辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行初43号
原告王绍贤，男，1944年生，汉族，退休干部，现住锦州市滨海新区。
委托代理人王哲，系原告之子，1976年生，汉族，无业，住锦州市经济技术开发区。
委托代理人李伟，锦州华峰律师事务所律师。
被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地辽宁省锦州市滨海新区昆仑山路2号。
法定代表人王宏，该管理委员会主任。
委托代理人常雪，该管理委员会工作人员。
委托代理人白春杨，辽宁润祺律师事务所律师。
第三人锦州经济技术开发区（集团）公司，住所地锦州经济技术开发区锦港路。
法定代表人刘程程，该公司总经理。
委托代理人王兴竹，该公司员工。
委托代理人白春杨，辽宁润祺律师事务所律师。
王绍贤因锦州滨海新区管理委员会土地征收行为违法及行政赔偿一案，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。2017年9月18日，王绍贤重新向本院提交了证据材料，本院于2017年9月24日向被告锦州滨海新区管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依职权追加锦州经济技术开发区（集团）公司为本案第三人参加诉讼并送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年12月7日公开开庭审理了本案。原告王绍贤及其委托代理人李伟，被告锦州滨海新区管理委员会工作人员及其委托代理人白春阳，第三人锦州经济技术开发区（集团）公司委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王绍贤诉称，2008年被告锦州滨海新区管理委员会（以下简称新区管委会）委托锦州滨海新区发展（集团）公司（以下简称集团公司）对我合法经营的苗木场进行土地征收。2008年11月，集团公司征收苗木场的苗木后，开发商马上进驻苗木场，铲除了围栏建起高墙，除三间仓库没有被推倒，地上物围栏、排水和灌溉设施还未补偿就被开发商运来的山土掩埋。我的苗木场的土地合同期为20年，原来地块是低洼的盐碱地，承包后我对土地进行了改良，修建了排水网络，大楼多眼灌溉井，并建立了防护栏、购入农机具，投资巨大。基于上述事实，我认为：政府在收回苗木场土地使用权时，在行政主体和补偿程序上违法。1.集团公司是企业，不是行政机关，在法律上不是行政主体，不能代表政府行使行政权力，不符合收回土地使用权的主体要件。2.政府在收回土地使用权之前，未能及时启动和协调相关职能部门制定补偿方案。政府委托集团公司进行征收，而集团公司是利益集团。我的苗木场培育的是公路绿化景观树木，主要品种有红花槐、国槐、馒头柳和金丝柳，出圃规格在5-7公分和8-10公分，每年纯收入在20万元左右。在集团公司按照普通树木出钱征走苗木后，在土地使用权补偿不明确，地上物尚未得到补偿的情况下，就收回了我的土地使用权，而把土地补偿和地上物补偿留给了开发区国土局和动迁办，至今尚未补偿。因此，要求：一、请求确认原告与集团公司签订的征地苗木补偿协议违法并确认补偿不合理，补偿原告为提高土地生产能力的土地投入146640元；补偿土地使用权和经营权损失1420580元；二、诉讼费由被告承担。
原告王绍贤为证实自己的主张，提交如下证据：
证据A1，征地苗木补偿协议。证明目的：被告新区管委会存在违法行为，拆迁人主体不适格。根据《土地管理法》46条的规定，本案与原告签订协议的主体是第三人，所以拆迁主体违法。根据《土地管理法》44、46条的规定，征地应该依照省级批准后由县级以上政府组织实施，应该公告，被征地的所有权、使用权人到政府部门办理补偿登记。但省级政府批准时间是2008年12月份，协议是11月份签的，被告在未经批准的情况下就签订了协议。征地程序存在违法之处。这份协议是在违法的基础上给我们的苗木补偿，所以补偿不合理。
被告、第三人对证据A1的质证意见为：真实性无异议，不同意其证明目的。
证据A2，林业种苗补偿协议书。证明目的：2003年征地补偿情况，中石油锦州分公司补偿后，苗木有原告自行处理，作为失地补偿。
