河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终51号
上诉人（原审原告）郏县龙祥艺术品销售有限公司。住所地郏县城关镇龙山大道西段。
法定代表人郭晓芳，总经理。
委托代理人肖国军，河南倚天剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平顶山市人民政府。住所地平顶山市新城区祥云路。
法定代表人张国伟，市长。
委托代理人丁伟军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。
委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平顶山市国土资源局。住所地平顶山市新城区祥云路中段。
法定代表人梁成斌，局长。
委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
委托代理人邢利军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。
被上诉人（原审第三人）平顶山市恒瑞矿山机械有限公司。住所地平顶山市卫东区矿工路99号院。
法定代表人任根义，经理。
委托代理人焦志广，河南黎民律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）平顶山市百顺置业有限公司。住所地平顶山市卫东区矿工路99号院。
法定代表人任根义，经理。
委托代理人焦志广，河南黎民律师事务所律师。
上诉人郏县龙祥艺术品销售有限公司（简称龙祥公司）因诉平顶山市人民政府颁发土地使用证一案，不服漯河市中级人民法院（2015）漯行初字第44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙祥公司委托代理人肖国军，被上诉人平顶山市人民政府的委托代理人丁伟军、张国强，被上诉人平顶山市国土资源局委托代理人张国强、邢利军，被上诉人平顶山市恒瑞矿山机械有限公司（简称恒瑞公司）、被上诉人平顶山市百顺置业有限公司（简称百顺公司）委托代理人焦志广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
龙祥公司认为平顶山市人民政府和平顶山市国土资源局的行政行为侵犯了其合法权益，致使其债权无法实现，向漯河市中级人民法院提起诉讼，请求：1、确认平顶山市人民政府于2010年6月18日收回恒瑞公司国有土地使用权的行政行为违法；2、确认平顶山市人民政府向恒瑞公司颁发平国用（2010）第SW—024号国有土地使用证的行政行为违法；3、确认被告平顶山市人民政府向百顺公司颁发平国用（2012）第SW—026、（2014）第SW—001、002、003、004、005国有土地使用证的行政行为违法；4、责令平顶山市人民政府恢复该宗土地的抵押权。
一审法院经审理查明：第三人恒瑞公司的前身是平顶山市矿山机械厂。2000年12月，平顶山市矿山机械厂改制为平顶山市鑫顺达矿山机械有限公司（简称鑫顺达公司），2006年5月变更为平顶山市飞春矿山机械有限公司，2009年5月变更为恒瑞公司。
恒瑞公司（当时为平顶山市矿山机械厂）先后于1997年4月3日、1999年9月7日以其平国用（1997）字第W—0058号国有土地使用证项下土地使用权为抵押，向中国工商银行平顶山分行建设东路支行（简称工行建设东路支行）借款并分别办理了平土抵字（97）第013号、平土抵字（99）第023号国有土地使用权抵押证明书，发证机关为平顶山市人民政府，抵押期限分别为1997年4月14日—1999年4月14日及1999年9月7日—2001年9月7日。因恒瑞公司（当时为鑫顺达公司）不能清偿到期银行借款，工行建设东路支行将其诉至平顶山市中级人民法院，平顶山市中级人民法院于2002年10月25日作出（2002）平民初字第71号民事调解书，恒瑞公司（当时为鑫顺达公司）自愿于调解书生效后7日内向工行建设东路支行清偿完毕全部债务，包括借款本金470万元及利息1430586.39元（利息暂计算至2002年10月21日，以后利息顺延计算）。2003年9月30日，平顶山市中级人民法院作出（2003）平执裁字第173—2号民事裁定书，以恒瑞公司（当时为鑫顺达公司）已向申请执行人工行建设东路支行偿还欠款170万元，剩余300万元无履行能力为由对（2002）平民初字第71号民事调解书终结执行。2005年4月1日，平顶山市中级人民法院向工行建设东路支行发放了（2003）平债证执字第77号债权凭证。
