福建省南平市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽07行终14号
上诉人（原审原告）余明宝，男，1953年8月15日出生，汉族，住邵武市。
被上诉人（原审被告）邵武市公安局，住所地邵武市五一九路信义巷1号。
法定代表人汪火昌，局长。
委托代理人刘平，男，邵武市公安局法制大队教导员，住。
被上诉人（原审被告）邵武市人民政府，住所地邵武市新建路8号。
法定代表人丁贵生，市长。
委托代理人章伟，男，邵武市人民政府办公室法制股副股长，住邵武市。
上诉人余明宝因诉邵武市公安局、邵武市人民政府信息公开一案，不服邵武市人民法院（2016）闽0781行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人余明宝，被上诉人邵武市公安局的副局长陶双年作为出庭行政首长及委托代理人刘平，被上诉人邵武市人民政府的委托代理人章伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2012年3月8日，原告余明宝到北京中南海附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获。2012年3月12日，邵武市公安局根据北京市公安局西城分局府右街派出所的工作说明、对余明宝的训诫书、游冠群的报案材料等证据对余明宝作出邵公决字[2012]第00454号行政处罚决定书，认定余明宝到北京中南海附近非正常上访，对余明宝进行行政拘留十日的处罚（拘留期限自2012年3月12日至2012年3月22日），并告知余明宝不服的救济途径。2012年11月11日，余明宝到北京市联合国开发署周边非正常上访，被北京市公安局朝阳分局三里屯派出所查获。2012年11月15日，邵武市公安局根据北京市公安局朝阳分局三里屯派出所提供的余明宝的供述、对余明宝的训诫书等证据对余明宝作出邵公决字[2012]第02232号行政处罚决定书，认定余明宝到北京市联合国开发署周边非正常上访，对余明宝进行行政拘留十日的处罚，并告知余明宝不服的救济途径。
同时查明，2015年9月28日，余明宝向邵武市公安局申请公开两次行政处罚中余明宝的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所和朝阳分局三里屯派出所的工作说明、训诫书、扣押清单、游冠群报案材料、在北京市违法的地点、非正常上访的事实、笔录、录像资料及扣押余明宝身份证的依据理由等信息。同日，邵武市公安局受理了余明宝的申请。2015年10月15日，邵武市公安局作出邵公访告[2015]52号信访事项告知单，内容：“余明宝你在2015年9月28日来访反映要求对2012年3月12日邵公决字[2012]第00454号和2012年11月15日邵公决字[2012]第02232号两次处罚的相关内容公开的信访事项，经核查，根据《公安部关于公安机关警务工作秘密具体范围规定》的规定，对案件调查的证据材料不属于公开范围。”余明宝不服向邵武市人民政府提出复议申请，2015年12月23日，邵武市人民政府作出邵政行复[2015]5号行政复议决定书，撤销了邵武市公安局作出的邵公访告[2015]52号信访事项告知单，责令邵武市公安局在5日内重新作出答复，并于2016年3月21日向邵武市公安局送达了复议决定书。2016年3月22日，邵武市公安局根据市政府的复议决定，重新作出（2016）01号政府信息公开告知书，内容：“余明宝关于你提出2012年3月12日邵公决字[2012]第00454号和2012年11月15日邵公决字[2012]第2232号两次处罚的相关内容的政府信息公开申请，经查，根据《公安部关于公安机关警务工作秘密具体范围规定》的规定，对案件调查的证据材料不属于公开范围，本机关不予公开。”余明宝不服向邵武人民市政府提出复议申请，2016年7月7日，邵武市人民政府作出邵政行复[2016]6号行政复议决定书，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，维持了市公安局作出的（2016）01号政府信息公开告知书。
另查明，2012年3月12日，邵武市公安局扣押了余明宝的申诉状3份及白布条一块，并于当日予以发还。
原审判决认为，1、关于市公安局作出的邵公访告[2015]52号信访事项告知单与［2016］01号政府信息公开告知书是否属于以同一事实与理由作出的同一行政行为的问题。根据《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”第三十五条第一款规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”可见邵武市公安局作出的邵公访告[2015]52号信访事项告知单，是对信访人的信访答复，只是一种解释行为，如信访人不服不能申请复议，仅能向上一级行政机关请求复查、复核。故邵公访告[2015]52号信访事项告知单不属于行政行为。因此，原告余明宝认为邵武市公安局以同一事实与理由作出同一行政行为的意见，该院不予支持。2、关于余明宝要求确认被告邵武市人民政府不准许其请求“确认被告市公安局不履行‘邵政行复（2015）5号’行政复议决定书，拖延90天的行为违法及不准许其要求依法追究被告邵武市公安局负责人和当事人的法律责任。”的行政行为违法的问题。余明宝对其于2016年3月26日提供的行政复议申请书中删除的第二项复议请求即“认定被申请人不履行行政复议决定，拖延时间，并依法追究被申请人当事人和负责人的法律责任（行政问责或记大过处分）”的内容上的指模系其本人所盖不持异议，故删除该项复议请求系余明宝本人真实意思表示。余明宝认为系被告邵武市政府不准许其提出该项请求，因没有提供相应的证据佐证，且该项请求亦不属于行政复议的范畴，故对余明宝的该诉请，不予支持。3、关于原告余明宝要求确认被告邵武市公安局拒绝公开扣押原告“身份证”的依据及理由违法并要求市公安局公开该信息的问题。