广东省阳西县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1721行初5号
原告：茂名南油文化传播有限公司，住所地：广东省茂名市。
法定代表人：朱鸿浩。
委托代理人：黄金甫，广东海法律师事务所律师。
委托代理人：邵水记，广东海法律师事务所律师。
被告：阳西县安全生产监督管理局，住所地：广东省阳西县。
法定代表人：黄木有，该局局长。
委托代理人：陈诚谊，广东言必行律师事务所律师。
被告：阳江市安全生产监督管理局，住所地：广东省阳江市江城区。
法定代表人：梁计英，该局局长。
委托代理人：陈诚谊，广东言必行律师事务所律师。
原告茂名南油文化传播有限公司不服被告阳西县安全生产监督管理局（以下简称阳西县安监局）、阳江市安全生产监督管理局（以下简称阳江市安监局）安全生产管理行政处罚一案，本院受理后，分别于2016年3月10日、同年3月11日向被告阳西县安监局、阳江市安监局送达应诉通知书、起诉书副本，于2016年5月19日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告茂名南油文化传播有限公司的委托代理人黄金甫、邵水记，被告阳西县安监局、阳江市安监局的共同委托代理人陈诚谊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳西县安监局查明，2015年7月11日17时10分，茂名南油文化传播有限公司在G15高速公路阳西县新圩镇与电白县交界桥头路边进行广告牌地基井施工作业时发生塌方事故，造成1人死亡，直接经济损失约86.7万元。茂名南油文化传播有限公司存在没有建立健全广告桩基础工程项目安全生产责任制和安全生产规章制度；没有安排人员负责广告桩基础工程项目安全管理；没有对广告桩基础工程项目施工人员进行生产知识培训；没有制定广告桩基础工程项目隐患排查治理制度；G15高速新圩段路边广告桩基础工程项目未经高速公路管理部门批准擅自施工的行为，对“7.11”塌方事故的发生负有责任。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十一条、第二十五条第一款、第三十八条第一款和《广东省公路条例》第二十五条第一款的规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493条）第三条第一款第（四）项、第三十二条第二款以及《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，结合《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十四条第一款第（二）、（四）项的规定，决定对茂名南油文化传播有限公司给予200000元罚款的行政处罚。
原告茂名南油文化传播有限公司不服被告阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，向阳江市安监局提出行政复议。阳江市安监局于2016年2月18日作出（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》，维持了阳西县安监局于2015年11月6日作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》。
被告阳西县安监局对其作出的具体行政行为在法定举证期限内向本院提交如下证据：A1、《印发阳西县安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《阳西县安监局组织机构代码证》，证明被告阳西县安监局的主体资格合法有效；A2、《营业执照》、《身份证》，证明茂名南油文化传播有限公司的性质为有限责任公司，朱鸿浩为法定代表人；A3、郭开坪、濮家义、李洪高、朱鸿浩、刘功日的《询问笔录》，证明①原告是户外广告宣传项目的承包人，负责该项目的设计、选址、加工、安装等工作；②李洪高是发包方茂名南油石化有限公司的厂长，负责提供材料和验收桩井的深度、宽度等；③郭开坪是原告聘请从事挖广告井桩的员工，负责该广告桩基础工程项目的挖井工作，王公甫、濮家义是郭开坪找来施工的工人，郭开坪从原告处取得的劳动报酬与王公甫、濮家义3人平分，其中王公甫是在施工过程中因操作不当引发塌方而被掩埋身亡；④原告聘请未取得建筑资质的工人郭开坪、王公甫、濮家义从事挖井桩作业，未对王公甫进行岗前安全生产培训教育，发生事故前未严格监督、教育王公甫按照《建筑桩技术规范》施工；⑤原告该项目的施工没有经相关部门的批准，且未依法建立安全生产管理机构，管理机制不健全；⑥生产作业场所安全生产条件恶劣，安全生产条件未完善；⑦安全培训不到位，应急处置不力；A4、《协议书》、《收据》，证明①事故造成王公甫1人死亡；②原告与事故××家属就赔偿事宜达成调解并支付赔偿款；A5、《立案审批表》、《阳西县“7.11”茂名南油文化传播有限公司广告牌地