江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行终41号
上诉人（原审原告）吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道龙山村委会住仁山村第七小组。
诉讼代表人周贱云，该村村民代表。
被上诉人（原审被告）吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会。
法定代表人邓淑斌，该管委会主任。
被上诉人（原审被告）吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道办事处。
法定代表人梁靓，主任。
两被上诉人共同委托代理人陈小华，金鸡湖街道办工作人员。邱德可，江西秉志律师事务所律师。
上诉人吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道龙山村委会住仁山村第七小组(以下简称住仁山七组)因诉吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会（以下简称井开区管委会）、吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道办事处（以下简称金鸡湖街道办）征用土地补偿协议一案，不服吉安市中级人民法院作出的（2016）赣08行初第25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，2014年9月6日，金鸡湖街道筹建办（甲方）因铺设污水管网工程需要临时占用吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道龙山村委会住仁山村民小组（以下××仁山村小组,乙方）的部分土地进行施工，双方签订了一份《协议书》。约定：1、临时占用土地按照3000元/亩的价格进行一次性补偿，占地范围按照实际丈量为准，并且在用地前一次性拨付至村小组账上；2、临时用地上的青苗补偿筹建办按照补偿标准一次性拨付给乙方，由乙方负责发放；3、临时用地上林木由乙方在甲方规定的时间内砍伐到位，甲方负责办好砍伐手续，其可发生的费用由甲方承担；4、临时占地费拨付至村小组后，乙方有责任和义务确保污水管网工程的顺利施工；5、待污水管网工程结束后，甲方督促施工方帮助乙方复耕，复耕工程由乙方具体实施，复垦费用由建设方负责。6组耕地另行商议（未征耕地）等。2014年9月12日，金鸡湖街道筹建办（甲方）与住仁山六、七组集体签订了1份《井开区征地附着物、构筑物补偿签证单》。载明：1、甲方征用乙方位于污水管网国道以南段集体林地的土地，该范围内有风景树：樟树大24棵×100元/棵=2400元，樟树小70棵×60元/棵=4200元，茶树2亩×3000元/亩=6000元，湿地松19.37亩×830元/亩=16077元,补偿费为28677元；构筑物（水井、砖瓦窑、晒场、粪窑等）木材评估价：19方×420元/方=7980元，临时占地：19.37亩×3000元/亩=58110元，补偿费为66090元，合计补偿金额为94767元；2、乙方同意在本签证单签订之日起7日内将该附着物、构筑物全部处理完毕，否则不予补偿，且甲方有权强制处置等。2014年9月15日，金鸡湖街道筹建办将上述签证单确定的94767元补偿款转账至周全××（会计）××邮政储蓄银行吉安县支行账户。2014年9月29日，金鸡湖街道筹建办（甲方）又与住仁山六组（乙方）签订《井开区征地附着物、构筑物补偿签证单》，载明：甲方征用乙方位于污水管网国道以南段（住仁山6组果园处）的土地，该范围内有：1、临时占地3000元/亩×7.17亩=21510元，菜园0.2亩×500元/亩=100元，大杂树59×60元/棵=3540元，小杂树76棵×40元/棵=3040元，水塘3.7亩×500元/亩=1850元，风景树大樟树24棵×100元/棵=2400元，小樟树47棵×60元/棵=2820元等，合计补偿金额为51595元等；2、乙方同意在本签证单签订之日起7日内将该附着物、构筑物全部处理完毕，否则不予补偿，且甲方有权强制处置等。2014年9月30日，金鸡湖街道筹建办将上述签证单确定的51595元补偿款转账至卢颂卿中国建设银行吉安高新支行账户，且该补偿款已按照公示表中公示的补偿明细表发放至村民个人。2016年4月28日，仁山六组、七组以井开区管委会和金鸡湖街道办未按照《协议书》第3点、第5点的约定，办理樟树砍伐手续和对土地进行复耕，构成违约为由，提起行政诉讼，请求判令被告赔偿165棵樟树的经济损失74.25万元和复耕补种樟树费231万元。诉讼中，井开区管委会委托吉安鹭洲司法鉴定中心对污水管网铺设的国道南段集体林地的复垦情况进行鉴定，该司法鉴定中心于2016年10月15日出具了吉鹭洲司法鉴【2016】字第117号《林地恢复司法鉴定意见书》，鉴定结论为：污水管网铺设的国道南段委托鉴定范围内集体林地已进行复垦，复垦后已达到现有目的树种林木种植条件。
