海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第72号
上诉人（原审第三人）万春香，女，汉族。
委托代理人李峰，海南林源律师事务所律师。
上诉人（原审被告）儋州市白马井镇人民政府。
法定代表人许明智，镇长。
委托代理人吴秋明，白马井镇人民政府土地协调小组工作人员。
委托代理人赵正芳，海南嘉勋律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）万运里，男，汉族。
被上诉人（原审原告）万藻龙，男，汉族。
被上诉人（原审原告）万江龙，男，汉族。
被上诉人（原审原告）万雄龙，男，汉族。
被上诉人（原审原告）万云龙，男，汉族。
被上诉人（原审原告）万春花，女，汉族。
被上诉人（原审原告）万春爱，女，汉族。
以上七名被上诉人万运里、万藻龙、万江龙、万雄龙、万云龙、万春花、万春爱的共同委托代理人万春爱，系本案被上诉人。
以上七名被上诉人的共同委托代理人洪玉璋，北京德和衡（海口）律师事务所律师。
原审被告儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人王本强，儋州市人民政府法制办工作人员。
上诉人万春香、上诉人儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）因土地行政管理纠纷一案，不服儋州市人民法院（2015）儋行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人万运香及其委托代理人李峰，上诉人白马井镇政府的委托代理人吴秋明、赵正芳，被上诉人万藻龙、万春爱及被上诉人万运里、万江龙、万雄龙、万云龙、万春花的共同委托代理人万春爱，原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）的委托代理人王本强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月9日，白马井镇政府作出白府土纠字（2015）第1号《处理决定》（以下简称1号《处理决定》），认定万运里和万春香都是具备完全民事权利能力和民事行为能力的成年人，并已签订了中港安置区B64号宅基地转让协议书。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条的规定，认定双方当事人所签订的中港安置区B64号宅基地使用权转让协议已发生法律效力，作出如下处理决定：所争议的白马井镇中港安置区B64号宅基地的面积156.6平方米土地的使用权属万春香所有。2015年4月21日，儋州市政府作出儋府复决字（2015）10号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定》），维持了1号《处理决定》。七名被上诉人不服，向儋州市人民法院提起行政诉讼，请求：一、撤销白马井镇政府于2015年2月9日作出的1号《处理决定》；二、确认白马井镇中港安置区B64号宅基地的使用权属于原告万运里所有；三、撤销儋州市政府于2015年4月21日作出的《行政复议决定》。
一审法院经审理查明，2008年10月28日，儋州市白马井项目建设办公室与万运里签订《宅基地补偿协议书》，该协议书记载：甲方（儋州市白马井项目建设办公室）将位于白马井规划区中港安置区宅基地1套（编号：B64，规格18×8.7米）抵顶给乙方（万运里）。该宅基地使用面积为156.6平方米，四至为：东至B65，南至小区规划路，西至B63，北至排水暗沟。2011年5月20日，万运里与万春香签订《宅基地转让协议》，双方同意：甲方（万运里）将位于白马井规划区中港安置区宅基地1套（编号：B64，规格18×8.7米）转让给乙方（万春香）。该宅基地实为白马井镇政府安置给乙方，甲方属履行归还义务。甲方转让宅基地给乙方后，甲方不得反悔，不得赎回，不得以任何理由和借口干涉乙方使用。协议书上见证人有许雪华、苏天梅的签名。2014年9月25日，万春香向白马井镇政府提出要求解决宅基地土地使用权的申请。2015年2月9日，白马井镇政府作出1号《处理决定》，认定万运里与万春香签订的《宅基地转让协议》已发生法律效力，决定将所争议的白马井镇中港安置区B64号宅基地的面积156.6平方米的使用权属万春香所有。万运里不服申请行政复议，2015年4月21日，儋州市政府作出《行政复议决定》，维持了1号《处理决定》。
