广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行终85号
上诉人（原审原告）：赵美文（曾用名赵成彬），男，1960年10月17日出生，汉族，住珠海市金湾区。
委托代理人：赵文丽，女，1985年7月19日出生，汉族，住珠海市金湾区。
被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区红旗镇人民政府。住所：珠海市金湾区红旗镇虹晖一路*号。
法定代表人：郑罗天，镇长。
委托代理人：王菱，该镇政府工作人员。
委托代理人：林宁，广东正拓律师事务所律师。
上诉人赵美文因诉被上诉人珠海市金湾区红旗镇人民政府（以下简称红旗镇政府）土地征用补偿纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第99号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明：1987年11月22日，赵美文与广东省国营红旗华侨农场矿山分场签订《关于承包河道捕鱼捉虾合同书》，约定：将永福围新挖河道承包给职工赵美文捕鱼捉虾，承包地段为”由三十亩新挖入口至永福围低格”，永二格、永四格到时新挖河另定；承包日期由1988年1月1日起至1990年12月31日止，时间3年；河租共计1200元，分三次交齐；承包河道期间，在不妨碍生产的情况下，可以搞水产养殖。1990年12月31日合同到期后，赵美文继续交纳河租至1999年，珠海市红旗管理区矿山管理分区于1999年12月9日开具的收据载明：收到”交2000年永福围河租550元”。
1993年7月25日，为兴建三灶大门至小林快速干道工程，原珠海市国土局西区国土分局作为用地单位、甲方，原珠海市红旗管理区（2000年红旗管理区撤区设镇，由红旗镇政府行使原红旗管理区的行政管理职能）作为被征地单位、乙方，双方签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，协议书内容有：甲方需要征用乙方位于红线所属地段的土地1006.7亩；补偿费总额5932634元，其中土地补偿费4714600元、安置补偿费824000元，由甲方支付，青苗附着物挖河费394034元，由西区建设指挥部支付；乙方收到补偿费20天内必须将征地范围内的青苗附着物补偿费支付给有关人员并将地上的青苗附着物清理完毕，将土地交给甲方施工使用；永福围部分（路南）和第一耕作区部分（路南）共617亩，到1994年4月30日由甲方收回，由红旗国土所管理。该协议书附有1份补偿费的统计表，统计表记载的土地类别及附着物名称、征地数量为：甘蔗地264.3亩，宿根蔗536亩，竹林108.6亩，鱼塘14.3亩，河路28亩，挖河27000立方米，旧区55.5亩。
2013年10月23日，赵美文（甲方）与红旗镇政府（乙方）签订一份《清场协议》，协议内容有：甲方现使用的土地经乙方现场测量面积为57.76亩，甲方予以确认；由于该土地于2004年已征收，根据工业园区建设需要，确保投资企业尽快动工和投产，现将该土地进行清场；甲方在现有土地上的鱼塘等种植物，乙方按每亩2500元共折合144400元，支付给甲方作为主动退地搬迁的费用。同日，赵美文（甲方）与红旗镇政府（乙方）签订另一份《清场协议》，协议内容有：甲方现使用的土地经乙方现场测量面积为2亩，甲方予以确认；由于该土地于2004年已征收，根据工业园区建设需要，确保投资企业尽快动工和投产，现将该土地进行清场；甲方在现有土地上的杂物等种植物，乙方按每亩1000元共折合2000元，支付给甲方作为主动退地搬迁的费用。
2014年12月，赵美文书面向红旗镇政府提出申诉。红旗镇政府于2014年12月10日作出《关于赵美文信访事项的答复》，答复赵美文称：你于1987年11月22日与原矿山分场签订《关于承包河道捕鱼捉虾合同书》，1990年12月31日租期期满后没有续签承包合同及缴纳相关费用；1993年，因国家建设需要，由市政府征收永福围国有土地，征收后由国土部门负责管理；2000年12月，国土部门将矿山竹园边的国有土地使用权租给了矿山猪场公司；2004年，因华荷花卉项目建设需要，矿山猪场公司退地交给华荷花卉项目；在珠海机场高速公路建设和联港工业区大林片工业用地的收地工作中，需要收回你占用的河道，为减少你的损失，对你占用的河涌进行了补助，你本人已签订协议并签收了补助款。赵美文收到答复后不服，向珠海市金湾区人民政府申请复查。珠海市金湾区人民政府于2015年1月20日作出《关于赵美文信访事项复查意见书》，维持红旗镇政府作出的《关于赵美文信访事项的答复》。赵美文仍不服，向珠海市人民政府申请复核。珠海市人民政府于2015年3月26日作出《关于赵美文信访事项复核意见书》，维持珠海市金湾区人民政府作出的《关于赵美文信访事项复查意见书》。
