河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫行终1506号上诉人（原审原告）郑州市昌达食品实业公司，住所地:郑州市京广南路27号。法人代表贾长明，总经理。委托代理人赵宇，河南路德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市二七区人民政府。法定代表人陈红民，系该区人民政府区长。委托代理人ＸＸ，系该区人民政府工作人员。委托代理人王东海，河南怡龙律师事务所律师。上诉人郑州市昌达食品实业公司（以下简称昌达公司）与被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区人民政府）为土地征收违法及赔偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第463号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人昌达公司的委托代理人赵宇，被上诉人二七区人民政府的委托代理人ＸＸ、王东海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为：昌达公司在2011年5月已经知道二七区人民政府实施了熊耳河改造行政行为，并与二七区京广路街道办事处自愿签订房屋拆迁补偿协议，对该具体行政行为应当是明知的，昌达公司要求法院确认二七区人民政府拆迁行政行为违法及赔偿的请求，已经超过了起诉期限。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回昌达公司的起诉。昌达公司上诉称：昌达公司未超过法定起诉期限。1、虽然，二七区人民政府征收拆迁并占用了昌达公司的土地，但并未依法作出征收土地决定，制作相应法律文书并向昌达公司送达，也没有告知昌达公司其征收占用的事实依据、法律依据以及诉权等内容。并且，二七区人民政府违法征收昌达公司的土地，一直没有支付土地赔偿款，其侵害昌达公司合法权益行为一直处于持续状态。2、原审法院没有查清昌达公司不知道二七区人民政府行政行为内容这一事实。本案中，二七区人民政府没有做出征收决定这一行政行为，也未依法告知昌达公司，昌达公司不知道行政行为的内容，且该行政行为涉及不动产，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，本案的起诉期限应当为自行政行为作出之日起20年。3、二七区人民政府违法征收并占用昌达公司5.649亩土地给昌达公司造成巨大损失，严重侵犯了昌达公司的合法权益。昌达公司自2002年取得涉案土地使用权，2011年郑州市人民政府《关于纱厂明沟等积水点改造工程的会议纪要》，明确了二七区人民政府负责熊耳河石柱梁明沟工程。在工程建设中，二七区人民政府占用昌达公司5.649亩土地并拆除了地上附属物。但是，二七区人民政府在支付了地上附属物补偿款26万元以后，既没有对昌达公司进行土地置换，也没有支付土地补偿款。虽然，2011年6月10日熊耳河石柱梁明沟工程的施工图由明渠改为暗渠，但是施工图设计的变更并未改变对昌达公司土地的实际占用。该施工变更后两个月，2011年8月8日，郑州市国土资源局郑国土资函（2011）303号文件仍然确认熊耳河改造工程占用昌达公司3762.08平方米。2011年8月9日，二七区人民政府向郑州市人民政府反映《关于解决省市重点工程占用郑州手拉手集团土地补偿有关问题的请示》中，二七区人民政府又再次明确表示对熊耳河改造占用昌达公司土地的问题，按照郑州市国土资源局界定后的结果予以确认。但是在郑州市国土资源局确认后，二七区人民政府一直未予补偿。4、原审裁定认定昌达公司身份错误。昌达公司的名称为“郑州市昌达食品实业公司”，我们已向原审法院提交了营业执照等资料予以证明，但是原审法院仍错误认定为郑州市昌达食品公司。另外，原审开庭时间是2016年4月14日，裁定上载明的却是2016年4月22日。综上，原审裁定认定事实不清、适用法律错误、程序错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，查清事实支持昌达公司的诉讼请求。二七区人民政府答辩称：1、原审裁定认定昌达公司超过法定起诉期限是正确的。昌达公司在上诉状中自称“自拆迁多年来一直向人民政府反映要求依法赔偿其经济损失，支付征地补偿款”，本案中的拆迁是2011年5月就开始的，且郑州市国土资源局郑国土资函（2011）303号文件附件1也载明委托人是昌达公司，以及二七区人民政府关于解决省市重点工程占用郑州手拉手集团土地补偿问题的请示等事实也从侧面说明昌达公司对熊耳河改造拆迁的行政行为是知道的。昌达公司2011年5月已经知道被诉行政行为，2015年11月才起诉至法院已经超过法定起诉期限。2、二七区人民政府没有占用昌达公司任何土地，不存在不履行征地拆迁安置赔偿的法定职责的违法行为。熊耳河改造是市政工程,二七区人民政府只是负责宣传和协调工作。根据熊耳河改造的最初规划，熊耳河河道扩宽需要占用昌达公司部分土地，后因郑州市人民政府修改了设计规划，将原规划的明沟改为暗渠，暗渠总宽度为9米，而熊耳河原有河道宽23米，只需要在原有河道范围内施工，不需要加宽河道，也不再需要占用昌达公司的土地。昌达公司称2011年熊耳河积水点改造占用其5.649亩土地没有事实依据。