贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兴行初字第3号
原告卢应召，男，1970年8月18日生，布依族，贵州省晴隆县人，中国人民银行普安县支行职工。
委托代理人邸顺红，北京京平律师事务所律师。代理权限：特别授权。
委托代理人章赛艳，北京京平律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告普安县人民政府。住所地：普安县盘水镇南街17号。
法定代表人毛仕诚，县长。
委托代理人孟成雄，男，普安县县城开发管理委员会副主任。代理权限：一般代理。
委托代理人李国胜，男，贵州省福谦律师事务所律师。代理权限：特别授权。
原告卢应召诉被告普安县人民政府房屋征收决定一案，于2015年4月8日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，由审判员刘筱青担任审判长，审判员陈颜虹、代理审判员吴俊参加评议，于2015年5月19日公开开庭审理了本案。原告卢应召及委托代理人邸顺红、章赛艳，被告普安县人民政府之委托代理人孟成雄、李国胜，到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
2014年9月18日普安县人民政府作出普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），内容为：一、征收范围：普安县城经贸片区二期所有房屋及其附属物（具体范围以规划红线为准）；二、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，征收范围内国有土地使用权同时收回；三、房屋征收部门：普安县县城开发管理委员会；四、房屋征收与补偿协议签约期限：2014年9月26日至2014年11月9日；搬家期限：签约后45日内；五、房屋被征收人应在签约期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，腾空被征收房屋交征收实施单位，完成搬迁；六、实施征收期间，在征收范围内不得新建、扩建、改建房屋；不得改变房屋和土地用途；不得买卖、析产、租赁、抵押房屋；县住建、工商、税务、公安、卫生等有关部门暂停办理相关手续；七、房屋被征收人如对本决定不服，可在房屋征收决定发布之日起60日内向黔西南州人民政府提出行政复议或在房屋征收决定发布之日起3个月内向黔西南州中级人民法院提出行政诉讼。
原告卢应召诉称：原告在贵州省普安县盘水镇北中路4号拥有合法房屋。因普安县经贸片区（棚户区）旧城改造建设需要，现原告房屋面临拆迁，近日，原告获得了一份被告于2014年9月18日作出的普府发（2014）27号《征收决定》，原告对该征收决定不服，向黔西南州人民政府申请行政复议，并于2015年1月20日收到《行政复议决定书》。原告认为，被告作出的上述征收决定，在程序上和实体上，均严重违法，应予撤销。因此特向贵院提起行政诉讼，请求贵院依法支持原告的诉讼请求。
被告辩称：一、《征收决定》是答辩人依法作出的，程序正当，内容合法。（一）《征收决定》的作出程序是严格按照相关法律法规的规定进行的，从前期的征求意见到后期的公示，均按照法律规定的流程严格执行。首先，《征收决定》中的普安县县城经贸片区旧城（棚户区）改造项目是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定严格开展和实施的。该旧城改造项目符合普安县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并列入了2013年普安县国民经济和社会发展年度计划。其次，《征收决定》这整个工作经历了摸底阶段（摸底调查、摸底调查结果公示）->补偿安置方案制定阶段（方案拟定、论证、公告、征求公众意见）->设立资金专户->社会稳定风险评估->正式下达《征收决定》->公告《征收决定》等过程，切实维护了被征收人的合法权益，并不存在被答辩人所述的程序上严重违法的情形。（二）《征收决定》内容是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定制定的，该《征收决定》内容同样合法有效。首先，普安县人民政府作出的该《征收决定》，主体合法。其次，该项目是为公共利益的需要，进行旧城改造，其根本目的是为了改善居民生活环境、提高人民群众整体生活质量的现实需要。最后，该《征收决定》中征收的范围是二期规划内红线范围内国有土地上的房屋及附属物，而被答辩人的房屋在该范围之内。
