浙江省苍南县人民法院
民 事 判 决 书
（2012）温苍民初字第167号
原告：上官光享。
委托代理人：颜贻泼、罗明江。
被告：苍南县龙港镇人民政府。
法定代表人：王忠秀。
委托代理人：余乃盛。
委托代理人：周涛。
被告：苍南县龙港镇咸园村民委员会。
代表人：上官玉化。
委托代理人：上官光群。
原告上官光享为与被告苍南县龙港镇人民政府（以下称龙港镇政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，于2012年1月20日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。在审理过程中，被告龙港镇政府向本院提出书面申请，要求追加苍南县龙港镇咸园村民委员会（以下称咸园村委会）为本案的被告参加诉讼，本院经审查，认为咸园村委会与本案的处理结果可能有法律上的利害关系，遂根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，依法通知咸园村委会为本案的被告参加诉讼。2012年3月17日，本院根据被告龙港镇政府的申请，委托温州华正房地产评估有限公司对原告居住的位于龙港镇西六街137号501室套房的租金（2008年至2012年五年）进行评估；2012年6月9日，该公司以无法明确估价对象相关事项为由，将相关材料退回本院。本院依法组成合议庭，于2012年8月29日公开开庭进行了审理。原告上官光享委托代理人颜贻泼、罗明江、被告龙港镇政府委托代理人余乃盛、周涛、被告咸园村委会委托代理人上官光群等到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告上官光享起诉称：龙港镇政府为了打造家居礼品品牌，建设家居礼品市场，需要拆迁该市场B区工程建设场地内被拆迁户38间民房，其中包括原告1间民房。2007年3月14日，原告与被告签订《龙港镇家居礼品市场B区房屋拆迁协议书》。协议书约定，因被告龙港镇政府、咸园村委会建设家居礼品B区工程，需要拆迁原告座落于龙港镇咸园33号房屋一间，建筑面积98.24平方米，建筑占地面积及副房、前后杂地等共计108.19平方米。依据该拆迁补偿协议书约定，被告需为原告安置地基一间。协议生效后，原告依照协议约定如期腾空并交付房屋供被告拆除，同时按照被告的要求向被告交纳了基础设施费，但被告未能按照约定履行义务，交付宅基地。在原告多次要求下，被告于2007年4月10日向原告出具承诺书一份，承诺被告履行交付宅基地及办好建房报批手续的最后期限（即2008年4月10日前），同时承诺若未如期履行交付义务，向原告赔偿每间地基每天200元的违约金。到期后，被告仍未能履约。经原告要求，被告龙港镇政府于2008年9月10日向原告支付了五个月的违约金计30000元；之后至2010年4月8日，被告龙港镇政府镇长在承诺书上确认签字。现被告仍未向原告交付宅基地及履行建房报批手续，也未支付违约金。被告的违约行为给原告造成巨大的经济损失。为此，原告为维护自身合法权益，依法提起诉讼，请求判令被告：一、支付违约金至宅基地实际交付之日止（从2008年9月10日暂算至2011年12月31日为人民币241400元）；二、承担本案诉讼费用。在审理过程中，本院依法通知咸园村委会为本案的被告参加诉讼后，原告表示其不主张咸园村委会作为被告或者第三人，也不要求其承担民事责任。
在举证期限内，原告向本院提供了下列证据材料：
1、原告身份证，证明原告主体资格的事实；
2、龙港镇家居礼品市场B区房屋拆迁协议书，证明原、被告之间存在拆迁合同权利义务关系以及被告负有向原告履行协议约定义务的事实；
3、浙江省农村集体经济组织统一收据，证明原告已经按照拆迁协议书的相关约定缴纳基础设施费的事实；
4、承诺书，证明被告承诺向原告交付宅基地和为原告办好建房报批手续的最后期限、被告承担逾期履行义务的违约责任方式，以及原告要求被告履行约定，被告法定代表人签字确认的事实；
