浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终472号
上诉人（原审原告）金美凤，女，1947年10月26日出生，汉族，住嵊州市。
上诉人（原审原告）金德苗，男，1951年1月29日出生，汉族，住嵊州市。
上诉人（原审原告）金美萍，女，1964年11月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。
上述上诉人的委托代理人张立核，北京创为律师事务所律师。
上述上诉人的委托代理人张路路，北京创为律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所地嵊州市城南新区领带园5路*号。
法定代表人徐建役，市长。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市三江街道办事处工作人员。
委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。
金美凤、金德苗、金美萍诉嵊州市人民政府未按约定履行房屋征收行政协议一案，绍兴市中级人民法院于2018年2月13日作出（2017）浙06行初223号行政判决。金美凤、金德苗、金美萍不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月19日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原审经审理查明，2011年10月25日，因中国领带城物流中心项目工程建设需要，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与吕香珍（原告母亲）签订协议书，约定对吕香珍所有的房屋进行货币补偿和宅基地安置。其中备注：金德苗公示的120平方米宅基地（含吕香珍60平方米），吕香珍60平方米宅基地安置同金德苗拆迁协议签订后一起安置，2人合并为120平方米。后房屋被拆除，吕香珍领取货币补偿款。但因金德苗未签署房屋拆迁协议，故金德苗（包括吕香珍）120平方米宅基地未以落实。同年12月25日，吕香珍去世。2016年5月26日，因城中村改造，金德苗户选择按照在册人口数，与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，约定对征收金德苗户房屋进行货币补偿，补偿房屋建筑面积480平方米。原告认为，被告尚未对其母亲吕香珍的60平方米宅基地进行安置，遂成讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政案件受案范围。原告认为被告未按约定履行《协议书》而诉至本院，要求继续履行。故本案的争议焦点在于涉案协议能否依约继续履行。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及第三款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告母亲吕香珍与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的协议书中虽然约定了宅基地安置，但宅基地安置仍需要符合国家法律法规的规定，因吕香珍已经去世，其生前签订的拆迁协议客观上已经不能履行。此外，从协议备注栏记载的内容看：吕香珍的60平方米宅基地须要与其子金德苗合并安置，共计120平方米，后2011年金德苗未与拆迁部门签订房屋拆迁协议，房屋亦并未拆迁，故当时该120平方米宅基地未能安置的责任不能完全归责于被告。2016年5月26日，因城中村改造，金德苗户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》约定，金德苗户在其房屋拆迁安置过程中选择的是货币安置，根据在册人口数进行补偿。故原告要求单独对吕香珍的60平方米宅基地进行安置亦不符合协议约定。鉴于涉案协议并非纯货币安置补偿协议，已经客观上无法履行，吕香珍选择的60平方米宅基地安置权利最终未能实现，从保障行政相对人合法权益的角度出发，政府应当本着诚信原则，采取相应补救措施。综上，原告要求继续履行协议的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告金美凤、金德苗、金美萍的诉讼请求。
金美凤、金德苗、金美萍上诉称：原审法院认定事实不清。吕香珍虽然已经去世，但其生前签订的拆迁协议客观上可以履行。农村宅基地使用权属于上诉人家庭所有，拆迁协议的宅基地安置不存在因签订协议人过失而导致客观上不能履行。家庭成员之一的去世不影响其他成员享有使用份额。本案中，2011年金德苗未与拆迁部门签订房屋拆迁协议是因为金德苗的房屋并未被相关部门征收。但2016年5月26日金德苗户在其房屋拆迁安置过程中选择的是货币安置，后三上诉人一直与被上诉人商讨宅基地安置一事，但被上诉人一直置之不理此事，故涉案60平方米宅基地安置的责任完全归则于被上诉人，被上诉人应当本着诚信原则安置涉案宅基地。请求二审依法撤销一审判决，查清事实后发回重审或依法改判。
嵊州市人民政府答辩称：一审法院在查明事实的基础上适用法律正确，判决合法合理。1.案涉协议客观上已经不能履行，并不存在上诉人所诉的客观上可以履行的情况。（1）上诉人母亲吕香珍与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的协议书中，虽然约定了宅基地安置,但宅基地安置仍需要符合国家法律法规的规定，需要经过审批,但在审批之前，吕香珍就去世了，导致宅基地安置在客观上不能继续履行。（2）协议上明确备注:吕香珍60平方米宅基地须与其子金德苗合并安置，共计120平方米。为方便安置,当时相关工作人员多次劝说金德苗户一并拆迁安置，但金德苗未与拆迁部门签订拆迁协议，故当时120平方米宅基地未能安置的责任不能完全归责于被上诉人。（3）2016年5月26日，金德苗户选择以货币安置的方式与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订安置协议，根据的是在册人口数进行补偿。故，其再单独要求对吕香珍60平方米宅基地安置也与协议约定不符。2.被答辩人诉称“农村宅基地使用权属于上诉人家庭所有，其母去世不影响其他成员享受使用份额”这一陈述与事实不符，更没有法律依据。依据我国法律规定，宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于集体，使用权属于房屋所有人，所以即使要继承，也只是宅基地上的房屋。由于吕香珍未在获准取得宅基地的情形下先于2011年12月25日因病死亡，因此吕香珍丧失了继续获准取得宅基地使用权的资格，故更不可能存在上诉人所称案涉60平方米农村宅基地使用权应该归其家庭所有，其他家庭成员可以继续享受份额的情况。综上所述，因吕香珍的死亡，丧失了获取农村宅基地使用权的资格，退一步，即使已经履行了宅基地的安置，也因为宅基地上目前没有建造过房屋而不能由其子女继承获得该宅基地。据此，望法庭在查明事实后驳回上诉人的上诉请求。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院经审理认为，本案的争议焦点在于涉案协议能否依约继续履行。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及第三款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。上诉人母亲吕香珍与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的协议书中虽然约定了宅基地安置，但宅基地安置建房仍需要符合国家法律法规的规定，因吕香珍已经去世，其生前签订的拆迁协议关于宅基地安置建房客观上已经不能履行。鉴于涉案协议并非纯货币安置补偿协议，客观上已经无法履行，吕香珍选择的60平方米宅基地安置权利最终未能实现，但从保障行政相对人合法权益的角度出发，被上诉人应当本着诚信原则，采取相应补救措施。原审对此的认定正确。在本院调查时，上诉人称，不给其安置宅基地，但如给予合理补偿其也能接受。鉴于被上诉人在吕香珍于2011年12月间去世后至今一直没有对该履约纠纷作出相应的处理，属于不及时履行协议义务的行为，为有利于实质性化解行政争议，应当判令被上诉人在一定期限内履行该履约纠纷的处理义务。原审判决驳回上诉人要求继续履行协议的诉讼请求正确。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律基本正确、程序合法；上诉人金美凤、金德苗、金美萍提出的上诉请求和理由缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判;
二、责令被上诉人嵊州市人民政府在本判决生效之日起二个月内对本案的履约纠纷作出处理决定。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人嵊州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 马国贤
审判员 管 征
审判员 刘家库
二〇一八年四月十九日
书记员 刘 芳