吉林省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）吉民再261号
抗诉机关：吉林省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：杜长银，男，汉族，1954年5月8日出生，住吉林省农安县。
被申诉人(一审被告、二审被上诉人)：中国石油天然气股份有限公司吉林长春销售分公司。住所：吉林省长春市朝阳区西民主大街***号。
负责人：艾永厚，该分公司经理。
委托诉讼代理人：孙聪，女，该分公司职员。
委托诉讼代理人：栾亚男，吉林创一律师事务所律师。
申诉人杜长银因与被申诉人中国石油天然气股份有限公司吉林长春销售分公司（以下简称中石油长春销售分公司）合同纠纷一案，不服本院（2014）吉民申字第128号民事裁定，向吉林省人民检察院申诉。吉林省人民检察院作出吉检民(行)复查[2016]22000000005号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）吉民抗36号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。吉林省人民检察院指派检察员丁连昌、康旭出庭。申诉人杜长银、被申请人中石油长春销售分公司委托诉讼代理人孙聪、栾亚男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吉林省人民检察院抗诉认为，吉林省长春市中级人民法院（2013）长民四终字第365号民事判决适用法律确有错误。1.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”其中“依法发生转移”，是指依法办理相关手续，将该集体土地首先征为国有后，方可进行企业因“破产、兼并”的土地流转。本案中，虽然农安县国土地资源局提供的证明材料能够证明杜长银的加油站属原有建设用地，符合土地利用总体规划，可以补办土地征收手续。但“可以补办土地征收手续”的另一层含义，就是截至目前，该加油站尚未办理相关手续，没有变更为国有土地。因此，案涉土地交易不属于《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定的例外情形，不能出让、转让或者出租用于非农业建设。2.按照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，“合同约定违反法律、行政法规的强制性规定”属于合同无效的情形，案涉合同违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定，应属无效。
杜长银称，再审申请理由同检察机关的抗诉意见一致，请求撤销一、二审判决，改判支持杜长银的一审诉讼请求。
中石油长春销售分公司辩称，1.双方当事人签订《加油站资产转让协议书》的目的是转让加油站，并非炒卖土地。2.双方当事人签订《加油站资产转让协议书》的意思表示是真实的。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定并非效力性强制性规定，案涉《加油站资产转让协议书》不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
杜长银向一审法院起诉请求：1.确认杜长银与中石油长春销售分公司签订的《加油站资产转让协议书》无效；2.判令中石油长春销售分公司赔偿杜长银四间房屋的损失144000元，判令中石油长春销售分公司赔偿杜长银其他经济损失1000000元；3.判令中石油长春销售分公司返还杜长银土地943平方米的集体土地使用权，围墙60延长米，水井一口；4.判令中石油长春销售分公司返还杜长银《加油站营业执照》、《石油经营许可证》、《房屋所有权证》、《危险化学品经营许可证》。并承担诉讼费和邮寄费。一审法院认定事实：1990年杜长银在农安县万顺乡万顺村二社自建4间砖瓦房，并于2003年办理了《私有房屋所有权证》。房屋建成后，杜长银在该房屋前建造了加油站，办理了营业执照，起名为农安县万顺华丰加油站，并用砖墙将房屋和加油站圈在院内，该房屋作为加油站办公室。2003年6月，杜长银与中石油长春销售分公司签订《加油站资产转让协议书》。协议书约定，杜长银将农安县万顺乡华丰加油站的资产（含土地）转让给中石油长春销售分公司，加油站的资产有土地943平方米；营业用房120平方米；电话一部；水井一口；围墙60延长米；灭火器6个。转让价格为22万元人民币，中石油长春销售分公司先支付4.4万元定金，余款待杜长银将房屋及土地变更为国有商用后再支付。2004年9月中石油长春销售分公司给付杜长银购买加油站款50000元。中石油长春销售分公司接收加油站后当年将房屋拆除并重新修建办公室，后又投资对加油站安装B类站零管系统。杜长银以农村农民住宅，集体所有的宅基地无法办理国有商用，法律也禁止杜长银向本村集体村民之外的公民或企业转让房屋及土地为由，诉至一审法院。一审法院判决：驳回杜长银的诉讼请求。
