浙江省嘉善县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0421行初8号
原告江苏大方广告有限公司，住所地江苏省江阴经济开发区靖江园区通江路50号。
法定代表人方骥宏。
被告（原行政机关）嘉兴市南湖区余新镇人民政府，住所地嘉兴市南湖区余新镇余北街70号。
法定代表人吴卫东，镇长。
委托代理人俞振宇，浙江中格律师事务所律师。
被告(复议机关)嘉兴市南湖区人民政府，住所地嘉兴市南湖区凌公塘路1260号。
法定代表人徐军，区长。
委托代理人陆徽、胡文君，嘉兴市南湖区人民政府法制办公室工作人员。
原告江苏大方广告有限公司（以下简称大方广告公司）诉被告嘉兴市南湖区余新镇人民政府（以下简称余新镇政府）、被告嘉兴市南湖区人民政府（以下简称南湖区政府）确认强制拆除行为违法及行政赔偿、行政复议一案，于2015年11月24日提起行政诉讼。经浙江省嘉兴市中级人民法院裁定，本案由本院管辖，本院于2016年3月21日受理后，于2016年3月23日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月16日公开开庭审理了本案。原告大方广告公司法定代表人方骥宏、被告余新镇政府副镇长马锦飞及委托代理人俞振宇、被告南湖区政府副区长程小辉及委托代理人陆徽到庭参加诉讼。本案于2016年6月30日中止审理，2017年6月14日恢复审理。本案现已审理终结。
被告余新镇政府于2014年9月10日向靖江市大方实业有限公司发出一份责令限期拆除通知书，称其在南湖区余新镇沪昆高速公路用地外200米范围设置户外广告设施违法，责令其于2014年9月25日前停止违法行为，自行拆除违法设施，逾期未拆除的，将依法予以强制折除。2014年10月26日，被告余新镇政府强制拆除了广告牌。原告不服，向被告南湖区政府提出行政复议。被告南湖区政府于2015年11月19日作出南政复决字〔2015〕6号行政复议决定书，决定维持余新镇政府对大方广告公司高速公路广告牌的强制拆除行为。
原告大方广告公司诉称，2014年10月27日，被告余新镇政府强制拆除原告位于余新镇普光村的一块高立柱广告牌，并擅自处置原告的财产。原告认为，被告余新镇政府无拆除广告牌的法定职责，属行政乱作为，明显违法，侵犯了原告的合法权益。后原告向被告南湖区政府提出行政复议，但被告南湖区政府置事实与法律不顾，维持了被告余新镇政府的强制拆除行为。现诉至法院，请求：1.判令撤销被告南湖区政府作出的南政复决字〔2015〕6号行政复议决定书，并赔偿原告差旅费3500元；2、判令被告余新镇政府强制拆除原告的一块高立柱广告牌的行政行为违法，并赔偿损失40万元。
原告大方广告公司向本院提交以下证据：
1.责令限期拆除通知书，证明被告余新镇政府拆除了原告的广告牌。
2.广告牌转让协议书1份、设置广告审批单1份、普光村高立柱广告牌用地租赁协议1份，证明原告的广告牌来源，广告牌转让价格40万元，广告牌设置得到被告余新镇政府下属部门的行政审批。
3.嘉兴市南湖区人民政府南政复决字〔2015〕6号行政复议决定书，证明行政复议时没有涉及到要求的赔偿款40万元。
4.上海巍珂与靖江大方广告牌转让合同，证明同一路段广告牌的价格。
5.广告委托发布合同，证明本案的广告牌5万元一年的收益，同时证明广告牌的价格是有40万元。
6.嘉兴中级法院的判决书，证明对原告提供的转让协议予以认定。前案已经确认的证据，对下一个行政案子有约束力。因行政复议导致进行了诉讼，原告到法院诉讼所产生的费用，当然由被告南湖区政府承担。
7.杭州中院的判决书，证明广告牌已经被被告余新镇政府遗失，必然侵害了原告的合法财产，当然就应该赔偿，在行政复议决定中，被告南湖区政府并没有支持原告的观点。
8.租车协议2份，证明至法院进行诉讼所化的租车费用。
经庭审质证，被告南湖区政府认为：证据1，真实性没有异议。证据2，协议书对违法建筑转让不受法律保护，真实的转让价格仅凭协议不能说明，与本案无必然的联系。审批单不能代表其合法性，应由工商部门或其他有权部门，以及规划部门的审批。用地租赁协议，甲方是村合作社，是集体所有，租赁协议不合法。证据3，真实性没有异议，但不能证明原告赔偿40万元的事实，赔偿只有在确认违法的前提，复议决定只是对余新镇政府拆除行为的维持，所以没有赔偿。证据4，转让合同没有提供完全，不能对广告牌进行判断，对广告牌合法及非法无法确认。证据5，真实性有异议，不能证明原告的主张。证据6，真实性没有异议，嘉兴中院对证据的真实性确认了，只是针对原告与靖江大方，是对主体资格的认可，不是对价格的认可。证据7，杭州中院的判决书不是原件，真实性由法庭核实。案件与本案不同，这个是在行政强制违法的前提下，对成本的估算。证据8，赔偿要有法律依据，标准应是公共交通。
