安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行终字第00123号
上诉人（一审原告）：王月兴，男，汉族，肥西桃花镇农林种植园业主，住安徽省肥西县。
委托代理人：应婷婷，女，汉族。
被上诉人（一审被告）：安徽省肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。
法定代表人：胡明文，该县县长。
委托代理人：晋钢，肥西县人民政府法制办主任。
委托代理人：李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。
上诉人王月兴因诉安徽省肥西县人民政府（简称肥西县政府）房屋征收一案，不服安徽省合肥市中级人民法院于2014年3月27日作出的（2014）合行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人王月兴的委托代理人应婷婷，被上诉人肥西县政府的委托代理人晋钢、李霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
王月兴向一审法院起诉称：1、肥西县政府作出的房屋征收决定程序违法。表现在：（1）没有制定并向原告送达房屋征收决定，而是将征收决定与公告混为一体。（2）未向原告出示与征收有关的规划等证据，故其征收不符合规划要求。（3）未将征收补偿实施方案的征求意见及根据公众意见修改情况公布。（4）在作出征收决定前，未依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用也未能足额到位、专户存储、专款专用。（5）在征收中不谈补偿就要求搬迁，违反先补偿后搬迁的原则和程序。（6）多次违反规定断水、断路，给原告的生产经营带来重大不便。（7）剥夺了原告协商选择评估机构的权利，房地产价格评估机构的选定程序违法。2、肥西县政府要求对原告实行货币补偿，不同意产权调换，故其作出的房屋征收决定内容违法。请求人民法院依法确认肥西县政府作出的房屋征收决定违法并予以撤销。
一审法院审理查明：2006年12月，肥西县政府与合肥市高新技术产业开发区共建合作园区，成立合肥高新区柏堰科技园管委会，负责园区土地征用、统一开发等。2010年1月29日，为改善肥西县桃花镇居民的居住条件，合肥高新技术产业开发区经济贸易局作出合高经贸（2010）28号《关于合肥高新建设投资集团公司柏堰科技园堰湖山庄立项的批复》，同意建设堰湖山庄复建点及配套设施。2011年3月22日，为完善柏堰科技园合作区的基础设施，合肥高新技术产业开发区经济贸易局作出合高经贸（2011）75号《关于合肥高新区柏堰科技园管理委员会香蒲路（玉兰大道－创新大道）项目立项的批复》，同意建设香蒲路（玉兰大道－创新大道）道排及配套设施工程。2011年11月，肥西县规划局对堰湖山庄项目颁发了地字第340123201100088号建设用地规划许可证。2012年11月29日，为加快推进示范区建设，合肥高新技术产业开发区经济贸易区作出（2012）258号《关于创新示范区明珠大道、堰湖山庄及相关公共设施项目立项的批复》，同意明珠大道（长安集段）、堰湖山庄、香蒲路（堰湖山庄南侧）、10KV供电站及供电服务中心等11个项目的立项。2012年12月12日，合肥市规划局对香蒲路（玉兰大道－创新大道）道路工程项目颁发了地字第340101201220011号建设用地规划许可证。2012年12月10日，肥西县国土资源局作出肥国土资（2012）265号《关于创新示范区明珠大道、堰湖山庄及相关公共设施项目建设用地的初审意见》，原则通过合高经贸（2012）258号批复所列项目建设用地初审。2013年1月15日，肥西县政府在《政府工作报告》中明确提出要完成堰湖山庄复建点、铭传路等8条市政道路建设，完成长安集搬迁。同年1月18日，肥西县第十六届人民代表大会第三次会议通过了关于工作报告的决议。3月6日，徽商银行合肥高新开发区支行出具资金证明，证明截止2013年2月28日合肥高新技术产业开发区柏堰科技园管理委员会在该行的账户余额为64548696.98元。3月7日，交通银行合肥高新区支行出具资金证明，证明截止2013年3月6日合肥高新技术产业开发区柏堰科技园管理委员会在该行的账户余额76926556.83元。3月25日，肥西县桃花镇人民政府作出桃政（2013）18号《长安集国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，对征收过程中可能发生的社会稳定风险和个体矛盾冲突进行了评估。4月12日，肥西县政府在对《桃花镇长安集国有土地上房屋征收与补偿实施方案》（简称《征收补偿方案》）进行论证后，征求公众意见，征求意见期限自2013年4月13日至2013年5月12日止。2013年5月30日，肥西县政府作出肥政（2013）71号《关于房屋征收决定的公告》并附《征收补偿方案》，公告决定对桃花镇长安集基础设施项目规划红线范围内国有土地上房屋、附属物及构筑物予以征收，并告知被征收人行政复议和行政诉讼权利。公告及补偿方案在被征收范围内予以张贴。王月兴不服，申请行政复议，合肥市人民政府于2013年10月14日作出合复决（2013）105号行政复议决定，维持了房屋征收决定公告。
