广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终189号
上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府。
法定代表人黄伟明，镇长。
委托代理人魏露权，该府工作人员。
委托代理人熊劲峰，该府工作人员。
被上诉人（原审原告）陈某。
法定代理人何某，系陈某母亲。
委托代理人谢一飞，广东正光明律师事务所律师。
上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）因与陈某诉不履行乡政府行政处理法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初923号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决查明：陈某的母亲何某是南海区大沥镇河东村石庙二股份合作经济社的股东，享有该股份社的股权证。陈某于2016年出生，出生后随母入户至河东村。由于石庙二股份合作经济社不确认陈某的成员资格，陈某于2017年3月29日向大沥镇政府提出申请，请求大沥镇政府：1.确认陈某按照河东村石庙二股份合作经济社在2004年7月1日实施的章程中关于2004年6月30日后入股的要出资购股，入股金按入股时上年股份分红的五倍金额交纳，合计36000元（7200元/年×5）的规定，出资购10股；2.确认陈某从2016年11月30日起成为河东村石庙二股份合作经济社的成员和股东，享受股东相应的福利待遇；3.责令佛山市南海区大沥镇河东村石庙二股份合作经济社、佛山市南海区大沥镇河东经济联合社从2016年12月起向陈某发放股份分红及征地补偿款。陈某一并提交了户口本、出生医学证明、陈某母亲的身份证、股权证、成员资格证、结婚证、婚育情况登记表、河东村农村股份合作社章程（2004年7月1日实施）等材料。大沥镇政府收到陈某的上述申请后，至今未作出行政处理决定。另查，大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室（以下简称调处办公室）于2017年5月27日作出《关于陈某要求落实股份分红等权益的回复》，对陈某答复如下：“关于你反映要求落实出嫁女股份分红等权益的问题，根据南发〔2008〕11号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》及本镇的实际情况，我镇进行了统一的部署方案，实行分步处理。现时是以“一母一子女”为底线，原则上采取落实一个子女的做法，对其他符合资格的农村出嫁女子女的权益待将来条件成熟再稳步解决。”
一审判决认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。大沥镇政府作为镇人民政府，有权对陈某提出的行政处理申请作出行政处理决定。大沥镇政府收到陈某于2017年3月29日提交的申请后，一直未作出行政处理决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定了行政机关履行法定职责的期限一般为两个月，法律、法规有特别规定的除外。因我国法律、法规对于乡、镇一级人民政府确认农村集体经济组织成员资格的行政处理期限没有作出明确规定，故本案应适用两个月的期限规定。大沥镇政府于2017年3月29日收到陈某的申请后，一直未作出行政处理决定，已构成行政不作为。陈某要求确认大沥镇政府不作出行政处理决定的行为违法，及要求责令大沥镇政府在两个月内作出行政处理决定书的诉求理由充分。且《关于陈某要求落实股份分红等权益的回复》是由调处办公室作出，加盖该办公室公章。该办公室并没有作出行政处理的法定职权，不能对外单独以自己的名义作出行政处理，也不能代替大沥镇政府行使行政处理职权。而且陈某是向大沥镇政府提出行政处理申请，大沥镇政府应根据陈某的申请以本政府的名义作出行政处理决定。另，陈某一并请求人民法院判令陈某享有河东村石庙二股份合作经济社的成员和股东资格，享受股东相应的福利待遇及按照河东村石庙二股份合作经济社2004年7月1日实施的章程规定出资购股，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、佛山市南海区大沥镇人民政府应于本判决发生法律效力后六十日内就陈某提出的行政处理申请作出行政处理决定；二、驳回陈某的其他诉讼请求。
上诉人大沥镇政府上诉称：一、一审法院法条理解有误。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项并没有明文规定镇政府应当以何种方式来保护人民群众的合法权利，大沥镇政府针对陈某的申请，在调查核实案件事实后，以回复的方式答复当事人正是镇政府行使法定职权的体现，并不违反上述法律的规定。且陈某向大沥镇政府申请确认其股东资格时，并没有享有该项权利，不存在合法权利被侵害。另陈某向大沥镇政府申请股东资格，属于行政确认，目前我国法律对行政确认并没有明文法律规定，大沥镇政府基于《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》及本镇的实际情况，以回复方式告知陈某，合法合规。二、一审法院认定大沥镇政府行政不作为有误。大沥镇政府2017年3月29日接收了陈某提交的申请资料，2017年5月27日出具《关于陈某要求落实股份分红等权益的回复》，并不存在不作为的情形。三、大沥镇政府向陈某作出答复程序正当。大沥镇政府依法就陈某反映的内容进行调查核实后，指引陈某通过其户籍所在地的农村集体经济组织按照法定程序确定其成员资格符合法律规定。
被上诉人陈某答辩称：一、大沥镇政府在一审中没有把南办发〔2013〕43号《关于建立运用行政与司法手段调处农村股权纠纷工作机制的意见》作为依据，没有把该文交给我方。二、一审法院查明的事实证明我方是股东生育的子女，但大沥镇政府认为出嫁女的子女中只确认一个子女是股东，该观点违反法律和《佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》。三、我方的合法权益有法律及佛山市相应政策支持不能剥夺。因此我方同意一审判决，请求法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是乡镇人民政府的法定职权。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。2006年12月13日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办[2006]142号文）明确规定，因土地承包或集体收益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼。依据上述法律、法规和规范性文件的规定，大沥镇政府具有受理陈某的申请并作出行政处理的法定职责。大沥镇政府于2017年3月29日接受了陈某提交的申请及相关资料，并将相关资料交由调处办公室审查。调处办公室于2017年5月27日作出了《关于陈某要求落实股份分红等权益的回复》。经查，调处办公室是大沥镇政府依据南办发〔2013〕43号《关于建立运用行政及司法手段调处农村股权工作机制的意见》设立的临时机构，由大沥镇司法所、城乡统筹局等机构选派工作人员联合组成，不属于行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的组织，没有独立的行政主体资格，也不具备相应的行政职权。调处办公室以自己的名义作出《关于陈某要求落实股份分红等权益的回复》，没有合法的职权根据，是无效的。大沥镇政府以调处办公室已对陈某的申请作出答复认为大沥镇政府已履行法定职责的意见不能成立。
当事人合法权益受到侵害是其申请乡镇人民政府作出行政处理的前提。当事人有无被侵害的合法权益的判断，既不能仅凭当事人的主观认识，也不能要求当事人的权益受到现实的损害，一般来说当事人应当提供证据证明其有通过行政程序处理的利益存在。本案中，陈某向大沥镇政府申请行政处理，提交了常住人口登记卡、医学出生证明和陈某母亲的股权证等材料，而佛山市南海区大沥镇河东村石庙二股份合作经济社拒绝陈某成为其成员，陈某提交的材料已能证明其合法权益受到侵害的可能，大沥镇政府对陈某的申请应予受理并作出处理。大沥镇政府认为陈某申请确认股东资格时并没有享有该项权利，不存在合法权利被侵害的观点，理解有误，本院不予支持。
我国法律、法规、规章针对乡镇人民政府处理农村集体经济组织成员资格纠纷的行政程序期限无具体规定，但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”一审法院依照上述法律规定要求大沥镇政府在两个月内作出行政处理决定，于法有据，本院予以维持。
综上所述，大沥镇政府针对陈某的申请事项没有在法定期限内作出处理，属于行政不作为。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 何丽容
审 判 员 黄春英
二〇一八年五月二十八日
法官助理 谢 童
书 记 员 孔艳玲