广东省江门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤07行初57号
原告:开平市马冈镇长间村茅园经济合作社。住所地：广东省开平市马冈镇长间茅园村。
负责人：梁光新。
委托代理人：严文标、刘杨，均系广东华南律师事务所律师。
被告:开平市国土资源局。住所地：广东省开平市新海东路*号。
法定代表人：梁毅，该局局长。
出庭负责人：司徒国健，该局副局长。
委托代理人：梁艳娟，该局工作人员。
委托代理人：黄素娴，开平市人民政府法制局工作人员。
被告:开平市人民政府。住所地：广东省开平市长沙光华路*号。
法定代表人：庞正华，代市长。
委托代理人：吴建明，开平市人民政府法制局副局长。
第三人:开平市马冈镇长间经济联合社。住所地：广东省开平市马冈镇长间村民委员会。
负责人：梁文皆。
原告开平市马冈镇长间村茅园经济合作社（以下简称“茅园经合社”）不服被告开平市国土资源局（以下简称“开平市国土局”）、开平市人民政府（以下简称“开平市政府”）将坐落于开平市马冈镇长间村面积为1.3767公顷的土地[原开平市马冈镇文广小学(以下简称“文广小学”)用地]以开府集有2012第012437号土地证登记于第三人开平市马冈镇长间经济联合社（以下简称“长间经联社”）名下的行政行为，于2016年7月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。原告茅园经合社的负责人梁光新及委托代理人严文标、刘杨，被告开平市国土局负责人司徒国健及委托代理人梁艳娟、黄素娴，被告开平市政府委托代理人吴建明，第三人长间经联社负责人梁文皆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告茅园经合社诉称：位于开平市马冈镇长间茅园村后山地段的土地一直属于茅园村集体所有，并由村集体成员负责耕种。1996年，为支持乡村教育事业的发展，以茅园村作为转让方，与文广小学签订《建设用地补偿协议书》一份，约定茅园村将位于后山地段的土地15．86亩(含水田11．48亩，早地4．38亩)的使用权转给文广小学作办学使用，协议书约定了双方的权利义务关系，并明确了文广小学只拥有土地的使用权。开平市马冈镇人民政府长间管理区作为茅园村的上级组织，以见证单位的身份在合同上盖章。2009年，由于国家精简乡村教学规模，文广学校正式停办，原学校用地处于闲置状态。至2016年5月，长间经联社发出招标公告，拟对本案所涉争议土地的使用权对外进行招投标，茅园经合社突感惊诧，经向开平市国土局查询后才得知，争议土地已于2012年农村土地确权时由开平市国土局、开平市政府错误地登记于茅园经合社名下。茅园经合社认为，根据茅园经合社于1996年与文广小学签订的《建设用地补偿协议书》，一方面可以证明茅园经合社才是争议土地的所有权人，另一方面可以证明该协议书约定转让的是土地使用杈，因此争议土地的所有权属于茅园经合社不会因该协议书而有任何改变。开平市国土局、开平市政府作为登记和发证机关，怠于履行职责，在未依法查明争议土地权属历史渊源，缺乏足够事实根据和法律依据情况下，错误的将争议土地登记至长间经联社名下，严重损害原告合法权益。另外，2009年，在文广小学停办之后，长间经联社与茅园经合社以及其他村民小组多次就文广小学的出租权益分配问题进行协商，按长间经联社作出的初步分配方案，都承认茅园经合社占收益的30%，该协议后由于茅园经合社不同意未签署。证明长间经联社确认茅园经合社是争议土地的权益人。从开平市国土局出具的证据来看，原来的土地登记的申请人是开平市马冈镇长间经济联合社农民集体，但是最后确权的权利人却是开平市马冈镇长间经济联合社，这就证明申请人跟最后的权利人是不一致的，开平市国土局、开平市政府在登记及确权方面存在过错。为维护茅园经合社的集体利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十二条之规定，现特提起行政诉讼。诉讼请求：1、请求依法确认开平市国土局、开平市政府将坐落于开平市马冈镇长间村面积为1.3767公顷的土地(原文广学校用地)以开府集有2012第012437号土地证登记于长间经联社名下的行政行为违法；2、请求判令依法撤销开府集有2012第012437号土地权属登记。
原告茅园经合社向本院提交了以下证据：1.《组织机构代码证》，证明茅园经合社主体资格；2.《建设用地补偿协议书》，证明原文广小学的土地所有权属于茅园经合社；3.《土地查询结果》，证明开平市国土局、开平市政府错误地将属于茅园经合社的土地登记于长间经联社名下；4.《长间村委会新文广学校收益分配协议书》，证明负责起草该协议的长间经联社在处置分配文广学校的出租收益中都确认茅园经合社的份额（由于茅园经合社不同意协议中只分配30%份额的方案，该协议未最终签署）。
