广东省揭阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤52行终11号
上诉人（原审原告）：曾栋，男，汉族，1969年1月25日出生，住广东省揭西县，
委托代理人：马四军，广东穗江律师事务所律师。
委托代理人：曾丽红，女，1973年5月23日出生，住广东省揭西县，
被上诉人（原审被告）：揭西县五经富镇人民政府。住所地：广东省揭阳市揭西县。
法定代表人：李旭军，镇长。
委托代理人：林树昭，该镇工作人员。
委托代理人：蔡佳盛，广东冠法律师事务所律师。
原审第三人：曾金好，男，汉族，1953年10月1日出生，住广东省揭西县，
委托代理人：杨望明，广东益信律师事务所律师。
上诉人曾栋因与被上诉人揭西县五经富镇人民政府、原审第三人曾金好其他行政行为纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2016）粤5202行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理完毕。
原审法院查明，2016年7月1日被告揭西五经富镇人民政府根据第三人曾金好的申请，向其出具《证明》一份，“根据相关的协议，我镇五经富镇铸造厂（详见土地使用证）于1994年12月30日转让给五经富镇通发公司，1994年12月31日该公司转让给曾祥义，1996年10月30日曾祥义转让给曾金好，曾金好从1996年10月30日经营管理使用至今20多年，现因该厂房年久成为危房，经研究同意其按原合同规定执行。”原告对上述证明内容不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，1996年10月30日，第三人曾金好与曾祥义签订《转让合同》，取得铸造厂房地产使用权。原告曾栋母亲陈淑青的房屋位于铸造厂的北面，2016年5月，原告因在铸造厂的北面建围墙与第三人发生相邻纠纷。2016年8月8日，第三人起诉原告相邻纠纷一案正在法院审理中。
法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条一款规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；。（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；本案中，被诉《证明》并非针对原告作出，原告不是行政行为的相对人，也不是与本案行政行为存在利害关系的人，且被告给第三人出具证明的行为，对原告的权益明显不产生实际影响，故曾栋以原告的身份提起行政诉讼，不符合上述法律规定，不具备原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告曾栋的起诉。原告曾栋预交的案件受理费50元予以退还。上
上诉人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被上诉人出具的《证明》在揭西县人民法院（2016）粤5222民初377号判决中以伪证材料出现，严重损害了上诉人的利益。（一）被上诉人出具的与事实严重不符的《证明》，致使揭西县人民法院（2016）粤5222民初377号判决书中直接对三次非法转让没有审查，并依据《证明》对违法行为进行了合法性确认和采信。（二）在（2016）粤5222民初377号案件中，被上诉人出具的《证明》对上诉人的权利与义务造成了实质性的损害，该《证明》将三次非法转让国土资源的行为合法化，使本不具有起诉资格的原审第三人曾金好在该案中获得了起诉资格。揭西县人民法院因被上诉人出具了《证明》而没有对非法转让的行为进行审查，这是因为被上诉人作为政府机关出具的材料有公信力而直接采纳。（三）如果被上诉人没有违法出具该《证明》，则曾金好在（2016）粤5222民初377号案中就没有起诉的资格，即使侥幸起诉被法院受理，法院也应对三次违法转让国土的行为进行合法性审查，依法审查的唯一结果就是对曾金好的诉讼请求驳回处理。因此，（2016）粤5222民初377号判决把虚构的事实《证明》作为立案受理和审判的重要事实依据，让曾栋成了受伤害的被告；而（2017）粤5202行初12号行政裁定书则裁定《证明》与曾栋没有利害关系是错误的。
二、本案中原审法院适用法律错误。被上诉人出具的《证明》在揭西县人民法院（2016）粤5222民初377号判决中作为主要证据被采用，对上诉人的利益造成了严重损害，上诉人有权依《中华人民共和国行政诉讼法》第二条提起起诉。上诉人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条规定的情形，有权提起诉讼。
三、被上诉人出具的《证明》所依据的事实是违法的、虚假的，请求贵院追究被上诉人出具虚假事实证明的法律责任。（一）被上诉人出具的《证明》所依据的《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》中受让方盖章单位为揭西经富通发实业有限公司，经工商查询并无此公司。（二）三次转让均无备案登记，都应当认定为无效。经过三次非法转让才转让到曾金好手中，镇政府转让给揭西经富通发实业有限公司并没有向国家机关备案登记，揭西经富通发实业有限公司转让给曾详义也没有备案登记，曾详义转让给曾金好也没有备案登记。几次转让都没有备案登记均属违法。（三）从《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》的内容上看，形式上是转让使用权，但实质是违法转让国有土地所有权，造成了国有土地严重流失。（四）揭西经富通发实业有限公司又非法转给曾详义，不但没有签正式转让协议，却仅是在《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》中加一句话，但竞然还没有曾详义的签名，也就是说没有受让主体，这二次转让行为明显是无效的。在上诉人与曾金好相邻权纠纷二审开庭中曾金好已经承认了曾详义没有签名这一事实。被上诉人作出的《证明》，事实上是对三次非法转让行为进行合法确认。
