广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初63号
原告怀集县冷坑镇谭福村红林第一经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇谭福村。
负责人李达科，该社社长。
原告怀集县冷坑镇谭福村红林第二经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇谭福村。
负责人李万山，该社社长。
原告怀集县冷坑镇谭福村红旗经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇谭福村。
负责人李清民，该社社长。
原告怀集县冷坑镇谭福村红村经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇谭福村。
负责人李启棠，该社社长。
委托代理人李文修，该社社员。
原告怀集县冷坑镇谭福村红星经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇谭福村。
负责人李荣锦，该社社长。
委托代理人李雄强，该社社员。
原告怀集县冷坑镇谭福村红文经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇谭福村。
负责人李强，该社社长。
上述原告共同委托代理人石循源律师，广东国政律师事务所律师。
被告怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇西区广场一路。
法定代表人申翰杰，职务：县长。
委托代理人黄罗庆，怀集县国土资源管理局工作人员。
委托代理人袁彬，广东洊江律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路**号。
法定代表人陈旭东，市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
第三人怀集县冷坑镇冷坑村第十一经济合作社。住所地：怀集县冷坑镇冷坑村。
负责人李坚平，该社社长。
原告怀集县冷坑镇谭福村红林第一经济合作社、怀集县冷坑镇谭福村红林第二经济合作社、怀集县冷坑镇谭福村红旗经济合作社、怀集县冷坑镇谭福村红村经济合作社、怀集县冷坑镇谭福村红星经济合作社、怀集县冷坑镇谭福村红文经济合作社（以下简称红林一社、红林二社、红旗社、红村社、红星社、红文社）因诉被告怀集县人民政府、被告肇庆市人民政府、第三人怀集县冷坑镇冷坑村第十一经济合作社（以下简称十一社）行政处理及行政复议决定，于2016年9月12日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月12日立案后，依法组成合议庭于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告红林一社社长李达科、红林二社社长李万山、红旗社社长李清民、红村社、红星社委托代理人李雄强、红文社社长李强及共同委托代理人石循源律师，被告肇庆市人民政府的委托代理人欧志兵、江敏，被告怀集县人民政府的委托代理人黄罗庆、袁彬律师，第三人十一社社长李坚平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告怀集县人民政府于2016年4月11日作出怀府裁决[2016]5号《关于“下园”土地权属争议的处理决定》，认为案涉争议土地原属原告方集体所有，因第三人十一社社员李育年户从上世纪六十年代开始至今一直在该地块耕作管理，该社员的耕作使用事实应视为第三人集体行为，故根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，确定案涉争议土地归第三人十一社所有。原告方不服，向被告肇庆市人民政府申请行政复议，被告肇庆市人民政府于2016年8月23日作出肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》，认为被告怀集县人民政府处理主体适格，认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当，予以维持其处理决定。
