浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙舟行终字第22号
上诉人（原审第三人）郑宝昌。
委托代理人（特别授权代理）邵其。
委托代理人（特别授权代理）顾增瑜。
被上诉人（原审原告）郑财昌。
委托代理人（特别授权代理）何忠诚。
委托代理人（特别授权代理）乐明。
被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府。
法定代表人庄继艳。
委托代理人（一般授权代理）李高洋。
委托代理人（一般授权代理）单贤定。
上诉人郑宝昌为与被上诉人郑财昌、被上诉人舟山市定海区人民政府土地行政登记一案，不服舟山市普陀区人民法院（2013）舟普行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年6月13日公开开庭进行了审理。上诉人郑宝昌及其委托代理人邵其、被上诉人郑财昌及其委托代理人乐明、被上诉人舟山市定海区人民政府的委托代理人单贤定均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告郑财昌与第三人郑宝昌系堂兄弟，分别拥有舟山市定海区小沙镇增辉社区峙岙唐77-78号祖传房屋（七角屋）。第三人郑宝昌拥有众家堂前左右各一间（两间）房屋的所有权；原告郑财昌拥有东舍头间房屋所有权。按老式房屋建筑特点和居住格局惯例，堂前左右两正间，向堂前屋内左右开门，居住者从堂前正门出入。左右两舍头间，分别从界檐内向东或向西开门供居住者出入。1988年8月原告离家外出做生意至今，老房一直由其母和范姓村民居住管理。1993年间，集体土地使用权实行全面登记发证，工作人员在登记丈量占地面积时，将第三人郑宝昌东首一正间南墙壁以外界檐（郑财昌屋正门外界檐）登记在郑宝昌名下，并核发了定集建（籍）字93.26101095号《集体土地建设用地使用证》。同时被告也为原告郑财昌所有的房屋进行土地登记，没有将其屋正门外界檐登记在内，也颁发了定集建（籍）字第93.26101021号《集体土地建设用地使用证》。该证一直由他人保管，原告郑财昌一概不知。2012年6月11日原告郑财昌申请对老屋进行土地使用权登记时，发现自家老屋已登记发证，并得知其正门以外的界檐已被登记在第三人郑宝昌名下。原告曾向定海区国土部门提出异议登记申请，后向定海区法院提起民事诉讼无果，故原告提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人的定集建（籍）字93.26101095号《集体土地建设用地使用证》。
原审法院认为：国家实行财产的所有权、使用权登记制度是以维护权属秩序，确认和保护合法权益为目的。登记机关对于权利归属的确认应当根据国家法律法规的规定，遵循实事求是的原则，经过调查获取证据，确认权属，然后登记发证。本案登记机关在没有证据依据的情况下，违背民俗习惯，任意将本应属于共用的屋外界檐土地使用权，登记确认归一方使用。该项行政登记必然引起房屋所有权人双方矛盾，并在以后的旧房修缮改造、转让租赁、拆迁补偿等房屋所有权的行使上，埋下纷争隐患，实属不妥。原审法院在庭审中提出协调方案进行协调，但因第三人郑宝昌不同意而协调不成。因此，对于不合法的登记行为应予纠正，所颁发的证书应予撤销。对于被告提出原告起诉已过法定三个月起诉期限问题，因原告已于2012年10月24日向法院起诉，因故法院没有受理。原告又向辖区法院提起民事诉讼，因故被动员撤回起诉。原告的二次起诉均在法定起诉期限以内，本次起诉不存在超过法定期限问题。此外，被告提出本案属自然资源确认，属行政复议前置。根据《最高人民法院关于土地初始登记不属于复议前置情形解释》精神，被告的主张不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决：撤销被告舟山市定海区人民政府1993年10月4日颁发的定集建（籍）字93.26101095号《集体土地建设用地使用证》。案件受理费50元，由被告舟山市定海区人民政府负担。
宣判后郑宝昌不服，向本院提起上诉称：1、原审法院在无相关证据证实下，即认定争议的土地属于共用，系事实认定错误；2、原审原告知道权利受侵害之日起至向法院起诉之日已超过三个月的起诉期限；3、本案是由作为行政行为基础的民事法律关系所引发的纠纷，应参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，先解决民事实体上的争议才可提起行政诉讼；4、对于当事人提供的证据，原审法院未经质证即作为认定事实的依据，系程序严重违法；5、本案属于复议前置案件，未经复议，原审法院予以立案受理是不符合法律规定的，原审法院根据《最高人民法院关于土地初始登记不属于复议前置情形解释》这一不存在的司法解释认定被告主张不成立，系适用法律错误。故请求本院撤销原判，并依法裁定将本案发回重审或改判驳回原审原告的诉讼请求。
