江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏13行终83号
上诉人（原审原告）李秀芹。
被上诉人（原审被告）泗洪县公安局，住所地泗洪县青阳镇淮河路6号。
法定代表人陈红淦，该局局长。
出庭负责人张朝敏，该局副局长。
委托代理人孙明松，该局工作人员。
委托代理人邵飞飞，江苏拓荒者律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宿迁市公安局，住所地宿迁市宿城区洪泽湖路152号。
法定代表人江海，该局局长。
出庭负责人李笑梅，该局副局长。
委托代理人马文政、高杰，该局工作人员。
上诉人李秀芹因与被上诉人泗洪县公安局、宿迁市公安局治安管理行政处罚一案，不服宿迁市宿城区人民法院所作（2016）苏1302行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人李秀芹，被上诉人泗洪县公安局的出庭负责人张朝敏及委托代理人孙明松、邵飞飞，被上诉人宿迁市公安局的出庭负责人李笑梅及委托代理人马文政、高杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告李秀芹分别于2014年11月19日、2015年7月22日到北京中南海周边反映其房屋拆迁问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所发现后分别下达了训诫书。2015年10月12日原告持举报、控告等材料到北京中南海周边地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并下达了训诫书，上述训诫书第四条载明：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”训诫后，李秀芹被该所送往北京马家楼分流中心，后由李秀芹所属地方政府将其接回。泗洪县公安局认为李秀芹在北京中南海周边非正常上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，于2015年10月13日将该案件作为治安管理案件立案受理，2015年10月13日、10月17日、10月22日泗洪县公安局对李秀芹进行询问，并对相关证人进行调查，同时调查收集了其他相关证据。2015年10月22日，泗洪县公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向李秀芹进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。同日，泗洪县公安局作出洪公（桥）行罚决字（2015）1404号行政处罚决定书，对原告李秀芹行政拘留八日。10月23日，原告李秀芹被送至泗洪县拘留所执行。2015年11月3日，原告李秀芹向被告宿迁市公安局提起行政复议。2015年12月30日，宿迁市公安局以案情复杂为由申请延长行政复议期限三十日。2016年1月26日，宿迁市公安局作出宿公复字［2016］第2号行政复议决定书，决定维持泗洪县公安局作出的行政处罚决定。原告对行政处罚决定书及行政复议决定书不服，提起行政诉讼。
原审法院认为：根据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但李秀芹到北京反映拆迁以及因拆迁引发的问题，其所反映的根本问题发生在李秀芹的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于对李秀芹进行教育，节约办案成本。故本案泗洪县公安局对李秀芹的违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，李秀芹在反映信访事项时，未按照有关规定到依法设立或者指定的接待场所提出，而是通过到北京中南海周边上访的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为已经严重扰乱了中南海周边地区公共场所的正常社会管理秩序，具有社会危害性，应予处罚。原告在因同样的行为两次被北京公安机关训诫后，仍再次实施该行为，属违法情节较重。泗洪县公安局认定李秀芹上述治安违法行为，有当事人的陈述、相关证人证言、北京公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分，处罚的幅度亦在法定范围内，量罚适当。泗洪县公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，并根据《治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。
