广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行初字第276号
原告：何祯，住湖北省随州市曾都区。
委托代理人：何志锋，住湖北省随州市曾都区。
委托代理人：王芝琳，住湖北省随州市曾都区。
被告：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区。
法定代表人：陈建华，职务：市长。
委托代理人：沈文博，广州市公职律师事务所律师。
原告何祯不服被告广州市人民政府作出的穗府行复（2014）797号《行政复议决定书》，于2014年9月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人何志锋、王芝琳及被告委托代理人沈文博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何祯诉称：一、广州市人民政府是适格被告。从市国土局《行政复议答复书》可以看出答复事实是：1、市国土局并未做出收缴相关地价款的决定；2、《杜、冯》在改变自住用途时应履行740元㎡的债务（市国土局认定为隐性债务），未给原告设置任何附加义务（先置条件）；3、《广东省地方税收通用发票》（代码：244011409990，号码：05019306以下简称发票）显示单价为740元㎡共计62974元款项的付款方为杜某、冯某，就是说740元㎡共计62974元款项是《杜、冯》补缴。即被告查明事实是：1、市国土局做出了收缴地价款的决定；2、《附记》是先置条件，2014年2月28日补缴，同年4月24日才批准；3、740元㎡共62974元是原告补缴。属复议机关改变具体行政行为，因被告改变具体行为，本案走向全变了，所以广州市人民政府是适格被告。二、《附记》无法律依据，《出让金函》制定、批准单位超越职权，属增加原告义务。《附记》740元㎡共62974元补地款是该房地产登记先置条件，不交就不登记。从《决定书》认为可以看出补缴地价款740元㎡是依据《关于交纳航运新村安置区土地出让金的函》（番市政函（2006）171号本文简称出让金函），制定单位是番禺区市政园林局，根据番禺区政府的批准制定的文件。按照国家规定番禺区的钱财属于人民，土地费用收取应有合法的收入渠道和严格的收入模式、原《房产证》是拆迁户的安置房，它的拆迁、建设、首次进入市场上市出售（交易）、管理、登记都有明确的法律规定。依据《城市房地产管理法》第6条，广州房地产管理工作，法律是授权市国土局，不是番禺区政府、也不是市政园林局。也就是说除市国土局以外，任何政府和机关都无权管理广州市房地产工作。所以区政府授权番禺区市政园林局管理房地产登记的补地价款无法律依据，做出的《出让金函》也属超越职权的无效文件，原告认为《出让金函》应为请示报告或信件、并没有得到国土机关同意的非正式文件。退一步来讲，就是《出让金函》正确，也应经由国土部门批准。行政机关实施行政管理，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务，所以被告《决定书》以超越职权、未按照《立法法》制定，无法律性质的《出让金函》为依据，维持《附记》740元㎡属适用法律错误。三、《附记》740元㎡共62974元无法定收费计算依据。原《房产证》房地产交易是划拨土地首次上市换购，该房地产是拆迁户安置工程，属经济适用住房，土地是划拨，属家庭改善居住条件小房换大房、旧房换新房，可以上市销售。法律为鼓励家庭改善居住条件，首次进入市场出售为换购，其收入在按规定缴纳有关税费和土地收益金（土地出让金）后归个人所有。所以《附记》740元㎡为基数的62974元《发票》，不是国土机关出具的收据，在房地产换购交易中为非法收费，是典型搭车收费。综上，故请求：一、依法撤销被告作出的《决定书》；二、依法直接判决撤销51××32号《房地产权证》10749**号《共有权证》上附记补缴地价款740㎡的具体行政行为；三、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市人民政府辩称：一、原告错列被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”本案中，被告作为复议机关，维持了原具体行政行为，并没有改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据、所适用的规范，因此原告应以作出原具体行政行为的行政机关为被告。二、被告维持原具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程。2014年6月24日，原告向被告提起行政复议，被告依法予以受理，市国土房管局向被告提交行政复议答复书以及相关证据材料。被告查明：涉案房屋位于广州市番禺区西丽南路325号2座2梯202房，2006年1月5日，原番禺区市政园林管理局与杜智敏、冯银欢签订《航运新村购房协议》，该协议明确杜智敏、冯银欢购买原番禺区市政园林管理局所有的涉案房屋，将该房屋进行转让或出租时，应按相关政策和规定补交地价、土地出让金和有关的税费等费用。2007年市国土房管局以登记字号200660038核准登记，分别向冯某、杜某核发1074930号、5127331号《共有权证》，并根据上述约定以及根据原番禺区市政园林管理局《关于缴纳航运新村安置区土地出让金的函》（番市政函（2006）171号）政府土地投入740元／平方米，涉案房屋转让时需补缴的规定，附记“该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元／平方米）及按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用”。2013年12月13日原告与杜某、冯某签订涉及房屋的买卖合同，约定个税、补地价款等费用由原告承担，2014年2月28日原告以杜某、冯某的名义交了补地价款62974元现金。2014年4月24日市国土房管局依原告和杜某、冯某的申请办理交易登记，向原告核发粤房地权证穗字第××号《房地产权证》。随后，原告认为补地价款无法律依据，不服附记补缴地价款，向被告申请行政复议。被告认为，市国土房管局作为本市房地产行政主管部门，依法负责房地产权登记管理工作。