一审法院认为，白马井镇政府于2015年2月9日作出1号《处理决定》，认定万运里与万春香于2011年5月20日签订的《宅基地转让协议》是有效协议，对该份协议的效力予以认可，并作为作出1号《处理决定》的依据。根据白马井镇政府提交的证据材料，2014年11月27日，白马井镇政府对万运里做的询问笔录中，万运里已对《宅基地转让协议》提出异议，称不是其真实意思的表示。2015年2月13日，万运里向儋州市政府提交的《行政复议申请书》中亦对《宅基地转让协议》的效力提出异议。依据《中华人民共和国合同法》第二条的规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”据此，民事主体之间因签订的民事合同的效力产生争议，应通过民事诉讼程序予以解决。本案中，白马井镇政府在作出1号《处理决定》中，直接对万运里与万春香签订的属于民事性质的《宅基地转让协议》的效力作出认定并予以认可，超出了行政机关的职权范围，属于超越职权的行为，依法应予撤销。鉴于白马井镇政府作出的1号《处理决定》依法被撤销，儋州市政府作出的《行政复议决定》便没有了法律依据，故一并予以撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中，七位原告要求确认白马井镇中港安置区B64号宅基地的使用权属于万运里所有的诉求，不属于人民法院行政审判权限范围，依法予以驳回。综上，七位原告请求撤销1号《处理决定》和儋州市政府作出的《行政复议决定》，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，遂判决：一、撤销白马井镇政府于2015年2月9日作出的1号《处理决定》。二、撤销儋州市政府2015年4月21日作出的10号《行政复议决定》。三、依法驳回原告万运里、万藻龙、万江龙、万雄龙、万云龙、万春花、万春爱的其他诉讼请求。
上诉人万春香上诉称，一、原审判决的理由不能成立。1、原审法院以原审以白马井镇政府政府超越职权认可《宅基地转让协议》的效力为由作出判决，该判决理由是不能成立的。因为镇政府在受理本案的土地确权申请后，依法开展相应的调查取证、核实证据、查明事实等工作，收集并核实包括本案《宅基地转让协议》在内的相关材料等，尔后作出符合事实和法律的土地确权处理决定。因此，白马井镇政府作出本案土地确权处理决定，依法不但有权，而且是尽职尽责的履职行为。2、原审判决所适用的法律规定错误。因为原审判决撤销本案的土地确权处理决定，所援引的法律规定为《合同法》的第二条和《民事诉讼法》的第三条，该两条法律规定调整的对象是民事合同及财产或人身关系纠纷。而本案是处理土地确权行为，不是处理财产关系或人身关系纠纷，根本不能适用该两条法律规定审理本案，故原审法院作出原审判决所援引的法律规定错误，应予撤销。二、镇政府作出的本案土地确权处理决定，是符合事实和法律的。1、镇政府将本案B64号宅基地确权给上诉人，有事实根据。首先，在1986年时，经镇政府和白马井卫生院许可，上诉人在白马井卫生院旁边安放一间铁皮屋作为小卖部经营，且当时也办理了工商营业执照经营。1998年时，经镇政府同意，上诉人在该经营的铁皮屋位置搭建起临时瓦房作为小卖部继续经营。2000年时，因清理街道的原因，镇政府拆除了上诉人的该临时瓦房。2003年时，经上诉人多次要求，镇政府再次同意上诉人在原被拆除临时瓦房的位置搭建临时瓦房作为小卖部继续经营。2006年时，因该临时瓦房妨碍道路，镇政府再次向上诉人下发拆除临时瓦房的通知。为此，上诉人以两次投入资金搭建临时瓦房都是经白马井镇政府同意的，且再次拆除瓦房会影响上诉人家庭生计为由，要求镇政府不再拆除临时瓦房。镇政府相关部门及领导考虑两次拆除的临时瓦房都是经过政府同意的，拆除行为造成了上诉人经济损失，也影响到上诉人的家庭生活等实际情况，据此同意再次拆除上诉人的瓦房后，将安置一套宅基地给上诉人作为补偿，并最终安置本案B64号宅基地给上诉人。这就是镇政府之所以安置本案B64号宅基地给上诉人的原因。其次，万运里之所以与上诉人签订《宅基地转让协议》的原因，是因为镇政府答应给上诉人安置宅基地后，在安排上诉人签B64号宅基地的协议时，正值上诉人家庭发生女儿病故的时候，因上诉人没有文化，故当时只得委托父亲万运里帮忙处理与镇政府签协议。而在签协议时，万运里却在相关的协议手续上签上他自己的名字，造成了该宅基地的权属来源的部分档案材料写在万运里的名字。但宅基地实际是安置给上诉人的，上诉人才是该宅基地的安置对象。正因为如此，在镇政府确定该宅基地的准确位置和编号后，为避免今后产生纠纷，在亲人许美华在场、许雪华和苏天梅见证的情况下，万运里与上诉人签订《宅基地转让协议》。2、镇政府将本案B64号宅基地确权给上诉人，有法律依据。镇政府根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（五）项关于“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议”的规定，根据调查收集包括本案《宅基地转让协议》在内的材料，将本案宅基地使用权确权给上诉人是有法律依据的。3、镇政府的确权行为，程序合法。镇政府依照法定职权和程序进行了调查取证、组织争议双方当事人进行调解等，完全符合法律规定的土地确权程序。4、儋州市政府的复议决定合法。基于镇政府的土地确权行为有事实根据和法律依据，且程序合法，故儋州市政府作出维持该确权行为复议决定也是合法有效的。综上所述，原审判决适用的法律都是错误的，白马井镇政府作出的本案土地确权处理决定是有事实根据和法律依据的，故上诉人依法提起上诉，请求：1、撤销原审判决；2、驳回被上诉人原审全部的诉讼请求。
