江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行终字第0007号
上诉人（原审原告）徐云海。
委托代理人徐桂华。
上诉人（原审被告）张家港市民政局。
法定代表人张小伟。
委托代理人徐志斌。
委托代理人张玉红。
被上诉人（原审被告）张家港市南丰镇人民政府（下称南丰镇政府）。
法定代表人沈丹。
委托代理人徐虹。
原审第三人丁便琴。
原审第三人徐亚东。
上述二名原审第三人的共同委托代理人徐桂华。
上诉人徐云海因诉南丰镇政府作出的《最低生活保障申请不予批准告知单》行政行为，徐云海、张家港市民政局均不服张家港市人民法院（2013）张行初字第0050号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月6日立案受理后，依法组成合议庭于1月16日公开开庭审理了本案，上诉人徐云海及其委托代理人徐桂华，上诉人张家港市民政局的委托代理人徐志斌、张玉红，原审第三人丁便琴、徐亚东的委托代理人徐桂华到庭参加诉讼，被上诉人南丰镇政府经本院依法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月22日，徐云海向南丰镇政府民政办提交“低保申请”和“张家港市城乡居民最低生活保障申报表”，要求对其家庭进行低保困难补助。经徐云海补齐申请材料，南丰镇政府于5月9日受理了徐云海提出的低保申请。5月23日，南丰镇政府组织工作人员到徐云海家中开展入户调查，并经组织村民代表开展民主评议、徐云海家庭基本情况及经济调查情况进行公示等程序，于6月4日作出“该户不符合纳入最低生活保障范畴，建议市民政局进一步调查核实作出审批决定”的审核意见。6月9日，张家港市民政局对徐云海的低保申请开展入户调查。6月24日，张家港市民政局在“张家港市城乡居民最低生活保障待遇审批表”上作出了“经调查核实，同意镇（区）提供的审核意见，该家庭申请低保救助不予批准”的意见。同日，张家港市民政局出具委托书，委托南丰镇政府将不予批准的决定书面告知申请人，并说明理由。南丰镇政府向徐云海出具《最低生活保障申请不予批准告知单》，该告知单加盖了南丰镇政府的公章。徐云海不服，向张家港市人民政府申请行政复议，复议机关在审理中通知张家港市民政局为第三人参加行政复议，并作出了维持南丰镇政府的具体行政行为，徐云海遂向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》要求、民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二条、第三条、《江苏省居民最低生活保障工作规程》第三条第二款、第三款、《苏州市居民最低生活保障实施细则》第三条第二款的规定，南丰镇政府负有对低保申请的受理、审核职能，张家港市民政局负有对低保申请的审批职能；根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》关于审核审批程序的要求、民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十五条、第二十六条、《江苏省居民最低生活保障工作规程》第二十一条第一款、第二款、第三款、第五款、第二十二条第一款、《苏州市居民最低生活保障实施细则》第三十四条第一款、第二款、第三款、第三十五条、第三十六条的规定，申请人提出低保申请后，镇政府要进行家庭经济情况调查、民主评议、公示、提出审核意见，民政部门要进行入户调查，然后作出是否批准决定。本案中，南丰镇政府履行了审核职责，张家港市民政局根据南丰镇政府的审核意见，进行了入户调查，并在“张家港市城乡居民最低生活保障待遇审批表”上作出了“经调查核实，同意镇（区）提供的审核意见，该家庭申请低保救助不予批准”的意见，镇政府和民政局作出的审核和审批意见事实清楚，程序合法；但是，这一审核、审批意见，尚是内部工作流程，张家港市民政局委托南丰镇政府送达申请人徐云海的不予批准的告知单是以南丰镇政府名义作出的，由于南丰镇政府无此职能，作出这一告知单属无效行为。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，遂判决确认南丰镇政府向徐云海出具的《最低生活保障申请不予批准告知单》无效；案件受理费人民币50元，由张家港市民政局负担。
上诉人徐云海上诉称，一、张家港市民政局在2013年6月24日出具给南丰镇政府的委托书明确，由镇政府将书面决定告知申请人或代理人，并说明理由，但南丰镇政府没有将张家港市民政局作出的“该家庭低保救济申请不予批准的决定”告知申请人，而是以镇政府的名义作出《最低生活保障不予批准告知单》，上诉人认为南丰镇政府无权、无职能作出该具体行政行为，应予撤销。二、张家港市民政局作出“不予批准的决定”违法。徐云海、丁便琴夫妇是自食其力的农民，在自己承包土地上合法种植蔬菜，有固定的从事农业生产的职业，有稳定的收入。徐云海、丁便琴不可能既要从事现有的蔬菜种植工作，又再去胜任其他兼职，故徐云海、丁便琴有正当理由拒绝劳动保障部门的就业推荐。张家港市民政局认定徐云海家庭人员有劳动能力，无正当理由拒绝就业或从事生产劳动，不得享受最低生活保障。上诉人徐云海认为该认定理由不能成立，与其庭家户实际情况不符。张家港市民政局据此作出的决定不符合法律规定，请求法院予以撤销。
上诉人张家港市民政局上诉称：一、张家港市民政局委托南丰镇政府将“不予批准”的审批决定告知徐云海户，符合民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十六条规定，民政局在作出审批决定的当日即出具委托书委托南丰镇政府进行书面告知，南丰镇政府根据委托将不予批准的决定以书面形式告知徐云海，该程序完全符合上述文件规定。二、南丰镇政府依据委托事项向徐云海作出的《最低生活保障申请不予批准告知单》行为与民政局作出的“审批决定行为”是两个不同行为，不属同一法律关系，不应在本案中一并审理。综上，张家港市民政局委托南丰镇政府作出的书面告知行为合法有效，请求撤销一审判决。
被上诉人南丰政府向本院提交书面答辩意见与张家市民政局上述意见一致。
原审第三人丁便琴、徐亚东的意见与上诉人徐云海一致。
