河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00264号
上诉人（一审原告）贺现保，男，1944年5月28日生，汉族，农民，住汤阴县伏道乡。
委托代理人贺太平，男，1969年7月20日生，汉族，农民，住址同上，系贺现保之子。
委托代理人路晓云，河南明星律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地：汤阴县人民路中段。
法定代表人宋庆林，该县县长。
委托代理人李文龙，汤阴县国土资源局干部。
被上诉人（一审第三人）李晋峰，男，1983年9月11日生，汉族，农民，住汤阴县伏道乡。
委托代理人李长海，男，1943年2月5日生，汉族，住安阳市殷都区，系李晋峰叔父。
委托代理人郭鹏，汤阴县法律援助中心律师。
贺现保因汤阴县人民政府土地行政一案，不服安阳市中级人民法院（2014）安中行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人贺现保的委托代理人贺太平、路晓云，被上诉人汤阴县人民政府（以下简称汤阴县政府）的委托代理人李文龙，被上诉人李晋峰的委托代理人李长海、郭鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
汤阴县政府于2008年12月30日作出汤政土（2008）94号《关于伏道乡瓦岗乡任固镇村民建房用地的批复》，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《河南省实施＜土地管理法＞办法》第五十一条、五十二条、五十三条及国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知，其中同意伏道乡小贺屯村村民李晋峰新方宅基地，使用本村集体空闲地200平方米。该批复中明确要求按照该批复及时颁发《农村居民宅基地用地通知书》，按村镇规划选址意见书所确定的位置进行建设。贺现保不服该批复，要求撤销批复中同意李晋峰新方宅基地的内容。
安阳市中级人民法院一审查明：贺现保与李晋峰均系汤阴县伏道乡小贺屯村民。贺现保提交的1996年7月10日自己的村镇规划用地许可证、村镇建筑许可证及伏道乡土地管理所2013年11月10日证明，表明其已有一处宅基地。双方争议的土地位于该村村东头，贺现保宅基地即前述宅基地南侧。1998年伏道乡小贺屯村总体规划图（现状图）上该处标明“长水”。2007年12月，李晋峰（系李长水之子）申请宅基地。2008年1月6日小贺屯村委会向伏道乡政府申请，载明：李晋峰需新方宅基地一处，东西17米，南北11.8米计200平方米，该地东至空、西至路、南至路、北至贺现保，且符合立户标准。2008年1月8日伏道乡政府对村委会提交的申请、村民代表会议记录及研究记录等进行了审核，并给李晋峰出具了2008-01号村镇规划选址意见书，认为该选址用地性质、位置符合村镇规划。后报汤阴县政府审批。2008年12月30日，汤阴县政府就伏道乡政府提交的请示、李晋峰身份证复印件及申请、村委会申请、申请表、村民代表会议记录、村委会公告、村镇规划选址意见书等材料进行审查，作出了本案被诉的行政批复。
2009年4月29日，汤阴县伏道乡人民政府为李晋峰颁发了土宅字（2009）第012号《农村居民宅基地用地通知书》和编号为2009-012号的《村镇建筑许可证》。后因该地与贺现保发生争议。
2014年4月，李晋峰向汤阴县人民法院提起民事诉讼，以该地在2008年12月30日经过汤阴县政府批准取得使用权为由，要求贺现保家将种植在上述宅基地上的树木和蔬菜及垒在该地上的砖等杂物清除。贺现保认为该地是因修建乡村公路占用其家部分宅基地和自留地后，经村乡干部研究决定给自己及儿子的宅基地，因经济困难未建但一直在该地上栽种有树和蔬菜，汤阴县政府批复同意李晋峰使用该宅基地侵犯了自己的合法权益，该批复依据的村民代表会议记录材料及乡政府审核是虚假的、县国土局没有进行实地调查，请求撤销同意李晋峰使用该宅基地批复。
一审法院另查明：1996年7月10日伏道乡人民政府为贺现保补办颁发有村镇规划用地许可证、村镇建筑许可证，两证记载的宅基地在本案争议的宅基地北侧。
