江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）连行初字第0002-2号
原告暨诉讼代表人李玉亮。
原告暨诉讼代表人周应余。
原告暨诉讼代表人封其军。
原告潘凤山。
原告何旭东。
原告陆利军。
原告严中明。
原告周砚余。
原告张万明。
原告王如春。
原告严春浩。
原告胡文军。
原告李建。
被告灌云县人民政府，住所地在伊山镇西苑南路1号。
法定代表人朱兴波，该县县长。
委托代理人朱晓阳。
委托代理人韩震东，江苏苍佑律师事务所律师。
原告李玉亮、周应余、封其军等13人因不服被告灌云县人民政府作出的灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月5日受理后，于3月7日向被告灌云县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2014年4月11日公开开庭审理了本案。原告及其诉讼代表人李玉亮、周应余、封其军等13人，被告灌云县人民政府的委托代理人朱晓阳、韩震东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灌云县人民政府于2013年10月16日作出灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》，决定对经批准的规划红线范围内房屋及其他不动产实施征收并补偿。
被告灌云县人民政府在法定期间内向本院提交了作出该征收决定的证据和依据：
1、省政府土地批文；2、图纸；3、县国土资源局情况说明；4、被征房屋地块红线图及房屋分布情况；5、被征房屋现状图；6、县人大证明；7、县发改委复函；8、县国土资源局复函；9、县住房与城乡建设局复函；10、征收补偿方案（讨论稿）以及组织论证报告；11、征收补偿方案论证会及图片；12、征收补偿方案（征求意见稿）及其征求意见公告、政府网和图片；13、征收补偿方案（修正稿）修正情况和征求公众意见情况公告、政府网和图片；14、社会稳定风险评估工作方案；15、应急处置预案；16、风险评估公告及图片；17、被征收人风险评估论证调查表；18、风险评估专家论证方案、名单、论证意见及图片；19、风险评估评审表；20、房屋征收调查公告以及调查结果公告；21、房屋调查结果以及认定结果公告；22、房地产价格评估机构报告公告及网上信息；23、评估机构报名情况公示；24、被征收人协商选定评估机构公告及网上信息；25、被征收人协商选定评估机构意见表；26、评估机构协商选定结果公告；27、被征房屋初评价格结果公告以及致委托方函；28、征收补偿资金到账证明；29、房屋征收决定和补偿方案公告、政府网及图片；30、房屋征收决定以及补偿方案；31、县政府文件（确定房屋征收部门）；32、停办相关手续通知；33、行政复议决定书。被告同时向本院提交了其作出该征收决定的法律依据即《国有土地上房屋征收与补偿条例》。以上证据及依据用以证明灌云县人民政府作出征收决定符合法律规定，充分考虑了被征收人的合法权益。
原告李玉亮、周应余、封其军等13人诉称，灌云县人民政府作出的灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》程序违法，适用法律错误，请求本院依法撤销该征收决定。主要理由有：1、原告等人所有的房屋不是危房，基础设施良好，亦不属于旧城区，该征收决定是为了商业开发，非属公共利益；2、该征收决定未适用法律、法规条款；3、房屋征收补偿方案公布后，大多数被征收人都认为不合理，被告未组织由被征收人和公众代表参加的听证会；4、评估价格错误。
原告李玉亮、周应余、封其军等13人向本院提交的证据材料有：
1、房屋现状照片，证明不是旧城区，不是危房，基础设施好；2、灌云县发改委2013年重点项目计划表，证明本地块是房地产开发，不符合征收条件；3、购地发票复印件，证明被征收房屋是在2002年建成；4、盐河片区住宅商业混合地块开发项目，证明该地块是房地产开发，不符合征收条件；5-6、评估报告，初步评估公示，证明违反《征补条例》、评估办法；7、灌云县政府行政复议答复书，证明本地块属于旧城改造无依据。
被告灌云县人民政府答辩称，盐河片区改造项目已经灌云县人民代表大会审议通过并纳入2013年度灌云县国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划和城市规划要求。该片区改造项目用地绝大部分是净地，被征收房屋用地只占其中的14.47%，而本案原告房屋用地只占其中的3.99%。本案征收目的是加快国民经济和社会发展，提升城市形象，改善群众居住环境，实现公共利益。在征收过程中，政府严格遵守征收与补偿的法律规定，对其中各程序均进行公示、征求意见并根据公众意见作相应修订，体现了决策民主性、程序正当性和结果公开性的原则。原告等人对关于评估结果的异议不属于本案审查的范围。综上，请求人民法院维持灌云县人民政府作出的灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为，第17份证据，即被征收人风险评估论证调查表的真实性存有异议，其中有的是重复编号，有的没有编号，有的是工作人员代签。对其它证据的真实性、合法性及关联性均无异议。
