山东省威海市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）威行终字第18号
上诉人（原审原告）毕新生，男，1952年2月6日生，汉族，农民。
上诉人（原审原告）毕明杰，男，1979年3月1日生，汉族，农民，系毕新生之子。
上诉人（原审原告）张秀兰，女，1981年5月2日生，汉族，农民，系毕明杰之妻。
委托代理人张萍莲，山东广耀律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荣成市公安局。
法定代表人林秋华，局长。
委托代理人阚永斌，该局法制大队教导员。
委托代理人武连杰，该局刑警二中队指导员。
上诉人毕新生、毕明杰、张秀兰因诉荣成市公安局行政赔偿一案，不服文登市人民法院（2013）文行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，自2002年3月起，毕新生租赁毕诗友所有的位于荣成市王连街道办事处沟曲家的鸡场进行经营。2010年8月27日，荣成市人民法院作出（2009）荣执三字第52－4号执行裁定书，将荣成市财利土石方工程队、毕诗友所有的包括鸡厂、办公楼等建筑物剩余18年经营使用权在内的财物一宗，交付荣成市农村信用合作联社王连信用社抵偿所欠借款及案件费。2011年5月11日，荣成市人民法院作出（2011）荣石民初字第195号民事裁定书，认定了如下事实：2010年12月7日，山东荣成农村商业银行股份有限公司王连支行委托威海市房地产拍卖有限公司荣成分公司对其取得的鸡场上的建筑物、所占用土地经营使用权及其他设备对外拍卖。2010年12月20日，买受人连学斌以50万元的价格竞买成交。荣成市公安局于2011年5月21日对连学斌进行了询问，连学斌陈述，荣成市王连街道办事处沟曲家养鸡场及鸡场所占土地使用权是其以个人名义代表公司竞买的，所有权属于鑫发集团。
自2011年4月起至2012年8月，毕新生多次报警称有人在其经营的鸡场闹事，具体报警事由包括路被封堵、玻璃被砸、鸡蛋被抢、强行拆除鸡场等。接到报警后，被告多次出警，拍摄了现场照片及处警视频，并对毕新生、毕诗学、毕诗友、连学斌、王德新、乔云玲、宋培侃、张秀兰、闫曙光等进行了询问，其接处警反馈信息均载明毕新生所报警情系经济纠纷或产权纠纷。2011年6月2日，荣成市公安局作出荣公不立字（2011）00003号不予立案通知书，认为毕新生控告鑫发集团破坏生产经营，没有犯罪事实，决定不予立案。2011年6月13日，荣成市公安局作出荣公刑复决字（2011）3号复议决定书，认为毕新生所控告的鑫发集团破坏生产经营行为系租赁土地使用权在流转过程中发生的民事纠纷，鑫发集团作为所有权人对自己的财物，依法享有处分权，没有犯罪事实，决定维持荣公不立字（2011）00003号不予立案通知书。
2012年8月13日，毕新生向荣成市公安局申请国家赔偿，要求荣成市公安局赔偿经济损失140万元。2012年10月19日，荣成市公安局作出（荣）公不赔字（2012）第1号不予国家赔偿决定书，决定不予赔偿。毕新生不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。”本案中，毕新生以有人闹事、财物被毁等理由多次报警，按照上述规定，荣成市公安局应在接到报警后依法进行调查，并应当根据不同情况分别作出处理。荣成市公安局未依法作出处理，属未完全履行法定职责。
《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”毕新生诉称的经济损失与荣成市公安局未完全履行法定职责的行为无因果关系，毕新生要求荣成市公安局赔偿经济损失140万元的诉讼请求，无法律依据，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回毕新生、毕明杰、张秀兰关于请求荣成市公安局赔偿其经济损失140万元的赔偿请求。
上诉人毕新生等不服原审判决，上诉称，1、上诉人对鸡场享有合法经营权，任何人包括鸡场所有权人对鸡场进行破坏，影响上诉人正常经营，均构成犯罪，应当以破坏生产经营罪追究其刑事责任。上诉人多次要求被上诉人依法查处犯罪嫌疑人，阻止犯罪、防止损失扩大，被上诉人均答复上诉人与鑫发集团属于经济纠纷，不予处理。上诉人鸡场被毁与被上诉人的行政不作为有着直接的因果关系，被上诉人应当对上诉人的损失承担赔偿责任。原审判决将此案认定为治安案件，明显不当。2、王德新被砍伤的医疗费由上诉人垫付，该部分损失理应由犯罪分子承担，被上诉人接到报案后仅以王德新本人要求放弃权利为由不予立案，是明显的不作为。综上，请求二审法院撤销原判，判令被上诉人赔偿上诉人经济损失140万元。
