中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2015）民一终字第143号
上诉人（原审被告）：阳江市练达房地产开发有限公司。住所地：广东省阳江市西平路70号。
法定代表人：徐发，该公司总经理。
委托代理人：杨明，北京市炜衡律师事务所律师。
委托代理人：邹新文，北京市炜衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：阳江市国土资源局。住所地：广东省阳江市三环路40号。
法定代表人：关石，该局局长。
委托代理人：刘粤兴，该局工作人员。
委托代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。
原审第三人：陈伟康。
委托代理人：吴细娣，广东华誉律师事务所律师。
原审第三人：吴伟泉。
委托代理人：吴细娣，广东华誉律师事务所律师。
原审第三人：曹汉威。
委托代理人：吴细娣，广东华誉律师事务所律师。
原审第三人：广东阳江农村商业银行股份有限公司（原名称阳江市江城区农村信用合作联社）。住所地：广东省阳江市江城区创业路1号。
法定代表人：蔡志雄，该公司董事长。
委托代理人：何燕君，广东尚思律师事务所律师。
原审第三人：广东阳东农村商业银行股份有限公司。住所地：广东省阳东县城东风三路220号。
法定代表人：林进步，该公司董事长。
委托代理人：陈雄文，该行工作人员。
委托代理人：何燕君，广东尚思律师事务所律师。
上诉人阳江市练达房地产开发有限公司（以下简称练达公司）因与被上诉人阳江市国土资源局（以下简称阳江国土局）及第三人陈伟康、吴伟泉、曹汉威、广东阳江农村商业银行股份有限公司（以下简称阳江农商行）、广东阳东农村商业银行股份有限公司（以下简称阳东农商行）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2012）粤高法民一初字第1号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员周帆担任审判长，审判员高晓力、孙祥壮参加的合议庭，于2015年6月17日公开开庭进行了审理，法官助理苏国梁协助办理本案，书记员苏霜担任记录。上诉人练达公司的委托代理人杨明、邹新文，被上诉人阳江国土局的委托代理人刘粤兴、黄成献，第三人陈伟康、吴伟泉、曹汉威共同委托的代理人吴细娣，第三人阳江农商行的委托代理人何燕君，第三人阳东农商行的委托代理人陈雄文、何燕君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2011年5月13日，阳江国土局向广东省高级人民法院提起诉讼称，该局于2007年9月向练达公司挂牌出让了一幅国有土地的使用权，后该局收到一份当地人民检察院的函件，该函称练达公司在土地拍卖过程中实施了恶意串通行为。故依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十五条第二项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，请求判决：1.确认阳江市土地交易中心与练达公司签订的《土地使用权交易成交确认书》、阳江国土局与练达公司签订的《国有土地使用权出让合同》无效；2.判令练达公司将所涉国有土地使用权退还阳江国土局；3.由练达公司承担本案诉讼费。广东省高级人民法院一审过程中，以本案处理结果可能与陈伟康、吴伟泉、曹汉威及阳江农商行、阳东农商行存在利害关系为由，决定追加上述各方作为本案第三人参加诉讼。
广东省高级人民法院一审查明：阳江国土局于2007年9月30日委托阳江市土地交易中心向社会公开挂牌出让位于阳江市江城区高凉路北侧的一幅国有土地使用权，土地面积为177113.63平方米，用途为居住用地，挂牌起拍价为5548.84万元。阳江市土地交易中心接受委托后，于2007年10月2日在《阳江日报》发布国有土地使用权挂牌出让公告。练达公司及陈伟康在公告期限内报名参加竞投，分别交付了竞买保证金并分别提出了各自的报价。2007年10月31日上午，阳江市土地交易中心在阳江国土局举行现场竞价会，练达公司及陈伟康均到场参加。陈伟康没有举牌竞投，练达公司以5569万元的价格竞得案涉土地，并于当天与阳江市土地交易中心签订了《土地使用权交易成交确认书》。2008年6月10日，练达公司与阳江国土局签订《国有土地使用权出让合同》。根据城市规划部门的意见，案涉土地中的46648.57平方米规划为公园用地，余下土地为130465.06平方米，成交价款为41022248元。阳江国土局确认练达公司于2009年9月18日前已全额支付了地价款。练达公司已领取了上述土地的国有土地使用权证，阳江国土局也已依约将案涉土地交付练达公司占有使用。
