四川省内江市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）内中行初字第62号
原告四川内江鲲鹏运业有限公司。
法定代表人陈志刚，董事长。
委托代理人丁永刚，四川鲲鹏运业有限公司员工。
委托代理人张放，四川普佑律师事务所律师。
被告内江市人力资源和社会保障局。
法定代表人陈昭学，局长。
委托代理人张捷，内江市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人黄文静，四川宏兴律师事务所律师。
被告内江市人民政府。
法定代表人任晓春，市长。
委托代理人刘峰，内江市人民政府工作人员。
委托代理人何山，内江市人民政府工作人员。
第三人肖宏伟。
委托代理人谢吉才，四川经和壁律师事务所律师。
原告四川内江鲲鹏运业有限公司（以下简称“鲲鹏运业”）不服被告内江市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）、内江市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人肖宏伟劳动和社会保障行政处理及行政复议一案，于2015年9月21日向本院提起行政诉讼。本院2015年9月23日受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，被告依法提供了相关证据。本院依法组成合议庭，于2015年10月28日、11月20日公开开庭审理了本案，原告鲲鹏运业的委托代理人丁永刚、张放，被告市人社局的委托代理人张捷、黄文静，被告市政府的委托代理人何山，第三人肖宏伟及委托代理人谢吉才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市人社局于2015年5月8日向原告作出内人社监理字（2015）2号劳动保障监察行政处理决定书，认定：“你单位职工肖宏伟诉你单位违规收取安全责任金一案，我局依据《劳动保障监察条例》第十一条规定对你单位实施劳动保障监察，发现你单位存在违反《中华人民共和国劳动合同法》第九条规定‘用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物’的行为。现依据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项和《中华人民共和国劳动合同法》第八十四条的规定，对你单位作出以下行政处理决定：你单位应自收到本决定书之日起20日内向职工肖宏伟退还收取的安全责任金贰万元。”
被告市人社局在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
第一组证据：1.组织机构代码证。2.法定代表人身份证明。3.《劳动保障监察条例》第3条、第11条。证明被告具有作出行政处理决定的主体资格。
第二组证据：1.劳动保障监察举报投诉登记表及肖宏伟身份证复印件。2.安全责任金收（领）款单。3.调查笔录。证明原告违反劳动保障法律、法规的行为证据确凿。
第三组证据：1.内人社监告字（2015）第2号劳动保障监察行政处理事先告知书及送达回执。2.《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》、情况说明、内鲲运安（2015）04号文件。3.内人社监理字（2015）第2号劳动社会保障监察行政处理决定书及送达回执。4.《劳动保障监察条例》第19条。证明被告作出的内人社监理字（2015）2号劳动保障监察行政处理决定书程序合法。
第四组证据：1.《劳动合同法》第9条、第84条。2.《劳动保障监察条例》第18条、第20条。3.《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第2条、第5条。4.《四川省企业安全生产风险抵押金管理暂行办法实施细则（施行）》第3条、第6条。证明被告作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定书适用法律、法规正确。
被告市政府受理原告的复议申请后，于2015年9月6日作出内府复决字（2015）11号行政复议决定书，维持了被申请人市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定。
被告市政府在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
第一组证据：1.组织机构代码证。2.法定代表人身份证明书。3.授权委托书。证明被告具有应诉的主体资格、出庭应诉人员具有合法的资格。
第二组证据：1.行政复议申请书及申请人申请行政复议提供的相关材料（包括：行政复议申请书、国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知、情况说明、关于对超长客运驾驶员肖宏伟春运高峰期故意摆车罢运的处理通报、劳动保障监察行政处理决定书、组织机构代码证、营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书原件及身份证复印件）。2.行政复议申请登记表。证明鲲鹏公司向被告提起了行政复议申请，被告接收了鲲鹏公司的复议申请。
第三组证据：被申请人提交的材料。包括：1.行政答辩状。2.劳动保障监察行政处理事先告知书及送达回执。3.劳动保障监察行政处理决定书及送达回执。4.劳动保障监察举报投诉登记表。5.调查笔录。6.编号为077776、I034325、0049259、0035953的四张收（领）款单。7.相关依据。证明被申请人市人社局作出的具体行政行为合法。
第四组证据：1.行政复议受理审批表。2.行政复议答复通知书及送达回证。3.行政复议延期审理审批表。4.延期审理通知书及送达回证。5.行政复议决定审批表及决定书、送达回证。证明被告作出的复议决定程序合法。
第五组证据：《行政复议法》第三条、第十二条、第二十八条及其实施条例第四十三条，《劳动合同法》第九条、第八十四条，《劳动保障监察条例》第十八条、第二十条，以及国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函。证明被告具有作出行政复议决定的主体资格，且按照复议审查的结果，被告作出行政复议决定适用法律依据正确。
