江苏省南京市江宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江宁行初字第111号
原告王晓忠，男，1970年11月4日生，汉族。
委托代理人王志燕、徐以杰，江苏博事达律师事务所律师。
被告南京市溧水区城市管理行政执法局（以下简称溧水区城管执法局），住所地南京市溧水区天生桥大道88号。
法定代表人刘万升，溧水区城管执法局局长。
出庭负责人周国强，溧水区城管执法局纪委书记。
委托代理人吉锐，溧水区城管执法局干部。
委托代理人魏冬华，江苏方胜律师事务所律师。
被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府），住所地南京市溧水区永阳镇大东门街68号。
法定代表人薛凤冠，溧水区政府区长。
委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。
第三人洪蓝镇人民政府（以下简称洪蓝镇政府），住所地南京市溧水区洪蓝集镇。
法定代表人周明霞，洪蓝镇镇长。
委托代理人虞刚，镇拆迁办主任。
委托代理人胡谦峰，江苏同心园律师事务所律师。
第三人南京市溧水区洪蓝镇西旺社区居民委员会（以下简称西旺社区），住所地南京市溧水区洪蓝镇。
法定代表人仰余荣，西旺社区主任。
原告王晓忠诉被告溧水区城管执法局、被告溧水区政府城建行政强制一案，南京市溧水区人民法院立案受理后，申请南京市中级人民法院指�管辖，南京市中级人民法院于2015年10月19日作出（2015）宁行他字第14号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经原告申请并经本院同意，追加洪蓝镇政府、西旺社区为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月19日公开开庭进行了审理。原告王晓忠及其委托代理人王志燕，被告溧水区城管执法局负责人周国强及委托代理人吉锐、魏冬华，被告溧水区政府委托代理人王玉新，第三人洪蓝镇政府委托代理人胡谦峰到庭参加诉讼，第三人西旺社区经本院合法传唤，无正当理由，拒不到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月，本案现已审理终结。
被告溧水区城管执法局于2015年7月16日作出宁城执溧限决字[2015]第122号限期拆除决定书（以下简称《限期拆除决定书》），限王晓忠于接到该决定书之日起十五日内自行拆除位于洪蓝镇胡家庄中心村违法建设面积约为400平方米的建（构）筑物。被告溧水区政府于2015年8月24日作出[2015]溧行复第22号行政复议决定书，维持了溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》。
原告王晓忠诉称，被告溧水区城管执法局作出的宁城执溧限决字[2015]第122号限期拆除决定书的行政行为，事实认定不清、适用法律错误、程序违法，依法应当予以撤销；被告溧水区政府作出的[2015]溧行复第22号行政复议决定书事实认定不清、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。一、被告溧水区城管执法局认定事实不清，原告房屋并非违法建设。原告提供的西旺中心村实施须知等一系列证据可以证明原告房屋系按照洪蓝镇政府统一规划而建设。2013年11月25日，洪蓝镇政府、国土局、住�局、法制办、城管局、拆迁办调查时也确认西旺中心村系“洪蓝镇政府、西旺行政村按统一规划、统一征地、统一划购土地进行的集体行为”，系“镇政府、村委会组织行为”。原告出于对洪蓝镇政府的信赖，缴纳了建设审批费用，并倾尽家财建造了涉案房屋，因政府不作为一直未能领取相关证件。如果认定房屋系违建，系洪蓝镇政府和西旺中心村违法，应由其承担责任。被告溧水城管执法局直接对原告作出《限期拆除决定书》，系事实认定不清。二、被告溧水区城管执法局适用法律错误。1、原告房屋建于农村集体土地上，应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。被告溧水区城管执法局以房屋违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条为由认定违法建设系适用法律错误。2、原告房屋2000年左右就已建成。