安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮行终字第00021号
上诉人（一审被告）：濉溪县孙疃镇人民政府，住所地安徽省濉溪县孙疃镇。
法定代表人：朱东利，该镇镇长。
委托代理人：黄亮，安徽北方之光律师事务所律师。
委托代理人：朱健钊，安徽北方之光律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：朱成玺，男，1952年6月14日生，汉族，农民，住安徽省濉溪县。
委托代理人：关海博，安徽泽黎律师事务所律师。
一审第三人：濉溪县孙疃镇徐圩村李家村民组，住所地安徽省濉溪县孙疃镇徐圩村。
负责人：黄夫山，李家村民组组长。
委托代理人：李学顺，男，1956年12月6日生，汉族，农民，住安徽省濉溪县.
委托代理人：黄夫华，男，1965年1月1日生，汉族，农民，住安徽省濉溪县。
上诉人濉溪县孙疃镇人民政府（简称孙疃镇政府）因与被上诉人朱成玺、一审第三人濉溪县孙疃镇徐圩村李家村民组（简称李家村民组）集体土地使用权行政确认一案，不服安徽省濉溪县人民法院于2014年8月16日作出的（2014）濉行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人孙疃镇政府委托代理人黄亮、朱健钊，被上诉人朱成玺及其委托代理人关海博，一审第三人李家村民组负责人黄夫山及其委托代理人李学顺、黄夫华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案审查的具体行政行为是：孙疃镇政府于2013年11月18日作出的孙政（2013）106号《关于徐圩村李家村民组与朱成玺土地使用权争议处理决定》。其内容为：李家村民组与朱成玺争议土地使用权属濉溪县孙疃镇徐圩村李家村民组。
朱成玺在一审诉称：朱成玺于1998年8月27日自濉溪县孙疃镇徐圩行政村以22000元的对价购得涉案土地，并于2001年6月办理了《集体土地使用证》，后该证被濉溪县人民法院判决撤销。2013年2月6日，经李家村民组向孙疃镇政府提出确权申请，孙疃镇政府作出孙政（2013）第11号文件，确认朱成玺对涉案争议土地拥有使用权。孙疃镇政府在作出孙政（2013）第11号文件后，又在朱成玺不知情的情况下，作出了孙政（2013）第39号文件，宣布孙政（2013）第11号文件的处理决定无效，并且未将孙政（2013）第39号文件送达给朱成玺。随后孙疃镇政府又于2013年11月18日针对同一问题作出了孙政（2013）第106号文件。朱成玺即向濉溪县人民政府提出行政复议，濉溪县人民政府于2014年3月3日作出了濉复决（2014）2号行政复议决定书，维持了孙疃镇政府孙政（2013）第106号文件。孙疃镇政府在未依法履行法定送达义务的情况下即针对同一问题作出了另外一个完全相悖结论的确权决定，一方面违反了一事不再理的行政处理原则，另一方面亦是对行政权力的滥用。故请求人民法院依法撤销濉溪县孙疃镇人民政府孙政（2013）第106号文件及濉溪县人民政府濉复决（2014）2号行政复议决定书，并确认朱成玺对涉案土地的使用权。
孙疃镇政府一审辩称：濉溪县人民法院（2009）濉行初字第0027号和淮北市中级人民法院（2010）淮行终字第0022号行政判决书，是生效的法律文书。该法律文书在处理撤销朱成玺集体土地使用证时已对与本次争议土地的相关事实予以确认。孙疃镇政府对证人黄夫勤、李学顺、朱成山、郜均亮、徐绍强等分别制作的询问笔录等证据材料，证明涉案土地系1977年当时的徐圩大队为建供销代销店等使用李家生产队的土地，即涉案土地原属李家村民组所有。没有确凿证据证明李家村民组将争议土地交付给徐圩村委会使用时一并转移了土地所有权。对此，涉案土地的所有权应视为仍属李家村民组所有。1998年，徐圩村将涉案土地上的房屋代销店折价卖给朱成玺，没有对代销店所占有土地一并转让，且徐圩村无权转让涉案土地所有权。孙疃镇政府认为争议土地所有权仍属于李家村民组。其作出的孙政（2013）第106号《关于徐圩村李家村民组与朱成玺土地使用权争议处理的决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应驳回朱成玺诉讼请求。
