广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终53号
上诉人（原审被告）广宁县住房和城乡规划建设局。住所地：广宁县南街道城西开发区。
法定代表人覃学彬，该局局长。
委托代理人许展洪，该局股长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）梁建英，女，汉族，1966年9月23日出生，住，
委托代理人陈家坚，男，汉族，1966年7月18日出生，住，系被上诉人梁建英的丈夫。
委托代理人罗林华，男，汉族，1957年6月8日出生，住广宁县,
上诉人广宁县住房和城乡规划建设局（以下简称：广宁县住建局）因与被上诉人梁建英撤销行政许可纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年1月8日，梁建英在广宁县人民法院委托广东邦民拍卖行有限公司举行的拍卖会上，通过公开竞价成交属广宁县对外经济发展公司的，国有土地使用证号为宁府国用（89）字第112951号，位于广宁县××号其中面积为55.55m2的国有土地使用权。之后，梁建英需要在上述土地上建设房屋，向广宁县住建局提出申请，广宁县住建局于2013年3月19日为梁建英核发了宁城规地字第[2013]211号《建设用地规划许可证》，核定建设规模为层数壹层；梁建英并于2014年1月13日对上述土地取得广宁县人民政府核发的宁国用（2014）字第2310284011号国有土地使用证。到2015年7月7日广宁县住建局为梁建英核发了宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》，核定建设规模为框架壹层。2015年8月4日，梁建英向广宁县信访局提交《维权请求书》，提出其在上述土地申请办理报建手续，但有关部门只批准建设一层，其认为不合理要求解决，广宁县信访局将梁建英的《维权请求书》转交广宁县住建局调处，广宁县住建局于2015年10月16日向梁建英作出宁住建信字[2015]47号《关于信访事项调处情况的答复意见》，不同意梁建英建设六层的请求，并告知梁建英按照信访条例的规定，如对答复意见有异议，可申请复查；梁建英不服广宁县住建局的答复意见提出复查申请，广宁县人民政府于2015年11月20日作出《关于撤销广宁县住房和城乡规划建设局<关于信访事项调处情况的答复意见>的决定》，撤销广宁县住建局的答复意见，要求广宁县住建局不作为信访事项受理，应作出行政处理决定；广宁县住建局于2016年6月12日向梁建英作出《关于对<维权请求书>的答复意见》，不同意梁建英申请建设六层的请求。到2016年7月22日，原审法院收到梁建英起诉广宁县住房和城乡规划建设局的行政起诉状，请求撤销广宁县住房和城乡规划建设局分别于2013年3月19日和2015年7月7日为梁建�核发的宁城规地字第[2013]211号《建设用地规划许可证》和宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》，原审法院于2016年9月7日予以立案。
原审法院审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，广宁县住建局有权对本行政区域内的建设用地规划和建设工程规划作出行政许可的职权，是本案适格诉讼主体。因梁建英请求撤销广宁县住建局于2013年3月19日核发的宁城规地字第[2013]211号《建设用地规划许可证》的起诉已经超过法定的起诉期限，原审法院已于（2016）粤1203行初156号行政裁定中驳回梁建英对该行政行为的起诉。本案中，广宁县住建局为梁建英核发《建设工程规划许可证》，应由梁建英申请办理并提交使用土地的有关证明文件、建设工程设�方案等材料，经广宁县住建局审核同意后核发建设工程规划许可证，但从广宁县住建局提供的证据看，既无梁建英已提出申请办理的合法依据，又无建设工程设计方案，并且广宁县住建局的建设工程规划许可审批表中明确审核所附资料只是土地证、建设用地规划许可证、规划条件等资料，与《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定相悖。因此，广宁县住建局向梁建英核发的宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》�要证据不足，依法应予以撤销。另外，核发建设工程规划许可证属于广宁县住建局的行政职权，梁建英要求直接判决广宁县住建局根据梁建英的申请，依法批准其建设六层的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，作出撤销广宁县住建局于2015年7月7日核发的宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》的判决。
上诉人广宁县住建局不服原审判决，向本院上诉称，一、原审法院存在程序违法的情形，足以影响案件的公正审理。原审法院将两个相互独立的行政行为作为一个案件审理，程序违法。原审法院未依照《行政诉讼法》第三十一条的规定对被上诉人梁建英的委托代理人的资格进行审查，导致不符合法定条件的人代理该案件，明显违反法定程序。原审法院未依法追加�行政许可行为有利害关系的第三人参加行政诉讼。二、被上诉人的起诉超过了诉讼时效，丧失了胜诉权。我局发出宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》是2015年7月7日，被上诉人到2016年7月22日才提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，被上诉人对宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》的起诉，已经超过法定的诉讼时效。原审法院本应根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，裁定驳回上诉人的起诉。原审法院未作出驳回起诉的裁定，违反上述规定，明显属于适用法律错误，应当纠正。三、原审判决书认定事实错误，导致错误判决。2015年7月7日，根据上诉人提交办理建设工程规划许可的申请材料及《用地规划许可证》、《广宁县城市规划管理技术规�》条件、第三人（宗地附近居民）梁世柏、陈淦清等人对建设工程规划许可提出了一些意见，作出建设工程规划许可，同意建设框架一层房屋。