四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川07行终9号
上诉人（原审原告）张从佃，男，生于1955年8月1日，汉族，住四川省江油市。
被上诉人（原审被告）江油市卫生和计划生育局，住所地四川省江油市中坝镇华丰街4号。
法定代表人代勇，局长。
委托代理人胡永刚，该局工作人员。
委托代理人陈茂林，四川太白律师事务所律师。
上诉人张从佃因行政管理一案，不服四川省江油市人民法院（2016）川0781行初25号行政判决，上诉至本院。本院于2017年1月12日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张从佃，被上诉人江油市卫计局委托代理人胡永刚、陈茂林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告张从佃系个体行医人员。1995年5月28日，原告参加并通过绵阳市卫生局组织的个体行医人员职业资格考试考核。1995年12月22日至23日，原告张从佃及其诊所经江油市医疗机构评审委员会评审合格，同年12月30日，江油市卫生医药局向原告颁发了江卫业[95]248号《行医资格证书》，有效期为1995年12月起至1999年12月止。同日，江油市卫生医药局向原告颁发了《中华人民共和国医疗机构执业许可证》，准许原告在江油市二郎庙镇老街77号开设张从佃诊所，诊疗科目为中医内科，有效期自1995年12月30日至1999年12月31日。2000年1月13日，江油市卫生局向原告颁发了（编号为510781020015）《中华人民共和国医疗机构执业许可证》，有效期为2000年1月1日至2005年12月31日，其余内容与初次颁发的医疗机构执业许可证相同。2000年3月11日，原告诊所经江油市卫生局审验合格。
2001年4月5日，江油市卫生局发出江卫业[2001]8号《关于进一步加强个体医疗机构管理的通知》明确要求，个体医疗机构及行医资格证由发证机关市（卫生局）每年审核校验一次。2001年6月26日，江油市卫生局发出江卫业[2001]17号关于转发四川省卫生厅《关于在全省开展医疗机构集中清理整顿工作的通知》的通知，并组织执法人员对全市医疗机构开展集中清理整顿检查。2001年12月20日，江油市卫生局在江油报发布《关于市境内第�批营利性医疗机构审验合格名单的通告》称，对审查复验合格的医疗机构重新换发有效期限为2001年10月24日至2005年12月31日的医疗机构执业许可证，凡未申请或提出复验申请未通过审查复验者，其《医疗机构执业许可证》正副本、《个体医生行医资格证》从发文之日起一律作废，立即停止诊疗活动。2002年4月2日，江油市卫生局再次在江油报发布《关于市境内第二批营利性医疗机构审验合格名单的通告》。江油市卫生局发布的两批营利性医疗机构审验合格名单中均无原告开设的张从佃诊所。
《中华人民共和国执业医师法》施行后，根据该法第四十三条的授权，卫生部、人事部于1999年6月28日联合制定发布了《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》，《办法》明确规定，申请医师资格认定和执业注册截止时间为1999年12月31日。县级�上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定。2000年3月29日，卫生部发出卫人发[2000]117号《关于进一步作好医师资格认定工作的通知》，明确规定，1998年6月28日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，经人事行政部门或者卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格者，予以认定医师资格。2003年，卫生部再次发出卫人发[2003]316号《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》，该《通知》明确规定，因地处偏远、单位解体或其它等特殊原因，未能及时申请认定医师资格，但符合医师资格认定条件的人员，各地应继续受理并予以补办，补办时间截止2004年6月30日，截止期限内各地应通过媒体公告截止时间。2004年3月10日，四川省卫生厅根据卫人发[2003]316号《通知》发布继续认定补办医师资格截止时间的公告。在此期间，原告未申请补办医师资格认定。
2007年9月26日，国家中医药管理局、卫生部联合制定发布《关于妥善解决中医、民族医医师资格认定工作有关问题的通知》（国中医药发[2007]43号），通知明确规定：“1989年12月31日前，经县级以上（含县级，下同）卫生、中医药行政部门批准取得有效行医资格，但未取得医学专业技术职务任职资格的师承或确有专长中医、民族医从业人员，经考核合格者，予以医师资格认定。……申请中医、民族医医师资格认定，应当按照以下程序进行：（一）申请人所在地县级卫生、中医药行政部门负责受理中医、民族医医师资格认定的申请和初步审查。对初审�格者签署审核意见后，报地市级卫生、中医药行政部门；（二）地市级卫生、中医药行政部门负责对初审合格者的材料进行验证审核。对审核合格的签署审核意见后，报省级中医药行政部门；（三）省级卫生、中医药行政部门负责对初审合格者组织考核和医师资格认定。1、考核工作由省级中医药行政部门统一组织。考核的内容、办法和标准参照中医、民族医医师资格实践技能考试大纲和实施方案；2、成绩合格者予以认定医师资格，并由省级卫生、中医药行政部门颁发卫生部统一印制的《医师资格证书》。医师资格认定截止到2008年6月30日”。在此期间，原告未申请中医医师资格认定。
