浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）浙温行终字第234号
上诉人（原审被告）永嘉县岩坦镇人民政府。
法定代表人林建杭。
委托代理人徐锋。
被上诉人（原审原告）戴瑞通。
委托代理人张书仁。
委托代理人朱千里。
原审第三人戴彩凤。
原审第三人郑黎明。
原审第三人郑雪风。
原审第三人郑风静。
原审第三人郑雪莲。
上诉人永嘉县岩坦镇人民政府因戴瑞通诉该镇人民政府土地行政批准一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2012）温永行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年12月18日受理后，依法组成合议庭，于2013年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人永嘉县岩坦镇人民政府的法定代表人林建杭及委托代理人徐锋、被上诉人戴瑞通的委托代理人张书仁、朱千里、原审第三人郑雪莲到庭参加诉讼。原审第三人戴彩凤、郑黎明、郑雪风、郑风静经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原判认定：1982年3月10日，原告戴瑞通经审批取得岩坦镇岩坦村“车站外石”（车站外面）0.182亩（约121平方米）土地使用权用于建造三间房屋及伙房，土地四至范围：东至戴岩雷房，西至大路，北至小巷，南至大路。尔后，原告建造了三间房屋并于1995年6月20日领取三间房屋的土地使用证，面积112.8平方米，四至范围：东至戴岩雷房，西至杂地，北至小巷，南至道坦。郑英忠（已故）系第三人戴彩凤的丈夫，第三人郑雪风、郑黎明、郑风静、郑雪莲的父亲，1993年1月8日，郑英忠提出用地申请，1月13日，经岩坦镇岩坦村民委员会同意，同年2月3日，岩坦镇人民政府作出土地批准行为，将坐落于岩坦镇岩坦村“糕饼厂外”（位于原告1982年3月10日的审批手续附图中）32.8平方米土地使用权批准给郑英忠，土地四至范围：东至戴家禄小屋，西至大路，北至小巷，南至纸厂塘。原告戴瑞通认为被告作出的被诉具体行政行为侵犯了原告的合法权益，于2009年9月7日向永嘉县人民政府申请行政复议，于2009年10月22日撤回复议申请，于2009年10月28日向永嘉县人民政府申请对争议土地权属进行裁决。2009年11月2日，永嘉县人民政府转交永嘉县岩坦镇人民政府对诉争土地权属进行裁决。2010年1月26日，永嘉县岩坦镇人民政府作出（2010）永岩坦镇字1号裁决。原告不服，于2010年3月23日向永嘉县人民政府申请行政复议。2010年6月6日，永嘉县人民政府作出永政复（2010）5号复议决定，撤销了（2010）永岩坦镇字1号裁决。2012年5月30日，原告以被告作出的被诉具体行政行为缺乏事实依据、程序违法、超越职权为由提起诉讼，请求依法予以撤销。
原判认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由此可见，与具体行政行为具有行政法律上的利害关系，是公民、法人或者其他组织具备行政诉讼原告资格的一个前提条件。本案被告将原告的1982年的土地审批手续附图中的部分土地使用权批准给郑英忠用于建造小屋，被诉具体行政行为与戴瑞通具有法律上的利害关系，戴瑞通具备本案行政诉讼原告主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当之日起最长不得超过2年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”原告于2009年9月7日申请行政复议，期间又撤回复议而申请政府裁决，后又不服裁决申请行政复议，直至2010年6月6日永嘉县人民政府做出复议决定，向政府部门寻求救济的这段期间不属于起诉人自身的原因被耽误的时间，不应计算在内，原告于2012年5月30日起诉，没有超过最长2年的期限。被告主张原告的起诉已超过法定期限，理由不足，不予支持。1988年12月29日实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”乡级人民政府可以批准原有宅基地、村内空闲地和其他土地，如需使用耕地，应报请县级人民政府批准。被告在作出被诉具体行政行为时对诉争土地的权属和性质均未作详细核查，且没有证据证明该土地的审批属乡级人民政府的职权范围。同时，土地批准手续中，没有主管负责人签字或盖章，违反了基本的审批程序。综上所述，被告作出被诉具体行政行为，事实不清，主要证据不足，程序违法，应予以撤销。据此判决：撤销被告永嘉县岩坦镇人民政府于1993年2月3日对郑英忠作出土地批准的具体行政行为。
