中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申7462号再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐祯兴，男，1963年3月29日出生，汉族。委托代理人姜连荣，女，1966年9月9日出生，汉族，系唐祯兴之妻。被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省绥中县人民政府。住所地：辽宁省葫芦岛市绥中县中央路一段**号。法定代表人马茂胜，县长。委托代理人赵会，县政府法制办工作人员。再审申请人唐祯兴因诉被申请人辽宁省绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）通告行为及强制摧毁行为违法并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院作出的（2016）辽行终615号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2018年1月4日在最高人民法院第二巡回法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人唐祯兴及其委托代理人姜连荣、被申请人绥中县政府的委托代理人赵会，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。唐祯兴诉称，1.绥中县政府违反法定程序于2012年11月23日作出《绥中县人民政府关于调整海洋区划的通告》（以下简称《通告》），在唐祯兴毫不知情的情况下，强令禁止海域养殖，不给任何说法，剥夺了唐祯兴依法享有的权利、救济途径。《通告》中规定：从即日起立即停止一切海上生产作业活动。在唐祯兴持有7本海域使用权证书继续延期使用，一直合法养殖的情况下，绥中县政府实施这种强制性的行为，侵犯了唐祯兴的合法权益，严重违反了法定程序。2.2013年11月18日，绥中县政府彻底强行摧毁了唐祯兴新民港内养殖库区，把房屋、吊车、摩托艇、船只等全部强迁到沿海路北坑地，致使支离破碎、面目全非完全丧失使用价值。绥中县政府突然强行禁止唐祯兴从事2668.055亩海域养殖，给唐祯兴直接造成巨大经济损失。请求判令绥中县政府通过违反法定程序下发《通告》，屡次强制摧毁养殖生产基地，禁止唐祯兴进行2668.055亩海域养殖的行政行为违法，并且请求判令绥中县政府因其被诉行政行为违法赔偿唐祯兴海域投资养殖损失人民币5000万元。葫芦岛市中级人民法院一审裁定认为，唐祯兴起诉绥中县政府的两个行政行为，即：1.2012年11月23日，绥中县政府作出《通告》禁止其海域养殖的行政行为。2.2013年11月18日，绥中县政府强行摧毁唐祯兴新民港内养殖库区，把房屋、吊车、摩托艇、船只等全部强迁到沿海路北坑地的行政行为。唐祯兴诉的第一个行政行为《通告》是绥中县政府作出的行政行为。其起诉的第二个行政行为，是由绥中县东戴河新区管理委员会（以下简称东戴河新区管委会）的执法局和绥中县万家镇人民政府委托甘家村委会实施的行为。对于唐祯兴起诉的两个行政行为类型不同，被告并非完全一致，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十六条规定合并审理的情形，庭审中对其释明指导，唐祯兴拒绝纠正。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项规定，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十六条、《最高人民法院关于适用唐祯兴不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院二审裁定认为，唐祯兴在一审的诉讼请求包括两个行为，一是2012年11月23日绥中县政府作出的《通告》，二是2013年11月18日强制摧毁唐祯兴的养殖生产基地行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。也就是说，共同诉讼必须具备两个条件：一是一方或者双方当事人人数在二人以上，且被诉行政行为为同一个或者同一类；二是人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的。两个条件缺一不可。原则上，被诉行政行为为同一个行政行为的，属于必要的共同诉讼，人民法院应当合并审理；被诉行政行为为同一类行政行为的，属于普通共同诉讼，由人民法院根据案件具体情况决定是否合并审理。唐祯兴所诉的两个行政行为中，《通告》是书面行为，强制摧毁行为是事实行为，既非同一个也非同一类行政行为。原审法院经审查认为不应合并一案立案审理，应当分别起诉、分别立案，是依法行使法律赋予人民法院裁量权的表现，不违反法律规定。因此，唐祯兴主张两个诉讼请求应由人民法院合并审理，没有法律根据。但是，如果当事人同意一案一诉、符合其他起诉条件再次起诉的，人民法院应当予以受理。唐祯兴的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。唐祯兴申请再审称：一、二审法院认定事实不清，适用法律错误。1.绥中县政府强制摧毁养殖生产基地、禁止海域养殖的事实行为，正是依据《通告》的书面行为而为。唐祯兴为维护自身合法权益，根据最高人民法院（2015）行监字第96号行政裁定提起本案诉讼。法院应当合并审理。2.唐祯兴持有的海域使用权证书，自动延续至今，依然合法有效。其依法取得的2668.055亩海域使用权因绥中县政府《通告》和强制摧毁行为受到侵害，应受到法律保护。请求撤销二审裁定，判令绥中县政府《通告》和强制摧毁行为违法并赔偿损失5000万元。绥中县政府提交意见称：1.一审法院多次向唐祯兴示明其所诉为两个行为应分别起诉，唐祯兴拒绝纠正。2.唐祯兴的起诉已经超过法定起诉期限。3.唐祯兴就同一事由已经起诉过，没有重新起诉的必要。4.绥中县政府作出的《通告》并未违反法定程序，也未采取任何实质性的禁止用海及海域养殖的措施。5.绥中县政府发布《通告》时，唐祯兴所持有的海域使用权证书已经过期，属于违规违法用海。其据此证书要求赔偿于法无据。6.2013年5月份的挪移行为，并未对唐祯兴造成物质损害。2013年10月份的挪移行为也未造成破坏。7.唐祯兴的损失系由其弃管所造成，绥中县政府无赔偿责任。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。也就是说，共同诉讼分为两种情形，即因同一行政行为的共同诉讼和因同类行政行为的共同诉讼。被诉行政行为为同一行政行为的，属于必要共同诉讼，人民法院应当合并审理；被诉行政行为为同一类行政行为的，属于普通共同诉讼，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，可以合并审理。本案中，唐祯兴以绥中县政府为被告提起诉讼，请求确认《通告》和2013年11月18日强制摧毁其养殖生产基地设施、设备物资的行为违法并赔偿损失。在一审答辩及本院组织询问中，绥中县政府均称唐祯兴所诉上述强制摧毁行为系因景观栈道工程施工，为排除障碍，对唐祯兴堆放的物品实施的挪移行为，由东戴河新区管委会责成新区执法局和绥中县万家镇人民政府实施。唐祯兴在本院组织询问中亦认可上述行为是东戴河新区管委会实施，但认为是因受绥中县政府指派而实施。唐祯兴对此主张没有提供相应证据予以证实。参照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第二款规定，省级人民政府批准成立的区公所、开发区管委会等县级人民政府的派出机关，具有独立的行政主体资格。东戴河新区管委会是经辽宁省人民政府批准成立的、隶属于绥中县政府的派出机关，依法应当具有独立的行政主体资格，对其以自身名义作出的行政行为，应当依法独立承担法律责任。因此，在本案中，唐祯兴主张的强制摧毁行为的责任主体应当为东戴河新区管委会。根据以上事实，唐祯兴所诉的两个行政行为分别由绥中县政府和东戴河新区管委会作出，并非同一行政行为，亦非同类行政行为，不符合行政诉讼法关于共同诉讼的规定，不属于合并审理的情形，唐祯兴应当根据“一案一诉”的原则分别起诉。一审庭审中已对唐祯兴予以释明指导，唐祯兴拒绝纠正，故一审裁定驳回起诉、二审裁定驳回上诉并无不当。唐祯兴的申请再审理由不能成立，本院不予支持。综上，唐祯兴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回唐祯兴的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 骆 电审 判 员 万 挺二〇一八年六月二十二日法官助理 林 璐书 记 员 宫 傲