浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终433号
上诉人（原审原告）马小战平，男，1966年3月2日出生，汉族，住仙居县。
被上诉人（原审被告）仙居县人民政府。住所地：仙居县环城西路**号。
法定代表人林虹，县长。
委托代理人李春、张斌，仙居县林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）台州市人民政府。住所地：台州市椒江区市府大道市政府大楼。
法定代表人张兵，市长。
委托代理人�跃军、潘承天，台州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）马新战，男，1969年7月6日出生，汉族，住仙居县。
被上诉人（原审第三人）马泽近，男，1953年8月29日出生，汉族，住仙居县。
马小战平诉仙居县人民政府、台州市人民政府林业行政登记及行政复议一案。台州市中级人民法院于2016年3月16日作出（2015）浙台行初字第166号行政判决。马小战平不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人马小战平，被上诉人仙居县人民政府朱志明副县长及其委托代理人李春、张斌，被上诉人台州市人民政府肖立辉副市长及其委托代理人王跃军、潘承天，被上诉人马新战、马泽近到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：1984年4月20日，�告仙居县人民政府向步路乡步路村南溪口自然村马井（锦）台户颁发了步字第22号《浙江省仙居县社员自留山使用证》，以原告马小战平、第三人马新战、原告祖母、父母及原告姐妹马玉琴、马玉花七人为一户，户主为马井（锦）台。2006年，仙居县步路乡步路村南溪口自然村马井（锦）台户换发新林权证时，原告父母和祖母均已亡故，原告两个姐妹出嫁，原告正在服刑，第三人马新战外出打工。2006年7月20日，被告仙居县人民政府颁发仙步林证字（2006）第03009号林权证，将原告及两第三人登记为讼争自留山林地的共同使用权人和林木的共同所有权人，原告及两第三人均未在《仙居县自留山使用证换发林权证清册》签字确认。2015年3月12日，原告向被告仙居县人民政府邮寄了《山林权证错误登记更正申请书》。2015年7月30日，被告仙居县人民政府作出仙林证撤字（2015）�01号《仙居县人民政府关于撤销仙步林证字（2006）第03009号林权证的决定》。原告不服，于2015年8月17日向被告台州市人民政府申请行政复议。2015年11月12日，被告台州市人民政府作出台政行复[2015]47号行政复议决定，维持被告仙居县人民政府于2015年7月30日作出的仙林证撤字（2015）第01号《仙居县人民政府关于撤销仙步林证字（2006）第03009号林权证的决定》。原告仍不服，提起本案诉讼。
原审法院认为,《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款、第三款规定，单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。《林木和林地权属登记管理办法》第四条规定，林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请。第六条规定，林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。本案中，被告仙居县人民政府在原告及两第三人均不知情且未提出申请的情况下，颁发了以原告及两第三人为共同权利人的仙步林证字（2006）第03009号林权证，该发证行为事实根据不足，且违反法定程序。被告仙居县人民政府作出仙林证撤字（2015）第01号《仙居县人民政府关于撤销仙步林证字（2006）第03009号林权证的决定》，决定撤销上述林权证并无不当。被告台州市人民政府作出的台政行复[2015]47号行政复议决定程序合法。综上，原告的诉讼请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条�规定，判决驳回原告马小战平的诉讼请求。
马小战平上诉称：一、一审判决适用是《中华人民共和国森林法》第五条、《林木、林地权属登记管理办法》第四条、第六条。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的第（三）地方性法规与部门规章冲突的选择适用。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等需要全国统一规定的事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方性法规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况�出的具体规定，应当优先适用；（4）地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定，应当优先适用；（5）尚未制定法律、行政法规的，地方性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项作出的规定，应当优先适用；（6）能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院按照立法法第八十六条第一款第（二）项的规定送请有权机关处理。