四川省金堂县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）金堂行初字第19号
原告成都市青白江区祥福镇东方村10组。住所地：成都市青白江区。
负责人曹坤蓉，组长。
委托代理人蒋宗禄，成都市金堂县清江法律服务所法律工作者。
被告成都市青白江区祥福镇人民政府。住所地：四川省成都市青白江区。
法定代表人沈伟，镇长。
委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。
委托代理人冯红兵，四川达和律师事务所律师。
原告成都市青白江区祥福镇东方村10组（以下简称东方村10组）诉被告成都市青白江区祥福镇人民政府（以下简称祥福镇政府）土地行政协议案，本院于2015年10月23日受理后，于10月27日向被告祥福镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2015年11月19日向原告送达了答辩状副本。本院依法组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理了本案。原告东方村10组组长曹坤蓉及该组委托代理人蒋宗禄,被告祥福镇政府的委托代理人兰波及祥福镇镇长沈伟委托的工作人员陈智到庭参加诉讼。2015年12月16日，双方当事人申请庭外和解，至2016年4月6日，和解未果。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原、被告于2008年、2009年即已实际履行并于2013年6月5日签订两份《成都市农村土地承包经营权流转合同》。
原告东方村10组诉称，2009年10月1日，被告以土地整理的形式，将全镇部分居民拆迁后安置在原告的所在地。被告在违法的情况下，以土地流转方式侵占了原告的集体耕地143亩，并在该土地上修建了房屋。到目前为止，东方新村荒芜的土地近10亩，新村围墙外荒芜的土地近40亩。从2009年开始，原告所诉土地已停发耕保基金，被告拿了三年的耕保基金，从2014年到今年就未再支付。由于被告在流转的土地上修建了永久性建筑，改变了土地的农业使用性质，这就是违法所在。被告在2015年5月4日信访回复中称“通过村组间的权属调整来落实”，并在2015年6月1日的信访回复中称“灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点”项目建设工作已于2014年10月竣工。2015年6月19日被告又回复称“参照《成都市青白江区征地补偿办法》的通知青府发（2003）63号执行”。这是征地拆迁安置政策，违反了川办函（2008）73号。在占用土地的情况下，应给原告补偿和安置。在落实房屋的问题上，应按照川办函（2008）73号的标准执行。2015年6月10日，成都市青白江区信访问题复查复核委员会办公室的《不予受理告知书》（编号：201509）以及成都市信访问题复查复核委员会办公室《不予受理告知书》（编号：成信复告[2015]24号）均告知可以向法院起诉。由于被告不答复也不处理，原告只好提起诉讼。请求判令：1.依法确认成都市青白江区祥福镇人民政府“土地流转”，侵犯了原告土地承包经营权的具体行政行为不合法；2.依法判决被告重新作出“土地征用”的具体行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。在审理过程中，经释明，原告明确其诉讼请求为：1.要求确认原、被告签订的《成都市农村土地承包经营权流转合同》违法无效；2.本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1.《成都市农村土地承包经营权流转合同》两份，拟证明涉案合同是土地征用性质的合同，是违法的；
2.2015年6月15日的成信复告[2015]24号《不予受理告知书》；2015年6月10日的《信访事项不予受理告知书》（编号：201509）；2015年6月1日的《信访事项处理意见书》（编号：2015025）；2015年6月19日的《信访事项处理意见书》（编号：2015032）。上述四份信访材料说明土地流转合同未能严格履约，原告的农村土地承包经营权受到侵害，违反了土地管理法等规定，按照行政诉讼法的规定，都告知是行政诉讼；
3.祥福镇政府于2015年5月14日出具的回复；
4.耕地保护年度审核表两份，证明土地和耕保基金减少，土地面积减少，同时证明2009年一类土地的耕保基金是每亩360元，二类土地的耕保基金是每亩270元，2010年一类土地的耕保基金是每亩335.58元；
5.土地流转面积表，拟证明土地面积减少，有部分村民拿不到耕保基金；
6.东方安置小区位置示意图及手绘测绘图一份，拟证明土地面积减少；
7.2015年8月拍摄的照片四张，拟证明流转土地上已修建了小区及小区外的土地已荒芜；
8.视频资料及文本资料各一份，拟证明土地在2009年时就已被征用。
被告祥福镇政府辩称，2009年为改善农村生活和居住环境，省国土资源厅批准在祥福镇东方村、华家村和西江等村实施“灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点”项目。原告在该土地整理项目范围内。根据“灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点”相关政策规定，该项目的土地整理是在一定区域内依据土地利用总体规划，以集约利用土地为目的，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，改善土地利用结构和生产生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率的措施。整理出的土地交由相关各村组用于农业生产，并不是对农户的土地进行征用，村民农业生产劳动者的身份不发生变化。所修房屋是新型农民集中居住区，该居住区是在项目实施过程当中经规划、国土部门认可后按农民集中建房程序立项建设的，集中居住区的土地是在农户自愿的前提下签订土地流转合同解决的。经核查，原、被告签订流转合同后，被告已按约支付了土地流转费并未损害原告利益，且按照相关文件规定，待该土地整理项目实施完毕验收合格后将重新进行土地权属调整确保原告的合法权益。庭审中，被告补充答辩称，案涉流转合同不是行政合同，是有效的民事合同，且流转费已全部支付。综上，原告应按民事诉讼程序主张权利，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告祥福镇政府向本院提交了以下证据、依据：
