安徽省池州市贵池区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）贵行初字第00032号
原告：钱双顶。
委托代理人：钱四六。
被告：池州市城市行政管理执法局，住所地安徽省池州市贵池区百牙路21号。
法定代表人：盛建国，该局局长。
委托代理人：陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。
被告：池州市人民政府，住所地安徽省池州市百牙中路1号。
法定代表人：雍成翰，池州市市长。
委托代理人：唐义满，池州市人民政府法制办公室科长。
原告钱双顶不服池州市城市行政管理执法局和池州市人民政府关于行政管理行政撤销一案，于2015年12月7日向本院提起行政诉讼。本院2015年12月7日受理后，于2015年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2015年12月22日追加池州市人民政府为被告参加诉讼并送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月20日公开开庭审理了本案。原告钱双顶及委托代理人钱四六，被告池州市城市行政管理执法局委托代理人陈钱胜、池州市人民政府委托代理人唐义满到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告钱双顶诉称，第一，被告认定事实不清，行政行为缺乏法律依据。被告未经调查就将本案房屋认定为钱四六所建，盲目作出限期拆除决定书，后被告发现错误，改为对原告钱双顶作出行政处罚。实际上该房屋系原告长女钱丽娟所建。被告对房屋主人认定事实不清，违章执法；原告建房申请程序与同村其他村民建房程序一样，均无建设规划许可证，被告仅处罚原告执法不公；被告认定原告违章建筑没有相应证据。第二，原告涉案房屋不属于城市规划区，被告适用法律错误。原告涉案房屋系建在村组集体土地上，不属于城市规划区，而只有城市规划区内的房屋才适用《城乡规划法》。第三，原告长女建房有法可依，是合法建筑。依据《中华人民共和国土地管理法》以及安徽省相关法律规定，原告长女钱丽娟作为集体经济组织成员，依法拥有唯一住房，该建设用地在原告所在村组属于集体所有，不存在违反城乡规划问题，原告也经村民同意后向村委申请，符合法律规定，应依法认定为合法建筑。第四，被告作出行政行为程序违法。被告在作出行政处罚决定之前未依法履行告知原告有听证权利的程序义务。第五，被告行政行为违反行政处罚适当性原则。原告房屋是在村组集体土地上修建，没有严重影响城市规划，被告不顾原告可以通过补办证件予以纠正的情形，直接限期拆除原告房屋，与原告行为危害社会程度不相当，违反适当性原则。第六，依照《城乡规划法》第六十四条规定，无法采取改正措施消除影响的才可限期拆除，本案被告未能提供原告违章建筑不能采取补办手续及无法采取改成措施消除对规划产生影响的证据，故被告作出《限期拆除决定书》依据不足。第七，被告执法目的缺乏正当性。被告对原告建房行为未进行过制止措施，也未下达过停工通知，而原告建房已向基层组织和政府主管部门提出了建房申请。请求法院：1、依法判令被告撤销作出的池城管（规划）限字[2015]年第7034号《限期拆除决定书》；2、被告承担诉讼费用。
原告提供了以下证据材料：
证据一、被告池州市城市行政管理执法局向原告作出的《限期拆除决定书》，证明被告对原告作出的行政行为；
证据二、被告池州市人民政府作出的《行政复议决定书》，证明原告对被告具体行政行为经过行政复议。
证据三、《农村土地承包证》及原告身份证复印件，证明原告身份信息，以及原告建房合法依据。
证据四、钱丽娟户口本，证明原告建房合法依据。
证据五、证明人证明材料，证明原告建房时无任何部门制止，村民建房没有规划许可证。
证据六、被告池州市城市行政管理执法局向钱四六作出的《限期拆除决定书》，证明被告曾处罚主体错误。
证据七、土地征收公示，钱四六身份证复印件，证明钱四六建房土地被征收。
证据八、建房申请报告，证明原告建房前已经合法程序。
被告池州市城市管理行政执法局辩称，原告诉请没有事实和法律依据，请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。第一，被告认定原告120平方米建筑物未办理建设工程规划许可证，系违法建设，法律依据充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，都应当取得建设工程规划许可证，方可进行建设。原告在未取得建设工程规划许可证的情形下，擅自建设120平方米建筑物，经市规划部门确认为违法建设，法律依据充分。第二，被告作出的限期拆除决定书程序合法。原告违法建设施工时，被告贵池分局梅龙城管执法大队执法人员和梅龙街道工作人员多次到现场制止，原告不听劝阻，仍强行施工。且被告对原告违法建设行为立案查处后，依法向原告发送《行政处罚事先告知书》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》等法律文书，并在发送《限期拆除决定书》前已告知原告应在规定期限内自行拆除违法建设。第三，被告查处违法建设是在依法行使职权，与房屋征收部门开展的房屋征收活动没有必然关联性。第四，原告家中人口多、居住条件差、村民组全体同意，原告不能以此为由在未取得建设规划许可证前提下违法建房。第五，根据《池州市城市管理相对集中行使处罚权暂行办法》规定，被告系依法查处原告违法建设的合法行政机关。
