河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终606号
上诉人（原审原告）阴绍魁，男，汉族，1987年6月7日生，住郑州市金水区。
委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市金水区城市综合执法局（以下简称金水区执法局），住所地郑州市群办路6号。
负责人王延军，局长。
委托代理人徐继竟，该局工作人员。
委托代理人曹广要，河南亚太人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路16号。
法定代表人魏东，区长。
委托代理人刘子辉，该单位工作人员。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
上诉人阴绍魁因限期拆除决定及行政复议一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2018）豫0104行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告系沙门村村民。2000年12月，郑州市金水区人民政府为阴绍魁坐落于金水区柳林镇沙门村地号245号使用权面积168.00平方米的土地颁发集体土地使用证。经金水区国基路街道办事处沙门村村民委员会证明，原告阴绍魁与阴少奎为同一个人。2009年原告在沙门村254号原宅基地上建房9层顶部有楼梯间，面积共计2796.132平方米，2010年建成。
2016年12月27日，被告金水区执法局根据办事处举报对原告所建房屋进行了现场检查勘验，并拍摄现场照片。2017年3月1日，被告金水区执法局向金水区国土资源局发出违法建设协查函，查询原告等人建筑物的土地性质、使用权情况和查处情况。2017年3月6日，金水区国土资源局复函：我局未对原告阴绍魁等人进行立案查处；原告建房占用土地均为集体土地；原告阴绍魁未在我局进行过集体土地使用权登记。2017年3月1日，被告金水区执法局向金水区住房保障和房地产管理局发出违法建设协查函，查询原告等人建筑物的房屋产权情况和查处情况。2017年3月3日，郑州市金水区保障性住房管理办公室复函：原告阴绍魁在沙门村无房产信息。
2017年6月22日，被告对原告违法建设立案。2017年6月26日，被告对原告以未取得建设工程规划许可证建设建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，分别作出金执法责通字（2017）第35001号《责令改正违法行为通知书》；金执法决先告字（2017）第3462号《行政决定事先告知书》；金执法决听证字（2017）第21号《行政决定听证告知书》，并一并留置送达《通知书》、《告知书》。责令原告：于2017年6月27日前拆除建筑物，消除对城乡建设规划的影响，并告知相关权利。2017年7月28日，被告金水区执法局作出金执法限拆字（2017）第1号《限期拆除决定书》，认定原告沙门村254号未取得建设工程规划许可证属于违法建设，对原告作出限期拆除决定，逾期将组织强制拆除并留置送达《拆除决定》。原告不服于2017年9月15日向郑州市金水区人民政府提起行政复议，要求撤销该限期拆除决定书。郑州市金水区人民政府经审查认定该《限期拆除决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，于2017年12月14日，作出金政（复决）字（2017）第292号《行政复议决定书》，维持该决定。原告不服，诉至本院。
另经原告申请信息公开，郑州市城乡规划局于2017年8月28日答复：截至目前，尚未有建设单位或个人到我局申请办理金水区国基路办事处沙门村在宅基地上自建房的建设工程规划许可证手续。
原审认为，原告的建房行为发生于2009年至2010年期间，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》。原告涉案房屋所在地沙门村位于郑州市金水区，根据经国务院批准的1995——2010年《郑州市市区总体规划》及《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》，在郑州市行政区域内集体土地上村民新建、改建、扩建、翻建住宅的活动应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定办理相关审批手续。原告在规划区内进行建设活动未取得相关许可证，因此其建设行为属于违法建设，建筑物属于违法建筑物。原告违法建设行为虽然结束，但房屋违法状态一直持续，对城市规划的影响始终存在，被告发现违法建筑后对其处罚并无不当。被告作出限期拆除决定的法律依据正确。