被告、第三人对证据A2的质证意见为：关联性有异议，提出操作过程中参考了2003年协议，特别是在协议中第四条明确了林木的归属。
证据A3，王绍贤苗圃清查情况说明。证明目的：原告所有苗木情况。
证据A4，王家窝铺村委会证明材料。证明目的：原告承包土地为25亩。
证据A5，租赁土地合同。证明目的：原告拥有合法土地使用权。被告在征地时应对土地使用权进行补偿。
证据A6，税务登记证、完税证。证明目的：原告具有合法经营主体资格，依法缴税。
证据A3-A6证明原告是征地范围内合法的土地使用权人及合法的经营主体，依法应获得相应补偿。
被告、第三人对证据A3-A6的质证意见为：真实性合法性无异议，对证明目的有异议。
证据A7，锦开管法[2007]11号文件。证明目的：拆迁人为集团公司，不是行政机关，征地过程中主体存在不合法行为。
被告、第三人对证据A7的质证意见为：真实性合法性无异议，证明目的有异议认为第三人为政府的全资公司，拆迁人也是政府委托的。
证据A8，锦州滨海新区管委会交办单。证明目的：原告多次找被告诉求解决问题，被告领导要求“找足法律依据，还历史真相”。
证据A9，（2016）辽0791民初999号民事裁定书。证明目的：原告通过司法程序解决，被告知系行政案件。
证据A11，房屋征收补偿安置协议书。证明目的：2014年苗木场的房屋补偿情况。
证据A8、A9、A11证明原告一直在找相关部门协商解决问题，相关政府部门没有否认原告的要求，只是以了解情况还历史真相维护合法权益等为由一直在拖延，从2008年11月份签订合同以后我们就开始找。原告的起诉没有超过期限。
被告、第三人对证据A8、A9、A11的质证意见为：真实性合法性无异议，对证明目的有异议。认为A8交办的时间是2016年12月15日，政府对于原告的诉求很重视，A11是附属设施的赔偿，它俩不是一码事，一个是苗木，一个是房屋，所以证明目的不认同。
证据A10，原告申请证人韩素娟出庭作证。证明目的：协议签订、原告投入、征地占用及未获得补偿情况。
被告、第三人对A10证人出庭作证的质证意见为：真实性有异议。证人阐述的问题与原告所提交的证据（电缆被掩埋了）不一致，应不予采信。
证据A12，苗木场土地基本建设投入及相关资本投入明细表。证明目的：原告为此付出的损失情况，也是要求赔偿的依据。根据行政诉讼法38条规定，是由于被告的原因导致无法举证，由被告负担举证责任。
被告、第三人对证据A12质证意见为：对真实性有异议。认为只是原告单方列出的隐形投资的项目明细，没有其他证据佐证，无法判断真伪。
针对原告的诉讼请求，被告新区管委会的答辩意见为：政府在整个的征收过程中，程序是合法的，补偿也是合法的，补偿完毕。原告的诉求超过了法律规定的期间，我方认为应该从合同生效日期2008年11月17日开始计算。
被告新区管委会为反驳原告的诉讼请求，提交如下证据：
证据B1，征地苗木补偿协议。证明目的：征收补偿完毕。
原告对被告证据B1质证意见为：对证明目的有异议，只能证明对苗木补偿完毕。
第三人对被告证据B1质证意见为：无异议。
证据B2，1.关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发[2004]238号）。2.征收土地告知书。3.锦州经济技术开发区管委会征收土地补偿安置方案公告（2008第16号）。4.拟征收土地情况确认书。5.锦州经济技术开发区履行法定程序的说明。6.听证告知书（锦国土资开听告字[2008]第38号）。7.关于锦州经济技术开发区实施规划用地征收土地当事人放弃听证权利的说明。8.听证送达回证。9.锦州经济技术开发区关于建设项目征地补偿费用标准合法性、安置途径可行性的说明。证明目的：政府征收程序合法。
原告对被告证据B2质证意见为：对证明目的有异议。其中附件5法定程序征地程序的说明得考虑真实性。原告在王家窝铺村，被告到天东天西区去公告，我们无法知道。签字都是王家窝铺人签的。2008年10月15日国土局开发区分局制作了征地告知书、听证告知书，征王家街道的土地，告知了天桥街道，出现矛盾。
附件5体现的是地上附着物已经调查核实，如果属实，被告应该提交证据证明。附件3是应该向原告送达的，但公告是在2009年的2月4日，在这之前协议都已经签订完了。附件2是复印件，盖章不清，原告也没有看到过，真实性不认可。附件6没有告知原告，而且送达回证中被征地农民意见只有一人签字，不能反映大部分被征收人的意见。
