广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂市行终字第82号
上诉人（一审原告）于淑杰，桂林市国海文化艺术有限责任公司职工。
委托代理人何志勇，男，1960年4月16日生，汉族，自由职业。
委托代理人刘贤华，男，1968年7月16日生，汉族，自由职业。
被上诉人（一审被告）灵川县人力资源和社会保障局。
法定代表人王有旺，灵川县人力资源和社会保障局局长。
委托代理毛连英。
委托代理张彩莲。
上诉人于淑杰诉灵川县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）行政不作为一案，经灵川县人民法院（以下简称灵川县法院）于2014年3月20日作出（2014）灵行初字第2号行政判决。于淑杰不服，向本院提起上诉。本院依法组成了合议庭，于2014年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人于淑杰及委托代理人何志勇、刘贤华，被上诉人的委托代理人毛连英、张彩莲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
灵川县法院一审判决查明：2013年6月11日，于淑杰以桂林市灵川县丽晨化妆品有限公司（以下简称丽晨公司）未按合同约定支付工资、加班费、缴纳社会保险费等为由向桂林市七星区劳动监察大队投诉。同年6月19日，该案移送人社局处理，人社局接到投诉后进行了登记立案，并对于淑杰和丽晨公司财务赵峰进行了询问。查明，于淑杰与该公司就加班费、经济补偿、失业金等存在争议，通过询问笔录方式告知于淑杰应通过劳动仲裁或诉讼途径解决其与丽晨公司的劳动争议。同年8月27日，人社局对于淑杰的投诉进行处理，认定于淑杰与用人单位的争议已超出劳动保障监察职责范围，建议于淑杰通过其他渠道进行维权。同年9月22日，人社局向于淑杰发出《告知函》，对于淑杰的投诉作出了答复。
灵川县法院一审判决认为，依据《劳动保障监察条例》第三条、第九条、第十三条的规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内劳动保障监察工作，有职责接受劳动者的投诉。人社局接到于淑杰的投诉后，依其法定职责，按照法定程序，经过调查、取证，查明于淑杰与丽晨公司就工资、补偿金、失业赔偿金等发生争议，《劳动保障监察条例》第二十一条规定，劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。根据《中华人民共和国劳动法》第七十七条“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决”的规定，向于淑杰发出《告知函》，告知其投诉事项与丽晨公司提供的情况有争议，已超出劳动保障监察职能处理范围，建议通过其他渠道进行维权。据此，于淑杰起诉人社局不作为理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项、第（四）项的规定，判决：驳回于淑杰的诉讼请求。案件受理费50元，由于淑杰承担。
上诉人于淑杰上诉称：（一）一审法院判决认定事实错误。1、《告知函》不论形式上还是内容上都不是具体行政行为，不具强制力。上诉人向被上诉人投诉的范围均为劳动保障行政部门的法定职责。《劳动法》第85、89、91条，《劳动合同法》第74、80、81、85条，《社会保险法》第10、23、33、44、53、84、85、86、94、95条，《社会保险费征缴暂行条例》第18、23条，《劳动保障监察条例》第11、15、24、25、26、27条及《刑法》第276条之一，《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》第4条等等都有规定。特别是社会保险方面，更是劳动行政部门的法定监察职能。被上诉人以用人单位与劳动者有争议，超出劳动保障监察职能范围，不履行法定职责，是行政不作为。上诉人与丽晨公司存在劳动关系，用人单位必须为上诉人缴纳社会保险，这是强制性的法定义务，不存在争议的抗辩。因此，被上诉人以有争议为由来拒绝上诉人的请求，违反相关法律赋予的法定保障职责。一审法院认定“2013年9月22日，被上诉人向上诉人发出《告知函》”与事实不符，属认定事实不清。该日期只是《告知函》的落款时间，上诉人9月28日才收到被上诉人的邮件。同时《告知函》没有告知上诉人的诉权，同样违法。2、“被上诉人在收到上诉人的投诉书后3个工作日内立案受理并于44个工作日完成了投诉事项的调查取证”与事实不符。其何时立案、结案，均没有以具有法律效力的、规范的行政文书告知上诉人。上诉人收到《告知函》时，距立案日已经67个工作日了，超过了60个工作日的法定期限。3、被上诉人的《责令改正决定书》既没有告知上诉人，用人单位也没有为上诉人缴纳社会保险，不能证明被上诉人履行了劳动保障监察法定职责。