5、情况说明，证明原告属协议主体，原告有权主张每天200元违约金的事实；
6、浙江省苍南县人民法院（2011）温苍民初字第769号民事判决书，证明苍南县人民法院曾受理拆迁户上官彬彬与龙港镇政府房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，事实得到法院认定，诉讼请求获得法院支持的事实。
被告龙港镇政府答辩称：一、本案不符合民事立案规定，依法应予驳回。按照法律规定，拆迁补偿安置协议是拆迁人和被拆迁人在平等的基础上，基于双方真实的意思表示，签订的具有法律约束力的民事合同，属民事法律关系；而承诺书所涉的宅基地报批及安置地政策处理等内容，是龙港镇政府基于行政职能作出的行政行为，属行政法律关系，不属于民事行为。政府在审核过程中如违约或不作为等行为并对原告造成损害的，原告应以行政赔偿提起行政诉讼。二、承诺期限已过，龙港镇政府不再承担承诺义务，且导致原告房屋拆迁后至今不能取得安置地基建房的责任不在龙港镇政府，龙港镇政府不承担违约责任。龙港镇政府承诺的期限从2007年4月10日至2008年4月9日止，在此期间，原告并未上报宅基地建房申请材料，被告咸园村委会也未及时履行职责，以至在2009年4月23日才向龙港镇政府上报“关于要求上报咸园村上官光俭等249户拆迁安置的报告”，造成建房报批手续未能在龙港镇政府承诺期限内审核，龙港镇政府没有故意延误期限的违约行为，不应承担违约责任；且导致原告房屋拆迁后至今不能取得安置地基建房的原因，是原告及被告咸园村委会提供的建房报批材料不合格造成的，责任不在龙港镇政府。三、虽然原承诺书无法兑现，但龙港镇政府经研究决定给予拆迁户一次性补偿，即每间补偿30000元，在2008年8月10日前每间预付20000元，余款10000元，待手续办理后一次性付清。事后龙港镇政府已按约定支付了一次性补偿款30000元，并支付原告三年租金21000元，原告业已领取，因此，原告要求龙港镇政府按照原承诺书再行支付每天每间200元的违约金，不应予以支持。四、承诺约定的每户每天200元过高，应根据原告损失的实际情况予以减少。龙港镇政府已按规定支付了建筑物重置价损失、临时安置费、搬家费等费用，并按照拆一补一的原则进行统一安置，安置的时间延期，只造成原告临时安置补助费（租金）增加，并未造成其他损失。龙港镇政府仅承担增加支付临时安置补助费的义务，从签订拆迁协议至今四年多时间，原告每户已领取21000元的临时安置补助费（租金），该补助费的数额也符合当地的补偿标准，因此，再每户每天支付200元，显然过高，现请求法院按照原告有无其他损失的实际情况，判令不予支付或减少支付。综上，请法院结合本案的实际情况，作出公正的判决。
在举证期限内，被告龙港镇政府向本院提供了下列证据材料：
1、拆迁协议书，证明龙港镇政府系作为拆迁人签订本协议，约定的拆迁人义务不包括建房报批和安置地政策处理的事实；
2、承诺书，证明龙港镇政府作为乡镇一级人民政府在建房报批过程中基于行政职能做出的行政承诺行为，而非拆迁人的民事承诺的事实；
3、村民代表大会决议书、签到表、公告、咸园村委会出具的拆迁安置报告、龙港镇政府龙政（2009）43号关于同意上报咸园村上官光俭等249户拆迁安置的报告、苍南县国土资源局龙港分局出具的说明，证明原告于2009年4月23日才上报宅基地个人建房报告即迟延申报的事实、龙港镇政府已履行审核义务、导致原告房屋拆迁后至今不能取得安置地基建房的原因系原告、咸园村委会报件不合格造成的事实；
4、拆迁政策处理补充协议、会议记录本、补偿款清单、收据、补偿领款单，证明龙港镇政府研究决定给予原告30000元补偿款及原告同意并已领取的事实；
5、申请法院向苍南县人民检察院调查取证申请书，证明造成延期申报的原因是村委会换届引起的、村委会将不是拆迁户的人员材料一起搭车上报导致无法审核通过、在2008年7、8月份之间拆迁户与村委会对拆迁补偿款项协商作出一次性补偿的约定，由镇政府一次性补偿30000元，且拆迁户已领取了补偿款的事实；
