浙江省金华市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）浙金民终字第1600号
上诉人（原审原告）：浙江大昌投资集团股份有限公司。
法定代表人：陈锦标。
委托代理人：熊伟。
上诉人（原审被告）：义乌市国土资源局。
法定代表人：虞秀军。
委托代理人：金京华。
委托代理人：徐晓波。
原审被告：浙江省公安厅高速公路交通警察总队金华支队。
负责人：朱嘉。
委托代理人：叶昆统。
原审被告：义乌市后宅街道叶宅村民委员会。
负责人：陈继民。
委托代理人：陈大为。
上诉人浙江大昌投资集团股份有限公司（以下简称大昌投资公司）、义乌市国土资源局（以下简称义乌国土局）为与原审被告浙江省公安厅高速公路交通警察总队金华支队（以下简称高速交警金华支队）、义乌市后宅街道叶宅村民委员会（以下简称叶宅村委会）建设用地使用权合同纠纷一案，不服浙江省义乌市人民法院（2013）金义民初字第964号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审原告大昌投资公司向原审法院起诉称，根据城市发展及高速公路管理的要求，义乌市拟建设高速公路施救中心。原告是一家交通运输系统的股份制企业，2002年已投资建设并经营金华市高速公路施救中心，对于投资建设和经营义乌市高速公路施救中心，具有一定的优势和条件。原告经与义乌国土局、高速交警金华支队多次联系协商，最终达成一致意见，由原告投资建设及经营义乌市高速公路施救中心。2005年1月义乌市建设局以义建局（2005）13号文件向义乌国土局报告，对义乌高速公路施救中心用地进行了规划选址。2006年11月，义乌国土局以义办第169号抄告单，同意了义乌市建设局规划选址意见，并进一步明确具体位置。2007年9月义乌市发改委作出《金华市义乌市企业投资项目备案通知书（基本建设）》，明确了拟由原告在义乌市后宅街道叶宅村投资3030万元，建设义乌市高速公路施救中心。2007年9月义乌国土局作出义土资预（2007）14号预审意见，明确原告申请的建设项目用地符合国家供地政策和要求，拟以公开出让的方式供地。2008年1月义乌市建设局向原告作出编号为（2008）浙规证a0730007号《建设用地规划许可证》，明确了原告用地项目名称为义乌市高速公路施救中心，用地位置为义乌市后宅街道，用地面积为16810平方米。为配合义乌国土局、高速交警金华支队征地工作的顺利进行，原告缴纳了二项费用：一、2007年6月20日原告分两笔将共计1192010元征地费缴纳至义乌市统一征地事务所；二、2007年6月26日原告与高速交警金华支队签订《征用土地代为转付基础设施补偿款协议》，7月6日原告按该协议将508462元基础设施补偿款缴纳至高速交警金华支队（后该款由高速交警金华支队交付给叶宅村委会）。当原告按程序完成了项目建设的各项前期报批工作，正准备办理最终的供地手续时，义乌市建设局有关领导通知因杭长高铁线路要通过，先暂停供地并考虑调整。此后，原告多次找被告及其义乌市政府各部门联系供地调整工作，均无结果。最终义乌市建设局于2011年5月向原告回复义建函（2011）13号，明确表明原选址地块已不能作为义乌市高速公路施救中心项目的建设用地。2012年12月10日义乌市人民政府办公室163号抄告单明确：“同意返还大昌投资公司就义乌高速公路施救中心项目先行支付的征地等相关费用，损失按银行同期利息计算。请财政局、国土局、住建局、发改委、后宅街道等单位做好衔接。”此后，原告又多次要求退回已缴纳款项及利息损失，但因多种原因至今未能合理解决。原告认为，原告与义乌国土局、高速交警金华支队之间已形成土地行政合同法律关系。义乌国土局、高速交警金华支队未能按计划向原告供地，已构成违约，应承担相应法律责任。叶宅村委会实际占有原告支付高速交警金华支队的基础设施补偿款，理应对高速交警金华支队负连带法律责任。为此，原告诉请：一、要求义乌国土局退还征地费1192010元，赔偿利息损失617891.42元；二、要求高速交警金华支队退还基础设施补偿款508462元，赔偿利息损失260987.34元；并由叶宅村委会负连带责任。三、由三被告承担本案诉讼费用。庭审过程中，原告申请撤回第一项诉讼请求，本院已另行裁定准许。后原告变更诉请：要求义乌国土局、高速交警金华支队共同退还原告基础设施费508462元，并赔偿利息损失260987.34元（从2007年7月6日暂算至2012年底止），并要求按年利率7.83%支付利息至实际付清之日止；由叶宅村委会负连带责任。审理过程中，经本院释明，原告明确其请求权基于合同违约而变更诉请为：一、要求义乌国土局、高速交警金华支队共同赔偿原告基础设施费损失508462元，并赔偿利息损失260987.34元（从2007年7月6日暂算至2012年底止），并要求按银行同期同类贷款利率支付利息至实际付清之时止；二、由叶宅村委会负连带赔偿责任；三、由三被告承担本案诉讼费用。
