浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1026号
上诉人（原审原告）郑雄梅，女，1976年4月24日出生，汉族，住浙江省江山市。
上诉人（原审原告）郑雄敏，女，1979年2月15日出生，汉族，住浙江省江山市。
共同委托代理人王英，江山市仙霞法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）江山市人民政府。住所地：浙江省江山市市区中山路***号。
法定代表人舒畅，代市长。
委托代理人（特别授权代理）柴ＸＸ，江山市国土资源局工作人员。
委托代理人（特别授权代理）郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑树荣，男，1973年10月6日出生，汉族，住浙江省江山市。
被上诉人（原审第三人）汪小娟，女，1972年10月4日出生，汉族，住浙江省江山市。
共同委托代理人汪小燕、李中钢，浙江路成律师事务所律师。
郑雄梅、郑雄敏诉江山市人民政府土地行政批准一案，衢州市中级人民法院于2016年8月30日作出（2016）浙08行初12号行政裁定。郑雄梅、郑雄敏不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月11日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人郑雄梅、郑雄敏及其共同委托代理人王英，被上诉人江山市人民政府的委托代理人柴ＸＸ、郑建国，被上诉人郑树荣、汪小娟的共同委托代理人李中钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明，原告郑雄梅、郑雄敏起诉称：两原告系姐妹关系，第三人是两原告哥哥。两原告的父亲郑书才、爷爷郑增龙、母亲周水招分别于1993年11月、1994年6月、2012年5月25日死亡，死后他们留有遗产坐落于江山市双塔街道杨墩村徐男山14号，权证为赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》，该房屋证载使用权人为郑增龙，用地面积232.6平方米，建筑占地面积193.15平方米。2011年11月11日，由于该房屋被拆迁，获得了拆迁安置小区内划拨120平方米宅基地作为建房用地并得到补偿款21501.95元。江山市城市发展投资有限公司查到2002年因第三人郑树荣新建房屋需审批建房用地，原位于双塔街道杨墩村徐男山14号砖木一层房屋，保留35平方米后，其他房屋应予拆除的材料，于是在2015年3月3日起诉两原告等人。两原告知道后经了解得知系村干部一手操作并擅自主张的。第三人郑树荣申请建房用地呈报表记载的内容不属实：2002年3月15日第三人郑树荣申请建房，其农村私人建房用地呈报表记载乡（镇）土地管理所审查意见为：“经审查，该户人口5人，现有住房193.15平方米，其中保留35m2，拆除158.15m2”，该户人口应为6人，记载5人，未考虑原告郑雄梅。且该房屋系郑增龙名下财产，非郑树荣名下老房。第三人郑树荣对此事的解释为，其系通过公开招标，以4.6万元竞得90平方米宅基地用于新建房屋而非拆建，招投标时，村里承诺包办审批建房手续，申请书、拆除保证书等一切材料均非其本人所签，房屋建好后，村里未要求其拆除旧房。两原告至相关部门解决，未能得到妥善解决。故诉请法院判令撤销被告江土字（2002）第776号《农村私人建房用地呈报表》中的具体行政行为，恢复赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》，庭审中原告明确申请撤销的行政行为系被告批准用地的行政审批行为。被告江山市人民政府答辩称：1.原告的起诉超过起诉期限，请求驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告提起行政诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起最长不得超过2年。本案中，原告所诉的用地审批系江山市人民政府于2002年6月23日作出。原告在2004年3月到公证处公证遗产继承时，已知晓作出建房用地审批，原告起诉超过法定起诉期限。2.被诉呈报表批准同意郑树荣新建房90平方米，拆除旧房行为合法。赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》所涉旧房属于应拆未拆的房屋，现已被依法予以拆除，不存在恢复的问题。故请求法院判令驳回原告起诉或判决驳回原告诉讼请求。第三人郑树荣、汪小娟陈述称：1.本案被诉行政行为非原告所称的行政许可，系农村私人建房用地审批行政行为。2.无论是适用法定的6个月、2年还是5年起诉期限，两原告本案起诉均已超过法定起诉期限。理由有四：其一，已经生效的浙江省江山市人民法院（2015）衢江民初字第338号和（2015）衢江民终字第396号民事判决，均已查明“2004年3月，周水招与被告郑雄敏、郑雄梅等人到公证处公证时提供了赵集建（89）字第90号集体土地建设用地使用证一份，其中变更记事记载：‘2002年6月23日，经市政府批准，原住房保留35m2，拆除158.15m2’”之事实，并均认为“可视为被告（即周水招与郑雄敏、郑雄梅等人）对该事实系知晓。”自2004年3月至本案起诉已超过12年3个月。其二，浙江省江山市人民法院在该院（2013）衢江民初字第1228号案件审理过程中，经被告毛清根申请，至浙江省江山市公证处调取了上述继承公证的案卷资料并发送两原告。自该案2014年3月31日裁定准予撤诉开始计算，两原告本案起诉已经超过2年。其三，周水招在本案土地审批之时就已经知道上述“原住房保留35m2，拆除158.15m2”之事实，至本案起诉已超过14年。其四，被诉土地审批材料中，2002年6月3日《农村私人建房实地踏勘表》明确记载：“经村务公开后无反映”，两原告在公开时应当知道上述“原住房保留35m2，拆除158.15m2”之事实。3.作为村集体经济组织的村委会有权对村民的宅基地使用权进行调整，且当时周水招应该是知晓和同意的，相关的责任与第三人郑树荣无关也不应当由其承担。4.郑树荣申请建房合情合理合法。故请求法院判令驳回原告起诉或判决驳回原告诉讼请求。