2005年7月19日，中国工商银行河南省分行与中国长城资产管理公司郑州办事处（简称长城公司郑州办事处）签订债权转让协议，将该行对恒瑞公司（当时为鑫顺达公司）所享有的债权本金300万元及相应利息转让给长城公司郑州办事处。2012年12月26日，长城公司郑州办事处将上述债权转让给南阳市国有资产运营有限公司（简称南阳国资运营公司）；2012年12月28日，南阳国资运营公司与龙祥公司签订债权转让协议，将上述债权转让给龙祥公司。
恒瑞公司（原平顶山市矿山机械厂）位于平顶山市矿工路东段99号，1997年12月取得平国用（1997）字第W—0058号国有土地使用权证，面积53025.72平方米。2010年6月18日，平顶山市人民政府作出平政土（2010）187号《关于恒瑞公司企业改制土地资产处置方案的批复》，同意平顶山市国土资源局拟定的企业改制土地资产处置方案，将恒瑞公司（原平顶山市矿山机械厂）面积为40423.8平方米的国有土地使用权收回，以协议方式按现状条件出让给恒瑞公司，出让用途为工业，出让年限50年，并要求平顶山市国土资源局与恒瑞公司签订土地使用权出让合同，及时办理土地登记。
2010年7月6日，平顶山市国土资源局与恒瑞公司签订国有建设用地使用权出让合同，将上述40423.8平方米土地以9701712元的价格出让给恒瑞公司，用途为工业用地。2010年9月17日，平顶山市国土资源局针对上述土地发布土地登记公告，要求对公布的土地使用权及他项权利等有异议者，于2010年9月28日前到平顶山市国土资源局卫东区分局办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为公布的上述权益有效，将准予登记造册。2010年9月28日，平顶山市人民政府依据公告的内容为恒瑞公司颁发了平国用（2010）第SW024号国有土地使用权。2011年9月15日，平顶山市人民政府决定对恒瑞公司工业用地约40423平方米实施改造。
2011年11月14日，平顶山市国土资源局对长城公司郑州办事处作出平国土资函（2011）128号函，就恒瑞公司土地使用权抵押的有关事宜予以函告。2011年11月28日，长城公司郑州办事处复函平顶山市国土资源局，主要内容是：“1、长城公司郑州办事处取得原平顶山市矿山机械厂的债权资料齐全、合法有效。2、该债权因原债权人工行建设东路支行已提起诉讼并申请强制执行，并不超过诉讼时效。3、涉案土地的抵押权不受土地性质的影响，长城公司郑州办事处仍享有抵押权。”2012年2月24日，平顶山市国土资源局再次作出平国土资（2012）9号《关于长城公司郑州办事处债务和土地使用权抵押问题的函》，内容为：“平顶山市人民政府决定对原平顶山市矿山机械厂现有工业用地实施改造，建议长城公司郑州办事处就原平顶山市矿山机械厂债务及土地抵押权问题尽快通过法律途径解决。”但平顶山市人民政府未提交平国土资（2012）9号函向长城公司郑州办事处送达及该办事处是否复函的证据。
2012年7月18日，恒瑞公司同百顺公司签订国有土地使用权转让合同，将40423.8平方米的土地使用权转让给百顺公司。2012年10月18日，平顶山市人民政府为百顺公司颁发了平国用（2012）第SW—026号国有土地使用权。恒瑞公司、百顺公司分别于2012年4月25、7月6日向平顶山市国土资源局出具书面承诺，承诺如经司法程序认定涉案债务由恒瑞公司承担，恒瑞公司、百顺公司愿意共同承担还款义务。
2013年9月29日，平顶山市人民政府将百顺公司平国用（2012）第SW—026号国有土地使用证项下部分土地（面积共计25253.45平方米）由工业用地变更为住宅用地。2013年11月29日，平顶山市国土资源局同百顺公司签订了国有建设用地使用权出让合同，将上述土地使用权按住宅用地出让给百顺公司，2014年1月23日，平顶山市人民政府就该块土地为百顺公司颁发了平国用（2014）第SW—005号国有土地使用证，土地用途为住宅用地。同日，平顶山市人民政府分别为平国用（2012）第SW—026号国有土地使用证项下剩余土地办理了平国用（2014）第SW—001、002、003、004号国有土地使用证，使用权人仍为百顺公司，用途仍为工业用地。
