海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第129号
上诉人（原审原告）：三亚市崖城镇城东村民委员会起晨五村民小组。
法定代表人：卢业生，该村民小组组长。
委托代理人：许著货、徐兴杏，海南雨润律师事务所律师。
被上诉人（�审被告）：三亚市人民政府。
法定代表人：ＸＸ，该市市长。
委托代理人：邓智强，三亚市人民政府法律顾问。
原审第三人：三亚市崖城镇城东村民委员会起元六村民小组。
法定代表人：郑辉莲，该村民小组组长。
委托代理人：林明峰、赖星，海南大弘律师事务所律师。
原审第三人：郑吉祥，男，汉族。
委托代理人：张斐，女，汉族。系郑吉祥儿媳。
原审第三人：郑十平，男，汉族。系郑吉祥儿子。
原审第三人：黎孙柳，女，汉族。系郑吉祥儿媳。
原审第三人：郑庆安，男，汉族。系郑吉祥儿子。
原审第三人：张斐，女，汉族。系郑吉祥儿媳。
上诉人三亚市崖城镇城东村民委员会起晨五村民小组（以下简称起晨五组）因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）以及原审第三人三亚市崖城镇城东村民委员会起元六村民小组（以下简称起元六组）、郑吉祥、郑十平、黎孙柳、郑庆安、张斐确定集体土地所有权纠纷一案，不服三亚市中级人民法院（2013）三亚行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月22日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。起晨五组法定代理人卢业生及委托代理人许著货、徐兴杏，三亚市政府委托代理人邓智强，起元六组法定代理人郑辉莲及委托代理人林明峰、赖星，郑十平、黎孙柳、郑庆安、张斐到庭参加诉讼。本院曾组织当事人进行协调，但未果。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为，即三亚市政府于2012年12月3日作出三府（2012）233号《三亚市人民政府关于崖城镇城东村委会起元六村民小组与起晨五村民小组土地争议的处理决定》（以下简称233号处理决定），确认位于三亚市崖城镇坡田洋夹沟，起�六组与起晨五组争议的3块旱田（共16.18亩）的所有权归起元六组所有的行为。
原审认定：本案争议地位于三亚市崖城镇坡田洋夹沟旱田区域，分3块面积共16.18亩。第1块四至为：东至起元四村民小组、起元六村民小组，南至公路，西至起晨四村民小组，北至起元一村民小组，面积2.68亩；第2块四至为：东至起元六村民小组与起晨五村民小组第3块争议地，南至唐如弟用地，西至起晨四村民小组，北至起元四村民小组，面积1.56亩；第3块四至为：东至起元六村民小组，南至卢秀华用地，西至起元四村民小组、起元六村民小组与起晨五村民小组第2块争议地，北至起元六村民小组，面积11.94亩。坡田洋夹沟旱田属于崖城地区开发较早的熟地，原有一条总沟和一条支沟（即现在南北方向的夹沟），1994年三亚市水务局在坡田洋夹沟旱田更新改造修建新沟，旧沟便不再使用。1981�实行家庭联产责任制时，城东村委会各村民小组将坡田洋夹沟旱田的土地分给村民耕作一年后遂收归各村民小组集体管理，由各村民小组统一发包。
起元各村民小组和起晨各村民小组是崖城镇城东村委会的组成部分，坡田洋宁远河夹沟地段起元片区部分用地和起晨片区部分用地以夹沟为界；夹沟以东为起元片耕作区，夹沟以西为起晨片耕作区。起元四、五、六组是由原来的老二队演变而来，原老二队由四个队组成，1980年老二队分为三个队，分别为起元四队、起元五队和起元六队，起元六队由原来老二队的两个队合并而成，其余两个队分别为现在的起元四队（组）和起元五队（组），起元六队系现在的起元六组。1980年起元六队从老二队分得包括现争议地在内的坡田洋46亩土地，后生产队将上述土地分给各农户种植农作物，但由于该地块缺水，农户在使用该地一年后生产队遂将该46亩地分别承包给郑吉祥、黄某之妻林瑶仙和黎某。1981年实行家庭联产承包责任制后，郑吉祥、林瑶仙和黎某即开始耕种上述46亩土地，但双方均未提供土地承包合同。1995年郑吉祥、林瑶仙和黎某均与起元六队签订了为期10年的土地承包合同，1998年3月31日，郑吉祥与起元六队签订《合同书》，约定将起元六队1995年6月给郑吉祥承包坡田旱田8亩的承包期限从10年调整为30年，即从1998年7月1日至2028年7年1日止，将土地承包金从每年每亩80元调整为每年每亩400元。