贵州省黔西县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0522行初23号
原告贵州省大方县均豪房地产开发有限公司，住所地：贵州省毕节市。
法定代表人杨献忠，董事长。
委托代理人陈胜华，贵州本芳律师事务所律师。
委托代理人李海龙，贵州本芳律师事务所律师。
被告大方县国土资源局，住所地：贵州省毕节地区大方县县政府院内。
法定代表人黄家发，局长。
委托代理人肖梅，大方县国土资源局工作人员。
委托代理人汪诗鹏，大方县律师事务所律师。
原告贵州省大方县均豪房地产开发有限公司（以下简称大方均豪公司）不服被告大方县国土资源局（以下简称大方国土局）收回国有建设用地使用权一案，于2017年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月20日受理后，于2017年3月23日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告大方均豪公司法定代表人杨献忠及其委托代理人陈胜华、李海龙，被告大方国土局的委托代理人肖梅、汪诗鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年12月22日，被告大方国土局作出方国土资收决定XXX号收回国有建设用地使用权决定。认定：原告大方均豪公司与被告大方国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合同电子监管号为XXX，宗地四至为东抵大方镇金鱼村集体土地，南抵大方镇金鱼村集体土地，西抵九驿大道道路红线，北抵大方镇新庄村、金鱼村集体土地。面积为26295.00平方米的宗地为闲置土地。被告大方国土局根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，决定无偿收回该宗地的土地使用权。
原告大方均豪公司诉称：被告认定涉案地块闲置系原告因素导致，并作出收回涉案土地使用权决定认定事实错误，且适用法律错误，具体理由如下：一、从法律上讲，房地产开发的动工行为并不等于只是土建施工行为，动工行为尚包含地勘、设计等行为。原告在2012年12月22日与上海经纬建筑规划设计研究院有限公司重庆分公司签订《建设工程设计合同》，又于2014年6月10日与深圳市勘察测绘院有限公司贵州分公司签订《建设工程勘察合同》，实际进行了设计和地质勘察施工，故原告对涉案土地有动工行为，应区别于完全未动工的“闲置”。二、被告未对原告完成涉案地块的事实和法律交付，且涉案地块在出让时未达到“净地”标准。直至现在，被告与部分村民就土地征收补偿事宜尚有争议，并引发部分村民到涉案地块上堵工。并且该地块前的九驿大道至今未开工建设，致使项目无法确定准确标高，原告因此不能正常开展勘探、施工等相关工作。综上所述，涉案土地闲置系政府相关前期工作未完成与被告行为所致。故被告不能依照《闲置土地处置办法》的规定，认定为闲置土地，并予以收回。因此，被告作出收回土地使用权的决定认定事实及适用法律错误，故诉请人民法院依法予以撤销。
原告大方均豪公司向本院提交了以下证据：
第一组证据：贵州省大方县均豪房地产开发有限公司营业执照、组织机构代码证、法人身份证明，证明原告主体适格。
第二组证据：涉案地块旁运煤大道（拟建九驿大道）现状照片、施工图放大版、投资协议书、2016年8月30日大方县金龙新区建设管理委员会出具的证明、大方县城乡规划局关于鑫富龙大酒店及住宅小区项目设计方案评审意见，证明涉案土地未如期开工不是原告的原因造成，而是被告和政府的原因造成，故被告作出的行政行为认定事实不清。
第三组证据：涉案地块农户种植农作物、树木等附作物的照片、涉案地块围墙豁口照片、2014年1月11日大方县金龙新区建设管理委员会出具的情况说明、2016年8月30日大方县金龙新区建设管理委员会出具的证明、2016年10月13日大方县金龙新区建设管理委员会出具的情况说明，证明被告未将涉案土地以“净地”状态交付原告的事实，在涉案土地交付前未处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，导致原告不能在涉案地块上施工建设的事实。
第四组证据：国有建设用地使用权出让合同、一般缴款单收据五张、税收缴款书、土地登记申请书、贵州桑立房地产资产评估有限公司于2014年11月24日出具的证明，证明因被告未将国有土地使用证颁发给原告，导致原告不能依法办理建设工程规划许可手续，继而不能办理施工许可证，从而对涉案地块不能合法施工的事实。
