山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行申505号再审申请人（一审原告、二审上诉人）娄莲东，男，汉族，1951年12月21日出生，住邹城市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）聂善奎，男，汉族，1961年10月15日出生，住邹城市。二申请人共同委托代理人杨念平、黄艳，北京在明律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）邹城市国土资源局,住所地邹城市岗山南路689号。法定代表人梁富华，局长。委托代理人刘红丽，该单位工作人员。再审申请人娄莲东、聂善奎因诉被申请人邹城市国土资源局土地行政处理一案，不服济宁市中级人民法院（2016）鲁08行终86号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。娄莲东、聂善奎向本院申请再审称，一、被申请人作出的《关于申请查处石墙镇上九古村文化保护与开发项目违法用地问题的回复意见》（以下简称《意见》）具有可诉性，原审法院认为上述《意见》为被申请人对申请人的回复，不具有强制性，认定其不具有可诉性是错误的。依据《土地管理法》第六条之规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。依据《土地管理法》第七十六条之规定，县级以上人民政府土地行政管理部门依法负有对非法用地等行为的查处职责。另外，《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条规定，国土资源违法案件由土地所在地的县级国土资源主管部门管辖，县级以上国土资源主管部门须按照《国土资源行政处罚办法》履行查处职责；而《国土资源行政处罚办法》第3章、第4章、第5章更对国土资源主管部门的立案、调查、审理、决定、执行等程序作出了明确规定。因此，对于社会公众举报的土地违法行为，国土资源主管部门应当依照上述规定进行核查，进而决定是否予以立案，立案后进一步调查是否予以查处。另外，山东省人民政府令第238号《山东省行政程序规定》第六十六条第一款规定：“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织申请启动”。综合上述规定，娄莲东、聂善奎向邹城市国土资源局申请对土地违法行为进行查处，邹城市国土资源局作出的答复的法律性质是不予立案决定，即不启动土地违法查处执法程序的行政决定，其性质属于不履行法定职责，当然具有可诉性。二审法院将该《意见》单纯地定位为“告知”，未能正确定性被申请人行为性质，显属错误。另外，司法实践之中，国土资源主管部门针对社会公众反应的土地违法行为举报告知书普遍被认可具有可诉性，而告知书中通常亦含有复议或诉讼救济途径和期限的告知内容[可参照2016203国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书（见附件5）]。故此，二�法院关于“告知不可诉”的错误认定意见应当予以纠正。二、二审法院以《意见》对娄莲东、聂善奎合法权益也明显不具有实际影响为由驳回上诉，不具备法律与事实上的依据。1、从私法角度而言，申请人作为上九村村民，系集体经济组织成员，上九古村旅游项目违法占地侵害的对象是上九村集体土地。《中华人民共和国宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山。也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土体，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”根据前述规定，集体土地被违法圈占，被申请人不依法制止违法行为，致使集体经济组织成员的集体性物权持续受到侵害，集体经济组织成员的权利义务关系显然因被申请人不作为发生变化。从这个层面讲，该《意见》对土地违法行为的不作为当然直接侵害到了申请人的利益。2、从公法角度而言，申请人享有的“监督行政机关依法履行职责，保护公民的合法权益”的权利也因被上诉人不履行职责直接受到侵害。我国《宪法》第四十一条明确规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告和检举阿权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”从这个角度来看，行政不作为案件本身就是对国家机关及其工作人�的监督权的行使。行政机关在特定社会生活领域享有权力、承担管理职责，与其说对特定个人产生影响，不如说影响一般公众。而对于影响一般公众的事件，如果没有人有过问该事件的资格，那违法者就可以无视法律而逍遥法外，这种结果会使法律成为一纸空文。对于行政不作为之诉，其目的与其说是保护当事人的合法权益、对其法益损害进行救济，不如说是在于监督行政机关依法履行职责。对于此类行政不作为之诉，一定要强求行政行为和当事人的合法权利受侵害之间存在着某种特定的联系是没有道理的。3、根据我国《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项的规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，行政机关不履行或者不当履行的，申请人可以向人民法院提起行政诉讼。