上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终226号
上诉人（原审原告）上海迪比特实业有限公司。法定代表人莫皓然，董事长。委托代理人丁晓文，上海邦信阳中建中汇律师事务所律师。委托代理人朱黎庭，上海邦信阳中建中汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市闵行区规划和土地管理局。法定代表人张海莉，局长。委托代理人张鹏峰，上海中夏旭波律师事务所律师。委托代理人杨立宏，上海中夏旭波律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市规划和国土资源管理局。法定代表人庄少勤，局长。委托代理人徐海红，该局工作人员。上诉人上海迪比特实业有限公司（以下简称：迪比特公司）因收回土地使用权行政行为一案，不服上海市闵行区人民法院（2015）闵行初字第133号行政判决，向本院提起上诉，本院于2016年3月23日立案后，依法组成合议庭，并于2016年4月18日公开开庭审理了本案。上诉人迪比特公司的委托代理人丁晓文、朱黎庭，被上诉人上海市闵行区规划和土地管理局（以下简称：闵行区规土局）的委托代理人张鹏峰、杨立宏，该局副局长姚群凤，被上诉人上海市规划和国土资源管理局（以下简称：市规土局）的委托代理人徐海红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2002年12月3日，原上海市房屋土地资源管理局与迪比特公司签订了沪房地资（2002）出让合同第278号国有土地使用权出让合同，迪比特公司通过出让的方式取得了上海市闵行区XX镇XX街坊X丘地块的国有土地使用权，出让土地面积10,205平方米，土地用途为产业研发用地，土地使用年限为50年。之后双方于2004年4月9日签订了沪房地资（2004）出让合同补字第26号补充合同，将土地面积调整为8,441平方米（约合13亩）。迪比特公司于2004年9月29日取得了上述地块沪房地闵字（2004）第XXXXXX号上海市房地产权证，该证记载的系争地块地号为闵行区XX镇XX街坊X/X丘（以下简称：系争地块），面积8,441平方米，土地用途为产业研发。2008年8月4日，上海市城市规划管理局作出沪规划﹝2008﹞640号《关于原则同意的批复》,明确包括系争地块在内的B10-01地块用途为综合（交通、市政、商务、商业、居住、绿地）用地。2011年5月26日，上海市人民政府作出沪府规﹝2011﹞64号《关于的批复》（以下简称：《市府64号批复》）,原则同意系争地块为公交枢纽用地。2012年8月10日，闵行区人民政府（以下简称：闵行区政府）作出闵府规[2012]7号《闵行区人民政府关于同意的批复》（以下简称：《闵府7号批复》），原则同意闵行区规土局上报的修建性详细规划，该修建性详细规划中，明确包括系争地块在内的地铁北广场交通枢纽（西）地块内设置8条线路公交首末站、330辆社会机动车停车位、3,300辆社会公共自行车泊位及其他相关配套用房。2013年2月4日，上海市规划和土地管理局作出《关于备案的审查意见》（以下简称：《市规土局备案审查意见》），对该修建性详细规划予以备案通过。2013年8月1日，上海市发展和改革委员会作出沪发改城﹝2013﹞99号《上海市发展改革委关于莘庄地铁站北广场西交通枢纽新建工程项目建议书的批复》（以下简称：市发改委99号批复），原则同意实施莘庄地铁站北广场西交通枢纽新建工程，该工程位于莘庄地铁站北广场西侧地块，北至莘建东路，南至众贤路、东至水清路、西至基地西侧现状道路，占地面积约1.11公顷（以实测为准），工程主要建设内容为：“8条公交线路首末站、330辆社会机动车停车位、3,300个非机动车停车位，以及公交综合站房、候车廊等配套建筑和室外附属工程,具体在可行性研究阶段确定”,项目实施单位为闵行区建设交通委。系争地块位于该工程建设范围内。2013年11月8日，闵行区规土局向建设单位上海市闵行区建设和交通委员会核发沪闵书（2013）BA31011220135260号《建设项目选址意见书》，确定上述莘庄地铁站北广场西交通枢纽新建工程总面积11,108平方米，建设用地8,442平方米，规划道路2,666平方米。2014年11月10日，闵行区规土局向上海市闵行区人民政府请示，拟收回系争地块土地使用权。