原审被告义乌国土局在原审中答辩称，原告所述属实，本局在接到应诉通知书后即与原告积极沟通，就相关事项已经达成一致意见。征地款由财政局支付，现财政局已经把审批手续报给市政府。本局要退的费用为一是原告于2007年6月20日交的征地费1157310元和重点建设项目统一征地预备费34700元，二是按年利率7.2%计算的利息514948.30元。基础设施补偿款的问题，本局没有参与，不是很清楚。根据原告起诉状可知，原告是将补偿款交给高速交警金华支队，因此原告要求义乌国土局退还的法律基础不存在，故原告对义乌国土局的起诉缺乏法律依据，应予驳回。虽经法院的释明，原告变更了诉请，但却是在举证期限之后作出，该变更不符合证据规则。原告基于合同违约要求义乌国土局承担赔偿责任，但至今为止，原告没有提供任何证据显示国土局有违约行为，故原告的该项变更诉请缺乏证据和法律的支持。
原审被告高速交警金华支队在原审中答辩称，本案中高速交警金华支队不应承担任何责任，原告对本被告的诉请不恰当。虽然本被告与原告签订了协议，但该协议的性质属委托合同，是本被告受原告委托把原告应支付给叶宅村委会的补偿款转付给叶宅村委会。在实际履行过程中，本被告已经完成了受托事务，完全履行了与原告签订的合同义务，本被告也没有实际收取原告的基础设施补偿款，本被告仅是代收代付，故原告在诉状中认为原告与义乌国土局、高速交警金华支队之间已经形成土地合同法律关系等，与事实不符，故原告要求本被告退还基础设施补偿款并赔偿利息损失，缺乏事实和法律依据。另，本被告是浙江省公安厅的内设机构，不具有独立的法人资格，故本被告不具备适格的诉讼主体资格。对原告的变更诉请有异议，变更诉请应在举证期限内进行，而且原告现在变更也不符合浙江省高院关于庭后适时变更的规定。在变更诉请申请书中，原告陈述的相关事实不存在，高速交警金华支队没有要求原告配合征用土地，原告与高速交警金华支队的协议中约定很明确，高速交警金华支队是代原告向叶宅村委会支付基础设施补偿费的，从支付对象、支付时间、金额上高速交警金华支队均没有违反合同的约定，既然被告完全履行了协议，被告即无需承担相应的违约责任，故要求驳回原告的诉请。
原审被告叶宅村委会在原审中答辩称，本被告赞同原审原告的说法即原审原告与义乌国土局、高速交警金华支队之间形成的是土地合同关系，故本案应通过行政诉讼来解决，从程序上讲应驳回原告起诉。根据原告起诉的事实和理由，是依据合同关系来主张权利，从诉请的逻辑关系看，在合同解除前，原告无权要求返还相关款项，即本案原告应先行提起解除合同关系之诉。原告与本被告无任何合同关系，更不是原告所说的合同当事人，故应驳回原告对本被告的起诉。原告主张本被告承担连带责任，而连带责任是法定责任，土地征用后如何使用和调整，与本被告无关，故原告对本被告的诉请无事实和法律依据。另，原告计算利息的方式错误。关于原告的变更诉请，首先从程序上不符合规定，其次原告与义乌国土局、高速交警金华支队之间形成何种法律关系，本被告并不清楚，因为没有参与。本被告认可原告所谓的变更法律基础为合同关系，故本案的主体就应是合同的相对方，本被告不是本案适格的被告，要求驳回原告的诉请。
针对原审被告的答辩意见，原审原告大昌投资公司补充陈述称，基础设施补偿款通过高速交警金华支队转付给叶宅村委会，这是应义乌国土局的要求。因为征地主体是义乌国土局，虽然义乌国土局未经手，但这个事情义乌国土局是知情的。
