贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初12号
公益诉讼人六盘水市六枝特区人民检察院，住所地：贵州省六盘水市六枝特区平寨镇那平路，组织机构代码：00947015-6。
法定代表人余松，系该院检察长。
委托代理人何奇零，系该院副检察长。
委托代理人黄佑力，系该院民事行政科副科长。
被告六盘水市六枝特区龙河镇人民政府，住所地：贵州省六盘水市六枝特区龙河镇双龙村王家小寨，统一社会信用代码：115202030094707387。
法定代表人洒科刚，系该镇镇长。
公益诉讼人六盘水市六枝特区人民检察院（以下简称“六枝检察院”）诉被告六盘水市六枝特区龙河镇人民政府（以下简称“龙河镇政府”）确认行政行为违法并履行法定职责行政公益诉讼一案，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月29日立案后，于2017年3月30日向被告送达行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、庭前会议证据交换通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年5月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人六枝检察院的委托代理人何奇零、黄佑力到庭参加诉讼，被告龙河镇政府法定代表人洒科刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人六枝检察院诉称，2016年，公益诉讼人在履行职责中发现，龙河镇政府未经规划等部门同意，亦未办理环境影响评价审批手续，征用龙河镇永丰村民王海位于“挖银坑”的承包土地作为辖区垃圾堆场，未采取防渗等污染防治措施，将辖区内生活垃圾未经无害化处理集中运至该地倾倒。经委托六枝特区国土资源局测量，该垃圾场占地面积达951.98平方米（1.4280亩）。2017年2月，贵州大学资源与环境工程学院吴攀、吴永贵教授对该垃圾堆场进行现场调研，同年3月出具环境影响评估专家意见，认为该垃圾堆场对周边大气、水、土壤环境造成污染，严重危害周边居民的身体健康和环境卫生。该垃圾堆场导致周边生态环境遭受严重破坏，国家和社会公共利益受到侵害。2017年1月，六枝检察院就该问题向龙河镇政府发出检察建议后，该政府虽回复，但未进行整改，垃圾堆场造成的环境污染问题至今未得到妥善解决，污染仍然存在，并继续扩大。
公益诉讼人认为，龙河镇政府负责本镇卫生的综合管理、监督检查、宣传教育和服务工作，执行镇辖区内生态环境保护、村镇环境综合治理等经济社会行政管理职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第四条、第六条第二款、第三十七条；《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条；《贵州省城镇垃圾管理办法》第十条；《生活垃圾填埋场污染控制标准GB16889-2008》的相关规定，未经规划等部门同意，亦未办理环境影响评价审批手续，征用龙河镇永丰村民王海位于“挖银坑”的承包土地作为辖区垃圾堆场，未采取防渗等污染防治措施，将辖区内生活垃圾未经无害化处理集中运至该地倾倒，属违法行使职权行为。该违法行为已造成环境污染，使国家和社会公共利益受到侵害。
现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼，请求判令：1、请求确认被告六盘水市六枝特区龙河镇人民政府在该镇永丰“挖银坑”处王海承包土地上集中倾倒垃圾的行为违法；2、判令被告六盘水市六枝特区龙河镇人民政府依法履行垃圾管理职责，对该镇永丰“挖银坑”处王海承包土地上的垃圾堆场依法进行处置。
公益诉讼人提供的证据及被告质证意见：
第一组证据：1、龙河镇政府法人代表身份证复印件、统一社会信用代码证号及证书复印件；2、六特办通字[2015]59号《中共六枝特区委办公室、六枝特区人民政府办公室关于印发六枝特区龙河镇党政机构及所属事业单位机构编制方案的通知》;3、黔府函[2015]59号《省人民政府关于同意六枝特区乡镇行政区划调整批复》；4、《中华人民共和国环境保护法》，证明被告龙河镇政府系依法设立的政府机构，对本行政区域内的卫生、垃圾具有监管职责。被告龙河镇政府质证无异议。