陈伟康、吴伟泉、曹汉威等三人是基于合伙关系以陈伟康的名义报名参加案涉土地使用权的竞买活动的。2007年10月31日竞价活动结束的当天下午及以后，练达公司先后以现金和转账的方式向陈伟康等三人支付了300万元。后吴伟泉向阳江市公安局江城分局上缴了该300万元，该局开具了《扣押物品、文件清单》。
练达公司于2013年7月15日与阳江农商行签订《抵押担保合同》，用案涉部分土地为广东新华建工程有限公司（以下简称新华建公司）向阳江农商行借款2000万元作抵押担保，借款期限至2015年6月20日止。2013年7月16日，阳江国土局为此核发了《土地他项权利证明书》。2014年4月25日，练达公司与阳东农商行签订《抵押担保合同》，用案涉部分土地为阳江市世发物业服务有限公司（以下简称世发公司）向阳东农商行借款2200万元提供抵押担保，借款期限至2016年4月20日止。2014年4月30日，阳江国土局为此核发了《土地他项权利证明书》。
一审另查明：广东省阳江市中级人民法院于2009年11月30日作出的（2009）阳中法刑一初字第18号《刑事附带民事判决书》载明，广东省阳江市人民检察院在公诉意见“第（十四）其它黑社会性质的违法行为”部分陈述：“2007年10月，阳江市国土局挂牌出让市区高凉路北侧的土地。练达公司老板徐万华有意竞拍购买。徐万华的儿子徐练得知吴伟泉、曹汉威、陈伟康等人也有意竞拍该地，便找来被告人阮湾、阮运秋和茹发志（另案处理）帮忙让对方退出竞拍，付180万元给阮湾、阮运秋等人作报酬。随后，阮湾、阮运秋等使用跟踪、威胁恐吓以及利诱等手段要吴伟泉等人退出竞拍，但吴等人不同意。10月31日上午该土地竞拍前，徐万华再次找曹汉威、吴伟泉等商议，同意付给曹等人300万元，让曹放弃竞拍。最后练达公司一次举牌以5569万元竞拍到该地。事后，阮湾、阮运秋向徐练收取了20万元”。对此，广东省阳江市中级人民法院认定，对于公诉机关指控被告人阮湾、阮运秋所实施的市区高凉路北侧土地的恶意串通拍卖、非法干扰拍卖案中，虽有证据证明各被告人实施非法干扰拍卖、恶意串通拍卖的违法行为，但没有证据证明这些违法行为的黑社会性质组织犯罪属性，换言之，就是违法行为的目的或利益未能证明具有组织性。因此，各被告人及其辩护人提出不能将此起违法行为纳入涉黑违法行为范畴的意见有理，予以采纳。因该刑事案件的被告人阮湾、阮运秋在该案的上诉中未对上述认定提出上诉，故广东省高级人民法院于2010年10月15日作出的（2010）粤高法刑三终字第6号二审刑事判决未对相关事实进行审理。
2009年12月15日，阳江国土局收到阳江市人民政府转来的阳江市人民检察院阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，该函称：“练达公司在参与竞买市区高凉路北侧177113.63平方米土地使用权中，利用阮湾、阮运秋等黑恶势力，威胁恐吓及利诱其他竞买人曹汉威等人退出竞拍。因曹汉威等人不同意，练达公司法定代表人徐练之父徐万华找到曹汉威等人商议，同意支付其300万元，条件是放弃竞拍，曹汉威等人表示同意。最后练达公司在没有其他竞买人参加竞价的情况下一次举牌以5569万元竞拍到案涉地块。事后，徐万华指使练达公司财务人员先后支付300万元给曹汉威等人。同时徐练还支付了20万元给阮湾、阮运秋。练达公司在竞买上述土地过程中，与其他竞买人恶意串通操控国有土地的拍卖，为维护阳江市公平、公正、公开的土地交易市场秩序，请市政府督促国土部门依法撤销上述土地的拍卖成交确认书，对该土地重新公开拍卖”。
广东省人民检察院于2011年5月17日向阳江市人民检察院发出粤检发侦监字（2011）15号《关于练达公司申诉案的处理意见的函》，内容如下：“你院于2009年11月25日向阳江市人民政府发出的《关于对高凉路北侧三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》（阳检函（2009）42号）中认定的练达公司竞拍高凉路北侧地块过程中的违法事实，虽然你院已于林国钦、许建强等人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织等一案中作为‘其他黑社会性质的违法行为’向阳江市中级人民法院提起公诉，但一审判决（（2009）阳中法刑一初字第18号）对该事实没有认定为犯罪，且没有作出判决，广东省人民法院终审判决对该事实亦没有述及。鉴于终审判决对该事实未予认定，检察机关应尊重法院判决。该行为是否涉嫌行政违法，应由行政执法机关依职权作出判断和依法处理。请你们依法妥善处理相关事宜”。2011年7月19日，阳江市人民检察院向练达公司制发了（2011）阳检群函复字2号《信访答复函》，内容如下：“你公司对我院于2009年11月向阳江市人民政府发出《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》（阳检函（2009）42号）不服提出申诉，经审查认为，对于你公司在竞拍高凉路北侧土地过程中的问题，应由相关行政执法机关依职权作出判断和依法处理。因此，请你公司直接与阳江市人民政府相关部门联系有关事宜”。
