河北省黄骅市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）冀0986刑初38号
公诉机关河北省黄骅市人民检察院。
被告人王某，中共党员，案发前任黄骅市住房和城乡建设局副局长。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年9月24日被取保候审。
辩护人董辉，北京市泽天律师事务所律师。
被告人贾某，中共党员，案发前任黄骅市住房和城乡建设局人防办主任。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年9月23日被取保候审。
被告人张某，中共党员，案发前任黄骅市住房和城乡建设局法规科科长。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年9月23日被取保候审。
辩护人陈林，河北铭晖律师事务所律师。
被告人苏某，中共党员，案发前任黄骅市住房和城乡建设局稽查办科员。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年9月24日被取保候审。
黄骅市人民检察院以黄检刑公诉二刑诉（2015）6号起诉书指控被告人王某、贾某、张某、苏某犯滥用职权罪，于2016年1月5日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。黄骅市人民检察院指派检察员张德峰出庭支持公诉，被告人王某及其辩护人董辉、被告人贾某、被告人张某及其辩护人陈林、被告人苏某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黄骅市人民检察院指控：
2010年，黄骅市住房和城乡建设局对华馨家园三期工程进行检查时，发现建设单位河北鹏达房地产开发有限公司（以下简称：鹏达公司）违反审批规划，超出审批面积建设商品住宅3634平方米，其中，有2498平房米的18户商品住宅是鹏达公司在相邻的黄骅市骅欣通信有限公司地块上违法建设的，且已全部竣工并售出，销售收入6478381元。
2010年11月10日，黄骅市住房和城乡建设局向黄骅市政府提交了一份《关于对建设项目容积率清查情况的报告》，该报告中提出了对鹏达公司按擅自变更已审批规划予以处理，并提出了由相关部门对其违法部分建筑的超出容积率补交土地出让金、补交城市配套费、人防费等相关费用，同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，对违法部分建筑处以总造价5%罚金的处理意见。2010年12月6日，黄骅市政府在（2010）42号市长办公会议纪要中，要求黄骅市住房和城乡建设局对鹏达公司存在擅自提高容积率和改变土地用途行为，要按照当时土地出让价格标准补缴土地出让金和其他费用，同时按照上级有关规定进行处罚。2011年4月，黄骅市住房和城乡建设局建筑市场稽查办公室对鹏达公司的违法建设行为进行了立案调查，调查后，由主要经办人的被告人苏某提出了超出规划审批面积3635平方米，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，给予鹏达公司13万元罚款的行政处罚意见，该处理意见经时任稽查办主任的被告人贾某同意、法制科科长被告人张某审查、分管局长被告人王某审批同意后，于2011年4月14日，黄骅市住房和城乡建设局对鹏达公司做出了130000元的行政处罚决定，鹏达公司于2011年4月15日交纳了130000元的罚款。2011年4月16日，经苏某、贾某、张某、王某等人签名后对此行政处罚进行了结案，该处罚结案后，鹏达公司又补交了城市配套费12162.5元，人防费32400元、土地出让金880000元及相关税费35640元，补交费用共计960202.5元。
