广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湛中法行终字第66号
上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府，住所地：湛江市坡头区南调路。
法定代表人：崔青，区长。
委托代理人：姚恒贵、庞康轩，湛江市坡头区法制局干部。
上诉人（原审第三人）：湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会金鸡村民小组。住所地：湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会金鸡村。
法定代表人：黄阳贵，组长。
委托代理人：林观华，广东飞桥律师事务所律师。
委托代理人：吴国志，广东誉志律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会长兴村民小组。住所地：湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会长兴村。
法定代表人：陆日贞，组长。
委托代理人：郑凯杰，广东博格律师事务所律师。
委托代理人：莫奕钦，广东大展律师事务所律师。
原审原告湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会长兴村民小组（以下简称长兴村）不服原审被告湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区人民政府）、原审第三人湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会金鸡村民小组（以下简称金鸡村）土地行政确认一案，湛江经济技术开发区人民法院于2011年8月25日作出（2011）湛开法行初字第36号行政判决书。长兴村不服，提出上诉。本院于2011年12月19日作出（2011）湛中法行终字第187号行政裁定，裁定撤销（2011）湛开法行初字第36号行政判决书，将案件发回重审。湛江经济技术开发区人民法院重新审理后，于2014年5月16日作出（2014）湛开法行重字第1号行政判决。原审宣判后，坡头区人民政府、金鸡村均不服提出上诉。本院于2014年7月10日立案受理，并依法组成合议庭，于2014年8月1日公开开庭对本案进行了审理，上诉人坡头区人民政府的委托代理人姚恒贵、庞康轩，上诉人金鸡村的法定代表人黄阳贵及其委托代理人林观华、吴国志，被上诉人长兴村的法定代表人陆日贞及其委托代理人郑凯杰、莫奕钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：本案当事人争议的林地第三人金鸡村称为北背岭（又名笔尾岭），原告长兴村称为周生岭。该争议地位于金鸡村的东北面、长兴村的西北面。四至范围为：东至往新屋仔路；西至泉井村花木地；南至自然水沟；北至泉井村和新屋仔村林地，面积40.6亩，其中，山车坟路西的林地为19.7亩，山车坟路北呈三角形的林地为20.9亩。该争议地现全部种植丰产林木。
原告与第三人是相邻的两条自然村，上世纪50年代至60年代初两村同属一个初级社、高级社和生产队，两村均在上述争议地种植油松和桉树。1962年分为长兴村和金鸡村两个生产队，分队后两村对争议地的纠纷时有发生。1968年金鸡村在晒场周围种树以及在三角形争议地上插种树木，长兴村提出异议，并发生群众性打架事件，后经公社和大队干部调解，双方签订了协议书，该协议书有涉及伐木还山和退还耕牛款问题的条款，但协议书已遗失。70年代初，原告在争议地建了砖窑，被第三人阻止。1974年8月，金鸡村在岭上种树，两村又发生纠纷，经龙头公社组织两村干部学习和调解，在龙头人民法庭和泉井大队的干部主持下，两村又签订了《关于处理金鸡、长兴两村纠纷的修订协议书》（以下简称《修订协议书》）。该修订协议书第一条第②点约定：在公庙山的北边之三角形的树木（即往新屋路之北边），原来长兴村所种有的树木，应由长兴村继续管用。为了维护两村之间的团结，原来金鸡村所插种此片地之树让给长兴村管用。此片地树木只能由长兴村收用，不能新种。原来山车坟路西边金鸡村原种之树木由金鸡村管用。
原告于1997年、2005年多次取得在该争议地的采伐证并进行采伐。2005年，原告砍伐树木后，于同年在争议林地上全部改种植丰产林木。原告与第三人因此发生纠纷。在林地争议处理期间，经坡头区龙头镇及有关职能部门组织上述两村调解协商，但因双方意见分歧较大，协商未果。2009年10月，第三人向被告提交了《土地确权申请书》，被告依法立案后进行调处，2011年1月20日作了湛坡府发（2011）1号《关于北背岭林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），原告不服上述《处理决定》，申请行政复议。2011年5月23日，湛江市人民政府作出湛府复决（2011）44号《行政复议决定书》，该决定书决定维持湛坡府发（2011）1号处理决定。
