山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第431号
上诉人（原审被告）枣庄市台儿庄区人民政府。
法定代表人王辉，区长。
委托代理人汪喆，山东法扬律师事务所律师。
委托代理人甄自刚，枣庄市台儿庄区人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）张贵中，男，1947年9月6日出生，汉族。
委托代理人张建国。
被上诉人（原审原告）邱有富，男，1931年7月13日出生，汉族。
委托代理人李梅。
两被上诉人的共同委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。
原审第三人枣庄市台儿庄区运河街道办事处。
法定代表人孙殿镇，该单位负责人。
委托代理人施广勇，山东京杭律师事务所律师。
张贯中、邱有富诉枣庄市台儿庄区人民政府（以下简称台儿庄区政府）信息公开行政告知一案，枣庄市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）枣行初字第5号行政判决。原审被告台儿庄区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月17日公开开庭审理了本案。上诉人台儿庄区政府的委托代理人汪喆、甄自刚，被上诉人张贵中及其委托代理人张建国，被上诉人邱有富的委托代理人李梅，两被上诉人共同委托代理人董国女以及原审第三人枣庄市台儿庄区运河街道办事处的委托代理人施广勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：台儿庄区政府于2015年1月29日作出（2015）第1号《非本机关政府信息告知书》（以下简称《1号告知书》），告知张贵中、邱有富：“你申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议你向台儿庄区运河街道办事处咨询，联系方式为6611891”。张贯中、邱有富对该告知行为不服，诉至原审法院。
原审法院经审理查明，原告张贵中、邱有富分别于2012年8月10日和8月9日就其坐落在顺河三街用于经营、养殖的房屋与台儿庄区顺河社区城中村改造指挥部签订了房屋补偿协议，协议第一段载明“因公共利益需要，拟对乙方房屋实施搬迁。根据本项目房屋搬迁补偿安置方案和有关房屋征收法规、政策规定，双方就房屋搬迁补偿达成如下协议”。补偿费用由盖有“台儿庄区房屋征收补偿结算确认专用章”的结算通知单、盖有“枣庄市台儿庄区运河房地产评估所”公章的房屋初步评估结果分户表、盖有“台儿庄区房屋征收补偿办公室”公章的附属物调查估算表以及顺河社区城中村改造项目房屋补偿确认单等予以确定。2014年9月16日，原告张贵中、邱友富向被告台儿庄区政府提出信息公开申请，要求公开台儿庄区运河街道办事处顺河居民委员会（以下简称顺河社区居委会）顺河三街2012年拆迁的政策及法律依据；2012年顺河社区居委会及每户征地补偿款、顺河社区居委会及每户房屋拆迁补偿安置的材料及发放具体实施材料；顺河社区居委会顺河三街2012年拆迁的批准文件及实施文件。被告台儿庄区政府于2014年10月8日作出（2014）第1号《非本机关政府信息告知书》，告知原告申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围，建议原告向顺河社区居委会咨询。原告不服，向枣庄市人民政府申请行政复议。枣庄市人民政府于2014年12月16日作出枣政复决字（2014）076号行政复议决定，撤销被告作出的（2014）第1号《非本机关政府信息告知书》，责令被告在60日内重新依法履行告知义务。2015年1月29日，被告作出《1号告知书》，告知原告申请获取的政府信息不属于该机关的掌握范围，建议原告向台儿庄区运河街道办事处（以下简称运河街道办）咨询。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第四条第一、二款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，无论是土地的征收或者征用，还是国有土地上的房屋征收与补偿，都必须由县级以上人民政府负责或组织实施。本案中，原告与台儿庄区顺河社区城中村改造指挥部签订的房屋补偿安置协议中已明确本项目系因公共利益需要，根据有关房屋征收的法规、政策规定而实施，顺河社区居委会不具备该项目的实施主体资格。并且在附属物调查估算表上盖有“台儿庄区房屋征收补偿办公室”的公章，而台儿庄区房屋征收补偿办公室系被告台儿庄区政府设立的房屋征收部门，其参与或实施该城中村改造项目的相关信息应当属于被告台儿庄区政府的掌握范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条规定“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（八）重大建设项目的批准和实施情况；……”，第十一条规定“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”。