海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼行终756号
海南省高级人民法院
行政裁定书
（2017）琼行终756号
上诉人（原审原告）：叶彩云，女，汉族，1969年10月10日出生，住海南省海口市，住海南省海口市。
委托诉讼代理人：邢逸，海南瑞来律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李宏文，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨一路政府第二办公区。
法定代表人：倪强，市长。
委托诉讼代理人：杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托诉讼代理人：张礼，海南唐海律师事务所律师。
原审第三人：麦小莉，女，汉族，1979年2月10日出生，住海南省海口市，住海南省海口市。
原审第三人：蔡赛蓉，女，汉族，1977年6月29日出生，住海南省海口市，住海南省海口市。
委托诉讼代理人：马传奋，海南泽田律师事务所律师。
委托诉讼代理人：韩春柳，海南泽田律师事务所律师。
上诉人叶彩云因与被上诉人海口市人民政府（以下简称”海口市政府”）、原审第三人麦小莉、蔡赛蓉颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海口市中级人民法院作出的（2016）琼01行初327号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年5月22日立案后，依法组成合议庭进行审理，并于2017年7月24日举行了听证，上诉人叶彩云的委托诉讼代理人邢逸，被上诉人海口市政府的委托诉讼代理人张礼、杨敏杰，原审第三人麦小莉、蔡赛蓉的委托诉讼代理人韩春柳参加了听证。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：麦小莉、蔡赛蓉申请海口市龙华区坡博村土地登记申请，海口市政府受理后组织地籍调查，经过指界、公告，麦小莉、蔡赛蓉提交海口市龙华区金宇街道办事处坡博村经济社、海口市龙华区金宇街道办事处坡博东社区居委会、海口市龙华区金宇街道办事处出具的土地权属来源证明，海口市政府审核后于2012年12月26日向麦小莉、蔡赛蓉颁发海口市国用（2012）第009907号《国有土地使用证》（以下简称009907号土地使用证），面积242.94平方米，地号02－05－02－237。
2003年5月3日，叶彩云与海口市新华区城西乡坡博村六队（以下简称坡博村六队）签订《集体土地使用权出让协议书》，约定将座落于海口市××乡北侧，面积3.6亩（2606.17平方米）的土地出让给叶彩云，土地出让金为43.2万元。叶彩云陆续交纳了土地款。之后叶彩云取得《叶彩云海口市坡博东村用地红线图》，红线图注明整块土地面积2606.17平方米。2003年6月，海口市政府向史贻德、叶彩云颁发海口市国用（2003）字第2003006367号《国有土地使用证》，面积281.10平方米，地号为02－05－02－197，四至为东至小巷，南至规划路，西至村道，北至空地；向叶彩花、黄家庚颁发海口市国用（2003）字第2003006368号《国有土地使用证》，面积265.21平方米，地号为02－05－02－200；向韩少仙、史方雄颁发海口市国用（2003）字第2003006417号《国有土地使用证》，面积262.71平方米，地号为02－05－02－199。
一审法院认为：叶彩云以与坡博村六队签订土地出让协议，受让了3.6亩土地并缴纳了出让金为由，主张海口市政府向麦小莉、蔡赛蓉颁发的009907号土地证项下土地系上述受让土地的部分用地。因叶彩云提供的地块红线图未明确载明四至，不能证实涉案009907号土地证项下土地在叶彩云取得的红线图范围内。叶彩云认为由于客观原因未办理涉案土地证，不影响其对涉案土地享有权益。《中华人民共和国物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。由此，叶彩云即使缴纳了土地出让金，且受让土地包括009907号土地证项下土地，但叶彩云未办理土地使用权设立登记，依法不应享有土地权利。因此，叶彩云与涉案颁证行为没有利害关系，其提起本案诉讼，不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，一审法院遂裁定驳回叶彩云的起诉。
叶彩云不服一审裁定上诉称：一、涉案土地位于上诉人取得的土地红线图范围内，一审裁定认定事实不清。涉案土地原系坡博村六队所有，上诉人提交的《集体土地使用权转让协议书》及用地红线图、《国有土地使用证》、国有土地使用权登记卡、棚户区改造指挥部征收示意图等证据充分证实上诉人与坡博村六队签订协议，受让了3.6亩土地使用权，涉案土地就在该3.6亩土地范围内。二、被上诉人的颁证行为侵害了上诉人的合法权利，上诉人的起诉符合法律规定。虽然涉案土地暂时未登记在上诉人名下，但依据上诉人与坡博村六队签订的《集体土地使用权转让协议书》，上诉人已经取得涉案土地的准物权。被上诉人在给原审第三人颁发土地使用证过程中，没有依法查明涉案土地权属，没有依法进行地籍调查，将上诉人享有准物权的涉案土地错误颁证给原审第三人，侵害了上诉人的合法权益，上诉人与涉案颁证行为存在利害关系。