海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终442号
上诉人（原审原告）海南星华房地产开发有限公司，住所地海南省海口市南航路6号星华楼202房。
法定代表人孙燕平，董事长。
上诉人（原审原告）海口星华房地产开发有限公司，住所地海南省海口市海秀中路51号星城大厦2楼。
法定代表人高荣广，总经理。
上述两位上诉人的共同委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。
上述两位上诉人的共同委托代理人芦水水，海南信达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城镇清澜经济开发区市政府办公大楼。
法定代表人王晓桥，市长。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
委托代理人陈廷云，文昌市法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）文昌市国土资源局，住所地海南省文昌市文城镇清澜经济开发区白金路市国土资源局办公楼。
法定代表人林芳俊，局长。
委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。
委托代理人庄川，文昌市国土资源局工作人员。
海南星华房地产开发有限公司（以下简称海南星华公司）、海口星华房地产开发有限公司（以下简称海口星华公司）诉文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、文昌市国土资源局（原文昌县土地管理局、文昌市土地管理局、文昌市国土环境资源局，以下简称文昌市国土局）不履行法定职责一案，两星华公司不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第222号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月2日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。两星华公司的委托代理人程晓东、芦水水，文昌市政府的委托代理人伍一叶、陈廷云，文昌市国土局的委托代理人吴康丽、庄川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：两星华公司认为文昌市政府和文昌市国土局负有征收位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧的十宗土地（共计216.033亩），并在征地完成后将该十宗土地移交给两星华公司，及给两星华公司办理该十宗土地的国有土地使用证的义务，但经两星华公司多次请求，文昌市政府、文昌市国土局拒绝履行上述义务。
原审查明，1992年6月12日及9月17日，海口星华旅业有限公司（以下简称星华旅业公司）和海口市星华工贸开发公司（以下简称星华工贸公司）分别与原文昌县清澜经济开发区管理委员会（以下简称清澜开发区管委会）签订了3份《国有土地使用权有偿出让协议书》，约定由清澜开发区管委会将位于该开发区高隆湾旅游区的30亩土地、东部生活区的350亩土地共计380亩土地的国有土地使用权有偿出让给两公司，作为两公司开发生活居住区项目用地，土地出让款共计人民币845万元。星华旅业公司于1992年9月30日、1992年10月26日分别向原文昌县土地管理局和清澜开发区管委会缴交了土地款人民币640万元。
星华旅业公司和星华工贸公司因没有取得上述土地于1995年3月1日向原文昌县人民政府（以下简称文昌县政府）提交《关于办理清澜开发区征地事宜的请示报告》，请求尽快解决项目征地事宜。1998年1月8日，星华旅业公司、星华工贸公司、海南星华实业投资有限公司以及海南星华公司共同签订了《权利转让确认书》，星华旅业公司、星华工贸公司同意将其与清澜开发区管委会签订的《国有土地使用权有偿出让协议书》中约定的权利义务转由海南星华公司承接及已支付的人民币640万元土地出让款亦由该公司享有。1998年1月18日，星华旅业公司、星华工贸公司、海南星华实业投资有限公司及海南星华公司共同向文昌市政府提交《证明》，请求以海南星华公司的名义办理征地手续。1998年8月21日，文昌市政府作出文府土函（1998）51号《关于同意海南星华房地产开发有限公司兴建星华居住小区用地的批复》，同意海南星华公司征用位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧22.0592公顷土地（折合330.888亩，其中道路占地54.87亩）作为兴建星华居住小区用地。原文昌市土地管理局于1998年11月22日分别与文昌市清澜镇星火村委会高隆陈经济社、锦山钟经济社、山松经济社、高隆邢经济社签订了10份《征用土地补偿协议书》，征地面积总计313.376亩，征地补偿款共计人民币509余万元。