安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宿中行终字第00009号
上诉人（一审第三人）：刘怀升，男，1926年3月18日出生，汉族，退休职工。
委托代理人：刘道梅，女，1949年7月13日出生，汉族，农民。系刘怀升之女。
委托代理人：王鑫宇，安徽烁光律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：杜秋影，女，1951年10月2日出生，汉族，退休教师。
委托代理人：吴斌，萧县庄里乡法律服务所法律工作者。
一审被告：萧县人民政府，住所地安徽省萧县龙城镇大同街138号，组织机构代码75296265-9。
法定代表人：王共伟，该县县长。
委托代理人：邵华，萧县国土资源局工作人员。
上诉人刘怀升因被上诉人杜秋影诉一审被告萧县人民政府土地权属行政登记一案，不服安徽省萧县人民法院于2013年12月9日作出的（2013）萧行初字第00023－1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月25日受理后，依法由审判员潘庆飞担任审判长，与代理审判员戴宝琴、代理审判员程旭组成合议庭，于2014年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人刘怀升的委托代理人刘道梅、王鑫宇，被上诉人杜秋影及委托代理人吴斌、一审被告萧县人民政府的委托代理人邵华到庭参加诉讼。本案已审理终结。
2010年9月17日，萧县人民政府为刘怀升颁发了萧集用（2010）第11512号集体土地使用证，将位于张庄寨镇洪河行政村洪河自然村，北邻张芒公路、南邻生产路、西邻原运和住宅、东邻坑，南北长14米，东西宽10米，面积140平方米的一宗宅基地登记由刘怀升使用。
杜秋影一审起诉称：双方争议土地位于张庄寨镇洪河行政村洪河自然村，北邻张芒公路、南邻生产路、西邻原运和住宅、东邻环村沟，南北长12米、东西宽7米，该地1994年调整土地时分给杜秋影作宅基地使用。2007年，杜秋影与刘怀升因该宗宅基地发生纠纷，在经有关部门调处未果的情况下，双方家人发生厮打，并因此产生了民事诉讼，该民事诉讼虽经法院审理终结，但宅基地纠纷并未得到解决。萧县人民政府于2010年9月向刘怀升颁发了萧集用（2010）第11512号集体土地使用证，将争议土地登记由其使用（登记记载土地南北长14米、东西宽10米，面积为140平方米）。萧县人民政府的颁证行为查明事实不清、违反法定程序、适用法律错误，请求依法判决撤销萧县人民政府为刘怀升颁发的萧集用（2010）第11512号集体土地使用证。
萧县人民政府一审答辩称：一、被诉具体行政行为与杜秋影无法律上的利害关系，更没有侵害杜秋影的合法权益，杜秋影无诉讼主体资格。杜秋影系退休教师，其夫刘道光系淮北煤矿退休工人，均不应享有宅基地使用权和土地承包经营权。二、杜秋影2010年就应当知道被诉具体行政行为的存在，起诉已超过法律规定的2年期限。三、杜秋影诉称的事实和理由不存在，土地权属争议的存在应以乡镇人民政府或县级人民政府的处理意见为依据。被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请依法驳回杜秋影的起诉。
刘怀升一审陈述称：一、杜秋影起诉已超过法律规定的2年期限，法院不应予以受理。二、杜秋影与被诉具体行政行为之间没有利害关系，其不具备原告诉讼主体资格。三、刘怀升自50年代就已使用本案争议的土地，该地上刘怀升栽种树木被杜秋影的丈夫刘道光采伐出售，并将树款交付给了刘怀升，说明刘道光是明知该宗地属刘怀升管理使用的。杜秋影的起诉无事实和法律依据，请求依法驳回杜秋影的诉讼请求。
一审法院查明：杜秋影与刘怀升诉争的土地位于萧县张庄寨洪河行政村洪河自然村，北邻张芒公路、南邻生产路、西邻原运合住宅、东邻坑。2010年7月31日上午，杜秋影之子刘全与刘怀升之女刘道梅因土地纠纷发生争执并引起互殴，后刘道梅以身体健康权受到侵害为由向萧县人民法院提起民事诉讼，但双方的土地权属争议一直未能得到妥善处理。2010年9月17日，萧县人民政府根据刘怀升的申请为其颁发了萧集用（2010）第11512号集体土地使用证，将争议的土地登记由刘怀升使用，登记的土地南北长14米、东西宽10米，面积140平方米，土地用途为住宅，权属性质为集体土地使用权。
一审法院认为：行政机关实施行政行为必须严格按照法律规范规定的程序进行。本案中，萧县人民政府在双方土地权属争议尚未解决的情况下，为刘怀升颁发集体土地使用证的行为违反了《土地登记办法》第十八条的禁止性规定，颁证程序不合法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目之规定，判决撤销被告萧县人民政府于2010年9月17日为第三人刘怀升颁发的萧集用（2010）第11512号集体土地使用证。刘怀升不服，提起上诉。
