广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城中行初字第19号
原告谭明军，住柳州市。
原告黄玉明，住柳州市。
原告谭江涛，住柳州市。
原告谭江燕，住柳州市。
原告谭明军、黄玉明、谭江燕的委托代理人谭江涛住柳州市。
原告谭明军、黄玉明、谭江涛、谭江燕的委托代理人车声震，广西大恒律师事务所律师。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：柳州市。
法定代表人彭平义，该局局长。
委托代理人肖燕灵，该局副局长。
委托代理人周子龙，该局科员。
原告谭明军、黄玉明、谭江涛、谭江燕不服柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类行决字（2013）第1114号《行政处罚决定书》，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月25日受理后，于2014年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本�依法组成合议庭，于2014年5月14日公开开庭审理了本案。原告谭明军、黄玉明、谭江涛及其四原告委托代理人车声震，被告的委托代理人肖燕灵、周子龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2013年12月9日作出柳城管城中规划类行决字（2013）第1114号《行政处罚决定书》，认为原告未经许可擅自在柳州市城中区一带共同搭建建筑物，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，故作出责令原告限期自行拆除上述违法搭建的建筑物。被告于2014年5月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：桂政函（2005）220号文。二、事实和程序方面：1、立案表，证明被告巡查时发现该违法建筑物的时间、地点，并对本案进行了立案；2、责令停止违法行为通知书；3、调查通知书；证据2-3证明被告向当事人�发了调查通知书以及责令整改通知书；4、下达调查通知书与责令停止违法行为通知书现场照片，证明确定该违法建筑物的所在地；5、现场勘验笔录，证明被告对该房屋进行了勘验以及确定的面积；6、违法建房现场照片，证明该违法建筑物所在的地点；7、公告，证明由于在下达通知书后，当事人没有来接受调查，被告张贴了公告，通知该房屋的所有人接受被告的调查处理；8、张贴公告现场照片，证明被告在街道办事处人员见证下到原告房屋张贴了公告；9、案件调查笔录，证明公告之后原告到被告处接受调查；10、行政处罚意见书，证明该房屋是未经许可，没有取得合法手续的；11、行政执法处罚告知书，证明被告对原告作出了处罚告知；12、处罚告知书送达回证；13、送达告知书现场图片；证据12-13证明被告已依据法定程序向原告进行了送达；14、行政处罚异议书�原告对被告提出的异议书，被告已收到；15、关于对黄玉明、谭明军、谭江涛、谭江燕陈述和申辩的回复，证明被告对原告提出的异议已作出了书面的回复；16、送达陈述和申辩回复的送达回证；17、送达陈述和申辩回复的现场照片；证据16-17证明由于原告拒绝接受法律文书，被告在街道办事处的工作人员见证下到原告处留置送达的过程；18、行政处罚决定书，证明被告根据《城乡规划法》第六十四条之规定对原告的房屋作出了处罚；19、处罚决定书送达回证；20、送达决定书现场照片；证据19-20证明被告已向原告送达行政处罚决定书；21、委托书；22、委托人黄勇身份证复印件；证据21-22证明黄勇是三原告的委托代理人；23、当事人身份证复印件；24、城中区人民法院行政裁定书；25、集体土地使用证；26、房屋所有权证；27、公证书；证据23-27是原告提供的一些材料。28、农村居民建设住宅用地申请审批表（谭江涛）；29、农村居民建设住宅用地申请审批表（谭江燕）；证据28-29证明村民委员会对谭江涛、谭江燕农村居民建设住宅用地申请审批的情况；30、当事人建房申请材料，证据原告是违法建筑的所有权人；31、中国电信股份有限公司柳州分公司政企客户运营中心出据的电话通信记录，证明被告已经多次电话联系当事人进行送达，当事人拒不接受法律文书；32、柳州市城中区政府行政复议决定书，证明城中区政府维持了被告的行政处罚决定。三、适用法律方面：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、法工办发（2012）第20号文、桂政函（2005）220号。
