浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙01行终287号上诉人（原审原告）陈百如，男，1964年2月20日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府义蓬街道办事处，住所地杭州市萧山区义蓬街道义府大街668号。负责人邱建庆，该办事处主任。委托代理人张建芳，工作人员。委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。上诉人陈百如因拆迁行政合同一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，杭州市萧山区人民政府义蓬街道办事处（以下简称义蓬街道）因义蓬街道义蓬村城乡一体化改造项目，经杭州市萧山区发展和改革局萧发改投资〔2014〕191号批复，及浙江省人民政府浙土字A〔2014〕-0113号批准土地征收。杭州市国土资源局于2014年10月24日批准了其《征地房屋补偿实施方案》，并在《萧山日报》上登报公告。补偿实施方案明确补偿人为义蓬街道；补偿项目位于义蓬街道义蓬村，四至范围为东至小泗埠直河，西至横一线，南至纬一路，北至小泗埠直河；补偿安置标准按补偿条例、萧政办发〔2013〕149号及萧政办发〔2010〕30号等有关文件执行；评估服务机构为永正公司。陈百如于上世纪80年代从其父母处分得位于义蓬街道义蓬村房屋一套及相应附房（以下简称案涉房屋），该房屋位于此次征地补偿范围内。2014年11月30日，永正公司在对案涉房屋进行评估之后出具了《拆迁房屋估价报告》，认定案涉房屋拆迁补偿价格为394665元。同年12月25日，经双方协商一致，陈百如妻子陈丽婷代表该户与义蓬街道签订了《拆迁补偿安置协议》，主要内容如下：一、甲方（义蓬街道）根据拆迁工作要求，需拆除乙方（陈百如）主房205.75平方米，附房86.39平方米，以及其他附属设施；二、经评估机构依法评估，根据有关规定和政策，甲方对乙方补偿和奖励人民币共计909728元（其中乙方的房屋、装修及附属物补偿722687元）；三、本协议签订后，五个工作日内支付扣除购房预留款、自愿留存款及按时回迁奖总额后的40%计363891元，其余60%计545837元在腾房验收后五个工作日内一次性付清；四、过渡采用乙方自行过渡，甲方支付过渡费和生活补助方式。协议在安置一栏中关于安置人口及安置面积等处均为空白，义蓬街道对陈百如户不作安置。协议签订后，经陈百如同意，案涉房屋已由义蓬街道予以拆除。现陈百如以义蓬街道拆迁程序违法，《拆迁补偿安置协议》显失公平等为由，向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，陈百如原系义蓬街道义蓬村青春16组村民，后户口迁入杭州市萧山区新湾街道农一场居民组52号，为非农户口，其家庭成员包括妻子陈丽婷、女儿陈妍琼。陈百如户此前在杭州市萧山区农一农二总场已享受城乡一体化安置政策。陈百如和王明正因不服杭州国土局批准的《征地房屋补偿实施方案》向浙江省国土资源厅申请行政复议，浙江省国土资源厅于2015年3月3日作出浙土资复决〔2015〕3号《行政复议决定书》，决定维持杭州市国土资源局2014年10月24日以杭萧土资征补字（2014）15号公告的《征地房屋补偿实施方案》行为。原审法院认为，补偿条例第十条第一款规定：“在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内，补偿人与被补偿人应当按照本条例规定和经批准的征地房屋补偿实施方案，就补偿、安置等事项签订征地房屋补偿安置协议。协议应当明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。