江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00360号
原告东强。
委托代理人李新民，江苏翔律律师事务所律师。
被告海门市包场镇人民政府�住所地海门市包场镇为民路**号。
法定代表人从建军，职务镇长。
委托代理人陈达，海门市东灶港法律服务所法律工作者。
委托代理人赵玉峰，海门市海门港新区管理委员会综合执法局工作人员。
原告东强不服被告海门市包场镇人民政府（以下简称包场镇政府）城建行政强制，于2015年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年9月6日向被告包场镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月17日公开开庭审理了本案。原告东强的委托代理人李新民，被告包场镇政府的委托代理人陈达、赵玉峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月27日，被告包场镇政府强制拆除了原告东强在海门市包场镇头甲村三十七组11号住宅东侧在建的建筑面积35.84平方米建构筑物。
原告东强诉称，原告东强于2015年8月17日在自家住宅东建造了“三棚”。被告包场镇政府在未依法定程序对原告东强作出行政处罚决定书并送达当事人的情况下，于2015年8月27日对原告东强建造的“三棚”予以强制拆除。被告包场镇政府的强制拆除行为缺乏法律依据，严重违反法定程序。请求确认被告包场镇政府强制拆除原告东强的建筑物的行为违法。
原告东强向本院提供以下证据：
1.居民身份证复印件，证明原告东强的身份情况。
2.照片六张，证明强制拆除现场的情况。
被告包场镇政府辩称，被告包场镇政府在接到群众举报后经过调查核实原告东强未经规划许可擅自在海门市包场镇头甲村三十七组其兴建的住宅楼旁兴建“三棚”构筑物。被告包场镇政府在向原告东强作出停工、整改、催告通知书后，依据《中华人民共和国城乡�划法》第六十五条的规定对违法在建的“三棚”构筑物予以拆除，被告包场镇政府的行政行为于法有据，程序合法。请求驳回原告东强的诉讼请求。
2015年9月21日，被告包场镇政府向本院提供了以下证据、依据：
1.《中共海门市委、海门市人民政府关于切实做好行政区划调整工作的意见》（海委发（2012）27号）、《市委办公室市政府办公室关于印发＜海门市海门港新区（包场镇）主要职责机构设置和人员编制规定＞的通知》（海办发（2013）32号），证明被告包场镇政府与海门港新区管委会实行“区镇合一”行政管理体制。
2.行政执法委托书，证明被告包场镇政府对原告东强违法搭建构筑物的行为具有行政执法的职权。
3.调查询问笔录、江苏省行政执法证复印件，证明原告东强搭建的“三棚”系未经规划许可和批准擅自投建的违法建设。
4.海包停字（2015）第102号《停工（核查）通知书》及送达回证，证明被告包场镇政府根据调查结果，依法通知原告东强停止建设，原告东强已知其违法建设的事实。
5.城监现场检查登记表、城监现场勘查照片资料，证明原告东强于2015年8月17日在海门市包场镇头甲村37组进行违法建设的事实。
6.海包改字（2015）第102号《整改通知书》及送达回证，证明被告包场镇政府依法责令原告东强对违法建设自行整改、恢复原状。
7.行政处罚案件立案审批表、城建违法建设规划认定意见表、行政处罚案件处理审批表，证明被告包场镇政府对原告东强未经规划许可擅自搭建房屋实施行政处罚合法，程序规范。
8.海包拆字（2015）第102号《催告拆除通知书》及送达回证，证明被告包场镇政府对原告东强进行催告，并告知依法承�的后果。
9.照片影印件，证明违建现场及被告包场镇政府向原告东强之父东海成送达催告拆除通知书的情况。
10.乡字第320684201522041号《乡村建设规划许可证》、乡字第320684201522042号《乡村建设规划许可证》，证明原告东强与东海成合山建房的事实，二人原有三棚在新建住宅时拆除，面积已计入新建房屋面积之中。
11.行政处罚案件结案审批表，证明被告包场镇政府执法程序规范。
法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。
经庭审质证，原告东强对被告包场镇政府提供的证据1、3-5、9、10无异议；对证据2有异议，认为本案不符合委托执法的情形；对证据6认为不合法；对证据7认为系行政机关内部程序，对原告东强不具约束力；对证据8认为被告包场镇政府未作出行政处罚，即作出催告通知不合法；对�据11认为被告包场镇政府未作出处罚决定即结案程序不合法。被告包场镇政府对原告东强提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。被告包场镇政府提供的证据2与本案不具关联性，本案不属于委托执法的范围，不能达到被告包场镇政府的证明目的；证据6-8、11的真实性予以认定，对于程序是否合法的问题在本院认为部分阐述。
经审理查明，2015年8月17日，原告东强未经规划许可擅自在海门市包场镇头甲村三十七组11号其住宅东侧搭建建构筑物（建筑面积35.84平方米）。同日，被告包场镇人民政府在接到群众举报后，到现场进行了检查、勘查，制作了《城监现场检查登记表》，并对原告东强制作了调查询问笔录，原告东强承认搭建的建构筑物用作“三棚”之用，未办理规划许可手续。同日，被告包场镇政府作出海包停字（2015）第102号《停工（核查）通知书》，并于同日依法送达原告东强。2015年8月18日，被告包场镇政府立行政处罚案件进行查处，并于同日作出海包改字（2015）第102号《整改通知书》，认定原告东强2015年8月17日在海门市包场镇头甲村三十七组地段搭建35.84平方米建构筑物属于未经规划许可擅自违法建设行为，责令原告东强自接到通知书之日起立即停止上述行为，2个工作日内自行整改，恢复原状；逾期不整改或继续上述行为的，将依法处理。该整改通知书于2015年8月18日依法送达原告东强。