原告谭明军、黄玉明、谭江涛、谭江燕共同诉称，被告作出的行政处罚决定认定事实，行为对象和适用法律均属错误。一、原告及同类性质建筑，在某某乡普遍存在，市、区两级政府都已作出给予拆迁补偿的决定，意味着国家相对的承认其财产权利的合法性。被告违反政府决定，再以违章建筑定性责令无偿拆除，不仅认定事实错误，而且有违行政管理法制统一，政令一致原则。二、2005年柳东乡尚未并入城中区划，原告住宅占地行为不属当时实行的《城市规划法》规范对象。2008年新颁布《城乡规划法》，对其并无溯及力。根据土地管理法，农村村民非法占地建住宅属土地法调整的范畴，因此，被告以《城乡规划法》处罚属适用法律错误。三、本建筑所属地块，因已被国家征收，地上所有建筑，无论其原有法律状态如何，是无证或有证，都必须整体拆除。拒不执行的，有关部门可以依土地管理和城市建设拆迁法律法规强制处置，处罚基础仍然为土地管理法律关系。因此，被告再以�城乡规划法》第六十四条对本案建筑实行处罚，不仅适用法律不当，而且实际上也根本没有执法意义。四、被告称市政府征收“谭明军被拆迁的房屋”，与其处罚所谓“谭明军违章建筑”两者互无关系的理由不能成立。国土局作出的《责令限期交出土地处罚决定》已明确当事人谭明军被拆迁的房屋总占地面积为660.06平方米，因此无论是有证房和无证房，在法律上都属一个征收整体，同属一个征用对象，都一并纳入“拆迁”范围内，两者建筑并无区别。如果按被告所称，国土局行文要求原告交出土地仅限于88.74平方米，对其余571.32平方米占地并未主张，那么，不仅国土资源局将有怠于职守之嫌，而且也与市政府征地规划不符。其实，该建筑是独立由谭江涛、谭江燕申报兴建，但该局在作处罚决定时，仍将谭明军、黄玉明作为共同处罚对象，说明被告事实上始终是将该�院落内所有建筑都视为一个整体的。现在被告又称其依《城乡规划法》责令拆除的建筑与国土局依《土地管理法》限期交出的土地，分属两个独立对象，相互并无关系，完全是为违法行政进行开脱和抵赖。五、原告类似性质建筑，在某某乡普遍存在，除原告外，被告均未作出相同处罚，明显动机不纯，执法不公。事实上，被告作出行政处罚的真正目的，并不是维护《城乡规划法》本身，而是“拆违”实行“拆迁”。其行为性质违反了国家设定行政处罚法的初衷，有失执法目的准确，处罚适当和公正的原则，降低了行政执法价值，损害了行政行为的社会公信力。六、处罚决定执行程序违法。被告在整个处罚过程中，始终不和原告联系，所有的文书，都是到原告已搬离的空房粘贴。不仅有违处罚程序法律规定，而且令人产生其有执法理由不正、底气不足之嫌。综上所述，原告的建筑，因原告当时成年已符合分户条件，事前已取得村委会用地同意，只是郊区政府撤销正在并制，审批程序冻结，未能完善建设用地批复手续，属历史原因造成。由于该建筑基址用地使用的是原告已获批准使用的原住宅院落，并未占用农田且未影响城市规划，直至今年十月，长达八年。国土管理部门和城市规划管理部门都没有给予干预。现在国家建设征用，政府也没有定性为违章占地不予补偿。因此，被告再以《城乡规划法》第六十四条对本案建筑进行处罚，不仅适用法律不当，而且因为该房屋因征用而全部拆除，再以违章建筑处罚实际上也根本没有执法意义。因此，请求法院确认被告作出柳城管中规划类行决字（2013）第1114号《行政处罚决定书》的行为违法，予以撤销。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、谭明军、黄玉明、谭江涛、�江燕共四人的身份证、户口本复印件各一份，证明四原告的身份都是当地的农村村民；2、柳城管城中规划类（2013）第1114号《行政处罚决定书》；3、城中政复决字（2014）第1号《行政复议决定书》；证据2-3证明原告将被告作为相对方向法院提起本案诉讼具有合法性。4、柳郊集用（2000民）字第03357号《集体土地使用证》；5、柳房权证字第A00417**号《房屋所有权证》；6、（2008）桂柳证字第4245号《公证书》；证据4-6证明该房屋与争议的房屋是一起的，只是部分有证，部分无证。