河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汴行终字第16号
上诉人（一审原告）王新杰。
上诉人（一审原告）杨培叶。
被上诉人（一审被告）兰考县人民政府。
法定代表人周辰良，县长。
委托代理人程伟、高君豪，兰考县国土资源局干部，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审第三人）梁爱真。
委托代理人王玉玲，代理权限为特别授权。
委托代理人靳进才，开封市高新区大梁路法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权。
原告王新杰、杨培叶诉被告兰考县人民政府及第三人梁爱真土地行政确认纠纷一案，兰考县人民法院于2014年6月18日作出（2014）兰行初字第13号行政判决书。原告王新杰、杨培叶不服，向本院提起上诉。本院于2014年9月15日作出（2014）汴行终字第42号行政裁定书，裁定撤销原判决，发回兰考县人民法院重新审理。兰考县人民法院重新组成合议庭审理了本案，于2014年12月26日作出（2014）兰行初字第00037号行政判决，原告王新杰、杨培叶仍不服，提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人王新杰、杨培叶，被上诉人兰考县人民政府的委托代理人程伟、高君豪，被上诉人梁爱真的委托代理人王玉玲、靳进才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
兰考县人民政府于2013年7月4日作出兰政土（2013）88号《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》：一、将申请人申请确权的386.4平方米土地所有权确定为国家所有；二、将申请人申请确权的386.4平方米土地使用权确定给梁爱真使用。原告王新杰、杨培叶不服，诉至兰考县人民法院。
一审法院查明，原告王新杰、杨培叶及第三人为同一祖上，其宅基地均为从同一祖上的宅基地分家后继承所得。原告王新杰、杨培叶与第三人房屋相连，杨培叶居西，王新杰居中，第三人居东，三家共用其宅基南边的一条东西道路。
1987年9月24日个人建房用地清理时，第三人之夫王保海（又名王金海）个人建房用地清理登记表所载宅基地总面积为420平方米，折0.63市亩；原告王新杰之父王金亭个人建房有地清理登记表所载宅基地总面积为269平方米，折0.4市亩；原告杨培叶之公爹王年生个人建房用地清理登记表所载宅基地总面积为156.09平方米，折0.23市亩。1988年9月15日，被告为王保海颁发了兰地证字第21号土地使用证，证载土地使用权面积0.63市亩，四至为：东至交电，西至尚桂枝（系王新杰祖母），北至王金祥（王建军之父）宅基地，南至工商所（现为兰考县科学技术协会）。
1989年7月25日，为解决王广奎（杨培叶之夫）建房时往南扩建占用公共道路问题，王保海、尚桂枝与王广奎签订协议，将公用路的宽度定为2.6米，王广奎家院宅地至南边院墙外皮即到边，不准再向南扩建。该公用路当时向东可通往建设路（现裕禄大道），向西通往王广奎院宅地西边的南北通道。现状为，向东被原五交化南北走向门面楼堵死，无法通行，第三人与王新杰须向西通往南北大路，杨培叶现出门直接通行到南北大路。
1990年，王金亭与王保海、梁爱真因建房引发使用土地边界争议，王金亭提出申请，兰考县土地管理局于1990年9月25日作出兰土决字（1990）第15号土地侵权行为处理决定书，将王金亭的兰土证字第19号土地使用证与王保海的兰土证字21号土地使用证注销，并确定以王保海堂屋西山墙基点南北一条线为界线，以西由王金亭使用，以东由王保海使用。1991年6月15日，兰考县人民法院作出（1991）兰法民判字第28号民事判决书，就第三人与尚桂枝、王金亭宅基地使用权作出判决，从第三人北屋西山墙边外墙皮北端以西30厘米处，之南端以西35厘米处各取一点，连接两点向南延伸，至第三人宅基地之南端，以该直线为第三人与尚桂枝宅基地的使用界限。1991年12月2日，开封市中级人民法院作出（91）汴法民判字第413号民事判决书，判决维持兰考县人民法院（1991）兰法民判字第28号民事判决书。该判决内容已经兰考县人民法院执行完毕。
