广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2016）粤7101行初2706号原告：广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社，住所地广州市增城区中新镇集丰村东风社。法定代表人：邹来胜，职务：社长。委托代理人：张亚丽，广东金日律师事务所律师。委托代理人：欧阳建文，广东金日律师事务所实习律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。委托代理人：邓彬彬，广州市增城区国土资源和规划局工作人员。原告广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社不服被告广州市国土资源和规划委员会、广州市增城区人民政府行政复函及行政复议纠纷一案，本院于2016年10月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭审理了本案，原告广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社的委托代理人张亚丽、欧阳建文，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人潘结英、邓彬彬，被告广州市增城区人民政府的委托代理人朱国良、刘远新到庭参加诉讼。本院经审查认为广州市增城区人民政府于2016年10月8日作出的增府行复[2016]55号《驳回行政复议决定书》主张广州市增城区人民政府并非适格的复议主体，遂驳回原告的行政复议申请，原告对该复议决定不服，管辖法院应当为广州铁路运输中级人民法院，遂于开庭当日通知广州市增城区人民政府退出本案诉讼。本案现已审理终结。原告广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社诉称，位于广州市增城区中新镇集丰村茶冚坑（土名）山地历来属于东风经济合作社所有（证书编号：增集有[2012]第****号），2006年5月10日吴卓行与吴旭坤以土地使用者为吴卓行，填发机关为增城市中新镇国土管理所，填发时间为1996年7月16日的无编号《集体土地建设用地使用证》签订《增城市房屋租赁合同》并在增城市国土资源和房屋管理局租赁登记备案，备案号为A06(2006)00470号，该《集体土地建设用地使用证》登记用地面积为2669平方米，签订租赁合同后，吴旭坤在租赁土地登记设立广州市增城冠希织布厂，该厂实际占地6935.01平方米。经原告申请，广州市增城区国土资源和规划局于2016年5月12日证明该《集体土地建设用地使用证》是伪造的，原告于2016年5月16日通过110向公安机关报警，举报吴卓行使用伪造的《集体土地建设用地使用证》的违法行为。原告于2016年5月24日向广州市增城区国土资源和规划局提交《关于要求依法处理违法用地的申请》，增城区国土资源和规划局于2016年8月10日作出的“增国土规划函[2016]第1654号”，对原告提出的相关请求事项的答复答非所问。增城区国土资源和规划局对原告相关请求的答复行为根本就是严重的行政不作为，严重损害了原告的合法权益,为此，原告于2016年9月5日向广州市增城区人民政府申请行政复议，请求增城区人民政府撤销增城区国土资源和规划局作出的增国土规划[2016]第1654号函和责令广州市增城区国土资源和规划局积极履行自己的职权，以维护原告的合法权益。但广州市增城区人民政府于2016年10月8日作出增府行复[2016]第55号行政复议决定书驳回原告的行政复议申请，驳回的理由依据是：原告向广州市增城区人民政府申请行政复议不符合法律、法规的规定。2016年5月30日，广州市增城区人民政府办公室印发《广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，该文件明确规定，广州市增城区国土资�和规划局为广州市国土资源和规划委员会的派出机构。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二款规定：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。为了维护原告的合法权益免受不法侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第12条的规定，向人民法院提起行政诉讼，请法院依法判令:1、撤销广州市增城区国土资源和规划局作出的增国土规划[2016]第1654号函；2、撤销广州市增城区人民政府作出的增府行复[2016]55号驳回行政复议申请决定书；3、被告承担本案诉讼费用。被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、被告作出的《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》（增国土�划函[2016]1654号）不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受理范围，依法应驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》（增国土规划函[2016]1654号）是被告针对原告提出的信访诉求作出的信访答复，该信访答复只是对事实情况的一个叙述及建议性答复，不是行政决定、命令，对当事人的实体权利不产生实质影响，并非是对当事人具有拘束力的具体行政行为，依法不属于行政诉讼的范围。