湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）长中行终字第00395号上诉人（原审原告）长沙新宇高分子科技有限公司，住所地长沙市望城区铜官循环经济工业基地石龙路20号。法定代表人孙刚，董事长。委托代理人王辉明，该公司总经理。委托代理人李新国，该公司副总经理。被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局，住所地湖南省长沙市雨花区劳动东路238号。法定代表人汪泽秋，局长。委托代理人王巍，该局规划和节约集约用地处工作人员。委托代理人高湘粤，湖南百信律师事务所律师。长沙新宇高分子科技有限公司（以下简称新宇公司）因诉长沙市国土资源局（以下简称市国土局）土地管理行政确认一案，不服长沙市雨花区人民法院（以下称原审法院）（2015）雨行初字第00050号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月27日公开开庭进行了审理。上诉人新宇公司委托代理人王辉明、李新国，被上诉人市国土局委托代理人王巍、高湘粤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1999年10月25日，原告（当时企业名称为长沙新宇化工实业有限公司）与湖南羽绒制品厂签订《转让厂区合同书》1份，约定湖南羽绒制品厂将其所有的位于长沙市开福区廖家渡范围内的一片厂区及附属于此地块上的动产、不动产及相关权益转让给原告，转让价格145万元。2009年，长沙市开福区人民法院受理了原告与湖南羽绒制品厂因上述转让厂区合同发生的纠纷后，于2011年4月12日向被告发出《调查函》1份，要求被告协助调查，对1980年至1989年间湖南羽绒制品厂经市政府批准分四次征用长沙市国营综合农场的20.568亩土地是属于划拨地还是出让地性质予以回函说明。被告于2011年4月21日回函给开福区人民法院，“函中所述湖南羽绒制品厂名下的土地使用权是划拨地，不是出让地”。2014年4月11日，长沙市开福区人民法院作出（2009）开民一初字第2718号《民事判决书》，该民事判决采纳了被告《回函》的内容，并作为判决确认原告与湖南羽绒制品厂签订的《厂区转让合同书》无效的事实依据。2014年9月9日，原告向被告邮寄《政府信息公开申请书》1份，申请公开：1、湖南羽绒制品厂廖家渡提绒厂厂区占地范围内20.568亩土地的征收征用审批单及批准书；2、湖南羽绒制品厂廖家渡提绒厂厂区占地范围内20.568亩土地的征收征用红线图及界址图；3、湖南羽绒制品厂廖家渡提绒厂厂区占地范围内20.568亩土地，你局对上述土地所认定土地性质（出让地或划拨地）的依据文件。2014年9月30日，被告向原告作出政府信息公开告知书，回复如下：1、你申请的“土地征收征用审批单及批准书”等政府信息，经核实，湖南羽绒制品厂在1986-1988年有3本土地征收卷宗，现提供相应审批单和红线图复印件，详见附件；2、你申请的“土地性质（出让用地或划拨用地）的依据文件”，经核实，该宗土地的土地登记卡显示其为划拨地，详见附件。被告2014年10月8日将政府信息公开告知书以及附件邮寄送达给了原告。附件包括湖南省长沙市人民政府（86）长建土字第47号、（88）长建土字第63号、（88）长建土字第178号《基本建设征用土地批准书》以及对应的土地红线图、土地登记卡。其中湖南省长沙市人民政府（86）长建土字第47号《基本建设征用土地批准书》以及对应的土地红线图系原告申请的部分政府信息，被告提供的其余政府信息不是原告申请的对应的政府信息。2015年2月5日，原告提起本次行政诉讼。原审法院另查明，依据湖南省人民政府（80）革土字405号、湖南省长沙市人民政府（80）长建字185号《基本建设征用土地审批单》，批准湖南羽绒制品厂迁建提绒车间征用原长沙市国营综合农场果林管区土地18.75亩。依据湖南省长沙市人民政府（81）长建字137号《基本建设征用土地审批单》，批准湖南羽绒制品厂征用原长沙市国营综合农场土地0.15亩。依据湖南省人民政府（86）政土字178号、湖南省长沙市人民政府（86）长建土字第47号《基本建设征用土地审批单》，批准湖南羽绒制品厂兴建水泵房及抽水管道用地征用原长沙市国营综合农场渔业管区土地1亩。依据湖南省长沙市人民政府（89）长建土字第213号《基本建设征用土地批准书》，批准湖南羽绒制品厂征用原长沙市国营综合农场渔业分场土地0.668亩作为仓库用地。上述征用土地批准文件中，没有征用土地的性质为划拨地或者出让地的相关内容。原审法院判决认为，被告作为行使长沙市辖区土地管理和监督的行政机关，其向长沙市开福区人民法院作出《回函》，明确1980年至1989年间湖南羽绒制品厂经市政府批准分四次征用长沙市国营综合农场的20.568亩土地是划拨地，不是出让地，属于土地管理行政确认行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告作为上述土地及土地上不动产的受让方，与被告对上述土地性质的行政确认行为具有法律上的利害关系，依法享有诉权。被告认为其回函行为的性质是证明行为，不是行政确认行为，回函本身对原告的权利义务不产生任何影响的意见，本院不予采纳。被告收到长沙市开福区人民法院《调查函》后，经查阅保存的用地档案资料，未发现湖南羽绒制品厂名下有属于出让地的资料，并根据1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）实施前，我国没有以出让方式获得土地使用权的相关规定，确认1980年至1989年间湖南羽绒制品厂经市政府批准分四次征用长沙市国营综合农场共计20.568亩土地属于划拨地，于2011年4月21日回函给开福区人民法院，“函中所述湖南羽绒制品厂名下的土地使用权是划拨地，不是出让地”，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告提出“被告在既没有查清相关客观事实，也没有提供相关法律依据的前提下，就在给开福区法院的回函中认定该宗地块为划拨用地，是极其错误的行政行为”的意见，本院不予采纳。