广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行提字第3号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：甘牛娣，男，汉族，住广东省郁南县。
委托代理人：谢谷标，男，汉族，住广东省郁南县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：郁南县国土资源局。住所地：广东省郁南县。
法定代表人：卢海文，局长。
委托代理人：罗锡良，郁南县国土资源局工作人员。
委托代理人：莫焕，广东光源律师事务所助理律师。
再审申请人甘牛娣因与被申请人郁南县国土资源局责令限期拆除违法建筑通知及强制拆除房屋行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2013）云中法行终字第17号行政判决和（2014）云中法立行申字第6号驳回再审申请通知，向本院申请再审。本院于2014年12月10日作出（2014）粤高法行申字第264号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
郁南县人民法院一审查明：原告甘牛娣是郁南县都城镇白木村委会建石二村民小组的村民。2009年农历12月间，甘牛娣未向相关部门申请报批，擅自在其村民小组石某冲建造占地53.2平方米，高一层的钢筋混凝土结构房屋。2012年7月17日，被告郁南县国土资源局作出郁国土资（监察）字（2012）15号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定甘牛娣未经批准，擅自在其村民小组石某冲非法占用土地53.2平方米建房，违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十七条，根据《土地管理法》第八十三条的规定，责令甘牛娣在2012年7月23日前自行拆除非法占用土地上所建的房屋，退还非法占用的土地，逾期不自行拆除，由县人民政府组织有关部门强制拆除。期限届满，甘牛娣未自行拆除房屋。2012年7月27日，郁南县国土资源局组织人员对甘牛娣建造的房屋进行拆除。甘牛娣不服，遂于2012年10月10日向郁南县人民法院提起行政诉讼，请求判决：1、郁南县国土资源局郁国土资（监察）字（2012）15号《责令限期拆除违法建筑通知书》具体行政行为违法，摧毁甘牛娣房屋的具体行政行为构成行政侵权；2、郁南县国土资源局将摧毁甘牛娣的房屋恢复原状，并赔偿家电、财物损失3万元，赔偿上访、诉讼、误工各项损失10万元，赔偿甘牛娣女儿甘某受迫害致残经济损失10万元；3、郁南县国土资源局承担本案诉讼费。
郁南县人民法院一审认为，被告郁南县国土资源局作为郁南县土地行政主管部门，对郁南县行政区域内违反土地管理法律、法规的行为有权依法进行处理。原告甘牛娣未按《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定程序手续向土地所在地的县级土地行政主管部门提出土地登记申请，也未合法取得建设用地使用权，擅自在其村民小组石某冲占用土地建房，其建房行为存在违法性，所建房屋属违法建筑。郁南县国土资源局认定甘牛娣未经批准在其村民小组石某冲非法占用土地53.2平方米建房，认定事实清楚。《土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，对甘牛娣未经批准占用土地建房行为，郁南县国土资源局作出郁国土资（监察）字（2012）15号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定甘牛娣违反上述规定，根据《土地管理法》第八十三条规定，责令甘牛娣自行拆除非法占用土地上所建房屋，退还非法占用的土地，适用法律并无不妥。对郁南县国土资源局要求驳回甘牛娣诉讼请求的答辩主张，原审法院予以采纳。由于甘牛娣所建房屋是非法占用土地的违法建筑，其要求恢复被拆除房屋原状没有法律依据，请求赔偿损失13万元，理据不成立，均不予支持。甘牛娣在本案中要求赔偿其女儿甘某致残经济损失10万元，没有法律依据，不属本案审理范围，原审法院不予审理。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2012年12月28日作出（2012）云郁法行初字第9号行政判决：驳回原告甘牛娣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告甘牛娣负担。
甘牛娣不服一审判决，上诉至云浮市中级人民法院。云浮市中级人民法院经审理确认一审判决查明的事实。
云浮市中级人民法院二审认为，根据土地管理法的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会提出书面申请，经村民委员会讨论通过并予公布，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门查处。被上诉人郁南县国土资源局依法享有对非法占地行为进行处罚的职权。上诉人甘牛娣未取得用地的审批手续便擅自占用集体土地建造房屋，其行为违反了《土地管理法》第七十七条：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会提出书面申请，经村民委员会讨论通过并予公布，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门查处”的规定。郁南县国土资源局认定甘牛娣建造的房屋为违法建筑，证据充分，予以支持。郁南县国土资源局依照《土地管理法》第八十三条规定，责令甘牛娣自行拆除非法占用土地上所建房屋，退还非法占用的土地，适用法律并无不当，故原审法院采纳郁南县国土资源局要求驳回甘牛娣诉讼请求的答辩主张并无不当。关于甘牛娣的房屋被拆的损失是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。行政赔偿是鉴于行政机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人才有依法取得行政赔偿的权利。由于甘牛娣未取得合法的用地审批手续擅自建设的房屋属于违法建筑，郁南县国土资源局实施的拆除行为所指向的是违法建筑，因此甘牛娣该违法建造的房屋不属于法律保护的合法权益，甘牛娣要求赔偿的理由不成立，应予驳回。甘牛娣在本案中要求赔偿其女儿甘某致残经济损失10万元，没有法律依据，不属本案审理范围，原审法院不予审理正确。原审判决驳回甘牛娣的诉讼请求，并无不当，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2013年5月13日作出（2013）云中法行终字第17号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人甘牛娣负担。