二、被答辩人并未提供任何证据证明《征收决定》的内容或程序违法，仅是因个人的诉求而故意拖延旧城改造进程。实际上答辩人在本次普安县县城经贸片区旧城（棚户区）改造项目中采取的是”超市型征收模式”，对所有被征收户均适用统一的安置补偿标准，绝大多数被征收户都能感受到本次征收工作的公平、公开、公正和透明。从2014年9月18日二期《征收决定》下达以来，在规定的签约期限内，高达95%的被征收户均与答辩人征收部门签订了安置补偿协议，征收工作进展顺利，而被答辩人因特殊补偿要求不能得到满足，就仅凭”无论在程序上还是在实体上，均严重违法”。就断言《征收决定》违法，这样的说法既没有法律依据也没有事实依据。此外，被答辩人也应当就行政行为对其造成的损害承担举证责任。
综上，答辩人作出的普府发（2014）27号《普安县人民政府关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》适用依据正确，程序正当，内容合法，请求人民法院依法驳回被答辩人的无理诉请。
被告在法定举证时限内提交的证据材料：
第一组证据：
1、普安县住房和城乡建设局委托贵州省黔西南州设计院于2010年10月制作的《普安县县城总体规划（2007-2020）-2010年局部调整方案文本》。拟证明诉争的征收决定是符合县城总体规划，符合棚户区改造的要求。
2、普安县人民政府于2011年3月出台的《普安县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》，拟证明依托中心城市，作出征收决定，符合五年规划纲要。
3、普安县人民政府于2011年3月制作的《普安县土地利用总体规划（2006-2020）》，拟证明普安县县城建设用地布局调整主要为：加强县城中心为重点的城区建设。
4、普安县第十六届人民代表大会第三次会议关于《普安县2012国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案报告的决议》。拟证明该报告获得人民代表大会的通过。
5、中共普安县委常委会议纪要（2012）91号。拟证明经会议决定，将经贸片区改造确定为棚户区改造项目。
6、普安县人民政府作出的普府议（2012）7号常务会议纪要。拟证明经会议决定，将经贸片区改造确定为棚户区改造项目。
以上证据从总体上证明被告行政行为是符合相关法律规定，《征收决定》中的项目符合法律规定的棚户区改造项目的相关规定。
第二组证据：
1、关于普安县经贸片区（棚户区）旧城改造项目（二
期）房屋征收范围内分户调查结果的公告及公示表。拟证明
被告对拟征收房屋进行调查，并将调查结果进行公告，被征收的房屋含私产和公产。
2、2011年3月28日普安县建设管理委员会《关于县
城经贸片区旧城改造房屋征收推选公众代表的通知》。拟证明被征收房屋按公产和私产进行划分，公产部分由单位推选代表一名，私产部分由单位自行组织被征收人公开推选代表一名。
3、2011年4月27日县城经贸片区旧城改造房屋征收民主选定房屋评估机构工作会议议程及房地产估价机构民主选定结果。拟证明陈友林（中国人民银行普安县支行行长）作为公众代表当事人在房地产估价机构民主选定结果表上签署意见和签字，证明普安县人民政府的拆迁工作是公开的。评估机构的选定是抓阄的方式进行确定的，评估机构为贵州惠仕资产评估有限公司。
4、《普安县经贸片区旧城改造指挥部工作会议纪要》。拟证明评估机构的选定是合法的。
5、《普安县经贸片区房屋征收补偿安置方案论证会会
议记录》。拟证明房屋征收补偿安置方案经过相关部门论证。
6、2011年7月8日普安县人民政府关于《普安县城经
贸片区旧城改造房屋征收补偿安置方案》及征求公众尤其是拆迁范围内群众意见的公告。
以上证据证明被告补偿安置方案的制定依法定程序。
7、关于普安县经贸片区旧城改造资金专户说明。拟证明因县城开发管理委员会未办理组织机构代码，故在下属贵州省普安县城市开发有限公司设立专户用于旧城改造资金的拨付。
8、社会稳定风险评估包括：普安县经贸片区旧城（棚户区）改造房屋征收社会稳定风险评估评审会会议签到册；手写会议纪要；根据签到册整理的会议纪要；维护稳定工作领导小组作出的评审意见普维稳（2014）7号。拟证明2014年9月4日被告召开了相关单位及公私产代表参加的评审会议，举手表决通过了《普安县经贸片区旧城（棚户区）改造（二期）房屋征收社会稳定风险评估报告》，认为该项目为低风险。
第三组证据：
1、普安县人民政府作出的普府发（2014）27号《普安
县人民政府关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》，即诉争的行政行为。
2、普安县县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案。拟证明经贸片区旧城改造是分一、二期进行，征收内容合法。
