贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）黔05行初142号原告陶继勋，男，汉族，1948年8月5日出生，贵州省赫章县人，住贵州省毕节市赫章县。委托代理人杨嵬，男，贵州省六盘水市钟山区荷城法律服务所法律工作者。代理权限：一般授权代理。被告赫章县人民政府(以下简称县政府)。住所地：赫章县城关镇建设路。法定代表人胡海，该县县长。委托代理人陈小哲，男，赫章县人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人王翔，男，赫章县国土资源局工作人员。代理权限：特别授权代理。第三人陶继宾，男，汉族，1952年9月2日出生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。诉讼代理人罗川，男，贵州中创联律师事务所毕节分所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15224201210218803。原告陶继勋因不服被告赫章县人民政府会议纪要一案，于2016年9月14日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告陶继勋及委托代理人杨嵬，被告委托代理人王翔、陈小哲，第三人陶继宾及委托代理人罗川均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告赫章县人民政府于2015年10月19日作出赫府专议[2015]137号《关于研究2014年辅处乡城镇公租房项目审计等工作的专题会议纪要》（以下简称《专题会议纪要》）。该《专题会议纪要》第“四”项会议内容是听取县国土资源局相关工作情况汇报。其中会议决定的第2项具体内容为“根据国土资发[2011]178号文件精神，结合县政府法制办裁定、县人民法院判决和县规划局建议，同意认定陶继宾户位于城关镇××××二中对面）现有住房用地104.87平方米中的54.66平方米为合法建设用地，剩余50.21平方米为违法用地。为妥善解决历史遗留问题，由县国土资源局依法对陶继宾户违法使用50.21平方米土地的行为进行处罚后，按程序划拨该部分土地（50.21平方米）给陶继宾户使用。”原告陶继勋诉称：2016年7月1日，原告在参加赫章县人民法院（2016）黔0527初第1005号案审理时，得知被告于2015年10月19日作出的赫府专议[2015]137号专题会议纪要所载内容，其内容为：同意认定陶继宾户位于城关镇××××二中对面）现有住房用地104.87平方米中的54.66平方米为合法建设用地，剩余50.21平方米为违法用地。为妥善解决历史遗留问题，由县国土资源局依法对陶继宾户违法使用50.21平方米的行为进行处罚后，按程序划拨部分土地（50.21平方米）给陶继宾户使用。原告认为，生效民事判决判给第三人的房屋是一间二格。双河镇府法字(1991)第45号《土地违法案件行政处罚决定书》和原告持有的0000045号《宅基地证》显示，一间六格占地面积110平方米，第三人的一间二格房屋面积仅为36.77平方米。被告颁发给第三人的赫城集用（2015）第80号《集体土地使用证》载明的占地面积为99.9平方米，而专题会议纪要所载面积为104.87平方米。被告对土地的归属作出决定，应当采取决定的形式，而不是采取会议纪要的形式，本案争议的土地系集体土地，没有被征收为国有土地前，被告无权划拨。原告已经持有《宅基地证》，同一地块不能重复颁证，赫章县国土局依照会议纪要的内容为第三人办理了赫城集用（2015）第80号《集体土地使用证》，其行为侵犯了原告的合法权益，原告就专题会议纪要申请复议后，毕节市人民政府作出不予受理决定，故提起诉讼。请求法院：1、撤销被告于2015年10月19日作出的赫府专议[2015]137号专题会议纪要第四条第2项内容；2、本案诉讼费用由被告负担。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：陶继勋的身份证复印件。用以证明：申请人的主体资格。被告质证意见：只能证明原告具有诉讼主体，不能证明诉讼主体适格。第三人质证意见：身份证不能作为证据提交，身份信息法官已经核实。第二组证据：毕节市人民政府毕府行复不字[2016]70号行政复议不予受理决定书。用以证明：本案经过复议前置程序。被告、第三人质证意见：达不到原告的证明目的。第三组证据：赫章县人民政府2015年10月19日作出的赫府专议[2015]137号专题会议纪要。用以证明：陶继勋知悉该会议纪要第四条第2项内容，该内容侵犯了陶继勋的合法权益。被告、第三人质证意见：达不到原告的证明目的。