陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终114号
上诉人（原审原告）：叶全娃，男，汉族。
委托代理人：李春兰，北京新翰律师事务所律师。
委托代理人：王春刚，北京新翰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：丹凤县人民政府。住所地：陕西省丹凤县北新街中段。
法定代表人：徐秀全，该县人民政府县长。
出庭负责人：刘凯，该县人民政府副县长。
委托代理人：贾栽凹，该县宁西铁路二线建设征地拆迁环境保护办公室干部。
委托代理人：陈波，陕西弘达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：丹凤县商镇人民政府。住所地陕西省丹凤县商镇街。
法定代表人：姚涛，该镇人民政府镇长。
委托代理人：刘含军，该镇维稳办主任。
委托代理人：陈敬一，该镇人民政府法律顾问。
上诉人叶全娃因诉被上诉人丹凤县人民政府、丹凤县商镇人民政府（以下简称商镇政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服商洛市中级人民法院(2015)商中行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日和2017年9月6日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭上诉人叶全娃及其委托代理人李春兰，被上诉人丹凤县人民政府副县长曾凡奎、委托代理人穆斌、陈波，商镇政府委托代理人刘含军、陈敬一到庭参加诉讼；第二次开庭上诉人叶全娃及其委托代理人王春刚，被上诉人丹凤县人民政府副县长刘凯、委托代理人贾栽凹、陈波，商镇政府镇长姚涛、委托代理人刘含军、陈敬一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：叶全娃在商镇火车站北侧原有砖混结构楼房三间，西合铁路一线建设时，叶全娃被确定为拆迁对象，2002年10月其办理了拆迁补偿手续并拆除了房屋及附属建筑物。就房屋拆除后叶全娃的安置地点问题，商镇政府[2003]59号《关于叶全娃拆迁安置问题的处理意见》决定，由商镇村委会在拟开工建设开发的村委会办公室西侧后居民点进行安置，土地补偿费用由镇上会同县支铁办合理补偿。2004年5月12日，商镇政府函告商镇村，同意叶全娃拆迁原基，在铁路水沟外原住地内建简易临时建筑三间，暂时安身居住。后叶全娃据此函建起三间二层，一层带拐角的砖混结构临时建筑。
2009年10月26日，国家发改委批复铁道部，同意实施宁西铁路西安至合肥段增建第二线工程建设。2011年11月17日，国家铁道部对宁西二线铁路建设工程初步设计进行了批复。2013年2月7日，国土资源部批复陕西省人民政府，宁西铁路西安至合肥段增建第二线（陕西段）工程建设用地业经国务院批准，同意西安市临潼区、蓝田县，商洛市商州区、商南县、丹凤县等县区将农民集体所有的农用地265.3962公顷转为建设用地并办理征地手续。2013年3月25日，陕西省国土资源厅转发了国土资源部对陕西省人民政府的批复，批准商洛市境内建设用地186.0463公顷。2013年4月22日，商洛市人民政府根据上述批复，作出商政土批字[2013]10号批复通知，同意丹凤县将农民集体所有农用地44.2887公顷转为建设用地，并办理征地手续。2009年11月30日，陕西省人民政府办公厅印发了陕政办发[2009]152号《关于宁西铁路西安至合肥段增建第二线工程建设（陕西段）有关问题的通知》，对宁西铁路陕西段征地拆迁补偿有关标准进行了明确，丹凤县人民政府据此标准于2012年9月17日印发了丹政办发[2012]108号《关于印发宁西铁路二线丹凤段建设项目征迁安置环境保障实施方案的通知》。同年10月，丹凤县人民政府在丹凤县农行开设资金专户，2012年10月至2014年7月转入资金2.25亿元，至2014年7月31日账户余额为52，558，160.29元。2013年7月22日，丹凤县人民政府印发了丹政办发[2013]78号《关于印发宁西铁路二线丹凤段建设拆迁安置方案的通知》和丹政办发[2013]79号《关于印发宁西铁路二线丹凤段建设房屋拆迁奖励及补偿办法的通知》。2014年5月16日，丹凤县人民政府对拆迁工作进行了社会稳定风险评估。2014年6月24日，丹凤县人民政府作出丹政房征字[2014]1号房屋征收决定，并进行公告。次日将该征收决定及丹政办发字[2012]108号、[2013]78号、[2013]79号文件向叶全娃进行送达，叶全娃拒收。2014年7月14日，丹凤县人民政府对征收范围以内叶全娃的280平方米房屋及其他附着物，作出丹政房补字第[2014]7号房屋征收补偿决定。