在原审答辩期间，我局提供了《广宁县住房和城乡建设局机构代码证》、局三定方案、《广宁县建设工程规划许可申请表》、土地使用证、第三人的意见、《建设工程规划许可审批表》等，证明我局应被上诉人申请为其办理《建设工程规划许可证》，允许其建设壹层房屋的行政行为合法、适当。由于起诉状对被上诉人申请建设工程许可的程序没有异议，只是认为：“不批准建六层的请求依法无据”，我局应当变更原来允许建设壹层为六层。后来在开庭时，被上诉人才补充递交了大量的“证据”，并对其申请表载明申请建设壹层房屋提出异议。我局为了证明该申请表内容，当庭补充提交被上诉人在申请建设工程规划许可证时所附的建设房屋设计图纸，证明其申请建设工程的设计图是壹层（4米高）框架房屋，与申请表一致。所补充相关房屋的设计图纸，属于《行政诉讼法》第三十六条第二款的情形，原审法院应当准许，但原审法院未将该图纸作为证据，实属不当。可见在案涉《建设工程规划许可证》核发过程中，先有被上诉人递交申请表及土地使用证、房屋设计图纸，后有我局的行政审查和许可的结果。我局认为，原审判决书认为：“既无原告已提出申请办理的合法依据，有无建设工程设计方案”属于认定事实的错误。我局对被上诉人申请办理建设工程规划许可证的行政行为符合《城乡规划法》第四十条第二款的规定。被上诉人的起诉理由不能成立，应依法驳回。综上所述，原审判决，不仅存在审理程序的违法情形，且认定事实、适用法律也错误。根据《行政诉讼法》第八十九条（二）规定，请二审法院作出改判，支持我局的全部上诉请求。
上诉人在二审期间新提交了广宁县人民防空办公室核发的（2015）宁防工易字第71号人民防空审批证复印件1份作为证据。
被上诉人梁建英答辩称，一、原审法院审判程序合法，并没有剥夺任何一方当事人的诉讼权利。我针对上诉人广宁县住建局就建设规划申请作出的行政许可行为不服提起行政诉讼，虽然是针对的是两个具体的行政行为，但这两个具体行政行为具有同一性和关联性，而我对此也提出相同的理由请求人民法院予以变更或撤销上述许可，依法可以合并审理，并分别作出裁判。我已经向原审法院提交了所在社区推荐罗林华作为委托诉讼代理人的推荐函，符合行政诉讼法关于委托代理人的规定，庭审期间对双方出庭人员也征得对方同意，对此，上诉人并无提出任何异议。原审法院允�罗林华代理我进行诉讼并不违反法定程序。本案不应追加其他公民作为第三人参加诉讼，周边居民不是本案具体行政行为涉及的利害关系人。二、本案的起诉没有超过法定的起诉期限。由于上诉人对我申请建设六层的规划申请是否准许没有作出书面决定，只是一个单纯的发证行为，既没有陈述理由，也没有赋予诉权。我对上诉人的规划许可不服早在2015年8月4日已提出异议，并向广宁县政府提出书面意见请求维权。在上诉人作出具有行政决定内容但形式不合法的《关于对<维权请求书>的答复意见》的六个月内的2016年7月22日提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限。三、原审法院认定事实基本正确，判决撤销行政许可正确，但应同时判令上诉人在限期内重新作出具体行政行为。上诉人向法庭提供虚假证据拟证明我当时申请建设时是一层，但申请表的字迹并非我的，也无证据显示我曾委托代理人代办申请。原审法院根据查明的事实，认定上诉人在发证过程中违反法定程序，应予撤销行政许可，从而作出撤销判决，符合法律规定，请求二审法院予以维持。但原审法院对我在原审中提出的建设一层的规划许可不合理的请求以“属于被告的行政职权”为由不作处理的做法，是一种拒绝裁判的行为，请二审法院一并审查，并判令上诉人限期作出具体行政行为。
被上诉人在二审期间新提交了广宁县国土资源局于2017年1月17日出具的《证明》一份作为证据。
经庭审质证，被上诉人对上诉人在二审期间新提交的证据，认为超过了举证期限提交的，不予质证。上诉人新提交的证据，在一审举证期间届满前已经形成，上诉人无正当理由不提交原审法院，在二审中应不予采纳。上诉人认为被上诉人新提交的证据与本�无关联，本院亦不采纳该份证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的：“之后，梁建英需要在上述土地上建设房屋，向广宁县住建局提出申请，广宁县住建局于2013年3月19日为梁建英核发了宁城规地字第[2013]211号《建设用地规划许可证》”事实不当，应认定为：“之后，梁建英因需要变更规划用地，向广宁县住建局提出申请，广宁县住建局于2013年3月19日为梁建英核发了宁城规地字第[2013]211号《建设用地规划许可证》”。
本院认为，本案争议焦点是上诉人广宁县住建局核发的宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》是否合法。上诉人广宁县住建局是辖区范围内建设用地规划和建设工程规划的主管部门，是本案的适格主体。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款：“申请办理建设工�规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。但本案中，从上诉人提交的证据，既无被上诉人梁建英已提出申请办理的合法依据，又无建设工程设计方案，并且上诉人的建设工程规划许可审批表中明确审核所附资料只是土地证、建设用地规划许可证、规划条件等资料。虽然上诉人提交了一份被上诉人的申请书，但被上诉人予以否认，且没有证据证明被上诉人委托他人代为申请，故不能认定有被上诉�提出申请的合法依据。因此，上诉人向被上诉人核发的宁城规建字第[2015]086号《建设工程规划许可证》主要证据不足，原审法院予以撤销，并无不当。核发建设工程规划许可证属于上诉人的行政职权，被上诉人要求直接判决上诉人根据被上诉人的申请，依法批准其建设六层的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持，处理得当。上诉人提出一审程序违法、应追加第三人、被上诉人起诉超过起诉期限等上诉理据不充分，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人广宁县住建局负担。
�判决为终审判决。
审 判 长 张国良
审 判 员 高永宏
代理审判员 叶志敏
二〇一七年六月一日
书 记 员 邱嘉炜