陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渭中行终字第00016号
上诉人（一审被告）华阴市人民政府。住所地：华阴市东岳路。
法定代表人程军，系该市市长。
委托代理人郭敏，华阴市人民政府法制办主任。
委托代理人张荣忍，华阴市国土资源局干部。
上诉人（一审第三人）华阴市华山旅游商贸开发有限公司。住所地：华阴市华山旅游路。
负责人翟斌，系该公司总经理。
委托代理人马卫东，该公司办公室主任。
委托代理人吴志刚，陕西汉廷律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）华阴市华泰房地产开发有限公司。住所地：华阴市黄河市场路口。
法定代表人张抗战，系该公司执行董事。
委托代理人郭水利，陕西华岳律师事务所律师。
上诉人华阴市人民政府、华阴市华山旅游商贸开发有限公司因土地行政登记一案，不服华县人民法院（2013）华行初字第00003号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人华阴市人民政府委托代理人郭敏、张荣忍，上诉人华阴市华山旅游商贸开发有限公司委托代理人马卫东、吴志刚，被上诉人华阴市华泰房地产开发有限公司委托代理人郭水利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，2000年6月15日，第三人与被告签订了国有土地使用权出让合同，依法以出让方式取得了座落于华阴市玉泉办宗地号为040227号的国有土地使用权，该地块面积为34385.5平方米（合51.57亩），被告向第三人颁发了阴国用（2000）第230号国有土地使用证。2008年11月14日，第三人与华阴市玉泉办南洞村委会在华阴市人民法院主持调解下，以45万元价格取得了南洞村委会30.79亩集体土地使用权，两宗地相邻。2008年10月23日，第三人与原告达成国有土地使用权转让协议，约定以200万元的价格将阴国用（2000）第230号国有土地使用证确认的51.57亩国有土地使用权转让给原告。华阴市公证处以（2008）阴证经字第518号公证书对此转让协议予以公证。同年10月26日，第三人又与原告达成一份土地使用权转让协议，约定以45万元价格将其取得的南洞村委会30.79亩集体土地的使用权转让给原告。2008年12月3日，被告在注销了第三人持有的阴国用（2000）第230号国有土地使用证后，给原告颁发了阴国用（2008）72号国有土地使用证，该证包含了第三人曾取得的上述两宗土地的使用权。2010年11月22日，第三人提起行政诉讼，要求撤销给原告颁发的阴国用（2008）72号国有土地使用证。2011年2月16日，蒲城县人民法院以（2011）蒲行初字第00002号行政判决书判决撤销了阴国用（2008）72号土地使用证。三方当事人均不服提起上诉，渭南市中级人民法院驳回了三方当事人的上诉，维持原判。此后，原告和第三人均向被告提出申请，要求为其颁发土地使用证。2012年12月28日，被告根据第三人的申请向第三人颁发了阴国用（2012）44号国有土地使用证。原告不服，遂提起行政诉讼。另查明，本案争议的51.57亩土地于2008年12月16日被西安市碑林区人民法院以（2009）碑裁字第58号民事裁定书裁定查封时，该土地的使用权已登记在了原告名下，登记时间为2008年12月3日。
原审认为，本案当事人争议的51.57亩国有土地使用权原属第三人，但第三人与原告签订了国有土地使用权转让协议，且协助原告为原告办理了阴国用（2008）72号国有土地使用证。原告所持土地证被撤销后，该争议土地处于无证状态。原告和第三人均就该争议地块向被告申请颁证。被告在明知该宗土地使用权存在争议的情况下向第三人颁发土地使用证，显属未尽到法定审查义务，且违反了《土地登记办法》第十八条一款（一）项的规定，被诉具体行政行为事实不清，程序违法，原告请求依法撤销阴国用（2012）44号国有土地使用证，依法应予支持。被告辩称原告无权提出诉讼请求的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项的规定，判决：撤销被告华阴市人民政府2012年12月28日为第三人华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发的阴国用（2012）44号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告华阴市人民政府负担。