一审法院另查明：王月兴于2000年10月24日与肥西县桃花镇人民政府签订征地协议，约定王月兴以出让方式取得桃花镇森林大道东南侧杨井段10亩土地的使用权。2001年6月1日，王月兴以肥西县桃花镇农林种植试范园名义取得肥西国用（2001）字第25652号国有土地使用证。王月兴在取得建设工程规划许可证后，在该宗地块上建设房屋，并以个体工商户字号“肥西桃花镇农林种植园”取得了房地权桃花字第018184号房地产权证。王月兴的房屋在长安集国有土地上房屋征收范围内。
一审法院认为：依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第四条规定，肥西县政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。肥西县政府根据县区合作园区规划，为公共基础设施和安居工程项目建设需要，对桃花镇长安集基础设施项目规划红线范围内国有土地上的房屋、附属物及构筑物予以征收，符合公共利益的需要，并已纳入肥西县国民经济和社会发展年度计划。肥西县政府在作出征收决定前，拟定征收补偿方案并公告征求公众意见；进行了社会稳定风险评估；由其项目立项单位开立基本结算帐户，并将征收补偿费用存入帐户，而后作出房屋征收决定，与征收补偿方案一并予以公告且公告载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。故肥西县政府作出的征收决定事实清楚，程序适当，适用法律正确，应予支持。但肥西县政府未能提供证据证明其对征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况予以公布，程序上存有瑕疵，但不影响其征收决定的合法性。另，肥西县政府关于房屋征收决定虽未单独成文，但内容在公告中已载明，并在征收范围内予以张贴，并无不当。依照《条例》第八条第（二）、（四）项、第九条、第十条、第十二条、第十三条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王月兴的诉讼请求。案件受理费50元由王月兴负担。
王月兴上诉称：1、一审法院认定事实错误。（1）一审法院对证据的认证错误。（2）香蒲路项目、堰湖山庄项目被重复立项批复，该立项批复及据此取得的建设用地规划许可证应不具有合法性。（3）桃花镇人民政府作出的社会稳定风险评估报告不具有相关性、合法性。（4）两份银行资金证明不能证明在征收决定前征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。（5）一审法院认定肥西县政府未能提供证据证明其对征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况予以公布属程序上的瑕疵是违法的。2、一审法院适用法律法规错误。（1）一审法院仅根据关于堰湖山庄建设项目的立项批复和政府2012年工作报告就认定此次征收符合《条例》第八条第（四）项、第九条规定错误。（2）一审法院认定肥西县政府仅作出房屋征收决定公告符合《条例》第十三条第一款的规定属明显错误。请求二审法院撤销原判，确认被诉具体行政行为违法并予以撤销。
肥西县政府辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确。拟建项目是由政府组织实施、政府财政投资的交通基础设施及保障性安居工程，故此次房屋征收行为是为了公共利益。拟建项目取得立项批复、用地规划许可证及国土部门的用地批准，故此次房屋征收行为符合《条例》第九条的规定。《关于房屋征收决定的公告》涵盖了房屋征收决定及公告的全部内容。请求驳回上诉，维持原判。
肥西县政府向一审法院提举了以下证据、依据：第一组：1、合高管（2006）142号《关于成立合肥高新技术产业开发区柏堰科技园管理委员会的通知》；2、合肥高新技术产业开发区经济贸易局合高经贸（2010）28号《关于合肥高新建设投资集团公司柏堰科技园堰湖山庄立项的批复》；3、合肥高新技术产业开发区经济贸易局合高经贸（2011）75号《关于合肥高新区柏堰科技园管理委员会香蒲路（玉兰大道－创新大道）项目立项的批复》；4、合肥高新技术产业开发区经济贸易局合高经贸（2012）258号《关于创新示范区明珠大道、堰湖山庄及相关公共设施项目立项的批复》，以上4份证据证明堰湖山庄复建点等工程是为了改善桃花镇居民的居住条件、完善合作园区的基础设施，属于公共利益需要。