安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第00026号
上诉人（一审原告）：何卫国，男，1974年10月19日出生，汉族，农民。
委托代理人：程玉伟，安徽中皖律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：怀宁县国土资源局，住所地怀宁县高河镇政和路22号。
法定代表人：董邦明，该局局长。
委托代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。
何卫国因诉怀宁县国土资源局土地行政处罚一案，不服怀宁县人民法院（2014）怀行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
何卫国在一审起诉称：怀宁县国土资源局2013年11月18日作出的怀国土执罚（2013）39号行政处罚决定，认定何卫国擅自占用怀宁县集体土地298.60平方米圈建围墙和建设其他附属设施，事实不清、证据不足，行政处罚程序违法。请求法院依法撤销该行政处罚决定，并由怀宁县国土资源局承担本案的诉讼费用。
一审法院经审理查明：1994年腊月24日，何卫国兄弟三人及父亲分家，何卫国分得房屋五间。2011年元月13日，怀宁县国土资源局根据《安徽省人民政府办公厅下发的﹤关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知﹥》，对何卫国住房及院子占地面积进行丈量，确认共计占地428.04平方米，并颁发了《集体土地使用证》。该证记载：使用权面积160平方米，超占面积268.04平方米。2012年11月5日，何卫国因老房破旧，需建新房，便向怀宁县凉亭乡四武村村民委员会申请建房。2012年12月23日，四武村村民委员会经研究，“同意何卫国在原宅基地改建面积160平方米住房一幢，超占面积如上级部门追究其责任均由建房户自负。”2012年12月，何卫国动工建房，至2013年6月共建成住房一幢，厨房、卫生间、院墙等附属设施，共计占地面积458.60平方米，超占地面积298.60平方米。怀宁县国土资源局根据群众举报，对何卫国超占行为进行立案查处，确认何卫国在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用集体土地298.60平方米圈建围墙和附属设施违法，责令何卫国立即退还非法占用（多占）的298.60平方米集体土地，拆除非法占用集体土地上的建筑物。何卫国对怀宁县国土资源局的处罚行为不服，提起行政诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国土资源部门，有权对本辖区范围内的土地违法行为进行查处。何卫国存在土地违法行为，怀宁县国土资源局对其进行查处是职责所在。本案中何卫国在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用集体土地298.60平方米，圈建围墙、厨房、卫生间等附属设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款，第七十七条第一款、第二款和《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十三条第二款的规定，怀宁县国土资源局对其进行处罚，事实清楚、证据确实、适用法律正确、程序合法，应当予以维持。何卫国认为该处罚决定事实不清，证据不足的理由不予支持。何卫国称怀宁县国土资源局处罚超过二年处罚时效，属程序违法。经查，何卫国违法行为于2012年12月发生，怀宁县国土资源局于2013年6月立案查处，未超过二年处罚时效，其理由不能成立，亦不予支持。故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持怀宁县国土资源局于2013年11月18日作出的怀国土执罚（2013）39号行政处罚决定。案件受理费50元，由何卫国承担。
何卫国上诉称：一、一审判决认定事实不清、证据不足。上诉人父亲何玉贵于1992年元月22日经被上诉人下属凉亭乡土地管理办公室批准、建房五间，占地200平方米，依法缴纳建房管理费、厕所、猪圈费用共计200元。1994年上诉人兄弟三人分家，分得以上房屋。2011年元月13日，被上诉人工作人员对上诉人住房及院子的占地面积进行丈量，确认上诉人共计占地428.04平方米，其中院子占地268.04平方米，并颁发了《集体土地使用证》。后上诉人将老房拆除翻建新房，并向村委会报告予以同意。同时新建了厨房及猪、羊、牛圈和卫生间，准备发展养殖业。被上诉人根据上诉人的行为，作出行政处罚，责令上诉人退还298.60平方米集体土地、拆除围墙和其他附属设施。根据《安徽省人民政府办公厅〈关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知〉》相关精神，上诉人用于养殖的附属设施用地被上诉人将其计算在宅基地面积内，明显属于事实不清、证据不足。二、被上诉人作出的行政处罚程序违法。2011年元月13日，被上诉人工作人员对上诉人的住房及院子占地面积进行丈量，确认上诉人共计占地428.04平方米，并颁发了《集体土地使用证》，被上诉人于2013年11月18日作出行政处罚，超过两年行政处罚时效，属程序违法。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人的行政处罚决定，由被上诉人承担本案的诉讼费用。
