湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终280号
上诉人（原审原告）：马强罗。
委托代理人：马忠辉。
上诉人（原审原告）：马新兵。
被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人：胡衡华，该市市长。
委托代理人：曹�龙，该政府法制办公室副处长。
委托代理人：赵红，湖南通程律师事务所律师。
上诉人马强罗、马新兵因与被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）不服行政批复一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00310号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告马强罗、马新兵诉称：马强罗、马新兵所有的位于长沙县安沙镇水塘垸村老屋组的房屋，面临被征收拆迁，却没收到任何文件。马强罗、马新兵从长沙县国土局作出的限期腾地决定中获知长沙市政府作出了长政函[2012]154号《长沙市人民政府关于同意长沙县人民政府将黄兴镇及安沙镇部分区域纳入货币安置区范围的批复》（以下简�154号批复），对征收马强罗、马新兵房屋实施货币补偿。马强罗、马新兵不服向湖南省人民政府提起行政复议，湖南省人民政府以不属于复议受案范围为由驳回马强罗、马新兵的复议申请。马强罗、马新兵认为，长沙市政府作出的该批复行为，仅给予被征收拆迁人货币补偿，违反了土地管理法及其实施条例相关规定，且严重侵害了马强罗、马新兵的合法权益。请求判令：撤销长沙市政府以154号批复形式作出的行政行为。
原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项关于“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定，154号批复属于行政机关制定的�有普遍约束力的规范性文件，马强罗、马新兵单独起诉该规范性文件，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，154号批复的主要内容是长沙市政府同意长沙县人民政府关于将其行政区域内部分区域纳入货币安置区范围的请示，并对长沙县人民政府推进相关工作提出要求。在154号批复失效或被依法废止前，可以被长沙县人民政府作为确定安置补偿方式的依据，反复适用于相关区域内的广大被征收人，因而具有普遍的约束力，属于规范性文件。马强罗、马新兵要求审查154号批复的合法性，可在其不服行政机关依据154号批复作出的相关行政行为提起诉讼时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，请求人民法院一并审查154号批复，马强罗、马新兵单独起诉154号批复不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第三条第二款的规定，裁定驳回马强罗、马新兵的起诉。本案一审依法不收取案件受理费，已经预收的案件受理费依法予以退还。
马强罗、马新兵不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.马强罗、马新兵提起的诉讼符合法律规定，原审法院依法应当继续审理。马强罗、马新兵因房屋所占集体用地被征收，获知长沙市政府针对包含马强罗、马新兵房屋在内地块作出适用货币征收补偿批准的行政行为后，因不服该货币安置批复行政行为，提起本案行政诉讼，符合行政诉讼法第二条、第十二条规定。原审法院受理本案后，理应进行实质性审理。2.原审法院认定涉案批复属于具有普遍约束力的规范性文件，其法律事实认定错误。长沙市政府以作出�案批复的形式，许可长沙县人民政府以货币补偿的方式补偿该被征地块上的被征收人，系一个具体行政行为。政府征收集体土地，依法必须保障至少两种可选择性的补偿方式，长沙市政府以批复形式同意批复范围内土地征收不给提供可供选择的安置房违法，且该批复只直接适用于批复范围内的被征收人，其适用对象、范围特定，目的明确，直接影响特定人的利益，完全符合具体行政行为的基本特征，明显属于可诉的具体行政行为。3.长沙市政府作出涉案批复未征询被征收人意见，明显侵害马强罗、马新兵的合法权益。长沙市政府作出该批复是没征求被征收人的意见，未保障其申辩和提出异议的权利。同时，该货币补偿批复涉及到被征收人的切身利益，直接剥夺了马强罗、马新兵获得安置房补偿的权益。马强罗、马新兵的房屋被征收后，生活居住问题面临重大威胁，且因货币补偿严重偏低、极不合理，生活水平将明显降低，甚至无房可住。请求：1.依法撤销原审裁定；2.指定原审法院继续审理本案。
