四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行终字第130号
上诉人（一审被告）长宁县长宁镇人民政府，地址：长宁县长宁镇城西路299号。
法定代表人罗泽超,长宁县长宁镇人民政府镇长。
委托代理人黄家红，四川丰宜（成都）律师事务所律师。
委托代理人贾超颖，四川丰宜（成都）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局，地址：长宁县安宁路一段88号。
法定代表人李伟，长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局局长。
委托代理人王琛，长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局总规划师。
委托代理人胥秦，四川竹都律师事务所律师。
上诉人（一审被告）长宁县国土资源局，地址：长宁县长宁镇新华街75号。
法定代表人张仁勇，长宁县国土资源局局长。
委托代理人黄彬，长宁县国土资源局副局长。
委托代理人叶洪林，长宁县国土资源局执法大队副大队长。
被上诉人（一审原告）周定友，男，汉族，1952年4月出生，住四川省长宁县。
委托代理人刘益言，四川胜邦律师事务所律师。
一审被告长宁县公安局，地址：长宁县长宁镇泽鸿路二段231号。
法定代表人周颖，长宁县公安局局长。
委托代理人杨志学，长宁县公安局民警。
一审被告长宁县司法局，地址：长宁县长宁镇竹都大道二段166号。
法定代表人李洪杰，长宁县司法局局长。
委托代理人颜焰，四川竹都律师事务所律师。
上诉人长宁县长宁镇人民政府(以下简称长宁镇政府)、长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局（以下简称长宁县住建局）、长宁县国土资源局（以下简称长宁县国土局）因与被上诉人周定友房屋行政强制拆除一案，不服筠连县人民法院(2015)筠连行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长宁镇政府副镇长王珑、委托代理人黄家红、贾超颖，长宁县住建局副局长陈学彬、委托代理人王琛、胥秦，长宁县国土局委托代理人黄彬、叶洪林，被上诉人周定友及委托代理人刘益言，一审被告长宁县公安局副局长张鸿飞、委托代理人杨志学，长宁县司法局副局长张宇模、委托代理人颜焰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：周定友系长宁县长宁镇曙光村2组村民。2008年周定友在未取得宅基地批准手续的情况下，在长宁县长宁镇曙光村2组小地名“古井田店子头”修建了砖木结构的房屋。后因宋家坝工业集中区修建次干道，需对周定友的房屋进行拆除，经长宁县工管委、长宁镇政府与周定友协商，无法达成一致意见，于2010年对周定友的临时房屋予以强行拆除。周定友的房屋被拆除后，曾多次到长宁县信访局信访，长宁县信访局以交办单的方式，要求长宁镇群众工作办公室、长宁镇政府予以处理。长宁镇群众工作办公室于2013年2月26日作出《关于周定友同志信访问题的回复》，第（二）项载明：“经查，你的房屋本是违章建筑，但镇政府本着以人为本的原则决定对你进行适当的补偿，我镇拆迁工作组与你进行过多次协商，但是你提出的补偿要求过高，不符合相关政策。后镇政府、县国土局、县住建局、县公安局、县司法局等部门联合依法对你的房屋进行了强行拆除”。2013年12月2日，长宁镇政府作出《关于周定友同志信访问题的回复》，第（二）项载明：“经查，在四川普什醋酸纤维等项目一期工程建设时，镇政府对周定友户进行了拆迁补偿安置。后你在江长路边修建的房屋未经有权机关批准，经县国土资源局调查认定，属违法占地和违法建筑，宋家坝工业集中区修建次干道时需拆除你处违法建筑，镇政府和国土资源局等有关部门派出拆迁工作人员多次与你座谈协商，因你态度强硬、不配合拆迁，致使次干道工程无法推进，后经县政府研究，由县国土资源局牵头，组织有关部门力量依法对你处违法建筑进行了强拆”。2014年8月7日，长宁镇政府作出《关于周定友信访问题的回复》，载明：“经查，因四川普什醋酸纤维素项目建设，政府征收土地对你进行了拆迁补偿安置。后你在江长路边修建未经批准的违法建筑近400㎡，因该违法建筑地处园区干道入口处需拆除，县工管委、长宁镇在考虑到你的实际困难后，拟给予你一定的补偿，但你提出过高要求，无法达成一致意见。在县工管委同县国土局、县住建局、长宁镇会商后，报县政府批准，依法对你违法建筑进行了强制拆除”。
