江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）扬行终字第0086号
上诉人（原审原告）孙其政。
被上诉人（原审被告）扬州市江都区浦头镇人民政府，住所地扬州市江都区浦头镇江灵路。
法定代表人朱雪晴，镇长。
上诉人孙其政因村镇规划管理行政处罚一案，不服江都区人民法院（2013）扬江行初字第0019号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月21日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人孙其政及其委托代理人孙某某、库某某、被上诉人扬州市江都区浦头镇人民政府的委托代理人李某某、吴某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：扬州市江都区浦头镇人民政府（下称浦头镇人民政府）于2013年2月27日对孙其政作出浦政罚（2013）01号行政处罚决定书，查明事实如下：孙其政于1995年起在浦头镇联桥村光明组原徐朱贵户西侧进行三层砖混结构房屋建设，建设面积349.96平方米，超过了原高汉乡人民政府批准的上下各三间楼房197.74平方米以及准建灶房一间12平方米的面积。另外，孙其政于2006年起在上述建筑的西侧进行局部二层（上层砖木，下层砖混结构）房屋建设，建设面积143.01平方米。浦头镇人民政府认为孙其政的行为违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条和第十五条第一款、第三款的规定，属违法建设。浦头镇人民政府分别根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第二款（第三十二条第二款）的规定，限孙其政自接到处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建筑。
一审经审理查明：原告孙其政于1995年起在浦头镇联桥村光明组原徐某某户西侧进行三层砖混结构房屋建设，建设面积349.96平方米，超过了原高汉乡人民政府批准的上下各三间楼房197.74平方米以及准建灶房一间12平方米的面积。另外，原告于2006年起在上述建筑的西侧进行局部二层（上层砖木，下层砖混结构）房屋建设，建设面积140.3平方米。被告浦头镇人民政府认为原告的行为违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条和第十五条第一款、第三款的规定，属违法建设，于2011年12月2日立案受理，期间进行了调查取证工作。2013年2月7日，被告将浦建申告字（2013）第1号行政处罚陈述、申辩告知书送达给原告，原告未提出陈述申辩意见。被告浦头镇人民政府分别根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（1997版）第三十二条第二款和《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004版）第三十一条第二款的规定，于2013年2月27日作出浦政罚（2013）01号行政处罚决定书，限原告孙其政自接到处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建筑。原告不服该行政处罚决定向扬州市江都区人民政府提起行政复议，经复议该处罚决定被维持，原告遂于2013年7月23日提起行政诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告是否是作出该行政行为的适格主体；二、原告的违法行为是否超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年时效；三、作出该行政行为的程序是否合法。
对于争议焦点一，一审法院认为，根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”、第三十七条第二款“农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚”和《江苏省村镇规划建设管理条例》第四条“县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作”、第三十一条第二款“村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚”的规定，被告具有负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作的职责，对违反规划规定的，被告具有处罚的权力。因此，对于原告提出的只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违章建筑才有认定和处罚权的观点，不予支持。
对于争议焦点二，一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，第二十九条同时规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，被告在对原告违法行为进行立案调查时，违法建筑仍然存在，并未恢复原状，原告的违法行为仍处于继续状态。因此，被告对原告进行行政处罚并未超过两年时效。
对于争议焦点三，一审法院认为，虽然《江苏省村镇规划建设管理条例》并未规定村镇规划建设行政处罚的具体程序，但是根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，被告责令原告限期拆除违法建筑的处罚决定，作为较重的行政处罚，应当经被告负责人集体讨论决定，被告亦应告知原告有要求举行听证的权利。本案被告虽未履行上述程序，然而，被告依法进行了案件的受理、立案、现场勘查、调查询问，告知原告陈述、申辩权等程序，该行政处罚认定原告违法建设事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，处罚结果适当，对原告的合法的权利义务并未产生影响，故被告的处罚程序仅属于程序瑕疵。
综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：驳回原告孙其政要求撤销被告扬州市江都区浦头镇人民政府于2013年2月27日作出的浦政罚（2013）01号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙其政负担。
孙其政上诉称：1、被上诉人实施行政处罚不具备合法的主体资格，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，只有县级以上地方人民政府规划主管部门对违章建筑才有认定和处罚权；2、被上诉人的处罚程序违法，执法人员未出示执法证件、没有两个以上执法人员调查、没有查清事实、没有对现场进行勘验、没有依法告知处罚的事实、没有听取上诉人的陈述申辩、本案处罚较重，没有经过被上诉人负责人集体讨论、没有告知上诉人有听证权、没有立案、没有案件终结报告、没有经过执法机关法制机构核审；3、处罚决定适用法律错误，法不溯及既往，上诉人的房屋建于90年代，被上诉人依据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，适用法律错误；4、行政处罚已经超过处罚时效，涉案房屋90年代建造，被上诉人于2013年实施处罚，早已超过两年的处罚时效。一审判决认定事实错误、程序违法、适用法律不当，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
浦头镇人民政府答辩称：处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分，请求驳回上诉人的诉讼请求。
双方当事人向一审法院提供的证据均已随案移送本院，原审认证正确，本院予以确认。本院认定事实与一审判决无异。
本案争议焦点是被上诉人作出的行政处罚决定是否合法。
本院认为：一、被上诉人具有行政执法主体资格。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”、第三十七条第二款“农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚”的规定以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被上诉人具有负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作的职责，对违反规划规定的，被上诉人具有行政处罚的职权。因此，上诉人认为只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违章建筑才有认定和处罚权，缺乏法律依据。
二、处罚决定程序合法。被上诉人作出处罚决定经历了立案、调查、勘验、告知陈述申辩权、作出处罚决定等程序，符合法定程序。上诉人认为被上诉人执法人员未出示执法证件、没有两个以上执法人员调查、没有查清事实、没有对现场进行勘验、没有依法告知处罚的事实、没有听取上诉人的陈述申辩等等，与事实不符，本院不予采信。本案不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的听证范围，被上诉人不告知听证权，并不违反法律规定。一审判决认为应当告知上诉人有听证权，与法无据。本案处罚较重，应当经过被上诉人负责人集体讨论，被上诉人未经集体讨论作出处罚属于程序瑕疵，但并未影响处罚决定的正确性，不必然导致行政处罚被撤销。
三、处罚决定适用法律正确。上诉人有两次违法建设行为，分别于1995年和2006年，根据法律适用的原则，实体问题应适用旧法规定，程序问题应适用新法规定。《江苏省村镇规划建设管理条例》于1994年制定，后分别于1997年、2004年修改过两次，但对农民个人违法建设的法律责任没有修改，1994年与1997年的条例规定完全相同，均为三十二条第二款，2004年条例为三十一条第二款，因此，被上诉人所作处罚决定适用《江苏省村镇规划建设管理条例》（1997版）第三十二条第二款和《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004版）第三十一条第二款的规定并无不当。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，第二十九条同时规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，被上诉人在对上诉人违法行为进行立案调查时，违法建筑仍然存在，上诉人的违法行为仍处于继续状态。因此，被上诉人对上诉人进行行政处罚并未超过两年时效。
综上，被上诉人作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人孙其政承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋德文
审 判 员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一三年十二月十五日
书 记 员 仇 琳
附相关法律条文：
1、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》
第六条第三款乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。
第三十七条在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。
农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。
2、《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994年施行和1997年修正）
第三十二条违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。对单位的罚款幅度为土建工程造价的3％－1０％，对个人的罚款幅度为土建工程造价的1％－5％。
村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。
3、《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年修正）
第三十一条违反本条例规定，未按照规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。对单位的罚款幅度为土建工程造价的百分之三以上百分之十以下，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。
村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。