河南省扶沟县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫1621行初43号
原告夏令星，曾用名夏令兴，男，1968年9月13日生，汉族。
原告祝建功，男，1968年11月13日生，汉族。
原告夏锡（西）让，男，1962年10月14日生，汉族。
委托代理人李越，河南汇纳律师事务所律师。
被告太康县人民政府，住所地：太康县。组织机构代码证代码为：00591229-5。
法定代表人杨娟，乡长。
委托代理人刘传峰，太康县人民政府办公室副主任。
委托代理人王成，太康县人民政府法律顾问。
第三人夏阳，男，1968年8月28日生，汉族。
第三人太康县塘坊行政村村民委员会。
负责人夏锡（西）中，村主任。
第三人祝敬玉，男，1964年9月6日生，汉族。
原告夏令星、祝建功、夏锡让诉被告太康县城郊乡人民政府行政规划一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告太康县城郊乡人民政府送达了诉状副本、应诉通知书。因夏阳、太康县城郊乡塘坊行政村村委会、祝敬玉与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告夏令星、祝建功、夏锡让，被告太康县城郊乡人民政府委托代理人刘传峰、王成，第三人夏阳、太康县城郊乡塘坊行政村村民委员会负责人夏锡中到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年1月3日，太康县城郊乡人民政府作出《关于塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见》：在郭庄村西小片荒（现在村民建房处）规划生活道路一条，路宽为一丈，道路中间点以荒地东西两侧沟底为起止点。
被告提交了如下证据：（1）夏阳等户要求解决出路申请书、（2）会议记录、（3）塘坊村委会证明、（4）塘坊村委会委托书、（5）塘坊村委会请示、（6）城郊国土所证明、（7）关于郭庄村西规划图及现实平面图、（8）夏令星等人应拆除占路面积一览表、（9）夏令星等人占用公共道路情况平面图、（10）郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见、（11）公示照片、（12）祝照亮询问笔录及身份证复印件、（13）夏西领询问笔录及身份证复印件、（14）城郊（2016）27号文件、（15）太政复决字（2015）6号复议决定书、（16）行政起诉状、（17）召开村民会议现场照片、（18）夏令星等人占用集体土地现场照片、（19）县政府的批复，以证明政府规划合法，原告为非法占用公共集体土地，原告所诉无理，应依法驳回。
原告诉称，2016年1月3日，太康县城郊乡人民政府未召开村民会议或村民代表会议的情况下，仅组织全体党员和村委会进行表决，决定对郭庄村进行规划，在村西通开一条一丈宽的道路，同时认定三原告非法占用公共生活道路，应退还并拆除院墙若干。被告的行为违反了《城乡规划法》的规定，侵犯了原告的合法权益，请求依法撤销被告于2016年1月3日作出的《关于塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见》。原告提交了如下证据：（1）城郊塘坊郭庄村西规划图及现实平面图两份，以证明路是合理的，但是宽度不属实；（2）关于夏令星、祝建功、祝敬玉、夏锡让等人非法占用村内公共生活道路应退还占道面积及拆除院墙长度一览表、（3）祝照龙宅基证、（4）现场照片两份，以证明乡政府的规划不合理；（5）夏西中证言一份，以证明夏西中不知道分地情况；（6）证人张某甲、张某乙、张某丙、孙某、祝某、王某、郭某的证言，以证明证人不知道路和宅子是怎么规划的，开会时支书说路规划为一丈宽。
被告辩称，一、三原告称乡政府未召开村民代表会议即决定在郭庄开通一条道路的理由不成立，当时党员代表、两委班子成员参加了会议。塘坊行政村村委会向太康县城郊乡人民政府申请后，根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，乡政府有权对村镇进行规划。经过调查了解，在1980年分地时就明确规定此地块为村民宅基地用地，地块中间留有一条一丈宽的公共生产生活道路。此次会议是对公共生活道路的再次细化和量化。乡政府调查后向太康县人民政府作出了请示，县政府依法给予了批准，乡政府所作规划完全合法。二、原告所建房屋及其院墙，均无合法手续，属超标建筑，侵犯了集体土地的使用权和群众的道路通行权。三、本次规划符合广大群众的利益和法律的规定，应塘坊村民委员会《关于塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见》要求和委托、乡政府审核上报、县政府研究同意实施上述规划。三原告非法圈占集体土地作为自家宅院，其行为均是违法行为，政府的规划行为没有侵犯原告的任何合法权益，所以三原告不具备法律上的诉讼主体资格，应依法驳回原告起诉。