被告余新镇政府认为：证据1，真实性内容都没有异议。证据2，与南湖区政府意见相同，补充：一、当时发布通告要求原告提供资料，但是原告也没有提供这三份材料，这些资料是在起诉时才知道的。二、用地租赁协议是违反土地管理法的规定，是无效的。审批单的手续，是设置广告的手续，城镇大队对于广告审批是无效的。三、广告转让协议书，不能证明真实的转让价格和转让事实。证据3，没有异议。对于其他证据，同意南湖区政府的意见。补充：对杭州中院的判决书，与本案无关联性和可比性，与本案不一样的，没有参照的价值。二份租车协议用来证明原告损失，这些费用是应当由原告承担的诉讼费用问题，原告所产生的费用，被告也同样产生费用的，这些合理费用不应在诉讼中主张。
被告余新镇政府辩称，一、原告在我镇辖区普光村设置的户外高架广告设施系其擅自在公路边占地架设，未依法办理用地审批及规划许可，属于违法建筑。二、被告依据《浙江省违法建筑处置规定》认定原告所设置的广告设施违法并要求原告自行拆除，但原告置之不理，被告才委托有资质单位予以强制拆除。三、被告具有拆除辖区内违法建筑的法定职权。四、原告设置的广告设施系违法建筑，其要求赔偿的请求不符合《国家赔偿法》的规定，于法无据。综上，请求法院维持南湖区政府作出的南政复决字〔2015〕6号行政复议决定书和驳回原告的其余诉讼请求。
被告余新镇政府在法定期限内向本院提交以下证据：
1.户外广告牌登记资料及信访函，证明对原告的户外广告牌进行登记和原告提出信访。
2.余新镇总体规划总布图，证明原告设置的广告设施位于规划区内的事实。
3.嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告，证明登报通知整治户外广告设施的事实。
4.限期拆除通知及快递单，证明被告依法通知原告限期自行拆除，如不拆除将强制拆除的事实。
5.强制拆除的相关资料，证明被告于2014年10月委托有资质单位拆除广告牌的事实。
6.电话录音2份，证明被告在强拆前两次通知原告的事实。
被告余新镇政府向本院提交以下法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《浙江省违法建筑处置规定》、浙政办发2013第69号《浙江省三改一拆行动违法建筑处置实施意见》。
经庭审质证，原告大方广告公司认为：证据1，登记表，没有执法人员的签字和调查单位的落款，不具备合法性。信访函的内容并不涉及到两被告，所以与本案无关，没有关联性。证据2，没有看到规划时间，还有规划是否合法，是否得到认可。证据3，登报的是“三改一拆”办，并不是被告余新镇政府的登报，与本案无关。对证据4，材料是收到的，但是对其合法性不予确认，限期拆除通知书是违反行政强制法和行政处罚法的规定。对证据5，对拆除事实没有意见，但广告牌的面积有误。对证据6，提供录音时应同时要整理书面材料，违反举证规则，不符合证据要求。法律上没有电话通知这一程序，要么就是书面的，所以证据是不合法的。原告认为被告余新镇政府所提供的法律依据是2008年才实施的，原告的广告牌设置在2006年，根据法不溯及过往的原则，被告提供的法律依据对此没有约束力，被告余新镇政府没有强制权，强制权是由法律来设定的，被告也没有列举出法律授权。被告南湖区政府对余新镇政府提交的证据和依据均没有异议。
被告南湖区政府辩称，一、被告作出的南政复决字〔2015〕6号行政复议决定书程序合法。被告于2015年9月24日重新受理原告行政复议申请，通知余新镇政府提出书面答复，提交相关证据、依据，经审查后在法定期限内依法作出行政复议决定。二、涉案广告牌因未办理合法审批手续，属违法建筑。原告在整治通告规定期限内登记填报《高速公路沿线广告设施调查登记表》时，未能提供涉案广告牌依法设置的审批手续证明材料。在复议期间，对被告余新镇政府在复议答复书中认为“该两块广告牌的设置未履行合法的审批手续。其行为……属于违法建筑，应当予以拆除”，原告在复议期间也未提出反驳理由或提供相反证据予以推翻。故被告在复议决定中认定“涉案广告牌因未办理合法审批手续，属于违法建筑”。对于原告在起诉时提供的“设置广告审批单”证据，被告认为，首先该“设置广告审批单”的盖章单位是嘉兴市南湖区余新镇城镇管理监察中队，应属余新镇政府一个内设机构，是无权对户外广告设置进行审批的机构；二是南湖区余新镇城镇管理监察中队的意见是“1、同意普光村与靖江市大方实业有限公司的协议。2、如遇特殊情况，国家、集体建设开发需要时，申请单位必须在规定的期限无条件拆除复耕。”意见只是同意协议，未涉及对涉案广告牌的审批；且余新镇城镇管理监察中队从管理角度已对涉案广告牌无条件拆除的情况作出明确要求。三、被告余新镇政府具有强制拆除违法建筑的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条的规定，被告余新镇政府作为乡(镇)人民政府，负有对辖区内违法建筑进行处置的职责。本案中，原告未能提供涉案广告牌已经办理合法审批的证明材料，涉案广告牌设施可认定为违法建筑。