河南省三门峡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫12行初5号
原告黄小均，男，汉族，1966年1月10日生，住四川省江安县。
原告李建伟，男，汉族，1966年11月22日生，住河南省义马市。
原告陈良才，男，汉族，1963年11月9日生，住四川省江安县。
原告徐道忠，男，汉族，1954年10月9日生，住四川省兴文县。
共同委托诉讼代理人戴殿伟,郑州市索河路法律服务所法律工作者。
共同委托诉讼代理人郭建民，男，汉族，1957年7月28日生，住郑州市金水区。
被告义马市新区办事处，住所地义马市310国道与香山路交叉路北50米。
法定代表人高廷军，主任。
出庭负责人皮永鹏，义马市新区办事处副书记。
委托诉讼代理人陈贞勤，河南协力律师事务所律师。
被告义马市人民政府，住所地义马市千秋路中段。
法定代表人冯勇，市长。
委托诉讼代理人姬立峰，义马市国土资源局副局长。
原告黄小均、李建伟、陈良才、徐道忠诉被告义马市新区办事处、义马市人民政府行政协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案。原告李建伟、陈良才及黄小均、李建伟、陈良才、徐道忠共同委托诉讼代理人戴殿伟、郭建民，被告义马市新区办事处出庭负责人皮永鹏及委托代理人陈贞勤，被告义马市人民政府委托代理人姬立峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告黄小均、李建伟、陈良才、徐道忠诉称：原告系原义马市千秋镇一矿的股东。2007年以前，原告以赎买形式获得原义马市千秋镇一矿。二被告为了社会稳定，规范周边无证煤窑的私挖滥采行为，要求原告的煤矿与相邻的八一煤矿进行煤炭资源整合。2008年7月，被告义马市人民政府多次组织相关部门召开关于王礼召村搬迁问题的专题会议，并多次与原告协商，要求由原告出资，被告义马市新区办事处负责协调王礼召村搬迁相关问题，条件是：王礼召村搬迁后由义马市人民政府出面同义马市煤业集团协调将王礼召村下的煤炭资源划拨给原告的煤矿开采使用。二被告以义马市人民政府（2008）6号市长办公会议纪要形式确认王礼召村搬迁事宜。原告为配合二被告的搬迁行为，通过集资、贷款及抵押形式筹集款项，配合被告义马市新区办事处于2009年底将王礼召村100多户村民全部安置在千秋路西段的丽苑小区，搬迁完毕并通过城乡一体化验收，完全达到居住条件。
2010年7月，原告将企业变更为义马市千秋地矿煤业有限公司。自从王礼召村搬迁安置后，被告始终未能为原告协商好资源问题，一直拖到2012年，由于原告煤矿资源枯竭，储量不足，被义煤集团动员退出关闭，注销相关的资质证照。被告却迟迟未将拖欠原告安置等费用支付给原告。
原告替二被告安置王礼召村100多户村民支付近2000万元的搬迁安置费，该费用是原告东挪西借的。通过多次讨要、信访，被告仅于2013年春节前支付了150万元，剩余款项就再也不支付了。现原告提起行政诉讼，请求判令二被告支付原告搬迁安置村民各项损失18464360.81元，并支付逾期还款的二倍利息16805645.7元，共计35270006.5元；案件受理费由二被告承担。
原告黄小均、李建伟、陈良才、徐道忠提交如下证据：第一组：1、义马市千秋镇一矿营业执照一份；2、义马市千秋镇一矿采矿许可证一份；3、义马市人民政府市长办公室会议纪要（2008）6号一份；4、王礼召村搬迁协议一份。该组证据证明因义马市人民政府和千秋镇人民政府为安置王礼召村群众因煤矿采煤导致房屋裂缝，土地塌陷等因素；与原千秋镇一矿协商由其承担上述群众的搬迁安置费用，义马市人民政府同意将该村所占压的煤田划拨给千秋镇一矿，双方与市长办公会议纪要和王礼召村搬迁协议形式确定。
第二组：5、千秋镇一矿支付千秋镇人民政府安置费用财务收款收据两份；6、义马市千秋镇一矿施工协议四份；7、王礼召安置社区院墙及院内道路硬化，绿化管网改造预算一份；8、义马市千秋镇一矿支付安置社区工程款收到条七份；9、安置后王礼召社区竣工楼房照片两张；10、原“丽苑小区”房产移交协议一份。该组证据证明千秋镇一矿按照义马市人民政府市长办公室会议纪要（2008）6号和王礼召村搬迁协议对王礼召安置社区所有设施进行的改造并支付了安置社区内所有工程款并向义马市新区办事处支付了安置费550万元，向义马市金土地整理开发有限公司支付了安置区内的土地出让金，经义马市新区办事处验收，达到入住条件，并移交了上述房产。
