湖南省长沙市雨花区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）雨行初字第00006号
原告彭泽友，男，1973年9月25日出生，汉族。
委托代理人何黎辉，湖南泓锐律师事务所律师。
委托代理人金孟伶，湖南泓锐律师事务所律师。
原告田伟斌，男，1975年1月16日出生，汉族。
委托代理人何黎辉，湖南泓锐律师事务所律师。
委托代理人金孟伶，湖南泓锐律师事务所律师。
被告湖南省环境保护厅。住所地长沙市雨花区万家丽中路3段***号。
法定代表人刘尧臣，厅长。
委托代理人高念平，男，1958年7月6日出生，汉族，系该厅核与辐射管理处干部。
委托代理人段晓丽，女，1981年3月17日出生，汉族，系该厅法制宣传部干部。
原告彭泽友、田伟斌（以下简称二原告）与被告湖南省环境保护厅（以下简称被告）环境管理行政许可一案，于2013年12月31日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2014年1月6日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等相关诉讼材料。2014年3月5日、3月31日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。二原告及其委托代理人何黎辉、金孟伶，被告的委托代理人高念平、段晓丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告在收到国网湖南省电力公司长沙供电分公司关于申请审批《长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表》的请示后，于2013年9月28日作出湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》：认定该工程项目位于长沙市岳麓区西湖街道办事处西湖主题公园龙头山西侧境内，同意该工程在报建的站址与路径上建设。
被告在举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据：
证1、湘环评表（2008）197号建设项目环境影响报告表（长沙市2008年第一批输变电工程），拟证明2008年长沙荣湾110KV输变电工程在变更地址前的环评批复情况；
证2、长沙荣湾110KV输变电工程建设用地选址相关请示、意见及批复材料，拟证明早在2009年12月，该项目经长沙市规划管理局调整及长沙市政府批准，就将选址由西湖文化园内牛头山变更为西湖文化园内龙头山西侧，被告未批错地址；
证3、2013年2月长沙荣湾110KV输变电工程建设项目环境影响报告表；证4、2013年9月长沙荣湾110KV输变电工程建设项目环境影响报告表、环境影响评价公众意见调查，拟证明该项目经技术评审修改完善后重新提交了环评报告，并进行了公众意见调查，向被告报批并受理；
证5、湘环评辐表（2013）52号关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响报告表的审批意见，拟证明被告依法进行了环保审批；
证6、环境影响评价法、环境影响评价公众参与暂行办法、电磁辐射环境保护管理办法、建设项目环境影响评价分类管理名录，拟证明被告环评的相关法律依据；
证7、公众参与（张贴、发放、网上公示相关信息）的照片，拟证明公众意见调查程序合法；
证8、长沙市城乡规划局建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地规划审批单、建设工程规划许可证，拟证明长沙荣湾110KV输变电工程项目变更选址为西湖文化园内龙头山西侧，被告未批错地址；
证9、长沙市国土资源局用地批准书、长沙市大河西先导区管委会国土规划部关于长沙荣湾110KV输变电工程相关情况的回复，拟证明该工程选址为西湖文化园内龙头山西侧、相关部门曾作出解释回复；
证10、湖南省环境监测中心湘环令监（2013）6号监测报告，拟证明类比监测值符合标准，变电站辐射环境安全；
证11、人民日报等媒体科普宣传的相关报道，拟证明变电站辐射环境安全；
证12、原告关于申请废止湘环评辐表（2013）52号审批意见的报告及被告复函，拟证明被告对原告的投诉曾予以积极解答、回复。
二原告诉称：原告系长沙市岳麓区红叶山庄小区的业主。2013年10月17日，被告作出湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》：项目位于长沙市岳麓区西湖文化园龙头山西侧，同意长沙荣湾110KV输变电工程在报建的站址与路径上建设。该批复地址距红叶山小区约40米，对原告等相关利害关系人造成电磁、无线电、噪声等环境影响，同时，被告所批复的程序和批复地址也是错误的，请求依法撤销被告作出的具体行政行为。
