广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第81号
上诉人（一审原告）浦北县小江镇新南村民委员会东角村民小组。
诉讼代表人宋家远，组长。
上诉人（一审原告）浦北县小江镇新南村民委员会水车塘村民小组。
诉讼代表人宋传良，组长。
上列上诉人共同委托代理人刘作为。
上列上诉人共同委托代理人钟东锋。
被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人龚权，浦北县调处办公室工作人员。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室工作人员。
一审第三人浦北县小江镇苏村村民委员会六叶水村民小组。
诉讼代表人宁明章，组长。
委托代理人宁凯，广西港天律师事务所律师。
委托代理人钟德锋，浦北县大成镇法律服务所法律工作者。
上诉人浦北县小江镇新南村民委员会东角村民小组（以下简称东角村、浦北县小江镇新南村民委员会水车塘村民小组（以下简称水车塘村）因林地行政确权不服浦北县人民法院（2015）浦行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月23日立案受理并依法组成了合议庭，分别于2015年8月12日、2015年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人东角村、水车塘村的共同委托代理人刘作为、钟东锋，被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）的委托代理人龚权、梁民，一审第三人浦北县小江镇苏村村民委员会六叶水村民小组（以下简称六叶水村）的诉讼代表人宁明章、委托代理人宁凯、钟德峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，六叶水村与东角、水车塘村争议林地一幅，坐落在小江镇苏村村民委员会辖区范围内，地名明堂山（又称蒙塘山），面积约691.4亩，四向界至为：东至顶柱岭岭岗分水为界，南至搭坳直落石脚麓沿水垺至田边，沿小路出黎竹坳至打狗土败岭岗分水为界，西至大塘肚麓槽至岭脚田边、屋边为界，北至头岭凸岐直上岭岗为界。1962年“四固定”时，合浦县人民委员会对争议林地进行登记发证，第三人六叶水村的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第13栏记载内容为：坐落明塘麓、地名辣枝麓、类别山林、数量壹幅、地基面积壹拾亩、东至打狗坳直落、南至岭顶、西至火路岐直上水枧顶、北至山脚；第14栏记载内容为：座落明塘麓、地名大山肚、类别山林、数量壹幅、地基面积壹拾伍亩、东至大山头、南至鱼塘麓岐、西至山脚、北至红沙头直上；第15栏记载内容为：座落明塘麓、地名石镜麓、类别山林、数量壹幅、地基面积贰拾叁亩、东至谭坭队土败脚、南至生牛麓、西至白坟岐直上、北至岭顶；第16栏记载内容为：座落明塘麓、地名生牛麓、类别山林、数量壹幅、地基面积壹亩、东至勒竹土败厄、南至打狗土败厄、西至大塘凸岐、北至田边。保存在小江镇政府的《合浦县六新公社苏村大队六叶水生产队产权登记表》第六、七、八、九栏记载内容与第三人六叶水村《合浦县生产队土地房产所有证附页》第十三、十四、十五、十六栏记载内容相符。经现场核对，上述栏目记载的内容包含了争议林地。1981年“三山”落实时，第三人六叶水村申请对争议林地进行了登记，存档在浦北县林业局的六叶水生产队《山权证附表》第一栏记载内容为：生产队“六叶水”，编号“93”，林地面积“柒佰玖拾亩”，座落“蒙塘山”，四至“东至打石麓上答坳上凸崎出顶柱岭顶为界（谭坭），南至打石麓水垺直出簕竹坳至打狗平至元婴麓顶至水简顶分水为界，西至流厄土败火路直上水简顶分水为界，北至东平坡凹土能直上乌梅根大石直上大岭头为界”，该栏记载的内容包含了争议林地。2009年“林改”时，第三人六叶水村及其村民申请对争议林地进行登记，领取了《林权证》。原告东角村提供的宋德广1962年《合浦县社员土地房产证》最后一栏填写在“以下空白”印章上面，该栏记载内容为：坐落蒙塘麓、地名蒙塘山、类别山林、数量壹幅、地基面积伍拾捌亩玖分、东至凤坪龙屋红路头分界、南至蒙塘村、西至家让山边、北至岭顶花生坡山界、备注自留山；原告水车塘村提供的宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证》最后一栏填写在“以下空白”印章上面，该栏记载内容为：坐落蒙塘麓、地名蒙塘山、类别山林、数量壹幅、地基面积柒拾柒亩贰分、东至家庆山界、南至蒙塘村、西至陈屋村边、北至岭顶花生坡山界、备注自留山。经现场核对，该两栏记载内容包含了部分争议林地。保存在小江镇政府档案室的宋德广、宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证存根》没有记载有与其两人的《合浦县社员土地房产证》最后一栏相同的内容，其余内容都是一致的。原告东角、水车塘村1962年的《合浦县生产队土地房产所有证附页》和《社员自留地（山）登记表》对争议林地均没有登记，并且1981年“三山落实”、2009年林改时，同样对争议林地没有进行登记。