第四组证据：赫章县人民政府1992年颁发给陶继勋编号为0000045的《宅基地证》及原赫章县土地管理局双河镇府法字（1991）第**号土地违法案件行政处罚决定书。用以证明：本案争议的位于小河沟（新二中对面）的土地的使用权人是陶继勋，宅基地使用面积为110平方米。被告质证意见：《宅基地证》已被公告撤销，该组证据达不到原告的证明目的。第三人质证意见：对关联性、合法性均有异议，与诉讼的会议纪要、复议决定无关，《宅基地证》已经被依法撤销。第五组证据：赫章县人民法院（1991）赫法民字第430号民事判决书、贵州省毕节地区中级人民法院（1992）民上字第51号民事判决书。用以证明：1、法院判决给陶继宾的是一间二格，面积是36.667平方米；2、法院超越职权判决土地的归属，且土地面积没有确定。被告、第三人质证意见：达不到原告的证明目的。第六组证据：当庭提交照片两张、证明一份（均为复印件）。用以证明：第三人陶继宾已经有住房，不应当再批集体土地给陶继宾修建房屋。被告质证意见：对真实性、合法性有异议，因无原件核对，来源的合法性无法确认，达不到原告的证明目的，与本案无关联性。第三人质证意见：对证据三性均有异议，达不到原告的证明目的。被告赫章县人民政府辩称：1.专题会议纪要是人民政府对所属部门的内部行政管理行为，没有对原告的权利义务造成影响，不具有可诉性。2、赫章县国土部门作出的登记行为依据充分。原告所述不实。法院生效民事判决书已经明确原告与第三人争议的房屋一间二格归第三人所有，位于房子左侧的剩余承包地归陶继宾耕种。原告的《宅基地证》已经被注销，不存在重复颁证的问题。被告根据国土资发[2011]178号文件等相关法律、法规规定，妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题，按不同历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证，其颁证行为合法，且与原告无利害关系，未侵犯原告合法权益。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、（1991）赫法民初字第430号判决书；2、（1992）民上字第51号民事判决书；3、（1994）民再终字第142号通知书。用以证明：经法院判决，陶继勋新建的房屋靠西一间二格归陶继勋所有，房子左侧的承包地归陶继宾耕种。毕节地区中级人民法院维持原判。原告质证意见：人民法院无权对土地归属进行处理。判决书对土地权属归属的内容不符合法律规定。第三人质证意见：无异议。第二组证据：4、国土资发[2011]178号文件。用以证明：国土资源部等几部委对农村集体土地确权登记发证的有关意见。原告、第三人质证意见：均无异议。第三组证据：5、赫府专议[2015]137号会议纪要。用以证明：根据法院已生效的判决和国土资源部等几部委的意见，被告依法召开专题会议研究陶继宾的建房问题。说明会议纪要都是依据法院生效的判决和法律规定作出的，是合法的。原告质证意见：该组证据是本案的诉讼标的，不能作为证据。第三人质证意见：无异议。第三人陶继宾陈述称：1、会议纪要是记载和传达会议基本情况或主要精神、议定事项等内容的规定性公文。赫章县人民政府作出的专题会议纪要属于内部行政行为，不对外直接产生法律效力，不具可诉性，与原告陶继勋没有利害关系，对原告没有产生权利义务，也没有对原告的权益造成损害。2、赫章县国土局注销原告的0000045号《宅基地证》，向第三人陶继宾颁发赫城集用（2015）第80号《集体土地使用证》，其颁证主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人未向本院提交证据。本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据系生效民事判决书，本院予以采纳；被告第二组证据系规范性文件，本院予以采纳；被告第三组证据系本案审理对象，本院予以采纳。原告提供的第一组证据能够证明原告的身份基本信息，本院予以采纳；原告第二组证据能够证明原告不服赫府专议[2015]137号会议纪要，向毕节市人民政府申请复议，毕节市人民政府作出不予受理决定的过程，本院予以采纳；原告第三组证据系本案审理对象，本院予以采纳；原告第四组证据已经被注销，本院不予采纳。原告第五组证据系法院生效判决，本院予以采纳。原告第六组证据真实性不能确认，与本案无关，本院不予采纳。经审理查明：被告赫章县人民政府于2015年10月19日作出赫府专议[2015]137号《关于研究2014年辅处乡城镇公租房项目审计等工作的专题会议纪要》（以下简称《专题会议纪要》）。该《专题会议纪要》第“四”项会议内容是听取县国土资源局相关工作情况汇报。