广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行终字第52号
上诉人（原审原告）：邓凤平，女，住广东省台山市。
上诉人（原审原告）：邓劲明，男，住广东省台山市。
上诉人（原审原告）：邓振兴，女，住广东省台山市。
三上诉人共同委托代理人：王世理、陈伟，分别系广东京兆律师事务所律师、律师助理。
被上诉人（原审被告）：台山市海宴镇人民政府。住所地：广东省台山市。
法定代表人：赵景超，该镇政府镇长。
委托代理人：伍嘉峰，该镇政府工作人员。
委托代理人：赵池亨，该镇法律服务所法律工作者。
上诉人邓凤平、邓劲明、邓振兴（以下简称邓凤平等3人）因与被上诉人台山市海宴镇人民政府（以下简称“海宴镇政府”）行政不作为纠纷一案，不服广东省开平市人民法院（2014）江开法行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
2014年9月10日，邓凤平等3人向原审法院提起诉讼，认为邓凤平等3人于2013年11月25日向海宴镇政府递交申请，请求海宴镇政府对黄某某的工亡事故重新进行调查处理，并进行善后处理，给予邓凤平等3人合理补偿。海宴镇政府答复认为不属于其法定职责范围。邓凤平等3人认为根据《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》（以下简称《地方各级人大和地方人民政府组织法》）第六十一条第（三）项的规定，政府有责任和义务保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。邓凤平等3人请求海宴镇政府对事故进行行政处理合法合理，处理该事故是海宴镇政府的职责所在。海宴镇政府于2014年3月9日作出的《关于对邓凤平等3人〈申请书〉的答复》（以下简称《答复》）程序严重违法、事实认定和法律适用错误，海宴镇政府实质上是拒绝履行法定职责，是行政不作为。
海宴镇政府答辩称：（一）海宴镇政府不存在行政不作为。首先黄某某的死亡发生于1989年，当时的海宴东镇政府对事件很重视，联合相关部门草拟了《关于海宴东镇蛇仔迳黄某事故善后协议书》，尽管邓凤平等3人当时认为抚恤金的数额过低，且协议中黄某某的姓名为“黄某”而不愿签名落实，但也表明当时镇政府已为解决事件作出努力。但因为上述协议当时属于调解处理性质，根据自愿原则，当时的镇政府也不能强迫邓凤平等3人签订协议书。其次海宴镇政府曾到台山市档案局调取和查看有关当年的档案资料，经查并无当年有关黄某某死亡时间的档案资料。（二）海宴镇政府作出的《答复》并无不妥。海宴镇政府对邓凤平等3人提交的申请书申请的内容事项，通过调查，根据相关行�法律法规和办事规程，认为不属于镇政府的法定职能，也不涉及对某一具体行政行为的裁决和处理。因此，海宴镇政府没有以决定书的形式给付邓凤平等3人并无不妥，邓凤平等3人起诉称“海宴镇政府试图把问题引向信访”是不负责任的说法。（三）对邓凤平等3人提出的“对工亡事故进行善后处理，给予申请人合理补偿”的诉求，不应在行政诉讼中解决。因年代久远，对当年黄某某死亡的时间已无法进一步查清。如邓凤平等3人认为黄某某属工伤，可通过相关途径向劳动部门申请裁决。既无证据显示黄某某是海宴镇政府政府的干部，也不能证实黄某某与蛇仔迳工程有隶属关系，因此邓凤平等3人亦是应循民事途径解决。综上，海宴镇政府认为其作出的具体行政行为事实清楚、适用法律正确、程序合法。邓凤平等3人的起诉理由缺乏依据，依法不能成立。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：邓凤平等3人身份证件登记住址均为广东省台山市海宴镇。邓凤平与邓劲明是母子关系、与邓振兴是母女关系。2013年11月25日邓凤平等3人向海宴镇政府提交《申请书》，申请事项：1、请求海宴镇政府对黄某某的死亡事故进行全面深入调查，查明事故原因和事故过程，并把调查结果书面送达给申请人；2、请求海宴镇政府对黄某某死亡事故进行善后处理，给申请人合理补偿，并把处理结果书面通知申请人。海宴镇政府于2014年3月9日作出《答复》，认为邓凤平等3人的请求不属于其法定职能范围。邓凤平等3人不服海宴镇政府作出的答复，向台山市人民政府提起行政复议。台山市人民政府于2014年8月21日作出《行政复议决定书》（文号：台府复决字（2014）2号），决定驳回邓凤平等3人的行政复议申请。邓凤平等3人不服，于2014年9月10日提起本案行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案争议的主要焦点是：海宴镇政府是否应履行对黄某某的死亡进行事故调查，并进行善后处理，给予申请人合理补偿的法定职能。首先，海宴镇政府属于镇一级的人民政府，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”的规定，上述法律没有赋予海宴镇政府在接到邓凤平等3人申请后，对黄某某在1989年死亡的事故进行调查并作出处理结果的法定职能。且根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方�级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对辖区内的安全产工作实施综合监督管理。对邓凤平等3人在2013年11月25日提出的申请事项，海宴镇政府不能违反上述法律的规定，擅自对黄某某死亡进行事故调查并作出调查结果。邓凤平等3人主张海宴镇政府应履行对黄某某在1989年死亡事故调查的法定职能没有法律依据。其次，综合本案证据显示，在黄某某的死亡事故调查结果及事故相关责任主体未明晰的情况下，邓凤平等3人要求海宴镇政府对黄某某死亡事故进行善后处理和作为主体给予合理赔偿的主张明显理据不足。综上，海宴镇政府根据邓凤平等3人提交的申请，答复认为邓凤平等3人的请求不属于镇政府的法定职能范围并无明显不当；邓凤平等3人起诉认为海宴镇政府不履行政府法定职责、行政不作为的理由不能成立，原审法院不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回邓凤平等3人的全部诉讼请求。一审案件受理费50元由邓凤平等3人承担。
