福建省武夷山市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽0782行初1号
原告：翁祖谈，男，1962年11月26日出生，汉族，经商，现住武夷山市。
委托诉讼代理人：李延程，男，经商，现住武夷山市（系翁祖谈所在的武夷山市宏源建设工程有限公司推荐）。
被告：武夷山市国土资源局，住所地武夷山市北门大街72号，统一社会信用代码113507820039629778。
法定代表人：陈航，局长。
出庭行政首长：熊秀林，该局副局长。
委托诉讼代理人:魏土林，男，该局用地股股长，现武夷山市舍。
委托诉讼代理人：李占远，男，该局法规股股长，武夷山市舍。
第三人：谢凤妹，女，1968年12月4日出生，汉族，打工，现武夷山市室。
第三人：叶培荣，男，1944年10月20日出生，汉族，退休职工，住武夷山市，公民身号码352103194410200035。
第三人：陈学明，男，1964年8月14日出生，汉族，住武夷山市，现羁押于武夷山市看守所。
委托诉讼代理人：李延程，男，具体身份情况同上。
第三人：武夷山市经济信息和商务局，住所地武夷山市五九北路55号，统一社会信用代码11350782315684785E。
法定代表人：金小万，局长。
委托诉讼代理人：王世勋，男，该局资产管理投资有限公司总经理，现住武夷山市。
原告翁祖谈与被告武夷山市国土资源局（以下简称国土局），第三人谢凤妹、陈学明、武夷山市经济信息和商务局（以下简称经商局）[经商局因政府机构改革由原武夷山市商业局（以下简称商业局）变更为武夷山市经济贸易局，再变更而来]、叶培荣土地行政许可一案。本院于2005年12月28日立案受理，于2006年2月21日作出（2006）武行初字第1号行政裁定，裁定驳回翁祖谈的起诉。翁祖谈不服提起上诉，南平市中级人民法院（以下简称南平中院）于2006年5月8日作出（2006）南行终字第21号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。翁祖谈不服南平中院裁定，向福建省人民检察院提起抗诉，福建省人民检察院于2006年8月22日以闽检刑抗（2006）4号行政抗诉书向福建省高级人民法院（以下简称省高院）提出抗诉，省高院于2006年12月20日作出（2006）闽行监字第32号行政裁定，裁定指令南平中院进行再审。2007年5月9日南平中院作出（2007）南行再字第1号行政裁定，裁定：一、撤销南平中院（2006）南行终字第21号、本院（2006）武行初字第1号行政裁定；二、指令本院审理。本院于2007年8月22日作出（2007）武行再初字第1号行政判决，判决驳回翁祖谈的诉讼请求。翁祖谈不服提起上诉，南平中院于2007年12月28日作出（2007）南行再终字第1号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。翁祖谈不服向省高院申诉，省高院指定南平中院审查，南平中院于2011年6月8日作出（2011）南行监字第2号驳回申诉通知书，通知：申请再审理由不成立，予以驳回。翁祖谈再向省高院申诉，省高院于2011年7月20日作出（2011）闽行监字第35号行政裁定，裁定本案指令南平中院另行组成合议庭进行再审。南平中院于2011年12月14日作出（2011）南行再终字第1号行政判决，判决：维持南平中院（2007）南行再终字第1号行政判决。翁祖谈不服向省高院申请再审，省高院于2015年12月3日作出（2015）闽行监字第119号行政裁定，裁定本案由本院提审。省高院于2015年12月15日作出（2015）闽行再终字第20号行政判决，判决：一、撤销南平中院（2011）南行再终字第1号行政判决、（2007）南行再终字第1号行政判决及本院（2007）武行再初字第1号行政判决；二、发回本院重审。本院于2016年10月13日作出（2016）闽0782行初46号行政判决，判决驳回翁祖谈的诉讼请求。翁祖谈不服提起上诉，南平中院于2017年11月28日作出（2016）闽07行终86号行政裁定，裁定撤销原判、发回重审。
发回重审后，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。翁祖谈及其委托诉讼代理人李延程，国土局的行政首长熊秀林及委托诉讼代理人魏土林、李占远，经商局的委托诉讼代理人王世勋，叶培荣，陈学明的委托诉讼代理人李延程到庭参加诉讼；谢凤妹经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
