江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终615号
上诉人（原审原告）奚学开，男，1956年5月10日生，汉族，住如皋市。
被上诉人（原审被告）如皋市规划局，住所地如皋市。
法定代表人朱贵宏，局长。
出庭负责人袁权民，副局长。
委托代理人顾承龙，如皋市规划局法制科长。
被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市。
法定代表人马啸平，局长。
委托代理人袁轶，南通市规划局法规处副处长。
委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
上诉人奚学开因政府信息公开一案,不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初58号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，奚学开于2015年9月10日向如皋市规划局提出信息公开申请，要求公开“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图、三期KFQ2011-72号征地红线图）的依据、申报材料；包括项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划意见、项目用地预审意见、土地出让合同、发改部门手续、消防部门手续、安检部门手续、环评手续等。”如皋市规划局于2015年9月28日作出皋规依复【2015】90号《政府信息公开申请答复书》，答复的内容如下：1、你申请公开的“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图”信息，现将该项目红线图复印件提供给你，请查收。2、你申请公开的“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图的依据、申报材料”，本机关无此信息。3、根据如皋市委、市政府《关于进一步深化和完善主功能区行政授权的意见》（皋委发【2011】63号）的要求，如皋市经济开发区红线图由当时经济开发区（柴湾镇）予以办理，你申请公开的“如意湾三期KFQ2011-72号征地红线图的依据、申报材料”建议向如皋经济开发区申请公开相关信息。
奚学开不服该答复，于2015年11月25日向南通市规划局提交行政复议申请，南通市规划局于同月27日收到该申请，后于2015年11月30日作出【2015】通规复（受）字27号《行政复议受理通知书》，受理了奚学开的复议申请，同日通知如皋市规划局【2015】通规复（答）字27号《提出答复通知书》。南通市规划局于2016年1月20日作出了【2015】通规复（决）字第27号《行政复议决定书》，维持了如皋市规划局的作出的皋规依复【2015】90号《政府信息公开申请答复书》，并于1月22日邮寄送达奚学开。奚学开诉至一审法院，请求：1、撤销【2015】通规复（决）字第27号行政复议决定书；2、确认皋规依复【2015】90号《如皋市规划局政府信息公开申请答复书》违法，并责令按申请依法答复。
一审法院认为，关于如皋市规划局所作的涉诉答复是否合法的问题。第一，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十四条第一、第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，如皋市规划局在2015年9月10日收到奚学开的信息公开申请后，于2015年9月28日作出皋规依复【2015】90号《政府信息公开申请答复书》，并向奚学开送达。如皋市规划局答复程序符合规定。第二，《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。该条表明，除申请内容不明确的，可以要求申请人作出更改、补充的之外，行政机关应当根据申请的信息是不是政府信息、是否存在、是否应当公开、是否属于本机关公开等情况分别作出答复。本案中，奚学开要求公开的信息，描述为“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图、三期KFQ2011-72号征地红线图）的依据、申报材料；包括项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划意见、项目用地预审意见、土地出让合同、发改部门手续、消防部门手续、安检部门手续、环评手续等。”无论是征地红线图，还是作为建设用地规划许可证的附件部分的用地红线图，依法均是由城乡规划主管部门进行制作，这一点是明确的，但无论是征地红线图，还是建设用地红线图，均不是一个单独的行政许可行为，故红线图的制作本身不存在什么依据与申报材料，即使存在奚学开所描述的这些依据与申报材料（项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划意见、项目用地预审意见、土地出让合同、发改部门手续、消防部门手续、安检部门手续、环评手续等），制作机关也不是规划局。如皋市规划局完全可以依法答复奚学开进一步明确申请内容或者直接答复本机关无此信息。虽然奚学开的表述不准确，但如皋市规划局为了便民利民，也将有关如皋市原柴湾镇杨宗村八组如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图复印件提供给奚学开，同时明确告知奚学开，如皋市原柴湾镇杨宗村八组如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图的依据、申报材料，本机关无此信息。这两点答复并无不妥。对其第三点答复，虽然由于当地政府机构职能调整，如意湾三期KFQ2011-72号征地红线图的制作改由如皋经济开发区，因而建议向如皋经济开发区申请公开相关信息，这也符合法律规定，但其表述为“如意湾三期KFQ2011-72号征地红线图的依据、申报材料”建议向如皋经济开发区申请公开相关信息是不严谨和妥当的，因为如皋市规划局在第二点答复时，明确表明对红线图的依据与申报材料不存在这种信息，故对KFQ2011-72号征地红线图的依据、申报材料也不存在，只会存在红线图的问题。事实上，该地块的红线图早在2013年3月28日奚学开就通过政府信息公开已得到该红线图，故如皋市规划局的此点答复虽有不妥，但对奚学开权益不产生任何影响。
关于复议机关南通市规划局的复议程序是否合法的问题。奚学开不服如皋市规划局的答复，在法定期限内向南通市规划局申请复议。南通市规划局经审查，认为符合受理条件，作出行政复议受理通知书，并及时通知如皋市规划局进行书面答复和提交相关证据材料，在综合审查如皋市规划局依法提交的相关证据材料及奚学开的申请复议后在法定期限内作出复议决定书，并送达给双方，其复议程序合法。
综上，一审法院认为如皋市规划局针对奚学开的信息公开申请在法定期限内给予了答复，程序合法，内容虽稍有欠妥之处，但并无撤销及责令重新答复之必要，南通市规划局的复议程序合法，奚学开的诉讼请求于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出驳回奚学开诉讼请求的判决。
