陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终31号
上诉人（原审原告）：吴飞等337人。（详细身份信息见本判决书附件）
诉讼代表人：吴飞，男。
诉讼代表人：姚板娃，男。
诉讼代表人：郑虎平，男。
诉讼代表人：姚军伟，男。
诉讼代表人：宣建平，男。（未到庭）
委托代理人：张胜海，北京市一法律师事务所律师。
委托代理人：陈娟，北京市一法律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：榆林市榆阳区人民政府。
法定代表人：贺利贵，该区区长。
委托代理人：田飞，该区法制办公室负责人。
委托代理人：罗永超，陕西文星律师事务所律师。
上诉人吴飞等337人因诉上诉人榆林市榆阳区人民政府（以下简称榆阳区政府）信息公开一案，不服榆林市中级人民法院（2015）榆中行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月19日在榆林市中级人民法院公开开庭审理了本案。上诉人吴飞等337人的诉讼代表人吴飞、姚板娃、郑虎平、姚军伟及委托代理人张胜海、陈娟，上诉人榆阳区政府的委托代理人田飞、罗永超到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明：吴飞等337人原属于榆林市榆阳区青云镇宣沟村村民，2015年1月30日，榆阳区政府以（榆区政发〔2015〕2号）文件《榆林市榆阳区人民政府关于榆阳区镇村综合改革批准撤并村的通知》决定撤销宣沟村村民委员会，并入杜家沟村村民委员会，撤并后村民委员会名称为杜家沟村村民委员会。2015年3月6日，吴飞等337人的委托代理人张胜海以邮寄（EMS快递单号为1076473709213）的形式向榆阳区政府提交了一份申请，申请公开：1、申请公开宣沟村行政村是否已经被撤销？如已撤销，并入何行政村？请提供审批撤村并村的政府文件；2、申请公开撤销宣沟村等行政村的法律和政策依据是什么？包括但不限于中央、陕西省、榆林市、榆阳区、青云镇制定的法律、法规、规章、规范性文件等，请提供法律和政策依据的文件名称、条、款、项、目，文件本身；3、申请公开中央、陕西省、榆林市、榆阳区、青云镇制定的撤村并村的实施意见、方案或细则等与撤村并村相关的全部文件；4、申请公开被申请人制定的与撤销宣沟村等行政村相关的决议、纪要、通知、报告、向上级机关的请示及上级机关的回复答复，青云镇等下级机关向被申请人的请示及向下级机关的回复答复及其他相关材料等；5、撤销宣沟村等行政村对于被申请人是否属于重大行政决策？如果属于重大行政决策，依法和政策应当履行哪些具体的程序？依据的法律和政策文件本身、文件名称、条、款、项、目？如果不属于重大行政决策，依法和政策应当履行哪些具体的程序？依据的法律和政策文件本身、文件名称、条、款、项、目？依据的法律和政策包括但不限于法律、法规、规章、规范性文件，党中央、国务院，陕西省委、省人民政府，榆林市委、市人民政府的指示、决定，榆阳区委、区人民政府的指示、决定；陕西省委省人民政府、榆林市委市人民政府、榆阳区委区人民政府贯彻落实党中央、国务院、陕西省委省人民政府、榆林市委市人民政府指示、决定的实施意见和措施；6、如果被申请人确定撤销宣沟村等行政村并与其他行政村合并属于重大行政决策事项，被申请人是否进行了调研、方案起草与论证等决策前期工作？如果进行了，指定什么具体单位负责调研、方案起草与论证等决策前期工作？7、被申请人在决定撤销宣沟村等行政村并与其他行政村合并前，是否应当履行重大行政决策听取意见程序或制度？如果应当履行，实际上具体履行了哪些重大行政决策听取意见程序或制度？作出撤村并村决策前是否在政府门户网站、新闻媒体等向社会公开征求意见？是否向宣沟村等村民征求意见？征求意见的时间各是多长时间？向申请人公开这些意见；8、被申请人在决定撤销宣沟村等行政村并与其他行政村合并前，是否应当举行听证？听证会由什么单位组织的？是否公开举行？听证会主持人、听证陈述人、听证参加人都是谁？