福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终25号
上诉人（原审原告）刘心铨，男，1953年11月4日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
委托代理人林拓，福建君立律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福州市住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区盖山镇南江滨西大道193号东部办公区7幢4层，组织机构代码00360472-3。
法定代表人郑章干，该局局长。
委托代理人张春辉、孙立巍，该局公职律师。
被上诉人（原审第三人）福州市台江区住房保障和房产管理局，住所地，福州市台江区达道路174号。
法定代表人薛榕生，该局局长。
被上诉人（原审第三人）福州市房屋登记中心，住所地福州市鼓楼区福屿路***号。
法定代表人林京洪，该中心主任。
委托代理人陈靖、林玲，该中心工作人员。
上诉人刘心铨因诉被上诉人福州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）、福州市台江区住房保障和房产管理局（以下简称台江区房管局）、福州市房屋登记中心房屋登记管理一案，不服福州市台江区人民法院（2015）台行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案经福建省高级人民法院审批延长审理期限三个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明，坐落于福州市台江区三保横街26号（现为39号）房屋产权原为刘昌禄、林月英夫妻共同财产，产权所有权登记为刘昌禄名字。刘昌禄于1999年4月30日于福州市台江区公证处办理（99）榕台证内字第0392号遗嘱公证，其内容如下：“坐落于福州市台江区三保横街26号（现为39号，属3区21段2331A地号）产权系刘昌禄、林月英夫妻共有，现因我年老多病，为了避免今后子女在继承遗产问题上发生纠纷，今特立遗嘱如下：待我去世后，将上述房屋属于我的产权份额遗留给妻子林月英，产权归林月英所有，任何人不得干涉。”1999年6月24日，刘昌禄去世。2004年，坐落于福州市台江区三保横街26号（现为39号）房屋被拆迁，拆迁后安置于台江区苍霞街道同德路10#义帮洲二期万侯园新村3#904室单元房。2004年11月23日，林月英前往福州市台江区公证处办理（2004）榕台证内字第1881号遗嘱继承权公证，其内容主要为“坐落在福州市台江区三保横街26号房屋（现××号）经拆迁拟就地安置105K户型壹单元及剩余面积带选房后决算时货币安置款中属于被继承人刘昌禄的遗产份额，根据遗嘱人意愿，应由其妻子林月英继承。”2005年3月14日，林月英再次前往福州市台江区公证处办理（2005）榕台证内字第0199号遗嘱公证，其主要内容为三保横街26号房屋经拆迁拟就地安置105K户型壹单元房屋为林月英个人所有，待其去世后，将上述房屋遗留给次子刘心铨，产权归刘心铨所有，任何人不得干涉。后林月英向福州市台江区房地产开发公司交清安置房的结算余款。2007年4月10日，林月英以刘心铨等5人为被告向原审法院提起继承之诉。原审法院经审理作出（2007）台民初字第1054号《民事判决书》，判决房屋拆迁安置于台江区苍霞街道同德路10#义帮洲二期万侯园新村3#904室安置房产权归林月英所有，该《民事判决书》于2007年6月16日发生法律效力。
2015年8月11日，刘心铨持福州市房屋登记申请表、身份证复印件、拆迁补偿安置协议等材料向台江区房管局就讼争房屋申请办理房屋登记手续。台江区房管局审查后作出缺件单，告知：1、法院判决书内安置座落与面积均与拆迁产权调换证明书不一致，补说明函或相关证明；2、具结书；3、需先以原权人名字办证，发证后再申请继承产权登记；4、拆迁产权调换证明书、法院判决书、协议书、产权注销证明书均各复印1份，代理人身份证复印2份。同日，刘心铨通过“福州市便民呼叫中心12345”就申请办理讼争房屋产权所需条件进行咨询。次日，福州市房屋登记中心对该咨询进行答复，告知“拆迁安置房办理产权登记手续，产权人名字应与被拆迁房屋产权人名字一致，如原权人已故，继承人须到房屋所有地的公证机构办理继承公证手续，后持继承公证书、身份证、房屋所有权证等相关材料到原发证机关办理继承手续。”刘心铨遂直接向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，依《房屋登记办法》第四条之规定，市房管局是福州市的房屋登记机构，负责办理辖区内的房屋登记手续，是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，市房管局未对刘心铨的申请作出办理或不予办理的决定，故应视为被告未作出行政行为，则《联合通知》并非上述条款规定中可由刘心铨一并请求法院审查其合法性的规范性文件。因此，原审法院对刘心铨提出的一并审查《联合通知》合法性的请求不予支持。另因台江区房管局作出的《缺件单》及福州市房屋登记中心对刘心铨通过福州市便民服务中心提交咨询所作出的答复，均未表明拒绝依法履行对讼争房屋办理变更登记职责。该《缺件单》本为办理房屋变更登记中的程序性、中间性行为，因刘心铨收悉后未向市房管局或台江区房管局说明其能否补齐申请材料，致使其提出的房屋变更登记申请止于补正环节，故原审法院认为刘心铨关于市房管局拒绝依法履行房屋登记职责的主张没有事实依据。综上，原审法院认为刘心铨的诉讼请求没有事实依据，不予支持，依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决如下：驳回原告刘心铨的诉讼请求。案件受理费用50元由原告刘心铨承担。