2015年5月27日，赵美文向红旗镇政府提交《申请信》，称1993年征收永福围部分土地，补偿款已支付给红旗管理区，其有14.3亩鱼塘在此次征地范围内，但红旗管理区一直未向其发放，请红旗镇政府按现时青苗补偿价格补偿其青苗款（14.3亩×5000元／亩=71500元），尽快归还职工的征地青苗补偿款。2015年6月9日，红旗镇政府作出珠金红（2015）0001号《信访事项不予受理告知书》，告知赵美文，其反映的信访事项已于2014年12月10日作出答复，2015年1月22日区政府作出复查意见，3月28日市政府作出复核意见。根据《信访条例》第三十五条、《广东省信访条例》第四十九条规定，决定不予受理。赵美文收到该告知书后不服，于2015年10月19日向一审法院提起行政诉讼。
一审庭审中，赵美文陈述：（1993年以后）其继续在使用14.3亩河道，并交租，2014年底至2015年信访后其才知道1993年的征地行为；按2015年珠海市青苗补偿标准6000元一亩计算，青苗款是14.3亩×6000元=85800元。红旗镇政府对此不予认可，述称：1993年的征地行为按2015年的补偿标准计算是错误的；1993年后赵美文仍持续占用河道，没有对其青苗造成任何损失，不存在青苗补偿一说。
一审另查明，2015年4月22日，针对赵美文于2015年4月7日提出的信息公开申请，市国土局金湾分局作出珠国土金函（2015）268号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》，复函内容有：为兴建三灶大门至小林快速干道工程，经市政府批准，1993年7月25日原珠海市国土局西区分局与原珠海市红旗管理区签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，征用原红旗管理区土地1006.7亩［含永福围部分（路南）用地］，并按协议书约定支付了所有征地补偿款给原珠海市红旗管理区。
2015年5月19日，针对赵美文于2015年4月30日提出的信息公开申请，市国土局金湾分局作出珠国土金函（2015）349号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》，复函内容有：1993年7月25日原珠海市国土局西区分局与原珠海市红旗管理区签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，征用原红旗管理区土地1006.7亩［含永福围部分（路南）用地］，并按协议书约定支付了所有征地补偿款给原珠海市红旗管理区；你提及征地补偿款分配问题，请向原珠海市红旗管理区（现在的红旗控股公司）咨询。
2015年6月16日，针对赵美文于2015年6月4日提出的信息公开申请，市国土局金湾分局作出珠国土金函（2015）426号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》，复函称：我分局已按照与各征地项目被征地主体签订的补偿协议全部履行了义务，各征地项目的补偿协议书中都有注明补偿款金额、位置、面积及经办人员的签名（详见珠国土金函（2015）268号和珠国土金函（2015）349号的附件），或可到原被征地单位（红旗镇政府及红旗控股公司）查询证实。
2015年9月10日，针对赵美文于2015年8月17日提出的复查申请，珠海市国土资源局作出珠国土函（2015）910号《关于赵美文〈信息公开申请〉的复函进行复查申请的复函》，复函内容有：1993年为兴建三灶大门至小林快速干道工程，经市政府批准，原珠海市国土局西区分局与原珠海市红旗管理区签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，征用原红旗管理区土地1006.7亩［含永福围部分（路南）用地］，并按协议书约定向原珠海市红旗管理区支付了所有征地补偿款；建议您向被征地主体红旗镇政府查询补偿款的具体支付情况。
