云南省马关县人民法院 行 政 判 决 书 （2014）马行初字第1号 原告王启贵，男，1953年7月18日生，汉族，云南省马关县人，户籍所在号，现壁。 原告王启寿，男，1956年3月23日生，汉族，云南省马关县人，号。 原告王启福，男，1963年3月9日生，汉族，云南省马关县人，号。 三原告委托代理人刘畅，云南圆合圆律师事务所律师。 被告马关县马白镇人民政府。 法定代表人姚丽洪，职务：镇长。 委托代理人宋兴周，马白镇人民政府副镇长，特别授权。 委托代理人付连帅，马关县法律援助中心律师，特别授权。 第三人王正明，男，1932年1月3日生，汉族，云南省马关县人，号。 委托代理人苗贵忠，云南贵忠律师事务所律师，特别授权。 原告王启贵、王启寿、王启福不服被告马关县马白镇人民政府土地使用权处理决定一案，于2013年12月11日向本院提起行政诉讼，本院于2013年12月18日受理后，于2013年12月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2014年2月12日公开开庭审理了本案。原告王启贵、王启寿、王启福及其委托代理人刘畅，被告马关县马白镇人民政府特别授权委托代理人宋兴周、付连帅，第三人王正明及其委托代理人苗贵忠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告马关县马白镇人民政府根据王正明的申请及王启贵、王启寿、王启福的紧急情况反映，于2013年8月12日作出马镇政发〔2013〕55号马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定。决定认为：王启贵、王启寿、王启福提供的分家契约，只明确分给他们三兄弟肖家大田的土地面积，没有明确具体的位置，现争议地是否包含在分给他们三兄弟肖家大田的范围内，在分家契约中没有反应出来，并且分家契约订立后，三兄弟也没有管理使用过现争议地。因此，王启贵、王启寿、王启福认为现争议地属于分家时分给他们的理由依据不充分，不予支持。而现争议地自土地承包下户后，一直由王正明管理使用，这一事实不可否认，现争议地在1981年土地下户时是以王正明为户主其他家庭成员为承包人取得的承包经营权，其权属主体一直没有发生变动。本着尊重历史、照顾现实的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，镇人民政府决定：位于兴隆路肖家大田原马关县国税局旁251.87平方米的土地归王正明户管理使用。四至界限为：东南至本宗地软边止，临原马关县国税局；东北至本宗地软边止，临路；西南至本宗地软边止，临王启云家猪圈；西北至本宗地软边止，临王启云户房屋。被告马关县马白镇人民政府于2013年12月31日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、土地使用权争议解决申请、紧急情况反映各1份、党政办文件处理单2份、土地纠纷受案登记表1份，用以证明2012年6月4日，马白镇人民政府受理了王正明和王启贵等人要求解决土地使用权纠纷的请求，领导批示由国土所、司法所调查处理，马白镇人民政府受理了该争议案件；二、调解笔录2份，用以证明马白镇人民政府受理了该争议案件，且曾对该争议案件进行了调查和调解，未能达成协议；三、土地纠纷案件现场勘验记录，用以证明马白镇国土所对争议地进行了勘验，绘制了争议现场勘验图；四、承包合同登记清册情况统计表，用以证明1982年新华四队发包土地时，王正明户的承包人口仅6人，不包括王启贵和王启寿，王启贵和王启寿两户已另行分户承包有自己的土地；五、王正明、王启贵、王启寿承包合同书复印件各一份，用以证明在第二轮土地延包时，争议地没有填写在王正明、王启贵、王启寿的承包合同书中；六、兴隆街四小组证明及段含武、罗建文租地情况，用以证明争议地自1981年土地承包到户到该土地发生争议，该地块一直是王正明管理使用；七、契约，王启贵、王启仙、王启福、王启寿、王启云、王正明土地信访件询问笔录，用以证明1988年，王正明、王启贵、王启寿、王启福协商分过肖家大田王正明户承包的土地，但未明确具体位置，未办理土地使用权登记，契约上没有王启仙、王启云等承包人的签名或捺印；八钱某寿调查笔录2份、柏先祥、施仁芬、王道荣、施国珍、张富祥、王正明调查笔录各一份，用以证明土地下户时，肖家大田是分给王正明一个大家庭的，当时有承包人口是14人，由于王启贵、王启寿已分家另行居住，王正明承包靠路边的全部土地，王启贵承包中间段土地，王启寿承包最下方的土地，后来王正明家又分过土地，是他们协商好，才叫见证人去签字的，王启仙、王启云不在场；九、马镇政信访复字〔2012〕5号信访诉求的答复意见书、送达回证10份、马镇政发〔2013〕8号土地使用权争议的处理决定、马政行复通字〔2013〕2号行政复议被申请人答复通知书、马政行复通字〔2013〕3号行政复议被申请人答复通知书、马关县行政复议听证通知书、马政行复通字〔2013〕1号行政复议决定延期通知书、会议签到表，用以证明马白镇人民政府受案后，积极安排国土所、司法所对纠纷调解，勘验争议土地，调查收集证据，以信访件答复，三次下发处理决定，马白镇人民政府对本案的处理并未超过法定时限，程序并不违法；十、马关县人民政府信访事项复查告知书，用以证明马白镇人民政府在处理这一纠纷当中并未超过法定时限。 