北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）一中行初字第10187号
原告李忠诚，男，1953年11月17日出生。
委托代理人张福来，男，1957年10月9日出生，户籍所在地天津市和平区。
被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人沈红。
委托代理人艾小芳。
原告李忠诚不服被告中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出的国土资复议（2014）468号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并于2014年11月17日公开开庭审理了本案。原告李忠诚的委托代理人张福来，被告国土部的委托代理人沈红、艾小芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月14日，被告作出被诉复议决定，被告查明：原告之母张翠兰原居住于津南水（挂）2003-203号地块内的天津市南开区水阁大街南水阁楼14号楼1门内。2003年12月17日，天津市人民政府批准津南水（挂）2003-203号地块的国有土地使用权挂牌出让。2003年12月20日，经天津市人民政府批准，原天津市规划和国土资源管理局（以下简称原天津规划国土局）发布津南水（挂）2003-203号地块的国有土地使用权挂牌出让公告，刊登于天津日报及天津土地交易中心网站。2003年12月30日，竞买人新加坡柏龙威公司以人民币82800万元竞得该宗地的国有土地使用权，并签订《挂牌地块成交确认书》（编号2003-032号），天津市公证处对全程进行公证并出具公证书。2004年2月18日，因土地使用条件调整，根据《天津市土地有偿使用办法》（津政发（2003）51号），经天津市人民政府批准，原天津规划国土局发布调整土地使用条件公告并刊登于天津日报。2004年2月，新加坡柏龙威有限公司（暂定名）与原天津规划国土局签订了宗地编号为津南水（挂）2003-203号的土地地块《天津市国有土地使用权出让合同》（以下简称涉案出让合同）。2004年5月10日，原天津规划国土局出具《关于确认津南水（挂）2003-203号地块受让方柏龙威（天津）发展有限公司的函》同意柏龙威天津公司为上述土地出让合同受让方主体名称。后柏龙威（天津）发展有限公司经天津市商务委员会批准变更为仁恒发展（天津）有限公司。2006年1月28日，原天津规划国土局在天津日报发布津南水（挂）2003-203号地块已完成公开挂牌出让的公示。2006年3月15日，天津市南开区人民法院对张翠兰发出公告，责令其在规定的期限内搬迁，到期不履行的，依法强制执行。2006年7月25日，仁恒发展（天津）有限公司与天津市国土资源和房屋管理局签订了该地块《土地出让合同补充合同》。2008年11月7日，天津市南开区人民法院再次向原告及张翠兰发出限期履行拆迁的公告。2012年4月25日，张福来向天津市和平区人民法院提起行政诉讼，请求确认本案所涉《建设用地批准书》违法并撤销。2012年5月31日，天津市和平区人民法院作出一审裁定，以张福来没有行政诉讼主体资格裁定驳回其起诉。2012年11月30日，天津市第一中级人民法院二审裁定驳回张福来的上诉。原告从以上两次诉讼中知晓原天津规划国土局和新加坡柏龙威公司签订的涉案出让合同，以及2006年7月25日仁恒发展（天津）有限公司与天津市国土资源和房屋管理局签订的该地块《土地出让合同补充合同》。2011年11月16日，张翠兰死亡，原告认为由于该地块被出让，使得其合法居住权丧失，导致其被强拆，家破人亡。原告至今没有签署拆迁安置协议。为此，原告向被告提起行政复议申请。2013年4月13日，被告收到张福来的行政复议申请，就原天津规划国土局同一出让行为提起行政复议申请。2014年6月13日，被告针对张福来的复议申请，以涉案出让合同系平等主体的民事合同，不属于具体行政行为，也不属于行政复议的受理范围为由，作出“驳回行政复议申请”的国土资复议（2014）360号《行政复议决定书》。
被告认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政相对人对符合该法第六条规定的情形的具体行政行为提起行政复议，行政复议机关才应该予以受理。二、根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理与土地使用者签订”的规定，土地出让合同属于平等主体签订的民事性质的合同。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是依据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等法律结合民事审判实践的原则制定的。根据该司法解释的原则，土地使用权出让合同纠纷应当属于民事纠纷。综上，原天津规划国土局和新加坡柏龙威公司签订的涉案出让合同，是平等主体的民事合同，不属于具体行政行为，也不属于行政复议的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第（二）项的规定，被告决定驳回原告的行政复议申请。
法定举证期限内，被告向本院提交如下证据材料：1、涉案出让合同，证明2004年2月与土地出让行为相关的行为是涉案出让合同；2、原告的行政复议申请及原告提供和交换的材料，证明原告行政复议请求明确表述为请求被告确认原天津规划国土局于2004年2月出让相关土地的行为；3、被告2013年4月3日做出的国土资复告字（2013）49号《行政复议告知书》，证明被告对原告的行政复议告知行为程序上符合法律规定，本院作出的（2014）一中行初字第1649号行政判决书与本案的关联性；4、被告2013年3月13日针对张福来作出的国土资复告字（2013）38号《行政复议告知书》，证明本院作出的（2014）一中行初字第1649号行政判决书与本案的关联性；5、本院作出的（2014）一中行初字第1649号行政判决书，证明该判决书与本案的关联性以及张福来的复议请求事由与本案原告相同；6、2014年4月13日张福来、李桂华致国土资源部政策法规司行政复议处的函，证明张福来通过书面形式对其复议申请进一步明确，原告的复议请求事项与张福来的复议请求事由相同及其关联性；7、国土资复议（2014）344号《行政复议受理通知书》，证明被告依法受理了原告的行政复议申请；8、被告对张福来、李桂华作出的国土资复议（2014）360号《行政复议决定书》，证明该决定书与被诉复议决定的关联性；9、被告于2014年6月12日向天津市国土资源和房屋管理局作出的国土资复议（2014）345号《行政复议答复通知书》，证明被告依法履行了法定职责，复议程序符合法律法规的规定；10、天津市国土资源和房屋管理局《关于对李忠诚认为我市津南水挂2003-203号地块土地出让行为违法行政复议案件的答复意见》、证据目录和证据材料，证明被告履行了法定职责；11、被告向原告邮寄被诉复议决定的特快专递底联，证明被告履行了法定职责，复议程序符合法律规定；12、张福来2014年7月24日替原告签收的送达回证，证明张福来是原告行政复议案件中的代理人，被告履行了法定职责，复议程序符合法律规定。
