广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行再字第3号
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：东兰县切学乡板烈村纳努村民小组。
诉讼代表人：牙韩六，该组组长。
委托代理人：何伟华，广西星汉律师事务所律师。
委托代理人：牙振。
被申诉人：（一审被告、二审上诉人）东兰县人民政府。
法定代表人：徐迪克，县长。
委托代理人：韦宏，东兰县调处办干部。
委托代理人：陈克学，东兰县法制办干部。
原审第三人：东兰县切学乡板烈村纳美村民小组。
诉讼代表人：牙韩朴，该组组长。
委托代理人：石登崇，广西颂诚律师事务所律师。
委托代理人：华盛富，广西兰盛律师事务所律师。
申诉人东兰县切学乡板烈村纳努村民小组（简称纳努小组）因与被申诉人东兰县人民政府、一审第三人东兰县切学乡板烈村纳美村民小组（简称纳美小组）土地行政裁决纠纷一案，不服本院（2012）桂行再字第15号行政判决，向本院申诉。本院于2014年11月5日作出（2014）桂行监字第72号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2015年2月9日公开开庭审理了本案。申诉人纳努小组的诉讼代表人牙韩六及委托代理人何伟华、牙振，被申诉人东兰县人民政府的委托代理人韦宏、陈克学，一审第三人纳美小组的诉讼代表人牙韩朴及委托代理人石登崇、华盛富到庭参加了诉讼。本案经批准延长审理期限，现已审理终结。
2008年12月18日，一审原告纳努小组起诉至东兰县人民法院称，争议地小路以下部分是原告村民长期经营管理，被告东兰县人民政府据此将该部分确权归属原告所有是正确的。小路以上部分亦是原告村民长期经营管理，该范围内有原告村民在解放前后葬埋的几座坟墓，有原告村民在林业“三定”前后种植的油桐、油茶、杉木、松木、板栗、八角等经济林木和原告村民常年耕种的大片玉米地。争议地小路以上现有连片生长良好的杉木幼林，是原告村民在几年前开垦老林地种植的。争议地位于可查沟北边，可查沟南边是东兰县东风林场的林地。东风林场于1982年10月17日和1988年12月2日分别两次与原告签订划分山界协议，都以可查沟为分界线，北边的土地（争议地）归属原告，南边归属东风林场。东风林场亦于1988年12月2日与第三人纳美小组签订划分可查坳口另一边的山界协议，第三人当时是知道可查沟以北的土地划归原告的事实。第三人持有1982年的《山林权证》，没有明确争议地已归属第三人，该证第②条明确记载第三人与原告、坡远、达朝三个队的山林界线尚未达成协议，该证不能作为现争议地已确定权属归属第三人的凭证。1993年，第三人与原告及坡远队发生更龙坡权属纠纷，更龙坡位于现争议地的右边，被告作出兰政发（1993）111号《处理决定》，确定更龙坡归属第三人所有。当时原告和第三人按该《处理决定》第五条的规定，在更龙坡与现争议地之间挖沟，以明确分界线，如果争议地当时是第三人的土地，就不用挖沟作分界线，该事实足以证明现争议地历来就不属于第三人。被告对原告提供的上述协议及《处理决定》证明的事实不予认定，却认为对第三人没有约束力，显然是不尊重历史事实，有意偏袒第三人。其作出的本案被诉具体行政行为，不以事实为根据，将争议地小路以上的土地确定为第三人集体所有，侵犯了原告的合法权益，请求予以撤销。
一审被告东兰县人民政府辩称，一、争议地小路以上范围内葬有原告村民的五座坟墓是事实，按法律和政策的规定，坟墓不是土地权属的合法凭据，亦不能对抗政府颁发的《山林权证》的效力；二、争议地附近生产队的老队长均证实争议地小路以上在林业“三定”前就有第三人经营的林木，从第三人林业“三定”时领取的《山林权证》记载有争议地名的内容来看，可证明该事实的真实性；三、原告与东风林场签订的协议书，根据我国合同法的规定，只对协议双方当事人有约束力，协议书约定可查沟上至可查坡坳口以北的土地全归原告，把原告当时有大面积的林木林地划归原告所有，不符合客观事实，原告没有证据证实第三人对该协议予以认可，原告诉称第三人曾与其按兰政发（1993）111号《处理决定》确定的界线共同挖界沟，亦没有证据证实，故其提供的书证不能作为争议地已归属其所有的证据。被告根据第三人在小路以上争议地实际经营的事实，依职权将该范围内的土地确定归属第三人所有，有事实和法律、法规为依据，请求予以维持本案被告的具体行政行为。
