广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）百中行终字第67号
上诉人（原审原告）广西巴马盛世食品有限公司。住所地广西巴马县西山乡合乐村原合乐小学。
法定代表人雷昭宁，该公司总经理。
委托代理人华逸培，男，广西壮族自治区高级人民法院退休干部。
委托代理人雷齐言，男，壮族，1978年9月23日出生，住南宁市江南区吴圩镇平垌村平阳坡**号。系南宁市兴宁法律事务中心法律工作者。
被上诉人（原审被告）广西壮族自治区百色盐务管理局。住所地百色市城东路***号。
法定代表人陆锋，男，该局局长。
委托代理人冯春丽，广西欣合律师事务所律师。
委托代理人何石，广西欣合律师事务所律师。
上诉人广西巴马盛世食品有限公司（以下简称“巴马盛世公司”）因广西壮族自治区百色盐务管理局（以下简称“百色盐务局”）盐业行政处罚一案，不服右江区人民法院2014年8月5日作出的（2014）右行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人巴马盛世公司的法定代表人雷昭宁及委托代理人雷齐言、华逸培，被上诉人百色盐务局的法定代表人陆锋及委托代理人冯春丽、何石到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2013年9月，被告根据他人举报，对位于河池市巴马县西山乡合乐村原合乐小学的原告巴马盛世公司的生产场所进行了检查，查明原告于2012年1月6日至2013年8月12日，从广西壮族自治区盐业公司田阳支公司先后购进50公斤装海食盐B共29吨作为原料盐，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温烤制，生产“盛世调味姜竹盐”。至被告执法人员对原告生产进行检查时止，原告已生产包装的调味姜竹盐成品3.57吨，未包装的成品1.65吨，调味竹盐成品5.7吨，在制品6吨，剩余原料盐1吨。被告对涉案成品竹盐抽样送广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验。2013年9月23日，该检验站作出W2013-49号检验报告，结论为：送检样品的主体化学成份为氯化钠，所检项目中氯化钠含量为94.86%，符合《食用盐》（GB5461）日晒盐标准，碘含量为0，该样品为无碘食用盐。被告经立案，开展调查取证，在作出处罚决定前向原告送达了行政处罚事先告知书，听取了原告的陈述及申辩，并举行了听证。2013年11月14日，广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站又对送检涉案成品竹盐样品作出W2013-51号检验报告，检验结论为：按GB5461-2000《食用盐》中日晒盐二级品标准检验，该样品为无碘食用盐。2013年11月15日，被告作出（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书。原告不服，向广西壮族自治区盐务管理局申请行政复议，期间原告以区盐务局逾期未作出复议决定，向本院递交起诉状要求撤销被告作出的行政处罚决定书。2014年3月31日，广西区盐务局作出（桂）盐政复决（2014）1号复议决定书，维持原行政处罚决定书。
另查明，原告广西巴马盛世食品有限公司于2012年至2013年间取得组织机构代码证、税务登记证。2013年3月18日取得巴马县质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》，许可产品名称为“调味品［调味料（固体）］”。2013年5月16日取得《食品生产许可证》，许可证许可产品“申请单元”为“调味品［调味料（固体）］”，食品品种明细为“Q／SZY0001S-2012《盛世调味姜竹盐（食盐制品）》”。2013年8月12日取得巴马县工商局颁发的《企业法人营业执照》，经营范围包括调味品［调味料（固体）］生产、销售。
原审法院审理认为，本案争议焦点：一、被告百色盐务局是否享有作出被诉具体行政行为的职权？二、被告作出行政处罚行为认定事实是否清楚、证据是否充分？三、被告作出行政处罚行为的程序是否合法？四、被告作出行政处罚行为适用法律、法规是否正确？五、被告作出被诉具体行政行为的目的是否得当？
一、关于被告是否具有作出被诉具体行政行为的职权问题。《食盐专营办法》第四条第二款规定：县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。《广西壮族自治区盐业管理办法》第四条规定：“自治区工业和信息化部门主管全区的盐业工作，其所属盐业主管机构具体履行盐业管理职责，并组织本办法的实施。设区的市、县（市、区）盐业主管机构在上级盐业主管机构的领导下负责管辖区域内的盐业管理工作。工商、质量技术监督、价格、国土资源、公安、交通运输、食品药品监管等有关部门按照各自职责，依法配合盐业主管机构做好盐业管理工作”。被告是经自治区编制委员会批准成立，并经广西壮族自治区人民政府确定行使盐业管理职责的盐业主管机构，依法具备盐业行政执法职权。原告认为公司取得巴马县质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》，其对“盛世调味姜竹盐”的生产属于食品生产，并非食盐生产，本案被告对原告进行处罚系超越职权。本院认为，首先，原告生产的竹盐经广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验报告证实，涉案竹盐各项理化指标与食盐相符，属食盐。