江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终558号
上诉人（原审原告）季美霞。
委托代理人赵建忠。
委托代理人葛汉新。
被上诉人（原审被告）南通市通州区公安局，住所地南通高新技术产业开发区杏园路1号。
法定代表人杨彬，局长。
委托代理人马建明，南通市通州区公安局先锋派出所副所长。
委托代理人张建，南通市通州区公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，局长。
委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
上诉人季美霞因治安行政处罚一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人季美霞及其委托代理人葛汉新、赵建忠，被上诉人南通市通州区公安局（以下简称通州公安局）的负责人王志清，委托代理人马建明、张建，南通市公安局的委托代理人朱冬生、侯小兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实，2015年7月15日，通州公安局消防大队与通州区安监局、先锋街道安监所对季美霞户经营的南通市硕杰纺织有限公司开展“三防”联合执法检查，发现该企业存在严重安全隐患，执法人员当即要求该企业进行停产整改。同年8月17日下午14时许，通州公安局先锋派出所民警张某、通州区先锋街道安监所工作人员李某、杨某以及先锋供电所工作人员汪某等人再次来到南通市硕杰纺织有限公司进行日常消防监督检查，发现该公司并未按照要求进行整改，准备对该企业采取断电整改措施，遂与季美霞进行沟通。季美霞质疑张某等检查人员的身份，并拉扯、辱骂民警张某。通州公安局决定传唤季美霞到公安机关接受调查，传唤过程中季美霞咬伤保安任某腿部。季美霞被带至先锋派出所办案区后，仍不配合对其人身及携带物品进行的安全检查，咬伤女民警赵某胳膊，脱光衣服躺在办案区，用头撞墙并随地小便。
8月17日，姜灶派出所根据通州公安局指定对季美霞涉嫌阻碍执行职务立案受理。9月8日，通州公安局书面传唤季美霞至办案中心接受询问，并作出行政处罚告知，季美霞提出了陈述和申辩理由。同日，通州公安局作出通公（姜）行罚决字[2015]1294号行政处罚决定书，认定季美霞拉扯、辱骂、嘴咬执法人员，妨害社会管理，阻碍人民警察依法履职，已构成阻碍执行职务，依法应予以治安处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项及第二款之规定，决定给予季美霞行政拘留十日的处罚。同日，季美霞被执行拘留。季美霞不服，向南通市公安局申请行政复议。2016年1月8日，南通市公安局作出[2015]（通）公复决字第152号行政复议决定书，维持通州公安局作出的通公（姜）行罚决字[2015]1294号行政处罚决定书。
原审法院另查明，8月17日下午，在传唤季美霞接受调查的过程中，协助执法的保安任某实施了殴打季美霞的违法行为。9月9日，通州公安局作出通公（姜）行罚决字[2015]1295号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定给予任某罚款伍佰元的处罚。
原审法院经审理认为，首先，季美霞阻碍公安机关执行职务违法行为的发生地和季美霞的居住地均在南通市通州区，故通州公安局具有管辖权和作出治安管理处罚的法定职责。季美霞虽是南通市通州区先锋镇人，但姜灶派出所经通州公安局内部审批指定办理季美霞涉嫌阻碍执行职务一案，最终对季美霞作出行政处罚的主体还是通州公安局，故对季美霞关于姜灶派出所无权管辖的主张不予采纳。
其次，季美霞自认对民警张某进行拉扯、辱骂，咬伤保安任某腿部，在被带至先锋派出所办案区后，仍不配合安全检查，咬伤女民警赵某胳膊，并脱光衣服，用头撞墙，随地小便。通州公安局所举证据均能佐证季美霞阻碍人民警察执行职务的违法事实。对于季美霞主张的先锋派出所民警张某、赵某、保安任某违法在先，阻碍依法执行职务的前提不能成立的问题，原审法院认为民警张某进行的日常消防安全检查是《中华人民共和国消防法》及《中华人民共和国人民警察法》等法律法规赋予的法定职责，虽然民警张某开始并未出示工作证件，但其后应季美霞要求出示了工作证；女民警赵某等人系根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十一条的规定进行安全检查，不需要开具检查证，执法过程系依法进行；保安任某的违法行为系由季美霞拒不配合传唤引起，且通州公安局已依法对任某作出处罚。民警张某执法中的不当之处和保安任某未能做到理性克制，并不影响季美霞阻碍人民警察执行职务事实的存在。通州公安局作出的行政处罚认定季美霞不配合人民警察执法，拉扯、辱骂、嘴咬执法人员，妨害社会管理，阻碍人民警察依法履职，构成阻碍执行职务，事实清楚，证据充分，所作行政拘留十日的处罚决定适用法律正确、量罚适当。
