广西壮族自治区百色市右江区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）右行初字第46号
原告乐业县百社金矿有限责任公司。住所地乐业县。
法定代表人覃善海，该公司总经理。
委托代理人黄初华，广西至善律师事务所律师。
被告乐业县国土资源局。住所地乐业县。
法定代表人罗洋，该局局长。
委托代理人李洁，北京大成（南宁）律师事务所律师。
委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。
第三人广西海秀矿业有限责任公司。住所地南宁市。
法定代表人黄培秀，该公司执行董事。
委托代理人冯怀球，广西东方意远律师事务所律师。
原告乐业县百社金矿有限责任公司（以下简称百社公司）不服乐业县国土资源局地矿行政管理一案，向乐业县人民法院提起行政诉讼，乐业县人民法院受理后，2013年8月5日报请百色市中级人民法院指定管辖。2013年9月13日，百色市中级人民法院指定本院审理该案。本院于2013年10月12日受理后，于2013年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2013年10月30日，被告以原相关工作人员调离，收集整理本案证据确有困难为由申请延期举证，本院准予延期至2013年11月26日。本院依法追加广西海秀矿业有限责任公司（以下简称海秀公司）作为本案第三人参加诉讼。2013年12月10日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告、被告及第三人的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乐业县国土资源局于2012年3月20日向第三人海秀公司出具“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明”（以下简称《说明》）。《说明》记载，被告于2011年8月17日对乐业县百社金矿有限责任公司违法开采乐业县百社金矿的行为，作出乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》，2012年2月24日作出《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》，这并不表明乐业县百社金矿有限责任公司有权开采广西海秀矿业有限责任公司拥有采矿权的乐业县百社金矿。乐业县国土局对此前乐业县百社金矿有限责任公司从2006年起违法开采乐业县百社金矿的事实认定没有改变，将依法进一步处理。
被告于2013年10月31日向本院提交以下证据：1-4.海秀公司的营业执照、电脑咨询单、采矿许可证及自治区国土厅《通知》，证实海秀公司是百社金矿依法登记的采矿权人。5-8.百社公司营业执照、电脑咨询单、海秀公司《声明》、乐业县工商局《说明》、证实百社公司与海秀公司是两个独立法人主体，不存在隶属或授权关系，未经海秀公司同意无权进行开采。9-10.海秀公司《关于要求制止和查办违法开采行为的报告》及乐业县国土资源局办公文件处理签，证实被告根据第三人举报立案审查。11-14.黄金企业（2007）年度年检表、《广西日报》刊登海秀公司公章遗失作废、公章准刻证、乐业百社金矿临时租用土地协议书等协议，证实被告对原告违法开采进行调查取证。15-20.乐业国土局询问笔录、海秀公司声明、听证会照片、巡查记录及现场勘查照片、初查报告、《责令停止矿产违法行为通知书》及送达回证，证实被告对原告违法开采行为进行调查并要求其停止违法行为。21.巡查记录，证实原告继续存在违法开采行为。22-23、湖南省有色地质勘查局二一七队出具的《广西乐业县百社金矿违法开采矿区储量损失测量报告》、《乐业县百社金矿有限责任公司2006年-2011年财务情况说明》，证实原告违法开采及海秀公司的损失。24-25.《关于撤销乐国土资停字（2011）01<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》、关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明，证实《说明》未对任何人的实体权利造成影响，未设置新的权利义务、不属于具体行政行为，即使是具体行政行为，被告作出该说明的行为有事实和法律依据。26-29.《矿产资源保护法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》，证实被告有权依法对乐业县百社金矿进行监督管理，有权对违法开采行为进行查处制止，适用依据正确、程序合法。
原告诉称，一、被告作出《说明》没有事实依据。原告因承担海秀公司名下的百社金矿项目的采矿工作而设立。原告依据2005年12月16日海秀公司作出《关于乐业县百社金矿勘查开发的批复》同意成立“乐业百社金矿有限责任公司”，明确该公司具备独立法人资格，全权负责乐业百社金矿的勘查和开采投入，并同意将该矿区勘查和开采证变更为乐业县百社金矿有限责任公司。2006年覃善海依法注册“乐业县百社金矿有限责任公司”。公司成立后，原告向区林业厅申请征用林地先获得（2006）96号、（2007）74号《使用林地审核意见书》，2008年进行黄金企业年检时，申报资格获得乐业县环保局及百色市经济委员会的确认并通过广西区黄金管理局的年检，2010年7月27日，将《开采黄金矿产批准书》变更到自己名下，并将有效期延长至2015年7月28日。百社金矿的采矿权现依旧登记在第三人名下，尚未办理变更登记手续。原告的投资建设行为不是独立的行为，属于履行合同行为。从2004年至2010年的连续建设过程中，各种证照齐全，每年都通过国土及其他行政部门的年检，原告的投资建设行为在乐业县是得到县政府及相关行政部门的支持和确认的。原告没有矿产违法行为，被告的《说明》