此外，2008年6月，第三人在北背岭晒场建猪舍，与原告发生纠纷，第三人向坡头区政府提交了《土地权属申请书》，2011年1月25日，被告作出湛坡府发（2011）3号《关于金鸡岭村与长兴村争议北背岭晒场权属的处理决定》，该决定书决定：一、争议地所有权属于国家。二、争议地面积约1亩土地的使用权划给长兴村民小组使用。
原审认为：本案为土地行政确认纠纷。本案的争议焦点是：一、修订协议书的真实性及效力的问题；二、被诉处理决定中所确权的林地是否为修订协议书第一条第款中所约定的林地范围；三、被诉处理决定中所争议林地的所有权问题。
关于原告与第三人于1974年8月20日签订的修订协议书的真实性及效力的问题。北京法源司法科学证据鉴定中心依法对该协议书中“陆林轩”的指印进行鉴定，原告提出异议，但其拒不交纳鉴定人员出庭费用，视其放弃鉴定人员出庭作证的请求，本院对（京）法源司鉴（2013）痕鉴字第3号《北京法源司法科学证据鉴定中心文书鉴定意见书》的合法性及有效性予以认定。即该修订协议书中长兴村民小组代表陆林轩的指印为其本人所捺。根据被告的调查笔录，原泉井大队支部书记陈贵、黄志平等人也清楚原、被告双方对争议林地订立过协议。在2008年6月28日第三人向被告请求对北背岭晒场进行确权的纠纷中，原告亦是以该《修订协议书》作为主要证据提起主张，即原告对该《修订协议书》的真实性一直是认可的。因此，本院对该《修订协议书》的真实性和合法性予以认可。
关于被诉湛坡府发（2011）1号处理决定中所确权的林地是否为修订协议书第一条第款中所约定的林地范围的问题。修订协议书第一条第款中所约定的林地范围为相邻两块林地：公庙山北边之三角形林地（即往新屋路之北边）以及往山车坟路西边的林地。原告主张该约定中的三角形林地只是公庙山以北、自然水沟以南，新屋村路以西及山车坟以东的三角形地块，面积1亩多。但是，在湛坡府发（2011）3号《关于金鸡岭村与长兴村争议北背岭晒场权属的处理决定》中，已经将该1亩多争议地进行了处理，该争议地为自然水沟以南的晒场，已经确权给原告使用。根据龙头镇原泉井大队支部书记黄志平所述“山车坟路西的林地确定给金鸡村，往新屋仔路东北面林地归长兴村，三角形地段两村都种有木，但经政府处理，他们两村达成协议，上述林木由长兴村收用，但讲到不能新种木。”该三角形林地的位置在往新屋仔路和山车坟路之间。根据实地勘查，本院认可被告所作《金鸡村与长兴村北背岭林地权属争议处理示意图》中所标示林地范围与修订协议书第一条第款所述林地范围一致。该两块林地总的四至范围为：东至往新屋仔路；西至泉井村花木地；南至自然水沟；北至泉井村和新屋仔村林地，面积为40.6亩。修订协议书第一条第款中所述的第一块三角形林地为山车坟路以东，面积20.9亩；第二块为山车坟路以西，面积19.7亩。
关于被诉林地处理决定中所争议林地的所有权问题。被告以原告和第三人均没有提供有效的权属依据为由决定争议地所有权属于国家。但是，该争议地位于坡头区龙头镇泉井村民委员会境内。根据修订协议书以及本案查明的事实，该林地由农民长期管理使用，已超过五十年，应适用《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……”的规定，确定归农民集体所有。双方的管理使用事实，已足以“依法证明争议土地属于农民集体所有”。坡头区人民政府仅以争议双方均只有土地权属证书才能证明，将争议地确定归国家所有，法律适用错误，依法应予撤销，由被告重新调查取证后，根据争议地管理使用事实，作出确权决定。
《林木林地权属争议处理办法》第五条第二款规定“在林权争议解决前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。”被告在被诉林地处理决定中决定“北背岭40.6亩林地上的道路、坟墓保持现状。”符合法律规定，应予维持。
对于原告请求确认周生岭40.6亩林地所有权和使用权归属问题，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府依法处理。确定林地所有权、使用权权属不是行政诉讼法受案范围，对原告的该诉讼请求，应依法裁定驳回。
