安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖03行终34号
上诉人（一审原告）安徽华仕达机电设备有限公司，住所地安徽省合肥市高新区。
法定代表人叶灿明，董事长。
委托代理人李勇，安徽至达律师事务所律师。
委托代理人徐永，安徽至达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）怀远县公共资源交易监督管理局，住所地安徽省怀远县榴城镇新河路。
法定代表人刘维新，局长。
委托代理人崔怀远，安徽百舜律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县榴城镇禹都大道51号。
法定代表人潘明生，县长。
委托代理人何立功，怀远县法制办工作人员。
上诉人安徽华仕达机电设备有限公司（以下简称华仕达机电公司）因与怀远县公共资源交易监督管理局（以下简称县公共资源局）行政处理决定、怀远县人民政府（以下简称县政府）行政复议决定一案，不服怀远县人民法院（2017）皖0321行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人华仕达机电公司的委托代理人李勇，被上诉人怀远公共资源局的委托代理人崔怀远，被上诉人怀远县人民政府的委托代理人何立功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年4月21日，原告华仕达机电公司参加了怀远县龙亢新型城镇化建设有限公司龙亢经济开发区科技创业孵化园、龙兴花园安置区电梯采购与安装项目（项目编号：皖C32016CG031）的投标并中标。2017年1月3日，怀远县监察局向被告怀远县公共资源局发出怀监建字〔2017〕1号《关于要求县公共资源交易监督管理局对有关问题进行处置的监察建议书》，根据该建议书，被告对原告在招标过程中就电梯采购与安装项目是否存在弄虚作假违法行为进行了核实，经核实后原告在本次投标中使用的《电梯设备采购合同》，系其在另一工程项目中使用的，且其实际仅使用了10台电梯，并不存在使用了22台电梯。2017年1月19日，被告�远县公共资源局根据《中华人民共和国招投标法》的有关规定，作出怀公管[2017]4号《关于对安徽华仕达机电设备有限公司的处理决定》。原告华仕达机电公司不服该处理决定，于2017年3月7日向被告怀远县人民政府申请行政复议。2017年4月28日，被告怀远县人民政府作出怀政复[2017]6号行政复议决定，决定维持怀远县公共资源局对华仕达机电公司作出的怀公管[2017]4号处理决定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政监察法》第十六条的规定，怀远县监察局对被告怀远公共资源局实施监察是其法定职责；根据该法第二十三条规定的八种情形，怀远县监察局根据检查、调查结果，遇有该八种情形之一的，有提出监察建议的权限。根据怀远县人民政府办公室怀政办〔2015〕38号《怀远县人民政府办公室关于印发怀远县公共资源交易监督管理局主要职责内设机构�人员编制规定的通知》，被告怀远公共资源局对公共资源进行监督管理是其法定职责。根据《中华人民共和国招投标法》第十八条第一款“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”本案原告在提供业绩情况时确实存在不实报告。被告怀远公共资源局根据怀远县监察局的建议，在进行核实的情况下，向原告进行了处理前的告知及其陈述、申辩的权利，且原告也提出了书面陈述意见，故被告怀远公共资源局对原告华仕达机电公司作出的怀公管[2017]4号处理决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。被告怀远县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作�的怀政复[2017]6号行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告华仕达机电公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告安徽华仕达机电设备有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽华仕达机电设备有限公司负担。
宣判后，华仕达机电公司不服提出上诉认为，1、被上诉人怀远县公共资源交易管理局作出的怀公管（2017）4号行政处理决定程序违法，该决定应予撤销。一是告知书中未告知上诉人应享有的陈述、申辩以及听证的权利，约谈笔录只是告知上诉人监察建议内容，且被上诉人也未告知上诉人作出处理决定的事实、理由和依据；二是上诉人于2017年2月8日才收到该处理决定，而早在2017年1月19日，被上诉人已将该处理决定上网公布，处理意见载明落款时间为2017年1月20日，违反了送达程序的规定；2、被上诉人所作出的处理决定认定上诉人“弄虚作假骗取中标”的事实不清，证据不足，该决定应予撤销。一是在参加招投标时，上诉人完全按照《招标文件》要求提交的证明，不存在弄虚作假情形，被上诉人已查明造成本次争议发生的主要原因是招标代理机构“存在文件编制不严谨，服务招标人处理质疑不力等方面问题”，且已对该招标代理机构作出了行政处理决定；二是2014年8月，上诉人与其他第三方签订的《电梯设备采购合同》真实有效，且该合同目前仍在履行阶段，以上电梯设备采购合同的签订时间是本次招投标时间之前，上诉人也不可能弄虚作假；三是被上诉人作出的涉案处理决定所依据的证据不能成立。《监察建议书》、《约谈笔录》本身均不是作出行政处理决定的证据，行政机关应当对上诉人是否有违法行为进行调查认定后作出处理决定；3、被上诉人作出该处理决定缺乏法律依据，该决定依法应予撤销。一是被上诉人法律依据适用混乱，告知中与最终作出的决定中适用法律不一致，且笼统适用没有具体到条款项；二是被上诉人无证据证明上诉人存在弄虚作假中标的行为且情节严重；三是假定上诉人存在以上形为，被上诉人作出的处理决定内容与《招标投标法》的规定也不符；四是假定上诉人存在被上诉人认定的行为，被上诉人作出的处理意见也不具有适当性；5、被上诉人作出的处理决定内容不符合行政处罚法的规定，没有列明上诉人具体事实和调查的证据，没有告知复议和诉讼的期限等；6、被上诉人怀远县政府作出的复议决定不能成立，应依法撤销，由于怀远县公共资源交易管理局作出的决定事实认定错误，故复议决定事实认定�误；复议决定为一人办理，其未提供系负责人同意或集体讨论后作出，故复议决定程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销怀远县公共资源交易管理局作出的怀公管（2017）4号处理决定；撤销怀远县政府作出的怀政复［2017］6号行政复议决定，本案诉讼费由被上诉人承担。
