四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行终字第33号
上诉人（一审被告）宜宾县房地产管理局。（以下简称宜宾县房管局），住所地：四川省宜宾县柏溪镇县府街182号。
法定代表人王翔，局长。
委托代理人王华，北京市惠诚（宜宾）律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘大昆，男，1958年5月出生，住四川省宜宾市翠屏区。
委托代理人刘军，四川法光律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）周官明，男，1954年2月出生，住四川省宜宾市翠屏区。
被上诉人（一审第三人）李在超，男，1947年5月9日出生，住四川省宜宾县。
委托代理人汪涌，四川宏成律师事务所律师。
委托代理人李雪娟，四川宏成律师事务所律师。
上诉人宜宾县房管局因被上诉人刘大昆房屋登记管理一案，不服长宁县人民法院（2015）长行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的副局长周敏，委托代理人王华，被上诉人刘大昆，委托代理人刘军，第三人周官明，委托代理人汪勇、李雪娟，第三人李在超的委托代理人汪勇、李雪娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年11月12日，宜宾县房管局向宜宾华富房地产开发公司颁发了开发位于宜宾县柏溪镇革坪村金江组滨江花园二期［商住房（2007）房预售证第10号］《商品房预售许可证》，准予其公开预售“滨江花园二期”商品房120套。2008年4月9日，刘大昆购买了宜宾华富房地产开发有限责任公司滨江花园二期十二幢十二单元底层A轴上1-18轴、J轴上2-17轴号房，建筑面积1000平方米，每平方米2000元，计价200万元。同年4月10日，宜宾县房管局为刘大昆的《商品房屋买卖合同》签注“经审核，准予登记备案”。2008年6月3日，宜宾华富房地产开发有限责任公司将在建的“滨江花园二期”商品房开发项目的权利和义务整体转让给宜宾天泰房地产开发有限责任公司。2008年7月4日，宜宾县房管局向宜宾天泰房地产开发公司颁发了开发位于柏溪镇革坪村金江组滨江花园二期［商住房（2008）房预售证18号］《商品房预售许可证》，准予其公开预售“滨江花园二期”商品房120套。此预售许可证，未排除宜宾华富房地产开发有限责任公司已经公开预售给刘大昆等的房屋。尔后，宜宾县房管局向刘大昆告知了宜宾天泰房地产开发有限责任公司转开发滨江花园二期商品房情况。刘大昆于2008年9月17日与宜宾天泰房地产开发有限责任公司重新签订《商品房买卖合同》，购买“滨江二期十二幢十二单元底层A轴上1-18轴、J轴上2-17轴号房，建筑面积1000平方米，每平方米2000元，计价200万元”。刘大昆持此《预售商品房合同》、《标准楼层户室信息》及《房产测绘分户平面图》，到宜宾县房管局办理商品房预售备案登记被拒绝。宜宾县房管局在2013年8月21日，向宜宾县监察局呈报《关于滨江花园二期周官明等备案和房屋登记情况报告》载明：2009年1月，刘大昆持2008年10月13日与天泰公司重新签订的合同到房管局要求备案。因法院已经查封，不能为其办理备案登记手续。2009年4月13日，宜宾县房管局根据法院的现场调解，将2008年11月14日查封的房屋，备案给了周官明、李在超。2008年11月13日，刘远泽分别与四川省宜宾天泰房地产开发有限责任公司签订①购买滨江花园二期12单元2层1号房；建筑面积811.855平方米；②购买滨江花园二期12单元1层2号房，建筑面积791.915平方米；③购买滨江花园二期12单元-1层1号房，建筑面积678.92平方米；④购买滨江花园二期13单元2层2号房，建筑面积811.855平方米；⑤购买滨江花园二期13单元-1层1号房，建筑面积678.92平方米等五份商品房买卖合同。同日宜宾县房地产管局为刘远泽的《商品房买卖合同》签注“经审核，准予登记备案”意见。五份合同复盖了刘大昆和2009年3月25日周官明、李在超所购买滨江花园二期《商品房买卖合同》中房屋位置面积。该五份商品房合同是虚假的。
