河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1546号
上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。
法定代表人程志明，市长。
委托代理人郭大刚，郑州市国土资源局高新区分局工作人员。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）金国庆等38人,郑州市高新技术开发区石佛镇大里村村民（具体名单附后）。
诉讼代表人史怀珠，男，汉族，1963年2月17日出生，住郑州市高新技术开发区。
诉讼代表人金焕娜，女，汉族，1983年7月3日出生，住郑州市高新技术开发区。
诉讼代表人赵巧云，女，汉族，1959年8月6日出生，住郑州市高新技术开发区。
诉讼代表人史法龙，男，汉族，1944年10月10日出生，住郑州市高新技术开发区。
诉讼代表人曾祎，女，汉族，1978年8月6日出生，住郑州市高新技术开发区。
委托代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。
委托代理人张赛男，北京市振邦律师事务所律师。
一审被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。
法定代表人赵书贤，主任。
委托代理人王秀燕，该单位工作人员。
委托代理人耿天宇，河南坦言律师事务所律师。
上诉人郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）因诉被上诉人金国庆等38人（石佛镇大里村村民）、一审被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）征地行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2015)郑行初字第339号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人郑州市政府的委托代理人郭大刚、张素敏，被上诉人诉讼代表人史怀珠、史法龙、金焕娜、曾祎、赵巧云、被上诉人金长运、金庆文、金国庆、金保玲、金君安、金全有、金海亮、汪桂珍、王荣枝及委托代理人邹伙发、张赛男，一审被告高新区管委会委托代理人王秀燕、耿天宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明:被上诉人金国庆、史法龙等38人系郑州市高新技术开发区大里村村民。2013年11月7日，被上诉人所在大里村集体建设用地37.9429公顷被《河南省人民政府关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕1163号）批准同意征收，并同意郑州市国土资源局拟定的征收土地方案。其中涉及被上诉人家的宅基地等。11月19日，郑州高新技术产业开发区土地储备中心与郑州高新区枫杨办事处（征地责任单位）签订《高新区2013年第十六期征地协议书》，同日郑州高新区枫杨办事处与郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会（征地责任单位）签订《高新区2013年第十六期征地协议书（大里村）》，11月25日，郑州市政府作出《关于落实郑州市2013年度批（应为“第”字）一批城市建设征收土地的通告》（郑政〔2013〕通54号），要求2013年11月25日至2013年12月6日到各所在区土地资源局办理征地补偿登记。12月5日，郑州市国土资源局制定《关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2013〕1482号），显示征收大里村土地37.9429公顷，补偿安置费用4553.1480万元，青苗补偿费无，附着物补偿费225.7600万元等。大里村民委员会签章出具该村附着物补偿登记表（系分类汇总表），合计补偿金额为2241600元；该表上并无被上诉人等村民的签字确认。12月6日，郑州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（[2013]270号），该公告第三条要求“本公告发布后，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人对本方案如有意见，请于2013年12月20日前，以书面形式送达郑州市国土资源局高新技术开发区分局。”12月11日，郑州市政府下发《郑州高新技术产业开发区管委会关于枫杨办事处大里城中村改造方案的批复》（郑开管文〔2013〕309号），印发《郑州高新区枫杨办事处大里城中村改造方案》，对该村进行城中村改造，其中显示该村原有土地面积为427290平方米。12月12日，郑州高新区枫杨办事处农村集体“三资”委托代理服务中心收到47789080元征地补偿款，大里村民委员会在该转账支票存根上签章。次日大里村民委员会签收该笔征地补偿款。12月20日大里村民委员会出具“补偿到位证明”，证明4778.9080万元补偿费已全部支付该村。12月21日，郑州市国土资源局制作《听证告知书》（郑国土资听告字[2013]第552号），告知大里村对该局拟定的征收土地补偿安置方案有要求举行听证的权利，并在接本告知书后5个工作日内向该局申请听证，逾期未提出，视为放弃听证。同日郑国土资文〔2013〕1482号征收土地补偿安置方案及郑国土资听告字[2013]第552号《听证告知书》向大里村送达，听证送达回证上有大里村民委员会签章（印章为“郑州高新技术产业开发区石佛办事处大里村村民委员会”，石佛办事处系河南省人民政府批准认可的大里村所属办事处的名称，枫杨办事处系郑州市人民政府将石佛办事处更名而来、未经河南省人民政府批准，在征地补偿手续中大里村两个公章均有使用）。同时，还有村委会主任金丙泽以及群众代表金万亿、金涛、金土山的签字。12月23日大里村民委员会出具《放弃征地听证证明》，加盖“郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会”印章，并有金丙泽以及前述三名群众代表的签名，后因村民提起诉讼，该《放弃征地听证证明》被撤销。
