辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）铁行初字第00020号
原告抚顺新跃化学制品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区6号。
法定代表人王晓斌，该公司董事长。
原告抚顺帝旺达塑胶有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区1号。
法定代表人孙希元，该公司董事长。
原告抚顺玉林石化产品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山路。
法定代表人唐庆林，该公司董事长。
原告抚顺天宝重工液压制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区21号。
法定代表人李钢，该公司董事长。
原告抚顺弘晟机械设备有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区4号。
法定代表人关士臣，该公司董事长。
原告辽宁东风线缆制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区B区2号。
法定代表人庞亚杰，该公司董事长。
原告抚顺新东方滤料工贸有限公司，住所地抚顺市新抚区华山路华山工业园区D区7号。
法定代表人李忠皓，该公司董事长。
原告抚顺陆胜机械有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区2号。
法定代表人生波，该公司董事长。
原告抚顺晟铭液压设备制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区9号。
法定代表人侯敬辉，该公司董事长。
原告抚顺顺意清真食品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山街17号。
法定代表人马宗奇，该公司董事长。
原告抚顺玉媛石油化工有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区5号。
法定代表人王超，该公司董事长。
原告抚顺市尼德电器仪表设备制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区18号。
法定代表人栾巍，该公司董事长。
原告抚顺市弘基机械制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区19号。
法定代表人张弘，该公司董事长。
原告抚顺市新悦门窗厂，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区**号。
法定代表人赵辉，该公司投资人。
原告抚顺巨航机械制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区8号。
法定代表人贾富江，该公司董事长。
原告抚顺华曜塑管有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区A区1号。
法定代表人郭建华，该公司董事长。
原告抚顺市永泰兴业金属结构有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区15号。
法定代表人孙波，该公司董事长。
原告抚顺市顺联管业制造安装有限公司，住所地抚顺市新抚区华山路地号H01-259。
法定代表人李洪伟，该公司董事长。
原告抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区17号。
法定代表人王金延，该公司董事长。
诉讼代表人王晓斌，抚顺新跃化学制品有限公司董事长。
诉讼代表人王金延，抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司董事长。
诉讼代表人郭建华，抚顺华曜塑管有限公司董事长。
委托代理人梁广东，辽宁油海律师事务所律师。
被告抚顺市人民政府，住所地抚顺市新华路28号。
法定代表人葛海鹰，该市代市长。
委托代理人赵玲，该市政府法制办工作人员。
委托代理人李亮，该市政府法制办工作人员。
委托代理人张岩，该市政府法制办工作人员。
原告抚顺市华山工业园区抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业因被告抚顺市人民政府冻结行政审批等行政行为一案，于2015年4月9日向抚顺市中级人民法院提起诉讼，同时申请抚顺市中级人民法院全体审判人员回避。辽宁省高级人民法院于2015年7月21日作出（2015）辽立一他字第30号《关于抚顺市华山工业园区抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业诉抚顺市人民政府确认冻结行政审批等行政行为违法案管辖问题的批复》，指定此案由本院管辖。本院依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭审理了本案。原告抚顺市华山工业园区抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业的诉讼代表人王晓斌、王金延、郭建华及委托代理人梁广东，被告抚顺市人民政府的委托代理人赵玲、李亮、张岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告抚顺市人民政府办公厅于2014年1月16日作出《关于加快推进新抚区华山地区整体搬迁改造的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。该《会议纪要》记载由新抚区负责，全面冻结该地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，所有在建项目立即停止施工。
