浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1375号上诉人（原审原告）周文娥，女，1962年11月26日出生，汉族，住浙江省安吉县。委托代理人周绍忠(系上诉人周文娥之弟)，男，1968年12月8日出生，汉族，住浙江省安吉县。上诉人（原审原告）方金根，男，1963年2月10日出生，汉族，住浙江省安吉县。委托代理人陈联富，男，1951年7月12日出生，汉族，住浙江省安吉县。被上诉人（原审被告）安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号安吉县行政中心。法定代表人陈永华，县长。委托代理人张斌，安吉县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。周文娥、方金根诉安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）发改行政复议一案，湖州市中级人民法院于2017年8月28日作出（2017）浙05行初19号行政判决。周文娥、方金根不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月5日组织双方当事人进行了庭询。本案现已审理终结。2017年4月6日，安吉县政府作出安政复[2017]2号行政复议决定，认为：被申请人安吉县发展和改革委员会（原安吉县发展改革与经济委员会，以下简称安吉发经委）作为地方政府投资主管部门，作出的项目核准行为是对2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程项目是否符合法律法规、规章及国民经济和社会发展规划进行审核和调控的行为，对申请人的合法权益并未产生实际影响，申请人（即周文娥、方金根）与被申请人的具体行政行为没有利害关系，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的受理条件，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）款之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理认定：2016年6月6日，安吉县政府昌硕街道办事处（以下简称昌硕街道办事处）向安吉发经委提交昌硕办[2016]72号《关于安吉县翠柳苑改造工程项目初步设计予以批复的请示》及附件，安吉发经委在审查后，于2016年6月12日作出安发经投[2016]213号《关于2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程初步设计的批复》，同意实施安吉县昌硕街道老小区（翠柳苑）的改造项目。批复主要内容有:一、项目位于灵峰××以东，胜利西路以南，翠柳路以西，市民路以北，总建筑面积为15000平方米。二、工程主要建设内容包括：内部道路改造、排水系统改造、绿化景观改造、消防设施改造、照明设施改造、安防工程及其他配套设施改造等。三、原则同意你单位委托浙江天尚建筑设计有限公司编制的工程改造设计方案，在施工图阶段要严格按照相关规范做进一步优化。四、项目概算总投资218.0872万元，其中工程费174.0236万元，资金由县财政安排解决。原告周文娥、方金根系翠柳苑13－15幢商住户，属上述批复文件所涉改造范围。2016年11月9日，两原告向安吉发经委申请政府信息公开，要求公开安发经投[2016]213号和昌硕办[2016]72号两份文件。2016年11月25日，安吉发经委作出《政府信息公开申请答复书》，并向原告提供昌硕办[2016]72号《关于安吉县翠柳苑改造工程项目初步设计予以批复的请示》复印件和安发经投[2016]213号《关于2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程初步设计的批复》复印件。2017年1月初，原告不服安吉发经委作出的安发经[2016]213号批复行为向被告申请行政复议，2017年1月9日，被告安吉县政府在收到原告提出的行政复议申请及相关材料后，向原告发出告知书要求原告补正。2017年1月11日，原告提交行政复议申请书，被告于2017年1月12日予以受理，并追加昌硕街道办事处为第三人参加行政复议案件的审理。经审查并办理延长复议期限一个月后，于2017年4月6日作出被诉行政复议决定，并分别送达行政复议各方当事人。原告不服该行政复议决定，提起行政诉讼，请求撤销安吉县政府安政复[2017]2号行政复议决定，判令其监督停止侵害原告合法产权的行政行为，恢复原告合法产权内原状原貌，依法追责侵权责任人。原审法院认为，本案的审理重点在于被告认定原告与安吉发经委作出的安发经投[2016]213号批复没有利害关系的事实是否清楚，以及被告作出的行政复议决定程序是否合法，适用法律是否正确。行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定了行政复议申请的受理条件之一，即申请人与具体行政行为有利害关系。《浙江省政府投资项目管理办法》第四条第一款规定：“县级以上人民政府发展改革行政主管部门为政府投资项目的综合管理部门（以下简称投资综合管理部门），负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。”