贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初783号
原告罗永全，男，汉族，19xx年x月xx日生，贵州省长顺县人，住该县，
委托代理人甘立权，系北京市京师律师事务所律师。
被告长顺县人民政府,住所地：长顺县长寨镇；
法定代表人李友军,系该县县长；
法定代表人委托代理人石清松、甘立君，分别系该县政府法制办主任、行政复议科科长；
被告长顺县人民政府委托代理人朱玲青、杨正典，分别系贵州法治时代律师事务所律师、实习律师。
被告长顺县国土资源局，住所地：长顺县长寨镇长发中路，组织机构代码：xxxx；
法定代表人贺太忠，系该局局长；
出庭负责人杨周，系该局副局长；
被告长顺县国土资源局委托代理人黎多忠，系该县不动产登记中心副主任。
原告罗永全诉被告长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）及被告长顺县国土资源局（以下简称长顺县国土局）其他土地行政征收行为行为违法一案，于2017年8月23日向本院提起诉讼，本院于当日受理后依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。并依法组成合议庭于2017年11月16日进行了公开开庭审理。原告罗永全的委托代理人甘立权，被告长顺县政府法定代表人委托代理人石清松、甘立君及被告长顺县政府委托代理人朱玲青、杨正典，被告长顺县国土局副局长杨周及被告长顺县国土局委托代理人黎多忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二被告为实施长顺潮井湿地公园等建设项目，被告长顺县国土资源局先后在2014年11月至2015年6月期间，发布《潮井湿地公园项目征地公告》（第一期、第二期、第三期），征收原告所在长顺县威远镇永增村承包的集体农用地。二被告在发布公告的同时将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积表一并进行公示。并于2015年6月1日发布了《潮井湿地公园项目征地补偿公示》（第二期、第三期），将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地费用发放分户表予以公示。二被告履行上述程序后，将涉及原告被征收（占）承包地予以征收占用。
原告罗永全诉称，其系贵州省长顺县威远镇永增村杨永寨组村民。2015年5月，因潮井湿地公园建设项目，二被告征收其耕地。征地过程中，被告未公布征地批准文件，仅在村里张贴黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》，随后以每亩26300元价格直接在银行给原告设立账户并将征地补偿款直接打到卡里。二被告的上述行为存在以下违法情形：1.在占地过程中，被告未履行土地调查确认、土地征收公告、征地补偿安置方案公告程序，也未听取村民意见，违反法律规定；2.补偿安置标准过低且无法律依据，不能维持被征收人的原有生活水平，严重违反同地同价原则，原告被占土地属于耕地，主要种植水稻，年产值均在3000元以上，属于基本农田，应当按照最高标准补偿，被告以每亩26300元标准进行补偿过低，达不到维持被征收人原有生活水平的要求，且在该建设项目涉及的同一地块，2015年5月发放的征地补偿款的标准为每亩26300元，而2016年1月发放的征地补偿款的标准为每亩为45980元，严重违反同地同价的规定；3.二被告没有对被征收人进行妥善安置，其基本生活无法得到保障，因潮井湿地公园建设项目，原告耕地全部被征收，属于失地农民，但二被告却并没履行社会保障安置职责；4.在未办理土地征收及其他合法用地手续的情况下，强行占用耕地，属典型违法强占。为此，特提起诉讼，请求：1.确认被告按黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》文件以每亩26300元标准对原告进行补偿的行政行为违法；2.确认被告没有征地批文、非法占地的具体行政行为违法。
为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
第一组：土地承包证、存折、户口簿复印件，证明原告的主体资格；
第二组：贵州省国资源土厅信息公开答复书（黔国土资信告字[2016]55号）；贵州省国土资源厅政府信息不存在告知书（黔国土资信告无字[2016]6、7、8、9、10号）；长顺县国土局征地信息公开申请答复告知书（长国土告字[2016]第2号）；黔南州环保局信息公开复函（[2016]第20号）；长顺县住建局信息公开答复。证明：被告未经审批进行征地的行为违法。
被告长顺县政府及长顺县国土局对上述两组证据的共同质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，对其证明目的及关联性不予认可。
被告长顺县政府及长顺县国土局共同辩称：1.原告的起诉已超过起诉期限，应驳回其起诉。2014年6月，被告在原告所承包的土地上预进行土地统一管理的现场发布了《征地预公告》，并将拟使用土地的范围、面积和补偿标准进行公告，已经作出了具体行政行为，且原告对相应的土地面积予以确认，并于2015年4月26日领取了土地补偿款，原告于2016年4月提起征地违法行政诉讼，又于2017年8月15日再次提起非法占地行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，原告最迟应当在领取补偿款之后六个月内提起诉讼。2.被告对原告的土地片区进行公益性项目整治建设，未改变原告土地用途及性质，仍为农用地及集体土地，无须报国务院或贵州省人民政府批准。根据《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》第一条第三款之规定，其组织对规划区域内土地实行统一管理、统一整治、统一种植。为确保原告的利益，其参照征地补偿标准对原告进行补偿并发放相应的补偿款，该行为合法有效。3.被告参照土地征收程序对原告的土地进行公益性项目整治建设时，已严格参照当时执行的黔南府发(2009)31号文件规定标准对原告予以补偿，不存在给原告造成损失和降低其现有生活水平的情形，并履行了社会保障安置职责。综上，被告实施的土地管理行为合法、有效，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告长顺县政府及长顺县国土局在法定举证期限内共同向本院提交了以下证据、依据：