根据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行政违法建筑处理实施意见的通知》规定：当事人在违法建筑执法机关决定的期限内不自行拆除，也不委托违法建筑拆除单位代为拆除违法建筑的，依法实施强制拆除，被告余新镇政府对涉案广告牌实施强制拆除的行为，是其依法行使法定职责的体现。四、被告余新镇政府拆除涉案广告牌的行为合法。五、原告涉案广告牌系违法建筑设施，其要求赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。综上所述，被告在复议阶段维持余新镇政府的行政强制行为事实清楚、证据确凿，于法有据，复议程序合法；原告的诉讼主张缺乏事实依据和法律理由，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告南湖区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1.江苏大方广告有限公司行政复议申请书及相关材料，证明原告于2015年5月12日提起行政复议申请。
2.嘉兴市南湖区人民政府行政复议不予受理决定书（南政复决字〔2015〕2号），证明被告于2015年5月18日作出不予受理决定。
3.嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第107号行政判决书，证明南政复决字〔2015〕2号不予受理决定被撤销。
4.嘉兴市南湖区人民政府行政复议案件受理通知书（南政复立字〔2015〕6号）及送达回证，证明被告于2015年9月24日重新受理原告复议申请并送达文书。
5.嘉兴市南湖区人民政府行政复议答复通知书（南政复立字〔2015〕6号）及送达回证，证明被告于2015年10月8日向余新镇政府作出行政复议答复通知书并送达文书。
6.南湖区余新镇人民政府行政复议答复书及送达回证，证明余新镇政府于2015年10月16日作出书面答复，被告通过邮寄方式于2015年10月22日向原告送达；
7.嘉兴市南湖区人民政府行政复议决定书（南政复决字〔2015〕6号）及送达回证，证明被告于2015年11月19日作出复议决定并送达文书；
8.中华人民共和国行政复议法及实施条例，证明被告复议程序合法；
9.中华人民共和国国家赔偿法，证明原告要求赔偿于法无据。
经庭审质证，原告及被告余新镇政府对被告南湖区政府提供的证据和依据均没有异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据，两被告对证据1、3、6的真实性无异议，本院予以采信；证据2，转让协议书和用地租赁协议能证明原告是涉案广告牌的合法所有人和涉案广告牌的用地，本院予以采信，设置广告审批单，审批单位是嘉兴市南胡区余新镇城镇管理监察中队，审批意见：1、同意普光村与靖江市大方实业有限公司的协议。2、如遇特殊情况，国家、集体建设开发需要时，申请单位必须在规定的期限无条件拆除复耕。该审批单对涉案广告牌的合法性不具有证明效力；证据4、7，与本案没有关联性，本院不予采信；证据5，证明从2014年6月起，由浙江实力高空广告股份有限公司委托江苏大方广告有限公司发布广告，本院予以采信；证据8，原告化费的租车费用不属于赔偿范围，与本案没有关联性，本院不予采信。对于被告余新镇政府提供的证据1、2、3、4、5，能证明被告余新镇政府拆除涉案广告牌等事实，与本案具有关联性，本院予以采信；证据6，电话录音未按规定整理成书面材料，不符合证据的形式要件，本院不予采信。对于被告南湖区政府提供的证据，原、被告均无异议，能证明被告南湖区政府行政复议的程序，本院予以采信。
经审理查明，2006年1月22日，靖江市大方实业有限公司与嘉兴市南湖区余新镇普光村村民委、村经济合作社签订《普光村高立柱广告牌用地租赁协议》，租赁农用地，在位于沪杭高速公路数K93+520米的位置建造一块高立柱广告牌。2006年12月30日，原告与靖江市大方实业有限公司签订《广告牌转让协议书》，将包括涉案广告牌在内的五座高立柱双面广告牌转让给原告，合同载明的转让价是每座40万元。2014年3月11日，原告与浙江实力高空广告股份有限公司签订《广告委托发布合同》，浙江实力高空广告股份有限公司委托原告在位于余新镇普光村的广告位以及所建广告牌上进行广告发布，期限为5年。
2014年8月8日，嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在《嘉兴日报》发布了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求对高速公路沿线的户外广告设施进行整治。根据该整治通告要求，原告所有的位于余新镇普光村的一座高立柱广告牌属于上述整治范围。后原告登记填报《高速公路沿线广告设施调查登记表》，登记单位委托人刘毅签字。
