列为本案被告。综上所述，原审法院认定上诉人与被上诉人海阳市人民政府、海阳开发区管委会之间的纠纷不属于平等主体之间的纠纷，不属于人民法院受理民事案件的范围，因而裁定驳回上诉人对被上诉人的起诉，事实不清，程序违法，应予撤销，指令烟台市中级人民法院依法审理本案。
被上诉人海阳市人民政府未答辩。
被上诉人海阳开发区管委会未答辩。
原审被告青岛贝尔特公司未答辩。
本院二审查明：2006年11月17日，被上诉人海阳开发区管委会作为甲方，上诉人崂特公司作为乙方签订《合同书》。该合同第七条约定优惠政策：乙方投资项目投产后20年内，所得税地方留成部分实行先交后返的方式……；建设过程中的基础设施配套费等所有行政事业性收费全部免缴。第八条约定设施配套：乙方共享甲方所属经济开发区内的“六通一平”基础设施；……。其他事实与原审法院一致。
本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。上诉人崂特公司与被上诉人海阳开发区管委会签订的案涉招商引资合同约定，新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、水土保持设施补偿费、耕地占用税、地上附着补偿费、代征道路费、绿地费用全部免缴，以及崂特公司投资项目投产后20年内所得税地方留成部分先交后返，投资项目建设过程中的基础设施配套费等所有行政事业性收费全部免交等优惠政策，属于政府行使行政权的范畴，并非民事权利义务的范畴。因此，从合同的内容及签订主体来看，案涉合同不属于民事合同，上诉人崂特公司基于该合同所诉争的纠纷不属于平等民事主体之间具有民事权利义务内容的纠纷，原审法院以该纠纷不属于民事案件受理范围为由而驳回崂特公司的起诉，并无不当。上诉人崂特公司请求撤销原裁定，指令原审法院审理的上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘成安
审判员 安景黎
审判员 赵延华
二〇一五年七月二日
书记员 彭 震