广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初925号
原告：广东航港传媒有限公司，住所地广州市天河区花城大道87号1501房之自编03C2A单元，组织机构代码77834167-4。
法定代表人：马丽雅，该公司总经理。
委托代理人：潘俊斌，广东信耀律师事务所律师。
委托代理人：杨叶，广东信耀律师事务所实习律师。
被告：广州市城市管理综合执法局海珠分局，住所地广州市海珠区宝岗路1号，组织机构代码45537028-6。
法定代表人：张丙祥，该分局局长。
负责人：李冬妮，该分局副局长。
委托代理人：祝贺强，该分局工作人员。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
被告：广州市城市管理综合执法局，住所地广州市越秀区环市西路204号龙飞大厦，组织机构代码45535206-1。
法定代表人：危伟汉，该局局长。
委托代理人：王敬华，该局工作人员。
委托代理人：杨洋，该局工作人员。
原告广东航港传媒有限公司（以下简称航港公司）诉被告广州市城市管理综合执法局海珠分局（以下简称城管海珠分局）、广州市城市管理综合执法局（以下简称市城管局）行政处理一案，本院于2016年3月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭进行了审理。原告航港公司的委托代理人潘俊斌，被告城管海珠分局的负责人李冬妮及委托代理人祝贺强、王泽，被告市城管局的委托代理人王敬华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告航港公司诉称：原告于2005年招投标取得珠江两岸（白鹅潭至琶洲大桥）户外广告位置设计及经营权总承包权，并于2012年签订珠江两岸（白鹅潭至琶洲大桥）户外广告位置设计及经营权总承包合同补充协议。原告合法取得珠江两岸户外广告经营权，一直合法经营，2015年11月24日被告城管海珠分局依据《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》和《广州市市容环境卫生管理规定》就原告经营权范围内的海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物处广告牌，对原告作出限期拆除上述户外广告的行政处理决定。原告于2016年1月20日向被告市城管局申请行政复议，复议机关做出维持的复议决定。原告不服被告城管海珠分局上述行政处理决定，认为该行政处理决定违法，理由如下：一、被告城管海珠分局适用依据错误。《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第二十七条第一款规定，设置户外广告应当向城市管理行政主管部门申请办理《户外广告设置证》，未办理《户外广告设置证》，任何单位和个人不得设置户外广告，工商行政主管部门不予核发《户外广告登记证》。而根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条第一款的规定，《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》作为地方政府规章并无设定行政许可的权限，因此该处理决定适用法律错误。二、被告城管海珠分局作为处罚主体不适格。《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》作为地方性规章，没有授权被告海珠分局实施行政处罚和行政强制执行的权限，而被告城管海珠分局却根据该办法对原告作出处罚，因此实施行政处罚的主体不适格。三、被告城管海珠分局的具体行政行为不合理，损害原告的信赖利益。该具体行政行为违背了行政法的信赖利益保护原则。原告于2005年招投标取得珠江两岸（白鹅潭至琶洲大桥）户外广告位置设计及经营权总承包权，并于2012年签订珠江两岸（白鹅潭至琶洲大桥）户外广告位置设计及经营权总承包合同补充协议，依法取得珠江两岸的户外广告位置设计及经营权总承包权。因此，原告对行政机关作出的上述行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益具有正当性而应得到保护，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。因此，原告请求法院：一、撤销被告城管海珠分局作出的穗综海广处字（2015）5004号《行政处理决定书》（以下简称涉案决定书）；二、撤销被告市城管局作出的穗综复决字（2016）第1号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由两被告承担。
