浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初51号
原告陈庆松，男，1977年1月21日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。
委托代理人王驰、丁敏晖，浙江元培律师事务所律师。
被告绍兴市市场监督管理局，住所地绍兴市越城区环城东路1901号。
法定代表人魏鹏程，局长。
委托代理人陈柏薪，该局工作人员。
委托代理人潘湘元，浙江大公律师事务所律师。
被告绍兴市人民政府，住所地绍兴市曲屯路286号。
法定代表人俞志宏，市长。
委托代理人许刚、胡国祥，绍兴市人民政府工作人员。
原告陈庆松诉被告绍兴市市场监督管理局工商行政处罚及被告绍兴市人民政府行政复议决定一案，于2015年10月8日向绍兴市越城区人民法院提起诉讼，绍兴市越城区人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年1月15日受理后，于2016年1月18日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月17日公开开庭审理了本案。原告陈庆松及委托代理人王驰，被告绍兴市市场监督管理局副局长汤金尧及委托代理人陈柏薪、潘湘元，被告绍兴市人民政府的委托代理人许刚、胡国祥到庭参加诉讼。因本案不能在规定期限内审结，经报请浙江省高级人民法院批准，同意延长本案审限至2017年1月15日。本案现已审理终结。
被告绍兴市市场监督管理局于2015年5月22日作出绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定，对原告陈庆松作出如下处罚:一、没收违法生产的肉味调味料（大饼料）474包、肉味调味料（肉料包）1包、肉味调味料（香菇鸡肉）947包、牛肉调味料（牛肉粉）270包、牛肉调味料1052包、肉味调味料（牛肉粉丝）520包、“百钻”无铝害双效泡打粉360包。二、处以罚款5502490元。原告陈庆松不服该行政处罚决定，向被告绍兴市人民政府申请行政复议。被告绍兴市人民政府经审查后，于2015年9月24日作出绍市府复决字〔2015〕29号行政复议决定，维持绍兴市市场监督管理局作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定。
原告陈庆松诉称，被告绍兴市市场监督管理局作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定书认定事实及适用法律错误，理由如下：一、行政处罚决定书认定原告为行政相对人，属认定主体错误，原告个人并不存在未取得食品和食品添加剂生产许可证情况下组织人员自行生产食品、食品添加剂及销售的行为。1、原告于2007年至2014年7月担任绍兴市老台门餐饮管理有限公司（以下简称老台门公司）的执行董事，系公司的法定代表人，行政处罚决定书认定的原告2014年2月至2014年6月20日所谓“无证生产和销售”的行为，均不是原告的个人行为而是代表老台门公司的职务行为，其相应的法律后果应由老台门公司承担。2、原告未组织人员进行无证生产。被告绍兴市市场监督管理局认定原告组织的人员均系老台门公司的员工，并不是原告个人的雇佣人员。既然认定原告组织人员进行了无证生产，应当对原告组织的人员进行调查取证从而来论证上述人员系原告个人雇佣而不是老台门公司员工，因此被告认定系原告自行组织人员无事实依据。3、原告被查处的所谓食品和食品添加剂的生产地点及存放地点均位于老台门公司的中央厨房内，该房屋系老台门公司承租并不是原告个人承租，在生产场所及存放地点均不是原告个人所有或承租的情况下，即认定系原告个人无证生产于常理不符，也无事实依据。4、被告绍兴市市场监督管理局认定原告无证生产的原料系原告购买，属认定错误。被告认定的依据由证据三、证据四、证据五，而上述证据材料（送货单）载明原料收货单位均为老台门公司，根据合同相对性原则，上述原料买卖的合同相对方为购买方即老台门公司，并非原告个人。5、被告绍兴市市场监督管理局以7本销售单来认定销售单上的货物系原告个人销售无事实依据。首先，销售单已明确记载销货单位为老台门公司，至于货款的支付方式、支付对象不影响买卖合同的相对方即买方为加盟连锁商、卖方为老台门公司，时任老台门公司法定代表人的原告并不是上述买卖合同的相对方。其次，老台门公司与各加盟连锁方是有加盟合同的，加盟合同约定由老台门公司向各加盟连锁商提供辅料（包括半成品、食品添加剂），上述销售货物的行为均是老台门公司为了履行加盟合同约定的义务。再次，被告提供的7本送货单上只有封面有原告个人签字确认，是否全部送货单据均系原告提供无法证实。
