河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫08行终132号
上诉人（原审被告）：焦作市公安局焦南分局，住所地：焦作市解放区。
法定代表人：崔占彪，该局局长。
委托代理人：李阳，焦作市公安局焦南分局干警。
委托代理人：安东方，焦作市公安局焦南分局干警。
上诉人（原审被告）：焦作市公安局，住所地：焦作市山阳区。
法定代表人：宫松奇，局长。
委托代理人：李强，焦作市公安局干警。
被上诉人（原审原告）：韩守荣，女，汉族，1953年12月28日出生。
上诉人焦作市公安局焦南分局（以下简称焦南分局）、焦作市公安局因公安行政处罚一案，不服焦作市山阳区人民法院（2015）山行初字第00036号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦作市公安局焦南分局的委托代理人李阳、安东方，上诉人焦作市公安局的委托代理人李强，被上诉人韩守荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，韩守荣因房屋拆迁问题到国家信访局走访，2014年12月9日，在中南海周边被北京市公安局西城分局府右街派出所查获送至马家楼并训诫“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。”2014年12月11日，焦作市解放区人民政府新华街道办事处及焦南分局工作人员将韩守荣接回焦作，同日，焦南分局受案后对其进行了行政案件权利义务告知、询问、行政处罚告知，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对韩守荣作出行政拘留十日的处罚决定。该行政处罚已执行。韩守荣于2015年2月6日申请行政复议，焦作市公安局根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年4月13日作出《行政复议决定书》，维持了焦南分局对韩守荣的原行政处罚决定。韩守荣于同月22日收到《行政复议决定书》，并于2015年5月6日提起行政诉讼。另查明，2015年1月6日，韩守荣向北京市公安局西城分局政府信息公开接待室提出要求获取西城公安分局制作的2014年12月09日16时09分韩守荣再次到北京中南海周边非法上访，被查获立案和移交焦南分局手续的信息的申请。2015年1月21日，北京市公安局西城分局政府信息公开接待室告知韩守荣“经查，您（单位）申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。”
原审认为，《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。训诫是公安机关依法规范信访秩序，处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，经训诫信访人拒不改正，在信访中有违法行为的，公安机关应依据相关法律法规进行处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本项规定的是扰乱单位秩序的行为，表现为实施扰乱单位的行为，并造成这些单位的工作、生产等不能正常进行，但尚未造成严重损失。扰乱是指造成秩序的混乱，具体表现为使单位秩序的有序性变为无序性。行为人的具体手段是多种多样的，既可以是暴力性的，也可以是非暴力性的扰乱。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留。原告韩守荣违反《信访条例》以越级形态在中南海周边走访，扰乱了公共场所的秩序。被告焦南分局对本案有管辖权，但其作出的《行政处罚决定书》适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告韩守荣的起诉没有超过起诉期限。综上，原告韩守荣要求撤销《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》，理由正当，应予支持。原告请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》法发（1997）10号第三十三条的规定，判决如下：一、撤销《焦作市公安局焦南分局行政处罚决定书》焦南公（治）行罚决字（2014）0296号及《焦作市公安局行政复议决定书》焦公复决字（2015）第19号。二、驳回原告韩守荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告焦南分局承担。
焦南分局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求撤销焦作市山阳区人民法院（2015）山行初字第00036号行政判决第一项；2、案件诉讼费由被上诉人承担。主要理由如下：2014年12月9日，韩守荣到北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述事实有韩守荣的陈述和申辩、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫证据证明。2014年12月11日，焦南分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对韩守荣作出行政拘留十日的处罚决定。该案事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。