2006年，因林瑶仙、黎某与起元六组于1995年签订的土地承包合同到期，林瑶仙、黎某要求与起元六组重新签订合同，但六组不同意，要求重新招标，期间，由于起元六组村民发现郑吉祥、林瑶仙和黎某方均存在实际使用土地面积与签订合同不一致的情形，遂要求重新丈量各方使用的土地。2006年6月2日晚，由城东村委会书记黄怀亮主持、郑吉祥、黎某和林瑶仙之夫黄某及村民代表20余人参加了调解会，会上大家同意以实际丈量的面积为准。6月3日，包括郑吉祥女婿六组组长陈成明在内的十余人参加了丈量，最终丈量出坡田洋夹沟旱田承包地实际面积为：黎某23亩，郑吉祥23亩。2006年林瑶仙、黎某承包期满后将土地全部退还起元六组，但郑吉祥不同意归还。2010年3月，起元六组村民要求解决郑吉祥承包土地面积与实际面积有出入的问题呼声愈发强烈，2010年6月郑吉祥及其家人与起晨五组签订《荒沟、荒坡、荒丘地承包合同书》，约定起晨五组同意将包括现争议地在内的11亩土地三块荒沟、荒坡、荒丘地承包给郑吉祥儿子郑十平、黎孙柳、郑庆安、张斐等家庭成员种植，承包期50年（即从2010年6月1日起至2060年6月1日止），承包租金每亩每年50元，合同还约定了在承包期内承包经营权的流转方式。起元六组遂向崖城镇政府申请处理该组与郑吉祥实际耕种面积与合同承包面积不符及要求镇政府将该争议地进行确权，崖城镇政府在调查后于2010年10月19日作出崖裁（2010）2号《关于城东起元六队与郑吉祥纠纷的调处裁定》，起晨五组及郑吉祥不服该裁定，向三亚市人民政府申请复议，2011年1月4日，三亚市法制办公室向崖城镇政府下发行政复议建议书，认为鉴于本案属于单位之间土地纠纷，该争议应由三亚市政府处理，建议崖城镇政府自行撤销崖裁（2010）2号裁决。同年2月16日，崖城镇政府作出关于撤销《关于城东起元六队与郑吉祥纠纷的调处裁定》的决定，建议争议双方向三亚市政府申请处理。
2011年3月18日，起元六组向三亚市政府提出土地权属确权申请，后经三亚市政府协调，委托三亚市国土局、三亚市法制办、三亚市崖城镇政府和三亚市�城镇城东村委会组成联合调查组，对起晨五组与起元六组土地争议进行调查处理。2011年7月29日调查组与争议地块相邻的城东村民小组长进行实地指界和测量，指出三块争议地面积10782.03平方米，合16.18亩，经村委会和相邻的起元一组、四组、五组和起晨四组组长指界认定，认为起晨五组集体土地与三块争议地均没有相邻关系。2012年9月4日，市政府在崖城镇政府会议室召开了起晨五组与起元六组土地纠纷听证会和调解会，但双方对土地争议各持己见，未能达成一致意见。2012年12月3日三亚市政府作出233号处理决定，起晨五组不服，向海南省人民政府申请复议。2013年7月2日，海南省人民政府作出琼府复决（2013）19号行政复议决定书维持了三亚市政府作出的233号处理决定。起晨五组不服，遂提起本案诉讼，请求撤销三亚市政府作出的233号处理决定并判令三亚市政府重新作�处理决定。另查明，原起元六组组长陈成明系本案第三人郑吉祥的女婿，其自1992年至2003年7月1日任起元六组出纳，2003年8月至2011年9月22日任起元六组第四、五届村民小组组长。期间，包括林瑶仙、黎某承包地在内，均存在承包土地面积与交缴土地租金历年不一致的情形。起晨五组提交的起元六组收支情况的账册，系由陈成明向起晨五组提供。
原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，本案应当围绕三亚市政府作出的233号处理决定的具体行政行为的合法性进行审查。
首先，在程序上，起晨五组认为三亚市国土局在受理起元六组土地确权案件后，没有告知起晨五组在行政确权中享有的权利义务，听证准备过程错漏违法。本案的争议原为起元六组与郑吉祥之间土地纠纷，在崖城镇政府就�元六组与郑吉祥土地纠纷案作出（2010）2号调处裁定后，起晨五组以申请人的名义向三亚市政府提起行政复议，由本是个人与集体之间的土地纠纷变成了集体与集体之间的土地纠纷，市法制办遂建议崖城镇政府自行撤销（2010）2号调处裁定。崖城镇政府在2011年2月16日作出撤销（2010）2号调处裁定的决定后，建议起晨五组和起元六组向三亚市政府申请处理。之后，起元六组向三亚市国土局提出土地确权申请。从申请土地确权的整个过程来看，起晨五组一直参加争议地案件的处理，三亚市国土局是否告知起晨五组在行政确权中享有的权利义务，听证准备过程是否错漏，均系行政处理过程中的瑕疵，不影响案件整体程序处理的合法性。本案中，三亚市政府受理起元六组土地确权申请后，经三亚市政府协调，委托三亚市国土局、三亚市法制办、崖城镇政府和崖城镇城东村委�组成联合调查组，对起晨五组与起元六组土地争议进行调查处理。