原告茅园经合社向本院申请证人梁某出庭作证，本院予以准许。
被告开平市国土局辩称：一、开平市国土局报经开平市政府批准，将涉案土地登记于长间经联社名下，事实依据充分，程序合法。1.长间经联社欲申请其集体所有的涉案土地办理所有权确权登记发证，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”及第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，2012年7月31日，开平市国土局据长间经联社的申请对涉案土地的权属进行调查，组织长间经联社、相邻宗地集体经济组织(包括茅园经合社、开平市马冈镇长间村长间经济合作社、开平市马冈镇长间村二间经济合作社)共同对涉案土地进行指界以确认界址，经以上集体经济组织确认界址后，各集体经济组织的受托人在《开平市集体土地权属调查表》上签字以及加盖公章确认座落马冈(地号38)的土地所有权，即位于东至开平市马冈镇长间村二间经济合作社，南至开平市马冈镇长间茅园经济合作社，西至国有，北至开平市马冈镇长间茅园经济合作社的土地属于长间经联社，该土地面积1.38公顷。随后，开平市国土局将长间经联社的申请办理涉案土地登记的具体情况于2012年9月20日在长间经联社的村务栏进行公告，告知如有异议，请于15天内提出，公告期满没有收到任何异议。2、2012年11月30日，长间经联社向开平市国土局提交《土地登记申请书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《开平市集体土地权属调查表》、《界址点坐标表》、《指界委托书》等资料申请将涉案土地登记于其名下。3、根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料”的规定，经开平国土局审核，长间经联社提交的申请资料符合登记的要求，并且涉案土地不存在不予登记的情形，故开平国土局报经开平市政府批准，将涉案土地登记于长间经联社名下，并由开平市政府颁发了土地证，上述土地登记过程事实依据充分，程序合法。二、茅园经合社请求确认开平国土局及开平市政府将涉案土地登记给长间经联社违法并请求撤销土地权属登记明显缺乏依据，应予以驳回。茅园经合社诉称涉案土地一直属于其集体所有，于1996年与文广小学签订的《建设用地补偿协议书》也证明其才是涉案土地的所有权人，开平国土局未依法查明该土地权属历史渊源，登记发证给长间经联社缺乏足够事实依据和法律依据。事实上，茅园经合社的主张缺乏依据，据上可知，长间经联社在申请登记发证之前，已与包括茅园经合社在内的相邻宗地集体经济组织进行指界确认涉案土地的权属，茅园经合社对涉案土地权属长间经联社是确认的，其当时的社长梁某在《开平市集体土地权属调查表》上签名确认并加盖了公章。并且，2012年9月20日公告期间，茅园经合社也没有对涉案土地的权属提出异议。由此可见，茅园经合社请求确认开平国土局及开平市政府将涉案土地登记给第三人违法并请求撤销土地权属登记的理由依据不充分，应予以驳回。综上，茅园经合社的诉讼请求与事实和法律不符，请求法院依法驳回其全部诉讼请求。三、在进行涉案土地登记之前，开平市国土局已经在长间村委会的办公楼处就涉案土地的登记进行公告，公告的时间为2012年9月，且茅园经合社的村长在进行登记前的实地勘查之时也有参与，并在勘查表上签名，因此涉案土地的登记茅园经合社应在公告之时就应知悉，但茅园经合社到现在才提起诉讼，已经超过法定时效，法院应驳回其起诉。四、（一）茅园经合社凭未签署的利益分配方案就理所当然的认为其在上述所谓方案中所占利益的30%，就是争议土地的权益人，既没有法律依据也没有事实依据。按照茅园经合社的推理，剩下70%的收益又由谁占有？占有方是否也是权益人？（二）茅园经合社指出涉案土地的申请人与最后的权利人不一致，是因为茅园经合社不清楚土地登记的相关做法，权利人必须有一个载体，土地不可能登记为农民集体，必须有一个具体载体来承载相应权利义务。因此，土地登记在长间经联社名下是符合法律规定的。（三）《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”，由此可知，开平市国土局对申请材料没有真实性的审查义务，只有形式审查的义务。
