浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第290号
上诉人（原审被告）杭州市国土资源局西湖分局。
法定代表人诸伟元。
委托代理人谢雯。
委托代理人赵启新。
被上诉人（原审原告）张水龙。
委托代理人张滢。
委托代理人李刚。
上诉人杭州市国土资源局西湖分局（以下简称西湖国土分局）因土地行政处罚一案，不服杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第134号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西湖国土分局的委托代理人谢雯、赵启新，被上诉人张水龙及其委托代理人张滢、李刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月25日，西湖国土分局作出西土资处字（2014）第38号《土地行政处罚决定书》，内容为：张水龙户于1991年经批准同意在规划区内新建占地面积为108平方米，层次三层的住宅。按照农村宅基地“建新拆旧”原则，张水龙户应对原宅基地进行拆除，但张水龙户至今未拆。经测绘，原宅基地面积为112平方米，建造了210平方米建筑。张水龙户易地建造住宅后未对原宅基地进行拆除的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，依照《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第三款规定，对张水龙作出自行拆除原宅基地上建造的210平方米建筑的处罚。
原审法院经审理查明：原余杭县土地管理局宗地号为14-02-×的地籍管理资料中，1989年10月6日的土地登记申请书中载明：编号14-02-×，单位（个人）名称张水龙，地址蒋村×组，用地面积126平方米，其中建筑占地105平方米，用地类别住宅，土地实际用途住宅，家庭人口4独，土地权属来源祖传。调查人意见栏显示，“经调查，该房屋祖传，四至清楚，面积准确，总面积126平方米，其中建筑面积为105平方米，故发土地使用证105平方米、临时土地使用证21平方米。”1990年10月17日，经原余杭县土地发证办公室批准，同意发放张水龙户土地使用证（1997年7月9日原杭州市西湖区土地管理局予以验证合格）。蒋房土字（91）第70号农村私人建房用地呈报表载明：1991年9月4日，张水龙户（在册人口3人）申请在瑶桥头规划区建造用地面积108平方米的房屋，层数三层。同年10月8日，原余杭县土地管理局批准同意在规划区内新建108平方米。对现有房屋处理情况为调剂70平方米。编号为杭西集建（1997）字第1048号（宗地编号14-02-×）的土地变更登记审核表载明：1993年3月18日，申请变更个人张水龙，用地面积118.8平方米，建筑占地108平方米，土地权属来源划拨。1995年10月20日，原余杭县土地发证办公室同意发证。但张水龙原宅基地上建筑物并未拆除。2014年5月19日，西湖国土分局以在巡查中发现张水龙存在违法行为为由进行立案调查。5月20日、6月11日对了解案情的证人进行了调查询问。因不能在规定的期限内作出处罚决定，6月16日，西湖国土分局办理延期手续。6月18日，西湖国土分局向蒋村街道工作人员进行了调查，并向张水龙送达《关于要求配合调查的通知书》。6月24日至26日，受西湖国土分局委托的杭州联合测绘有限公司对张水龙（户）房屋建筑面积及占地面积进行了测绘。6月26日，杭州联合测绘有限公司出具《土地测绘成果报告》，明确案涉房屋建筑面积210平方米，占地面积112平方米。7月17日，西湖国土分局作出西土资告（2014）38号土地行政处罚告知书，告知张水龙拟作出的处罚决定及陈述、申辩的权利，并向张水龙送达。7月25日，西湖国土分局作出西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。张水龙不服，申请行政复议。11月21日，杭州市国土资源局作出杭土复（2014）第73号行政复议决定，维持西湖国土分局作出的西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。张水龙仍不服，诉至法院。请求撤销西湖国土分局作出的西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。
