江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00188号
上诉人（原审原告）李志清。
委托代理人王和平，江苏三法律师事务所律师。
委托代理人倪杰。
被上诉人（原审被告）苏州市吴中工商行政管理局（现并入苏州市吴中区市场监督管理局），住所地江苏省苏州市吴中区太湖西路160号。
法定代表人茅崧崧，局长。
委托代理人邱建军。
委托代理人高军，江苏久顺律师事务所律师。
原审第三人苏州京庐房地产开发有限公司，住所地江苏省苏州市吴中区临湖镇银藏路1178号。
法定代表人姚小林，董事长。
委托代理人陈曦，北京市大都律师事务所律师。
原审第三人杭州京庐实业有限公司，住所地浙江省桐庐县横村镇徐家埠105号。
法定代表人刘云荣，董事长。
原审第三人苏州凌创投资发展有限公司，住所地江苏省苏州高新区昆仑山路68号。
法定代表人李志明，董事长。
委托代理人朱国栋，北京大成（南京）律师事务所律师。
原审第三人杨志凌。
上诉人李志清因诉被上诉人苏州市吴中工商行政管理局（以下简称原吴中工商局）、原审第三人苏州京庐房地产开发有限公司（以下简称苏州京庐公司）、杭州京庐实业有限公司（以下简称杭州京庐公司）、苏州凌创投资发展有限公司（以下简称苏州凌创公司）、杨志凌工商行政处罚一案，不服苏州市吴中区人民法院作出的（2014）吴行初字第0025号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月4日立案受理后，依法组成合议庭，于7月13日公开开庭审理了本案，上诉人李志清及其委托代理人王和平、倪杰，被上诉人原吴中工商局的委托代理人邱建军、高军，原审第三人苏州京庐公司委托代理人陈曦，原审第三人苏州凌创公司委托代理人朱国栋，原审第三人杨志凌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，李志清因人身自由受到限制而不能提起诉讼，被限制人身自由的时间不应计算在起诉期限内，其在取得行政复议决定书的15日内起诉，符合法律规定。关于原吴中工商局认定苏州京庐公司提供虚假材料证据是否充分的问题。原审法院认为，需要刻制印章的单位应当到取得公安机关颁发《特种行业许可证》的刻制单位刻制，且刻制的印章向公安机关办理印鉴备案后方准启用。故在2012年2月2日前对外能合法代表杭州京庐公司的印章应是编码为3301220010515且在公安机关备案的公司公章。本案中，苏州市公安局物证鉴定所出具的苏公物鉴（文）字（2013）049号《物证鉴定书》表明，苏州京庐公司申请涉诉变更登记时提交，股东会决议中加盖的杭州京庐公司印章与桐庐县公安机关备案的公章不一致，原吴中工商局依据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条的规定作出行政处罚，属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。原吴中工商局在作出处罚前履行了听证权利告知程序，且依法组织了听证后作出行政处罚，并向行政相对人苏州京庐公司进行了送达，程序合法。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回李志清的诉讼请求；案件受理费50元，由李志清负担。
上诉人李志清上诉称：1、一审法院将涉诉撤销登记行为定性为行政处罚，属于行为性质认定错误。根据2005年5月国务院法制办《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，明确了“撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形”，因此，撤销登记是一种纠正违法登记的行政处理措施，而不是行政处罚措施。同时，根据最高院（2012）行他字第15号《关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》明确，《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定的撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚。2、一审法院认定事实不清，杭州京庐公司在2011年12月27日之前曾多次使用变更材料中的公章，并且上诉人成为苏州京庐公司法定代表人后，杭州京庐公司及其法定代表人长期未提异议，并在其他诉讼案件中也默许了上诉人作为苏州京庐公司法定代表人的事实，根据《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会议纪要》的规定，被上诉人不应作出撤销公司登记的决定。3、被诉行政行为所依据的苏公物鉴（文）字（2013）049号苏州市公安局物证鉴定所出具的《物证鉴定书》在鉴定主体资质、鉴定标准及检材等方面存在诸多问题，因此，该份证据不应被认定为合法有效的证据。4、被上诉人作出行政处罚决定过程中未告知上诉人、股权转让方苏州凌创公司、股权受让方杨志凌、监事仇源旺等利害关系人听证权利且未向其送达处罚决定书，属重大程序违法。5、一审法院将《中华人民共和国公司法》第一百九十九条的规定纳入《中华人民共和国行政处罚法》规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，属于适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销原吴中工商局作出的吴工商案（2013）10414号行政处罚决定，并由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人吴中工商局辩称：苏州京庐公司提交的申请材料上加盖的杭州京庐公司公章印文与公安机关备案的公章印文不一致，被上诉人依据《中华人民共和国公司法》第一百九十九之规定作出行政处罚，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人苏州京庐公司述称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。
原审第三人杭州京庐公司述称：杭州京庐公司在2011年12月27日之前从未使用过涉诉股权转让协议中所加盖的公章，且在苏州京庐公司于2011年12月27日变更公司法定代表人后，多次提出异议，也并未在其他诉讼中认可李志清是苏州京庐公司法定代表人的事实。关于苏州市公安局物证鉴定所出具的《物证鉴定书》是有权机构出具的鉴定结论，且在行政处罚听证程序中，苏州京庐公司对该鉴定书予以认可。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人苏州凌创公司的陈述意见与上诉人李志清的上诉意见一致。
原审第三人杨志凌的陈述意见与上诉人李志清的上诉意见一致。
原审被告吴中工商局向原审法院提供的证据材料有：1、江苏省苏州工商行政管理局（苏苏）工商复字（2013）027号行政复议决定书、苏州市吴中工商行政管理局吴工商案（2013）10414号行政处罚决定书及送达回证，证明其对苏州京庐公司进行了处罚，苏州京庐公司申请了复议，送达程序合法；2、2013年5月21日苏州京庐公司工商信息表、苏州京庐公司从注册登记到2013年5月21日的股东、法定代表人历次变更的登记资料，证明苏州京庐公司的主体资格及相关登记信息；3、姚小林、杨志凌、李志清身份证复印件；杭州京庐公司及苏州凌创公司营业执照复印件、信息单；证明本案相关人员、公司，身份信息、工商登记信息；4、2013年5月21日提取的苏州京庐公司于2011年12月28日提交的《公司变更登记申请事项表》、《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《公司董事会成员、监事会成员、经理情况》、《情况说明》、2011年12月27日的二份《苏州京庐房地产开发有限公司股东会决议》、《苏州京庐房地产开发有限公司股权转让协议书》、《苏州京庐房地产开发有限公司章程修正案》、原吴中工商局（05060066）公司变更（2011）第12280012号公司准予变更登记通知书，证明苏州京庐公司提交了变更登记申请及与变更登记、备案相对应的资料，并取得了相应变更、备案；5、2013年5月31日提取的载有杭州京庐公司遗失公章启事的杭州日报复印件、桐庐县公安局行政许可科证明，证明杭州京庐公司公章在公安机关备案情况；6、苏州市公安局物证鉴定所苏公物鉴（文）字（2013）049号物证鉴定书，证明苏州京庐公司2011年12月27日关于修改公司章程、任命公司法定代表人和董、监事的股东会决议上所