四川省成都市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川01行终676号
上诉人（原审被告）成都市人力资源和社会保障局，住所地：四川省成都市高新区锦城大道366号。
法定代表人张济环，该局局长。
委托代理人廖方福，成都市新都区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人黎菲菲，成都市新都区人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审原告）张利，女，1967年11月5日出生，汉族，住成都市新都区。
被上诉人（原审原告）龚锐，男，1991年10月5日出生，汉族，住成都市新都区。
被上诉人（原审原告）龚定松，男，1930年5月14日出生，汉族，住成都市新都区。
被上诉人（原审原告）方学会，女，1938年11月22日出生，汉族，住成都市新都区。
以上四位被上诉人委托代理人邓飞，四川信诺达律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）成都市新都香城中学，住所地：四川省成都市新都区新都镇马超东路。
法定代表人张世明，该校校长。
委托代理人严玉久，四川志众律师事务所律师。
上诉人成都市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因劳动和社会保障行政管理一案，不服成都市双流区人民法院（2016）川0122行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人市人社局的委托代理人廖方福、黎菲菲、市人社局负责人委托的工作人员张亚宁，被上诉人张利、龚锐、龚定松、方学会（以下简称张利等四人）的委托代理人邓飞，被上诉人成都市新都香城中学（以下简称香城中学）的委托代理人严玉久到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，龚国辉系香城中学员工。2014年3月19日23时40分左右，龚国辉驾驶电动二轮车下班行至新都区马超西路“小城故事”小区路口前，倒在停放于路口东右侧非机动车道停车位内的川A×××00“丰田”小型轿车左后方。经路人报警，由120送至成都市新都区中医医院进行抢救，因抢救无效于2014年3月20日死亡。
2014年3月22日，成都市公安局新都区分局物证鉴定室出具了《交通事故尸体检验报告》，认定龚国辉死亡原因为“重型颅脑损伤死亡”。2014年4月14日，四川西华机动车司法鉴定所出具了《对未悬挂号牌两轮车的相关技术鉴定》（川西华司鉴所[2014]车鉴字第708号）和《对川A×××00轿车的相关技术鉴定》（川西华司鉴所[2014]车鉴字第709号），鉴定意见为：无法确定二轮车与川A×××00轿车是否发生过接触。2014年4月18日，成都市公安局新都区分局交通警察大队出具《道路交通事故证明》（成公新交认字[2014]第00086号），证实：“因事发时为夜间、雨天，监控设施因光线较暗未能看到事故经过，无直接目击证人，致事发时龚国辉驾车倒地原因无法确定，致此交通事故成因无法查清。”
2014年5月12日，市人社局以需以司法机关或者有关行政主管部门对龚国辉于2014年3月19日发生的交通事故结论为依据为由，作出《工伤认定决定时限中止通知书》（[2014]09-15号）。2015年12月4日，张利等四人以市人社局不履行法定职责为由向成都市双流区人民法院提起诉讼。2016年1月25日，张利等四人以市人社局已主动履行法定职责作出了具体行政行为为由，申请撤诉。2016年1月27日，成都市双流区人民法院裁定准许其撤回起诉。
市人社局根据申请人的申请重新启动对龚国辉工伤认定申请的调查并出具《重新启动工伤认定通知书》（[2016]09-001号）。2016年2月5日，市人社局依据成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》，决定对于本次事故不予认定（或者视同）工伤，作出了《不予认定工伤决定书》（[2016]09-077号）。
原审法院认为，原、被告双方及第三人均认可龚国辉与香城中学存在劳动合同关系，是在下班途中发生的事故。根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，被告市人社局具备工伤认定的主体资格。本案争议的焦点即在上下班途中发生事故，无法确定事故成因和判定事故责任的情况下，被告能否认定龚国辉的死亡不属于工伤。《工伤保险条例》第十四条规定，“职工有下列情形之一的，应当认定工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的……”。该条从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告作出不予认定工伤的结论，就应提供其决定正确合法的依据，即承担提供龚国辉在事故中承担全部或主要责任证据依据的举证责任。根据最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号）第一条第一款的规定，人民法院在认定《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据。但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。
本案中，被告所依据的成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》载明，因事发时间为夜间、雨天，监控设施因光线较暗未能看到事故经过，无直接目击证人，致事发时龚国辉驾车倒地原因无法确定。此份道路交通事故证明，没有明确交通事故成因，也没有划分道路交通事故责任。四川西华机动车司法鉴定所出具的两份鉴定意见均明确无法确定川A×××00轿车与事故中的二轮车是否发生过接触。因此，本案中被告提供的证据不足以证明龚国辉在交通事故中承担全部或主要责任，应当承担举证不力的法律后果。据此，被告市人社局作出《不予认定工伤决定书》的行政行为证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销被告成都市人力资源和社会保障局于2016年2月5日作出的《不予认定工伤决定书》（[2016]09-077号）；二、责令被告成都市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。案件受理费50元，由成都市人力资源和社会保障局负担。
