湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘31行终31号
上诉人（原审原告）黄光玉，女，汉族，1965年10月22日出生，湖南省吉首市人，现在湖南省未成年犯管教所服刑。
委托代理人黄娟，女，土家族，1989年4月20日出生，湖南省吉首市人，系原告黄光玉侄女。
被上诉人（原审被告）吉首市公安局，住所地湖南省吉首市人民北路57号。
法定代表人张任平，该局局长。
上诉人黄光玉因与被上诉人吉首市公安局行政处罚一案，不服吉首市人民法院（2016）湘3101行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定，2016年8月1日、2016年8月3日，原告黄光玉携带上访材料到天安门地区非访，其中2016年8月3日被北京市公安局天安门地区分局治安大队进行训诫，并制作了训诫书。黄光玉被送往北京马家楼救济站。湘西自治州驻京维稳劝返办公室出具第（2016）109号、110号《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，建议对原告于2016年8月1日、2016年8月3日到天安门地区进行非访的行为依法处罚。原告于2016年8月3日由吉首市镇溪镇街道办事处工作人员接回吉首市（到达吉首市时间为8月4日7时许）。2016年8月3日19时许，被告吉首市公安局接吉首市镇溪镇街道办事处工作人员报警称：辖区信访人员黄光玉于今年8月1日、8月3日两次到北京天安门地区进行非正常上访扰乱公共场所秩序，其中8月3日被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。被告于当日决定受理为行政案件进行调查。受理后，被告依法传唤原告接受调查，告知了原告行政案件权利义务，并将传唤的原因和处所及时通知了原告的家属，通过询问原告及证人，并进行调查取证，查明原告有非法上访的违法事实，在履行行政处罚审批程序后，于2016年8月4日作出吉公（国）决字［2016］第0965号《公安行政处罚决定书》，决定对原告黄光玉行政拘留十日。被告在作出行政处罚决定之前，已将处罚决定的事实、理由与依据告知了原告，并将行政拘留的处罚决定内容及执行机构通知了原告及其家属，之后将原告送往吉首市拘留所拘留十日，2016年8月14日，原告被解除拘留。原告不服被告作出的吉公（国）决字［2016］第0965号《公安行政处罚决定书》，提起行政诉讼。另查明，原告黄光玉因非正常上访，2016年7月8日被吉首市公安局行政拘留十日。
原判认为，本案的争议焦点是：1、原告行为的定性；2、被告对原告作出行政处罚决定是否具有管辖权；3、被告对原告作出行政处罚决定，适用法律法规是否正确；4、被告对原告作出行政处罚决定的程序是否合法。关于争议焦点1，根据已经查明的事实，原告黄光玉于2016年8月1日、2016年8月3日到北京天安门地区进行上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队进行训诫，并制作了训诫书，后被送往北京马家楼救济站。原告诉称其到北京是为了找当地执勤民警咨询有关事项与事实不符。依照《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条之规定，原告的行为属于非正常上访行为，构成违反治安管理行为，依法应由公安机关给予治安管理处罚。关于争议焦点2，被告作为原告居住地公安机关对原告非正常上访的起因、诉求以及其他各方面情况较为清楚，原告非正常上访行政案件由被告管辖更为适宜，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被告对原告作出行政处罚决定具有管辖权。关于争议焦点3，经审查，被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项、第二十三条第一款第二项规定，对原告作出行政拘留十日的处罚决定，适用法律法规正确。关于争议焦点4，被告对原告黄光玉进行处罚，依法履行了立案审批、调查取证、行政案件权利义务告知、行政处罚审批、拟处罚告知等行政处罚法律手续，程序合法。另原告在庭审过程中提出被告作为执法机关不应当委托律师参与诉讼的问题，本院认为有必要向原告进行释明。本案中被告委托了一名工作人员及一名律师作为诉讼代理人参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一的规定。综上所述，本院对被告作出的吉公（国）决字［2016］第0965号《公安行政处罚决定书》行政行为进行审查，该行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黄光玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄光玉负担。
上诉人黄光玉不服一审判决提起上诉请求：一、依法撤销吉首市人民法院(2016)湘3101行初46号行政判决书；二、依法支持上诉人的一审诉讼请求；三、本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由是：一、非访与违法性质混淆。一审法院在审理上诉人吉公（国）决字[2016]第0965号《公安行政处罚决定书》一案时，认定非访与违法性质混淆。根据一审法院审核认定书证事实，北京市公安局天安门地区分局治安大队，对上诉人违反《信访条列》第十八条第一款情节作出的训诫处罚书并不构成《信访条例》第二十条第六款，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项及第二十条规定的违法处罚事实依据。因此，非访（越级）并不等同违法，但违法必具备非访。二、超越法定权限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及十八至二十条规定，州驻京办并不是法律授权的公安行政机关，无北京市治安管辖权及委托权限。根据《中华人民共和国行政强制法》第九条第一款及第十七条规定，违反治安管理规定的行政强制处罚权，不得委托。