北京市大兴区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）京0115民初14455号
原告:北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会，住所地北京市大兴区黄村镇前辛庄村。
法定代表人:王海，主任。
委托诉讼代理人：李光勤，北京光勤律师事务所律师。
被告:北京市大兴区第一职业学校，住所地北京市大兴区黄村镇后辛庄村东。
法定代表人：李宝石，校长。
委托诉讼代理人：赵金亭，男，北京市大兴区第一职业学校原校长。
委托诉讼代理人：关丽芹，北京远维律师事务所律师。
原告北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会（以下简称：前辛庄村委会）与被告北京市大兴区第一职业学校（以下简称：大兴一职）确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告前辛庄村委会的委托代理人李光勤，被告大兴一职的委托诉讼代理人赵金亭、关丽芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告前辛庄村委会向本院提起诉讼请求：1.判令前辛庄村委会与大兴一职于2000年1月1日签订的《大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书》无效；2.诉讼费由大兴一职负担。事实与理由：2000年1月1日前辛庄村委会与大兴一职签订大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书，前辛庄村委会将大兴一职足球场南侧18亩土地租给大兴一职使用，期限为50年，自2000年1月1日至2050年1月1日，租金标准为240元/亩.年，租期内租金共计21.6万元，于2003年内付清。合同签订后，大兴一职使用上述土地至今。大兴一职签订协议后，改变土地用途，在未办理审批手续的情况下违规建房使用，违反了土地管理法第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”及第四条“国家实行土地用途管理制度……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”和第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变登记手续”等强制性法律规定。大兴一职系事业单位，非前辛庄村村民。根据我国土地管理法第十五条第二款“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”，以及农村土地承包法第四十八条第一款“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当�先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”的规定。由于原、被告所签订的协议书至今没有履行上述民主审议及审批手续，故依法应认定为无效。我国合同法第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”本案中，双方签订的合同期自2000年1月1日至2050年1月1日，长达50年，根据合同法的上述规定，合同期限超过20年的，超过的部分应认定为无效。原、被告双方签订的土地租赁协议约定的费用与当前社会经济发展水平不相适用，明显违背了公平原则，依照合同法解释二第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同�的，当事人请求人民法院变更或解除的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”同时，按照大兴区政府及黄村镇政府《关于进一步清理和规范农村集体经济合同的意见》中关于“租金过低、与经济发展水平不相符、显失公平的，应当解除或撤销原合同、重新签订合同”的规定，前辛庄村委会与大兴一职曾就费用标准与大兴一职协商，要求按照政府要求重新签订合同，但遭大兴一职拒绝。前辛庄村委会为了维护自己的合法权益，不得不诉诸法院。
被告大兴一职辩称：不同意对方的诉讼请求。理由如下：
