新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）水行初字第62号
原告：焦玉利，住新疆和布克赛尔蒙古自治县。
被告：新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅，住所地乌鲁木齐市天山区中山路462号。
法定代表人：张鸿，男，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅厅长。
委托代理人：崔晓宇，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅政策法规处副主任科员。
委托代理人：高煜，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅政策法规处主任科员。
被告：中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人：陈政高，男，中华人民共和国住房和城乡建设部部长。
委托代理人：吴雨冰，中华人民共和国住房和城乡建设部法规司副处长。
委托代理人：王德强，中华人民共和国住房和城乡建设部法规司主任科员。
原告焦玉利诉被告新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅（以下简称新疆住建厅）、被告中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）不履行行政管理法定职责一案，原告焦玉利于2015年4月10日向乌鲁木齐市天山区人民法院邮寄起诉材料，乌鲁木齐市天山区人民法院收到起诉材料后于2015年4月17日以邮寄方式将起诉材料退回原告焦玉利.2015年4月21日原告焦玉利收到退回的起诉材料后，于2015年4月27日向本院邮寄起诉材料，本院2015年5月4日收到起诉材料，经本院审查要求原告焦玉利补充材料后于2015年7月7日受理。本院于2015年7月13日向被告新疆住建厅及被告住建部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月27日公开开庭审理了本案。原告焦玉利，被告新疆住建厅的委托代理人崔晓宇、高煜，被告住建部的委托代理人吴雨冰、王德强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告焦玉利于2013年12月16日向被告新疆住建厅举报新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的房地产评估报告等违法问题。原告焦玉利认为被告新疆住建厅未对新疆精宏房地产估价所（有限公司）及其奎屯分所出具虚假房地产评估报告的行为进行查处，存在行政不作为，向被告住建部申请行政复议。被告住建部于2015年3月20日作出建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》，决定驳回原告焦玉利的行政复议申请。
原告焦玉利诉称，2013年12月16日，我向被告新疆住建厅投诉举报新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的房地产评估报告等违法问题。2014年11月19日，我收到新疆建设行政执法局发来复函，行政处罚决定书可在新疆建设网上查询。在建设网上，我们只查询到对个人的处罚。但没有对违规成立的评估机构处罚，也没有责令房地产评估机构限期改正违法行为的内容。我手中的评估报告不但是他人假冒评估师签名，该报告备注中明确写道“本评估报告不包括土地的价值”，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条的规定，未对土地使用权进行评估。同时，报告加盖有新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所公章。2014年8月26日，被告新疆住建厅发了《关于2014年全区房地产评估机构违规设立分支机构清理情况的通报》，该通报将新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所列为第一个违规成立的分支机构，已被清理。《房地产估价机构管理办法》第四十九条的相关规定，分支机构应当以设立该分支机构的房地产估价机构的名义出具估价报告，并加盖该房地产估价机构的公章。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。我国现行法律和住建部的规章，都要求行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。2015年1月21日，被告住建部受理了我的行政复议，2015年4月1日，我收到被告住建部发来的建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》，以被申请人不存在不作为为由，驳回了我的复议申请。我认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。塔城地区住房和城乡建设局明确告知我们，按照法律规定自治区住建厅在处罚决定作出前，就应当履行责令当事人改正或者限期改正违法行为，要求塔城地区住房和城乡建设局指导相关部门督促改正的要求，不符合法律规定，且塔城地区住房和城乡建设局对评估公司的情况不知情。责令当事人或者限期改正违法行为的权利（义务）只有自治区住建厅或者国家住建部承担。现提起诉讼，请求：1.要求被告新疆住建厅履行责令新疆精宏房地产估价所（有限公司）及新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所改正并予以处罚的法定职责；2.撤销被告住建部作出的建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》。
