河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终189号
上诉人（原审被告）安阳县国土资源局。住所地：安阳市平原路北段***号院。
法定代表人桑海滨，局长。
委托代理人郑东伟，男，安阳县国土资源局工作人员。
委托代理人郭丕新，河南新大地律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）安阳恒欣纺织有限责任公司。住所地：安阳县水冶镇五里槐。
法定代表人张利军，经理。
委托代理人张庆堂，男，安阳恒欣纺织有限责任公司职员。
委托代理人曹守帅，河南兴亚（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安阳市城乡一体化示范区管理委员会。住所地：安阳市文明大道东段。
负责人唐献泰，安阳市人民政府副市长、安阳市体化示范区管理委员会主任。
委托代理人李庆洲，男，安阳市体化示范区管理委员会工作人员。
上诉人安阳县国土资源局因安阳恒欣纺织有限责任公司（以下简称恒欣公司）要求确认该局和安阳市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称城乡一体化管委会）收取耕地开垦费、社保基金、土地预收款行为违法及行政赔偿一案，不服林州市人民法院（2016）豫0581行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人安阳县国土资源局的委托代理人郑东伟、郭丕新，被上诉人恒欣公司的委托代理人张庆堂、曹守帅，被上诉人城乡一体化管委会的委托代理人李庆洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：恒欣公司为了扩大生产经营，拟在安阳县白璧镇后白璧村占用土地23.4亩，用于建设“年产量三万锭纺纱”项目的工业用地。2010年9月，恒欣公司向安阳县国土资源局提出建设用地申请。2011年10月25日，安阳县国土资源局向恒欣公司收取耕地开垦费180296元、社保基金446790元、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）316353元，合计943439元。安阳县国土资源局于2011年11月4日以安阳县2011年度第五批乡镇建设用地征收批次组件上报河南省人民政府。2012年5月9日，河南省人民政府作出豫政土〔2012〕515号批复，准许安阳县征收部分村集体耕地作为该县2011年度第五批的乡镇建设用地。2012年8月，安阳市进行区划调整，新设立了城乡一体化管委会，将涉案争议区域划归城乡一体管委会管理。《安阳新区债务移交专题会议纪要》（〔2013〕2号）所反映的是合法层面的债权债务的划拨，对恒欣公司所交的三项土地相关费用未能体现。涉案土地至今尚未进行招投标，还在耕种。恒欣公司与安阳县国土资源局后虽经多次协商返还所交款项事宜，但未果。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，恒欣公司向安阳县国土资源局所交三项土地费用，属于土地出让前期的土地交费行为，属于国有土地使用权出让合同纠纷的范畴。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第三项的规定，属于行政合同的范畴，依法应作为行政案件予以受理。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第三条第十二项及财综〔2006〕48号文件规定,国土部门应全额下达新增建设用地土地有偿使用费缴款通知书，由市、县人民政府按有关规定缴纳后，再下达批复文件。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第四条规定，被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。根据《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）规定，上述两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。根据《耕地占补平衡考核办法》（国土部令第33号）第七条规定，城市分批次建设用地，所在市、县人民政府为补充耕地（土地复垦费）的责任单位。根据上述规定,安阳县国土资源局作为国有土地出让人直接向恒欣公司下达交费通知，收取土地出让的前期相关费用，无法律依据，属于滥用职权，应确认该局向恒欣公司收取三项土地费用共计943439元行为违法。因恒欣公司至今未占用涉案土地，上述费用依法应予返还。城乡一体化管委会辩解不应由其承担返还责任的理由成立，予以采纳。恒欣公司要求安阳县国土资源局支付三项土地费用利息的请求，双方并无约定，且系违法交易，也无行政法上的明确规定，不予支持。恒欣公司要求城乡一体化管委会承担返还土地费用的理由，经庭审查明，无事实根据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五项、第七十三条、第七十四条第二款第一项及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、确认安阳县国土资源局于2011年10月25日向恒欣公司收取的耕地开垦费、社保基金、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）的行为违法；二、责令安阳县国土资源局于该判决生效后一个月内，返还恒欣公司耕地开垦费、社保基金、土地预收款共计943439元；三、驳回恒欣公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由安阳县国土资源局负担。
上诉人安阳县国土资源局上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。主要理由：（一）原审判决认定“安阳县国土资源局作为国有土地出让人直接向恒欣公司下达交费通知，收取土地出让的前期相关费用，无法律依据，属滥用职权，应确认向恒欣公司收取三项土地费用共计943439元行为违法。”错误。恒欣公司项目用地申请于2011年11月，当时安东新区的建设由安阳县人民政府负责。由于土地征收正值高峰期，上报征收土地批次较多，安阳县的土地储备金严重缺乏，无力再缴纳由河南省人民政府批准新批次的征收土地开垦费、社保基金、新增建设用地有偿使用费。加之恒欣公司急于用地，经协商由恒欣公司垫付资金943439元，用于缴纳河南省人民政府审批征收土地所需开垦费、社保基金、新增建设用地有偿使用费。上述费用是恒欣公司自愿垫付，并不为法律所禁止，双方形成法律上的债权债务关系，且在土地使用权招拍挂后予以归还（或抵项土地出让款）恒欣公司，安阳县国土资源局不属于滥用职权，该行为并不违法。二、原审判决认定“《安阳新区债务移交专题会议纪要》（〔2013〕2号）内容反映的是合法层面的债权债务的划拨，对涉案恒欣公司所交的三项土地相关费用未能体现。”不当。涉案土地征收已经河南省人民政府审批并移交安东新区，土地使用权出让后由安东新区收益。《安阳新区债务移交专题会议纪要》（〔2013〕1号、2号）明确规定安阳县人民政府和城乡一体化管委会双方资产的划转采取无偿划转、债务划分随权益划转且以2012年12月31日为时间节点，双方以前的诉求均不考虑。因此，恒欣公司所交的三项土地相关费用应由城乡一体化管委会负责退还。人民政府可以作为民事主体参与民事行为，可以作为借贷的主体，原审判决认定涉案资金不是合法层面的债权债务无法律依据。请求：一、撤销原审判决；二、改判由城乡一体化管委会返还恒欣公司耕地开垦费、社保基金、土地预收款共计943439元。
