海南省高级人民法院
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（2016）琼行终71号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2016）琼行终71号
上诉人(原审原告)韦修积，原地方国营琼山市红旗糖厂职工。
委托代理人胡永秀，海南新概念律师事务所律师，受海口市法律援助中心指派提供法律援助。
被上诉人（原审被告）海口市琼山区人民政府，住所地海口市琼山区府城镇建国路1号。
法定代表人孙芬，区长。
委托代理人王子健，海南方圆律师事务所律师。
原审第三人海口红旗糖业有限责任公司，住所地海南省海口市琼山区红旗镇。
法定代表人林书川，董事长。
上诉人韦修积诉被上诉人海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）及原审第三人海口红旗糖业有限责任公司（原琼山市红旗糖厂，以下简称红旗糖业公司）强制拆迁及行政赔偿一案，不服海口市中级人民法院作出的（2015）海中法行初字第122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2014年5月21日，琼山区政府在《海口晚报》刊登公告，以“红旗糖厂尚未搬家的人员”作为公告对象，主要内容为：“凡现居住在原厂区的职工（含已签订货币安置协议、实物安置协议、未签订协议的职工）和其他人员，务必于2014年5月28日前自行搬离原厂区，逾期不搬离原厂区的，区政府将依法采取措施搬迁拆除，因搬迁拆除所造成的损失后果自负。”之后，琼山区政府将上诉人韦修积居住的原琼山市红旗糖厂宿舍进行了拆除。
原审查明，涉案房屋原属于琼山市红旗糖厂宿舍。1998年6月，原琼山市人民政府作出琼山府（1998）41号《关于印发〈琼山市放开搞活国有工业企业的实施办法〉的通知》、琼山府函（1998）55号《关于同意琼山市红旗糖厂公司制改建的批复》，同意琼山市红旗糖厂改制为股份合作制企业，撤销琼山市红旗糖厂，成立琼山市红旗糖业有限责任公司。此后，琼山市红旗糖业有限责任公司又更名为红旗糖业公司。涉案房屋仍然归属韦修积使用。因海口市琼山区红旗中心镇建设项目需要拆除原琼山市红旗糖厂生活区的宿舍及附属物，根据《红旗糖厂职工住房安置方案》及职工安置的有关规定，琼山国资公司与原琼山市红旗糖厂职工于2013年签订了安置补偿协议。但韦修积未与琼山国资公司签订《红旗糖厂职工住房安置补偿协议》。琼山国资公司对未与其签订协议的红旗糖厂职工的货币安置补偿款已提存至相关帐户。2014年5月21日，琼山区政府在《海口晚报》刊登公告，以“红旗糖厂尚未搬家的人员”作为公告对象，主要内容为：“世界华侨华人交流中心项目是省市重点项目之一，该项目用地即原红旗糖业有限公司的土地及地上附属物已经依法收归国有。目前安置小区建设和原糖厂职工的搬家费及奖励金发放等工作都已经按时完成，但仍有部分职工没有按照协议要求的时间搬离原厂区，导致原厂区地上附属物拆除工作不能顺利进行，从而影响项目推进。为了保障重点项目的顺利推进，现就有关事项公告如下：凡现居住在原厂区的职工（含已签订货币安置协议、实物安置协议、未签订协议的职工）和其他人员，务必于2014年5月28日前自行搬离原厂区，逾期不搬离原厂区的，区政府将依法采取措施搬迁拆除，因搬迁拆除所造成的损失后果自负。”之后，琼山区政府将包括韦修积所住宿舍在内的部分原琼山市红旗糖厂宿舍进行拆除。拆除过程中，琼山区政府制作了《红旗糖厂拆迁财产登记表》，用于记载相关屋内物品，并对屋内物品进行了统一保管。但是，韦修积至今仍未到物品保管处核查其物品。
原审认为，琼山区政府在报纸上刊登公告限期搬迁后，就将涉案房屋予以拆除的行政行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，也缺乏行政决定为依据。因此，琼山区政府的涉案拆除行为，应确认违法。但是，由于涉案房屋的产权并不归属于韦修积，且韦修积未能证明琼山区政府搬迁其屋内物品时造成财产损坏，故韦修积的赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。涉案房屋的损害赔偿问题，应由产权人向琼山区政府进行主张。韦修积所诉职工安置问题，应通过民事途径向所属企业请求救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认琼山区政府强制行为违法，驳回韦修积的其他诉讼请求。案件受理费50元，由琼山区政府负担。
上诉人韦修积上诉称，一、原审判决中有许多重要事实应予认定而未予认定，部分事实缺乏证据支持，导致原审法院作出非法判决。（一）原审判决对上诉人作为原审第三人的股东的事实，并未作出认定。（二）上诉人居住的原红旗糖厂职工宿舍应归上诉人所有的事实未作认定。上诉人作为原审第三人的股东，按照我国国有企业房改房的相关规定，上诉人不但是宿舍的所有权人，而且还能取得相应的房产证等相关权属证明。（三）被上诉人琼山区政府强拆上诉人居住的宿舍和原审第三人厂房完全是不同的概念。上诉人居住的宿舍不是租来的，是基于上诉人职工和股东身份取得的，被上诉人拆除上诉人居住的宿舍不安置是错误的、违法的。（四）被上诉人在2014年5月26日之前就已经将上诉人居住的房屋强拆了，而非其公告的时间。二、很多原审查明的事实缺乏证据支持，应予纠正。（一）原审判决书第11页认定“琼山国资公司与原琼山市红旗糖厂职工于2013年签订了安置补偿协议”，这一事实纯属子虚乌有，上诉人并未与琼山国资公司签订过补偿协议，也没有领到过安置房。（二）原审判决第12页“原告韦修积至今仍未到物品保管处核查其物品”这一认定缺乏证据支持。上诉人的物品在哪里保管以及是否有损失，都应当由琼山区政府承担举证责任，否则就应当赔偿上诉人的损失，但是原审法院并未支持上诉人赔偿部分的诉讼请求。