山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）滨中行终字第1-2号
上诉人（原审原告）范杰光，男，1964年2月7日出生，汉族，居民。
上诉人（原审原告）安学民，男，1950年1月13日出生，汉族，居民。
两上诉人委托代理人高明桢，山东志城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）博兴县人民政府。
法定代表人殷梅英，县长。
委托代理人孙全林，男，1965年4月12日出生，汉族，博兴县统一征地办公室主任。
委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。
原审第三人博兴县农村房屋建筑材料成套供应公司。
法定代表人郑其光，经理。
原审第三人山东省博兴县洁安液化气有限责任公司。
法定代表人刘德香，经理。
原审第三人魏家文，男，1978年11月24日出生，汉族，居民。
原审第三人任雪静，女，1978年2月5日出生，汉族，博兴县农业机械管理局职工。
原审第三人魏家文、任雪静委托代理人刘路军，男，1965年11月3日出生，汉族，博兴县农机工程开发服务站职工。
原审第三人张继芬，女，1953年11月30日出生，汉族，居民。
原审第三人王向英，女，1955年9月20日出生，汉族，居民。
原审第三人闫桂芝，女，1952年5月17日出生，汉族，居民。
原审第三人杨传珠，男，1962年8月21日出生，汉族，居民。
原审第三人张继芬、王向英、闫桂芝、杨传珠委托代理人高明桢，山东志城律师事务所律师。
上诉人范杰光、安学民因与被上诉人博兴县人民政府（以下简称博兴县政府）及原审第三人博兴县农村房屋建筑材料成套供应公司（以下简称博兴农房建材公司）、山东省博兴县洁安液化气有限责任公司（以下简称洁安液化气公司），原审第三人魏家文、任雪静，原审第三人张继芬、王向英、闫桂芝、杨传珠土地行政登记一案，不服邹平县人民法院（2011）邹行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人范杰光及其委托代理人高明桢，被上诉人博兴县政府的委托代理人孙全林、黎金娥，原审第三人博兴农房建材公司的法定代表人郑其光，原审第三人魏家文、任雪静的委托代理人刘路军，原审第三人张继芬、王向英、闫桂芝、杨传珠的委托代理人高明桢到庭参加诉讼；原审第三人洁安液化气公司经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定以下事实：1990年经被告博兴县政府批准，第三人博兴农房建材公司以划拨方式取得了本公司液化气站占用范围内土地的国有土地使用权。1999年，博兴农房建材公司为偿还博兴县建设银行贷款，将已抵押的液化气站及所占用土地用于抵顶欠款。包括两原告在内的博兴农房建材公司的8名职工为解决生活问题，集资315000元将液化气站及占用土地赎回。1999年1月22日，在博兴县人民法院主持下，博兴农房建材公司与博兴县建设银行达成“执行合解书”，载明：”“…为解决农房公司职工的工作和生活，本公司职工出资30万元交给建行，将此站租赁给农房职工，使用期限为50年，到期后产权归农房公司所有”。1999年3月22日，经博兴县政府批准，原博兴县土地管理局与博兴农房建材公司签订收回土地协议，将液化气站占用土地收回后出让给第三人洁安液化气公司使用。2009年4月13日，依据滨州中院（2006）滨中民四初字第32号民事调解书、（2008）滨中法执字第35号裁定书及协助执行通知书的规定，被告博兴县政府又将该土地使用权人变更登记为魏家文，后又变更登记为魏家文妻子任雪静。原告不服被告上述变更登记行为，提起行政诉讼。
原审法院认为，本案涉案土地在1999年3月22日前为国有土地，仅是划拨给第三人博兴农房建材公司使用。根据相关法律规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续并按规定缴纳土地使用权出让金。本案中，被告未办理过向原告转让涉案土地的审批及变更登记手续，也就是说，原告从未成为法律意义上的涉案土地使用权人。关于1999年1月22日“执行合解书”问题，虽然该合解书上载有“将液化气站租赁给农房职工使用，期限为50年”的内容，但依据该协议，原告也只是取得了涉案土地和液化气站设备的租赁权，不会当然产生原告具有涉案土地使用权的法律后果。
