甘肃省酒泉市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）酒行初字第21号
原告刘殿全，男，汉族，生于1963年11月15日，嘉峪关市委办公室职员，现住嘉峪关市建设路昌盛街区*号楼*单元*号，身份证号2302251963********。（系被害人刘洋之父）
原告张斯杰，女，汉族，生于1961年5月17日，嘉峪关市委党校职员，现住嘉峪关市建设路昌盛街区*号楼*单元*号，身份证号2302251961********。（系被害人刘洋之母）
被告嘉峪关市公安局。地址，嘉峪关体育大道3号，组织机构代码01390823-7。
法定代表人常守远，该局局长。
委托代理人张海年，甘肃河西律师事务所律师。
委托代理人王兴军，该局法制支队支队长。
原告刘殿全、张斯杰诉被告嘉峪关市公安局行政赔偿一案，由原告刘殿全、张斯杰于2015年8月15日向本院提交诉状，本院于2015年8月18日立案受理，于2015年8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2015年10月23日公开开庭对本案进行了审理，原告刘殿全、张斯杰，被告嘉峪关市公安局的委托代理人张海年、王兴军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘殿全、张斯杰诉称，2010年5月26日16时40分许，无业人员边小鑫在嘉峪关市河口路市一幼西侧华中希望图书社滋事，110指挥中心向五一路派出所下达处警指令。约10分钟后，嘉峪关市五一路派出所民警管延来、协警段红胜到达现场，将边小鑫劝离华中希望图书社后离开。边小鑫又去豪威阳光干洗店滋事并抢走太阳伞把一根，持伞把拦截过往车辆。17时20分许，市公安局文殊镇派出所民警闫祥林驾驶警车途径该路段时，见边小鑫拦截车辆，闫祥林即向110指挥中心报警。此时边小鑫持伞把进入“非常男女情侣吧”饰品店。约4-5分钟后，管延来、段红胜接110指挥中心指令再次赶到现场，看见边小鑫在店内持伞把砸物品。此时闫祥林向管延来表明身份，告知是其向110报警，并询问是否需要协助，管延来表示不需要，让其离开现场。管延来一边给边小鑫喊话，一边向110指挥中心电话报称：“手拿棒子的是个精神有问题的人，让刑警队派人来”。期间，管延来在饰品店门口疏散围观群众。17时33分，管延来再次向110指挥中心电话报称：“赶紧让刑警队的人来，还有一名女性店员在店里”。此时，边小鑫将饰品店厨房内的液化气瓶提到店内卧室门口放气。约17时35分，市刑警支队一大队大队长张成、警员于嘉到达现场，管延来向张成汇报说：“有个精神病在店里砸东西，扬言要点液化气”。17时38分，110指挥中心给119消防支队下达命令，请求支援。约17时41分，刑警支队支队长王宏林到达现场，张成向王宏林汇报了现场情况，王宏林安排在场的公安人员疏散围观群众及该饰品店二楼的群众，他和警员于嘉到该饰品店后面设法施救。17时45分，王宏林向110指挥中心打电话称：“现在情况紧急，在河口路非常男女情侣吧，有一个精神病人把煤气罐打开了，现在赶快调交警、消防队的过来……火已经点着了”。17时50分，消防车开始灭火。17时54分，王宏林再次给110指挥中心打电话要求增派消防车。此时边小鑫和被害人李洁先后从饰品店内跑出，边小鑫被抓获。火被扑灭后，被害人ＸＸ兰被救出。18时04分，被害人刘洋被救出，经检查确认已死亡。经鉴定，被害人刘洋系生前被烧死；被害人ＸＸ兰所受损伤为重伤；“5.26纵火案”涉案财物价值63165.3元。事故发生后，甘肃省嘉峪关市人民检察院以嘉检刑诉字（2010）第122号起诉书指控被告人边小鑫犯放火罪，于2010年8月6日向嘉峪关市人民法院提起公诉，嘉峪关市人民法院于2011年1月30日以（2010）嘉刑初字第139号刑事判决，判决边小鑫犯放火罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。甘肃省嘉峪关市人民检察院以嘉检刑诉字（2010）第141号起诉书指控被告人管延来犯玩忽职守罪，甘肃省高级人民法院作出（2013）甘刑二终字第74号刑事判决，认定嘉峪关市公安局民警管延来犯玩忽职守罪。整个悲剧的发生都与民警管延来等人接处警时违反《人民警察法》第二条、第六条、第二十一条的规定直接有关。管延来等民警从17时25赶到现场到17时45边小鑫点着火期间，明知店内有人，也明知边小鑫要点液化气却未采取任何有效措施，管延来与协警段红胜出警本身就违反程序规定，危急时刻最少三名刑警在场却不使用枪支等有效器械，仅仅通过反复喊话刺激精神病人以及反复向刑警队、交警队和消防队求救却同时阻止别人救助的行为使边小鑫犯罪行为得以完成，民警管延来等人的不作为直接导致了被害人刘洋被烧死。
