鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第3号
上诉人（原审原告）高侯奴，女，1959年8月3日出生，汉族，农民。
委托代理人罗春燕，女，1986年4月27日出生，汉族，农民，与上诉人系母女关系。
被上诉人（原审被告）伊金霍洛旗公安局。（以下简称伊旗公安局）。
法定代表人邱锦华，局长。
委托代理人曾施新，伊金霍洛旗公安局法制大队大队长。
委托代理人王纪君，伊金霍洛旗公安局乌兰木伦派出所副所长。
原审原告高侯奴与原审被告伊旗公安局治安行政处罚一案，已由伊金霍洛旗人民法院于2014年10月8日作出（2014）伊行初字第7号行政判决书，高侯奴不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人高侯奴及委托代理人罗春燕、被上诉人伊旗公安局委托代理人曾施新、王纪君到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：原告高侯奴因儿子罗春一家四口的户口问题，于2011年7月3日内蒙古自治区信访局等部门上访，被伊旗信访局工作人员接回伊旗后在伊金霍洛旗公安局乌兰木伦派出所于2011年7月6日的询问笔录中自认，曾去北京上访过两次。同年7月8日由伊金霍洛旗公安局乌兰木伦派出所对高侯奴的越级上访行为提出口头警告；2013年8月29日，原告高侯奴因儿子罗春的户口问题和征地款分配问题，去中南海周边及其相关部门上访，受到北京市公安局西城分局府右街派出所（2013）第201308290185号训诫后被遣回。同年8月31日伊金霍洛旗公安局乌兰木伦派出所以原告高侯奴在北京中南海周边非法上访给予告诫。2014年4月22日左右原告高侯奴再次进京，4月26日在北京中南海周边上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所查获后对其作出（2014）第201404260036号书面训诫书。被告伊金霍洛旗公安局受理高侯奴因在北京非正常上访而扰乱公共秩序一案后，在履行了询问、调查、行政处罚告知等程序后于2014年4月28日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定作出伊公（乌）行罚决字（2014）28号行政处罚决定书，给予原告高侯奴行政拘留10日的处罚，当日伊金霍洛旗公安局将高侯奴送伊金霍洛旗拘留所拘留，已执行完毕。原告不服该处罚决定，于2014年7月8日向伊金霍洛旗人民法院提起诉讼。
一审法院审理认为：信访人员应根据《信访条例》有关规定，到有关机关设立或指定的场所提出信访意见，北京市中南海附近不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集。高侯奴违反信访有关规定，受到公安部门训诫后又在中南海周边及其相关部门上访，其行为扰乱了国家信访秩序和北京市中南海地区公共秩序，具有治安管理违法性，伊金霍洛旗公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对高侯奴作出的行政拘留十日的公安行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予维持；关于原告高侯奴要求被告伊金霍洛旗公安局公开赔礼道歉、恢复名誉并要求赔偿10万元的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：维持被告伊金霍洛旗公安局于2014年4月28日作出的伊公（乌）行罚决字（2014）28号《行政处罚决定书》；驳回原告高侯奴的其它诉讼请求。＋案件受理费50元由原告高侯奴负担。一审判决宣判后，高侯奴不服，向本院提起上诉。
上诉人高侯奴上诉称：请求撤销伊金霍洛旗人民法院（2014）伊行初字第7号行政判决书；撤销被上诉人伊公（乌）行罚决字（2014）28号行政处罚决定书；判令被上诉人赔礼道歉并赔偿上诉人10万元；本案诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一、一审判决认定事实不清。1、被上诉人违反了法定程序，对于上诉人的行为不具有管辖权，涉嫌超越职权。（1）违法行为由违法行为发生地公安机关管辖是原则，由违法行为人居住地公安机关管辖是例外，且需要违法行为发生地公安机关的移交手续和配合调查。依据公安部公通字（2013）25号文件不能推导出被上诉人对于本案具有管辖权。（2）被上诉人认定上诉人扰乱公共场所秩序的主要证据是“训诫书”及上诉人的口供。“训诫”是一种批判性的评价，被规定在《信访条例》第47条，与“警告”并列，证明“训诫”是一种行政处罚，至少是一种具体行政行为。被上诉人对于上诉人的处罚违反了“一事不再罚”的法律原则。（3）即使说上诉人存在2011年及以后的某些上访行为，其中的有些行为由于超过了六个月的追诉时效应该免予行政处罚。2、被上诉人没有足够证据证实上诉人扰乱公共场所秩序，适用法律错误。训诫书不能证明上诉人有扰乱公共场所秩序的行为，反而证明了上诉人的行为没有达到可以依据《治安管理处罚法》进行行政处罚的法律标准。否则，执法严格的北京市公安机关肯定对上诉人采取了严于训诫的行政处罚措施。3、根据《治安管理处罚法》第23条之规定，即使被上诉人对于上诉人的行为定性准确，也不应该对其进行10天的顶格处罚，该处罚显失公正。4、息诉罢访承诺书无法律效力。
二、一审判决书适用法律错误。根据上述理由，可以证明一审判决书适用法律错误。综上所述，一审判决书事实不清，证据不足，适用法律错误，应该随同被上诉人的（2014）28号行政处罚决定书一并撤销。请依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人伊旗公安局答辩称：被告伊金霍洛旗公安局于2014年4月28日对原告高侯奴作出的伊公（乌）行罚决字（2014）28号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。对原告高侯奴作出处罚的事实依据有北京市公安局西城分局（2013）第201308290185号、（2014）第201404260036号两份训诫书，伊旗公安局鸟兰木伦派出所于2013年8月31日作出的告诫书及高侯奴本人的询问笔录及询问时影像资料等。除此之外，高侯奴还多次赴呼市、内蒙古高院等处无理上访，均有笔录为证。高侯奴多次到非正常上访区域无理上访，造成相关区域公共场所秩序的混乱，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，构成了扰乱公共场所秩序的违法行为。根据公安部下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）的规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖；行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调查取证等工作。所以伊旗公安局对此案具有管辖权。
二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。
本院认为：2013年8月29日，上诉人高侯奴因在北京中南海周边信访，北京市公安局西城分局向高侯奴下达了（2013）第201308290185号训诫书。2013年8月29日，伊金霍洛旗公安局乌兰木伦派出所因高侯奴在北京中南海周边信访向其下达了告诫书。2014年4月26日，北京市公安局西城分局府右街派出所因高侯奴在中南海周边信访向其下达了（2014）第201404260036号训诫书。由于训诫并不属于会对相对人的权利和义务产生影响，因此训诫不是行政法律行为，也不是一种行政处罚。因此，北京市公安局西城分局、伊金霍洛旗公安局对高候奴的三次训诫均不属于具体行政行为，对其的行政处罚不属于一事两罚。
信访人员应根据《信访条例》的有关规定，到有关机关设立或指定的场所提出意见。而北京中南海周边不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集。2013年8月29日高候奴到北京中南海周边信访，经劝阻、下达训诫书后，2014年4月26日仍执意重复到中南海周边信访，其行为扰乱了国家信访秩序，具有治安管理违法性。伊金霍洛旗公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对高候奴作出的行政拘留十日的公安行政处罚在事实、证据认定和法律适用上并无不妥。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款之规定
判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人高候奴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝玉林
代理审判员 牛 强
代理审判员 张晓慧
二〇一五年三月二日
书 记 员 高 丽