文书内容中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1349号再审申请人（一审原告、二审上诉人）云南省墨江哈尼族自治县联珠镇曼平村黄山箐村民小组。负责人李金财，组长。委托代理人周海智，云南周林律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省墨江哈尼族自治县人民政府，住所地云南省普洱市墨江哈尼族自治县联珠镇南正街59号。法定代表人杨建忠，县长。原审第三人李金财，男，1951年10月21日出生，哈尼族，住云南省普洱市墨江哈尼族自治县联珠镇曼平村黄山箐组5号。再审申请人墨江哈尼族自治县联珠镇曼平村黄山箐村民小组（以下简称黄山箐村民小组）因诉云南省墨江哈尼族自治县人民政府（以下简称墨江县政府）林业行政裁决一案，不服云南省高级人民法院（2015）云高行终字第60号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、审判员李德申、代理审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。云南省普洱市中级人民法院一审查明：2002年10月18日，黄山箐村民小组与原思茅市经贸委退休职工李金财签订《转让承包荒山、荒地、轮歇地合同》。2005年3月15日李金财向墨江县林业局提交《关于转包山、地、林权变更登记申请》，墨江县林业局认为黄山箐村民小组与李金财签订的《转让承包荒山、荒地、轮歇地合同》范围四至界限超出了黄山箐村民小组山林土地权属范围，未给李金财核发林权证。黄山箐村民小组和李金财以黄梨山集体林地错划为国有林要求归还为由向有关部门反映、信访。2014年2月18日，墨江县政府作出墨政发〔2014〕13号《墨江哈尼族自治县人民政府关于确认联珠镇曼平村黄山箐村民小组农民集体所有山林土地权属范围的决定》（以下简称13号《决定》），确认黄山箐村民小组农民集体所有山林、土地权属范围。黄山箐村民小组不服，向普洱市人民政府提起行政复议。经过复议，普洱市人民政府作出普政行复决字〔2014〕第6号《普洱市人民政府行政复议决定书》，维持墨江县政府13号《决定》。黄山箐村民小组不服13号《决定》向人民法院提起诉讼，请求撤销13号《决定》，并判令墨江县政府限期重新作出处理决定。普洱市中级人民法院认为：墨江县政府作出的13号《决定》，从表面上看是对黄山箐村民小组农民集体所有山林土地权属所做的确权决定，但实质上是对黄梨山林地权属争议的处理决定。理由如下：一是该决定除标题和结论表述为黄山箐村民小组集体山林土地外，其主要内容是讲述黄梨山林地的权属问题；二是庭审中墨江县政府没有提供证据证实黄山箐村民小组申请其确认集体山林土地的事实；三是在整个庭审过程中，黄山箐村民小组和墨江县政府争议的焦点是黄梨山林地是国有林还是集体林的问题。因此，本案属于国有林与集体林的权属争议，行政机关应对争议的林地权属作出明确的决定。国有林与集体林之间的权属争议，是指农村集体经济组织与国有林实际管理方对林地权属发生的争议。行政机关对该类争议进行处理属于行政裁决的范畴，必须遵守主体法定、居中裁决的原则。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《云南省林地管理条例》第二十三条第一项规定，县级人民政府有权对单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，国有林地之间、国有林地与集体林地之间的权属争议依法进行处理，故墨江县政府有权对本案争议作出处理决定。但是墨江县政府没有按照严格程序要求做到居中裁决。理由如下：一是林权发生争议的事实证明至少有两个以上主体主张对争议山林有所有权，但是被诉13号《决定》只列明主张权利的其中一方黄山箐村民小组，而缺失国有林管理方；二是从13号《决定》具体内容来看，墨江县政府既代表争议山林的管理方提供相关林权证明，又作为林地争议的裁决者主动收集了部分言词证据作出裁决；三是墨江县政府没有提供证据证明争议林地的实际管理者，或者争议林地的实际管理者提供证据证明争议林地权属的归属等。故墨江县政府虽然有权对国有林与集体林的权属争议进行处理，但是由于没有按照行政裁决的要求从程序上确保居中裁决，故其作出被诉的具体行政行为程序违法，依法应予撤销。黄山箐村民小组要求撤销13号《决定》的主张予以支持。黄山箐村民小组关于责令墨江县政府重新作出行政行为的主张，由于责令重新作出行政行为的前提条件是前后两次处理中涉及的争议主体必须完全相同，而本案中被诉行政行为缺失了争议的另一方，只有一方独立参与其中，故被诉行政行为已经丧失了在本案裁判中一并责令重新作出行政行为的可能，故不予支持。如果争议一方需要重新处理，可以另行向有权行政机关提出申请，由行政机关再次启动争议处理程序并作出裁决。墨江县政府关于维持13号《决定》的请求不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四款的规定，判决:一、撤销墨江哈尼族自治县人民政府于2014年2月18日作出的墨政发〔2014〕13号《墨江哈尼族自治县人民政府关于确认联珠镇曼平村黄山箐村民小组农民集体所有山林土地权属范围的决定》；二、驳回原告墨江哈尼族自治县联珠镇曼平村黄山箐村民小组的其他诉讼请求。