刘怀升上诉称：一、2010年7月31日，刘怀升之女刘道梅与杜秋影之子刘全因土地纠纷发生争执并引起互殴，后刘道梅以身体健康权受到侵害为由向人民法院提起了民事诉讼，刘怀升向法院举证的生效民事判决书可以证明以上事实。因此，杜秋影在2010年就应当知道被诉具体行政行为的存在，杜秋影的起诉已超过法律规定的2年期限，应不予受理。一审法院以刘怀升提供的证据不能达到证明目的为由不予采信，属认定事实不清。二、刘怀升与杜秋影之间不存在对土地权属的实质争议。集体土地的土地所有权属于村集体组织，村集体组织有权决定将土地分配给村集体成员使用，刘怀升在申请土地登记时，村民委员会在申请书上加盖公章，证明村民委员会对该土地属刘怀升使用没有异议，并不存在土地权属不清的问题。刘怀升与杜秋影因土地发生争议后，张庄寨司法所依据《民间纠纷处理办法》作出过处理决定，双方均未对该处理决定提起诉讼，该处理决定已生效，双方争议实质上已得到解决，土地权属已经确定。三、杜秋影自称1994年分地时分得争议土地，但在庭审中并未提供出当时的分地底册、承包合同、承包经营权证书等任何合法证明，不能证明其与具体行政行为之间有利害关系，颁证行为并没有侵犯其合法权益。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，维持萧县人民政府的具体行政行为。
杜秋影答辩称：刘怀升的上诉理由不能成立。一、杜秋影的起诉未超过法定期限，在杜秋影与刘怀升因互殴而导致的民事侵权诉讼过程中，刘怀升并未向法庭出示土地使用权证。直至双方因土地再次发生纠纷，杜秋影准备起诉前，才知道萧县人民政府已为刘怀升颁发了集体土地使用证，故起诉并未超过法定期限。二、张庄寨司法所作出的处理意见的性质是民事纠纷调解建议，其并不产生法律强制性后果，张庄寨司法所也没有权力对土地权属进行确认，且杜秋影对该处理意见并不认可，该处理意见也可说明双方对土地权属一直存在争议且没有解决。三、杜秋影具备诉讼主体资格，与被诉具体行政行为之间具有利害关系，这已为生效行政裁定所确认。综上，刘怀升的上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。
萧县人民政府陈述称：同意刘怀升的上诉意见。萧县人民政府的颁证行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘怀升申请登记时向登记机关提供了土地登记申请表，土地来源证明等必要的登记资料，土地登记机关依法律规定进行了地籍调查、审核、公告、注册颁证等行为，符合法定程序。请求撤销一审判决。
经审理查明：一审判决查明案件基本事实清楚，本院予以确认。
本院认为：依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，刘怀升没有提供出证据证明杜秋影在一审起诉两年前已知道具体行政行为的内容，刘怀升认为杜秋影的起诉已超出法定期限的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《土地登记办法》第九条第一款之规定，申请人申请土地登记，应当提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明。本案中，刘怀升向登记机关提交的土地权属来源证明没有注明土地四至及面积，不能作为争议土地的权属来源凭证，且刘怀升没有向登记机关提供地上附着物权属证明。萧县人民政府在土地及地上附着物权属来源不清的情况下，为刘怀升颁发集体土地使用证的行为违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，应由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。故人民政府才是土地使用权争议处理的主体，张庄寨司法所无权对争议土地使用权的归属作出确认，其作出的处理意见不具备法律强制性效力，刘怀升认为该处理决定能证明杜秋影与刘怀升之间的纠纷已得到解决、双方并不存在土地权属争议的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，刘怀升的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘怀升负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘庆飞
代理审判员 戴宝琴
代理审判员 程 旭
二〇一四年二月十八日
书 记 员 庄明义
附法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。