海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第319号
上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛。
上诉人（原审第三人）杨火珍。
委托代理人吕德华。
被上诉人（原审原告）杨恩洲（曾用名杨思洲）。
委托代理人李强，海南林源律师事务所律师。
原审第三人儋州市那大镇侨南村民委员会。
负责人谢奕林，该村委会主任。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、上诉人杨火珍因被上诉人杨恩洲诉儋州市政府给杨火珍颁发集体土地使用证土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人儋州市政府的委托代理人鲍媛，上诉人杨火珍及其委托代理人吕德华，被上诉人杨恩洲及其委托代理人李强到庭参加诉讼。原审第三人儋州市那大镇侨南村民委员会（以下简称侨南村委会）经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：儋州市政府于2009年5月20日向杨火珍颁发儋集用（2009）第00052-2号集体土地使用证（以下简称第00052-2号土地证），土地所有权人为侨南村委会，使用权面积1010.627平方米，地类为住宅，使用权类型为拨用宅基地。该宅基地四至为：东至杨国栋、杨国良宅基地，南至空地，西至道路，北至杨木观宅基地。
原审查明，本案争议宅基地位于侨南村委会杨屋村，该宅基地东至杨国栋、杨国良宅基地，南至空地，西至村路，北至杨木观宅基地，面积1010.627平方米。现杨恩洲在争议宅基地的东北角建有三间平顶房屋用于居住，还建有厨房用于生活，院落内大部分地面已水泥硬化，四周建有围墙。杨思洲是杨恩洲的曾用名。杨恩洲与杨火珍同为杨康和唐亚喜夫妇的养子女。杨康、唐亚喜分别于2003、2013年去世。杨恩洲与杨火珍现均为杨屋村居民，其二人也已各自作为户主进行了户籍登记。除本案争议宅基地外，杨火珍在杨屋村并没有宅基地。儋州市政府对涉案宅基地登记时，杨火珍的户籍并未登记在杨屋村所归属的前进派出所，而是登记在洋浦经济开发区公安局干冲边防派出所。现杨火珍虽户籍登记在杨屋村所归属的前进派出所，但并未在争议宅基地上居住生活，也无自建房屋。2009年4月24日，杨恩洲与杨火珍分别在土地登记申请书上签名，并以身份证和户口簿作为证明身份的材料，申请对座落在杨屋村的1010.627平方米宅基地使用权进行登记，而作为户主的唐亚喜在土地登记申请书上申请人一栏书写名字后又被划去，但并未注明原因。侨南村委会为拟登记的涉案宅基地出具权属来源证明书，并经儋州市那大镇人民政府盖章确认。由侨南村委会盖章确认的宅基地户籍情况调查中杨火珍与唐亚喜的关系中错误登记为儿媳关系。2006年10月12日，儋州市政府对拟登记的宅基地调查中户主登记为杨火珍，而杨恩洲作为共用宅基地的使用人予以登记在册。2009年4月26日，儋州市政府的工作人员对争议宅基地四至范围现场确认时，参与人为宅基地的相邻人杨国良和杨国栋的父亲杨坤福及杨木观的妻子冯玉桃。2009年4月27日，儋州市国土环境资源局那大国土环境资源所对杨恩洲、杨火珍申请登记的宅基地分别在儋州市政务网、儋州市那大镇人民政府及侨南村委会进行了公示。2009年5月13日，儋州市国土环境资源局那大国土环境资源所作出唐亚喜的宅基地公告期满无异议证明书。2009年5月20日，儋州市政府作出同意向杨恩洲颁发儋集用（2009）第00052-1集体土地使用证、向杨火珍颁发第00052-2号土地证的行政行为，该证下宅基地注明为共用宅基地，且可分为两户。但至本案诉讼时，杨恩洲和杨火珍并未领取到土地证。
原审认为，根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，首先，根据儋州市政府提交的证据材料及上述查明的事实，虽杨恩洲、杨火珍在土地登记申请书上签名，但作为当时户主的唐亚喜却未列为申请人，儋州市政府未提交唐亚喜未列为申请人的理由的书面材料，因此，该土地登记申请书存在瑕疵；其次，土地权属来源证明书上存在杨火珍名字涂改痕迹，但未对涂改之处加以注明原因，对于地上建筑物仅用“该村民从划拨后已建上房屋和其他建筑物”来表述地上附着物权属，显然与杨火珍未在争议宅基地上建房的事实不符，且2006年进行宅基地登记时，杨火珍与杨恩洲各自独立成户，各自都有自己的儿女，杨火珍因出嫁还将其户口迁往洋浦落户，并在洋浦生活居住，而本案争议宅基地一直由杨恩洲居住使用，在这种情况下，除非杨恩洲与杨火珍达成共同使用的协议或有其他能够证明其二人对本案争议宅基地共同使用的证据，儋州市政府才能将本案争议宅基地登记为共同使用。