当事人二审的意见
上诉人邓凤平等3人不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判责令海宴镇政府对黄某某工亡事故进行全面调查，并对工亡事故进行妥善处理，给予合理补偿，并由海宴镇政府承担本案全部诉讼费用。主要事实和理由：（一）根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡镇政府有保障公民人身安全的职权和义务，公民也享有人身安全得到保障的权利。黄某某于1989年3月26日在海宴东镇蛇仔�工程做工时发生工亡事故。根据该法条规定，当时的海宴东镇应该组织事故调查并处理。1989年，我国的法律尚未健全，在当时对工亡事故进行调查也是镇政府的职责。邓凤平等3人几次找到海宴镇政府要求进行事故调查，而且1997年台山市安全生产委员会就该问题做出批复，要求“沙栏镇政府重新调查“黄某”同志因工死亡事故，并与家属协议，做好一次性因公伤亡补偿工作。”这说明海宴镇政府是有职责进行全面调查和妥善处理，但是其至今没有履行按照1997年台山市安全委员会的要求进行调查。（二）原审法院适用《安全生产法》第九条的规定认为“海宴镇政府不能违反上述法律的规定，擅自对黄某某死亡进行事故调查并作出调查结果”属于适用法律错误。违背了“不溯及既往”的法律原则。因为黄某某于1989年3月26日在海宴东镇蛇仔迳工程做工时发生工亡事故，�《安全生产法》是2002年11月1日才正式实施，显然适用现在的法律是错误的。海宴镇政府应该依照当时的法律政策规定来执法。（三）当时的海宴东镇政府已经实际介入黄某某工亡事故，就有责任全面调查并妥善处理。自当时事故发生后，当时的海宴东镇委镇政府领导、沙栏派出所、司法所、镇安全生产委员会和歧海管理区干部等部门拟定了一份《关于海宴东镇蛇仔迳黄某事故善后协议书》，但由于对事故原因并未调查清楚，赔偿标准极度不符合当时的标准，且把黄某某写成“黄某”，故邓凤平才没有签字。既然已经介入，就应该把调查及善后工作做好，这才是职责所在。海宴镇政府既然承继了海宴东镇、沙栏镇的行政区划功能，也应承继其法定职责，也是对历任镇政府遗留的行政不作为进行弥补，但是至今海宴镇政府都没有履行该项职责，是行政不作为。（四）�于补偿的问题。邓凤平等3人并非要求必须仅仅由海宴镇政府进行补偿，而是希望海宴镇政府作为一级政府可以组织有关部门或人员进行协商从而对邓凤平等3人进行补偿。综上，原审法院在事实认定和法律适用上均存在错误。海宴镇政府应该履行法定职责对事故进行调查处理。
被上诉人海宴镇政府答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的内容过于原则性，除此以外没有更加明确的法律法规具体规定海宴镇政府应当如何“保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”。因此，原审法院同样以该法条认定“法律没有赋予海宴镇政府可以行使对邓凤平等3人申请的黄某某在1989年死亡的事故进行调查并作出处理结果的法定职能”（原审判决书表述），并无不妥。其次，原审法院适用《安全�产法》第九条的规定，是针对邓凤平等3人于2013年11月25日提出申请的这个行为而言，并不是对发生于1989年3月黄某某在海宴东镇蛇仔迳工程做工时死亡一事的法律适用，因此并不存在“法不溯及既往”的问题。（二）邓凤平等3人要求补充的诉求不应在行政诉讼中解决。针对邓凤平等3人要求给予合理补偿的诉求，海宴镇政府坚持一审的答辩意见。另外，当年黄某某是给私人老板做工，邓凤平等3人在一审中提供的证人出庭作证时也进行了说明。海宴镇政府认同一审法院“在黄某某的死亡事故调查结果及事故相关责任主体未明晰的情况下，邓凤平等3人要求海宴镇政府对黄某某死亡事故进行善后处理和作为主体给予合理赔偿的主张明显理据不足”的认定。综上，请二审法院维持原判。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性�相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实基本一致。
另查明，涉案事故发生于1989年。海宴镇政府当庭确认，当时的海宴东镇后来经过台山市人民政府规范地名变成沙栏镇，后经批准又合并到海宴镇。
本院认为，本案系乡镇政府行政不作为纠纷。本案的争议焦点：1、海宴镇政府是否具有对涉案黄某某死亡事故进行调查处理并予以合理补偿的法定职权；2、如果海宴镇政府具有上述职权，其是否履行了上述职权。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，上述法律没有赋予海宴镇政府可以行使在接到邓凤平等3人书面申请后对黄某某在1989年死亡的事故进行调查并作出处理结果的法定职能。另外，《安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条�定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。”海宴镇政府作为镇一级人民政府，其在《答复》中认定“你们的请求不属于我镇政府的法定职能范围”并未违反上述法律法规的规定。另外，虽然涉案事故发生在1989年，但是本案证据显示邓凤平等3人于2013年11月22日向海宴镇政府书面提出请求海宴镇政府对涉案事故调查并给予补偿的申请，海宴镇政府于2014年3月9日作出《答复》，邓凤平等3人对该《答复》不服，认为海宴镇政府不履行法定职责，遂提出本案行政诉讼。因此本案依法适用2002年施行的《安全生产法》和2007年施行的国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》，并不违反“法不溯及既往”的规定。据此，邓凤平等3人认为海宴镇政府应履行对涉案事故进行调查并给予补偿的法定职能，其理据不足，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邓凤平、邓劲明、邓振兴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一五年三月九日
书 记 员 吴慧仪