浙江省安吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0523行赔初5号
原告金引国，男，1969年9月5日出生，汉族，住湖州市吴兴区。
被告湖州市住房和城乡建设局，住所地湖州市。
法定代表人李全明，该局局长。
出庭应诉负责人郭旭华，该局副局长。
委托代理人刘泉生，该局工作人员。
委托代理人张光亮，浙江萤火虫律师事务所律师。
原告金引国诉被告湖州市住房和城乡建设局（以下简称住建局）城建行政赔偿一案，于2016年10月13日向本院提起诉讼。本院于2016年10月18日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年11月1日，被告向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日公开开庭进行了审理。原告金引国，被告出庭应诉负责人郭旭华及委托代理人刘泉生、张光亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金引国诉称，2009年11月9日XX置业（湖州）有限公司（以下简称XX公司）由于XXXX项目建设资金需要，通过建筑承包人励某某向原告借款人民币五百万元，同时XX公司对该笔借款担保。但借款发生后，借款人、担保人均拒绝还款，原告遂诉至法院，后经人民法院判决XX公司归还借款，并查封XX公司所有的XXXX花园房产6000余平方米。后经协商，XX公司要求把借款转化为购房款，并得到原告金引国认可。双方遂于2012年1月12日签订《协议书》一份。2012年1月10日，XX公司与原告金引国签订了数份房屋买卖合同。其中，编号为GF-2000-0171的购房合同中，约定XX置业将XXXX花园11幢一层房屋（建筑面积504平方米）出售给原告金引国，约定购房款为252万元，并得到了被告的备案确认，原告遂放心地撤销了对XXXX花园所有房屋的司法查封。但两年后，原告金引国发现根本不存在所谓的XXXX花园11幢一层房屋，并于2013年8月5日向湖州仲裁委员会提出仲裁申请。湖州仲裁委员会于2014年5月22日作出裁决，支持了原告金引国的合法财产权益，但此时XX公司已无财产可执行。湖州市中级人民法院于2015年1月21日作出了终结执行的执行裁定书，原告在接到终结执行裁决后，仍通过各种努力希望XX公司能履行义务，但都以失败告终，对原告的身心造成严重伤害。鉴于原告的损失是因被告的虚假备案错误行为所致，并配合了XX公司的恶意欺诈行为，使原告出于对政府部门的信任，解除了对XX公司的司法查封与拍卖，并在其后长时间内错失了挽回损失的宝贵时间。因备案行为直接造成了原告的损失，原告向被告提出赔偿申请，被告出具了不予行政赔偿决定书。原告遂提起诉讼，请求判令：1.被告承担国家赔偿3319527元（其中XXXX购房款2520000元，利息756000元，仲裁费43527元，诉讼期间利息另行计算）；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：
1.协助执行通知书，用以证明湖州市中级人民法院于2011年11月28日通知XX公司协助查封其所有的XXXX花园房产6000余平方米的事实；2.（2011）浙湖执民字第39-1号执行裁定书，用以证明湖州市中级人民法院于2012年1月13日裁定解除已查封的XXXX花园房产6000余平方米的事实；3.（2014）浙湖执民字第（77、78、79）-1号执行裁定书，用以证明被告虚假登记致使无房可交，并直接导致原告损失；4.协议书，用以证明原告与XX公司于2012年1月12日签订协议，约定将XX公司开发建设的XXXX花园项目中的部分房屋用于抵偿尚未支付原告的借款本金及利息；5.商品房买卖合同，用以证明原告与XX公司于2012年1月10日签订合同，合同约定原告购买XXXX花园11幢1单元，面积为504平方米的商品房，XX公司应在2012年5月18日前交付房屋的事实；6.湖州仲裁委员会裁决书，用以证明湖州仲裁委员会确认涉案合同涉及到的第一层房屋属于不计算面积的架空层，合同标的物根本不存在的事实；7.不予赔偿决定书，用以证明被告对原告提出的行政赔偿申请不予赔偿的事实；8.图纸，用以证明涉案房屋根本不存在，被告据以作出的备案行为违法；9.湖州市中级人民法院出具的说明，用以证明原告并非无原因不同意以物抵债的事实；10.湖州市规划局开发区分局出具的说明，用以证明涉案房屋在规划中不存在，故被告备案行为违法。
