河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行终113号
上诉人（一审原告）潘东华，男，汉族，1964年7月5日出生，住南阳市卧龙区。
被上诉人（一审被告）南阳市工商行政管理局。
法定代表人张振玺，任局长。
出庭应诉负责人赵天玉，任副局长。
委托代理人丁东生，该单位工作人员。
委托代理人黄丽，河南宛英律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）南阳东佳机械有限公司。
法定代表人王万彦，任董事长。
委托代理人刘明浩，该公司工作人员。
上诉人潘东华与被上诉人南阳市工商行政管理局、南阳东佳机械有限公司为工商行政管理一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人潘东华，被上诉人南阳市工商行政管理局出庭应诉负责人赵天玉及委托代理人丁东生、黄丽，被上诉人南阳东佳机械有限公司委托代理人刘明浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院一审查明：原告以南阳东佳机械有限公司虚假注册为由，于2013年12月10日向南阳市工商行政管理局投诉。投诉请求为：“对南阳东佳机械有限公司用虚假材料申报公司注册的情况进行调查，吊销营业执照，追究相关人员的责任。”投诉的事实及理由为：“2006年2月，原东风机械厂进行改制，厂领导让员工用自己的安置费出资入股，组建南阳东佳机械有限公司，宣称入股的种种好处，并宣称不入股就走人。东风机械厂千余名工人在无奈的情况下，用安置费入股，共募集到出资所需安置费三千多万，成立了南阳东佳机械有限公司，并给职工发放了出资证明书。但公司在工商注册时，把职工的三千多万资金违法划拨到公司管理层三十七人名下，用虚假的三十七人身份注册了公司，并进行了股东登记，该登记股东三十七人并没有实际出资。仅法定代表人王万彦名下，就有登记出资二百万，王万彦身为国家公职人员，如果有资金二百万元，就可能涉嫌‘巨额资金来源不明罪’。南阳东佳机械有限公司的行为，侵害了职工的合法权益，扰乱了市场经济秩序，后果严重。根据《公司登记管理条例》第六十九条、七十条的规定，应当吊销营业执照，对有关责任人处以虚假出资金额5%以上15%以下的罚款。”因被告未作出受理决定，原告于2014年向河南省工商行政管理局申请行政复议。河南省工商行政管理局复议决定未满足原告请求，原告不服，向郑州市金水区人民法院提起行政诉讼。法院判决河南省工商行政管理局受理。后河南省工商行政管理局作出复议决定，要求被告南阳市工商行政管理局对原告投诉作出处理。被告于2015年1月16日书面决定立案并送达了原告。2015年5月13日被告对原告作出宛工商专处告字（2015）001号告知书，内容如下：“潘东华等同志：你（们）投诉南阳东佳机械有限公司使用虚假材料申报公司注册的材料，我局2013年12月25日收到，根据2015年1月12日河南省工商局豫工商复字（2014）199号行政复议决定，经批准立案调查。经查，你（们）所反映的的情况与事实不符，《中华人民共和国公司法》第二十二条、第一百五十一条、第一百五十二条等明确规定了公司内部发生纠纷或公司相关人员损害股东利益的，股东可以请求公司相关人员或以自己的名义向人民法院提起诉讼。最高人民法院公布的《关于审理公司纠纷案件的若干规定》（征求意见稿）第1条、第15条、第17条第二款，18条等规定，对于公司内部的管理，名义股东与实际出资人之间的关系，就是通过人民法院民事程序去解决。国务院《注册资本登记制度改革方案》中规定‘明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限，尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查,股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济’。工商机关无权介入民事权益争议的解决，建议你们通过人民法院民事程序予以解决。你（们）所投诉的‘双公司章程、双职代会决议，其性质为欺诈，构成犯罪’的问题建议你（们）向相关司法机关举报，其余投诉事项不能认定违法事实成立，我局依法作销案处理。”原告不服，向本院起诉被告南阳市工商行政管理局。请求撤销宛工商专处字（2015）001号告知书，依法对第三人进行处罚。本院经审理于2015年10月12日作出（2015）宛龙行一初字第00085号判决，驳回原告诉讼请求。原告不服上诉至南阳市中级人民法院，经南阳市中级人民法院审理，于2016年3月3日作出（2016）南行终字第00254号行政判决，撤销本院（2015）宛龙行一初字第00085号判决，撤销了宛工商专处告字（2015）001号告知书，并责令被告于判决生效之日起六十日内针对原告的投诉重新作出行政行为。2016年4月13日被告重新作出答复，内容为：“潘东华：你与我局行政告知决定纠纷一案，南阳市中级人民法院已审理终结，并向我局送达了南阳市中级法院（2015）南行终字00254号行政判决书，依据判决内容，我局现向你答复如下：一、南阳市东佳机械厂（简称东佳机械厂）是市国资委直属全民所有制企业，成立于2004年。2006年2月，国营长风机械制造总厂进入破产程序，其2634名职工由东佳机械厂接收后，构成南阳市东佳机械厂主体。2008年，经市政府和国资委批准，南阳市东佳机械厂改制为南阳市东佳机械有限公司，企业类型由全民所有制改制为有限责任公司。二、东佳机械厂改制时提交的材料，我局依据《行政许可法》和公司法规定进行了形式审查，材料齐全，符合法定程序和企业改制登记条件，遂依法规予以进行改制登记。三、你反应的股东身份问题，属于公司内部问题，不是工商部门职责范围，依据国务院《注册资本登记制度改革方案》中‘明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限，尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查,股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济’的规定，应通过人民法院民事程序予以解决。四、你所举报的东佳机械厂改制时向我局提交的公司章程内容与你本人手中所持有的章程内容不一致的问题，按照《公司法》规定，我局只以公司董事会或股东会授权的委托代理人所提交的材料为准，其他一概不予受理认可。”该答复书送达原告后，原告不服，认为前后两次行政行为内容完全一致，故提起行政诉讼。要求1、判令撤销被告作出的《答复书》；2、判令被告依法对原告的投诉重新作出新的行政行为；3、判令被告承担诉讼费。