原告诉称，二被告作出的上述具体行政行为的主要证据不足、事实不清，适用法律错误，应予撤销。理由有：一、二被告作出的处理决定的主要证据不足。1.被告认为“第三人在争议土地上耕作使用超过20年”是事实不清，证据不足。上世纪六十年代“土改”时期，土地是集体所有的，吃大锅饭，公社集体化模式运作土地，根本不存在个人享有土地使用权。七十年代冷坑公社承包争议土地“下园”鱼塘，谭拱大队按60元／年收取租金。八十年代，争议土地及鱼塘收归谭拱片。九十年代谭拱片“理事会”将争议土地及鱼塘化零为整并清理了李育年种植的竹林、芭蕉树等农作物，自此以后便没有人再种植任何农作物了。2009年7月第三人向被告怀集县人民政府申请土地确权。上述事实证实了原告对争议土地享有所有权、使用权和收益权。退一步来讲，李育年自上世纪六十年代始在争议土地上种植蔬果至九十年代，时长30年的耕种时间，但二被告忽视了三个事实：一是“七十年代冷坑公社承包争议土地及鱼塘，谭拱片收租的事实”；二是“八十年代争议土地及鱼塘收归谭拱片的事实”；三是“原告在九十年代曾经要求收回的事实”。这三个事实足以证明争议土地曾经在七十年代至八十年代是归属于原告使用和经营管理并享有收益的；九十年代原告又对第三人的耕种行为提出过阻止和异议，足见第三人连续耕种和使用争议土地超过20年的事实不成立。被告肇庆市人民政府的肇府行复[2015]55号《行政复议决定书》己经阐明“连续使用20年且没有村民（或农民集体）阻止或干涉的情况下才享有所有权”。以上事实证实了李育年虽有使用争议土地，但不是连续使用；更不是没有人阻止或干涉。被告认定了上述事实，但适用的法律依据又与事实相矛盾。2.众多的《询问笔录》中，有的证人证明原告有对争议土地占有、使用、经营管理、收益过；有的证人证明第三人的村民在争议土地种植农作物；“公说公有理，婆说婆有理”。但被告只是采信对第三人有利的证人证言，而没有采信对原告有利的证人证言，这就存在明显不公。原告与第三人均没有土地使用证等书面证据来证实争议土地属谁所有，也没有物证等证据予以证实；被告仅凭第三人一方有利的证言来认定第三人在争议土地有超过20年的耕种和使用期限，显得孤立片面，更显得主观化，缺乏客观公正性。3.二被告作出的处理决定认为李育年自上世纪60年代从谭福村落户至冷坑村的证据缺乏；李育年与李芝英（李芝盟）与李坚平祖孙三代之间的关系证据更是缺乏。综上，二被告作出的处理决定及复议决定的主要证据不足，事实不清，应当予以撤销。二、原告有证据证实争议土地属于原告所有。1.相关人员所在有效证明证实争议土地属原告所有。2.争议土地“下园”是一块塘基地，用来维护鱼塘的地基，与鱼塘是一块整体、是不可分割的土地，鱼塘既然属于原告所有，那么争议土地“下园”也必然属于原告所有。三、二被告作出的处理决定所适用的法律依据错误。二被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条作出处理决定将争议土地“下园”归属第三人所有是适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，行政机关应当依据法律、法规作出具体行政行为，而《确定土地所有权和使用权的若干规定》是部门规章，不属法律、法规的范畴。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条与《中华人民共和国土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”相冲突。二被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出的处理决定已经与上位法《中华人民共和国土地管理法》“农村集体土地所有权长期不变，没有期限”的规定相抵触。四、被告怀集县人民政府的处理决定违反法定程序。被告肇庆市人民政府于2015年9月3日责令被告怀集县人民政府在180天内重新作出处理决定，但被告怀集县人民政府却在2016年4月11日才作出处理决定，明显超过了180天的期限。五、被告怀集县人民政府作出的处理决定明显不当。被告怀集县人民政府对争议土地作出过三次处理决定：第一次2013年将争议土地一分为二，东面地归原告所有，西面地第三人所有；第二次2015年将争议土地也是一分为二，东面地归第三人所有，西面地原告所有；第三次将争议土地全部决定归第三人所有。本案的事实和证据以及适用的法律依据均没有改变，但处理结果却截然不同，无法让人信服。综上，二被告作出的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，结果明显不当。原告起诉请求法院依法判决撤销两被告的行政行为，责令被告怀集县人民政府重新作出具体行政行为，并由二被告承担本案诉讼费。
原告提交7份证据：
1.证明、身份证、户口薄。
2.肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》。
3.怀府裁决[2016]5号决定书。
4.怀府裁决[2013]3号决定书。
5.肇府行复[2015]55号《行政复议决定书》。
6.李之信等人询问笔录。
7.证明。
