浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙03行终356号
上诉人（原审被告）苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县工人文化宫后面。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）林吕伍等十四人（名单附后）。
诉讼代表人（原审原告）林吕伍。
诉讼代表人（原审原告）苏相味。
诉讼代表人（原审原告）林吕干。
各被上诉人的共同委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。
原审第三人温州新雅曙光房地产开发有限公司（以下简称新雅曙光公司），住所地浙江省苍南县龙港镇示范工业园区。
法定代表人朱诗平，总经理。
委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。
委托代理人陈吉开，浙江法之剑律师事务所律师。
原审第三人苍南县钱库镇车头村村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇车头村。
负责人林清选，主任。
上诉人苍南县国土资源局（以下简称苍南国土局）因被上诉人林吕伍等十四人诉其不履行法定职责一案，不服浙江省苍南县人民法院（2016）浙0327行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：林吕伍等十四人系苍南县钱库镇车头村村民。新雅曙光公司则是位于苍南县钱库镇的江南御府房地产项目的开发商，江南御府河滨景观绿地位于车头村江南御府旁边，所涉土地性质属于车头村集体土地、农用地，尚未经征收。2015年9月22日，苍南县钱库镇人民政府（以下简称钱库镇政府）经研究，原则上同意江南御府河滨景观绿地项目由江南御府开发商承担建设。2015年10月30日，车头村召开村民代表会议，认为C-3-15地块周边河道砌岸观景工程系“五水共治”工程建设项目，应配合项目工作，确保工程有序进行。2015年12月30日，钱库镇政府决定上述项目由车头村自行负责建设。后新雅曙光公司自行出资对江南御府河滨景观绿地进行建设，并支付车头村村委会“土地补偿费”60万元，现已建设完毕。2015年12月8日，因相关村民向苍南县住房和城乡规划建设局申请公开钱库镇车头村江南御府滨水公园项目的用地规划许可证及规划红线图，该局答复称申请公开的上述政府信息不存在。2016年1月21日，林吕伍等人以《行政复议申请书》的形式致苍南国土局并抄报温州市国土资源局，其中称：“申请人系苍南县钱库镇车头村村民，在本村依法承包土地。新雅曙光公司在没有取得建设用地规划许可、建设用地批准书、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等相关法律手续的情况下，非法侵占申请人所承包的集体土地进行江南御府滨水公园项目建设……其强行占用集体土地进行建设的行为严重违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，侵害了林吕伍等人的合法权益……要求对建设单位非法强占申请人承包地的行为立案查处，并追究相关人员的法律责任。”2016年2月27日，林吕伍等人向苍南国土局邮寄《查处申请书》，苍南国土局于次日收到该书面查处申请，重申了上述复议申请。2016年3月18日，苍南国土局作出苍土信处〔2016〕18号《信访事项答复意见书》，主要内容如下：“林吕伍等人：你们于2016年1月21日，向温州市国土资源局反映新雅曙光公司非法侵占承包地进行江南御府滨水公园项目建设的信访事项，本单位依法予以受理，经调查核实，现答复如下，钱库镇车头村滨水绿化建设工程属钱库镇五水共治绿化美化重点项目之一。2015年10月30日，车头村村民代表会议同意该绿化工程的建设，钱库镇政府也同意该绿化工程由车头村自行负责建设。如对该项目有异议的，建议向当地政府或治水办反映。”2016年5月10日，温州市国土资源局作出温土资法〔2016〕66号《信访事项复查意见书》，维持了上述答复意见书。林吕伍等十四人以苍南国土局在2016年2月28日收到林吕伍等人的书面查处申请后，至今没有履行法定职责对违法占地行为进行查处，并依法作出处罚决定为由，向原审法院提起行政诉讼，请求判决苍南国土局履行法定职责，对新雅曙光公司非法侵占承包耕地进行“江南御府滨水公园”项目建设的违法占地行为立案查处。
原审判决认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定，“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”第十二条规定，“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”据此，苍南国土局对辖区内违反土地管理的行为具有查处的法定职责。针对新雅曙光公司未经依法申请、未办理农用地转用审批手续，占用村集体农用地进行“江南御府滨水公园”项目建设，林吕伍等人多次向苍南国土局提出查处申请，要求其依法处理，而苍南国土局未按程序立案调查，进而做出相应的处理决定，已经构成了不履行法定职责；且苍南国土局在接到林吕伍等人的查处申请后，以信访事项的名义答复，违反了法定程序。综上，林吕伍等十四人的诉讼请求合法有据，予以支持。苍南国土局的辩称没有事实与法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决限苍南国土局于本判决生效之日起60个工作日内履行对“江南御府滨水公园”项目建设的违法占地行为进行查处的法定职责，并依法作出处理决定。
上诉人苍南县国土资源局上诉称：1.原审判决认定涉案土地上存在违法占地行为，没有事实和法律依据。上诉人收到被上诉人的违法占地查处申请书后，经调查确认，举报涉及的土地位于新雅曙光公司开发建设的江南御府项目用地红线外，土地属车头村集体所有，并未被征用。经钱库镇政府同意，作为钱库镇“五水共治”美化工程，车头村自行负责在该地块上种植树木和青草，但没有进行建筑物或构筑物建设，不存在未经批准、非法占用土地进行建设的违法事实。是否存在违法占地行为属行政机关的行政裁量范围，行政判决不宜直接确认。2.上诉人不予立案符合法律规定。涉案地块上并未进行建筑物或构筑物建设，不存在违反国土资源管理法律法规的事实，因此上诉人据此不予立案符合《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定。种植树木和青草属于钱库镇政府批准的“五水共治”美化工程，如对该工程有异议，可以向有关部门提出意见。3.上诉人已履行告知的法定义务。2016年3月18日，上诉人已作出苍土信处〔2016〕18号《信访事项答复意见书》，告知不予立案的理由并告知如有意见可向相关部门提出。该答复书虽以信访形式答复，但从内容看，已对被上诉人的申请查处事项作出了明确的答复。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人林吕伍等十四人答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人新雅曙光公司陈述称：1.原审判决认定事实错误。上诉人不予立案符合法律规定，新雅曙光公司没有受让和使用土地，其经过钱库镇政府同意才在涉案土地上进行绿化建设，不存在违法用地。2.被上诉人与本案没有利害关系，不符合原审原告的主体资格。被上诉人提供的证据不能反映其是涉案土地承包人。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。
