广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤14行终16号
上诉人(原审原告)：温良辉，男，汉族，1955年12月14日出生，住址：兴宁市。
上诉人（原审原告）：温耀宏，男，汉族，1956年12月30日出生，住址：兴宁市。
委托代理人：卢广宇，广东丰源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：兴宁市国土资源局。住所地：兴宁市人民大道国土资源局。
法定代表人：刘铭中，局长。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：李广威，兴宁市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府，住所地：兴宁市兴城中山东路1号。
法定代表人：丘孝东，市长。
委托代理人：刘惠兰，兴宁市人民政府法制局工作人员。
原审第三人：温小辉，男，汉族，1958年12月3日出生，住址：兴宁市。
上诉人温良辉、温耀宏因与被上诉人兴宁市国土资源局（以下简称兴宁市国土局）、兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）土地行政决定一案，不服兴宁市人民法院（2016）粤1481行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审审理认定如下事实：被告兴宁市国土局责令两原告和温小辉限期交出的被征土地面积计1.303亩。有红线图、本院调查笔录、兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界（城北用地）与温耀宏等7户被征收土地平面图和2015年第四批次温耀宏等7户征收土地集体土地所有权数据库截图、勘验检查笔录等证据证实，该土地位于鹅湖村李屋、温屋集体土地交接地带，在红线图内东北方，在广东省国土资源厅备案的2013年所有权成果数据库中属性为兴宁市兴田街道李屋经济合作社。兴宁市政府发布的《关于征收福兴街道五里等村集体土地的预公告》中载明：一、拟征收土地范围：……鹅湖村（以兴宁市国土资源局测量队出具的勘测定界图为准）……。《广东省国土厅用地批复》中载明：同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意兴宁市将……兴田街鹅湖村李屋经济合作社……集体农用地……转为建设用地……。《征收土地补偿安置公告》载明：根据《广东省国土厅用地批复》，决定征收……鹅湖村属下集体经济组织的集体土地……。二、征收土地四至范围：以市国土资源局测量队出具的勘测定界图确定的四至范围为准。
丈量通知书及送达回证、（2016）粤梅兴宁第830号《公证书》、核对通知书及送达回证、征地补偿款支付证明、领款通知书及送达回证、《关于责令限期交出被征土地的通知》及送达回证等证据证实，被告兴宁市国土局作为土地行政主管部门组织实施征收土地方案，两原告及温小辉未在该公告发布之日起10日内办理征地补偿登记手续，亦未按通知时间参加其在被征地红线范围内使用的集体土地及地上附着物的丈量登记，兴宁市兴田街道办事处遂于2016年4月8日依法进行丈量登记和保全证据并由兴宁市公证处公证。其后，被告兴宁市国土局于2016年5月18向该三人发出征地《核对通知书》，告知该三人其在征地范围内的土地及地上附着物的补偿项目和丈量面积及依据《征收补偿安置公告》文件规定标准核算的征地补偿金额，三人在规定期限内未对《核对通知书》中的内容提出书面异议。被告兴宁市国土局遂于2016年5月27日通知三人自接到通知之日起3日内到该村委会办理领款手续，其三人未按期办理领款手续。被告兴宁市国土局于2016年6月2日向三人发出《关于责令限期交出被征土地的通知》，责令三人在接到本通知之日起15日内自行清除在征收土地范围内青苗及地上附着物，并交付征收范围内的土地，同时在通知中告知复议或起诉的权利。
行政复议申请资料、行政复议受理通知书及送达回证、提出答复通知书及送达回证、行政答复书、行政复议调查通知书、行政复议案件现场勘验通知书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书及送达回证等证据证实，两原告及温小辉不服《关于责令限期交出被征土地的通知》，于2016年7月26日向被告兴宁市政府提起行政复议，请求撤销该通知。兴宁市政府于同月29日受理后，于2016年10月20日作出兴宁府行复〔2016〕9号《行政复议决定书》。该复议决定认为涉本案土地在征收范围内，《关于责令限期交出被征土地的通知》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。遂决定维持《关于责令限期交出被征土地的通知》，并告知提起行政诉讼的权利和期限。
庭审中，各方当事人存在两个争议：一是对两原告应交出土地是否在《广东省国土厅用地批复》确定的范围内；二是征地报批程序是否合法。两原告认为，征地范围不包括温屋，应以《广东省国土厅用地批复》为准，其中没有温屋名称，不能统称李屋。两被告在预公告之后、征地报批前没有告知征地用途、位置、补偿标准、安置途径，且没有经过温屋三分之二的户主签名，属于征地程序不合法。被告兴宁市国土局认为，征收范围以《广东省国土厅用地批复》和《建设用地勘测定界图》为准，而不是以地名、屋名的称谓为准。在上报征收方案之前已经由兴宁市国土局测量队根据国家《土地勘测定界规程》、《土地利用现状分类》等技术规程要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征收范围进行了勘测，绘制了红线图，该红线图包含本案土地。兴宁市政府发布的征地预公告和公告均载明了兴田街道鹅湖村在征地范围内。兴宁市国土局依法依规对涉案土地履行勘验、补偿登记、丈量登记、保全证据、公证、核算和核对补偿金额、通知领取补偿款、责令限期交出被征土地等程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、《广东省实施办法》第二十六条、第三十二条没有规定预公告之后、批复之前征求村民意见的程序。被告兴宁市政府认为其复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。
