山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1602号上诉人（原审原告）刘大平，男，1959年3月3日出生，汉族，住梁山县。委托代理人陈天，山东巽制律师事务所律师。委托代理人强博，山东巽制律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。法定代表人傅明先，市长。上诉人刘大平因诉被上诉人济宁市人民政府行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年5月13日作出的（2015）济行初字第459号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告刘大平系原梁山县水泥制品厂（以下简称制品厂）职工。1997年，制品厂在梁山县人民政府（以下简称县政府）主导下启动破产改制。1999年，制品厂资产和职工由城市客车公交公司接收，但因该公司未完全履行协议，2000年，县政府决定收回制品厂资产并转卖给梁山县华福化工有限公司（以下简称华福公司）。华福公司接管制品厂资产后，没有依约妥善安置职工。2009年，县政府决定终止与华福公司的资产处置协议，收回资产、追究华福公司的违约责任，召开制品厂全体职工大会。为了解收回资产等情况，原告刘大平向县政府申请信息公开，2015年7月5日，县政府对原告作出信息公开答复。原告向被告提起行政复议申请，请求确认县政府不履行收回原制品厂国有资产并召开职工会议及安置职工职责的行为违法，责令县政府限期收回制品厂国有资产并召开职工大会，将收回的资产交由职工管理或用于安置职工。2015年11月5日，被告作出济政复驳字[2015]690772号驳回行政复议申请决定（以下简称690号决定），以被申请人主体不适格、召开职工会议及安置职工不属行政复议审查范围为由驳回原告的行政复议申请，该决定书于2015年11月10日向原告送达。原告认为，原告以县政府为行政复议被申请人主体适格，召开职工会议及安置职工属于本次行政复议的审查范围，因此提起诉讼。另查明，1997年1月6日，梁山县人民法院作出（1997）梁经破产第11号民事裁定书，宣告债务人制品厂破产清算，并依法成立了梁山县水泥制品厂破产管理人。现破产清算程序正在进行中。原审法院认为，原告刘大平系原制品厂职工。1997年1月6日制品厂被梁山县人民法院裁定宣告破产清算。原告向被告提起行政复议申请，请求确认县政府不履行收回原制品厂国有资产并召开职工会议及安置职工职责的行为违法，责令县政府限期收回制品厂国有资产并召开职工大会，将收回的资产交由职工管理或用于安置职工。2015年11月5日，被告作出690号决定，以被申请人主体不适格、召开职工会议及安置职工不属行政复议审查范围为由驳回原告的行政复议申请，原告认为，原告以县政府为行政复议被申请人主体适格，召开职工会议及安置职工属于本次行政复议的审查范围，因此提起诉讼。对于原告的该项诉讼请求，经审查认为，1997年1月6日制品厂被梁山县人民法院裁定宣告破产清算，现破产程序没有终结。制品厂进入破产程序后，其资产管理、召开职工会议及安置职工等问题由制品厂破产管理人在破产清算过程中依法解决，被告于2015年11月5日作出的690号决定，认定事实清楚，法律依据充分。原告请求撤销690号决定及责令被告限期依法重新作出行政行为的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告刘大平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘大平负担。上诉人刘大平不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销原审法院判决；2、撤销被上诉人作出的690号决定；3、责令被上诉人限期依法重新作出行政行为；4、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由如下：1、县政府不履行收回国有资产法定职责的行政行为属于行政复议审查范围，原审法院认定其不属于行政复议审查范围系混淆了行政行为与司法行为的界限。2、县政府是行政复议适格的被申请人。（1）县政府作出向华福公司收回制品厂资产的决定以梁政纪[2009]19号《会议纪要》的形式印发梁山县国有资产管理局执行，梁山县国有资产管理局作出《关于终止梁山县国有资产管理局与华福公司签订的对原梁山县制品厂土地资产处置协议通知书》不是独立的行为，属于经上级机关批准作出的具体行政行为，根据《行政复议法实施条例》第十三条，对该类行为不服，应以批准机关为被申请人。（2）县政府梁政纪[2009]19号《会议纪要》决定向华福公司收回制品厂土地以外的资产，是由制品厂破产清算工作组负责执行的，而该工作组系梁山县人民政府设立的机构，不具有行政主体资格，对其不作为不服，根据《行政复议法实施条例》第十四条，应以县政府为被申请人。