被告城管海珠分局辩称：一、根据《广州市城市管理综合执法条例》第五条的规定，我分局作为海珠区综合执法机关，有权行使法律、法规、规章规定的市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面行政处罚权。根据《城市市容和环境卫生管理条例》《广州市市容环境卫生管理规定》以及《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》的相关规定，设置大型户外广告牌，应当取得行政主管部门同意并办理《户外广告设置证》，未经批准擅自设置户外广告的，我分局有权责令停止违法行为，限期清理、拆除。二、我分局作出涉案决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2009年，原告在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置大型广告牌，广告牌内容为“中信银行”，但该广告牌未办理《户外广告设置证》。原告未经批准擅自设置户外广告，违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十七条第一款以及《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第十五条第一款的规定，我分局对违法行为定性准确。我局依法对原告作出拆除的决定，符合前述法规规定，适用法律正确。三、我分局作出涉案决定书，程序合法。我分局发现违法户外广告之后，进行现场检查，询问相关人员，调阅相关文书等方式，查明了违法户外广告的建设时间和责任人。在调查过程中，依法向违法建设行为人送达《询问通知》，在作出处理决定之前向违法建设行为人送达《告知书》，作出涉案决定书后，依法送达给违法行为人。我分局在作出行政处理决定过程中，依法进行了调查，履行了告知义务与送达义务，程序合法。四、针对《户外广告设置证》的行政许可设置权和原告的信赖利益问题。从《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款和《中华人民共和国广告法》第四十一条的规定可以看出，国家法律、行政法规将户外广告设置要求及户外广告的管理办法授权给地方政府规章规定，《广州市户外广告和招牌设置管理办法》关于户外广告应当办理《户外广告设置证》的相关规定，符合前述规定，并没有违反行政许可法。原告虽然取得案涉地区的户外广告经营承包权，但该户外广告经营权的行使，必须按照法律规定履行相应的审批手续，设置大型户外广告，应当办理《户外广告设置证》，政府有关部门也未曾承诺原告可以免除办理《户外广告设置证》的义务，故原告的信赖利益受损的说法没有依据。综上，我分局作出的涉案决定书，违法事实查明清楚，适用法律正确，执法程序适当，请法院依法维持。
被告市城管局辩称：一、基本情况。原告航港公司于2009年，在未办理《户外广告设置证》的情况下，在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置大型广告牌。被告城管海珠分局经过调查取证于2015年11月24日作出涉案决定书，责令当事人自行拆除该违法户外广告。原告于2016年1月20日向我局提出行政复议申请，请求撤销涉案决定书，我局于2016年1月20日依法受理，2016年3月1日作出涉案复议决定书，维持被告城管海珠分局的涉案决定书，并于2016年3月7日送达原告。二、我局作出的行政复议决定符合法律规定。我局作为行政复议机关，依法受理了行政复议申请，并对涉案决定书进行了合法性和合理性审查。根据《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第十五条第一款、《广州市市容环境卫生管理规定》第二十七条第一款规定，原告在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置大型广告牌，应当向城市管理行政主管部门申请办理《户外广告设置证》。被告城管海珠分局经过调查取证后，查明申请人未办理《户外广告设置证》，擅自在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置大型广告牌的事实后，依据《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第三十二条第一款、《广州市市容环境卫生管理规定》第五十八条第（六）项的规定，作出责令当事人自行拆除该违法户外广告的行政处理决定，该行政处理决定事实清楚，法律适用正确。我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，维持涉案决定书，符合法律的规定，正确地履行了行政复议职责，行政复议程序也符合法律规定。