原告诉称：1、被告未对复议程序中的证据进行调查核实，未进行调查取证，被诉复议决定中认定天津市人民政府批准的内容均系超越职权；2、被告作出的《行政复议受理通知书》符合法律规定，系根据《行政复议法》作出，被诉复议决定系以《复议法实施条例》的规定驳回原告的复议申请，被告用法规的规定推翻根据法律作出的决定不能成立；3、原告申请复议的具体行政行为符合《行政复议法》第二条、第六条第（十一）项的规定。涉案出让合同不是平等主体的民事合同，该合同受让方是未经合法注册的新加坡柏龙威有限公司（暂定名），该公司不具有相应的民事权利能力和民事行为能力，另一方当事人为行政机关。综上，请求法院判决撤销被诉复议决定，判令被告对原告的行政复议申请重新作出复议决定。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、原告向被告邮寄行政复议申请书的特快专递详单；2、原告向被告邮寄的行政复议申请书；3、被告作出的国土资复告字（2013）49号《行政复议告知书》；4、涉案出让合同；5、《天津市政府信息依申请公开信息申请表》、天津市商务委员会作出的津商务资管（2005）134号文件；6、天津市商务委员会作出的《依申请公开信息告知书》、天津市南开区对外经济贸易委员会南外发（2005）29号文件、《公司名称变更证明》、天津市工商行政管理局作出的《企业名称变更核准通知书》；7、《津南水（挂）2003-203号地块土地使用权出让补充合同》；8、CNR中国地产网地块库2003天津市土地出让成交详细信息第一栏；9、天津市人民政府作出的津政复决字（2006）2-27《不予受理决定书》；10、被告作出的国土资复议（2014）344号《行政复议受理通知书》；11、《行政复议阅卷申请书》；12、《行政复议申请人李忠诚声明》；13、原告向被告邮寄《行政复议阅卷申请书》、《行政复议申请人李忠诚声明》的信封；14、邮1117号挂号信回执；15、天津市南开区建设管理委员会于2006年2月28日作出的（2006）津南开拆裁字第K1012-2号《房屋拆迁裁决书》；16、天津市南开区人民法院针对张翠兰、李忠良作出的（2006）南行执字第1262号公告；17、张翠兰的房屋产权证；18、江苏中兴建设有限公司东马路现代商贸区项目部《通知》；19、天津市人民政府作出的《行政复议申请补正通知书》；20、天津市规划局作出的《建设用地规划许可证》；21、原告之兄李忠良死亡证明；22、张翠兰死亡证明；23、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-1937的《信息公开告知书》；24、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2012-1386的《告知书》；25、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2012-1384的《告知书》；26、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2012-1385的《告知书》；27、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-183的《信息不存在告知书》；28、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-184的《信息不存在告知书》；29、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-185的《信息不存在告知书》；30、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2012-1384-BC的《补充信息告知书》；31、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2012-1385-BC的《补充信息告知书》；32、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2012-1386-BC的《补充信息告知书》；33、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-378的《信息不存在告知书》；34、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-831的《告知书》；35、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-535的《告知书》；36、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-536的《告知书》；37、天津市规划局作出的《依申请政府信息公开受理告知书》；38、《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号2013-114）；39、《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号2013-115）；40、《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号2013-116）；41、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-1315的《信息公开告知书》；42、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