湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行初12号
原告牟伦丕，男，1964年8月23日出生，土家族，住湖北省利川市。
被告利川市国土资源局，住所地：湖北省利川市滨江路1号。
法定代表人秦性兵，该局局长。
行政机关出庭负责人张朝阳，该局副局长。
委托代理人陈建萍，湖北圣树律师事务所律师。
委托代理人谭世谱，利川市国土资源局执法大队副大队长。
被告利川市人民政府，住所地：湖北省利川市龙船大道51号。
法定代表人张涛，该市市长。
行政机关出庭负责人郜志彬，该市副市长。
委托代理人郜芙蓉，利川市人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈建萍，湖北圣树律师事务所律师。
第三人瞿立新，男，1967年3月5日出生，土家族，住湖北省利川市。
委托代理人瞿立国（系瞿立新之弟），男，1968年10月20日出生，汉族，住湖北省利川市，现住利川市。
第三人雷用菊，女，1968年5月17日出生，汉族，住湖北省利川市。
委托代理人雷用武（系雷用菊之弟），男，1975年5月5日出生，汉族，住湖北省利川市。
原告牟伦丕认为被告利川市国土资源局与瞿立新签订的房屋拆迁安置补偿协议无效，于2018年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月15日立案后，于当日向被告利川市人民政府、利川市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。因瞿立新、雷用菊与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日、7月10日公开开庭审理了本案。原告牟伦丕，被告利川市人民政府的行政机关出庭负责人郜志彬及委托代理人郜芙蓉、陈建萍，被告利川市国土资源局的行政机关出庭负责人张朝阳及其委托代理人谭世谱、陈建萍，第三人瞿立新的委托代理人瞿立国、雷用菊的委托代理人雷用武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告利川市国土资源局因利川市碧桂园项目建设需要，征收瞿立新等人在碧桂园规划红线控制范围内的房屋及土地，于2016年12月19日与瞿立新的委托代理人瞿立国签订《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同书》。
原告牟伦丕诉称，2005年5月19日，牟伦丕、瞿立新等人与利川市都亭街道办事处木栈村村民委员会签署了《农村土地承包合同》，取得土地承包经营权，承包小地名“尖山”旱地一宗。2016年12月19日，利川市人民政府及利川市国土资源局未经牟伦丕等土地共同所有人同意，与瞿立新、雷用菊委托的瞿立国签订了《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同书》，并支付了部分款项，违反了《物权法》和《土地管理法》的规定，严重侵害了牟伦丕的合法权益。故请求：1.撤销利川市国土资源局与瞿立新签订的《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同》；2.责令利川市人民政府及其下属部门在征收牟伦丕共同所有的土地过程中就补偿事宜与牟伦丕进行协商，停止损害牟伦丕的合法权益；3.本案诉讼费由利川市国土资源局、利川市人民政府共同承担。
原告牟伦丕为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一、《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同书》。拟证明：利川市人民政府已经完成了征收，并不是其所称的拟征收行为。
证据二、《农村土地承包合同》，证据三、恩州政复决字〔2017〕82号《行政复议决定书》。拟证明：牟伦丕等人流转土地是合法有效的。
证据四、纪委信举报案件反馈情况表。拟证明：牟伦丕等人通过合法流转取得的土地使用权，并在经管站备案，利川市人民政府在征收木栈村集体土地时“未批先征”，利川市国土资源局在牟伦丕不知情的情况进行征收，该行为无效。
证据五、《利川市国土资源局关于对牟伦丕信访件调查处理情况的报告》。拟证明：利川市人民政府在征收过程中没有征得土地共有人同意，违反了物权法和土地管理法；该报告中，片面的陈述信访人对分配款有异议，转移了案件的焦点；利川市国土资源局在该报告已经自认了先补偿后报批，其行为已经严重违反了法律规定。
