江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏12行终63号
上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府城中街道办事处，住所地泰州市海陵区蒲田路1号。
法定代表人张鹏，该办事处主任。
委托代理人蔡蕾，江苏海信律师事务所律师。
委托代理人李冬梅，江苏海信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）温州市骊鑫隆进出口有限公司，住所地温州市瓯海新桥金达路2号（第2幢第二层）。
法定代表人郑爱咏，该公司执行董事。
委托代理人陆垒，上海市锦天城律师事务所律师。
委托代理人张俊杰，上海市锦天城律师事务所律师。
上诉人泰州市海陵区人民政府城中街道办事处（以下简称城中街道办）因与被上诉人温州市骊鑫隆进出口有限公司（以下简称骊鑫隆公司）行政强制纠纷一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。城中街道办委托代理人蔡蕾、骊鑫隆公司委托代理人张俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2015年8月9日，泰州市海陵区书院社区居民委员会（以下简称书院居委会）向城中街道办递交书面报告，报称案涉房屋存在倒塌危险。
2015年8月10日，城中街道办向骊鑫隆公司发出通知，大致内容为：根据群众反映，案涉房屋存在严重安全隐患。城中街道办立即派人到现场查看，发现情况属实，多处房屋存在倒塌危险。请骊鑫隆公司在收到通知后于2015年8月15日前委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定，并根据鉴定机构的处理意见，及时进行处理。确保不发生房屋倒塌伤人事故，逾期不处理的，城中街道办将代为申请鉴定，并采取相应措施，相关费用由骊鑫隆公司承担。
城中街道办向泰州市房产管理局（以下简称泰州市房管局）提交的日期为2015年8月的房屋鉴定申请表显示：“（待鉴定）房屋地址位于泰州市海陵区陵园路325号，楼栋数为7栋，6处1层、1处2层，混合或砖木结构，建筑面积为1231.16平方米，建造年代为（上世纪）60年代，非住宅用房，房屋产权人为骊鑫隆公司，鉴定申请人为城中街道办，鉴定目的为危险性鉴定”。城中街道办一并提交了申请鉴定房屋分栋信息表，分别记载了7栋房屋中每栋的建筑结构、层次、面积、用途及权证号。
2015年9月1日，泰州市房管局对涉案房屋出具泰房鉴字[2015]第112号泰州市房屋鉴定报告，鉴定结论为：“涉案7幢房屋的危险性均为D级”，建议：“对鉴定范围内的7幢房屋立即采取措施，确保房屋安全使用”。
2015年9月1日，泰州市房管局向城中街道办发出泰房发[2015]71号房屋安全问题整改通知，告知案涉房屋经鉴定危险等级为D级，承重结构承载力已经不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。根据房屋安全属地负责的原则，请城中街道办督促房屋产权人或使用人立即对上述房屋采取有效措施，及时消除房屋安全隐患，确保人身和财产安全。在安全隐患消除前，房屋严禁使用。
2015年9月2日，城中街道办向骊鑫隆公司发送危险房屋紧急搬离通知书，告知案涉房屋构成D级危房，多处随时存在倒塌危险，要求骊鑫隆公司收到通知后立即搬离。
2015年9月9日，骊鑫隆公司向城中街道办发出函告，就前述通知书所涉危房行政管理职权、房屋安全鉴定等事项提出异议，并要求城中街道办确保房屋不遭受任何不当处置。
2016年1月20日，泰州市房管局向骊鑫隆公司发出泰房发[2016]6号通知，内容：根据市政府办公室有关文件精神，近期泰州市将有明显的雨雪天气和降温过程，雪量达中等，可能形成积雪并对房屋安全造成不利影响。鉴于骊鑫隆公司案涉房屋被鉴定为D级危房，恶劣天气下可能造成房屋倒塌，危及骊鑫隆公司及周边安全，故通知立即搬离上述房屋，确保人身和财产安全。