杜长银不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，依法改判确认杜长银与中石油长春销售分公司签订的《加油站资产转让协议书》无效、判令中石油长春销售分公司赔偿杜长银四间房屋的损失144000元及其他经济损失1000000元、返还杜长银土地943平方米、围墙60延长米、水井一口、返还杜长银《加油站营业执照》、《石油经营许可证》、《房屋所有权证》、《危险化学品经营许可证》、中石油长春销售分公司承担诉讼费。二审法院认定的事实与一审判决认定的事实一致。二审法院认为，1.关于《加油站资产转让协议书》的效力。农安县万顺华丰加油站系杜长银建设取得，杜长银在943平方米的宅基地上盖了房屋，申请办理了《营业执照》和《石油经营许可证》，杜长银经营该加油站一段时间后与中石油长春销售分公司签订了《加油站资产转让协议书》，中石油长春销售分公司受让后继续经营加油站，可见杜长银与中石油长春销售分公司签订的《加油站资产转让协议书》的本质目的是转让加油站，并非炒卖土地。杜长银与中石油长春销售分公司作为合同双方当事人均没有倒卖土地的意思，而是转让自建的加油站。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的根本目的是禁止炒卖土地，本案中加油站所附属的943平方米土地面积较小，受让人受让后继续经营此前已存在的加油站，并未用以房地产开发等非农建设，未改变该土地的利用现状，故不能认定杜长银与中石油长春销售分公司签订合同的目的系炒卖土地。就转让加油站而言，杜长银与中石油长春销售分公司签订的转让协议系双方当事人的真实意思表示，应认定为有效。2.关于本案所涉及的集体土地能否转为国有用地。土地利用总体规划是对土地的开发、利用等在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是一种规划，并非是对现状的描述。是否符合土地利用总体规划应由国土资源部门评定，并非由杜长银以为的规划部门负责。本案中国土资源部门证实涉及的943平方米土地符合土地利用总体规划可以补办土地征收手续，是从土地规划的角度而言，并非是目前对该宗土地所做的行政审批。至于未来该宗土地能否转为国有建设用地不是杜长银与中石油长春销售分公司签订的转让协议所能决定，即使不能转为国有用地或当前不能进行集体土地转为国有建设用地的审批，中石油长春销售分公司作为加油站的受让人应当承担此后果，但该宗土地目前未转为国有用地不能作为杜长银主张合同无效的理由。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
本院再审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院再审认为，1.关于《加油站资产转让协议书》的效力问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第六十三条中“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”情形是指依照第六十条的规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业以及乡（镇）村公共设施、公益事业建设，经过批准取得其所使用的土地的建设用地使用权，如果该乡镇企业和公益企业发生破产、兼并，经过法定程序，其建设用地使用权发生转移的情形。案涉加油站并非乡镇企业，亦非公益企业，不符合例外情况中主体的资格要求，转让案涉加油站的行为不属于《中华人民共和国土地管理法》第六十三条但书规定的例外情况。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“合同约定违反法律、行政法规的强制性规定”属于无效合同。因此，本案涉及的《加油站资产转让协议书》因违反法律的强制性规定，应认定为无效。2.关于合同无效后双方的返还责任问题。原审判决对双方的返还责任未予区分，应重审查明。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项规定，裁定如下：
一、撤销吉林省长春市中级人民法院（2013）长民四终字第365号民事判决及吉林省农安县人民法院（2012）吉农民初字第3073号民事判决。
二、本案发回吉林省农安县人民法院重审。
审 判 长 付 丽
代理审判员 赵希洋
代理审判员 米 于
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 孙 浩