四川省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）川行终448号上诉人（原审原告）彭学清,男,1966年7月17日出生,汉族,住雅安市雨城区。上诉人（原审原告）彭学友,男,1964年2月21日出生,汉族,住雅安市雨城区。上诉人（原审原告）彭文华,男,1934年11月16日出生,汉族,住雅安市雨城区。上诉人（原审原告）彭垚,男,1989年4月26日出生,汉族,住雅安市雨城区。被上诉人（原审被告）雅安市人民政府。住所地：四川省雅安市雨城区正和路*号。法定代表人兰开驰，市长。上诉人彭学清、彭学友、彭文华、彭垚因诉雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）拆迁行政合同无效一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2015）雅行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，四川省人民政府于2004年12月15日作出《关于雅安市2003年第一批城市建设用地的批复》，批复同意雅安市政府呈报的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案。同意将雅安市雨城区姚桥镇土桥村迎新组、光辉组、土桥组、青年组、灯塔组、新春组、五一组，汉碑村石马组、顺路组、增产组，沙湾村小岩组共3个村11个组34.7441公顷农用地转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体土地的住宅用地5.9963公顷，合计40.7404公顷土地征为国家所有，作为雅安市2003年第一批城市建设用地。本案原告属于上述被征收范围的人员。2009年3月5日，雅安市政府成立雅安市征地拆迁安置工作协调领导小组，主要负责组织协调拆迁工作，研究拟定相关政策初稿，审核拨付拆迁资金及工作经费等。该协调领导小组下设雅安市征地拆迁安置工作协调领导小组办公室（以下简称雅安市拆迁办），统一负责城市规划区内拆迁安置工作，主要负责城市规划区内征地拆迁安置和居民拆迁。2010年3月22日，雅安市政府办公室印发《雅安市城市规划区征地拆迁补偿安置办法（试行）》，该办法第二条规定：“凡在雅安市城市规划区内征收农村集体土地经济组织土地的补偿、拆迁、安置和社会保障，适用本办法。”第三条规定：“市规划区范围内的征地拆迁补偿安置工作在市人民政府的领导，市协调领导小组的组织指挥下，由雨城区人民政府承担征地拆迁补偿安置工作的责任主体、工作主体和实施主体。市级有关部门按照各自职责，协同配合做好征地拆迁、补偿、安置和社会保障工作……”该办法还对征地补偿、房屋安置、社会保障等进行了规定。2010年9月至10月期间，雅安市拆迁办作为甲方分别与作为乙方的本案原告等被拆迁人签订《拆迁协议书》。协议约定按照《雅安市城市规划区征地拆迁补偿安置办法（试行）》的规定，经甲、乙双方共同协商，就乙方被拆迁房屋拆迁达成协议。庭审中，原告陈述称，协议签订后政府便立即拆除了房屋，并通过公安机关调取原告等被拆迁人信息为原告等被拆迁人办理了银行卡，协议签订后房屋短时间内即被拆除。原告以被告采取欺诈、胁迫等手段与原告签订违法的《拆迁协议书》，被告依据失效的批复，降低补偿标准等为由提起诉讼，请求确认原告与被告签订的《拆迁协议书》无效。原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，雅安市政府是适格的征收工作主体。雅安市拆迁办系雅安市政府内设机构，以其名义签订协议，相应的权利义务由雅安市政府承担，雅安市拆迁办签订协议的行为系行政机关行政职权委托，故行政行为实施主体具有签订行政协议的缔约资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，涉案土地已经四川省人民政府批复予以征收，在具体安置补偿实施过程中，雅安市拆迁办按照《雅安市城市规划区征地拆迁补偿安置办法（试行）》的规定，具体负责与各原告签订协议，并无违反法律、行政法规强制性规定、没有依据等重大且明显违法情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告彭学清、彭学友、彭文华、彭垚的诉讼请求；案件受理费50元，由原告彭学清、彭学友、彭文华、彭垚负担。彭学清、彭学友、彭文华、彭垚上诉称：一审中上诉人增加了确认被上诉人征地拆迁补偿安置行为违法的诉讼请求，但一审法院在开庭后宣告不予准许增加诉讼请求，审判程序违法；四川省人民政府作出的《关于雅安市2003年第一批城市建设用地的批复》已超过两年有效期，被上诉人依据该失效批文进行征地拆迁属严重违法，所签订的《拆迁协议书》应属无效。请求撤销原判，确认《拆迁协议书》无效及被上诉人作出的拆迁补偿安置行为违法。雅安市政府二审没有提交答辩意见。彭学清、彭学友、彭文华、彭垚向一审法院提交的证据材料有：川府土（2004）146号文件，雅办发（2010）16号文件，《拆迁协议书》，民事诉状，特快专递单，说明书等。雅安市政府向一审法院提交的证据材料有：《拆迁协议书》，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《中华人民共和国宪法》第五十六条、第八十九条，国发（2004）28号文件，国土资发（2004）237号文件，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，拆迁款领取凭证。一审法院依职权调取的证据材料有：《研究雅安市城市规划区征地拆迁安置有关事宜的会议纪要》(雅府阅〔2009〕6号)。上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了当事人对上述证据的质证意见，二审中双方未发表新的质证意见。二审中上诉人递交了《调取证据并做笔迹鉴定申请书》，请求二审法院调取被上诉人征地报批的材料，并对材料中上诉人的签字进行笔迹鉴定，以证明被上诉人征地拆迁的合法性。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，上诉人在一审中未提出鉴定申请，二审中无正当事由要求法院调取材料并做笔迹鉴定，实质是提供证据的行为，依法不予准许。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，故雅安市政府是适格的征收工作主体。雅安市拆迁办系雅安市政府内设机构，以其名义签订协议，相应的权利义务由雅安市政府承担，雅安市拆迁办签订协议的行为系行政机关行政职权委托，故行政行为实施主体具有签订行政协议的缔约资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案土地已经四川省人民政府批复予以征收，在具体安置补偿实施过程中，雅安市拆迁办按照《雅安市城市规划区征地拆迁补偿安置办法（试行）》的规定，具体负责与原告等各被拆迁人签订协议,并未违反法律、行政法规的强制性规定，且上诉人亦在补偿协议上签字确认并收取了补偿款。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回彭学清、彭学友、彭文华、彭垚的诉讼请求并无不当。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定,一审法院将起诉状副本送达被上诉人后，上诉人未提出正当理由的情况下,增加确认被上诉人征地拆迁补偿安置行为违法的诉讼请求，一审法院不予准许符合法律。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭学清、彭学友、彭文华、彭垚负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭 勇代理审判员 杨 军代理审判员 伍平会二〇一六年八月二十四日书 记 员 周 怡