浙江省衢州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙衢行终字第50号
上诉人（原审原告）余发根。
被上诉人（原审被告）衢州市社会保险事业管理局，住所地浙江省衢州市荷花三路副231号。
法定代表人余月明，局长。
出庭的行政机关负责人蒋天臻，副局长。
委托代理人（特别授权代理）黄晓勇。
委托代理人（特别授权代理）郑华建，浙江诚源律师事务所律师。
余发根诉衢州市社会保险事业管理局社会保障行政管理一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2015年10月27日作出（2015）衢柯行初字第34号行政裁定。余发根不服，向本院提起上诉。本院于2015年11月9日受理后，依法组成合议庭，于同年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人余发根，被上诉人衢州市社会保险事业管理局的行政机关负责人蒋天臻及委托代理人黄晓勇、郑华建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定，2002年1月，衢州市政府决定选择市区小南门、亭川村开展撤村建居试点工作，同年1月20日由衢州市人民政府办公室下发（衢政办发（2002）6号）《关于在衢州市区小南门、亭川村开展撤村建居试点工作的意见》。对撤村建居中所涉及的集体所有土地、村民住宅建设、集体资产处置及被征地人员参加社会保险事项拟定了试点工作中的实施意见。其中，被征地人员参加社会保险的实施意见为：参保人员按24112.80元（个人承担12000元，不足部分由村集体补足）标准一次性缴费缴纳15年基本养老保险费，到达退休年龄后享受相应的基本养老保险待遇。实施意见中指定村改居人员参加保险工作，由被告负责经办。试点工作开展以后，原告所在的小南门村村组织按每个被征地村民24112.80元标准统一向被告衢州市社会保险事实局缴纳了包括原告在内的村民的养老保险费。试点工作实施过程中，2002年12月3日，浙江省人民政府下发（浙政发（2002）27号）《关于加强和改进土地征用工作的通知》，明确要求各地政府在征用农村土地时，应建立被征地农民基本生活保障制度。2003年5月，浙江省劳动和社会保障厅、浙江省国土厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅、浙江省农业厅联合下发（浙劳社农（2003）79号）《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，对建立被征地农民基本生活保障制度的相关问题作了具体的规定。衢州市人民政府根据浙江省人民政府浙政发（2002）27号文件及浙江省劳动和社会保障厅等浙劳社农（2003）79号文件精神，结合本地实际，经市政府第65次常务会议审议通过，正式出台《衢州市区被征地人员基本生活保障试行办法》，并于2003年7月18日以衢政发（2003）46号文件下发施行。该《办法》统一规范了衢州市城市规划区内被征地人员基本生活保障。文件下发后，衢州市人事劳动和社会保障局将在试点工作中已缴纳保险费的被征地人员统一纳入被征地人员基本生活保障制度中，于2003年12月统一制作《被征地人员基本生活保障手册》，将被征地人员缴费金额、对应基本生活保障待遇初始标准等主要内容予以列明，并在注意事项中特别告知：“本手册系记录被征地人员参加基本生活保障和缴费的凭证，是享受基本生活保障待遇的依据。”2004年向被征地人员发放《被征地人员基本生活保障手册》，原告领取了该手册。原告于2015年8月提起行政诉讼。认为被告将其纳入被征地人员基本生活保障错误，要求纳入城镇基本养老保险体系。
原审法院认为，公民、法人或其他组织对行政机关行政行为不服，提起行政诉讼，应当在法律规定的诉讼期限内提起。本案争议的被征地人员的社会保障制度的实施期间在修改的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，应当按原《中华人民共和国行政诉讼法》规定确定起诉期限。该法第三十九条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，公民、法人或者其他组织应当在知道或应当知道诉权或起诉期限之日起三个月内提起行政诉讼，但距离知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案所涉的被征地人员生活保障制度建立于2003年。向被征地人员所核发的《被征地人员基本生活保障手册》，更进一步明确向被征地人员告知了该行政行为。且原告已于2004年领取《被征地人员基本生活保障手册》，已经知道自己已被纳入被征地人员基本生活保障之中，并未行使行政诉讼权利。原告于2015年8月11日提起本案诉讼，已超过起诉期限，且无正当的理由。据此，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告余发根的起诉。
