辽宁省沈阳市沈河区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沈河行初字第89号
原告辽宁功成建筑有限公司，住所地阜新市细河区电工街27号。
法定代表人周超峰，该公司董事长。
委托代理人郭奕新，该公司经理。
委托代理人辛丽宏，该公司法务部经理。
被告辽宁省住房和城乡建设厅，住所地沈阳市和平区太原北街二号。
法定代表人商向东，该厅厅长。
委托代理人刘璇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人徐成高，该厅工作人员。
原告辽宁功成建筑有限公司诉被告辽宁省住房和城乡建设厅履行政府信息更正职责一案，于2015年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月25日公开开庭审理了本案。原告辽宁功成建筑有限公司的法定代表人周超峰及委托代理人郭奕新、辛丽宏，被告辽宁省住房和城乡建设厅的委托代理人刘璇、徐成高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告辽宁功成建筑有限公司诉称，原告在2014年12月1日向辽宁省建设工程造价管理总站提出《政府信息公开申请书》，要求对辽宁省现行的2008年定额人工费指数计算依据予以书面公开，并应纠正以往不准确的信息。省造价总站没有回复，原告于12月26日起诉至皇姑区人民法院，法院在立案审查时对造价总站的诉讼主体资格提出疑问，要求变更为辽宁省住房和城乡建设厅。此后，原告在2015年1月25日向被告递交了《政府信息更正申请书》，辽宁省住房和城乡建设厅于2015年2月9日给予了答复，原告对答复并不满意，认为答复继续定额人工费指数信息的错误，不符合相关规定，体现在以下几个方面：1、答复中的“人工费动态调整指数的调整对象为使用辽宁省2008年计价定额及相关文件进行计价的国有投资或国有投资为主的工程项目”。这是不对的。2011年9月28日，被告联合省财政厅印发《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号），文件中丝毫没有这样的描述，答复缩小了文件调整的对象，试图把原告排除在文件约束的范围之外。答复和文件前后自相矛盾。2、答复和文件完全背离了所援引的国家标准的规定。“下位法”抵触“上位法”。辽住建（2011）380号文件明确是根据国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）相关规定。在《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）第4.1.9条文明确规定：根据我国目前工程建设的实际情况，各省、自治区、直辖市建设行政部门均根据当地劳动行政主管部门的有关规定发布的人工成本信息，对此关系职工切身利益的人工费不宜纳入风险。但是，被告《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）明确：我省规定人工费风险幅度为基期价格的±10%、人工费指数由省建设工程造价管理总站机构按季度发布。自文件发布以来，没有根据当地劳动行政主管部门的有关规定发布人工成本信息。2008年定额人工工日单价分别是：普工40元、技工55元（其中抹灰、装饰65元）。2008年5月15日，省建设工程造价管理总站发文实行动态管理。2010年1月21日发文每定额工日增加5元、2011年1月28日发文每定额工日增加8元，即普工53元、技工68元（其中抹灰、装饰78元）。按照14年第三季度发布的人工费指数是33%计算，也才分别是70.49元、90.44元、103.74元。与当地人力资源和社会保障部门发布的各工种工资指导价、《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》（劳社部发（2008）3号文）、《关于工资总额组成的规定》（国家统计局1990年1号令）、住房和城乡建设部和财政部《建筑安装工程费用项目组成》（建标（2013）44号文）等规定的计算方式不一致，严重低于市场实际，还低于380号文件实施前发布的人工费信息价格。人工费调增部分不计取各项费用，也是没有依据的。因此，是不准确的政府信息，理应依法得到更正。3、争议的焦点在于被告是否执行好：建设行政部门均根据当地劳动行政主管部门的有关规定发布的人工成本信息？当地劳动行政主管部门是有权发布人工工资指导价位及行业人工成本信息的部门，没按劳动部门发布的信息计算，就使答复中的计算方式失去了合法的依据；请求法院在审理过程中依据《行政诉讼法》第五十三条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》法释（2015）9号第二十条和第二十一条规定，对辽住建（2011）380号规范文件的合法性进行审查。我们认为指数严重脱离市场实际，原告有证据来证明。各市完全照搬省站的人工费指数，我们施工合同约定只能按照380号文件第二条的规定，施工企业只能眼睁睁的享受被告的政策性亏损。