盖的杭州京庐公司编号为3301220010515的公章与公安机关备案公章不一致；7、2013年5月31日对姚小林所作询问笔录、2013年6月6日对杨志凌所作询问笔录，证明杭州京庐公司未在苏州京庐公司的2011年12月27日股东会决议上加盖公章；8、2013年6月9日对李志清所作询问笔录，2013年6月27日对李志明所作询问笔录，证明苏州京庐公司于2011年12月27日申请变更登记和备案，李志清、杨志凌对苏州京庐公司盖章、签字过程陈述不一致，证明变更登记材料中杭州京庐公司公章来源不明，苏州京庐公司提交了加盖来源不明、没有进行合法登记备案的杭州京庐公司公章的材料；9、吴工商案听字（2013）122号《苏州市吴中工商行政管理局行政处罚听证告知书》及送达回证，证明原吴中工商局依照法定程序，在处罚前告知了被处罚人苏州京庐公司听证权利；10、2013年11月1日听证笔录，证明在听证会上其出示了物证鉴定书、桐庐县公安局证明、公章遗失启事三份证据，作为苏州京庐公司委托代理人的韦林律师明确无异议；11、中国共产党苏州市吴中区委员会、苏州市吴中区人民政府吴委发（2015）3号《关于印发吴中区人民政府职能转变和机构改革实施意见》，2015年4月8日《说明》。
原审被告吴中工商局向原审法院提交的作出被诉行政行为的法律依据有：1、《中华人民共和国公司法》；2、《中华人民共和国行政处罚法》；3、国家工商局《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》。
原审原告李志清向原审法院提交的证据材料有：1、江苏省苏州工商行政管理局（苏苏）工商复字（2013）027号行政复议决定书、吴中工商局吴工商案（2013）10414号行政处罚决定书，证明原吴中工商局作出了行政处罚，苏州京庐公司不服，提出行政复议。2、杭州京庐公司与邱荣炉、谢晓明及与占成飞、徐福高（两人签订）签订的三份《建设工程内部施工责任协议书》，证明涉诉变更登记中的杭州京庐公司公章是姚小林持有和使用，且该公章在之前的杭州京庐公司的经营活动中已经使用。3、苏州市吴中区人民法院（2012）吴开商初字第0086号民事裁定书、杭州京庐公司撤诉申请及该案庭审笔录，证明杭州京庐公司曾向法院提起公司决议效力之诉，所涉的公司决议就是涉诉工商变更登记中的登记材料，在审理过程中，苏州京庐公司提供了三份《建设工程内部施工责任协议书》，以证明公司决议中的公章是真实的，并且实际使用，杭州京庐公司对该三份协议真实性无异议，在核实后，放弃了申请鉴定，确认了工商登记，形成了2012年6月26日和解协议，后又以达成调解协议为由申请撤诉。4、苏州同济司法鉴定所苏同司鉴所（2014）文鉴字第315号司法鉴定意见书，证明杭州京庐公司在涉诉工商变更登记中所使用的公章并非虚假，该公章一直由杭州京庐公司法定代表人姚小林控制和使用。5、宁波市江东区人民法院（2012）甬东商初字第813号民事判决书、（2012）吴商初字第0210号民事裁定书、苏州市中级人民法院（2012）苏中商初字第0030号民事裁定书及该院（2013）苏中商初字第0035号案件的调解笔录，证明杭州京庐公司及姚小林对吴中工商局办理工商变更登记是知晓的，且在相关的经营活动中及多起诉讼中均确认李志清为苏州京庐公司的法定代表人。6、2011年11月27日协议书、2011年11月28日移交清单，证明姚小林与李志清等人就苏州京庐公司和杭州京庐公司所经营的相关项目进行分家确认，其中明确了苏州京庐公司的项目由李志清一方负责，杭州京庐公司的项目由姚小林一方负责，且约定了事后办理苏州京庐公司法定代表人变更等手续，然后办理了苏州京庐公司公章及当时的法定代表人姚小林章移交手续，为方便接下来苏州京庐公司履行协议相关事宜，于是2011年12月27日苏州京庐公司在吴中工商局办理了工商变更登记手续。7、2012年6月26日协议书、桐庐翡翠城项目投资股份确认书、项目股东会决议，证明双方在履行分家协议，该协议签订后杭州京庐公司不再是苏州京庐公司股东，且应当在十五内办理工商变更登记，将杭州京庐公司在苏州京庐公司的股份全部转让给李志清一方，说明涉诉的工商变更登记杭州京庐公司及姚小林之前均是知晓的，是双方合意的结果。8、释放证明书，证明因姚小林的恶意举报，导致李志清被非法羁押，直到2014年6月7日才被释放，非李志清自身原因造成期限延长，其起诉合法。9、警情受理通知单、2014年1月24日苏州日报A07版面，证明2014年1月23日在苏州市吴中区国土局会议室一群不明身份的人从苏州京庐公司工作人员手中抢走该公司公章，且在第二天姚小林登报申明该公司编号为3205011076911的公章作废，故对苏州京庐公司加盖该公章的应诉资料不认可。
