南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初933号
原告刘静、郎霞等10人（名单详见附件）。
诉讼代表人刘静，男，户籍地在南京市。
诉讼代表人郎霞，女，户籍地在南京市。
被告南京市秦淮区住房和建设局。
法定代表人李铭，局长。
委托代理人张辰，江苏中虑律师事务所律师。
委托代理人晋虤，江苏中虑律师事务所律师。
被告南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处。
法定代表人梅惠敏，主任。
委托代理人李箕龙，江苏众盛律师事务所律师。
委托代理人李红洋，江苏众盛律师事务所律师。
第三人南京壹城市政基础设施建设有限公司。
法定代表人王建明，总经理。
委托代理人潘超，江苏蔚蓝律师事务所律师。
原告刘静、郎霞等10人诉被告南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）、南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处（以下简称瑞金路办事处）、第三人南京壹城市政基础设施建设有限公司（以下简称壹城公司）城乡建设行政强制纠纷一案，于2016年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭审理了本案，原告暨诉讼代表人刘静、郎霞，原告顾虹、支刚、卜桦，被告秦淮区住建局委托代理人张辰、晋虤，被告瑞金路办事处行政机关负责人朱军、委托代理人李箕龙、李红洋，第三人壹城公司委托代理人潘超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘静、郎霞等10人诉称：原告系瑞金路4号小区居民，2016年8月2日，两被告及第三人共同向瑞金路4号小区居民发布《尚书巷道路建设公告》，声称他们近日将开展征收拆违、围墙退让、施工围挡等工作。2016年8月30日，两被告不顾瑞金路4号小区居民的强烈反对，强制将瑞金路4号小区临近瑞金路副产品市场一侧的围墙（以下简称涉案围墙）拆除，侵占小区公共绿地，设置围挡并组织施工。两被告未取得规划、施工许可证，无征收土地文件，组织施工不合法。现原告均为靠近围墙的房屋业主，受影响较大，且比较直接，故原告诉至法院，请求法院判决：1、确认被告推倒涉案围墙、侵占瑞金路4号小区土地拓宽道路的行为违法；2、判令被告停止违法施工，将涉案围墙恢复原状；3、被告承担本案诉讼费用。
原告刘静、郎霞等10人向本院提交了以下证据：
证据1、原告代表人的身份证，证明当事人基本信息。
证据2、房屋土地使用权证，证明瑞金路4号小区共有土地范围，从被拆围墙到小区楼栋间有4米距离的共有土地被被告侵占。
证据3、《尚书巷道路建设公告》，证明道路建设的主体是两被告及第三人，道路建设行为违法。
证据4、照片14张，证明被告的施工行为仍在继续，公然侵占瑞金路4号小区的绿地。
证据5、视频1段，证明道路施工的现状、侵占土地的事实及行为主体是两被告。
证据6、瑞金路4号小区规划图，证明涉案围墙与小区楼栋之间最大距离为5米，最短距离为4米。
被告秦淮区住建局辩称：尚书巷北延道路改造工程所涉土地和房屋征收工作由其他行政机关组织实施，并非秦淮区住建局的行为。在尚书巷北延道路改造工程立项后、涉案围墙位置已被划入征收红线的情况下，考虑到涉案围墙系高达3米的孤墙危墙，施工过程中存在安全隐患，秦淮区住建局与瑞金路办事处为调查民意、预防潜在矛盾，组织召开瑞金路4号小区居民议事会，与会居民代表表示同意对涉案围墙进行拆迁，故拆除涉案围墙的行为系与相关居民协商一致后采取的行动，并非秦淮区住建局行使行政职权的行为，请求法院驳回原告的起诉。
被告秦淮区住建局未向本院提交证据。
被告瑞金路办事处辩称：首先，瑞金路办事处并非本案适格被告，其在拆除涉案围墙的过程中系协调方，配合秦淮区住建局和壹城公司做好安全保障工作。其次，瑞金路办事处的协助拆除行为本身是为了周围小区居民的人身安全，被拆除的涉案围墙年久失修，随时有倒塌伤人的可能，存在严重安全隐患，故瑞金路办事处协助将其拆除，该拆除行为亦得到了大多数居民的理解和支持。再者，尚书巷北延道路改造工程是秦淮区2016年度重点城建项目之一，工程的一切报备、审批手续均在进行中，并非违法工程。由于瑞金路4号小区没有业主委员会，瑞金路办事处已召集部分业主召开居民议事会，一直积极协助相关部门做好本职工作。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告瑞金路办事处向本院提交了以下证据、依据：
