贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终314号
上诉人（一审原告）遵义市红花岗区虾子镇宝合村长岭组。
负责人陈开祥，组长。
委托代理人王倩倩，贵州舸林律师事务所律师。
委托代理人韩红亚，贵州舸林律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）遵义市播州区人民政府。
法定代表人肖光强，区长。
被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府。
法定代表人钟正萌，区长。
一审第三人遵义市红花岗区虾子镇宝合村清滩组。
负责人程吉书，组长。
委托代理人杨泽文，贵州名城（播州）律师事务所律师。
委托代理人黄建群，贵州名城（播州）律师事务所实习律师。
上诉人遵义市红花岗区虾子镇宝合村长岭组（以下简称长岭组）与被上诉人遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）、遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花区政府）、一审第三人遵义市红花岗区虾子镇宝合村清滩组（以下简称清滩组）撤销林权登记纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：本案争议林地位于遵义市红花岗区××宝合村××组，小地名为“上朝湾”，四至范围为：东至金中组姚永江自留山林界界桩，南至金中组刘成乾自留山林界界桩，西至长岭组赵明志自留山林界界桩，北至金中组刘成乾农土。面积为10.96亩。被告遵义市播州区人民政府按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》相关要求，召开了林改方案表决会议，通过了《虾子镇宝合村集体林权制度改革实施方案》。被告遵义市播州区人民政府（原遵义县人民政府）根据第三人的申请，对“上朝湾”林地进行调查、勘界等程序。在宗地号为“00745”的“上朝湾”林地经公示期满无异议后，被告遵义市播州区人民政府（原遵义县人民政府）依法向第三人颁发了的遵县府林证字〔2008〕第0704717735745764770926号《林权证》，对小地名为“上朝湾”，面积为10.96亩的林地（申请表编号：52032107070411JDYMSY00745）进行了登记。
被告遵义市播州区人民政府原为遵义县人民政府，于2016年6月6日成立，原隶属于遵义县人民政府的遵义县虾子镇人民政府划归遵义市红花岗区人民政府，有关遵义县虾子镇人民政府辖区内的相关档案也一并划归遵义市红花岗区人民政府。
原告认为“上朝湾”林地在54年土地改革时属其村民组所有。后在原告不知情的情况下将“上朝湾”林地登记给了第三人。且被告遵义市播州区人民政府召开的林改会程序不合法，林改会上部分到会村民的签名不是本人所签，故林改会议程序不合法。因此，被告颁发给第三人遵义市红花岗区××宝合村××组的遵县府林证字〔2008〕第0704717735745764770926号《林权证》中关于对“上朝湾”林地登记的行政行为应依法予以撤销。
一审法院认为:《林权证》是依法经县级以上人民政府登记核发，确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证。被告遵义市播州区人民政府经第三人向其提出颁发《林权证》申请，参照“清滩组林改实施方案”,经审批并登记公示，被告向第三人颁发的遵县府林证字〔2008〕第0704717735745764770926号《林权证》，其中对“上朝湾”林地登记的行政行为，并无不当。原告遵义市红花岗区虾子镇宝合村长岭组主张“清滩组林改实施方案”程序不合法，无事实依据，其请求撤销被告遵义市播州区人民政府（原遵义县人民政府）颁发给第三人遵义市红花岗区××宝合村××组的遵县府林证字〔2008〕第0704717735745764770926号《林权证》中对“上朝湾”林地登记的行政行为的诉讼请求，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告遵义市红花岗区虾子镇宝合村长岭组的诉讼请求。
上诉人长岭组上诉称：一审判决认定事实错误。1954年土改时，上诉人持有土改时的证书，而清滩组无任何权利凭证。上诉人的一审请求是要求撤销第三人持有的林权证，而一审法院却以被诉撤销的林权证来证明待证事实，且一审法院未查明三定时期，争议地的变动情况。在宝合村，诉争地属长岭组，且接界人均是长岭组，这是人所共知的。
一审法院认定争议地的四至界限错误。上诉人要求撤销的林权证四至一栏中，南面接界是刘成乾农土，但刘成乾当庭陈述其农土与争议地未交界。证人王某、吴某、陈开祥在一审庭审中证实林改时会议记录上部分村民签名不是其本人所签，而一审法院对此未予处理。林权发证有严格的程序要求和内容要求，但被上诉人提交的《公示》榜单不能反映地点、内容，也不能证明其公示合法。
一审判决适用法律不当。贵州省林权改革确权发证办法明文规定了林地确权的步骤和程序，而被上诉人提交的证据材料显示其颁证程序存在诸多问题，但一审判决未认真审查。请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人播州区政府答辩称：答辩人的颁证程序合法、事实清楚。答辩人严格按照颁证的程序规定、步骤，并根据实际情况将争议地明确给第三人，向第三人进行了林权登记。上诉人的上诉理由依法不能成立。上诉人主张1954年后管护争议地，只是口述，无书面权属依据和管护依据佐证。2008年林改时，上诉人和第三人均制定了林改方案，上诉人未对争议地主张权利，且经一、二、三榜公示，无人提出异议，上诉人主张未对争议地进行公示即进行林权登记的理由依法不能成立。答辩人并非本案的适格被告，根据文件规定，虾子镇已划归遵义市红花岗区管辖。根据行政诉讼法的规定，本案的适格被告是红花岗政府，并非答辩人。一审法院判决正确，请二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人红花岗区政府未在法定期限内提交书面答辩意见。
第三人清滩组未在法定期限内提交书面陈述意见。
本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），除一审查明的事实外，本院另查明如下事实：诉争地“上朝湾”（申请表编号为：520321070411JDYMSY00745）林权登记申请表（内表）四至界线北界的接界人签名为空白、主要权利依据记载为2008年宝合村清滩组林改方案。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查，本案审查的行政行为是原遵义县人民政府将“上朝湾”登记在第三人清滩组名下是否合法。
经查，原遵义县人民政府将诉争地“上朝湾”登记在第三人清滩组名下，该地申请表内表北界接界人无人签名，载明的权利依据为2008年宝合村清滩组林改方案，而林改方案显然不是权利来源依据，且在本案诉讼过程中，被上诉人及第三人均未提供争议地的权利来源依据和管护依据，同时第三人也未提供充分证据证明对争议地进行管护的事实，原遵义县人民政府将争议地登记在第三人清滩组名下证据不足、事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，原遵义县人民政府将争议地登记在第三人清滩组名下的行为，依法应予撤销。对上诉人主张撤销诉争地“上朝湾”登记在第三人清滩组名下的请求，依法应予支持，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以纠正。
上诉人一审起诉中的第二项诉讼请求为要求明确争议地“上朝湾”归其所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”之规定，原告的该项请求应先由人民政府进行处理，不能直接由人民法院直接予以审理，在双方的争议未经人民政府处理前，人民法院对上诉人的该项请求不予审查。
综上，一审判决认定案件事实基本清楚，但裁判结果不当，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初163号行政判决；
二、撤销遵义市红花岗区虾子镇宝合村清滩组的遵县府林证字〔2008〕第0704717735745764770926号《林权证》内“上朝湾”（申请表编号为：520321070411JDYMSY00745）林地登记。
二审案件受理费50元，由遵义市红花岗区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年十二月十一日
书记员 张晓丽