湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行终142号
上诉人（原审原告）谭昌忠，男，汉族，1963年5月4日出生，住湖北省远安县。
委托代理人汤艳婷，汉族，1986年2月6日出生，住址同上。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）远安县国土资源局。住所地：湖北省远安县鸣凤镇鸣凤大道**号。
法定代表人武步清，该局局长。
委托代理人刘婷婷，女，该局政策法规与执法监督股股长。一般授权代理。
委托代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市国土资源局。住所地：湖北省宜昌市西陵区沿江大道**号。
法定代表人王华品，该局局长。
委托代理人田新宇，男，该局政策法规与执法监督科科长。一般授权代理。
委托代理人周成军，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县国土资源局、被上诉人宜昌市国土资源局土地行政征收及行政复议一案，不服远安县人民法院（2016）鄂0525行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年8月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，原告为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会（以下简称双利村委会）村民。1987年12月3日，原告与该村签订《合同书》，约定：原告自1987年12月3日起至2018年12月30日止，承包经营该村大堰湾的低产田和山坡地，并按年上缴该村一定利润。签约后，原告一直依约经营。因当代普药集团与鸣凤大道延伸段建设项目，原告承包的大堰湾及其它部分土地被征收。2012年10月20日，当代普药及鸣凤大道延伸段项目工作专班发布、张贴《土地拟征收公告》，征收范围为：“东至双泉村三组老红阳路西边、南至简桥河以北、西至鸣凤大道延伸路以东、北至安泰大道以南”。2013年7月5日，双利村委会与原告之妻汤世萍签订《征地补偿协议书》，协议约定，根据原告承包大堰湾的土地及垦荒面积，一次性分别补偿原告人民币798083.60元和250801.48元，原告必须在三日内停止耕种并将地面附着物自行移走，同时将土地的经营使用权交给双利村委会。当天，原告在双利村领取了协议约定的征地补偿款。2013年11月19日，被告远安县国土资源局作出远国土征告字（2013）第27号《征地告知书》，并于当日张贴于远安县鸣凤镇双利村委会的村务宣传栏，被告远安县国土资源局工作人员王道菊同时向双利村委会送达了该《征地告知书》，村委会主要负责人郭敏签收并盖章。2013年11月27日，被告远安县国土资源局作出远国土听告字（2013）第27号《听证告知书》，并于当日张贴于远安县鸣凤镇双利村委会的村务宣传栏，被告远安县国土资源局工作人员王道菊同时向双利村委会送达了该《听证告知书》，村委会主要负责人郭敏签收并盖章。
原告通过政府信息公开申请，收到被告宜昌市国土资源局2015年8月20日作出的《政府信息公开告知书》，告知原告其申请公开的远安县2012年度第51、55批次及远安县2013年度第23、30批次建设用地拟用地均位于国家标准分幅的1：1万H49G032059土地利用总体规划图、现状图图幅内，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》相关规定，本次向原告公开的是重新制作的1：1万分幅的土地利用总体规划图、现状图。原告认为其1987年12月3日与双利村委会签订《合同书》承包并管理的部分集体承包地，位于远安县2013年度第23、30批次城市建设用地征地范围内，于2015年9月7日向被告远安县国土资源局申请公开远安县2013年度第23、30批次城市建设用地履行征地程序中涉及的听证告知书的政府信息。被告远安县国土资源局2015年9月29日作出远国土资公开告知（2015）032号《政府信息公开告知书》，并附“2013年度第23批次涉双利村听证告知书送达回执”。
原告认为，被告远安县国土资源局在远安县2013年度第23批次城市建设用地征地过程中未依法履行“听证告知”等行政行为，申请行政复议，被告宜昌市国土资源局2015年10月28日受理。2015年12月24日，被告宜昌市国土资源局作出宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》，认为远安县2013年度第23批次城市建设用地批准机构不是被告远安县国土资源局，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项的规定，驳回原告的行政复议申请。
原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法；2、确认被告远安县国土资源局采用“虚假材料”欺骗被告宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》的行为违法；3、撤销被告宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》；4、请求将二被告违法违纪的材料移送监察机关或者其上一级行政机关查处。
原判认为，被告远安县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，负有本辖区内土地资源行政管理法定职责。国务院国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条第（十四）项规定：“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”国土资源部国土资发（2004）238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第（十一）项规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”国土资源部国土资发（2010）96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十）项规定：“认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。……市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。”
