江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00009号
原告祁进海。
原告朱桂英。
原告祁建梅。
三原告共同委托代理人沙铁祥。
被告如皋市下原镇人民政府，住所地如皋市下原镇康园路49号。
法定代表人杜晓峰，镇长。
委托代理人陈大平。
委托代理人张昕煜。
第三人祁进明。
委托代理人祁国平，男，1964年10月13日生，汉族，系第三人之子。
原告祁进海、朱桂英、祁建梅诉被告如皋市下原镇人民政府要求撤销土地承包经营权确权决定一案，于2013年12月28日向本院提起诉讼，本院依法受理并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因祁进明与本案具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月20日、3月25日公开开庭审理了本案。原告朱桂英、祁建梅及三原告共同委托代理人沙铁祥，被告如皋市下原镇人民政府的委托代理人陈大平、张昕煜，第三人祁进明的委托代理人祁国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月20日，原告祁进海、朱桂英、祁建梅向被告如皋市下原镇人民政府提出确认土地使用权申请，要求被告对位于原告户房屋后与第三人祁进明户茅屋门前老排水河西侧南北长6米，东西宽5.2米，折算面积为0.04亩，老排水河东侧（祁进明户门前）东西长12米，南北宽2.8米，折算面积为0.05亩，两处面积合计为0.09亩的土地使用权进行确认。同年10月8日，被告作出原政发（2013）35号行政处理决定书，将原告申请确权的0.09亩土地使用权确认属于第三人祁进明。
被告如皋市下原镇人民政府向本院提交的证据：
一、事实及程序方面证据：
1、2013年2月26日，关于祁进海与祈国平界址纠纷调解笔录；
2、2013年3月6日，对证人顾某所作的谈话笔录；
3、2013年3月6日，对第三人祈进明的委托代理人祈国平所作的谈话笔录；
4、2013年3月6日，对证人郭某所作的谈话笔录；
5、2013年3月6日，对证人吴丛芳所作的谈话笔录；
6、照片打印件6张；
7、2013年3月19日，现场笔录一份；
8、现场示意图一份；
9、2013年4月20日，原告提供的申请确认土地使用权报告书；
10、2013年5月26日，对证人范红云所作的谈话笔录；
11、2013年8月20日，听证笔录一份；
12、2013年8月23日，对原告祁建梅所作的谈话笔录；
13、2013年8月24日，证人单某甲书写的情况反映；
14、2013年8月2日，被告作出的听证通知书及其送达材料；
15、2013年10月8日，如皋市下原镇人民政府作出的原政发（2013）第35号行政处理决定书及其送达材料；
证据1-15，证明原告祁进海户与第三人祁进明户在与顾某户调田后一直耕种至2011年并无矛盾，因2011年第三人祁进明户起诉原告祁进海户要求排除妨碍，双方才产生矛盾。被告作出的涉诉行政处理决定书依据的事实清楚，原告祁进海户与第三人祁进明户的界址是明确的。
16、如皋市人民法院（2012）皋白民初字第0076号民事判决书，证明按照该判决书的内容，原告祁进海户应当在每年6月底前将生长于第三人户住宅门前的对第三人户有影响的杂树予以修剪，说明原告户与第三人户之间的界址就紧靠原告户屋后所种植的树，原告对该份判决书未提起上诉，说明原告对该判决书的内容是认可的。
二、法律依据
《土地权属争议处理办法》
原告对被告提供的证据质证认为，对证据1的真实性无异议，但认为证据1原告户未在笔录上签字，调解不成立；认为证据2能够证明顾某认可与原告户调换0.09亩地的事实，且顾某在该笔录中也表示原告户与其所调换的地无法耕种；认为证据3能够证明原告户与第三人户为土地使用权发生争议，定灰桩时原告户不在场，且祁国平也不能说明争议用地的现状和原状；认为证据4郭某所作的证言不真实，其并未参与定灰桩，且与原告户有利害关系，所作证言对原告户不利；认为证据6与本案无关联性，无法确定所争议土地的界限和现状；认为证据7、8，无原告户和第三人户签字认可，不能作为证据采信；认为证据11听证笔录以座谈会形式让证人、利害关系人等人一起参加听证，证人证言形成串供，不应当采信；认为证据12能够证明原告祁建梅明确要求被告提供丈量的原始底册，但被告不予采信；认为证据13单某乙虽参与寻找灰桩，但找到灰桩也是在郭某的指点下找到的；认为证据15能够证明被告所作的决定书将属于原告使用的土地直接确权给第三人使用，致使原告失去与顾某所调换的0.09亩土地使用权。且涉诉决定书所附界址平面图显示的灰桩位置已经被擅自改变，该界址不是经过原告与第三人认可的界址；认为证据16能够证明原告与第三人为相邻树木发生争议，但法院并未对原告与第三人之间争议的土地进行确权；对其余证据未发表质证意见。
第三人祁进明对被告提供的证据无异议。