此前，阳江市工商行政管理局亦收到阳江市人民政府转来的阳江市人民检察院阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，并对练达公司、陈伟康在案涉土地使用权挂牌出让过程中的行为进行了立案调查。2010年6月13日，该局向阳江市人民政府提交了阳工商（2010）11号《关于相关竞买人涉嫌在国有土地使用权拍卖中恶意串通一案的情况报告》，报告称，该局经调查认为，练达公司和陈伟康的违法事实不清、证据不足，违法事实不成立，应予销案。该局已分别向练达公司和陈伟康制发了阳工商支告字第（2010）06、07号《阳江市工商行政管理局行政处理结果告知书》，将上述处理结果告知了两当事人。
广东省高级人民法院一审认为，综合当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是：一、案涉出让合同的效力，即练达公司在案涉土地的拍卖过程中是否存在恶意串通损害国家利益的行为；二、练达公司分别与阳江农商行、阳东农商行签订的《抵押担保合同》的效力；三、案涉出让合同被认定无效的法律后果。对于上述争议焦点问题，该院认为：
一、关于案涉出让合同的效力问题。阳江国土局主张练达公司在参与案涉土地拍卖过程中实施了恶意串通的行为，损害了国家利益，依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十五条第二项和《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，阳江市土地交易中心与练达公司签订的《土地使用权交易成交确认书》以及阳江国土局与练达公司签订的《国有土地使用权出让合同》依法应确认无效。经查，本案缘于阳江市人民检察院向阳江市人民政府出具的阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，该函称练达公司在参与竞买市区高凉路北侧177113.63平方米土地使用权中，利用阮湾、阮运秋等黑恶势力，威胁恐吓及利诱其他竞买人曹汉威等人退出竞拍。阳江市人民检察院在阳江市中级人民法院（2009）阳中法刑一初字第18号案中指控被告人阮湾、阮运秋在本案讼争土地的竞拍过程中实施了非法干扰拍卖、恶意串通拍卖的黑社会性质的违法行为，并提供证人证言、被告人的供述和辩解等证据予以证实。本案可以认定的事实是，在当天的竞拍会上，陈伟康没有举牌应价，练达公司则一次举牌以5569万元竞拍到该地块。事后，阮湾、阮运秋向徐万华儿子徐练收取了20万元。练达公司向曹汉威等人支付了300万元。曹汉威等人收取的300万元已由阳江市公安局江城分局收缴，并制作了《扣押物品、文件清单》。由于阮湾、阮运秋在案涉土地拍卖中的违法行为不具备黑社会组织犯罪的性质，虽然阳江市中级人民法院在该案的一审刑事判决书中认定其不构成黑社会性质犯罪，但认定了阮湾、阮运秋非法干扰案涉土地拍卖的违法事实。对此，阮湾、阮运秋亦未提出上诉或异议。阮湾、阮运秋实施违法行为的目的是为了帮助练达公司取得案涉土地。另一方面，练达公司直接向案涉土地的其他竞拍人支付现金，意图利诱他人放弃竞拍。最终，陈伟康等人收受款项并放弃举牌。练达公司与陈伟康在本案中均辩称是受胁迫支付或收取相关款项，但并未对此提供足够的证据予以证明。显然，练达公司与陈伟康的举证无法推翻刑事判决认定的违法事实，依照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，其应承担举证不能的不利后果。《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、第六十五条规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益；违反该法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。据此，该院认定阳江市国土部门与练达公司签订的《土地使用权交易成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》无效。
