山东省东平县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0923行初103号
原告霍兴彬（曾用名霍兴会），男，1968年1月8日出生，汉族，住泰安市岱岳区。
委托代理人霍丽夏，女，1989年5月5日出生，民族、住址同上。
委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。
被告泰安市国土资源局，住所地泰安市东岳大街115号建设大厦，组织机构代码00434169—7。
法定代表人杨春德，局长。
委托代理人王雪峰，该局工作人员。
委托代理人郭鹏，山东泰山蓝天（高新区）律师事务所律师。
被告泰安市人民政府，住所地泰安市擂鼓石路西首。
法定代表人李希信，市长。
委托代理人朱宝民、张业斌，该政府法制办公室工作人员。
原告霍兴彬诉被告泰安市国土资源局（以下简称第一被告）、泰安市人民政府（以下简称第二被告）土地行政处罚及行政复议一案，原告不服第一被告于2015年5月28日作出的泰国土资罚字（2015）25001号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），以及第二被告于2015年9月10日作出的泰政复决字（2015）84号《行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》），于2015年10月22日向泰安市岱岳区人民法院提起诉讼，泰安市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年10月20日立案后，同月28日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月21日组织各方当事人交换证据，同月25日公开开庭审理了本案。原告霍兴彬及其委托代理人霍丽夏、王奇兵，被告泰安市国土资源局的委托代理人王雪峰、郭鹏，被告泰安市人民政府的委托代理人朱宝民、张业斌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
《处罚决定》的主要内容是：“霍兴彬，你未经依法批准，擅自占用岱岳区粥店街道堰西村土地建设房屋……占地面积为2270平方米（合3.4亩）……违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款……的规定……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款……和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对你作出如下行政处罚：1.责令3日内退还非法占用的2270平方米土地；2.没收在非法占用的2270平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.对非法占用2270平方米土地，处以每平方米30元罚款计45400元。”
《复议决定》的主要内容是：“……本机关认为，被申请人作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持泰安市国土资源局作出的泰国土资罚字（2015）25001号《行政处罚决定书》。”
原告诉称，《处罚决定》实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益。请求撤销第一被告作出的《处罚决定》和第二被告作出的《复议决定》。
原告向本院提交了下列证据：1.原告之女霍丽夏的《独生子女优待证》及对原告颁发的独生子女《荣誉证书》；2.2002年8月3日泰安市岱岳区粥店街道办事处堰西村村民委员会（以下简称村委会）与原告签订的《承包合同》；3.2016年8月18日山东省济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行终327号《行政判决书》。
第一被告辩称：1.被告的执法人员在巡查过程中发现原告在堰西村存在违法占地行为，于2015年5月21日向原告下达泰国土资停字（2015）25004号《责令停止违法行为通知书》并立案调查，进行了现场勘测、拍照、询问原告，调取原告与村委会签订的《承包合同》。2015年5月25日向原告送达了泰国土资罚告字（2015）25002《行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》）和泰国土资罚听告字（2015）25002《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》），原告在规定期限内未申请听证，故于2015年5月29日向其送达了《处罚决定》。2.原告未取得合法用地手续，擅自占用粥店街道堰西村集体土地建设房屋，经查该项目占地类型为建设用地，符合土地利用总体规划。原告于2002年建设房屋时未办理任何用地手续，属非法用地，该行为一直处于继续状态，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条和《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）的规定，被告对该非法占地行为的处罚未超出追诉时效。总之，《处罚决定》程序合法、证据确凿、适用法律法规正确，请求驳回原告的诉讼请求。
第一被告向本院提交了下列证据和规范性文件依据：1.巡查记录及违法线索登记表；2.霍兴彬非法占地现场照片2张；3.泰国土资停字（2015）25004号《责令停止违法行为通知书》及送达回证；4.核查报告表；5.立案呈批表；6.询问笔录（2份）、现场勘测笔录（1份）、霍兴会与村委会的承包合同、霍兴彬调查材料签字现场照片2张、法定代表人身份证明书；7.土地利用总体规划图、土地利用现状图；8.国土资源违法案件调查报告；9.国土资源违法案件审理记录；10.违法案件处理决定呈批表；11.《处罚告知书》及送达回证；12.《听证告知书》及送达回证；13.两告知书送达现场照片3张；14.《处罚决定》及送达回证；15.《处罚决定》送达现场照片3张；16.土地管理法第四十三条、七十六条、土地管理法实施条例第四十二条；17.行政处罚法第二十九条；18.《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）。
第二被告辩称，《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。