7、《确认书》；8、谭江涛于2004年12月22日申请建房的《报告》、《农村居民建设住宅用地申请审批表》；9、谭江燕于2005年1月28日申请建房的《报告》、《农村居民建设住宅用地申请审批表》；10、柳州市城中区某某村民委员会于2013年10月14日为谭江涛出具的《居住证明》；11、柳州市城中区某某�民委员会于2013年10月14日为谭江燕出具的《居住证明》；证据7-11证明争议房屋是谭江涛、谭江燕申建的，原告已按正常的程序申建房屋；12、《柳州市2009年中心城市第二批次建设用地城中区I地块征地补偿安置方案》（（2010）第4号）；13、柳政函（2010）212号文；14、柳政函（2011）93号文；15、《河东路北片区整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》；16、《河东村整村改造（河东路北片区整村改造项目）项目选房办法》；证据12-16证明与原告类似的无证建筑，国家没有按照违法建筑处置，而且是根据历史状态同意补偿，并且纳入了补偿的范围；17、柳国土执交字（2014）5号《责令限期交出土地处理决定》，证明该地已被征用，原告的有证房屋已被国家纳入了征用范围；18、蓝化东、覃庆敏、盘娥姣共同为谭明军和黄玉明出具的建房《证明》；19、蓝化东、覃庆�、盘娥姣共同为谭江涛出具的建房《证明》；20、蓝化东、覃庆敏、盘娥姣共同为谭江燕出具的建房《证明》；证据18-20是当地村民出具的建造房屋的相关材料，证明原告谭江涛、谭江燕在建房屋的过程中是经过相关部门审批的。21、《证明》，证明谭江涛、谭江燕系谭明军、黄玉明的儿子和女儿，且谭江涛、谭江燕已经成年，符合申请建房的条件；22、《行政复议文书送达回证》，证明原告已收到行政复议决定书。
被告辩称，一、原告提出政府已对该处建筑作出拆迁补偿决定，被告再以违章建筑定性和处罚不当。被告认为此提法不符合法律规定。原告2005年开始建设房屋直至现在，一直没有办理《建筑工程规划许可证》。郊区政府虽然已撤销，但其职责已由城中区政府接管，原告在长达十几年的时间内一直没有主动去申请办理审批手续，造成其房屋违法状态一直持�至今，存在有主观上的过错。被告于2013年10月对原告的房屋进行立案调查，经市规划局认定为“未经许可建设，同意限期拆除。”原告违法建设的房屋违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。柳州市城市投资建设发展有限公司是河东路北片区整村改造项目的拆迁人，该公司提出的补偿安置方案，对无证房屋予以补偿是一种人性化方式。但并不是从法律意义上讲就由此认定无证房屋的合法性。原告没有办理《建设工程规划许可证》建设房屋的行为事实存在，而被告对无证房屋的查处正是在履行法律所赋予的工作职责。二、原告认为被告以《城乡规划法》处罚属适用法律错误，此提法不符合法律规定。原告称该处建筑物是2004年搭建的，但原告从违法搭建至今，一直没有办理搭建审批手续，其房屋违法状态持续至今。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九�第二款的规定和全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。三、原告认为由于该建筑所属地块已被征收，被告再以《城乡规划法》相关条款进行查处不当。此提法不符合法律规定。依据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，被告对城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施的行为具有行政处罚权。原告违法建设的房屋位于城市规划区内，虽然所处地块已在建设项目规划用地红线范围，但由于原告现尚未交出土地及被拆迁的房屋，仍然是房屋的实际所�者，因此，被告依职责对原告违法建设的房屋依法进行查处并无不当。四、原告提出柳州市国土资源局作出《责令限期交出土地处理决定》，与被告作出《行政处罚决定》两者应该是相互联系的。被告认为此提法与事实不符。柳州市国土资源局向原告下达的《责令限期交出土地处理决定》，是针对原告有证的房屋，而被告是针对除原告有证房屋以外的违法建筑进行处罚。两者在违法事实、理由、违法依据等都是截然不同的，是两个行政处罚，不可能混为一谈。五、原告认为被告对其违法建筑进行查处是借“拆违”实行“拆迁”。此提法与事实不符。