因原告房屋所在地不属于乡村规划区内，故不适用《中华人民共和国城乡规划法》第41条及《河南省人民政府关于进一步规范农村村民住宅建设的指导意见》的规定。根据《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条，市城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对国有土地上（已建成住宅区除外）违反城市管理的各类建设行为行使行政处罚权；区城市管理行政执法机关依据城市管理方面的法律、法规、规章的规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权。被告金水区执法局有执法权是适格的执法主体，遂判决驳回原告阴绍魁关于撤销被告郑州市金水区城市管理行政执法局作出的“金执法限拆字［2017］第1号《限期拆除决定书》、被告郑州市金水区人民政府作出的金政字［2017］第292号《行政复议决定书》的诉讼请求。诉讼费50元，由原告负担。
上诉人阴绍魁上诉称：一、一审法院没有查明本案基本事实，适用法律错误，上诉人建设住宅不违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，且符合第四十一条第二款之规定，上诉人无需办理《建设工程规划许可证》。二、一审法院未查明被上诉人金水区执法局没有相应执法权的情况，依据《城乡规划法》第六十四条判决明显适用法律错误。1.根据相关文件，金水区执法局对上诉人执法期间，不具备相应执法权责，有相应执法权的应是郑州市城乡规划局下属的城乡规划监察支队；2.金水区执法局对上诉人作出的《限期拆除决定书》及一审法院依据《城乡规划法》第六十四条作出的判决明显适用法律错误。三、被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定与事实不符，理应撤销。四、上诉人的涉案房屋不属于限期拆除的任何一种情形，依法不应被拆除。五、上诉人房屋不违反村镇规划。六、拆除上诉人房屋缺乏法律依据。七、从本案执法时效看，已超过两年的处罚期限。八、金水区执法局是为配合地方政府拆迁而进行的选择性执法。1.没有为上诉人办理建设工程规划许可证，是该执法局工作失职；2.金水区执法局通过拆违，逼迫搬迁，涉嫌强迫交易；3.依法应当撤销涉案的限期拆除决定书。九、（2016）豫0122行初33号、（2016）豫0191行初197号案件与本案案情相同，当地城管部门下发的限期拆除决定书均被判决撤销。十、（2018）沈行终字第35号辽宁省沈阳市中级人民法院行政判决书将涉案类似房屋，纳入拆迁补偿安置范围。综上，请求撤销一审判决，撤销金水区执法局作出的金执法限拆字[2017]第1号《限期拆除决定书》，撤销金水区政府作出的金政[复决]字[2017]第292号《行政复议决定书》。
被上诉人金水区执法局答辩称，1.关于执法局有无权限问题，法律法规文件有规定。2.限期拆除决定有无事实依据的问题，《城乡规划法》自2008年开始实施，建设房屋必须遵守规定，本案中上诉人未曾向政府申请办规划许可，更未提供没有控制性规划、无法办理的文件，违反《城乡规划法》第40条规定。3.执法程序的问题，2012年6月25日住房建设部指导意见第40条规定，上诉人房屋不属于可以改正的范围。4.处罚时效问题，法律依据为《行政处罚法》第29条规定，具体到本案，涉及规划处罚，违法行为的结果一直存在，对社会管理秩序的危害，违法持续存在。5.选择性执法、各地判例、不适用城市法律法规处罚的问题，综合意见，我国不属于判例法体系，所以每个案件情况不一样，结果处理不一样，上诉人试图拿一些案例说本案，我方认为没有说服力，根据个案应该有不同处理结果。上诉人的建设属违法建设，依据城乡规划方面的法规，不是选择性执法，而是纠正违法行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人郑州市金水区人民政府答辩称，1.本案涉及行政处罚决定书以及复议决定书在程序上没有任何瑕疵，上诉人上诉状中提到程序有问题，自始至终没有提到处罚和复议程序中有瑕疵的地方。2.上诉人上诉状中对金水区执法局的主体和权限的问题，均引用的是红头文件，执法局代理人已向法庭说明执法依据和主体资格依据，我们再次强调，是否有执法权应该由地方性法律法规、规章作为依据，其他规范性文件相抵触应该以法律、法规为依据。3、关于上诉人上诉状中第九、第十个问题中陈述的选择性执法、司法判例，我们认为这个观点是上诉人对生效法律文书的曲解，上诉状列举上诉人代理人代理过的案件，案件的事实与本案情况完全不一样，那个案件房屋是1999年建设的，本案房屋是在城乡规划法发布后建设的，两案没有可比性，其判例不能作为审理本案的参考依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
