海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终9号
上诉人（原审原告）张运发，男，汉族。
被上诉人（原审被告）儋州市国土环境资源局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道国土环境资源局大楼。
法定代表人李世敏，该局局长。
委托代理人唐符力，儋州市国土环境资源局法规科科长。
被上诉人（原审被告）儋州市海头镇人民政府，住所地海南省儋州市海头镇。
法定代表人陈文成，该镇镇长。
委托代理人吴雄坚，海头镇人民政府司法所副所长。
上诉人张运发因其与被上诉人儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）、儋州市海头镇人民政府（以下简称海头镇政府）城建行政处罚一案，不服儋州市人民法院（2015）儋行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张运发，被上诉人儋州市国土局的委托代理人唐符力，被上诉人海头镇政府的委托代理人吴雄坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年11月，张运发未经相关部门批准，擅自在海头镇南港社区西海岸防浪堤地段建设养鱼池和附属设施。同年11月11日，儋州市国土局向原告发出《责令停止违法行为通知书》，责令张运发立即停止违法行为，听候处理。同日，儋州市国土局、海头镇政府作出国土环境资源、海府联告字（2014）003号《关于限期拆除非法占地建房的告知书》（以下简称003号《告知书》），拟对张运发作出处理决定，并告知相关的复议和诉讼权利，该《告知书》当日送达张运发。同年11月18日，儋州市国土局、海头镇政府联合作出国土环境资源、海府联决字（2014）012号《关于限期拆除非法占地建房的决定书》（以下简称012号《决定书》），责令张运发退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，3日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）；逾期不自行拆除，将依法强制拆除，并告知相关的复议和诉讼权利，该《决定书》于当日送达张运发。张运发不服，申请行政复议。2014年12月23日，儋州市人民政府作出儋府复决字（2014）40号《行政复议决定书》，维持012号《决定书》。张运发仍不服，于2015年1月19日向该院提起行政诉讼，请求撤销儋州市国土局、海头镇政府联合作出的003号《告知书》及012号《决定书》。在案件审理过程中，经该院释明，张运发放弃了关于撤销被上诉人于2014年11月11日作出的003号《告知书》的诉讼请求。另查明，经该院现场勘察，海头镇南港社区西海岸已建成一条防浪堤，张运发所建的养鱼池和附属设施在防浪堤陆地一侧，距离防浪堤约30米。张运发建设的养鱼池和附属设施现在尚未拆除，其所占用的土地是否属于海域的范围，经该院向原告释明，张运发不愿意预交鉴定费用。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建设及临时建设的，应当经有关部门批准。《海南省查处违法建筑若干规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑物、构筑物。”据此，张运发在建养鱼池和附属设施前，应当经所在社区会议讨论通过并报经有关政府部门批准，方可动工建设。但张运发并未履行上述审批手续即动工建设，违反上述规定，属非法占地建设。儋州市国土局、海头镇政府认定张运发所建养鱼池和附属设施属违法建筑，有事实及法律依据。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第一款第（一）项的规定，乡镇人民政府发现正在建设或者已经建成的乡村违法建筑后，应当立即书面责令正在建设的违法建筑停止建设，并作出如下处理：（一）未取得规划许可但符合乡、村庄规划的，责令补办有关规划手续；不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除。本案中，张运发建的养鱼池和附属设施未经批准，且在海头镇南港社区西海岸防浪堤地段，不符合规划。儋州市国土局、海头镇政府据此联合作出限期张运发3日内自行拆除建筑物的处理决定，有事实及法律依据。儋州市国土局、海头镇政府在作出012号《决定书》前，作出《关于限期拆除非法占地建房的告知书》，书面告知张运发有关处理的事实、理由及依据，并在012号《决定书》中告知张运发享有复议、诉讼的权利，程序合法。关于张运发提出儋州市国土局、海头镇政府作出012号《决定书》前，没有组织听证，程序违法的问题，由于被上诉人否认张运发向其申请听证，张运发也没有证据证明其向被上诉人申请听证，事实上张运发已行使了行政复议、诉讼的权利，张运发的救济权利已得到保障，故张运发提出的该主张不能成立。至于张运发提出儋州市国土局、海头镇政府超越职权的问题，由于张运发的行为属于非法占地建设，其所建的养鱼池和附属设施属违法建筑，依法不应受法律保护，儋州市国土局作为土地行政主管部门，海头镇政府作为当地镇人民政府，为了制止张运发的违法行为，有效管控、保护土地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及《海南省查处违法建筑若干规定》的相关规定，联合作出决定从各自职能出发，责令张运发退还非法占用的土地，限期拆除所建的养鱼池和附属设施，并无不妥，不能认为是超越职权。同时，由于张运发所建的养鱼池和附属设施在防浪堤陆地一侧，距离防浪堤约30米，其所占用的土地是否属于海域的范围，经该院向张运发释明，由于张运发不愿意预交鉴定费用，致使该院无法通过鉴定予以确定，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，张运发应当承担举证不能的法律后果，因此，张运发以本案所涉土地属于海域为由，主张儋州市国土局、海头镇政府超越职权，理由不能成立，不予支持。综上，012号《决定书》认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，程序基本合法，依法应当判决驳回张运发的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张运发的诉讼请求。案件受理费50元，由张运发负担。