基井塌方事故行政处罚案调查报告》、《行政处罚告知书》、《听证告知书》、《听证申请书》、《听证会通知书》、《听证会公告》、《当事人陈述和申辩意见书》、《听证答辩书》、《听证笔录》、《听证会报告书》、《案件处理呈批表》、《行政处罚决定书（单位）》、《行政处罚集体讨论记录》、《罚款催款通知书》、《文书送达回执》，证明被告阳西县安监局对原告的处罚程序合法；A6、《阳西县人民政府办公室关于成立阳西县“7.11”G15高速新圩段路边广告牌地基井塌方事故调查组的通知》、《阳西县人民政府关于对“7.11”茂名南油文化传播有限公司广告牌地基井塌方事故处理意见的批复》、《关于阳西县“7.11”茂名南油文化传播有限公司广告牌地基井塌方事故案的备案报告》，证明阳西县安监局对原告作出行政处罚决定之前已按规定向有关部门进行汇报和备案，有关部门对阳西县安监局的请求汇报作了批示；A7、《中华人民共和国安全生产法》、《广东省公路条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》，证明《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十一条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第一百零九条第（一）项、《广东省公路条例》第二十五条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项、第三十二条第二款，《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十四条第一款第（二）、（四）项的内容以及阳西县安监局作出的行政处罚符合法律规定。
被告阳江市安监局对其作出的行政复议行为在法定举证期限内向本院提交如下证据：B1、《机构代码证》、《身份证复印件》，被告阳江市安监局的机构代码及法定代表人身份情况；B2、《行政复议申请书》、《律师事务所函》、《授权委托书》，证明原告因不服阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，向被告阳江市安监局申请行政复议，行政复议委托代理人是广东海法律师事务所黄金甫律师；B3、《行政复议申请受理决定书》，证明被告阳江市安监局在法定期限内受理原告的行政复议申请；B4、《文件签收回执》，证明被告阳江市安监局在法定期限内向原告送达《行政复议申请受理决定书》；B5、《行政复议答复通知书》，被告阳江市安监局在法定期限向被告阳西县安监局发出通知，要求阳西县安监局在法定期限作出书面答复和提供作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；B6、《被申请人答复书》，证明被申请人阳西县安监局在法定期限内答复；B7、《阳江市安监局发文稿纸》，证明被告阳江市安监局按《中华人民共和国行政复议法》的规定，在作出行政复议决定前经负责人同意；B8、《行政复议决定书》，证明被告阳江市安监局经审查阳西县安监局对原告作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，认为该处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，遂作出（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为；B9、《邮政快递单》，证明被告阳江市安监局在法定期限内作出《行政复议决定书》，并向原告的委托代理人送达。
原告茂名南油文化传播有限公司诉称，一、茂名南油文化传播有限公司不是广告桩基础工程项目的生产经营单位，两被告认定茂名南油文化传播有限公司是该工程项目的生产经营单位，明显是错误。1、茂名南油文化传播有限公司为了设置广告牌，将广告桩基础工程项目委托给郭开坪完成，茂名南油文化传播有限公司与郭开坪之间存在承揽合同关系。《中华人民共和国合同法》第二百五十一条第一款规定：“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同”、第二百五十三条第一款规定：“承揽人应当以自己的设备、技术和劳力，完成主要工作，但当事人另有约定的除外”。承揽合同是指承揽人按照定作人的委托完成一定的工作，定作人接受承揽人完成的工作成果并给付约定的报酬的合同。在承揽合同中，按照他人的要求完成一定的工作，并交付工作成果的一方称“承揽人”，委托他人完成一定的工作，并接受工作成果的一方称为“定作人”。承揽合同的标的是定作人委托承揽人完成并交付的工作成果，而不是劳务，这与直接以提供劳务为标的的合同如雇佣合同有着本质的区别。本案中，茂名南油文化传播有限公司是定作人，郭开坪是承揽人，茂名南油文化传播有限公司要求郭开坪完成广告桩基础工作，茂名南油文化传播有限公司按每米800元的价格支付报酬，从而形成了承揽合同关系。