山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初734号
原告殷加宝，男，1941年11月28日出生，汉族，住济南市。
委托代理人王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人殷念菊（系原告之女），女，1968年10月1日出生，汉族，住济南市。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
被告济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人杨友昌，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人尹圆，山东众成清泰律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。
法定代表人吴承丙，区长。
委托代理人杨友昌，济南市国土资源历城分局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府华山镇街道办事处，住所地济南市。
法定代表人毕经海，主任。
委托代理人张秋笙，北京市盈科（济南）律师事务所律师。
委托代理人武庆军，该单位工作人员。
被告济南市历城区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人李耀光，局长。
委托代理人曾鹏，该局执法科工作人员。
委托代理人杨振虎，山东东城律师事务所律师。
原告殷加宝诉被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市国土资源局（以下简称市国土局）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府华山街道办事处（以下简称华山街道办）、济南市历城区城市管理行政执法局（以下简称历城城管局）行政违法一案，于2016年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告济南市政府、市国土局、历城区政府、华山街道办、历城城管局送达了起诉状副本、应诉通知书及行政负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭审理了本案。原告殷加宝及其委托代理人王蕾蕾、殷念菊，被告济南市政府委托代理人张华林，被告市国土局委托代理人杨友昌、尹圆，被告历城区政府委托代理人杨友昌、马如杰，被告华山街道办副主任王宏诗及委托代理人武庆军、张秋笙，被告历城城管局委托代理人曾鹏、杨振虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告殷加宝诉称：原告系华山镇南小街村村民，2016年8月市国土局向原告下达《责令交出土地通知书》，称该村集体土地已经被省政府批准征收为国有，责令包括原告在内的村民交出土地。原告认为被告至今未对原告进行合理安置补偿且征收程序严重违法，已经对此提出异议。2016年国庆假期期间，被告在未通知原告，未将原告房屋内物品搬离的情况下，强行拆除原告的房屋，拆除过程中采取限制原告人身自由，抢夺手机等暴力行为。被告的行政行为无职权依据，程序违法，严重侵犯了原告的合法权益。因此，原告提起诉讼，请求确认被告对原告房屋实施强制拆除行为违法。
原告向本院提交以下证据：证据1、历城集建93字第0621XXX号集体土地建设用地使用证、历城集有（2012）第00721XXX号建设用地使用权证，证明原告具有诉讼主体资格。证据2、征收土地公告，证明济南市政府是征收的主体。证据3、责令交出土地决定书，证明市国土局是土地征收的具体实施单位。证据4、房屋被拆除的照片复印件及光盘，证明强拆房屋的事实。证据5、历城区公安局提交的相关的证据材料，里面包含有华山派出所的工作说明和接出警登记表及华山街道办事处开发建设指挥部作出的情况说明，证明强拆属于政府行为。
被告济南市政府、市国土局对上述证据质证称：对证据1-3真实性没有异议。对光盘证据的真实性和关联性有异议，该证据无法反应事件发生的时间、也没有记录房屋被拆迁的过程，光盘中体现的人员也与被告没有关系，并非被告单位的人员，原告提供的该证据无法证明房屋被拆除的行为是被告实施的。对证据5中的情况说明真实性、关联性有异议，该证据系复印件，情况说明的出具部门是华山街道片区开发建设指挥部，该指挥部和市政府、市国土局没有任何关系，不能证明是两被告对原告的房屋实施了暴力拆迁的行为，从情况说明的内容中也不能证明华山街道片区开发建设指挥部对原告的房屋实施了暴力拆迁，因为该内容中仅是说指挥部召集相关单位共同商讨拆除原告房屋的事宜，定于2016年10月7日早7时拆除房屋的说明，原告应举证证明在2016年10月7日早7时确实实施了该行为。
被告历城区政府对上述证据质证称：对证据1-3没有异议，对证据4光盘证据，该证据无法证明与本案所诉行为具有关联性，视频中出现的人员均不是被告的工作人员。对证据5，派出所的工作记录当中没有指明是哪一个部门进行的拆除，而且提供的证据是作为其它案件的被告进行提供的材料，在其他案件没有审查确认前不应当作为本案的证据。对情况说明的复印件，区政府不了解该证据的情况，所以不了解其真实性，并且指挥部不是区政府成立的。
