北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京02行终1459号
上诉人（一审原告）刘×，女，1957年4月24日出生。
委托代理人郭建全，北京观道律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏×，主任。
委托代理人王×，北京市国土资源局大兴分局干部。
委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人蔡×，代理市长。
委托代理人刘×，北京市人民政府法制办干部。
上诉人刘×因诉北京市规划和国土资源管理委员会（2016年7月29日，原北京市国土资源局与原北京市规划委员会合并，成立北京市规划和国土资源管理委员会，以下简称市规划国土委）所作行政告知及北京市人民政府（以下简称市政府）所作行政复议决定一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0115行初114号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年9月15日，北京市国土资源局大兴分局（以下简称大兴国土分局）作出编号：2015-509【市转】《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》（以下简称被诉告知书），载明：刘×同志：关于您向北京市国土资源局反映：“北京经济技术投资开发总公司未经批准，非法占用土地之违法行为予以立案查处”的问题，市国土局授权我分局代为调查，并向您答复。经核查：北京经济技术投资开发总公司在瀛海镇政府已征求了全体村民家庭代表的意见后，依据《北京经济技术开发区管理委员会关于瀛海镇搬迁腾退还绿项目核准的批复》（京技管【2014】89号）的要求，于2014年12月启动了怡乐村等四个村民宅及地上物的搬迁腾退工作。此项目的实施仅包含腾退，未涉及征地内容。目前该项目涉及区域土地性质及用途未发生变化。该举报事项不属于《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的“有违反国土资源管理法律法规的事实”的情况，根据《国土资源行政处罚办法》有关规定，我局不予立案。刘×不服，向市政府申请行政复议。市政府于2016年2月1日作出京政复字[2015]907号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持市规划国土委作出的被诉告知书。
刘×向一审法院诉称，2016年2月3日，我收到市政府邮寄送达的被诉复议决定，市政府决定维持了市规划国土委作出的被诉告知书。我不服，现依法提起诉讼。首先，未办理房屋和土地征收等相关手续即对怡乐村的住宅和农用地实施整体搬迁腾退没有任何法律依据，该搬迁腾退行为的实质是故意规避房屋征收和土地征收等法律规定，以其他形式非法转让土地的违法行为。市政府、市规划国土委在作出行政复议决定和不予立案决定时均故意回避缺乏法律依据这一事实，仅以几组证据证明了搬迁腾退行为的存在，而未对实施整体搬迁腾退的法律依据进行审查。农用地的土地性质决定了其只能用于农民的农业生产经营，目前农民已经根据《瀛海镇搬迁腾退还绿项目农用地地上物腾退补偿实施方案》领取了补偿款并被禁止继续耕种，所谓的腾退还绿就是对土地用途的变更。其次，北京经济技术投资开发总公司为了实施征收行为制定了一系列文件，包括：《前言》、《瀛海镇搬迁腾退还绿项目补偿安置实施方案问题解答》、《瀛海镇搬迁腾退还绿项目住宅房屋搬迁补偿安置实施方案》、《瀛海镇搬迁腾退还绿项目农用地地上物腾退补偿实施方案》，并附具北京市大兴区人民政府法制办公室《关于征地拆迁地上物认定补偿的指导意见》（京兴政法制文[2008]20号）文件。根据上述文件，北京经济技术投资开发总公司在实施征收的过程中针对房屋和耕地分别制定了不同的补偿标准和补偿方案，并己经付诸实施。目前房屋等地上附属设施己经变成废墟，耕地己经因征收而无法耕种。以上证据材料己经充分证明搬迁腾退行为的实质就是非法征收房屋和土地，擅自改变土地用途的违法行为。对被征收的土地进行规划建设势在必行，难道市规划国土委、市政府非要等到耕地遭到彻底破坏之后才去履行职责吗？故刘×根据《行政诉讼法》之规定提起诉讼，请求：1.撤销市政府作出的被诉复议决定；2.撤销市规划国土委作出的被诉告知书；3.判令本案诉讼费由市规划国土委、市政府承担。
市规划国土委一审辩称，一、市规划国土委所作被诉告知书事实清楚、程序合法。2015年7月21日，我局收到刘×通过EMS邮寄的“查处土地违法行为申请书”，反映的主要内容如下：北京经济技术投资开发总公司以搬迁腾退的形式非法征收土地，改变农用地使用权主体，改变土地用途，请求对其未经批准，非法占用土地之违法行为予以立案查处。我局将该材料批转大兴分局办理。为了调查核实刘×举报的情况，大兴分局工作人员做了大量工作。经询问相关人员、到现场进行勘验拍照、调取相关证据材料，对涉及北京经济技术投资开发总公司的举报事项核查确认了以下事实：2014年5月，大兴区政府召开专题会，研究瀛海镇三个半村（含怡乐村）搬迁有关问题，并形成会议纪要（附后）。2014年8月，北京经济技术开发区管委会核准批复了瀛海镇搬迁腾退还绿项目（批复文件附后）。