1999年3月22日，经被告博兴县政府批准，第三人博兴农房建材公司将涉案土地转让给第三人洁安液化气公司使用，履行了国有划拨土地使用权收回、国有土地使用权出让、政府审批等法定程序，事实清楚、证据充分、程序合法。2009年4月20日，被告将涉案土地转移登记给第三人魏家文，系根据人民法院生效法律文书及协助执行通知书作出的履行协助义务的行为，并有相关的法律文书在案为凭，转移登记行为合法。2009年5月魏家文将涉案土地转移到任雪静名下也不违反法律规定。综上，原告主张其具有涉案国有土地使用权的理由不能成立，被告博兴县政府、博兴县国土局对涉案土地所作的变更登记行为没有损害原告的合法权益，对原告的诉讼主张不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告范杰光、安学民要求确认被告博兴县国土资源局于1999年3月22日将位于博兴县城内张北公路以东、西谷王地片地号为“3-19”的土地变更登记为山东省博兴县洁安液化气有限责任公司违法；依法确认被告博兴县国土资源局于2009年4月13日将位于博兴县城内张北公路以东、西谷王地片地号为“3-19”的土地变更登记为魏家文违法；依法撤销被告博兴县国土资源局于2009年为第三人任雪静颁发的“博国用（2009）第99-3-19-1-1-1号”土地使用权证的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范杰光、安学民负担。
原审原告范杰光、安学民不服一审判决上诉称，（一）一审法院认定“被上诉人博兴县国土局于1999年3月22日作出的涉案土地使用权变更登记事实清楚、证据充分、程序合法”是错误的。从“收回土地协议书”的内容上看，被上诉人收回的原因是为第三人洁安液化气公司提供建设用地，而根据相关法规规定，只有在土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土地、或者政府因城市发展和规划要求可以收回土地使用权，本案中收回土地的行为不符合上述规定。而按照博兴县人民法院“执行合解书”的要求，涉案土地应由上诉人等人使用，被上诉人将涉案土地出让给洁安液化气公司并办理登记违反法律规定。（二）一审关于2009年4月13日涉案土地转移登记在原审第三人魏家文名下，是被上诉人履行法院生效文书协助义务行为的认定错误。滨州中院（2006）滨中民四初字第32号民事调解书是根据魏家文与洁安液化气公司自行达成的协议出具的，调解书不是法院的裁判文书，被上诉人以此为据作出变更登记行为不符合法律规定。（三）一审判决以上诉人没有办理土地登记就没有取得土地使用权的认定错误。上诉人取得涉案土地使用权之前，液化气站及占用土地已经抵押给博兴县建设银行，是上诉人等8人出资30万元从银行购买了液化气站的所有权和土地使用权，只有在50年期满后，液化气站及土地才归博兴农房建材公司所有。不动产登记是一种权利确认，不是确权行为，不能因为上诉人没有及时办理土地登记就认为没有取得土地使用权。综上，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。
被上诉人博兴县政府答辩称，（一）涉案国有土地使用权变更登记事实清楚、证据充分、程序合法。博兴农房建材公司使用国有划拨土地一宗，位于张北公路以东，面积3954.5平方米。1999年3月，原博兴县土地管理局依法与博兴农房建材公司达成收回涉案土地协议，之后将该地块出让给洁安液化气公司使用，收回土地协议及出让行为均不违反法律规定。2009年4月，依据滨州中院执行裁定书及协助执行通知书，涉案国有土地使用权变更登记使用权人为魏家文，同年5月，魏家文自愿将涉案土地使用权变更登记在其妻子任雪静名下，几次转移变更登记并无违法之处。（二）上诉人主体不适格。1999年3月涉案土地使用权变更登记之前，博兴农房建材公司是土地的合法使用权人，上诉人从未取得涉案土地使用权，故变更登记行为没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人不具备诉讼主体资格。（三）上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限。上诉人主张的集资行为发生在1999年，从那时起就应当知道其没有成为涉案土地的合法使用权人。退一步讲，2009年在上诉人与任雪静土地使用权民事诉讼案件中，上诉人主张涉案土地转让行为无效，但并未在法定期限内提起行政诉讼，上诉人现在起诉已超过起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人博兴农房建材公司口头答辩称，当时8名职工集资抵顶公司欠银行的贷款，是为了解决职工生活问题，后来公司在8名职工不知情的情况下将涉案土地转让不当，至于转让效力如何请法院依法裁决。
原审第三人洁安液化气公司未到庭参加诉讼，也未提供书面答辩意见。
原审第三人魏家文、任雪静口头答辩称，魏家文取得涉案土地使用权已被人民法院生效法律文书所确认，合法有效。其他意见同被上诉人的答辩意见。
原审第三人张继芬、王向英、闫桂芝、杨传珠口头答辩称，同意两上诉人的上诉理由。