被告发布的文件规定和授权省建设工程造价管理总站发布的人工费指数信息与《辽宁省建设工程造价管理办法》确立的“合理确定造价、保证工程质量和安全、维护各方合法权益”相违背；加剧了拖欠工程款和农民工工资矛盾的发生、影响了社会的稳定和建筑经济的发展。同时，严重损害了我们施工企业的合法权益，人为的制造了施工企业人工费的严重亏损，理应给予受害方以经济赔偿，原告方将按照《政府信息公开条例》第三十三条和《司法解释》（法释（2011）17号）第一条第五款的相关规定，保留向被告提出经济赔偿的权利。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令492号）、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释（2011）17号）、《中华人民共和国行政诉讼法》（国家主席令第15号）等有关规定，特诉至人民法院，请求：1、判决被告更正以往不准确的人工费指数系数信息；2、判决被告重新公开建设工程人工费造价信息；3、判决被告承担诉讼费用。
原告向本院提供以下证据：1、关于印发《建筑安装工程费用项目组成》的通知，证明人工费定义与内容与劳动部门的一致；2、《关于开展建筑工程实物工程量与建筑工种人工成本信息测算和发布工作的通知》，证明自2007年其开展建筑工程实物工程量与建筑工种人工成本信息的测算和发布工作，不是省住建厅和财政厅发文创造的人工费指数；3、关于发布《辽宁省建设工程造价信息动态管理暂行办法》的通知辽建（2008）147号，证明该文件包含人工成本信息，不是省住建厅和财政厅发文创造的人工费指数；4、《建设工程工程量清单计价规范》，证明各省、自治区、直辖市建设行政主管部门均按照当地劳动行政主管部门的有关规定发布人工成本信息，对此关系职工切身利益的人工费不宜纳入风险，不是省住建厅和财政厅发文创造的人工费指数；5、关于印发《工程建设标准编写规定》的通知建标（2008）182号，证明在第十六条、第九十九条至第一百零五条关于条文说明的规定，描述了条文说明的效力问题；6、《辽宁省建设工程造价管理办法》省长令260号第一条合理确定造价；第七条人工市场价格；第八.三造价机关调整劳务的市场价格，证明不是省住建厅和财政厅发文创造的人工费指数；7、《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》辽住建（2011）380号，证明从10月1日起实行人工费指数，风险系数10%，属于自创，没有法律依据，没有合法来源，对抗上位法，并不是规范国有投资项目；8、《关于发布2011年第四季度建设工程人工费指数的通知》辽建价发（2011）20号，证明根据辽住建（2011）380号文，发布2011年第四季度人工费指数。指数很低违背市场价值、违背有关法律法规规定；9、《关于改进和完善工程计价定额人工单价及人工费调整方法的探讨》，证明仍有一些地区工程造价部门存在定额人工单价及人工费调整不及时、与本地区不协调问题，为进一步改进和完善工程计价人工单价及人工费调整方法，提出建议；10、《崔国杰主任做建设工程造价管理工作报告》，证明定额人工费加了5元和8元每工日；材料信息价格发布很准确，直接作为结算依据；人工费不足、给施工企业造成损失是客观的；11、《范越林副厅长在全省建设工程造价管理工作会议上的讲话》，证明按期向住房和城乡建设部报告省会城市的住宅成本和建设工程人工成本，各市造价管理机构存在着专业管理能力下降的现象。
被告辽宁省住房和城乡建设厅辩称，一、被告具有向社会公开发布造价指数的法定职权。依据国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）3.1.5条和4.2.3条的规定，国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价依据、定额和计价办法是编制清单和招标控制价的依据；《辽宁省建设工程造价管理办法》（人民政府令第260号）第三条第一款“省住房和城乡建设行政主管部门和市、县（含县级市、区，下同）人民政府确定的建设工程造价行政主管部门（以下统称建设工程造价行政主管部门）负责本行政区域内建设工程造价的监督管理工作。”该办法第七条三款，具体规定了人工、材料（设备）和施工机械台班预算价格、指导价格及市场价格和工程造价信息属于计价依据。在第八条一款明确由省建设工程造价行政主管部门按照有关规定组织制定，并向社会公布。《关于重新核定省住房城乡建设厅部分所属事业单位机构编制事项的批复》（辽编办发（2010）69号）第五条，明确省住房城乡建设厅所属的省建设工程造价管理总站具有定期发布工程造价有关信息的工作职责；《关于发布〈辽宁省建设工程造价信息动态管理暂行办法〉的通知》（辽建（2008）147号）第十九条规定“建设工程造价信息由省工程造价管理机构会同省财政厅经济建设处统一管理”。因此，被告具有向社会公开发布人工费调整指数的法定职权。