原审第三人车头村村委会陈述称：“江南御府滨水公园”项目用地位于江南御府项目用地红线外，土地性质现仍属集体所有，该项目系经钱库镇政府同意，作为钱库镇“五水共治”美化工程，系我村为民办实事的绿化项目，由于我村缺乏资金，该项目由我村委托新雅曙光公司出资建设，项目属我村所有。
二审诉讼中，上诉人、被上诉人和原审第三人均没有向本院提供证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以印证，本院予以确认。
本院另查明：“江南御府河滨景观绿地项目”、“C-3-15地块周边河道砌岸观景工程”即“江南御府滨水公园”项目，该项目位于车头村C-3-15地块用地红线外，C-3-15地块经出让由新雅曙光公司取得并进行江南御府房地产项目的开发。林吕伍等十四人领取了C-3-15地块的征地补偿款。
本院认为：林吕伍等人向苍南国土局提交《查处申请书》的行为实际上系举报行为，苍南国土局向林吕伍等人出具《信访事项答复意见书》系举报答复行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，林吕伍等人作为举报人，是否能提起本案行政诉讼，在于其与举报的事项是否具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据林吕伍等人向原审法院提交的“车头村C-3-15地块征地补偿款清单”，仅能证明林吕伍等人领取的是C-3-15地块的补偿款，而涉案项目用地位于C-3-15地块用地红线外，故该清单不能证明林吕伍等人属于涉案项目用地的使用权人或实际使用人。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，涉案土地属于车头村集体土地，村委会或村集体组织未就涉案非法占用土地行为起诉的，可以由过半数的村民以集体组织名义起诉。本案林吕伍等人也未达到该村村民的过半数，不能以自己名义提起本案诉讼。综上，林吕伍等人提供的证据不足以证明其与要求苍南国土局履行查处涉案非法占地行为具有利害关系，不符合法定起诉条件，应予驳回起诉。原审判决对本案作出实体处理，属于适用法律错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省苍南县人民法院（2016）浙0327行初26号行政判决；
二、驳回被上诉人林吕伍等十四人的起诉。
本案一、二审案件受理费依法免收。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 李超超
附被上诉人（原审原告）名单：
被上诉人（原审原告）林吕伍，男，1962年11月10日出生，公民身份号码330327196211101777，汉族，住浙江省苍南县钱库镇明珠路38号。
被上诉人（原审原告）林仁山，男，1947年3月1日出生，公民身份号码33032719470301171X，汉族，住浙江省苍南县钱库镇车头村。
被上诉人（原审原告）林贤渺，男，1957年6月7日出生，公民身份号码330327195706071712，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路292号。
被上诉人（原审原告）林吕蓬，男，1960年12月22日出生，公民身份号码330327196012221717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇车头村。
被上诉人（原审原告）林仁孝，男，1949年2月27日出生，公民身份号码330327194902271717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇明珠路11号。
被上诉人（原审原告）林仁乾，男，1953年1月23日出生，公民身份号码330327195301231714，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路221号。
被上诉人（原审原告）林仁言，男，1928年11月18日出生，公民身份号码330327192811181717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路219号。
被上诉人（原审原告）苏相历，男，1971年5月2日出生，公民身份号码330327197105021735，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西后路100号。
被上诉人（原审原告）林清泱，男，1978年2月26日出生，公民身份号码330327197802261777，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路197号。
被上诉人（原审原告）苏相味，男，1968年6月4日出生，公民身份号码330327196806041734，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西后路99号。
被上诉人（原审原告）林久焕，男，1964年2月9日出生，公民身份号码330327196402091719，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路296号。
被上诉人（原审原告）林仁库，男，1934年3月9日出生，公民身份号码330327193403091717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路169号。
被上诉人（原审原告）林吕干，男，1969年1月8日出生，公民身份号码330327196901081718，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路288号。
被上诉人（原审原告）林吕永，男，1945年5月18日出生，公民身份号码330327194505181718，汉族，住浙江省苍南县钱库镇公园路160号。