安徽省涡阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）涡行初字第00020号
原告：安徽徽乡皖酒业有限公司（原高炉三酒厂），住所地安徽省涡阳县高炉镇。
组织机构代码：77284308-3。
法定代表人：张萍，经理。
委托代理人：张芳春，安徽黄淮海律师事务所律师。
委托代理人：田龙，安徽徽乡皖酒业有限公司副经理。
被告：涡阳县人民政府，住所地涡阳县城关街道紫光大道1号。
法定代表人：杨学国，县长。
委托代理人：李良忠，涡阳县法律援助中心律师。
委托代理人：蒲永胜，涡阳县国土资源局调处中心主任。
第三人：杨素华，女，汉族，住安徽省涡阳县。
委托代理人：罗明，男，住安徽省涡阳县。
原告安徽徽乡皖酒业有限公司不服被告涡阳县人民政府国有土地使用权作废公告纠纷一案，向亳州市中级人民法院提起行政诉讼，亳州市中级人民法院于2014年7月22日作出（2014）亳行初字第00015号裁定，本案移交我院审理。我院于同年8月26日受理后，于同年8月29日向被告送达了行政诉状副本及应诉通知书。因杨素华与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年10月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张芳春、田龙，被告委托代理人李良忠、蒲永胜，第三人委托代理人罗明到庭参加了诉讼，本案于2014年10月29日中止诉讼，同年11月17日恢复审理，现已审理终结。
被告涡阳县人民政府于2014年2月12日作出涡政字（2014）9号关于作废安徽省涡阳县高炉第三酒厂国有土地使用证的公告，被告于2014年9月5日向本院提供如下作出具体行政行为时的证据、依据：
第一组实体方面证据：
1、1986年12月21日田某明、杨素华与张玉安签订的租地协议一份，证明张玉安租用集体土地建高炉三酒厂；
2、2011年12月1日，杨素华、高炉镇四零居委会后庄居民组、高炉镇四零居委会、高炉镇人民政府四方分别签字、盖章的证明一份，证明1986年张玉安租赁杨素华3.21亩集体土地建酒厂，并一直支付租金，从2011年起张玉安违反约定，不再支付租金；
3、2011年12月1日高炉镇四零居委会，高炉镇人民政府的证明一份，证明1986年张玉安租赁田某某2.53亩集体土地建酒厂，从1994年起张玉安违反约定，不再支付租金；
4、2012年11月26日高炉镇四零居委会居民田某明的证明2份，证明张玉安租赁田某明、杨素华两家承包地建酒厂，是其经手在地籍调查表中签字和加盖“高炉乡四零行政村后庄村民小组”的印章，当时不知道高炉三酒厂是办理国有土地使用证，自1986年至1999年高炉三酒厂的土地租金每年是他经手拿回送到承包户家中；
5、2012年11月26日高炉镇四零居委会居民杨某某的证明二份，证明自2000年至2003年高炉三酒厂的土地租金每年是他经手从张玉安处领取，交给杨素华；
6、2012年11月26日高炉镇四零居委会居民何某某的证明一份，证明自2004年至2012年12月高炉三酒厂的法人代表张玉安拒付租金；
7、1986年12月21日杨素华，高炉镇四零居委会后庄居民组、高炉镇四零居委会，高炉镇人民政府的证明一份。证明因杨素华长子李某是烈士，自1983年至2004年实行粮补前，杨素华承包的公粮杂差全免，其家没有承包手续；
8、2013年7月8日阜阳市土地档案馆的证明一份，证明该馆现存的建设用地卷宗，没有高炉三酒厂的建设用地卷宗；
9、2013年7月10日涡阳县土地管理综合档案室土地登记资料查询结果一份，证明高炉三酒厂无征用土地卷宗；
10、高炉三酒厂申报土地卷宗一份，证明该卷宗内没有高炉三酒厂用地的征地资料和供地手续，高炉三酒厂占地属于集体土地，无转为建设用地的土地权属来源。
以上证据证明被告作出的涡政（2014）9号公告事实清楚，证据充分。
第二组程序方面的证据：
1、2012年10月30日亳州市政府亳复字（2012）26号《不予受理决定书》一份。证明杨素华对高炉三酒厂的国有土地证已超过复议期限，市政府不予受理；
2、2012年12月10日杨素华的申诉书一份，证明杨素华对被告为高炉三酒厂颁发的国有土地证提出申诉，涡阳县国土资源局安排高炉土管所调查；