该城中村改造项目作为台儿庄区城乡建设和管理的重大事项，涉及土地的征收或者征用、房屋拆迁及其补偿，属于被告台儿庄区政府信息公开的内容，如果该信息确实存在，被告台儿庄区政府应当依法予以公开，如果该信息不存在，被告台儿庄区政府应当明确告知原告该信息不存在。被告台儿庄区政府关于其不掌握相关政府信息的抗辩理由与其参与房屋征收补偿的客观事实相矛盾，法院不予支持。被告台儿庄区政府于2015年1月29日作出的《1号告知书》，依法应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告枣庄市台儿庄区人民政府于2015年1月29日作出的《1号告知书》；二、责令被告枣庄市台儿庄区人民政府自本判决生效之日起15个工作日内履行向原告张贵中、邱有富告知相关政府信息的法定职责。案件受理费50元，由枣庄市台儿庄区人民政府负担。
原审被告台儿庄区政府不服原审法院判决，上诉称原审法院认定事实错误。1、“台儿庄区房屋征收补偿办公室”虽然是台儿庄区政府设立的房屋征收管理部门，但是并没有直接参与本案中顺河社区居委会下属的顺河三街房屋开发及拆迁补偿安置，而是受顺河社区居委会委托，代为计算、评估地面附着物的价值，所以才在估算表上盖章。2、两份《房屋补偿安置协议书》记载很清楚，一方是两位被上诉人，另一方是顺河社区居委会。因此上述协议是村民与居委会之间平等主体的民事合同行为，与上诉人没有直接关系，不是政府行政行为。协议中所盖公章“台儿庄区顺河社区城中村改造指挥部”代表的是顺河社区居委会，不代表上诉人。本案中顺河三街房屋搬迁，本身就是村民自主行为，资金来源完全由居委会和村民自主筹集，没有区政府任何拨款或者出资。3、顺河三街房屋搬迁所占用土地是集体性质土地，不是国有土地，也不是城中村改造项目，不存在“土地的征收或征用”，是村民组织自发行为，与上诉人的政府行政行为无关。所以其相关资料、信息由居委会掌握，不被上诉人所掌握。4、上诉人作出的《1号告知书》与2014年10月8日作出的告知书内容不同（一个是建议向顺河社区居委会咨询，一个是提示向运河街道办咨询，联系电话也不同），没有违背《中华人民共和国行政复议法》第28条关于“不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政行为”之规定。请求撤销原审法院判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。
被上诉人张贯中、邱有富，原审第三人运河街道办庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭组织各方当事人围绕“上诉人台儿庄区政府作出的《1号告知书》是否合法正确；原审法院判决撤销该告知书并责令台儿庄区政府限期履行信息公开法定职责是否合法正确”等重点问题进行了查证辩论。
针对上述审理重点，上诉人台儿庄区政府坚持其上诉状内容，并认为：1、上诉人作出《1号告知书》的行为完全合法正确，顺河三街的改造工程以及拆迁补偿等均是顺河社区居委会与村民间自治行为，有关补偿协议也是村民与居委会签订的，因此不存在政府补偿以及政府行为。而且案涉项目也不属于城中村改造，未经政府统一规划，项目使用的土地仍然属于集体性质。拆迁办有关工作人员是接受居委会的委托，从事评估和计算服务。因此，两被上诉人申请公开改造项目相关信息，上诉人完全不知道。2、原审法院判决撤销该告知行为并责令上诉人重新履行答复职责，属于适用法律错误，认定事实不清。案涉项目并非重大建设项目，也非社会公益事业，原审法院适用《政府信息公开条例》第十条、第十一条规定，与事实不符。
原审第三人运河街道办同意上诉人台儿庄区政府的意见，并认为案涉项目的实施主体是顺河社区居委会，并非政府行为，并向法庭提交枣庄市市中区人民法院作出的（2015）市中行初字第44号行政判决，认为该生效判决已对该事实予以确认。
被上诉人张贵中、邱有富认为，1、案涉项目属于城中村改造项目，根据有关规定，可以使用集体土地进行。2、顺河社区居委会虽然作为甲方，与本案两被上诉人签订了《房屋补偿安置协议书》，但协议最终盖有“台儿庄区顺河社区城中村改造指挥部”印章。《附属物调查估算表》上有上诉人台儿庄区政府设立的台儿庄区房屋征收补偿办公室印章，结算通知单中计核人、复核人均为台儿庄区财政局工作人员。可以说明案涉项目属于政府统一规划、台儿庄区各个部门参与的拆迁行为，并非顺河社区居委会自治行为。上诉人台儿庄区政府有关接受居委会的委托在拆迁过程中从事评估和计算服务的主张，不符合委托和接受委托行为的特征，也与事实不符。3、（2015）市中行初字第44号案涉及的是两被上诉人以运河街道办为被告的另一政府信息公开告知行政诉讼，该判决中并未对案涉项目的实施主体问题进行认定。4、两被上诉人曾因房屋拆迁事宜向有关部门信访，《信访事项不予受理告知书》（复印件）上面有两被上诉人所在社区居委会主任张瑞国亲笔书写内容，称其不清楚有关拆迁问题，该证据能够说明案涉项目并非居委会自治行为。5、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。案涉改造项目涉及整个村庄的规划，是受到城市总体规划以及详细规划控制的，需要相关部门予以公示；房屋拆迁及补偿补助费发放和使用情况属于需要公开的政府信息。
