广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第74号
原告龚会潮，住广东省增城市。
原告龚丽萍，住址同上。
被告：广州市增城区人民政府（原增城市人民政府），住所地：广州市增城区。
法定代表人：罗思源，职务：区长。
委托代理人：肖军，广东金美律师事务所律师。
原告龚会潮、龚丽萍不服增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》中第三章第八条与第九条，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告龚会潮、龚丽萍及被告的委托代理人肖军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告龚会潮、龚丽萍诉称：被告增城市人民政府于2013年5月14日作出增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》中《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章房屋安置对象第八条：“以2012年11月22日作为人口户籍核定时间，安置对象确定为：1、户口在拆迁区范围内，有合法房屋或有合法宅基地，并在拆迁范围内农村集体经济组织享有权利和承担义务的常住人员。2、原籍在拆迁范围内现户口已迁出，在拆迁范围内有合法房屋或有合法宅基地，且享受村、社集体福利的人员。3、纯女户入赘的可享受安置（父母随入赘户为一户）。第九条安置分户的标准：1、已婚夫妇与未婚子女为一户。2、已婚夫妇必须与其一儿子安置在一起为一户，其他达到法定结婚年龄而未婚的男丁可分户。如被拆迁户有两个或以上儿子，其中有一个或以上儿子未达法定婚龄的，父母可与一个未达法定婚龄的儿子为一户，其余已达法定婚龄的儿子独立分户，剩余未达法定婚龄的儿子可参照第四章第十条第四点回购高层公寓安置房。3、在拆迁公告之日前离婚且双方未再婚的，其一子必须随父为一户；女方户口仍未外迁、在拆迁范围内有房屋且享受集体福利的，可享受一套70平方米的高层指标。同时离婚双方必需以书面承诺保证，如果以后共同生活或复婚的，则按照挂绿湖分户安置标准进行安置，其多分的房屋及相关奖励须交回政府处理，否则追究相关法律责任。4、特殊情况，由凤岗、秀山村讨论提出申请，由朱村街道办事处研究批准的也可分户。5、分户结果在凤岗、秀山村张榜公示7天后确定。原告户籍在朱村街秀山村，属于广州教育城一期拆迁范围内的安置对象，本应得到相应的补偿和安置，但因上述办法的规定剥夺原告本该享有的权益。一、被告在制定该办法时，加入歧视性条款，该行为已严重违法，排斥外嫁女或女性权益。二、该办法限制甚至剥夺了女性应享的权利。《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》对“外嫁女”的权益作出了明确规定，不得以结婚、离婚、丧偶为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍和侵害其合法权益，农村经济集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村经济集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。三、《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费。地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不能贪污、挪用、私分、截留拖欠征收补偿费等费用。被告应当依照上述法律规定对原告及其子女进行征收补偿。四、该办法规定未成年男孩享有安置权利的，将回购的权利赋予了未婚男孩，却剥夺了未婚女孩的这一权利，这本身就是不公正的。该办法第八条第（三）项“离婚后未再婚女性村民在拆迁范围内有房屋且享受集体福利的，可享受一套70平方米的高层指标”的内容限制了女性村民的权利。五、根据《中华人民共和国婚姻法》第九条规定，登记结婚后，根据男女双方约定女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。根据上述规定，被告不应当列原告为“外嫁女”，被告应依法分配原告及一对子女征收补偿，“外嫁女”只是农村通俗称，被告通过制定办法侵犯公民权利，就构成违法。故请求人民法院：确认被告于2013年5月14日作出的增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》中《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第八条、第九条违法。