3、2013年2月25日涡阳县国土资源局高炉土管所的说明一份；
4、2013年7月8日阜阳市土地档案馆的证明一份；
5、2013年7月10日涡阳县土地管理综合档案室土地登记资料查询结果一份；
3-5号证明涡阳县国土资源局进行了调查
6、2013年7月12日涡阳县国土资源局的答辩举证通知书和张贴照片各一份，证明已经通知高炉三酒厂进行答辩和举证；
7、2013年7月12日高炉三酒厂的答辩状和举证材料，证明高炉三酒厂进行了答辩和举证；
8、2013年11月27日涡阳县国土资源局的通知及送达回证各一份；
9、2013年11月30日高炉三酒厂的土地权属来源说明和附录各一份，证明高炉三酒厂没有提供办理国有土地使用证的合法土地权属来源；
10、2013年8月1日涡阳县国土资源局依法向县政府进行了报告；
11、2013年12月25日，涡阳县人民政府涡政（2013）50号文件，关于注销高炉三酒厂国有土地使用证的通知及邮寄送达查询单各一份；
12、2014年2月12日涡政字（2014）9号公告及送达回证各一份。
上述证据证明被告作出的涡政字（2014）9号公告具体行政行为程序合法。
第三组法律依据
1、1988年12月29日《中华人民共和国土地管理法》第五条、第三十九条；
2、1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第三条、第六条、第十一条、第四十三条；
3、1989年11月18日《土地登记规则》第七条、第十二条；
4、1995年1月1日《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十一条；
5、2000年12月1日《安徽省实施（土地管理法）办法》第十条、第一款；
6、1997年的《乡镇企业法》。
原告诉称：一、被诉行政行为程序违法。（一）是剥夺了原告的申辩权。程序合法是依法行政的基本要求之一，被告在对原告作出不利的决定前，没有告知原告有申辩权。国务院《全面推进依法治国实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。本案中，被告涡阳县人民政府注销原告的土地使用证的公告，影响了原告的权益，在作出行政行为前，没有告知原告有陈述和申辩权，没有听取当事人的意见，行政行为违法。（二）是被告作出注销原告土地证的行为已经超过了诉讼时效。《行政诉讼法》《行政处罚法》及相关法律规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年就超过了诉讼时效。本案中，被告为原告颁证时间是1990年12月份，作出注销土地证时间是2014年2月12日，长达24年之久，超过了最长20年的时效规定。二、被诉行政行为适用法律错误。被告作出作废公告适用法律依据是《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条第一款的规定。1987年12月20日实施的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条规定“各级地方人民政府应编制土地利用总体规划，报上级人民政府批准”。2000年9月22日再次修正后的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条第一款规定“土地登记原告采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的、或因土地登记机关责任导致土地登记不当的……”。本案中，原告依法取得国有土地登记时间是1990年12月份，当时的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条对土地登记事项没有规定，而2000年再次修订的规定，属于地方性法规，不具有溯及力，颁证行为发生在1990年12月份，应当适用当时的法律法规及政策文件，因此，行政行为适用法律错误。三、被诉行政行为将会给原告造成巨大的经济损失。