山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行再字第2号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）青岛新兴集团公司，住所地青岛市延吉路108号。
法定代表人陈胜，董事长。
委托代理人于海涛，山东中信德律师事务所律师。
委托代理人王琪盟，山东中信德律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市巫峡路6号。
法定代表人陈立新，局长。
委托代理人王先军、任岩磊，均系青岛市不动产登记中心工作人员。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）青岛海利丰足球俱乐部有限公司，地址青岛市海尔路南端凯旋商务中心7楼。
委托代理人栾丕强，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，北京大成（济南）律师事务所律师。
青岛新兴集团公司（以下简称新兴集团）诉青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称房管局）房产行政登记一案，青岛市市南区人民法院于2010年4月28日作出（2009）南行初字第95号行政判决。原审第三人青岛海利丰足球俱乐部有限公司（以下简称海利丰公司）不服，向青岛市中级人民法院提起上诉。该院于2010年10月13日作出（2010）青行终字第259号行政判决。海利丰公司仍不服，向该院申请再审。该院于2010年11月21日作出（2011）青行申字13号驳回再审申请通知书。海利丰公司仍不服，向本院申请再审。本院于2011年12月21日作出（2011）鲁行监字第67号行政裁定书，裁定本案由本院进行提审；于2011年12月22日作出（2012）鲁行再终字第2号行政裁定。原审原告新兴集团不服，向最高人民法院提出申诉。最高人民法院于2013年9月6日作出（2013）行监字第184号行政裁定，指令本院再审此案。本院依法另行组成合议庭，于2015年9月1日公开开庭审理了本案。再审申请人新兴集团的委托代理人于海涛、王琪盟，被申请人房管局的委托代理人王先军、任岩磊，被申请人海利丰公司的委托代理人栾丕强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原一、二审法院判决认定事实如下：
涉案争议房屋坐落于青岛市徐州路东、连云港路西，所在土地地号为A12-24-9,面积为1932.80平方米，土地使用权人为新兴集团。1998年9月10日第三人海利丰公司与新兴集团签订了一份《关于合作建设足球训练基地和足球学校的协议》（以下简称《合作建校协议》），约定：新兴集团以上述土地与海利丰公司合作建设足球训练基地和足球学校，新兴集团负责办理土地划拨手续，交纳土地管理费，领取土地使用证；海利丰公司承担足球训练基地和足球学校的全部建设资金，负责开发建设的全面工作，建成后由海利丰公司负责管理和经营；在用地范围内拟进行商品房的开发建设，对土地和分配等有关事宜，再由双方另行商定，签订补充协议等等。协议签订后，新兴集团与海利丰公司按协议约定分别向相关部门办理审批手续，青岛市规划局核发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，青岛市人民政府作出《关于将徐州路东、连云港路西部分国有土地使用权收回并划拨给青岛新兴集团公司的批复》，决定将上述土地使用权划拨给新兴集团，用于建设青岛海利丰足球训练基地暨海利丰足球学校。该工程于2001年1月开工建设，2001年12月25日竣工验收合格。2001年12月28日，海利丰公司持加盖新兴集团单位公章的内容为“青岛市房地产交易中心：根据我公司与青岛海利丰足球俱乐部一九九八年九月十日签订的关于合作建设足球训练基地的协议，请给予办理房产证及确权手续。青岛新兴集团公司，2001.12.19.”的函及办理房产登记所需的其它文件申请办理徐州路161号-1层、4-7层的房产登记。房管局受理了海利丰公司的申请，并于2002年5月8日为其核发了青房地权字第××号房地产权证（以下简称21××38号房地产权证）。新兴集团于2009年8月4日通过查询房产登记档案知道上述具体行政行为的内容，诉至一审法院，要求撤销该证。
原审另查明，新兴集团以海利丰公司违反双方签订的《合作建校协议》为由向青岛市仲裁委员会提出仲裁申请，青岛市仲裁委员会于2005年5月18日作出青仲裁字（2004）第606号裁决书，确认双方解除《合作建校协议》，并责令海利丰公司于2008年9月1日前向新兴集团返还青房地权市字第××号房地产权证所登记的土地，于2010年9月1日前向新兴集团返还其他部分土地。该裁决书作出后，新兴集团已依法申请人民法院强制执行。
