周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行初字第00207号
原告林明先，女，汉族，1966年5月7日生。
原告周昕，女，汉族，1939年12月29日生。
原告王兰锋，女，汉族，1973年9月16日生。
原告舒福田，女，汉族，1941年8月17日生。
原告史连华，男，汉族，1964年12月11日生。
原告孔幼霞，女，汉族，1953年9月24日生。
委托代理人蒋举功，河南梁园律师事务所律师，特别授权。
被告睢阳区人民政府。
法定代表人栗朝举，职务，区长。
委托代理人刘刚，河南华豫律师事务所律师，特别授权。
焦广华，该单位工作人员，一般代理。
被告商丘市城乡规划局。
法定代表人曹耀坤，职务，局长。
委托代理人卞德利，河南君盟律师事务所律师，特别授权。
牛喻，该单位副局长，特别授权。
闫向军，该单位法规科科长，特别授权。
被告商丘市城市管理局。
法定代表人付绍玉，职务，局长。
委托代理人谢贵明，该单位法规宣传科科长。
张军，该单位党组成员，总工程师。
卞德利，河南君盟律师事务所律师，特别授权。
原告林明先、舒福田、周昕、王兰锋、孔幼霞、史连华不服被告睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局行政强制拆除行为，于2015年8月向商丘市中级人民法院提起行政诉讼。商丘市中级人民法院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。河南省高级人民法院于2015年11月13日将此案指定本院管辖。本院于2015年12月14日立案后，依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人蒋举功，被告睢阳区人民政府代理人刘刚、焦广华，被告商丘市城乡规划局副局长牛喻，代理人闫向军、卞德利到庭，被告商丘市城市管理局党组成员张军，代理人谢贵明、卞德利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，六原告居住在商丘市睢阳区白银路三胞小区政协家属院内。该家属院是1994年经商丘市经济技术开发区管委会规划建设处批准，由原告按规划和市政协的统一要求，在自己的土地使用权范围之内建造的。现在已实际居住20余年，相安无事。不料2014年11月6日下午3时许，突然有一支三、四百人的队伍来到小区内，不由分说，使用推土机等机械强行将六原告的院墙、门楼和配房统统推倒，事前连室内的东西都不通知原告挪一下，以致造成室内的部分家具和相关设施被砸坏，给原告造成了无法挽回的损失。在这支队伍撤离后的第二天，原告从2014年11月7日的《京九日报》上看到一篇《拆除违法建筑，保障道路畅通》的报道，才知这次拆除行为是睢阳区政府行为。原告依据《京九日报》的报道，以睢阳区人民政府为被告诉诸于法。后被告知应追加商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局为共同被告，现原告对三被告重新起诉，请求法院判决：1、依法确认三被告共同实施对六原告的门楼、院墙、配房的拆除行为违法；2、依法判令三被告为六原告被违法拆除的门楼、院墙、配房及影响到主房的主体受损等恢复原状；3、若三被告不同意为六原告的门楼、院墙、配房等恢复原状，依法判令三被告为六原告造成的经济损失约150万元（此数额愿以评估价为准）；4、本案的诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，提交了如下证据：1、1994年1月8日商丘市经济技术开发区管理委员会与商丘市宋乐实业公司签订的《国有土地使用权有偿出让协议书》一份；2、河南省商丘市人民政府市政土（1997）第4号《商丘市人民政府关于将国有土地使用权出让给地区黄羽肉鸡科技开发公司等45个单位的批复》一份（涉案内容为二十二条），证明目的：涉案房屋土地是经有权批准机关批准的出让土地，用途是兴建豪华住宅。3、商丘市经济技术开发区管委会规划建设处市开规字（94）第02号《建设许可证》一份，证明目的：涉案房屋的建设经城市规划部门规划许可。4、1994年6月20日市政协用地定界图一份，证明目的：涉案房屋四周均不临城市道路，均为区间通道。5、林明先、史连华六原告的房屋产权证书复印件，证明：涉案房屋有房屋产权证书，系六原告的合法财产。6、2005-2020商丘市城市规划图一份，证明：就是按照新的城市规划，六原告的房屋及宅基地四周也不临城市道路，不存在占压城市道路红线和影响城市道路畅通的问题。7、涉案房屋被非法拆除前与拆除后的照片各两张，证明：没拆除之前的区间通道是干净整洁、且整齐划一的，拆除之后一片狼藉；被告的拆除行为给林明先等六原告造成了巨大损失。8、2014年11月7日《京九晚报》一份，其中《民生》（第三版）中有一篇《拆除违法建筑，保障道路畅通》的报道中涉及到本案被拆除的房屋，证明：拆除林明先等六原告的房屋的行政机关是被告睢阳区人民政府。
被告商丘市睢阳区人民政府辩称：1、商丘市睢阳区人民政府不是被诉具体行政行为的执法主体，不是适格被告。原告所诉的拆除违章建筑的具体行政行为是由商丘市城乡规划局和商丘市城市管理局联合作出的，规划局和城管局向被拆除人下达了限期拆除通知书，是拆除违章建筑的执法主体，睢阳区人民政府不是执法主体。2、原告被拆除的建筑物属于违章建筑，不具有合法性，原告要求赔偿、恢复原状的诉讼请求不应予以支持。法律维护的是合法权益，对于违法利益不予保护。3、原告在撤诉后，不能以同一事实和理由再次对原告提起行政诉讼。
被告睢阳区人民政府提交了如下证据：七份限期拆除通知书；证明目的：限期拆除的行政行为是由规划局和管理局作出的，不是区政府作出的，故区政府不是适格的被告。
