湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终445号
上诉人（原审原告）：衡阳无缝钢管厂。住所地：衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村。
法定代表人：邓飞，该厂厂长。
上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道**号。
法定代表人：周海兵，该市市长。
委托代理人：刘冬生，衡阳市人民政府法制办副科长。
上诉人（原审被告）：衡阳市国土资源局。住所地：衡阳市华新开发区芙蓉路*号。
法定代表人：邹高帆，该局局长。
委托代理人：蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。
委托代理人：李立春，衡阳市国土资源局干部。
原审第三人：衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司。住所地：衡阳市蒸湘区立新大道**号蒸湘教苑*栋***室。
法定代表人：邓昌衡，董事长。
委托代理人：曹光辉，湖南溥天律师事务所律师。
上诉人衡阳无缝钢管厂因与上诉人衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局土地行政颁证及行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院2016年1月26日作出的（2015）衡中法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。
衡阳市中级人民法院经审理查明：被告衡阳市国土资源局储备和出让的[2008]挂字044号B块建设用地原系原村办企业衡阳市异型钢管厂作为排污、倒渣之用的集体土地，座落在衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村1号。2000年6月，衡阳市异型钢管厂被邓飞收购并更名为衡阳无缝钢管厂，但本案争议的排污、倒渣用地并未在收购资产范围。2002年7月，衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村部分村民阻止衡阳无缝钢管厂在争议的土地上排污、倒渣，衡阳无缝钢管厂无法正常生产经营。经衡阳市蒸湘区区委、区政府协调，2002年10月8日，衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村同意将本案诉争土地所有权利一并转让给原告，原告给予衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村275万元补偿款（现款65万元及为衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村垫付了210万元执行款）。2003年元月，衡阳市蒸湘区政府向衡阳市人民政府呈送“关于减免衡阳无缝钢管厂国有土地出让规费办理国有土地手续费用的请示”报告。同年6月25日，经原告申请衡阳市国土资源局对本案争议土地进行了测绘，测定结果为“经实地勘测，该宗地红线范围内面积为20392.3㎡，合30.59亩。”同年7月29日，衡阳市规划局给原告核发了编号（2003）字第32号《建设用地规划许可证》，将本案争议土地用途规划为原告倒渣场及排污沟。同年11月6日，被告衡阳市国土资源局提交的2003政国土字第609号农用地转用、土地征收审批单，获得了湖南省人民政府批准并依据该审批单储备了本案争议土地。在储备土地过程中，被告衡阳市国土资源局未对原告履行告知义务，也未向衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组支付补偿款。2008年9月17日，被告衡阳市国土资源局以编号为（2008）挂字044号将本案争议土地B块地进行公开挂牌出让。2008年10月23日，第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司竞得该地，并与被告衡阳市国土资源局签订国有建设用地使用权出让成交确认书，约定：该宗地为现状供地，三通一平及拆迁安置由竞得人自行负责，与衡阳市国土资源局和交易中心无关。第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司竞得该土地之前，即2008年9月24日已经与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组签订了衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组许家冲土地补偿协议。该协议写明，甲方同意将位于本组辖区内的许家冲一宗被异型钢管厂排放硫酸水长期浸泡多年，根本无法耕种的土地约29亩，交给乙方开发建设。原告得知衡阳市国土资源局将争议土地挂牌出让被衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司竟得后，向衡阳市人民政府提起行政复议。2010年9月8日，衡阳市人民政府作出衡复决字［2010］10号行政复议决定，驳回原告行政复议申请。原告对复议决定不服，故诉至法院。本案审理期间，原告申请企业损失鉴定，该院司法技术处公开摇号委托湖南中信高新有限责任公司会计事务所衡阳分所对原告损失进行鉴定，鉴定结论为原告2003年11月至2015年3月23日期间损失金额为48,136,817.42元。
衡阳市中级人民法院认为：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。国土资源局征收、储备土地应当依照法律规定的程序办理。原告衡阳无缝钢管厂诉称，2002年7月，衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村部分村民阻止衡阳无缝钢管厂在争议的土地上排污倒渣，致使原告无法生产经营。同年10月8日，经衡阳市蒸湘区人民政府协调，原告与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村达成土地转让协议，将诉争土地转让给原告用于排污倒渣。被告衡阳市国土资源局违法储备、挂牌诉争土地，给原告造成了巨大的经济损失。被告衡阳市人民政府和衡阳市国土资源局辩称，衡阳市国土资源局储备、挂牌诉争土地程序合法，原告未取得诉争土地的使用权，不具备本案的诉讼主体资格，其诉请于法无据应予驳回。第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司辩称，其取得诉争土地的使用权的程序合法，应驳回原告的诉请。经查，2002年原告衡阳无缝钢管厂因衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村部分村民阻止在诉争土地上排污倒渣被迫停工，经衡阳市蒸湘区政府协调，原告衡阳无缝钢管厂与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村签订土地转让协议，并支付补偿款，从而获得了在诉争土地上排污、倒渣的权利。