延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初55号
原告刘相茹，男，1975年10月12日出生，汉族，农民，现住珲春市边境经济合作区。
原告徐春，女，1984年2月14日出生，穿青人，农民，现住珲春市边境经济合作区。
委托代理人赵明浩，吉林敖联律师事务所律师。
被告珲春市人民政府，住所地珲春市新安路。
法定代表人张吉峰，市长。
委托代理人宋建波，珲春市近海街道办事处副主任。
委托代理人朴光浩，珲春市司法局近海司法所所长。
第三人珲春市边境经济合作区支边村二组，住所地珲春市边境经济合作区。
负责人张春山，组长。
第三人周梅亭，男，1967年8月28日出生，汉族，现住珲春市边境经济合作区。
原告刘相茹、徐春诉被告珲春市人民政府（以下简称珲春市政府），第三人珲春市边境经济合作区支边村二组（以下简称支边村二组）、周梅亭土地行政确认一案，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘相茹、徐春及委托代理人赵明浩，被告珲春市政府的委托代理人宋建波、朴光浩，第三人支边村二组的负责人张春山，第三人周梅亭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘相茹、徐春诉称，上世纪60年代初，原告刘相茹的父亲刘培江因家乡山东老家修建水库，移民来到支边村落户。当时因粮食不够吃，生活非常困难，因此在争议土地上开荒种地，以补充家里的口粮，开荒土地面积大约为8亩。2006年，原告的兄弟姐妹都已长大成人，有的已经结婚成家。当时父亲把上述土地分割为5块，把其中的3亩地分给刘相茹。刘相茹从那时起至现在一直对该地进行经营（除被征收的土地）。2014年，周梅亭起诉刘相茹，要求返还所谓自己的土地。经法院审理认为，该争议土地双方都没有取得承包经营权，但“该地现在由刘相茹耕种”，珲春市人民法院以该案不是法院管辖为由，驳回周梅亭的诉讼请求。2015年3月25日，支边村二组违反《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第一条第（二）项的规定，把刘相茹占有使用的土地发包给周梅亭。2015年5月18日，周梅亭与珲春市公路建设项目办公室签订《协议书》，周梅亭领取该争议土地中的部分土地补偿费105060元。从2014年周梅亭起诉刘相茹之日起，刘相茹多次找村委会、街道办事处、珲春市公路建设项目办公室及市政府法制办等相关部门，要求对该争议土地的使用权进行确权，但始终没有任何结果。因此，于2015年6月23日向珲春市政府申请确权，过了法定期限仍无结论。刘相茹于2015年12月28日起诉珲春市政府不作为，在庭审期间珲春市政府作出《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》，即不予受理决定。原告认为，此答复违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第一条第（四）项“要求严格执行谁治理、谁管护、说受益的政策，切实保护治理开发者的合法权益”的规定。请求撤销《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》，判令被告履行法定职责，对该土地使用权争议进行确权。同时，原告认为支边村二组擅自把争议土地发包给周梅亭的行为，侵害了原告的合法权利。请求法院将民事案件与行政案件一并审理，确认支边村二组把争议土地发包给周梅亭的行为无效，确认刘相茹对该争议土地具有承包经营权，判令周梅亭把105060元返还给原告。
被告珲春市政府辩称：1.原告所主张的要求确权的土地的权属为支边村，权属明确，在权属上并不存在争议。珲春市政府作出的《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》程序合法，并无不当。原告主张申请对土地使用权进行确权，根据相关法律规定，支边村已经作出处理意见，珲春市政府无权处理，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条和第五十一条的规定。2.本案原告诉讼前，案外人周梅亭曾提起诉讼，（2014）珲民二初字第277号民事判决书认定本案原告和案外人周梅亭均没有取得该争议土地的使用权。为此，本争议土地的所有权人支边村召开会议讨论，该争议的土地使用权归周梅亭，符合国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》二（二）条规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见。支边村2015年3月25日召开会议讨论，使用权归周梅亭。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。珲春市政府对土地使用权无权处理。请求法院驳回原告诉求。
第三人支边村二组及周梅亭未提交书面陈述意见。
原告向本院提交如下证据：证据1.原告身份证和结婚证复印件一份。证明两原告系夫妻及他们的自然状况。被告及第三人无异议。证据2.2016年3月22日的《证明》及《人口核定登记表》。证明原告的父母于1960年从山东省昌邑县移民到支边村，是峡山水库移民。被告的质证意见是，珲春市老龙口水库移民安置及综合协调办公室是最近刚成立的，对这份证明的效力有异议；人口核定登记表是复印件，我们不认可。第三人对真实性无异议。证据3.2016年2月25日珲春市政府《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》。证明该《答复》适用法律不当，把县级以上人民政府的确权职责推给村民委员会，是错误决定。被告的质证意见是，我们认为该《答复》程序合法，内容适当。第三人对真实性无异议。证据4.2015年3月25日《会议记录》。证明将该争议土地发包给周梅亭的决定违反国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第一条第二项的规定，故无效。被告的质证意见是，根据村民组织法第二条规定，支边村开会符合法律规定。第三人对真实性无异议。证据5.（2016）吉2404行初第1号《行政判决书》、（2016）吉24行终85号《行政判决书》。证明被告没有履行职责。被告的质证意见是，被告已经履行了法定职责，并无不当。第三人对真实性无异议。证据6.张善卿的《证明》，第277号民事判决书中，第5页下面即“该地现由被告刘相茹耕种”，另查明，原告周梅亭要求被告刘相华清除的杨树系被告家在二轮承包之前就种植，至今已近二十年。证明该争议土地，包括案外人刘相华的土地是原告刘相华的父亲刘培江于上世纪60年代初开垦的荒地。被告的质证意见是，1.证明是张善卿本人出的证明，并没有支边村村委会的公章和法人的签字，所以该证据材料我们不予认可。2.对判决书我们不发表意见。第三人支边村二组对真实性无异议。第三人周梅亭的质证意见是，地本来是我的地，不是开荒地。