被告增城区人民政府辩称：一、被告于2013年5月14日作出的《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》（增府（2013）6号，于法有据、合法有效。（一）该办法是被告为了解决广州教育城被征地农民补偿安置问题，维护被征地村、社的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010修订调整）的通知》（粤国土资利用发（2011）21号）、《广州市人民政府办公厅关于贯彻实施＜广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）＞的通知》（穗府办（2012）7号）、《印发增城市征收集体土地补偿管理办法的通知》（增府（2009）19号）以及《印发增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法的通知》（增府（2009）20号）等有关政策文件规定，结合实际情况而制定的。（二）该办法已经2013年4月22日广州市人民政府第14届64次常务会议讨论通过和广州教育城建设指挥部办公室批复同意，被告于2013年5月14日以增府（2013）6号文形式进行公开发布执行。二、该办法不属于具体行政行为，依法不属于行政诉讼的范围。（一）该办法属于增城市政府规范性文件，也即属于抽象行政行为。该办法是被告根据相关法律、法规制定的，是对广州教育城征地范围内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的能反复适用的文件，是针对不特定的对象、具有普遍约束力、且能反复使用的政府抽象行政行为，对该办法不服依法不属于行政诉讼的范围。三、该办法关于“安置分户”的规定并未违法、内容不矛盾。“安置分户”的问题应当在全文的基础上进行理解，不可断章取义的引用条款。该办法中的《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》适用于广州教育城的房屋征收和拆迁安置工作，该办法第三章第九条“安置分户的标准”规定：1、已婚夫妇与未婚子女为一户。2、已婚夫妇必须与其一儿子安置在一起为一户，其他达到法定结婚年龄而未婚的男丁可分户。如被拆迁户有两个或以上儿子，其中有一个或以上儿子未达法定婚龄的，父母可与一个未达法定婚龄的儿子为一户，其余已达法定婚龄的儿子独立分户，剩余未达法定婚龄的儿子可参照第四章第十条第四点回购高层公寓安置房。该办法是以户主为代表的家庭进行房屋拆迁和安置补偿，并非对于某一个具体的个人进行房屋拆迁和安置补偿，因此不存在对于每个自然人个体之间是否平等、是否公平的评价。龚会潮只有一个儿子，按照规定必须与其儿子安置在一起为一户，可获得240平方米的高层公寓，户型分别为70平方、90平方、120平方共三种，另可按优惠价1500元／平方多购得40平方米以内的房屋面积，由此可见，该办法保证了每一个农村家庭户均能够得到不低于之前生活标准的安置补偿，也保证了每一个家庭户之间保持公平平等，“户”得到安置也即“户”中的每一个成员均得到安置，完全符合原告提出的“依法分配申请人房屋安置的权利”的要求。四、该办法关于“宅基地及房屋补偿”的规定并未违法，原告龚会潮要求按回购安置房价5000元／平方米进行补偿，缺乏事实和法律依据。五、该办法关于“安置对象”的规定并未违法。《广州教育城土地征收和房屋征收拆迁补偿安置办法》适用于广州教育城的房屋征收和拆迁安置工作，该办法第三章第八条规定，因征地征收的是农民集体所有的土地，需要拆除的是在本集体土地上拥有房屋所有权的集体经济组织成员的房屋，被拆了在本集体土地上拥有的房屋所有权的人员依法应得到安置，该征地拆迁行为与其他人员没有关系，对其不产生权利义务关系，也就不存在需要对其予以安置问题，这些人也就不能成为安置对象。该办法进而对符合条件的安置对象又作了以户主为代表的家庭进行房屋拆迁和安置补偿的规定。因此，该办法关于“安置对象”的规定并未违法。六、原告龚丽萍不具备增城市朱村街秀山村集体成员资格，未在该集体经济组织享有权利和承担义务，在拆迁范围内没有合法宅基地或合法房屋，不属于安置对象，更不符合分“户”安置条件。综上，《广州教育城土地征收和房屋征收拆迁补偿安置办法》适用法律正确，内容适当，是符合法律、法规的抽象行政行，对该办法不服不属于行政诉讼范围。该办法保障了集体经济组织成员组成的以户主为代表的每一家庭包括原告龚会潮及其所有家庭成员均能够得到安置，并没有歧视并侵害原告龚会潮的权益；原告龚会潮要求按回购安置房价50叨元／平方米进行补偿缺乏事实和法律依据；被答辩人龚丽萍不属于安置对象，更不符合分“户”安置条件；被告并未对原告作出具体行政行为，本案被告系主体不适格，请求广州市中级人民法院依法作出判决，驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，原告龚会潮、龚丽萍是父女关系，户籍登记在增城市朱村街秀山村官田旧屋28号，原告龚丽萍与案外人梁伙然结婚后且户口一直保留在上述户籍登记地址，未曾迁出。上述户籍登记地址位于广州教育城土地征收和房屋征收拆迁补偿的范围。
2013年5月14日，经广州市人民政府第14届64次常务会议讨论通过和广州教育城建设指挥部办公室批复同意，被告作出增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》，印发给各镇政府、街道办事处和市府直属有关单位贯彻执行。上述增府（2013）6号文中的《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》分九章共二十四条，其主要内容对广州教育城一期房屋拆迁补偿、房屋安置对象、房屋安置标准、临迁、奖励措施、社会养老保险、村场征用等事项进行了明确。其中第三章房屋安置对象第八条规定：“以2012年11月22日作为人口户籍核定时间，安置对象确定为：1、户口在拆迁区范围内，有合法房屋或有合法宅基地，并在拆迁范围内农村集体经济组织享有权利和承担义务的常住人员。2、原籍在拆迁范围内现户口已迁出，在拆迁范围内有合法房屋或有合法宅基地，且享受村、社集体福利的人员。3、纯女户入赘的可享受安置（父母随入赘户为一户）。”第九条规定：“安置分户的标准：1、已婚夫妇与未婚子女为一户。