福建省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）闽民再61号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑铃子（曾用名郑年子），男，汉族，1961年9月18日出生，住福建省福安市。
委托代理人：陈绍叨，男，汉族，1951年8月4日出生，住福建省福安市。
委托代理人：邹瑞英，福建宽达律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福安市甘棠镇西门村民委员会。住所地：福建省福安市甘棠镇西门村。
法定代表人：郑绍锦，该村委会主任。
委托代理人：刘寿安，福建平达律师事务所律师。
委托代理人：刘昌贵，福安市法律援助中心律师。
再审申请人郑铃子因与被申请人福安市甘棠镇西门村民委员会（以下简称西门村委会）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服宁德市中级人民法院（2014）宁民终字第57号民事裁定，向本院申请再审。本院于2016年1月28日作出（2015）闽民申字第2648号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2013年4月1日，郑铃子起诉至福安市人民法院称，其系甘棠镇西门村集体组织的成员，1998年12月按照国家土地承包政策从西门村委取得高埕等地的土地承包经营权，经福安市人民政府登记、颁证，取得土地承包经营权后，其即在该土地上种植农作物，2011年7月西门村委会以安置地建设为名，未征得其同意，就强行填土、恶意侵占其位于高埕6片的承包地，致使其种植的农作物无法收割，且从2011年7月起无法种植农作物，造成其经济损失。为维护其合法土地承包经营权，依据《中华人民共和国土地承包法》第九条、《中华人民共和国物权法》第一百二十条、第一百二十五条、《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条第一款等规定，请求判令：（1）西门村委会对其承包的坐落于福安市甘棠镇西门村高埕6片面积0.38亩的土地经营权立即停止侵害，并返还被侵占的土地、恢复土地原状；（2）西门村委会赔偿其从2011年起至2012年止的经济损失人民币972.8元（以每亩产量400公斤，每100公斤320元计价）；3、西门村委会赔偿其从2013年起至实际返还土地并恢复原状时止的经济损失（以第二项赔偿标准计算损失）。
西门村委会答辩称，（一）安置房建设项目的决议是村民会议作出的，村委会只是负责召集村民会议和执行村民会议决议而已，因此其作为被告主体不适格。（二）讼争土地用于西门村安置房建设项目符合双方承包合同中“如国家或集体建设等需要依法征用或使用乙方承包耕地的，乙方应当服从”的约定。根据《中华人民共和国物权法》第六十条第（一）项规定，属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。故其有权代表集体行使所有权，亦有权决定该地块用于安置房建设。（三）西门村安置房建设项目是经宁德市人民政府等依法批准的合法建设项目，郑铃子主张该项目的建设构成侵权没有事实与法律依据。（四）西门村安置房建设项目是根据西门村民会议决议实施的，郑铃子主张西门村委会侵权没有事实与法律依据。西门村民会议是村委会广泛征求意见后，提出决议草案并于2011年7月26日依法定程序召开的，决议内容合法有效。全村585户，参加村民会议的户代表444名，通过书面表决，获414名户代表同意通过，会后又有131户签字同意该决议，不同意决议的40户仅占6.8%。（五）安置地及安置房的使用和分配属于村民自治范畴，不属于人民法院民事诉讼受案范围。
福安市人民法院一审认为，2011年7月26日西门村委会拟定给西门村民表决的《关于西门村安置房分配方案、统筹管理田地的决议》（以下简称《决议》）中第三条内容为：“剩余田地的管理方案：全村所有剩余未被征用的田地（责任田、秧苗地）由村集体统一收回管理，现阶段按《土地承包法》暂由原承包者继续使用，今后若国家、集体项目需要，一律按5.2万元／亩征收，高于5.2万元／亩的部分和相关的优惠政策由全村村民共同享受……”可见，本案双方讼争焦点包含在该决议第三条内容中，也就是说，本案争议焦点实际上是西门村委会有无做出决议？做出决议的主体是谁？会议程序是否符合法定程序？决议通过的内容是否侵犯郑铃子的合法权益等问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”按此规定，村民会议程序是否符合法定程序，应该由所在地的乡镇人民政府责令改正，因此，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。福安市人民法院于2013年11月19日作出（2013）安民初字第1796号民事裁定：驳回郑铃子的起诉。