二、绍兴市市场监督管理局认定原告个人存在生产和销售食品及食品添加剂的证据不充分甚至取证程序违法，证据链不完整。被告绍兴市市场监督管理局认定原告个人存在无证生产的证据主要分为两组，第一组为证据二、证据三、证据四、证据七；第二组为证据八。原告认为第一组证据可以证明原告以老台门公司法定代表人的身份出面以老台门公司作为买方曾经向绍兴富华食品公司、张芝凤、浙江昌达公司进过货（原料），达不到原告个人无证生产的证明目的，至于说其个人销售的证明目的，更加无法实现。因为证明原告个人进行销售的证据都是老台门的送货单，是以老台门公司名义销售的。第二组证据，原告的笔录，虽然原告对部分证据予以了认可，但认可是原告基于认识错误加上调查人员的误导，把自己的职务行为理解为个人行为，相反被告绍兴市市场监督管理局提交的上述证据均可以证明系老台门公司向上述单位和个人购买了货物（原料），综合上述证据，仅凭有瑕疵的原告证言的情况下单独认定案件事实，显然依据不足。
三、退一步讲，即使最终认定原告个人存在无证生产的行为，但不能据此认定原告个人存在销售食品及食品添加剂的行为，更加不能以老台门公司销售上述货物的价格来认定原告生产的货值。向各加盟连锁商配送辅料（半成品）是老台门公司的合同义务，任何加盟连锁商不能向任何个人进货。老台门公司的操作模式，老台门公司通过培训，向加盟连锁商提供制作各种包子的技艺以及提供各种辅料（半成品）。从被告绍兴市市场监督管理局掌握的一些辅料（半成品）的出库单、送货单等单据上均写明销货单位系老台门公司，因此老台门公司与各加盟连锁商是买卖辅料（半成品）的合同主体，原告个人不可能是买卖合同的销售主体。因此以老台门公司上述货物的销售金额来定原告无证生产的货物价值78万余元是错误的，不能以二级、三级销售商的销售金额来定生产商的货物价值，因为作为流通商的销售额远远大于生产者的出厂价格，应当以原告出售给一级销售商的价格来定生产者货物的价值。
原告向被告绍兴市人民政府申请行政复议后，被告绍兴市人民政府未能查明本案事实，错误地维持了被告绍兴市市场监督管理局的行政处罚决定。故为维持原告的合法权益，特提起诉讼，请求：一、撤销被告绍兴市市场监督管理局作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定的具体行政行为；二、撤销被告绍兴市人民政府作出的绍市府复决字〔2015〕29号行政复议决定；三、本案诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时向本院提供了以下证据：
1、涉案物品货值计算清单，证明被告绍兴市市场监督管理局提供的送货单上勾画的货物并非处罚决定中认定的食品或食品添加剂，不能作为作出行政处罚的依据，行政处罚决定书中记载的已销售货物及库存货物数量核算错误；
2、案件审核表，证明被告绍兴市市场监督管理局在认定违法主体、违法事实上证据不足，部分证据有瑕疵，违法所得金额认定缺乏相应的依据；
3、加盟合同四份、绍兴韵达物流公司证明一份，证明老台门公司与加盟连锁商签有加盟合同，约定由老台门公司向加盟连锁商提供辅料（半成品等），被告绍兴市市场监督管理局提交的7本送货单中的销售记录只能证明老台门公司用快递形式在履行加盟合同中配供辅料（半成品等）的义务，原告不存在销售货物（行政处罚决定书认定的食品或食品添加剂）的行为；
4、房屋租赁协议，证明原告个人不存在无证生产的场所，被查处的货物存放地及生产地均为老台门公司承租；
5、绍兴市富华食品有限公司送货单、浙江昌达公司出货单，证明系老台门公司进货（原料），原告个人并未购入无证生产的任何原料；
6、餐饮服务许可证，证明老台门公司具有半成品的生产资格，其生产被告认定的食品和食品添加剂合法。
