河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）信行终字第5号
上诉人（原审原告）闻传再，男，1958年9月27日生，汉族，住光山县，该镇计生办原工作人员。
委托代理人余全友，河南人天律师事务所律师。
委托代理人王后勋，，1942年7月6日生，男，汉族，住光山县。
被上诉人（原审被告）光山县人民政府。
法定代表人王治学，县长。
被上诉人（原审被告）光山县国土资源局。
法定代表人丁文生，该局局长。
二被上诉人共同委托代理人杨瑞峰，男，光山县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审第三人）光山县寨河镇人民政府。
法定代表人吴正锋，该政府镇长。
委托代理人上官同义，河南紫弦律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）光山县寨河镇完全小学。
法定代表人张大坤，该小学校长。
委托代理人ＸＸ，河南紫弦律师事务所律师。
上诉人闻传再因诉被上诉人光山县人民政府（以下简称光山县政府）、光山县国土资源局（以下简称光山县国土局）土地行政登记一案，不服潢川县人民法院（2013）潢行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人闻传再的委托代理人余全友、王后勋，被上诉人光山县政府、光山县国土局委托代理人杨瑞锋，被上诉人寨河政府的委托代理人上官同义，被上诉人光山县寨河镇完全小学（以下简称寨河完小）委托代理人ＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2002年2月9日，原告闻传再作为乙方与甲方“光山县寨河镇企业办公室”签订《协议书》，将“寨河镇原礼堂以南教学楼以北三间房屋及土地租赁给乙方从事养殖业”，该协议约定：“1.甲方转让房屋及地皮四界：南北界以教学楼后墙保持一米距离往北延伸10.5米。东西界以该房屋面墙向西延伸18米（18米以外院内地皮及附属物交乙方管理使用）。2.转让期为长期，使用年限为柒拾贰年整。3.乙方一次交给甲方租金壹万元整，协议之日一次付清。4.乙方若需拆旧翻新房屋，必须严格按所指定的界区到土地部门办理有关手续。5.如遇国家政策性用地，乙方无条件服从，不存在与甲方发生任何纠纷。”该协议书的名称及第1、2条中的“转让”均系由“租赁”涂改而来。光山县司法局寨河法律服务所为该协议进行了见证，在《见证书》中载明“兹证明光山县寨河镇企业办同文传在签定房屋及土地转让协议”。该协议书签订后，原告闻传再即开始使用上述房屋及土地。在使用过程中，原告对原有房屋进行了改建、扩建，目前共建成房屋20间，部分用于自住，其他用于出租。2013年4月，第三人寨河完小为加强校园安全管理，向被告光山县国土申请，办理“国有建设用地使用权初始发证”。其提交的张延义、胡明山、郭选新等三人的书面证明材料均证明，第三人寨河完小所使用土地原属寨河镇张围孜村，1974年，当时的寨河人民公社以减免公粮的形式取得该部分土地，用于建设寨河公社广场和大礼堂。该部分土地又分别于1990年和2006年被用于学校教学楼和宿舍楼建设。第三人寨河政府对此予以认可并承诺该部分土地未办理过土地证，也没有进行过转让和抵押。被告光山国土局进行勘测后，制作了《地籍调查表》和《土地登记卡》，调查表记载宗地四至为“东与出路相邻、西与政府相邻、南与政府相邻、北与空地相邻”。其所附《宗地图》显示土地共分两宗，面积分别为4760㎡和264.3㎡。登记卡中关于宗地内建筑物的项目栏均未填写。2013年4月27日，被告光山国土局作出发证《公告》并在第三人寨河政府门前张贴。2013年5月22日，被告光山政府向第三人寨河完小颁发了《国有土地使用证》，确认使用权类型为“划拨”。此后，第三人寨河完小向光山县人民法院提起民事诉讼，要求原告搬离。原告遂提起行政诉讼。经法院现场勘验，原告目前居住和出租的房屋均坐落于被告所颁发土地使用证范围内。
原审认为，本案争议焦点为：一、本案原告是否具备提起行政诉讼的诉讼主体资格；二、被告作出的土地登记行政行为认定事实是否清楚；三、被告登记发证程序是否合法。关于原告是否具备提起本案行政诉讼的主体资格的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。原告闻传再通过与光山县寨河镇企业办公室签订《协议书》对相关房屋及土地使用至今，该部分土地包含在被告光山政府所颁发土地使用证范围之内，而该证将第三人寨河完小确定为该土地的使用权人。事实上，这一登记行为对原告产生了影响。因此，其与该具体行政行为之间存在利害关系，可以就此提起行政诉讼；关于被告作出的土地登记行政行为认定事实是否清楚的问题。二被告提交的证明材料可以证明该二宗土地如何由集体土地转变为国有土地及如何由第三人寨河完小使用的过程。在勘测、指界中，土地相邻方对四至边界均无异议。由此，可以认定该两宗土地的来源、界至清楚。《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。第三人寨河完小提交申请及被告光山国土局勘测过程中对该二宗土地上的建筑物现状及权属情况均未涉及，该部分事实不清。