原审第三人苏州京庐公司向原审法院提交的证据材料有：1、苏州市公安局吴中分局吴公（渡）立告字（2013）6838号立案告知单，证明李志清伪造公章一案公安机关已经立案侦查；2、苏州市公安局吴中分局吴公（经）立告字（2014）1243号立案告知单，证明李志清挪用资金一案公安机关已经立案侦查；3、苏州市虎丘区人民法院（2013）虎民初字第1714号、0135号、0136号、2050号、2051号、2052号、2053号、2090号、2091号民事调解书（均为民间借贷），证明李志清利用非法取得的苏州京庐公司法定代表人身份便利，与虚假债权人达成调解协议，转嫁其个人债务，虚假债务本金合计3235万元；4、苏州市虎丘区人民检察院抗诉通知书九份，证明苏州市虎丘区人民检察院已对上述虚假诉讼提请抗诉；5、苏州市人民检察院抗诉通知书九份，证明苏州市人民检察院已对上述虚假诉讼向苏州市中级人民法院抗诉；6、苏州市中级人民法院（2014）苏中民抗字第0001-9号民事裁定书，证明苏州市中级人民法院作出民事裁定，指令苏州市虎丘区人民法院再审，中止原民事调解书的执行。在原审审理中，苏州京庐公司认为其提交的上述证据与本案无关联性，明确不再将上述证据作为证据进行举证、质证。
原审第三人杭州京庐公司未向原审法院提交证据。
原审第三人苏州凌创公司未向原审法院提交证据。
原审第三人杨志凌未向原审法院提交证据。
原审审理中，原审法院针对江苏省苏州工商行政管理局（苏苏）工商复字（2013）027号行政复议决定书的送达情况，向苏州京庐公司行政处罚程序中的委托代理人韦林律师进行了调查，制作了调查笔录。针对杭州京庐公司、苏州京庐公司要求调查“李志清伪造公章案”之申请，向公安机关进行了调查，公安机关将侦查情况进行了反馈，并提供了相应侦查材料，因侦查尚未终结，故原审法院仅将公安机关反馈情况说明向当事人进行出示。各方当事人对原审法院调查的上述两份证据的真实性无异议，因两份证据均与本案具有关联性，故原审法院对调查笔录及公安机关反馈情况说明予以确认。对于原审法院依职权调取的苏州市公安局吴中分局吴公（经）捕字（2014）第157号逮捕证、苏州市吴中区人民检察院吴检侦批捕（2014）209号批准逮捕决定书，各当事人均未提出异议，原审法院予以确认。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据的认证正确。
二审法院经审理查明，苏州京庐公司于2011年1月26日登记设立，注册资本2000万元，股东为杭州京庐公司和李志清，各占50%股权，法定代表人为姚小林。2011年3月18日，李志清将股权全部转让给苏州凌创公司。2011年12月28日，苏州京庐公司向原吴中工商局申请变更登记，提交了变更登记申请事项表、2011年12月27日股东会决议、股权转让协议、聘任经理的决定、公司章程修正案、情况说明等材料。原吴中工商局同日作出了（05060066）公司变更（2011）第12280012号公司准予变更登记通知书，苏州京庐公司的法定代表人由姚小林变更为李志清，股东变更为杭州京庐公司、苏州凌创公司、杨志凌。2012年3月6日，杭州京庐公司向苏州市吴中区人民法院提起民事诉讼，要求确认苏州京庐公司于2011年12月27日形成的两份股东会决议无效。后杭州京庐公司以双方达成和解协议为由向法院申请撤回起诉，法院经审查后于2012年8月1日作出（2012）吴开商初字第0086号民事裁定书，准予其撤诉。2013年4月2日，姚小林以杭州京庐公司公章被伪造为由向苏州市公安局吴中分局临湖派出所报案，该所接到报案后，委托苏州市公安局物证鉴定所对2011年12月27日形成的加盖苏州凌创公司、杭州京庐公司公章并有杨志凌签字的股东会决议中杭州京庐公司的印文与桐庐县公安局行政许可科提供的印文是否为同一枚印章盖印进行鉴定。苏州市公安局物证鉴定所于2013年5月14日出具苏公物鉴（文）字（2013）049号物证鉴定书，明确两者不是同一枚印章盖印。