北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行终685号
上诉人（一审原告）杨起，男，1953年11月18日出生。
上诉人（一审原告）杨富，男，1958年4月16日出生。
上诉人（一审被告）北京市延庆区大榆树镇人民政府，住所地北京市延庆区大榆树镇大榆树村。
法定代表人赵满江，镇长。
委托代理人闫付兵，北京市延庆区大榆树镇人民政府副镇长。
委托代理人艾星，北京市兰台律师事务所律师。
一审第三人尤连荣，女，1952年10月18日出生,汉族，农民，住北京市延庆区。
一审第三人王华，女，1974年12月9日出生，汉族，农民，住北京市延庆区。
上诉人杨起、杨富因诉上诉人北京市延庆区大榆树镇人民政府（以下简称大榆树镇政府）要求履行法定职责一案，不服北京市延庆区人民法院（2017）京0119行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人杨起、杨富，上诉人大榆树镇政府的委托代理人闫付兵、艾星到庭参加了诉讼。一审第三人尤连荣、王华经本院合法传唤，未到庭应诉。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：杨起、杨富系兄弟关系，二人共同继承了父母遗留的位于北京市延庆区大榆树镇小张家口村×号院的房屋。同村村民王有才与第三人尤连荣系夫妻关系，与第三人王华系父女关系。早年间，王有才从他人手中购得东房三间，该三间东房位于杨起、杨富所继承房屋东北侧，之间有南北向夹道相隔。后王有才将三间东房翻建成三间北房，王有才于2007年去世后，该房屋由第三人尤连荣和王华居住。2010年，第三人将三间北房翻建成五间北房，随后又新建两间西房。2016年7月20日，杨起、杨富向大榆树镇政府提交申请书，要求大榆树镇政府就二人与第三人尤连荣之间的宅基地纠纷予以解决和处理，大榆树镇政府于当日收到后，于2016年8月11日、9月6日、9月23日组织了调解。2016年10月8日，大榆树镇政府作出《告知书》，主要内容如下：1、鉴于尤连荣不配合，导致三次调解都未取得成功；2、本单位予以处理纠纷需要建立在产权清晰的基础上，而目前当事人各执一词，产权不够清晰，建议先进行产权界定。之后大榆树镇政府未开展其他工作。
另查，杨起、杨富与第三人因宅基地等纠纷，进行多次诉讼。其中，杨起、杨富曾起诉要求撤销北京市延庆区人民政府为王有才颁发的大集建（小）字第×××号《集体土地建设用地使用证》，一审法院于2015年4月27日作出（2015）延行初字第00006号行政判决书，判决撤销了王有才的《集体土地建设用地使用证》，该行政判决书已生效。2015年5月18日，杨起、杨富因要求第三人尤连荣排除妨害、恢复原状，向一审法院提起民事诉讼，一审法院于2015年12月8日作出（2015）延民初字第03865号民事判决书，该民事判决书认为第三人尤连荣建房并未对杨起、杨富通行构成实质性妨碍；杨起、杨富主张老宅院东墙外的毛驴圈所在地归其使用，属于双方就土地使用权所产生的争议，应当向人民政府有关部门申请解决，不属于人民法院民事案件受理范围，故判决驳回杨起、杨富的诉讼请求。杨起、杨富不服上诉，北京市第一中级人民法院作出（2016）京01民终1150号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。后杨起、杨富向北京市高级人民法院提出再审申请，北京市高级人民法院于2016年7月29日作出（2016）京民申2499号民事裁定书，裁定驳回杨起、杨富的再审申请。
杨富、杨起于2017年2月27日向一审法院提起行政诉讼,请求大榆树镇政府依法履行法定职责，针对杨富、杨起与第三人尤连荣、王华之间的宅基地权属争议作出处理。
一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》（2003年修订）第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。杨起、杨富因与第三人发生土地使用权争议而申请大榆树镇政府进行处理，大榆树镇政府作为乡级人民政府，具有对其辖区内的纠纷作出处理决定的法定职权。大榆树镇政府认为其不具有相应法定职权的意见，没有事实和法律依据，法院不予采纳。本案的争议焦点在于大榆树镇政府是否依法、全面地履行了法定职责。大榆树镇政府在收到杨起、杨富的申请书后，组织杨起、杨富、第三人及其他相关人员进行了三次调解工作，后出具一份《告知书》，认为第三人尤连荣不配合导致调解未取得成功，另外告知杨起、杨富镇政府处理纠纷需要建立在产权清晰的基础上，目前产权不够清晰，建议先进行产权界定。法院认为，杨起、杨富向大榆树镇政府提出申请书的原因就在于其与第三人之间存在土地使用权争议，现大榆树镇政府以双方产权不清晰为由，让杨起、杨富先行进行产权界定，已经构成拒绝继续履行法定职责。此外，根据大榆树镇政府提供的证据，其虽组织了三次调解工作，但并未开展其他调查核实工作，而调解工作不能证明大榆树镇政府已经充分履行了处理土地使用权争议的职责。现杨起、杨富起诉要求大榆树镇政府履行法定职责，针对杨起、杨富与第三人尤连荣之间的宅基地权属争议作出处理，法院予以支持。大榆树镇政府认为其已经履行了相应的法定职责，但其所提供的证据不足以证明其依法全面履行了相应的法定职责，法院对其意见不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令大榆树镇政府于判决生效后依据《土地权属争议调查处理办法》等相关规定对杨起、杨富的申请作出处理。