原告焦玉利针对其诉称提交以下证据予以证实：1.EMS邮政特快专递投递单（1058211807811）；2.挂号信信封及材料；3.EMS邮政特快专递投递单（1094721167304）；4.EMS邮政特快专递投递单（1000216072512）；5.EMS邮政特快专递投递单（1000217181612），证据1至证据5证明原告焦玉利接到被告住建部的复议决定后，于2015年4月10日向天山区人民法院邮寄起诉材料，天山区人民法院于2015年4月21日将起诉材料退回原告，2015年5月4日原告焦玉利将起诉材料邮寄至水磨沟区人民法院。6.新疆住建厅向和布克赛尔县人民检察院出具的公函，证明2015年8月6日才调取原告的材料，被告新疆住建厅称此前已经进行处罚是虚假的。7.《关于对2014年全区房地产评估机构违规设立分支机构清理情况的通报》；8.《关于对焦玉利、张俊举报材料的复函》，证明2013年2月28日征收办已经收到了评估报告整改书，原告焦玉利是2013年12月16日才举报，如果重新出具了评估报告，原告焦玉利就没有必要再去投诉这些问题了。
被告新疆住建厅辩称，我厅已对新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所违法行为进行了处理，原告要求我厅履行职责的诉求没有事实和法律依据。2013年12月16日，原告向我厅信访举报称，新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的虚假报告，要求对此进行查处，并提交了评估报告，我厅核实信息后于2013年12月18日立案调查，2014年8月28日，我厅依据调查结果做出《行政处罚决定书》，已经履行了查处违法行为的管理职责。在案件调查期间，我厅要求新疆精宏房地产估价所及其他人员纠正违法行为，姚伟、霍文利在我厅作出行政处罚决定前已按照要求重新审查并签署了评估报告，和布克赛尔县征收部门收到了新疆精宏房地产估价所重新出具的评估报告，并出具了确认函。同时新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所负责人贺慧亦不再以注册估价师名义从业。我厅作出行政处罚后，一直积极督促评估机构整改到位，并协调、督促解决原告与当地征收部门之间的纠纷。就原告征收评估中存在的问题，我厅于2014年10月21日向和布克赛尔县旧城改造领导小组办公室出具《关于对评估报告法律效力的复函》，明确了涉案评估报告无效。在接到原告投诉反映和布克赛尔县征收办并未将重新整改的估价报告送达被征收人时，2015年1月19日，我厅书面要求塔城地区住房城乡建设局督促和布克赛尔县征收办向原告送达评估报告，并告知原告对重新出具的评估报告不服，可向我厅申请对评估报告进行鉴定。我厅在原告征收补偿纠纷，在职权范围内履行了相应的法定职责，不存在行政不作为的事实。在以上工作之外，为妥善处理和布克赛尔县旧城改造工作中出现的问题，保证被征收人的利益，根据行政管理中的属地管理原则和组织原则，我厅对塔城地区住房城乡建设局及和布克赛尔县相关领导进行约谈，要求依法实施拆迁、保护被征收人的合法权益，上述事实已经过住建部在复议程序中查明。原告提出我厅不履行法定职责没有事实依据，请求法院驳回原告诉求。
被告新疆住建厅于2015年8月27日向本院提交以下证据、依据：1.《住房和城乡建设厅信访交办通知单》；2.《住房和城乡建设厅行政执法立案呈报表》；3.对新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的虚假房地产评估报告的举报材料，证据1至证据3证明案件来源。4.新疆精宏房地产估价所出具的《整改报告》；5.新疆精宏房地产估价所出具的情况说明；6.电话记录；7.《评估报告整改提交确认书》，证据4至证据7证明被告新疆住建厅的义务已经履行完毕了。8.2015年3月11日新疆精宏房地产估价所向和布克塞尔蒙古自治县检察院提交的《申请报告》；9.2015年3月13日和布克塞尔蒙古自治县检察院出具的《关于对新疆精宏房地产估价所申请报告的回复》，证据8和证据9证明无法重新出具评估报告是因为原告的房产档案材料已被检察院封存，不存在被告新疆住建厅不履行职责的问题，和丰县征收办也没有给原告送达相关材料，送达义务应该是和丰县征收办，和被告新疆住建厅没有关系。10.2015年1月19日新疆住建厅向塔城地区住房和城乡建设局出具的《信访转办函》；11.新疆住建厅《会议纪要》，证据10和证据11证明住建厅多次督促塔城地区建设局及和丰县政府及征收部门整改的事实，说明原告的诉讼理由与事实不相符。12.《关于新疆精宏房地产估价所违法案件的处理建议》；13.新建罚（2014）8号《行政处罚决定书》、新建罚（2014）9号《行政处罚决定书》、新建罚（2014）10号《行政处罚决定书》及缴款书，证据12和证据13证明对评估机构免于处罚和对评估师的处罚均是按照法律、法规进行，被告的处罚合理、合法，原告不是行政处罚主体，不具备对行政处罚提出异议的权利，我厅对机构免于处罚和对个人进行处罚均是在法律、法规的范围之内行使自由裁量权的行为，原告的诉求没有事实依据和法律依据。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条。
