黑龙江省逊克县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑1123行初4号
原告：程艳，女，232625196612200049,1966年12月20日出生，汉族，高中文化，个体，现住育才社区26组66号。
原告：秦月英，女，232625196804030021,1968年4月3日出生，汉族，高中文化，个体，现住逊克县建国派出所十五委*组。
原告：王洪春，男，232625195902100017,1959年2月10日出生，汉族，初中文化，个体，现住育才社区29组3号。
原告：宋继敏，男，232625195703250039,1957年3月25日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县育才社区**组**号。
原告：陈德领，男，232625196112210216,1961年12月21日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县奇克镇良种场*组***号。
原告：秦忠林，男，232625197207120015,1972年7月12日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县珊瑚社区*组**号。
原告：秦月芬，女，232625196311270027,1963年11月27日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县山湖派出所十四委*组。
原告：杨世康，男，23262519600306001X，1960年3月6日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县山湖派出所十四委*组。
原告：王俊义，男，232625196305230037,1963年5月23日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县育才社区**组**号。
原告：徐淑艳，女，232625196610130024,1966年10月13日出生，汉族，初中文化，个体，现住黑河市爱辉区通江路7委**组电业*号楼***室。
原告：孟繁涛，男，231123197208230017,1972年8月23日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县育才社区**组**号。
原告：胡霞，女，232625197101210127,1971年1月21日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县奇克镇良种场。
原告：胡波，男，232625197210050118,1972年10月5日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县共建社区**组***号。
原告：于华，女，232625197206010025,1972年6月1日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县共建社区*组**号。
原告：江群娟，女，232625197104010024,1971年4月1日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县建国派出所16委*组。
原告：张洪利，男，232625197410140011,1974年10月14日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县山湖派出所14委*组。
原告：秦忠毅，男，232625196505310015,1965年5月31日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县育才社区*组*号。
原告：周四海，男，232625197801070014,1978年1月7日出生，汉族，初中文化，个体，现住逊克县良种场。
委托代理人：邹立广，男，达翰尔族，现住逊克县农行家属楼*号。
被告：逊克县农业局。
法定代表人：陈月，职务：局长。
委托代理人：石永斌，职务：农业局副局长。
委托代理人：薛林亚，逊克县法制局法律工作者。
原告程艳、秦月英、王洪春等十八名原告（以下简称程艳等十八名原告），不服被告逊克县农业局2017年5月24日关于逊克县原种子公司国有土地处理意见，认为被告作出的逊农字【2017】2号处理意见违反法律规定，超越行政管理权限，要求本院撤销被告所作的处理意见。原告程艳等十八名原告于2017年7月10日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2017年8月11日公开开庭审理了本案，程艳等十八名原告及委托代理人邹立广，被告逊克县农业局委托代理人石永斌、薛林亚到庭参加诉讼，本案现已审理完结。
