海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第46号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。法定代表人盛林，局长。委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海南阳光村投资有限公司。法定代表人林志洪，经理。委托代理人王厚文，海南富安律师事务所律师。委托代理人李甲菊，海南富安律师事务所实习律师。上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南阳光村投资有限公司（以下简称阳光村投资公司）土地行政管理纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第13号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年5月18日立案后，依法组成合议庭，于2015年6月10日公开开庭进行了审理，上诉人市国土局的委托代理人张礼，被上诉人阳光村投资公司的委托代理人王厚文、李甲菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：本案涉案土地位于海口市龙华区龙桥镇羊山主干道北侧，属海口市龙华区龙桥镇挺丰村委会博片村民小组（以下简称博片村民小组）集体土地。2012年3月1日，阳光村投资公司与博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》，约定由博片村民小组以面积68亩土地使用权投资入股，阳光村投资公司负责项目的开发建设、经营管理，承担开发建设、经营管理所需的全部资金，共同建设阳光村环保木屋客栈项目。该项目已在海口市龙华区发展与改革委员会进行了固定资产投资项目备案。阳光村投资公司随后开工建设，目前已建至接待大厅主体完工，部分木屋和自行车道硬化，均未装修投入使用。项目现已停工。2014年10月市国土局下属龙华国土分局工作人员在动态巡查中发现，阳光村投资公司涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在涉案土地上建设阳光村驿站项目。随后，市国土局依法对现场进行了实地勘察，并对阳光村投资公司的法定代表人进行了询问；并根据阳光村投资公司与博片村民小组签订的《农村集体土地合作合同书》，认定项目总占地面积为31207.71平方米，其中建筑物占地面积为2262.91平方米，水泥硬化占地面积为2420.04平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，项目用地的土地规划用途分别为村庄23053.33平方米，林地7647.26平方米，其他草地507.12平方米，实际占用农地674.8平方米。2014年10月20日，市国土局对阳光村投资公司的违法用地行为进行了立案查处。2014年10月23日，市国土局依法向阳光村投资公司作出海土资龙华字【2014】257号《行政处罚告知书》，告知阳光村投资公司涉嫌违法用地的事实和依据、拟作出的行政处罚事项以及享有陈述、申辩和听证的权利。2014年10月29日，市国土局作出本案被诉的400号决定书，以阳光村投资公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区龙桥镇羊山主干道北侧集体土地建设阳光村驿站项目。经实地勘测，上述项目占地面积31207.71平方米（合46.812亩），其中，建筑物占地面积2262.91平方米，水泥硬化占地面积2420.04平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地的规划用途分别为村庄23053.33平方米，林地7647.26平方米，其他草地507.12平方米，实际占用农用地674.8平方米。其行为构成非法占地行为。依据相关土地管理法律法规规定，决定：一、没收阳光村投资公司在非法占用上述土地中符合土地利用总体规划的23053.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；责令阳光村投资公司限期拆除在非法占用上述土地中不符合土地利用总体规划的8154.38平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按实际非法占用土地面积31207.71平方米土地处以每平方米30元罚款，即罚款936231.3元。阳光村投资公司在接到市国土局作出的处罚后不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院判决认定：本案当事人争议的焦点是市国土局作出的400号决定书是否合法。经庭审质证后确认，阳光村投资公司在与博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》后，虽在海口市龙华区发展与改革委员会进行了固定资产投资项目备案，但未经国土管理部门依法批准，擅自在涉案土地上修建阳光村环保木屋客栈项目，对部分土地改变了用地性质，其行为违反国家土地管理法律法规，构成非法占地行为。市国土局在发现阳光村投资公司违法用地的情况下，经立案、调查等程序，对阳光村投资公司作出处罚并无不妥。但涉案土地面积为31207.71平方米（合46.812亩），其中，建筑物占地面积2262.91平方米，水泥硬化占地面积2420.04平方米。也就是说，阳光村投资公司只是对涉案的31207.71平方米土地中的4682.95平方米土地改变了用途，其余土地仍保持原状。市国土局按涉案土地总面积31207.71平方米对阳光村投资公司处每平方米最高30元的罚款，主要证据不足且不合理。且阳光村投资公司违法用地的面积仍需进一步测量核实。综上，阳光村投资公司起诉的理由部分成立，原审法院予以支持；市国土局的处罚，主要证据不足且不合理，依法应予以撤销。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）目之规定，判决如下：撤销市国土局于2014年10月29日作出的400号决定书。本案诉讼费人民币50元，由市国土局负担。上诉人市国土局不服原审判决，向本院提起上诉称:一审判决认定上诉人作出的具体行政行为主要证据不足，且不合理，没有事实依据，应予以撤销，具体事实和理由如下：一、根据一审阶段查明的事实，被上诉人承认在取得涉案土地后，只是向海口市龙华区发展和改革委员会进行了项目备案，但未经国土部门依法批准，即擅自在涉案农业用地上修建了永久性建设物，并进行了道路硬化，且直至开庭审理前，也没有依法办理相关建设用地批准手续。