2014年9月10日，被告余新镇政府向靖江市大方实业有限公司发出一份《责令限期拆除通知书》，称原告在嘉兴市南湖区余新镇设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于地面构筑物设置的规定，属于违法行为。责令原告于2014年9月25日前停止违法行为，自行拆除违法设施，逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。该通知书于2014年9月15日送达原告。原告于2014年9月17日提出信访，要求嘉兴市南湖区公路边“三改一拆”办公室停止违法强拆行为。因原告未在指定期限内拆除广告牌，被告余新镇政府于2014年10月26日委托桐乡市长宏拆房有限公司对涉案的广告牌实施了强制拆除，广告牌残值抵作拆除费用。
原告不服被告余新镇政府强制拆除其广告牌的行为，于2015年5月12日向被告南湖区政府申请行政复议，要求确认嘉兴市南湖区余新镇人民政府强制拆除原告的一块高立柱广告牌的行政行为违法，并赔偿损失40万元。被告南湖区政府经审查后，认为原告于2015年5月12日申请行政复议，明显超过六十日，不符合行政复议受理条件，于2015年5月18日作出南政复决字〔2015〕2号不受理决定。原告不服该决定提起行政诉讼，嘉兴市中级人民法院于2015年8月27日作出行政判决，撤销被告南湖区政府于2015年5月18日作出的南政复决字〔2015〕2号行政复议不予受理决定，责令被告南湖区政府在法定期限内重新作出复议决定。2015年9月24日，被告南湖区政府重新受理原告行政复议申请，并向原告送达受理通知书。被告南湖区政府经审查，于2015年11月19日作出维持被告余新镇政府对原告高速公路广告牌的强制拆除行为的复议决定，并将该行政复议决定送达给原告。原告不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”被告余新镇政府作为乡（镇）人民政府负有对辖区内违法建筑进行处置的职权，且实际实施了强制拆除行为，但被告余新镇政府在拆除涉案广告牌前未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等规定的法定程序进行，未在作出强制执行决定前事先催告原告履行义务，未给予原告陈述、申辩权利、享有行政复议及行政诉讼等权利，也未在强制拆除前进行公告，限期原告自行拆除，属程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告受让取得的涉案广告牌设置在被告余新镇政府所辖的农村集体土地上，但未依照法律规定办理相应的规划及用地审批，系违法建筑，不属于合法财产，要求赔偿无法律依据。但涉案广告牌的制作材料属于原告的合法财产，被告余新镇政府理应将该材料返还给原告。现因该材料已无法追回和返还，应由被告余新镇政府予以赔偿。鉴于涉案广告牌拆除后的材料已经灭失，无法作价值评估，且原告又未提交证据证明涉案广告牌建筑材料的残值，本院根据该广告牌规格、用材及其设置年限综合因素，酌情确定涉案广告牌建筑材料的残值损失为15000元。被告南湖区政府依法受理原告的行政复议申请，在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法，但被告南湖区政府作出维持被告余新镇政府强制拆除行为的行政复议决定，结论有误，应予以撤销。原告要求被告南湖区政府赔偿租车费用的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：
一、撤销被告嘉兴市南湖区人民政府于2015年11月19日作出的南政复决字〔2015〕6号行政复议决定；
二、确认被告嘉兴市南湖区余新镇人民政府强制拆除原告江苏大方广告有限公司设置在嘉兴市南湖区余新镇普光村的一座广告牌的行政行为违法；
三、被告嘉兴市南湖区余新镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告江苏大方广告有限公司被拆除的广告牌建筑材料的残值损失15000元；
四、驳回原告江苏大方广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嘉兴市南湖区余新镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 陆平华
审 判 员 胡锦明
人民陪审员 朱伯庭
二〇一七年六月十五日
书 记 员 张 韬
附：本案适用的法律、法规
1.《行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2.《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。