第二组：1、地字第340123201100088号建设用地规划许可证；2、地字第340101201220011号建设用地规划许可证；3、建设工程规划许可证副本；4、肥西县国土资源局肥国土资（2012）265号《关于创新示范区明珠大道、堰湖山庄及相关公共设施项目建设用地的初审意见》，以上4份证据证明肥西县政府是在堰湖山庄、香蒲路及其配套基础设施工程立项、规划、用地等手续齐全的前提下作出的征收决定；同时证明王月兴的房屋位于征收范围内。第三组：肥西县政府工作报告及《肥西县第十六届人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议》，证明政府工作报告已将堰湖山庄复建点工程项目等列入2013年工作要点，并经人大代表审议后一致通过。第四组：桃花镇人民政府桃政（2013）18号《长安集国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，证明肥西县政府在作出房屋征收决定前，已进行社会稳定风险评估。第五组：徽商银行合肥高新开发区支行及交通银行合肥高新区支行资金证明各一份，证明在作出房屋征收决定前，合肥高新区柏堰科技园管委会已于2013年2月将征收费用存储到法定金融机构，征收补偿费用已足额到位。第六组：房屋征收动员会签到表、会议记录、《征收补偿方案》（征求意见稿）及公告张贴照片，证明肥西县政府在作出征收决定前，将《征收补偿方案》（征求意见稿）在被征收人居住地进行张贴公布，广泛征求公众意见；同时证明在作出征收决定公告后，亦在征收范围内进行了张贴公布。第七组：1、房屋评估单位推选会议现场照片六张；2、长安集房屋征收确定评估机构推选表及汇总表，以上2份证据证明肥西县政府在广泛征求被征收人意见基础上，由被征收人以无记名投票方式选定具有资质的房地产价格评估单位。第八组：合肥市人民政府合复决（2013）105号《行政复议决定书》，证明合肥市人民政府维持了肥西县政府作出的房屋征收行为。第九组：房屋更正登记通知书两份及照片四张，证明诉争房屋权利主体为肥西县桃花镇农林种植试范园，而非肥西桃花镇农林种植园；同时证明王月兴现持有的房地产权证因房屋用途一栏输入错误，已被依法更正，该证已作废。第十组：照片六张，证明征收实施单位肥西县桃花镇人民政府就搬迁补偿事宜，多次组织人员与王月兴进行磋商。第十一组：肥西县政府《关于〈行政复议意见书〉整改意见落实情况的报告》，证明肥西县政府于2013年11月8日向合肥市政府法制办报送书面整改报告，决定改原征收补偿方案中的“非住宅房屋一律实行货币补偿安置”为“既可货币安置，也可产权调换”。第十二组：会议通知、会议议程、会议签到表、会议记录，证明桃花镇人民政府书面通知包括王月兴在内的被征收单位到会，告知将补偿方式已改为“非住宅房屋既可货币安置，也可产权调换”。依据：《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款；《条例》第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条。
王月兴向一审法院提供了以下证据：第一组：王月兴身份证复印件，证明王月兴的诉讼主体身份。第二组：1、征地协议两份；2、土地款缴费发票四张；3、肥西国用（2001）字第25652号国有土地使用证；4、桃花镇人民政府于2003年7月10日出具的介绍信，以上4份证据证明王月兴取得了涉案土地使用权，并以肥西县桃花镇农林种植试范园的名义申请颁发土地使用证。第三组：1、建地2004046号建设用地规划许可证；2、建设工程规划许可证副本；3、2004065号建设工程规划许可证；4、房地权桃花字第018184号房地产权证；5、营业执照，以上5份证据证明“肥西桃花镇农林种植园”是王月兴的商号，“肥西县桃花镇农林种植试范园”是曾用商号，两者的权利主体均为王月兴。第四组：肥西县政府在行政复议程序中提交的照片，证明肥西县政府已通过征收公示行为认可上述两商号为同一主体的近似商号。第五组：合肥市人民政府合复决（2013）105号《行政复议决定书》，证明合肥市人民政府认可两商号为同一主体的不同名称。第六组：1、房屋征收动员会签到表；2、《征收补偿方案》；3、公告张贴的照片。第七组：照片6张。以上两组证据均证明王月兴是被征收主体。第八组：肥政（2013）71号《关于房屋征收决定的公告》及《条例》，证明被诉具体行政行为违法。
上述证据均已随案移送本院。
王月兴在二审中向法庭提交了合肥市规划局官网发布的2012年至2014年9月的建设用地规划许可证公告，证明香蒲路（玉兰大道－创新大道）建设用地规划许可证是伪造的，不具有合法性。肥西县政府在庭后向法庭提交了合肥市规划局出具的证明，证明香蒲路（玉兰大道－创新大道）建设用地规划许可证是合法有效的。
