山东省烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牟行初字第32号
原告：王百明。
被告：烟台市公安局牟平分局。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：孙岳、冯方。
被告：烟台市人民政府。
法定代表人：张永霞，市长。
委托代理人：孙秀凤、刘立志。
原告王百明不服被告烟台市公安局牟平分局烟公牟（政）决字（2014）第96号行政处罚决定，于2015年5月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，追加复议机关烟台市人民政府为本案共同被告，于2015年7月7日和8月3日公开开庭审理了本案。原告王百明、被告烟台市公安局牟平分局委托代理人孙岳、冯方及被告烟台市人民政府委托代理人孙秀凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月5日，被告烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）接到烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员的报案，称2014年12月3日、4日，原告在北京市天安门地区非访，被北京市公安局天安门地区分局（以下称天安门公安分局）查获，受到训诫，被送至马家楼接待处，牟平区信访局的工作人员将其接出带回牟平。被告牟平公安分局经依法调查，于当日作出了烟公牟（政）决字（2014）第96号行政处罚决定书，给予原告行政拘留8天的行政处罚。2015年2月3日，原告向被告烟台市人民政府提出复议申请，烟台市人民政府经审理，于2015年5月4日作出烟政复决字（2015）31号行政复议决定书，维持了被告牟平公安分局作出的烟公牟（政）决字（2014）第96号《行政处罚决定书》。
原告王百明诉称，2010年1月18日牟平区人民政府建文化中心大楼，在没有征得原告同意的情况下，强行将原告一家六口的口粮地摧毁，因要求土地补偿与安置未果，原告开始逐级上访。2014年12月3日、4日，原告在去北京府佑街中南海邮政支局给中央办公厅邮寄信件过程中，被执勤警察查获，带到天安门公安分局，后又被送到马家楼接待处，这两次均被牟平区信访局的工作人员接了出来，并把原告带回牟平，由被告牟平公安分局给予原告行政拘留8天的行政处罚。原告在北京没有任何违法行为，也没有任何扰乱社会秩序的不当行为。北京警方的训诫书，系牟平区宁海街道办事处张某某向驻京办负责人索要的，且被告没有将处罚决定书送达给原告。没有任何法律禁止公民依法信访和上访。法无禁止民可为，是法治社会中公民行为的准则，而且控告权、申诉权、检举权是我国宪法赋予公民的基本权利，被告将宪法赋予公民的权利认定为“扰乱公共场所秩序”，属于错误执法和滥用职权。为维护原告的合法权益，请求依法撤销被告牟平公安分局作出的烟公牟（政）决字（2014）第96号《行政处罚决定书》。
原告起诉时向本院提交了下列证据：1、行政拘留家属通知书一份；2、解除拘留证明书一份；3、烟台市人民政府复议决定延期通知书、烟台市人民政府复议决定书各一份。
原告以上述证据证明被诉行政行为的存在。
被告牟平公安分局辩称，一、原告扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据确实充分。2014年12月5日，烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员到我局报案，我局接到报案后经依法调查，证实原告分别于2014年12月3日、2014年12月4日到北京市天安门地区进行非正常信访，扰乱了该场所正常的公共秩序。以上事实有报案人的陈述及天安门公安分局对原告的训诫书等证据证实，事实清楚，证据确实充分。原告称其“没有扰乱公共场所秩序”没有事实根据。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定了“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告曾于2011年11月份、2014年8月份在天安门地区等非信访接待场所信访，属非正常信访，被北京警方训诫后仍不改正，于2014年12月3日、4日又连续到天安门地区非正常信访，其行为已经扰乱了该场所的公共秩序，依法应予处罚。二、被告行政程序合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。”对非正常信访违法行为人，可以由居住地公安机关到外地接回并按稳控责任进行查处。2014年12月5日，我局受理此案，并依法履行传唤、询问原告、处罚前告知、宣告并送达行政处罚决定书等法定程序。而原告拒绝在传唤证、询问笔录、告知笔录及处罚决定书上签名、捺指印，并拒收行政处罚决定书。原告在起诉书中提出的公安机关“不给行政处罚决定书”没有事实依据。三、被告适用法律正确，处罚适当。本案中，原告无视国家的信访规定，不听劝诫，不到指定的场所反映问题，到天安门地区等非信访接待场所进行非正常信访，经北京警方多次训诫仍不改正，已经影响了天安门地区的公共秩序，公安机关经依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项对其做出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。综上所述，被告对原告作出的治安行政处罚认定事实正确、证据确凿，程序合法，请求人民法院依法维持被告作出的烟公牟（政）决字（2014）第96号《行政处罚决定书》。
