重庆市开州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝0234行初83号
原告王深亮农村土地承包经营户。
承包经营户代表王深亮，男，汉族，生于1972年1月14日，住重庆市开州区。
原告王深培农村土地承包经营户。
承包经营户代表王深培，男，汉族，生于1969年11月11日，住重庆市开州区。
原告胡隆才农村土地承包经营户。
承包经营户代表胡隆才，男，汉族，生于1972年7月7日，住重庆市开州区。
原告王修春农村土地承包经营户。
承包经营户代表王修春，男，汉族，生于1946年9月30日，住重庆市开州区。
四原告共同委托代理人王本国（特别授权），重庆市开县郭家法律服务所法律工作者。
被告重庆市开州区国土资源和房屋管理局，住所地：重庆市开州区开州大道189号，组织机构代码：70947278-5。
法定代表人李宁川，该局局长。
委托代理人邱德宏（特别授权），重庆四方律师事务所律师。
委托代理人桑小伟，重庆市开州区国土资源和房屋管理局职工。
第三人重庆市开州区XX人民政府，住所地：重庆市开州区XX玉泉街，组织机构代码：76889851-6。
法定代表人赵玉周，乡长。
委托代理人何杰（特别授权），重庆市开州区XX人民政府职工。
第三人蒲元现，男，汉族，生于1958年10月3日，住重庆市开州区。
原告王深亮农村土地承包经营户等4户诉被告重庆市开州区国土资源和房屋管理局，第三人重庆市开州区XX人民政府、蒲元现确认宅基地复垦行为违法纠纷一案，于2016年6月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年6月18日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书；于2016年6月20日向第三人送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、举证通知书等法律文书。2016年11月11日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王深培农村土地承包经营户代表王深培及四原告委托代理人王本国、被告委托代理人邱德宏和桑小伟、第三人重庆市开州区XX人民政府法定代表人赵玉周和委托代理人何杰、第三人蒲元现到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告王深亮农村土地承包经营户等4户诉称，2011年，开县XX乡XX村XX组村民蒲元现将自家原土木结构房屋宅基地申请复垦。在复垦实施过程中，被告和第三人重庆市开州区XX人民政府（以下简称XX政府）将四原告连片共有的农村承包地705平方米划入蒲元现的复垦宅基地附属设施用地范围，蒲元现因此而获得每平方米215.7元的复垦补偿费，共计148185.90元，致使蒲元现获得巨大的不当得利财产。由于被告及第三人XX政府的行为致使四原告的土地承包经营权受到侵犯，故起诉来院，请求法院判决确认被告将四原告的连块农村承包地作为农房复垦土地的行为违法。
原告向本院提交了下列证据、依据：
1．王深培身份证复印件；
2．王深亮户口页复印件；
3．王修春身份证复印件；
4．胡隆才户口页复印件；
证据1-4，拟证明原告的身份情况。
5．被告组织机构代码证复印件，拟证明被告的主体资格情况。
6．开县XX人民政府组织机构代码证复印件；
7．开县XX村民委员会组织机构代码证复印件；
8．蒲元现户口证明复印件；
证据6-8，拟证明第三人XX人民政府、蒲元现的主体情况。
9．蒲元现宅基地及附属设施复垦图，拟证明蒲元现宅基地及附属设施的复垦情况。
10.复垦补偿表，拟证明第三人蒲元现的复垦补偿金额。
11.开县XX村民委员会证明；
12.开县XX村民委员会复垦丈量记录；
证据11-12，拟证明四原告的承包土地纳入了蒲元现复垦面积范围。
13.农村土地承包经营权证4份，拟证明四原告在蒲元现复垦宅基地周围依法承包了土地。
