湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行终字第00868号
上诉人（原审原告）郭玉奇。
委托代理人邹杰，湖南通程律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人刘勇军，局长。
委托代理人夏德军，系该局工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府,住所地：长沙市望城区雷锋北大道1688号。
法定代表人孔玉成,区长。
委托代理人尹伟博，系该单位法制办副主任。
委托代理人姜妍，系该单位法制办工作人员。
原审第三人郭武奇。
郭玉奇诉长沙市望城区人民政府、长沙市望城区国土资源局行政登记一案，不服长沙市望城区人民法院作出的(2015)望行初字第00080号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。
一审法院查明：郭玉奇与郭武奇系兄弟关系。2008年郭玉奇以本人的名义办理个人建房用地许可证。2011年11月郭武奇在郭玉奇建房用地许可证批准的位于长沙市望城区茶亭镇戴公桥村杨家坳组的农民集体所有的土地上建房。2012年房屋建成，与郭玉奇家毗邻。郭玉奇参与了郭武奇的房屋建设。
2013年3月18日，郭玉奇依据原个人建房用地许可证，办理了望集用（2013）第045号《集体土地使用权证》。2013年4月2日，郭武奇以原土地使用者即郭玉奇达成协议为由，向望城区国土资源局申请土地变更登记手续。郭武奇提交郭武奇、郭玉奇身份证复印件、常住人口登记卡、《申请土地变更登记报告》、《土地使用权变更申请报告》、《房屋土地使用证转让协议书》、望集用（2013）第045号土地使用权人为郭玉奇的《集体土地使用权证》、建房户主所在乡（镇）计划生育情况、《土地权属变更呈报表》、长沙市望城区茶亭镇司法所的《司法鉴定书》、望城县地籍调查表、郭玉奇及郭武奇不再在本地占地建房的《承诺书》、望城区国土资源局《土地登记申请书审批表》。望城区国土资源局认为材料不齐全予以退回。
郭武奇补充相关材料后继续向望城区国土资源局申请。补充提交的材料中主要有与第一次签名不一致但内容一致的《房屋土地使用证转让协议书》、《承诺书》，协议主要内容：“郭玉奇于2008年5月9日办理了个人建房用地许可证，望国土建字第0000313号。该证规定建房面积为120平方米，规定的建房地址为戴公桥村杨家坳组。经双方友好协商，郭玉奇将该土地使用证变更到郭武奇名下，双方承诺协议签订之后双方均无任何异议及纠纷，并承诺协议签订以后均不再在戴公桥村杨家坳组集体土地上建房。”《承诺书》主要内容为：“本人郭玉奇，现住茶亭镇戴公桥村杨家坳组。身份证号码为：430122194406164710。本人承诺不再在戴公桥村杨家坳组的集体土地上修建房屋。”该《房屋土地使用证转让协议书》、《承诺书》签名为“郭玉奇经手”。
望城区国土资源局对郭武奇所提交的变更登记材料进行审查，并经地籍调查，现场勘测，认为该宗地界址清楚，无权属争议。望城区国土资源局于2013年8月16日作出集体土地使用权变更登记，将望集用（2013）第045号集体土地使用权证的土地权利人由“郭玉奇”变更为“郭武奇”，办理了变更登记。2013年8月19日望城区人民政府向郭武奇颁发望变更集用[2013]第021号《集体土地使用证》。
郭玉奇以望城区国土资源局变更行为错误为由，于2015年1月向望城区人民政府提起行政复议，望城区人民政府于2015年3月18日作出维持望城区国土资源局变更登记行为的决定。郭玉奇不服，遂于2015年3月26日向法院起诉。法院对郭玉奇及郭武奇争议的《房屋土地使用证转让协议书》、《承诺书》、《土地使用权变更申请报告》、《望城县土地权属变更呈报表的发证附图》上郭玉奇的四处签名进行核对，郭武奇承认《土地使用权变更申请报告》、《望城县土地权属变更呈报表的发证附图》上郭玉奇的签名不是郭玉奇本人，但《房屋土地使用证转让协议书》、《承诺书》上签名系郭玉奇本人签名。郭玉奇不承认该两处签名系本人所签，但郭玉奇拒绝进行司法鉴定。该案审理期间，法院认为，郭玉奇诉讼请求撤销望变更集用(2013)第021号集体土地使用权证的颁证机关为望城县人民政府，故向郭玉奇释明并告知可变更被告，郭玉奇不同意，向法院申请撤诉，法院予以准予。2015年7月20日，郭玉奇再次向法院起诉，请求判决撤销望城区国土资源局填发望变更集用[2013]第021号《集体土地使用权证》集体土地使用权变更登记的行为。庭审中，郭玉奇变更诉讼请求为撤销两行政机关填发望变更集用[2013]第021号《集体土地使用权证》集体土地使用权变更登记的行为。望城区人民政府同意变更，法院予以准予。
一审法院判决认为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地使用权变更登记。望城区国土资源局系望城区人民政府土地行政主管部门，依法具备对在本辖区范围内的集体土地使用权人变更登记的申请进行处理的法定职责。
