山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁11行终47号
上诉人（原审原告）陈善美，女，退休职工。
被上诉人（原审被告）五莲县人民政府，住所地五莲县富强路101号。
法定代表人马维强，县长。
委托代理人王东华，五莲县房屋征收办公室综合办主任。
委托代理人刘平刚，山东阳尔律师事务所律师。
上诉人陈善美因房屋征收决定一案，不服日照市东港区人民法院（2015）东行初字第91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，五莲县洪凝街道洪凝居位于五莲县城市规划区内。陈善美系洪凝街道洪凝居居民，在五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）作出的涉案征收决定所确定的征收范围内即五莲县幸福路以东、富强路以西、育才路以北、成都路以南、育才路东延规划区域内拥有合法房屋。五莲县住房和城乡规划建设局（以下简称五莲住建局）为本次房屋征收的征收部门，五莲县洪凝街道办事处（以下简称洪凝街道办事处）为房屋征收实施单位。2013年4月12日，五莲县政府发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求意见期限自2013年4月12日起至2013年5月13日止。其中补偿方案规定了征收时间、签约期限、补偿方式、搬迁补偿、临时安置补偿和奖励等内容。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》，公示表中载明房主姓名、房屋结构、房屋间数等信息，并告知被征收人如有异议，于2013年5月1日前到洪凝居委会三楼会议室反映。2013年8月28日，五莲住建局形成社会稳定风险评估报告。2013年9月3日，洪凝街道办事处与山东鹏吉房地产开发有限公司、中国邮政储蓄银行五莲县支行签订房屋征收补偿资金使用监管协议，确定项目出资人山东鹏吉房地产开发有限公司已将洪凝居城中村改造项目所需补偿资金四千万元存入中国邮政储蓄银行五莲县支行，中国邮政储蓄银行五莲县支行按照协议约定保证房屋征收补偿资金专户存储、专款专用。2013年9月5日，五莲县政府发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案中第六部分“安置补偿”第（四）项“搬迁补偿、临时安置补偿和奖励”进行了修改。2013年8月30日，五莲县政府作出涉案莲政发【2013】42号房屋征收决定，并于2013年9月5日公告。陈善美对该征收决定不服，向日照市人民政府申请行政复议，日照市人民政府于2015年1月23日作出复议决定，以涉案征收决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确为由，维持了五莲县政府作出的莲政发【2013】42号房屋征收决定。陈善美不服，提起行政诉讼，要求撤销涉案征收决定。
另查明，在涉案征收补偿方案规定的签约期限内，475户被征收人中共有393户被征收人与房屋征收部门签订了安置补偿协议。截止目前，共有432户与征收部门签订了安置补偿协议，签约率达90.9%。
还查明，1986年3月31日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》批准，“五莲县洪凝、集后两个村……的农业户口转为非农业户口。……对现有土地有偿收归国有。”
原审认为，本案有如下争议焦点：
第一，陈善美的起诉是否超过起诉期限。陈善美对涉案征收决定不服，在法定期限内向日照市人民政府申请行政复议，复议机关于2015年1月23日作出复议决定。陈善美不服，于2015年2月3日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，未超过15天的起诉期限。
第二，五莲县政府作出涉案房屋征收决定是否符合公共利益的需要。涉案征收地段位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2013年五莲县政府将洪凝街道洪凝居城中村改造列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”规定的公共利益的需要。涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，不能成为否认该项目公共利益性质的理由。
第三，涉案征收决定作出时的土地性质问题。1986年3月31日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号文批准，时为洪凝村村民的农业户口转为非农业户口，同时土地有偿收归国有。但因当时土地管理法并未实施，因此未办理相应手续。2014年，五莲县国土资源局经由日照市国土资源局向山东省人民政府提交五莲县2014年第2、第3、第4、第6批次建设用地呈报申请书。2014年9月23日、2014年10月22日、2014年12月31日，山东省人民政府分别作出批复，同意将五莲县洪凝居农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地。据此，可以认定涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办了相应的用地手续。五莲县政府作出涉案征收决定时，土地性质为国有土地。
第四，作为涉案征收决定附件的征收补偿方案是否合理。征收补偿方案中规定，“选择产权调换的，对被征收房屋及其附属设施不再进行评估，规划正房4间的置换160平方米；规划正房3间的置换120平方米；规划正房2间的置换80平方米；”陈善美认为此规定意味着不管房子新旧、装修好坏得到的补偿都一样，不具有合理性。但选择产权调换时房屋价值评估的目的是“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”。（《国有土地上房屋征收评估办法》第八条第二项），该方案中规定的直接置换的方式，不再计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并未损害被征收人的利益。而只有被征收人选择货币补偿方式时才能体现出被征收房屋新旧以及装修程度所造成的差别，对此，征收补偿方案中规定“选择货币补偿的，被征收房屋的价值按《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，由选定的房地产价格评估机构按照市场价格进行评估确定，由征收实施单位按照评估确定的价值补偿给被征收人”。因此，原审对征收补偿方案的合理性予以认可。