1992年4月25日，被告向王保海颁发兰籍国用（城土）字第001827号国有土地使用证，该证四至与兰地证字第21号土地使用证相同，证载面积386.4平方米。1996年7月2日，兰考县县城土地管理所出具证明，证明将兰籍国用（城土）字第001827号国有土地使用证收回作废。2004年7月1日，第三人提出土地登记申请书，将其所居住的宅基地一分为二，王广新（第三人之子）居东，第三人居西，要求为分户而来的宅基地颁发土地使用证。当日，兰考县国土资源局工作人员对第三人申请的该宗土地进行了现场勘测。2004年11月1日，兰考县国土资源局与第三人及其子王广新签订了《国有土地使用权出让合同》，将第三人住宅南边的东西长15.2米、南北宽2.6米，面积39.52平方米的国有土地使用权出让给第三人及其子王广新，第三人与王广新缴纳了土地出让金，并申请办理国有土地使用证。2005年2月1日，被告向第三人、王广新分别颁发了兰籍国用（2005）字第011095、第011096号国有土地使用证。王金亭、王广奎对此不服，向法院提起行政诉讼。2006年12月6日，兰考县人民法院作出（2006）兰行初字第14号、第18号行政判决书，以程序违法判决撤销兰籍国用（2005）字第011095、第011096号国有土地使用证。
2013年1月23日，第三人向被告提出《土地确权申请书》，要求确定争议土地的国有土地使用权归其所有。2013年3月11日，兰考县国土资源局工作人员现场勘验查明：梁爱真申请确权土地系县城规划区内老宅基，建有房屋，东邻兰考县五交化大楼，西邻王新杰、路，南邻兰考县科学技术协会，北邻王建军，东边南北长26.9米，西边南北长28.3米，南边东西长15.2米，北边东西长12.8米，面积386.4平方米。同年7月4日，被告根据兰考县人民法院（1991）兰法民判字第28号民事判决书和开封市中级人民法院（91）汴法民判字第413号民事判决书，结合现场勘测情况及相关证据作为土地确权依据，按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第五十八条之规定，作出（兰政土（2013）88号）《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》，将第三人申请确权的土地所有权确定为国有，并将土地使用权确定给第三人使用。同年12月30日，原告王新杰、杨培叶向河南省人民政府提出行政复议申请，河南省人民政府于2014年3月14日作出豫政复决（2014）1016－1017号行政复议决定书，以认定事实清楚、程序合法、符合法律法规规定，维持被告作出的（兰政土（2013）88号）《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》。
原告王新杰、杨培叶，第三人至今均未办理有效的土地使用证。
一审法院认为，被告兰考县人民政府具有确定土地所有权与使用权的法定职权。第三人梁爱真与原告王新杰房屋东西相邻，其宅基地东西边界已经兰考县人民法院（1991）兰法民判字第28号民事判决书与开封市中级人民法院（91）汴法民判字第413号民事判决书确认并执行完毕；第三人与原告杨培叶宅基间隔原告王新杰宅基，东西边界亦不存在争议；原告王新杰、杨培叶与第三人争议土地实为第三人宅基南边39.52平方米的公共道路，该道路目前已不能向东通行，被告兰考县人民政府结合现场勘测情况，将第三人申请确权的其宅基地及宅基地南边公用道路共386.4平方米土地所有权确定为国家所有，土地使用权确定给梁爱真使用，并不影响原告王新杰、杨培叶道路出行，且据现有证据不足以证明被告的确权行为侵犯了二原告的合法权益。被告的（兰政土（2013）88号）《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。对二原告之被告未将其列为被申请人、未通知其参与处理等违反《土地权属争议调查处理办法》的主张，因被告所确权的系第三人与二原告已无争议的第三人宅基地及第三人宅基地南边公用道路，公用道路不存在使用权争议，将公用道路的使用权部分确权亦不属于处理土地争议的范畴，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告兰考县人民政府兰政土（2013）88号《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》。
