陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终150号
上诉人（原审原告）：吴飞。
上诉人（原审原告）：姚板娃。
上诉人（原审原告）：郑虎平。
上诉人（原审原告）：姚军伟。
上诉人（原审原告）：宣建平。
原告陕西省榆林市榆阳区青云乡原宣沟村332名村民。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城广场省政府大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人：王田华，该省政府法制办公室行政复议应诉二处工作人员。
委托代理人：廉高波，该省政府行政复议应诉专家咨询组成员。
上诉人陕西省榆林市榆阳区青云镇原宣沟村吴飞等337名村民因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）行政复议纠纷一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初222号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告对榆林市人民政府作出的《榆林市镇村综合改革实施方案》不服，于2016年3月6日向陕西省人民政府寄交《行政复议申请书》，申请行政复议。陕西省人民政府在2016年3月8日签收行政复议申请，于2016年4月6日、2016年4月27日、2016年5月13日向原审原告发出补正材料告知。原审原告以陕西省人民政府在法定期限内未作出行政复议决定，没有依法履行行政复议法定职责为由，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院查明：众原告起诉时间为2016年7月19日。起诉状载明时间为2016年5月22日，吴飞等五人本人签章，其余原告名单附后，吴飞等五人签字委托的律师张胜海本人签章。起诉后提交《共同代表人推选书》一份，内容为：“我们陕西省榆林市榆阳区青云镇宣沟村337名村民关于榆林市榆阳区青云镇宣沟村北沙3503亩土地维权法律事务及相关事宜及政府撤销宣沟村行政村级并村法律事务及相关事宜，推选宣沟村村民吴飞、姚板娃、郑虎平、姚军伟、宣建平为宣沟村村民共同代表人。代表我们宣沟村村民采取各种法律行为维权。代表人的权限为一般授权，但授予代表人在律师每次代理推选人实施具体维权法律行为（如申请和提起法律程序等）需要推选人向律师出具授权委托书时，代表人依法和2015年1月7日推选人为律师出具的《授权委托书》代表推选人给予律师特别授权和一般授权，除此之外，不授予代表人任何特别授权，均是一般授权。对于代表人代表推选人给予律师特别授权和一般授权，推选人视为推选人给予律师特别授权和一般授权，具有推选人给予律师特别授权和一般授权的法律效力。3-5名代表即可代表推选人，即3名以上代表人的共同代表行为对全体推选人发生法律效力，法律后果由全体推选人享有和承担。代表人权限如下：与委托的律师共同代为申请政府信息公开、听证、行政复议、行政调查处理、依法行政监督、行政监察等，代为提起行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼（包括刑事报案等），代为应诉，代为提交各种材料、证据、陈述案情、辩论，代为参与调解、谈判、听证、沟通、协商、交涉、查阅、摘抄、复制相关资料，代为对律师给予特别授权，法律允许行使的其他权利。代表人在授权范围内的代表行为对推选人发生法律效力。生效条件及日期：自2015年1月8日起生效，至宣沟村北沙3503亩土地维权及撤村并村维权及相关事宜维权依法终结之日止。推选人确认原五位代表人在2013年10月24日之后的代表行为对推选人发生法律效力，法律后果由推选人享有和承担。”
2016年8月4日，本院审判人员前往原宣沟村调查了解，对原告之诉讼、推选共同代表人、委托诉讼代理人等意愿进行了核查，村民本人亲自表达同意诉讼的164人；同时告知村民应当于8月20日前来本院进行上述意愿的确认。其后截至8月20日，并无人员前来。
