海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第178号
上诉人（原审原告）：余宗政，男。
委托代理人：贾建东，海南新概念律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陵水黎族自治县人民政府。法定代表人：杨文平，该县县长。
委托代理人：陈昆图，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
委托代理人：王丹松，海南万理律师事务所律师。
上诉人余宗政因其诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）征用土地未对其进行补偿安置行政不作为纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院于2013年7月15日作出的（2013）海南一中行初字第85号行政判决，于2013年8月5日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年9月27日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。余宗政及其委托代理人贾建东，陵水县政府的委托代理人陈昆�及王丹松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：涉案土地面积为3.72亩。该地原为陵水黎族自治县英州镇英州村民委员会英州村第四经济合作社的集体土地。2009年，经海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）批复同意，该合作社的集体土地被征收。陵水黎族自治县英州镇英州村民委员会（以下简称英州村委会）证明涉案土地由余宗政之父余光雄耕作使用至征地前；余宗政主张该地由其承包，未能提供证据证明。2010年8月，陵水县政府与英州村委会签订《英州镇城镇建设用地英州村片区土地补偿包干协议书》，协议内容如下：陵水县政府同意按照让利于民的原则，引导和帮助英州村委会成立经济实体（股份制公司）。以村民平等参股的形式，参与土地青苗附着物补偿工作。并根据《陵水黎族自治县土地利用总体规划》确定的建设用地规模，将英州�城镇建设用地英州村片区土地和地上青苗、附着物补偿、拆迁及土地清表平整工作包干给英州村委会实施。协议还明确包干的补偿标准以及有关费用，集体农用地的补偿标准为每亩57893元。并约定土地补偿安置补助费在建设项目未报批前，由陵水县政府代管；地上青苗附着物补偿费等费用陵水县政府分3期支付给英州村委会。2012年4月28日，陵水黎族自治县英州镇人民政府及英州村委会指派工作人员和被补偿人共同对涉案土地权属及青苗和附着物进行清点确认。余宗政的妻子王孟丽经过清点，与英州村委会签订了《英州镇城镇建设用地英州村片区项目用地土地及地上建筑物构筑物青苗及附着物补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），确认余宗政在涉案土地及其他土地上面积共5.02亩的附着物和青苗补偿款为30万元。同时王孟丽在土地补偿表上签名确认领取了上述款�。而上述5.02亩土地中3.72亩（即涉案土地）的土地补偿款215696.76元，由余宗政之父余光雄领取；另外1.3亩的土地补偿款96177.5元由案外人王宁和王文领取。余宗政认为陵水县政府征用其承包的土地，但未对其进行补偿安置违法，遂提起本案行政诉讼，要求确认陵水县政府行政不作为违法以及判令陵水县政府依法对其进行土地征用补偿安置。
原审认为：关于陵水县政府征用土地未对余宗政进行土地补偿安置是否违法的问题，余宗政主张其享有涉案土地的承包权，土地征收后应给其补偿土地补偿款及安置补助费。其主张该地承包权提供的证据就是《英州镇城镇建设用地征收成果图》，该图没有任何单位盖公章，不能作为本案证据予以采信；同时余宗政未能提供其承包土地的书面证据；且其父亲余光雄领取该地的土地补偿款，余宗政没有向有关部门提出异议。显然，余宗�主张其享有涉案土地的承包权缺乏充分证据证明。根据英州村委会证明，可以认定涉案土地是由其父亲承包。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款“被征收土地的所有人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，余宗政不是涉案土地的承包者及土地使用权人，而只是地上附着物及青苗的所有者，不能领取土地补偿费及安置补助费。因此，英州村委会只补偿地上附着物及青苗补偿费给余宗政符合法律规定。由于陵水县政府将征地补偿安置工作包干给英州村委会实施是一种授权行为，因此，英州村委会的行为应视为陵水县政府的行政行为，故陵水县政府征地后对涉案土地的补偿安置符�法律规定。综上，余宗政的诉请无事实和法律根据，其请求应予驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，驳回余宗政要求确认陵水县政府征用土地未对其进行补偿安置行为违法以及判令陵水县政府重新作出具体行政行为，依法对其进行土地补偿安置的诉讼请求。案件受理费50元由余宗政负担。