一审法院认为：周定友诉称的房屋位于长宁县长宁镇曙光村2组小地名“古井田店子头”，该房屋的修建无合法的用地和修建手续，并属临时房屋，后宋家坝工业集中区修建次干道时对该房屋进行了强制拆除。根据长宁镇群众工作办公室的信访回复，证明长宁镇政府、长宁县公安局、长宁县住建局、长宁县国土局、长宁县司法局参与了强制拆除行为，虽然五被告均否认参与了2013年11月17日的强拆行为，但周定友的临时房屋被强制拆除系客观事实。结合长宁镇政府的两次信访回复，能认定长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局参与了强制拆迁行为。周定友仅根据长宁镇群众工作办公室的信访回复，在无其他证据佐证的情况下认为长宁县公安局、长宁县司法局参与了强拆行为证据不充分，且该回复系长宁镇群众工作办公室的单方行为，长宁县公安局、长宁县司法局不认可该回复，对周定友要求确认长宁县公安局、长宁县司法局参与“联合强拆”行为违法的请求，不予支持。至于周定友要求确认“联合强拆”其自留山、自留地上的花木的行政行为违法的请求，因无充分的证据证明，不予支持。虽然周定友的临时房屋无合法的用地和建房手续，但应依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法强制执行，被告至今未提供任何证据证明其强制拆除行为的合法性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决驳回周定友对长宁县公安局、长宁县司法局的诉讼请求；确认长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局强制拆除周定友临时房屋违法。案件受理费50元，由长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局负担。
长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局不服一审判决，分别提起上诉。
长宁镇政府的上诉理由是：一、一审判决认定事实错误。1、周定友诉称其房屋在2013年11月17日被强制拆除，但一审查明强制拆除行为发生在2010年，在周定友对此诉称事实未进行变更时，一审应当依据周定友的诉请进行审查和判决，驳回其诉讼请求；2、一审判决仅根据长宁镇群众工作办公室及长宁镇政府的信访回复，就认定长宁镇政府等系强制拆除的行为主体属认定事实不清；3.一审判决认定周定友被拆除的违法建筑为临时建筑系认定事实错误；4.周定友被拆除的房屋系违法建筑，该违法建筑本身不应当受到法律保护，即便有强制拆除行为，也未侵犯周定友的合法权益，其起诉没有法律依据，应当驳回其起诉。二、一审判决适用法律错误。一审认定强制拆除行为发生在2010年，当时并无《行政强制法》规范，根据法不溯及既往的原则，一审适用《行政强制法》进行判决，属于适用法律错误。三、周定友的诉请超过了法律规定的期限，依法不应支持。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者改判驳回周定友的全部诉讼请求。
长宁县住建局的上诉理由是：1、周定友起诉时未提供必要的起诉证据，依法不应当立案受理。周定友起诉2013年11月17日对其房屋的强制拆除行为违法，但未能提供证据证明其起诉的事实存在。2、如果一审判决认定被诉执法行为存在并发生在2010年，则已过起诉期限，应裁定驳回起诉。3、周定友被拆除的房屋系违法建筑，一审判决认定为临时建筑不当。4、一审判决改变周定友主张的事实，违背了行政诉讼不告不理的原则，也剥夺了被诉行政机关的答辩权和举证权。5、长宁镇政府的信访回复不足以构成长宁县住建局参与了所谓的“联合执法”行为的自认，一审判决查明事实与判决理由和结果自相矛盾。6、一审判决适用《行政强制法》属适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法驳回周定友的起诉。
长宁县国土局的上诉理由是：1、证据不足。本案表面上是确认之诉，实为行政赔偿之诉。依据证据规则，周定友应当举证证明其合法财产被强制拆除导致其合法利益受到损害，上诉人长宁县国土局对未实施的行为无证可举，但周定友所举证据只能证明其在集体土地上置放了个人物资和财产，这些财产曾被搬离或拆除，但不能完全证明其将个人物资和财产置放在宗地上的合法性。一审判决依据长宁镇政府的单方回复就推定长宁县国土局对周定友房屋实施强制拆除的事实，在证据认定上有失偏颇。2、一审判决事实认定不清且前后矛盾。确认之诉只是针对特定时间、特定地点、特定对象、特定事件或事由依法按程序作出的法律认定，不应当超出当事人的诉求，随意扩大和认定审理范围。周定友起诉2013年11月17日的强拆行为并不存在，一审判决不宜对非诉请之日发生的其他事项予以确认。3、一审判决适用《行政强制法》系适用法律错误。
被上诉人周定友答辩称，位于长宁镇曙光村2组小地名“古井田店子头”约400平方米砖木结构房屋系其2008年修建。2008年9月25日，周定友向长宁镇政府提交了《农房建设选址申请》，经长宁镇曙光村第二村民小组及长宁镇曙光村民委员会同意并加盖了村民小组及村民委员会公章。周定友修建的房屋系合法建筑，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告长宁县公安局请求二审法院维持一审对长宁县公安局的认定和判决。
一审被告长宁县司法局请求二审法院维持一审对长宁县司法局的认定和判决。
被上诉人周定友在二审诉讼中提供了以下证据：
