江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇行初字第00025号
原告潘国俊。
委托代理人潘成荣。
委托代理人杨帆，江苏法德永衡律师事务所律师。
被告丹阳市人民政府。住所地：丹阳市开发区兰陵路*号。
法定代表人陈可可，市长。
委托代理人许锁庚，丹阳市人民政府房屋征收办公室副主任。
委托代理人朱建宇，江苏丹凤律师事务所律师。
原告潘国俊不服被告丹阳市人民政府房屋征收补偿决定，于2014年9月9日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于9月10日向被告邮寄送达起诉状副本和应诉通知书。本院于2014年10月24日、2014年11月19日两次公开开庭审理，原告的委托代理人潘成荣、杨帆（仅参加第一次庭审），被告的委托代理人许锁庚、朱建宇均到庭参加诉讼。因案情复杂，报经江苏省高级人民法院批准延长审限3个月。本案现已审理终结。
被告丹阳市人民政府于2014年8月4日作出丹政房补（2014）2号房屋征收补偿决定（以下简称《补偿决定》），主要内容是：对潘国俊位于丹阳市城河路69号A幢23室商业房（建筑面积114.02㎡）进行产权调换。调换房位于城河北路西侧B片区营业房7号楼18号，房屋一楼、二楼建筑面积均为51.96㎡，合计房屋评估价款2716885元，实际房屋优惠安置价2431728元，被征收房屋评估价款、装饰装修及附属物评估价款合计为3553583元，公共维修基金个人部分补贴4677元，补偿款合计为3558260元，经结算，房屋产权调换差价为1126532元，已专户存储，由丹阳市人民政府房屋征收办公室在潘国俊让房后支付。因实际搬迁日期暂时无法确定，迁装移位补助、误工补助、停产停业损失的补偿、搬迁费等其他补助、补贴在潘国俊自行搬迁后15日内根据《丹阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《丹阳市国有土地上房屋征收搬迁费、临时安置费及补助、奖励标准》的规定另行结算。潘国俊应在本决定送达之日起15日内自行搬迁，让房给予拆除。
为证明其具体行政行为的合法性，被告于2014年9月18日向本院提供如下证据：
1、丹政房补（2012）4号房屋征收决定。
2、丹政房征公（2012）4号公告、丹阳日报新闻报道。
3、张贴记录及照片。
证据1-3证明丹阳市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）对原告所在的片区实施旧城改造并发放房屋征收决定，同时进行了公告。公告载明了征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利等事项。
4、原告房产产权档案、调查登记表。证明原告被征收房屋的权属、建筑面积等情况；征收部门委托相关人员对被征收房屋进行调查登记。
5、公证书。证明丹阳市人民政府是依照《征补条例》第二十条规定以及其他规范性文件确定被征收片区的房地产评估机构。
6、协商记录。证明征收人与被征收人经过多次协商。
7、被征收房、安置房、装饰装修评估报告、送达回证。证明被征收房屋的价值是由符合规定的房地产评估机构按照市场价格进行评估，同时告知申请复核评估的相关事项。
8、签约选房送达回证。证明丹阳市人民政府已经按照城河北路西侧旧城区改建项目房屋征收补偿方案对营业用房、签约选房的事项向原告进行告知，并送达书面材料。
9、声明、证明。
10、房屋征收补偿协议。
11、结算单。
证据9-11证明征收工作人员多次与潘成荣协商，并达成征收补偿协议，但潘国俊于2014年1月15日声明未授权其父亲签订协议，此后，房屋征收工作人员又多次与潘成荣协商。
12、丹政房补（2014）2号征收补偿决定、送达回证。
13、征收补偿决定张贴记录、照片。
证据12、13证明丹阳市人民政府房屋征收办公室工作人员与原告在多次协商以后，仍未能达成补偿协议，被告按照《征补条例》第二十六条作出征收补偿决定，进行送达，并在征收范围内予以公告。