被告溧水区城管执法局适用2012年施行的《南京市城乡�划条例》和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》认定房屋系违建，违反了“法不溯及既往”的原则。3、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项规定，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。原告房屋系按照洪蓝镇政府的统一规划建设，不存在严重影响村庄、集镇规划的事实。原告提交的证据可以证明中心村建设已取得洪蓝镇政府的规划审批。被告溧水区城管执法局适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定认定房屋系违法建设系法律适用错误。三、被告溧水区城管执法局作出《限期拆除通知书》程序严重违法。1、被告溧水区城管执法局没有按程序进行立案，被告溧水区城管执法局也没有对涉案房屋进行调查。《案件调查及现场勘查记录》中并没有对房屋具体座落、建设情况等进行调查登记，拍摄的照片�仅是从远处对正门进行拍摄。2、被告溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》未载明作出该行政处罚的证据，违反《行政处罚法》第三十九条规定。3、被告溧水区城管执法局的行政处罚已过追诉时效。原告房屋已建成十余年，即便系违法建设，被告作出的《限期拆除决定书》已过法定追诉时效。4、被告溧水区城管执法局拒绝听取原告陈述和申辩。被告溧水区城管执法局作出宁城执溧限决字[2015]第122号《限期拆除事先告知书》，限原告三日内进行陈述和申辩。原告收到该告知书后立即委托律师事务所出具律师函代原告进行陈述和申辩。但该律师函送达时，被告溧水区城管执法局却无故拒收。被告溧水区城管执法局严重违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚决定不能成立。5、被告溧水区城管执法局送达程序违法。从被告溧水区城管执法局提供的�寄凭证上看，被告溧水区城管执法局明知原告住址和电话，却不将相关文书送达给原告，而直接采取邮寄方式，既不符合送达文书的程序，也体现被告溧水区城管执法局拒绝与原告沟通的事实。四、被告溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》系为配合拆迁单位实施拆迁，违反公平公正原则。现西旺中心村仅余原告等六户未同意拆迁，被告此时才认定房屋系违建并作出强拆决定，显然系为了配合拆迁单位打压原告。五、被告溧水区政府作出的《行政复议决定书》事实认定不清、适用法律错误、程序违法。原告在行政复议申请书和行政复议补充意见中已经明确说明了原告房屋系按照洪蓝镇政府统一规划而建，并提供了充分证据。被告溧水区政府在《行政复议决定书》中没有就争议焦点进行认定，没有对原告陈述的事实和提供的证据进行调查核实，直接照搬被告�水区城管执法局复议答复书中的观点并作出维持行政行为的《行政复议决定书》。此外，被告溧水区政府不允许原告直接到被告处领取复议决定书，而要原告代理人领取复议决定书，该行为严重违反法定程序。故依法提起行政诉讼，诉请：1、请求停止宁城执溧限决字[2015]第122号《南京市溧水区城市管理行政执法局限期拆除决定书》中明确的强制执行程序；2、依法撤销被告溧水区城管执法局作出的宁城执溧限决字[2015]第122号《限期拆除决定书》；3、依法撤销被告溧水区政府作出的（2015）溧行复第22号《行政复议决定书》。
原告王晓忠向本院提交了以下证据：
1、西旺中心村实施须知复印件1份，证明洪蓝镇政府所属土地管理办公室会同西旺中心村按照规划建设了西旺中心村，中心村房屋建设符合村镇规划，房屋的审�程序为逐步报批。亦证明洪蓝镇政府在建设中心村时已承诺为原告及中心村住户办理相关证件。2、证明复印件1份，证明原告房屋系在中心村建设时所建，各项权证正在办理中。且该份证据亦可以证明系政府不作为未予颁发。3、办理土地证通知复印件1份，证明洪蓝镇政府曾通知原告等中心村居民办理土地证。4、乡村建设规划许可证复印件1份，证明与原告同时在西旺中心村建设房屋居民陈序清于2008年领取了洪蓝镇人民政府颁发的乡村建设规划许可证，证明西旺中心村建设系由洪蓝镇政府规划审批。5、江苏省行政事业单位结算凭证复印件1份，证明原告建房时向洪蓝镇政府交纳了建房审批费，原告房屋系经过洪蓝镇政府审批建设，并非违建。该份证据亦印证洪蓝镇政府出具的复函违背客观事实。