海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终174号
上诉人（原审原告）卢老琼，农民。
上诉人（原审原告）杨成连，农民，系卢老琼妻子。
上诉人（原审原告）卢宝兴，农民，系卢老琼儿子。
上诉人（原审原告）汤胜交，农民，系卢宝兴妻子。
上述上诉人的共同委托代理人武建。
上诉人卢老琼、杨成连、汤胜交的共同委托代理人卢运杰，男，1970年5月1日出生，汉族，系卢老琼之子。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人赵长林，东方市法制办科员。
委托代理人杜林真，东方市国土局科员。
原审第三人东方市八所镇皇宁村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇。
负责人卞雄娘，主任。
原审第三人海南西环实业有限公司，住所地海南省海口市海甸一庙新村32号。
法定代表人邓泽超，董事长。
委托代理人陈凯，海南东方国信律师事务所律师。
上诉人卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交诉东方市人民政府（以下简称东方市政府）及东方市八所镇皇宁村村民委员会（以下简称皇宁村委会）、海南西环实业有限公司（以下简称西环公司）土地征收补偿一案，上诉人不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第198号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月1日立案受理，并依法组成合议庭于2016年4月14日对本案进行了公开开庭审理。上诉人卢老琼、卢宝兴及上诉人的委托代理人武建、卢运杰，东方市政府的委托代理人赵长林、杜林真，西环公司的委托代理人陈凯到庭参加诉讼。皇宁村委会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：东方市政府征收上诉人承包地但未向上诉人支付征地补偿款。
原审查明，1998年，东方市政府与西环公司签订《公路建设投资合同书》及补充协议，约定相关路段建设的全部资金由西环公司投入，东方市政府出让九龙路两侧沿线300米以内空地给西环公司，以补偿西环公司建设投资。2001年，东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）与皇宁村委会签订《征（拨）土地协议书》，将皇宁村委会位于九龙下路北侧地段25.4582公顷土地予以征收，并分别于2001年6月19日、2002年2月6日向皇宁村委会共计支付征地补偿款人民币234.239325万元。因卢老琼有承包地在上述被征收土地范围内，2001年7月13日，东方市政府向卢老琼支付19.93亩土地外加50棵树的青苗补偿款共计19980元。2001年9月4日，海南省国土环境资源厅（以下简称省国土厅）作出《关于补办海南西环实业有限公司用地手续的复函》（以下简称《复函》），对东方市政府征收上述土地并出让给西环公司使用的行为予以批准。西环公司取得土地使用权后一直未开发建设，土地闲置。2005年，卢老琼取得东方市（县）农地承包权（八所镇）第0510411号《农村土地承包经营权证》，共有人为杨成连、卢保兴（卢宝兴）、杨胜姣（汤胜交），其中登记的第六宗地为“秧藤园”，面积44亩，但无明确的四至范围。2010年，卢老琼与东方市环境卫生管理局（以下简称东方市环卫局）签订《建筑垃圾填埋场场地租赁及承包管理协议》，将位于九龙北路北侧，西线铁路东侧的取土坑约20亩土地租赁给东方市环卫局，租期从2010年1月26日至2015年1月26日。2015年初，中国人民武装警察部队东方边防支队（以下简称东方边防支队）进场开发建设，上诉人前往阻拦，由此引发纠纷。上诉人于2015年6月29日起诉请求撤销东方市政府给东方边防支队颁发的东方国用（2013）字第000022号《国有土地使用证》（以下简称22号土地证），随后申请撤回起诉，原审法院于2015年8月26日作出（2015）海南二中行初字第104号行政裁定，准许上诉人撤回对该案的起诉。上诉人认为，涉案土地被东方市政府征收且已发证给他人，其不再要求撤销已办理的土地证返还土地，但是，东方市政府征收土地未向其支付完征地补偿款，东方市政府依法应补办该44亩土地的相关征地补偿手续，将拖欠的征地补偿款人民币3574560元（44亩81240元/亩）支付给其，故于2015年8月25日向原审法院提起本案诉讼，请求判决东方市政府征收其土地行为违法，并判令东方市政府向其支付征地补偿款人民币3574560元。