其次，《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》（运行盐办函（2002）7号）第一条规定：“将多品种食盐纳入食盐管理范围”，第一款规定“多品种食盐是在食用盐中添加对人体健康有益的微量元素、调味剂或对食盐进行深加工后的产品，属于食盐。为避免重复发证，决定取消多品种食盐准产证，将其纳入食盐管理范围”，第二款规定“非食盐定点生产企业生产多品种食盐按以下程序申请食盐（多品种盐）定点生产证书”。《通知》第四条第1项还规定“生产多品种食盐所用原料盐，必须是国家食盐定点生产企业的合格食盐”。本案中原告从田阳县盐业公司购入海食盐后，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温炉烤制，生产“盛世调味姜竹盐”行为，其实质上就是在食盐中添加其他元素并进行深加工，原告的生产符合国家经贸委对多品种食盐生产的定义，属于多品种食盐生产，被告将原告的生产纳入到食盐管理范围，并未超越职权。食盐属于专营产品，也是关系公众身体健康和生命安全的重要食品，原告取得的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》只能视为质监部门对原告就调味品［调味料（固态）］的生产取得的准入许可，而不能取代国家对食盐专营管理应办理的《食盐定点生产许可证》。
二、关于被告作出行政处罚行为认定事实是否清楚，证据是否充分问题。原告进行涉案产品生产，有现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片等证据证实，原告未办理《食盐定点生产许可证》进行多品种食盐的生产，被告对原告进行查处，并无不当。
三、关于被告作出行政处罚行为的程序是否合法问题。被告根据他人举报，派出持有《广西壮族自治区行政执法证》的执法人员对原告生产场所进行检查，对涉案物品予以抽样送检，开展调查取证，在作出处罚决定前原告送达了行政处罚事先告知书，听取了原告的陈述及申辩，并举行了听证，在查清事实后作出处罚决定书并送达原告，被告的执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第三十七条的规定，执法程序合法。原告在诉讼中提出，听证主持人、记录人是被告本单位工作人员，被告听证程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。本案被告指定了非本案调查人员主持听证，且无证据证实主持人、记录人员有回避的情形，故对原告的主张本院不予采纳。
四、关于被告作出行政处罚行为适用法律法规是否正确问题。原告进行多品种食盐生产，未按规定办理《食盐定点生产许可证》，原告的行为违反了《食盐专营办法》第五条“国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐”。的规定，依照《食盐专营办法》第十九条的规定，被告作为区域内行业主管机构责令原告停止生产，没收违法生产食盐的行政处罚决定，符合法律规定。原告认为，对其生产应适用《中华人民共和国食品安全法》监管，而不是《食盐专营办法》。本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百零一条规定“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。食盐属于特别的食品，《食盐专营办法》是关于食盐适用的特别行政法规，被告适用《食盐专营办法》与《中华人民共和国食品安全法》规定并无冲突。
五、关于被告作出被诉具体行政行为的目的是否得当问题。被告根据行政法规的授权开展盐政执法活动，对原告公司的违法行为给予行政处罚，目的在于保障行政法规的正确实施。被告根据《食盐专营办法》第十九条：“违反本办法第五条的规定，非食盐定点生产企业生产食盐的，由盐业主管机构责令停止生产，没收违法生产所得，可以并处违法生产食盐价值3倍以下罚款”的规定，认为原告生产的竹盐尚未进行销售，未产生危害后果，对原告从轻处罚，责令原告立即停止生产行为，没收违法生产的16.92吨姜竹盐，被告的处罚适度，没有超出法定幅度，被告作出具体行政行为的目的合法得当。综上所述，被告作出被诉具体行政行为，事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，据此判决：维持被告广西壮族自治区百色盐务管理局作出的（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告巴马盛世公司负担。一审判决后原告巴马盛世公司不服，在法定期间内提起上诉。
上诉人巴马盛世公司上诉称，一、原审法院在审理时遗漏了本案最关键的焦点问题。即上诉人巴马盛世公司生产的“姜竹盐”是调味品还是食盐。二、原审法院认定事实不清。原审法院认定上诉人生产的“姜竹盐”产品属于多品种食盐是错误的认定。上诉人生产的“姜竹盐”是调味品不是食盐，不属于我国《食盐专营办法》监管的范畴。三、原审法院认可被上诉人适用的法律法规是个错误的决定。首先，上诉人办理各种证照的归口管理单位是工商局、食品药品监督局。两单位批准、核准上诉人生产的“姜竹盐”是调味品，应该适用食品生产许可证审查通则和细则的法律法规来认可和审定。其次，依照我国《盐业管理条例》第八条规定：“私企及个人不得开发盐资源”。上诉人是私营企业，根据该条规定，被上诉人使用《食盐专营办法》的有关规定强行责令上诉人办理《食盐定点生产许可证》明显违反了该条规定”。再次，值得重申的是上诉人向盐业公司合法购进食盐，不是生产食盐，是用食盐深加工成为姜竹盐调味品，而该调味品执行产品检验的标准自然是姜竹盐的企业标准。四、被上诉人滥用职权，以调查执法之名涉嫌窃取上诉人公司商业机密，迫使上诉人走司法诉讼维权。综上所述，原审法院认定事实不清，使用法律错误。为维护上诉人科技新兴企业的合法权益，恳请二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求特。
