河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行初字第214号
原告仝山林，男，1962年10月14日出生，汉族，农民。
被告滑县人民政府，住所地：滑县。
法定代表人陈忠，该县县长。
委托代理人张秀江，滑县国土资源局副局长。
委托代理人李宏法，河南奥博律师事务所（）律师。
第三人滑县民委员会，住所地：滑县。
法定代表人�彦坡，该村委会主任。
委托代理人范希魁，河南金太阳律师事务所（）律师。
原告仝山林不服被告滑县人民政府土地登记颁证行为，于2015年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月8日立案后，于2015年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告仝山林，被告滑县人民政府的委托代理人张秀江、李宏法，第三人滑县城关镇张庄村民委员会（以下简称：张庄村委会）的法定代表人赵彦坡及其委托代理人范希魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滑县人民政府于2014年7月向张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，将位于滑县文明大道东侧20256.55平方米土地登记为所有权人和使用权人均为张庄村委会，土地用途为商住。原告仝山林不服提起行�诉讼。
原告仝山林诉称：仝山林承包有一块土地，面积2亩，有承包合同和土地承包经营权证书，承包期限自1998年9月21日至2028年9月20日，四至为：东至张庄村、西至柳书录、南至仝山保、北至仝山松，位于县城黄金地段。2005年4月18日，滑县国土资源局以《留地安置协议书》的形式，将2亩耕地中靠近文明路的0.6亩耕地列为安置用地，用于永久安置仝山林全家的生产生活，政府不再征用。2012年12月13日村主任和支书等人私下与他人签订联合开发协议，以每亩40万元的价格将包括原告的0.6亩耕地在内的10亩耕地非法转让。2013年12月31日，滑县人民政府以批复形式将该地转为社区建设项目用地，未认真履行法定调查、核实义务，未召开村民进行听证，仝山林也不知道，该批复违反法定审批程序且无法律依据。滑县人民政府为张庄村委会颁发的《集体土地使用证》违法，其中将仝山林的0.6亩耕地变为集体建设用地，使用权归张庄村委会，侵害了仝山林的土地承包经营权。请求：一、撤销被告滑县人民政府向张庄村委会颁发的滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》；二、判令滑县人民政府赔偿仝山林损失1万元；三、判决返还仝山林的0.6亩耕地并恢复原状。
原告仝山林向本院提交了以下证据：1.《滑县农村土地承包合同书》和《土地承包经营权证书》；2.《留地安置协议书》和滑县国土资源局证明；3.《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号）；4.《联合开发协议》；5.滑县人民政府向张庄村委会颁发的滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》；6.张庄村第二组出具的《情况说明》。
被告滑县人民政府辩称：一、滑县人民政府为张庄村委会颁发滑集用（2014）字第0018�《集体土地使用证》实体和程序均合法。2014年6月，张庄村委会持《申请书》、负责人身份证明、《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号）、《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》与附表、《留地安置协议书》、滑县城关镇人民政府的城政（2013）71号函及《情况说明》等证据材料，对张庄村委会所属的位于滑县文明大道东侧滑县交通局北侧、中建怡园南侧20522.17平方米建设用地，申请办理集体土地使用权初始登记。滑县国土资源局受理申请后依法进行了地籍调查、四邻宗地指界、勘丈、公告、初审，滑县人民政府经审核后为张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》。二、仝山林的所诉理由不能成立。该《集体土地使用证》证载土地归张庄村集体所有，事实清楚，证据确实充分。仝山林无合法有效证据证明其对主张的土地仍享有土地承包经营权。三、仝山林起诉及要求行政赔偿、恢复土地原状的请求不能成立。四、仝山林起诉超过了法定的起诉期限。请求驳回仝山林的诉讼请求。
