海南省洋浦经济开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浦行初字第3号
原告洋浦交通服务有限公司。
组织机构代码为29380421-2。
法定代表人李凤阁，总经理。
委托代理人夏余杨。
被告洋浦经济开发区城市综合执法局。
法定代表人陈晓全，局长。
委托代理人苏天良。
原告洋浦交通服务有限公司（以下简称洋浦交通公司）不服洋浦经济开发区经济发展局（以下简称洋浦经发局）于2008年3月14日作出浦经字（2008）44号《关于终止洋浦临时汽车客运站经营和实施拆除的通知》（以下简称浦经字（2008）44号文）中关于拆除临时汽车站内建筑物的具体行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月11日立案受理，并于当日向洋浦经发局送达了起诉状等诉讼材料。之后，洋浦经发局向本院提出关于拆除洋浦临时汽车客运站内建筑物的强制执行行为不是洋浦经发局实施的，而是由洋浦经济开发区城市综合执法局（以下简称洋浦综合执法局）组织实施的，并向本院提供了洋浦综合执法局作出的浦城监（2008）通字第8号《关于限期拆除洋浦临时汽车客运站及违法建筑物的通知》（以下简称浦城监（2008）通字第8号文）的文件材料。经本院审查并征得原告方的同意后，原告方于2013年8月14日提请变更被告为洋浦综合执法局，同时，请求判令认定被告作出浦城监（2008）通字第8号文违法，并因其错误拆除行为赔偿原告经济损失人民币8，631，575元。本院在向被告方送达应诉通知、举证通知等应诉材料后于2013年8月29日组织双方进行了证据交换。本院依法组成合议庭于2013年9月5日公开开庭审理了本案。原告洋浦交通公司法定代表人李凤阁及其委托代理人夏余杨，被告洋浦综合执法局委托代理人苏天良到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告洋浦综合执法局于2008年3月21日作出浦城监（2008）通字第8号文，以原告未经洋浦规划行政主管部门批准，擅自在洋浦临时汽车客运站内搭建建筑物，违反了相关规定为由，限原告在2008年3月23日前自行拆除洋浦临时汽车客运站内违法建筑物。当月26日被告对原告洋浦交通公司在洋浦临时汽车客运站内所建设的全部建筑物实施了强制拆除。被告洋浦综合执法局在举证期限内未提供作出被诉具体行政行为的相关证据及依据的规范性文件。
原告洋浦交通公司诉称，1996年9月28日，原告通过与原洋浦经济开发区交通运输局（以下简称原洋浦交通局）签订协议并自行投资建设的方式取得洋浦临时汽车客运站经营权。1997年1月28日，该局以浦交字（1997）03号文件批复同意原告投资建设经营洋浦汽车客运站项目。同年8月7日，原海南省交通厅又以琼交运函（1997）218号文件批复同意设立洋浦汽车站，该站由原告负责经营。原告在获得相关部门的批复后，多方筹措资金，先后在洋浦临时汽车客运站内建设了3，181.43平方米的建筑物。2008年3月14日，洋浦经发局却做出浦经字（2008）44号文强行终止原告与原洋浦交通局签订的《协议书》，将原告经营洋浦临时汽车客运站的权利强行交由其他公司负责。之后，被告在未与原告协商的情况下强行拆除临时汽车站内所有建筑物，并给原告造成了巨大损失。第一，被告认定原告所建建筑物没有报建手续，为违法建筑属认定事实不清。1996年签订开发临时汽车客运站协议书时，洋浦建设刚起步，对于公益性建设手续是简化的，是在相关部门许可下进行的建设，当时规划行政部门应当知道原告兴建的客运站及站内建筑物，因为当时客运站进行了开业典礼，开发区内各部门领导参加了该活动。在时隔11年后才认为这些建筑物是违法的，不合常理。同时，2004年原告方在临时汽车客运站内建设汽车修理和木材加工项目的建筑物时，虽然没有规划部门的报建审批手续，但当时也是得到洋浦经发局的立项批准后才进行建设的。另外，原告与原洋浦交通局签订的《协议书》上写明土地使用期到期后，如果洋浦土地开发有限公司尚不使用该土地，原告方享有继续使用权。本案中从2001年3月1日至2008年3月间，原告方一直没有接到洋浦土地开发有限公司对该土地另有它用的通知或明确意思表示，也没有出现《协议书》中相关终止的条件，该期间合同是有效的，具有法律效力。故原告在该土地上所建建筑物是合法建筑物，被告认定事实不清。第二，被告执法程序及适用法律错误。被告拆迁原告所建建筑物没有取得拆迁许可证，违反了原颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》第六条的规定，属于无证拆迁行为，同时，被告也未根据上述条例中程序性的规定，征得原告的同意及与原告签订拆迁安置协议，且也没有进行公告。故被告执法程序违法且适用法律错误。第三，被告的强制拆除行政行为给原告造成了重大损失。原告经营的是公益事业，根据相关规定对拆迁公益事业用房的，应当进行补偿或重建，但是至今被告方也没有给予任何补偿。同时，在2008年3月26日，在开发区政府未支付拆迁补偿金的情况下，被告强行将原告所有的建筑物推倒，被毁的建筑物共计3，181.43平方米。按照2008年度洋浦经济开发区的房地产均价人民币2，500元／每平方米计算，原告仅房屋被毁损失就达人民币7，953，575元。