北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京02行终1122号上诉人（一审原告）陆金洋，男，1966年9月6日出生，汉族，农民，住江苏省灌云县。被上诉人（一审被告）北京市公安局大兴分局，住所地北京市大兴区黄村西大街35号。法定代表人刘禹锡，局长。上诉人陆金洋因诉北京市公安局大兴分局（以下简称大兴公安分局）政府信息公开一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0115行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2017年12月15日，大兴公安分局作出大兴公安分局（2017）第17号-答复告《政府信息答复告知书》（以下简称：被诉告知书），载明：1、经查，您申请的内容为咨询事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称：《政府信息公开条例》）第二条的调整范围；2、根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，经查，您申请的相关政府信息本机关未保存，该政府信息不存在。陆金洋向一审法院诉称，2017年11月1日13时20分，陆金洋坐大巴(车号为×××)去北京。第二天凌晨大约2时，当车行至106国道榆垡公安检查站时，全体旅客被强制要求提交身份证接受检查。后来其他乘客的身份证全部归还，唯独陆金洋的身份证没有立即归还，警察强制要求陆金洋下车并被单独带至检查站内重新重点核查，陆金洋被要求详细说出到北京干什么的、是不是上访人员、以前是否有过上访行为……。陆金洋被翻来覆去盘问了大约半个小时，在盘问的过程中，有警察专门开着执法记录仪对陆金洋进行拍摄。陆金洋觉得自己这种被与其他旅客区别对待的做法侮辱了陆金洋的人格，浪费了陆金洋及其他旅客的宝贵时间，侵犯了陆金洋的人格尊严。为此，2017年11月12日，陆金洋向大兴公安分局邮寄了一份《政府信息公开申请书》，请求大兴公安分局在15个工作日内：“一、依法公开申请人的身份及确定该身份的机关、法律依据；二、依法公开申请人被盘问的视频记录”。2017年12月15日，大兴公安分局作出了被诉告知书，内容为:“1、经查，您申请的内容为咨询事项，不属于《政府信息公开条例》第二条的调整范围；2、根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，经查，您申请的相关政府信息本机关未保存，该政府信息不存在”。陆金洋认为：一、大兴公安分局的第一点答复意见认定陆金洋“申请的内容为咨询事项，不属于《政府信息公开条例》第二条的调整范围”没有法律依据，且该认定属于超越职权。大兴公安分局认定陆金洋申请的内容为咨询事项没有法律依据，大兴公安分局对《政府信息公开条例》第二条的调整范围作出解释显属超越职权。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第三点、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(国办发[1993]12号)第一点、《行政法规制定程序条例》第三十一条第一款第（一）项等的规定，行政法规的解释权属于国务院，应当履行法定程序。大兴公安分局在没有任何法律依据且未经任何法定程序的情况下，任意对《政府信息公开条例》第二条的调整范围作出解释，显然超越了其职权且违反了行政法规的解释程序，大兴公安分局无权对该条规定的调整范围作出解释或者规定。二、大兴公安分局的第二点答复意见适用法规错误，其答复的内容明显不当，其提供的政府信息不符合陆金洋在申请中要求的内容。该答复意见违反法定程序、认定涉案信息不存在明显不当。被诉告知书第二点答复称：“根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，经查，您申请的相关政府信息本机关未保存，该政府信息不存在”。陆金洋对此答复不服，表现为:l、大兴公安分局的答复违反法定程序。按照大兴公安分局的意思，因为《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定要查一查涉案信息是否存在，查过以后的情况是“相关政府信息本机关未保存”，所以涉案信息就不存在了。而《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项并没有规定应当查什么或不查什么，只是规定如果申请公开的信息不存在行政机关该如何答复。显然，“调查”行为应当在先，适用法规行为应当在后，“没有调查研究就没有发言权”。大兴公安分局的行为显然是先有结论后再调查，分明是“疑罪从有”在行政行为上的现实翻版。大兴公安分局的行为显然违反了法定程序。2、大兴公安分局认定涉案信息不存在明显不当。第一，大兴公安分局未保存现场执法视音频的行为违规。根据《公安机关现场执法视音频记录工作规定》（公通字[2016]14号)第四条第一款第（二）项、第六条、第十一条、第十三条等规定，大兴公安分局未保存第二项涉案信息显然违规。第二，大兴公安分局言称第一项涉案信息不存在明显不当，陆金洋作为唯一在此次检查中被特殊对待的自然人，肯定有独特的身份与这种特殊对待相对应，大兴公安分局正是通过查陆金洋的身份证才知道陆金洋需要进行特殊检查的，即陆金洋一定有一个特殊身份隐藏在大兴公安分局的内部系统中。