但根据儋州市政府的庭审举证证据并不能认定第00052-2号土地证项下宅基地杨火珍具有的共同使用已由杨恩洲同意。本案争议宅基地，如存在遗产分割问题，应先解决遗产纠纷后再由儋州市政府确定宅基地的使用权。因此，第00052-2号土地证项下宅基地并不具有杨火珍与杨恩洲共用的事实基础；最后，杨火珍与其母亲唐亚喜的关系表述错误及争议宅基地的户主登记为杨火珍，而致与争议宅基地的宗地图上权利人不一致。可见，儋州市政府向杨火珍颁发第00052-2号土地证的事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销儋州市政府向杨火珍颁发的第00052-2号土地证。案件受理费50元，由儋州市政府负担。
上诉人儋州市政府上诉称，原审认定儋州市政府须有杨恩洲与杨火珍达成共同使用的协议或者其他证明共同使用的证据才能将争议宅基地登记为共同使用，该认定不客观，也不考虑本案争议地的实际情况，是错误的。杨恩洲、杨火珍对于共同使用争议宅基地均无法提供书面证据，原审通过向双方成员及相关人员询问和调查的方式，查清争议地的历史渊源、使用现状等情况来确定土地权属。原审询问和调查的部分相关人员系争议土地周边建房人员，其证人证言也证实争议土地系由杨火珍、杨恩洲共同使用。上述事实认定，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”的规定。因此，依据《海南省农村宅基地确权登记发证工作技术细则》第四条第六项“两户或两户以上共同使用一处宅基地的，由各户先自行协商确定各自使用范围，其中……（3）经过协商不能确定各户准确使用界线，也不能确定各自分摊面积的，按共同共有办理确权登记”的规定精神，儋州市政府向杨恩洲颁发了儋集用（2009）第00052-1集体土地使用证、向杨火珍颁发了第00052-2号土地证。综上，请求：撤销一审判决；改判驳回杨恩洲的诉讼请求。
上诉人杨火珍上诉称，一、原审认定事实不清。涉案土地所有权人为侨南村委会，系由侨南村委会的前身侨南大队和杨屋生产队分配给杨火珍和杨恩洲的养父母杨康和唐亚喜作为宅基地使用。2000年7月17日杨康已将涉案土地及其他财产立遗嘱给杨火珍继承，杨恩洲没有该土地的使用权。涉案土地上的围墙下半部由杨康、唐亚喜、杨火珍所建，上半部为杨恩洲所建。杨火珍属杨屋村村民，户口始在杨屋村，终也在杨屋村，原审错误认为其户口曾迁出，因而否定其在杨屋村的待遇。唐亚喜系2007年去世，原审认定其为2013年去世错误。杨康和唐亚喜均已去世，涉案土地使用权应视为杨康和唐亚喜的遗产。原审认定杨火珍没有房子不是事实，杨火珍1972年与父母亲共同建造9间泥砖瓦结构的瓦房，长期居住并且照顾父母亲。杨火珍经庭审才知晓儋州市政府给杨恩洲也颁发了本案争议土地的集体土地使用证。二、原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项错误。请求：撤销原判；驳回杨恩洲的诉讼请求。
被上诉人杨恩洲答辩称，一、儋州市政府的上诉理由不成立。儋州市政府没有证据证明争议地属杨恩洲和杨火珍共同使用。侨南村委会出具的土地权属来源证明书是一份格式证明，其所载内容与杨恩洲一家独自使用的现状不符，且未附相关证据予以证明，其不具有法律效力。杨火珍自出嫁后一直随丈夫生活，户口也迁至洋浦，其为争夺父母遗产又将户口迁回杨屋村，但其至今没有使用、居住过争议地。二、杨火珍上诉没有事实根据。1972年杨恩洲养父母杨康及唐亚喜夫妇作为杨屋村村民在本村空地上建起三间泥砖房，土地使用面积不足一百平方米。1982年杨恩洲娶妻生子，为解决住房问题，1983年在其父母所建房屋旁加建两间泥砖房及一间养猪栏，1984年又建两间储放稻谷的仓库、一间牛栏，并筑起围墙。2007年至2008年因房屋破旧不堪，杨恩洲便拆除旧房并建成一层钢混结构的平顶楼居住至今。争议地使用权依法不属遗产，不能继承，那份所谓母亲唐亚喜的“遗嘱”是伪造的，没有法律效力。杨火珍现户口虽在杨屋村，但其已独立成户，其没有使用争议地的事实因而也不能共有争议地的使用权。本案审查的是行政机关发证行为是否合法，杨火珍主张父母遗产继承权应当通过民事诉讼途径加以解决，杨火珍已向法院提起民事诉讼后又撤诉，可见其上诉毫无道理。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