二、关于练达公司分别与阳江农商行、阳东农商行签订的《抵押担保合同》的效力问题。经查，练达公司通过2007年10月31日的竞投购得案涉土地，继而阳江国土局向练达公司发放了案涉土地的《国有土地使用权证》。练达公司先后于2013年、2014年用案涉土地为他人向阳江农商行、阳东农商行借款作抵押担保，借款总额为4200万元，阳江国土局均为该抵押办理了登记，并签发了《土地他项权利证明书》。阳江农商行和阳东农商行也依约向借款人发放了款项。由此可见，上述《抵押担保合同》是当事人双方的真实意思表示，阳江农商行和阳东农商行基于对案涉土地使用权物权公示的信赖，与练达公司设定抵押担保。虽然阳江国土局与练达公司之间的《国有土地使用权出让合同》现被认定无效，但该院认为，依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，阳江农商行和阳东农商行的抵押权构成善意取得，且双方当事人签订合同之后已履行各自的合同义务，阳江农商行、阳东农商行与练达公司在签订抵押担保合同之后，依照法律规定办理了相应的抵押登记手续，阳江国土局也均作出了《土地他项权利证明书》予以确认。故阳江农商行、阳东农商行与借款人世发公司和新华建公司之间的借款关系是真实有效的，而阳江农商行、阳东农商行通过善意取得的抵押权也是合法有效的。
三、关于案涉出让合同无效的法律后果。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，由于案涉出让合同被认定无效，练达公司因该合同取得的土地使用权应当返还给阳江国土局。但另一方面，由于练达公司除交纳出让合同约定的41022248元土地出让金之外，其对案涉土地还存在大量的前期投入，而练达公司与阳江国土局至今并未对此进行相应的结算。如上所述，案涉土地使用权上仍有阳江农商行、阳东农商行善意取得的抵押权，依法受保护，但抵押权人在本案中未提出诉讼请求。故对于阳江国土局应向练达公司返还的土地价款数额，双方可作出最终结算后与案涉抵押权另循法律途径一并解决。对阳江国土局关于返还土地使用权的诉讼请求，该院不予支持。
综上，该院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第十九条，《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百零六条，《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、第六十五条的规定，判决：一、确认阳江市土地交易中心与练达公司2007年10月31日签订的《土地使用权交易成交确认书》无效。二、确认阳江国土局与练达公司2008年6月10日签订的《国有土地使用权出让合同》无效。三、驳回阳江国土局的其他诉讼请求。案件受理费1607380.72元，由练达公司负担。
练达公司不服广东省高级人民法院的上述民事判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实严重错误。（一）原审判决将阳江国土局的挂牌出让行为认定为拍卖出让行为是错误的。案涉土地使用权是阳江国土局委托阳江市土地交易中心向社会公开挂牌出让，根据挂牌公告，本案中土地出让程序为挂牌而非拍卖。挂牌期限截止日的现场竞价仅仅是确定挂牌成交的一种方式，是挂牌程序中的一个组成部分，而非独立的拍卖行为。2007年10月31日所谓拍卖实际上是挂牌中的最后竞价程序而已，而非独立于挂牌的拍卖程序。（二）原审判决以练达公司向曹汉威等人支付了300万元，就认定竞买人之间存在恶意串通与现有证据明显相悖，属认定事实错误。1.一审法院所引用的刑事生效判决仅认定了阮湾、阮运秋非法干扰案涉土地拍卖的违法事实，并没有认定练达公司与陈伟康等人之间存在恶意串通行为，不能得出所谓的竞买人之间恶意串通的结论。因练达公司向曹汉威等人支付了300万元便将没有恶意串通的证明责任倒置给练达公司，免除阳江国土局的举证责任，该做法错误。2.练达公司向曹汉威等人支付300万元，是基于双方均猜疑对方为黑恶势力的错误认识，双方既无恶意串通故意，也不存在恶意串通行为。练达公司摘牌土地系基于前期代阳江市人民政府投资高凉路建设工程与阳江市人民政府达成的一致意见，练达公司还为政府额外无息代付了投资高凉路的建设资金，其并非低价谋取不当利益。练达公司取得的土地不仅高于土地评估价，甚至高于同类地块的出让成交价，不存在损害国家利益的问题。3.原审判决关于练达公司与其他竞买人之间存在恶意串通的认定与现有证据明显相悖。原审判决认为，本案缘起阳江市人民检察院出具的阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，但该函已被广东省人民检察院2011年5月17日粤检发侦监字（2011）15号《关于练达公司申诉案的处理意见函》所否定。