湖南省绥宁县人民法院行 政 判 决 书（2014）绥行初字第9号原告于定洲，男，1954年5月17日出生，苗族，退休职工。原告王满妹，女，1957年9月21日出生，汉族，退休职工。委托代理人任邵宁，湖南湘华源律师事务所律师。被告绥宁县城乡规划管理局（以下简称县规划局），住所地绥宁县长铺镇人民路。法定代表人王再旭，局长。委托代理人秋长明（特别授权），绥宁县平兴法律服务所法律工作者。第三人绥宁县绿洲置业发展有限责任公司（以下简称绿洲置业公司），住所地绥宁县长铺镇。法定代表人彭华良，男，该公司经理。委托代理人彭范军（特别授权），湖南振绥律师事务所律师。原告于定洲、王满妹诉被告绥宁县城乡规划管理局不服规划行政许可一案，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2014年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，由审判员向新元担任审判长，审判员贺良国、人民陪审员李荣金参审，于2014年5月23日公开开庭审理了本案。原告于定洲、王满妹及其委托代理人任邵宁，被告绥宁县城乡规划管理局的委托代理人秋长明（特别授权）、第三人绥宁县绿洲置业发展有限责任的委托代理人彭范军（特别授权）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年12月26日，被告县规划局为第三人绿洲置业公司颁发绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证。被告于法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、《关于处理闲置空地的协议书》、《关于请求同意办理转让土地使用证的报告》、绥国用（2012）第0180号国有土地使用权证，拟证明第三人建设用地来源。2、原告宅基地宗地图，拟证明原告住宅是从胡良处买受。3、县规划委员会会议纪要、梁金石住宅建设道路红线图及公示图、“福鑫楼”项目建设道路红线图，拟证明“福鑫楼”项目的规划方案。4、关于核准“福鑫楼”商品房建设项目的批复、绥宁县基本建设项目联合审批表、建房规划基本情况函告表，拟证明“福鑫楼”经相关部门审批立项。5、建设工程规划许可证申请表、关于资料真实性的承诺书、建设工程规划许可证内部会审表、建设工程放线通知单、建设工程放线记录、建设工程验线通知单、告知书、请求补发建设工程规划许可证的报告、受理申请行政许可通知书、审查行政许可事项告知书、听证申请书、听证通知书、听证会记录、准予行政许可决定书、绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证及公示栏照片、上述相关文件的送达回执，拟证明作出被诉具体行政行为的程序。6、建设工程施工许可证，拟证明第三人已领取施工许可证。7绥宁县住建局对原告的答复函，拟证明原告就第三人“福鑫楼”项目施工向住建局反映情况，该局书面答复原告。8、《民用建筑设计通则》，拟证明原告在毗邻第三人一侧墙体设置门窗和防盗网违规。9、绥宁县人民法院绥行初字第5号应诉通知书、绥宁县人民法院（2013）绥行初字第5号行政裁定书、邵阳市中级人民法院（2013）邵中行终字第53号行政裁定书，拟证明原告起诉被法院驳回。10、原告与第三人签订委托鉴定协议及湖南省机械工业设计院的说明，拟证明“福鑫楼”项目施工不影响原告房屋。11、湖南大学司法鉴定中心的司法鉴定意见书、被告对第三人发出的告知书，拟证明“福鑫楼”项目施工对原告房屋墙体和地板开裂造成影响的情况，被告督促第三人按司法鉴定意见落实。12、原告要求被告赔偿其房屋损害的报告。原告诉称，2010年原告从胡良手中购买位于绥宁县长铺镇川石开发区林海路111号的六层砖混结构楼房一座，与“福鑫楼”毗邻。同年10月原告发现有人在原告房屋边动土开挖基脚，当即提出异议。2012年7月，原告得知被告为梁金石的“福鑫楼”工程项目发放编号（2012）绥规放通字第57号建设工程放线通知单，即要求被告撤销，被告拒绝撤销并口头告知原告可以申请复议或起诉。2013年1月6日，原告向绥宁县政府申请行政复议。2013年3月13日，绥宁县政府作出复议决定，认定该通知单是规划许可证，予以维持。2013年4月10日，原告向县法院提起行政诉讼，县法院经审理认为该通知单不是建设工程规划许可证，以原告起诉缺乏事实依据，裁定驳回原告起诉，经二审维持原裁定。