2014年11月18日，闵行区政府以闵府﹝2014﹞171号《闵行区人民政府关于同意收回上海迪比特实业有限公司莘庄北广场13亩地块土地使用权的批复》（以下简称：《闵府171号收地批复》），同意提前收回系争地块土地使用权。2015年2月10日，闵行区规土局根据迪比特公司申请组织听证，听取了迪比特公司的陈述和申辩意见，并对相关意见进行了评议。2015年2月16日，闵行区规土局向迪比特公司作出《关于收回闵行区X镇XX街坊X／X丘地块土地使用权的通知》（以下简称：《收地通知》）行政行为（以下简称：被诉行政行为）。《收地通知》载明，上海市闵行区XX镇XX街坊X/X丘地块（土地面积8,441平方米），原系出让给迪比特公司的产业研发用地，现因规划调整确定为莘庄地铁站北广场综合交通枢纽、社会停车场用地。为实施社会公共利益需要，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称：《土地管理法》）第五十八条第一款之规定，报经闵行区人民政府批准，决定收回系争地块土地使用权。根据《上海市土地使用权出让办法》第三十条之规定，上述地块原系出让方式取得的土地，收回时间确定为闵行区规土局发布《关于收回闵行区X镇XX街坊X／X丘地块土地使用权公告》期满6个月之次日。上述地块土地使用权收回后，项目建设由上海市闵行区交通委员会实施，补偿事宜由上海市闵行区交通委员会给予落实。迪比特公司在收到本通知之日起15个工作日内，凭房地产权证或其他合法权利证明，向闵行区规土局办理房地产补偿登记。该《收地通知》另附系争地块四至范围图示。迪比特公司对被诉行政行为不服，于2015年3月27日向市规土局申请行政复议。市规土局经复议后，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，于2015年5月27日作出沪规土资复（决）字（2015）第24号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），维持被诉行政行为。迪比特公司对被诉行政行为及被诉复议决定均不服，向原审法院提起行政诉讼称，闵行区规土局收回土地使用期限尚未届满的出让土地使用权缺乏法律依据，系争地块规划变更时未给予该公司提出异议的权利，闵行区规土局作出被诉行政行为前的听证程序违反规定且被诉行政行为违反“合理行政”要求，以此为由要求撤销被诉行政行为。另被诉复议决定未对被诉行政行为实体以及程序违法进行审查，亦应予以撤销。此外，要求一并审查下列文件：《上海市闵行区莘庄综合交通枢纽交通与市政专项规划》（以下简称：《专项规划》）、《上海市闵行区莘庄综合交通枢纽项目修建性详细规划》（以下简称：《修建性详细规划》）、《市府64号批复》、《闵府7号批复》、《上海市闵行区莘庄镇MHPO-0204单元控制性详细规划B05、B10街坊更新后图则》（以下简称：《更新后图则》）、《闵府171号收地批复》。原审认为，根据《土地管理法》第五条、第五十八条的规定，闵行区规土局作为闵行区人民政府土地行政主管部门，报经闵行区人民政府批准后，依法具有作出被诉行政行为的职权。根据该法第五十八条第一款第（一）项的规定，为公共利益需要，可以依照法律程序收回出让年限未满的国有土地使用权。本案中，在案证据证明，系争地块规划建造交通枢纽工程，该建设项目用地符合社会公共利益的需要，闵行区规土局认定事实清楚、主要证据充分。闵行区规土局在报经闵行区人民政府批准后，以听证形式听取了迪比特公司意见，并根据《上海市土地使用权出让办法》第三十条规定，在收回土地使用权之日前6个月，将出让地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期等事项通知了受让人，并在涉案地块范围内进行了公告，执法程序合法。《土地管理法》第五十八条同时规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《上海市土地使用权出让办法》第二十九条亦规定，根据社会公共利益需要，出让的土地使用权可以依程序提前收回。《收地通知》明确系争地块土地使用权收回后的补偿事宜由上海市闵行区交通委员会给予落实，迪比特公司可凭房地产权证或其他合法权利证明办理补偿登记。从上述内容来看，闵行区规土局在启动提前收回土地使用权程序的同时并未忽略迪比特公司的补偿权利。