因此，被告颁证具体行政行为在认定事实上存在瑕疵；关于二被告登记发证程序是否合法的问题。被告光山国土局依据第三人申请，对土地来源进行了调查，对土地界址进行了现场勘测，制作了《地籍调查表》和《土地登记卡》，并在发证前进行了公告，已履行了《土地登记办法》规定的相关程序，因此，被告发证程序合法；原告与作为第三人寨河政府内设机构的光山县寨河企业办公室签订《协议书》，根据《中华人民共和国民法通则》第五十四条规定“民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为”，该办公室并不具备独立的法人资格。在第三人寨河政府未对其效力进行追认前，该协议应属效力待定协议，该《协议书》的名称及内容中存在将“租赁”改为“转让”的涂改，而结合《见证书》内容进行分析，协议双方缔约目的在于“转让”该协议的标的物——“房屋及土地”，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护”。第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金”。原告闻传再根据《协议书》约定使用的土地，是原寨河公社广场和大礼堂的一部分，该部分土地系国有土地，土地使用权类型为“划拨”。被告光山政府向第三人寨河完小颁证系“国有建设用地使用权初始发证”，表明在此之前，光山县寨河企业办公室不可能是《协议书》所约定转让土地的合法使用权人。在诉讼中，原告也未能举证证明在该协议签订后，其已取得协议约定转让土地的合法使用权。在此情况下，根据以上规定，该《协议书》中的土地转让违反了法律法规的效力性强制规定，应属无效。因此，不能认定被告光山政府的颁证行为损害了原告的合法权益。原告有关该协议的权利，可以通过民事诉讼另行主张。综上所述，原告诉讼请求的法律和事实依据不充分，法院不予支持。被告辩称理由及第三人述称理由中符合前述认定部分，法院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第二十七条第（四）项、第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告闻传再要求撤销被告光山政府颁发的光国用（2013）第0103号《国有土地使用证》的诉讼请求。
闻传再上诉称：（一）一审认定事实错误。仅凭被上诉人三个工作人员的证明材料就确认为集体土地已演变为国有土地，勘测时地上建筑物非常明显，被上诉人确视而不见。（二）一审认定办证行为已履行了《土地登记办法》规定的相关程序是错误的。（三）一审认定上诉人与光山县寨河企业办公室签订《协议书》属效力待定协议，与当时国家政策和相关法律相悖。（四）一审认定该《协议书》中的土地转让因违反法律法规的强制性规定，而无效，不符合目前国家改革开放政策。请求二审法院依法改判，支持上诉人在原审的诉讼请求。
光山县政府、光山县国土局答辩称，其为寨河镇完小办证合法，一审法院查明事实清楚，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
光山县寨河镇政府、寨河镇完小同意光山县政府、光山县国土局答辩意见。
二审经审理查明事实与一审查明事实基本一致。
本院认为，依据《土地登记办法》的规定，土地登记发证需要经过土地权利人书面申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发证书等程序。土地登记发证机关应当在宗地达到权属合法、四至清楚、面积准确、符合城市规划和现行产业政策的前提下才可以登记发证。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料……（三）土地来源证明；……（五）地上附着物权属证明；……”第二十六条规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”光山县政府、光山县国土局为寨河完小办理土地证时，只有寨河政府及三名个人的证言以证明土地来源，并没有相关批准用地、土地划拨文件等证明材料以证明土地来源，亦没有地上附着物权属证明材料，经一审法院现场勘验，被诉土地使用证范围内有房屋等地上建筑物，而光山县国土局的《土地登记卡》中并未记载宗地内建筑物的相关情况，该办证行为主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。上诉人与光山县寨河企业办公室签订《协议书》效力问题不属本案行政审判确认范畴，原审进行认定不当。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。原判决认定事实清楚，但适用法律错误，应依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销潢川县人民法院（2013）潢行初字第18号行政判决；撤销光山县人民政府为光山县寨河镇完全小学颁发的光国用（2013）第0103号国有土地使用权证。
二审案件受理费50元，由被上诉人光山县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 阮晓强
审判员 陈 萍
审判员 李洪宇
二〇一四年三月二十四日
书记员 张贞贞