江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终102号
上诉人（原审被告）如皋市盐务管理局，住所地如皋市。
法定代表人郑小军，如皋市盐务管理局局长。
委托代理人鲁骏，如皋市盐务管理局副局长。
委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江苏索特盐化有限公司，住所地如皋市。
法定代表人钱生富，江苏索特盐化有限公司总经理。
原审被告如皋市人民政府，住所地如皋市行政中心。
法定代表人何益军，如皋市人民政府市长。
委托代理人高辉，如皋市人民政府法制办工作人员。
上诉人如皋市盐务管理局（以下简称如皋盐务局）因行政处罚一案，不服江苏省海安县人民法院（2016）苏0621行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人如皋盐务局的法定代表人郑小军、委托代理人鲁骏、吴迂，原审被告如皋市人民政府的委托代理人高辉到庭参加诉讼，被上诉人江苏索特盐化有限公司（以下简称索特公司）经传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，索特公司系经核准登记的法人企业，经营范围包括预包装食品、散装食品批发与零售；工业盐、化纤及纺织原料、日用杂品、化妆品、卫生用品销售，化工产品销售（纯碱、硫酸钠、氯化镁）等。
2015年9月至11月，如皋盐务局在如皋市城北街道惠民路666号肠衣城多家天然肠衣加工企业（户）查获50Kg规格的“索特”牌肠衣盐。同年11月30日，如皋盐务局对索特公司立案调查。
如皋盐务局对索特公司的委托人钱成进行调查，并经索特公司确认后认定索特公司未取得食盐批发许可证，将2015年8月份委托其他公司代加工的至少40吨的索特牌肠衣盐以390元/吨的价格批发给了以肠衣城为主的各肠衣加工企业（户）。
2016年1月18日，如皋盐务局向索特公司送达听证告知书，索特公司未提出听证申请。同年1月28日，如皋盐务局经集体研究后，依照《食盐专营办法》第二十一条之规定，作出（通如皋）盐政一般[2016]010号盐业违法案件行政处罚决定（以下简称10号处罚决定），认定肠衣盐依法纳入食盐管理范畴，实行专营管理，索特公司未取得食盐批发许可证批发肠衣盐达40吨，严重扰乱了食盐市场秩序，根据《食盐专营办法》第二十一条的规定，对索特公司没收违法所得15600元并处罚款46800元。3月24日，索特公司向如皋市人民政府申请行政复议。3月25日，如皋市人民政府立案受理，并于4月20日举行听证。5月19日，如皋市人民政府作出[2016]皋行复第21号行政复议决定（以下简称21号复议决定），决定维持10号处罚决定。索特公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销10号处罚决定及21号复议决定。
一审法院认为，根据国务院《食盐专营办法》第四条规定，如皋盐务局是如皋市行使盐政管理职能的机构，依法具有管理本辖区内食盐专营工作的职能。食盐管理是直接涉及公民身体健康的国计民生事项，国家对食盐实行专营管理。如皋盐务局下设的江苏省盐业公司如皋支公司是辖区内依法具有食盐经营资格的企业，其按照食盐分配调拨计划对食盐进行专营经营并不构成违法垄断经营。索特公司认为如皋盐务局出于维护非法垄断经营目的进行行政处罚的诉讼主张不能成立。
如皋盐务局立案后所进行的事实调查、处罚前的听证、处罚前的告知、作出行政处罚决定及送达处罚决定等行政程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被诉行政行为程序合法。