原审法院认为，本案中，两原告的诉讼请求系请求撤销被告2002年6月23日批准郑树荣户江土字（2002）第776号《农村私人建房用地呈报表》的行政审批行为，恢复赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》，但据江山市人民法院依第三人郑树荣申请向浙江省江山市人民法院调取的该院（2013）衢江民初字第1228号原告郑雄敏、郑树荣、郑雄梅与被告毛清根法定继承纠纷民事诉讼案件卷宗材料显示，该案中，浙江省江山市人民法院于2003年12月24日向浙江省江山市公证处调取该公证处（2004）江证民字第134号卷宗，并于2014年3月14日公开开庭向两原告出示上述卷宗材料，听取两原告意见。其中包括赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》复印件，该证变更记事栏中明确记载：“2002年6月23日经市政府批准，原住房保留35m2，拆除158.15m2”。相关证据能够证明两原告至迟于2014年3月14日应当知道赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》中明确记载“原住房保留35m2，拆除158.15m2”的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。两原告至2016年6月提起本案诉讼，诉请撤销被告批准第三人郑树荣户江土字（2002）第776号《农村私人建房用地呈报表》的行政行为，恢复赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》，已经超过2年起诉期限且无正当事由。两原告主张2015年3月3日江山市城市发展投资有限公司起诉两原告等人房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中，才知道赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》中变更记事栏中明确记载“2002年6月23日经市政府批准，原住房保留35m2，拆除158.15m2”，与上述证据反映的事实相悖，与客观事实不符，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告郑雄梅、郑雄敏的起诉。
郑雄梅、郑雄敏上诉称：一、原审认定至迟于2014年3月14日上诉人应当知道赵集建(89)字第90号《集体土地建设用地使用证》中明确记载原住房保留35平方米、拆除158.15平方米的事实，是错误的。1、在（2013）衢江民初字第1228号郑雄敏、郑树荣、郑雄梅与被告毛清根法定继承纠纷案件中，郑雄敏、郑树荣、郑雄梅与被告毛清根并不知道在该证变更记事栏中明确记载：2002年6月23日经市政府批准，原住房保留35平方米，拆除158.15平方米这一事实，土地使用证的原件变更记事栏中没有这一事实。2、两上诉人是在(2015)衢江民初字第338号江山市城市发展投资有限公司起诉郑雄梅等人房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件中才知道这一事实。2015年6月2日开庭结束后原告江山市城市发展投资有限公司提供了被告郑树荣农村私人建房用地审批档案，证明政府决定涉案房屋除保留35平方米外，其他房屋均予以拆除的事实，江山市人民法院对原告江山市城市发展投资有限公司提供的该份证据予以确认并认定该份证据有效，判决后郑雄梅、郑雄敏不服并上诉到衢州中级人民法院，衢州市中级人民法院维持原判。两上诉人才真正知道自己的合法权益被侵犯，于是起诉了被上诉人。3、(2002)第776号农村私人建房用地呈报表中所有郑树荣的名字并非第三人郑树荣所签，里面的材料存在瑕疵，许多材料是伪造的。二、原审适用法律错误。1、该案纠纷属于因不动产提起的诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第2款规定的最长20年起诉期限。2、诉讼时效应该从两上诉人知道被上诉人的行为是否合法开始计算，否则不能视为知道行政行为的内容，2015年12月之前不属于起诉人自身的原因造成，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第48条第1款的规定：“公民，法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”因此该案的诉讼时效应该从2015年12月份开始计算。综上，请求撤销原审裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。