李家村民组一审述称：孙疃镇政府作出的孙政（2013）第106号《关于徐圩村李家村民组与朱成玺土地使用权争议处理的决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应驳回朱成玺诉讼请求
一审法院审理查明：1977年徐圩村委会使用李家村民组的土地建医院、学校、供销社代销店等，1998年经徐圩村两委研究对所建房屋按大房子每间5000元，小房子每间500元，共折价22000元卖给朱成玺。2001年6月21日，朱成玺申请濉溪县人民政府对其购买房屋所在土地进行了初始登记，并取得了濉集用（2001）第091号《集体土地使用证》。2009年6月朱成玺扒掉所购房屋翻盖楼房，遂与李家村民组发生纠纷，李家村民组为此提起行政诉讼。濉溪县人民法院经审理，以（2009）濉行初字第0027号行政判决撤销了该《集体土地使用证》。朱成玺不服提出上诉，淮北市中级人民法院驳回了朱成玺的上诉，维持了濉溪县人民法院判决。现该宗土地仍被朱成玺占有、使用。李家村民组认为朱成玺无权占有、使用该宗土地，于2012年7月10日向孙疃镇政府申请土地确权。孙疃镇政府于2013年2月6日作出孙政（2013）11号文件，确定争议土地使用权属朱成玺。2013年4月22日孙疃镇政府依据濉溪县人民法院（2009）濉行初字第0027号行政判决又作出孙政（2013）39号文件，宣布2013年2月6日作出孙政（2013）11号文件无效。李家村民组于2013年8月26日再次向孙疃镇政府申请土地确权，孙疃镇政府成立了以镇信访办、国土资源管理所、司法所等部门组成的联合调查组，对土地争议的情况进行了调查，并于2013年11月18日作出孙政（2013）106号文件，将涉案土地的使用权确权给了李家村民组。朱成玺不服向濉溪县人民政府提出行政复议。濉溪县人民政府于2014年3月3日作出濉复决（2014）2号行政复议决定书，维持了濉溪县孙疃镇政府孙政（2013）106号文件。朱成玺诉至一审法院，要求依法撤销孙疃镇政府孙政（2013）106号文件及濉溪县人民政府濉复决（2014）2号行政复议决定书，并确认朱成玺对涉案土地的使用权。同时朱成玺诉称孙疃镇政府并未将宣布（2013）11号文件无效的孙政（2013）39号文件送达给本人。孙疃镇政府辩称将孙政（2013）39号文件已送达朱成玺，只是朱成玺知道处理决定对其本人不利时拒收该文件，两送达人在送达证上记明了情况并签了名。
一审法院认为：合法的行政行为应当事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。该案所诉争的土地自1977以来，一直由徐圩村委会使用，持续至1998年已二十余年，在此期间李家村民组也未提出异议。后经徐圩村两委研究将诉争土地上房屋折价22000元卖给了朱成玺。2001年6月21日，朱成玺申请濉溪县人民政府对其购买房屋所在土地进行了初始登记，并取得了濉集用（2001）第091号《集体土地使用证》，在此之前并无纠纷。2009年6月朱成玺扒掉所购房屋翻盖楼房，李家村民组予以阻止，遂发生纠纷，李家村民组为此提起行政诉讼。濉溪县人民法院经审理，以（2009）濉行初字第0027号行政判决撤销了该《集体土地使用证》。朱成玺不服提出上诉，淮北市中级人民法院审理后以现有证据不能对涉案土地的权属归李家村民组还是徐圩村委会所有为由驳回了朱成玺的上诉，维持了濉溪县人民法院判决，此后该涉案土地权属仍属不确定状态。孙疃镇政府在处理该纠纷时先是把该争议的土地权属确权给朱成玺，后又把争议的土地权属确权给李家村民组，其在实施具体行政行为时，没有明确的标准。因此，孙疃镇政府作出的孙政（2013）106号文件事实不清，证据不足。关于送达问题，朱成玺虽诉称未收到孙疃镇政府工作人员送达的文件，但从朱成玺后来的行为即对孙疃镇政府孙政（2013）106号文件不服向濉溪县人民政府申请复议来看，能认定朱成玺收到了送达的文书，孙疃镇政府只是在送达的过程中存在瑕疵。