二、《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）文件的调整对象是全部使用国有资金或国有资金为主的工程建设项目。依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）1.0.3条“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价。”；《关于颁发〈辽宁省建设工程计价依据建筑、装饰装修、安装、市政、园林绿化工程计价定额〉、〈辽宁省建设工程计价依据建设工程费用、机械台班费用、混凝土砂浆配合比标准〉的通知》（辽建发（2007）87号）文件中规定，2008年辽宁省计价定额作为08清单计价规范的补充，调整对象与2008年清单计价规范应当一致，其调整的对象也确定为国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目。作为2008年辽宁省计价依据体系的一部分《关于发布〈辽宁省建设工程造价信息动态管理暂行办法〉的通知》（辽建（2008）147号）文件，第三条也依据2008年辽宁省计价定额之规定，确定其调整对象为国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目。根据当时的市场情况，辽建（2008）147号文件中仅对材料费动态指数调整方式进行了规定，2011年依据我省建筑市场人工费的变化，为解决实际工程问题，被告发布了《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）文件，作为辽建（2008）147号文件的补充和完善，具体规定了2008年计价定额的人工费动态指数调整方式。并从《辽宁工程造价信息》中撤除了人工成本信息的内容。因此，辽住建（2011）380号文件调整对象与辽建（2008）147号文件是一致的，也是确定为国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目。另外，《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）文件中也明确规定，“对2008年《辽宁省建设工程计价定额》中的人工费实行动态管理”。因此，辽住建（2011）380号文件的调整对象与2008年《辽宁省建设工程计价定额》的调整对象是一致的，均为国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目。辽住建（2011）380号文件对非国有投资项目是不具有强制力的行政指导行为。非国有投资项目可自行报价，通过招投标过程确定价格，利用施工合同表达双方意愿。如双方均同意使用管理部门发布的文件，也可参照使用。
三、《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）的正确理解。依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）和《辽宁省建设工程造价管理办法》（人民政府令第260号）等文件起草发布的《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号），其内容并不抵触“上位法”，反而是对上级部门规章、规范的继承和响应。《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）第五条所设定的风险系数是由于建筑产品具有多样性和单件性的特性导致具体工程项目的差异性和具体工程施工企业因级别、管理水平和自身人员素质等因素形成的差异性，并不是原告所诉的企业必须承担的人工费风险。依据辽住建（2011）380号文件的规定，国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目的承包人应在投标阶段可以依照自身情况和工程特点，自行在人工费调整指数的基础上增减风险系数以进行差异化调整，保护自身利益。非国有资金投资应自行约定价格，如双方自愿使用人工费调整指数，也可按发承包双方的意愿，在招投标过程以及施工合同中进行约定。《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）文件是对2008年《辽宁省建设工程计价定额》中的人工费实行动态管理，其调整的是2008年辽宁省计价定额的人工费。依据《关于印发〈建筑安装工程费用项目组成〉的通知》（建标（2003）206号）的规定，人工费=Σ（工日消耗量×日工资单价）。人工费计算公式说明人工费的多少取决于工日消耗量和日工资单价两个指标。二者的乘积汇总才是人工费，仅凭单一日工资单价根本无法证明人工费严重不足。原告试图使用人工日工资单价来说明整体人工费的不足，其所诉指数不准确的事实依据是不成立的。并且，原告所述人工费信息价格，依据《关于发布〈辽宁省建设工程造价信息动态管理暂行办法〉的通知》（辽建（2008）147号）第八条之规定，是建筑劳务价格，是建筑企业支付劳动报酬和调解、处理劳资纠纷的依据，是施工企业内部核算的劳务价格。