并于2011年7月29日对争议地块由相邻村民小组长进行实地指界和测量，通知了起晨五组参加询问、听证和组织调解，并在各方当事人达不成调解协议后作出233号处理决定，行政处理程序合法，故起晨五组和郑吉祥等人认为三亚市政府作出233号处理决定程序违法的理由不能成立。起晨五组和郑吉祥均主张争议地系郑吉祥开荒而来，应当列郑吉祥等人为本案第三人参加行政处理程序，但实际上没有通知郑吉祥参加，属遗漏当事人，程序严重违法。因为本案系集体经济组织之间的土地所有权纠纷，三亚市政府不追加郑吉祥等个人作为土地权属争议处理第三人，未违反法律规定。故起晨五组及郑吉祥所诉称的上述观点和行政处理程序违法的理由不成立，应不予支持。
其次，在实体上，从现场勘查的土地现状�看，起元各村民小组和起晨各村民小组是城东村委会的组成部分，城东村委会的起元片区和起晨片区土地与争议地相邻的土地以夹沟为界；夹沟以东为起元片区，其土地使用权人的现状为起元四组、五组、六组，夹沟以西为起晨片区，土地使用权人的现状为起晨四组，本案争议地中的三块土地位置均在夹沟以东，故从历史使用现状来看，夹沟以东不应有起晨五组的土地。虽然郑吉祥称，其自1979年12月底经起晨五组同意，开始投入大量的人力、物力在坡田洋旱田夹沟开荒了12.18亩的土地，但起晨五组组长卢业生在2010年8月18日的调处笔录里称，“郑吉祥之子郑庆安于2010年5月向其生产队提出将自己开荒坡田洋夹沟旱田（三块地）与起晨五组签订承包合同，5月24日通过村民代表大会议后于6月1日与郑庆安等签订《荒沟、荒坡、荒丘地承包合同》，但其不知道是哪个生产�的地，郑庆安说是开荒、公路和水沟…”，说明起晨五组对三块争议地在2010年签订合同之前不存在隶属关系。况且卢业生在《起元六组与起晨五组关于郑吉祥坡田洋夹沟承包地的谈话笔录》里也承认起晨五组与郑吉祥签订合同的荒地没有相邻的土地。在2006年6月3日，起元六组在丈量黎某和郑吉祥的用地面积时，起晨五组亦未提出反对意见。所以三亚市政府在通知指界与地籍调查时，由争议地相邻的村民小组长进行实地指界和测量，相关单位勘测定界测量制作《宗地图》，再由相关相邻人起元一组、四组、五组和起晨四组作出《土地争议地籍调查确认书》，并无不妥。起晨五组主张未通知起晨一、三、五、六、七组等参加，其指界行为违法。因上述起晨一、三、五、六、七组并非相邻人，三亚市政府未通知上述村民小组到场指界和在《土地争议地籍调查确认书》上签字确认，不违反法律规定，起晨五组主张的理由不成立，应不予支持。起晨五组称，郑吉祥自1979年开始，经起晨五组同意，便在坡田洋夹沟北渠沟边开垦荒丘、荒坡、荒沟，进行农业耕作。郑家已连续耕作了31年，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》（以下简称《条例》）第七条第一款的规定，该3块争议地应归起晨五组所有。《条例》第七条规定了土地争议发生后的不同处理方式，即：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议�生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权”。《条例》第七条第一款规定的前提条件是，现争议地历史以来是起元六组的土地而被起晨五组连续使用超过20年，从查明的事实来看，起元六组由原来老二队两个队组成，其余两个队分别为现在的起元四组和起元五组。其中四组在2005年《三亚市农村土地承包经营权登记薄》上登记全组共有22户85人，在坡田洋夹沟旱田原有土地总面积为19亩，后宁元河开新沟，修公路占地2亩，现实存17亩。五组共16户83人，在坡田洋夹沟旱田现有土地总面积为18亩。而六组共有43户159人，其户数比四、五队总和多5户，人数比两队总和少9人，其现有土地使用面积至少应不小于起元四、五队之和的35亩。若按黎某归还六组的23亩承包地与郑吉祥的8亩，现在六组在坡田洋夹沟旱田土地总面积为31亩，小于起元四、五队之和。虽然郑吉祥一直以来向起元六组交缴8亩土地承包金，但因陈成明系本案第三人郑吉祥的女婿，其在1992年至2011年9月历任起元六组出纳和村小组组长。期间，包括黎某在内，均存在承包土地面积与交缴租金历年不一致的情形，所以不排除郑吉祥及家人亦存在承包土地面积与交缴租金不一致的情形。