浙江省苍南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温苍行初字第48号
原告宜昌宏业工程项目管理有限公司，住所地湖北省宜昌市西陵区四方堰25-1号。
法定代表人吴天亮，总经理。
委托代理人杨乃柱、黄立磐，均系浙江法之剑律师事务所律师。
被告苍南县住�和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人曾伟，浙江瓯南律师事务所律师。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人杨望德、陈钦，均系苍南县人民政府工作人员。
第三人苍南县金乡中心卫生院，住所地浙江省苍南县金乡镇迎旭路。
法定代表人陈瑞海。
第三人温州玉龙建设有限公司，住所地浙江省苍南县灵溪镇商业城四号楼306室。
法定代表人王大忠。
原告宜昌宏业工程项目管理有限公司（以下称宏业公司）诉被告苍南县住房和城乡规划建设局（以下称县住建局）、苍南县人民政府（以下称县政府）、第三人苍南县金乡中心卫生院（以下称金乡卫生�）、温州玉龙建设有限公司（以下称玉龙公司）城建行政处罚一案，于2015年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，分别于2015年7月9日、7月14日向被告县住建局、县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。原告宏业公司委托代理人杨乃柱、被告县住建局委托代理人曾伟、被告县政府委托代理人杨望德、陈钦等到庭参加诉讼。第三人金乡卫生院、玉龙公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县住建局于2014年11月19日作出苍住建处字（2014）31号行政处罚决定，认定：第三人金乡卫生院门诊综合楼工程承建单位是第三人玉龙公司，监理单位是原告宏业公司，工程造价383万元。该工程的设计施工图中基桩总数计70根，设计桩长27米，施工单位玉龙公司施工时只有5�基桩施打到设计要求，其余65根基桩长仅为12-19米，远远不满足设计要求，原告在没有设计变更手续的前提下，将不合格建设工程按照符合要求签单，造成基桩的竖向抗压极限承载力达不到设计值要求，降低工程质量。被告县住建局认为原告在金乡卫生院门诊综合楼工程监理过程中，将不合格的建设工程按合格签字的行为违法，应予处罚；鉴于该建设工程已及时整改没有造成严重后果，依法予以减轻处罚。2014年3月2日，被告县住建局向原告送达行政处罚事前告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、法律依据及其享有的陈述权、申辩权、听证权。原告在法定期限内向被告县住建局提出听证要求。被告县住建局根据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、第五十一条的规定，作出责令原告改正�法行为，并处罚款300000元的决定。原告不服，于2015年3月26日向被告县政府申请行政复议，被告县政府经审查后，于2015年5月26日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出苍政复决字（2015）28号行政复议决定书，决定维持被告县住建局所作的苍住建处字（2014）31号行政处罚决定。
被告县住建局在举证期限内向本院提供的证据有：1、县住建局违法案件立案呈报审批表，证明被告对原告的违法事实进行立案调查；2、中标通知书，证明涉案工程由玉龙公司中标承建；3、企业法人营业执照、公司变更通知书、苍南县外地建筑业企业进苍备案登记证，证明原告的主体资格；4、监理单位现场质量管理技术人员登记表，证明原告派驻涉案工程的现场人员；5、总监理工程师任命�、资质证书，证明原告任命楼茂泉担任涉案工程总监理工程师职务；6、委托书，证明原告委托杨中茂处理本案行政处罚事宜；7、调查询问笔录（六份），证明原告知道涉案工程的桩基施工未达到设计图纸要求的事实；8、基桩静载试验报告、基桩低应变检测报告，证明经验测，涉案工程的桩基工程未达到设计要求；9、试打桩记录、钻孔灌注桩水下混凝土灌注记录、调查笔录、情况说明、加固说明，证明原告将不合格建设工程按合格签字；10、县住建局违法行为行政处罚告知、关于举行听证会的通知、送达回证，证明在行政处罚之前，被告告知原告陈述、申辩及听证权利；11、委托书、签到表、陈述意见，证明本案行政处罚决定作出之前已举行听证会；12、行政处罚决定书、邮寄送达回证，证明被告作出涉案行政处罚决定，且已依法送达；13、行政执法证，证明本案行政执法人员的主体资格；14、行政复议决定书，证明本案经行政复议决定。法律依据：《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项。
被告县政府在举证期限内向本院提供的证据有：1、行政复议申请书、营业执照，证明原告提起行政复议的事实；2、行政复议答复书，证明县住建局在法定期限内依法进行答复的事实；3、行政复议决定书，证明县政府作出行政复议决定的事实；4、行政复议案件受理通知书、行政复议案件答复通知书，证明县政府依法通知各相关当事人的事实；5、送达回证、国内标准快递EMS详单，证明县政府依法送达各相关行政复议文书的事实。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
