绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍虞行初字第103号
原告诸暨画龙广告装饰有限公司。住所地：浙江省诸暨市暨阳街道上庄路**号。
法定代表人宣暨杰，总经理。
委托代理人戴灿铭、金沙江，浙江正众律师事务所律师。
被告诸暨市城市管理行政执法局。住所地：浙江省诸暨市环城东路***号水业大厦辅楼。
法定代表人王学平，局长。
委托代理人孙升阳，浙江永大律师事务所律师。
原告诸暨画龙广告装饰有限公司诉被告诸暨市城市管理行政执法局行政强制及行政赔偿一案，于2015年8月11日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖。绍兴市中级人民法院于2015年9月11日指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2015年10月19日受理后，于2015年10月29日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。原告诸暨画龙广告装饰有限公司法定代表人宣暨杰及委托代理人戴灿铭，被告诸暨市城市管理行政执法局分管副局长傅海林及委托代理人孙升阳到庭参加诉讼。依原告诸暨画龙广告装饰有限公司申请，本院依法委托绍兴市中发资产评估事务所有限公司对案涉65个广告灯箱2009年造价进行司法鉴定。本案现已审理终结。
被告诸暨市城市管理行政执法局于2015年6月16日认定原告诸暨画龙广告装饰有限公司未经批准擅自在暨阳街道艮塔路南侧人行道上搭建灯箱设施，违反《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，要求原告五日内自行拆除灯箱设施。被告诸暨市城市管理行政执法局于2015年7月8日至7月13日对原告位于诸暨市艮塔路南侧人行道、艮塔东路两侧人行道设置的共65个广告灯箱进行了强制拆除。
原告诸暨画龙广告装饰有限公司诉称，2007年5月经诸暨市建设局审批并作出行政许可决定书，准予许可原告在诸暨市艮塔路南侧和艮塔东路东侧设置65个广告灯箱。上述广告灯箱建成后，诸暨市建设局和被告一直向原告收取相应的费用。2015年7月，被告在没有作出任何行政决定的情况下，将原告的上述65个广告灯箱予以强制拆除。原告认为被告的行为已经严重侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求：一、确认被告拆除原告所有灯箱的行政行为违法；二、判令被告在原址恢复已拆除的灯箱；三、判令被告赔偿原告经济损失351万元。
原告诸暨画龙广告装饰有限公司在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、编号诸建政07021《准予建设行政许可决定书》一份，证明2007年5月24日诸暨市建设局准予原告在艮塔路与艮塔东路的道路挖掘的申请。2、编号诸建城07011《准予建设行政许可决定书》一份，证明2007年5月10日诸暨市建设局准予原告在艮塔路南侧人行道设置25个灯箱和艮塔东路两侧人行道设置40个灯箱，并对建设期限作了约定。3、票据七份，证明原告经审批后使用广告位，诸暨市建设局及被告每年向原告收取广告位费用，进一步证明原告设置和使用灯箱合法的事实。4、《滚动灯箱安装、发布协议》、《入账通知书》各一份，证明原告经济损失为351万元（具体为原告即将支付的经济损失包括定金、违约金，及原告为履行合同实际支付的设计费及预期利息）。原告诸暨画龙广告装饰有限公司当庭提供了以下证据、依据：5、《诸暨市广告承揽合同》、《广告代理合同》各一份，证明351万元的合同符合市场行情的事实。6、行政复议申请书一份、信函收据二份，证明原告在法定期限内向被告主张过相应权利的事实。本院依法指定原、被告双方于庭审结束后30日内就案涉65个广告灯箱造价申请司法鉴定，并释明逾期无正当理由不提出鉴定申请或者不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，则应承担举证不能的法律后果，原告诸暨画龙广告装饰有限公司于2015年12月29日向本院提供书面司法鉴定申请，证明因被告的违法行为造成原告的财产损失。
被告诸暨市城市管理行政执法局辩称，一、原告在行政许可期限届满后，继续在道路两侧设置广告灯箱系违法行为，被告拆除灯箱的行政行为符合法律法规规定。首先，根据原告提供的诸暨市建设局作出的编号为诸建城07011《准予行政许可决定书》，其取得行政许可的期限是2007年5月15日至2008年5月14日；另据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期限的，应该在行政许可期限届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但在本案中，原告并未在法定期限内向被告提出要求延续行政许可的申请。故原告取得的上述行政许可的期限已于2008年5月14日届满。