6、关于西旺中心村有关情况的汇报复印件1份，证明有数十位西旺中心村�民签字按手印，西旺中心村系洪蓝镇政府规划建设。7、关于洪蓝镇西旺中心村住户对“被拆迁政策”的申诉意见的调查情况复印件1份，证明西旺中心村系“洪蓝镇政府、西旺行政村按统一规划、统一征地、统一划购土地进行的集体行为”，系“镇政府、村委会组织行为”，而被告溧水区城管执法局也参与了当时的调查。8、律师函、拒收律师函照片复印件各1份，证明了原告在收到限期拆除告知书后，委托律师向被告溧水区城管执法局发律师函进行陈述和申辩，但被告溧水区城管执法局却拒绝签收，拒绝听取原告陈述和申辩，严重违反了法定程序。9、土地使用权出让合同复印件1份，系西旺村与该村村民卞月争所签，由西旺村盖章并由村委会主任签字，证明原告等中心村居民向西旺村购买土地建设房屋的事实。10、西旺村委会出具的通知复印件1份，证明村委会于2002年要求原告支付基础设施费用等，证明了政府承诺为原告办理各类证件的事实。11、收款凭证复印件1组，证明包括原告在内的众多中心村居民交纳了建设费用，该费用均由西旺中心村收取并出具了收据。12、土地登记收件单复印件1份，证明洪蓝镇政府于2008年12月份向中心村居民收取相关证件准备办理各项权证，该收件单上收件人曹云系洪蓝镇政府职工。13、关于催办乡村建设规划许可证土地许可证的通知复印件1份，证明原告等中心村居民一直申请办理相关权证，但因政府不作为均未予办理。
被告溧水区城管执法局辩称，一、原告位于溧水区洪蓝镇胡家庄中心村的建筑物系违法建设。1、根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关规定，规划、建设行政主管部门或乡级人民�府是规划审批的法定机关，而原告所提供的材料并不具有此性质，不能证明其建（构）筑物为合法建设。2、溧水区城管执法局在查处原告涉嫌违法建设的过程中，为查清事实，向洪蓝镇政府、溧水规划分局分别予以查证。洪蓝镇政府回函称原告无发放建设工程规划许可证，也没有办理建设规划审批手续；溧水规划分局回函称规划分局未进行建设工程设计方案的审查，也未核发建设工程规划许可证，原告的建（构）筑物不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。二、溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律准确。1、《中华人民共和国城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范�，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”法条中并未明确指出集体土地不属于城市规划法调整管理范围，而《南京市城市规划条例》第二条第二款明确规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”因此，溧水区城管执法局适用《中华人民共和国城市规划法》准确。2、（1）原告建（构）筑物的主要部分为2000年左右所建设，但其院内的搭建系2014年左右形成，因此适用《南京市城乡规划条例》并无错误；（2）《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第二项规定：“对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书”，该项规定属于查处违反规划建设的程序性规范，根据“实体从旧、程序从新”的原则，可以适用此项规定；（3）《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条规定：“对违法建设�行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。”原告的违法建设未办理相关审批手续，其违法建设未得到纠正，一直处于继续状态，因此适用《南京市城乡规划条例》和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》准确。3、（1）原告所述西旺中心村建设系洪蓝镇政府统一规划建设，但其一直未提供政府相关批文；（2）关于原告的违法建设对规划的影响程度，溧水规划分局的回函中明确指出：此几处建筑不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”；（3）关于陈序清的规划许可证，系复印件无法证明真实性，且不能证明原告和胡家庄中心村其他建筑合法性。