被告滑县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《土地登记申请书》；2.《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号）；3.《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地地块的规划意见》；4.《留地安置协议书》；5.《滑县城关镇人民政府关于办理安置地用地手续的函》（城政（2013）71号）；6.赵彦坡的身份证复印件；7.规划控制指标；8.张庄村预留安置地平面图；9.张庄村委会的申请；10.《滑县城关镇人民政府关于城关镇张庄村农民安置用地实际情况说明》；11.赵彦坡当选张庄村委会主任的证明；12.界址点成果表�13.《地籍调查表》；14.土地登记审核结果公告张贴照片；15.《土地登记审核结果公告》；16.《土地登记审批表》；17.《土地登记卡》；18.《土地登记签收薄》；19.《土地归户卡》；20.法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第十一条和《土地登记办法》条文。
第三人张庄村委会述称：一、仝山林对案涉土地不享有使用权，不具备本案原告诉讼主体资格。案涉土地早在2003年8月21日就被依法征用收归国有。2005年4月18日，在村委会多次要求下，滑县国土资源局与张庄村委会签订了《留地安置协议书》，在征用的土地中留出部分土地作为安置用地。但该留置地归张庄村农民集体所有，而非仝山林个人所有。假如仝山林的承包合同属实，那么自2003年8月起，仝山林就已丧失了承包经营权。二、仝山林的起诉已超过法定的起诉期限，应当裁定驳回仝山林的起诉。案涉土地于2003年8月被国家依法征用即转为建设用地，滑县人民政府2013年12月31日审批为张庄社区建设用地，2014年7月14日为张庄村委会颁发了《集体土地使用证》，仝山林的起诉超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的法定起诉期限。三、仝山林对所诉登记、颁证行为应当先行进行行政复议，对复议决定不服再行起诉。仝山林未申请行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼程序违法。四、滑县人民政府为张庄村委会颁发的《集体土地使用证》事实清楚，证据确凿，程序合法。案涉土地被征用前与征用后均系张庄村农民集体所有，《安阳市国土资源局关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（安国土资（2003）15号）、《征用补偿协议书》、《留地安置协议书》、《滑县发展和改革委员会关于城关镇张庄村社区建设项目立项的批复》（滑�改（2013）173号）等证据材料能够证实该事实。五、案涉土地性质为建设用地而非仝山林所诉称的耕地。2013年张庄村委会与他人对土地进行联合开发，所得款项份额已分配给村民（包括仝山林）。现建设项目已全部完工。请求裁定驳回仝山林的起诉或者判决驳回仝山林的诉讼请求。
第三人张庄村委会向本院提交了以下证据：1.滑县人民政府2014年7月为张庄村委会颁发的《集体土地使用证》；2.《安阳市国土资源局关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（安国土资（2003）15号）；3.滑县国土资源局与张庄村委会签订的《征用补偿协议书》及赵某某等4人证明一份；4.张庄村二组土地补偿款领取名单六张（包括仝山林）；5.《留地安置协议书》；6.《滑县发展和改革委员会关于滑县城关镇张庄村社区建设项目立项的批复》（滑发改（2013）173号）；7.《滑县人民政府关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号）；8.《建设工程规划许可证》；9.汤阴县人民法院（2014）汤行初字第23号行政裁定书；10.安阳市中级人民法院（2014）安中行立终字第11号行政裁定书；11.汤阴县人民法院（2015）汤行初字第6号行政裁定书；12.安阳市中级人民法院（2015）安中行立终字第22号行政裁定书。
