江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终1569号
上诉人（一审原告）：朱吉标，男，1972年2月10日出生，汉族，户籍所在地为南京市建邺区，现住南京市。
被上诉人（原审被告）：江苏省国土资源厅，住所地在南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人李刚，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201201411538113。
上诉人朱吉标与被上诉人江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）土地行政复议一案，朱吉标不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月7日立案受理后依法组成合议庭。因上诉人、被上诉人未提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
上诉人朱吉标一审诉称，朱吉标及家人居住在南京市建邺区江心洲永定村石桥组长河27号，在该村拥有合法宅基地和承包土地。2014年5月5日，朱吉标及家人的房屋被强制拆除后，朱吉标通过信息公开得知自家的宅基地、承包田大部分在南京洲岛置业有限公司（以下简称洲岛公司）开发建设的NO.2011G68(四期)D地块内。南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）先后两次为D地块办理了交接确认书，并先后核发了两份国有土地使用证。第一次交接确认书的附图D地块黑体部分中无长河27号。朱吉标房屋被违法强拆两天后，南京市国土局第二次仅就D地块原黑体部分面积即长河27号朱家办理了交接确认书。至此，D地块分两次交接完成。朱吉标不服南京市国土局授权南京市土地储备中心（以下简称市土地储备中心）于2014年5月8日核发《江心洲科技岛地块（NO.2011G68）交接确认书（四期）》（以下简称《交接确认书（四期）》），向江苏省国土厅申请行政复议，江苏省国土厅以该交接确认书是南京市国土局履行《国有土地使用权出让合同》中的一个环节、并未设定新的权利义务为由，作出被诉《不予受理决定书》。被诉《不予受理决定书》认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。首先，该交接确认书中交接地块系朱吉标家合法的部分宅基地，因安置补偿尚未落实，朱吉标仍有使用权，土地性质仍为集体土地，朱吉标有权对此提出行政复议申请。《交接确认书（四期）》确认的交付时间不符合涉案土地出让合同约定的交付时间，且合同中载明的受让人是中新南京生态科技岛投资发展有限公司（以下简称中新公司），而非洲岛公司。故该《交接确认书（四期）》并非履行土地使用权出让合同中的一个环节，而是新增设的权利义务。再者，根据土地出让合同的约定，签订合同、支付出让金、交地确认、办理土地登记是合法取得土地使用权的基本程序，每步程序都是独立的行政确认行为。故江苏省国土厅作出《不予受理决定书》的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，南京市国土局作出的交地确认决定属于行政复议范围，受理朱吉标的行政复议申请是江苏省国土厅的法定职责。江苏省国土厅不予受理，于法无据。请求法院撤销该决定，并责令江苏省国土厅依法受理朱吉标的行政复议申请。
被上诉人江苏省国土厅一审辩称：被诉《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。朱吉标请求撤销《交接确认书（四期）》。经查：该交接确认书系南京市土地储备中心依南京市国土局授权，根据《国有土地使用权出让合同》的约定，履行出让土地范围内的部分土地的一个环节，并未设定新的权利义务，亦未对朱吉标的权利义务产生实际影响。根据中华人民共和国行政复议法第二条、第六条的规定，朱吉标的申请不属于行政复议的受理范围。被诉《不予受理决定书》程序合法。江苏省国土厅于2016年5月27日收到朱吉标的复议申请后，于2016年6月2日作出《不予受理决定书》，告知其该交接确认书不属于行政复议受理范围，符合行政复议法规定的程序。请求法院驳回朱吉标的诉讼请求。
一审法院认定，朱吉标称其与家人在长河27号朱家拥有合法宅基地和承包土地。2014年5月8日，南京市土地储备中心、南京市建邺区人民政府、南京市鼓楼区土地储备中心、南京市国土资源局建邺分局、南京市土地矿产市场管理中心与洲岛公司联合作出《交地确认书（四期）》。基本内容为：“一、根据宁国土资[2010]180号文件，南京市国土资源局授权南京市土地储备中心办理挂牌出让地块交地手续。二、南京洲岛置业有限公司以公开挂牌的方式取得NO.2011G68地块国有土地出让使用权，南京市国土资源局与受让方于2011年12月6日签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：3201012011CR0140）。三、经南京市土地储备中心与南京洲岛置业有限公司于2014年5月8日现场踏勘，出让土地范围内部分土地已符合合同约定的交地条件（详见附图）。现南京市土地储备中心同意向南京洲岛置业有限公司交付该部分土地，南京洲岛置业有限公司对该部分土地交接无异议，同意自现场踏勘之日起接收。四、土地出让年限自2012年8月14日起算。”2016年5月27日，朱吉标以南京市国土局为被申请人向江苏省国土厅提交一份《行政复议申请书》，复议请求为：“1.请被申请人提供确认书（四期）附图中显示交付地块（建邺区长河27号朱家部分宅基地）房屋被安置补偿的相关材料。2.撤销《江心洲科技岛地块（NO.2011G68）交接确认书（四期）》。”江苏省国土厅收到朱吉标的复议申请后，经审查认为南京市国土局授权市土地储备中心办理《交地确认书（四期）》的行为，只是履行南京市国土局与受让方洲岛公司之间《国有土地使用权出让合同》中的一个环节，并未设定新的权利义务，不属于行政复议的受理范围。江苏省国土厅遂于2016年6月2日作出《不予受理决定书》（[2016]苏国土资行复第41号）。
