海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼01行初751号
原告梁桂琼，女，汉族，1966年5月27日出生，现住海口市。
委托代理人仲毅，海南外经律师事务所律师。
被告海口市琼山区人民政府，住所地海南省海口市琼山区府城街道建国路1号。
法定代表人陈昊旻，区长。
委托代理人ＸＸ凤，北京德和衡（海口）律师事务所律师。
委托代理人黄崇莉，海口市琼山区人民政府法制科主任。
第三人林树积，男，汉族，1955年10月15日出生，现住海口市。
委托代理人陈其强，海南唐海律师事务所律师。
委托代理人蔡晶晶，海南唐海律师事务所律师。
原告梁桂琼诉被告海口市琼山区人民政府要求征收补偿一案，于2017年5月18日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理，并于同年5月19日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，被告于2017年6月16日向本院提出申请，以本案的处理结果与林树积有法律上的利害关系为由，要求追加林树积作为第三人参加诉讼。本院经审查，对被告的申请予以照准。本院依法组成合议庭，于2017年7月24日公开开庭审理本案，原告梁桂琼及其委托代理人仲毅，被告委托代理人ＸＸ凤、黄崇莉，第三人委托代理人陈其强、蔡晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告梁桂琼诉称：2015年12月，被告发布《关于海口市琼山区红城湖片区（城中村）改造项目房屋征收的决定》，由被告对红城湖片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上的房屋实施征收。位于海口市××区号的房屋（原告所有）及涉案619.72平方米公共道路用地（以下简称”涉案土地”），原告认为该涉案土地属于原告等14人共有，属被告征收范围。2016年2月25日原告与海口市琼山区重点项目推进管理委员会签订了《海口市琼山区红城湖片区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》。由于在补偿价格标准上未达成一致，无法完成征收补偿协议的签订。
2017年4月7日，海口市琼山区红城湖片区（城中村）改造指挥部办公室做出《关于D1-D14征收编号范围内619.72平方米公共道路分摊土地补偿问题的答复》（以下简称”《答复》”），明确该涉案土地，参照红城湖片区补偿方案第二章第十一条规定：集体公共建设用地（含集体公共用房和配套设施补偿用地）参照片区住宅（容积率0.3）土地评估的60%给予补偿，并明确补偿标准为每平方米人民币1119元。
该涉案土地是原告等14人共同购买取得，但被告至今未依法对涉案土地补偿做出行政决定的行为违法。具体事实如下：1、被告作为该项目征收主体，其有责任和义务根据其批准的《征收补偿方案》给予被征收人公平、公正与合理的补偿与奖励。当与被征收人在补偿标准等事宜不能达成一致协议时，应当依法及时做出补偿决定。2、海口市琼山区红城湖片区（城中村）改造指挥部办公室（以下简称”红城湖指挥部”）作为临时机构，其无权就涉案土地性质和补偿标准做出答复意见或决定。因此，该《答复》无效，应依法撤销。3、该《答复》明确的土地性质和补偿标准明显错误，海口市国土资源局颁发给原告等14人的《国有土地所有权证》明确该涉案土地用途为城镇混合住宅用地，土地性质为出让地，总面积3209.59平方米。其中，涉案土地作为公共道路分摊部分。可见，该《答复》认定涉案土地性质为集体公共建设用地，没有事实和法律依据，依法不能够作为本案公共道路征收补偿标准。4、原告作为涉案土地的共有人，分摊后应得面积48.274平方米。依据被告批准的《征收补偿方案》和该土地性质，被告理应按每平方米人民币13911.3元的标准给予原告补偿与奖励。据此，原告应得补偿与奖励共计人民币671554.09元。
综上所述，恳请法院支持以下诉讼请求：1、依法认定被告至今未对涉案土地做出征收补偿决定的行为违法。2、撤销红城湖指挥部作出的《关于D1-D14征收编号范围内619.72平方米公共道路分摊土地补偿问题的答复》。3、判令被告对分摊至原告名下的48.274平方米公共道路土地，按城镇混合住宅用地及出让地给予征收补偿，补偿标准为每平方米人民币13911.3元，被告应支付原告征收补偿款人民币671554.09元。4、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