原告违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》，其建筑物系违法建设。三、溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》程序合法。1、（1）溧水区城管执法局向原告签发了《调查取证通知书》，依法送达了《限期拆除事先告知书》、《限期拆除决定书》，告知原告应有的权利，给予了充分的陈述、申辩时间，严格按照违法建设的查处程序进行执法活动。（2）溧水区城管执法局在查处原告涉嫌违法建设的过程中，分别发函向洪蓝镇政府、溧水规划分局予以查证，同时向其所在地西旺社区调查其违法建设有关情况。2、（1）《限期拆除决定书》系要求违法建设当事人进行自我改正，自行拆除违法建设，消除其违法建设的状态。（2）溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》中，已经明确地载明了溧水区城管执法局经过调查、分别向洪蓝镇政府和溧水规划分局调查取证的相关程序和证据。3、住建部《关于转发全国人大常委会法工委办公室<对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行政追诉时�有关问题的意见>的通知》（建法[2012]43号）规定，违法建设行为违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。因原告的建（构）筑物一直未办理建设工程规划许可证，其违法事实处于持续状态，故溧水区城管执法局对原告作出《限期拆除决定书》并未超过法定追诉时效。4、原告所述溧水区城管执法局拒绝听取其陈述和申辩，与事实不符。一是溧水区城管执法局收发室对于不明来件一般不予接收；二是溧水区城管执法局并未收到原告委托律师所进行陈述、申辩的书面或口头授权委托，其提供的证据材料中也没有相关的书面授权委托书；三是原告在得知溧水区城管执法局拒收律师函后，并未在溧水区城管执法局作出《限期拆除决定书》前及时进行说明；四是原告所述委托律师事务所寄送的快件上并无“委托律师事务所陈述申辩”的相关字样，无从判断其信件内容；五是溧水区城管执法局在查处原告违法建设的过程中，并未与原告所述律师事务所发生过任何直接往来关系。5、溧水区城管执法局《限期拆除决定书》送达程序合法。首先，《限期拆除决定书》系要求原告自我改正违法行为、自行拆除违法建设的行政决定书，原告援引《行政处罚法》相关送达法条并不恰当。其次，本案作出《限期拆除决定书》时，当事人并不在场，采取邮寄送达并无不当。第三，《南京市城市治理条例》规定，城市管理相关部门应当依照法律法规采用直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式送达法律文书，除公告送达有特殊要求外，并未规定优先适用何种送达方式。四、溧水区城管执法局接受上级政府领导、按照法定职责依法查处违法建设，并未违反公平公正原则，原告所述拆迁一事与本案查处违法建设无关。被告溧水区城管执法局向本院提交了以下证据：1、2015年5月21日洪蓝镇人民政府出具复函复印件1份。证明向洪蓝镇政府征询，原告在西旺中心村的建筑物没有办理规划许可手续。2、南京市规划局溧水分局《关于对宁城执溧商函字【2015】第L009号复函》复印件1份，证明对原告涉嫌违法建设是否办理规划许可审批及对规划的影响程度进行调查和认定，确认其不属于“可采取改正措施消除规划实施影响的”违法建设。3、2015年5月18日向溧水规划分局出具商请函复印件1份，证明要求对西旺中心村8处建筑物进行确认，证明对原告涉嫌违法建设进行调查、认定的有关情况。4、2015年5月18日西旺社区出具的情况说明复印件1份，证明原告非该自然村集体组织村民，亦非西旺社区村民。5、2015年5月7日向原告发出调查通知复印件1份，证明要求原告在3日内接受相关事宜调查并携带相关材料。6、2015年6月30日现场勘查的记录复印件1份，证明原告房屋的座落情况。7、2015年7月6日向原告发出的限期拆除告知书，证明在查清事实后发出《限期拆除告知书》。8、送达回证复印件1份，证明原告收到了《限期拆除告知书》。9、2015年7月16日对原告的建法建设作出《限期拆除决定书》，证明这份决定书已向原告送达。10、照片一组，证明原告建法建设的现场的情况。被告溧水区城管执法局提供作出行政行为的法律依据：1、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条；2、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项、第三十七条第一款；3、《南京市城乡规划条例》第四十一条第一款、第五十九条第一款；4、《关于规�城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条。
