中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5665号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桃江县金旺烟花鞭炮有限公司。住所地：湖南省桃江县牛田镇金光山村文家嘴组。
法定代表人胡夏前，董事长。
委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）桃江县人民政府。住所地：湖南省益阳市桃江县桃花江镇。
法定代表人黄劲，县长。
行政机关负责人刘春新，副县长。
委托代理人刘锋华，县法制办执法监督室主任。
委托代理人符庚申，湖南桃花江律师事务所律师。
再审申请人桃江县金旺烟花鞭炮有限公司（以下简称金旺公司）因诉被申请人桃江县人民政府（以下简称桃江县政府）关闭企业行政决定一案，不服湖南省高级人民法院于2016年9月29日作出的（2016）湘行终514号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月31日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年9月22日上午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人金旺公司的法定代表人胡夏前及委托代理人涂四益，被申请人桃江县政府的负责人刘春新及委托代理人刘锋华、符庚申，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
金旺公司于2007年4月6日始建并成立，依法取得由益阳市安全生产监督管理局（以下简称益阳市安监局）初审通过，由湖南省安全生产监督管理局审批许可颁发的《烟花爆竹安全生产许可证》，该证有效期至2010年5月23日止，后经该局审批许可延期至2013年5月23日。桃江县安全生产监督管理局（以下简称桃江县安监局）应湖南省、益阳市、桃江县人民政府对高危行业安全生产监管要求，于2012年6月28日就“三化”建设和第三轮行政许可工作召开专题会议，会后相关领导、专家到金旺公司现场查验设施设备，分别提出具体整改部位和要求，并依法发放诊断报告书，责令金旺公司整改到位。2012年10月25日，桃江县安监局作出(桃)安监管责改(2012)D031号《责令限期整改指令书》，认为金旺公司药物总库与内筒线安全距离不符合要求，且没有独立的运输线路；亮珠线的道路不平整，未硬化；内筒线防护屏障不达标；部分工房排水沟不符合要求，责令其在2013年5月25日前按要求整改到位，逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚。2013年3月29日，桃江县安监局召开专题会议，对金旺公司整改不到位，提出若在安全生产许可证到期前仍整改不到位，须在安全生产许可证到期即停止一切生产活动，并提前二天报该局(烟花股)依法加贴封条。2013年4月19日，桃江县安监局作出（湘益桃）安监管责改（2013）D012号《责令限期整改指令书》，认为金旺公司仍存在问题，并责令其立即整改完毕。2013年6月，桃江县安监局向包括金旺公司在内的相关企业复印发布益阳市安监局《关于督促烟花爆竹企业做好安全生产(经营)许可证延期工作通知》，该通知中明确要求桃江县所有烟花爆竹生产许可到期的企业必须在2013年10月1日前完成第三轮行政许可工作，逾期未完成的益阳市安监局不予初审。2013年6月6日，金旺公司对公司经营范围及方式进行工商变更登记，放弃生产烟花的业务范围，将生产销售业务范围变更为“销售”。2014年12月9日，桃江县安监局作出桃安监（2014）7号《关于关闭桃江县福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的请示》。2014年12月10日，桃江县政府作出桃政发（2014）27号《关于关闭福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的决定》（以下简称27号关闭决定），内容为：“根据益政办函（2014）25号《益阳市人民政府办公室关于印发益阳市推进三大高危行业落后小企业整顿工作方案的通知》和益安发（2014）1号《关于明确2014年度三大高危行业生产企业关闭计划任务的通知》等相关文件的精神，结合该县烟花鞭炮生产企业的实际，金旺公司等六家公司的安全生产许可证已到期或自愿退出烟花爆竹生产，决定对六家烟花鞭炮有限公司依法予以关闭。各相关乡镇要依法督促企业做好相关关闭退出工作，各有关执法部门要依法依规按程序组织本次关闭工作。县公安、安监、工商、质监等部门要及时按程序依法注销被关闭企业相关证照和信息，电力部门要停止企业生产供电。”27号关闭决定于2015年1月14日在桃江县政府网上予以发布。2015年7月1日，金旺公司提起本案行政诉讼，请求撤销27号关闭决定或者确认该决定违法或无效，赔偿损失7868280元。二审审理过程中，桃江县政府于2016年8月30日以“金旺公司已自行退出，政府无须作出关闭决定，且该文件未经县政府常务会议集体讨论决定，违反《湖南省行政程序规定》第七十五条第二款规定的法定程序”为由，作出《关于撤销桃政发（2014）27号文件的决定》，并于次日送达给金旺公司。金旺公司对桃江县政府《关于撤销桃政发（2014）27号文件的决定》没有异议，但要求协调解决金旺公司退出烟花鞭炮生产后的补偿问题，否则不撤诉。二审就此进行协调，但双方差距较大，未能达成一致，金旺公司没有撤诉。
益阳市中级人民法院（2015）益法行初字第32号行政判决认为,桃江县政府作出的27号关闭决定已通过桃江县政府网和对外进行了张贴等途径外化，从内容上看具有潜在的强制力，故金旺公司对桃江县政府作出的该被诉行政行为提起诉讼属于人民法院受案范围。金旺公司持有的《烟花爆竹安全生产许可证》于2013年5月23日到期，有效期届满后未按照《烟花爆竹安全生产许可证》等法律法规的相关要求重新办理相关许可审批手续，金旺公司明知《烟花爆竹安全生产许可证》已到期，且整改标准不到位，已无法再从事相关生产烟花经营活动，对公司经营范围及方式进行了工商变更登记，放弃了生产烟花的业务范围，将生产销售业务范围自愿转型变更为“销售”，自行予以关闭。桃江县政府根据湖南省、益阳市等相关文件的精神落实，金旺公司尚存在生产安全隐患，符合关闭情形，该企业无安全生产许可证，是自愿转型，以及《无照经营查处取缔办法》等法律法规规定，桃江县政府于2014年12月10日作出27号关闭决定，依据相关法律，桃江县政府在未组织有关听证等程序的情况下，作出27号关闭决定，程序上存在瑕疵，属于行政行为程序轻微违法，但实体处理正确，对金旺公司权利产生影响，但不是实际性的。