浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第45号
上诉人（原审原告）施更生。
委托代理人毕文强、张晓燕，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）富阳市住房和城乡建设局（原富阳市建设局）。
法定代表人金占辉，局长。
委托代理人蒋培言。
委托代理人林清城，浙江裕丰律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）富阳市土地储备中心。
法定代表人葛华锋，主任。
委托代理人章火明，浙江秦望律师事务所律师。
上诉人施更生因诉富阳市住房和城乡建设局（原富阳市建设局，以下简称富阳市住建局）拆迁行政裁决一案，不服富阳市人民法院（2012）杭富行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月11日受理后，依法组成合议庭，并于2013年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人施更生的委托代理人毕文强、张晓燕，被上诉人富阳市住建局的委托代理人蒋培言、林清城，被上诉人富阳市土地储备中心的委托代理人章火明到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限至2013年5月11日。本案现已审理终结。
富阳市住建局（原富阳市建设局）于2010年3月25日根据富阳市土地储备中心的申请，就富阳市土地储备中心与施更生所有的坐落于富春街道江滨东大道7-1号401室房屋拆迁补偿安置纠纷作出富建拆裁字（2010）第004号房屋拆迁纠纷行政裁决书，裁决如下：一、由富阳市土地储备中心提供富春街道体育场路276幢（东区12号楼）403室、建筑面积90.72平方米，评估金额为371498元的房屋一处，作为施更生的安置用房，进行产权调换，施更生与富阳市土地储备中心进行房屋差价的结算；二、由富阳市土地储备中心向施更生支付被拆迁房屋装修及附属物费用，支付金额由杭州永正房地产土地评估有限公司评估确定；三、搬家费等其他补偿费用按规定标准由富阳市土地储备中心向施更生支付；四、施更生必须在本裁决送达之日起20日内搬迁腾空富春街道江滨东大道7-1号401室房屋，交富阳市土地储备中心拆除。
原审原告施更生诉至原审法院，请求：一、确认富建拆裁字（2010）第001号裁决的具体行政行为违法并撤销该裁决；二、诉讼费用由富阳市住建局承担。
原审法院认定事实如下：富阳市土地储备中心因富阳市东大道区域综合改造项目建设，于2009年9月28日取得富建拆许字（2009）第01号房屋拆迁许可证。拆迁范围为：富春街道江滨东大道7号、7-4号，以拆迁红线范围为准。拆迁期限为：自2009年9月29日至2011年9月28日止。施更生所有的富春街道江滨东大道7-1幢401室房屋在拆迁范围内。后富阳市土地储备中心以未能达成拆迁补偿安置协议为由，向富阳市住建局申请房屋拆迁纠纷行政裁决，并提交了相关证据材料。富阳市住建局经审查予以受理后，按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的审查程序予以审查。因施更生拒绝调解，富阳市住建局于2010年3月25日就富阳市土地储备中心与施更生的房屋拆迁纠纷作出裁决，并依法送达裁决书。另查明：2009年11月18日，陶振山等14人就案涉富建许字（2009）第01号拆迁许可证提起行政诉讼。2010年3月15日，富阳市住建局据此作出中止裁决决定。2010年3月22日，富阳市住建局依据（2010）杭富行初字第6号行政判决书作出恢复裁决决定。2012年2月16日，杭州市中级人民法院对（2010）杭富行初字第6号行政案件作出终审判决，判决撤销富阳市人民法院（2010）杭富行初字第6号行政判决，确认富阳市住建局于2009年9月28日颁发富建拆许字（2009）第01号房屋拆迁许可证的具体行政行为违法。2010年4月15日，陶振山等13人就案涉项目建设用地规划许可证向富阳市人民法院提起行政诉讼，富阳市人民法院于2010年10月15日作出判决，确认富阳市规划局于2008年10月13日向富阳市土地储备中心核发的地字第330183200800137号建设用地规划许可证违法。又查明，本案施更生所有的房屋现已被拆除。富阳市建设局现已更名为富阳市住房和城乡建设局。
原审法院认为：《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款与《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第六条第一款均规定：县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款与《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第一款均规定：拆迁当事人经协商达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。……”据此，原富阳市建设局作为富阳市人民政府城市房屋拆迁管理部门具有裁决涉案行政纠纷的职权。《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款规定“本条例所称拆迁人是指市、县人民政府设立的具体实施收回国有土地使用权并依法取得房屋拆迁许可证的单位。”富阳市土地储备中心系经富阳市人民政府批准成立、具有独立法人资格的事业单位，隶属于富阳市国土资源局，承担富阳市范围内土地储备工作，其业务范围包括土地出让的前期准备工作。据此，富阳市土地储备中心具有涉案房屋拆迁人资格。《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条第一款规定：“拆迁房屋的单位取得拆迁许可证后，方可实施拆迁。申请房屋拆迁许可证，应当向房屋所在地的市、县房屋拆迁管理部门提交下列文件：……（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；……”涉案拆迁许可证因其前置建设用地规划许可证、收回国有土地使用权批文已被确认违法而亦被确认违法，故富阳市住建局作出涉案拆迁行政裁决行为，缺乏合法依据，属主要证据不足。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条第一款规定：“有下列情形之一的，必须中止裁决并书面告知当事人：……（二）裁决需以相关裁决或法院判决结果为依据的，而相关案件未结案的；……”拆迁许可系拆迁裁决的前置行政行为。本案施更生等人就案涉房屋拆迁许可证提起行政诉讼，富阳市住建局曾中止裁决，后富阳市住建局又依据尚未发生法律效力的一审判决结果恢复并作出裁决，违反了前述规定，应认定为程序违法。综上，原富阳市建设局作出的涉案拆迁行政裁决行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。鉴于涉案拆迁涉及公共利益，涉案地块大多数拆迁户已签订拆迁补偿安置协议并已搬迁，且涉案被拆迁房屋已被拆除，撤销被诉拆迁行政裁决将会给公共利益造成重大损失，故应确认原富阳市建设局作出的涉案拆迁行政裁决行为违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：确认富阳市住房和城乡建设局（原富阳市建设局）于2010年3月25日作出的富建拆裁字（2010）第001号房屋拆迁纠纷行政裁决书的具体行政行为违法。案件受理费人民币50元，由富阳市住房和城乡建设局负担。