同时，原告还对房屋进行装修，其装修损失也达人民币200，000元，还有原告办公物质损失约人民币100，000元，铺设3，000平方米水泥地板，每平方米人民币120元，共计价值人民币360，000元及开凿一口水井花费人民币8，000元。以上共计损失达人民币8，621，575元。第四，原告起诉没有超过起诉期限。原告是在起诉洋浦经发局终止经营权一案中，在与洋浦经发局交换证据时才知道被告方作出的浦城监（2008）通字第8号文的具体内容，原告之前从未收到过该文件。故根据法律规定，被告在没有告知救济途径时，自知道或应当知道权利被侵犯之日起2年，超过2年的法院不再受理。故原告起诉是在起诉期限内。同时，原告在知道临时汽车站内所有建筑物被强制拆除后，一直不断地向有关机关申请救济，故原告起诉未超过法定期限。综上，原告要求确认被告作出的浦城监（2008）通字第8号文的具体行政行为违法，并依法予以撤销，同时赔偿违法拆除原告建筑物及其他损失共计人民币8，621，575元。原告洋浦交通公司在举证期限内向本院提供了如下证据：
第一组证据：证据1，洋浦经发局作出的浦经字（2008）44号文，用以证明拆除汽车客运站的原因是因为洋浦保税港区的建设需要，而不是因为被告所称的原告建筑物违法才拆除的。
第二组证据：证据2，照片5张，用以证明原告方房屋被强制拆除的事实。
第三组证据：证据3，原洋浦交通局与洋浦龙凤实业有限公司（洋浦交通公司的前身）签订的《协议书》；证据4，原海南省交通厅作出琼交运函（1997）218号文件；证据5，原洋浦交通局作出了浦交字（1997）03号文件；证据6，原洋浦交通局作出浦交字（1997）15号文件。该组证据用以证明原告投资建设的建筑物经过原洋浦交通局、原海南省交通厅同意后进行建设的，建筑物合法，应受法律保护的事实。
第四组证据：证据7，国家测绘局海南测绘产品质量监督检验站制作的《房产面积测算报告》；用以证明1997年原告方在洋浦临时汽车客运站建设地上二层共1394.43平方米房屋进行经营的事实。证据8，证人李强等人出具的《证明书》；证据9，原告房屋被拆除前房屋面积丈量照片；证据10，证人唐启海、陈孟玖出具的《证明书》；以上证据用以证明2004年-2005年间，原告方在洋浦临时汽车客运站内建设职工宿舍房及汽车修理房等厂房项目，建筑面积共计1781平方米，上述房屋在2008年3月份被强制拆除的事实。
第五组证据：证据11，原海南省交通厅作出的（2008）琼交复字第01号《交通行政复议申请受理通知书》；证据12，原海南省交通厅做出的（2008）琼交复中字第01号《交通行政复议中止审查通知书》；证据13，原海南省交通厅做出的（2008）琼交复字第01号《交通行政复议恢复审查通知书》；证据14，原海南省交通厅作出的（2008）琼交复字第01号《交通行政复议案件复议期限延长通知书》；证据15，原海南省交通厅作出的（2008）琼交复中字第02号《交通行政复议中止审查通知书》；证据16，原告法定代表人李凤阁向省政府复议办公室屈建民主任写的督办复议结果申请书。证据17，国家信访局作出的访复字（2009）19295号通知书；证据18，海南省信访局群众来信转送告知单，证据19，海南省法制办公室作出的协调纠纷通知书；证据20，邮政快递送达单据；证据21、22，原告起诉洋浦经济开发区管委会及经发局的起诉状和证据清单。该组证据用以证明原告在知道建筑物被拆除后通过行政复议、信访等途径向行政部门申请救济，产生诉讼时效中断的事实。
第六组证据：证据23，原海南省交通厅琼交公运（2003）252号文件，该证据用以证明原告投资建设洋浦汽车客运站，原告应作为受益主体享有合法权益。
第七组证据：证据24，原洋浦经济开发区管理局作出的浦局（2007）105号文件，该证据用以证明原告所建洋浦汽车客运站是因为洋浦搬迁的需要进行拆除的，并且应按照该文件规定进行补偿。
第八组证据：证据25，原洋浦交通局作出的浦交函（1997）03号《关于请免征临时汽车站工程建设的有关税费的函》；证据26，1997年8月25日的《洋浦报》上刊登了《洋浦汽车站挂牌营业》的新闻。该组证据用以证明原告投资建设的洋浦汽车站系属于造福开发区民众的公益事业。
在法庭调查过程中，原告方向法庭出示证据27，洋浦经发局于2004年2月26日作出的浦经项字（2004）9号《关于汽车修理和木材加工项目的立项批复》，用于证明原告2004年所建1787平方米建筑物是经过经发局立项批准的建设项目的事实。
被告洋浦综合执法局辩称：第一，原告起诉已超过法定起诉期限。本案被告于2008年3月份作出拆迁行为，至今已经5年多。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”同时，该法第四十条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”同时，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据以上规定，显然原告已经超过了起诉期限。第二，被告认定事实清楚，适用法律正确。根据原告方与原洋浦交通局签订的《协议书》内容看，原告方土地使用期限为1996年9月28日至2001年3月1日。被告2008年组织拆迁时土地使用期限已经超期。原告所称其建筑物已经洋浦经发局立项批准，但是，被告方认为立项不等于相关建设不需要经过规划部门进行审批，而原告方没有到规划部门办理报建手续，直接建设，所建建筑物应属违法建筑物。故被告拆除违法建筑认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求裁定驳回原告的起诉。