原告祁进海、朱桂英、祁建梅共同诉称，1997年原告户用0.09亩承包地与同组村民顾某户位于原告户宅基地房屋后的0.05亩土地及位于原告户宅基地西侧0.04亩土地进行了调换，换地双方所在村组织也认可了该调换行为。后居住在原告屋后的第三人祁进明户认为，第三人户也与顾某户调换了土地，于是与其他村户共同瓜分占用了原告与顾某所调换的0.09亩土地，从而引发了涉案的土地权属争议。原告申请被告对争议土地进行确权，被告于2013年10月8日作出了如皋市下原镇人民政府原政发（2013）第35号行政处理决定书，该决定将应属原告享有使用权的0.09亩土地确认给第三人使用。原告不服，认为被告没有还原争议土地使用权的事实，也未查证土地发包登记到户的原始账册，避开了争议土地的实际位置和布局现状，查证听证程序违法，造成原告的合法权益遭受侵害。故请求法院依法撤销被告作出的原政发（2013）35号行政处理决定，责令被告重新纠错作出原告对所争议的0.09亩面积的土地具有使用权的决定。
原告祁进海、朱桂英、祁建梅提供的证据有：
1、2012年3月12日，原告代理人对证人顾某所作的调查笔录，证明原告户与顾某调换0.09亩土地的事实以及该0.09亩土地应当位于原告屋后所种植树的北面。
2、2013年10月20日，原告代理人对证人祈军所作的调查笔录及照片打印件一张，证明原告户与第三人户多年来因0.09亩土地使用权一直存有争议。
3、本院（2013）东行诉初字0056号行政裁定书，证明原告曾起诉要求被告履行法定职责，对争议的土地进行确权，被告要求原告给予一定时间处理，故原告撤回起诉。
被告对原告提供的证据质证认为，证据1不具有合法性，因为顾某不识字，形成笔录时应有其他人在场，同时认为顾某所陈述的从原告户与第三人户之间的界址向南到原告户所种植的树之间有5厘地的空地是与事实相符的；认为证据2祁军反映原告户与第三人户自2011年5月份开始发生矛盾与事实不符；认为证据3与本案无关联性。
第三人对原告提供的证据质证意见同被告的质证意见。
被告如皋市下原镇人民政府辩称，1、原告所提交的申请确认土地使用权报告书中要求被告予以确权的土地范围并不明确，其所称的起点老排水河东侧和西侧，表述比较模糊，被告无法确定老排水河的具体方位；2、在原告要求确认土地使用权的起点不明确的情况下，被告通过调查走访、实地勘察，根据双方耕种的现状查找到双方的界址，并召开了听证会充分听取了各方意见，被告的行为并无不当；3、被告作出的决定程序合法，根据《土地权属争议处理办法》的规定，被告在收到申请后六个月内作出决定并无不当。综上，被告所作的涉诉决定书内容清楚、依据充分，原告诉称的0.09亩土地使用权并不在灰桩以北，故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人祁进明述称，争议土地使用权归第三人享有。
第三人提供的证据有：
1、2011年1月5日，照片3张；
2、2013年3月19日，照片6张；
证据1-2，证明2011年和2013年挖原告户与第三人户之间灰桩的情况，2013年挖灰桩时有当地派出所工作人员、所在村村干部以及本村一些村民以及相关证人都在场。
3、出庭证人顾某、郭某、单某乙、吴某的证言，证明原告所申请确权的0.09亩土地的使用权属于第三人。
原告对第三人提供的证据质证认为，对证据1的形成时间有异议，认为该组照片系2010年12月6日因祁建梅与范雪军发生矛盾，吴某娘家来人挖灰桩时祁国平所拍摄的；认为证据2出庭证人之间存在串通的可能，且范雪军与郭某系干亲戚，郭某的证言不真实，打灰桩的时候郭某不在场，其他证人证言都证实系听从郭某的指引才挖到灰桩。
被告对第三人提供的证据无异议。
经审理查明，祁进海与朱桂英系夫妻关系，祁建梅系祁进海与朱桂英之女。2013年4月20日，原告祁进海、朱桂英、祁建梅向被告如皋市下原镇人民政府提出申请，称位于原告户房屋后与第三人祁进明户茅屋门前老排水河西侧南北长6米，东西宽5.2米，折算面积为0.04亩，老排水河东侧（祁进明户门前）东西长12米，南北宽2.8米，折算面积为0.05亩，两处面积合计为0.09亩，因该0.09亩土地系1998年土地二轮调整后，原告户用六亩承包责任田中0.463亩土地中的0.09亩土地和本组村民顾某户调换所得，由于该0.09亩土地位于原告户与第三人户相邻交界处，双方为该地的使用权一直发生争议，故请求被告对0.09亩土地使用权作出处理决定。被告于2013年8月20日组织召开了听证会，并于同年10月8日依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议处理办法》的规定，作出原政发（2013）35号行政处理决定，决定内容为：1、原告户调换顾某户0.09亩土地，第三人户调换顾某户0.4亩土地的事实存在，发包方藕池村村民委员会亦对双方当事人调换的事实予以认可，被告予以确认。2、现场勘查所查找的灰桩为原告户与第三人户之间的土地界址。原告户所提出的争议地块的土地使用权属于第三人户。