该院认为，邵武市公安局提供了扣押余明宝物品的扣押清单及物品发还凭证，可以证明市公安局仅扣押了余明宝的申诉状3份及白布条一块，并均予以了发还。原告余明宝认为邵武市公安局扣押了其身份证，但没有提供相应的证据佐证，故对余明宝要求邵武市公安局公开并不存在的信息，即扣押“身份证”的相关信息，不予支持。4、关于原告要求确认被告邵武市公安局不予公开两次行政拘留的事实和程序信息以及被告邵武市人民政府维持被告邵武市公安局作出的“（2016）01号政府信息公开告知书”的行政行为违法的问题。余明宝于2015年9月28日向邵武市公安局提出申请，要求公开北京市公安局西城公安分局府右街派出所工作说明、游冠群报案材料等信息。根据《公安机关执法公开规定》第二条规定：“本规定所称执法公开，是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。”《公安部关于公安机关警务工作秘密具体范围规定》第二条规定：“警务工作秘密是指公安机关在警务活动中产生的，在一定时间内只限一定范围内的人员知悉，泄露会给警务工作造成被动或损害的事项。”第三条规定：“警务工作秘密的具体范围：（一）打击违法犯罪活动的具体工作部署、行动方案、情况报告及其他有关情况；……。”原告余明宝要求公开公安机关的工作说明、游冠群报案材料等信息属于警务秘密，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应公开的信息范畴，故邵武市公安局作出不予公开决定及市政府作出邵政行复［2016］6号行政复议决定书维持市公安局作出的（2016）01号政府信息公开告知书，于法有据，不存在违法行为，对原告的该项诉请，不予支持。
综上，由于余明宝申请邵武市公安局公开的信息不属于应当公开的政府信息范畴，邵武市公安局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定给予了书面答复，该答复事实清楚、程序合法。邵武市人民政府作出维持邵武市公安局不予公开的复议决定程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决：驳回原告余明宝的诉讼请求。
上诉人余明宝不服一审判决，向本院提起上诉，认为：1.邵武市公安局作出的信访事项告知单属于违反《政府信息公开条例》规定的行政行为，一审法院错误适用《信访条例》，为上诉人设置法律障碍，一审法院认为被诉信访事项告知单不属于行政行为是错误的；2.上诉人删除复议申请书中的第二项复议请求是在被上诉人邵武市人民政府强行权力压制下删除的，一审法院包庇邵武市人民政府、邵武市公安局的违法行为；3.被上诉人邵武市公安局扣押上诉人身份证是事实；4.上诉人申请公开的信息不属于警务秘密。一审法院有法不依，有错不纠，请求二审法院判令：1.撤销一审判决，并依法给予改判；2.支持上诉人一审诉讼请求；3.一、二审诉讼费由两被告承担。
被上诉人邵武市公安局辩称，1.邵武市作出的信访告知单与政府信息公开告知书，不属于以同一事实与理由作出的同一行政行为的问题；2.邵武市公安局在余明宝申请要求信息公开案中，不存在违反法律程序的问题；3.公安机关不存在扣押余明宝身份证的行为；4.邵武市公安局局对余明宝政府信息公开告知书认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人邵武市人民政府辩称，行政复议决定书是被上诉人依法作出，余明宝删除复议申请书中的第二项复议请求是其自愿行为，非答辩人不准许，且该项请求不属于行政复议事项。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国信息公开条例》的立法宗旨是提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合该立法宗旨，否则将无法实现立法初衷，偏离立法本意，产生负面效果。行政诉讼是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议，促进政府依法行政。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也需要判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。本案中，上诉人余明宝申请公开被上诉人邵武市公安局于2012年对其作出的两次行政处罚的事实依据，实际上是对行政处罚决定提出质疑，试图以政府信息公开之名义启动对行政处罚的合法性审查程序，已明显偏离政府信息公开的制度功能，不符合信息公开制度的立法宗旨。本案上诉人余明宝的核心利益应当在于行政处罚决定，且其查阅的卷宗信息也可以通过行政处罚之诉获取，但余明宝并没有通过直接合法的法律途径对行政处罚决定申请复议或者提起行政诉讼，反而提起本案之诉，以期达到扩大影响的不当目的，不具有依法应予保护的诉讼利益，与行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益的立法目的相悖，浪费行政资源和司法资源，已构成信息公开申请权及诉权的滥用，应不属于人民法院的受理范围，一审法院受理后作出实体判决不当，应予以撤销。
综上，被上诉人邵武市公安局所作被诉告知书及邵武市人民政府作出行政复议决定实际未侵害余明宝的合法权利，故对其起诉应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项规定的的规定，裁定如下：
一、撤销邵武市人民法院（2016）闽0781行初5号行政判决；
二、驳回余明宝的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张文硕
审 判 员 吴良福
代理审判员 黄 飙
二〇一七年四月二十一日
书 记 员 陈 虹
本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。