2016年1月21日，城中街道办向骊鑫隆公司发出泰海城中发[2016]8号通知，内容：根据泰房发[2016]6号通知精神，骊鑫隆公司案涉房屋是D级危房。近日由于雨雪天气，并伴有大风，已严重危害公共安全，通知骊鑫隆公司立即搬离并拆除，如不能实施到位，将强制予以解危拆除。
一审另查明，骊鑫隆公司拥有位于泰州市海陵区陵园路325号2、8、9、10、11、13、14号房屋。上述房屋在泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）征收范围内。城中街道办于2016年1月22日对案涉7幢房屋实施拆除。拆除前，案涉房屋内并无人员办公。
骊鑫隆公司不服城中街道办强制拆除其房屋的行为，于2016年4月28日向一审法院提起本案诉讼，请求判决确认城中街道办拆除其位于泰州市海陵区陵园路325号2、8、9、10、11、13、14号房屋的行为违法。
城中街道办一审辩称系接受泰州市海陵区住房和城乡建设局（以下简称海陵区住建局）委托，于2016年1月22日实施拆除案涉房屋行为，骊鑫隆公司所诉被告主体不适格，并提供了委托函作为证据。
一审法院于2017年1月22日就委托函的经办情况询问海陵区住建局。该局委派经办人刘某来院述称：2016年4月的某日上午9时许，城中街道办华姓副主任携拟好内容的落款时间为2016年1月21日的委托函到海陵区住建局要求盖章，其原先未允。当日上午10时许，华主任又到该局，提交落款时间为2016年1月21日的情况说明，上载“骊鑫隆公司经市房管局鉴定为D级危房，按相关规定，由城中街道组织实施、解危、拆除，根据市房管局、区法制办律师及街道协调意见，可以由区住建局盖章委托”。刘某认为本项涉及两部门之间的正常工作需要，既然有律师提出专业意见，而委托函并非正式行文文件，仅作拆迁资料保存，其亦不知晓系用于本次诉讼，故在未向局领导汇报、未经公文审签流程的情况下在委托函上加盖了公章。其盖章时，海陵区住建局并无作出委托或追认委托的意思，该局无强制解危的职责，亦未实际作出相关强制决定或参与强制拆除行为。
一审法院认为，本案一审的争议焦点为：一、海陵区住建局出具的委托书效力如何，骊鑫隆公司诉城中街道办主体是否适格；二、案涉拆除行为是否合法。
关于焦点一，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。城中街道办基于委托函，主张系受海陵区住建局之委托实施的拆除行为，故本案适格被告应为海陵区住建局。由此，海陵区住建局与城中街道办之间的行政委托关系是否成立，系关被告主体的确定。
根据海陵区住建局委派经办人之陈述，该函并未经过应有的公文审签、发文流程，而系经办人自行决定在已拟好内容的函上加盖印章，且系案涉房屋被拆除两月后形成。城中街道办对此并未明确发表反驳意见，亦未提交反证或予以合理解释。鉴于委托函上欠缺文头、文号，行文方式亦不符合政府公文要求，更且城中街道办在拆除前未向骊鑫隆公司披露委托关系的存在，在审理中亦未能提交任何有关该函件形成的佐证材料，故骊鑫隆公司的质证意见与海陵区住建局的陈述意见相符，较城中街道办之举证说明更具有可采性，委托函应系拆除实施后补作而成。现就委托函的效力与法律效果作如下分析：
首先，根据“职权法定原则”，行政机关实施行政行为，应当具有法定授权；受其他行政机关委托实施的，应当在实施行为前取得合法的委托手续。尤其在实施负担行政行为时，更应严格遵循这一原则，若允许委托机关对被委托机关事后的追认委托，则不仅有违现代法治理念下的独立责任原则，亦因行为意思主体的恣意变换而俾使行政机关有规避“职权法定原则”之空间。故本案中，加盖有海陵区住建局公章的委托函不能成为证成委托关系的有效文件，城中街道办所主张的委托关系不成立。
其次，行政委托中，被委托人应以委托人的名义实施行政行为，被委托人应将委托人及委托关系以公开并显现的方式予以宣示。本案中，城中街道办在2015年8月10日、2016年1月21日向骊鑫隆公司所作的两份通知中，均系以自己的名义作出拟实施相应措施的意思。其在2016年1月22日拆除案涉房屋前，亦未向骊鑫隆公司告知行政委托关系的存在。因城中街道办实施的拆除行为属行政事实行为，欠缺作为行政意思外在表示的行政文书，故结合城中街道办的先前通知及实际拆除行为，由其直接承担拆除房屋的法律后果，更符合相对人基于拆除实施主体及通知所形成的对责任主体的判断，进而更利于相对人实现权利救济。