……”本案中，义蓬街道根据杭州市国土资源局批准的《征地房屋补偿实施方案》，在萧山区义蓬街道义蓬村实施征地房屋补偿工作，陈百如的房屋位于征地补偿范围内，双方分别系合法的补偿人与被补偿人。经依法评估，陈百如妻子陈丽婷与义蓬街道在协商一致后签订了《拆迁补偿安置协议》，协议对补偿金额、搬迁、过渡等内容作出了明确约定，该协议系双方真实意思表示，内容不违反相关法律、法规以及案涉补偿实施方案等拆迁政策文件规定，应认定为合法有效，协议对陈百如户内全体人员具有约束力，双方均应按协议的约定履行。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”本案中，陈百如认为案涉房屋评估价格过低，且有部分面积和项目漏评，以及案涉征地补偿存在违法情形，但其并未提供充分的证据证明，原审法院对其该部分主张不予采纳。陈百如认为义蓬街道对其不作安置违反法律及相关拆迁政策，协议对其显失公平，本院认为陈百如及其家庭成员均为非农户口，且此前陈百如户已享受过城乡一体化安置政策，其要求在本次征地房屋补偿中再行安置不符合萧政办发〔2010〕30号文件的规定，而义蓬街道在协议中以案涉房屋（主房）评估价格的两倍予以补偿，已经保障了陈百如的合法权益。综上，陈百如的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈百如的诉讼请求。本案受理费50元，由陈百如负担。宣判后，陈百如不服，向本院上诉称，一、1、时间关联性争议：上诉人与被上诉人于2014年12月25日签订了“义蓬街道城乡一体化改造区块拆迁补偿安置协议”，其中第六条第二款约定“在过渡期内如遇大江东产业集聚区出台新的安置政策，按新政策执行，拆迁补偿则按本协议执行，不作变动。”2015年5月，大江东出台了新的拆迁安置政策，上诉人提供了新政策汇编（证据2）《义蓬街道集体土地住宅征迁补偿安置政策汇编（二0一五年五月）》，内容涉及大江东新的安置政策，并在过渡期一年内，与协议中的上述条款形成时间上的关联。上诉人是合法的拆迁户，无论是迁建安置、调产安置、货币化安置还是货币安置，无论根据的是萧山拆迁补偿安置政策，或是大江东产业集聚区拆迁安置政策，还是《杭州市集体所有土地房屋补偿条例》，都涉“安置”。而2015年新的安置补偿政策多了货币安置部份，规定了货币拆迁安置的奖励、价格、方式等内容，与2014年10月《义蓬街道义蓬村城乡一体化改造拆迁政策汇编》在安置政策上有较大不同。上诉人在一审庭审中第一个请求中提出的要求增补150万元（在2015年6月起诉时，因原告未收到过协议和评估报告，故只能在庭审中提出），依据的就是协议中的第六条第二款约定“。依据合同法规定，协议中第六条第二款生效。证据2与本案有密不可分的关联性。从义蓬街道发给上诉人的2014年10月政策汇编内容、从杨伯良的上访答复和杨志军的协议看，当时无货币化拆迁安置政策。试想无“货币化拆迁安置政策”怎么去进行货币化安置拆迁呢，协议中第六条第二款是对今后要发生的情况的一种预见，实际情况是这种预见出现了，因此这一条款也就生效了，因此新政策汇编（证据2）与上诉人的请求在时间和内容上形成因果关系。2、货币安置与货币化安置。从协议内容看，上诉人安置一栏为零，从格式看，义蓬街道在行政答辩状中第二条口口声声说“原告的安置应适用世居户条款进行货币化安置”，从原告在法庭上提交的杨志军“拆迁补偿安置协议”最后一条补充条款“今后大江东出台货币安置政策，该户给予货币安置（双方约定）”，义蓬街道办事处对杨伯良同志的信访答复意见书（义访答字[2015]8号，有段话为“……当时没货币安置政策,但协议写有如愿安置前的新政策执行,现咨询可否进行货币安置的信访事项……故你户不适用货币安置政策。”从上述语句从可看出，义蓬街道自己也是一会说是货币化安置，一会说是货币安置，而在庭审中，被上诉人对货币安置和货币化安置又拿不出法律定义，可见这是同一个意思。