原告王启贵、王启寿、王启福诉称：第三人王正明与原告系父子关系，2012年5月31日，第三人向马关县国土资源局申请办理原马关县国税局旁的集体土地使用证时，原告向马关县国土资源局反应，该地是1988年3月16日我们分家时分给我们三兄弟的，请求停止办理王正明的集体土地使用证。2013年8月15日，被告作出马镇政发〔2013〕55号马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定，将位于兴隆路肖家大田原马关县国税局旁251.87平方米的土地确权归王正明户管理使用，四至界限为：东南至本宗地软边止，临原马关县国税局；东北至本宗地软边止，临路；西南至本宗地软边止，临王启云家猪圈；西北至本宗地软边止，临王启云户房屋。决定作出后，我们不服向马关县人民政府申请行政复议，马关县人民政府于2013年12月5日作出维持镇政府的决定，我们认为，马镇政发〔2013〕55号处理决定认定事实部分错误、适用法律错误、应依法予以撤销，理由如下： 一、《决定》查明的事实依据发生变化，该决定应当依法撤销。2013年8月21日，经文山州人民政府文政行复决字〔2013〕第10号行政复议决定书已撤销王启云办理的位兴隆街××Ｎ-3-122地块的国有土地使用证，N-3-12地块同属于1981年分给王正明户的在1988年分家契约分配的肖家大田承包地，所以，马白镇人民政府作出决定的事实依据已发生了变化，本案的争议地面积不再是251.87平方米，四至界限也不再是至王启云户猪圈。因此当被告认定的事实依据被撤销后，曾基于该依据作出的行政行为丧失了合法性的基础，虽被告并无主观上的过错，但并不影响行政行为违法的定性。二、《决定》认定事实与证据矛盾，认定事实有误。《决定》查明，“该争议地1981年时由王正明户（原王正明户承包人口是王柏氏、杨贵珍、王启福、王启仙、王启云）承包，属于肖家大田其中一部分土地。”而在被告提供钱某寿的证言证实：“当时王正明家有14个承包人口，所以当时肖家大田的位置是全部分给王正明家的。”被告不采信自己提供的证据，却作出了王正明户1981年仅有6个承包人口的认定，剥夺了原告王启贵、王启寿的承包经营权，侵害了王启贵、王启寿的合法权益，依法应予以撤销。三、《决定》适用法律错误。决定依据的是《中华人民共和国土地管理法》，土地管理法是上位法，只作原则性的规定。具体针对何类土地争议相应依据不同的法律规定，农村承包地争议应当适用《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。根据国务院《土地权属争议调查处理办法》第十四条下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。本争议地在《决定》中已查明是属于1981年下户的农村承包地，至今为止仍是承包地，该地块的性质没有发生变化，原告与第三人之间的争议应是农村土地承包经营权纠纷，不应作为乡级人民政府受理的争议案件。所以，被告马白镇人民政府对该地块作出的《决定》已超出了其职权范围，依法应当撤销。综上，马镇政发〔2013〕55号处理决定认定事实有误、采信证据错误、适用法律不当，应依法撤销。 原告王启贵、王启寿、王启福针对其主张，向本院提供以下证据：（一）马政行复决〔2013〕1号《行政复议决定书》，用以证明马关县人民政府复议决定维持马白镇人民政府的具体行政行为，马白镇人民政府是适格的被告；（二）文政行复决字〔2013〕第10号《行政复议决定书》、《王正明与王启贵、王启寿、王启福宅基地争议现场堪验图》，用以证明文山州人民政府已复议决定撤销与本案争议地相邻的同属于王正明户承包地的原王启云户的国有土地使用权证，被告据以做出的具体行政行为的事实已发生变化；（三）证钱某寿的证实，用以证明1981年土地承包下户时王正明户有14个承包人口；（四）马镇政信访复字〔2012〕5号文件，用以证明马白镇人民政府曾认为本案王正明与儿女发生的争议，属土地承包经营权纠纷，