浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙01行终244号上诉人（原审原告）严忠女，女，1976年11月10日出生，汉族，住杭州市余杭区。委托代理人严忠良，男，1974年12月10日出生，汉族，住杭州市余杭区。系原告严忠女之兄。上诉人（原审原告）李全英，女，1962年8月15日出生，汉族，住杭州市余杭区。上诉人（原审原告）朱新萍，女，1978年12月16日出生，汉族，住杭州市余杭区。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区住房和城乡建设局，住所地杭州市余杭区南苑街道南大街建设大厦。法定代表人宋建勇，该局局长。委托代理人余峰，该局工作人员。委托代理人马洁，浙江振业律师事务所律师。上诉人严忠女、李全英、朱新萍（以下简称严忠女等三人）因不履行法定职责一案，不服杭州市余杭区人民法院（2016）浙0110行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2015年1月23日，严忠女等三人与严忠良、李全女共同向余杭住建局邮寄《申请查处函》，要求余杭住建局查处“浙江省杭州市余杭区五常街道农民多高层公寓建设管理中心建设的西溪北苑西区三期三标段工程安置房材料不达标主体结构倾斜问题”。余杭住建局于2015年2月10日向其作出《关于严忠女等信访事项的答复意见书》，主要内容为：一、工程项目基本情况：根据已经出具的检测鉴定报告，结果反映该工程部分构件混凝土强度不足、楼板存在保护层偏厚、板厚超差、承载力不足等质量问题。后经原设计单位根据检测结果复核，设计单位认为梁柱截面尺寸、混凝土强度基本可满足规范及设计要求，针对局部强度不足、楼板厚度、钢筋保护层厚度、箍筋间距不满足设计要求的，可通过专家论证采取合理的加固等加强措施处理后，来满足相应构件的设计及规范要求。二、调查处理情况：根据区委区政府的相关工作要求，余杭住建局成立质量鉴定和维修方案研究小组及政策处置小组督促和配合对西溪北苑西区相关问题进行处理：1、在质量鉴定及维修方面，余杭住建局邀请省内权威专家，在直面事实过程、尊重检测结果的基础上，先后共组织三次专家会议，经专家认定该工程需做好后续检测工作，根据现有检测结果可对工程主体结构实施加固。现阶段，相关单位已初步制定维修补强方案。2、在政策处置方面，余杭住建局专门成立调查组，就西溪北苑西区三期三标段问题对项目建设过程及各参建单位进行调查处理，现阶段还在调查处理过程中，等调查处理完毕，余杭住建局将根据有关法律法规予以处理。三、下一步工作：接下来，余杭住建局还将督促参建各方积极履职，必须本着切实维护人民群众根本利益的基本原则，从实际出发，严格按照专家的相关意见要求，以“公正、公开、透明”的原则，认真积极妥善处理好存在的问题。原审法院经审理查明，2015年1月23日，严忠女等三人与严忠良、李全英共同向余杭住建局邮寄《申请查处函》，要求余杭住建局查处“浙江省杭州市余杭区五常街道农民多高层公寓建设管理中心建设的西溪北苑西区三期三标段工程安置房材料不达标主体结构倾斜问题”。余杭住建局收到该申请查处函后认为，其已经在着手调查严忠女等人反映的工程质量问题，并着重组织确定整改方案、督促相关单位进行整改，为下一步作出行政处罚作准备。余杭住建局遂于2015年2月10日作出《关于严忠女等信访事项的答复意见书》。严忠女等三人认为余杭住建局未依法履行法定查处职责，故诉至法院。另查明，1.西溪北苑项目系五常街道被拆迁户安置房小区。该项目位于五常街道以北，文一西路与荆长公路交叉口，主要用于安置文一社区及五常社区安置户，总用地面积为493109.12平方米，建筑面积为956187.7平方米。西溪北苑项目分为东区、西区、北区、四期共四个区块。西溪北苑三期三标段项目位于五常街道文一社区，于2010年8月31日开工建设，项目用地为国有划拨，建设单位为杭州市余杭区五常街道农民多层公寓建设管理中心，总包单位为大华建设，施工单位杭州建工集团有限责任公司，监理单位为浙江五洲工程项目管理有限公司，工程由余杭区质检站负责监督。该项目共建设安置房13幢，其中户型为150㎡11幢、户型为120㎡1幢、户型为80㎡1幢。2.2012年10月22日，余杭住建局下属的杭州市余杭区建筑工程质量监督站作出余建质（12M）第10/22/01号《限期整改通知单》，责令杭州市余杭区五常街道农民多层公寓建设管理中心就西溪北苑西区三期三标工程以下问题进行整改：1.对所有不合格的试块进行梳理，进行全面闭合处理；2.加强其他楼号的检测（提交检测方案）；3.对50#楼现阶段检测出的问题情况以及后期的检测结果，协同其他主体单位进行协调处理（提交处理意见、设计复核结果及意见）。2012年11月28日，余杭住建局下属的杭州市余杭区建筑工程质量监督站作出余建质（12M）第11/28/01号《限期整改通知单》，责令杭州市余杭区五常街道农民多层公寓建设管理中心就西溪北苑西区三期三标43#、45#、50#楼主体部分构件达不到设计要求问题，在设计单位出具核算书以及技术处理方案后组织召开专家会议，对方案进行论证并确定最终处理方案，确保工程满足安全使用的相应要求。4.2016年9月19日，余杭住建局向西溪北苑西区三期三标段工程的施工单位杭州建工集团有限责任公司作出余建罚[2013]53-1号《行政处罚决定书》，认定杭州建工集团有限责任公司不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工，造成工程质量不符合规定的质量标准，鉴于其已对不符合规定质量标准的工程负责加固，并经五方责任主体验收结论为满足设计要求，故给予工程合同价款3%的罚款即435.9048万元。