海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终296号
上诉人（原审原告）：赖树华，男，1982年12月8日出生，汉族，住海口市。
上诉人（原审原告）：赖广雄，男，1949年7月22日出生，汉族，住万宁市。
上诉人（原审原告）：赖广忠，男，1947年2月26日出生，汉族，住万宁市。
以上三位上诉人共同委托代理人：张山荣，海南广哲律师事务所律师。
以上三位上诉人共同委托代理人：陈达虎，海南广哲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：万宁市人民政府。住所地：万宁市万城镇红专街市政府大院。
法定代表人：周朝明，市长。
委托代理人：杨哲，万宁市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：李志刚，万宁市国土环境资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：万宁市万城镇人民政府。住所地：万宁市万城镇万昌街镇政府大院。
法定代表人：李友明，镇长。
委托代理人：郑天生，万宁市万城镇人民政府法制办工作人员。
上诉人赖树华、赖广雄、赖广忠与被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、万宁市万城镇人民政府（以下简称万城镇政府）房屋征收补偿协议纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第260号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年5月25日立案，并依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为：一、三原告提起行政诉讼已经超过法定期限。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，根据万城镇政府与三原告2009年3月3日签订的《房屋拆迁协议书》，其内容中并没有约定万宁市政府一定要给三原告每户安置175平方米的宅基地，只是约定每户安置的宅基地面积不得超过175平方米，对于该事实，三原告应当清楚。而且，本院查明的事实证明，三原告自愿选取了宅基地，每户面积为72平方米，并且于2011年12月27日办理了《国有土地使用证》，证中记载的宅基地面积是72平方米，三原告当时并无异议。可见，三原告自办理《国有土地使用证》之日起就已经知道万宁市政府给其安置的宅基地面积为每户72平方米。三原告如果认为万宁市政府给其安置的宅基地面积不足，没有履行协议约定的义务，应当及时提出异议，或者在法定期限内提起诉讼，三原告于2015年12月7日才提起行政诉讼，要求万宁市政府补足安置175平方米的宅基地，已经超过法定起诉期限，且无正当理由。二、三原告请求确认2009年3月3日签订的《房屋拆迁协议书》有效并继续履行该协议无事实依据。本院庭审之中，万宁市政府、万城镇政府已经明确表示一直以来都未否认该协议的效力。另据本院查明的事实证明，万宁市政府、万城镇政府已经按照协议约定全额支付给三原告房屋拆迁补偿费用，并给三原告安置了宅基地，三原告也接受了全部的补偿款及安置的宅基地，协议内容已经全部履行完毕，不存在仍需继续履行的事项，现三原告要求万宁市政府、万城镇政府继续履行该协议无事实依据。原审法院据此裁定驳回了赖树华、赖广雄、赖广忠的起诉。
上诉人赖树华、赖广雄、赖广忠不服一审裁定，上诉称：原审裁定适用法律错误，导致裁判结果错误。一、本案是上诉人对被上诉人不按照土地房屋征收补偿协议提起请求解决行政协议争议的纠纷，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，此类案件应按照民事诉讼时效及相应规则来确定起诉期限。原审法院按照“房屋征收补偿纠纷”案由适用法律，并援引《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定作为法律依据作出裁定，极其明显的适用法律错误。上诉人并没有对政府征收土地房屋的行政行为本身存在不服的情形，双方现只存在行政协议的履行问题，原审中上诉人自始至终都是陈述、要求被上诉人继续履行行政协议，也未要求撤销、变更政府的征房征地行为或确认该征房征地行为违法。这属于《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第（六）项规定的“请求解决行政协议”案件。二、根据该《解释》第十二条的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”，故本案的起诉期限应当按照《民法通则》关于诉讼时效的规定执行，对于没有约定履行期限或者约定履行期限不明确的债务，债权人有权随时要求债务人履行，即只有债权人要求债务人履行义务的宽限期限届满之日或者债务人明确拒绝履行义务之日，才是债务人知道或者应当知道权利受侵害之日，才能起算诉讼时效。本案中，上诉人委托律师事务所于2015年7月向两被上诉人发函要求继续履行《房屋拆迁补偿协议》剩余债务，2015年12月提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。三、原审裁定驳回上诉人起诉，属于程序问题，不应当在裁定书中对不影响诉权成立与否的协议是否已经履行完毕的实体问题作出评价与认定。综上，原审裁定适用法律错误，应予纠正。
被上诉人万宁市政府答辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确。原审法院已经认定，拆迁协议已经履行完毕，上诉人从签订安置协议之日起，就已经知道并且接受该协议，2011年经上诉人的申请给其颁证，也是其真实意思表示，上诉人2015年12月才提起本案诉讼，已经超过法定两年的起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉正确。
被上诉人万城镇政府的答辩意见与万宁市政府的答辩意见一致。
本院认为：一、关于本案适用法律的问题。上诉人提起本案的诉请为：1、确认原告与被告签订的《房屋拆迁补偿协议书》有效；2、判决两被告继续履行《房屋拆迁补偿协议书》。因此，上诉人是以被上诉人未完全按照《房屋拆迁补偿协议书》的约定履行协议而提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“对行政机关依法不履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对于行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”故，本案系上诉人主张被上诉人未按照约定履行协议而提起的诉讼，应当按照上述规定参照民事法律规范来确定诉讼时效。一审法院按照行政诉讼法律及其司法解释来确定本案的起诉期限，属适用法律错误。
关于上诉人是否具有本案诉权的问题。起诉期限属于行政诉讼法律规定的当事人提起行政诉讼的法定期限，超过法定期限起诉的，当事人即丧失诉权，人民法院应裁定不予受理或驳回起诉。诉讼时效属于民事诉讼法律范畴，当事人超过诉讼时效提起诉讼的，只丧失胜诉权，并非丧失诉权，人民法院经审理认定当事人超过诉讼时效起诉的，应裁定驳回诉讼请求。按照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，本案应参照民事诉讼法律规范来确定诉讼时效而非是按照行政诉讼法律规范确定起诉期限，故上诉人提起本案诉讼无论是否超过诉讼时效，均不应认定其丧失诉权，一审法院裁定驳回上诉人的起诉不当，应予纠正。
综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项之规定，裁定如下：
撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第260号行政裁定；
本案由海南省第一中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 余 江
审判员 吴春萍
审判员 魏文豪
二〇一六年八月十五日
书记员 闵泽帅
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；