海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）海南二中行初字第183号
原告儋州市南丰镇头佑村头佑经济合作社。
法定代表人：王天寿，该社社长。
委托代理人：周才都，男，1962年11月11日出生，住海口市龙华区国贸路汇通大厦。
被告儋州市人民政府
法定代表人：林东，该市市长。
委托代理人：何发亮，儋州市人民政府法制办副主任。
委托代理人：黄懿，儋州市国土环境资源局政策法规科科员。
第三人儋州市南丰镇头佑村民委员会。
法定代表人：李强胜（曾用名李全胜），该村委会主任。
原告儋州市南丰镇头佑村头佑经济合作社（以下简称头佑经济社）诉被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及第三人儋州市南丰镇头佑村民委员会（以下简称头佑村委会）土地行政登记一案，于2013年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月11日立案受理后，于同年11月12日向被告儋州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月3日公开开庭审理本案。原告头佑经济社的法定代表人王天寿及委托代理人周才都，被告儋州市政府的委托代理人何发亮，第三人头佑村委会的法定代表人李强胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是：被告儋州市政府于2005年1月20日向第三人头佑村委会颁发儋集有（南丰）第12963号《集体土地所有证》（以下简称12963号《土地证》），确认位于儋州市南丰镇头佑村经济联合社（即头佑村委会），地号为264号，土地总面积10.026公顷（150.39亩）的农用地所有权归头佑村委会集体享有。具体的土地位置四至详见所附的宗地图。
被告儋州市政府在法定期限向本院提交以下证据：1.土地确权登记发证申请书，证明头佑村委会申请土地登记；2.关于土地权属来源证明书，证明儋州市南丰镇人民政府（以下简称南丰镇政府）证实头佑村委会宗地的权属来源；3.地籍调查法定代表人身份证明书，证明参与地籍调查和指界的单位（个人）的身份等基本情况；4.土地权属界线核定书，证明宗地相邻方对土地界线进行了指界并对指界结果予以签章认可；5.农村地籍调查表，证明国土部门对第三人的土地进行地籍调查，确定宗地外围界线等基本情况；6.宗地地类及界址点成果表、宗地图，证明地籍调查后，国土部门确定（划定）申请宗地的位置、坐标点、宗地图等；7.土地登记公告结果证明，证明国土部门对拟颁发的土地进行公告，征询异议；8.土地登记申请审批表，证明依法审批同意第三人的土地登记申请；9.土地登记卡及12963号《土地证》，证明依法对土地进行登记发证。
原告头佑经济社诉称：本案所涉的12963号《土地证》项下的郎茶山150.39亩土地属于原告祖祖辈辈赖以生存的集体土地。解放后，原告在该宗地上种植过芝麻、花生、蕃薯等作物。60年代种植橡胶树。1989年7月7日，原儋县人民政府作出的儋府办（1989）41号《关于要求更新老头橡胶树的批复》，同意原告在郎茶山、郎英山等地种植的橡胶树进行更新。橡胶树更新后，原告与儋县林业局签订联营造林合同书，造林面积约300亩，造林地点是郎茶山、郎英山等地。造林后海南军区炮兵团驻进原告的郎茶山进行军事炮击训练，把原告在郎茶山种植的刚果桉树全部毁坏。原告不服，请求政府解决。海南省人民政府于1992年6月21日作出45号《海南省人民政府办公会议纪要》（以下简称第45号《会议纪要》，对原告的损失赔偿了2.5万元。之后，原告的村民一直在该地上种植短期作物。每年部队在该宗地上军训，原告的村民都得到赔偿。2012年，部队在该宗地上建指挥办公楼时，原告要求部队补偿才得知被告已给第三人颁发了集体土地所有权证。原告认为：被告给第三人颁发的12963号《土地证》是没有事实根据和法律依据，已侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销12963号土地证。
原告头佑经济社向本院提交以下证据：1.儋府办（1989）41号《关于要求更新老头橡胶树的批复》，用以证明头佑村向原儋县政府就郎茶山种植的橡胶林要求进行更新的批复；2.《联营造林合同书》，用以证明原告与儋县林业局联营造林，造林地址是头佑村郎茶山；3.第45号《会议纪要》，用以证明部队对毁坏原告与儋县林业局在郎茶山联营种植的刚果桉树进行补偿的批复；4.《关于头佑村造林费用的报告》，用以证明毁林费用补偿报告之事实；5.照片，用以证明该宗地现状。