应依法向农经部门反映将王正明户《农民集体土地承包合同书》进行变更以解决；（五）马关县国土局关于土地登记审核结果公告，用以证明王正明于2012年5月向马关县国土局申请登记的土地为140平方米，并不是被告马白镇人民政府认定的251.87平方米，被告所认定的争议地的面积是由现场勘查所得出的结论，而争议地的现场面积已经发生了事实变化，所以被告认定的事实已发生了变化；（六）建设用地批准书，用以证明王正明之妻杨贵珍已在1994年申请宅基地建房，根据我国法律规定农村一户只有一块宅基地的规定，现王正明无任何理由再申请宅基地建房；（七）张富祥的证实，用以证明本案争议地1981年至今一直由王正明及王正明的第三个儿子、儿媳共同管理使用，并非是被告认定的由王正明一人管理使用。 被告马关县马白镇人民政府辩称：一、马白镇人民政府《决定》依据的事实没有变化。2012年6月5日，王正明向马白镇人民政府提出申请，称其在办理肖家大田（原国税局旁）的土地建房手续时，受到王启贵、王启寿、王启福的干涉，请求马白镇人民政府给予处理。同年7月10日，王启贵、王启寿、王启福向马白镇人民政府递交了紧急情况反映，请求解决他们与王正明申请建房土地的使用权纠纷，马白镇人民政府受理后，由国土所、司法所进行调查，多次组织调解，在未能达成协议的情况下，经政府集体讨论，依据当事人的申请和调查获得的证据，下发了《决定》，《决定》是针对双方请求解决的地块作出的，该《决定》与王启云N-3-12地块无任何关系，该地块未在王正明申请解决的地块范畴，也不在原告申请解决的地块范畴，王启云也不是本案双方当事人申请的纠纷主体。马白镇人民政府的《决定》不是依据王启云国有土地使用证作出的，该使用证是否撤销与《决定》毫无关系。二、《决定》认定的事实与证据并不矛盾。双方争议的地块系兴隆四组的集体土地，在土地下户时，集体将肖家大田的土地全部分给王正明家14人，王正明家按3户分别与集体承包肖家大田的土地，王正明6人承包靠路边的全部土地，王启贵承包中间段土地、王启寿承包最下方的土地，王正明、王启贵、王启寿各自有承包合同，现争议地块实际就是填在王正明名下的土地，承包人口并不包括王启贵和王启寿两户的承包人，这一事实，有当时的承包合同登记清册情况统计表、马白镇人民政府钱某寿、施国珍等7人的调查笔录在案为据，所以，《决定》认定的事实与证据并不矛盾，也未侵害任何人的合法权益。三、《决定》适用法律法规正确。本案不是发包方与承包方之间的农村土地承包经营权属争议案件，也不是农村土地承包经营权侵权纠纷。本案是王正明与王启贵、王启寿、王启福个人与个人之间的土地使用权纠纷，不适用《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，马白镇人民政府依据当事人的申请受案，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，组织调查、调解、作出行政行为是职权所在，完全符合法律规定，不存在适用法律错误的问题。综上所述，马白镇人民政府对本案的处理程序合法、认定事实清楚、适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人王正明述称，一、马镇政发〔2013〕55号决定和马政行复决字〔2013〕1号决定主体适格、程序合法、事实清楚、证据充分。本案属于个人之间的土地使用权争议，马白镇人民政府受理符合法律规定，争议的251.87平方米的土地所有权系兴隆四组所有，在1981年土地承包时分到第三人户，现争议地是第三人6.103亩中的一部分，村小组虽有明确记载、登记档案，但没有承包合同和承包经营权证书，等于没有确权，不属于承包土地。1981年承包到户时我家共有14人分到了肖家大田共14.409亩土地是事实，但是一家由三户组成，按法律规定是以户为单位承包，王启贵户有5人分在肖家大田中段共4.28亩、王启寿户有3人分在肖家大田下段共4.026亩，我户有6人分在肖家大田上段共6.103亩，我们一家14人分到的总面积与分为3户的面积之和是吻合的。对于分家契约，分割的土地是我户6人享有的部分，没有我在场并签名捺印，也没有其他共有人同意，王启云的土地使用证被撤销与本案无关。二、被告作出的〔2013〕55号决定适用法律正确。土地确权的争议，不论是森林、承包土地、宅基地等只要是确权争议的，必须适用《土地管理法》第十六条的规定，实行行政前置。原告主张争议地是1981年分到的土地是事实，但不是承包地，只有发包后才能成为承包地。