衡阳市国土资源局为此对该土地进行了测绘，衡阳市规划局为原告核发了规划许可证。由此可见，原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，是本案原告的适格主体。被告衡阳市国土资源局未依法对用益物权人履行征收手续而违法。征地批准前，被告衡阳市国土资源局未依法履行告知义务。在征地过程中，被告衡阳市国土资源局未依法履行调查登记义务，也未依法履行调查结果确认义务，依法确定被征土地权属。同时，被告衡阳市国土资源局储备争议土地行为因违反城市建设规划而违法。衡阳市规划局于2003年7月29日给原告核发了编号（2003）字第32号《建设用地规划许可证》，将本案争议地规划为原告倒渣场及排污沟。《湖南省行政程序规定》第八条规定，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定。衡阳市规划局将本案诉争土地用途已作了规划，被告衡阳市国土资源局擅自转变争议土地的用途予以储备，违反城乡规划法及《湖南省行政程序规定》第八条规定而违法。原告为了解决倒渣排污问题，经衡阳市蒸湘区政府协调，给付了衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村275万元作为转让争议土地的补偿款，规划主管部门也核发了《建设用地规划许可证》，并申请衡阳市国土资源局办理争议土地权属变更登记。该事实被告衡阳市国土资源局及第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司均知晓，而依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，挂牌的土地应当是没有权属争议的。被告衡阳市国土资源局及第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司在争议土地挂牌过程中，有意隐瞒了原告对争议土地享有用益物权事实，故挂牌行为不合法。以上说明，被告衡阳市国土资源局征收、储备争议土地，没有依照有关行政法规的要求做好告知、调查、登记、确权等工作，且改变争议土地用途未履行相关手续，故被告衡阳市国土资源局将争议土地予以储备、挂牌的行为违法。衡阳市人民政府在诉争土地有权属争议时仍为该地办理土地使用权变更登记，违反国土资源部颁发的《土地登记办法》第十八条规定登记违法。2015年1月16日通过该院司法技术处公开摇号委托湖南中信高新有限责任公司会计事务所衡阳分所（下称鉴定机构）对原告损失进行鉴定，2015年5月21日湖南中信高新有限责任公司会计事务所衡阳分所作出湘中新衡（2015）会鉴字第001号司法鉴定意见书，鉴定原告2013年11月6日至2015年3月23日期间损失金额为48,136,817.42元，衡阳市中级人民法院对其中有关排污、倒渣用地补偿费损失275万元及其利息予以认定。本案诉争土地登记至第三人浩荣公司名下导致原告的用益物权灭失，原告为用益物权支付的275万元损失应予赔偿。诉争土地挂牌、登记系土地行政管理行为，衡阳市国土资源局是政府土地行政管理主管部门，原告的275万元及其利息损失应由衡阳市国土资源局负责赔偿。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告衡阳市国土资源局将诉争土地予以储备、挂牌的行为违法、衡阳市人民政府衡府复决字［2010］10号行政复议决定书违法及向第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司颁发诉争土地使用权证的颁证行为违法；二、被告衡阳市国土资源局从本判决生效之日起十日内赔偿原告衡阳无缝钢管厂支付诉争土地补偿款损失275万元及其利息。(利息按银行同期贷款利率计算，从2010年5月18日被告衡阳市人民政府为第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司颁发衡国用［2010］第100号国有土地使用权证之日起计算)；三、驳回原告衡阳无缝钢管厂其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告衡阳市人民政府负担。
衡阳无缝钢管厂不服上述判决，向本院提出上诉称：一、一审法院判令衡阳市国土资源局赔偿的诉争土地补偿款利息起算时间错误。两上诉人合法支出土地征收补偿款的最后期限为征收决定批准之日起3个月，即应当从2004年2月6日起开始计算利息。二、一审法院未支持上诉人衡阳无缝钢管厂停产、停业期间的损失。三、第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司应当承担赔偿责任。故请求：一、维持（2015）衡中法行初字第2号行政判决书第一项；二、改判第二项利息支付时间从2004年2月6日起算至实际支付之日；三、判令衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局及第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司共同赔偿损失45486817.42元（含鉴定费100000元）。
衡阳市国土资源局上诉称：一、一审法院以上诉人衡阳无缝钢管厂取得诉争土地的用益物权是认定事实、适用法律错误，衡阳无缝钢管厂从未依法定程序取得过用益物权，二、认定上诉人储备争议土地行为违反城市规划而违法属认定事实不清、适用法律错误。三、认定上诉人造成衡阳无缝钢管厂275万元的损失并予以赔偿与事实相悖、与法不符。此275万元与诉争土地的征收、转用、出让无关，属于衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村、农行蒸湘支行、衡阳无缝钢管厂之间的债权债务问题，与所谓的土地转让并非前后因果的直接、必然联系。一审认定上诉人衡阳无缝钢管厂获得诉争土地“用益物权”的事实、适用依据均错误。诉争土地所有权人为衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组，并非衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村所有。根据《土地管理法》第六十三条，即使衡阳无缝钢管厂与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组达成协议，支付补偿款，利用其倒渣、排污，也违反了法律强制性规定。一审认定衡阳市国土资源局征用、储备土地行为违反规划违反错误。2008年6月19日，原衡阳市规划局向我局出具《规划条件通知书》，提出涉案土地规划用途为居住兼容商业等规划条件，我局依法将规划条件纳入土地出让方案。一审忽视法规的规定，并且无视规划主管部门依法改变土地规划用途的事实，认定国土部门违法城市建设规划导致储备争议土地行为违法，且建设用地规划许可证是2003年7月29日颁发，而我局的土地征用、转用报批在前，怎么能认定征用、专用违反规划呢？行政行为与行政赔偿没有因果关系，损失根本不存在。且其与原审第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司2008年10月23日所签的成交确认书中明确约定，该宗地为现状供地，三通一平及拆迁安置均由第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司自行负担。因此补偿给衡阳无缝钢管厂、衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村、还是衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组，均和衡阳市国土资源局和交易中心无关。故请求撤销一审判决，驳回上诉人衡阳无缝钢管厂的诉讼请求。