经询问瀛海镇怡乐村村主任周×（笔录附后），其称：怡乐村此次拆迁为搬迁，没有征地，仍是怡乐村的集体土地，现场除未拆除的宅基地外，其余都是拆完的建筑渣土，地上没有新的建设；经询问怡乐村村民周×1（笔录附后），其称：地上现有的是没拆的宅基地和拆完的渣土，没有新的建设；经询问北京亦庄国际开发建设有限公司（北京经济技术投资开发总公司下属子公司，即项目实际实施主体）项目部经理张×（笔录附后），其称：怡乐村的项目是以腾退进行的立项，不涉及征地，公司也未占用该地块。经现场勘验拍照，该地块内除暂未拆除的宅基地外，其余多为已拆建筑的渣土，地上没有新建建筑。通过以上调查，大兴分局未发现刘×举报的“北京经济技术投资开发总公司以搬迁腾退的形式非法征收土地，改变农用地使用权主体，改变土地用途，非法占用土地”的违法用地行为。在事实清楚的前提下，2015年9月15日，大兴分局作出被诉告知书，以该举报事项不属于《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的“有违反国土资源管理法律法规的事实”为由，决定不予立案，并于2015年9月17日将被诉告知书邮寄送达刘×。二、市规划国土委所作被诉告知书适用法律法规正确。国土部《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”。据此，对于国土资源涉嫌违法行为举报事项经核查结束后，只要不符合第十二条所规定的条件之一，即应当不予立案。对于刘×的举报事项，经大兴分局全面核查，包含怡乐村在内的瀛海镇三个半村此次搬迁腾退还绿，不涉及土地征收，其集体土地所有权的权属性质亦未发生改变，且在该地块未发现新增建设行为。同时未发现北京亦庄国际开发建设有限公司（北京经济技术投资开发总公司下属子公司，即项目实际实施主体）或其他单位（个人）有违反国土资源管理法律法规的事实，故大兴分局作出的被诉告知书属于认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。请法院驳回刘×的诉讼请求。
市政府一审辩称，答辩人按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序办理行政复议案件，程序合法。2015年11月18日，答辩人收到被答辩人以邮寄方式提交的行政复议申请及相关材料。经补正，答辩人依法受理了被答辩人的行政复议申请。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，本机关于2015年12月2日向市规划国土委发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，市规划国土委按照上述条款的规定于收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。答辩人经审理，认为本案案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，延长审理期限30日，并于2016年1月19日制作并向被答辩人送达了《行政复议延期通知书》。2016年2月1日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出了维持市规划国土委被诉告知书的行政复议决定并依法送达了被答辩人。综上所述，答辩人作出的被诉复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
一审法院经审理查明，2015年7月17日，刘×通过邮寄方式向市规划国土委递交《查处土地违法行为申请书》，要求对北京经济技术投资开发总公司未经批准，非法征收土地的违法行为予以立案查处并书面告知查处结果。后市规划国土委将该申请书转至大兴国土分局办理。大兴国土分局经询问相关人员、到现场进行勘验拍照、调取相关证据材料后，于2015年9月15日作出被诉告知书，并于2015年9月17日向刘×邮寄送达。2015年11月16日，刘×以邮寄方式向市政府申请行政复议。2015年11月19日，市政府作出《行政复议申请材料补正通知书》，并于次日向刘×邮寄送达。刘×于2015年11月26日提交了补正材料。市政府受理了刘×的行政复议申请后，于2015年12月2日向市规划国土委送达了行政复议答复通知书。市规划国土委于2015年12月17日提交了书面答复及作出行政行为的证据。市政府于2016年1月19日制作并向刘×送达了《行政复议延期通知书》。2016年2月1日，市政府作出了被诉行政复议决定并向刘×邮寄送达。刘×不服，诉至法院。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，市规划国土委下属大兴国土分局作为被举报行为发生地的地方人民政府土地行政主管部门，具有对被举报行为进行监督检查的法定职责。大兴国土分局为市规划国土委的派出机构，不具有行政诉讼的主体资格，其行为的法律后果应由设立该派出机构的行政机关即市规划国土委承担。
《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”本案中，对于刘×的举报事项，大兴国土分局经核查，认为该项目不涉及土地征收，涉及地块的权属性质未发生改变，未发现新增建设行为，也未发现项目实施主体或其他单位（个人）有违反国土资源管理法律法规的事实，故大兴国土分局依照上述规定决定不予立案，并无不当，其所作被诉告知书的程序亦符合法律规定。
