山东省单县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1722行初41号
原告国网山东省电力公司单县供电公司，住所地单县向阳路东段路北77号。
法定代表人张在杰，总经理。
组织机构代码：16910998-4。
特别授权委托代理人刘喜梅，国网山东省电力公司单县供电公司员工。
特别授权委托代理人侯正华，山东君诚仁和律师事务所律师。
被告单县人力资源和社会保障局,住所地：单县舜师路东端路南。
法定代表人袁丽霞，该局局长。
组织机构代码：11371722004489093X。
特别授权委托代理人李钰，单县人力资源和社会保障局工作人员。
特别授权委托代理人戚海军，安徽梨都律师事务所律师。
第三人张海侠(霞)，女，1974年11月8日出生，汉族，职工，住单县。
原告国网山东省电力公司单县供电公司不服被告单县人力资源和社会保障局、第三人张海侠退休审批答复意见，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月15日立案后，于2016年11月17日、18日分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月5日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘喜梅、侯正华，被告的委托代理人李钰、戚海军，第三人张海侠到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告国网山东省电力公司单县供电公司（以下简称供电公司）于2016年3月审查第三人张海侠的档案，张海侠至2016年5月即达到法定退休年龄，遂按照规定结合以往惯例向被告单县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）申报第三人退休，被告人社局于2016年7月18日作出《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，不予批准退休。
原告供电公司诉称：第三人张海侠系原告职工，原告按照劳动部门和公司要求，经审查第三人的档案，第三人张海侠的档案最早记载的出生时间为1966年5月13日，至2016年5月即达到法定退休年龄，遂按照规定结合以往惯例向被告人社局申报第三人退休，被告人社局于2016年7月18日作出《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，按照第三人的身份证认定第三人出生时间为1974年11月，未达到法定退休年龄，决定不予批准退休。被告的决定缺乏事实根据和法律依据，请求人民法院撤销被告的答复意见，判令被告重新作出行政行为。
原告向法庭提供了以下证据：
1、第三人档案材料一宗，包括录用工人审批表、山东省一九八九年报考职工中等专业学校考生登记表、山东省职工中等专业学校毕业生登记表、劳动合同制工人劳动合同。证明第三人档案最早记载出生时间为1966年5月13日，至2016年5月达到法定退休年龄。2、第三人身份证信息资料。证明第三人曾经使用过1966年5月13日出生的身份证，该身份证在2014年3月24日被注销，该身份证记载的第三人出生年龄与档案最早记载的年龄一致，导致第三人有两个身份证信息，应当在于身份证管理部门及身份证持有人的行为所致，与原告的档案管理无关。3、2016年原告拟申报上半年退休人员申报名单。证明原告向被告提出为第三人办理正式退休申请并附有第三人法定确认退休年龄材料及第三人的身份证号；该表上有被告受理并由其工作人员签署第三人退休工资自2016年6月发的文字表述；被告回执给原告的2015年上半年、下半年退休人员申报名单，证明原告2016年度向被告申报第三人等退休人员的程序和方式是参照2015年度的申报惯例。
被告人社局辩称：被告依据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，第三人不满50周岁，被告不能为第三人办理退休；第三人用身份证证明其年龄，被告不得拒绝；被告人社局作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出答复意见的证据、依据，其中有：
一、事实证据：1、《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，2016年上半年企业职工退休人员公示一览表；证明：被告按照实事求是原则，认定第三人为1974年出生，未到法定退休年龄，不予批准退休。2、第三人家庭成员（包括第三人）的身份信息，证明第三人未到法定退休年龄。被告提供以上事实证据拟证明被告作出的答复意见事实清楚，证据充分。二、被告提交了《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）、《单县企业职工退休审批暂行办法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、《身份证法》、《社会保险法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》等法律、法规、规范性文件依据，拟证明被告对原告的答复意见，适用法律、法规正确。
第三人张海侠述称：第三人的身份证显示出生日期为1974年11月8日，不到退休年龄，第三人的父亲，姐姐张海芳可以证实，第三人的姐姐张海芳也在原告公司上班，她还没有退休；第三人的社会保障卡也可以证实第三人的实际年龄，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提供了以下证据：身份证、社会保障卡、其父亲、姐姐的证言。证明第三人的出生年龄为1974年11月8日。