证据B3：银行进账单及2008年12月23日王家街道王家苗木场收款收据。证明目的：集团公司将补偿款1424520元通过街道支付给王绍贤。
证据B4：王绍贤致新区管委会诉求信。证明目的：涉诉土地已经给予原告补偿。
原告对被告证据B3、B4质证意见为：真实性没有意见，合法性没有意见。苗木补偿是集团公司给的现金支票。诉求信的证明目的不全面，只能证明房屋和两眼井给补偿了，其余没有补偿。
第三人对被告提供的所有证据质证意见为：无异议，同意其证明目的。
针对原告的诉讼请求第三人辩称，同意被告答辩意见。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告王绍贤提交的证据A1，本院对真实性、关联性、合法性予以确认。证据A2与本案没有关联性，不予确认。证据A3--
A6具有真实性、关联性、合法性，本院对其证明目的予以确认。证据A7真实性合法性予以确认。证据A8证据A9真实性合法性关联性予以确认。证据A10证明目的不予确认。证据A11证明目的予以确认。证据A12对其证明目的予以确认。对被告向本院提交的证据B1B2B3B4真实性合法性关联性予以确认。
经本院审理查明，经辽宁省人民政府辽政地字[2008]767号文件批准，原锦州经济技术开发区管理委员会征收集体土地8.4353公顷。用地项目名称为：锦州经济技术开发区2008年第八批次规划用地。征收土地位置为渤海大街以东、南海路以北、开发区渔政管理所以南。本案涉诉土地位于上述被征收土地范围内。
2008年10月13日，锦州市国土资源局开发区分局作出征收土地告知书，告知开发区王家街道王家窝铺村委会及村民，征收部分集体土地，征地面积为8.4353公顷。补偿标准：1.产值：按每亩1000元计算。2.土地补偿费：旱地及农村居民点按10倍，疏林地按6倍，独立工矿按7倍，未利用地按5倍计算。3.安置补偿费：旱地及农民居民点按15倍，疏林地按4倍，独立工矿按4倍计算。4.青苗补偿费：旱地按1倍计算。5.地上物补偿费：以实际调查为准。
2008年10月15日，锦州市国土资源局开发区分局作出锦国土资开听告字[2008]第38号听证告知书并向被征地人王家街道王家窝铺村委会及村民送达，将征地相关事项向王家街道王家窝铺村委会及村民告知。
2008年10月21日，锦州经济技术开发区王家街道王家窝铺村民委员会、锦州经济技术开发区管委会、锦州市国土资源局开发区分局对拟征收土地作出征地调查结果确认。
2008年10月22日，锦州经济技术开发区管理委员会作出《关于履行法定征地程序的说明》。该说明书载明：2008年10月15日锦州市国土资源局开发区分局制定征地告知书、听证告知书，以书面形式告知天桥街道天桥西村和天桥东村并进行了张贴。
2008年10月24日，锦州经济技术开发区管理委员会作出《关于建设项目征地补偿费用标准合法性、安置途径可行性的说明》及《关于锦州经济技术开发区实施规划用地征收土地当事人放弃听证权利的说明》。
2008年11月17日，开发区发展（集团）公司与开发区王家苗木场签订《征地苗木补偿协议》，集团公司对苗木场苗木进行补偿，补偿款为1424520元。
2008年12月23日，原告王绍贤收到集团公司苗木补偿款1424520元。此后，原告多次要求被告对被征收土地使用权、前期资本投资、按动迁文件规定的房屋及附属物的苗木补偿标准与市场时价的差价部分进行补偿。2009年3月，原告准备起诉时，被告以答应给原告协调处理为由不让原告起诉，告知原告找开发区“国土局”、开发区“动迁办”来解决，但迟迟没有结果。
2009年2月4日，锦州市经济技术开发区管理委员会与锦州市国土资源局开发区分局作出锦州经济技术开发区管委会征收土地补偿安置方案公告（2008第16号），将征收土地方案及安置方案内容向王家窝铺村被征收土地所涉土地所有权人、使用权人告知。
2016年11月28日，向被告新区管委会递交了诉求信。原告王绍贤被告知其诉求应通过法律途径解决。