原审被告南丰镇政府向原审法院提供证据有：1、低保申请；2、张家港市城乡居民最低生活保障申请表；3、家庭成员个人信息；4、户口簿复印件；5、身份证复印件；6、结婚证（南字第18号）；7、独生子女父母光荣证；8、土地承包经营权证书（张土经权证第10230210号）；9、村镇房屋所有权证（张建房字第××号）；10、张集用（1999）字第60110110号集体土地使用证；11、就业失业登记证；12、在校证明；13、永联村9组2012年村民各项分配结算表；14、苏州市居民家庭经济状况核对诚信承诺及授权声明；15、低保申请受理通知书（存根联）；16、关于提供个人财产状况的通知（存根联）；17、个人信用报告；18、对徐云海夫妇推荐就业视频光盘；19、徐云海夫妇推荐就业见面情况谈话记录；20、永合社区“一人一策”就业援助协议；21、申请最低生活保障民主评议情况；22、最低生活保障申请公示；23、关于徐云海最低生活保障的审核意见；24、张家港市城乡居民最低生活保障待遇审批表；25、委托书；26、低保生活保障申请不予批准告知单（存档）；27、永合社区“一人一策”就业援助协议；28、送达回执；29、徐云海、丁便琴“一人一策”就业援助协议EMS特快专递。
原审被告张家港市民政局向原审法院提交的证据与南丰政府一致。提交的法律依据有：1、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》；2、民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》3、《江苏省居民最低生活保障工作规程》；4、《苏州市居民最低生活保障实施细则》；5、《张家港市居民最低生活保障实施细则》。
原审原告向原审法院提供的证据有：1、（2013）张行复第23号行政复议决定书；2、南丰镇人民政府对2011年9月28日和2012年2月21日市长信箱内容的回复意见；3、原告母亲石秀芳出具的证明。
原审第三人丁便琴、徐亚东未向法庭提供证据。
上述证据均随案移送本院。根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，对证据认证正确，予以确认。
本院认为，根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》要求、民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二条、第三条、《江苏省居民最低生活保障工作规程》第三条第二款、第三款、《苏州市居民最低生活保障实施细则》第三条第二款的规定，南丰镇政府对本区域居民低保申请负有受理、审核的职能；张家港市民政局作为县级以上人民政府民政部门，负有对本辖区内低保进行审批的管理职责。
关于上诉人徐云海的诉讼请求问题。原审法院针对徐云海的诉讼请求，就南丰镇政府向其出具的《最低生活保障申请不予批准告知单》具体行政行为是否合法，作出了确认该行为无效的裁判，但徐云海仍提起上诉，要求撤销张家港市民政局作出的“该家庭低保救济申请不予批准的决定”的具体行政行为。对此，本院认为，由于本案所涉南丰镇政府作出的“告知行为”与张家港市民政局作出的“不予批准的决定”非属同一法律关系，不应在同一诉讼案中一并审理。经对上诉人徐云海进行法律释明，其仍坚持诉请，故本案就徐云海提出的关于张家港市民政局作出“不予批准的决定”行政行为的合法性问题，不予理涉。
上诉人张家港市民政局诉称，南丰镇政府根据民政局的委托将“不予批准”的审批意见以书面形式向徐云海出具《最低生活保障申请不予批准告知单》的行政行为，符合民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十六条规定，程序合法。本院认为，民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十五条、第二十六条、《苏州市居民最低生活保障实施细则》第三十四条第一款、第二款、第三款、第三十五条、第三十六条的规定，申请人提出低保申请后，由镇政府进行家庭经济情况调查、民主评议、公示、提出审核意见报送县级人民政府民政部门审批；由民政部门要进行入户调查后，作出是否批准决定；对不符合条件，不予批准的，应当在做出审批决定的3日内，通过乡镇人民政府（街道办事处）书面告知申请人或者其代理人并说明理由。该规定中的“书面告知”应当理解为以民政部门名义作出，然后通过乡镇人民政府（街道办事处）向申请人进行告知。本案中，张家港市民政局根据南丰镇政府的审核意见，对徐云海家庭进行了入户调查后，认为徐云海申请低保不符合《张家港市居民最低生活保障实施条例细则》第十二条第七款规定，在“张家港市城乡居民最低生活保障待遇审批表”上作出了“该家庭申请低保救助不予批准”审批的意见。上述审核和审批程序虽符合民政部文件规定，但张家港市民政局的审批意见尚未外化为对申请人权利义务产生影响的行政行为。该局虽以委托方式，由南丰镇政府向徐云海家庭户出具了《最低生活保障申请不予批准告知单》，但无论从该“告知单”的外化形式上看（盖有镇政府的公章），还是从内在的具体内容上看，足以使人认为是南丰镇政府在以自己的名义作出具体行政行为。南丰镇政府此举，不符合《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》关于“民政部门”是对低保申请审批职能部门的规定，属于超越职权，因此，该行为不具相应的法律效力，一审法院据此判决确认该行为无效，并无不妥。
综上，本院认为，上诉人徐云海的上诉理由和请求不符合法律规定，本院不予支持；上诉人张家港市民政局的上诉理由缺乏依据，不能成立。原审判决认定事实基本清楚，但原审在审理中将张家港市民政局在本案的诉讼地位由第三人变更为共同被告欠妥，应予纠正，但不足以影响一审的裁判结果，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐云海、张家港市民政局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周剑鸣
审 判 员 张 蕾
代理审判员 孙瑜蓓
二〇一四年三月七日
书 记 员 姜雨昊