本案权属特征实质是浙江省2006年统一山林权延包换证的地方性事务的事项，因此应当优先适用浙委办[2006]5号《关于切实做好延长山林承包期工作的通知》和台州市、仙居县的地方性政府事务性的规章。其中仙居县人民政府文件中有做好林权证的核发工作，自留山、责任山的农户户主发生自然变更的，以目前合法经营的户主登记。三个文件的主要精神“大稳定不调整”，全户死亡的，其继承人可以根据《继承法》的有关规定继承其自留山的经营成果。据此，该山林权证是统一换发，没有也不需要本人申请手续，户主自然变更后不能随意加上别户的人，以合法经营的户主登记，主张继承的需要全户死亡的要件。二、一审判决书认为“原告及第三人均未在《仙居县自留山使用证换发林权证清册》中签名确认”，违反法定程序，被告仙居县人民政府决定撤销上述林权证并无不当。但根据被告仙居县人民政府的诉讼答辩状称：变更发证后，如果相关权利人没有异议，可予以追认。但原告在知晓，对此有异议，并提出变更登记申请，故该发证行为应予撤销，待相关权利人协商一致后，依法办理林权变更登记。依照查明的事实，依照2006年山林权证统一换发的特别规定，马泽近的户主资格系登记错误，这是实体问题的违法，申请人申请更正是正当的合法权利。仙居县人民政府应当补充签字确认，但是仙居政府却以违反法定程序为由，全部撤销，剥夺了上诉人享有山林权证的合法权利的行政行为，致使上诉人不能换发林权证。三、仙居县政府认为程序违法的证据也是违法收集。被诉撤销决定是掩盖实体问题错误事实，其实质是行政不作为。上诉人于2015年5月13日向台州市人民政府申请行政复议，行政复议机关于2015年8月7日作出行政复议决定，责令被申请人重新作出决定，被申请人仙居县政府后向申请人及第三人做询问笔录，内容是证明上诉人及两第三人对换发山林权证清册都没有签字确认和申请过的事实，但是行政相对人的行为发生在2006年可以通过补签签名确认，追认换证有效。根据行政复议法第二十四条规定，在行政复议中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织和个人收集证据的规定�《根据行政复议法实施条例》第62条被申请人在规定期限内未按照行政复议法定的要求重新作出具体行为或者违反规定重新作出具体行政行为的，应当追究法律责任的规定，但是被诉行政复议决定和一审判决维持了该行为。综上，请求撤销行政复议决定，判令仙居县人民政府履行更正登记错误，补充合法经营户签名确认手续，恢复统一换发的合法经营户主林权证的行政职责。
仙居县人民政府在法定期间内未提交答辩意见，庭审时辩称：一、2006年我县按上级要求开展延长山林承包期换发林权证工作，主要目的是为了延续换发新证。以村组为单位，以林业三定时的登记清册为依据，并经农户确认无误，签字盖章认可才能作为新的换发证，本案当事人在换发证时均没有在清册上签字确认。二、由于原户主已经亡故，换证应当由继承人协商一致后办理变更登记，�是上诉人三兄弟存在争议，故应当先解决争议，再进行登记。三、上诉人要求赔偿的事项，不属于国家赔偿法的范围。四、关于上诉人提出被上诉人违法收集证据问题，被上诉人是在上诉人提出异议后，进行了调查，并制作了询问笔录，在调查基础上作出撤销原林权证决定，上诉人此后提起了行政复议，不存在行政复议过程中收集证据的问题。综上，请求驳回上诉。
台州市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。原林权证登记时，上诉人均不知情，也未提出申请，发证行为程序违法，应予以撤销。答辩人复议机构于2015年8月17日收到上诉人的行政复议申请，因案情复杂，延长30日，过程符合行政复议法规定的程序，故一审法院驳回上诉人的诉讼请求是正确的。二、关于上诉人提出的被上诉人仙居县人民政府违法收集证据的问题，笔录系2015年7月14日询问制作，7月30日作出撤销决定，上诉人于8月17日提出行政复议，故不存在在行政复议过程中收集证据的问题。综上，请求驳回上诉。
马新战未作答辩。
马泽近在法定期间内未提交答辩意见，庭审时辩称：要求林权证所涉面积由马新战、马小战平和其本人平分。
庭审中，各方当事人围绕着仙居县人民政府的仙林证撤字（2015）第01号《仙居县人民政府关于撤销仙步林证字（2006）第03009号林权证的决定》是否具备事实和法律依据，台州市人民政府作出台政行复[2015]47号行政复议决定的行政程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款、第三款规定，单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。《林木和林地权属登记管理办法》第四条规定，林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请。第六条规定，林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。本案中，被撤销的仙步林证字（2006）第03009号林权证》系在上诉人及马新战、马泽近本人未提出申请的情况下予以颁发，该颁证行为事实依据不足，违反法定程序。仙居县人民政府在调查基础上据此作出仙林证撤字（2015）第01号《仙居县人民政府关于撤销仙步�证字（2006）第03009号林权证的决定》撤销该颁证行为并无不当。且该撤销行为亦未损害上诉人的合法权益。被上诉人台州市人民政府受理上诉人行政复议申请后作出台政行复[2015]47号行政复议决定程序合法。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人马小战平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 徐一菁