郑吉祥等人称其在1979年起经起晨五组同意开荒耕作现争议地，但在庭审中起晨五组及郑吉祥方均承认三十几年来郑吉祥家从没有向起晨五组缴交土地承包金（使用费），况且，起晨五组有长期公开队里所有土地承包的具体情况的事实，但在2010年6月1日起晨五组和郑吉祥家签订土地承包合同前，起晨五组从未公开过郑吉祥家承包该队坡田洋夹沟旱田争议地的事实，因而不能认定自1979年起郑吉祥即经起晨五组同意开荒耕种现争议地及郑吉祥家使用现争议地超过20年，该争议地就属于起晨五组所有。综上，起晨五组与郑吉祥等人均无证据证明除郑吉祥承包的8亩土地之外的其他争议地历史以来就归起晨五组所有，故对于其主张亦不予采信。三亚市政府根据《条例》第七条第二款第（二）项的规定认定争议地的属起元六组符合《条例》规定的：申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权”的原则，亦符合从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生产生活的原则。
综上，三亚市政府作出的233号处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。起晨五组的诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回起晨五组的诉讼请求。
起晨五组上诉的主要事实和理由：一、原审判决基本事实认定错误。1、原审判决认定的争议地面积16.18亩中有4亩属于郑吉祥向起元六组签订承包合同的8亩地范围内，因此，争议地面积实际为12.18亩。各方当事人在一审庭审中均认可该事实。第1块争议地西至起晨三组和起晨四组、北至起元三组。第2块争议地西至起晨七组和起晨五组，与起晨四组不相邻。第3块争议地�东至起晨五组，并非起元六组。起晨五组提供的国家测绘局第七地形测量队《三亚市崖城镇城东村委会起晨五组村小组在坡田洋宗地平面图》能够证明上述事实。2、原审判决认定1980年起元六组从老二队分得包括争议地在内的坡田洋46亩土地，分别承包给郑吉祥、黎某、林瑶仙的事实并无证据证明。起元六组与三亚市政府均没有证据证明起元六组一直使用并管理争议地。郑吉祥自1992年起开始承包起元六组坡田洋夹沟旱田土地，对郑吉祥承包地面积和缴付的承包金，起元六组未提出异议。同时，起元六组对郑吉祥实际使用、管理的另外12.18亩土地，自1979年12月至今三十一年间从未提出异议和权利主张。3、原审判决未认定坡田洋宁远河原北渠沟边有公路、荒沟、荒坡、荒丘地，郑吉祥自1979年12月起便在该北渠沟边开垦荒坡、荒丘地，1994年后，三亚水务局另改道修建新�渠，原北渠的公路、一条总沟和一条支沟荒废，郑吉祥及许多村民均在荒废的沟渠上填土开荒，形成12.18亩耕作土地的事实。起晨五组提供的证人证言以及三亚市政府举证的由崖城镇政府调查的如陈某就、黎某、黄某、卢业某人的调查笔录均能证明该事实。原审判决对原北渠公路、一条总沟和一条支沟所占地面积也未作认定。4、原审判决认定，2006年6月2日组织了调解会，会后实际丈量出坡田洋夹沟旱田承包地实际面积为黎某23亩，郑吉祥23亩。上述认定的依据是起元六组提交的证据1，即“起元六组2006年关于该三块争议地会议、丈量记录及现场草图和人员名单”。该证据没有任何参加人的签名，仅有起元六组的盖章，是起元六组自行制作，不能作为认定案件事实的证据。5、原审认定：“2006年林瑶仙、黎某承包期满后将土地全部退还起元六组，但郑吉祥不同�归还”与事实不符。6、原审判决认定三亚市政府证据来源真实，与案件具有关联性，可以作为认定本案事实的依据不当。三亚市政府指界时并未通知争议地相邻人唐如弟（或其所在的起晨二组）、卢秀华（或其所在的起晨六组）参加指界，也未通知相邻的起晨三组、五组、七组参加指界，且《权属界线核定书》事后也未送达这几个相邻人确认。《土地争议地籍调查确认书》上没有载明主持核定的机构和人员，也没有参与核定的人员在现场对核定结果签名和签署日期。起元一组、五组及起晨四组与争议地不相邻，无权在《土地争议地籍调查确认书》盖章。最后，在该《土地争议地籍调查确认书》盖章的起元一组、四组、五组及起晨四组也并未实际参加现场调查和指界，而是直接盖的章，并出具证言表明其盖章时并未看到确认书的内容。《土地争议地籍调查确认书》的落款时间为2011年7月29日，而三亚市政府提交的证据14中的《宗地勘测定界资料》和《宗地图》一份落款时间为2011年7月27日和2011年7月29日，明显与《土地争议地籍调查确认书》同步，说明该《宗地勘测定界资料》和《宗地图》的虚假性，且并未依法公告张贴过。