第五组证据：建设工程设计合同、上海经纬建筑规划设计研究院有限责任公司重庆分公司发票三张、上海经纬建筑规划设计研究院有限责任公司重庆分公司设计费请款函、建设工程勘察合同、深圳市勘察测绘院有限公司付款委托书、汇款信息、土石方平场工程合同、大方县鑫富龙大酒店地质勘探图、大方县鑫富龙大酒店施工图、大方县鑫富龙大酒店边坡施工图，证明原告对涉案土地有动工行为，应区别于完全未动工的“闲置”。
被告大方国土局辩称：一、案件基本事实。2012年8月29日，原告通过挂牌出让取得XXX号地块国有土地使用权。2012年9月5日，原告与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定原告2013年9月3日之前开工建设，2016年9月1日之前竣工。但原告取得涉案地块土地使用权后，闲置土地3年。我局于2016年7月5日向原告下发《闲置土地调查通知书》，对XXX号地块进行调查，并现场进行了核查，根据《闲置土地处置办法》第二条之规定，原告的行为已构成闲置土地。在调查过程中，我局收到大方县人民检察院的《检查建议书》，建议我局及时督促大方均豪公司缴纳相应款项，并无偿收回该地块的国有建设用地使用权。同时，检察机关还提交了大方县金龙新区建设管理委员会2016年10月13日的情况说明，证实该地块红线内土地已征用完毕，2014年4月,原告大方均豪公司进场施工后无故停工。为此，我局于2016年10月17日下发方国土资闲认XXX号认定闲置原因系原告自身原因造成的，故依据《闲置土地处置办法》第十四条之规定报大方县人民政府批准后，于2016年12月22日作出收回国有建设用地使用权决定，依法无偿收回大方均豪公司XXX号国有建设用地使用权。二、我局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，是完全正确的。三、大方均豪公司诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。综上所述，我局作出的方国土资收XXX号收回国有建设用地使用权决定认定事清楚，证据确实充分，程序合法。请求人民法院依法驳回原告大方均豪公司的诉讼请求。
被告大方国土局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：大方县国土资源局统一社会信用代码证、法人身份证明，证明被告诉讼主体适格，作出具体行政行为符合法律规定。
第二组证据：国有建设用地使用权出让合同。证明：1、根据规划条件，大方国土局将本案争议所涉及的XXX号地块出让给均豪公司，双方签订国有建设用地使用权出让合同；2、国有建设用地使用权出让合同约定均豪公司于2013年9月3日前开工，于2016年9月1日前竣工。
第三组证据：1、大方国土局办公室公文处理笺；2、大方县人民政府法制办公室关于《均豪房开公司鑫富龙酒店及住宅区项目延期开工建设相关问题的报告》的法律意见；3、大方国土局闲置土地调查通知书；4、法律文书送达回执。证明：1、均豪公司闲置土地，大方县人民政府法制办公室建议大方国土局调查核实后按照程序依法收回闲置的土地；2、大方国土局对均豪公司闲置土地的行为立案调查；3、均豪公司收到闲置土地调查通知书。
第四组证据：1、大方国土局提醒开工通知书；2、国有建设用地开工履约告知书；3、法律文书送达回证；4、2016年1月5日闲置地块现状图；5、大方县金龙新区建设管理委员会情况说明。证明目的：1、2013年8月5日，大方国土局书面提醒均豪公司如期开工，否则承担违约责任；2、均豪公司违反国有建设用地使用权出让合同的约定，2015年4月22日，大方国土局向均豪公司发出开工履约告知书，告诉均豪公司土地闲置满两年，出让人有权无偿收回土地使用权；3、2014年4月，均豪公司进入场地进行前期施工，后无故停工，部分农户在已经征收的土地上复垦；4、均豪公司闲置土地已经超过两年，根据《闲置土地处置办法》第二条之规定，其行为属于闲置土地；5、均豪公司闲置土地的行为客观存在；6、原告方主张的被告没有如期交付土地的主张不能成立，被告作出的行政行为认定事实清楚。
第五组证据：1、大方县人民检察院检察建议书；2、大方县国土资源局关于贵州省大方县均豪房地产开发有限公司XXX号地块处理情况的汇报。证明：大方国土局在调查均豪公司闲置土地的过程中，大方县人民检察院也发现均豪公司闲置土地的事实，向大方国土局发出检察建议，建议收回XXX号地块的建设用地使用权。
第六组证据：1、大方县国土资源局关于收回贵州省大方县均豪房地产开发有限公司国有土地使用权的报告；2、大方县人民政府关于收回贵州省大方县均豪房地产开发有限公司国有土地使用权的批复。证明：1、大方国土局依照程序向大方县人民政府报告，拟收回均豪公司XXX号地块的国有建设用地使用权；2、大方县人民政府于2016年11月22日批复同意收回XXX号地块的国有建设用地使用权。