被告重庆市开州区国土资源和房屋管理局辩称，第一，被告并没有对原告作出行政行为，原告称被告复垦行为违法缺乏事实依据。经查询档案得知，在XX乡XX等（2）个村农村建设用地中，蒲元现复垦房屋宅基地周围并无原告的任何复垦相关信息，被告也未收到原告的复垦申请，同时，在市国土房管局立项审批备案的农村建设用地复垦实施方案中也未涉及原告的复垦地块。第二，原告与蒲元现争议的实质是不当得利民事关系，不属于本案调整范围。《重庆市国土房管局关于印发重庆市农村建设用地复垦项目管理实施细则（试行）的通知》（渝国土房管[2014]319号）相关规定：“土地权利人申请复垦应具备宅基地存在主体房屋，单独的附属设施用地不得用于地票交易”。根据前述规定，原告诉称的农村承包地不能单独申请复垦，是蒲元现在申请复垦时隐瞒了其附属用地的界线，将原告的承包地纳入其复垦宅基地附属用地范畴，该行为属于民事侵权行为。根据《重庆市国土房屋管理局关于开展农村建设用地复垦及地票价款使用情况清理检查的通知》（渝国土房管[2011]341号）中“附属设施用地权属不明确的，由农民和农村集体经济组织协商确定；协商不成，报请乡（镇）人民政府或街道办事处调解确定”的规定，原告与蒲元现之间的争议不属于本案调整范围。综上所述，被告不存在违法行政行为，原告的诉讼请求不成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1.《重庆市国土房管局关于印发重庆市农村建设用地复垦项目管理实施细则（试行）的通知》（渝国土房管[2014]319号），拟证明被告与第三人XX政府的职责分工以及宅基地和附属设施用地以外的农村建设用地申请复垦的条件。
2.《重庆市国土房管局关于开展农村建设用地复垦及地票价款使用情况清理检查的通知》（渝国土房管[2011]341号），拟证明附属设施用地权属不明确的，由农民和农村集体经济组织协商确认，协商不成的，报请乡（镇）人民政府或街道办事处调解确定。
3.开县XX乡XX等（2）个村农村建设用地复垦项目实施方案，拟证明原告在蒲元现复垦土地周围无建设用地，蒲元现房屋的复垦与原告无关。
4.XX村片区-片块XX现状图、竣工图，拟证明被告的复垦行为合法。
5.重庆市建设用地合格证；
6.地票补偿材料；
证据5-6，拟证明被告的复垦行为合法、补偿到位。
7.重庆市国土房管局关于印发《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）的通知》（渝国土房管[2010]384号）；
8.《重庆市国土房管局关于完善地票价款分配的补充意见》（渝国土房管发[2010]220号）；
9.《重庆市国土房管局关于印发重庆市户籍制度改革转户居民农村宅基地处置与利用管理实施暂行办法的通知》（渝国土房管发[2011]61号）；
10.《重庆市国土房管局关于印发重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）通知》（渝国土房管[2014]319号）；
11.《重庆市国土房管局关于进一步规范农村建设用地复垦管理工作的通知》（渝国土房管发[2011]55号）；
证据7-11，拟证明被告作出的宅基地复垦行为具有法律依据。
第三人XX政府陈述，第一，原告（除胡隆才外）在蒲元现片块内无具备宅基地存在主体房屋，原告所主张的是被告将其位于蒲元现房屋周围的耕地进行了复垦，按照规定，即使被告将原告的耕地纳入蒲元现宅基地附属用地中，涉及地票金额依法应予以收回，原告不应享受这笔补偿金。第二，原告四户已经申请了房屋建设用地复垦，并已经或即将享受地票款。经查，四原告的复垦宅基地位于开县XX乡XX村等（2）个村农村建设用地复垦项目，其中王深亮的复垦宅基地位于XX村片区-
片块XX，已取得合格证，暂未进行地票交易；王深培的位于XX村片区-
片块XX，地票交易已完成，王深培已领取180325.2元地票交易款；王修春的位于XX村片区-
片块XX，地票交易已完成，王修春已领取246760.8元地票交易款；胡隆才的位于XX村片区-
片块XX，交易已完成，胡隆才已经领取132655.5元地票交易款。蒲元现与胡隆才位于XX村片区-
片块XX，该片块总地票面积为2103平方米，在片块实施过程中，蒲元现与胡隆才达成口头协议，蒲元现享受1392平方米，胡隆才享受711平方米，相关补偿款已经划拨到位，期间，XX乡政府未作出任何具体行政行为。第三，蒲元现复垦地块内除胡隆才外，其余三户在该地块内无复垦申请资料，在XX发布的三次公示（项目包装前期审查面积公示、项目验收竣工面积公示、地票交易及价款直拨公示）过程中，原告四户未向乡、村两级提出任何权利主张。综上，XX政府按照相关政策协助被告执行土地复垦工作，不存在违法行政行为，原告的诉讼请求不成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人XX政府向本院提交了以下证据、依据：
1.《重庆市农村土地交易管理暂行办法》（渝府发[2008]127号）；
2.《重庆市地票管理办法》（重庆市人民政府令第295号）；
3.《重庆市国土房管局关于印发重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）的通知》（渝国土房管发[2009]495号）；
证据1-3，拟证明地票交易的对象是建设用地，耕地不是地票交易对象，不能形成地票价款。
