河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00020号
上诉人（一审被告）郑州市房屋征收办公室（原郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室），住所地郑州市中原区伊河路26号。
法定代表人张勇民，主任
委托代理人窦继华，郑州市房屋征收办公室工作人员。
委托代理人杜天征，河南春秋律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）高全福，男，汉族，1944年7月15日出生，住郑州市京广北路**号楼**号。
委托代理人何光凤，女，汉族，1949年6月29日生，住址同上，系高全福之妻。
一审被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人岑文林，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人窦继华，郑州市房屋征收办公室工作人员。
一审第三人郑州地产集团有限公司（原郑州市地产集团有限公司）。住所地郑州市中原区桐柏南路**号。
法定代表人李俊宇，董事长。
委托代理人巩蔺娜，河南春秋律师事务所律师。
高全福诉郑州市房屋征收办公室（原郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室，以下简称郑州市征收办）、郑州市人民政府、郑州市地产集团有限公司（以下简称郑州地产公司）行政裁决一案，郑州市征收办不服开封市中级人民法院作出的（2014）汴行初字第69号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。高全福及其委托代理人何光凤，郑州市征收办的委托代理人窦继华、杜天征，郑州市人民政府的委托代理人岑文林，郑州地产公司的委托代理人巩蔺娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年2月，郑州地产公司进行京广路扩宽改造工程和火车站西广场建设工程拆迁改造，并取得郑拆许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》，高全福的房屋均在拆迁范围内。因拆迁补偿发生纠纷，郑州地产公司向郑州市征收办申请行政裁决。郑州市征收办于2009年11月17日作出（2009）郑拆裁字第13号行政裁决（以下简称行政裁决），维持郑州地产公司对高全福房屋的拆迁行为、郑州地产公司按补偿安置方案对高全福进行补偿安置。高全福不服该行政裁决，提起行政诉讼。
开封市中级人民法院一审查明，郑州火车站西广场建设工程，经郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室郑拆许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》的批准实施拆迁改造。高全福的房屋在拆迁范围内。
2009年1月13日，郑州地产公司委托郑州市二七拆迁安置补偿事务所具体负责该项目拆迁补偿安置工作。2009年2月3日，郑州市地产集团作出《郑州火车站西广场建设工程（二期）拆迁补偿安置方案》。2009年4月21日，郑州市地产集团委托河南鑫辉房地产估价有限公司对郑州火车站西广场二期拆迁范围内的被拆迁房屋进行分类评估。2009年5月16日河南鑫辉房地产估价有限公司作出豫郑鑫辉评字（2009）051040G号房地产拆迁估价报告。
2009年8月17日，郑州市地产集团向郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室提出裁决申请。高全福对评估结果提出异议，要求分户评估。河南正达房地产评估测绘咨询有限公司于2009年9月26日作出豫郑正达评字（2019）092826A号房地产估价报告。郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室委托郑州市房地产估价专家委员会对该估价报告进行鉴定，郑州市房地产估价专家委员会于2009年10月26日出具了“郑房估专鉴（2009）6号”鉴定结果，结果认为该估价程序符合规定，估价结果较为客观、公正。2009年11月17日，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室作出（2009）郑拆裁字第13号行政裁决书。
另查明，郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室于2011年10月更名为郑州市房屋征收办公室，为事业法人。2011年3月2日，郑州市人民政府对郑州市地产集团重组方案作出批复，在郑州市地产集团基础上组建郑州地产集团有限公司。
开封市中级人民法院一审认为，郑州市征收办具有依当事人申请作出行政裁决的法定职权。郑州市征收办认为原告起诉超过法定期限的，由承担举证责任。本案中，郑州市征收办未提供该项证据，故其主张高全福的起诉超期的理由不能成立。
《河南省城市房屋拆迁管理条例》第十二条第二款规定，接受委托的拆迁单位，应当具有省建设行政主管部门颁发的房屋拆迁资格证书。本案中，郑州市征收办提交的证据显示，郑州市二七拆迁安置补偿事务所的资格证书是2009年7月1日由郑州市征收办而非省建设行政主管部门颁发的。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十一条规定，拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。本案中，郑州市征收办作出行政裁决的案卷中未见拆迁委托合同。
《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条第一款规定，拆迁当事人对被拆迁房屋补偿协商不一致的，共同协商委托评估机构进行分类评估，就委托意见不一致的，由建设拆迁管理部门组织随机抽定。本案郑州市征收办作出行政裁决的案卷中未见以上相关事实的有效证据。《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条第二款规定，分户评估的评估机构由拆迁当事人双方协商共同委托。在郑州市征收办作出行政裁决案卷中，并未有该评估机构是由拆迁当事人双方协商共同委托的证据，即没有拆迁当事人双方经协商共同委托该评估机构的委托书。
《郑州市城市建设拆迁管理条例》第二十八条规定了对被拆迁房屋及其附属物的权属、面积和使用性质的认定和对被拆迁房屋以外的其他建筑物、构筑物的权属、面积的认定。郑州市征收办作出行政裁决的案卷中未见相关证据，对此事实的认定关系到行政裁决书中对高全福房屋拆迁货币补偿费的计算。
