湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂03行终42号
上诉人（一审被告）十堰市国土资源局，住所地，湖北省十堰市北京北路87号。
法定代表人汪正义，男，该局局长。
委托诉讼代理人刘旺才，该局不动产登记局局长。
委托诉讼代理人陈西武，湖北博理律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）十堰市兆庆房地产开发有限公司，住所地，湖北省十堰市老虎沟路5号。
法定代表人匡立新，该公司执行董事。
委托诉讼代理人陈建，湖北武当律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人十堰市国土资源局（以下简称十堰市国土局）因不履行不动产登记法定职责一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2016）0302行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月16日立案后，依法组成由谭丹平担任审判长，审判员宋志彪（主审）、审判员王昭组成的合议庭，于2018年6月6日公开开庭审理了本案，上诉人十堰市国土资源局的委托诉讼代理人刘旺才、陈西武，被上诉人十堰市兆庆房地产开发有限公司（以下简称兆庆公司）的委托诉讼代理人陈建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2005年8月10日，兆庆公司与市物资促进中心签订《联合开发改造建设协议书》，约定联合开发十堰市柳林路一商住建设项目，拆迁物资促进中心家属院1号楼和4号楼。2005年9月5日，十堰市规划局批准此商住楼工程建设为小高层（13层），容积率为2.3。后因原郧阳地区物资局家属院2号楼和3号楼住户要求，经市政府批准2005年12月此2号楼和3号楼共26户一并拆迁安置。该项目设计方案调整为19层，容积率为6.7，宗地面积为3920平方米。
2006年8月15日、8月19日兆庆公司向十堰市国土局缴纳了2006305.05元土地出让金。2006年8月23日，十堰市国土局和物资促进中心签订了《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》，2006年10月19日，十堰市国土局向兆庆公司颁发了十堰市国用（2006）第待0002155号《国有土地使用证》，十堰市国土局批准宗地使用面积为3920平方米，用途为商业、住宅，使用权类型为出让。
2007年10月12日十堰市规划局向兆庆公司和物资促进中心颁发了《规划设计条件通知书》，批准兆庆公司在3920平方米用地范围内按规划设计条件进行规划方案设计。2008年4月24日，十堰市规划局向兆庆公司和物资促进中心颁发了编号为2008-044号《建设工程规划许可证》（副本），许可“柳福苑商住楼”项目建筑层数为地上19层地下1层以及公建配套设施等。
2009年2月14日，工程通过规划验收，取得《建设工程规划许可证》（建字第2009-210号），2010年1月28日，工程办理竣工验收备案（备案证明书编号420111100014）。
2010年8月24日，兆庆公司向十堰市国土局提交了建设项目竣工土地验收申请书和所需资料，申请对“柳福苑商住楼”建设用地竣工验收。十堰市国土局在土地验收过程中经测绘，确定“柳福苑商住楼”的现实容积率为6.7。因为此前兆庆公司按照2.3容积率交纳的土地出让金，现实容积率为6.7，兆庆公司须补缴土地出让金。
湖北大华房地资产评估有限公司受兆庆公司委托对改变容积率补缴出让金土地使用权价格进行评估，2010年12月7日，大华房地资产评估有限公司做出《土地估价报告》，估价宗地差价192.6719万元。
2010年底，十堰市人民检察院在侦办十堰市规划局副局长黄少平涉嫌滥用职权案件过程中，发现兆庆公司少交土地出让金，通知十堰市国土局对兆庆公司该项目土地增值部分的土地出让金价值进行评估。2011年4月7日，兆庆公司向十堰市人民检察院补缴了20万元土地出让金，2011年5月13日，十堰市国土局召开的地价会审会审议通过：兆庆公司须按照湖北大华房地资产评估有限公司的评估的地价补缴土地出让金192.1231万元。2015年7月十堰市国土局地籍科对兆庆公司涉案项目东西四至进行了勘验，2015年8月6日，十堰市国土局监察大队出具验收意见“补缴土地出让金”。2016年5月13日，十堰市人民检察院向十堰市国土局出具书面材料通知：“我院于2011年4月办理市规划局副局长黄少平滥用职权案件，发现市兆庆房地产开发公司调整规划增加容积率，经湖北大华房地资产评估有限公司对该公司土地出让金的补缴评估报告书，暂收取的人民币贰拾万元为该公司补缴土地出让金的一部分款项，其余部分补缴款由市国土局收取”。
2016年兆庆公司申请补缴出让金，得知须按照2013年《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的新规定补缴土地出让金近1600万元，方可办理“柳福苑商住楼”建设用地竣工验收及该宗地土地使用权的分割和分户登记。目前，“柳福苑商住楼”已经入住192户业主，2010年之前此192户业主都取得了房屋所有权证，但由于上述原因未给192户业主办理土地分户登记，无法办理不动产权证书。