另外，三亚市政府举证的城东村委会三份人口和户数的《证明》，起元四组、起元五组的两份土地亩数《证明》，黎某、陈某就、黄某三证人的证人证言，均是2011年3月18日起元六组申请三亚市政府确权之前，崖城镇政府在2010年5月份收集的证据材料，崖城镇政府无本案的管辖权，其收集的证据不具有证据效力。另外，起元六组在举证期间没有提供证据，在庭审结束之后才要求提供，原审法院组织第二次庭审，对起元六组的证据进行质证，并全部予以认定错误。二、原审判决程序严重违法。1、依照《最高院�于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条、第二十三条规定，原审法院向尹继渊、陈家学、黄某三人做调查笔录并第二次开庭质证，同时起元六组没有书面申请证人到庭作证，原审法院还让旁听人员当场出庭作证，事后在判决中还采信这些证人证言属于程序严重违法。2、起晨五组提交的证据28国家测绘局第七地形测量队《三亚市崖城镇城东村委会起晨五组村小组在坡田洋宗地平面图》只有复印件，该证据完全可以推翻三亚市政府的证据14即三亚合利测绘服务有限公司出具的宗地图，原审法院应该依职权调取该证据，其对起晨五组申请调取证据的申请不予采纳，程序违法。三、三亚市政府作出的233号处理决定程序违法，原审判决适用法律错误。1、三亚市国土局受理土地确权案件后，没有向起晨五组履行权利告知义务。举行听证会前，三亚市政府没有书面通知起�五组。听证时，主持人没有告知当事人主持听证的单位、主持人姓名、双方当事人的权利，没有询问当事人是否申请回避。没有起元六组举证的证据名称、证据内容、证明目的、证据份数。也并未提供任何证据及证据原件供起晨五组质证、核对。起晨五组因未接到提交证据的通知和任何案件材料，致使无法提交证据。同时，三亚市政府采信起元六组的证人证言，但在听证会上，却没有看到起元六组举证证人证言，没有通知证人到会接受双方当事人的质询。听证会上没有让双方当事人发表辩论意见和最后陈述意见。主持人最后竟让参加听证会的双方当事人及旁听的所有群众全部在听证笔录上签名。2、郑吉祥一家与本案的处理结果有法律上的利害关系，也是争议地的知情人，应当将其列为第三人参加行政处理程序，三亚市政府作出的233号处理决定遗漏第三人。3、依照�海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，郑吉祥实际使用、管理的12.18亩开荒地，起元六组在三十一年间从未提出异议和权利主张。起元六组亦没有证据证明郑吉祥利用亲戚关系多占土地。因此，12.18亩的争议地应确权归起晨五组所有。另外，依照上述法律规定第七条第二款第（二）项的规定，12.18亩土地亦应确权给起晨五组。综上，原审判决和三亚市政府作出的233号处理决定违反法定程序，主要事实不清、证据不足，适用法律错误，请求法院依法予以撤销并判决三亚市政府重新作出处理决定。
三亚市政府辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分。原审判决认定争议地为16.18亩正确，该认定是根据三亚市政府作出的233号处理决定做出的。在一审庭审中，各方当事人对南北各两亩共四亩地的权属均表示不再有争议，这是在三亚市政府做出233号处理决定之�，各方当事人才一致确认的事实。起晨五组认为起元六组拿不出相关的土地权属的证据。事实上，起晨五组也同样拿不出相关的土地权属证据。三亚市政府是根据土地使用现状确定权属的。起晨五组认为争议地是开荒而来，起元六组认为争议地是耕地，三亚市政府根据各方提供的证据以及土地使用情况认定争议地不属于开荒地。关于起晨五组提出的一审程序违法的问题，争议发生后，起元六组一直在不断上访，三亚中院根据该上访作出的调查笔录。尹继渊、黄某的调查笔录三亚市政府在一审开庭前也提交过。因此，这并不属于三亚市政府未收集的证据。起晨五组的上诉意见不成立，请求驳回其诉讼请求。
起元六组陈述称：一、原审判决认定事实清楚。争议地历来由起元六组管理。起元各村民小组和起晨各村民小组是城东村委会的组成部分。起元片区和起晨片区以夹沟为界。夹沟以东为起元片区，现为起元四组、五组、六组；夹沟以西为起晨片区，现为起晨四组。三块争议地位置均在夹沟以东，从尊重历史和客观事实的角度出发，争议地应属于起元六组。2006年，起元六组村民因郑吉祥和黎某承包起元六组坡田洋夹沟旱田的合同面积与实际耕作面积存在严重的包少占多情形而有异议。2006年，在城东村委会的主持调解下于同年6月3日进行实地丈量，丈量结果为郑吉祥23亩（多占约15亩），黎某23亩（多占约6亩）。2006年黎某承包期满后将土地全部退还起元六组。而直至2010年3月，郑吉祥仍然继续多占土地，以致起元六组村民向有关部门反映。