1999年1月20日，星华旅业公司、星华工贸公司、海南星华实业投资有限公司及海南星华公司共同向文昌市政府提交《关于建设用地置换的申请报告》，请求（将1992年征地位置）置换在清澜开发区锦山村西北侧并以海南星华公司的名义办理征地手续。1999年2月5日，文昌市政府作出文府土函（1999）6号《关于同意海南星华房地产开发有限公司兴建星华居住小区用地的批复》，同意海南星华公司征用清澜开发区锦山村西北侧20.631公顷（折合309.47亩）土地作为兴建星华居住小区用地。1999年5月30日，原文昌市土地管理局与海南星华公司签订了10份《国有土地使用权出让合同》，该10份合同主要约定由文昌市土地管理局出让位于清澜开发区锦山村西北侧总计22.0592公顷（合计330.888亩）土地给海南星华公司，海南星华公司须在签订合同后10日内支付完全部土地出让金（总计为人民币893.4165万元）等。文昌市计划统计局、文昌市规划建设局、文昌市林业局及文昌市土地管理局均对该项目用地作出相应立项、环保、选址等批准决定。1999年7月5日，文昌市规划建设局向海南星华公司颁发了10块土地的《建设用地规划许可证》。1999年8月31日，文昌市政府作出文府土函（1999）42-51号《关于同意征用并出让土地兴建星华居住小区项目的批复》，同意文昌市土地管理局征用文昌市清澜镇星火村民委员会高隆陈经济社、锦山钟经济社、山松经济社、高隆邢经济社的10块土地并将该土地的国有土地使用权有偿出让给海南星华公司，作为兴建“星华居住小区”项目用地。1999年9月，文昌市政将其制作的文国用［99］字第0302052、0302054号2份涉案土地的《国有土地使用证》复印件（原件未给）交给海南星华公司，要求海南星华公司支付征地款。从此至今，海南星华公司未再支付土地款项，文昌市国土局亦未给上述各经济社支付征地补偿款，上述涉案10块土地实际没有征用下来。
2008年8月6日，海南星华集团投资公司、海南星华公司、海口星华公司共同向文昌市国土局提交《关于以海南星华集团投资有限公司下属企业海口星华房地产开发有限公司的名义办理文昌清澜（星华居住小区）项目用地征地手续的申请》，请求文昌市国土局以海口星华公司的名义办理星华居住小区项目用地征地手续并将该项目用地办理在海口星华公司名下。2008年9月3日，文昌市国土局向文昌市政府提交《关于“星华居住小区”项目用地有关问题的意见》，就海南星华公司征地遗留问题提出相关处理意见，文昌市政府对此未予处理。
2011年5月16日，海口星华公司向文昌市政府提交《关于对我司清澜开发区征地遗留问题进行处理的申请报告》，请求文昌市政府尽快重新启动上述地块征地手续并按照文府土函（1999）42-51号《关于同意征用并出让土地兴建星华居住小区项目的批复》，办理上述330.888亩土地的《国有土地使用证》。2011年6月28日，文昌市规划局作出文规（2011）191号《文昌市规划局关于海口星华房地产开发有限公司征地遗留问题的处理意见》，向文昌市政府报告涉案星华居住小区项目330.888亩土地如需开发建设必须按规划要求进行，如何处理该土地权属及历史遗留问题应由文昌市土地管理部门依相关政策提出意见。2011年12月23日，文昌市国土局作出《文昌市国土环境资源局关于解决海口星华房地产开发有限公司征地历史遗留问题的意见》，向文昌市政府报告“为了解决征地历史遗留问题，须按现执行征地补偿标准重新实施征地，在完成征地补偿后，建议按基准地价调整约定缴交土地出让金，重新签订土地出让合同，补办土地出让手续。”文昌市政府对此未予处理。
2012年2月29日，文昌市国土局作出文土环资（2012）25号《文昌市国土资源局关于咨询解决“星华居住小区”项目用地历史遗留问题的报告》，向海南省国土环境资源厅就上述征地历史遗留问题提交处理意见的报告。2012年4月11日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资函（2012）469号《海南省国土环境资源厅关于项目用地历史遗留问题的复函》，批复文昌市国土局对解决“星华居住小区”项目用地历史遗留问题的处理意见，但涉及的问题未得到解决。
2015年4月24日，文昌市规划局作出文规函（2015）227号《文昌市规划局关于涉及行政诉讼地块城市规划用途情况的复函》，对文昌市国土局发往该局的《关于征询涉及行政诉讼地块城市规划用途情况的函》进行函复。其主要内容为：该地用地面积为210149.40平方米（315.224亩），根据文昌市政府2013年9月18日批准实施的《文昌市清澜片区控制性详细规划》，该土地用地性质包含197.78平方米特殊用地、39417.44平方米商住用地、45953.56平方米小学幼儿园用地、71829.56平方米中学用地、1315.19平方米二类居住用地、27559.63平方米公共绿地、6357.08平方米水域和17519.16平方米市政道路用地。
该土地现状为荒地，未使用。因文昌市政府、文昌市国土局不予解决上述历史遗留问题，两星华公司遂提起本案诉讼。