原告于2011年2月18日已经向嘉峪关市公安局申请国家赔偿，并通过邮局将《国家赔偿申请书》及相关材料共计48页寄往嘉峪关市公安局。鉴于市公安局民警管延来一案一直未作出决定，因此，受害人家属要求国家赔偿一事拖延至今。2014年5月4日，赔偿请求人刘殿全、张斯杰根据甘肃省高级人民法院对嘉峪关市“5.26纵火案”中涉案民警管延来的判决，再次向嘉峪关市公安局提出国家赔偿申请，至今嘉峪关市公安局一直未予答复。2015年5月28日，原告刘殿全、张斯杰再次向嘉峪关市中级人民法院提起国家赔偿申请。因嘉峪关市中级人民法院将本案定性为行政赔偿诉讼案件，现提起行政赔偿诉讼。请求法院判决被告赔偿原告：1、被害人刘洋的死亡赔偿金和丧葬费共计1146920元（57346元／年×20年）；2、赔偿请求人刘殿全精神损害抚慰金50000元；3、赔偿请求人张斯杰精神损害抚慰金50000元。以上三项共计1246920元。
原告刘殿全、张斯杰向法庭提交的证据：
1.被害人刘洋、刘洋父亲刘殿全、刘洋母亲张斯杰一家的户口本复印件一份；
2.刘殿全、张斯杰的身份证复印件各一份；
3.刘殿全、张斯杰向嘉峪关市公安局申请国家赔偿邮寄凭证一份；
4.甘肃省嘉峪关市人民检察院嘉检刑诉字（2010）第122号起诉书一份；
5.嘉峪关市人民法院（2010）嘉刑初字第139号刑事判决书一份；
6.甘肃省嘉峪关市人民检察院嘉检刑诉字（2010）第141号起诉书一份；
7.甘肃省高级人民法院（2013）甘刑二终字第74号刑事判决书一份；
8.对祁雅丽的询问笔录一份；
9.中共嘉峪关市委办公室、嘉峪关市委人民政府办公室联合下发的市委办发（2010）49号《关于进一步加强校园及周边治安秩序整治工作的实施方案》文件一份。
被告嘉峪关市公安局答辩称：一、答辩人不认可原告方的行政赔偿要求。答辩人作为一级公安机关，从来没有认为自己的干警在处置突发事件时，其行为有违法甚至达到犯罪的程度。管延来出警只用了4分钟，到现场见情况危急，立即先后四次向指挥中心、刑警支队求援，并积极疏散群众，尽了全力履行了一个人民警察的职责。其行为，没有违反法律、法规的规定，不存在失职渎职的行为，也不符合玩忽职守罪的构成要件。管延来的行为不存在违法，更不构成犯罪。二、原告起诉的行政赔偿不属于人民法院受理的行政赔偿案件范围。本案中，即便管延来的行为是违法的，但管延来的违法行为本身不具有侵害性，刘洋的死亡后果不是管延来的违法行政行为直接造成。三、原告要求答辩人行政赔偿的要求不符合行政赔偿案件的构成要件。行政机关及其工作人员必须是违法执行职务，并且该违法行为与受害人身体伤害或死亡之间存在直接的因果关系，才是国家赔偿的前提。而“5.26纵火案”中，导致刘洋的死亡的直接原因是边小鑫的违法犯罪行为，而不是管延来的处置不当行为。刘洋的死亡，与管延来的出警处置行为没有直接的因果关系，因此，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》中关于行政赔偿的构成要件。四、事发后，嘉峪关市公安局积极筹措费用，从人道主义角度已给予原告方力所能及的帮助。从政府的救助基金中向二原告支付330825元救助金。原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，依法应予驳回。
被告嘉峪关市公安局提交的证据：
1.嘉峪关市人民法院（2010）嘉刑初字第139号刑事判决书一份，以证明对于“5.26纵火案”中刘洋的死亡与边小鑫有直接的因果关系，是由边小鑫个人的犯罪行为造成的；
2.嘉峪关市人民法院（2011）嘉法民一初字第1414号民事判决书一份，以证明判决边小鑫及其法定代理人边耀俊赔偿原告各项损失共计330825元；
3.刘殿全、张斯杰出具的承诺书一份，以证明刘殿全、张斯杰承诺与边小鑫民事赔偿一案，在刘殿全、张斯杰拿到赔偿款之后，若不满意，可通过法律途径解决，保证不会上访或闹事；
