湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郴行终字第73号
上诉人（原审原告）李先国。
被上诉人（原审被告）宜章县公安局，住所地湖南省宜章县玉溪镇宜章大道。
法定代表人何小毛，该局局长。
委托代理人胡俊雄，宜章县公安局法制大队大队长。
委托代理人李瑞兵，宜章县公安局工作人员。
上诉人李先国因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省宜章县人民法院（2015）宜行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭进行了审理。上诉人李先国，被上诉人宜章县公安局的委托代理人胡俊雄、李瑞兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2011年9月13日，李先国到宜章县公安局城关派出所要求查处宜章县城关镇人民政府工作人员打人一事。2012年2月21日，宜章县公安局作出不予立案决定，李先国不服向郴州市公安局申请行政复议，郴州市公安局维持该不予立案决定。2012年2月3日、2012年4月28日，李先国与其妻肖招英先后两次就上述信访事项到北京市非信访场所上访，被当地公安机关训诫。2012年4月18日、2012年5月1日，宜章县公安局对李先国分别作出警告、拘留十日的行政处罚。2012年5月10日，湖南省郴州市劳动教养委员会决定对李先国劳动教养一年（实际执行七个月）。2013年3月6日，宜章县司法局就李先国的信访事项主持调解并达成调解协议，由宜章县玉溪镇人民政府（原宜章县城关镇人民政府）同意一次性给予李先国8万元，李先国领取8万元补偿款后签订息访承诺书。息访承诺书的主要内容：领取8万元后自愿放弃因此事引发的所有诉求，并保证不再就此事再到有关部门上访，承诺息访。2014年9月30日，李先国夫妇又因上述信访事项到国家信访局上访，次日9时许，李先国夫妇到北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警盘查、制止，并带离现场送至北京市久敬庄接济中心。同年10月2日15时许，李先国夫妇再次到北京市中南海周边上访，并将事先备好的写有“党中央反腐大快人心，国家有希望；地方腐败百姓遭殃，期盼中央政策”的红色横幅打开，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警制止，带离现场并出具训诫书予以训诫。事后，湖南驻京干部从北京市久敬庄接济中心将李先国夫妇夫妇送回郴州，宜章县玉溪镇人民政府干部从郴州将其夫妇接回宜章。2014年10月3日，郴州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室复函宜章县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室，要求督促公安机关依法对涉访违法行为进行打击处理。同日，宜章县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室致函宜章县公安局，要求对李先国夫妇涉访违法行为进行打击处理。宜章县公安局于2014年10月9日立案调查，于2014年10月19日以李先国扰乱公共秩序为由，作出宜公（城）决字（2014）第2282号公安行政处罚决定，决定对李先国拘留十日，并已执行。
另查明，宜章县公安局制作的公安行政处罚告知笔录中认定的事实：2014年10月2日，李先国、肖招英在北京市中南海周边利用非法举锦旗的方式扰乱社会公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为已构成扰乱公共秩序，扰乱单位秩序，依据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定进行处罚。该公安行政处罚告知笔录与宜章县公安局作出的公安行政处罚决定所认定的事实一致，但公安行政处罚决定适用的法律依据是《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。当时，李先国放弃了陈述、申辩的权利，没有进行相关陈述和申辩，宜章县公安局亦未对其加重处罚。
一审法院认为：本案争执的焦点：一是被诉行政行为程序是否违法；二是被诉行政处罚决定是否合法；三是宜章县公安局是否应当承担国家赔偿责任。
一、被诉行政行为程序是否违法。（一）宜章县公安局是否具有管辖权。本案是因李先国进京上访而引发的治安处罚行政争议案件，应当适用《中华人民共和国治安处罚法》的有关规定，该法第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部第125号令）第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。李先国的上访行为发生地在北京市，信访事由发生地及居住地在湖南省宜章县，本案由宜章县公安机关管辖，有利于查清所涉信访事项问题。因此，宜章县公安局具有管辖权，李先国主张宜章县公安局没有管辖权的理由不能成立，不予支持。（二）处罚告知与处罚决定适用的法律条款不一致是否导致程序违法。宜章县公安局在告知行政处罚笔录中是引用《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，而作出的公安行政处罚决定书适用的法律条款是该条第（二）项的规定。从上述的两项法条内容来看，区别主要在于侵害的客体不同，而在处罚种类、情节、幅度等方面二者没有任何差别。从告知的作出治安管理处罚的事实、理由来看与公安行政处罚决定认定的事实完全一致。因李先国放弃了陈述、申辩的权利，没有进行相关陈述和申辩，宜章县公安局亦未对其加重处罚。因此，宜章县公安局作出的行政处罚告知笔录与行政处罚决定适用的法律条款虽然不一致，但未影响李先国行使陈述、申辩等权利，也未加重对李先国的处罚，对李先国的合法权益未产生实质损害，属轻微程序瑕疵，尚未达到确认违法的程度。李先国以此主张损害其合法权益并请求确认违法的理由不成立，不予支持。