周官明于2009年3月25日与宜宾天泰房地产开发有限责任公司签订一份购买“座落于宜宾县柏溪镇育才路滨江花园12幢1层1-2号。具体为幢号12；序号：1-2；结构：钢混；总层数13；所在层1；建筑面积629.16平方米；房屋价值（元）3500；核定价值（元）1053075；房屋用途：商业服务。”的《商品房买卖合同》。宜宾县房管局于2009年4月13日为周官明《商品房买卖合同》签注“经审核，准予登记备案”意见。李在超于2009年3月25日与宜宾天泰房地产开发公司签订了一份购买“房屋座落于宜宾县柏溪镇育才路滨江花园12幢1层1-1号。具体“幢号12；序号：1-1；结构：钢混；总层数13；所在层1；建筑面积531.89平方米；房屋价值（元）3500；核定价值（元）1861615；房屋用途：商业服务。”的《商品房买卖合同》。宜宾县房管局于2009年4月13日为李在超《商品房买卖合同》签注“经审核，准予登记备案”意见。
宜宾县房管局在2013年8月21日，向宜宾县监察局呈报《关于滨江花园二期周官明等备案和房屋登记情况报告》载明：2009年4月13日，宜宾县房管局根据法院的现场调解，将2008年11月14日查封的房屋，备案给了周官明、李在超。宜宾天泰房地产开发有限责任公司就同地点分别与刘大昆和他人签订了商品房买卖合同的事实清楚，宜宾县房管局将刘大昆购买并已备案的房屋重复备案在周官明、李在超名下事实存在。由于各方面的反映，2009年9月16日，宜宾县房管局以［宜县房发（2009）28号］作出《关于撤销周官明等三人商品房合同备案登记》。同年12月29日，宜宾天泰房地产开发公司向宜宾县房管局提出请求保留周官明合同备案的《紧急请示》。2010年1月10日，宜宾县房管局以［宜县房函（2010）2号］《关于保留周官明、李在超商品房合同备案登记的函》回复宜宾天泰房地产开发公司“同意保留周官明、李在超的商品房合同备案。”随后，周官明、李在超申请办理房屋登记。宜宾县房管局在2013年8月21日，向宜宾县监察局呈报《关于滨江花园二期周官明等备案和房屋登记情况报告》载明：经初审发现，周官明、李在超所申请的房屋因房地产开发商天泰公司涉嫌“一房二卖”，利害关系人刘大昆已向珙县人民法院提起诉讼，珙县法院以《行政裁定书》［（2010）宜珙行初字第04号］裁定“中止诉讼”。因诉讼未终止，按照司法权优于行政权的原则，宜宾县房管局不能受理房屋登记，口头作解释后，业主委员会主任退回了周官明、李在超的申请资料。2013年8月13日，宜宾县房管局根据周官明、李在超的要求，向其出具了《关于不予受理周官明产权登记申请的通知》。周官明向市纪委投诉，2013年8月20日，市纪委派出督查组到宜宾县，召集宜宾县政府分管领导、县监察局、县住建局、房管局进行会研，根据会议安排，由宜宾县房地产管理局特事特办，为周官明、李在超办理房屋产权登记。2013年8月21日，李在超、周官明向宜宾县房管局申请房屋产权登记。宜宾县房管局于当日受理、当日办理产权登记、并于当日向周官明颁发了坐落于宜宾县柏溪镇育才路滨江花园二期12幢1层1-2号，建筑面积629.16平方米，房屋产权证号2013062**号《房屋所有权证》，向李在超颁发了坐落于柏溪镇育才路滨江花园二期12幢1层1-1号，建筑面积531.89平方米，房屋产权证号2013062**号《房屋所有权证》。刘大昆不服，遂提起行政诉讼，请求撤销周官明、李在超持有的上述《房屋所有权证》。
一审法院认为，我国《城市房地产管理法》和建设部《城市商品房预售管理办法》规定了商品房预售备案登记制度。商品房买卖合同备案行政登记是房地产管理部门监管房地产开发商销售预售商品房屋的职责。商品房买卖合同备案登记后，虽不直接导致房屋所有权的设立或变动，但登记申请人由此取得一种请求将来发生物权变动的排他性权利，避免“一房二卖”给购房者或其他需要购房者的合法权益带来侵害。本案在宜宾华富房地产开发有限责任公司将宜宾县柏溪镇育才路滨江花园二期开发工程的权利义务转让给宜宾天泰房地产开发有限责任公司开发的过程中，宜宾天泰房地产开发有限责任公司本应依照相关法律在不少于30日期限内，持所签房地产开发项目转让合同到房地产开发主管部门备案，并非系宜宾县房管局直接为宜宾天泰房地产开发有限责任公司重新颁发［商住房（2008）房预售证第18号］《商品房预售许可证》，准予其公开预售“滨江花园二期”商品房120套。并且宜宾县房管局所颁该《商品房预售许可证》尚未排除宜宾华富房地产开发有限责任公司已预售出去的部分商品房屋，宜宾县房管局的这种预售许可行为，即为宜宾天泰房地产开发有限责任公司“一房二卖”提供了许可，不符合相关的法律规定。宜宾县房管局将刘大昆买卖商品房合同备案登记后，在未对刘大昆房屋的备案登记进行撤销的情况下，又备案登记在刘远泽名下，之后又备案登记在周官明、李在超的名下，致其多人所购商品房屋形成重合买卖的事实。宜宾县房管局对商品房买卖合同重合备案登记的行为违法。从证据显示宜宾县房管局于2009年9月16日以［宜县房发（2009）28号］文件撤销周官明、李在超等商品房买卖合同的备案登记，属纠正了错误的行政行为，本属正确的处置，但在宜宾天泰房地产开发有限责任公司的《紧急请示》要求“保留周官明合同备案”下，2010年1月10日宜宾县房管局又以［宜县房函（2010）2号］函“同意保留周官明、李在超的商品房合同备案”，恢复了原备案登记。宜宾县房管局这种不尽审慎审查义务，随意实施行政行为的行为，与我国《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》规定商品房预售备案登记制度相悖离，其行为不当、且违法。