再查明，红旗控股公司的商事登记簿载明，红旗控股公司为国有独资有限责任公司，成立于1998年5月28日，投资者为珠海市国资局（委托珠海市金湾区红旗镇管理）。
赵美文的一审诉讼请求为：判令红旗镇政府向赵美文支付在1993年征用赵美文承包的河道的青苗补偿款人民币85800元。
一审法院认为，关于赵美文起诉是否超过法定期限的问题，首先需要明确赵美文起诉红旗镇政府的是何种行政行为。经查，赵美文于2015年5月27日向红旗镇政府提交《申请信》，申请红旗镇政府按现时青苗补偿价格补偿1993年征收永福围部分土地时其没有收到的青苗款，归还职工的征地青苗补偿款。红旗镇政府于2015年6月9日作出珠金红（2015）0001号《信访事项不予受理告知书》，告知赵美文，对其信访事项已作出答复，决定不予受理。结合之前已作出的《关于赵美文信访事项的答复》的内容来看，红旗镇政府作出的这一答复实际上是以书面形式拒绝了赵美文的申请。赵美文的诉讼请求针对的并不是发生在1993年的”征地”行为，而是红旗镇政府拒绝其申请、不履行支付补偿款义务的行为，其起诉要求红旗镇政府支付青苗补偿款，实质上构成行政不作为之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：”公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案红旗镇政府于2015年5月27日接到赵美文的申请，赵美文在两个月履行职责期限届满后的2015年10月19日提起行政诉讼，没有超过法定六个月的起诉期限。红旗镇政府关于赵美文起诉已超过法定期限的答辩意见，理由不成立，一审法院不予采纳。
关于赵美文主张红旗镇政府支付1993年征用永福围部分土地的青苗补偿款是否成立的问题。第一，根据《珠海市土地管理条例》第三章土地征收、征用及补偿的相关规定，市土地行政主管部门依法具有签订征地青苗及地上附着物补偿协议、作出补偿决定、支付青苗及地上附着物补偿费等职权。本案红旗镇政府并非土地行政主管部门，不具有作出青苗补偿决定的职权，赵美文申请其按现时青苗补偿标准支付补偿款没有法律依据。第二，1993年7月25日，珠海市红旗管理区是以被征地单位的身份与用地单位珠海市国土局西区国土分局签订《珠海市国家建设征用土地协议书》。在土地行政补偿法律关系中，红旗管理区本身也是行政管理中被管理的一方。如按赵美文诉称红旗管理区存在侵占、截留青苗补偿款的事实，作为红旗管理区撤区设镇后行政职能上的承继者，红旗镇政府也不负有行政法上向赵美文偿还青苗补偿款的义务。第三，青苗补偿费是国家征用土地时，农作物正处在生长阶段而未能收获，国家给予土地实际种养人的一种经济补偿。本案中，在1993年签订《珠海市国家建设征用土地协议书》后，相关部门并未对赵美文租用的永福围排子河进行清场，赵美文仍在继续使用永福围14.3亩河道，从事水产养殖。赵美文在庭审中也陈述，（1993年以后）其继续在使用永福围14.3亩河道。由此可见，1993年”征地”行为作出后，其并未因该行为实际产生青苗损失。赵美文主张该时段的青苗损失补偿，没有事实依据。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵美文的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由赵美文负担。
赵美文不服一审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.红旗镇政府向赵美文支付在1993年征地单位征用赵美文承包河道的青苗补偿款85800元；3.本案一、二审诉讼费用由红旗镇政府承担。主要事实与理由如下：赵美文于1987年11月22日用曾用名赵成彬与红旗矿山分场签订《关于承包河道捕捉鱼虾合同书》，租用地位于红旗镇矿山社区六连的三十亩闸口（地名）至八一（地名）交界的直河和永福围4条排子河。合同期限为1988年1月1日至1990年12月31日止，租用期3年。1990年12月31日合同期满前，赵美文与红旗镇政府重新签订一份承包合同，红旗镇政府还按新合同收取赵美文每年租赁费，证明赵美文与红旗镇政府双方租用合同是合法有效。红旗镇政府在多次信息公开中，隐瞒续签合同和缴交租金的事实，故在2004年征地时，红旗镇政府有意侵占赵美文应得的补偿款，所以没有告知征地、没有支付赵美文应得的征地青苗及附着物的补偿款。
