浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙05行终99号
上诉人（原审原告）沈明云。
委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
委托代理人华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德清县住房和城乡建设局，住所地德清县武康镇永安街118号。
法定代表人方凯，该局局长。
出庭应诉负责人王赛翔，该局副局长。
委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德清县人民政府，住所地德清县武康镇千秋东街1号。
法定代表人王琴英，该县县长。
委托代理人张敏，该县政府工作人员。
委托代理人陈斌，浙江清溪律师事务所律师。
上诉人沈明云与被上诉人德清县住房和城乡建设局（以下简称德清县住建局）、德清县人民政府不履行查处法定职责及行政复议一案，不服安吉县人民法院（2016）浙0523行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月19日立案受理后，依法组成合议庭，于同年5月17日公开开庭进行了审理。上诉人沈明云及其委托代理人徐利平，被上诉人德清县住建局的副局长王赛翔、委托代理人熊庆，被上诉人德清县人民政府的委托代理人张敏、陈斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年7月1日，沈明云与中大莫干山生态园开发建设有限公司签订《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定由中大莫干山生态园开发建设有限公司对沈明云坐落于武康镇城西村2、9村民小组的房屋进行拆迁。2015年8月20日，沈明云向德清县住建局提出查处拆迁违法行为的申请，请求对中大莫干山生态园开发建设有限公司和武康镇政府等单位在未取得拆迁许可证的情况下，于2003年在城西村2、9村民小组实施的违法拆迁农民房屋行为进行查处。2015年10月13日，德清县住建局作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》，回复称：“经查，你所申请查处的拆迁行为系对集体土地上房屋的拆迁，由于本机关不具有查处该类行为的法定职责，因此，对于你的申请不予受理”。沈明云对上述回复不服，向德清县人民政府提出行政复议申请，请求撤销该《查处拆迁违法行为申请的回复函》，并责令对申请查处的行为进行查处。德清县人民政府于2015年11月16日予以受理，经审查后认为德清县住建局无查处集体土地上房屋拆迁行为的职责，其作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，遂于2015年12月18日作出德政复决字[2015]12号《行政复议决定书》，维持德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》。
原审法院认为，涉案集体土地上房屋拆迁行为对沈明云的权利义务产生实际影响，沈明云原告主体适格。德清县住建局辩称沈明云与本案无法律上利害关系的主张，本院不予采纳。是否具有查处集体土地上房屋拆迁行为的法定职责决定了德清县住建局是否应当进行查处，而是否进行查处会对沈明云权利义务产生实际影响。德清县住建局针对沈明云提出的查处申请作出回复函，对沈明云的权利义务产生了实际影响，故德清县住建局辩称回复函不属于法院受案范围，本院不予采纳。本案的争议焦点是德清县住建局是否具有查处集体土地上房屋拆迁行为的法定职责？《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”，第5条规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理”，据此，只有在国有土地上进行的建设行为，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。涉案地块不在国有土地范围之内，在该地块上的房屋拆迁行为不属于《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围。德清县住建局系县级城乡规划主管部门，不具有对该地块上房屋拆迁行为进行查处的法定职责。沈明云诉称2003年湖州市行政区域内的集体土地上房屋拆迁须先征收为国有土地，然后依照2001年《城市房屋拆迁管理条例》进行操作，在取得房屋拆迁许可证后，方可拆迁。该意见并无法律依据，本院亦不予采纳。故沈明云要求以《城市房屋拆迁管理条例》为依据，主张德清县住建局履行查处法定职责的理由不能成立，德清县住建局辩称其不具备查处集体土地上房屋拆迁行为法定职责的理由成立。《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第8条第1款第1项规定：“对下列情形之一的举报，受理机构不予受理，登记后予以存档：（一）不属于住房城乡建设主管部门职责范围的”，据此，针对不属于住房城乡建设主管部门职责的举报情形，受理机构应当不予受理。2015年10月13日，德清县住建局向沈明云作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》，回复称：“经查，你所申请查处的拆迁行为系对集体土地上房屋的拆迁，由于本机关不具有查处该类行为的法定职责，因此，对于你的申请不予受理”，该回复事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确。综上，德清县住建局不具备对涉案行为的查处法定职责，沈明云要求撤销《查处拆迁违法行为申请的回复函》并责令作出查处的诉讼请求不能成立，本院不予支持。同时，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。沈明云向德清县人民政府申请行政复议，请求撤销德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》，并责令德清县住建局对涉案拆迁行为进行查处。德清县人民政府于2015年11月16日受理后，于同日向德清县住建局作出德政复立字[2015]12-2号行政复议答复通知书，通知“你机关应当自收到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。经审查，德清县人民政府认为德清县住建局无查处集体土地上拆迁行为的职责，其作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确，内容适当，于2015年12月18日作出德政复决字[2015]12号《行政复议决定书》，决定维持被告德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》。本院认为，德清县人民政府作出复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。沈明云提出撤销德政复决字[2015]12号《行政复议决定书》的主张，不予支持。综上，德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确；德清县人民政府作出的德政复决字[2015]12号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告沈明云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈明云负担。
