湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终563号上诉人（原审原告）：ＸＸ瑶族自治县贝江乡大发电站，住所地ＸＸ瑶族自治县贝江乡新村。负责人：钟正传，执行事务合伙人。委托代理人：冯晓辉，湖南芙蓉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：ＸＸ瑶族自治县人民政府，住所地ＸＸ瑶族自治县沱江镇春晓路。法定代表人：龙飞凤，该县县长。委托代理人：伍绍文，该政府工作人员。委托代理人：胡甲初，湖南骄阳律师事务所律师。上诉人ＸＸ瑶族自治县贝江乡大发电站（以下简称大发电站）与被上诉人ＸＸ瑶族自治县人民政府（以下简称ＸＸ县政府）水电设施行政补偿一案，永州市中级人民法院于2017年1月20日作出（2016）湘11行初120号行政判决。大发电站不服，提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：1966年2月15日，水利电力部受国家计委委托审核批复同意湖南省涔天河木材过坝水利工程设计任务书，兴建涔天河水库工程，水库回水以不影响ＸＸ县城为原则，同意正常高水位为252米。随着时代的发展，建成后的涔天河水库已不再适应当地工农业发展的要求。1990年修订的《长江流域综合利用规划简要报告》中明确扩建涔天河水库为主要骨干工程之一。1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院编制了《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》，潇水流域规划的任务是：以灌溉发电为主，兼顾防洪、航运、漂木、水土保持等综合利用。其中，潇水干流梯级水电开发规划方案为8级。第一梯级即涔天河水库扩建，正常蓄水位为315米。1992年9月8日，湖南省人民政府办公厅湘政办函[1992]236号《关于初审意见的批复》下发湖南省水利水电厅：原则同意你厅的意见。为了进一步加快流域的治理和开发，必须把涔天河水库扩建工程列入近期潇水流域和湖南地区国土综合开发的控制性工程，并抓紧做好各项前期准备工作，争取早日分期付诸实施。1992年9月22日，湖南省水利水电厅以湘水电计字（1992）第177号《关于报送“湖南省潇水流域规划报告”的报告》报水利部备案。2009年8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书》（审定本）。2010年9月，国家发展和改革委员会作出了发改农经[2010]1965号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书的批复》，原则同意所报湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书。2010年l2月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲》（修改稿），其8.4.5水利水电设施规划中对库区小水电站提出了如下处理方式：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站厂房部分及其他淹没线以下部分原投资情况，计列补偿费，由各电站业主利用补偿费自行采取改造或者复建处理”。2011年4月11日，水利部、湖南省人民政府以水规计[2011]170号文件《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，批复湖南省水利厅，基本同意《规划大纲》的编制原则和主要内容，可作为开展湖南省涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划编制工作的依据。2012年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告》。同月，国家发展和改革委员会作出了发改农经[2012]1902号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意所报涔天河水库扩建工程项目可行性研究报告，确立涔天河扩建工程，水库正常蓄水位为313米，总库容15.1亿立方米。2013年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本），其中7.3.4.1(2)确定小水电站处理原则为：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站的复建设计概算计列补偿费，损失水头和电量不予补偿”。2013年9月6日，水利部作出水总[2013]363号《水利部关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计报告的批复》，基本同意涔天河水库扩建工程初步设计报告。