原审认为，一、海口星华公司具备本案诉讼的原告主体资格。1998年初，海南星华公司承继其关联企业星华旅业公司、星华工贸公司1992年与文昌市政府所属的清澜开发区管委会签订的《国有土地使用权有偿出让协议书》，受让位于该开发区内的380亩国有土地使用权并建设商住小区项目等。海口星华公司系海南星华公司的下属企业，其于2008年8月被海南星华公司决定接手办理该项目用地手续及开发经营等，且其已经向文昌市政府提交申请，请求尽快重新启动办理涉案土地征地手续等，介入涉案项目的经营管理，故海口星华公司具备本案诉讼的原告主体资格。二、本案属于行政诉讼的受案范围。两星华公司与文昌市政府、文昌市国土局的行政争议，系因双方两次签订国有土地使用权出让协议及推进“星华居住小区”项目建设的行政协议而引起，两星华公司提起本案诉讼，符合行政诉讼法第十二条有关“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的受案范围规定，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、文昌市政府和文昌市国土局现不具有履行征收涉案土地并办理国有土地使用证的法定职责。涉案“星华居住小区”项目是文昌市政府和文昌市国土局1992年开始在清澜开发区内推进的商住房小区建设项目。到1998年初，因文昌市政府和文昌市国土局未及时解决项目用地问题，海南星华公司提出置换土地推进项目建设的申请。文昌市政府1998年8月具文批准同意海南星华公司征用该开发区内锦山村西北侧的22.0592公顷（合计330.888亩）农民集体所有土地，作为建设“星华居住小区”项目用地。原文昌市土地管理局虽然于1998年11月22日分别与文昌市清澜镇星火村委会高隆陈经济社、锦山钟经济社、山松经济社、高隆邢经济社签订了10份《征用土地补偿协议书》，但因海南星华公司未及时向上述经济社支付征地补偿款，造成涉案土地至今未被征收，目前仍为农民集体所有，亦未办理农用地变性手续。从文昌市政府1999年2月5日作出文府土函（1999）6号《关于同意海南星华房地产开发有限公司兴建星华居住小区用地的批复》，同意海南星华公司征用涉案土地兴建星华居住小区项目，到文昌市土地管理局1999年5月30日与海南星华公司签订10份《国有土地使用权出让合同》，约定出让涉案土地使用权及制作涉案土地的《国有土地使用证》（未颁发）等，文昌市政府和文昌市国土局的行为显然与《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修订）第十一条、第四十三条、第四十四条、第五十四条有关“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地”、“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”、“单位和个人使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定不符，违反了法律规定。文昌市政府、文昌市国土局在没有将土地征收并办理农用地变性的情况下，即与海南星华公司签订10份《国有土地使用权出让合同》，出让涉案土地使用权并制作《国有土地使用证》等，没有事实根据和法律依据。因文昌市政府、文昌市国土局的违法行为造成两星华公司的“星华居住小区”项目无法及时取得土地使用权，从而造成项目建设搁置。即便文昌市政府、文昌市国土局重启涉案土地的征收、出让，因情势变更，双方亦应依现行法律、法规的规定进行。另外，涉案土地现已为文昌市政府2013年9月18日批准实施的《文昌市清澜片区控制性详细规划》重新规划，规划为学校、商住、道路、绿地等用地，使得两星华公司要求兴建“星华居住小区”项目成为事实上不可能。故文昌市政府、文昌市国土局现没有履行征收涉案土地并办理国有土地使用证的事实根据和法律依据。综上，两星华公司诉请判令文昌市政府、文昌市国土局履行涉案土地征收义务并在征地完成后将土地移交给其及判令文昌市政府、文昌市国土局为其办理国有土地使用证的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，理由不能成立，不予支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回两星华公司的诉讼请求；案件受理费50元，由两星华公司负担。
