四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川15行终34号
上诉人（一审原告）丁代光，男，1941年11月出生，汉族，住四川省长宁县。
委托代理人郑伦武，四川少城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）长宁县公安局。住所地：宜宾市长宁县长宁镇泽鸿路***号。
法定代表人周颖，局长。
委托代理人杨志学，该局法制室副主任。
被上诉人（一审被告）长宁县人民政府。住所地：宜宾市长宁县长宁镇泽鸿路***号。
法定代表人董茂成，县长。
委托代理人刘华，长宁县人民政府法制办主任。
委托代理人范林，长宁县人民政府法制办工作员。
第三人（一审第三人）四川公路桥梁建设集团成贵高铁项目经理部三分部。
负责人陈勇，该经理部负责人。
委托代理人刘津岑，男，该经理部员工。
丁代光因诉长宁县公安局治安行政处罚及长宁县人民政府行政复议一案，不服长宁县人民法院（2015）长行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年8月，第三人在长宁县开佛镇星月村星月组苏达山隧道中放炮施工，造成在隧道上面居住的丁代光等农户房屋发生震荡，旧瓦屋瓦片滑落等现象。丁代光等人找第三人和开佛镇政府解决，第三人每月仅出2000元租房费给丁代光，其觉得不合理，多次找第三人和开佛镇人民政府解决未果。2014年11月1日，丁代光同胡小容、安登云、谭华容、丁叔芳等到施工现场阻工，导致第三人施工人员和丁代光亲戚ＸＸＸ被抓伤现象。2014年11月2日上午，丁代光同胡小容、丁叔芳、谭华容、安登云为解决诉求，再次到长宁县开佛镇星月村星月组成贵高铁“苏达山”隧道施工工地，采取站立于隧道施工口公路上阻拦施工方运送洞渣车辆经过的行为阻工，使该工地不能正常施工达2小时，经施工方现场工作人员、星月村村委会工作人员以及公安民警的劝说后，仍拒绝离开，被公安民警带离。长宁县公安局经过登记立案，传唤、询问当事人，调查取证，拟定告知后，于2014年11月2日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第l款之规定，作出[长公(治)行罚决字（2014）1012号]行政处罚决定，行政拘留丁代光l0日。丁代光属年满七十周岁人员，拘留不执行。丁代光不服该处罚决定，向长宁县人民政府提出行政复议。长宁县人民政府于2014年11月14日受理，经审查认为丁代光违法行为存在，违法事实清楚，证据充分，全案程序合法，适用依据正确，根据《行政复议法》第28条第l款第l项之规定，于2015年1月12日作出[长府行复决字（2015）1号]行政复议决定，维持[长公(治)行罚决字（2014）1012号]行政处罚决定，2015年l月16日将行政复议决定书送达丁代光。丁代光不服诉至法院，请求撤销长宁县公安局作出的[长公(治)行罚决字（2014）1012号]行政处罚决定及长宁县人民政府作出[长府行复决字（2015）1号]行政复议决定。
一审法院认为，丁代光同安登云、胡小容、谭华容、丁叔芳一道至第三人建筑的长宁县开佛镇星月村星月组“苏达山”隧道施工场地，采用站立车道的方式，致其不能正常施工二小时之久，并造成一定损失，属于实施扰乱第三人施工秩序的行为。长宁县公安局作为本案有管辖权的管理机关，负有维护社会秩序稳定的责任，并具有对治安违法行为进行处罚的职权。长宁县公安局根据报案登记立案后，及时出警至现场，经劝谏丁代光离开施工现场无效后，带其离开现场至公安机关治安大队，对丁代光进行询问制作笔录，并调查取证后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。长宁县公安局于2014年11月2日对丁代光作出了[长公(治)行罚决字（2014）1012号]《行政处罚决定书》，对丁代光处以行政拘留10日，依法未予执行。丁代光在收到长宁县公安局对其作出的治安行政处罚后，认为其拘留的行政行为侵犯其合法权益，先是申请行政复议，在被行政复议维持后，在规定期限内提起行政诉讼。由于诸多原因造成本案至2015年5月1日后受理，丁代光申请追加了行政复议机关长宁县人民政府为被告，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定。四川公路桥梁建设集团有限公司成贵铁路项目经理部三分部是长宁县公安局据以作出行政处罚决定的涉案利害关系人，根据《行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定。因此，通知其作为第三人参加诉讼主体亦适格。至于丁代光诉称由于“第三人野蛮强行施工，造成了其房屋结构损坏和人员的受伤。其向公安机关、政府报案和投诉，得不到当地公安机关和政府合理支持，反而要求其答应施工方提出的不合理的条件，其和施工方因此发生纠纷和矛盾。”从丁代光提交的证据显示，不能证明丁代光向公安机关、政府报案和投诉，只有丁钱府于2014年11月1日10时55分至11时29分39秒间打过110四次电话，并非是阻工当日，所提供电话费发票载明为2014年10月电话费，丁代光亲戚ＸＸＸ到现场助阵阻工错误，而且丁代光还未提供向政府和有关机关报案的证据材料。