广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终292号
上诉人（原审被告）深圳市南山区集体资产管理办公室，住所地广东省深圳市南山区南新路****号。
法定代表人刘伟波，该办公室主任。
委托代理人邹国栋，广东腾晟律师事务所律师。
委托代理人熊聪，广东宝城律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴小军，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗志强，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓国华，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）林丽云，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）林维斌，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）林维桢，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴艳，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）林宜，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）廖玉兰，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘凤娇，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）李锦香，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓爱红，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）郑运连，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）池亚带，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）赵福娇，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘志英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）郑芦好，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）黎少英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邬月明，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘苏平，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）李庆珊，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴丽英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘运发，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）赵天福，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘飞平，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗带喜，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）周建英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘飞雄，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）郑彩连，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴达洪，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邬建威，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴小燕，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴小忠，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘桂清，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴小星，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓玉红，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓星娴，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘财娇，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗玉财，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘兰英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘龙英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）陈妹仔，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓明亮，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓少清，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓国平，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）郑玉珍，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）李妙花，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓丽云，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）苏连好，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘瑞娟，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）韦凤芳，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗中伟，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓彩红，住址广东省深圳市罗湖区。
被上诉人（原审原告）邓国贤，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）吴小雄，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗金梅，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗金妹，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗玉华，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗威雅，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘桂英，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）赵荣光，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）邓玉珍，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗伟娣，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）罗秀微，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘伟珍，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘晓媚，住址广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审原告）刘桂香，中国香港居民。
被上诉人（原审原告）刘添娇，中国香港居民。
被上诉人（原审原告）林带连，中国香港居民。
被上诉人推选的诉讼代表人为吴小军、罗志强、邓国华。
被上诉人共同委托代理人周利发，湖南泓律师事务所律师。
原审第三人深圳市蛇口水湾源华实业股份有限公司，住所地广东省深圳市南山区蛇口招商路水湾大厦十三楼。
法定代表人谢玉生，董事长。
委托代理人杜婉纯，广东国晖律师事务所律师。
上诉人深圳市南山区集体资产管理办公室因69名被上诉人诉未履行法定职责一案，不服广东省深圳市南山区人民法院（2015）深南法行初字第148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定：2014年6月30日，原告方通过邮寄的方式向被告递交内件品名为“98年漏登28人的请求、36个出嫁女申请及募集股清理申请书、监事会决议资料”的申请材料。2014年7月3日被告收到原告邮寄的上述材料。2014年12月2日，原告认为被告不依法履行法定职责，向深圳市南山区人民政府申请行政复议，2015年2月28日深圳市南山区人民政府作出深南府复决[2015]5号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，并于同年3月5日将该决定书送达给原告。原告不服，遂于2015年3月16日向法院起诉。另查，深圳市市场和质量监督委员会于2015年11月17日向法院作出《市市场和质量监督管理委员会关于股份合作公司股东变更有关问题的复函》，称股份合作公司股权转让需征得集体资产管理部门的同意，实践中各区政府对于股份合作公司管理有规范性文件的，登记注册时均依照执行。深圳市南山区人民政府于2015年12月14日向法院作出《关于<协助调查函>的回复函》，称深圳市南山区集体资产管理办公室作为区政府授权机关，是依据《深圳经济特区股份合作公司条例》第十八条、第十九条、第三十条的规定行使职权；其没有制定深圳经济特区股份合作公司管理的规范性文件。再查，被告在收到原告的涉案申请后未对原告的涉案申请进行处理。上述事实有原告提交的证据1-4、证据14-15，深圳市市场和质量监督委员会《市市场和质量监督管理委员会关于股份合作公司股东变更有关问题的复函》及深圳市南山区人民政府《关于<协助调查函>的回复函》予以证实，足以认定。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。现行有效的《深圳经济特区股份合作公司条例》第十八条规定，以折股和募集结合方式设立公司的，其募股对象仅限于本村村民和公司员工。公司员工包括本村村民之外的本公司董事、经理、职工和公司的子公司以及参股公司的上述人员。违反前款规定募集股份的，由公司住所地的区人民政府授权机关（以下简称区政府授权机关）责令公司筹备组将股份募集金额加算同期银行存款利息返还认股人，并对直接责任人员处以人民币五万元以上十万元以下的罚款。第十九条规定，以折股和募集结合方式设立公司的，公司筹备组应当向所在区政府授权机关提出募集股份的申请。区政府授权机关应当自接到申请之日起三十日内作出是否准予募集股份的决定。核准募集股份的，应发给核准文件；不予核准的，应当给予书面答复。经核准募集股份后，公司按核准的募集股份数和募集期限募集股份。第三十条规定，公司成立后可以募集新股。募集新股应由董事会提议，由股东代表大会作出决议。新股与已有募集股累计不得超过公司股份总额的百分之三十。公司募集新股适用本条例第十八条和第十九条的规定。根据上述规定，被告作为区政府授权机关具有对深圳经济特区股份合作公司募集股股东身份进行审查的职责。本案中，被告在收到原告要求确认唐腾海等17人募集股股东身份违法的申请后，未对原告的涉案申请进行处理属于不履行法定职责的行为。另，审查募集股股东身份是否合法属于行政机关的行政职权，故对原告要求法院直接判令被告依法确认唐腾海等17人的募集股股东身份违法的诉讼请求，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第七十二条，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：一、被告深圳市南山区集体资产管理办公室于本判决生效之日起两个月内对原告吴小军等69人请求确认唐腾海等17人募集股股东身份违法的申请依法进行处理；二、驳回原告吴小军等69人的其他诉讼请求。