被告绍兴市市场监督管理局辩称，一、被告对原告所作的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、在本次行政处罚中，被告认为经本局经办人员查明的事实可以证明原告未经许可，进行了生产调味品、泡打粉、苏打粉的行为，查明原告未经许可生产的货物的货值共计786070元，属于未经许可生产、销售食品、食品添加剂的行为。该行为显然是违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款及第八十四条的规定。2、被告认为对原告的上述违法事实，由被告提交的现场笔录、询问笔录、出库清单等证据所形成的完整证据链可以证明本案的基本事实。3、被告认为对原告作出的行政处罚适用法律正确、程序合法。（1）原告的违法事实可以确认其未经许可进行了生产调味品、泡打粉、苏打粉的违法行为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款及第四十八条的规定，对原告的违法行为进行了行政处罚。（2）在办理本案过程中，被告根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法向原告告知了对其未经许可生产、销售食品、食品添加剂的违法行为拟作出行政处罚，并告知其有权陈述申辩或者要求听证的权利。原告于2015年1月4日提出听证申请，被告于2015年1月29日举行了公开听证，保障了原告的相关权利。被告于2015年5月22日依法作出了绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定书，并依法送达给了原告，程序合法。（3）被告根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定，对原告处罚依据法律规定的“货值金额一万元以上的，处以货值金额五倍以上十倍以下的罚款”的标准，根据货值金额的七倍进行处罚，而且本案经过集体讨论，量罚适当。
二、被告对原告所作的行政处罚的主体适格。1、从本案的来由看，也可以确定本案的行政处罚相对人是本案的原告。被告工作人员在2014年7月7日及8日，在日常的对原告开办的个人独资企业绍兴市马开山食品厂监督检查的过程中，发现原告涉嫌在未取得食品、食品添加剂生产许可证的情况下组织生产食品、食品添加剂且已经部分销售的违法行为，鉴于此，对违法现场进行了查封，并提取了有关证据。被告的经办人员查明在2014年6月20日原告设立绍兴市马开山食品厂前，原告就已经在从事在未取得食品、食品添加剂生产许可证的情况下组织生产食品、食品添加剂的违法行为，其在设立绍兴市马开山食品厂以前，就已经在绍兴市马开山食品厂注册的厂址内违法生产食品、食品添加剂，而本案涉及的行政处罚的原告的违法行为就是在该时间段及经营场所内进行的，而原告自己在多次的笔录中也认为其在本行政处罚的时间段内所从事的生产经营活动均由其本人实施的。2、从原告的依法申请设立的绍兴市马开山食品厂的初衷来看，原告也认可其在绍兴市马开山食品厂厂址上的生产经营行为与老台门公司无关。假如如原告起诉状中所称的，本案行政处罚行为涉及的行政处罚主体是老台门公司，则可以认为原告的职务行为从事了违法的未经许可的食品、食品添加剂的行为，按这个逻辑可以推理出，原告在从事食品、食品添加剂的生产时无需再申请注册一个个人独资企业绍兴市马开山食品厂的，况且从被告调查核实的情况看，绍兴市马开山食品厂的经营场地与老台门公司不一致。3、从调查笔录来看，原告在笔录中多次说明系其个人行为，违法从事生产、销售的行为涉及的人员、场地和送货单等材料也系其从老台门公司借用的，可知原告所称的原告未经许可从事食品、食品添加剂的违法行为是代表老台门公司的职务行为与客观事实相违背。4、原告所诉称的原告被查处的未经许可生产的食品、食品添加剂的生产地点和存放地点均在老台门公司的中央厨房内，该说法明显与客观事实相违背。本案查处的原告违法行为的生产及存放的地址均为绍兴市马开山食品厂厂址内，与老台门公司中央厨房的生产地址不一致。而老台门公司中央厨房核准的经营范围和内容与未经许可生产食品、食品添加剂的违法行为也不一致，老台门中央厨房核准的生产内容为“包子馅料半成品加工”。
三、本案的证据所形成的证据锁链，足以证明本案涉及的行政处罚认定的证据是确凿充分的。1、被告在调查取证过程中所提取的证据均由相关当事人签字确认，其证据形式符合要求，可以作为认定事实的依据。对由原告提供的送货单的内容包括笔迹、形成时间、内容均是连贯的书证原件来看，为了方便计算将其按月分订成七册，并由原告在七册的封面进行签字确认并无不当，也符合常理。前述七册的送货单据所载明的内容与被告提交的其他证据可以相互印证来确认原告的实际生产货值。2、原告在笔录中称“购进的原料送货单上写的是老台门，但实际是个人进货的”、“发货单上写的是老台门，但实际销售不进老台门经营账户，是申请人个人销售的”，原告作为一个成年人，自然是清楚其所作的陈述的真实性及法律后果的，原告在诉状中所称其是办案人员误导的说法，也与客观事实不相符。3、根据原告销售的价格来确定查扣库存的货物的货值，并根据销售的价格来确定已经销售货物的货值，据此，行政处罚中涉及原告无证生产的货值为786070元的货值的认定也是正确的。