6、镇政府证明，证明会议记录本上人员系镇政府工作人员的事实。
被告咸园村委会答辩称：一、咸园村委会作为被告诉讼主体不适格，咸园村委会不具备拆迁主体资格。原告房屋所占用的土地系咸园村集体所有土地，该集体土地已于2003年被政府征用并出让，其土地性质已转为国有，拆迁方是龙港镇政府，而不是咸园村委会。签订拆迁补偿协议书的当事人是拆迁人即龙港镇政府和被拆迁人即原告，咸园村委会作为第三人在协议上盖章，只是协助龙港镇政府的拆迁工作，协议书中并未约定咸园村委会的权利，村委会也未从中受益，因此因拆迁协议引起的民事责任应由龙港镇政府承担。二、龙港镇政府主张咸园村委会迟延申报和申报材料不合格不属实。咸园村委会是配合龙港镇政府的拆迁工作，已经积极履行自身义务，已于2008年9月份将原告等249户拆迁安置申报材料上报龙港镇政府，之后才取得建设用地许可证。龙港镇政府和咸园村委会签订政策处理协议书是无效的，该协议书涉及全体村民利益，应当经村民代表会议讨论通过，而且该协议书未经原告的签字同意。承诺书中表明原告等32户被拆迁人选择安置在镇安路、白鸽场、龙金后街1、2、3号和第四幢13-14号，经龙港镇政府承诺同意而确定的安置地段方案，咸园村委会是按照被拆迁人与龙港镇政府达成的安置地段进行申报，并经龙港镇政府审核合格并同意上报。宅基地材料是否合格的审核义务在龙港镇政府，而不在咸园村委会。后因法律政策变化等原因引起的未能审批通过的后果不能由咸园村委会承担。
在举证期限内，被告咸园村委会未提供证据材料。
原告、被告提供的上述证据，经庭审出示质证，对原告提供的证据，被告龙港镇政府质证意见如下：对证据1，没有异议。对证据2，真实性没有异议，可以反映拆迁协议书的主体是龙港镇政府和咸园村委会，从其内容上看不能反映龙港镇政府具备宅基地报批和安置地政策处理的义务，协议书第三条明确规定是村委会决定，村民代表大会通过，每占地125平方米安置一间的原则，具体安置申报不是镇政府的义务，拆迁协议没有规定安置时间，作为镇政府已经完成协议规定的补偿款支付和其他义务。对证据3，真实性没有异议，收据内容上反映收取单位是咸园村委会，时间是2009年5月份。对证据4，真实性没有异议，承诺仅是行政单位的单方行政行为，不是龙港镇政府作为拆迁人履行的民事行为；承诺主体是龙港镇政府和咸园村委会共同做出的，在承诺一年期间内，原告和咸园村委会没有将报批材料上报龙港镇政府，从事后报批时间上看，龙港镇政府及时履行了审核上报职能；且双方已经达成新的承诺，即每间补偿30000元，原告业已领取，该承诺书不再发生效力。对证据5，被拆迁人以拆迁协议书和承诺书确定位置和人员为准。对证据6，真实性没有异议，判决书认定的事实与实际情况不符，包括拆迁主体、承诺书性质、违约金责任和数额和已付30000元款项性质的认定，现在已经有新的事实和证据推翻判决书认定的事实，故不能作为定案依据。被告咸园村委会质证认为：对证据1、没有异议；对证据2的真实性没有异议，从中可见拆迁人是龙港镇政府，与咸园村委会无关，咸园村委会作为第三人协助配合龙港镇政府工作，且已经积极配合；对证据3，没有异议，咸园村委会只是代收，已经将该款项上缴相关部门；对证据4，真实性没有异议，但没有咸园村委会盖章，与要求咸园村委会承担责任没有关联性；对证据5，没有异议，可以证明逾期责任由龙港镇政府承担，与咸园村委会无关；对证据6，没有异议。对被告龙港镇政府提供的证据，原告质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均没有异议，安置宅基地必然包括报批等义务，是安置宅基地的必然延伸；对证据2的真实性、合法性、关联性也没有异议，对待证事实有异议，该承诺不是行政行为，而是民事行为；对证据3，真实性没有异议，系龙港镇政府与咸园村委会之间的协议，与原告无关，镇政府认为2009年才申报，但拆迁户自身无力申报，需要镇政府履行通知义务；对证据4，该证据是龙港镇政府和咸园村委会之间的内部约定，原告方不知情，与本案无关联；对证据5，没有关联性，只是龙港镇政府和咸园村委会之间的约定，只能证明内部之间申报的情况；对证据6，同证据4的质证意见。