第二组证据：1、2017年3月9日，六盘水市六枝特区环保局《情况说明》；2、2017年3月9日，六盘水市六枝特区城乡规划和城市管理局回复；3、2017年3月10日，龙河镇政府提供的资料中王中华名字土地承包经营权证书，六盘水市六枝特区环保局提供资料及王海提供资料；4、2017年1月15日，对龙河镇永丰垃圾运输人员唐安贵《调查笔录》；5、2017年2月9日，对龙河镇永丰村民王海《调查笔录》；6、2017年2月9日，对龙河镇永丰村民杨荣华《调查笔录》；7、2017年3月7日，对龙河镇永丰村文书胡海兵《调查笔录》及龙河镇永丰村委情况说明；8、2017年3月10日，龙河镇政府提供的资料中龙河镇环卫工人聘用合同、垃圾运输费发放清册、龙党纪[2015]14号文件、2007年7月3日签订土地临时使用协议及领条、土地征用协议及领条。该组证据证明：2007年起，龙河镇政府未经环保、规划等部门同意，先后采取租用、征用的形式在永丰挖银岩处设立垃圾堆放场，并安排专人集中收集垃圾运输至该垃圾场堆放，龙河镇政府对本辖区垃圾的处理存在违法行使职权行为。被告龙河镇政府质证无异议。
第三组证据：1、2017年1月23日，六盘水市六枝特区国土资源局现场勘测记录；2、2017年3月9日，六盘水市六枝特区环保局提供资料；3、2017年3月9日，贵州大学吴攀教授、吴永贵教授出具的《六盘水市龙河镇露天垃圾堆存点环境污染情况现场调研专家意见》。该组证据证明：龙河镇政府违法行使职权，造成龙河镇永丰挖银坑处垃圾堆放场周边环境污染，国家和社会公共利益受到侵害。被告龙河镇政府质证对专家意见有意见，认为违法行为是事实，对大气和水等污染情况未进行量化，不能证明对环境造成污染，专家建议应该由第三方来出示。对该组其余证据无异议。
第四组证据：1、立案决定书及审批表；2、检察建议、送达回执；3、现场图片、视频，证实在检察建议发出前、发出后以及诉讼时，龙河镇政府对该垃圾场尚未作出处理；4、2017年2月14日，龙河镇政府检察建议回复。该组证据证明：2017年1月22日本院将该案立案审查，2017年1月24日向龙河镇政府发出六检行行建[2017]2号检察建议，建议其依法履行垃圾监管职责。2017年1月24日，龙河镇政府签收。截止到起诉当日，龙河镇政府仍未对垃圾场进行清理。被告龙河镇政府质证无异议。
被告龙河镇政府辩称，请求依法判决驳回六枝检察院对龙河镇政府的诉讼请求。事实和理由如下：
一、龙河镇政府垃圾集中处理决定是基于创建文明卫生乡镇需要，经集体研究后作出的决定，系龙河镇政府为改善村镇卫生现状的作为表现而非不作为。
市、区政府及各相关职能部门在龙河镇开展调研时，均强调要采取有效措施整治村容镇貌，为落实上级指示精神，将龙河镇打造成生态文明的小城镇，经龙河镇党委政府研究，认为垃圾集中处理是改善村镇卫生脏乱差状况有效手段，决定对村镇产生的垃圾进行集中处理。现龙河镇通过垃圾集中处理等有效方式，村容镇貌良好。龙河镇这些举措正是积极作为的体现，而非公益诉讼人所陈述的不作为。故“诉讼请求1确认在承包土地内倾倒垃圾的行为违法”显然不能得到法律的支持。可以换个角度思考龙河镇的行政行为，如果垃圾集中处理的行为违法，那任意让垃圾遍地，污水横流是不是失职，是对人民群众的极端不负责。而垃圾集中处理要有堆放地，根据乡镇工作的实际情况，我们经过多方考虑，一致认为在“挖银坑”处集中堆放对环境的影响可降至最小，对周边居民影响最小，所以才选择了在本案诉争地堆放。
二、垃圾集中处理对环境虽有一定影响，但未导致周边生态环境遭受严重破坏。
贵州大学两位教授所作的《六盘水市六枝特区龙河镇露天垃圾堆存点环境污染情况现场调研专家意见》系二位专家的个人意见，并非有执业资质的司法鉴定机构所作的鉴定意见，该份专家意见有学术参考价值但不能作为环境遭受严重污染的法定依据。
综上，公益诉讼人的两项诉讼请求依法应当驳回。
被告在举证期限内未提交证据。
本院依法调取的证据为：现场勘查笔录和现场照片。经质证，公益诉讼人及被告无异议。
经庭审举证、质证，被告对公益诉讼人提交的《专家意见》有异议，该份证据虽系公益诉讼人六枝检察院邀请贵州大学教授进行现场调研形成的专家意见，该证据能说明龙河镇垃圾堆存点周边环境敏感点及可能危害以及存在的问题，同时被告未能提供证据证明垃圾堆放场不存在影响环境问题，故对该份证据本院予以认可，被告对公益诉讼人提供的其余证据的真实性、合法性、关联性均无异议，故对公益诉讼人提交的证据本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2015年7月10日，根据龙党纪字（2015）14号文件记载，会议同意永久性征用永丰五组王海土地1.75亩作为龙河镇生活垃圾堆放处理场用地。
2015年9月21日，龙河镇政府与龙河镇永丰山家寨村民王海签订《龙河镇垃圾堆放处理场土地征用协议书》，协议约定征用王海的承包地作为龙河镇垃圾堆放处理场，用于集中堆放该镇的生活垃圾。