关于索特公司向肠衣加工企业销售肠衣盐的行为如何认定，是否违反法律规定的问题。肠衣是灌制食用香肠的主要材料，如皋肠衣加工企业将所生产的肠衣供应给肉食品加工企业用于灌制香肠是众所周知的事实。按照天然肠衣国家标准，用于香肠制作的肠衣必须使用专用的肠衣盐腌制。索特公司向肠衣加工企业销售工业用盐，供其生产香肠肠衣的行为，应适用国务院《食盐专营办法》调整。国务院《食盐专营办法》第十六条第（二）项明确规定，严禁将工业用盐、农业用盐作为食盐销售。第二十三条规定，违反本办法第十六条第（二）项的规定，将非食用盐作为食盐销售的，由盐业主管机构责令停止销售，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款。索特公司将非食用盐作为食盐销售，如皋盐务局依法应当给予处罚。但如皋盐务局对索特公司的违法行为所作的行政处罚存在适用法律错误的问题。国务院《食盐专营办法》第十条规定，国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。对肠衣盐的批发销售，目前仅有规范性文件将其列入食盐专营范围，而对是否需要取得食盐批发许可证方可销售，并没有明确的法规、规章的规定。索特公司作为工业盐销售企业，将肠衣盐销售给肠衣加工企业，不适用食盐批发许可证制度。如皋盐务局适用《食盐专营办法》第二十一条“违反本办法第十条的规定，未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务的，由盐业主管机构责令停止批发活动，没收违法经营的食盐和违法所得，可以并处违法经营的食盐价值３倍以下的罚款”的规定对索特公司予以行政处罚，适用法律错误。
如皋盐务局对南通金大洋海水晶有限公司（以下简称金大洋公司）的违法行为认定为将工业盐作为食盐销售，并适用国务院《食盐专营办法》第二十三条的规定对金大洋公司进行处罚。索特公司的违法行为与金大洋公司的行为相似，如皋盐务局却适用不同的法规条款进行处罚，行政执法尺度不一。《食盐专营办法》第二十一条重在处罚扰乱食盐市场秩序的行为，第二十三条则重在处罚将非食用盐充当食盐销售，从而影响到食品安全和人身健康的行为。索特公司的经营范围有工业盐的销售，要求其取得食盐批发许可证方可销售肠衣盐势必影响其对工业盐的经营自主权。索特公司的违法行为在于将肠衣盐销售给肠衣加工户，任其加工成用于制造肉食品所需的肠衣，行为的危害性在于影响食品安全和人身健康。如皋盐务局适用《食盐专营办法》第二十一条的规定对原告进行处罚，忽略了索特公司违法行为的实质危害性。
10号处罚决定对索特公司的违法行为定性不当，适用法律错误。因原行政行为违法，维持该行为的复议决定显然不当。
综上，一审法院认为被诉行政处罚定性不当、适用法律错误，应予撤销，如皋政府所作复议决定亦应一并撤销。至于处罚被撤销后，是否继续进行查处，由如皋盐务局进行酌定。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销如皋市盐务管理局于2016年1月28日作出的（通如皋）盐政一般[2016]010号盐业违法案件行政处罚决定，撤销如皋市人民政府于2016年5月19日作出的[2016]皋行复第21号行政复议决定。
上诉人如皋盐务局提起上诉称，肠衣盐不归类于工业盐而归属于食盐，本案应适用关于食盐管理的法律、法规。上诉人适用《食盐专营办法》的规定，所作被诉处罚决定在逻辑上是成立的，法律适用正确。一审法院将列入食盐范畴的肠衣盐与工业盐混为一谈，对肠衣盐的属性认识混乱。导致对事实性质的认定有误，法律适用偏差，结果错误。请求二审法院撤销一审判决，驳回索特公司的诉讼请求。
被上诉人索特公司未到庭参加诉讼，未提交书面答辩意见。
原审被告如皋市人民政府述称，如皋盐务局作出的被诉处罚决定正确，复议程序合法，一审法院作出的判决错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回索特公司的诉讼请求。
本院经审查对一审判决认定的事实予以确认。
