湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00151号
上诉人（原审被告）宜昌市猇亭区安全生产监督管理局，住所地宜昌市猇亭区正大路30号。
法定代表人周心波，该局局长。
委托代理人陈继清，湖北德胜律师事务所律师，一般授权代理。
被上诉人（原审原告）宜昌远东明亮汽车销售服务有限公司，住所地宜昌市猇亭区猇亭大道109号。
法定代表人刘远征，该公司经理。
委托代理人傅强，湖北民基（点军）律师事务所律师，一般授权代理。
上诉人宜昌市猇亭区安全生产监督管理局（以下简称猇亭安监局）因与被上诉人宜昌远东明亮汽车销售服务有限公司（以下简称远东明亮公司）安全监督行政处罚一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2015）鄂西陵行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年9月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案，上诉人猇亭安监局副局长李华修及委托代理人陈继清、被上诉人远东明亮公司委托代理人傅强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，爱奔汽车物流园属远东明亮公司经营的企业，2014年2月，远东明亮公司（合同甲方）与宜昌鑫西北物流公司（合同乙方）签订了《爱奔汽车物流园物流仓储、商业配套租赁合同》，远东明亮公司将爱奔汽车物流园内的商铺出租给鑫西北物流公司使用，租赁期为三年，2014年2月1日起至2017年1月31日止。上述合同第七条第（三）项约定：“因甲方房屋建筑或设施设备质量或安装技术等原因，造成重大事故的，由甲方承担责任并负责善后处理，因乙方管理不善或使用不当、操作等原因造成安全事故的，由乙方承担责任负责善后处理。”2014年6月30日上午7时40分左右，宜昌鑫西北物流公司负责人陈明辉安排猇亭军勇劳务部的张必荣等几名工人到其租赁商铺门前搬运盘圆钢筋，因使用未检验的特种设备和无证操作，且操作不当等原因，造成搬运工张必荣被物体打击受伤，现场的几名作业工人迅速将其扶起，抬至附近休息处的沙发上。随后，宜昌鑫西北物流公司和猇亭军勇劳务部负责人迅速将张必荣送到宜昌市第五人民医院抢救治疗，当日下午，应伤者家属要求，将张必荣转送至宜昌市中心人民医院治疗，因医治无效，于7月2日上午7时左右死亡。猇亭安监局于2014年7月4日开始对远东明亮公司和宜昌鑫西北物流公司相关证人进行调查，在取得相关证据后，猇亭安监局于2014年9月23日对远东明亮公司作出（宜猇）安监管罚告（2014）5-3号《行政处罚告知书》，履行了处罚前的告知程序，该告知书有以下内容：“经查，你单位有未与园区内相关单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，未履行对园区内相关单位安全生产工作统一协调、管理职责，造成“6.30”物体打击事故的行为”。2014年12月2日，猇亭安监局作出（宜猇）安监管罚（2014）5-3号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定给予远东明亮公司罚款10万元的行政处罚，同年12月3日送达远东明亮公司，该《行政处罚决定书》载明如下内容：“违法事实及证据：你单位既未与园区内相关单位签订专门的安全生产管理协议，也未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，未履行对园区内相关单位安全生产工作统一协调、管理职责，造成“6.30”物体打击事故致一人死亡”，但没有载明认定远东明亮公司违反法律、法规或者规章的行为的任何证据。远东明亮公司对《行政处罚决定书》不服，于同年12月10日向宜昌市猇亭区人民政府申请复议，复议机关于2015年2月11日作出宜猇府复决字（2015）1号《行政复议决定书》，维持了猇亭安监局作出的处罚决定，并于同年2月13日送达远东明亮公司，该公司收到复议决定书后，在法律规定的期限内向法院提起行政诉讼，请求法院撤销猇亭安监局作出的《行政处罚决定书》。
同时查明，2014年6月30日涉案事故发生后，宜昌市猇亭区人民政府成立了事故调查组，对事故进行调查，于2014年8月25日发布宜猇府办文（2014）35号文件附《“6.30”物体打击事故报告》，建议猇亭安监局按照国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《安全事故处理条例》）对远东明亮公司和宜昌鑫西北物流公司给予行政处罚，猇亭安监局提供的《“6.30”物体打击事故报告》没有附具有关证据材料，也没有事故调查组成员在事故调查报告上签名。