原告是在上世纪80年代响应县委、县政府号召，大力发展乡镇企业时期借款办企业，在得到高炉镇四零大队、高炉镇人民政府的支持下，取得办企业所需要土地的使用权。在1990年申请颁证时，被告方派员进行界址调查，四零行政村集后庄村民小组及村干部田文健进行指界，原告方没有在土地登记时隐瞒事实等非法手段骗取登记，在获得合法使用权的基础上，在该地上投资数百万元进行厂房、办公用房的建设，并依法办理了房屋所有权证，况且部分房屋已经转让给第三人合法取得。1996年在高炉镇以地生财的过程中又对所使用的土地缴纳了土地出让金，企业投产后，为国家创税数百万元，并对土地使用实际长达27年之久，如果土地合法依据被注销，被告应当赔偿原告在该地上近千万的财产损失。综上，被告作出的作废公告行政行为程序违法，适用法律错误，为此，原告依法申请行政复议，亳州市人民政府维持了涡政（2014）9号作废公告，原告认为侵犯了自己的合法权益，诉请法院，要求依法撤销被告作出的具体行政行为。
原告向本院提供如下证据
1、企业法人营业执照复印件一份；
2、组织机构代码复印件一份；
3、2014年5月25日涡阳县市场监督管理局出具的证明一份及有关档案，证明2010年5月21日安徽徽乡皖酒业有限公司是由涡阳县高沪酒业有限公司变更名称而来；
4、1995年3月29日涡阳县乡镇企业管理委员会文件乡企项字（95）40号文件，关于同意“高炉三洒厂”更名为“安徽省涡阳县高沪洒厂”；
5、亳州市人民政府亳复字（2014）15号行政复议决定书一份；
6、涡阳县高炉第三酒厂的企业法人申请开业登记注册档案一册8页。包括企业法人名称是涡阳县高炉第三酒厂，高炉镇政府同意建玉泉酒厂的批复，涡阳县高炉第三酒厂的企业章程，高炉镇政府任命张玉安为玉泉酒厂的厂长，经营场地证明；
7、涡政（2014）9号县政府的作废公告复印件一份；
8、亳复字（2014）15号亳州市人民政府行政复议决定书复印件一份。
证明原告有诉讼主体资格，被告注销土地证错误。
被告辩称：一、原告无诉讼主体资格。1990年12月，安徽省涡阳县高炉第三酒厂在租赁的集体土地上办理了面积为3774.88平米的工业国有划拨用地使用证，因其进行的登记不是依法登记，不应受法律保护，涡国用（90）字第5051号国有土地使用证上记载的使用权人是第三酒厂，在国土资源局通知其进行答辩和举证时，答辩人和举证土地权属来源材料的人也是高炉三酒厂，原告并没有取得涡国用（90）字第5051号国有土地使用证，因此，原告和高炉三酒厂不是同一的主体，被告的具体行政行为与原告没有法律上的利害关系，原告无诉讼主体资格。二、被告作出的具体行政行为程序合法。被告在作出涡政（2014）9号公告之前，依法进行了调查，对原告履行了告知举证、答辩等程序，原告进行答辩和举证，工作人员进行调查报告、注销通知等程序，因此被告作出的具体行政行为程序合法。三、被告作出的具体行政行为事实清楚。从杨素华的申诉及其提供的证据来看，三酒厂占用土地位于高炉镇涡曹路南侧，1986年10月21日杨素华与张玉安签订租地协议，租赁杨素华责任田3.21亩用于张玉安建酒厂使用，租金一直支付到2010年。这期间，三酒厂于1989年5月对该地申请办理了土地登记，领取了涡国用（90）字第5051号国有土地使用证，面积为3774.88平米，2011年三酒厂不再支付土地租金，因三酒厂办证已超过20年，原告不能通过复议和诉讼方式解决。后经查询阜阳市土地档案馆和涡阳县土地管理综合档案室，均证明没有查到三酒厂的征地卷宗和建设用地档案。在三酒厂的土地登记卷宗内，没有征地批准手续，不能证明该集体土地变为国有土地。没有划拨供地手续，不能证明有合法的权属来源，登记时没有进行公告。2013年7月12日，涡阳县国土局通知三酒厂答辩和举证提交有关材料，三酒厂只是进行了答辩，提交了土地使用证和1996年高炉镇政府收取其8400元的土地出让金收据复印件各一份，没有提供土地权属来源的证明材料。2013年11月30日提供的土地权属来源说明和附录中，也没有提供土地权属来源，三酒厂权属来源不清，登记发证事实不清，程序违法，不符合1989年11月18日《土地登记规则》的规定。四、被告行政行为适用法律正确。第三人杨素华申诉后，经调查发现，三酒厂利用租赁的集体土地于1990年12月办理国有土地使用证。因此，按照现行有效的《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条规定，作出具体行政行为，适用法律正确。要求依法驳回原告诉求，维持被告作出的具体行政行为。