2014年8月5日，叶全娃因对丹政房征字[2014]1号征收决定及丹政房征补字[2014]7号房屋征收补偿决定不服，先后向商洛市人民政府提出行政复议。商洛市人民政府合并受理后，于2014年9月16日作出复议决定，维持丹凤县人民政府所作出的丹政房征字[2014]1号房屋征收决定及丹政房征补字[2014]7号房屋征收补偿决定。2014年8月15日,丹凤县国土资源局对叶全娃发出行政催告、执行通知书，限叶全娃2014年8月28日前自行拆除被征收房屋，决定2014年8月29日对被征收房屋进行强制拆除。2014年9月22日，丹凤县人民政府及商镇政府组织相关部门人员，将叶全娃的房屋强制拆除。2014年10月28日，叶全娃诉至法院，请求依法撤销丹凤县人民政府作出的丹政房征字[2014]1号房屋征收决定及丹政房征补字[2014]7号房屋征收补偿决定。商洛市中级人民法院于2015年1月23日分别作出驳回叶全娃要求撤销丹政房征字[2014]1号房屋征收决定诉讼请求的判决和撤销丹政房征补字[2014]7号房屋征收补偿决定，并责令丹凤县人民政府重新作出房屋征收补偿决定的判决。叶全娃因对驳回其要求撤销丹政房征字[2014]1号房屋征收决定诉讼请求的判决不服，提出上诉，陕西省高级人民法院审理后作出终审判决，驳回上诉，维持原判。叶全娃于2015年5月28日提起本案诉讼，要求确认丹凤县人民政府及商镇政府2014年9月22日强制拆除房屋的行为违法，并赔偿各种损失1373.2928万元。本案在一审审理中，进行了多次协调，均因叶全娃要求过高，双方分歧过大，无法达成一致协议。
另查明，2014年9月22日，对叶全娃房屋的拆除，是由丹凤县人民政府组织，商镇政府具体实施的。强制拆除房屋的过程由丹凤县电视台进行了全程录像，房屋内外的所有财物当时进行了实物登记，并制作了实物登记表。所登记的财物由商镇政府搬运至丹凤县商镇桃园社区原林业站院内存放，叶全娃后也被暂时安置在该院内居住至今。丹凤县公证处对拆除活动进行了现场公证，并制作了公证书。丹凤县人民政府至今没有对叶全娃重新作出房屋征收补偿决定。
以上事实有（2014）商中行初字第00024号行政判决、商镇政府文件、证人证言、强拆房屋照片、光盘、丹凤县人民政府公告、拆迁现场登记表、房屋征收决定及送达通知、房屋征收补偿决定和送达通知及现场照片、行政催告执行通知及现场照片、拆迁工作预案、公证书、叶全娃房屋内实物影像资料等证据在卷佐证。
一审法院认为：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，被征收人在法定期限内既不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。丹凤县人民政府在作出房屋征收补偿决定后，自行组织强制执行的行为没有法律依据，且丹凤县人民政府强制拆除的依据丹政房征补字[2014]7号房屋征收补偿决定已被法院依法撤销。对丹凤县人民政府、商镇政府自行强制拆除叶全娃房屋的行政行为应当确认违法。丹凤县人民政府与商镇政府在对叶全娃的房屋强制拆除工程中，对执行的过程进行了全程录像，对室内的财物逐一进行了清点，并制作了实物登记表，该表上有商镇政府干部、商镇村村干部、公证处人员的签名见证，所有财物清点后被运送到指定地点商镇原林业站院内妥善保管，丹凤县公证处对执行的全过程进行了公证；所有被执行的财物现由叶全娃实际占有，现场拍摄的视频资料与公证书等证据证实，丹凤县人民政府、商镇政府的强制拆除活动没有造成叶全娃财产的损失，叶全娃本人至今也没有提交丹凤县人民政府、商镇政府强制拆除房屋造成财产损失的证据，故对叶全娃要求赔偿强制拆除房屋中造成财物损失的诉讼请求，不予支持。叶全娃还提出要求丹凤县人民政府赔偿宁西铁路一线遗留问题的请求与本案无关，叶全娃房屋及附着物的补偿问题应由丹凤县人民政府另行作出房屋征收补偿决定解决，叶全娃提出的其他损失问题均于法无据，对其要求行政赔偿的诉讼请求依法不予支持。
综上所述，丹凤县人民政府、商镇政府自行强制拆除叶全娃房屋的行政行为没有法律依据，依法应当确认违法；叶全娃要求丹凤县人民政府及商镇政府赔偿强制拆除房屋造成的损失的诉讼请求没有事实依据，依法不予支持，对其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第三十三条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：一、确认丹凤县人民政府、商镇政府2014年9月22日强制拆除叶全娃房屋的行政行为违法；二、驳回叶全娃要求丹凤县人民政府、商镇政府赔偿各种损失1373.2928万元的诉讼请求。案件受理费50元，由丹凤县人民政府、商镇政府负担。