上诉人余发根上诉称，1.原审法院已经在裁定书中认定2002年政府6号文件有效，上诉人于2002年4月向被上诉人一次性缴纳15年的基本养老保险金，已经参保的铁的事实，被上诉人2003年为其办理基本生活保障就是错误的。2.原审法院以上诉人的起诉超过诉讼时效为由驳回起诉错误。因为上诉人一直不知道相关政府文件及政策，直到2015年4月才看到市政府2002年6号文件，看到有关村改居的具体内容，才知道自己已于2002年4月一次性交了15年的养老保险金，总额为24112.80元，才知道社保局2002年4月就侵犯了上诉人的权益。当知道权益被侵犯后，在不到6个月就向法院起诉，没有超过诉讼期限。3.小南门村改居是政策性的问题，不存在行政决定。4.村改居是社会主义改革开放的一个方面，是改革开放的一个特殊情况，法律规定因特殊情况，法院可以延长时效。故请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人衢州市社会保险事业管理局答辩称，1.上诉人起诉超过行政诉讼起诉期限。2003年7月18日《衢州市人民政府关于印发衢州市区被征地人员基本生活保障试行办法的通知》（衢政发（2003）46号）文件下发后，明确我市被征地人员参加被征地人员基本生活保障制度，并将原按《衢州市人民政府办公室关于在衢州市区小南门、亭川村开展撤村建居试点工作的意见》（衢政办发（2002）6号）文件参保的人员统一并入该被征地人员基本生活保障制度中。原衢州市人力资源和社会保障局于2003年12月开始相继为包括上诉人在内的小南门村参加被征地人员基本生活保障的人员核发了《被征地人员基本生活保障手册》，并由小南门村委会工作人员负责发放。经小南门村委会确认，手册已于2004年12月前全部发放给每个参保人员本人。《被征地人员基本生活保障手册》明确记载参加项目为被征地人员基本生活保障、办理手续时间、缴费金额和对应基本生活保障待遇初始标准等内容。上述事实可以证实，上诉人在2004年即知道自己参加了被征地人员基本生活保障。2.本案起诉期限在2015年5月1日前已经届满，应适用1989年行政诉讼法和最高人民法院2000年颁布实施的行政诉讼法司法解释。根据该司法解释第四十一条规定，上诉人应当自收到《被征地人员基本生活保障手册》两年内向法院提起行政诉讼。就算上诉人最迟在2004年12月才收到手册，上诉人不知道诉讼权利、起诉期限及行政行为内容，本案诉讼期限应从具体行政行为作出之日起计算5年。现上诉人于2015年8月3日提起行政诉讼，无论适用3个月、2年还是5年的期限，均已超过法定的起诉期限。3.被上诉人为上诉人办理被征地人员基本生活保障符合政策规定。我市在衢政发（2003）46号文件中，明确规定市区被征地人员应参加被征地人员基本生活保障，将原衢政办发（2002）6号文件中被征地而办理参保人员统一规范到被征地人员基本生活保障制度后，分别于2005年12月、2008年8月下发文件调整基本生活保障待遇起始标准，后两份文件对包括上诉人在内的被征地人员参加的是被征地人员基本生活保障这一事实，进一步向社会告知。原审裁定准确无误，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人请求“衢州市社会保险事业管理局按照市政府（2002）6号文件规定为其办理基本养老保险事项”，但据现有证据显示，上诉人作为小南门村撤村建居被征地人员参加的社会保险已被统一并入被征地人员基本生活保障，且于2004年12月前收到《被征地人员基本生活保障手册》，上诉人也自认其已于2002年收到该手册。手册明确载明该手册系记录被征地人员参加基本生活保障和缴费的凭证，是享受基本生活保障待遇的依据。上诉人收到该手册时，应当知道所享受的系被征地人员基本生活保障。对此不服，应在法定期限内提起行政诉讼。其至2015年提起本案诉讼，距离其知道行为内容之日已经超过2年，且无正当事由，超过上述司法解释规定的起诉期限。上诉人关于其2015年4月看到市政府2002年6号文件前，不了解相关文件及政策，不知道权益受侵害的主张，与其二审庭审中明确自认自2008年即知道权益受侵犯并开始上访的事实相悖，相关意见不能成立，本院不予采纳。上诉人还提出村改居是改革开放的一个特殊情况，属于法律规定法院可以延长时效的特殊情况，因缺乏法律依据，本院亦不予支持。综上，原审法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱桂英
审 判 员 骆春华
代理审判员 颜朝童
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 何 辛