被告池州市城市管理行政执法局提供了以下作出具体行政行为的事实和程序证据：
证据一、被告法定代表人身份证明及组织机构代码一份，证明被告身份信息及主体资格。
证据二、《立案登记表》一份、《询问笔录》二份、现场勘查笔录及现场勘验照片各二张，证明原告违法建设未取得《规划许可证》事实及被告依法调查取证。
证据三、被告关于确认方福康等四户违法建设认定的函，证明原告搭建的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建设的事实。
证据四、事先告知书及送达回证各一份、限期拆除决定书及送达回证各一份、行政决定催告书及送达回执、送达照片各一份。证明被告依法确认原告违法建设程序合法，涉案房屋属违法建设的事实。
证据五、池州市人民政府行政复议决定书，证明被告要求原告限期拆除违建房屋的具体行政行为经复议机关维持的事实。
被告提供了作出具体行政行为适用的法律法规：
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条
《池州市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第一条、第三条第一款、第二十一条
《中华人民共和国行政处罚法》
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》
《安徽省城市管理相对集中行政处罚权办法》
《安徽省人民政府法制办公室关于在池州市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》
被告池州市人民政府辩称，为进一步查明案件事实，被告池州市人民政府在行政复议过程中，赴涉案建设所在地贵池区梅龙街道办事处中梅村闸口村，询问原告妻子、查看建设房屋情况，经审查，被告池州市城市管理行政执法局具体行政行为事实清楚、程序合法，在此基础上作出维持复议决定，行政复议程序合法。
被告池州市人民政府提供了以下作出具体行政行为的事实和程序证据：
证据一、行政复议受理审批表，证明被告受理行政复议程序合法。
证据二、行政复议受理通知书，证明被告依法受理行政复议案件并进行送达。
证据三、行政复议答复通知书，证明池州市城市管理行政执法局对其具体行政行为提交证据和法律依据且已答复。
证据四、行政复议答辩书，证明池州市城市管理行政执法局答辩情况。
证据五、行政复议决定书，证明被告作出维持复议决定。
证据六、送达回证，证明行政复议决定书送达情况。
经庭审质证，原告对被告池州市城市管理行政执法局提供的证据提出如下质证意见：
对证据一、四、五无异议；
对证据二，立案登记表无异议，对询问笔录内容真实性有异议，钱新华无文化而笔录中“有文化”与真实情形不符，且执法人员吴家辉当时未出示证件，询问笔录是被告自己写的，原告不知情。对勘验笔录和照片均有异议，被告未通知原告到场，且照片不是勘验现场。
对证据三有异议，对该证据不知情。
原告认为被告适用的法律法规与本案无关。
原告对被告池州市人民政府提供的证据提出如下质证意见：
该证据均是被告池州市人民政府内部程序材料，对其真实性不持异议，但对其证明目的有异议，不能证明原告涉案房屋系违法建设。
被告池州市人民政府对被告池州市城市管理行政执法局提供的证据及适用法律法规均无异议。
被告池州市城市管理行政执法局对被告池州市人民政府提供的证据均无异议。
被告池州市城市管理行政执法局对原告提供的证据提出如下质证意见：
对证据一真实性无异议，但对原告证明目的有异议，不能证明被告行为违法。
对证据二无异议。
对证据三真实性无异议，但承包地上建房系违法行为。
对证据四真实性无异议，但钱丽娟户口本与本案无关。
对证据五证人证言真实性有异议，且即使真实也无法证明原告建房系通过村委会同意。
证据六真实性无异议，结合被告《关于确认方福康等四户违法建设认定的函》，系被告原将违法建设主体搞错了，之后又作出纠正。
证据七与本案无关，土地征收行为和确认房屋违法行为法律性质不同。
对证据八真实性有异议，即使真实，村委会无权准许原告在规划范围之外违法建房，亦无权书面答复。
被告池州市人民政府对原告提供的证据提出如下质证意见：
对证据三，原告建房在田埂和路边，影响排灌，即使在承包地上建房也需规划部门批准。
对证据八，村委会非建房批准机关，原告建房需经规划部门批准。
对其余证据质证意见同被告池州市城市管理行政执法局。
结合当事人举证、质证意见，本院作如下认证：
对原告提供的证据一至三、六，二被告均对其真实性无异议，本院予以确认。证据四系案外人身份信息，与本案无关，本院不予认定。证据五系证人证言，因相关证人未出庭作证，故无法确认其真实性且无其他证据相佐证，故本院不予认定。证据七系权力机关张贴的土地征收公告与土地补偿公示表，与本案无关，本院不予认定。证据八系原告向梅龙街道中梅村委会申请建涉案房屋的报告，原告称申请报告下半部分系村委会全体村民同意签字，但因村民未出庭，无法核实其真实性，且无相关证据材料佐证，故对该证据不予认定。
