江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终451号
上诉人（原审原告）施爱珍，女，1947年11月30日生，汉族，住南通市崇川区。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市。
法定代表人瞿建，局长。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市崇川区。
法定代表人陈旭，局长。
上诉人施爱珍诉南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）、南通市公安局治安行政处罚及行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2018）苏0611行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月2日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年5月、6月、9月期间，施爱珍因反映拆迁安置问题先后三次到北京上访。同年11月16日，施爱珍又因反映拆迁安置问题到北京市中南海周边地区上访，后北京市公安局西城分局府右街派出所对施爱珍作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。施爱珍应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。当日，施爱珍被政府信访工作人员劝解回通。
2017年11月17日，崇川公安分局对施爱珍至中南海周边地区非正常上访一案予以立案调查。11月17日5时40分，崇川公安分局狼山派出所依法传唤施爱珍。同日，崇川公安分局告知施爱珍拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权。施爱珍在行政处罚告知笔录中注明：“我不提出陈述和申辩”，“以上告知笔录已全部阅读，告知对象无异议。”崇川公安分局于同日作出崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》。同日，施爱珍被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年11月17日至2017年11月24日。崇川公安分局于11月17日将施爱珍被拘留的原因、拘留的期限、羁押的场所通知施爱珍的丈夫丁吉祥。
施爱珍不服被诉行政处罚决定，向南通市公安局申请行政复议。12月25日，南通市公安局对该行政复议予以受理，并于同日作出（通）公复答字[2017]第225号《提交行政复议答复通知书》，要求崇川公安分局提交作出被诉行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。12月28日，崇川公安分局向南通市公安局提交《行政复议答复书》及证据材料。2018年2月2日，南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》，决定维持崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。该复议决定书于同日向施爱珍送达。施爱珍仍不服，提起诉讼，请求1.撤销崇川公安分局作出的崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》；2.撤销南通市公安局作出的[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》；3.判决崇川公安分局、南通市公安局赔偿施爱珍损失7500元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在施爱珍××居住地××区，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，同时也节约办案成本，客观上减轻非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由施爱珍居住地的公安机关即崇川公安分局管辖更为适宜，崇川公安分局具有对施爱珍违法行为进行处罚的案件管辖权。
施爱珍到中南海周边地区非正常上访有其本人的陈述、训诫书等证据予以证实。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，施爱珍到北京上访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。施爱珍多次到北京上访，且明知中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。施爱珍不通过合法的信访途径解决问题，而是到中南海周边地区进行非正常上访，其行为已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边正常的公共场所秩序造成了危害。该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。施爱珍认为其只是在中南海西大门外走了一下，无扰乱公共场所秩序行为的主张不能成立。崇川公安分局根据施爱珍违法行为的性质及社会危害性，认定该行为属于情节严重，对施爱珍处以行政拘留七日并处罚款五百元的处罚，适用法律正确，处罚并无明显过当。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。本案中，崇川公安分局在工作中发现施爱珍涉嫌违反治安管理的行为时，予以立案受理，经过调查取证后，通过谈话的形式，告知施爱珍违法的事实、理由、依据及陈述申辩权。施爱珍当时明确其不提出陈述和申辩。被诉行政处罚决定程序符合法律的规定，并无不当。
关于施爱珍的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，崇川公安分局对施爱珍作出的被诉行政处罚决定合法，并无侵犯施爱珍合法权益的行为，故施爱珍要求崇川公安分局赔偿经济损失的主张不能成立。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。南通市公安局在法定期限内作出被诉行政复议决定，并无不当。施爱珍的主张无事实和法律依据，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回施爱珍的诉讼请求。
施爱珍不服提起上诉称，上诉人不存在扰乱公共场所秩序的事实，案涉训诫书也能证明上诉人没有扰乱公共场所秩序；案涉处罚程序违法，未履行告知等法定程序。请求二审法院撤销一审判决，依法裁判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于崇川公安分局对本案是否具有查处职权的问题，一审法院已经详细阐述，本院在此不再赘述。本案二审的争议焦点为被诉行政处罚决定书是否合法。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本院认为，结合对上诉人施爱珍的询问笔录、北京公安局西城分局出具的训诫书可以认定上诉人施爱珍2017年11月16日9时44分许在北京中南海周边地区进行了非正常上访的事实存在。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人施爱珍至中南海周边地区不当信访，其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”行为。崇川公安分局结合上诉人施爱珍的违法行为情节对其施以处罚，于法有据，量罚适当。该局依法履行了立案受理、调查取证、告知等程序，符合法律的规定，并无
违法之处。南通市公安局收到复议申请后于法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
关于上诉人施爱珍提出的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案被诉行政处罚决定及行政复议行为合法，并无侵犯上诉人施爱珍合法权益的行为，故上诉人施爱珍所提赔偿经济损失的主张不能成立。
综上，一审法院判决驳回上诉人施爱珍的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人施爱珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年七月二十六日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；