山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终508号
上诉人（原审原告）李霞。
委托代理人傅信亮，山东君诚仁和（济南）律师事务所律师。
委托代理人董保胜，山东君诚仁和（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滨州市人民政府，住所地滨州市滨城区黄河五路385号。
法定代表人崔洪刚，市长。
委托代理人范红生、林蕤，均系滨州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）张伟。
委托代理人徐爱国，山东中捷律师事务所律师。
委托代理人张姗，山东中捷律师事务所律师。
上诉人李霞因诉滨州市人民政府行政复议一案，不服滨州市中级人民法院（2015）滨中行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明以下事实：原告李霞与第三人张伟系夫妻关系，两人于2006年1月20日登记结婚。2007年4月2日，滨州市房地产管理局（以下简称滨州房管局）对位于滨州市黄河七路331号黄河园7号楼西单元5层东户即涉案房屋颁发了滨州市房权证彭李办事处字第号《房屋所有权证》，记载的房屋所有权人为张伟。2014年9月17日，原告李霞持身份证、结婚证、滨州市房权证彭李办事处字第号《房屋所有权证》原件及复印件，在滨州房管局办理了涉案房屋所有权证换证登记，滨州房管局根据原告的申请办理了房权证滨字第号《房屋所有权证》，并将原告列为共同共有人。第三人张伟不服市房管局上述登记行为，于2015年6月3日向被告滨州市人民政府提出行政复议申请，请求予以撤销。滨州市人民政府经复议审理认为，滨州房管局认可换证申请表及询问笔录中申请人“张伟”的签字系原告代签。该局在登记程序中未审查代理人是否持有授权委托书并入档存放，仅依据原告提供的结婚证、户口本等即认定原告具有代理权并视为张伟亲自到场办理，未尽到合理审慎的审查义务，该房屋登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。据此，滨州市人民政府于2015年7月27日作出滨政复决字（2015）183号行政复议决定，撤销了滨州房管局颁发的房权证滨字第号房屋所有权证及将黄河园7号楼3单元501号房产登记为李霞和张伟共有的具体行政行为。原告李霞不服该复议决定，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，2015年4月20日，原告李霞以与第三人张伟的夫妻感情已破裂为由在滨州市滨城区人民法院提起离婚诉讼，滨州市滨城区人民法院于2015年6月3日作出（2015）滨民一初字第281号民事判决，不准李霞与张伟离婚。一审宣判后，原告与张伟均未提起上诉。
原审法院认为，《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”本案第三人张伟不服市房管局于2014年9月17日作出的将张伟名下的涉案房产登记为原告李霞和张伟共有的行政行为，于2015年6月3日向被告滨州市人民政府申请行政复议，因市房管局在作出上述登记行为时并未告知行政复议申请权或者申请期限，且张伟系在2015年5月原告李霞提起的离婚诉讼中才知晓该登记行为的存在，因此，张伟提起的涉案行政复议申请并未超出上述法规规定的二年的申请期限。即便张伟在市房管局作出涉案登记行为时即已知晓该行为的存在，其复议申请亦未超出法定的申请期限，被告受理张伟的行政复议申请程序合法。原告主张张伟提起复议申请时已超出法定申请期限，被告受理程序违法无事实和法律依据，法院不予支持。
《房屋登记办法》第十二条规定：“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请……”。第十五条第二款规定：“委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明……”。第十八条第一款规定：“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留”。本案中，滨州房管局在行政复议程序中提交的滨州市产权登记交易中心于2015年7月21日出具的《关于办理张伟房屋所有权换证的情况说明》中明确载明，……因公务张伟不能亲自到房屋登记部门办理，授权配偶李霞代为申请办理房屋换证登记业务，其房屋换证申请表和询问笔录签字均由李霞代签并按手印。但滨州房管局在复议程序中提交的据以作出涉案登记行为的证据依据中并无张伟的授权委托书，虽原告李霞在行政复议及本案诉讼程序中均提交过一份日期为2014年9月14日，委托人署名为张伟的委托书，但因该委托书并未在滨州房管局登记档案中留存，张伟对其真实性亦不予认可，因此不能证明涉案登记行为系滨州房管局依据张伟委托李霞代为申请而作出。滨州房管局仅依据原告李霞提交的身份证、结婚证、滨州市房权证彭李办事处字第号《房屋所有权证》等证件材料，在房屋所有权人张伟未到场，且无合法有效的委托代理手续的情况下作出了涉案换证登记行为，并将原告列为房屋共同共有人，属于未尽到合理审慎的审查义务，该登记行为事实不清，证据不足，滨州市人民政府据此作出复议决定予以撤销并无不当。
综上，滨州市人民政府作出的滨政复决字（2015）183号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告请求撤销无事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告李霞负担。
李霞不服原审法院判决，认为原审法院判决事实不清，证据不足，上诉请求撤销原审法院判决，理由是：1、原审法院判决认定上诉人办理房屋登记时无合法有效的委托代理手续与客观事实不符。上诉人提交的2号和4号证据足以证明上诉人在办理房屋登记手续时，取得了张伟的授权。原审判决及复议决定均以张伟对上诉人提交的2号证据委托书真实性不认可为由认定滨州房管局未尽至合理审慎的审查义务。上诉人认为，关于该委托书是否真实，直接关系到涉案房屋登记行为是否侵犯了张伟的合法权益，也直接关系到滨州房管局是否尽到了审查义务。而对该委托书，原审判决仅仅依据张伟对真实性的否认，对委托书不予采信显然过于草率。该案中，在上诉人已经提交了张伟的授权委托书的情形下，在张伟否认的情形下，如果经过笔迹鉴定就是其本人书写，那本案所涉房屋登记行为侵犯了谁的合法权益了呢？在上诉人如实提交了委托代理手续情形下，滨州房管局的登记行为明显是为张伟提供了方便。2、张伟提起行政复议是没有法律依据的。原审法院依据《山东省行政复议条例》第八条、第九条是错误的。上诉人认为，关于张伟对涉案房屋登记行为申请复议的期限，根据上位法优于下位法的法律适用原则，应当适用《中华人民共和国行政复议法》第九条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条之规定确定为房屋登记之日起六十日内提出。