经证据交换及庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告对原告出示的第一组证据（证据1）、第二组证据（证据2）、第三组证据（证据3-6）、第五组证据（证据11-22）、第六组证据（证据23）、第七组证据（证据24）、第八组证据（证据25-26）及当庭提供的证据27的真实性均无异议，上述证据能证实本案的来源等内容，与待证事实相关联，真实、有效，本院予以采信。因本案的行政赔偿诉讼不应由本院受理，对原告出示的第四组证据（证据7-10），本院不再进行审查认证。
经审理查明，1996年9月28日，原告洋浦交通公司的前身即洋浦龙凤实业有限公司与原洋浦交通局签订了《协议书》，约定由原告方投资、建设、经营洋浦临时汽车客运站，原洋浦交通局将其向洋浦土地开发有限公司商借的临时用地（利浦加油站北侧5001平方米）无偿提供给原告方作为建设用地，使用期限为1996年9月28日至2001年3月1日。1997年1月28日，原洋浦交通局批复同意由原洋浦龙凤实业有限公司投资、建设、经营洋浦汽车站。1997年5月21日，原洋浦交通局同意原洋浦龙凤实业有限公司更名为洋浦交通公司。1997年8月7日，原海南省交通厅批复同意设立洋浦汽车站，该站由洋浦交通公司经营。之后，原告方在洋浦临时汽车客运站内建设部分建筑物开始经营汽车客运服务、汽车维修等经营项目。2008年3月14日，洋浦经发局作出了终止原告继续经营临时汽车客运站的浦经字（2008）44号文。2008年3月21日洋浦城市综合执法局作出了浦城监（2008）通字第8号文，限原告洋浦交通公司在期限内自行拆除洋浦临时汽车客运站及站内的违法建筑物。同年3月26日，被告对原告所建临时汽车客运站内全部建筑物进行了强制拆除。之后，原告方诉至本院，请求判令所请。
关于被告辩称原告超过起诉期限问题。本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案被告虽辩称原告起诉已经超过期限，但庭审中被告方未能举证曾将浦城监（2008）通字第8号文依法送达给原告。原告在知道被告作出的浦城监（2008）通字第8号文的具体行政行为后即决定针对该具体行政行为提请变更被告进行司法审查，根据相关法律规定，并未超过法定起诉期限。
关于被告辩称被诉具体行政行为合法问题。本院认为，本案被告在作为浦城监（2008）通字第8号文的行政处罚之前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩等权利，程序违法。同时，因被告方未提供相关证据证明被诉具体行政行为合法性，应视为被诉具体行政行为主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，被诉具体行政行为的主要证据不足，违反法定程序，应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但因本案原告在临时汽车客运站内所建建筑物已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故只能依法确认被告作出的浦城监（2008）通字第8号文的具体行政行为违法。
关于原告请求行政赔偿问题。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”上述条款明确规定对于需要强制拆除的，由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门实施。根据该条规定，本案被告对原告在临时汽车客运站内建设的建筑物作出了限期自行拆除的处罚决定后，该强制拆除行为应由上级人民政府作为强制拆除主体或责任主体。因此，对于原告所称要求被告应赔偿强制拆除原告所建建筑物及其他损失共计人民币8，621，575元的诉讼请求，因强制拆除责任主体及赔偿责任主体均不是本案被告，而应是享有市、县级行政管理权的洋浦经济开发区管理委员会。故对于不服政府强制拆除行为及行政赔偿问题，原告可另行寻求救济途径。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
确认被告洋浦经济开发区城市综合执法局于2008年3月21日作出浦城监（2008）通字第8号《关于限期拆除洋浦临时汽车客运站及违法建筑物的通知》的具体行政行为违法。
驳回原告洋浦交通服务有限公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告洋浦经济开发区城市综合执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 张会兵
代理审判员 刘远帆
代理审判员 姚 鑫
二〇一三年九月二十六日
书 记 员 郭 强
附相关法律法规条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条第二款有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。