证据1、会议记录1份及会议照片2张，证明瑞金路办事处在协助拆除涉案围墙之前已尽可能通知业主关于道路拓宽的情况，履行了相关告知义务。
法律依据：
1、《南京市城市房屋安全管理条例实施意见》第一条第三款。
2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
第三人壹城公司述称：拆除涉案围墙系消除安全隐患、维护安全的行为，且已事先告知周边居民并听取了居民代表的意见，拆除围墙行为本身并非可诉的行政行为。其他意见同两被告。
第三人壹城公司未向本院提交证据。
经庭审质证，秦淮区住建局对原告提交证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性、关联性认可。
对证据2的真实性、合法性认可，不能证明楼栋到涉案围墙的距离为4米。
对证据3的真实性、合法性认可，关联性不认可，公告不能证明被告实施操作了具体行为。
对证据4的真实性不认可。
对证据5的形式真实性、合法性认可，对其所记载内容的真实性不认可，12345系媒体，并非权威机构，该视频不能反映拍摄时间，也没有与秦淮区住建局相关的内容。
对证据6的真实性不认可，该规划图时间不确定，无法反映小区现在的具体情况，且与原告证据2中的两幅图不一致。
瑞金路办事处对原告提交证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性、关联性认可。
对证据2的真实性、合法性认可，关联性不认可，不能证明楼栋到涉案围墙的距离为4米。
对证据3的真实性、合法性认可，证明目的不认可，该公共只是对辖区居民的告知行为，不是具体行政行为。
对证据4的真实性不认可。
对证据5不认可作为本案证据，该证据系原告当庭提供，不符合举证的要求，对该证据所载内容不认可，该视频中出现的小区业主均为本案原告，其向媒体反映的事实与本案具有直接利害关系，故该证据从本质上说应当是当事人陈述，故对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可。
对证据6的质证意见同秦淮区住建局。
壹城公司对原告提交证据的质证意见同秦淮区住建局及瑞金路办事处。
原告对瑞金路办事处提交的证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性、关联性均不认可。会议记录并无与会人员签字，也没有决议内容，无法达到被告的证明目的。假设该会议记录是真的，该会议也仅是告知而非议事。原告卜桦称：其参与了被告声称的居民议事会，就是参加人员中61幢106室沈明母女三人中的1人，但当时会议结果是不欢而散，并未达成一致意见，被告称拆除涉案围墙得到大部分居民的认同不属实。
秦淮区住建局、壹城公司对瑞金路办事处提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告及瑞金路办事处提交的证据均具备证据形式的真实性、合法性、关联性，可以作为本案证据。
经审理查明：原告刘静、郎霞等10人系瑞金路4号小区61幢、65幢、68幢、69幢住户，住房均临近涉案围墙。
2016年8月2日，被告秦淮区住建局、瑞金路办事处与第三人壹城公司组织瑞金路4号小区居民沈明母女、陆小明、肖捷、郝文等6人就尚书巷拓宽工程召开议事会，告知要拆除涉案围墙。
2016年8月5日，被告秦淮区住建局、瑞金路办事处与第三人壹城公司共同作出《尚书巷道路建设公告》，载明：秦淮区已正式启动尚书巷道路拓宽改造工程。近日我们将开展征收拆违、围墙退让、施工围挡等工作。
2016年8月30日，涉案围墙被拆除完毕。
审理中，被告秦淮区住建局、瑞金路办事处与第三人壹城公司均认可：涉案围墙由三单位共同决定拆除，由壹城公司实施。