一审法院认为：李晋峰系汤阴县伏道乡小贺屯村民，依法享有申请宅基地的权利。从汤阴县政府提交的证据材料看，李晋峰申请宅基地经过该村村民代表会议和村委会同意，汤阴县伏道乡人民政府经过审核同意并给李晋峰出具了2008-01号村镇规划选址意见书，确定李晋峰申请的宅基地建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划要求，该选址意见书是准许办理土地批准手续和申请开工的法律依据。汤阴县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条等规定和汤阴县伏道乡人民政府提交的相关证据材料作出的汤政土（2008）94号《关于伏道乡瓦岗乡任固镇村民建房用地的批复》，其中有“同意伏道乡小贺屯村民李晋峰新方宅基地，使用本村集体空闲地200平方米”的内容，对此汤阴县政府依法享有批准权限，程序完善，材料齐全。贺现保称该争议地是1995年因修建乡村公路时占用其家部分自留地和部分房屋后经乡村干部研究调整及与四邻互换给其使用并作为其与三个儿子的三处宅基地中的一处，其余两处已建好，自己并在此地栽种树木和蔬菜，但贺现保提交的江振星、邻居证明等材料不能证明贺现保经过村乡干部研究决定其已取得该争议地合法使用权。贺现保称已建两处宅基地，还提交有一处宅基地的1996年7月10日汤阴县伏道乡人民政府为贺现保颁发的村镇规划用地许可证和村镇建筑许可证，其再以自己名义主张宅基地使用权，不符合土地管理法律的规定。贺现保提交的2009年7月2日该村村民代表会议等相关证据材料是汤阴县政府2008年12月30日作出批复后的行为和事实，不能作为本案审查批复行为的依据，不予采信。贺现保认为汤阴县人民政府批准李晋峰建房宅基地行为侵犯了其合法权益的理由不足，其要求撤销汤阴县政府汤政土（2008）94号《关于伏道乡、瓦岗乡任固镇村民建房用地的批复》，中“同意伏道乡小贺屯村民李晋峰新方宅基地，使用本村集体空闲地200平方米”的诉讼请求，不予支持。贺现保要求追加小贺屯村委会、伏道乡人民政府为第三人参加诉讼、中止案件审理等请求理由不足。一审法院据此作出（2014）安中行初字第11号判决：驳回贺现保的诉讼请求。案件受理费50元，由贺现保承担。
贺现保不服一审法院判决，上诉称：一、本案事实。1995年乡村公路修建时，需要通过自己家部分自留地及部分原宅基地房屋，经乡村两级干部研究决定，因乡村没有赔偿拆房损失，特准许上诉人家在剩余的原宅基地上、剩余自留地上及与四邻互换的自留地上为自己及三个儿子审批宅基地共三处，其中已建成两处，因经济困难，临路一处未建，宅基地上一直栽种有自己的树及蔬菜。2008年12月30日，汤阴县政府批复同意李晋峰新划宅基地，在申报过程中没有公示、没有经四邻签字，贺现保也不知情，批准其在上诉人宅基地上建房违反宅基地审批程序。二、在村民代表会议记录上签字的代表均证明，没有开过代表会，名字不是本人签的，也不认识李晋峰。村民代表会议记录不能证明村民代表集体讨论的最终决定。三、2009年7月2日的村委会会议记录投票表决不同意李晋峰建房，从而证实了没有经过村代表讨论的事实。四、一审第三人提交1998年的《小贺屯村总体规划现状图》复印件是虚假的，实际图纸形成于1996年。五、办理批复所依据的申请表、村民代表会议研究记录、村镇规划意见书、公告等均由原乡土管所所长付保民一人书写，其公正性令人置疑。请求撤销一审判决，撤销批复中涉及批准李晋峰宅基地的内容。
被上诉人汤阴县政府答辩称：一、贺现保不具有本案诉讼主体资格。答辩人为李晋峰审批的宅基地是村内空闲地，贺现保对该土地不拥有合法权益。二、答辩人具有审批农村村民宅基地的法定职权。三、答辩人为李晋峰审批宅基地认定事实清楚，李晋峰符合申请宅基地的法定条件。四、答辩人审批宅基地程序合法。李晋峰申请宅基地经过该村村民代表会议和村建房监管小组会议讨论通过，又经乡政府审核，县政府作出批复符合程序。请求依法维持一审判决。