上诉人沈明云不服，上诉称，上诉人是武康镇城西村村民，2003年德清县国土资源局和武康镇人民政府等单位，以推进城市化建设为由，对城西村集体土地上农民房屋进行大规模拆迁。广大农民根本不清楚拆迁的具体情况。该项目启动是在2003年，此时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未出台，这个时候的拆迁活动应当适用国务院2001年《城市房屋拆迁管理条例》。依此，中大莫干山生态园开发建设有限公司等只有取得建设行政主管机关核发的拆迁许可证，方可实施拆迁工作。基于此，2015年8月20日，原告请求被告德清县住建局对2003年中大莫干山生态园开发建设有限公司和武康镇政府等单位实施的在城西村2、9村民小组（原星火村）的拆迁农民房屋的行为进行查处。但被上诉人德清县住建局2015年10月13日回复称，对集体土地上房屋的拆迁，没有查处的职责，不予受理。上诉人认为，由于湖州市在2003年没有地方立法权，其行政区域内的集体土地上房屋拆迁须先征收为国有土地，然后依照2001年《城市房屋拆迁管理条例》进行操作，取得房屋拆迁许可证后，方可拆迁。如今，中大莫干山生态园开发建设有限公司和武康镇政府等单位实施的在城西村2、9村民小组（原星火村）的拆迁农民房屋活动，没有拆迁许可证，德清县住建局当然有权有义务查处。上诉人认为，依照国务院2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，住建局是该法规授权管理拆迁活动的机关，有权监督查处由此引起的违法行为。德清县住建局是基于“行为法”获得执法职责，有义务查处。由于本案涉及是房屋拆迁，不是占用土地，国土部门也无法查处。就“拆迁活动”，联系到本案就是非法（没有拆迁许可证）拆迁，作为拆迁活动的管理者，当然有权有义务制止纠正处罚这类违法活动。责令其按照法定的程序办理拆迁业务。所以一审判决所持理由没有深入到违法行为本身和法制体系上，属于错判。上诉人请求：1、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初6号行政判决；2、撤销被上诉人德清县住建局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》；3、责令被上诉人德清县住建局对中大莫干山生态园开发建设有限公司和武康镇人民政府等单位在2003年前后在未取得拆迁许可证下进行违法拆迁行为的违法行为进行查处；4、撤销德清县人民政府德政复决字（2015）12号行政复议决定。
被上诉人德清县住建局答辩称，一、原审判决对认定德清县住建局无查处集体土地上拆迁行为的法定职责事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。本案案由是不履行法定职责案，上诉人认为应当依据《城市房屋拆迁管理条例》对住建局的授权来适用本案集体土地上房屋拆迁行为于法无据，对被上诉人德清县住建局而言，法无授权即禁止，法律法规规章没有授权、没有类推适用、没有出现集体土地征收为国有土地的前提事实，德清县住建局确定的不享有法定职权，上诉人的上诉人理由无法律和事实依据，依法应予驳回。二、德清县住建作出《查处拆迁违法行为申请的回复函》行为并非具体行政行为。举报人的举报权利来自于宪法权利，德清县住建局的答复义务依据也来自于宪法义务。只有行政法律法规将举报及答复权利义务进行规定，双方的权利义务才转化为行政法律关系。根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》规定，对不予受理的举报没有要求接受举报的单位回复，也没有其他的行政法律法规对此进行了规制，因此上诉人作为举报人与德清县住建局之间没有行政法律法规规定存在行政法律关系，对于上诉人要求撤销该回复函的诉讼请求非行政诉讼受案范围，原审依法应予驳回起诉。三、上诉人与德清县住建局是否对本案所涉的拆迁行为进行查处之间无法律利害关系，上诉人就该事项而言非适格原告。原审判决认为是否对拆迁行为进行查处会对上诉人权利义务产生实际影响，原审判决的结论过于武断，行政查处有很多方式，依法律规定的不同而不同，比如罚款，对违反行政法的行为人即使进行了罚款，与上诉人也没有任何利害关系，对其权利义务不产生影响。本案中德清县住建局没有查处法定职权，也没有任何法律法规方面的证据证明查处与否会对上诉人权利义务产生实际影响。因此上诉人非原审案件的适格原告，原审依法应予以驳回起诉。
被上诉人德清县人民政府答辩称，第一上诉人的上诉请求及上诉事由与一审及复议时的观点几乎一样，关于本案中被上诉人德清县住建局是否具有上诉人所谓的查处集体土地上房屋拆迁行为法定职责。根据《城市房屋拆迁管理条例》之规定，只有国有土地上进行的建设行为适用城市房屋拆迁管理条例的规定，本案案涉土地不属于国有土地范畴而是集体土地，被上诉人不具有对于案涉土地上的房屋拆迁查处的职责。因此被上诉人德清县住建局根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的规定作出查处拆迁违法行为申请的回复函，告知上诉人举报事项不属于职责范围，履行了法定义务，其行为并无不当。故一审法院认为德清县住建局不具备对涉案行为查处法定职责，上诉人要求撤销《查处拆迁违法行为申请的回复函》并责令作出查处的上诉理由不能成立。第二作为复议机关的被上诉人德清县人民政府按照《行政复议法》及实施条例的规定，作出了维持被上诉人德清县住房和城乡建设局作出的《查处拆迁违法行为申请的回复函》的行政复议决定书。一审法院认为被上诉人德清县人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，是正确的。基于以上事实，德清县人民政府认为原审法院在认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确且程序合法的基础上作出判决，其判决驳回上诉人沈明云的诉讼请求是完全正确的，请求二审依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持一审判决。
各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原审判决认定的基本案件事实，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，涉案地块系集体土地，法律法规并未赋予被上诉人德清县住建局对集体土地上房屋拆迁行为监管的职权。故本案中上诉人沈明云向被上诉人德清县住建局邮寄申请书反映涉案集体土地上房屋的违法拆迁问题系信访投诉事项，应受《信访条例》调整，被上诉人德清县住建局对此进行的处理不属行政诉讼受案范围。原审法院进行实体审理系认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正，据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初6号行政判决；
二、驳回沈明云的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年七月十日
书 记 员 凌烈妮