河南省郸城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郸行初字第36号
原告：王占领。
委托代理人：张广明，河南洺水律师事务所律师。
被告：鹿邑县城乡规划局。
法定代表人：王从彬职务：局长。
委托代理人：李磊，鹿邑县城乡规划局法制科科长。
被告：鹿邑县国土资源局。
法定代表人：冯文君职务：局长。
委托代理人：王鹤连，河南梓晅律师事务所律师。
被告：鹿邑县观堂镇人民政府（简称观堂镇人民政府）。
法定代表人：邵云飞职务：镇长。
委托代理人：周国信，河南真源律师事务所律师。
原告王占领诉鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局、观堂镇人民政府房屋行政强制及赔偿一案，于2015年11月25日向本院提起行政诉讼，本院同日受理该案。本院依法组成合议庭，分别于2015年12月29日、2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告王占领及其委托代理人张广明、被告鹿邑县城乡规划局委托代理人李磊、被告鹿邑县国土资源局委托代理人王鹤连、被告观堂镇人民政府委托代理人周国信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王占领诉称：王占领是温州河南商会副会长，鹿邑县乡及有关部门领导多次邀王占领回乡投资创业，并许以优惠政策、待遇，特事特办特批，并让王占领自行选址。老家白庙行政村地理位置偏僻，人口稠密留守儿童多，学校少、小而且远，周边群众迫切要求建一所学校以解决孩子们就学问题。在行政村所属李楼村南有一废弃砖瓦窑厂，是个平均水深3米左右的大坑塘，已废弃多年，杂草丛生，无人管理，落水溺水事件时有发生。王占领考虑在此填垫、整治土地，建一所高标准的学校，为家乡做一些力所能及的贡献。县、乡及有关部门同志考察后一致赞同，要求立即实施，并表示可以边建边完善手续。2015年1月，王占领与行政村签订土地租赁合同，租下此废弃窑坑建校。之后，王占领缴纳了耕地占用税等税费，申报了用地及其他手续，陆续投资200多万元，建成了地下一层、地上二层的教学楼、宿舍楼，平整、绿化了校园场地，整治了操场。没想到，王占领的这一公益之举，得到的结果却是2015年9月23日上午三被告以“有人举报非法占用农田搞建筑”为由，采用所谓联合执法的形式，使用挖机等机械，将邻南北路的一栋每层九间共三层的宿舍楼房全部强行拆毁。2015年10月23日上午8点，三被告再次组织百十名社会闲杂人员，对另一栋每层十四间共三层的教学楼及其他建筑全部强行拆毁。经过两次强拆，整个学校全部被夷为平地，校园内水泥路面被挖坏，未使用的钢筋、水泥等建筑材料被毁坏，包工头的大型升降机被挖机毁坏，与学校楼房无关的狗笼子也被挖机拍扁。三被告的非法强拆行为，使王占领遭受的直接损失高达两百三十多万元。特提起诉讼，请求人民法院依法判决确认被告强行扒、拆毁王占领楼房的行为违法，判令被告将王占领楼房恢复原状、赔偿经济损失，并由被告承担诉讼费由。
被告鹿邑县城乡规划局辩称：鹿邑县城乡规划局是在鹿邑县人民政府统一组织下进行的联合执法，鹿邑县城乡规划局不是本案适格被告。请驳回王占领对鹿邑县城乡规划局的起诉。
被告鹿邑县国土资源局辩称：一、被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。鹿邑县国土资源局在执法巡查中发现王占领未经批准占用位于鹿邑县观堂镇白庙行政村西王村北土地进行建设，执法人员当场口头告知王占领立即停止违法占地行为，由于王占领法律意识淡薄，不听执法人员劝阻，仍然继续进行违法建设，鹿邑县国土资源局决定立案查处。鹿邑县国土资源局经调查查明：2015年1月26日王占领与鹿邑县观堂镇白庙行政村签订土地租赁合同，将鹿邑县观堂镇白庙行政村二十亩农用地租用进行非农业建设，租赁期限三十年。经现场勘测丈量王占领建房实际占用土地东西宽53米，南北长67米，面积为3533.3平方米（折合5.3亩），其中基本农田面积1200平方米（折合1.8亩），坑塘（地类编号为114）面积为2333.3平方米（折合3.5亩）。上述事实有询问笔录、现场勘测笔录、违法现场照片、规划认定书、观堂镇土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部）、地类认定书，观堂镇土地利用现状图（2010一2020年）（局部）、鹿邑县观堂、赵村两个乡补充耕地项目现状图、鹿邑县观堂、赵村两个乡补充耕地项目规划图、周口市国土资源局周国土资发（2009）125号文件《周口市国土资源局关于对鹿邑县王皮溜四乡镇、观堂、赵村两乡镇补充耕地项目的验收意见》、调查报告等证据为证。