浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终421号
上诉人（原审原告）青田县双泰阀门制造有限公司等19家企业（名单附后）。
共同委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青田县人民政府，住所地青田县鹤城中路33号。
法定代表人戴邦和，县长。
委托代理人张祖康，青田县经济开发区管理委员会副主任。
委托代理人潘足飞，青田县潘源律师事务所律师。
原审原告青田正达阀门制造有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区5号。
法定代表人陈恩康，董事长。
青田县双泰阀门制造有限公司（以下简称双泰公司）等20家企业诉青田县人民政府其他行政强制一案，丽水市中级人民法院于2016年3月18日作出（2015）浙丽行初字第47号行政判决。双泰公司等19家企业不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月20日公开开庭审理了本案。二审开庭前，青田布隆斯模具阀门有限公司、青田春锋汽缸有限公司、青田世泰标准件有限公司、青田中源标准件有限公司向本院提交了撤回上诉申请。上诉人青田县康信机械有限公司的法定代表人周康丰、青田县东鑫阀门有限公司的法定代表人徐敏青及双泰公司等15家企业的共同委托代理人涂四益，被上诉人青田县人民政府的副县长陈海民及委托代理人张祖康、潘足飞到庭参加诉讼。原审原告青田正达阀门有限公司经本庭合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：被告青田县人民政府因环境整治需要，针对全县范围内所有阀门铸造、精加工等企业，于2014年11月27日出台了《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》，方案中“整治原则”第（三）项提出，在全面排查摸底的基础上，按照“关停淘汰一批、兼并重组一批、整治提升一批”的要求，分类指导，有序推进阀门行业综合整治提升。在“整治措施”第（二）项提出，对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。此后，包括原告青田澳特阀门有限公司、青田通顺阀门铸造有限公司、青田布隆斯模具阀门有限公司在内的多家企业，按照被告制定的《青田县阀门行业整治项目准入条件》要求，向被告提交了相互间同意兼并重组的报告、承诺书等，实施兼并重组。但各原告仍认为，被告要求原告企业进行兼并重组，表面上是以鼓励为主，实际上在实施兼并重组的过程中，通过停产整顿、强制拆除、收回土地使用权等行为，强制各原告进行兼并重组，侵犯了其合法权益，故针对被告实施兼并重组的行为向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，原告虽在诉讼请求中请求确认被告青田县人民政府强制要求各原告兼并重组的行为违法，但在实际的请求中，认为被告对各原告实施了“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”等行为，并认为上述行为都是强行兼并重组的准备措施，均包含在强制兼并重组行为之内。但事实上原告所述的“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”等，均属于分别独立的行政行为，原告将数个独立的行政行为，放在其所诉请的“强制兼并重组行为”之内，从而请求人民法院在一起行政诉讼中同时审查“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”等不同性质的行政行为，有违行政诉讼一个行为一个诉的基本要求。因此，庭审中经双方确认，原告所请求确认无效的“强制兼并重组行为”仅指被告于2014年11月27日作出的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》中有关对各原告兼并重组的规定。经审查，被告在该份文件中的“整治原则”第（三）项提出，在全面排查摸底的基础上，按照“关停淘汰一批、兼并重组一批、整治提升一批”的要求，分类指导，有序推进阀门行业综合整治提升；在“整治措施”第（二）项提出，对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。从上述对有关企业兼并重组的规定看，符合对该行业综合整治的要求，亦不带有强制性。至于原告所述被告通过实施拆除厂房等其他方式达到强制各原告兼并重组的目的，也并非系被告设定的重组兼并方案侵犯各原告的合法权益，原告应另行诉讼解决。综上，本院对原告的诉请予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业请求确认被告青田县人民政府要求各原告兼并重组行为无效的诉讼请求。