翁祖谈诉称：请求撤销武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》。2003年1月16日，翁祖谈向陈学明购买商业职工安置小区开发中心内32号地块，面积100平方米，2005年8月15日武夷山市城乡规划局批准办理用地申请。同月，谢凤妹起诉翁祖谈，谢凤妹于2003年2月19日从叶培荣处受让了争议地块使用权，并提供武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》。2005年8月31日国土局作出了证明，证明争议的土地使用权属谢凤妹。国土局违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，将划拨土地批准他人建设用地，程序违法，根据划拨土地性质，需变更为出让用地，须办理出让用地确认书，建设用地须经规划后方可办理建设用地批准书。国土局为谢凤妹颁发的武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》程序违法，适用法律法规不当，应予撤销。
国土局辩称：该32号地块权属是谢凤妹的，当时武夷山市人民政府（以下简称市政府）为了安置冷冻厂下岗职工，有市政府专题会议纪要、武夷山市建设委员会（以下简称市建委）的文件批复给商业局，按规划设计方案安置。叶培荣属该厂的下岗职工，叶培荣按照程序提出申请，办理了土地临时使用证后转让给谢凤妹，双方到国土局办理了过户手续，按照个人的建房用地审批程序，批准同意颁发给谢凤妹武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》，转让程序合法，并无违法，土地部门依法行政，行使职能没有过错。陈学明属非法转让该32号地块给翁祖谈，翁祖谈的诉讼请求不能成立，依法判决驳回翁祖谈的诉讼请求。
陈学明同意翁祖谈的意见。
经商局述称：这块地有市政府专题会议纪要研究，经市建委批复，土地的取得合法，同意国土局的答辩意见。
叶培荣同意国土局的答辩意见。
谢凤妹未到庭，亦未提出书面答辩意见。
国土局在原审中对其作出行政行为的合法性提供了以下证据证实：
证据一、商业局给国土局的证明，请按规定给予叶培荣办理32号土地有关手续；
证据二、谢凤妹的居民建房用地申请表及土地出让金发票，证明审批同意转让用地面积100平方米，并交纳了土地出让金；
证据三、颁发给谢凤妹的武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》；
证据四、叶培荣与谢凤妹的土地使用权转让协议，证明该32号地块叶培荣依法取得后转让给谢凤妹；
证据五、叶培荣的居民建房用地申请表，证明叶培荣是冷冻厂职工，给予安置的32号地块是依法取得；
证据六、颁发给叶培荣的土地临时使用证；
证据七、作出行政行为的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条；
证据八：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定第四十三条、第四十四条、第四十五条；
证据九：市政府（1998）8号专题会议纪要；
证据十：市建委武建规（1998）15号文件批复。
翁祖谈质证认为，证据四叶培荣与谢凤妹的土地转让协议不合法；证据六颁发给叶培荣的土地临时使用证地号是33号改动为32号，这是明显的瑕疵，叶培荣用地期限为一年，已超期再转让给谢凤妹，国土局审核批准违法；对其余八份证据无异议。
经商局、叶培荣无异议。
陈学明同意翁祖谈的质证意见。
翁祖谈在庭审中举有原审中提供的四份证据：
证据一、国有土地使用权转让合同，证明翁祖谈合法购买商业职工安置小区32号土地，每平方米360元，面积100平方米；
证据二、居民建房用地申请表，证明商业职工安置小区32号土地经翁祖谈申请，武夷山市城乡规划局同意用地，批准时间为2005年8月15日；
证据三、建设用地批准书，证明谢凤妹违法获得了在翁祖谈已获得土地使用权的100平方米地上建筑权利的土地；
证据四、证明，证明谢凤妹的土地地号与翁祖谈的土地地号相同。
国土局质证认为，对证据一的真实性没有异议，但对合法性有异议，陈学明不具备转让主体资格，这块地在1999年办给叶培荣，在这种情况下还转让给翁祖谈，叶培荣在2003年转让给谢凤妹，陈学明擅自将32号地块转让给翁祖谈，因此对合法性有异议；证据二只是规划部门的意见，国土部门没有签署意见；对证据三、四没有异议。
