广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终370号
上诉人（原审原告）：湛江市霞山区爱国街道特呈岛东村经济合作社。住所地：广东省湛江市霞山区爱国街道特呈岛东村经济合作社。
负责人：陈南二，社长。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：姜建军，市长。
被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。住所地：广东省湛江市人民大道中**号。
法定代表人：陈伟杰，局长。
上述被上诉人共同的委托代理人：郑海明、苏慧，均为湛江市国土资源局干部。
原审被告：湛江市国土资源局霞山分局。住所地：广东省湛江市霞山区民享路**号。
法定代表人：劳劲，局长。
委托代理人：吴萍，湛江市国土资源局霞山分局干部。
原审第三人：湛江市霞山区爱国街道特呈岛村民委员会。住所地：广东省湛江市霞山区爱国街道特呈岛。
法定代表人：陈昌飞，主任。
原审第三人：湛江市霞山区人民政府。住所地：广东省湛江市霞山区解放西路**号。
法定代表人：陈恩才，区长。
委托代理人：陈荣，湛江市霞山区公职律师事务所律师。
委托代理人：梁欣圆，湛江市霞山区公职律师事务所实习律师。
原审第三人：广东电网有限责任公司湛江供电局。住所地：广东省湛江市海滨大道***号。
法定代表人：张志强，局长。
上诉人湛江市霞山区爱国街道特呈岛东村经济合作社（下称东村经济合作社）因与被上诉人湛江市人民政府、湛江市国土资源局、原审被告湛江市国土资源局霞山分局（下称霞山国土分局）、原审第三人湛江市霞山区爱国街道特呈岛村民委员会（下称特呈岛村委会）、湛江市霞山区人民政府、广东电网有限责任公司湛江供电局土地征收行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年12月25日，霞山国土分局（甲方）与特呈岛村委会（乙方）签订《征地协议书》，主要内容为：根据广东电网公司文件《关于湛江物资仓库等小型基建项目的批复》，广东电网公司湛江供电局需在特呈岛新建供电营业综合楼项目，霞山国土分局代表湛江市人民政府征收特呈岛村委会位于特呈岛避风港东侧地段东村村民小组的集体土地6亩作为特呈供电营业综合楼建设用地。经双方协商，达成协议如下：一、特呈岛村委会同意霞山国土分局征收上述的6亩土地作为特呈供电营业综合楼建设用地；二、霞山国土分局征收特呈岛村委会集体所有的土地6亩，每亩按8万元给予补偿（含土地补偿费、生活安置费），应付给特呈岛村委会补偿费48万元。该协议书还约定了付款方式等内容。该协议书落款处由霞山国土分局代表签名并加盖公章确认，特呈岛村委会代表陈华亨、陈沈养签名并加盖特呈岛村委会公章，见证单位湛江市霞山区人民政府、广东电网公司湛江供电局代表也签名并加盖公章确认。该协议书中约定的征地补偿款已经支付到特呈岛村委会账户。
另查，由于2013年前湛江市霞山区爱国街道特呈岛东村村民小组（下称东村村民小组）尚无公章，村民小组相关权利以村委会名义代表行使，所以前述《征地协议书》除特呈岛村委会主任陈沈养签名外，还有东村村民小组时任负责人陈华亨签名。
再查，前述《征地协议书》中代表特呈岛村委会签字的陈华亨自2002年5月至2014年5月任东村村民小组组长，而东村村民小组的集体经济组织东村经济合作社成立于2012年8月，时任社长为陈华亨。庭审中，东村经济合作社承认签订前述《征地协议书》中签名的陈华亨为其时任负责人。
2016年7月21日，东村经济合作社以湛江市人民政府、湛江市国土资源局、霞山国土分局为被告，向原审法院起诉称：2009年12月25日，湛江市国土资源局的派出机构霞山国土分局代表湛江市人民政府与特呈岛村委会签订湛国土资霞（协议）［2009］119号《征地协议书》，征收了特呈岛东村6亩耕地给广东电网公司湛江供电局建设特呈岛综合楼使用。上述征收的土地东至东村经济合作社耕地，西至东村经济合作社耕地，南至环岛公路，北至东村经济合作社耕地，面积6亩。该土地是东村经济合作社集体所有财产，在未征得东村经济合作社同意、也未与东村经济合作社村民代表协商确定征地补偿方案的情况下，就由霞山国土分局与不具有土地权属的东村经济合作社的上级管理单位特呈岛村委会签订了《征地协议书》。该《征地协议书》签订后一直由特呈岛村委会保存，至东村经济合作社换届选举后、供电部门圈地时，东村经济合作社才得知并收到该《征地协议书》。湛江市国土资源局在行使征收土地职权的过程中，指定派出机构霞山国土分局代表湛江市人民政府与不具有土地权属的特呈岛村委会签订《征地协议书》，明显违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法通则》的相关规定，征收土地双方主体不适格，程序违反法律规定，严重侵害了东村经济合作社的合法财产权。因此，请求法院：1、撤销湛国土资霞（协议）［2009］119号《征地协议书》；2、判决湛江市人民政府、湛江市国土资源局、霞山国土分局共同承担本案诉讼费。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”依据查明事实，争讼的《征地协议书》签订于2009年12月25日，虽然由于客观原因，东村村民小组没有作为协议书主体签订该协议书，但其负责人陈华亨在该协议书签名，确认了霞山国土分局与特呈岛村委会双方协商，约定征收东村村民小组6亩集体土地并支付补偿费的事实。而从争讼的《征地协议书》签订之日起至2014年5月陈华亨均为东村村民小组组长，而东村村民小组的集体经济组织东村经济合作社成立于2012年8月，时任法定代表人、社长亦为陈华亨，且庭审中东村经济合作社承认签订前述《征地协议书》时陈华亨为其负责人，故可以认定东村经济合作社至迟在2012年8月成立时起已知道或者应当知道争讼《征地协议书》的具体内容。根据前述法律和司法解释的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。东村经济合作社的起诉期限应从其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，而从2012年8月东村经济合作社成立时起至2016年7月东村经济合作社提起本案行政诉讼时止，东村经济合作社的起诉确已明显超过前述司法解释规定的2年期限，因此东村经济合作社的起诉确已超过法定起诉期限。综上，湛江市人民政府、湛江市国土资源局、霞山国土分局认为东村经济合作社超过起诉期限的答辩意见予以采纳，对东村经济合作社的起诉依法应予驳回。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，裁定：驳回东村经济合作社的起诉。