对于鉴定费承担的问题。广东中鼎文书鉴定司法鉴定所（现“广东中鼎司法鉴定所”）于2012年3月9日受理鉴定，2012年4月11日作出鉴定意见书，司法鉴定人为刘星晨、陈振隆。但该两位鉴定人员的执业证有效期为2007年2月至2012年2月29日，再次颁证日期为2012年5月。因两位鉴定人员在鉴定期间的执业证已过期，该院采纳原告的异议未予采纳该司法鉴定意见。因此广东中鼎司法鉴定所应向原告返还鉴定费10000元。因原告对第三人的《修订协议书》原件中陆林轩的指模有异议申请鉴定，北京法源司法科学证据鉴定中心进行第二次鉴定，证实该指模是陆林轩本人所捺。该院认定第三人的《修订协议书》的真实性，原告的异议不成立。故原告应承担北京法源司法科学证据鉴定中心的鉴定费20500元，该费已由原告预交。
综上，案经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：1、撤销被告湛江市坡头区人民政府作出的湛坡府发（2011）1号《关于北背岭林地权属争议的处理决定》的第一、二、三项决定，并对40.6亩林地的所有权重新作出确权决定。2、维持被告湛江市坡头区人民政府作出的湛坡府发（2011）1号《关于北背岭林地权属争议的处理决定》的第四项决定。3、驳回原告请求确认林地所有权的起诉。本案件受理费50元，由被告湛江市坡头区人民政府负担。原告承担20500元司法鉴定费。
原审宣判后，坡头区人民政府不服提出上诉称：1、一审判决以争议林地所有权是集体所有制而不是国家所有为由撤销《处理决定》属于适用法律错误，争议林地依法应确定为国有土地。《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国宪法》第十条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五Ｏ年《》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》（（1997）行他字第17号）规定：“根据《宪法》、《土地管理法》关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照《土地管理法实施条例》第三条第（三）的规定（注：1991年《土地管理法实施条例》第三条第（三）项：下列土地属全民所有即国家所有：（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地），并参照原国家土地管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。”根据上述规定，由于争议双方均不能依法证明土地属农民集体所有的土地，我府将争议林地性质认定为国有土地，并对该地使用权进行确权是正确的。而且金鸡村与长兴村在《修订协议书》约定“根据中华人民共和国宪法修正草案第六条的精神，矿藏、水流、国有森林、荒地和其他资源都属于全地民所有，对一九六八年二月二十七日的协议第三项进行修改。只能参照双方历史管用等情况进行适当的调整。”，即在1974年签订该协议时，双方已经明确该土地为全民所有，即国有土地。2、《处理决定》根据双方达成的协议来确认林地的属权符合法律规定，一审判决撤销《处理决定》不利于解决土地争议。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款第（五）项、第二十条、第二十二条规定，当事人没有林权证的，其之间依法达成的协议是处理林权争议的证据、调处时应当维护。该《修订协议书》已明确约定长兴村只能收用在争议地原来种植的树木，而不能新种林木，由此可以看出该土地的使用权是由金鸡村所有。我府在调处期间，调查了相关的证人，特别是原泉井大队的老干部，都证明了该事实与争议地权属于金鸡村。现一审已经明确认可《修订协议书》的真实性和合法性，也确认涉案林地就是该协议书所约定的林地范围，一审判决查明案件的整个事实与我府《处理决定》所查明的事实是一致的，一审判决撤销《处理决定》明显不当，也不利于解决土地争议。3、一审作出撤销《处理决定》第一、二、三项，维持第四项的判文违反了《行政诉讼法》的规定，依法应予纠正。本案中审理的是我府于2011年1月20日作出的湛坡府发（2011）1号《处理决定》的具体行政行为，而《处理决定》只是具体行政行为中的一个文件，为此一审法院只能判决维持或撤销《处理决定》的具体行政行为。现一审法院判决适用法律不清，撤销《处理决定》第一、二、三项，却维持第四项，显然与法律不符；且撤销了所有权和使用权两项决定内容，却只责令我府对所有权重新作出处理，没有要求我府对使用权重新作出处理，明显不当。另外我府作出《处理决定》的第四项是指《处理决定》生效后，金鸡村使用涉案土地后要对涉案土地上的道路、坟墓保持现状，而不是指争议期间保持现状；原审判决适用《林木林地权属争议处理办法》第五条第二款的规定，认为是林地争议期间双方应对争议地保持原判而维持《处理决定》中第四项有悖于我府作出《处理决定》第四项的决定内容。综上所述，上诉请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2012）湛开法行重字第1号行政判决；2、维持湛江市坡头区人民政府作出的湛坡府发（2011）1号《关于北背岭林地权属争议的处理决定》。