当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，本案中当事人争议的焦点问题有三个，第一，两上诉人提起本案行政诉讼是否具有主体资格。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼的原告资格有三个条件：（一）起诉人有自己的诉讼主张，无论所主张的内容是否成立；（二）当事人主张的权利受法律保护，也即是“合法权益”；（三）当事人主张的权利与被诉具体行政行为之间具有因果关系。本案中，上诉人范杰光、安学民主张其土地使用权受到侵犯，显然具备原告资格的前两个条件。而根据1999年1月22日的“执行合解书”，两上诉人取得了涉案液化气站的租赁权，被上诉人将包含液化气站占地在内的涉案土地进行转让及变更登记，势必会影响到上诉人租赁权的行使，上诉人与涉案土地转让行为之间具有法律上的利害关系，故能够以原告的资格提起诉讼。第二，两上诉人提起本案行政诉讼是否超过起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，未告知诉权的行政行为，原告应从知道该行为内容之日起两年内提起行政诉讼。本案系同一宗土地的多次转移登记行为，应从当事人知道最后一次转移登记行为起计算两年的起诉期限。两上诉人称，其于2009年8月在任雪静诉范杰光、安学民、王峰民事案件庭审过程中，才得知土地已经几次转让变更的事实，两上诉人于2011年7月提起本案行政诉讼，未超过两年的起诉期限。
第三，被上诉人博兴县政府分别于1999年3月和2009年4月就涉案土地办理变更登记行为及2009年5月为任雪静颁发涉案土地使用证的行为是否具有合法性。涉案土地1999年变更登记之前由博兴农房建材公司以划拨方式取得使用，1999年3月22日，原博兴县土地管理局与博兴农房建材公司、洁安液化气公司分别签订收回土地协议书及国有土地使用权出让合同，将涉案土地收回后出让给洁安液化气公司使用。同日，博兴县政府以博政字（1999）11号文批复同意收回涉案土地并出让。洁安液化气公司提交了变更土地登记申请，博兴县政府作出变更土地登记审批。在上述转移登记过程中，履行了变更登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发土地证书土地登记程序的要求，符合土地管理法律、法规，变更登记行为合法有效。关于上诉人称被上诉人收回土地的行为不符合法律规定的主张，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”的规定，收回划拨土地使用权的原因除迁移、解散等原因外，还有“其他原因而停止使用土地的”情形，上诉人系片面理解了该条款的涵义，其该项上诉理由不能成立。2009年4月13日涉案土地进行了第二次变更，土地使用权人登记为魏家文，这次变更登记行为系博兴县政府根据滨州中院（2006）滨中民四初字第32号民事调解书、滨州中院（2008）滨中法执字第35号执行裁定书及协助执行通知书的要求作出的，根据《土地登记办法》第四十五条“因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记”的规定，被上诉人作出的变更登记行为合法有效，上诉人称调解书不是法院裁判文书的理由显然没有法律依据。至于2009年5月，魏家文将涉案土地转让到其妻子任雪静名下，是其自愿处分自己权利的行为，在依法办理了相关变更登记手续后，转让行为同样合法有效。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。在办理土地转让登记及颁发国有土地使用证过程中，博兴县国土资源局作为博兴县人民政府国土资源行政主管部门，只是根据当事人的申请进行初审、复核，然后报经博兴县政府批准予以注册登记并核发土地权利证书，因此作出涉案具体行政行为的机关是博兴县政府，一审认定土地变更登记及颁发土地使用证的机关是博兴县国土资源局错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销邹平县人民法院（2011）邹行初字第34号行政判决；
二、驳回上诉人范杰光、安学民要求确认被上诉人博兴县人民政府于1999年3月22日作出的对地号为“3-19”的土地变更登记违法的诉讼请求；驳回上诉人范杰光、安学民要求确认被上诉人博兴县人民政府于2009年4月20日作出的对地号为“3-19”的土地变更登记违法的诉讼请求；驳回上诉人范杰光、安学民要求撤销被上诉人博兴县人民政府于2009年5月20日为原审第三人任雪静颁发“博国用（2009）第99-3-19-1-1-1号”土地使用证的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人范杰光、安学民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李景春
审 判 员 牛淑华
代理审判员 庞 辉
二〇一四年三月二十一日
书 记 员 王小巧