根据生效判决本院补充认定以下事实，2012年2月21日，如皋盐务局依照《食盐专营办法》第二十三条规定，对金大洋公司作出行政处罚决定，认定金大洋公司将不可用于肠衣加工的工业盐向肠衣加工企业销售，违反了《食盐专营办法》第十六条的规定。金大洋公司不服提起诉讼，请求撤销处罚决定，如皋市人民法院一审判决驳回金大洋公司的诉讼请求，本院二审予以维持，该判决已发生法律效力。
本院认为，本案的争议焦点主要是被诉处罚决定适用法律是否正确，分歧的关键是肠衣盐的定性问题。
本案中如皋盐务局认定索特公司未取得食盐批发许可证批发肠衣盐，违反《食盐专营办法》第十条的规定，根据《食盐专营办法》第二十一条的规定作出案涉处罚决定。在相关法律规范未对肠衣盐批发销售应取得肠衣盐批发许可证的前提下，能否认定肠衣盐批发需取得食盐批发许可证的关键就是肠衣盐的定性问题，也即肠衣盐是否属于食盐，是否应当纳入食盐专营管理范围。
《食盐专营办法》第十条规定，国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。从该条的构成要件看，从事食盐批发业务需取得食盐批发许可证，适用该条进行处罚条款的条件必须满足两个方面，一是未取得食盐批发许可证，二是从事食盐批发业务。具体到本案，经营肠衣盐是否必须取得食盐批发许可证？索特公司是否实际从事了肠衣盐批发行为？是对被诉处罚决定合法性作出评判的两个关键问题。
一、关于经营肠衣盐是否必须取得食盐批发许可证的问题。基于以下几个方面的分析，本院认为经营肠衣盐批发业务应当取得食盐批发许可证。
第一、从盐业管理的实际情况来看，肠衣盐一直被作为食盐进行管理。1996年10月9日，中国轻工总会盐业管理办公室在中盐运（1996）092号《关于加强肠衣盐管理的通知》第二条中规定，肠衣盐运输实行准运证制度。肠衣盐经铁路运输及水路、公路跨省运输的，使用中国轻工总会盐业管理办公室签发的食盐准运证。1997年10月20日，江苏省盐务管理局苏盐函（1997）11号《关于肠衣加工用盐管理问题的复函》规定，根据国务院《盐业管理条例》、《食盐专营办法》和《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》的有关规定，肠衣加工用盐应当列入食盐专营范围，由县级以上盐业行政主管部门依法实施监督管理。2012年6月5日，江苏省物价局苏价工函（2012）31号《江苏省物价局关于新标准食用盐价格备案的复函》中也包括肠衣盐。2015年11月24日，江苏省盐务管理局苏盐复（2015）1号《关于对南通市肠衣盐管理问题的答复意见》规定，根据国务院《盐业管理条例》、《食盐专营办法》和《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》的有关规定和国务院食品安全委员会办公室关于加强食盐监管工作的通知要求，肠衣盐应当列入食盐专营范围，由县级以上盐业主观部门依法实施监管。可见，肠衣盐是肠衣加工专业用盐，客观上一直纳入食盐管理的范围。
第二、《食盐专营办法》第二条规定，国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。根据肠衣的具体用途看，经过制作加工的肠衣既可用于加工香肠，也可用于制作医疗缝合线、网球拍线、弓弦等，肠衣是灌制食用香肠的主要材料，但并非完全用于食品加工，因此实践中很容易根据肠衣的具体用途对肠衣盐的定性产生认识偏差。但本案中基于肠衣盐纳入食盐专营管理范围的明确规定，对索特公司的行为定性应以其行为本身判定，而不是以索特公司批发的对象将肠衣的具体使用来逆向否定索特公司的行为性质。索特公司将肠衣盐批发给肠衣加工企业，肠衣加工企业如何使用肠衣盐，是否将肠衣用于食品生产，不能影响对索特公司的行为定性。即使肠衣加工企业生产的肠衣未实际用于食品加工行业也不能由此否定对索特公司违反食盐专营制度的行为定性。否则，食盐专营制度将无法得到执行。