第三人纳美小组述称的事实和理由与被告答辩的事实和理由一致。
东兰县人民法院一审查明，原告纳努小组与第三人纳美小组所争议的四面坡，面朝争议地，从左至右序列分别为：可查坡地带，三芽坡地带，中户坡地带，更龙坡地带。其面积及四至范围如兰政决字（2008）15号《处理决定》所认定。1982年10月17日，由河池地区林业局林业“三定”工作队召集东风林场和板烈大队纳努队、纳美队、坡远队、板模队、弄怀队、凡老队、廷来队、六华队、切亨大队、百建队、天合队的代表共计22人在板烈林站召开护林防火工作会议后，讨论协商划分东风林场板烈林站与纳努队的山界问题，经全体与会人员到实地划分，确定以可查沟直上至可查坳口为双方的分界线，南边归属东风林场，北边归属纳努队，并于当日签定划分山界协议书，纳美队的牙祖览、牙祖生参加划分。1988年12月2日，为了再次明确东风林场板烈林站与纳努队、纳美队的山界，由东兰县人民政府工作组成员覃树兰、罗宗群、韦联喜、韦佐诚、曾泽民召集东风林场的代表和纳努队、纳美队的代表到实地划分山界，签订山界协议书。东风林场板烈站与纳努队的山界是：乾兰坡直下到可查沟，顺可查沟往上直至可查坳口止，界线以南属东风林场，以北属纳努队。纳美队的代表牙祖豪，纳努队的代表牙祖继、牙韩陆、牙韩田、牙韩元、牙韩年分别在各自的协议书上签名盖手印。此后，原告与第三人之间未发生过土地权属争议。2006年12月，第三人以原告村民多年来进入争议地砍其林木并开垦种植杉木为由，申请被告处理，遂引起纠纷。
东兰县人民法院一审认为，争议地内小路以下的部分土地，被告将其确定归原告所有，有事实依据，第三人对此亦无异议；原告现在讼争的小路以上的土地。第三人《山林权证》记载的内容，一是明确第三人与板么队、弄怀上、下队已划分了山界；二是第三人与原告尚未划分山界；三是记载包括争议的可查、三芽、中户、更坡等38个地带共有第三人的362亩经济林木。但没有记载每处林地的四至范围，不能作为争议地内小路以上的范围全部生长有第三人的林木的证据。该《山林权证》内没有原告方的人员签名、盖章予以认可，对此，只能视为是第三人的单方行为，不能作为小路以上争议地在林业“三定”时已明确权属归属第三人的凭据。争议地位于可查沟直上至可查坳口这条线的北边，东风林场与原告签订的两次划分山界协议，均以此条线为双方的分界线，确定该界线以北的土地归属原告，第三人亦有代表到实地参与划分，并且于同年同月同日另行与东风林场签订可查坳口以外的划分山界协议。据此，可以认定第三人已知道东风林场与原告两次签订划分山界协议的内容及对此已予以认可。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项的规定，原告与东风林场签订的划分山界协议，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料。被告在调处本案争议地时，未采纳该协议予以综合考虑，仅以第三人的《山林权证》作为证据材料，把争议地小路以上的土地全部确定权属归属第三人所有，属于认定事实不清，证据不足。据此，东兰县人民法院于2009年5月19日作出（2009）东行初字第8号行政判决：撤销东兰县人民政府兰政决字（2008）15号《关于更坡、三芽、中户、可查坡权属争议问题的处理决定》，由东兰县人民政府重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由东兰县人民政府负担。
东兰县人民政府不服一审判决，向河池市中级人民法院提起上诉称，一审法院认定原审第三人的《山林权证》是单方行为是错误的，该山林权证明确纳美队所得地名为“更坡、中户、三芽、可查”。政府处理决定只是把争议地小路以上的一部分土地确认给纳美队，一审判决却认定为全部确定给纳美队是错误的。一审判决采纳纳努小组提供的“证据3”即牙祖坤证词是错误的，因这份证据与牙祖坤2007年9月28日提供的证词相矛盾。一审判决以纳努队与林场的协议内容来证明纳美队承认该协议，这是证明逻辑错误，此协议并没有纳美队队长签字，所著牙祖豪签名没有相关证据证明，因牙祖豪早已死亡，即使是其亲笔所签也是无权代理的行为，因其从来没有担任过纳美队队长，未得到授权。坡远、板模、上怀、下怀、凡老五个村民小组组长和群众都一致证实“争议范围小路以上的部分，在林业三定前后各个时期，是纳美队经营农作物和种植林木，并于三定时期填入纳美的山林权证内”，这些证词与山林权证的内容一致，足以作为本案定案依据。法律规定处理林木林地权属纠纷，权属凭证记载四至清楚的应以四至为准，四至不清楚的应协商解决，经协商不能解决的，由争议双方共同的人民政府确定权属。上诉人依法将争议地小路以上的一部分确定给纳美队并无不妥，请求撤销一审判决，维持上诉人的处理决定。