故迪比特公司所持“收回期限尚未届满的土地使用权缺乏法律依据”的意见不予采纳。迪比特公司认为《专项规划》、《修建性详细规划》及其批准程序不合法，系其对相关规划本身提出的异议，与本案被诉行政行为系不同的法律关系，不属本案的审理范围。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：《行政诉讼法》）第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，迪比特公司提出对《专项规划》及其批复、《修建性详细规划》及其批复、《更新后图则》、《闵府171号收地批复》进行一并审查。但上述规定中的规范性文件是指行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则，范围包括国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件；迪比特公司提请一并审查的规范性文件须为作出被诉行政行为直接适用的法律依据，而迪比特公司请求审查的相关文件并非被诉行政行为的法律依据，故该项诉请不予支持。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。市规土局在收到迪比特公司行政复议申请后予以受理，并经审查后于法定期限内作出维持被诉行政行为的被诉复议决定，程序合法。综上，原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回迪比特公司的诉讼请求。迪比特公司对此不服，向本院提起上诉。上诉人迪比特公司诉称：1.被上诉人闵行区规土局不具有作出被诉行政行为的职权。上诉人迪比特公司获得系争地块土地使用权系通过出让程序，但与上诉人签订土地出让合同主体并非本案被上诉人闵行区规土局，故解除土地出让合同、收回土地使用权的权利应由出让人行使；2.被诉行政行为基于公共利益作出理由不充分。公共利益须具有正当性、合理性，本案中上诉人拟兴建大厦，同样可理解为公共利益，并非仅将上诉人经出让获得的土地使用权收回后建成停车场才视为公共利益，被上诉人市规土局在作出被诉复议决定过程中，未对上诉人上述意见进行认真审核，复议机关未对被诉行政行为的合理性进行审查；3.被上诉人闵行区规土局进行听证程序不合法。被上诉人闵行区规土局在项目已批准情况下进行听证程序，听证程序仅为形式；4.上诉人原审中要求对《专项规划》及批复等文件进行一并审查具有合理性。应对上述文件进行一并审查，通过一并审查可明确被上诉人闵行区规土局作出被诉行政行为是否基于公共利益考量。综上，原审判决、被诉行政行为及被诉复议决定认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人闵行区规土局辩称：1.被上诉人具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《土地管理法》第五十八条和《上海市土地使用权出让办法》第三十条规定，系争地块原系闵行区政府批准上诉人使用，故收回土地使用权之时应当向闵行区政府报请，则实施主体应是闵行区政府下属部门即被上诉人闵行区规土局而非市政府下属部门，被上诉人市规土局对此亦认可；2.被诉行政行为系基于公共利益考量而作出。上诉人所持有的权利证书上载明该地块系产业研发用地，难以由不特定的多数人使用，2011年系争地块已经《专项规划》明确为公共交通用地，将建设8条公交线路、330个社会停车位、3,300个自行车停车位，上述规划所明确的公共交通用途显属公共利益；3.被上诉人闵行区规土局召开听证程序合法。现有法律法规以及国土资源部《国土资源听证规定》并未设定基于公共利益收回国有土地须进行听证程序，被上诉人从合理性、适当性角度考量认为应进行听证，并进行准备后召开听证程序，经听证若上诉人陈述理由成立，后续程序将进行调整，上诉人在听证程序中已充分发表意见，因其意见未被采纳即认为听证程序系“走过场”理由不能成立；4.规划、批复本身不属一并审查对象，原审判决认定无误。行政诉讼中可一并审查的规范性文件有特定含义，而上诉人要求审查的批复不具有反复适用的特征，规范、批复均应作为证据使用，与规范性文件系不同概念，对证据则应审查真实性、关联性、合法性，一审判决对一并审查这一诉请表述准确。