安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖02行终51号
上诉人（原审原告）镇ＸＸ中电器有限公司，住所地江苏省扬中市。
法定代表人许明，该公司董事长。
委托代理人曹勇前，安徽深蓝律师事务所律师。
委托代理人奚嘉，安徽深蓝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）芜湖市公共资源交易中心，住所地安徽省芜湖市鸠江区。
法定代表人张慥，该中心主任。
被上诉人（原审被告）芜湖市公共资源交易管理局，住所地安徽省芜湖市鸠江区。
法定代表人童宗新，该局局长。
上述两被上诉人共同委托代理人朱长华，安徽仝人律师事务所律师。
上诉人镇ＸＸ中电器有限公司（以下简称华中公司）因不予返还诚信保证金一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2015）鸠行初字第00036号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，2012年5月23日，原芜湖市政府第二招标采购处（以下简称第二招标采购处）对“金融服务区及电缆（一包）项目”公开招标，投标人需提交投标保证金9万元和诚信保证金36万元。第二招标采购处发布的“芜湖金融服务区母线及电缆（一包）项目”的招标公告第三条载明投标人“…办理报名登记手续，同时领取招标文件”。在《招标文件》（第一册专业部分）》的《投标人须知前附表》备注2中载明“投标文件格式新增《投标诚信保证合同》（格式），此合同必须放在投标文件中”，“当代理机构在开标现场按程序受理投标单位的投标文件时，视同盖章确认诚信合同，即可生效”，“投标人应当……在投标文件中放入盖章确认的诚信合同”。在《投标文件（第二册通用部分）》第四章9.1载明：投标人投标时须提交的资格证明文件包括营业执照；在《投标人须知》第11.12页载明“不符合法律规定和招标文件中规定的其他实质性要求的情形”，属于无效投标。并将《芜湖市招标采购活动投标人（供应商）诚信制度》作为招标文件之一。《诚信制度》列举了24项违背诚实信用原则的行为，其第四条第3项的行为表述为：提供虚假材料谋取中标、成交的；…。第五条规定；投标人（含中标人）有上述第四条规定的行为之一的，其所提交的诚信保证金归国家所有，由采购代理机构代缴国库。同时1-3年内不得参加本地区政府采购活动。2012年7月5日，华中公司为投标缴纳了9万元投标保证金和36万元诚信保证金并递交了投标资料。7月27日，华中公司被确定为预中标单位。同年8月，因华中公司提交的营业执照注册资本数额与所在地的工商行政管理部门核准的实际情况不符，遂被取消了预中标资格。华中公司于当月办理了投标保证金9万元的退付手续，诚信保证金36万元由第二招标采购处开具了结算票据，该款现已上缴国库。华中公司于2015年2月向镜湖区人民法院就芜湖市公共资源交易中心（以下简称交易中心）的上述行为提起招投标买卖合同一案的民事诉讼。2015年5月5日，该院作出（2015）镜民二初字第00340号《民事裁定书》，以该争议属行政争议为由，裁定驳回了起诉。华中公司遂向法院提起行政诉讼。
另查明，原芜湖市政府第一招标采购代理处（以下简称第一招标采购处）和第二招标采购处是保证金管理的部门。2014年3月，第一招标采购处和第二招标采购处经撤销后设立交易中心，该中心为事业单位，是全市公共资源交易活动的集中交易场所、专业服务平台和市场服务主体，履行发布公共资源交易信息，为交易活动提供场所、信息资料和技术咨询等服务；接受投标人报名，负责收退交易保证金和保管档案、见证开标、评标工程和对进餐交易的投标人、交易代理机构进行诚信评价，配合市公共资源交易管理部门建立公共资源交易诚信体及为行政监督部门实施监督提供必要服务，配合调查处理投诉事项。2014年3月，根据市委、市政府和市编办的相关文件规定，原芜湖市招标采购交易中心管理办公室撤销，设立芜湖市公共资源交易管理局（以下简称交易局），为事业单位。2015年2月11日，交易局发布《关于停止执行〈诚信制度〉及相关规定的补充通知》，内容包括对公开招标项目自2015年2月13日（含）起新发布招标公告及招标文件的项目一律停止执行《诚信制度》及相关规定；2015年2月13日前已发布招标公告及招标文件的项目仍按招标公告及招标文件执行。
