浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第83号
原告陆校东。
委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。
被告嘉善县姚庄镇人民政府，住所地浙江省嘉善县姚庄镇姚庄大道158号。
法定代表人蒋晓平，镇长。
负责人邹铭，副镇长。
委托代理人薛荣华，浙江思贤律师事务所律师。
被告嘉善县人民政府，住所地浙江省嘉善县嘉善大道126号。
法定代表人祁海龙，县长。
委托代理人王亚峰，嘉善县人民政府工作人员。
被告嘉善县公安局，住所地浙江省嘉善县人民大道1118号。
法定代表人曹雪龙，该局局长。
负责人蒋根林，该局副局长。
委托代理人邱卫国，该局法制大队教导员。
委托代理人吴雪军，嘉善县公安局姚庄派出所所长。
原告陆校东因诉被告嘉善县姚庄镇人民政府（以下简称姚庄镇人民政府）、嘉善县人民政府、嘉善县公安局行政强制及国家赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月8日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年6月16日公开开庭审理了本案。原告陆校东及其委托代理人吴成军，被告姚庄镇人民政府负责人邹铭及委托代理人薛荣华，被告嘉善县人民政府的委托代理人王亚峰，被告嘉善县公安局负责人蒋根林及委托代理人邱卫国、吴雪军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陆校东诉称：2014年7月8日和8月28日，三被告分两次组织数百人员对原告的养猪场进行强制拆除，原告对该行政强制行为不服，提起行政诉讼。理由如下：1.被告没有强制拆除的法定权限，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据该规定，对房屋等建筑物进行拆除，只能申请人民法院强制执行，被告未依法申请人民法院强制执行，擅自组织数百人员对原告的养猪场进行强制拆除，构成违法；2.被告不得对原告的养猪场进行强制拆迁。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发（2010）15号规定，“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。”被告欲要求原告搬迁养猪场，因拆迁补偿标准过低，原告一直未与被告达成拆迁补偿安置协议，征地补偿款也一直未到位，但被告在征地补偿款未到位的情况下，对原告的养猪场进行强制拆迁，违背了国务院的规定，强拆行为违法；3.被告行政强制行为违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行有严格的程序规定，行政机关作出行政强制执行必须制作催告书和行政强制执行决定书，并直接送达当事人，告知当事人享有陈述和申辩的权利，告知当事人听证权、复议权和行政起诉权。被告在未履行法定程序情况下对原告养猪场进行强拆程序违法。4.被告依法应当承担法律责任并对原告的损失负赔偿责任。被告在程序重大违法、无行政强制执行权的情况下，擅自组织人员对原告的养猪场进行强制拆除，严重侵害了原告的房屋所有权和财产权。请求本院确认三被告强制拆除原告养猪场行为违法，并判令三被告为原告养猪场恢复原状或对原告养猪场评估后进行赔偿，案件受理费由三被告负担。
原告提交了以下证据：
1.强拆录像光盘（3张）及照片，证明三被告于2014年7月8日、2014年8月28日实施了强制拆除原告养猪场的行政行为；
2015年5月13日原告起诉姚庄镇人民政府行政案件的庭审笔录，证明姚庄镇人民政府代理人称强拆原告养猪场是嘉善县人民政府统一组织实施的。
2.个体工商户营业执照、动物防疫条件合格证、税务登记证，证明原告养猪场系合法经营；
3.姚庄镇人民政府、姚庄镇沉香村村民委员会出具的《证明》，证明原告的养猪场经批准后建造，土地使用符合规划；
4.嘉善县环境保护局出具的《环保证明》，证明原告养猪场污染防治情况；
5.嘉善县姚庄镇沉香村村民委员会《协议》、《丁栅镇沉香村租赁合同》、《土地补偿费收据》一份，证明原告租用沉香村土地合法取得土地使用权；
6.浙江省发展和改革委员会、浙江省农业厅浙发改投资[2013]935号文件《关于下达生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目2013年中央预算内投资计划的通知》，浙江省发展和改革委员会浙发改农经[2013]567号《关于嘉兴市2013年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目可行性研究报告的批复》，《改造提升意见书》，《2013年下半年中央投资项目稽查监管业务知识培训班资料》，证明原告的养猪场项目经合法批准，符合中央投资项目的要求。