原告抚顺市华山工业园区抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业起诉称：原告是抚顺市人民政府2007年按政策性招商引资落户华山工业园区的19家企业，后由于市政府“十二五”规划决定对华山工业园区进行整体搬迁改造，在企业尚未全部建设完成的时候，市、区政府就停建了园区内一切招商时承诺应由政府负责建设但未完成的基础设施建设项目（七通一平）。政府不让华山工业园区内原告企业建设任何项目，不给办理一切相关审批手续，且未向原告告知行政行为内容。2015年2月，原告才知悉抚顺市人民政府在2014年1月16日，以市政专题会议纪要的方式向新抚区政府作出了由新抚区负责全面冻结该地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，所有在建项目立即停止施工的具体内容。原告认为被告抚顺市人民政府的行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《政府信息公开条例》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律规定，给企业造成巨大经济损失，请求判决被告作出的全面冻结该地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，所有在建项目立即停止施工的行政行为违法；被告拖延履行职责的行为违法；被告承担本案诉讼费用。
被告抚顺市人民政府答辩称：一、《会议纪要》作为内部记录文件，未转化成对外的具体行政行为。该《会议纪要》是在将要对该地区进行规划改造并将有关请示上报国务院、省政府有关部门等候批复的基础之上，为防止违法迁入、防止有人投机、趁机骗取国家征收补偿款、防止国家利益遭受重大损失的前提下产生的。依照法律规定，土地征收部门对区域内的土地进行征收，应以征收公告的形式，下发封区公告为准，并履行《国有土地上征收与补偿条例》规定的有关程序。市区两级政府未对华山工业园区实施征收，均未形成“暂停办理相关手续的书面通知”，该《会议纪要》未实施，未对当事人的权利义务产生实际影响。二、抚顺市人民政府未将《会议纪要》作为不予办理相关手续的依据下发到各办证部门，原告因未办理相关证件起诉被告，主体错误；三、华山地区企业相关证件可以办理。但随着国家对东北老工业基地改造建设的批复和我市对华山工业园区整体规划的形成和上报审批，华山地区随时可能被封区，等待拆迁改造。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告抚顺市人民政府未提交证据。
原告抚顺市华山工业园区抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业在庭审中提交如下证据：证据1、抚顺市人民政府会议纪要，用以证明抚顺市人民政府全面冻结行政审批没有法律依据，是违法的行政行为；证据2、抚顺市新抚区人民政府2015年1月19日、7月15日请示2份，用以证明新抚区人民政府按照抚顺市人民政府的指示精神，从2011年1月开始就实施了停止办理行政审批事项的违法行政行为，一直持续到现在，造成原告企业停产、损失巨大；证据3、辽宁省抚顺市新抚区老工业搬迁改造实施方案，证明抚顺市人民政府对华山工业园区的改造已经实施；证据4、《抚顺日报》报纸摘要，证明华山工业园区的企业是政府招商引资企业；证据5、原告19家企业的自述材料及给省委巡视组的反映情况，用以证明政府不办理行政审批手续给企业造成巨大经济损失。
经庭审质证，被告对原告出示的证据均有异议，认为证据1，《会议纪要》明确由新抚区政府依法冻结，非简单执行，且这是一项前期准备工作，责任主体是新抚区人民政府；证据2，抚顺市新抚区人民政府请示不能规避是新抚区人民政府及相关职能部门不履行相关法定职责；证据3，该方案是否经过审批、是否具有执行性不能确定；证据4、5，与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，能够证明抚顺市人民政府通过会议纪要的形式明确新抚区华山地区整体搬迁改造的前期准备工作中，由新抚区人民政府负责全面冻结该地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，依法予以采信；证据2，抚顺市新抚区人民政府的请示能够证明华山上所有企业已停止建设，涉及企业的建设和生产经营等行政审批事项停止办理，依法予以采信；证据3，能够证明抚顺市人民政府针对新抚老工业区出台了搬迁改造实施方案，依法予以采信；证据4，报纸摘要内容与本案待证事实不具有关联性，不予采信；证据5，能够与证据1、2形成证据链，依法予以采信。
经审理查明，2014年1月16日，被告抚顺市人民政府办公厅《关于加快推进新抚区华山地区整体搬迁改造的会议纪要》记载：12月31日上午，市长栾庆伟主持召开会议，专题研究加快推进新抚区华山地区整体搬迁改造相关问题，会议议定：华山地区搬迁改造项目暂定名称为“华山新区开发建设项目”，成立由抚顺市人民政府副市长担任组长的领导小组，并由新抚区负责，全面冻结该地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，所有在建项目立即停止施工。该《会议纪要》发送：市发改委、规划局、国土局、建委、规划设计院，新抚区。
另查明，2015年1月19日，抚顺市新抚区人民政府（2015）2号《关于对华山工业园区内企业建设审批给予明确意见的请示》中记载其“按照市政府指示精神，从2011年1月开始，明确华山上所有企业停止建设，涉及企业的建设和生产经营等行政审批事项停止办理”。
本院认为，抚顺市人民政府以会议纪要的形式，明确由新抚区负责全面冻结华山地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，对原告抚顺市华山工业园区抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业的权利义务产生实际影响，是可诉的行政行为。经过庭审质证的有效证据可以证明，华山地区搬迁改造工作包括全面冻结该地区行政审批行为的责任主体为抚顺市人民政府。被告抚顺市人民政府在未履行法定程序的情况下，作出全面冻结华山工业园区有关行政审批手续、所有在建项目立即停止施工的行政行为，明显缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告抚顺市人民政府全面冻结华山工业园区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，所有在建项目立即停止施工的行政行为违法；
二、责令被告抚顺市人民政府采取补救措施。
一审案件受理费50元，由被告抚顺市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 赵继楠
代理审判员 田 宇
代理审判员 高 健
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 陈晓晨