所以，州驻京办出具的处理建议函，并不能够成为限制上诉人人身自由的行政处罚事实依据，更不能够成为法释[2002)21号第五章规定的判案依据。三、一事两罚违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条：几个公安机关都有管辖权的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。由此可知：上诉人如存在违法行为，行政处罚权由违法行为发生地管辖。据此，被上诉人以北京市公安局天安门地区分局治安大队民警，履行《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百条规定职权作出的训诫书，作为上诉人违法治安管理第二十三条第一款第二项规定的处罚事实依据，明显违背《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条一事两罚原则规定。四、一审诉求符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，上诉人在途经北京天安门寻找2016年5月1日和2016年6月4日当天执勤民警，查找是否有当天违法视频的执法记录仪来证明上诉人违法，及是否委托当地政府处罚。被上诉人在没有直接证据，可以证实上诉人存在违反治安管理规定的违法上访事实及权限的情况下，还对上诉人作出吉公（国）决字[2016]第0965号《公安行政处罚决定书》，已明显违背《中华人民共和国行政处罚法》第三十条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条原则规定。所以，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十七条规定，上诉人一审诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，请求中级人民法院依法改判，以有效维护公民人身自由权益为盼。
被上诉人吉首市公安局未进行答辩。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可作为认定本案事实的依据。
二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为，本案的争议焦点有二，一是被上诉人吉首市公安局是否有被诉行政处罚的管辖权；二是被上诉人吉首市公安局作出的行政处罚决定是否合法。关于被上诉人的管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”国家公安部依据该条法律规定的授权，在其制定的《公安机关办理行政案件程序规定》中第九条对办理行政案件的管辖作了明确规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”经查，上诉人黄光玉是吉首市人并居住于该市，且其涉嫌违法的行为并不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品等除外情形，因此吉首市公安局作为上诉人居住地的公安机关对其违法行为实施行政处罚，符合上述公安部《程序规定》第九条的相关管辖规定。故，上诉人提出被上诉人对其处罚没有管辖权的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于被诉行政行为合法性问题，应从三个方面进行审查，一是事实是否清楚，证据是否充分；二是适用法律、法规是否正确；三是程序是否合法。关于事实和证据。经查，上诉人黄光玉于2016年8月1日、8月3日，在北京市天安门非上访场所走访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获并予以训诫，并被送至马家楼救济站稳控，后由接访人员接回吉首市。上述事实均有证据在卷佐证。被上诉人吉首市公安局基于前述事实对上诉人作出拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，证据充分。关于适用法律。国务院制定的《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”该规定明确了信访人采用走访形式上访所应到的正当场所。同时，该《条例》第四十七条还规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。”上诉人黄光玉因采取走访的形式到北京上访，应当遵守《信访条例》的规定到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，没有证据可以证实天安门地区属于接待上访的应当场所，因此上诉人的走访行为违反了《信访条例》第十八、四十七条的相关规定，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对其作出拘留十日的行政处罚，适用法律正确。关于处罚程序。本案中，被上诉人受理案件后，履行了必要的权利义务告知、调查取证、处罚告知、作出处罚决定并通知家属等法定程序，其所作出的行政处罚行为程序合法、正当。另，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的处罚种类为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证四种。训诫不属于该法规定处罚种类之一，且训诫的严厉程度要低于警告，属于轻微警告，更多地带有批评与教育的成份，对当事人的权利义务并不能构成实质性的影响。故北京市公安局天安门地区分局对上诉人的训诫并不属于行政处罚。
综上，被上诉人吉首市公安局作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄光玉负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 学 军
审判员 陈武涛审判员唐云峰
二〇一八年七月二十五日
书记员 田 勋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。