另，2017年8月16日十堰市国土局向一审法院提交十堰市人民政府办公室十政办发（2016）128号《十堰市解决不动产登记“有房无地”历史遗留问题实施方案》，在文件中明确“处置原则总体思路：绝不能因开发商违法，让群众买单，基本原则：实行三分开、三同时、三核实，（一）依例办证，实行三分开。即：将查处开发企业违法违规问题与为群众办证分开；将行政审批和专项验收与为群众办证分开；将税费征缴与为群众办证分开，对办证应缴纳的土地出让金、契税、维修基金等税费，由责任单位负责征收。（二）依法行政，落实三同时。在优先解决群众办证的同时，启动最严格的法律追究、追缴、追讨程序”。
一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”的规定，十堰市人民政府确定十堰市国土资源局自2016年3月后为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。兆庆公司已于2006年10月19日取得《国有土地使用证》，该宗土地的初始登记已经完成。兆庆公司要求十堰市国土局为其售出的房屋办理不动产登记，实际是涉案土地上房屋的土地使用权转移登记。兆庆公司先后于2010年8月、2016年8月提交建设项目竣工土地验收申请和办理不动产转移登记的相关申请，十堰市国土局亦不否认收到兆庆公司的申请。
十堰市国土局于2011年5月召开的地价会审会上审议决定对兆庆公司补征192.1231万元土地出让金，但兆庆公司该建设项目因牵涉刑事案件，客观上存在补缴情况不定的因素。
《不动产登记暂行条例》第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，应当按照下列要求进行查验：1、不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；2、有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；3、登记申请是否违反法律、行政法规规定。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：1、不动产权属证书；2、买卖、互换、赠与合同；3、继承或者受遗赠的材料；4、分割、合并协议；5、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；6、有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；7、相关税费缴纳凭证；8、其他必要材料。以此可知，申请不动产转移登记的法定要件中不包括申请人补缴土地出让金的凭证。十堰市国土局亦未提供相关法律依据支持补缴土地出让金系办理建设用地竣工验收、履行不动产转移登记的法定前置程序。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第（四）项“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行审查：法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全”，此处的“完税或者缴费凭证”应当理解为买卖不动产的税费，而非审查土地出让金的缴纳情况。且兆庆公司出售给业主的192户房屋早已办理房屋所有权证书，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”的规定，兆庆公司申请十堰市国土局履行法定职责为其办理不动产转移登记理由成立。至于兆庆公司违反土地出让合同拖欠土地出让金的行为，十堰市国土局依法应当采取相应的行政强制措施或其他救济途径保护国家利益不受损害。经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决十堰市国土资源局于本判决发生法律效力后30日内履行为十堰市兆庆房地产开发有限公司开发的“柳福苑商住楼”建设项目（土地使用证号待0002155）的建设用地办理不动产转移登记的法定职责。案件受理费50元由十堰市国土资源局负担。
上诉人十堰市国土局上诉称，1、原审对法律法规的理解错误导致判决错误。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第（四）项规定，不动产登记机构应当对法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全进行查验。一审判决将“完税或者缴费凭证”理解为“买卖不动产的税费”而非“土地出让金的缴纳情况”，该认定与上述法律法规相悖。2、依照法律规定，缴纳出让金是土地使用权竣工验收通过的前置程序，建设用地竣工验收是不动产登记的前置程序。3、一审存在程序错误导致判决错误。一审原告的诉请办理竣工验收并办理该土地使用权的分割和分户登记。一审判决跨过土地验收直接支持被上诉人变更登记，存在诉判不一的程序错误，也与法律相悖。
