湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终67号
上诉人（原审第三人)：唐汇元。
委托代理人：曹斌。
委托代理人：张晋阳。
被上诉人（原审原告）：陈少华，
委托代理人：曾建国，湖南楚江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：石门县人民政府。住所地：石门县楚江镇。
法定代表人：郭碧勋，该县县长。
委托代理人：尹昌俊，该县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人唐汇元因与被上诉人陈少华、被上诉人石门县人民政府行政不作为及行政登记一案,不服常德市中级人民法院(2014)常行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
常德市中级人民法院经审理查明：1993年7月，罗坪乡政府因集镇需要拆除了该乡原供销社主任曹兴发的厨房，而后在临街位置（即现陈少华住房处）为其补建住宅面积72平方米，并给曹兴发颁发了罗土字（私建93）第021号建房证，确定四至为：东至集镇街道西侧规划线，南至建筑队用地北界（现唐珍凡房），西至岩墈，北至自南向北8米。曹兴发因无资金建房，便转让其姨父陈敏田建房，同年陈敏田即在此修建了一栋两间两层砖混结构的楼房，后由其女婿唐植海居住。同年11月，唐汇元紧靠陈敏田南墙并排建房，申办了罗土字（私建）第026号建房证，四至为东至集镇规划线，南至由北往西9米，西至茶厂院墙，北至与曹兴发共楼梯地基，面积为143.40平方米。1998年12月，唐汇元超出原审批面积扩建住房，同年12月28日，罗坪乡政府和罗坪乡国土所为唐汇元扩建房屋占用的土地办理了石私建（98）补字第275号集体土地使用证，扩充了包括唐植海屋后集体空坪以西部分的49平方米用地面积。1999年7月，唐汇元取得石集建字（1999）字第1629号集体土地建设用地使用证。该证面积包含的是唐汇元前两次颁证即罗土字（私建）第026号和石私建字（98）补第275号证的面积之和192.05平方米（尾数有差异），但其平面图却有新增部分，即包含了唐植海屋后的集体空坪。在换证时，该乡国土所的经办人员涂改了原始资料，将“集体空坪”涂改为“唐汇元空坪”，使实际面积增加至200余平方米。当年土地复查时，唐汇元与唐植海因此产生冲突，并且纠纷一直未得到解决。2001年8月26日，唐植海将该住房出售给陈少华。因同样的问题，陈少华与唐汇元多次发生纠纷，且纠纷一直未得到解决。唐汇元与陈少华双方又先后在空坪位置修建水泥平台、厕所、楼梯等。导致矛盾愈加激化。罗坪乡政府及石门县国土资源管理局多次组织双方调解未果。罗坪乡政府于2003年9月27日作出了《土地权属处理决定》，陈少华对此不服，向石门县政府申请复议，2003年12月13日石门政府作出了石政复决字（2003）22号《复议决定书》维持该决定。陈少华不服，向石门县人民法院提起行政诉讼。石门县人民法院于2004年2月28日作出（2004）石行初字第5号行政判决，其判决结果如下：1、撤销石门县罗坪乡人民政府2003年9月27日对陈少华与唐汇元作出的《土地权属处理决定书》；2、由石门县罗坪乡人民政府对该权属争议依法重新作出具体行政行为；3、驳回陈少华要求石门县罗坪乡人民政府对罗土字（私建93）第21号土地使用证“四至”内的土地重新确权的请求；4、驳回陈少华要求石门县罗坪乡人民政府赔偿损失10000元的请求。之后，陈少华一直要求石门县罗坪乡人民政府履行石门县人民法院判决。罗坪乡政府于2011年5月3日回复陈少华：依据国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款之规定，土地所有权和使用权由县级人民政府确定，土地管理部门具体承办，乡镇人民政府无权对土地所有权和使用权进行确权。建议陈少华通过法律途径解决纠纷。陈少华于2011年7月15日向石门县政府提交了《关于重新确定土地权属的申请报告》，同年10月13日石门县政府法制办公室回复了陈少华，对陈少华的申请不予受理。
常德市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，石门县政府依法享有对辖区内国有土地及农民集体所有土地使用权进行确认登记的法定职权。原告陈少华与第三人唐汇元在修建、扩建房屋的过程中均有未经批准就违法修建、扩建平台、厨房等事实。罗坪乡政府、罗坪乡国土所在为唐汇元扩建房屋占用的土地办理石私建（98）补字第275号集体土地使用证及办理石集建字（1999）字第1629号集体土地使用证时，石门县罗坪乡国土所的工作人员涂改原始资料，将“集体空坪”涂改为“唐汇元空坪”。被告石门县政府在陈述中亦认可唐汇元超出原审批面积扩建住房的事实。石门县政府在为唐汇元办理集体建设用地登记的过程中，其国土管理部门的相关工作人员未尽到审慎义务，并违规办理登记手续，任意涂改宅基地平面图及四至内容，且登记申请的审核结果也未予公告，其程序违法。故原告陈少华要求确认被告石门县政府为第三人唐汇元颁发的石集建字（1999）字第1629号集体土地使用证违法的请求成立，本院予以支持。被告石门县政府辩称其于1999年为唐汇元的颁证行为合法有效的理由不能成立，本院不予支持。第三人唐汇元辩称是依法取得石集建字（1999）字第1629号集体建设用地使用证的理由不能成立，本院不予支持。对于被告石门县政府答辩称陈少华的原诉请求已超过诉讼时效的问题，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”显然，本案陈少华的起诉并未超过起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决：一、撤销石门县人民政府于1999年7月为唐汇元颁发的石集建（1999）字第1629号集体土地使用证；二、由石门县人民政府判决生效之日起两个月内重新作出行政行为。