2014年2月份起，被上诉人等大里村村民通过向村委、纪委、政府信息公开、向国家土地督察济南局举报等形式反映本村土地征收违法、未得到补偿等问题，其中郑州市国土资源局3月16日公开回复信息为“大里村改造用地37.9429公顷列入郑州市2013年第一批城市建设征收土地，郑州市国土资源局于2013年7月11日制定了征地告知书，大里村委会于2013年7月15日对征地结果进行了确认，2013年7月17日郑州市国土局下发了听证告知，大里村未提出听证申请。”但并未提供相应的文件资料；7月29日郑州市中原区人民政府、郑州高新区管委会土地登记审核并发布通告大里村农民集体土地42.32公顷；8月20日部分被上诉人向郑州市国土资源局局长递交《关于豫政土〔2013〕1163号大里村的土地必须停止挂牌的意见书》，认为征地批复违法侵民、征地补偿安置费村民未得分文，挂牌须净地而目前是毛地等，要求停止挂牌出让。另查明，高新区管委会系郑州市政府的派出机构。
一审法院认为：依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定被上诉人作为土地使用权人可以以自己的名义对涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为提起诉讼，其有权提起该案诉讼。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，一审被告高新区管委会系上诉人郑州市政府的派出机构，郑州市政府系该案一审的适格被告。郑州市政府称其2013年11月25日、12月6日已分别发布征地公告、征地补偿安置方案公告，被上诉人应当知道前述内容，被上诉人起诉已经超过起诉期限,但其提供的证据不足以证明。而被上诉人提供的证据却能证明很多村民未见村内张贴公告、对征收及补偿不知情，且郑州市政府亦未告知诉权和起诉期限，故被上诉人提起诉讼不超过起诉期限。被上诉人先行的行政复议等针对的是征地批复的合法性问题，而该案是实施征地行为违法，征地报批程序与批准征地后的组织实施程序是两个相对独立的程序，可以独立进行司法评价，另被上诉人之前提起的诉讼，虽然都与大里村土地的征地、补偿相关，但所诉具体行为不同，不构成重复诉讼。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条第一款规定，郑州市政府无有效证据足以证明其依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以了公告；根据《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第一款第（一）项之规定，“拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的”主管部门在报批之前应当书面告知当事人有要求举行听证的权利，而大里村委会出具《放弃征地听证证明》已经被撤销，且郑州市政府亦未提交听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见的其他证据；郑州市政府亦未提供郑州市国土资源拟定的该征地补偿、安置方案依法报经郑州市政府批准的证据；在征地补偿登记程序中，大里村委会签章的“石佛办事处的大里村附着物补偿登记表”系大里村委会制作的汇总表，没有被上诉人等村民本人的签字确认，也没有制作该汇总表所依据的被上诉人等村民签字确认其附着物的单表；关于地上附着物及青苗补偿费虽有大里村委会出具的《补偿到位证明》，但被上诉人等村民个人未收到其附着物补偿款。综上，郑州市政府组织实施征地行为违法。关于被上诉人请求责令郑州市政府返还涉案土地的诉讼请求，因涉案征地批复仍在国务院裁决程序中、尚未被撤销，且大里村基于土地征收和城中村改造已有大约98%的大里村村民签订了《搬迁安置补偿协议》，进行了搬迁改造，故被上诉人要求返还土地的诉讼请求，一审法院不予支持。一审判决：一、确认郑州市政府对金国庆、史法龙等38人使用的集体土地实施征收行为违法；二、驳回被上诉人的其他诉讼请求。
郑州市政府不服一审判决，向本院上诉称：一、一审法院对双方提供证据的认定和采用存在问题。首先，涉案土地征收的相关通告和公告虽为复印件，但金国庆等38人未对此提出异议，并未提出核对原件，一审法院不应以此为依据认定涉案土地征收过程中未进行公告。其次，一审根据生效民事判决认定涉案土地征收安置方案未听取农村集体组织和农民意见，对此事实认定错误。再次，附着物补偿登记不是上诉人的法定职权，相关证据可以证明上诉人已将该补偿支付给大里村民委员会，上诉人将包括地上附着物补偿费在内的征地补偿款支付给村集体，不违反法律规定。二、一审法院适用法律错误。首先，实施和组织实施是截然不同的两个概念，上诉人的职权是组织实施征收，在实际土地征收过程中会有多个部门实施多个行政行为，不能将有关行为均归结于上诉人。其次，一审法院扩大了审理范围。一审法院将土地实施征收的概念扩大到了组织征收，并将征地批文作出后所有行政行为均纳入审查，这违反了一个行政案件审理一个行政行为的基本原则。再次，一审法院认定事实前后矛盾。综上，请求驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人金国庆等38人答辩称，上诉人所称无新的事实与证据，其理由不能成立。一审认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，就本案涉及的土地征收行为，一审被告高新区管委会负责其辖区内的具体实施行为，在实施过程中涉及的公告、听证、安置补偿等程序违反了法律、法规的强制性规定，行政行为违法。上诉人郑州市政府认为其职权是组织实施，被上诉人的诉讼请求仅是针对实施行为，但是通过庭审活动可以明确被上诉人是针对整个土地征收行为提出，而不是单就某个事实行为提起诉讼。高新区管委会系郑州市政府的派出机构，应由郑州市政府承担该派出机构所实施行为的法律责任，一审审理并没有超出范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 马传贤
代理审判员 韩凤丽
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 杜精精
附：金国庆等38人郑州市高新技术开发区石佛镇大里村村民身份信息
1、金国庆，男，汉族，1956年6月21日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街76号附2号。
2、金文斌，男，汉族，1956年6月27日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街62号。
3、金善峰，男，汉族，1988年8月18日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街7号。