被上诉人兆庆公司辩称，1、一审判决法律理解正确，上诉人称一审法院对法律法规理解错误没有任何依据。土地出让金是土地管理部门将国有土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款，而“完税或者缴费凭证”应理解为税务机关向纳税人开具的证明纳税人履行纳税义务的书面凭证。很明显，“完税或者缴费凭证”与土地出让金是两个完全不同的法律概念，上诉人将两者混为一谈是错误的。2、上诉人称缴纳土地出让金是土地使用竣工验收通过的前置程序，该理由不能成立。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条的规定，认定在申请不动产转移登记的法定要件中并不包括申请人补缴土地出让金的凭证。即使兆庆公司应当补交土地出让金，应由相关职能部门按照合同约定或者法律规定依法予以追缴，而不应通过限制给房屋买受人办理不动产登记的方式达到追缴土地出让价款的目的。3、一审审理程序正确。上诉人割裂了竣工验收与变更登记的整体性联系，兆庆公司的诉讼请求目的是要求办理分户登记，一审法院判决要求上诉人履行办理不动产转移登记的法定职责作为一个结果性的判决并无不当之处。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，兆庆公司向十堰市国土局申请要求为其出售给业主的192户房屋办理土地使用权的转移分割和分户登记。十堰市国土局认为其应当补缴土地出让金完成建设用地竣工验收后才可以办理土地使用权的转移分割和分户登记。本案的争议焦点为兆庆公司补缴土地出让金是否系为业主办理土地使用权转移分户登记的前置条件。兆庆公司为业主办理土地使用权证（现为不动产统一登记证）系双方基于《房屋买卖合同》之间的约定，兆庆公司具有为业主办理不动产登记证的义务。十堰市国土局要求兆庆公司补缴土地出让金系基于双方出让合同法律关系，兆庆公司改变出让合同约定的容积率的，应当依照合同的约定和相关法律法规的规定补缴土地出让金，十堰市国土局可依法向兆庆公司追缴，但不能以兆庆公司未补缴土地出让金阻碍业主享有完整物权的权利。在业主已经取得房屋所有权证的前提下，依照《中华人民共和国物权法》的规定，房屋转移的，房屋占用范围内的建设用地使用权一并转移，在兆庆公司取得开发项目的房屋初始登记的前提下，依照兆庆公司与业主签订的房屋买卖合同，并缴清了各项税费的前提下，房屋登记部门已为业主办理了房屋所有权转移登记，作为土地登记部门也应当将房屋项下土地从兆庆公司转移到业主名下。依照原国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第二十七条的规定，因买卖不动产的，当事人可以向不动产登记机构申请转移登记。该细则第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。就因开发商企业与业主买卖合同引起的建设用地使用权及房屋所有权转移登记而言，上述第三十八条第一款第（七）项相关税费缴纳凭证，应当理解为是双方基于房屋买卖合同关系所发生的相关税费缴纳情况。业主购买开发商的房屋不会考虑开发商是否缴纳了土地出让金，法律意识强的业主会考虑开发企业是否取得五证一书（土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、预售或者销售许可证，工程竣工备案证明书），业主在与开发商企业签订房屋买卖合同后，双方需要依据房屋买卖合同办理房屋项下建设用地使用权和房屋所有权的转移登记手续，必须履行不动产交易所发生的税费缴纳义务，只有完成不动产交易项下的税费缴纳义务，才能办理不动产转移登记，但不动产交易项下的税费缴纳并不包括开发企业土地出让金缴纳。开发商企业土地出让金因容积率调整需要补缴土地出让金，但不应该通过限制给业主办理不动产登记的方式达到追缴土地出让价款的目的，为业主办理不动产登记与十堰市国土局要求开发商补缴土地出让金并不冲突，为业主解决办证问题后不影响国土部门依法追缴土地出让金的权利。且依照原国土资源部《关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》（国土资电发[2017]13号）的通知规定：“对已为业主颁发房屋所有权证，但由于开发商擅自增加容积率或者变更土地性质、超出批准范围，导致房屋难以办理不动产登记的历史遗留问题，要本着尊重历史、面对现实、信守政府承诺、维护群众合法权益的原则，将登记发证与处理历史遗留问题分开，只要权利人拥有合法的权属证书，都要认账，并及时办理不动产登记”。对开发商擅自增加容积率的，原国土资源部都要求要维护群众合法权益，及时办理不动产登记，何况兆庆公司调整容积率是经过依法批准的情形。故，上诉人认为《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款第（七）项所规定的“相关税费缴纳凭证”包括土地出让金，兆庆公司缴纳土地出让金是为业主办理不动产登记证的前置条件的上诉理由，依法不能成立，本院不予采纳，上诉人十堰市国土局的上诉请求，依法不能支持。一审法院判决十堰市国土局限期履行为业主办理不动产转移登记的法定职责并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人十堰市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭丹平
审判员 宋志彪
审判员 王 昭
二〇一八年七月十二日
书记员 陶 峰
附本案所依据的法律法规规章、司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；