综上所述，被告于2015年5月22日对原告作出绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定，被处罚的主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告绍兴市市场监督管理局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定书及EMS底单及查询单各一份，证明对原告违法行为作出行政处罚决定并送达的事实；
2、对原告的询问调查笔录一组，证明原告存在未经许可生产食品、食品添加剂的违法行为的事实；
3、现场检查笔录及照片一组，证明对马开山食品厂的现场检查情况及仓库的库存情况；
4、对富华食品公司法定代表人的调查笔录、送货单一组及照片，证明原告向富华食品公司购买其生产食品添加剂的原料低糖高活性干酵母、泡打粉、馒头改良剂的事实；
5、对业主张芝凤调查笔录一组、工商注册登记资料、照片，证明原告向张芝凤购买其生产食品添加剂的原料的事实；
6、对昌达食品公司的现场检查笔录、对昌达食品公司法定代表人调查笔录、工商登记资料及昌达食品公司出库单，证明原告向昌达食品公司购买其生产食品添加剂的原料肉味调料包的事实；
7、强制措施决定书、查封物品清单，证明原告已经生产调味料、泡打粉、苏打粉的事实；
8、送货单六本（351页），证明原告涉案的货物（包括调味品、泡打粉、苏打粉）的销售数量及货值的事实；
9、餐饮服务许可证，证明老台门公司的中央厨房只能进行包子馅料半成品加工的事实；
10、马开山食品厂的工商登记名称核准申请书、设立申请书、名称变更申请书、工商登记基本资料，证明原告申请设立马开山食品厂的事实；
以上证据2-10，证明被告作出行政处罚决定认定事实清楚。
11、立案审批表，证明对原告违法事实依法进行立案调查的事实；
12、行政处罚告知（听证）书及送达回证，证明被告在对原告作出行政处罚前已履行告知义务，并根据其申请依法进行听证的事实；
13、案件调查终结报告、合议记录及审批程序材料，证明被告在处罚前对案件进行集体讨论并履行处罚报批手续的事实；
14、听证程序材料，证明被告组织听证的事实；
15、绍兴市人民政府行政复议决定书，证明原告申请行政复议被维持的事实；
以上证据11-15，证明被告作出行政处罚决定程序合法。
16、《中华人民共和国食品安全法》（2009年）第二十九条、第八十四条，《食品生产许可管理办法》（2010年）第十六条，《食品生产许可审查通则》（2010版）5.1、5.9，绍兴市机构编制委员会文件（绍市编〔2014〕54号），证明被告作出行政处罚决定适用法律依据正确。
被告绍兴市人民政府辩称，一、被告绍兴市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。被告绍兴市人民政府于2015年7月1日收到原告陈庆松的行政复议申请，要求撤销被告绍兴市市场监督管理局于2015年5月22日作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定。经复议，查明
的事实与被告绍兴市市场监督管理局查明的事实一致。依据上述事实，被告绍兴市人民政府认为，原告陈庆松在未取得食品生产许可证的情况下生产经营食品、食品添加剂的违法行为，具体时间从2014年2月起至2014年6月20日止。原告陈庆松作为独资企业绍兴市马开山食品厂的投资人，对2014年6月20日（绍兴市马开山食品厂成立）之前发生的违法生产经营食品、食品添加剂的行为应当承担法律责任。同时，原告陈庆松在调查笔录中多次陈述该违法行为系其个人所为，现原告陈庆松推翻前述调查笔录陈述，以违法生产行为中涉及的人员、场地和送货单据等与老台门公司存在关联为由认为违法责任应当由老台门公司承担缺乏事实依据，被告绍兴市市场监督管理局认定原告陈庆松为违法责任主体并无不当。认定违法生产经营的食品、食品添加剂的发货单据按月份分类装订后，每本均有原告陈庆松在封面及统计表上签字确认。证据合法有效。原告陈庆松在调查笔录中调查陈述“发货单上写的是老台门，但实际销售并不进老台门经营账户，是原告陈庆松个人销售”，被告绍兴市市场监督管理局以老台门公司上述货物销售金额，认定原告陈庆松无证生产经营食品、食品添加剂的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款的规定，被告绍兴市市场监督管理局根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。