对被告池州市城市管理执法局提供的证据，原告及另一被告池州市人民政府对一、四、五无异议，本院予以确认。对证据二，原告对立案登记表无异议，但认为询问笔录内容不真实，被告未对原告进行询问，与其质证意见中被告池州市城市管理执法局执法人员未向原告出示证件矛盾，应认定被告询问笔录系经询问原告后当场制作，又因该询问笔录中有关于执法人员出示执法证件的内容、形式合法，且有两名执法人员及见证人签字认可，故对该两份询问笔录予以认定。原告认为现场勘验笔录和照片均不真实，被告池州市城市管理执法局并未通知原告到场，结合现场勘验笔录中现场见证人与勘查人员签名以及对涉案房屋及见证人签字的现场照片，应认定该现场勘验笔录系真实合法，故对现场勘验笔录及照片予以认定。原告对证据四不知情，本院经审查认为，该函系池州市城市规划局对涉案房屋建设主体的纠正，结合原告证据一和证据六，被告池州市城市管理执法局曾根据该函对行政相对人进行过变更，对该证据予以认定。
对被告池州市人民政府提供的证据，因原告与池州市城市管理执法局均无异议，本院经审查予以认定。
对被告适用的法律法规，原告认为与本案无关，本院经审查认为该法律法规系关于违法建设行政处罚的依据，故对被告使用的法律依据予以认可。
经审理查明，钱双顶于二十世纪九十年代承包位于池州市贵池区梅龙镇中梅村闸口组河道旁5亩5分5厘土地（承包权证号码：贵字第2804030号），其中包括1亩3分1厘耕地、4亩2分5厘水田（旱地东至迎春路，西至沟；水田东至沟，西至路）。2014年10月，钱双顶以家人多无房屋居住为由，未取得建设工程规划许可证即在其承包耕地上建设房屋。2015年4月30日，池州市城市行政执法管理局向案外人钱四六作出《限期拆除决定书》，2015年6月2日，池州市城乡规划局向池州市城市行政执法管理局发送《关于确认方德康等四户违法建设认定的函》，告知其认定的违法建设主体错误，并认定本案钱双顶上述房屋系违法建设。池州市城市行政执法管理局又于2015年5月6日、6月23日对钱双顶及其妻子调查询问，于2015年6月11日到钱双顶上述建设房屋处进行现场勘验检查，于2015年7月9日作出拟对钱双顶行政处罚的池城管[规划]告字[2015]第7034号《事先告知书》，于2015年7月15日作出池城管[规划]限字[2015]第7034号《限期拆除决定书》，要求钱双顶在5日内自行拆除违法建设。后因钱双顶逾期未拆除，池州市城市行政执法管理局又于2015年7月23日作出池城管[规划]强催字[2015]第7034号《行政决定催告书》。钱双顶对该行政行为不服，于2015年9月18日向池州市人民政府申请行政复议。2015年11月9日，池州市人民政府作出池行复[2015]15号《行政复议决定书》，对池城管[规划]限字[2015]第7034号《限期拆除决定书》作出维持的复议决定。钱双顶对该行政复议仍不服。以致成诉。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，城建规划主管部门或镇人民政府负责办理建设工程规划许可证，在该规划范围外建房系违法建设。且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款、第十七条第一款第（一）项的规定，农村土地承包经营权人未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。本案原告钱双顶未取得建设工程规划许可证，在其农村承包土地上建房，因违反法律强制性规定，其所建房屋系违法建设。同时，被告池州市城市管理行政执法局经调查、取证、勘验、事先告知等法定程序，最终对原告钱双顶作出的《限期拆除决定书》，被告池州市人民政府亦依法定程序对该决定书作出维持决定，二被告行政行为均事实清楚、程序合法、适用法律正确。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款、第十七条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告钱双顶的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元，由原告钱双顶负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。
审 判 长 孙晓姿
代理审判员 赵玲玲
人民陪审员 程 锦
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 彭卓越
附本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款城建规划主管部门或镇人民政府负责办理建设工程规划许可证，在该规划范围外建房系违法建设。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第一款农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。
第十七条第一款第（一）项承包方承担下列义务：（一）维护土地的农业用途，不得用于非农建设。