安徽省桐城市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）桐行初字第00006号
原告：金奇，男，1961年7月9日出生，汉族。
原告：金越，男，1967年12月5日出生，汉族。
委托代理人：陈翔、康殿波，安徽豪迪律师事务所律师。
被告：枞阳县国土资源局。
法定代表人：左志刚，局长。
委托代理人：胡大华。
委托代理人：徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。
原告金奇、金越诉被告枞阳县国土资源局土地行政出让一案，于2013年1月28日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院以（2013）宜行辖字第00006号行政裁定书，指定本案由桐城市人民法院管辖。本院2013年2月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年4月23日公开开庭审理了本案，原告金奇、金越，委托代理人陈翔、康殿波，被告委托代理人胡大华、徐光敏到庭参加诉讼。庭审后，原被告表示争取协调妥善解决该行政争议，共同申请本案中止审理，本院遂裁定本案中止诉讼。2014年6月，原告认为协调效果不佳，申请恢复本案诉讼，本院遂恢复诉讼。本案现已审理终结。
被告枞阳县国土资源局2011年8月18日以拍卖方式出让2011-15号国有土地使用权的具体行政行为。
被告枞阳县国土资源局在法定期限内提供了被诉具体行政行为的证据：
一、2011-15号地块拍卖出让文件，包括：拍卖出让公告、拍卖出让须知，格式文本竞买申请书、出让确认书、出让合同，地块堪测定界图，枞阳县住建局枞建规（2011）65号文件，枞阳县人民政府枞征地（2011）20号文件，枞阳县土地收购储备中心枞土储（2011）12号文件，枞阳县人民政府办公室枞政办（2011）54号文件。证明拍卖出让文件的内容组成、出让公告的内容组成、出让地块的基本情况和出让条件、竞得人应承担的各项义务。经庭审质证，原告对拍卖出让公告的合法性有异议，认为该公告中未告知完全的规划指标要求，违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条的规定；对其余材料的真实性、合法性有异议，认为原告在竞买前不知悉除拍卖出让公告以外的内容，即不能确认上述材料在竞买前是否为出让文件的组成部分。本院认为，原告仅以不知悉2011-15号地块拍卖出让文件为由否认其真实性，不能成立。本院对上述证据本身的真实性予以确认。
二、原告竞买申请报名资料，包括：原告签署的竞买申请书三份、拍卖须知一份，原告身份证复印件，原告竞买保证金交款收据二份，俩原告共同竞地协议一份，承诺书一份。证明原告了解并知悉拍卖出让文件的基本内容，保证按照拍卖出让文件的各项规定和要求履行全部义务。经庭审质证，原告对竞买申请书、拍卖须知、承诺书的真实性有异议，认为该材料中原告签名均不是原告本人签署，不能证明原告在竞买前充分了解和认可拍卖出让文件及地块现状，并作出所谓的承诺。对其余资料的真实性无异议。庭审后原告申请笔迹鉴定。本院认为，原告无反驳证据证明，且在举证期间内未申请鉴定，庭审后申请鉴定不符合法律规定。因此原告异议不成立，应确认竞买申请书、拍卖须知、承诺书的真实性。
三、枞阳县轻工总会、财政局、国土资源局文件三份，枞阳县土地收购储备中心、枞阳县轮窑厂、枞阳县轻工总会三方签订的土地收购协议，枞阳县政府颁发的国有土地使用证五本。证明2011-15号地块系企业改制后政府收购的国有建设用地。经庭审质证，原告对上述证据的真实性无异议，但认为该证据与本案无关。本院确认该证据本身的真实性。
四、原告、被告、安徽省物华国际拍卖有限公司、安徽乾元拍卖有限公司于2011年8月18日共同签订的《国有建设用地使用权出让成交确认书》（以下简称成交确认书）、被告向原告发出的限期签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同）通知书及送达说明、解除成交确认书通知及送达说明、邮寄回执。证明涉案的成交确认书具体内容和签订主体，在成交确认书签订后，原告不履行义务，被告通知原告于2011年9月9日前签订出让合同并交清50％的土地出让金等，未果后又于2011年11月24日通知原告解除成交确认书。明确原告交纳的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还。经庭审质证，原告对成交确认书的真实性无异议，但认为该成交确认书仅有原告金奇一人签字，不具有法律效力。对限期签订出让合同通知、解除成交确认书通知及说明的真实性有异议，认为限期签订出让合同通知由他人代领，不能证明受原告委托，特快专递详情单也不能证明标注的内件品名与通知书内容一致，即使解除成交确认书也不能将原告交纳的保证金作为违约金不予退还。本院认为，被告两份通知及说明的真实性系生效裁定书所确定，原告异议不成立，本院对上述证据的真实性予以确认。