4.救助款收条一份，以证明刘殿全、张斯杰收到嘉峪关市人民法院支付的救助款330825元；
5.刘洋户口本复印件一份，证明刘洋死亡赔偿金计算标准；
6.甘肃省高级人民法院（2013）甘刑二终字第74号判决书一份，以证明管延来的处置行为构成玩忽职守犯罪。
原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对被告提交的执法资格证书和组织机构代码及作出处置的依据、嘉峪关市人民法院（2010）嘉刑初字第139号刑事判决书、嘉峪关市人民法院（2011）嘉法民一初字第1414号民事判决书、刘殿全、张斯杰出具的承诺书及收条各一份、刘洋户口本复印件、甘肃省高级人民法院（2013）甘刑二终字第74号判决书的真实性均无异议，认为民事判决确认了民事赔偿主体及金额，仅仅确认了民事赔偿，与本案诉争的国家赔偿无关。但是当时约定了一点，即国家赔偿后可以将本次获得的民事赔偿予以扣减。嘉峪关市公安局的三个刑警在案发现场，没有采取处置措施，损害后果是由于管延来的不作为导致了刘洋的死亡，构成不作为违法。
被告对原告提交的证据提出如下质证意见：
对原告提交的对祁雅丽的询问笔录的真实性有异议。对其他证据的合法性、真实性均无异议。判决书确实将管延来的行政处置行为认定为违法行为。但提出，嘉峪关市委办的49号文件确实指出了要对学校周边环境进行安全整治，但是该文件与本案没有直接关系。检察院对边小鑫、管延来的起诉书说明原告的女儿刘洋的死亡系边小鑫的纵火行为导致，与公安机关无关。对祁雅丽的询问笔录，即使该笔录出自某一办案机构，应该有该机构的核对章，故对其真实性不认可；且祁雅丽作为诊所的护士，其证言证明边小鑫曾经去诊所闹事，但是该诊所没有报案，公安机关并不掌握该行为。
经对原、被告提交的证据进行质证，被告对原告提交的证据除对祁雅丽的询问笔录的真实性有异议外，对其他证据的合法性、真实性均无异议。原告对被告提交的证据，经质证对真实性均未提出异议，仅对被告的证明目的有异议。经审查，双方对证据的真实性均不持异议，双方提交的证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，予以采信，并作为本案定案依据。
经审理查明，2010年5月26日16时40分许，精神病患者边小鑫（已判刑）在嘉峪关市河口路华中希望图书社滋事，嘉峪关市公安局五一路派出所民警管廷来接到110指挥中心的处警命令后，与协警段红胜到场将边劝离。边小鑫又到豪威阳光干洗店抢得一根太阳伞把，拦截过往车辆。驾驶警车经过的嘉峪关市公安局文殊派出所民警闫祥林见状，于17时22分向110指挥中心报称在市一中门口有名男子手拿铁棒闹事，请求出警。110指挥中心命令管延来处警。闫祥林报警后，边小鑫持太阳伞把进入“非常男女情侣吧”饰品店。民警管延来带领协警段红胜在未携带任何警械的情况下，驾驶警车到达现场附近，在路人指示下，二人来到“非常男女情侣吧”门口。边小鑫见警车到来，遂持太阳伞把将店内的店员ＸＸ兰，在店内购物的学生刘洋、李洁三人驱赶至店内卧室。ＸＸ兰、李洁从里将卧室门关闭阻止边小鑫进入。闫祥林见管延来、段红胜到“非常男女情侣吧”门口，遂上前表明身份，并称是其报警，闹事的人在店内，管延来让其离开。管延来、段红胜在店门外看见店内的边小鑫持太阳伞把砸物品，要求边小鑫出来。边小鑫扬言谁进来就打死谁。管延来见状，即从店门外寻得一个拖把，段红胜亦去旁边商铺内寻找器械，准备制止。此时，边小鑫从店内厨房将液化气罐拿到卧室门口。管延来寻得拖把准备进店制止时，发现了液化气罐，遂于17时28分向110指挥中心汇报：“手拿棒子的是个精神有问题的人，让刑警队派人来”，并与段红胜疏散围观人员。17时29分110指挥中心向刑警支队下达处警指令。17时33分，管延来了解到店内有店员的情况后，即给110指挥中心汇报，17时35分管延来又给刑警队值班室打电话要求尽快处警。约17时35分或36分，嘉峪关市公安局刑警支队一大队队长张成、警员于嘉到达现场，管延来向张成汇报：“有个精神病在店内砸东西，扬言要点液化气”。张成试图靠近店门，边小鑫将头伸出门外扬言“再往前走就点”。张成于17时37分给刑警支队支队长王宏林打电话汇报现场情况。