一直以来都是由起元六组负责发包争议地给郑吉祥使用，郑吉祥利用其承包的土地，不断占用周边的未承包地。2010年3月，起元六组村民向有关部门强烈反映此事之后，郑十平等人与起晨五组签订《荒沟、荒坡、荒丘地承包合同》。起晨五组组长卢业生在2010年8月18日的《调处笔录》中称，郑吉祥之子郑庆安于2010年5月向其生产队提出将开荒坡田夹沟旱田（三块地）与起晨五组签订承包合同，5月24日通过村民代表大会后于6月1日与郑庆安等签订《荒沟、荒坡、荒丘地承包合同》，但其不知道是哪个生产队的地，郑庆安说是开荒、公路和水沟。卢业生的陈述充分说明，起晨五组对三块争议不存在隶属关系，也不并如郑吉祥所称，其自1979年12月底经起晨五组同意，开始投入大量的人力、物力在坡田洋旱田夹沟的争议地上。起晨五组主张233号处理决定未将郑吉祥一家列为第三人属于遗漏当事人。本案属于起元六组与起晨五组两个集体经济组织之间的土地权属纠纷，与郑吉祥一家无关。二、原审判决适用法律正确。原审判决认可三亚市政府依照《海南省土地权属确�与争议处理条例》第七条第二款第（二）项规定，认定争议地属于起元六组，符合从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生产生活的原则。三块争议地位置均在夹沟以东，属于起元片区。郑吉祥与起元六组订立《合同书》，起元六组长期对争议地进行发包管理，收取承包费。其次，郑吉祥等人未向起晨五组缴纳过承包金。再次，起元六组由原来老二队两个队组成，老二队由四个队组成，其余两个队分别为现在的起元四组、五组。其中起元四组在2005年《三亚市农村土地承包经营权登记簿》登记全组共有22户85人，在坡田夹沟旱田原有土地总面积为19亩，后宁远河开新沟，修公路占地2亩，现实存17亩。起元五组共16户83人，在坡田夹沟旱田先由土地总面积18亩。而起元六组共有43户159人，户数比起元四组、五组之和多5户，人数比四组、五组之和少9人，起元六组现有土地面积至少应不少于四组、五组之和的35亩。如按黎某归还的23亩承包地和郑吉祥的8亩，起元六组现在坡田夹沟旱田土地总面积仅为31亩，小于起元四组、五组之和，不符合历史实际。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回起晨五组的上诉请求。
郑吉祥、郑十平、黎孙柳、郑庆安、张斐等五人共同陈述称，一、原审判决基本事实认定错误。原审判决认定“自1980年起元六组从老二队分得包括争议地在内的坡田洋46亩土地，一年后，起元六组遂将该46亩土地分别承包给郑吉祥、黎某、林遥仙”没有证据支持。争议地为12.18亩，起元六组没有证据证明其自1980年从老二队分得包括争议地在内的坡田洋46亩土地，也没有证据证明其一直使用并管理上述争议地，三亚政府也没有调查收集到起元六组一直使用并管理上述争议地的证据资料。12.18亩争议�系郑吉祥及家人长期开荒形成，并且和平、持续使用该争议地已达34年之久。宁远河原北渠沟边有公路、荒沟、荒坡、荒丘地，北渠总沟包括沟宽、沟埂及公路约宽20多米，自东向西流向，灌溉坡田洋10000多亩土地。夹沟旱地起元老二队土地西边自北向南有一条支沟平时用作排水、引水。起晨五组提供的证人证言均证明坡田洋夹沟旱地宁远河北渠沟边有公路、荒沟、荒坡、荒丘地，1994年后，三亚水务局另改道修建新沟渠，夹沟旱地原北渠的公路、一条总沟和一条支沟荒废，郑吉祥及许多村民均在荒废的沟渠上填土开荒，形成耕作土地。不仅如此，就连三亚政府举证（由崖城镇政府调查）的证人陈某就、黎某、黄某、卢业某，均证明上述事实。郑吉祥自始只承包起元六组10亩土地，1994年后变更为8亩，从未多占使用土地。郑吉祥自1992年起开始承包起元六组坡田洋夹沟旱地10亩土地，1994年因三亚市水务局修建夹沟旱地新沟渠占用郑吉祥的2亩承包地，1995年6月，双方将承包地的面积调整为8亩。1998年双方签订合同，时任组长梁高雄、上任组长李秀章、老队长黄旭桃以及7名群众代表在合同书上签名。对郑吉祥承包地面积和交付的承包金起元六组自1992年至2010年的十八年间均未提出异议，同时，起元六组举证的承包合同，财务账务内容均证明了此事实，郑吉祥从未多占使用起元六组土地。原审判决对此事实的认定错误。郑吉祥从未认可争议地12.18亩属起元六组，也从未同意向起元六组归还该地。2006年6月2日，关于三块争议地的调解会村委会没有召开过，6月3日起元六组自己丈量土地，郑吉祥没有参加，更没有在丈量表上签名。“人员名单”、丈量表是起元六组自行制作。