广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第56号
上诉人（原审原告）：林雄森，男，1969年8月19日出生，汉族，住中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地中山市。
法定代表人：吴伟强，该局局长。
委托代理人：李雪梅、高嘉宏，该局工作人员。
原审第三人：中山华龙驾驶员培训有限公司，住所地中山市。
法定代表人：张少芳，经理。
上诉人林雄森因不服中山市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政处罚一案，不服中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第246号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2013年11月26日，市国土局在土地执法日常巡查中发现，林雄森擅自占用位于中山市火炬开发区宫花村的土地实施填土行为，遂对在场的林雄森出具中土执法停字（2013）第HJ-5责令停止国土资源违法行为通知书，责令立即停止违法行为。同时，市国土局的工作人员对现场平整的土地进行拍照，林雄森签名确认。2014年2月26日，市国土局对上述土地进行现场勘测并制作了现场勘测笔录，载明用地现状为建成两座铁结构简易建筑物及水泥硬底化场地，项目为汽车教练场用途，用地面积为10415.9平方米。林雄森在现场勘测笔录中签名确认。同年5月19日，市国土局的工作人员对林雄森进行询问，并制作了询问笔录。林雄森在询问笔录中确认其在上述土地上实施了填土建设的行为，费用由其支付，土地用于建设汽车教练场，且说明其认为不属于非法占用土地，该土地是经合法租赁。同日，市国土局向林雄森出具中土执法停字（2013）第HJ-25责令停止国土资源违法行为通知书，责令林雄森停止实施建设汽车教练场的行为。同年6月，市国土局经核查，查明上述土地目前的地类包含一般农用地面积6095.1平方米、耕地面积为222.9平方米、未利用地为4020.1平方米、建设用地面积77.8平方米。同时，根据《中山市火炬开发区土地利用总体规划（2010～2020年）》的规定，上述地块符合规划面积为1100.4平方米，不符合规划面积为9315.5平方米。同年6月24日，市国土局作出行政处罚告知，告知林雄森拟作出的行政处罚内容及林雄森享有的权利。同年7月1日，林雄森申请听证。市国土局于8月5日举行听证。在听证过程中，林雄森主张其虽没有办理手续，但涉案地块已被征收，土地属于建设轻轨项目的公司，其并没有非法占地；林雄森未主张因涉案土地的承租方、筹建者都不是其本人，市国土局将其作为处罚对象错误的申辩意见。同年9月22日，市国土局作出中土执法决字（2014）1358号行政处罚决定，责令林雄森退还非法占用的10415.9平方米土地，限期于15日内自行拆除非法占用的6318平方米土地上新建的建筑物及水泥硬底化场地设施，恢复土地原状，并对非法占用4097.9平方米建设用地及未利用地处以每平方米10元的罚款即40979元，对非法占用6095.1平方米一般农用地处以每平方米20元的罚款即121902元，对非法占用222.9平方米耕地处以每平方米30元的罚款即6687元，上述罚款合计169568元。林雄森于同年9月29日收到中土执法决字（2014）1358号行政处罚决定书后不服，诉至原审法院，请求：1.判决撤销中土执法决字（2014）1358号行政处罚决定；2.本案诉讼费由市国土局承担。
原审另查明：中山华龙驾驶员培训有限公司（以下简称华龙公司）成立于2014年7月4日。在庭审过程中，林雄森自称其与第三人华龙公司的法定代表人张少芳是夫妻，第三人华龙公司的实际投资人是林雄森与张少芳；涉案土地未办理用地审批手续，林雄森确实实施了填土及建设教练场的行为，相关费用亦由林雄森支付。
原审法院认为：根据《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，市国土局对违反国土资源管理法律法规的行为具有实施行政处罚的职权。
本案中，市国土局在日常巡查时发现林雄森实施填土的行为遂作出调查，经现场勘测、询问林雄森及核查土地利用总体规划等程序后，查明林雄森于2013年12月起擅自占用位于中山市火炬开发区宫花村的土地实施填土和建设教练场的行为。因上述事实有询问笔录、现场勘测笔录、照片、土地利用总体规划用途分类情况表等证据相互印证，而且林雄森一方在庭审过程中亦予以确认，故对市国土局查明的事实，原审法院予以认定。市国土局经调查，在作出处罚前先行告知林雄森拟作出的处罚内容及林雄森享有的权利，并依据林雄森的申请举行了听证，充分听取了林雄森的意见，程序符合法律规定。现市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出涉案行政处罚，并无不当。
对林雄森提出土地的承租方以及华龙公司的筹建者都是张少芳，其不应作为被处罚的对象，且上述土地是张少芳依法向广东广珠城际轨道交通有限公司租赁的，不存在非法占有土地的行为，而华龙公司的筹建也已通过审批的主张，因林森雄确实在未办理用地审批手续的情况下，实施了填土和建设的行为，即林雄森是违法行为的实施主体，市国土局以其为对象作出处罚符合法律规定，至于涉案土地由谁承租以及林雄森擅自建设后交付给何人使用，均不影响市国土局对发生在先的违法行为作出行政处罚，且华龙公司的筹建是否通过审批与林雄森是否实施了违法行为并无联系，故原审法院对林雄森的上述主张不予支持。综上所述，对林雄森请求撤销市国土局于2014年9月22日作出的中土执法决字（2014）1358号行政处罚决定的诉讼请求，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回林雄森的诉讼请求。案件受理费50元，由林雄森负担。
上诉人林雄森不服原审判决，向本院提起上诉称：涉案土地系张少芳合法承租下来，作为华龙公司的培训场地。林雄森既不是土地的承租人亦不是华龙公司的筹建者，将林雄森作为行政处罚的相对人是错误的。同时涉案土地已由广东广珠城际轨道交通有限责任公司征收，再经转租并由张少芳承租，而且华龙公司筹建时已通过审批，故不存在非法占用土地的行为。因此，原审判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院：撤销原审判决，撤销市国土局作出的中土执法决字（2014）1358号行政处罚决定，并由市国土局承担诉讼费用。
被上诉人市国土局未提出上诉，其针对林雄森的上诉答辩称：林雄森未经批准私自占用土地并建设，已经过勘察核实，有相关证据予以证实，且林雄森在一审中对违法事实予以确认。因此，市国土局对林雄森的处罚是合法的，原审认定事实、适用法律正确，应当予以维持。
本院确认原审法院查明的事实。
本院认为：本案属土地行政处罚纠纷。对于被上诉人市国土局作出行政处罚这一行政行为的审查，应根据全面审查的原则审查其合法性。同时，全面审查原审法院的裁判。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、七十六条、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，市国土局对违反国土资源管理法律法规的行为具有监督检查并实施行政处罚的职权。本案中，市国土局在日常巡查时发现林雄森在未办理用地审批手续的情况下，实施了填土和建设行为，林雄森在市国土局对其询问时亦确认是其实施填土和建设行为，故市国土局以林雄森为行政处罚相对人合法正当。至于林雄森上诉所称的涉案土地已经征收，再经转租并由张少芳承租、华龙公司筹建时已通过审批为由主张不存在非法占用土地的问题，因上述事由与林雄森个人实施的行为是否违法并无直接关联，不能否定林雄森占用土地的违法性质，故对林雄森所称的不存在违法占地的主张本院不予采信。市国土局所作行政处罚事实清楚，程序合法，原审判决合法正确，本院予以维持。
综上所述，林雄森上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林雄森负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 余雪琳
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