焦作市公安局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求撤销焦作市山阳区人民法院（2015）山行初字第00036号行政判决第一项；2、案件诉讼费由被上诉人承担。主要理由如下：2014年12月9日，韩守荣到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述事实有韩守荣的陈述和申辩、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书证实，据此，焦南分局依法作出对韩守荣行政拘留十日的处罚决定。韩守荣不服申请行政复议，焦作市公安局受理当日通知焦南分局提交作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。后焦南分局提交了行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。我局经审理认定：2014年12月9日，韩守荣到北京市中南海周边非正常上访的事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。我局于2015年4月13日作出焦公复决字（2015）第19号行政复议决定，维持了焦南分局对韩守荣的处罚决定，并分别进行了送达。综上，该案事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。
被上诉人韩守荣辩称，1、原审判决严格遵照《宪法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》第一条、第四条、第五条、第六条、第七条、第三十三条、第三十七条、第七十条等条款，是一份比较公平、公正的判决，该判决查明了案件事实，适用法律适当。上诉人的上诉理由不能成立，应予以驳回，请二审再次详查本案事实并予以维持。2、上诉人编造原审原告在“北京公安局西城分局府右派出所训诫，并说有原告的陈述和申辩为凭”没有事实依据。被上诉人认为上诉人原审所举证据不具备证据的合法性、关联性和真实性，依法不应采信。而被上诉人提供的证据真实合法有效，证明效力大于一切，戳穿了上诉人的所有证据，有效证明了被上诉人在北京没有任何违法事实。上诉人出具的训诫书没有记载被上诉人在北京集会、游行、示威的经过，没有记载被上诉人在北京国家机关工作场所起哄闹事的经过，没有记载被上诉人在北京拦截公务车辆的经过，没有北京民警出警处理的经过，没有视听资料等证据。上诉人以这份训诫书为证据，侵害了被上诉人的合法权益，公开滥用职权，法律不允许，法理所不容，该训诫书不能证明被上诉人违法。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》公通字（2013）25号文第二点规定，对训诫书“应当有询问笔录，现场目击证人证言，参与处置的有关国家机关工作人员的证言，现场笔录、民警出具的到案经过，记载违法的行为的视听资料等”，上诉人出具的训诫书没有被上诉人存在违法行为的事实。上诉人在没有证实原告存在违法事实的情况下，对被上诉人拘留就是非法的。原审判决依法撤销上诉人的行政处罚正确，上诉人的上诉理由不能成立。3、焦作市公安局在行政复议时，不审查，不调查，不审查证据来源是否合法，不审查基层机关程序是否合法，维持处罚决定，官官相护，显然违背了《行政复议法》第三、四、二十七、二十八条，属于滥用职权，原审判决撤销原行政处罚决定合法合理，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，上诉人焦南分局、焦作市公安局原审提供的对韩守荣询问笔录、李红战出具的关于进京接访的情况说明、焦作市解放区人民政府新华街道办事处出具的韩守荣进京非访情况说明以及北京市公安局西城分局训诫书等证据相互印证，足以证实韩守荣因房屋拆迁问题到国家信访局走访，2014年12月9日，在中南海周边被北京市公安局西城分局府右街派出所查获送至马家楼并训诫的事实。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，焦南分局对被上诉人韩守荣越级在中南海周边走访，扰乱公共秩序的行为，依法享有管辖权。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留。被上诉人韩守荣以越级形态到中南海周边走访，扰乱公共场所秩序的行为客观存在，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，应予处罚。焦南分局适用该法第二十三条第一款第（一）项属于适用法律错误，但根据韩守荣的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据认定韩守荣的违法行为为严重，并最终作出对韩守荣行政拘留十日的处罚决定并无不当。上诉人焦作市公安局作出行政复议决定书，事实清楚，处罚适当，程序合法，应予维持。上诉人焦南分局、焦作市公安局的上诉理由成立，本院二审予以支持。综上所述，一审判决虽然认定事实清楚，但判决结果错误，本院二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销焦作市山阳区人民法院（2015）山行初字第00036号行政判决第一项；
二、驳回韩守荣的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由韩守荣承担。
审判长 年 颖
审判员 赵秀芳
审判员 毕 蕾
二〇一六年六月三十日
书记员 杨 颖