原审法院审理查明，2005年1月24日，义乌市建设局以义建局（2005）13号文件向义乌市人民政府报告关于省公安厅高速交警金华支队义乌大队和高速公路施救中心用地规划选址的意见。2006年11月7日，义乌市人民政府义办第169号抄告单同意义乌市建设局上述项目的规划选址意见，具体位置为东靠浙赣铁路和山体、南临原后宅至塘李公路、西靠后宅部队卫生院、北靠山体，用地面积为23573.4平方米。2007年9月11日，义乌市发改委发出《金华市义乌市企业投资项目备案通知书（基本建设）》，明确拟由大昌投资公司在义乌市后宅街道叶宅村投资建设义乌市高速公路施救中心。2007年9月26日，义乌国土局作出义土资预（2007）14号预审意见，明确原告申请的义乌市高速公路施救中心项目用地符合国家供地政策和要求，拟以公开出让的方式供地。2007年6月28日，义乌市统一征地事务所（甲方）与叶宅村委会（乙方）签订《征地补偿协议》，甲方征用乙方集体所有的土地2.5290公顷（计37.935亩），甲方共应支付乙方征地总费用为人民币159.327万元，包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费四项。2007年6月20日，原告分两笔交给义乌国土局征地款共计1192010元。2008年1月29日，义乌市建设局给原告发放义乌市高速公路施救中心用地项目的（2008）浙规证a0730007号建设用地规划许可证，经审核明确，本用地项目准予办理征用划拨土地手续。2007年6月26日，叶宅村委会（甲方）与高速交警金华支队（乙方）签订《征用土地补充协议》，约定乙方支付甲方该地块基础设施补偿款共计人民币70万元整，包含如下补偿事项：1、甲方在该块土地上挖山填塘等挖高填低的平整场地费用；2、乙方拥有甲方在该块土地边上的山体上建设引入的高压线路的所有权；3、乙方在该地块上的出口至机场路的道路的通行权；4、该笔补偿款包含其他涉及该地块征用的其他任何补偿要求。同日，高速交警金华支队（甲方）与原告大昌投资公司（乙方）签订《征用土地代为转付基础设施补偿款协议》，载明“经与后宅街道叶宅村两委多轮多方协调沟通，叶宅村委、村民代表对征用土地补偿只认可高速交警一家，由甲方进行办理，否则将对支队征用土地实际供地产生影响。……双方经过协商达成如下协议：一、为顺利完成土地征用工作，甲方与叶宅村签订了征用土地补偿协议。二、甲方乙方共同支付该地块基础设施补偿款共计人民币70万元，其中甲方支付19.1538万元，乙方支付50.8462万元。三、乙方应将所需支付的土地基础设施补偿款交付给甲方，由甲方代为统一支付给后宅街道叶宅村。”2007年6月28日，高速交警金华支队将基础设施补偿款70万元支付给叶宅村委会。2007年7月6日，原告将基础设施补偿费508462元支付给高速交警金华支队。后因杭长高铁线路要通过义乌市高速公路施救中心选址地块，故原告的建设项目被搁置。2011年5月17日，义乌市建设局义建函（2011）13号函复原告：“1、杭长高铁线从选址地块内穿越，占用红线面积8595㎡；2、杭长高铁线北侧规划还需预留城际铁路及市域轨道线位，也将占用该项目选址地块用地。由于以上三条线路穿越该项目原选址地块，该地块已不能作为义乌市高速公路施救中心项目的建设用地，建议贵公司尽快与市政府有关部门商议另行选址事宜，我局也将积极配合下一步工作。”2012年12月10日，义乌市人民政府发布义办告第163号告知单，同意返还原告就义乌高速公路施救中心项目先行支付的征地等相关费用，损失按银行同期利息计算。请财政局、国土局、住建局、发改委、后宅街道等单位做好衔接。庭审过程中，义乌国土局已将原告支付的征地款1192010元及相应利息退还给原告。
原审法院审理认为，因义乌市人民政府规划建设义乌市高速公路施救中心，大昌投资公司取得投资建设该项目权利的事实清楚，义乌市建设局也于2008年1月29日给原告颁发了该项目的建设用地规划许可证，故原告与义乌国土局已形成事实上的建设用地使用权合同关系。后因项目选址地块与杭长高铁线路用地相冲突，致使涉案项目的供地手续无法办理，且另行选址事宜市政府有关部门也商议未果，故原告已不能投资建设义乌市高速公路施救中心的项目，义乌国土局作为供地主体应对无法供地的违约行为承担相应的违约责任。2007年6月28日，义乌市统一征地事务所与叶宅村委会签订了《征地补偿协议》，从2007年6月20日原告支付义乌国土局征地款1192010元的事实来看，作为用地单位的原告已实际出资参与项目用地的前期征地工作。根据庭审查明，原告以高速交警金华支队的名义另行支付给叶宅村委会基础设施补偿款508462元自无异议，争议焦点在于该款是否应当赔偿及赔偿的责任主体如何认定。庭审中义乌国土局认可该基础设施补偿款的性质与地上附着物补偿费类似，但是按正常程序必须进行评估确定后才由国土局支付给被征地单位。虽然本案的基础设施补偿款未进行评估，原告也无证据证明经过义乌国土局认可，但原告的初衷应是尽早取得该地块投入建设，当时其并非能预见因公共交通规划的冲突导致政府无法供地的结果，从自身利益最大化考虑，用地单位放任该款发生的可能性极小，故同样是用地单位的高速交警金华支队与叶宅村委会协商约定的该基础设施补偿款数额应有一定的客观性与合理性，协议内容也并不违法。