二、被告绍兴市人民政府作出行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序。被告绍兴市人民政府于2015年7月1日收到原告陈庆松行政复议申请材料后，于2015年7月6日立案并通知被告绍兴市市场监督管理局提出书面答复，被告绍兴市市场监督管理局于2015年7月17日提交书面答复及作出行政处罚决定的证据、依据等材料。因案情复杂，被告绍兴市人民政府于2015年8月28日根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定行政复议期限延长三十日，行政复议决定延期通知书已邮寄送达原告陈庆松和被告绍兴市市场监督管理局。2015年9月24日，被告绍兴市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持被告绍兴市市场监督管理局于2015年5月22日对原告陈庆松作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定的行政复议决定，行政复议决定书已邮寄送达给原告陈庆松和被告绍兴市市场监督管理局。
综上，被告绍兴市人民政府作出的绍市府复决字〔2015〕29号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求法院依法予以维持。
被告绍兴市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、行政复议决定书、邮寄凭证及送达回证一组，证明被告作出绍市府复决字〔2015〕29号行政复议决定并送达当事人的事实；
2、行政复议申请书、证据材料清单及邮寄凭证一组，证明原告陈庆松申请行政复议的事实；
3、行政复议立案审批表、行政复议答复通知书及送达回证一组，证明对原告陈庆松行政复议申请立案受理并通知被告绍兴市市场监督管理局作出答复和提供证据的事实；
4、行政复议答复书及证据材料一组，证明被告绍兴市市场监督管理局向被告绍兴市人民政府提交行政复议答复书及作出绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定的证据、依据的事实；
5、行政复议决定延期通知书、邮寄凭证及送达回证一组，证明复议期间因情况复杂通知当事人延期审理的事实；
6、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，《中华人民共和国食品安全法》第二十九条、第八十四条，证明被告作出行政复议适用的相关依据正确。
经庭审质证，被告绍兴市市场监督管理局提交的证据1，原告对真实性、关联性无异议，对合法性提出异议，认为认定事实有误，该行政处罚决定不合法；证据2，原告对真实性、关联性无异议，但认为执法人员在询问时存在明显诱导性发问，与事实不符；证据3，原告对真实性、合法性无异议，但认为被查处的物品是老台门公司的，与本案没有关联性；证据4、5、6、14，原告对真实性无异议，对关联性提出异议，认为应当认定为老台门公司而非原告本人；证据7、9、10、11、12、15，原告无异议；证据8，原告对真实性提出异议，认为原告只在每本送货单首页签字，其余部分没有签字，且送货单上载明的是老台门公司的销售清单；证据13，原告对罚款数额有异议，认为当时建议罚款是400万元，后来变成了550多万元；证据16，系当时及现行生效的法律规范。被告绍兴市人民政府对上述证据均无异议。
被告绍兴市人民政府提交的证据1、2、3、4、5、6，原告和被告绍兴市市场监督管理局均无异议。