第七组证据：1、大方县国土资源局闲置土地认定书；2、法律文书送达回证；3、大方国土局在官网公布的闲置土地认定书；4、均豪公司的陈述申辩申请书；5、大方国土局的通知；6、法律文书送达回证；7、均豪公司的陈述申辩书。证明：1、大方国土局对均豪公司的土地闲置进行了认定，并在大方国土局网站上进行了公告；2、大方国土局告知均豪公司陈述申辩的权利。
第八组证据：1、大方国土局闲置土地处置听证权利告知书；2、法律文书送达回证；3、听证申请书；4、听证通知书；5、国土资源听证笔录。证明目的：大方国土局告知均豪公司听证的权利，均豪公司申请听证，大方国土局依法组织进行听证。
第九组证据：1、大方国土局收回国有建设用地使用权决定书；2、法律文书送达回执。证明：1、大方国土局依据法律规定作出决定，对均豪公司闲置的XXX地块的国有建设用地使用权予以收回，并将决定书送达给均豪公司；2、大方国土局作出的决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，是完全正确的。
本院依法取了以下证据：
对大方县金龙新区建设管理委员会的调查笔录。
经庭审质证：原告对被告提供的第一、八组证据无异议；对第二、三组证据的真实性、合法性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对第四、五、六、七、九组证据的真实性、合法性有异议。被告对原告提供的第一组证据无异议；对第二组证据中大方县金龙新区建设管理委员会出具的证明真实性有异议，对其余证据的真实性无异议，但投资协议书与本案无关，认为该组证据达不到原告的证明目的；对第三组证据中的大方县金龙新区建设管理委员会出具的证明有异议，对其余证据的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的；对第四组证据中的土地登记申请书的真实性有异议，对其余证据的真实性无异议，但认为均达不到原告的证明目的；对第五组证据的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的第二组证据中的投资协议，因协议签订双方为吉林省白山市金达莱酒店有限公司与贵州省大方县人民政府，而原告未提供相应证据证明原告与吉林白山市金达莱酒店有限公司的关系，只有被告提供的大方县人民政府法制办公室关于《均豪房开公司鑫富龙酒店及住宅区项目延期开工建设相关问题的报告》的法律意见中认为大方均豪公司是吉林省白山市金达莱酒店有限公司在大方县成立的房开公司，但被告不予认可原告与吉林省白山市金达莱酒店有任何关系，故该证据与本案不具有关联性，本院不予釆信；对被告提供的第3组证据中的国有建设用地开工履约告知书，由于无作出该通知书的单位名称和印章，故本院不予釆信，对原、被告双方提供的其余证据及本院依职权调取的证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。
经审理查明：2012年8月9日，被告大方国土局将位于大方县大方镇运煤大道编号为：XXX号地块以5000万元挂牌出让给原告大方均豪公司。2012年9月5日，原、被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定原告大方均豪公司2013年9月3日之前开工建设，2016年9月1日之前竣工。2013年8月5日，被告大方国土局向原告提醒开工。2014年4月，原告大方均豪公司进入场地进行前期平场，平场后停工。2016年3月23日，大方县人民政府法制办公室作出方府法建字XXX号大方县人民政府法制办公室关于《均豪房开公司鑫富龙酒店及住宅区项目延期开工建设相关问题的报告》的法律意见，建议由大方国土局调查核实后，按程序依法收回大方均豪公司的闲置土地。2016年7月20日，被告大方国土局作出方国土资闲调XXX号闲置土地调查通知书。2016年7月26日，被告大方国土局向大方县人民政府提起方国土资报XXX号关于收回贵州省大方县均豪房地产开发有限公司国有土地使用权的报告。2016年11月22日，大方县人民政府作出方府复XXX号大方县人民政府关于收回贵州省大方县均豪房地产开发有限公司国有土地使用权的批复，同意大方国土局无偿收回贵州省大方县均豪房地产开发有限公司挂牌取得的原位于大方镇金鱼村、新庄村26295.00平方米土地的国有建设用地使用权。2016年9月19日，被告大方国土局作出方国闲认XXX号闲置土地认定书，认定：一、原告均豪公司位于原大方镇金鱼村、新庄村宗地编号为XXX、土地用途为其他普通商品住房用地、面积为26295.00平方米的国有土地为闲置土地；二、认定上述宗地闲置原因为土地征收未完成、存在纠纷。