云南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。云南省高级人民法院认为：根据黄山箐村民小组和墨江县政府的陈述及墨江县政府作出的13号《决定》，本案涉及的是黄梨山林地属于国有还是属黄山箐村民小组集体所有的权属争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。墨江县政府有权对本案争议林地作出处理决定。墨江县政府应依法按照程序要求，做到居中裁决，在程序上为争议当事人提供包括陈述、申辩等平等机会，确保裁决结果公开、公正、公平。根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十四条的规定，林权争议发生后，经协商不能达成协议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。根据上述法律规定，未解决争议，发生争议的当事人应该向林权争议处理机构提出申请。但本案中没有证据证明黄山箐村民小组或者其他争议当事人向墨江县政府或者相关林权争议处理机构提出过请求解决涉案黄梨山林地权属争议的申请，且墨江县政府13号《决定》中仅列明争议一方黄山箐村民小组，而没有列另一方即国有林管理方，也没有证据证明墨江县政府在作出13号《决定》过程中听取了国有林管理方的意见。另，墨江县政府在作出13号《决定》过程中既代表争议山林的管理方提交相关林权证明，又作为林地争议的裁决者主动收集相关证据。且墨江县政府作出的13号《决定》对争议的黄梨山林地长期以来实际管理情况认定不清。综上，本案墨江县政府没有按照行政裁决的要求从程序上确保居中裁决，作出13号《决定》的行政行为程序违法，认定事实不清，依法应予撤销。关于黄山箐村民小组提出的判决墨江县政府限期重新作出本案争议处理决定的请求问题。因责令墨江县政府对争议林地重新作出处理决定行为的前提条件是前后两次处理中涉及的争议主体及标的必须完全相同，本案中没有证据证明黄山箐村民小组向墨江县政府或者相关林权争议处理机构提出过请求解决涉案黄梨山林地权属争议的申请，且墨江县政府13号《决定》只有争议一方黄山箐村民小组参与其中。因此，本案不存在应当判决墨江县政府重新作出处理决定的情形。若黄山箐村民小组认为需要墨江县政府对争议的黄梨山林地权属作出处理，可依法向相关林权争议处理机构提出申请，请求处理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。黄山箐村民小组的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。黄山箐村民小组申请再审称：原判决认定“本案属于国有林与集体林之间的权属争议”主要证据不足；原判决适用的法律与案件性质明显不符，确定责任明显违反法律规定；原判决适用法律错误；请求维持一审判决第一项；撤销二审判决及一审判决第二项；责令被申请人限期重新作出具体行政行为。本院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。墨江县政府有权对本案争议林地作出处理决定。墨江县政府应当依照法定程序居中裁决，以确保裁决结果公开、公正、公平。根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十四条的规定，林权争议发生后，经协商不能达成协议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。本案中没有证据证明黄山箐村民小组或者其他争议当事人向墨江县政府或者相关林权争议处理机构提出过请求解决涉案黄梨山林地权属争议的申请，且墨江县政府13号《决定》中仅列明争议一方黄山箐村民小组，而没有列另一方即国有林管理方；也没有证据证明墨江县政府在作出13号《决定》过程中听取了国有林管理方的意见。此外，墨江县政府在作出13号《决定》过程中既代表争议山林的管理方提交相关林权证明，又作为林地争议的裁决者主动收集相关证据。且墨江县政府作出的13号《决定》对争议的黄梨山林地长期以来实际管理情况认定不清。综上，原审判决撤销被诉13号《决定》并无不当。关于限期重新作出处理决定的请求问题。因墨江县政府对争议林地重新作出处理决定的前提条件是前后两次处理中的主体及标的必须相同，本案中没有证据证明黄山箐村民小组向墨江县政府或者相关林权争议处理机构提出过请求解决涉案黄梨山林地权属争议的申请，且13号《决定》只有争议一方黄山箐村民小组参与其中。因此，本案不符合判决墨江县政府限期重新作出处理决定的前提。黄山箐村民小组可以依法向相关林权争议处理机构提出申请，请求对相关事项进行处理。综上，黄山箐村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回墨江哈尼族自治县联珠镇曼平村黄山箐村民小组的再审申请。审 判 长  耿宝建审 判 员  李德申代理审判员  李小梅二〇一六年八月十一日书 记 员  刘 潋