安徽省广德县人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1822行初18号公益诉讼起诉人:广德县人民检察院。住所地广德县。法定代表人：张伟，检察长。出庭检察员：罗军、彭玉。被告:广德县林业局。住所地广德县。法定代表人：吕嗣平，局长。委托诉讼代理人：王云，广德县林业局法制办公室主任。委托诉讼代理人：毛凌霞，安徽大旗律师事务所律师。第三人：梅德义，男，住广德县。第三人：云平山，男，住广德县。公益诉讼起诉人广德县人民检察院诉被告广德县林业局不履行林业行政管理法定职责一案，本院于2018年5月18日立案受理，于2018年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知与本案有利害关系的梅德义、云平山，作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年7月9日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人广德县人民检察院检察员罗军、彭玉，被告广德县林业局党委委员张乐广及委托诉讼代理人王云、毛凌霞，第三人梅德义，到庭参加诉讼，第三人云平山经本院传票合法传唤未到庭参加诉讼，案经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。公益诉讼起诉人广德县人民检察院诉称，一、诉讼请求：请求法院判令被告广德县林业局对广德县桃州镇山关村下枫树园村民组“南京坟山”集体林场林木资源依法履行保护监督管理职责,恢复植被种植条件。二、事实和理由：2011年下半年，梅德义、云平山未经广德县林业局和相关部门批准，违反土地管理法规，非法占用广德县桃州镇山关村下枫树园村民组“南京坟山”集体林场，改变林地用途，在该林地上自建和转卖他人建造房屋计18幢，非法占用林地面积为16.5亩，被占用林地原有植被和林业种植条件严重毁坏。2014年，广德县有关部门对梅德义、云平山非法占用该块林地建造的住宅实施强制拆除。广德县林业局对本行政区域内林业资源负有监督管理职责，该局对梅德义、云平山毁坏林地的行为不依法履行监督管理职责，致使林地被毁坏的状态持续存在。我院经调查认为被告广德县林业局不依法履行职责，于2016年12月20日向其发出《检察建议书》，督促其依法履行职责，并对“南京坟山”集体林场被毁坏的林地采取补救措施。被告于2017年1月20日函复本院，称已向毁坏林地的行为人梅德义、云平山发出《责令改正违法行为通知书》，责令第三人梅德义、云平山于2017年4月20日前恢复林地原状并补种树木。其后，该局未催告违法行为人及时履行义务，也未代履行，同时也没有依法申请人民法院强制执行。被第三人梅德义、云平山毁坏的林地，建筑垃圾和硬化地面仍未完全清除，原有植被和林业种植条件没有得到修复，林木生态环境至今未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”和《安徽省实施办法》第二条：“县级以上人民政府林业行政主管部门主管本行政区域内的林业工作”的规定，广德县林业局应依法承担本行政区域内林业资源保护和监督管理职责。广德县桃州镇山关村下枫树园村民组“南京坟山”集体林场林地被梅德义、云平山违法占用破坏后，林木生态资源没有恢复。被告虽然作出了责令第三人于2017年4月20日前恢复林地原状和补种树木的行政决定，但没有依照《中华人民共和国行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”和第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定，依法积极履行监督管理职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故本院依法提起行政公益诉讼，请求法院依法支持诉讼请求。公益诉讼起诉人为证明自已的主张，向法庭提供以下证据：1、安徽省人民检察院《关于同意对广德县林业局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的批复》及广德县人民检察院《检察建议书》，证明公益诉讼起诉人已经依法履行了诉前程序。2、统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格。3、《中华人民共和国森林法》第十三条、《安徽省实施办法》第二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条，证明被告的法定职责。4、《广德县人民法院刑事判决书》复印件一份，证明第三人梅德义、云平山因犯非法占用农用地罪，被法院判处刑罚。5、广德县人民检察院于2016年11月28日制作的视频资料和照片一组，证明涉案山场被破坏的情况。6、广德县人民检察院于2017年10月25日制作的视频资料和照片一组，证明涉案山场在被告作出行政处理决定后仍未恢复原状的事实。7、被告的《检察建议复函》、《关于责令改正违法行为通知书》，证明被告在接到广德县人民检察院的检察建议后，已经对第三人作出了行政处理决定。8、广德县人民法院2017年非诉执行案件统计，证明被告没有向法院依法申请强制执行“责令改正违法行为”行政处理决定。被告广德县林业局辩称，我局认为公益诉讼起诉人的诉讼理由不能成立，请求法院依法驳回其诉讼请求。理由如下：一、第三人梅德义、云平山在2011年下半年永久性的“征用”广德县桃州镇山关村下枫树园村村民组“南京坟山”集体林场。后擅自将所征山场推平，进行自建和转卖他人建造房屋。该行为涉嫌犯非法占用农用地罪。