青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青行终22号
上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府。住所地西宁市。
法定代表人石鑫，该区区长。
委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）马青云。
被上诉人（原审原告）南海红。
委托代理人丁录华（系南海红之夫）。
被上诉人（原审原告）南海虎。
被上诉人（原审原告）南海涛。
被上诉人（原审原告）南海军。
诉讼代表人为南海虎。
第三人青海省体育局，住所地西宁市。
法定代表人张宁，该局局长。
委托代理人陈立国，青海凡圣律师事务所律师。
委托代理人张鑫，该局工作人员。
第三人青海隆丰房地产开发有限公司，住所地青海省西宁市。
法定代表人陈家辉，该公司董事长。
委托代理人蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。
上诉人西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）因拆迁行政强制一案，不服西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城中区政府的委托代理人李政霖，被上诉人南海红的委托代理人丁录华，被上诉人南海虎、南海涛、南海军，第三人青海省体育局(以下简称省体育局)的委托代理人张鑫、陈立国，第三人青海隆丰房地产开发有限公司（以下简称隆丰公司）的委托代理人蒲富华等到庭参加诉讼。上诉人城中区政府副区长张俊录以行政机关负责人的身份出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年1月，省体育局就青海省全民健身中心项目选址事宜向西宁市城乡规划局提出申请，西宁市城乡规划局经审查，于2013年9月26日对青海省全民健身中心项目土地招、拍、挂规划条件作出行政许可。在此之前，城中区政府于2013年4月15日发文成立了改造项目指挥部。该指挥部成员包括城中区政府、省体育局及隆丰公司的工作人员，其职责为负责项目的具体协调服务工作。2013年5月6日，西宁市城中区土地统征和储备服务中心与省体育局签订了《统一征收合同》。2013年8月9日，被告发布了《西宁市南门体育场“青海省全民健身中心”(一期)项目国有土地上房屋征收补偿方案》。
南国珍系西宁市城东区陕山台1号2号楼1单元202室房屋的所有权人，原告马青云系南国珍之妻，原告南海红、南海虎、南海涛、南海军是南国珍的子女。该房屋建筑面积84.81平方米，位于“青海省全民健身中心”征收项目范围之内。2013年8月改造项目指挥部与其他被征收人签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，但未能与原告达成协议。2013年12月1日，原告所有的房屋被强制拆除。当日原告就向西宁市公安局城中分局南滩派出所报案并递送了报案材料，之后又分别向中央巡视组、青海省人民政府、西宁市人民政府等相关单位反映情况。2014年6月17日，城中区建设局向城中区信访办答复称：“项目实施以来，指挥部与动迁组工作人员多次深入到南国珍等部分住户家中，耐心细致的给他们做工作……为了不影响项目工程进度，对其所住的房屋先进行了门窗拆除……2013年11月底，工作人员多次通知要对2号楼进行拆除，南国珍已将家中贵重物品搬至租赁住处，室内仅剩两个旧箱子和一些书等杂物，屋内物品均有影像资料为证”。2015年7月21日，被告在青海省政府群众来信管理系统中对原告的答复内容与城中区建设局的答复内容一致。
原审法院认为，虽然原告在庭审结束后申请法庭传唤被告工作人员等出庭作证，不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院未予准许，但其在庭审前提交的证据已经能够证明被告城中区政府在对西宁市南门体育场“青海省全民健身中心”(一期)项目国有土地上房屋实施征收的过程中，成立了改造项目指挥部,发布了房屋征收补偿方案；改造项目指挥部具体实施房屋征收补偿工作，经多次与原告协商，但仍未能与原告达成征收补偿协议；为了不影响项目工程进度，被告对原告房屋先进行了门窗拆除的基本事实。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条之规定，房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。原告的房屋未经上述法定程序即被强行拆除属违法行为。被告所称没有实施强制拆除原告房屋的行为，与其答复内容不符且未能提供相关证据，同时，被告作为具体负责西宁市南门体育场“青海省全民健身中心”(一期)项目国有土地上房屋征收与补偿工作的人民政府，亦应当对本案房屋征收、补偿、拆迁工作承担相应的法律责任。故原告请求确认被告城中区政府强制拆除行为违法的诉讼请求于法有据，应予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告西宁市城中区人民政府强制拆除原告马青云、南海红、南海虎、南海涛、南海军位于西宁市城东区陕山台1号2号楼1单元202室房屋的行政行为违法。本案一审案件受理费50元由被告西宁市城中区人民政府负担。