对两被上诉人向法庭提交的《信访事项不予受理告知书》，上诉人台儿庄区政府认为属复印件，对其真实性有异议，而且不能证明被上诉人主张。原审第三人运河街道办认为，该告知书在原审中提交过，属于复印件，内容不清楚不详细，与本案无关联性。
本院认为，1、两被上诉人向本院提交的《信访事项不予受理告知书》复印件，印章模糊不清，“未经我手，我不清楚其内容张瑞国”字样不能显示与本案被诉行政行为合法性之间具有关联性，本院不予接纳。2、原审第三人运河街道办向本院提交的（2015）市中行初字第44号行政判决，是枣庄市市中区人民法院针对“原告张贵中、邱有富诉被告运河街道办政府信息行政告知一案”作出的判决，该判决只是认为“现有证据能够证明与原告张贵中、邱有富签订《房屋补偿安置协议书》的是顺河社区居委会”，“没有证据能够证明被拆迁房屋的项目建设、拆迁主体为被告运河街道办”，判决驳回原告张贵中、邱有富的诉讼请求。原审第三人运河街道办有关该判决已经认定案涉项目的实施主体是顺河社区居委会并非政府行为的主张，与该判决内容不符，本院不予支持。
当事人各方在原审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在原审中已经庭审质证，经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，上诉人台儿庄区政府作出的《1号告知书》名称为《非本机关政府信息告知书》，但告知两被上诉人的内容却是“你申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围”，而“不属于本机关的掌握范围”与“非本机关政府信息”并非同一含义，且该表述方式与《政府信息公开条例》第二十一条规定的所有答复方式和内容均难以对应。因《政府信息公开条例》第二十一条针对政府信息公开申请的不同情形分别规定了不同的处理方式，被诉《1号告知书》中仅引用该条规定但并未具体到项，亦属适用法律不规范。
本案两被上诉人张贵中、邱友富向上诉人台儿庄区政府提出信息公开申请，申请公开的内容涉及顺河社区居委会顺河三街2012年拆迁的政策及法律依据、批准文件及实施文件以及2012年顺河社区居委会及每户征地补偿款、房屋拆迁补偿安置的材料及发放具体实施材料。上诉人台儿庄区政府主张上述区域的拆迁属于顺河社区居委会与村民之间的自治行为，有关的信息“非本机关政府信息”。理由是有关的拆迁补偿协议均是顺河社区居委会与村民之间签订，上诉人有关部门的工作人员只是接受顺河社区居委会的委托提供相应的服务。但是从当事人在原审中提供的有效证据看，有关《房屋补偿安置协议书》中明确载明“因公共利益需要，拟对乙方房屋实施搬迁。根据本项目房屋搬迁补偿安置方案和有关房屋征收法规、政策规定，双方就房屋搬迁补偿达成如下协议”等内容，并盖有“台儿庄区顺河社区城中村改造指挥部”印章；有关“房屋补偿确认单”显示项目名称为“顺河社区城中村改造”；有关《结算通知单》盖有“台儿庄区房屋征收补偿结算确认专用章”，上诉人台儿庄区政府亦自认其工作人员参与了地面附着物补偿的计算和评估等工作；有关《附属物调查估算表》盖有“台儿庄区房屋征收补偿办公室”公章，而该机构为台儿庄区政府设立的履行房屋征收管理职责的常设机构。因此上诉人台儿庄区政府有关案涉项目不属于城中村改造、“台儿庄区顺河社区城中村改造指挥部”印章系顺河社区私刻、有关改造项目及拆迁补偿过程不存在政府行为的主张，主要证据不足。同时，被诉《1号告知书》告知两被上诉人向上诉人台儿庄区政府的派出机关“运河街道办”咨询的内容，与本案上诉人台儿庄区政府在案件审理过程中主张的案涉项目属顺河社区居委会自治行为、无政府行为的内容亦不一致。
综上，原审法院判决依照《土地管理法》及《房屋征补条例》中对土地及房屋进行征收、征用及补偿的实施主体的有关规定以及本案查清的事实，认定顺河社区居委会不具备案涉项目的实施主体资格，上诉人台儿庄区政府下设机构参与或实施该城中村改造项目的相关信息应当属于台儿庄区政府的掌握范围，在撤销被诉告知行为的同时责令上诉人限期履行告知相关政府信息法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人台儿庄区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人枣庄市台儿庄区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 王永鹏
二〇一六年一月六日
书 记 员 王 璐