第三人蒲元现陈述，我不清楚我的复垦房屋及附属设施的面积是多少，也没有人给我说我的复垦面积范围内有原告的土地。领钱时，我不在家，不知道谁把宅基地复垦款打到我账户上。目前，我已经将宅基地复垦款用完，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人蒲元现未向本院提交证据。
本院为查明案情，到本案涉诉复垦房屋宅基地现场进行勘查，并制作现场勘查笔录一份，证实本院组织原、被告、第三人XX政府在当地镇、村干部及群众的参与下，由重庆市地矿测绘院对蒲元现宅基地及附属设施建设用地进行重新测量的事实。同时，本院依职权向重庆市地矿测绘院调取以下证据：
1.关于重庆市开州区XX乡XX村蒲元现宅基地复垦现场复核测绘的报告；
2.重庆市地矿测绘院的资质证书复印件；
3.2016年10月19日的现场测绘图；
证据1-3，证实蒲元现的宅基地及附属设施建设用地面积为700.88平方米，其余复垦面积不属于蒲元现所有。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1，真实性、合法性无异议，但不能证明被告尽到相应职责和义务；证据2、4、5，真实性、合法性、关联性无异议；证据3，真实性无异议，合法性有异议，部分有关联性，对第三人蒲元现的补偿金额、复垦面积有异议；证据7-11，真实性、合法性无异议，但与本案无关联性；证据6，未发表质证意见。第三人对被告提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据1-7，真实性、合法性、关联性无异议；证据8，不予质证；证据9、10，无异议，与原告无关；证据11，内容不真实，第二份无关联性；证据12，与本案无关联性；证据13，真实性无异议，但不能达到证明被告将原告的土地复垦的目的。第三人XX政府对原告提交的证据11、12有异议，宅基地复垦招标时间是2011年7月，兑换地票款时间是2014年，证明是2016年出具，补偿表里的人员证明9-3地块是胡隆才的，但两份证明相互矛盾，其面积陈述也不一致；对原告出具的其他证据无异议。第三人蒲元现对原告提交的证据有异议，我的复垦宅基地内没有原告的土地。
原告对第三人XX政府提交的证据1-3，真实性无异议，但与本案无关联性；被告及第三人蒲元现对XX人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告对本院调取的证据1-2，合法性认可，但真实性有异议；对证据3，真实性、合法性、关联性无异议。被告和第三人XX政府对本院调取的证据1-3，真实性、合法性、关联性均无异议。第三人蒲元现对证据1-2有异议，对现场指界范围有异议；证据3，我看不懂，不予质证。
对本院依职权制作的现场视频及现场笔录，原告、被告及第三人XX政府均无异议。第三人蒲元现认可视频中显示地点是其复垦宅基地现场，其认为复垦房屋前面是属于自己的，屋后有两个半截地是王深培退给自己的，屋周围除了四原告的土地外，还有其他人的土地。
本院对上述证据、依据认证意见如下：原告提交的证据1-6、8，具有真实性、合法性、关联性，可证明原、被告及第三人的主体资格情况；证据7，真实性、合法性，可证明XX枫竹村民委员会的组织性质；证据9，具有真实性、关联性，可证明蒲元现房屋周围的土地被纳入复垦范围；证据10，具有真实性、关联性，可证明蒲元现的宅基地及附属设施用地的地票交易款为300254.4元的事实；证据11、12，具有真实性、关联性，可证明XX枫竹村民委员会组织相关人员对蒲元现的宅基地及附属设施用地的面积进行重新丈量的事实；证据13，具有真实性、合法性、关联性，可证明四原告在蒲元现的复垦宅基地周围具有合法承包地的事实。被告提交的证据1，具有真实性、合法性、关联性，可证明被告是实施宅基地复垦的责任主体；证据2、7-11，具有真实性、合法性、关联性，可证明复垦的对象是建设用地，不是耕地；证据3-6，具有真实性、关联性，可证明被告将蒲元现的房屋宅基地及附属设施用地进行了复垦并进行了地票交易的事实。第三人XX政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，可证明地票交易的对象是建设用地，且地票交易后的复垦耕地属复垦权利人所有。本院调取的证据1-3以及现场调查笔录、视频与原告提交的证据13可相互印证。被告将四原告的承包地纳入蒲元现的复垦宅基地附属设施建设用地范畴，蒲元现的房屋宅基地及其屋前、屋后的附属用地的面积共计为700.88平方米。