现涉案地块已在建设规划部门的用地规划中，已不属叶宅村委会集体所有，且已不具备重新评估的条件，故义乌国土局作为无法供地的违约方应当对原告支付的该项基础设施补偿款及银行贷款利息损失承担相应的赔偿责任。相反，原告在未经过义乌国土局审批，也未有证据证明经过义乌国土局同意的情况下而迳行支付款项的行为存在过失，一定程度上剥夺了征地主体的自主权，原告自身应当对造成的损失承担相应的过错责任。综上，酌定由义乌国土局承担70%的赔偿责任为宜。根据庭审查明，高速交警金华支队的业务用房与义乌市高速公路施救中心系两个不同的建设项目，从原告与高速交警金华支队签订的《征用土地代为转付基础设施补偿款协议》内容看，原告支付的基础设施补偿款508462元系由高速交警金华支队代为支付给叶宅村委会，故原告与高速交警金华支队之间形成的系委托关系，其民事法律后果应由委托人承担。且高速交警金华支队根据协议履行受托事务并无过失或超越权限，由此原告要求高速交警金华支队承担赔偿责任的诉讼请求依据不足，不予支持。虽叶宅村委会实际占有上述基础设施补偿款，但该款项系其集体土地被政府征收后与用地单位协议取得的补偿费，现涉案地块已不属叶宅村委会集体所有，在协议未解除、撤销或未被认定无效的情形下，原告要求其承担连带赔偿责任于法无据，不予支持。综上，原告合理的诉讼请求，应予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第三百九十六条的规定，判决如下：一、被告义乌市国土资源局于本判决生效后十日内赔偿原告浙江大昌投资集团股份有限公司基础设施补偿款人民币508462元的70%计355923.40元及利息损失（利息从2007年7月6日起按中国人民银行规定的同期贷款基准利率计算至上述款项实际履行之日止）。二、驳回原告浙江大昌投资集团股份有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费11494元，由原告浙江大昌投资集团股份有限公司负担3448元，由被告义乌市国土资源局负担8046元。
上诉人大昌投资公司不服原审法院上述民事判决，向本院提起上诉称，一、大昌投资公司没有过错，不应承担30%的损失。大昌投资公司经过义乌国土局授意，由高速交警金华支队转交叶宅村委会基础设施补偿款508462元。大昌投资公司实际出资参与项目用地前期征地工作，是在帮助义乌国土局开展工作，如果义乌国土局能独立解决征地问题，大昌投资公司无须提前出资，大昌投资公司经过义乌国土局授意的出资行为，主观上没有过错。叶宅村委会明确表示，无论谁来征地，基础设施补偿款都不能少，谁用地谁出钱。高速交警金华支队也因用地支出191538元，其与叶宅村委会之间协商约定的700000元（含大昌投资公司支付的508462元）基础设施补偿数额，也被原审法院认定具有客观合理性，大昌投资公司出资行为并没有剥夺义乌国土局的自主权。二、即使认定大昌投资公司有过错，这种过错也不会导致义乌国土局违约行为发生。大昌投资公司遭受损失，是因为义乌国土局无法供地，原审法院判决义乌国土局赔偿大昌投资公司70%的损失，也是建立在这一基础之上。义乌国土局无法供地系因规划调整及无法另行选址，与大昌投资公司是否先行向叶宅村委会付款没有因果关系。三、从实际情况来看，大昌投资公司是受害人，义乌国土局是受益人。本案所涉地块性质已被征用，性质已改变，大昌投资公司帮助义乌国土局完成征地工作，却未能实际取得项目用地，遭受损失显而易见，义乌国土局如果现在征用该地块，需要的成本远远大于2007年。四、义乌市人民政府的意见也是应当全额返还该508642元及支付相应利息。大昌投资公司向义乌市政府各部门反映，2012年12月10日义乌市人民政府办公室163号抄告单明确“同意返还大昌投资公司就义乌高速公路施救中心项目先行支付的征地等相关费用，损失按银行同期利息计算”，抄告单中的“等”字，已明确应当按大昌投资公司实际付出的金额计算，包括该508462元基础设施补偿款。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。
