河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫15行初3号
原告刘峰，男，汉族，；李保宏，男，汉族。均住光山县城关镇正大街。
委托代理人余西志。
委托代理人余家军，河南人天律师事务所律师。
被告光山县人民政府
法定代表人王建平，该县县长。
委托代理人向艳霞，该县政府法制办工作人员。
委托代理人王心刚，该县住建局工作人员。
原告刘峰、李保宏诉被告光山县人民政府履行实施棚户区改造职责、兑现棚户区改造补助政策行政争议一案，于2015年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于1月7日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2016年3月28日公开开庭审理，原告委托代理人余家军、余西志，被告委托代理人王心刚、向艳霞到庭参加了诉讼，现已审理终结。
原告诉称，2008年被告依据相关法律法规及《光山县城总体规划（2006-2020）》及光政（2010）62号《光山县旧城改造管理办法》文件的规定对原告及其他共109户居住的老街进行规划，该规划图标注第六条载明二原告与曹德新等109户规划为棚户区改造范围，光山县领导、县规划局、县工信局、紫水街道办事处、解放街居委会均表示同意，但被告未履行实施棚户区改造的职责。虽然原告房屋已被规划为棚户区改造范围且早已成为危房，但被告却不让原告翻建，致使原告人身、财产遭到巨大经济损失。起诉请求判令被告按照其作出的《曹德新等十三户联建详细规划图》的规划对二原告房屋实施棚户区改造并兑换棚户区改造补助政策。原告向本院提交了以下证据：①《曹德新等十三户联建详细规划图》，以证明原告符合棚户区改造政策，且已经紫水街道办事处、县规划局、县政府批准；②2012年12月2日光政（2010）62号《光山县旧城改造管理办法（试行）》，以证明被告负有对原告进行棚改并兑现优惠政策的职责；③2011年12月28日光发改（2011）126号《关于对正大街旧城改造的批复》，以证明原告联建经县发改委立项为棚户区改造范围；④2012年5月22日紫水街道办事处向县政府报告为棚改立项和副县长黄晓赟的签批意见，以证明被告不作为；⑤2014年9月8日原告给代县长刘勇写的《求救信》及签批意见，证实被告不作为；⑥2015年7月8日，原告给代县长刘勇写的《行政职责履行申请》，以证明原告再次提出申请，被告仍未履行职责；⑦2015年9月25日给县长王建平写的《求救信》，被告仍未履行职责；⑧县政府于2015年6月15日作出的《会商意见》和县政府分管领导的签批意见，以证明被告要求各部门将该区域纳入棚改范围，但始终未兑现；⑨2015年12月11日县政府法制办《关于正大街东侧旧城区域曹德新等户上访问题的调查报告》和县政府县长、常务副县长、副县长的签批意见，以证明县政府领导同意了报告三条建议；⑩照片六张，以证明原告房屋已成危房，急需实施棚改。
被告辩称，2009年6月16日，原告李保宏等13户签订《委托书》，委托余西志全权代理13户办理旧房联建改造规划、建设、土地等一切手续。后原告李保宏等人向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请，光山县城乡规划设计室依其申请编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，2010年9月6日县领导批准了该规划图，该规划图“规划设计说明”中标注：①李保宏属于13户联建范围；②规划面积1483.67㎡，其中，宗地面积850.72㎡，退让总面积632.95㎡；③建房类型：拆旧建新（棚户区改造）。原告代理人余西志2010年9月14日在《遵守规划管理承诺书》上代表13户签字，原县城乡规划管理局分管规划的领导、规划局局长和分管副县长签字同意该规划。2010年9月15日，原告李保宏等十三户申请办理了《建设用地方规划许可证》，批准用地面积为850.72㎡，批准建筑面积为4204.175㎡。2011年6月23日，光山县国土资源局按照《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》和原告李保宏等十三户《建设用地规划许可证》，以出让的方式将宗地面积850.6㎡的出让给原告李保宏等13户（该房屋建设用地不包含原告刘峰的房屋用地）。现13户联建楼已基本建成。被告认为原告等13户以联建的形式申报建房规划，并办理建房规划和用地手续，其联建拆除旧房的建筑面积850.26㎡，尚达不到光政（2010）62号文件规定10000㎡的要求，不符合棚户区改造或者旧城改造项目要求，规划图上并没有将13户联建批准为棚户区改造项目，原告无权享受相应的优惠政策；十三户联建并不包含原告刘峰，原告刘峰不具备诉讼主体资格；棚户区改造的责任主体系当地街道办事处，原告李保宏个人亦不具备要求兑现棚户区改造优惠政策的主体资格。故请求驳回原告的起诉。被告提供了五组证据：第一组：①《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号）及豫政办（2009）154号文件，规定了棚户区改造项目需经申报到省级政府批准及相关政策；②光山县旧城改造管理办法（试行）（光政（2010）62号）、《光山县人民政府办公室关于批转光山县棚户区改造工作指导意见的通知》（光政办（2012）59号），规定了光山县旧城改造具体政策从2010年10月2日起实施、相关审批程序及具体政策；第二组：县城居民建房申请表、曹德新等13户《建设用地规划许可证》审批件、《联建修建性详细规划图》，以证明原告李保宏属于与另外12户联建住房，不属于棚改项目；第三组：《国有建设用地使用权出让合同》复印件，显示国有建设用地使用权受让人是原告李保宏等13户，与原告刘峰无关；第四组：李保宏身份证复印件，以证明李宝宏与李保宏系同一人。
