山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第82号
上诉人（原审被告）济南市人民政府。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张文利，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李志军，济南市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）李恒弼，济南市钢铁集团公司退休职工。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
委托代理人冯力，湖北旗开律师事务所律师。
原审第三人山东港舜置业有限公司。
法定代表人秦学军，董事长。
委托代理人路辉琳，该公司员工。
李恒弼诉济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年12月9日作出（2014）济行初字第149号行政判决。原审被告市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人市政府的委托代理人张文利、李志军，被上诉人李恒弼及其委托代理人褚中喜到庭参加了诉讼。原审第三人山东港舜置业有限公司（以下简称港舜公司）经本院传票合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
2014年9月5日，被告市政府作出济政复决字（2014）91号《行政复议决定书》（以下简称91号复议决定），该决定认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）关于农民集体所有的土地使用权不得出让的强制性规定，农村住宅用地只能分配给本村村民。因此，根据济南高新区舜华路街道南胡村村民委员会（以下简称南胡村委会）出具的证明等证据，原告非南胡村集体经济组织成员，户口亦不在南胡村。重汽1956小区项目占用南胡村土地，济南高新技术产业开发区管理委员会颁发给第三人港舜公司高新国用（2012）第0500039号《国有土地使用权证》，不侵害原告合法权益，原告亦无资格提起行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告提起的行政复议。
原审法院经审理查明：2014年6月6日，原告以济南市高新技术产业开发区管理委员会、济南市国土资源局为被申请人，以港舜公司为第三人向被告提出行政复议申请，请求被告依法撤销济南市高新技术产业开发区管理委员会为港舜公司颁发的高新国用（2012）第0500039号国有土地使用权证。同年5月30日，南胡村委会向被告出具证明一份，载明：兹证明济南市历城区港沟镇葛家村村民李恒弼于2001年左右购买我村村民张明奎宅基地一处。李恒弼非我村集体经济组织成员，户口不在我村。9月5日，被告作出91号复议决定，驳回原告提起的行政复议申请。
另查明：原告李恒弼持有的历城集建（95）字第051212131号集体土地建设用地使用证“土地使用者”一栏中“李恒弼”的名字是将原土地使用者张明奎的名字刮掉后添加上的，并在上面盖有原济南市历城区港沟镇土地管理所所长的个人名章，在“变更记事”栏中记载：“原土地使用者张明奎有闲置宅基地一宗，通过中人说妥，有偿转让给李恒弼使用，以交契税，有村证明，将原土地使用者姓名张明奎变更为李恒弼，特此变更。港沟镇土管所。2001年8月24日。”并加盖有济南市历城区港沟镇土地管理所的公章。
2012年4月16日，济南市国土资源局与港舜公司签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定：济南市国土资源局将宗地编号为2012-G031的国有建设用地使用权出让给港舜公司。2012年6月5日，市政府制作了高新国用（2012）第0500039号国有土地使用权证。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告于2014年6月6日受理原告的行政复议申请后，因不能在法定期限内作出行政复议决定，延长行政复议期限至2014年9月6日。被告于2014年9月5日作出91号复议决定，符合法律规定，程序合法。
原告李恒弼持有历城集建（95）字第051212131号集体土地建设用地使用证，该使用证项下的宅基地位于济南市历城区港沟镇南胡村。虽然该使用证“土地使用者”一栏的名字有涂改的痕迹，该证据效力存疑。但该证记载的原购买张明奎宅基地的内容，与南胡村委会证明的内容一致，可以证明原告对该宅基地上的房屋享有一定权利。因此，被告仅以原告非南胡村集体经济组织成员，户口亦不在南胡村，农村住宅用地只能分配给本村村民为由，认定高新国用（2012）第0500039号国有土地使用权证的发证行为不侵害原告合法权益，并作出91号复议决定，驳回原告提起的行政复议申请，属于认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。判决：一、撤销被告市政府作出的91号复议决定。二、限被告市政府于原审判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告市政府负担。