原审认为,东方市政府征收皇宁村土地出让给西环公司，在征地程序上确实存在瑕疵，但省国土厅已于2001年9月4日作出《复函》，对东方市政府的上述征地行为予以批复同意，该征地行为在程序上的瑕疵已得到补正。涉案土地在征收之前属皇宁村集体土地，东方市国土局与皇宁村委会签订征地协议，将包括涉案土地在内的九龙下路北侧地段25.4582公顷土地征收，并于2001年6月19日、2002年2月6日将征地款共计234.239325万元全部支付给了皇宁村委会，卢老琼也于2001年7月13日领取了青苗补偿款19980元。由此可知，涉案土地的征收补偿工作在2002年已经完成。上诉人主张东方市政府当时只对其承包的44亩土地中的19.93亩土地支付了青苗补偿款，剩余土地的青苗补偿款未支付。根据上诉人提交的支出凭单内容分析，补偿范围不仅包括19.93亩土地的青苗，还另对50棵树进行了补偿，可见，当时向卢老琼支付青苗补偿款明确、具体。上诉人十多年来一直未提出异议，现主张东方市政府应对剩余土地支付青苗补偿款，没有充足的事实根据，故不予采纳。上诉人主张应按每亩81240元的补偿标准对其44亩土地进行补偿，因涉案土地的征收补偿工作在2002年已经完成，而上诉人提供的补偿依据是2010年的征地补偿标准，不能参照适用，故对其主张不予支持。综上，东方市政府的征地行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序虽有瑕疵，但已得到补正。上诉人的诉讼请求没有事实根据和法律依据。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件受理费50元，由上诉人负担。
卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交上诉称，一、原审判决认定事实不清，导致判决错误。1、原审判决遗漏了上诉人当庭提供的代理词内容，对上诉人提出的事实、证据（侵权、未批先征、未公告等）不予认定，对东方市政府提供的证据一律采信认定，偏袒东方市政府，导致原审判决认定事实及判决错误。2、原审判决认定东方市政府征收皇宁村土地出让给西环公司，在征地程序上确实存在瑕疵，东方市政府在土地征收中未批先征、虚征、未公告，存在瑕疵实际上即行政违法乱作为，应导致征地行为无效。省国土厅2001年9月4日《复函》属本案重要证据，证明东方市政府未批先征（虚征）的事实，应认定东方市政府2001年9月4日之前就将涉案土地转让给西环公司并办理土地证的行为违法。3、原审判决认定“该征地行为程序上的瑕疵已得到补正”违背事实，违反相关法律规定。省国土厅批准农转用之后，东方市政府仅于2002年2月6日向皇宁村委会支付66.9274.95万元征地补偿款，并未依法实施征地行为。上诉人一直使用涉案土地，未曾收到该宗地的任何土地补偿款。根据土地管理法第四十六条的规定，公告和征地补偿登记是土地征收的法定程序，即便是对之前的违法征地行为进行纠正和补办，亦应按照土地征收的相关法律程序组织实施。东方市政府2001年9月4日之后补办征地行为并未依法实施，应认定东方市政府未对皇宁村土地实施过征收，其实施的所谓征地行为自始无效。涉案土地至今仍属于包括上诉人在内的用益物权人及皇宁村集体所有。原审判决认定涉案土地的征收补偿工作在2002年已经完成错误。二、东方市政府与皇宁村委会及西环公司恶意串通订立合同，损害第三人利益，当属无效。东方市政府支付给皇宁村委会的234.239325万元及卢老琼取得的19980元不是征地补偿款和青苗补偿款，而是不当得利。东方市政府主张已支付征地补偿款和青苗补偿款等于实施了征地行为没有事实和法律依据。三、东方市政府向东方边防支队颁发22号土地证侵犯了上诉人的合法权益。本案是因东方市政府违法颁证引发的侵权诉讼，上诉人请求判令东方市政府赔偿征地补偿款于法有据。综上，请求二审法院判决：1、确认东方市政府在未征地情况下向东方边防支队颁发22号土地证侵犯了上诉人的合法权益；2、确认东方市政府在2001年9月4日省国土厅作出《复函》之前未批先征、恶意串通的行政行为及批复之后仅支付给皇宁村委会66.927495万元征地补偿款的补办征地手续行政行为违法并自始无效；3、确认涉案土地至今仍在皇宁村委会及包括上诉人在内的用益物权人名下；4、改判东方市政府赔偿因侵权行为造成上诉人财产损失人民币640.64万元。二审庭审中，经本院释明，上诉人将其上诉请求明确为：撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。