然而梁金石却在没有实质取得建设工程规划许可证的情况下继续修建，至2013年11月“福鑫楼”项目主体工程完工。2013年12月27日。被告向原告送达《准予行政许可告知书》，告知原告，被告已根据绿洲置业公司的申请，为绿洲置业公司的“福鑫楼”项目颁发了绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证。原告认为，被告为第三人补发规划许可证，实体上违反《邵阳市城市规划行政技术规定》，程序上对第三人无证施工不闻不问，对违法事实采取补证措施予以补救，损害原告合法利益。故向法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告为原告颁发的绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证；二、要求被告赔偿原告两次提起行政诉讼的开支费用。原告当庭提交“福鑫楼”与原告楼房照片、2013年4月22日被告作行政诉讼答辩状，拟证明“福鑫楼”与原告房屋间隙不足1.2米。被告县规划局在收到起诉状副本10日内提交了答辩状，辩称，被告先前为第三人发放的《建设工程放线通知单》具有前期许可效力。后虽被法院裁定不能取代建设工程规划许可证，但却是被告准予第三人建设工程的意思表示。现第三人申请补发建设工程规划许可证，申请合法。基于法院裁定，被告采取补救措施，为第三人补发许可证，正是履行职责的表现。综上，被告为第三人颁发许可证的具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院予以维持。第三人绿洲置业公司辩称，被告为第三人颁发建设工程规划许可证，事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。第三人没有提交证据。经庭审质证，对证据作如下确认：原告提供的证据，被告及第三人对证据真实性没有异议。本院认为，原告提交的证据与本案没有关联性，不予采信。被告县规划局提供的3号证据，原告认为不具真实性和合法性，经审查，梁金石的建设道路红线图与本案没有关联性，不予采信。其余两份证据客观真实，予以采信。1、2、4、5、6、7、8、9、10、11、12号证据，原告及第三人对证据真实性没有异议。本院认为，6、7、8、12号证据与本案不具关联性，不予采信。1、2、4、5、9、10、11号证据客观真实，能证明本案相关事实，予以采信。根据采信的证据确认以下事实：绥宁县劳动和社会保障局因修建“劳动保障大楼”，拖欠项目承包人梁金石工程款。2009年1月19日，该局和梁金石签订《关于处理闲置空地的协议书》，由该局将“劳动保障大楼”右侧一块闲置空地转让给梁金石，折抵工程款66万元。2012年4月9日，绥宁县人民政府就该宗土地为梁金石颁发绥国用（2012）第0180号国有土地使用权证，土地使用权人梁金石，使用权面积856.6平方米。尔后，第三人绿洲置业公司拟在该宗土地上修建“福鑫楼”商品房，并向绥宁县发展和改革局提交“福鑫楼”商品房项目报告，获得同意。2012年6月25日，绿洲置业公司就“福鑫楼”项目向被告县规划局申请颁发建设工程规划许可证，并提交绥国用（2012）第0180号国有土地使用权证等申报资料。2012年7月16日，被告为第三人发放编号（2012）绥规放通字第57号建设工程放线通知单，同意第三人进行规划放线。原告得知后，要求被告撤销该通知单未果，遂于2013年4月10日向本院提起行政诉讼。本院经审理认为，被告发放的放线通知单不是规划许可证，被告没有作出颁发许可证的具体行政行为，即以原告起诉无事实依据，裁定驳回原告起诉，并经二审维持原裁定。2013年11月8日，第三人向被告申请补发建设工程规划许可证，被告同日受理了申请。2013年11月13日，被告向原告送达《审查行政许可事项告知书》，以许可事项关系原告利益为由，告知原告有陈述、申辩和听证的权利。2013年11月18日，原告向被告提交听证申请书。2013年12月20日，被告主持召开了听证会。2013年12月25日，被告作出准予行政许可决定书，准予为“福鑫楼”项目补发建设工程规划许可证，并送达原告及第三人。2013年12月26日，被告为第三人绿洲置业公司颁发绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证，并进行了公示。