陕西省西安市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）西中民再终字第00050号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：中国人民解放军兰州军区空军政治部秘书处。住所地：兰州市城关区嘉峪关东路**号。
法定代表人：霍智杰，该处处长。
委托代理人：张振芳，兰州军区空军法律顾问处律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：刘建，无业。
委托代理人：王敏，陕西声远律师事务所律师。
申请再审人中国人民解放军兰州军区空军政治部秘书处（以下简称秘书处）因与被申请人刘建确认合同效力纠纷一案，不服本院（2014）西中民二终字第00055号民事裁定，向陕西省高级人民法院申请再审。陕西省高级人民法院于2014年9月18日作出（2014）陕立民申字第00507号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人秘书处的委托代理人张振芳，被申请人刘建及其委托代理人王敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月18日，一审原告秘书处诉至西安市莲湖区人民法院称，1999年I2月26日，其与刘建签订《桃园南路三角地合作建门面房协议》一份，约定由秘书处提供土地，刘建投资建设两栋约1600平方米的二层门面房，刘建承担建设盖楼的全部费用，每平方米按600元计算，投资总计100万元，楼房建成后由刘建承租该房屋，产权归秘书处所有，刘建承租25年后交还秘书处，刘建每年支付租金15万元。后房屋建成，刘建将房屋擅自转租他人，进行商业经营使用至今，因该房屋建设使用的土地系国防军事用地，依据法律规定不得改变用途，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《国防法》第三十九条等相关法律规定，双方签订的上述协议违反了法律强制性规定，应当认定为无效合同，故诉至法院，请求：1、依法确认双方签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》无效；2、本案诉讼费由刘建承担。刘建辩称，第一、秘书处诉请没有事实和法律依据。双方签订协议时是在平等自愿协商一致的基础上达成的，没有胁迫，秘书处要求确认协议无效实际就是要单方解除合同。秘书处要求解除合同不符合法律规定。第二、该协议是一份合作协议，在协议履行过程中，其没有违约的行为，其只要如期缴纳租金，秘书处无权收回房屋。第三、其是依法经营，自己租赁经营，不是转租经营，其如何经营与秘书处没有关系。其的经营也没有损害秘书处的利益。第四、双方是合作关系，其与秘书处不是建设工程合作关系，秘书处无权收回其建设的房屋，如果协议无效，返还的也是地而不是房，因此，返还房屋的请求是无理的，也和其诉讼请求是不符合的。秘书处要求收回房屋，房屋价值就要评估，也要对使用房屋十一年的经营价值进行评估，要把这两项价值评估补偿后，才能涉及收回房屋的问题。第五、确认之诉和给付之诉两个诉是不能同时审理的，因此，秘书处本身的诉请是矛盾的。第六、秘书处所依据的法律与双方合作协议没有关系，其适用法律是错误的。综上所述，秘书处的诉请是无理的，应当依法予以驳回。
西安市莲湖区人民法院一审查明，1999年12月26日，就在秘书处场地上营建二栋二层门面房秘书处（甲方）与刘建（乙方）签订桃园南路三角地合作建门面房协议一份，约定甲方的权利义务包括：秘书处提供场地，以40米拓宽路红线为准，桃园南路东侧东西宽约10米，南北长约40米，桃园南路西侧东西宽约5米，南北长约30米，由刘建投资建两栋约1600平方米二层门面房，协助刘建处理好对外的有关事务，楼建好后产权属秘书处，刘建使用25年后，全部交还甲方等。乙方的权利义务包括：承担建设该楼的全部费用，每平方米按600元计算，约投资100万元人民币，租金每年15万元人民币，刘建每半年向秘书处支付一次，租金从双方签订合同后6个月开始交纳，建成的门面房由刘建经营管理，用水、用电、用暖，按表计量，每月向有关单位按时交纳，使用期满后，刘建必须无偿将房地产交回秘书处等。由刘建提供门面房的设计图，经秘书处认可后由刘建组织施工，刘建若不按时交纳租金秘书处有权收回房子等。上述协议双方已经实际履行。秘书处依约向刘建提供了建房土地，刘建依约投资建成了二栋楼房，一栋位于桃园南路路西，是二层砖混楼房，一层9间共18间，西、北均邻兰空机场干休所，南邻陕西省政府家属院，一栋位于桃园南路路东，是三层楼房，一、二层系5开框架结构房屋，三层是砖混结构计18间房屋。房屋建成后，由刘建分别出租给问根平及索乔汽车用品有限公司使用至今。刘建依约按期向秘书处支付租金，至2013年8月26曰一审庭审时2013年的下半年租金已交清。