一审原告王新杰、杨培叶上诉称：一、兰考县人民政府作出的兰政土（2013）88号确权决定程序严重违法，一审重审判决未能查明。1、梁爱真申请政府确权时，没有把争议的对方王新杰、杨培叶作为被申请人参与争议的处理，但在确权申请书的“申请人理由”一项，把申请人和王金亭（王新杰之父）之间的争议纠纷作为申请理由。县政府也没有依职权通知两上诉人参与处理。违反了《土地权属争议调查处理办法》第十一条的规定。2、县政府没有将申请书副本发送两上诉人，也没有通知王新杰、杨培叶在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定。3、县政府在处理土地权属争议时，没有到实地进行调查，也没有通知当事人及相关人员到场。违反了《土地权属争议调查处理办法》第十八条的规定。4、县政府在处理土地权属争议时，没有先行调解。违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定。5、兰政土（2013）88号确权决定书中，以第三人和王金亭（王新杰之父）之间的争议纠纷作为了申请理由进行确权，但从头至尾没有我们的参与，恶意隐瞒我们下发了确权书。6、县政府作出的处理决定没有送达王新杰、杨培叶。更没有告知王新杰、杨培叶提起行政复议或者行政诉讼的权利。二、兰考县人民政府作出的兰政土（2013）88号确权决定主要事实不清，证据不足。一审重审判决未能查明。兰政土（2013）88号确权决定主要证据是（1991）兰法民判字第28号民事判决和（91）汴法民判字第413号民事判决，此判决解决的是两家的东西边界问题，判决书称边界“至原告宅基地之南端”，是指的不包括2.6米的公共道路的南端。1989年三家对于2.6米的公用路已经有了明确约定，这2.6米的公共道路原分属三家，为了解决出行问题，三家约定宅基地向北各自退出2.6米，形成一条公用路。一审判决混淆事实，称“公用路的宽度定为2.6米，但并未就公用路的长度作出约定。”关于道路的长度，《关于城关镇南街花园街居民王宝海（梁爱真之夫）、尚桂枝（王新杰之祖母）、王广奎（杨培叶之夫）三家南边出路的协议书》中已明确约定：“他们几家南边的路面宽度定为2.6米。……这条东西路为共用路，任何一家不得在2.6米的路面上堆放土、砖、石等杂物。”1989年，正是由于梁爱真极力要求，三家才达成协议，各自作出让步，将自己家宅基地让出2.6米，供大家共同出行，现在梁爱真撕毁三家协议，要将自家2.6米公共道路霸占，凭什么我们两家让出自己的宅基地供梁爱真家出行，如果政府这样确权，我们也要收回我们的2.6米宅基地。三、兰考县人民政府作出的兰政土（2013）88号确权决定与开封市中级人民法院（1997）汴民终字第547号民事判决书相悖，对已产生法律效力的判决置若罔闻。开封市中院（1997）汴民终字第547号民事判决书经审理查明认定了梁爱真是在“1989年经县城关镇居委会的村镇管理所主持达成协议的道路上建门楼，是违反三方协议的”，可兰考县政府、一审法院竟然对此发生法律效力的判决置若罔闻，强行将公用路确权给第三人。我们的公用路有三方协议，有法院终审判决，理应严格受到法律保护。四、一审判决将三家公用路判决给第三人，严重侵犯了我们的合法权益。我们三家的公用路，不是国家给我们留出来的，而是我们三家牺牲了每家的宅基地，经过协议约定，才形成了现在的公用路。当初第三人和我们都可向东通行，由于第三人的贪婪，背着我们私自将向东的出路卖了换成钱了，才只有现在的向西通行。一审法院强行以国家公权力将这条公用路的三份中的一份判给了第三人，第三人自己都不给自己留路，凭什么还要走我们的路，所谓的公用路，其实就是我们三家公共使用，供孩子玩耍、驻车、通行及举办红白喜事等，是三家留下的一个公共空间，这个公共空间不存在了，不但第三人没有了路可走，我们两家的公共空间也被侵占了，又没有任何说法和补偿，当然侵害了我们的合法权益。综上，兰考县政府作出确权决定时，明知该土地包含有三家公用路，却故意掩盖有公用路的事实，明知该土地长期有争议，却故意不通知利害关系人参加争议的处理，居然作出一份只有申请人，没有被申请人的处理决定书，只有一方当事人，何来争议，没有争议，为什么要确权。兰考县政府严重违反法定程序，认定事实错误，应予撤销。一审判决在认定事实和兰考县政府不一样的基础上，还对被诉具体行政行为予以维持，属认定事实不请，证据不足，请求二审法院撤销一审判决，撤销兰考县人民政府《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》（兰政土（2013）88号）。
被上诉人兰考县人民政府辩称，一审判决及被上诉人兰考县人民政府作出的被诉具体行政行为认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