本案中，安吉发经委作为地方政府投资主管部门，作出的安发经投[2016]213号《关于2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程初步设计的批复》是对昌硕街道老小区（翠柳苑）的改造规模、内容、投资金额及资金来源等事项的审批，系上级机关对下级机关项目方案的内部审批行为，对原告权利义务没有产生实际影响，原告与安吉发经委的行政行为并无利害关系，被告认为原告的行政复议申请不符合行政复议案件受理条件并无不当。被告在受理并经审查后，经办理延长审理期限手续，作出涉案行政复议决定驳回原告的行政复议申请，并送达行政复议各方当事人，其程序合法。被告适用法律出现笔误未予更正，予以指出。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。至于原告提出的要求被告监督停止侵害原告合法产权的行政行为，恢复原告合法产权内原状原貌，追责侵权责任人的诉讼请求，不属于本案的审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决驳回原告周文娥、方金根的诉讼请求。周文娥、方金根上诉称：一、原审判决认定涉案批复是内部审批行为，对上诉人的权利义务没有产生实际影响，认定事实不清。本案立项审批应依法审查涉案政府投资项目的合法性、合理性，是否涉及公共利益，是否会带来社会及个人私有物权的负面影响，是否存在以权“合法占有”私人财产的问题；被上诉人作出的具体行政行为，侵犯上诉人的合法产权，即翠柳苑13-15幢17.53米/23.45米绿地，该绿地范围有上诉人产权证明确记载。被上诉人将涉案绿地立项、实施改造，违反住建部建住房[2017]109号文件第二条的精神，更违反《物权法》第六十六条、第七十三条的规定。上诉人于2010年3月从开发商处正式取得翠柳苑13-15幢的合法产权，被上诉人立项列入旧住宅区整治改造于法无据，属行政乱作为。被上诉人依据省、市、县“三改一拆”工作要求对上诉人涉案产权证内绿地下铺设的供临时维修的电力管网、煤气管网、通信管网、自来水管网、消防通道、下水（雨污水）管道、管井网络系统、地下管网系统，动用公权力实施拆违改造的政府投资项目，违反浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见总则、违反浙江省“三改一拆”实施意见有关违法建筑的范围认定、调查认定、分类处理和拆除的相关规定。被上诉人作出的批复违反《中华人民共和国宪法》第十三条、第四十一条、《物权法》第三十六条至三十八条、第六十六条，《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，《中华人民共和国行政强制法》第六十四条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条、《浙江省政府投资项目管理办法》第三十四条第二款的规定，原审法院适用法律错误。二、原审法院认为上诉人起诉提出的“被告监督停止侵害原告合法产权的行政行为，恢复原告合法产权内原状原貌，依法追责侵权责任人”的诉讼请求不属于本案的审理范围，并依照行政诉讼法第六十九条的规定判决予以驳回，实属枉法裁判。被上诉人依据《安吉县人民政府办公室关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见》成立县旧住宅区改造工作领导小组办公室这一非法组织，在全县范围内开挖“政府投资项目”，严重违反城乡规划法、环境保护条例的规定。被上诉人将“政府投资项目”的资金以文件形式进行再分配，在审计之外非正常运行。上诉人于2010年取得开发商交付的涉案房屋及四至范围内的绿地、植物和绿地下铺设的相关管网系统，依法受法律保护。被上诉人授权涉案政府投资项目业主昌硕街道办事处于2016年10月18日下午动用公权力破坏上诉人的物权，为此上诉人寻求行政复议纠错，请求恢复合法产权内土地的原状原貌。被上诉人适用法律错误、行政程序违法。安吉县审计局行政复议答复书提到“该项目未列入我局审计项目计划，也未追加此项目跟踪审计计划······，另外该项目尚未送我局进行决（结）算审计”，被上诉人将涉案项目置于审计之外显然不符合《浙江省政府投资项目管理办法》第四条第三款、第三十四条第二款、《政府投资项目审计规定》第五条、第六条等规定。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人安政复[2017]2号行政复议决定，判令被上诉人监督停止侵害合法产权的行政行为，恢复上诉人合法产权内原状原貌，依法追责侵权责任人。安吉县政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，经审查认为，安吉发经委作为地方政府投资主管部门作出涉案项目核准行为，是对2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程项目是否符合法律法规、规章及国民经济和社会发展规划进行审核和调控的行为，对两上诉人的合法权益并未产生实际影响，故两上诉人与安吉发经委的批复行为没有利害关系，一审法院认为该行为系上级行政机关对下级行政机关项目方案的内部审批行为，对两上诉人的权利和义务没有产生实际影响，两上诉人与该行为没有利害关系，两上诉人的复议申请不符合行政复议案件的受理条件，认定事实清楚。二、一审程序合法。