广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤民终18号
上诉人（原审原告）：茂名市城区河道堤防管理处。住所地：广东省茂名市茂南区，组织机构代码：××。
法定代表人：陈建森，主任。
被上诉人（原审被告）：茂名市造纸厂。住所地：广东省茂名市。
法定代表人：杨建明，厂长。
诉讼代表人：茂名市造纸厂破产管理人。
负责人：关建明。
委托代理人：陈康贵、唐灵辉。
上诉人茂名市城区河道堤防管理处（下称河道管理处）因与被上诉人茂名市造纸厂合同纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法民四初字第4号驳回起诉的民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
河道管理处起诉称：1998年至1999年，因建设茂名市城区防洪排涝工程，原茂名市水利局征用了原茂南区高山管理区高山村一、二、三、四、五、六、七、八等队位于高山桥至铁路（右岸）鱼塘24.47亩、旧河床地29.13亩共计53.6亩的土地作为茂名市城区防洪排涝工程建设用地。2000年7月19日，茂名市水利局与茂名市造纸厂签订《用地协议书》，约定由茂名市水利局将茂南区高山镇高山村一、二、三、四、五、六、七、八等队位于高山桥至铁路（右岸）鱼塘24.47亩、旧河床地29.13亩土地共计53.6亩的土地转让给茂名市造纸厂作为环保治理及造纸工程用地；用地的报批手续及报批所需要的一切费用由茂名市造纸厂负责；土地面积计算按市国土局测量队的测绘图为依据，土地面积共35735.05平方米（折合53.6亩），每亩平均价格为4万元整，合计土地补偿款214.4万元；自签订协议五天内，茂名市造纸厂一次性付清土地补偿款214.4万元给茂名市水利局；茂名市造纸厂经批准后，方可使用该土地进行建设。签订《用地协议书》后，茂名市造纸厂只是支付了80万元土地款，余下的134.4万元经多次催收也一直没有付清。茂名市造纸厂没有依约办理上述53.66亩土地报批手续，至今没有缴纳土地出让金及垦复基金，也没有办理土地使用权证，也没有办理土地转移过户手续。
2010年6月3日，茂名市人民政府办公室作出茂府办函（2010）92号《关于审核重新组建茂名市城区防洪排涝工程项目法人实施方案的复函》，同时将茂名市城区河道防洪排涝工程项目法人调整为河道管理处，并由茂名市水务局依规完善相关手续，河道管理处成为《用地协议书》权利义务的承继人。河道管理处认为，上述53.6亩土地为水利工程建设用地，尚未取得土地使用权证，原茂名市水利局在转让涉案53.6亩土地给茂名市造纸厂时没有取得土地使用权证，双方签订《用地协议书》转让涉案土地后，茂名市造纸厂至今没有向河道管理处付清土地转让款，没有缴纳土地出让金及垦复基金，也没有将涉案土地变更登记至其名下，应当认定上述53.6亩土地使用权仍未发生转移，没有办理用地报批手续并取得土地使用权证。因此，双方签订的《用地协议书》因违反法律法规的强制性规定而归于无效。按照无效合同的处理原则，茂名市造纸厂应当返还上述53.6亩土地给河道管理处。综上，请求判令：1、确认河道管理处与茂名市造纸厂于2000年7月19日签订的《用地协议书》无效；2、茂名市造纸厂将茂名市茂南区高山镇高山村委会高山村高山桥至铁路（右岸）53.6亩的土地使用权返还给河道管理处；3、本案一切诉讼费用由茂名市造纸厂负担。
原审法院认为：河道管理处在庭审中明确其起诉请求与起诉状一致，即请求确认《用地协议书》无效，返还相应土地使用权，诉讼费用由茂名市造纸厂负担。因此，本案案由应为合同纠纷。河道管理处提供的《用地协议书》显示合同主体双方分别为茂名市水利局（甲方）、茂名市造纸厂（乙方），河道管理处并非该合同的当事人。河道管理处为主张其具有诉讼主体资格提供了《关于审核重新组建茂名市城区防洪排涝工程项目法人实施方案的复函》，该复函载明：“一、同意将茂名市城区防洪排涝工程项目法人调整为茂名市城区河道堤防管理处，并由你局依规完善相关手续。二、你局应组织强有力的清账追债小组清理“东江公司”的资产、债权和负债，采取切实有效的措施追收预付及应收款19433855.24元，以免造成损失和增加财政负担”。从该复函的内容来看，河道管理处不是涉案土地相应权利人。根据《中华人民共和国民法通则》第八十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第一项的规定，河道管理处不是涉案《用地协议书》的合同主体，与本案没有直接利害关系，故河道管理处的起诉不符合起诉条件，应予以驳回。依照《中华人民共和国民法通则》第八十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第一项、第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定驳回河道管理处的起诉。