周官明、李在超诉称“所购商品房买卖合同备案登记和房屋产权转移登记”受宜宾市中级人民法院［（2008）宜民初字第72号］《民事裁定书》和［（2008）宜民初字第72号］《民事调解书》羁束”的问题，虽然周官明于2008年10月28日起诉的同时提出申请财产保全，宜宾市中级人民法院也于2008年11月17日作出［（2008）宜民初字第72号］《民事裁定书》：对宜宾华富房地产开发有限责任公司、宜宾天泰房地产开发有限责任公司价值1000万元的财产予以查封。但是宜宾市中级人民法院于2009年3月10日作出（2008）宜民初字第72号-3号《民事裁定书》对“宜宾天泰房地产开发有限责任公司位于宜宾县滨江花园二期的房屋予以解除查封”。2009年4月15日，宜宾市中级人民法院［（2008）宜民初字第72号］《民事调解书》确认的是“宜宾天泰房地产开发有限责任公司尚欠周官明600多万元的工程款等款项，该款在签收调解协议三日内支付。宜宾华富房地产开发有限责任公司不承担责任。”，而证据显示李在超、周官明购买宜宾天泰房地产开发有限责任公司商品房的合同签订和登记备案时间为2009年3月25日，因此周官明、李在超诉称理由不成立，本院不予支持。
宜宾县房管局向周官明颁发201×××64号《房屋所有权证》，向李在超颁发201×××65号《房屋所有权证》，其登记所认定的事实与刘大昆购买的商品房屋位置面积重合，显然应当暂停登记。正如宜宾县房管局向宜宾县监察局呈报《关于滨江花园二期周官明等备案和房屋登记情况报告》中所云：“经初审发现，周官明、李在超所申请的房屋因房地产开发商天泰公司涉嫌“一房二卖”，利害关系人刘大昆已向珙县人民法院提起诉讼……。因诉讼未终止，不能受理房屋登记，并于2013年8月13日，根据周官明、李在超的要求，向其出具了《关于不予受理周官明产权登记申请的通知》”一样，宜宾县房管局在明知周官明、李在超对《商品房买卖合同》中房屋申请登记存疑，不坚持依法行政，即为周官明、李在超办理房屋权属转移登记，颁发房屋所有权证，与其对应的法律法规不相符，且行政程序不当，其行为违反房屋登记管理办法的有关规定，属颁证行为违法。故本院对宜宾县房管局辩称“其颁证行政行为主体适格、程序合法、实体合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求”，不予支持。鉴于周官明、李在超已实际使用该争议房屋，撤销其取得房屋所有权证会造成更大的损失。由于宜宾县房管局的违法行为，给刘大昆造成了备案登记房屋产权不能实现，并造成重大的财产损失，宜宾县房管局应当负主要责任。故本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条关于“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”之规定，遂判决：被告宜宾县房地产管理局于2013年8月21日为第三人周官明颁发（宜县（201×××64号））《房屋所有权证》和向第三人李在超颁（宜县（201×××65号））《房屋所有权证》的行政行为违法。
上诉人宜宾县房管局不服，上诉称，一、一审判决认定事实不清。商品房买卖合同备案登记不等同于不动产预告登记，两者性质不同、适用范围不同、法律效力不同。在性质不同方面，商品房买卖合同备案登记是由《城市房地产管理法》第四十五条以及《城市商品房预售管理办法》第十条规定的行政管理措施，属于行政管理制度。而预告登记是由《物权法》第二十条规定的一种不动产登记制度，属于民事制度。在适用范围不同方面，商品房买卖合同备案登记仅适用于商品房预售活动中，仅指对商品房预售合同的备案。而预告登记适用于所有不动产买卖、抵押活动，包括商品房预售。在法律效力不同方面，商品房买卖合同备案登记只赋予了商品房预售合同备案行政上的意义，属于行政备案行为，备案不影响《商品房买卖合同》效力，但并不产生登记请求权的物权效力，其与物权法上的预告登记存在本质区别，物权法上的预告登记才具有请求将来发生物权变动的排他性权利，而商品房买卖合同备案登记不具有该物权效力。