3、关于《普安县县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案的补充规定及说明》。二期只在某些项目的补偿费用上有所提高。
第四组证据：
公示照片，拟证明征收决定及安置补偿方案依法经过公示，已经发生法律效力。
第五组证据：
1、黔西南州人民政府《关于加快旧城改造工作的意见》。拟证明普安县经贸片区旧城改造符合黔西南州人民政府关于旧城改造工作的要求。
2、黔西南州城乡规划管理委员会州城规委专议（2011）2号《黔西南州城乡规划管理委员会第三十七次规划方案技术审查会议纪要》，拟证明普安县经贸片区规划设计方案通过评审，黔西南州城乡规划管理委员会原则同意普安县经贸片区旧城改造的规划设计方案。
3、普安县人民政府作出的普府函（2011）138号《关于县城金桥市场*经贸片区（棚户区）改造项目规划设计方案的批复》；普安县人民政府普府函（2012）372号《关于普安县城金桥市场*经贸片区（棚户区）改造项目建筑设计调整方案的批复》。拟证明普安县人民政府对普安县住房和城乡建设局上报的关于经贸片区旧城改造项目的规划设计方案、改造项目建筑设计调整方案予以批准。
4、中国工商银行业务回单凭证四张，拟证明贵州省普安县城市开发投资有限公司账号为2409095529020116186专户上，在2014年11月7日时有拆迁补偿款180万元。
原告提交了以下证据：
1、原告的身份证及房屋所有权证，拟证明原告具
有合法的诉讼主体资格。
2、普安县人民政府作出普府发（2014）27号《关于
经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》，拟证明被告作出诉争的具体行政行为。
3、黔西南州人民政府州府行复决字（2014）第71号《行政复议决定书》，拟证明原告对该行政复议决定不服，依法提起诉讼。
4、普安县住房和城乡建设局颁发的地字第520000201426408号《建设用地规划许可证》复印件一份，拟证明用地单位是贵州弘信恒泰房地产开发有限公司，该项目是商业开发项目而不是一个公益项目的事实。
5、普安县发展和改革局普发改备案字（2014）8号《关于普安县城金桥市场、经贸片区（棚户区）改造项目【普安金桥百汇】二期建设项目备案的通知》。拟证明用地单位是贵州弘信恒泰房地产开发有限公司，该项目是商业开发项目而不是一个公益项目的事实。
经庭审质证，被告对原告提供的第1、2、3、5份证据的真实性予以认可，但认为原告房产证上的土地获得方式是空白；普安县发展和改革局的普发改备案字（2014）8号文件只是立项备案，证明不了政府的征收决定不符合公共利益的需要。被告对原告提供的第4份证据真实性不认可，认为该《建设用地规划许可证》上注明是B、C地块所在地区需要证明，且该证据也不能证明被告的征收行为不合法。原告对被告提供的第一组证据的真实性均不予认可，因其是未经”核对无异”的复印件，且所盖之章既非制作单位亦非保管单位的印章。首先，原告方认为第1份证据是2007年至2020年的局部调整规划，但该调整规划未经制作单位或批准单位审核，不能证明征收决定是公共利益需要，符合法律规定；第二，第2份证据的规划纲要制作于2011年3月，而房屋征收评估机构的选定也是在2011年，故该规划纲要是为该建设项目而制定，违反规定的逻辑，违背公益性；第三，第3份证据是2006年至2020年的总体规划，其制作时间应是2006年或之前，2011年制作不符合常理；第四，第4份证据不能证明被告征收行为的合法性，因为被告制定旧城改造计划未广泛征求群众意见，不符合法律规定；第五，第5份证据与本案无关联性，本案被告称其征收行为是因棚户区改造，但原告所在片区不是棚户区，而是各单位的办公用房及住宅用房。原告对被告提供的第二组第1、2、3、4号证据的真实性均不予认可。原告所住的地方并非棚户区，而是单位的公、私房。第2、3份证据的落款日期是2011年，本次征收行为是2014年，证据与本案无关联性，更不能证明被告征收行为的合法性，且其评估行为在确定被征收人之前，违反法律规定。对第二组第5、6号组证据的真实性不认可。且2011年的文件与被告的被诉具体行政行为无关联性。第一期征收时征求过当时被征收人意见不代表第二期征求过原告等被征收人的意见。对第二组第7号证据真实性不认可。不能证明被告此次征收工作是专款专用，亦不能证明是否已经存入足额款项。对第二组第8号证据真实性不认可。也无法证明风险评估系被告所为。原告对被告提供的第三组证据的真实性认可，但补偿方案是对第一期征收工作所拟定的，被告用第一期的方案征收第二期的房屋不当。原告对被告提供的第四组证据真实性和合法性不予认可。原告对被告提供的第五组证据不予质证。
