广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）穗中法民五终字第3294号
上诉人（原审原告）：广州市番禺区洛浦街洛溪村民委员会，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：郭翼敏，职务：主任。
委托代理人：钟武平，广东武平律师事务所律师。
委托代理人：邓凯莹，广东武平律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区洛浦街洛溪新城社区居民委员会，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：梁健华，职务：主任。
委托代理人：梁菁、别亮，广东华誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区洛浦街洛城幼儿园，住所地广东省广州市番禺区。
法定代表人：谭家彦。
上诉人广州市番禺区洛浦街洛溪村民委员会（以下简称洛溪村委会）因土地租赁合同纠纷一案，不服广州市番禺区人民法院（2015）穗番法民三初字第21号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1997年9月l日，洛溪村委会（原名为番禺市大石镇洛溪村民委员会）作为出租方（甲方），与作为承租方（乙方）的广州市番禺区洛浦街洛溪新城社区居民委员会（原名为番禺市大石镇洛溪新城居民委员会，以下简称洛溪新城居委会）签订一份《非耕地出租合同》，约定甲方将位于金旺鞋厂正门东南方的土地6150平方米折合9.226亩（其四至为东至彩虹西区旁路，南至铺位，西至金旺鞋厂正门路，北至金旺鞋厂）租给乙方作建设幼儿园之用（详见测绘图）；租期共16年，自1997年9月1日起至2013年8月31日止；在合同签订后的10天内，乙方必须向甲方交纳订金12300元，合同期满如乙方无违约，合同终止后10天内，甲方将订金退回给乙方，订金不计利息；1997年9月1日至1999年8月31日的租金每月12300元，1999年9月1日至2001年8月31日的租金每月15375元，2001年9月1日至2003年8月3l日的租金每月18450元，2003年9月1日至2005年8月31日的租金每月21525元，2005年9月月1日至2007年8月3l日的租金每月24600元，2007年9月1日至2009年8月31日的租金每月27675元，2009年9月1日至2011年8月3l日的租金每月30750元，2011年9月1日至2013年8月31日的租金每月33825元；每月的租金乙方必须在当月25日前交纳给甲方，逾期一天乙方需向甲方支付欠租金额1％的违约金，逾期二个月以上作乙方违约处理，甲方有权终止合同收回土地另租，并没收乙方所交的全部订金；本合同租用期届满前90天内，双方如愿意延长租用期，应重新协商签订合同，如甲方不愿意延长租期，应协商解决地上建筑物的处理有关事宜。
上述合同签订后，洛溪新城居委会在该土地上进行建设，建成后用于开办幼儿园，由其与广州市番禺区洛浦街洛城幼儿园（以下简称洛城幼儿园）共同使用。
2013年8月23日，洛溪村委会召开村两委联席会议，会议内容包括洛城幼儿园与村租赁土地合同期满后需要向社会重新招租，考虑到本园幼儿的安置问题，经两委干部及村务监督小组成员同意将租赁期顺延5个月（即2013年9月1日－2014年1月31日止），顺延5个月后，重新向社会公开招租。
2013年10月10日，洛溪村委会向洛溪新城居委会发送《关于限期与我村协商解决地上建筑物处理问题的函》，称洛溪新城居委会与其村于1997年9月1日签订的《非耕地出租合同》租期已于2013年8月31日届满，由于双方未能在租用期届满前协商签订续租合同，因此根据该合同约定，洛溪新城居委会应当与其村协商解决上述地上建筑物的处理事项，因上述地上建筑物现为幼儿园，鉴于目前已开学，突然关闭会造成不利的社会影响，其村两委经过讨论决定，给予洛溪新城居委会参照原合同约定的租金标准继续使用上述土地及建筑物至本学期终止日（即到2014年1月30日止），洛溪新城居委会及开办的幼儿园必须停止一切经营活动，包括不得再对外发布招生公告等，否则由此导致的一切经济损失和社会责任、法律责任均由洛溪新城居委会及开办的幼儿园自行承担，与其村无关，如造成其村经济损失的，洛溪新城居委会应承担赔偿责任，同时洛溪新城居委会应当在上述期限前与其村协商处理完毕上述地上建筑物的问题，否则视为洛溪新城居委会放弃上述建筑物及附着物、以及其它所有物品的一切权利。