证据一、土地证。证明：1、土地性质是国有出让土地，用途是城镇混合住宅用地。2、土地的数量，该宗土地的使用面积为3209.59平方米，14人共同购买分摊的土地面积为2589.87平方米，涉案土地分摊至原告为48.274平方米。3、涉案土地为该宗土地剩余部分，是作为原告等14人公共道路，非政府城镇规划道路，与第三人林树积没有任何关系。
证据二、土地分摊面积计算表。证明：涉案土地进行分摊是根据红城湖片区项目指挥部的要求而作的，这与土地证的记载是一致的。
证据三、《答复》。证明：1、该答复是在原告等14人通过多种途径在多次请求就涉案土地分摊数额给予补偿和奖励下作出的；2、该答复将涉案土地的国有出让土地按集体公共建设用地的性质认定是错误的，与原告持有的土地证的登记、记载相违背；3、原告是依据这一答复提出的行政诉讼行为。
证据四、《海口市国土资源局琼山分局关于土地权属有关问题的复函》（琼山土资字【2016】208号）。证明：该复函客观公正地阐述了原告等14人的土地及涉案土地归原告等14人所有。
证据五、《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》。证明：1、被告是红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收的主体；2、被征收的土地属于国有出让地，应当按评估价每平方米人民币4797元给予补偿。
证据六、《海口市琼山区红城湖道客片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》。证明：1、该协议是原告按照被告要求的时间及红城湖片区补偿方案的相关规定在2016年2月25日签订的。2、该协议中涉及的土地与涉案土地都是国有出让地，因此补偿和奖励标准应当一致。
证据七、土地住宅建设规划的方案（面积图表）。证明：该方案是2005年4月30日前确定的，依据该方案三排房屋中间的两条道路（即该涉案土地）为原告等14人共同所有。
证据八、申请。证明：2005年3月28日，第三人林树积申报给海口市国土资源局，同意将涉案土地作为原告等14人的公共用地，其放弃了该涉案土地使用权。
被告海口市琼山区人民政府辩称：一、原告并非涉案土地的产权人和被征收人，不具备本案原告的诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。1、涉案土地未进行登记确权，原告无充分的证据证明其是涉案土地的产权人。根据核查证实，2005年4月3日，原告等14人与第三人林树积签订《土地使用权转让合同》，将其持有的海口市国用（籍）字第Q1072号项下2589.87平方米土地使用权转让给原告等14人，并缴清了相关费用办理了《国有土地使用证》，剩余的涉案土地作为公共道路使用，将其分摊部分记载在14人的《国有土地使用证》记事栏中。但第三人林树积并未将涉案土地转让给原告等14人，原告也未对涉案土地缴纳土地出让金及相关税费，未进行登记确权，依法不是涉案土地的产权人。2、被告根据海口市国土资源局海土资琼山字【2017】218号《关于明确D1-D14征收编号项下619.72平方米公共道路分摊土地性质的复函》确认，第三人林树积正在就涉案土地问题向海口市琼山区人民法院提起诉讼，涉案土地的权属尚不明确，故被告无法确认涉案土地的被征收主体。二、原告要求被告对涉案土地作出征收补偿决定的诉讼请求违法，依法应予驳回。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：”房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”之规定，在征收过程中，征收补偿决定是由征收主体依职权决定是否作出的行政行为，他人无权要求征收主体作出补偿决定。该涉案土地相关事实在调查核实中，被告暂不作出征收补偿决定并无不妥。因此，被征收人只有对补偿决定不服的，才可以申请行政复议或依法提起行政诉讼，原告起诉认为被告尚未对涉案土地作出征收补偿决定的行为违法，没有事实和法律依据。2、被告积极主动履行征收职责，向国土部门去函征求意见等多种途径调查核实涉案土地的基本情况，被告在调查核实清楚涉案土地的基本情况后再予以征收，充分保障被征收人的权益。3、法律法规并未明确规定征收主体必须作出征收补偿决定的时间期限，被告在积极解决涉案土地征收事宜的基础上，因涉案土地的权属不明，被告暂未对涉案土地作出征收补偿决定符合事实及法律规定。三、被告不是出具《答复》的主体，原告要求撤销该答复没有事实根据与法律依据。1、出具《答复》的主体是红城湖片指挥部，被告无权对该答复进行撤销。2、在征收涉案土地过程中，包括原告等14人多次向红城湖指挥部询问并要求与其签订征收补偿协议，红城湖指挥部在不断调查核实的基础上给予原告等14人所反映问题的答复，告知征收补偿的标准及不服时的救济途径，充分保障了原告作为反映人的权利。且红城湖指挥部作为负责实施征收工作的单位，有义务对征收过程中被征收人或者相关人反映或提出的问题及时给予答复，其积极履行职责的行为并无不妥，原告的主张没有事实与法律依据。