第一组：组织机构代码证及法定代表人身份证明，证明：二被告的主体资格。
第二组：1.国土资规（2015）10号《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》；2.长顺县政府网站对潮井湿地公园介绍。以该组证据证明：依据国土资规（2015）10号文件相关规定该项目为公益性质，在不改变土地用途和土地性质的情况下，其对潮井湿地公园实行统一规划和管理，用地不需要报省政府批准。
第三组:《征地补偿标准》、湿地公园公告及现状图片、《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告》、《征地预公告》、《潮井湿地公园项目征地补偿公示》、《潮井湿地公园项目征地公告》、《征地补偿公示》、面积确认表、征地费用发放分户表。以该组证据共同证明：1.被告已依法参照土地征收程序对潮井湿地公园及温泉开发利用项目进行公示、公告，未改变土地的用途及性质，并依法对原告进行了补偿；2.原告已自愿签字确认领取土地补偿款项，对补偿金额无异议。
第四组：《贵州省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地片区综合地价成果的批复》、《贵州省国土资源厅<省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地片区综合地价成果的批复>的函》及其附件、《黔南州征地统一年产值标准和征地片区综合地价补偿标准》、《黔南州征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的通知》、《黔南州征地统一年产值补偿标准》。以该组证据证明：管理行为发生时，其参照当时有效的征地补偿标准即黔南府发[2009]31号文件对被管理人已进行补偿，未违反法律规定。
第五组：1.《长顺县人民政府办公室关于印发长顺县被征地农民就业和社会保障工作实施方案的通知》；2.《长顺县被征地农民就业和社会保障工作实施方案》；3.《省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》。以该组证据证明：实施管地前已对被管理人进行妥善安置，按照法定标准向被管理人发放补偿款，未给被管理人造成损失，也未降低被管理人的现有生活水平。
针对二被告所举示的上述五组证据，原告质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据中的1号证据真实性认可，其证明目的不认可，认为国土资规（2015）10号文件是2016年开始实施而被告的征地行为是2015年实施，不能适用该文件规定，且二被告亦未按照该文件规定保障原告权利，对该组其他证据的真实性、合法性及证明目的均不予认可；对第三组证据的真实性、合法性及证明目的均不认可；对第四组证据的真实性和合法性无异议，对其关联性及证明目的不予认可；对第五组证据中的1、2号证据的真实性、合法性不予认可，对第3号证据的证明目的不予认可。
上述原、被告所举的证据及本院要求被告补充提交的证据，经审查，客观真实，与本案具有关联性，来源合法，能够印证本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：原告是长顺县威远镇永增村杨永寨组的村民，在该村承包有责任田地。2014年6月3日，长顺县长寨镇人民政府、长顺县威远工业园区管委会、长顺县国土资源局发布征地预公告（第一期），公告载明：因潮井湿地公园建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷增组、大洞口组、杨永寨、窝寨组、茅草冲组等农户承包土地，公布了征收土地的补偿依据及具体标准。之后，被告长顺县国土局分别于2014年11月22日、2015年5月20日发布《潮井湿地公园项目征地公告》（第二期、第三期），该公告载明：“为了改善我县基础设施，根据《中华人民共和国土地管理》、《贵州省土地管理条例》推进潮井湿地公园及温泉开发利用项目，该项目建设需征收威远社区光明十一组、光明十二组、光明六组、光明一组、光明二组、联合三组、联合四组及永增村杨永寨组、格桥冲组、窝寨组、大野毛山组、李家山组部分集体土地，征地面积和四至边界以征地测量为准……”，发布公告的同时，将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、征地面积确认表一并进行公示。2015年6月1日发布《潮井湿地公园项目征地补偿公示》（第二期、第三期），将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、费用发放分户表予以公示。