市国土房管局根据原番禺区市政园林管理局与冯银欢、杜智敏签订《航运新村购房协议》的约定以及依据原番禺区市政园林管理局《关于缴纳航运新村安置区土地出让金的函》（番市政函（2006）171号）政府土地投入740元／平方米，涉案房屋转让时需补缴的规定，在向杜某、冯某核发房产证上附记“该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元／平方米）。按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用”并无不当，依法应予维持。原告认为其代缴纳款项不合法，属于其与杜某、冯某之间的民事纠纷，应遵循民事纠纷途径解决。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，答辩人维持市国土房管局向冯银欢、杜智敏核发1074930号、5127331号《共有权证》上“该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元／平方米）及按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用”的附记行为。被告于2014年8月20日作出《行政复议决定书》并送达原告。综上，原告错列被告，被告维持原具体行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。请法院查明事实，依法作出公正裁决。
经审理查明，涉案房屋位于广州市番禺区西丽南路325号2座2梯202房。2006年1月5日，原番禺区市政园林管理局与第三人杜智敏、冯银欢签订《航运新村购房协议》，该协议明确第三人购买原番禺区市政园林管理局所有的涉案房屋，将该房屋进行转让或出租时，应按相关政策和规定补交地价、土地出让金和有关的税费等费用。2007年广州市国土资源和房屋管理局以登记字号200660038核准登记，分别向冯某、杜某核发1074930号、5127331号《房地产权共有（用）证》，并根据上述约定以及根据原番禺区市政园林管理局《关于缴纳航运新村安置区土地出让金的函》（番市政函（2006）17l号）政府土地投入740元／平方米，涉案房屋转让时需补缴的规定，附记“该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元／平方米）及按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用”。2013年12月13日，原告与冯某、杜某签订《房地产买卖合同》（NO.00382），约定个税、补地价款等费用由原告承担。2014年2月28日原告以冯某、杜某的名义交了补地价款62974元现金。2014年4月24日广州市国土资源和房屋管理局依原告和冯某、杜某的申请办理交易登记，向原告核发粤房地权证穗字第××号《房地产权证》。随后，原告认为补地价款无法律依据，不服附记补缴地价款，于2014年6月24日向被告申请行政复议。被告在查明事实的基础上，于2014年8月20日作出穗府行复（2014）797号《行政复议决定书》，决定：维持广州市国土资源和房屋管理局向冯银欢、杜智敏核发1074930号、5127331号《共有权证》上“该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元／平方米）及按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用”的附记行为。原告不服该复议决定，遂提起本案诉讼。
另查明，在开庭审理过程中，原告自愿放弃第二项诉讼请求，只坚持第一项诉讼请求，即依法撤销被告作出的《决定书》。另，法庭当庭向原告释明被告广州市人民政府不是本案的适格被告，原告仍坚持列广州市人民政府为被告。
以上事实有《行政复议申请书》，《行政复议答复书》、《航运新村购房协议》、《关于缴纳航运新村安置区土地出让金的函》（番市政函（2006）171号）、1074930号、5127331号《房地产权共有（用）证》、《房地产买卖合同》（NO.00382）、《买卖合同补充协议》、中国民生银行现金交款单（账号：03×××71）、广东省地方税务通用发票（发票代码：244011409990，号码：05019306）、粤房地产权证（穗字第××号）、穗府行复（2014）797号《行政复议决定书》、送达邮单以及原告、被告在本庭庭审中的陈述予以证明。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，原告何祯于2014年6月24日向被告申请行政复议。被告在查明事实的基础上，于2014年9月30日作出穗府行复（2014）797号《行政复议决定书》，决定：维持广州市国土资源和房屋管理局向冯银欢、杜智敏核发1074930号、5127331号《共有权证》上“该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元／平方米）及按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用”的附记行为。被告在复议决定中既未改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据，也改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响，更未撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果。被告的复议决定明确阐明系维持原行政机关广州市国土资源和房屋管理局作出的原具体行政行为。根据上述法律法规规定，广州市人民政府并非本案适格被告。法庭在审理过程中告知原告变更被告，但原告不同意变更。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款规定，裁定：
驳回原告何祯的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
人民陪审员 周小燕
二〇一四年十二月五日
书 记 员 潘星钿
甘尚钊