江苏省溧阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0481行初31号
公益诉讼人溧阳市人民检察院，住所地溧阳市溧城镇罗庄路*号。
法定代表人刘晓松，溧阳市人民检察院检察长。
委托代理人仲军，溧阳市人民检察院副检察长。
委托代理人高永刚，溧阳市人民检察院检察员。
被告溧阳市农林局，住所地溧阳市溧城镇南环路12号西楼。
法定代表人谢菊芬，溧阳市农林局局长。
委托代理人陆少杰，江苏方直律师事务所律师。
公益诉讼人溧阳市人民检察院因认为被告溧阳市农林局未履行法定职责，于2017年3月6日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2017年3月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月1日公开开庭审理了本案。公益诉讼人委托代理人仲军、高永刚，被告法定代表人谢菊芬及委托代理人陆少杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人溧阳市人民检察院诉称：2011年11月份，溧阳市戴埠华天农业生态园与溧阳市龙潭林场签订《龙潭林场蒋山洼林地合作开发协议》。溧阳市戴埠华天农业生态园在开发期间于2015年11月在未经林业主管部门审批办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途，在溧阳市龙潭林场乌龙芥工区蒋杨林班7号小班林地占用林地2164.3平方米（3.25亩，属省级生态公益林）建房及修路。2016年2月16日溧阳市农林局以溧阳市戴埠华天农业生态园违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，属擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对溧阳市戴埠华天农业生态园作出溧林罚字（2016）第01号行政处罚决定书：1、恢复原状，于收到行政处罚决定书起六个月内完成；2、处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计32464.5元。
在溧阳市农林局作出上述行政处罚决定书后，溧阳市戴埠华天农业生态园在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅缴纳了全部罚款，未将非法改变用途的林地恢复原状。溧阳市农林局在法定期限内既未催告行政相对人履行行政处罚决定书所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被改变用途的林地未得到修复，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
2016年12月13日，溧阳市人民检察院向溧阳市农林局发出溧检民（行）行政违监[2016]32048100027号检察建议，建议及时采取有效措施，督促当事人恢复林地原状，规范执法，加强监管，切实保护好林业资源。但溧阳市农林局收到检察建议后仍未履行法定监管职责。
公益诉讼人溧阳市人民检察院认为，溧阳市戴埠华天农业生态园在未经林业主管部门审批办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途进行建房、修路，且至今没有恢复被非法改变用途林地的原状，破坏了森林资源，造成对公共生态环境的影响，导致公共利益受损。根据《中华人民共和国森林法》第十三条之规定，溧阳市农林局对其辖区内森林资源有管理和监督的职责。针对溧阳市戴埠华天农业生态园的违法行为，溧阳市农林局根据相关法律和法规的规定，对溧阳市戴埠华天农业生态园处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚规定。作出行政处罚决定后，溧阳市农林局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三的规定，对行政相对人逾期未履行行政处罚决定的行为，依法采取法律规定的措施督促履行。但溧阳市农林局怠于履职，致使行政处罚决定得不到有效执行，被非法改变用途的林地至今未恢复原状，破坏了整体意义上的森林资源，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
为督促溧阳市农林局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境、维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认溧阳市农林局在作出溧林罚字（2016）第01号行政处罚决定书后，未依法履行职责违法；2、判令溧阳市农林局继续履行监管被非法改变用途林地生态修复的法定职责。
公益诉讼人向本院提交了以下依据、证据：
