浙江省嵊州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0683行初19号
原告葛绍弟
委托代理人（特别授权代理）魏连珍，系原告葛绍弟之妻。
被告绍兴市上虞区章镇镇人民政府。住所地：绍兴市上虞区章镇镇工业新区。
法定代表人陶劲松，镇长。
委托代理人（特别授权代理）陈瑶杰，浙江五洋联合律师事务所律师。
被告绍兴市上虞区人民政府。住所地：绍兴市上虞区百官街道市民大道***号。
法定代表人陶关锋，区长。
委托代理人（特别授权代理）牟正江、沈现达，绍兴市上虞区人民政府工作人员。
原告葛绍弟诉被告绍兴市上虞区章镇镇人民政府（以下简称章镇镇政府）拆迁行政强制及被告绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）拆迁行政强制复议一案，原告于2015年12月18日向绍兴市上虞区人民法院提起诉讼。绍兴市中级人民法院指定本案由本院管辖，本院于2016年3月1日受理后，依法向被告章镇镇政府、上虞区政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年8月19日公开开庭审理了本案。原告葛绍弟的委托代理人魏连珍、被告章镇镇政府的行政负责人冯维及委托代理人陈瑶杰、被告上虞区政府的委托代理人牟正江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告章镇镇政府于2015年7月3日对原告葛绍弟用作经营的小店用房强制进行了拆除。原告葛绍弟不服，向被告上虞区政府申请行政复议，被告上虞区政府于2015年11月16日作出虞复决字[2015]24号行政复议决定予以维持。
原告葛绍弟诉称，一、在2015年7月3日，原告家一直当做经营用房的小店被章镇镇政府强制拆除。但镇政府在强制拆除前，未向原告出具催告书，未出具强制执行决定书，而且在拆除原告附房后将附房内的物品随意放在室外，原告认为章镇镇政府强制行政行为程序违法，恳请法院维护原告的合法权益。1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。而章镇镇控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具的责令限期拆除决定书，并没有告知原告申请行政复议或者行政诉讼的权利。2、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。章镇镇控违拆违专项整治领导小组办公室没有向原告出具催告书。3、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条，经催告，当事人逾期仍不履行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。章镇镇控违拆违专项整治工作领导小组办公室没有向原告出具强制执行决定书。4、强制执行不当对原告造成经济损失。根据《物权法》合法财产不可侵害的法律原则，强制拆违时，行政执法机关必须注意对屋内所有财务及时登记造册，并妥善保存相关财务。章镇镇控违拆违专项整治工作领导小组办公室在拆违完成并在原告家没有一个人的情况下，将原告屋内物品随意摆放在拆违现场，许多物品找不到，丢失或损坏，给原告造成不小的损失。二、原告针对章镇镇政府的行政执法程序向上虞区政府提出行政复议，上虞区政府的行政决定书只是向原告阐述了其拆违的合法性，但未对行政执法程序进行解释和判断。原告依法诉至法院请求：1、判令章镇镇政府对原告户附房的强制执行程序违法；2、撤销上虞区政府行政复议决定书——虞复决字[2015]24号。
原告葛绍弟在起诉时向法院提交了下列证据：
证据1、照片两份，证明被告章镇镇政府对原告的房屋进行拆除的事实；
证据2、行政复议决定书一份，证明被告上虞区政府的复议行为违法。
被告章镇镇政府辩称，被告章镇镇政府强制拆除原告的违章建筑的行政行为合法。根据《城乡规划法》第四十四条、《浙江省城乡规划条例》第四十八条的规定，设置建筑物、构筑物，应当依法履行规划审批手续。本案中，被拆除的两间小屋系原告在未经规划许可的情况下，擅自占用土地修建的，属于必须拆除的违章建筑。另，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本法规定强制执行。被告章镇镇政府于2014年12月19日向葛绍弟等9户尚未自拆违章建筑农户下发责令限期拆除决定书。原告因其女儿元旦结婚为由请求延期拆除其两间小屋，但直到2015年7月3日都拒绝拆除。强制拆除前，由于当事人联系不上，村委组织人员将房屋内的物品进行了清理并通知了原告亲属保存。以上事实，有拆除过程的视频记录、村委会情况说明、私人建房审批表、责令限期拆除决定书、村委会会议记录等证据予以证实。根据《浙江省城乡规划条例》第六十条规定，被告章镇镇政府作为基层人民政府，对其辖区内未经审批的建筑物、构筑物有依法查处的职责，被告章镇镇政府的具体行政行为正确合法。综上，被告章镇镇政府所作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉理由缺乏证据，依法不能成立。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告上虞区政府辩称，被告上虞区政府所作出的行政复议决定所依据的证据确凿、适用法律正确、程序合法。被告依据《行政复议法》第十二条的规定，受理并审理葛绍弟提起的对章镇镇政府作出的强制拆除的行政行为的复议申请。经查：葛绍弟未经许可，擅自占用土地修建房屋，属于必须拆除的违章建筑。2014年12月19日章镇镇政府向包括葛绍弟在内的9户尚未自拆违建筑的农户下发责令限期拆除决定书。此后，葛绍弟以其女儿元旦结婚为由请求延期拆除两间小屋，但直到2015年7月3日都拒绝自行拆除。强制拆除前，由于当事人联系不上，村委组织人员将屋内物品进行了清理并通知原告的亲属予以保存。前述事实，有拆除过程的视频记录，村委会情况说明，私人建房审批表，责令限期拆除决定书，村委会议记录等证据予以证实。被告认为，根据《城乡规划法》第四十四条、《浙江省城乡规划条例》第四十八条的规定，设置建筑物、构筑物，应当依法履行规划审批手续。本案中原告的房屋未经审批属于违章建筑，依法应予拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本法规定强制执行。根据《浙江省城乡规划条例》第六十条规定，章镇镇政府作为基层人民政府，对其辖区内未经审批的建筑物、构筑物有依法查处的职责，章镇镇政府具体行政行为正确合法。为此被告上虞区政府作为复议机关维持了章镇镇政府的行政行为。请求法院维持虞复决字[2015]24号行政复议决定书。