该27号关闭决定从内容上看具有潜在的强制力，事实上还在桃江县政府行政机关内部运作当中，待桃江县有关行政机关按照27号关闭决定的要求执行落实到位后才对金旺公司的权利义务产生实际影响，桃江县政府自始至终没有对金旺公司实施任何强制行为。真正导致金旺公司自行予以关闭的主要原因是《烟花爆竹安全生产许可证》到期，金旺公司已无照无证，无法生产经营。桃江县政府作出的27号关闭决定行为并未侵犯金旺公司的房产、土地、机器设备和各种财产的合法权益，金旺公司的各种有形的或无形的资产仍然为金旺公司占有、使用、收益和处分。故金旺公司的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回金旺公司诉讼请求。金旺公司不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终514号行政判决认为,桃江县政府2016年8月30日作出《关于撤销桃政发（2014）27号文件的决定》，改变了原行政行为，但金旺公司不撤诉。此种情形，根据法律规定，人民法院应审查原行政行为的合法性，认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求；认为原行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。本案中，原行政行为程序的违法性已经得到桃江县政府自认。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，判决撤销一审判决，确认27号关闭决定程序违法。
金旺公司申请再审称：1.关闭是对企业最严厉的行政处理，关闭决定对相对人的权利义务不产生实际影响的结论是对法律的错误解释，也是对事实的无视。一、二审判决混淆企业关闭和《安全生产许可证》过期，《安全生产许可证》过期意味着不准生产，但企业可以重新申请生产许可，而企业一旦被关闭就无法申请许可证，无法重新生产。27号关闭决定不仅意味着不许金旺公司进行花炮生产，还意味着金旺公司难以进行花炮销售。桃江县政府通过法院调解向金旺公司支付55万元补偿款，也证明关闭行为损害到金旺公司的合法权益。2.27号关闭决定没有任何法律依据和规范依据予以支持，二审判决认定关闭决定系依据《益阳市人民政府办公室关于印发益阳市推进三大高危行业落后小企业整顿工作方案的通知》和益安发（2014）1号《关于明确2014年度三大高危行业生产企业关闭计划任务的通知》文件，但桃江县政府在整个诉讼过程中均未提交两份文件，该两份文件不能成为被诉行政行为的依据。3.二审曲解被诉行为的性质，将桃江县政府承认的程序违法降格为轻微瑕疵，判决确认程序违法保留效力属适用法律错误。请求撤销一、二审判决，确认桃江县政府作出的27号关闭决定违法或无效。
桃江县政府答辩称：27号关闭决定作出前后，对于金旺公司从事的烟花鞭炮销售经营活动，桃江县政府及相关行政执法部门均没有作出强制执法行为。27号关闭决定的作出系行政机关内部决策程序，不是外部行政执法程序，与金旺公司丧失烟花鞭炮生产经营资格没有必然联系，亦对其不产生实际影响。请求驳回金旺公司的再审申请。
本院经审查认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，桃江县政府在二审过程中，于2016年8月30日作出《关于撤销桃政发（2014）27号文件的决定》，自行撤销该府于2014年12月10日作出的27号关闭决定。在金旺公司坚持不撤诉的情形下，二审继续审查27号关闭决定的合法性，并作出判决，符合司法解释的规定。桃江县政府自认27号关闭决定“未经县政府常务会议集体讨论决定”，违反《湖南省行政程序规定》中第七十五条第二款规定的“重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定”的法定程序。二审判决确认27号关闭决定违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，适用法律正确，本院予以支持。金旺公司主张27号关闭决定不仅意味着不许金旺公司进行花炮生产，还意味着金旺公司难以进行花炮销售。金旺公司于2013年6月6日进行工商变更登记，放弃生产烟花的业务范围，将生产销售业务范围变更为“销售”。金旺公司进行该工商变更登记的时间早于桃江县政府作出27号关闭决定的时间，且桃江县政府及相关职能部门在作出关闭决定后并未实施任何强制措施或行为，金旺公司也未提交任何证据证明27号关闭决定对其销售行为产生实际影响。金旺公司的该项主张没有事实根据，本院不予采信。金旺公司另主张27号关闭决定没有任何法律依据和规范依据予以支持，因27号关闭决定已被确认违法且被桃江县政府自行撤销，故对于该关闭决定是否具有法律依据及规范依据无需再进行审查。
应当指出的是，对烟花爆竹等高危行业落后小企业进行整顿，是保证相关行业安全健康发展、保护生态环境的必要举措，但行政机关既要严格按照规范性要求和标准开展整顿工作，也要注意做好退出及转型企业的配套补偿、奖励以及政策资金扶持等方面工作，妥善处理好退出企业的困难和合理需求。在本院询问过程中，桃江县政府称省市县均有规范性文件，对于相关关闭退出企业有具体的政策资金扶持措施,但由于与金旺公司未协商一致及存在诉讼等原因，目前相关扶持措施等尚未兑现。桃江县政府应按照相关文件精神，结合当地实际，尽快落实对金旺公司的资金补偿等措施，充分保护金旺公司的合法权益。
综上，金旺公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回桃江县金旺烟花鞭炮有限公司的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 曹 刚
二〇一七年九月三十日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。
原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.湖南省行政程序规定
第七十五条一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。
重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。
对涉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行政执法事项，应当经专家论证或评审以后，作出决定。