被告对原告提供的证据质证认为，第3份证据即购地发票复印件、第5-6份证据即评估报告及初步评估公示关联性存有异议。对其它证据的真实性、合法性及关联性均无异议。
本院根据原、被告质证意见对双方证据综合认证如下：
对被告提交的证据，原告对第17份证据即被征收人风险评估论证调查表的真实性存有异议，被告辩称该调查表共37人次，系在相关程序中征求被征收人意见，其中有11名被征收人签收，其他被征收人没有签收，工作人员在表上如实说明相关情况，目的是对社会稳定风险进行全方位的调研，体现征收过程严格遵循民主决策的原则。本院认为，该证据具有真实性、关联性，来源亦合法，能够证实本案相关事实，原告的质证理由不能成立，本院依法予以确认。对被告提交的其它证据，原告均无异议，但其中第22-27份证据，包括房地产价格评估机构报告公告及网上信息、评估机构报名情况公示、被征收人协商选定评估机构公告及网上信息、被征收人协商选定评估机构意见表、评估机构协商选定结果公告、被征收房屋初评价格结果公告以及致委托方函，与本案无关联性，本院依法不予认定。对其它无异议证据，本院予以确认。
对原告提交的证据，第5-6份评估报告及初步评估公示与本案无关联性，本院依法不予认定。其它证据具有真实性、合法性及关联性，能够证明本案相关事实，本院予以确认。
本院经审理查明，涉案盐河片区改造开发项目范围原有集体土地，后于2009年及2012年分别报经江苏省国土资源厅及江苏省人民政府批复同意转为国有土地。2013年1月6日，灌云县十五届人民代表大会第二次会议审议通过了实施盐河片区改造等31项工程，并将该项目在内的31项工程纳入2013年灌云县国民经济和社会发展年度计划。
盐河片区一期改造开发用地140亩，绝大部分为净地，其他有37户居民房屋及1家单位用地20.27亩，占整个片区改造用地14.48%。房屋位置相对集中，有22户位于沿伊山路侧，占地5.59亩，占整个片区改造用地3.99%；有15户位于季尧村，占地6.42亩，占整个片区改造用地4.59%；另有一家单位房屋192平方米，占地8.26亩，占整个片区改造用地5.9%。灌云县人民政府调查后认为，与周边小区相比，上述房屋基础设施落后，卫生条件较差，严重影响人民群众生活质量，决定将其纳入开发范围进行改造。
2013年5月13日，灌云县人民政府组织人大、政协、国土、建设等多家单位及代表对《盐河片区一期开发地块房屋征收与补偿方案》进行论证。论证会中有代表提出片区改造范围内有的地方没有自来水，地下水也发黄不能饮用；有的居民所建房屋年代不长，但与周边小区相比，基础设施已经落后，影响了被征收人的生活；在违章建设认定政策上要从宽把握，尽量照顾被征收人。根据这些意见，论证会要求对补偿方案进一步进行修改。
2013年5月15日，被告以在政府网站公示及在征收范围张贴的方式公布了《盐河片区一期开发地块房屋征收补偿方案》的征求意见稿，该公告明确征求意见时间为自发布之日起至6月17日止，征求意见方式为发送邮件、信函或者面谈。期间，征求到相关意见和建议两条，主要涉及违法建筑认定及处理等方面。此后，灌云县人民政府组织对征收补偿方案进一步进行修改。如在无证房屋处理方面，规定“在土地确权材料认定范围内，没有建设批准手续，但在2006年地形图上有记载的被征收房屋，参照有证房屋予以补偿。”增加了“对集体土地已征为国有建设用地上的房屋，符合农村一户一宅使用规定的，宅基地面积经国土部门确认后，房屋占地面积不超过宅基地面积的百分之七十，房屋层数不超过两层，认定为合法建筑。”条款；在产权调换方面，规定“产权调换采取本期地块用地范围内期房安置。”取消了原征求意见稿中“自行车库每户只能选择一间”的规定。
2013年5月20日，灌云县住房和城乡建设局以灌建（2013）90号文函复，盐河片区一期开发地块符合灌云县城市规划要求。2013年6月24日，灌云县国土资源局以灌国土资函（2013）7号文函复，盐河片区一期开发地块符合侍庄乡土地利用总体规划。
2013年10月8日，灌云县人民政府根据对被征收房屋调查情况，决定先行拨付人民币1000万元用于补偿安置前期工作，该款于当日已实际到帐。10月9日，灌云县房屋征收局对该项目的社会稳定风险进行评估，召开了专家论证会。10月10日，该局作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》，同日报灌云县维护稳定工作领导小组备案。