另查明，住仁山村小组在1983年登领了包括上述污水管网铺设工程占地在内的林地（吉）林证字第46289、46285号《江西省吉安县山林所有权证》。2016年8月4日，住仁山村小组出具《证明》：“兹证明住仁山村××林地都××、××组共有，征地款按全村人口平均分配，污水管网工程临时用地涉及到山场的樟树和松树也是两个组共有的”。根据住仁山村小组和住仁山六组已公示的征地拆迁青苗及附着物补偿明细表，住仁山第七组起诉主张的165棵樟树中，有94棵属住仁山六、七组共有，其余71棵属住仁山六组村民个人所有。
2016年7月5日，住仁山六组的群众代表周仁平向该院出具“第六小组以群众代表周仁平提起诉讼，当时未经过村民大会的讨论通过，也未取得村小组长周春明的授权，现我同意撤回以群众代表周仁平代表第六小组提起的诉讼”的《情况说明》。经该院多次依法通知，仁山六组组长周春明均以该组未召开村民代表会议讨论是否起诉，也未授权任何人提起诉讼为由，拒绝参加一审诉讼程序。
一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。……土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。金鸡湖街道筹建办就铺设污水管网工程临时用地及其相关补偿问题，先后于2014年9月6日、9月12日、9月29日与住仁山村小组签订《协议书》、与住仁山村××、××组签订《井开区征地附着物、构筑物补偿签证单》、与住仁山村××组签订《井开区征地附着物、构筑物补偿签证单》，该3份协议作为涉案临时用地合同的共同组成部分，是协议签订各方的真实意思表示，所约定的地上附着物、构筑物补偿标准符合吉安市人民政府备案审批的《江西井冈山经济技术开发区（深圳产业园）集体土地房屋拆迁安置补偿办法》的相关规定，合法有效，协议各方均应按约定履行协议。金鸡湖街道筹建办系井开区管委会设立的临时机构，其签订上述3份临时用地协议是履行协助井开区管委会开展征地拆迁工作的工作职责，由此所产生的权利义务依法由井开区管委会承受。井开区管委会关于其不是合同相对方，不承担合同责任的抗辩理由不能成立。住仁山六、七组作为签订《井开区征地附着物、构筑物补偿签证单》的乙方，有权就涉案合同的履行提起行政诉讼。但住仁山六组的起诉是其村民周仁平个人在未经村民会议讨论、村小组长或过半数以上村民授权的情况下冒名提起，事后亦未得到权利人的追认，依法不具有法律效力，应认定住仁山村××组未提起本案行政诉讼。涉案合同系在2014年9月签订，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规定关于诉讼时效的规定”的规定，住仁山七组在2016年4月提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。井开区管委会关于已过起诉期限的抗辩理由，亦不能成立。
根据2014年9月6日金鸡湖街道筹建办与住仁山村小组签订的《协议书》第3条关于“临时用地上林木由乙方在甲方规定的时间内砍伐到位，甲方负责办好砍伐手续，其可发生的费用由甲方承担。”以及2014年9月12日金鸡湖街道筹建办与住仁山六、七组《井开区征地附着物、构筑物补偿签证单》第2条关于“乙方同意在本签证单签订之日起七日内将该附着物、构筑物全部处理完毕。否则，不予补偿，且甲方有权强制处置”的约定，住仁山六、七组未在协议签订后的7日内处理临时用地上的林木等附着物、构筑物，金鸡湖街道筹建办有权自行强制处置。住仁山六、七组的土地、林木补偿款在砍伐前业已足额补偿到位，金鸡湖街道办强制处置林木符合合同约定。至于金鸡湖街道办砍伐樟树是否办理砍伐手续、是否滥伐林木，属另一法律关系，住仁山六、七组可申请相关职能部门追究被告或直接责任人员的法律责任。因此，住仁山××、××以××街道办未办理砍伐手续滥伐樟树为由，要求井开区管委会及金鸡湖街道办赔偿其165棵樟树的经济损失74.25万元的诉讼请求，依法不能成立。
2014年9月6日《协议书》第5条约定：“待污水管网工程结束后，甲方督促施工方帮助乙方复耕，复耕工程由乙方具体实施，复垦费用由建设方负责”。由于涉案临时用地均为林地，并未占用耕地，住仁山六、七组在庭审中明确上述协议书条款所载“复耕”即为复垦，但认为是指污水管网工程结束后被告应将原林地上的樟树移植恢复原状，井开区管委会及金鸡湖街道办未恢复樟树的原状构成违约，应赔偿其补种樟树费231万元。《土地复垦规定》第二条规定：本规定所称土地复垦，是指对在生产建设中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。结合原告诉讼中关于涉案林地已回填，目前已长满杂草，部分林地已被村民占用栽种了树木的陈述，以及吉安鹭洲司法鉴定中心《林地恢复司法鉴定意见书》关于“污水管网铺设的国道南段委托鉴定范围内集体林地已进行复垦，复垦后已达到现有目的树种林木种植条件”的鉴定结论，应认定涉案林地经复垦已恢复到可供利用的状态。