双泰公司等19家企业上诉称：一、一审法院错误地解释了“一个行为一个诉”原则，回避了对于案件有争议内容的审理。行政诉讼法中并没有所谓“行政诉讼一个行为一个诉的基本要求”的规范和原理，即使真有这样的规范，既然原告提出了多个诉，而法院也受理了这些诉，法院就不能以一案多诉为由，驳回原告的诉讼请求。诉的确定是一回事，对诉的处理是另一回事。法院可以将几个诉合并审理，也可以将一个诉分开审理（先期判决）。如果一审法院认为上诉人提出的几个诉，而这几个诉不能合并审理，那合法的处理方式是分开诉讼，而不是自行排除对其他诉的审理。所谓一个具体行政行为，就是行政机关的一次处理行为，这其中的“一次”，可以设定一项义务，也可以设定多项义务。这本来是最基本的法律常识，就如同法院针对被告的犯罪判决有期徒刑加剥夺政治权利，法院只是作出了一次判决，而不是作出两次判决。本案中，被上诉人制作的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》（以下简称《方案》），这一制定方案的行为，就是一个行政处理行为，而非多个行为，相对人理所当然有权对这一行政行为所设定的（一项或者多项）义务的合法性提起诉讼。上诉人在一审中所针对的停产整改、收回土地使用权、决定拆除相关设施、重新进行土地规划和生产规划设计条件这些处理行为，都是《方案》中的规定，也都存在着事实上的密切联系。一审说这些都是独立的行政行为，实际上是对行政行为的肢解。二、一审法院篡改了上诉人和被上诉人关于“兼并重组”的含义。从判决书对起诉意见的陈述也可以看出，上诉人所针对的诉讼标的，也即被上诉人的兼并重组决定，具体体现为《方案》规定的“一律予以停产整顿”、“一律予以关停淘汰”、“行业统一规划重新出让”、“不符合规划的建筑一律予以拆除”、“重新确定规划设计条例”，和《青田县阀门行业整治项目准入条件》之“布局及选址由整治领导小组根据规划和实际情况统筹安排”，等等。上诉人庭审中反复解释：“兼并重组既包括企业合并，也包括企业重新组织。根据直观的解析，行政机关的兼并措施包括制定兼并重组方案（这实际上是行政规划）和落实这种兼并方案，这包括关停原有企业、注销原有企业、为企业设立新的建设标准以及强迫企业合并”。但一审判决无视上诉人的诉讼请求，将“兼并重组”对应于《方案》中的第二项，即“对不符合工信部《铸造行业准入条例》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。”即使如此，《方案》之“符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产”，庭审中上诉人反复解释说这就意味着被告有权不准生产，于是所谓“兼并重组”的强制性含义显露无疑。让上诉人更不能接受的是，上诉人的诉讼请求是一审法院确定，但又说这个请求不成立。上诉人最初起诉对象为青田县政府等四家单位，请求共有四项，一审法院在立案审查时以诉求太多拒不立案，后上诉人将诉求改为两项，仍不准立案，最后上诉人将诉状改为请求确认兼并重组决定无效，但在诉状中注明了上诉人所诉兼并重组决定的含义。开庭过程中，一审法院还在对上诉人的诉请进行斟酌，说是以兼并重组归纳、还是以统一规划重新出让来归纳。上诉人庭审中表示，以什么词来归纳诉讼请求都可以，只要能解决问题，最后诉请确定为“兼并重组”决定。庭审中，一审法院对被上诉人的重新规划、新的企业准入标准等都做了详细的调查和询问。最后，既然一审法院说兼并重组决定没有强制性，那就是说起诉不符合行政诉讼的受案范围，一审以判决“驳回诉讼请求”就是错误的。三、被上诉人之兼并重组的决定的强制性和非法性，非常明显。一审中上诉人举出了充分证据证明被上诉人之兼并重组决定的强制性和非法性。现在项山宫工业园内一部分企业因为不能满足政府的重组方案而无法重启建设和生产，一部分企业虽然被迫按照政府的方案进行了兼并、重组,但均希望法院为其伸冤明理。一审法院认定所谓兼并重组方案没有侵犯上诉人的合法权益，属认定事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，依法确认被上诉人强制要求众上诉人兼并重组的行政行为无效。
青田县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中辩称：一、一审法院的行政判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。“停产整顿、强制排除、收回土地使用权”等均属于分别独立的行政行为，上诉人将数个独立的行政行为，放在其所诉请的“强制兼并重组行为”之内，从而请求人民法院在一起行政诉讼同时审查“停产整顿、强制排除、收回土地使用权”的不同性质行政行为，有违行政诉讼一个行为一个诉的基本要求。庭审中双方确认，上诉人所请求确认无效的“强制兼并重组行为”仅指被上诉人于2014年11月27日作出的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》中相关对各上诉人兼并重组的规定。对这一事实，有庭审笔录可以证明。现在一审法院就是对双方确认的诉讼请求进行审理，并不存在一审法院篡改上诉人和答辩人关于兼并重组的含义。答辩人作出的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》中对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，这一行为并不存在强制性和非法性，而且是合法的行为。