江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00086号
原告许连萍。
原告许连全。
原告许连凤。
委托代理人王卫，男，汉族，1972年4月6日生，系原告许连凤之夫。
被告南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人吴永宏，职务局长。
委托代理人沈斌。
委托代理人娄碧霄，江苏健行律师事务所律师（一般授权）。
原告许连萍、许连全、许连凤诉被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通市房管局）不履行房屋登记法定职责一案，于2014年4月3日向本院递交行政起诉状，经补正材料后本院于4月11日立案受理，并于4月14日向被告南通市房管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于5月15日、6月26日公开开庭审理了本案。原告许连萍、原告许连全及原告许连凤的委托代理人王卫，被告南通市房管局委托代理人沈斌、娄碧霄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月24日，原告许连萍、许连全、许连凤三人向被告南通市房管局申请办理三人继承取得的天生港泽生街216号房屋分户登记。当日被告南通市房管局作出了书面答复，同意办理继承房屋的共有登记，但对要求将继承的房屋分户办理转移登记的申请，不予支持。
原告许连萍、许连全、许连凤诉称：2014年1月24日三原告向被告南通市房管局提交相关资料，申请办理天生港泽生街216号房屋的继承析产登记，被告南通市房管局只同意为三原告办理按份共有登记，但对三原告分户办理继承析产登记的申请不予支持并作出了书面答复。请求确认被告南通市房管局不予办理案涉房屋继承析产登记的行为违法，判令被告南通市房管局履行法定职责，为三原告办理继承析产登记。
三原告在起诉时提供了以下证据材料：
1.三原告身份证复印件1份、常住人口登记复印件1份、户口注销证明复印件4份、街道办事处证明1份、房产证复印件1份，证明三原告与其父母之间的身份和财产关系，其中房产证还用以证明天生港泽生街216号是国有土地上的房屋。
2.《人民调解协议书》复印件1份，证明三原告对房产进行了分割，天生港泽生街216号房产不属于三原告共有。
3.《申请书》1份，证明三原告向被告南通市房管局提交了房屋登记申请。
4.南通市房屋产权监理中心《答复》复印件1份，证明被告南通市房管局未按照三原告要求进行房产登记的事实。
被告南通市房管局辩称：2014年1月24日，三原告向被告南通市房管局提交相关资料，申请办理案涉天生港泽生街216号房屋的继承析产登记，因2013年11月1日，南通市港闸区住房和建设环保局向被告南通市房管局发出《关于暂停办理港闸经济技术开发区天生港老镇危旧房改造范围内相关手续的函》，要求暂停办理天生港老镇危旧房改造范围内房屋析产、买卖、继承、租赁和抵押等登记手续。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；……房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。”根据《南通市人民政府关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》（通政发（2011）71号）第三条第二款的规定，亦对暂停办理相关征收范围内房屋登记手续作出了明确规定。被告南通市房管局同意为三原告办理共同继承案涉房屋的继承登记手续，可登记为共有，但不予办理案涉房屋继承析产登记。被告南通市房管局所作答复法律依据充分，事实根据清楚，并无不当。请求依法判决驳回三原告的诉讼请求。
2014年4月24日，被告南通市房管局向本院提供了以下证据材料、依据：
1.《关于暂停办理港闸经济开发区天生港老镇危旧房改范围内相关手续的函》（以下简称《函》），证明南通市港闸区住房和建设环保局要求协助暂停办理天生港老镇危旧房改造范围内房屋的析产、买卖、继承、抵押和分户等手续的具体内容。
2.南通市房管局下属机构南通市房屋产权监理中心的《答复》，证明被告南通市房管局不予办理分户转移登记的理由正当。
3.《申请书》，证明被告南通市房管局接受办理申请材料的程序合法。
4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）。
5.南通市人民政府《关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》（通政发（2011）71号文）（以下简称《实施意见》）。
本院依职权调查了以下证据材料：