关于复议程序，市政府在收到刘×复议申请后，依法制作《行政复议申请材料补正通知书》并向刘×送达，在收到补正材料后及时受理并向被申请人送达行政复议答复通知书，因在法定期限内无法做出复议决定，制作《行政复议延期通知书》并向当事人送达，并在延长的复议期限内作出被诉复议决定，并无明显不当。故刘×要求撤销被诉告知书和被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘×的诉讼请求。
刘×不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，撤销市政府作出的被诉复议决定，撤销市规划国土委作出的被诉告知书，判令市规划国土委对涉案事项予以立案处理，诉讼费由市规划国土委、市政府承担。
市规划国土委同意一审判决，请求予以维持。
市政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，市规划国土委在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.市规划国土委批转的相关材料，证明市规划国土委收到刘×的举报申请；
2.北京经济技术开发区管理委员会关于瀛海镇搬迁腾退还绿项目核准的批复；
3.周×提交的相关材料；
证据2、3证明怡乐村不存在土地征收的问题，土地性质还是集体土地，所以不涉及刘×举报的非法征地的问题；
4.对周×1的询问笔录及周×1身份证复印件；
5.北京市大兴区瀛海镇人民政府关于瀛海镇怡乐村搬迁腾退情况说明；
6.对北京亦庄国际开发建设有限公司的询问笔录（受托人为张×）；
7.北京亦庄国际开发建设有限公司提交的相关材料；
8.现场照片2张；
证据4-8证明刘×举报非法占地行为不存在，没有非法征地行为；
9.被诉告知书；
10.国内挂号函收据（邮件编号XA35036419611）；
证据9、10证明市规划国土委按照程序予以了行政答复；
11.行政复议决定书，证明本案经过了复议并维持。
在一审诉讼期间，市政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.行政复议申请书；
2.行政复议补正通知书、送达回证、全球邮政特快专递、接收文件记录；
证据1-2证明答辩人收到被答辩人行政复议申请的日期，经补正，依法受理申请；
3.行政复议答复通知书（京政复字[2015]907号）及送达回证，证明答辩人通知市规划国土委答复并提交证据依据材料；
4.行政复议答复书1份，证明市规划国土委依法答复；
5.行政复议延期通知书及送达回证，证明答辩人依法延期审理，通知并送达当事人；
6.被诉复议决定及送达回证，证明答辩人在法定期限内作出复议决定并向双方当事人送达复议决定书。
在一审诉讼期间，刘×在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.被诉复议决定，证明市政府作出的行政复议决定错误，应予撤销；
2.北京同城速递业务详情单，证明刘×在法定期限内提起诉讼；
3.被诉告知书，证明市规划国土委不予立案的决定错误，应予撤销；
4.EMS详情单，证明刘×于2015年7月17日向市规划国土委提出书面申请；
5.查处土地违法行为申请书，证明刘×依法提出土地违法行为查处申请。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：刘×提交的证据1、3是本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据具有真实性、合法性、关联性，能达到其证明目的，法院予以采纳。市规划国土委提交的证据9与市政府提交的证据6中的复议决定书是本案被诉行政行为，不能作为证据使用；市规划国土委、市政府提交的其他证据均具有真实性、合法性和关联性，能达到其证明目的，法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，市规划国土委是负责本市土地行政管理的市政府组成部门，大兴国土分局作为市规划国土委的派出机构，具有对本行政区域内发生的土地违法行为进行查处的职权和职责。
根据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，国土资源主管部门应当在规定期限内对违反国土资源管理法律法规的事实予以立案。本案中，市规划国土委在收到刘×要求查处土地违法行为的申请书后根据属地原则将举报事项批转其下属机构大兴国土分局处理，大兴国土分局经调查查明刘×所举报事项不涉及土地征收，相关地块的权属性质未发生改变，未发现新增建设行为，亦未发现项目实施主体或其他单位（个人）有违反国土资源管理法律法规的事实，故市规划国土委作出被诉告知书，并无不当。市政府在收到刘×的行政复议申请后，按照法定程序，履行行政复议职责，作出行政复议决定，亦无不当。综上，一审法院判决驳回刘×的诉讼请求是正确的，本院予以维持。刘×的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由刘×负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 陈 丹
审判员 严 勇
审判员 王 元
二〇一六年十一月十七日
书记员 贯志然