一、前辛庄村委会起诉的案由为农村土地承包合同纠纷，本案双方签订的租地合同是双方真实意思表示，并且不违反法律法规，合同本身是有效的，合同的内容也是有效的。前辛庄村委会主张合同无效，没有�何法律依据。而且，大兴一职已经缴纳了50年承包费，合同已经履行了17年；前辛庄村委会主张合同无效，违背了诚实信用原则。
签订本案合同之前，大兴一职于1997年9月已经承包了前辛庄村委会80亩土地；二者位于同一地块，在本案土地的北侧，且均属于沙荒地。该地需要平整土地，进行大量投资和改造。双方第一份合同明确约定，可以进行建设，且经过了原芦城乡政府和大兴县教育局同意并签章，土地使用期限为50年。本案合同是在第一份合同的基础上，经前辛庄村委会要求才签订的，实际为第一份合同的附加补充协议。
二、前辛庄村委会提出依据土地承包法第48条第一款规定，发包农村土地须经民主议定程序，并报乡镇政府审批。但本案合同签订于2000年1月1日，土地承包法2003年3月才制定实施，故存在法律适用问题；并且，后期补办审批手�，应是前辛庄村委会的义务。
前辛庄村委会引用的土地管理法相关规定，都是管理性规定，应当由行政管理部门进行调整，而非合同效力认定条款，不适用本案。
农村土地承包法第四十四条规定，不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地，通过公开招标进行发包。因此，不是所有的土地都不能对外租用，前辛庄村委会向大兴一职租赁的土地为沙荒地，完全符合农村土地承包法的规定。
三、前辛庄村委会要求适用租赁合同判定本案合同后30年无效，不能成立。双方签订的合同实际为土地承包合同，按照土地承包法规定，土地承包期为30年至70年。
四、大兴一职没有改变土地用途。争议的18亩土地，大兴一职并没有建设房屋，主要是作为停车场使用；而且从规划上看，该土地为村镇允许建设区。由于前辛庄村委会违规�路、断电，给大兴一职造成巨大损失，大兴一职被迫于2010年4月26日进行了土地的流转。
五、争议的土地原来是沙荒地。前辛庄村委会已经支付了50年的承包费，现在前辛庄村委会主张无效，没有事实和法律依据。关于前辛庄村委会主张的当地政府关于清理和规范农村集体经济合同的意见，不是法律规定，不能作为本案的审判依据。本案应当使用农村土地承包法。大兴一职同意在法庭主持下进行调解，合理解决双方争议。
经本院庭审质证及审查核实，大兴一职对前辛庄村委会提交的土地协议书的真实性予以认可，前辛庄村委会对大兴一职提交的两份土地协议及起诉书、撤诉申请、口头裁定笔录的真实性无异议，本院对前述证据的真实性予以确认。
庭审中，双方当事人对以下涉及本案争议焦点的证据持有异议：大兴一职提交了照片两组及规划图，证明租赁土地的原始地貌及前辛庄村委会断路、断电影响大兴一职经营，以及争议土地为非农业用地的事实。前辛庄村委会对该部分证据的真实性不认可，并申请现场勘验。因大兴一职提交的规划图没有证据来源，本院对该证据不予确认。有关争议土地的地貌及建设等状况，以本院组织的现场勘验情况为准。
本院根据上述认证查明：2000年1月1日，前辛庄村委会与大兴一职签订了《大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书》（以下简称土地协议书），前辛庄村委会将大兴一职足球场南侧18亩土地租给大兴一职使用，期限为50年，自2000年1月1日至2050年1月1日；租用的土地为沙荒地和废坑地，地形图及面积尺寸见附件；租金标准为240元/亩.年，租期内租金共计21.6万元，于2003年内付清。土地协议书约定：在国家法律允许的范围内，大兴一职有对租用土地和无偿使用的土地进行各种分配使用权，如建房、建操场、联合办学、种植养殖等，前辛庄村委会不能干涉；到租期后，其内的一切建筑及树木归前辛庄村委会所有，学校不得拆除或出卖；本协议经双方各自盖章后产生法律效力，双方均不得违反协议，如违反协议加倍一次性付清对方全部损失。土地协议书后附有租用土地的现场平面图，并加盖双方公章。
经当事人申请，本院组织双方当事人到争议土地现场进行了勘验：争议土地位于大兴一职足球场南侧，在永华路北侧，土地中间修建有南北向中心道路一条，中心道路两侧建设了大量平房，其中，中心道路东侧共计建有平房七排，中心道路西侧建有平房五排。本院对现场勘验的具体情况拍摄了照片，并由双方当事人在现场平面图上予以确认。就现场勘验的情况，大兴一职提出现场房屋并非自己所建，而是2010年将土地转包后建设的，具体建设的情况大兴一职不清楚。