被告住建局辩称，原告提出的行政赔偿不符合法律规定，依法应予驳回。根据《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。根据上述规定可以看出行政赔偿的前提是行政机关在行使职权时有侵犯受害人财产权的情形。本案中被告的备案行为无论对错都不存在侵犯原告的财产权问题，具体理由如下：一、从被告对房屋买卖合同备案行为的性质来看，备案行为是一个行政管理行为，本身并不影响和改变原告与XX公司等民事主体间因签订民事合同而产生的民事权利义务。已生效的湖仲（2013）裁字第31号湖州仲裁委员会裁决书认定“XX公司隐瞒无房源的事实，欺骗原告与其签订了无效的房屋买卖合同”。被告认为，导致原告的合法债权变成一纸空文，并直接侵害原告财产权的是XX公司，被告对商品房买卖合同的备案行为无论对错都不存在侵犯原告财产权的情形，也不适用《国家赔偿法》第四条关于行政赔偿条款的有关规定。二、原告提起行政赔偿诉讼超过了法定时效，依法应予驳回。根据《国家赔偿法》第三十九条的有关规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算（被羁押等限制人身自由期间不计算在内）。申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》中有关时效的规定。从原告起诉状和湖仲（2013）裁字第31号湖州仲裁委员会裁决书可以看出，原告于2013年8月5日向湖州仲裁委员会提起仲裁，要求被告承担连带赔偿责任，湖州仲裁委员会经审查后认为被告的备案行为属于具体行政行为，故无需承担民事责任。2016年6月15日，原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告赔偿购房款252万元，被告认为原告提出赔偿申请显然已经超过法定时效。综上，被告认为原告要求被告承担行政赔偿没有事实和法律依据，依法应予驳回。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据：
1.行政赔偿申请书，用以证明原告于2016年5月20日向被告提出行政赔偿申请的事实；2.协议书，用以证明原告与XX公司于2012年1月12日达成以房抵债协议的事实；3.商品房买卖合同，用以证明原告与XX公司于2012年1月10日签订买卖合同的事实；4.湖州仲裁委员会裁决书，用以证明XX公司隐瞒无房源的事实，欺骗原告与其签订无效商品房买卖合同；5.（2014）浙湖执民字第（77、78、79）-1号执行裁定书，用以证明终结执行的事实；6.不予赔偿决定书，用以证明被告决定对原告不予行政赔偿的事实。
因原、被告提交证据重复较多，本院对双方提交证据作统一分析：
对原告提交的证据，被告对证据2真实性无异议，对证明内容有异议，认为该裁定书反映出原告放弃了已查封财产；对证据4真实性无异议，对证明内容有异议，认为该协议不能证明商品房买卖合同因备案行为而生效；对证据6真实性无异议，对证明内容有异议，认为该裁决书并未确认被告备案行为是违法行为；对证据9真实性无异议，对证明内容有异议，认为该说明所指原告无能力支付房款系原告自身原因所致。本院认为，证据4、证据5能够证明原告与XX公司于2012年1月10日签订商品房买卖合同，被告于2012年1月13日对该合同进行备案，以及原告与XX公司于2012年1月12日签订协议书的事实，按其内容予以认定；证据6系已生效仲裁裁决书，结合证据10，能够证明涉案合同所涉第一层房屋属于不计入面积的架空层，合同标的物不存在的事实，对该部分事实予以认定；证据7能够证明原告向被告提出行政赔偿申请，被告决定不予赔偿的事实，予以认定。其余各证，与本案不具有关联性，不予认定。
对被告提交的证据，原告对真实性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据证明的是涉案合同标的物不存在，被告虚假备案的事实。因该组证据与原告提交证据重复，本院不作重复认证。
综上，本院认定本案事实如下：