2、茂名南油文化传播有限公司与郭开坪存在承揽合同关系的事实清楚，证据确凿：（1）茂名南油文化传播有限公司副经理刘功日接受被告阳西县安监局询问时，已经向被告阳西县安监局工作人员说明该广告桩基础工程由茂名南油文化传播有限公司委托郭开坪施工的，郭开坪是承揽人。这有刘功日的询问笔录证实；（2）茂名南油文化传播有限公司长期与郭开坪存在合作关系，多次委托郭开坪完成广告桩基础工程，有结算书及汇款凭证证实；（3）本案所涉的广告桩基础工程，茂名南油文化传播有限公司已经支付报酬人民币2万元给郭开坪，有汇款凭证证实；（4）2015年7月20日，××王公甫的家属欧世英等五人与茂名南油文化传播有限公司签订的《协议书》中，已经确定茂名南油文化传播有限公司将广告桩基础工程发包给郭开坪承建，××王公甫受雇于郭开坪。
所谓生产经营单位，是指所有从事生产经营活动的基本生产经营单位，具体包括各种所有制和组织形式的公司，企业，社会组织和个体工商户以及从事生产经营活动的公民个人。本案中，茂名南油文化传播有限公司将广告桩基础工程委托郭开坪完成，双方存在承揽合同关系，因此，应认定郭开坪为广告桩基础工程的生产经营单位，而茂名南油文化传播有限公司则不是生产经营单位。既然茂名南油文化传播有限公司没有直接承建广告桩基础工程，不是生产经营单位，因此，对涉案的生产安全事故，应当负有责任的是承揽人郭开坪，而且，不能认为茂名南油文化传播有限公司法定代表人朱鸿浩未履行安全生产管理职责才导致发生生产安全事故。
二、被告阳西县安监局作出的行政处罚，适用法律不当。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”、第九十二条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处一年以上年收入百分之三十的罚款”。由此可见，被告阳西县安监局只能对发生生产安全事故的生产经营单位及生产经营单位的主要负责人作出罚款的行政处罚。如前所述，由于茂名南油文化传播有限公司将广告桩基础工程委托给郭开坪承建，茂名南油文化传播有限公司不是该广告桩基础工程的生产经营单位。因此，被告阳西县安监局对茂名南油文化传播有限公司作出的行政处罚，纯属适用法律不当。
原告对其主张向本院提供如下证据：C1、《中国工商银行电子银行回单》、《中国建设银行网上银行转账汇款电子回单》、《2015年广告桩结算（4根桩）》、《转账交易信息表》、《下垌广告桩情况（结算）》，证明茂名南油文化传播有限公司长期与郭开坪存在合作关系，多次委托郭开坪完成广告桩基础工程；C2、《中国工商银行电子银行回单》（2015年7月12日），证明本案所涉的广告桩基础工程，茂名南油文化传播有限公司已经支付报酬人民币2万元给郭开坪，茂名南油文化传播有限公司与郭开坪存在承揽合同关系的事实清楚，证据确凿；C3、事故赔偿证据一套（包括协议书、收据、结婚证、户口本、居民身份证、中国工商银行电子银行回单），证明2015年7月20日，××王公甫的家属欧世英等五人与茂名南油文化传播有限公司签订的《协议书》中，已经确定茂名南油文化传播有限公司将广告桩基础工程发包给郭开坪承建，××王公甫受雇于郭开坪；C4、（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，证明行政处罚的情况；C5、（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》，证明原告申请行政复议的情况。
被告阳西县安监局辩称，一、答辩人具有对原告作出行政处罚决定的主体资格。
《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，第五十条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。答辩人是经阳西县人民政府批准设立的县政府主管安全生产综合监督管理的工作部门，依法行使安全生产综合监督和行政执法职能的行政机关，具有对违反安全生产法律法规规定的违法行为依法实施行政处罚的行政职权。原告承包的广告牌宣传项目施工现场在阳西县行政区域内，答辩人对原告在阳西县行政区域内从事上述工程施工现场中因违反有关安全生产法律法规导致的生产安全事故具有管辖权和行政处罚权。
二、答辩人对原告作出（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。