在本案这类案件中，国土部门是否就土地违法案件立案决定，只受到土地违法行为是否存在、情节轻微与否等两方面因素影响，而与申请人有无个人利益受到损害毫无关联，因此，人民法院审理国土部门所做不予立案决定是否合法时，亦不应扩展审查无关联的问题——申请人有无个人利益受到损害。4、从审判实际而言，公民起诉国土部门不履行查处土地违法行为的行政诉讼，人民法院通常审查原告是否向被告提出了查处申请、被告所作立案或不立案决定是否符合法定职权、事实依据充分、程序正当、法律适用正确等四个方面，与申请人个人权利是否受到侵害并无关联。只要公民向国土资源部门提出了申请、国土资源部门对之作出了针对性答复意见，人民法院便认可其原告主体资格[可参照北京市顺义区人民法院（2015）顺行初字第58号《行政判决书》、北京市东城区人民法院（2015）东行初字第680号《行政判决�》（见附件6、7）。当然，本案中，申请人的个体权利实际也受到了侵害。综上，原审法院所作驳回起诉的裁定确有错误。故申请人依据《行政诉讼法》第九十一条第（一）项之规定提起再审，请求：1.依法撤销山东省邹城市人民法院（2015）邹行初字第342号《行政裁定书》；2.山东省济宁市中级人民法院（2016）鲁08行终86号《行政裁定书》；3.指令山东省邹城市人民法院继续审理申请人与被申请人土地行政处理一案。山东省邹城市国土资源局提交意见称，一、答辩人作出的《意见》本身不单独构成行政行为，不具有可撤销性。答辩人作出的《意见》仅仅是答辩人对申请人提供的土地违法线索进行处理后，向申请人进行的释明，属于信息披露，《意见》本身没有加重、减轻或者改变当事人的权利或义务，不具有强制力和执行力。申请人对答辩人出具的《意见》认可与否，并不影响申请人就其所主张的合法权益受到侵害事项进行司法救济的权利。二、申请人与其向答辩人反映的项没有利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条法律意义上“相对人”，前提是当事人与行政行为有利害关系。如果当事人与行政行为没有利害关系，那么他就不是行政诉讼法第25条法律意义上‘相对人’。本案中，申请人向答辩人反映的事项并不是涉及其房屋、宅基地，两申请人的宅基地及房屋村委会并未收回，申请人不是涉案“土地使用权人或者实际使用人”，其与反映的事项没有利害关系，不是行政诉讼法第25条法律意义上的“相对人”，他仅仅是土地违法线索投诉的当事人而已。答辩人对申请人反映土地违法线索投诉处理与否，对申请人的合法权益不产生实际影响。申请人主张“其反映的事项侵害的对象是上九村的集体土地，其作为上九村村民，系集体经济组织成员，集体经济组织的利益受到侵害，其有权提起行政诉讼”，不能成立。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。申请人仅仅是上九村的2名村民，既不符合“过半数的村民”的条件，也不能以“自己的名义”提起诉讼。三、答辩人已依法履行土地违法行为查处职责2015年8月26日，申请人向答辩人邮寄提交《查处土地违法行为申请书》，请求查处上九古村文化保护与开发项目未经批准占地的违法行为。答辩人于2015年8月28日签收后，对申请人反映的事项进行核查。经审查：2014年1月9日，邹城市石墙镇上九村村民委员会与济宁市上九旅游开发有限公司签订《委托经营合同书》，将该村原村址整体委托给该公司经营管理，修缮老房屋，发展乡村旅游，未发现有违法占地行为。申请人反映的事项不符合立案查处条件，答辩人作不予立案处理。2015年10月21日，答辩人作出《意见》，将调查处理情况书面反馈申请人。该《意见》也可以证明，答辩人已经就申请人提出的土地违法案件查处申请，履行法定职责。综上所述，原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回申请人的再审申请。本院认为，娄莲东、聂善奎向邹城市国土资源局提交《查处土地违法行为申请书》的行为实际上系举报行为，邹城市国土资源局向娄莲东、聂善奎出具《关于申请查处石墙镇上九古村文化保护与开发项目违法用地问题的回复意见》系举报答复行为，即举报人举报后，�报受理机关经过调查、处理后，采取口头、书面等形式将处理结果回告、答复举报人的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，娄莲东、聂善奎能否提起行政诉讼，关键在于利害关系的判断。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，娄莲东、聂善奎仅仅是上九村的两名村民，不符合“过半数的村民”的条件；同时，�人向邹城市国土资源局反映的事项并不涉及其房屋、宅基地，两人也不是涉案土地使用权人或者实际使用人，仅仅是土地违法线索投诉的当事人，与反映的事项没有利害关系，亦不符合以“自己的名义”提起诉讼的条件。因此，一审法院裁定驳回原告起诉，二审法院予以维持，并无不当。综上，娄莲东、聂善奎的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回娄莲东、聂善奎的再审申请。审 判 长  王海燕代理审判员  姜筱倩代理审判员  李 欣二〇一六年十一月十五日书 记 员  王金玉