2016年9月19日，余杭住建局向西溪北苑西区三期三标段工程的监理单位浙江五洲工程项目管理有限责任公司作出余建罚[2013]53-2号《行政处罚决定书》，认定浙江五洲工程项目管理有限责任公司将不合格的建设工程、建筑材料按照合格签字确认，故给予该公司75万元罚款。原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”的规定，余杭住建局作为建设行政主管部门，负责本行政区域内建设工程质量的监督管理工作，具有对辖区工程建设行为进行查处的法定职权。本案中，严忠女等三人向余杭住建局邮寄《申请查处函》，要求查处“浙江省杭州市余杭区五常街道农民多高层公寓建设管理中心建设的西溪北苑西区三期三标段工程安置房材料不达标主体结构倾斜问题”。余杭住建局在收到该申请后，已经对上述问题展开调查并已经积极组织确定整改方案、督促相关单位整改，亦积极开展调查并收集证据。余杭住建局根据上述情况作出《关于严忠女等信访事项的答复意见书》，将案涉工程项目基本情况、调查处理情况以及下一步的工作告知严忠女等人，系其履行法定职责的体现。需指出的是，余杭住建局对严忠女等人提出的履职申请，作出的《关于严忠女等信访事项的答复意见书》上加盖信访专用章存在不当。尽管上述不当不足以导致被诉行政行为违法，但应引起余杭住建局的充分注意。另，余杭住建局在进一步调查核实的基础上，对施工单单位、监理单位依法作出行政处罚决定书，进一步履行了其对建设工程质量的监督管理。严忠女等三人要求撤销被诉《关于严忠女等信访事项的答复意见书》，责令余杭住建局依法履行查处案涉工程质量问题的法定职责，理由不能成立。故对其诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回严忠女等三人的诉讼请求。本案受理费50元，由严忠女等三人负担。上诉人严忠女等三人不服原审判决向本院提起上诉称，一、根据《中华人民共和国建筑法》第六十三条、《建设工程质量管理条例》第五十三条、《建设工程质量检测管理办法》第二十五条的规定，上诉人检举建筑工程质量违法行为系根据上述法律规定的授权，而非《信访条例》。被上诉人将上诉人的申请查处行为当做信访行为处理系行政乱作为。二、上诉人于2015年1月23日向被上诉人邮寄《查处申请函》举报案涉建筑质量违法问题，被上诉人在2015年2月10日之前即已查实，但却在上诉人起诉后的1年7个月后（2016年9月19日）才做出余建罚[2013]53-2号《行政处罚决定书》，明显怠于履行职责；且该处罚决定系诉讼过程中作出，不能作为证据使用。三、案涉建筑质量违法问题还有其他违法行为人，被上诉人对其未作出处罚，明显违法。上诉人在原审中提供的证据5（光盘）能够证明案涉建筑的总承包为当时没有总承包资质的大华建设公司，被上诉人未对其进行处罚且否认其总承包身份，原审法院也避而不谈，显然遗漏重大事实。四、根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条的规定，即使被上诉人在诉讼过程中已经作出行政处罚决定，原审法院认为其已经履行职责，也应当判决确认违法。综上，请求撤销原判；撤销被上诉人于2015年2月10日作出的《关于严忠女等信访事项的答复意见书》；判令被上诉人依法履行查处案涉建筑质量问题的法定职责；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人的答辩意见与一审一致，请求驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《建设工程质量管理条例》的规定，被上诉人余杭住建局具有对其辖区内建设工程质量实施监督管理并对违反该条例的行为进行查处的法定职权。本案中，上诉人严忠女等三人在《申请查处函》中要求被上诉人余杭住建局履行的职责内容——通过查处消除房屋存在的质量问题并对造成该质量问题的违法行为人进行处罚——属于被上诉人的职权范围，故被上诉人余杭住建局依法应当在收到该申请后的两个月内对申请事项作出处理并将处理结果告知上诉人严忠女等三人。根据被上诉人余杭住建局《关于严忠女等信访事项的答复意见书》所载，针对房屋质量问题——其在接到案涉《申请查处函》之前即已组织召开专家会议，根据专家意见要求做好工程检测工作并根据现有检测结果对工程主体结构实施加固；针对违法行为人的处罚问题——亦在接到案涉《申请查处函》之前成立调查组进行调查；同时明确至案涉答复意见作出时，加固及调查工作仍在实施过程中。本院认为，根据在案证据显示，被上诉人余杭住建局在2013年即已针对案涉工程的施工单位、监理单位涉嫌存在的违法行为予以立案，但一直未作出最终处理决定，在收到上诉人严忠女等三人提出的案涉查处申请后两个月内仍未作出，且并未在案涉答复意见中就此说明理由，故其认为已依法履行法定职责的主张不能成立。同时，上诉人严忠女等三人在《申请查处函》中要求查处的涉嫌违法行为人还包括建设单位、设计单位等主体，但被上诉人余杭住建局对此未作出任何处理的说明意见，显然未依照申请完全履行法定职责。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销杭州市余杭区人民法院（2016）浙0110行初114号行政判决；二、责令杭州市余杭区住房和城乡建设局依法对案涉《申请查处函》作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人杭州市余杭区住房和城乡建设局负担。上诉人至本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被上诉人至本判决生效之日起七日内向本院缴纳案件受理费。本判决为终审判决。审 判 长  李 洵审 判 员  王银江代理审判员  唐莹祺二〇一七年五月八日书 记 员  郑 漩