江苏省徐州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）徐民终字第5341号
上诉人（原审原告）李雷。
被上诉人（原审被告）华润天能徐州煤电有限公司（原名称为江苏天能集团公司）。
法定代表人李向阳。
委托代理人杨忠豫。
委托代理人燕林。
被上诉人（原审被告）徐州市中小企业局（原名称为徐州市乡镇企业管理局）。
法定代表人ＸＸＸ。
委托代理人钱维庆。
上诉人李雷因与被上诉人华润天能徐州煤电有限公司（以下简称华润公司）、徐州市中小企业局房屋买卖纠纷一案，不服徐州市云龙区人民法院（2015）云民初字第1910号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2015年12月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人李雷，被上诉人华润公司的委托代理人杨忠豫，被上诉人徐州市中小企业局的委托代理人钱维庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：
原徐州市乡镇企业培训中心和办公楼于1999年因市重点项目建设拆除。2000年6月15日徐州市政府批准重建培训中心，并由市规划局等有关部门办理了相关手续，批准了市乡镇企业协会的集资建房报告（徐房复（2003）1号），划拨土地34.55亩（徐国土资地（2000）50号）。徐州市乡镇企业管理局（现名称为徐州市中小企业局）与江苏天能集团公司（现名称为华润天能徐州煤电有限公司）协商，双方共同建设天能嘉园（苑）项目，以解决培训中心重建和两单位职工住房困难问题。2002年6月3日，徐州市乡镇企业管理局（甲方）与江苏天能集团公司（乙方）签订协议书一份，就联合开发乡镇企业培训中心及宿舍楼项目事宜达成如下协议：一、项目概况。项目名称为徐州乡镇企业培训中心及宿舍楼，项目地点位于三环东路中段路东，狮南小区以北地块。二、双方权利义务。甲方负责该项目的立项、规划、定点，办理建设用地许可证及建设工程规划许可证等。所交纳的费用由乙方承担。住宅土地二次变更费用由用户和乙方负责，甲方办理住宅开工许可证，涉及费用由乙方负责。乙方负责该项目的工程设计、施工、监理及销售工作。乙方向甲方提供5500㎡住宅，在住房交付使用后的半年内为甲方办理好所提供的5500㎡的住宅土地证、房产证，甲方在获得5500㎡住宅后，剩余房屋产权、经营权属乙方所有。协议书还就其他事项进行了约定。
2002年6月12日，江苏天能集团公司和徐州市乡镇企业管理局出具“关于成立徐州市乡镇企业培训中心及宿舍楼项目筹建领导小组及办事机构的意见”，该意见载明，为扩大合作，搞活经营，尽快完成乡镇企业培训中心及宿舍楼项目建设，市天能集团公司与市乡镇企业管理局经协商达成具体如下实施意见：筹建领导小组下设办公室等；该项目实施已经市天能集团公司与市乡镇企业管理局达成协议，为便于筹建领导小组工作及核算，双方议定以项目办公室名义单独核算并刻章以行使项目领导小组意见。因项目投资由市天能集团公司具体负责，市乡镇企业管理局不承担因项目实施所产生的债权债务及相应的经济责任。
2003年7月1日，李雷向徐州市乡镇企业培训中心项目筹建办公室购买天能嘉苑3号楼6单元601室房屋，购房款共计71000元。李雷于2003年7月1日缴纳购房款10000元、2003年8月25日缴纳购房款5000元、2003年10月22日缴纳购房款5000元。2004年11月4日张冠军代表开发方与李雷的配偶周咏梅签订上房协议：因开发方贷款前期手续尚未办好，使李雷短期内不能以按揭方式支付房款，开发方同意李雷在个人按揭手续未办理情况下先办理上房手续并上房，开发方力争在李雷上房半年内办理好贷款前期手续，并及时通知李雷，当日开发方向李雷出具上房通知书，李雷缴纳物业费、办证费等共计6770元（其中含购房款1000元）。
2009年10月14日，华润公司向徐州市人民政府提交一份题为“关于天能嘉苑相关问题的请示”，请示载明工程按照前期规划，需对地面上约12000㎡民房和村属酱菜厂拆迁后才能建设业务综合楼，后因拆迁资金无法落实，业务综合楼至今没有动工。因为天能嘉苑项目是作为一个整体项目立项，不建业务综合楼规划局就不予进行综合验收，也就无法为住户办理房屋产权证及土地使用证。特请求市政府出面解决该问题。2010年2月5日，徐州市人民政府办公室第3号关于天能嘉园（苑）项目有关问题的会议纪要对涉案房屋问题进行了说明。天能嘉园（苑）项目分两期征地建设。一期工程建设住宅，共5栋住宅楼，定点面积22100㎡，住宅314套（市乡镇企业局36套、原江苏天能集团公司278套），待收回资金后实施二期工程培训中心建设。