上诉人白马井镇政府上诉称，一、上诉人作出本案确权处理决定有事实根据和法律依据，程序合法，该确权处理决定应予维持。上诉人作为辖区的土地确权机关，在接受本案当事人的土地确权申请后，依程序进行大量的调查取证工作，包括走访相关知情人并制作询问笔录、查看关于本案土地权属来源的相关存档材料等。在有充分的事实和证据证明本案土地是上诉人安置给原审第三人万春香的情况下，才依程序作出本案的土地确权处理决定。二、儋州市政府的行政复议决定是合法有效的。因为上诉人所作的本案确权决定是合法有效的，故作为复议机关的儋州市人民政府所作的复议决定也是合法有效的。三、原审判决应予撤销。因为原审判决撤销上诉人的确权处理决定，只是根据上诉人认可本案的《宅基地转让协议》。但是，上诉人在作出土地确权决定前，必须要进行相应的调查取证工作，而根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（五）项的规定，上诉人有权根据双方当事人达成的书面协议作为确权的依据。因此，上诉人根据本案的《宅基地转让协议》等证据材料，将本案土地确权给原审第三人万春香，是符合事实和法律的。据此，原审法院以上诉人认可该宅基地转让协议系超越职权的理由，明显不能成立，据此理由作出的原审判决应予撤销。四、被上诉人主张本案宅基地使用权，是没有事实根据的。上诉人不但是本案土地的安置单位，最清楚本案土地是上诉人安置给万春香，而且也有大量相应的证据证实这一事实。被上诉人均不是本案土地的安置对象，也没有任何合法合理的理由将本案宅基地安置给被上诉人，上诉人也从未将本案宅基地安置给被上诉人，故被上诉人主张本案宅基地使用权是没有事实根据的。综上，请求二审人民法院撤销原审判决，驳回被上诉人原审全部的诉讼请求，维持上诉人和儋州市政府分别作出的本案土地确权处理决定和行政复议决定。
被上诉人万运里等七人述称，一、本案两上诉人的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，应给予驳回，理由如下：（一）白马井镇政府做出1号《处理决定》没有事实依据，证据不足。第一，本案争议的中港安置区B64号宅基地是镇政府于2009年9月份批准给万运里建房的宅基地，有白马井项目办公室与万运里签订的《宅基地补偿协议书》及镇政府于2011年12月20日向万运里出具的《土地权属来源证明》为证，以上证据证明了万运里是涉案宅基地合法的使用权人；第二，被上诉人万运里等七人提供的营业执照是万春爱的，且还提供了以万春爱名义办理的申请开业登记表、个体工商户申请执照登记表、儋州行政管理局收费单据等证明材料，同时还提供了以万运里妻子许美华为小卖部纳税人及以万运里为小卖部开户的交纳电费明细单等相关证据，证明万运里、许美华为小卖部的实际经营者。本案上诉人万春香是没有参加经营的，万春香提供的儋县工商营业执照其营业地点在马井海滨和被拆迁的小卖部地址不在同一地点，故在证据效力认定上万春香提供的儋县工商营业执照没有证明力，不能作为证据采纳。第三，镇政府以2006年5月9日和2006年11月24日的《两份会议纪要》及《宅基地转让协议》作为认定上诉人万春香是宅基地使用权人的证据，明显不合法、也不合理。因为镇政府于2011年12月20日向万运里出具的《土地权属来源证明》的时间晚于两个会议纪录，是镇政府对涉案土地的最终处理决定，而本次诉讼中镇政府为了达到其将宅基地使用权确认给万春香的行为是合法的，又主观臆想说其向万运里出具《土地权属来源证明》时，万运里存在恶意隐瞒其与万春香存在土地争议的情况，但其又不能提供相关证据给以支持其主张，因此镇政府的处理决定没有事实依据。第四，《宅基地转让协议》是有争议的，镇政府在处理时不顾万运里多次提出异议并称不是其真实意思表示的事实，就草率做出决定，明显侵犯了万运里的合法权益。（二）、镇政府做出1号《处理决定》违反法定程序。第一，镇政府做出宅基地使用权处理时没有通知万运里的爱人许美华，侵犯许美华作为共同财产所有人的合法权益；第二，直接以行政行为代替审判行为，直接认定有争议的《宅基地转让协议》的法律效力。第三，白马井镇政府只调查许雪华、苏天梅、肖章军等和万春香有利害关系的人，这些人的言词偏袒上诉人万春香。（三）、镇政府做出1号《处理决定》适用法律错误。镇政府认为其适用《海南省土地权属与争议处理条例》第26条第1款第5项的规定，有权以《宅基地转让协议》作为依据，将宅基地使用权确认给万春香，这是白马井镇政府对该条例的错误理解。