其次，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，在街道两侧搭建广告牌等设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。原告在行政许可期满后继续设置广告牌的行为已经违反了《城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，系违法设置。再次，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条规定，未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场所堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施。被告作为诸暨市市容环境卫生的主管部门，有权对原告的违法设置行为责令限期拆除。故被告于2015年6月16日向原告送达《责令限期改正通知书》，要求其限期拆除广告灯箱符合法律法规规定。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以告知，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，由于原告在收到被告的限期改正通知书后，未在法定期限内自行拆除违法广告牌，故被告根据上述法律规定将违法广告设施拆除，该行政行为不存在违法的情形。二、原告要求被告恢复原状并赔偿损失的请求缺乏事实基础以及法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，该法保护的是公民、法人和其他组织的合法权益。但是在本案中，原告未经审批在道路两侧设置广告灯箱的行为系违法行为，并不存在合法权益，故其要求被告恢复原状以及赔偿损失的诉讼请求缺乏法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告诸暨市城市管理行政执法局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、现场踏勘审批表、行政许可决定书复印件各一份，证明原告设置广告灯箱的期限为2007年5月15日至2008年5月14日，以及原告若要在期满后仍设置广告灯箱应再次提出申请的事实。2、责令限期改正通知书及送达回证、现场勘查笔录一份、现场照片复印件三份，证明被告作出行政行为之前已在程序上告知原告，未果后组织相关人员对广告灯箱进行拆除的事实。3、法律依据：《中华人民共和国行政许可法》第五十条、《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条和第三十六条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，证明被告行政行为适用法律正确。
经庭审质证，被告提供的证据1，原告认为其对审批表不清楚，当时未看到过，可以看出原告广告灯箱设置的期限是2007年4月24日至2017年4月25日；行政许可决定书中的期限是建设期限，而非广告的投放期限，无法达到被告的证明目的。被告提供的证据2，原告认为责令限期改正通知书只是对原告设置在艮塔南路的25个灯箱发出了通知，不包括艮塔东路的40个灯箱，而被告也一并予以了拆除，且原告收到的时间是2015年6月23日，而非2015年6月16日；对证据2中关于拆除涉案灯箱的行为是客观事实，但原告并不认可该行为。被告提供的证据3，原告认为其对法律依据的本身无异议，但行政强制法第四十四条规定应为公告，而非被告陈述的告知。
原告提供的证据1—2，被告对其真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议，其认为证据1可以证明原告在拟设置广告位的区域相关建设期限于2007年5月25日至同年6月15日；证据2可以证明原告在申请设置户外广告的行政许可期限为2007年5月15日至2008年5月14日的事实。原告提供的证据3，被告对其真实性、合法性均无异议，认为无法达到原告的证明目的，关于收取费用并不等同于审批许可时限继续存续，且收取的是占道费用，收取最后日期也是2013年10月25日，即使原告之前的广告灯箱设置合法，在被告拆除行为发生时该期限也已届满。原告提供的证据4，被告对其中滚动灯箱安装、发布协议的真实性有异议，认为该协议载明的时间为2015年6月15日，而之前被告的工作人员已多次与原告进行沟通拆除灯箱事宜，原告同时又与其他单位签订合同，即使协议真实，原告也未实际履行，不存在实际损失不能作为赔偿的依据；认为入账通知书不能表明是为安装发布协议支出的费用，且原告与该公司存在车体广告等业务往来，不能作为原告履行合同的证据。原告当庭提供的证据5—6，被告对其中证据5质证认为广告费用根据市场行情变化在2015年达不到原告所称的标准；对证据6质证认为无法达到原告的证明目的，即使挂号信真实，也无法证明寄送的就是行政复议申请书，且该申请书完全可以在事后形成。