海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终195号
上诉人（原审原告）陵水岭门投资有限公司，住所地陵水黎族自治县光坡镇岭门农场机关办公大楼。
法定代表人黄道辉，该公司总经理。
委托代理人刘瑟荣，海南至睿律师事务所律师。
委托代理人陈金联，海南至睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县国土环境资源局，住所地陵水黎族自治县椰林镇椰林南大道233号。
法定代表人符史锦，该局局长。
委托代理人杨金鑫，海南万理律师事务所律师。
委托代理人彭小熬，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
上诉人陵水岭门投资有限公司（以下简称岭门投资公司）因其诉被上诉人陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）土地行政管理案，不服海南省第一中级人民法院于2015年12月17日作出的（2015）海南一中行初字第202号行政判决，于2016年3月14日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：陵水县国土局于2014年9月1日作出陵土环资[2014]496号《关于办理注销陵国用（岭门）字第14119号国有土地使用证的通知》（以下简称496号《通知》），并于2015年5月7日在《海南日报》上公告注销岭门投资公司名下陵国用（岭门）字第14119号《国有土地使用证》（以下简称14119号国土证，该证系陵水黎族自治县人民政府[以下简称陵水县政府]于2013年5月16日颁发给岭门投资公司，使用面积为270225.26㎡，约405亩）。
原审查明，涉案争议土地位于陵水黎族自治县国营岭门农场（以下简称岭门农场）顶风岭，面积为350亩。1996年7月8日，岭门农场与陵港民政福利石化供应有限公司（以下简称陵港公司）签订土地转让协议书，约定岭门农场将涉案土地转让给陵港公司发展高效农业生产使用。同日，岭门农场给原陵水黎族自治县土地管理局出具土地转让证明书，该证明书载明：经岭门农场领导讨论同意将顶风岭350亩荒地转让给陵港公司使用，转让金已按合同约定付清，请给陵港公司办理国有土地使用权登记手续。1999年2月26日，陵水县国土局依据陵港公司提交的土地转让协议书、土地转让证明书等材料对涉案争议土地进行地籍调查后，报陵水黎族自治县人民政府审批（以下简称陵水县政府）给陵港公司颁发了陵国用（岭门）字第8635号《国有土地使用证》（以下简称8635号国土证）。2003年，根据岭门农场的申请，陵水县政府向其颁发陵国用（岭门）字第00002号《国有土地使用证》（以下简称00002号国土证）。2011年，根据中共海南省委、海南省人民政府关于进一步深化海南农垦管理体制改革的有关要求，海南省农垦总局作出琼垦局字[2011]585号《关于同意划转农场国有划拨土地的批复》，同意岭门农场将面积270225.26㎡的国有划拨土地划转给岭门投资公司。2011年12月26日，陵水县政府给岭门投资公司颁发陵国用（岭门）字第13402号《国有土地使用证》（以下简称13402号国土证），登记的土地面积为270225.26㎡。2012年11月12日，因13402号国土证和岭门投资公司持有的陵国用字第13413号《国有土地使用证》的部分土地存在重合，岭门投资公司申请陵水县国土局办理更正登记手续。2013年5月16日，陵水县国土局给岭门投资公司换发14119号国土证，同时收回13402号国土证。2014年，陵港公司以陵水县国土局就涉案土地重复颁证为由向海南省国土环境资源厅提出申诉。同年4月22日，海南省国土环境资源监察总队作出监察通知书，要求陵水县国土局对陵港公司反映的情况进行调查核实。同年5月19日，陵水县国土局作出《关于反映重复发证和违法行政有关情况的调查报告》，该报告载明：经对陵港公司和岭门投资公司重复发证一事研究讨论决定，该局拟按照法定程序撤销岭门农场持有的00002号国土证和岭门投资公司持有的14119号国土证，并重新指界确权。2014年9月1日，经报请陵水县政府批准，陵水县国土局作出本案被诉行政行为。岭门投资公司不服，于2015年9月8日向法院提起诉讼，请求撤销陵水县国土局公告注销14119号国土证的行政行为。