恳请法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2006年3月22日，广州市城市建设资金管理办公室（广州市建设投资发展有限公司，甲方）受广州市建设委员会的委托，作为招标人组织实施珠江两岸［白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）］户外广告位置设计及经营权总承包的招标工作，与原告航港公司（乙方）签订《珠江两岸［白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）］户外广告位置设计及经营权总承包合同》，其中约定经投标乙方有偿获得珠江两岸［白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）］户外广告位置设计及经营权总承包；乙方依据本协议享有广州市市区珠江沿江两岸区域［白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）］长度17公里，距离江岸200米以内的可视空间，包括但不限于全部或部分展现在珠江上（从珠江上可以目测到）或距离珠江江岸水平距离200米以内的公共设施、产权建筑、构筑物的空间范围内的户外广告及相关的公共设施、配套设备的设计及户外商业广告位置经营权；具体可经营广告的地点以及广告面积和品种以广州市规划局对珠江两岸户外广告位置的指导性意见及相关批复为准；合同期限为六年，从2006年1月1日起至2011年12月31日止；甲方协助乙方向有关部门办理本合同规定经营范围内的广告发布经营的许可证等相关手续；在本合同期限内，乙方有权设计并总承包经营本合同规定经营范围内的户外广告位置；乙方自行办理本合同经营范围内户外广告位置发布广告的广告许可证，甲方承担协助义务。2012年4月5日，上述合同双方就前述事项签订补充协议，其中约定即计得延长《总承包合同》期限为广告发布期18个月，延长合同期限从2012年5月1日至2014年1月31日止（含3个月建设免租期）；协议期限届满之日起15个工作日内，乙方应撤除其在上述经营范围内户外广告位置所发布的广告内容，退出经营，规划点位根据相关法律法规或户外广告主管部门要求另行处置。
2009年，原告在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置大型广告牌。2015年7月8日，被告城管海珠分局到现场检查，拍照取证，在现场张贴《询问通知书》《责令限期改正通知书》，后经过调查后，于2015年11月19日作出穗综海告字（2015）5004号《告知书》，告知原告：经查实，你（单位）有下列违法事实：2009年，你单位在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置广告牌，该广告牌至今一直没有办理《户外广告设置证》。你（单位）上述的行为已违反《广州市市容环境卫生管理规定》第二十七条第一款、《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第十五条第一款规定。依据《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第三十二条第一款、《广州市市容环境卫生管理规定》第五十八条第（六）项的规定拟对你（单位）上述的行为作出自行拆除上述违法户外广告的行政处罚决定。在作出行政处罚（处理）决定之前，你（单位）享有陈诉权、申辩权。被告城管海珠分局通过邮政特快专递的方式向原告送达上述告知书，原告的工作人员于2015年11月23日11时许签收上述邮件。2015年11月24日，被告城管海珠分局作出涉案决定书，内容如下：2009年，航港公司在海珠区滨江中路288号广州海运大厦建筑物顶部设置广告牌，该广告牌至今一直没有办理《户外广告设置证》。航港公司的上述行为违反了《广州市市容环境卫生管理规定》第二十七条第一款、《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第十五条第一款规定，已构成违法户外广告。以上事实有《检查笔录》、《询问笔录》、现场照片等为证。现依据《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第三十二条第一款、《广州市市容环境卫生管理规定》第五十八条第（六）项的规定对航港公司作出自行拆除上述违法户外广告的行政处理决定。航港公司在接到本处理决定书之日起七日内自行拆除上述违法户外广告，逾期不履行，我分局将强制拆除。被告城管海珠分局通过邮政特快专递的方式向原告送达上述涉案决定书，原告的工作人员于2015年11月26日签收了上述邮件。
原告不服被告城管海珠分局作出的涉案决定书，于2016年1月20日向被告市城管局提出行政复议申请，请求撤销涉案决定书。被告市城管局于2016年1月20日依法受理原告的复议申请后，于2016年1月27日向被告城管海珠分局送达被申请人答复通知书，被告城管海珠分局于2016年2月2日向被告市城管局提交行政答复书及相关证据材料。经审查，被告市城管局于2016年3月1日作出涉案复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，维持被告城管海珠分局2015年11月24日作出的涉案决定书。被告市城管局于2016年3月7日当面向原告航港公司送达上述涉案复议决定书。原告仍不服，诉至本院。
另查明，原告在庭审中确认涉案广告牌自2009年设置后，广告内容一直没有变更，只是每年进行翻新加固；被告城管海珠分局在庭审中确认涉案广告牌自2009年设置后，广告内容一直没有变更，在2013年底进行过维护。