被告住建部辩称，原告应当依据1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》起诉。根据《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》（2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过）第二十六条规定，2015年5月1日前起诉限期尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉限期的规定。我部根据原告的复议申请，在法定期限内于2015年3月20日依法作出了维持具体行政行为的复议决定，并以挂号信方式于2015年3月29日予以妥投。鉴于原告的起诉限期在2015年5月1日前已经届满。原告不服该复议决定，无论于何时起诉，均应当适用当时的法律规定。我方不是本案的共同被告，按照1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的相关规定，原告不服我部作出的复议决定，应当以作出原行政行为的行政机关作为被告，不应当连带我方一同作为本案被告。我部在行政复议案件办理过程中程序符合法律规定。2014年12月15日，我部法规司收到原告提交的行政复议申请书，要求确认新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅未依法责令被处罚人改正具体行政行为违法。因存在材料不齐全的情况，我司于2014年12月18日通知原告进行补正。2015年1月20日我司对原告递交的补正材料予以查收。在查收原告材料后，我部按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，受理了原告的申请，并要求行政复议被申请人新疆住建厅作出答复。在收到新疆住建厅答复后对本案进行审理，于2015年3月20日作出《行政复议决定书》，并于2015年3月29日送达原告。综上，请求驳回原告诉求。
被告住建部于2015年7月20日收到起诉状副本后，于2015年8月4日以邮寄方式向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书及信封，证明被告住建部于2014年12月15日收到原告提出的复议申请。2.《补正行政复议申请通知书》，证明被告住建部于2014年12月18日向原告发出补正材料通知。3.补正材料及信封，证明被告住建部于2015年1月20日收到原告递交的补正材料。4.建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》，证明被告住建部于2015年3月20日作出维持决定。5.妥投凭证，证明原告焦玉利于2015年3月29日收到复议决定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条、十七条、二十三条、二十八条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、四十八条第一项。
经庭审质证，原告焦玉利对被告新疆住建厅提交的证据1至证据3的真实性、合法性、关联性均认可。对证据4至证据7的真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告没有见过整改报告及情况说明，确认书也是伪造的。对证据8和证据9的真实性、合法性、关联性均认可。对证据10和证据11的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所没有进行整改。对证据12和证据13的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为被告新疆住建厅对违规机构没有进行处罚，是对违法行为的保护。原告焦玉利对被告新疆住建厅适用的法律依据认可。
被告住建部对被告新疆住建厅提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均认可，对被告新疆住建厅适用的法律依据认可。
原告焦玉利和被告新疆住建厅对被告住建部提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均认可，对被告住建部作出复议决定所适用的法律依据认可。
