河南省驻马店市驿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1702行初46号
原告周国印周某某，男，汉族，1972年11月8日出生，初中毕业，住泌阳县，现关押于泌阳县看守所。
委托代理人陈睿，河南佐达胜律师事务所律师。特别授权。
被告泌阳县城市管理综合执法局。
法定代表人赵传琦，局长。
委托代理人刘本堂，泌阳县法制办主任。特别授权。
委托代理人关演义，泌阳县城市管理综合执法局法制股股长。特别授权。
原告周国印周某某不服被告泌阳县城市管理综合执法局土地行政处罚一案，由驻马店市中级人民法院裁定指定本院管辖。本院于2016年3月9日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月27日在泌阳县人民法院第九审判庭不公开开庭审理了本案。原告周国印周某某及其委托代理人陈睿，被告委托代理人刘本堂、关演义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月22号，被告作出泌综执罚决字（2016）第001号《行政处罚决定书》。认定：周国印周某某于2009年占用花园办事处李岗居委会土地5300平方米修建鱼塘，未办理合法用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条的规定，根据该法第七十四条的规定，对周国印周某某作出以下处罚：1、限四日内自行恢复土地原状；2、并处耕地开垦费1.5倍的罚款95400元。
原告诉称：原告修建鱼塘的行为是在2009年，被告作出的行政处罚超过法律时效；原告不具有被告所依据的法律条文中的违法事实及情节，鱼塘用地原状就是荒坡、荒沟，不是特意挖损；原告的鱼塘改善了生态环境，实现了土地的可持续利用。请求撤销被告作出的泌综执罚决字（2016）第001号《行政处罚决定书》。原告递交下列证据：1、原告与村民签订的荒坡转让协议33份；2、村民证言15份；3、身份证明17份；4、荒坡土地承包金票据3份；5、2016年李岗村民组证明1份；6、照片5张。该组证据（1-6）证明原告的土地有合法来源，且原貌既是荒岗、沟渠。7、2015年12月31日被告送达给原告的（2015）第1231号行政处罚听证告知书。证明被告对同一事实、同一理由对原告作出了两次行政处罚。
被告辩称：2009年，原告私自挖损耕地，破坏种植条件修建鱼塘，其违法行为延续至今，被告作出的行政处罚没有超过法律规定的时效；原告使用的土地根据泌阳县国土资源局出具的地类鉴定，该宗地属耕地，具备耕作种植条件。被告作出的处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告递交下列证据材料：1、豫政文（2014）123号文件《河南省人民政府关于泌阳县开展相对集中行政处罚权的工作批复》，证明被告有职权作出处罚。2、泌阳县土地利用现状图；3、泌阳县土地利用总体规划图；4、县国土局出具的地类鉴定；5、县国土局出具的规划鉴定；6、现场照片并有周国印周某某签字；7、现场勘测笔录；8、案件调查询问笔录；9、鱼塘占地位置图；10、鱼塘占地面积图。该组证据（2-10）证明被诉行政处罚决定书认定事实清楚。11、行政案件立案审批表；12、处理决定审批表；13、案件调查终结报告；14、行政处罚事先告知书及送达回证；15、周国印周某某陈诉、申辩笔录；16、行政处罚听证告知书及送达回证；17、行政处罚决定书及送达回证；18、周国印周某某申辩书；19、周国印周某某提交给被告的证据材料（荒坡转让协议及证明）。该组证据（11-19）证明被告作出的行政处罚决定书程序合法。20、《中华人民共和国土地管理法》；21、豫政办（2007）33号河南省人民政府办公厅《关于加强土地调控严格土地管理的通知》；22、《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》。该组证据（20-22）证明被告适用法律正确。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见：1、对鱼塘土地的现状图的真实性、合法性有异议，认为与事实不相符，且应当有出图单位对图纸做出解释；2、对地类鉴定文书合法性有异议，对这片区域部分属于旱地有异议，认为被告应做出明确确定；3、对规划鉴定有异议，认为时间有出入；4、对被告适用法律有异议，认为原告没有将土地用于非农业建设，本案不应适用33号文；5、认为《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》没有显示制定机关，该认定办法是对涉嫌犯罪向公安机关移送追究刑事责任的案件需要认定的，不适用于本案原告。原告对被告的程序方面有异议，认为立案审批表证明案件来源是领导交办，不是检查发现；2015年12月31日，被告向原告送达一份行政处罚告知书，虽然事后撤销，但被告对同一事实同一违法行为重复处罚，程序违法。
