安徽省临泉县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1221行初38号
原告黄新彦，男，1968年2月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县。
原告黄子秋，男，1970年1月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县。
原告李月梅，女，1949年6月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县。
原告李侠，女，1963年1月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县。
共同委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。
被告临泉县城乡规划局，住所地临泉县光明南路政务中心对面阜台小区北侧二楼。组织机构代码56065470-7。
法定代表人张克亚，该局局长。
委托代理人ＸＸＸ，临泉县城乡规划局法规股股长。
委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。
原告黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠诉被告临泉县城乡规划局与2016年9月29日作出的临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》一案，于2017年4月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠及其委托代理人王志伟，被告临泉县城乡规划局的委托代理人ＸＸＸ、侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠诉称，四人系临泉县城关镇刘元行政村村民，在本村各拥有唯一的住宅。四人的房屋被《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》认定为违法建筑。临泉县城乡规划局作出的该份回函没有事实和法律依据，侵犯了四人的合法权益，请求法院依法确认临泉县城乡规划局作出的《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》（临规字[2016]144号）违法建设予以撤销。
原告黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠向本院提供了以下主要证据：
1、四原告身份证复印件；2、2016年9月19日临城管函[2016]42号《关于请求给予规划认定的函》；3、2016年9月29日临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》。以上证据证明原告具有诉讼主体资格，被诉行政行为与原告有利害关系。
被告临泉县城乡规划局辩称，被告向临泉县城市管理行政执法局回函的行为为行政机关之间的内部交流行为，不存在外部性，并未向外产生任何作用。行政行为分为外部行政行为和内部行政行为，根据目前的法律设置，仅有外部行政行为是可诉的，而全部的内部行政行为均为不可诉行政行为。该回函仅仅是临泉县城市管理行政执法局就原告所建房屋是否办理了申请规划许可，以及是否符合城市规划询问而进行的核对和告知，是一种内部信息交流，并没有任何可能向外影响到相对人的合法权益，该回函是否最终影响到原告，取决于有关机关对再告的行政处罚行为，被告并非涉及对原告作出行政处罚的行政主体，回函行为仅仅是协助有关机关拟作出行政处罚时的程序性行为。如果该行政行为直接影响了原告的权益，原告应以做出行政处罚行为的机关为被告提起诉讼。对于回函认定是否合法，是否可以作为行政处罚认定事实的证据使用，应在涉及行政处罚的诉讼中，对作出行政处罚所依据的该项事实或理由是否成立作出判断，而不应在单独的诉讼程序对该局的程序行为进行裁决。原告的起诉应当予以驳回。
被告临泉县城乡规划局向本院提供如下作出行政行为的证据、依据：
1、2016年9月19日临城管函[2016]42号《关于请求给予规划认定的函》;2、原告等人疑似违法建筑的信息：行为人及其身份信息；建筑物的现状照片；建筑物所在的区域；建设行为的时间。3、临泉县城市总体规划（2009-2030）、临泉县县城总体规划—用地布局图（2001-2020）；4、2016年9月29日临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》。以上证据用以证明原告在规划范围之内，就该建筑物核对了规划局有关的办理规划许可的相关登记资料，发现该34处建筑并没有申请核发建设工程规划许可证，根据城乡规划法第四十条、安徽省城乡规划条例相关规定应属违法建筑；对照临泉县城市总体规划其行为不符合临泉县的规划要求，属于不可改正、消除对规划实施影响的情况。被告将以上事实和情形告知了临泉县城市管理行政执法局，这种行为符合事实和相关的法律规范。
经庭审举证质证，本院对以上证据作如下确认：
黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠对临泉县城乡规划局提举的1号证据无异议，对其他证据提出异议，对证据2，对该证据的真实性、合法性均有异议，原告黄新彦及李月梅的建设时间与被告提供的证据建房时间相差甚远，该两原告的建房时间均发生在2007年。对证据3，该两份证据的真实性无异议，合法性及证明目的有异议，该证据仅仅能证明原告房屋所处的位置已经划入城市总体规划范围内，但是并不能证明原告的房屋属于违法建设及达到无法采取改正措施的证明目的，并不是说所有在城市总体规划内的房屋就一定是违法建筑，因此被告的证明目的是不能达到的，至于原告的房屋是否取得规划许可手续，是否属于无法采取改正措施的行为需要被告进一步调查核实，结合被告提供的证据来看，被告不能证明其履行了一系列的调查核实程序来证明其作出的回函认定事实清楚、证据充分、程序合法。对证据4，对回函的真实性无异议，合法性有异议，认为该回函认定事实不清，证据不足，程序违法，被告只提供了两张总体规划图就以此作为认定事实清楚的证据使用，达不到其证明目的，被告没有提供证据来证明其做出的规划函认定事实方面的证据，并不是房屋属于城市规划区内就一定是违法建筑。处理程序方面，没有事先告知行政相对人，听取行政相对人的意见，将处理结果告知相对人及告知诉权的程序，因此本案被诉的行政行为认定事实错误，程序违法。被告辩驳认为，原告提出的城管执法局材料的真实性、合法性问题，应当由执法局来负责，原告可以通过起诉行政执法局的行政处罚案件予以解决；该行为是城管局对被告发函核对相关信息，内容是否核发了建设工程规划许可证，被告予以核实，没有核发过该建设工程规划许可证，如果原告能证明核发过，举出证据被告可以予以更正；被告认为该行为是内部行政行为，仅是对城管局的答复未对原告产生实质影响，不具有可诉性。本院认为，临泉县城乡规划局提交的4号证据是本案审查的对象，只具有真实性，其合法性需要进一步认定，对其他证据的真实性予以认定。
经审理查明，临泉县行政执法人员在巡查时发现三合社区黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠有四起涉嫌违法建设，临泉县城市管理行政执法局于2016年9月19日，向临泉县城乡规划局发出《关于对八里陈社区后宅子、三合社区老黄庄、后田桥、刘园存有34处违法建筑给予规划认定的函》，就该四处建筑是否违反规划及影响规划实施的具体情形，征求临泉县城乡规划局的意见，要求给予认定。临泉县城乡规划局于2016年9月29日向临泉县城市管理行政执法局出具《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》（临规字[2016]144号）。主要内容，案涉34处建筑未核发建筑工程规划许可证，为违法建设。根据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，其擅自建设行为，严重影响城市规划实施。黄新彦自称所建房屋是2007年，砖混结构，两层，临泉县城市管理行政执法局提供的疑似违法建筑具体时间是2014年11月，临泉县城乡规划局核实2014年11月是否颁发过建设工程许可证。黄子秋自称，2012年建第一层，2013年建第二层，楼顶是泡沫板，共十六间，砖混结构，临泉县城市管理行政执法局提供的疑似违法建筑具体时间是2012年5月。李月梅自称2007年建第一层三间砖混结构，2008年建第二层三间全泡沫房，临泉县城市管理行政执法局提供的疑似违法建筑具体时间是2014年12月。李侠自称2011年建房，框架结构门面房六间，临泉县城市管理行政执法局提供的疑似违法建筑具体时间是2013年4月。黄新彦、黄子秋、李月梅三家的房屋于2017年4月21日被拆除，李侠的房屋于2016年12月2日被拆除。四原告房屋建房的时间被告未提供证据证明。黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠通过诉讼的方式获取该回函后不服，遂诉至法院，请求依法撤销该回函。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案，原告在未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，应当区分违法行为是否属于尚可采取改正措施情形。本案被告临泉县城乡规划局在作出该回函时认定黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠四处建筑违反了该规定，其应当提供黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠四处建筑建设的当时属于城市、镇规划区的证据或者原告违反当时村庄、集镇规划的相关证据，临泉县城乡规划局均未提交。被告提交的2001-2020、2009-2030年临泉县城总体规划和临泉县城市总体规划不能反映原告黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠建房时属于那个规划区域内。其作出的回函属于事实不清，证据不足，依法应于撤销。但是黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠案涉四处房屋已先后由行政机关强制拆除，撤销已无实际意义，不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认违法的判决。故黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠要求撤销回函的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告临泉县城乡规划局于2016年9月29日作出的临规字[2016]144号《关于八里陈社区、三合社区34处违法建设的回函》涉及黄新彦、黄子秋、李月梅、李侠四处建筑的认定违法。
案件受理费50元，由被告临泉县城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 李煌真
审 判 员 孟 坤
人民陪审员 韩 斌
二〇一七年九月二十二日
书 记 员 宋亚茹
附：法律条文：
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实践影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法；
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。