2016年10月13日，大方县人民检察院向大方县国土资源局发出大检行建XXX号检察建议书，建议大方国土局及时督促大方均豪公司缴纳相应的款项，并无偿收回该地块的国有建设用地使用权。并向大方国土局提供了大方县金龙新区建设管理委员会2016年10月13日出具的情况说明。说明内容为：贵州均豪房地产开发有限公司于2012年取得位于大方县顺德街道办事处金鱼村一地块土地使用权，现对该项目内征地情况予以说明，一、该项目红线内土地已征用完毕；二、被征地农户土地款已发放，仅剩一户未签字领取；三、企业为提前顺利施工，自愿多补偿农户一季的青苗补偿费，目前还有四户未签字领取；四、2014年4月，均豪房开进入场地进行前期施工，土地原始地貌已基本被破坏。后企业停工，现有部分农户在已征的土地上复垦。2016年10月17日，大方国土局作出方国土资闲认XXX号闲置土地认定书，认定：一、原告均豪公司位于原大方镇金鱼村、新庄村宗地编号为XXX、土地用途为其他普通商品住房用地、面积为26295.00平方米的国有土地为闲置土地；二、认定上述宗地闲置原因为企业自身造成。被告大方国土局在该认定书中同时废止了方国土闲认XXX号闲置土地认定书。同日，被告将方国土资闲认XXX号闲置土地认定书在大方国土局网站进行了公示。2016年10月19日，原告均豪公司向被告大方国土局提交陈述申辩书，2016年10月20日，被告大方国土局要求原告提交详细的陈述申辩书，原告于2016年10月24日向被告重新提交了陈述申辩书。2016年11月24日，大方国土局作出方国土资闲听告字XXX号闲置土地处置听证权利告知书，告知原告享有听证的权利。2016年11月29日，原告大方均豪公司向被告大方国土局提出听证申请。2016年12月19日，被告大方国土局组织召开了听证会，原告向被告提供了大方县金龙新区建设管理委员会2016年8月30日出具的证明，证明内容为：大方均豪公司2012年8月通过招拍挂取得大方县金龙新区金鱼村XXX地块的使用权；此项目至今未全面动工开发，原因一是门前的九驿大道至今未开工建设，该项目无法确定准确标高，导致该项目无法投资建设；二是该地块内部分群众的土地纠纷未处理完结。2016年12月22日，被告大方国土局作出方国土资收决定XXX号收回国有建设用地使用权决定。2017年1月20日，原告大方均豪公司以被告作出收回土地使用权的决定认定事实及适用法律错误为由向本院提起起诉，请求法院依法予以撤销。
本院认为，根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。本案中，原告大方均豪公司与被告大方国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告取得XXX号地块使用权。原、被告双方所签合同约定原告大方均豪公司2013年9月3日之前开工建设，2016年9月1日之前竣工，而原告对该宗地至今未动工开发,故被告大方国土局认定该宗地为闲置土地并无不当。但根据《闲置土地处置办法》的规定，对闲置土地原因应分属于政府、政府有关部门的行为造成和企业自身原因造成，如因政府、政府有关部门的行为造成的应根据《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置。如因企业自身原因造成的才根据《闲置土地处置办法》第十四条规定处置。本案中，大方国土局作出方国土资闲认XXX号闲置土地认定书，认定涉案土地闲置原因系原告大方均豪公司自身造成，原告向被告申请召开听证会，在听证过程中向被告提供了大方县金龙新区建设管理委员会2016年8月30日出具的证明，证明该宗地至今未开发的原因是门前的九驿大道一直未开工建设，该项目无法确定准确标高，导致该项目无法投资建设。被告应根据《闲置土地处置办法》第八条之规定，查清九驿大道未开工建设是否为涉案土地闲置原因，查清涉案土地闲置原因后再依据《闲置土地处置办法》对涉案土地进行处置。但被告却未对原告提供的证据予以核实，而直接认定涉案土地闲置是原告自身原因造成，即根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定作出方国土资收决定XXX号收回国有建设用地使用权决定，收回原告的国有建设用地使用权。故被告作出的收回原告国有建设用地使用权决定的行政行为属事实不清，证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告大方县国土资源局于2016年12月22日作出的方国土资收决定XXX号收回国有建设用地使用权决定。
案件受理费50元，由被告大方县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 刘 武
人民陪审员 李学伍
人民陪审员 肖明忠
二〇一七年四月七日
书 记 员 易可欣