被上诉人荣成市公安局答辩称，1、上诉人主张140万元经济损失无证据支持，即使存在该经济损失亦与被上诉人履行法定职责的行为无因果关系，上诉人应当要求侵权人承担侵权责任。此外，上诉人并非鸡场及附属设施设备的所有权人，其无权主张经济损失。2、该案属于租赁合同纠纷，鑫发集团作为养鸡场的所有权人，有权处分养鸡场所有财物，上诉人租赁权受到影响，应向法院提起民事诉讼主张权利，对该经济纠纷，被上诉人无权处理。3、根据相关法律规定，该案不属于刑事案件，被上诉人不存在行政不作为，上诉人的诉讼请求不属于国家赔偿的范围，被上诉人不应承担赔偿责任。4、关于王德新被砍一事，被上诉人进行了相关调查取证工作，因王德新本人不配合公安机关作法医鉴定且本人出具书面意见放弃权利，故被上诉人不存在不作为；上诉人垫付王德新的医药费用，系上诉人与王德新之间的民事债权债务关系，被上诉人不应承担上诉人垫付的医药费用。综上，上诉人请求被上诉人赔偿140万元的经济损失无事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间，上诉人毕新生等就赔偿请求提交以下证据：1、2007年3月26日毕新生与毕诗友签订的鸡场租赁合同一份；2、荣公不立字（2011）00003号不予立案通知书；3、荣公刑复议决字（2011）3号复议决定书；4、国家赔偿请求书、（荣）公不赔字（2012）第1号不予国家赔偿决定书各一份；5、（2012）荣石民初字第460号民事判决书；6、（2012）荣石民初字第39号民事裁定书；7、2012年7月28日上诉人电话报警记录一份；8、上诉人的报警时间及理由清单一份；9、鸡场损失表一份；10、上诉人于2012年8月16日拍摄的鸡场受到破坏照片109张以及鸡场多次被破坏以后拍摄的照片80张；11、上诉人拍摄的视听资料光盘一份。
一审期间，被上诉人荣成市公安局提交以下证据、依据：1、接受刑事案件登记表一份；2、接处警记录登记表十份；3、荣成市公安局警情处置指令单八份；4、处警视频资料一份；5、现场照片四张；6、被上诉人对毕新生的询问笔录七份；7、被上诉人对毕诗学的询问笔录一份；8、被上诉人对毕诗友的询问笔录一份；9、被上诉人对连学斌的询问笔录两份；10、被上诉人对王德新的询问笔录一份；11、王德新个人说明一份；12、被上诉人对乔云玲的询问笔录一份；13、被上诉人对宋培侃的询问笔录一份；14、被上诉人对张秀兰的询问笔录四份；15、被上诉人对闫曙光的询问笔录一份；16、2010年12月拟处置抵债资产明细表一份；17、拍卖成交确认书一份；18、鸡厂租赁合同书两份；19、（2009）荣执三字第52-4号执行裁定书；20、（2011）荣石民初字第195号民事裁定书；21、荣公不立字（2011）00003号不予立案通知书一份；22、（荣）公不赔字（2012）第1号不予国家赔偿决定书；23、法律依据：《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条、《公安部刑事案件管辖分工规定》、《公安部刑事案件管辖分工补充规定》、《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十八条。
二审期间，上诉人提交连学斌与高国辉的鸡场使用权转让协议及收条复印件一份，证明2011年6月2日连学斌将鸡场所使用部分的土地转让给高国辉。被上诉人荣成市公安局提交（2008）荣商初字第370号民事判决，证明毕新生作为毕诗友的保证人，应以其鸡场设备对毕诗友的债务承担连带清偿责任。
经质证，各方当事人对上述一审证据的质证意见与一审期间一致。此外，被上诉人认为上诉人二审提交的证据为复印件，不具备证据的形式要件，对其证明力不予认可。上诉人认为，毕新生作为毕诗友的保证人，不必然以其鸡场设备对毕诗友的债务承担连带清偿责任。经审查，本院同意一审法院对一审证据的认证意见。各方当事人二审期间提交的证据均与本案待证事实无关，本院不予认定。根据本院认定的有效证据和当事人的当庭陈述，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条之规定，被上诉人荣成市公安局作为县级人民政府公安机关，负有保护公民、法人或其他组织人身权、财产权及对治安案件进行调查处理的行政职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”该法第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。”根据上述法律规定，对于因民间纠纷引起的违反治安管理行为，被上诉人应当进行立案调查并依法作出处理。本案中，上诉人以有人闹事、鸡场财物被毁等理由多次报警，被上诉人在接到报警后均及时出警，进行登记、调查，故不存在不履行保护公民人身权、财产权法定职责的情形；但被上诉人在出警并调查后，未依法作出处理，属于未完全履行法定职责。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释（2001）23号）规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”根据上述法律、司法解释的规定，只有公安机关不履行法定职责致使损害发生，即不履行法定职责行为与损害事实之间存在因果关系时，公安机关才承担行政赔偿责任。本案中，被上诉人接到报警后及时出警调查，并未因延误出警造成上诉人损失发生或扩大；上诉人所主张的经济损失与被上诉人未完全履行法定职责的行为不存在因果关系，故上诉人要求被上诉人承担行政赔偿责任，于法无据，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人毕新生、毕明杰、张秀兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
代理审判员 季 泓
二〇一四年四月三十日
书 记 员 宫晴晴