被告利川市国土资源局答辩称：1.利川市人民政府及利川市国土资源局严格按照征收程序对瞿立新土地进行了征收。在征收前发布了《土地征收告知书》，对征收土地进行了实物调查，并进行了实地勘测，瞿立新在《利川市土地征收面积及补偿一览表》（马场）及《碧桂园工程建设房屋拆迁补偿安置明细表》上签字确认，利川市国土资源局于2016年12月19日与瞿立新签订了拆迁安置补偿合同，并按照该合同履行了全部义务；2.瞿立新被征收土地为利川市都亭街道办事处木栈村村民委员会发包土地，承包方代表为瞿立新，承包方式为家庭承包，瞿立新与雷用菊、牟伦丕之间应视为家庭成员关系，瞿立新作为承包方代表委托瞿立国办理相关征地手续，利川市国土资源局与瞿立国签订土地征收协议应合法有效。请求人民法院依法驳回原告牟伦丕的诉讼请求。
被告利川市国土资源局向本院提交了以下证据：
证据一、土地征收告知书，证据二、土地测量及实物调查确认表，证据三、利川市土地征收补偿汇总报批表，证据四、利川市木栈尖山面积图，证据五、利川市土地征收面积及补偿一览表（马场）（本人签字确认），证据六、林木资产单价评估结果明细表，证据七、房屋及构筑物征收补偿分户评估表——初步结果（本人签订确认），证据八、木栈社区证明，证据九、房屋拆迁补偿明细表（本人签字确认），证据十、实物调查公示照片，证据十一、农村土地承包合同（瞿立新），证据十二、瞿立新委托书，证据十三、瞿立新身份证复印件，证据十四、瞿立国身份证复印件，证据十五、征地房屋拆迁安置补偿合同书，证据十六、瞿立新征地补偿款银行回单，证据十七、瞿立国征地补偿款银行凭证。拟证明：利川市国土资源局对牟伦丕等人房屋及土地征收合法有效，该征收行为是一种拟征收行为，该行为没有损害牟伦丕等人的合法利益，利川市国土资源局已经全部履行了安置补偿义务；涉案土地承包合同上的承包方式为“家庭承包”，承包方代表人为瞿立新，因此，瞿立新代表共有权人签订合同等行为，应当视为表见代理，不违反法律规定。
被告利川市人民政府与被告利川市国土资源局的答辩意见一致。被告利川市人民政府在法定举证期限内未提交证据。
第三人瞿立新、雷用菊未提交书面陈述意见，也未向本院提交证据。
经庭审质证，被告利川市国土资源局对原告牟伦丕提交的证据一的真实性没有异议，对证明目的有异议，客观上是预付款的形式，而并非正式付款。对证据二的真实性没有异议，该承包合同载明承包形式是家庭承包，承包方的代表是瞿立新，承包土地人分别为瞿立新、雷用菊、牟伦丕，雷用菊、牟伦丕与承包方代表瞿立新关系是“其他”，被告认为该合同认定的承包方式是家庭承包。对证据三的证明目的有异议，该复议决定驳回了申请人的复议申请，不能证明被告的征收行为侵犯了原告牟伦丕等人的合法权益。对证据四的证明目的有异议，该调查情况认定的是“该宗土地未批先征，举报人反映的情况是土地流转情况在经管站备案”，按照规定备案是需要发证的，但是目前原告牟伦丕并没有提交证件，且纪委认定的事实与实际情况不符合，也不符合法律规定。对证据五真实性无异议，但达不到其证明目的，这只是纪委的调查答复，不能证明征收补偿行为违法。被告利川市人民政府对原告牟伦丕提交证据的质证意见与被告利川市国土资源局的质证意见一致。第三人瞿立新、雷用菊对原告牟伦丕提交的证据无异议。
原告牟伦丕对被告利川市国土资源局提交的证据一、五的真实性无异议，但原告牟伦丕等人直至2017年12月7日在利川法院开庭时才知晓该证据内容。对证据二、三、四、八无异议。对证据六、七、九、十、十二、十三、十四不清楚，被告利川市国土资源局未告知原告牟伦丕等人。对证据十一的真实性没有异议，但根据恩施州纪委调查及恩施州人民政府的复议可知，原告牟伦丕等人土地流转是合法有效的，承包方式并非家庭承包，原告牟伦丕等人于2007年在经管站进行办理登记，因当时没有新的流转协议，只能用2005年的老版本，因此承包方式上载明的为家庭承包。对证据十五、十六、十七的真实性无异议，但对证明目的有异议，该证据不能说明被告利川市国土资源局实施的行为为拟征收的行为，已经形成了事实上的征收行为。被告利川市人民政府对被告利川市国土资源局提交的证据无异议。第三人瞿立新、雷用菊对被告利川市国土资源局提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：各方当事人对彼此提交的证据真实性无异议，本院对所有证据均予以采信，并结合案件审理情况综合认证其证明目的。