原告不服，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼，请求撤销该规划许可证，并要求被告赔偿原告两次提起行政诉讼的开支费用。另查明：一、“福鑫楼”项目主体工程共修建16层，现已竣工。二、原告现有楼房原为胡良所有，后出让给原告，房屋西侧与第三人的“福鑫楼”商品房毗邻。三、2013年11月5日，绿洲置业公司与于定洲签订协议，双方同意由被告县规划局指定具有合法资质的鉴定机构，就“福鑫楼”施工对原告住宅所造成的质量问题进行鉴定，并接受该签订机构所作出的鉴定结论。2013年11月20日，被告委托湖南大学司法鉴定中心对原告房屋损害程度和原因进行鉴定。2013年11月30日，湖南大学司法鉴定中心作出湖大司鉴中心（2013）建鉴字第77号鉴定书，鉴定结论为：“……被鉴定房屋病害出现的主要原因是季节温差、日温差和材料干燥收缩导致房屋在自然环境下结构性能的正常退化。西侧相邻新建高层房屋基础施工过程中对被鉴定房屋的邻近岩体的开挖与扰动对被鉴定房屋的结构安全性未造成不可忽视的影响，但对房屋既有病害的扩大和提前出现存在一定不利影响”。本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行政是否合法进行审查，本案被诉具体行政行为是县规划局2013年12月26日为第三人颁发绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证。一、被告依法具有在本行政区域内核发建设工程规划许可证的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明等材料。本案中，第三人向被告申请颁发建设工程规划许可证，提交的使用土地证明文件系案外人梁金石为土地使用权人的绥国用（2012）第0180号国有土地使用权证，被告在审查过程中不尽审慎审查义务。且被告在申报材料不符合法定要求的情况下为第三人补发许可证，也构成程序违法。据此可以认定被诉具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法。被诉具体行政行为虽然存在违法之处，但是否导致具体行政行为无效或者被撤销，应结合本案其他情况认定。首先，根据湖南大学司法鉴定中心的鉴定结论，造成原告房屋墙体开裂等病害的主要原因是季节温差、日温差和材料干燥收缩导致房屋在自然环境下结构性能的正常退化，而并非第三人“福鑫楼”项目工程的基础施工。也就是说，原告房屋墙体开裂等病害不是被诉具体行政行为所致。此外，从本案实际情况看，“福鑫楼”项目也未对原告房屋造成妨碍；其次，在本规划许可行政案中，被许可建设的工程项目在起诉时已建成，是否撤销被诉具体行政行为，涉及到利益衡量问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”鉴于“福鑫楼”项目已建成，从社会整体利益及本案实际情况衡量，应在保留被诉具体行政行为效力的基础上确认其违法。二、《邵阳市城市规划行政技术规定》第二条规定：“本规定适用于邵阳市市本级城市规划区范围内各类新建、改建、扩建等建设工程项目的规划编制、审批及实施。紧急情况下的抢险救灾项目可不按本规定执行”。以上规定说明《邵阳市城市规划行政技术规定》不适用于绥宁县区域范围内的工程项目。故原告认为被诉具体行政行为实体违反《邵阳市城市规划行政技术规定》的主张，本院不予采纳。至于原告要求被告赔偿其两次提起行政诉讼的开支费用的主张，因原告未提供依据，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、确认被告县规划局2013年12月26日为第三人绿洲置业公司颁发绥建规（建）字第（2012）57号建设工程规划许可证的具体行政行为违法。二、驳回原告要求被告赔偿其两次提起行政诉讼的开支费用的诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。(本页无正文）审判长  向新元审判员  贺良国人民陪审判员李荣金二〇一四年六月二十五日书记员  罗 涛附相关法律条文：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共理由造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。