被告华山街道办对上述证据质证称：对证据1-3合法性、真实性没有异议。对证据4情况说明如果出自法院的话，应有法院的核对无异章，在没有该章的情况下无法核实该证据的真实性，其它意见同国土局及历城区人民政府的意见。对证据5意见同区政府的意见，补充一点，指挥部是由区政府批准设立的，但不是区政府的机构。
被告历城城管局对上述证据质证称：对证据1-3没有异议。对证据4的意见同济南市政府、市国土局、历城区政府、华山街道办的意见。对证据5，其没有明确是哪个被告具体实施了拆除行为。对情况说明，该说明系复印件，对其真实性不予认可，根据证据规则相关规定，应当由相关负责人签字，该说明只表明了各相关单位进行商定，至于具体实施没有说清，应当由原告举证证明由哪个相关部门进行了实施拆除，该案行政不作为还在审理之中，证据是否为人民法院采纳要待法院判决之后予以确定。
被告市国土局答辩称：一、原告诉称被告市国土局强行拆除原告房屋与事实不符，原告起诉市国土局作为被告主体不适合。依据《行政诉讼法》的规定，原告直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，原告起诉的强制拆除原告房屋的行为不是被告市国土局所实施。依照《土地管理法实施条例》等的规定，被告市国土局于2016年8月8日向原告下达了《责令交出土地决定书》，并在该决定书中明确了原告的诉讼权利以及申请人民法院强制执行的条件等，因原告对决定书不服，已向济南市中级人民法院提起诉讼，尚在诉讼过程中，被告市国土局严格依法开展工作，没有实施强制拆除原告房屋的行为。二、因被告市国土局没有实施强制拆除原告房屋的行为，原告提出的赔偿财产损失不应由被告市国土局承担。
被告市国土局向本院提供如下证据：证据1、于2016年8月8日对原告作出的责令交出土地决定书，证明被告针对本案原告所诉的第二套房屋下达了该决定书，决定中赋予了原告诉讼权利。证据2、济南市历下区人民法院的开庭传票，案号是（2016）鲁0102行初275号，证明原告基于被告下达的决定书以及决定书中赋予原告的诉讼权利向法院提出的要求撤销该决定书的诉讼，目前该案还在审理过程中。
原告殷加宝对上述证据质证称：对证据1真实性没有异议，对其合法性和关联性有异议，因为原告认为济南市国土资源局作出的责令交出土地决定书违反行政强制法的相关规定，所以诉至了历下区人民法院，责令交出土地决定书只是征地的环节，不能证明整个征收程序是合法的。在责令交出土地决定书审理期间，被告就对原告的房屋进行了强拆，更证明其违法行为。对证据2真实性没有异议，但该证据与本案没有关联性。
被告历城区政府辩称：一、原告起诉没有具体的诉讼请求，不符合《行政诉讼法》第四十九条提起诉讼的条件，请求人民法院予以驳回。二、原告诉称被告历城区政府强行拆除原告房屋与事实不符，原告所诉主体不适格。依据《行政诉讼法》的规定，原告直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，原告起诉的强制拆除原告房屋的行为不是被告历城区政府所实施。三、原告提出未履行公告、确认、听证等程序问题。公告、确认、听证等程序均系过程性行政行为，是山东省人民政府作出鲁征土字【2014】1035号征地批复前的阶段性行为，不是最终决定，不对当事人的权益产生确定的影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告起诉诉讼请求不明确，被告历城区政府没有实施强制拆除原告房屋的行为，原告提到的其他问题不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。
被告华山街道办答辩称：市国土局向原告下达的《责令交出土地决定书》符合法律规定。同时，华山街道办既不是土地征收主体，也不是土地征收补偿主体，原告对华山街道办的起诉没有法律依据，请求人民法院依法驳回原告对华山街道办的起诉。
被告历城城管局答辩称：历城城管局既不是土地征收主体，也未向原告下达责令交出土地决定书，更没有对原告房屋实施拆除行为，原告对历城城管局提起诉讼无事实与法律依据，请求依法驳回原告起诉。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、5，被告市国土局提交的证据1、2，具有真实性，且与本案具有关联性，本院在本案中予以采纳。
经审理查明，原告殷加宝为济南市历城区华山镇南小街村村民，其在南小街村拥有两套住宅，住宅用地系该村集体所有的建设用地，集体土地建设用地使用证号分别为历城集建93字第0621XXX号、历城集有（2012）第00721XXX号。2014年3月8日，被告济南市政府发布（济拟征公告（2014）12号）《拟征收土地公告》，告知对济南市历城区南小街村土地进行拟征收的有关事项。2014年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字[2014]1035号《关于济南市历城区2014年第5批次建设用地的批复》，批准征收济南市历城区集体所有的建设用地69.3103公顷，其中包括原告殷加宝所在的南小街村集体用地。2015年1月7日，济南市政府发布了济征公告[2015]8号《济南市人民政府征收土地公告》，该公告要求济南市历城区财政局按照签订的土地征收补偿安置协议，及时支付补偿费用，并要求南小街村应及时清理地上附着物，按照征地补偿安置协议约定的时间交付土地。