江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00074号
上诉人（原审原告）顾卫礼。
委托代理人顾玉梅，女，系上诉人之女。
被上诉人（原审被告）常熟市支塘镇人民政府（下称支塘镇政府），住所地常熟市支塘镇中心街。
法定代表人芮伟国，镇长。
委托代理人付春秀。
委托代理人杨少平，江苏少平律师事务所律师。
上诉人顾卫礼因镇政府行政强制及行政赔偿一案，不服常熟市人民法院（2014）熟行初字第00035号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月2日依法公开开庭审理了本案。上诉人顾卫礼及其委托代理人顾玉梅，被上诉人支塘镇政府的委托代理人付春秀、杨少平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2003年12月，顾卫礼按其与常熟市支塘镇新泾村村民委员会（现为常熟市支塘镇任南村村民委员会，下称任南村委会）签订的土地租赁协议约定，租赁使用该村12亩土地用于种植，约定租赁期限为9年（2003年5月1日至2012年12月31日，其中3亩为2004年1月1日至2012年12月31日）。后顾卫礼在该租赁使用的土地上建造了两间小屋，面积约28平方米。2010年8月，顾卫礼未经批准又在原建造的小屋前面建造了两间房屋，面积约52平方米。2013年11月2日、2014年5月9日，支塘镇政府认为顾卫礼于2010年8月建造的两间房屋属于违法建筑，先后两次对顾卫礼作出了限期拆除决定（即《限期拆除通知书》）。由于顾卫礼未按照支塘镇政府作出的限期拆除决定自行拆除该房屋，支塘镇政府于2014年7月17日组织人员对顾卫礼2010年8月建造的涉案房屋及附属用电设施一并实施了强制拆除。
另查明，在支塘镇政府拆除涉案房屋的过程中，顾卫礼种植的部分葡萄株（约为12株，已结未成熟果实）被拆倒的砖墙压倒，该部分葡萄株受到了损害。
又查明，顾卫礼对其赔偿请求中所主张的损失数额未提供相关的有效证据。在原审庭审中，顾卫礼称在支塘镇政府实施拆除涉案房屋过程中被剪断的葡萄园围栏铁丝，已由其所在的任南村委会进行了修复。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第六十五条的规定，本案支塘镇政府作为镇人民政府，具有对所在镇乡、村庄规划区内未经批准进行的建设行为作出责令停止建设、限期改正行政处罚决定的行政职权；对当事人未履行行政处罚决定义务的，具有依法实施强制拆除该违法建设的行政职权。但行政主体无法律依据或不依法律规定而对行政相对人实施行政强制执行的，其行为构成违法。本案中，顾卫礼未经批准在其租赁使用的土地上新建房屋，其建设行为违反了相关城乡规划法律、法规的规定，其新建的涉案房屋应当认定为违法建筑物。虽然支塘镇政府对涉案房屋作出了《限期拆除通知书》，但其在2014年7月17日实施强制拆除前，未依照《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）规定的程序作出相关的强制执行决定，故支塘镇政府的强制执行行为缺乏事实根据和法律依据，应当依法确认为违法。对于顾卫礼诉称的支塘镇政府对其断电、断水、压坏葡萄株的行为，并非支塘镇政府单独实施的行政行为，而是支塘镇政府实施强制执行行为造成的后果，故顾卫礼要求确认支塘镇政府对其断电、断水、压坏葡萄株的行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律根据，该主张不属于本案被诉行政行为合法性审查的范围，不予理涉。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）第二条第一款、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，行政相对人取得国家行政赔偿的前提，是其合法权益受到违法行政行为侵害且造成的损害结果与违法行政行为之间存在因果关系。违法行政行为对行政相对人财产权造成损害的按照直接损失给予赔偿。顾卫礼作为赔偿请求人，应对自己的主张承担举证责任，支塘镇政府作为被请求人有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，虽然支塘镇政府2014年7月17日组织实施拆除顾卫礼两间涉案房屋及设施的强制执行行为构成违法，但由于涉案房屋未经相关职权部门批准建设，系违反城乡规划法律、法规规定的违法建设，故涉案房屋及附属用电设施并非顾卫礼的合法财产，不属于《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围。顾卫礼要求支塘镇政府赔偿涉案房屋造价31200元、恢复供电的请求缺乏法律根据，不予支持。对于在强制执行过程中被剪断的围栏铁丝，已由任南村委会进行了修复，故顾卫礼再要求支塘镇政府赔偿其铁丝价款损失200元的请求缺乏事实根据，不予支持。至于顾卫礼要求支塘镇政府赔偿因断电、断水增加其种植葡萄园劳动成本损失1600元和种植的葡萄产品质量亏损损失75000元，该损失并非支塘镇政府强制执行行为造成顾卫礼财产权损害的直接损失，且顾卫礼也未提供相关的有效证据证明其该损失的存在，故顾卫礼的该项赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。鉴于支塘镇政府在强制执行过程中对顾卫礼种植的部分葡萄株造成了损害是事实，且该葡萄株属于顾卫礼的合法财产，应当根据《国家赔偿法》的规定予以赔偿，其数额可从有利于顾卫礼考虑酌情确定为直接损失2160元。