综上所述，原告不是涉案土地的产权人及被征收主体，不具有本案的诉讼主体资格，被告也不是作出《关于D1-D14征收编号范围内619.72平方米公共道路分摊土地补偿问题的答复》的主体，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请贵院依法驳回原告的各项诉讼请求。
被告向本院提交以下证据：
证据一、《律师函》；
证据二、《海口市国土资源局琼山分局关于土地权属有关问题的复函》（琼山土字[2016]148号）；
证据三、《关于不同意海口市国土资源局琼山分局对619.72㎡公共道路部分土地使用权归属所作处理意见的函》；
证据四、《海口市国土资源局琼山分局按关于撤销琼山土资字[2016]172号》；
证据五、《海口市国土资源局琼山分局关于土地权属有关问题的复函》（琼山土资字[2016]208号）；
证据六、《关于D1-D14范围内的619.72㎡公共道路分摊土地征收补偿问题的答复》；
证据七、《琼山区人民政府关于请求明确D1-D14征收编号项下619.72㎡公共道路分摊土地性质的函》。
以上七份证据，证明：第三人林树积及原告等14人均主张涉案土地的征收补偿权益。截至目前，该涉案土地的权属及性质均不明确，且第三人林树积已就涉案土地确权问题向琼山区人民法院提起诉讼，说明原告不是涉案土地适格的被征收主体。被告作为征收主体，为了明确被征收土地权属及性质，积极向相关单位去函请求确认涉案土地的基本情况，并积极答复原告，充分保障了涉案土地被征收主体的权益。
证据八、《国有土地使用证》，证明：涉案土地属于公共道路用地的基本情况。
证据九、《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》，证明：被告按照征收补偿方案的规定对涉案土地参照集体公共建设用地的补偿标准进行补偿，充分保障了被征收主体的权益。
第三人林树积辩称：一、第三人林树积依法享有涉案土地的国有土地使用权。本案涉及的宗地原登记在海南省纺织工业总公司供销公司名下，证号为海口市国用（籍）字第Q1072号，批准用地面积为5293.58平方米。2004年11月30日，第三人林树积以及案外人张某以240万元的价格购买了涉案上述5293.58平方米土地，其中第三人林树积拥有3256平方米，张某用拥有2027.58平方米。2005年1月22日第三人林树积与海南省纺织工业总公司供销公司依法签订《土地使用权转让合同》，随后海口市地税局交清了税款。因此，第三人林树积依法受让了原供销公司名下海口市国用（籍）字第Q1072号宗地中的3256平方米，依法享有包含涉案土地的国有土地使用权。二、第三人林树积转让给原告等14人的国有土地使用权面积为2589.87平方米，并未包含涉案土地。第三人林树积受让上述土地后，于2005年4月3日与原告等14人签订《土地使用权转让合同》，约定将总面积3256平方米中的2589.87平方米协议转让给原告等14人，涉案土地仍归第三人林树积所有。三、第三人林树积只是放弃办理涉案土地的权属登记手续，从未放弃土地权属。为方便原告等14人出行承诺将涉案土地作为公共道路出行，虽然向国土部门出具了放弃办理和领取土地权属登记证的函，但从未表示放弃上述土地的权属，转让协议的内容也仅仅是免费给原告等14人作为公共道路使用。四、涉案土地并非城市公共规划道路，而是第三人林树积转让土地时自行规划的出行道路，且上述土地面积并未计入原告等14人的土地分摊面积，依法不属于其共有。根据第三人林树积与原告等14人之间签订的转让合同约定的土地面积和价款计算方式，涉案土地不属于原告等14人购买的土地面积，也没有让其承担任何公摊面积。综上，涉案土地的使用权归属第三人林树积所有。
第三人林树积未向本院提交证据。