原告殷加宝未办理征地拆迁补偿手续，也未交出被征收土地。2016年5月23日，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部将原告殷加宝的拆迁补偿款存入专款账户并书面告知原告殷加宝。2016年8月8日，市国土局向原告殷加宝作出济国土资责字[2016]7号《责令交出土地决定书》，主要内容为：“殷加宝：济南市人民政府于2014年12月31日报经山东省人民政府批准（鲁政土字[2014]1035号），将你村集体土地征收为国有。征收土地补偿安置方案已落实，但你至今未交出上述范围内原使用的已被征收为国有的土地，影响了建设项目的落实，现决定责令你在收到本决定书之日起15日内交出土地”。2016年8月20日，被告市国土局将上述《责令交出土地决定书》送达原告殷加宝。
庭审中，原告陈述2016年10月7日被拆房屋为两套房子中的其中一套，另外一套房屋已经于2014年被拆除，补偿一直还没有拿到。
另查明，在殷加宝诉济南市公安局历城区分局不履行法定职责一案中，济南市公安局历城区分局提交工作说明一份，主要内容为：“2016年10月7日7点58分，华山派出所接到报警称在华山街道办事处南小街有暴力拆迁，求助。经了解，属于政府正常拆迁，不属于派出所管辖范围。”同时，济南市公安局历城区分局提交济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部出具的情况说明一份，主要内容为：“济南市历城区华山办事处片区建设项目，需要对华山南小街村殷加宝等人房屋进行依法拆迁。经各部门共同商讨一致同意，定于2016年10月7日早7时，依法对殷加宝等户进行依法拆迁。”
再查明，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部系由华山街道办为落实华山片区征收拆迁项目而成立的临时机构，主要负责拆迁政策的落实，包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作。
本院认为，本案的争议焦点是原告的房屋系由谁组织实施拆除。2016年10月28日，原告因认为在其房屋被拆除过程中济南市公安局历城分局不履行法定职责，曾以济南市公安局历城分局为被告，向济南市历城区人民法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，济南市公安局历城分局提交工作记录，确认经调查2016年10月7日上午原告房屋被拆，确系政府部门正在组织拆迁，属于政府行政行为，且提供了济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部出具的情况说明，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部在该情况说明中确认，系经各部门共同商讨一致同意，于2016年10月7日早7时，依法对殷加宝等户进行依法拆迁。因此，结合上述证据，能够认定原告所涉房屋系由济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部组织实施强制拆除。
根据《山东省土地征收管理办法》第三十三条的规定，征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。原告的房屋未经法定程序不能被强制拆除，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部未经上述法定程序，即组织实施了对原告房屋的拆除行为，违反了土地管理法的有关规定，本院依法确认济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部组织实施拆除原告房屋的行为违法。另，鉴于该指挥部系由被告华山街道办成立的临时机构，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，因此，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部实施行为的法律后果应由被告华山街道办承担。
最后，经审查原告提供的其他证据，不能证实被告济南市政府、市国土局、历城区政府、历城城管局组织实施了拆除其房屋的行为，因此，原告对上述被告的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告济南市历城区人民政府华山街道办事处2016年10月7日将原告殷加宝位于济南市历城区华山镇南小街村的房屋强制拆除的行为违法；
二、驳回原告殷加宝对被告济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区人民政府、济南市历城区城市管理执法局的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府华山街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
审 判 员 张启胜
人民陪审员 杜宪芳
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 赵 莹