（二）一审法院置《劳动合同法》第七十七条“劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼”的明确规定于不顾，以《劳动法》第77条认定上诉人的诉求应当通过劳动仲裁或者民事诉讼等方式予以解决，并认定被上诉人已按法定程序履行了劳动保障监察法定职责系事实认定错误，适用法律不当。据此，诉请二审法院判决撤销一审判决、确认被上诉人行政不作为并责令被上诉人履行作出责令用人单位支付上诉人工资、加班工资、解除劳动合同补偿金、失业赔偿金、依法缴纳社会保险费的行政处理决定书的法定职责，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人人社局答辩称：2013年6月19日桂林市劳动保障监察支队将被答辩人投诉丽晨公司的案卷移送答辩人。答辩人于同年6月24日立案，并指派劳动监察员毛连英、蒋基元具体调查处理。毛连英、蒋基元前往丽晨公司依法就被答辩人要求责令丽晨公司支付被答辩人支付少付的工资、全勤奖金、加班工资、违法解除劳动关系经济赔偿金、失业赔偿金、补缴养老保险及医疗保险等事项进行调查处理。调查中，丽晨公司称依据合同约定，外派促销员的社保及加班费包含在工资中，并且从未安排加班，工资都已支付完毕。于淑杰的投诉内容均在合同中有约定，公司没有欠她任何东西。而被答辩人称劳动合同中工资包含社会保险之事自己不清楚，每月的休息日由原来的两天到后来的四天都是不合法的，要求支付每月另外几天休息日上班的加班费、少支的2010年1月15日至同年10月每月50元工资、社会保险费及辞职后的经济补偿金、失业金。在被答辩人提供给答辩人的劳动合同复印件中，对其提出的投诉内容确有约定。根据上述调查材料，答辩人认为被答辩人的投诉事项与丽晨公司的答复存在争议，同时在调查询问的过程中也明确告知被答辩人劳动合同约定的内容有违法内容，但是确认劳动合同或其有关条款违法不属于劳动监察职能范围，应该由劳动仲裁或法院认定。同时由于被答辩人属于自动离职，被答辩人投诉要求的经济补偿及失业金答辩人没有支持的依据。为化解纠纷，我们曾试图组织双方进行调解，但因分歧较大没有成功。在此情况下，答辩人建议被答辩人通过其他途径解决争议，符合法律规定，尽了应尽职责。被答辩人诉称答辩人行政不作为是错误的。至于《告知函》以邮寄方式送达，是因被答辩人拒绝领取而采取的措施，并无违法之处。因此，请二审法院依法维持一审判决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，本案争议的焦点是，上诉人的上诉请求是否必须由被上诉人的劳动监察执法权进行处理的问题。《劳动合同法》第七十七条“劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼”，这一规定既是劳动者依法维权的依据，也是劳动行政部门依法行政的依据。依据该条款，劳动者合法权益受到侵害时，既可选择劳动监察进行劳动执法，也可申请仲裁、提起诉讼。劳动者需根据自身权益受侵害的状况来选择合适的救济途径，当自身权益受到了明确具体、没有争议的侵害时，依靠行政执法力量来维权是最有效的方式。当自身权益受到的侵害不具体、有争议时，需有一个明确权益的过程，这时，选择仲裁或诉讼更有利于自身权益的维护。劳动监察执法不是万能的，行政执法力量并不适合介入到因追索劳动报酬、加班费、解除劳动合同补偿金以及执行劳动合同等民事争议中去，劳动行政部门必须根据具体情况选择合适的行政方式。正因为如此，《劳动保障监察条例》第二十一条规定“劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理”，对“应当通过劳动争议处理程序解决的事项……，劳动行政保障部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理”，《劳动合同法》第二十六条第二款规定“对劳动合同的无效或者部分无效的，由劳动争议仲裁机构或者人民法院确认”，这正是《劳动法》第七十七条“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼，也可以协商解决”的要旨所在。被上诉人经调查发现，上诉人与用人单位在工资、加班费、解除劳动合同经济补偿、失业赔偿金等方面确实存在争议，已经超出劳动监察职责范围。同时，上诉人与用人单位在劳动合同中就社保费用的缴纳问题进行了明确的约定。这种约定合不合法、有不有效，根据《劳动合同法》第二十六条第二款的规定，应当由仲裁或诉讼确认。据此，被上诉人建议上诉人选择仲裁、诉讼等方式解决争议，是被上诉人根据具体情况选择行政方式的结果，符合《劳动合同法》第二十六条、第七十七条、《劳动法》第十八条、第七十七条的规定，有利于上诉人权益的确定和实现。一审查明的证据表明，被上诉人在接到上诉人投诉后，依法进行了登记、立案、调查取证、审批、出示《告知函》等工作，并对应当由其处理的用人单位的违法行为作出了《责令改正决定书》。上诉人认为被上诉人没有作出责令用人单位支付上诉人工资、加班费、劳动合同补偿金、失业赔偿金及为上诉人缴纳社会保险费的行政处理决定构成行政不作为，缺乏事实和法律依据。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人于淑杰负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘新农
审判员 陶 明
审判员 李明军
二〇一四年七月二十八日
书记员 黎俊彤