浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终349号
上诉人（原审原告）傅凤山，男，汉族，1944年1月20日出生，户籍地杭州市上城区，现住杭州市上城区。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局上城区分局，住所地杭州市上城区中河中路88号。
法定代表人秦文，局长。
委托代理人顾亮、徐勇，该局民警。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，区长。
委托代理人赵纳佳，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人吕虹，浙江京衡律师事务所律师。
上诉人傅凤山因诉杭州市公安局上城区分局（以下简称上城公安分局）、杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年10月30日，上城公安分局作出杭上公（南）行罚决字[2016]11037号《行政处罚决定书》，主要内容是“2016年6月30日，傅凤山在北京市中南海周边滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，构成寻衅滋事。”“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十六条第（四）项之规定，决定给予傅凤山行政拘留五日的行政处罚。”傅凤山不服，向上城区政府申请行政复议。上城区政府在2016年11月30日作出杭上复[2016]第27号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持上城公安分局作出的《行政处罚决定书》。
原审原告傅凤山于2016年12月12日诉至原审法院，请求：1.撤销上城公安分局作出的杭上公（南）[2016]11037号《行政处罚决定书》，撤销上城区政府作出的杭上复[2016]第27号《行政复议决定书》；2.责令上城公安分局向其公开赔礼道歉，并按国家标准给予国家赔偿。
原审法院经审理查明，2016年6月28日及同月30日，傅凤山在北京市中南海周边滞留、不按规定信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所两次训诫。同年10月18日，上城公安分局接报案后予以受案登记，并对傅凤山进行传唤。上城公安分局对傅凤山进行询问，且延长询问查证时间至24小时。同日，上城公安分局对拟作出行政处罚及陈述和申辩的权利向傅凤山进行告知，后作出案涉《行政处罚决定书》，并直接送达傅凤山。傅凤山不服，向上城区政府申请行政复议。同年11月8日，上城区政府收到行政复议申请。同年11月9日，上城区政府受理复议申请，并通知上城公安分局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。上城公安分局依法提交书面答复及相关证据材料。同年11月30日，上城区政府作出《行政复议决定书》。同年12月3日，傅凤山收到《行政复议决定书》。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”在本案中，傅凤山的户籍地在杭州市上城区，上城公安分局具有依法作出被诉行政处罚决定的职权。
根据北京市公安局西城分局府右街派出所对傅凤山出具的《训诫书》，结合证人孙某、刘某的证言，以及傅凤山在公安询问时作出的陈述，可以证实傅凤山于2016年6月30日在北京市中南海周边滞留、不按规定信访的事实。中南海周边并非信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于该区域的特殊性，傅凤山的前述上访行为可以确定为非正常上访行为，构成寻衅滋事。上城公安分局依照《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定对傅凤山作出行政拘留五日的行政处罚决定，并依照《治安管理处罚法》第二十一条第（三）项之规定对傅凤山不送拘留所执行，适用法律正确，量罚亦无不当。上城公安分局接报案后及时受理登记，符合《治安管理处罚法》第七十七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条之规定；以涉嫌寻衅滋事为由传唤傅凤山并制作《询问笔录》，符合《治安管理处罚法》第八十二条之规定；因情况复杂，可能使用行政拘留处罚，将询问查证时间延长至24小时，符合《治安管理处罚法》第八十三条之规定；在作出《行政处罚决定书》前告知陈述、申辩权，在作出《行政处罚决定书》后及时送达傅凤山，符合《治安管理处罚法》第九十四条、第九十七条之规定，行政处罚程序合法。
上城区政府在收到行政复议申请后及时审查受理，通知上城公安分局进行复议答复并要求提交相关证据、依据和其他有关材料，在法定期限内审理并作出复议决定，且将《行政复议决定书》送达傅凤山，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。
综上，上城公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；上城区政府作出的行政复议决定程序合法。傅凤山的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求（包括赔偿请求）不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回傅凤山的诉讼请求（包括赔偿请求）。案件受理费50元，由傅凤山负担。
