四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川行终217号
上诉人（一审原告）剑阁县宝龙山房地产开发有限公司。住所地：四川省剑阁县下寺镇修城园区。
法定代表人蒋美丰，董事长。
委托代理人谢忠翔，四川慧济律师事务所律师。
委托代理人董有训，系公司职工。
被上诉人（一审被告）剑阁县人民政府。住所地：四川省剑阁县下寺镇剑门关大道**号。
法定代表人张世忠，县长。
委托代理人何辉，四川剑州律师事务所律师。
上诉人剑阁县宝龙山房地产开发有限公司因诉剑阁县人民政府建设用地行政审批一案，不服四川省广元市中级人民法院（2015）广行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审经审理查明，2002年7月25日剑阁县人民政府与四川阆中华兴建筑工程有限公司（原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司前身）签订了《剑阁县新县城星级“剑门关酒店”建设协议书》，协议约定剑阁县人民政府优惠出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司80亩土地，土地价格为3万元/亩，用于修建“剑门关酒店”。
2004年3月11日，剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订了《土地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山面积26720平方米的土地以45元/平方米，总价120万元的价格出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司，该出让土地的用途为酒店（商服业）。四川阆中华兴建筑工程有限公司取得上述26720平方米土地至2040年3月10日的国有土地使用权，并办理了剑国用（2004）字第131号国有土地使用证。
2005年9月22日，剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订《土地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山面积26666.6平方米的土地以50元/平方米，总价120万元的价格出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司，该出让土地的用途为酒店（商业）。2005年12月，四川阆中华兴建筑工程有限公司变更为剑阁县宝龙山房地产开发有限公司。同年12月26日，原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司取得26630平方米土地至2044年3月10日的国有土地使用权，并办理了剑国用（2005）字第364号国有土地使用证。
2007年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其上述位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山两宗土地中，原批准用途为住宿餐饮用地的53350平方米土地中的10190平方米（15.285亩）的商服用地变更为商住用地，并补缴土地出让金、土地增值收益等费用共计3056000.00元。
2013年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其上述位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山两宗土地中，原批准用途为住宿餐饮用地的53350平方米土地中的26082.20平方米土地改变用途为居住用地（兼容商服）。被告于2013年4月28日作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》，同意原告对其26082.20平方米土地原批准用途为住宿餐饮用地变更土地用途为居住用地（兼容商服）。该审批表对该宗地拟改变用途协议出让方案包括以下相关内容：建议出让地价：384.3元/平方米，总价：1002.34万元；补缴土地出让金总额：1002.34万元；出让金支付方式：一次性缴清全部价款；评估机构：四川维益评估公司，报告编号：川维地评（2013）广报字第0029号。被告该审批表中其他主要说明事项：酒店土地按3万元/亩出让明显低于1999年（6万元/亩）和2003年（11.76万元/亩）的基准地价，属于优惠供地用于企业修建酒店，企业未按总协议要求修建酒店，并申请调规修建商品房，应当按照（广府发【2008】39号）文件规定，收回优惠地价及优惠地价的增值收益。剑阁县国土资源局委托四川维益评估公司对企业调规及补缴优惠地价进行多方案测算，最终同意根据县委县政府2013年3月22日会议精神，按企业2007年调规时补缴出让金20万元/亩为基数，测算改变土地用途应当补缴的土地出让金，并委托四川维益评估公司出具计算报告。2013年4月26日，四川维益评估公司出具了川维地评（2013）广报字第0029号《土地估价技术报告》。2013年4月28，被告依据该报告关于“剑门关酒店改变土地利用条件补缴地价款在不同假设条件下进行测算的方案四：以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2012年5月25日应补缴的地价款=1002.34万元”的报告，作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》。2013年4月28日，剑阁县国土资源局以书面通知的方式告知原告作出该审批表的内容，并明确告知其“对此存有异议，请你公司依法进入司法程序”。
2013年5月13日，原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司缴纳了1002.34万元的土地出让金。
2013年5月27日，剑阁县国土资源局与原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山，宗地总面积26082.20平方米土地以384.30元/平方米，总价1002.34万元的价格出让于原告，该宗土地的用途为：其他商服用地、普通商品住房用地。
2015年4月21日，原告以被告在2013年4月28日作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元，不符合法律规定为由，向该院提起行政诉讼。请求确认被告作出该审批表中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法，并由被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元。
同时查明，2013年4月26日，四川维益评估公司出具川维地评（2013）广报字第0029号《土地估价技术报告》，该报告估价对象涉及位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山，宗地总面积26082.20平方米土地改变用地条件前后的土地使用权，估价目的对估价对象各自的出让土地使用权市场价格进行评估，为改变土地利用条件补缴地价款提供价格参考。估价结果：1、改变用地条件前土地使用条件下：宗地单位面积地价986元/平方米，总地价2571.70万元；2、改变用地条件后土地使用条件下：宗地单位面积地价1008元/平方米，总地价2629.09万元；附：结合上述估价结果，就剑门关酒店改变土地利用条件补缴地价款在不同假设条件下分别进行测算，其中测算结果方案四：以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2012年5月25日应补缴的地价款=1002.34万元。
另查明，2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价为544.31元/平方米。2004年、2005年剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订的《土地使用权出让合同》中分别约定的45元/平方米、50元/平方米的土地出让价格，明显低于2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价。
一审法院认为，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定，原告于2013年4月28日已知道被告作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》的内容，且原告被明确告知其如有异议可依法进入司法程序，本案原告与被告2012年就关于剑门关酒店用地是否属于优惠供地以及补缴土地出让金金额及标准已产生争议，原告即已委托律师参与解决双方补缴土地出让金纠纷，其应当自知道该审批行政行为之日起三个月内提起行政诉讼，其于2015年4月21日向该院提起行政诉讼，要求确认被告作出该审批表中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法，明显超过法定起诉期限，原告亦没有向本院提供其因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的证据，其对被告提起的起诉应当依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，裁定驳回原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司的起诉。
剑阁县宝龙山房地产开发有限公司不服，上诉称，被上诉人在作出具体行政行为时以《通知》书的形式向上诉人告知了具体行政行为的内容以及救济权，但没有告知明确的救济途径和救济期限，不符合法律规定，应该适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条相关规定，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
经审理查明的案件事实与一审相同。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，2013年4月28日，剑阁县国土资源局以书面通知的方式告知剑阁县宝龙山房地产开发有限公司作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》的内容，并明确告知其“对此存有异议，请你公司依法进入司法程序”。剑阁县人民政府未明确告知剑阁县宝龙山房地产开发有限公司起诉期限，剑阁县宝龙山房地产开发有限公司从知道该审批行为之日起，至2015年4月21日提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八之规定，裁定如下：
一、撤销四川省广元市中级人民法院（2015）广行初字第3号行政裁定；
本案指令广元市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 缪 泰
代理审判员 程 刚
代理审判员 葛 庆
二〇一六年七月八日
书 记 员 何卓蔚