原审判决认为：一、关于两原告应交出土地是否在《广东省国土厅用地批复》确定的范围内。(一)、《广东省建设用地审查报批办法》要求用地报批材料中涉及的地类面积使用2013年度土地利用现状数据库作为基础数据，同时要求以备案的所有权成果数据库对建设用地报批地块的权属进行审查，红线图录入广东省国土厅数据库后，由该数据库依照拟征收土地坐标确定地块所有权属信息。本案争议土地夹于李屋、温屋经济合作社交接地带，在制作广东省国土资源厅2013年度土地利用现状数据库的调绘过程中，统一整合并入李屋经济合作社。兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地（城北用地）报批材料中的土地权属信息则以该备案数据为依据，《广东省国土厅用地批复》中所列被征土地单位是村集体经济组织，与被征土地使用权人所在村民自治组织有区别。因此，争议土地在土地所有权属备案数据库中对应坐标后登记为鹅湖村李屋经济合作社；（二）、兴宁市政府在上报征收方案之前，由兴宁市国土局测量队根据国家《土地勘测定界规程》、《土地利用现状分类》等技术规程要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征收范围进行了勘测，绘制了红线图一并作为征收方案上报材料。征收方案依程序上报后得到了省人民政府同意，并由省国土资源厅作出《广东省国土厅用地批复》。因此，该红线图征地范围与批复的范围相一致；（三）、兴宁市政府发布的征地预公告和公告均载明了兴田街道鹅湖村在征地范围内，而争议土地位于鹅湖村相关被征土地范围。据此，争议土地应列入《广东省国土厅用地批复》的征地范围。二、关于征地报批程序是否合法。本案审查对象是被告兴宁市国土局《关于责令限期交出被征土地的通知》和兴宁市政府行政复议决定。两被告在预公告后、征地报批前所实施的行为不属于本案审查范围。据此，两原告提出的理由，本院不予采纳。被告兴宁市国土局作为兴宁市政府土地行政主管部门，有作出责令限期交出被征收土地决定的法定职权。在组织实施征收土地中，依法履行了丈量登记和保全证据并由兴宁市公证处公证，依法核算和核对征地补偿金额，通知办理被征收土地补偿款及地上附着物补偿款领款手续，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定。发出《关于责令限期交出被征土地的通知》的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”的规定。因此，其作出的责令限期交出被征土地的行政行为程序合法，适用法律正确。兴宁市政府受理行政复议申请后，发出提出答复通知书，召开案件调查会，实施现场勘验，延长审查期限，定期作出行政复议决定，其程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。该复议行为程序合法，适用法律法规正确。综上所述，被告兴宁市国土局发出的兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》和兴宁市政府作出的兴宁府行复〔2016〕9号行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告温良辉、温耀宏要求撤销被告兴宁市国土资源局兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》的诉讼请求。二、驳回原告温良辉、温耀宏要求撤销被告兴宁市人民政府兴宁府行复〔2016〕9号行政复议决定的诉讼请求。本案受理费50元由原告温良辉、温耀宏负担。
上诉人温良辉、温耀宏不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院未到涉案现场调查、取证，就按广东省国土资源厅于2015年9月29日作出的粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》（以下简称涉案《批复》）作为被告涉案行政行为为合法的基石。上诉人认真研究了涉案《批复》，才发现这是一份不合法的文件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。涉案《批复》里面没有带文号的批准文件表示经过国务院批准，也没有带文号的批准文件表示经过广东省人民政府批准，仅仅有“经省人民政府同意”字样。因此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，判断涉案《批复》不合法。因涉案《批复》不合法，那么兴宁市国土局作出的兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》就不合法，兴宁市政府作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》也就不合法。原审判决同样不合法，恳请二审法院依法改判。据此请求：1、撤销兴宁市国土局作出的兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》；2、撤销兴宁市政府作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》。
被上诉人兴宁市国土局答辩称：一、依法依规对涉案土地进行征收。1、2014年12月30日，兴宁市政府发布兴市府[2014]73号《关于征收福兴街道五里等村集体土地的预公告》，公告载明了拟征收土地范围：福兴街道五里村、锦华村、黄畿村，兴田街道西郊社区居委、城北社区居委、鹅湖村（以兴宁市国土资源局测量队出具的勘测定界图为准）。2、2015年9月29日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出了粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》，同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。3、2015年9月30日，兴宁市政府发布兴市府[2015]50号《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》，上诉人涉案土地在上述征收范围内。