2012年1月10日，原告与被告XX公司签订了编号为0092656号的《商品房买卖合同》，合同约定被告XX公司将坐落于XXXX花园11幢1单元，总面积为504平方米的商品房预售给原告，合同价款共计人民币2520000元。同时约定原告一次性支付房款，XX公司应于2012年5月18日交房。该合同封面及第一页均有被告加盖的“湖州市住房和城乡建设局2012-01-13商品房买卖合同备案专用章”。合同签订后，XX公司未能于2012年5月18日前交房。2012年1月12日，原告与XX公司签订协议书一份，约定将XX公司开发建设的部分房屋用于抵偿尚未支付原告的借款本金及利息，并约定原告作为房屋购买人与XX公司办理相应购房手续，且XX公司不能在约定的六个月内回购房屋的，视为其放弃回购权利，用于抵偿的房屋所有权归原告所有。该协议书第4条中所指“预售合同”即为涉案编号XXXXXXXX号的《商品房买卖合同》，该协议包括了涉案房屋即XXXX花园11幢1单元。协议签订后，XX公司未按照约定提出回购。后原告被告知涉案合同标的物不存在，原告认为XX公司应承担无房可交的欺诈违约责任，且被告湖州市住房和城乡建设局应承担连带责任，原告遂于2013年8月5日向湖州仲裁委员会提出仲裁申请。2014年5月22日，湖州仲裁委员会作出湖仲（2013）裁字第31号裁决书，确认涉案合同涉及到的第一层房屋属于不计算面积的架空层，合同标的物根本不存在的事实，同时认为被告湖州市住房和城乡建设局的备案行为属于具体行政行为，无需承担民事责任。2016年5月20日，原告向被告提出行政赔偿申请，请求被告赔偿原告购房款2520000元。被告经审查后认为，原告的赔偿请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条所规定的行政赔偿范围，故决定不予赔偿。原告认为被告虚假备案直接导致其财产受到损失，遂诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”，以及建房[2010]53号《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》的有关规定，“加强商品住房买卖合同管理。各地要完善商品住房买卖合同示范文本，积极推行商品住房买卖合同网上签订和备案制度。商品住房买卖合同示范文本应对商品住房质量性能，物业会所、车位等设施归属，交付使用条件及其违约责任做出明确规定，并将《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》作为合同附件。房地产开发企业应当将商品住房买卖合同在合同订立前向购房人明示”，依据上述规定可知，商品房预售方应当将预售合同报有关部门进行备案。在时间发生顺序上，商品房预售合同签订在先，登记备案在后；在效力上，商品房买卖合同系双方平等主体基于真实意思表示而订立，买受人在合同订立之初即应当知道合同中所明确的关于违约责任的条款内容，一方主体违反合同义务时，另一方主体有权按照合同中关于违约责任的约定内容主张权利。而备案行为受行政法律法规调整，产生的是具有行政法意义上的法律关系，对商品房合同进行备案的目的是为了加强房地产市场监管，规范房地产市场秩序，避免“一房多卖”等违法违规现象的出现，而不是为了保证合同的有效履行。故商品房预售合同是否有效取决于合同生效要件是否充分，登记备案行为对合同效力不产生影响。本案中，原告与XX公司于2012年1月10日签订商品房买卖合同，被告于2012年1月13日对该合同进行备案，该备案行为不产生针对涉案房屋所有权变动的物权效果，亦无从决定合同是否能够得到履行。原告诉称，在涉案合同标的物根本不存在的情况下，被告作出的备案行为造成原告重大财产损失，故被告应当承担相应的赔偿责任。本院认为，上述备案行为旨在达到对涉案合同存案备考的管理目的，被告对涉案合同进行备案，系基于行政管理需要而对合同存案备考的具体行政行为，目的在于保护原告对涉案标的物的期待权，而非物权。原告诉称因标的物不存在而遭受的财产损失，与被告备案行为不具有直接因果关系，故原告要求被告承担赔偿责任无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，判决如下：
驳回原告金引国的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 杨 阳
人民陪审员 朱丹丹
人民陪审员 汪佳琪
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 应亚青