1、环评依据《建设项目环境影响报告表》和《环境影响评价公众意见调查》存在重大瑕疵，公众意见调查没有征求红叶山庄小区居民的意见，同时调查对象中还有明显的虚假信息。公众意见调查不真实、不客观。
2、该项目建设单位为国网湖南省电力公司长沙供电分公司，而项目环境影响评价单位为湖南省电力公司科学研究院，两家单位都是湖南省电力公司的直属二级机构或分公司。系关联单位，该报告得出的环评报告缺乏公正性、客观性、合理性。
3、本案被告作出的审批意见中，环评地址、施工地址变更后，未经发改委重新批准；环评地址、施工地址与相关部门实际批复的地址不一致，被告据此作出批复意见是错误的。且被告审批的长沙荣湾110KV输变电工程环境影响报告表中湖南省发改委的立项批复是2008年作出的，距被告作出审批意见时已过去近5年，该立项批复已失效。被告依据失效的发改委立项批复所作出的环评审批意见也是错误的。
4、项目建设地址位于岳麓区风景名胜区咸嘉湖景区内，违反了国务院有关风景名胜区管理条例，且该变电站的电磁辐射将对原告等周边群众产生不良影响和损害。
据此，二原告诉至法院，请求：1、依法判决撤销被告2013年10月27日作出的湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》的具体行政行为；2、判决由被告承担本案诉讼费用。
二原告向本院提交了以下证据：
证1、2013年9月的建设项目环境影响报告表，拟证明：1、该项目建设单位为国网湖南省电力公司长沙供电分公司，而项目环境影响评价单位为湖南省电力公司科学研究院，两家单位都是湖南省电力公司的直属二级机构或分公司，属于关联单位；2、原站址为西湖主题公园牛头山西侧，现环评地址为西湖主题公园龙头山西侧；3、依据的文件仍是2008年湖南发展和改革委员会湘表改交能（2008）1224号文件《关于湖南电网220千伏株洲醴陵北110千伏长沙荣家湾等输变电工程项目核准的批复》；
证2、长沙荣湾110KV输变电工程环境评价公众意见调查，拟证明该公众意见调查程序不合法，结论不客观，不真实；
证3、被告批复的湘环评辐表（2013）52号关于长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》，拟证明被告的具体行政行为；
证4、湖南发展和改革委员会湘表改交能（2008）1224号文件《关于湖南电网220千伏株洲醴陵北110千伏长沙荣家湾等输变电工程项目核准的批复》，拟证明1、环评依据已失效；2、项目重大变更，需报湖南省发改委重新核准；
证5、长沙市城乡规划局2011年7月1日《规划设计条件书》案卷编号20110142XDGH1，拟证明2011年7月1日，长沙市城乡规划局规划设计选址审批地点是西湖文化园内牛头山西侧；
证6、长沙市国土资源局长先市（2012）政国土字第拾贰号《建设用地批准书》，拟证明2012年5月24日《建设用地批准书》批准的土地坐落是在西湖文化公园内牛头山西侧；
证7、长沙市人民政府（2012）政国土字第XDH11号《建设用地划拨批准单》，拟证明2012年5月24日长沙市人民政府批准的土地是在西湖文化公园内牛头山西侧；
证8、长沙市国土资源局2012年5月24日《国有建设用地划拨决定书》，拟证明2012年5月24日长沙市国土资源局《国有建设用地划拨决定书》批准的本宗地是在西湖文化公园内牛头山西侧；
证9、关于申请废止湘环评辐表（2013）52号《审批意见》的报告，拟证明红叶山庄小区业主代表向被告进行了投诉；
证10、湘环办函（2013）111号湖南省环境保护厅办公室关于对申请废止湘环评辐表（2013）52号《审批意见》报告的复函，拟证明被告的回复内容；
证11、湘建景函（2010）157号关于岳麓山风景名胜区咸嘉湖景区（西湖文化园）环境整治规划的批复，拟证明环评、施工地址是在西湖文化园内，西湖文化园属岳麓山风景名胜区咸嘉湖景区；
证12、商品房买卖合同，拟证明原告系红叶山庄小区业主，是本案利害关系人。
被告辩称：被告作出《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》（湘环评辐表（2013）52号）的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规及相关政策规定。
1、关于公众意见调查“代表性”与“真实性”问题。依据相关法律规定，电压为110千伏输变电项目环评只需做环评报告表，电压为500千伏以上的输变电项目才须编制报告书，即只有电压为500千伏以上输变电项目才须有“公参”的篇章。被告在充分考虑了周边群众的意见和专家技术评审会专家评审的意见后要求环评单位作了公众意见调查。因为输变电工程项目的建设不但有变电站主体工程还有线路送电工程，因此其公众意见调查的对象不只有红叶山庄的公众。2013年1月，环评单位在西湖街道办事处、红叶山庄小区门口、变电站施工围栏张贴了多份环境信息公告，并对站址及线路建设周边居民进行了随机问卷调查。公众意见调查中也充分听取了红叶山庄小区居民的意见。调查程序合法。