原告宏业公司诉称：一、2012年9月7日，被告县住建局对�告作出苍住建处字（2012）29号行政处罚决定.该决定因程序违法被苍南县人民法院依法撤销。后被告于2014年11月19日，以原告违反《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项的规定，将不合格的建设工程按合格签字，以及依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，对被告作出苍住建处字（2014）31号行政处罚决定。事实上，施工单位第三人玉龙公司是在补桩通过测验后，才让原告在相关打桩施工材料上签署监理意见，原告没有签署日期，被告自行将日期倒签。这个过程只能说存在瑕疵，原告没有将不合格的建设工程按合格签字，没有违法行为，不应处罚。二、被告存在程序违法，依法应予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有权利。本案中，被告在行政处罚事前告知书拟作出的行政处罚及法律依据中陈述，本案违法行为没有造成危害后果，并且存在及时纠正，并最终通过了静载测验，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、第二款的规定，给予减轻处罚。根据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项和根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、第二款及第五十一条的规定，作出立即改正违法行为，并处罚款300000元。而最终的苍住建处字（2014）31号行政处罚决定书，认定了原告属于严重违法行为，没有造成严重后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，予以减轻处罚。行政处罚事前告知书与行政处罚决定书之间相互矛盾，所依据的事实、对危害结果的认定和适�法律均不一致，导致原告在听证时，不能对自己的行为是否属于严重违法、造成后果是否严重作出陈述、申辩，变相剥夺了原告的陈述申辩权，属于程序违法。三、就算存在签章瑕疵，也不应行政处罚。行政处罚决定书认为原告的行为属严重违法行为，会危及多数人的生命财产安全，没有造成严重后果，显然不妥。原告在整个过程中都起到监理人应有的作用，对于打桩的过程，需要结合相关的条件予以施工，施工的过程符合规定，在通过静载测验后才上报验收，根本不会造成危及多数人的生命财产安全及其他严重后果，属于没有造成危害后果。现请求判决撤销被告县住建局作出的苍住建处字（2014）31号行政处罚决定及被告县政府作出的苍政复决字（2015）28号行政复议决定，并由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：1、企业营业执照、组织�构代码证、法定代表人身份证明书、身份证，证明原、被告的身份情况；2、企业营业执照、组织机构代码证，证明第三人的身份情况；3、行政处罚事前告知书、行政处罚决定书，证明被告行政处罚决定程序违法；4、行政复议决定书，证明被告县政府维持被告县住建局的行政行为；5、送达回证，证明原告于2015年6月23日收到行政复议决定书。
被告县住建局辩称：一、被告认定的事实清楚。2011年11月8日，被告对原告违法监理一案予以立案。被告通过对基桩检测、当事人谈话、调取相关记录等方式调查，现已查明：原告经营范围为一般工业与民用建筑、市政、环保工程监理等。第三人金乡卫生院门诊综合楼工程承建单位是第三人玉龙公司，监理单位是原告，工程造价为383万元。该工程的设计施工图中基桩总数计70根，设计桩长27米，施工单位玉龙公司施工时只有5根基桩施打到设计要求，其余65根基桩长仅为12-19米，远远不能满足设计要求，原告在没有设计变更手续的前提下，将不合格建设工程按照符合要求签单，造成基桩的竖向抗压极限承载力达不到设计值要求，降低工程质量。二、被告作出处罚程序合法，适用法律正确。原告违反《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项规定，将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的，依法应予以罚款。事后，金乡卫生院门诊综合楼工程得到及时整改没有造成严重后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，应当依法予以从轻或者减轻处罚。被告根据上述事实及相关法律规定，于2014年3月2日向原告发出行政处罚事前告知书，其中载明原告的违法事实、理由、法律依据及拟处罚的数额，同时告知原告享有陈述、申�及听证的权利。2015年4月15日，根据原告的要求依法组织听证会，认真听取了原告的意见。2014年11月19日，被告依法作出苍住建处字（2014）31号行政处罚决定书，并依法送达。综上，原告起诉理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府辩称：一、被告县政府所作的复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。本案原告作为第三人金乡卫生院门诊综合楼工程的监理单位，在没有设计变更手续的前提下，将不合格建设工程按照符合要求签单，造成基桩的竖向抗压极限承载力达不到设计值要求，降低工程质量的事实清楚，被告县住建局根据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项的规定，依法对原告作出行政处罚决定，适用依据正确，程序合法。被告县政府经审理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和�行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出本案的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分确凿。