3、昌达公司在诉状中称郑州市国土资源局郑国土资函（2011）303号文件《关于昌达食品公司项目有关情况的函》确认了熊耳河积水点改造工程占用其3762.08平方米（5.649亩土地）不能成立。首先，该文件不是土地占用确认书，只是一个内部函，不对外发生效力；其次，该函不是对本案双方当事人发出的正式法律文书，对本案双方当事人无法律上的约束力；第三，郑州市国土资源局是根据最初设计规划出具的函，而不是根据变更后的规划制作的，因此并没有对外形成正式文件；第四，该文件仅有复印件，不符合证据的形式要件，不能作为证据使用。本院查明以下事实：2002年9月，郑州市人民政府为昌达公司颁发了郑国用（2002）字第0734号国有土地使用权证，昌达公司取得包含涉案土地在内的国有土地使用权，共计14546.1平方米。2011年，郑州市人民政府决定实施市内积水点改造工程，其中熊耳河积水点改造工程中一段工程名为石柱梁明沟工程（长江路-熊耳河），部分涉及昌达公司使用的国有土地。2011年5月30日，二七区人民政府根据工程需要，由二七区京广路街道办事处与昌达公司签订《协议书》，约定对昌达公司在石柱梁明沟规划红线范围内地上建筑物及附属物进行拆除，并于当日补偿昌达公司262091.3元。同时也约定规划红线范围内（含绿化带用地）的占地补偿方法及标准，占地补偿费用，双方另行协商并签订相关协议。根据《协议书》所附拆迁附属物估算明细表的记载，本次拆迁拆除的是昌达公司在涉案土地上的围墙、石棉瓦顶房、钢架结构厂房、树木、水泥路面等附属物。2011年8月9日，二七区人民政府向郑州市人民政府报送了《郑州市二七区人民政府关于解决省市重点工程占用郑州手拉手集团土地补偿有关问题的请示》，该请示第三项载明，关于熊耳河积水点改造占用郑州手拉手集团土地的问题，建议按照市国土局界定后的结果予以确认。昌达公司向省、市人民政府反映二七区人民政府占地没有发放补偿的问题。2015年11月27日，昌达公司向原审法院提起诉讼，请求法院判决确认二七区人民政府征地拆迁行为违法。另查明，在郑州市人民政府实施市内积水点改造过程中，2011年5月12日，郑州市人民政府召开市长办公会议。根据《郑州市人民政府市长办公会议纪要》（〔2011〕99号）第3项石柱梁明沟问题载明：“（1）正商置业售楼部位置附近的规划明沟，如对照规划总图没有冲突，调整为暗涵。”原审卷宗所附证据材料中的《郑州市航海路立交积水点改造工程施工图设计石柱梁明沟、熊耳河东支改暗涵工程》（工程号2010-448C）载明：“根据张市长5月17日晨检查积水点改造工程项目时的要求，将郑州市石柱梁明沟、熊耳河东支改造工程设计的明沟改为暗涵…此方案经规划审批部门批准后方可实施”。2011年6月10日，郑州市城乡规划局向郑州市雨污水管网建设项目部发出《关于开元路与花园路、航海路立交等积水点改造工程有关设计调整的规划意见的函》载明：“你部关于石柱梁明沟、熊耳河东支、弓寨明沟、二环支路、金洼干沟等积水点改造工程有关调整的函及报告收悉。…经市规划勘测设计研究院审核并经我局研究，原则同意你部对以上积水点在建工程的局部调整建议”。该函对石柱梁明沟（长江路-熊耳河）改为暗涵的相关数据作出明确，并要求“以上调整应将最终施工图报送我局审核，并按照相关规定申请验线和规划核实”。2016年9月26日，本院依职权对涉案土地进行了现场勘验。昌达公司工作人员王菊仙、刘德喜，二七区人民政府的委托代理人ＸＸ、王东海到场参加勘验。涉案5.649亩土地位于郑州市京广南路与张魏寨路交叉口向东约150米处路北，沿熊耳河老河道向东北。该处积水点施工建设为暗涵。涉案土地目前被昌达公司出租给郑州市公安局交警三大队作为停车场使用。昌达公司认为，明沟改暗涵目的是为了减少使用土地，但实际上并未减少使用土地。根据现有规划，该区域的规划控制红线仍然为50米，涉案土地在控制红线之内，无法再行建设。二七区人民政府认为，明沟改暗涵之后，已经减少了土地的使用。积水点改造已经不再需要使用涉案土地，因此，二七区人民政府不需要再收回涉案土地的使用权，昌达公司起诉二七区人民政府征收占用土地没有事实依据。规划与实际占用土地是两回事，二七区人民政府为落实积水点改造的相关工作，拆除了涉案土地上的附属物已经进行了补偿，也不需要再进行补偿。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。依据上述规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有事实依据，并应就其具备该起诉条件承担举证责任。本案中，昌达公司起诉二七区人民政府征地拆迁及不履行安置补偿的行为违法，应当提供能够证明上述事实存在的初步证据。昌达公司提供的证据仅能够证明二七区人民政府在熊耳河积水点改造工程中拆除了涉案土地上的附属物，不能证明二七区人民政府收回了昌达公司享有的涉案国有土地的使用权。从本院现场勘验的情况来看，涉案土地由昌达公司租赁给郑州市公安局交警三大队作为停车场使用。昌达公司主张熊耳河积水点改造工程虽然改为暗涵，但是规划红线仍未变更，造成了昌达公司不能使用涉案土地进行建设的不利影响的理由，但无证据证明上述影响是二七区人民政府的相应行政行为造成的。昌达公司起诉二七区人民政府征收占用其土地行为违法缺乏事实依据，不符合行政诉讼的法定起诉条件。综上，昌达公司所提上诉请求无证据证明，本院不予支持。原审裁定驳回起诉结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  邹 波审 判 员  荆向丽代理审判员  李智刚二〇一七年七月二十八日书 记 员  白亚净