住仁山六、七组关于井开区管委会及金鸡湖街道办未对林地进行复耕构成违约的诉请，与事实不符，依法不能成立。《协议书》第3条约定的是将临时用地上的林木“砍伐”到位并非移植到位，住仁山六、七组关于复垦是将已砍伐的原林地上的樟树移植恢复原状的主张既与协议约定不符，客观上也不能实现。起以此为由要求井开区管委会及金鸡湖街道办按165棵樟树的5倍赔偿其补种825棵樟树的补种费231万元的诉讼请求，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道龙山村委会住仁山村小组的诉讼请求。案件受理费31220元，由吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道龙山村委会住仁山村小组负担。
上诉人住仁山七组不服一审判决上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决并依法改判被上诉人赔偿165颗樟树经济损失84万元。理由如下：1.一审判决认为上诉人未将附着、构筑物全部处理完毕，被上诉人有权按签证单第二条强制处置。但主协议已经明确约定，是由被上诉人负责好砍伐手续，发生费用由甲方承担。也就是说被上诉人要办好砍伐手续，没有办好手续，上诉人无权对165颗樟树进行处置。2.上诉人向一审法院提出被上诉人构成滥伐林木，但一审判决称其属于另一法律关系，一审法院未主动将此案转入检察机关，违反了法院的报送和移送职责。3.一审判决认为被上诉人已经完成了复垦，缺乏证据证明，上诉人认为协议中约定的复耕，是指将原来的樟树移栽回去，但被上诉人及一审判决认定的复垦是林地恢复到可供利用状态，明显不符合协议关于复耕的约定，且一审法院采信的司法鉴定是被上诉人单方委托的，该鉴定无效。
两被上诉人共同答辩称，1、上诉人仁山六组及七组不是本案的适格主体，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，而住仁山六组不符合该条规定；2、井开区管委会不是本案适格被告，本案与住仁山××、××协议××街道办，不是井开区管委会；3、本案不属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，（十一）不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。上诉人与被上诉人之间签订的协议已经履行完毕，因此上诉人的是起诉不符合该条规定；4、即使本案属于行政诉讼受案范围，也应当复议前置。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议不服的，可以向人民法院提起诉讼。本案上诉人认为被上诉人侵犯了其林木所有权，应当先经过行政复议。5、被上诉人与上诉人先签订的协议书，后签订的签证单，两者不一致的应以签证单为准，根据签证单的约定，签证单没有规定办理砍伐手续事宜，且约定了上诉人应当在7日内对附着物处理完毕，即上诉人需在签订签证单7日内无条件处理完毕全部附着物；6、一审认定涉案林地经复垦已恢复到可利用状态完全正确。协议书中约定的复耕实为复垦，根据上诉人提供的司法鉴定，涉案林地已经回填恢复到可利用状态，上诉人主张复耕是要恢复原状明显是对协议书的错误理解；7、被上诉人不存在违约行为，金鸡湖街道办已经将青苗补偿费一次性全部支付给住仁山村，上诉人不存在经济损失。上诉人起诉的称毁损樟树165棵，而根据协议书及签证单可知，被上诉人实际所有的樟树棵树为94棵，其余为其他村民私人所有。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，根据被诉协议约定，金鸡湖街道办负责办好砍伐手续，住仁山村委会负责砍伐临时用地上的林木。现上诉人提出被上诉人在未办理砍伐手续的情况下，滥伐该临时用地上的165棵樟树，要求被上诉人赔偿。但一审法院在对被上诉人是否办理砍伐手续、涉案樟树被砍伐的过程及后续处置等事实均未进行审查的情况下，即认定被上诉人按照《江西省井冈山经济技术开发区（深圳产业园）集体土地房屋拆迁安置补偿办法》已经足额补偿到位，并判决驳回上诉赔偿请求，事实依据不足。同时，《土地复垦条例》第四章明确规定了土地复垦的验收程序，一审法院没有查清涉案土地是否已经按照该条例的规定进行验收，仅凭被上诉人提供的司法鉴定认定涉案土地已经达到了复垦要求证据不足。另，一审判决仅根据住仁山村小组和住仁山六组已公示的征地拆迁青苗及附着物补偿明细表，即认定住仁山第七组起诉主张的165棵樟树中，有71棵属住仁山六组村民个人所有亦有不当。
综上，一审判决认定事实不清，证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销吉安市中级人民法院（2016）赣08行初25号行政判决书；
二、发回吉安市中级人民法院重审。
审 判 长 江怀玉
代理审判员 楼 赟
代理审判员 丁 雪
二〇一七年五月十二日
书 记 员 张建平