西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕71行终527号
上诉人（原审原告）曹勇刚，男，汉族。
被上诉人（原审被告）陕西省国土资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区劳动南路180号。
法定代表人杨忠武，厅长。
委托代理人王琦，陕西省国土资源监察局干部。
委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陕西省人民政府，住所地陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人刘国中，省长。
委托代理人陈燕，陕西省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人曹勇刚因与被上诉人陕西省国土资源厅(以下简称省国土厅）、陕西省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初574号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院经审理查明，原告曹勇刚是咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村村民。2016年5月8日，原告等16人向被告省国土厅邮寄递交《违法强征耕地查处申请书》，要求被告省国土厅查处西咸新区沣东新城管委会和钓台街道办事处对曹家寨5组、7组的违法征地行为。因原告认为被告省国土厅未在法定期限内对其申请事项予以书面回复，故于2016年12月21日向被告省政府邮寄递交《行政复议申请书》，请求确认被告省国土厅对原告的申请查处事项不履行法定职责的行为违法；责令被告省国土厅依法受理原告的申请履行查处职责，并将受理结果和查办处理结果书面告知原告。后因原告不服被告省政府作出的陕政复驳字﹝2017﹞10号《驳回行政复议决定书》，于2018年3月12日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告省政府的复议决定并受理其复议申请，同时确认被告省国土厅不作为行为违法，并责令其履行查处职责。
原审法院经审理认为，本案争议的焦点为：1.被告省国土厅是否具有原告申请事项的法定职责，即原告诉称的被告省国土厅未履行查处职责的行为是否构成违法；2.被告省政府作出的陕政复驳字﹝2017﹞10号驳回行政复议决定是否合法。
针对焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据;……。”故公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于行政机关的职责范围。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权对公民、法人或者其他组织违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，并监督下级土地行政主管部门对土地违法行为进行查处。故在法律、法规无明确授权的情况下，被告省国土厅并无对原告诉称的西咸新区沣东新城管委会和钓台街道办事处的违法行为进行查处的法定职责。原告如认为存在土地违法行为，可针对该具体行政行为直接行使诉权；原告申请一个无法定职责的行政机关查处其他行政主体的违法行为，对其权利义务既不产生实际影响，也不利于最大化实现其诉讼目的。由此，原告申请被告省国土厅履行查处职责明显缺乏相应的请求权基础，其起诉因缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件，依法应当予以驳回。
对于焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判，驳回起诉则是对全案起诉的驳回，即既包括对原行政行为的起诉，也包括针对复议决定的起诉。因本案对原行政行为未进入实体审理，故对被告省政府复议决定的合法性审查无从谈起。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告曹勇刚的起诉。案件受理费50元，退还原告曹勇刚。
曹勇刚不服一审裁定上诉称，一、被上诉人省国土厅具有上诉人申请事项的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，第八十一条规定：“擅自将农民集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条第一项规定：“县级以上土地行政主管部门设立土地监察机构，配备土地监察人员，对本行政区域内遵守和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查”。《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外”，第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”。中华人民共和国国土资源部令第79号《国土资源执法监督规定》第六条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法律法规规定，履行下列执法监督职责：（一）对执行和遵守国土资源法律法规的情况进行检查；（二）对发现的违反国土资源法律法规的行为进行制止，责令限期改正；（三）对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查；（四）对违反国土资源法律法规的行为依法实施行政处罚和行政处理；（五）对违反国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的，依照有关规定提出行政处分建议；（六）对违反国土资源法律法规涉嫌犯罪的，向公安、检察机关移送案件有关材料”。