根据《城乡规划法》第六十四条的规定和住建部、监察部建规（2008）227号文件《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》精神，鹏达公司在他人土地上建设商品住宅楼的行为应当适用“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下罚款”的规定，而在黄骅市住房和城乡建设局对鹏达公司的违法建设行为进行处罚的过程中，主要经办人苏某和稽查办主任贾某未依据相关法律法规的规定提出处理意见，只是断章取义的提出对超出容积率部分按照违法建筑总造价5%，进行罚款的处理意见，法制科科长张某未履行法制部门的工作职责，对行政处罚未严格审核把关，作为当时分管稽查办和法制科的副局长王某，虽然曾将此事向当时任黄骅市住房和城乡建设局局长赵某乙汇报过，但其作为主管局长，在未经行政机关负责人集体讨论建设行政处罚情况下，违反法律规定，违背黄骅市政府市长会议纪要精神，对该处罚进行了错误的批示。以上四人滥用国家赋予的权利，不认真履行职责，使6478381元的违法收入未被追缴，给国家造成了巨大损失。
针对上述指控，公诉机关向法庭宣读出示了相关证据，认为被告人王某、贾某、张某、苏某之行为已构成滥用职权罪，提请本院依法判处。
被告人王某辩称，其和其他被告人在开始处理这个案子的时候，非常谨慎、并经过集体会商，其主观上没有违法的行为，当时也不知道有227号文，另外227号文能不能作为处理依据希望法庭予以考虑。
被告人王某的辩护人辩称：一、公诉机关对被告人王某构成滥用职权罪的指控事实不清，证据不足。1、公诉人指控被告人王某对华馨家园三期项目存在违规建设行为的行政处罚的批示违反法律规定不能成立。（1）被告人王某对主管工作进行审批是其职权所在，没有越权审批，不存在违反法律规定；（2）被告人的审批结果是在集体讨论、逐级上报，并经市政府市长办公会研究确定下来具体处理意见的前提下批示同意的，没有加入自己相反的意见。（3）对违规项目进行处罚的依据是《中华人民共和国城乡规划法》，适用法律没有错误。行政处罚程序是按照法定的程序，没有违反法律规定。（4）公诉人指控被告人违反的法律规定是哪部法律没有明确，更没有证据证明。（5）公诉人在起诉书中提到了《住房和城乡建设部、监察部关于驾驶建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规（2008）227号）这个文件，如果公诉人认为被告人的批示是违反了这个文件的规定，那么辩护人认为被告人的批示行为不构成违反法律规定。因为这个文件连行政规章都算不上，更不能说是法律了。2、公诉机关对被告人王某没有经过集体讨论擅自做出行政处罚的指控与事实不符。3、公诉机关指控被告人王某对华馨家园三期项目存在违规建设的行政处罚批示违背黄骅市政府市长会议纪要精神毫无事实依据。4、公诉机关指控被告人王某对华馨家园三期项目存在违规建设行为的行政处罚批示给国家造成巨大经济损失的事实不存在。综上，公诉机关指控被告人犯滥用职权罪不能成立，应依法宣告被告人王某无罪。
被告人贾某辩称，其主观上没有滥用职权的故意。住建局提出的处理意见经市政府同意，政府同意了这个报告并在会议纪要中要求缴纳土地出让金，证明政府同意在这块土地上搞建设。至于住建部227号文是对于一个容积率的通知，不是一个司法解释，也不是一个法律规章，在行政处罚中不能作为一个依据。
被告人张某辩称，住建局在行政执法中是特别慎重的，在2011年的时候，也已经很规范了。在本案中对一些法律条款的规定的理解上也可能有偏差，但也参考了很多案例，其认为不影响规划实施，再就是执法水平和当时的行政执法大环境也希望法庭予以考虑，在使用条款上没有错误，在程序上可能有些瑕疵。
被告人张某的辩护人辩称，1、被告人张某在本案中只是负责对行政处罚案件的审核工作，并不负责具体的案板调查，认定，与被处罚人也没有任何的利害关系，因此张某没有滥用职权的动机。2、张某严格按照处罚程序对案件进行了审核，特别是在适用处罚依据和处罚方式上，为了慎重，还特别报请了黄骅市市长办公会讨论，经讨论决定后才最终形成了要求被处罚人补齐土地出让金和其他费用的处罚结论。从这一方面看张某在处理该案上的审慎态度，证明了张某主观上不具有滥用职权的主观故意。3、涉案违法事实被发现后，针对调查部门调查的基本事实，到底是适用“尚可消除对规划影响”这一条款，还是适用“拆除违法建筑，没收违法所得”这一条款，完全是对法律规定的理解问题，而不是故意曲解适用，因为城乡规划法并没有详细的指示性规定。227号文仅仅是开展检查工作的通知，是对城乡规划法律关于拆除违法建筑、没收违法所得这一情形的强调，不是法律文件，不能作为行政处罚的法律依据。4、公诉机关认定被告人的滥用职权行为给国家造成了6478381元的损失没有法律依据。