被告溧水区政府辩称，一、溧水区政府作出的复议程序合法。原告王晓忠于2015年7月23日向溧水区政府提交了复议申请、证据材料，溧水区政府根据《行政复议法》的规定在5日内进行了审查，同年7月27日及时受理了王晓忠的复议申请并送达了行政复议申请受理通知书，并告知原告在收到本通知之日起10日后至15日期间可到溧水区政府处查阅被申请人提出的书面答复和作出行政行为的证据、依据以及其他有关材料等权利。同年7月29日，溧水区政府及时向溧水区城管执法局送达提出答复通知书、行政复议申请书副本。溧水区政府对溧水区城管执法局作出的行政行为进行了全面审查，认为溧水区城管执法局作出的行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，于2015年8月24日�出了复议维持决定。溧水区政府的行为充分保障了各方当事人的合法权利，同时也保证了复议结果的合法、公正。二、溧水区政府作出复议决定所认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。1、溧水区政府经审理查明溧水区城管执法局于2015年5月7日向原告签发《调查取证通知书》，同年7月8日向原告送达了《限期拆除事先告知书》，同年7月16日作出宁城执溧限决字[2015]第122号《限期拆除决定书》。溧水区政府根据法律规定，认为溧水区城管执法局系负责本行政区域内拆违工作的法定职能部门，原告位于洪蓝镇胡家庄中心村的房屋未办理相关的审批手续，系违法建设。在原告违法行为处于继续状态时，溧水区城管执法局对其作出限期拆除的行政行为并无不当。溧水区政府根据查明的事实，作出行政复议决定所认定的事实清楚、证据充分。2、溧水区政府认为溧水区城管�法局作出的行政决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，根据《行政复议法》第二十八条的规定作出维持溧水区城管执法局的决定并无不妥。故溧水区政府[2015]溧行复第22号复议决定书符合法律规定。被告溧水区政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请受理审查审批表，证明于2015年7月23日收到原告复议申请，在行政复议法规定的期限内对原告复议申请进行了审查，同年7月27日受理了原告行政复议申请。2、行政复议申请受理通知书及送达回证，证明向原告送达了行政复议申请受理通知书并告知原告有权在接到通知之日起10日后至15日期间来被告溧水区政府处查阅被告溧水区城管执法局提出的书面答复和作出行政行为的证据、依据和其他材料的权利。3、提出答复通知书及送达回证，证明于2015年7月29日向被告溧水区城管执法局送达了原告行政复议申请书副本及提出答复通知书，并告知被告溧水区城管执法局在收到复议申请书副本之日起10日内对该复议申请向溧水区政府提出书面答复及当初作出行政行为的全部证据、依据和其他材料。4、行政复议答复书及被告溧水区城管执法局当初作出行政行为的证据、依据和其他材料，证明2015年8月5日被告溧水区城管执法局按照行政复议法规定的期限向溧水区政府递交了书面答复及被告溧水区城管执法局当初作出行政行为的证据、依据和其他材料。5、行政复议事项审批表以及行政复议决定书，证明经审批后，决定维持复议决定。证明2015年8月24日，按照行政复议法的规定，在规定期限内作出维持被告溧水区城管执法局行政行为的行政复议决定书。6、行政复议决定书及送达回证，证明于2015年8月25日向原告送达了行政复议决定书。7、行政复议决定书及送达回证，�明溧水区政府于2015年8月24日向被告溧水区城管执法局送达了行政复议决定书。被告溧水区政府提供作出行政行为的法律依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定。