县公共资源局答辩认为，1、上诉人的业绩没有达到招标的要求，且为了达到中标的目的提供了虚假材料，故根据法律规定作出处理决定，事实清楚，程序合法；2、上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
县政府答辩认为，1、做出的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，答辩人在规定期限内向法院提交了做出行政复议决定具体行政行为的全部证据材料，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
上诉人在一�法院时提交以下证据：招标文件中标通知书、电梯采购与安装合同书、拟处理告知书、处理决定书、宿松赵记永芳房地产公司的情况说明、关于对安徽安兆工程技术咨询有限公司的处理决定、复议决定书等。以上证据证明，上诉人在参加本次招标过程中不存在弄虚作假行为，被上诉人作出怀公管（2017）4号处理决定认定事实不清、程序违法、法律适用错误；被上诉人县政府作出的怀政复[2017]6号维持决定错误。
被上诉人怀远公共资源局在举证期限内向一审法院提供了以下证据：机构代码及法人证书、怀远县监察局监察建议书、约谈笔录、处罚告知书、上诉人的陈述申辩书、《电梯设备采购合同》的情况说明等。以上证据能够证实，上诉人在本次招标过程中存在弄虚作假行为，被上诉人按照《招投标法》、《政府采购法》的规定对其处罚符合法律规定。
被上诉人怀远县人民政府在举证期限内向一审法院提供了以下证据：安徽华仕达机电设备有限公司复议申请和提供的材料、立案审批表、行政复议受理通知书、书面答复通知书和被申请人答复及提供的证据和相关材料、怀政复[2017]6号复议决定书、送达回执等。以上证据能够证明，县监管局作出的行政决定认定事实清楚，适用法律正确，县政府作出维持该处理决定正确。
以上证据均移送本院。经审查，上诉人、被上诉人对各方所举证据的质辩理由同一审，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。
上诉人对一审法院认定的事实不予认可，被上诉人县监管局、县政府对一审法院认定的事实无异议。本院对一审法院查明的事实予以认定。
本院另查明，县监管局于2017年1月19日作出怀公管（2017）4号处理决定，同日即在�徽蚌埠公共资源交易服务网站上公布，该处理决定送达给上诉人时间为2017年2月8日。
本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，“县级以上地方人民政府按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”怀远县人民政府办公室怀政办〔2015〕38号《怀远县人民政府办公室关于印发怀远县公共资源交易监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，确定了被上诉人县公共资源局对公共资源招投标行为有进行监督管理的法定职责。
本案的争议焦点是：被上诉人县公共资源局作出的怀公管（2017）4号处理决定认定上诉人有虚假投标行为的事实是否清楚；作出该处理决定时程序是否�法；适用法律是否正确；被上诉人县政府作出的怀政复[2017]6号复议决定书是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即行政机关作出行政处理决定前，必须进行调查核实案情，有充分证据证明违法行为存在才能作出处理决定。在一审举证期限内，本案被上诉人县公共资源局所举证据有怀远县监察局监察建议书、约谈笔录，上诉人的陈述申辩书、《电梯设备采购合同》的情况说明等，以上证据不能充分证实被上诉人县公共资源局对上诉人虚假投标行为进行过调查核实，以及虚假投标情节是否严重。虽然怀远县监察局向该局发出监察建议，但监察建议不是作出行政处理决定的依据，不能取代县公共资源局对违法行为的调查核实。故被上诉人对本案上诉人虚假投标的事实及情节未进行调查核实即作出行政处理决定，违反法律规定。
行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知当事人、向相对人说明违法行为的根据和理由，听取相对人的陈述申辩，事后为相对人提供救济的途径等。本案被上诉人县公共资源局在对上诉人华仕达公司作出处理决定前，虽作出“拟处理告知书”予以送达，但在该告知书中未说明上诉人违法行为的表现形式及作出行政处理的决定的依据等，在最终作出行政决定时也未告知相对人救济途径；此外，作出的行政处理决定先上网、后送达。故被上诉人作出行政处理决定的程序违反法律规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定了行政机关作出行政行为必须依照法律、法规等对违法行为作出处理。但本案被上诉人县公共资源局在告知书中适用“《政府采购法》第七十七条”，在处理决定中适用“《中华人民共和国招标投标法》”，且在最终处理决定中未引用具体条、款，未确定上诉人虚假投标情节严重。故被上诉人作出行政处理决定中适用法律不统一，且未适用具体条款，违反法律规定。
被上诉人复议机关县政府虽依法受理了相对人的复议申请，但未对上诉人县公共资源局作出的行政处理决定的合法性进行审查，从而作出维持原行政行为的决定，该复议决定亦违法。
综上，被上诉人县公共资源局在对上诉人华仕达公司作出行政处理决定时认定事实不清、主要证据不足；未告知救济途径程序违法；适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省怀远县人民法院（2017）皖0321行初43号行政判决；
二、撤销安徽省怀远县公共资源管理局作出的怀公管（2017）4号处理决定；
三、撤销安徽省怀远县人民政府作出的怀政复[2017]6号复议决定。
一、二审诉讼费各50元，由被上诉人安徽省怀远县公共资源管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾 倩
审 判 员 姚利华
审 判 员 汝元琼
二〇一八年六月二十日
法官助理 梅 莹
书 记 员 曾乐乐
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;