经过庭审质证，原被告对对方提供书证的真实性均无异议，但对对方证据证明目的不认可。本院认定行政职责履行申请书、原告李保宏等人向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请、曹德新等十三户联建修建性详细规划图、委托书及遵守规划管理承诺书、国有建设用地使用权出让合同等书证可作为认定案件事实的依据。本院据此认定案件事实如下：
2009年6月16日，原告李保宏等13户签订《委托书》，委托余西志全权代理13户办理旧房联建改造规划、建设、土地等一切手续。同年6月18日，原告李保宏等29户向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请。光山县城乡规划设计室据此编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，该图左侧标注“规划设计说明”共15项注明：设计依据、建设业主为“曹德新、李保宏、李荣等13户”；规划面积为“1483.67㎡（含13户有房产证的土地面积1079.7㎡，无证面积215.43㎡，其中宗地面积850.72㎡、退让总面积632.95㎡）”；用地性质为“商住”；建房类型为“拆旧翻新（棚户区改造）”；曹德新等还在该规划图上签字承诺“严格按规划图执行”。
2010年9月14日，代理人余西志在《遵守规划管理承诺书》上代表13户签字承诺“严格按照批准的规划图实施建设，并遵守《建设项目规划管理告知书》提出的各项要求”。2010年9月15日，原告李保宏等13户申请办理了《建设用地规划许可证》，批准用地面积为850.72㎡、建筑面积为4204.175㎡。2011年6月23日，光山县国土资源局按照《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》和《建设用地规划许可证》，与原告李保宏等13户签订《国有建设用地使用权出让合同》，将850.6㎡国有建设用地使用权以130.9924万元出让，该合同约定土地以现状条件交付。现原告李保宏等13户联建楼已基本建成。该联建规划图及联建用地不包含原告刘峰，刘峰仅作为四邻在该规划图上签字。
本院认为：原告李保宏作为“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请人诉规划审批人被告光山县人民政府不履行合同职责，因双方之间签订有《国有土地出让合同》，被告作出的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》有详细的规划设计说明标注，原告李保宏亦作出了承诺，“合同”、“标注”、“承诺”，对双方权利义务作出了规定，故本案争议性质实为行政协议履行纠纷。（一）关于原告刘峰的原告主体资格问题。《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》中不包含原告刘峰，其并不是涉案行政协议的相对人，依法不具备原告的诉讼主体资格，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，应依法驳回其起诉。（二）关于原告李保宏要求兑现旧城棚户区改造相关优惠政策权利的诉讼请求。被告作出的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》载明建房类型为拆旧翻新（棚户区改造），这是被告对原告李保宏等请求规划联建安置房及联合拆旧建新建设项目性质作出的认定，该认定并不违反有关法律、法规、规章的规定，原告李保宏有权享受棚户区改造有关法律、法规、规章所规定的优惠政策。被告以原告李保宏建设规模未达到其作出的光政办（2012）59号文件规定的“旧城改造范围需达到10000㎡的要求”为由，认为原告李保宏不符合棚户区改造或者旧城改造项目性质的理由，不能成立；因原告李保宏系行政协议的一方当事人，被告称棚户区改造主体为街道办事处，原告李保宏依法不具备享有优惠政策主体资格的理由亦不能成立。被告应当按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号）文件规定，通过履行申报等法定职责保障原告享受优惠政策的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十八条之规定，判决如下：
责令被告光山县人民政府在一个月内履行按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号）文件规定，保障原告李保宏享受棚户区改造工程相关优惠政策权利的协议义务。
案件受理费50元，由被告光山县人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李洪宇
审 判 员 阮晓强
代理审判员 胡素琴
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 樊 鑫