2015年6月25日，龙祥公司提起本案行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第80条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力”，本案龙祥公司于2012年12月28日通过同南阳国资运营公司签订的债权转让协议，取得了对恒瑞公司享有的债权本金300万元及利息16294586.29元，但未提交其通知债务人的证据；但是，其作为新的债权人，有权对妨碍其债权实现的行政行为提起行政诉讼，具备本案原告主体资格。
根据《河南省国有土地使用权抵押贷款管理暂行规定》第十三条“抵押期间，抵押人因企业兼并、更名、破产或死亡时，由新的企业或者继承人、遗产或者受赠人与抵押权人履行抵押合同的权利义务……”的规定，原平顶山市矿山机械厂的历次更名、重组并不影响履行工行建设东路支行实现抵押权。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国担保法﹥若干问题的解释》第12条第2款规定：“担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的两年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持”。本案平顶山市中级人民法院2002年10月25日作出（2002）平民初字第71号民事调解书，至此，工行建设东路支行的诉讼时效即告结束，但该行作为债权人和抵押权人，在民事诉讼程序及执行程序中均未行使其抵押权。龙祥公司认为平顶山市中级人民法院作出的（2003）平债证执字第77号债权凭证有效，且意味着原债权人工行建设东路支行的抵押权并未消灭，其合法权益受到本案被诉行政行为的侵犯，应通过按照债权凭证通过执行程序解决。
平顶山市人民政府于2010年6月18日作出平政土（2010）187号《关于恒瑞公司企业改制土地资产处置方案的批复》，将恒瑞公司的国有土地使用权收回，后再次为恒瑞公司颁发了国有土地使用权，土地使用权人仍然为恒瑞公司，该批复并不损害原平顶山市矿山机械厂债权人的合法权益。况且，平顶山市人民政府在颁发平国用（2010）第SW024号国有土地使用证前刊发了公告，债权人长城公司郑州办事处在公告期间并未提出异议。龙祥公司作为后续债权人，虽然取得了对原平顶山市矿山机械厂的债权，但是否取得对原平顶山市矿山机械厂国有土地的抵押权以及抵押权是否应受法律保护，不属于本案审查范围，龙祥公司应通过法定程序予以确认后，才能证明被诉行政行为侵犯其合法权益。
综上，工行建设东路支行作为原债权人和抵押权人，未在法定期限内行使抵押权，龙祥公司经过债权转让后成为新的债权人，如认为被诉行政行为侵犯其合法权益，应通过原执行程序解决，或应先通过法定程序确认其是否对原平顶山市矿山机械厂的债务享有合法有效的抵押权，在未得到确认之前，没有证据证明被诉行政行为侵犯其合法权利，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（十）项之规定，裁定：驳回龙祥公司的起诉。
龙祥公司不服一审裁定，向本院上诉称：1、《中华人民共和国合同法》第81条规定：“债权人转让权利的，受让人取得与债权有关的从权利，但该从权利专属于债权人自身的除外”；《中华人民共和国担保法》第52条规定：“抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”；《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国担保法﹥若干问题的解释》第12条规定：“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具有法律约束力”；《最高人民法院关于审理涉及金融管理公司收购、管理处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第9条规定：“金融资产管理公司受让有抵押担保的债权后，可以依法取得对债权的抵押权，原抵押权登记继续有效”。上诉人龙祥公司受让取得涉案债权时依法取得对债权的抵押权，无须先通过法定程序确认。2、工行建设东路支行向原平顶山市矿山机械厂发放贷款及就抵押物设立抵押权时，《中华人民共和国物权法》尚未实施，相关法律并无行使抵押权期限的规定。3、平顶山市人民政府收回恒瑞公司的土地使用权无事实根据和法律依据，直接关系到上诉人的债权能否实现。请求依法撤销一审裁定，指令继续审理。