《国土资源部关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》（国土资规﹝2017﹞3号）第二条规定：“加强和改进执法监察工作的基本原则：切实履行法定职责，公开、公正、严肃查处违法行为，抓早抓小，及时发现和处置违法行为。”2016年5月6日，咸阳市秦都区政府、陕西省西咸新区沣西新城管委会（一审法院将沣西新城管委会误写成沣东新城管委会）违法强征耕地，两征地单位的共同上级，具有针对违反土地管理法律、法规的行为进行执法监督（查处）职责的是被上诉人省国土厅，依据上述法律法规，被上诉人省国土厅具有上诉人申请事项的法定职责。二、被上诉人省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》明显违法，应当撤销。上诉人2016年12月29日向被上诉人省政府法制办递交行政复议申请书，2016年12月23日11时被上诉人收发室签收，签收日即受理日，陕西省国土资源执法监察局在2017年3月24日向包括上诉人在内的16人发出《违法线索处理结果告知书》，2017年3月24日在省法制办受理日2016年12月23日之后，明显与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款相悖，驳回上诉人行政复议申请明显违法。综上，被上诉人省国土厅具有履行对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查（查处）的职责，在收到上诉人《违法强征耕地查处申请书》后，超过法定期限未履行法定职责违法；省法制办明明知道被申请人省国土厅受理上诉人行政复议申请书前未履行法定职责的情况下，驳回上诉人的复议请求，违法明显。一审法院对省政府复议决定的合法性不予审查，违反法律规定，故上诉请求：1、撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初574号行政裁定；2、指令西安铁路运输法院继续审理本案。
被上诉人省国土厅答辩称，一、本案不属于行政诉讼范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第（十）项的规定，被答辩人依照《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款向答辩人提出申诉和检举，要求答辩人对其他行政主体履行国土监督职责，依法属于其作为公民享有的正当权利，但答辩人是否启动和如何启动行政内部层级监督程序，或者是否撤销、改变其他行政机关的行政行为，对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。另外，根据《信访条例》第二条第一款规定，被答辩人采用书信形式，向答辩人投诉、反映陕西省西咸新区沣西新城管委会和咸阳市秦都区人民政府违法征地，并请求答辩人进行处理的行为，依法属于信访事项。答辩人依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定职责的行为，不属于行政诉讼受案范围。二、被答辩人举报事项与事实不符。2017年3月13日，答辩人在处理曹家寨村其他村民举报事项时，已经会同陕西省西咸新区国土资源局对曹家寨村涉案土地进行了现场核查，未发现暴力征地或者少批多征等违法征地情形，被答辩人举报事项与事实不符。三、答辩人已经履行了国土资源监督检查和信访转送职责，不存在行政不作为。2016年5月25日，答辩人依法将被答辩人查处申请转送了西咸新区国土资源局处理，西咸新区国土资源局经审查认为，被答辩人查处申请反映事项系不服当地政府组织的征地实施行政行为，依法属于涉法涉诉信访事项，应当与普通信访相分离，统一由政法机关依法按程序办理。2017年1月6日，西咸新区国土资源局向被答辩人作出了《信访事项不予受理告知书》，告知其查处申请所反映事项，可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼等法律途径解决，不属于信访事项受理范围。可见，对于被答辩人提出的查处申请，答辩人已经履行了国土资源监督检查和信访转送职责，且西咸新区国土资源局已经将处理结果告知了被答辩人，本案不存在行政不作为情形。总之，原裁定驳回被答辩人的起诉认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，请求二审法院依法裁定驳回被答辩人曹勇刚的上诉，维持原裁定。
被上诉人省政府答辩称，一、省国土厅已经依法履行了相应法定职责。2016年5月11日，省国土厅收到上诉人等16人通过信件形式给法定代表人王某某寄送的查处申请后，及时于同月24日交办给西咸新区国土资源局。2017年1月6日，西咸新区国土资源局经核查向上诉人等16人发出《信访事项不予受理告知书》，告知其应通过行政复议或行政诉讼程序解决。2017年3月24日，陕西省国土资源执法监察局向申请人等16人发出《违法线索处理结果告知书》。法律法规对履行土地监察职责无期限规定，因此省国土厅不存在不履行法定职责的情形。二、省政府依法进行行政复议审查，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。省国土厅收到查处申请后，已经及时转交西咸新区国土资源局进行核查处理，并由省国土资源执法监察局进行调查处理，查处行为发生在答辩人受理复议申请之前，只是暂未将处理结果告知两原告，已经履行了土地监察的法定职责。结合案件实际情况，考虑到复议期间，上诉人的复议申请请求已经得到全部实现，答辩人依照《行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）……行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”规定，决定驳回行政复议申请，适用法律正确。在作出复议决定后，按时向上诉人送达，程序合法。综上，上诉人的诉求缺乏事实和法律依据，请求贵院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法判决驳回其诉讼请求。