开平市国土局向本院提交如下证据：1.《土地登记审批表》[开府集有（2012）012437号]、宗地图、《土地登记申请书》、《开平市集体土地权属调查表》、《界址点坐标图》、《指界委托书》、居民身份证复印件（梁金强、梁国儒、戚锦枝、梁文皆、关瑞满）、开平市农业局《农村集体经济组织基本情况表》、《广东省农村集体经济组织证明书》、公告、照片。证明长间经联社向开平市国土局申请土地登记并提交了相应资料，经开平市国土局依法审查，并报开平市政府批准后，将涉案土地登记给长间经联社，事实依据充分，程序合法；2.《关于征用茅园村后山旱地及庙边东下大路水田用地补充条款》，证明文广小学于1996年9月6日用其位于鹅寮洞仔的水田置换了茅园村后山的旱地。
被告开平市政府辩称：一、根据《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《土地登记办法》规定，就辖区内土地登记实行属地登记原则，应由申请人向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。因此本案纠纷由开平市政府组成部门开平市国土局根据有关规定登记土地权利人并无违反法律规定。二、开平市政府组成部门开平市国土局将涉案土地登记于长间经联社名下的行为，事实清楚，依据充分，程序合法。1.事实依据：2012年7月31日，开平市政府根据第三人的申请对涉案土地的权属进行调查，组织第三人、相邻宗地集体经济组织(包括开平市马冈镇长间村长间经济合作社、开平市马冈镇长间村二间经济合作社)共同对涉案土地进行指界以确认界址，经以上集体经济组织确认界址后，各集体经济组织的受托人在《开平市集体土地权属调查表》上签字以及加盖公章确认座落马冈（地号38）的土地所有权，即位于东至开平市马冈镇长间村二间经济合作社，南至开平市马冈镇长间茅园经济合作社，西至国有，北至开平市马冈镇长间茅园经济合作社的土地属于第三人长间经联社，该土地面积1.38公顷。随后，开平市政府将长间经联社的申请办理涉案土地登记的具体情况于2012年9月20日在长间经联社的村务栏进行公告，告知如有异议，请于15天内提出，公告期满没有收到任何异议。2012年11月30日，长间经联社向开平市政府提交《土地登记申请书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《开平市集体土地权属调查表》、《界址点坐标表》、《指界委托书》等资料申请将涉案土地登记于其名下。2.法律依据：《土地管理法》第十一条、《土地管理法实施条例》笫四条、《土地登记办法》第三条、第九条、第十八条。根据以上事实依据和法律依据，开平市政府组成部门开平市国土局根据长间经联社提供的申请和有关材料，经审核，认为长间经联社提交的申请资料符合登记的要求，并且涉案土地不存在不予登记的情形，故开平市国土局根据法律规定将涉案土地登记于长间经联社名下，颁发了土地证，上述土地登记过程完全符合法律规定。三、开平市政府组成部门开平市国土局将涉案土地登记于长间经联社名下没有任何错误，茅园经合社要求确认开府集有2012第012437号土地证登记于长间经联社名下的行为违法并要求撤销开府集有2012第012437号土地权属登记没有任何依据。涉案土地登记于长间经联社名下前，茅园经合社等相邻宗地集体经济组织已经进行指界确认涉案土地的权属，茅园经合社当时的社长梁某在《开平市集体土地权属调查表》上签名确认并加盖了公章。并且，2012年9月20日公告期间，茅园经合社也没有对涉案土地的权属提出异议。由此可见，茅园经合社请求确认开平市国土局及开平市政府将涉案土地登记给长间经联社违法并请求撤销土地权属登记的理由依据不充分，应予以驳回。四、开平市政府不是本案的适格被告，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地登记办法》规定，土地权属登记行为由县级以上土地行政主管部门负责，实施土地登记具体行政行为的主体为开平市国土局。此案的争议具体行政行为是土地登记，并不是发证行为，因此，开平市政府不是本案的适格被告，不应将开平市政府列为被告。综上，开平市国土局经本案长间经联社申请，履行必要的调查程序后，经包括茅园经合社在内的涉案土地周边相关人员确认地界将涉案土地登记于长间经联社名下，事实清楚，法律法规规章依据明确，程序合法，开平市政府也不是本案的适格被告。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求人民法院依法驳回茅园经合社的诉讼请求。五、既然茅园经合社承认当时由于长间经联社协商就出租文广学校享有30%收益那么就证明茅园经合社并非涉案土地的权属人。否则，其也不至于只享有30%收益，而会要求享有全部收益。六、关于茅园经合社起诉超过诉讼时效的问题，茅园经合社承认在文广学校停办以后多次与长间经联社协商出租文广学校出租收益分配问题，证明茅园经合社自文广学校停办以后就知悉涉案土地登记在长间经联社名下，因此该事实也证明了茅园经合社至今提出诉讼请求早已超过诉讼时效。因此，请求法院驳回其诉讼请求。