根据《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，郭武奇提交《土地权属变更呈报表》、《土地登记申请书审批表》、《房屋土地使用权转让协议书》、《承诺书》、望集用[2013]第045号《集体土地使用权证》等材料，申请办理土地使用权变更登记。经长沙市望城区茶亭镇戴公桥村村民委员会、乡镇土地管理所、乡镇人民政府的逐层审查，均同意为其办理土地使用权变更登记。望城区国土资源局依据《土地登记办法》相关规定对其所提交的变更登记材料进行审查，并经地籍调查，现场勘测，认为该宗地界址清楚，无权属争议，为其办理变更登记。该变更登记行为事实清楚，适用法律法规正确，程序并无不当。郭玉奇诉称未向望城区国土资源局提出过变更登记申请，亦未委托郭武奇办理变更登记事宜。法院认为，《土地登记办法》第七条规定，土地登记应当由当事人共同申请，但并未对共同申请的具体形式作出明确规定。根据郭玉奇与郭武奇达成《房屋土地使用权转让协议书》，郭玉奇有将其土地使用权证变更到郭武奇的意思表示，其次，郭武奇在第一次提交的变更材料中一并提交了望集用[2013]第045号集体土地使用权证，应是郭玉奇对申请变更一事知晓，同时郭武奇在该权证范围内修建房屋，郭玉奇还提供相关劳务，郭玉奇对郭武奇在其集体土地使用权证上修建房屋是认可的。综上，郭玉奇虽未出示变更申请，亦未委托郭武奇办理变更登记，但对郭武奇申请变更登记一事应是知晓并同意，故应认定郭玉奇有共同申请的意思表示。望城区人民政府依法受理郭玉奇的复议申请，审查了望城区国土资源局作出的行政行为，在法定期限内作出复议决定，并依法送达，复议程序符合法律规定。望城区国土资源局及郭武奇均提出郭玉奇本诉系“重复起诉”。法院认为，郭玉奇于2015年4月向法院起诉，被告为望城区国土资源局，诉讼请求是：撤销望变更[2013]第021号《集体土地使用权证》，并重新确定争议土地使用权为郭玉奇所有。本诉被告为望城区国土资源局、望城区人民政府，其诉讼请求为撤销两行政机关的变更登记行为。前诉与本诉的诉讼主体不相同，具体诉讼请求也不相同，故不应认定为“重复起诉”。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郭玉奇的诉讼请求。
上诉人郭玉奇不服上述一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人主体适格。本案诉的是土地登记行为，故登记机关望城区国土资源局作为被告毫无疑义。望城区国土资源局提交的土地归户卡上盖章的是望城区政府，故将区政府作为被告也是正确的。2、被上诉人变更登记行为违法。在一审庭审中，被上诉人认可以下事实：上诉人未提出过变更申请，档案中申请报告不是上诉人本人署名，存在多份不同的档案。原审第三人认可以下事实：所有文书表格由第三人填写，变更申请报告系第三人签署，上诉人并未到被上诉人处提出申请。故被上诉人在上诉人没有提出申请、材料系伪造的情况下办理变更登记，严重违法，应予撤销。3、一审法院认定事实错误。所有证据表明被上诉人变更发证存在错误，但一审法院却认可了被上诉人的行为，且上诉人的起诉符合行政诉讼法关于起诉期限的规定。综上，请求二审法院查清事实，依法改判。
被上诉人长沙市望城区国土资源局、长沙市望城区人民政府及原审第三人郭武奇均未提交书面答辩意见。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原判无异。
本院认为：本案中，望城区国土资源局依据郭武奇提交的《土地权属变更呈报表》、《土地登记申请书审批表》、《房屋土地使用权转让协议书》、《承诺书》、望集用[2013]第045号《集体土地使用权证》等材料，经过审查、地籍调查、现场勘测，经望城区人民政府审核、批准后，作出变更登记，符合法律规定。郭玉奇称未提出变更申请，签名涉嫌伪造，但未提供相关证据予以证明，且拒绝进行司法鉴定。另根据《土地登记管理办法》第九条的规定，国土资源管理部门对土地登记申请材料只做形式审查，故该主张本院不予支持。从本案证据来看，郭玉奇对郭武奇申请变更登记一事知晓并具有共同申请的意思表示。望城区人民政府作出维持望城区国土资源局行政行为的复议决定并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人郭玉奇负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一六年三月九日
书记员 杨 挺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《土地登记办法》
第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。