长春市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0104行初92号
原告长春市四扬物流有限公司，住所地：吉林省长春市绿园区西新镇繁荣村。
法定代表人欧希春，总经理。
委托代理人孟令喜，该公司经理。
委托代理人陈文蕾，吉林瀛春律师事务所律师。
被告长春市人民防空办公室，住所地：吉林省长春市东民主大街***号。
法定代表人曾庆彬，主任。
委托代理人于广，该局法规处主任科员。
委托代理人韩光武，吉林盛冠律师事务所律师。
原告长春市四扬物流有限公司（以下简称四扬公司）诉被告长春市人民防空办公室（以下简称市人防办）撤销人防缴费通知一案，本院于2016年11月18日受理后，于当日向被告市人防办送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日依法公开开庭审理了本案。原告四扬公司委托代理人孟令喜、陈文蕾，被告市人防办委托代理人于广、韩光武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告四扬公司诉称，原告于2015年3月16日以出让方式取得坐落于长春市汽车产业开发区（以下简称汽开区）79222平方米国有建设用地使用权，现已取得土地使用证。原告拟在该幅土地上兴建42000平方米建筑物，一期建设面积为16638.69平方米，设计用途为厂房、办公楼及附属生产型仓库。原告在办理一期建筑相关许可时，被告市人防办要求原告缴纳人防易地建设费，并于2016年9月2日发出《人防易地建设费缴款通知单》核定原告缴费面积为831.93平方米，缴费金额为1,284,292.00元。但原告认为自身除办公楼外的厂房、仓库等建设项目不应缴纳人防易地建设费，不应按被告市人防办核定的面积及数额缴纳该笔费用，具体理由如下：一、根据吉林省人防办公室（以下简称省人防办）发布的吉防办发（2015）42号《省人防办关于印发结合民用建筑修建防空地下室审批有关问题释义的通知》（以下简称省人防办42号文件）第四条“仓库分为生产性仓库和非生产性物流仓库。生产性仓库不属于人防结建范围，非生产性物流仓库属于人防结建范围。由制造业企业建设，并属于制造企业生产厂房的配套设施的仓库，界定为生产性仓库。否则界定为非生产性物流仓库。”，根据此条规定，生产性仓库不属于人防结建范围，故应免缴人防易地建设费。原告企业名称为“长春市四扬物流有限公司”，但原告的经营范围包括“汽车零部件生产”，并且原告多年来也一直从事汽车零部件的生产制造，为一汽、浙江奥创、柳州东风等多家汽车制造企业从事零部件的生产加工及配套服务。此次一期工程的厂房及仓库均为原告生产自用。二、根据《人民防空工程建设管理规定》第四十五条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建防空地下室。前款所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。”的规定，原告的厂房及仓库为工业生产厂房及其配套设施，为不需要修建防空地下室的生产性建筑，故应免缴人防易地建设费。三、被告市人防办就免缴问题原告与被告市人防办多次协商，阐述免缴理由，但被告市人防办均以原告取得的土地性质为仓储用地而非工业用地性质为由，要求原告按其核算面积金额缴纳。但原告出让取得的土地其规划用地性质虽为仓储，但根据国家土地管理相关规定，工业用地内包括仓储用地，所以，仓储用地肯定是工业用地性质。虽然现在有一部分“综合用地”也可用于物流仓储，但是使用期限只有40年（相当于商业用地）。原告取得的土地使用权为50年，可以肯定其性质一定为工业用地。并且原告在该地块上兴建的除办公楼、仓库外，还有厂房，均取得了土地规划部门的许可，可见原告的建筑物并不违反土地使用性质及规划用途的规定，可以认定为工业用途。而且《防空法》、《人民防空工程建设管理规定》、省人防办42号文件中均未有按土地性质收取人防易地建设费的相关规定。综上，原告的厂房、仓库等建筑物无论从企业性质、土地用途、建筑物属性等各个方面均不应缴纳。被告市人防办作出的收费决定违法、错误，严重侵害了原告的合法权益，故请求法院撤销被告市人防办做出的《人防易地建设费缴款通知单》，判令被告市人防办重新核定原告人防易地建设费的缴费面积及金额，诉讼费用由被告市人防办承担。