1.原户主沈息珍位于天生港泽生街216号的房屋所有权变化历史资料一览表、房屋所有权存根、平面图、私有房屋所有权登记申请表、房屋四至墙界申请表，南通渔船柴油机厂证明、南通市城市建设局拆卸许可证。证明三原告所继承房屋的历史由来和记载于房屋管理部门档案中的状况。
2.本院调查天生港泽生街216号的房屋照片和现场勘验图。证明房屋的现实功能使用状况，正屋与档案记载的结构相符。
3.南通市港闸区人民政府（2013年）第116办文单及南通市港闸区住房和建设环境保护局（2013）5号港闸建环办文单、江苏省南通港闸经济开发区管委会《关于尽快实施天生港老镇危旧房搬迁工程的请示》（通港发（2013）17号文件）与附件《关于天生片区居民危旧房情况的调查报告》和南通市港闸区天生港镇街道办事处《关于启动天生港镇危旧房改造工程的建议方案》、南通市港闸区住房和建设环境保护局提供的2014年动迁安排涉及泽生街的地形图。证明三原告申请分户转移登记的房屋属于危旧房改造的范围。
4.南通市人民政府办公室《关于印发﹤2014年度南通市市区城市建设工作考核办法﹥的通知》（通政办发（2014）33号文件）及附件2014年度城市建设征收与搬迁考核一览表。证明市政府下达船闸复线工程征收任务的时间在南通市港闸区住房和建设环保局向被告南通市房管局发《函》及被告南通市房管局向三原告作出答复之后。
5.南通市港闸区住房和城乡建设局关于船闸复线、民兵基地工程房屋搬迁通告、九圩港船闸复线地形图和九圩港船闸复线被搬迁户名单。证明三原告继承的房屋位于九圩港船闸复线工程所需搬迁的住户范围内。
另外，诉讼过程中被告南通市房管局提供了案涉房屋的外观照片和房屋的地籍资料，用以证明房屋结构的客观状况和房屋占用范围内的建设用地使用权为国有性质。
经庭审质询和辩驳，诉讼双方质证意见如下：
三原告认为被告南通市房管局提供及本院调取的证据材料本身符合真实性、合法性及关联性的要求，但认为取证行为本身缺乏合法性。三原告认为，行政诉讼法对证据有专门的规定，原告有举证责任，但更多的举证责任在被告，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条的规定，被告提供的证据必须是在作出行政行为之前才可以作为证据使用。被告南通市房管局提供的房屋结构的照片，不能当庭作为证据。行政诉讼法对法院调取证据也有相关规定，更多的证据应由被告提供。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十九条规定，只有对被告无法自行收集或者无法提供原件或者原物的，人民法院方可调取证据。三原告对本院调取证据行为本身的合法性提出了质疑。
被告南通市房管局对三原告提供的第1、3、4、5份证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议，但对第2份证据材料认为因自己不是该协议的当事人，对其真实性无法确认，且该调解书的协议内容与本案无关联性。对本院调取证据材料的真实性、合法性及关联性不持异议。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对原被告双方所举证据材料作如下认定：
关于三原告提供的第2份证据材料《人民调解协议书》，此系三原告对遗产房屋所做的分割协议，形式合法，庭审中三原告之间就此协议是否公平合理未持异议，应当视为三原告真实意思的表示。该协议也是三原告申请分割析产登记的基础材料，与本案有关联性。关于被告南通市房管局在作出答复之后、诉讼过程中才提供的房屋结构照片和房屋占地范围的土地使用权性质，只是反映了房屋的客观实际状况，本身不是被告南通市房管局作出具体行政行为的依据，且与本院现场勘查的一致，本院予以采信。关于本院调取的证据，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第三十四条第二款规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条规定，根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。本院基于上述法律和司法解释的规定，考虑到本案房屋分户涉及有关征收公共利益的事实，有权责令当事人提供或者补充有关证据，也有权依职权调取证据。而《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》是2000年3月10日起施行的，根据后法优于旧法的精神，旧法不完善的部分，当依后法为准。本院调取证据的行为符合法律和司法解释的规定。故对原被告双方提供及本院调取的证据材料的证明效力均予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