没有事实依据。二、被告作出《说明》的程序违法。被告在没有按相关法律规定，于2011年8月17日作出《责令停止矿产违法行通知书》，认定原告非法开采并强制清场，该行政处罚决定违法。原告于2012年1月31日向法院提起行政诉讼，请求判决被告作出乐国土资停字（2011）号《责令停止矿产违法行为通知书》的具体行政行为违法，并予以撤销。原告起诉后，被告自行撤销了该通知书，原告向法院申请撤诉。但在原告撤回起诉后，乐业县国土资源局再次在没有按照相关法律、法规规定，进行全面、客观、公正地调查，没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知原告依法享有的权利的情况下，于2012年3月20日为海秀公司私下出具了《说明》。《说明》引用已经撤销了的乐国土（2012）01号文中不合法、无事实的内容，以变相的形式对原告的合作建设、开发百社金矿履行合作合同的行为继续作“违法”的认定。该说明直到第三人诉原告损害公司权益一案开庭时第三人作为证据提交并质证，原告才知道。该《说明》的作出程序违法。三、该《说明》已经对原告的权利义务产生了严重损害。南宁青秀区法院以“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”为由，采信了被告违反程序作出的认定原告“违法盗采”的该项书证，一、二审判决原告赔偿第三人71746179.6元。综上，百社金矿是合作项目，被告认定原告“非法盗采”，没有事实及法律依据，请求对该《说明》予以撤销。
原告向法庭提交以下证据：1.原告的营业执照。2-3.海秀公司的营业执照、工商备案电脑咨询单。4.《关于乐业县百社金矿办理黄金开发手续的报告》，证实行政许可申请与审批原告成立的依据。5-6.《开采黄金矿产申请表》、2004年至2010年《开采黄金矿产批准书》及《采矿许可证》、缴纳采矿权使用费收据、2007年黄金矿山年检表、2007年、2009年采矿证年度检查、矿山建设用地审批、使用林地审核同意书、百社金矿“三同时”验收报告、《安全生产许可证》、《广西海秀矿业开发有限公司百色市乐业百社金矿开采设计方案》评审意见书、《排放污染物许可证》、《水土保持方案合格证》、关于《百色市乐业百社金矿开采项目复垦方案》的复函、《矿山地质环境恢复治理责任书》及交纳保证金发票，证实多年来原告开采金矿所办理的相关手续，并得到有关部门的批准。7.关于组建广西南宁海秀经贸有限责任公司合同书，证实黄培秀与覃善海为海秀公司仅有的两位股东。8.2003年3月20日签订的广西乐业县百社金矿勘查、开发协议书，证实百社金矿为合作项目。9.2005年4月17日签订的乐业百社金矿开发协议书，证实海秀公司投资80%后才能取得经营利润的60%。10.《关于乐业县百社金矿勘查和开发的批复》，证实海秀公司批复同意原告成立。11.杨胜国2005年12月19日出具的声明及2011年9月25日出具的确认书，证实杨胜国在百社金矿项目中的权利义务全部转让给覃善海。12.乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》、乐业县人民法院案件受理通知书、乐业县国土资源局乐国土（2012）01号文件、乐业县人民法院行政裁定书，证实乐业县国土资源局违法作出责令停止违法行为通知书，原告起诉，乐业县国土局自行纠正后，原告撤诉。13.关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明，原告撤诉后，乐业县国土资源局变换形式，以说明对原告的权利和义务作出与《责令停止矿产违法行为通知书》实质一样的认定。14.国土资源部《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》，证实乐业县国土资源局违反法定程序作出具体行政行为。15.百色市国土资源局行政复议不予受理决定书，证实百色市国土局以“出具说明”不是具体行政行为为由不予受理。16.百色市右江区人民法院行政判决书，认定右江区法院判决“出具说明”是具体行政行为。17.百色市国土资源局行政复议决定书，百色市国土资源局维持《说明》。
被告乐业县国土资源局口头答辩称，一、被告作出《说明》的行为不属于具体行政行为。该《说明》是被告就第三人针对被告作出《关于撤销乐国土资停字（2011）01号〈责令停止矿产违法行为通知书〉的决定》提出异议所作出的一种解释，属于咨询答复类文书，不是被告依行政职权作出的行政决定或证明行为，对原告也不产生行政法律后果，综上，被告作出的《说明》不具备行政行为的要素，不属于具体行政行为，不具有可诉性。《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，即使被告作出的《说明》属于具体行政行为，亦不具有可诉性。《说明》的性质至多属于准行政行为，是不成熟行政行为，但不是行政处罚行为，不存在公开、告知、送达等程序。二、被告作出《说明》的行为不存在被告认定事实不清、程序违法的问题。第三人海秀公司是乐业县百社金矿的合法采矿权人。原告与第三人是两个相对独立的法人主体，原告未经允许无权开采乐业县百社金矿。三、被告作出《关于撤销乐国土资停字（2011）01号〈责令停止矿产违法行为通知书〉的决定》的行为，并不代表原告违法开采矿产资源的行为不存在。四、原告的复议及起诉均已超过时效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人口头辩称，被告出具《说明》的行为不属于具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。原告不是被告出具《说明》行为的相对人，不具备提起行政诉讼的主体资格。被告出具《说明》的行为对原告的权利义务不产生任何实际影响。退一步而言，即使被告作出的《说明》属于具体行政行为，亦不具有可诉性。出具《说明》的行为不是行政处罚行为，不存在程序违法问题。被告出具《说明》与《撤销决定》的内容一致，所作说明并无不当。《撤销决定》明确表明“该案待后处理”，表明行政机关并未就此认为原告是合法开采。原告开采乐业百社金矿的行为是非法开采，而不是履行合同的行为。请求法院驳回原告的诉讼请求或驳回其起诉。