两星华公司上诉称，一、原审判决关于星华公司（两星华公司及其关联企业的统称，以下同）未及时向被征用土地的经济社支付征地补偿款，造成涉案土地至今未被征收的认定错误。（一）从原审法院调取的十份《征用土地补偿协议书》可知，本案涉及的征地补偿款仅为509.2466万元，星华公司已经支付的640万元款项足以支付。况且，在星华公司缴完640万元征地款后，从未收到其他任何缴款通知，文昌市政府、文昌市国土局亦从未向星华公司催款。据此，征地款未能及时兑现给被征地经济社的过错在于文昌市政府和文昌市国土局，不存在因星华公司未付清征地款而造成涉案土地至今未被征收的情况。（二）十份《征用土地补偿协议书》系分别与不同的经济社签订，即使星华公司未交清全部土地出让金，文昌市政府、文昌市国土局亦完全可以按照《国有土地使用权出让合同》约定的2.7万元／亩的土地单价，对相应经济社的土地进行征收，即星华公司有权获得237亩土地使用权（640／2.7=237.04）。据此，无论星华公司是否负有一定的责任，均不影响星华公司获得相应面积的土地。原审判决相关认定混淆了因果关系。二、原审判决以颁布在后的土地管理法为依据驳回星华公司的诉讼请求，违反“法不溯及既往”的原则。（一）1998年8月29日修订的土地管理法，施行时间为1999年1月1日，而涉案的文昌市政府相关批复系在1999年1月1日之前作出，虽然涉案的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用证》系1999年签订、制作，但依据却是文昌市政府之前的批复。批复、签约、制证，系延续的行政行为，原审判决割裂了上述行为的关联性，仅以时间为界限，适用颁布在后的土地管理法，对星华公司明显不公。（二）“法不溯及既往”是现代法治原则之一。本案事发时间为1992年至1999年期间，应适用该时段的法律。当时的法律法规不健全，没有关于招拍挂的规定。政府为了招商引资，以项目带土地，通常都是先批复土地，再进行征地。如果依据现行的法律法规衡量当时的历史行为，无疑是将法律变迁产生的不利后果完全由行政相对人承担，为政府的行政不作为找到了借口。而且，如果依照现在的法律法规出让土地，则因时间迁移造成的地价上涨，文昌市政府、文昌市国土局应向星华公司赔偿相应全部损失。总之，本案属历史遗留问题，应结合当时的历史背景和相关法律法规进行处理。否则，将实质造成文昌市政府、文昌市国土局对其违法不作为不承担任何责任，相反却将不诚信行为产生的恶果全部由星华公司承担的不公平状况。综上，原审判决的理由不能成立。请求二审法院撤销原判，改判支持两星华公司的原审诉讼请求。
文昌市政府答辩称，一、海口星华公司与涉案土地不具有行政法律关系，不是本案适格原告，原审对此认定错误。本案中，1992年签订3份《国有土地使用权有偿出让协议书》及预付640万元款项，1999年签订10份《国有土地使用权出让合同》等，均与海口星华公司无关。海口星华公司以其与海南星华公司之间的约定为由主张权利，但因文昌市国土局未同意将土地出让合同的受让方变更为海口星华公司，更未办理合同变更手续，故海口星华公司与文昌市国土局之间未产生行政法律关系。两星华公司之间的约定不能必然导致行政法律关系发生。二、海南星华公司对涉案土地未能征收及土地出让合同无法继续履行负有不可推卸的责任，其上诉理由极为片面且违背客观事实，不能成立。（一）1992年的3份《国有土地使用权有偿出让协议书》第四条均约定星华旅业公司、星华工贸公司应与文昌县国土局洽谈正式合同相关事项，但两公司并未依约与文昌市国土局签约，该3份《国有土地使用权有偿出让协议书》不能作为星华公司已取得300亩土地使用权的依据。（二）星华旅业公司、星华工贸公司虽然预付640万元，但两公司从未向文昌市国土局表明该640万元可以作为涉案土地征地款或者抵扣土地出让金。涉案10份《国有土地使用权出让合同》经结算，应缴交的费用共计951.5393万元，其中出让金共计893.4165万元，文昌市国土局曾多次催促海南星华公司尽快缴纳，但海南星华公司既未缴纳相关款项，亦未将星华公司之间签订《权利转让确认书》的情况告知文昌市国土局。（三）1999年的10份《国有土地使用权出让合同》均约定“乙方应在签订本合同后10日内支付完全部土地使用权出让金”，而并无用涉案640万元款项抵扣土地出让金的约定。可见，1999年时，海南星华公司并无将涉案640万元抵扣土地出让金的意向。另，土地出让合同明确约定支付土地出让金的时间为10日，不存在海南星华公司需要等待文昌市国土局的指示才能支付土地出让金的约定。星华公司关于需等待指令才能支付土地出让金的主张违背客观事实。（四）国土资源部已明确不能按土地价款缴纳比例分割申请土地登记，海南星华公司无权要求按照640万元的比例对涉案10宗土地中的部分土地办理登记，该主张属主观想象，客观上无法实施。三、因国家土地法律政策调整以及土地市场价格变动，涉案《征用土地补偿协议书》和《国有土地使用权出让合同》已经无法履行。（一）集体土地征收补偿标准和国有土地使用权出让价格均须按征收出让时的土地市场价格确定，并受土地市场价格影响而浮动。1998年征收集体土地的补偿标准与2014年征收集体土地的补偿标准相差巨大，1999年出让合同约定的土地出让金与2014年该区域商住用地挂牌出让给的价格亦相差几十倍。本案中，如果继续履行1998年的《征用土地补偿协议书》，将损害农村集体的权益，而如果继续履行1999年的《国有土地使用权出让合同》，将导致国有资产严重流失。本案中，更不可能出现按2014年的补偿标准支付征地补偿款而按照1999年的约定收取土地出让金的情形。