纳美小组亦不服一审判决提出上诉称，一审法院认定纳美队的山林权证没有明确争议地归纳美队所有是错误的，《山林权证》写明“纳美队四至范围”、“各队过去已经开荒种农造林的地方属各自所有，不得侵占。”并明确纳美队所得地名为“更坡、中户、三芽、可查”。一审认定“把争议地小路以上的土地全部确定权属归第三人所有”更是认定事实错误，事实上纳美只是得到小路以上的一部分土地，其他上诉理由与东兰县人民政府的上诉理由一致。
被上诉人纳努队辩称，争议地与更龙坡之间有纳美队与纳努队于1993年挖的一条界线，可茶沟至可茶坳口这一线段是林场与纳努协议划定的界线，纳美队与林场协议划定的山界也有协议书，两队与林场签订的协议书原件都保存在东风林场。上世纪90年代初，纳美队与纳努队在更龙坡有纠纷，东兰县人民政府作出兰政发（1993）111号处理决定，把更龙坡的大部分土地划给纳美队，按111号处理决定第五条规定，纳努队与纳美队当年就在争议地与更龙坡之间挖有一条界线，这就证明现争议地应属纳努队。东风林场的山林权证记载“纳美林区以可茶坳口起”，这又证明争议地属纳努队。争议地中户、更坡都有纳努队的祖坟，争议地应属纳努队。争议地上的油茶、杉木等林木是纳努队所有，但东兰县人民政府却采纳牙祖杰等11人的询问笔录，认定其中绝大部分为纳美队所有，这是典型的偏袒纳美队。纳美队山林权证所填写的内容，说明1982年填发给纳美队的《山林权证》记载的油茶、油桐、杉木都不在争议地，纳美队的山林权证不能作为定案的依据。一审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审维持。
河池市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
河池市中级人民法院二审认为，双方争议的可查、三芽、中户、更坡一带的土地，解放以后未经人民政府确定过权属，1982年上诉人纳美队在林业“三定”工作组的领导下划分山界林权，领取了编号为000620号《山林权证》，该证书明确记载争议地中的“可查、三芽、中户、更坡”为纳美队所有，该证有“三定”工作组曾泽民的亲笔签名，该证虽没有记载上述四个坡地的四至范围，存在一定瑕疵，但证人牙祖杰等均证明争议地中上述四个坡为纳美队长期管理使用，东兰县人民政府依据“三个有利”原则将争议地作适当划分并未违反法律规定。被上诉人称其与东风林场于1982年签订的协议中记载有“至可查坳口止，界线以南土地林木属东风林场，以北权属纳努队”为由主张争议地全部权属，因上述表述未足以说明争议地中的四个坡包含在其中，且纳努队与东风林场的协议对纳美队不具有约束力。东兰县人民法院认为纳努队讼争的是小路以上的土地，这与现场勘察图双方认可的讼争范围不一致，认为东兰县人民政府仅以纳美队《山林权证》作为证据材料划分争议地，这也与东兰县人民政府的认定不一致，上述两点为一审判决认定事实不清。故上诉人的上诉理由成立，予以支持。河池市中级人民法院于2009年9月7日作出（2009）河市行终字第98号行政判决：一、撤销东兰县人民法院（2009）东行初字第8号行政判决。二、驳回原审原告纳努村民小组的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元由被上诉人纳努村民小组负担。
纳努小组不服二审判决，向检察机关申诉。广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，河池市中级人民法院二审判决违反法律、法规规定，理由是：一、1982年及1988年划界协议均确定争议地归那努村民小组所有，上述协议是在林业局林业“三定”及县人民政府工作组召集下签定的，政府颁发给东风林场的山权使用证明确载明可查沟北面林地的权属归那努组，争议地一直处于那努组的实际管护之下；二、东兰县人民政府111号处理决定亦能明确本案争议地归那努组所有；三、纳美组的000620号《山林权证》不能作为认定纳美组对争议地拥有所有权之依据，只能视为其单方行为。