围绕市政府清理拆除违法建设专项整治工作要点，被告加大打击重点项目、重点工程周边违法加层加建扩建行为，确保重点项目、重点工程周边的违法抢搭抢建行为得到有力扼制。由于原告房屋所处土地已被国家征收，列入河东路北片区整村改造项目，属于我市重点工作项目，为加快项目建设，防止一些别有用心的人借“拆迁”为自己谋取私利，阻碍拆迁进程，被告对该地块的违法建筑进行查处，正是维护法律尊严，维护行政处罚公平、公正的原则，打击“两违”行为，保护国家和人民的利益。六、原告提出被告处罚决定送达程序违法，此提法与事实不符。被告对原告下达《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》时，由于原告不在现场，被告执法队员只能将相关法律文书张贴在现场建筑大门外。原告没有在规定期限前来接受调查。2013年10月28日，被告在某某街道办事处两名工作人员的见证下，再次来到现场。因院外大门紧闭，被告将《公告》张贴在现场院门外。下达《公告》后，四原告委托黄勇前来接受调查，黄勇明确表示代签一切相关法律文书。但是被告下达《行政处罚告知书》时，分别电话联系了黄勇及原告之一谭江涛，两人均表示不会到达现场接收法律文书。被告将相关文书张贴在原告搭建的房屋大门外，并请城中区某某办事处两名工作人员全程见证。原告于当天向被告提交了陈述申辩意见。2013年12月9日，被告下达《行政处罚决定书》时，同样电话通知了原告及受委托人，在得到拒绝接收的答复下，采取了留置送达的方式，全程请城中区某某办事处两名工作人员见证。被告送达相关法律文书时通知了原告，履行了告知义务，原告亦按法律文书的指引享受了提出陈述申辩、申请行政复议的权利。证明被告有效地送达了法律文书。被告之所以采取留置送达的方式送达法律文书，是因为原告不配合执法，拒绝接收法律文书的情况下采取的送达方式，整个送达程序合法。综上所述，原告未取得规划许可审批手续擅自建设的建筑物确属违法建设，被告作出《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，执法程序符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1有异议，认为是被告事后补的，因为被告在巡查时不可能在几分钟之内就得知哪些房屋是违章建筑，这与常理不符。原告对被告提供的证据2-32的真实性没有异议，但对被告的证明目的有异议。本院认为，被告提供的证据1只是对涉嫌违章的建筑进行立案调查，并未认定是违章建筑，因此该证据的内容合法、真实，本院予以采纳。对被告提供的证据2-32原告虽不认可其证明目的，但上述证据与本案有关联，且合法、真实，可以作为认定本案事实和程序的依据，本院予以采纳。
被告对原告提供的证据1-6、12-22无异议，但对原告提供的证据7-11有异议，认为这些证据不能证明原告的建筑办理了合法�续。本院认为，对上述双方当事人均无异议的证据1-6、12-22本院予以采纳。至于原告提供的证据7-11中，缺乏相关部门的审批意见，不能作为认定原告建筑合法的依据，本院不予采纳。
经审理查明，原告谭明军、黄玉明原系夫妻关系，2005年1月6日两人办理了离婚登记手续。原告谭江涛、谭江燕系原告谭明军与黄玉明的儿女。原告谭明军与黄玉明在柳州市共同拥有房屋一栋，建筑面积为312.41平方米，土地使用权面积为88.4平方米。2013年10月21日，被告在巡查中发现柳州市城中区一带有涉嫌违法的建筑，遂进行立案调查。被告在该建筑物的大门上张贴了《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》，但无人前往被告处接受处理。2013年10月28日，被告在该建筑物大门上张贴公告，要求该建筑物的利害关系人在公告之日起十五日内接受调查，否则将报经县级以上人民政府批�后强制拆除或者没收。2013年10月31日，原告黄玉明、谭江涛、谭江燕委托黄勇到被告处接受调查，黄勇承认部分涉嫌违章的建筑由原告黄玉明、谭江涛、谭江燕共同搭建。并向被告出具了谭江涛、谭江燕的《农村居民建设住宅用地申请审批表》，该审批表得到了原告所在村民小组和村民委员会的同意，但未经相关政府及土地管理部门的审批。原告谭明军亦到被告处接受了调查，其承认部分涉嫌违章的建筑由其与黄玉明共同搭建。