另查明，郑州市金水区城市管理行政执法局现更名为郑州市金水区城市综合执法局，并于2018年6月4日起启用新名称印章。
本院认为，本案争议的焦点是被诉的行政行为是否合法问题。
一、关于本案被上诉人的职权依据问题。
本案被上诉人金水区执法局行使城市规划处罚权是相对集中行政处罚权的结果。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权的目的是整合执法力量、提高行政效能。国务院法制办（国法函【2001】26号）《关于在河南省郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》授权河南省人民政府可以在郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作，设立集中行使行政处罚权的行政机关，行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章制定的行政处罚权在内的多个行政管理领域行政处罚权。《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》亦即据此制定的地方政府规章。迄今，《中华人民共和国行政处罚法》相关条文并未修改，国务院相关授权文件亦未废止，则本案被上诉人郑州市金水区执法局具有授权行使相关领域行政执法权的法律层级的依据。因此，被上诉人金水区执法局具有作出规划处罚的法律授权，可以以自己名义对城市规划管理涉嫌违法行为作出行政处罚，上诉人提出的文件规定不能对抗上位层级法律规范。
二、关于本案被诉限期拆除决定的认定事实问题。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法于2008年1月1日起施行。上诉人所在村庄位于郑州市规划区范围内，应当受到该法拘束，上诉人认为不需办理规划许可审批于法无据。上诉人建房时未办理建设工程规划许可证建设房屋，事实清楚。被上诉人认定上诉人于2009年未办理建设工程规划许可证建设房屋，提供了沙门村村长任长义、沙门村支书阴丙须的询问笔录证明、有关规划部门出具的证明，事实清楚，证据确凿。上诉人否认执法局认定的建房时间，但任长义、阴丙须系基层组织工作人员，其证言具有可靠性，上诉人未提供证据证明其主张，该上诉理由不成立。
三、关于本案被诉限期拆除决定处罚时效问题。
此问题涉及违法行为继续状态的认定问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”其中违法行为继续状态是指违法行为发生后，该行为及其造成的不法状态一直持续。具体到本案，本案涉及的是规划类处罚，违法行为是指没有办理规划许可构成违法，而不是单指建造行为构成违法，只要违法行为人没有办理规划许可，其违法行为就一直处于继续状态。上诉人关于行政处罚超过处罚时效的观点不能成立。
四、关于本案被诉限期拆除决定处罚是否适当问题。
上诉人房屋建成已使用多年，在建设之时并未有相关行政机关进行制止，多年后面临拆迁改造时再行处罚，上诉人对此质疑可以理解，但相关部门对违法行为不查处不代表违法行为已经合法化。在房屋已建成、上诉人村庄面临拆迁改造的情形下，上诉人事实上已不存在改正的可能性，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》要求限期拆除，合法适当。
五、关于被上诉人是否选择性执法问题。
上诉人提供的案例系其他案件，案件事实与本案并不一致，不适用于本案，上诉人也未提供证据证明在该村同类情况下，被上诉人对此类违法行为有差别对待情形，故上诉人的该主张不成立。
六、关于是否中止审理本案的问题。
上诉人提交申请要求本案中止审理，并提交了起诉郑州市规划局不作为的受案通知，该申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的中止法定条件，本院不予准许。
综上，本案被诉限期拆除决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法。被上诉人金水区政府复议维持被诉限期拆除决定，并无不当。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，实体处理适当，本院予以维持，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人阴绍魁承担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 涛
审判员 侯 贇
审判员 付保东
二〇一八年八月二十四日
书记员 刘旭阳
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；