1.被告方的组织机构代码证；
2.法定代表人身份证明书；
3.《关于四川省灾后重建城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划（第五批）的批复》（川国土资函[2009]411号）；
4.《青白江区国土资源局农民集中建房用地意见书》（编号：[2009]02号）；
5.《青白江区规划管理局农村新型社区建设用地规划许可证》；（编号：[2009]02号）
6.成都市青白江区发展和改革局《关于祥福镇“东方新村”新型社区建设工程立项的批复》（编号：[2009]24号）；
7.《成都市农村土地承包经营权流转合同》两份；
8.《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）；
9.《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号）；
10.成都市国土资源局、成都市农业委员会《关于维护农民权益做好土地综合整治项目土地权属调整的意见》（成国土资发[2010]158号）。
经庭审质证，原告对被告举示的证据的质证意见为：对第1、2项证据无异议;对第3项证据的真实性无异议，但关联性有异议；对第4、5、6项证据的真实性、合法性无异议，但关联性有异议；对第7项证据的真实性无异议，但合同是镇政府强制组长签订的，是不合法的；对第8项依据的真实性无异议，但认为被告的行为违反了第三条、第九条的规定，且第十六条规定修建了房屋应该被征用；对第9、10项依据的真实性无异议，但关联性有异议。
被告对原告举示的第1项证据的三性无异议，但认为不能证明合同是土地征用性质的合同，是违法的；对第2项证据中的成信复告[2015]24号《不予受理告知书》、2015年6月10日的信访事项《不予受理告知书》无异议；对第2项证据中的2015年6月1日《信访事项处理意见书》、2015年6月19日《信访事项处理意见书》无异议，但认为不能证明原告的主张；对第3、5、7项证据无异议；对第4项证据因是复印件不予质证；对第6项证据中的位置示意图无异议；对第6项证据中手绘的测绘图不予认可；对第8项证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不能证实土地被征用。
本院对上述证据认证如下：对原告举示的第1项证据暨被告举示的第7项证据，系本案被诉协议，本院确认其真实性；对原告举示的第2项证据，能证明原告到相关部门信访的事实，本院予以确认；对原告举示的第3、5、7项证据，被告无异议，能证明流转土地的现状，本院予以确认；对原告举示的第4项证据，本院确认其真实性；对原告举示的第6项证据中的位置示意图，被告无异议，能证明东方10组的位置，本院予以确认；对第6项证据中的手绘测绘图，不能与其它证据相互印证土地面积情况，本院不予确认；对第8项证据，不能与其他证据相互印证涉案土地被征用的事实，本院不予确认。对被告举示的第1、2项证据，原告无异议，能证明被告的主体适格，本院予以确认；对被告举示的第3、4、5、6项证据，具备证据属性，具有证明力，本院予以确认；对被告举示的第8、9、10项依据，系现行有效的文件，与相关法律、法规及规章的规定不存在相抵触的情况，于本案具有可适用性。
根据上述有效证据及庭审查明，本院确认如下案件事实：
2009年2月18日，成都市青白江区发展和改革局作出《关于祥福镇“东方新村”新型社区建设工程立项的批复》，同意祥福镇“东方新村”新型社区建设工程项目立项。2009年4月3日，四川省国土资源厅作出《关于四川省灾后重建城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划（第五批）的批复》（川国土资函[2009]411号），同意在四川省成都市青白江区祥福镇与祥福镇东方村、华家村、大山村、西江村灾后重建城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划。2009年9月3日，成都市青白江区国土资源局向祥福镇政府出具《农民集中建房用地意见书》，确认项目选址在祥福镇东方村1、9、10、11、13、14、15组，占地173亩，用于“东方新村”新型社区建设。2009年9月17日，成都市青白江区规划管理局颁发青农用地[2009]第002号《农村新型社区建设用地规划许可证》，载明：用地项目名称为祥福镇“东方新村”新型社区；用地单位为成都市青白江区祥福镇人民政府；用地位置为青白江区祥福镇东方村；用地面积为壹拾壹万伍仟叁佰叁拾叁点叁贰平方米（其中绿化地面积：壹万捌仟叁佰玖拾伍点捌壹平方米）。
自2008年起，祥福镇政府开始租用东方村10组的土地。2013年6月5日，东方村10组与祥福镇政府签订《成都市农村土地承包经营权流转合同》两份。祥福镇政府按照合同约定自2008年起给付土地流转费至2014年9月止，给付耕保基金至2013年止。
本院认为，提起行政诉讼，应当符合法律关于起诉期限的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中，原告提起的诉讼请求为确认2013年6月5日签订的流转协议违法无效。原告认为被告在流转土地上修建永久性建筑，改变土地农业用途的行为违法，要求确认行政协议无效，是对协议的合法性提出异议，应适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，具体行政行为未告知起诉期限的，从其知道或应当知道起诉期限时起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年。本案中，根据查明的事实，原告在2013年6月5日即已与被告签订协议，却于2015年10月23日才提起本案诉讼，故原告的起诉已超过法定的起诉期限，且原告未提供充分的证据证明其超过法定起诉期限有正当理由，故其诉权不再受法律保护。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告成都市青白江区祥福镇东方村10组的起诉。
本案案件受理费50元，退还成都市青白江区祥福镇东方村10组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 罗宝珊
审 判 员 韩玉红
人民陪审员 郑扬文
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 黄 娇
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。