2、已婚夫妇必须与其一儿子安置在一起为一户，其他达到法定结婚年龄而未婚的男丁可分户。如被拆迁户有两个或以上儿子，其中有一个或以上儿子未达法定婚龄的，父母可与一个未达法定婚龄的儿子为一户，其余已达法定婚龄的儿子独立分户，剩余未达法定婚龄的儿子可参照第四章第十条第四点回购高层公寓安置房。3、在拆迁公告之日前离婚且双方未再婚的，其一子必须随父为一户；女方户口仍未外迁、在拆迁范围内有房屋且享受集体福利的，可享受一套70平方米的高层指标。同时离婚双方必需以书面承诺保证，如果以后共同生活或复婚的，则按照挂绿湖分户安置标准进行安置，其多分的房屋及相关奖励须交回政府处理，否则追究相关法律责任。4、特殊情况，由凤岗、秀山村讨论提出申请，由朱村街道办事处研究批准的也可分户。5、分户结果在凤岗、秀山村张榜公示7天后确定。”两原告对上述《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第八条和第九条不服，向广州市人民政府申请行政复议，2014年2月11日，广州市人民政府作出穗府行复（2014）17号《行政复议决定书》，维持被告于2013年5月14日作出的增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》。原告遂诉至本院。
以上事实有增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》、穗府行复（2014）17号《行政复议决定书》、户籍登记簿及当原、被告当事人当庭陈述等证据予以证实。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被诉增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》中的《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》系针对广州教育城一期房屋进行征收拆迁补偿安置而制定的，故该办法属于对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的具体行政行为，现原告认为该办法相应条款侵犯其合法权益，根据上述法律的规定，其有权提起本案诉讼。被告认为增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》并非具体行政行为，因此该办法不属于行政诉讼受案范围主张不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”根据上述法律法规的规定，确认具有农村集体经济组织成员身份的标准为“户口＋义务”原则。本案中，被诉的《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第九条第1点规定已婚夫妇与未婚子女为一户，属于安置分户标准，并未违反上述规定及相关户籍制度的规定，原告请求确认该点内容，因缺乏法律依据，故不予支持。该办法第三章第八条第1点将安置对象之一确定为“户口在拆迁范围内，有合法房屋或有合法宅基地，并在拆迁范围内农村集体经济组织享有权利和承担义务的常住人员”，即在拆迁范围内的农村集体经济组织成员之外另增设“常住”作为确认是否为安置对象的限制性条件，明显与上述法律法规的规定相抵触，依法应予撤销。同时上述办法第三章第九条第2点排除女孩分户安置的内容，未能保障妇女在广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置中所享有的与男子平等的权利，与上述法律法规的规定相抵触，属于适用法律法规错误，应予以撤销。原告认为该办法第三章第八条第1点及第九条第2点内容违法的意见，本院予以采纳，因上述规定具有可撤销内容，故本院予以撤销。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，被诉的《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第八条第2、3点以及第九条第3点的内容，系对户籍已迁出以及纯女户入赘安置对象进行规定以及离婚后女方户口未外迁如何安置进行规定，两原告的情形不符合上述规定的内容，且二者之间并不存在法律上的利害关系，而该办法第三章第九条第4、5点，是对分户审批及公示的程序性规定，并未违反相关法律法规强制性规定，原告亦无证明上述内容违法，故本院对两原告要求确认《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第八条第2、3点及第九条第3、4、5点内容违法的请求予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市增城区人民政府于2013年5月14日作出的增府（2013）6号《增城市人民政府关于印发广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》中《广州教育城一期房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第八条第1点和第九条第2点内容。
二、驳回原告龚会潮、龚丽萍其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告广州市增城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一五年九月十七日
书 记 员 周芷诺
杜梓莹