衡阳市人民政府上诉称：一、一审法院对衡阳无缝钢管厂的诉讼请求没有进行分别立案审查，违反法定程序。二、一审法院确认“衡阳市人民政府为第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司颁发的国有土地使用权证的行为违法”属认定事实错误。衡阳无缝钢管厂与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村签订的《协议》违反了《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，其转让行为无效。上诉人根据湖南省人民政府批复，依法实施征收，征收行为合法。上诉人为第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司颁发的土地使用权证合法。故请求撤销一审判决，改判驳回上诉人衡阳无缝钢管厂的诉讼请求。
原审第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司述称：我公司已经按衡阳市国土资源局的约定给衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组进行了补偿，具体是2008年9月24日，我公司与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组签订了土地补偿协议，将位于衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组辖区内的诉争土地交予我公司开发建设。我公司采用包干补偿的办法进行补偿，和衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组签订的补偿总额（含青苗、拆迁补偿在内）共计人民币1980000元。该宗土地由我公司全权负责组织开发和建设。
一审查明的事实本院予以确认。双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
根据一审已经质证的证据，本院另查明：为建设衡阳市异型钢管厂（衡阳无缝钢管厂的前身），1992年7月25日衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村、衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组、衡阳市异型钢管厂签订了《征地座谈会议纪要》，将本属于衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组的本案涉案土地交给衡阳市异型钢管厂使用，衡阳市异型钢管厂支付了相应的补偿。2000年6月，衡阳市异型钢管厂被邓飞收购并更为衡阳无缝钢管厂，但涉案土地未在资产收购范围内。2008年9月24日，衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组与原审第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司签订土地补偿协议，双方约定，将衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组范围内的许家冲一宗被异型钢管厂排放硫酸长期浸泡多年的土地（本案诉争土地）交予衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司开发建设，衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司补偿衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组198万元。
本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。2002年10月，上诉人衡阳无缝钢管厂因衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村部分村民阻止在诉争土地上排污倒渣被迫停工，经衡阳市蒸湘区政府协调，衡阳无缝钢管厂与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村签订土地转让协议，并支付补偿款，从而获得了在诉争土地上排污、倒渣的权利。衡阳市国土资源局为此对该土地进行了测绘，衡阳市规划局为原告核发了规划许可证。衡阳无缝钢管厂与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，衡阳市国土资源局在收储及出让诉争的30.59亩土地时，未按照法定程序进行公告，在征地过程中，衡阳市国土资源局未依法履行调查登记义务，也未依法履行调查结果确认义务，征收严重违反法定程序。衡阳无缝钢管厂在2002年10月8日与衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村签订协议将涉案土地所有权利一并转让给衡阳无缝钢管厂，衡阳无缝钢管厂给衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村275万补偿款（现款65万元及为衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村垫付210万执行款），因衡阳市国土资源局的征收行为导致其合法权益受损，衡阳市国土资源局应对衡阳无缝钢管厂的损失承担赔偿责任。一审根据衡阳无缝钢管厂的诉求并结合本案情况,判令衡阳市国土资源局赔偿衡阳无缝钢管厂支付诉争土地补偿款损失275万元及按银行同期贷款利率支付利息，并无不当。
综上，衡阳无缝钢管厂、衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由衡阳无缝钢管厂、衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府共同负担。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一六年十一月四日
代理书记员 蹇 菲