2016年12月2日，原告王绍贤向锦州滨海新区人民法庭提起民事诉讼，要求锦州经济技术开发区发展（集团）公司对王绍贤承包地被征收后的经济损失进行补偿：（1）按土地原用途对后续21年土地使用权人的补偿；（2）对按动迁文件规定房屋附属物的苗木补偿标准与苗木市场时价的差价部分进行补偿；（3）对土地隐性投资进行补偿。2016年12月5日，锦州滨海新区人民法庭作出（2016）辽0791民初999号民事裁定，认为起诉人王绍贤的起诉涉及人民政府进行建设项目规划征占土地，不属于平等民事主体之间的民事行为，对王绍贤的起诉不予受理。
2017年4月25日，原告王绍贤向本院提起行政诉讼后，以自己提出的诉讼不明确为由，申请撤回起诉。本院于2017年7月12日作出（2017）辽07行初17号行政裁定，准予王绍贤撤回起诉。
2017年7月20日，王绍贤又向本院提起行政诉讼。
另查明，1999年4月22日，王绍贤与开发区王家街道农民村签订《租赁土地合同》。租赁期限为20年，至2019年4月20日止。上述租赁土地为本案中被征收的土地。
本院认为，本案争议焦点为：一、本案是否超过起诉期限；二、涉案《征地苗木补偿协议》是否合法。
关于本案是否超过起诉期限的问题。本案中，2008年11月17日，因开发区建设项目需要征收原告王绍贤租赁经营的涉案土地25亩，第三人开发区发展（集团）公司与开发区王家苗木场签订了《征地苗木补偿协议》。上述补偿协议签订后，原告多次要求被告对被征收土地使用权、前期资本投资、按动迁文件规定的房屋及附属物的苗木补偿标准与市场时价的差价部分进行补偿，原告准备起诉时，被告一直答应给原告协调处理，告知原告找开发区国土局、开发区“动迁办”来解决，但迟迟没有结果，直至2017年4月被告领导更换后与原告协商，同意通过诉讼方式解决。本院认为，根据信赖利益保护的原则，行政机关应诚实守信，取信于民，其作出的承诺具有可期待性。原告自知道行政行为作出之日至起诉之日，其起诉虽然超过了法定的起诉期限，但被耽误的原因是被告而不是原告造成的。根据行政诉讼法第四十八条第一款之规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，故原告的起诉没有超过法定起诉期限。
关于涉案《征地苗木补偿协议》是否合法的问题。根据《中华人民共和国共和国物权法》第四十二条第二款、第一百二十一条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。国家征收农民集体所有土地，依法应当给予被征地用益物权人合理补偿。本案中，原告王绍贤系涉案征收土地的承包经营权人，其虽不是被征收土地的集体经济组织成员，但其依法享有获得涉案土地上附着物和青苗补偿的权利。涉案《征地苗木补偿协议》仅对原告王绍贤所有的苗木进行了补偿，未对其涉案土地上附着物给予补偿，剥夺了其应获得相应补偿的权利。现被告对原告涉案土地上附着物的补偿要求，既不予补偿，也不说明不予补偿的理由，显属不当，故确认涉案《征地苗木补偿协议》违法。被告认为原告已获得相应补偿，没有充分的事实根据和法律依据，本院对其抗辩理由，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。现被告作出的补偿协议违法，依法应当赔偿原告被征收土地地上附着物的经济损失。
关于原告王绍贤主张被告应补偿原告为提高土地生产能力的土地投入146640元及补偿土地使用权和经营权损失1420580元土地补偿费用的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”因此，对于涉案土地的土地补偿费用不属于原告所有，原告主张被告应补偿土地投入费用亦没有法律依据，故对于上述请求，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会作出的《征地苗木补偿协议》违法；
二、责令被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会在本判决生效之日起六十日内对原告王绍贤征收土地地上附着物作出赔偿决定；
三、驳回原告王绍贤的其他诉讼请求。
案件诉讼费50元，由被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 王利民
审判员 李 俐
审判员 闻 伟
二〇一八年八月十五日
书记员 许 敏