（3）梁山县财政局不是行使国有资产监督管理职权的法定主体，被上诉人认为上诉人应以梁山县财政局为被申请人系适用法律错误。根据《山东省企业国有资产监督管理条例》第三条的规定，县政府是国有资产监督管理的法定主体。该条例第五条中虽有“授权”的相关规定，但该“授权”系委托授权，不是行政授权。梁山县财政局承担的国有资产监督管理职责来自于县政府的委托，梁山县财政局不是法律、法规授权的组织，不是适格被申请人，上诉人以县政府为行政复议被申请人符合法律规定。3、召开职工会议及安置职工属于行政复议的审查范围。制品厂系由县政府主导而进行的破产改制，县政府负有安置职工的职责；召开制品厂职工会议是县政府在梁政纪[2009]19号《会议纪要》中为自己创设的积极作为义务。县政府未履行职责和义务，构成行政不作为，上诉人有权提起行政复议，被上诉人认为不属于行政复议审查范围没有法律依据。被上诉人济宁市人民政府向本院提交书面答辩意见称，690号决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。事实与理由如下：1、690号决定作出的程序合法。被上诉人于2015年8月13日收到行政复议申请并依法予以受理，后将作出行政复议答复通知书及复议申请书副本送达县政府，县政府向被上诉人提交了相关证据和依据材料。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，经批准，行政复议决定延期至2015年11月11日前作出。被上诉人于2015年11月5日作出690号决定，并依法送达给当事人，符合法定程序要求。2、690号决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。根据《山东省企业国有资产监督管理条例》第五条及《梁山县人民政府办公室关于印发梁山县财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，取消县国资局，将原国资局职责划入县财政局。梁山县财政局承担国有资产监督管理职责。上诉人要求县政府履行收回国有资产的法定职责，属于被申请人主体不适格。另，召开职工会议及安置职工不属于行政复议审查范围，被上诉人不予审查。3、690号决定适用法律正确。被上诉人驳回上诉人的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，本案争议焦点为上诉人申请事项是否属于行政复议的审查范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，行政复议对象应是行政机关作出的具体行政行为。本案中，上诉人向被上诉人提出行政复议申请系因制品厂破产改制引起的，该厂于1997年1月6日被梁山县人民法院裁定宣告进行破产清算，现破产程序没有终结，依照《中华人民共和国破产法》第二十五条第一款第（六）项之规定，其资产管理、召开职工会议及安置职工等问题应由制品厂破产管理人在破产清算过程中依法解决，故上诉人申请事项不属于行政复议审查范围。对于上诉人提出的县政府作为国有资产监督管理法定主体，其不履行收回国有资产法定职责的行为属于行政复议审查范围的主张。本院认为，依据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条、《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条之规定，国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人的权利和职责，依法对企业国有资产进行监督管理，不行使政府的社会公共管理职能，故上诉人的该项主张于法无据，本院不予支持。召开职工会议、安置职工均非县政府所应履行的行政管理职责，故上诉人关于其属于行政复议审查范围的主张，本院亦不予以支持。因上诉人申请复议事项不属于行政复议审查范围，被上诉人作出的690号决定认定上诉人要求县政府履行收回国有资产的法定职责属于被申请人主体不适格不当，但其驳回上诉人的行政复议申请结果正确。被上诉人受理上诉人行政复议申请后，依法通知县政府参加复议，因情况复杂，经批准延期于2015年11月5日作出690号决定，并依法送达了各方当事人，行政复议程序合法。上诉人请求撤销690号决定及责令被上诉人限期依法重新作出行政行为，无事实和法律依据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘大平负担。本判决为终审判决。审 判 长  王海燕代理审判员  杜钰越代理审判员  曲俊鹏二〇一六年十二月二十一日书 记 员  蒋巧菲