上诉人刘心铨不服原审判决，向本院提起上诉称：台江区房管局依市房管局授权向上诉人出具《缺件单》，应视为市房管局实施的拒绝履行对讼争房屋办理变更登记职责的行政行为。一、市房管局作为福州市的房屋登记行政主管部门，负责辖区内的房屋登记工作，并授权台江区房管局、福州市房屋登记中心负责相应的工作，相关单位在授权范围内作出的行政行为应视为市房管局实施的行为。二、《根据房屋登记技术规程》4.3.7的规定，对于上诉人的申请，只有受理和不受理两种行为，不存在“中间性行为”，鉴于被上诉人已将申请材料全部退还上诉人，且出具了《缺件单》，说明被上诉人作出了不予受理的决定。原审法院认定市房管局未作出行政行为是错误的。三、原审未对上诉人是否曾向被上诉人说明其能否补齐申请材料一事进行询问或调查，就直接认定上诉人没有进行过说明。事实上，上诉人提交的材料已经足以证明上诉人是涉案房屋的所有权人，不存在法定的缺件情况，缺件单记载的事项也均与事实不符，上诉人不应当再向福州市台江区房管局补交任何材料。上诉人刘心铨请求：一、撤销原审判决；二、改判支持上诉人原审的全部诉讼请求（1、判令市房管局履行房屋登记的法定职责，将福州市台江区苍霞街道同德10号义帮洲二期万侯园C3地块3座904室房屋所有权登记至上诉人名下；2、请求依法判令市房管局承担本案诉讼费用；3、请求一并审查《联合通知》的合法性）。
被上诉人市房管局辩称：上诉人申请办理事项为继承房产，根据《房屋登记管理技术规程》及司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的相关规定，办理继承房屋登记必须办理继承公证。上诉人提交的材料中缺少继承公证，台江区房管局已告知其要补正。原审法院查明事实清楚，程序合法，被上诉人市房管局请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人台江区房管局未向本院提交答辩意见。
被上诉人福州市房屋登记中心同意被上诉人市房管局的答辩意见。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院对此予以确认。
本院认为，根据《房屋登记办法》第四条之规定，市房管局具有办理房屋所有权转移登记的法定职责。《房屋登记办法》第七条规定：“办理房屋登记一般依照下列程序进行：一、申请；二、受理；三、审核；四、记载于登记簿；五、发证。”可见，房屋登记的受理和审核是两个不同阶段，在这两个阶段中，房产管理局应当履行不同的审查职责。在受理阶段，房产管理局只需对申请人提供的材料进行形式审查，申请人提供的材料只要符合《房屋登记办法》第三十三条的规定，房产管理局即应当予以受理，至于申请材料的真实性则是在审核阶段应当审查的内容。
根据《房屋登记办法》第十七条第一款规定，申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证；第二款规定申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。本案中，被上诉人台江区房管局作出的《缺件单》认为上诉人刘心铨提交的申请登记材料不齐全并不予收件，其实质是不予受理申请的具体表现形式。原审法院关于“《缺件单》为房屋变更登记中的程序性、中间性行为，刘心铨诉讼请求没有事实依据”的认定，系适用法律错误，本院予以纠正。
《中华人民共和国继承法》第五条规定，继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。被上诉人市房管局执行的司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》及中华人民共和国住房和城乡建设部第1307号关于发布行业标准《房地产登记技术规程》的公告中要求上诉人提供继承权公证的规定与《中华人民共和国继承法》的规定不符，应优先适用《中华人民共和国继承法》。本案中，因上诉人提供的材料符合《房屋登记办法》第三十三条的规定，故被上诉人市房管局应依法受理上诉人的房屋所有权转移登记申请。对于是否可以办理房屋所有权转移登记，应由房屋登记部门受理后再进行审核。上诉人提供的公证遗嘱是否真实有效，应由市房管局在审查登记时依法进行审查，不属于本案的审查范围。故上诉人要求判令被上诉人市房管局将涉案房屋所有权登记至上诉人名下的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销福州市台江区人民法院（2015）台行初字第41号行政判决；
二、被上诉人福州市住房保障和房产管理局应在本判决发生法律效力之日起七日内受理刘心铨继承房屋所有权转移登记的申请并依法对被上诉人刘心铨的申请作出处理决定；
三、驳回上诉人刘心铨的其他上诉请求。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人福州市住房保障和房产管理局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 蔡陈飞
代理审判员 曾 莹
代理审判员 郑 鋆
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 陈俊杰
附注：
本判决引用的主要法律条文：
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。