如果继续履行当年的《征用土地补偿协议书》和《国有土地使用权出让合同》，对农村集体和文昌市国土局都不公平，更不能实现签约时的合同目的。根据情势变更原则，应当解除涉案《国有土地使用权出让合同》。（二）根据2002年7月1日国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发的《关于继续开始经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》的规定、要求，假设即使文昌市政府应当对涉案10宗土地进行征收，征收的土地转变为国有后，亦应作为储备用地并依法通过招拍挂方式进行出让，而不能以协议方式出让，更不能直接将该10宗土地交付给海南星华公司。涉案土地在供地上，必须遵循国土资源部规章执行，不适用“法不溯及既往”的一般法律适用原则。（三）根据2013年9月18日批准实施的《文昌市清澜片区控制性详细规划》，涉案土地仅余下1315.19平方米二类居住用地，已不能再用于房地产项目开发，涉案10份《国有土地使用权出让合同》的合同目的已不可能实现。四、根据《企业法人登记管理条例》第三十三条的规定，海南星华公司的营业执照被吊销后，其经营权已被剥夺，待其债权债务清理完毕后进行注销。1998年至1999年期间关于星华居住小区项目的一系列批复文件也早已过时作废。海南星华公司现已法定无权申请房地产项目开发。综上，原审判决驳回两星华公司的诉讼请求认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。两星华公司的上诉理由不成立。请求二审法院查明案件事实，依法驳回两星华公司的上诉请求。
文昌市国土局答辩称，一、星华公司对于涉案土地的征收行为未能实现负有责任。（一）星华公司未履行支付征地补偿款的义务。1998年，文昌市政府批复同意海南星华公司征用涉案土地，作为兴建星华居住小区用地。原文昌县土地管理局与村集体签订了10份涉案《征用土地补偿协议书》，征地补偿款共计509余万元。海南星华公司在该10份《征用土地补偿协议书》“用地单位”处盖章，知道应支付的征地补偿款数额。根据《土地管理法》（1988年颁布）第二十七条关于“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费”的规定，海南星华作为用地单位，负有支付土地补偿款的义务，但其当时未支付，导致涉案土地未能被征收。（二）星华公司未履行支付涉案《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金的义务。（三）星华公司主张以涉案640万元冲抵1998年应支付的509万元征地款，缺乏事实根据。1992年协议约定的地块与涉案土地不具有关联性。二、两星华公司的第2项上诉请求违反强制性法律法规。（一）根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的规定，征收集体土地，应取得被征地的农村集体经济组织同意。涉案土地目前为集体土地，未经村民小组同意，文昌市国土局和文昌市政府无权强制征收。（二）两星华公司要求文昌市政府和文昌市国土局直接将涉案土地办证至星华公司名下，违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条有关招拍挂的强制性规定，等于要求文昌市政府和文昌市国土局实施违法行为。三、文昌市国土局作为政府机关，应当依法行政。文昌市政府现在实施的行为，应当适用现在的法律规定。两星华公司以“法不溯及既往”为由要求文昌市国土局目前实施的行政行为应适用1992年至1999年期间的法律，属于对“法不溯及既往”原则的误解。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回两星华公司的上诉请求，维持原判。
本院查明，一、两星华公司在本案中的诉讼请求为：（一）判令文昌市政府、文昌市国土局履行征地义务，并在征地完成后将十宗土地移交给两星华公司；（二）判令文昌市政府、文昌市国土局为两星华公司办理位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧十宗土地（合计面积216.033亩）的国有土地使用证。二审庭审中，两星华公司明确216.033亩土地面积的计算方法为从文昌市政府批复的330.888亩土地面积中减去54.87亩市政道路用地和减去2010年批准预留给锦山村的60亩建设用地。
二、1992年6月22日，星华工贸公司与清澜开发区管委会签订1份《国有土地使用权有偿出让协议书》，约定清澜开发区管委会同意通过文昌县国土局将位于清澜开发区高隆湾旅游区的30亩国有土地使用权有偿出让给星华工贸公司，土地出让金每亩人民币25000元，未约定土地用途。1992年9月17日，星华旅业公司与清澜开发区管委会签订2份《国有土地使用权有偿出让协议书》，约定清澜开发区管委会同意通过文昌县国土局将位于清澜开发区东部生活居住区的300亩、50亩（共计350亩）国有土地使用权有偿出让给星华旅业公司，土地出让金每亩人民币22000元，土地用途为“生活商住”。