而辽住建（2011）380号文件调整的是国有资金投资或国有资金为主的工程发承包之间的人工费。第四，依据本答辩状第一条所述内容，被告有权制定工程计价依据、定额和办法。所以被告编制发布了2008年《辽宁省建设工程计价依据建设工程费用标准》。依据《关于印发〈建筑安装工程费用项目组成〉的通知》（建标（2003）206号）和2008年《辽宁省建设工程计价依据建设工程费用标准》的规定，我省2008年计价定额的费用是采用系数计算的方式，是利用人工费与机械费的和作为计算各项费用的计算基数，各项费用体现了社会平均水平。辽住建（2011）380号文件规定人工费动态调整指数调整部分不作为计取各项费用的基数，其主要目的是为保证各项费用的计算基数保持不变，从而保证取费系数稳定。一旦调整部分参与取费计算，那么各项费用的取费基数将不断变化，这样是不符合实际的。
四、《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）是合法有效的。依据本答辩状第一条所述内容，被告具备发布《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）的职权。因辽住建（2011）380号文件调整对象为国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目，因此与省财政厅联合发布，起草程序合法。依据本答辩状第三条所述内容，辽住建（2011）380号文件内容不与现行法律、法规、规章或上级机关的文件抵触，与其他规范性文件相协调。辽住建（2011）380号文件是通过综合测算得出调整指数，反映现阶段社会平均水平。人工费调整指数实行动态调整，按季度发布，改变了以往一年调整一次的做法，更加灵活，符合建筑市场实际情况。设置的工程和企业差异性风险调整系数，具有很强的操作性。因此，《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）具备合法性。
五、完善市场形成工程造价的机制。建设部等六部委联合发布的《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》（建质（2005）119号）文件第七条规定“建立市场形成工程造价机制。构建适应市场经济体制的工程造价管理体系。建立工程造价信息系统，加大对建筑市场计价行为的引导力度，及时发布反映社会平均水平的消耗量标准和价格信息。”以及《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）4.3.1“除本规范强制性规定外，投标价由投标人自主确定，但不得低于成本”；4.4.1“实行招标的工程合同价款应在中标通知书发出之日起30天内，由发承包双方依据招标文件和中标人的投标文件在书面合同中约定。不实行招标的工程合同价款，在发承包双方认可的工程价款基础上，由发承包双方在合同中约定”都明确指出，工程造价应自主确定，通过招投标过程和施工合同的签订，确定双方认可的工程价款。建筑行业正在经历市场化阶段，施工企业应适应市场形成价格的机制，通过有效的招投标过程和施工合同的签订维护自身利益，对非国有投资鼓励其自行报价，由市场形成价格。其次，原告声称“享受政策性亏损”是荒谬的，非国有投资项目依照规定可以自行组价报价，全部造价的形成是发承包双方的自由意愿，通过施工合同确定的。如双方自愿使用文件作为参考，也应依据工程特性和企业能力，调整风险系数，保护自身权益。因此，作为施工企业应该加强自身管理，提高生产效率，利用正当途径维护自身利益，实现持续发展。在市场经济的条件下，企业盈利与亏损都是正常结果，只有提高自身水平，谨慎评估风险，做好施工合同的签订工作，才能维护自身合法权益。依据本答辩状第一、二、三、四条所述内容，《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号）文件是合法有效的，其指导国有投资或国有资金为主建设工程项目也是明确的。文件规定的人工费调整指数是利用统计学原理对全省建筑行业的综合性测算，其发布的调整指数是社会平均水平。由于工程项目的多样性和单一性的特性以及具体施工企业的级别、管理水平和方法的不同，针对具体的工程项目和施工企业会存在差异，但此种误差承包人应该在招投标环节和施工合同中进行调整，以确保自身利益。对于风险的应对，施工企业应保持清醒的头脑，认真评估风险，在招投标过程和施工合同中加以约定和调整。