唐汇元不服，向本院提出上诉称：一、一审判决对行政诉讼主体认定错误，被上诉人陈少华作为原告主体不适格，一审法院未予驳回起诉违反法律规定。上诉人依法申请并取得建房用地许可，上诉人所取得的土地是政府对空坪地的合理处分行为，并没有占用他人已取得使用权的土地，被上诉人陈少华购买唐植海房屋，继受取得的房产面积为90平方米，其房屋用地虽与上诉人用地相邻但不重叠且无任何权属争议，陈少华对超过90平方米的土地无权干涉。其提起本案诉讼的主体不适格。二、一审判决认定的事实错误，没有公平公正地对待行政审批手续的效力问题。一审法院以上诉人的土地使用证的审批程序中有涂改瑕疵而认定该颁证行为违法并判决撤销，涂改只是正确行政的表现，并未给行政相关人造成损害，不能成为法院撤销已核发的产权证的理由。三、一审判决适用法律错误，没有尊重历史而适用现行法律作出不合法的判决。一审判决认定上诉人办证过程中登记申请的审核结果未予公告，否定行政程序的合法性，《政府信息公开条例》于2009年才实施，此前的政府信息公开与否于法无据，“公告”并非当时法律强制性规定。综上，请求二审撤销一审判决，驳回陈少华的诉讼请求。
被上诉人陈少华答辩称：一、诉人与上诉人因相邻权纠纷几次起诉，双方存在相邻权纠纷是客观事实，被上诉人的原告主体是适格的；上诉人用诉请撤销的土地使用证来证明其没有侵权，犯了“循环论证”的逻辑错误；上诉人认为被上诉人不是适格的原告主体，是对程序权利与实体权利的混淆。二、被上诉人一审所诉是石门县人民政府的违法颁证行为，并非“涂改行为”，上诉人的上诉理由文不对题。三、上诉人认为一审判决适用法律错误于法无据。“公告”与“公开”不是同一概念，本案并没有适用《政府信息公开条例》；1989年《土地登记规则》明确规定登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告，公告是土地登记的必经程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判决。
被上诉人石门县人民政府口头答辩称：一、被上诉人陈少华原审的三个诉讼请求不能合并诉讼，其诉论请求不符合行政诉讼的起诉条件，应当驳回。二、陈少华所持证是国有土地使用证，上诉人唐汇元的证是集体土地使用证，两人的证土地性质不同，时间上唐汇元的证早于陈少华的证，双方的证面积和四至并不重叠，被上诉人给唐汇元的颁证行为不影响陈少华的国有土地使用权。陈少华要求撤销唐汇元的土地使用证的理由不能成立。三、被上诉人给唐汇元的颁证行为合法有效，应当维持。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
二审对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为：一、关于陈少华原审提起的行政不作为之诉，即要求确认石门县人民政府行政不作为违法的诉讼请求。陈少华于2011年7月15日向石门县政府提交了《关于重新确定土地权属的申请报告》，石门县人民政府法制办公室于同年10月13日作出了不予受理的回复，该回复即是石门县人民政府针对陈少华的申请作出的具体行政行为。故陈少华起诉石门县人民政府行政不作为，没有事实依据。二、关于陈少华提起的不服行政登记之诉，即要求确认石门县人民政府为唐汇元颁发的石集建字（1999）第1629号集体土地使用证违法，并依法撤销该颁证的诉讼请求。唐汇元的土地使用证于1999年7月取得；2001年8月，陈少华向唐植海购买与唐汇元相邻的房屋后，双方即开始发生纠纷；2004年，陈少华就双方的纠纷提起行政诉讼，至此，陈少华已经明确知道石门县人民政府为唐汇元颁发石集建字（1999）第1629号集体土地使用证的行政行为，其于2011年10月25日提起诉讼，显然超过了法定起诉期限。一审法院认为按照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条规定，本案未超过起诉期限，系理解法律错误。20年是法律规定的涉及不动产行政争议的最长保护期，即对于行政相对人既不知道诉权和起诉期限，又不知道行政行为内容的，从行政行为作出之日起最长不超过20年，超过20年就不再受理；但如果行政相对人在20年内知道了行政行为内容的，起诉期限从知道之日起算，对于不知道诉权的，最长为2年，对于知道诉权的，依修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》为3个月。故本案即使陈少华在知道石门县人民政府为唐汇元的颁证行为时不知道诉权，从知道内容时即2004年起算，起诉期限最长不得超过2年。
综上所述，陈少华的起诉超过法定期限，应予驳回。一审判决适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销常德市中级人民法院（2014）常行重字第2号行政判决；
二、驳回原审原告陈少华的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 向黎丽
二〇一六年六月二十七日
代理书记员 张 驰
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;
(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;
(三)错列被告且拒绝变更的;
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;
(六)重复起诉的;
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;
(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的;
(十)不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。