另，因公共利益收回土地使用权需补偿上诉人，而如选择按照收回闲置用地方式，则不需补偿上诉人，故被上诉人作出的被诉行政行为有利于上诉人。被上诉人闵行区规土局并未否认其系补偿主体，但补偿事宜由闵行区交通委员会予以落实。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市规土局辩称，被上诉人市规土局在行政复议程序中对被诉行政行为合法性及合理性进行了全面审查，相关《行政复议决定书》对此已进行表述。系争地块建设交通枢纽符合公共利益需要系正当。本案上诉人经受让获得土地使用权未实际使用建造，该地块原为产业研发用途，不符合目前批准的规划要求。就上诉人要求对相关文件进行一并审查这一意见，规划系对土地空间利用的布局，具有一定的专业性和技术性，国内相关部门或省市尚无判例将规划视为规范性文件一并审查；上诉人要求一并审查的文件中有批复，其属内部行政行为，不符合规范性文件普遍约束力的特征。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实无误，本院予以确认。本院认为，综合本案事实及各方当事人诉辩称意见，本案争议焦点为：1.被上诉人闵行区规土局是否具有作出被诉行政行为的法定职权；2.被上诉人闵行区规土局作出被诉行政行为基于公共利益考量依据是否充分；3.被上诉人闵行区规土局举行听证程序是否正当；4.上诉人提出一并审查的要求是否应予支持。以下对上述问题分别论述。关于被上诉人闵行区规土局是否具有作出被诉行政行为的法定职权问题。《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。《上海市土地使用权出让办法》第二十九条规定，根据社会公共利益需要，出让的土地使用权可以依程序提前收回。根据上述规定，有权收回国有土地使用权的主体应当是土地行政管理部门，程序则需报经原批准用地的人民政府批准后进行。本案中，上诉人公司获得系争地块的国有土地使用权，而原批准用地的主体系闵行区政府，故应当由闵行区政府下属土地行政管理部门作为申请报批收回土地使用权的主体。据此，被上诉人闵行区规土局具有作出被诉行政行为的法定职权。上诉人称其获得系争地块的国有土地出让权系基于国有土地出让合同，故收回其土地使用权的主体亦应为合同中签约的出让人，或出让人在主管部门批准后解除国有土地出让合同。就此本院认为，上诉人所称应由与其签约的土地出让主体解除国有土地出让合同，该方式系依据合同法律规范而行使的合同解除权利或追究相应违约责任的权利，系基于民事法律关系。《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项所规定的行政机关基于公共利益收回国有土地使用权，系法律所设定的行政权的行使，与合同法律规范中的合同解除权来源及行使条件均不同。另本案中并无证据证明上诉人获得系争地块国有土地使用权之时，原批准用地的主体系上海市人民政府，故难以认定收回系争地块的国有土地使用权，应由上海市人民政府下属的土地行政主管部门进行。上诉人亦认为，本案中，作出被诉行政行为收回土地使用权主体与对上诉人进行补偿的并非同一主体，故难以认可被上诉人闵行区规土局具有相应职权，就此本院认为，被上诉人闵行区规土局并未否认其补偿主体的相应责任，仅称补偿事宜由上海市闵行区交通委员会予以落实，故该理由亦难否认被上诉人闵行区规土局所具有的职权依据。关于作出被诉行政行为是否符合公共利益考量问题。公共利益主要系指一定地域范围之内大多数人的利益，属不确定法律概念，有赖于结合个案中具体情况进行判断及界定。本案中，根据被上诉人提交的证据材料可证明，上诉人获得系争地块土地使用权后未进行开发，而系争地块于2011年及2012年已经上海市人民政府和闵行区政府批准为莘庄综合交通枢纽项目用地，2013年又经《市规土局备案审查意见》及《市发改委99号批复》同意建设交通枢纽工程，系争地块用途已从产业研发调整为综合交通枢纽及社会停车场，用于建设公交线路首末站、社会机动车停车位、非机动车停车位，以及公交综合站房、候车廊等配套建筑和室外附属工程,从上述系争地块规划批准的用途而言，应属社会公共利益。关于听证程序问题。行政行为的作出，除实体内容应合法、合理之外，行政程序亦应严格遵循正当程序，在作出对相对人权利有所影响的行政行为之前，应给予相对人答复、辩解或说明的机会，使相对人有机会参与行政程序并陈述意见，保证行政权行使的正当。