被上诉人恒欣公司答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决结果并无不当。主要理由：一、原审判决确认安阳县国土资源局收取恒欣公司耕地开垦费、社保基金、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）行为违法事实清楚，证据充分。安阳县国土资源局主张其收到的款项系借款与事实不符，其主张不能成立。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第三条第十二项、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）规定，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体系市、县人民政府，不能转嫁由用地单位缴纳。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第四条、《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第二条规定，社会保障费用是政府征收土地前必须解决的费用，承担的主体是征收土地的人民政府，而非用地单位。根据《耕地占补平衡考核办法》（国土部第33号令）第七条规定，市、县人民政府是土地复垦费的承担主体，而非用地单位。安阳县国土资源局作为国有土地出让人直接向恒欣公司收取耕地开垦费、社保基金、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）等土地出让前期费用共计943439元，无法律依据及事实根据，属滥用职权。恒欣公司向安阳县国土资源局缴纳涉案三项费用的依据并非是借款合同，而是按安阳县国土资源局发出的《国有土地使用权出让收入缴款通知书》和《安阳恒欣纺织有限责任公司征地费用情况》缴纳的，收款手续明确记载收到的款项系费用，而不是借款。二、原审判决责令安阳县国土资源局返还恒欣公司缴纳的耕地开垦费、社保基金、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）事实清楚，结果正确。安阳县国土资源局主张涉案款项应由城乡一体化管委会返还证据不足，理由不能成立。安阳县国土资源局违法收取恒欣公司的涉案款项，依法应承担返还的义务。《安阳新区债务移交专题会议纪要》（〔2013〕1号、2号）反映的是合法层面的债权债务的划拨，对涉案的三项土地相关费用未能体现。即使该会议纪要明确记载涉案的三项土地相关费用划拨给城乡一体化管委会承担，也只是政府内部债务分担问题，对恒欣公司不具有约束力。安阳县国土资源局可以在向恒欣公司承担返还责任后，再向城乡一体化管委会进行追偿。请求：驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人城乡一体化管委会未向本院提交答辩状，庭审中辩称：城乡一体化管委会成立于2012年8月17日，2013年1月1日财政体制开始运转，恒欣公司所诉行政行为系城乡一体化管委会成立之前所作，与城乡一体管委会无关。安阳县国土资源局所称的《安阳新区债务移交专题会议纪要》（〔2013〕1号）第二条对债务做了明确规定，安阳新区划拨2.906平方公里给安阳县，安阳县负责偿还一期债务，包括安阳县国库借款，城乡一体化管委会需要偿还的是安阳县职工的集资款及利息。《安阳新区债务移交专题会议纪要》（〔2013〕1号、2号）规定以2012年12月31日为债权债务的节点，安阳县国土资源局违规收取恒欣公司的三项相关土地费用后并未对后白璧村相应的土地组织实施征收，现在农民还在耕种。安阳县国土资源局违规收取的费用并未用于土地征收事宜，进行移交时未移交相关手续及相关款项。法律保护的是合法行为和权益，对违法行为产生的债务由违法行为主体承担。请求：驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第三条第十二项、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第四条、《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第二条、《耕地占补平衡考核办法》（国土部第33号令）第七条的规定，耕地开垦费、社保基金、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）不属于恒欣公司在申请建设用地时应缴纳的费用。安阳县国土资源局辩称其在恒欣公司申请建设用地时收取该公司上述三项费用属于借款，但与其向恒欣公司发出的《国有土地使用权出让收入缴款通知书》和《安阳恒欣纺织有限责任公司征地费用情况》相矛盾，故原审判决认定安阳县国土资源局收取恒欣公司上述三项费用的行为违法并无不当。因收取恒欣公司上述三项费用的主体不是城乡一体化管委会，且安阳县人民政府与城乡一体化管委会之间的债权债务划拨系单位内部之间债权债务划拨问题，对恒欣公司不产生拘束力，故原审判决责令安阳县国土资源局返还收取恒欣公司的上述三项费用共计943439元并无不当。综上所述，安阳县国土资源局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果适当，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五项、第七十三条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条不当。原审判决应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和第七十六条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人安阳县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵卫红
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一六年十月三十一日
书记员 李维维