第三人陈述：陈述意见和被告答辩意见相同。
第三人向本院提供如下证据：
1、杨素华的身份证复印件一份；
2、2014年2月19日杨素华的农村土地承包合同书复印件一份；
3、2014年9月9日高炉镇四零居委会后庄自然村及四零居委会的证明一份，证明土地是杨素华的3.21亩承包地。
上述证据证明原告租用第三人的集体土地建酒厂。
经庭审举证、质证，对证据作如下分析认定：
对被告举证的证据，第三人无异议，原告综合质证意见是：对第一组实体方面的1、7-9号证据真实性无异议；2-6号证据来源不详，被告在作出具体行政行为时未对该证据的关联性、合法性进行调查核实，不能作为证据使用；10号证据真实性无异议，对原告的证明目的有异议，认为能够证明原告申请土地登记，被告经过调查，给原告颁发了土地使用证。对认为第二组程序方面的1、2号证据不合法，应当告知当事人诉权；3-9号证据只告知当事人有答辩、举证的权利，未告知义务；10-12号证据说明原告进行了陈述，阐明了土地权属的依据，国土资源局未尽调查、核实的义务。三法律适用方面，被告在作出具体行政行为时，只是适用了2000年《安徽省实施（土地管理法）办法》，应当适用颁证当时的法律法规，被告适用法律错误。本院认为：原告对实体部分1、7-9号证据无异议，本院予以认定；2-6号证据是当事人在向被告申诉时提供的证据，其中2、3号证据不符合证据的法定形式要件，4-6号证据被告没有进行调查核实，不能作为证据使用，原告异议理由成立，对2-6号证据在本案中不予认定；10号证据是原告在1990年办理土地使用证的原始档案，予以认定。程序部分的1号证据，证明第三人行使了复议权；2号证据证明行政机关纠错的线索来源；3-6号证据证明被告对案件进行了调查，7-12号证据证明被告在进行注销前已经履行了告知义务和当事人的权利，原告进行了陈述、申辩和举证；13号证据证明送达程序合法。原告对这部分证据的异议理由不能成立，对程序部分证据予以认定。在法律适用方面，虽然颁证时间是在1990年，但是被告作出作废公告时间是在2014年，1990年的《安徽省实施（土地管理法）办法》在2014年时，已被新修订后的实施办法所取代，被告在作出作废公告这一行政行为时，适用法律、法规正确，原告认为适用法律错误的异议理由不能成立，对被告证明适用法律正确的证明目的予以认定。
对原告提供的1-8证据，被告及第三人均有异议，认为不能证明原告有诉讼主体资格。本院认为：1-8号证据能证明原告高炉三酒厂演变为安徽徽乡皖酒业有限公司，并在被告公告注销高炉三酒厂土地使用证后，进行了复议，因此，对1-8号证据证明原告有诉讼主体资格的证明目的，予以认定。
对第三人提供的1-3号证据，被告无异议，原告有异议，对1号证据的关联性有异议，认为原告不具有诉讼主体资格；2号证据中居委会不是发包的主体，原告现已经对2号证据提起确认之诉，法院已经立案；对3号证据无异议。本院认为：1号证据能够证明第三人的身份，予以认定；原告对3号证据无异议，予以认定；2号证据是在被告作出具体行政行为之后形成的，不能作为被诉行为是否合法的证据，在本案中不能作为证据使用。
经审理查明：安徽徽乡皖酒业有限公司（原高炉三酒厂）占用土地，位于高炉镇涡曹路南侧。1986年10月21日，当时的高炉三酒厂法人张玉安与杨素华、田文明（案外人）签订租地协议，租赁杨素华责任田3.21亩、田文明土地2.53亩用于建酒厂使用，租金按每亩每年1000斤小麦的市场价折款支付，土地的公粮、提留等均有原出租户承担，约定租期从1986年12月21日开始，直到酒厂倒闭或搬迁为止。1989年5月，高炉三酒厂对该地申请办理了土地登记，并领取了涡国用（90）字第5051号国有土地使用证，面积为3774.88平米。因高炉三酒厂办证已超过20年，第三人不能通过诉讼方式解决，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府认为超过最长20年的起诉期限，于2012年10月30日作出亳复字（2012）26号行政复议决定，不予受理第三人的复议申请。