被告人苏某辩称，在本案中没有给国家造成损失的故案的意，其和住建局其他被告人在本案处理上都是很严谨的。227号文始终没有见过，市政府的会议纪要就是规定可以变更，其认为没有太大的渎职行为。
经审理查明：
2010年，黄骅市住房和城乡建设局对华馨家园三期工程进行检查时，发现建设单位河北鹏达房地产开发有限公司（以下简称：鹏达公司）违反审批规划，超出审批面积建设商品住宅3634平方米，其中，有2498平房米的18户商品住宅是鹏达公司在相邻的黄骅市骅欣通信有限公司地块上违法建设的，且已全部竣工并售出，销售收入6478381元。
2010年11月10日，黄骅市住房和城乡建设局向黄骅市政府提交了一份《关于对建设项目容积率清查情况的报告》，该报告中提出了对鹏达公司按擅自变更已审批规划予以处理，并提出了由相关部门对其违法部分建筑的超出容积率补交土地出让金、补交城市配套费、人防费等相关费用，同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，对违法部分建筑处以总造价5%罚金的处理意见。2010年12月6日，黄骅市政府在（2010）42号市长办公会议纪要中，要求黄骅市住房和城乡建设局对鹏达公司存在擅自提高容积率和改变土地用途行为，要按照当时土地出让价格标准补缴土地出让金和其他费用，同时按照上级有关规定进行处罚。2011年4月，黄骅市住房和城乡建设局建筑市场稽查办公室对鹏达公司的违法建设行为进行了立案调查，调查后，由主要经办人的被告人苏某提出了超出规划审批面积3635平方米，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，给予鹏达公司13万元罚款的行政处罚意见，该处理意见经时任稽查办主任的被告人贾某同意、法制科科长被告人张某审查、分管局长被告人王某审批同意后，于2011年4月14日，黄骅市住房和城乡建设局对鹏达公司做出了130000元的行政处罚决定，鹏达公司于2011年4月15日交纳了130000元的罚款。2011年4月16日，经苏某、贾某、张某、王某等人签名后对此行政处罚进行了结案，该处罚结案后，鹏达公司又补交了城市配套费12162.5元，人防费32400元、土地出让金880000元及相关税费35640元，补交费用共计960202.5元。
根据《城乡规划法》第六十四条的规定和住建部、监察部建规（2008）227号文件《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》精神，鹏达公司在他人土地上建设商品住宅楼的行为应当适用“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下罚款”的规定，而在黄骅市住房和城乡建设局对鹏达公司的违法建设行为进行处罚的过程中，主要经办人苏某和稽查办主任贾某未依据相关法律法规的规定提出处理意见，只是断章取义的提出对超出容积率部分按照违法建筑总造价5%，进行罚款的处理意见，法制科科长张某未履行法制部门的工作职责，对行政处罚未严格审核把关，作为当时分管稽查办和法制科的副局长王某，虽然曾将此事向当时任黄骅市住房和城乡建设局局长赵某乙汇报过，但其作为主管局长，在未经行政机关负责人集体讨论建设行政处罚情况下，违反法律规定，违背黄骅市政府市长会议纪要精神，对该处罚进行了错误的批示。以上四人滥用国家赋予的权利，不认真履行职责，使6478381元的违法收入未被追缴，给国家造成了巨大损失。
认定上述事实的证据有：