2、关于原告提出的环评单位与建设单位属于关联企业，其编制的环境影响评价报告缺乏“公正性、客观性、合理性”的问题。湖南省电力公司科学研究院拥有中华人民共和国环境保护部颁发的建设项目环境影响评价资质证书，证书编号为“国环评证乙字第2728号”，有效期至2016年2月16日。该研究院具备编制《长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表》相应的环境影响评价资质。
3、关于长沙荣湾110KV输变电工程站址规划变更问题。原告诉讼材料中提出的项目建设站址原为西湖文化园的牛头山，现依据2011年7月长先规选（2011）0050号文件的批复，该项目选址已明确为西湖文化园龙头山西侧。对于原告举证中提出的规划原批件站址为“西湖文化园牛头山”，为何被告审批站址为西湖龙头山，对此2013年1月长沙市大河西先导区管理委员会国土规划部已经向原告加以说明。
湖南省发展和改革委员会2008（1224）号批复核准的内容是长沙荣湾110KV输变电工程的建设总规模、总投资金额及资金来源，项目建设地址并非该批复意见的核准内容，无需报湖南省发展和改革委员会重新核准。同时，湖南省发展和改革委员会的批复是否失效不是被告审核的内容。
4、关于原告提出的其它不合理因素问题。环评报告指出站址与原告小区间距为70多米，而非原告提出的40米。国家对于110KV变电站项目的防护距离并没有具体要求，无论是40米还是70米，都不存在辐射污染超标从而影响行政许可有效性的问题。建设项目其周边的电磁辐射值和噪声值低于国家标准限值，不会对周边环境和居民产生影响。
被告对公众提出的质疑及投诉多次予以积极、负责、及时地回应，并无偿帮助提供了环境监测。根据相关的法律法规和以上事实，原告起诉的事实及理由不能成立，请求法院维持被告作出的湘环评辐表（2013）52号《审批意见》。
原、被告所提交的证据在庭审过程中均进行了质证，当事人各自发表了质证意见。
二原告对被告的证据发表了如下质证意见：对证1、2、3、4、9、10的关联性提出异议，认为被告针对位于西湖文化园龙头山西侧所作的环评报告表、审批意见等文件与本案无关；对证4中的公众调查意见及证9中的建设用地批准书的真实性提出异议，认为公众调查意见表和建设用地批准书均涉嫌造假；对证9中的建设用地批准书的合法性提出异议，认为长沙市国土资源局将土地坐落予以更改违法。
被告对二原告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到二原告证明目的。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对二原告提交的证据，被告不持异议，本院予以确认，其证明目的本院予以审查。
对被告提交的证1、2、3、4、9、10与本案的审理有关联，本院予以确认。被告的证11与本案的审理没有关联，本院不认可其关联性；对证9中的建设用地批准书，符合证据的法定形式且来源合法，长沙市国土资源局对土地坐落的更改也向二原告等作了书面说明，该证据的真实性、合法性本院予以确认。更改的程序是否合法，不是本案审查的范围；对证4中的公众调查意见的真实性，属本案审查的范围。被告的其余证据，本院予以确认。
经审理查明：长沙荣湾110KV输变电工程项目于2008年由湖南省发改委湘改交能（2008）1224号文件批复立项。湖南省电力公司试验研究院于同年7月编制了环境影响报告表，项目建设拟规划地址为长沙市河西城区，岳麓区西湖管区西湖渔场内；站址西面和北面是鱼塘，南面是菜地，东临规划的滨湖路，站址东面约50m外为武警总队医院，待滨湖路建成后与站址以路相隔（即西湖文化园内牛头山西侧）。被告于2008年10月20日以湘环评辐表（2008）197号作出了审批意见。
由于上述地址与西湖文化园规划建设总体布局有冲突，长沙市规划管理局于2009年12月23日向长沙市人民政府提出了《关于110千伏荣湾变电站建设用地选址的意见》（长规报（2009）297号），明确将长沙荣湾110KV输变电工程项目建设地址由西湖文化园内牛头山西侧局部调整为西湖文化园内龙头山西侧。2011年7月，长沙市城乡规划局正式下达长先规选（2011）0050号建设项目选址意见书，确认该建设项目最后的选址为西湖文化园龙头山西侧。2012年8月和2013年10月，长沙市城乡规划局分别下发建规（地）字长先划（2012）第0043号建设用地规划许可证和建规（建）字长先临建（2013）第0012号建设工程规划许可证，确认长沙荣湾110KV输变电工程建设位置为西湖文化园龙头山西侧。