二审经审理查明，曹勇刚系陕西省西咸新区沣西新城钓台街道曹家寨村5组村民。2016年5月8日，曹勇刚等16人以国内挂号信函的形式向省国土厅邮寄递交了《违法强征耕地查处申请书》，请求省国土厅查处西咸新区沣西新城管委会和钓台街道办事处对曹家寨村5组、7组的违法强征耕地行为。2016年5月11日，省国土厅收到该申请，于2016年5月25日转交西咸新区国土资源局进行核查处理。2017年1月6日，西咸新区国土资源局给曹勇刚等16人发出《信访事项不予受理告知书》，告知曹勇刚等16人对涉及行政诉讼权利救济的信访事项，应当与普通信访相分离，统一由政法机关依法按程序处理，可以在法定期限内依法申请行政复议或者提起行政诉讼。2017年3月24日，陕西省国土资源执法监察局向曹勇刚等16人发出《违法线索处理结果告知书》，告知曹勇刚等16人，就反映的西咸新区沣西新城管委会强征土地一事再次进行核查，未发现征收程序不合法现象。
曹勇刚认为省国土厅未在法定期限内对其申请事项予以书面回复，其与递交《违法强征耕地查处申请书》的16人之一曹某某共同作为申请人，于2016年12月21日以国内挂号信函的形式向省政府邮寄递交《行政复议申请书》，请求确认被申请人省国土厅对其递交的《违法强征耕地查处申请书》的行政不作为行为违法；责令省国土厅依法受理并立即查处《违法强征耕地查处申请书》的案件；责令省国土厅按照法律法规的规定给其受理书面告知和查处办理结果的书面告知。2016年12月23日省政府收到该《行政复议申请书》，在向曹勇刚依法送达《延期审理通知书》后，于2017年3月27日作出陕政复驳字﹝2017﹞10号《驳回行政复议申请决定书》并送达给曹勇刚，曹勇刚于2017年3月29日收到该《驳回行政复议申请决定书》，其不服，与曹某某作为共同原告以省政府为被告，于2017年4月12日向西安铁路运输中级法院递交了起诉状，提起本案诉讼。
另查明，2017年4月26日，西安铁路运输中级法院对曹勇刚、曹某某的起诉经审查立案受理。曹勇刚、曹某某请求法院撤销省政府2017年3月27日作出的陕政复驳字﹝2017﹞10号《驳回行政复议申请决定书》，责令省政府受理其行政复议申请。审理中，曹某某去世，其近亲属均表示放弃诉讼权利。并因本案系省政府作为复议机关驳回了曹勇刚、曹某某的行政复议申请，西安铁路运输中级法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及相关法律规定，告知曹勇刚应当追加行政复议被申请人省国土厅作为共同被告，曹勇刚同意追加省国土厅为共同被告。西安铁路运输中级法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，遂于2017年9月26日作出（2017）陕71行初179号行政裁定书，将本案移送西安铁路运输法院审理。2018年3月12日，西安铁路运输法院对移送其审理的本案立案，曹勇刚增加了请求确认省国土厅不作为违法，责令省国土厅履行查处职责的诉讼请求。西安铁路运输法院对本案未开庭进行了审理，以曹勇刚起诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件而裁定驳回其起诉。
本院认为，本案二审争议的焦点是被上诉人省国土厅对上诉人曹勇刚递交的《违法强征耕地查处申请书》是否具有查处的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.2规定：“县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”。本案中，上诉人曹勇刚向省国土厅邮寄递交《违法强征耕地查处申请书》，反映西咸新区沣西新城管委会和钓台街道办事处违法强征耕地等问题，应由当地县级人民政府土地管理部门负责查处，曹勇刚认为应由省国土厅直接负责查处没有法律依据。故一审法院认为在法律、法规无明确授权的情况下，省国土厅并无对曹勇刚诉称的西咸新区沣西新城管委会和钓台街道办事处的违法行为进行查处的法定职责的认定并无不当。曹勇刚申请一个无法定职责的行政机关查处其他行政主体的违法行为，对其权利义务既不产生实际影响，也不利于最大化实现其诉讼目的。由此，一审法院以曹勇刚申请省国土厅履行查处职责明显缺乏相应的请求权基础，其起诉缺乏事实根据，不符合起诉条件为由，裁定驳回其起诉亦无不当。并根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”及第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”，一审法院对曹勇刚请求撤销省政府作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》的起诉一并驳回，于法有据。另，一审法院在裁定书中将“西咸新区沣西新城管委会”误写为“西咸新区沣东新城管委会”，本院予以指正。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人曹勇刚的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡 雁
审 判 员 柴 苗
代理审判员 陈泉池
二〇一八年八月十日
书 记 员 陈思雨