被上诉人梁爱真的代理人辩称，一、兰考县人民法院审理本案认定事实清楚，适用法律法规正确，适用法律程序正确，判决正确。二、兰政土（2013）88号确权决定查明事实清楚，证据充分，适用法规正确，程序合法，确权决定恰当正确，兰考县人民政府确权程序合法，政府是根据当事人梁爱真的申请经审查后进行确权，该土地至1991年之后不存在争议，1991年兰民初28号民事判决和中院91汴民终413号民事判决，对上诉人和被上诉人梁爱真的宅基纠纷予以解决，所以该土地已经不存在争议，政府的行为是确认行为，不是土地权属争议的处理行为，因此政府确权该土地国有土地使用权为梁爱真是正确的。三、由于政府是确认行为，因此政府适用确定土地所有权和使用权的若干规定是正确的。由于本案不是土地争议纠纷，政府不适用土地法第16条和土地权属争议处理办法也是正确的。四、政府对该土地予以确权是完全符合法律规定，符合法定程序的。况且河南省人民政府也对其进行了复议。上级政府已经确认了下级政府行政行为的合法性。五、上诉人上诉的事实与理由不是事实。（一）、由于本案不是土地争议纠纷，不存在梁爱真侵犯上诉人土地使用权的事实，因此申请人不把上诉人列为被申请人是完全正确的。政府经审查本案不是土地争议纠纷，不通知上诉人为被申请人也是正确的。由于本案不是土地权属争议，政府确权决定不适用土地权属争议调查处理办法第11条、第13条第二款，不发送副本也是正确的。（二）、县政府在确权时进行了审查、公示、实地现场勘验而后作出确权决定完全符合法律规定、符合法定程序，政府不适用土地权属争议调查处理办法第18、23条是正确的。（三）、兰政土（2013）88号确权决定申请人申请的是确权，不涉及上诉人的土地，政府不送达上诉人是正确的。（四）、一审法院对政府行政行为是依法维持。是法律的公正体现。（五）、兰政土（2013）88号确权决定与1997汴民终字547号民事判决并不矛盾。一个是行政确权，一个是民事纠纷。一审认定土地所有权为国家所有，土地使用权为梁爱真使用，并不影响上诉人出行，且不足以证明兰考县政府的确权行为侵犯了上诉人的合法权益。同时认定不存在使用权争议，确权不属于处理土地争议的范畴，以及未将上诉人列为被申请人，未通知参与处理等认定是正确的。（六）、此路在88年、92年、2005年确权时均为第三人使用的土地，不存在侵犯上诉人合法权益的事实。综上，请求中级法院依法驳回其上诉，维持原判。
经二审审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，被上诉人兰考县人民政府作出的兰政土（2013）88号《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》查明，2005年2月1日，本机关为梁爱真、王广新分别颁发了兰籍国用（2005）字第011095号国有土地使用证、兰籍国用（2005）字第011096号国有土地使用证。2006年12月6日，兰考县人民法院作出（2006）兰行初字第14号行政判决书、（2006）兰行初字第18号行政判决书，分别撤销了兰籍国用（2005）字第011095号国有土地使用证、兰籍国用（2005）字第011096号国有土地使用证。兰考县人民政府以上查明的内容说明其是知道（2006）兰行初字第14号行政判决书的内容的，而在已生效的（2006）兰行初字第14号行政判决中，兰考县人民法院认为，原告王金亭（王新杰之父）、王广奎（杨培叶之夫）与第三人梁爱真系东西相邻关系，三家共同使用一东西道路，原告的合法权益与被诉的具体行政行为存在法律上的利害关系，且（2006）兰行初字第14号行政判决撤销了兰考县人民政府为梁爱真颁发的兰籍国用（2005）字第011095号国有土地使用证。被上诉人梁爱真向被上诉人兰考县人民政府提交的土地确权申请书中，其申请确权的事实和理由中也显示了梁爱真与西邻王金亭因宅基地发生纠纷。因此，兰考县人民政府应当明知梁爱真申请确权的土地与上诉人存在争议，依法应当适用国土资源部《土地权属争议调查处理办法》。依照《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。本案中，被上诉人兰考县人民政府未将申请书副本发送给上诉人，未依照规定审查双方当事人提供的证据材料。故被诉具体行政行为适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销，上诉人上诉称兰考县人民政府作出的兰政土（2013）88号确权决定程序违法的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律、法规错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销兰考县人民法院作出的（2014）兰行初字第00037号行政判决；
二、撤销兰考县人民政府作出的兰政土（2013）88号《关于确定城关镇花园街居民梁爱真使用土地所有权和使用权的决定》。
二审诉讼费50元，由被上诉人兰考县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李景友
审判员 何卫斌
审判员 王智剑
二〇一五年五月十四日
书记员 王 喆