从另一方面看，本案发生于江苏省如皋市，该地是长三角地区重要的肉食品加工基地，香肠系主要特产之一，在该地区将肠衣用于香肠加工已基本成为众所周知的事实。从本案查明的事实看，被上诉人索特公司向如皋“中国肠衣城”的肠衣加工企业销售肠衣盐，销售对象特定，且应当知晓肠衣加工企业所生产肠衣的具体用途。被上诉人索特公司未提供任何证据材料证明肠衣加工企业将肠衣用于非食品生产领域，进一步印证了对被上诉人索特公司的行为规制纳入食盐专营制度管理的必要性。
二、索特公司是否实际进行了肠衣盐的批发行为。
商品流通通常包括批发和零售两种方式，二者的区别主要是几个方面：一是销售的对象不同，批发的对象主要是流通领域的中间环节如零售商，零售的对象是流通领域的终端即消费者；二是交易的规模不同，批发的商品数量通常大于零售的数量；三是销售价格和利润不同，单个商品的批发价格和利润均低于零售；四是法律规范对特殊商品的批发和零售规制的内容不同。索特公司只具有工业盐的经营资格，没有取得食盐批发许可证，不具备经营食盐的主体资格。索特公司将委托他人加工的大量肠衣盐销售给肠衣加工企业（户）完全符合以上批发行为的具体特征。被诉行政处罚决定认定索特公司实施了肠衣盐的批发行为具有客观的事实依据。
综上，索特公司在不具备食盐批发许可证的前提下，从事肠衣盐批发业务，违反了《食盐专营办法》第十条的规定，如皋盐务局所作行政处罚决定定性准确，适用法律正确。
关于上诉人是否存在对同样行为进行不同定性处罚的问题。金大洋公司向肠衣企业销售工业盐，违反了《食盐专营办法》第十六条严禁将工业盐作为食盐销售的规定，金大洋公司的行为侵害的是食盐安全的法益，并非食盐专营的规范。所以，金大洋公司的违法行为与索特公司的违法性质不同。两案的本质区别在于销售的盐的类别不同，金大阳公司销售的是工业盐，索特公司销售的肠衣盐属于食盐，调整这两种行为的法律规范截然有别。因此，一审判决认为如皋盐务局对于同类案件不同处理的理由明显不能成立。
对被诉行政行为的合法性进行审查是法律赋予人民法院的职责，履行审查职责的重点是被诉行政行为的事实认定、适用法律、法定程序等方面。一审法院在无相关证据，且未说明理由的情况下，直接将肠衣盐认定为工业盐，进而得出如皋盐务局应适用《食盐专营办法》第十六条的规定作出行政处罚决定的结论，背离了合法性审查的基本要求，有违司法与行政的职权分立，实属不当。
同时需要说明的问题是，对肠衣盐的判断是一个综合考虑的因素，应根据外包装、当事人认知、理化指标综合确定，本案肯定被诉处罚决定的效力，完全是根据相关法律规范的规定，肠衣盐已纳入食盐专营范围，经营肠衣盐需要取得食盐批发许可证。并不意味着如皋盐务局在行政执法程序中严格做到了依法依规、无可挑剔，相反如皋盐务局在今后的执法活动中尤其在对相对人作出不利的处罚决定时应充分调查取证，严格按照法定条件和程序履行监管职责。
综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，如皋市人民政府作出的维持复议决定并无不当，索特公司的诉讼请求不能成立。一审法院所作判决适用法律错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海安县人民法院（2016）苏0621行初132号行政判决；
二、驳回江苏索特盐化有限公司请求撤销如皋市盐务管理局作出的（通如皋）盐政一般[2016]010号盐业违法案件行政处罚决定的诉讼请求；
三、驳回江苏索特盐化有限公司请求撤销如皋市人民政府作出[2016]皋行复第21号行政复议决定的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由江苏索特盐化有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 鸿
代理审判员 张祺炜
代理审判员 金保阳
二〇一七年四月一日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；