二、被诉行政行为适用法律正确。鹿邑县国土资源局作出行政行为的法律依据包括：《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、第三十一条、第三十四条、第三十六条、第四十三条、第四十四条、第六十一条、第六十三条、第六十六条、第七十六条以及《河南省﹤中华人民共和国土地管理法﹥及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条。三、鹿邑县国土资源局作出行政行为程序合法。鹿邑县国土资源局在作出行政行为时严格按照《中华人民共和国行政处罚法》以及《国土资源行政处罚办法》规定的程序作出的。具体的法定程序包括：（一）受理和立案；（二）调查和处理；（三）告知和听证等；（四）决定和送达；（五）执行；（六）结案。程序的具体规定为《国土资源行政处罚办法》第十一条（制止）、第十二条（立案）、第十三条（指定承办人进行调查取证）、第二十一条（询问）、第二十二条（现场勘测）、第二十四条（制作调查报告）、第二十五条（审理）、第二十七条、第二十八条（制作行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并依法送达）、第二十九条（制作行政处罚决定书，并告知依法复议或者提起行政诉讼的权利）、第三十六条（催告当事人履行处罚决定）、第三十七条（强制执行）。四、王占领的诉讼请求及所根据的事实与理由不能成立。（一）、王占领请求确认强拆行为违法的诉讼请求不应当予以支持，应当依法驳回。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准”，“在土地利用总体规划确定的城市村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”，“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，王占领与鹿邑县观堂镇白庙行政村签订租赁合同，租用鹿邑县观堂镇白庙行政村集体所有的农业用地，未经批准进行非农业建设，且所建房屋占地不符合土地利用总体规划，其行为明显违反上述法律强制性规定，系典型的非法建筑，应当予以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。由于王占领既不申请行政复议也没有提起行政诉讼，在确定的时间内拆除而没有拆除，依法予以强制拆除，系认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，应当驳回王占领请求确认强拆行为违法的诉讼请求。（二）王占领请求赔偿的诉讼请求不应支持，应当判决驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。国家行政赔偿的构成要件共有五个，必须同时具备，缺一不可。这五个要件分别是：第一，致害行为的主体必须是行政机关及其工作人员，以及法定授权或行政委托的组织；第二，致害行为必须是行使行政职权的行为；第三，致害行为必须具有违法性；第四，必须有合法权益受到侵犯并造成损害的事实；第五，致害行为与损害结果之间必须有因果关系。本案中，由于王占领未经批准，违反国家土地管理法律的强制性规定，擅自进行非农业建设，被依法拆除的建筑物系非法建筑，并不是王占领的合法权益受到行政行为的非法侵犯，因此不符合国家赔偿法规定的国家行政赔偿的法定要件。
被告观堂镇人民政府辩称：一、观堂镇人民政府不是本案适格被告。二、王占领的请求得不到法律的支持，因为法律保护的是合法权益。请判决驳回王占领的各项诉讼请求。
经审理查明：王占领系鹿邑县观堂镇白庙行政村西王庄村人。2015年1月26日，王占领作为乙方与白庙行政村作为甲方签订土地租赁合同一份。合同的主要内容是：一、租赁土地的详细情况。甲方将承包经营的鹿邑县观堂镇白庙村二十亩土地的使用权租赁给乙方使用。租赁土地所有权的详细情况：总面积：二十亩；租用地名：白庙行政村废弃砖窑坑（北到北坑边，南到河边，东到二队地边，西到西头坑边）。二、租赁期限为三十年。从2015年1月26日至2045年1月26日。三、租金标准12000元。四、其他事项声明：可挖坑养鱼、办厂等。在租赁期内，甲方不得随意收回土地使用权。五、违约责任。甲、乙双方任何一方不履行协议义务，应承担违约责任，向对方赔偿因违约造成的一切损失。六、争议的解决。甲、乙双方如果履行和解除本协议发生争议，应首先通过友好协商解决。本合同一式三份，具有同等法律效力，甲、乙双方各执一份，其余报有关部门备案核查。2015年3月，王占领开始在该宗土地上动工建设教学楼、宿舍楼等，用于开办学校。