东方市政府答辩称，一、上诉人在上诉状中的第一、三、四项上诉请求不属于原审被诉行政行为的内容，超出了上诉案件的审查范围，不符合法律规定，依法应予驳回。此外，补办征地手续尽管在程序上存在瑕疵，但毕竟有审批手续，故征地行为合法，上诉人第二项上诉请求不能成立。二、原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。三、被征收土地权属清楚，征地行为符合法定程序，土地征收补偿工作已经完成。涉案土地的所有权在征收前属皇宁村集体所有，东方市国土局同皇宁村委会签订了《征地协议书》，确定了征地面积及补偿金额等内容。2001年6月19日，2002年2月6日，东方市国土局将征地补偿款汇入皇宁村委会银行账号。至此，征地补偿款发放工作已经完成。综上，上诉人的上诉请求不能成立，应驳回上诉，维持原判。
西环公司陈述称，上诉人的上诉状围绕征地行为违法进行，而并非原审审理的土地赔（补）偿范围。针对本案的审理范围，原审已经查清。上诉人主张44亩土地的青苗补偿款，但实际上只有19.93亩存在青苗，其他土地上不存在青苗。当时的土地现状与上诉人主张的土地现状不一致。原审法院对上诉人诉请的审理清楚。上诉人主张其没有得到征地补偿，但补偿款依法应由村集体取得，上诉人个人仅能领到青苗补偿。原审查明事实清楚，所作判决合理，应予维持。
皇宁村委会未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。
本院查明，上诉人在其向原审法院递交的《行政起诉状》中列明的诉讼请求为：1、判令东方市政府征收其土地行为违法；2、判令东方市政府补办该土地相关手续并按同一块土地、同一时间标准向其支付征地补偿款人民币3574560元；3、判令东方市政府向其支付截至2015年7月31日违约金2859648元及以后逾期支付的违约金；4、判令东方市政府承担本案诉讼费用和司法技术鉴定费。原审庭审中，上诉人将其诉讼请求明确为：1、确认东方市政府征收其土地未支付征地补偿款的行为违法；2、判令东方市政府向其支付征地补偿款人民币3574560元（44亩x81240元）。
本院认为，本案是上诉人认为东方市政府应当向其支付征地补偿款但未向其支付征地补偿款而引发的行政诉讼，上诉人在一审庭审中已明确其诉讼请求为确认东方市政府征收其土地未支付征地补偿款的行为违法及判令东方市政府向其支付征地补偿款人民币3574560元（44亩x81240元），故本案的争议焦点和审查重点在于上诉人主张权益的土地是否被东方市政府征收，东方市政府应否向上诉人支付征地补偿款，东方市政府是否实际向上诉人支付了征地补偿款及支付的征地补偿款是否充足。但原审判决在“本院查明”部分将上诉人的诉讼请求表述为“请求判决东方市政府征收原告土地行为违法，并判令东方市政府向原告支付征地补偿款人民币3574560元”，并且在“本院认为”部分认定“综上所述，东方市政府的征地行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序虽有瑕疵，但已得到补正”，而对于上诉人诉请的“确认东方市政府征收其土地未支付征地补偿款的行为违法”，却未作充分审理和评判，明显超越及遗漏上诉人的诉讼请求，严重违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第198号行政判决；
二、本案发回海南省第二中级人民法院重审。
上诉人卢老琼、杨成连、卢宝兴、汤胜交预交的二审案件受理费50元，予以退还。本裁定为终审裁定。
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案件唯一码
审判长 刘 利
审判员 黄胜敏
审判员 赵道远
二〇一六年五月三十一日
书记员 颜 恺
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十一条份）