原告提供的证据1，被告绍兴市市场监督管理局和被告绍兴市人民政府认为该份计算清单只是计算方法，不是证据，且开庭前已经和原告代理人对货物名称和价格进行过核对，处罚决定中认定的事实是清楚的；证据2，被告绍兴市市场监督管理局和被告绍兴市人民政府对真实性无异议；证据3，被告绍兴市市场监督管理局和被告绍兴市人民政府对真实性无异议，但认为与本案没有关联性；证据4，被告绍兴市市场监督管理局和被告绍兴市人民政府对真实性无异议，认为该协议说明老台门公司承租的是绍兴市人民东路1430号四号厂房一楼，绍兴市马开山食品厂承租的是绍兴市人民东路1430号七号厂房一楼；证据5，被告绍兴市市场监督管理局和被告绍兴市人民政府对真实性无异议，但对证明目的不予认可；证据6，被告绍兴市市场监督管理局和被告绍兴市人民政府对真实性无异议，但认为与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：被告绍兴市市场监督管理局提交的证据1，系本案被诉行政行为及送达情况，本院确认为有效证据；证据2、3、4、5、6、8、14，原告对真实性无异议，被告绍兴市人民政府无异议，本院对真实性予以确认；证据7、9、10、11、12、15，原告、被告绍兴市人民政府均无异议，本院确认为有效证据；证据13，原告认为当时建议罚款是400万元，后来变成500多万元了，被告绍兴市人民政府对该证据无异议，本院认为，被告以最后集体讨论决定罚款数额为500多万元，符合相关法律规定，本院对该证据确认为有效证据；证据16，系当时及现行生效的法律规范，可以适用本案。
被告绍兴市人民政府提交的证据1-6，原告和被告绍兴市市场监督管理局无异议，本院确认为有效证据。
原告陈庆松提供的证据1，不符合证据的形式要件，本院不作有效证据确认；证据2、4、5、6，两被告对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据3，与本案没有关联性，本院不作有效证据确认。
经审理查明：原告陈庆松系绍兴市马开山食品厂（个人独资企业、成立于2014年6月20日）的投资人，又系老台门公司的法定代表人。2014年7月7日及8日，被告绍兴市市场监督管理局在对绍兴市马开山食品厂的日常监督检查中，发现原告涉嫌在未取得食品、食品添加剂生产许可证的情况下组织生产食品、食品添加剂且已部分销售的违法行为，对违法现场进行了查封、取证。并于7月31日立案。经调查取证后，被告绍兴市市场监督管理局认定原告从2014年2月至2014年6月20日期间存在以下违法行为：1、从绍兴市富华食品有限公司购入安琪酵母股份有限公司生产的，规格为1kg／包的泡打粉，分装成规格为510g／包，标称“地址：湖北省宜昌市城东大道168号、生产许可证编号：鄂XK**-217-00038”等字样的“百钻”无铝害双效泡打粉，共生产（分装）了1108包，已销售748包，销售价格为16元／包；2、从绍兴市富华食品有限公司和萧山街一经营部购入苏打粉进行分装，分装标称“油条料包”的苏打粉568包，已全部销售，销售价格为12元／包；分装标称“保绿素”的苏打粉357包，已全部销售，销售价格为12元／包；3、从浙江昌达营养食品有限公司购入肉味调味素生产（分装）调味料，具体数量：库存的肉味调味料（大饼料）474包、肉味调味料（香菇鸡肉）947包、牛肉调味料（牛肉粉）270包、肉味调味料（肉味包）1包、牛肉调味料1052包、肉味调味料（牛肉粉丝）520包；已销售的调味料数量：肉味调味料（肉料包）20783包，肉味调味料（干菜料包）5036包，肉味调味料（大饼干菜）150包，鸡肉料包110包，肉味调味料（香菇鸡肉）1564包，牛肉调味料2523包，牛肉粉丝料包43包，牛肉调味料（牛肉粉）101包，肉味调味料（萝卜料包）18包，大饼馅料包63包，大饼面料包8包。上述不同品种调味料的销售价格分别为：肉味调味料（肉料包）25元／包、肉味调味料（干菜料包）13元／包、肉味调味料（大饼干菜）13元／包、肉味调味料（香菇鸡肉）25元／包、大饼馅料包25元／包、肉味调味料（萝卜料包）10元／包、肉味调味料（牛肉粉丝）13元／包、牛肉调味料（牛肉粉）100元／包、牛肉调味料13元／包、牛肉粉丝料包13元／包、大饼面料包25元／包、鸡肉料包25元／包。涉案物品货值共计786070元。2014年12月30日，被告绍兴市市场监督管理局向原告送达绍市监告字〔2014〕27号行政处罚听证告知书，2015年1月29日举行公开听证。2015年5月22日，被告绍兴市市场监督管理局作出绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定，对原告陈庆松作出如下处罚:一、没收违法生产的肉味调味料（大饼料）474包、肉味调味料（肉料包）1包、肉味调味料（香菇鸡肉）947包、牛肉调味料（牛肉粉）270包、牛肉调味料1052包、肉味调味料（牛肉粉丝）520包、“百钻”无铝害双效泡打粉360包。