二、被诉行政处罚决定是否合法。李先国主张其上访行为情节显著轻微，且被当地公安机关训诫，宜章县公安局对此作出行政处罚决定属重复处罚。李先国及其妻的信访事项已得到协商处理，并已签订息访承诺，接受了相应补助救助，本应信守承诺。然而李先国又以同一信访事由在国庆节期间，到北京市中南海周边非信访接待场所多次采取打横幅方式上访，其行为扰乱了社会公共秩序，且情节严重。当地公安部门给予李先国训诫。训诫是对违法信访人的一种教育方式，并非行政处罚。故，被诉行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，处理适当，程序合法。
三、宜章县公安局是否应当承担国家赔偿责任。请求违法赔偿的前提是被诉行政处罚决定被确定违法，而本案涉诉的行政处罚决定被认定合法，李先国提出赔偿请求失去了前提和基础。且李先国主张损失赔偿的项目和金额没有证据证实。故李先国要求宜章县公安局赔偿损失100万元的主张没有事实根据和法律依据，不予支持。
综上所述，李先国的诉讼理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：一、驳回原告李先国请求撤销被告宜章县公安局于2014年10月19日作出的宜公（城）决字（2014）第2282号公安行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回原告李先国请求判令被告宜章县公安局赔偿损失100万元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李先国负担。
上诉人李先国不服上述行政判决上诉称：一、一审法院未追加复议机关为共同被告参与诉讼，程序违法。二、一审法院采信证据违法，判决错误。在本案诉讼过程中，宜章县公安局收集、补制、伪造了大量的证据，一审法院予以采信，导致判决错误。三、宜章县公安局对本案没有管辖权。请求：一、撤销被诉行政行为；二、判令宜章县公安局赔偿李先国损失费1，000，000元；三、一、二审诉讼费由宜章县公安局负担。
被上诉人宜章县公安局答辩称：一、李先国扰乱公共场所秩序的事实存在，其扰乱单位秩序的行为应当受到处罚。二、被诉行政行为合法，且未侵犯李先国的合法权益。三、一审法院未追加复议机关为共同被告，程序合法。因为本案在一审的立案时间是在2015年5月1日前，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》尚未实施。四、宜章县公安局提交的证据均是在作出被诉行政行为前合法取得的。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：宜章县公安局2014年10月19日作出宜公（城）决字（2014）第2282号公安行政处罚决定，决定对李先国拘留十日。李先国不服，向郴州市公安局申请复议。郴州市公安局2014年12月28日作出郴公复决字（2014）第14号行政复议决定：维持宜章县公安局作出的宜公（城）决字（2014）第2282、2283号公安行政处罚决定。
本院认为，本案的争议焦点是：一、宜章县公安局是否具有作出被诉行政行为的法定职权；二、一审法院采信证据是否合法；三、一审程序是否合法。
一、关于宜章县公安局是否具有作出被诉行政行为的法定职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部第125号令）第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案中，虽然李先国的上访行为发生地在北京市，但信访事由发生地及李先国的居住地均在湖南省宜章县。根据上述规定，宜章县公安局具有对李先国的涉访违法行为进行处罚的职权。李先国认为宜章县公安局对本案没有管辖权的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于一审法院采信证据是否合法问题。本案中，李先国的信访事项已得到处理，并已签订息访承诺。然而李先国又以同一信访事由到北京市中南海周边非信访接待场所以“举锦旗”方式上访，并被当地公安机关训诫。李先国的上述行为扰乱了公共场所秩序，已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。据此，宜章县公安局对李先国作出拘留十日的行政处罚的证据确凿、充分。并且，宜章县公安局在一审中提交的证据均是在作出被诉行政行为前取得的。李先国上诉提出在本案诉讼过程中，宜章县公安局收集、补制、伪造了大量的证据，没有事实依据。李先国认为一审法院采信证据违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
三、关于一审程序是否合法问题。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》》第二十五条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定：复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。该解释第二十六条第二款规定：2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。本案中，立案时间为2015年4月15日，人民法院是否应当将复议机关郴州市公安局列为共同被告，应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》》第二十五条第二款的规定，而不能适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条的规定。复议机关郴州市公安局申请复议维持了宜章县公安局对李先国作出的公安行政处罚决定，宜章县公安局是一审的被告。因此，一审法院没有将郴州市公安局追加为共同被告，并无不当。李先国提出一审法院没有追加复议机关郴州市公安局作为共同被告，一审程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，被诉行政行为证据确凿。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。李先国的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李先国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永文
审 判 员 张九香
代理审判员 邓 群
二〇一五年十月十九日
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。