1993年由原珠海市国土局西区分局征收原红旗管理区矿山社区六连永福围耕地，包括赵美文租用的永福围的一部分的排子河，有14.3亩，征用土地后由国土部门下属单位管理。有证据证明1993年该地由赵美文使用，行用该地的青苗及附着物的补偿款按规定应当支付给赵美文，但红旗镇政府没有告知，直到2014年12月通过信访回复才知道土地被征用。证据1993年7月25日《珠海市国家建设征用土地协议书》中明确注明红旗镇政府应该在收到征地青苗及附着物的补偿款后20天内支付给所有者。征地单位没有因为未用而收回各项补偿款，且与红旗镇政府的合约未满，所以不因赵美文继续使用土地而应归还已支付的补偿款。红旗镇政府截留补偿款多年，理应按照2015年珠府（2015）43号文的补偿标准执行。赵美文多次向国土局信息公开回复表明该征地所有补偿款已付给红旗镇政府，足以证明红旗镇政府侵占赵美文应得的补偿款。为此，请求法院支持赵美文的上诉请求。
红旗镇政府答辩称，（一）青苗补偿费是投入的青苗因征收行为导致正处在生长阶段的农作物未能收获，国家给予土地实际承包人的经济补偿。《关于承包河道捕鱼捉虾合同书》约定的仅是1988年1月1日至1990年12月31日3年间赵美文有权在河道进行捕鱼捉虾，并非将河道承包给赵美文使用。也就是说，赵美文在河道中仅是进行捕鱼捉虾，不存在青苗补偿一说。此外，虽然1993年，因国家建设需要，原珠海市国土局西区分局征收永福围（包括竹围涌）耕地，但直至2010年5月，赵美文仍持续占有竹围涌进行捕鱼捉虾，并未由于征收行为导致赵美文无法收货农作物。赵美文也当庭确认其在1993年以后仍继续使用涉案河道，可见其并未因为1993年”征地”行为实际产生青苗损失，因此一审法院认定赵美文主张1993年的青苗损失补偿没有事实依据正确。（二）《珠海市国家建设征用土地协议书》是原红旗管理区与珠海市国土局西区国土分局，红旗管理区撤销后红旗镇政府仅承接红旗管理区的行政职能，国土部门并未向红旗镇政府支付1993年《珠海市国家建设征用土地协议书》项下的征地补偿款，赵美文主张红旗镇政府侵占、截留青苗补偿款没有依据。因此，请求二审法院依法驳回赵美文的上诉请求。
赵美文在二审中向本院提交如下证据材料：1.用地公告；2.用地确认合同；3.信访事项处理意见书；4.广东省国土资源厅《关于解决历史遗留问题的有关方案的意见》；5.广东省国土资源厅《关于解决历史遗留问题处理结果的批复》；6.珠海市国土资源局《关于红旗农场西片区征地问题的复函》；7.《关于政府信息公开申请的复函》2份；8.《终止土地承包合同的通知》；9.红旗镇政府关于收地综合补贴发放办法；10.关于被收地回复信访事项的答复。
红旗镇政府在二审中未向本院提交新的证据材料。
经审理，本院对一审法院查明的与本院认定有关的事实予确认。
本院认为，赵美文与红旗镇政府之间的本案争议不属于行政诉讼法的受案范围。其一，1993年7月25日《珠海市国家建设征用土地协议书》的签订主体为作为用地单位的市国土局金湾分局、作为被补偿单位系原珠海市红旗管理区（2000年红旗管理区撤区设镇，由红旗镇政府行使原红旗管理区的行政管理职能），故红旗镇政府是被补偿单位，而非用地单位。其二，赵美文在本案中请求红旗镇政府向其支付在1993年征用赵美文承包的河道的青苗补偿款，而红旗镇政府与赵美文之间的法律关系不是基于红旗镇政府履行行政职责、行使行政权力而产生的，是基于赵美文所称的河道承包事实产生的，因河道承包事实而产生的青苗补偿款争议不属于行政争议。其三，赵美文所称的1993年征用承包河道的青苗补偿款，即使存在红旗镇政府已领取的事实，此种情形下的青苗补偿款争议也不属于行政争议的范畴。因此，赵美文提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回赵美文的起诉。对于本案的争议，赵美文可另循途径解决。
综上，原审判决对赵美文与红旗镇政府之间的法律关系认定错误，原审法院受理本案不当，原审判决应予撤销。赵美文的上诉主张不能成立，其起诉应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第99号行政判决；
二、驳回上诉人赵美文的起诉。
上诉人赵美文已预缴的一、二审案件受理费各人民币50元，由珠海市香洲区人民法院、本院分别予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 涂远国
代理审判员 陈 伟
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 李 羚