泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泰高新行初字第0001号
原告泰州市五星工业气体厂。
投资人王洪善。
委托代理人（特别授权）王乐邦。
委托代理人（特别授权）邱恭志。
被告泰州市规划局。
法定代表人丁亚。
委托代理人（特别授权）张纯。
委托代理人（特别授权）林宁。
第三人泰州市亿嘉置业有限公司。
法定代表人凌鸭康。
委托代理人（特别授权）洪利春。
原告泰州市五星工业气体厂（以下简称五星气体厂）不服被告泰州市规划局于2011年6月30日向第三人泰州市亿嘉置业有限公司（以下简称亿嘉公司）作出的建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告五星气体厂的委托代理人王乐邦、邱恭志，被告泰州市规划局的委托代理人张纯、林宁，第三人亿嘉公司的委托代理人洪利春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰州市规划局依第三人亿嘉公司申请，对相关申请资料进行审核后认为第三人位于泰州市高港区金港路东侧、江苏五星毛毯厂北侧，总建筑面积为40543平方米（其中车库8299平方米）的栖园小区5#-19#、21#楼建设工程符合城乡规划要求，遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，于2011年6月30日向第三人颁发了建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可证。
被告于2014年1月10日向本院提交了证明涉案规划许可合法的证据与依据：
一、证据：1、被告作出的建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可证及部分附件，证明规划许可作出的时间及内容；
2、第三人亿嘉公司关于申领栖园一期工程（5#-19#、21#楼）建设工程规划许可证的报告、泰州市发展和改革委员会关于核准栖园项目的通知、泰州国用（2011）第9481号国有土地使用权证及附件、建设工程总平面图、放线定位审批单、面积核定单、环境影响报告表及环保部门审批意见、民防部门准予行政许可决定书，以上证据证明被告作出具体行政行为所认定的事实清楚、证据充分；
3、被告泰州市规划局关于涉案规划许可的批前公示牌、批后公布牌，证明被告作出规划许可时进行了公示，保障了原告的知情、陈述及申辩的权利；
4、泰州市城市总体规划（2010-2020），证明原告无法取得安全生产许可证与涉案具体行政行为之间没有因果关系。
二、依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条、第四十条、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2004年5月17日施行）第十二条。
原告五星气体厂诉称，原告系一家于2004年6月6日经泰州市安全生产监督管理局（以下安全生产监督管理局简称安监局）批复同意设立的危险化学品生产企业。2004年8月10日，高港区建设工程项目联合审批服务中心颁发建设工程规划许可证。2005年6月27日，泰州市公安局消防支队对该厂制氧车间建筑工程消防验收合格。2009年8月13日，江苏省安监局颁发安全生产许可证，有效期自2009年8月13日起至2012年8月12日止。被告泰州市规划局未进行批前公示，即向第三人亿嘉公司颁发建设工程规划许可证，其许可的建设项目与原告制氧车间安全距离仅为10米，不符合氧气站等乙类生产建筑物与民用建筑最小防火间距为25米的强制性规定，导致原告无法继续取得安全生产许可证而被迫停产。被告作出的涉案规划许可，严重侵犯了原告的合法权利。请求法院判决：撤销被告作出的3212＊＊＊061号建设工程规划许可证；由被告、第三人承担本案诉讼费用。
原告为证实其主张，在庭前向本院提交如下证据：
1、原告的营业执照；
2、泰州市安监局关于同意设立泰州市五星工业气体厂的批复（2004年6月6日）；
3、高港区建设工程项目联合审批服务中心向五星毛毯厂颁发的建设工程规划许可证（2004年8月10日）。原告补充说明：因当时的规划许可尚不规范，该许可实际就是对五星气体厂的规划许可；
4、泰州市高港区发展计划局关于五星工业气体厂制氧项目用房的立项批复（2004年8月31日）；
5、泰州市公安局建筑工程消防验收意见书（2005年6月27日）；
6、生产经营场所证明；
7、安全生产许可证，证明截止栖园项目开发之前，五星气体厂是领取合法手续的危化品生产企业；
上述证据1-7，证明五星气体厂具备本案原告的诉讼主体资格。
8、泰州市高港区刁铺街道办事处（以下简称刁铺街道办）的请示、泰州市高港区政府办收文处理单、刁铺街道办向高港区安监局发送的函、原告向第三人亿嘉公司发送的告知书，以上证据证明原告一直在主张相关权益，不存在超过时效的问题。
被告泰州市规划局辩称，原告的起诉超过诉讼时效，已经丧失了本案的请求权。被告作出的涉案建设工程规划许可在主体、内容、程序、形式方面均合法有据，无越权或滥用职权的情形，该行为的合法性及效力应予确认。原告诉称被告的上述规划许可侵害其合法权益没有事实和法律根据。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