江山市人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。2014年3月14日，江山市人民法院在开庭审理(2013)衢江民初字第1228号案件时，向上诉人出示江山市公证处(2004)江证民字第134号卷宗材料，并听取上诉人意见。上诉人已于此时知晓赵集建(89)字第90号《集体土地建设用地使用证》变更记事栏中明确记载“2002年6月23日经市政府批准，原住房保留35平方米，拆除158.15平方米”的事实，故上诉人主张于2015年6月2日才知晓，缺乏事实依据。二、一审法院适用法律正确。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限为六个月，从知晓相关行政行为之日起算，上诉人的起诉已超过法定起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年期限，系最长时效的规定，不适用本案。此外，最高人民法院第二巡回法庭在其审理的(2016)最高法行申63号案例中，对司法解释规定的2年起诉期限解释称，与修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定相抵触。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定，当事人在修改后的行政诉讼法实施之后，对新法实施之前的行政行为提起诉讼的，应当在法定2年内的剩余期限内提起诉讼，但是自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月。据此，一审法院驳回上诉人起诉适用法律正确。请求维持一审裁定，驳回上诉。
郑树荣、王小娟答辩称：一、两上诉人的上诉请求没有法律依据。本案原审裁定系为驳回两上诉人的起诉。根据最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》第77条第二款规定：第二审人民法院审理不服第一审人民法院裁定驳回起诉的上诉案件，如认为一审裁定有错误，应裁定撤销一审裁定，发回原审人民法院重新审理。二、两上诉人的上诉事实与理由，也均与事实不符。1、原审裁定根据浙江省江山市人民法院(2013)衢江民初字第1228号民事案卷中，该院于2013年12月24日向浙江省江山市公证处调取该公证处(2004)江证民字第134号卷宗材料(其中包括赵集建(89)字第90号《集体土地建设用地使用证》复印件），以及该院2014年3月14日公开开庭时向两上诉人出示上述公证卷宗材料，听取两上诉人意见的庭审笔录，据此认定“相关的证据能够证明两原告（即两上诉人）至迟于2014年3月14日应当知道赵集建(89)字第90号《集体土地建设用地使用证》中明确记载原住房保留35平方米，拆除158.15平方米的事实”。该节事实清楚，证据确凿充分。2、两上诉人称，系在江山市人民法院(2015)衢江民初字第338号民事案件中，于2015年6月2日才真正知道自己的合法权益被侵犯等，显然与事实不符。3、案涉土地行政批准行为，从2002年6月23日起至两上诉人2016年6月提起诉讼，已经长达14年时间之久。两上诉人并非是案涉土地行政批准行为的相对人，两上诉人主张的权利系为继承权利，其中周水招早在2002年6月23日后不久就应当知道案涉土地批准行为，故周水招遗产部分的本案诉讼时效早已超过；郑增龙、郑书才就遗产部分的本案诉讼时效，鉴于上述江山市人民法院(2013)衢江民初字第1228号民事案件的事实，从2014年3月14日起至本案两上诉人2016年6月提起诉讼也已经超过诉讼时效。三、原审裁定适用法律正确。原审适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定所作裁定，适用法律正确。两上诉人上诉称“本案诉讼时效应该从两上诉人知道被上诉人的行为是否合法开始计算，本案的诉讼时效应该从2015年12月份开始计算”，显然是对法律的误解，且自相矛盾。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时各方当事人围绕上诉人郑雄梅、郑雄敏针对被上诉人江山市人民政府江土字（2002）第776号《农村私人建房用地呈报表》提起诉讼是否已经超过法定起诉期限等审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，上诉人郑雄梅、郑雄敏系不服被上诉人江山市人民政府江土字（2002）第776号《农村私人建房用地呈报表》审批行为提起的诉讼。针对两上诉人的起诉是否已经超过起诉期限，原审法院应被上诉人郑树荣的申请依法调取了江山市人民法院（2013）衢江民初字第1228号民事卷宗，该卷宗显示，在2014年3月14日江山市人民法院对该民事案件开庭审理时，已经将从江山市公证处调取的（2004）江证民字第134号公证卷宗作为证据材料向双方出示并质证，该卷宗材料中包括赵集建（89）字第90号《集体土地建设用地使用证》复印件，而该建设用地使用证变更记事栏内明确记载“2002年6月23日经市政府批准，原住房保留35m2，拆除158.15m2”内容，该内容即为本案上诉人诉请撤销的被诉事项。故上诉人至迟于2014年3月14日即已知道被诉行政行为的内容，直至2016年6月23日才提起诉讼，显然已经超过法定起诉期限，原审据此裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年一月四日
书 记 员 徐一菁