另查，秘书处向刘建提供的建房土地，系1986年4月17日中国人民解放军兰州军区空军后勤部（1986）后营字第189号文件划拨给兰空政治部使用的土地。兰州军区空军政治部秘书处是兰州军区空军政治部下属独立机关法人，上述土地由于工作需要，由兰州军区空军政治部分配给秘书处管理使用。
西安市莲湖区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国国防法》第三十九条规定：国家保护国防资产不受侵害，保障国防资产的安全、完整和有效。禁止任何组织和个人破坏、损害和侵占国防资产。未经国务院、中央军事委员会或者国务院、中央军事委员会授权的机构批准，国防资产的占有、使用单位不得改变国防资产用于国防的目的，国防资产经批准不再用于国防目的的，依照有关法律、法规的规定管理。本案中，双方签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》，改变了将国防资产用于国防的目的，违反了法律的强制性规定，应当认定为无效合同，秘书处要求依法确认双方签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》无效的主张成立，予以支持。另外，诉讼中，经法院向秘书处释明，涉案房屋刘建转租，秘书处要求刘建向其返还房屋涉及转租的承租方，本案需要追加承租方作为本案第三人，秘书处申请撤回了要求刘建向其返还房屋的诉讼请求，仅要求法院确认其与刘建签订的合作建门面房协议的效力，故本案仅就双方合同效力进行处理。刘建经法院释明，仍坚持认为合同有效，也明确表示不主张损失，因此，对合同无效后的法律后果双方均可另案主张。根据《中华人民共和国防法》第三十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，判决如下：原告中国人民解放军兰州军区空军政治部秘书处与被告刘建1999年12月26日签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》无效。案件受理费13800元，由刘建承担。
刘建不服一审判决，上诉至本院称：1、一审判决认定事实错误。双方签订的协议并没有改变将涉案土地用于国防目的。其多年来给部队缴纳了高额的租金，为国防建设也作出了贡献。涉案房屋和土地都是军产，房屋的建筑都是军队批准的，其只有使用权。2、一审法院程序错误。秘书处在一审撤销了要求腾房的诉讼请求，一审法院并没有告知其。既然秘书处撤销了该项诉讼请求，那么本案诉讼费应该减低。3、一审法院适用法律错误，本案不适用国防法。综上，双方签订的合同合法有效，应该驳回秘书处在一审时的诉讼请求。请求：1、撤销原审判决。2、改判驳回秘书处的诉讼请求。3、本案全部诉讼费由秘书处承担。
秘书处辩称，1、一审判决认定事实清楚。涉案土地是国防资产，现在用于经营KTV等商业用途，所以一审法院认定刘建已经改变了涉案土地国防目的。2、一审程序合法。秘书处撤回要求刘建返还房屋的诉讼请求是秘书处的权利，并没有损害刘建的任何诉讼权利。3、一审法院适用法律正确。应驳回上诉，维持原判。
本院二审查明，原审法院查明事实属实，双方当事人均无异议。二审中，双方当事人均认可本案争议之房屋无任何建房手续，系无证房产。
本院二审认为，合法的民事权利受法律保护。根据法院查明的事实，涉案房屋为没有合法建设手续的无证房产，而双方签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》多处涉及涉案房屋的归属内容。对于未取得建设工程规划许可证的建筑的认定和处理，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职权范围。故秘书处要求法院确认双方所签协议无效的诉请，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应驳回起诉。综上，原审法院判决处理不当，应予撤销。遂裁定：一、撤销西安市莲湖区人民法院（2013）莲民一初字第00595号民事判决；二、驳回中国人民解放军兰州军区空军政治部秘书处的起诉。