五、枞阳县公证处（2011）皖枞公证字第0860号公证书。证明涉案2011-15号地块拍卖活动及拍卖结果真实、合法、有效。经庭审质证，原告认为该公证流于形式，不真实。认为成交确认书的效力唯有法院可以确认，公证确认无法律依据；该公证书中“经审查和现场监督，…拍卖方式符合拍卖规则，拍卖结果为联合竞买人金越和金奇以…万元竟得拍卖标的”的记载，说明公证不涉及现场拍卖前的公告，也未记载拍卖现场被告尽到了法定的告知义务。本院认为，公证文书真实记载了拍卖现场的情况，应予确认其真实性。
六、安庆市中级人民法院（2012）宜民一初字第0032号民事裁定书。证明本案此前经法院处理及依法认定的事实。经庭审质证无异议。本院予以确认。
被告枞阳县国土资源局提供的法律依据如下：
一、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第九条。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十三条。
三、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）（国土资源部国土资发（2006）114号通知）。
原告金奇、金越诉称：2011年7月，被告发布拍卖出让公告，公开拍卖编号为2011-15等五宗地块的国有建设土地使用权。原告有意参与竞买2011-17号地块，并交纳竞买保证金2500万元。被告此次拍卖规定，竞买人在未竞得申报标的情况下，可选择继续参与备选地块的竞买。同年8月18日，原告在未竞得2011-17号地块后，临时决定参与2011-15地块的竞买，以1.415亿元竞得并与被告签署了成交确认书。原告对2011-15地块的了解仅限于拍卖出让公告所载的面积、用途等不完全的规划指标要求。事后查阅纵建规（2011）65号《关于2011-15号地块出让规划条件的函》中的“建筑退线”得知，该地块减去沿西、南方向退让10米、沿东、北方向退让50米，实际可用面积仅为42912.33㎡，与公告的69399.9㎡悬殊较大。原告认为，被告发布的拍卖出让公告未详尽载明出让地块的规划指标要求，未明确划定和标示建设用地使用权的权利范围。遂提起诉讼，要求确认被告拍卖2011-15号地块的行为违法。
原告金奇、金越提供的证据有安庆市中级人民法院（2012）宜民一初字第0032号民事裁定书一份、竞买保证金交款收据一份、拍卖出让公告、枞建规（2011）65号《关于2011-15号地块出让规划条件的函》。经庭审质证无异议。本院予以确认。
被告枞阳县国土资源局辩称：1、原告将拍卖出让公告视同拍卖出让文件错误。依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，出让人应当根据地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书、或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。由此可见拍卖出让公告不同于拍卖出让文件。2、依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，招标拍卖挂牌公告应当包括以下内容：…（二）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年限、用途、规划指标要求；…（四）索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式；…。被告在拍卖出让公告中明确载明2011-15号地块的规划指标要求，包括：容积率≤1.6，建筑密度≤30％，绿化率≥40％，用途居住兼容商业服务等。因此原告诉称被告在拍卖出让公告中未载明规划指标要求与事实不符。至于在拍卖出让公告中，是否需要将枞阳县住房和城乡建设局枞建规（2011）65号《关于2011-15号地块出让规划条件的函》的全部内容一并发布，现行法律法规没有作出强制性规定。被告在拍卖出让公告中，标明2011-15号地块的出让宗地面积和具体位置，又在拍卖出让文件中附出出让地块勘测定界图，因此原告诉称被告在拍卖出让公告中没有明确划定和标示建设用地使用权的权利范围，无事实和法律依据。3、原告诉称事后查阅枞建规（2011）65号文件《关于2011-15号地块出让规划条件的函》的相关内容，属原告自身过错造成，不影响拍卖行为的合法性。土地使用条件即出让地块规划条件，具有法定性和现实存在性，原告可以选择事前查阅或事后查阅。原告诉称的“建筑退线”实为出让地块规划条件内容之一。城乡规划法明确规定，国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门须提出出让地块的使用性质、开发程度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。