原一审法院认为：一、关于新兴集团的起诉是否超过起诉期限的问题。新兴集团是在2009年8月4日查询房产档案时才知道该具体行政行为的存在。因此，新兴集团于2009年8月19日提起行政诉讼，未超过起诉期限。二、关于房管局作出具体行政行为的认定事实问题。本案涉案房屋的权属登记为初始登记。《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款规定“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件”。本案中青岛市人民政府以青政地字[2000]40号文件的形式已经将涉案房屋所对应的土地划拨给新兴集团使用，房管局在为海利丰公司办理产权登记时显然不能只依据该批复；房管局主张新兴集团的书面申请也明确表示新兴集团同意将涉案房屋登记在海利丰公司名下。因新兴集团对该证据上新兴集团单位公章的真实性提出异议，并申请鉴定，经鉴定该证据上加盖的“青岛新兴集团公司”印文与新兴集团单位公章不一致，且房管局、海利丰公司都无法证明该证据上的印章为新兴集团所盖，故不能证明该材料为新兴集团出具。况且该书函的内容为“青岛市房地产交易中心：根据我公司与青岛海利丰公司足球俱乐部一九九八年九月十日签订的关于合作建设足球训练基地的协议，请给予办理房产证及确权手续。”也未明确表明新兴集团同意将该房产登记在海利丰公司名下。综上，本案房管局的证据中，新兴集团2001年12月19日的书函是房管局为海利丰公司核发21××38号房地产权证的法定要件，现该证据既无法证明为新兴集团所出具，又无法证明新兴集团的意思表示，故房管局依据上述证据为海利丰公司办理了涉案房屋的房产行政登记行为所依据的证据不足，依法应予撤销。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十四条第二项第一目之规定，判决撤销房管局为海利丰公司核发的21××38号房地产权证。
海利丰公司不服一审法院判决提起上诉。二审法院对一审法院判决认定的事实予以确认，认为：第一，本案被诉房产登记行为发生于2002年5月8日，应当适用当时有效的建设部《城市房屋权属登记管理办法》。根据该《办法》第十六条第一款的规定，上诉人海利丰公司在申办房屋所有权初始登记时，应当提交用地证明文件或者国有土地使用证和其他法定文件。这一规定要求房屋所有权必须与房屋所依附的土地的使用权保持一致。在被批准使用土地的权利人与房屋产权登记的申请人不一致的情况下，原审被告房管局为上诉人海利丰公司办理房屋登记，该行为存在重大明显违法，属无效行政行为。第二，人民法院对无效行政行为作出处理的法律依据，是2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法司法解释》）。该解释第五十七条第二款第三项规定，人民法院对被诉具体行政行为无效的，予以确认无效。修改前的《行政诉讼法》中没有对无效行政行为的处理作出规定，也就不可能对无效行政行为的起诉期限作出规定。因此，该法中有关起诉期限的规定不适用于对无效行政行为的处理。《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条关于起诉期限的规定，是对修改前的《行政诉讼法》中起诉期限条文的解释，因此也不适用于对无效行政行为的处理。被诉具体行政行为适用起诉期限的前提，是该行为必须具有法律效力。为了保障法律秩序，必须对提起行政诉讼的期限作出规定。而无效行政行为不具有法律效力，也就不存在起诉期限的问题。第三，人民法院对无效行政行为应判决确认无效。原审判决对无效行政行为予以判决撤销不妥，但鉴于其结果同样是否定被诉行政行为的法律效力，不宜予以改判。一审法院以上诉人提交虚假材料为由，撤销被诉房产登记行为并无不当。综上，依照修改前的《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
海利丰公司不服原二审法院判决，向该院申请再审。该院对该案进行了复查，证实原判决认定事实和适用法律方面正确，房管局为申请人办理涉案房屋的房产行政登记行为所依据的证据不足，一审法院依法予以撤销，二审法院维持一审法院的判决是正确的。申请人申请再审的理由不能成立，再审申请不符合《执行行政诉讼法司法解释》第七十二条、七十四条规定的情形，原判决应予维持。
海利丰公司仍不服，向本院申请再审。本院经审理认为：
根据新兴集团提供的其调取房产证的存根上的时间可以证明，新兴集团在2006年11月27日就已经知道了青房地权字第××号房地产权证已登记在海利丰公司名下的具体行政行为。涉案房屋为地下一层、地上七层，房管局共为海利丰核发了两个房地产权证，其中地上1-3层的产权登记为青房地权字第××号；地下一层、地上4-7层的产权登记为21××38号房地产权证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条之规定，“下列事实法庭可以直接认定：……（五）根据日常生活经验法则推定的事实。”虽然新兴集团不认可其于2006年11月27日就已经知道了21××38号房地产权证已登记在海利丰名下的具体行政行为，但新兴集团于2006年11月27日查询了涉案房屋有关的房产登记档案，基于双方合作的事实，以及新兴集团在2006年11月27日就已经知道了青房地权字第××号房地产权证已登记在海利丰名下的事实，可以推定新兴集团应当于2006年11月27日就知道了21××38号房地产权证已经登记在海利丰名下的事实。新兴集团于2009年7月13日才向法院提起行政诉讼，已经超过了《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条第一款所规定的2年的起诉期限，本案应驳回新兴集团的起诉。原一审法院判决认为新兴集团向法院提起诉讼未超过法定起诉期限不当，应予纠正。原二审法院判决关于“《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条关于起诉期限的规定，不适用于对无效行政行为的处理”的认定没有法律依据，即便行政行为无效，也不是自然无效，应经法定程序予以确认，仍应适用行政诉讼有关起诉期限的规定，原二审法院判决的该认定意见错误，亦应予以纠正。