再次，纠纷当天季美霞被传唤至派出所的时间是15时左右，次日14时许离开办案区，但季美霞并未及时离开派出所大院，而是来到先锋街道人民调解委员会在先锋派出所内设立的人民调解工作室与人民调解员葛志峰、张志清等人聊天，至下班后离开先锋派出所，故通州公安局对季美霞的传唤未超过二十四小时。通州公安局先锋派出所对季美霞户经营的南通市硕杰纺织有限公司所进行是日常消防安全检查，并非《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条规定的治安检查，不需要开具检查证明文件。通州公安局受理季美霞涉嫌阻碍执行职务一案后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，办理程序符合法律规定。
综上，原审法院认为通州公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。南通市公安局作出的行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出驳回季美霞诉讼请求的一审判决。
季美霞不服提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。季美霞经营的企业十几年没有人检查过消防，不存在消防安全隐患，面临拆迁时的检查是为了施加压力；检查人员没有权力采取断电整改措施，阻止停电不能认为是阻碍职务；季美霞咬保安任某腿部完全是出于自卫。二、被诉行政处罚决定违反法律规定。民警张某虚构检查理由、不出示工作证和停电通知书、强制传唤构成违法；季美霞的行为属于正当防卫，询问查证不应超过八小时；被诉行政处罚决定认定事实不清，证据不充分，程序不合法，适用法律不正确，量罚不适当。请求撤销原审判决，确认被诉行政处罚决定违法并予以撤销，一、二审诉讼费由通州公安局负担。
通州公安局及南通市公安局辩称，公安机关具有消防安全检查的法定职责；季美霞阻碍警察执行职务的行为证据充分；保安任某的行为并不影响对季美霞阻碍执行职务违法行为的认定；对季美霞的传唤符合法律规定。被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，量罚适当，应予维持。请求二审法院依法判决。
南通市公安局辩称，案涉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。公安机关具有履行消防安全检查的法定职责，传唤季美霞程序合法，季美霞阻碍警察执行职务事实清楚。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据原审判决和各方当事人的诉辩意见，各方当事人对原审判决认定的基本事实没有争议，本院予以确认。本案二审的主要争议问题集中在以下三个方面：一是被诉行政处罚决定对季美霞作出的阻碍依法执行公务的定性是否成立；二是被诉行政处罚决定程序是否合法；三是对季美霞作出行政拘留十天的决定是否适当。
一、关于被诉行政处罚决定对季美霞作出的阻碍依法执行公务的定性是否成立的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的规定，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的应当受到行政处罚。行为人故意采取纠缠、吵闹、谩骂、侮辱、拉扯等方式，阻碍国家工作人员依法执行职务的，应当认定是一种阻碍职务的违法行为。
就本案而言，季美霞对拉扯辱骂警察张某、咬伤保安任某、警察赵某、脱光衣服躺在办公区、用头撞墙并随地小便的行为并不否认。当事人的分歧主要在于事发当天相关人员是否属于依法执行职务的理解上。对此，首先应当明确以下几个方面：第一、只要是国家机关工作人员在法定职权范围内从事公务，且不存在明显违法的情形下，任何公民均有配合、服从的义务。第二、对于是否属于依法执行职务，权威的判断来自于法定程序下作出的结论，公民并不能根据自己的主观判断就得出结论，更不能根据自己的主观判断决定是否接受甚至是抵制执行职务的行为。第三、如果公民对国家工作人员执行职务的行为存有异议，必须通过理性的、正当的方式提出自己的主张。第四、即使警察在执行职务过程中存在瑕疵，公民仍须对其非理性行为承担相应责任。