三、1992年9月20日，清澜开发区管委会向星华工贸公司作出《文昌县清澜经济开发区管理委员会关于提交征地有关文件及缴交征地有关款项的通知》，通知星华工贸公司提交征地有关文件，并在1992年10月25日前将需征用30亩土地的青苗补偿费计人民币15万元汇入文昌县国土局征地专用账户，道路设施费计人民币30万元汇入开发区管委会基建专用账户。1992年10月26日，星华旅业公司将上述通知款项共计人民币45万元汇至上述通知指定账户。1992年9月29日，清澜开发区管委会向星华旅业公司作出两份《文昌县清澜经济开发区管理委员会关于提交征地有关文件及缴交征地有关款项的通知》，通知星华旅业公司提交征地有关文件，并在1992年10月25日前将需征用300亩、50亩（共计350亩）土地的青苗补偿费150万元、25万（共计175万元）汇入文昌县国土局征地专用账户，道路设施费360万元、60万元（共计420万元）汇入开发区管委会基建专用账户。1992年9月30日，星华旅业公司将上述通知款项共计人民币595万元汇入上述通知指定账户。
四、1995年3月1日，海口市星华实业开发公司向原文昌县政府提交《关于办理清澜开发区征地事宜的请示报告》，就其公司1992年在清澜开发区申请的380亩用地征地工作未能落实等问题进行报告，并请求文昌县政府考虑政府行为给星华公司造成的损失及酌情考虑星华公司的困难，在征地有关费用如基础设施费、地租费上，按92年所签订的征地款项和各项应缴费用给予办理。原文昌县政府对此未有明确答复。
五、1998年1月8日，星华旅业公司、星华工贸公司、海南星华实业投资有限公司以及海南星华公司签署《权利转让确认书》，星华旅业公司和星华工贸公司同意将其在与清澜开发区管委会签订的《国有土地使用权有偿出让协议书》中的权利转由海南星华公司承接，两公司已支付的640万元土地款对应的权益亦由海南星华公司享有，由海南星华公司向文昌市政府和文昌市土地管理局申请征用项目用地。1998年1月18日，星华旅业公司、星华工贸公司、海南星华实业投资有限公司及海南星华公司共同向文昌市政府出具《证明》，证明海南星华公司、星华旅业公司、星华工贸公司均属海南星华实业投资有限公司，同时，以方便项目归口管理为由，请求文昌市政府批准星华公司方以海南星华公司名义征用项目用地。1999年1月19日，原文昌市政府相关领导在上述《证明》上批复同意将星华工贸公司、星华旅业公司原安排的用地，更名为海南星华公司，并请各有关单位给予办理变更手续。
六、1998年6月21日，文昌市政府向海南星华公司作出文府土函（1998）51号《关于同意海南星华房地产开发有限公司兴建星华居住小区用地的批复》，称，海南星华公司《关于兴建星华居住小区用地的请示》收悉；经研究，同意征用位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧22.0592公顷土地（折合330.888亩，其中道路占地54.87亩），并出让给海南星华公司作为兴建星华居住小区用地；具体用地手续按规定程序办理。1998年11月22日，原文昌市土地管理局作为征地单位，海南星华公司作为用地单位与文昌市清澜镇星火村委会高隆陈经济社、锦山钟经济社、山松经济社、高隆邢经济社签订了10份《征用土地补偿协议书》，征用土地总面积313.376亩，征地款共计500余万元。1998年12月15日，文昌市计划统计局批复同意海南星华公司在清澜经济开发区锦山村西北侧坡地兴建“星华居住小区”项目的立项。1998年12月31日，文昌市环境资源局批复原则上同意海南星华公司在清澜经济开发区锦山村西北侧坡地兴建“星华居住小区”项目的选址。1999年2月5日，文昌市林业局批复，称，因星华旅业公司1997年7月份办理的“星华旅游宾馆”、“星华公寓”、“星华别墅区”三个项目在清澜经济开发区溪田符村南侧坡地上未能解决征地问题，而海南星华公司与星华旅业公司同属于海南星华实业投资有限公司，故同意海南星华公司将上述三个项目用地置换到清澜经济开发区锦山村西北侧坡地，合并为“星华居住小区”项目用地；“星华居住小区”项目用地中的林地面积（70.4亩）与上述三个项目所用之林地面积（合计72亩）基本相当，故不再收取“星华居住小区”项目用地的森林植被恢复费。1999年2月10日，文昌市规划建设局作出《选址意见书》，同意海南星华公司拟在清澜经济开发区锦山村西北侧申请用地20.631公顷，兴建星华居住小区的选址。二审庭审中，两星华公司称，前述文昌市林业局批复中称的星华旅业公司1997年7月份办理的“星华旅游宾馆”、“星华公寓”、“星华别墅区”三个项目用地即为星华旅业公司、星华工贸公司1992年与清澜开发区管委会签订的3份《国有土地使用权有偿出让协议书》项下的三块土地；1992年至1997年，星华公司在清澜开发区仅申请了这三块土地，正好对应前述三个项目。