原告四扬公司向本院提供证据：1、人防易地建设费缴款通知单、非税收入一般缴款书（收据），缴费面积831.93平方米，收缴标准为1,543.75元/平方米，证明被告市人防办作出的行政行为程序违法，被告市人防办没有对该缴费通知所依据的法律法规及计算标准向原告四扬公司作出示明。2、省人防办42号文件（证据来源吉林省人民政府信息公开专栏，属政务公开的文件），该文件第三条、第四条工业建筑项目人防结建范围的界定，明确规定工业建筑不属于人防结建范围。工业建筑包括工业厂房及其生产性配套设施等生产性用房。3、营业执照,证明原告四扬公司诉讼主体适格，原告四扬公司从事汽车零部件生产加工，为工业性生产企业。4、汽车零部件生产合同，证明原告四扬公司与汽车生产厂商签订零部件生产合同，从事汽车零部件生产，厂房等为工业建筑。5、土地使用权证，证明原告四扬公司合法取得土地使用权。6、建设工程规划许可证及附件,证明原告四扬公司建设工程经审批通过。7、厂区建设规划总平面图，证明标明了厂房，长春市规划局同意并盖有行政审批专用章及名章。
被告市人防办辩称，一、被告的行政行为合法有效。原告四扬公司在汽开区开发建设的厂区建设项目，在申请建设中所有取得国有土地使用证、建设工程规划许可证等文件均明确建设项目的用途为仓储用途而非工业生产。2016年8月22日，经汽开区人防办向被告报送《关于长春市四扬物流有限公司建设项目人防易地建设审批相关情况的汇报》。被告复核并认同了汽开区人防办的处理意见，认定原告四扬公司应当办理结建许可手续，并经核算，向原告四扬公司下发了《人防易地建设费缴款通知单》，要求原告四扬公司交纳1,284,292.00元。上述行政行为，被告严格遵照程序，按照相关规定进行，应当认定合法有效。二、原告四扬公司主张其建设的为生产性仓库，没有证据支持。原告四扬公司提供的报审材料中，没有证据能够证明其建设的为工业生产厂房，而均明确为仓储用途。在新建项目审批许可环节，能够证明是否为工业生产厂房的证据就是前期审批许可的文件，人民防空主管部门是依照土地证、建设工程规划许可证等有效证件进行审核，而上述两证均直接规定了土地的用地性质及规划性质为仓储物流，同时原告四扬公司的立项建设备案中也明确了“为整车及零部件厂作为第三方仓储”这一项目类型，所以原告四扬公司的这一主张没有法律依据和事实根据。原告四扬公司主张其用地性质为工业用地，与事实不符。原告四扬公司将物流仓储用地列为工业用地，是概念上错误，根据住房和城乡建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，工业用地、物流仓储用地、是国标规定的不同用地类型。关于原告四扬公司所称土地使用期限为50年，以此认定是工业用地，这是刻意的混淆概念，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条明确规定，工业用地、仓储用地、教育、科技、文化、卫生等及综合或者其他用地为50年，商业、旅游、娱乐用地年限为40年，原告四扬公司的表述是对相关规定的断章取义，意图误导审批机关。综上，被告的行政行为合法有效，原告四扬公司主张没有事实和法律依据，应判决驳回原告四扬公司的诉讼请求。
被告市人防办于法定期限内提供作出行政行为的证据：1、核定原告四扬公司缴费的面积证据：（1）原告四扬公司的国有土地使用证长国用（2015）第101000002号，地号06007230GB00052及附件和图纸，证明用地性质为仓储用地，使用权面积79222平方米。（2）汽开区经济发展局文件长汽车经发字（2015）15号《关于长春市四扬物流有限公司厂区建设项目准予备案的通知》，证明文件明确记载原告四扬公司建设该项目时得到批准的建设目的为为整车及零部件厂作为第三方存储。（3）建字第220000201600041号建设工程规划许可证，证明规划用地性质为物流仓储，建设面积为16638.69平方米。2、收费标准的依据：（1）吉省价收（2011）261号关于调整防空地下室易地建设收费标准的通知，规定每平方米1,625.00元。（2）吉省价收（2016）99号关于降低部分涉企行政事业性收费标准的通知，规定将以前的标准降低了5%，1,544.00元/平方米。（3）（2003）国人防办字第18号《人民防空工程建设管理规定》第四十五条规定，不是民用建筑的必须是工业生产，根据这条被告市人防办确认原告四扬公司的缴费面积的性质就按土地使用权证和建设规划许可证，属于仓储，不认定为工业生产性厂房。（4）《城市用地分类与规划建设用地标准》第6-10页，规定了城市建设用地的分类，工业用地和物流仓储用地是城市建设用地当中的不同的分类，是一大类，按照国家标准原告四扬公司的建设用地与工业用地的生产车间及库房相应规定是不同的用地类型，所以不能适用对工业用地的人防免于结建的用地。