本院依职权调取了第三人及其家人的身份信息。
经庭审质证，被告对原告的证据质证如下：1、证据上显示的第三人年龄不真实，有第三人的身份证为证，《身份证法》规定了公民身份证是由公安机关颁发的证明公民身份的有效法律证件，原告提供的第三人身份年龄不真实。2、第三人已被注销的身份证与本案无关，是无效的，公安机关既然注销了第三人1966年出生的户籍，保留了1974年出生的身份证，足以证明第三人1966年出生的身份信息是虚假的，1974年出生的身份证是正确的。3、原告的申报表上写的第三人出生年月与其填写的身份证号码不一致，被告在接到申报后在第三人的姓名后打了问号，存疑，初审没有通过，该名单不能证明被告已批准第三人退休，只能证明原告向被告申报过。被告回执给原告的2015年上半年、下半年退休人员申报名单与本案无关。
第三人对原告的证据质证如下：1、档案是第三人的，但信息都不是第三人填的，也不是第三人保管的，未见过该档案，信息记载错误。2、户籍注销是公安机关的行政行为，不是第三人个人行为，注销的户籍是不真实的，保留的户籍是真实、合法、有效的。3、对原告提交的第三组证据质证意见同被告。
原告对被告的证据质证如下：一、对1号证据中的答复意见有异议，该证据是被告作出的具体行政行为，不属于证据。对2016年上半年企业职工退休人员公示一览表有异议，被告的公示行为遗漏第三人的信息，缺乏必要的事实和法律依据。对2号证据有异议，与本案无关联性，因为确认职工退休年龄的依据是实行身份证与职工档案相结合的原则，并没有将实际年龄列为审核依据，即便该证据信息真实，仍不能作为被告审核第三人退休年龄的法定依据。二、对《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）的真实性、合法性和关联性无异议，但被告适用该通知认定第三人实际年龄作为不予批准退休的依据与该通知相冲突，被告的答复意见是违反上级规章的违法行为。对《单县企业职工退休审批暂行办法》有异议，该办法是否是规范性文件、是否是政府部门发布、是否向上级备案、是否与其他法律、法规冲突，被告应证明，被告在作出答复意见时也没有参照、适用该办法，故对该办法请求法院不予按照规范性文件确认。对《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》无异议，被告作出答复时未参照该办法，应当确认被告没有依法行政，行为违法。对《身份证法》、《社会保险法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》均无异议，被告作出答复意见时没有参照适用，被告以实际年龄作为认定退休的年龄缺乏必要的法律、法规、规章、规范性文件的支持，应确认被告的答复无法律依据，属违法行为。
第三人对被告提交的证据及法律依据均无异议。
原告对第三人的证据质证如下：对身份证、社会保障卡的真实性无异议，但社会保障卡记录的信息与本案无关。对第三人的父亲、姐姐的证言有异议，与本案无关，证人未出庭接受质询不能作为定案依据。
被告对第三人的证据无异议。
原告对本院调取的证据质证如下：对真实性无异议，但与本案无关，重户口注销证明能够确认第三人身份信息被注销前确实出生年龄为1966年5月13日，导致第三人目前持有的身份证年龄与其档案最早记载年龄不一致的原因在于第三人有两个身份信息，但导致第三人两个身份信息存在的原因不在于原告的档案管理。
被告对本院调取的证据质证如下：对真实性无异议，公安机关注销了第三人不真实的户籍，保留了真实的户籍，因此认定第三人的出生日期只能以公安机关保留的为依据。
第三人对本院调取的证据质证意见同被告。
本院对上述证据认证如下：本案原告提供的第一组证据经被告质证，认为原告提供的第三人年龄不真实；经第三人质证，认可档案是其本人的，但不是其填写和保存的，信息记载错误；本院认为该组证据真实、合法，与本案有关联，确认为有效证据。第二组证据经被告质证与本案无关，第三人认为已被注销；本院认为该证据已被公安机关注销，说明第三人曾经有过该身份信息。第三组证据经被告、第三人质证，认为不能证明被告已批准第三人退休，2015年上半年、下半年退休人员申报名单与本案无关；本院认为该组证据真实、合法，与本案有关联，应确认为有效证据。被告提供的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》为本案的诉讼标的，不作为证据使用；2016年上半年企业职工退休人员公示一览表经原告质证提出异议，认为遗漏第三人的信息；本院对其证据效力不予确认。被告提供的第三人家庭成员（包括第三人）的身份信息经原告质证真实、合法，但与本案无关联，本院认为第三人的身份证真实、合法与本案有关联，确认为有效证据，第三人家庭成员的身份信息与本案无关联，不能确认其证据效力。被告提交了《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）、《单县企业职工退休审批暂行办法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、《身份证法》、《社会保险法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》法律、法规、规范性文件。原告对《单县企业职工退休审批暂行办法》提出异议，认为被告未举证该文件经政府部门发布、已向上级备案、不与其他法律、法规冲突，而且被告在作出答复时也未引用该文件，该文件不是规范性文件；本院认为该文件没有加盖制作机关印章，原告的异议理由成立，不能确认该文件为合法有效的规范性文件。被告提供的其他法律、法规、规范性文件是正在施行的合法有效的法律依据。第三人提供的身份证、社会保障卡、其父亲、姐姐的证言，被告无异议，原告提出异议，第三人的身份证真实、合法，但不能达到第三人的证明目的，其余证据与本案无关；本院认为第三人的身份证为有效证据，其余证据不符合证据的“三性”，不确认为有效证据。本院调取的证据经各方质证无异议，其作为公安机关出具的证明真实、合法，确认为有效证据。