因此丁代光为维护自己的权益，不选择法律途径解决，而选择阻工方式解决不当，依法应当承担相应的法律责任。关于丁代光称长宁县公安局适用法律错误的问题，在处罚告知书中，长宁县公安局明确以扰乱单位秩序的违法行为对被处罚人进行了告知，且明确了被处罚行为名称，符合《行政诉讼法》第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”之规定，不影响其对违法行为的实体判断。本案第三人单方拟定制作《炮损严重农户房屋租用过渡期协议》作为签订损害赔偿的条件协议，且有的内容不符合法律规定，致使当事人多次阻工负有一定的责任。综上，长宁县公安局负责对原具体行政行为实施举证行为。长宁县人民政府对复议程序的合法性承担举证责任。丁代光对复议机关的复议程序无异议。长宁县公安局处罚丁代光后未予执行拘留，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第（三）项的规定。因此长宁县公安局的处罚决定认定事实清楚，适用法律适当，程序合法。长宁县人民政府的复议程序合法。丁代光认为被告的处罚侵害其合法权益，要求法院判决撤销处罚决定的理由缺乏事实和法律依据，不予支持，遂判决驳回丁代光的诉讼请求。
丁代光不服一审判决，向本院提起上诉称：l、被上诉人长宁县公安局认定事实错误。作为施工方的第三人在上诉人所在地修建成贵高铁“苏达山1号隧道”工程，在施工过程中每天24小时不问断爆破作业，给上诉人居住的房屋造成严重损害和人身安全构成极大威胁。上诉人在发生了亲属受伤和居住房屋受损情况下找到施工方，在施工方对人身损害和财产损失没有进行任何赔偿的情况下，上诉人向公安机关报案和向当地政府投诉，并向所在村组织反映损害情况，由于当地政府的和公安机关的不作为，所在村组收取了第三人18万元，致使问题根本没人理睬。而第三人因联络了政府、公安、村组，根本不理会上诉人的诉求，不和上诉人协商房屋和人员受伤情况。在此万般无奈的情况下，上诉人和几个亲属才去找到第三人，要求第三人解决具体损害问题。因此，被上诉人长宁县公安局称的上诉人以不满安置条件为由阻工情况不符合基本事实。2、被上诉人长宁县公安局处罚程序不合法。首先，事后登记立案，传唤没有使用传唤证也没有告知口头传唤；其次，行政处罚决定前没有告知上诉人陈述和申辩的权利；再次，长宁县公安局未将传唤上诉人的原因、处所通知家属，作出行政拘留处罚时，未通知上诉人家属。3、被上诉人适用法律错误。长宁县公安局在行政处罚决定中适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款，而该条第一款分别列有五项不同的违法行为，上诉人没有也不可能同时有上述五项违法行为，长宁县公安局却以此五项违行为的法律规定作出对上诉人行政处罚的法律依据，属于适用法律错误。二、复议机关长宁县人民政府作出的行政复议决定违法。1、复议机关并没有对本案事件进行调查核实，没有核实被复议机关作出行政处罚的事实证据。2、复议机关没有对被复议机关适用法律错误予以纠正，明知在被复议的行政处罚决定书中出现适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款有五种不同违法情形，还是坚持认为被复议行政处罚决定适用法律正确的错误复议决定。综上理由，本案行政处罚机关和复议机关作出的决定错误，一审法院判决驳回上诉人的请求错误，上诉人请求二审法院依法予以撤销。
被上诉人长宁县公安局答辩称：1、长宁县公安局认定丁代光扰乱单位秩序(阻工)的违法事实清楚。丁代光等人扰乱单位秩序案发生后，长宁县公安局及时依法对案件进行了查处。经调查证实：2014年11月2日上午，丁代光、谭华容、安登云、胡小容、丁叔芳等五人，以不满成贵高铁安置条件为由，到长宁县开佛镇星月村星月组成贵高铁“苏达山”隧道施工工地阻工。丁代光等人到达现场后，采取在隧道施工口公路上拦车的方式阻工，经施工方现场工作人员、星月村村委会工作人员以及现场民警的劝说后仍滞留现场，拒绝离开，致使成贵高铁“苏达山”隧道施工工地不能够正常施工达2小时。上述事实在一审庭审时进行了充分质证，一审判决认定上诉人丁代光扰乱单位秩序的违法事实是清楚的。2、长宁县公安局认定丁代光扰乱单位秩序(阻工)的证据确凿。丁代光等人于2014年11月2日上午到长宁县开佛镇星月村星月组成贵高铁苏达山1号隧道门口阻工，影响到了施工单位正常施工，且丁代光等人拒不听从村组干部、公安民警劝阻。上述违法事实经一审庭审进行了充分质证，一审判决认定的事实证据确凿。3、长宁县公安局对该案调查处理的程序合法。案发后，长宁县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条之规定将此案受理为行政案件查处，在依法收集了相关证据之后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定履行了处罚前的告知程序。后根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，依法对丁代光作出了行政拘留十日的行政处罚决定（因丁代光属年满七十周岁的人员，拘留不执行）。4、长宁县公安局对该案定性准确，处理适当。