第三组：11、2011年义马市千秋镇一矿注销登记核准通知书一份；12、义煤人函（2010）91号文件一份；13、煤炭企业兼并重组组建义马市千秋地矿煤业有限公司股东会决议一份；14、义马市千秋地矿煤业有限公司营业执照；15、三门峡市工商局内部明电会议纪要一份；16、义马市千秋地矿煤业有限公司法人代表身份信息一份；17、义马市千秋地矿煤业有限公司采矿许可证一份；18、义马市千秋地矿煤业有限公司企业登记信息一份。该组证据证明原千秋镇一矿经义煤集团整合实施变更登记为义马市千秋地矿煤业有限公司并变更了采矿许可证情况。
第四组：19、河南省煤炭企业兼并重组领导小组办公室文件一份，豫煤重组督办（2014）8号及义马市千秋地矿煤业有限公司采矿权注销通知单采矿权注销【2014】031号；20、河南省煤炭企业兼并重组领导小组办公室文件一份，豫煤重组办（2016）6号；21、义马市千秋地矿煤业有限公司税务登记证；22、义马市千秋地矿煤业有限公司注销税务登记申请登记表；23、税务稽查结论；24、义马市国家税务局税务事项通知书，义国税通（2014）72035号；25、中国银行撤销单位银行结算账户申请书；26、义马市煤矿兼并重组领导小组对义马市千秋地矿煤业有限公司煤矿关闭及验收证明一份；27、义马市千秋地矿煤业有限公司清算报告及资产清算附表各一份。该组证据证明因义马市人民政府并未按照协议约定给千秋地矿煤业有限公司协调好煤炭资源导致公司资源枯竭。按照上级部门的指示精神被义煤集团兼并重组关闭，依据有关规定注销了义马市千秋地矿煤业公司的采矿证、税务登记证、银行账户，对原公司资产进行清算原告为其股东参与了公司的清算，并得到义煤集团清算组的认可。
第五组：28、义马市千秋地矿煤业有限公司股东信访材料、王礼召村搬迁费用表及信访登记表各一份；29、义马市新区办事处报账汇总单一份；30、2014年2月11日股东黄小均进账单一份。该组证据证明作为本案的原告股东因义马市人民政府和义马市新区办事处拖欠安置费用多次到义马市人民政府和上级部门信访反映问题而义马市人民政府和义马市新区办事处认可原告的股东身份，认可双方所诉讼的事实，仅仅在2014年2月11日支付股东150万元后，剩余款项迟迟不予支付，由此双方形成纷争，原告提起诉讼。150万元是垫付费用，14年之后再去找政府要钱，政府就都没给了。
第六组：31、三门峡市人民法院（2017）豫12民初第11号民事裁定书。该组证据证明本案原告依法向三门峡中院提起民事诉讼，被告义马市人民政府和义马市新区办事处认为签订的拆迁安置协议属于行政协议，应提起行政诉讼；原告只有依据<中华人民共和国行政诉讼法>第12条规定再次提起诉讼。综上，本案原告按照市长办公会议纪要及搬迁协议替二被告安置了王礼召村100多户居民，二被告理应支付四原告垫付的各种费用。
被告义马市新区办事处辩称：一、涉案的王礼召村村民之所以搬迁是因为义马市千秋镇一矿为了开采村庄所占地下煤炭资源，同时村庄房屋也因采煤导致王礼召村房屋裂缝，致使村民无法居住。千秋镇一矿地址位于王礼召村南，理应承担涉案的搬迁费用；二、答辩人在涉案村民搬迁中所实施的所有行为都是在帮助千秋镇一矿实施村民搬迁，受益人为被搬迁村庄下压煤田采矿权人及被搬迁村民，答辩人没有获得任何利益；三、答辩人在原告通过相关程序获得王礼召村下的煤炭资源采矿权的过程中，只是帮助协调；四、答辩人已经履行了协调义务；五、原告起诉期限已过。请求：驳回原告的诉讼请求。
被告义马市新区办事处提交如下证据：第一组：1、王礼召村搬迁协议，证明原被告双方所签合同情况；第二组：2、义马市新区礼召社区居民委员会于2007年4月1日出具的《关于王礼召村搬迁情况说明》，3、证人肖某于2017年3月28日出具的《关于王礼召搬迁有关情况的说明》证明原告理应承担搬迁费用；第三组：4、答辩人于2008年11月9日出台的《王礼召村拆迁补偿实施方案》，5、千秋镇一矿支付的430万元发放情况，证明答辩人在帮助千秋镇一矿实施搬迁；第四组：6、义马市资源整合领导小组办公室于2010年12月17日向义马市煤业集团公司发出的《关于拟请义马煤业集团公司划拨部分边角煤田的函》，证明答辩人就王礼召村占煤田与义煤集团协商情况；第七组：7、群众诉求登记表，证明原告的起诉期限已过。
被告义马市人民政府辩称：一、本答辩人作为被告主体不适格；二、原告未取得涉案的煤田采矿权是因为原告未能与该煤田的现采矿权人签订《采矿权转让协议》；三、义马市新区的所有证据作为答辩人证据的一部分。请求驳回原告的起诉。