而且协议是格式合同，合同由被上诉人提供，因此，货币安置和货币化安置是同一个意思。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。综上，法院以“2015年5月出台的新政策是在原告、被告签订《拆迁补偿安置协议》后颁发及与本案不具关联性”显然是大错特错。二、拆迁程序、评估程序与评估报告的合法性争议。上诉人认为，法院只作了形式上的审查，没有对程序的实体内容和细节进行审查。案涉评估报告及拆迁协议均未向上诉人进行送达，剥夺了上诉人对案涉房屋补偿价格提出异议的权利，评估公司的产生、评估的独立性存疑，原审法院对此未能查清。三、显失公平、评估价两倍及适用法律问题。1、显失公平问题。在庭审时，上诉人提供过江东货币化市场单价和安置房市场单价公告一份及义蓬街道琅琴湾销售价格情况照片一张，以说明补偿以重置成本价补偿显失公平，当时被上诉人还说，这6000多价格在义蓬不算贵，今后到7000以上都有可能，但不知何故，判决书中未涉上诉人在庭审中所提交的证据？八十年代，响应党的号召来到了萧山最偏远的地方，要知道在九十年代，农场的房改房按萧山房改政策的价格是卖不出去的。在2013年，因萧山临江工业区的开发建设，农场成了主战场，并进行了大规模拆迁，为了做好拆迁工作，当时上诉人还把自己的房屋让出给了一个叫“阿明”的残疾低保户家庭作过渡房，不想，一住竟是4年多。当时，农场拆迁有三种政策供选择，货币安置政策、产权调换政策、城乡一体化政策，农场的房屋市场最高价也不会超过1200元一平方，与城乡一体化政策相差是不大的，因农场都属非农人口，严格来讲城乡一体化政策是不包括农场的，农一农二场只是参照执行，钱江农场、湘湖农场等兄弟场都未执行城乡一体化政策。因此，这次拆迁时以上诉人在农场已享受过城乡一体化政策不作安置，对上诉人是显失公平的。2、本案适用法律依据问题。上诉人要求安置的依据是《杭州市集体所有土地房屋补偿条例》第一章第六条规定“……补偿人应当按照本条例的规定，对被补偿人给予补偿和安置……”。因为上诉人来到的是法庭，法庭不以法律为依据，以何为依据？至于法庭说的上诉人“本次征地房屋补偿中再行安置不符合萧政办发[2010]30号文件的规定”，但该文件也规定：世居房原则上实行货币安置，至于什么是“货币安置”？可以肯定的是“不可能是零安置”。提醒法院，上诉人与被上诉人签订的协议是格式合同，格式合同是有被上诉人提供的，在格式合同中明确了拆迁内容、补偿奖励、付款方式、过渡方式、安置及其他事宜，协议中“安置”一栏是空白的，因上诉人在农场已参照享受过城乡一体化安置政策和房改的事实，又因当时未货币安置政策，为充分保护拆迁户的利益，协议第六条第二款中还特别进行了约定，“在过渡期内如遇大江东产业集聚区出台新的安置政策，按新政策执行，拆迁补偿则按本协议执行，不作变动。”因此,按合同法给予货币安置150万元也不为过。拆迁公告是调产安置、义蓬街道上报的经批准的拆迁方案是调产安置，当然,如果上诉人放弃自己的一部份权益,按《合同法》和《杭州市集体所有土地房屋补偿条例》第十九条之规定,按房屋补偿价的两倍给予安置，则也应增补上诉人货币安置款491418元。3、两倍补偿问题。法院认为“被告已按（主房）评估价格的两倍予以补偿”。上诉人认为,协议中并未体现两倍,法院认定的依据是有争议的评估机构产生的有争议的评估价格,试想,评估数量核对时,上诉人总计列出了13个内容,但在评估报告中只发现了3个内容,其他10个内容到何处去了?而被上诉人又不肯提供评估计算稿(在一审起诉状中要求被告提供),如提供了计算稿,只要一对就一清二楚了。如果协议中房屋评估补偿491418元,减去上诉人的10项遗漏价值约290000元,那房屋平均单价不只有201418/292.14=689元/平方米了吗?