江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第00205号
上诉人（原审原告）孙守群，农民，（邮寄地址）。
上诉人（原审原告）刘立红（孙守群之妻）
两上诉人（原审原告）共同委托代理人宋晚霞，江苏钟鼓楼律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县人民政府，住所地：沛县新城区沛公路2号。
法定代表人吴卫东，该县县长。
出庭应诉负责人屈云海，该县副县长。
委托代理人赵呈浩，沛县国土资源局科长。
委托代理人陈少民，江苏金维律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张贞权，农民，（邮寄地址）。
委托代理人司成东，沛县新城区谊民法律服务所法律工作者。
上诉人孙守群、刘立红因与被上诉人沛县人民政府、原审第三人张贞权土地登记一案，不服江苏省丰县人民法院（2015）丰行初字第0015号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人孙守群及上诉人共同的委托代理人宋晚霞，被上诉人沛县人民政府的负责人屈云海及委托代理人赵呈浩、陈少民，被上诉人张贞权及其委托代理人司成东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2005年4月第三人张贞权新砌南北墙东移约二三十公分，东侧邻居孙守群认为张贞权所砌新墙头侵占其宅基地，而张贞权认为其原南北墙东侧还留有60公分宽宅基地作流水之用，新墙未占孙守群宅基地，双方争执协商未果，孙守群私力救济推倒张贞权新砌南北墙，张贞权起诉孙守群要求恢复原状、赔偿损失，但因无直接的土地使用权属证书，引发后来的多次确权颁证、民事诉讼和行政诉讼。
2005年张贞权第一次申请魏庙镇政府土地确权，魏庙镇政府2006年5月作出的处理决定，孙守群提出行政复议，2007年7月沛县人民政府以事实不清、无调查和调解材料为主要理由，撤销魏庙镇政府处理决定并责令重新作出。魏庙国土所和佟场村委会对纠纷后续协调过程中，于2007年8月21日张贞权和孙守群签订界址确认协议，后孙守群以未经妻子刘立红同意为由，不认可该协议。经张贞权申请，沛县人民政府2008年9月为张贞权颁发沛集镇（魏）字24-08-010号集体建设用地使用证，张贞权持证提起民事诉讼，孙守群通过应诉民事案件知道行政行为后，向徐州市政府申请复议，徐州市政府作出维持原行政行为的复议决定，孙守群又提起行政诉讼，沛县法院审理后作出（2009）沛行初字第49号行政判决书，以程序违法为主要理由作出撤销判决。张贞权撤回民事案件的起诉。张贞权又向魏庙镇政府申请确权，魏庙镇政府第二次作出处理决定，孙守群申请行政复议，沛县人民政府维持魏庙镇政府作出的处理决定，孙守群提起行政诉讼，经沛县法院审理后魏庙镇政府撤销处理决定，孙守群撤回行政诉讼，沛县法院作出（2010）沛行初字第0125号准予撤诉的行政裁定书。
2013年张贞权申请办理土地变更登记，2013年11月18日沛县人民政府给张贞权颁发沛集用（2013）第T-002号宅基地使用证，张贞权也以此证再次提起民事诉讼。孙守群通过应诉民事案件知道颁发宅基地使用证的行政行为后，又提起行政诉讼，沛县法院审理后向沛县国土部门发出司法建议，建议按照《地籍调查规程》规定的缺席指界程序向孙守群送达缺席指界通知书告知相关权利保障知情权，自行纠正后妥善解决矛盾依法尽快为张贞权办理变更登记。沛县人民政府撤销宅基地使用权证后孙守群撤回行政诉诉，张贞权撤回民事诉讼。
2014年张贞权再次申请办理变更登记，2014年6月20日沛县国土部门送达指界通知书，孙守群虽然到场，仍不认可按照2007年8月21日的界址确认协议确定的界点，不在地籍调查表上签字，沛县国土部门按照缺席指界的规定给孙守群送达指界结果通知书和宗地草图复印件，孙守群收到后在15日内书面申请重新指界，沛县国土部门给孙守群送达告知书，告知本次是变更登记，原界址清晰四至清楚，面积准确，无需重新划界。经沛县人民政府审批，沛县国土部门于2014年10月24日发给张贞权沛集用（2014）第T-001号集体土地使用证。张贞权持新证在魏庙法庭提起提起民事诉讼，孙守群应诉后针对新变更登记行政行为提起行政诉讼。