由于建站位置变更，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。2013年2月，湖南省电力公司科学研究院重新编制了《长沙荣湾110KV输变电工程建设项目环境影响报告表》并报送被告审批。被告于2013年5月31日组织有关部门及专家在长沙召开了《长沙荣湾110KV输变电工程环境影响报告表》技术评审会，并形成了会议评审意见。2013年9月，湖南省电力公司科学研究院依据评审意见再次向被告提交了《长沙荣湾110KV输变电工程建设项目环境影响报告表》和《公众意见调查》。被告于2013年10月17日作出了湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响报告表的审批意见》：认定该工程项目位于长沙市岳麓区西湖街道办事处西湖主题公园龙头山西侧境内，同意该工程在报建的站址与路径上建设。原告对该审批意见不服，诉至法院提出以上诉请。
另查明，长沙荣湾110KV输变电工程在用地审批过程中，长沙市国土资源局长先市（2012）政国土字第拾贰号《建设用地批准书》及《国有建设用地划拨决定书》将该项目土地坐落表述为西湖主题公园牛头山西侧。2013年1月，长沙大河西先导区管理委员会国土规划部作出长先土函（2013）6号回复：《建设用地批准书》及《国有建设用地划拨决定书》中土地坐落表述为西湖主题公园牛头山西侧，经核实系笔误造成，可核对同时核发的土地红线及国有土地使用证（详见宗地图：实际位置为西湖文化园内龙头山西侧），现用地单位已申请勘误。
还查明，2013年12月，被告委托湖南省环境监测中心站作出湘环令监（2013）6号监测报告，类比长沙市同规模且已运行的变电站周边电子环境进行了现场勘测，监测结果为工频电场、工频磁场监测结果均符合参考值范围内。
本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《电磁辐射环境保护管理办法》（1997年国家环保局令第18号）及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号），被告作为省级环境保护行政主管机关，具有对长沙荣湾110KV输变电工程项目环境影响报告表进行行政许可的职权。被告在收到长沙荣湾110KV输变电工程项目建设单位委托的具有资质的环评机构编制的环境影响评价报告表后，在综合审查工程项目内容及环评结论、专家评审意见、长沙市环境保护局预审意见、公众参与意见等基础上，认为该项目的工频电磁场、声环境、无线电干扰值等指标在建成后均小于国家标准限值，于2013年9月28日作出湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》：同意该工程在报建的站址与路径上建设。该审批意见认定事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维持。
一、关于二原告认为立项批复文件已自动失效，被告依据失效批复作出审批的具体行政行为违法的问题。
原告认为依据《湖南省企业投资项目核准暂行办法》第20、22条及《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第16条规定，项目核准文件和项目备案文件的有效期均为两年，超过两年的自动失效，湖南省发展和改革委员会2008年12月30日作出湘发改交能（2008）1224号《关于湖南电网220千伏株洲醴陵北110千伏长沙荣湾等输变电工程项目核准的批准》，至2013年10月23日被告进行环评审批，已过去近5年，该批复应当已经失效。本院认为，湖南省发展和改革委员会的批复在本案中只是被告用以证明项目已立项审批的证据，本院只能从审查证据的角度，对该证据是否具有合法性、真实性、关联性几个方面审查，而不能把批复作为本案的审理对象，故该批复是否失效等实体问题，不属本案审查的范围，且批复系湖南省发展和改革委员会作出，是否失效系有权行政机关依职权处理的范畴，因此，在该批复没有被有权机关撤销或确定失效前，应当认定其证据效力。
二、关于二原告认为项目地址变更未向项目核准机关申报重新核准，环评审批违反法定程序的问题。
根据湖南省发展和改革委员会2008（1224）号批复，该批复核准的内容是长沙荣湾110KV输变电工程的建设总规模、总投资金额及资金来源，项目建设地址并非该批复意见的核准内容。