一审法院认为：行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）明确规定了行政复议的受理范围。无论是行政复议机关受理行政复议申请，还是公民、法人或者其他组织申请行政复议，均应当符合行政复议法及行政复议法实施条例关于行政复议受理范围的规定。朱吉标要求江苏省国土厅撤销《交地确认书（四期）》。该《交地确认书（四期）》系南京市国土局授权南京市土地储备中心履行其与洲岛公司之间《国有土地使用权出让合同》的内容之一，该交地确认书本身并未设定新的权利义务内容，不能成为行政复议的复议对象。关于朱吉标的“请被申请人提供确认书（四期）附图中显示交付地块（建邺区长河27号朱家部分宅基地）房屋被安置补偿的相关材料”复议申请，其实质是要求被申请人履行提供朱吉标家房屋安置补偿材料的职责。而公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，要求行政机关履行法定职责的前提是曾向该行政机关提出过履行该项职责的申请。朱吉标并未提供其曾向南京市国土局提出过该项请求的相关证据。故朱吉标的该项复议请求缺乏提起行政复议的必要条件，亦不属于行政复议的受案范围。江苏省国土厅对朱吉标的复议申请作出不予受理决定书符合法律规定，程序合法。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱吉标的诉讼请求。
上诉人朱吉标上诉称：上诉人及家人居住在南京市建邺区江心洲永定村石桥组长河27号，在该村拥有合法宅基地和承包土地。2014年5月5日，上诉人及家人的房屋被强制拆除（一审法院判城管强拆违法），至今未和征收部门签订补偿安置协议，也未和村集体组织签订补偿协议。后通过信息公开得知自家的宅基地、承包田大部分在南京洲岛置业有限公司（以下简称洲岛公司）开发建设的NO.2011G68(四期)D地块内。南京市国土局先后两次为D地块办理了交接确认书，并先后核发了两份国有土地使用证。第一次交接确认书的附图D地块黑体部分不在交付范围内，南京市国土局第二次仅就D地块原黑体部分办理交接确认书。至此，D地块分两次交接完成。上诉人不服南京市土地储备中心于2014年5月8日核发《江心洲科技岛地块（NO.2011G68）交接确认书（四期）》（以下简称《交接确认书（四期）》），向被上诉人申请行政复议，被上诉人以该交接确认书是南京市国土局履行《国有土地使用权出让合同》中的一个环节、并未设定新的权利义务为由，作出被诉《不予受理决定书》，该复议决定书认定事实不清，适用法律错误。该交接确认书中交接地块系上诉人合法的部分宅基地，因安置补偿尚未落实，上诉人仍有使用权，土地性质仍为集体土地，上诉人有权对此提出行政复议申请。《交接确认书（四期）》确认的交付时间不符合涉案土地出让合同约定的交付时间，且合同中载明的受让人是中新南京生态科技岛投资发展有限公司（以下简称中新公司），而非洲岛公司。故该《交接确认书（四期）》并非履行土地使用权出让合同中的一个环节，而是新增设的权利义务。根据土地出让合同的约定，签订合同、支付出让金、交地确认、办理土地登记是合法取得土地使用权的基本程序，每步程序都是独立的行政确认行为。南京市国土局作出的交地确认决定属于行政复议范围，受理上诉人的行政复议申请是被上诉人的法定职责。请求本院撤销南京市中级人民法院（2016）苏01行初298号行政判决；将本案依法改判。
被上诉人江苏省国土厅书面答辩称：上诉人要求撤销的交地确认书系南京市国土局授权南京市土地储备中心履行其与洲岛公司之间国有土地出让合同的内容之一，该交接确认书并未设定新的权利义务，不能作为复议对象。上诉人未曾向南京市国土局提出过履行提供房屋安置补偿材料职责的申请，上诉人向被上诉人提出复议申请，要求被上诉人责令南京市国土局履行职责，该请求缺乏启动复议程序的必要条件。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求本院驳回上诉，维持原判。
本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照该法申请行政复议。上诉人朱吉标向江苏省国土厅申请行政复议，提出两项复议请求：一是要求南京市国土局提供确认书（四期）附图中显示交付地块房屋被安置补偿的相关材料；二是请求江苏省国土厅撤销《江心洲科技岛地块（NO.2011G68）交接确认书（四期）》。上诉人要求南京市国土局提供材料，应当依照政府信息公开条例的相关规定向南京市国土局提出。上诉人未提交证据证明南京市国土局存在未履行政府信息公开职责的行为。因不存在被复议的行政行为，上诉人的该申请不属于行政复议范围。上诉人朱吉标以南京市土地储备中心、南京市建邺区人民政府、南京市鼓楼区土地储备中心、南京市国土资源局建邺分局、南京市土地矿产市场管理中心与洲岛公司联合作出《交地确认书（四期）》的行为侵犯其合法权益为由，向江苏省国土厅申请行政复议，请求江苏省国土厅撤销《江心洲科技岛地块（NO.2011G68）交接确认书（四期）》。该地块交接确认书系南京市国土局根据其与洲岛公司签署的国有土地使用权出让合同的约定，履行土地使用权出让合同约定义务的行为，该行为并未给上诉人朱吉标设定权利义务，上诉人与该行为之间不存在法律上的利害关系。江苏省国土厅以上诉人行政复议申请不属于行政复议的受理范围为由决定对上诉人的复议申请不予受理，该复议决定具有事实和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回朱吉标的诉讼请求并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱吉标承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年三月六日
书 记 员 于露