贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔高行终字第42号
上诉人（原审被告）赫章县人民政府。
法定代表人孙逊，该县县长。
委托代理人袁启永，赫章县法制办工作人员。
被上诉人马其会，女，汉族。
原审第三人马其礼，男，汉族。
原审第三人马其宽，男，汉族。
原审第三人邓召秀，女，汉族。
原审第三人马晓春，男，汉族。
原审第三人马其凤，女，汉族。
原审第三人马其艳，女，汉族。
马其会诉赫章县人民政府、第三人马其礼、马其宽、邓召秀、马晓春、马其凤和马其艳土地行政处理决定一案，贵州省毕节市中级人民法院于2014年8月26日作出（2014）黔毕中行初字第16号判决，赫章县人民政府不服该判决，
向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：争议地及房屋位于赫章县城关镇南门村（现英才中学门口），争议地上有一层四列三间的住房和扩建的二层一间的住房及猪圈和厕所等附属设施，扩建的二层一间住房是马继忠在去世前居住，四列三间现由马其礼、马晓春各居住一间，邓召秀将原与马其宽共同居住的一间出租。在1983年马继忠一家修建了四列三间住房及附属建筑，当时长子马其礼已经结婚生子，但未分家，与父母共同生活，长女马其凤已经出嫁，其余子女与父母共同生活。在1987年12月25日，赫章县人民政府在对已经修建的房屋进行清查时为马继忠和马其礼在同一天缴费补办了证号分别为01-2-287和01-2-288号的两个宅基证，两证宅基地座落和四至均没有填写，除户主姓名和证号不一样外其余均相同。2011年马继忠去世后，原告马其会与第三人就该房屋发生继承纠纷，马其会诉至赫章县人民法院，赫章县人民法院于2012年9月12日作出民事裁定书，认为两证只是编号和户名不同，其他内容完全相同，并且没有四至界线，不能认定房屋宅基地使用权属谁享有，该房产的宅基地使用权存在争议，应由人民政府处理，裁定驳回原告马其会的起诉。后马其会到信访部门上访，赫章县城关镇人民政府经调解无果后于2013年6月5日作出《赫章县城关镇人民政府关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定》，决定：马继忠和马其礼分别办理的01-2-287号和01-2-288号宅基地证合法有效，以上两个宅基地属位于南门村龙泉组争议地点现场实测的286.62平方米宅基地范围内，原马继忠户修建在现英才中学门口的一层四列三间住房占地土地使用权属于马继忠、马其礼共有；待马继忠与马其礼争议土地上房屋所有权分摊明确后，根据房屋所有权明确双方宅基地使用权具体范围。马其会不服，于2013年6月25日向赫章县人民政府申请行政复议，赫章县人民政府于2013年7月24日作出了赫府行复决字（2013）5号行政复议决定书，维持了赫章县城关镇人民政府的确权决定，马其会仍不服向赫章县人民法院提起行政诉讼，赫章县人民法院认为两证是由赫章县人民政府办理，城关镇人民政府无权对两证的位置和合法性进行认定，于2013年11月5日作出了（2013）黔赫行初字第10号行政判决，撤销了城关镇人民政府的确权决定。2013年12月18日被告赫章县人民政府作出了《赫章县人民政府关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定》，决定：马继忠和马其礼分别办理的01-2-287号和01-2-288号宅基地证合法有效，原马继忠和马其礼户共同修建在现英才中学门口的一层四列三间住房占地土地使用权属于马继忠户、马其礼户共有；待马继忠户与马其礼户争议土地上房屋所有权分摊明确后，再根据房屋所有权明确双方宅基地使用权具体范围。马其会不服，向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府于2014年4月15日作出毕府行复决字（2014）9号行政复议决定书，维持赫章县人民政府的确权决定。马其会不服向赫章县人民法院提起行政诉讼，赫章县人民法院作出不予受理裁定书，马其会不服上诉到毕节中院，毕节中院维持原裁定。马其会于2014年6月9日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销赫章县人民政府“关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定”，判决被告重新作出正确合理的确权决定。马其宽与邓召秀于2005年3月14日已经由赫章人民法院调解离婚，调解协议第三条记载“双方的共同财产全部归被告邓召秀所有”，原居住房屋属于四列三间中的一间。
一审法院认为，本案系遗产继承纠纷引起，在民事继承纠纷诉讼中，因有马继忠和马其礼两个宅基地使用证，两宅基地证上座落和四至均没有填写，除户主姓名和证号不一样外其余均相同，土地权属存在争议，两证均由赫章县人民政府颁发。争议房屋中的四列三间在1983年修建，而双方的宅基证是在19**年办理，修建房屋在先，办证在后，根据地随房走的原则，各方将土地上房屋所有权分摊清楚后，再依据房屋所有权明确各方宅基地使用权具体范围。但本案中的两个宅基证除了户名和编号不一样之外，其余内容都一样，并且两证上的座落地点和四至界线均未填写，主要内容不全，无法确定两证所指向的地点和范围，被告确权决定中认为争议地面积实测为286.62平方米大于两证面积总和，双方要求明确权属的宅基地都共同指向同一宗地，认定两个证均合法有效，四列三间住房占地土地使用权属于马继忠、马其礼共有。所作出的具体行政行为主要证据不足，也没有相应的法律依据，应予以撤销。
2014年8月26日，贵州省毕节市中级人民法院作出（2014）黔毕中行初字第16号行政判决书：一、撤销赫章县人民政府《关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定》。二、责令被告在法定限期内重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告赫章县人民政府承担。
一审宣判后，赫章县人民政府不服，向本院提起上诉，请求二审法院维持《关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定》。主要理由为：一、马继忠和马其礼共同出资出力修建争议房屋；马家合计宅基地286.62平方米，大于争议两证面积之和；83年后修建房屋附属设施时，双方未分家，应属共有关系。二、按照《土地登记办法》，土地使用权人共同使用一宗地的，可以分别登记；依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。
被上诉人答辩称：1、修房时马其礼不是家庭主要经济来源。2、争议房屋的附属房屋才是马其礼所建，并由其单独所有。3、“一宗地”出现“两个证”不合法。4、决定认为马继忠和马其礼对争议地共有没有法律依据。
原审第三人马其凤、马其艳述称赫章县政府决定侵犯了其对母亲遗产的继承权利，希望二审维持一审判决。
当事人各方向一审法院提供的证据材料已经过一审开庭质证，并随案件卷宗移送本院，二审未提交新证据。
二审经审理确认一审查明的事实。
本院认为：本案中争议地所办理的两个宅基证，除有户主、面积和编号的记载外，既没有共有关系的主体记载，也没有共有的客体及如何共有的界定，赫章县政府《关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定》推断认为两户主对该争议房屋存在共有关系，事实不清。争议房屋是马家房屋中一部分，赫章县政府在没有查清土地权属的情况下，仅依据马家房屋总占地之和大于两证的面积之和、修建争议房屋时马其礼已是家庭主要劳力及修建房屋附属设施时双方未分家存在共有关系等关联性不强的证据，来证明两证都指向争议房屋且是共有关系，证据不足。
综上所述，赫章县政府作出的《关于确定马其会、马其礼争议土地使用权的决定》，事实不清、证据不足，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目规定之情形，应予撤销，并责令重做。一审判决基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人赫章县人民政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赫章县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 峰
审 判 员 申有量
代理审判员 柏 松
二〇一四年十二月十五日日
书 记 员 姚祎然