经审理查明，2005年12月23日，利川市都亭街道办事处木栈村村民委员会与瞿立新签订《农村土地承包合同》（合同编号：2140712022），该合同载明：承包方代表瞿立新，土地承包经营权共有人牟伦丕、雷用菊，与承包方代表关系“其他”，承包方式为家庭承包，承包小地名“尖山”旱地一宗，总面积为48.57亩。
2012年5月2日，利川市国土资源局作出《土地征收告知书》，告知拟征土地位置、面积及类型、用途、补偿依据及标准、安置方式等事宜，瞿立新、牟伦丕、雷用菊三人共同承包的涉案土地在拟征收土地范围内。2016年11月12日，瞿立新与瞿立国签订《委托书》，瞿立新委托瞿立国处理土地征收事宜。2016年12月1日，利川市土地储备交易中心在利川市木栈社区居委会张贴《都亭街道办事处木栈社区十一组征地面积及地面附着物公示表》，对瞿立新等人承包的被征收土地面积及地上附着物进行了公示。瞿立国代瞿立新在《利川市土地征收面积及补偿一览表（马场）》及《房屋及构筑物征收补偿分户评估表——初步结果》上签字确认。2016年12月19日，瞿立国代瞿立新在《碧桂园工程建设房屋拆迁补偿安置明细表房屋安置换测算表》上签字确认。同日，瞿立国代瞿立新与利川市国土资源局签订《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同书》。
牟伦丕对利川市国土资源局的征收行为不服，于2017年7月19日向利川市人民法院提起行政诉讼，后撤回起诉，利川市人民法院于2017年7月19日作出（2017）鄂2802行初36号《行政裁定书》，裁定准许其撤回起诉。2017年，牟伦丕向恩施州人民政府申请行政复议，要求确认利川市人民政府征收其位利川市都××街道办事处××村××组组土地的行为违法。2017年11月29日，恩施州人民政府作出恩州政复决字〔2017〕82号《行政复议决定书》，以“利川市国土资源局虽然发布了《土地征收告知书》，但只是就拟征地位置、面积、类型、用途、补偿依据及标准等事宜进行预先告知，并未发生实际征收土地的具体行政行为”为由，驳回了牟伦丕的行政复议申请。2017年11月30日，利川市纪委作出《信举报案件反馈情况表》，调查认为：“信访反映利川市国土资源局在未征收木栈社区十二组集体土地过程中‘未批先征’；举报人牟伦丕通过合法程序流转取得木栈社区十二组地块，并在经管站登记备案，市国土资源局在牟伦丕完全不知情的情况下完成了征收等情况属实。”在处理情况栏为“责令市国土资源局整改”。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。利川市人民政府作为县级地方人民政府，为实施土地征收的主体，利川市国土资源局受利川市人民政府委托，实施具体的土地征收事宜，因此，利川市人民政府、利川市国土资源局系本案适格被告。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，被征收土地为集体土地，土地用途为农业用途，利川市人民政府若因建设需要征收该土地，应当根据土地管理法的规定，先行办理农用地转用审批，在同意转用审批的同时办理征地审批手续。利川市人民政府至今未提交利川市都××街道办事处××村××组组土地征收的批文，故利川市人民政府在未经审批的情况下，对牟伦丕、瞿立新等人承包的土地实施征收显然违反了法律规定。利川市人民政府、利川市国土资源局辩称其实施的并非土地征收行为，而是一种预征收行为，土地管理法明确规定了土地征收的程序需经过国务院或者省人民政府批准，其辩称的预征收行为是一种典型的未批先征行为。在此情况下，利川市国土资源局与瞿立新签订《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同书》明显违法，应属无效。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告利川市国土资源局于2016年12月19日与瞿立新签订《利川市碧桂园项目征地房屋拆迁安置补偿合同书》无效；
二、驳回原告牟伦丕的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告利川市人民政府、利川市国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号05×××699-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李丽
审 判 员 李野
审 判 员 彭文
二〇一八年七月十二日
法官助理 胡丹
书 记 员 李居