1.周定友提供的照片4张，用以证明周定友房屋已被拆除及现堆放日用品情况。2.周定贵病历一套及身份证复印件。3.同组村民周红兵与长宁镇政府于2013年5月29日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》和身份证复印件。4.邻村樊先荣于2015年与长宁镇政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》、身份证复印件、长宁镇党政班子照片、樊先荣被强拆人员殴打照片及长宁镇政府《信访事项实体性受理告知书》。证明目的：自2010年起至今，曙光村2组、大坪村4组均在实施强拆，周定友的房屋和山林竹木在2010年和2013年两次被违法强拆。
经二审庭审质证，长宁镇政府对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据与本案无关，不能证明周定友原有房屋的位置；对证据4中樊先荣被打照片的真实性、关联性有异议；对其余证据的真实性无异议，但认为都与本案无关，不能证明其目的。长宁县住建局、长宁县国土局、长宁县公安局同意长宁镇政府的质证意见。长宁县司法局对证据1的真实性无异议，但认为与本案无关，不能证明其目的；其余证据同意长宁镇政府的质证意见。
本院对周定友在二审中提供的证据认证如下：证据1系周定友房屋被拆除后的日用品放置情况，系客观事实的反应，本院予以采信。证据2、3、4与周定友的房屋是否被强制拆除不具有关联性，本院不予采信。
二审经审理查明：周定友系长宁镇曙光村2组村民。2008年9月25日，周定友填写《农房建设选址申请》办理建房相关手续，长宁镇曙光村第二村民小组社长、曙光村村民委员会主任在该申请上签名并加盖公章。周定友在长宁镇曙光村2组江长路边小地名“古井田店子头”修建了约400平方米的砖木结构房屋，因宋家坝工业集中区修建次干道需要，周定友修建的该房屋被拆除。周定友为此多次向长宁县信访局反映，要求解决其房屋被强制拆除及花木损毁的补偿问题，长宁县信访局交长宁镇政府处理。2013年2月26日，长宁镇群众工作办公室作出《关于周定友同志信访问题的回复》，载明：“你的房屋本是违章建筑，但镇政府本着以人为本的原则决定对你进行适当的补偿，我镇拆迁工作组与你进行过多次座谈协商，但是你提出的补偿要求过高，不符合相关政策。后镇政府、县国土局、县住建局、县公安局、县司法局等部门联合依法对你的房屋进行了强行拆除。”2013年12月2日，长宁镇政府作出《关于周定友同志信访问题的回复》，载明：“在四川普什醋酸纤维等项目一期工程建设时，镇政府对周定友户进行了拆迁补偿安置。后你在江长路边修建的房屋未经有权机关批准，经县国土局调查认定，属违法占地和违法建筑，宋家坝工业集中区修建次干道时需拆除你处违法建筑，镇政府和国土局等有关部门派出拆迁工作人员多次与你座谈协商，因你态度强硬、不配合拆迁，致使次干道工程无法推进，后经县政府研究，由县国土局牵头，组织有关部门力量依法对你处违法建筑进行了强拆。”2014年8月7日，长宁镇政府作出《关于周定友信访问题的回复》，载明：“因四川普什醋酸纤维素项目建设，政府征收土地对你进行了拆迁补偿安置。后你在江长路边修建未经批准的违法建筑近400㎡。因该违法建筑地处园区干道入口处需拆除，县工管委、长宁镇在考虑到你的实际困难后，拟给予你一定的补偿，但你提出过高要求，无法达成一致意见。在县工管委同县国土局、县住建局、长宁镇会商后，报县政府批准，依法对你违法建筑进行了强制拆除。”因信访事项未得到解决，周定友遂于2014年12月15日以长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局、长宁县公安局、长宁县司法局为被告提起诉讼，请求确认长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局、长宁县公安局、长宁县司法局“联合强拆”其住房、损毁其自留山、自留地上的花木等行政行为违法。周定友申请长宁县人民法院回避，本院指定筠连县人民法院审理。筠连县人民法院作出(2015)筠连行初字第15号行政判决，驳回周定友对长宁县公安局、长宁县司法局的诉讼请求，确认长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局拆除周定友临时房屋的行为违法。长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局不服，提起上诉，请求撤销原判，依法改判。