阳江市工商行政管理局阳工商（2010）11号《关于相关竞买人涉嫌在国有土地使用权拍卖中恶意串通一案的情况报告》表明，该行政机关已明确认定练达公司和陈伟康的违法事实不成立。二、原审判决适用法律严重错误。（一）原审判决适用《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、第六十五条，认定《土地使用权交易成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》无效，其适用法律严重错误。本案是国有土地使用权挂牌出让而非拍卖出让，因此根本不适用拍卖法。即便本案是国有土地使用权拍卖，也不适用拍卖法。我国拍卖法明确规定，本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动。而阳江国土局及阳江市土地交易中心均非拍卖企业，对其拍卖国有土地使用权的行为，依法不适用拍卖法。国家工商行政管理总局在《关于江西省东乡县土地使用权拍卖中串通行为法律适用问题的答复》（工商市字（2002）第160号）中已经明确：“土地使用权拍卖活动是由当地土地管理部门举办的，属非拍卖企业举办的拍卖活动。因此，不应适用拍卖法”。（二）即便强行认定练达公司在国有土地使用权出让中存在恶意串通，依法也不导致《国有土地使用权出让合同》无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，导致合同无效的恶意串通，应当是合同当事人之间的恶意串通。即便原审判决强行认定练达公司与其他竞买人存在恶意串通行为，该行为违反的也是国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，依据该政府部门规章，行为人应承担相应的行政责任，造成损失的，则应承担赔偿责任。由于该行为并没有违反国家法律、行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，并不能得出《国有土地使用权出让合同》无效的结论。综上，原审判决认定事实、适用法律均严重错误，请求依法撤销该判决，驳回阳江国土局的全部诉讼请求。
被上诉人阳江国土局答辩称：一、阳江国土局于2007年9月30日委托阳江市土地交易中心公开挂牌出让案涉土地使用权，挂牌出让公告发布后，练达公司和陈伟康按规定缴纳保证金报名参加竞投。2007年10月30日，陈伟康提出竞买报价5558.84万元，同日，练达公司提出了5569万元的竞买报价。2007年10月31日现场竞价会上陈伟康未举牌竞投，最后确定练达公司为买受人，并签订《土地使用权交易成交确认书》。2008年6月10日，阳江国土局与练达公司签订《国有土地使用权出让合同》。练达公司已取得土地使用权证并占有使用。二、2009年11月27日，阳江市人民检察院向阳江市人民政府发出《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，认为该项土地拍卖过程中存在违法行为，土地拍卖无效，请市政府督促国土部门依法撤销上述土地的拍卖成交确认书，对该土地重新拍卖。阳江市人民政府将该函转至阳江国土局。阳江国土局经与练达公司多次协商处理无果后，依法提起诉讼。经调取涉黑刑事侦查档案相关材料及阳江市公安局300万元的扣押清单等，这些材料反映的本案土地竞买过程中所发生的违法行为与阳江市人民检察院函件中所述一致。三、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第二十条及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十五条的规定，练达公司采取非法手段竞得本案土地使用权损害了国家利益，应确认无效。综上，一审判决认定《土地使用权交易成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》无效具有事实及法律依据，依法应予维持。
第三人陈伟康、吴伟泉、曹汉威答辩称：其三人并非本案的适格主体，不应列为本案的诉讼当事人。本案系建设用地使用权出让合同纠纷，其三人并非合同关系的任一方，对于合同标的物亦无权主张，没有权益关联，且阳江国土局也未对其三人提出权利主张。一审判决处理的是原、被告双方土地使用权转让合同权利、义务，以及抵押的权利、义务关系，不涉及其三人的权益，与其三人无关。