5、原审认为，郑吉祥的三块开荒地在夹沟以东，东边没有起晨�组的土地属认定错误。郑吉祥的第二块、第三块开荒地是在起元六组所称的夹沟（其实不叫夹沟是一条小小的排水沟）的南边，不是东边。从历史现状来看，夹沟地区起晨片区的土地有几千亩土地，解放前至今就在此耕种。而起元片区在夹沟地区只有几十亩土地。1958年宁远河北沟渠、公路修好以后，1962年政府才在夹沟地区分几十亩土地给起元片区耕种。故从历史上看夹沟地区的土地是属于起晨片区的土地，而不是起元片区的土地。二、原审判决程序违法。原审法院自行制作三份调查笔录，不符合法定依职权调取证据的情形。2、原审法院对起晨五组申请调取证据的申请不依法办理。3、原审法院已超审限，程序违法。本案至2013年8月16日立案，而一直到2014年5月21日原审法院才作出判决并向当事人宣告送达，时间长达9个多月，远超审限，明显程序违法。三、三亚政府�出的233号处理决定程序违法。三亚政府受理起元六组的土地确权申请后，没有向起晨五组送达《土地权属确权申请书》，没有书面告知起晨五组在行政确权程序中享有的权利。三亚政府单靠起元六组的证据和陈述作出233号处理决定，程序违法。郑吉祥一家与争议地权属处理结果有法律上的利害关系，也是知情人，应列为第三人参加行政处理程序，因此233号处理决定遗漏第三人。四、原审判决结果错误。郑吉祥实际使用、管理的开荒地12.18亩土地，起元六组在三十一年间从未提出异议和权利主张。郑吉祥从未多占起元六组的土地，起元六组亦没有证据证明郑吉祥利用亲戚关系多占土地，而是34年来郑吉祥有效、持续地使用、耕作、控制着12.18亩土地。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第一款规定，位于三亚市崖城镇坡田洋夹沟旱地的2快争议地12.18亩�确权归起晨五组所有。综上，原审判决和三亚政府作出的233号处理决定违反法定程序且结果错误，依法应予撤销。
二审中，起晨五组认为原审判决认定争议地面积为16.18亩错误，16.18亩地中有4亩地属于起元六组所有，争议地面积实际上应为12.18亩。这是在233号处理决定作出后，在本案诉讼过程中，起晨五组放弃争取争议地中4亩地的权属，并不能说明原审判决认定争议地面积错误，起晨五组相关事实的主张不成立。
二审中，起晨五组认为第1块争议地西至起晨三组与起晨四组，北至起元三组；第2块争议地西至起晨五组、起晨七组；第三块争议地东至起晨五组。争议地四至是三亚市政府委托三亚市国土局、三亚市法制办、三亚市崖城镇政府和城东村委会组成调查组，于2011年7月29日组织城东村委会主任、起元一组组长、起元四组组长、起元五组组长和起晨四组组长共同指界确认，可以作为认定案件事实的依据。起晨五组没有提交充分的证据证明其上述事实主张成立。
二审中，起晨五组认为原审认定起元六组将该46亩土地分别承包给郑吉祥、黎某、林瑶仙，2006年6月调解会后，组织丈量得出黎某承包23亩，郑吉祥承包23亩的事实以及2006年林瑶仙、黎某承包期满后将土地全部退还起元六组，但郑吉祥不同意归还的事实，证据不足。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力”。本案中，三亚市政府在原审所提交的黎某、陈某就、黄某、尹继渊、黄旭桃等人的调查笔录，起晨五组复印后，亦有向原审提交。由此可以证明，起晨五组对黎某、陈某就、黄某、尹继渊、黄旭桃等人的调查笔录是认可的，这些笔录具有证明本案事实的效力。黎某、陈某就、黄某、尹继渊、黄旭桃的调查笔录可证明原审法院认定的上述事实。因此，起晨五组相关的事实主张不成立。
二审中，起晨五组认为原审遗漏查明坡田洋夹沟旱地北渠存在公路，荒地，沟渠荒废后许多村民开荒耕作的事实。起晨五组并未提供除证人证言外的有效证据相互印证争议地是开荒而来，起晨五组相关事实主张不成立。
二审中，起晨五组认为原审未对其调查取证的申请不予采纳，程序违法。经审查，三亚中院于2013年9月3日作出《通知》已告知起晨五组其调取证据的申请不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定而不予准予，三亚中院并未违反法定程序。2014年7月11日，起晨五组向本院递交了与原审所提交的内容一致的《调查取证申请书》，本院认为，原审不准予起晨五组的申请并无不当，且因三亚市中院作出《通知》不予准许起晨五组的申请后，起晨五组未提交书面申请复议，现又向本院提出申请，本院亦不予准许。
