山东省烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牟行初字第72号
原告：于敬云，无业。
被告：烟台市公安局牟平分局，住所地烟台市牟平区正阳路309号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：张磊，烟台市公安局牟平分局法制室副主任。
委托代理人：冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
原告于敬云不服被告烟台市公安局牟平分局作出的治安行政处罚决定，于2015年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内分别向原、被告双方送达了相关诉讼法律文书，被告在法定期间内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。原告于敬云、被告烟台市公安局牟平分局委托代理人张磊、冯方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）于2015年9月21日作出烟公牟行罚决字（2015）00120号行政处罚决定书（以下简称(2015)00120行政处罚决定书），认定原告于敬云于2015年9月18日在北京中南海周边地区进行非正常信访，扰乱该地区公共秩序，被北京警方查获。被告确认原告行为扰乱了北京中南海周边地区的正常公共秩序，根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，决定对原告行政拘留6天。
原告于敬云诉称，2015年9月21日，被告以原告于2015年9月18日在北京中南海周边地区进行非正常上访为由，对原告做出行政处罚，处以行政拘留6日。原告认为，被告认定原告在北京进行非正常上访、扰乱该地区公共秩序与事实不符，即使原告去北京上访，也没有构成非正常上访；即使构成非正常上访，也应该由北京警方处理，被告无权进行处罚。被告对原告进行处罚事实不清，证据不足，适用法律错误，请求人民法院依法撤销(2015)00120行政处罚决定书，案件受理费由被告承担。
原告起诉时向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体适格；2、（2015）00120号行政处罚决定书、拘解字（2015）327号解除拘留证明书，证明被告对原告进行了行政拘留。
被告牟平公安分局辩称，一、原告于敬云扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据充分。原告于敬云扰乱公共场所秩序一案，由烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员于2015年9月21日报案至我局，我局接报后经依法调查查明：2015年9月18日，原告于敬云到北京市中南海附近进行非正常信访，扰乱了该地区的公共秩序。以上事实有报案人的陈述及烟台市公安局的训诫书等证据证实，事实清楚、证据确实充分。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告曾于2014年3月19日在中南海周边等非信访接待场所信访，被北京警方训诫后仍不改正，2015年9月18日又到中南海附近非正常信访，其行为已经扰乱了该场所的公共秩序，依法应予处罚。二、本案的处理程序合法。2015年9月21日，被告依法受理此案，于当日传唤原告并对其询问。经公安机关依法调查后查明，原告的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序，依法应予处罚。原告拒绝签收处罚决定书，民警依法予以注明，符合相关法律规定。三、本案适用法律正确，处罚适当。原告无视国家的信访规定，在明知到中南海周边地区信访是非正常信访的情况下，不听劝诫，仍然到中南海周边地区等非信访接待场所进行非正常信访，已经影响了中南海周边地区的公共秩序，公安机关依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其做出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。
被告牟平公安分局向本院提交了下列证据、依据：
第一组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，证明被告具有行政主体资格及本行政区域治安管理职权。
第二组证据：1、受案登记表；2、传唤审批表、传唤证；3、行政处罚审批表；4、行政处罚告知笔录；5、（2015）00120号行政处罚决定书。13、行政拘留执行回执；14、行政拘留家属通知书；15、本案的关盘一张及视听资料摄录情况记录表。该组证据证明被告行政程序合法。
第三组证据：6、原告于敬云的人口信息;7、2015年9月21日牟平区宁海街道办事处工作人员谭鲁飞的报案材料；8、烟台市牟平区信访局驻京工作人员姜文成、矫进龙的工作说明；9、牟平公安分局驻京工作组民警杨国峰的工作说明；10、2015年9月21日对于敬云的询问笔录；11、2015年9月18日烟台市公安局对于敬云的训诫书；12、2014年3月19日北京市公安局天安门地区分局对于敬云的训诫书。该组证据证明原告2015年9月18日及以前在北京非访的事实。
第四组证据：16、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条、第二十三条、第九十一条，《公安机关办理行政案件程序规定》第第三十三条、五十四条、五十五条、六十三条，《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条，证明被告对原告进行处罚适用法律正确、办案程序合法。
庭审过程中，原告提交了中央政法委关于处理上访人员的要求规定，用于证明训诫是一种行政处罚，原告已经接受过训诫，被告不应当再对其进行行政拘留。但该证据没有说明证据来源。