第五，涉案征收决定作出程序是否合法。洪凝居城中村改造工程启动后，五莲县政府确定了五莲住建局为房屋征收部门，洪凝街道办事处为房屋征收实施单位。2013年4月12日，五莲县政府发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征收意见期限为一个月。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》，并告知被征收人如有异议，于2013年5月1日前到洪凝居委会三楼会议室反映。2013年8月28日，五莲住建局形成社会稳定风险评估报告。2013年9月3日，洪凝街道办事处与山东鹏吉房地产开发有限公司、中国邮政储蓄银行五莲县支行签订房屋征收补偿资金使用监管协议，确定项目出资人山东鹏吉房地产开发有限公司已将洪凝居城中村改造项目所需四千万元补偿资金存入中国邮政储蓄银行五莲县支行，该行按照协议约定保证房屋征收补偿资金专户存储、专款专用。2013年9月5日，五莲县政府发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案进行了修改。2013年8月30日，五莲县政府作出涉案莲政发【2013】42号房屋征收决定，并于2013年9月5日公告。虽然在整个征收过程中五莲县政府出现了如下问题：对被征收房屋进行调查登记时过于简单，只统计了房主姓名、房屋结构（平房或二层小康楼）以及房屋间数；签约期限距离征收决定公告之日时间过短（9月5日公告，签约期限为9月8日-9月10日），但可以认定为程序瑕疵。五莲县政府作出涉案征收决定基本符合条例规定，程序合法。
综上，五莲县政府作出涉案征收决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决驳回陈善美的诉讼请求。案件受理费50元，由陈善美负担。
上诉人陈善美上诉称：一、被上诉人作出的房屋征收决定程序违法。被上诉人未按法律规定组织被征收人和公众代表参加听证会，在征收过程中对被征收房屋调查登记过于简单，签约期限过短，原审认为系程序瑕疵不当，明显是程序违法。二、涉案征收决定适用法律错误。涉案房屋征收范围内的土地属于集体土地，不适用条例的规定。三、涉案征收补偿标准不合理，未对被征收人房屋价值进行评估，损害了被征收人的利益，不符合条例的规定。补偿标准与洪凝居第一次拆迁补偿标准差别大，要求按照第一次的补偿标准执行。请求判决撤销原审判决，撤销被上诉人作出的莲政发【2013】42号房屋征收决定。
被上诉人五莲县政府辩称：一、被上诉人作出的涉案房屋征收决定程序合法。征收补偿方案公布后，大多数被征收人对补偿方案认可，根据条例的规定，被上诉人无需组织召开听证会。被上诉人作出的房屋调查登记及公告程序并不违法。即使签约时间短，也未违反相关法律规定。二、1986年山东省人民政府的批复充分说明了涉案土地性质。由于当时土地管理法未实施，无法按照土地管理法规定的程序办理征地手续，土地管理法实施后办理手续视为补办。三、被上诉人作出的房屋征收补偿方案合理。方案确定了房屋征收补偿采取货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人自愿选择，给予被征收人充分的选择权利。被征收人选择房屋产权调换的，对房屋及附属物不再进行评估，根据城市规划建设高层住宅楼予以安置，按照村庄规划平房正房间数和规划小康楼正房间数进行补偿，相同间数补偿相同。被征收人选择货币补偿，按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定进行评估，并按照评估确定的价值补偿给被征收人。因此，涉案征收补偿方案合理，未损害被征收人的利益。上诉人所述洪凝居第一次拆迁是居委会自我主导的拆迁，但上诉人的房屋并未拆除。条例实施后，被上诉人严格按照条例规定，对上诉人的房屋征收，补偿标准可能事实上低于村居主导的第一次拆迁补偿标准，但完全符合法律规定。一审判决认定被上诉人作出的涉案征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法是完全正确的。请求二审依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一审被上诉人提供的相关证据，可以证明涉案房屋征收地段位于五莲县城市规划区内，属于基础设施落后的城中村，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2013年五莲县政府将洪凝街道洪凝居城中村改造纳入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合条例第八条规定的公共利益需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，不能成为否认该项目公共利益性质的理由。涉案房屋征收范围内的土地已经山东省人民政府批准转为国有土地，涉案房屋征收决定作出时该土地系国有土地。依据条例的规定，五莲县政府具有作出房屋征收决定的法定职权，其依据条例的规定作出涉案征收决定，适用法律法规正确。被上诉人主张对于被上诉人公示的涉案征收补偿方案，提出反对意见的被征收人未达到大多数，上诉人也未提供充分的反证，被上诉人无需组织召开听证会。虽然涉案房屋征收过程中，被上诉人存在对被征收房屋调查登记过于简单、规定的签约期限过短等程序瑕疵，但该瑕疵不足以导致涉案房屋征收决定违法或被撤销，五莲县政府作出涉案征收决定程序合法。五莲县政府作出的涉案房屋征收补偿方案不存在违法情形，也不存在明显不合理的问题，该补偿方案符合条例的规定。上诉人主张的洪凝居第一次拆迁，被上诉人主张系洪凝居自主拆迁，与被上诉人无关，上诉人未提供反证证明其主张，不能以此否定涉案房屋征收补偿方案的合理性。
综上，上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人答辩理由成立，本院予以采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈善美负担。
本判决为终审判决。
审判长 尚 华
审判员 何志为
审判员 高月玉
二〇一六年五月二十七日
书记员 裴凤文