原审认为，一、第一招标采购处和第二招标采购处经撤销后设立交易中心，从该中心职责来看，其应是第一、第二招标采购处权利和义务关系的承继者，故华中公司将其列为原审被告并无不当，其作为独立的事业法人，具有独立承担义务的主体资格。二、交易局履行对交易中心的内部监督、管理职责，华中公司将其列为本案原审被告属主体不当，应予驳回。三、第二招标采购处发布的《招标文件》包括了《投标诚信保证合同》，华中公司是知晓并通过其投标行为表明了自己践约的意思表示，而《诚信制度》是《投标诚信保证合同》的具体体现。现华中公司的行为违背了该制度，即属违反了诚信保证合同的约定，依法应承担违约的责任，因此，交易中心将诚信保证金收缴并上交国库，其行为并非行政处罚。据此，华中公司诉请返还诚信保证金无事实和法律依据。综上，参照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条第一款，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回镇ＸＸ中电器有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由镇ＸＸ中电器有限公司负担。
华中公司上诉称，1、被上诉人没收上诉人诚信保证金归国家所有的行为应当属于行政处罚，一审判决对法律关系判定不明。2、原审未将已生效的安徽省高院（2013）皖民四终字第00258号《民事裁定书》和芜湖市镜湖区法院作出的（2015）镜民二初字第00340号《民事裁定书》作为本案定案依据明显错误。3、被上诉人芜湖市公共资源交易管理局应当作为本案适格被告，应当承担相应责任。请求二审法院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人交易中心辩称，1、案涉诚信合同是双方自愿签订的民事合同，不是行政合同，更不是行政强制或者处罚行为。2、保证金不予返还是民事责任的承担方式，而非行政责任。3、交易中心是事业单位，没有行政权，也没有被任何法律法规授予或被任何行政机关委托获得或者行使行政权，故不是行政诉讼的合格被告。4、原告起诉的依据之一的镜湖区人民法院（2015）镜民二初字第00340号《民事裁定书》认定“芜湖市公共资源交易中心收取保证金是以芜湖市住房和城乡建设委员会出具的相关决定为依据”，与本案事实不符。华中公司起诉也没有提交任何证据证明第二招标采购处对诚信保证金不予返还是“以芜湖市住房和城乡建设委员会出具的相关决定为依据”。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人交易局辩称，1、被上诉人没有行政处罚权，也从未对任何招投标主体实施过行政处罚。2、被上诉人对本案争议事实不知情，也没有对争议事项作出过任何决定和实施过任何行为。3、被上诉人从未对交易中心进行任何行政处罚授权或者委托。4、本案法律关系的性质不是行政法律关系，《诚信合同》完全是华中公司与第二招标采购处自愿签订的。华中公司签署该《诚信合同》，完全是出于证实一个能够使自己获得经营利润的交易机会，是一种正常的商业行为。与行政法律关系没有任何性质上的相同属性。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明，《芜湖市招标采购活动投标人（供应商）诚信制度》第三条规定，投标人（供应商）应当在提交投标文件时与政府采购代理机构签订书面诚信保证合同，并按要求交足投标诚信保证金。否则，其投标文件即被拒绝，作废标处理。本院经审理查明的其他事实与原审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。对原审所举证据，二审中双方质证意见同原审，本院认证意见与原审一致。二审期间双方当事人均未提交新的证据。
本院认为，芜湖市公共资源交易中心及芜湖市公共资源交易管理局均为芜湖市政府所属的事业单位，其作为芜湖市集中统一履行招标采购活动的机构，取得投标人签订书面诚信保证合同并收取保证金以及违约处理的职权，是芜湖市人民政府在《芜湖市招标采购活动投标人（供应商）诚信制度》中所赋予，并非相关法律、法规或者规章的授权。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使其行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此交易中心和交易局均不是本案的适格被告，华中公司的起诉依法应予驳回，原审判决适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2015）鸠行初字第00036号行政判决；
二、驳回镇ＸＸ中电器有限公司对芜湖市公共资源交易中心、芜湖市公共资源交易管理局的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙 俊
审 判 员 和李勤
代理审判员 郑舒虹
二〇一六年四月十八日
书 记 员 冯丽媛
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；