2013年10月28日，洛溪新城居委会向洛城幼儿园谭家彦发出《通知》，通知谭家彦在2014年1月30日后，必须停止洛城幼儿园的一切经营活动，包括不得再对外发布招生公告等，否则由此导致的一切经济损失和社会责任、法律责任均由你自行承担。与居委会无关，如造成居委会经济损失的，你应承担赔偿责任。谭家彦于2013年10月29日签收了该通知。
2013年10月31日，洛溪新城居委会委托广东嘉永房地产土地与资产评估咨询有限公司对位于涉讼租赁土地的洛城幼儿园地上建筑物的重置成本价值进行评估。2013年11月15日，广东嘉永房地产土地与资产评估咨询有限公司出具《房地产估价咨询报告》，评定上述建筑物于估价时点2013年10月31日的评估咨询价值为5349700元。
2013年12月17日，洛溪新城居委会向洛溪村委会发出《关于协商解决洛城幼儿园地上建筑物处理问题的复函》，回复称其已按时通知谭家彦园长作好预期（2014年1月30日）停办洛城幼儿园的工作安排，并且已向洛浦街道办事处有关负责人说明居委会会停办洛城幼儿园之事宜，在处理洛城幼儿园地上建筑物的问题上，洛溪村委会尽快做出安排，并于2014年1月30日前与居委会协商处理完毕，否则超过期限居委会不负任何责任，不能视为居委会放弃上述建筑物及附着物以及其它所有物的一切权利，居委会继续保留该地上建筑物的处理权。
2014年1月16日，洛溪新城居委会向洛溪村委会发出《关于催促解决洛城幼儿园地上建筑物处理问题的函》，称居委会找广东嘉永房地产土地与资产评估咨询有限公司对洛城幼儿园地上建筑物进行价值评估，并于2013年12月18日连同评估报告复函给洛溪村委会，希望洛溪村委会尽快与居委会处理好洛城幼儿园地上建筑物的问题。
2014年1月20日，洛溪村委会复函洛溪新城居委会，称关于幼儿园地上建筑物的处理问题，其村于2013年10月向洛溪新城居委会发出的《关于限期与我村协商解决地上建筑物处理问题的函》即已表明其村的态度，收到洛溪新城居委会的两份函件后，需要其村两委会议商量确定方案后再跟进处理，至于洛溪新城居委会在函件中所附的广东嘉永房地产土地与资产评估咨询有限公司出具的《广州市番禺区洛浦街洛城幼儿园地上建筑物价格评估报告》复印件，其村不予认可。
2014年1月28日，洛溪新城居委会向洛溪村委会发出《﹤关于协商解决洛城幼儿园地上建筑物处理问题的复函﹥的复函》，称希望洛溪村委会将洛城幼儿园地上建筑物处理问题的工作落到实处，确保在2014年1月30日前将该问题得到彻底解决，否则居委会无法将地块移交给洛溪村委会，并希望洛溪村委会在2014年1月30日前落实一个具体的时间、地点、方案，双方各派代表进行协商解决。
2014年6月18日，洛溪村委会召开两委两会会议，经会议研究讨论，决定洛城幼儿园租赁合同期届满不再续约，按《“三资”管理办法》，要经街道办“三资”平台公开投标出租，并成立协调小组与洛溪新城居委会进行协商，其村将收回土地，地上建筑物由洛溪新城居委会自行解决。
2014年7月25日，洛溪村委会向洛溪新城居委会发出《关于要求洛城幼儿园停止招生并将地上建筑物封存的函》，称洛溪新城居委会在收到其村函件后，一直无视其村提出的停办洛城幼儿园的要求，在今年春季继续招生办学，且据其村了解，洛城居委会及洛城幼儿园目前正在进行今年秋季的招生工作，洛溪新城居委会对于与其村协商解决地上建筑物的建议一再采取拖延的态度，目的是通过拖延时间从而使得洛城幼儿园得以继续招生并从中获利，其村认为，在双方的租赁合同关系终止后，在双方未对建筑物达成处理意见前，任何一方不得擅自对该地上建筑物采取任何处分行为，洛溪新城居委会未经许可继续使用地上建筑物的行为已构成无权处分，且严重损害了其村的合法权益，应当立即停止，为此要求立即停止洛城幼儿园的招生工作，已招生的，立刻退回款项，实现洛城幼儿园的彻底停办，停止使用与《非耕地租赁合同》相关的任何地上物业，并进行封存，在双方未解决好地上建筑物的争议前，任何一方不得擅自使用，并在收到本函后尽快派员与其村协商解决地上建筑物的问题。
2014年12月24日，洛溪村委会向洛溪新城居委会、洛城幼儿园发出《关于再次要求洛城幼儿园停止招生并恢复土地原状交回我村管业的函》，要求立即停止洛城幼儿园的招生工作，并自行处理已招生的产生的一切问题，将承租的土地恢复原状并交回其村管业。
2014年12月26日，洛溪村委会以洛溪新城居委会和洛城幼儿园在涉案租赁合同到期后仍未将租赁土地恢复原状并交还其管业为由提起诉讼，要求解决。