1、事实清楚，证据确凿充分。茂名南油石化有限公司为宣传推广润滑油产品，将户外广告宣传项目发包给原告，承包内容包括广告选址、加工、安装等工作。原告承包该项目后，确定在G15高速公路阳西县新圩镇与电白县交界桥头附近建造户外广告牌，为此绘制了户外广告牌的设计图，并雇请郭开坪组织其老乡王公甫、濮家义对广告桩基础工程项目进行施工建设，约定工资按深度每米800元支付，并提供施工材料和安排工作人员监督负责每天进度，以及当天的进度验收。2015年6月28日，郭开坪按照原告的工作安排，组织其老乡王公甫、濮家义在原告所选址地开始施工作业。2015年7月11日，王公甫、濮家义在施工过程中因操作不当引发塌方事故，导致当时在井下作业的王公甫被掩埋身亡。事故发生后，王公甫家属与茂名南油文化传播有限公司在2015年7月20日签订赔偿《协议书》，并在当天收取了赔偿款850000元。答辩人及此次事故调查组的其他成员在2015年7月12日、7月23日和9月23日分别对郭开坪、濮家义、李洪高、朱鸿浩和刘功日作调查，在该五人的调查笔录中证明了如下事实：1、原告是户外广告宣传项目的承包人，负责该项目的设计、选址、加工、安装等工作；2、李洪高是发包方茂名南油石化有限公司的厂长，负责提供材料和验收桩井的深度、宽度等；3、郭开坪是原告聘请从事挖广告井桩的员工，负责该广告基础工程项目的挖井工作，王公甫、濮家义是郭开坪找来施工的工人。郭开坪从茂名南油文化传播有限公司处取得的劳动报酬与王公甫、濮家义3人平分，其中王公甫是在施工过程中因操作不当引发塌方而被掩埋身亡；4、原告聘请未取得建筑资质的工人郭开坪、王公甫、濮家义从事挖桩井作业，未对王公甫进行岗前安全生产培训教育，发生事故前未严格督促、检查、教育王公甫按照《建筑桩基技术规范》施工；5、茂名南油文化传播有限公司对该项目的施工，没有经相关部门的批准。茂名南油文化传播有限公司在工程开工建设前没有根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，办理建设用地审批手续，也没有根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定办理建设工程规划和建设许可，且没有依法制定相应的安全生产规章制度、操作规程和事故应急救援预案，没有建立安全生产责任制。根据上述事实和证据，答辩人作出处罚决定所依据的事实是清楚的，证据是确凿充分的。
2、适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《中华人民共和国安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产；第二十五条规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业；第二十七条规定，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业；第四十二条规定，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用；第一百零九条第（一）项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规则处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。
3、符合法定程序。2015年7月11日事故发生后，阳西县人民政府于2015年7月13日依法成立了阳西县“7.11”G15高速新圩段路边广告牌地基井塌方事故调查组。答辩人随后开展了一系列调查取证和汇报请示等工作。分别是：一、立案。答辩人按照阳西县人民政府关于2015年9月11日对阳西县“7.11”茂名南油文化传播有限公司广告牌地基井塌方事故处理意见的批复，于2015年9月21日进行立案；二、调查。答辩人依据法定程序和权限对茂名南油文化传播有限公司的安全生产违法行为依法进行调查；三、告知。2015年10月10日，答辩人依法告知原告享有陈述和申辩权利，原告在法定期限内提出陈述和申辩意见书；四、听证。2015年10月12日，答辩人依法告知原告享有听证权利，原告于当日提出听证申请，答辩人在2015年10月20日举行听证；五、处罚。经答辩人局案审会集体讨论，答辩人于2015年11月6日作出（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，对原告处人民币贰拾万元（200000元）罚款的行政处罚；六、送达。答辩人在2015年11月11日依法向原告送达了相关行政执法文书。
三、原告主张其公司与郭开坪、王公甫、濮家义是承揽合同关系，没有事实和法律依据。
《中华人民共和国合同法》第二百五十一条规定，承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。承揽合同的工作成果具有特殊性或特定性，定作人对标的有着特定的要求，承揽人必须严格按照定作人的要求进行加工制作，这决定了承揽合同的工作成果不是一般的工作成果，而具有特定性，满足人们对生产生活的特定性需要是承揽合同的本意。而根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条第三款的规定，从事雇佣活动是指从事雇主授权或指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动。本案中，郭开坪收取800元每米的报酬貌似承揽合同关系中的工作成果报酬，其实不然。