第三人洪蓝镇政府述称，根据行政诉讼法的规定，具有利害关系的，才能列为第三人参加案件的审理。其与本案没有利害关系，不能作为本案的第三人参加本案诉讼。原告要求将其列为第三人没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人洪蓝镇政府未提交证据。
原告王晓忠对被告溧水区城管执法局提供证据1的“三性”予以认可，对其证明目的不予认可。认为证据1复函显然与原告提交的洪蓝镇所属镇村建设管理服务中心2008年出具的证明相互矛盾，明显系为配合城管执法而作出的虚假证明。对证据2、3的“三�”予以认可，但对其证明目的不予认可。涉案房屋建于2000年左右，且系在集体土地上所建，应当适用村庄和集镇管理条例，由乡镇人民政府规划审批，南京市规划局溧水分局所出具复函不适用原告的房屋，超越权限，认定原告房屋不属于上述改正的情形，没有事实和证明。对证据4的“三性”不予认可。认为在被告作出限期拆除决定书及行政复议答复时均没有提供，而系在本次诉讼过程中收集的新证据，且涉嫌伪造证据。从该情况说明中可以看出原告系按照西旺社区的统一规划建设房屋，而西旺社区未将该情况向被告溧水区城管执法局说明，反而证明原告房屋系违建，严重违背诚信。该说明中认定原告等8户均于2014年在各自院内进行搭建没有事实和证据。对证据5-9“三性”认可，但对证明目的不予认可。被告并未进行现场勘查，亦未与原告做调查笔录，对房屋面积�结构均没有作出认定，勘查记录中也没有原告签字认可。被告溧水区城管执法局认定事实不清，适用法律错误，程序违法。且未提供被告具有认定房屋系违建以及作出限期拆除决定的职能依据及证据。对证据10的“三性”不予认可，认为该照片与被告溧水区城管执法局在复议答复时提供的照片不一致，系在诉讼期间另行拍摄的证据。被告应当提供照片的原始载体证明拍摄时间，以此证明系在进行违建的立案调查时收集的证据。原告对被告溧水城管执法局提供的法律依据，认为存在新旧法冲突，适用范围冲突，以及效力冲突的问题，被告适用法律错误。被告溧水区政府对于被告溧水区城管执法局提供证据的“三性”及所要证明的观点均予以认可，对法律依据亦无异议。第三人洪蓝镇政府对被告溧水区城管执法局提供证据及法律依据均无异议。原告王晓忠对被告溧水区政府提供的证据的“三性”予以认可，但对其证明目的不予认可。认为，1、被告溧水区城管执法局在复议答复时所提供的证据仅系复印件，而被告溧水区政府进行审查时并未核对原件，对其真实性作出认定。也未组织原告与被告溧水区城管执法局对证据进行质证，其所谓的全面审查显然不能成立。2、被告溧水区政府存在适用法律错误的问题。3、被告溧水区政府对于被告溧水区城管执法局作出限期拆除的行政职能没有进行审核。根据城乡规划法相关规定，认定违建并作出限期拆除的职能应当由县级人民政府规划主管部门或者乡镇人民政府行使，被告溧水区城管执法局并不具有认定违建及作出限期拆除决定的职能。原告对被告溧水区政府提供的法律依据无异议。被告溧水区城管执法局对被告溧水区政府提供证据真实性和证明目的均无异议，对提供法律依据亦无异议。�三人洪蓝镇政府对被告溧水区政府提供证据和法律依据均无异议。被告溧水区城管执法局对原告王晓忠提供证据1，认为没有看到原件，且与原告所建房屋是否系合法建设没有关联。对证据2真实性没有异议，认为说明房产证明正在办理中，到现在还没有办理完成。对证据3真实性没有异议，但认为该通知书针对的是不特定对象。对证据4，认为规划许可对象系陈序清，不能证明原告取得了规划许可证。对证据5真实性没有异议，但对证明目的不认可，只能证明有交费的事实，不能证明建筑物合法性。对证据6，认为只是提及交费的情况，终究没有取得规划许可证。对证据7，认为不知道该证据来源，材料结尾认定这部分人的建筑物终究系违法建设。对证据8，认为原告邮寄律师函属实，但不能代表拒绝当事人陈述和申辩。对证据9，认为上面所写系卞月珍，但合同后面并没�签名。对证据10真实性没有异议，认为只是通知原告交费，但不能证明取得了建筑物的合法手续，且与本案争议焦点没有联系。即使土地来源合法，但建房要有建设许可。原告一直没有提供土地建设许可证。对证据11，认为只证明了原告交费的情况，不能证明原告建筑物取得合法的行政许可。对证据12，认为无法核实，且与原告无关。对证据13，认为系原告与其他几位人员催办，说明没有办成。被告溧水区政府对原告所提供的所有证据，认为，1、对于提交原件的证据没有异议。2、对没有提供原件的证据，无法证明其真实性，证据反映原告的建筑不能确定系合法建筑。