长沙荣湾110KV输变电工程在2008年拟规划地址为长沙市河西城区，岳麓区西湖管区西湖渔场内；站址西面和北面是鱼塘，南面是菜地，东临规划的滨湖路，站址东面约50m外为武警总队医院，待滨湖路建成后与站址以路相隔（即西湖文化园内牛头山西侧）。2009年12月，长沙市规划管理局作出了建设用地选址的意见，认为上述地址与西湖文化园规划总体布局有冲突，将项目地址规划局部调整至西湖文化园龙头山西侧，并将该意见报市政府相关部门批准。2011年7月，长沙市城乡规划局正式下达长先规选（2011）0050号建设项目选址意见书，确认该建设项目最后的选址为西湖文化园龙头山西侧。2012年8月和2013年10月，长沙市城乡规划局分别下发建规（地）字长先划（2012）第0043号建设用地规划许可证和建规（建）字长先临建（2013）第0012号建设工程规划许可证，确认长沙荣湾110KV输变电工程建设位置为西湖文化园龙头山西侧。被告依据变更后的建设地址，根据《湖南省建设项目环境保护管理办法》第19条“环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、地点发生重大变化的，或其规模、生产工艺改变，致使污染物排放种类或者主要污染物排放总量发生重大变化，对环境可能造成影响的，建设单位应当重新报批环境影响评价文件”的规定，被告在建设项目地址发生变更后，又要求建设单位在2013年2月和2013年9月重新作出建设项目环境影响报告表，并予以审批，符合相关法律规定。
三、关于二原告认为环评单位与项目建设单位属关联企业，编制的环境影响评价报告表缺乏公正性、客观性和合理性的问题。
《中华人民共和国环境影响评价法》第十九条规定：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。……为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系”。第二十条规定“环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。”
本案编制环境影响评价报告表的单位是湖南省电力公司科学研究院，拥有中华人民共和国环境保护部颁发的建设项目环境影响评价资质证书，证书编号为“国环评证乙字第2728号”，有效期至2016年2月16日。评价范围为：“环境影响报告书范围—建材火电；社会区域；输变电及广电通讯。环境影响报告表类别—一般项目环境影响报告表；特殊项目环境影响报告表。”该研究院具备编制《长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报表表》的资质。在二原告没有事实依据证实前，应当认定其公正性、客观性和合理性。
四、关于二原告认为环评报告表中公众调查意见弄虚作假，缺乏真实性的问题。
原告认为，建设项目公众意见调查表中最直接的利害关系人没有参与，调查表中一些被调查对象身份均为捏造，调查情况虚假。据此认为，公众调查表缺乏真实性，不能作为被告的审批依据。本院经审查认为，环评单位在组织公众意见调查过程中，在相关的街道办事处、二原告等业主居住的小区等多地粘贴了环评信息公告，充分听取了二原告所在小区业主的意见，并对站址所在地及线路经过地的周边居民进行了随机问卷调查。该随机收集的公众意见调查表系被调查人自行填写，填写内容的真实性环评单位无法控制和确认。这些虚假信息的出现，反映了公众意见调查过程中的真实情况，不能据此否认公众意见调查全部真实性。
五、关于二原告认为建设项目的电子辐射对周边的环境与居民造成不良影响的问题。
被告在审批环评单位制作的建设项目环境影响报告表过程中，根据相关国家标准的规定，审核认定该输变电工程项目的工频电磁场、声环境、无线电干扰值等在建成后均小于国家标准限值，不会对周边的环境和居民造成辐射影响。同时，被告相关处室在接到二原告等业主的相关投诉后，于2013年11月委托湖南省环境监测中心站作出监测报告，该建设项目类比其它输变电站监测结果符合国家要求的标准限值。二原告的该观点没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，被告作出湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》认定事实清楚、证据充分、程序合法，二原告要求撤销被告作出的《审批意见》的事实和理由均不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告彭泽友、田伟斌要求撤销被告作出的湘环评辐表（2013）52号《关于对长沙荣湾110KV输变电工程环境影响评价报告表的审批意见》的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告彭泽友、田伟斌负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 刘 昕
审 判 员 宁跃武
人民陪审员 胡 南
二〇一四年三月三十一日
书 记 员 袁妮黎
附：
《中华人民共和国环境影响评价法》
第二十二条第一款建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。