海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第225号
上诉人（原审被告）海南省人民政府。
法定代表人刘赐贵，省长。
委托代理人林海，海南省人民政府法制办公室干部。
被上诉人（原审原告）陈琦，香港居民。
原审第三人陈东。
原审第三人陈秀清。
委托代理人赵勇文，海南茂林农业开发有限公司总经理。
原审第三人海南银兴利贸易有限公司。
法定代表人陈明炯，该公司董事长。
原审第三人陈明炯，男，汉族。
海南银兴利贸易有限公司及陈明炯的共同委托代理人王朝晖，海南银兴利贸易有限公司项目主管。
上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）因被上诉人陈琦诉其及原审第三人陈秀清、陈东、海南银兴利贸易有限公司（以下简称银兴利公司）、陈明炯行政复议纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省政府的委托代理人林海，被上诉人陈琦，原审第三人陈东，原审第三人陈秀清的委托代理人赵勇文，原审第三人银兴利公司、陈明炯的共同委托代理人王朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月11日，儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）作出儋府（2013）95号《儋州市人民政府关于注销农村土地承包经营权证的决定》（以下简称95号决定）。被上诉人陈琦及原审第三人陈东不服95号决定向省政府申请行政复议，省政府于2014年12月15日作出本案被诉的琼府复决（2014）8、9号行政复议决定（以下简称8、9号复议决定）：”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：一、撤销被申请人作出的儋府（2013）95号《儋州市人民政府关于注销农村土地承包经营权证的决定》；二、责令被申请人在收到本行政复议决定书之日起三个月内依法对儋州市农地承包权（兰洋）第1220004号《农村土地承包经营权证》进行变更。”
原审查明：2007年2月8日，儋州市政府为陈琦、陈秀清、陈东、银兴利公司、陈明炯颁发了儋州市农地承包权（兰洋）第1220004号《农村土地承包经营权证》（以下简称第1220004号承包证）。该证记载：发包方为儋州市兰洋番打黎族苗族村委会苗一经济合作社、儋州市兰洋番打黎族苗族村委会苗二经济合作社（以下简称苗一、苗二经济社）；承包方代表为银兴利公司；承包期限为2005年10月20日至2055年10月20日；承包地总面积10500亩；承包地块名称石榴岭；四至为东至南丙沟，南至南蛇沟，西至什席村界，北至公路。
2009年，苗一、苗二经济社向儋州市农村承包合同仲裁委员会申请仲裁要求终止与银兴利公司于2005年10月24日签订的《承包土地合同书》和2006年8月12日签订的《承包土地补充协议书》。2009年3月25日，儋州市农村承包合同仲裁委员会作出儋农裁（2009）第1号裁决书（以下简称1号裁决书），裁决：”本案涉及没有林木即可开发已经备耕开发的土地被申请人、陈秀清、陈琦、陈东继续享有土地承包经营权；本案涉及没有林木即可开发而未开发的土地由申请人依法收回；本案涉及的海南昌林实业有限公司九十年代种植存有林木的土地，由申请人根据海南省中级人民法院《判决书》［（2005）海南民三终字第282号］判决依法处置。本案涉及的部分土地申请人依法收回后，申请人与被申请人、陈秀清、陈琦、陈东应及时依法修改土地承包合同。被申请人已经开发备耕的土地明确为即时开发的土地，此类土地承包金从承包期限开始之日起交缴承包金。”
2010年，陈琦、陈秀清、陈东、银兴利公司、陈明炯及案外人海南茂林农业开发有限公司（以下简称茂林公司）因土地承包经营权纠纷向儋州市人民法院提起民事诉讼，儋州市人民法院于2010年6月1日作出（2010）儋民初字第172号民事判决，判决：一、苗一经济社、苗二经济社与海南宇润投资咨询有限公司（以下简称宇润公司）于2009年7月16日签订的《土地承包合同》无效。二、驳回原告陈秀清、陈东、陈琦、茂林公司、银兴利公司和陈明炯的其他诉讼请求。2011年6月14日，海南省第二中级人民法院作出（2010）海南二中民终字第378号民事判决（以下简称378号民事判决），判决：一、维持（2010）儋民初字第172号民事判决第二项；二、撤销（2010）儋民初字第172号民事判决第一项；三、驳回陈秀清、陈东、陈琦、茂林公司、银兴利公司、陈明炯主张的苗一经济社、苗二经济社与宇润公司于2009年7月16日签订的《土地承包合同》无效的诉讼请求。
2012年8月29日，苗一、苗二经济社向儋州市农业委员会递交《关于注销海南银兴利贸易有限公司农村土地承包经营权证的申请》。2013年7月11日，儋州市政府作出95号决定，该决定全文为：”经海南省第二中级人民法院民事判决书［（2010）海南二中民终字第378号］判决和儋州市农村土地承包合同仲裁委员会裁决书［儋农裁（2009）第1号］裁决，海南银兴利贸易有限公司持有的儋州市农地承包权（兰洋）第1220004号《农村土地承包经营权证》所记载的土地面积已发生变化，依据《海南省实施中华人民共和国农村土地承包法》（注：原文）第二十七条第六款和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条、第二十条第四款、第二十一条规定，现决定予以注销”。
陈琦、陈东不服95号决定向省政府申请行政复议，省政府于2014年12月15日作出8、9号复议决定，并于2015年1月7日送达陈琦。陈琦不服该决定即提起本案诉讼，请求：一、撤销8、9号复议决定第二项；二、维持8、9号复议决定第一项。
原审认为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项规定：”行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。因此省政府在作出撤销具体行政行为的同时，只能责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，不能直接作出责令被申请人变更具体行政行为的决定。省政府作出的8、9号复议决定适用法律错误，应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决：一、撤销8、9号复议决定；二、责令省政府重新作出复议决定。案件受理费50元，由省政府负担。