四、（2016）粤5222民初377号判决书第7页第11行内容，证明了一审法院引用被上诉人的证明给上诉人实体利益造成损害，证明被上诉人的证明跟上诉人的实体利益关系重大，因此一审法院驳回是错误的。
综上，被上诉人明显是为曾金好获得非法利益做伪证，被上诉人的《证明》妨害了司法公正，请求二审法院：1.依法撤销揭阳市榕城区人民法院（2017）粤5202行初12号行政裁定；2.请求揭阳市中级人民法院优先提审本案或裁定指令揭阳市榕城区人民法院另组合议庭审理本案;3.追究被上诉人出具虚假事实证明的法律责任；4.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人揭西五经富镇人民政府当庭答辩称：一、被上诉人出具涉案证明的行为，是以民事主体对事实的证明行为，并非以行政主体、以履行行政职能出具证明，属政府机关履行证人的义务，依法不属于行政行为。理由是：1、行政行为指行政主体行使行政职权对相对人产生法律效果的行为，是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。2、被上诉人原系镇办企业五经富镇铸造厂的权属人，是1994年12月30日《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》的合同一方，被上诉人在该协议中属于民事主体，后被上诉人出具证明也是以平等民事主体的角色，对已有民事转让事实的证明，并非行使《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的行政职权、与行政职能无关，出具涉案证明没有任何行政强制力和约束力，产生的是民事法律关系和民事法律后果，不是行政法律后果。被上诉人只有以行政主体角色行使行政职权，对特定的公民、法人和其他组织作出具有行政强制力和约束力并由此影响行政相对人的有关其权利义务的单方行为，才属于行政行为。被上诉人无论在五经富镇铸造厂转让的过程中或是此后出具涉案证明中，均是以平等主体、民事主体行使镇办企业权属人、证人的民事权利义务，被上诉人出具涉案证明并没有因此使上诉人作为行政管理的相对人，其与上诉人及第三人没有形成行政管理的法律关系。3、根据《民事诉讼法》的规定，本案中被上诉人依据《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》等证据材料，结合客观事实出具涉案证明的行为，属政府机关以民事主体履行证人的义务，只有履行行政职权时才是属于行政主体的角色，其以民事主体原权属人的角色出具证明的行为依法不属于法律意义上的行政行为。被上诉人出具的证明出现在民事诉讼中，被上诉人仅起到原权属人、转让方对已有事实的证明、证实作用，仅作为一种意见和参考，人民法院可以将其作为证据审查，并决定采信或不采信，并不具有法律上必然的法律约束力、行政强制力，更不是必须经过行政诉讼司法审查才可以消除其影响。二、上诉人不具有提起该行政诉讼的主体资格，被上诉人出具涉案证明并非可诉的行政行为，不具有可诉性，其起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回上诉人起诉。理由是：1、根据行政诉讼的一般原则，一个行政行为，在双方之间形成一对一的法律关系，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织应针对该法律关系进行一事一诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十五条的规定，上诉人作为揭西五经富镇铸造厂北面房产户主陈淑青之子，与涉案证明毫无法律上的利害关系。被上诉人出具涉案证明系针对五经富镇铸造厂使用权的转让方和承让方，与上诉人并无利害关系，并没有实际改变或影响上诉人依法应当享有的任何权利和义务，更没有侵犯上诉人的合法权益，故上诉人的诉讼主体不适格，被上诉人出具涉案证明的行为不具有可诉性。2、本案依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，被上诉人出具涉案证明不具有可诉性，且上诉人的诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第六项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定。本案中，被上诉人出具涉案证明系针对五经富镇铸造厂使用权的转让方和承让方，是对事实的证明行为，对上诉人的合法权益不产生实际影响，与上诉人并无利害关系，并没有实际改变或影响上诉人依法应当享有的任何权利和义务，更没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人诉称涉案证明侵犯其利益与权利缺乏事实和法律依据。