上诉人东村经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、《征地协议书》未经广东省人民政府批准、湛江市人民政府公告就先行由霞山国土分局与特呈岛村委会签订补偿协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序，为无效协议。二、《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，征地方案必须经过村民代表大会表决，本案涉及的是东村村民小组的土地，但没有证据表明作为征地方案实施方的霞山国土分局征求过东村村民小组村民代表的意见，仅有特呈岛村委会主任陈沈养和东村村民小组原组长陈华亨签名的证据。且陈沈养和陈华亨为父子关系，其相互串通故意称东村村民小组无公章，而事实是东村村民小组一直有公章。三、原审法院仅凭陈沈养和陈华亨串通签订的协议代替不知情的村民的意见，且涉案土地的征地补偿款也从未进行公示。东村经济合作社村民是在2016年4月4日供电部门圈地时才知道征地之事，而此前对征地之事则完全不知情，故东村经济合作社于2016年7月提起本案诉讼并未超过法定的起诉期限。综上，原审法院认定事实和适用法律均属错误，裁定驳回东村经济合作社的起诉不当。请求二审法院依法撤销原审裁定，支持东村经济合作社的一审诉讼请求。
被上诉人湛江市人民政府于二审时答辩称：一、涉案土地征收行为事实清楚、依据充分、程序合法规范，征地补偿款已全部付清，征收土地依法经广东省人民政府批准。《征地协议书》是征地单位与被征地单位就征收土地面积和补偿安置等问题签订的协议，是对拟征收土地关于补偿问题协商的过程，根据《广东省建设用地审查报批办法》等规定，《征地协议书》不是征地项目申报工作的必备要件，不是征地的法定程序。二、虽然由于客观原因，东村村民小组没有作为《征地协议书》主体签订该协议书，但其组长陈华亨在该协议书和征地补偿款《证明》上签名，确认了征收特呈岛东村6亩集体土地并收取征地补偿款的事实。从《征地协议书》签订之日起至2014年5月陈华亨均为东村村民小组组长，而东村村民小组的集体经济组织东村经济合作社成立于2012年8月，时任法定代表人、社长亦为陈华亨，原审庭审中东村经济合作社承认签订该协议书时陈华亨为其负责人，故东村经济合作社至迟在2012年8月成立时起已知道或者应当知道该协议书的具体内容。东村经济合作社的起诉期限应从其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，而从2012年8月东村经济合作社成立时起至2016年7月东村经济合作社提起本案诉讼时止，东村经济合作社的起诉已明显超过法定的2年期限。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回东村经济合作社的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人湛江市国土资源局、原审被告霞山国土分局于二审时提交的书面答辩意见与湛江市人民政府的前述答辩意见一致。
原审第三人特呈岛村委会、湛江市霞山区人民政府、广东电网有限责任公司湛江供电局于二审时均未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，东村经济合作社以湛江市国土资源局在行使征收土地职权的过程中，指定派出机构霞山国土分局代表湛江市人民政府与不具有土地权属的特呈岛村委会签订《征地协议书》，明显违反《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，征收土地双方主体不适格，程序违反法律规定，严重侵害了东村经济合作社的合法财产权等为由，向原审法院提起诉讼，请求撤销上述《征地协议书》。经查，涉案《征地协议书》由霞山国土分局与特呈岛村委会于2009年12月25日签订；东村村民小组当时尚无公章，相关权利以特呈岛村委会名义代表行使，虽然东村村民小组并未作为一方主体签订该协议书，但作为东村村民小组时任组长的陈华亨与特呈岛村委会时任主任陈沈养共同在该协议书上作为特呈岛村委会的代表签名，确认了霞山国土分局与特呈岛村委会双方协商约定征收东村村民小组6亩集体土地并支付补偿费的事实；同时，陈华亨自《征地协议书》签订时至2014年5月一直任东村村民小组组长，而东村村民小组的集体经济组织东村经济合作社成立于2012年8月，时任社长同为陈华亨，东村经济合作社于原审庭审时亦承认签订该协议书时陈华亨为其时任负责人。依据上述事实，应当认定东村经济合作社早在2012年8月成立时就已知道《征地协议书》的具体内容，其于2016年7月21日才就该行为提起本案诉讼，显已超过前述司法解释规定的2年起诉期限，且无正当理由。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，原审法院裁定驳回东村经济合作社的起诉具有充分的事实和法律依据，本院予以维持。东村经济合作社上诉提出撤销原审裁定、支持其一审诉讼请求的主张理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月二十六日
书记员 肖 威