上诉人省政府上诉称，一、8、9号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据1号裁决书，被上诉人和原审第三人的承包地面积已经产生变化，符合《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第二十七条第（六）项规定的应当变更承包证的情形，其持有的承包证应进行变更登记，而儋州市政府却适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第二十条、第二十一条的规定，作出95号决定注销该承包证，适用法律不当，处理结果错误。8、9号复议决定撤销该决定并责令儋州市政府依法对承包证进行变更，符合法律规定。原审判决未对该项决定的合法性作出审查和认定，在被上诉人请求维持该项决定的上述处理结果的情况下，却直接判决撤销该项决定，缺乏事实根据和法律依据。二、依照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，复议机关决定撤销原具体行政行为的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，该项规定并未明确限定责令重新作出具体行政行为的形式。省政府作为上级行政机关，在撤销95号决定的同时，责令儋州市政府限期对承包证记载的面积在调查核实的基础上进行变更，属于责令重新作出具体行政行为的形式之一，该决定适用法律正确。原审判决以复议决定适用法律错误为由，撤销该项决定，理由不能成立。综上，请求依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人陈琦答辩称，一、被上诉人只申请撤销95号决定，而没有申请变更第1220004号承包证。8、9号复议决定责令儋州市政府作出变更，与被上诉人的复议请求相违背。二、省政府责令变更第1220004号承包证的依据是《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十七条第（六）项的规定，该依据错误。依照上述规定，土地依法调整后，承包方的承包地面积发生变化的才能变更承包证。然而，被上诉人的承包地还没有依法进行调整，承包地面积也没明确的数量变化，且任何一方都没有拿出让被上诉人认可的土地面积变化的合法依据，省政府无权强行要求被上诉人变更承包证。8、9号复议决定的第二项决定错误，应予以撤销。三、苗一、苗二经济社若想收回土地，应依据1号裁决书与承包人一起明确可变更的准确土地面积后进行变更承包证或申请人民法院调查后裁决，而不是由行政机关命令强行进行变更。8、9号复议决定的第二项决定侵犯了被上诉人的土地承包经营权，适用法律错误。综上，请求：一、维持8、9号复议决定的第一项决定；二、撤销8、9号复议决定的第二项决定。
原审第三人陈东、陈秀清提交的书面意见与被上诉人陈琦的意见一致。
原审第三人银兴利公司、陈明炯共同述称，1号裁决书作出后，因该裁决结果没有明确苗一、苗二经济社收回土地的位置、面积，无法执行，发包方至今仍未收回未开发的土地，我方的承包地面积和承包经营权至今没有发生变化。而且我方和发包方也从来没有依法定程序，申请主管部门变更登记第1220004号承包证，更没有因此遭拒变更的情况。而且，1号裁决书决定的事项在该裁决作出两年后至今仍未实现，该裁决已失去法律效力。在此情形下，儋州市政府未组织听证就依据该仲裁裁决和378号民事判决决定注销涉案承包证，其作出的注销决定程序违法，适用法律错误。省政府作出8、9号复议决定撤销95号决定是正确的，但其又依据1号裁决书错误认定涉案土地面积发生变化，并同时责令儋州市政府对承包证进行变更，违反了法律规定，该决定应予撤销。综上所述，请求：一、维持8、9号复议决定的第一项决定；二、撤销8、9号复议决定的第二项决定。
二审庭审前，银兴利公司提交了五组证据：一、（2005）海南民三终字第282号民事判决，证明银兴利公司土地来源、海南昌林实业有限公司与宇润公司法人代表均为周世平及其不能再承包同一地块、发包方移交土地不足两个月就违约申请仲裁；二、海南昌林实业有限公司持有的儋林证字（2001）第15号、第17号《林权证》，证明该公司造林的事实与范围；三、海南日升东农业开发有限公司致儋州市林业局申请林木采伐许可证的《申请报告》和（2002）儋林采字第010号、（2007）儋林采字第019号《林木采伐许可证》，证明相关人员造假许可其他公司采伐海南昌林实业有限公司的林木；四、宇润公司的《土地承包合同》，证明该合同内容虚假且因该合同引发一系列纠纷；五、民事起诉状、民事答辩状和中止诉讼申诉书，证明相关人员因涉案土地不断产生纠纷。本院认为，银兴利公司提交的上述证据均产生于原审诉讼程序之前，且其欲证明的内容与本案亦无关联，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于”原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对上述证据不予接纳。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于8、9号复议决定撤销95号决定是否正确的问题。儋州市政府的95号决定明确该决定适用的法律依据是《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第二十七条第六款和《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条、第二十条第四款、第二十一条。然而，《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第二十七条的条文仅有一款七项、《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条的条文亦仅有一款四项，上述法规和规章并无不存在”第二十七条第六款”、”第二十条第四款”，且《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第二十七条和《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条是关于承包证需要变更登记情形的规定，《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条关于收回承包证的规定也是在权利人全部丧失农村土地承包经营权的情形下，才能进行收回承包证，而作为95号决定的事实根据的1号裁决书和378号民事判决均未将第1220004号承包证项下土地判定由苗一、苗二经济社全部收回，土地承包的事实和法律关系依然存在，其亦不属于《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定的收回承包证的情形。