申诉人那努小组的申诉理由与检察机关的抗诉理由一致，并认为东兰县人民政府兰政决字（2008）15号处理决定及河池市中级人民法院二审判决认定事实及适用法律错误，二审没有开庭审理不合法，请求撤销河池市中级人民法院（2009）河市行终字第98号行政判决。
被申诉人东兰县人民政府答辩认为，政府兰政决字（2008）15号处理决定及河池市中级人民法院（2009）河市行终字第98号行政判决是正确的。1、纳美组的000620号《山林权证》内明确填有可查、三芽、中户、更坡等地名，并有县、乡、村三级机关公章及林业“三定”工作队员的签名，该证真实、合法有效，同时还明确注明当时在该坡种有油茶、油桐、杉木、松木等，并有杂木。说明纳美组在林业“三定”前就在争议地经营作物和种植林木。2、政府调查组对周边村屯的坡远、板模、下怀、上怀、凡老等5个村民小组组长及部分群众进行询问，这些村民小组组长及群众一致证明争议地在林业“三定”前后由纳美组经营的事实。3、1982年协议，纳美组的人只是参加护林防火工作会议，没有参与纳努村民小组与东风林场的协议，也没有在协议上签字和“实地划分”，该协议对他人没有约束力；其次，协议书中“南面归东风林场，北面归纳努生产队”，这样的协议无边际，政府不予认可；再有，纳努村民小组的两份协议，把纳美村民小组与东风林场交界的从可查沟水渠到可查坳口这段距离，写成纳努村民小组与东风林场的界线，把凡老村民小组与东风林场的界线，写成纳美村民小组与东风林场的界线，像这样错误的协议怎能拿来主张权属？请求驳回抗诉，维护政府作出的处理决定。
一审第三人纳美小组述称同意政府的答辩意见，认为争议地应属其所有，请求再审法院维持原二审判决。
本院原再审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院原再审认为，双方争议的可查、三芽、中户、更坡一带的土地，解放以后未经人民政府确定过权属。纳努村民小组虽然与东风林场签定有划界协议，但由于该协议未得到纳美村民小组的签字认可，对纳美村民小组没有约束力，不能作为本案的确权依据；而纳美村民小组持有的《山林权证》没有记载林地的四至范围，依法亦不能单独作为争议地的确权依据。东兰县人民政府在对本案进行调处过程中，经过对争议地周边的坡远、板模、上怀、下怀、凡老5个村民小组的组长及群众进行调查，均证实争议范围内小路以上的部分，在林业“三定”前后各时期，是纳美村民小组经营和种植。东兰县人民政府依据管业事实及“三个有利于”原则对争议地作适当划分并进行确权，有事实及法律依据。东兰县人民政府作出的兰政决字（2008）15号处理决定认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。二审法院未公开开庭审理本案，违反法定程序，对二审法院未开庭审理的错误，本院再审通过公开开庭审理，已依法予以纠正；但二审判决结果正确，依法应予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。纳努村民小组再审请求撤销原审判决的理由不充分，不予支持。本院于2012年11月8日作出（2012）桂行再字第15号行政判决：维持河池市中级人民法院（2009）河市行终字第98号行政判决。
纳努小组仍不服，向本院申诉称，第一、处理决定是依据牙卫国不执行回避规定所制作的虚假材料作出的，严重违背客观事实，应予以撤销，并重新确权。牙卫国是纳美小组的人，却没有执行回避，在其参与下将2008年2月26日《调解会议记录》内容进行了修改。处理决定所依据的牙祖杰等人证实2007年调查笔录是牙卫国非法制作好，让他们签字的，不是他们的真实意思表示。第二、2007年8月绘制的“更坡、中户、三芽、可查坡争议图”上显示，在这四个争议地，标注有申请人的坟地、大量的林木，整个图所标注的林木没有一处是纳美队的，而处理决定将“小路以上的部分，除中户坡中间处被申请人种植的约十亩成林油茶、桐果及该林地归被申请人所有除外，小路以上其余的林木、林地归申请人所有”。这样标注为纳努队林木的，也要归纳美队所有了，这样的决定是不能让人信服的。另外，小路以上争议地内有六座申请人的祖坟。第三、申请人有充足的证据证实争议地一直是申请人管理使用。