原告鲲鹏运业诉称，原告属于安全高危行业，依据国发（2010）23号文件精神，于2012年9月16日、2013年6月8日、2013年7月29日、2013年8月28日四次向公司聘用驾驶员肖宏伟收取风险责任金共2万元。2015年5月4日，被告市人社局向原告送达劳动保障监察处理事先告知书，2015年5月8日，向原告送达劳动保障监察处理决定书，认为原告四次违法行为处于持续状态，并要求原告向第三人肖宏伟退还2万元风险责任金。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年9月6日作出内府复决字（2015）11号行政复议决定书，维持了被告市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定。原告认为四次收取安全风险责任金的行为是在不同的时间，是四个不同时期独立的企业行为，不是连续行为，其中第一次即2012年9月16日收取5000元安全风险责任金的追诉至迟应在2014年9月15日，原告收取安全风险责任金的行为已过2年时效，市人社局的处理决定书与市政府的复议决定书不符合《劳动保障监察条例》第20条规定的精神，侵害了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求撤销市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定书和市政府作出的内府复决字（2015）11号行政复议决定书，诉讼费由被告承担。
原告未向本院提供证据。
被告市人社局在答辩期内未作书面答辩，在庭审中辩称，1、原告向第三人收取安全责任金的行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第九条规定，原告称其依据国发（2010）23号文件第22条收取第三人风险责任金，但国发（2010）23号文件规定推行安全风险责任金制度的主体是各级人民政府和政府直属机构，并非企业。《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》和《四川省企业安全生产风险抵押金管理暂行办法实施细则（试行）》均规定不得以任何形式向职工摊派风险抵押金，风险抵押金的缴纳主体是企业，而非职工。原告的主张是对国发（2010）23号文件的曲解。2、根据《劳动保障监察条例》第二十条之规定，原告虽然分四次向第三人收取安全责任金，但这四次行为是基于同一目的向同一人收取的同一性质的款项，处于连续状态，故被告立案查处该案件并未超过诉讼时效。3、被告于2015年5月4日依法向原告下达了内人社监告字（2015）第2号劳动保障监察行政处理事先告知书，告知了原告作出行政处理决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有提出陈述和申辩以及要求举行听证的权利。原告未在规定的时间内提出陈述、申辩。被告于2015年5月8日依法向原告送达内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定书，决定书告知了原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。综上，被告作出的劳动保障监察行政处理决定书证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，应当予以维持。
被告市政府在答辩期内未作书面答辩，在庭审中辩称，原告鲲鹏运业不服被告市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定书，于2015年6月5日向我府提出行政复议申请，6月10日，我府向被申请人市人社局送达答复通知书，6月18日，被申请人提交答复书及相关证据材料。因该案案情复杂，经批准，我府延长审限30日，并依法送达申请人及被申请人。依据被申请人市人社局提交的证据及国务院法制办2005年对湖北省人民政府法制办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函，我府认为申请人向职工收取安全、服务质量信誉保证金和安全、质量保证金不符合法律法规和政策规定，应予纠正，且申请人收取保证金的行为呈连续状态，未过时效，被申请人向申请人作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定并无不当。2015年9月6日，我府依法作出内府复决字（2015）11号行政复议决定书，维持了市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定，并于9月6日和9月9日向申请人鲲鹏运业及被申请人市人社局送达。综上，我府作出的内府复决字（2015）11号行政复议决定符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，1、原告收取安全责任金依据的理由错误。原告称收取安全责任金依据的是国发（2010）23号文件，但根据《劳动合同法》第九条和《关于贯彻执行﹤劳动法﹥若干问题的意见》第二十四条之规定，用人单位不得以任何形式向劳动者收取定金、保证金（物）或抵押金（物）。国发（2010）23号文件是行政法规，《劳动合同法》是法律，《关于贯彻执行﹤劳动法﹥若干问题的意见》是合法有效的司法解释，法律的效力大于行政法规的效力，国发（2010）23号文件的内容违反《劳动合同法》的规定，是无效的。2、被告市人社局与被告市政府作出的决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应当维持。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提供证据。
庭审中，原告对被告市人社局提供证据的三性均无异议，但认为第四组证据中的《劳动保障监察条例》无法达到被告的证明目的，被告对该法条的理解有误；《四川省企业安全生产风险抵押金管理暂行办法实施细则（试行）》有效适用期限是两年，现已失效，被告不应以失效的实施细则作为法律依据。