被告牟平公安分局于2015年6月17日向本院提交了下列证据、依据：
第一组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，证明被告具有本行政区域治安管理职权。
第二组证据：1、牟平公安分局《受案登记表》，证明案件的来源；2、牟平公安分局行政处罚告知笔录、行政处罚决定书，证明被告依法履行了告知义务后对原告作出行政处罚决定；3、烟台市牟平区拘留所行政拘留执行回执，证明2014年12月5日被告将原告送牟平拘留所执行拘留，遵循了法定期限；4、烟台市牟平区拘留所《行政拘留家属通知书》，证明被告于2014年12月6日将拘留原告的情况邮寄送达给原告之妻；5、被告出具的传唤证、询问笔录、行政案件权利义务告知书，证明原告被传唤到案并接受询问的经过；6、询问笔录、行政案件权利义务告知书，证明2014年12月5日原告所在街道牟平区宁海街道办事处工作人员到被告处报案情况；7-8、被告制作的接受证据清单、天安门公安分局出具的《训诫书》，证明报案时被告接受报案人员提交的天安门公安分局出具的《训诫书》4份，其中2011年11月10日、2014年8月26日、2014年12月3日、2014年12月4日各一份，证明原告于上述时间因非正常信访被北京市警方训诫的情况；9-10、牟平区宁海街道办事处《信访事项答复意见书》及原告信访情况汇总，证明原告信访情况及宁海街道办事处的答复情况；11、被告制作的情况说明，证明办案单位对办案情况作出的说明；12-13、烟台市牟平区人民法院《刑事判决书》、牟平公安分局常住人口登记表，证明原告个人信息情况；14、《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、国务院《信访条例》，证明被告对原告作出行政处罚决定的法律依据。
被告牟平公安分局以上述证据，证明其作出的被诉行政行为，事实依据充分，适用法律正确，行政程序合法。
被告烟台市人民政府辨称，2015年2月3日，原告王百明提交行政复议申请书，要求撤销被告牟平公安分局做出的行政处罚决定。烟台市人民政府依法予以受理。经审查牟平公安分局提交的证据材料，烟台市人民政府认为，根据国务院《信访条例》的规定，信访人提出信访事项，应当到国家设立或公布的接待场所反映。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。王百明的陈述、证人证言、训诫书等证据能够证明王百明以牟平区文化中心建设占用其口粮地未给补偿为由，曾到北京市天安门地区非正常上访，被天安门公安分局治安大队训诫，但其不听劝阻，于2014年12月3日、4日又到该地区非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。牟平公安分局在告知王百明拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，做出烟公牟（政）决字（2014）第96号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处罚适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，烟台市人民政府于2015年5月4日做出烟政复决字（2015）31号《行政复议决定书》，维持牟平公安分局做出的行政处罚决定。烟台市人民政府做出的复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告烟台市人民政府在法定期间内，向本院提交了下列证据：
1、行政复议申请书、身份证复印件、行政拘留家属通知书、解除拘留证明书。证明原告提出行政复议申请及提交的证据材料。
2、行政复议立案审批表。证明原告的复议申请符合立案条件，被告依法受理。
3、行政复议答复通知书及送达回证。证明被告依法通知牟平公安分局提交答复意见及作出行政处罚的证据材料。
4-5、牟平公安分局答复意见书及相关证据材料。
6、行政复议延期通知书及送达回证。证明被告依法延期审理情况。
7、行政复议决定书及送达回证。证明被告依法作出行政复议决定书并送双方当事人。
8、《信访条例》及《行政复议法》第二十八条第一款的规定。
被告烟台市人民政府以上述证据证明，其作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、程序合法。
本院依法调取了2014年12月5日被告烟台市公安局牟平公安分局向原告送达行政处罚决定书等相关材料时的监控视频，该视频反映了原告拒绝在送达的法律文书上签字的经过。
经庭审质证，二被告对原告提交的1-3号证据没有异议，认可系其在行政程序中作出的。原告对二被告提交的证明行政主体、行政职权的证据没有异议。原告对被告牟平公安分局提交14份证据中的2号、7号、8号证据提出异议，认为：2号证据中行政处罚决定书没有送达其本人，没有向其出具拘留证，程序违法；7、8号证据中的训诫书系宁海街道办事处工作人员向驻京办人员索要的，程序不合法，训诫书上没有其本人的签字和捺印，被告没有证据证明其为非正常信访。原告对被告牟平公安分局的其余证据没有提出异议。原告对被告烟台市人民政府提交的1-8号证据，无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的1-3号证据，二被告无异议，该证据能够证明被告牟平公安分局对原告作出行政拘留8天的行政处罚行为及原告提起行政复议后，被告烟台市人民政府作出行政复议决定的事实，本院予以确认。