江苏省靖江市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰靖行初字第6号
原告王金松。
原告王灿权（王金松之子）。
原告王家伟（王灿权之子）。
原告王金松、王家伟委托代理人王灿权。
被告靖江市规划局，住所地靖江市骥江东路112号。
法定代表人仇颖，局长。
委托代理人陈海涛，靖江市规划局副局长。
委托代理人杨红燕，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。
原告王金松、王灿权、王家伟不服被告靖江市规划局作出的靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。原告王灿权，被告委托代理人陈海涛、杨红燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告靖江市规划局于2014年10月21日作出靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，认定三原告未按照《建设工程规划许可证》确定的内容建房，所建房屋地上五层，地下一层，建筑面积4105.87平方米，超许可建筑面积达2739.07平方米（其中地上建筑面积2138.87平方米，地下室建筑面积600.2平方米）。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对三原告作出如下处罚：（1）拆除超规划许可的地上建筑面积计2138.87平方米；（2）并处超规划许可建筑面积2739.07平方米的建设工程造价10%的罚款计260212元。
被告于2015年1月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：（1）立案审批表、被告制作的王灿权询问笔录、现场勘查记录、现场拍摄记录、勘查平面图、委托书、身份证复印件、常住人口登记卡，用以证明被告于2011年11月3日经现场勘查、询问当事人，对三原告未按照规划许可在靖城街道虹兴居委10组建房的行为立案查处；（2）2011年12月18日、2012年3月17日现场勘查记录、现场拍摄记录、责令停工通知书、责令改正通知书，用以证明因三原告违法建设，被告于2012年3月17日责令其停工，并于2012年4月2日责令其拆除五层以上建筑；（3）房屋价格鉴证结论表，价格鉴证基准日为2013年7月19日；（4）违法建设会办意见记录；（5）行政处罚事先告知书、听证告知书、靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书及送达回证，主要内容为2013年12月27日，被告以三原告未按照规划许可翻建房屋五层，决定对其处以罚款222943元；（6）三原告取得的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、住房规划红线图、《国有土地使用证》，用以证明三原告在靖城街道虹兴居委10组建房，规划许可的建设规模为建筑面积1366.8平方米；（7）原告建房协议书及承诺书；（8）2014年5月20日被告作出的撤销靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书的通知及送达回证，内容为原告在建房过程中建设了地下室，该行政处罚未涉及，决定撤销该处罚决定；（9）2014年6月20日原告房屋面积测绘报告，证明经测量原告地上五层、地下一层房屋建筑面积为4105.87平方米；（10）房屋价格鉴证结论表，价格鉴证基准日为2014年6月23日，证明原告房屋重置单价为950元/平方米；（11）行政处罚事先告知书、听证告知书、靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定书及送达回证，主要内容为被告于2014年7月7日作出行政处罚，重新认定原告房屋建筑面积为4105.87平方米，决定给予罚款260212元的处罚；（12）2014年9月19日被告以适用法律条款不当为由作出的撤销靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定的通知；（13）2014年9月20日行政处罚事先告知书、听证告知书，内容为被告拟对原告超规划许可的地上建筑予以拆除并处罚款；（14）听证申请、听证通知书及公告、听证笔录、权利义务告知书、听证申辩书、听证意见书，证明经原告申请，被告组织了听证，原告提出其违法建设没有对规划造成影响，不属于应当拆除的范围，如拆除对整体建筑的安全产生威胁等申辩意见，被告提出了听证处理意见；（15）原告住房现状图；（16）送达回证，证明被告于2014年11月5日向原告送达了靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书。
原告王金松、王灿权、王家伟诉称，原告于2011年3月在靖城街道虹兴居委10组翻建房屋，并办理了《建设工程规划许可证》，批准面积为1366.8平方米，实际建设面积4105.87平方米。被告分别于2013年12月27日、2014年7月7日、2014年10月21日对原告作出三次行政处罚，前两次被告对原告处以罚款，第三次被告作出了拆除并处罚款的决定。原告已缴纳了罚款260212元。原告虽然超规划批准面积建设，但原告的违法建设对城市规划影响不大，对周边环境不造成损害，被告对原告的行政处罚偏重。且被告就同一违法行为对原告先后作出三次处罚，处罚渐次加重，缺乏合理性和公正性，请求法院撤销被告作出的靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，判令被告重新作出对原告减轻的行政处罚。
被告靖江市规划局辩称，原告未按照《建设工程规划许可证》确定的内容建房，其房屋应退让东环南路50米道路红线10米建设，而原告实际建成的房屋，南侧退让东环南路5.82米、北侧退让东环南路6.85米，没有达到退让10米的规划要求，属于《江苏省城乡规划条例》规定的违反建筑退让城市道路红线，应当限期拆除的情形，被告对此作出拆除超规划许可的地上建筑面积计2138.87平方米，并处罚款的处罚是正确的。被告针对原告的违法建设行为，最终作出的行政处罚为本案所诉的处罚决定书，前两次作出的处罚决定因房屋面积不符、处罚种类幅度不当予以撤销，不存在三次处罚的事实，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据不持异议，本院予以确认，可以作为定案依据。