被告向本院提交2015年6月12日和6月28日的《会议记录》。证明支边村已开会讨论决定了这块地的归属。原告告到纪检，纪检部门要求村里开会，所以我们开的这个会。原告的质证意见是，对两份《会议记录》的真实性有异议。和我们的《会议记录》不一样。假如这份证据是真实的，争议产生以后村里的决定是没有法律效力的。28日《会议记录》我们不清楚。12日开会时只有三票，一直都是在我们不同意的情况下以投票的形式开的会，并没有进行讨论。第三人支边村二组对真实性没有异议，当时我和被告都参加了。因为土地有争议所以村民代表开会了，开会时间和参加人员都是正确的。第三人周梅亭的质证意见是，当时我跟原告有争议，我上访了，然后召开的村里的确权会议。
第三人支边村二组及周梅亭未提交证据。
本院经综合审查各方的陈述及提交的证据，认证如下：原告提交的证据1、证据3-5，来源合法，与本案有关，本院对其真实性予以采信；证据2、证据6与本案无关，本院不予采信。被告提交的证据，第三人支边村能够证明其真实性，本院予以采信。
本院经审理查明，2014年，第三人周梅亭向珲春市人民法院起诉刘相茹，要求返还涉案土地，珲春市人民法院经审理认为本案中争议的0.3公顷土地系开荒地，原、被告均未取得该土地的承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，原告周梅亭的主张不属于民事诉讼受案范围，并判决驳回原告周梅亭的诉讼请求。2015年3月25日，支边村二组召开会议决定将涉案的土地归周梅亭所有。2015年6月12日，支边村二组召开会议，以投票方式决定争议土地归周梅亭所有。2015年6月28日，支边村二组召开会议，以投票方式决定村委会不给刘相茹补耕地。2015年6月23日，原告刘相茹向珲春市政府法制办邮寄土地确权申请书，请求珲春市政府确认其在支边村所耕种开荒地的使用权。被告珲春市政府于2016年2月25日作出《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》，认为刘相茹所主张要求确认的土地权属属于支边村的集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地承包法》第十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第二条第（二）项之规定作出“支边村集体所有的开荒地的土地使用权权属，应通过本村的集体经济组织或者村民委员会研究解决，该事项不是市政府应予受理事项”的决定。原告不服，向本院提起诉讼，请求撤销《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》，判令被告履行法定职责，对该土地使用权争议进行确权；确认支边村二组把争议土地发包给周梅亭的行为无效，确认刘相茹对该争议土地具有承包经营权，判令周梅亭把105060元返还给原告。
本院认为，本案中涉案的土地属于支边村二组的集体土地，而并非权属不明确、存在争议的土地。因此不能适用国办发〔1999〕102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农民“四荒”资源工作的通知》一（二）“权属不明确，存在争议的未利用土地，由县级以上人民政府依法确定权属；在问题没有解决前，不得将其作为“四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖。”之规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”以及国办发〔1999〕102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农民“四荒”资源工作的通知》二（二）“农村‘四荒’资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，……经村民会议或者村民代表大会讨论通过。”；（三）“承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权，农村集体经济组织要与双方签订合同或协议”之规定，支边村二组有权将涉案的土地发包给支边村二组村民。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”之规定，行政机关无权解除村委会与周梅亭之间签订的农村土地承包合同。被告市政府以本事项不属于市政府受理事项而作出的《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》并无不当。被告作出的行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。
原告提出确认支边村二组将争议土地发包给第三人的行为无效，确认原告对该争议土地具有承包经营权的主张，因珲春市人民法院已经审理并作出（2014）珲民二初字第277号民事判决书，该判决书已生效。故本院对已经作出判决的附带民事诉讼部分不予审理。另外，原告提出的附带民事诉讼与本案被诉的行政行为没有关联性，本院不予审理。原告提出判令第三人将已领取的该争议土地中的部分土地征收补偿费返还给原告的主张于法无据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘相茹、徐春的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘相茹、徐春负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李彩莲
审判员 俞順花
审判员 李龙俊
二〇一七年三月三十日
书记员 金愫瑛
附：相关法律法规
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条：农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。
3.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条：国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
4.国办发〔1999〕102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农民“四荒”资源工作的通知》：二（二）农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，……经村民会议或者村民代表大会讨论通过。（三）承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与双方签订合同或协议。