综上所述，一审法院的行政判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。据此，答辩人请求二审人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人青田县人民政府是否存在双泰阀门等20家企业所诉的强制兼并重组企业的行为以及该行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，2014年11月27日青田县人民政府作出的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》（以下简称《实施方案》）中的“整治原则”第（三）项明确：在全面排查摸底的基础上，按照“关停淘汰一批、兼并重组一批、整治提升一批”的要求，分类指导，有序推进阀门行业综合整治提升。“整治措施”第（二）项明确：对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。从上述内容看，《实施方案》中涉及的“兼并重组”仅是青田县人民政府对阀门行业综合整治的指导性意见，非强制性规定，并不存在上诉人所称的强制兼并的行为。上诉人提出被上诉人还对其实施了“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”、“重新确定规划条件”等行为，这些行为确属强制兼并行为的表现形式。但本院认为，上诉人所称被上诉人所实施的上述行为均系不同行政法律关系的独立行政行为，上诉人如认为上述行为侵犯了其合法权益，可另行寻求救济。原审判决既认为不存在上诉人所诉称的强制兼并行为，又判决驳回双泰公司等20家企业的诉讼请求，显然存在矛盾，依法应予改判。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销浙江省丽水市中级人民法院（2015）浙丽行初字第47号行政判决；
二、驳回青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
青田环维精铸阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区19号。
法定代表人叶雪康，董事长。
青田鑫泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区5号。
法定代表人叶宋廷，董事长。
青田澳泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区8号。
法定代表人金妹芬，董事长。
青田春锋汽缸有限公司，住所地青田县东源镇工业园区6号。
法定代表人叶里光，董事长。
青田宏兴阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区2号。
法定代表人林继彬，董事长。
青田中泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区7号。
法定代表人叶旭光，董事长。
青田世泰标准件有限公司，住所地青田县东源镇工业园区9号。
法定代表人朱卫忠，董事长。
青田布隆斯模具阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区13号。
法定代表人张道文，董事长。
青田百斯特阀门铸造有限公司，住所地青田县东源镇工业园区17号。
法定代表人殷春荣，董事长。
青田豪迪斯阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区1号。
法定代表人殷春荣，董事长。
青田通顺阀门铸造有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区A11号。
法定代表人叶永青，董事长。
青田中源标准件有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区10号。
法定代表人张侠峰，董事长。
青田县东鑫阀门有限公司，住所地青田县东源镇公路128号。
法定代表人徐敏青，董事长。
青田澳特阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区B11号。
法定代表人陈玲丽，董事长。
青田县双泰阀门制造有限公司，住所地青田县东源镇项山宫工业园区18号。
法定代表人叶东荣，董事长。
青田五洲阀门有限公司，住所地青田县东源镇黄三公工业区内。
法定代表人叶海廷，董事长
青田县艾利斯阀门铸造厂，住所地青田县东源镇工业园区12号。
法定代表人卲时孟，董事长。
浙ＸＸ田康信机械有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区A15号。
法定代表人周康丰，董事长。
浙ＸＸ田永泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区15号。
法定代表人陈ＸＸ，董事长。