被告新疆住建厅对原告焦玉利提交的证据1至证据5的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为该组证据不足以证明原告的起诉未超过时效，原告的起诉时效是中止不是中断，就算重新启动，再向水区法院邮寄相关起诉材料也已超过15天的起诉期限了。对证据6的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为被告新疆住建厅已经履行了相应的法定职责，原告现在将全部责任推到被告新疆住建厅身上是不对的，应当去找和丰县征收办处理此事。对证据7和证据8的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为原告也知道是和丰县征收办没有将整改后的评估报告送达给原告，送达的职责是征收办，不是被告新疆住建厅，故原告诉被告新疆住建厅不履行法定职责没有法律依据。
被告住建部对原告焦玉利提交的证据1至证据6与被告新疆住建厅的质证意见一致。对证据7和证据8的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为这份材料是原告提供的，2012年底被告住建部就收到了信访件，是其他人向住建部针对新疆精宏房地产估价所（有限公司）出具评估报告存在的违法情况进行信访举报，当时住建部已经把信访材料转交给新疆住建厅，要求新疆住建厅进行核实调查并进行反馈，故经过新疆住建厅的调查后，2013年2月28日和布克赛尔县提交了文件称收到了该答复。
本院对上述证据认证如下：
对被告新疆住建厅提交的全部证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。对被告住建部提交的全部证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。对原告焦玉利提交证据1至证据5的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认，对证据6至证据8的真实性予以确认。
经审理查明，2013年12月16日，原告焦玉利向被告新疆住建厅举报称，新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的虚假报告，要求被告新疆住建厅对此行为进行查处，被告新疆住建厅核实后于2013年12月18日立案调查。2014年8月28日，被告新疆住建厅作出新建罚（2014）8号、新建罚（2014）9号、新建罚（2014）10号《行政处罚决定书》，对估价师霍立文和姚炜、以估价师名义承揽评估的行为人贺慧进行行政处罚，并将新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）奎屯分所进行清理。2014年9月26日，新疆维吾尔自治区建设行政执法局针对原告焦玉利的举报，将处理结果书面告知原告焦玉利。2015年1月19日，被告新疆住建厅出具新建信转字（2015）2号《信访转办函》，要求塔城地区住房和城乡建设局指导相关部门督促委托评估人，由其要求评估机构重新出具评估报告送达被征收人，并告知被征收人救济渠道，保障被征收人合法权益。
另查明，2014年12月15日，被告住建部收到原告焦玉利提交行政复议申请，于2014年12月18日向原告焦玉利发出《补正行政复议申请通知书》，要求原告焦玉利补正材料。2015年1月22日，被告住建部受理原告焦玉利的复议申请，并要求被告新疆住建厅作出答复。2015年3月20日，被告住建部作出建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》，并向原告焦玉利邮寄送达处罚决定，该邮件于2015年3月29日妥投。
同时查明，针对新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的虚假报告问题，在原告焦玉利举报前，被告新疆住建厅已经要求新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）进行整改，新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）已在2012年对评估报告重新进行审核、签字后，报送新疆建设厅房产处和新疆房地产业协会房地产估价师专业委员会进行审核。2013年2月28日，新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）将整改后的《房地产评估报告》移交给和布克塞尔蒙古自治县旧城棚户区改造领导小组办公室。
本院认为，《房地产估价机构管理办法》第五条第二款规定：“省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门、直辖市人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。”原告焦玉利要求被告新疆住建厅对新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）出具虚假房地产评估报告的行为进行查处，被告新疆住建厅具有对房地产估价机构进行监督和管理的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，原告焦玉利认为被告新疆住建厅未对评估机构进行处罚并责令改正的行为侵犯其合法权益，向被告住建部申请行政复议，被告住建部作为被告新疆住建厅的上一级主管部门，具有对本案进行复议的职权。
一、对于原告焦玉利的起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，原告焦玉利于2015年3月29日收到被告住建部作出的建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》，于2015年4月10日向乌鲁木齐市天山区人民法院提交起诉材料，未超过起诉期限。