原告诉称：被告向原告送达的《补偿决定》，其中评估价格过低，只是市价的一半，调换的安置房远离征收地区，商业价值差距很大，两地现在市场租金也差距一半，侵害原告利益；被告没有原址安置，只是提供7号楼房源供原告选择，不将11、12、10号楼拿出来安置，剥夺了原告对拆迁安置房源的公平选择权；被告在协商中没有将安置方案和规划方案公示，不公平、公正、公开；将征收后地块重新用于商业开发，将原告赶走变相强征暴敛，与民争利，违背了公共利益的原则，并且征收时破坏原告住所的门窗等物品，至今未赔偿。请求本院撤销该《补偿决定》，并判决被告重新作出补偿决定。为证明其诉讼主张，原告提供下列证据：
1、原告身份证复印件。证明原告有主体资格。
2、丹政房补（2014）2号征收补偿决定。证明被告已经向原告下发决定书。
3、房屋征收评估初步结果公示表。证明是与原告同一批次的白云华庭片区评估结果，该片区与原告房屋相距不足50米，但评估价格却高于原告评估价格8500元／㎡，存在较为明显的价格差。
4、营业房安置房源表。
5、规划方案批前公示图。
证据4、5证明被告对同一征收决定下的白云华庭进行了原址安置，但原告的安置房距离被征收房屋有500米左右，被告没有给予原告公平补偿。
6、照片。证明被告提供的征收补偿协议的签订背景，是被告指使社会闲散人员在原告家中滞留达到24小时，迫使原告父亲签订的协议。
被告答辩认为：1、被告的补偿决定符合法定程序，适用法律法规正确；2、价格评估合法有效；3、《征补条例》未要求对营业房就近安置，被告的安置方案不侵害其权益。请求本院维持其征收补偿决定。
为查明评估的合法性，本院依职权要求评估机构提供其评估的依据，评估机构提供下列证据：
1、评估机构工作记录。
2、丹阳市房产管理处的证明。
3、商品房买卖合同6份。
4、现场勘查记录表2份。
本院依职权要求原告出示其房屋出租协议1份。
本院依职权要求被告提供该征收项目的基本情况及相关征收补偿协议。
经当庭质证，对于原告的证据，被告质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3的真实性无异议，白云华庭虽属同一片区，但处于不同地段，所以房屋评估价值不同；对证据4、5的真实性没有异议，但与本案没有关联，该片区的征收补偿方案在公布征收决定时已一并公示，不同地段的安置方案也不同，有的是原地安置，有的是就近安置，有的是同一片区的回迁安置；对证据6不予认可，与本案没有关联。
对于被告的证据，原告质证认为：因潘国俊本人在南京读书，关于征收决定、文件及方案，原告都未收到。被告也没有主动与其联系。对于证据1、2、3的真实性、关联性予以认可，但是征收决定是违法的，该项目是旧城区改造征收，但原告的房屋仅建造8年；对证据4，房主是潘国俊，却被错误登记为潘成荣，且联系方式有误；对于证据5的真实性、合法性予以认可；对于证据6，征收部门确实多次找过潘成荣，但内容有不符之处，对于未经潘国俊本人签字的文件均不予认可；对于证据7，被告未向原告送达过评估报告等文件，原告本人没有看到过评估报告，导致原告无法行使对评估报告申请复核的权利，因此对被告依据该评估报告作出的房屋征收补偿决定不予认可；对于证据8，原告未收到签约选房等材料；对于证据9的真实性无异议，但与本案没有关联，原告的父亲不能代表原告行使相关权利；对于证据10不予认可，是被告方指使社会闲散人员胁迫原告父亲签字的，但原告父亲未得到原告的授权；对于证据11，原告不认可，没有看到过，也未授权任何人接收过该结算单；对于证据12原告没有收到，后由父亲告知原告；对于证据13，原告没有看到。
对于本院依职权要求评估机构提供的评估所依据的证据，原告质证认为：关于证据1，评估依据是伪造的，实际租金没有评估机构调查的租金那么高，评估机构调查的相关房屋与本案被征收房屋不是类似房地产，没有可比性；对于证据2，丹阳市房产管理处证明的时间不是评估基准时间；对于证据3，无法确认相关商品房交易合同的真实性；对于证据4，原告根本不知道勘察情况。被告质证认为：对证据1、2、3、4的合法性、关联性、真实性均无异议，证明评估机构依法评估。
