浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉平行初字第18号
原告平湖市东园新型墙体材料有限公司，住所地浙江省平湖经济开发区东园大桥西堍南侧。
法定代表人潘玉鸿，执行董事。
委托代理人赵兵、陆祖杰，上海百林司律师事务所律师。
被告平湖市人民政府钟埭街道办事处，住所地：浙江省平湖市永兴路1000号。
法定代表人邹勤良，主任。
委托代理人金卫，办事处副主任。
委托代理人钱林华，浙江东港律师事务所律师。
原告平湖市东园新型墙体材料有限公司不服被告平湖市人民政府钟埭街道办事处作出的行政强制拆除行政行为，于2015年11月13日向本院提起行政诉讼，本院于同年11月17日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、证据及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭审理了本案。原告法定代表人潘玉鸿及其委托代理人赵兵、陆祖杰，被告委托代理人金卫、钱林华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年6月24日向原告发出《限期拆除通知书》，认定平湖市东园建筑材料供应站（系个体工商户、经营者为原告法定代表人潘玉鸿，下称东园供应站）位于钟埭街道花园村东园大桥西堍南侧建筑物涉及违法违章建筑，面积约150平方米，限其于2014年6月26日前自行拆除，逾期未拆的，依法予以处置。2015年1月7日，被告向东园供应站发出《土地卫片执法整改通知书》，认定东园供应站位于花园村东园大桥的房屋涉及违章建筑，面积约110平方米，限其于2015年1月11日之前自行拆除在该地块上的违章建筑，恢复原状，逾期不拆除的，将组织力量强制拆除。2015年1月19日、7月31日、11月14日，被告先后三次强制拆除原告位于钟埭街道花园村东园大桥西堍南侧的建筑物。
被告向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.协议书5份，证明：东园供应站从2002年至2014年12月31日向平湖市钟埭街道花园村经济合作社（下称花园村）租赁18.5亩土地，并就相关内容作了约定；2.平湖市国土资源局文件（平土资发（2014）15号）、（平土资发（2014）32号）、（平土资发（2015）19号）、嘉兴市国土资源局文件（嘉土资函（2014）4号）及违法码头堆场整治百日攻坚任务分解表、平湖市人民政府码头堆场整治公告各1份，证明：被告的拆除行为是有政策依据的；3.通知3份、照片3张及关于要求对东园供应站码头堆场联合采取措施的函1份，证明：在被告实施强拆之前，相关部门已向东园供应站发了通知；4.营业执照、组织机构代码证各1份，证明：东园供应站仍继续存在，与原告系两个不同的主体。其中证据2、证据4及证据3中的2015年5月26日通知、关于要求对东园供应站码头堆场联合采取措施的函，被告于2016年4月20日提供。
原告诉称：原告公司成立于2011年12月15日，系经平湖市经济开发区管委会（下称管委会）批准设立，管委会也承诺企业所用土地为合法有效的工业用地。据此，原告投入巨资从事研发生产活动，并取得浙江省新型墙体材料认证书。2015年1月19日、7月31日，被告在没有任何通知的情况下，将原告的办公用房、生产厂房及生产设备等强行拆除，给原告造成巨额经济损失。原告公司系合法成立，合法使用土地及建筑物，被告在没有调查清楚的情况下将原告所有房屋予以强行拆除显然是违法的。被告在实施强拆过程中没有通知原告，也没有向原告出具、送达任何《限期拆除通知书》或《行政处罚决定书》，也未告知原告陈述和申辩的权利，被告也没有实施强拆的职权依据，被告的强拆行为程序违法。请求判令：1.确认被告强行拆除原告所属房屋及地上构筑物等设施的行政行为违法；2.被告消除对原告的不利后果，将原告设施设备恢复原状，并帮助恢复供电供水，使原告恢复生产经营；3.被告赔偿原告因强拆造成的经济损失人民币1800万元。诉讼中，原告将上述第3项诉请中赔偿金额调整为19447184元。
被告答辩称：1.被告不存在违法行为。原告使用的土地系东园供应站向花园村租赁的土地，面积为18.5亩，租赁期限均于2014年12月31日到期，但原告实际占用29.2亩，且均未办理相关用地手续；原告主张的所属房屋及地面构筑物均未履行审批手续，属违章建筑；东园供应站码头《临时经营许可证》已到期，原告在未经批准的情况下，继续经营码头、擅自改变用地性质并扩大用地范围，且在土地租赁期满后继续占用土地，明显没有事实根据和法律依据；被告曾于2014年6月24日、2015年1月7日书面通知原告限期拆除，逾期未拆的，将组织力量强制拆除。2.原告要求被告赔偿经济损失没有事实根据和法律依据。原告主张的损失金额没有依据，根据原告的纳税情况，原告2014年全年缴纳的税收只有13509元，全年的生产量只有300万标砖；原告擅自违反土地租赁协议的约定，在未履行审批手续的情况下，改变土地使用性质、扩大用地范围，原告搭建的房屋及其他地上构筑物均未获批准，均属违章建筑。请求驳回原告的全部诉讼请求。