二审中，起晨五组提交了城东六组、起晨一、二、三、四、六、七组出具的《证明》、唐如弟的身份证复印件，起晨六组出具的《证明》和起晨四组出具的《证明》各一份。经审查，起晨五组二审提交的上述材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，不是证明本案事实的新证据，本院不予采纳。
二审中，起晨五组认为起元六组提供的证据1，仅有起元六组的盖章，是其自行制作，不能作为认定案件事实的证据。经审查，原审判决认定起晨五组对起元六组提供的证据的真实性没有异议，对起元六组提供的证据的真实性全部予以确认。而且原审庭审质证过程中，起晨五组明确说明�起元六组提供的证据1、证据3和证据5的真实性有异议。起元六组提供的证据1、证据3和证据5是起元六组自行制作的材料，对其真实性应不予确认。因此，原审法院对起元六组提供的证据1、证据3和证据5的真实性予以确认不当，本院予纠正。
原审查明的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对三亚市政府作出233号处理决定的具体行政行为的合法性进行审查。即审查该行为事实是否清楚，程序是否合法以及有无违反法律规定。
首先，起晨五组主张争议地系其村民郑吉祥1979年起经其同意投入人力、物力开荒而来，但起晨五组组长卢业生在2010年8月18日的调查笔录中称：“郑吉祥之子郑庆安于今年5月份向生产队提出来就自己开荒坡田夹沟旱田（三块地）与起晨五组签订承包合同。在5月24日生产队召开村民代表会议，村民代表通过后，并�2010年6月1日与郑庆安签订了承包合同，我不知道是哪个生产队的地，郑庆安说是开荒公路和水沟……”，说明起晨五组在2010年6月1日与郑庆安等人签订《荒沟、荒坡、荒丘地承包合同》之前并未对争议地进行管理过，起晨五组与争议地之间不存在隶属关系。同时，起晨五组从未就争议地收取过郑吉祥家的承包金，也未公开过郑吉祥家承包争议地的具体情况，也没有证据证明争议地历史上曾归属起晨五组所有。已查明的事实表明，郑吉祥从1992年开始一直向起元六组承包坡田洋夹沟旱田的土地进行耕作，并向起元六组缴纳承包金。虽然郑吉祥与起元六组签订的承包合同上的承包面积为8亩，但黄某、尹继渊等人的调查笔录可以证实郑吉祥实际承包起元六组的土地包括争议地在内的面积有23亩。由此可见，起元六组一直以来有对对争议地进行管理使用。因此，三亚市政府作出的233号处理决定认定长期以来起元六组一直使用并管理争议土地的事实清楚。本案争议地在申请土地确权前已经发生争议，三亚市政府根据争议各方使用争议地的现状、时间长短等具体情况，作出233号处理决定，不违反《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项的规定，处理结果并无不当。
其次，三亚市政府受理起元六组土地确权申请后，委托三亚市国土局、三亚市法制办、崖城镇政府和崖城镇城东村民委员会组成调查组进行调查处理。并经过实地指界和测量、听证会、询问、调解等程序，在各方当事人达不成调解协议后作出233号处理决定，程序合法。二审中，起晨五组认为关于三亚市政府作出233号处理决定未将郑吉祥等人列为第三人违反法定程序，因本案系集体经济组织之间的土地所有权纠纷，三亚市政府作出233号处理决定�未追加郑吉祥等人作为第三人并不违反法律规定，起晨五组关于三亚市政府作出233号处理决定遗漏利害关系人的上诉意见，没有事实和法律依据，应不予支持。
综上，三亚市政府作出233号处理决定事实清楚，程序合法，不违反法律、法规的规定。原审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决驳回起晨五组的诉讼请求并无不当。起晨五组上诉没有事实依据，理由也不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人三亚市崖城镇城东村民委员会起晨五村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鉴
审 判 员 陈宏琼
代理审判员 尹茂平
二〇一四年十月二十三日
书 记 员 齐 皇
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。
一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：
（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；
（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。