2015年5月8日，鹿邑县国土资源局作出鹿国土资执罚（2015）1244号土地违法案件行政处罚决定书，主要内容是：王占领未经依法批准于2015年4月份在观堂镇白庙行政村西王村北占用土地3533.3平方米（基本农田面积1200平方米、坑塘面积2333.3平方米）用于建学校用于建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十五条的规定。王占领的违法行为属一般。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十三条的规定，决定对王占领处罚如下：一、责令退还非法占用的土地；二、限期拆除在非法占用的土地上的建筑物和其它设施（拆除建筑面积：553平方米），恢复土地原状；三、处以每平方米占地基本农田面积20亩、其它土地每平方米3元的罚款共计30999.9元。
2015年6月13日，河南省国土资源厅接到群众举报，反映鹿邑县观堂镇白庙行政村王文明违法占地建学校问题。河南省国土资源厅于2015年6月16日到实地进行调查核实，认定反映情况属实，并于2015年6月25日向鹿邑县人民政府发出《关于限期整改土地违法行为的函》，要求对王占领、王文明违法占地行为进行立案查处，并坚决拆除违法占用土地上的建筑物和其它设施，恢复土地原状。
2015年6月26日，王占领向鹿邑县地方税务局缴纳一般耕地占用税9999.88元。
2015年9月9日，河南省国土资源厅向鹿邑县国土资源局发出豫国土资执法交字（2015）175号《关于调查核实有关土地问题的函》，要求鹿邑县国土资源局迅速组织人员对群众来信反映王文明涉嫌非法占地30亩建私立学校问题进行核查，如存在违法违规情况要依法依规严肃查处到位。
2015年9月23日、10月23日，鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局、观堂镇人民政府以联合执法的形式，两次对王占领建成的三层楼房进行了共同强制拆除，同时配合参与强制拆除王占领楼房工作的还有鹿邑县公安、消防、医院120等单位。
鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局、观堂镇人民政府共同强制拆除王占领房屋前，没有作出行政强制执行决定书并送达当事人，没有予以公告限期当事人自行拆除。
诉讼中，王占领于2016年2月18日向本院提交一份《关于赔偿问题的说明》，请求本院准许其“就损失赔偿问题以后另案处理”。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，王占领作为鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局、观堂镇人民政府共同拆除建筑物行政行为的相对人，有权提起诉讼。鹿邑县城乡规划局、鹿邑县国土资源局、观堂镇人民政府在没有作出行政强制执行决定书并送达当事人，没有予以公告限期当事人自行拆除的情况下，强制拆除王占领房屋，分别违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、三十八条、四十四条规定，属行政行为违反法定程序，但不具有可撤销内容，应判决确认违法。诉讼中，王占领于2016年2月18日提交一份《关于赔偿问题的说明》，请求本院准许其“就损失赔偿问题以后另案处理”，因此，对王占领要求判令被告将王占领楼房恢复原状、赔偿经济损失的诉讼请求，本案中不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告鹿邑县城乡规划局、被告鹿邑县国土资源局、被告鹿邑县观堂镇人民政府拆除王占领建筑物的行政行为违法。
诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 徐 静
审判员 张传兵
陪审员 王连猛
二〇一六年四月十一日
书记员 王永俊