原告对被告提供的证据质证意见：证据1，与本案没有关联性，该组证据与被告行政行为是否违法无关。证据2、证据3，真实性没有异议。证据4，没有异议。
原告提供的证据及需要证明的内容如下：
1.企业法人营业执照、浙江省企业投资备案通知书、情况说明、新型墙体材料产品认定证书及企业检验室合格证各1份，证明：原告系经合法注册登记的公司法人，投资项目经管委会备案登记且投资巨大，原告使用的土地系一类工业用地，属合法有效，原告研发生产的产品得到相关单位认可。
以下证据原告当庭提供：
2.中华人民共和国港口经营许可证及签证文件（共2页），证明：原告经营的码头取得合法许可，2012年以后，港航部门因政策原因暂停审批许可证续期，但仍向停靠船舶发放许可文件；
3.关于建设项目环境影响评价文件行政许可的公告1份，证明：平湖市环境保护局对原告年产免烧砖3000万块扩建项目的行政许可进行公告，表明原告的项目得到了环保部门的同意；
4.平湖市环境保护局建设项目环境评价文件审批意见书1份，证明：环保部门同意原告年产免烧砖3000万块扩建项目的环境条件；
5.建设项目变更备案表1份，证明：平湖市环境保护局将建设项目主体变更为原告；
6.浙江省企业投资项目备案通知书1份，证明：管委会准予原告年产免烧砖3000万块项目备案；
7.证明1份，证明：2011年8月10日，管委会出具证明1份，证明原告租赁的2万平方米土地为工业用地，用于混凝土砖的生产；
8.房产证明1份，证明：2012年12月17日，管委会出具证明1份，证明原告所处位置的房屋归潘玉鸿所有；
9.平湖市交通运输局函1份，证明：2015年1月，平湖市交通运输局向被告发函，要求被告恢复向原告供电，以便如期完成重大工程；
10.码头供货证明1份，证明：2009年3月4日，管委会证明原告为开发区道路等基础设施建设长期供货；
11.项目报告及市委领导批示1份，证明：市委领导就原告的环保项目作出批示，如项目可行，要求建设局、管委会给予支持；
12.情况说明及分管领导的批示1份，证明：市领导要求对企业生产予以支持；
13.拍租公告1份，证明：平湖市政府将所谓违法占用土地的码头堆场收回，在不改变土地性质的情况下用于高价招租；
14.关于要求清理码头的函1份，证明：被告作为行政机关，缺乏法治观念；
15.资产评估报告及停产损失评估报告各1份，证明：原告资产损失12251585元、停产损失7195599元。
被告对原告提供的证据质证认为：对证据1-6、9的真实性无异议；证据7，该证明系出具给东园供应站，当时原告公司尚未成立，且该证明的内容与事实不符；证据8，该房产证明仅用于工商登记等，不能证明房屋的所有权人；证据10、13、14，与本案没有关联性；证据11、12，被告对报告不清楚，情况说明系原告单方打印，且领导批示不能成为原告违法占用土地的依据；证据15，有异议，资产及停产损失评估系由原告单方委托，评估内容未经双方确认，该组证据不能证明原告的财产损失。
经审查，本院对以上证据作如下认证：
对原告提供的证据1-6、9的真实性被告没有异议，本院予以认定；证据7、8、11、12的真实性本院予以认定，但该四组证据不能证明原告的主张；证据10、13、14，与本案没有关联性，本院不予认定；证据15，该两份评估报告系由原告单方委托，本院不予认定。
对被告提供的证据1，真实合法，本院予以认定；证据2，虽被告逾期提供，但原告仍予认可，本院予以认定；证据3，其中2015年5月26日通知及关于要求对东园供应站码头堆场联合采取措施的函，被告逾期提供，原告对此亦提出异议，故本院不予认定，其他两份通知及照片，原告已确认收到该通知，本院予以认定。
本案经法庭审理，查明以下法律事实：
2006年1月，东园供应站与花园村签订协议书1份，约定由花园村将东园大桥西堍南侧一闲杂地块续租给东园供应站，租赁期限为二年，每年租金15000元。租赁期限届满后，双方又先后签订《集体土地有偿使用协议书》2份，由东园供应站续租上述土地。2008年12月12日、2011年8月8日，东园供应站又与花园村签订《临时使用土地协议》2份，由东园供应站使用花园村位于东园大桥南侧土地，面积8000平方米，其中用于修建临时用房300平方米，土地临时用途为堆场，租赁期限自2009年1月1日至2014年12月31日，租金每年40000元；东园供应站使用土地期满后需继续使用的，按规定续办手续，期满既不续办又不拆除建筑物的，按非法占地处理。2011年12月15日，原告公司成立，住所地即上述东园供应站向花园村租赁及临时使用的土地。