广西壮族自治区桂林市雁山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0311行初4号
原告邓桥福，男，1954年10月5日生，农民，住桂林市雁山区。
委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人邓志明，男，1984年12月11日生，住桂林市雁山区。
被告桂林市规划局，住所地：桂林市临桂路12号。
法定代表人周彦，局长。
委托代理人韩苏静子，女，1983年11月29日生，桂林市规划局法规科工作人员，住广西桂林市叠彩区。
原告邓桥福不服被告桂林市规划局城乡建设行政处罚一案，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月19日受理后，于2016年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案。原告邓桥福委托代理人谢瑞青、邓志明，被告桂林市规划局委托代理人韩苏静子到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂林市规划局于2016年1月18日作出市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》，认定原告邓桥福未经城乡规划主管部门批准，擅自在桂阳公路东侧约15米，桂林理工大学雁山校区大门东北侧约210米建设砖混三层房屋242.3平方米及简易棚106.5平方米的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限原告邓桥福在2016年1月22日前自行拆除上述违法建筑。原告邓桥福不服，诉至人民法院。
原告邓桥福诉称，2016年1月18日，被告桂林市规划局以原告违反《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第六十四条的规定，作出市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》，限原告邓桥福在2016年1月22日前自行拆除违法建筑。原告认为被告桂林市规划局作出的《广西建设行政处罚决定书》在实体和程序上均存在诸多违法之处，侵犯原告的合法权益。为此原告起诉至法院，请求：1、撤销桂林市规划局作出市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告负担。
原告邓桥福为证明其主张向本院提供以下证据：1、房屋所有权证，证明原告1999年取得的房产证，登记面积为133.62平方米；2、集体土地建设地使用证，证明原告使用的土地为集体建设用地，并非城市建设用地；3、定点通知书，证明雁山区建设局于2005年11月同意原告新建3层，建筑面积330平方米；4、农村居民建设住宅用地申请表，证明原告2006年申请用地建设，经审批同意，建设行为符合乡镇土地利用总体规划、符合建设规划；5、建房验收单，证明原告所建房屋经政府验收确认，批准面积300平方米，实建381平方米，超建51平方米，建设的要求符合乡镇土地利用总体规划、符合建设规划；6、罚没款收据2份，证明原告超建房屋的行为经过雁山区建设局的罚款处理；7、建筑证，证明原告的建房行为经过处罚后，补办了建设手续，建房合法性得到确认。
被告桂林市规划局辩称：1、行政主体合法。《中华人民共和国城乡规划法》第是一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”之规定，被告依据上述规定行使职权，并委托桂林市雁山区城市管理监察大队执法。2、违法事实存在。原告邓桥福于1993年5月29日取得雁山区雁山镇雁山街9号二层砖混房屋133.62平方米的《房屋所有证》（桂房证字第03003005号），1994年12月20日取得了该房屋的《集体土地建设用地使用证》（桂郊集建（1994）字第20972号），用地面积105.9平方米，其中建筑占地85.1平方米。之后原告未经城乡规划行政主管部门批准，将上述房屋的院子和壹层部分进行改建，且增建至第二层和第三层，建筑面积为242.3平方米，并搭建简易棚106.5平方米的行为，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设行为。3、适用法律正确。原告未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在桂阳公路东侧约15平方米，桂林理工大学雁山校区大门东北侧约210米建设砖混三层房屋及简易棚的违法建设行为，被告依据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》对其进行处罚，适用法律正确。4、执法程序合法。被告依照《行政处罚法》、《广西壮族自治区行政执法程序规定》的有关规定，被告委托桂林市雁山区城市管理监察大队的巡查发现原告上述违法行为，并于2015年12月25日对原告进行立案调查、现场勘验。由于原告不配合调查，故执法人员将《住房和城乡建设行政执法调查通知书》张贴在其违法建筑的墙上，原告未按规定的时间到指定地点接受调查询问。被告于2016年1月11日向原告送达《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，拟对其作出限期自行拆除的行政处罚，由于其拒收，故执法人员将告知书张贴在其违法建筑的墙上。原告在法定期限内未提出听证申请，被告于2016年1月18日向其送达《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字（2016）雁第01号），依法限期自行拆除违法建筑的行政处罚，但原告拒收，故执法人员将处罚决定书张贴在其违法建筑的墙上。