2015年8月20日，被告包场镇人民政府作出海包拆字（2015）第102号《催告拆除通知书》，限原告东强接到通知书之日起二日内自行拆除35.84平方米的房屋，逾期不拆除的，被告包场镇政府将依法处理。该通知书于2015年8月21日依法送达原告东强。2015年8月27日，被告包场�政府组织人员对原告东强在海门市包场镇头甲村三十七组11号住宅东边在建的建筑面积35.84平方米建构筑物实施强制拆除。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上述规定表明，乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内未经规划许可或未按规划许可证的规定擅自违法建设的行为具有行政强制执行的法定职权。本案中，原告东强在海门市包场镇头甲村三十七组住宅东侧搭建建构筑物，属于村庄规划区范围。被告包场镇政府亦当庭陈述该建构筑物不在海门市包场镇核心规划区范围内。此外，从《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定的在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，由城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发乡村建设规划许可证的内容，结合海门市住房和城乡建设局向原告东强颁发的乡字第320684201522041号《乡村建设规划许可证》来分析，原告东强经批准建设的住宅位于乡、村庄规划区范围内，原告东强在其住宅东侧擅自搭建的建构筑物，同样应当属于乡、村庄规划区范围，故被告包场镇政府依法具有相应的处罚和强制执行的职权。
原告东强对其未经规划许可擅自搭建35.84平方米建构筑物的违法事实没有异议。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被诉行政强制拆除行为程序是否合法。
程序正当原则要求行政机关在履行行政管理职责过程中，应当严格按照法律规定的程序、步骤、方法，在法定的期限内作出行政行为。鉴于本案行政强制行为系基于规划处罚这一基础行政行为而来，故有必要对基础行政行为作一简单评判。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条规定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。在行政处罚程序中，被告包场镇政府未依法告知原告东强享有的陈述申辩的权利，剥夺了原告东强的陈述申辩权利，也未依法作出行政处罚决定，违反了法定�序。
《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。从以上规定可以看出，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是作出强制执行决定前，应当事先催告；四是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件，且被处罚对象对行政处罚决定既不申请复议，也不提起诉讼，行政决定确定的履行期限届满的情况下，根据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序实施强制执行，即要求行政机关在实施行政强制执行前还应当履�催告、作出强制执行决定、公告等法定程序。本案中，被告包场镇政府虽具有法律赋予的强制执行权，但并未能提供强制执行依据。被告包场镇政府虽然作出了海包改字（2015）第102号《整改通知书》，认定原告东强的搭建行为属于未经规划许可擅自违法建设行为。但该《整改通知书》并不能视为已针对原告东强的违法建设行为作出了相应的行政处罚决定，从该《整改通知书》载明的“逾期不整改或继续上述行为的，本机关将依法处理”的内容来看，足以说明《整改通知书》并不是作出最终处理结果的处罚决定，也不能代替经过法定程序作出的行政处罚决定。此外，被告包场镇政府仅于2015年8月20日履行了催告程序，既未作出行政强制执行决定，也未在实施强制拆除前公告当事人期限自行拆除。因此，被告包场镇政府实施的强制拆除行为缺乏执行依据，程序违法。
至于被告包场镇政府提出适用简易快捷程序处理的问题。《中华人民共和国行政处罚法》在第五章第一节对适用简易程序作出的明确规定。该法第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。从该规定可以看出，简易程序只适用于对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的情形。而《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》并未明确对违反规划管理法律法规的规定违法建设的行为可以适用简易程序处罚或强制执行。故被告包场镇政府的该主张不能成立，本院不予支持。
综上，原告东强未经规划许可，未取得规划许可证即擅自建设案涉房屋违法，应予拆除。被告包场镇政府未能严格按照法律规定的程序作出行政行为，程序违法。鉴于行政强制执行行为已经实施完毕，已不具有可撤销的内容，故原告东强要求确认被告包场镇政府强制拆除行为违法的主张应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告海门市包场镇人民政府2015年8月27日实施的强制拆除行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告海门市包场镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 陈新华
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院可以判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。