对于本院依职权要求原告出示的房屋出租协议，被告没有异议。
对于本院依职权要求被告提供该征收项目的基本情况及相关征收补偿协议，原告认为与其无关。
本院认证如下：对于原告的证据1-5的真实性，被告无异议，本院予以确认，对于原告的证据6，与本案无关，不予确认。对于被告证据的真实性均予确认，但证据4中的调查登记表存在错误，证据7不能证明已将安置房的评估报告送达给原告，关于原告所称因在外上学未收到相关文书的质证意见，因征收工作人员已将相关文件送达给其父母，故对该项质证意见不予采纳。对于本院依职权要求评估机构提交的评估所依据的证据，相关证据能够相互印证，本院予以确认。对于本院依职权要求原告出示的房屋出租协议，被告没有异议，本院予以确认。对于本院依职权要求被告提供该征收项目的基本情况及相关征收补偿协议，原告未提出否定依据，本院予以确认。
依据上述有效证据和当事人陈述，本院经审理查明：
被告丹阳市人民政府于2012年12月28日作出丹政房发（2012）4号《丹阳市人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），对丹阳市城河北路西侧旧城区改建项目建设规划范围内的房屋实施征收，被告于征收现场、《丹阳日报》公告该《征收决定》。
潘国俊所有的丹阳市城河路69号A幢23室营业房处于该征收范围内，用于出租经营，自2012年起5年内每年租金6万元（即约44元／㎡＊月）。
2013年1月30日唐光伟向镇江市人民政府申请行政复议，要求撤销该《征收决定》。2013年3月25日镇江市人民政府作出（2013）镇行复第5号《行政复议决定书》，决定维持该《征收决定》。此后，唐光伟、潘国俊等10人向本院提起行政诉讼，请求撤销该《征收决定》，本院以该起诉均超过起诉期限为由作出（2013）镇行初字第14号行政裁定书，裁定驳回唐光伟、潘国俊等10人的起诉。唐光伟、潘国俊等人不服本院裁定提起上诉，江苏省高级人民法院终审裁定维持了本院裁定。依据本院（2013）镇行初字第14号案件的卷宗，丹阳市第十六届人民代表大会第一次会议于2012年3月30日作出《关于丹阳市2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年国民经济和社会发展的决议》，批准丹阳市人民政府提出的2012年国民经济和社会发展计划，该规划包括2012年度保障性安居工程和旧城区改建项目计划（含城河北路西侧旧城区改建项目）；丹阳市发展改革和经济信息化委员会于2012年4月9日作出丹发改经信投资发（2012）52号文，证明丹阳市城河北路西侧旧城区改建符合丹阳市十二五经济和社会发展规划；丹阳市规划局于2012年4月17日作出丹政规（2012）15号文及附图，证明丹阳市城河北路西侧旧城区改建符合丹阳市总体规划及相关专项规划；丹阳市国土资源局于2012年4月18日作出丹国土资发（2012）10号文，证明丹阳市城河北路西侧旧城区改建项目红线范围内的区域符合土地利用规划条件。
2013年1月11日，丹阳市人民政府征收办公室组织选择房屋征收评估机构，因参加该项目房屋征收评估的5家机构均未超过半数，按照评估机构选择规则，现场摇号确定镇江中兴房地产估价有限公司、丹阳市方正房地产价格评估有限公司等4家评估机构为本征收项目的房屋征收评估机构。该过程经丹阳市公证处公证。
2014年5月5日，丹阳市方正房地产价格评估有限公司受丹阳市人民政府房屋征收办公室委托，对潘国俊位于丹阳市城河路69号A幢23室商住楼房屋进行了评估，评估基准日为2012年12月28日，评估该房地产的价格为3490266元。其中：评估方法为收益法评估，即房地产价值=纯收益／房地产资本化率；经调查评估，本区域类似营业房社会平均租金为141.66元／㎡＊月，扣除客观总费用所得的房地产纯收益为127.55元／㎡＊月；确定的房地产资本化率为5%，得出一、二楼平均单价为30611元／㎡。2013年6月4日，征收工作人员将被征收房屋评估报告、装修装饰及附属物附件，申请复核评估有关事项告知书送达到潘国俊家中，潘国俊家人拒签。