第三人亿嘉公司述称，被告在作出涉案具体行政行为前，已于2011年6月8日进行了批前公示，故原告的起诉已经超过诉讼时效。原告提起诉讼，应证明其对厂房享有合法权利，及其无法取得安全生产许可证系因被告的具体行政行为所造成。而根据有关规定，即使确因被告作出的规划许可导致原告被迫停产，原告也应在规定期限内作出整改使安全距离达到法定条件，以优先保障居住区建设。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据。请求法院判决维持被告泰州市规划局作出的涉案规划许可。
第三人为证实其主张，在庭前向本院提交如下证据：
1、被告作出的建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可证，证明第三人取得规划许可的事实；
2、批前公示照片，证明被告已经就涉案规划许可在2011年6月8日进行了公示。
经庭审质证，原告对被告所举证据和依据发表如下质证意见：原告对被告所举证据1、2及法律依据无异议；对证据3有异议，认为不能实现其证明目的，按照《江苏省城市规划公示制度》，涉案建设项目的公示时间不应少于30日；对证据4的关联性有异议，原告系2004年开始生产，而2010-2020年的城市总体规划显然不适用于原告。
第三人对被告所举证据和依据予以认可。
被告对原告所举证据发表如下质证意见：对证据1、2的合法性有异议；对证据3的关联性有异议，该许可的被许可人系五星毛毯厂，非本案原告；对证据4的合法性有异议，项目的建设应当是先立项后许可，但证据4立项批复的形成时间在证据3规划许可之后，显然存在矛盾；且原告在取得证据2后，仍以五星毛毯厂的名义申领规划许可，又将该许可再用于原告五星气体厂的建设，该行为涉嫌违法；对证据5的关联性有异议；对证据6的关联性有异议，该证明记载申请人为王洪善，而王洪善在该场所上设有多个经营主体，故不能证明该场所即用于原告的生产经营；对证据7的合法性有异议，因原告的建设项目不具备合法的规划许可，故其危险化学品的生产经营权亦不具合法性。上述证据1-7不能证明原告具备合法的诉讼主体资格。因证据8形成于涉案规划许可作出之后，故对证据8的关联性有异议。其中，原告的告知书系其自行制作，刁铺街道办的收文处理单没有加盖公章，对该两份证据的真实性均有异议。刁铺街道办作为请示和函的制作主体，无权对原告诉称权利的合法性作出认证，故该证据不能实现原告证明其起诉尚未超过诉讼时效的证明目的。
第三人对原告所举证据发表如下质证意见：同意被告对证据2、4、5、8的质证意见；对证据1无异议；对证据3的合法性有异议，许可部门并无作出规划许可的职权；对证据6的合法性有异议，原告应提供有效的房产证来补强其证明效力；证据7不足以证明原告具有危险化学品的生产经营权，原告还应具备工业产品生产许可证。第三人并未收到原告寄送的告知书。
原告对第三人所举证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议；对证据2的合法性有异议，该公示只提及五星毛毯厂，未涉及五星气体厂，属公示内容错误。此外，公示的期间亦不符合相关制度的规定。
被告对第三人所举证据未持异议。
结合原、被告及第三人的举证、质证，本院对证据作如下认定：关于被告所举证据1、2及法律依据，原告及第三人均无异议，本院依法予以确认；原告对被告所举证据3的真实性、关联性并无异议，本院予以确认。关于其合法性，本院将结合相关法律依据作出评判；关于被告所举证据4，因其所反映的城市总体规划对所示区域内各项建设项目的规划具有指引作用，而原告及涉案许可项目均位于泰州市城市区域，故本院对其关联性予以确认。
关于原告所举证据1、2、4、5、7，被告、第三人对其关联性或合法性虽持有异议，但并未否认其真实性，而这些证据均系由政府职能部门作出，现既未发现重大形式瑕疵，又未经法定程序撤销，故本院对上述证据依法予以认可。关于原告所举证据3，系对五星毛毯厂作出的许可，现原告以行政行为不规范认为该许可实质即为对原告的许可，显然缺乏法律与事实依据，本院不予认可。关于原告所举证据6，仅载明原告投资人为申请人，并无与原告相关的其他信息，故与本案无关联性。本院对原告所举证据8中刁铺街道办的请示与函的真实性予以确认；结合被告及第三人异议，对其中收文处理单及原告告知书的真实性不予认可。
本院对第三人所举证据1的真实性予以认可；关于第三人所举证据2，本院将结合相关法律依据与被告所举证据3一并予以述明。
经审理查明，被告泰州市规划局向第三人亿嘉公司作出许可的栖园小区5#-19#、21#楼建设项目位于泰州市高港区金港路东侧、江苏五星毛毯厂北侧，总建筑面积为40543平方米（其中车库8299平方米）。被告自2011年6月8日至2011年6月17日期间对该项目的规划总平方案、规划建筑效果方案进行了批前公示。2011年6月21日，第三人向被告提交了申领建设工程规划许可证的报告，以及泰州市发展改革委关于核准栖园项目的通知、泰州国用（2011）第9481号国有土地使用权证及附件、建设工程总平面图、放线定位审批单、面积核定单、环境影响报告表及环保部门审批意见、民防部门准予行政许可决定书等资料。被告受理第三人的申请后，认为其建设项目符合城乡规划要求，遂于2011年6月30日向第三人作出建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可证，并自2011年7月11日起至规划核实合格结束止进行了规划的批后公布。