第一，茂名南油文化传播有限公司对郭开坪需完成的工作成果没有明确的要求，因此，不具备承揽合同中工作成果的特殊性或特定性，按深度每米800元仅是作为一个支付劳动报酬的计价方式而已。第二，雇佣关系是以直接提供劳务为目的。郭开坪、王公甫（××）、濮家义是按照茂名南油文化传播有限公司的指示、要求进行的劳务活动。茂名南油文化传播有限公司将广告桩挖井工作交给郭开坪，并由郭开坪找来两位老乡，用自己的工具进行施工，郭开坪、王公甫、濮家义提供的是劳务。第三，雇佣关系中，一般由雇主向雇员提供各种劳动条件，主要有劳动场所、劳动工具和相关的劳动资料。茂名南油文化传播有限公司广告桩基础工程项目的施工地点、施工方式、施工材料（含钢筋、水泥、沙石等）、挖井标准等由原告决定和提供。第四，雇佣关系的劳动行为及过程由雇主安排。郭开坪、王公甫（××）、濮家义的工作受茂名南油文化传播有限公司的控制、支配和管理，自己没有自主工作的权利。第五，雇佣关系中雇员劳动的技术含量低，按照雇员的劳动量支付工资报酬。郭开坪、王公甫（××）、濮家义的劳动报酬成分单一。茂名南油文化传播有限公司按照挖井深度每米800元支付劳动报酬，只要挖一米就有800元，他们所做的工作是原告安排的工作，所付出的是自己的劳动。第六，郭开坪、王公甫（××）和濮家义之间不属于雇佣关系，仅属工作关系。茂名南油文化传播有限公司将广告桩挖井工作交给郭开坪，并由郭开坪找来两名老乡用自己的工具一起施工，双方没有签订合同，工作报酬也是郭开坪、王公甫和濮家义等3人平均分配。
四、不管茂名南油文化传播有限公司与郭开坪、王公甫（××）和濮家义是承揽合同关系还是雇佣法律关系，均不影响其是本案的生产经营单位的法律地位。
茂名南油文化传播有限公司因生产经营需要在G15高速公路阳西县新圩镇与电白县交界桥头路边进行广告牌工程施工，该工程的选址、加工、安装等工作均是由茂名南油文化传播有限公司负责完成，其是该工程的实施人和管理人，对该工程的安全生产和工程质量等负责，有对施工现场的安全维护和防范危险的法定义务。茂名南油文化传播有限公司为完成工程，可以根据《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国建筑法》的有关规定，将部分工作交由有资质的第三人完成，但郭开坪并没有相应的资质条件。因此，不管茂名南油文化传播有限公司广告桩基础工程是由郭开坪承揽完成亦或雇请郭开坪等人完成，茂名南油文化传播有限公司在本案的法律地位仍然是《中华人民共和国安全生产法》第二条规定的生产经营单位，茂名南油文化传播有限公司的生产经营单位的法律地位不因其将该工程的部分工作交由他人郭开坪完成而改变，茂名南油文化传播有限公司应当对本工程所发生的生产安全事故承担责任。
综上所述，原告的诉称没有事实和法律依据，答辩人对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法，应驳回原告的诉讼请求，维持处罚决定。
被告阳江市安监局辩称，一、答辩人依法是原告不服被行政处罚申请行政复议的行政复议机关。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议；第三条规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关为行政复议机关。原告对阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》不服有权向答辩人申请行政复议。答辩人根据上述法律规定，应当受理原告的行政复议申请。
二、答辩人严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定受理和作出行政复议决定。
1、原告在2015年12月22日向答辩人申请行政复议，答辩人当天决定受理并向原告作出行政复议申请受理决定书；2、答辩人在2015年12月25日向被申请人阳西县安监局发出行政复议答复通知书，要求被申请人阳西县安监局在10日内提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据，依据和其他有关材料。被申请人阳西县安监局在2016年1月3日向答辩人提出上述资料；3、答辩人经对被申请人阳西县安监局对原告作出的行政处罚进行审查，认为阳西县安监局对原告作出（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持；4、答辩人在法定期限内作出复议决定书，并于2016年2月19日向原告的委托代理人送达了该复议决定书。
