安徽省芜湖市镜湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镜行初字第00042号
原告：合肥端木广告传媒有限公司，住所地安徽省合肥市。
法定代表人：李向阳，总经理。
委托代理人：向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被告：芜湖市城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市。
法定代表人：袁鹏，局长。
委托代理人：徐珊珊，安徽深蓝律师事务所律师。
委托代理人：音邦定，安徽深蓝律师事务所律师。
第三人：芜湖市鸠江区沈巷镇凤城村民委员会，住所地安徽省芜湖市。
负责人：不祥。
原告合肥端木广告传媒有限公司（以下简称端木广告公司）诉被告芜湖市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、第三人芜湖市鸠江区沈巷镇凤城村民委员会（以下简称沈巷镇凤城村委会）行政管理行政强制一案，本院于2014年10月21日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭进行了审理。原告端木广告公司的委托代理人向世忠，被告市城管执法局的委托代理人徐珊珊到庭参加诉讼。第三人沈巷镇凤城村委会经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。2014年12月5日被告市城管执法局以与原告华通广告公司正在协商为由，申请本案延期审理，同年12月8日，本院裁定本案中止诉讼。本案现已审理终结。
原告端木广告公司诉称：原告系依法设立的广告经营企业。2010年合肥前尚广告传媒有限公司与沈巷镇凤城村委会签订了户外广告牌设置协议，在合巢芜高速（雍镇收费站以南300M）东西两侧各设置一个高立柱广告牌体，用于为客户发布广告。原告以受让的方式取得了上述广告牌的权属。2014年4月下旬，被告强行拆除了上述广告牌。被告强行拆除原告广告牌的具体行政行为没有事实和法律依据，且程序严重违法，侵害了原告的合法权益。故特向法院提起诉讼，请求法院依法确认被告拆除原告位于合巢芜高速（雍镇收费站以南300M）东西两侧高立柱广告牌体的具体行政行为违法。
原告向法庭提供如下证据：营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明、户外广告设置协议书、转让协议、户外广告设置申请报告及审批表，证明涉案广告牌的设置已取得场地使用权，原告以转让的方式取得广告牌的相关权属，且已向被告提出了设置申请。
被告市城管执法局辩称：原告未经审批程序擅自设立广告牌，影响了市容市貌，被告拆除广告牌的行为有事实和法律依据。2014年3月，芜湖市开展“三线三边”环境治理工作，重点任务即开展广告牌的整治工作。2014年4月12日，被告与市工商局、市规划局等部门约谈了原告的工作人员，告知其设置的户外广告牌没有经过审批，被列为清理对象，于4月15日前限期自行拆除。并送达了责令改正违法行为通知书。因原告在上述期限内未能自行拆除，被告依法组织实施了助拆。综上所述，被告拆除广告牌的具体行政行为有事实和法律依据，并履行了通知、公告、限期自行拆除的程序，该具体行政行为合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提供如下证据：
1、责令改正违法行为通知书、约谈记录、约谈录音，证明被告在宣传、约谈、限期自行拆除后，才实施的强拆行为的事实，被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法。
2、芜编（2010）34号芜湖市市容管理局（芜湖市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定，证明被告有权依法行使相对集中的行政处罚权，具备行政执法主体资格；
3、皖工商广字（2014）10号《关于印发安徽省三线三边广告标牌治理工作实施方案的通知》，证明2014年1月安徽省“三线三边”广告牌治理工作开展，对未经许可的广告牌，责令产权单位限期拆除，未经拆除的，由相关职能部门予以拆除；
4、芜市办（2014）6号《中共芜湖市委办公室芜湖市人民政府办公室关于开展全市“三线三边”环境治理工作的意见》，证明2014年3月芜湖市开展“三线三边”环境治理工作，重点任务之一即开展广告标牌治理行动，并明确广告标牌治理由市容局担任；
5、芜城管办（2014）13号《二坝至沈巷段高速公路沿线户外广告设施整治工作实施方案》，证明2014年4月芜湖市城市管理委员会下发户外广告牌整理方案，要求拆除二坝至沈巷段高速公路沿线30米内外未经审批的广告牌，市市容局负责全程督促指导协调。并规定了整治步骤：宣传阶段、约谈阶段、自拆阶段、助拆阶段；
6、《二坝至沈巷段高速公路沿线户外广告设施整治工作方案》，证明2014年4月15日，鸠江区城市管理行政执法局作出户外广告牌整治工作档案，规定助拆时间2014年4月16日-4月22日，人员安排有鸠江区行政执法局、二坝镇政府、沈巷镇政府、鸠江公安分局等人员，并分组明确了具体任务；
7、芜湖日报6张，证明芜湖日报连续多天对芜湖市开展的户外广告牌整治活动进行宣传报道，并在4月16日刊登通告，要求对户外广告牌进行登记，逾期未登记的，将视为无主违法户外广告牌，由相关县区政府依法组织拆除；
8、2014年4月16日、4月17日《芜湖新闻》播出的关于自拆与助拆广告牌的视听资料，证明被告在2014年4月16日起对未经审批的广告牌助拆的事实。
被告以《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条、第三十六条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条、第四十二条、《芜湖市户外广告管理办法》第五条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第二十一条、第三十三条、第四十条、第四十二条的规定，《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函国法函（2002）166号》、《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》第十二条的规定，为其实施拆除原告广告牌的具体行政行为的法律依据。
第三人沈巷镇凤城村委会未作答辩亦未向法庭提供证据。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1，被告实施约谈及作出责令改正通知书只是被告强制拆除的前置行为，且通知书中未告知诉权，不能证明被告实施的行政强制行为程序合法。对证据2的真实性、关联性没有异议，但本案争议的是行政强制行为而非行政处罚，不能证明被告有实施行政强制的主体资格；对证据3、4、5、6，被告认为实施本案行政强制行为是因为上级部门的指令和相关会议文件，这是政府内部文件与原告无关。原告诉争的是被告作出的具体行政行为，被告提供的证据只能证明被告是根据指令进行的行政行为，不能证明被告是依法实施的行政强制行为；对证据7、8，原告认为不是具体行政行为，针对的是不特定的多数人，原告如果没有看到也不能证明原告设置的广告牌是违法的或是无主的，且本身内容违法，不能证明被告依法实施了拆除行为。
