西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初252号
原告西安市顺亿砂石料厂，住所地：周至县司竹乡红丰村*组。
负责人王亚安,厂长。
委托代理人周发科，西安市顺亿砂石料厂职工。
委托代理人张鹏远，陕西省周至县148法律服务所法律工作者。
被告周至县人民政府，住所地：周至县二曲街道办事处老城东街37号。
法定代表人陈旭辉，县长。
委托代理人师卫宁，周至县人民政府办公室法制外事科科长。
委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
原告西安市顺亿砂石料厂诉被告周至县人民政府联合执法行为违法一案，本院于2016年8月18日立案后，于8月19日向被告周至县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。原告西安市顺亿砂石料厂负责人王亚安及其委托代理人周发科、张鹏远，被告周至县人民政府委托代理人师卫宁、翟社民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年3月21日晚11时许，被告突然组织200多人出动三台挖掘机“联合执法”，将原告正在运行的机器设备砸毁，致原告受到很大的经济损失，后原告数次找被告问其原因，工作人员不是借故推脱就是无人理睬，原告无奈上访，被告迫于巡视组压力，给原告邮寄了一份告知书，后原告向西安市人民政府提起行政复议，西安市人民政府作出不予受理决定，原告又针对不予受理决定提起行政诉讼。现依据《行政诉讼法》相关规定提起诉讼，请求确认被告2014年3月21日晚联合执法行为违法。
原告西安市顺亿砂石料厂向本院提交五组证据,第一组:被告向原告邮寄的告知书、《西安市顺亿沙（砂）石料厂信访案件问题的答复意见》（周信联办字【2014】17号）、邮件及查询单，证明原告收到告知书和【2014】17号文件后原告才知道是周至县政府实施联合执法行为，原告起诉没有超过起诉期限。第二组:邮寄行政复议申请EMS快递单、速递信息查询单，证明原告在起诉期限内主张了自己的权利，没有超过起诉期限。第三组:1、关于周至县政府领导干部行政不作为投诉材料；2、中央巡视组在陕巡视期间接待群众来访登记表；3、行政复议申请书；4、西安市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》（市政复不受字【2015】290号）；5、行政（起）诉状；6、西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00244号行政判决书；7、2015年12月4日行政上诉状；8、陕西省高级人民法院（2016）陕行终90号行政判决书。证明被告作出的联合执法行为违法，没有法律依据和执法依据。第四组:组织机构代码证和营业执照，证明原告的企业是合法注册的企业。第五组:1、委托代扣代缴砂石资源税费协议书；2、现金存款凭证、收款收据；3致全县各砂石开采、运输企业和砂石营运车辆业主的一封信，证明在2012年国土资源局确实向原告下发给了一份停业证明，但是在原告签订委托代扣代缴砂石资源税费协议书和缴纳税费后原告的经营是合法的。
被告周至县人民政府辩称，1、原告的起诉已经超过起诉期限，根据原告所诉，2014年3月21日至2016年8月6日至今已经超过2年零4个半月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项、第二十六条第一款的规定，应当驳回原告的起诉；2、本案在起诉前已作为信访事项处理终结。本案诉前，原告就所诉事项向省委巡视组反映，经转送周至县处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室于2014年11月14日向原告作出信访案件问题的答复意见（周信联办字[2014]17号），其逾期未申请复查，成为该信访事项终结性意见；根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（【2005】行立他字第4号）第二条规定，本案应当不予受理；3、2014年3月21日晚联合执法是原告在信访反映情况中自己陈述的，具体是由被告的职能部门实施执法，被告只是进行督促检查，政府没有执法的权限没有实施具体的联合执法行为，政府只是督促检查，周至县人民政府不是适格被告。故请求法院依法驳回原告的起诉。
被告周至县人民政府向本院提交二组证据，第一组：1、关于周至县政府领导干部行政不作为投诉材料；2、中央巡视组在陕巡视期间接待群众来访登记表；3、行政复议申请书；4、西安市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》（市政复不受字【2015】290号）；5、行政起诉状；6、西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00244号行政判决书；7、行政上诉状；8、陕西省高级人民法院（2016）陕行终90号行政判决书，证明原告的起诉超过法定期限。第二组：1、财政局调查组《关于向顺亿砂石厂信访件反映人反馈调查结果的记录》；2、向反映人王亚安反馈情况时照片；3、财政局调查组《关于第二次与顺亿砂石厂信访件反映人约谈记录》；4、周至县财政局《关于对顺亿砂石厂信访案件调查结论反馈情况及建议》；5、周至县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的《西安市顺亿沙（砂）石料厂信访案件问题的答复意见》（周信联办字【2014】17号）；6、行政赔偿申请（书）；7、告知书；8、周至县人民政府送达回证，证明原告已就本案涉及问题在诉前作为信访事项已经处理终结，不属于行政诉讼受理范围。原告所谓的2014年3月21日晚联合执法实施主体是周至县国土局、水务局，周至县人民政府只是督促检查。
经庭审质证，被告对原告提供五组证据真实性无异议，证明目的不认可，被告认为原告信访时已经知道政府联合执法行为，其反映的问题已经通过信访处理终结，起诉超过起诉期限。
原告对被告提供二组证据的真实性无异议，证明目的不认可，原告认为被告组织的多部门执法行为没有提前通知，原告当时不知道哪个部门执法，后来通过信访才知道是被告组织的联合执法，原告起诉没有超过起诉期限。