宣判后，施更生不服，向本院上诉称：原审法院对于该裁决所涉及的项目事实没有查明，因此法律适用错误，请求依法改判，撤销诉争的房屋拆迁纠纷裁决书。原审判决认定撤销该房屋拆迁纠纷行政裁决书将会给公共利益造成重大损失，上诉人认为，该认定的前提要件是涉案拆迁涉及到公共利益。因此，是否属于公共利益，必须对项目的性质予以查明。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，只有符合七种“公共利益”的需要，政府方可征收房屋。“公共利益的需要”包括七种情况：1、国防设施建设的需要；2、国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；3、国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4、为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用房等建设的需要；5、为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；6、国家机关办公用房建设的需要；7、法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。虽然上述条例对此诉争项目不具有追溯力，但仍然具有参考价值。诉争项目是所谓的东大道区域综合改造项目，被上诉人一直在强调该拆迁主要是为了建设五星级大酒店和商业区，与公共利益相差很远；因此，原审认为涉及到公共利益的损失，是不能成立的。综上，请求：一、撤销富阳市人民法院作出的（2010）杭富行初字第13号行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。
富阳市住建局答辩称：原审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。第一，杭州市中级人民法院（2010）浙杭行终字第105号行政判决已认定本案行政裁决的前置程序富建拆许字（2009）第01号房屋拆迁许可证所涉地块涉及公共利益，因此，生效判决书已证明本案所涉地块涉及公共利益。第二，涉案地块大多数拆迁户已签订拆迁安置协议并已搬迁且涉案被拆迁房屋已被拆除，如果撤销行政裁决确实会给公共利益造成重大损失。综上，请求驳回上诉人的上诉。
富阳市土地储备中心未向本院提交书面答辩状，庭审时答辩称：第一，原已生效的法律文书证实案涉地块所涉项目涉及公共利益，依照证据规定的相关规定，生效法律文书无需质证。第二，从本案客观事实来说，案涉项目是富阳市重点工程项目，政府已投入10几个亿的资金，包括东大道隧道工程建设，包括其他公共基础设施的配套建设，当然不否认案涉项目中有一些是房地产项目，但不论怎么说，政府为此已经投入下去的资金超过10亿，如果撤销或恢复原状，则公共利益必然会受到影响。所以不论从法律证据来说，还是从本案工程的实际情况来看（绝大多数房屋已经拆迁完毕，工程已全面铺开，投资巨大等），案涉项目涉及公共利益，原审判决确认具体行政行为违法不予撤销的判决是符合法律规定和客观实际的，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方以撤销被诉拆迁裁决行为是否将会给公共利益造成重大损失为争议焦点展开了质证和辩论。
经审查，原判对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。富阳市住建局作为富阳地区城市房屋拆迁管理部门，具有作出被诉拆迁裁决的职权依据。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十九条规定，实行产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当结算被拆迁房屋和安置用房的差价。被拆迁房屋和安置用房的价格，由同一家房地产评估机构选择同一评估时点，采用相同的方法、标准评估确定。本案被诉裁决实行产权调换，根据拆迁补偿安置方案及被上诉人庭审陈述，被拆迁房屋的价格按照市场比较法的方式评估确定。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十三条第一款、第二款规定，采用市场比较法评估被拆迁房屋价格的，由房地产评估机构根据评估比准价格，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修等因素评估确定。评估比准价格由房地产评估机构根据交易价从高原则从类似房地产中选取三个以上可比实例，进行交易情况、交易日期、区域因素和个别因素修正后确定。现有证据材料显示，行政裁决程序中，富阳市土地储备中心未向富阳市住建局提供被拆迁房屋标准房样本比准价格确定为4720元／平方米，以及拆迁安置房屋（体育场路）标准样本房屋比准价格为3783元／平方米的相关证据材料。采用市场比较法进行评估，评估比准价格的确定是估价报告的基础，对于被拆迁人权益的保障具有重要意义。现有证据未能证明上述比准价格的产生符合《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，本案所涉房屋估价报告缺乏事实依据。富阳市住建局对市场比准价格的确定未予审查，以不符合规定的估价报告作为裁决依据，属主要证据不足。
被诉行政裁决依据的拆迁许可证被确认违法，且至二审期间被上诉人未提供证据证明该拆迁许可行为违法处已予补正，故被诉行政裁决缺乏合法有效的拆迁许可证，同样属于主要证据不足。原审法院认定撤销被诉行政裁决将会给公共利益造成重大损失。本院认为，拆迁裁决系房屋拆迁主管部门对拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿安置纠纷进行裁决的行为，结合案涉房屋已被强制拆除的事实，原审判决认定撤销被诉裁决将会给公共利益造成重大损失的依据不足。综上，原审法院认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销富阳市人民法院于2012年12月20日作出的（2010）杭富行初字第13号行政判决；
二、撤销富阳市住房保障和城乡建设局（原富阳市建设局）于2010年3月25日作出的富建拆裁字（2010）第001号房屋拆迁纠纷行政裁决书。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人富阳市住房保障和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年三月十四日
书 记 员 叶 嘉