七、1999年1月20日，星华旅业公司、星华工贸公司、海南星华实业投资有限公司及海南星华公司共同向文昌市政府提交《关于建设用地置换的申请报告》，以星华旅业公司、星华工贸公司1992年在清澜开发区的380亩用地征地未能落实为由，请求根据市政府新的开发调整策略，将星华旅业公司、星华工贸公司原征地位置置换在清澜开发区锦山村西北侧，征地309.47亩，兴建“星华居住小区”；同时，请求文昌市政府批准以海南星华公司名义征用项目用地。文昌市政府相关领导在该申请报告上作了批示，批示内容分别为：“该项目用地属几年前遗留问题，拟同意将该项目重新调整安排在清澜镇锦山村西北侧，面积309.47亩。呈市政府审批”、“请文？同志审批”、“同意土地局意见。请土地局按林市长批示抓紧办理。”但文昌市政府对此未向星华公司作出明确答复。
八、1999年2月5日，文昌市政府另向海南星华公司作出一份文府土函（1998）51号《关于同意海南星华房地产开发有限公司兴建星华居住小区用地的批复》，称，海南星华公司《关于兴建星华居住小区用地的请示》收悉；经研究，同意征用位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧土地20.631公顷（折合309.47亩），并出让给海南星华公司作为兴建星华居住小区用地；具体用地手续按规定程序办理。
九、2008年8月6日，海南星华集团投资公司、海南星华公司、海口星华公司共同向文昌市国土局提交《关于以海南星华集团投资有限公司下属企业海口星华房地产开发有限公司的名义办理文昌清澜（星华居住小区）项目用地征地手续的申请》，请求文昌市国土局以海口星华公司的名义办理星华居住小区项目用地征地手续并将该项目用地办理在海口星华公司名下，文昌市国土局对此未有明确答复。
十、2011年5月11日，海口星华公司向文昌市政府递交《关于对我司清澜开发区征地遗留问题进行处理的申请报告》，请求文昌市政府考虑其公司项目用地的历史遗留问题，尽快重新启动征地手续，并按文昌市政府对相关土地的批复将其公司已付款项按当时出让地价的实际办理涉案330.888亩土地的部分土地证，文昌市政府对此未有明确答复。
十一、2012年2月29日，文昌市国土局向海南省国土环境资源厅提交文土环资（2012）25号《文昌市国土资源局关于咨询解决“星华居住小区”项目用地历史遗留问题的报告》，就“星华居住小区”项目历史遗留问题的基本情况进行报告，并咨询解决相关问题。2012年4月11日，海南省国土环境资源厅向文昌市国土局作出琼土环资函（2012）469号《海南省国土环境资源厅关于项目用地历史遗留问题的复函》，就文昌市国土局咨询解决的问题进行函复。但至今，文昌市政府和文昌市国土局未依照海南省国土环境资源的函复意见对相关问题进行处理。
十二、从1999年5月30日原文昌市土地管理局与海南星华公司签订10份《国有土地使用权出让合同》到2008年8月6日两星华公司向文昌市国土局递交申请，要求以海口星华公司的名义办理星华居住小区项目用地征地手续等，在此期间近10年时间里，未见有星华公司与文昌市政府、文昌市国土局就涉案330.888亩土地的征收、出让及征地补偿款、土地出让金的支付等事宜进行沟通、协商、交涉的证据。
本院查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、海口星华公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二、文昌市政府、文昌市国土局是否具有履行两星华公司所主张的土地征收、移交及办理国有土地使用证的职责和义务。
一、关于海口星华公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案中，根据审理查明的事实及综合各方当事人陈述等，可以认定海南星华公司与文昌市政府和文昌市国土局之间因“星华居住小区”项目用地的征收、出让而具有权利义务关系。而根据权利可以转让的一般原理，2008年8月，两星华公司已经明确向文昌市国土局申请以海口星华公司的名义办理“星华居住小区”项目用地的征地手续并申请将该项目用地办理在海口星华公司名下，文昌市政府对此亦知道。故在此情况下，无论文昌市政府和文昌市国土局是否批准、同意两星华公司的上述申请，均不影响海南星华公司将其“星华居住小区”项目相关权益转让给海口星华公司的意思表示。况且，从本案诉讼情况来看，海南星华公司至今未改变其上述意思表示。故在此情况下，不能否认海口星华公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。