综上，原一、二两审法院判决适用法律错误，应予撤销。经本院审判委员会研究，依据《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条第一款、第七十八条之规定，裁定如下：一、撤销青岛市中级人民法院（2010）青行终字第259号行政判决；二、撤销青岛市市南区人民法院（2009）南行初字第95号行政判决；三、驳回新兴集团的起诉。
新兴集团不服，向最高人民法院申诉。该院指令本院再审。本院本次再审庭审中，合议庭组织各方当事人围绕“再审申请人新兴集团提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；被诉房产登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确；原审生效裁判作出是否符合法定程序”这三个审理重点进行了查证辩论。
针对第一个审理重点，申请人新兴集团认为，其起诉没有超过法定期限。理由是：申请人于2009年8月4日经查询知道有该登记发证行为后，即提起了本案诉讼，没有超过法定起诉期限。被申请人房管局认为，房屋登记行为是对房屋权利人的权利进行登记公示的行为，相关当事人均可以依法进行查询，因此申请人有关在2009年查询才知道21××38号房地产权证的主张不能成立，原再审生效裁定认定申请人于查询21××37号房地产权证时就应当知道21××38号房地产权证的内容符合常理和法律原意。被申请人海利丰公司认为，案涉房屋所有权于2002年即已经登记在海利丰公司名下，而新兴集团2003年办理案涉房屋项下土地使用权登记时，房屋已建好并由海利丰学校实际占有使用，因此新兴集团实际于2003年即已经知道被诉登记行为，其起诉已经超过了2年的法定期限。
针对第二个审理重点，申请人新兴集团认为，根据当时施行的《城市房屋权属登记管理办法》第六条、第十六条的规定，房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用面积内的土地使用权主体一致的原则，新建房屋申请人应提交用地批准文件或者土地使用权证、建设工程许可等。没有合法的土地手续不能办理房产登记和颁发房产证。案涉土地是青岛市人民政府批复给新兴集团的，有关建设手续合法并不能证明在该土地上所建房屋就应归海利丰公司所有。海利丰公司申请房产登记时提交的材料中土地权利人新兴集团的公章被证明是虚假的，因此该登记发证行为不合法，原一、二审法院予以撤销合法正确。被申请人房管局认为，案涉房屋从最初的立项、规划到验收及建设单位均是海利丰公司，海利丰公司提交的土地证明文件、规划施工及竣工等办证材料符合《城市房屋权属登记管理办法》的要求，海利丰公司还提交了青岛市人民政府有关用地批复以及新兴集团出具的办证书函，因此房管局将该房产登记在海利丰公司名下权利事实清晰、证据充分、适用法律正确、程序合法。被申请人海利丰公司认为，房管局作出的房产登记行为是在材料齐备、有明确的法律依据、按照法定程序依法颁发的。虽然经鉴定认为新兴集团出具的书函中所加盖新兴集团的图章与工商局样本章不是同一枚印章，但该鉴定结论与申请人新兴集团所称公章系伪造、虚假并非同一概念。而且根据《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定，只要能证明土地使用的合法性即可，海利丰公司向办证机关提交了双方的联建合同，青岛市人民政府有关将案涉土地用于建设海利丰足球训练基地和足球学校的批复以及其他需要提交的材料后，房管局将案涉房产登记在海利丰公司名下没有错误。
针对第三个审理重点，申请人新兴集团坚持认为本案原生效裁定中没有查明事实，直接作出的认定没有事实依据；而且裁定涉及起诉期限的确定，属于证据问题，需要开庭审理，原审未开庭审理属于程序违法。被申请人房管局认为，再审法院在提审过程中进行书面审理有明确法律规定，且原审生效裁定结果依据的事实是在原一、二审中各方没有争议的基础上作出的，不存在程序违法问题。被申请人海利丰公司认为，有确凿证据证明的程序性问题不需要开庭审理，本案涉及起诉期限问题属于程序性问题，且有关事实在原一、二审中已经查明，申请人所述没有法律依据，再审程序合法。
各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送。本次再审程序中，被申请人海利丰公司向法庭提交了申请人新兴集团在另案诉讼中的答辩状、青岛锦绣前程房地产开发有限公司（以下简称锦绣前程公司）在另案中提供的证据以及青岛市中级人民法院作出的（2011）青撤字第17号民事裁定书等证据。认为2006年11月申请人持有的案涉12××10号房地产权证就已经被注销，案涉土地被政府收回后出让给了锦绣前程公司并重新为该公司核发了新的房地产权证。因此申请人在2009年提起诉讼时已经不是案涉土地的权利人，无权提起本案诉讼。申请人新兴集团辩称，本案被诉的是房产登记行为，在该行为作出时申请人是案涉土地的合法权利人，与被诉登记行为有利害关系。海利丰公司向法庭提交的、用以证明申请人没有原告资格的材料均为复印件，且即便之后土地权证被注销、土地使用权人发生了变化，也与本案无关。