余宗政不服一审判决，上诉称：一、原审认定事实错误。（一）原审认定5.02亩土地中的3.72亩土地使用权不属于上诉人是错误的。该3.72亩土地是上诉人与父母分家立户以后一直使用的，使用权属上诉人，而不是上诉人的父亲余光雄。陵水县政府原审提交的证据《补偿协议书》（2012年4月28日）证明英州镇英州村将包括3.72亩土地在内的5.02亩土地的地上建筑物、构筑物、青苗及附着物补偿款发放给了上诉人而不是其他人，证明土地为上诉人所使用。上诉人原审提交的证据《英州镇城镇建设用地征收成果图》将5.02亩土地登记在上诉人名下而不是其他人名下，也证明该土地为上诉人单独使用的事实。原审以该《英州镇城镇建设用地征收成果图》没有加盖公章为由不予采信，严重不负责任，上诉人请求二审法院依法向陵水县政府调取加盖了公章的《英州镇城镇建设用地征收成果图》以确定该证据的证据效力。原审采信陵水县政府提交的证据《情况说明》是错误的。首先，作出《情况说明》的英州村委会与陵水县政府有“包干”的利害关系，而且该《情况说明》是在本案起诉后才作出的，不能反映客观事实真相。其次，该《情况说明》关于3.72亩土地作为上诉人和余光雄共同使用的说法没有任何事实根据，与《英州镇城镇建设用地征收成果图》是矛盾的，也与英州村委会与王孟丽签订的《补偿协议书》的内容是矛盾的。假如该《情况说明》为真�那么《英州镇城镇建设用地征收成果图》就不应该将该土地单独登记在上诉人一人名下，上述协议书也不应当将该地上附着物及青苗补偿款全部单独发放给上诉人，更不应当土地补偿安置费全部发放给余光雄。（二）原审认定陵水县政府已经对上诉人依法进行了征地补偿安置是错误的。依据《物权法》等有关法律法规的规定，征收农民集体所有的土地，应当足额支付土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但陵水县政府就争议地对上诉人进行了地上建筑物、构筑物及青苗补偿，并没有进行土地补偿、安置补偿和社会保障。陵水县政府2012年进行征地，却按照2009年1月份制定的同一年产值标准、青苗补偿标准及地上附着物补偿标准进行补偿，严重损害了上诉人的合法权益。二、陵水县政府征地没有合法依据。根据《海南省经济特区土地管理条例》第二十六条的规定，陵水县政府征地应由海南省人民政府批准，而本案所涉批准文件为海南省国土厅2010年3月12日印发的琼土环资审字[2010]89号《海南省国土环境资源厅关于陵水黎族自治县2009-18号地块农用地转用及征收手续的批复》，且根据该批复的内容，批复的有效期为两年，陵水县政府于2012年4月28日也即该批准文件失效后才对上诉人进行征地补偿，没有合法依据，属非法行政。三、陵水县政府征地补偿程序违法。依据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的规定，征地应制定征地方案，在依法报批之前，应当将征地方案以书面告知被征地的农村集体经济组织和农民。而本案陵水县政府的征地方案没有报批，也没有书面告知上诉人或其他村民，在征地方案批准后，应当由政�进行不少于15日的公告，但陵水县政府亦未公告，剥夺了上诉人的听证权利，陵水县政府的土地行政主管部门也没有按照上述条例的规定与英州村委会签订《征收土地补偿协议书》，陵水县政府的征地行为违法。依据《海南省征地补偿费分配管理暂行办法》第十八条的规定，市、县、自治县土地行政主管部门违反本办法第四条、第五条和第六条的规定，将征地补偿费支付给其他单位或者个人，造成应当取得征地补偿费的单位或者个人损失的，应当负责赔偿，并依法追究相关责任人的责任。本案中陵水县政府将登记在上诉人名下的争议地的土地补偿费支付给余光雄，属违法行政。综上，请求二审撤销原审判决，支持上诉人原审要求确认陵水县政府行政不作为违法以及判令陵水县政府依法对其进行土地征用补偿安置的诉讼请求。
陵水县政府答辩称：一、上诉人以其享�3.72亩土地使用权为由，主张原审认定事实错误缺乏事实依据，原审对于余宗政“不是涉案土地的承包者即土地使用权人，而只是地上附着物及青苗的所有者”的事实认定正确。《补偿协议书》与《英州镇城镇建设用地英州片区征用集体土地丈量及青苗附着物登记补偿表》（以下简称《登记补偿表》）明确，英州村委会通过丈量、复核、村领导签字、镇政府盖章、被征地人签字按手印的程序与土地权利人共同确认土地权属，清点青苗及地上附着物。王孟丽在《登记补偿表》和《补偿协议书》上签字，领取附着物、青苗补偿款，足以证明上诉人对其只享有涉诉3.72亩土地的地上附着物及青苗补偿，而不享有该地的土地补偿的事实是没有异议的。上诉人主张其是争议地的使用权人，依据的是《英州镇城镇建设用地征地成果图》，该证据并没有经过法定的确认程序，而且没�任何相关单位及人员的签章，不能证明其主张。相反，英州村委会的《情况说明》明确，涉诉3.72亩土地是上诉人的祖父开荒耕作，其祖父去世后，留给余光雄耕作使用，足以证明该地的土地使用权人是余光雄，而不是上诉人，上诉人只是涉诉土地的实际使用权人，而上诉人混淆了“土地使用权人”与“实际使用人”的权利，认为作为实际使用人也可享有土地补偿费是错误的。根据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，作为“实际使用人”只能享有地上附着物和青苗补偿费，而不能享有土地补偿费。上诉人不是争议地的承包经营权人，自然不能领取土地补偿费和安置补助费。二、陵水县政府征地补偿标准符合省、县人民政府制定的补偿标准，不存在违法行政的情形，上诉人上诉称补偿标准过低毫无依据。