上诉人杨火珍于二审庭审时提交以下10份证据：1.杨火珍的第00052-2号土地证；2.杨恩洲的儋集用（2009）第00052-1集体土地使用证；3.测量日期为2009年4月的杨火珍宅基地宗地图；4.落款时间为2005年3月2日，由“唐亚喜”出具给侨南村委会并附儋州市司法局那大司法所证明的证明材料；5.侨南村委会在2006年7月21日出具的证明；6.侨南村委会于2012年5月8日出具的证明；7.2009年4月24日《土地登记申请审批表》；8.1990年原儋县公安局签发的户口簿；9.杨火珍的第00052-2号土地证（附记事栏）；10.2009年4月24日《农村宅基地户籍情况调查表》。经查，杨火珍提供的上述证据中：杨火珍与杨恩洲二人的土地证、《土地登记申请审批表》及《农村宅基地户籍情况调查表》等5份证据材料均已在原审提交并经庭审质证，依法不属于新证据；其他5份证据则形成时间早于一审时间，杨火珍无正当事由未在一审中提供。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，应不予接纳。综上，本院对杨火珍在二审提供的证据不予接纳。
二审中，杨火珍及杨恩洲均对原审认定的唐亚喜于2013年去世予以否认，并一致认可唐亚喜系于2007年去世。因原审庭审笔录记载杨火珍及杨恩洲均认可唐亚喜于2013年去世，现其二人又均否认该去世时间并主张唐亚喜系于2007年去世，由于其二人对这一事实的陈述前后不一致，且未提供相关证据予以佐证，故本院对唐亚喜去世时间不予确认。
另查明，儋州市政府提供的侨南村委会于2009年4月24日出具的编号为00112号的《关于村民宅基地权属来源证明书》载明：我村委会杨屋村小组杨火珍、杨恩洲村民的宅基地1010.627平方米，是我村委会1968年根据国家的政策、法律规定划拨的。四至界限是：东至杨国栋、杨国良地、南至空地、西至道路、北至杨木观地。该村民从划拨后已建上房屋和其他建筑物，一直使用至今，没有违反村内规划，没有土地争议。儋州市政府提供的权利人为杨恩洲、杨火珍的《土地登记卡》载明：土地权属来源证明文件名称、编号、日期为“二○○九年四月二十四日那大镇侨南村委会《关于村民宅基地权属来源证明书》第00112号”，使用权类型为“批准拨用”。
还查明，杨火珍已向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销儋州市政府给杨恩洲颁发的儋集用（2009）第00052-1集体土地使用证，现该案正在审理中。
二审经审理查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规定，儋州市政府对其给杨火珍颁发第00052-2号土地证的行为负有举证责任。本案中，儋州市政府将涉案土地权利人登记为杨火珍、杨恩洲并给杨火珍颁发第00052-2号土地证，根据的土地权属来源证明是侨南村委会于2009年4月24日出具的《关于村民宅基地权属来源证明书》，该证明书载明杨火珍、杨恩洲的宅基地1010.27平方米是该村委会1968年划拨，该村民从划拨后已建上房屋和其他建筑，一直使用至今。然而从杨火珍与杨恩洲的出生时间同为1962年且杨火珍主张涉案土地系其养父母通过划拨方式取得、2006年儋州市政府进行地籍调查时，杨火珍与杨恩洲已分户，杨火珍的户籍当时登记在洋浦经济开发区公安局干冲边防派出所、杨火珍及杨恩洲均主张其养父母在涉案土地上原建有房屋、杨恩洲承认其于2007年至2008年间拆除旧房建新房、现颁证土地上的房屋为杨恩洲所建等情况来看，并不能得出涉案土地系杨火珍、杨恩洲二人于1968年经划拨取得并共同使用至今的结论，侨南村委会出具的上述土地权属来源证明显然与事实不符。故儋州市政府根据侨南村委会出具的《关于村民宅基地权属来源证明书》给杨火珍颁发第00052-2号土地证，事实不清，证据不足，原审判决予以撤销，并无不当，应予维持。至于杨火珍主张其系通过继承方式取得涉案土地使用权的问题，因儋州市政府并非根据继承的相关证据给杨火珍颁发第00052-2号土地证，故杨火珍是否可通过继承取得涉案土地使用权不是本案审查的范围。综上，儋州市政府及杨火珍的上诉理由及请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人儋州市人民政府、上诉人杨火珍共同负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码审判长王华
审 判 员 吴天月
审 判 员 单 宇
二〇一五年十二月二十四日
法官助理 周 磊
书 记 员 李励云
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……