经审理查明，第三人张海侠系原告供电公司职工，其身份证和户籍登记的出生日期为1974年11月8日。第三人档案中最先记载出生时间的材料为《录用工人审批表》、《山东省一九八九年报考职工中等专业学校考生登记表》、《山东省职工中等专业学校毕业生登记表》等，上述表内记载的第三人出生日期为1966年5月13日。2016年3月，原告供电公司按照劳动部门和公司要求，审查第三人的档案，发现第三人张海侠的档案最早记载的出生时间为1966年5月13日，至2016年5月即达到法定退休年龄，遂按照规定结合以往惯例向被告人社局申报第三人退休，被告人社局于2016年7月18日作出《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，被告在答复意见中引用了《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号），但认为第三人档案记载的出生时间与身份证的出生时间相差8岁，属于比较特殊的个案，按照实事求是原则，认定第三人出生时间为1974年11月，未达到法定退休年龄，决定不予批准退休。原告供电公司不服，向本院提起诉讼，请求撤销被告的答复意见，判令被告重新作出行政行为。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”被告作为本辖区的社保经办机构，负责社会保险待遇支付等相关工作，有权对第三人的退休待遇进行审核，在退休待遇审核中涉及对退休时间的确认，所以本案被告主体适格。
本案争议的焦点为被告于2016年7月18日作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
本院认为：被告收到原告的2016年原告拟申报上半年退休人员申报名单，依法进行了调查，认定：第三人张海侠的身份证和户籍登记的出生日期为1974年11月8日，第三人档案中最先记载出生日期为1966年5月13日。被告作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，认定事实清楚。
被告依据《中华人民共和国社会保险法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等规定对原告的企业职工退休申报及时受理并进行了登记，然后依法进行调查，又依据《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）制作了答复意见，并向原告送达。因此，被告作出答复意见的程序合法。
目前在企业职工退休待遇审核领域，我国现行法律、行政法规有《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。上述法律、行政法规仅规定了法定退休年龄和工作年限、缴费年限，并未涉及出生时间，但实际进行退休审批确定退休年龄就必须确认出生时间，《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）是职能部门为指导上述法律、行政法规的执行而作出的具体应用解释，该解释并不违反《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的立法目的和法律原则，具有实践操作的必要性，是职能部门的规范性文件。被告主张应适用上位法《身份证法》，而不应适用位阶低的规范性文件。本院认为《身份证法》强调是身份证的身份证明效力，而上述规范性文件并未否认身份证的身份证明效力，而是要求审核身份证，只是对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致这一特殊情况进行了具体规定，二者不存在相抵触问题，该规范性文件属于特殊规定，应优先适用。故本院对被告的该主张不予支持。《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）规定“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”本案中被告在审批原告职工第三人张海侠退休时，虽然引用了该规范性文件，但其按照实事求是原则，认定第三人不到法定退休年龄，不予批准退休，是对该规范性文件的错误理解，被告于2016年7月18日作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，依法应予撤销。原告要求被告撤销该答复意见、重新作出行政行为，于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告单县人力资源和社会保障局于2016年7月18日作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》；
二、限被告单县人力资源和社会保障局自本判决生效后60日内重新作出处理意见。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 吴建国
审 判 员 刘 霞
人民陪审员 高祥忠
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 谢国素