经庭审质证：一、关于仝山林提交的证据。滑县人民政府对2号、3号、5号证据无异议；但对1号证据有异议，认为原告的承包合同书和土地承包经营权证书上无发包方村委会盖章，也没有村委会经办人的签字，合同不具有法律效力，所载明的土地不能证明与案涉土地有关；4号证据无原件且内容不清楚，对其真实性不认可；6号证据出证单位张庄村二组未依法确认，不能证明其内容的真实性。张庄村委会认为1号证据没有发包�盖章且与本案无关联性，不能证明被诉行为不合法和仝山林的主张，其他质证意见与滑县人民政府相同。二、关于滑县人民政府提交的证据。仝山林认为1号证据申请日期、用途、权属性质等事项未填写；2号证据真实性无异议，但不能表明将土地使用权确认给张庄村村农民集体；对3号、4号、5号证据的真实性无异议，但不能证明留置地归张庄村农民集体，应当归村民小组；对6号、11号证据不发表意见；对7号、8号证据有异议，认为应当对一组、二组分别规划和制图；对9号证据有异议，申请书中经村两委和一、二组负责人开会研究决定由村委会统一办理用地手续内容不属实，且载明30亩安置地归两个小组，各15亩，申请日期应在2014年6月11日；对10号、12号证据有异议，应当由小组指界；对13号证据有异议，地籍调查表土地权属性质、批准用途等多处空白，指界人应是小�负责人，没有进行相应的调查核实；14号、15号证据公告内容不全且没有进行公告；16号、17号、18号、19号证据内容填写错误、不全且不能证明经过审批，不符合法律规定，权利人应为两个村民小组；对提交的法律依据无异议，但滑县人民政府未按照规定执行。张庄村委会对滑县人民政府提交的证据无异议。三、关于张庄村委会提交的证据。仝山林对《留地安置协议书》真实性无异议，但认为生效的裁判文书与本案无关联性，其他证据不合法，不能证明被诉登记、颁证行为合法。滑县人民政府对张庄村委会提交的4号证据不发表意见，对其他证据无异议。
本院对上述证据认证如下：仝山林提交的证据，能够证明案件的部分事实。滑县人民政府提交的证据能够证明本案登记、颁证事实，本院予以确认。张庄村委会提交的1号证据系被诉《集体土地使用证》，其�证据来源合法、真实，与本案具有关联性，能够作为本案认定事实的依据。
经审理查明：仝山林系滑县城关镇张庄村第二组村民，并承包有该村组耕地。2003年2月25日，安阳市国土资源局向滑县人民政府发出《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》（安国土资（2003）15号），通知滑县人民政府该县2002年度第一批城市建设用地，经河南省人民政府豫政土（2002）248号文件批复，其中同意滑县人民政府转用并征用城关镇张庄村集体耕地7.8781公顷，征用城关镇张庄村集体交通用地0.0682公顷。2003年8月21日，滑县国土资源局与张庄村委会签订了《征用补偿协议书》，该《协议书》载明：征用土地位置在县城规划区内，文明大道两侧，共三宗，面积118.11亩；征用地补偿标准实行综合包干补偿，除留地面积剩余77.94亩，包干补偿费每亩4.8万元；自征地批准文件下发之日起，批准征用范围内的土地所有权归国家。2005年4月18日，滑县国土资源局（甲方）与张庄村委会（乙方）签订了《留地安置协议书》，该《协议书》载明：甲方按照县城规划，为落实2001年度和2002年度第一批次城市建设项目用地，按照省政府批准文件，共征用乙方135亩土地，为照顾乙方的生产生活，解决征地后人多地少等问题，经双方协商，现就留地安置等问题达成如下协议：一、留地位置在甲方批准征地的范围内，南邻交通局院北墙，西邻文明大道，北邻国土资源局批准征用土地，东邻张庄村耕地。二、留地分配面积办法：留地面积南北长200米，东西宽100米，面积30亩（含文明大道一边拓宽11米）。分配办法：该村两个村民小组，南北各100米，北100米为第一村民小组所有，南100米为第二村民小组所有，由张庄村委会、城关镇政府、国土资源局共同测量为准。三、乙方应承担留地报批有关费税捌拾捌万元（880000元），据实结算。四、本协议一式三份，甲、乙双方各一份，本协议自签字盖章之日起生效。双方均在协议书签字盖章。涉及被征地村民领取了土地补偿款。2012年12月13日，滑县供销社金农农资批发中心与张庄村委会签订《联合开发协议》，该中心同意将政府留给张庄村二组的安置地块的其中位于北头的土地（约10亩）联合开发，其中载明该地块必须保证张庄村二组受益为每亩肆拾万元整。2013年4月17日，滑县城乡规划管理局作出《关于城关镇张庄村预留安置地块的规划意见》，该《意见》载明：城关镇张庄村预留安置地地块位于文明大道东侧、交通局北侧、中建怡园南侧，总占地面积29522.17平方米，其中商业用地面积6827.58平方米，居住用地面积13694.59平方米，并附有具体规划控制指标。2013年11月19日，滑县城关�人民政府给滑县国土资源局《关于办理安置用地手续的函》（城政（2013）71号），内容为：“我镇张庄村于2005年4月18日与贵单位签订了留地安置协议书，镇政府已经做好安置地的分配工作，现准备进行建设，望尽快办理安置用地手续。”