被告咸园村委会质证意见如下：对证据1、2，真实性没有异议，但认为不能证明咸园村委会需要承担赔偿责任；对证据3中的决议书、签到表没有异议，均可以证明咸园村委会在积极履行自身义务，上报方案已经提交村民代表会议通过，对公告、报告的真实性没有异议，但不能证明其待证事实，对苍南县国土资源局龙港分局说明，关联性有异议，不能证明待证事实；对证据4，真实性没有异议，合法性、关联性有异议，该补充协议书没有经过原告签字无效，如果龙港镇政府认为咸园村委会侵害其权益，应当另行起诉，另说明被拆迁户领取的30000元补偿款中有10000元是咸园村委会垫付的。
针对原告、被告的举证、质证情况，本院综合认证如下：
原告提供的证据1、2，以及被告龙港镇政府提供的证据1，经庭审质证，各方当事人对上述证据的真实性均没有异议，因上述证据来源合法，与本案也有关联性，本院对其证明力予以确认，可以作为认定本案相关事实的依据。原告提供的证据3所涉及的基础设施费5000元，其规费项目和金额与协议约定相一致，且收款人系涉案协议另一方咸园村委会，故可认定原告已经履行了协议约定的该部分义务，本院对其证明力也予以确认。至于原告提供的证据4和被告龙港镇政府提供的证据2，即承诺书是否有效，在之后再综合予以认证。原告提供的证据5，与其证据2、3能够相互印证，应予认定。原告提供的证据6，属于人民法院生效法律文书所确认的事实，也应予以认定。被告龙港镇政府提供的证据3至证据6，能够证明龙港镇政府已支付原告部分违约金和租金，但不能证明其已支付全部承诺款项的事实；证据3中的咸园村委会拆迁安置报告、龙政（2009）43号文件、苍南县国土资源局龙港分局出具的说明和证据5互相结合，能够证明导致安置地基未能审批通过的原因系报件不合格导致，但对此龙港镇政府负有审核义务，龙港镇政府据此认为责任应由原告和咸园村委会承担不予采信；证据4中的拆迁政策处理补充协议系龙港镇政府和咸园村委会所签订，未经原告本人同意，对原告不生效。
经审理本院认定事实如下：被告龙港镇政府因龙港家居礼品市场B区工程建设需要，需拆迁原告上官光享等龙港镇咸园村部分村民的房屋。2007年3月14日，原告与被告龙港镇政府、咸园村委会签订了一份《龙港镇家居礼品市场B区房屋拆迁协议书》。协议书约定，因建设家居礼品市场B区工程建设需要，需拆迁原告座落于咸园村33号房屋一间，建筑面积98.24平方米，建筑占地面积及副房、前后杂地等共计108.19平方米，被告按每125平方米占地面积安置一间原则，为原告安置宅基地一间，原告应交基础设施费5000元。协议还对拆迁补偿、临时安置费、搬家费以及拆迁期限作了约定。协议生效后，原告依约腾空并交付房屋供被告拆除，并于2007年9月2日向咸园村委会交纳了街道设施费5000元。事后，被告未能按照协议约定安置宅基地供原告建房。经原告多次要求，被告龙港镇政府于2007年4月10日向原告出具一份《承诺书》，承诺履行办好建房宅基地报批手续的最后期限为2008年4月10日前，未如期履行交付，向原告赔偿每间地基每日200元的违约金。到期后，龙港镇政府仍未能履行其承诺。2010年4月8日，龙港镇政府镇长在《承诺书》上批示，将原告等拆迁户的拆迁安置事宜交镇长办公会议研究决定，并在2010年4月12日前分三次合计向原告支付了建房承诺补偿款30000元，在2010年10月15日向原告支付了“拆迁承诺一次性补偿费”（即补偿三年租金）21000元。至今，龙港镇政府仍未向原告交付宅基地及办好建房报批手续。