原判认为，本案被诉行政行为是猇亭安监局于2014年12月2日作出的行政处罚决定，本案审查的是被诉行政行为是否合法。双方当事人对猇亭安监局具有作出被诉行政行为的法定职责无异议。本案涉及的问题，一是被诉行政行为程序是否符合法律规定；二是被诉行政行为证据是否充分及适用法律是否正确。一、针对猇亭安监局作出行政处罚决定的程序是否符合法律规定问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。《行政处罚决定书》必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”从猇亭安监局提交法院的《行政处罚决定书》内容来看，“违法事实及证据：你单位既未与园区内相关单位签订专门的安全生产管理协议，也未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，未履行对园区内相关单位安全生产工作统一协调、管理职责，造成“6.30”物体打击事故致一人死亡”。该《行政处罚决定书》没有载明认定远东明亮公司违反法律、法规或者规章的行为的任何证据，也没有载明远东明亮公司违反法律、法规或者规章的具体事实。故猇亭安监局制作的《行政处罚决定书》不符合《行政处罚法》的上述相关规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”《行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”从猇亭安监局提供的证据看，猇亭安监局于2014年7月4日开始对“6.30”物体打击事故相关证人进行调查，依照《行政处罚法》上述规定，调查终结后，猇亭安监局负责人应当对调查结果进行审查，对应受行政处罚的违法行为，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，猇亭安监局没有向法院提交其调查完毕后，按法定程序履行行政处罚审查程序的材料，可以认定猇亭安监局没有履行该程序。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”如果当事人有违法行为存在，责令当事人改正或者限期改正违法行为是行政机关纠正违法行为应该履行的监督职责，本案中，猇亭安监局认定远东明亮公司有“既未与园区内相关单位签订专门的安全生产管理协议，也未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，未履行对园区内相关单位安全生产工作统一协调、管理职责，造成“6.30”物体打击事故致一人死亡”的违法行为，而没有按照法定程序责令当事人改正或者限期改正违法行为，而是给予罚款10万元的行政处罚，对责令当事人改正或者限期改正违法行为未提及。故猇亭安监局作出被诉行政行为的程序不符合法律规定。二、针对猇亭安监局作出的行政处罚决定证据是否充分及适用法律是否正确问题。修改后的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）于2014年8月31日实施。涉案事故发生在2014年6月30日，根据新旧法律规范的适用规则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。故猇亭安监局作出的处罚决定，实体问题应该适用修改前的《安全生产法》。修改前的《安全生产法》第四十一条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”第八十六条第二款规定“生产单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿”。依照《安全事故处理条例》相关规定，“6.30”物体打击事故致一人死亡属一般事故。猇亭安监局认定远东明亮公司的违法行为是“既未与园区内相关单位签订专门的安全生产管理协议，也未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，未履行对园区内相关单位安全生产工作统一协调、管理职责，造成“6.30”物体打击事故致一人死亡。”从本案查明的事实看，2014年2月，远东明亮公司与宜昌鑫西北物流公司签订了《爱奔汽车物流园物流仓储、商业配套租赁合同》，该合同属租赁合同，甲方为远东明亮公司，乙方宜昌鑫西北物流公司。合同双方在第七条第（三）项中约定“因甲方房屋建筑或设施设备质量或安装技术等原因，造成重大事故的，由甲方承担责任并负责善后处理，因乙方管理不善或使用不当、操作等原因造成安全事故的，由乙方承担责任负责善后处理。”上述内容可以看出，远东明亮公司与宜昌鑫西北物流公司在租赁合同中对各自的安全生产管理职责进行了约定，虽然约定不够规范，但认定远东明亮公司有“未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责”违法行为与事实不符。如前所述，猇亭安监局作出的《行政处罚决定书》中没有载明认定远东明亮公司违反法律、法规或者规章的行为的任何证据，猇亭安监局庭审时称《“6.30”物体打击事故报告》是对远东明亮公司作出行政处罚决定的主要证据。《安全事故处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”而猇亭安监局提供的上述调查报告，既没有附具有关证据材料，也没有事故调查组成员在事故调查报告上签名，故被告提交的《“6.30”物体打击事故报告》存在明显瑕疵，属有瑕疵的证据。
综上，猇亭安监局作出的行政处罚决定主要证据不足、违反法定程序，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销宜昌市猇亭安监局作出的《行政处罚决定书》。
