贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔02行终54号
上诉人（原审被告）水城县蟠龙镇人民政府，住所地水城县蟠龙镇蟠龙街上。
法定代表人吉哲，系该镇镇长。
被上诉人（原审原告）罗芬，
被上诉人（原审原告）肖忠礼。
上诉人水城县蟠龙镇人民政府因与被上诉人罗芬、肖忠礼请求被告履行行政协议纠纷一案，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院（2016）黔0201行初135号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案，上诉人水城县蟠龙镇人民政府的负责人刘旭、一般授权委托代理人陈怒虓，被上诉人罗芬、肖忠礼及二被上诉人的特别授权委托诉讼代理人王兴祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，原告罗芬与肖忠礼系夫妻关系，二人住房位于贵州省××××组，该住房属于水城县蟠龙镇天宗煤矿界区，距该矿井之上于100米余处由于煤矿大量开采致原告房屋受到严重损害，不能居住，为此二原告多次找被告理论。2014年1月9日，被告水城县蟠龙镇人民政府出面与二原告进行协商，并签订了《协议书》，该《协议书》中约定：“因乙方位于水城××××组的住房受地质灾害影响，不能居住，甲方考虑到为保障人民群众的生命财产安全，同意协调有关部门从本协议签订之日起一年内根据百车河项目建设规定，优先给予一年的租房过渡金。如一年后百车河项目还未进入沙坡村，导致乙方住房得不到补偿，由甲方根据百车河项目征地拆迁房屋安置方案的拆迁补偿标准直接补偿给乙方。为此，经甲、乙双方本着平等、自愿的原则，充分协商达成如下协议，希望双方共同遵守：1、补偿标准根据百车河项目征地拆迁房屋安置方案拆迁补偿标准进行补偿；2、住房的面积、结构、附着物等，由甲方、沙坡村委、国土资源等相关部门和乙方进行现场丈量记录，数据经双方确认为准。如因乙方无正当理由拒绝配合此项工作视为无房处理。因甲方不能及时丈量导致房屋倒塌无法得到准确数据，按650平方米砖混平房面结构计算（本协议订之日起三个月内不受本条限制）。3、租房过渡金按每户每月400元支付至本协议履行完为上。乙方领取此款项如继续住在危房内而造成的人身安全事故，由乙方自行负责，与任何单位及个人无关。4、本协议为此产生的争议不能以任何理由涉及到第三人。5、本协议一式三份，甲、乙双方各持一份，沙坡村村委一份。6、本协议经甲、乙双方签字之日起生效。”该协议签订后，由于被告水城县蟠龙镇人民政府未按该协议履行其义务，二原告于2016年11月7日诉至法院，请求：一、判决确认原、被告双方于2014年1月9日签订的协议有效；二、判决被告履行其与原告于2014年1月9日签订《协议书》1、及时丈量原告房屋及附着物，并按约定的补偿标准予以补偿给原告；2、2016年1月9日至本判决生效并履行完毕之日止期间的租房过渡金（400元/月），判令被告一次性支付给原告。三、本案诉讼费由被告承担。
一审审理后认为,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第十一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利、义务、内容的协议。结合本案，原、被告于2014年1月9日签订的协议书主文所表述的内容可推定，被告水城县蟠龙镇人民政府是基于为实现公共利益或者行政管理目标而与二原告签订的行政协议。该协议系双方真实意思表示，内容合法、主体合格，且未损害第三人利益，故该协议合法有效。被告水城县蟠龙镇人民政府作为一级人民政府，其为实现公共利益或行政管理目标与本案原告签订协议后，其职能当包括协调相关部门开展工作。原、被告双方应按该协议严格履行。原告的诉讼请求符合法律规定，依法应法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六条，第八条，第四十四条，第六十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条、第十五条的规定，判决：一、原告罗芬、肖忠礼与被告水城县蟠龙镇人民政府于2014年1月9日签订的《协议书》合法有效；二、被告水城县蟠龙镇人民政府于本判决生效后十日内按原、被告双方于2014年1月9日签订的《协议书》履行该协议。案件受理费50元，由被告水城县蟠龙镇人民政府负担（原告已预交，被告于本判决生效后十日内返还给原告）。
上诉人水城县蟠龙镇人民政府不服上诉称,一、被上诉人属于重复起诉，人民法院不应当受理此案，如已经受理，应当依法驳回其诉讼请求。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十六条规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理，准予撤诉的裁定确有错误的，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准许撤诉的裁定，重新对案件进行审理。另《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条规定：有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，已经撤回起诉，无正当理由再行起诉的。本案，被上诉人在此前曾就同一事实起诉后向钟山区人民法院重新申请撤诉。钟山区人民法院裁定同意其撤诉。故钟山区人民法院不应当再次受理此案，如已经受理，应当依法驳回其起诉。二、本案遗漏诉讼主体。一审应依职权将案件利害关系人水城县蟠龙镇天宗煤矿追加为当事人。原告在诉请中诉称“原告住房位于水城××××组，面积600余平方米，该住房属于水城县蟠龙镇天宗煤矿界区，距该矿井之上于100余米处由于煤矿大量开采致原告房屋受到严重损害不能居住”。事实上，原告房屋的受损也确实系水城县蟠龙镇天宗煤矿的开采行为所致，并非地质灾害造成。上诉人作为政府机构不应当为天宗煤矿的侵权行为买单，否则就损害了国家利益。人民法院应该依职权追加天宗煤矿。二、水城县蟠龙镇人民政府于2014年1月9日与被上诉人签订的《协议书》系无效协议，因为该协议属于上诉人行政越权的行为。