因此被告的行政执法程序合法有效。5、处罚适当。原告擅自建设砖混三层房屋及简易棚的行为未经城乡规划主管部门批准，属于违法建设行为，违反了《城乡规划法》第四十四条之规定，严重影响城乡规划实施，因此被告依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出限期自行拆除的行政处罚适当。综上，被告对原告违法建设行为作出行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。请求法院驳回原告诉讼请求。被告桂林市规划局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款法律规定；《桂林市人民政府办公室关于印发桂林市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办（2011）125号）；2014、2015、2016年度行政执法委托书，证明被告桂林市规划局具有负责本行政区域内城乡规划工作的职权，并依法委托桂林市雁山区城市管理监察大队执法。2、调查笔录1份，证明原告未在规定时间到指点地点接受调查询问，有桂林市雁山区雁山镇人民政府工作人员为证。3、现场检查（勘验）笔录1份；《房屋所有权证》（桂房证字第03003005号）1份；《集体土地建设用地使用证》（桂郊集建（1994）字第20972号1份；《建筑证》［（2011）第0023号，总号0003573）1份；《桂林市雁山区建房施工许可证》1份；涉案房屋现场照片两张，证明原告在原产权房屋一层和院子部分进行改建，且增建至第二层和第三层，建筑面积为242.3平方米，并搭建简易棚106.5平方米的现场情况，有桂林市雁山区雁山镇人民政府工作人员为证。4、立案登记表1份，证明案件已进入一般程序。5、执法调查通知书、送达回证及现场照片，证明被告已通知原告做好接受调查的准备，并依法送达了通知书，有桂林市雁山区雁山镇人民政府工作人员为证。6、审批表1份，证明案件调查终结。7、行政处罚（处罚）告知书、送达回证及现场照片，证明被告作出行政处罚之前依法履行了告知义务，并依法送达了告知书，有桂林市雁山区雁山镇人民政府工作人员为证。8、行政处罚决定书、送达回证及现场照片，证明被告依法对原告作出了具体行政行为，并依法送达了处罚决定书，有桂林市雁山区雁山镇人民政府工作人员为证。经庭审质证，原告邓桥福对被告提交的证据1认为被告依据不能成立，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款系被告对行政区域规划工作的法律规定，并没有规定行政处罚的职权，不能作为被告作出行政处罚的依据；桂林市人民政府办公室印发的通知的第二项，提到按权限范围对城市规划区域内享有行政处罚权，而原告所属建筑不在城市规划区域，而被告没有职权进行处罚；对2014年度委托书的真实性无异议。2015年度委托书系复印件，对真实性无法确认；被告委托超出了法定的职权，第一项规定将乡镇规划许可证违法行为委托，根据《城乡规划法》的规定，该项职权应当为其乡镇人民政府；该委托书的委托期限是2015年1月1日-2015年12月31日，对超出委托期限后实施的行政处罚的行为，缺乏法律依据。2016年度签署时间为2015年12月31日，本案法院受理是2016年4月19日，而被告在法定举证期间内，被告没有提交，该份证据是2015年签订的，不属于新证据，原告不予以质证，并不能认定被告主体合法。对证据2对真实性、合法性均不予以认可，认为没有原告签字，也没有注明没有签字的原因，且调查人员的身份无法确认。对证据3中的现场检查笔录的真实性、合法性均不予以认可，认为没有被检查人的签字，也没有注明没有签字的原因。对《房屋所有权证》、《集体土地建设用地使用证》、《建筑证》、《桂林市雁山区建房施工许可证》的真实性、合法性均无异议，但是不能证明被告的证明目的，认为恰好证明原告建房行为合法。对涉案房屋现场照片的真实性、合法性、关联性均不予以认可，认为没有标注拍摄的时间、地点和人员，不符合法定证据规则要件，不能作为定案的依据。对证据4认为被告对原告合法的房屋进行调查，程序违法。对证据5认为执法调查通知书没有依法送达给原告，没有原告本人的签字，送达的见证人“秦晓丽”，被告没有提交其身份证明，身份不明，无法确定其见证的合法性；照片不能看出被告将通知书张贴在原告房屋墙上。对证据6认为该审批表首先提出的单位系雁山区城市管理监察大队，根据委托书上的期限截止时间为2015年12月31日，而做出调查、处理意见时间为2016年1月，雁山区城市管理监察大队已经没有职权，被告作出行为程序违法。对证据7认为告知书没有送达给原告；告知书系雁山区城市管理监察大队于2016年1月进行送达，而此时其委托期限到期，没有职权进行送达；被告提交的照片无法看清墙上张贴文件的具体内容，无法看出是针对原告张贴；没有标注的拍摄时间、地点和拍摄人员，不符合证据规则要件。对证据8认为被告认定事实不清，证据不足，作出主体违法；雁山区城市管理监察大队没有职权，由其送达程序违法。被告桂林市规划局对原告邓桥福提供的证据1的真实性和合法性均无异议，但认为房屋所有权证记载面积与现状不符；对证据2的真实性和合法性均无异议，认为原告取得证照时情况与现在情况不相符；对证据3的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为雁山区建设局没有职权核发该通知书，根据法律规定，市级规划权不得下放，雁山区建设局核发行为违法；对证据4的真实性、合法性均无异议，关联性有异议，认为该审查表最后一栏（县级土地行政主管部门）没有盖章，仅为乡镇人民政府同意改建，报上级部门审批，说明该申查表不是最终审批文件，从该审批表中可以看出没有经上级行政主管部门审批同意；对证据5复印件的真实性、合法性、关联性有异议，认为根据《规划法》第45条第1款的规定，建房面积的核实系需要城乡规划部门进行核实，该验收单单位系雁山镇人民政府不符合规定；对证据6中的行政建设配套费收据，认为与本案无关；罚没收据注明系违章，不能证明原告所证明的事项；如果罚没款指的是本案建设的罚款，认为雁山区城乡建设局无权进行罚款，其没有罚款职权；对证据7的真实性、合法性和关联性均有异议，认为雁山区城乡建设局无权核发该建筑证，《城乡规划法》并没有规定其具有核发建筑证的职权，故该证照系无效的，因此原告改建的房屋属于违法建筑。