被告开平市政府向本院提交了如下证据：1.《土地登记审批表》[开府集有（2012）012437号]，证明开平市政府的组成部门开平市国土局经长间经联社申请，在履行必要调查程序后，经包括茅园经合社在内的涉案土地周边相关人员确认地界，将涉案土地登记在长间经联社名下，事实清楚，法律依据明确，程序合法；2.《关于征用茅园村后山旱地及庙边洞下大路水田用地补充条款》，证明长间经联社已与茅园经合社进行土地置换，因此茅园经合社实际上获得补偿并已将涉案土地的所有权置换给了长间经联社。
第三人长间经联社述称：在进行涉案土地登记之前，已经在长间村委会的办公楼处就涉案土地的登记进行公告，公告的时间为2012年9月，且茅园经合社的村长在进行登记前的实地勘查之时也有参与，并在勘查表上签名，因此涉案土地的登记茅园经合社在公告之时就应知悉，但茅园经合社到现在才提起诉讼，已经超过法定时效。法院应驳回其起诉。
第三人长间经联社没有证据向本院提交。
经审理查明：1996年9月6日，茅园村（甲方）与文广小学（乙方）签订《建设用地补偿协议书》一份，约定茅园村将位于后山地段的土地折合15．86亩(其中水田11．48亩，旱地4．38亩)的使用权转给文广小学，文广小学只拥有土地的使用权。土地补偿按1500元/亩计算，其补偿6570元。开平市马冈镇人民政府长间管理区在该协议书上盖章确认。开平市马冈镇国土管理所作为见证单位也在该协议书上盖章确认。同日，开平市马冈镇人民政府长间管理区与文广小学签订《关于征用茅园村后山旱地及庙边洞下大路水田用地补充条款》第7点约定，由开平市马冈镇人民政府长间管理区给文广小学所有在鹅寮洞仔全部水田交茅园队永远耕作。文广学校停办后，用地处于闲置状态。2012年11月30日，长间经联社提交《土地登记申请书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《开平市集体土地权属调查表》、《界址点坐标表》、《指界委托书》等材料，以长间经联社农民集体所有的名义申请土地权属登记。开平市国土局对涉案土地的权属进行了调查，并组织长间经联社、相邻宗地集体经济组织(包括茅园经合社、开平市马冈镇长间村长间经济合作社、开平市马冈镇长间村二间经济合作社)共同对涉案土地进行指界确认界址。茅园经合社当时社长梁某在《开平市集体土地权属调查表》上签字，该《开平市集体土地权属调查表》亦加盖有茅园经合社的公章。开平市国土局将长间经联社申请办理涉案土地登记的具体情况于2012年9月20日在长间经联社的村务栏进行公告，十五天公告期满后开平市国土局没有收到任何异议。2012年12月27日，开平市国土局审核后报请开平市政府批准登记。同日，开平市政府核准同意向长间经联社颁发开府集有（2012）012437号土地权属登记证。
本院认为：本案首要解决的争议问题是：茅园经合社的诉请是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，茅园经合社提交了茅园村与文广小学签订的《建设用地补偿协议书》主张其享有争议土地的所有权，开平市政府作出开府集有（2012）012437号土地权属登记将涉案土地登记于茅园经合社名下错误，请求撤销该登记。鉴于《建设用地补偿协议书》中有文广小学只享有使用权等约定，且当时开平市马冈镇人民政府长间管理区和开平市马冈镇国土管理所也在该协议书上盖章确认，故涉案土地存在权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物”的规定，涉案的诉请应先向有关人民政府申请土地权属争议处理，不属于人民法院直接受理行政诉讼的范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，对茅园经合社提起本案的行政诉讼，依法应裁定予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定如下：
驳回原告开平市马冈镇长间村茅园经济合作社的起诉。
本案不收取案件受理费，已预收的50元案件受理费，由本院退回给原告开平市马冈镇长间村茅园经济合作社。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 赵 宁
审 判 员 陈 健
代理审判员 周 奇
二○二○一六年十二月十三日
书 记 员 何晓涛