因原告申请，本院依法委托绍兴市中发资产评估事务所有限公司对案涉65个灯箱2009年造价进行司法鉴定，该评估机构出具绍中发评报字（2016）第106号评估报告书，被告质证认为对其真实性无异议，但无法达到原告的证明目的，涉案广告灯箱造价明显高于当时的市场价值，且涉案广告灯箱系违法设置，评估机构不能以合法建筑的标准进行计算，对关联性也有异议，该份报告不能作为赔偿损失的直接依据，与本案无关。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1系《城区户外广告（霓虹灯）设置及张贴、张挂宣传品现场踏勘审批表》及编号为诸建城07011《准予建设行政许可决定书（存根）》，结合原告提供的《准予建设行政许可决定书》原件，本院对该组证据的真实性予以认定。被告提供的证据2，系被告于2015年6月16日作出的诸行执罚责改通字[2015]第2779号《责令期限改正通知书》及送达回证，2015年6月25日现场勘查（检查）笔录，现场拆除照片，本院对其真实性予以认定。被告提供的证据3，原告对其真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以认定。
原告提供的证据1—3，被告对其真实性均无异议，本院对原告提供的该三份证据的真实性予以认定。原告提供的证据4系原告与案外人于2015年6月15日签订的《滚动灯箱安装、发布协议》及入账通知书，结合协议签订时间、入账金额以及原告自2013年11月25日之后未向有关部门申请户外广告设置许可及缴纳申请费用的事实，本院对原告提供的证据4中入账通知书的真实性予以认定，对其他证据的关联性不予认定。原告当庭提供的证据5—6，已经超过原告法定举证期限且原告未向本院提交延期举证的申请，故本院对该二份证据不予认定。原告申请本院对涉案65个灯箱2009年造价进行司法鉴定，绍兴市中发资产评估事务所出具绍中发评报字（2016）第106号评估报告书，本院对其真实性予以认定。
经审理查明：2007年4月26日，原告诸暨画龙广告装饰有限公司向诸暨市建设局申请在诸暨市艮塔路（铁路立交—暨阳桥）南侧人行道、艮塔东路（暨阳桥—转盘）两侧人行道共设置65个灯箱，拟设置时间为2007年4月25日至2017年4月25日。诸暨市建设局即日予以受理，于2007年4月30日进行现场踏勘，2007年5月10日同意审批，明确设置时间2007年5月15日至2008年5月14日，一年期满后再提出申请，并于同日作出编号：诸建城07011《准予建设行政许可决定书》。2007年5月11日，原告诸暨画龙广告装饰有限公司又向诸暨市建设局申请艮塔路与艮塔东路道路挖掘申请，诸暨市建设局于2007年5月24日作出编号：诸建政07021《准予建设行政许可决定书》，原告于同日缴纳了道路挖掘费68,510元。2009年12月17日，原告向诸暨市建设局缴纳城西艮塔路立式灯箱（户外广告）设置日期为2009年8月1日至2009年12月31日占道费用6,250元；2009年12月14日向诸暨市建设局缴纳城东户外广告全年占道费用5,000元。2010年7月21日，原告向诸暨市建设局缴纳城东户外广告灯箱全年占道费用12,000元；2010年8月11日，向诸暨市建设局缴纳城西户外广告全年占道费用14,000元。2011年6月17日，原告向诸暨市建设局缴纳城东户外广告全年占道费用12,000元；2011年6月10日向诸暨市建设局缴纳城西户外广告全年占道费用14,000元。2013年11月25日，原告向被告缴纳设置户外广告人行道灯箱30只（2013年7月1日至2014年6月30日）占道费用15,000元。
2015年6月16日，被告诸暨市城市管理行政执法局对原告作出诸行执罚责改通字[2015]第2779号《责令期限改正通知书》，认定原告诸暨画龙广告装饰有限公司未经批准擅自在暨阳街道艮塔路南侧人行道上搭建灯箱设施，违反《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，要求原告五日内自行拆除灯箱设施。2015年6月25日，被告工作人员对原告设置的位于暨阳街道艮塔东路暨阳桥头至时代广场路段进行现场勘查，认定原告违法设置28处广告牌。2015年7月8日至7月13日，被告诸暨市城市管理行政执法局对原告位于诸暨市艮塔路南侧人行道、艮塔东路两侧人行道设置的共65个灯箱进行了强制拆除。原告曾于2015年7月7日向本案被告邮寄过行政复议申请书。庭审中，原告明确其第三项诉讼请求的损失具体为：定金8万元、违约金105万元、未履行合同实际投入50万元、逾期利益188万元共计351万元。被告明确已拆除的案涉65个广告灯箱现暂存放于被告指定地点。
本院认为，本案的主要争议焦点是被告强制拆除的涉案65个广告灯箱是否系违法设置、被告强制拆除行为是否符合法律规定以及该行政强制拆除行为有无造成原告直接损失。