那么，陆金洋究竟什么身份呢？陆金洋显然有权知晓，陆金洋的身份即便是空气，也应当是实实在在存在的，而不应当不存在。大兴公安分局言称陆金洋申请公开的信息(包括陆金洋被独特对待的身份)不存在显然是错误的。既然陆金洋被独特对待的身份是客观存在的，那么确定该身份的机关及法律依据显然也是客观存在的。因此，陆金洋被独特对待的身份以及确定该身份的机关、法律依据应当都是客观存在的，大兴公安分局言称涉案信息不存在显然是错误的，其言称涉案信息不存在显然不符合陆金洋在申请中要求公开的内容。根据《政府信息公开条例》第九条第（一）项之规定，涉案信息涉及到陆金洋的切身利益，依法应当主动公开。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条之规定，对于应当主动公开的政府信息而没有公开的，不可以直接向法院起诉，而应当在履行向相关机关申请公开的前置程序后，对行政机关的答复不服或者逾期不予答复的，才可以直接向法院起诉。本案中，陆金洋已经履行过向大兴公安分局申请公开的前置程序，陆金洋对大兴公安分局的答复不服，可以直接向法院起诉。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第（二）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的答复不符合其在申请中要求公开的内容而向法院起诉的，人民法院应当受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款之规定，请求法院支持陆金洋的诉求。诉讼请求：1、依法撤销大兴公安分局于2017年12月15日作出的被诉告知书并判令大兴公安分局重新作出与陆金洋的申请内容相对应的答复；2、诉讼费用由大兴公安分局承担。大兴公安分局一审辩称，2017年11月20日，大兴公安分局收到署名为陆金洋邮寄的政府信息公开申请书，要求：1、依法公开申请人的身份及确定该身份的机关、法律依据；2、依法公开申请人被盘问的视频记录。大兴公安分局于当日受理登记，后经审查认为，陆金洋提交的政府信息公开申请书中的第一项:“申请人的身份及确定该身份”、第二项中“申请人被盘问的视频记录”不明确、不具体，大兴公安分局难以根据此申请确定其所需的具体政府信息。因此根据《政府信息公开条例》第二十一条第(四)项，大兴公安分局于2017年12月1日制作补正申请书，依法告知陆金洋更改、补充所需政府信息的内容描述。2017年12月5日，大兴公安分局通过中国邮政EMS特快专递将登记回执和补正申请告知书寄至陆金洋提供的邮寄地址：江苏省灌云县侍庄街道办事处陆庄村九组。2017年12月13日，大兴公安分局收到陆金洋邮寄的补正材料。2017年12月15日，大兴公安分局作出被诉告知书并于次日邮寄送达陆金洋。以上事实有陆金洋的政府信息公开申请书、登记回执、补正申请告知书(大兴公安分局(2017)第5号-补告)、中国邮政EMS邮政底单、被诉告知书等予以佐证。为此，陆金洋提起诉讼的事实与理由没有依据。关于陆金洋申请公开的第一项，大兴公安分局认为其实质上是陆金洋陆金洋向大兴公安分局提出法律、政策和业务等事项的咨询，属于咨询事项，不属于《政府信息公开条例》第二条的调整范围。关于陆金洋申请公开的第二项，经大兴公安分局向反恐怖和特巡警支队榆垡检查站查找搜索，上述单位表示2017年11月2日民警对陆金洋询问检查过程中使用执法记录仪进行录像，由于执法记录仪发生机器故障，未能保存，故该执法录像不存在。因此根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，陆金洋申请公开的政府信息本机关未保存，该政府信息不存在。综上所述，大兴公安分局在办理陆金洋申请政府信息公开一案中，适用法律法规正确、程序合法、内容适当。为此，陆金洋诉讼的事实与理由没有依据，请求人民法院依法驳回陆金洋的诉讼请求。一审法院经审理查明，2017年11月12日，陆金洋以邮寄方式向大兴公安分局提交《政府信息公开申请书》，要求大兴公安分局公开如下信息：1、依法公开申请人的身份及确定该身份的机关、法律依据；2、依法公开申请人被盘问的视频记录。大兴公安分局于2017年11月20日收到该申请，并于当日出具大兴公安分局（2017）第19号-回《登记回执》。2017年12月1日，大兴公安分局出具大兴公安分局（2017）第5号-补告《补正申请告知书》，载明：经查，您申请的内容第一项中“申请人的身份及确定该身份”、第二项中“申请人被盘问的视频记录”不明确、不具体，本机关难以根据此申请确定具体的政府信息，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，请您更改、补充所需政府信息的内容描述。2017年12月6日，大兴公安分局向陆金洋邮寄《登记回执》及《补正申请告知书》。2017年12月13日，大兴公安分局收到陆金洋邮寄的《北京市政府信息公开申请表》、《关于中相关信息的说明》。陆金洋对其申请公开的政府信息解释为：其申请公开的第一项政府信息指陆金洋被检查过身份证后遭受了特殊盘问，说明陆金洋的身份一定有别于其他旅客，要求公开陆金洋的特别身份是什么以及该身份由哪个机关认定、认定此身份的法律依据；其申请公开的第二项政府信息指陆金洋被进行检查时相关警察佩戴的执法记录仪所录制的视频磁盘或者光盘。2017年12月15日，大兴公安分局反恐怖和特巡警支队出具说明，主要内容为陆金洋申请公开的视频，因执法记录仪发生机器故障，未能保存，该执法录像不存在。