郑铃子不服一审裁定，向宁德市中级人民法院提起上诉称，本案是准物权纠纷，西门村委会对其承包经营的土地填土，侵害了其土地承包经营权；一审法院无视其提供的证据，归纳争议焦点错误等。西门村委会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，《决议》依法表决通过之后，全体村民均应当遵守和执行，该决议不存在依法可撤销的情形，且其亦非本案适格被告等。
宁德市中级人民法院二审认为，农村土地属集体所有。福安市甘棠镇西门村属农村范畴，其土地应属农村集体经济组织所有。西门村土地被政府有关部门征用后，所取得的土地补偿款及预留地等，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条关于“涉及村民重大利益的事项应当由村民委员会提请村民会议讨论决定”的规定，西门村委会召开村民会议并无不当。村民会议所形成的《决议》属村民意思自治范畴，体现的是全体村民的意志。村民会议有权撤销或变更村民委员会不适当的决定。涉及村民利益的土地承包经营方案、宅基地的使用方案、土地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。村民会议的决定若有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇人民政府予以改正。因此，2011年7月26日西门村《决议》属村民意思自治范畴，与村委会无关。不属人民法院调整范畴。郑铃子所诉不能予以受理。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，可予维持。宁德市中级人民法院作出（2014）宁民终字第57号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
郑铃子申请再审称：（一）原一、二审裁定认定的基本事实缺乏证据证明。1.其诉讼请求是基于承包地被侵害而产生的，且有《土地承包经营权证》为证，西门村委会对填土一事也不否认，但原审法院只认定了《决议》的真实性，未对其提交的证据进行审查，明显袒护对方当事人。西门村委会拟定的《决议》是以建设安置房为名，行商品房开发之实，同时该决议也没有向全体村民公开公示，合法性存在问题，其一审开庭前并不知晓《决议》的存在，原审依该证据驳回其起诉没有法律依据。2.原审归纳争议焦点错误。本案争议焦点是西门村委会填埋承包地的行为是否侵犯其权益，原审未对此进行审理。原审将焦点归纳为：西门村委会有无作出决议、作出决议的主体、会议程序是否符合法定程序等，是错误的。且西门村委会并未提供证据证明该决议符合相关法律规定，也未反诉请求确认该决议有效，因此，原审将《决议》作为争议焦点及驳回起诉的依据，显然是判非所诉。（二）本案属人民法院受理民事案件范围，一、二审裁定适用法律错误。1.本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件。2.《最高人民法院民事案由规定》“第三部分物权纠纷”中，包括的案由即有：物权保护纠纷中的排除妨碍纠纷、恢复原状纠纷、财产损害赔偿纠纷；所有权纠纷中的侵犯集体经济组织成员权益纠纷；用益物权中的土地承包经营纠纷。3.《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：…（二）承包经营权侵权纠纷。”4.《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”5.《中华人民共和国物权法》第一百三十一条规定，承包期内发包人不得收回承包地。第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”7.《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”8.双方签订的《耕地承包合同书》第六（2）条载明：“本合同在执行中发生纠纷可以向农业承包合同主管部门申请仲裁或向当地人民法院起诉。”根据上述法律规定，其是讼争土地合法承包经营权人，西门村委会无权以《决议》方式收回其承包地，其所承包的土地被西门村委会非法填土建房，显然是村委会侵害村民利益、承包经营权受到侵害的侵权纠纷，当属人民法院受理范围。原审裁定依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条认定本案归属于乡镇人民政府管辖显然没有法律依据。综上，一、二审裁定认定事实不清、证据不足，遗漏查清应证事实，归纳争议焦点错误，适用法律确有错误。