庭审中，双方当事人均确认洛溪新城居委会在承租涉案土地后，在涉案土地上建设了相关建筑物，并确认洛溪新城居委会建设建筑物时未进行相关报建手续。
针对涉讼土地在租赁期限届满后未能交还的原因，洛溪新城居委会表示根据双方签订的《非耕地出租合同》的约定，双方应协商解决建筑物的归属及补偿事宜，且依据房随地走的原则，建筑物应该归洛溪村委会所有，洛溪村委会应按照建筑物评估价值对其进行足额补偿，但洛溪村委会不说明任何理由即要求其自行解决建筑物问题，根本没有诚意和实际行动解决处理好建筑物相关事宜。
原审法院认为，关于洛溪村委会诉称要求洛溪新城居委会、洛城幼儿园将涉讼土地恢复至空地原状并交回其管业，以及支付使用费的主张。从双方当事人提交的证据及庭审中的陈述来看，双方均确认洛溪新城居委会承租涉讼土地后在该土地上建设了相关建筑物，且未履行相关报建手续。现因涉讼土地上建有相关建筑物，其是否属于非法建筑尚未经行政主管部门处理，无法确定该建筑物系应予拆除或是整改后补办报建手续，因此，洛溪村委会的该项诉讼请求涉及对该建筑物的处理，应先由行政主管部门处理。洛溪村委会因涉讼土地一并提出的要求按照评估价格收取至土地交还之日止的使用费主张，由于该诉请亦与土地交还问题存在关联，因此应待行政部门对涉讼土地的地上建筑物进行处理后，再循法律途径解决。洛溪村委会的主张不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，于2015年3月23日裁定驳回洛溪村委会的起诉。
判后，上诉人洛溪村委会不服，向本院提起上诉称：1.根据《非耕地出租合同》，洛溪村委会出租给洛溪新城居委会使用的土地，在双方约定的租赁期满且双方未能达成续租协议的情况下，洛溪村委会起诉要求洛溪新城居委会将其承租的空地交回给洛溪村委会管业符合法律规定。涉案的土地所有权属于洛溪村委会，虽然双方当事人均确认涉案土地上建造有相关建筑物，但双方并未明确约定如何处置地上建筑物，双方亦未就如何处置该地上建筑物达成一致协商意见，而且该地上建造的相关建筑物属于可拆除的，在洛溪村委会明确表示不同意利用的情况下，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第86条规定，人民法院应当责令拆除。2.由于洛溪新城居委会至今仍未将租赁物交还给洛溪村委会管业，洛溪新城居委会的占用行为缺乏合同依据和法律依据，且上述占用行为给洛溪村委会造成了损失，因此洛溪村委会请求对占用期间的占用费予以评估，并请求判令洛溪新城居委会按评估价格向洛溪村委会赔偿占用期间的使用费符合法律规定，应当予以支持。即使人民法院认为由于土地的交还时间无法确定从而无法确定最终的侵占期间，但洛溪新城居委会自2014年2月1日至一审法院辩论结束前的侵占期间是确定无疑的，而这一期间的使用费损失也是可以通过评估确定的，且土地的交还时间完全对于该期间的使用费损失没有关联，相互间没有影响。3.本案不属于土地所有权和使用权争议，不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，无需先由人民政府处理。《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定只是从法律上赋予县级以上人民政府城乡规划主管部门有权对未取得建设工程规划许可证或者未按照规划许可证的规定建设的建设工程采取限期拆除或改正等措施，但该权利并非排他性权利，亦未限制人民法院依法对类似的建设工程作出判决的权利。据此，请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
经审查，原审裁定查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，应裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。本案中，双方当事人系因出租农村集体土地用于非农业建设发生纠纷，且洛溪新城居委会承租涉讼土地后建筑建筑物未履行报建手续，因此在现阶段本起纠纷不属于民事案件的受理范围，应裁定驳回起诉。至于涉讼土地及地上校舍等建筑物的返还和支付使用费等诉请，当事人可先行向行政主管部门申请行政处理之后另行起诉解决。综上，原审裁定驳回洛溪村委会的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄文劲
审判员 苗玉红
审判员 钟淑敏
二〇一五年六月十七日
书记员 邱穗珠
陈颖斯