被告对原告提交证据的质证意见是：现场照片不能证明该块土地不具有耕种条件；对村民的证明有异议，认为耕地的鉴定不是村民能证明的，应按国家地籍类别鉴定为依据进行认定；对其他村民证言认为只能证明土地承包情况，与本案无关；对原告提交的行政处罚听证告知书认为已经被撤销，不能作为证据使用。
本院确认，原、被告递交的证据材料具有合法来源，与本案有关联性，能够证明本案事实，以及土地演变过程和被告调查处理经过，在本案可以作为有效证据使用。
经审理查明，原告周国印周某某系泌阳县花园乡李岗村委周沟组村民，行政处罚涉及的土地系周沟组分配给周国印周某某的承包地和泌阳县花园乡李岗村委李岗组以及王店乡黄楝树村委宋岗组分配给其他村民的承包地。2004年7月1日和2009年10月1日，其他村民分别与周国印周某某签订承包协议，将自己分配的土地转包给原告周国印周某某使用。2009年，周国印周某某将该涉案土地其中一部分整修成鱼塘，未办理用地手续。2015年12月29日，被告对原告涉嫌违法占地修建鱼塘立案，2016年1月8日，泌阳县国土资源局规划股向被告出具规划鉴定，根据测量成果对照土地利用现状图，周国印周某某建鱼塘面积3267平方米，不属于基本农田，符合中心城区土地挂钩规划。同月13日，泌阳县国土资源局地籍股向被告出具地类鉴定，该鱼塘占地性质为旱地和沟渠。因鱼塘形状不规则，经泌阳县评估勘测事务所进行数字化测图，认定周国印周某某综合农业鱼塘占地面积为5297.57平方米。被告经调查、听证、申辩等程序后，于2016年1月22日作出泌综执罚决字（2016）第001号《行政处罚决定书》，认定：周国印周某某于2009年占用花园办事处李岗居委会土地5300平方米修建鱼塘，未办理合法用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条的规定，根据该法第七十四条的规定，对周国印周某某作出以下处罚：1、限四日内自行恢复土地原状；2、并处耕地开垦费1.5倍的罚款95400元。原告不服该处分决定，提起本次诉讼。
还查明，被告于2015年12月31日向原告作出第一次处罚告知，后予以撤销，又于2016年1月18日第二次向原告作出处罚告知，两次告知的处罚结果不同。现周国印周某某因涉嫌盗窃犯罪，被关押于泌阳县看守所。
本院认为，根据《河南省人民政府关于泌阳县开展相对集中行政处罚权的工作批复》，被告具有在泌阳县城区内行使土地管理的行政处罚权。被告认定周国印周某某于2009年占用花园办事处李岗居委会土地5300平方米修建鱼塘，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定作出的处罚决定书认定事实不清，主要证据不足。因本案中原告提交的承包协议及村民证言能够相互印证被告处罚的涉案土地中有泌阳县王店乡黄楝树村委宋岗组村民转包给原告使用的承包地，并非全是李岗居委会土地；另据泌阳县国土资源局地籍股出具的地类鉴定，周国印周某某鱼塘占地性质为旱地和沟渠，也说明该地块原状就有沟渠的存在。被告认定原告挖损造成土地破坏，缺乏对原始地貌的认定，也没有具体认定挖损的面积，被告作出的处罚决定书面积计算不清，对地块原状与现状对比不清，属于认定事实不清。因此，被告作出的被诉处罚决定书认定事实方面主要证据不足，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告泌阳县城市管理综合执法局于2016年1月22日作出的泌综执罚决字（2016）第001号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审 判 长 赵华云
审 判 员 廖 慧
人民陪审员 古 托
二0〇一六年五月十三日
书 记 员 夏 衍
附适用法律：
1、《中华人民共和国土地管理法》
第四十二条因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。