《物权法》第一百二十七条明确规定土地承包经营权自土地承包合同生效时设立；《土地承包经营权管理办法》第二条规定，“承包证书是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”所以，本案争议的土地不是承包土地，不存在承包经营权的问题，请求法院判决驳回原告的起诉。 第三人王正明针对其主张，向本院提供以下证据：1．契约，用以证明契约侵权违法，房地产属六人共有只有王启福一人签名，王正明未签名不是他的真实意思表示，原告属恶意串通取得；2．马关县国土资源局文件、征地丈量明细表，用以证明争议的土地中有部份被修建石中路征用，王正明户原有地减少，被征地农户以“花名册”为准，王启贵被征4.28亩，王启福被征收2.419亩，有二人分别签名按手印，王启寿被征收4.026亩，土地实际已被占用部分；3．情况说明，用以证明契约违法处分的是王正明户六人的共有土地，不是原告经法定程序取得，违法契约未经签名确认。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 对被告提供的第四组证据承包合同登记清册情况统计表，第五组证据王正明、王启贵、王启寿承包合同书，因原告及第三人对该二份证据的真实性无意见，本院予以采信；对被告提供的第六组证据中的兴隆街四小组证明及第三人提供的第3组证据情况说明，虽原告对该二份证据不予认可，但第三人认为兴隆街四小组证明客观真实，被告认为情况说明与被告提供的证据相吻合。本院认为，兴隆街四小组证明、情况说明盖有村小组印章，并与承包合同登记清册情况统计表、王正明、王启贵、王启寿承包合同书相互印证，且原告及第三人均认可该争议地第一轮土地承包时是承包地，第二轮土地延包时未填写在承包合同书上，所以，兴隆街四小组证明、情况说明客观真实，该四份证据证明了该争议地系1982年第一轮土地承包时承包给了以第三人王正明为户主的承包地，虽第二轮土地延包时未填写在第三人的承包合同书中，但第二轮土地延包只是在第一轮土地承包的基础上延长承包期限，土地的性质并未改变，所以，该争议地现仍应属于承包地。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。所以，该案应属土地侵权案件，不能作为土地权属争议案件受理，被告马关县马白镇人民政府受理该案并进行确权，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项的规定。本院予以认定被告马关县马白镇人民政府在未查清争议地性质的情况下，对属于土地侵权的纠纷进行确权，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项的规定，属超越职权的行为。对原、被告及第三人提供的其余证据，因在本案中已无实际评判意义，故本院不再作评判。 经审理查明：被告马关县马白镇人民政府在未查清争议地性质的情况下，于2013年8月12日作出马镇政发〔2013〕55号马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定，将第一轮承包给第三人王正明户位于兴隆路肖家大田原马关县国税局旁251.87平方米的土地确权归王正明户管理使用，原告王启贵、王启寿、王启福不服镇政府处理决定，向马关县人民政府申请行政复议，马关县人民政府于2013年12月5日作出马政行复决字〔2013〕1号马关县人民政府行政复议决定书，决定维持马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号处理决定，原告于2013年12月11日向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号处理决定。 本院认为，被告马关县马白镇人民政府在未查清争议地性质的情况下，对本属于土地侵权的案件进行确权，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项的规定，属超越职权的行为。原告请求撤销马关县马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号处理决定的请求，符合法律的规定，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第4项之规定，判决如下： 撤销被告马关县马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定。 案件受理费50元，由被告马关县马白镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。 审判长  陶朝堂 审判员  梅有恩 审判员  陶兴元 二〇一四年三月五日 书记员  王 琰