被告义马市人民政府提交如下证据：市长办公会议纪要，证明答辩人诉讼主体不适格。
被告义马市新区办事处对原告提供证据的质证意见如下：关于第一组证据真实性认可，但对证明方向不认可，第三、四份证据没有显示政府同意将煤田划拨给千秋镇一矿的证据，只是协助其上报。关于第二组证据，我们对其真实性无异议，但是对证明目的有异议，义马市新区的收据上写的是430万元，对房产移交协议明确说明涉案房产价值为496万元，原告是通过支出496万元获得的安置房，搬迁协议上的1400万说的是市场价值，是政府协调的，用于安置王礼召村，原丽苑小区房产移交协议属于金土地公司移交给原告的，原告仅仅支付496万元，且协议政府已经写明是安置用途。关于第三组证据，没有异议，但是与本案无关。关于第四组证据，没有异议，但是与本案无关。关于第五组证据真实性无异议，但是当时给的150万元，是因为原告上访，我们从维稳基金中的支付，支付给原告之一黄小均。关于第六组证据，无异议。
被告义马市人民政府对原告提供证据的质证意见与义马市新区办事处的质证意见一致。
原告对被告义马市新区办事处、义马市人民政府提供证据的综合质证意见如下：对第一组证据搬迁协议真实性无异议，在该协议第七条规定约定了将原王礼召村煤田划拨到镇一矿，当时千秋镇一矿属于基建矿，当时是奥运会期间，当地政府维稳需要，与原告协商，让原告垫付安置费用，在此基础上，原告与新区办事处签订搬迁协议。关于第二组证据，对真实性不予认可，这个证明与原告新区办事处签订的协议相矛盾，是义马市政府和新区办事处划拨给我们的。关于第三组证据真实性无异议，王礼召村民属于新区办事处管辖，救助义务和搬迁义务是政府和新区办事处的。关于第四组证据，真实性无异议，而该证据恰恰证明二被告没有按照双方签订的搬迁协议中为原告划拨资源。关于第五组证据，真实性无异议，但是对证明目的有异议，截止到2017年诉前，原告一直向二被告要求履行协议，二被告和四原告协商从2014年2月份每年向原告支付150万元，直至支付完1800万，信访局知道我们的上访目的，每年支付150万元是新区办事处如书记说的，我们每一年去上访，信访办都有登记。该事实（每年支付150万元）我方没有证据，是新区办事处如书记的口头承诺。
被告义马市新区办事处与被告义马市人民政府对对方提供的证据均无异议。
本院对原、被告无异议的证据予以认定，对有异议的证据予以综合认定如下。
经审理查明:2008年7月16日，义马市人民政府召集该市国土、资源、建设、新区办事处等部门和千秋镇一矿代表，就礼召居委会搬迁事宜进行专题研究，并形成义马市人民政府（2008）6号市长办公会议纪要。会议纪要明确，由新区办事处全面负责搬迁协调工作，国土资源部门要积极同义煤集团公司沟通，就村压占煤田问题进行协商，并按法定程序上报；市政府原则同意将新区办事处礼召居委会王礼召村压占煤田开采权划拨镇一矿。
2008年8月26日，义马市新区办事处依据上述会议纪要精神，与义马市千秋镇一矿签订《王礼召村搬迁协议》。协议明确：义马市千秋镇一矿位于义马市王礼召村，因历史遗留问题造成王礼召村群众不断反映房屋裂缝、土地塌陷。经义马市人民政府协调，镇一矿承担对该村的搬迁费用，市政府同意该村村下压占的煤田划拨给镇一矿开采。协议约定：一、镇一矿将其从三门峡法院拍得的千秋路西段、市二高对面四幢住宅楼，建筑面积15247.2平方，价值约1400万元人民币整体移交给办事处，用于礼召社区、王礼召村的搬迁安置。三、镇一矿向办事处支付礼召社区、王礼召村搬迁安置补偿费用530万元。四、办事处安排专人负责礼召社区、王礼召村的搬迁安置事宜。自镇一矿将四幢楼房和搬迁安置补偿费用交付办事处后，办事处应于2009年5月1日前将搬迁安置事务处理完毕。七、办事处负责协调处理各方面的关系，督促有关部门并协助镇一矿办理礼召社区、王礼召村庄压占煤田划给镇一矿的批准手续，在搬迁结束前将一应手续办理齐全，并保证镇一矿正常生产，不受任何干涉。十一、凡因礼召社区、王礼召村搬迁安置事宜发生的任何纠纷，由办事处负责处理，与镇一矿没有任何关系。十二、本协议自双方认可生效后，任何一方不得违约。若违约，违约方应向对方支付受损方所受损失二倍的违约金。
2008年11月9日，义马市新区办事处制定了《王礼召村拆迁办补偿实施方案》。千秋镇一矿筹集资金，协助义马市新区办事处完成了搬迁工作。王礼召村下压占的煤田未划拨给千秋镇镇一矿开采。