综上所述，孙疃镇政府作出的孙政（2013）106号文件事实不清，主要证据不足。朱成玺请求法院依法撤销孙疃镇政府该具体行政行为，理由成立，应予支持。对朱成玺请求法院撤销濉溪县人民政府濉复决（2014）2号行政复议决定书的诉求，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。本案中濉溪县人民政府维持了孙疃镇政府作出的孙政（2013）106号文件，孙政（2013）106号文件被撤销，濉溪县人民政府濉复决（2014）2号行政复议决定书自然无效。因此，朱成玺无需单独提起该项请求。有关朱成玺对涉案土地使用权确认的请求，因土地的确权不属法院的受案范围，因此，对该请求不予支持。故对孙疃镇政府于2013年11月18日作出孙政（2013）106号《关于徐圩村李家村民组与朱成玺土地使用权争议处理决定》，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定判决，撤销被告濉溪县孙疃镇人民政府于2013年11月18日作出的孙政（2013）106号《关于徐圩村李家村民组与朱成玺土地使用权争议处理决定》。案件受理费50元，由被告濉溪县孙疃镇人民政府负担。
孙疃镇政府上诉称：涉案土地的所有权及使用权原属于李家村民组，且没有发生转移土地权属的情形。孙疃镇政府作出孙政（2013）11号文件的决定，并根据生效法律文书重新作出孙政（2013）106号决定，系内部自检行为，不违反法律规定，也不存在一审判决认定的标准不明的情形。一审判决认定上诉人作出的涉案具体行政行为认定事实不清、证据不足错误。请求撤销一审判决，并维持上诉人作出的孙政（2013）106号决定。
朱成玺辩称：涉案土地使用权属于被上诉人证据确凿。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第九条、第十一条以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，涉案土地的所有权在1998年徐圩村出让给被上诉人之前应当属于徐圩村。1998年徐圩村以市场价格将涉案房屋卖给被上诉人，被上诉人应该是涉案土地的合法使用权人。孙疃镇政府作出的具体行政行为不仅实体不合法，同时存在程序不合法的问题。
李家村民组述称：朱成玺辩称的理由不能成立，徐圩村出售给朱成玺的是涉案土地上的房屋，并没有包括涉案土地的使用权，且涉案土地的所有权也不属于徐圩村所有。
孙疃镇政府向一审法院提交的证据有：
1、孙疃镇政府孙政（2013）39号文件。2、孙政（2013）39号文件的国土资源管理公文送达回证。3、土地权属争议处理申请书、2013年8月25号濉溪县孙疃镇徐圩村村民委员会证明、授权委托书、黄夫山和李学顺的身份证复印件。4、向濉溪县孙疃镇徐圩村李家村民组发出的受理通知书、送达回证、调解通知书。5、向朱成玺发出的受理通知书、答辩通知书、送达回证、调解通知书。6、孙疃镇政府分别对黄夫勤、李学顺、朱成山、郜均亮、徐绍强的询问笔录。7、购房契约，徐圩村1998年11月27日证明与2009年8月4日证明。8、濉溪县人民法院（2009）濉行初字第0027号行政判决书、淮北市中级人民法院（2010）淮行终字第0022号行政判决书。9、孙政（2013）106号文件的国土资源管理公文送达回证。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条。2、《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第三十三条、第三十六条。
孙疃镇政府提供以上证据、依据，用以证明其作出的孙政（2013）106号《关于徐圩村李家村民组与朱成玺土地使用权争议处理决定》有事实依据和法律依据，程序合法。
朱成玺向一审法院提供如下证据：1、朱成玺的身份证复印件，证明：朱成玺的诉讼主体资格。2、孙疃镇政府孙政（2013）第11号文件、孙疃镇政府孙政（2013）第106号文件，证明：孙疃镇政府针对同一问题作出了两个完全相悖结论的确权决定，滥用行政权力，违反一事不再理的行政处理原则。