一期工程于2005年建成并通过质量验收。二期项目拟开工建设时，恰逢中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发（2003）3号），省、市也下发了同样文件，已经批准的培训中心被迫停建，天能嘉园（苑）项目整体无法完工，市相关部门对已建成的5栋职工宿舍楼尚未进行综合验收，亦无法办理土地使用证和房屋产权证。鉴于该项目前期批准手续较为完备，仅综合楼因国家政策调整而停止实施的事实，由市建设局、市规划局、市国土资源局、市房产管理局结合各自职能，将天能嘉园（苑）项目分切后，对建好并居住的5栋职工住宅及配套设施进行单独验收。按照集资建房性质，保留划拨土地使用权性质，由市规划局发放规划许可证（正本），市国土资源局发放土地证，市建设局出具同意交付使用的书面确认，并依照2002年以前集资建房的优惠政策，依法为两单位的购房职工办理土地使用证和房屋产权证。
李雷于2011年5月16日缴纳剩余购房款50000元。涉案房屋于2011年办理了集资房性质的房屋所有权证和土地使用权类型为划拨的国有土地使用证。涉案当事人均未提供证据证明约定的上房时间和办理两证时间。
一审法院认为：
涉案房屋建设立项时即为集资建房性质，该类房屋的建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核及监督管理等都要受到政策的规范，而集资建房的政策依据的是政府有关主管部门的文件规定，法律上无明确的规定。人民法院既不是相关政策的制定者，也不是决定实施、执行政策的主管部门。司法权的管辖权是有边界的，其受案范围要受到诉讼法、司法解释、公共政策等诸多因素的影响和限制，法院只能在属其管辖事项的范围内行使司法权，否则既缺乏解决问题的依据，也影响处理问题的实际效果。李雷诉讼请求的事项不属于人民法院民事案件的受案范围，当事人可通过协商或其他合法途径解决。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：驳回李雷的起诉。案件受理费2330元，退还李雷。
上诉人李雷不服上述民事裁定，向本院提起上诉称，1、2004年，两被上诉人联合开发润天嘉苑，上诉人与两被上诉人下属的乡镇企业培训中心项目筹建办公室签订房屋销售合同。合同签订后，上诉人如约履行，而两被上诉人不能办理商品房两证。小区业主多次找到徐州市中小企业局，发现华润公司利用乡镇企业培训中心及宿舍楼名义对申请的土地进行开发。华润公司利用集资建房名义开发，又以商品房名义向社会及职工销售。2、小区多名业主已经证明没有签订过集资建房合同，上诉人也不是被上诉人单位职工，也没有享受建房优惠政策。被上诉人申请集资建房是在2011年，而上诉人购买房屋是在2004年。综上，请求二审法院撤销原裁定，并由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人华润公司答辩称，涉案房屋属于集资建房性质，房屋的建设标准、上市条件、优惠政策、供应对象的审核及监督管理等属于政策的规范，而集资建房的依据是政府有关部门文件规定，法律上没有明确规定，所以一审裁定认定正确，请求依法驳回。
被上诉人中小企业局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本案二审期间的争议焦点为：本案是否属于人民法院受理民事案件的范围。
二审期间，双方均未向本院提交新证据。本院二审期间查明的案件事实与一审查明的一致。
本院认为，1、从2004年11月4日，张冠军代表开发方与李雷的配偶周咏梅签订的上房协议内容来看，无论是房屋出售主体还是交易的标的物性质，均不属于严格意义上的商品房买卖，故双方当事人之间的争议依法不能受《城市房地产管理法》及最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》等法律规定进行调整。2、双方当事人在2004年11月4日签订的上房协议对于办理“两证”的时间和类型均未作出约定，上诉人在一审提出的诉请，缺乏合同依据，不应予以支持。3、在政府相关部门协调下，上诉人的房屋已经进行了“两证”登记，只是对“两证”类型提出异议，而对于变更“两证”类型涉及到具体行政行为的变更，亦不属于人民法院民事审判职能范围。
综上，上诉人李雷的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘全民
代理审判员 程 叶
代理审判员 胡元静
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 苗 鑫