第三人阳江农商行、阳东农商行分别答辩认为：练达公司先后用案涉土地为案外人的借款提供抵押担保，阳江农商行、阳东农商行据此对案涉土地使用权分别享有的抵押权受法律保护。本案的任何处理结果都不能损害抵押权人依法享有的抵押权。阳江国土局明知抵押土地的权属可能无效的情形，仍先后多次就案涉土地使用权办理抵押登记，说明其未尽审查和如实告知的义务，依法应赔偿抵押权人可能因此产生的相应损失。有关借款的主债务人和练达公司因本案可能无法履行借款债务，阳江农商行和阳东农商行有权以拍卖、变卖、折价等方式处置被抵押的案涉土地使用权，所得价款由其优先受偿。请求查明事实依法判决，维护两农商行的合法权益。
二审期间，各方当事人均未提交新的证据。对于一审查明的事实，各方当事人在二审中亦明确表示没有异议，本院予以确认。
本院二审查明：案涉土地使用权出让前，广东国正土地房地产估价有限公司接受阳江市征地储备中心的委托对该幅土地进行了地价评估，该公司于2007年9月24日出具的土地评估报告载明，案涉177113.63平方米土地的总地价为3985.06万元。
一审期间，练达公司提交了阳江市发展计划局阳计资（2003）22号《关于市区高凉路建设项目立项的批复》、阳江市人民政府办公室阳府办复（2003）50号《关于高凉路工程建设有关问题的批复》、阳府办复（2005）55号《关于变换市区高凉路工程建设投资单位的批复》、阳府办复（2006）1号《关于高凉路阳东段建设有关问题的批复》和《市政道路工程施工合同》、征地预存款汇总表及票据等书证材料以及为案涉地块所投入资金的支付凭证等，用以证明由于在高凉路工程建设和受让土地使用权的过程中该公司投入了大量资金，阳江市人民政府承诺以出让本案所涉土地使用权的方式对其进行补偿，因而该公司不可能与第三方进行串通，同时也证明阳江国土局违反诚信。经质证，阳江国土局除对练达公司主张的因履行合同总共支付7323万余元的数额认为需要进行核对外，对其他证据的真实性均不持异议。
根据练达公司与阳江国土局的诉辩主张及第三人的陈述并经各方当事人确认，本院确定本案二审争议的焦点问题是对于案涉《土地使用权交易成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》应否确认无效的问题。对此，本院认为：
一、关于确认案涉《土地使用权交易成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》的效力所应当适用的法律
根据本案各方当事人确认并经一、二审查明的事实，案涉土地使用权出让交易是以挂牌出让的方式实施的。挂牌出让土地使用权交易作为一种特定的民事行为，应当按照国家有关土地使用权挂牌出让的规定执行并受合同法的规制。虽然土地使用权的挂牌出让与拍卖出让两种方式在部分操作程序上有相近之处，但却在交易的主体资格、竞买人人数要求、竞报价方式、成交条件等方面存有重大差异；而拍卖法约束和规范的只是拍卖行为。《中华人民共和国拍卖法》第二条明确规定，该法只适用于由拍卖企业所组织实施的拍卖行为，国家工商行政管理部门在执法实践中，不但对于土地使用权的挂牌出让行为不适用《中华人民共和国拍卖法》，而且对于不属于拍卖企业的土地管理部门组织实施的土地使用权拍卖行为，亦明确强调不适用该法。本案中，《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》是基于土地使用权的挂牌出让而非拍卖出让行为而签署，并且其组织实施的主体是当地土地管理部门设立的土地使用权交易机构，该机构属于专门的事业单位而非拍卖企业，故对于本案所涉土地使用权挂牌出让行为，不应适用《中华人民共和国拍卖法》的规定。对于本案当事人因该项挂牌出让活动所签署的《土地使用权交易成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》的效力问题，应当依据《中华人民共和国合同法》的相关规定进行审查认定。原审判决依照《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、第六十五条的规定确认上述成交确认书和出让合同无效，属于适用法律错误，本院予以纠正。
二、关于影响案涉《土地使用权交易成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》之效力的事实情节
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，根据各方当事人的诉辩主张和一、二审查明的事实，案涉土地使用权挂牌出让行为及《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条中所列的第一、三、四、五项的情形。就本案所涉合同效力问题，首先应当针对练达公司与陈伟康等人之间是否存在恶意串通的事实进行审查。