原审认为，陵水县政府将涉案争议土地使用权登记确认归陵港公司，并于1999年2月26日向其颁发了8635号国土证，在该证仍合法存在的情况下，陵水县政府于2013年给岭门投资公司颁发14119号国土证，导致两证部分土地重合。陵港公司取得涉案土地使用权在先，岭门投资公司取得部分涉案土地使用权在后。陵水县国土局以涉案土地上存在先颁发的8635号国土证为由，认定涉案土地上颁发在后的14119号国土证项下的土地与8635号国土证项下的土地存在重叠，从而依据《土地登记办法》第五十八条规定公告注销岭门投资公司名下14119号国土证的行政行为并无不当。岭门投资公司主张岭门农场从未配合将涉案土地过户给陵港公司，陵水县国土局颁发8635号国土证的行政行为违法，原审法院认为，这属于另一法律关系，本案不予审查，岭门投资公司可另案主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回岭门投资公司的诉讼请求。案件受理费50元由岭门投资公司负担。
上诉人岭门投资公司上诉称，一、陵水县国土局公告注销14119号国土证的行政行为在程序上和实体上均不符合法律规定。首先，注销14119号国土证的行政行为涉及到岭门投资公司和陵港公司之间的土地权属问题，陵港公司对14119号国土证有异议，依法应当启动土地权属争议处理程序。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条、第三十六条明确规定土地权属争议调处机构对受理的土地权属争议案件，应当在规定的时间内要求争议各方提交相关的证据，必要时，可以依照职权收集和调取相关的证据。对证据应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。本案中陵水县国土局注销14119号国土证没有经过公开听证程序，也没有听证笔录存档。该行政行为程序不合法，应予以撤销。其次，陵水县国土局公告注销14119号国土证的行政行为基本事实不清。本案中，岭门投资公司持有的14119号国土证与陵港公司持有的8635号国土证部分土地重叠发生争议，陵水县国土局作为履行审查争议调处职能的机构，应当首先审查该争议是否成立，该两份国有土地使用权证是否存在重复颁证，这一事实前提是应当经过有资质的测绘机构进行勘测和丈量。退一步说，即便存在土地重叠的情况，陵水县国土局作出的行政行为与所调查的事实也不相符。陵水县国土局经调查，2003年7月8日，岭门农场和黄开明、王朝碧又对该地块签订了《土地承包合同书》，《土地转让协议书》已经被《土地承包合同书》所取代，即8635号国土证的颁证依据已经不复存在，陵水县国土局应注销8635号国土证，而不是14119号国土证。且陵水县政府依法向岭门投资公司颁发14119号国土证，事实清楚，证据确实，程序合法。其后，按照省农垦总局的工作部署，将其中地籍号为4600341700002-3a、面积270225.26平方米的国有划拨土地划转给岭门投资公司，岭门投资公司亦对其名下的土地使用权证多次公告更正，均没有任何人提出异议。二、陵水县国土局为陵港公司颁发的8635号国土证无事实法律依据，程序不合法，应予撤销。（一）该地权属来源不合法。陵水县国土局为陵港公司颁证的依据是岭门农场与陵港公司签订的《土地转让协议书》，但当时该地尚未办理国土证至岭门农场名下，岭门农场无权将该地转让给陵港公司，陵水县国土局亦不能超越法律权限将该地过户至陵港公司名下。（二）该地转让尚未经海南农垦总局批准。因为农垦土地的特殊性，任何地方农场未经农垦总局审批无权将土地私自转让，地方政府在办理农垦土地过户时必须附有农垦总局的审批手续，本案中无任何农垦总局的审批手续，陵水县国土局却违规为陵港公司办理了过户手续。（三）陵水县国土局未履行相应的土地调查、审批手续。本案土地登记审核过程中从土地调查至办证仅仅用了2天时间，没有双方当事人同时到场申请办理，没有第三人陵港公司的书面申请，也没有陵港公司的签字盖章，国土部门的执法人员没有现场查看，没有勘测土地范围及界址，没有相邻人甚至是岭门投资公司到场指界，亦未按照1996年颁布的《土地登记规则》进行公告，征询异议，所有的程序均是陵水县国土局在操作。（四）该地未支付土地出让金，各种税费。（五）岭门农场与陵港公司签订的《土地转让协议书》尚未实际履行。由此可见，8635号国土证不是依据合法途径颁发，是陵水县国土局内部行政工作管理不严所导致，其违法颁证行为导致与其他合法土地证面积重复，应予撤销。而14119号国土证颁发程序正规合法，应予以维持。综上，请求撤销原审判决，撤销陵水县国土局作出的公告注销行为。