被告怀集县人民政府答辩称，一、答辩人因原告与本案第三人怀集县冷坑镇冷坑村第十一经济合作社（以下简称第三人）土地权属争议纠纷，作出了怀府裁决[2016]5号《关于“下园”土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）。该决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规和实体处理正确。原告和第三人争议的土地坐落在怀集县冷坑镇冷坑粮所左侧村道侧。地块土名“下园”，四至：东至鱼塘守鱼厂棚，南至塘边，西至小路，北至大路边，面积202平方米。现争议地块周边土地及多张鱼塘，“土改”、“体制下放”期间均由谭拱片村民、集体耕作管理。六十年代间，冷坑村民李育年（原籍谭福人、后落籍冷坑村，现为第三人社员）在争议土地上开荒种植蔬菜等农作物和竹、果、蕉等树苗，并逐步扩大种植面积，历经子孙三代耕作，竹、果树成林，菜地也成围园。七十年代间，“下园”的鱼塘由冷坑公社属下鱼苗场承租，原谭拱大队按60元／年额度收取“塘租”。八十年代初，冷坑公社鱼苗场解散，鱼塘由谭拱片收归管理。实行土地“家庭承包责任制”后，李育年一家人仍在其“下园”地块上继续耕作，也未有村民和集体阻止和干涉。九十年代初，谭拱片“理事会”决定把“下园”多张小鱼塘整合成一张大鱼塘。整合施工期间，谭拱片“理事会”成员带领部分村民砍伐李育年在“下园”地块内种植的大部分竹、果和蕉树等作物，声称要收回此地块归谭拱片集体所有，并引发双方争议。争议发生后，李育年一家人仍继续在该“园地”上耕作。2009年7月，李育年的后人李芝英、林小兰在该地块上修筑长13.5米的混凝土结构楼房基础，并向国土部门提出建房用地申请。期间先后多次受到谭拱片部分村民的阻止、干涉，从而引发“下园”土地权属争议，双方矛盾也日益加深。经冷坑镇有关部门多次调解，未果。2011年8月18日，冷坑村第十一经济合作社向国土部门提出土地确权申请，请求将该地块权属确定归其社集体所有。答辩人根据上述查询的事实，组织双方当事人进行调解，但调解未果，依法作出了怀府裁决[2016]5号处理决定。该处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规和实体处理正确。二、肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]43号《行政复议决定》是正确的。原告不服本府作出的《处理决定》，向肇庆市人民政府提
出行政复议申请。肇庆市人民政府受理后，依法进行审查。由于本府作出的《处理决定》主体适格，认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当，肇庆市人民政府依法予以维持。肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]43号行政复议决定是正确的。三、原告的诉求于法律无据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。经答辩人查实，原告主张争议土地属其所有缺乏事实根据。答辩人依法不支持其主张于事实、于法律有据。现原告提起诉讼，请人民法院驳回其诉讼请求。综上所述，本府作出的怀府裁决[2016]5号处理决定和肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]43号行政复议决定是正确的。原告的诉求于事实、于法律无据。据此，请肇庆市中级人民法院依法维持怀府裁决[2016]5号处理决定和肇府行复[2016]43号行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县人民政府提交了两组共26份证据：
第一组证据：
1.反映李红星占用土地信访件。
2.李芝英申请确权土地权属信访件。
3.图纸、相片。
4.《冷坑村第十一经济合作社申请确认权属的答复》。
5.答辩状。
6.信函及相关证明书。
7.通知。
8.相片。
9.土地权属调研会议记录。
10.图纸。
11.办案笔录。
12.关于“下园”土地权属争议处理决定书。
13.关于更正怀府裁决[2013]3号笔误的决定及回执。
14.六袍经济社办理登记及注销土地权证资料。
15.《调查报告》。
16.送达回证。
第二组证据：
1.肇庆市人民政府行政复议决定书、通知书。
2.行政复议申请书、行政复议答复书。
3.肇庆市人民政府委托送达书。
4.怀集县人民政府处理决定。
5.怀集县人民政府笔误的决定、现场图。
6.询问笔录。
7.调查、询问笔录。
8.怀集县国土资源局通知、送达回证。
9.肇庆市人民政府送达回证。
10.怀集县国土资源局送达回证。
11.怀集县国土资源局通知、送达回证。
12.调解笔录、询问笔录。
13.处理决定、复议决定、法律法规。