第一组：《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、江苏省人民检察院《关于提起公益诉讼试点工作的实施方案》，证明溧阳市人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组：《中华人民共和国人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，证明被告对其辖区内森林资源有管理和监督的职责。
第三组：现场照片一组，现场勘验情况材料、勘验检查笔录，行政处罚决定书。证明溧阳市农林局对溧阳市戴埠华天农业生态园未经批准擅自改变林地用途损害国家公共利益的行为，已经作出行政处罚决定。
第四组：2016年12月22日拍摄的照片一组，对宋建君所作的询问笔录一份，溧阳市农林局出具的函。证明溧阳市农林局作出行政处罚决定后，溧阳市戴埠华天农业生态园法定代表人宋建君仅交纳了罚款，没有拆除违法建筑使林地恢复原状，国家和社会公共利益受到侵害的状态仍然存在，溧阳市农林局作出行政处罚决定后怠于履行职责。
第五组：溧阳市人民检察院溧检民（行）行政违建[2016]32048100027号检察建议书及送达回证。证明溧阳市人民检察院对溧阳市农林局怠于履行职责的行为发出建议书，督促其履行职责。
被告溧阳市农林局辩称：（一）公益诉讼人所述基本属实。2016年2月16日答辩人以溧阳市戴埠华天农业生态园的行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对其作出溧林罚字（2016）第01号《行政处罚决定书》，责令：1、恢复原状，于收到行政处罚决定书起六个月内完成；2、处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计32464.5元。答辩人在作出上述行政处罚决定书后，溧阳市戴埠华天农业生态园缴纳了罚款，但并未将非法改变用途的林地恢复原状。为此，答辩人曾多次督促当事人恢复林地原状，并多次催告，督促当事人尽快补办完善林地使用手续，或限期恢复林地原状。然而，由于侵占林地所建成的房屋答辩人无权进行强制性拆除，同时，只有在该房屋拆除的情况下，方能恢复林地原状。即使答辩人如期向溧阳市人民法院依法申请强制执行，同样会由于房屋、道路是否系违章建筑尚未经相关部门作出认定的情况下，人民法院仍无法就林地恢复原状而进行强制执行。（二）针对本案涉讼的违法用地应采取的相关措施。首先，答辩人已督促溧阳市龙潭林场与溧阳市戴埠华天农业生态园协调解决违法用地、限期拆除所兴建的房屋和道路事宜。协调不成，龙潭林场将与溧阳市戴埠华天农业生态园解除《龙潭林场蒋山洼林地合作开发协议》，以促成及时恢复林地状态。其次，答辩人拟与违章建筑所在地的镇政府、城管等相关部门沟通协商，就当事人违法用地所兴建的房屋、道路，由城管局作出违章建筑处罚决定书，以促成当事人自行拆除或由人民法院予以强制执行。综上，答辩人所作出的恢复林地原状的行政处罚决定，需建立在拆除违章建筑的前提下，方能恢复林地原状。否则，即使答辩人按照相关法律规定的程序，也均无法达到恢复林地原状实际目的。
被告溧阳市农林局向本院提交了以下证据：
第一组：《龙潭林场蒋山洼林地合作开发协议》、催告函各一份。证明农林局下属场圃一直努力消除行为人的违法行为，以催告函的形式，多次要求违约方立即停工，恢复原状，否则将可能解除已经履行的协议书，表明溧阳市农林局依据协议的相关约定，迫使行为人消除违法行为。溧阳市农林局将根据事态的发展，采取相应的措施。
第二组：照片一组（共计12张）。证明在溧阳市农林局下属场圃对行为人督促和催告无效情况下，被告组织人员将被改变林地用途的道路和房屋周边的林地恢复原状，并按相关要求种植了树木，最大程度减少了被侵占林地的面积。房屋由于农林局不能强制拆除，所以仍然没有恢复原状。
经庭审质证，被告溧阳市农林局对公益诉讼人溧阳市人民检察院提交的第一组和第二组依据没有异议，对第三组证据也无异议。对第四组和第五组证据的真实性、关联性、合法性也无异议，但认为农林局有监督管理职责，但没有强制执行的权力，虽然多次催告违法行为人改正其行为，由于违法行为人不配合，而导致侵害状态处在目前的状况，如果要使原状恢复，必须要先拆除房屋，但农林局无权强制拆除房屋。
公益诉讼人溧阳市人民检察院对被告溧阳市农林局提交的两组证据的真实性、关联性、合法性没有异议，对被告组织人员恢复部分林地原状的行为予以肯定。但认为被告并没有充分的履职，违法建设的房屋占用林地仍然存在，国家利益仍在受到损害，被告称没有强制拆除房屋的权利，但是法律赋予被告申请法院强制执行的权利，由于被告怠于履行该项权利，所以导致现在林地仍然没有完全恢复，被告有继续履行监管被非法改变用途林地生态修复的义务。
本院对双方当事人提供的证据作如下确认，公益诉讼人和被告提供的证据，与本案具有关联性，其真实性和合法性也符合相关规定，可以作为有效证据使用。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：