（三）原审判决12页“由于涉案房屋的产权并不归属于原告，且原告未能证明被告搬迁其屋内物品时造成财产损失，故原告的赔偿请求缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回”的认定不但缺乏证据支持，而且严重违反常理。（四）原审判决第12页“涉及房屋的损害赔偿问题，应由产权人向被告进行主张。原告所诉职工安置问题，应通过民事诉讼途径向所属企业请求救济”的认定，让上诉人难以理解。琼山区政府拆除了上诉人的房屋，安置问题不向政府主张应该向谁主张呢？三、原审判决适用法律错误。应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》第六条、第三十二条的规定，判决支持上诉人的原审赔偿请求。综上，请求维持原审判决第一项有关确认琼山区政府拆迁行为违法的判项，撤销第二项关于驳回韦修积其他诉讼请求的判项；改判支持韦修积的其他诉讼请求，即琼山区政府依法向韦修积支付赔偿金5000元,向韦修积赔偿每月因租房而产生的费用4000元,为韦修积安置相同面积的房屋居住。
被上诉人琼山区政府答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。（一）本案涉诉强制拆除的房屋系琼山国资公司的国有资产，该公司对其拥有合法的所有权。被拆除房屋原属于红旗糖业公司的国有资产，后经改制、转让后，移交给琼山国资公司所有。（二）琼山国资公司为琼山区国有全资控股公司，为了完成海口市政府下发的任务向上诉人请求协助拆除属于其自身资产的房屋，该行为并不违法。同时，上诉人也因上述原因丧失了对被拆房屋的使用权，上诉人无正当理由居住在被拆除的房屋内系违法行为。二、被上诉人拆除房屋行为既不违法也未给上诉人造成财产损失。因红旗糖业公司的土地及厂房等资产都已属于琼山国资公司所有，该公司也多次催促上诉人搬离，但上诉人无正当理由不予搬离。且琼山区政府也在多次发出搬离公告无果的情况下，组织人员强制搬离，强制搬离过程中对上诉人所属物品都进行了登记造册，统一保管，搬运中轻拿轻放，未对物品造成任何损失。三、原审法院认为琼山区政府强制拆除房屋行为违反《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，并以此确认拆除行为违法缺乏事实依据。综上，一审法院判决驳回上诉人的其他诉讼请求判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人红旗糖业公司未提交书面意见，也未参与本院组织的询问及现场勘查。
本院二审查明，琼山区政府制作了多份《红旗糖厂拆迁财产登记表》，对强制拆除房屋时屋内的物品进行了登记，并由多名人员进行了签名。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于琼山区政府强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”，琼山区政府作为强制执行的行政机关，应当制作行政强制执行决定书并送达上诉人，在催告无效的情况下才能进行强制执行措施。但是琼山区政府在报纸上刊登公告限期搬迁后，就将涉案房屋予以拆除，违反了上述法律的规定，其强制拆除行为存在明显的不当之处，本应予以撤销，但是因为被诉的行为没有可撤销的内容，应当确认被诉的强制拆除行为违法。
关于上诉人韦修积向琼山区政府主张的各项赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”的规定，上诉人应当就其受到的财物损失承担举证责任，因强制拆除行为而导致上诉人无法举证的部分则由琼山区政府承担举证责任。本案中，虽然涉案房屋已被拆除导致屋内物品无法直接清点，但是上诉人应当举证证明其有可能在拆除过程中受到了财产损失，而上诉人仅提交了一份财产毁损清单，在没有其他证据相佐证的情况下，该证据并不足以证明其财产损失，未尽到举证责任。从另一方面来看，被拆除的涉案房屋权属不属于上诉人所有，琼山区政府在拆除房屋之前已经公告催告上诉人自行搬离，而且在公告之前已经对附近房屋陆续实施了拆除行为，在拆除上诉人居住的房屋时制作了财产清单，并将拆除过程发现的财物进行了集中保管。上诉人未对集中保管的财产核对领取，就仍然认为被诉拆除行为对其造成了财产损失，不合情理。根据现有的证据，不能认定琼山区政府在拆除行为中对上诉人的财产造成了损失。因此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，没有证据可以认定上诉人因琼山区政府的强制拆除行为造成了财产损失，对其提出的行政赔偿诉讼请求，原审判决予以驳回并无不当。至于上诉人要求琼山区政府承担租房费用以及安置相同面积房屋居住的诉求，不属行政赔偿的审查范围，本院不予审理。
综上，琼山区政府被诉的强制拆除行为，违反法定程序，依法应当确认违法。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决结果并无不当。上诉人韦修积的上诉请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人韦修积负担。
本判决为终审判决。
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审判长赵敬义
审判员单宇
审判员冯坤
二○一六年五月九日
法官助理周磊
书记员陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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撰稿:赵敬义校对:陈欣欣印刷：冼时平
海南省高级人民法院2016年5月13日印制
（共印28份）