被告肇庆市人民政府答辩称，一、答辩人作出肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”谭福六社以怀集县人民政府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到谭福六社的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》程序合法。谭福六社对怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）作出怀府裁决[2016]5号《关于“下园”土地权属争议的处理决定》的具体行政行为不服，于2016年6月22日向答辩人申请行政复议，答辩人依法受理。答辩人行政复议机构于2016年6月27日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》，另委托怀集县政府向怀集县冷坑镇冷坑村第十一经济合作社（以下简称冷坑第十一社）送达《第三人参加行政复议通知书》。怀集县政府于2016年7月7日向本机关提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。冷坑第十一社亦向本机关提交了书面意见。经延期，答辩人于2016年8月23日作出肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2016年8月30日将行政复议决定书送达到谭福六社。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。怀府裁决[2016]5号《关于“下园”土地权属争议的处理决定》所查明的事实，有相关证据材料予以佐证，答辩人对此予以确认。另查明，上世纪五十年代，当时是谭福籍的李育年曾在争议地开荒耕种。根据查明的事实，答辩人认为《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，怀集县政府对本案土地权属争议在调解无果后作出处理决定，是履行职责的行为，主体适格。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，怀集县政府查明李育年户从上世纪六十年代落户冷坑大队第十一生产队之后，一直在该争议地块耕作管理，至2011年发生案涉土地争议向怀集县政府提出书面申请时，已耕作管理使用超过二十年，并认为李育年子孙三代人在该争议地块上的耕作和使用事实，应视为其所在经济社的集体行为。怀集县政府根据上述事实并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条作出将争议地块确权给冷坑村第十一社的处理决定，认定主要事实清楚，适用依据正确。《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”在上世纪五十年代，涉案争议地曾由当时属谭福籍的李育年耕作，怀集县政府认为争议地块“原为谭拱片属下集体所有”，但有李育年子孙三代在该地块上耕作和使用已长达五十多年且李育年户至今仍在使用争议地块的事实，其基此作出的处理决定符合上述规定的“尊重历史，照顾现实”的原则，并无不当。谭福六社在行政复议期间提交的李洪万证词不足以证明该地块属谭福六社农民集体所有，谭福六社提出争议地归其六社所有的主张，应不予支持。综上，怀集县政府作出的“涉案处理决定”的具体行政行为主体适格，认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。因此，答辩人作出维持怀府裁决[2016]5号《关于“下园”土地权属争议的处理决定》的行政复议决定。综上，答辩人作出肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市人民政府提交了8份证据：
1.行政复议决定书。
2.原告提交的行政复议申请材料。
3.邮政快递单。
4.行政复议答复书及证据清单、邮政快递单及查询结果。
5.冷坑村第十一经济合作社的书面意见。
6.行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书、延期通知书。
7.送达回证、邮政快递单。
8.法律依据。
第三人十一社答辩称，一、二被告所作具体行政行为事实清楚、证据充分、适用依据正确、处理恰当。1.原告的陈述观点是歪曲事实的、客观的、片面的，又离开历史事实、又脱离现实、不合理、不合法。原告行为明显不当。原告肯定争议地是原告集体的，第三人敢问原告村民怎解释放任第三人村民在争议地耕作使用管理五十多年的历史事实呢？而原告为什么荒弃争议地五十多年呢？根据《中华人民共和国土地管理法》第四章第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。原告行为是明显的违法行为。到现在又要提出将争议地收归原告集体所有，符合现行的土地法律、法规、规章吗？符合情理吗？争议地从历史以来都是无人闻的荒地、烂泥地，一直以来原告集体村民都应该向本地相关职能部门投诉或报案，事实上无任何的投诉或报案的最终事实。第三人村民在争议地耕作使用管理历来没有受到当地政府相关职能部门干涉或制止。第三人村民在争议地耕作使用管理五十多年完全是合法的。