其中会议决定的第2项具体内容为“根据国土资发[2011]178号文件精神，结合县政府法制办裁定、县人民法院判决和县规划局建议，同意认定陶继宾户位于城关镇××××二中对面）现有住房用地104.87平方米中的54.66平方米为合法建设用地，剩余50.21平方米为违法用地。为妥善解决历史遗留问题，由县国土资源局依法对陶继宾户违法使用50.21平方米土地的行为进行处罚后，按程序划拨该部分土地（50.21平方米）给陶继宾户使用。”原告不服，向毕节市人民政府申请行政复议。毕节市人民政府于2016年9月5日作出毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），认定被告赫章县人民政府作出的《专题会议纪要》是对相关会议的真实记录，并不对外直接产生法律效力，也没有对外进行发布，属于内部行政行为，且在原告的《宅基地证》被依法注销后作出，不直接对申请人的权利义务产生影响，不属于《行政复议法》规定的具体行政行为，不属于行政复议范围。原告原持有的《宅基地证》已经被赫章县国土资源局依法注销，原告已经丧失了争议土地的使用权，赫章县人民政府作出的上述《专题会议纪要》没有侵害原告的合法权益，原告与该《专题会议纪要》没有利害关系，原告没有提起行政复议的主体资格。毕节市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服，以赫章县人民政府为被告提起本案诉讼，要求撤销《专题会议纪要》中第四条第2项内容。同时，原告以毕节市人民政府为被告，就毕节市人民政府于2016年9月5日作出的毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》另案提起行政诉讼，要求法院判决撤销毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》，并判决毕节市人民政府依法受理原告的行政复议申请。本院认为，行政相对人对行政行为不服，申请行政复议，复议机关依照法定程序对被申请复议的原行政行为进行合法性、适当性审查。复议机关在原行政行为属于复议范围、且未超过复议期限的情形下，经过审查，就原行政行为会分别作出维持、撤销、变更或者确认原行政行为违法的复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”之规定，经过复议的行政行为，如果复议决定维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关均为被告。如果复议决定改变了原行政行为的处理结果，对当事人的权利义务产生拘束力的是复议行为，而并非原行政行为。当事人对复议决定不服的，应当就复议行为而不是原行政行为提起行政诉讼。虽然行政复议和行政诉讼作为行政相对人行使救济权利的两种重要途径，复议不是必经程序的行政行为，行政相对人可以选择不同的救济途径，如选择了复议程序，对复议决定不服，仍可以向人民法院提起行政诉讼，但行使行政救济或司法救济权利时应当在法律赋予的范围内进行。本案中，原告陶继勋对《专题会议纪要》不服，向毕节市人民政府申请了复议，对复议决定也不服，遂以赫章县人民政府为被告提起本案诉讼，要求撤销《专题会议纪要》中第四条第2项内容。同时，又以毕节市人民政府为被告，就毕节市人民政府于2016年9月5日作出的毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》另案提起行政诉讼，要求法院判决撤销毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》，并判决毕节市人民政府依法受理原告的行政复议申请。从毕节市人民政府作出的毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》的内容上看，毕节市人政府的复议行为不属于法律规定的维持《专题会议纪要》处理结果的复议行为，该复议行为对原告的权利义务产生了新的拘束力。本案《专题会议纪要》因原告选择复议救济途径，其《专题会议纪要》的性质、处理结果受到毕节市人民政府毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》复议行为的拘束，又因原告不服该复议行为提起行政诉讼，而使《专题会议纪要》行为本身处于不明确状态，对原告权利义务发生效力亦处于不明确状态，且原告与该《专题会议纪要》无利害关系，原告起诉本案诉讼不符合起诉条件，对其起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告陶继勋的起诉。一审案件受理费50.00元，免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  杨静梅审 判 员  沈 燕代理审判员  郭少华二〇一六年十二月二十七日书 记 员  黎 朗