举行听会的时间、地点、内容、主持人、陈述人、参加人及参加人的数量和条件？撤村并村行政决策的内容、理由、依据和背景资料是否应当在听证会举行10日前送达听证参加人、是否在听证会举行10日前实际送达了听证参加人？是否应当制作听证笔录和听证报告，如果应当制作和实际制作了听证笔录和听证报告，向申请人公开听证笔录和听证报告；9、被申请人在决定撤村并村前，是否应当进行撤村并村论证？如果实际论证了，是否形成了论证报告？如果形成了论证报告，向申请人公开论证报告。10、被申请人在决定撤村并村前，是否实行了重大行政决策风险评估制度？如果实行了，是否确定了风险等级？是否作出风险评估报告？向申请人公开风险评估报告？11、被申请人在决定撤村并村前，是否应当实行重大行政决策专家论证制度？如果实行了，是否形成了论证报告？如果形成了论证报告，向申请人公开论证报告？12、被申请人在决定撤村并村时依据了哪些材料(如决策方案及说明、决策方案的法律和政策依据、有关部门和社会公众意见采纳情况说明、风险评估报告、专家咨询意见、听证报告及省内外相同或相似事项的有关材料等)作出决策？向申请人公开这些材料;13、被申请人在决定撤村并村前，是否应当实行重大行政决策合法性审查制度？如果应当，是否实际实行了？如果实际实行了，向申请人公开合法性审查报告或书面意见？14、被申请人在决定撤村并村时，是否应当经区政府全体会议或者常务会议审议决定？被申请人召开全体会议或者常务会议讨论决定重大行政决策事项时，是否邀请宣沟村村民代表列席会议？如果没邀请，请说明事实、理由、依据？是否形成会议纪要？如果形成，向申请人公开会议纪要及决策过程中形成的其他有关材料；15、被申请人在决定撤村并村后，是否应当实行重大行政决策实施效果评价制度？16、被申请人在决定撤村并村前后，是否收到宣沟村村民及其他村村民对于撤村并村的意见、要求、建议？如果收到，向申请人公开这些意见、要求、建议？被申请人是如何处理这些意见、要求、建议的？向申请人公开处理意见及处理的事实、理由、依据；17、被申请人决定撤村并村，是否应当实行重大行政决策责任追究制度？如果应当实行，向申请人公开这些制度；如果实行了，向申请人公开实行的结果；18、如果宣沟村已经被撤销并入其他行政村，申请公开被申请人履行了哪些具体的撤村并村程序？申请公开被申请人制作或形成了哪些相关材料？被申请人所属工作部门和青云镇等下级行政机关向被申请人报送了哪些材料？被申请人向榆林市人民政府等上级行政机关报送了哪些材料？申请公开这些材料；19、撤销宣沟村对宣沟村及宣沟村村民的权益是否产生重大影响？宣沟村村民对撤销宣沟村行政村是否有知情权、参与权、表达意见权、监督权？被申请人通过哪些具体方式、采取了哪些具体措施、履行了哪些具体程序保障宣沟村村民的这些权利？20、政府方面是否应当主动采取听证方式征求宣沟村村民的意见？是否已经采取了听证方式征求了宣沟村村民的意见？如果宣沟村村民书面申请政府方面采取听证方式表达意见和参与，政府方面是否应当决定采取听证方式允许村民参加听证表达意见和参与？参加听证会的村民是由村民会议推选决定人选还是政府指定人选？村民是否可以或有权委托律师等专业人士与村民一起共同参加听证会表达意见和参与？21、宣沟村村民是否应当或有权召开村民会议讨论撤村并村问题？22、宣沟村村委会、村主任、村支书、村委会委员、村小组长等村领导成员签署或提供了哪些撤村并村相关材料？掌管宣沟村村委公章的村会计在哪些撤村并村材料上加盖了村委会公章？村主任、村支书、村小组长等村领导成员在哪些政府会议纪要、记录、通知、报告等相关材料上签过字或表达过意见？申请公开这些签过字或表达过意见的政府会议纪要、记录、通知、报告等相关材料；23、青云镇党委政府是否于2015年2月3日在宣沟村村民委员会举行宣沟村与杜家沟村并村选举？并村选举的事项或内容是什么？并村选举的结果是什么？申请公开在此过程中形成的相关文书等材料；24、如果青云镇党委政府于2015年2月3日在宣沟村村民委员会举行过宣沟村与杜家沟村并村选举，此并村选举事先是否经榆阳区党委政府审批同意？申请公开审批文件（包括但不限于表示镇政府向榆阳区党委政府报送的相关材料、榆阳区党委政府领导签批的意见、审批的法律和政策依据等）；25、除公开上述信息外，公开宣沟村村民有权知道或应当知道的其他与撤村并村相关的信息。2015年3月9日榆林市榆阳区人民政府收到上述申请。榆林市榆阳区人民政府认为该政府信息公开申请所申请的事项不属于政府法定职责，在原告起诉之前未对该申请作出答复。吴飞等337人不服，于2015年5月21日向本院提起行政诉讼。