现原告以被告作出的上述规划许可侵害了其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告五星气体厂系一家登记设立于2004年11月17日的个人独资企业，其经营范围及方式中许可经营项目：氧（压缩的）、氮（压缩的）制造、销售。一般经营项目：无。原告曾取得江苏省安监局颁发的安全生产许可证，获准在2009年8月13日至2012年8月12日期间从事氧（压缩的）、氮（压缩的）经营业务。原告名下无建设工程规划许可证。因原告涉属危险化学品生产企业，根据相关规范，其生产厂房与民用建筑之间必须达到最小防火距离25米，而涉案许可的建设项目与原告生产厂房之间的距离小于25米。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告五星气体厂是否具备诉讼主体资格；2、原告的起诉是否超过起诉期限；3、被告泰州市规划局作出建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可证是否合法。
关于争议焦点1，原告五星气体厂为个人独资企业，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定，原告应具备行政诉讼权利能力。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告作为危险化学品生产企业，须经许可方能经营。审理中，原告向本院提交了安全生产许可证，足以证明其在许可期限内具有从事危险化学品生产与经营的合法权利。因被告的规划许可的建设项目与原告的生产厂房之间的安全距离不符合相关规范的要求，从逻辑上来看，可能导致原告无法续领生产许可，并可能使其生产经营权遭受实质侵害。由此，原告与被告作出的建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可行为应具有法律上的利害关系。被告与第三人辩称原告并不具有遭受侵害的合法权利，欠缺事实依据，本院不予采信。至于原告之权利受损与被告之规划许可之间是否直接或必然存在因果联系，涉及对本案具体行政行为的实体审查，现原告既已充分履行了证明其资格的程序义务，本院依法确认原告具备本案诉讼主体资格。
关于争议焦点2，行政诉讼的起诉期限为法院受理起诉的法定期间，当事人超过期限向法院起诉的则丧失起诉权；该期限不适用诉讼时效关于中止、中断的规定。因此，原告向刁铺街道办、第三人亿嘉公司提出相关主张，并不影响起诉期限的经过。本案中，被告在作出涉案规划许可时并未告知原告诉权或起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，原告的起诉并未超过起诉期限。
关于争议焦点3，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告泰州市规划局作为县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门，具备作出本案规划许可的职权。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。本院认为，第三人亿嘉公司申请建设项目规划许可时向被告提交的材料，符合上述规定的条件，被告作出规划许可所认定的事实清楚，证据充分。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见…公示的时间不少于十日。被告在受理第三人的申请后，依法对规划总平方案、规划建筑效果方案进行了批前公示；在2011年6月30日作出涉案规划许可后，也依法进行了规划的批后公布。原告对被告行政程序的形式有异议，认为被告就涉案许可应当组织听证。因本案规划许可并非涉及公共利益等必须组织听证的重大许可事项，故原告的意见并无法律依据。被告采用公告的形式向利害关系人作出告知并听取意见，本院予以认可。原告对公示的内容及期间亦持有异议。关于公示的内容，原告认为因公示的界址中未提及五星气体厂故不合法。该公示所标识的界址仅系为明确被许可项目的具体座落，并不指涉具体的利益考量对象；原告也自认五星气体厂、五星毛毯厂实处同一住所地，故公示中界址标识的同异亦不可能对原告的权利构成实质影响。因此，原告关于公示内容的异议欠缺法律依据，本院不予采信。关于公示期间的合法性，原告依据《江苏省城市规划公示制度》，认为公示的期间不得少于30日，而被告依据《江苏省城乡规划条例》实际公示了10日。经审查，《江苏省城市规划公示制度》系原江苏省建设厅于2009年发布并生效的规范性文件，《江苏省城乡规划条例》系于2010年生效的地方性法规，涉案规划许可作出于2011年，故无论从文件的位阶效力抑或时间效力来看，涉案许可的公示均应适用《江苏省城乡规划条例》之规定，故原告关于公示期间的异议亦不成立。综上，被告已经依法履行了公示，故其作出规划许可的程序合法。被告对第三人提供的材料进行了审查，认为该建设项目符合控制性详细规划和规划条件，遂依照《江苏省城乡规划条例》第三十九条之规定核发了建设工程规划许可证。因此，被告作出规划许可适用的法律正确。