其次，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府�访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》([2005]行立他字第4号）的规定：“二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。再次，根据《信访条例》三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”。因此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，应当依法驳回原告的起诉。原告如不复被告作出的信访答复应向上级机关申请复查，但无权提起行政诉讼。二、被告对原告就涉案违法用地行为提出的信访申请已依法答复，履行了法定职责。2016年5月24日，被告收到原告的书面信访申请，反映：位于广州市增城区中新镇集丰村茶冚坑（土名）山地历来属于集丰村东风社所有，2006年5月10日，吴卓行与吴旭坤以土地使用为吴卓行，填发机关为增城市中新镇国土管理所，填发时间为1996年7月16日的无编号《集体土地建设用地使用证》签订《增城市房屋租赁合同》，并在增城市国土资源和房屋管理局租赁登记备案，备案号为A06(2006)00470号，该《集体土地建设用地使用证》登记面积为2669平方米，签订合同后，吴旭坤在租赁地登记设立广州市增城冠希织布厂，该厂实际占地6935.01平方米。原告请求：1、请求查处使用伪造证件使用该社所有的土�的违法行为；2、涉案当事人涉嫌犯罪应移交司法机关处理；3、责令违法占用该社土地的人赔偿该社损失。2016年8月10日，被告依法向原告作出《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》（增国土规划函[2016]1654号），告知其信访事项的处理结果。2016年8月15日，被告向原告送达《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》（增国土规划函[2016]1654号）。三、被告作出的《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》（增国土规划函[2016]1654号）事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。（一）关于请求查处使用伪造证件使用该社所有的土地的违法行为的诉求的答复依据。原告向被告提交信访申请时提供了涉案地块的《集体土地所有权证》(增集有[2012]第****号）复印件，证明含争议地块在内的该宗地属集丰村东风经济合作社集体所有；填发时间为1996年7月16日的无编号《集体土地建设用地使用证》的复印件，以及被告于2016年5月12日出具的关于该无编号《集体土地建设用地使用证》复印件是伪证的《证明》，证明第三人吴卓行存在使用伪造证件使用其合作社所有的土地的违法行为。被告收到原告的信访申请后，依法进行了调查、核实。在调查过程中，吴卓行的儿子向被告提供了涉案土地的《集体土地使用权证》(增集建[1996]字第****号），地址位于中新镇集丰村，用地面积为6669平方米，土地使用权人为广东省客车厂增城分厂吴卓行。对于该证，目前并无证据证明系伪证。据此，原告反映的使用伪造证件使用该社所有的土地的违法行为并不存在。（二）关于涉案当事人涉嫌犯罪应移交司法机关处理的诉求答复依据根据《土地登记办法》第七十三条的规定：“�事人伪造土地权利证书的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任，由于原告提供的无编号《集体土地建设用地使用证》是复印件，而证中记载的权利人吴卓行经了解已定居香港，被告无法与其取得联系。此外，该证的原件是否存在，存于何人手中，被告没有掌握相关材料，故暂无法予以没收。至于是否存在情节严重构成犯罪的情形，需要公安机关进行进一步侦查取证才能确定，被告目前没有掌握吴卓行涉嫌犯罪的相关证据，暂无法移送司法机关，因而被告建议原告向公安机关报案。（三）关于责令违法占用该社土地的人赔偿损失的诉求答复依据.原告认为他人侵害了其土地所有权而提出赔偿的请求，属于平等民事主体之间的民事侵权纠纷。根据《物权法》第三十二条之规定:“物权受到侵�的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”；《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。另根据《增城区国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告并没责令平等民事主体之间因侵权行为进行赔偿损失的职权。因此，根据上述规定，被告依法答复原告责令赔偿损失不属被告职能，建议其通过其他方式解决。综上所述，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。被告对原告的信访申请已依法答复，履行了法定职责。