被上诉人郑财昌答辩称：1、其于2012年6月11日知道权利受到侵害后即向国土部门申请异议登记，并于2012年10月17日第一次向法院提起行政诉讼，并未超过法律规定的起诉期限；2、根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号答复的解释，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，故本案不属于复议前置的情形；3、原审法院对各方当事人提供的证据进行质证，并对现场进行实地勘察后认定争讼土地系共用是正确的。故请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人舟山市定海区人民政府答辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条及其他相关法律规定，本案属于复议前置案件，原审法院根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号答复的解释认定本案，系适用法律错误，故请求本院撤销原判，驳回原审原告的起诉。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实相同，故对原审法院认定的事实予以确认。二审庭审中，经本院释明，上诉人郑宝昌认为本案未超过起诉期限，故向本院撤回了该项上诉理由和请求，本院予以准许。另查明，原审法院在庭审前已进行了证据交换，又在庭审中合并出示，由各方当事人相互发表了综合质证意见。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。故本案被上诉人舟山市定海区人民政府负有向集体土地使用者颁发集体土地使用权证的法定职责。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案的争议焦点归纳并评析如下：一、关于本案被诉土地行政登记行为事实认定的问题。人民政府颁发集体土地使用权证，应当会同同级有关部门进行土地调查，查明土地权属、土地利用现状、土地条件等有关内容后进行核发，但本案被上诉人舟山市定海区人民政府在未对土地状况进行充分调查，无任何证据证明土地权属来源的情况下，即向上诉人郑宝昌颁发土地使用权证，确认本案争讼土地使用权由上诉人郑宝昌所有，系事实认定错误，应予撤销。至于本案所涉争讼土地的权属争议可另行处理；二、关于本案是否适用先民后行的诉讼程序问题。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定的是当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。显然，该条明确规定应先行解决民事争议的案件指的是对特定类型房屋登记行为提起的行政诉讼案件，而本案被诉的具体行政行为是土地行政登记行为，在法律法规已明确规定土地登记纠纷处理程序的情况下，本案不应再参照适用该房屋登记司法解释的规定。而其他有关法律、司法解释也并未明确该类案件应先行解决民事争议后方可提起行政诉讼，故原审法院直接受理被上诉人郑财昌提起的行政诉讼并无不当；三、关于本案是否适用行政复议前置程序的问题。本案被诉的具体行政行为是被上诉人舟山市定海区人民政府向上诉人郑宝昌颁发集体土地建设用地使用证的行为，当事人对此类行政行为不服提起诉讼，是否应适用复议前置程序的问题，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（［2005］行他字第4号）认为行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。故本案未经行政复议而径行提起行政诉讼，原审法院予以受理并不违反法律规定。此外，原审法院在判决说理部分引用了上述答复，表述为“《最高人民法院关于土地初始登记不属于复议前置情形解释》”，系引用名称不规范，应予指正。但未在判决中作为直接适用的法律依据，故不属于适用法律错误；四、关于原审法院质证程序是否违法的问题。根据原审法院庭审笔录记载，原审法院采用简易程序审理本案，庭审中对证据进行了合并质证，各方当事人均对证据发表了综合质证意见，而原审法院未在庭审中对证据逐一质证，属于质证不规范，但并不构成程序违法。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑宝昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 佩
二〇一三年六月二十一日
代书记员 王华伟