如果再加遗漏挑廊面积17.36平方米,合计面积309.5平方米计算,那房屋平均单价不只有650元/平方米了吗?何来的两倍?难道我的房屋只330元左右一平方吗?当然,评估遗漏价值现无法有法定机构鉴定，但评估遗漏价值与协议中的房屋补偿总价有密不可分的关联性，在义蓬街道提供的2014年10月的拆迁政策中，从未有过两倍的说法，大江东政策、萧山政策也如此，但法院以非法报告推断的两倍补偿,无论从何角度,都不符合逻辑。当然,这一切的一切都是被上诉人不公示评估结果和不在规定时间内提供评估报告造成的。综上，这是一起典型的拆迁程序不到位引起的行政案件，房屋价值评估报告是行政机关作出补偿决定最重要的依据之一，被上诉人未在规定时间内提供评估报告，未进行评估价格结果公示，导致了上诉人对遗漏的10项内容申请复估和申请鉴定的法定权利无法行使，进而使得补偿决定本身失去合法性基础。在协议签订后，协议未在规定时间内提供给上诉人，导致上诉人对协议异议的诉讼权无法行使，进而使得协议本身失去合法性基础，如上诉人对协议中“安置”的主张，对第六条第二款权利的主张等，如果没有2015年新的行政诉讼法将“审批制”改成“登记制”，按老的行政诉讼法，签了协议归在了民事案件中，而上诉人拆了房子，未见协议，怎么去打合同官司？综上，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定，撤销杭州市萧山区人民法院(2015)杭萧行初字第102号行政判决书,改判支持上诉人的请求。被上诉人义蓬街道答辩称，一、上诉人无法按照政策进行货币化安置。根据杭州市国土资源局批准的实施方案，被上诉人本次拆迁补偿安置标准按《补偿条例》、《杭州市萧山区人民政府关于调整杭州市萧山区房屋重置价格的通知》（萧政办发[2014]149号）、《杭州市萧山区人民政府办公室关于印发的通知》（萧政办发[2010]30号）等有关文件执行。萧政办发[2010]30号文件中对各被补偿人的安置情形进行了明确规定，其中第六条第三款第五项规定：“世居房原则上实行货币安置。对户口在区内或滨江区，且一直居住在世居房内，拆迁后确需住房安置的世居居民，安置面积参照萧山区征用集体土地房屋拆迁管理的有关办法执行……若世居房所有权人或其家庭成员享受过实物分房的，享受实物分房的夫妻双方不再安置，其他符合条件的家庭成员可按实计算安置人口，按成本价购买。”“世居是指至少有一代在所在村（社区）出生，且居住在该村（社区）的非农家庭。”上诉人提到的文件是针对非农业户口的精简下放的规定，不是针对本案的世居问题，对于此文件是否现行有效希望法院核实。陈百如原系义蓬街道义蓬村青春16组村民，后户口迁入杭州市萧山区新湾街道农一场居民组52号，为非农户口，其家庭成员包括妻子陈丽婷、女儿陈妍琼。陈百如户此前在杭州市萧山区农一农二总场已享受城乡一体化安置政策。而上诉人在起诉时要求的“货币化安置”系杭州市于2015年出台的新政策，内容是针对享有安置面积而不希望获得实物房屋的被补偿人，可将其取得的安置面积折算为人民币价格，取得相应金额的货币即视为获得了安置面积。因此，“货币化安置”的对象应是已经获得了安置面积的被补偿人，上诉人并未在本次拆迁中取得安置面积，因此并不符合“货币化安置”政策的前提要求，无法选择“货币化安置”。二、评估服务机构的选择程序符合法律规定。杭政函[2014]136号文件第六条第二款第2项规定：“区国土资源管理部门审核补偿人提交的征地房屋补偿初步方案及有关材料，通过摇号或招标的方式产生评估服务机构后，组织实地踏勘，编制征地房屋补偿实施方案（征求意见稿），将听证权利告知书送达拟实施范围所在村级集体经济组织，并在所在村（社区）政务公开栏、区国土资源管理部门门户网站公开听证权利告知书。”因此，在补偿方案公告前，就应当确定评估服务机构。杭州永正房地产评估咨询有限公司依法具有评估资格，符合进行评估的条件。