二、关于被告住建部是否为本案的共同被告问题。原告焦玉利对复议决定不服，已在法定期限内向乌鲁木齐市天山区人民法院提起诉讼，因为案件管辖等问题，本院于2015年7月7日正式受理，本案应当适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”原告焦玉利认为被告新疆住建厅未对评估机构进行处罚并责令改正的行为侵犯其合法权益向被告住建部申请复议，被告住建部经审查后认为被告新疆住建厅不存在不作为，驳回原告焦玉利的行政复议申请，被告住建部应当与被告新疆住建厅作为共同被告参加诉讼。
三、关于被告新疆住建厅是否存在不履行责令被处罚人改正、对房地产估价机构予以处罚法定职责的问题。第一，2013年12月16日，被告新疆住建厅接到原告焦玉利的投诉后，依法予以立案并进行调查，并对实施违法行为的相关责任人员进行了行政处罚。2015年1月29日，被告新疆住建厅向塔城地区住房和城乡建设局发出《信访转办函》，要求塔城地区住房和城乡建设局指导相关部门督促委托评估人，由其要求评估机构重新出具评估报告送达被征收人，并告知被征收人救济渠道，保障被征收人合法权益。此外，在原告焦玉利向被告新疆住建厅举报前，被告新疆住建厅已经要求新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）进行整改，新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）也已于2013年2月28日将整改后的《房地产评估报告》移交给委托评估人和布克塞尔蒙古自治县旧城棚户区改造领导小组办公室。以上事实能够证明被告新疆住建厅已经要求房地产估价所进行整改、重新出具评估报告，并对责任人员进行处罚，履行了监督和管理的职权，不存在行政不作为。对于原告焦玉利要求被告新疆住建厅履行责令新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）及其奎屯分所改正的法定职责的诉讼请求，本院不予支持。第二，《房地产估价机构管理办法》第五十条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产主管部门给予警告，责令限期改正；逾期未改正的，可处5千元以上2万元以下的罚款；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）违反本办法第二十六条规定承揽业务的；（二）违反本办法第二十九条第一款规定，擅自转让受托的估价业务的；（三）违反本办法第二十条第二款、第二十九条第二款、第三十二条规定出具估价报告的。”被告新疆住建厅针对新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）奎屯分所出具他人代注册评估师签名的虚假报告问题，已于2014年8月28日将新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）奎屯分所进行了清理，且新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）对他人代注册评估师签名的虚假报告已经重新审核、出具后移交给委托评估人和布克塞尔蒙古自治县旧城棚户区改造领导小组办公室，鉴于新疆精宏房地产估价所（有限责任公司）已经积极整改，注销分支机构，被告新建住建厅对房地产估价机构免予处罚，是在法律法规规定的幅度和范围内行使行政自由裁量权的行为。故对原告焦玉利要求被告新疆住建厅履行对房地产估价机构予以处罚的法定职责的诉讼请求，本院不予支持。
四、关于被告住建部的复议程序是否合法问题。被告住建部受理原告焦玉利的复议申请后，充分听取了申请人和被申请人的意见，经过审查后认为被告新疆住建厅已经履行法定职责，并作出驳回行政复议申请的决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。被告住建部作出的建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》符合法定程序。对原告焦玉利要求撤销被告住建部作出的建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告焦玉利要求被告新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅履行责令新疆精宏房地产估价所（有限公司）及新疆精宏房地产估价所（有限公司）奎屯分所改正并予以处罚法定职责的诉讼请求；
二、驳回原告焦玉利要求撤销被告中华人民共和国住房和城乡建设部作出的建复决字（2014）1038号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元（原告焦玉利已预交），邮寄送达费60元，由原告焦玉利负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 王彩虹
人民陪审员 吕文军
人民陪审员 何建英
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 侯 峥