以上事实经原审法院查明，并有经原审法院确认的如下证据在卷佐证：
原告吴飞等337人提交的证据：1.宣沟村村民身份证明;2.宣沟村村民《政府信息公开申请书》、《邮政特快专递单》、《邮政特快专递查询单》（邮单号：1076473709213）2份共2页。
被告榆阳区政府提交的证据：1.中共榆阳区青云镇委员会、榆阳区青云镇人民政府《关于镇村综合改革撤并村工作实施方案的审批报告》（榆青发〔2014〕67号）；2.《榆林市榆阳区人民政府关于榆阳区镇村综合改革批准撤并村的通知》（榆区政发〔2015〕2号）文件。
原审法院认为，本案争议的焦点是：1.原告的诉讼主体资格是否适格；2.被告是否依法履行了法定的政府信息公开职责。
原告吴飞等337人所提交的身份证明、授权委托书（在申请政府信息公开时，作为证据一并提交榆阳区人民政府），能够证明其对本案涉诉的申请公开撤村并村信息事项具有利害关系，具备行政诉讼的主体资格。
《条例》第规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告榆林市榆阳区人民政府于2015年3月9日收到原告EMS快递单号为：1076473709213的快递申请，但被告未提供证据证明其在法定期限内对原告的申请作出过答复，依据《条例》第规定，被告榆阳区政府在收到上述申请后，应当根据申请事项的不同情况，分别作出答复，故对原告要求被告依法向原告答复政府信息的诉讼请求，应予支持。
综上，依照《条例》第、》第第(一)项、第之规定，判决：被告榆林市榆阳区人民政府于本判决生效之日起十五日内对原告吴飞等337人的政府信息公开申请进行答复，案件受理费50元，由被告榆林市榆阳区人民政府负担。
上诉人吴飞等337人上诉称：（一）一审法院采纳证据不当；（二）一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：（一）依法撤销（2015）榆中行初字第00054号行政判决；（二）判决榆阳区政府依法履行政府信息公开法定义务；（三）判决确认榆阳阳区政府行政不作为违法；（四）依法判令榆阳区政府承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人榆阳区政府答辩称：（一）榆阳区政府对上诉人上诉请求中的“依法撤销（2015）榆中行初字第00054号行政判决”无异议，其他诉讼请求认为应当予以驳回；（二）榆阳区政府认为上诉人主体不适格。根据中共榆阳区青云镇委员会、榆阳区青云镇人民政府《关于镇村综合改革撤并村工作实施方案的审批报告》（榆青发〔2014〕67号）和《榆林市榆阳区人民政府关于榆阳区镇村综合改革批准撤并村的通知》（榆区政发〔2015〕2号）文件，上诉人已并入杜家沟村，且吴飞等337人无明确授权，故其以宣沟村村民的身份提出申请与提起诉讼主体不适格；（三）上诉人申请政府信息公开事项不符合法律、法规规定。上诉人所申请政府信息公开内容含糊不清，无具体、明确请求。上诉人数年来以相同的方式请求政府信息公开，榆阳区政府已对其作出答复，并告知其申请时应当依法申请。请求：撤销原判，并驳回上诉人吴飞等337人诉讼请求。