被告商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局辩称：1、原告的起诉超过法律规定的起诉期限，拆除行为发生在2014年11月，按照法律规定原告起诉超过法律规定的起诉期限。2、涉案被拆除的房屋是违法建筑，原告没有取得建筑规划的手续，影响市容，故依法拆除。3、被告拆除涉案房屋的行为，程序合法，符合法律规定应依法驳回原告的起诉。
被告商丘市城乡规划局、管理局提交了如下证据：1、两份公告、通知及公开信一份，要求市区的违法建筑在规定的时间内自行拆除，逾期不拆予以强拆。2、照片、光盘，证明目的：被拆除的涉案房屋是违法建筑。在拆除之前被告已向原告下发了限拆通知书。3、拆除通知书存根证明目的：在2014年11月3日，限拆通知书已向原告送达。同时证明原告的起诉期限应当从涉案房屋被拆除之日起计算即从2014年11月6日计算，故原告的起诉超过法律规定的起诉期限。
对于被告睢阳区人民政府提交的证据，原告进行了质证：1、在六原告起诉之前没有见到过限期拆除通知书；2、拆除通知书没有特定的对象，送达对象不明确，也没有六原告签名的送达回证，故应认定区政府提交的证据为无效证据。
对于被告商丘市城乡规划局、管理局提交的证据，原告进行了质证：1、对第一组证据真实性无异议，是政府作出具体行政行为之前的宣传，对本案涉及房屋不具有拘束性，是否为违章建筑没有经过确切的程序确定。2、对第二组证据，不能证明是张贴在了六原告的门上和墙上。3、对第三组证据，没有特定区域、范围；。被告的证据均不能证明被告执法程序符合法律规定。拆除六原告的房屋说是违法建筑没有证据证实，是否违法违章需要有一个确认程序，也是一个法定的前置程序。
对原告提交的证据，被告睢阳区人民政府进行了质证：对原告提交的8组证据的真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议，前5组证据，只能证明原告的主房经过批准，是合法建筑，但不能证明院墙、门楼、配房具有合法性，故原告的配房是违法建筑，不能证明配房的建筑是合法建筑。城市道路包括主次干道和区间道路，原告的配房和院墙占用区间道路损害了公共利益。
对原告提交的证据，被告规划局和管理局进行了质证：涉案被拆除的房屋，不在原告的房产证范围之内，被拆除的房屋没有经过有关部门批准，是违法建筑。是区间道路，占压了区间道路。拆除涉案房屋之后使区间道路更加通畅。
原告另提交两份证据，协议和收据，证明目的：涉案房屋包括主房和院墙、门楼均在土地使用权之内。
对原告另提交的两份证据，被告睢阳区人民政府进行了质证：即便在土地使用权范围之内，也不能乱搭乱建，应取得许可，协议书上明确要求要按同意标准建造，原告擅自搭建的房屋不符合标准，属于乱搭乱建。出让金交给政协不符合法律规定是违法转让土地使用权。
对原告另提交的两份证据，被告规划局、管理局进行了质证：对协议的合法性有异议，合同的出让主体是政协，根据法律规定出让主体只能是当地政府，故协议为无效协议。即便是有效的根据第二条的规定应是统一标准，其他户都没有在外墙搭建建筑，原告搭建没有取得合法手续，是违法建筑，所有被告的行为是合法的。
经审理查明，原告均居住在商丘市睢阳区白银路三胞小区市政协家属院。该家属院是1994年经商丘市经济技术开发区管委会规划建设处批准，由原告按规划和市政协的统一要求，自己建造的，一直居住至今。2014年9月12日，商丘市“六城”联创指挥部印发了“致广大市民的一封公开信”，告知市民开展清除违法搭建项目专项行动。2014年10月24日，商丘市人民政府发布“关于开展市容环境集中整治活动的通告”，2014年12月15日商丘市人民政府发布“关于拆除城区违法建筑的通告。2014年11月3日，商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局共同制作限期拆除通知书，并进行了张贴，但不显示被通知人。2014年11月6日，商丘市睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对原告的院墙、门楼和配房进行了强制拆除。2014年11月7日，《京九日报》以《拆除违法建筑，保障道路畅通》为题对此事进行了报道。原告对强制拆除行为不服，提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据上述规定，被告对拆除的建筑物是必须拆除还是应当采取改正措施未作区分，而是一味地进行拆除，只考虑行政执法目的和目标的实现，而未兼顾行政相对人的利益。如果能够采取改正措施的，应当采取改正措施，尽可能使行政相对人的权益遭受最小的侵害。根据《行政强制法》第十八条规定，行政机关采取强制措施应当通知当事人到场；当场告知当事人采取采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；当事人不到场的，邀请见证人到场。从审理情况看，被告没有提供证据证明其采取强制错是按照上述规定进行，属违反法定程序。原告请求确认被告拆除行为违法的理由成立，本院予以支持。原告要求恢复原状、赔偿损失，因没有提供具体损失的证据，其诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告商丘市睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局对原告房屋的拆除行为违法；
驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 郭金华
审判员 胡文建
二〇一六年六月三十日
书记员 王 琳