2014年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本），其中8.3.4.1（4）小水电站处理原则为：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站的复建设计概算计列补偿费，损失水头和电量不予补偿”。并明确该原则已由水利部、湖南省人民政府以水规计[2011]170号《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲的批复》批准，是涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站处理实施的基本依据。2014年7月30日，湖南省人民政府以湘政函[2014]109号《关于的批复》批复永州市人民政府，原则同意《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》；基本同意实施阶段核定的水库建设占地范围、实物指标、移民安置任务及移民安置方案。另查明，2000年7月22日，ＸＸ县政府常务会议纪要载明：“鉴于涔天河水库扩建工程资金省、市暂时没有安排，工程开工没有确定，同意在冯河流域码市至水口河段开发电源点”。2001年5月16日，ＸＸ县政府以江政办发[2001]24号文件公布《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》（试行），其中第三条规定：“对海拔320米以下涔天河水库加高后水淹区范围内的电源点原则上控制开发。若业主认为有利可图，愿意承担风险，自负责任，并向县人民政府及其部门作出具有法律效力的书面承诺后，可报建。”2001年8月13日，贝江乡大田电站向ＸＸ县政府出具承诺书，承诺因涔天河工程扩建加高，所造成电站工程的经济损失，由电站自行承担责任，不向人民政府及其所属部门索赔。2002年7月9日，ＸＸ瑶族自治县水利电力局（以下简称ＸＸ水电局）以江水电建审字[2002]10号《关于贝江乡大田水电站项目建议书的审核意见》批复贝江乡大田水电站，提出该电站属于320米高程以下涔天河扩建工程淹没区，在涔天河扩建工程实施后，所造成的一切损失概由该电站投资商自行承担，该电站工程估算总造价287万元，单位千瓦造价3500元/kw，单位电能投资0.77元/kw·h，投资回收年限5.83年。建设业主应按江水领[2001]01号文件规定的水电开发程序办理有关电站开发事宜和遵守江政办[2001]24号文件。2002年7月16日，ＸＸ县政府（甲方）与贝江乡大田电站（乙方）签订了《水电发电站开发合同》，合同约定乙方在ＸＸ县贝江流域投资兴建水力发电站一座，甲方为乙方提供建站优惠政策，协助乙方办理有关电站开发事宜。乙方严格遵守江政办[2001]24号文件及有关水电开发的政策和规定，负责兴建电站过程中的一切投资和电站投产后的生产经营管理，自负盈亏。合同期限50年。2002年8月5日，ＸＸ瑶族自治县发展计划委员会以江计字[2002]56号文件《关于兴建贝江乡大田水电站的立项批复》，批复同意兴建大田水电站，电站总装机容量为820kw，总投资287万元。之后，大发电站依法办理了开展业务所需的营业执照、电力业务许可证、取水许可证、税务登记证、土地证等相关手续，签订了并网协议并发电。2007年6月5日，湖南省发展和改革委员会、湖南省水利厅下发湘发改农字[2007]467号文件《关于开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知》。2009年6月29日，ＸＸ水电局下发《关于涔天河水库扩建库区淹没水利工程实物指标调查的通知》，大发电站在调查表中填报的原总投资额为498万元。2013年7月湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本），其中表7.3-26《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站基本情况调查表》所列序号21大发电站的装机容量1040kw，原投资498万元。表7.3-29《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》所列序号21大发电站装机容量1040kw，原投资498万元，补偿投资323.7万元。2014年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本），其中表8.3-27《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站基本情况调查表》所列序号21大发电站的装机容量1040kw，原投资498万元。