叶培荣、经商局同意国土局的质证意见。
陈学明无异议。
陈学明提供了以下证据：
证据一、委托书，证明商业局委托陈学明销售市冷冻厂安置小区的地块事宜；
证据二、委托协议，证明签订具体销售的有关事项。
翁祖谈无异议。
国土局质证认为，商业局授权陈学明开发无异议，但不合法，商业局不能委托个人开发土地，市政府会议纪要没有确定允许个人开发，这是安置下岗职工的。
叶培荣、经商局同意国土局的质证意见。
叶培荣、经商局、谢凤妹未举证。
本院对原、被告及第三人提供的证据分析认证如下：
对翁祖谈提供的证据一至四均是书证，当事人对其真实性没有异议，可以其客观记载认定本案事实，故予以采信，可以证实翁祖谈向陈学明购32号地块及已支付地款给陈学明，并向武夷山市城乡规划局申请签署了用地规划意见，及该地块与国土局批准叶培荣转让并颁发给谢凤妹武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》记载的地块为同一地块的事实。
对国土局提供的十份证据，当事人对其真实性没有异议，可以其客观记载认定本案事实，故予以采信。
对陈学明提供的证据，当事人对其真实性没有异议，可以其客观记载认定本案事实，故予以采信。
本院调取了2017年5月8日武夷山市信访工作联席会议办公室向国土局、武夷山市武夷街道办事处（以下简称武夷街道）发出的武信联办函[2017]1号《关于解决谢凤妹信访问题的函》及2017年5月22日武夷街道向谢凤妹发出的《函》，各方当事人均无异议，本院予以采信。
根据本院采信的证据、当事人在庭审中的陈述及（2016）闽0782行初45号生效判决，认定本案事实如下：
1998年2月25日市政府召开会议，形成（1998）8号专题会议纪要，会议确定，在冷冻厂区内的16.8亩土地中用于安置破产职工，土地地价按每平方米200元进行安置。1998年6月17日市建委以（1998）15号文件，关于冷冻厂以地抵资安置用地规划的批复给商业局，同意由武夷山市规划设计室编制的规划设计方案。1998年7月29日商业局出具授权委托书，全权委托市冷冻厂职工陈学明开发，销售市冷冻厂职工安置小区地块（含冷冻厂职工以地抵资用地9块），具体操作按委托协议条款实施。同年8月30日商业局与陈学明签订委托协议书，主要内容：①陈学明向商业局上交每平方米地价200元，税费由商业局负责交纳，每平方米超出200元的全部归陈学明所有；②陈学明出售一块地，商业局出具相关证明，保证买地方持该证明能迅速办理市建委和土地部门的审批手续；③陈学明必须优先安排该小区冷冻厂职工以地抵资安置用地，按以地抵资标准与职工结算，职工不得私自转让地块，职工不要的地块，陈学明有权对外销售等主要条款。叶培荣系冷冻厂职工，商业局于1998年11月1日出函给武夷山市土地管理局：“根据会议纪要确定，叶培荣同志已向市财政局交纳安置于该厂规划小区32号地块的土地安置费，面积100平方米，请贵局按规定给予办理有关手续。”叶培荣在1998年11月16日交给陈学明土地开发规划费800元，陈学明出具了收据。同月26日叶培荣向国土局申请用地，居民建房用地申请表中商业局、市建委、国土局审核批准，同意安置冷冻厂职工叶培荣建房用地100平方米。1999年11月19日国土局颁发给叶培荣武土（1999）临字（109）号土地临时使用证，使用期限一年。2003年2月19日叶培荣与谢凤妹签订土地转让协议，主要内容：①叶培荣同意将坐落于冷冻厂内的土地使用权，面积100平方米转让给谢凤妹；②转让土地价格69000元；③叶培荣协助谢凤妹办理好过户手续，过户费用由谢凤妹负担。协议签订后，2003年4月3日谢凤妹向国土局申请居民建房用地，同月10日国土局在居民建房用地申请表一栏中签署意见同意转让用地100平方米，同日颁发给谢凤妹武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》，期限一年。2003年1月16日，陈学明隐瞒真实情况又将该地块卖给了翁祖谈。2005年6月份，翁祖谈开始在该地块上建房，同时向武夷山市城乡规划局申请居民建房用地，同年8月15日武夷山市城乡规划局在申请表一栏中签署意见：“位于冷冻厂安置小区32号地块根据市政府（1998）8号文，同意办理用地申请”，并加盖单位公章。翁祖谈遂向国土局申请办理用地时，国土局告知翁祖谈，该地块已办给冷冻厂职工叶培荣土地临时使用证，后又转让给谢凤妹，现已颁发给谢凤妹武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》，翁祖谈的申请用地无法办理。