二、关于文昌市政府和文昌市国土局是否具有履行两星华公司所主张的土地征收、移交及办理国有土地使用证的职责和义务。本案中，根据审理查明的事实，两星华公司所主张的土地位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧，面积22.0592公顷（折合330.888亩）。1998年至1999年期间，文昌市政府先后三次（分别为1998年6月、1999年2月、1999年8月）批复同意征收上述土地并出让给海南星华公司作为兴建“星华居住小区”项目用地。1998年11月22日，原文昌市土地管理局作为征地单位，海南星华公司作为用地单位并与上述土地所在的农村集体签订了10份《征用土地补偿协议书》，约定征用土地总面积313.376亩，征地补偿款共计500余万元。1999年5月30日，原文昌市土地管理局（出让方）又与海南星华公司（受让方）签订了10份《国有土地使用权出让合同》，将上述土地分割成10块出让给海南星华公司，分别作为海南星华公司兴建“星华居住小区”第一至十区的项目用地，土地出让总面积330.888亩，土地出让金共计893.4165万元。但上述《征用土地补偿协议书》和《国有土地使用权出让合同》签订后，均未履行。海南星华公司未向原文昌市土地管理局支付土地出让金，原文昌市土地管理局亦未向被征收土地的农村集体支付征地补偿款。两星华公司在本案诉讼中主张海南星华公司已经支付了640万元征地款，但根据审理查明的事实，两星华公司所主张的640万元征地款系两星华公司的关联企业星华旅业公司于1992年10月应原文昌县清澜开发区管委会的缴款通知支付，该640万元款项的性质为星华旅业公司、星华工贸公司1992年6月、9月与原文昌县清澜开发区管委会签订的3份《国有土地使用权有偿出让协议书》项下的380亩土地的青苗补偿款（共计190万元）和道路设施费（共计450万元）。本案中，两星华公司主张因政府原因导致其关联企业星华旅业公司、星华工贸公司1992年未实际取得上述380亩土地，故1998年至1999年经文昌市政府批准，用位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧的330.888亩土地置换1992年星华旅业公司、星华工贸公司未取得的380亩土地。但根据审理查明的情况，本案中缺少文昌市政府、文昌市国土局关于批准或者同意两星华公司所主张的“土地置换”的明确意思表示。1998年至1999年期间，文昌市政府作出的一系列批复文件均未提及同意征收并出让给海南星华公司用于兴建“星华居住小区”的位于文昌市清澜经济开发区锦山村西北侧的330.888亩土地是对星华旅业公司、星华工贸公司未取得的1992年3份《国有土地使用权有偿出让协议书》项下380亩土地的置换。1999年5月30日，原文昌市土地管理局与海南星华公司签订的10份《国有土地使用权出让合同》，亦未提及两星华公司所主张的“土地置换”事宜，更未提及640万元款项的承转事宜。因此，综合本案的全部证据情况来看，不能认定两星华公司所主张的“土地置换”事宜，更不能认定1992年星华旅业公司缴纳的640万元款项已经承转为1998年和1999年《征用土地补偿协议书》和《国有土地使用权出让合同》项下的相关款项。据此，虽然1998年至1999年期间，文昌市政府批准同意征收并出让涉案330.888亩土地给海南星华公司，海南星华公司亦取得了文昌市计划统计局、文昌市环境资源局、文昌市林业局、文昌市规划建设局等有关“星华居住小区”项目的立项、选址等批复文件，原文昌市土地管理局并与海南星华公司签订了10份《国有土地使用权出让合同》，但因海南星华公司未按照约定缴纳土地出让金，而从1999年5月30日《国有土地使用权出让合同》签订到2008年8月6日两星华公司向文昌市国土局提交申请，要求以海口星华公司的名义办理“星华居住小区”项目用地征地手续，长达近10年的时间里，亦没有证据证明两星华公司曾就其在本案中所主张的“土地置换”事宜和640万元款项的承转事宜与文昌市政府或者文昌市国土局进行过交涉；另从证据证明的情况来看，海口星华公司是在2011年5月才具文要求文昌市政府重新启动上述330.888亩土地的征地手续，并首次要求文昌市政府按已付款比例折算土地面积为星华公司办理部分土地证，而从1998年至2011年，情势已经发生了巨大变更，无论是上述330.888亩土地的状况还是国家的土地政策、法律、法规，均使1998年和1999年的《征用土地补偿协议书》和《国有土地使用权出让合同》之履行成为事实上不可能。故综合上述情况，不能认定文昌市政府、文昌市国土局在2008年8月以后仍具有依据1998年至1999年期间的相关批复文件和《国有土地使用权出让合同》履行涉案330.888亩土地的征收、移交及办理国有土地使用证的职责和义务。两星华公司的诉请缺乏事实根据和法律依据。综上，原审判决除部分查明事实表述不准确，本院依法予以纠正外，认定基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。两星华公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南星华房地产开发有限公司、海口星华房地产开发有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 利
审判员 黄胜敏
审判员 赵道远
二〇一六年十二月十三日
书记员 颜 恺
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。