被告在发布拍卖公告同时依法编制了2011-15号地块的拍卖出让文件，以备竞买人在报名时索取。该拍卖出让文件中附有枞建规（2011）65号文件《关于2011-15号地块出让规划条件的函》，其中详细阐述了2011-15号地块的各项土地使用条件。据此，原告在竞拍前完全可以随时阅读并熟知土地使用条件的全部内容和要求。该土地规划使用条件在发布拍卖出让公告前即已确定且编入拍卖出让文件中，竞买人一经申请竞买，即视为对2011-15号地块的全部土地规划使用条件予以接受和认可。4、原告所诉的成交确认书，因原告严重违约已经被解除，原告如对解除通知持有异议，可请求法院确认解除合同的效力。原告在签署成交确认书后，不履行约定义务。2011年9月被告通知原告限期签订出让合同和交清50％的土地出让金，原告仍不履行义务，被告遂于同年11月通知原告解除成交确认书，明确告知原告所交纳的竞买保证金2500万元全额按违约金处理不予退还。
综上，原告提出的具体诉求没有事实和法律依据，依法不能成立，被告土地拍卖行为合法，请求法院驳回原告诉讼请求。
经审理查明：2011年7月26日，枞阳县国土资源局发布《拍卖出让公告》，公开拍卖编号为2011-15、2011-16、2011-17等五宗地块的国有建设用地使用权。拍卖公告中标注了出让地块的编号、位置、面积、容积率、建筑密度、绿化率、用途、出让年限、标的参考价、保证金、加价幅度以及提交书面竞买申请、索取和购买拍卖出让文件和相关资料的时间地点和拍卖方式等内容。两原告申请参与竞买2011-17号地块，备选2011-15号地块，交纳了保证金2500万元，并书面承诺交纳的保证金系个人存款，非借款和贷款。但原告未索取和购买上述地块的拍卖出让文件和相关资料。同年8月18日，原告在未能竞得2011-17号地块的情况下，参与2011-15号地块的竞买，并以1.415亿元竞买成功，拍卖现场签署了成交确认书。事后原告查阅被告编制的2011-15号地块拍卖出让文件，知晓该地块出让规划条件中除对容积率、建筑密度、绿化率的要求外，还要求该地块的南侧、西侧建筑退让不少于10米；东侧、北侧临汪沟湖建筑退让不少于50米。两原告因建筑退让50米超出其预期，与被告产生分歧，未按成交确认书规定的20日内签订出让合同。2011年9月9日被告通知原告须在2011年9月19日前签订出让合同并交清50％的土地出让金等。后因原告未去签订出让合同。被告于2011年11月24日书面通知原告解除成交确认书，告知其交纳的竞买保证金2500万元全额按违约金处理不予退还。2012年7月原告向安庆市中级人民法院提起民事诉讼，认为系被告原因造成其对竞买标的的认识错误而致竞买行为的客观意义与效果意思严重相悖，请求撤销原被告双方签订的成交确认书并退还竞买保证金。安庆市中级人民法院认为，被告作为土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，不属民事案件受案范围，驳回了原告的起诉。原告又于2013年1月28日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被告拍卖2011-15号地块的行为违法。安庆市中级人民法院以（2013）宜行辖字第00006号行政裁定书，指定本案由桐城市人民法院管辖。
本院认为：枞阳县国土资源局系土地行政主管部门，依法出让国有土地使用权是其依职权作出的具体行政行为。被告以拍卖方式出让国有土地使用权须遵循公开公平公正和诚实信用的原则，其发布的拍卖公告应当包括出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式等内容。被告发布的2011-15号宗地拍卖公告包括了容积率、建筑密度、绿化率的规划指标要求，未包括建筑退让规划指标要求。该宗地建筑退让50米的规划要求对原告合理利用土地产生很大影响，当属重要指标，被告在拍卖公告中未予发布，违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第九条规定及国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）（国土资发（2006）114号）第9.2.2条和附录B国有土地使用权出让公告文本格式的要求。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销枞阳县国土资源局2011年8月18日拍卖2011-15号宗地国有土地使用权的具体行政行为。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审判长 朱翠英
审判员 丁先杰
审判员 姚 庆
二〇一四年六月二十六日
书记员 姚治国
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。