一审法院认为，《土地管理法》第十一条第二款规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《土地登记办法》第七条规定：土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记。沛县人民政府对第三人张贞权通过继承取得宅基地使用权申请变更登记有法定职权。
关于被告在行政程序中未送达指界通知书给刘立红是否程序违法问题。《地籍调查规程》5.2.4.1.2规定：“指界通知：a）根据调查计划，将指界通知书送达调查宗地和相邻宗地权利人并留存回执”。可见宗地权利人是指界通知书的送达对象。1991年魏庙镇对佟场村宅基地丈量时把218平方米宅基地记载在孙守群名下，原告刘立红虽然在1991年与原告孙守群结婚，根据《土地管理法》农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，刘立红等户内家庭成员均实际共同享有宅基地使用权，这是从民事实体权利角度判断，但土地登记资料并未记载刘立红为土地使用权人，登记机关在行政程序中没有义务通知登记权利人之外的其他未登记的实际共同使用权人。农村村民一户一宅的宅基地使用权享有规则，也包含着户主是该户行使权利的代表，通知了户主即为告知户内所有成员的规则，原告主张被告在行政行为中没有通知刘立红程序违法的理由不成立。
关于原告孙守群和第三人张贞权因宅基地界址纠纷，是否属于有权属争议不予登记的情形。根据《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记提交的材料之一是土地权属来源证明，第三人张贞权申请变更登记提交其母亲安苏静1991年的宅基地使用证、村委会证明和其他继承人放弃继承的声明，能够证明张贞权申请办理变更登记的宅基地来源于继承的事实和宅基地东西宽12米南北长20米。虽然安苏静原宅基地使用证不直接体现宅基地界点，但按照2007年8月21日张贞权与孙守群达成的界址确认协议书确定的测量点和测量方式，可以确定继承取得的宅基地东侧与孙守群之间的界点位置，所以第三人张贞权申请办理变更登记前已经具备确认宅基地位置、面积和界点的权属来源证明材料，不能把权属来源证明材料单纯认为只是县乡政府对土地权属争议的处理决定，当事人之间有效的界址确认协议也属于权属来源证明材料的范围。在申请人能够提供内容完备的土地权属来源证明材料的情况下，土地登记机关进行现场地籍调查，可以确认宗地位置明确、界址清楚，权属来源合法的情况下，应当办理变更登记，不能仅因东侧邻居孙守群反悔界址确认协议和不在现场地籍调查时指界，就认为存在权属争议不应办理变更登记。
关于被告行政行为过程中确认原告和第三人宅基地界点的程序是否合法证据是否充分问题。确认原告和第三人宅基地之间界点主要是依据宅基地、村内空闲地有偿使用一览表、安苏静、张爱军宅基地使用证、界址确认协议书等申请登记资料，并经过现场地籍调查程序。前述资料内容真实，形式上合法，原告以该协议没有经刘立红同意而无效的观点没有法律依据。该界址确认协议涉及的最西侧的丈量点高压电杆拉线西10公分，表述明确，具有可操作性，并且该界点涉及张爱军西侧邻居孙守民，原告所举证据14的内容能够说明该最西侧的丈量点得到孙守民父亲的认可。原告认为按照界址确认协议所表述方法现场地籍调查所确认原告和第三人宅基地之间的界点，不是1991年丈量时所下灰界，而主张应当从孙守民再往西的同排村民宅基地的界点开始往东丈量。原告主张的丈量方法首先要有证据证明其主张的丈量点是1991年丈量时所下灰界，并且还要经过原告主张的丈量点往东到张爱军之间的各户都认可，原告在行政程序和诉讼程序中均没有提供证据证实其主张的重新丈量方法的合理性和可行性。原告以其主张的没有证实合理性和可行性的界址确认方法，否认有效的界址确认协议所表述的界址确认方法，其主张不应当支持。孙守群家宅基地和第三人张贞权母亲安苏静宅基地在1991年9月丈量之前两家都实际建房居住使用多年，村组丈量时相邻两家共同指界确认界点，村组人员再丈量记载数字和打桩下灰，也不是找到1991年之前最初分配宅基地时留下的灰界再丈量，所以确认两家之间的宅基地界点的基本方法是双方协商确认界点。被告按照司法建议和地籍调查规程的规定，向孙守群送达指界通知书，孙守群到达现场但不指界的情况下，按照界址确认协议等权属材料进行地籍调查，标注宗地草图，虽然没有标注坐标，但宗地草图记载了明确可操作的相对位置，能够清楚的反映变更登记宅基地权属要素。被告确认界址的程序合法证据充分。