-1938的《信息公开告知书》；43、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-2142的《告知书》；44、天津市国土资源和房屋管理局政府信访办公室做出的《张福来信访答复意见书》（编号来访复字1401号）；45、天津市国土资源和房屋管理局作出的编号为2013-694的《信息公开告知书》；46、天津市南开区规划分局作出的《﹤建设工程规划验收合格证﹥通知书》；47、天津市南开区规划分局作出的《建设工程规划验收合格证》；48、天津市人民政府就张福来向其申请行政复议本案所涉国有土地使用权出让案件给张福来的回信；49、《挂牌地块成交确认书》；50、《天津市规划和国土资源局调整土地使用条件公告》；51、被告于2014年7月22日向原告邮寄被诉复议决定的特快专递单；52、原告于2014年7月31日向本院邮寄本案起诉状的挂号信信封；53、天津市规划和国土资源局规国海字（2004）1065号文件；54、津国土房售许字（2009）第210-001号《天津市商品房销售许可证》。以上证据共同证明被诉复议决定违法，侵犯原告母亲家合法权益，原告申请复议事项属于行政复议范围。
被告辩称：1、证据显示原告明确其复议申请的事项是2004年2月签订的涉案出让合同；2、根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地出让合同属于平等主体签订的民事性质的合同，不属于被告行政复议的受案范围；3、被告依法履行了法定职责，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经开庭质证，原告对被告提交的证据1的关联性、真实性无异议，对合法性有异议；对被告提交的证据2的关联性、合法性、真实性均无异议；对被告提交的证据3、4的关联性、真实性无异议，对合法性有异议；对被告提交的证据5、6的关联性有异议，对合法性、真实性无异议；对被告提交的证据7的关联性、合法性、真实性均无异议；对被告提交的证据8的关联性、合法性有异议，对真实性无异议；对被告提交的证据9的关联性、合法性、真实性均无异议；对被告提交的证据10中的天津市国土资源和房屋管理局作出的《关于对李忠诚认为我市津南水挂2003-203号地块土地出让行为违法行政复议案件的答复意见》的关联性、真实性无异议，对合法性有异议；对天津市和平区人民法院（2012）和行初字第62号行政裁定书、天津市第一中级人民法院（2012）一中行终字第193号行政裁定书的关联性、合法性有异议，对真实性无异议；对《天津市国有土地使用权挂牌出让公告》关联性、真实性无异议，对合法性有异议；对《挂牌地块成交确认书》的关联性、合法性、真实性均无异议；对公证书的关联性、真实性无异议，对合法性有异议；对被告提交的证据10中的其他证据的关联性、真实性无异议，对合法性有异议；对被告提交的证据11、12的关联性、合法性、真实性均无异议。被告对原告提交的证据1-4、7、10-13、49-52的关联性、合法性、真实性无异议，不同意证明目的；对原告提交的证据5、6、8、9、14-48、53、54的关联性有异议，不同意证明目的。
经审查，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-3、7、9-12及原告提交的证据1-4、10-14、51、52符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据形式的要求，本院予以采信。被告及原告提交的其他证据与本案无关联性，本院不予采信。
根据已采信之证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2004年2月，新加坡柏龙威有限公司（暂定名）与原天津规划国土局签订了涉案出让合同。2013年3月30日，原告以天津市国土资源和房屋管理局为被申请人向被告提出行政复议申请，请求：1、“确认天津市原规划和国土资源局于2004年2月出让天津市南开区水阁大街南地块（四至范围东起海河西路，西至东马路，南起通南路，北至水阁大街，宗地编号津南水挂2003-203）土地面积95276.5平方米，连同将申请人母亲私有房产一同出让这一具体行政行为违法、违规，坑害国家利益，并侵害申请人母亲家的合法权益”；2、“依法撤销天津市原规划和国土资源局以上出让土地使用权的具体行政行为，并责成被申请人因该具体行政行为给申请人母亲家造成的人身、物质及精神伤害给予赔偿”。2013年4月3日，被告针对原告的上述行政复议申请作出国土资复告字（2013）49号《行政复议告知书》。2014年6月12日，被告向原告作出国土资复议（2014）344号《行政复议受理通知书》。2014年7月14日，被告作出被诉复议决定。原告不服，向本院提起本案诉讼。
庭审中，原告陈述：原告系对2004年2月天津市国土局以签订国有土地出让合同的方式，出让原告居住地国有土地使用权，连同原告母亲私有房产一同出让的行为有异议，故向被告申请行政复议。
本院认为：根据《行政复议法》第六条的规定，行政机关作出的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为，属于行政复议的受案范围。本案中，根据行政复议申请书及原告庭审陈述，原告向被告申请行政复议的具体行政行为的载体系涉案出让合同。而原天津规划国土局与新加坡柏龙威有限公司（暂定名）签订上述合同的行为是平等主体的民事合同行为，不属于具体行政行为，依法不属于行政复议的受案范围。被诉复议决定认定本案的行政复议申请不属于行政复议范围，于法有据。原告要求撤销被诉复议决定，并判令被告对原告的行政复议申请重新做出复议决定的诉讼主张均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
综上，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李忠诚的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李忠诚负担（已交纳）。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 张美红
代理审判员 饶鹏飞
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 郎莉萍