1981年“三山落实”后，争议林地均由第三人六叶水村分给其村民管理使用，现争议林地上大部分是天然林，小部分的杉木、荔枝树是第三人六叶水村的村民所种。2014年5月7日，第三人六叶水村向被告县政府申请对争议林地进行确权，被告县政府受理后向原告东角、水车塘村送达了申请书副本，进行了现场勘验、调查取证、调解，调解未果后由林业部门集体讨论提出确权建议，并经被告县政府集体讨论决定后作出《处理决定》。原告东角、水车塘村不服，向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府经复议作出钦政复决字（2014）72号《钦州市人民政府行政复议决定书》，决定维持了被告县政府作出的《处理决定》。原告东角、水车塘村仍不服，于2014年12月18日向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销被告县政府作出的《处理决定》，责令被告县政府重新作出具体行政行为。
另查明，1962年“四固定”时的六新公社新南大队第一、第二生产队，后分别更名为现在的小江镇新南村民委员会水车塘村民小组和东角村民小组。
一审法院判决认为，行政机关作出的具体行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉具体行政行为的职权和作出具体行政行为所依据的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。一、被告县政府是否享有作出被诉具体行政行为的职权问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，被告县政府对本案原告东角、水车塘村和第三人六叶水村之间发生林地所有权争议，是有权处理的。二、被告作出的处理决定所认定的事实是否清楚、证据是否确凿充分的问题。本院认为，集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准。本案中，对于争议林地的权属，原告东角、水车塘村和第三人六叶水村都提供1962年土地房产所有证来主张争议林地的权属。原告东角、水车塘村分别提供宋传仁、宋德广的土地房产所有证最后一栏记载的内容包含了部分争议林地，其提供的《保效证明》记载的内容包含了全部争议林地；第三人六叶水村提供的生产队土地房产所有证附页中辣枝麓、大山肚、石境麓、生牛麓栏记载的内容也包含了全部争议林地。双方提供的1962年土地房产所证记载的内容都包含了争议林地，但是如何确定争议林地的权属，关键在于双方提供的1962年土地房产所有证的证据效力。原告东角、水车塘村提供的宋传仁、宋德广的土地房产所有证最后一栏的内容登记在“以下空白”印章上，且政府保存的土地房产所有证存根没有这项内容的记载，存在严重的瑕疵。虽然原告东角、水车塘村提供《保效证明》佐证其真实性，但在诉讼中第三人六叶水村对宋传仁、宋德广的土地房产所有证最后一栏的内容和《保效证明》的内容的真实性提出异议，并申请进行司法鉴定，可原告东角、水车塘村在鉴定期间拒不提供鉴定材料，致使司法鉴定无法进行，其应承担不利法律后果，故其提供的宋传仁、宋德广的土地房产所有证的最后一栏记载的内容和《保效证明》记载的内容不具有真实性，不能作为本案定案依据。第三人六叶水村提供的土地房产所有证，虽然只是附页，但其与正页具有相同的法律效力，该附页加盖有颁证机关合浦县人民委员会骑缝章，与政府保存的六叶水生产队产权登记表记载的内容一致，符合土地登记填证的形式要求，内容是客观真实的，可以作为本案定案的依据。本院综合以上证据，可以确认1962年“四固定”时合浦县人民委员会已将争议林地固定落实给第三人六叶水村。1962年“四固定”后争议林地的权属一直没有变更过。1981年“三山落实”政府将争议林地登记发证给第三人六叶水村，期间争议林地一直由第三人六叶水村管理使用，因此，被告县政府以此为依据将争议林地确为第三人六叶水村农民集体所有，事实清楚、证据确凿。三、程序是否合法的问题。被告县政府对第三人六叶水村的林地权属调处申请进行了受理，受理后向原告东角、水车塘村送达了林地确权申请书副本，进行了现场勘验、调查取证、调解，由林业部门集体讨论提出确权建议，并经被告县政府集体讨论决定后作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。四、适用法律及法规是否正确问题，本案确定争议林地的权属，依据的证据材料是1962年“四固定”时的土地房产所有证和当事人对争议林地的管理使用事实，故被告县政府适用广西壮族自治区行政区域范围内调处土地山林水利权属纠纷的行政法规，即《暂行条例》第四条和《调处条例》第三十四条第（二）项、第三十五条第（二）项是正确的。综上所述，被告县政府作出的《处理决定》证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，本院予以维持。原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定判决，维持被告浦北县人民政府2014年7月22日作出浦政决字（2014）2号《浦北县人民政府关于小江镇苏村村民委员会六叶水村民小组与新南村民委员会东角、水车塘村民小组林地权属争议的处理决定》。