经过庭审质证，原告四扬公司对被告市人防办核定缴费面积证据1中的（1）真实性没有异议，对证明问题有异议，认为原告四扬公司地类为工业地类，用途是仓储，属工业仓储用地，建筑是工业建筑。对证据（2）有异议，认为该文件被告市人防办未在十五日答辩期内提交，违反行政诉讼法第六十七条规定，不应作为本案证据使用。该证据只是汽开区的一份通知，原告四扬公司作为土地的使用权人在符合土地规定用途的范围内可随时进行调整。对收据标准证据2中的（3）证据真实性没有异议，秘密文件限于被告市人防办单位之间使用，对社会公众不具有公开性，被告市人防办不能依据秘密文件作出收费的行政行为。即使该文件四十五条规定也强调了只有民用建筑需修建人防地下室，工业不需要修建人防地下室，而原告四扬公司的建筑属工业性建筑，并且该份文件并未明确规定被告市人防办单位须依土地性质及规划来收据人防易建费。对证据（4）对证据真实性没有异议，对证明问题有异议，该证据为土地分类，为住建部发布，但根据国土资源部发布的土地分类，工业用地与仓储用地同为工矿仓储用地，原告四扬公司兴建的厂房等配套设施经国土规划部门批准，符合用地规范，该证据没有相关条款规定人防易建费的收取应按土地性质，所以该证据不能成为被告市人防办收费的依据，被告市人防办属适用法律错误。
被告市人防办对原告四扬公司证据1的真实性没有异议，对证明问题有异议，认为被告市人防办在政府门户网站及政务大厅都有公示相应规定、标准和流程，原告四扬公司办理审批许可事项时所有相应内容原告四扬公司都应当知晓。上述两份证据仅是就数额的通知，不代表行政行为的全部内容。对证据2真实性没有异议，对证明问题有异议，认为工业建筑的前提按照《规划法》第四条第二款、第五条的规定，土地用途和规划类别不能随意改变性质，规划中属于仓储用地，就应当进行仓储用地的建设。仓库分生产性仓库和非生产性物流仓储，生产性仓库应当以工业生产直接相关的，确定工业生产用途是决定仓储是否属于工业生产性仓库的前提。本案中有土地部门、规划部门、立项备案部门均指明原告四扬公司项目建设使用范畴即物流仓储，所以不应当适用该文件。《土地管理法》第四条，国家实行土地用途管制制度，证明建设项目必须和土地用途相一致。对证据3真实性没有异议，对证明问题有异议，认为经营范围中规定了生产及加工，仅能证明原告四扬公司从事生产及加工不触犯工商管理法规定，属于有权经营的行为，但不代表本案的建设项目就是经过合法批准的工业生产性项目，营业执照与本案的结建审批行为在此点上没有直接必然联系。对证据4有异议，认为不能证明原告四扬公司是生产加工主体，属买卖合同性质，不能证明原告四扬公司是生产加工型企业。该合同签订于2012年，如果合同真实有效并实际履行，应当在2012年就已经开始合同的履行，本案审批事项发生四年前就已经存在生产经营性行为，在本项目没有成立之前或没向政府申报之前原告四扬公司已经有厂房厂地进行相应的生产，此生产就与本建设项目没有直接必然联系。对证据6有异议，认为是否是按照规划要求进行使用，本案原告四扬公司的所谓工业生产性厂房的主张不符合规划用途，许可证明确规定了规划性质为物流仓储。对证据7的真实性没有异议，对证明问题有异议，认为该证据是作为规划许可证的附属内容，不是单独存在的，所以应当与规划许可证一并看待证据效力，且本图在规划设计说明中第三条规划用地性质明确为物流仓储用地，所以原告四扬公司所称的厂房为工业生产性厂房不符合逻辑。同时建筑物一览表中提到的厂房为原综合库2，该图纸不能与图纸上的规划用途性质相抵触，即使叫厂房，也是物流仓储，也不能与规划证的记载相矛盾。该图不能证明用地就是生产用地，库房包括厂房都是一个概念，与生产车间是两个概念。