2013年10月16日，灌云县人民政府以在政府网站公示及在征收范围张贴的形式公布了灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》，并以附件形式一并公布了该征收项目的补偿安置方案。本案原告李玉亮、周应余、封其军等13人对此不服，向连云港市人民政府申请行政复议，请求撤销该征收决定。连云港市人民政府经复议，以（2013）连行复第66号行政复议决定维持了该征收决定。本案原告李玉亮、周应余、封其军等13人仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，原告严春浩系本案另一原告严中明之子，本案诉争房屋为其父亲严中明所有，被征收房屋均在严中明名下，严春浩不是本案适格原告，本院已以（2014）连行初字第0002-1号行政裁定书驳回原告严春浩的起诉。
根据原、被告双方的诉辩主张，本院归纳争议焦点并评析如下：
一、关于被诉房屋征收决定是否基于公共利益。原告认为，盐河片区开发项目属于商业开发，征收用地亦用于该商业开发，因此，该征收决定不是为了公共利益。被告认为，征收决定系考虑被征收房屋基础设施落后的情况，为改善被征收人生活环境，提升城市发展而为，属于旧城改造，是公共利益。对此，本院认为，对于征收决定是否基于公共利益应当依据法律、法规的规定进行综合判断。本案中，盐河片区一期开发项目占地140亩，征收决定涉及房屋占地为其中的20.27亩，两者并非同一行为，因此对涉案房屋的征收行为是否基于公共利益应根据征收目的认定，而不是根据该开发项目目的认定。本案被征收房屋与周边小区相比，在房屋结构、基础设施、配套设施方面均明显落后，居民生活质量明显低于周边小区居民。在此情况下，灌云县人民政府经过组织论证、征求意见等正当程序，提供当期地块用地范围内期房安置方式进行补偿，不仅能够显著提升被征收居民居住条件，同时也能提升周边居民的生活环境，符合旧城区改造的基本要求。同时，考虑历史因素，在制定公布的征收补偿方案中规定2006年地形图形成时间之前建成的无建设批准手续房屋参照有证房屋予以补偿，充分照顾到了被征收居民的合法、合理权益。因此，该征收目的明显符合公共利益的需要。原告等人认为开发项目属于商业开发，征收行为即为商业开发的主张缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。
二、关于被诉房屋征收决定程序是否合法。原告认为，被告没有在作出征收决定前纳入该县国民经济和社会发展年度计划，风险评估评审表中没有签署意见，多项内容未填写，因此被诉征收行为程序违法。被告认为，涉案地块开发已纳入该县国民经济和社会发展计划，组织相关部门召开论证会、征求公众意见，并按照有关规定进行社会稳定风险评估，征求程序合法。对此，本院认为房屋征收决定应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本案中，被告在作出房屋征收决定前，涉案片区开发项目已经灌云县人民代表大会审议通过，纳入了2013年灌云县国民经济和社会发展年度计划，也依法取得了土地等相关规划。被告依照法定程序对涉案地块房屋征收与补偿问题进行论证并予以公布，根据公众意见，在依照法律规定的前提下充分考虑被征收人利益，对补偿方案进行修改并及时公布，如在补偿安置方案中取消原征求意见稿所规定的“自行车库每户只能选择一间”等等。依法组织相关部门进行该项目的社会稳定风险评估，评审过程责任明确。在启动征收补偿安置工作中，对被征收人的补偿采取了货币补偿和产权调换两种方式。对用于安置的期房户型情况均进行了张贴、公示，以供被征收人选择。为前期开展工作，被告又于2013年10月8日拨付征收补偿资金1000万元且实际到帐，随着征收补偿工作的开展进度，适时补充相应资金不违反法律规定。因此，本案征收程序正当合法，充分保障了被征收人的合法权益。原告关于征收程序违法的主张无事实及法律依据，本院依法不予支持。
综上，被告灌云县人民政府作出的灌政发（2013）101号的《房屋征收决定》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告诉求无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李玉亮、周应余、封其军、潘凤山、何旭东、陆利军、严中明、周砚余、张万明、王如春、胡文军、李建请求撤销灌云县人民政府灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李玉亮、周应余、封其军等12人共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 方 愚
审判员 谢善娟
审判员 宋建霞
二〇一四年五月三十日
书记员 江 君
法律条文及上诉须知附录法律条文
《最高人民法院关于＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形