二、被告县政府审理原行政行为的行政复议程序合法。被告县政府从受理、审理至作出复议决定，整个复议程序符合法律规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人金乡卫生院、玉龙公司均未作陈述。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告县住建局提供的证据7至证据9，原告称证据9中的钻孔灌注桩成孔施工记录、钻孔灌注桩灌注前隐蔽工程验收记录、混凝土工程浇捣施工申请、钻孔灌注桩水下混凝土灌注记录上原告方签的“符合要求”是在桩基工程加固合格后签的，不是2011年5月23日签的，不能证明原告将不合格工程按合格签字。本院认为，根据国务院《建设工程质量管理条例》第三十七条第二款、第三十八条及《浙江省建设工程质量管理条例》第二十七条第三款的规定，未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工；重要的工程部位和隐蔽工程应实行旁站监理。桩基工程系隐蔽工程，依法应旁站监理，根本不可能存在在通过静载试验符合设计要求后才事后签署“符合要求”的情形。并且，上述三组证据能够相互印证，形成完整的证据链，足以证明被告作出行政处罚决定所认定的事实，原告的质证意见没有事实依据，不予采信。被告县住建局提供的其他方面的证据可以证明其办案过程中并未存在程序违法行为，本院一并予以采信。原告、被告县政府提供的证据，除原告提供的证据3不能证明其待证事实外，其余部分来源合法，与本案也有关联性，符合证据的基本特征，本院对其证明力均予以确认。
根据上述采�的证据，本院认定以下事实：第三人金乡卫生院门诊综合楼工程承建单位是第三人玉龙公司，监理单位是原告宏业公司。2011年11月8日，被告县住建局认为原告在金乡卫生院门诊综合楼建设监理过程中，存在与施工单位串通，降低工程质量的行为，决定立案处理。并查明，该工程的设计施工图中基桩总数计70根，设计桩长27米，施工单位玉龙公司于2011年4月8日开始施工，2011年5月25日基桩施工完成。经建设单位委托，浙江有色地球物理技术应用研究院于2011年6月11日至6月13日对该工程29号、6号、68号桩进行基桩静载试验，检测桩的竖向抗压承载力，结果全部符合设计要求；2011年7月14日对该工程进行70根桩低应变检测，检测显示有65根基桩长仅为12-18米，远远达不到设计要求设计的有效长度27米的要求；2011年7月24日至7月26日随机抽取49号、15号、5号、28号桩进行基桩静载试验，结果全都不符设计要求。后经设计单位进行补桩加固处理，施工单位于2011年8月25日开始补桩加固施工，补有效长度桩34根，于2011年10月16日至10月23日通过基桩静载及低应变检测合格，最终才使该项目桩基工程得以验收通过。2014年3月2日，被告县住建局向原告送达行政处罚事前告知书，告知拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利。2014年4月15日，依原告的申请，被告县住建局召开了听证会，听取了原告的申辩意见。2014年11月19日，被告县住建局根据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、第五十一条的规定，作出苍住建处字（2014）31号行政处罚决定，责令原告改正违法行为，并处罚款300000元。原告不服，向被告县政府申请行政复议，县政府维持原行政�罚决定。原告仍不服而提起本行政诉讼。
本院认为：工程监理单位是受建设单位委托，代表建设单位对工程施工过程进行监督管理。工程监理单位从事工程监理活动，应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则。在工程监理过程中，工程监理单位必须实事求是，遵循客观规律，按工程建设的科学要求进行监理活动，客观、公正地对待各方当事人，没有偏私，认真地进行监督管理，这是对工程监理单位执行监理任务的基本要求。本案中，原告宏业公司在没有设计变更手续的前提下，将不合格的建设工程按照符合要求签单，其要害也是监理单位失去了公正性，并且给工程质量造成损害与隐患；鉴于本案违法监理行为已经整改并最终通过静载测验，没有造成严重后果，被告县住建局根据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，作出行政处罚适用法律、法规正确，且程序合法。被告县政府作出的行政复议决定，事实清楚，也符合法律规定。原告请求撤销上述行政处罚及行政复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告宜昌宏业工程项目管理有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告宜昌宏业工程项目管理有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省温州市中级人民法院（开户行：农行温州市分行；户名：温州市财政局非税收入结算户；帐号：192999010400031950013。汇款时应同时注明一审�件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 范则共
审 判 员 白少华
人民陪审员 李方景
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 章 彬