宣判后，傅凤山不服，上诉称，一、原审法院归纳本案焦点问题错误。本案焦点问题：一是被上诉人上城公安分局是否有上诉人在北京违法事实的真实证据，即北京公安机关的现场执法视频记录及传唤记录；二是被上诉人上城公安分局是否具有法定性、程序性行政管辖权；三是北京公安机关是否履行管辖权移交手续，即被上诉人上城公安分局是否证明依法得到了正常移交的管辖权。被上诉人一审提供的证据根本不能证明上诉人“2016年6月30日，在北京市中南海周边滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，构成寻衅滋事”的事实，一是没有提供北京市公安机关现场执法视频记录或被北京市公安机关现场抓获、传唤笔录资料，证明上诉人在中南海周边有具体“寻衅滋事”事实行为；二是若上诉人在中南海周边的行为构成具体“寻衅滋事”行为，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖”原则，北京市公安机关必然对上诉人当场作出行政拘留处罚，无需被上诉人代行处罚权；三是若北京公安机关认定“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的”，必然依据该规定第九条第二款，向被上诉人办理移交手续，移交上诉人“寻衅滋事”违法事实视频记录、传唤笔录等等证据，而在一审庭审过程中被上诉人上城公安分局根本没有出具北京市公安机关任何认定上诉人有“寻衅滋事”行为的现场证据、传唤笔录、移交手续，因此只能证明被上诉人上城公安分局涉嫌非法跨地区执法，单方制作证据诬陷上诉人的事实。二、原审法院认定事实错误，审判程序违法。1.2016年6月30日，上诉人只身在北京中南海旅游观光，寄信，在公交车站候车时被北京市公安民警统一送达北京久敬庄救济中心，后被人从久敬庄带回杭州，直接送到家中，当时北京市公安机关及被上诉人上城公安分局没有任何所谓执法具体行为。上诉人的行为根本不构成《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干解释》第1、2、3、4、5条对寻衅滋事行为的定义内容，不具“寻衅滋事”的“无事生非、起哄闹事”等要件形式，没有煽动性、扩展性的特性。而被上诉人上城公安分局在被诉后出具北京市公安局西城分局府右街派出所两份所谓《训诫书》，证明当时府右街派出所没有直接向上诉人出具训诫的事实，若真有该《训诫书》，必然是府右街派出所直接给予当事人的，不存在由被上诉人私下领取，并予保存的法定程序。训诫只是书面、口头告诫形式，以此为界，尚不构成违法程度，所以只是训诫，《训诫书》并非是具体行政处罚行为，若上诉人的行为已构成违法事实，北京市公安机关当日必然对上诉人进行现场行政拘留处罚，而非仅仅所谓训诫了事。2.所谓证人孙某、刘某（都是上诉人所在社区工作人员）2016年10月18日向被上诉人上城公安分局举报，而两人并没有2016年6月28日、30日与上诉人同在北京中南海周边现场见证的事实，因此，他们完全凭空捏造了事实，制造伪证，罔顾事实，其所谓证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第44条内容的要件形式。上诉人实际居住地在劳动路，南星桥派出所无管辖权，被上诉人上城公安分局没有作出解释。3.上城公安分局并没有向原审法院提供北京市公安机关2016年6月28日、30日现场执法视频记录、没有提供2016年10月26日向上诉人依法出具《传唤证》、进行传唤笔录的视频记录，因此并不能证明上城公安分局的证词具有合法性、正当性，原审法院查明的事实无效。4.被上诉人上城区政府只是作程序性复议，根本没有对被上诉人上城公安分局作出行政处罚的证据、依据进行基本审理，对上诉人是否真实构成“寻衅滋事”行为进行审核，没有进行实体论证程序，其作出的行政复议决定实体是违法的。三、原审法院适用法律错误，判决结论错误。原审法院在没有取得上诉人“寻衅滋事”真实违法行为的视频证据，核对北京市公安机关移交手续的情况下，单凭被上诉人上城公安分局提供的书面证据，没有证人、承办民警依法到庭依法质证，就全面加以采信，作出驳回上诉人的诉讼请求判决，审判程序错误、适用法律错误，判决结论也是错误的。请求：1.撤销杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初245号行政判决，支持上诉人的一审诉求；2.诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人上城公安分局答辩称，一、原审判决认定的事实清楚。原审法院经审理查明：2016年6月28日及同月30日，傅凤山在北京市中南海周边滞留、不按规定信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所两次训诫。同年10月18日，上城公安分局接报案后予以受案登记，并对傅凤山进行传唤。上城公安分局对傅凤山进行询问，且延长询问查证时间至24小时。同日，上城公安分局对拟作出行政处罚及陈述和申辩的权利向傅凤山进行告知，后作出案涉行政处罚决定书，并直接送达傅凤山。原审法院认为：根据北京市公安局西城分局府右街派出所对傅凤山出具的训诫书，结合证人孙某、刘某的证言，可以证实傅凤山于2016年6月30日在北京市中南海周边滞留、不按规定信访的事实。中南海周边并非信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于该区域的特殊性，傅凤山的前述上访行为可以确定为非正常上访行为，构成寻衅滋事。上城公安分局依照《治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对傅凤山作出行政拘留五日的行政处罚决定，并按照《治安管理处罚法》第二十一条第三项之规定对傅凤山不执行行政拘留，适用法律正确，量罚亦无不当。上城公安分局行政处罚程序合法。二、原审法院程序合法。原审法院严格依照行政诉讼的相关规定，经公开开庭、依法审理，对证据进行了全面、负责的审查，正确确定了证据材料与案件事实之间的证明关系。三、原审判决适用法律正确。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，驳回傅凤山的诉讼请求，法律适用正确。综上所述，原审法院对本案的审理，程序合法、事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原审判决。