2011年11月8日，溧阳市戴埠华天农业生态园与溧阳市龙潭林场签订《龙潭林场蒋山洼林地合作开发协议》。溧阳市戴埠华天农业生态园在开发期间于2015年11月在未经林业主管部门审批办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途，在溧阳市龙潭林场乌龙芥工区蒋杨林班7号小班林地占用林地2164.3平方米（3.25亩，属省级生态公益林）建房及修路。2016年2月16日溧阳市农林局以溧阳市戴埠华天农业生态园违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，属擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，作出溧林罚字（2016）第01号行政处罚决定书，对溧阳市戴埠华天农业生态园作出如下处罚：1、恢复原状，于收到行政处罚决定书起六个月内完成；2、处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计32464.5元。溧阳市农林局作出上述行政处罚决定书后，溧阳市戴埠华天农业生态园在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅缴纳了全部罚款，未将非法改变用途的林地恢复原状。溧阳市农林局在法定期限内既未催告行政相对人履行行政处罚决定书所确定的恢复原状的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被改变用途的林地未得到修复。
2016年12月13日，溧阳市人民检察院向溧阳市农林局发出溧检民（行）行政违监[2016]32048100027号检察建议书，建议及时采取有效措施，督促当事人恢复林地原状，规范执法，加强监管，切实保护好林业资源。溧阳市农林局收到检察建议后，于2017年1月19日复函溧阳市人民检察院，表示将再次对违法单位送达催告通知书，督促尽快补办完善林地使用手续，如在规定的期限内再没有办理相关手续，将申请溧阳市人民法院强制执行或向溧阳市人民检察院申请提起公益诉讼。2017年3月6日，公益诉讼人以被告未履行职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，请求确认被告未依法履行职责违法，并判令其继续履行法定职责。
在本案审理过程中，被告溧阳市农林局下属单位溧阳市龙潭林场于2017年3月22日向溧阳市戴埠华天农业生态园发出催告函，限其在收函后十日内立即将林地恢复原状，逾期将与其解除双方于2011年11月8日签订的《龙潭林场蒋山洼林地合作开发协议》。在催告无效情况下，被告组织人员将被改变林地用途的道路和房屋周边的林地恢复原状，并种植了树木。目前，违法建设的房屋尚未拆除，违法建设的房屋占用的林地仍然没有恢复原状。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告等方式督促其履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。被告对被处罚单位溧阳市戴埠华天农业生态园的违法行为作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被非法改变用途的林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告未能及时进行纠正。本院受理本案后，被告虽然组织人员将被改变林地用途的道路和房屋周边的林地恢复原状，并种植了树木，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。关于公益诉讼人请求判令被告继续履行监管被非法改变用途林地生态修复法定职责的诉讼请求，虽然被告已经在被改变林地用途的道路和房屋周边种植了树木，但到目前为止，违法建设的房屋尚未拆除，违法建设的房屋占用的林地仍然没有恢复原状，而且目前已经种植的树木只有在正常管护下才能实现生态修复的目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，理应承担被非法改变用途林地的后续生态修复工作的监督、管理法定职责。对于公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告溧阳市农林局在作出溧林罚字（2016）第01号行政处罚决定书后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法。
责令被告溧阳市农林局继续履行被非法改变用途林地生态修复工作的监督、管理法定职责。
案件受理费50元，由被告溧阳市农林局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。
审 判 长 秦 强
审 判 员 李 丽
人民陪审员 祝家骥
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 沈 燕