7.[2014]第39号、第40号《限期整改通知书》，嘉善县人民法院（2014）嘉善行初字第10号、第11号行政判决书，本院（2015）浙嘉行终字第30号、第31号行政判决书，证明《限期整改通知书》已经被法院生效判决认定为无效，据此证明被告此后所作出的一系列行政行为违法；
8.[2014]09号、10号行政复议受理通知书、行政复议决定书，证明三被告对原告的养猪场作出的强制拆除行政行为，发生在原告申请复议期间，违反行政强制法的规定，构成违法。
被告姚庄镇人民政府答辩提出：1.原告陆校东违法占地事实存在。陆校东的跃辉生猪养殖场所用的土地属于临时用地，所建造的养猪场未经有关部门批准，属于违法建筑，当事人不自行拆除的，乡、镇人民政府可以依法拆除。2.根据浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动通知，姚庄镇人民政府同样开展整治行动，针对陆校东的违法占地做了大量工作，并且发出了《责令限期改正决定书》（2014）001和《催告书》，由于陆校东在规定期限内不自行拆除，所以答辩人采取的代履行行为符合有关法律法规。
被告姚庄镇人民政府在法定期限内提交了作出行政行为的证据和依据：
1.嘉善县国土资源局（姚庄）出具的违法用地占地性质认定表（善姚违[2014]5号），证明原告经1998年5月批准临时用地555平方米建造养猪场，于2000年5月到期，上述地块至今未归还，构成非法占地的事实；
2.嘉善县国土资源局（姚庄）出具的违法用地占地性质认定表（善姚违[2014]6号），证明原告经2000年4月10日批准临时用地1200平方米建造养猪场，建筑占地面积为1000平方米，建筑面积为1000平方米，于2002年4月10日到期，上述地块至今未归还，构成非法占地的事实；
3.嘉善县住房和城乡规划建设局证明：陆校东在原丁栅镇（现隶属姚庄镇）沉香村，建造的约1555平方米的建筑物，未依法取得建设规划许可证；
4.限期整改通知书（姚限改字[2014]第39号），通知陆校东将1998年5月在姚庄镇沉香村建造的555平方米违法占地建筑自行拆除,逾期不拆将依法组织人员拆除；
5.限期整改通知书（姚限改字[2014]第40号）,通知陆校东将2000年4月在姚庄镇沉香村建造的占地面积为1000平方米违法占地建筑自行拆除，逾期不拆将依法组织人员拆除；
6.姚庄镇人民政府于2014年6月26日作出的《责令限期改正决定书》（编号001），证明姚庄镇人民政府责令陆校东于2014年6月30日前拆除擅自建造共约1555平方米的建筑物，逾期不改正的，将依法予以拆除，并证明该决定书已送达原告；
7.姚庄镇人民政府于2014年7月1日向陆校东发出《催告书》，要求陆校东于该催告书送达之日起1日内履行改正违法行为义务；
8.姚庄镇人民政府于2014年7月3日作出001号《代履行决定书》，认为陆校东的违法行为已破坏自然资源，决定对陆校东擅自建造的约1555平方米猪舍进行强制拆除（代履行）。
9.姚庄镇人民政府于2014年7月7日向陆校东发出《催告书》，证明催告陆校东于催告书送达之日起1日内履行拆除义务的事实；
10.姚庄镇人民政府提供了作出行政行为所依据的法律规定：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《浙江省村镇建设管理条例》第二十三条第二款，《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第三款，《中华人民共和国行政强制法》第五十条。
被告嘉善县人民政府答辩提出，其既未组织也未参与陆校东诉称的强制拆除，请求法院驳回陆校东对其的起诉。
被告嘉善县人民政府在法定期限内未提供证据。
被告嘉善县公安局答辩提出，该局系接到报警后到达现场开展处警工作，并未参与强制拆除工作，请求法院驳回陆校东对其的起诉。
被告嘉善县公安局在庭审时提供证人陈某、贺某的证言，用以证明接到报警后，民警带领协警到达现场开展处警工作，并未实施强制拆除原告养猪场的行为。