答辩人收到上诉人于2017年1月3日提出的行政复议申请,因缺少相关证据材料,于1月9日向上诉人发出补正通知书。两上诉人于2017年1月11日进行了补正，答辩人于同日受理。复议期间，答辩人追加与本案有利害关系的昌硕街道办事处为第三人。答辩人于3月8日作出延期决定，4月6日作出被诉行政复议决定，并送达两上诉人。上述行政复议受理、审查、决定等环节符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，程序合法。一审法院严格按照行政诉讼法的规定进行审理，审理程序正当。二、一审判决适用法律正确。安吉发经委作为地方政府投资主管部门，作出的项目核准行为是对2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程项目是否符合法律法规、规章及国民经济和社会发展规划进行审核和调控的行为，系上级机关对下级机关项目方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，对两上诉人的合法权益并未产生实际影响。故两上诉人与安吉发经委的具体行政行为没有利害关系，两上诉人提出的行政复议申请，不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定的受理条件。被上诉人根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回上诉人的行政复议申请，适用法律正确。行政诉讼法第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”一审法院依据行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回两上诉人的诉讼请求适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明：安吉发经委作出的安发经投[2016]213号《关于2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程初步设计的批复》第五点载明：“请按照《政府投资项目管理办法》严格执行落实项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制、工程质量责任制、施工安全责任制等项目管理制度，加快项目进度，确保工程质量，严格控制建设规模、建设内容、建设标准和工程概算，按期建成投入使用。”本院认为：被上诉人安吉县政府于2017年1月初收到上诉人周文娥、方金根的行政复议申请，1月9日要求两上诉人补正材料，1月11日两上诉人提交经补正的行政复议申请书，被上诉人于1月12日分别向复议双方当事人发送行政复议受理通知书、答复通知书，随后追加昌硕街道办事处为第三人，3月8日以案情复杂为由作出行政复议决定延期通知，经审查，于4月6日作出被诉安政复[2017]2号行政复议决定，并送达行政复议各方当事人，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款、行政复议法实施条例第二十九条等相关规定。被诉复议决定以上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议案件的受理条件为由驳回了其复议申请，因此，本案的审理重点是上诉人提出的行政复议申请是否符合行政复议案件的受理条件。上诉人要求一审法院“判令被告监督停止侵害原告合法产权的行政行为，恢复原告合法产权内原状原貌，依法追责侵权责任人”的诉讼请求事项不属于上述审理范围，故一审法院不予审查，并无不当，上诉人对此提出的异议不能成立。本案上诉人申请复议的行为是原安吉发经委针对昌硕街道办事处的相关请示作出安发经投[2016]213号《关于2016年昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程初步设计的批复》的批准行为，该行为是原安吉发经委履行《浙江省政府投资项目管理办法》赋予政府投资项目管理部门相关管理职责的行为，目的是严格控制涉案昌硕街道老小区（翠柳苑）改造工程这一政府投资项目的建设规模、建设内容、建设标准和工程概算，属于行政机关内部的程序性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。故被上诉人在受理上诉人的行政复议申请后，驳回其行政复议申请，符合行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，并无不当。被诉复议决定在引用法条时将该条文表述为“第四十八条第一款第（二）款”确有错误，一审法院已经予以指出。在涉案批复对上诉人的权利义务不产生实际影响的情况下，被上诉人、一审法院再对上诉人与该批复有无利害关系进行审查，存在不当。鉴于上述问题不足以导致撤销被诉复议决定，不影响案件的审理结果，故本院对上述存在问题予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，处理结论正确，本院应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周文娥、方金根负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  车勇进审判员  管 征审判员  徐亮亮二〇一七年十二月十三日书记员  许亚芬