在上述征地公告发布前后，2014年5月至2015年9月期间，长顺县国土资源局、长寨镇政府先后多次制作了征收涉及土地的征地面积确认表并予以张贴公示，随后参照黔府函（2009）255号《贵州省政府关于对贵州省征地统一年产值标准和综合地价成果的批复》、黔南府发（2009）31号《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》确定的补偿标准制作征地费用发放分户表对涉及农户予以补偿并予以张贴公示。因原告所承包的责任地有部分被列入上述涉案建设项目用地的征地范围内，原告先后在被告制作的《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地面积确认表》上对其被征收土地的面积进行签字确认，并于2015年4月26日在被告制作的《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表（永增社区）》上签字确认相应的征地补偿款项，被告将相应的征地补偿款项打入原告在长顺县农村信用合作联社威远信用社的存折上。并将原告主张权利的涉案土地用于花海项目建设，在土地上修建部分景观及种植花卉等植物。此后，原告认为二被告未获得批准就先行占用其土地的行为违法，遂向本院提起行政诉讼，要求判决支持其如前诉请。诉讼中，经本院释明，原告放弃第一项诉讼请求，并将其第二项诉讼请求明确为要求确认“二被告实施的没有征收土地手续占用其土地的行为违法。”本院当庭予以准许。
另查明，二被告所实施的长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目在报请该县住房和城乡建设局选址时，称为：长顺县潮井湿地公园康体设施项目，后将温泉开发利用项目改为花海项目，但均未按《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理农转用及征收土地审批手续。
此外，原告与案外人作为共同原告曾于2016年4月就被诉行为向本院提起确认违法之诉，本院作出（2016）黔27行初49号行政裁定，认定该案各原告提起的共同诉讼不符合起诉条件，经释明后，裁定驳回该案各原告的起诉。各原告不服该裁定，提起上诉。贵州省高级人民法院于2017年6月23日作出（2017）黔行终499号行政裁定，驳回上诉、维持原裁定。
本院认为：本案争议焦点为：（一）原告的起诉是否超过起诉期限；（二）二被告实施的被诉土地行政征收行为是否合法。
（一）原告的起诉是否超过起诉期限。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，本案中，二被告作出被诉行政行为时，因未告知原告诉权，其起诉期限应从2015年4月26日签字领取涉案土地补偿款之日起计算不超过２年。而原告与案外人曾于2016年4月就本案被诉行为向本院提起确认违法之诉，经本院及贵州省高级人民法院一、二审裁定，以该案各原告提起的共同诉讼不符合起诉条件裁定驳回其起诉。因此，在上述二审裁定生效后就同一被诉行为，原告以其个人名义提起诉讼并未超过上述司法解释规定的两年期限。二被告主张原告超过起诉期限的辩解理由不能成立，本院不予采纳。
（二）二被告实施的被诉土地行政征收行为是否合法
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，即征收土地方案公告、征地、补偿安置方案公告、征地补偿登记“两公告一登记”制度。本案中，二被告所实施的长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目（后改为花海项目），未按《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理农转用及征收土地审批手续，应依法确认为违法。
至于被告辩解涉案潮井湿地公园及温泉开发利用项目（后改为花海项目）属县级重点旅游项目，是公益性项目建设，未改变土地用途及性质，按《国土部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》的相关规定不需要报请农转用及土地征收审批手续的主张。因《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，我国实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地等，而建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括旅游用地等；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，原告等人主张权利的涉案土地原用于农业生产，属于农用地。现二被告将上述土地用于潮井、花海项目建设并修建景观及种植花卉等植物，已经改变上述土地直接用于农业生产的用途。从二被告提交的相关证据表明该项目已由长顺县文体广电旅游局作为康体设施建设项目报经长顺县发展和改革局批准立项，并取得长顺县住房和城乡建设局颁发的建设项目选址意见书，用于县级旅游项目建设。二被告实际也是将该项目用地作为建设项目用地进行审批立项及使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。故该项目用地应依法报请有权机关进行农转用及土地征收审批手续。而《国土部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》是从2015年11月25日公布之日起开始执行，被告实施该项目用地行为初始发生在2014年5月，按法不溯及既往原则，该规范性文件不具有溯及力，不适用于本案。因此，二被告就此项的辩解主张与事实和法律规定不符，本院不予采纳。
综上，原告要求确认被告没有征地批文即非法占地行政行为违法的诉讼请求有相应的事实和法律依据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长顺县人民政府及长顺县国土资源局对原告罗永全所主张权利的涉案土地未经审批即占用行为违法。
一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府及被告长顺县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 刘玉冰
审判员 林顺军
审判员 游昌新
二〇一七年十二月二十六日
书记员 周玉清