被告儋州市政府答辩称：一、第三人头佑村委会拥有的土地使用权来源是解放后人民政府的划拨，土地权属来源合法。本案所涉的宗地位于南丰镇原部队炮阵地东南侧，四至为东至头佑村坡地，南至李屋村坡地，西至那王村坡地，东北至头佑村坡地，面积150.39亩。该宗地权属来源于政府的划拨，且由第三人头佑村委会从人民公社成立后一直经营、管理使用该宗地至今。上述事实有南丰镇政府出具《关于土地权属来源证明》给予证实。另外，该宗地的相邻单位也签章确认第三人使用该宗地的范围和界线。因此，该宗地的土地权属来源清楚合法。二、被告给第三人头佑村委会颁发土地证程序合法。根据以上事实，第三人于2004年10月申请办理土地登记，同时提交上述土地权属来源证明等申请材料。被告的职能部门依法履行了调查、现场勘测、指界，作土地权属界线核定书和地籍调查表、宗地图以及审查第三人的申请材料，经公告无人提出异议等颁证工作程序。经审核上述材料和程序，被告依法给第三人颁发了12963号《土地证》，确认其享有该宗地的所有权。综上，被告给第三人颁证的行为认定事实清楚，程序合法。原告诉请没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
第三人头佑村委会述称：一、头佑经济社在1989年7月7日向原儋县人民政府请求更新的郎茶山老头橡胶树与头佑村委会的大炮洞橡胶园土地无关。二、头佑村委会在人民公社成立后一直经营、管理、使用该颁证宗地至今。在1988年1月更新大炮洞橡胶树后，将该宗地承包给儋县外贸湛海胡椒联营种植场经营。由于海南军区将该宗地定为永久性炮兵实弹射击场地，因此承包人无法经营该宗地。之后，原告以水流为界为由强占该宗地并与儋县林业局于1990年签订联营造林合同并种上刚果桉树苗。由于部队炮兵训练，部队把原告所种的树全部砍光。为了弥补原告的造林损失，根据海南省人民政府的《会议纪要》的相关规定，第三人头佑村委会于1992年10月23日出具了关于原告造林费用的报告，证明造林的有关费用，但并没有说明土地的权属。三、在2004年7月进行土地确权登记发证时，在南丰镇政府、儋州市南丰镇国土所的组织下，头佑村委会、儋州市南丰镇头佑村那王经济合作社（以下简称那王经济社）、头佑经济社、儋州市南丰镇头佑村李屋经济合作社（以下简称李屋经济社）等周边的村庄的村长进行走界，并签名盖章确认并进行公示后，被告于2005年1月给第三人颁发了12963号《土地证》。被告颁证行为认定事实清楚，程序合法，请求法院维持该颁证行为。
第三人头佑村委会提交的证据有：《公证书》及所附的《承包土地种植胡椒合同书》一份，用以证明颁证土地是第三人头佑村委会在1988年发包使用过。
各方当事人提交的上述证据均在庭审中进行了质证。当事人对各方提交的证据真实性均无异议，但对所证明的内容有异议，故本院对各方当事人提交的上述证据的三性均予以确认，可以作为认定本案事实的依据。
本院根据庭审中各方当事人对证据的质证意见及当事人一致的陈述认定以下事实：本案所涉12963号《土地证》项下的土地（以下简称争议地）位于儋州市南丰镇原部队炮阵地东南侧，四至为东至头佑村坡地，南至李屋村坡地，西至那王村坡地，北至头佑村坡地，面积150.39亩。原告及当地村民将该地叫郎茶山。60年代开始原告在郎茶山一带种植橡胶树至80年代。1989年7月7日，经原告申请，原儋县人民政府作出儋府办（1989）41号《关于要求更新老头橡胶树的批复》，同意原告在郎茶山等地种植的橡胶树进行更新。橡胶树更新后，1989年12月16日，原告与原儋县林业局签订《联营造林合同书》，约定由原告在郎茶山、郎英山等地联营种植刚果桉树，面积约300亩。原告依约于1990年初开始造林。1991年，由于海南军区炮兵团进驻南丰镇郎茶山等地进行军事训练，把原告在郎茶山种植的刚果桉树全部损坏。原告对此不服，申请政府处理。据此，海南省人民政府于1992年6月21日作出第45号《会议纪要》，对南丰炮兵训练场用地具体位置、土地性质及经济补偿等相关事宜作了规定，其中将该训练场的1号阵地中心位置位于头佑村东西南侧的郎茶山，面积约270亩的坡地确定属集体所有，并对因部队训练给当地农民种植的农作物造成的损失给予一定的经济补偿。之后，根据该《会议纪要》的相关规定，第三人头佑村委会于1992年10月23日出具一份《关于头佑村造林费用的报告》，证明原告在该地实际造林面积218亩，造林费用共计63745元。该报告经儋县林业局签章确认。据此，原告得到部队的经济补偿2.5万元。由于海南军区已将该宗地确定为永久性部队炮兵实弹射击训练场，且每年9月、10月、11月进行军事训练，致使原告无法正常使用该宗地而改种短期作物。