原审法院另查明：众原告起诉时提交授权委托书一份，制作时间为2015年1月7日。委托人载明为陕西省榆林市榆阳区青云镇宣沟村337名村民，受托人载明为张胜海律师。委托期限为自2015年1月8日始，至宣沟村北沙3503亩土地维权法律服务及宣沟村撤村并村法律服务及相关事宜法律服务依法终结之日止。授权委托书内容为：“我们陕西省榆林市榆阳区青云镇宣沟村337名村民关于榆林市榆阳区青云镇宣沟村北沙3503亩土地维权法律事务及相关事宜及政府撤销宣沟村行政村及并村法律事务及相关事宜，均需要依法维权。在依法维权过程中需要采取各种维权法律行为（包括但不限于行政复议和行政诉讼等），为使律师在维权过程中便于和更好地实施维权行为，委托人给予律师整体概括的特别授权，授予的代理权限为：代为申请和撤回政府信息公开、听证、行政复议、行政调查处理、依法行政监督、行政监察等，代为提起和撤回行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼（包括刑事报案等），代为应诉、代为补正相关材料，代为提交证据、陈述案情、辩论、代为承认、放弃、变更复议和诉讼等请求，代为和解，代收法律文书，代为参与调解、谈判、听证、沟通、协商、交涉、代为查阅、摘抄、复制相关资料，代为采取、实施、提起、撤回具有法律意义和法律效力的其他各种维权行为（包括但不限与申请和提起法律程序等）。委托代理人在授权范围内的所有行为对委托人发生法律效力，法律后果由委托人享有和承担。生效条件及日期：授权委托书自2015年1月8日起生效，至宣沟村北沙3503亩土地维权法律服务及宣沟村撤村并村法律服务依法终结之日止。委托人确认委托代理人在2013年10月24日之后的代理行为对委托人发生法律效力。”
原审法院认为：诉的提起应当出于本人自愿且意愿真实，符合诚实信用原则。原宣沟村众村民的诉讼意愿是否真实、起诉前推选共同代表人、由共同代表人委托诉讼代理人的“一次性概括性”委托是否符合法律规定系本案目前的主要问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第七十六条之规定，代表人诉讼的前提条件首先是当事人应当本人、意愿真实提起诉讼；起诉时由当事人推选、法院提出人选与当事人协商确定、协商不成由人民法院指定等方式产生，并遵守代表人的权限约束即诉讼过程中的实质性权限，必须履行“征得当事人同意的”这一法定程序。
本案中，书证载明的原宣沟村众村民的代表人推选书及授权委托书之签名均为复印件，日期为2015年1月7日。经法院核实，仍有大部分村民不能表达本人诉讼意愿、或不明悉诉讼请求及目的，即推选人对自己诉权如何行使、何时行使、诉讼请求、诉讼目的均不明知，吴飞等人所享有的指向未来的“概括性”委托，违反了诉权作为公民基本权利专属于公民个人行使的基本诉讼原则，故该共同代表人的推选程序，因当事人意思表示不真实而不符合法律规定。同理，因共同代表人主体资格不合法，其代表众村民委托诉讼代理人的指向未来的“概括性”委托，亦为不合法。本案之共同诉讼，因原宣沟村村民之共同代表人推选及授权委托系概括性委托，致使代表人及律师提起的多起诉讼均不能确认系原告真实诉讼意愿，不符合起诉条件，故本次起诉应予驳回。另，原告起诉状所列第三人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的第三人参加诉讼条件，故本院不予追加。原告在起诉期限内，提交符合法律规定的起诉材料后仍享有再次起诉的权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款、第二款之规定，裁定：驳回吴飞等337人的起诉。案件受理费50元，退回原告吴飞等337名村民。
上诉人上诉称：（一）上诉人在2013年10月和2015年1月推选共同代表人，并签署《共同代表人推选书》及《委托授权书》时，虽不能准确预料到今后依法维权在什么具体时间，对哪一个具体的被告，提出什么样的诉讼请求，以什么具体事由和理由提出？但当时确实预料到今后必然要提起一系列众多的行政诉讼、复议等法律程序。上诉人向原审法院提供了综合性整体总括的委托代理手续，并且做了详细的分析论证说明，虽没有直接的具体法律依据，但上诉人的主张是成立的，这样不必每次诉讼重新委托推选共同代表人也是为了方便群众。原审法院要求上诉人每一次提起行政诉讼时都推举诉讼代表人并提供原件，没有直接具体的法律依据。（二）关于上诉人提交村民推选共同代表人签字表及委托授权书签字表复印件的问题，在群体性的诉讼中，在有原件的情况下，法院核对原件后，当事人可以提交有关诉讼委托手续的复印件，法院核对原件后，应该向当事人退还原件，原审法院扣押村民的共同诉讼代表人签字表原件是违法错误的，是否提交委托代理手续的原件是当事人及代理人的权利。（三）原审法院到上诉人所在村现场核查起诉及推选共同代表人，委托诉讼代理人等意愿情况，原审法院没有按其《公告》的方式确认原告人数问题，故其认定的164人的认定是错误的。（四）关于推选代表人进行行政诉讼，应当适用《行政诉讼法》第二十八条的规定，而不应当适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第七十六条的规定，原审法院适用法律错误。