原告对被告提供的法律依据发表如下质证意见：《中华人民共和国城乡规划法》与本案无关联性，该法应该是规划部门适用的；《中华人民共和国行政强制法》与《城市市容和环境卫生管理条例》中没有授权被告有权自行强制拆除原告的广告牌；《芜湖市户外广告管理办法》也没有规定被告可以直接实施强制拆除，被告提供的所有法律依据，都不能证明被告是有权对广告牌实施强制拆除的主体，被告主体不合法。依据《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定，被告违反法定程序实施了强制拆除行为。
庭审中，被告对原告的质证意见发表如下辩论意见：被告在约谈和送达了责令改正通知书后，原告没有自行拆除的情况下，才进行的强制拆除。根据法律的规定，约谈及送达责令改正通知书是行政强制要求的程序。根据《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，我市开展的相对集中行政处罚权的试点工作从2002年就开始实施，在国务院法制办的复函中明确载明了具有强制拆除的内容，因此被告具有执法依据；《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》第三条、第十三条和《行政强制法》第四十四条都明确规定了被告具有强制拆除的权利；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条可以证明按照芜湖市的规定，设立户外广告牌需要规划部门审批。
庭审中，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对原告提供的设置协议及转让协议无异议，但不能证明原告享有产权和业务经营权的广告牌设置经过了相关主管部门的审批。原告提交的申请报告和审批表不符合申请设置户外广告的要求。
庭审中，原告对被告的质证意见发表如下辩论意见：与第三人签订的设置协议具有两种性质，有土地使用的内容，也包括政府许可设置广告牌的意思。区划调整后，原告向被告邮寄了设置户外广告的申请材料，被告审查认为原告的申请材料不符合要求应当告知原告，但被告既不受理，又未作任何答复，存在行政不作为，导致原告的广告牌作为违法建筑被拆除。
经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认为，原告提供的证据只能证明其以受让的方式对被拆除的广告牌享有产权及经营权，不能证明该广告牌的设置经过了合法审批。被告提供的证据虽能证明其拆除的系原告未经审批擅自设置的广告牌，但不能证明其强制拆除行为程序合法。
经审理查明：2010年1月30日，合肥前尚广告传媒有限公司（以下简称前尚广告公司）与和县沈巷镇凤城村民委员会签订了一份户外宣传牌设置协议。协议约定，前尚广告公司租赁和县沈巷镇凤城村民委员会辖区场地建设使用两座户外立柱广告牌，拥有此宣传牌的使用权和所有权，每座费用40000元。广告牌的设置时间暂定2010年3月1日至2030年2月28日。2010年10月1日，原告与前尚广告公司签订一份户外广告牌产权转让协议，前尚广告公司将上述两座广告牌的一次性产权、经营权出售转让给原告。设置时间同上一份设置协议。2014年1月，安徽省工商行政管理局等7部门联合下达文件（皖工商广字（2014）10号），开展对本省“三线三边”（铁路沿线、公路沿线、江河沿线、城市周边、省际周边、景区周边）广告标牌进行治理。2014年4月12日，被告约谈了原告并向其送达了责令改正违法行为通知书，通知书中载明，责令原告自收到本通知书之日起至2014年4月15日止自行拆除上述户外广告设施。2014年4月15日，原告向被告邮寄了申请设置户外广告的书面申请。因原告未自行拆除，2014年4月21日，被告拆除了上述两座广告牌。原告认为被告的拆除行为侵犯了其的合法权益，故向本院提起行政诉讼。
另查明，1、2011年9月，和县沈巷镇划归芜湖市管辖。和县沈巷镇凤城村民委员会的名称变更为芜湖市鸠江区沈巷镇凤城村民委员会，即本案的第三人。2、2002年国务院法制办公室作出国法函（2002）166号《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，同意在芜湖市进行城市管理相对集中行政处罚权试点工作。
本院认为：（一）被告系芜湖市集中行使行政处罚权的行政机关。国务院法制办公室作出的《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中明确规定：“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施”。故被告具备在芜湖市管辖区域内行使强制拆除等强制执行的行政执法主体资格。（二）《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》规定，设置大型户外广告牌，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照省人民政府有关户外广告牌监督管理的规定办理审批手续。而原告无证据证明其设置的大型户外广告牌经过市政府市容环境卫生行政主管部门同意，并办理了相关审批手续。（三）对原告未经许可而设置的广告牌可以实施拆除，但应当是依法进行。被告责令原告自行拆除未经审批的户外广告牌，系履行法定职责，并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关应当书面催告当事人履行，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，无正当理由，当事人逾期仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出。原告收到责令改正违法行为通知书后，未履行自行拆除义务，被告在未依法作出书面催告及强制执行决定书的情况下，组织实施强制拆除原告广告牌的具体行政行为，违反法定程序。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《﹤中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
被告芜湖市城市管理行政执法局2014年4月21日拆除原告位于芜湖市鸠江区沈巷镇凤城村民委员会两座广告牌的具体行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告芜湖市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 何 俊
审 判 员 徐晓丽
人民陪审员 张 玲
二〇一五年八月二十七日
书 记 员 丁 伟
附：相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条……
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；