上诉人基于上述事实认定其行为违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于违法用地，事实认定是清楚的。二、一审判决在本院认为部分也对被上诉人违法用地的事实和行为性质进行了认定，且对上诉人行政行为的合法性作出了认定。在一审判决书第12页第二段中原审法院法院认为：“其行为违反国家土地管理法律法规，构成非法占地行为。市国土局在发现阳光村投资公司违法用地的情况下，经立案、……等程序，对阳光村投资公司作出处罚，程序合法。”显然，一审判决已经对被上诉人的违法占地事实和性质作出了认定，也对上诉人行政行为的合法性作出了认定。三、一审判决以“上诉人未区分改变土地用途的涉案土地面积，即按照涉案项目土地总面积计算罚款”为由，从而认定上诉人的行政行为主要证据不足且不合理，没有事实和法律依据。如前文所述，被上诉人已承认违法用地的事实，且一审判决也已经认定了被上诉人违法用地的事实，在上述事实已经清楚确实的情况下，上诉人做出相应的行政处罚证据是充分的。另外，上诉人作出行政处罚的依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条关于建设项目应申请使用国有建设用地，如涉及使用农业用地的，应办理相关农转用审批手续的规定，本案中被上诉人的建设项目涉及使用农业用地，依法应办理农转用审批手续，但截至本案起诉前被上诉人一直没有办理相关手续，其项目用地在整体上是违法占地，对其处以罚款时，依法也应按违法项目占地总面积计算罚款金额。一审判决却以此认定上诉人的行政行为主要证据不足，显然是错误的。综上，上诉人认为，一审判决认定事实错误，且存在相互矛盾，上诉人作出的400号行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请贵院依法撤销（2015）秀行初字第13号行政判决。被上诉人阳光村投资公司答辩称：原审法院判决事实清楚，理由充分，上诉人的行政处罚主要证据不足且不合理，依法应予以撤销。上诉人2014年10月29日作出的400号决定书，处罚决定的主要证据不足且不合理、违反法定程序，应予以撤销。涉案土地项目系经海口市龙华区人民政府同意被上诉人经营的项目，2011年12月9日海口市龙华区发改委同意备案阳光村环保木屋客栈项目。2012年3月1日被上诉人与博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》，由该村以土地出资，被上诉人以现金出资共同建设经营阳光村驿站项目。此后，被上诉人便在海口市龙华区人民政府的安排下开始建设经营，被上诉人所占用的土地为博片村集体土地，博片村参与该项目的经营，被上诉人所经营的新项目应视为有博片村参与经营的乡镇企业，博片村在自有土地上办企业，修建建筑物，并未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的有关规定。被上诉人的行为不存在非法占用农用地的行为，不应认定为违法占用土地，上诉人作出行政处罚所适用的法律、法规错误，应予以撤销；另外，被上诉人在项目上修建建筑物是应海口市龙华区人民政府要求及经营项目的需要，事前已经按照海口市龙华区人民政府的要求向其进行了项目建设备案。未经批准，事先用地行为虽为事实，但事出有因，不应进行处罚。原审法院已查明，涉案土地面积为31207.71平方米（合46.812亩），其中，建筑物占地面积2262.91平方米，水泥硬化占地面积2420.04平方米，被上诉人只是对涉案的31207.71平方米中的4682.95平方米土地改变了用途，其余土地仍保持原状。上诉人按涉案土地总面积31207.71平方米对被上诉人处于每平方米30元的罚款，主要证据不足且不合理。综上所述，上诉人作出400号决定书的行政行为所依据的法律错误，并且严重侵害了被上诉人的合法权益，该处罚行为违法，应予以撤销。原审法院判决认定事实清楚，上诉人的行政处罚主要证据不足且不合理，应驳回其上诉请求，维持原判。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。本院审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。本院认为：阳光村投资公司与博片村民小组签订《农村集体土地合作合同书》，约定由博片村民小组以68亩土地使用权投资入股，阳光村投资公司投入资金共同开发建设阳光村环保木屋客栈项目，阳光村投资公司在海口市龙华区发展与改革委员会进行固定资产投资项目备案后，即在涉案土地上修建阳光村环保木屋客栈项目，对部分土地改变了用地性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的有关规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须申请依法使用国有土地，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。阳光村投资公司未依法向土地行政管理部门申请办理建设项目用地审批手续，即擅自在涉案土地上修建阳光村环保木屋客栈项目，对部分土地改变用地性质的行为，违反了上述法律的规定，构成非法占地行为，市国土局在经立案调查、履行处罚告知程序后对阳光村投资公司作出处罚程序合法。但经市国土局实地勘测，阳光村驿站项目占地31207.71平方米，其中，建筑物占地2262.91平方米，水泥硬化占地2420.04平方米，据此，阳光村投资公司在阳光驿站项目中已实际建设使用即改变土地用途的土地面积为4682.95平方米，故市国土局作出400号决定书按阳光驿站项目占地总面积31207.71平方米对阳光村投资公司的非法占地行为进行罚款处罚主要证据不足且不合理，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。本判决为终审判决。
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审 判 长 ?? 潘娜
审 判 员 ? 温 方
代理审判员 何 芳
二〇一五年八月三日
书 记 员 ??张园萍
附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。