南阳市卧龙区人民法院认为：本案的争议焦点有二：一是被告2016年4月13日作出的答复书与宛工商专处告字（2015）001号告知书是否属“以同一的事实和理由”作出的“基本相同的行政行为”；二是应否判决撤销被告的答复并责令被告作出满足原告投诉请求的行政行为。现评析如下：从被告所作出的两次告知、答复内容看，2016年4月13日作出的答复书认定了第三人南阳东佳机械有限公司成立、改制的演变过程，明显是新增加的内容；从依据和理由看，2016年4月13日作出的答复书删除了宛工商专处告字（2015）001号告知书中适用的最高人民法院公布的《关于审理公司纠纷案件的若干规定》（征求意见稿）的相关规定，适用了国务院《注册资本登记制度改革方案》的规定。事实和依据均不相同，被告2016年4月13日作出的答复书与宛工商专处告字（2015）001号告知书不属“以同一的事实和理由”作出的“基本相同的行政行为”。《中华人民共和国公司法》第二十四条规定：“有限责任公司由五十个以下股东出资设立。”国家工商行政管理总局《企业登记程序规定》第八条规定：“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。”第三人南阳东佳机械有限公司是政府主导国有企业改制而设立的公司。国有企业改制转型法律无明确具体的规定，主要是政府主管部门依据相关政策进行。国有企业改制政策性强，政治、社会影响大，为了实现国企改制的目的，满足现有公司登记法律规定，第三人在公司内部据实确定员工的股份份额，在公司登记时采用代表的形式向被告申请，也是满足现有法律规定的要求，并未侵犯员工作为股东享有的实体权益。第三人提交的申请登记材料齐全，符合法定形式，被告进行形式审查后作出登记行为符合上述规定。原告将第三人在公司内部据实确定员工的股份份额、在公司登记时采用代表的形式向被告申请的行为界定为第三人提交虚假材料，要求被告对第三人作出处罚、吊销营业执照等明显不当，本院不予支持。综上，被告于2016年4月13日对原告作出的答复书事实清楚，适用法律、政策依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告潘东华的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告承担。
上诉人潘东华不服该判决上诉称：根据行政诉讼法规定，被上诉人至少应派一副局级领导到庭，而只有代理律师到庭，一审法院错列诉讼参与人。一审法院故意遗漏2015年6月10日被上诉人的答复书，回避案件事实。同一案件，被上诉人给出完全相反的答复，一审法院不作出正确的认定错误。一审法院对被上诉人提供虚假材料作出的错误登记不予认定，认为不侵害上诉人实体权益，作出违法判决。请求：1、撤销南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初124号行政判决；2、撤销南阳市工商局2016年4月13日给上诉人的《答复书》；3、判令被上诉人依法对上诉人的投诉作出新的行政行为。
南阳市工商行政管理局答辩称：上诉人在一审的诉请是答复书以同一事实与理由请求人民法院撤销，一审审理查明被上诉人在2016年4月13日作出的答复不符合行政诉讼法的规定，一审判决已经详说，一审驳回诉请完全正确。一审第三人登记是否合法问题，被上诉人对公司登记进行形式审查，被上诉人的登记是依据有限责任公司规定，有限责任公司应该是50人以下，一审第三人提交的材料符合公司法规定，登记机关应该登记，一审法院不认可上诉人的说法是完全正确的。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求维持一审判决。
被上诉人南阳东佳机械有限公司答辩称：东佳公司2005年破产，2008年成立新企业，已运行很多年，当时企业改制的时候，一千多人要求入股，当时股东登记不能超过50人，但都发了出资证明，不能因为少数人的要求，去影响企业运行，请求驳回上诉。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”被上诉人向一审法院提交相应工作人员及代理律师出庭应诉的委托手续，但行政机关负责人及相应的工作人员不到庭并不能影响人民法院庭审程序的进行。二审庭审中，被上诉人按照法律规定，出庭应诉负责人到庭参与了诉讼。从上诉人提交的证据目录和庭审笔录中并没有2015年6月10日的答复书，不存在一审法院故意遗漏其证据问题。南阳市工商行政管理局是根据申请人的申请和提交的材料作出的工商登记，注册成立的南阳东佳机械有限公司，本案中，该公司并不否认上诉人等当时工人的股份，南阳市工商行政管理局针对上诉人的投诉信作出了答复，并明确告知其民事权益的救济途径。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不妥，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初124号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹乐敬
代理审判员 郭国旗
代理审判员 郭 娟
二〇一七年四月十日
书 记 员 郭 栋