三、原告诉请撤销答辩人作出的（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》没有事实和法律依据，应当驳回。该部分的答辩意见与被告阳西县安监局的答辩内容一致。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：被告阳西县安监局提交的证据A1-A7证据真实，形式合法，证明的内容与行政处罚决定认定的事实有关联，本院对被告阳西县安监局提交的证据A1-A7的真实性、合法性、关联性予以确认。被告阳江市安监局提交的B1-B9证据真实，形式合法，证明的内容与行政复议决定认定的事实有关联，本院对被告阳江市安监局提交的证据B1-B9的真实性、合法性、关联性予以确认。原告茂名南油文化传播有限公司提交的证据C4与被告阳西县安监局提交的证据A5中的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》一致，本院予以确认；原告茂名南油文化传播有限公司提交的证据C5与被告阳江市安监局提交的证据B8一致，本院予以确认；原告茂名南油文化传播有限公司提交的证据C1、C2、C3与本案没有关联，本院对其关联性不予确认。
本院经审理查明，2015年6月，茂名南油石化有限公司
为宣传推广润滑油产品，将户外广告宣传项目发包给茂名南油文化传播有限公司，内容包括广告选址、加工、安装等工作。茂名南油文化传播有限公司承包广告牌建设工程项目后，确定在G15高速公路阳西县新圩镇与电白县交界桥头附近建造户外大型广告牌并绘制了户外广告牌设计图，雇请郭开坪挖井。茂名南油文化传播有限公司与郭开坪口头商定施工材料（含钢筋、水泥、沙石）等由茂名南油文化传播有限公司提供，广告桩的施工地点、挖井标准由茂名南油文化传播有限公司确定并经检查验收合格，工资按深度800元／米支付，双方没有签订书面的合同。之后，郭开坪组织其老乡濮家义和王公甫按照茂名南油文化传播有限公司绘制的户外广告牌设计图对广告桩基础工程项目进行施工建设。2015年7月11日，濮家义、王公甫等人在进行广告牌地基井施工作业的过程中发生塌方事故，在事故中造成王公甫死亡。事故发生后，被告阳西县安监局对茂名南油文化传播有限公司以及茂名南油文化传播有限公司的法定代表人朱鸿浩涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》的行为进行立案调查，调查了郭开坪、濮家义、李洪高、朱鸿浩和刘功日等相关证人。2015年7月20日，茂名南油文化传播有限公司与王公甫的亲属欧世英等人签订《协议书》，由茂名南油文化传播有限公司一次性支付850000元给王公甫的亲属。被告阳西县安监局以茂名南油文化传播有限公司存在“没有建立健全广告桩基础工程项目安全生产责任制和安全生产规章制度；没有安排人员负责广告桩基础工程项目安全管理；没有对广告桩基础工程项目施工人员进行生产知识培训；没有制定广告桩基础工程项目隐患排查治理制度；G15高速新圩段路边广告桩基础工程项目未经高速公路管理部门批准擅自施工；对‘7.11’塌方事故的发生负有责任”的行为为由，拟对茂名南油文化传播有限公司作出行政处罚。2015年10月9日，阳西县安监局制作了（西）安监管罚告（2015）12号《行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，拟对原告处以罚款200000元，并告知原告有陈述、申辩的权利。同时，阳西县安监局于当日制作了（西）安监管听告（2015）1号《听证告知书》，告知原告对拟作出的行政处罚决定享有听证的权利。2015年10月11日，原告向阳西县安监局提出听证申请。同年10月20日，阳西县安监局根据原告的申请组织进行了听证。2015年11月6日，阳西县安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493条）第三条第一款第（四）项、第三十二条第二款、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，结合《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十四条第一款第（二）、（四）项的规定，作出了（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款200000元，并于同年11月11日送达给原告。原告不服被告阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，向阳江市安监局申请行政复议。经复议，阳江市安监局于2016年2月18日作出（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》，维持被告阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》。原告仍不服而向本院提起行政诉讼，请求撤销被告阳西县安监局对其作出的行政处罚决定以及撤销被告阳江市安监局作出的行政复议决定。
