湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂01行终74号上诉人（原审原告）范建明，男，1966年10月10日出生，汉族，住武汉市武昌区，被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，局长。委托代理人谢玉琪，湖北多能律师事务所律师。上诉人范建明因诉武汉市国土资源和规划局（下简称市国土规划局）履行法定职责一案，不服武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：原告范建明于2015年6月15日向被告市国土规划局邮寄一份《关于查处违法征地拆迁行为的申请》，认为其位于武昌区上台子村255号房屋及宅基地在“余家头城中村改造建设项目用地”征地拆迁红线范围内，余家头集团在《征收土地补偿安置方案》未获政府批准同意时就开始实施拆迁行为程序违法，要求被告市国土规划局对余家头集团征地拆迁过程中的违法行为进行调查和处理，被告市国土规划局于2016年3月10日向原告范建明作出《关于对范建明申请查处违法征地拆迁行为的回复》，原告范建明对上述回复不满，于2016年6月6日诉至本院，本院于同年12月2日作出（2016）鄂0102行初101号行政判决书，判决责令被告市国土规划局针对原告范建明反映的湖北余家头集团股份有限公司是否存在违法拆迁的行为继续进行调查和处理。被告市国土规划局不服上述判决，向武汉市中级人民法院提起上诉，该院作出（2017）鄂01行终79号行政判决书，驳回上诉，维持原判。被告市国土规划局收到上述文书后，在调查核实相关情况后，于2017年6月1日作出《关于对范建明反映余家头集团违法征地拆迁有关问题的调查处理意见》，主要内容为根据《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）的相关规定，纳入“城中村”改造范畴的村集体，其“城中村”改造方案由区人民政府组织村集体经济组织编制并实施，开展集体土地上房屋拆迁补偿安置工作属于村集体经济组织的自主改造的范畴，符合武汉市“城中村”改造的相关规定。嗣后，被告市国土规划局将该意见书邮寄送达给原告范建明。原告范建明认为上述答复违反法律规定，故诉至法院。请求判令：1、撤销被告市国土规划局于2017年6月1日作出的《关于对范建明反映余家头集团违法征地拆迁有关问题的调查处理意见》；2、判令被告市国土规划局针对其提出的申请事项重新作出行政行为。一审法院认为：本案诉争的由被告市国土规划局于2017年6月1日作出的《关于对范建明反映余家头集团违法征地拆迁有关问题的调查处理意见》，系被告市国土规划局按照本院生效的（2016）鄂0102行初101号行政判决书确定的内容履行对原告范建明投诉湖北余家头集团股份有限公司违法拆迁的行为进行调查和处理职责，系被告市国土规划局针对原告范建明的投诉举报行为作出的答复。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。被告市国土规划局在本院（2016）鄂0102行初101号行政判决书生效后，针对原告范建明的书面投诉事项向武汉市武昌区余家头社区进行了调查核实，并将调查情况在《关于对范建明反映余家头集团违法征地拆迁有关问题的调查处理意见》中对原告范建明进行了答复和送达，应当属于履行了相应法定职责。而本案系原告范建明对被告市国土规划局履行职责仍然不满提起的行政诉讼。对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。但其对于举报、投诉事项所作的处理，却与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。综上，原告范建明不具备提起本案行政诉讼的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第二项、第二款的规定，裁定驳回原告范建明的起诉。上诉人范建明不服原审裁定，向本院提起上诉称,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。上诉人虽然要求被上诉人依法调查处理余家头集团公司违法拆迁事项，但仍是基于认为余家头集团公司违法实施征地拆迁行为侵害了自身合法权益，而申请被上诉人履行《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的法定职责。但是，被上诉人未依法纠正违法行为，属于未能依法履行保护举报人财产权的法定职责。被上诉人的答复，认为国家征收集体土地上的房屋拆迁补偿及安置行为属于村集体经济组织自主改造范畴的主张，违反了《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，且直接导致了上诉人不能依法获取合理的国家征地拆迁补偿及安置，在客观上合法利益明显受到该行政行为的实际影响。因此，上诉人与举报处理行为具有利害关系，具备原告主体资格，依法可提起行政诉讼。一审裁定错误，请求本院：一、依法撤销武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初118号行政裁定；指令武汉市江岸区人民法院对本案进行审理。被上诉人市国土规划局辩称，一审裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人范建明向被上诉人市国土规划局提出的《关于查处违法征地拆迁行为的申请》，认为其位于武昌区上台子村255号房屋及宅基地在“余家头城中村改造建设项目用地”征地拆迁红线范围内，余家头集团在《征收土地补偿安置方案》未获政府批准同意时就开始实施拆迁行为程序违法，要求被告市国土规划局对余家头集团征地拆迁过程中的违法行为履行调查和处理职责。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）规定市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作，上述职权结合规章的具体内容看，市土地行政主管部门即市国土规划局在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作，上述规章并没有赋予市国土规划局对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法拆迁行为以查处职责，对征收集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。另，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施，但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确，并不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。综上所述，在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下，市国土规划局是无法对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法拆迁行为依照法定权限和程序履行查处职责的。上诉人申请的查处事项属于信访事项，被上诉人作出的答复对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。原审裁定驳回范建明的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 罗 浩审判员 李 丽审判员 罗东辉二〇一八年三月二十二日书记员 刘晨露