湖北省孝感市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂09行初2号
原告湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会。
原告湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村经济联合社。
（湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村熊双林等741人以上述两原告名义提起诉讼）
委托代理人刘桂芹、齐玉单，北京中尚律师事务所律师。代理权限：参与庭审、辩论、调解，代为变更诉讼请求、和解、签收法律文书。
被告湖北省孝感市人民政府。住所地：湖北省孝感市乾坤大道***号。
法定代表人滕刚，该市市长。
委托代理人岳章桥，湖北省孝感市人民政府法制办公室副主任。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解、上诉，代签法律文书。
委托代理人王辉，湖北省孝感市人民政府法制办公室科长。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解、上诉，代签法律文书。
被告湖北省汉川市人民政府。住所地：湖北省汉川市广场路*号。
法定代表人翁晔，该市市长。
委托代理人程少文，湖北省汉川市仙女山街道办事处副书记。代理权限：一般代理。
委托代理人程思培，湖北谛益律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人湖北省汉川市仙女山街道办事处。
法定代表人朱良成，该办事处主任。
委托代理人王涛，湖北省汉川市仙女山街道办事处工作人员。代理权限：一般代理。
委托代理人陈建华，湖北谛益律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会、湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村经济联合社诉被告湖北省孝感市人民政府、湖北省汉川市人民政府土地行政确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告诉称，本案争议的土地位于仙女山街道办事处华二村（四至为：东至干渠堤，西至霍城村土地边界线，南至西门桥村土地边界线，北至两河），面积约650亩，是华二村村民在政策指导下开荒取得的土地。1982年实行土地联产承包责任制时，该争议土地按责任田分配给华二村村民。后仙女山街道办事处将该土地用于芦苇业联合经营，其收益与华二村按比例进行分配。在华二村村民上访过程中，仙女山街道办事处称上述争议土地已经是国有土地。原告与仙女山街道办事处产生权属争议。故原告向汉川市人民政府提出土地权属争议调查处理申请，汉川市人民政府于2015年3月13日作出土地权属争议处理决定书，确认本案所争议的土地为国有土地。原告向孝感市人民政府提起行政复议，并于2015年10月23日收到孝感市人民政府行政复议决定书（孝政复（2015）24-5号）。原告认为，涉案土地属于华二村农民集体所有，该争议土地在1982年实行土地联产承包责任制时，已按照责任田分配给华二村村民，不因经营者改变而发生变化。且农民集体土地必须经过省级人民政府或国务院批准征收才能变为国有土地。而上述争议土地在华二村村民熊曾国向湖北省人民政府、汉川市国土资源局等部门申请政府信息（该争议土地征收为国有的相关文件）公开的过程中，被口头确认没有经过湖北省人民政府征收。同时，涉案土地不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》中关于国有土地的规定，且《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的适用前提是农民集体土地，不适用于国有土地。汉川市人民政府作出的土地权属争议调查处理决定以及孝感市人民政府作出的行政复议决定认定事实、适用法律错误。故原告依法向贵院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销孝感市人民政府行政复议决定（孝政复（2015）24-5号）。2、依法撤销汉川市人民政府作出的土地权属争议处理决定的具体行政行为。3、判令汉川市人民政府依法重新对位于仙女山街道办事处华二村（四至为：东至干渠堤，西至霍城村土地边界线，南至西门桥村土地边界线，北至两河）范围内约650亩土地所有权进行权属调查处理，并作出土地权属争议处理决定。4、诉讼费用由被告承担。
被告湖北省孝感市人民政府认为，复议机关以汉川市仙女山街道办事处华二村熊双林等741人作为土地裁决纠纷的利害关系人，将该741人列为行政复议申请人。在复议和诉讼中，汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会均未表达自己的意思，也未在相关复议及诉讼文书中见该村村委会公章，汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会不是本案的适格原告。即使将本案作为涉及农村集体土地的案件，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，过半数的村民也只能以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，没有证据证明汉川市仙女山街道办事处华二村经济联合社是否合法存在及其集体经济组织法律地位。因此，华二村村民委员会及华二村经济联合社均不是本案的适格原告。