关于李秀芹被实际拘留的时间是否超过八日的问题。《治安管理处罚法》第八十三条、第九十二条规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时。对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。李秀芹于2015年10月22日18时0分被传唤至桥南派出所，23时55分结束传唤，李秀芹被传唤的时间未超过八小时，符合法律规定。李秀芹虽称其被绑架至桥南派出所，但其未提供证据证实，对其陈述不予采信，因此，李秀芹被传唤时间不应当折抵行政拘留。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十二条规定，期间以时、日、年、计算，期间开始之时或者日不计算在内。李秀芹于2015年10月23日被执行拘留，从次日即10月24日计算至10月31日系八日，因此，李秀芹被实际拘留的时间没有超过八日。
被告宿迁市公安局在规定的期限内及时向原告邮寄了行政复议受理申请通知书，因案情复杂，被告宿迁市公安局依法延长行政复议期限三十日，并在法定复议期限内作出行政复议决定并及时进行送达，复议程序符合法律规定。
原告李秀芹的第一、二项诉请无事实和法律依据，不予支持，第三、四项诉请不是行政诉讼的受案范围，第五项诉讼请求不是本案审理范围。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李秀芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李秀芹负担。
上诉人李秀芹上诉称，被上诉人泗洪县公安局做出的行政处罚认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序，被上诉人作出的复议决定不符合法律规定，原审判决错误，请求予以撤销，改判支持上诉人的原审诉讼请求。主要理由为：1、本案事发地点在北京，泗洪县公安局无权对本案作出行政处罚；2、上诉人因房屋拆迁未获得补偿而进行上访属于正常上访，国家信访局也受理了上诉人的上访。被上诉人泗洪县公安局原审中提交的证据不真实，三份训诫书来源不合法，不能作为有效证据使用。上诉人在中南海周边无任何违法行为，也未实施扰乱公共场所秩序的行为，北京市公安局西城分局府右街派出所也未认为应当拘留上诉人，被上诉人泗洪县公安局对上诉人作出行政拘留8日的行政处罚证据不足；3、上诉人在马家楼已被训诫，训诫属于轻微的行政处罚，被上诉人泗洪县公安局无权再对上诉人进行行政处罚，该处罚违反了一事不再罚的原则。被上诉人对上诉人执行拘留的时间从2015年10月22日下午6点30分开始，至2015年10月31日早上6点10分，超期羁押上诉人2天；4、被上诉人泗洪县公安局先拘留上诉人后向上诉人送达行政处罚决定书，上诉人也未在该行政处罚决定书上签字，故被上诉人泗洪县公安局的行政处罚违反法定程序。
被上诉人泗洪县公安局答辩称，其作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，行政复议程序合法，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由为：1、上诉人居住地位于泗洪，根据《治安管理处罚法》第七条等规定，该局对本案具有管辖权；2、该局依法对上诉人等人员进行了询问，向北京市相关公安机关调取了训诫书等证据，证据的收集和取得符合法律规定。上诉人未到依法设立或者指定的接待场所进行信访，而是采取到中南海周边信访的方式，次数达3次，其行为已经构成了扰乱公共秩序，依法应当予以处罚；3、根据行政处罚法的规定，“一事不再罚”是指不得给予当事人两次以上罚款的行政处罚，训诫并非行政处罚，故该局对上诉人作出行政处罚不违反一事不再罚的原则。2015年10月22日该局依法对上诉人进行了传唤，对上诉人执行拘留的时间从2015年10月23日至10月31日，没有超出8日的拘留期限；4、该局依法对上诉人进行了传唤，后作出行政处罚决定告知书、再作出行政处罚决定并执行行政处罚决定，程序合法。
被上诉人宿迁市公安局认为，同意泗洪县公安局对行政处罚的答辩意见，该局作出的行政复议程序合法，且上诉人对此不持异议，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在原审中提供的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认证正确。
二审查明的案件事实与原审基本一致。
本案的争议焦点为：1、被上诉人泗洪县公安局是否具有作出本案行政处罚的管辖权；2、被诉行政处罚决定认定上诉人李秀芹存在扰乱公共秩序行为的证据是否充分；3、被诉行政处罚是否违反一事不再罚的原则，被上诉人泗洪县公安局对上诉人李秀芹执行拘留的时间是否超期；4、被诉行政处罚程序是否合法。