3、原告提供的证据中涉及到土地买卖、工程规划建设收款收据，首先需要确认土地买卖是否合法。西旺社区没有权利对外出卖土地。建设规划必须有规划部门出具规划许可，收款收据涉及到基础设施审批�基础设施费的收取应为住建部门，审批权应该在人民政府。原告提供证据所反映的内容与相关规定相矛盾。4、原告提供证据中涉及到相关的通知、证明，也不能确定合法建筑的成立。5、收件单中所反映的收取了身份证和户口簿，而对于其他的用地许可宅基地许可等都没有反映，证明原告并没有取得相关的许可证件。第三人洪蓝镇政府对原告提供证据的质证意见同被告溧水城管执法局质证意见。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1、7因没有单位印章，无法确认真实性，本院对该证据不予采信；原告提供的证据2、5、6，8、10、11，客观真实，合法有效，与本案具有关联性，本院予以采信；原告提供的证据3、4、9、12、13与本案没有关联性，本院不予采信。被告溧水区城管执法局提供的证据1-10，原告仅对证据10�三性”不予认可。被告溧水区政府及第三人洪蓝镇政府对证据均无异议。其内容客观真实，合法有效，与本案具有关联性，本院予以采信。被告溧水区政府提供的证据1-7，原告及被告溧水区城管执法局、第三人洪蓝镇政府对证据“三性”予以认可，且内容客观真实，合法有效，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告王晓忠户籍所在地在南京市溧水区永阳镇庆丰小区绿邨8幢502室。原告于2000年左右在溧水区洪蓝镇胡家庄自然村购买集体土地、建设房屋。2015年5月5日，溧水区城管执法局对原告位于洪蓝镇胡家庄中心村的建（构）筑物进行立案调查，同年5月7日，溧水区城管执法局向王晓忠发出《调查取证通知书》，要求王晓忠提供该建（构）筑物的合法审批手续，王晓忠未能提供。2015年5月18日，溧水区城管执法局向洪蓝镇政府发商请函就上述建筑物是否办理建设规划审批手续进行确认，洪蓝镇政府同年5月21日复函称，该处建筑物的当事人无发放建设工程规划许可证，也没有办理建设规划审批手续。同日，溧水区城管执法局亦向南京市规划局溧水分局发函就上述建筑物是否办理建设规划审批手续和对规划的影响情形进行确认，南京市规划局溧水分局同年6月15日复函称，该处建筑物未进行建设工程设计方案的审批，也未核发建设工程规划许可证，该建筑不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。2015年7月6日，溧水区城管执法局作出宁城执溧限告字[2015]第122号限期拆除事先告知书，告知拟对原告作出限于五日内自行拆除位于溧水区洪蓝镇胡家庄中心村违法建设面积约为400平方米的建（构）筑物。并告知原告有权进行陈述和申辩，于同年7月7日向原告邮寄送达。原告委托律师于2015�7月13日向溧水城管执法局寄送内容为陈述申辩材料的律师函，溧水城管执法局予以拒收。2015年7月16日，溧水区城管执法局作出宁城执溧限决字[2015]第122号限期拆除决定书，限原告于接到决定书之日起十五日内自行拆除位于洪蓝镇胡家庄中心村违法建设面积约为400平方米的建（构）筑物。原告收到该决定书后，于2015年7月23日向溧水区政府提起行政复议，溧水区政府于2015年8月24日作出[2015]溧行复第22号行政复议决定书，维持了溧水区城管执法局作出的宁城执溧限决字[2015]第122号限期拆除决定书。后王晓忠向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
本院认为，溧水区城管执法局作为本行政区域内城市管理执法机关，具有对涉案建筑作出限期拆除决定的行政职权。本案的争议焦点为：（1）溧水区城管执法局作出的期限拆除决定书认定事实是否清楚；�2）溧水区城管执法局作出限期拆除决定书适用法律是否正确；（3）溧水区城管执法局作出限期拆除决定书行政程序是否合法。
本院认为，围绕本案第（1）争议焦点，原告王晓忠户籍所在地为南京市溧水区永阳镇庆丰小区绿邨8幢502室，涉案房屋所占土地位于溧水区洪蓝镇胡家庄，原告通过购买土地方式建设房屋。根据《宪法》第十条第二款之规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依据上述法律规定，农村宅基地的使用权不得向本集体经济组织以外的成员进行转让。原告并非胡家庄集体经济组织的成员，其购买宅基地并自建房屋的行为违反了相关法律规定。庭审中，溧水区城管执法局提供洪蓝镇政府及南京市规划局溧水分局的回复函均证明原告在胡家庄所建房屋并未办理相关建设规划审批手续，且该建筑不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，而原告提供的乡村建设规划许可证、办理土地证通知等证据均非原告本人，不能证明原告所建房屋已经取得了建设规划许可。因此，溧水区城管执法局认定原告所建位于胡家庄的房屋为违法建设，认定事实清楚，并无不当。