被告市政府对被告市人社局提供的所有证据的三性均无异议。
第三人对被告市人社局提供的所有证据的三性均无异议。
原告对被告市政府提供的第一、二、三、四组证据及第五组证据中《行政复议法》、《劳动合同法》的三性无异议，对第五组证据中国务院法制办复函的关联性有异议，认为不是法律法规和司法解释，不适用于本案；对《劳动保障监察条例》的三性无异议，但认为无法达到被告的证明目的。
被告市人社局对被告市政府提供的所有证据的三性均无异议。
第三人对被告市政府提供的所有证据的三性均无异议。
经庭审质证，本院对经庭审质证的证据作出如下确认：
被告市人社局提供的第一、二、三组证据和第四组证据中的《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；第四组证据中的《四川省企业安全生产风险抵押金管理暂行办法实施细则（试行）》已失效，与本案不具有关联性，本院不予采信。
被告市政府提供的第一、二、三、四组证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；第五组证据中的《行政复议法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；国务院法制办的复函与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，原告鲲鹏运业以安全服务质量信誉责任金和安全、质量保证金为由，于2012年9月16日、2013年6月8日、2013年7月29日、2013年8月28日四次向公司聘用驾驶员肖宏伟收取现金共计2万元。2015年3月23日，第三人肖宏伟向市人社局投诉，被告市人社局依法受理、送达举证通知书、调查取证，于2015年5月4日作出内人社监处告字（2015）第2号劳动保障监察行政处理事先告知书，并当日送达原告；于2015年5月8日作出内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定书，认定原告鲲鹏运业向职工肖宏伟收取安全服务质量信誉保证金2万元的行为违法，要求鲲鹏运业自收到决定书之日起20日内向职工肖宏伟退还收取的安全责任金2万元，并当日送达原告。原告不服，于2015年6月5日向被告市政府提出行政复议申请，市政府当日受理后，于6月10日向市人社局送达答复通知书。因该案案情复杂，经批准，市政府延长审限30日，并于7月30日依法送达原告及被告市人社局。经审查，被告市政府于2015年9月6日作出内府复决字（2015）11号行政复议决定书，维持了被告市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定，并于9月6日和9月9日分别送达原告和被告市人社局。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销市人社局作出的内人社监理字（2015）第2号劳动保障监察行政处理决定书和市政府作出的内府复决字（2015）11号行政复议决定书，诉讼费由被告承担。
本院认为，依据《劳动保障监察条例》第三条规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”，被告市人社局具有作出劳动保障监察行政处理的执法主体资格。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，被告内江市人民政府有作出行政复议决定的执法主体资格。被告市人社局与被告市政府作出的行政决定经依法受理、送达等法定程序，其执法程序合法。
国发（2010）23号《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》第二十二条规定“……高危行业企业探索实行全员安全风险抵押金制度。……”，但未规定企业可以向职工收取安全风险抵押金。根据《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第二条第二款“本办法所称安全生产风险抵押金是指企业以其法人或合伙人名义将本企业资金专户存储，用于本企业生产安全事故抢险、救灾和善后处理的专项资金”之规定，安全风险抵押金缴纳主体是企业，而不是企业职工。同时，该办法第五条第（一）项规定“……企业不得以任何形式向职工摊派风险抵押金”。故原告依据国发（2010）23号文件向第三人收取风险抵押金的理由缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国劳动合同法》第九条规定“用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物”，《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续状态或者继续状态的，自行为终了之日起计算”，本案中，原告分四次向第三人收取风险责任金，是基于同一目的对同一个人不定期收取的同一性质款项，是一个连续状态，故原告称四次收取风险责任金是四个独立行为、2012年9月16日收取风险责任金的行为已过时效的理由缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，被告市人社局作出的劳动保障监察行政处理决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确。被告市政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告四川内江鲲鹏运业有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告四川内江鲲鹏运业有限公司负担。
如不服本判决，应于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院或直接向四川省内江市中级人民法院提出上诉。
审 判 长 邓 英
代理审判员 韩小利
人民陪审员 吴淑君
二〇一五年十一月二十日
书书记员许书娅