被上诉人平顶山市人民政府答辩称：上诉人没有在法定期间行使权利，抵押权已经丧失。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人平顶山市国土资源局的答辩意见同平顶山市人民政府。
被上诉人恒瑞公司和百顺公司答辩称：恒瑞公司和百顺公司依法享有涉案土地的权利。其他意见同平顶山人民政府。
二审经审理查明，工行建设东路支行起诉原平顶山市矿山机械厂的时间为2002年10月15日，在诉讼请求中没有要求实现抵押权，但在理由部分对抵押权予以说明。其他认定事实与一审一致。
本院认为：（一）龙祥公司受让的权利包括抵押权。根据《中华人民共和国物权法》第202条的规定，抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。本案工行建设东路支行与原平顶山市矿山机械厂借款纠纷诉讼的期间为2002年10月15日至2002年10月25日，该行虽然没有明确提出关于抵押权的诉讼请求，但因当时《中华人民共和国物权法》尚未实施，故上述规定对涉案借款纠纷的抵押权行使问题不适用。根据《中华人民共和国担保法》第52条和《中华人民共和国物权法》第177条的规定，抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭；担保物权消灭需要有法定事由。因涉案借款纠纷诉讼、之后的执行程序以及债权转让过程中不存在主债权消灭、担保物权实现、债权人放弃担保物权或者法律规定担保物权消灭的情形，故龙祥公司承继债权时虽然没有明确的关于抵押权转让的约定，但亦应认定抵押权随主债权一并发生了转让。
（二）龙祥公司对平顶山市人民政府的收回决定起诉，不具备原告主体资格。根据2000年9月29日最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国担保法﹥若干问题的解释》第12条第2款的规定，担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的两年内行使担保物权的，人民法院应予支持。本案被诉行政行为是平顶山市政府收回涉案土地使用权的决定，该公司能够对被诉收回决定提起诉讼的基础是其对涉案土地拥有抵押权且起诉时对抵押权的行使不超过法定期限。本案涉案借款纠纷诉讼至2002年10月25日平顶山市中级人民法院作出（2002）平民初字第71号民事调解书时，工行建设东路支行的诉讼时效即告结束，该行在其后的2年内没有行使抵押权，该行及其后的债权受让人已丧失就抵押权行使请求人民法院予以保护的权利。故龙祥公司虽承继了抵押权，但就该权利已不能获得人民法院的保护；同时，龙祥公司2012年12月28日受让债权，即便从此时计算抵押权行使的期限，其于2015年提起本案诉讼，亦超过两年期限。故本院对龙祥公司关于行使抵押权不超过法定期限的主张不予支持，即龙祥公司不能通过司法救济行使抵押权，其不具备提起本案诉讼的原告资格。
（三）龙祥公司与被诉的恒瑞公司和百顺公司的土地证之间没有法律上的利害关系，该公司不具备对恒瑞公司和百顺公司的土地证提起诉讼的原告资格。平顶山市政府2010年6月18日作出的收回恒瑞公司土地使用权决定的法律效力，是行政权强制消灭恒瑞公司的土地使用权，对于附属该土地使用权的抵押权，平顶山市政府应当在收回土地使用权时一并予以处理。恒瑞公司基于平顶山市政府的出让行为重新取得涉案土地使用权，与抵押权没有法律上的联系，龙祥公司与该土地使用权没有法律上的利害关系，不具有提起诉讼的原告资格。一审裁定关于龙祥公司具有原告资格的认定应予纠正。
（四）本案被诉行政行为的作出机关均是平顶山市政府，平顶山市国土局不应作被告，本院予以纠正。
综上，一审裁定驳回龙祥公司起诉事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持漯河市中级人民法院（2015）漯行初字第44号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李继红
代理审判员 荆向丽
代理审判员 段励刚
二〇一六年七月十四日
书 记 员 陈瑞丹