1990年1月19日，三原告的母亲沈息珍领取了坐落于南通市港闸区泽生街216号房屋产权证，产权证上记载：正屋朝东南方向，三间简易平房，建筑面积49.29平方米。房屋产权证上未记载共有权利人。
沈息珍生前与许三结为夫妻，育有许连萍、许连全、许连凤三位子女，沈息珍于2005年3月8日去世，丈夫许三于2013年5月6日去世，沈息珍的父母杨盘和杨桂珍分别于1984年10月5日和1995年1月12日离世。
2013年10月8日，三原告经南通市崇川区狼山镇街道人民调解委员会调解达成析产协议：泽生街216号遗产房，面积49.29平方米，由三原告共同继承，房号1和屋后棚披归许连萍所有，房号2和厨房归许连全所有，房号3和南山墙棚披归许连凤所有。
2013年11月1日，南通市港闸区住房和建设环保局向被告南通市房管局发出《关于暂停办理港闸经济技术开发区天生港老镇危旧房改造范围内相关手续的函》，要求暂停办理天生港老镇危旧房改造范围内房屋析产、买卖、继承、抵押和分户等登记手续。
2014年1月24日，三原告向被告南通市房管局提交三原告身份证、常住人口登记底册、三原告的父母和祖父母户口注销证明、南通市天生港镇街道办事处证明、天生港泽生街216号房产证及《人民调解协议书》和《申请书》，向被告南通市房管局提交了房屋登记申请相关资料，申请办理天生港泽生街216号房屋的继承析产登记。被告南通市房管局经审查后同意为三原告办理按份共有的登记手续，但根据《条例》第十六条规定和《实施意见》及南通市港闸区住房和建设环保局《函》的要求，对三原告要求分户办理继承房屋转移登记的申请未予同意，并作出了书面答复。三原告不服，遂于2014年4月3日诉至本院，提出如前诉请。
另查，南通市人民政府办公室于2014年2月21日下发了《关于印发﹤2014年度南通市市区城市建设工作考核办法﹥的通知》，向港闸区政府下达了船闸复线工程征收任务。2014年6月12日南通市港闸区住房和城乡建设局发出船闸复线、民兵基地工程房屋搬迁通告，经江苏省南通港闸经济技术开发区拆迁管理办公室调查确认，三原告母亲沈息珍遗留的房产处于被搬迁范围内。
本院认为：中华人民共和国建设部《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称的房屋登记机构是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”被告南通市房管局属于南通市人民政府房地产主管部门，负有履行房屋登记的法定职责。
本案争议焦点为：被告南通市房管局对三原告要求采用分户方式办理继承房屋的转移登记申请不予支持是否合法。
本院认为，虽然三原告申请分户登记的行为符合行政规章的规定，但因征收工作事由，被告南通市房管局不予支持三原告分户转移登记申请符合行政法规的要求。建设部《房屋登记办法》第十条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房以套为基本单元进行登记，非成套住房，以房屋的间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记，在共有宅基地上建造的村民住房以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。从实际情况看，三原告继承的泽生街216号三间房屋是独立独门的房屋，中间一个门进出，两厢的房间不具有独立使用功能。鉴于该房屋在国有土地范围内，又属于非成套住房，三原告基于继承权取得案涉房屋所有权，通过协商析产将三间房屋分割后明确了各自所有权的对象，按理可以改造成各自具有独立使用功能的房间，来符合以“间”为基本单元进行登记的要件，依据《房屋登记办法》本应有权进行分户登记，但是由于案涉房屋处在行政征收范围内，分户登记受到其他法律规范的阻却。2011年1月21日起施行的《条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；……房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。”由于三原告继承的房屋在征收范围内，三原告即便意欲通过改建行为使三间房屋都具有独立使用功能，也会遇到行政法规的障碍。另外，本案讼争双方围绕“新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”之中的“等”行为如何理解和掌握也发生争议。三原告认为，《条例》第十六条列举的都是对房屋状态和用途改变的行为，这是《条例》的立法原意和精神亮点，三原告的行为没有对房屋用途改变，即使三原告完成分户析产登记，不必然会增加拆迁补偿费用，三原告要求分户登记的行为不属于“不当行为”。