经庭审质证，原告对被告提交的1-5号、13-15号证据真实性无异议，但认为该组证据中缺少了北京警方向被告移交案件的手续及原告行为违法通知书，属于程序不合法。6、7、8、9、12号证据的真实性及证明内容无异议；对证据10的真实性无异议，但认为笔录内容是被告逼迫她写的；对证据11的真实性有异议，认为烟台市公安局无权对其进行训诫，该证据系伪造；对证据12的真实性无异议，但认为该训诫书是对原告以前非访行为的处理，与本案无关。对被告提交的证明其行政主体资格及行政职权的法律条文及要证明的问题无异议。证据16中的相关条款真实性无异议，但认为其不适用于原告。被告对原告提供的1、2号真实性及所证明的内容无异议，但对原告在庭审中提交的《中央政法委关于处理上访人员的要求》，认为该文件没有说明来源，不予质证。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的1-11号、13-16号证据及相关法律法规条款，与案件具有关联性，能够证明案件事实，本院予以确认。相关证据采信的理由，将在“本院认为”部分予以阐述；12号证据能够证明原告对在北京中南海周边地区信访属于非访是明知的，本院予以确认。原告提交的1、2号证据，能够证明原告主体资格及被告对原告进行行政处罚的事实，本院予以确认；对其提交的《中央政法委关于处理上访人员的要求》，本院予以认定。
经庭审查明：2015年9月18日，原告于敬云为反映村里征地补偿及村务公开等问题，乘车到北京中南海地区上访，被北京市公安局西城分局民警发现，经登记确认身份后送到北京久敬庄。当日原告被驻京办事处工作人员劝返。2015年9月21日上午9时许，牟平区宁海街道办事处工作人员谭鲁飞到政府大街派出所报案，称原告到北京中南海周边地区非正常信访，扰乱该地区公共秩序，要求依法处理。被告当即立案，并对原告依法进行了传唤。经过调查取证，被告认定原告的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序。烟台市公安局根据被告查明的事实对原告出具了训诫书。被告在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，作出（2015）00120号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留六日的治安拘留。该行政处罚决定书于当日送达给原告本人，原告拒收并拒绝在送达回证上签字。被告办案人员以视频资料作为“被告送达、原告拒收拒签”的证明，并在该处罚决定书上做了说明。被告将原告拘留情况向家属进行了通知。当日，被告将原告送牟平拘留所执行拘留。拘留期满后，被告按时为原告办理了解除拘留证明。
本院认为，根据行政诉讼法关于对被诉行政行为进行合法性审查的原则，本院依法对被告的行政处罚行为合法性进行了审查。经审查，本院认为被告行政主体资格合法，具有行政职权，原告对此亦无异议，原被告双方争议的焦点是被告对原告进行处罚是否有事实及法律依据、是否滥用职权以及行政处罚是否符合法定程序。本院围绕以上焦点进行了审查。
一、关于被告对原告在北京中南海周边地区的非正常上访行为是否具有处罚权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告的非访行为发生在北京西城区，但原告居住地在牟平区宁海街道办事处，反应的问题也发生在牟平区，故被告对该案有管辖权。原告主张被告对案件没有管辖权于法无据，本院不予支持。
二、关于被告对原告进行行政处罚的事实依据的审查。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案被告提交的证据中，对原告及谭鲁飞的询问笔录、烟台市公安局的训诫书、牟平公安分局民警杨国峰、牟平区信访局出具的情况说明以及庭审查明的事实，能够证明原告到北京中南海周边地区上访的事实。原告主张被告对其所作的询问笔录系被告逼迫所作，但没有提供证据证明。原告主张烟台市公安局无权对其进行训诫，对被告于2015年9月18日对原告出具的训诫书不认可。本院认为，《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；……烟台市公安局作为处理原告非访行为的管辖机关，依法对其进行训诫，处罚符合法律规定。
三、关于被告对原告进行行政处罚是否具有法律依据的审查。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理行政案件，参照规章”。故人民法院对行政机关适用法律的审查主要是指对适用法律、行政法规、地方性法规及行政规章是否正确的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，被告根据其查明的原告在北京中南海周边地区上访的违法事实，对其行政拘留七日，适用法律正确。关于原告主张，训诫是一种行政处罚，训诫后再进行行政拘留属于一事二罚，本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：一、警告；二、罚款；三、行政拘留；四、吊销公安机关发放的许可证。对于违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据治安管理处罚法的规定，训诫并未被列入治安管理处罚的种类之中。故原告主张被告对其进行的训诫属于一事二罚没有法律依据，本院不予支持。
四、关于被告对原告进行行政处罚程序合法性的审查。本案被告接到报案后按照规定进行立案、传唤、调查取证、权利义务告知、处罚告知、送达处罚决定书、进行家属告知等，符合法律规定的办案程序。原告主张，被告办案程序中应当具有北京市警方的案件移交手续、违法行为通知书，本院认为，原告的非访行为案件由被告直接立案，案件事实由被告调查取证并认定，北京警方没有立案，不存在案件移交及违法行为通知的问题。原告主张没有法律依据，本院不予支持。
综上，被告做出的（2015）00120号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告于敬云的诉讼请求。
案件受理费50元由原告于敬云缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 林 燕
助理审判员 沙 燕
人民陪审员 王忠诚
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 胡圆圆