原告现以原告的生产厂房与被告的规划许可项下的建设项目之间的安全距离不符合相关规范的要求，导致其无法续领生产许可为由，诉称被告作出的规划许可侵害了其合法权益，请求法院确认该许可违法并予以撤销。首先，依申请的行政许可，行政机关应依据法律规定的许可条件对许可事项进行审查，该种审查应当仅限于穷尽其行政职权内的一切手段，否则则有违职权法定原则，亦可能因无法及时作出认定从而有悖行政效率原则。本案中，被告就其规划许可对利害关系人的影响评估只能通过审查周边可能受其拟作出的规划许可影响的、既存并合法有效的规划许可予以实现，不应期待被告对非其发放的安全生产许可有所认识与考量，而原告并未取得任何合法的规划许可，故被告无从就涉案规划许可对原告的合法利益所产生的影响进行审查。其次，公示、听证等程序之本旨，系通过利害关系人行使陈述及申辩的权利，促使行政机关对其相关利益予以考虑，从而在程序上保障利害关系人的合法权益。本案中，被告在作出涉案规划许可前后，均依法履行了公示义务，但原告并未提出任何异议，故被告作出涉案规划许可并不存在任何过错。再者，关于原告不能续领安全生产许可证，或无资格从事危险化学品生产经营之原因，原告未能提供充分的证据予以证明，故其认为被告的规划许可侵害了其合法权益，本院不予采信。
综上，被告泰州市规划局作出建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可职权正当，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告请求法院撤销该规划许可的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告泰州市五星工业气体厂要求撤销被告泰州市规划局于2011年6月30日作出的建字第3212＊＊＊061号建设工程规划许可的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担（已缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 王春华
代理审判员 李剑峰
人民陪审员 马华锋
二〇一四年三月十九日
书 记 员 吴 迪
附相关法条：
《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
《江苏省城乡规划条例》
第三十九条申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：
（一）建设项目批准、核准、备案文件；
（二）使用土地的有关证明文件；
（三）建设工程设计方案；
（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；
（五）法律、法规规定的其他材料。
按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。
城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。
建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。
第四十条城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：
（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；
（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。
可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。
核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。
公示的时间不少于十日。
《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2004年5月17日施行）
第十二条危险化学品生产企业的厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺应当符合下列要求：
（一）国家和省、自治区、直辖市的规划和布局；
（二）在设区的市规划的专门用于危险化学品生产、储存的区域内；
……
江苏省城市规划公示制度（2009）
一、城市规划制定公示
公示项目批前公示批后公布要求公示
内容公示
时间公示方式相关要求城市、县城总体规划
……规划方案的文字说明、图件及相关材料不少于30日1、城市规划展览馆、公示栏等固定的公示场所
2、新闻媒体或政府、规划局网站
3、修建性详细规划还应在地块现场公示一、每种公示方式均须注明批前公示的起讫时间、意见反馈途径和联系方式；
二、公众意见应作为完善规划方案的重要参考，公众意见采纳情况及理由应在规划报送审批材料中附具；
三、各类规划修改前的论证、征求意见等工作按《城乡规划法》规定执行，修改的规划方案按程序重新进行批前公示。一、在批准后30日内通过固定的公示场所、新闻媒体、网站等方式向社会公布经批准规划的主要内容；
二、注明规划批准机关和日期；
三、依法修改规划的，应当及时按照新批准的规划对原规划的公示内容进行更修建性详细规划规划依据、规划图纸、方案说明及相关材料不少于30日……
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见
40、民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
……
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。