2010年7月17日，义马市千秋地矿煤业有限公司注册成立，义煤煤业集团股份有限公司占股51%，黄小均占股49%。2011年6月1日，千秋镇一矿被河南省工商行政管理局登记注销。2014年5月，义马市人民政府依据相关政策对义马市千秋地矿煤业有限公司实施了关闭。2014年2月11日，义马市新区办事处向黄小均支付拆迁安置费用150万元。四原告因讨要剩余款项未果，诉至本院。
另查明：义马市千秋镇一矿系合伙企业，合伙人为黄小均、李建伟、陈良才、徐道忠。本案双方当事人均认可义马市千秋镇一矿为礼召社区、王礼召村的搬迁安置实际投入资金为9926695.81元，因2014年义马市新区办事处支付原告黄小均1500000元，故原告调整诉讼请求中的赔偿数额，即要求二被告支付原告安置搬迁村民各项损失8426695.81元及逾期还款利息（9926695.81元的利息自2009年5月1日至2014年5月1日按中国人民银行同期贷款利息的二倍计算、8426695.81元的利息自2015年5月1日至2017年5月1日按中国人民银行同期贷款利息的二倍计算）8771813.98元，共计17198509.79元。
有以下问题需要向省高院汇报：本案系行政协议纠纷，需审查协议主体、内容的合法性以及双方实际履行情况。
义马市新区办事处为落实义马市人民政府（2008）6号市长办公会议纪要精神，与义马市千秋镇一矿签订了《王礼召村搬迁协议》。首先是关于协议双方的主体问题，会议纪要明确由新区办事处全面负责搬迁协调工作，那么义马市新区办事处是否为被委托搬迁协调工作机关？是，那么该协议一方的权利义务应由义马市新区办事处承担。义马市千秋镇一矿作为协议另一方，现已注销，那么该合伙企业在没有发生合伙人变更的情况下，当时的义马市千秋镇一矿全体合伙人是可以作为协议纠纷的一方主张权利的。
其次是协议约定的内容。该协议是以实现行政管理（礼召社区、王礼召村整体搬迁安置）为目标，行政相对方有信赖利益而先期投入资金的协议，虽被告提出该搬迁安置是原告的千秋镇一矿为了自身利益即原告采矿造成震动导致村民上访（没有提供证据说明），以及原告为获得采矿权也需与原采矿人签订采矿协议、新区办事处是协助义务因原告企业被注销导致其不能获得采矿权。从会议纪要及双方协议看，被告有充足的信赖利益。《王礼召村搬迁协议》载明：义马市千秋镇一矿位于义马市王礼召村，因历史遗留问题造成王礼召村群众不断反映房屋裂缝、土地塌陷。经义马市人民政府协调，镇一矿承担对该村的搬迁费用，市政府同意该村村下压占的煤田划拨给镇一矿开采。故被告上述理由没有依据，该观点不予采纳。因义马市千秋镇一矿在履行该协议中，实际投入资金9926695.81元（被告认可），且配合新区办事处完成了王礼召村的整体搬迁安置。而搬迁安置后，原告实际未能取得王礼召村村下占压的煤田即原告签订协议的预期利益没有实现，故原告的投入资金应予返还。
关于结合协议中约定违约责任条款如何处理利息的问题。协议约定：原告要求二被告支付原告搬迁安置村民各项损失8426695.81元，并支付逾期还款利息8771813.98元（按中国人民银行同期贷款利息的二倍计算），共计17198509.79元。如何处理？承办人认为，根据原告的诉求，其主张的损失就是实际支出资金的损失。因协议中已约定违约责任为损失的二倍，故原告的利息可以支持。
关于起诉期限的问题。本案系行政协议纠纷，应参照民事合同纠纷案件关于诉讼时效的规定，故原告的诉讼时效应按3年计算。庭审中，被告提供群众来访登记表以证明原告的诉求已过起诉期限，该登记表登记时间为2014年3月14日，而原告于2017年3月8日提起民事诉讼（另案驳回）。故本案原告的主张不过诉讼时效。
故依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条、四十六条、四十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十五条之规定，判决如下：
确认被告卢氏县人民政府组织实施涉案土地的征收行为违法。
案件受理费50元，由被告卢氏县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状捌份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李 黎
审判员 贾永立
审判员 刘 毅
二〇一八年三月二十九日
书记员 徐翠竹