依照《行政处罚法》第三十八条第一款：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”及国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等……涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送”的规定，我局已经将梅德义、云平山违法占用林地的行为依法移送司法机关处理。2015年1月22日，梅德义因犯非法占用农用地罪，被广德县人民法院判处有期徒刑一年二个月，并处罚金人民币10万元，云平山因犯非法占用农用地罪，被广德县人民法院判处有期徒刑一年二个月，并处罚金人民币10万元。故我局已经依法履行了法定管理职责。二、梅德义、云平山因构成非法占用农用地罪，被移送司法机关处理后，我局无继续介入监管的法律依据。依照中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知第一条第（三）项：“……行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚”的规定，我局没有继续给予行政处罚的法定职责。三、我局收到广德县人民检察院的检察建议后，通过邮寄方式向梅德义、云平山下达了《关于责令改正违法行为通知书》，责令其2017年4月20日前恢复林地原状，并补种树木。结合《中华人民共和国森林法》四十四条及《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条之规定，我局能实施的行政决定为责令当事人恢复原状。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、五十一条之规定，即使我局代履行，也是要在保证梅德义、云平山“六个月”的行政诉讼期限届满后，然后对林地复垦的费用进行预算，再行送达代履行决定书。案涉被毁坏的林地面积为11000平方米（约16.5亩），地面已经硬化，复垦的体量和难度大，被告无论从人、财、物各方面，都受到限制。此种情形下，被告的执行力度难免滞后，但并非是被告主观意图所追求的效果。综上，被告在发现梅德义、云平山的违法行为后，一直在依法履行管理职责，故公益诉讼起诉人的诉讼请求依法不应支持。第三人梅德义述称，我对公益诉讼起诉意见没有异议，“南京坟山”这块林地是我买的，没有依法办理征地手续。林业局责令我恢复该块林地原状，我没有意见。只是我在清理林地上面垃圾的时候，已经拆除房屋的主人不同意我清运，再说由于有些地方水泥地面硬化严重，我现在没有精力和经济条件履行被告的行政处理决定。第三人梅德义没有证据向法庭提交。第三人云平山没有向法庭提交书面意见和证据。被告广德县林业局在诉讼期间向本院提供以下证据：1、统一社会代码证书，证明被告的主体资格。2、《广德县森林公安局起诉意见书》，证明被告已经将梅德义、云平山违法占用林地的违法行为移送司法机关处理。3、《责令改正违法行为通知书》，证明被告在接到广德县人民检察院的检察建议后，已经履行了责令违法行为人恢复林地原状和责令补种树木的职责。庭审中经举证、质证，本院对被告提供的上述证据认证如下：第三人梅德义对被告的证据1、2、3没有异议。公益诉讼起诉人对被告的证据1、3没有异议，本院对证据1、3予以采信。对证据2的真实性没有异议，对证明对象有异议，认为被告将违法行为人的犯罪线索移送司法机关后，仍有相应的行政监管责任。本院认为，被告关于行政机关在行政执法过程中，发现违法行为人的违法事实有可能构成犯罪，将违法犯罪材料移送司法机关并被追究刑事责任后，行政机关就可以不再追究当事人的消除违法状态的行政法律责任的证明目的，没有法律依据，故本院对被告证据2的证明对象不予采信。庭审中经举证、质证，本院对公益诉讼起诉人提供的上述证据认证如下：第三人梅德义对公益诉讼起诉人的证据没有异议。被告对公益诉讼起诉人的证据1、2、3、4、5、6、7、8的“三性”没有异议。只是认为：（1）、代履行不是被告的法定职责。（2）、广德县人民检察院向被告发出的检察建议中，没有提出要求被告责令违法行为人恢复原状。本院认为，被告的异议理由于法和事实不符，本院对上述证据予以采信。本院根据采信的证据和结合各方当事人的陈述，确认以下案件事实：2011年下半年，第三人梅德义、云平山未经广德县林业局和相关部门批准，违反土地管理法规，非法购买广德县桃州镇山关村下枫树园村民组“南京坟山”集体林场，改变林地用途，在该林地上自建房屋和转卖他人建造房屋计18幢。经鉴定，梅德义、云平山非法占用林地面积为16.5亩，被占用林地原有植被和林业种植条件严重毁坏。2014年，广德县有关部门对梅德义、云平山对该块林地上面的违法建筑实施了强制拆除。第三人梅德义、云平山因犯非法占用农用地罪，于2015年1月22日分别被广德县人民法院判处有期徒刑一年二个月（缓刑），并处罚金十万元。广德县人民检察院经调查认为，第三人梅德义、云平山违法占用的林地，因建造住宅被毁坏后，第三人虽然受到了刑事处罚，但林地生态资源却没有恢复，被告不依法履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。遂于2016年12月20日向被告发出检察建议书，督促其履职。具体内容为：1、依法履职。2、责令第三人梅德义、云平山依法赔偿损失并按国家规定补种树木。3、第三人拒不补种或补种不符合国家规定的，由被告代为补种，所需费用由违法者支付。被告在接到检察建议后，于2017年1月16日作出了广林［2017］03号《责令改正违法行为通知书》，责令第三人依法赔偿损失，于2017年4月20日前恢复林地原状，并补种树木。被告于2017年1月20日，向第三人梅德义、云平山邮寄送达了《责令改正违法行为通知书》。被告亦于2017年1月20日向广德县人民检察院作出了书面复函，并告知了责令第三人改正内容。