在张成给王宏林打电话前后，两次试图靠近店门口，因边小鑫扬言点液化气，并打着打火机，张成遂放弃。17时41分许王宏林赶到现场，从张成处了解了现场情况后，指挥在场民警疏散楼上人员，维持现场秩序。管延来到该店西侧巷道封堵通道。期间，被困在店内卧室的刘洋用李洁的手机于17时37分、17时39分、17时43分给110指挥中心打电话，报称店内液化气罐已被打开，要求民警施救。约17时43分至17时45分之间，边小鑫将液化气罐点燃，扔进该店卧室，刘洋、ＸＸ兰爬上窗户求救，李洁、边小鑫先后逃出该店。于嘉和管延来发现后窗处冒烟，立即施救，向刘洋、ＸＸ兰身上泼水，并递送湿毛巾。后来在消防车辆到达后将火扑灭，先救出ＸＸ兰，随后抬出刘洋。边小鑫跑出店外后被维持秩序的民警抓获。经鉴定，被害人刘洋系生前被烧死；被害人ＸＸ兰所受损伤为重伤；经评估“非常男女情侣吧”财物损失63165元。
案发后，甘肃省嘉峪关市人民检察院以嘉检刑诉字（2010）第122号起诉书指控被告人边小鑫犯放火罪，于2010年8月6日向嘉峪关市人民法院提起公诉，嘉峪关市人民法院于2011年1月30日以（2010）嘉刑初字第139号刑事判决，判决边小鑫犯放火罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。甘肃省嘉峪关市人民检察院以嘉检刑诉字（2010）第141号起诉书指控被告人管延来犯玩忽职守罪，2014年1月29日甘肃省高级人民法院作出（2013）甘刑二终字第74号刑事判决，认定嘉峪关市公安局民警管延来犯玩忽职守罪。
2014年5月4日，刘殿全、张斯杰根据甘肃省高级人民法院对嘉峪关市“5.26纵火案”中涉案民警管延来的判决，向嘉峪关市公安局提出国家赔偿申请，嘉峪关市公安局一直未予答复。2015年5月28日，原告刘殿全、张斯杰再次向嘉峪关市中级人民法院提起国家赔偿申请。因嘉峪关市中级人民法院告知原告本案应为行政赔偿诉讼案件，2015年7月27日嘉峪关市中级人民法院赔偿委员会作出准予原告撤回赔偿申请的决定。现提起行政赔偿诉讼。请求法院判决被告赔偿原告：1.被害人刘洋的死亡赔偿金和丧葬费共计1146920元（57346元／年×20年）；2.赔偿请求人刘殿全精神损害抚慰金50000元；3.赔偿请求人张斯杰精神损害抚慰金50000元。以上三项共计1246920元。
本院认为，《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动；第二十一条规定，在遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形时，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处；第十四条规定，公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。本案中，边小鑫在嘉峪关市河口路华中希望图书社滋事，嘉峪关市公安局五一路派出所民警管廷来接到110指挥中心的处警命令后，与协警段红胜到场将边小鑫劝离。未依照该规定对其采取保护性约束措施，仅将其劝离，采取措施不当。《中华人民共和国人民警察法》第十条规定，遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器；第十一条规定，为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械；《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条（二）项规定，办理行政案件时，可以依法对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施。边小鑫到“非常男女情侣吧”滋事时，被告嘉峪关市公安局民警管延来身为人民警察，在110指挥中心命令其处置“非常男女情侣吧”事件时，当违法行为为边小鑫一人以较轻的违法行为毁坏公民财产时，管延来带领协警段红胜处警，在有条件及时果断制止边小鑫的违法行为的情况下，管延来等都未及时出手制止，未尽到职责，处置失当；管延来履行处警职责时，不按规定携带警械装备，面对正在发生的违法行为，不得已才在现场寻找器械，延误时机，错失了制止违法犯罪的最佳时机；由于其不正确履行职责，致使边小鑫有时间、有机会将液化气罐拿出放气，后来点燃液化气，导致发生一人死亡、一人重伤，公民财产遭受重大损失的严重后果，其行为被依法追究玩忽职守罪的刑事责任。