被告湖北省汉川市人民政府认为，（一）汉川市人民政府所作《土地权属争议处理决定书》事实清楚。诉争土地原系汈汊湖区域内的湖荒、沼泽，由1971年汈汉湖治理湖泊改造而来。诉争土地在土地改革时，未确权给原告，人民公社时期未确权给原告，实行联产承包责任制后，也未承包并确权给原告。原告对诉争土地均未实际占有、使用。诉争土地与华二村相距大约10公里，不在华二村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线内。诉争土地的部分实际使用者已取得《农村土地承包经营权证》多年。（二）汉川市人民政府所作《土地权属争议处理决定书》程序合法。（三）汉川市人民政府所作《土地权属争议处理决定书》适用法律正确。汉川市人民政府所作《土地权属争议处理决定书》适用的法律包括：1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条：“依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”。2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”。3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。4、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。根据上述规定，由于诉争土地从未确权给原告，故其应为国家所有而非集体所有；退一步说，即使认为诉争土地所有权有争议，由于原告不能依法证明属其所有或属其他集体所有，故其也应属于国家所有；再退一步说，诉争土地即使属于村农民集体所有，也应按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权，而诉争土地与华二村相距大约10公里，不在华二村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线内，因此诉争土地不应确权给原告。
第三人湖北省汉川市仙女山街道办事处的陈述意见与湖北省孝感市人民政府、汉川市人民政府的意见相同。
经审理查明：本案诉争土地原系汈汊湖区域内的湖荒、沼泽，是由1971年汈汊湖治理湖泊改造而来。1971年，当时的汉川县革委会组织全县劳力治理汈汊湖，历经四年挖成东、西、南、北四大干渠和南支河、北支河，把汈汊湖改造成人工封闭湖泊。1975年5月，在以粮为纲的政策指导下，汉川县革委会将汈汊湖渠道周边荒地、湖泊（含本案争议土地）约2500多亩指定给城关镇等公社种植水稻。因这些围垦的低湖田以湖泊为主，连年遭水淹，且离各大队较远，老百姓都不愿耕种，荒废多年。1982年3月，原北桥乡党委响应国家退田还湖的政策，将这2500多亩土地（含本案争议土地）集中起来成立了北桥乡芦苇场。1987年北桥乡划归城关镇管辖后改为城关镇芦苇场（期间部分土地改为渔池〉，因种植芦苇经济效益不好将其整体改建成渔场，并于1990年成立城关镇养殖场。上世纪80年代，因原汉川县公安局拘留所建设需要，原汉川县政府将其中200多亩划拨给原县公安局拘留所建办公场所和拘留人员劳动改造农用基地。城关镇养殖场成立后，这2300多亩渔池（含本案争议的土地）由养殖场统一发包经营，周边乡镇的许多养殖户也逐渐在养殖场定居。养殖场由上世纪80年代的10多户数十人发展到现在的1000多人。2005年，仙女山办事处根据养殖场当时人口423人因在原户籍地村没有承包责任田的实际情况，将其中部分渔池846亩土地以国有土地性质确定给没有责任田的养殖户经营使用23年，并由汉川市人民政府颁发土地承包经营权证，其它渔池土地以合同形式发包给养殖户经营。
另查明，湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村村民人数共计2140人。湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村没有经济联合社这一集体经济组织。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”根据本案查明的事实，湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村共有村民2140人，故熊双林等741人未达到该村村民的半数，不能以湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会的名义提起诉讼。同时，并不存在湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村经济联合社这一集体经济组织。故，湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会和湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村经济联合社均不具备原告资格，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。另外需要说明的是，本案土地争议源自1971年，在特定历史变迁的背景下，由于土地制度调整、体制变迁等因素而形成，时间跨度比较长，情况复杂，属于历史遗留的问题，需要通过特殊政策而不是通过法律来解决纠纷，不属于人民法院主管工作范围，当事人为此提起的诉讼，人民法院依法不予受理或驳回起诉，当事人应找有关行政机关申请解决。综上，对原告的起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村村民委员会和湖北省汉川市仙女山街道办事处华二村经济联合社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 祁国华
审判员 黄 伟
审判员 张耀刚
二〇一六年七月七日
书记员 王 喆
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……