被上诉人上城区政府答辩称，一、原审法院依法对被上诉人作出行政复议行政行为进行了程序审查，认定被上诉人作出行政复议系属依法履行法定职责，且复议程序合法。2016年11月8日，上诉人向被上诉人提出行政复议申请，请求撤销上城公安分局于2016年10月30日作出的杭上公（南）行罚决字[2016]11037号《行政处罚决定书》并公开赔礼道歉、国家赔偿。经依法审查，被上诉人认为初步符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，于2016年11月9日决定予以受理。2016年11月12日被上诉人向上诉人送达《行政复议受理通知书》，并于2016年11月14日向上城公安分局送达了杭上复[2016]第27号《行政复议答复通知书》。在答复通知书规定的10日内，上城公安分局于2016年11月17日向被上诉人提交了《行政复议答复书》及证据材料。被上诉人经过充分审查、讨论，于2016年11月30日作出了杭上复[2016]第27号《行政复议决定书》，并于2016年12月1日向上城公安分局依法送达，于2016年12月3日向上诉人送达了上述法律文书。原审法院依法对被上诉人作出行政复议决定书的全部程序进行了严格审查，未发现被上诉人在作出行政复议过程中任何违法违规之处，故一审对于被上诉人作出依法履行法定职责、作出案涉行政复议决定书程序合法的相关认定是完全正确的，且符合法律规定的。二、原审法院对于被上诉人作出的《行政复议决定书》事实依据、法律依据进行了依法审查，认定被上诉人作出行政复议决定依据的事实清楚，适用法律准确，故原审认定无误，应予以维持。被上诉人受理行政复议后，经过调查发现上诉人先后两次至北京中南海周边非正常信访，已两次被北京市公安局西城分局民警制止，并分别于2016年6月28日、6月30日两次被公安机关书面训诫。上诉人在明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍不听劝阻，在中南海周边滞留，北京市公安机关的两次训诫书、对刘某的询问笔录、对傅凤山本人的询问笔录等证据均可以相互印证上诉人在中南海周边非正常信访的事实。根据《信访条例》第十六条的规定，上诉人到中南海周边信访，不符合该规定。上城公安分局接到报案并受理后，通过调查取证，认定上诉人属非正常上访，涉嫌寻衅滋事，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，上诉人在受到本案行政处罚前曾因同样的行为被训诫，足以认定上诉人主观上明知到中南海周边非正常信访行为的违法性，上诉人明知其行为不符合信访要求，仍再次实施该行为，其主观故意及违法行为明显。上城公安分局据此依法对上诉人作出拘留五日的行政处罚，同时考虑到上诉人已年满七十周岁，又依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第（三）项之规定，对其不执行行政拘留处罚，符合法律规定。鉴于行政处罚决定合法，上诉人要求上城公安分局道歉及赔偿的主张，亦于法无据。故被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持。原审法院经综合审查全案，作出了与事实、法律相符的认定，并无任何不当之处。综上，上诉人的诉请依法不能成立，请求法院依法驳回，维持原判。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上城公安分局作为傅凤山居住地公安机关，具有作出被诉行政处罚决定的职权依据。上诉人认为上城公安分局无管辖权的上诉理由缺乏依据，不能成立。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，上城公安分局根据北京市公安局西城分局府右街派出所对傅凤山出具的《训诫书》，证人孙某、刘某的证言，以及傅凤山的陈述和申辩等证据材料，认定傅凤山于2016年6月30日在北京市中南海周边滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，构成寻衅滋事，给予傅凤山行政拘留五日的行政处罚，具有事实和法律依据，上诉人认为其行为不构成违法行为的上诉理由不能成立。因上诉人的违法行为情况复杂，依法可能适用行政拘留处罚，上城公安分局将上诉人的询问查证时间延长至二十四小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定。上城公安分局在作出处罚决定前告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、幅度，并告知陈述和申辩权，程序合法。因上诉人已年满七十周岁，被诉处罚决定依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第（三）项之规定，对其不送拘留所执行，符合法律规定。上城区政府于法定期限内作出复议决定，程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人傅凤山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年六月十九日
书 记 员 汪金枝
附本判决适用的法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。