浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终14号
上诉人（原审原告）金建文，男，1970年9月28日出生，汉族，住临安市。
委托代理人金祖生（系金建文父亲），男，1948年1月4日出生，汉族，住临安市。
被上诉人（原审被告）临安市国土资源局，住所地临安市锦城街道钱王街390号。
法定代表人盛伟，局长。
委托代理人朱天一，该局工作人员。
委托代理人方萍，浙江钱王律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临安市於潜镇人民政府，住所地临安市於潜镇人民街132号。
法定代表人戴朝阳，镇长。
委托代理人王建超，系该镇政府常务副镇长。
委托代理人徐俊，浙江天晟律师事务所律师。
上诉人金建文因土地行政审批一案，不服浙江省临安市人民法院（2016）浙0185行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年7月5日，金建文向临安市於潜镇人民政府（以下简称“於潜镇政府”）提出建房申请。2016年9月7日，於潜镇政府认为金建文的建房预选区域为基本农田示范区，不符合《於潜镇土地利用总体规划》，不能办理建房手续，将金建文的建房申请退还。
2016年10月26日，金建文提起诉讼，请求判令於潜镇政府、临安市国土资源局办理建房申请手续。
原审法院经审理查明，金建文位于临安市×镇×村的房屋系泥石流隐患危房。2012年，金建文拆除部分房屋，在自己承包田里建房，同年6月建造房屋墙脚，后因与蒋某等人发生纠纷房屋未建成。因建房问题金建文进行信访，2014年5月16日，於潜镇政府答复金建文，2013年金建文建房地块在土地规划修编中已调整为建设用地，因用地指标未到位，暂未审批，等用地指标到位后予以考虑。2016年2月23日，金建文向杨洪村委会提出建房申请，同年7月5日向於潜镇政府提出建房申请，建房区域为已做好墙脚的原承包田。2016年9月7日，於潜镇政府认为金建文建房预选区域对照《於潜镇土地利用总体规划图》为基本农田示范区，不能办理建房手续，可另行选择建房区域，将金建文建房申请资料退还杨洪村委会。金建文为此诉至法院，认为其建房区域可以申请建房，要求依法审核办理建房手续。
原审另查明，对照《临安市土地利用总体规划（2006-2020）》於潜镇杨洪村局部图，金建文要求建房区域为示范区永久基本农田。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。乡（镇）人民政府对农村村民申请建房具有审查核实的职权。於潜镇政府在金建文提交建房申请后，经现场踏勘，对当地土地利用总体规划、建房土地情况进行了审查，根据农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划的规定，认为金建文建房预选区域为基本农田示范区，不能办理建房手续，对金建文建房申请未予审核同意。於潜镇政府在审核金建文建房申请过程中，认定事实清楚，未同意建房申请理由正确，其建议金建文另行选择建房区域亦考虑到金建文房屋系危房的特殊情形。金建文认为申请建房地块已从农用地转为建设用地与现於潜镇土地利用总体规划不符，该地块性质仍为农用地，临安市国土资源局在农村村民申请住宅用地中并无法定职权，对金建文要求临安市国土资源局、於潜镇政府审核办理建房申请手续的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金建文的诉讼请求。案件受理费50元，由金建文负担。
宣判后，金建文不服，向本院上诉称：1.临安市国土资源局是市政府审批土地规划及审批大宗土地的机关。镇国土资源所是审批农村村民土地规划及审批土地的机关。镇国土资源所是临安市国土资源局的下属机关，据此临安市国土局立为本案的主体是适格的，无有不适。2.上诉人建房地块，由杨洪村考虑到村里的实际情况，申请对土地性质进行调整。2013年该地块土地规划中已调整为建设用地。有2014年5月16日由被上诉人出示给上诉人的意见书为证。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建房审批已符合法律规定。被上诉人辩称还未转为建设用地是违反自己承诺了的行政行为，是站不住脚的，也是不公正的。3.上诉人原住房是严重危房和泥石流隐患房，依据国家法律的相关政策规定，主管部门应该及时安排帮助解决土地，尽早建房。根据我村和其他村的危房户和泥石流隐患户均无需审批，均建在农用田里，作为主管部门的被上诉人单位应该为灾民及时排忧解难。4.被上诉人出示的2006—2020年的临安市城镇规划图与本案并无关联。根本证明不了什么，2010—2020年，於潜镇杨洪村村庄规划图显示，上诉人的建房地址符合建房规划。而杨洪村有十余栋村民建房建在不是规划之内，是建在未经转用的农用田里，可请法院依规划图到实地对照查看。5.被上诉人於潜镇人民政府是原批准土地利用总体规划的机关，上诉人的农用地转为建设用地也是原於潜镇人民政府原批准土地利用总体规划的机关认定转为建设用地，现又辩称未经批准。对上诉人建房审批明显不当，适用法律法规错误，是故意侵害上诉人合法权益。6.一审法院对本案的证据确认有误，对本案的事实缺少调查，对事实的情况审理明显不当。综上所述，请求撤销一审判决，判决被上诉人依法审批上诉人建房手续，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人临安市国土资源局答辩称：1.一审法院认定事实清楚。本案中，上诉人向於潜镇人民政府提交建房申请后，於潜镇人民政府依法对土地利用总体规划、建房土地情况进行了审查后，认为上诉人建房预选区域为基本农田示范区，故对其申请没有予以同意。一审法院查明了上述事实，被上诉人认为上述认定的事实是清楚的。2.一审法院适用法律、法规正确。农村村民住宅用地系经县人民政府批准，临安市国土资源局并无法定职责。一审法院根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，认定被上诉人没有法定的审批职责，故一审法院适用法律、法规正确。综上所述，请求法院查明事实，依法维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人於潜镇政府答辩称：1.金建文的建房地块没有调整为建设用地，已经由临安市的土地利用总体规划和於潜镇杨洪村的村庄规划予以证实。2.金建文原住房是属于危房，但不能建在涉案的基本农田上，金建文申请建房的位置应该在符合相关规定的前提下，由金建文和杨洪村共同协商确定后再申请审批。3.其他村民的违建问题与本案之间不具有直接的关联性，应该通过其他途径解决。4.被上诉人不是原批准土地利用总体规划的批准机关，被上诉人依法行政，不存在公然侵害公民合法权益的行为。5.被上诉人认为一审认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，不存在事实审理明显不当的情形。综上，请求二审法院依法驳回金建文的上诉请求。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定，土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；((。第二十一条第五款规定，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。第二十二条第二款规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。第三十四条规定，国家实行基本农田保护制度。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。第六十二条第二、三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，临安市於潜镇杨洪村村民金建文向於潜镇政府申请宅基地建房，於潜镇政府会同国土所工作人员，对照《临安市土地利用总体规划（2006-2020）》於潜镇杨洪村局部图，经现场踏勘，认定其申请宅基地预选区属于示范区永久基本农田，其申请作为宅基地使用不符合土地利用总体规划，不能审批建房，遂按退件处理，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金建文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。