金鸡村不服亦提出上诉，除同意坡头区人民政府的上述上诉意见外，还上诉称：原审法院对上诉人提交的《吴川县土地产量分户清册》在本案中予以采纳是错误的，明显是明目张胆偏袒长兴村。虽然我村对上诉人提交的《吴川县土地产量分户清册》其真实性无异议，但因该《土地产量分户清册》没有四至范围，不能证实该册上所列的土地就在争议地范围之内。就本案事实而言，该《土地产量分户清册》与本案争议地无关，原判对该证据予以采纳是错误的。
被上诉人长兴村辩称：1、《修订协议书》反映争议林地早在1968年2月27日曾因耕牛款等问题签订过协议书，说明该争议地从1968年起并且在1968年前至2009年发生纠纷时，在40多年的时间里一直由长兴村集体管理使用。长兴村持有的周生岭《土地产量分户清册》记载内容证实争议地属长兴村所有使用。几十年来，长兴村一直对争议地种植、管理、使用和收益，曾在争议地上建砖厂、晒场等，还有墓地20多个，在1997年及2005年还取得过《林木采伐许可证》。2、争议地位于农村，周围所有的土地、林地、山岭、鱼塘都属于农村集体所有，无论争议地历史上属何种情况，从1968年至2009年金鸡村提出异议时，我村已连续使用超过40年，亦有《土地产量分户清册》为依据，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满20年，应视为使用者所有。”及《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“农村和城市效区的土地，除法律规定属于国家所有以外属集体所有”、《林木林地权属争议处理办法》第7条“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（二）土地改革时期所取得的林木、林地的土地清册”等的规定，涉案土地为应为我村所有。3、《修订协议书》虽然提出根据中华人民共和国宪法修正案第6条精神，对土地作出处理。但这是双方理解宪法第6条的指导依据而已，并没有认定为全民所有土地。原判处理结果正确，请予维持。
案经本院二审审理查明，本案的争议林地上诉人金鸡村称为北背岭（又名笔尾岭），被上诉人长兴村称为周生岭。该争议地位于金鸡村的东北面、长兴村的西北面。四至范围为：东至往新屋仔路；西至泉井村花木地；南至自然水沟；北至泉井村和新屋仔村林地，面积40.6亩（具体详见湛坡府发（2011）1号《处理决定》附件《金鸡村与长兴村北背岭林地权属争议处理示意图》）。该争议林地现全部种植丰产林木。
金鸡村与长兴村是相邻的两条自然村，上世纪50年代至60年代初两村同属一个初级社、高级社和生产队，两村均在上述争议林地种植油松和桉树。1962年分为长兴村和金鸡村两个生产队，分队后两村对争议地的纠纷时有发生。1968年金鸡村在晒场周围种树以及在三角形争议林地上插种树木，长兴村提出异议，并发生群众性打架事件，后经公社和大队干部调解，双方签订了协议书，该协议书有涉及伐木还山和退还耕牛款问题的条款，后该协议书遗失。70年代初，长兴村在争议地建了砖窑，被金鸡村阻止。1974年8月，金鸡村在岭上种树，两村又发生纠纷，经龙头公社组织两村干部学习和调解，在龙头人民法庭和泉井大队的干部主持下，两村又签订了《修订协议书》。该《修订协议书》第一条第②款约定：“在公庙山的北边之三角形的树木（即往新屋路之北边），原来长兴村所种有的树木，应由长兴村继续管用。为了维护两村之间的团结，原来金鸡村所插种此片地之树让给长兴村管用。此片地树木只能由长兴村收用，不能新种。原来山车坟路西边金鸡村原种之树木由金鸡村管用。”此后至2005年期间，一直由长兴村对争议林地上的林木进行管理使用。2005年长兴村采伐了争议林地上的树木，并于同年在争议林地上全部改种丰产林木，金鸡村与长兴村因此发生纠纷。在林地争议处理期间，经坡头区龙头镇及有关职能部门组织上述两村调解协商，但因双方意见分歧较大，协商未果。2009年10月，金鸡村向上诉人坡头区人民政府提交《土地确权申请书》，坡头区人民政府依法立案后进行调处，于2011年1月20日作出湛坡府发（2011）1号《处理决定》，长兴村不服上述处理决定，申请行政复议。2011年5月23日，湛江市人民政府作出湛府复决（2011）44号《行政复议决定书》，决定：“维持坡头区政府2011年1月20日作出的1号《处理决定》。”长兴村仍然不服，遂提起本案诉讼。
