江苏省如东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第00652号
原告谢裕峰。
委托代理人冒月建、秦生宇。
被告如皋市城市管理行政执法局。
法定代表人何福平，局长。
委托代理人缪卫华。
第三人如皋市奔驰仓储有限公司。
法定代表人刘培华，经理。
第三人如皋市奔驰运输有限公司。
法定代表人刘维勤，经理。
委托代理人刘培华，如皋市奔驰仓储有限公司经理。
原告谢裕峰因认为被告如皋市城市管理行政执法局（以下简称“如皋城管局”）不履行规划行政处罚法定职责一案，于2015年12月25日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告如皋城管局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。因如皋市奔驰仓储有限公司（以下简称“奔驰仓储公司”），如皋市奔驰运输有限公司（以下简称“奔驰运输公司”）与本案的行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。原告谢裕峰的委托代理人冒月建、秦生宇，被告如皋城管局副局长陈爱明作为行政负责人及被告如皋城管局的委托代理人缪卫华，第三人奔驰仓储公司法定代表人暨第三人奔驰运输公司委托代理人刘培华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谢裕峰诉称，原告于2014年租用奔驰仓储公司位于福寿西路与志颐路交叉口的房屋开设宾馆使用，在承租房屋进行装修消防验收时，消防大队告知原告该房屋属于仓储用房，不是商业用房，依据房屋性质使用的规定，房屋用途不正确，不能进行消防验收。原告经了解得知，涉案房屋登记在奔驰仓储公司、奔驰运输公司名下，该房屋系仓储用房、仓储以及办公用房，涉案土地系第三人以出让形式取得，依据规划，该宗土地用途为仓储用地。第三人擅自改变土地用途，兴建了诸多违反规划，房屋性质与土地性质不符的房屋进行出租牟利，严重改变了房屋使用性质。原告于2015年10月12日向被告举报两公司的违法行为，要求被告行使法定职责，被告收到原告的申请后不履行法定职责。为维护原告的合法权益，故起诉请求：1、判决被告对原告的履职申请不予答复的行为违法；2、判令被告履行法定职责，依法查处奔驰仓储公司、奔驰运输公司擅自改变土地用途、违反规划、擅自改变房屋用途的违法行为；3、由被告承担本案诉讼费用。
被告如皋城管局辩称，1、原告诉讼请求的事项是投诉举报的信访行为。原告向被告申请要求对涉案房屋进行处罚，其行为属于投诉举报行为，是公民依法行使公民权利，制止违法行为，监督政府的合法行为，该行为在法律上和事实上皆属于投诉、举报、信访。被告于2015年10月19日向原告作出了信访答复，告知原告该申请事项不属于被告的职责范围，让其向有权部门举报反映。2、原告所诉举报信访行为不属于行政诉讼受案范围，应当驳回原告的起诉。根据《信访条例》的规定，对信访处理结果不服的，只能向原办理行政机关的上一级行政机关请求复查，对复查不服的向复查机关的上级行政机关复核。3、被告依法履行了相关职责，原告认为被告未履行法定职责，与事实不符。被告接到原告的信访举报后，立即安排执法人员前往被举报处核查。经查原告反映的涉案建设行为地点不属于被告查处违法建设的范围，遂依法作出了信访答复并送达。综上，请求法院驳回原告的起诉。
第三人奔驰仓储公司、奔驰运输公司共同述称，原告谢裕峰所租赁的房屋登记在第三人奔驰仓储公司的名下，第三人并不存在改变房屋性质，改变土地用途的行为。
经审理查明，2012年10月26日，第三人奔驰仓储公司取得皋国用（2012）第82100510号土地使用权证，该宗土地所在位置为如皋市如城镇许庄村7组，地类用途为办公、仓储，使用权面积为8605.68㎡。后第三人奔驰仓储公司在该宗土地上建设了房屋，并于2015年10月19日取得皋房权证字第××号房屋产权证，该证所载房屋坐落于如皋市如城街道志颐路99号，建筑面积为12781.59㎡，规划用途为仓储及办公综合楼，总层数为六层，一层为仓储，二至六层为办公。2014年10月1日、4日，原告谢裕峰先后与第三人奔驰仓储公司签订两份房屋租赁合同，约定原告谢裕峰租赁上述证载房屋东南角，办公综合楼中间通道北侧半边楼（不含中间通道）用于办公商业经营（开设宾馆）。2015年4月23日，双方又达成补充协议一份。涉案房屋与奔驰运输公司无涉。2015年10月13日，原告谢裕峰向被告如皋城管局提交申请，称其投资对涉案房屋进行了装修，但因涉案房屋属于仓储用房，不是商业用房，未能通过消防部门的验收。第三人存在擅自将出让取得的仓储用地，兴建房屋后用于租赁经营，改变土地用途的行为，以及违反《江苏省城乡规划条例》第五十条的规定，超越房屋权属证件上记载的用途，改变房屋用途的行为，故请求被告对第三人奔驰仓储公司、奔驰运输公司擅自改变出让土地用途，违反规划、擅自变更房屋用途的违法行为进行查处。2015年10月26日，被告如皋城管局作出关于谢裕峰信访事项的答复意见，称原告所列举的行为不在被告行使行政处罚权范畴，就上述事项中涉及土地事宜请向市国土资源管理局查询，改变房屋用途事项请向市规划局查询。庭审中，原告称，未收到被告作出的上述答复意见。被告称将上述答复意见交予原告所指定的人员签收，但该人员拒绝签收。
另查明，原告谢裕峰还分别向如皋市国土资源局、如皋市规划局、如皋市住房和城乡建设局、如皋市安全生产监督管理局提起申请，要求上述行政机关查处其所诉称的第三人奔驰仓储公司、奔驰运输公司擅自改变出让土地用途，违反规划、擅自变更房屋用途的违法行为。因不服上述行政机关对其申请的处理行为，又分别向本院提起行政诉讼，本院均已立案受理。审理中，原告谢裕峰撤回对如皋市规划局、如皋市住房和城乡建设局、如皋市安全生产监督管理局的起诉。