综上，城中街道办所主张的行政委托无效，其关于被告主体不适格之抗辩主张，应不予采信。
关于焦点二，因城中街道办主张的委托关系不成立，其又未就拆除行为的合法性提交相关职权依据，故城中街道办实施拆除已超越法定职权。
惟城中街道办认为其对辖区内人身与财产负有安全保障职责，该观点并无疑义。但在欠缺法律、法规明确授权时，该职责仅系法律的一般授权，不得作为职权依据。案涉拆除行为性质属行政强制，若不考察行为职权要素，从强制实施的手段与目的来看，亦欠缺适当性与合理性：
泰州市房管局的鉴定报告虽认定案涉房屋为整体危房，但并未给出具体处理建议，其在向骊鑫隆公司发送的通知中亦仅要求及时搬离。结合视频资料等证据，城中街道办关于房屋危险状况及拆除前天气状况对房屋安全所可能产生影响之举证尚不充分，并不足以证明房屋已达顷刻坍塌之危险程度。案涉7幢房屋中，6幢为单层结构，1幢为二层结构，城中街道办亦未充分证明房屋使用情况及周边环境等要素，故不足以评估确认房屋坍塌可能对公共安全产生重大风险。由此，城中街道办实施行政强制的手段及所追求的管理目标欠缺必要性。在可以通过成本更少、对相对人侵害更小甚或不造成侵害的其他替代方案实现危险排除与风险防控目的的情况下，城中街道办径行拆除房屋超出了应有的行为限度，显然有违手段与目的的相当性原则。
再者，从现有证据来看，城中街道办实施拆除行为并无强烈的紧迫性。其在接到辖内书院居委会对案涉房屋存在危险的举报后，自鉴定报告作出，经与骊鑫隆公司往来函复，直至房屋被拆除计四个月期内，自始未与骊鑫隆公司就房屋状况及拟采取的措施进行沟通；在房屋拆除前亦未告知骊鑫隆公司所享有的陈述与申辩权利，故拆除行为亦有违法定程序。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认城中街道办拆除骊鑫隆公司位于泰州市海陵区陵园路325号2、8、9、10、11、13、14号房屋的行为违法。案件受理费50元，由城中街道办负担。
城中街道办不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决并依法改判，一、二审诉讼费用由骊鑫隆公司承担。主要理由为：一、城中街道办拆除案涉房屋目的正当。案涉房屋长期无人管理，破烂不堪，随时有倒塌危险。城中街道办在通知骊鑫隆公司申请危房鉴定而骊鑫隆公司未申请鉴定的情况下，作为辖区基层组织委托泰州市房管局对房屋的安全性进行鉴定，是符合公共利益的行为。案涉房屋被鉴定为危险等级D级，对照《城市危险房屋管理规定》，属于可以整栋拆除的房屋。城中街道办自2015年8月起多次发函给骊鑫隆公司，要求对案涉房屋采取有效措施解除危险，骊鑫隆公司均未作出处置。2016年1月20日因天气预报预警我市将有雨雪天气，雪量中等，可能形成的积雪对房屋有不利影响，而案涉房屋位于街道旁，常有行人通行，且房屋内有多名流浪汉，为防止房屋倒塌危及不特定人员生命健康安全，在泰州市房管局书面通知骊鑫隆公司后，城中街道办为了慎重起见又派人到骊鑫隆公司上海办事场所送达通知，要求对危险房屋做出处置，骊鑫隆公司置之不理。在危急情况下，2016年1月22日城中街道办对骊鑫隆公司的房屋实施拆除，针对当时的情况具有必要性和紧迫性，其行为目的是正当的。二、一审法院以行政委托的要件判断海陵区住建局与城中办事处的关系系适用法律不当。《城市危险房屋管理规定》第十七条规定的是代为履行的行为，而非行政委托意义上的受托人行使行政职权的行为。一审法院以行政委托行为来判断本案中的代履行行为属于适用法律不当。