因此，儋州市政府适用上述法律依据作出95号决定注销涉案承包证，属适用法律错误。8、9号复议决定认定95号决定适用法律错误，并将其予以撤销，并无不当。作为原审原告的被上诉人陈琦对8、9号复议决定的上述处理结果并无异议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，行政相对人只有认为行政行为侵犯其合法权益才有权提起诉讼，故陈琦关于维持8、9号行政复议决定的第一项处理结果的诉讼请求无法律依据，依法应予以驳回。
二、关于8、9号复议决定责令儋州市政府在规定期限内对第1220004号承包证进行变更是否正确的问题。本院认为，1号裁决书是生效的法律文书，其虽没有明确两经济社应收回土地的面积、四至范围，但明确了第1220004号承包证项下部分土地应由发包方苗一、苗二经济社收回及应收回土地的确定标准，该裁决结果表明银兴利公司等权利人承包土地的面积已产生变化，故省政府作出上述认定并依此责令儋州市政府进行变更登记并无不当。银兴利公司、陈琦、陈东、陈秀清等权利人认为1号裁决书的裁决结果不具有操作性，相关各方也未通过协商等途径确定应收回土地的面积，其也未主动申请变更登记，并以此主张行政机关不应主动进行变更登记。本院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》关于承包证变更登记并未规定申请人仅能是承包经营权人，苗一、苗二经济社作为涉案集体土地的发包方，其对涉案土地享有的所有权并未因土地承包发生变化，在发包土地面积发生变化的情况下，其有权申请变更登记。儋州市政府决定注销涉案承包证，也是因为其所属儋州市农业委员会根据苗一、苗二经济社的申请，通过兰洋镇政府通知第1220004号承包证持有人交回该证并予以更换，在没有得到权利人回应的前提下，儋州市政府才作出95号决定，其行政行为是根据申请作出，且其本意亦是对涉案承包证进行变更登记，而非为消灭银兴利公司等承包方的全部承包经营权。另外，苗一、苗二经济社与银兴利公司等相关各方当事人就涉案土地从2009年发生争议至今，先后经过仲裁和诉讼等多个程序均没有得到合理解决，严重影响到了各方的权益，在此情形下，8、9号复议决定责令儋州市政府作出处理，有利于矛盾的化解。关于原审认为省政府依法只能责令儋州市政府重新作出行政行为，不能直接作出责令其变更行政行为的问题。本院认为，根据法律规定，在我国国家机构的设置上，上下级行政机关之间是领导与被领导关系，上级行政机关对下级行政机关享有指导权和监督权，下级行政机关应服从上级行政机关的决定。本案中，省政府直接责令儋州市政府进行变更登记，是对下级行政机关的行政行为方式作出明确规定，未超越法律规定的权限，亦属责令被申请人重新作出行政行为的范畴，原审以此为由撤销8、9号复议决定，适用法律错误。
综上所述，8、9号复议决定认定事实清楚，处理结果并无不当，省政府的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，处理结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和该条第三款、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第41号行政判决；
二、驳回被上诉人陈琦的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人陈琦负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 黄胜敏
审判员 尹茂平
审判员 赵道远
二〇一五年十一月十六日
书记员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《海南省〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》
第二十七条有下列情形之一的，应当变更承包合同和土地承包经营权证或者林权证：
（一）承包方提出书面申请，自愿交回部分承包地的；
（二）承包方的部分承包地被依法征收、征用的；
（三）承包方的部分承包地被乡镇和村公共设施、公益事业建设依法占用的；
（四）承包方的部分承包地通过转让方式流转的；
（五）承包方的承包地通过互换方式流转的；
（六）土地依法调整后，承包方的承包地面积发生变化的；
（七）法律、法规规定的其他情形。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第十四条承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。
采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。
因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。
第二十条承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：
（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。
（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。
（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。
（四）其他收回土地承包经营权证的情形。
第二十一条以其他方式承包取得的土地承包经营权采取转让、合作、转包、出租、入股、抵押或者其他方式流转的，应当征得发包方同意。发包方应当召开村民会议或者村民代表会议，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越或者滥用职权的；
5．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。