表8.3-29《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》所列序号14大发电站的装机容量1040kw，原投资498万元，补偿投资323.7万元。2014年1月17日，ＸＸ瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部（水库扩建指挥部）向大发电站下达了《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》，确定大发电站的补偿总额为323.7万元。2014年11月10日，水库扩建指挥部向大发电站下达了《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站的通知》，要求大发电站在2014年l1月30日前与指挥部联系协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资资金，同时协商解除其2002年7月16日与ＸＸ县政府签订的《水电发电站开发合同》。2014年12月25日，ＸＸ县政府向大发电站下达《关于解除涔天河水库扩建工程淹没区内小水电站的通知书》，通知解除双方签订的《水力发电站开发合同》，并给予大发电站一次性补偿款323.7万元。2014年12月26日，ＸＸ瑶族自治县移民开发局（以下简称ＸＸ移民局）向大发电站下达了《关于涔天河水库扩建工程淹没影响l992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》，确认对大发电站一次性补偿投资金额为323.7万元，告知大发电站在2015年元月9日前协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资费，逾期将投资补偿资金提存至ＸＸ瑶族自治县公证处。2015年6月11日，ＸＸ移民局将大发电站的补偿款323.7万元提存至ＸＸ瑶族自治县公证处。2015年6月19日，该公证处书面告知大发电站领取补偿款。2016年6月21日，ＸＸ移民局向大发电站下达江移告[2016]2号《责令限期拆除告知书》。2016年7月8日ＸＸ移民局向大发电站作出江移决[2016]3号《责令限期拆除决定书》，要求大发电站自行关闭并拆除水电站。2016年8月5日，ＸＸ移民局向大发电站下达江移履行催[2016]3号《责令限期拆除决定履行催告书》。再查明，贝江乡大田电站与大发电站为同一电站。2008年12月11日，永州市水利局向大发电站下达了“四无”水电站整改通知单。原审认为，一、1992年《潇水流域规划报告》初审意见已报经省政府批复同意，并报水利部备案，符合《中华人民共和国水法》的有关规定，是合法有效的流域规划。根据1988《中华人民共和国水法》第十一条第四款“经批准的规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据”的规定，潇水流域水利水电工程建设必须符合潇水流域规划。根据本案查明的事实，大发电站明显不符合上述方案，其违反潇水流域规划的事实客观存在。但大发电站的建设有其特殊的历史原因：其一，从现有证据来看，大发电站就是贝江乡大田电站，该电站的建设是经过当地水利部门初审、计划委员会立项批复的水电工程，该电站也依法办理了电力许可等开展业务所需的手续；其二，大发电站在申请建站时向ＸＸ县政府出具了承诺书，双方签订的合同也明确了由大发电站自行承担因涔天河水库扩建加高淹没风险，ＸＸ县政府为了解决当时用电紧张的情况，考虑到当时涔天河水库扩建工程资金暂时没有安排，开工时间没有明确，遂允许建设大发电站，相关部门才为大发电站办理水电站建设、经营手续，附条件、阶段性的特点明显。综上，大发电站违反潇水流域规划的原因是多方面的，有其特殊的历史原因，应按照尊重历史、照顾现实的处理原则，对该电站的实体利益予以适度保护，本案中ＸＸ县政府实际上也并不是完全按照违法水工程对大发电站进行处理的。二、ＸＸ县政府作出的补偿行政行为，是具体实施湖南省人民政府湘政函[2014]109号《关于的批复》中对大发电站的补偿原则、补偿办法、补偿标准的行政行为，上述批复决定，除非经法定程序予以撤销、宣布无效，其效力不容否定。该批复决定确定了对全淹没小水电站“以1992年省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费”的补偿原则。从本案现有证据看，大发电站自行填写了原投资额，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本）以及《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）中均明确了大发电站的原投资额和补偿金额，ＸＸ县政府按照确定的补偿金额对大发电站作出补偿323.7万元的行政行为并无不当。