四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终475号
上诉人（原审原告）陶玉芳，女，汉族，生于1957年8月3日，住遂宁市安居区。
委托代理人李民洪，四川陈理律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：遂宁市东平大道河东行政大楼。
法定代表人杨自力，市长。
委托代理人邓建华，遂宁市人民政府法制办公室公职律师。
委托代理人李中强，遂宁市人民政府法制办公室复议科干部。
原审第三人遂宁市安居区人民政府。住所地：遂宁市安居区行政服务小区。
法定代表人管昭，区长。
委托代理人冉光培，遂宁市安居区人民政府法制办公室主任。
委托代理人谭伦全，遂宁市安居区法律援助中心律师。
原审第三人冯中华，男，汉族，生于1976年10月9日，住遂宁市船山区。
委托代理人付尚学，四川浩典律师事务所律师。
原审第三人遂宁市安居区安居镇人民政府。住所地：安居区梧桐路。
法定代表人闫冰，镇长。
委托代理人唐毅，遂宁市安居区安居法律服务所法律工作者。
上诉人陶玉芳因诉被上诉人遂宁市人民政府，原审第三人遂宁市安居区人民政府、冯中华、遂宁市安居区安居镇人民政府行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2015）遂中行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。陶玉芳、冯中华及其委托代理人，遂宁市人民政府、遂宁市安居区人民政府、遂宁市安居区安居镇人民政府的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，冯中华系原遂区集建（1992）字第1729号集体土地建设用地使用证载明的土地使用权人。2006年7月7日，遂宁市安居区安居镇人民政府（以下简称安居镇政府）出具证明，称涉案土地的使用权证“原证丢失”，使用权为陶玉芬。同日，遂宁市安居区人民政府（以下简称安居区政府）颁发遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证，将位于安居镇书院沟村2社、地号为安居-2-2-74的土地使用权人登记为陶玉芳。冯中华不服，向遂宁市安居区人民法院提起行政诉讼，请求确认安居区政府的变更登记行为违法、无效，并撤销安居区政府颁发的遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证。遂宁市安居区人民法院作出（2015）安居行初字第1号行政裁定，以安居镇政府出具的证明具有确权属性，冯中华应当先申请行政复议为由，裁定驳回冯中华的起诉。2015年7月，冯中华向遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）申请行政复议，请求确认安居区政府的变更登记行为违法；撤销安居镇政府出具的证明。遂宁市政府受理后，认为安居区政府土地登记行为的证据不足，程序不合法，作出遂府复（2015）11号行政复议决定，撤销安居区政府2006年10月28日颁发的遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证。陶玉芳不服，提起行政诉讼，称冯中华申请行政复议事项已经人民法院处理，遂宁市政府受理冯中华再以同一事实提起的行政复议，不符合行政复议的受理原则；涉案的集体土地使用证已被安居区政府注销，遂宁市政府再撤销该集体土地使用证严重违背行政复议原则。请求确认遂宁市政府受理冯中华提出的行政复议申请的行为违法；撤销遂宁市政府作出的遂府复[2015]11号行政复议决定；诉讼费用由遂宁市政府负担。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”的规定，冯中华提出撤销安居区人民政府2006年集体土地使用权登记行为的行政复议申请请求事项属于行政复议受案范围，遂宁市政府受理冯中华提出的行政复议申请的行为并无不当。遂宁市政府受理该复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查”的规定，依法进行了复议，认为安居区政府仅凭安居镇政府出具的证明，作为颁发集体土地使用证的凭证，而无其他证据证明安居区政府在颁证前进行了其他调查，安居区政府的土地登记行为证据不足、程序违法。遂宁市政府作出的遂府复（2015）11号行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、复议程序合法，应予维持。陶玉芳的诉讼请求，与查明的事实不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告陶玉芳的诉讼请求。案件受理费50元，由陶玉芳负担。
上诉人陶玉芳上诉称，涉案的两份集体土地建设用地使用证已被注销；冯中华不服涉案集体土地使用权的登记行为已向安居区法院提起行政诉讼，法院已裁定驳回冯中华的起诉，该裁定已生效，冯中华无权再申请行政复议，遂宁市政府亦无权受理冯中华提出的行政复议申请。原判决认定事实不清，适用法律错误，严重违反法定程序，请求撤销原判决、复议决定，确认遂宁市政府受理冯中华提出的行政复议申请的行为违法。
被上诉人遂宁市政府答辩称，原判决认定事实清楚，适用法
律、法规正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判决。
原审第三人安居区政府答辩称，遂宁市政府的行政复议决定和原判决在程序上和实体处理上错误，应予撤销。
原审第三人冯中华答辩称，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判决。
原审第三人安居镇政府答辩称，安居镇政府出具证明前进行了调查核实，安居镇政府不知道原遂宁市市中区人民政府已于1992年向冯中华颁发集体土地所有权证。
本院经审理查明的事实除安居镇政府出具的证明内容及安居区政府颁发遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证的时间外，与原判决查明的事实一致。另查明,2006年7月7日，安居镇政府出具证明,主要内容为“户主陶玉芬(指陶玉芳)在安居镇书院沟村2组有石木结构房屋44.4平方米，原证遗失”。2006年10月28日,安居区政府颁发遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证。2013年，安居区政府发布通告，要求辖区内的集体建设用地权利人限期持原土地使用证换领新土地使用证，原土地使用证终止法律效力。
本院认为，《中华人民共和国行政复议》第六条第(十一)项规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：......(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，第十三条第一款规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。本案中，冯中华认为安居区政府颁发遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证，将涉案的土地使用权登记在陶玉芳名下的行为侵犯了其对该土地依法享有的使用权，向遂宁市政府申请行政复议，其行政复议申请符合行政复议法规定的受案范围。虽然冯中华在提起行政复议之前就同一事实向人民法院提起过行政诉讼，但人民法院受理后，以冯中华应先向行政机关申请复议，冯中华的起诉不符合行政诉讼的起诉条件为由，裁定驳回了冯中华的起诉，因此冯中华的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定的人民法院已经依法受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼，公民、法人或者其他组织不得再申请行政复议的情形。同时，安居区政府发布的通告内容是对原集体土地使用权证的换证，而非对原集体土地使用权的重新确权，该换证通告并不直接导致原集体建设用地使用权的变更。因此，遂宁市政府受理冯中华的行政复议申请符合法律规定。陶玉芳上诉所提遂宁市政府受理冯中华以相同事实提起行政诉讼后，又再提起行政复议申请违法及遂宁市政府撤销在行政复议前已被注销的集体土地使用证违背行政复议原则的理由，不能成立，依法不予支持。安居镇政府出具的证明说明涉案房屋所有权和土地使用权已经登记颁证，只是陶玉芳持有的权利证书遗失，陶玉芳可向土地登记机关申请补办土地使用权证，但安居区政府仅根据安居镇政府出具的“遗失证明”即向陶玉芳颁发了涉案的第114498号集体土地使用权证，其颁证行为的证据不足，程序违法。因此，原审判决维持遂府复（2015）11号行政复议决定书，驳回陶玉芳的诉讼请求正确。陶玉芳上诉请求撤销原审判决、行政复议决定的意见，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陶玉芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 庆
代理审判员 牟 琼
代理审判员 王代伍
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 王 耸