关于被告行政行为是否侵害原告合法权益问题。按照2007年8月21日孙守群与张贞权达成界址确认协议确认原告和第三人宅基地界点后，根据当事人均认可反映实际使用状况的原告提交的证据12中的前一ＸＸ面图，结合地籍调查宗地草图，被告所确认原告和第三人界址点东侧孙守群所占宅基地东西宽度仍满足1991年9月丈量时记载的17米（孙守群和其父亲孙尊效名下宽度的合计），故被告作出的土地变更登记行政行为没有使原告合法宅基地使用权减少，未侵害原告宅基地使用权。原告和第三人在界址确认协议中也约定了界址确认协议的履行后果，如一方的原来树木杂物处在另一方宅基地范围内，3天内自行清除。出现这种情况只能说明原来双方使用宅基地时，存在实际使用情况与真实界址点不完全一致，也是双方在签订界址确认协议时已预见的情况，不能以此说明被告变更登记行政行为错误并侵害原告合法权益。故，原告主张被告土地变更登记行政行为侵害其合法权利的理由不成立。综上，被告依第三人申请办理土地变更登记，有权属来源证明材料能够确认原告和第三人宅基地之间界址，根据司法建议和地籍调查规程完成地籍调查程序，行政程序合法，不侵害原告合法权益，原告所主张存在程序违法侵害合法权益的起诉理由不成立。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙守群的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙守群负担。
上诉人孙守群、刘立红上诉称，被上诉人沛县人民政府颁证程序违法。上诉人与第三人之间因宅基地自2005年发生纠纷，多次发生诉讼，至今未了结。政府应先对宅基地纠纷进行处理，直接颁发宅基地证，显然违反法律规定。指界程序违法。孙守群与张贞权的指界协议并未有共同权利人刘立红的签字确认，应为无效的协议。其二，该界点与1991年的界点不一致，且系张贞权2005年埋灰下桩，违背历史事实。其三、南侧界点也是2005年由张贞权下灰，与1991年灰界无关，且系本案毫不相关的他人与张爱军之间确认的界点，仅仅嫩作为其二人之间宅基地划分的一句，而不能作为划分上诉人与第三人之间宅基地的依据。实体违法，由于张贞权不尊重事实，将上诉人与安苏静之间的老的东西相邻的墙头推倒东移30公分，实际上侵占了上诉人的宅基地。被上诉人沛县人民政府丈量的方式，使得西侧孙守民家的宅基地远远大于1991年丈量的宽度。从被上诉人提供的测绘图看，第三人的宅基地完全不符合坐标范围，长宽向东、南移，并未留出墙北侧80公分的滴水距离，侵犯了上诉人合法权利。综上，一审判决程序和实体均有违法之处，请求人民法院依法撤销沛县人民政府于2014年10月24日为张贞权颁发的沛集用（2014）第T-001号集体土地使用证，撤销一审判决，诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人沛县人民政府答辩称，答辩意见同一审，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人张贞权答辩称，一审法院认定事实清楚，上诉人在上诉中歪曲事实。一审法院认定事实、适用法律法律，依法应当维持。上诉人与第三人之间纠纷，实属侵权，宅基地没有任何争议。
各方当事人向一审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，双方当事人均未提供新的证据。
经本院庭审质证认证，认为原审判决对事实和证据的认定正确，本院予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即沛县人民政府于2014年10月24日为张贞权颁发的沛集用（2014）第T-001号集体土地使用证是否合法，一审判决是否合法进行了辩论。