上诉人未按照文件公告时间办理征地补偿登记等手续。4、2016年3月11日，向上诉人发出《丈量通知书》，定于2016年3月22日上午9:30时对上诉人使用的集体土地及地上附着物进行丈量登记，要求上诉人准时参加。由于上诉人在通知时间内未配合丈量，兴田街道办于2016年4月8日依法申请兴宁市公证处对上诉人的涉案土地及地上附着物进行公证丈量登记和保全证据公证。5、2016年5月18日，根据公证丈量的面积，依据兴市府[2015]50号文件规定的标准，核算征地补偿金额，对上诉人发出征地《核对通知书》，通知上诉人如对现场登记的补偿项目、面积及金额有异议，应在接到《核对通知书》之日起3日内书面向兴田街道办事处提出，上诉人逾期未提出任何异议。6、2016年5月26日，答辩人通过兴田街道办事处将上诉人涉案集体土地征收款及地上附着物补偿款拨至鹅湖村委会账户。7、2016年5月27日，答辩人发出《领款通知书》，通知上诉人自接到《领款通知书》之日起3日内到兴田街道办事处鹅湖村委员会办理领款手续。上诉人无理由逾期未办理领款手续。8、2016年6月2日，答辩人发出《关于责令限期交出被征收土地的通知》，责令上诉人在接到本通知之日起15日内自行清除在征收土地范围内青苗及地上附着物，并交付征收范围内的土地。二、涉案土地在征收范围内。上诉人以粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》无鹅湖村温屋经济合作社名称记录为由，认为涉案土地不在征收范围内，上诉人的这一观点不成立。理由是：1、《广东省建设用地审查报批办法》要求用地报批材料中涉及的地类面积使用2013年度土地利用现状数据库作为基础数据，同时要求以备案的所有权成果数据库对建设用地报批的款的权属进行审查，红线图录入广东省国土厅数据库后，由该数据库依照拟征收土地坐标确定地块所有权属信息。涉案土地位于鹅湖李屋、温屋经济合作社交接地带，在制作广东省国土资源厅2013年度土地利用现状数据库的测绘过程中，统一整合并入李屋经济合作社。兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地（城北用地）报批材料中的土地权属信息则以该备案数据为依据，《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》中所列被征土地单位是村集体经济组织，与被征土地使用权人所在村民自治组织有区别，因此，涉案土地在土地所有权属备案数据库中对应坐标后登记为鹅湖村李屋经济合作社。2、征地单位在上报征收方案之前，由兴宁市国土资源局测量队根据国家《土地勘测定界规程》、《土地利用现状分类》等技术规程要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征收范围进行了勘测，绘制了《兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地勘测定界图》，该定界图包含涉案土地。上述征收方案经兴宁市政府依程序上报后，得到了省人民政府同意，并由广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》。3、兴宁市政府发布的征地预公告和公告均载明了兴田街道鹅湖村在征地范围内，而涉案土地位于鹅湖村相关被征土地范围内。由此可见，涉案土地位于广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市人民政府2015年度第四批次城镇建设用地的批复》范围内。三、广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》合法有效，上诉人无任何合法有效证据证实其主张。且该《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》不是本案审查范围，上诉人据此提出的理由不成立。四、兴宁市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，复议程序合法，是正确的行政复议决定书。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉请求与理由不成立。请求二审法院在查清事实的基础上依法驳回上诉，维持原判决。
被上诉人兴宁市政府答辩称：一、作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》符合法定程序。2016年7月26日，上诉人不服兴宁市国土局作出的兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》申请行政复议。答辩人依法受理后，在法定期限内要求被申请人兴宁市国土局作出行政复议答复和作出具体行政行为的证据、依据；为查清案件事实召开了调查会和涉案土地现场勘验，经过了调查、审理等法定程序；依法延长行政复议审查期限并告知了双方当事人；依法于2016年10月20日作出兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》，并送达上诉人的委托代理人。整个案件的处理过程，答辩人均严格按照《行政复议法》的法定程序进行，程序合法。二、作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。答辩人受理上诉人的复议申请后，经查明认为本案争议的焦点是涉案土地在不在征收范围内。上诉人以粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》无鹅湖村温屋经济合作社名称记录为由，认为涉案土地不在征收范围内。经调查核实，认为涉案土地在征收范围内，理由是：（一）兴宁市国土局在上报征收方案之前，由兴宁市国土资源局测量队根据国家《土地勘测定界规程》、《土地利用现状分类》等技术规程要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征收范围进行了勘测，绘制了《兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地勘测定界图》，该定界图包含涉本案土地。