2010年12月15日，被告根据绵卫业字[1995]第48号《通知》中考试考核合格人员名单，通知部分个体行医人员申报资料，当日，原告向被告递交了行医资格证书复印件，申请补充�定中医执业医师。同年12月20日，原告填写了医师资格认定申请审核表，审核表中县级、地市级、省级卫生行政部门的初审意见、审核意见、审核及认定意见栏均为空白。
2014年9月12日，四川省卫计委发出川卫办发[2014]301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》，制定了《具备医师资格认定条件人员认定补办工作方案》和《“98.6.26”前取得有效行医资格但不具备认定条件个体行医人员医师资格考试方案》两种解决办法。同时，明确规定符合医师资格认定条件者报名时间为2014年10月8日至11月14日，逾期不予受理。2014年10月21日，原告持江卫业[95]248号《行医资格证书》和《中华人民共和国医疗机构执业许可证》（编号为510781020015），到被告处填写了《四川省医师资格考试报名暨授予医师资格申请表》和知情同意书，交纳了考试费90元，并参加了四川省医师资格考试。2016年1月10日，原告签署了四川省医师资格证（个体）发放告知书，领取了《四川省医师资格证书》。
2016年5月18日至6月17日，原告向被告递交补充认定医师资格申请资料。2016年6月21日，被告江油卫计局根据四川省卫计委《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》的规定，作出江卫函[2016]45号《关于张从佃等同志申报认定医师资格的函》，认定原告申请逾期，决定不予受理，退回原告申报认定医师资格的材料复印件。当日，被告向原告送达了《关于张从佃等同志申报认定医师资格的函》。2016年7月5日，原告向原审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据法律的授权，江油卫计局负责对本辖区内医疗机构和医师的监督管理工作，行政相对人对其所作行政行为不服提起诉讼时，该局是该案适格的被告。张从佃与被诉行政行为存在法律上的利害关系，是该案适格的原告。根据庭审中原、被告发表的诉辩意见，该案有以下争议焦点：1、四川省卫计委川卫办发[2014]301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》是否属于规范性文件？是否具有合法性？2、原告张从佃是否符合执业医师资格认定条件？原告提出的认定申请是否逾期？3、被告所作不予受理行政行为是否符合法律规定？
1、四川省卫计委川卫办发[2014]301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》是否属于规范性文件？是否具有合法性？
《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第二条第二款规定：本规定所称行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指我省有制定权的行政机关或组织在依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外的，涉及公民法人或者其他组织权利和义务，公开发布并反复适用的，具有�遍约束力的行政文件。四川省卫计委制定的《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》，旨在解决四川省境内医师资格认定遗留问题，通知明确规定了政策宣传、报名审查、审核或考试、备案发证等各个阶段的时限，属于在特定时间段针对特定对象解决特定问题的行政文件，不能反复适用。因此，该通知不具备规范性文件反复适用、具有普遍约束力的特征，不属于规范性文件范畴，也不属于该案审查的范围，该院不作合法性审查。鉴于该通知已被江油卫计局引用，并作为不予受理原告医师资格认定申请的依据，该院在审查被诉行政行为合法性时，可对被告适用该通知是否正确进行审查。
2、原告张从佃是否符合执业医师资格认定条件？原告提出的认定申请是否逾期？
根据《中华人民共和国执业医师法》的规定，认定医师资格的对象是，1998年6月28日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，认定机关为县级以上人民政府卫生行政部门认定。在乡村医疗机构中向村民提供预防、保健和一般医疗服务的乡村医生，符合该法有关规定的，可以依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格；不具备本法规定的执业医师资格或者执业助理医师资格的乡村医生，由国务院另行制定管理办法。根据卫生部《关于进一步作好医师资格认定工作的通知》（卫人发[2000]117号）的规定，1998年6月28日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，经人事行政部门或者卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格者，予以认定医师资格。根据国家中医药管理局、卫生部联合制定发布的《关于妥善解决中医、民族医医师资格认定工作有关问题的通知》（国中医药发[2007]43号）的规定，1989年12月31日前，经县级以上（含县级，下同）卫生、中医药行政部门批准取得有效行医资格，但未取得医学专业技术职务任职资格的师承或确有专长中医、民族医从业人员，经考核合格者，予以医师资格认定。