第二被告向本院提交了下列证据和规范性文件依据：1.行政复议申请书及附件（行政处罚决定书、申请人身份复印件）；2.行政复议立案审批表；3.提出行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议书面答复及被申请人卷宗材料一宗；5.行政复议案件审核报告；6.行政复议案件文书审签单；7.《复议决定》及送达回证、EMS快递回证；8.《山东省行政复议条例》第六条；9.《山东省人民政府关于同意泰安市及下辖县（市、区）人民政府集中行使行政复议职权的批复》（鲁政字〔2013〕201号）及《泰安市人民政府关于在泰安市开展集中行政复议的请示》（泰政呈〔2013〕35号）、《泰安市人民政府办公室关于成立或调整部分临时机构和议事协调机构的通知》（泰政办字〔2015〕74号）；10.行政复议法第二十八条。
本院对下列问题进行了审查：第一被告作出《处罚决定》的程序是否合法；第一被告作出《处罚决定》的事实是否清楚、证据是否充；第二被告作出《复议决定》的程序是否合法。
关于第一被告作出《处罚决定》的程序是否合法。
第一被告举证称，其发现原告土地违法行为后，遵循了核查线索、制止违法行为、立案、作出《处罚决定》并送达等程序，符合相关法律法规规定，程序合法。第一被告举出其第1—15号证据支持其观点。
原告质证称：1.根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，国土资源主管部门“应当在十个工作日内予以立案”，第一被告的大部分工作系于5月21、22日两日内完成，时间太短；2.在案件办理过程中，王雪峰、李传勇既是办案人员又是勘查人员、勘测人员，现场勘测应当由勘测人员进行签字，不应由办案人员进行勘测，且第一被告未向法庭提交该两位人员的身份证明；3.第一被告进行案件审理时，记录人员是本案的办案人员王雪峰，有案件承办人员发言，但没有李传勇的签字，证明他没有参与这个案件；4.《处罚告知书》、《听证告知书》及《处罚决定》均未送达原告。总之，第一被告作出《处罚决定》程序违法。
第一被告辩驳称：1.其在两日内完成立案，不违背《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定；2.法律法规未禁止办案人员担任勘测人员和记录人员；3.《处罚告知书》和《听证告知书》的送达时间是2015年5月25日，因原告拒收，将两通知书张贴于原告违法建筑的大门上，并进行了拍照，有村委会工作人员霍兴峰、霍兴泉见证；《处罚决定》的送达时间是2015年5月29日，原告拒收，将该决定张贴并拍照，有村委会工作人员霍兴泉、刘学刚见证。
关于第一被告作出《处罚决定》的事实是否清楚、证据是否充分。
第一被告举证称，原告自认于2002年8月3日占用本村2270平方米土地建设房屋，但没有办理用地手续，该村村主任刘学刚亦证实原告未办理任何用地手续，故其作出《处罚决定》的事实清楚、证据充分。第一被告举出其第6、7号证据支持其观点。
原告质证称，涉案土地在其承包前是个老窑坑，因其符合独生子女政策村委会将该土地作为宅基地供原告使用，承诺先签订土地承包合同，条件合适的时候再办理相关手续，后由原告回填老窑坑并在地上建设了房屋，未办理用地手续系事出有因，第一被告作出《处罚决定》的事实不清、证据不足。
第一被告辩驳称，原告与村委会签订的承包合同中没有涉及独生子女政策和宅基地的条款，原告的观点缺乏事实依据。
关于第二被告作出《复议决定》的程序是否合法。
第二被告举证称，其于2015年7月16日收到原告的听证复议申请，当日受理并向第一被告送达了原告的行政复议申请书副本及提出行政复议答复通知书，要求其在收到之日起十日内，提交相关答复及证据材料，第一被告于2015年7月22日向第二被告提交了上述材料，经过审查，第二被告认为第一被告作出的《处罚决定》事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，原告的复议理由不成立，于2015年9月8日履行了内部审批程序，2015年9月10日作出《复议决定》并于当日送达给原告和第一被告。综上，第二被告作出《复议决定》的程序合法。
原告和第一被告对第二被告作出《复议决定》的程序均未提出异议。
经审理查明：
2002年，原告未经批准，占用本村2270平方米土地建设房屋一处。2015年5月21日第一被告对原告送达了泰国土资停字【2015】第25004号《责令停止违法行为通知书》，同日对原告进行询问调查并制作了询问笔录，次日对原告所在村村委会主任刘学刚进行询问调查并制作了询问笔录。2015年5月25日向原告送达了《处罚告知书》和《听证告知书》，告知原告“享有陈述、申辩和听证的权利。如要求上述权利，请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出。逾期不提出的视为放弃权利”。2015年5月28日第一被告作出《处罚决定》并于次日向原告送达。
原告不服第一被告作出的《处罚决定》，向第二被告申请行政复议，第二被告于2015年9月10日作出《复议决定》并于当日送达给原告和第一被告。
本院认为：
一、第一被告作出《处罚决定》的程序违法。
第一被告于2015年5月25日向原告送达《处罚告知书》和《听证告知书》，告知原告自接到两告知书之日起三日内可以向第一被告主张其享有的陈述、申辩和听证的权利。根据民事诉讼法第八十二条第二款关于“期间开始的时和日，不计算在期间内”的规定，原告可以行使陈述、申辩和听证权利的期间为2015年5月26日至28日，第一被告于2015年5月28日作出《处罚决定》时该期间尚未届满，不符合相关法律的程序规定；但原告在该期间内并未请求行使陈述、申辩和听证的权利，在行政复议程序中亦未对此提出异议，该程序违法行为未对原告权利产生实际影响，属于程序轻微违法。
二、第一被告作出《处罚决定》的事实清楚、证据充分。
原告对其未经批准占用本村2270平方米土地建设房屋的事实无异议，第一被告据此作出《处罚决定》的事实清楚、证据充分。
三、第二被告作出《复议决定》的程序违法。
行政复议是行政机关内部自我纠正错误的监督机制，目的在于防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的行政行为。第一被告作出《处罚决定》的程序违法，第二被告在《复议决定》中未能发现并予以纠正，属程序违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告泰安市国土资源局作出的泰国土资罚字（2015）25001号《行政处罚决定书》违法；
二、撤销被告泰安市人民政府作出的泰政复决字（2015）84号《行政复议申请决定书》。
案件受理费50元，由被告泰安市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 赵德州
审 判 员 王金慧
人民陪审员 李海运
二〇一七年二月十四日
书 记 员 赵晓青