上诉人张运发上诉称：一、原审法院认定事实不清。本案中，上诉人填海造地用于养殖是不争的事实。根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《海南省实施﹤中华人民共和国海域使用管理法﹥办法》的规定，填海造地的处罚权属于相关海洋行政主管部门管辖，被上诉人没有管辖权，属于越权作出行政行为，应由相关海洋行政主管部门进行处罚。原审法院要求上诉人缴纳测绘费用明显是违法的，是否属于海域不清楚，应当由被上诉入承担鉴定费；是否属于海域说明案件事实不清，作出处罚没有依据，被诉行政行为应当被撤销。二、《中华人民共和国海域使用管理法》第五十条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”《海南省实施﹤中华人民共和国海域使用管理法﹥办法》第四条规定：“海南省人民政府对本省行政区内的海域统一行使管辖权。海南省人民政府海洋行政主管部门负责全省海域使用的监督管理。沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理，调解渔业养殖用海纠纷。”该法第二十九条规定，违法擅自改变海域用途的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门责令限期改正，恢复原状，没收违法所得，并处以罚款。三、上诉人所在地区曾经不少村民被相关海洋行政主管部门处罚过，而且相关海洋行政主管部门也曾表示填海造陆属于其管辖。四、被上诉人作出行政处罚时没有告知上诉人救济途径，程序违法。综上，上诉人认为儋州市国土局、海头镇政府作出被诉行政行为的程序违法，同时超越了其职权范围。因此，上诉人请求二审法院撤销原审判决，依法支持上诉人在原审中提出的诉讼请求，即判令撤销被上诉人儋州市国土局、海头镇政府联合作出的003号《告知书》及012号《决定书》。
被上诉人儋州市国土局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。儋州市国土局认为争议地应该由国土部门管理，被上诉人儋州市国土局、海头镇政府联合作出的003号《告知书》及012号《决定书》是合法、合理的。上诉人提出的上诉理由不成立，请求驳回其上诉请求，维持原判。
被上诉人海头镇政府辩称，上诉人建造的养鱼池及附属设施是违章建筑，被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确，故原审的判决是正确的。
原审证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见基本一致。
原审判决认定的事实与本院查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，上诉人张运发所建的养鱼池及其附属设施占用的土地不是其宅基地或承包地，上诉人对该地没有任何土地使用权属证书或海域使用权证书。上诉人张运发所建的建筑物未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，也未办理规划报建手续。涉案土地现在明显不属于海域的范畴。
本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人张运发对涉案土地是否享有合法的使用权；二、上诉人张运发在涉案土地上建设的养鱼池及其附属设施是否属于违法建筑；三、被上诉人儋州市国土局、海头镇政府联合作出的003号《告知书》及012号《决定书》是否合法。
一、关于上诉人张运发对涉案土地是否享有合法的使用权的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。”本案中，涉案土地现在明显不属于海域的范畴，上诉人张运发至今对其在涉案土地上建设的养鱼池及其附属设施所占用的土地尚未取得任何土地使用权属证书或海域使用权证书，上诉人也未提供其他确凿、充分的证据证实其对涉案土地享有使用权，上诉人对其诉讼主张应承担举证不能的不利后果，故上诉人张运发对涉案土地并不享有合法的使用权。
二、关于上诉人张运发在涉案土地上建设的养鱼池及其附属设施是否属于违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二、三款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《海南省查处违法建筑若干规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。”本案中，上诉人张运发至今对所建的建筑物占用的土地尚未取得任何土地使用权属证书，未办理规划报建手续，上诉人所建的建筑物尚未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《海南省城乡规划条例》和《海南省查处违法建筑若干规定》的相关规定，故上诉人张运发所建的建筑物属于违法建筑的范畴。
三、关于被上诉人儋州市国土局、海头镇政府联合作出的003号《告知书》及012号《决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《海南省城乡规划条例》第七十四条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第四、五款规定：“国土、公安、建设、住房、水务、文体、园林绿化、卫生、食品药品监督、工商、消防以及监察等部门按照各自的职责，做好查处违法建筑的相关工作。乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。”根据上述法律及地方性法规的规定，被上诉人儋州市国土局、海头镇政府对违法建筑完全具有行政处罚权。上诉人张运发对所建的涉案建筑物占用的土地未履行宅基地或承包地使用申请、审批手续，上诉人也未提供宅基地或承包地使用证明、村民委员会签署的书面意见等有效文件，未由乡镇人民政府依据乡、村庄规划审查、批准并核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。因此，被上诉人儋州市国土局、海头镇政府依法对涉案建筑依法联合作出的003号《告知书》及012号《决定书》符合相关法律、法规的规定，处理结果并无不当。本案中，涉案土地现在明显不属于海域的范畴，被上诉人儋州市国土局、海头镇政府作出被诉行政行为是对上诉人张运发未办理规划报建手续、擅自建设违法建筑的行为依法进行行政处罚，并不是对上诉人围海造地的行为进行行政处罚，且上诉人也未提供确凿、充分的证据证实其在涉案土地上进行过围海造地的行为。上诉人张运发认为被上诉人儋州市国土局、海头镇政府无权作出被诉行政行为的诉讼主张，属于对法律和事实认识错误，本院不予支持。
综上，上诉人张运发的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张运发负担。
本判决为终审判决。
审判长 曹荣刚
审判员 黄海浪
审判员 李雪刚
二〇一六年二月二十五日
书记员 买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。