2014年7月26日，丹阳市方正房地产价格评估有限公司受丹阳市人民政府房屋征收办公室委托对位于城河北路西侧B片区营业房7楼18号商业房（安置房）市场价值进行评估，该房屋为期房，评估基准日为2012年12月28日，评估方法采取市场法计算，选取了同一地区、同一供需圈内邻近区域的三个商业项目交易案例进行评估。房屋的一楼、二楼建筑面积均为51.96㎡，一楼评估单价为32680元／㎡，二层评估单价为19608元／㎡，合计房屋评估价款2716885元。
征收期间，该项目征收工作人员多次与潘国俊的父亲潘成荣商谈房屋征收补偿事宜。2013年7月22日，征收工作人员向潘成荣的住所送达营业用房签约选房事项告知书，潘成荣收件后拒签。2013年7月31日丹阳市人民政府房屋征收办公室与潘成荣就丹阳市城河路69号A幢23室达成房屋征收补偿协议，安置华东财经委旧址旁32号商铺给潘国俊。因丹阳市人民政府房屋征收办公室没有证据证明潘成荣受潘国俊委托，且事后潘国俊就该协议发表声明称：其未授权潘成荣签订协议，潘成荣所签协议无效。因征收双方无法达成征收补偿协议，被告于2014年8月4日作出《补偿决定》，并予送达，潘国俊父母接受但拒绝签字，征收工作人员另将《补偿决定》张贴公告。
另查明：被告于2015年1月12日向本院出具书面说明，原告可以选择产权调换或者货币补偿；经过本院协调，被告另提供6套安置方案（包括华东财经委旧址旁32号商铺），原告均不同意，原告要求原址回迁，至少也要安置在12号楼；被告称12号楼不是安置房源，不能安置，双方意见不一致，协调不成。
还查明：丹阳市人民政府房屋征收办公室就本案征收项目共提供营业房安置房源77套，实际被征收营业房49户，房源比率超过1.5／1。安置房源分两部分，一部分是华东财经委旧址（32套），用于安置白云华庭的被征收人原地安置；另一部分为城河北路西侧（即本案），按距离闹市由远到近的顺序将建设1、7、8、9、10、11、12、15号商住楼，其中实际用于安置的营业房为1号楼（18套）、7号楼（11套）、8号楼（4套）、9号楼（8套）、11号楼（4套），未提供10号、12号、15号楼安置房源。丹阳市人民政府房屋征收办公室已于2014年8月9日将12号楼3284.57㎡安置给秦泽伟、史剑辉（被征收的凯利电器产权人）。该项目被征收营业房共49户，目前仅潘国俊、周俊两户未签订征收补偿协议，其余均已经协议安置，对照其他营业房的补偿安置情况，被告对原告的补偿标准基本一致。
本案的争议焦点是该《补偿决定》是否合法，是否显失公正。具体而言：1、评估报告是否合法有据；2、《补偿决定》是否侵害原告的合法权益，其中包括关于安置房源的确定是否侵害原告的公平选择权，是否侵犯原告的货币选择权，关于停产停业损失的确定是否合法；3、《补偿决定》的行政程序是否合法。
围绕上述争议焦点，双方当事人展开辩论。原告主要就原地安置进行了辩论。原告当庭提出原告被征收房屋原址将建设15号楼，是大酒店，不是公益用途，所以要求原址回迁，不要求货币补偿，如果原址是用于公益用途，可以就近安置；但是丹阳市人民政府房屋征收办公室却在向潘国俊、周俊（2014年1月26日）作出征收补偿决定之后，将12号楼安置给凯利电器。
被告答辩称：关于12号楼，根据《城河北路西侧旧城区改建项目营业用房签约选房事项告知书》“在该项目范围内，同一被征收人名下的被征收房屋面积合计超过1500㎡的，可另行商定安置房源”，丹阳市人民政府房屋征收办公室将12号楼协议安置给凯利电器并无不当，但是12号楼不在安置房源中，所以该楼的剩余房源不能用于安置原告。
本院认为：
关于被告的行政职权。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，该《征收决定》已发生法律效力，征收项目现仅有2户未签约，因征收双方无法就征收补偿达成协议，被告有权作出征收补偿决定。
