江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终445号
上诉人（原审原告）刘广招，男，汉族，1965年6月12日生。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区住房保障和房产局（原南京市建邺区投资促进局），住所地在南京市建邺区江东中路269号新城大厦南楼。
法定代表人洪某，南京市建邺区住房保障和房产局局长。
委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人刘广招因诉被上诉人南京市建邺区住房保障和房产局（以下简称建邺区房产局）拆迁行政协议一案，不服南京市建邺区人民法院（2015）建行初字第187号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月30日受理后，依法组成合议庭，于同年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘广招，被上诉人建邺区房产局的负责人张华才及委托代理人孙敦萍到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审理期限3个月，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘广招原居住于江心洲永定村，2014年7月9日，原南京市建邺区投资促进局（以下简称建邺区投促局）与刘广招签订南京市征地房屋拆迁补偿安置协议，协议第一条约定：“刘广招家庭人口3人房屋座落于建邺区江心洲街道永定村寿代二队89号，建筑面积180平方米位于本次拆迁范围之内”；第五条第一款约定：“刘广招申请拆迁安置房的，原建邺区投促局按有关规定提供拆迁安置房。拆迁安置房地点江心洲二期经济适用房片区，基准价格4600元/平方米，计划于2015年5月31日前交付”；第五条第二款约定：“刘广招按宁政发[2007]61号、宁政发[2007]143号、宁政发[2010]263号等有关规定程序和要求，以拆迁补偿款786530元来申购拆迁安置房，申购总建筑面积170.98平方米。”附件补充协议约定：“申购经济适用房面积以市房改办批准通知书为准。符合申购经济适用房条件者自签订之日起六个月内办理申购手续有效，过期不申购者视为自动放弃。”嗣后，刘广招按照协议约定将房屋交由原建邺区投促局拆除。2015年7月13日，刘广招提起本案行政诉讼。另查明，截至一审庭审调查结束之日，刘广招未取得拆迁安置房购买通知书，由案外人负责建设的江心洲二期经济适用房片区尚未建成。原建邺区投促局认可按1440元每月支付刘广招自2015年6月1日至2017年5月31日过渡费。
原审法院认为，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。本案中，原建邺区投促局与刘广招签订南京市征地房屋拆迁补偿安置协议，双方意思表示真实，内容合法有效，应当得到履行。1、关于规范性文件适用问题。原建邺区投促局与刘广招签订的南京市征地房屋拆迁补偿安置协议第五条第二款约定：“刘广招按宁政发[2007]61号、宁政发[2007]143号、宁政发[2010]263号等有关规定程序和要求，以拆迁补偿款786530元来申购拆迁安置房，申购总建筑面积170.98平方米。”因此，双方明确约定刘广招需要按宁政发[2007]61号《市政府关于印发<南京市征地房屋拆迁补偿安置办法>的通知》（以下简称61号文）、宁政发[2007]143号市政府关于批转市国土局《<南京市征地房屋拆迁补偿安置办法>实施细则》的通知（以下简称143号文）、宁政发[2010]263号《市政府关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》（以下简称263号文）等有关规定程序和要求申购拆迁安置房，故61号文、143号文、263号文等文件的规定对刘广招具有约束力。2、关于交付和损失问题。原建邺区投促局与刘广招签订的南京市征地房屋拆迁补偿安置协议附件补充协议约定：“申购经济适用房面积以市房改办批准通知书为准。符合申购经济适用房条件者自签订之日起六个月内办理申购手续有效，过期不申购者视为自动放弃。”61号文第八条规定：“南京市国土资源局是本市征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，对本市征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理。南京市集体土地房屋拆迁管理办公室具体负责本市征地房屋拆迁补偿安置日常管理工作，承办拆迁方案审核、业务培训指导、政策咨询服务、拆迁纠纷协调、上访矛盾处理等事务。”第三十条规定：“住宅房屋被拆迁人申购拆迁安置房，实施产权调换的，其申购的办法按以下规定执行：（1）被拆迁人必须提供拆迁补偿安置协议、原土地使用证、房屋产权证和户籍证明材料，并如实填写《南京市拆迁安置房申购表》，报拆迁实施单位审核；（2）拆迁实施单位应对被拆迁人提供的申购材料进行严格审核，并签署审核意见，按项目汇总明细，附具相关材料，报区、市拆迁安置房管理部门审查；（3）区、市拆迁安置房管理部门审查后，符合条件的，发放《南京市拆迁安置房购买通知书》，由拆迁实施单位交被拆迁人作为选房凭证，同时，拆迁实施单位应按项目汇总明细，报市集体土地房屋拆迁管理办公室备案。”143号文规定：“该协议（拆迁补偿安置协议）一式四份，当事双方各执一份，其余两份一份用于被拆迁人向拆迁安置房管理部门申购拆迁安置房（实行统拆统建的，用于备案），另一份由拆迁实施单位向市集体土地房屋拆迁管理办公室报结时使用。”