本院认为：本案为土地行政确认纠纷。本案的争议林地位于湛江市坡头区的辖区内，长兴村与金鸡村均是集体单位，对林地的所有权和使用权发生争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，坡头区人民政府作出处理决定符合主体资格。
本案中各方争议的焦点主要有两个：1、《处理决定》将争议林地认定属国家所有是否合法？2《处理决定》将争议林地使用权确归金鸡村民小组证据是否恰当？
关于《处理决定》将争议林地认定属国家所有是否合法的问题。根据《中华人民共和国宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条：“依据一九五Ｏ年《》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”和第十八条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”以及《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》（（1997）行他字第17号）规定：“根据《宪法》、《土地管理法》关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照《土地管理法实施条例》第三条第（三）的规定，并参照原国家土地管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。”等规定，由于争议双方均没有提供有效的权属依据，坡头区人民政府将争议林地确定归国家所有符合上述规定。且金鸡村与长兴村在《修订协议书》约定“根据中华人民共和国宪法修正草案第六条的精神，矿藏、水流、国有森林、荒地和其他资源都属于全民所有，对一九六八年二月二十七日的协议第三项进行修改。只能参照双方历史管用等情况进行适当的调整。”，即在1974年签订该协议时，双方已经确认该土地为全民所有。因此，坡头区人民政府将争议林地所有权确认属于国家并无不当。
关于《处理决定》将争议林地使用权划给金鸡村是否恰当的问题。从现有证据来看，《修订协议书》上第一条第②款明确约定“在公庙山的北边之三角形的木（即往新屋路之北边），原来长兴村所种的树木，应由长兴村继续管用。为了维持两村之间的团结，原来金鸡村所插种此片地之树让给长兴村管用。此片地树木只能由长兴村收用，不能新种。属往山车坟路西边金鸡村原种之树木由金鸡村管用。”另外，原龙头公社泉井大队支部书记陈贵、1971年至1975年时任泉井大队党支部书记黄志平及原泉井村委会大岭村生产队长梁德文三人的证词均证实了争议林地的权属应归金鸡村所有。即《修订协议书》第一条第②款的约定内容与陈贵、黄志平、梁德文三人的证词可以相互印证，清楚反映出当时双方约定长兴村只能收用争议林地上的林木，收用完毕后不能新种而应归还给金鸡村的意思，坡头区人民政府据此将争议林地的使用权划归金鸡村的事实清楚、证据充分。
综上所述，坡头区人民政府作出的湛坡府发（2011）1号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，坡头区人民政府、金鸡村的上诉意见成立，本院予以支持。长兴村起诉请求撤销该《处理决定》理据不足，本院不予支持。原判认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2012）湛开法行重字第1号行政判决；
二、驳回湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会长兴村民小组的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元、20500元司法鉴定费均由被上诉人湛江市坡头区龙头镇泉井村民委员会长兴村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 王丽萍
代理审判员 文明君
二〇一四年九月十一日
书 记 员 郭立庆
附相关法律及司法解释条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国土地管理法》
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
《中华人民共和国森林法》
第十七条第一款单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
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