4、金保玲，男，汉族，1955年12月21日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街26号。
5、金君安，男，汉族，1963年9月14日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街18号附2号。
6、金全有，男，汉族，1957年2月16日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街57号。
7、金来成，男，汉族，1935年5月17日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街16号。
8、金辉，男，汉族，1979年11月12日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街30号附2号。
9、金惠，女，汉族，1985年5月18日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街7号。
10、金文池，男，汉族，1954年1月14日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄南一街31号。
11、刘书勤，男，汉族，1947年2月20日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄南一街2号。
12、金国喜，男，汉族，1949年3月21日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街25号。
13、金喜冲，男，汉族，1951年7月24日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街30号附2号。
14、金松鹤，男，汉族，1946年10月12日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街3号。
15、金长运，男，汉族，1956年3月29日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街8号。
16、金改霞，女，汉族，1978年1月21日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街3号付1号。
17、史国旺，男，汉族，1946年11月29日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街37号。
18、金永顺，男，汉族，1959年8月20日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街7号。
19、金焕鹏，女，汉族，1984年6月16日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街8号付1号。
20、秦兰枝，女，汉族，1958年6月19日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街8号。
21、王荣枝，女，汉族，1965年3月27日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街57号。
22、金海亮，男，汉族，1952年2月26日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街100号。
23、李福瑞，女，汉族，1965年1月30日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街96号。
24、金航东，男，汉族，1977年9月21日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街100号。
25、汪桂珍，女，汉族，1974年3月20日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街150号附1号。
26、金俊辉，男，汉族，1971年1月8日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街81号。
27、范玉香，女，汉族，1965年12月2日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街1号。
28、金改名，男，汉族，1944年6月25日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街36号。
29、金天成，男，汉族，1959年5月3日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街75号。
30、金国强，男，汉族，1955年1月25日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街9号附2号。
31、黄喜梅，女，汉族，1963年11月18日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街9号。
32、金柯，男，汉族，1980年10月25日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街41号。
33、金庆文，男，汉族，1974年4月7日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街71号。
34、史怀珠，男，汉族，1963年2月17日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街14号。
35、金焕娜，女，汉族，1983年7月3日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街57号付1号。
36、赵巧云，女，汉族，1959年8月6日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村大街56号。
37、史法龙，男，汉族，1944年10月10日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街39号。
38、曾祎，女，汉族，1978年8月6日出生，住郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街31号。