据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认支塘镇政府于2014年7月17日对顾卫礼二间新建房屋实施强制拆除的行政行为违法。二、支塘镇政府支付顾卫礼赔偿金人民币2160元。该款项由支塘镇政府于本判决生效后十日内直接支付给顾卫礼。三、驳回顾卫礼的其他赔偿请求。案件受理费人民币50元，由支塘镇政府负担。
上诉人顾卫礼上诉称，被上诉人于2014年7月17日在没有正确履行行政告知义务的前提下，对上诉人葡萄园进行破坏，剪断供电设施、强拆果园内房屋、剪断防盗铁丝、毁坏青苗等，至上诉人5亩地葡萄颗粒无收。一、被上诉人的断电行为应认定为独立实施的违法行为，请求恢复电力供应。二、请求赔偿农业及其他损失。1、被上诉人以上诉人未取得乡村建设规划许可证而执行强拆。依照《城乡规划法》的规定，办理乡村建设规划许可证手续，需先依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理农用地转用审批手续。而上诉人在葡萄园内搭建的房屋应适用国土资发（2012）155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（下称155号通知）的规定，设施农用地是按照农用地方式管理，不需要办理农用地转用审批手续，因此上诉人的房屋是在政策允许范围内建造的。2、上诉人向原审法院提交的是产量质量损失，2014年7月17日，葡萄园中的葡萄已经接近成熟，被上诉人断电的后果使上诉人灌溉、农药无法顺利开展实施，扰乱了农业正常经营秩序，导致上诉人近5亩葡萄颗粒无收，产量与质量损失估计75000元。3、剪断的围栏铁丝虽已修复，但上诉人认为被上诉人仍应履行赔偿责任，上诉人收取后返还任南村委会。三、关于土地承包租赁合同，上诉人与任南村委会的租赁合同到期后，任南村委会未向上诉人提出过异议，原合同仍继续有效。上诉人在2014年8月1日收到任南村委会书面通知要求收回耕地，但村民小组成员集体签名同意上诉人可以延长承包期限。上诉人系任南村村民，依法享有对本集体耕地的经营权。综上，请求撤销原审判决，判令被上诉人赔偿上诉人各项损失113400元。
被上诉人支塘镇政府答辩称，一、上诉人在任南村任南x号小区南侧建造的房屋及设施，没有根据《城乡规划法》等规定报请相关职权部门批准，原审法院认定该房屋属于违法建筑符合法律规定。关于上诉人提出应适用155号通知的观点，被上诉人认为，上诉人在葡萄园内已经建设有简易用房，目前被拆除的房屋及设施系在原有简易用房的基础上新建，显然不属于155号通知规定的“生产设施用地和附属设施用地”。退一步讲，即便是符合上述通知规定的设施农用地，也需要符合“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”的设施农用地审核手续。事实上，上诉人建设的房屋及设施未办理任何依法批准的手续。二、上诉人的房屋经过常熟市支塘镇建设管理服务所认定为没有任何建设审批手续的违法建筑，被上诉人作为镇人民政府，有权对上诉人的违法建筑实施强制拆除，被上诉人也履行了相关的催告程序，向上诉人发出了《限期拆除通知书》，要求上诉人自行履行拆除义务，但上诉人逾期未自行拆除，被上诉人据此组织的强制执行行为合法。三、上诉人被拆除的房屋属于违法建筑，葡萄株种植在承包合同已经到期的土地上，因此房屋和葡萄株均非上诉人的合法财产，且上诉人主张的有关因断水断电而增加种植葡萄园的劳动成本以及葡萄产量质量亏损的损失属于间接损失，无证据证明该损失的实际存在及该损失与被上诉人的行政行为之间存在因果关系。因此被上诉人无需赔偿上诉人损失。关于上诉人主张的房屋造价损失，因该部分房屋及设施不是上诉人的合法财产，不受法律保护，且被拆除后的残留物存放在现场，由上诉人自行处理。综上，原审法院认定上诉人被拆除的房屋系违法建筑，驳回上诉人赔偿请求符合法律规定，请求二审法院予以维持。关于被上诉人拆除行为是否合法，被上诉人是否应该赔偿12株葡萄株，请求二审法院依法判决。
原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、2013年11月1日常熟市支塘镇建设管理服务所出具的“关于顾卫礼房屋的情况说明”；2、2013年11月2日支塘镇政府作出的《限期拆除通知书》存根、张贴该通知书的照片2张；3、2014年5月9日支塘镇政府作出的《限期拆除通知书》存根、张贴该通知书的照片8张；4、陈x、冯x的行政执法证；5、2003年12月28日常熟市支塘镇新泾村村民委员会与顾卫礼签订的“土地租赁协议书”；6、2014年7月3日任南村委会出具的“情况说明”；7、拆除房屋经过情况的视频录像。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、顾卫礼的身份证明；2、2014年5月9日支塘镇政府作出的《限期拆除通知书》；3、2013年10月23日任南村委会出具的“证明”；4、2003年12月28日常熟市支塘镇新泾村村民委员会与顾卫礼、沈x签订的“土地租赁协议书”；5、落款日期为2014年8月2日、8月3日有关顾卫礼延期承包土地的村民集体签名；6、结算补偿清单；7、2014年9月15日徐x出具的“证明”；8、房屋被拆除前后状况的照片15张；9、葡萄园边荒田状况的照片2张。
上述证据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