特别需要说明的是，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，公民提起行政复议的前提是认为具体行政行为侵犯其合法权益。张伟否认委托书的真实性是因为该委托书是其本人出具，其提起行政复议是没有任何事实和法律依据的。3、原审法院判决引用《房屋登记办法》第十八条，房屋登记机构应当根据不同登记申请就登记事项是否是申请人的真实意思表示的内容审查。本案所涉房屋登记行为是否是张伟真实意思表示直接关系到张伟是否有权提起行政复议，直接关系到上诉人是否是善意的。而原审判决置该关键事实于不顾，从而错误的适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的请求。综上，原审判决认定部分事实错误，适用法律不当，故请求二审法院查明事实，依法改判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人滨州市人民政府辩称：根据《山东省行政复议条例》第八条、第九条的规定，我方2015年6月4日依法受理张伟的复议申请，法定期限内向当事人送达受理文书并作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，程序合法。
复议机关对房屋登记行为的审查，不是对争议房产所有权的审查和认定，应当审查登记行为是否符合法定要件，是否履行了必要的审查义务。根据《房屋登记办法》的规定，房屋登记应当由有关当事人共同申请，委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明；申请人变更登记应当提交以下材料；登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书及其他必要材料；房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人；询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。案件审理过程中，虽然李霞出示了张伟的委托手续，但不能反向证明李霞在房屋登记程序中曾经提交该授权委托书，也无法证明增加共有人是张伟的真实意思。以上事实可以证明滨州房管局在房产登记手续中未完全履行审查义务。该房屋登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。故，我方根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销滨州房管局颁发“房权证滨字第号房屋所有权证”及将黄河园7号楼3单元501室房产登记为共有的具体行政行为。
被上诉人张伟辩称：《房屋登记办法》第十三条规定共有房屋应当由共有人共同申请登记，第十五条规定委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。上诉人在变更上述房产登记时应该与我共同申请，而我对此变更登记根本不知情，而且也未曾签署任何授权上诉人进行变更登记的委托书。涉案房产变更登记材料中也根本没有上诉人在一审中向法庭提交的委托书。上诉人在一审中称办理变更登记手续时，房管部门工作人员未要求将授权委托书保留存档，这一说法完全不符合常理。而滨州房管局存档的变更登记材料中根本没有我的授权委托书，说明房管部门没有落实清楚变更登记是否是产权人真实意思表示的情况下，对房产信息进行了变更登记。不仅程序不合法，而且侵犯了我的合法权益，该行为理应被纠正。不论委托书中“张伟”的签字是否是我本人签署，均不影响具体行政行为的程序违法性。《山东省行政复议条例》和《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》中关于申请复议的期限的规定，均以当事人知道或者应当知道之日起计算，而本案涉案房产的房产证一直在上诉人手中，其对房产登记进行变更的事情，我并不知情，系在与上诉人的离婚案件庭审后才知道上述事实。所以复议申请未超过法定期限。综上请求二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉诉讼。
本案的二审审理重点为：1、原审查明的事实从法律上如何判断，是否应当导致涉案房屋登记行为被撤销。2、被上诉人张伟提起行政复议是否超过复议期限。
二审期间，上诉人向本院提交证据一宗，主要为自述的材料及张伟的通讯记录、照片等材料。本院认为，上述证据主要证实上诉人与被上诉人张伟在婚姻关系存续期间发生矛盾的事实，与本案被诉具体行政行为合法性的判断无直接关系。关于张伟提起行政复议的事实部分，二审认定与原审一致。
二审审理中认定的事实与原审一致，但需要说明的是，关于原审证据即2014年9月14日委托人署名为“张伟”的委托书，该证据系原审中上诉人李霞提供，虽然张伟对该证据真实性不予认可，但该证据形式上与具体行政行为有关。因案件事实、法律的判断及案件处理结果的需要，根据行政复议审查原则，复议过程中行政机关应当对行政行为合法性承担举证责任。具体涉案房屋登记过程中是否出现上述证据以行政机关的举证结果为准，除非有其他证据证明否认其举证的事实。本案复议过程中，滨州房管局未提出登记过程中与张伟相关的委托手续，该局即需要对该举证行为及事实承担法律后果。且考虑到上诉人提出的上述证据可能影响其他权利的主张，故该证据的真实性及效力未经特定形式在原审及二审中不宜评判。
本院认为：《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”关于申请人超过复议期限的举证非由申请人承担，本案现有证据不足以确认被上诉人张伟知道涉案具体行政行为的时间，也没有证据证实其知道相应的申请复议的权利，故原审法院根据上述规定确定张伟提起行政复议未超过复议期限，并无不当。
《房屋登记办法》第十二条规定：“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请……”。第十五条第二款规定：“委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明……”。第十八条第一款规定：“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。”本案中，根据行政复议中滨州房管局的举证情况，不能证实涉案房屋登记过程中存在被上诉人张伟的授权委托书，滨州房管局以结婚证、房产证等材料即认定张伟具有申请房屋登记的真实意思表示，并作出具有影响张伟实体权益的变更登记行为，属于认定事实不清，证据不足。滨州市房管局在涉案登记中未尽到合理审慎的审查义务，导致该登记行为事实不清，证据不足，滨州市人民政府决定予以撤销，并无不当。
综上，原审认定事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年六月二十一日
书 记 员 蒋巧菲