2004年，儋州市政府对儋州市南丰镇辖区的农村土地进行确权登记发证。同年7月8日，儋州市政府的职能部门儋州市国土环境资源局对本案颁证地进行地籍调查时，周边村庄土地相邻人头佑村委会、头佑经济社、李屋经济社及那王经济社的法定代表人共同参加了现场指界，并分别在无具体内容的《土地权属界线核定书》上签名和盖章。之后，国土部门根据指界情况于同年7月19日制作《农村地籍调查表》，并于同年8月对颁证宗地进行地理测绘制作编号为L2012《头佑经济社与头佑村委会土地权属界线核定图》及界线界址点，但上述地籍调查表、土地权属界线核定图等均未送达给原告的法定代表确认。同年10月28日，头佑村委会向被告提交《土地确权登记发证申请书》，申请对争议地登记发证。同日，南丰镇政府出具《关于土地权属来源证明》，证实该宗地四至为东至头佑村坡地，南至李屋村坡地，西至那王村坡地，东北至头佑村坡地，面积150.39亩属于头佑村委会集体所有，土地权属来源于解放后人民政府的划拨，并由头佑村委会从人民公社成立后一直经营、管理使用该宗地至今。据此，被告于2004年11月7日将本案颁证土地登记审核结果在南丰镇政府进行公告。公告期15天满后无人提出异议。被告于2005年1月20日给头佑村委会颁发12963号《土地证》，但该证所附的《头佑村委会宗地图》是于2007年12月绘制。原告在起诉之前得知该颁证行为，不服，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，自1975年开始海南军区将南丰炮兵训练场用地确定为永久性炮兵实弹射击训练场地使用至今。1988年1月4日，头佑村委会与儋县外贸湛海胡椒联营种植场签订《承包土地种植胡椒合同书》，由于约定承包的大炮洞150亩土地在部队军事训练场用地范围内，因此，合同签订后双方未能实际履行。经本院向周边村庄的村民调查了解，证实“大炮洞”与“郎茶山”不是同一块地。
经本院现场勘查，现争议地上有零星的刚果桉树苗及部队建造的二栋楼房。
本院认为，本案争议的焦点是儋州市政府给头佑村委会颁发12963号《土地证》土地权属来源是否清楚，程序是否合法。首先，关于颁证土地权属来源问题。儋州市政府颁发12963号《土地证》土地权属来源依据是南丰镇政府出具的《关于土地权属来源证明》及《土地权属界线核定书》。经查，《关于土地权属来源证明》从时间上看，是在被告作出《土地权属界线核定书》之后出具的，内容上属于格式文本，所证明的内容是先填写好宗地位置、四至等相关信息后由南丰镇政府盖章确认。该证据证明该宗地在解放后由人民政府划拨给头佑村委会集体所有，并由头佑村委会从人民公社成立后一直经营、管理使用至今。但本案中，被告及第三人均未能提供合法有效的证据佐证政府划拨之事实，据此，南丰镇政府以其名义出具的该土地权属证明不能作为土地权属来源的依据。由于被告在指界以后作出的上述《农村地籍调查表》及L2012《土地权属界线核定书》均未送达给原告的法定代表人确认，对此界线是否与原告的法定代表人现场指界的界线一致，被告未能举证证明，故该证据依法不能作为确定土地权属界线的依据。此外，公告公示的本案宗地位置是在原部队炮阵地东南侧，四至为东至头佑村坡地，南至李屋村坡地，西至那王村坡地，北至头佑村坡地，该四至中均未涉及头佑村委会的土地，但颁发的12963号《土地证》登记的土地位置是在头佑村委会，即公告的土地位置与颁证的土地位置不一致。庭审中，被告就此未能举证说明。原告庭审质证认为被告的指界行为、界线核定书的内容以及公告的内容均不合法，本院予以采纳。根据本案现有的证据及本院现场勘查的情况来看，该宗地邻近原告的村庄，且原告提供的证据足以证明本案争议地在60年代初由原告用于种植橡胶树至1989年。1990年初原告又与儋县林业局联营种植刚果桉树至1992年。之后，由于部队每年9月、10月、11月使用争议地进行军事训练，原告村民只能改种短期作物至今。可见，原告使用争议地已超过了20年。第三人头佑村委会主张本案争议地从人民公社成立后一直由其经营、管理使用至今，但其未能提交证据证明使用过争议地之事实，且头佑村委会承认其提供的《承包土地种植胡椒合同书》所涉承包的大炮洞150亩土地与本案争议地郎茶山无关。基于上述事实，儋州市政府依据《关于土地权属来源证明》及《土地权属界线核定书》给第三人头佑村委会颁发12963号《土地证》，土地权属来源不清，证据不足。其次，关于颁证程序问题。虽然被告在进行地籍调查时通知了原告及第三人参加现场指界，但被告在指界以后作出的《农村地籍调查表》和《土地权属界线核定书》均未送达给原告确认，亦属事实不清、程序违法。且本案宗地登记公告是在南丰镇政府张贴，未在所涉登记宗地的头佑村委会张贴公示，致使原告未能及时知道公告的具体内容。原告在庭审中以此抗辩被告颁证程序违法的理由成立，本院予以支持。
综上，儋州市政府给第三人头佑村委会颁发12963号《土地证》土地权属来源不清，证据不足，且程序违法，原告诉请撤销该证的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告儋州市人民政府于2005年1月20日给第三人头佑村委会颁发的儋集有（南丰）第12963号《集体土地所有证》。
案件受理费人民币50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 周文娟
审 判 员 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年一月十五日
书 记 员 管 娜
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。