被告章镇镇政府及被告上虞区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
证据1、章限拆决[2014]07-938号《责令限期拆除决定书》一份，证明原告未办理规划审批手续，被告章镇镇政府于2014年12月19日向原告作出行政拆除平房4间的决定；
证据2、关于强拆通知书发放过程的说明一份，证明2014年12月在作出责令限期拆除决定书之后，通过相关工作人员将该决定书送达给了原告的妻子。当时原告及妻子向村、镇提出因其女儿结婚要求保留两间到2015年元旦后再拆除，但原告在2015年7月强拆前还未自行拆除，故被告章镇镇政府在村干部及原告弟在场的情况下组织人员对原告屋内物品进行搬理后进行强制拆除；
证据3、上虞市私人建房呈批表一份，证明原告经审批所建房屋系原告居住的房屋，并非本案中强制拆除的未经审批的违章建筑；
证据4、照片六张，证明被告章镇镇政府拆除原告房屋的情况，同时证明拆除时屋内并没有财产损失；
证据5、三委会全体成员会议记录一份，证明村里为完成一户多宅整治工作而召开的会议，会议确定要拆除涉案原告的房屋；
证据6、拆除过程的光盘一张，证明拆除原告房屋的过程及没有导致原告财产的损失；
被告上虞区政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：
证据1、复议申请书一份；
证据2、复议决定书一份；
证据3、挂号函件清单一份；
证据4、行政复议决定延期通知书一份；
以上证据证明被告上虞区政府行政复议行为合法。
经庭审质证，被告章镇镇政府对原告提交的证据质证认为，对证据1有异议，不明确拍摄时间和是谁拍摄的；证据2没有异议。被告上虞区政府对原告提交的证据质证认为，对证据1有异议，原告认为是现场拍摄的，充分说明拆迁之前是告知原告的，拆迁的时候也是有人在场的，原告照片也不足以说明拆迁时物品没有人看管及拆除违法的情况；证据2没有异议。
原告对两被告提交的用以证明原行政行为合法性的证据质证认为，对证据1有异议，限期拆除决定书是给了原告的，但当时是请求他们保留原告的小店，虽然是违法建筑可以延迟拆除的；证据5有异议，原告是不知情的；对其他证据没有提出实质性异议。原告对被告上虞区政府提交的用以证明复议行政行为合法性的证据质证认为，上虞区政府提交的证据不是事实的。
被告章镇镇政府对被告上虞区政府提交的用以证明复议行政行为合法性的证据均无异议。
本院对上述证据认证认为，原告提供的证据1，两被告均有异议，本院认为该证据与本案缺乏关联性，不作为事实证据认定；原告提供的证据2，两被告均无异议，本院予以确认。对两被告提交的用以证明原行政行为合法性的证据认证认为，证据1，原告虽提出异议，但不能证明其目的，本院认为该证据具有真实性，确认为有效证据；证据5，原告提出异议，本院认为该证据与本案缺乏关联性，不作为事实证据认定；其他证据原告没有提出实质性异议，本院确认为有效证据。对被告上虞区政府提交的用以证明复议程序合法的证据认证认为，原告认为上虞区政府提交的证据不是事实的，本院认为该证据能证明被告上虞区政府作出行政复议程序的过程，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
经审理查明，被告章镇镇政府于2015年7月3日对原告葛绍弟用作经营的小店用房强制进行了拆除。原告葛绍弟不服，向被告上虞区政府申请行政复议，被告上虞区政府于2015年11月16日作出虞复决字[2015]24号行政复议决定，维持了被告章镇镇政府强制拆除行为。原告不服被告章镇镇政府的行政强制行为和被告上虞区政府的行政复议决定，遂诉至法院。
另查明，原告被拆除的小店用房系未经规划审批许可建造的房屋，被告章镇镇政府曾于2014年12月19日向原告作出责令限期拆除决定书。被告章镇镇政府在强制拆除原告房屋前未作出行政处罚决定和行政强制决定，未告知原告享有陈述、申辩的权利，亦未告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
本院认为，本案争议的焦点是：一、被告章镇镇政府强制拆除原告房屋的行政行为是否合法；二、被告上虞区政府作出的虞复决字[2015]24号行政复议决定是否应当撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，其强制执行仍应遵循法定程序。但本案被告章镇镇政府在强制拆除原告房屋的过程中，既没有做出行政处罚决定，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，也没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，亦未作出行政强制执行决定，未履行有效的催告程序，就组织人员强制进行了拆除，不符合行政行为正当程序的要求，其作出的行政行为应认定违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，故应确认为违法。被告上虞区政府根据原告的申请对被告章镇镇政府强制拆除原告房屋的行政行为进行了行政复议，其复议程序符合法律的规定，但对被告章镇镇政府强制拆除的行为是否合法，所认定的证据不足，事实不清，故其作出的行政复议决定应予撤销。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告绍兴市上虞区章镇镇人民政府于2015年7月3日对原告葛绍弟房屋进行强制拆除的行政行为违法。
二、撤销被告绍兴市上虞区人民政府于2015年11月16日作出的虞复决字[2015]24号《绍兴市上虞区人民政府行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告绍兴市上虞区章镇镇人民政府、绍兴市上虞区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户行：浙江绍兴恒信农村合作银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户；账号：231000002482144000003。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张建华
代理审判员 杨柳青
人民陪审员 贝仲林
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 龚中祥
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。