原审被告市政府不服原审法院判决，上诉称：（一）原审法院判决所认定的“一定权利”并不存在，即使存在也不属于《行政复议法》第二条规定的“合法权益”，且该认定违反法律和国家政策等相关规定，与相关司法判例精神相悖。根据《土地管理法》等相关法律规定，农村住宅用地只能分配给本村村民。国务院办公厅于1999年5月6日颁布的《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第二条第二款亦规定，农村的住宅不得向城市居民出售。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的使用本集体组织所有土地建设自用住宅的权利，与本集体经济组织的特定身份密不可分，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。本案中，被上诉人李恒弼不是南胡村集体经济组织成员，也不存在继承的情形，无权取得宅基地使用权，而且以个人涂改方式确认转让宅基地使用权亦不符合法律规定，因此，被上诉人李恒弼对涉案宅基地不享有合法权利，原审法院判决认定“对该宅基地上的房屋享有一定权利”违法。（二）91号复议决定已明确载明“2012年4月16日，山东港舜置业有限公司与济南市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》”、“重汽1956小区项目占用南湖村土地，被申请人颁发给第三人高新国用（2012）第0500039号《国有土地使用权证》，不侵害申请人合法权益”，被申请复议的颁证行为涉及的是已经征为国有的建设用地，与被上诉人李恒弼和原集体经济组织均无关，并未侵犯被上诉人李恒弼的合法权益。侵犯宅基地使用权的具体行政行为只可能发生在集体土地征收而不是国有土地使用权出让的过程中。因此，原审判决认定91号复议决定“认定事实的主要证据不足”是对复议决定认定的事实未详尽审查和误读。（三）原审判决以被上诉人具有“一定权利”为由，认为复议决定的主要证据不足，存在逻辑错误。综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律和逻辑判断均错误，请求二审法院查明事实，撤销原审法院判决，并依法改判。
被上诉人李恒弼庭前未提交书面答辩意见。
原审第三人港舜公司庭前未提交书面陈述意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、上诉人市政府作出的91号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2、原审法院判决撤销市政府作出的被诉复议决定并责令其于原审判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的审理重点，上诉人坚持上诉状中意见，并认为，本案中，李恒弼不是南湖村集体经济组织成员，也无法定继承的情形，无法取得宅基地使用权，对该宅基地不具有合法权利。在此情况下，原审法院判决认定被上诉人对该宅基地享有一定权利违反相关法律规定。被上诉人李恒弼认为，1、根据相关规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。本案被上诉人持有的土地使用证合法有效，应受法律保护。1998年，被上诉人李恒弼为解决住房问题从他人手中通过转让获得涉案土地使用权。根据当时的惯例，当地土管所在原土地使用权证上作了变更登记并加盖公章，详细注明了土地使用权人的变更原因。李恒弼获得的土地使用权证是基于对政府公信力的信赖，在该证未被撤销之前，其合法性、有效性不容质疑。上诉人作出的91号复议决定中关于被上诉人土地使用权证的相关认定无事实根据和法律依据。而且，上诉人未履行告知等法定程序即作出91号复议决定属于程序违法。2、原审法院判决撤销91号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据在原审已经质证。二审中各方均没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
本案中，上诉人李恒弼持有历城集建（95）字第051212131号集体土地建设用地使用证，该土地使用证项下的宅基地位于济南市历城区港沟镇南胡村，虽然该土地使用证中的“土地使用者”一栏的名字有涂改的痕迹，但该证记载的原购买张明奎宅基地的内容与南胡村委会证明的内容一致，而且，上诉人市政府并未提交相关证据证明被上诉人李恒弼持有的上述土地证已被有权机关撤销或者被确认违法或者无效，由此可以证明李恒弼购买并居住使用涉案宅基地的事实。因此，上诉人市政府仅以被上诉人李恒弼非南胡村集体经济组织成员、户口亦不在南胡村、农村住宅用地只能分配给本村村民为由，认定高新国用（2012）第0500039号国有土地使用权证的发证行为未侵害李恒弼的合法权益，并作出91号行政复议决定，驳回被上诉人李恒弼的行政复议申请，属于认定事实不清、主要证据不足。原审法院据此判决撤销该被诉复议决定、并责令市政府于原审判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为，并无不当。上诉人市政府主张，涉案土地已经被征为国有，91号复议决定据此认定被上诉人与被申请复议的颁证行为无法律上的利害关系并驳回被上诉人李恒弼的行政复议申请并无不当，原审法院对91号复议决定认定的事实存在误读和遗漏。但是，上诉人在复议决定认定的“2012年4月16日，山东港舜置业有限公司与济南市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得高新区舜华以东、龙奥北路以南47668平方米土地，并在该宗土地上开发了重汽1956小区项目”等相关事实，系涉案土地被征为国有之后的后续行为，签订国有土地使用权出让合同等本身并不能证明在此之前的土地征收的事实，而且，上诉人既未在91号复议决定中对涉案土地已经被征为国有的事实作出认定，亦未在原审中提交相关证据证明涉案土地已被征为国有。因此，上诉人的该项主张依法不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人市政府的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一五年七月七日
书 记 员 李 倩