综上，被告依据法定职责所发布的人工费调整指数不存在信息不准的问题，不需要重新公开建设工程人工费造价信息。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）1.0.3条（强制性条款）；2、《关于颁发〈辽宁省建设工程计价依据建筑、装饰装修、安装、市政、园林绿化工程计价定额〉、〈辽宁省建设工程计价依据建设工程费用、机械台班费用、混凝土砂浆配合比标准〉的通知》（辽建发（2007）87号）；3、《关于发布〈辽宁省建设工程造价信息动态管理暂行办法〉的通知》（辽建（2008）147号）第三条一款，1-3号证据证明辽住建（2011）380号文件的调整对象是国有资金投资或国有资金为主的工程建设项目；4、《辽宁工程造价信息》2011年9月第7期、2011年10月第8期，证明《辽宁工程造价信息》在辽住建（2011）380号文件发布后撤除了人工成本信息；5、《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》（辽住建（2011）380号），证明目的同证据1-3；6、《关于印发〈建筑安装工程费用项目组成〉的通知》（建标（2003）206号），证明人工费是工日消耗量和日工资单价乘积的汇总；7、《辽宁省建设工程计价依据建设工程费用标准》，证明2008年辽宁省计价定额的计价方式；8、《辽宁省建设工程造价管理办法》（人民政府令第260号）第三条一、二款、第七条、第八条一款，证明辽住建（2011）380号文件具有合法性；9、《关于重新核定省住房城乡建设厅部分所属事业单位机构编制事项的批复》（辽编办发（2010）69号）第五条，证明辽住建（2011）380号文件具有合法性；10、建设部等六部委《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》（建质（2005）119号）第七条，证明建筑行业正在经历市场化阶段，工程造价应自主确定，通过招投标过程和施工合同的签订，确定双方认可的工程价款；11、《关于2008年定额人工费及调价和指数偏低的建议-
致省造价总站》（电子邮件），证明原告向造价站提出建议；12、《关于阜新市相关企业〈政府信息公开申请书〉事宜的委托函》，证明造价站委托阜新当地造价站对事情进行调查、了解；13、《关于辽宁功成建筑有限公司〈政府信息公开申请书〉事宜处理情况的汇报》，证明阜新造价站将处理意见汇报省造价站；14、《政府信息更正申请书》，证明原告提出的申请；15、《关于阜新市辽宁功成建筑有限公司〈政府信息更正申请书〉的回复》，证明被告的回复。
本院对上述证据认证如下：原告提供的1-8号证据均系规范性文件，不能作为认定案件事实的证据；原告提供的9-11号证据，本院仅对其真实性予以确认，不能证明被告公开的人工费指数系数信息有误，亦不能证明该政府信息与原告自身相关。被告提供的1-3、5-10号证据均系规范性文件，不能作为认定案件事实的证据；被告提供的4、11-13号证据，本院对其真实性予以确认；被告提供的14、15号证据可以实现其证明目的，本院予以采信。
经审理查明，2015年1月27日，原告辽宁功成建筑有限公司向被告辽宁省住房和建设厅邮寄了政府信息更正申请书并妥投，申请更正（省建设工程造价管理总站以往发布）不准确的人工费指数系数信息。被告于2015年2月9日作出《关于阜新市辽宁功成建筑有限公司﹤政府信息更正申请书﹥的回复》，答复原告我省人工费调整指数的计算方式，并通过邮寄方式将该答复送达原告。原告不服，起诉来院。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”《辽宁省建设工程造价管理办法》第八条“建设工程造价计价依据由省建设工程造价行政主管部门按照有关规定组织制定，并向社会公布。”被告作为省建设工程造价行政主管部门具有向社会公开建设工程造价依据的法定职权。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定：“原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。”本案中，被告作为建设工程造价行政主管部门依据国家标准《建设工程工程量清单计价规范》及其辖区内建筑市场人工费的实际情况，制定建设工程人工费管理办法及公开相关政府信息不违反法律规定。原告要求被告更正政府信息，未能提供该政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据，其要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立，本院不予支持。关于原告要求附带审查《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》辽住建（2011）380号规范性文件问题，本院认为被告及辽宁省财政厅制发的该规范性文件并不违反上位法规定，合法有效。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（五）项之规定，判决如下：
驳回原告辽宁功成建筑有限公司要求被告辽宁省住房和城乡建设厅更正政府信息的诉讼请求。
诉讼费五十元，由原告辽宁功成建筑有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 邹红黎
人民陪审员 李秀荣
人民陪审员 王立东
二〇一五年九月十四日
书 记 员 王寅曦