李家村民组未向一审法院提供证据。
一审法院各方提供的证据分析认证如下：孙疃镇政府所举证据1系行政行为载体，不作证据审查；证据2、9朱成玺虽提出异议，但从其后来的行为表明，能认定朱成玺收到了送达的文书，孙疃镇政府只是在送达的过程中存在瑕疵，因此对该证据予以认定；证据3具有真实性、合法性、关联性，予以认定；证据4、5系镇政府在处理纠纷的过程中所发送的通知，对其真实性予以认定；证据6因证人均未出庭无法核实证言真伪，且未提供证人的身份信息，对该证据不予认定；证据7因朱成玺对该证据中购房契约和徐圩村1998年11月27日证明的真实性和合法性无异议，予以认定，对徐圩村2009年8月4日证明，因朱成玺提出异议，该份证据虽加盖了徐圩村委会的印章，但无负责人的签字，依法不予认定；证据8系法院的生效判决书，予以认定。对朱成玺所举证据1系当事人身份信息，予以认定；证据2系行政行为的载体，不作证据审查。
经审查，孙疃镇政府和李家村民组在二审均未提供新证据，朱成玺在二审诉讼中提供一份孙政（2013）第39号处理决定送达回证，证明孙疃镇政府未按规定送达文书。当事人且均坚持一审所举证据及原质证意见，孙疃镇政府与李家村民组对朱成玺二审提供的证据无异议，该证据能够证明一审所认定孙疃镇政府在送达文书时不规范。一审对本案证据的分析及事实认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为：行政机关作出的具体行政行为应证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条和《安徽省土地权属争议处理办法》第八条均规定：“一九八七年一月一日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有。”原国家土地管理局1995年5月1日发布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”涉案土地自1977以来，先后由徐圩村委会使用用于建医院、学校、供销社代销店等，至1998年徐圩村两委研究将诉争土地上房屋折价22000元卖给朱成玺，徐圩村使用涉案土地已超过二十余年，在此期间李家村民组也未提出异议，孙疃镇政府将涉案集体土地使用权确认为李家村民组缺乏事实和法律依据。孙疃镇政府上诉主张的涉案土地不存在权属转移情形的理由缺乏依据。2001年6月21日，朱成玺申请濉溪县人民政府对其购买房屋所在土地也就是涉案土地进行了初始登记，并为取得了濉集用（2001）第091号《集体土地使用证》。2009年6月李家村民组提起行政诉讼要求撤销濉集用（2001）第091号《集体土地使用证》，已生效的（2009）濉行初字第0027号行政判决和（2010）》淮行终字第0022号行政判决虽然因登记机关的登记行为事实不清，主要证据不足撤销了该《集体土地使用证》。因其审查的客体是土地管理部门濉溪县人民政府的颁证行为，而非涉案土地的确权行为，且该案对徐圩村自1977年至1998年期间使用涉案土地的事实也予以确认。孙疃镇政府在处理该纠纷时，先是以孙政（2013）11号文件确定争议土地使用权属朱成玺，后又孙政（2013）106号文件把争议的土地权属确权给李家村民组，且此两具体行政行为均发生在上述一、二审判决生效后作出的。因此，一审判决认定其在实施涉案具体行政行为时，没有明确的标准并无不妥。孙疃镇政府主张其涉案具体行政行为是根据已生效判决认定的事实作出的理由不能成立。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行；二审案件受理费50元，由上诉人濉溪县孙疃镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 琦
审判员 郑 慧
审判员 化启武
二〇一四年十月三十一日
书记员 王 燕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；