综上，原告对被告向开福区人民法院作出的《回函》行为享有诉权，被告作出的《回函》内容事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告请求判决撤销被告于2011年4月21日在给开福区法院的回函中，确认湖南羽绒制品厂廖家渡提绒厂（又称湖南羽绒制品厂廖家渡分厂）占地20.568亩土地使用权为划拨用地的行政认定，理由不能成立。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告新宇公司的诉讼请求。新宇公司不服原审判决，上诉请求：1、撤销一审行政判决（【2015】雨行初字第00050号）；2、撤销被上诉人在给开福区人民法院的《回函》中，以及在给上诉人的《政府信息公开告知书》中，就同一地块所作出的湖南羽绒制品厂廖家渡提绒厂（又称湖南羽绒制品厂廖家渡分厂）占地20.568亩土地为划拨用地的行政认定。其事实与理由如下：一审认定事实错误。一审认定经被上诉人查阅保存的用地档案资料，并根据1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）实施前，我国没有以出让方式获得土地使用权的相关规定，确认1980年至1989年间湖南羽绒制品厂经市政府批准分四次征用长沙市国营综合农场共计20.568亩土地属于划拨地，不是出让地。二、一审适用法律错误。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，并经随后三次修订的《中华人民共和国土地管理法》，该法第二条、第五十四条中才有关于划拨用地的规定。三、法律、行政法规规定的其他用地。湖南羽绒制品厂为1977成立的集体所有制企业，显然不符合土地管理法中任何一项特例。因此，湖南羽绒制品厂并不具备拥有划拨用地的资格。此外，被上诉人也不能提供县级以上人民政府对此项划拨用地的批准文件，因此，被上诉人作出的行政认定是完全无效的，应依法撤销。被上诉人市国土局答辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、本案回函的内容具有事实依据，并没有违反法律法规的规定。第一，收到开福区人民法院的《调查函》后，答辩人经查阅土地登记档案资料，登记湖南羽绒制品名下的三宗土地均为划拨地，不是出让地。第二，在我国，用地单位取得国有土地使用权只有划拨或出让两种方式。第三，长沙市从1992年起开始实施国有土地使用权出让制度。第四，长沙市所有土地出让档案中，没有湖南羽绒制品厂20.568亩土地出让的资料。第五，由于市国土局设立于1986年，湖南羽绒制品厂20.568亩土地的征地档案保存在长沙市城建档案馆。请求驳回上诉。当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采纳的证据和确认的事实与原判无异。本院认为，本案审查的是被上诉人市国土局的《回函》是否合法，涉及到如下两个焦点问题：一、《回函》认定行为是否可诉。被上诉人市国土局辩称，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。该辩驳理由不能成立。在上诉人向长沙市开福区人民法院起诉湖南羽绒制品厂民事合同纠纷一案中，因认定合同效力涉及到转让土地的性质问题，该院向被上诉人市国土局发出《调查函》，要求该局对1980年至1989年间，经市政府批准分四次征用的长沙市国营综合农场20.568亩土地，属于划拨地还是出让地性质，予以回函说明。被上诉人向该院《回函》称：函中所述湖南羽绒制品厂名下的土地使用权是划拨地，不是出让地。因划拨地在转让前，应依法经有权批准的人民政府批准，否则，应当认定合同无效。故该《回函》的认定结论决定了上诉人与湖南羽绒制品厂的合同效力，对上诉人的权利义务产生了实际影响。上诉人与被上诉人的《回函》认定行为具有法律上的利害关系。二、《回函》认定内容是否符合法律规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二条第一款的规定：“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外”。可见，《暂行条例》颁布实施后，国家才实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。而该《暂行条例》施行于1990年5月19日，那么，在此之前，我国并没有国有土地使用权出让、转让制度。本案中，虽然被上诉人提供的《土地登记卡》中没有明确记载涉案土地属于划拨地的登记资料，但是，1980年至1989年间，湖南羽绒制品厂经长沙市人民政府批准，分四次征用长沙市国营综合农场20.568亩土地时，其《基本建设征用土地批准单》中记载的“申请用地单位”为湖南羽绒制品厂。因征地时并无相关的法律法规规定，征用行为完成后，需另行履行划拨程序，故被上诉人陈述的当时用地政策为征拨的观点，本院予以支持。综上，被上诉人市国土局辩称的《回函》认定行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立，但其作出的关于湖南羽绒制品厂名下的土地使用权系划拨地而不是出让地的认定，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人长沙新宇高分子科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈     光     辉审判员 柳     志     敢审判员 王真铮二○一五年八月三日书记员 旷     学     伟附相关法律条文：修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。