2013年11月5日，被告就四原告涉嫌建章的建筑向柳州市规划局出具《行政处罚意见书》，柳州市规划局作出“未经许可建设，同意限期拆除，可以并处建造工程总造价10%罚款”的处理意见。2013年11月26日，被告经电话联系原告及其委托代理人后，原告及委托代理人均拒绝到现场接受法律文书，被告遂在该建筑物的大门上张贴《行政处罚告知书》�告知四原告拟对其作出处罚。社区工作人员在现场作了见证。四原告收到告知书后向被告提出了异议。被告于2013年12月9日作出《关于对黄玉明、谭明军、谭江涛、谭江燕陈述和申辩的回复》，但四原告仍拒绝到现场签收法律文书，被告将该《回复》张贴在该建筑物的大门上。社区工作人员亦在现场作了见证。2013年12月9日，被告对四原告作出柳城管城中规划类行决字（2013）第1114号《行政处罚决定书》，认定四原告擅自在市城中区一带共同搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对四原告作出责令限期自行拆除上述违法搭建的建筑物的行政处罚。由于四原告仍然拒绝到现场签收法律文书，被告将《行政处罚决定书》张贴在该建筑物的大门上。社区工作人员在现场作了�证。2014年1月22日，四原告向柳州市城中区人民政府申请复议。2014年3月20日，柳州市城中区人民政府作出城中政复决字（2014）第1号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《行政处罚决定书》。四原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和广西壮族自治区人民政府桂政函（2005）220号文件的规定，被告对城乡规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权。综合原、被告双方的分歧意见，本案有3个争议焦点：
1、在征地范围内的无证建筑能否作为违法建筑进行处罚。对农村集体土地的征收行为，根据《土地管理法》的规定，是由土地行政主管部门负责实施；而对城乡规划范围内违法建筑的认定和处罚，根据《城乡规划法》的规定，则是由城乡规划主管部门进行处理。因此对农村集体土地的征收行为和对违法建筑的处罚行为是两个不同的行政机关依照不同的法律规定行使不同的行政职权，二者执法目的不同，针对的对象亦不同。原告未经许可搭建的建筑物所占用的土地虽已在征收范围内，但并不影响被告依照《城乡规划法》的规定对该建筑物进行认定和处罚。
2、被告能否适用《城乡规划法》对该法颁布之前的行为进行处罚。原告认为其搭建行为是在2006年，而《城乡规划法》是在2008年才颁布，因此不能适用《城乡规划法》对当时的行为进行处罚。本院认为，虽然原告的搭建行为是在2006年，但原告在搭建时并未按当时的法律规定取得合法的用地和建房的审批手续，因此从搭建之日起原告的建筑就是违法建筑，这种违法状态并不因时间的流逝而转变为合法。2008年《城乡规划法》颁布后，原告仍未按《城乡规划法》的规定完备该建筑的审批手续，因此，原告搭建的建筑物的违法状态依然持续，被告依据《城乡规划法》对原告建筑物现存的违法状态进行处罚适用法律正确。
3、被告的送达程序是否违法。被告在送达原告法律文书时均采取在原告建筑物大门上张贴的方式。参照《民事诉讼法》关于送达的规定，对于原告不在现场的情况下，被告采取张贴的送达方式并不符合留置送达的相关规定。但从送达的目的看，送达法律文书是为了让当事人知晓行政机关作出的具体行政行为的内容及告知当事人所享有的权利与救济途径。被告在原告建筑物的大门上张贴法律文书前已电话告知原告，由于原告拒绝到现场接收，被告才采取了张贴的方式。事后原告也认可收到了法律文书。因此被告的送达方式虽然不规范但已达到了送达的目的，原告的权利并未因此受到损害。因此，被告的送达程序不构成违法。
综上所述，被告对原告未经规划许可搭建建筑物的行为进行处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销被告作出的《行政处罚决定》理由不充分，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告谭明军、黄玉明、谭江涛、谭江燕的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 梁 瑜
人民陪审员 田 梅
人民陪审员 杨春鸿
二〇一四年五月二十八日
书 记 员 刘玉萍