但翁祖谈仍继续建房，谢凤妹发现后向国土局反映，国土局于2005年8月3日向翁祖谈发出武国土资行通字第（2005）第19号《责令停止国土资源违法行为通知书》，而翁祖谈未停止建房。2005年8月24日谢凤妹起诉翁祖谈、陈学明国有土地使用权侵权纠纷一案，诉讼中，本院根据谢凤妹的申请作出先予执行裁定，责令翁祖谈停止施工，翁祖谈未按裁定执行。2006年6月9日本院作出（2005）武民初字第578号民事判决，以谢凤妹证据不足为由驳回诉请。涉诉地块上的三层半房屋于2005年底完工，2006年8月份入住。
为此，翁祖谈认为，国土局违反《中华人民共和国城镇国土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，将划拨土地批准他人为建设用地，为谢凤妹颁发武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》程序违法，适用法律法规不当，损害了其权益，于2005年12月28日向本院提起行政诉讼，请求撤销国土局颁发给谢凤妹的武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》。
本院于2006年2月21日作出（2006）武行初字第1号行政裁定，驳回翁祖谈的起诉。翁祖谈不服提起上诉，南平中院于2006年5月8日作出（2006）南行终字第21号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。翁祖谈不服南平中院裁定，向福建省人民检察院提起抗诉，福建省人民检察院于2006年8月22日以闽检刑抗（2006）4号行政抗诉书向省高院提出抗诉，省高院于2006年12月20日作出（2006）闽行监字第32号行政裁定，指令南平中院进行再审。2007年5月9日南平中院作出（2007）南行再字第1号行政裁定，裁定：一、撤销南平中院（2006）南行终字第21号、本院（2006）武行初字第1号行政裁定；二、指令本院审理。本院于2007年8月22日作出（2007）武行再初字第1号行政判决，驳回翁祖谈的诉讼请求。翁祖谈不服提起上诉，南平中院于2007年12月28日作出（2007）南行再终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。
翁祖谈不服向省高院申诉，省高院指定南平中院审查，南平中院于2011年6月8日作出（2011）南行监字第2号驳回申诉通知书，通知：申请再审理由不成立，予以驳回。翁祖谈再向省高院申诉，省高院于2011年7月20日作出（2011）闽行监字第35号行政裁定，本案指令南平中院另行组成合议庭进行再审。南平中院于2011年12月14日作出（2011）南行再终字第1号行政判决，维持本院（2007）南行再终字第1号行政判决。翁祖谈不服向省高院申请再审，省高院于2015年12月3日作出（2015）闽行监字第119号行政裁定，本案由本院提审。省高院于2015年12月15日作出（2015）闽行再终字第20号行政判决，判决：一、撤销南平中院（2011）南行再终字第1号行政判决、（2007）南行再终字第1号行政判决及本院（2007）武行再初字第1号行政判决；二、发回本院重审。本院于2016年10月13日作出（2016）闽0782行初46号行政判决，驳回翁祖谈的诉讼请求。翁祖谈不服提起上诉，南平中院于2017年11月28日作出（2016）闽07行终86号行政裁定，撤销原判、发回重审。
期间，2008年11月16日谢凤妹依据生效判决、《建设用地批准书》及应提交的材料向国土局申请土地权属登记办证，市政府于2009年3月4日登记办证，颁发给谢凤妹证号为武国用（2009）第0474号《国有土地使用权证》，确定归谢凤妹使用。2009年7月份谢凤妹起诉翁祖谈排除妨碍纠纷一案，本院于2011年6月14日作出（2009）武民初字第527号民事判决，判决翁祖谈将土地返还谢凤妹并拆除建筑物。该判决当事人未上诉。2017年11月7日，南平中院对翁祖谈的再审申请作出（2017）闽07民申57号民事裁定，指令本院再审本案。本院已立案再审。