大发电站提出，ＸＸ县政府未按照法定程序进行实物调查，大发电站系合法电站应按“原规模、原标准或者恢复原功能”原则进行补偿的理由，经查，虽然《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第七条规定了，移民安置规划大纲应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制。工程占地和淹没区的实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。《湖南省大中型水库移民条例》第十二条规定了，水库淹没和工程占地的实物指标是移民安置规划编制和淹没补偿投资概算的依据。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第二十四条规定了，工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。但本案大发电站的建设如前所述有其特殊性，其违反1992年潇水流域规划的事实客观存在，且在2008年永州市水利局对其电站检查中属于“四无”电站整改对象，因此不属于可执行上述补偿标准的对象。同时，大发电站在建站初始也明知涔天河水库扩建工程加高对其电站具有的全淹风险，而仍然选择了建设电站，并出具了自行承担风险的承诺书，湖南省人民政府批复确定的补偿原则，已适当考虑了小水电站的历史成因和对小水电站实体权益的保护，并无不当。ＸＸ县政府确定的对小水电站补偿原则并不是以实物调查结论为依据，因此，本案中虽然没有按照国务院令第471号规定的实物调查程序对大发电站进行调查认定，但对大发电站的实体权益并无不利影响。大发电站请求人民法院判令ＸＸ县政府补偿其558万元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回大发电站的诉讼请求。本案受理费50元，由大发电站承担。大发电站上诉请求：撤销一审判决及被上诉人作出的给予上诉人323.7万元补偿款的行政行为；改判被上诉人重新作出给予上诉人合理补偿暂定558万元的具体行政行为。其理由：1.上诉人水电站建设、运营合法，系合法电站。原审判决将上诉人认定为违法电站，无事实依据，且适用法律错误。2.被上诉人认定上诉人为非法水电站属于滥用职权，且程序违法。但原审判决对此只字不提，导致判决结果不公。3.原审判决认定被上诉人作出的补偿行政行为，非其独立作出，而是具体实施由上级政府确定的补偿原则决定，非经法定程序，效力不容否认没有任何事实和法律依据。4.被上诉人在实施补偿行政行为过程中严重违反法定程序，原审判决却认为对上诉人实体权益并无影响，没有任何事实和法律依据。5、被上诉人对上诉人的适当补偿原则即所谓“不考虑复检，按原投资情况，按5%折旧率扣除后计列补偿费”，无事实和法律依据，原审判决对该补偿原则的确认是违法的。6、上诉人与被上诉人在合同中约定的免责条款及上诉人所签《承诺书》应属无效，原审判决据此认定上诉人放弃索赔权利属于适用法律错误。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，判决严重不公，请求法院依法判决。ＸＸ县政府辩称：1.《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》系合法、有效的流域规划。湖南省高级人民法院在（2016）湘行终756号案件中对潇水流域的合法性、有效性作出了认定。2.涔天河水库扩建工程为合法水利工程项目。3.被答辩人违法进行小水电站开发建设。4.湖南省人民政府作出的（湘政函【2014】109号）批复为合法有效文件。根据水利部的相关标准，一般采用20年的计算标准，所以5%的折旧率扣除后计列补偿投资的补偿原则合理。5.原审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。首先，答辩人作出的给予被答辩人的补偿“通知”、“方案”内容合法、送达程序合法。其次，一审认定“大发电站属于涔天河水库扩建后全淹没电站，附条件、阶段性的特点明显”符合事实，认定正确，且上诉人已拆除电站并领取了补偿款。最后，被答辩人出具的书面承诺书是其真实意思表示，不存在被胁迫的情形。6.上诉人的上诉请求及事实与理由均不成立，应当依法予以驳回其诉讼请求。综上，一审法院认定事实清楚，证据确凿，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持一审判决。本院查明的事实与原审查明无异，经原审认定的证据已随卷移送本院，可以作为认定事实的依据。在本院审理中，ＸＸ县政府提供了三份新证据，分别是大发电站领取投资补偿款的领条、大发电站已经拆除的照片及本院（2016）湘高法756号行政判决书。