被上诉人百色盐务局答辩称，一审法院判决程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律和判决正确，上诉人上诉理由不成立，依法应驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决，以示公正。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，双方当事人争议焦点是：一、上诉人巴马盛世公司生产的““盛世调味姜竹盐”是调味品还是食盐。二、上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”是否属于我国《食盐专营办法》监管的范畴。三、被上诉人百色盐务局作出的（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定是否合法。
一、关于上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”是调味品还是食盐的问题。
上诉人生产的“姜竹盐”从生产工艺、流程、产品的各项理化指标与食盐相符，另外，上诉人生产的“盛世调味姜竹盐”经广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验报告证实，涉案竹盐各项理化指标与食盐相符，属食盐。因此，上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”是食盐，不是调味品。
二、关于上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”是否属于我国《食盐专营办法》监管的范畴的问题。
上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”是食盐，不是调味品，根据我国《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》（以下简称“《通知》”）第一条规定：“将多品种食盐纳入食盐管理范围”，《通知》第一条第一款规定“多品种食盐是在食用盐中添加对人体健康有益的微量元素、调味剂或对食盐进行深加工后的产品，属于食盐。为避免重复发证，决定取消多品种食盐准产证，将其纳入食盐管理范围”。第二款规定“非食盐定点生产企业生产多品种食盐按以下程序申请食盐（多品种盐）定点生产证书”。《通知》第四条第1项还规定“生产多品种食盐所用原料盐，必须是国家食盐定点生产企业的合格食盐”。本案上诉人从田阳县盐业公司购入海食盐后，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温炉烤制，生产“盛世调味姜竹盐”行为，其实质上就是在食盐中添加其他元素并进行深加工，上诉人生产的“盛世调味姜竹盐”符合国家经贸委对多品种食盐生产的定义，属于多品种食盐生产，被上诉人将上诉人生产的“盛世调味姜竹盐”纳入到食盐管理范围，并未超越职权。食盐属于专营产品，也是关系公众身体健康和生命安全的重要食品，上诉人取得的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》只能视为质监部门对上诉人就调味品的生产取得的准入许可，而不能取代国家对食盐专营管理应办理的《食盐定点生产许可证》。因此，上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”属于我国《食盐专营办法》监管的范畴。
三、关于被上诉人百色盐务局作出的（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定是否合法的问题。
由于上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”是食盐，不是调味品。而且，上诉人巴马盛世公司生产的“盛世调味姜竹盐”属于我国《食盐专营办法》监管的范畴。上诉人在未取得《食盐定点生产许可证》的情况下就生产“盛世调味姜竹盐”，其行为违反了我国《食盐专营办法》的规定，被上诉人根据他人举报，派出持有《广西壮族自治区行政执法证》的执法人员对原告生产场所进行检查，对涉案物品予以抽样送检，开展调查取证，在作出处罚决定前原告送达了行政处罚事先告知书，听取了原告的陈述及申辩，并举行了听证，在查清事实后作出处罚决定书并送达原告，被告的执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第三十七条的规定，执法程序合法。被上诉人作出行政处罚行为认定事实是清楚的。上诉人进行涉案产品生产，有现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片等证据证实，上诉人未办理《食盐定点生产许可证》进行多品种食盐的生产，被上诉人对上诉人进行查处，并无不当。
综上所述，原审判决审判程序合法，认定事实清楚，适用法律和判决正确。上诉人上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人巴马盛世公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗锡平
审判员 何振峰
审判员 罗 敏
二〇一四年十二月十六日
书记员 黄 强