被上诉人省政府答辩称：（一）被上诉人通知复议申请人补正行政复议申请材料的行为符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十八条、第二十九条的规定，申请行政复议，应当符合相应的法定条件；复议机关具有对行政复议申请材料进行审核并要求补正材料的法定职责。本案中，经审查，发现复议申请人的行政复议申请材料不齐全，依法书面告知申请人，要求其补正材料的行为，符合法律规定。（二）复议申请人在告知的期限内，无正当理由逾期不补正材料的，视为其放弃行政复议申请，是法律规定的直接法律后果。被上诉人经审查，发现行政复议申请材料中缺少原宣沟村337名村民的授权委托书以及其身份证明等材料，先后于2016年4月6日、4月27日、5月13日三次书面告知，明确要求复议申请人补正所缺材料。而复议申请人仅补正了337名村民的身份证明，拒不补正337名村民授权委托书签字原件，且无正当理由。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条中“无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”的规定，复议申请人无正当理由拒不补正的行为，已产生放弃行政复议申请的法律效果。综上，被上诉人在行政复议程序中并无违法或不作为之处，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请人民法院依法驳回上诉，维持一审裁定。
本院审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。
本院认为：本案争议的焦点是，上诉人作为原审原告，其诉讼意思的表示是否真实、自愿，诉讼代表人的推选及诉讼代理人的委托是否符合有关法律规定。
一、关于上诉人在原审作为原告的诉讼意愿问题。本案原审起诉状列明陕西省榆林市榆阳区青云镇原宣沟村村民共计337人，经原审法院到原宣沟村调查了解，截止限定的最后期限，村民本人亲自表达同意诉讼的有164人，大部分村民没有表达诉讼意愿或不明诉讼请求及目的。起诉状的诉讼请求不能反映是所有原告的真实诉讼意思的表达，不能确定337人为共同原告。
二、关于诉讼代表人的推选问题。宣沟村村民于2015年1月3日至7日在宣沟村村民《共同代表人推选书》签字表上签字，推选书赋予共同代表人在向青云镇、榆阳区人民政府及其他行政机关递交相关材料的权利，推选书中未明确所推选的共同代表人是为行政复议、行政诉讼所推选的诉讼代表人。故不能认定上诉人提交的《共同代表人推选书》是为本案行政诉讼，所推选的诉讼代表人。
三、关于诉讼代理人的委托问题。2015年1月7日，前述众村民推选的五名共同代表人，与张胜海律师签订《授权委托书》，委托张胜海律师代为申请政府信息公开、听证、行政复议、行政调查处理、依法行政监督、行政监察，代为提起和撤回行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼等权利。2015年1月3-7日，宣沟村众村民在《授权委托书》签字表上签名，该签字表载明：“本人作为宣沟村村民，认真看过《授权委托书》中的授权内容，特此授权并签字确认。”上诉人提交的该签字表为复印件。诉讼代理人的委托授权书应具体、明确，一案一委托，上述委托授权书的概况性委托不能证明是本次诉讼的委托授权。
综上，本案上诉人作为原审原告的诉讼意思表达不真实、不明确，诉讼代表人的推选及委托代理人的委托授权上，不是行政诉讼中有效推选及委托。上诉人在原审的的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。原审法院以此驳回起诉，并告知原告提交符合法律规定的起诉材料后仍享有再次起诉的权利的结果，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年五月四日
书 记 员 铁梦瑶