本院对上述证据作以下认定，原告四扬公司对被告市人防办举证证据，及被告市人防办对原告四扬公司举证证据本身均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告四扬公司的经营范围为：商品汽车发送，仓储服务，经销汽车（含小轿车）及配件，汽车零部件销售，生产以及加工，建材、木材、钢材、五金、日杂销售。2015年1月15日原告四扬公司取得长国用（2015）第101000002号国有土地使用证，用地位置在汽开区腾飞南路以南，地类（用途）为仓储用地，使用权面积为79222平方米。2015年3月3日，汽开区经济发展局对原告四扬公司的《关于申请长春市四扬物流有限公司厂区建设项目备案的请示》，同意备案。2016年2月26日，原告四扬公司为进行一期厂区建设，取得建设工程规划许可证，建设规模为16638.69平方米，在建设工程规划许可证附图中标有建设项目，其中有厂房面积为5958.94平方米，综合库面积为3979.13平方米，库房面积为6123.64平方米，办公楼面积为2003.27平方米，食堂面积为2299.47平方米，及其他库房、门卫室、雨棚等，总计面积为16638.69平方米。原告四扬公司在办理相关建设许可时，被告市人防办要求原告四扬公司缴纳人防易地建设费，并根据《人民防空工程建设管理规定》第四十七条、第四十八条之规定，核定原告四扬公司缴费面积为16639.69平方米的5%，即为831.93平方米，每平方米1,543.75元，缴费金额为1,284,292.00元，并于2016年9月2日向原告四扬公司下达了《人防易地建设费缴款通知单》。原告四扬公司接到缴费通知单后，认为其建设项目含有生产性厂房及配套设施部分，该部分按照省人防办42号文件规定属于免缴人防易地建设费部分，对被告市人防办核定的缴费面积及缴费数额有异议，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告市人防办的人防易地缴款通知，重新核定原告四扬公司的缴费面积及数额。
本院认为，从原告四扬公司的经营范围看，原告四扬公司兼具生产、销售与物流仓储。从原告四扬公司在汽开区一期建设规划许可证附图看，其建有厂房和仓库及办公楼、食堂等。根据《人民防空工程建设管理规定》第四十五条“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建防空地下室。前款所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。”的规定，及省人防办42号文件第三条：“工业建筑不属于人防结建范围。工业建筑包括工业厂房及其生产性配套设施等生产性用房”、第四条：“仓库分为生产性仓库和非生产性物流仓库。生产性仓库不属于人防结建范围，非生产性物流仓库属于人防结建范围。由制造业企业建设，并属于制造业企业生产厂房配套设施的仓库，界定为生产性仓库，否则，界定为非生产性物流仓库。”的规定，可见人防结建范围的界定并非仅以土地使用证的地类用途来区分，原告四扬公司的一期建设项目有厂房及库房、办公楼、食堂等，被告市人防办在核定原告四扬公司人防易地建设费缴款面积和数额时应当按照上述规定进行区分界定。现被告市人防办在没有对原告四扬公司一期建设项目区分界定哪些属于人防结建范围，哪些属于非人防结建范围的情况下，仅依据原告四扬公司的国有土地使用权证上的地类用途为仓储物流，就认定原告四扬公司的一期建设面积16639.69平方米全部属于人防结建范围，以此面积的5%要求原告四扬公司缴纳人防易地建设费，属主要证据不足，适用规范性文件错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”之规定，判决如下：
一、撤销被告长春市人民防空办公室于2016年9月2日向原告长春市四扬物流有限公司下达的《人防易地建设费缴款通知单》；
二、责令被告长春市人民防空办公室于本判决生效后30日内重新核定原告长春市四扬物流有限公司应缴纳的人防易地建设费的面积及数额。
本案受理费50.00元，由被告长春市人民防空办公室承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 张晓颖
审 判 员 李 鹏
人民陪审员 王玉春
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 李艳华