中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2817号再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡金生。再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡日祥。再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡观劲。再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡启光。再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡亚平。再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡汝贵。再审申请人（一审原告、二审上诉人）周华贵。再审申请人（一审原告、二审上诉人）周金忠。再审申请人（一审原告、二审上诉人）高伟琴。再审申请人（一审原告、二审上诉人）邓建生。再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨哺妹。以上再审申请人共同推选诉讼代表人蔡金生。委托代理人李生平。被申请人（一审被告、二审被上诉人）茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区海滨大道*号。法定代表人华翠，区长。再审申请人蔡金生等11人因诉被申请人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）拆迁公告一案，不服广东省高级人民法院于2016年8月30日作出的（2016）粤行终1109号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理，依法组成合议庭审查本案。案件现已审查终结。2010年9月6日，原茂名市茂港区人民政府（以下简称茂港区政府）发布茂港府公（2010）21号《关于乙烯厂区卫生防护距离内拆迁有关问题的公告》（以下简称21号公告），内容主要有：乙烯厂区卫生防护距离内的拆迁工作由茂港区政府负责；拆迁范围包括蔡金生等11人所在村庄的房屋在内；拆迁补偿标准按茂名市人民政府最新规定执行；拆迁范围内的建（构）筑物和其他地上附着物的业主在本通告发布之日起15日内携带有关房屋有关产权等资料到茂港区推进茂名石化工业园征地拆迁工作领导小组办理有关登记手续；从公告发布之日起，凡在上述拆迁范围内抢种的农作物、果、竹、木和抢建的建（构）筑物及抢装修的装饰物一律不予补偿。2011年9月2日，中共茂名市委、茂名市人民政府根据粤发（2009）13号《中共广东省委、广东省人民政府关于加快高新技术产业开发区发展的意见》的精神，作出茂发（2011）13号《关于调整茂名高新技术产业开发区管理体制的决定》及附件《茂名高新技术产业开发区管理委员会部分行使市一级管理权限办法》，决定成立茂名高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会），受茂名市人民政府委托部分行使市一级管理权限，负责辖区内行政、经济和社会管理事务，统揽全局并独立承担责任；将茂港区管辖的七迳镇划入高新区管理范围，土地面积约81平方公里。高新区管委会领取有《组织机构代码证》，机构类型为机关法人。2013年6月3日，高新区管委会对蔡金生等11人分别作出房屋征收补偿决定，对蔡金生等11人在该拆迁范围内的房屋实施征收及按照《茂名石化工业区卫生防护距离搬迁安置工作实施方案》的规定给予相应的补偿。补偿决定明确告知，高新区管委会作为征收人已于2010年5月10日作出《乙烯厂区卫生防护距离内房屋征收的决定》、于2010年9月6日发布21号公告，提出行政复议或诉讼的期限和途径。高新区管委会采用直接或留置送达上述决定及相关征收拆迁材料给蔡金生等11人，并申请广东省茂名市华夏公证处对送达情况予以公证。2013年10月5日至28日，茂名市茂港区七迳镇人民政府作为征收实施单位，按照《茂名市城市规划区集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法》和《茂名石化工业区卫生防护距离搬迁安置工作实施方案》等规定和授权，分别与蔡金生等被征收人签订房屋征收补偿协议。蔡金生等11人自愿选择货币安置方式并按该协议领取了相应的房屋补偿款和奖励款。2014年初，国务院正式批复同意撤销茂名市茂港区和电白县，设立茂名市电白区，以原茂港区和电白县的行政区域为电白区的行政区域。2014年4月18日，茂名市电白区正式挂牌成立。但七迳镇范围内的征地拆迁事项仍由高新区管委会负责。2014年5月14日，蔡金生等11人通过申请政府信息公开得知21号公告，认为该公告违反法律规定及影响其安置补偿权利。2014年12月8日，蔡金生等11人提起行政诉讼，请求确认茂港区政府发布21号公告的行为违法。一审庭审中，茂名市中级人民法院就电白区政府是否为本案适格被告的问题向蔡金生等11人释明后，告知其应变更被告，但蔡金生等11人均明确表示拒绝变更被告。茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第75号行政裁定认为，蔡金生等11人提起行政诉讼的请求是确认原茂港区政府发布21号公告的行为违法。但根据电白区政府提供的茂发（2011）13号《关于调整茂名高新技术产业开发区管理体制的决定》、附件《茂名高新技术产业开发区管理委员会部分行使市一级管理权限办法》、《组织机构代码证》以及《茂名高新技术产业开发区管理委员会房屋征收补偿决定》等证据证实，高新区管委会自2011年9月2日成立起，即接手管理和继续实施原茂名市茂港区对七迳镇乙烯厂区卫生防护距离内的房屋拆迁和征收相关事项。即使在2014年初，国务院批复同意撤销茂名市茂港区和电白县而合并成立茂名市电白区，但对上述房屋拆迁和征收相关事项的管理职权至今仍由独立的机关法人高新区管委会继续行使。因此，蔡金生等11人以电白区政府为被告提起本案行政诉讼，属错列被告的情形。该院庭审中已明确告知蔡金生等11人应变更本案被告，但蔡金生等11人明确表示拒绝变更，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款的规定，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，裁定驳回蔡金生等11人的起诉。蔡金生等11人不服一审裁定，提起上诉。广东省高级人民法院（2016）粤行终1109号行政裁定认为，蔡金生等11人以电白区政府为被告提起本案行政诉讼，属错列被告。经一审法院释明后，蔡金生等11人拒绝变更。据此，一审裁定驳回蔡金生等11人的起诉并无不妥，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。蔡金生等11人申请再审称：一、二审认定事实错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，只有依法享有行政职权的行政机关和法律、法规、规章授权的组织，才能成为行政诉讼中适格的被告。21号公告作出的行政主体是原茂港区政府，而一、二审却认定组织实施拆迁房屋行为的高新区管委会为本案适格被告。高新区管委会不是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，其不具有本案的被告主体资格。一、二审将作出“房屋拆迁公告”和组织“实施拆迁房屋”的二个行为标准混为一体驳回起诉是错误的。原茂港区政府及其行使的职权被撤销和变更，继续行使原茂港区政府职权的行政机关即电白区政府是本案的适格被告。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，虽然原茂港区政府作出21号公告，规定乙烯厂区卫生防护距离内的拆迁工作由茂港区政府负责。但是在高新区管委会成立后，对乙烯厂区卫生防护距离内的房屋拆迁和征收相关事项均由高新区管委会接手管理和继续实施，蔡金生等11人不服21号公告，仍以电白区政府（原茂港区政府）为被告提起行政诉讼，属错列被告。一审在向蔡金生等11人作出释明、要求其变更被告，而蔡金生等11人拒绝变更被告的情况下，作出裁定驳回起诉，并无不当。蔡金生等11人主张一、二审将房屋拆迁公告和组织实施拆迁房屋的二个行为标准混为一体，电白区政府是本案的适格被告。发布21号公告的主体是原茂港区政府，但在高新区管委会设立后，就该公告涉及的的房屋征收事项均由高新区管委会继受，故一、二审均认定高新区管委会为本案适格被告。尽管国务院于2014年批准设立茂名市电白区，但涉案的房屋征收相关事项仍由高新区管委会负责,并未因此次行政机构调整而发生变化。蔡金生等11人的该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。综上，蔡金生等11人提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回蔡金生等11人的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 王毓莹二〇一七年六月二十九日法官助理 牛延佳书 记 员 黄雅媚附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。