本案中，一、被告远安县国土资源局于2013年11月27日将远国土听告字（2013）第27号《听证告知书》张贴于被征地的双利村委会的村务宣传栏，并将该《听证告知书》送达双利村主要负责人签收，已履行了听证告知义务。原告依合同取得大堰湾的低产田和山坡地的经营管理权，2013年7月5日，原告之妻汤世萍与双利村委会签订《征地补偿协议书》，并领取了协议约定的征地补偿款，原告以合同的方式将相关权利让渡出去，将涉案土地的经营使用权交还给双利村委会，因而丧失主张听证的权利，故原告因相关权益的让渡与征地行为没有利害关系。二、国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第十二条第二款规定：“建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。”因此，被告宜昌市国土资源局宜市国土资文（2013）739号《审查意见》，系被告远安县国土资源局征地报批前提供给上一级主管部门，依法进行审查，并向湖北省国土资源厅呈送审查的内部会审文件，不具有可诉性。且原告未提供证据证实被告远安县国土资源局采用“虚假材料”报批。三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，被告宜昌市国土资源局据此作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，其程序合法。四、原告诉请将二被告违法违纪的材料移送监察机关或者其上一级行政机关查处，不属于法院审理范围。因此，原告所提诉讼请求不予支持，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谭昌忠的诉讼请求。
上诉人谭昌忠上诉称：1、原审判决认定事实不清。远安县人民政府无权决定征收土地，双利村委会无权实施征地，当代普药及鸣凤大道延伸段项目工作专班无发布、张贴公告的主体资格。2013年7月5日的《征地补偿协议书》尚在诉讼过程中，且只是部分征地的协议，违法的征地行为与上诉人存在利害关系。原审判决认定被上诉人远安县国土资源局2013年11月27日将《听证告知书》张贴于被征地的双利村委会的村务宣传栏，该认定无证据佐证。送达《听证告知书》时，送达人王道菊未签名，双利村主要负责人郭敏无权代表全体村民签收，更无权代表全体村民放弃听证权利。上诉人经营的部分土地位于远安县2013年度第23批次城市建设用地征地范围内，被上诉人远安县国土资源局未告知上诉人有申请听证的权利，但其却声称被征地村组、农户无异议，采取该欺骗手段骗取被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》，该行为违法。2、由于被上诉人远安县国土资源局未告知上诉人对相关事项有申请听证的权利，征地程序严重违法，侵害了上诉人的合法权益，原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。请求撤销原审判决，确认被上诉人远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法，确认被上诉人远安县国土资源局采用“虚假材料”欺骗被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》的行为违法，撤销被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》。
被上诉人远安县国土资源局辩称：上诉人提出的“远安县人民政府无权决定征收土地”等事项不属于本案的审理范围。上诉人因相关权益的让渡，已与远安县2013年度第23批次城市建设用地的征地行为没有利害关系。被上诉人远安县国土资源局已依法履行“告知听证”法定职责，2013年11月27日作出远国土听告字（2013）第27号《听证告知书》后，直接送达双利村委会，并通过公示张贴的方式公告送达被征地农户，上诉人提起行政诉讼已超过法定起诉期限。被上诉人远安县国土资源局未提供“虚假材料”，被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜市国土资文（2013）739号《审查意见》系内部审查文件，不具有可诉性。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人宜昌市国土资源局辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》合法。上诉人向被上诉人宜昌市国土资源局申请行政复议时的复议请求，均已在本案进行了审理，其上诉请求撤销宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》没有实际意义。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。除此之外，本院还认定如下案件事实：1、因远安县2013年度第23批次城市建设用地征收，远安县人民政府呈报上级机关审批。2013年12月26日，被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》，认为远安县人民政府该批次申请用地情况真实，符合规定，提请湖北省国土资源厅审查。2014年3月7日，湖北省人民政府作出鄂政土批（2014）375号《省人民政府关于批准远安县2013年度第23批次城市建设用地的批复》，批准建设用地23.5259公顷。2、上诉人认为被上诉人远安县国土资源局在远安县2013年度第23批次城市建设用地征地过程中未依法履行“听证告知”等行政行为，向被上诉人宜昌市国土资源局申请行政复议，其复议请求是：确认被上诉人远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法，确认被上诉人远安县国土资源局采用“虚假材料”欺骗被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》的行为违法，并据此请求确认被上诉人远安县国土资源局征收土地程序违法。
本院认为，本案上诉人向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求有四个，现就其四个诉讼请求分述如下。
一、确认被上诉人远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法。
依据国务院国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条第（十四）项、国土资源部国土资发（2004）238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第（十一）项、国土资源部国土资发（2010）96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十）项之规定，就远安县2013年度第23批次城市建设用地拟征收事项，被上诉人远安县国土资源局2013年11月27日作出远国土听告字（2013）第27号《听证告知书》，告知双利村委会及农户：该局已拟定征收土地补偿标准和安置方案，对该方案有申请听证的权利，可在5日内申请听证，逾期未申请的视为放弃听证。