二、处以罚款5502490元。原告陈庆松不服该行政处罚决定，向被告绍兴市人民政府申请行政复议。被告绍兴市人民政府经审查后，于2015年9月24日作出绍市府复决字〔2015〕29号行政复议决定，维持绍兴市市场监督管理局作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案被告主体适格。本案主要争议的焦点有二个：一是本案被处罚人应该是原告陈庆松还是老台门公司；二是处罚幅度是否适当。
关于争议焦点一，原告认为本案被处罚人应该是老台门公司，而不是陈庆松本人，理由是陈庆松系老台门公司的法定代表人，是职务行为而非个人行为。然而，从被告绍兴市市场监督管理局对陈庆松所作的询问调查笔录中，陈庆松明确陈述：“马开山食品厂成立于2014年6月20日，在马开山食品厂成立以前，是我个人用马开山食品厂的设备生产调味料的。具体生产时间是从2014年2月份起，直到2014年6月20日马开山食品厂成立，这期间的调味料都是由我个人生产的。”……“发货单上写的是老台门，但实际销售并不进入老台门经营账户，是我个人销售的。”该询问调查笔录系被告绍兴市市场监督管理局两名以上执法人员依职权制作，不存在诱导的情形，被告绍兴市市场监督管理局据此认定原告陈庆松为违法责任主体并对其作出处罚并无不当。
关于争议焦点二，《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。第八十四条规定，违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。本案中，原告未经许可生产经营食品、食品添加剂的行为，违反了上述规定，应当予以处罚。被告绍兴市市场监督管理局根据查封的库存数量及原告提供的送货单，按原告销售的价格计算涉案物品货值786070元并无不当。作出没收违法生产经营的食品、食品添加剂并处涉案物品货值七倍的罚款计人民币5502490元，量罚适当。原告提出不应按销售价格来认定涉案物品货值的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。另，被告绍兴市市场监督管理局从立案、调查、告知、听证至集体讨论后作出行政处罚决定并送达，程序合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，被告绍兴市人民政府收到原告复议申请材料后，依法通知被告绍兴市市场监督管理局提交行政复议答复书及相关案卷材料，依法延长复议期限并进行告知，依据案件事实作出维持的复议决定，复议程序合法。
综上，被告绍兴市市场监督管理局作出的绍市监罚字〔2014〕27号行政处罚决定及被告绍兴市人民政府作出的绍市府复决字〔2015〕29号行政复议决定，均事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告之诉请，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈庆松的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈庆松负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 冯少亮
代理审判员 赵晓妤
人民陪审员 张碧云
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 马 琼
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国食品安全法》
第二十九条国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。
……
第八十四条违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。
2、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
……
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。