上诉人东角村、水车塘村上诉称，一、浦北县政府浦政决字（2014）2号处理决定将争议林地处理给六叶水村集体所有，认定事实不清、证据不足。一审法院判决维持该处理决定没有任何事实及法律依据。1、“蒙塘山”一千多亩林地（包含争议林地）于1962年“四固定”时期已固定落实给上诉人集体所有。上诉人有1962年的《合浦县社员土地房产证》为证，虽然该证记载的“蒙塘山”是在“以下空白”方章格内，但合浦县六新人民公社管理委员会出具了《保效证明》，上诉人提供的社员土地房产证应依法作为本案的定案依据。2、上诉人取得“蒙塘山”的管理和使用权后，一直派有人专门上山管理并长期收益，直至2006年初。二、浦北县政府浦政决字（2014）2号处理决定采信证据不公，偏袒六叶水村，一审法院判决维持了被上诉人所作出的处理决定，明显错误。上诉人提供的《合浦县社员土地房产证》及合浦县六新人民公社管理委员会出具的《保效证明》等证据浦北县政府全部不采纳，却采纳六叶水村提供的《合浦县生产队土地房产证附页》以及从浦北县林业局复印出来的附页复印件，该两份证据有明显的瑕疵，是无效证据。三、一审法院违反回避制度。本案一审合议庭组成人员潘锡钰与第三人六叶水村有特殊的利害关系，经上诉人申请回避而拒绝回避。综上所述，浦北县政府作出的浦政决字（2014）2号处理决定认定事实不清，证据不足，采信证据不公。一审法院作出的（2015）浦行初字第2号行政判决维持浦北县政府的处理决定没有任何事实及法律依据。因此，请求二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，依法判决撤销浦北县人民法院作出的（2015）浦行初字第2号行政判决，依法判决撤销浦北县政府作出的浦政决字（2014）2号处理决定，责令浦北县政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
被上诉人浦北县政府辩称，一、浦政决字（2014）2号认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。1962年，合浦县人民委员会就将争议林地确权给了六叶水村，保存在小江镇政府档案室的六叶水村1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第十三、十四、十五、十六栏与1962年《合浦县六新公社苏村大队六叶水生产队产权登记表》顺数第六、七、八、九栏记载内容相符，上述栏目记载的内容包含了争议林地。1981年“三山”落实时，六叶水村将争议林地进行了登记，保存在浦北县林业局的六叶水生产队《山权证附表》顺数第一栏记载的内容包含了争议林地。2009年“林改”时，六叶水村及其村民申请登记并领取了争议林地的《林权证》。东角村、水车塘村以六新公社新南大队第贰生产队宋德广1962年《合浦县社员土地房产证》倒数第一栏、第壹生产队宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证》倒数第一栏登记的内容主张权属，该两证倒数第一栏记载的内容虽然包含了部分争议林地，但登记的内容覆盖在“以下空白”方章上面，而保存在小江镇政府档案室的宋传仁、宋德广1962年《合浦县社员土地房产证存根》记载的内容除了没有记载有上述覆盖在“以下空白”方章上面的内容之外，其余记载内容一致。此外，保存在小江镇档案室的东角村、水车塘村1962年的《合浦县生产队土地房产所有证附页》均没有记载争议林地的内容。1981年“三山”落实、2009年林改时，东角村、水车塘村也没有对争议林地没有进行申报登记。且争议林地一直以来均由六叶水村管理使用，期间无人提出异议，争议林地上除了天然林外，杉木、荔枝树是六叶水村村民所种。二、东角村、水车塘村上诉理由不成立。1、上诉人提供的《保效证明》在小江镇政府档案室没有记录，也无其他证据相互予以佐证，不能对抗保存于小江镇政府档案室、县林业局的档案材料。2、上诉人以宋德广1962年《合浦县社员土地房产证》、宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证》倒数第一栏记载内容主张争议林地权属，但该栏所记载的内容不符合填证规范，且与小江镇政府档案室保存的宋德广、宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证存根》记载内容不符。1981年“三山落实”时上诉人也没有对争议林地进行登记。3、一审期间，六叶水村申请对上诉人提供的宋传仁、宋德广的土地房产所有证最后一栏的内容、《保效证明》的内容的真实性进行司法鉴定，但东角村、水车塘村在鉴定期间拒不提供鉴定材料，致使司法鉴定无法进行，应承担举证不能的法律后果。4、上诉人对争议林地没有管理事实，而争议林地一直由第三人管理收益。综上所述，浦北县政府根据1982年桂发（1982）36号《广西壮族自治区稳定山杈林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（二）项和第三十五条第（二）项规定，作出浦政决字（2014）2号《处理决定》正确合法，浦北县人民法院（2015）浦行初字第2号行政判决认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，程序合法，请求依法维持。