甘牛娣不服，向本院申请再审，请求撤销郁南县国土资源局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，确认该局强制拆除甘牛娣房屋的具体行政行为违法，并承担行政侵权的赔偿责任。主要理由是：郁南县国土资源局认定甘牛娣非法占用集体土地建房没有证据，即使建房未经报批也可以补办手续；法律没有赋予该局强制拆除违法建筑的权利，其强制拆除甘牛娣房屋没有法律依据；该局作出的具体行政行为违法，应赔偿甘牛娣的财产损失；郁南县人民政府参与了强拆，应作为本案共同被告等。
郁南县国土资源局答辩称，该局作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。甘牛娣对其所建房屋未能提供任何合法的土地使用证及报建手续，没有向村小组、村委会提出用地申请，更没有报请镇、县两级政府土地管理部门审核，且不符合所在地段城市规划的要求，属于不能通过补办手续进行处理的情形。甘牛娣提出的赔偿请求没有事实和法律依据。涉案具体行政行为是该局作出的，不应把郁南县人民政府列为被告。请求驳回甘牛娣的再审请求，维持原审判决。
经审查，本院对原一、二审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于郁南县国土资源局郁国土资［监察］字（2012）15号《责令限期拆除违法建筑通知》的合法性问题。2004年修正的《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”甘牛娣在未办理任何规划和用地批准手续的情况下，擅自在涉案集体土地上建造房屋，属于未经批准非法占用土地建住宅的行为，且涉案房屋不符合所在地段乡村规划的要求，不属于可以通过补办手续方式予以处理的情形。因此，郁南县国土资源局作出被诉的郁国土资［监察］字（2012）15号《责令限期拆除违法建筑通知》，责令甘牛娣限期自行拆除非法占有土地上所建的房屋并无不当，符合上述法律的规定。原一、二审判决驳回甘牛娣起诉要求判决郁国土资（监察）字（2012）15号《责令限期拆除违法建筑通知书》违法的诉讼请求正确，依法应予以维持。甘牛娣申诉主张，其在户籍所在地村庄自有宅基地建房是法律允许的，即使在未经报批的情况下，也可以补办手续，郁南县国土资源局责令限期拆除的行政行为违法，因缺乏事实根据和法律依据，该项申诉理由不成立，本院不予采纳。涉案房屋被强制拆除的行为是郁南县国土资源局实施的，甘牛娣申诉主张郁南县人民政府参与了强拆，应作为本案共同被告，缺乏相应的事实依据，本院不予支持。
关于郁南县国土资源局于2012年7月27日组织人员对甘牛娣涉案房屋实施强制拆除行为的合法性问题。2004年修正的《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案郁南县国土资源局未经催告程序，并依法申请人民法院作出准予强制执行的裁定，便于2012年7月27日自行组织人员对甘牛娣涉案房屋实施强制拆除，违反了上述法律规定和《中华人民共和国行政强制法》关于实施强制执行的相关程序规定，依法应认定构成违法。原一、二审判决在未对郁南县国土资源局强制拆除涉案房屋实施行为的合法性问题作出认定的情况下，一并判决驳回甘牛娣的该项诉讼请求不妥，本院予以纠正。甘牛娣申诉请求改判的理由成立，本院依法予以支持。
关于甘牛娣起诉要求恢复其房屋原状并赔偿其相关损失的诉讼请求是否应予支持的问题。我国《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定，当事人申请国家赔偿应以其合法权益受到损害为前提条件。如上所述，甘牛娣被强制拆除的涉案房屋属于其非法占地建造的房屋，未办理任何批准手续，不符合该地段乡村规划的要求，依法必须予以拆除，因此，甘牛娣被强制拆除的涉案房屋不属于其合法权益，依法不属于可以申请国家赔偿的范围。甘牛娣起诉请求法院判决郁南县国土资源局恢复其房屋原状，缺乏法律依据，原一、二审判决均不予支持并无不当。另外，甘牛娣未能向法院提供充分证据证明郁南县国土资源局的强拆行为造成其他财产损害和其女儿受迫害致残，因此，原一、二审判决对甘牛娣要求赔偿其各项损失23万元的诉讼请求一并予以驳回亦无不妥，依法应予以维持。
综上所述，甘牛娣申请再审改判的部分请求理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销云浮市中级人民法院（2013）云中法行终字第17号行政判决和郁南县人民法院（2012）云郁法行初字第9号行政判决中关于驳回甘牛娣要求确认郁南县国土资源局于2012年7月27日强制拆除涉案房屋行为违法的诉讼请求的判决；
二、确认郁南县国土资源局于2012年7月27日强制拆除涉案房屋行为违法；
三、维持云浮市中级人民法院（2013）云中法行终字第17号行政判决和郁南县人民法院（2012）云郁法行初字第9号行政判决中关于驳回甘牛娣除上述诉讼请求之外的其他诉讼请求的判决。
本案一审案件受理费50元，由甘牛娣和郁南县国土资源局各承担25元；二审案件受理费50元，由甘牛娣和郁南县国土资源局各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 王彩妃
代理审判员 付庆海
二〇一五年四月三十日
书 记 员 刘桂宜