长宁县公安局根据《中华入民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，并结合本案的具体情节，以长公(治)行罚决字[2014]1012号行政处罚决定书对丁代光作出了行政拘留十日的处罚决定是合法且适当的(不执行拘留)。该案经复议、一审庭审充分质证，证实长宁县公安局在对丁代光的处罚上做到了定性准确，处理适当。综上所述，上诉人丁代光扰乱单位秩序(阻工)的违法事实确实存在，被上诉人在查处该案时做到了证据确凿，定性准确，程序合法，处罚适当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人长宁县人民政府答辩称：1、一审判决认定长宁县人民政府复议程序合法，判决驳回原审原告丁代光诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人丁代光向长宁县人民政府提交了复议申请、证据材料等，长宁县人民政府依法及时受理，并向长宁县公安局送达行政复议答复通知书与行政复议申请书副本，长宁县公安局在规定的时间内提交了行政复议答复书及作出具体行政行为的证据材料，长宁县人民政府根据《行政复议法》的规定进行了书面审查，并经集体讨论，认为长宁县公安局作出的行政处罚决定适用法律依据正确、事实清楚、处罚适当，应予维持。长宁县人民政府在法定时间内作出了维持原具体行政行为的行政复议决定，并及时送达上诉人丁代光。丁代光对答辩人的复议程序无异议。2、丁代光一审起诉长宁县人民政府时已过起诉期限。长宁县人民政府于2014年11月14日受理了上诉人丁代光不服长宁县公安局长公(治)行罚决字[2014]1012号行政处罚决定的行政复议申请，并于2015年1月12日作出维持原具体行政行为的行政复议决定书(长府行复决字[2015]1号)，于2015年1月16日送达，同时告知了上诉人丁代光的救济权利。根据修改之前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”，丁代光于2015年5月13日申请追加长宁县人民政府为原审被告时，已经超过了法定起诉期限。3、长宁县人民政府不是一审案件适格被告。长宁县人民政府受理了丁代光的行政复议申请后，于2015年1月12日作出维持原具体行政行为的行政复议决定书。其时新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》尚未正式施行，应当适用修改之前的《中华人民共和国行政诉讼法》，根据该法第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。从该条的规定可以看出，上诉人丁代光只能起诉作出原具体行政行为的行政机关，长宁县人民政府不是原审案件的适格被告。综上所述，丁代光诉长宁县人民政府事实和理由不成立，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。
第三人四川公路桥梁建设集团成贵高铁项目经理部三分部未提交书面答辩意见。
二审经审理查明，对一审查明的事实予以确认。
本院认为，2014年11月2日，上诉人丁代光同谭华容、胡小容、安登云、丁叔芳等五人以不满成贵高铁补偿条件为由，至长宁县开佛镇星月村星月组“苏达山”隧道施工场地，采用阻挡车道的方式，致其车辆不能正常施工达2小时之久，造成一定损失。该行为属于实施扰乱第三人施工秩序的行为。被上诉人长宁县公安局根据报案登记立案后，及时出警达到现场，劝说丁代光等人离开施工现场，无果后，将其传唤带离至公安机关治安大队，进行调查、询问，在依法告知了丁代光权利义务的情况下，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定给予丁代光行政拘留十日的行政处罚，因其年龄已满70岁，依法未执行该行政拘留。长宁县公安局认定事实清楚，处罚程序合法。长宁县公安局在《行政处罚决定书》中，仅适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，未适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，属适用法律瑕疵。由于长宁县公安局在《行政处罚告知笔录》中已明确处罚理由系扰乱单位秩序，故该瑕疵不影响其对违法行为的实体判断。因未对丁代光执行该处罚决定，故长宁县公安局没有将《行政拘留家属通知书》直接交由家属不属于程序违法。长宁县人民政府作为长宁县公安局的复议机关，在收到丁代光的复议申请之后，依法进行了审查，在认定丁代光违法行为客观存在，事实清楚，证据充分，程序合法，量罚得当的情况下，作出长府行复决字[2015]1号《行政复议决定书》，决定维持长公(治)行罚决字[2014]1012号行政处罚决定书，其复议行为并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丁代光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦 音
审 判 员 唐福均
代理审判员 刘俊路
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 张思波