经庭审质证，原告对被告姚庄镇人民政府提供的证据的真实性没有提出异议。但认为：证据1-2的合法性有异议，根据国土资源部、农业部2007年9月21日《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》国土资发[2007]220号（以下简称[2007]220号文件）规定，规模畜禽养殖不需要办理农用地转用审批手续；对证据3的关联性、合法性有异议，认为住房建设局出具的证明只能证明原告办理养殖场没有取得规划许可手续，但不能证明未取得规划许可手续建设养猪场就是违法，[2007]220号文件规定，规模畜禽养殖不需要办理建设、规划等许可手续；对证据4-5的合法性有异议，《限期整改通知书》已被法院生效判决确认无效；对证据6-9的合法性有异议，《限期整改通知书》已被确认为无效，限期改正决定书是《限期整改通知书》的下一阶段，及之后的强制拆除行政行为，属于连续行政行为，第一个行政行为无效，后面的行政行为均无效；证据10，被告适用法律依据错误，应适用[2007]220号文件按农用地管理，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，只有建设用地才需要办理建设、规划、立项等行政许可手续，农用地不需办理任何许可手续。
原告对被告嘉善县公安局出具的证人证言，认为未在举证期限内进行举证，对此证据不进行质证。
对原告提交的证据1，被告姚庄镇人民政府质证认为，照片和视频反映的内容不是很清楚，对强制拆除原告养猪场的行政行为予以认可。嘉善县人民政府质证认为，照片和视频不能证明嘉善县人民政府参与了强制拆除。嘉善县公安局质证认为，民警在现场是接处警的履职行为，没有参与强拆。
对原告提交的证据2-6，姚庄镇人民政府质证认为，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为与本案没有关联性，不能证明原告养殖场已取得建设规划许可证；对原告提交的证据7-8，姚庄镇人民政府质证认为，与本案不是一个行政行为，与本案没有关联性；嘉善县人民政府、嘉善县公安局均认为，与其无关，无需发表质证意见。
根据双方举证、质证意见，经审查对上述证据确认如下：
对被告姚庄镇人民政府提供的证据1-3，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认；对提供的证据4、5，已被法院生效判决确认无效，不具有合法性，本院不予确认；对提供的证据6-9，证明姚庄镇人民政府作出《责令限期改正决定书》、《催告书》、《代履行决定书》并送达，原告对真实性无异议，可以作为本案证据。
对嘉善县公安局提供的证据因未在法律规定的举证期限内提出，也未提出延期提供证据的书面申请，本院不予认定，视为没有相应的证据。
对原告提交的证据1，证明原告猪舍被强制拆除，但不能证明嘉善县人民政府、嘉善县公安局实施了强制拆除的行政行为；对原告提交的证据3，土地使用是否合法、是否符合规划，原告应提供文件予以证明，仅靠证据3无法证明所要证明的事实，对该证据本院不予确认；对原告提交的证据2、4、5、6、7、8，与本案没有关联性，不予认定。
根据采信的证据，本院认定案件事实如下：
原告陆校东租用嘉善县姚庄镇沉香村经济合作社集体土地，于1998年5月在嘉善县姚庄镇沉香村6社经批准临时用地555平方米建造养猪场，建筑面积555平方米，建筑占地555平方米，该临时用地至2000年5月到期。又于2000年4月在嘉善县姚庄镇沉香村6社经批准临时用地1200平方米建造养猪场，建筑面积1000平方米，建筑占地1000平方米，该临时用地至2002年4月10日到期。临时用地届满后，陆校东未归还上述土地。2009年6月29日，陆校东与沉香村经济合作社签订租赁合同，继续租用包含上述地块在内的3.2亩土地，租期20年，自2009年1月1日起至2028年12月31日止。嘉善县国土资源局(姚庄)于2014年4月1日作出善姚违[2014]5号、6号《违法用地占地性质认定表》，认为陆校东未归还土地的行为构成非法占地事实。嘉善县住房和城乡规划建设局于2014年6月20日出具《证明》，证实陆校东在原丁栅镇（现隶属姚庄镇）沉香村建造的约1555平方米的建筑物，未依法取得建设规划许可证。嘉善县姚庄镇人民政府于2014年6月26日向陆校东发出《责令限期改正决定书》，认为陆校东分别于1998年5月、2000年4月在原丁栅镇（现隶属姚庄镇）沉香村临时占用集体土地二处，在未依法取得建设规划许可证的情况下，擅自建造共约1555平方米的建筑物，用于养殖生猪，该建筑物存续至今，陆校东的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令陆校东于2014年6月30日前改正上述违法行为，逾期不改正的，姚庄镇人民政府将依法予以拆除。姚庄镇人民政府于2014年7月1日向原告发出《催告书》，限陆校东1日内履行义务。2014年7月3日姚庄镇人民政府作出《代履行决定书》，认为陆校东的违法行为已破坏自然资源，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的相关规定，决定对陆校东擅自建造的约1555平方米猪舍进行强制拆除（代履行）。2014年7月7日姚庄镇人民政府再次向陆校东发出《催告书》，限其1日内履行拆除义务。2014年7月8日、8月28日姚庄镇人民政府组织人员将涉诉养猪场强制拆除。