被上诉人李晋峰答辩称：一、贺现保对涉案宅基地不拥有权益，不具有起诉资格。二、答辩人系李长水次子，2008年已年满25周岁，符合分户条件，具备法律规定的申请宅基地条件。三、汤阴县政府审批的宅基地属于村内空闲地且符合规划，审批程序合法。请求维持一审判决。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明以下事实：一、贺现保在现争议宅基地上有树木、蔬菜及垒在该地上的砖等附属物。贺现保提供1996年2月14日协议（原件中1996年处有涂改痕迹）及贺红顺、贺世业、贺长民等人的证言，以证明1995年因拆除其房屋乡、村基层组织同意为其分配宅基地的事实。汤阴县政府及李晋峰提供公证书及贺红顺等人的证言，以反证协议及上述证言不真实。对此本院审查认为，上述协议上签字的“江振星”，根据公证书所证明事实，伏道乡政府人员只有“蒋振兴”而无“江振星”；协议上签字的“贺红顺”，出具了两份相反的证言，且贺世业当庭陈述贺红顺不在现场，故本院对1996年2月14日协议不予认可。李晋峰还提供了2000年6月21日的协议书，以证明争议土地在2000年因为架设村内线路分配给了李长水，经质证本院对此事实予以认可。二、为证明村民代表会议记录上代表签字的真实性，贺现保提供了2007年12月26日村民代表会议记录上代表的证言、对上述代表及部分乡村干部的录音录像等证据，李晋峰也提供了2007年12月26日村民代表会议记录上代表的证言。本院经核对上述证言和签字，确认以下事实：2007年12月26日未召开村民代表会议讨论李晋峰宅基地一事，村民代表会议记录上代表们后来的真实签字超过二分之一。三、根据2009年7月2日村民代表会议记录，当日参加村民代表会议的代表中，17人不同意为李晋峰放线，1人同意放线。
本院认为：一、关于贺现保是否具备起诉资格的问题。贺现保所提供协议及证言均不能证明自己曾对本案争议宅基地享有合法权益，而其栽种树木、蔬菜及垒在该地上的砖等附属物只说明事实上的占有，并不能成为其拥有土地使用权的合法来源，故贺现保主张拥有本案争议宅基地的证据和依据不足。但是，由于审查起诉资格与确定土地使用权的判断标准不同，一审法院对审查标准具有裁量权，且其最终裁判结论与本院的处理意见基本一致，故其认可贺现保的起诉资格，本院不再纠正，但贺现保对争议土地不享有使用权的事实，应当成为决定本案裁判结果的重要依据。二、关于2007年12月26日村民代表会议记录是否可以认定及对本案的影响问题。本案被诉批复行为的实质性依据主要是2007年12月26日的村民代表会议，而从本案双方所提供证据看，尽管当时未召开村民代表会议，但后来分别签名的代表超过二分之一，结合农村民主议定程序不规范等实际情况，本院认可该村民代表会议记录能够证明村民代表会议同意为李晋峰分配宅基地的事实。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年实施）第十七条的规定，本案被诉批复行为的主要证据充分，事实清楚，应予认可。三、关于2009年7月2日村民代表会议记录中17人不同意为李晋峰放线的问题。2009年7月2日村民代表会议不同意为李晋峰放线，与不同意为李晋峰分配宅基地是两个概念。如果现村民代表会议仍不同意为李晋峰分配宅基地，可召开村民代表会议讨论决定，并根据决定情况请求汤阴县政府依法处理，但这只能通过行政程序解决，不能以此在诉讼中否定汤阴县政府于2008年已经完成的行政批复行为。四、关于上诉人所提申请表、村民代表会议研究记录等批复的依据均由原乡土管所所长付保民填写的问题。从上述有关材料的初步比对看，上诉人的意见有可信性，但由于这些问题对本案的实质争议不造成根本上的影响，故对此不再通过鉴定程序解决。一审法院处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回贺现保的上诉，维持安阳市中级人民法院（2014）安中行初字第11号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人贺现保承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 王凤强
代理审判员 马传贤
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 郭建花