因为本案涉及的《宅基地转让协议》处于争议状态，而条例涉及的书面协议是涉案当事人相互之间没有争议且经政府查证属实的书面协议，才能作为处理依据。二、本案一审法院判决是正确的，应给予维持。理由如下：本案中涉及的《宅基地转让协议》是否有效的问题，万运里和万春香是有争议的，而确认合同效力纠纷是指当事人对合同的效力产生争议了，起诉至法院或申请仲裁，由法院或仲裁机构来确定该合同的效力。根据《合同法》的相关规定，当事人订立的合同可能是有效、无效、可撤销和效力待定等状态，当事人对合同效力的认识出现分歧时，合同一方当事人可享有向法院或者仲裁机构提出请求确认合同是否无效，而不是政府机关。本案中，上诉人白马井镇人民政府直接认定协议的效力，并以双方有争议的《宅基地转让协议》作为其处理宅基地使用权争议的依据，显然违背了法律的规定，是一种以行政职权代替司法审判权的越权行为，因此，一审法院认定1号处理决定违法，并予撤销有事实和法律依据，应给予维持。
原审被告儋州市政府辨称，其意见与白马井镇政府的意见一致，白马井镇政府的处理结果是正确的。
当事人提交的证据均经庭审质证并已随案移送至本院。
本院查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，本案的争议焦点是：白马井镇政府作出的1号《处理决定》是否超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款对处理土地权属争议的职权进行了明确规定，即：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”由上述规定可知，个人之间的土地权属争议，乡镇人民政府当然有依法处理的职权，但行使该项职权处理土地权属争议，应依法定程序进行，在查清事实的前提下，依据土地行政管理的法律法规及相关规定，确定土地权属。在本案中，上诉人白马井镇政府、上诉人万春香均认为镇政府是依据上述规定作出1号《处理决定》的，并未超越职权。虽然上诉人白马井镇政府在处理上诉人万春香与被上诉人万运里等七人土地权属争议时依职权进行了调查，其在作出的1号《处理决定》中也对部分事实进行了确认，但该《处理决定》却对上诉人万春香与被上诉人万运里的民事行为能力和双方所签订的《宅基地转让协议》的法律效力直接作出了认定，且该《处理决定》的处理结果更是主要适用了合同法的相关规定而确定争议地的使用权的。显而易见，上诉人万春香与被上诉人万运里签订《宅基地转让协议》的行为，属民事行为，上诉人白马井镇政府以行政职权对该转让协议的效力作出认定，显然没有法律依据，超越了其职权范围。因此，上诉人白马井镇政府作出的1号《处理决定》，应属违法行为。上诉人白马井镇政府、上诉人万春香认为，白马井镇政府作出的处理决定符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（五）项的规定，也即是土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议的，可以作为土地确权的依据。该项规定所说的“依据”，是指人民政府在处理土地权属争议时可以把当事人依法达成的土地转让协议作为土地确权的事实依据。而在1号《处理决定》中，上诉人白马井镇政府并没有适用上述规定以当事人签订土地转让协议的事实作为确定土地权属的事实依据，而是主要适用了合同法的相关规定作为其作出《处理决定》的法律依据，亦属适用法律错误。原审被告原儋州市政府作出10号《行政复议决定》维持1号《处理决定》，因1号《处理决定》违法，复议决定当然也违法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求，理由不能成立，依法应予驳回。鉴于1号《处理决定》被撤销后，本案争议地的权属则未确定，原审法院未责令白马井镇政府依法重新作出处理，应予纠正。依照《中华人共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第二款的规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判：
责令儋州市白马井镇人民政府对万春香与万运里的土地权属争议在法定期限内重新作出处理。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人白马井镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄海浪
审判员 张德雄
审判员 曹荣刚
二〇一五年十二月二十四日
书记员 李 治
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。