云南省昭通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昭中行终字第12号
上诉人（原审被告）云南省盐津县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）。
法定代表人李昌华，职务：局长。
委托代理人钟云强，男，汉族。
被上诉人（原审原告）李燕，女，汉族，云南省盐津县人。
被上诉人（原审原告）杨亚羲，男，汉族，云南省盐津县人。
原审被告云南省盐津县安全生产监督管理局（以下简称安监局）。
法定代表人舒增元，职务：局长。
上诉人盐津县人力资源和社会保障局与被上诉人李燕、杨亚羲、盐津县安全生产监督管理局不履行发放抚恤金法定职责纠纷一案，不服盐津县人民法院（2014）盐行初字第48号行政判决书，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院确认的法律事实是：原告李燕之夫杨英华于2011年5月27日外出执行公务的过程中发生交通事故死亡。2012年2月14日，经昭通市人力资源和社会保障局认定为工亡。2012年6月8日、2013年8月20日原告李燕、杨亚羲两次向被告安监局书面申请要求支付杨英华死亡抚恤金，被告一直未作答复。2014年2月24日，被告安监局以“关于兑现杨英华抚恤补偿金的函”［盐安监函（2014）1号文件］向被告人社局报告，请求兑现抚恤金。2014年3月11日，被告人社局作出“关于盐津县安监局关于兑现杨英华一次性抚恤金的回复”［盐人社复（2014）2号文件］，答复杨英华死亡一次性抚恤金适用旧规定。2014年6月28日，原告李燕、杨亚羲再一次向被告安监局提交要求发放抚恤金的申请。2014年10月13日被告安监局收到被告人社局作出的［盐人社复（2014）2号文件］的回复。
同时查明，原告李燕、杨亚羲已获交通事故赔偿金300000.00元。
另查明，2007年5月8日，民政部、人事部、财政部下发“关于国家机关工作人员及离退休干部死亡一次性抚恤金发放办法”［民发（2007）64号文件］规定：自2004年10月1日起，国家机关工作人员因公死亡的抚恤金为本人生前40个月基本工资（职务工资和级别工资之和）。2011年11月15日，民政部、人力资源和社会保障部、财政部下发“关于国家机关工作人员及离退休干部死亡一次性抚恤金发放办法”［民发（2011）192号文件］规定：自2011年8月1日起，国家机关工作人员因公死亡的抚恤金调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资（职务工资和级别工资之和）。2007年6月21日，云南民政厅、人事厅、财政厅下发“关于转发民政部人事部财政部国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法”［云民优（2007）2号文件］规定：国家机关工作人员死亡的抚恤金由生前所在单位发放。
原审法院认为：一、关于主体资格的问题。
关于原告的主体资格。《中华人民共和国诉讼法》第十一条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。根据上述规定，原告李燕、杨亚羲系死者杨英华的第一直系亲属，其认为二被告不履行发放杨英华死亡抚恤金法定职责，具有原告主体资格。
关于被告的主体资格。被告安监局是死者杨英华生前所在单位，参照云南民政厅、人事厅、财政厅联合下发的“关于转发民政部人事部财政部国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法”［云民优（2007）2号文件］的规定，安监局系杨英华死亡抚恤金发放的义务主体，发放死亡抚恤金是其法定职责，且被告安监局有义务向被告人社局报告请求核定抚恤金发放标准；被告人社局作为县级人民政府负责审核抚恤待遇的职能部门，负有审核机关工作人员及离退休人员抚恤金待遇的法定职责，属于本案的适格被告。故二被告均具有行政主体资格。
二、关于被告人社局作出的回复是否属于可诉的具体行政行为的问题。
《中华人民共和国诉讼法》第十二条：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。依据上述规定，被告人社局作为人民政府负责审核机关工作人员死亡一次性抚恤金的职能部门，负有审核发放抚恤待遇是其法定职责，其作出的“关于盐津县安监局关于兑现杨英华一次性抚恤金的回复”，虽然是针对被告安监局作出的函复，但内容已经对杨英华的一次性抚恤金采用何种标准作出回复，其回复内容具体，对象明确，具有实质性的履行内容，直接影响二原告要求支付死亡抚恤金的重大权利，系可诉的具体行政行为，并不属于人民法院不予受理行政案件的范围，被告人社局在庭审中提出该回复只是其单位与被告安监局之间的书信来往，不具有法律效力的答辩观点，不予采纳。