城中区政府上诉称，上诉人虽就青海省全民健身中心改造项目成立了指挥部，西宁市城中区土地统整和储备中心也与第三人青海省体育局签订了《统一征收合同》且被上诉人房屋位于征收范围内，但均不能证明上诉人拆除了被上诉人房屋的事实；上诉人一审提交的给省长信箱的情况反映答复内容为：“为保证住户按时回迁，省体育局会同青海隆丰公司按程序对房屋进行了拆除”。该份证据无法证实上诉人拆除房屋的事实。一审法院对涉案的该份关键证据认定错误，导致认定事实不清。请求撤销原判，依法发回重审或改判。
被上诉人马青云、南海红、南海虎、南海涛、南海军（以下统称被上诉人）等辩称，上诉人成立了项目指挥部，抽调工作人员和开发商共同组成动员组和拆迁组与被上诉人协商拆迁事宜，因双方分歧较大未达成补偿协议，上诉人遂在拆迁手续不合法且没有通知被上诉人的情况下，强行拆除了被上诉人的房屋，该事实从上诉人给省长信箱的回复和建设局的信访回复均可以证实。原判认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
第三人省体育局辩称，省体育局虽与上诉人签订了统一征收合同，但被上诉人的房屋不属于征收合同范围内。省体育局在本案中充当的是证人的角色，省体育局不认可上诉人单方向省长信箱答复中涉及其拆除被上诉人房屋的内容。
第三人隆丰公司辩称，隆丰公司仅是项目的投资商，没有参与拆迁工作。城中区建设局答复中所称由隆丰公司按程序将被上诉人房屋拆除的内容不属实，隆丰公司不认可。
各方当事人对一审经审理查明的事实不持异议，本院予以确认。
本院另查明，涉案项目征收补偿过程中，与被上诉人同一征收范围内的被征收人逢晓强与“青海省全民健身中心项目征收改造指挥部”签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》。此外，有关人员在与被上诉人协商征收补偿过程中，向其出示了“全民健身中心项目征收改造指挥部”工作人员联系卡，上面记载了卢文东、申双利、郝云详等人的联系电话。
根据各方的诉辩主张，本庭归纳本案争议焦点为：上诉人城中区政府是否对被上诉人位于城中区陕山台1号2号楼1单元202的房屋实施了强制拆除；该拆除行为是否合法。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，上诉人城中区政府针对青海省全民健身中心建设项目，成立了“青海省全民健身中心改造项目指挥部”，将包括被上诉人房屋在内的该区域内国有土地上房屋纳入征收范围，并公布了房屋征收补偿方案。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，城中区政府负责对被上诉人国有土地上房屋的征收与补偿工作，城中区政府确定的房屋征收部门即“青海省全民健身中心改造项目指挥部”组织实施对被上诉人房屋的征收与补偿工作，因此，依法有权对被上诉人房屋进行征收的主体是城中区政府，有权组织实施对被上诉人房屋征收补偿、拆除工作的是“青海省全民健身中心改造项目指挥部”。
而据被上诉人诉称，在对其房屋的征收、补偿以及拆除后协商赔偿过程中，多是南滩办事处的工作人员与其沟通，而南滩办事处正是“青海省全民健身中心改造项目指挥部”的办公所在。再结合上诉人提交的工作人员联系卡等证据，能够印证涉案项目由“青海省全民健身中心改造项目指挥部”协调实施这一事实。“青海省全民健身中心改造项目指挥部”由城中区政府、省体育局以及隆丰公司等相关单位人员共同组成，城中区建设局和城中区政府答复中有关“青海省全民健身中心改造项目指挥部与动迁组对被上诉人所住房屋先进行门窗拆除，省体育局会同隆丰公司按程序对房屋进行了拆除”的内容，反映出“青海省全民健身中心改造项目指挥部”实施了项目征收和拆除相关工作的事实，且不排除在项目征收过程中，指挥部人员原有的各自身份和联合实施征收和拆除行为时的共同主体身份被混同的可能。本案中，上诉人城中区政府、第三人省体育局、隆丰公司均否认自己拆除了被上诉人房屋，但综合全案证据，对被上诉人房屋进行征收并实施拆除的是“青海省全民健身中心改造项目指挥部”。结合法律法规规定，“青海省全民健身中心改造项目指挥部”是上诉人城中区政府设立负责征收工作的临时机构，不论上诉人城中区政府是否具体实施了拆除被上诉人房屋的行为，“青海省全民健身中心改造项目指挥部”行为的法律后果均应归于上诉人城中区政府。上诉人城中区政府关于其未实施拆除行为、不是本案适格被告的主张，本院不予支持。
关于拆除被上诉人房屋行为是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中，上诉人城中区政府虽就涉案项目成立了“青海省全民健身中心改造项目指挥部”，并公布了房屋征收补偿方案，但其确定的房屋征收部门即“青海省全民健身中心改造项目指挥部”未与被上诉人达成征收补偿协议的情况下，上诉人城中区政府亦未对被上诉人作出征收补偿决定，即将被上诉人房屋强制拆除，违反上述法规规定，该拆除行为违法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计100元，由西宁市城中区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年七月十一日
书记员 孔 菲