原审法院认为：西湖国土分局提供的证据可以证明，1990年10月17日经原余杭县土地发证办公室批准，同意发放张水龙户原宅基地土地使用证（1997年7月9日原杭州市西湖区土地管理局予以验证合格）。张水龙于1991年经批准在瑶桥头规划区建造用地面积108平方米的房屋，1995年10月20日原余杭县土地发证办公室批准取得土地使用证。但张水龙原宅基地上建筑物并未拆除。2014年5月，西湖国土分局以在巡查中发现张水龙存在违法行为为由进行立案调查，并在告知张水龙陈述申辩权后，认定张水龙户易地建造住宅后未对原宅基地上住宅进行拆除的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定，依据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第三款规定对张水龙作出涉案行政处罚。但《中华人民共和国土地管理法》于1999年1月1日起施行，《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》于2000年7月5日施行。上述规定均不能规范此前的行为。故《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第三款规定不能适用于本案。西湖国土分局依据上述规定对张水龙作出责令限期拆除的决定，缺乏充分的法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销西湖国土分局于2014年7月25日作出的西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。案件受理费50元由西湖国土分局负担。
上诉人西湖国土分局上诉称：一、被上诉人多处自认与一审法院认定互相矛盾，对于房屋档案的认定遗漏重要细节，应属认定事实不清或错误。被上诉人在原审中提供的证据5、6其在原审中欲“证明张身宝去世时间；张身宝与沈某为夫妻关系；涉案房屋不是张水龙个人所有。”的事实。从该自认来看，张水龙自已认为不是房屋所有权人，其不应成为被行政处罚的对象，上诉人处罚的对象错误；对于2014年7月25日作出的西土资（2014）第38号土地行政处罚决定，被上诉人的质证辩论意见为：合法性有异议，法律适用错误，其不应作为被处罚人。从该自认来看，张水龙再次强调其不应成为被处罚人。从上述两点可以看出，被上诉人自认与涉案房屋无关联性，而一审法院的判决并没有对此作出评价与认定，且以被上诉人为涉案房屋的所有权人的前提下作出了认定，显然被上诉人的自认与法院的认定严重矛盾，应属法院认定事实不清或错误。一审法院在事实认定中遗漏“调剂”细节。在被上诉人户1991年9月4日申请建房时，原余杭县土地管理局批准同意“在规划区内新建108平方米。对现有房屋处理情况为调剂70平方米”，而该处所涉有“现有房屋”应为原余杭县土管理局宗地号为14-02-×号地籍所涉房屋，即于1990年10月17日给被上诉人户核发土地证的房屋，其土地权属来源为祖传，也即行政处罚所涉房屋。除此之外，在1991年之前被上诉人户并无其他“现有房屋”可以调剂。为此，被上诉人户在1991年9月4日申请建房时，是以“调剂”其老宅为前提。而至上诉人作出行政处罚时，被上诉人仍未实施对老宅的拆除工作。二、一审法院适用法律、法规错误。由于一审法院对于基本事实的认定不清，导致其以事实为依据的法律、法规适用错误。对于涉案房屋需调剂的审批要求，在1991年9月4日申请建房时已作出要求，然被上诉人户一直未能自行处理。被上诉人的这一违法行为一直延续至2014年5月上诉人发现后，上诉人依法按照相应的程序作出行政处罚，不能简单地认为《中华人民共和国土地管理法》于1999年1月1日起施行，《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》于2000年7月5日起施行，从而不能适用上述法律、法规，而本案的实际情况是，以上述法律法规实施后，违法行为仍在持续中，上诉人适用上述法律、法规符合规定。为此，一审法院认为上诉人作出“责令限期拆除的决定”缺乏法律依据的认定是错误的。三、上诉人处罚程序得当，适用法律法规正确，应依法维持上诉人的处罚决定。1、上诉人作出土地行政处罚程序得当。上诉人发现被上诉人违法行为后，于2014年5月19日经批准对张水龙（户）涉嫌非法占地行为进行了立案查处。2014年5月20日、6月11日，上诉人先后进行了调查询问。因案情复杂，不能在规定的期限内作出处罚，2014年6月16日，上诉人经批准延长了案件办理期限。2014年6月18日，上诉人再次向蒋村街道工作人员进行了调查询问。