2013年11月26日，滑县城关镇人民政府又作出《关于城关镇张庄村农民安置用地实际情况说明》，内容为：“……现在根据《滑县城乡规划管理局关于城关镇张庄村预留安置地地块的规划意见》和城关镇人民政府与张庄村委会共同指界进行实地测量，留地安置实际面积为20256.55平方米，望国土局尽快予以办理留地安置手续。”张庄村委会拟对该地作为张庄社区建设项目并向滑县发展和改革委员会提出申请。2013年12月17日，滑县发展和改革委员会对张庄村委会作出《关于滑县城关镇张庄社区建设项目立项的批复》，同意张庄社区建设项目�项申请。2013年12月31日，滑县人民政府向张庄村委会作出《关于城关镇张庄村留地安置用地的批复》（滑政土（2013）21号），批复同意将文明大道东侧20256.55平方米建设用地作为张庄社区建设项目用地。2014年7月，滑县人民政府为张庄村委会颁发了滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，将上述20256.55平方米土地所有权者和土地使用权者均登记为张庄村委会。2014年9月18日，滑县城乡规划建设管理局为张庄村委会颁发了建字第201400012号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设项目名称为城关镇张庄社区，建设位置为文明路东侧，总建筑面积17085.32平方米，6层，其中住宅6128.37平方米，商业面积10956.95平方米。目前，该地建筑物主体工程已完工。仝山林诉称该地块中有其0.6亩原承包地属于留置给张庄村第二组所有土地，用于安置仝山林全家生产生活。
本�认为：一、关于仝山林起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，滑县人民政府是2014年7月为张庄村委会颁发的滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》，该行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改施行之前，故计算仝山林的起诉期限应根据当时的法律和司法解释，并遵循有利于原告的原则。本案中，仝山林的起诉未超过2年的起诉期限，且滑县人民政府未提供证据证明其在作出该登记、颁证行为时，告知了仝山林及其享�的诉权或者起诉期限，故滑县人民政府和张庄村委会主张仝山林起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。二、关于仝山林诉滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》是否应当先行行政复议。最高人民法院行政审判庭在《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）中，明确行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此，张庄村委会认为仝山林所诉应当先行行政复议的理由不足，本院不予支持。三、关于被诉登记颁证行为是否侵犯仝山林诉称的土地承包经营权。本案中，仝山林虽主张滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》证载土地中有其部分承包土地，并提交有仝山林家庭《滑县农村土地承包合同书》和《土地承包经营权证书》，但各方当事人提交的《留地安置协议书》及张庄村委会提交的安阳市国土资源局向滑县人民政府发出的《关于滑县2002年度第一批城市建设用地批复的通知》等证据材料能够证明，本案被诉的《集体土地使用证》证载土地，已经过河南省人民政府批准征用并转为建设用地，其中包括了仝山林部分承包土地。另外，滑县国土资源局与张庄村委会2005年4月18日签订的《留地安置协议书》，确定了留地位置在批准转用并征用地的范围内。由于留地后权利人是集体，至于该地如何使用，应当由集体决定。在此情况下，仝山林仍主张其对诉称的土地享有承包经营权，被诉登记、颁证行为侵犯其土地承包经营权的理由不能成立，其要求判决撤销被告滑县人民政府2014年7月为张庄村委会颁发滑集用（2014）字第0018号《集体土地使用证》的诉讼请求，本院不予支持。四、关于仝山林诉请要求赔�其经济损失1万元及返还其0.6亩耕地并恢复原状的请求。基于上述第三项理由，仝山林诉请缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告仝山林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告仝山林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 蔡 梅
二〇一六年二月十九日
书记员 张艳娇