首先，《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。原告诸暨诸暨画龙广告装饰有限公司于2007年向诸暨市建设局申请在艮塔路南侧人行道和艮塔东路两侧人行道设置广告灯箱，许可主体分别于2007年5月10日、5月24日对原告设置广告灯箱以及道路挖掘事项予以准许，其中广告灯箱设置许可期限自2007年5月15日至2008年5月14日。该期限届满后，原告于2009年至2011年向许可主体诸暨市建设局，2013年向本案被告缴纳上述设置户外广告占道费用，且上述主体均对原告缴纳的费用出具收据，客观上可以认定原告对上述户外广告设置许可延续至2014年6月30日。该期限届满后，原告未向本院提供其已向许可主体或本案被告继续缴纳上述广告灯箱占道费用以及曾提出过延续许可的申请等证据。本案被告于2015年6月16日认定原告设置的上述户外广告灯箱未经审批，且违反了《城市市容和环境卫生管理条例》的规定事实清楚。
其次，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定程序或正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告拆除涉案广告牌前，仅对原告在暨阳街道艮塔路南侧人行道设置的灯箱作出了行政处罚决定，对位于艮塔东路设置的灯箱设置情况未作出行政处罚决定，且未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，亦未作出行政强制执行决定，未履行有效的催告程序，即实施了强制拆除行为，违反法律规定。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告灯箱的行为违法，理由成立，本院予以支持。
再次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的351万元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对案涉65个广告灯箱设置的合法性提供证据。原告自2007年5月15日享有户外广告灯箱设置的行政许可，一年期满后陆续缴纳相关占道费用至2014年6月30日，其中2012年至2013年度未提供缴纳费用凭证，故2014年6月30日后原告设置的上述户外广告灯箱未获得延续许可，且原告亦未向有关许可主体申请新的许可事项。因此原告仅以设置的户外广告灯箱损失为定金8万元、违约金105万元、未履行合同实际投入50万元、逾期利益188万元共计351万元来主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。但涉案广告灯箱的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除下的广告灯箱归还给原告。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”第三十六条第（三）项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；第（四）项规定应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现被拆除的广告灯箱主体部分尚由被告保管，依法应由被告返还上述65个户外广告灯箱；但上述广告灯箱与路面相连的电缆等相关设施已经灭失，本院参考绍兴市中发资产评估事务所出具绍中发评报字（2016）第106号评估报告书，酌情确定电缆等相关设施价值为人民币50,000元。同时酌情确定原告广告设施投入及其他损失人民币100,000元。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（三）项和第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市城市管理行政执法局于2015年7月8日至7月13日对原告诸暨画龙广告装饰有限公司位于诸暨市艮塔路南侧人行道、艮塔东路两侧人行道设置的共65个灯箱行政强制拆除行为违法；
二、责令被告诸暨市城市管理行政执法局于本判决生效之日起十五日内将拆除后的65个广告灯箱返还给原告诸暨画龙广告装饰有限公司；并对原告就广告灯箱设施灭失部分承担赔偿责任，赔偿金人民币50,000元；
三、被告诸暨市城市管理行政执法局承担原告诸暨画龙广告装饰有限公司广告设施投入及其他损失赔偿责任，赔偿金人民币100,000元，于本判决生效之日起十五日内付清；
四、驳回原告诸暨画龙广告装饰有限公司要求被告在原址恢复已拆除的灯箱等其他诉讼请求。
本案受理费50元、委托司法评估鉴定费21,000元，由被告诸暨市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 任汉林
二〇一六年五月十六日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政许可法》
第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。
行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《城市市容和环境卫生管理条例》（2011修订）
第十四条任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。