被上诉人远安县国土资源局向原审法院提交了其2013年11月27日作出的远国土听告字（2013）第27号《听证告知书》、该《听证告知书》的送达回执、张贴《听证告知书》的照片，上述证据在原审法院庭审过程中经过上诉人质证，上诉人也发表了质证意见。原审法院根据上述证据认定了本案相关事实，不存在无证据佐证的情形。上诉人否定该事实认定，未提交相反证据佐证，其主张本院不予支持。远安县2013年度第23批次城市建设用地涉及的被征地农户众多，被上诉人远安县国土资源局采取在远安县鸣凤镇双利村委会的村务宣传栏张贴《听证告知书》的方式，告知被征地农户听证事宜，该告知方式并无不妥。因此，上诉人请求确认被上诉人远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法，其该项诉讼请求不予支持。
二、确认被上诉人远安县国土资源局采用“虚假材料”欺骗被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》的行为违法。
上诉人主张，被上诉人远安县国土资源局未依法履行“告知听证”法定职责，却采用“虚假材料”证明其履行了该职责，从而欺骗被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》，起诉请求确认该行为违法。如前所述，被上诉人远安县国土资源局已依法履行了“告知听证”的法定职责，上诉人对其该主张并未提交相关证据佐证，且《审查意见》的作出机关是被上诉人宜昌市国土资源局，而非被上诉人远安县国土资源局，故本院对其诉讼请求不予支持。
需要说明的是，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，被上诉人宜昌市国土资源局并不具有远安县2013年度第23批次城市建设用地的征收批准权。远安县人民政府上报审批之后，被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》，是履行国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第六条所规定的内部审查权，而作出的过程性审查意见，并不对外发生法律效力。被上诉人宜昌市国土资源局上报审批之后，湖北省人民政府2014年3月7日作出鄂政土批（2014）375号《省人民政府关于批准远安县2013年度第23批次城市建设用地的批复》，批准建设用地23.5259公顷。因此，远安县2013年度第23批次城市建设用地的行政征收依据，是湖北省人民政府作出的《批复》，而非被上诉人宜昌市国土资源局作出的《审查意见》。
三、撤销被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》。
上诉人认为被上诉人远安县国土资源局在远安县2013年度第23批次城市建设用地征地过程中未依法履行“听证告知”等行政行为，向被上诉人宜昌市国土资源局申请行政复议，其复议请求是：确认被上诉人远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法，确认被上诉人远安县国土资源局采用“虚假材料”欺骗被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》的行为违法，并据此请求确认被上诉人远安县国土资源局征收土地程序违法。被上诉人宜昌市国土资源局经审查后，作出宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》，认为远安县2013年度第23批次城市建设用地批准机构不是被上诉人远安县国土资源局，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”依据该《实施条例》第四十八条第一项的规定，驳回上诉人的行政复议申请。
作为行政复议机关，被上诉人宜昌市国土资源局受理上诉人的行政复议申请后，应对上诉人的复议请求一一进行审查处理。被上诉人宜昌市国土资源局在其作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》中，仅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，驳回上诉人的行政复议申请，其适用法律错误，违反法定程序。同时，被上诉人宜昌市国土资源局援引《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一项，还存在援引法律条款不明确的问题。
综上，被上诉人宜昌市国土资源局未依法履行其行政复议法定职责，其作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》应予撤销。但鉴于上诉人的复议请求本案已进行审理，判决撤销宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》并责令被上诉人宜昌市国土资源局重新作出复议决定，已经没有意义，故本院判决确认被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》违法。
四、请求将二被上诉人违法违纪的材料移送监察机关或者其上一级行政机关查处。
本案是上诉人诉被上诉人远安县国土资源局土地行政征收违法、诉被上诉人宜昌市国土资源局行政复议决定违法的案件，上诉人未提交证据证明行政机关的主管人员、直接责任人员存在违法违纪情形，二被上诉人经本院传票传唤后均指派工作人员出庭应诉，未出现拒不到庭或中途退庭的情况，上诉人请求将二被上诉人违法违纪的材料移送监察机关或上一级行政机关查处，其请求无事实根据。
综上，上诉人部分上诉请求予以支持，原审判决认为被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》合法，该认定不当，本院予以改判。但上诉人请求确认被上诉人远安县国土资源局不依法履行“告知听证”法定职责的行为违法、确认被上诉人远安县国土资源局采用“虚假材料”欺骗被上诉人宜昌市国土资源局作出宜市国土资文（2013）739号《审查意见》的行为违法，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款之规定，判决如下：
一、撤销远安县人民法院（2016）鄂0525行初8号行政判决；
二、确认被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜国土资复（2015）26-1号《驳回行政复议申请决定书》违法；
三、驳回上诉人谭昌忠的其他诉讼请求。
一审案件诉讼费50元，由上诉人谭昌忠负担25元，被上诉人宜昌市国土资源局负担25元；二审案件诉讼费50元，由上诉人谭昌忠负担25元，被上诉人宜昌市国土资源局负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一六年十月十七日
书 记 员 陈 悦