倘若争议地收归原告集体所有，与《中华人民共和国宪法》第六条相抵触，那么《中华人民共和国土地管理法》将会失去立法目的和立法精神，最后导致犯罪行为。总的来说，原告的行为是明显不当的。2.原告在怀府裁决[2013]3号裁决书中声称第三人村民李育年（己故）自己将果树砍掉的事实，到怀府裁决[2016]5号裁决书中，原告公开承认带领村民将第三人村民李育年的竹子、果树、蕉树等农作物砍掉的违法事实，原告行为是明显的扭曲事实的行为，原告集体村民砍伐李育年在争议地的竹子、果树、蕉树等农作物己构成严重抢劫、侵占的违法事实，原告居然作为事实证据。根据证据三性（合法性、客观性、关联性）原则，原告的事实证据不具有合法性，具有明显不当。原告集体并无对该争议地到怀集县人民政府部门登记造册，确认所有权。原告砍第三人的果树、农作物的事实证明是违法的，原告歪曲事实，弄虚作假诽谤第三人村民李育年自己将果树砍掉更加违法。3.争议地从六十年代开始就是第三人村民开荒耕作、使用、管理在先，后到公社鱼苗场，粮所水井。无论是土改时候或者到分田到户的时代，争议地由始至终都无分到原告集体某个组或某个村民的历史事实。争议地的使用依然是第三人，直到现在都是第三人在争议地耕作使用管理的历史事实，历经第三人村民祖孙三代人在争议地耕作使用管理的历史事实。原告行为是明显不当的。二、二被告作出的处理决定证据充分。被告怀集县人民政府在调查过程中对相关人员的询问笔录，调查笔录均证实第三人在争议上耕种使用管理超过20年的最终历事实。三、二被告作出的处理决定适用法律依据正确。二被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款规定和《确定土地所有权和使用权的若干规定》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条第（二项）之规定。四、根据规定，土地改革时，分给农民并颁发了土地所有证的土地属农民集体所有；村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权；确定的农民集体土地所有权，由于村，队，社，场外合并或分割管理体制的变化，引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权；农民集体连续使用其它农民集体所有的土地己满20年的，应视为现使用者所有。争议地历来都是第三人村民长期耕种使用管理的事实。五、根据行政诉讼法规定，原告提出权属主张没有事实依据，明显不当，理应驳回原告诉讼请求。
第三人十一社提交4份证据。
1.怀府裁决[2016]5号处理决定。
2.怀府裁决[2013]3号处理决定。
3.调查笔录三份。
4.询问笔录伍份。
经过庭审质证，被告怀集县人民政府对原告提供的证据1三性无异议；对证据2、3、4、5、6三性无异议，但认为原告上述证据的证明内容不当；对原告的证据7，该证据是原告自述，不认可其三性。被告肇庆市人民政府对原告提供的证据1、2、3、4、5、6三性无异议，但认为证据6的证明内容不当，有关笔录不能证明争议土地属原告所有，对证据7关联性有异议，是在复议之后才提交的证据。第三人十一社同意被告怀集县人民政府、肇庆市人民政府的质证意见。
原告对被告怀集县人民政府的证据质证意见如下：证据目录一：证据1无异议；证据2中的第12、13、14页证据是第三人自己所作，证明内容不可信；对证据3三性无异议；证据4-8的三性无异议；证据9、10三性无异议；对证据11中的53-58、61-63页有异议，认为该询问笔录不可信，其他无异议；对证据12、13的合法性有异议，真实性、关联性无异议。证据目录二：证据1的真实性、关联性没有异议，合法性有异议；证据2、3三性无异议；证据4合法性有异议；证据5合法性无异议；证据6中的中21-27页三性有异议，不认可该证据；第28-30页证据无异议；31-33页证据有异议；第34-37页证据不合法，不予认可；38-40页没有异议；第41-45页是不合法，不予认可；第46-52页没有异议；第53、54页不予认可；第58-63页证据证明案涉土地是原告所有；证据8、9、10、11、12没有异议；证据13的处理决定的合法性有异议，真实性、关联性没有异议，其中的法律法规节选不予质证。被告肇庆市人民政府及第三人十一社对被告怀集县人民政府的证据没有异议。
原告对被告肇庆市人民政府证据1的真实性关联性无异议，合法性有异议；证据2、3无异议；证据4为被告怀集县人民政府提交的证据，与对怀集县人民政府的证据的质证意见一致；不予认可证据5；对证据6、7的三性无异议；证据8为法律法规节选，不予质证。被告怀集县人民政府及第三人十一社对被告肇庆市人民政府的证据没有异议。
原告对第三人十一社的证据1、2的真实性、关联性无异议，但不认可其合法性，该处理决定及复议决定是错误的；对于第三人十一社提交的调查笔录和询问笔录不予认可其效力。二被告对第三人十一社的证据没有异议。