还查明，如皋市人民政府于2011年5月23日作出皋政发〔2011〕77号“关于划转城市管理领域相关行政处罚职能的通知”，将《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条、第六十七条、第六十八条，《江苏省城乡规划条例》第六十一条第一款第二项，第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五条等法规所规定的部分行政处罚权划由如皋市城市管理行政执法局在全市行政区域范围内行使。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案的争议焦点为：谢裕峰的起诉是否符合起诉条件？具体为：1、谢裕峰是否具备提起本起诉讼的原告主体资格？2、谢裕峰提起的本起诉讼是否有事实依据？
第一，关于谢裕峰是否具备提起本起诉讼的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓行政诉讼的原告资格是指公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。公民、法人或其他组织享有原告主体资格的必备条件之一即其与被诉行政行为有利害关系。所谓“与被诉行政行为有利害关系”是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。这种利害关系包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经形成或者必将形成的关系。本案中，谢裕峰与奔驰仓储公司签订了房屋租赁协议，其对涉案房屋进行了装修，现因涉案房屋未通过消防验收，未能开设宾馆而要求被告如皋城管局对奔驰仓储公司擅自改变土地用途，改变房屋使用用途的行为进行查处，而无论被告如皋城管局是否予以查处，并不侵犯谢裕峰的合法权益，对谢裕峰的合法权益也不产生实际影响。故谢裕峰与被诉行政行为之间并无利害关系，其不具备原告主体资格。
第二，关于谢裕峰提起的本起诉讼是否具有事实根据的问题。所谓“事实根据”是指起诉人请求人民法院予以保护的，受行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律根据。首先，谢裕峰所诉称的奔驰仓储公司擅自改变土地用途、违反规划、擅自改变房屋用途的行为是否成立？本案中，奔驰仓储公司取得涉案土地的用途为办公、仓储，房屋登记的用途也系办公、仓储。现奔驰仓储公司将涉案房屋租赁给谢裕峰，双方约定拟将涉案房屋用于谢裕峰开设宾馆，即将涉案房屋作为商业经营性用房，但因未能通过消防验收，用于商业经营性用房的目的未能成就，涉案房屋目前仅是进行了装修，还尚未达到改变土地、房屋用途的结果状态。故谢裕峰所称奔驰仓储公司存在擅自改变土地用途、违反规划、擅自改变房屋用途行为的依据不足。其次，《江苏省城乡规划条例》第五十条规定，房屋产权登记机关核发的房屋权属证件上记载的用途，应当与建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的用途一致。业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关办理相关变更手续；涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。违反前款规定，擅自将住宅改变为经营性用房的，工商、文化等有关部门不得核发相关证件。该条例第六十五条还规定，违反本条例第五十条第二款规定，未经城乡规划主管部门批准，擅自将住宅改变为经营性用房的，由城乡规划主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可以处以一万元以上三万元以下的罚款。根据该条例的规定，擅自将住宅改变为经营性用房的，应由城乡规划主管部门进行查处。同时，根据如皋市人民政府的文件精神，将该条例第六十五条的行政处罚权已经授权给如皋市城市管理局行使，但谢裕峰要求被告如皋城管局查处的行为并不属于上述将住宅改变经营性用房的情形。对于谢裕峰所称的奔驰仓储公司将仓储、办公用房用于经营性用房的情形，《中华人民共和国城乡规划法》以及《江苏省城乡规划条例》等相关法律法规并未规定应否查处以及应如何查处，根据“法无授权不可为”原则，在法律、行政法规没有授权行政机关职权的情况下，行政机关无权实施。故谢裕峰所诉请的情形并不属于被告如皋城管局的法定职责，谢裕峰要求如皋城管局履行该职责无法律根据。
综上，谢裕峰与被诉行政行为之间并无利害关系，其所诉的事项亦无事实依据，故谢裕峰所提起的本起诉讼不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告谢裕峰的起诉。
原告谢裕峰预交的诉讼费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 吴云霞
代理审判员 徐晔桦
人民陪审员 吴明秀
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 施玲玲
附法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十三条裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。