以上事实，有《珠江两岸［白鹅潭至琶洲大桥（又名黄洲大桥）］户外广告位置设计及经营权总承包合同文件》、《〈珠江两岸（白鹅潭至琶洲大桥）户外广告位置设计及经营权总承包合同〉补充协议书》、检查笔录、现场照片、询问通知书、责令限期改正通知书、调查笔录、行政处理决定书、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复书、行政复议决定书、送达回证、当事人的当庭陈述等证据材料予以证实。
本院认为：《广州市城市管理综合执法条例》第五条规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第四条规定：“市城市管理行政主管部门是本市户外广告和招牌设置的主管部门，负责户外广告和招牌设置的监督管理及综合协调，组织实施本办法。区、县级市城市管理行政主管部门依照职权划分，负责本辖区内户外广告和招牌设置的监督管理。……城市管理综合执法机关负责查处违反本办法设置户外广告和招牌的行为。”根据上述规定，被告城管海珠分局具有对其辖区范围内违法设置广告牌的行为进行查处的职权。
《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第十五条第一款规定：“设置和发布户外广告应当向城市管理行政主管部门申请办理《户外广告设置证》，并向工商行政管理部门申请办理《户外广告登记证》。未办理《户外广告设置证》，任何单位和个人不得设置户外广告，工商行政主管部门不予核发《户外广告登记证》。”第三十二条第一款规定：“违反本办法第十三条规定，利用招牌设施发布广告或者变相发布广告的，违反本办法第十五条第一款、第十六条第二款、第三款规定，未经批准擅自设置户外广告的，由城市管理综合执法机关责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施；逾期未清理、拆除或者采取其他补救措施的，予以强制清理或者拆除。”《广州市市容环境卫生管理规定》第二十七条第一款规定：“户外广告以及非广告的霓虹灯、标语、招牌、电子显示牌、灯箱等户外设施，应当按规定设置，符合城市容貌标准。”第五十八第（六）项规定：“违反市容管理的行为，按下列规定予以处罚：……（六）违反本规定第二十七条第一款规定，未按规定设置户外设施影响市容的，责令限期改造或者拆除；逾期不改造或者拆除的，强制拆除，并可处以五百元以上二千元以下罚款。强制拆除的费用由违法行为人承担。”《中国人民共和国行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”本案中，原告于2006年通过广州市建设委员会委托广州市城市建设资金管理办公室（广州市建设投资发展有限公司）实施的招标，取得涉案户外广告位置的设计及承包经营权，原告于2009年设置涉案户外广告，广告内容一直未变更，只是每年进行翻新加固，依据当时的法律法规并无需办理《户外广告设置证》。2015年，被告城管海珠分局依据2014年5月1日起施行的《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》第十五条第一款、第三十二条第一款对原告设置的涉案户外广告进行行政处理时，虽发出了《责令限期改正通知书》，但被告城管海珠分局只是在涉案广告设置的大楼张贴该通知，而未直接向原告送达；之后，被告城管海珠分局以《告知书》的形式告知原告拟对其作出自行拆除户外广告的行政处罚决定，给予原告的陈述、申辩权，但是被告城管海珠分局在送达《告知书》的次日即作出了涉案决定书，原告的陈述申辩权没有得到有效保障，被告城管海珠分局作出涉案行政处理决定明显不当。此外，被告城管海珠分局主张原告设置户外广告影响市容，违反《广州市市容环境卫生管理规定》第二十七条第一款规定，由于涉案户外广告设置是原告于2006年通过广州市建设委员会的招标而取得涉案户外广告位置的设计及承包经营权，被告城管海珠分局主张原告设置户外广告影响市容依据不足，因此，被告城管海珠分局适用《广州市市容环境卫生管理规定》的有关规定对原告作出行政处理，适用法规错误。综上，被告城管海珠分局作出的涉案决定书适用法规错误且明显不当，依法应予以撤销。被告市城管局作出复议决定维持被告城管海珠分局作出的涉案决定书错误，亦应予撤销。
综上所述，原告要求撤销涉案决定书及行政复议决定书的请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告广州市城市管理综合执法局海珠分局作出的穗综海广处字（2015）5004号行政处理决定。
二、撤销被告广州市城市管理综合执法局作出的穗综复决字（2016）第1号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告广州市城市管理综合执法局海珠分局、广州市城市管理综合执法局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 蔡雅红
人民陪审员 刘立平
人民陪审员 元惠珍
二〇一六年九月十三日
书 记 员 曾小丽