对被告牟平公安分局提交的1号证据、3-6号证据、9-14号证据，原告无异议，本院予以确认。关于被告牟平公安分局提交的2号、7-8号证据，原告虽提出异议，但结合本院依法从牟平公安分局调取的视频资料中，能够看出被告已经将处罚决定书送达给原告，原告拒收并拒绝在送达证上签字。该视频还证明原告对处罚决定的内容是知情的，故对被告牟平公安分局提交的2号证据本院予以确认。对7-8号证据，该训诫书中载明了被训诫人的身份信息以及训诫时间、事由和内容，并加盖有天安门公安分局治安大队印章，原告没有该训诫书系伪造或者来源不合法的证据，故对该两份证据本院予以确认。对被告烟台市人民政府提交的1-8号证据，原告及被告牟平公安分局均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告王百明因牟平区文化中心建设占用其口粮地未给予补偿，曾于2011年11月10日、2014年8月26日到北京市天安门地区非正常上访，被天安门公安分局治安大队训诫。2014年12月3日、2014年12月4日，原告又连续两天在北京天安门广场周边进行信访活动，均被天安门公安分局治安大队查获并分别给予训诫，后被送到马家楼接待处，由牟平区信访局工作人员将其接出。天安门公安分局训诫书中告知“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2014年12月5日，烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员张普辉到牟平公安分局报案，称原告在北京非访，被北京警方训诫，要求依法立案处理。被告牟平公安分局依法予以立案受理。经过对案件事实进行调查、传唤原告进行询问、调取相关证据等程序，认定原告的行为扰乱了北京市天安门地区的公共秩序。在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2014年12月5日作出烟公牟（政）决字（2014）第96号《行政处罚决定书》，决定对原告处以行政拘留八日的治安行政处罚。该《行政处罚决定书》于当日送达给原告本人，原告拒收并拒绝在送达回证上签字。当日，牟平公安分局将原告送牟平拘留所执行拘留。次日，将拘留原告的情况及相关材料邮寄送达给原告之妻王凤卿。拘留期满后，牟平公安分局按时为原告办理了解除拘留证明书。2015年2月3日，原告向被告烟台市人民政府递交了行政复议申请书，要求撤销被告牟平公安分局作出的行政处罚决定。被告烟台市人民政府经依法审理后，于2015年5月4日依法作出了烟政复决字（2015）31号《行政复议决定书》，维持了被告牟平公安分局作出的烟公牟（政）决字（2014）第96号《行政处罚决定书》。庭审中，原告虽提出被告牟平公安分局在行政程序中只有一名办案民警在场审理案件及其对行政处罚决定书只是表示拒签，而不是拒收，被告未将行政处罚决定书送达给原告，构成程序违法，但被告牟平公安分局提交办案笔录上面系两名民警签字，另从本院调取的视频资料中也能够反映出被告已经将行政处罚决定书送达原告，原告仔细阅读后，拒绝签收。原告没有有效证据证明其上述主张成立。
本院认为，国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”原告进行信访活动，应按照《信访条例》的相关规定到有关机关设立或者指定的信访场所进行。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”原告曾于2011年11月10日、2014年8月26日到北京市天安门地区非正常上访，已被天安门公安分局治安大队训诫过。但原告不听劝阻，仍然在2014年12月3日、2014年12月4日，又连续两天在北京天安门广场周边进行信访活动，被天安门公安分局治安大队查获并分别给予训诫。原告的上述行为，违反了《信访条例》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案原告居住于烟台市牟平区，其违法行为由本案被告管辖，符合法律规定。关于原告以被告未向其送达行政处罚决定书属程序违法，要求撤销该行政行为的主张，本院认为，通过本院依法调取的视频监控录像可以看出，被告已经将其作出的行政处罚决定书送达给原告，原告对行政处罚的内容也已经知晓，因为原告拒绝签收，导致送达回证上没有原告的签字。故原告的该项主张与事实不符，本院不予支持。被告烟台市人民政府依据案件事实做出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，原告无视国家的信访规定，不听劝诫连续到天安门地区非信访接待场所进行非正常信访，虽经北京警方多次训诫但仍不改正的行为，违反了《信访条例》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，被告牟平公安分局依据相关法律、法规的规定对其作出治安行政处罚，事实依据充分，行政行为合法；被告烟台市人民政府依法做出复议决定并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告王百明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王百明缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 姜振明
审 判 员 曲 毅
人民陪审员 王忠诚
二〇一五年八月四日
书 记 员 曲欢欢