广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤民终949号
上诉人（原审原告）：深圳广盛源地产发展有限公司，住所地：广东省深圳市福田区。
法定代表人：范怡新，执行董事、总经理。
委托代理人：钱红骥，北京大成律师事务所律师。
委托代理人：王兴博，北京大成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：深圳市南山区人民政府，住所地：广东省深圳市南山区。
法定代表人：王强，区长。
委托代理人：谢挺，广东国晖律师事务所律师。
委托代理人：陈达，广东星辰律师事务所律师。
上诉人深圳广盛源地产发展有限公司（下称广盛源公司）因与被上诉人深圳市南山区人民政府（下称南山区政府）合同纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法房初字第2号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
广盛源公司向原审法院起诉称：根据深圳市人民政府核发的《房地产证》，广盛源公司是宗地号为T1030013土地的唯一权利人，宗地面积56924.5平方米，土地用途为工业仓储用地，使用年限为50年。该地块上现有各类地面建筑物共计30318.17平方米。T1030013土地及地上建筑物的现状名为海润工业城。2007年9月，为打通创业路工程建设，广盛源公司和南山区政府友好协商，达成如下拆迁安置补偿意向：南山区政府拟参照森帝木业地块回收模式，提前征用海润工业城使用权，将该地块的北片(约占总地块的41％)用于打通创业路工程建设。同时将该地块的南片(约占整个地块的59％)的规划用途由仓储用地变为商业办公性用地+商业用地，然后在深圳市土地交易中心进行公开挂牌出让。南山区政府拟将该地块南片公开挂牌拍卖收入的89.5％用于补偿广盛源公司，拍卖的10.5％收归南山区政府。南山区政府拟同意广盛源公司参与公开竞拍上述土地，并同意广盛源公司免交竞拍保证金。如广盛源公司竞拍到上述土地，同意其分期支付地价款。2008年7月30日，南山区政府向深圳市政府报送《关于海润工业城地块回收问题的请示》，将上述拆迁安置补偿意向报深圳市政府办公厅审批。2008年10月9日，深圳市政府领导在《深圳市人民政府办公厅文件呈批表》上签字同意，该文件呈批表对《关于海润工业城地块回收问题的请示》的拟办意见为：建议同意南山区政府参照森帝木业模式提出的收回海润工业城部分用地，剩余用地公开挂牌出让，土地收益由双方按比例分配的意见，但挂牌出让用地的功能及开发强度应以市规划部门的意见为准。2008年11月28日，原南山区政府双方根据深圳市政府审批意见，签订《协议书》，明确约定：(1)在符合本协议约定的条款和条件的前提下，广盛源公司同意由南山区政府提前征用该土地使用权，其中：海润工业城土地使用权的59.01％，即涵盖33592.7平方米土地的部分，由南山区政府在深圳市土地交易中心按照深圳市相关规定进行公开挂牌出让，在挂牌出让前，公开挂牌出让的土地使用权需同时符合以下条件：1)南山区政府已完成深圳市规划局的相应手续，将该部分土地的规划用途由工业仓储用地变更为商业办公性用地+商业用地；2)该地块的开发强度、用地红线以法定图则(或草案)为准；南山区政府根据广盛源公司设计要求与深圳市规划局协调确定该地块的其他规划指标；3)深圳市国土资源与房产管理局已同意公开挂牌出让的土地使用权的使用期限自重新签订土地使用权出让合同之日起计算；其余40.99％的土地使用权，即涵盖23331.80平方米土地的部分由南山区政府另行处置；(2)补偿方案：1)南山区政府将挂牌出让土地的全部成交款的89.5％作为征用广盛源公司该土地使用权的补偿款，全部补偿给广盛源公司；2)广盛源公司参与对公开挂牌出让的土地使用权的竞拍，南山区政府同意乙方可免交竞拍保证金；3)如广盛源公司作为竞拍人中标，则广盛源公司需将全部成交款项分期汇入深圳市土地交易中心在挂牌出让指定的收款账户，南山区政府在确认广盛源公司分期支付的款项后，根据“收支两条线”的原则，协调督促财政部门分期拨付本协议约定的补偿款给广盛源公司。上述《协议书》签订后，双方积极展开相关工作，已经完成海润工业城土地使用权公开挂牌出让的前期准备工作。但是2012年11月30日，南山区政府指示其下属的深圳市南山区城中村(旧村)改造办公室向广盛源公司发出《关于撤销南山区广盛源海润地块改造事宜协议书的函》。该函称根据市委领导办公会议纪要(深会纪[2012]19号)精神，该地块将调整为教育用地，规划国土部门已经在调整用地功能，并要求南山区政府解除与广盛源公司的协议。广盛源公司立即对此提出书面异议。