关于评估是否合法有据。依据《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，丹阳市方正房地产价格评估有限公司是经合法选择产生的具有评估资质的机构，该评估公司调查了类似房地产的交易价格和租金，评估结论合法有据。并且该项评估的相关租金远高于潘国俊被征收房屋的实际租金，因此该评估报告不损害原告的利益。原告主张评估价格仅是市场实际价格的一半没有事实依据，本院不予支持。
关于补偿决定是否侵犯原告合法权益的问题。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。该条第二款规定，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。该条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。《征补条例》第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案中：（1）关于安置房源的问题。虽然《征补条例》对于征收营业房未要求就近安置，但是本案被告已在征收区域内对原告给予就近安置，尽管未能按照原告要求实施原址安置或者安置到12号楼，但并不违反《征补条例》的规定，且已依法保障原告的合法利益，原告要求原址安置或者安置到12号楼，法律依据不足，本院不予支持。（2）关于货币选择权的问题。原告要求原址安置，可以认定原告选择了产权调换，被告在无法原址安置的情况下，被告给予原告产权置换，而且在本院审理期间，被告已书面承诺仍确认原告有货币选择权，已经弥补了对原告选择权保障不足的瑕疵，不应以《补偿决定》中未明确原告的货币选择权而确认《补偿决定》违法。（3）关于停产停业损失的问题。《征补条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》第十一条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托已经选定或者确定的房地产评估机构通过评估确定。而按照《丹阳市国有土地上房屋征收搬迁费、临时安置费及补助、奖励标准》的规定，对于符合给予停产停业损失补偿条件的，房屋征收部门可以按以下标准，商定及给予直接经营损失补偿和租金损失补偿：按照被征收房屋价值的3%，一次性给于直接经营损失补偿；按照被征收房屋价值的0.3%，每月给予租金损失补偿，直至过渡期限结束。该规定依据被征收房屋价值的特定比例确定停产停业损失，不符合《征补条例》、《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》的相关规定，但依据该种方法计算补偿的停产停业损失大于原告的实际租金损失，原告亦无异议，故关于停产停业损失的确定也不应认定为违法。
关于补偿决定程序是否合法的问题。被告依法选择评估机构，并将评估机构对被征收房屋的评估报告送达原告，多次与原告商谈补偿事宜，因双方未达成补偿协议，依法作出《补偿决定》，并予公告，行政程序符合法律规定。关于被告在征收过程中，是否实施原告所诉称的破坏原告住所门窗（并非本案被征收房屋）等物品的情形，不属于本案审理范围，不予理涉，原告可以依法另行处理。
综上所述，原告请求撤销该《补偿决定》，没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告潘国俊请求撤销被告丹阳市人民政府于2014年8月4日作出的丹政房补（2014）2号房屋征收补偿决定并判令被告重新作出房屋征收补偿决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告潘国俊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行及帐号：中国农业银行南京山西路支行，10113301040002475。
审 判 长 肖 雄
代理审判员 陈小娟
人民陪审员 朱其兰
二〇一五年三月三日
书 记 员 汤 鸿
书 记 员 刘佳惠