1986年，根据《中共中央、国务院转发〈关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告〉的通知》（中发[1986]3号）和《国务院关于发布〈关于实行专业技术职务聘任制度的规定〉的通知》（国发[1986]27号）的规定，我国开始建立专业技术职务聘任制度。国家、省级人事卫生部门先后制定发布了专业技术职务评聘工作的暂行规定和实施意见，其中，人事部《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》（人职发[1990]4号）明确规定：今后申报评聘专业技术职务应具备国家教委承认的本专业（或相近专业）的�历，各种培训颁发的结业证书或专业证书不再作为评聘专业技术职务的学历依据。1991年，为解决确有真才实学、业绩突出的专业技术人员的专业技术职务评聘问题，四川省职称改革工作领导小组组织不具备规定学历人员的基础专业知识考试。1992年，国务院职称改革领导小组办公室发出《关于加强职称考试统一管理的通知》（职改办发[1992]3号）规定:到1993年底不再进行不具备规定学历的考试，不具备规定学历的人员要通过学历教育或通过破格进行评审。为此，四川省职称改革工作领导小组从1994年起，停止组织不具备规定学历人员的基础专业知识考试。
该案现有证据表明，原告张从佃于1995年通过绵阳市卫生局组织的个体行医人员执业资格考试考核，经江油市医疗机构评审委员会评审合格，并取得个体医生行医资格证书和医疗机构执业许可证，属于四川省卫生厅《关于具有医学专业技术职务人员医师资格认定有关问题的函复》确认的执业医师法颁布前经卫生行政部门批准的个体行医人员，仍需经医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格。原告张从佃目前的学历为初中文化程度，且未参加并通过四川省职称改革工作领导小组于1991年组织的不具备规定学历人员的基础专业知识考试，因而未取得医学专业技术职务任职资格。在江油市卫生局先后于2001年、2002年公开发布的江油市第一、第二批营利性医疗机构审验合格名单中均无原告开设的张从佃诊所，原告也未取得江油市卫生局对审查复验合格的医疗机构重新换发有效期从2001年10月24日至2005年12月31日的医疗机构执业许可证，原告先前取得的个体医生行医资格证书和医疗机构执业许可证已被宣布作废。原告张从佃未提交证据证明已按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务，或通过医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，并取得医学专业技术职务任职资格，或在1989年12月31日前，经县级以上卫生、中医药行政部门批准取得有效行医资格。因此，原告张从佃不符合执业医师资格认定条件。
根据卫生部、人事部联合制定发布的《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》规定，申请医师资格认定和执业注册截止时间为1999年12月31日。卫生部《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》（卫人发[2003]316号）规定，因地处偏远、单位解体或其它等特殊原因，未能及时申请认定医师资格，但符合医师资格认定条件的人员，各地应继续受理并予以补办，补办时间截止2004年6月30日，截止期限内各地应通过媒体公告截止时间。2004年3月10日，四川省卫生�根据卫人发[2003]316号《通知》发布继续认定补办医师资格截止时间的公告。原告未举证证明在此期间内已向县级以上人民政府卫生行政部门递交补充认定医师资格申请。根据国家中医药管理局、卫生部联合制定发布的《关于妥善解决中医、民族医医师资格认定工作有关问题的通知》（国中医药发[2007]43号）的规定，申请中医、民族医医师资格认定截止为2008年6月30日。原告于2010年12月15日向被告申请补充认定中医执业医师资格，已经超过规定的截止期限。因此，原告于2016年5月18日至6月17日向被告递交补充认定医师资格申请，也属于逾期申请。
3、被告所作不予受理认定申请行政行为是否符合法律规定？
根据《中华人民共和国执业医师法》第四条的规定，国务院卫生行政部门主管全国的医师工作。该案中，被告所作行政行为的依据是四川省卫计委《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》，四川省卫计委制定上述通知未经法律、法规、规章或卫生部授权，且该通知放宽了申请补充认定医师资格报名审查阶段的时限，突破了卫生部卫人发[2003]316号《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》和国家中医药管理局、卫生部联合制定发布的《关于妥善解决中医、民族医医师资格认定工作有关问题的通知》（国中医药发[2007]43号）规定的申请补充认定医师资格截止时限。因此，被告所作行政行为适用依据错误，应予撤销。