合议庭经评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：被告对原告提供的1、2、3、5号证据真实性予以认可，本院予以确认。第4号证据原告未提供原件进行核对，不予确认。对被告举证的证据在庭审后，被告举证原件，原告在法院指定期限内未进行质证，经审查，证据具有合法性、真实性、客观性，予以认可。
经审理查明：被告普安县人民政府将普安县城金桥市场*经贸片区旧城改造确定为棚户区改造项目。该项目从2011年开始实施，分为一、二期。在二期开发中涉及征收原告的房改房，原告的房屋位于盘水镇北中路4号，属于单位的房改房，建筑面积为70平方米。
2011年3月28日普安县县城建设管理委员会办公室作出《关于县城经贸片区旧城改造房屋征收推选公众代表的通知》，由在县城经贸片区旧城改造的全体被征收人推选代表参与旧城改造工作相关事宜协调。2011年4月27日对房屋评估机构进行选定，从贵州省住房和城乡建设厅年检合格并向社会公布的两期名单中，推荐选用资质等级较高（二级以上）的房屋评估机构共18家。采取由公众代表抓阄的方式公开进行确定。最后通过民主方式选定贵州惠仕房地产资产评估有限公司为此次旧城改造项目的评估房地产公司。2011年6月30日被告组织相关单位对该项目的补偿安置方案进行论证。普安县人民政府于2011年7月8日作出关于《〈普安县城经贸片区旧城改造房屋征收补偿安置方案〉征求公众尤其是拆迁范围内群众意见的公告》，征求时间为30天。该项目经过县政府、县委常委会议通过。2013年6月14日普安县人民政府作出普府办发（2013）107号《普安县人民政府办公室〈关于印发普安县县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案的通知〉》。2014年7月7日，普安县县城开发管理委员会对普安县经贸片区（棚户区）旧城改造项目（二期）房屋征收范围内分户调查的结果进行公告。2014年9月4日被告组织相关单位、人大代表、政协委员、被征收人代表参加普安县经贸片区旧城（棚户区）改造房屋征收社会稳定风险评估报告评审会，通过表决全票通过该报告，形成共识，经贸片区旧城（棚户区）改造二期房屋征收工作为低风险等级。2014年9月18日普安县人民政府作出普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》，并进行公告。原告不服，申请行政复议，黔西南州人民政府作出复议决定，维持普安县人民政府作出的征收决定，原告不服，诉至本院。
2010年10月普安县住房和城乡建设局委托黔西南州设计院编制《普安县县城总体规划（2007-2020）-2010局部调整方案》。在第50条县城功能分区的老城区规划指引为：优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升片区的宜居程度。利用房地产开发推动片区用地的置换，改变现状居住形态，建设良好的生活空间。加强片区的公共设施和基础设施的同步升级等内容。普安县人民政府2011年编制的《普安县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》，在做好城镇规划部分，明确”加强县城行政中心为重点的城区建设，以中心城区为重点，向东、向东南拓展城区，将县城旧城改造与新城区拓展有机结合起来……”。2011年普安县人民政府编制的《普安县土地利用总体规划》（2006-2020年）中关于建设用地布局调整，明确加强城区建设，培育扶持高新产业，强化其行政中心和商业服务中心地位，增强辐射能力，提升主城区功能。2013年3月15日普安县第十六届人民代表大会第三次会议通过《普安县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案报告》的决议，在该报告第三部分2013年全县经济社会发展的主要任务中关于强力实施城镇建设，促进城乡统筹发展部分，提出：”强力推进'新区开发、旧城改造'建设”。2013年2月27日黔西南州人民政府作出《关于加快旧城改造工作的意见》，要求在普安县有1片旧城改造项目。2011年1月黔西南州城乡规划管理委员会评审通过普安县经贸片区规划设计方案并原则同意普安县经贸片区旧城改造的规划设计方案。
普安县县城开发管理委员会是普安县人民政府指定的房屋征收部门，因未办理组织机构代码，用其下属公司贵州省普安县城市开发投资有限公司设立专户用于旧城改造资金的拨付，该专户在2014年11月7日时有拆迁补偿款180万元。
本院认为：本案普安县人民政府作出的普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》是否合法包括以下内容：