上诉人榆阳区政府上诉称：（一）上诉人榆阳区政府认为被上诉人主体不适格。根据中共榆阳区青云镇委员会、榆阳区青云镇人民政府《关于镇村综合改革撤并村工作实施方案的审批报告》（榆青发〔2014〕67号）和《榆林市榆阳区人民政府关于榆阳区镇村综合改革批准撤并村的通知》（榆区政发〔2015〕2号）文件，被上诉人已并入杜家沟村，且吴飞等337人无明确授权，故其以宣沟村村民的身份提出申请与提起诉讼主体不适格；（二）被上诉人申请政府信息公开事项不符合法律、法规规定。被上诉人所申请政府信息公开内容含糊不清，无具体、明确请求。被上诉人的申请与《中华人民共和国信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定的“一事一申请”，“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”规定不符：（三）一审法院判决上诉人于判决生效之日起十五日内对被上诉人的政府信息公开申请进行答复严重错误。即使上诉人需对被上诉人的申请进行答复，其前提条件也是申请人的申请符合《中华人民共和国信息公开条例》等相关法律、法规的规定，人民法院不应笼统的判决要求予以答复。请求：撤销原判，并驳回上诉人吴飞等337人全部诉讼请求。
被上诉人吴飞等337人答辩称：（一）上诉人主张吴飞等337人以宣沟村村民身份提出申请主体不适格主张不能成立；（二）被上诉人的政府信息公开申请，申请事项清楚，即使不符合“一事一申请”的原则，但上诉人也未作出任何回复；（三）一审法院判决上诉人本判决生效十五日内对被上诉人作出答复符合法律规定；（四）被上诉人提出的信息公开申请属于政府信息公开范围。请求：驳回上诉人榆阳区政府上诉。
本院审理查明，原审法院查明的事实属实，予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是：榆阳区政府对吴飞等337人申请政府信息公开是否作出过答复，应否答复的问题，不涉及政府信息公开的正确与否，是否合法的问题。
榆阳区政府于2015年3月9日收到吴飞等337人委托代理人张胜海以邮寄的方式申请政府信息公开后，未依据《条例》第规定，在法定期限内对吴飞等337人的申请作出答复。原审法院在查明事实后作出判决，由榆阳区政府于本判决生效之日起十五日内对原告吴飞等337人的政府信息公开申请进行答复，案件受理费50元，由被告榆林市榆阳区人民政府负担，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人吴飞等337人对此上诉理由不予支持，上诉人榆阳区政府对此上诉理由亦不予支持。
关于上诉人吴飞等337人提出的一审法院采纳证据不当的上诉理由，经查，本案争议的焦点是榆阳区政府对上诉人吴飞等337人的信息公开申请在法定期限内是否作出答复，原审法院不予采纳与此争议无关的证据是正确的，故上诉人吴飞等337人的该上诉理由不予支持。
关于上诉人榆阳区政府提出的吴飞等337人主体不适格的上诉理由，经查，原宣沟村于2015年1月30日并入杜家沟村，吴飞等337人以个人名义向榆阳区政府提出与其自身有关的信息公开申请，并非以宣沟村、宣沟村委会名义提出，其主体资格是适格的，故上诉人榆阳区政府的该上诉理由不予支持。
关于上诉人榆阳区政府提出的被上诉人申请政府信息公开事项不符合法律、法规规定，所申请政府信息公开内容含糊不清，无具体、明确请求的上诉理由，《条例》第规定了不同情况下的答复方式，上诉人榆阳区政府以被上诉人吴飞等337人申请事项不符合法律、法规规定，申请内容含糊不清为由不予答复，明显与法律规定不符，故上诉人榆阳区政府的该上诉理由不予支持。
关于上诉人榆阳区政府提出的原审法院判决其于判决生效之日起十五日内对被上诉人吴飞等337人的政府信息公开申请进行答复严重错误的上诉理由，原审法院查明事实后，依据《》第十条的规定作出判决并无当，故上诉人榆阳区政府的该上诉理由不予支持。
综上，上诉人吴飞等337人、上诉人榆阳区政府的上诉理由均不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴飞等337人、上诉人榆阳区政府各负担25元；上诉人吴飞等337人、上诉人榆阳区政府各预交的25元分别予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 崔 燕