二审中，上诉人向本院提交了三份证据材料：1、2015年1月的录音资料及录音资料的书面说明；2、照片4张；3、2014年12月拍摄的视频资料。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，上诉人应在原审开庭审理前或者指定的交换证据之日提供证据，逾期提供证据的，视为放弃举证权利。现上诉人在原审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供证据，该三份证据已过举证期限，本院不予接纳。
根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。
庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人拆除上诉人涉案房屋及设施的强制执行行为是否合法、被上诉人是否应承担赔偿责任分别发表了辩论意见。
上诉人顾卫礼认为，1、上诉人建造房屋的土地系农用地，应根据155号通知的规定进行管理，被上诉人依照《城乡规划法》第六十五条的规定，拆除了上诉人在葡萄园内建造的房屋，缺乏法律依据。被拆除的涉案房屋属于上诉人的合法财产，被上诉人应恢复原状或赔偿损失。2、上诉人与任南村委会土地租赁协议到期后，仍有优先续包的权利，葡萄株属于上诉人的合法财产。3、上诉人的农业用电设施系上诉人合法安装，被上诉人断电的行为违法，造成了上诉人5亩葡萄的损失，应予赔偿。
被上诉人支塘镇政府认为，被上诉人强制拆除的涉案房屋属于违法建筑，在强制执行前，被上诉人向上诉人发出了《限期拆除通知书》，履行了告知义务，但上诉人未履行自行拆除义务，故被上诉人组织的强制执行行为合法。被上诉人在拆除涉案房屋的过程中确实压坏了上诉人的12株葡萄株，但该葡萄株是种植在任南村应予收回的土地上，不属于上诉人的合法财产，被上诉人不应赔偿。
本院认为，一、关于被上诉人支塘镇政府实施的强制执行行为是否合法。根据《行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，行政相对人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关有权强制执行。《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条规定了行政机关在实施强制执行前应当履行的程序，即催告行政相对人履行义务，听取行政相对人陈述申辩的意见，经催告行政相对人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应作出行政强制执行决定。催告书、行政强制执行决定应当送达行政相对人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告。本案中，虽然被上诉人于2013年11月2日、2014年5月9日对上诉人顾卫礼作出了两份《限期拆除通知书》，限上诉人自行拆除违法搭建的涉案房屋，但被上诉人在2014年7月17日实施强制执行前，并未按照《行政强制法》的规定履行催告、公告等程序，亦未作出行政强制执行决定并送达上诉人。因此，被上诉人的行政强制执行行为缺乏依据，程序违法。原审法院据此确认被上诉人该强制执行行为违法，符合法律规定。至于被上诉人在强制执行时对涉案房屋的附属用电设施一并拆除，属强制执行行为的内容，并非单独实施的行为。上诉人认为该断电行为应属被上诉人单独实施的违法行为的观点缺乏依据，本院不予采信。
二、关于被上诉人是否应承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，虽然被上诉人拆除涉案房屋的强制执行行为构成违法，但上诉人在2010年8月建造涉案房屋时并未取得相关职权部门的批准手续，上诉人亦未提供证据证明涉案房屋及附属用电设施属于其合法拥有的财产，因此，涉案房屋及附属用电设施不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围。且涉案房屋被拆除后，拆除的建材存放在现场，屋内物品经过清点也留存在现场，由上诉人自行处理，未造成上诉人其他财产损失。因此，上诉人要求被上诉人赔偿涉案房屋造价及恢复供电的请求缺乏依据，原审法院对该赔偿请求不予支持并无不当。在强制执行过程中被剪断的围栏铁丝，已由任南村委会进行了修复，上诉人要求被上诉人赔偿该围栏铁丝价款损失的请求缺乏事实根据，应不予支持。对于上诉人所主张的要求被上诉人赔偿因断水断电而增加的其种植葡萄园的劳动成本以及葡萄产品质量亏损的损失，并非被上诉人强制执行行为所造成的上诉人财产的直接损失，且上诉人无证据证明该损失的实际存在，因此，上诉人该项赔偿请求亦缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持并无不当。对于被上诉人在强制执行过程中压坏的部分葡萄株，属上诉人的合法财产，被上诉人应予赔偿。原审法院将该部分直接损失酌情确定为2160元，并无不妥。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，上诉人要求被上诉人赔偿其各项损失113400元的主张缺乏依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾卫礼负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 林 磊
代理审判员 王 宽
二〇一五年四月二十四日
书 记 员 丁韵蕾