2012年12月28日，南山区政府正式向广盛源公司发出《关于解除海润地块改造事宜协议书的函》，声称：“根据该片区经济社会发展需要，规划国土部门已对该地块用地功能做出了调整。根据上述情况，由于原协议无法执行，我区决定解除与你公司关于海润地块改造事宜协议书。”广盛源公司当即于2013年1月9日书面指出南山区政府不仅无权解除协议，还应当纠正自己的违约行为，继续履行合同所约定的义务。由于双方于2008年11月28日签订的《协议书》，属于当事人真实意思表示，内容合法，具有法律约束力，故南山区政府无权单方解除《协议书》。南山区政府擅自以通知的形式解除《协议书》，属于严重的违约行为，给广盛源公司造成了巨大损失。因此，广盛源公司不仅有权要求南山区政府继续履行《协议书》，将该《协议书》项下海润工业城土地中的33592.7平方米的规划用途由工业仓储用地变更为商业办公性用地+商业用地，并立即启动该地块的公开挂牌出让程序，还有权要求南山区政府以项目当时可以预见的收益为基数，按照中国人民银行一年期同期贷款利率向广盛源公司赔偿从南山区政府单方解除协议之日起至南山区政府恢复履行协议之日止的损失。广盛源公司为维护自身合法权益，特依法提起诉讼，请贵院依法判决支持广盛源公司的全部诉讼请求。
广盛源公司向原审法院提交了广盛源公司与南山区政府于2008年11月28日签订的《协议书》，协议书约定：鉴于：1、广盛源公司名下“润海工业城”原为重污染的纺织企业，南山区政府为落实市委、市政府有关环保工作要求，改善该区域空气质量，与广盛源公司就企业关停事宜进行了协商。2、2007年以来，南山区政府按照市委、市政府的工作部署，全力推进创业路道路改造工作，以缓解交通拥堵、改善区域环境。其中打通创业路中段，需要征用广盛源公司名下的“海润工业城”（宗地号为T1030013号）。双方经多次协商，达成如下协议条款：一、广盛源公司现合法享有坐落于南山区创业路“润海工业城”共计56924.5平方米的国有土地使用权（宗地号为T1030013号，土地用途为工业仓储用地（现规划用途为商业办公用地+商业用地），土地使用期限至2037年9月28日止，土地上现有各类地面建筑物共计30318.17平方米。2、在符合本协议约定的条款和条件的前提下，广盛源公司同意由南山区政府提前征用该土地使用权，其中：（1）该土地使用权的59.01％，即33592.7平方米，由南山区政府在深圳市土地交易中心按照深圳市相关规定进行公开挂牌出让。在挂牌出让前，公开挂牌出让的土地使用权需同时符合以下条件：1)南山区政府已完成深圳市规划局的相应手续，将该部分土地的规划用途由工业仓储用地变更为商业办公性用地+商业用地；2)该地块的开发强度、用地红线以法定图则(或草案)为准；南山区政府根据广盛源公司设计要求与深圳市规划局协调确定该地块的其他规划指标；3)深圳市国土资源与房产管理局已同意公开挂牌出让的土地使用权的使用期限自重新签订土地使用权出让合同之日起计算；（2）该土地使用权其余的40.99％，即23331.80平方米由南山区政府另行处置；……二、补偿方案：1、南山区政府同意将挂牌出让土地的全部成交款的89.5％作为征用广盛源公司该土地使用权的补偿款，全部补偿给广盛源公司；2、广盛源公司参与对公开挂牌出让的土地使用权的竞拍，南山区政府同意乙方可免交竞拍保证金；3、双方确认，……如广盛源公司作为竞拍人中标，则广盛源公司需将全部成交款项分期汇入深圳市土地交易中心在挂牌出让指定的收款账户，南山区政府在确认广盛源公司分期支付的款项后，根据“收支两条线”的原则，协调督促财政部门分期拨付本协议约定的补偿款给广盛源公司；……6、南山区政府向广盛源公司支付的该补偿款，用于补偿南山区政府提前征用该土地使用权给广盛源公司造成的所有经济损失，包括但不限于该土地使用权剩余年限的权益、商誉丧失、停产导致的利润损失、放弃客户及市场占有率、地面建筑物及机器设备被提前拆除和处理、遣散员工、终止合同等一切直接和间接性损失。广盛源公司在全额收到该补偿款后，不再向南山区政府额外要求赔偿，南山区政府无需对广盛源公司承担任何其他责任。协议还约定了其他内容。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合下列条件：“……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”第一百二十四条规定，对于原告的起诉，依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。本案中，根据广盛源公司起诉的内容可知，广盛源公司是对南山区政府没有履行与其签订的《协议书》内容从而向人民法院提起诉讼，要求南山区政府履行《协议书》约定的义务并赔偿有关损失。