上诉人以《证明》为诉讼标的提起诉讼不符合前述法律规定及《行政诉讼法》第十二条规定的任一情形，该证明并非可诉的行政行为，不具有可诉性，其起诉不属于行政诉讼的受案范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定驳回原告的起诉并无不妥，故原审裁定认定事实清楚、适用法律准确、审理程序合法，原审裁定客观公正，依法应予维持。三、上诉人在上诉状所述缺乏事实和法律依据，违背客观事实。上诉人诉称被上诉人“出具证明使曾金好获得起诉的资格，并使上诉人败诉”、诉称被上诉人“出具证明是伪证并损害其利益”缺乏事实与法律依据。根据最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，人民法院实行的是立案登记制，被上诉人出具证明本身并不必然决定曾金好在民事诉讼中作为原告诉讼主体资格，是否获得原告资格系人民法院依据证据和法律规定依法认定。胜诉与败诉也是人民法院根据事实和法律依法进行判定，被上诉人出具证明与上诉人败诉并不存在必然的因果关系，并不必然导致上诉人败诉。被上诉人出具涉案证明与上诉人并无利害关系，并没有实际改变或影响上诉人依法应当享有的任何权利和义务，更没有侵犯上诉人的合法权益。
综上，被上诉人出具涉案证明并非可诉的行政行为，不具有可诉性。上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人曾金好当庭答辩称，一、2016年7月1日被上诉人出具给原审第三人的涉案《证明》，是被上诉人对其二十二年前（即1994年）将五经富镇铸造厂房地产转让的事实证明，该《证明》内容真实，有相应的转让协议予以印证。上诉人上诉称涉案《证明》系伪证材料，实属上诉人信口开河，自行胡乱认为。二、涉案《证明》是被上诉人以五经富镇铸造厂的权属人、转让协议书的一方民事主体而出具，不属于法律意义上的行政行为，不具有可诉性。涉案《证明》的出具，并非必然使原审第三人成为（2016）粤5222民初377号民事案件的原告，也并非没有涉案《证明》的出具，原审第三人就不能成为（2016）粤5222民初377号民事案件的原告。在上诉人自行在五经富镇铸造厂的北面，在历史上存在的巷道上，擅自建造围墙，严重影响了相邻双方的通行、排水、通风及采光的情况下，原审第三人作为五经富镇铸造厂房地产的实际使用权人，不管是否有这份涉案《证明》，原审第三人都可以原告身份以相邻纠纷起诉上诉人。原审法院认为涉案《证明》与上诉人没有利害关系是认定事实清楚，证据确凿。三、原审法院认定涉案《证明》并非针对上诉人作出，上诉人不是行政行为的相对人，也不是与本案行政行为存在利害关系的人，对上诉人的权益明显不产生实际影响，上诉人不具备原告主体资格，裁定驳回上诉人的起诉正确。
综上，请二审法院维持原审裁定，驳回上诉人的上诉。
一审期间各方当事人提交的证据随案卷移送到本院，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明事实予以确认。
另查明，在1994年12月30日的《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》中，被上诉人系合同的出让方。
本院认为，本案的争议焦点在于被上诉人作出的《证明》是否属可诉的行政行为。是否构成行政行为，应从三方面依次进行审查：是否属于行政主体；是否行使行政职权、履行行政职责；是否产生行政法律效果。本案被上诉人是能够以自己的名义行使行政权力，能独立承担行政法律责任的行政机关，因此，本案主要审查《证明》是否为被上诉人依行政职权作出而产生行政法律效果的行为。结合本案查明的事实，一方面，被上诉人出具的《证明》并未行使行政职权、履行行政职能。在上诉人与原审第三人的民事诉讼程序中，被上诉人系原镇办企业五经富镇铸造厂的权属人，是1994年12月30日签订《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》的合同一方，在该协议中属于民事主体，被上诉人出具涉案《证明》系针对五经富镇铸造厂使用权的转让和承让，对已有民事转让事实的证明，主要依据《五经富镇铸造厂房地产使用权转让的协议》等证据材料，作为单位证人就其所了解的相关案件情况向人民法院所做的陈述，属于证人证言。《证明》作为被上诉人证言的书面载体，属于查明民事案件事实的证据；被上诉人出具的《证明》，并未行使任何对公共事务实施行政管理活动的权力。另一方面，被上诉人出具的《证明》并未发生任何行政法律效果。从被上诉人出具的证明内容看，未对上诉人的权利义务产生实际影响。被上诉人对案件事实的陈述是否作为认定民事案件事实的证据加以采信，依法由人民法院在民事诉讼中结合其它证据进行审查、确认，不能发生一经作出即证实特定法律状态的法律效果。被上诉人出具的《证明》作为民事案件的证据，仅与该案相关待证事实有关，不能对上诉人行政法律关系上权利义务的设定、变更、消灭产生任何法律效果。因此，被上诉人出具的《证明》不属于行政诉讼的受案范围。另，由于本案系对被上诉人作出的《证明》是否可诉的审查，故上诉人要求追究被上诉人出具虚假事实证明的法律责任诉讼请求，不属本案审查范围，依法应予驳回。
综上，上诉人认为《证明》属于可诉的行政行为的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。原审裁定认定上诉人起诉不属于行政诉讼的受案范围正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄永练
审 判 员 陈 锋
审 判 员 姚奕声
二〇一七年十月二十三日
书记员（代） 吴满和
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。