2017年1月23日，六枝特区国土资源局对龙河镇垃圾污染场进行场地面积测量，经测量该垃圾场占地面积为951.98平方米（1.4280亩），根据土地利用总体规划图，规划性质为基本农田。
2017年2月20日，贵州大学资源与环境工程学院吴攀教授和吴永贵教授应六枝检察院邀请，对龙河镇垃圾堆存点进行现场调研及环境影响评估，并形成专家意见，分析了龙河镇垃圾堆存点位置、周边环境敏感点、可能危害以及龙河镇垃圾堆存点目前存在的问题。
2017年1月24日，公益诉讼人向龙河镇政府发出诉前检察建议书，要求其依法履行垃圾监管职责。龙河镇政府于2017年2月14日针对检察建议书作出回复，称该镇积极承办《六枝特区城乡规划和城市管理局关于开展六枝特区小城镇生活垃圾清运系统项目征地工作的函》的有关事项，已于2017年2月15日完成小城镇生活垃圾清运系统项目转运站建设用地征地，由特区规划和城管局组织建设，计划于5月底竣工投入使用，投入使用后就停用永丰垃圾堆放场。公益诉讼人认为该政府虽回复，但未进行整改，垃圾堆场造成的环境污染问题至今未得到妥善解决，污染仍然存在，并继续扩大。公益诉讼人于2017年3月29日向我院提起行政公益诉讼。
至本案开庭之时，六枝特区龙河镇永丰“挖银坑”处王海承包土地上的垃圾堆场仍在使用。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第三十七条：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》第七条：“县级以上人民政府城市建设或城市管理行政主管部门负责本行政区域内的垃圾管理工作。镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”龙河镇政府负责龙河镇辖区内的垃圾管理工作，应当履行本辖区内的垃圾管理职责。
公益诉讼人六枝检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。
根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第四十条：“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”；第四十一条：“清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”被告龙河镇政府未经环境卫生行政主管部门的指定设置垃圾堆放场，该垃圾堆放场亦未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，其行为已造成危及周围环境的后果。公益诉讼人向被告提出检察建议后，被告仍未采取有效措施履行相应的管理职责，相关公共利益受到的侵害仍呈持续状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认其行为违法。
至本案审理过程中，被告表明了积极整改的态度，表示正在进行整改中，且现垃圾堆放场仍在使用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；”的规定，公益诉讼人请求判令被告六盘水市龙河镇政府依法履行垃圾管理职责，对该镇永丰“挖银坑”处王海承包土地上的垃圾堆场依法进行处置的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。被告依然要继续履行其职能，完善垃圾堆放的管理工作，对现垃圾堆放场采取补救措施，完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。但考虑到要彻底解决被告辖区内的垃圾管理问题，需要在经费、技术等方面同其他相关单位进行协调，本院确定给被告一定期限完善相关工作。
综上，为保护绿色生态环境，监督行政机关依法行政，维护国家法治权威，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告六盘水市六枝特区龙河镇人民政府在该镇永丰村“挖银坑”处集中倾倒垃圾的行为违法；
二、责令被告六盘水市六枝特区龙河镇人民政府依法履行垃圾管理职责，采取补救措施于2017年12月31日前完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王和风
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年五月十日
书 记 员 杨镇勇