上诉人孙守群、刘立红辩称，1、2005年4月上诉人及第三人发生争议之前，与安苏静即第三人的母亲无任何宅基地纠纷，纠纷的引起是第三人将其东侧墙头东移造成，东移墙头无任何依据。2、双方纠纷自2005年至今已近十年时间，多次发生诉讼，对宅基地的权属并没有得到政府有关部门的确权，被上诉人在双方纠纷未解决情况下再次颁证，程序违法。3、根据现有证据证明，2007年在沛县人民政府解决行政争议之前，上诉人和第三人均未找到原始界点，2007年出现的灰界和界桩均是第三人个人行为，不符合定界依据。4、2007年8月21日的协议书，未能体现共有人刘立红的意见，应为无效协议。5、张爱军与孙守民之间的界点是案外人之间的协议，与上诉人之间不具有任何关联性，不得以此作为第三人与孙守群宅基地的界点依据。综上，被上诉人为第三人颁发土地使用证，程序上违法，在实体上缺乏应有的依据，请求二审人民法院依法撤销一审判决并撤销被上诉人为第三人颁发的土地使用证书，同时由于一审法院没有一并解决民事争议，导致部分事实不清，如果有可能请求法庭能够发回重新。
被上诉人沛县人民政府辩称，被上诉人的颁证行为完全符合相关要求，因为第三人是继承其母亲房屋，而取得相应的土地使用权，同时，面积准确，因为有老宅基证及底册印证，最关键的是四至清楚，虽然其双方之间的界点没有找到，但是第三人西侧的两个界点都已经找到，其南界点就连上诉人提交的证人的书面证词中，都表述到至2005年的时候找到的，北界点系根据双方协议所确定大概的位置，之后也已实际找到，据该两界点往东平移24米可以确定双方之间宅基地的南北界点，这一点也是符合双方协议，现在上述人否认该协议的约束力，既不符合法律规定，也不符合情理，双方纠纷历时十年，从村委会到镇政府，到县政府和市政府和法院，耗费了大量的资源，希望双方实事求是，在此基础上尽可能达成协议。
被上诉人张贞权辩称，被上诉人为第三人颁证行为程序合法实体合法，没有侵犯上诉人的合法权利，因为上诉人宅基地至今宽度仍超过17米，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，请求法院驳回上诉维持原判。
本院认为，一、根据《土地管理法》第十一条第二款规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《土地登记办法》第七条规定：土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记。被上诉人沛县人民政府根据上述法律、法规规定，有为原审第三人张贞权通过继承取得的宅基地使用权，办理土地变更登记的法定职权。二、本案中，上诉人与安苏静即张贞权的母亲无任何宅基地纠纷，原审第三人张贞权是继承其母亲安苏静房屋，继而取得相应的土地使用权，并有原审第三人张贞权申请变更登记提交的其母亲安苏静1991年的宅基地使用证、村委会证明和其他继承人放弃继承的声明等证据，能够证明张贞权申请办理变更登记的宅基地来源于继承和宅基地东西宽12米南北长20米的事实。至于面积，各方当事人在庭审过程中均予以认可，且有老宅基证及底册印证，并且四至清楚。故，原审第三人张贞权依法申请被上诉人为其办理土地变更登记符合法律规定。三、关于被上诉人为原审第三人颁证行为程序是否合法的问题。在原审第三人能够提供内容完备的土地权属来源证明材料的情况下，土地登记机关通过现场地籍调查，按照司法建议和地籍调查规程的规定，向孙守群送达指界通知书，孙守群到达现场但不指界的情况下，按照界址确认协议等权属材料进行地籍调查，标注宗地草图，虽未标注坐标，但宗地草图载明了可操作的相对位置，能够清楚的反映变更登记宅基地权属要素。被上诉人在可以确认宗地位置明确、界址清楚，权属来源合法的情况下，应当办理变更登记，其程序亦符合法律规定。上诉人以界址确认协议没有经刘立红同意而无效的观点，没有法律依据，其认为存在权属争议不应办理变更登记的主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉案件受理费50元，由上诉人孙守群、刘立红承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 吴金明
二〇一六年三月二日
书 记 员 李 静