围绕本案第（2）争议焦点，鉴于原告王晓忠于2000年左右建设涉案房屋主要部分，溧水区城管执法局针对原告违建违法行为实际发生时间，根据法不溯及既往原则，适用当时的法律规范，而非适用《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处理决定，属于适用法律正确。针对原告房屋院内的搭建系2014年左右形成，溧水区城管执法局适用《南京市城乡规划条例》并无不妥。溧水区城管执法局适用的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》系查处违反规划建设的程序性规范，符合“实体从旧、程序从新”的法律适用原则。
围绕本案第（3）争议焦点。溧水区城管执法局于2015年7月13日向原告送达了《限期拆除事先告知书》，该告知书明确告知原告有进行陈述和申辩的权利。原告委托律师曾向溧水区城管执法局邮寄律师函，但溧水区城管执法局拒收了该邮件。从庭审质证原告委托律师寄送的EMS特快专递封面上仅载明“律师函（王晓忠），共4页”，并未明确注明系“陈述申辩”材料，该EMS退回收寄局原因为“收件人拒收”，该律师函内容为针对被告溧水区城管执法局作出的宁城执溧限告字[2015]第122号限期拆除事先告知书所提出陈述申辩意见。溧水区城管执法局虽以无从判断该信件内容为由拒收该律师函，但实际导致拒绝了原告的陈述和申辩，影响其行使陈述和申辩的权利。溧水区城管执法局作出限期拆除决定的程序违反了法律规定。
本院认为，本案中，原告诉请停止宁城执溧限决字[2015]第122号《南京市溧水区城市管理行政执法局限期拆除决定书》中明确的强制执行程序，因取决于本院对两被告所作出行政行为的司法审查结果，该诉请不能作为本次行政诉讼的一项独立具体诉讼请求，本院亦已向原告进行了法律释明，但原告扔拒绝撤回，故本院对原告该诉请不予理涉。被告溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》的行政行为虽事实认定清楚，适用法律正确，但程序违法。该程序违法性质较为轻微，且本案原告所建房屋未办理合法建设许可手续，被告溧水区城管执法局作出的《限期拆除决定书》行政行为亦对原告权利不产生实际影响，依法不宜撤销，而应确认违法。被告溧水区政府的行政复议未能就溧水区城管执法局作出行政行为的行政程序进行全面审查，作出维持溧水区城管执法局行政行为的复议决定存在错误，亦应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告溧水区城管执法局于2015年7月16日作出的宁城执溧限决字[2015]第122号《限期拆除决定书》及被告溧水区政府于2015年8月24日作出的（2015）溧行复第22号《行政复议决定书》违法。
本案应收案件受理费50元，由被告溧水区城管执法局、被告溧水区政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向江苏省南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。
审 判 长 吕润进
人民陪审员 李晓旭
人民陪审员 王方玉
二〇一六年十一月二十三日
见习书记员 冯 蓉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利
益、社会公共利益造成重大损害的；
行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产
生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行
的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行
政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。