秘书处申请再审称：1、申请人诉讼请求和被申请人上诉请求都是紧紧围绕双方签订的协议是否有效，并未请求确认房屋的归属。而二审裁定书却认定双方的纠纷是对涉案房产归属问题的认定和处理。2、确认涉案合同效力的主体是人民法院，且其他国家机关处理该纠纷不是起诉的法定前置程序。3、二审裁定用“按照城乡规划法等法律、行政法规的规定”方式一笔带过，适用法律模棱两可，没有任何说服力。故认为二审裁定适用法律错误，导致裁定结果错误，违法处置的国防资产无法收回，且违规建筑年久失修存在的重大安全风险也无法得到及时解决。请求：1、撤销二审裁定。2、改判维持原一审法院判决，即确认合同无效。3、判令被申请人承担本案原一、二审的诉讼费用。被申请人刘建答辩称：1、二审裁定合法有效，再审申请人的再审理由依法不能成立，本案不应立案再审。根据法庭调查，涉案的房屋没有合法建设手续，在双方签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》中，约定“楼房建好后产权归被答辩人”，在被答辩人一审起诉时的诉讼请求，明确要答辩人返还其房屋，该请求实属确认违法建筑权利的归属。根据最高人民法院办（2011）442号《全国民事审判工作会议纪要》第三条，关于其他物权纠纷案件（一）关于违法建筑相关纠纷的处理问题规定“对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认可和处理，按照城乡规划法等法律，行政法规的规定，属于国家行政机关的职责范围，应避免通过民事审判制度变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不应予以受理，已经受理的，应驳回起诉。”所以，二审裁定是正确的。2、本案不涉及《国防法》之事，协议也是合法有效的。根据1992年12月1日总政、总后颁布的《军队空余房地产租赁管理规定》第七条的规定“军队房地产开发必须贯彻国家的有关方针政策，坚持“统一规划，归口管理，讲求效益，以房养房”的原则。本案涉及的550平方米的土地，是军队的空闲房地产，地上没有任何建筑和设施，属于规定中军队的闲置土地的开发范围，为此，原被答辩人的领导，才找答辩人租赁开发，该开发符合规定第十一条“经开发的土地，可进行使用权的有偿有期限转让，出租”，根本不存在被答辩人所谓的违法《国防法》的规定及原其责任人不懂法、违法的问题。该规定第三十条还规定“对在房地产开发经营工作中作出的显著成绩的开发企业和个人，按照《中国人民解放军纪律条例》的规定实施奖励。”这也是以往被答辩人之前的领导均受奖，而无一受责的根本原因。由此充分说明了本案所涉之协议，符合军队空闲房地产开发的规定，没有违反任何规定，更不存在违法国防法，故被答辩人规避军队内部的管理规定，明显是在歪曲事实，尤其是双方签订协议之前《国防法》就已颁布实施，故本案就不涉及《国防法》之事，协议也是合法有效的。故再审申请人的再审申请无事实和法律依据，对其申请再审应当不予立案，驳回其再审申请。
本院再审查明，原一、二审认定事实属实。
本院再审认为，再审中，当事人双方争议的焦点主要是本案是否属于人民法院民事案件受理的范畴。本案涉案房屋为没有合法建设手续的无证房产，属违法建筑。故原二审认为秘书处请求确认双方协议无效不属人民法院受案范围并无不当。申请再审人秘书处称其诉请只是确认双方协议无效，并未请求涉案房屋的权属问题，但从双方签订的《桃园南路三角地合作建门面房协议》看，该协议多处涉及涉案房屋的归属及利益内容，故对双方协议效力的认定，必然涉及对涉案房屋归属及内容的处理，而对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围。据此，秘书处再审主张本案应由人民法院受理的理由不能成立，依法不予支持。
综上，原二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第一（项）的规定，裁定如下：
维持陕西省西安市中级人民法院（2014）西中民二终字第00055号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 晏永娟
审 判 员 齐 放
代理审判员 周 谧
二〇一五年五月二十日
书 记 员 周 媛