第三人向法庭提供的证据：1.（2011）南市民二初字第25号民事判决，证实黄培秀为公司执行董事、覃善海为公司监事；2.桂黄字（2010）第08号《开采黄金矿产批准书》，证实开采黄金矿产批准书至今仍登记在第三人名下；3、百国土资复决（2011）09号《行政复议决定书》，证实原告违法开采乐业县百社金矿；4-5.（2012）青民二初字第555号《民事判决书》、（2013）南市民二终字第169号《民事判决书》，证实原告违法开采乐业县百社金矿，法院并非以被告的《说明》为据认定原告违法盗采。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对于被告所提交的证据1-6、20、24、25，原告及第三人有均无异议，本院予以确认；对于原告所提交的证据1-3、13-17以及第三人所提交的证据的真实性，各方当事人均无异议，本院予以确认。对于各方当事人提交的其他证据，均系2012年2月24日被告作出乐国土资字（2012）01号《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》之前形成，对于本案2012年3月20日的《说明》认定原告非法采矿的程序性问题无直接关联，本院在本案中不作认定。
经审理查明，2011年8月17日，被告乐业县国土资源局向原告乐业县百社金矿有限责任公司作出乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》，原告不服向乐业县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该通知书。在审理过程中，乐业县国土资源局于2012年2月24日作出乐国土资字（2012）01号《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》，原告遂于2012年3月8日向乐业县人民法院申请撤回起诉，法院予以准许。2012年3月4日，第三人就撤销决定向乐业县国土资源局提出异议，2012年3月20日乐业县国土资源局对海秀公司作出“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明”，该《说明》表明“我局对此前乐业县百社金矿有限公司从2006年起违法开采乐业县百社金矿的事实认定并没有改变，将依法进一步处理”。2012年8月6日，原告在南宁市青秀区人民法院开庭审理广西海秀矿业开发有限责任公司与其损害公司利益责任纠纷一案中，得知被告对海秀公司出具该份《说明》，原告对该《说明》有异议，向百色市国土资源局申请行政复议，请求撤销乐业县国土资源局作出的《说明》，百色市国土资源局以原告的申请不符合《行政复议法》的规定，于2013年1月22日作出了百国土资复（2013）5号《不予受理决定书》，原告不服遂诉至本院。2013年5月15日，本院作出（2013）右行初字第9号行政判决书，判决撤销百色市国土资源局作出的百国土资复（2013）5号《不予受理决定书》，并限其在60日重新作出具体行政行为。2013年7月12日，百色市国土资源局作出百国土资复字（2013）7号行政复议决定书，维持乐业县国土资源局出具《说明》的具体行政行为。原告不服，遂诉至法院。
本院认为，被告乐业县国土资源局作为地质矿产主管部门，负责本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督、管理工作。本案中，乐业县国土资源局作出《说明》的对象虽然是海秀公司，但该《说明》在内容上涉及到原告百社公司，且该《说明》与其之前对原告在乐业县人民法院的行政诉讼中作出的《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》是相关联的。被告乐业县国土资源局以行政机关的名义出具《说明》的行为是一种在行政执法过程中，依职权对相对人作出的答复和解释行为，与原告有法律上的利害关系，故被告出具《说明》的行为属于具体行政行为，原告的起诉符合法律规定的受案范围。虽然被告出具的《说明》中载明对原告“2006年起违法开采乐业县百社金矿的事实认定并没有改变”，但由于该《说明》没有限制和剥夺原告相应权利，或为原告设定任何义务，且在《说明》中表明“将依法进一步处理”，故《说明》的作出不具有结论性及确定性，原告请求撤销《说明》理由不充分，本院不予支持。被告及第三人提出原告的起诉已超过时效，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告在2012年8月知道被告作出《说明》这一行政行为，并向百色市国土资源局就《说明》的撤销提起行政复议，百色市国土资源局在不予受理之后又提起相应的不服不予受理之讼。本院在2013年10月才受理该案，因不属于原告自身的原因，原告的起诉并未超过起诉期限，故对于被告及第三人该主张，本院不予采信。综上，依据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告乐业县百社金矿有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告乐业县百社金矿有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（户名：代结算财政款项—法院诉讼费专户，帐号：605101012001397，开户行：农行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 琳
代理审判员 李玮全
人民陪审员 谷红英
二〇一四年一月十日
书 记 员 杨二月
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。