本院认为：根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点一为：拆除涉案围墙的行为是否是行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，行政诉讼的受案范围限于行政行为。实践中，并非所有行政机关作出的行为均为行政行为。行政机关推行公共政策完成行政任务具有相当的裁量空间，判断其作出的行为是否属于行政行为，主要取决于行政机关在行为过程中是否体现了其作为行政机关的优越地位。本案中，两被告主张拆除涉案围墙的行为并非行政行为，而是取得瑞金路4号小区居民议事会同意才进行的行为，不属于行政行为。但是，两被告及第三人提供的证据仅有1份会议记录及开会照片，该会议记录为单方记录，无与会居民签字，且会议记录所载内容仅显示两被告对将要拆除涉案围墙事宜进行了告知，不能反映与会居民表示同意，即使与会居民表示同意，与会居民仅有6人，亦没有证据证明该6人具有广泛的代表性，能够代表瑞金路4号小区全体居民处置涉案围墙。因此，两被告拆除涉案围墙的行为实际上体现了其作为行政机关在完成行政任务时的单方意志性和强制性，该行为系行政行为，属于行政诉讼受案范围。
本案的争议焦点二为：两被告拆除涉案围墙的行为是否合法。涉案围墙属于瑞金路4号小区公共围墙，应当由全体业主基于建筑物区分所有权对其行使占有、使用、收益、处分的权利。现两被告既未获法律授权，亦未获所有权人同意，提交的证据也不能证明拆除涉案围墙系消除安全隐患的抢险应急措施，故两被告拆除涉案围墙没有事实及法律依据，侵犯了瑞金路4号小区全体业主的利益，属于违法行政行为。
本案的争议焦点三为：两被告是否应将涉案围墙恢复原状。纵观拆除围墙事件的前因后果，起因系“尚书巷道路拓宽改造工程”，该工程本应是一项便民、利民的工程，如果两被告能够加强与包括原告在内的业主的沟通，相关工作应当能够获得周边居民的谅解与支持，但两被告的强拆行为不仅于法无据，也拆掉了部分居民对该改造工程的信任与信心，有违政府在该工程中为人民服务的初衷。因此，原告要求被告恢复原状合情合理。但是，由于目前涉案围墙已被完全拆除，综合考量现场状况、将来的规划发展等因素，如果现在判令恢复原状，将极大地增加社会成本，对于缓解社会矛盾也并无益处，故对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。但是，两被告及第三人应当积极主动与原告等瑞金路4号小区业主就保障小区安全、赔偿相应损失等后续问题进行沟通，在条件具备时，及时落实新建小区围墙的事宜，尽量消除因拆除涉案围墙给瑞金路4号小区带来的不良影响。瑞金路4号小区全体业主在经过集体商议决定后，也可就损失另案主张权利。
本案的争议焦点四为：两被告是否实施了侵占瑞金路4号小区土地拓宽道路的行为。原告主张，两被告侵占瑞金路4号小区土地拓宽道路，但两被告及第三人均予以否认，原告向本院提交的证据亦不能有效证明系两被告实施了上述侵占土地拓宽道路的行为。现原告要求确认两被告侵占瑞金路4号小区土地拓宽道路的行为违法，无事实依据，不符合行政诉讼起诉条件。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁判如下：
一、确认被告南京市秦淮区住房和建设局、南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处拆除瑞金路4号小区临近瑞金路副产品市场一侧的围墙的行为违法；
二、驳回原告刘静、郎霞等10人请求确认被告南京市秦淮区住房和建设局、南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处侵占瑞金路4号小区土地拓宽道路的行为违法的起诉；
三、驳回原告刘静、郎霞等10人的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告南京市秦淮区住房和建设局负担25元、南京市秦淮区人民政府瑞金路办事处负担25元。（此款原告已预交，被告于本判决生效之日起10日内给付此款给原告）
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 窦 开
代理审判员 吴 红
人民陪审员 孙 权
二〇一七年三月九日
见习书记员 董诗舒
见习书记员 朱莉君
附件（本案原告名单）：
原告刘静，男。
原告郎霞，女。
原告卜桦，女。
原告杨思保，男。
原告支刚，男。
原告叶琼芳，女。
原告王凤蕊，女。
原告颜卫春，男。
原告顾虹，女。
原告夏晓兰，女。