上诉人叶全娃上诉称：（一）一审判决第一项已经确认强制拆除上诉人房屋行政行为违法，第二项又驳回了上诉人的赔偿请求，自相矛盾。（二）上诉人房屋被强拆，未得到任何补偿与安置，依法应当给予赔偿。请求撤销一审判决，依法判决给予上诉人赔偿；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人丹凤县人民政府答辩称：（一）被上诉人对叶全娃的房屋进行依法征收并拆除，是为了公共利益的需要，是为确保国家重点建设项目顺利实施。（二）被上诉人对叶全娃的房屋进行了评估，确定298100.28元的补偿标准合理。（三）被上诉人强制拆除活动没有造成叶全娃的财产损失。请求：驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人商镇政府答辩意见与丹凤县人民政府答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，叶全娃虽未与丹凤县人民政府达成拆迁补偿协议，但其于2014年12月5日从拆迁补偿款中以借款名义领取了20万元，后丹凤县宁西铁路二线建设征地拆迁环境保障办公室又将133041.60元补偿款打入叶全娃银行账户。本案二审审理期间，叶全娃已经接受丹凤县人民政府和商镇政府的安置，并在安置的宅基地上开始建房。
还查明，丹凤县人民政府与商镇政府在对叶全娃的房屋强制拆除过程中，对室内外财物逐一清点并制作实物登记表后，将所有财物运送到商镇原林业站院内，叶全娃房屋被拆除后亦居住在该院内，但上述移送财物并未与叶全娃办理交接手续。另有一箱物品未制作实物登记表,由商镇政府保存。
二审审理期间，经本院协调，叶全娃与丹凤县人民政府、商镇政府于2017年4月7日签订了房屋征收拆迁补偿协议，叶全娃于同日向本院提交了书面撤诉申请。同年4月12日叶全娃反悔要求撤回撤诉申请，拒绝履行上述房屋征收拆迁补偿协议，丹凤县人民政府、商镇政府由此亦未履行上述协议。
以上事实有叶全娃借款申请、房屋征收拆迁补偿协议、撤诉申请书、谈话笔录及庭审笔录在卷佐证。
本院认为：本案系上诉人叶全娃请求法院确认被上诉人丹凤县人民政府和商镇政府拆除其房屋行为违法并赔偿相应损失的行政案件。因此，被上诉人丹凤县人民政府和商镇政府拆除上诉人叶全娃房屋的行为是否违法是本案需要审查的焦点问题。经查，2002年10月，上诉人叶全娃在西合铁路一线建设征地项目中已经办理了拆迁补偿手续。涉案房屋是为解决其暂时安置问题，经被上诉人商镇政府函告同意，上诉人叶全娃在铁路水沟外原住地内修建了简易临时建筑三间，暂时安身居住。本案二审审理期间，上诉人叶全娃已经接受被上诉人丹凤县人民政府和商镇政府的安置，并在安置的宅基地上建房。因此，对于涉案房屋所占用土地，上诉人叶全娃并不享有权利，但其对涉案房屋的所有权享有合法权益。本案涉案房屋所占土地为集体土地，被上诉人丹凤县人民政府组织实施征收拆迁工作应当依法进行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”本案中，被上诉人丹凤县人民政府并没有按照上述法律规定的程序进行征收拆迁，而是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2014年7月14日作出丹征房补字[2014]7号房屋征收补偿决定。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人叶全娃的房屋进行征收补偿更有利于上诉人叶全娃，且不违法相关法律规定，故被上诉人丹凤县人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人叶全娃的房屋进行征收补偿亦未尝不可。但被上诉人丹凤县人民政府并没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，依法实施征收拆迁工作。而是在未经任何法定程序的情况下，于2014年9月22日，由丹凤县人民政府和商镇政府组织相关部门人员将叶全娃的房屋强制拆除。明显属于超越法定职权，违法法定程序。
综上，一审法院判决确认丹凤县人民政府、商镇政府2014年9月22日强制拆除叶全娃房屋的行政行为违法正确，本院予以维持。关于上诉人叶全娃提出的赔偿请求，本院另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
维持商洛市中级人民法院(2015)商中行初字第00024号行政判决第一项，即确认丹凤县人民政府、丹凤县商镇人民政府2014年9月22日强制拆除叶全娃房屋的行政行为违法。
二审诉讼费50元，由被上诉人丹凤县人民政府、丹凤县商镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
审 判 员 马小莉
代理审判员 张慧颖
二〇一八年三月十九日
书 记 员 铁梦瑶