三、关于被告是否履行法定职责的问题。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。被告安监局作为杨英华死亡抚恤金发放义务主体单位，应当在2012年6月8日、2013年8月20日两次收到原告李燕、杨亚羲书面申请要求支付杨英华死亡抚恤金后60日内履行其法定职责，依法向被告人社局报告及发放死亡抚恤金，但被告安监局一直到2014年2月24日，才以［盐安监函（2014）1号文件］向被告人社局报告，请求人社局兑现抚恤赔偿金，已经超过履行法定职责的期限，其上述行为系违法。被告人社局在收到被告安监局的发函后，于2014年3月11日作出［盐人社复（2014）2号文件］，答复杨英华死亡抚恤金适用旧标准的回复，但于2014年10月13日才向被告安监局送达，已超过法定期限，其行为系违法。
四、关于杨英华一次性死亡抚恤金发放适用标准问题。
原告李燕之夫杨英华于2011年5月27日外出执行公务的过程中发生交通事故死亡，在新规定［（2011）192号文件］发布实施以前，其抚恤金标准本应参照适用［民发（2007）64号文件］的规定，被告安监局本应在收到原告李燕、杨亚羲书面申请要求支付杨英华死亡抚恤金后60日内履行其发放抚恤金的法定职责，但却于2014年2月24日才向被告人社局报告请求兑现杨英华抚恤补偿金，且被告人社局作出本案争议的具体行政行为时间在新规定实施以后，抚恤金标准已经适用新规定。被告安监局发出的函及被告人社局作出的具体行政行为时新规定已经实施，二被告拖延履行法定职责的行为使二原告应当享有的合法权益一直未得到实现，其合法权利在较长期限内未能得以实现，如再适用旧规定和旧标准，对原告而言极不公平。为更好的督促行政机关及时履行其法定职责、提高行政工作效率，有效保护行政相对人的合法权益，新规定实施以后作出的具体性行政行为应当适用现行相关法律、法规和政策，即杨英华死亡一次性抚恤金标准应参照适用新规定［（2011）192号文件］。故被告人社局2014年3月11日作出的杨英华死亡抚恤金适用旧标准的回复，在适用规范性文件上确有不当，依法应当予以撤销。
综上所述，原、被告均符合法定主体资格。被告人社局作出回复的具体行政行为违法、适用法律法规错误，依法应当予以撤销，被告安监局系杨英华死亡抚恤金发放义务主体，应当在法定期限内履行其法定职责，原告李燕、杨亚羲请求撤销该回复的理由成立，予以支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第十二条、第五十四条第（二）项第三款、第（三）项之规定，（报经本院审判委员会讨论）判决一、撤销被告人社局作出的“关于盐津县安监局关于兑现杨英华一次性抚恤金的回复”［盐人社复（2014）2号文件］。二、责令被告人社局于本判决生效后30日内重新作出具体行政行为。三、由被告安监局在被告人社局重新作出的具体行政行为生效后三十日内履行其抚恤金发放义务。案件受理费50.00元，由被告安监局承担25元，由被告人社局承担25元。
判决书送达后，上诉人人社局不服一审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销（2014）盐行初字第48号行政判决，依法改判，驳回被上诉人李燕、杨亚羲的诉讼请求。其上诉理由是：1、原审判决认定事实不清，上诉人人社局不是适格主体；2、原审判决适用法律依据错误。
被上诉人李燕答辩称：盐津县人民法院（2014）盐行初字第48号行政判决，认定事实清楚、适用法律正确，判决客观、公正、合法，上诉人盐津县人社局的两个上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回，请求维持一审判决。
综合诉、辩双方的主张，本案的争议焦点是：上诉人人社局作出的盐人社复（2014）2号《关于盐津县安监局关于兑现杨英华一次性抚恤金的回复》是否合法？一审法院认定事实是否清楚？
被上诉人李燕、杨亚羲向一审法院提交了以下证据：
1、盐津县委组织部出具的关于死者杨英华的相关情况说明，证明杨英华是公务员；
2、盐津县公安局的鉴定结论通知书，证明杨英华系颅脑损伤死亡；
3、昭通人社局出具的工伤认定书，证明杨英华的死亡性质为工亡。
4、被告安监局以“关于兑现杨英华抚恤补偿金的函”［盐安监函（2014）1号文件］向被告人社局报告，请求兑现抚恤赔偿金，证明在两年多的时间，原告已经多次向安监局提交过申请；
5、被告人社局作出“关于盐津县安监局关于兑现杨英华一次性抚恤金的回复”［盐人社复（2014）2号文件］，证明在工作程序上安监局发放抚恤金需要向人社局报告才可发放；且2014年10月13日安监局才收到人社局的回复。