宣判后，市人社局不服，向本院提起上诉称，原审适用法律错误，请求撤销一审判决，维持上诉人作出的《不予认定工伤决定书》。主要理由为：一、龚国辉在交通事故中是否承担“非本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据；二、被上诉人自愿放弃通过起诉要求人民法院对事故责任进行判决从而获取相关证据的行为，是导致上诉人认定其不属于工伤的直接原因；三、上诉人虽然具备调查取证权，但上诉人无权对事故责任进行划分。即便上诉人行使行政判断权，本案所涉交通事故龚国辉也应当承担事故主要责任。
被上诉人二审答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。主要理由为：一、《道路交通事故证明》是公安机关交通管理部门就交通事故作出的结论性意见之一，属于《工伤保险条例》规定的工伤认定决定需要的有权机构出具的结论。在被上诉人已向上诉人提交了《道路交通事故证明》的情形下，上诉人仍要求被上诉人提请相关部门对事故责任进行划分，缺乏法律依据。最高人民法院发布的指导性案例69号“王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”确定的裁判规则也支持了被上诉人的前述观点；二、被上诉人认为交通事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以享受工伤保险待遇的权利；三、上诉人市人社局具有对工伤事实进行调查核实、对受害职工是否存在不予认定工伤的特殊情形作出明确认定的职权；四、从交警部门对龚国辉交通事故勘查所得的证据来看，对本案事故责任的划分不应认定龚国辉承担事故主要责任。
本案二审经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，本案在二审期间，被上诉人香城中学的法定代表人由刘明礼变更为张世明。
本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。第十九条规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”据此，上诉人市人社局具有对辖区内的工伤认定申请作出是否认定为工伤的法定职责，同时，根据需要具有对相关事故进行调查核实的工作职责。
本案争议的焦点问题是，在上下班途中发生交通事故，在交警部门无法认定事故责任的情况下，市人社局做出的《不予认定工伤决定书》是否合法。
围绕本案的焦点问题，本院着重查明了以下事项：
一、关于交通事故责任认定书的地位和作用。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤”。据此，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。由此可知，交通事故责任书对于责任的认定和划分对于工伤认定具有重要作用。
最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。因此，有权机构出具的事故责任认定书是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据。
二、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局的法定职责。通常情况下，交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书，但本案因夜间、雨天、监控设施问题及无直接目击证人等原因，致事故责任无法确定。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定，有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该款规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下，市人社局仍应依法作出事实认定。同时，该条还明确了法院对市人社局作出的事实认定应结合其提供的相关证据依法进行审查。被上诉人在二审庭审中提供的最高人民法院发布的第69号指导性案例，虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉的问题，但该指导性案例同时也说明即使在相关的事故责任认定书不存在时，市人社局仍然应当依法作出是否认定为工伤的决定，而不得以“中止通知”等形式直接或间接地不履行工伤认定的法定职责。因此，在交警部门无法认定事故责任的情况下，市人社局仍应依法进行调查并作出事实认定。
三、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局作出的案涉工伤认定的合法性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”同时，该法第三十七条规定，“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”据此，市人社局在作出不予认定工伤决定时，应当提供不予认定龚国辉构成工伤的相应证据，即使被上诉人张利等四人提供的证明行政行为违法证据不成立的，也不能免除市人社局的举证责任。上诉人提出“被上诉人自愿放弃通过起诉要求人民法院对事故责任进行判决从而获取相关证据的行为，是导致上诉人认定其不属于工伤的直接原因”，其本质是认为应当由被上诉人承担举证责任的上诉意见与前述法律规定不符，不予采纳。
根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。市人社局不予认定龚国辉构成工伤，应当提供龚国辉符合不予认定工伤条件即龚国辉本人承担交通事故主要或全部责任的证据。本案中市人社局提供的证据不足以证明龚国辉在此次交通事故中承担主要或全部责任，上诉人认为“本案所涉交通事故龚国辉应当承担事故主要责任”的证据不足，据此，应当认为市人社局作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足，市人社局应当承担举证不力的法律后果。
综上，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人成都市人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋 敏
审判员 袁 艺
审判员 曹 巍
二〇一六年十月十九日
书记员 汤慈东