宣判后，上诉人华阴市人民政府、华阴市华山旅游商贸开发有限公司均不服，提出上诉。华阴市人民政府的上诉理由为：一、华阴市人民政府颁发的阴国用（2012）44号国有土地使用证程序合法，事实清楚，面积准确，四邻无争议，应予维持。阴国用（2012）44号国有土地使用证所指向的51.57亩国有土地的使用权，系由华阴市华山旅游商贸开发有限公司于2000年通过出让程序初始取得，原证号为阴国用（2000）第230号。2008年华阴市华山旅游商贸开发有限公司将该宗土地与南洞村委会30.79亩土地转让给华阴市华泰房地产开发有限公司，并向华阴市人民政府申请办理变更登记手续，为此华阴市人民政府为华阴市华泰房地产开发有限公司颁发了阴国用（2008）72号国有土地使用证。但该证经蒲城县法院及渭南市中院审理后被撤销。该证被撤销后，其证载土地权属自然恢复到变更登记前的状态，华阴市人民政府只能为华阴市华山旅游商贸开发有限公司恢复登记，否则属于行政不作为。在为华阴市华山旅游商贸开发有限公司恢复登记过程中，华阴市人民政府亦尽了审慎义务，阴国用（2012）44号国有土地使用证面积准确，四邻无争议，颁发程序完全合法。二、一审判决错将华阴市华泰房地产开发有限公司与华阴市华山旅游商贸开发有限公司之间的土地转让合同纠纷认定为土地权属争议，导致适用法规错误。涉案51.57亩国有土地的初始登记系在2000年，由华阴市华山旅游商贸开发有限公司以出让方式取得该宗国有土地的使用权。该宗土地在初始登记时并无权属性质、四邻不清等权属争议，符合登记要求，故华阴市人民政府依法予以了登记。而一审法院所指的“争议”实际系华阴市华泰房地产开发有限公司与华阴市华山旅游商贸开发有限公司之间因土地转让合同而产生的争议，属于民事合同纠纷性质。对于双方之间的土地转让合同纠纷，应由双方协商或通过民事诉讼、仲裁方式解决，华阴市人民政府不能处理亦无权处理。在双方未能协商一致共同提交变更申请或法院、仲裁等机构作出认定之前，上诉人只能无选择地将该宗土地恢复到变更登记前的状态，即为第三人恢复土地登记。一审判决以华阴市人民政府明知该宗土地使用权存在争议的情况下向华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发土地使用证违反了《土地登记办法》第十八条一款（一）项的规定，撤销土地证，显然属于性质认定错误，适用法规错误。综上，请求：1、撤销华县人民法院（2013）华行初字第00003号行政判决；2、改判维持上诉人华阴市人民政府2012年12月28日为华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发的阴国用（2012）44号国有土地使用证。
华阴市华山旅游商贸开发有限公司上诉理由为：一、一审判决认定事实不清，程序违法，且适用法规错误。本案的真实背景是：涉案土地系上世纪末在华阴市人民政府招商引资过程中，因华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市水利局等部门联合改造治理华山河工程，而由华阴市华山旅游商贸开发有限公司通过出让程序初始取得涉案51.57亩国有土地使用权。2000年，华阴市华山旅游商贸开发有限公司取得了阴国用（2000）第230号国有土地使用权证。因该宗土地属待治理的河滩地，华阴市华山旅游商贸开发有限公司随后投入2000余万元进行治理。但在治理河滩初见成效时，相邻南洞村制造事端，阻挠施工，最后被迫停工。2008年，华阴市华泰房地产开发有限公司法定代表人张抗战等人编造华阴市华山旅游商贸开发有限公司土地证将被法院撤销，只有将土地证过户到其公司名下方保平安的谎言，并伙同他人设下圈套，迫使上诉人与其签订了违法且无效的《国有土地使用权转让协议》，随后在未支付一分钱的情况下，将该宗土地登记到华阴市华泰房地产开发有限公司名下。华阴市华山旅游商贸开发有限公司发现受蹁后，提出行政诉讼撤销了华阴市华泰房地产开发有限公司名下的阴国用（2008）72号国有土地使用证。2012年，华阴市人民政府为华阴市华山旅游商贸开发有限公司恢复登记，颁发了阴国用（2012）44号国有土地使用证。从以上事实，说明以下几个问题：1、该宗土地并无权属争议，所谓的争议是华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司之间因国有土地使用权转让协议而发生的合同纠纷。而对该合同纠纷，华阴市人民政府无权审查。2、在华阴市华泰房地产开发有限公司以所谓的“土地使用权转让”方式取得的土地证被撒销后，华阴市人民政府即有义务将土地恢复至变更登记前的状态，即必须为华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发国有土地使用证，否则属于行政不作为。3、华阴市人民政府只有在华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司再次提交土地转让变更申请的情况下，才能受理华阴市华泰房地产开发有限公司的登记申请，否则属于超出职责范围。二、阴国用（2012）44号国有土地使用证面积准确，四邻无争议，颁证程序合法。三、华阴市人民政府为华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发土地证的行为对华阴市华泰房地产开发有限公司根本不产生影响，也未剥夺其通过民事诉讼提起主张的权利。华阴市华泰房地产开发有限公司不属于行政诉讼中的利害相关人，无权提起行政诉讼。综上，因一审判决将华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司之间的合同争议错误定性为土地权属争议，导致将既不是行政行为的相对人，又不具有行政利害关系的华阴市华泰房地产开发有限公司列为原审原告进入实体审查，程序严重违法，同时因将合同争议错误定性为土地权属争议而错误地适用了部门规章《土地登记办法》第十八条的规定。综上，请求撤销一审判决，改判驳回华阴市华泰房地产开发有限公司的起诉。