同日，大兴公安分局作出被诉告知书。2017年12月19日，大兴公安分局向陆金洋邮寄被诉告知书。陆金洋不服，诉至法院。2018年5月31日，一审法院作出（2018）京0115行初113号行政判决认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条之规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。本案大兴公安分局具有负责本行政机关政府信息公开工作的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，大兴公安分局在收到陆金洋《政府信息公开申请书》后及时出具《登记回执》，《补正申请告知书》并依法送达，履行了法定程序。针对陆金洋申请公开的第一项政府信息即陆金洋的特别身份是什么以及该身份由哪个机关认定、认定此身份的法律依据，其性质属于向行政机关提出法律、政策或业务等事项的咨询，并不属于《信息公开条例》规定的政府信息。针对陆金洋申请公开的第二项信息即陆金洋被进行检查时相关警察佩戴的执法记录仪所录制的视频磁盘或者光盘，大兴公安分局经向大兴公安分局反恐怖和特巡警支队查找，该执法录像不存在。故大兴公安分局依据上述情况作出被诉告知书，在法定期限内对陆金洋进行答复并依法送达属认定事实清楚、适用法规正确、程序合法。陆金洋要求撤销大兴公安分局于2017年12月15日作出的被诉告知书并判令大兴公安分局重新作出与陆金洋的申请内容相对应的答复的诉讼请求，因缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆金洋的诉讼请求。陆金洋不服一审判决，上诉认为,一审判决认定事实错误，适用法律法规错误。故请求撤销一审判决，支持其一审诉求。大兴公安分局二审期间未发表答辩意见。在一审诉讼期间，大兴公安分局向法院提交如下证据材料：1、政府信息公开申请书；2、陆金洋身份证复印件；3、EMS邮寄底单；4、邮件查询记录；5、《登记回执》；证据1-5证明大兴公安分局依法及时受理了陆金洋提出的政府信息公开申请。6、《补正申请告知书》；7、EMS邮寄底单；8、邮件查询记录；证据6-8证明大兴公安分局依法向陆金洋送达了补正申请告知书。9、北京市政府信息公开申请表；10、关于《政府信息公开申请书》中相关信息的说明；11、EMS邮寄底单；12、邮件查询记录；证据9-12证明陆金洋向大兴公安分局邮寄了政府信息公开申请补正材料。13、快递员出具的情况说明；14、快递员郭鹏箭身份证复印件；证据13、14证明大兴公安分局实际收到邮件的时间与查询的内容不符，是由于快递员录入的时间错误。15、被诉告知书；16、EMS邮寄底单；17、邮件查询记录；证据15-17证明大兴公安分局依法在法定时间内向陆金洋作出被诉告知书。18、说明，证明大兴公安分局对陆金洋第二项政府信息公开申请有查找的过程。在一审诉讼期间，陆金洋向法院提交如下证据材料：1、政府信息公开申请书；2、被诉告知书。证据1、2证明陆金洋申请政府信息公开的内容和申请时间，以及大兴公安分局作出被诉告知书的答复内容。大兴公安分局有检查陆金洋身份证的行为，大兴公安分局作出的被诉告知书答复内容违法。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：陆金洋提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；陆金洋提交的证据1无法达到其证明目的，不予采纳。大兴公安分局提交的证据15系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，其他证据具备真实性、合法性和关联性，能达到其证明目的，予以采纳。一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院对一审法院查明认定的事实予以确认。本院认为，依照《政府信息公开条例》相关规定，大兴公安分局具有依法公开其在履行职责过程中制作或者获取的政府信息的法定职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，陆金洋向大兴公安分局申请公开：依法公开申请人的身份及确定该身份的机关、法律依据；依法公开申请人被盘问的视频记录。陆金洋申请的第一项信息实质系以信息公开名义提出的咨询，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。针对陆金洋申请的第二项信息，大兴公安分局经向大兴公安分局反恐怖和特巡警支队查找，查明执法录像不存在。大兴公安分局根据不同信息情况向陆金洋分别进行了答复，所作被诉告知书内容并无不当，符合《政府信息公开条例》的规定。大兴公安分局在法定期限内作出被诉告知书并向陆金洋送达，程序合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，判决驳回陆金洋的诉讼请求是正确的，本院应予维持。陆金洋的上诉理由，没有充分的事实与法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由陆金洋负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 李智涛审 判 员 金 丽审 判 员 刘彩霞二〇一八年七月三十一日法官助理 黄井沛书 记 员 杨 阳