本院认为，原审判决依据阳江市人民检察院向阳江市人民政府制发的阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》和阳江市中级人民法院（2009）阳中法刑一初字第18号刑事案件中的公诉意见，认定本案挂牌出让竞买人之间存在恶意串通行为，证据不够充分。
（一）对于徐练向阮湾、阮运秋支付20万元的事实，练达公司在接受有关机关调查时以及在本案诉讼中均辩解称系由于受到黑恶势力的恐吓、威胁所为。尽管阳江市中级人民法院在（2009）阳中法刑一初字第18号刑事案件中根据阳江市人民检察院的公诉意见，经审理认定“有证据证明各被告人实施非法干扰拍卖、恶意串通拍卖的违法行为”，但是，这一认定是对于包括本案讼争土地在内的四项土地使用权挂牌出让活动中的行为一并做出的，并且仅是针对该刑事案件的被告人阮湾、阮运秋等人的违法行为做出的认定，至于阮湾、阮运秋等人实施相关行为是否确系受练达公司指使或请托、或者系与练达公司人员共同实施以及练达公司与陈伟康等人是否存在恶意串通行为等情况，在该案判决中并未做出认定。在此情况下，应当认为阳江市中级人民法院就（2009）阳中法刑一初字第18号刑事案件所做出的判决，尚不足以作为认定练达公司实施恶意串通行为或参与干扰拍卖之事实的证据采信。
（二）阳江市人民检察院阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》中，载有练达公司在案涉土地使用权挂牌出让活动中“利用阮湾、阮运秋等黑恶势力，威胁恐吓及利诱其他竞买人曹汉威等人退出竞拍”、“徐万华找到曹汉威等人商议，同意支付其300万元，条件是放弃竞拍”等内容。这些内容表明练达公司参与了阮湾等人干扰挂牌出让活动的违法行为以及练达公司与陈伟康等人就其以300万元为条件退出挂牌竞价而进行串通、共谋的意思联络情况。然而，该函件内容所反映的这些情况是否能作为案件事实在本案中予以认定，仍需要有效证据予以证明。本院认为，根据现有证据，尚不能予以认定。第一，该函件中所表述的上述情况只是检察机关在其就另一刑事案件的审查、起诉过程中所查知和指控的事实，并不是经过法定程序认定的事实；第二，其指控的根据即有关案涉人员的供述、陈述中，并未充分说明练达公司人员与阮湾等人以及练达公司人员与陈伟康等人曾经进行过沟通或共谋的情况；第三，该函件中的有关表述及其结论与工商行政执法部门的调查结果相反，阳江市工商行政管理局经调查认定“该违法事实不成立”；第四，在上级检察机关针对该函件的内容提出有关意见后，阳江市人民检察院也对该函件中表述的内容和意见进行了自我修正，明确答复练达公司：对于该公司在竞拍案涉土地过程中的问题，应由相关行政执法机关做出判定和处理。故根据上述情况应当认为，对于阳江市人民检察院阳检函（2009）42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，不应作为认定本案争议事实的证据采信。
（三）在案涉土地使用权挂牌出让的过程中，练达公司先后向阮湾、阮运秋支付20万元、向陈伟康等人支付300万元。这些行为有可能是练达公司雇请阮湾等人干扰土地使用权出让活动的共同行为，或者是基于利诱陈伟康等人退出竞价的目的，与阮湾及陈伟康等人共谋实施的，但是，现有证据尚不足以证明练达公司确系出于如此目的或确实存在与陈伟康等人串通、共谋的事实。第一，如上所述，生效的另案刑事判决中并没有认定相关事实，阳江市人民检察院阳检函（2009）42号函件也不能证明上述事实；第二，有关机关在侦查、调查过程中形成的讯问笔录内容，亦没有明确肯定有关串通、共谋的事实，本案当事人在诉讼中也未申请有关人员出庭作证；第三，对于支付上述款项的缘由和目的，练达公司一直主张系因受到黑恶势力的恐吓，以求“花钱免灾”，而陈伟康等人在诉讼中亦否认其与练达公司进行过串通、共谋，并称其放弃最终竞价的原因是“对当地各方面的投资环境越来越没有信心”。由此应当认为，原审判决在没有足以证明练达公司与陈伟康等人存在串通、共谋之事实的其他有效证据的情况下，针对“练达公司与陈伟康在本案均辩称是受胁迫支付或收取相关款项”的主张，仅以其“并未对此提供足够的证据予以证明”为由，令双方承担举证不能的不利后果，进而认定其行为构成恶意串通，属于举证责任分配不当。
三、关于案涉土地使用权挂牌出让的行为后果
