河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫02行终77号
上诉人（一审原告）开封市天龙汽车出租服务有限公司。
住所地开封市。
法定代表人徐广予，经理。
委托代理人王复安，河南时代律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）开封市道路运输管理局。
住所地开封市金明区。
法定代表人孟军，局长。
委托代理人刘宏隆，河南仁茂律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人李炜，该单位工作人员，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）开封市交通运输局。
住所地开封市。
法定代表人刘宜，局长。
委托代理人刘宏隆，河南仁茂律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人李炜，系开封市道路运输管理局工作人员，特别授权代理。
开封市天龙汽车出租服务有限公司（以下简称天龙公司）诉开封市道路运输管理局（以下简称市运管局）、开封市交通运输局（以下简称市交通局）交通行政管理一案，开封市金明区人民法院于2016年1月28日作出（2015）金行初字第44号行政判决，天龙公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审查明，2012年2月13日，交通运输部发布交运发（2011）463号《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》，在交通运输部官方网站进行了公布。该考核办法第三十八条规定，本办法自发布之日起施行。2012年11月2日，河南省交通运输厅道路运输局下发豫交运出租（2012）135号文件，关于印发《河南省出租汽车企业服务质量信誉考核评分标准实施细则（试行）》和《河南省出租汽车驾驶员服务质量信誉考核评分标准实施细则（试行）》的通知，对出租汽车企业的各项管理制度及驾驶员的各项行为制定了评分标准和评分细则。2013年6月24日，被告市交通局以汴交（2013）174号文件下发了关于印发《开封市出租汽车服务质量信誉考核实施细则（试行）》的通知。2014年10月8日，被告市交通局以汴交（2014）241号文件通知修改了上述实施细则。
2012年6月13日，被告市运管局下发文件《关于对天龙公司服务质量事件的处置意见》。认为天龙公司2012年6月7日发生的集体上访事件经调查了解，认定是一起“重特大恶性服务质量事件”，且社会影响巨大，后果十分严重。经研究并报市交通局批准，将天龙公司评定考核等级降为B级，责成天龙公司作出承诺，并派驻长期工作组进行监督指导。2012年6月15日，原告天龙公司作出承诺，严格执行物价部门批准的标准收费，不乱收费等。2013年3月14日，被告市运管局下发汴运管（2013）18号文件《关于对开封市天龙出租汽车服务有限公司3.11集体上访事件的处理意见》，对2013年3月11日、13日该公司68名从业者分四次上访反映公司擅自修改合同、提高几种收费项目的情况进行了调查协调，决定将本次事件录入2013年度企业服务质量信誉考核档案。2014年8月17日，被告市运管局在其网站上对开封市区出租汽车企业2013年度服务质量信誉考核初评结果进行了公示，其中天龙公司为B级。2014年5月29日，被告市运管局对原告下发了汴运管（2014）33号《关于对开封市天龙汽车出租服务有限公司2013年度服务质量信誉考核评级及处理决定》，内容为：据你公司出租汽车经营者多次到我处反映，你公司自2013年以来，存在未按照承诺的服务质量向经营者提供服务，严重损害了公司所属出租汽车经营者的合法权益，多次引起重大信访事件发生，同时未按照管理部门下达的《责令改正通知书（汴运政责改（2014）001号）》要求的内容进行改正。经我处调查，上述情况基本属实，根据交通运输部《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》第八条第（四）项和第二十七条第（四）项的规定，经研究，决定将开封市天龙汽车出租服务有限公司2013年度出租汽车企业服务质量信誉考核等级评定为B级，并责令你公司按照《责令限期改正通知书》（附件1）进行限期整改，整改期限自2014年6月1日至2014年11月30日。原告不服，向被告市交通局申请行政复议。2014年9月10日，被告市交通局以汴交复决字（2014）01号行政复议决定书维持了上述处理决定。原告不服，诉至一审法院，要求依法撤销33号处理决定，并请求一并审查交通运输部463号考核办法这一规范性文件。