一、项目是否符合公共利益的需要；是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；属于保障性工程建设、旧城区改建的，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
普安县人民政府实施的普安县城金桥市场*经贸片区旧城改造项目主要是办公、居民居住、商用一体综合用途的工程。该项目的实施是为了优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，有利于改善居住条件，改善居民生活，受益对象是不特定的大多数人，故不能简单的以该项目是否存在商业性质作为界定公共利益的标准。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：”为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”之规定，旧城区改建属于公共利益范畴。
普安县旧城改造项目符合普安县人民政府编制《普安县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》中城镇规划内容；符合普安县土地利用总体规划中建设用地布局要求。《普安县县城总体规划（2007-2020）-2010局部调整方案》属于城乡规划，普安县旧城改造纳入该规划内容。专项规划是指国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其主管的国民经济和社会发展特定领域如工业、农业等事关社会事业发展的某个方面组织编制的有关规划，普安县人民政府从主体上不能制定该规划。但普安县旧城改造符合上级人民政府即黔西南州人民政府关于旧城改造工作的要求，且该项目规划设计方案通过黔西南州城乡规划管理委员会评审，该委员会原则同意普安县经贸片区旧城改造的规划设计方案。故普安旧城改造符合上级专项规划要求。普安县旧城改造纳入普安县国民经济和社会发展年度计划，该计划并经人大批准，具有法律效力。
二、项目是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于作出征收决定有关程序性规定。
普安县人民政府在经贸片区旧城改造项目实施过程中，制定房屋征收补偿安置方案，进行了论证，征求公众意见的期限为30天；制定社会稳定风险评估报告，并邀请相关部门进行评审；该项目经过县政府、县委会议通过；征收补偿费设立专户存储；征收决定作出后依法进行公告。该项目的实施在程序上合法。
综上所述，普安县人民政府实施经贸片区旧城改造项目符合公共利益的需要；符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划，纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该项目符合上级人民政府的要求，项目规划设计并经过上级部门评审通过。普安县人民政府在具体实施该项目过程中，通过社会稳定风险评估、补偿安置方案征求公众意见等内容，程序合法。原告认为普安县人民政府实施经贸片区旧城改造项目是商业开发不属于公共利益的主张不能成立。普安县经贸片区旧城改造项目是2011年开始启动，第二期是普安县人民政府在2014年作出的征收决定，第一、二期的公众代表的推选、补偿方案征求意见、选定评估机构等程序是共同进行的，原告所称的普安县人民政府所进行的程序只是针对第一期被征收人，未针对第二期被征收人的理由不能成立。原告称其被征收房屋不属于棚户区无证据证实，且目前对于棚户区的标准不明确，故对原告的主张不予支持。普安县人民政府制定的上述规划涉及该县经济发展的各个领域，城市规划建设只是其中一小部分，原告所称的上述规划是为本案旧城改造制定，违反规定的逻辑，违背公益性的理由不能成立。普安县人民政府作出的普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告起诉无事实和法律依据，不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告卢应召的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告卢应召承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 刘筱青
审 判 员 陈颜虹
代理审判员 吴 俊
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 付伶利