第三人夏阳述称，一、三原告称城郊乡人民政府未召开村民代表会议的理由不成立。1980年分地时就召开了全体村民群众会议，明确规划此地块为村民宅基地用地，地块中间留有一条公共生活生产道路；三原告是在原规划基础上建房，只是没有按照原来规划的中间道路行走，其院墙侵占中间道路。2014年、2015年，乡政府、村委会多次与原告协商解决出路一事，均遭到了拒绝。2016年1月3日，在乡政府工作人员的参与下，召开在家村民党员会议，对公共生活道路再次明确，并进行了公示。由村委会委托乡政府解决，乡政府请示县政府获得批复，同意实施意见。二、原告所建的院墙，均无合法手续，属土地侵权行为，严重侵犯了我的道路通行权。三、原告没有证据证明其占地的合法性，是非法圈占集体土地作为自家宅院，政府的规划行为没有侵犯原告的任何合法权益。原告不是土地使用权人，不具备诉讼主体资格。请求依法驳回原告的起诉。第三人夏阳提交了如下证据：村委会全体党员会议及证人证言录像视频资料，以证明召开群众会议的真实性。
第三人太康县城郊乡塘坊行政村村委会述称，争议地块1980年分给村民，当时就召开了全体村民大会，用作村民宅基地使用，现在三原告在此均建有房屋使用。2016年1月3日，在城郊乡政府工作人员的参与下，村委会召开村民党员代表、村委会两委全体人员会议，应村民强烈要求，对该地块再次进行道路宽度认证和确认。我们对会议进行了视频录像，对规划的内容进行了公示，并依法报乡、县两级政府进行批准。规划一丈宽的道路，是为了群众生活的方便，且村集体有权对村内道路进行统一规划。请求依法驳回原告起诉。第三人太康县城郊乡塘坊行政村村委会没有提交证据。
本院依职权通知证人王某、徐某出庭作证。
经审理查明，2016年1月3日，太康县城郊乡塘坊行政村村委会召开会议，由乡政府工作人员、村两委班子、在家党员讨论后举手表决，一致通过了确定在郭庄村西规划一条宽一丈的生产生活道路。同日，太康县城郊乡人民政府作出《关于塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见》，意见确定“在郭庄村西小片荒（现在村民建房处）规划生活道路一条，路宽为一丈，道路中间点以荒地东西两侧沟底为起止点”。2016年3月18日，太康县城郊乡人民政府向太康县人民政府报送《关于在城郊乡塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的请示》，5月3日，太康县人民政府作出《关于同意在城郊乡塘坊行政村郭庄村西规划一条道路的批复》（太政文（2016）43号），同意在城郊乡塘坊行政村郭庄西小片荒地中间点处，规划一条东西宽3.3米，南北长150米的公共生活道路。
本院认为：《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条规定，村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。第十四条规定，村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。根据上述规定，村庄规划由乡级人民政府负责组织编制，由县级人民政府批准。太康县城郊乡人民政府作出的《关于塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见》是编制村庄规划过程中的一个中间环节，属于尚未成就的内部行为，对原告的合法权益并不产生实际影响。
《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。第九条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位和个人都应当服从规划的管理，由此可见，城乡规划是针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条的规定，太康县城郊乡人民政府作出的《关于塘坊行政村郭庄村西规划一条公共生活道路的实施意见》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上所述，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告夏令星、祝建功、夏锡让的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 邢联合
审判员 于桂霞
陪审员 王文娟
二〇一六年七月七日
书记员 方孟珂