江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第312号
原告赵之安，男，汉族，1957年8月11日生。
委托代理人杜泽芝。
委托代理人赵业伟。
被告南京市浦口区人民政府，住所地在南京市浦口区江浦街道文德路18号。
法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。
委托代理人吴峰，南京市浦口区人民政府法制办公室副主任。
委托代理人吴明勇，南京市浦口区人民政府法制办公室工作人员。
原告赵之安诉被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）不予受理行政复议申请一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月21日依法受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月3日公开开庭审理本案。原告赵之安及其委托代理人杜泽芝、赵业伟，被告浦口区政府的委托代理人吴峰、吴明勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵之安因不服浦口区政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办事处）“未指定赵之安为母亲张夕英监护人”，于2015年10月8日向被告浦口区政府申请行政复议，要求确认桥林街道办事处不履行责令林山村民委员会及民政部门为其母张夕英指定监护人的法定职责违法，并责令桥林街道办事处履行上述法定职责。被告浦口区政府于2015年10月13日作出〔2015〕浦行复第6号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理决定书》），对原告赵之安的行政复议申请不予受理。
原告赵之安诉称，原告母亲张夕英的宅房、财产等合法权益，受到赵之敏（系原告弟弟）的侵害、霸占。原告身为长子依法应当担任监护人，事实上张夕英一直由原告赡养、护理，原告代理张夕英诉至法院，但法院裁定认为，“赵之安未经法定程序指定为监护人，无权以张夕英的名义提出起诉”，不予受理。原告依据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第十七条规定，多次要求林山村民委员会开一份监护人介绍信，但该村民委员会拒绝开具。2015年6月30日，杜泽芝向桥林街道办事处司法所递交了一份《请求指定赵之安为母亲张夕英监护人的申请》（以下简称《申请》），当天又向桥林街道办事处党委书记成永来邮寄《申请》。桥林街道办事处行政不作为。原告提出行政复议，2015年10月13日，原告在被告处收到《不予受理决定书》。原告认为，根据法律、政策有关规定，桥林街道办事处、司法所具有管理人民调解工作和基层法律服务工作的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第四条规定，“乡镇人民政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”，桥林街道办事处具有责令林山村民委员会及民政部门为其母张夕英指定监护人的法定职责。原告根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条第（十一）项规定，提起行政复议，符合法律规定。综上，原告依据《行政复议法》第十二条、第二十六条之规定，提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《不予受理决定书》、责成被告依法受理、立案。
原告赵之安向本院提交的证据有：
1、《行政复议申请书》，用以证明原告曾经向被告提起行政复议，被申请人是桥林街道办事处，因为原告所在村民委员会不履行指定监护人的法定职责，所以原告向街道办事处申请，但街道办事处不履行其职责；
2、《申请》，用以证明原告曾经向桥林街道办事处司法所提交过指定赵之安为母亲张夕英监护人的申请；
3、国内挂号信函收据，用以证明原告将《申请》以挂号信的方式邮寄给桥林街道办事处，收件人姓名写的是桥林街道办事处的书记；
4、原告身份证复印件；
5、原告母亲张夕英身份证复印件；
6、《证明》；
证据4--6用以证明原告与张夕英系母子关系；
7、诊断证明书，用以证明原告母亲张夕英患老年痴呆；
8、（2015）浦桥民诉初字第1号《民事裁定书》，用以证明法院认定原告没有被指定为张夕英的监护人，无权以张夕英的名义提起诉讼，这是原告申请被指定为张夕英监护人的原因；
9、（2015）宁民诉终字第65号《民事裁定书》，用以证明原告曾经对上述案件提起上诉，但被南京市中级人民法院驳回；
10、《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议》，用以证明张夕英的拆迁财产被赵之敏侵占，原告要求指定为张夕英的监护人，以提起诉讼保护张夕英财产；
11、《不予受理决定书》，用以证明原告向被告提起行政复议后，被告作出涉案行政行为。
被告浦口区政府辩称，一、被告作出被诉不予受理行政复议申请的决定认定事实清楚。指定监护人是《民法通则》赋予村民委员会的权力，村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，基层政府对村民委员会的工作只能给予指导、支持和帮助；《民法通则》并没有赋予民政部门指定监护人的权力，桥林街道办事处没有指定监护人的法定职责，也无权责成村民委员会和民政部门为其母亲指定监护人。二、原告行政复议申请事项不在《行政复议法》第六条规定的受案范围之内，被告作出不予受理行政复议申请的决定适用法律正确。《行政复议法》第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项规定申请行政机关履行法定职责事项，并不包括指定监护人的事项。三、被告作出的不予受理行政复议申请的决定，程序合法。被告于2015年10月12日收到原告行政复议申请，于2015年10月13日作出了《不予受理决定书》，并送达原告，符合《行政复议法》第十七条的规定。综上，被告作出的《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告浦口区政府向本院提交的证据有：原告的《行政复议申请书》，用以证明原告的行政复议申请事项不在《行政复议法》规定的行政复议受理范围内。