被上诉人陵水县国土局辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，8635号国土证合法有效。陵水县国土局注销14119号国土证符合法律规定。在8635号国土证仍合法存在的情况下，陵水县政府于2013年给岭门投资公司颁发14119号国土证，导致两证部分土地重合。陵港公司取得涉案土地使用权在先，岭门投资公司取得部分涉案土地在后。依据《土地登记办法》第五十八条的规定公告注销14119号国土证的行政行为并无不当，原审认定涉诉土地存在重合并确认陵水县国土局公告注销14119号国土证的合法有效，认定事实清楚，证据充分。二、陵水县国土局按照土地更正登记程序处理涉诉土地重复颁证事宜，适用法律正确。陵水县国土局经调查，岭门投资公司持有的14119号国土证与陵港公司持有的8635号国土证项下土地部分重合，按照更正登记的程序报请陵水县政府，在取得陵水县政府同意后，作出496号《通知》，通知岭门投资公司按期办理注销手续。陵水县国土局作出496号通知适用法律正确。岭门投资公司未按照指定期限办理注销手续，陵水县国土局根据《土地登记办法》第五十八条规定，经陵水县政府批准后，公告废止岭门投资公司持有的14119号国土证，适用法律正确。三、国土资源部办公厅的复函明确规定土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，涉诉土地已发证确权，岭门投资公司主张陵水县国土局应按照土地权属争议处理程序处理涉诉争议，不能成立。综上，原审判决程序合法，认定事实正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，本院进行了现场勘查、现场询问，并依法调取了8635号国土证和14119号国土证的原始档案材料。经查，8635号国土证土地颁证依据是岭门农场与陵港公司于1996年7月8日签订的《土地转让协议》《土地转让证明书》及由岭门农场盖章制作的《陵港民政福利石化供应有限公司宗地红线图》，该红线图范围内的土地就是岭门农场转让给陵港公司的350亩土地。经比对8635号国土证档案材料内所附的红线图和14119号国土证宗地图，两证项下土地有部分存在重叠，双方当事人对此均予以确认。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，陵水县政府于1999年向陵港公司颁发8635号国土证，确认该公司对350亩涉案土地享有国有土地使用权。陵水县政府于2013年向岭门投资公司颁发14119号国土证，确认该公司对岭门农场内405亩土地享有国有土地使用权。根据查明的事实，两证项下土地存在部分重叠，由于8635号国土证发证在先，在其未被依法撤销或者注销的情况下仍是合法有效的，陵水县政府将8635号国土证项下部分土地重复给岭门投资公司登记并颁发14119号国土证，属认定事实不清，证据不足，14119号国土证应当予以撤销。陵水县国土局经过调查发现两证项下土地存在重叠的情况下，依据《土地登记办法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告”的规定，主动纠正错误，书面通知岭门投资公司办理注销手续未果后，依法公告注销给其颁发的14119号国土证，并无不当。此外，8635号国土证颁证行为是否合法的问题，属于另一法律关系，本案不予审查，岭门投资公司如认为该颁证行为侵犯其合法权益，可另案起诉。
综上，原审认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。岭门投资公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陵水岭门投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 贝
审判员 钱 冰
审判员 聂海波
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案件唯一码
二〇一六年五月四日
法官助理滕生虎
书记员梁棚
附：相关法律条文：
《土地登记办法》
第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……