本院认为，本案当事人争议的焦点是：一、原告起诉的被告是否适格；二、2014年7月8日、8月28日被告强制拆除原告建筑物的行政行为是否违法；三、原告要求被告赔偿损失的诉讼请求能否得到支持。
针对争议焦点一，原告提起行政诉讼应当符合法律规定的条件，其所起诉的被告应当适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。该条第四款规定，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。本案《责令限期改正决定书》、两次《催告书》和《代履行决定书》，均是由姚庄镇人民政府作出，姚庄镇人民政府也对强制拆除陆校东养猪场的行政行为予以确认，嘉善县人民政府、嘉善县公安局既未与姚庄镇人民政府一同作出上述法律文书，也无证据证明上述两被告参与本次强制拆除行为。本案的适格被告应为姚庄镇人民政府，原告所诉嘉善县人民政府和嘉善县公安局不是本案的适格被告。
争议焦点二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省城乡规划条例》第六十条规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；占用乡村公共设施用地、公益事业用地等情节严重的，应当予以拆除。”可见，被告姚庄镇人民政府具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职责。本案原告养猪场并非建在国有土地上，并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不需要申请人民法院强制执行，原告认为姚庄镇人民政府没有强制拆除的法定职权理由不能成立，本院不予采纳。
涉案建筑物系临时占用集体土地，未依法取得建设规划许可证，原告未提供合法的审批手续，属于违法建筑。原告认为规模畜禽养殖用地不需要办理农用地转用审批手续，不需要办理建设、规划等许可手续，其养猪场是合法建筑，原告是对[2007]220号规范性文件含义的误解，其含义仅指规模畜禽养殖用地不属于改变农用地性质，不需要办理征地、安置补偿、转为国有土地的手续，并非允许在临时使用的土地上修建永久性建筑物或者搭建的临时建筑可以不需要按法定程序审批成为永久性建筑并确认其合法地位，故原告的抗辩不能成立。
行政机关强制执行应当符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，即应当依照该法第三十五条至第三十八条的规定，向行政相对人作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给行政相对人后强制执行，而被告姚庄镇人民政府未依法实施，故被告姚庄镇人民政府强制拆除行为程序违法。
争议焦点三，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，公民、法人和其他组织合法权益受到侵害，造成损害的，有权申请国家赔偿。本案所涉建筑物属于违法建筑，不属于原告的合法权益，其提出的赔偿请求本院不予支持。
综上，原告起诉嘉善县人民政府和嘉善县公安局属于被告不适格，不符合起诉条件。被告姚庄镇人民政府是适格被告，其在强制拆除涉案建筑物时程序违法，应依法确认强制拆除涉案建筑物的行政行为违法。但因涉案建筑物属于违法建筑，并非原告的合法权益，其要求获得赔偿的请求于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告姚庄镇人民政府于2014年7月8日和8月28日强制拆除原告陆校东养猪场的行政行为违法；
二、驳回原告陆校东要求被告姚庄镇人民政府对其养猪场恢复原状或对其养猪场评估后进行赔偿的诉讼请求。
三、驳回原告陆校东的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嘉善县姚庄镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。（户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：190001010400065750000515001；开户银行：农行杭州市西湖支行）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 朱锷青
审 判 员 梁建琴
代理审判员 张 红
二〇一五年十一月五日
书 记 员 张靖怡