陵水县政府的征地补偿标准是按照海南省政府琼府[2009]41号《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》、陵府[2010]43号《关于印发县征地统一年产值标准和征地青苗补偿标准的通知》以及陵府[2010]28号《关于调整我县征地地上附着物及拆迁房屋补偿标准的通知》规定的补偿标准实施，不存在违法行政。陵水县政府在征收争议地时，甚至至今，琼府[2009]41号文仍在实行中，该征地行为并不存在补偿标准过低的情形。三、上诉人称陵水县政府征地依据的批文文件已失效，征地没有合法依据是错误的。政府征收争议地的行为是依据海南省国土环境资源厅的琼土环资审字[2010]8号《关于陵水黎族自治县2009-18号地块农用地转用及征收手续的批复》，该批复明确陵水县政府征收土地方案已经审核并报海南省政府批准，征地行为合法有据。在征地方案经批准后，2010年，陵水县政府与英州村委会签订《包干协议》，开始征地补偿工作，在原审庭审中亦查明，上诉人也分别领取了案外土地的相应补偿，也足以证明陵水县政府在批复有效期内进行了征地补偿安置工作。四、上诉人称陵水县政府征地补偿程序违法缺乏事实依据。陵水县政府的征地补偿符合《土地管理法》、《海南经济特区土地管理条例》、《海南省土地征收补偿安置管理办法》关于征地程序的相关规定。在与英州村委会签订了《包干协议》后，由英州村委会负责征地补偿工作，以此完成征地补偿安置具体方案的公告，协议中明确了征用土地补偿的相关标准，该方案村民尽人皆知，方案公告、公示程序通过与村委会签订协议更加完善。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，余宗政认为存在加盖了公章的《英州镇城镇建设用地征收成果图》，申请本院调取该证据。本院已分别作出（2013）琼行终字第178-1号《不予准许当事人申请法院调取收集证据决定书》及（2013）琼行终字第178-1号《复议决定书》，对其调取证据的申请及复议申请予以驳回。
二审查明的事实与原审查明的一致，本院予以确认。
本院认为：关于土地补偿费的问题，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，个人对土地并不拥有所有权，农民承包的集体土地其所有权仍属于农民集体经济组织。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家建设征用土地的土地补偿费归农民集体所有。土地补偿费在土地被征收后，应支付给被征地的农民集体经济组织。本案中，余宗政主张陵水县政府应向其支付被征�土地的土地补偿费无法律依据。关于安置补助费的问题，余宗政以实际使用争议地的事实及其一审提供的《英州镇城镇建设用地征收成果图》、王孟丽签名盖手印确认的《补偿登记表》以及英州村委会与王孟丽签订的《补偿协议书》为据主张其具有争议地的承包经营权。本院认为，首先，余宗政在地上的青苗及地上附着物，经陵水县政府清点及王孟丽确认后，已向其支付了地上附着物及青苗补偿费。其次，余宗政一审提交的《英州镇城镇建设用地征收成果图》未说明证据来源，未加盖任何单位的公章，图上关于“被征地单位（签章）、参与征地人员（签章）、用地单位（签章）、英州镇人民政府、陵水县人民政府、征地负责人、测绘单位负责人、测量员、出图员、审核人”的栏目项下全都是空白的，无一人或单位在上面签章，余宗政亦未提供其他证据佐证，无法�明该份证据的真实性。对其证明力应不予确认。况且从该图本身的内容看，也无法证明余宗政拥有土地使用权。第三，《补偿登记表》的内容为建筑物、构筑物或附着物的名称及数量、青苗的名称及数量以及上述补偿单价和补偿金额，并没有关于被征土地面积及土地补偿款的内容。第四，《补偿协议书》中关于“被征土地面积”、“土地补偿款”项下皆无应补偿金额的记载，该《补偿协议书》确认的补偿款总额即是其他地上附着物及青苗补偿款合计的总额，余宗政在二审庭审中亦认可其已领取了上述地上附着物及青苗补偿款；第五，余宗政在本案中未提交承包经营合同、承包经营权证或发包人的证明等充分的证据证明其拥有争议地的承包经营权。故，余宗政以其是争议地的土地使用权人主张陵水县政府应对其进行补偿安置事实依据不足，理由不成立，本院不予支持。此外，关于余宗政二审中提出的陵水县政府征地行为违法的主张，因陵水县政府的征地行为不是本案被诉行政行为，本院不予审查。
综上，余宗政的上诉请求没有事实根据和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，对余宗政的诉讼请求予以驳回并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人余宗政负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 罗金洁
代理审判员 赵敬义
二〇一三年十一月十九日
书 记 员 尹茂平
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清�，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《中华人民共和国土地管理法》
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗的补偿费。……
《中华人名共和国土地管理法实施条例》
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
……