根据一、二审查明的事实，在案涉土地使用权挂牌出让前，练达公司为阳江市的市政工程建设投入了大量资金，阳江市人民政府一直承诺以向其出让案涉地块的土地使用权的方式对其投资进行补偿。后因土地使用权管理政策的调整，至政府落实补偿计划时，须改协议出让方式为招拍挂方式出让。在此背景下，阳江国土局将阳江市人民政府在上述文件中所指明的地块的土地使用权委托阳江市土地交易中心进行挂牌出让。在具体的挂牌出让活动过程中，除本案争议的事实外，该项挂牌出让的手续齐备，规则明晰，程序合法，并且其实际成交价格高于评估的总地价和出让底价。出让成交后，阳江国土局不但为练达公司核发了土地使用权证书，而且将土地交由该公司占有使用；而练达公司不但先行支付了补充耕地指标、迁坟等前期费用，而且在取得该地块后亦实施了填土工程和种植户拆迁遣散、青苗补偿等开发准备工作，投入了大量资金，对此当地政府包括有关行政管理部门始终没有异议。这些情况表明，将案涉地块以有偿出让的方式交由练达公司开发建设，符合阳江市人民政府有关当地经济建设的具体部署及其就该宗土地进行开发建设的合理预期，无损于国家、集体及第三人的利益。相反，如果仅因练达公司向陈伟康等人给付钱款的事实而认定案涉《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》无效，双方须相互返还土地使用权和出让价款以及相关费用，不但其投入资金的具体金额难以确定、政府既定的建设计划以及对练达公司的投资补偿方案无法实现，而且，阳江市人民政府、阳江国土局以及各有关当事人须在收回案涉土地使用权后另行安排对练达公司的投资补偿方案、重新组织土地使用权出让活动、另循法律途径解决投资结算和有关抵押权问题等等，势必使趋于平稳的多重社会关系再次陷于不定状态，土地资源长期不能合理、有效利用，社会管理成本徒然增加，无益于国家和社会公共利益。
综合以上事实，根据现有证据，本院不能做出本案有关当事人在案涉土地使用权挂牌出让过程中的行为及其出让结果存在损害国家、集体或者第三人利益之情况的认定。
总之，本案中没有充分证据证明有关当事人在案涉土地使用权挂牌出让过程中的行为构成恶意串通，其行为内容和结果也不损害国家、集体和第三人的利益；案涉《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》合乎当事人的真实意思表示，签订程序正当合法，不存在导致其无效的法定情形，故依法应当确认其合法有效。
根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，财产案件的受理费按照诉讼请求的金额或价额交纳，“其他非财产案件每件交纳50元至100元”。本案中，阳江国土局的诉讼请求虽然包括双方相互返还财产的内容，但是当事人在一、二审中所争议的以及一、二审法院审理的只是案涉《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》的效力认定问题，并且一审法院在判决书中已经阐明相关财产争议问题需另循法律途径解决。故对于本案一、二审诉讼费用，均应按照非财产案件受理费的收费标准收取。关于诉讼费用的负担，《诉讼费用交纳办法》之所以规定诉讼费用由败诉一方承担，是基于败诉方对于纠纷的产生和诉讼的形成负有过错这一一般情况。而就本案而言，对于练达公司向陈伟康、阮湾等人给付钱款的事实，即使如该公司所称是迫于黑恶势力的恐吓所为，但这毕竟不是一种适当、合理的解决问题的方式，他人因此而产生竞买人之间恶意串通的怀疑亦属正常。而阳江市人民检察院、阳江国土局分别提出检察建议、提起本案诉讼的行为，正是基于对练达公司的这一不当行为的合理怀疑而做出的，是为维护市场秩序、保护国家利益而履职尽责的正当行为。据此应当认为，各方当事人之间的争议以及本案诉讼，完全是由于练达公司的上述不当行为所引发，阳江国土局并无过错。所以，尽管本院认为认定练达公司的行为构成恶意串通的证据不足，对该公司的诉讼主张应予支持，但并不能因此而否认练达公司对于引发本案争议和诉讼所负有的责任。故而，因本案诉讼所产生的案件受理费，理应由练达公司承担。
综上所述，阳江国土局的诉讼请求缺乏事实与法律根据，应当予以驳回；练达公司的上诉理由成立，对其上诉请求应当予以支持。原审判决认定本案当事人之间构成恶意串通、确认案涉《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》无效，证据不足，适用法律错误，应当予以纠正。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销广东省高级人民法院（2012）粤高法民一初字第1号民事判决；
二、驳回阳江市国土资源局的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各100元，均由阳江市练达房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 帆
审 判 员 高晓力
审 判 员 孙祥壮
二〇一五年十一月二十四日
法官助理 苏国梁
书 记 员 苏 霜