本院认为，关于起诉期限问题。周定友的房屋被强制拆除前，既无行政机关制作或者向周定友送达相关法律文书，也未张贴实施强制拆除行为的公告。强制拆除行为发生后，也无行政机关主动承认实施了强制拆除行为，周定友无从知晓其房屋被拆除的行为主体及性质。周定友通过信访于2013年2月26日得知其房屋被行政机关强制拆除的事实，但长宁镇政府及其所属部门长宁镇群众工作办公室作出的《信访回复》均未告知周定友依法享有的诉权或者起诉期限。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，周定友的起诉期限从2013年2月26日起计算至2014年12月25日周定友提起诉讼，没有超过法定的起诉期限，故长宁镇政府、长宁县住建局认为周定友的起诉超过了法定的起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于周定友房屋被强制拆除的事实认定问题。2008年，周定友在长宁镇曙光村2组江长路边修建约400平方米砖木结构的房屋，该房屋现已不复存在，各方当事人对该事实不持异议。周定友在诉讼中提供了2013年2月26日长宁镇群众工作办公室的《信访回复》及2013年12月2日、2014年8月7日长宁镇政府的《信访回复》，上述事实及证据足以认定周定友所诉房屋被强制拆除的基本事实存在，周定友的起诉符合法定条件，长宁县住建局认为周定友的起诉无事实依据的理由不能成立，本院不予支持。
关于强制拆除主体的认定问题。虽然长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局在诉讼中均否认参与或组织实施了被诉强制拆除行为，但均未提供证据否定周定友起诉所依据的事实，未提供证据否定长宁镇政府及所属部门群众工作办公室《信访回复》载明其参与强制拆除周定友房屋的事实，也未提供证据证明实施强制拆除行为系其他责任主体，故长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局否认参与强制拆除周定友房屋的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于强制拆除周定友房屋的合法性问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”和第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”之规定，长宁县住建局、长宁镇政府在履职过程中发现违反城乡规划的建设行为，应依法作出责令停止建设、限期改正或限期拆除等处理决定，对确需强制拆除的，应按法律规定履行必要的程序，现长宁县住建局、长宁镇政府在诉讼中均未提供对周定友建设行为的处理决定，也无证据证明在强制拆除周定友房屋前履行了法律规定的必要程序，其强制拆除行为程序违法。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”和第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”之规定，长宁县国土局在履职过程中发现非法占用土地建住宅等违法行为，应依法进行处理，现长宁县国土局未提供对周定友在长宁镇曙光村2组江长路边使用土地修建房屋的行为依法进行处理的相关证据和强制执行的依据，其参与强制拆除缺乏法律依据，属违法行为。
周定友在诉讼中提供的林权证不足以证明其所诉自留山、自留地上花木被行政机关强制损毁的事实，一审判决对周定友要求确认被诉行政机关损毁其自留山、自留地上花木的行为违法的请求不予支持，周定友未持异议。周定友请求确认长宁县公安局、长宁县司法局参与“联合强拆”的行为违法，一审判决驳回周定友对长宁县公安局、长宁县司法局的诉讼请求，周定友及长宁镇政府、长宁县住建局、长宁县国土局均不持异议，本院予以维持。但一审判决推定周定友修建的房屋为临时建筑及适用《中华人民共和国行政强制法》不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持筠连县人民法院（2015）筠连行初字第15号行政判决第一项，即：驳回周定友对长宁县公安局、长宁县司法局的诉讼请求；
二、撤销筠连县人民法院（2015）筠连行初字第15号行政判决第二项，即：确认长宁县长宁镇人民政府、长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局、长宁县国土资源局强制拆除周定友临时房屋违法；
三、确认长宁县长宁镇人民政府、长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局、长宁县国土资源局强制拆除周定友修建的位于长宁镇曙光村2组江长路边小地名“古井田店子头”房屋的行政行为违法；
四、驳回周定友的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由上诉人长宁县长宁镇人民政府、长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局、长宁县国土资源局负担；二审案件受理费50元，由上诉人长宁县长宁镇人民政府、长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局、长宁县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐福均
代理审判员 何 媛
代理审判员 刘俊路
二〇一六年三月十六日
书 记 员 张璐蕾