上述征收方案经兴宁市人民政府依程序上报后，得到了省人民政府同意，并由省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》。对兴宁市国土资源局测量队通过专业知识和专属业务形成的技术性成果应当予以尊重。（二）兴宁市政府发布的征地预公告和公告均载明了兴田街道鹅湖村在征收范围内。上诉人认为涉案土地不在征收范围内，依据不足，理由不充分。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案中，兴宁市国土局作为兴宁市政府土地行政主管部门，有作出责令上诉人限期交出被征收土地决定的法定职权，其主体适格。兴宁市政府依据省国土资源厅《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》，对上诉人所在集体的土地（包括涉本案土地）依法实施征收，制订了征收补偿安置方案并进行了公告。为确保公平公正，兴宁市国土局向上诉人发出《丈量通知书》，要求上诉人参与现场丈量、清点附着物数量，在上诉人不配合的情况下，申请公证机构对征收标的进行证据保全，同时将征收补偿款存入了上诉人所在村委会账户。上述程序符合法律、法规规定。综上所述，兴宁市国土局作出的《关于责令限期交出被征土地的通知》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持兴宁市国土局作出的《关于责令限期交出被征收土地的通知》是正确的。答辩人作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规准确。三、上诉人认为《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》不合法，此为另一个法律事项，不属本案审查范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求与理由不成立，请求二审法院在查清事实的基础上依法驳回上诉，维持原判决。
原审第三人温小辉经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：根据上诉人温良辉、温耀宏的上诉请求及理由，被上诉人兴宁市国土局、兴宁市政府的答辩意见，本案二审处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、上诉人主张广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》不合法的问题。根据行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，上诉人在一审的诉讼请求是撤销限期交出被征土地通知和行政复议决定，并未对上述涉案《批复》提出诉请，该《批复》不属本案审查对象。
二、上诉人主张涉案土地不在征收红线范围内的问题。根据现有证据材料可证实，上诉人虽属温屋不在李屋经济合作社，但均属兴宁市兴田街道办事处鹅湖村范围。按粤府办〔2005〕70号《广东省建设用地审查报批办法》要求，兴宁市国土资源局测量队根据国家《土地勘测定界规程》、《土地利用现状分类》等技术规程要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征收范围进行了勘测，绘制了《兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地勘测定界图》，该定界图包含了涉案土地。兴宁市政府发布的征地预公告和公告均载明了兴田街道鹅湖村在征地范围内，由此可认定涉案土地位于广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2015]1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》的征收红线范围内。
三、被上诉人兴宁市国土局作出的兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》是否符合法律规定的问题。涉案土地原属集体土地，经广东省人民政府同意征收为国有土地，并由广东省国土资源厅作出了粤国土资（建）字[2015]1252号《关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》。兴宁市政府公布了兴市府[2015]50号《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》，需对涉案上诉人的集体土地征收为国有土地，作为兴宁市城镇建设用地。根据《土地管理法》第四十六条规定，征收土地的主体是县级以上地方人民政府。被上诉人兴宁市国土局征收实施单位，针对征收上诉人的集体土地及其地上附着物，还向其发出了《丈量通知书》、《核对通知书》及《征用土地（含青苗）、附着物补偿表》，上诉人无正当理由既未参加现场指认、丈量登记，也未在规定期限内对公证丈量结果提出异议，上诉人均怠于履行其享有的权利。尔后，被上诉人兴宁市国土局向其发出了《领款通知书》，并将上诉人应得的征地及地上附着物补偿款全额汇入兴宁市兴田街道办事处鹅湖村村民委员会账户。被上诉人兴宁市国土局根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出兴国土资监字[2016]3号《关于责令限期交出被征土地的通知》程序合法，适用法律、法规正确。上诉人诉请撤销缺乏事实和法律依据，不予支持。
四、被上诉人兴宁市政府作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。根据《行政复议法》第十二条的规定，依法受理了政府工作部门作出的行政行为的复议申请，经复议后履行了全面审查的复议原则。其作出的兴宁府行复[2016]9号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。上诉人诉请撤销亦缺乏法律依据，不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人温良辉、温耀宏负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄巢雁
审判员 贺 璐
审判员 张晓峰
二〇一七年三月二十日
书记员 叶 薇