上诉人不服该判决，向本院上诉。上诉的理由和请求主要为：一、唐腾海等17个案外人获得募集股股东身份合法，依法不应当被确认股东身份违法。唐腾海等17个案外人系在《深圳经济特区股份合作公司条例》颁布实施之前通过投资获得原审第三人的股权，成为该公司的募集股股东，当时没有法律法规或地方规范性文件禁止唐腾海等17个案外人此等募集股股东身份的获得。在民事权利中，“法不禁止即可为”同时“法不溯及既往”。在1993年，法律法规并不禁止股份公司向公司以外的人员增资募股，也不禁止公司以外的民事主体投资股份公司而成为股份公司的募集股股东。原审第三人作为市场经济主体，有权在法律不禁止的范围内实施其认为合理的经营活动，包括融资活动。1993年，该公司向唐腾海等17个案外人募集资金用于公司发展同时吸纳该17个案外人为股募集股东，是合法有效的民事行为，应当得到法律保护。二、“确认募集股股东（唐腾海等人）身份违法”超出了上诉人的职能范围。上诉人系2003年11月15日依法登记设立的事业单位法人，在举办宗旨和业务范围内履行相应的职能。根据事业单位登记备案资料，职能范围包括：为集体资产保值、增值和集体企业的运营与发展提供管理与服务保障。组织集体企业的清产核资、产权界定与产权纠纷调解；指导、监督集体资产的资产评估、产权转让与交易；集体企业运营的指导、监督与服务；集体企业改制工作的备案、审批与核准。其中不包括对股东身份的确认职能。《深圳经济特区股份合作公司条例》第十八条关于募集对象的限制和处罚规定列于条例第二章“设立”项下，即该条规定是对股份合作公司设立过程中特定事项的管理性规定，被规制的义务主体是“公司筹备组”（而非股份合作公司）和设立时的“直接责任人”，而在公司设立完成并进入运营阶段后，该条不能直接适用。对于行政主体来说，法无授权即禁止。换言之，根据《深圳经济特区股份合作公司条例》规定，在公司运营过程中，上诉人无权再次审查原审第三人在《深圳经济特区股份合作公司条例》颁布实施之前已经完成募集程序的募集股股东资格，没有权力剥夺已经实际取得的募集股股东资格。如果该公司在《深圳经济特区股份合作公司条例》颁布实施后再运营过程中再次募集股份的，上诉人根据《深圳经济特区股份合作公司条例》第三十条的规定，才有权力审查其募集股认购人的身份是否合格。三、深圳市市场和质量监督管理委员会复函和南山区政府复函中均没有指出“确认股东身份违法”系上诉人的职责，也未列出相关法律法规依据，上诉人不存在作出一定行政行为的基础。深圳市市场和质量监督管理委员会在“关于股份合作公司股东变更有关问题的复函”（深市质函[2015]791号，下称市监局复函）中称股份合作公司股权转让需征得集体资产管理部门的同意。南山区政府在其“关于《协助调查函》的回复函”（下称南山区政府复函）中认为“深圳市南山区集体资产管理办公室作为区政府授权机关，是依据《深圳经济特区股份合作公司条例》第十八条、第十九条和第三十条的规定行使职权”。可以看出，对于“确认募集股股东身份（在《深圳经济特区股份合作公司条例》颁布实施之前已取得）违法”的问题，深圳市市场和质量监督管理委员会复函和南山区政府复函中都没有认可这是上诉人的职责，也没有给出这是上诉人职责的法律法规依据。所以，对于被上诉人的要求，上诉人不具有按照其要求作为的基础和依据。四、上诉人已经对被上诉人的申请作出了必要的处理，原审法院认定事实不清。被上诉人在向上诉人邮寄的“清理不合法募集股股权申请书”中要求上诉人“依法清理不合法的募集股股权，确认募集股不享有选举权和被选举权，并对直接责任人予以行政处罚”。上诉人经过研究认为，该请求超出了上诉人的职能范围，上诉人无权直接处理。出于维稳和便民原则，上诉人将被上诉人的请求移交深圳市南山区招商街道办事处，并分别于2014年7月2日、2014年7月3日、2014年7月8日、2014年7月17日、2014年8月4日在招商街道办分管领导的主持下召开了由被上诉人代表和上诉人代表参加的选举协调会。上诉人已经做出了必要且适当的处理。原审法院认为上诉人对于被上诉人的申请有权力处理且未进行处理，实属认定事实不清，适用法律错误。综上所述，被上诉人要求上诉人对股份合作公司唐腾海等17名案外人股东身份违法进行确认，缺乏法律依据。原审法律认定事实不清，适用法律错误，请贵院依法审查，撤销原审法院判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人答辩主要称：一、上诉人没有对被上诉人的申请作出必要的处理，原审法院判令上诉人履行职责进行处理符合法律的规定。二、唐腾海等17名案外人作为原审第三人的募集股股东身份不合法，上诉人应当依照相关条例的规定，确认该17名案外人募集股股东身份违法并进行处理。请求二审法院依法维持原判。
原审第三人述称：原审法院查明的事实清楚，但适用法律错误，依法应予以改判。本案涉及的唐腾海等17人投资认股行为发生在1993年，原审法院依据1994年7月1日起实施的《深圳经济特区股份合作公司条例》的规定认定上诉人的法定职责，显然是有悖法无溯及力的原则，同时也违反依法行政的原则。1993年时并没有相关法律法规规定上诉人有相关的法定职责，因此，其并不存在不履行法定职责的情况。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，予以确认。
本院认为，本案争议是上诉人是否负有法定职责处理被上诉人提出的申请事项，而不是被上诉人的申请事项是否成立、应当如何处理。认定行政机关法定职责的法律依据，是现行法律法规和规章。《深圳经济特区股份合作公司条例》自1994年实施至今，明确规定区人民政府授权的机关履行处理股份合作公司违反规定募集股份行为的法定职责。被上诉人申请调查处理的事项实质是原审第三人违反规定募集股份，上诉人作为区政府授权的机关，依据《深圳经济特区股份合作公司条例》第十八条的规定负有调查处理职责。至于被上诉人的申请是否成立、原审第三人向17名被投诉人募集股份的事实、法律效力和后果应如何认定的实体问题，上诉人应当在进行调查后作出处理。上诉人在接到被上诉人的申请后，没有作出答复，也没有证据证明已经履行调查处理职责，原审法院判决上诉人限期对被上诉人的申请进行处理，认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨克成
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 张庆臣