本院认为，本案争议的焦点是：一、原告茂名南油文化传播有限公司是不是涉案广告桩基础工程项目的生产经营单位，是不是涉案安全生产事故的责任主体；二、被告阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》的证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序；三、阳江市安监局作出维持原行政行为的行政复议决定是否正确。
关于第一个焦点问题。2015年6月，茂名南油石化有限公司为宣传推广润滑油产品，将户外广告宣传项目发包给茂名南油文化传播有限公司承揽，与茂名南油文化传播有限公司之间构成承揽合同关系。茂名南油文化传播有限公司承揽该广告牌建设工程项目后，相关广告设计、选址、加工、安装等属于其承揽工作成果的范围，其中“挖广告桩基础”也属于其承揽工作范围，因此，原告属于涉案广告桩基础工程项目的生产经营单位，是涉案安全生产事故的责任主体。况且，原告承揽广告牌建设工程项目之后，联系郭开坪以及由
郭开坪再组织濮家义、王公甫对广告桩基础工程项目进行施工，广告桩基础工程项目的施工地点、施工方式、施工材料（含钢筋、水泥、沙石等）、挖井标准等由茂名南油文化传播有限公司确定、提供，施工进展受茂名南油文化传播有限公司的控制、指挥和管理，郭开坪、濮家义、王公甫按挖井深度800元／米获得劳动报酬，其三人是以付出自己的劳务而获得相应的劳动报酬，因而茂名南油文化传播有限公司与郭开坪、濮家义、王公甫之间表现为雇佣关系。被告阳西县安监局认定茂名南油文化传播有限公司与郭开坪、濮家义、王公甫三人是雇佣关系，并以茂名南油文化传播有限公司为涉案广告桩基础工程项目的生产经营单位，是涉案安全生产事故的责任主体，从而对其作出行政处罚正确。原告主张茂名南油文化传播有限公司不是涉案广告桩基础工程项目的生产经营单位，理据不足，本院不予支持。
关于第二个焦点问题。被告阳西县安监局作出（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》认定的事实是：2015年7月11日17时10分，茂名南油文化传播有限公司在G15高速公路阳西县新圩镇与电白县交界桥头路边进行广告牌地基井施工作业时发生塌方事故，造成1人死亡，直接经济损失约86.7万元；茂名南油文化传播有限公司存在没有建立健全广告桩基础工程项目安全生产责任制和安全生产规章制度；没有安排人员负责广告桩基础工程项目安全管理；没有对广告桩基础工程项目施工人员进行生产知识培训；没有制定广告桩基础工程项目隐患排查治理制度；G15高速新圩段路边广告桩基础工程项目未经高速公路管理部门批准擅自施工的行为，对“7.11”塌方事故的发生负有责任。被告阳西县安监局对此事实提交了相关证据予以证明，证据确凿。根据上述认定事实，被告阳西县安监局作出（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，对原告茂名南油文化传播有限公司作出罚款200000元的决定，程序合法，适用法律正确。
关于第三个焦点问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告不服阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，可以向阳江市安监局申请行政复议。阳江市安监局于2015年12月23日受理原告的行政复议申请后，依法向阳西县安监局发出《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，并就阳西县安监局据以作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料进行了审查，于2016年2月18日作出（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》，维持了阳西县安监局于2015年11月6日作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》，其行政复议决定程序合法，适用法律、法规正确。
综上所述，被告阳西县安监局作出的（西）安监管罚（2015）12号《行政处罚决定书》证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持；被告阳江市安监局作出的（阳）安监行复决字（2016）1号《行政复议决定书》程序合法、适用法律、法规正确，也应予维持。因此，原告请求撤销被告阳西县安监局作出的行政处罚决定以及请求撤销被告阳江市安监局作出的行政复议决定，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第八条、第九条、第十条的规定，判决如下：
驳回原告茂名南油文化传播有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告茂名南油文化传播有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 陈伟强
人民陪审员 黄思伦
人民陪审员 陈世永
二０一六年六月三十日
书 记 员 麦家宝