湖南省株洲市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘02行终143号
上诉人（原审原告）文能，男，汉族，1971年3月25日出生，住址湖南省株洲市石峰区，
委托代理人文利华，系上诉人文能之妹。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）株洲市人民政府，住所地株洲市天元区天台路58号。
法定代表人阳卫国，市长。
委托代理人刘斌，系株洲市政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人张明明，湖南一星（株洲）律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）株洲市规划局，住所地株洲市天元区嵩山路222号。
法定代表人黄升阳，该局局长。
委托代理人杨芳，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原审第三人株洲市湘江建设发展集团有限公司，住所地湖南省株洲市天元区黄河南路150号天台金谷商务会所9楼。
法定代表人沈平，该公司执行董事。
委托代表人谭秀丽，该公司员工。代理权限为特别授权。
上诉人文能因与被上诉人株洲市人民政府、株洲市规划局，原审第三人株洲市湘江建设发展集团有限公司其他行政行为一案，不服株洲市天元区人民法院（2018）湘0211行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2016年12月13日，第三人株洲市湘江建设发展集团有限公司向被告株洲市规划局申请“红旗广场西南片区、妇幼-
蔬菜公司棚户区改造”项目的《建设项目选址意见书》，经被告株洲市规划局审查于2017年5月5日核发了株规选（2017）0039号《建设项目选址意见书》。原告的房屋住于该《建设项目选址意见书》的范围，原告认为被告株洲市规划局作出的《建设项目选址意见书》违法，向被告株洲市人民政府申请复议，被告株洲市人民政府作出（2018）株政复字第4号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，原告遂诉至法院。
原审法院认为,案件争议焦点为：株洲市规划局核发建设项目选址意见书的行为是否属于可诉行政行为，该行为是否违法并侵害原告权益。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。而株洲市规划局对建设项目选址的审核实质系最后确定核发建设用地规划许可证的一个过程性环节，其效力通常为最终行政行为所吸收覆盖，当事人可通过对最终行政行为的起诉主张权利。因此株洲市规划局核发选址意见书的行为不属于可诉行政行为范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款（六）项，第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告文能的起诉。案件受理费50元，不予收取。
宣判后，上诉人文能不服，上诉称，原审法院裁定认定事实、适用法律错误，依法应当撤销。1.被上诉人株洲市规划局核发《建设项目选址意见书》的行为是一个完整的、对外产生法律效力的行政许可决定，上诉人有权对该行政许可决定提起诉讼。2.被上诉人株洲市规划局在申请人未依法依规提交申请材料的情况下作出行政许可（核发《建设项目选址意见书》）违法。3.被上诉人株洲市规划局违法作出的行政许可决定，侵犯了上诉人合法的土地使用权，且该行为已对上诉人的权利造成损害后果。请求，1.依法撤销株洲市天元区人民法院作出的（2018）湘0211行初11号行政裁定，发回重审；2.案件诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人株洲市规划局答辩称，一审法院裁定认定事实清楚、法律适用正确、程序合法。1.株规选（2017）0039号《建设项目选址意见书》系株洲市规划局作为城乡规划主管部门按照国家法律规定，对以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，在报送有关部门批准或者核准前向建设单位核发的统一选址证明文件，该证明文件非法律意义上的可诉的行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，不具有可诉性。2.上诉人非适格的一审原告。3.株洲市规划局于2017年5月5日对红旗广场西南片区项目核发了株规选（2017）0039号《建设项目选址意见书》系依法作出，合法有效。请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人株洲市人民政府答辩称，株洲市人民政府作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律准确，程序合法。一审作出的裁定正确，请求维持一审的裁定。
原审第三人株洲市湘江建设发展集团有限公司述称，同株洲市规划局、株洲市人民政府的答辩意见一致，请求驳回上诉人的上诉。
原审认定事实的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定事实的证据。本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，上诉人以株洲市规划局和株洲市人民政府为共同被告，提起诉讼，一审时提出两个诉讼请求，分别为：1.依法确认被告株洲市人民政府作出的（2018）株政复字第4号《行政复议决定书》；2.依法确认被告株洲市规划局作出的《建设项目选址意见书》违法。但被上诉人株洲市人民政府作出的（2018）株政复字第4号《行政复议决定书》的复议决定为:不符合法定受理条件驳回行政复议申请。该种情形不符合《中华人民共和国行政诉讼法》将复议机关作为共同被告一并起诉的情形。在一个行政案件中将这两个诉讼请求一并审理，与行政诉讼“一案一诉”的原则不符，应属于诉讼请求不明。一审法院在一审裁定中以株洲市规划局作出《建设项目选址意见书》的行为不属于可诉行政行为范围而驳回文能的起诉，属于适用法律错误，应予纠正,但处理结果正确，应予维持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案案件受理费50元，不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗颖红
审 判 员 彭 华
审 判 员 梁小平
二〇一八年九月三日
法官助理 李 琰
书 记 员 吴 倩
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条第一款第十项：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。