1、被告人王某供述证实，其从2010年1月担任黄骅市住建局副局长。开始分管规划处，2010年1月至2014年9月同时分管规划处和稽查办。作为分管领导，一是给各科室布置任务；二是对于经办人报批的工作，经科长审查后，报其批准，其再报局长审批，最后再交给下面的工作人员执行。有一些特殊的情况，在正式走审批流程之前，经办人、科室负责人和其会事先沟通，后其再局长沟通。另外，部分重大事项还要报市政府审批。对于违法建设行为进行查处，是由稽查办来负责。稽查办在接受线索后，先行调查，摸清违法建设行为的基本情况，如果经调查确需处理，再走立案审批流程。批准立案后，稽查办进行正式的调查程序，调取相关的书证、询问当事人等。调查结束后，形成正式的调查报告。调查报告的主要内容包括违法事实、处理意见和依据等。然后，稽查办就会和作为主管领导的其进行沟通，其再和一把手沟通。一把手局长如果认为大家意见分歧较大，就叫具体经办人员和科长等一起商量，商量的情况记入行政处罚卷中的“集体讨论建设行政处罚案件记录”。在住建局对个人罚款一万元以上，对单位罚款三万元以上的案子都是大案子，必须经过集体讨论。
2010年年初的时候，根据上级部门的部署，黄骅市住建局对辖区范围之内建筑工程进行了一次清查。在清查中，发现了一些违法建设情况。报告最早是由规划部门的负责人陈某甲起草的，后来稽查办的负责人贾某也参与进来，住建局经过长时间的讨论，参加讨论的有局长赵某乙、规划处陈某甲和稽查办贾某和其这些人参加。后来法制科科长张某也进行了把关。最后形成了一个统一的意见，由住建局办公室修改后以报告形式上报市政府，市政府以会议纪要的形式进行了批复。其中就有河北鹏达房地产开发有限公司开发的黄骅市华馨家园三期项目，其违法行为主要是擅自占用他人锅炉房用地，变更已审批的设计方案进行违法建设，后来住建局走了行政处罚程序，对鹏达公司作出了罚款13万元的处罚决定，另外，让他们公司补交了土地出让金和人防费、土地配套费等，加上罚款一共120余万元。这个事在市政府给住建局批复一段时间，就开始走流程。是稽查办履行的手续，因为事前对这个事的处理已经进行过沟通，形成了统一的意见。
2、贾某供述证实，2010年年初的时候，根据上级部门的部署，黄骅市住建局对辖区范围之内建筑工程进行了一次清查。在清查中，发现了一些违法建设情况。报告最早是由规划部门的负责人陈某甲起草的，后来稽查办的负责人贾某也参与进来，住建局经过长时间的讨论，参加讨论的有局长赵某乙、规划处陈某甲和稽查办贾某和其这些人参加。后来法制科科长张某也进行了把关。最后形成了一个统一的意见，由住建局办公室修改后以报告形式上报市政府，市政府以会议纪要的形式进行了批复。其中就有河北鹏达房地产开发有限公司开发的黄骅市华馨家园三期项目，其违法行为主要是擅自占用他人锅炉房用地，变更已审批的设计方案进行违法建设，后来住建局走了行政处罚程序，对鹏达公司作出了罚款13万元的处罚决定，另外，让他们公司补交了土地出让金和人防费、土地配套费等，加上罚款一共120余万元。这个事在市政府给住建局批复一段时间，就开始走流程。是稽查办履行的手续，因为事前对这个事的处理已经进行过沟通，形成了统一的意见。
3、张某供述证实，2010年年初的时候，根据上级部门的部署，黄骅市住建局对辖区范围之内建筑工程进行了一次清查。在清查中，发现了一些违法建设情况。报告最早是由规划部门的负责人陈某甲起草的，后来稽查办的负责人贾某也参与进来，住建局经过长时间的讨论，参加讨论的有局长赵某乙、规划处陈某甲和稽查办贾某和其这些人参加。后来法制科科长张某也进行了把关。最后形成了一个统一的意见，由住建局办公室修改后以报告形式上报市政府，市政府以会议纪要的形式进行了批复。其中就有河北鹏达房地产开发有限公司开发的黄骅市华馨家园三期项目，其违法行为主要是擅自占用他人锅炉房用地，变更已审批的设计方案进行违法建设，后来住建局走了行政处罚程序，对鹏达公司作出了罚款13万元的处罚决定，另外，让他们公司补交了土地出让金和人防费、土地配套费等，加上罚款一共120余万元。这个事在市政府给住建局批复一段时间，就开始走流程。是稽查办履行的手续，因为事前对这个事的处理已经进行过沟通，形成了统一的意见。
4、被告人苏某供述证实，2010年年初的时候，根据上级部门的部署，黄骅市住建局对辖区范围之内建筑工程进行了一次清查。在清查中，发现了一些违法建设情况。报告最早是由规划部门的负责人陈某甲起草的，后来稽查办的负责人贾某也参与进来，住建局经过长时间的讨论，参加讨论的有局长赵某乙、规划处陈某甲和稽查办贾某和其这些人参加。后来法制科科长张某也进行了把关。最后形成了一个统一的意见，由住建局办公室修改后以报告形式上报市政府，市政府以会议纪要的形式进行了批复。其中就有河北鹏达房地产开发有限公司开发的黄骅市华馨家园三期项目，其违法行为主要是擅自占用他人锅炉房用地，变更已审批的设计方案进行违法建设，后来住建局走了行政处罚程序，对鹏达公司作出了罚款13万元的处罚决定，另外，让他们公司补交了土地出让金和人防费、土地配套费等，加上罚款一共120余万元。这个事在市政府给住建局批复一段时间，就开始走流程。是稽查办履行的手续，因为事前对这个事的处理已经进行过沟通，形成了统一的意见。