本院结合被告提供的证据及原告质证意见，对原、被告均无异议的证据，因符合证据的客观性、合法性和关联性要求，本院予以确认，可作为本案定案依据。对各方当事人有异议的证据，因与本案有一定关联，本院可作为定案参考。
综合诉辩双方的意见，本案争议焦点是：被告桂林市规划局对原告邓桥福作出市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》是否存在违法。
综合本案证据，本院确认以下事实：1993年5月29日，桂林市核（换）发房产权证办公室向原告邓桥福发放编号为桂房证字第03003005号《房屋所有权证》，载明：层数贰层，建筑面积为133.62平方米。1994年12月20日，桂林市土地管理局向原告邓桥福发放编号桂郊集建（1994）字第20972号《集体土地建设用地使用证》，载明：用地面积为105.9平方米，其中建筑占地面积为85.1平方米。2005年11月16日，桂林市雁山区建设局向原告邓桥福发放《关于雁山镇第二期“百里长廊”建设工程居民新建房屋的建设用地规划定点通知书》，载明：“原则同意新建叁层，建筑面积330平方米，总高限度在9.6米以下。”2011年8月17日，经桂林市雁山区雁山镇人民政府验收，原告邓桥福建房批准面积330㎡，实建381㎡，超建面积51㎡。2011年8月31日，桂林市雁山区建设局在《村民建房申请审批表》中批示“同意”升三层。2011年8月31日，桂林市雁山区建设局向原告邓桥福发放编号为0006111号《桂林市雁山区建房施工许可证》，载明：“升建房屋第三层，建筑第三层，建筑面积110平方米。备注：“百里长廊建设补办施工许可证。2011年9月9日，桂林市雁山区建设规划局向原告邓桥福发放编号为（2011）第0023号，总号0002573号《建筑证》，载明：层数第三层，新建类型为升层，建筑面积110平方米。2016年1月18日，被告桂林市规划局以原告邓桥福未经城乡规划主管部门批准，擅自在桂阳公路东侧约15米，桂林理工大学雁山校区大门东北侧约210米建设砖混三层房屋242.3平方米及简易棚106.5平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出编号为市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》，限期原告邓桥福自行拆除上述违法建筑。原告邓桥福认为被告桂林市规划局作出编号为市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》在实体和程序上存在诸多违法之处，严重侵害原告的合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告桂林市规划局作出编号为市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》。
本院认为，1993年5月29日，桂林市核（换）发房产权证办公室向原告邓桥福发放编号为桂房证字第03003005号《房屋所有权证》，载明：层数贰层，建筑面积为133.62平方米。2011年8月31日，桂林市雁山区建设局向原告邓桥福发放编号为0006111号《桂林市雁山区建房施工许可证》，载明：升建房屋第三层，建筑第三层，建筑面积110平方米。备注：“百里长廊建设补办施工许可证”。2011年9月9日，桂林市雁山区建设规划局向原告邓桥福发放编号为（2011）第0023号，总号0002573号《建筑证》，载明：层数第三层，新建类型为升层，建筑面积110平方米。由此原告所建房屋三层共计243.62平方米已经相关行政机关批准。由于行政行为一经作出即发生行政效力，未依法撤销的行政行为对行政机关和行政管理相对人均有法律约束力。被告桂林市规划局认为桂林市雁山区建设局、桂林市雁山区建设规划局无权发放《建房施工许可证》、《建筑证》，其发放《建房施工许可证》、《建筑证》属违法无效行为，由此认定原告邓桥福未经城乡规划主管部门批准，擅自建设砖混三层房屋242.3平方米及简易棚106.5平方米，系认定事实错误，本院不予以支持。
综上所述，被告桂林市规划局所作出的编号为市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》认定事实错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告桂林市规划局2016年1月18日作出编号为市规行决字（2016）雁第01号《广西建设行政处罚决定书》
本案案件受理费50元，由被告桂林市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理50元（收款单位：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行）上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 谢崇春
代理审判员 石育红
人民陪审员 孙中雄
二〇一六年八月十日
代书 记员 奉仰鸿
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