诉讼过程中，大兴一职提交了大兴区黄村镇政府拆迁腾退公告，载明：为加快实施大兴新城规划，大力推进黄村镇芦城地区农村集体经营性建设用地入市试点工作，改善村民居住环境，推动产业升级，积极落实散、乱、污企业清退要求，由相关实施单位对黄村镇西片区（包括前辛庄村）非住宅房屋进行拆迁腾退，具体事项如下：1.拆除腾退范围：东至京山铁路，西至黄村镇界，西至永定河观光带，北至金星西路；2.前期清登调查时间：自2017年8月1日起；3.自本公告公布之日起，不得新建、改建、扩建、翻建房屋…各村民委员会自本公告之日起对本辖区企业、商住户内进行清理、清退。公告落款日期为2017年7月20日。前辛庄村委会对该公告提出异议，且不认可该证据的关联性。
大兴一职提出本案协议系原有协议的补充，并提交了1997年《大兴一职租用芦城乡前辛庄大队土地协议书》，该协议书约定大兴一职租用前辛庄村委会沙荒地60亩，租期50年，自1997年9月1日至2047年8月31日；前辛庄村委会将租用土地北侧至铁路之间的沙荒地约20亩，转给大兴一职无偿使用50年。该协议书上有双方签章，并加盖了双方各自上级主管部门印章（前辛庄村委会上级主管部门为大兴县芦城乡人民政府，大兴一职上级主管部门为大兴县教育局）。
另查明一，大兴一职为事业单位法人，系大兴区教育委员会开办。前辛庄村委会称，双方签订协议时并未经村民代表大会三分之二以上代表同意，亦未经黄村镇政府批准或备案。大兴一职则认为上述手续应当由前辛庄村委会完成。
另查明二，因本案争议土地，在双方签订合同后，实际已经履行近17年，且双方均一再表示同意进行调解。本院在审理过程中，多次组织双方进行了多轮调解，但双方最终未能达成一致意见。
上述事实，有双方当事人提交的上述证据和当事人陈述意见在案佐证。
本院认为：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，大兴一职承包前辛庄村集体土地，其并非前辛庄村村民或者单位，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十五条第二款的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。现双方当事人提交的证据，不足以证明大兴一职承包本案土地，经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以�村民代表的同意。且，大兴一职承包土地后未经许可，也未经民主议定及审批等程序，将土地擅自另行转包。现经现场勘验发现，在该土地上已经建设了大量的建筑物，改变了土地原来用途；就该部分建筑，大兴一职既无法明确具体建设情况，也未提交相关建设审批手续。故，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，前辛庄村委会与大兴一职签订的土地协议书应为无效协议。
关于大兴一职辩称本案协议书与1997年协议书为同一块土地，本案协议书系1997年协议书附加补充协议一节。经查，两份协议书分别签订，各自独立存在，且内容上均具体明确约定了双方当事人的权利义务；虽该两份协议书涉及土地相邻，但并不足以因此认定该两份协议书存在补充与被补充关系。另外，协议书之间即便成立补充、被补充关系，也应当依据法律规定办理�关手续，才能具备法律效力。故对大兴一职的该项意见，本院不予采纳。
关于大兴一职辩称的法律适用问题，因土地承包法系2003年3月1日起施行，而本案土地协议书签订于2000年，故前辛庄村委会所谓依据土地承包法认定争议协议书无效的意见，依据不足；大兴一职的该项意见，符合法律规定，本院予以采纳。
关于大兴一职补充提出的争议土地进入拆迁范围一节，因是否拆迁并不影响本案土地协议书的效力判断，故大兴一职的该项意见，本院不予采纳。
据此，依照《中华人民共和国合同法》五十二条第五项、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认原告北京市大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会与被告北京市大兴区第一职业学校于2000年1月1日签订的《大兴一职租用黄村镇前辛庄大队土地协议书》无效。
案件受理费四千五百四十元，由被告北京市大兴区第一职业学校负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费，上诉于北京市第二中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘虎成
人民陪审员 刘素舫
人民陪审员 倪凤清
二〇一七年十二月四日
书 记 员 赵家禹