上诉人杨起、杨富不服上诉至本院，请求限定大榆树镇政府在判决文书生效后三个月之内针对杨起、杨富的申请作出处理。其上诉理由略为：一、一审法院适用法律存在争议，我方未提交《土地权属争议调查处理办法》，本案应适用《北京市禁止违法建设若干规定》。二、一审法院没有限定大榆树镇政府作出处理的时间，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条，大榆树镇政府可就本案的申请无限期作出处理，我方权益无法有效保障。
上诉人大榆树镇政府亦不服上诉至本院，针对杨起、杨富的上诉请求和理由答辩并上诉请求撤销一审判决，驳回杨起、杨富一审全部诉讼请求或驳回其起诉。其上诉理由略为：一、一审法院认定杨起、杨富与第三人之间为土地使用权争议，系认定事实错误。即使一审法院认为双方之间的争议为土地使用权争议，杨起、杨富提出的申请不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的申请调查条件。二、我方在调解中了解到，杨富非小张家口村村民，对争议土地不享有权利；杨起在小张家口村拥有多处宅基地，违反我国土地管理法；杨起、杨富虽向我方提出申请，但未举证证明其为主张土地的合法使用权人，故我方无法就争议事项作出明确决定。且我方已经依照职权范围，进行了调解工作。一审法院在我方已经履职完毕的情况下，依然判令履职存在明显错误。
杨起、杨富针对大榆树镇政府上诉请求和理由的答辩意见同上诉意见，表示同意一审法院的处理结果，但希望在三个月内作出处理。
一审第三人尤连荣、王华未提出上诉，亦未对杨起、杨富及大榆树镇政府的上诉请求和理由发表答辩意见。
上诉人杨起、杨富于一审法定期间提交如下证据：1.申请书1份；2.（2015）延民初字第03865号民事判决书；3.告知书一份；4.小张家口村民委员会出具的证明1份（2011年8月20日）；5.王有才宅基地登记卡；6.土地房产所有证存根；7.小张家口村民委员会出具的证明1份（2011年6月30日）；8.大榆树镇政府关于杨富、杨起反映问题的答复；9.人民调解会议记录3份；10.通知2份；11.（2015）延行初字第6号行政判决书。
上诉人大榆树镇政府于一审法定期间提交如下证据：1.通知2份；2.人民调解会议记录3份。大榆树镇政府一审庭审过程中提交了证据3，告知书一份。
一审第三人尤连荣于一审期间述称，不同意杨起、杨富的诉讼请求，未到庭应诉，并于一审法定期间提交如下证据：（2016）京民申2499号民事判决书。
一审第三人王华于一审期间未提交书面陈述意见，未到庭参加诉讼，亦未提交证据。
一审法院对上述证据认证如下：杨起、杨富提交的证据1-3符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》形式要求，具有真实性、合法性、关联性，能够达到证明目的，予以采信；证据4-8与本案要求履行法定职责一案没有关联性，且无法达到证明目的，不予采信；证据9-11具有真实性，但无法达到证明目的，对其证明目的不予采信。大榆树镇政府提交的证据1符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》形式要求，具有真实性、合法性、关联性，能够达到大榆树镇政府的证明目的，法院予以采信；证据2具有真实性、合法性及与本案的关联性，但无法达到其证明目的，法院对其证明目的不予采信。证据3系大榆树镇政府当庭提交，已经超过举证期限且未无正当理由，法院不予采纳。一审第三人尤连荣提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》形式要求，具有真实性、合法性，但无法达到其的证明目的，法院对其证明目的不予采信。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。
本院认为：本案争议的焦点在于：第一，杨起、杨富与第三人尤连荣、王华之间的争议是否属于土地使用权争议；第二，大榆树镇政府是否依法履行了其法定职责；第三，杨起、杨富要求责令大榆树镇政府在三个月内作出处理决定的上诉请求能否成立。