根据庭审质证，对当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实异议的证据，本院认定为有效证据。
经审理查明：争议土地位于怀集县冷坑镇冷坑粮所左面村道侧，惯称“下园”，四至：东至鱼塘守鱼厂栅，南至塘边，西至小路，北至大路边，面积202平方米，土地现状为部分闲置，部分修建建筑基础。争议土地及周边土地均原属原告方集体所有，争议土地外的周边土地至今一直由原告方社员及集体经营管理，原告方原社员李育年在上世纪五、六十年代在争议土地上进行耕作，虽李育年户后迁移户籍至第三人十一社处，但李育年户一直在争议土地上进行经营管理至发生争议。上世纪90年代原告方曾向李育年户提出收回争议土地，及至2009年期间李育年后人在争议土地进行修建建筑基础再次引发争议，案经当地政府相关职能部门调处无果，由第三人十一社于2011年提出确权申请，并由被告怀集县人民政府进行确权处理。被告怀集县人民政府于2013年、2015年对案涉土地权属争议作出的处理决定对争议土地进行均分的处理均被被告肇庆市人民政府复议撤销，被告怀集县人民政府于2016年4月11日第三次作出案涉处理决定并将争议土地确权给第三人十一社所有并经被告肇庆市人民政府于2016年8月23日作出复议决定予以维持。现原告方不服上述处理决定及复议决定，向本院提起诉讼。
本院认为，被告肇庆市人民政府复议维持了怀集县人民政府作出的怀府裁决[2016]5号处理决定的处理结果，本案主要审查怀集县人民政府作出的怀府裁决[2016]5号处理决定认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，程序是否合法及肇庆市人民政府复议程序是否合法的问题。被告肇庆市人民政府系怀集县人民政府的上级行政机关，是本案适格复议机关，其诉讼主体适格。被告肇庆市人民政府受理原告的复议申请后，期限内向复议被申请人、第三人发出参加复议通知书、举证通知书，并收集当事人提交的证据材料，被告肇庆市人民政府组织各方当事人进行听证，经审查，于2016年8月23日作出案涉肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》并送达给当事人，被告肇庆市人民政府的复议程序合法。
对于被告怀集县人民政府的处理程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”怀集县人民政府作出案涉怀府裁决[2016]5号处理决定主体适格，而怀集县国土资源局作为当地的土地管理部门具体负责对本案纠纷进行调处的行为适当。第三人十一社提出确权申请后，调处部门立案受理本案土地争议纠纷后，展开社会调查及取证工作，在调解无果的情况下，根据本案证据作出案涉确权处理决定并送达当事人，怀集县人民政府的处理程序符合规定。
对于被告怀集县人民政府认定事实及实体处理是否正确的问题。本案争议的主要焦点是李育年户对争议土地的经营管理行为是否可认定为第三人十一社集体使用行为。经查明，争议土地原属原告方集体所有，相关集体并无领取争议土地的权属证件。李育年户虽然在上世纪五、六十年代开始对争议土地进行管业至今长达五十多年，但并无证据证实第三人十一社以集体名义向李育年户分配该地块或对该土地进行管理的事实。因此，现有证据显示李育年户对争议土地的管业行为是自发性行为，该行为并不足以认定为第三人十一社的集体行为。故，被告怀集县人民政府及肇庆市人民政府认为李育年户对争议土地的使用行为应视为第三人十一社的集体行为的认定不当。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，被告怀集县人民政府以第三人十一社实际使用争议土地超过二十年为由将该土地权属全部确权给第三人十一社的处理依据不足，该处理结果明显不当。
综上所述，被告怀集县人民政府作出的[2016]5号处理决定认定事实错误、证据不足、适用依据不当，作出的处理决定错误；故，被告肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》虽然程序正当但维持被告怀集县人民政府作出的行政行为的处理结果错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告怀集县人民政府作出的[2016]5号《关于“下园”土地权属争议的处理决定》及肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]43号《行政复议决定书》的具体行政行为，并责令被告怀集县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告怀集县人民政府、肇庆市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年二月十七日
书 记 员 何剑锋