2014年6月24日至6月26日，杭州联合测绘有限公司对张水龙（户）房屋建筑面积及占地面积进行了测绘，形成了《土地测绘成果报告》，核实案涉房屋建筑面积210平方米，占地面积112平方米。2014年7月17日，上诉人作出西土资（2014）第38号《土地行政处罚告知书》，告知了被上诉人拟处罚内容及陈述、申辩的权利。2014年7月25日，上诉人作出西土资处字（2014）第38号《土地行政处罚决定书》，决定其应自行拆除原宅基地上建造的210平方米建筑，并告知了救济途径。为此，上诉人认为，所有处罚程序从立案、调查、延期、处罚告知、最终作出处罚决定均按照法律规定的要求办理，并不存在如被上诉人起诉所陈述的程序不当的情况存在。2、上诉人的决定系依职权作出，事实清楚，证据确凿。上诉人根据调查及相关材料显示以下事实，1990年10月17日，张水龙（户）房屋经批准核发土地使用证105平方米，土地权属来源为祖传。1991年9月4日，张水龙（户）申请建房，1991年10月8日经批准同意在规划区域内新建108平方米，原房屋未按审批内容调剂并拆除。2014年6月24日至6月26日，杭州联合测绘有限公司对张水龙（户）房屋建筑面积及占地面积进行了测绘，形成了《土地测绘成果报告》，核实案涉房屋建筑面积210平方米，占地面积112平方米。以上事实有上诉人提交的蒋房土字（91）第70号《农村私人建房用地呈报表》、杭西集建（1997）字第1048号《土地变更登记审核表》、余杭县土地管理局地籍管理材料、调查询问笔录、土地测绘成果报告为证。为此，上诉人作出处罚决定所依据的事实清楚，证据确实充分。不存在上诉人所称的事实不清、不经过调查核实的情况。3、上诉人作出决定具有相应的法律依据，且适用正确。上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，依照《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第三款规定“属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除”，本案中，被上诉人的行政违法行为一直延续，故上诉人依法适用是完全正确的，上诉人作出处罚决定法律依据充分。鉴于以上事实和理由，请求：1、撤销杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第134号行政判决，并改判维持上诉人于2014年7月25日作出的西土资（2014）第38号土地行政处罚决定；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人张水龙未向本院提交书面答辩意见，庭审中答辩称：本案被处罚人应该是张水龙的母亲沈某，沈某一直居住在老房子里，被上诉人一家三口另外批建了新房，故被诉处罚决定应当被撤销。本案的处罚对象是被上诉人的祖传房屋，该房屋是1980年之前建造，上诉人依据1991年和2000年的法律规定作出处罚决定属适用法律错误。被上诉人1991年批建新房时没有被要求拆掉老宅，2000年前我国对宅基地的管理不严格，1986年的土地管理法也没有一户一宅的概念。1997年的时候上诉人还进行了验证，认证了房屋建造的合法性。故上诉人的上诉理由不能成立。上诉人作出被诉处罚决定只是为了拆迁找理由。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据本案中的证据材料显示，张水龙在蒋村有两处房屋，其中一处房屋的土地权属来源为祖传，另一处房屋系张水龙经土地管理部门1991年10月8日批准而建造。土地管理部门分别于1990年、1995年同意向张水龙发放两处房屋的土地使用证。上诉人西湖国土分局于2014年7月25日作出处罚决定，认定张水龙建造新房时应当拆除位于蒋村3组的用地面积为126平方米的房屋，但上诉人未提供证据或依据表明张水龙在1991年经批准建造房屋时，需要拆除其原有房屋。西湖国土分局根据1999年施行的《中华人民共和国土地管理法》和2000年施行的《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》对张水龙作出处罚决定，违背了法不溯及既往的原则，属适用法律错误。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市国土资源局西湖分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一五年九月八日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。