拟证明大发电站已经被拆除，投资补偿款大发电站已经领取以及潇水流域规划的合法性、有效性已经生效判决予以确认。大发电站对三份证据的真实性均无异议，但对证明的目的和关联性有异议，认为领款单上已特别注明不放弃索赔的权利，电站拆除和领款不影响上诉人主张权利，这两份证据恰好可以证明上诉人是顾全大局的。湖南省高级人民法院（2016）湘高法756号行政判决书与本案依据不同、案由不同、证据不同、诉求不同，应当依法作出不同的处理，与本案没有关联性。本院对三份证据的真实性予以确认。本院补充查明，2016年12月23日大发电站领取了投资补偿款及利息325.0730万元，并于12月30日前将大发电站全部拆除。本院2017年6月12日作出（2016）湘高法756号行政判决书，对《湖南省潇水流域规划报告》的合法性和有效性进行了认定。本院认为，1.关于大发电站的合法性问题。对于1992年《潇水流域规划报告》的出台和历史沿革，原审充分予以查明。1992年《潇水流域规划报告》是专门为涔天河水库扩建工程而报水利部和长江水利委员会等单位的补充配套材料，虽然该规划当时并未对外予以公示，但湖南省水利水电勘测设计院1991年10月编制完成《潇水流域规划报告》后由湖南省水利水电厅报请省政府审批，湖南省政府办公厅1992年9月8日作出湘政办函[1992]236《关于〈潇水流域规划报告〉初审意见的批复》，原则同意该厅意见。故原审关于1992年《潇水流域规划报告》的合法性和有效性的认定本院予以支持。《潇水流域规划报告》明确了涔天河水库扩建工程扩建后正常水位为315m，根据规划要求，不得在320m以下高程修建电站。而大发电站设计正常高水位为308m，明显违反了《潇水流域规划报告》的要求。但从大发电站的建设情况看，有其特殊的历史条件和政策原因。大发电站是ＸＸ县政府的招商引资项目，按照ＸＸ县水电开发领导小组与大发电站的合同约定，ＸＸ县水电开发领导小组作为合同甲方，要为大发电站提供建站优惠政策，提供兴建电站的水力资源和协助征用建站土地，组织办理电站立项、审批、许可证、征地等手续，由大发电站支付相关费用。根据原审查明的事实，永州市水利水电局2000年7月29日批复潇水公司兴建凌江河口电站以及ＸＸ县政府在招商引资和2002年7月16日签订水电开发合同时，实际上都没有考虑涔天河水库扩建工程的因素。建设大发电站的项目建议书、可行性研究报告、设计、征地等手续均经过了当地行政职能部门的审批。原审关于涉案大发电站的形成具有特殊的历史、政策、行政管理等诸多方面因素，应按照尊重历史、照顾现实的处理原则，对行政相对人的信赖利益予以适度保护的认定，本院予以支持。2.ＸＸ县政府的行政补偿行为是否有法律依据。ＸＸ县政府，是根据湖南省人民政府湘政函[2014]109号《关于的批复》对大发电站进行的补偿。该批复确定了对全淹没小水电站“以1992年省人民政府批准的《潇水流域规划报告》为界，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费”的补偿原则。从本案现有证据看，大发电站自行填写了原投资额，然后湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本）以及《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）中均明确了大发电站的原投资额和补偿金额，ＸＸ县政府按照确定的补偿金额对大发电站作出补偿323.7万元的行政行为并无不当。大发电站上诉提出，ＸＸ县政府未按照法定程序进行实物调查，大发电站系合法电站应按“原规模、原标准或者恢复原功能”原则进行补偿的理由不能成立。虽然《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第七条规定了对工程占地和淹没区要进行实物调查，第二十四条规定了，工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。但本案大发电站的建设如前所述有其特殊性，其违反1992年潇水流域规划的事实客观存在，且在2008年永州市水利局对其电站检查中属于“四无”电站整改对象，因此不属于可执行上述补偿标准的对象。同时，大发电站在建站初始也明知涔天河水库扩建工程加高对其电站具有的全淹风险，而仍然选择了建设电站，并出具了自行承担风险的承诺书，湖南省人民政府批复确定的补偿原则，已适当考虑了小水电站的历史成因和对小水电站实体权益的保护，并无不当。故大发电站请求人民法院判令ＸＸ县政府补偿其558万元的上诉请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ瑶族自治县贝江乡大发电站负担。本判决为终审判决。审判长  孙建立审判员  吴爱莲审判员  周光清二〇一七年十月二十日书记员  邱 冰