第一，杨起、杨富与第三人尤连荣、王华之间的争议应当属于土地使用权争议。根据本案查明的事实，杨起、杨富与第三人尤连荣、王华之间因房屋扩建占地问题引发矛盾，并引发了杨起、杨富起诉要求撤销北京市延庆区人民政府为王有才颁发的大集建（小）字第×××号《集体土地建设用地使用证》的行政诉讼，以及杨起、杨富起诉尤连荣排除妨害、恢复原状的民事诉讼。在该行政诉讼中，法院生效判决已认定王有才的《集体土地建设用地使用证》所依据的宅基地登记情况存在多处瑕疵，杨起、杨富就其与王有才家的宅基地权属存在争议。在上述民事诉讼中，法院生效判决亦明确，该案诉争请求属于双方当事人就土地使用权所产生的争议，应向人民政府有关部门申请解决，不属于人民法院民事案件受理范围。而且，杨起、杨富也明确主张是依据土地管理法第十六条的规定向大榆树镇政府提出的申请。因此，本院认为杨起、杨富与第三人尤连荣、王华之间多年纷争的主要原因系各方宅基地权属及四至不明确，属于土地使用权争议，大榆树镇政府应当根据《土地权属争议调查处理办法》规定的相关程序进行处理。
第二，大榆树镇政府并未根据《土地权属争议调查处理办法》的相关程序履行其处理土地使用权争议的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定，“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”大榆树镇政府关于杨起、杨富有多处宅基地、与申请的事项没有利害关系以及申请事项不明确等主张，实际上是主张杨起、杨富的申请不符合土地权属争议的受理条件。《土地权属争议调查处理办法》第十三条对于土地权属争议处理申请的受理程序和决定方式均有明确的规定，如果相关申请确不符合受理条件的，应当根据该规定的程序和方式作出决定；如果相关申请符合受理条件的，还应当根据该办法规定的处理程序进一步调查并作出处理决定。本案中，大榆树镇政府在收到杨起、杨富的申请后，并未按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序履行相应的法定职责，一审法院判决大榆树镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》等相关规定对杨起、杨富的申请作出处理，并无不当。大榆树镇政府的相关诉讼主张，在本案中已无需予以审查评述。
第三，杨起、杨富上诉请求责令大榆树镇政府在三个月作出处理决定没有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。由于《土地权属争议调查处理办法》对于土地权属争议的处理期限，已有明确规定，因此一审法院判决大榆树镇政府于判决生效后依据《土地权属争议调查处理办法》等相关规定对杨起、杨富的申请作出处理，已经限定了其处理的期限即是该办法所规定的相关期限，一审判决并无不当。杨起、杨富要求责令大榆树镇政府在三个月作出处理决定的上诉请求，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，一审法院对杨起、杨富起诉要求大榆树镇政府履行法定职责，针对杨起、杨富与第三人尤连荣、王华之间的宅基地权属争议作出处理予以支持并无不当。杨起、杨富上诉要求判令大榆树镇政府在三个月之内针对其申请作出处理，缺乏法律依据。上诉人杨起、杨富及大榆树镇政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院均不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人杨起、杨富共同负担25元（已交纳），由上诉人北京市延庆区大榆树镇人民政府负担25元（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
审 判 员 王玲芳
代理审判员 丁少芃
二〇一七年九月二十七日
法官 助理 张春城
书 记 员 赵 彤
附:相关法律规定
1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第一款、第二款
第十六条第一款土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
第十六条第二款单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。。
2.土地权属争议调查处理办法（2003年）第五条第一款、第二款
第五条第一款个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
第五条第二款前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
3.中华人民共和国行政诉讼法（2017年）第七十二条、第八十九条第一款第一项
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……