本院认为，虽然上述证据均为复印件，但申请人新兴集团对上述证据的真实性并未提出异议，对2006年11月其持有的案涉12××10号房地产权证被注销的事实也未提出异议，因此对该事实本院予以确认。根据《执行行政诉讼法司法解释》第十二条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案申请人新兴集团提起本案诉讼时虽然已不是案涉房产项下土地的权利人，但是基于新兴集团与海利丰公司之间的《合作建校协议》、青岛市人民政府青政地字[2000]40号《关于将徐州路东、连云港路西部分国有土地使用权收回并划拨给青岛新兴集团公司的批复》及2003年案涉房产项下土地登记在新兴集团名下等事实，房管局2002年为海利丰公司办理涉案房产行政登记行为的合法性，会对新兴集团的权利义务产生实际影响。因此新兴集团与被诉行政行为具有法律上利害关系，海利丰公司关于新兴集团不是本案适格原告的主张不能成立，本院不予支持。
申请人新兴集团向本院提供了两份新证据，1、房管局青土资房函发[2012]92号《关于徐州路161号部分房屋产权登记问题的复函》；证据2、青岛市市北区人民政府青北政字[2009]184号文。本院认为，证据1显示的是本院再审生效裁定作出后海利丰公司申请房产重新登记未获批准的情况，证据2显示的是青岛市市北区人民政府向青岛市中级人民法院发函要求加快执行相关仲裁裁决的情况，与本案被诉房产登记行为的合法性均不具有关联性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，对上述证据应予排除。
经审理，本院本次再审确认的其他事实与原一、二审相同。
本院认为：
一、关于本院原再审审判程序是否合法的问题。因本案原一、二审均经过开庭审理，各方当事人提交的证据亦经过庭审质证，本院再审裁定作出前虽然没有开庭审理，但作出裁定所依据的证据均是在原审中经过质证的证据；且根据《执行行政诉讼法司法解释》第七十六条的规定，发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理。修改前的《行政诉讼法》第五十九条亦明确规定，“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”。因此申请人新兴集团有关本院原再审裁定作出前未开庭审理属于违反法定程序的主张，不能成立，本院不予支持。
二、关于新兴集团提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。根据《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条第一款的规定，公民、法人或者其他组织不知道诉权或者起诉期限的情况下，应从知道或者应当具体行政行为内容之日起2年内提起相关行政诉讼。本案中新兴集团于2009年8月4日经查询房产档案时才知道被诉登记行政行为的存在，其于2009年8月19日提起本案诉讼，未超过2年的起诉期限。本院原再审裁定在证据不足的情况下，仅基于新兴集团和海利丰公司合作的事实，即作出不利于起诉人的推论，属于适用法律不当，应予纠正。
三、关于本案被诉登记行为是否合法正确的问题。本案被诉登记行为作出于2002年5月8日，根据当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款的规定，登记机关应当对登记申请人提供的材料进行审核，其中“用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件”是申请人应当提供的必要材料。而本案中青岛市人民政府以青政地字[2000]40号文件的形式已经将涉案房产项下土地划拨给新兴集团使用，海利丰公司向房管局提供的用以证明新兴集团同意将涉案房产登记在其名下的“书函”中有关意思表示并不明确，且经一审法院委托的鉴定机构鉴定，该书函上加盖的“青岛新兴集团公司”印文与新兴集团单位公章不一致。即海利丰公司申请房产登记所提供的用地证明文件不符合上述有关法律规定，且客观上造成了房地不一致的情况。因此原一审法院以房管局为海利丰公司办理涉案房屋的房产行政登记行为所依据的证据不足，予以撤销，二审法院判决予以维持，并无不当。
综上，经本院审判委员会研究决定，原一、二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；本院原再审裁定以超期为由驳回新兴集团的起诉属于适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销本院作出的（2012）鲁行再终字第2号行政裁定；
二、维持青岛市中级人民法院作出的（2010）青行终字第259号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 蒋炎焱
二〇一六年八月三日
书 记 员 蒋巧菲