骊鑫隆公司二审答辩认为：一、城中街道办拆除案涉房屋不具有正当目的。案涉房屋位于海陵区政府征收范围内，骊鑫隆公司与海陵区政府就案涉房屋的征收补偿问题存在争议。海陵区政府此前拆除了骊鑫隆公司所有的位于泰州市海陵区陵园路325号的另外部分房屋，已被法院判决确认违法。本案中，案涉房屋被城中街道办单方面认定为危房，骊鑫隆公司自始至终未收到城中街道办对房屋的鉴定报告。城中街道办拆除案涉房屋也从未给予骊鑫隆公司申辩和陈述的权利。案涉房屋没有实际严重危害公共安全，完全没有必要以强制拆除的方式进行处理；二、城中街道办认为拆除房屋系代履行行为的观点是不正确的。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条规定，代履行只能委托没有利害关系的第三人进行，基于案涉房屋位于征收范围及海陵区政府拆除同一地址另外部分房屋已被法院判决确认违法的情况下，骊鑫隆公司与城中街道办之间存在明显的利害关系。并且城中街道办拆除房屋的行为完全不符合代履行的构成要件，拆除行为明显违法；三、海陵区住建局从未作出委托或追认委托的意思表示，城中街道办与海陵区住建局不存在所谓的委托关系，自然也不构成所谓的代履行。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，城中街道办经办委托函事项的华某于2017年5月15日至本院反映了有关情况，形成了谈话笔录。华某陈述一审中海陵区住建局刘某陈述的盖章时间是真实的，但其不清楚刘某有无向领导请示。本院询问华某“城中街道办实际拆除前是自行决定拆除的还是受哪个部门委派”，华某回答“我们根据危房处理的规定针对当时的紧急情况实施拆除的”。对该谈话笔录，城中街道办当庭质证表示没有异议，骊鑫隆公司对华某反映内容所涉鉴定依据及拆除必要性的真实性、关联性有异议。另外，对一审法院对海陵区住建局刘某所作的谈话笔录，骊鑫隆公司补充发表意见认为对三性均无异议。
关于本案中海陵区住建局向城中街道办出具的落款日期为2016年1月21日委托函的真实出具时间问题，海陵区住建局经办人刘某一审陈述盖章日期是2016年3、4月份，城中街道办经办人华某二审对此表示认可。城中街道办及骊鑫隆公司对此亦无异议，故本院确认本案中委托函的真实出具时间在城中街道办实际拆除案涉房屋之后，系补作而成。
经审查，本院对一审查明的事实予以确认。
二审另查明，因环境综合整治的需要，海陵区政府于2014年12月31日作出《关于凤城河西南城河综合整治工程国有土地上房屋征收决定》（泰海征决[2014]5号），对凤城河西南城河综合整治工程青年路西侧地块、西门桥东北侧地块、煤球厂周边地块所涉及国有土地上房屋实施征收。同日，海陵区政府发布了《国有土地上房屋征收决定公告》（泰海征告[2014]16号），房屋征收部门为泰州市海陵区房屋征收办公室，征收实施单位为城中街道办。案涉陵园路325号房屋在此次征收范围之内。
本院认为，本案二审争议焦点为：一、城中街道办作为本案一审被告的诉讼主体是否适格；二、案涉拆除行为是否合法。
关于争议焦点一，骊鑫隆公司起诉城中街道办系对其拆除房屋行为不服，城中街道办认为其拆除房屋系受海陵区住建局委托的代履行行为，城中街道办不是一审适格被告，并提供了委托函作为证据。经二审查明，委托函系房屋拆除后补作而成。
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”可见，行为判断标准是确定行政诉讼被告的首要标准。正是因为城中街道办实施了拆除行为，骊鑫隆公司才将其作为被告。本院认为，城中街道办以受海陵区住建局委托代履行拆除行为为由主张其不是一审适格被告的观点不能成立，理由如下：
首先，关于行政机关委托另一行政机关作出行政行为时的被告主体问题。《行政诉讼法》第二十六条第四款规定，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”对第五款的理解，存有疑问的是行政机关委托的“组织”是否包括“其他行政机关”？也即若某一行政机关委托另一行政机关作出行政行为，当以委托的行政机关为被告，抑或将两行政机关作为共同被告？《行政诉讼法》第七十条规定了六种得以撤销行政行为的情形，超越职权为其中之一。换言之，行政机关作出行政行为应当具有法定职权，此既为依法行政的基本要求，亦属法律的明确规定。各行政机关均应在其法定职权范围内行事，此即法谚“法无授权不可为”之内涵。法定职权显然不包括受其他主体委托从事某一行为的权力。行政机关作出行政行为是行使国家公权力的表现，只有在有法律（广义之法律）明文规定前提下方可实施。如若允许某一行政机关任意接受其他行政机关委托行事而不承担后果，将造成行政机关之间职责混乱等严重后果。