综上所述，原告不符合医师资格认定条件，申请补充认定医师资格已超过卫生部通知规定的时限，原告起诉的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，该院不予支持。被告所作行政行为适用依据错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”之规定，判决如下：一、驳回原告张从佃的诉讼请求；二、撤销被告江油市卫生和计划生育局于2016年6月21日对原告张从佃作出的不予受理执业医师资格补充认定申请行政行为。
张从佃的上诉理由为，一审认定事实不清，适用法律错误，被上诉人不履行卫生行政管理职责，应该申报上诉人的医师资格而不予上报是行政不作为、行政乱作为的违法行为，依法予以纠正，请求本院撤销一审判决，支持上诉人申请补充认定国家职业医�资格的诉讼请求。
被上诉人江油市卫计局答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求本院予以维持。
上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。本案经开庭审理认定的基本事实与原审法院一致，本院依法予以确认。
本院认为本案的争议焦点如下：
张从佃是否符合执业医师资格认定条件。根据《中华人民共和国执业医师法》和卫生部《关于进一步作好医师资格认定工作的通知》（卫人发[2000]117号）以及国家中医药管理局、卫生部联合制定发布的《关于妥善解决中医、民族医医师资格认定工作有关问题的通知》（国中医药发[2007]43号）的规定认定，申请医师资格的对象须符合以下条件：1.1998年6月28日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员。在乡村医疗机构中向村民提供预防�保健和一般医疗服务的乡村医生，符合《中华人民共和国执业医师法》有关规定的，可以依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格。2.1998年6月28日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，经人事行政部门或者卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格者，予以认定医师资格。3.1989年12月31日前，经县级以上（含县级，下同）卫生、中医药行政部门批准取得有效行医资格，但未取得医学专业技术职务任职资格的师承或确有专长中医、民族医从业人员，经考核合格者，予以医师资格认定。本案中，一审查明的事实为张从佃于1995年通过绵阳市卫生局组织的个体行医人员执业资格考试考核，经江油市医疗机构评审委员会评审合格，并取得个体医生行医资格证书和医疗机构执业许可证，属于四川省卫生厅《关于�有医学专业技术职务人员医师资格认定有关问题的函复》确认的执业医师法颁布前经卫生行政部门批准的个体行医人员，仍需经医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格。原告张从佃目前的学历为初中文化程度，且未参加并通过四川省职称改革工作领导小组于1991年组织的不具备规定学历人员的基础专业知识考试，因而未取得医学专业技术职务任职资格。在江油市卫生局先后于2001年、2002年公开发布的江油市第一、第二批营利性医疗机构审验合格名单中均无原告开设的张从佃诊所，原告也未取得江油市卫生局对审查复验合格的医疗机构重新换发有效期从2001年10月24日至2005年12月31日的医疗机构执业许可证，原告先前取得的个体医生行医资格证书和医疗机构执业许可证已被宣布作废。原告张从佃未提交证据证明已按照国家有关规定取�医学专业技术职称和医学专业技术职务，或通过医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，并取得医学专业技术职务任职资格，或在1989年12月31日前，经县级以上卫生、中医药行政部门批准取得有效行医资格。因此，原审法院认定张从佃不符合执业医师资格认定条件并无不当。
2.江油市卫计局是否应当受理张从佃报送执业医师资格的申请。
本案中，被上诉人作出不予受理认定申请行政行为的依据是四川省卫计委《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》。一审法院已经阐明该通知不属于规范性文件范畴，故对其不作合法性审查，一审法院对该通知的认定并无不当，本院予以认可。因《中华人民共和国执业医师法》第四条规定“国务院卫生行政部门主管全国的医师工作”，四川省卫计委制定上述通知未经法律、法规、规章或卫生部授权，且该通知放宽了申请补充认定医师资格报名审查阶段的时限，突破了卫生部卫人发[2003]316号《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》和国家中医药管理局、卫生部联合制定发布的《关于妥善解决中医、民族医医师资格认定工作有关问题的通知》（国中医药发[2007]43号）规定的申请补充认定医师资格截止时限，故原判认定被上诉人江油市卫计局所作行政行为适用依据错误，应予撤销并无不当。上诉人张从佃称被上诉人不履行卫生行政管理职责，应该申报上诉人的医师资格的上诉理由无事实及法律依据，本院不予采信。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决�者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 幽
审 判 员 向 茜
代理审判员 冯小娇
二〇一七年二月二十三日
书 记 员 陈 莹