本院经审查认为：对肥西县政府提交的第十组证据，因与本案被诉具体行政行为无关，应不予认定，一审法院予以认定不当；对肥西县政府提交的第十一、十二组证据，可以证明肥西县政府在诉讼前对征收补偿方案中有关非住宅房屋的补偿方式进行了修改，应予认定，一审法院不予认定不当。对王月兴提供的征地协议，根据其提供的国有土地使用证记载面积及庭审陈述可以证明王月兴实际征地面积只有3854平方米，并没有按征地协议约定的亩数实际征地，故一审法院采信征地协议并据此认定王月兴取得杨井段10亩土地的使用权有误，依法应予纠正。王月兴在二审中提供的建设用地规划许可证公告不能证明本案中的建设用地规划许可证是伪造的，依法不予采信。一审法院对本案其他证据的认定符合法律规定，对一审据此查明的案件事实本院依法予以确认。
本院另查明：2011年5月21日、12月1日，肥西县规划局就堰湖山庄复建点及配套设施项目颁发了建设工程规划许可证。肥西县政府作出房屋征收决定公告后，王月兴以肥西县桃花镇农林种植园名义对房屋征收行为申请行政复议，合肥市人民政府在行政复议决定中指出，肥西县政府制定的《征收补偿方案》规定“非住宅房屋一律实行货币补偿安置”不符合《条例》的规定，应予纠正。2013年11月8日，肥西县政府向合肥市政府法制办公室提交《关于〈行政复议决定书〉整改意见落实情况的报告》，决定对非住宅房屋既可货币安置，也可作产权调换。2013年11月19日，肥西县政府以会议的方式将上述修改情况告知未达成征收补偿安置协议的被征收人。
本院认为：《条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中，被征收的房屋位于肥西县，故肥西县政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。
《条例》第八条第（二）项、第（四）项规定，市、县人民政府为了能源、交通、水利等基础设施建设、保障性安居工程建设的需要，可以作出房屋征收决定。本案中，涉案房屋征收是为了香蒲路建设和堰湖山庄项目，其中香蒲路是市政道路建设工程，堰湖山庄项目是为了建设复建点及配套设施，该项目将有利于改善被拆迁居民的居住条件，提高居民的生活水平和质量。故肥西县政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要。
《条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。本案中，肥西县政府提供的《关于合肥高新建设投资集团公司柏堰科技园堰湖山庄立项的批复》、《关于合肥高新区柏堰科技园管理委员会香蒲路（玉兰大道－创新大道）项目立项的批复》、《关于创新示范区明珠大道、堰湖山庄及相关公共设施项目立项的批复》能够证明拟建项目符合国民经济和社会发展规划；《关于创新示范区明珠大道、堰湖山庄及相关公共设施项目建设用地的初审意见》能够证明拟建项目符合土地利用总体规划；堰湖山庄、香蒲路建设用地规划许可证、建设工程规划许可证能够证明拟建项目符合城乡规划和专项规划；政府工作报告及人代会的决议也能够证明拟建项目符合肥西县国民经济和社会发展年度计划。因此，肥西县政府提供的上述材料能够证明此次征收活动符合《条例》第九条的规定。
根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为：拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，肥西县政府提供的《征收补偿方案》（征求意见稿）、《征收补偿方案》、作为征收实施单位的桃花镇人民政府作出的桃政（2013）18号《长安集国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》、徽商银行合肥高新开发区支行及交通银行合肥高新区支行出具的资金证明及《关于房屋征收决定的公告》，可以证明肥西县政府作出被诉房屋征收决定时履行了《条例》规定的主要程序。肥西县政府没有公布征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况及以公告的方式作出征收决定，程序上存在瑕疵。但该程序瑕疵尚不足以导致被诉房屋征收决定被撤销。《征收补偿方案》在公告时虽载明“非住宅房屋一律实行货币补偿安置”，剥夺了非住宅房屋权利人对补偿方式的选择权，不符合《条例》的规定，但肥西县政府在诉讼前对上述内容已自行纠正。关于王月兴称评估机构的选定不合法、未补偿先搬迁不合法等问题，因这些行为均属征收决定作出之后的行为，与征收决定的合法性无关，不属于本案审查范围。
综上，一审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，王月兴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王月兴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 蒋春晖
二〇一四年十一月六日
书 记 员 阮秀芳
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。