当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：因双方当事人对真实性均无异议，故对原告提交的五组证据以及被告提交二组证据的真实性予以确认。
本院依职权调取被告周至县人民政府周政办发【2013】91号文件《周至县人民政府办公室关于成立周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组的通知》，双方当事人对该证据真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明，2013年5月6日，被告周至县人民政府成立周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组，副县长陈顺利任组长，领导小组下设办公室，具体负责领导小组日常事务和全县砂石资源税费征收综合整治工作。2013年5月12日，周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组办公室发布《致全县各砂石开采、运输企业和砂石营运车辆业主的一封信》称：“为了规范砂石资源管理，县政府成立了‘周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组’并下设整治办，抽调水务、国土、国税、地税、财政、公安、交通、安监、监察、检察院等部门共160多人，集中办公，分工协作，专门负责县域内砂石资源税费征收综合整治工作。我们将经常开展宣传教育活动，组织联合执法，采取综合整治措施，建立规范的砂石开采、销售、营运秩序……”。2013年5月22日，周至县人民政府在其门户网站上发布了《周至县人民政府关于开展砂石资源税费征收综合治理的公告》（周政告[2013]5号）第十二条规定，“……以及其他违反法律法规开采砂石资源或偷逃税费行为的，由县整治办会同相关部门依法予以行政处罚；构成犯罪的，移交司法机关处理”。2014年3月21日晚，被告周至县人民政府组织公安、国土、水务等多部门对原告西安市顺亿砂石料厂进行联合执法。原告不服，就联合执法行为进行多次信访。2014年11月14日，周至县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向原告作出《西安市顺亿沙石料厂信访案件问题的答复意见》（周信联办字【2014】17号）作出调查结论：1、顺亿砂石料厂证照手续已经过期失效，属于无证无照经营，该厂存在严重非法采砂行为，还存在严重的偷逃国家税费的违法行为，不属于合法企业；2、2014年3月21日县政府组织的联合执法，依据充分、程序合法到位，群众大力支持。
另查明，2015年7月23日，原告以周至县人民政府为被申请人，向西安市人民政府提出复议申请，请求：1、责令周至县人民政府作出是否赔偿决定，或者确认该行政行为违法；2、责令周至县人民政府补充送达周信联办字[2014]17号文件全部附件及2014年8月8日向顺亿砂石厂宣读的调查报告及附件。西安市人民政府以原告的申请不属于行政复议受案范围为由，于2015年7月29日作出市政复不受字[2015]290号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服遂向西安市中级人民法院提起诉讼，2015年11月27日,西安市中级人民法院作出（2015）西中行初字第00244号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告向陕西省高级人民法院提起上诉，2016年4月21日，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终90号行政判决书，驳回原告上诉，维持原判。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，原告于2015年7月23日以周至县人民政府为被申请人，向西安市人民政府提出复议申请，要求责令周至县人民政府作出是否赔偿决定，或者确认该行政行为违法。后因西安市人民政府作出市政复不受字【2015】290号《不予受理行政复议申请决定书》，原告不服，向西安市中级人民法院、陕西省高级人民法院提起诉讼及上诉。陕西省高级人民法院于2016年4月21日作出（2016）陕行终90号行政判决书，驳回上诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。原告在2015年7月23日至2016年4月21日，因提起行政复议及不服行政复议决定提起的诉讼期间应当予以扣除，故对于被告提出原告于2016年8月18日向本院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。本院认为周至县政府成立了周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组，并下设整治办，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织，行政主体能够以自己的名义实施行政活动。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。故周至县人民政府认为，具体是由被告的职能部门实施执法，被告只是进行督促检查，政府没有执法的权限也没有实施具体的联合执法行为，被告主体不适格的主张，本院不予采纳。本院认为，被告周至县人民政府于2014年3月21日晚，组织公安、国土、水务等多部门对原告西安市顺亿砂石料厂进行联合执法，未提供其行政行为合法的证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告周至县人民政府于2014年3月21日晚对原告西安市顺亿砂石料厂联合执法行为违法。
案件受理费50元（原告已预交），由被告周至县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 张丽华
审判员 陈靖音
审判员 朱爱琳
二〇一六年十一月二十七日
书记员 李 荣