被告浦口区政府向本院提交的依据有：《村民委员会组织法》、《民法通则》、《行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）。
经庭审质证，被告对原告证据1、11的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2－10的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为桥林街道办事处司法所是浦口区司法局的派出机构，并不能代表桥林街道办事处。原告对被告证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。
本院经审查，被告对原告证据的真实性不持异议，原告证据1－7、11能够证明原告向桥林街道办事处提出过要求为其母指定监护人的申请、申请行政复议及被告作出不予受理行政复议申请的内容，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认；原告证据8－10与本案行政复议的待证事实无关联性，本院不予确认。原告对被告证据的真实性不持异议，本院予以确认。
经审理查明，原告赵之安母亲张夕英患老年痴呆。原告赵之安于2015年6月30日向桥林街道办事处提出“请求指定赵之安为母亲张夕英监护人的申请”，认为2014年3月其父赵先云去世后，其将母亲接到家中照护，其弟赵之敏未与其商量，就以张夕英唯一代表人的身份与拆迁办、林山村民委员会签订《房屋拆迁协议》，将张夕英的房产占为己有；原告走访得知可找桥林街道办事处、司法所指定监护人，写份证明，即可诉讼。桥林街道办事处至诉讼时未向原告作出答复。2015年10月8日，原告赵之安向被告浦口区政府申请行政复议，要求确认桥林街道办事处不履行责令林山村委会及民政部门为其母张夕英指令监护人的法定职责违法，并责令桥林街道办事处履行上述法定职责。被告浦口区政府经审查认为，指定监护人是《民法通则》赋予村民委员会的权力，村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，基层政府对村民委员会的工作只能给予指导、支持和帮助；《民法通则》并没有赋予民政部门指定监护人的权力，桥林街道办事处没有指定监护人的法定职责，也无权责成村民委员会和民政部门为其母亲指定监护人。《行政复议法》第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项规定的申请行政机关履行的法定职责中并不包括指定监护人的事项。根据《行政复议法》第六条、第十七条的规定，被告于2015年10月13日作出《不予受理决定书》，对原告赵之安的行政复议申请不予受理。庭审中，原告赵之安陈述，其对被告作出被诉《不予受理决定书》的程序无异议。
围绕本案争议焦点即桥林街道办事处是否具有责令社区或者村民委员会指定监护人的法定职责、桥林街道办事处不予责令行为是否属于行政复议受案范围、被告作出的《不予受理决定书》是否合法，当事人进行了辩论。原告认为申请行政复议的对象是行政机关的具体行政行为，包括作为和不作为，申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为侵犯了申请人的合法权益，而本案中行政机关的不作为严重侵犯了原告及其母亲的合法权益。被告认为其作出的《不予受理决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
本院认为，根据《行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，被告浦口区政府作为区级人民政府，对其设立的派出机关作出的具体行政行为具有行政复议的法定职权。
《行政复议法》第六条第（十一）项规定，“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。”原告向桥林街道办事处提出《申请》，被告桥林街道办事处未作答复，原告认为桥林街道办事处侵害其合法权益，符合上述规定，属于《行政复议法》规定的行政复议的受理范围。原告向桥林街道办事处提出申请是否正确，桥林街道办事处是否具有指定监护人的法定职责、是否具有责令相关村民委员会和民政部门指定监护人的法定职责，桥林街道办事处收到原告的《申请》后有无作出答复，是否构成行政不作为，民政部门是否具有指定监护人的法定职责等，被告应当在受理行政复议申请后作出判断，而不应将此作为是否受理行政复议申请的判断标准。故被告作出《不予受理决定书》，以《民法通则》并没有赋予民政部门指定监护人的权力，桥林街道办事处没有指定监护人的法定职责，也无权责成村民委员会和民政部门为原告母亲指定监护人为由，认为原告的行政复议申请不符合《行政复议法》第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项规定的行政复议的受理范围，系适用法律错误，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南京市浦口区人民政府作出的〔2015〕浦行复第6号《不予受理行政复议申请决定书》；
二、责令被告南京市浦口区人民政府在本判决书生效之日起依法作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告南京市浦口区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一六年三月三十日
书 记 员 孙 皓