上诉人永嘉县岩坦镇人民政府诉称：一、原判认定戴瑞通具备原告主体资格错误。1、根据1982年2月20日戴瑞通的建屋地基申请表，其取得的土地使用权面积为121平米，但该申请表附图中的土地面积为200平米，可见1982年3月9日戴瑞通并没有取得该建屋地基申请表附图中全部的土地使用权。2、上诉人批准给郑英忠的土地与戴瑞通房屋占用的土地没有毗邻，两块土地长度相近，处于平行状态，两块土地间有戴家禄使用的18.4平米土地。因1982年戴瑞通审批取得约121平米的土地，实际建房112.8平米，若剩余的8.2平米土地在戴瑞通房屋的西侧，也是坐落在戴家禄使用的土地中，因此，上诉人没有将戴瑞通取得的部分土地批准给郑英忠用于建造小屋。3、被诉具体行政行为没有侵害戴瑞通的相邻权。戴瑞通房屋从南侧出入，不从涉案的土地上通过，房屋西侧主墙的一楼墙体没有开设门窗或排水口，故被诉批准行为没有侵害戴瑞通的通风采光排水等相邻权益。二、原判认定戴瑞通起诉没有超过法定期限错误。2009年9月7日前戴瑞通已经知道被诉具体行政行为的内容，并申请行政复议和裁决。结合戴瑞通长期在人民政府和县农办从事行政管理工作的事实，其应当在2010年6月6日即永嘉县人民政府作出复议决定之日知道诉权和起诉期限，但戴瑞通在2012年5月30日才起诉，已超过3个月的期限。即使戴瑞通不知道诉权和起诉期限，从其知道被诉具体行政行为的内容之日起，也已超过2年的期限，且无正当理由。三、原判对戴瑞通取得的土地四至范围认定错误。根据建屋地基申请表附图计算，戴瑞通的土地面积为200平方米，而戴瑞通经审批取得的土地面积约为121平方米，即其没有取得申请表附图的全部土地，故该121平方米的土地的四至范围与附图记载的四至范围不可能相同。另外，原审中三份1983年2月戴瑞通建屋地基申请表的附图内容也不一致。四、原判认定上诉人对诉争土地的权属和性质未作核查错误。涉案土地系位于岩坦村中心的杂地，属于非耕地。上诉人已经对土地的权属性质作了详细核查，属于上诉人审批的职权范围。五、原判既认定戴瑞通于1982年经乡级人民政府审批取得土地使用权，又认定上诉人没有证据证明涉案土地属乡级人民政府的职权范围，自相矛盾。综上，原判认定事实和法律适用错误，请求撤销原判，裁定驳回戴瑞通的起诉。
被上诉人戴瑞通辩称：一、被诉具体行政行为属于重复审批行为，严重侵害被上诉人的土地使用权和相邻权。被上诉人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。二、被上诉人于2009年9月7日知道被诉具体行政行为，但不知道诉权与起诉期限，被上诉人一直在进行救济，直至2010年6月6日永嘉县人民政府才对上诉人的行政裁决行为作出复议决定。被上诉人于2012年5月30日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。三、被诉具体行政行为认定事实缺乏依据，超越职权，程序严重违法。1、上诉人认定涉案土地为“非耕地”、“无邻居与使用权纠纷”等事实，但未能提供证据证明。2、根据土地管理法第三十八条的规定，上诉人无权对涉案土地进行审批，被诉批准行为超越职权。3、岩坦镇于1990年3月12日设立城镇规划所，但是上诉人作出被诉具体行政行为时，根本没有经过规划部门审核或者出具意见，也没有经过土地主管部门出具意见，行政程序违法。四、原判认定事实清楚，证据充分。被上诉人当时申请的是三间房屋加伙房的用地，而非仅仅申请三间房屋的用地。审批的0.182亩土地系三间房屋宅基地面积，并未包括附属设施伙房用地面积。原判并没有认定附图中土地属于非耕地，认定事实并无矛盾。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人郑雪莲同意上诉人永嘉县岩坦镇人民政府的意见。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。
原判认定的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。本案中，戴瑞通于1982年经浙江省永嘉县农业办公室审批取得0.182亩（约为121平方米）的集体土地使用权后，已经建造三间房屋，并经权属登记，确定土地使用权面积112.8平方米。除已登记的该112.8平方米土地使用权外，戴瑞通对其余的土地并不享有使用权。戴瑞通主张对已经获批以建伙房的用地享有土地使用权，并据此诉称被诉行政行为侵犯其合法权益，缺乏事实和法律依据。被诉行政行为系对原审第三人户的建房用地作出的审批行为，不会侵犯戴瑞通的相邻权。因此，戴瑞通与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备原审原告主体资格。原判认定戴瑞通的原告主体资格并作出实体判决不当，本院予以纠正。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省永嘉县人民法院（2012）温永行初字第19号行政判决；
二、驳回戴瑞通的起诉。
本案一、二审案件受理费依法免收。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许旭东
审 判 员 来 敏
代理审判员 章宝晓
二〇一三年一月三十一日
书 记 员 叶 恒