华阴市华泰房地产开发有限公司答辩意见为：一、上诉人认为办证土地不存在权属争议、华阴市华泰房地产开发有限公司不属于行政诉讼中人的利害关系人、无权提起行政诉讼的观点违背事实，根本不能成立。华阴市人民政府给华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发阴国用（2012）44号国有土地使用证的土地，在2008年已经转让给了华阴市华泰房地产开发有限公司，华阴市人民政府在华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司共同申请后，收取了华阴市华泰房地产开发有限公司的出让金、登记费和契税，并给华阴市华泰房地产开发有限公司颁发了阴国用（2008）72号国有土地使用证。虽然此后华阴市华泰房地产开发有限公司的土地证因该宗地包含有部分集体土地被撤销，但蒲城县人民法院、渭南市中级人民法院判决均确认该宗地内的51.57亩国有土地使用权属华阴市华泰房地产开发有限公司。故华阴市华泰房地产开发有限公司作为人民法院生效判决确认的该宗国有土地使用权人完全属于该案行政诉讼中人的利害关系人，与具体行政行为具有利害关系。二、华阴市人民政府认为其颁证行为事实清楚，程序合法的观点错误。1、华阴市人民政府颁发给华阴市华山旅游商贸开发有限公司国有土地使用证上所涉及的土地是华阴市华泰房地产开发有限公司阴国用（2008）72号国有土地使用证范围内的土地。本次登记颁证所附的宗地图也是完全沿用给华阴市华泰房地产开发有限公司登记颁证时绘制的宗地图，而该宗地图的土地面积为82.34亩，故该宗地图中的30.79亩集体土地在本次土地登记时却不知去向，且违法超过期限出让商用国有土地，事实不清。2、华阴市人民政府登记程序严重违法。土地登记时不调查、不公告，办理土地权属审核和登记的工作人员无证操作，违反土地管理法规和登记办法规定。综上，华阴市人民政府在明知该宗国有出让土地华阴市华泰房地产开发有限公司在转让取得土地使用权后已经过了变更登记，但仍违法对人民法院生效判决确认华阴市华泰房地产开发有限公司拥有使用权的国有土地非法再次予以出让。其行政行为不仅违法，而且属滥用职权。原审判决适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案涉诉的51.57亩国有土地的使用权原属华阴市华山旅游商贸开发有限公司，2008年10月23日经华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司协商签订了国有土地使用权转让协议，将该宗土地已转让给华阴市华泰房地产开发有限公司，华阴市华山旅游商贸开发有限公司且协助华阴市华泰房地产开发有限公司办理了阴国用（2008）72号国有土地使用证。华阴市华泰房地产开发有限公司所持土地证被撤销后，华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司均就该争议土地向华阴市人民政府申请土地登记。华阴市人民政府在明知该宗土地使用权存在土地使用权争议的情况下向华阴市华山旅游商贸开发有限公司颁发了阴国用（2012）44号国有土地使用证。《土地登记办法》第十八条规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的”。华阴市人民政府的土地登记行为违反了《土地登记办法》第十八条一款（一）项的规定，未尽到法定审查义务，其土地登记行为事实不清，证据不足，程序违法，原审判决撤销是正确的。另外，关于上诉人华阴市华山旅游商贸开发有限公司提出华阴市华泰房地产开发有限公司不属于该案行政诉讼中的利害相关人、无权提起行政诉讼的问题。因2008年10月23日经华阴市华山旅游商贸开发有限公司与华阴市华泰房地产开发有限公司协商签订了国有土地使用权转让协议，已将该土地转让给了华阴市华泰房地产开发有限公司，且华阴市人民政府在办理阴国用（2008）72号国有土地使用证时，收取了华阴市华泰房地产开发有限公司出让金、登记费和契税等，故华阴市华泰房地产开发有限公司与本案土地登记行政行为之间有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格。综上，上诉人华阴市人民政府、华阴市华山旅游商贸开发有限公司所持上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人华阴市人民政府、华阴市华山旅游商贸开发有限公司各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 王洪池
审判员 王增耀
审判员 刘晓锋
二〇一四年五月二十八日
书记员 李 瑞