一审认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。因此，交通运输部具有指导全国出租汽车服务质量信誉考核工作的职责，市交通局具有组织领导开封市出租汽车服务质量信誉考核工作的职责，市运管局具有实施开封市出租汽车服务质量信誉考核工作的职责。交通运输部于2012年2月13日发布的交运发（2011）463号《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》，在交通运输部官方网站进行了公布，该考核办法没有违反法律法规，没有与法律法规相抵触，合法有效。河南省交通厅于2012年11月2日对出租汽车企业及驾驶员信誉考核作出了实施细则，原告天龙公司在2013年度确已发生重大信访事件，被告市运管局根据天龙公司的实际运营情况依据上述规定将原告天龙公司的服务质量信誉考核等级评定为B级并无不当，2014年5月29日对天龙公司下达的33号处理决定符合交通运输部及河南省交通厅上述文件的规定，被告市交通局作出的行政复议决定书事实清楚，程序合法，结论正确。对于主张“交通运输部463号考核办法没有向社会公布，原告并不知晓”、“开封市交通局于2013年6月24日下发了汴交（2013）174号文件，考核工作最早只能于2014年开始”的主张，一审法院认为，交通运输部463号考核办法第三十八条明确规定，本办法自发布之日起施行，且在其官方网站进行了公布，符合规范性文件的发布程序。交通运输部463号考核办法于2012年已施行，被告市运管局依据该考核办法及河南省交通厅的考核细则对2013年度开封市出租汽车企业服务质量等级进行评定，并不违反程序规定。原告的理由不能成立，一审法院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回原告开封市天龙汽车出租服务有限公司的诉讼请求。
天龙公司不服一审判决上诉称，（一）、交通运输部交运发（2011）463号文件不合法。1、该文件涉及出租汽车行业的权利义务，但没有对社会公布。一审法院认为该文件在交通运输部官方网站登载就属于对社会公布，与我国《党政机关公文处理工作条例》的相关规定相悖。该文件是以通知的形式要求下级贯彻执行的，虽然登载于官方网站，但并没有针对社会公众，上诉人没有遵照执行的义务。2、该文件第二十七条将出租汽车企业服务质量信誉考核结果作为配置出租汽车经营权指标的重要依据，与我国《行政许可法》第十六条、第六十六条规定相冲突。
（二）汴运管（2014）33号评级决定适用法律错误。一审法院认为交通运输部的文件于2012年2月13日在交通运输部官方网站进行了公布，没有事实依据。市运管局提供的相关证据不是从交通运输部官方网站上下载。事实上，市运管局等主管机关收到上级考核文件后，既没有转发，也没有组织学习，在被考核企业不知情的情况下强行实施，将考核作为制裁手段，违背了交通运输部的初衷，属于适用法律错误。
（三）汴运管（2014）33号评级决定程序违法。被上诉人市运管局没有组织2013年度开封市区出租汽车企业服务质量信誉考核。为了应付差事，指定开封汽车运输总公司东京的士分公司为AAA级企业并上报有关材料，同时单独针对上诉人下文“研究决定”为B级企业。市运管局的行为，违反了《出租汽车服务质量信誉考核办法（试行）》的程序性规定。
（四）汴运管（2014）33号评级决定涉嫌滥用职权。被上诉人市运管局以2013年多次引起重大信访事件为由将上诉人“决定”为B级。然而，上诉人认为，所谓信访事件的发生，与市运管局的错误行为有着极大关系。一是在市发改委放开出租汽车企业服务费收费标准后不准企业合理提高收费标准，二是引导上诉人的车主大规模集体上访。然后“决定”为B级，已达到接管上诉人的企业的目的。市运管局的行为与《出租汽车服务质量信誉考核办法（试行）》的目的背道而驰。
综上所诉，汴运管（2014）33号《关于对开封市天龙汽车出租服务有限公司2013年度服务质量信誉考核评级及处理决定》是错误的，一审法院（2015）金行初字第44号行政判决也是错误的，特提起上诉，请求依法予以撤销。
被上诉人未提交书面答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。因此，市运管局具有实施开封市出租汽车服务质量信誉考核工作的职权。交通运输部《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》（交运发（2011）463号）于2012年2月13日发布，其第三十八条规定，本办法自发布之日起施行，故该考核办法属生效法律规范，具有法律效力。天龙公司在2013年度发生重大信访事件，市运管局依据该考核办法第八条第（四）项和第二十七条第（四）项的规定，作出相应评级并予以公示，据此作出处理决定并无不当。市交通局依法审查后作出的行政复议决定，事实清楚，符合法定程序。一审裁判正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人天龙公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 何卫斌
审判员 赵晓松
审判员 王智剑
二〇一六年五月三十一日
书记员 谢金朋