针对大昌投资公司的上诉请求，义乌国土局答辩称，除坚持原审答辩意见外，补充如下意见，大昌投资公司所称的经过义乌国土局授意在帮助义乌国土局开展工作系其主观推测，本案也没有证据证明义乌国土局与大昌投资公司已经形成了事实上的建设用地使用权合同关系；义乌市政府抄告单中并没有明确要求返还该508462元及支付利息的文字表述，大昌投资公司不能把后面市政府告知单中的“等”字进行扩大解释；大昌投资公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，不应予以支持。
针对大昌投资公司的上诉请求，原审被告高速交警金华支队陈述称，两上诉人上诉没有针对高速交警金华支队，原审判决涉及高速交警金华支队事实认定和法律适用正确，判决结果适当。
针对大昌投资公司的上诉请求，原审被告叶宅村委会陈述称，两上诉人的上诉都没有针对叶宅村委会，对原审判决中有关事实认定部分有异议，叶宅村委会并不认可收到的钱是大昌投资公司委托高速交警金华支队支付的，叶宅村委会只收到高速交警金华支队的钱，与大昌投资公司没有任何事实和法律上的关系。
上诉人义乌国土局不服原审法院上述民事判决，向本院提起上诉称，原审判决适用法律错误，程序违法，判决由义乌国土局赔偿大昌投资公司基础设施补偿款及利息损失于法无据。一、原审认定大昌投资公司与义乌国土局形成事实上的建设用地使用权合同关系不符合法律规定，也缺乏证据支持。二、义乌国土局既没有参与、也不清楚大昌投资公司支付的所谓“基础设施补偿款”，原审要求义乌国土局承担相应的赔偿责任，明显缺乏法律及合同依据。三、原审存在严重的程序违法，在已超过举证期限的情况下，原审对大昌投资公司进行“释明”，大昌投资公司提出其请求权基于合同违约而申请变更诉讼请求，明显违反证据规则。综上，请求二审法院依法改判。
针对义乌国土局的上诉请求，大昌投资公司答辩称，一、大昌投资公司与义乌国土局形成了建设用地使用权合同关系，大昌投资公司在一审提交的选址意见报告、项目备案通知书、建设用地预审意见、建设规划许可证等证据足以证明。二、大昌投资公司通过高速交警金华支队转付叶宅村委会50余万元基础设施补偿款这一事实经义乌国土局认可的，也是应义乌国土局的要求进行的，高速交警金华支队也支付了相同性质费用，如果没有义乌国土局要求，大昌投资公司不会支付该款项，只是义乌国土局工作人员没有在相关协议上签字。三、原审法院释明符合法律规定。
针对义乌国土局的上诉请求，原审被告高速交警金华支队陈述称，与针对大昌投资公司上诉请求的意见相同。
针对义乌国土局的上诉请求，原审被告叶宅村委会陈述称，与针对大昌投资公司上诉请求的意见相同。
二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。
经审理查明，原判认定的事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。
本院认为，大昌投资公司虽与义乌国土局没有签订书面协议，但综合2005年1月义乌市建设局义建局（2005）13号《关于义乌市公路交警大队和高速公路施救中心用地规划选址意见的报告》、2006年11月义务市人民政府办公室义办第169号《抄告单》、2007年9月义乌市发展和改革局2007319《金华市义乌市企业投资项目备案通知书（基本建设）》、2007年9月义乌国土局义土资预（2007）14号《关于浙江大昌投资公司建设项目用地的预审意见》等证据来看，大昌投资公司与义乌国土局存在事实上的建设用地使用权合同关系。大昌投资公司未提供证据证明其通过高速交警金华支队向叶宅村委会支出涉案的基础设施补偿款508462元经过义乌国土局同意或认可，也无法对涉案基础设施进行价格评估。综合考量该基础设施补偿款的合理性、义乌国土局在本案中对大昌投资公司出让土地的违约行为、大昌投资公司未完全按照法定程序去取得涉案建设用地使用权的过错行为等实际情况，原审法院要求大昌投资公司、义乌国土局分别承担涉案损失的30%、70%责任并无不当。经审核，原审不存在违反法定程序并影响实体判决的违法行为。综上，大昌投资公司、义乌国土局在本案中的上诉请求依据均不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费11494元，由上诉人浙江大昌投资集团股份有限公司负担3448元，由上诉人义乌市国土资源局负担8046元。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜 葵
审 判 员 朱 红 彦
审 判 员 王孜力哈
二〇一四年十二月十八日
代书记员 吕 倩 茜