2014年9月24日，经浙江省杭州市湘湖公证处公证，抽签确定由杭州永正房地产评估咨询有限公司承接义蓬街道城乡一体化改造项目房屋拆迁评估工程。杭州永正房地产评估咨询有限公司与被上诉人签订了《萧山区义蓬街道城乡一体化改造拆迁（含机器设备及相关设施）评估委托协议书》。三、评估服务机构出具评估报告参评依据正确、程序合法，评估报告应属合法、有效。2014年11月2日，评估公司经过入室评估，对申请人的房屋价值做出杭永房地估（2014）义字第6-037号《拆迁房屋估价报告》，确定申请人户房屋拆迁补偿金额为394665元。评估依据系中华人民共和国国家标准《房地产估价规范》（GB/T50291-1999）。房屋面积确定系根据萧政办发[2013]149号文件附件1《杭州市萧山区房屋重置价格的说明》第七条确定的国家标准《房产测量规范》（T17986·1-2000）。重置价格系依据萧政办发[2013]149号文件附件确定。以上文件均系目前现行有效的规范性文件，评估服务机构以此作为评估依据符合法律、法规的规定。四、上诉人与被上诉人已签订的安置补偿协议，如无违反《合同法》第五十四条情形的，不得随意变更或撤销。上诉人与被上诉人之间签订的安置补偿协议属于行政合同，其撤销、变更首先应符合《合同法》第五十四条的规定。在既未违反《合同法》规定，又没有违背行政强制性规定、损害上诉人合法权益的情况下，应当尊重合同的确定性原则，不得随意变更或撤销。上诉人、被上诉人之间自愿签订拆迁安置补偿协议系根据2014年拆迁当时有效的法律、法规及政策性文件而做出的约定，被上诉人也积极支付相关补偿费用。案涉拆迁安置补偿协议并未违反《合同法》及行政法律、法规的规定，应属于合法、有效的协议。综上所述，案涉拆迁安置补偿协议并未违反法律、法规的强制性规定，不得随意予以变更、撤销。故请求二审法院依法驳回上诉人的诉请。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，陈百如、义蓬街道就案涉住宅房屋的拆迁、安置、补偿，在协商一致的基础上签订的拆迁补偿安置协议，双方意思表示明确，不违反法律、行政法规的强制性规定规范，不损害国家集体或他人利益，合法、有效。其中，对于安置事宜，双方在该协议中约定对陈百如户不作安置，义蓬街道以案涉房屋（主房）评估价格的两倍予以补偿，双方在案涉协议上均签字确认，应按照约定履行义务。陈百如认为依据案涉协议第六条第二款“在过渡期内如遇大江东产业集聚区出台新的安置政策，按新政策执行，拆迁补偿则按本协议执行，不作变动”的约定，因2015年5月，大江东出台了新的拆迁安置政策，新的安置补偿政策多了货币安置部份，规定了货币拆迁安置的奖励、价格、方式等内容，因此，陈百如遂请求义蓬街道按照该第二款的约定继续履行协议，给予970元/平方米安置300平方米或批准建房88平方米（地基）或者增加货币补偿150万元。对此，义蓬街道称该第六条第二款的约定，系针对给予安置面积的被拆迁人，而按照协议的约定本案陈百如户不作安置，因此不能适用该第二款的规定。本院认为，该第二款与该条第三款系针对因安置政策变化而导致安置面积、方式调整等作出的约定，本案中陈百如户不作安置，不存在安置面积问题，因此亦不可能随着安置政策变化，导致安置面积、方式的调整，故陈百如请求义蓬街道按照该第二款约定继续履行协议的请求没有依据。综上，陈百如的上诉请求不能成立，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人陈百如负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠代理审判员  蔡维专二〇一六年七月五日书 记 员  朱俊杰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。