经审理查明，2011年3月起，原告持靖规村私建字（2010）58号《建设工程规划许可证》，在本市靖城街道虹兴居委10组建房。根据该建设工程规划许可证，原告房屋的建筑面积为1366.8平方米，其中西址后退东环南路50米道路红线10米。原告实际建成房屋东西长（南侧18.2米、北侧33.2米），南北长（东侧14.3米、西侧21.3米），建设规模地上五层、地下一层，建筑面积4105.87平方米，超规划许可建筑面积2739.07平方米（地上建筑面积2138.87平方米、地下室建筑面积600.2平方米），房屋西址南侧退让东环南路5.82米、北侧退让东环南路6.85米，均未达到后退东环南路50米道路红线10米的规划要求。2011年11月3日，被告对原告违法建设行为立案查处，2013年12月27日，被告作出了靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书，对原告超面积2026.76平方米建房处以罚款222943元。2014年5月20日，被告因原告建设了地下室需对建筑面积重新测绘，作出了撤销靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书的通知。2014年7月7日，被告作出了靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定书，对原告超面积2739.07平方米建房处以罚款260212元。2014年9月19日被告以处罚存在适用法律条款不当的情况，撤销了靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定书。2014年10月21日，被告作出了靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，认为原告违反建筑退让城市道路红线的规划要求，房屋西址退让东环南路没有达到规划的10米，决定处以拆除超规划许可的地上建筑面积2138.87平方米并处罚款260212元的处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本案争议焦点在于：（1）被告对原告的违法建设行为进行行政处罚的程序是否合法；（2）原告的违法建设行为是否属于应当拆除的情形。
本院认为，关于被告作出行政处罚的程序是否合法的问题。根据我国城乡规划法的规定，在城市规划区进行工程建设的，应当按照取得的建设工程规划许可证确定的内容建设。本案原告超出规划许可面积2739.07平方米建房，被告立案查处，并履行处罚告知等相应的程序，作出行政处罚，期间被告作出的（2013）第210号行政处罚决定书、（2014）第14号行政处罚决定书，因房屋面积不准确、处罚种类不当，被告先后予以撤销，并重新作出靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，即本案所诉的行政处罚决定书，不存在原告所称的对其同时作出三次处罚的情形。被告在履行职责中，根据执法过程中出现的新情况，对前两次处罚及时予以撤销，并在查明事实的基础上重新作出新的行政处罚，其处罚程序并无不当。
关于原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，是否属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。原告对违法建设的事实并无异议，且主动缴纳了罚款，但对处以拆除处罚，认为处罚偏重，不符合应当拆除的情形。根据我国及江苏省有关城乡规划的法律法规的规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，应当办理建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设，未按照规定建设的，应当责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可限期改正并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处罚款。无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括违反建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。本案规划许可原告建房的建筑面积为1366.8平方米，西址退让东环南路道路红线10米，而原告所建房屋实际建筑面积达4105.87平方米，西址退让道路红线不足10米，符合法律规定无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。鉴于其超规划许可建设的地下室不能拆除，被告决定拆除超规划许可的地上建筑面积2138.87平方米并无不当。
综上，被告靖江市规划局作为靖江市人民政府城乡规划主管部门，对原告违反城乡规划的建设行为进行查处，并依据行政处罚的程序对原告作出最终的处罚决定，事实清楚，法律适用正确，且程序合法。原告要求撤销该处罚决定书的理由不能成立。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王金松、王灿权、王家伟要求撤销被告靖江市规划局于2014年10月21日作出的靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书并要求重新作出处罚的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 曹 慧
人民陪审员 黄江波
人民陪审员 王双双
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 顾 敏
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《江苏省城乡规划条例》
第六十二条在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：
（一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；
（二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；
（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；
（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；
（五）其他无法采取改正措施消除影响的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。