另查明，原告户与第三人户系前后邻居，原告户在前，第三人户在后。一轮土地承包期间，本组村民顾某有部分承包地位于原告户与第三人户之间，为方便耕种，在1997年左右，原告户、第三人户与同村村民吴某三户与顾某户进行了土地调换。其中原告户调换了0.09亩土地，第三人户调换了0.4亩土地，吴某户调换了1亩土地。调换承包地时为明确界址，村干部郭某参与钉了灰桩。吴某与原告户、第三人户两户的界址南北一线，南端和北端均有明界，中间有一灰桩，该灰桩为原告户与第三人户承包地的西端界址。原告户、第三人户以及吴某、顾某根据当时调换的承包地一直耕种到2011年。2011年下半年，因原告户长在界址处的杂树长大、树头膨大，影响第三人户的正常生活与耕种，第三人的委托代理人祁国平作为原告以祁进海为被告，向如皋市人民法院提起民事诉讼要求排除妨碍，该院审理后，于2012年5月10日作出（2012）皋白民初字第0076号民事判决，判决祁进海于每年六月底前对生长于祁国平住宅门前的杂树进行修剪，致对祁国平户生产生活无不良影响为止。原告户与第三人户因此发生纠纷，所在村、镇相关领导组织调解未成。
本案的争议焦点为：被告下原镇政府是否有权对原告与第三人之间的纠纷作出行政处理决定？
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据该规定，人民政府有权针对当事人之间的土地所有权和使用权争议作出行政处理决定。而《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据该规定，因土地承包经营发生纠纷，人民政府仅有权予以调解解决，无权作出行政处理决定。本案中，原告户与第三人户之间的纠纷系因农村土地承包经营权互换引起的纠纷，《农村土地承包法》是关于农村土地的特别规定，其调整的农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，而《土地管理法》相对于《农村土地承包法》来讲，是关于土地的一般规定，根据法的适用规则之一特别法优于普遍法，本案应当适用《农村土地承包法》的相关规定。因此，根据《农村土地承包法》的相关规定，被告下原镇政府作为乡（镇）人民政府对原告户与第三人户之间的土地承包经营纠纷仅可以调解。调解不成，当事人可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定，农村土地承包仲裁委员会调解仲裁的农村土地承包经营纠纷包括因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷。当事人也可以向人民法院起诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）6号）第一条第三项的规定，农村土地承包经营权流转纠纷，属于人民法院应当依法受理的范围。原告户与第三人户之间的纠纷可以通过上述法律或者司法解释规定的途径予以解决。故被告下原镇政府超出法定事务职权范围作出的涉诉行政处理决定属于超越职权的违法行政行为，依法应予撤销。
此外，涉诉行政处理决定书所载的法律依据为《土地管理法》和《土地权属争议处理办法》，而《土地权属争议处理办法》并不存在，被告庭后向本院提交了《土地权属争议调查处理办法》，并称将《土地权属争议调查处理办法》写成《土地权属争议处理办法》系文字表述错误。根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条的规定，被告应当在收到副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，被告在举证期限内仅向本院提供了作出具体行政行为的证据，而没有提供作出涉诉行政行为的依据，根据上述司法解释的规定，应当认定被告作出的具体行政行为没有依据，希望被告在今后的应诉过程中，要严格按照上述司法解释规定的期限向人民法院提供作出具体行政行为的依据。同时，行政机关作出具体行政行为所适用的依据，无论是法律法规，还是规范性文件，其名称的表述应当完整、规范，不能随意地增减文字，否则可能导致适用依据错误，被告在今后工作中应以此为鉴。
综上，被告下原镇政府作出涉诉行政处理决定系超越职权，依法应当予以撤销，故对原告请求撤销被告作出的原政发（2013）35号行政处理决定的诉讼请求予以支持，原告的其他诉讼请求无法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告如皋市下原镇人民政府于2013年10月8日作出的原政发（2013）35号行政处理决定书；
二、驳回原告祁进海、朱桂英、祁建梅的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市下原镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 张晓红
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 李 飞
二〇一四年八月二十六日
书 记 员 冯婷婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。