四川宜宾天泰房地产开发有限责任公司（以下简称天泰公司）就同一标的物（本案诉争房屋）先后与刘大昆、李在超、周官明签订《商品房买卖合同》，在各自的买卖合同均有效的前提下，刘大昆、李在超、周官明仅取得要求天泰公司实际履行合同的平等民事权利，即均有权要求天泰公司履行办理房屋转移过户登记的合同义务。一审判决将商品房买卖合同备案登记与不动产预告登记混为一谈，错误地认定商品房买卖合同备案行政登记属于预告登记，具有请求将来发生物权变动的排他性权利，致案件事实不清。二、一审法院适用法律不当。首先，2013年8月21日，天泰公司和李在超、周官明共同向宜宾县房管局申请房屋转移登记，依照《房屋登记管理办法》第三十三条之规定提交了房屋转移的相关资料，宜宾县房管局依照《房屋登记管理办法》第七条规定的房屋登记程序，在法定期限内分别向周官明、李在超颁发201×××64、201×××65号《房屋所有权证》，将本案诉争房屋即宜宾县柏溪镇育才路滨江花园二期12幢1层1-1号、1-2号营业房分别转移登记给李在超、周官明，宜宾县房管局的该行政行为主体适格、程序合法、实体合法。而刘大昆之所以未能取得房屋产权系因其自己怠于行使权利，未及时要求天泰公司履行房屋转移登记之合同义务，致使其合同目的不能实现，并非宜宾县房管局之错。其次，本案系因天泰公司将一房二卖给刘大昆、李在超、周官明引起的，无论谁取得房屋产权，另一方必然不能取得房屋所有权，因此宜宾县房管局的房屋产权登记行为只涉及刘大昆和李再超、周官明的利益，并不影响国家利益或者公共利益。该判决适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条关于“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”之规定，判决宜宾县房管局向李在超、周官明颁发房屋产权证的行政行为违法，显然适用法律错误。综上，宜宾县房管局认为，一审判决认定案件事实不清，适用法律不当，其向周官明、李在超颁发201×××64、201×××65号《房屋所有权证》的行政行为符合《房屋登记管理办法》之规定，程序合法、实体合法，恳请二审法院查明事实，分清是非，支持上诉人宜宾县房管局的上诉请求，即：1、撤销一审判决；2、改判驳回刘大昆的诉讼请求；3、一审、二审诉讼费由刘大昆承担。
被上诉人刘大昆答辩称，宜宾县房管局的上诉请求没有事实与法律依据，其提出的上诉事实与理由不成立。1、一审判决认定事实清楚，判决宜宾县房管局为周官明、李在超颁发房屋所有权证的行政行为违法是有法律依据的。2、宜宾县房管局的上诉理由不成立。一审法院在查明事实后，判决确认宜宾县房管局的颁证行为其违法，刘大昆基于宜宾县房管局的信任，相信其能够自觉做到有错必纠，主动撤销错误的登记，刘大昆未提出上诉。然而，宜宾县房管局知错却不纠，反而提起上诉。基于上述事实和理由，请求二审人民法院驳回宜宾县房管局上诉的请求。
被上诉人周官明、李在超答辩称，本案的事实是周官明、李在超以实际施工人的身份通过宜宾市中级人民法院依法采取的诉讼保全措施，及时在宜宾县房管局办理了备案登记，其间没有任何单位和个人提出过任何异议后，再与房屋开发商——宜宾天泰房地产开发有限公司达成了以房屋抵偿工程款的协议，并且在交纳了相关税、费，提交了相关材料后，申请宜宾县房管局对当时无任何权利瑕疵的己备案房产办理了产权，并已实际占有和使用该讼争房屋。在整个过程中，周官明、李在超在无任何过错的情形下，依法取得该房屋产权，其合法权益理应受到法律保护。如撤销周官明、李在超房屋所有权，势必使其合法权益再次受到侵害，进而造成更大的财产损失。因此，一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定作出的判决，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，为维护周官明、李在超合法权益，恳请人民法院依法维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第一款第（五）项“权属有争议的”禁止办理转让的规定，宜宾县房管局明知刘大昆与周官明、李在超，宜宾天泰房地产开发有限公司之间因商品房买卖发生纠纷，且刘大昆就该房产的相关问题提起了行政诉讼，仍将存争议的房屋产权登记颁证给李在超、周官明，其行为违法。上诉人宜宾县房管局的上诉理由和请求没有法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人宜宾县房地产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦 音
代理审判员 何 媛
代理审判员 唐福均
二〇一五年七月十四日
书 记 员 刘俊路