2012年12月第三人杨素华申诉，要求注销原告的国有土地使用证，涡阳县国土资源局经查询阜阳市土地档案馆和涡阳县土地管理综合档案室，均没有查到高炉三酒厂的征地卷宗和建设用地档案。在高炉三酒厂的土地登记卷宗内，没有农用地转为建设用地的征地批准手续。2013年7月12日，涡阳县国土资源局通知高炉三酒厂进行答辩和举证，三酒厂进行了答辩，提交了国有土地使用证和1996年高炉镇政府用乡镇自有资金收据专用收据开具的收入项目为收土地出让金，金额为8400元的收据复印件各一份。被告涡阳县人民政府于2013年12月25日作出的涡政（2013）50号注销国有土地使用证的通知，限高炉三酒厂在接到通知书之日起15日内办理注销手续，因三酒厂未在规定的时间内办理注销手续，被告涡阳县人民政府于2014年2月12日作出涡政（2014）9号公告，公告作废高炉第三酒厂于1990年12月取得涡国用（90）字第5051号国有土地使用证。原告认为侵犯了自己的合法权益，于同年4月14日向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府于同胞年6月10日作出亳复字（2014）15号行政复议决定，维持被告涡阳县人民政府作出的作废公告。原告不服，向亳州市中级人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的具体行政行为。亳州市中级人民法院于同年7月22日作出（2014）亳行初字第00015号裁定，本案移交我院审理。
本院认为：原告安徽徽乡皖酒业有限公司是由高炉三酒厂通过工商登记变更而来，现在被告注销高炉三酒厂的土地使用证，原告认为被告的注销行为侵犯了自己的合法权益，有权依法提起行政诉讼，故对被告及第三人认为原告不具有诉讼主体资格的主张，本院不予支持。《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第十条规定“土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定的期限内办理土地证的更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不予办理的，由土地登记机关公告原土地证书作废……”。涡阳县国土资源局依据法律、法规的授权，有权对本辖区内范围土地进行监督和管理，具体办理土地登记工作。本案中，虽然被告给原告颁发的国有土地使用证已经超过20年，但是这只能说明第三人杨素华对这一颁证行为丧失了诉讼的权利。由于法律未规定行政机关自我纠错时间期限的条款，行政机关本着公平公正、有错必纠的原则，在发现错误后公告注销原告土地证，这是另外的一个新的具体行政行为，原告不服提起行政诉讼，符合法律规定，对原告提出被告行政行为超过时效的主张，本院不予支持。被告接到申诉后，经过调查发现在1990年为原告颁证档案，没有农用地转为建设用地的审批手续，颁证存在错误，于是通知原告进行陈述和申辩，原告也进行了答辩和举证，被告经过审查，依据现行有效的法律、法规作出注销通知，因原告未在规定的期限内办理注销登记，被告作出作废公告，符合法律规定，依法应予维持。综上，对原告要求撤销被告作出具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告涡阳县人民政府于2014年2月12日作出涡政字（2014）9号关于作废安徽省涡阳县高炉第三酒厂国有土地使用证的公告。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 周 侠
审 判 员 蒿新云
人民陪审员 魏 东
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 王 岩
书 记 员 焦 飞
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为；
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。