一审第三人六叶水村述称，一、争议的林地1962年“四固定”时就分配给本村民小组，该事实有六叶水村1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》、《合浦县六新公社苏村大队六叶水生产队产权登记表》记载的内容证实；1981年、2009年又分别申报登记。本村民小组一直对争议地经营管理收益，六十四年以来从无人提出异议。二、东角村、水车塘村对争议林地没有任何合法土地使用证，也没有管理使用事实。1、其提供的合浦县生产队土地房产所有证，在校对章以下空白栏伪造蒙塘麓土地登记，明显违法。2、其提供的合浦县生产队土地房产所有证与小江镇人民政府档案室存档记载不符，明显存在瑕疵。3、其提供的“保效证明”是虚假证明，不具有法律效力。综上所述，浦北县政府作出的浦政决字（2014）2号处理决定和浦北县人民法院（2015）浦行初字第2号行政判决正确，请求二审法院依法驳回两上诉人的上诉请求，维持浦北县人民政府作出的浦政决字（2014）2号处理决定和浦北县人民法院（2015）浦行初字第2号行政判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审判决认定的事实与采信的证据本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是：一、上诉人东角村、水车塘村提供的六新公社新南大队第贰生产队宋德广1962年《合浦县社员土地房产证》、第壹生产队宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证》以及《保效证明》能否作为定案依据。二、一审法院是否违反回避制度。
关于第一个争议焦点。本院认为，上诉人提供的宋德广1962年《合浦县社员土地房产证》、宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证》倒数第一栏登记的“蒙塘山”四至范围虽然包含了争议的林地，但该登记的内容覆盖在“以下空白”方章上，而保存在浦北县小江镇人民政府档案室的宋德广1962年的《合浦县社员土地房产证存根》、宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证存根》均没有该栏登记的内容，即上诉人提供的两证登记的内容和国家机关保存的证据存根登记的内容不符。上诉人为了证实上述两证倒数第一栏登记内容的合法性，提供了一份《保效证明》，但在一审法院审理期间，一审第三人六叶水村对《保效证明》的真实性提出异议，申请对《保效证明》形成时间进行司法鉴定，但上诉人不能提供《保效证明》原件，致使司法鉴定无法进行，导致《保效证明》真伪不明，上诉人应当承担举证不能的法律后果。因此，上诉人提供的六新公社新南大队第贰生产队宋德广1962年《合浦县社员土地房产证》、第壹生产队宋传仁1962年《合浦县社员土地房产证》以及《保效证明》均不能作为定案的依据，上诉人以上述证据主张争议林地的权属的上诉理由不成立。
关于第二个争议焦点。本案上诉人在一审法院审理期间提出回避申请，理由是：1、合议庭有一位审判员与六叶水村某村民有亲戚关系；2、人民陪审员对行政案件不够熟悉，由人民陪审员参加本案合议庭不合适。本院认为，对于第一个回避理由，上诉人没有提供证据证实，一审法院也查无实据；第二个回避理由不符合法律规定。因此，一审法院驳回上诉人的回避申请正确，上诉人上诉认为一审法院违反回避制度的上诉理由不成立。
本案中，被上诉人浦北县政府收集提供的保存在浦北县小江镇人民政府档案室一审第三人六叶水村1962年《合浦县六新公社苏村大队六叶水生产队产权登记表》第六、七、八、九栏记载内容与六叶水村《合浦县生产队土地房产所有证附页》第十三、十四、十五、十六栏记载内容相符，上述栏目记载的内容包含了争议林地。1981年，六叶水村对争议林地进行了申报登记，保存在浦北县林业局的六叶水生产队《山权证附表》第一栏记载的内容也包含了争议林地。上述证据相关栏目记载的内容相符、互相认证，且是国家机关保存的土地权属登记资料，内容客观真实，应当作为定案的依据。因此，被上诉人浦北县政府作出的浦政决字（2014）2号处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合程序，
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人东角村、水车塘村上诉理由不成立，上诉请求没有事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人浦北县小江镇新南村民委员会东角村民小组、水车塘村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦乐熙
审 判 员 钟凌意
代理审判员 刘平平
二〇一五年十月××日
书 记 员 龙杰能