本院认为：本案争议所涉的拆迁协议书，是双方当事人就房屋拆迁、补偿达成的协议书。该拆迁协议书为双方当事人真实、自愿意思表示，且没有违背法律强制性和禁止性规定，应为合法有效的民事合同。按照拆迁协议书的约定，龙港镇政府应当按签订协议时的整体规划设计方案，安排原告建房宅基地一间，其在未能及时安置宅基地的情况下，于2007年4月10日向原告承诺，履行办好建房宅基地报批手续的最后期限为2008年4月10日前，未如期履行交付，向原告赔偿每间地基每日200元的违约金，该承诺为龙港镇政府自愿作出，也并未违反法律、法规的强制性规定，因此，该承诺对其具有法律约束力。故现原告要求龙港镇政府按照其承诺承担违约责任，符合法律规定，本院予以支持。龙港镇政府辩述其作出的承诺系基于行政职能作出的行政行为和承诺期限已过，缺乏相应的事实和法律依据；其辩称违约金过高，但未举证证明约定的违约金确实高于原告的实际损失，故对龙港镇政府的上述意见，均不予采信。违约金的计算期间，应从龙港镇政府承诺期限逾期之日起开始计算，至本判决发生法律效力之日止。因龙港镇政府已以建房承诺补偿款的名义支付原告30000元，现原告要求从2008年9月10日起计算违约金，应予采纳。本判决发生法律效力之次日起至办好建房宅基地报批手续之日止的逾期违约金，由双方另行解决处理。咸园村委会既不是拆迁主体，也非承诺主体，龙港镇政府要求其承担责任无事实和法律依据，至于咸园村委会与龙港镇政府之间签订的拆迁政策处理补充协议的内容，因未经原告本人同意，不属本案处理范围，由咸园村委会与龙港镇政府另行解决。依照《中华人民共和国民法通则》第五条、第八十五条的规定，判决如下：
一、苍南县龙港镇人民政府于判决生效后十日内支付上官光享从2008年9月10日起至本判决发生法律效力之日止的逾期办好建房宅基地报批手续的违约金（违约金以每间每日200元计算，上官光享一间，期间已支付的承诺补偿费21000元予以扣减）。
二、驳回上官光享的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费4921元，由苍南县龙港镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费4921元（具体金额由温州市中级人民法院确定，多余部分以后退还），款汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户行：温州市农行营业部，帐号：319-299901040006651，逾期不交按自动撤回上诉处理。）
审 判 长 范则共
审 判 员 黄兆针
人民陪审员 温从成
二〇一二年十一月十五日
书 记 员 娄伟伟
法律法规链接：
《中华人民共和国民法通则》
第五条公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。
第八十五条合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。
附件：
苍南县人民法院民事裁判后续释明
一、对不具有强制执行内容的裁判文书：
1、裁判文书系确权判决的，确认的权利自判决生效时即具有法律效力，无需申请本院强制执行；
2、裁判文书系撤销或解除合同判决的，无需申请执行即具有法律效力，合同撤销或解除后相关财产权益纠纷未一并处理的，可另行起诉；
3、裁判文书准予离婚判决的，双方当事人在判决正式生效前不得与他人另行结婚；
二、对具有强制执行内容的裁判文书：
4、负有义务的一方当事人可在判决确定的履行期限内将应履行的款项汇至苍南县人民法院执行款专户，开户行：苍南县农村信用联社营业部，帐号：201000040285037，并注明案号和汇款人；
5、负有义务的一方当事人拒不履行或迟延履行裁判文书主文确定内容的，享有权利的另一方当事人应当在判决确定的义务履行之日起二年内向本院申请执行；申请执行的应提交强制执行申请书、申请人身份证明、裁判文书及生效证明（由原案件经办人出具）。
三、对裁判文书内容不能完全理解或有误解等情况的，可向经办法官咨询，由经办法官负责解答释疑。
四、本院作出裁判后，各方当事人有和解意愿的，可自行和解或在执行程序中申请法院执行和解。