程艳等十八名原告诉称：2017年4月5日、5月24日，逊克县农业局以逊农字【2017】2号针对原逊克县种子公司合法取得使用权的国有土地510亩分别作出两份相同的处理意见，原告对此不予认可。其一、原逊克县种子公司属国有企业，2002年企业改制过程中在监管部门的指导下严格按照国家有关规定进行，在资产清算、企业重组、债务剥离、股权认购等一系列活动中依规操作。然而，时隔十几年之久，自愿放弃参股的刘志利等11人，无端提出与控股人共同拥有该土地使用权的无稽要求，被告在没有认真了解事实的情况下，随意作出“平均分配”的错误决定。其二、此争议的基本事实为：1995年11月种子公司通过竞拍形式取得30公顷国有土地使用权30年资格，作为种子培育基地使用，1997年种子公司即以房产及该土地作为抵押向逊克县农业银行申请借款382万元，并由此形成债务。在国有企业改制过程中，农业银行将债权委托给长城公司拍卖，按照国有企业改制相关政策规定，在清算资产过程中种子公司属“打包”计算标准，所有资产及债权、债务一并核算，长城公司予以“假设”审核，其中就包含作为种子基地使用的510亩国有土地使用权在内，资产报告内有明确标注。种子公司原职工18人优先回购债权、债务同样包含该土地使用权，刘志利等11人在企业改制过程中自愿放弃参股。逊克县农业局属政府职能部门，在作出上述决定时没有遵循有法可依的基本行政原则，在没有法律依据的情况下作出上述决定属违法行为，在国有企业改制已经结束十几年之后，现在企业性质已经改变，该土地使用权争议也不属于被告农业局管辖范围，属乱作为行为。综上所述，被告的行政行为违背基本事实，没有法律依据，越权管辖，属于违法行政，应当撤销，同时原告保留对因其行为使被告造成的损失进行赔偿的权利。今诉至贵院，请求法院依法处理。
被告逊克县农业局辩称：一、原告诉求没有证据支持，理由不能成立。原告在诉状中称，诉争的土地是他们通过长城公司回购的抵押财产，但通过庭审活动，原告并没有列举出诉争土地是抵押财产的相关证据，更没有提供法律规定的《土地他项权利证书》，应承担举证不能的法律责任。根据相关的法律规定，国有农用地不能作为抵押物进行抵押贷款，所以无论是事实上还是法律规定上，原告所说诉争土地是他们从长城公司回购的财产属于子虚乌有，请法庭驳回原告的起诉。二、被告作出的逊农字【2017】2号处理意见，是内部行为，不在行政诉讼受案范围内，不能以行政案件提起诉讼。诉争土地是原种子公司的生产基地，其收入是企业资金的一部分，是企业及职工共同支配和共同享有的共有资产，企业改制后在政府没有收回使用权的情况下，也应由全体职工共同使用和收益，被部分人员占有、使用和收益显失公正，在此情况下，被告对已经由原种子公司取得的土地使用权重新调整，不是对土地使用权的处理，是内部调整，只对内部具有约束力，不具有土地法主体资格的限制，不是具体行政行为，所以原告不应以行政案件提起行政诉讼。三、原告诉状的事实和理由，不足以推翻被告的处理意见。首先被告的处理意见是针对988.95亩土地资产进行平均分配，而不是510亩，就其事实本身原告就没有弄清楚。其次，原告诉称被告属于政府职能部门，作出上述决定应有法可依。被告在此前已经叙述此处理意见非具体行政行为，只对内部具有约束力。再次，原告称改制已经过去多年，企业性质也已改变，被告不在具有管理权。综上所述，原告以其并不存在的和法律不允许的事实为依据提起诉讼，不应得到支持。
双方当事人各自向本庭提供各自的主张证据。
经审理查明，原逊克县种子公司属于国有企业，在经营期间向逊克县农业银行贷款，到2002年7月30日本息达七百余万元，在债权剥离到长城公司哈尔滨办事处后，长城公司哈尔滨办事处折算债权60万元由债权人予以回购，当时逊克县政府决定由种子公司全体职工以集资入股方式回购，成立了股份制民营企业，不参加集资入股的视为放弃回购债权不参与新公司改制,最终由于华等18人集资入股，刘志利等11人放弃入股。2002年11月20日入股人员将种子公司在逊克县农业银行抵押贷款的全部抵押物购回。由于当时种子公司有988.95亩生产基地属于国有土地，在企业并轨以后，一直由18名参加集资人员进行耕种，但由于刘志利等11名放弃集资人员知道这988.95亩国有土地非18人的回购资产应属于全体职工时，多次到县政府上访，要求耕种土地，逊克县政府责成原种子公司主管部门逊克县农业局进行处理，逊克县农业局以逊农字【2017】2号文件提出“由原种子公司29名职工共同享有，平均每人34.1亩耕种权”的处理意见。18名原告不服于2017年7月10日向本院提起行政诉讼。
本院经审理认为，本案争议的焦点是被告逊克县农业局与本单位职工个人与单位之间的土地权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地使用权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的土地争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对人民政府处理决定不服的，可以自接到处理意见之日起三十日之内向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。第三十一条规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。程艳等十八名原告应按照法律规定，先行申请人民政府处理，或者申请行政复议，对人民政府处理意见不服，或者对复议决定不服，在法律规定时限内向人民法院提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第（一）项，中华人民共和国《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，裁定如下：
驳回程艳等十八名原告的起诉。
案件受理费50元退回原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。
审 判 长 吴 江
人民陪审员 段 平
人民陪审员 由勤和
二〇一七年八月二十三日
书 记 员 苍珊珊