西门村委会辩称：（一）一、二审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.西门村安置房建设项目是根据村民会议决议实施的，该项目属村集体建设项目而非国家建设项目，所使用的土地仍属农村集体土地，郑铃子对该安置房建设项目的异议，实质是对村民会议所作决议的异议，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因此，郑铃子若对本案村民会议关于安置房建设项目的决议有异议，应由镇人民政府责令改正，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。2.村集体对安置地及安置房享有充分的所有权，村民会议对集体财产进行分配，属于村民自治的范畴，村民会议是基于法律授权作出的，村民会议与村民之间属于不平等的、管理与被管理、服从与被服从的法律关系，村委会只是一个执行机关，与村民亦不属平等的民事主体。全体村民的民主权利在决议的征集、形成、讨论表决过程中已得到充分行使，全体村民均应当遵守和执行已依法表决通过的决议。（二）讼争的土地用于西门村安置房建设项目符合承包合同的约定，同时，西门村安置房建设是经宁德市人民政府等依法批准的，郑铃子主张该项目的建设构成侵权没有事实和法律依据。（三）西门村安置房建设项目是根据西门村民会议决议实施的，该决议系依法定程序召集通过的，内容合法有效，体现了村民的整体意志和利益，得到了绝大多数村民的拥护。根据法律规定，村民会议决议无需全体村民或户代表一致同意方能通过，因此郑铃子未签字同意不能成为质疑决议合法性的理由。郑铃子主张西门村委会侵权没有事实和法律依据。（四）安置房建设项目决议并非西门村委会所作，村委会只是负责召集村民会议和执行村民会议决议而已，因此其作为本案被告主体不适格，应驳回起诉。（五）西门村安置房建设项目现已基本建成，现实已不可逆转。该项目是政府为解决村民自身住房困难而给予批准的民生工程，至今已投资2亿多元，主体工程基本建成。综上，郑铃子的申请再审理由没有事实和法律依据，应予驳回。
本院再审认为，关于郑铃子的起诉是否属于人民法院受理民事诉讼的范围问题，本案郑铃子是以其承包地被西门村委会强行填土建设，受到侵占为由提起本案诉讼，请求判令西门村委会立即停止侵害、返还土地并恢复原状、赔偿损失。为此，郑铃子已提供了其土地承包经营权证，而西门村委会也承认在讼争承包地上填土建房之事实，因此，本案争议的焦点在于西门村委会填土建房的行为是否构成侵权，属承包经营权侵权纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；……”之规定，本案应属于人民法院受理民事诉讼的范围。西门村委会所主张的该安置房建设项目是村民会议决议通过而非村委会决定、全体村民均应当遵守和执行该决议、讼争的承包地用于西门村安置房建设项目符合承包合同的约定且经政府相关部门批准、该项目现已基本建成土地不可逆转等问题，涉及的是西门村委会有无侵权、讼争承包地能否返还的问题，均属实体审理范畴。一审将本案争议焦点归纳为《决议》由谁作出、程序是否合法、决议内容是否侵犯原告合法权益等问题，显属不当。一审以村民会议程序是否符合法律程序应由所在地乡镇人民政府责令改正为由，二审以《决议》属村民意思自治范畴为由，裁定驳回郑铃子的起诉，均属适用法律错误。
综上，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（二）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第二百零七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：
一、撤销福安市人民法院（2013）安民初字第1796号民事裁定和宁德市中级人民法院（2014）宁民终字第57号民事裁定；
二、指令福安市人民法院对本案进行审理。
审 判 长 高 晓
审 判 员 黄晓文
代理审判员 刘云贞
二〇一六年二月二十二日
书 记 员 叶玲英
附：本案适用的主要法律条文
1.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条第一款下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：
（一）承包合同纠纷；
（二）承包经营权侵权纠纷；
（三）承包经营权流转纠纷；
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；
（五）承包经营权继承纠纷。
2.《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第二百零七条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。