协议签订后，原告及东园供应站未经审批，在上述地块上建造了约1900平方米的建筑物。2014年6月24日，被告向东园供应站发出《限期拆除通知书》，认定东园供应站位于东园大桥西堍南侧的建筑物涉及违法违章建筑，面积约150平方米，并责令东园供应站于同年6月26日前自行拆除，逾期未拆的，依法予以处置。2015年1月7日，被告向东园供应站发出《土地卫片执法整改通知书》，认定东园供应站位于花园村东园大桥的房屋涉及违章建筑，面积约110平方米，并责令东园供应站于同年1月11日之前自行拆除在该地块上的违章建筑、恢复原状，逾期不拆除的，将组织力量强制拆除。2015年1月19日、7月31日、11月14日，被告组织人员先后三次强制拆除了原告及东园供应站建造于平湖市钟埭街道花园村东园大桥西堍南侧土地上的全部建筑物。
另查，东园供应站系个体工商户，经营者即原告法定代表人潘玉鸿，经营场所与原告住所相同，原告当庭表示两者财产混同，并由原告一并主张权利。
本案当事人争议的焦点是：1.被告的行政行为是否合法；2.原告要求被告赔偿损失的诉讼请求能否得到支持。
本院认为：
首先，被告作为行政主体，在作出行政行为之前，不仅需要查明事实，而且还应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，即应当依照该法第三十五条至第三十八条的规定，向行政相对人作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给行政相对人；同时对于行政相对人的建筑物性质应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》或者《浙江省违法建筑处置规定》进行认定，而被告并没有按照以上法定程序，即向东园供应站作出《限期拆除通知书》及《土地卫片执法整改通知书》。且被告又在不具备行政强制执行主体资格，没有法律赋予的行政强制执行权的情况下，未经法定程序，先后三次强制拆除原告及东园供应站所建建筑物的行政行为违法。因该建筑物已被破坏性拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应确认被告强制拆除的行政行为违法。
其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。原告为向被告主张权利，提供了资产评估报告及停产损失评估报告，要求被告赔偿资产损失12251585元、停产损失7195599元。但该两份评估均系原告单方委托形成，且从原告提供的证据来看，既不能证明所用全部土地经过审批转为建设用地，也不能证明地上建筑物的建造办理了合法的审批手续。原告及东园供应站未经用地、规划审批，自行建造堆场码头等建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四款，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条等规定。原告及东园供应站在该地块建设的堆场码头等建筑物系违法建筑，应当予以拆除，均不属法律保护的合法权益。至于原告主张的停产损失问题，由于拆除平整的土地属于花园村集体所有，原告只是向花园村租用了该地块，拆除平整的行为使原告无法继续租赁使用，影响的是原告与花园村之间租赁合同的履行，暂且不论租赁期限是否已届满，如原告认为在履行租赁合同中有损失，应依据租赁合同（协议）的约定向花园村主张。故原告提出的赔偿请求，本院不予支持。鉴于被告未经法定程序，先后三次强制拆除原告及东园供应站所建的建筑物，并就清理设备等财物未能与原告办理书面交接手续，也在一定程度上导致原告在本案诉讼中对于自己遭受财产损害的举证不能，被告应承担相应的责任。但被告强拆前已多次通知原告自行拆除，原告在收到通知后未采取必要措施，且强拆时原告法定代表人或其职员均在现场，又未及时将设备等财物妥善安置，对财物损失扩大也应负相应责任。考虑综合因素，本院酌定被告赔偿原告财产损失80万元。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决如下：
一、确认被告平湖市人民政府钟埭街道办事处2015年1月19日、7月31日、11月14日强制拆除原告平湖市东园新型墙体材料有限公司地上建筑物的行政行为违法；
二、被告平湖市人民政府钟埭街道办事处于本判决生效后十日内赔偿原告平湖市东园新型墙体材料有限公司损失80万元；
三、驳回原告平湖市东园新型墙体材料有限公司本案其他诉讼请求；
本案受理费50元，由被告平湖市人民政府钟埭街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 陈志芳
审 判 员 张 娜
人民陪审员 孙永良
二〇一六年五月十七日
书 记 员 徐吉燕