被害人刘洋在被罪犯控制人身自由，点燃液化汽罐后，造成直接死亡，被害人刘洋最终死亡结果的发生与被告嘉峪关市公安局民警未及时出手制止，处置失当，不按规定携带警械装备，延误时机，错失制止违法犯罪最佳时机的处警行为之间具有一定的因果关系。综上所述，被告嘉峪关市公安局民警在处警时，未依法履行其法定职责，其行政不作为违法，该行政不作为与损害结果存在一定的因果关系。根据最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。故被告嘉峪关市公安局应当对被害人刘洋承担相应的行政赔偿责任。被告嘉峪关市公安局所称刘洋的死亡与其处警行为没有必然因果关系的辩解理由不能成立。原告刘殿全、张斯杰作为受害人刘洋的法定继承人，有获得被告嘉峪关市公安局行政赔偿的权利。关于行政赔偿数额，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。第三十四条第一款（三）项规定，行政机关侵犯公民生命健康权造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。根据国家统计局2015年5月27日公布的统计数据，2014年城镇非私营单位在岗职工年平均工资（即原“全国在岗职工年平均工资”）数额为57346元。本案中参照标准应适用2014年城镇非私营单位在岗职工年平均工资进行计算（至本案作出判决时，2015年的标准尚未公布）。原告刘殿全、张斯杰主张的被害人刘洋的死亡赔偿金和丧葬费共计1146920元（57346元／年×20年）。另根据最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，确定公安机关行政不作为承担行政赔偿的数额，应当考虑该不履行法定行政职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。造成被害人刘洋死亡的直接原因是罪犯点燃液化汽罐，该损害结果与被告嘉峪关市公安局行政不作为的行为有一定的因果关系，但被告嘉峪关市公安局行政不作为的行为并非主要原因，仅使被害人刘洋丧失了被救助的机会。故被告嘉峪关市公安局应对被害人刘洋丧失了可能被救助的机会承担相应的赔偿责任，综合本案具体案情，以30%为宜，即赔偿数额为1146920元的30%，即344076元。关于原告刘殿全、张斯杰请求各赔偿精神损害抚慰金50000元，共计100000元的请求。人民法院适用精神损害赔偿条款，决定采用“支付相应的精神损害抚慰金”方式的，应当综合考虑以下因素确定精神损害抚慰金的具体数额：精神损害事实和严重后果的具体情况；侵权机关及其工作人员的违法、过错程度；侵权的手段、方式等具体情节；纠错的环节及过程；赔偿请求人住所地或者经常居住地平均生活水平；赔偿义务机关所在地平均生活水平；其他应当考虑的因素。据此，综合考虑本案中，被告工作人员按照指挥中心的指令到达了现场并处警，但造成被害人死亡的严重后果，是由于违法行为人边小鑫的直接违法行为造成的，给原告造成重大精神打击的是边小鑫的直接违法犯罪行为，不应当由公安机关承担精神抚慰的赔偿责任，原告所提请求不符合由国家给予精神抚慰赔偿金的法定条件，不予支持。综上，原告刘殿全、张斯杰的赔偿请求部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条（五）项、第十三条、第二十七条第一款（三）项、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：
一、由被告嘉峪关市公安局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告刘殿全、张斯杰被害人刘洋的死亡赔偿金、丧葬费共计344076元；
二、驳回原告刘殿全、张斯杰精神损害抚慰金各50000元的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 吕万平
审 判 员 张晓霞
人民陪审员 妥尚元
二〇一六年二月三日
书 记 员 翟 勇