6、申请三份：证明原告于2012年6月8日、2013年8月20日、2014年6月28日三次向原告提交请求发放抚恤金的书面申请。
7、相关法律法规：民函（2004）第334号通知即规定国家人员抚恤金标准参照军人抚恤优抚条例、军人抚恤优待条例、民发（2011）192号文件、民发（2007）64号文件，证明杨英华死亡抚恤金适用新标准。
经质证，上述证据被告安监局、人社局均没有异议，但被告人社局认为本单位作出的回复仅是和被告安监局之间的书信来往，不具有法律效力。
原审被告安监局、上诉人人社局在诉讼过程中没有向一审法院提交证据。
一审法院认为，对原告提交的证据1、2、3、4、6、7，具备有效证据要件，具有证明效力，且二被告均无异议，予以采信；对证据5系被诉的行政机关作出的回复，不作为证据使用。
上述证据均已随案移送本院。
二审诉讼中，各方当事人均未提供新证据。经审查，一审审判程序合法，本院认证除对李燕、杨亚羲提供的证据5重新认证外，其余证据与一审法院认证一致。证据5盐人社复（2014）2号回复，其来源真实、合法，且盐津县人力资源和社会保障局对抚恤金的发放具有审核权，属职权范围，依法予以采信作证据使用。
本院认为，上诉人人社局主张原审判决认定事实不清，上诉人不是适格主体的理由不成立，本院不予支持。根据（云民优（2007）2号文件）的规定，及上诉人人社局在一审庭审中，承认对抚恤金的发放具有审核权，上诉人人社局作为人民政府负责审核机关工作人员死亡一次性抚恤金的职能部门，负有审核发放抚恤金待遇是其法定职责，人社局是本案的适格主体。上诉人作出的“关于盐津县安监局关于兑现杨英华一次性抚恤金的回复”，虽然是针对原审被告安监局作出的复函，但其回复内容为杨英华的死亡时间在民发（2011）192号文件执行时间之前，只能按老的因工标准执行，所以认定该回复具有实质性的履行内容，系可诉的具体行政行为，属于人民法院受理行政案件的范围。上诉人人社局主张原审判决适用法律依据错误的理由成立，本院予以支持。杨英华于2011年5月27日外出执行公务的过程中发生交通事故死亡，2012年2月14日，经昭通市人力资源和社会保障局昭人社工（2012）234号工伤认定决定书认定为工亡。根据民政部、人力资源和社会保障部、财政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发（2011）192号）“一、调整一次性抚恤金发放标准。自2011年8月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金发放标准调整为：烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费；……”的规定，一次性抚恤金提高标准的时间自2011年8月1日起死亡为前提，根据文件的规定该案抚恤金的赔付，应以杨英华的死亡时间为准，并不是以作出工亡认定的时间为准。但一审法院以安监局发出的函及人社局作出的具体行政行为时新规定已经实施，因安监局与人社局的拖延履行法定职责的行为使被上诉人李燕、杨亚羲的合法权利在较长期限内未能得以实现，如再适用旧规定和旧标准极不公平，杨英华死亡一次性抚恤金标准应参照适用新规定（2011）192号文件，一审法院对此认定违反法律自行规定，予法无据，不能因拖延履行就认定适用新规定。且一审庭审中安监局称其对李燕、杨亚羲的申请，均给予了口头答复，因其申请按照新标准发放抚恤金，但根据法律规定应按老标准计算，答复后申请人不同意，才一直没有履行，被上诉人李燕、杨亚羲在庭审中均认可安监局对其申请给予了口头答复，所以并不存在不履行行为，该案的一次性抚恤金发放应依据（2007）64号文件执行，也就是按提高前的标准执行，一审判决依照（2011）192号文件执行属适用法律依据错误，本院依法不予支持，应予以纠正。
综上所述，原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的。上诉人主张其不是适格主体的理由不成立，本院不予支持；主张原审判决适用法律依据错误的理由成立，本院予以支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销盐津县人民法院（2014）盐行初字第48号行政判决；
二、维持盐津县人力资源和社会保障局作出的盐人社复（2014）2号回复；
三、由安监局、人社局依照发放抚恤金的程序在法定期限内履行其抚恤金发放义务。
一、二审案件受理费各人民币50元，由李燕、杨亚羲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王金山
审 判 员 吴蔚秋
代理审判员 王兴伟
二〇一五年三月二十五日
书 记 员 孟世松