上诉人猇亭安监局上诉称：一审判决认定猇亭安监局作出的行政处罚决定程序违法、证据不足、适用法律不当，属认定错误。请求二审法院撤销一审判决，维持猇亭安监局的处罚决定，驳回远东明亮公司的诉讼请求。一、关于证据问题。一是《行政处罚决定书》没有列举证据材料，不等同于行政处罚没有证据。猇亭安监局在一审举证期限内向法院提交了行政处罚前调查收集的证据材料，足以证明远东明亮公司违法事实客观存在和猇亭安监局作出行政处罚决定履行了法定程序；二是根据《安全事故处理条例》第三十条第二款规定，向政府提交的事故调查报告，应当附具有关证据材料，并应由事故调查组成员签字，但对于政府批复的事故调查报告没有以上要求，一审法院认为政府批复的事故调查报告存在瑕疵没有法律依据；三是经政府批复的事故调查报告是安全生产监督管理机关对事故发生单位进行行政处罚的重要依据，事故调查报告与猇亭安监局提交的证据相互印证，足以证明行政处罚决定认定的事实证据确实充分。二、关于程序问题。一是猇亭安监局作出的《行政处罚决定书》没有列举证据，属于文书制作中的瑕疵，根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，程序上的轻微瑕疵，不应判决撤销行政行为。二是《行政处罚法》关于行政机关负责人对调查结果审查决定的规定，旨在强调行政机关首长负责制，行政机关负责人对调查结果的审查决定采用何种形式，以及行政机关外部监督认定行政处罚没有履行负责人审查决定的程序，没有法定要求；三是《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”旨在阐明对于行政违法不能一罚了之，还应当对违法行为予以纠正。责令当事人改正或限期改正违法行为不属行政处罚，不是必须在《行政处罚决定书》中表述，一审判决以《行政处罚决定书》没有表述责令当事人改正或限期改正违法行为的内容，就认定行政处罚程序违法，不符合法律规定。三、关于事实认定和法律适用问题。一是修改前的《安全生产法》第四十一条规定的安全生产管理职责，除了承包客体和租赁物本身的安全使用外，还应延伸、涵盖生产经营活动的所有领域，认为租赁合同对租赁物的安全使用有了约定，就是约定了安全生产管理责任的观点是错误的。二是远东明亮公司将经营场所出租给多家生产经营单位生产作业，安全责任只限于租赁物的安全使用是不够的；三是根据修改前的《安全生产法》第四十一条的规定，远东明亮公司既未与承租人签订专门的安全生产管理协议，也没有履行安全生产工作统一协调、管理责任，是本案中事故发生的原因之一，其违法事实清楚明了，依法应当予以处罚。
被上诉人远东明亮公司辩称：一、《行政处罚决定书》认定事实错误，主要证据不足。远东明亮公司与宜昌鑫西北物流公司签订的租赁合同中已明确约定了安全生产管理职责，不存在《行政处罚决定书》中认定的未履行安全管理职责等相关事实，猇亭安监局作出行政处罚的证据不足。二、猇亭安监局行政处罚程序违法。一是《行政处罚决定书》未载明任何证据；二是根据《行政处罚法》规定，行政机关应当首先责令当事人改正或限期改正违法行为，但猇亭安监局没有责令当事人改正或限期改正违法行为；三是根据《行政处罚法》规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，并根据不同情况，分别作出决定，在本案行政处罚程序中，行政机关负责人没有对调查结果进行审查。请求二审法院驳回猇亭安监局的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据修改前的《安全生产法》第九条的规定，猇亭安监局对辖区内的安全生产工作实施监督管理，对安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权，为本案适格主体。本案争议的焦点是猇亭安监局作出的行政处罚决定，认定事实是否清楚、证据是否充分、法律适用是否正确、处罚程序是否合法。一、关于行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据事故调查组对发生事故现场相关人员所作的调查询问笔录及宜昌市猇亭区人民政府批转的《6.30物体打击事故调查报告》等证据，本案所涉事故属生产安全责任事故的事实清楚，猇亭安监局对此认定并无不当。但从本案中猇亭安监局认定远东明亮公司存在修改前的《安全生产法》第四十一条第二款规定的违法行为事实来看，猇亭安监局只应依据修改前的《安全生产法》第八十六条第二款的规定对远东明亮公司进行处罚，猇亭安监局适用《安全事故处理条例》第三十七条之规定对远东明亮公司进行处罚，无相应的事实根据，适用法律错误。二、关于行政处罚决定处罚程序是否合法的问题。本案中，猇亭安监局虽然履行了行政处罚前的告知义务，但没有证据证明作出的《行政处罚决定书》经过了行政机关负责人或行政机关集体讨论决定，违反《行政处罚法》第三十八条的规定，以及《行政处罚决定书》没有载明远东明亮公司违反法律、法规或者规章的具体事实和相关证据，违反了《行政处罚法》第三十九条第一款第（二）项的规定。
综上所述，猇亭安监局作出的（宜猇）安监管罚（2014）5-3号《行政处罚决定书》，事实认定错误、处罚程序违法、适用法律不当，应予撤销，猇亭安监局的上诉理由不能成立。一审判决事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元由宜昌市猇亭区安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 宋佳佳