从《协议书》的内容看，《协议书》约定的是南山区政府作为人民政府对广盛源公司享有的宗地号为T103—0013号的土地及地上建筑物等进行征收补偿所作的内容，因此，广盛源公司的起诉属于行政诉讼法第十二条规定的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的情况，本案属于行政诉讼，不属于人民法院民事案件的受理范围，对广盛源公司提起的民事诉讼，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第（三）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，裁定驳回广盛源公司的起诉。广盛源公司预交的诉讼费716800元在裁定生效后予以退还。
广盛源公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行审理。主要事实和理由是：2014年12月24日，原审法院立案受理本案。此后，原审法院针对南山区政府的管辖权异议申请，于2015年3月17日作出一审裁定，驳回了管辖权异议申请。南山区政府上诉后，二审法院于2015年6月18日作出终审裁定，驳回了南山区政府的管辖权上诉。之后，本案进入实体审理阶段，原审法院曾通知双方当事人于2015年10月13日、14日进行证据交换、开庭，因广盛源公司此前已针对深圳市规划和国土资源委员会违法调整【南油地区】040216地块法定图则的行为及提前收回海润工业城地块的行为，分别提起两项行政复议，而这两个行政复议案件的审理结果将对本案的审理和判决造成直接影响，广盛源公司遂申请原审法院中止本案审理，原审法院同意取消了原定的证据交换、开庭。但未料到，原审法院于2016年2月24日向上诉人送达原审裁定，依据修改后的自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，认定本案属于行政诉讼受案范围，于是裁定驳回起诉。从上述本案的基本情况可以看出，原审法院立案受理本案时，新的行政诉讼法尚未施行，当时适用的旧的行政诉讼法未将本案中双方当事人之间的《协议书》规定为行政协议，也未规定此种情形属于行政诉讼受案范围，而且司法实践中，此种合同纠纷也往往属于民事诉讼受案范围，因此，本案根本无法被认定属于行政诉讼受案范围。原审法院依据新的行政诉讼法作出原审裁定，严重违反了《中华人民共和国立法法》不溯及既往的规定，破坏了法律的安定性，应当被依法撤销。综上，一审判决适用法律错误，明显违反了《中华人民共和国立法法》第九十三条不溯及既往的规定，严重侵犯了广盛源公司的合法权益，请求支持全部上诉请求。
本院认为，广盛源公司以南山区政府不履行双方于2008年11月28日签订的《协议书》为由，提起本案诉讼，请求判令继续履行《协议书》，并赔偿因迟延履行造成的损失。《协议书》的主要内容为南山区政府提前征用广盛源公司名下的“海润工业城”（宗地号为T1030013号），双方就涉案土地及地上建筑物的征用和补偿方案达成一致协议。因此，本案系广盛源公司认为行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议而引起的纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案属于人民法院行政诉讼受理案件范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼……”的规定，广盛源公司可通过行政诉讼解决争议。由于本案不属于民事诉讼受理案件范围，广盛源公司提起本案诉讼不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九的规定，故原审裁定驳回广盛源公司的起诉正确，本院予以维持。广盛源公司认为本案属于民事诉讼范围的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 詹伟雄
审 判 员 江 萍
代理审判员 符 容
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 阮海锋
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原公司是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的南山区政府；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
……
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。