5、张某甲证实，2010年年初的时候，根据上级部门的部署，黄骅市住建局对辖区范围之内建筑工程进行了一次清查。在清查中，发现了一些违法建设情况。报告最早是由规划部门的负责人陈某甲起草的，后来稽查办的负责人贾某也参与进来，住建局经过长时间的讨论，参加讨论的有局长赵某乙、规划处陈某甲和稽查办贾某和其这些人参加。后来法制科科长张某也进行了把关。最后形成了一个统一的意见，由住建局办公室修改后以报告形式上报市政府，市政府以会议纪要的形式进行了批复。其中就有河北鹏达房地产开发有限公司开发的黄骅市华馨家园三期项目，其违法行为主要是擅自占用他人锅炉房用地，变更已审批的设计方案进行违法建设，后来住建局走了行政处罚程序，对鹏达公司作出了罚款13万元的处罚决定，另外，让他们公司补交了土地出让金和人防费、土地配套费等，加上罚款一共120余万元。这个事在市政府给住建局批复一段时间，就开始走流程。是稽查办履行的手续，因为事前对这个事的处理已经进行过沟通，形成了统一的意见。
6、陈某甲证实，2010年年初的时候，根据上级部门的部署，黄骅市住建局对辖区范围之内建筑工程进行了一次清查。在清查中，发现了一些违法建设情况。报告最早是由规划部门的负责人陈某甲起草的，后来稽查办的负责人贾某也参与进来，住建局经过长时间的讨论，参加讨论的有局长赵某乙、规划处陈某甲和稽查办贾某和其这些人参加。后来法制科科长张某也进行了把关。最后形成了一个统一的意见，由住建局办公室修改后以报告形式上报市政府，市政府以会议纪要的形式进行了批复。其中就有河北鹏达房地产开发有限公司开发的黄骅市华馨家园三期项目，其违法行为主要是擅自占用他人锅炉房用地，变更已审批的设计方案进行违法建设，后来住建局走了行政处罚程序，对鹏达公司作出了罚款13万元的处罚决定，另外，让他们公司补交了土地出让金和人防费、土地配套费等，加上罚款一共120余万元。这个事在市政府给住建局批复一段时间，就开始走流程。是稽查办履行的手续，因为事前对这个事的处理已经进行过沟通，形成了统一的意见。
另有高某甲证言、赵某乙证言、王甲证言、刘甲证言、书证建设行政处罚案卷、黄骅市人民政府市长办公会会议纪要、住建局报告、住建局说明、缴款收据等书证、相关文件等证在案佐证。
上述证据经庭审质证，本院予以确认。
本院认为，被告人苏某、贾某作为黄骅市住建局稽查办的案件主办人和科室负责人，未依据相关法律法规的规定提出处理意见，被告人张某作为住建局法制科科长，未履行法制部门的工作职责，对行政处罚未严格把关，被告人王某作为分管稽查办和法制科的副局长，虽然曾将此事向时任黄骅市住房和城乡建设局局长赵某乙汇报过，但其作为主管局长，在未经行政机关负责人集体讨论建设处罚的情况下，违反法律规定，违背黄骅市政府市长会议纪要精神，不认真履行职责，给为家造成巨大损失，四被告人之行为均已构成滥用职权罪。案发后四被告人对指控事实予以供认，鉴于本案中，四被告人虽构成滥用职权罪，但考虑到就所涉及案件已向主管局长进行过汇报，犯罪情节轻微，依法对四被告人免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人王某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。
被告人贾某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。
被告人张某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。
被告人苏某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省沧州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 侯 新
审判员 胡建英
审判员 夏丽萍
二〇一六年六月二十九日
书记员 刘肖男