怀宁县国土资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。上诉人认为其在2012年12月前建房获得相关部门批准。被上诉人认为，本次处罚是针对上诉人自2012年12月至2013年6月的擅自占用集体土地圈建围墙和其他附属设施的违法行为，对于其改建住宅行为并未处罚。上诉人认为不应将其用于养殖业的猪圈、牛圈等作为宅基地进行认定并计入宅基地面积。但被上诉人是对占用集体土地违法建设行为进行处罚。而不是开展农村集体土地确权和登记发证工作，故不适用《安徽省人民政府办公厅﹤关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知﹥》的相关规定。即使适用，上诉人所建的围墙和附属设施是生活性附属设施，不是生产性附属设施，也应计入宅基地面积范围。即使是生产性建设用地，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，也需要办理土地审批手续。二、上诉人是在2012年12月开始建围墙和其他附属设施的，答辩人于2013年6月立案调查，程序合法。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
怀宁县国土资源局向一审法院提举的证据材料为：
第一组事实方面的证据：一、现场勘测笔录、宗地图、凉亭乡土地利用规划图摘要；二、何玉贵询问笔录；三、现场照片；四、怀宁县凉亭乡四武村村委会会议记录、何卫国建房报告；五、何卫国户籍证明。该五份证据证明何卫国未经批准，非法占地建设的事实。
第二组程序方面的证据：一、举报信；二、责令停止土地违法行为通知书；三、信访答复、怀宁县信访局接待信访群众登记表，人民来信处理标签；四、立案呈批表；五、行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证通知书、授权委托书、听证笔录，何卫国在听证会上提交的证据三份；六、怀国土执罚（2013）39号行政处罚决定书；七、法律文书送达回证四份。该七份证据证明，怀宁县国土资源局接到群众举报后，对何卫国进行了立案查处，程序合法。
怀宁县国土资源局提供的法律依据有：一、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款，第七十七条第一款、第二款；《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十三条第二款；《安徽省人民政府办公厅﹤关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知﹥》。
何卫国向一审法院提供的证据材料为：
第一组证据：何卫国身份证、户口簿、怀国土执罚（2013）39号行政处罚决定书各一份。证明何卫国具有合法的诉讼主体资格。
第二组证据：一、建房批复、收据；二、分家协议书；三、集体土地使用证；四、新建住房及附属设备照片；五、工商营业执照。该五份证据证明，何卫国建房合法，建附属设施是为了发展养殖业，属生产性附属用地，对其处罚，系事实不清，证据不足，且超过二年处罚期限，怀宁县国土资源局程序违法。
上述证据均已随卷移送本院。
经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案争议的焦点是：怀宁县国土资源局2013年11月18日作出的怀国土执罚（2013）39号行政处罚决定是否合法。
本院认为：本案中上诉人2012年11月取得的《集体土地使用证》上记载，其宅基地使用权面积为160平方米。2012年12月上诉人将老房拆除翻建新房，建成一幢住房，以及厨房、卫生间、院墙等附属设施，共计占地面积458.60平方米。上诉人在未依法取得用地批准手续的情况下，超占用集体土地298.60平方米建设围墙、厨房、卫生间等附属设施的事实存在。被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》的相关法律规定，对上诉人进行处罚，事实清楚，证据充分。上诉人提供的证据不能证明其附属设施是用于发展养殖业，属生产性附属用地，因此其辩称超占土地面积不能计入宅基地面积范围的上诉理由不能成立。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中何卫国非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，对其行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。因此上诉人认为被上诉人于2013年11月作出行政处罚决定，超过二年行政处罚时效，属程序违法的上诉理由不能成立。被上诉人接到群众对上诉人超占土地建设行为的举报后，依法履行了立案、调查、行政处罚告知、听证，作出处罚决定并送达等相关程序，程序合法。综上，被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分，程序合法，一审判决予以维持并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人何卫国负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 明
审判员 徐珂可
审判员 张建平
二〇一四年五月二十六日
书记员 刘萌乔
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项：原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。