《中华人民共和国消防法》第五十三条规定，公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育。《中华人民共和国人民警察法》第六条规定，组织、实施消防工作，实行消防监督是人民警察的法定职责。本案中，从相关部门对南通市硕杰纺织有限公司的消防检查到准备采取停电整改措施，从公安机关对季美霞进行传唤到例行人身检查，都是法定主体在法定职权范围内的执行职务行为。至少到本院审理之时，尚未有充分理由否认相关部门是在依法执行职务。首先，无论出于何种动机，消防安全监督检查均是法律赋予相关部门的职责，季美霞并没有拒绝的权利。其次，事发当天警察张某身着制服，并应季美霞的要求出示了警察证，身份特征明显。在此情形下，季美霞的拉扯、辱骂举动显然是在挑战警察的执法权威和底线。再次，传唤季美霞并对其进行人身检查均是公安机关在法定职权范围内的职务行为，季美霞在被传唤至派出所后所采取的咬人、裸体、撞墙、随地小便等一系列行为已经失去了应有的理性，严重影响到公安机关的职务履行。因此，被诉行政处罚决定认定季美霞阻碍依法执行公务于法有据，证据充分。
二、关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。一是传唤中的违法行为是否对处罚决定的程序产生影响。调查、决定、执行是公安机关办理治安案件的基本程序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。对无正当理由不接受或者逃避传唤的人，可以强制传唤。由此可见，作为调查程序中的限制人身自由的行政强制措施，公安机关传唤违法行为嫌疑人的根本目的是为了进行调查取证。当公安机关在传唤之后对被传唤人作出治安处罚决定时，传唤就构成了治安处罚决定不可分割的组成部分。行政行为的组成部分违法，往往会影响到行政行为本身的合法性。本案中，协助公安机关执法的保安任某对季美霞实施了殴打行为是没有争议的事实，由于该殴打行为发生在传唤过程中，足以构成传唤的违法。由于传唤属于法定的程序，传唤的违法显然会影响到被诉行政处罚决定的合法性。
二是传唤是否超过了法定的期限。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定，对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。本案中，通州公安局并没有按照上述规定制作询问笔录，所提供的人民调解员葛志峰、张志清的证人证言也不能清楚、具体说明季美霞的到案时间和离开时间。通州公安局的不规范做法直接导致本院无法对这一争议问题进行准确的认定，后果自然应当由通州公安局负担。
据此，应当认定被诉行政处罚决定违反法定程序。
三、关于对季美霞行政拘留十天的决定是否适当的问题。人民警察肩负着维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全和财产安全的法定职责，任何公民都不得根据自己的判断，采取非理性的方式阻碍、对抗警察的执法活动。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的规定，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款，情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。纵观季美霞的所作所为，为了发泄个人的不满情绪，拒不服从警察的指令，侮辱甚至伤害警察的人身，特别是在派出所内的所作所为可以说已经到了恣意妄为的程度，已经严重影响了公安机关的执法活动，通州公安局对其作出十日的拘留决定并无不当。
综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，对季美霞违法行为定性准确，适用法律正确。但是，由于通州公安局在传唤季美霞时存在明显的违法行为，从而导致被诉行政处罚决定的程序违法，一审判决以此所作判断不当，本院应予纠正。需要强调的是，阻碍人民警察执行职务的行为在本质上侵害的是社会管理秩序，最终受到影响的是社会的公共利益。在季美霞的违法行为当受处罚、且被诉行政处罚决定实体结论并无不当的情形之下，为了维护正常的社会管理秩序，本院决定对被诉行政处罚决定不作撤销判决。同理，南通市公安局所作复议决定也存在对被诉行政处罚决定程序违法的认识错误问题，本院一并予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初31号行政判决；
二、确认南通市通州区公安局作出的通公（姜）行罚决字[2015]1294号行政处罚决定违法；
三、确认南通市公安局作出的[2015]（通）公复决字第152号行政复议决定违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人南通市通州区公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 鸿
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十一月四日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。