经审理查明，2011年，第三人蒲元现申请将自家的原土木结构房屋宅基地复垦。在蒲元现申请宅基地复垦的房屋周围，四原告拥有合法承包土地。2011年1月，开县土地开发复垦整理中心制定了开县XX乡XX等（2）个村农村建设用地复垦项目实施方案，并委托重庆华夏土地测量事务所作为项目设计单位。根据该实施方案，蒲元现、胡隆才申请复垦的房屋被纳入XX村片块-
片块XX，经重庆华夏土地测量事务所测量，片块XX竣工图实施面积为2103平方米，其中蒲元现宅基地及周围附属设施用地复垦面积为1392平方米。通过地票交易，蒲元现的宅基地及附属设施用地地票交易款为300254.4元。复垦补偿款支付到蒲元现账户前，四原告认为蒲元现申请复垦的房屋附属设施用地范围内有其合法承包土地，曾要求当地村委会组织村干部、群众对蒲元现的复垦宅基地及附属设施建设用地进行调解并重新测量，但最终未调解成功。嗣后，蒲元现领取了其复垦宅基地及附属设施用地相关补偿款。原告不服，起诉来院，提出前述诉讼请求。诉讼中，本院通知原、被告及第三人到现场进行勘查。蒲元现接到通知，但未参加。2016年10月19日，本院组织原、被告、第三人XX政府及当地村干部、群众进行了现场勘查并由重庆市地矿测绘院工作人员对蒲元现的复垦宅基地及附属设施用地进行现场勘测丈量。经现场复核测绘，蒲元现户的宅基地及附属设施用地复垦面积为700.88平方米，其余面积不属于蒲元现所有。庭审中，蒲元现对其复垦房屋周围有四原告承包地的事实无异议。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，四原告在第三人蒲元现的复垦房屋宅基地周围拥有合法承包土地，且蒲元现复垦房屋周围的土地被纳入其复垦宅基地附属设施建设用地范围，故四原告与被告作出的宅基地复垦行为存在利害关系，有权提起行政诉讼。
《土地复垦条例》第五条规定，国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》（渝国土房管发[2009]495号）第四条第二款规定，区县（自治县）国土资源管理部门（以下简称“区县国土管理部门”）按照职责管理本行政区域农村建设用地复垦工作。根据前述规定，重庆市开州区国土资源和房屋管理局是开州区内的国土资源主管部门，具有对该行政区域内的农村建设用地复垦进行监督管理的职责，故该局为本案适格被告。
根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第二条“农村建设用地复垦，是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为”的规定，复垦针对的是农村建设用地，不是耕地、园地或其他农用地。根据《重庆市地票管理办法》（重庆市人民政府令第295号）第十九条“建设用地复垦为耕地等农用地后，其土地权利人不变”的规定，复垦后的土地使用权归复垦权利人所有。根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理实施细则（试行）》第七条第（七）项“实施农村建设用地复垦不损害相邻关系人合法权益”的规定，复垦不能损害他人的合法权益。本案被告在实施农村房屋宅基地复垦中，将四原告的合法承包耕地纳入蒲元现的复垦宅基地范畴并通过地票交易给予了补偿，根据《重庆市地票管理办法》第十九的规定，被告的行为导致原告的承包地纳入蒲元现的土地范围，故被告的行为影响了原告的合法权益，违反了复垦不能损害他人合法权益的规定，但因该行为系因农村宅基地复垦引起，其行为本身不创设新的行政法律关系，不具有可撤销内容，故本院对其违法性依法予以确认。
综上，被告将四原告的承包地纳入复垦建设用地范围，违反了《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第二条、第七条第（七）项等规定，影响了四原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告重庆市开州区国土资源和房屋管理局将原告王深亮农村土地承包经营户等4户连片的承包土地纳入第三人蒲元现的复垦建设用地范围的行为违法。
案件受理费50元，由被告重庆市开州区国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉至重庆市第二中级人民法院。
审 判 长 张珠珍代理审判员朱大文
人民陪审员 王 开 发
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 旷 秀 颖
附：本判决适用相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或判决履行的，人民法院判决确认违法；
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。