百车河项目的拆迁补偿需要由百车河管理委员会、水城县国土资源局、沙坡村委会、水城县蟠龙镇人民政府、被上诉人五方共同丈量签字确认后，由百车河管理委员会支付拆迁安置补偿费。上诉人在签订本协议时，未告知百车河管理委员会、水城县国土资源局、沙坡村委会，更未经过其同意，故该协议无效。请求：撤销一审判决，改判被上诉人与上诉人于2015年1月9日签订的《协议书》为无效协议。一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉罗芬、肖忠礼答辩称，答辩人并非重复起诉，即便答辩人的再次起诉是重复起诉，答辩人是具有正当理由再次起诉的，一审再次受理本案并判决完全符合法律规定。根据（2016）黔0201行初86号《行政裁定书》，此次起诉的原告仅是答辩人罗芬，遗漏了《协议书》另一名当事人肖忠礼，也就是遗漏了必要的诉讼参与人，故而答辩人罗芬以“漏列原告诉讼主体”向一审法院申请撤诉，一审法院准许撤诉后，二答辩人再向一审法院提起的诉讼，若按照被答辩人的观点，本案即便在遗漏必要的共同诉讼参与人，仍然将本案继续审理并判决，此案岂不是程序违法。其次，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十六条及四十四条的规定，该法立法目的是为了防止原告滥用诉讼权利，而本案并非原告滥用诉讼权利，答辩人是具有正当理由再行起诉的。二、本案并未遗漏诉讼主体，一审程序完全合法。根据2014年1月9日签订的《协议书》的当事人双方仅是本案的二答辩人和被答辩人，根据我国《合同法》的规定，合同具有相对性，本案合同体现水城县蟠龙镇天宗煤矿与本案有利害关系。而且本协议中第4条约定本协议产生的争议不能以任何理由涉及到第三方。本案一审中未提出追加水城县蟠龙镇天宗煤矿为当事人，且不符合一审法院依职权追加当事人参加诉讼的法定情形。三、答辩人与被答辩人于2014年1月9日签订的《协议书》合法有效，应受法律保护。该协议书是被答辩人为实现公共利益或行政管理目标与答辩人签订的，没有合同无效的法定情节。本协议书未约定由百车河管理委员会支付拆迁安置补偿款，仅在协议书中第1条约定补偿款标准根据百车河项目征地拆迁房屋安置方案的标准进行补偿，故被答辩人的该诉称完全属于单方杜撰。对房屋进行征收补偿的行政职权仅仅属于人民政府，被答辩人作为答辩人住所地的一级政府，理应由被答辩人与答辩人签订本案协议书，至于沙坡村委、国土局是协助被答辩人开展工作而已，故与答辩人签订协议书当属被答辩人的行政职权，并未超越职权。
二审争议焦点为：1、二被上诉人一审提起诉讼是否属于重复起诉？2、本案是否遗漏诉讼主体？3、双方签订的协议是否有效?是否可以继续履行？
本院认为，关于是否重复起诉的问题，被上诉人罗芬虽然于2016年向法院起诉后又撤诉，但是其撤诉的理由为漏列诉讼主体，原起诉系罗芬个人起诉，但本案涉及的协议书中签订人为罗芬、肖忠礼两人，现罗芬、肖忠礼二人共同提起诉讼，符合法律规定，不属于行政诉讼法规定的重复起诉事由。
关于本案是否遗漏诉讼主体问题。本案签订协议书的双方为上诉人蟠龙镇人民政府及二被上诉人肖忠礼、罗芬，且协议内容并未涉及上诉人所称的补偿方天宗煤矿。天宗煤矿虽可能与二被上诉人住房损害有关，但不属于必须追加的诉讼参加人，上诉人认为遗漏诉讼主体的理由无法律依据。
关于协议书是否有效的问题。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，本案涉及的协议属于行政机关为实现行政管理目标及公共利益在法定职权内与二被上诉人签订的合法协议，且该协议系双方真实意思表示，内容合法，主体合格，未损害公共利益或其他人权益。原审认定该协议合法有效，并无不当，上诉人在诉讼过程中也未举证证明该协议的签订系超越职权，上诉人认为该协议无效的理由无事实及法律依据。
关于协议的履行问题。经审理查明，上诉人已按照协议约定向被上诉人支付了两年的租房过度金，应视为部分履行了协议约定，在协议合法有效的前提下，仍应对该协议继续履行。上诉人以涉及资金数额较大，不能进行履行的理由不属无法履行的法定事由。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予支持。一审判决确认罗芬、肖忠礼与水城县蟠龙镇人民政府于2014年1月9日签订的《协议书》合法有效并判决上诉人水城县蟠龙镇人民政府履行该协议并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人水城县蟠龙镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋景伟
审判员 何与芹
审判员 张 嘉
二〇一七年五月三十一日
书记员 刘 恋
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;
(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;
(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;
(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;
(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;
(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;
(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;
(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;
(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;
(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;
(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《中华人民共和国合同法》
第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：