在民事诉讼中翁祖谈得知市政府颁发《国有土地使用权证》给谢凤妹，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销武国用（2009）第0474号《国有土地使用权证》。该案，本院于2009年8月10日立案受理，于2009年11月2日作出（2009）武行初字第8号行政判决，驳回翁祖谈的诉讼请求。翁祖谈不服判决上诉南平中院，南平中院于2010年1月14日作出（2010）南行终字第3号行政判决，驳回上诉，维持原判。翁祖谈不服向省高院申请再审。省高院于2015年12月3日作出（2015）闽行监字第110号行政裁定，本案由本院提审，并于2015年12月15日作出（2015）闽行再终字第19号行政裁定，撤销南平中院（2010）南行终字第3号行政判及本院（2009）武行初字第8号行政判决，发回本院重审。本院受理后，于2016年10月13日作出（2016）闽0782行初45号行政判决，撤销市政府于2009年3月4日颁发给谢凤妹的武国用（2009）第0474号《国有土地使用权证》。该判决当事人未上诉，业已生效。
另查明，2017年5月8日武夷山市信访工作联席会议办公室向国土局、武夷街道发出武信联办函[2017]1号《关于解决谢凤妹信访问题的函》，内容为：谢凤妹信访问题，经市信访联席会议研究，并报市政府第6次常务会通过，提出如下解决方案：谢凤妹是公馆村的村民，其诉求多年未能解决，建议采取土地置换的方式解决谢凤妹信访问题，由国土局牵头，武夷街道配合，将公馆村安置区内同等面积的安置地依法依规流转给谢凤妹。安置地的费用先由武夷街道代垫，再由国土局向违法卖地者依法追偿。请国土局、武夷街道认真抓好落实，尽快将谢凤妹的信访问题解决到位。同时与谢凤妹签订了《息访承诺书》。2017年5月22日武夷街道向谢凤妹发出《函》内容为：根据武信联办函[2017]1号《关于解决谢凤妹信访问题的函》，武夷街道会与公馆村协商，尽快启动安置区建设，待安置区村民安置完毕后，将剩余地块按武信联办函[2017]1号文件要求的面积优先依法依规流转给谢凤妹。
本院认为：一方面，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，《建设用地批准书》有权发放机构为县级以上人民政府，所以在本案中国土局发放《建设用地批准书》给谢凤妹的行为系超越职权的行为，应予撤销。另一方面，本案涉诉土地系用安置冷冻厂因破产职工的用地，该地块经市政府召开专题会议研究批准了规划方案，可以认为该地块是经市政府批准、划拨冷冻厂职工的安置用地，叶培荣系冷冻厂职工，根据市政府的会议纪要享有被安置地块的使用权。根据市政府会议纪要，经商局作为冷冻厂的主管部门具体承担安置的职责，经商局与陈学明签订委托协议，由陈学明处理多余及被安置职工不用的地块。2003年2月谢凤妹从叶培荣转让该地块使用权，翁祖谈也于2003年1月从陈学明转让该土地使用权，但从1999年11月，叶培荣取得临时用地证后直至2005年6月翁祖谈开始施工时，涉诉土地都处于闲置状态，翁祖谈也于2005年8月向国土局提出居民建设用地申请，国土局颁发的《建设用地批准书》有效期为一年，已于2004年4月10日失效。此时在这种情况下，两人之间存在实质上的土地使用权纠纷，国土局作为土地主管部门应首先处理该地块使用权纠纷，但国土局实际并没有作出处理决定。另外，翁祖谈还存在涉嫌违法占地建房问题，没有处理。武夷山市信访工作联席会议办公室还提出了解决该问题的方案，但还没有落实。根据以上这些情况，本院还应责令重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项规定，判决如下：
一、撤销武夷山市国土资源局颁发的武夷山市（2003）字第68号《建设用地批准书》；
二、责令武夷山市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由武夷山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审判长 谢 晖
审判员 何 岚
审判员 曾晋武
二〇一八年六月二十九日
书记员 左 萍
本案依据的主要法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（四）超越职权的。
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：
（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
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