被告作出的《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》（增国土规划函[2016]1654号）事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确�原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法驳回。经审理查明，原告主张其在查询广州市增城冠希织布厂商事登记信息时发现档案中有一份《集体土地建设用地使用证》复印件，载明：土地使用者吴卓行，地址增城市中新镇凤门坳荔枝山开发区，用地面积2669平方米，填发机关增城市中新镇国土管理所，但无证号等信息。原告遂请求被告下属的广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城国规局）鉴定上述无证号《集体土地建设用地使用证》的真实性。2016年5月12日，增城国规局向原告出具《证明》，载明：你社于2016年4月20日向我局提供的《集体土地建设用地使用证》复印件要求鉴定，经审查，该证书并非我局核发的土地权利证书，上述《集体土地建设用地使用证》复印件显示为增城市中新镇国土管理所核发，但当时该所并没有打印土地证�的办公条件，该复印件所示证书涉嫌变造，是伪证。2016年5月24日，原告向增城国规局提交《关于要求依法处理违法用地的申请》，原告主张位于广州市增城区中新镇集丰村茶冚（土名）山地属于原告所有，2006年5月10日，吴卓行与吴旭坤以无编号《集体土地建设用地使用证》签订《增城市房屋租赁合同》，之后吴旭坤在租赁地登记设立广州市增城冠希织布厂，占地6935.01平方米，造成原告巨大损失；原告请求增城国规局处理违法用地并将犯罪线索移送司法机关。被告主张增城国规局收到原告的申请后，向吴卓行了解情况，吴卓行出示了增集建（1996）字第****号《集体土地建设用地使用证》，被告向本院提交该证的复印件显示，土地使用者广东省客车厂增城分厂吴卓行，地址中新镇集丰村，土地类别旱地，用地面积6669平方米，用途客车厂，填发机�增城市中新镇国土管理所，日期1996年7月16日。2016年8月10日，增城国规局对原告作出《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》，载明：一、关于请求查处使用伪造证件使用你社所有的土地的违法行为的诉求。你社反映的地块位于中新镇广汕公路南边交警中队西侧，面积6669平方米，2014年土地利用现状为建制镇，2010-2020年土地利用总体规划为城市用地。该地块已于1996年7月16日取得了集体土地建设用地使用证，发证部门为增城市中新镇国土管理所，证号为增集建（1996）字第****号，土地使用权人为广东省客车厂增城分厂吴卓行。二、你社提供的座落为增城市中新镇风门坳荔枝山开发区、土地权利人为吴卓行，用地面积为2669平方米的《集体建设用地使用证》复印件经我局鉴定，该复印件所示证书为涉嫌变造，是伪证。根据《土地登记办法》第七十三条的规定，当事人伪造土地权利证书，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。但对于该证系何人伪造、何时伪造，是否存在情节严重的情形，该变造的复印证书是否存在原件等问题，我局对此无侦查权，无法制定。该案如果涉嫌刑事案件，建议你社直接向公安机关报案。三、关于责令违法占用你社土地的人赔偿你社损失的诉请，不属被告职能。原告于2016年8月15日收到上述复函，后向广州市增城区人民政府申请行政复议，广州市增城区人民政府于2016年10月8日作出的增府行复[2016]55号《驳回行政复议决定书》认为广州市增城区人民政府并非适格的复议主体，遂驳回原告的行政复议申请。后原告向本院提起行政诉讼。以上事实，有《集体土地建设用地使用证》、《证明》、《关于要求依法处理违法用地的申请》、增集建（1996）�第****号《集体土地建设用地使用证》、《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》、送达回证、《驳回行政复议决定书》等证据材料，以及各方当事人陈述所证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”因此，被告对土地违法案件有监督检查的职责。原告认为吴卓行、吴旭坤等人存在利用伪造的《集体土地建设用地使用证》使用原告所有的土地的行为，向被告下属的增城国规局提出处理申请，增城国规局有职责对原告的申请事项进行处理，其行为后果由被告承担；增城国规局经审查认为吴卓行持有增集建（1996）字第****号《集体土地建设用地使用证》，对中新镇集丰村内6669平方米的土地拥有建设用地使用权�因此认定吴卓行并不存在原告主张的持伪造证件用地的行为；关于涉案无证号的《集体土地建设用地使用证》，因变造主体、危害后果等均尚未明晰，增城国规局目前暂无法处理，增城国规局遂向原告作出《增城区国土规划局关于中新镇集丰村东风经济合作社申请事项的函》，将审查结果告知原告，并无不当，原告请求撤销上述复函，本院不予支持。关于原告请求撤销广州市增城区人民政府作出的增府行复[2016]55号驳回行政复议申请决定书，已告知原告向有管辖权的法院另案起诉，本案中不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市增城区中新镇集丰村东风经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  王宪吏人民陪审员  卢绮婷二〇一六年十二月十九日书 记 员  方 海