2013年5月21日，杭州京庐公司的法定代表人姚小林以苏州京庐公司提交的股东会决议上杭州京庐公司的公章是伪造的为由，要求原吴中工商局撤销2011年12月28日作出的准予变更登记行为。原吴中工商局经调查后，于2013年10月17日向苏州京庐公司送达了《行政处罚听证告知书》，并于同年11月1日召开了听证会。经听证后，2013年11月11日，原吴中工商局作出吴工商案（2013）10414号行政处罚决定书，认为：苏州京庐公司提交的变更登记申请材料上加盖的杭州京庐公司公章印文与公安机关备案的公章印文不一致，属情节严重，根据2013年修改前的《中华人民共和国公司法》第一百九十九条的规定，决定撤销苏州京庐公司于2011年11月28日取得的法定代表人及股东变更登记。原吴中工商局于2013年11月14日将该行政处罚决定书送达给苏州京庐公司。苏州京庐公司不服该处罚决定书，于2013年12月30日向江苏省苏州工商行政管理局申请行政复议，该局作出了（苏苏）工商复字（2013）027号行政复议决定书，维持了原吴中工商局作出的上述行政处罚决定。
又查明，杭州京庐公司于2010年9月8日向桐庐县公安局审批了编码为3301220010515公司公章。2012年2月2日，杭州京庐公司以遗失为由注销该公章并补办了编码为3301220023252的公章。2013年11月又因公司法人变更，又在公安备案，把上述公章作废，同时在公安备案编号为3301220043506的公章。
再查明，李志清于2014年2月26日被公安机关羁押，同年4月1日被批准逮捕，后因变更强制措施，于2014年6月7日被释放，遂于2014年6月20日向法院提起行政诉讼。
另查明，根据中共苏州市吴中区委员会和苏州市吴中区人民政府于2015年1月16日共同下发的《关于印发吴中区人民政府职能转变和机构改革实施意见的通知》（吴委发（2015）3号）的规定，苏州市吴中工商行政管理局、苏州市吴中质量技术监督局由省垂直管理改为地方政府管理，整合区食品安全办、工商、质监以及卫生部门承担的食品安全综合协调、食品药品监管的职责，组建区市场监督管理局，挂区食品药品监督管理局牌子，为区政府工作部门，统一负责本行政区域内工商、质监、食品药品监管等市场监管职责，同时承担区食品安全委员会的具体工作。原吴中工商局的权利义务由苏州市吴中区市场监督管理局承继。
本院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，工商行政管理机关是公司登记管理机关，负责公司的设立、变更、注销登记工作。被上诉人原吴中工商局作为县级以上工商行政管理机关，有权作出涉诉撤销公司登记行为。根据2013年修改前的《中华人民共和国公司法》第一百九十九条的规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。本案中，在2012年2月2日之前，杭州京庐公司的有效公章的编码为3301220010515，苏州京庐公司于2011年12月28日申请变更登记时提交的股东决议中加盖的杭州京庐公司的公章与公安机关备案的上述公章不一致，该股东决议属虚假材料。上述事实有公安机关的物证鉴定书、听证笔录、调查笔录等证据相互印证。被上诉人原吴中工商局据此撤销苏州京庐公司于2011年12月28日取得工商变更登记，事实清楚，证据确实充分。关于上诉人提出的涉诉行政行为应属于行政处理行为，不应定性为行政处罚行为的理由，本院认为，虽然最高人民法院作出的（2012）行他字第15号《关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》中指出，《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定的撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚，但被上诉人原吴中工商局以行政处罚的形式作出撤销登记行为，依法组织听证并进行送达，并未减损行政相对人的权利或增加其义务，其实体和程序权利也得到相应保障，并不违反法律规定。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李志清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
代理审判员 姜雨昊
代理审判员 孙瑜蓓
二〇一五年九月八日
书 记 员 陆慧娟