奚学开向本院提起上诉称，一审法院认定红线图系由如皋市规划局制作，那么红线图形成的依据及申报材料必然存在，如皋市规划局答复无此信息显然不当。对于KFQ2011-72号征地红线图的依据、申报材料，如皋市规划局以答复的形式转嫁给如皋经济开发区无事实依据，该图系由如皋市规划局在无合法手续的情况下制作。请求撤销一审判决，改判支持奚学开的一审诉讼请求。
如皋市规划局答辩称，奚学开要求公开如皋市原柴湾镇杨宗村八组如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图、三期KFQ2011-72号征地红线图的依据和申报材料，无论是作为建设用地规划许可证附件的用地红线图，还是提供征地红线图，均不是单独的行政许可行为，故红线图的制作本身不存在所谓的依据和申报材料，如皋市规划局不持有奚学开申请公开的申请。请求驳回上诉，维持原判决。
南通市规划局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判决。
奚学开提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审判决以及二审当事人诉辩意见，本案争议在于如皋市规划局所作政府信息公开答复以及南通市规划局的复议决定是否合法。
《政府信息公开条例》立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济活动的服务作用。为实现公民、法人和其他组织依法获取政府信息，行使对政府工作的知情权、参与权和监督权，行政机关作出的政府信息公开答复应当及时、准确、完整，从而满足申请人的信息需求。诚然，行政机关作出的答复是否符合申请人的需求，还取决于申请人对申请内容的描述是否具体、明确。由于申请人的认识能力、表达方式存在差异，在不能准确揭示所申请信息的特征和内容时，行政机关基于便民、利民原则，《政府信息公开条例》规定了行政机关告知申请人更改、补充的法定义务。其中第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，即便申请人对所需信息内容描述不明确，政府信息难以特定化，行政机关也不能简单以申请不符合法定方式为由驳回申请，而应当给予申请人更改、补充的机会，并提供相应的协助。行政机关更不能在未准确认知申请人信息内容的情况下，草率作出答非所问的答复，否则不但不能满足申请人的信息需求，而且浪费公共行政资源，故这种答复不符合合法行政、合理行政的要求。
考察本案申请、答复内容，奚学开向如皋市规划局提出信息公开申请，要求公开“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图、三期KFQ2011-72号征地红线图）的依据、申报材料；包括项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划意见、项目用地预审意见、土地出让合同、发改部门手续、消防部门手续、安检部门手续、环评手续等。”从奚学开所申请内容的描述来看，首先是关于如皋市原柴湾镇杨宗村八组涉及如皋市秦峰置业有限公司红线图以及KFQ2011-72号征地红线图的范围，因而所需信息可以确定与该两处征地或规划相关；其次，奚学开所申请的信息指向的并非红线图本身，而是相关的依据和申报材料；第三，奚学开申请内容以“包括项目申请报告……”等列举方式予以描述，是申请人通过举例对依据和申报材料的具体化，因此奚学开所申请的信息不能理解为制作红线图本身需要的依据和申报材料，而应理解为红线图范围内征地或规划的依据和申报材料。
就奚学开的上述申请，如皋市规划局于法定期限内作出了皋规依复【2015】90号《政府信息公开申请答复书》，答复的内容如下：1、你申请公开的“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图”信息，现将该项目红线图复印件提供给你，请查收。2、你申请公开的“如皋市原柴湾镇杨宗村八组（如意湾小区项目一期、二期如皋市秦峰置业有限公司红线图的依据、申报材料”，本机关无此信息。3、根据如皋市委、市政府《关于进一步深化和完善主功能区行政授权的意见》（皋委发【2011】63号）的要求，如皋市经济开发区红线图由当时经济开发区（柴湾镇）予以办理，你申请公开的“如意湾三期KFQ2011-72号征地红线图的依据、申报材料”建议向如皋经济开发区申请公开相关信息。从如皋市规划局所作答复内容来看，作为征地和建设用地规划的专业职能部门，如皋市规划局应当认识到奚学开申请所需的信息内容并非红线图本身，亦非制作红线图的依据，如皋市规划局未能准确把握申请信息的实质内容，曲解申请人的真实意思表示，草率作出答非所问式的答复，不符合《政府信息公开条例》的立法目的。
退一步而言，即便奚学开所申请内容不明确或易生歧义，如皋市规划局也应当及时与奚学开沟通，告知更改、补充，从而准确了解申请人所需信息的内容。二审中，如皋市规划局陈述其依法行使征地规划、建设用地规划以及建设工程规划等方面的行政职能。案涉信息有关项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划意见、项目用地预审意见、土地出让合同、发改部门手续、消防部门手续、安检部门手续、环评手续等资料，如皋市规划局在履行职责过程中，应当获取其他行政机关制作的项目申请报告、企业投资项目核准申请表、出让合同、环评手续等信息，而对其他信息不持有。如皋市规划局在未查清申请人申请的真实内容，且持有部分相关信息的情况下，作出案涉信息不存在以及不符合申请内容的答复明显不符合《政府信息公开条例》的规定。
关于南通市规划局作出的被诉行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第四条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定，其中第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。南通市规划局对如皋市规划局作出的事实不清、适用法律错误的被诉政府信息公开答复未予纠正，其作出的维持原行政行为的复议决定违法。
综上，如皋市规划局未能准确判断奚学开申请公开的信息内容，所作信息答复适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第十条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。一审法院认定事实清楚，但适用法律、法规错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第五条、第六条、第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：
一、撤销江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初58号行政判决；
二、撤销如皋市规划局作出的皋规依复【2015】90号政府信息公开申请答复；
三、撤销南通市规划局作出的【2015】通规复（决）字第27号行政复议决定；
四、责令如皋市规划局于本判决生效之日起十五日内重新作出政府信息公开答复。
一、二审案件受理费各50元，由如皋市规划局、南通市规划局共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年一月三日
书记员 金保阳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；