广德县人民检察院于2017年10月25日再次到涉案林地现场，经勘察发现，被毁坏林地上面的建筑垃圾和硬化地面仍未完全清除，原有植被和林业种植条件没有得到修复，林木生态环境至今未恢复原状。该院认为，被告责令第三人履行义务期限届满后，既未书面催告当事人自动履行行政处理决定所确定的义务，也未向人民法院依法申请强制执行或依法代履行。根据《中华人民共和国森林法》第十三条和《安徽省实施办法》第二条的规定，被告广德县林业局应依法承担本行政区域内林业资源保护和监督管理职责，然而却怠于行使法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。遂于2018年5月18日提起本案行政公益诉讼。另，在庭审调查中，被告及第三人对涉案林地上面的建筑垃圾和硬化地面仍未完全清除，原有植被和林业种植条件没有得到修复，林木生态环境至今未恢复原状的事实，没有异议，并予以认可。本院认为,一、根据《中华人民共和国森林法》第十三条、四十四条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”、“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。……拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”和《安徽省实施办法》第二条：“县级以上人民政府林业行政主管部门主管本行政区内的林业工作”的规定，被告广德县林业局具有对涉案林地依法进行监督管理和惩处第三人破坏该林地违法行为的法定职责。二、根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，具有依法提起行政公益诉讼的权利。广德县人民检察院在履行职责中发现广德县林业局在第三人非法占用农用地（林地）一案中，怠于履行法定职责，致使生态环境一直处于受侵害的状态，依法向被告发出检察建议后，被告仍未依法严格履职，为保护社会公共林业资源，其有权以公益诉讼起诉人身份提起行政公益诉讼。三、关于本案第三人梅德义、云平山因犯非法占用农用地罪被人民法院判处有期徒刑和并处罚金后，作为县级林业行政主管机关的被告，是否还具有追究违法行为人的行政法律责任的法定职责，亦即行政处罚和刑事处罚的衔接问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的含义，是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，而非一种违法行为不得给予两种以上的行政处罚或不同性质的行政处罚。故行政处罚和刑事处罚的竞合事项吸收，否则并罚。刑事处罚是为了打击犯罪，行政处罚是为了规范社会秩序，两者目的不同，手段不一，在大多数情形下，两者应当并用，以达到不同的目的和效果。故本案第三人在受到有期徒刑和罚金的刑事处罚后，仍应依法承担除人身自由罚和金钱罚以外的行政法律责任。广德县人民检察院的检察建议也正是要求被告履行监管违法行为人消除违法状态和恢复生态资源的职责，与《行政处罚法》第二十四条的规定并不相悖，亦符合《中华人民共和国森林法》第十三条、第四十四条和《安徽省实施办法》第二条规定的宗旨。故被告关于第三人的违法行为经司法机关作出刑事处理后，其不再具有行政管理职责的辩解意见，没有法律依据，本院不予采纳。四、关于被告根据检察机关的检察建议作出“责令改正违法行为”行政处理决定后，就意味着其已经完全履行了工作职责的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条：“行政机关作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，其后果已经或将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行”和第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定,被告应当在“代履行”或“申请人民法院强制执行”这两种法定的执行方式中，选择一种执行方式，以达到纠正违法行为和恢复资源生态的目的。在本案中，被告既没有依照法律规定采取任何有效措施督促当事人自觉履行行政决定，也未依照《森林法》第四十四条第三款和《行政强制法》第五十条的规定代为补种树木和依法代履行恢复林地原状，其已构成行政不作为。故对被告关于已经履行法定职责的辩解意见，本院不予采纳。综上，森林资源是人类最宝贵的财富之一，在维持和改善人类赖以生存的自然生态环境，提供人类生活、生产所需等方面作出了巨大贡献，其所带来的社会效益、生态效益和经济效益不可估量。依法管理森林资源，是维护人类切身利益的重要手段。望负有对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督职责的被告，要切实树立起“蓝天白云绿水青山就是金山银山”的思想理念，要高度重视和认真对待检察机关的法律监督，勇于担当，善始善终，要严格依法行政和依法履职，提高工作效率，力争使遭受破坏的自然生态环境，早日得到修复和恢复。广德县人民检察院的行政公益诉讼理由依法成立，本院对其诉讼请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：限被告广德县林业局在本判决生效后六十日内依法履行落实广林2017（03）号“责令改正违法行为”行政处理决定中相关内容的职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  许立安审 判 员  徐启宏审 判 员  史承建人民陪审员  陈义琴人民陪审员  徐长林人民陪审员  马洪永人民陪审员  劳维台二〇一八年七月二十六日书 记 员  邓 迎附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。