第三人提交的山林权证不能证明第三人对争议地的权属及管业情况。申请人取得牙祖杰等人的证明证实争议地由申请人管业。东兰县人民政府调处办副主任韦金平出具了《关于纳努队与纳美队在更坡、中户、三芽、可查等坡权属争议调查情况的说明》也提出争议地大部分面积是纳努队的。东风林场的山权土地使用证也证明可查沟北面林地是申请人的。更龙坡面积180亩，第三人提交的山林权证记载该队共有山林362亩，那除了更龙坡180亩外，其余面积才有182亩，现争议地400多亩，纳美的面积理应没有这么多。申诉请求：1、依法撤销东兰县人民政府作出的兰政决字（2008）15号《东兰县人民政府关于更坡、中户、三芽、可查坡权属争议问题的处理决定》；2、依法撤销河池市中级人民法院（2009）河市行终字第98号行政判决；3、依法撤销广西高级人民法院（2012）桂行再字第15号行政判决；4、判决被申诉人对申诉人与第三人之间的权属争议问题重新作出权属处理决定；5、案件受理费由被申诉人承担。
被申诉人东兰县人民政府辩称，处理决定程序合法，认定事实清楚，牙卫国并未参与争议地的调查及处理，韦金平出具的证明为其个人行为，不能代表县政府。牙祖杰等人证言出现反复是事实，当证人证言出现反复的时候应以最初的为准，当时政府依据他们的证言确认纳美小组对争议地管业的事实并作出处理决定也是没有问题的。
一审第三人纳美小组陈述称，申诉人的申诉没有事实和法律依据，原处理决定正确，请求予以维持。
本院再审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审查明的事实予以确认。
本院再审另查明，本案再审过程中，在本院的主持下，在三方当事人共同到场见证的情况下，经东兰县林业局韦恢宏工程师、何素蓉工程师、韩忠谋助理工程师实地勾绘，证实争议地小路下方面积约为163.5亩，小路上方面积约为256.5亩。
综合各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：东兰县人民政府对于争议地的处理决定是否正确。
本院再审认为，双方争议的可查、三芽、中户、更坡一带的土地，解放以后未经人民政府确定过权属。依照法律规定，东兰县人民政府有权对争议地进行确权。纳努小组与东风林场签订的划界协议确定以“可查沟直上至可查坳口为双方的分界线，南边归属东风林场，北边归属纳努队”范围过于宽泛，没有明确的四至范围，不能直接作为本案确权依据；纳美小组持有的《山林权证》虽然写有争议地名，但没有记载林地的四至范围，亦不能直接作为争议地的确权依据。东兰县人民政府在对本案进行调处的过程中，经工作人员对争议地周边的坡远、板模、上怀、下怀、凡老5个村民小组的组长及群众进行调查，证实争议范围内小路以上的部分，在林业“三定”前后各时期，是纳美小组经营和种植，东兰县人民政府依据管业事实和三个有利于的原则对争议地作适当划分并进行确权，有事实和法律依据。本案再审过程中，当事人提交了原被调查人员出具的证人证言，说法与最初的相反，有部分证人证言甚至出现了多次反复的情况，对此，本院认为，由于证人证言存在较大的随意性，在没有其他证据佐证的情况下，仅仅是证人证言的改变不能推翻东兰县人民政府原作出的处理决定。东兰县人民政府对争议地作出的兰政决字（2008）15号处理决定正确，依法应予维持。
关于纳努小组提出牙卫国作为纳美小组成员未履行回避原则的问题。本案证据材料当中并未有牙卫国参与调查的相关记录，纳努小组提出牙卫国未履行回避原则，但未能提供证据证明，对其该说法本院不予采纳。
关于纳努小组提出调解会议记录存在涂改，依法不能作为确权依据的问题。由于东兰县人民政府在处理决定当中并未援引该调解会议记录作为处理依据，因此，纳努小组提出的该记录存在涂改的问题与本案没有关联性，本院亦不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。纳努小组申诉请求撤销原审判决的理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
维持本院（2012）桂行再字第15号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王普明
代理审判员 张小宾
代理审判员 朱子聪
二〇一五年六月三日
代书 记员 蒋茂强