被告南通市房管局认为，虽说三原告没有兴建或改变房屋用途，但该条文列举事项的目的是为了防止不当增加补偿费用后果的发生，而不仅仅是条文中所指的这几种行为。本院认为，一般而言，被迁拆人往往会直接通过不当改变不动产现状，即新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途来增加补偿费用，但实际生活中，被拆迁人也会针对征收补偿过程中一些有利自身利益的政策而采用其他诸如户口迁移、分家析产、改变房屋性质等方式来变相增加补偿费用。该行政法规虽没有一一罗列，但从立法原意和精神来看，为了防止采取不当增加补偿费用的行为发生，避免造成征收成本上升的后果，本着维护社会公共利益的目的出发，应当将这些其他做法吸收进去。实践中各地在实施征收补偿时，也是如此制定和贯彻政策的。所以，由于案涉房屋处在政府征收范围内，三原告企图分户登记的行为属于“不当增加补偿费用的行为”的情形，被告南通市房管局不予办理分户登记的行为符合行政法规的要求。
另外，关于南通市港闸区住房和建设环保局《函》是否有效的问题。三原告认为，根据《实施意见》第三条的规定，南通市港闸区住房和建设环保局发《函》通知有关单位前需提交征收单位相关资料，如符合国民经济发展规划、年度计划证明、城乡专项规划资料、征收补偿方案等证明材料。南通市港闸区住房和建设环保局应当自接到征收单位的“申请”之日起五个工作日内发出通知。被告南通市房管局认为，房屋征收部门作出《函》的前提依据与市政府发出的文件并不矛盾，三原告对《函》不服，可以另行诉讼，其他事由也不在本案争议范围内。本院认为，《条例》第十六条第二款规定，房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。《实施意见》第三条第二款亦对暂停办理相关征收范围内房屋登记手续作出了明确规定。当区级房屋征收部门将防止不当增加补偿费用的行为发生的有关事项书面通知有关部门后，包括市级房地产登记管理部门在内的有关部门负有配合、协助的义务，无权审查暂停办理相关手续的文件合法性。市房地产登记管理部门接到区级房屋征收部门以《函》的形式发出的通知后，理应协助配合履职。
需要注意的是，关于三原告所继承的房屋所在地是否属于《函》所列危旧房改造范围内的问题。三原告认为按照《条例》第十五条之规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。三原告没有看到公布的调查结果，不清楚《函》确定征收范围的依据，故天生港泽生街216号不属于《函》的范围。被告南通市房管局认为，三原告要求被告南通市房管局为其办理登记的房屋坐落于天生港泽生街，该街是天生港的老街和重要通道，结合建筑物现在的客观状态和《函》的内容，可以肯定三原告的房屋处于天生港老镇危旧房改造范围内。本院认为，天生港泽生街属于天生港老镇范围内，是众所周知的客观事实。事实上，从本院调查获得的南通市港闸区住房和建设环境保护局2014年动迁工作中涉及泽生街的地形图上看，泽生街216号也在港闸区2014年的危旧房改造范围内。至于被告南通市房管局作出不予办理分户登记答复后，泽生街216号又被市政府确定在船闸复线工程征收范围内的问题，本院认为这是南通市政府对港闸区政府征收房屋所占土地的用途进行了调整，作为下级的港闸区政府和两级政府的房地产管理部门理应遵照执行。即便在本案诉讼过程中，案涉房屋所处地块的项目用途发生变化，但该房屋被确定在政府征收范围内的客观事实却没有改变。
至于三原告提出的危旧房改造范围确定的程序、征收房屋情况调查结果备案、征收申请是否符合条件等问题，都不是本案理涉的范围，本院不予置评。
综上所述，被告南通市房管局同意为三原告办理按份共有登记，并未突破《条例》的规定而利用《函》对公民析产权利进行限制，也未损害三原告的合法权益；被告南通市房管局愿意为三原告办理共有登记符合法律和行政法规要求。三原告要求被告南通市房管局履行办理房产分户转移登记职责的请求，本院不予支持。据此，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告许连萍、许连全、许连凤要求确认被告南通市住房保障和房产管理局行为违法、履行房屋分户登记职责的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告许连萍、许连全、许连凤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 潘建明
审 判 员 刘海燕
人民陪审员 任勇强
二〇一四年六月二十五日
书 记 员 倪保晖
附：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。