在涉及对公共利益的判断时，如涉及到对利益的限制和克减，也应听取相对人的意见，保障对相对人权利限制和克减的正当性和合理性。《土地管理法》第五十八条中对于基于公共利益考量收回国有土地使用权并未确定详细的程序性规定。被上诉人以收回国有土地使用权涉及到相对人重要利益为由，经上诉人公司申请，组织听证程序，该裁量权行使无误。被上诉人听取上诉人一方的陈述申辩意见并进行记录后，对听证意见进行了评议，并在评议后作出被诉行政行为，该程序并无不当。就上诉人对听证程序效力质疑这一主张，被上诉人闵行区规土局辩称，听证程序中如上诉人有充分理由，将调整后续方案，上诉人该主张难以成立。关于一并审查问题。本案中，上诉人要求一并进行审查的有《专项规划》、《修建性详细规划》、《市府64号批复》、《闵府7号批复》、《更新后图则》、《闵府171号收地批复》等文件。《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。上述《行政诉讼法》第五十三条中所规定的可以构成一并审查对象的“规范性文件”，其涵义为行政主体所制定的，针对不特定行政相对人可以反复适用的，且效力为规章以下具有规范性质的文件种类，并非行政主体作出的行政行为均可以成为一并审查的对象。据此，上诉人要求一并审查的《专项规划》、《修建性详细规划》、相关图则，以及上级行政机关作出的相关批复等文件，系不同行政主体针对具体个案作出，因不具有针对不特定相对人以及可反复适用等特征，则不属于《行政诉讼法》中规定的可进行一并审查的规范性文件，据此，上诉人要求对上述文件进行一并审查这一主张，本院难以支持。综上，被上诉人闵行区规土局具有作出被诉行政行为的法定职权，其根据《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项之规定，向闵行区政府报批了收地方案，并应上诉人申请召集听证程序，在听取上诉人的陈述申辩并对该意见进行评议后，根据认定的事实，依据《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、《上海市土地使用权出让办法》第三十条规定，在法定期限内作出被诉行政行为，决定收回系争地块的国有土地使用权，告知了上诉人补偿事宜的落实主体，以及可采用的行政复议或行政诉讼救济方式，并将《收地通知》向上诉人送达。故被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，执法程序并无不当。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，被上诉人市规土局有权受理并对上诉人行政复议申请作出决定。本案中，被上诉人市规土局受理上诉人的行政复议申请后，经审查被上诉人闵行区规土局作出被诉行政行为所依据的事实材料和法律依据，结合本案具体情况，经审核后在法定期限内依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出被诉复议决定，维持被诉行政行为，告知了不服被诉复议决定可采用的行政诉讼救济方式，并将《行政复议决定书》向上诉人送达，执法程序并无不当。上诉人要求复议机关对《市府64号批复》、《闵府7号批复》、《更新后图则》、《闵府171号收地批复》等文件进行一并审查。《行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。该条第二款规定，前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。根据上述条款规定，上诉人要求一并审查的文件亦并非《行政复议法》中所界定的可予一并审查对象，被上诉人市规土局对此认定无误。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海迪比特实业有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。
审 判 长 任静远
代理审判员 韩东红
审 判 员 丁正阳
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 刘晓静
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……