河道管理处不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院审理本案。主要事实和理由：（一）本案诉争的标的是《用地协议书》的效力，上诉人认为该协议书无效，根据无效合同的处理原则，茂名市造纸厂应将其基于该协议书所取得的土地返还给上诉人；茂名市造纸厂则认为该协议书有效，其已合法取得该协议书项下的土地。双方均确认讼争土地的原权利人为茂名市水利局。（二）《用地协议书》明确载明：“经茂名市人民政府协调，从市水利局城区防洪排涝工程划出于1996年3月间征用茂南区高山镇高山管理区高山村一、二、三、四、五、六、七、八队位于高山桥至铁路（右岸）鱼塘24.47亩、旧河床地29.13亩给茂名市造纸厂作为环保治理及造纸工程用地。”可见讼争土地属于城区防洪排涝工程项目用地，且茂名市水利局为该防洪排涝工程的项目法人。（三）根据茂名市人民政府办公室茂府办函（2010）92号《关于审核重新组建茂名市城区防洪排涝工程项目法人实施方案的复函》，茂名市人民政府已将茂名市城区防洪排涝工程项目法人由茂名市水利局调整为上诉人，故上诉人依此享有了该项目及土地的相应权利。综上，上诉人为本案讼争土地的权利人，具备本案的诉讼主体资格。
茂名市造纸厂未在法定期限内提交书面答辩意见。
根据河道管理处起诉时提交的证据，本院查明，涉案《用地协议书》明确载明：“经茂名市人民政府协调，从市水利局城区防洪排涝工程划出于1996年3月间征用茂南区高山镇高山管理区高山村一、二、三、四、五、六、七、八队位于高山桥至铁路（右岸）鱼塘24.47亩、旧河床地29.13亩给茂名市造纸厂作为环保治理及造纸工程用地。”河道管理处提交的数份《征用土地协议书》、《拆迁房屋协议书》，显示上述被征用的土地的用地单位为原茂名市水利局。
茂名市人民政府办公室于2010年6月3日作出茂府办函（2010）92号《关于审核重新组建茂名市城区防洪排涝工程项目法人实施方案的复函》，将茂名市城区防洪排涝工程项目法人调整为河道管理处。
河道管理处以茂名市造纸厂债权人的身份，以茂名市造纸厂尚欠134.4万元土地补偿款为由，向茂名市造纸厂管理人申报债权。茂名市造纸厂管理人于2015年1月15日作出茂纸债权确字第68号《债权审核确认书》，载明如下内容：债权人名称：茂名市城区河道堤防管理处；申报债权额：1344000（元）；债权性质：普通债权；审核结果：经管理人核查，该债权已过诉讼时效，依法不予确认。
本案双方当事人在一审庭审时均表示涉案土地未办理土地使用权证（见一审庭审笔录P8-9）。
本院认为：城区防洪排涝工程属于市政建设的工程范围，一般应由相关行政职能部门进行管理。根据涉案《关于审核重新组建茂名市城区防洪排涝工程项目法人实施方案的复函》，茂名市人民政府通过行政管理权，将茂名市城区防洪排涝工程项目法人调整为河道管理处，即将原茂名市水利局的这部分行政管理职能划拨给了河道管理处，由此可见，目前茂名市城区防洪排涝工程由河道管理处负责。根据涉案《用地协议书》，涉案土地原属于茂名市城区防洪排涝工程项目用地，且没有办理土地使用权证，故河道管理处作为茂名市城区防洪排涝工程现管理者，与涉案土地有直接的利害关系。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，河道管理处作为涉案《用地协议书》的利害关系人，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定。至于河道管理处的诉请事项能否成立，属于实体审理的范畴。综上所述，原审法院裁定驳回河道管理处的起诉不当，本院依法予以纠正。河道管理处上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条、第三百三十三条第一项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法民四初字第4号民事裁定；
二、指令广东省茂名市中级人民法院对本案进行审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邵静红
审 判 员 苏大清
代理审判员 邹 莹
二〇一六年二月一日
书 记 员 耿丽丽
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百六十九条：第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。
第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
……
第一百七十一条：第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百三十二条：第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院进行审理。
第三百三十三条：第二审人民法院对下列上诉案件，依照民事诉讼法第一百六十九条规定可以不开庭审理：
（一）不服不予受理、管辖权异议和驳回起诉裁定的；
……
《中华人民共和国合同法》
第五十二条：有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定