因此，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人海口市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国物权法》第九条的有关规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。因此，叶彩云所持有的土地出让协议等不能证明其已经取得了土地使用权。并且叶彩云并未提供证据证明其与涉案土地证项下土地存在关联。二、根据有关法律规定，提起行政诉讼的主体应当是行政管理相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，而本案中，叶彩云没有提供证据证明其与涉案颁证行为具有利害关系。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
原审第三人麦小莉、蔡赛蓉述称：一、叶彩云与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格，一审法院裁定驳回其起诉，认定事实清楚、适用法律正确。（一）叶彩云与坡博村六队签订《集体土地使用权转让协议书》，未经报请县级以上人民政府批准，其目的既不是用于农业开发，也不是联合举办企业，而是为了非法获取宅基地使用权，属于非法转让土地行为。该协议应属无效合同。叶彩云根据无效合同不能主张约定的土地权益，涉案颁证行为亦没有侵害到叶彩云的合法权益，叶彩云与被诉行政行为不存在利害关系。（二）叶彩云未对涉案宗地申请土地登记，亦未取得司法确认文书，根据物权法的相关规定，叶彩云对涉案宗地不享有不动产物权，且叶彩云不是坡博村经济社成员，无权申请取得宅基地使用权。二、2012年9月20日，海口市国土资源局已在坡博村对土地权属登记审核情况进行公告，同年12月，海口市政府为原审第三人颁发了涉案土地证，据此，叶彩云自2012年12月开始，就应当知道海口市政府作出的颁证行为，其起诉已超过起诉期限，依法应予驳回。三、海口市政府的颁证行为事实清楚、程序合法，符合法律规定。四、叶彩云提交的《叶彩云海口市坡博东村用地红线图》是由海口市土地勘测队出具的，加盖的是该勘测队的业务专用章，该红线图不能作为认定土地权属的依据，不能产生土地确权的法律效果。且该红线图未标明四至坐标，不能证明涉案宗地就在红线图范围内。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回叶彩云的上诉，维持一审裁定。
二审期间，各方当事人均未提供新的证据。
本院认为，本案是对一审驳回起诉裁定的上诉，本案要解决的问题是上诉人叶彩云的起诉是否符合法律规定。就本案而言，主要有两个焦点问题：一是上诉人与涉案土地证是否有利害关系？二是上诉人的起诉是否超过起诉期限？
关于利害关系问题。叶彩云起诉时，提供了土地出让协议、收据、红线图以及在所受让的土地上办理的三个土地证，这些证据可以基本认定叶彩云与坡博村六队存在土地交易关系。至于该土地出让协议是否合法有效，属于案件实体审理的内容，不属于本案审理的范围。叶彩云提供的红线图虽不是正式、规范的红线图，但是，该图是其与坡博村六队共同参与下绘制的，土地的四至范围基本清楚。麦小莉、蔡赛蓉的009907号土地使用证项下的土地与叶彩云提供的叶彩花、黄家庚及韩少仙、史方雄土地使用证项下的土地彼此相邻，根据本案现有土地资料、土地面积大小，叶彩云主张涉案土地在其受让土地范围内，有一定的根据，对此，被上诉人与原审第三人虽提出质疑，但均未提出相反证据予以否定。另，根据我国现行法律规定，涉及土地权益的情形较多，包括但不限于登记的物权，叶彩云虽然未对所有受让的土地都进行权属登记，但其支付了相应交易价款，因此，可以认定叶彩云与涉案土地存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”叶彩云具有本案原告主体资格。
关于起诉期限问题。本案原审第三人在一审以及二审中主张，海口市政府在颁证过程中经过公告公开征询异议，即视为叶彩云”知道或者应当知道”该颁证行为，起诉期限应从颁证之日起算。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，行政诉讼起诉期限的起算点为起诉人”知道或者应当知道行政行为作出之日”，而不是行政行为作出之日。故原审第三人的主张不符合上述法律规定。另，原审第三人以海口市政府在颁证过程中经过公告公开征询异议为由，主张叶彩云”知道或者应当知道”该颁证行为，在叶彩云予以否认的情况下，原审第三人提供的证据不足。因此，原审第三人主张上诉人的起诉超过起诉期限的观点，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由与法有据，应予以支持。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销海口市中级人民法院（２０１６）琼０１行初327号行政裁定；
二、本案由海口市中级人民法院继续审理。
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审 判 长 吴春萍
审 判 员 凌杰泉
审 判 员 魏文豪
二〇一七年八月十六日
法官助理 李宗帅
书 记 员 文明哲