长沙市政府辩称：1.涉案批复系内部抽象行政行为，对马强罗、马新兵的权益未产生实质影响，不具有可诉性。涉案批复主要内容是长沙市政府同意长沙县人民政府关于将其行政区域内部分区域纳入货币安置区范围的请示，原则同意将长沙县安沙镇部分区域纳入货币安置范围。该批复不是针对特定人或特定事作出的，它不仅对本案上诉人等被征地农民有效，而且可以被长沙县人民政府作为确定安置补偿方式的依据，反复适用于黄兴镇及安沙镇部分区域的征地补偿工作，因而具有普遍约束力，属于规范性文件，不具有可诉性。2.长沙市政府作出涉案批复合法合规。马强罗、马新兵所在的长沙县安沙镇被国�院《关于长沙市城市总体规划的批复》（国函[2003]117号）划定为长沙市的城市规划区。长沙县人民政府为了避免进行二次拆迁，向长沙市政府上报了《关于将黄兴镇及安沙镇部分区域纳入货币安置区范围的请示》。长沙市政府依据《长沙市征收补偿安置条例》第三十条第一款“征收城市规划区内农民集体所有土地的，实行货币安置，但县（市）范围内不具备货币安置条件的，经市人民政府批准，可以由农村集体经济组织统一安置……对不具备基本生产生活条件的农民，应当实行货币安置”的规定，对长沙县人民政府上报的该请示作出涉案批复文件，符合相关法律法规的规定。请求驳回马强罗、马新兵的上诉，维持原审裁定。
各方当事人在本案一审中提交的证据，均已随本案一审卷�一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院根据各方当事人在本案一审中提交并经质证的证据，及本案二审期间对各方当事人的调查情况审理查明：2003年11月10日，国务院作出国函[2003]117号《关于长沙市城市总体规划的批复》，将马强罗、马新兵所在的长沙县安沙镇划定为长沙市的城市规划区。
2012年11月7日，长沙市政府向长沙县人民政府作出154号批复。该批复载明：长沙县人民政府于2010年1月15日上报的长县政[2010]3号《关于将黄兴镇及安沙镇部分区域纳入货币安置区范围的请示》，长沙市政府领导已于当年5月25日批示同意。根据该县2012年10月9日上报的《关于<长沙县人民政府关于将黄兴镇及安沙镇部分区域纳入货币安置区范围的请示>（长县政[2010]3号）请�件批复的情况说明报告》，经研究，现批复如下：一、原则同意长沙县人民政府《关于将黄兴镇及安沙镇部分区域纳入货币安置区范围的请示》，将黄兴镇所辖全部区域和安沙镇毛塘社区的丰塘冲组、长塘冲组、丁家冲组，谭坊新村的半边街组、芦冲组、汪家老屋组以及水塘垸村、三合村纳入货币安置范围。二、长沙县人民政府要进一步完善征地补偿程序，坚持“三公告一登记”制度，确保征地程序合法，补偿符合法定标准。三、长沙县人民政府要切实加强对征地补偿费用的管理，切实保护农村集体经济组织、村民和其他权利人的合法权益，妥善处置好被征地农民的生产和生活，确保征地工作顺利推进。
马强罗、马新兵不服长沙市政府作出的154号批复，向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府于2015年10月10日作出湘府复驳字[2015]50号驳回行政复议申请决定，以长沙市政府作出的154号批复属于行政机关内部抽象行政行为为由，驳回了马强罗、马新兵的行政复议申请，并告知如不服该决定，可以自接到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
本院认为：长沙市政府作出的154号批复的主要内容是，原则同意长沙县人民政府将其行政管理区域内的黄兴镇的全部区域和安沙镇的水塘垸村等部分区域的征地补偿纳入货币安置范围。因该批复针对相关区域内的不特定对象，且能反复适用，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的'具有普遍约束力的决定、命令'，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的�政规范性文件”的规定，该批复属于具有普遍约束力的决定、命令。由于马强罗、马新兵在提起本案诉讼时，仅将长沙市政府作出的具有普遍约束力的154号批复作为诉讼标的，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，裁定驳回其起诉，并无不当。马强罗、马新兵的上诉请求不能成立，依法不予支持。原审裁定适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 付海燕
代理审判员 张少波
代理审判员 傅美容
二〇一六年九月十八日
代理书记员 刘海涛