综上所述，郑州市征收办作出的（2009）郑拆裁字第13号行政裁决书事实不清，应属违法。
郑州市征收办是郑州市机构编制委员会批准的事业法人机构，被诉的行政裁决不是由郑州市人民政府作出的，故对郑州市人民政府的诉讼请求无事实根据和法律依据，郑州市人民政府请求依法驳回高全福对其诉讼请求理由成立，依法予以支持。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，高全福对其提出的赔偿请求未提供充分有效的证据，故对其赔偿请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第二项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决：一、确认郑州市征收办于2009年11月17日作出的（2009）郑拆裁字第13号行政裁决违法。二、驳回高全福的赔偿请求。三、驳回高全福对郑州市人民政府的诉讼请求。
郑州市征收办不服一审判决，向本院上诉称，1、高全福提起行政诉讼，已明显地超过了法律规定的诉讼时效。2009年11月17日做出行政裁决，并于2009年11月19日向高全福进行送达。高全福接到上述裁决书后，既没有提起行政复议和诉讼，如今，高全福在行政裁决4年之后才向法院起诉，超过了起诉期限。2、高全福在同一份起诉书中，就郑州市人民政府以及郑州市征收办这两个不同主体的数个不同的具体行政行为一同向法院起诉，其做法违反了我国行政诉讼法的规定，应依法驳回高全福的起诉。3、郑州市征收办作出的行政裁决合法、公平、公正，一审判决认定事实错误，故请二审法院判决撤销一审、驳回高全福的诉讼请求。
高全福答辩称：1、2009年2月3日，郑州地产公司以郑州火车站西出站口（二期）工程建设为由进行拆迁，高全福合法住房也在该拆迁范围之内。郑州地产公司按照自己的意愿制订《拆迁补偿安置方案》。该方案不但制定程序明显违法，而且内容也非常不近情理，远低于高全福所处区位的基准地价；拆迁产权置换的安置房，为异地安置，权属为经济适用房，与高全福住房区位及商品房的房产性质完全不对等。2、郑州市征收办在裁决前，应当进行听证而没有进行听证。在裁决过程中，评估机构不是高全福选定，评估报告没有送到，直到本案一审中才见到该评估报告。3、由于郑州市征收办的“违法裁定”和“违法拆除”，导致高全福房产于2009年12月23日被暴力拆迁，使高全福的身心和财产遭受了巨大损失。一审判决正确，请求驳回上诉、维持一审。
郑州市人民政府辩称，郑州市人民政府不是适格的主体，高全福请求没有事实依据，故请二审法院判决撤销一审、驳回高全福的诉讼请求。
郑州地产公司辩称，1、高全福起诉超过法定时效。2、郑州市征收办作出的行政行为事实清楚，适用法律正确，高全福诉请缺乏法律依据。故请二审法院判决撤销一审、驳回高全福的诉讼请求。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，（一）高全福的起诉没有超过起诉期限。高全福在收到行政裁决书后的规定时间内向有管辖权的法院起诉，因相关法院未予受理，本院于2014年5月12日作出（2014）豫法行辖字第13号指令管辖函，指定开封市中级人民法院审理。立案时虽然超过起诉期限，但不是其自身原因造成，高全福提出的正当事由符合法律规定，故被耽误的时间不应计算在起诉期间内。郑州市征收办辩称高全福起诉逾期的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（二）拆迁人对高全福房屋拆迁中的评估程序违法，郑州市征收办作出维持拆迁行为的裁决，属主要证据不足。《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条、第十八条、《郑州市城市建设拆迁管理条例》第三十四条规定，被拆迁人不同意按协商价签订补偿安置协议，就应当对被拆除房屋进行整体评估（分类评估）和分户评估，对分类评估有异议的，应当进行分户评估，评估应由当事人共同委托评估机构评估。本案中，高全福对分类评估提出异议而要求分户评估，但郑州市征收办没有提交争议双方共同选定评估机构及委托评估的申请，不能证明评估履行了经双方共同选定、委托的程序；诉讼中高全福主张该评估报告没有送达，且郑州市征收办没有提交送达的证据，应视为该《分户评估报告》没有送达到，侵害了高全福对该评估结论提出复评、鉴定的法定权利，评估程序违法。故郑州市征收办辩称裁决认定事实清楚、证据充分的上诉理由不成立，本院不予支持。
（三）拆迁人用于产权调换的安置房为经济适用房没有法律依据且显失公平，郑州市征收办作出维持拆迁行为的裁决主要证据不足。《城市房屋拆迁管理条例》第二十四、第二十五条中规定了货币补偿应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，实行房屋产权调换的应当依照上述列举的因素计算差价，该法条规定的被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、市场评估价格等因素，即为作出补偿方案应具有合理性的依据，原建设部关于贯彻《城市房屋拆迁管理条例》的通知（建住房（2００1）161号）第五条规定，加强对拆迁单位和拆迁人员的管理，在核发拆迁许可证时，从严把关，要审核拆迁项目的手续是否齐全、补偿安置方案是否合理，并加强对自行拆迁单位的指导和监督。因此补偿安置方案是否合理是作出行政裁决应予审查的事项。本案中，拆迁安置房屋与被拆除房屋的产权性质不一致，高全福房屋属于完整所有权的商品房，但拆迁人提供的异地安置房产权性质为经济适用房，其两种房屋产权性质不对等，郑州市征收办作出行政裁决时支持拆迁人该项安置房的安置方案显失公平。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，但部分裁判方式不当，一审认定被诉的行政裁决行为违法但对其效力未明确，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、维持开封市中级人民法院（2014）汴行初字第69号行政判决第二项、第三项，即驳回高全福的赔偿请求和对郑州市人民政府的诉讼请求部分；
二、撤销开封市中级人民法院（2014）汴行初字第69号行政判决第一项，即确认郑州市房屋征收办公室于2009年11月17日作出的（2009）郑拆裁字第13号行政裁决违法部分；
三、撤销郑州市房屋征收办公室于2009年11月17日作出的（2009）郑拆裁字第13号行政裁决；
四、责令郑州市房屋征收办公室在本判决生效之日起两个月之内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人郑州市房屋征收办公室负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一五年二月十一日
书 记 员 杨 方