另外，《中华人民共和国行政处罚法》第十九条对受委托组织设定了条件，对于理解《行政诉讼法》第二十六条第五款的规定有重要参考意义。该条规定，“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”因此，本院认为，《行政诉讼法》第二十六条第五款中行政机关委托的“组织”不应包括其他行政机关。如某一行政机关委托另一行政机关作出行政行为，应视为两行政机关共同作出行政行为，适用《行政诉讼法》第二十六条第四款确定被告主体。
其次，关于行政行为作出后另一行政机关出具委托函的法律后果问题。如某一行政行为作出后，另一行政机关出具委托函称该行为系受其委托，将产生何种法律后果？如前所述，若行政机关委托另一行政机关作出行政行为，应视为共同作出行政行为，这里的前提是“委托”须在行政行为作出之前，理由在于判断某一行政行为合法性的标准如是否有职权依据、证据是否充分、适用法律法规是否正确、有无违反法定程序等，时间标准均在行政行为作出之时，若允许行政行为作出后再来补正相关合法性材料，显与《行政诉讼法》规定的判断行政行为合法性的标准相冲突。因此，行政行为作出后，另一行政机关出具委托函称该行为系受其委托，当不具有法律效力。
最后，就本案而言，城中街道办并未提供在拆除之前受其他主体委托的证据，故对其辩称受海陵区住建局委托代履行拆除的理由不予采纳，城中街道办作为本案一审被告主体适格。
关于争议焦点二，城中街道办认为其拆除行为合法的理由有二，一是拆除目的正当，二是拆除系代履行行为。关于代履行行为理由之评判详见争议焦点一部分，不再赘述。关于拆除目的正当之辩解，本院认为，行政行为的目的是否正当，系主观判断。而《行政诉讼法》确立的判断行政行为合法性的标准系客观判断标准，包括有无职权依据等。加之本案存在特定背景，案涉房屋处于海陵区政府征收范围内，城中街道办本身即为征收实施单位，更应对城中街道办的拆除目的持谨慎怀疑态度。
城中街道办认为其为基层组织，拆除房屋系为防止房屋倒塌危及不特定人员生命健康安全。本院认为，此一理由实为纯粹道德上之合理性理由，不能代替法律上行政行为合法性之判断。若能允许以道德理由任意代替法律判断，将动摇法治之基石，为害深远。
《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三条第二款规定，“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”而《城市危险房屋管理规定》的效力级别为部门规范性文件。城中街道办援引《城市危险房屋管理规定》作为拆除依据的理由不能成立。
《行政强制法》第十七条第一款规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”本案中，城中街道办未能举证证明其具有拆除房屋之职权，即应认定其拆除房屋属于超越职权。依据《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应确认违法。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，城中街道办的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人泰州市海陵区人民政府城中街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曹海霞
审 判 员 王小莉
代理审判员 徐文兰
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 王振宇
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。