经审理查明：2015年12月，被告发布《关于海口市琼山区红城湖片区（城中村）改造项目房屋征收的决定》，对红城湖片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上的房屋实施征收，海口市琼山区国兴街道道客社区道客村五里56-6号的房屋（原告所有）及涉案土地，属被告征收范围。
2016年2月25日，原告与海口市琼山区重点项目推进管理委员会签订了《海口市琼山区红城湖片区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》。由于涉案土地的权属不明确，被告无法确认被征收主体，多次向相关职能部门调查情况，并积极回复原告反映的相关问题。
2017年4月7日，红城湖指挥部作出的《答复》明确该涉案土地，参照红城湖片区补偿方案第二章第十一条规定：集体公共建设用地（含集体公共用房和配套设施补偿用地）参照片区住宅（容积率0.3）土地评估的60%给予补偿，并明确补偿标准为每平方米人民币1119元。
2015年3月28日，第三人林树积向海口市国土资源局提交了，其对涉案土地不再主张该地的权属登记发证的申请，但未表示放弃该地的权属。在《国有土地使用证》”分摊面积”一栏中，注明原告所购买的土地为201.74平方米，备注中”剩余619.72平方米作为公共道路分摊部分”，原告所述应分摊到其名下的48.274平方米公共道路，不在原告购买的201.74平方米土地内，原告也未对涉案土地缴纳土地出让金及相关税费。且第三人林树积以涉案土地的确权问题为由另案起诉，故原告与第三人林树积就该涉案土地权属问题存在争议。
以上事实，有原、被告提交的《国有土地使用证》、《关于不同意海口市国土资源局琼山分局对619.72平方米公共道路部分土地使用权归属所作处理意见的函》、《关于D1-D14征收编号范围内619.72平方米公共道路分摊土地补偿问题的答复》、《琼山区人民政府关于请求明确D1-D14征收编号项下619.72平方米公共道路分摊土地性质的函》、《海口市国土资源局琼山分局关于土地权属有关问题的复函》（琼山土资字【2016】208号）、《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》等证据以及庭审笔录，足以认定。
经庭审确认，本案当事人争议的焦点是：1、原、被告主体资格是否适格。2、被告行为是否属于不作为。3、本案是否该给予原告应分摊土地的补偿。
本院认为：一、原告是否主体适格的问题。原告属于道客村棚改征收范围内（D1一D14）的户主，涉案土地为原告等14人所建房屋前后的公共道路，在原告土地使用权证书的”记事”一栏中，已注明”剩余619.72平方米作为公共道路分摊部分”，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告有权提起诉讼。
二、被告是否主体适格的问题。涉案土地属于道客村棚改征收范围之内。被告在组织实施相关棚改项目时，成立的”海口市琼山区棚户区城中村改造指挥部办公室”，属于临时机构，受琼山区政府的委托办理相关业务，无独立诉讼主体资格，应以琼山区人民政府作为被告主体。
三、被告是否构成行政不作为的问题。涉案土地的权属存在争议，被告在征收过程中，未针对任何单位和个人作出相关征收决定，而是积极与海口市琼山区相关职能部门调查情况，不构成行政不作为。
四、涉案《答复》是否具有可诉性的问题。涉案《答复》是针对原告就涉案土地所反映的相关问题作出的回复函件，并不是对涉案土地作出的征收补偿决定，同时涉案土地的权属存在争议。因此，该《答复》对原告的合法权益不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，该《答复》不具有可诉性，应驳回原告的该项起诉。
五、被告是否应当给予原告人民币671554.09元补偿款的问题。现有证据表明，涉案土地的权属存在争议，原告主张其应分摊48.274平方米土地并获得人民币671554.09元征收补偿款，证据不足，本院不予支持。
综上，原告的诉讼请求证据不足，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告梁桂琼的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告梁桂琼负担。原告梁桂琼已预交案件受理费人民币10515元，多交人民币10465元，本院予以退还。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 郭朝阳
审判员 张珂瑜
审判员 何 芳
二〇一七年八月二十二日
书记员 刘 静
速录员 李 萍