一、关于被上诉人泗洪县公安局是否具有作出本案行政处罚管辖权的问题。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案系因上诉人到北京中南海周边地区信访引发的治安案件，从解决信访所反映问题、教育信访人依法维权、平衡公安机关办理治安案件的负担等角度分析，作为上诉人李秀芹住所地的公安机关管辖本案更为适宜，故被上诉人泗洪县公安局对本案具有管辖权，其有权根据调查的相关事实作出相应决定。上诉人李秀芹关于被上诉人泗洪县公安局不具有对本案管辖权的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于被诉行政处罚决定认定上诉人李秀芹存在扰乱公共秩序行为的证据是否充分的问题。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十五条的规定，公安机关在办理行政案件过程中，有权向有关单位和个人调取证据。被上诉人泗洪县公安局提供的北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人李秀芹作出的三份训诫书及出具的工作说明，该组证据系北京市相关公安机关依法作出，具有证据效力。上诉人李秀芹关于该组证据来源不合法的理由不能成立。被上诉人泗洪县公安局对祖中康、杨元瑞进行调查，并制作询问笔录，符合法律规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，被询问人拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。上诉人李秀芹在被上诉人泗洪县公安局对其制作的询问笔录拒绝签字，办案民警已经在笔录中予以注明，该询问笔录符合法律规定。上诉人李秀芹认为该询问笔录系伪造，但未能提供证据证明，其主张不能成立。上述证据与扣押的信访材料等证据内容相互印证，足以证明李秀芹因到中南海周边地区上访被北京市公安局西城分局府右街派出所三次训诫的事实。本案中，上诉人李秀芹在反映信访事项时，未按照《信访条例》的有关规定到依法设立或者指定的接待场所提出，而是采取到北京中南海周边上访的方式以引起关注，其行为既破坏了正常的信访秩序，也严重扰乱了中南海周边地区公共场所的正常社会管理秩序，具有社会危害性，应予处罚。上诉人李秀芹三次采取同样的方式信访，其行为已构成情节较重，被上诉人泗洪县公安局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对其作出行政拘留8日的行政处罚量罚适当。
三、关于被诉行政处罚是否违反一事不再罚的原则，被上诉人泗洪县公安局对上诉人李秀芹执行拘留的时间是否超期的问题。
本院认为，根据《行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或行政处罚的特征，不属行政强制或行政处罚的范畴，而是一种行政事实行为。另外，训诫和行政拘留均不属于罚款，故被上诉人泗洪县公安局对上诉人李秀芹作出的行政处罚不违反一事不再罚的原则。上诉人李秀芹关于公安机关对其作出的行政拘留违反一事不再罚的理由不能成立。
上诉人李秀芹于2015年10月22日18时0分被传唤至桥南派出所，23时55分结束传唤，李秀芹被传唤的时间未超过八小时，符合《治安管理处罚法》第八十三条的规定。根据《治安管理处罚法》第九十二条的规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日，故传唤李秀芹的时间不应当计入执行拘留的期间。上诉人李秀芹于2015年10月23日被执行拘留，10月31日早上被释放，实际执行拘留的时间为8日，未超过8日的拘留期限。上诉人李秀芹关于对其实际执行拘留时间超出2日的上诉理由不能成立。
四、关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。
本院认为，泗洪县公安局受理该治安管理案件后，进行了调查、取证，在作出行政处罚前履行了告知义务，保障了上诉人的陈述、申辩权，作出行政处罚后，根据《治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达行政处罚决定书，行政程序符合法律规定。被上诉人泗洪县公安局2015年10月22日系传唤上诉人李秀芹，不存在先拘留再作出行政处罚的程序违法问题。
被上诉人宿迁市公安局收到复议申请后，及时向上诉人李秀芹邮寄了行政复议受理申请通知书，因案情复杂，被上诉人宿迁市公安局依法延长了复议期限，并在法定复议期限内作出行政复议决定并及时进行送达，复议程序符合法律规定。上诉人李秀芹对此亦不持异议。关于上诉人李秀芹原审中提出的其他请求，原审判决亦无不当，上诉人二审中提出的赔偿请求属于另案审理范围。
综上，被上诉人泗洪县公安局所作行政处罚并无不当。被上诉人宿迁市公安局行政复议程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李秀芹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
审 判 员 徐 宁
代理审判员 于元祝
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 朱芳芳
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