因此，依照双方约定和南京市人民政府规范性文件的规定，取得拆迁安置房管理部门发放的《南京市拆迁安置房购买通知书》，是实施产权调换时住宅房屋被拆迁人申购拆迁安置房的必经程序。本案中，刘广招尚未取得拆迁安置房购买通知书，双方协议中约定的交付拆迁安置房的条件尚未完全成就，故刘广招关于拆迁安置房的权利尚处于不确定状态。此外，《中华人民共和国合同法》第一百一十条第（一）项规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；”因此，即便存在当事人一方不履行非金钱债务的情形，也因为案外人负责建设的江心洲二期经济适用房片区尚未建成，事实上无法履行交付房屋的义务。因此，原审法院对刘广招的诉讼请求不予支持。但是，原建邺区投促局认可参照263号文中关于过渡费的规定，按1440元每月的标准支付刘广招自2015年6月1日至2017年5月31日过渡费损失34560元，原建邺区投促局自行处分自己的权利，原审法院予以确认。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十四条第（四）项的规定，判决：一、原建邺区投促局于本判决生效之日起15日内一次性支付刘广招自2015年6月1日起至2017年5月31日期间的过渡费34560元。二、驳回刘广招的其他诉讼请求。案件受理费50元，由刘广招负担25元，原建邺区投促局负担25元。
上诉人刘广招上诉称，一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律不当。一、审判程序违法。上诉人于2015年7月13日向一审法院提起行政诉讼，直至2016年2月22日才作出判决，时间跨度长达223天。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。本案中，上诉人多次询问、催促，原审法院迟迟不开庭，直至满六个月后，才开庭审理，期间从未主动联系上诉人，更没有任何合理解释。上诉人认为，一审法院的延期审理，明显偏袒被上诉人；2、一审判决适用法律不当。本案争议的主要焦点是被上诉人是否按照约定履行补偿安置协议，是明显的合同关系，应按照《中华人民共和国合同法》的相关规定来审理。无论被上诉人有何种理由，违约的事实已经成立。一审判决书中只字不提被告违约成立，却依照61号文的规定，认定上诉人尚未取得《南京市拆迁安置房购买通知书》，不具备主张权利的资格，系适用法律错误；3、被拆迁人只要按照拆迁人的要求，履行了应该履行的义务，拆迁人就应该履行协议的全部义务，故根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条、第一百二十一条的规定，被上诉人必须赔偿上诉人因被上诉人违约而造成的所有损失。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，查清事实依法改判；2、由被上诉人按照每月每平方米40元的标准赔偿上诉人自2015年6月1日至房屋交付之日止的经济损失；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人建邺区房产局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
二审中，上诉人刘广招向本院提交证据：南京铁路运输法院（2016）苏8602行初126号案件中，被告南京市住房保障和房产局的《行政答辩状》1份，用以证明一审判决认定上诉人购买拆迁安置房的条件未成就，是由于被上诉人未将上诉人的申购材料上报南京市住房保障和房产局造成的。
经庭审质证，被上诉人该份证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。
本院经审查认为，上诉人提交的证据与本案待证事实无关联，本院不予确认。
本院另查明，根据建委办发〔2016〕14号《关于印发<南京市建邺区住房保障和房产局（中共南京市建邺区委住房保障和房产局工作委员会）主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》，设立建邺区房产局，为南京市建邺区人民政府的工作部门，承担统筹建邺区住房保障和房产管理的责任，原建邺区投促局承担的住房保障、物业管理、房产管理职责划入建邺区房产局。根据建政办发[2016]30号《关于转发区住房保障和房产局<关于调整征收集体土地涉及房屋过渡费标准的方案>的通知》，自2016年7月1日起，新征收项目过渡费标准统一调整为：按被征收的合法居住房屋建筑面积计算，每月每平方米12元，超过220平方米的，以220平方米计算，每个产权户每月过渡费不足1200元的补足至1200元。2016年7月1日后老项目中尚未交付安置房的，过渡费标准参照本标准执行。
本院认为，上诉人与被上诉人建邺区房产局在平等自愿的基础上签订了拆迁补偿协议，并约定按照61号文、143号文、263号文等文件履行拆迁补偿安置协议。目前，由于交付上诉人拆迁安置房的条件尚不成就，故原审法院驳回上诉人要求交付位于洲岛家园一期拆迁安置房的诉讼请求并无不当。
关于上诉人要求被上诉人按照每月每平方米40元的标准赔偿上诉人自2015年6月1日至房屋交付之日止的经济损失的上诉请求，本院经查认为，《南京市城市房屋拆迁管理办法》第二十六条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换；第三十一条规定，实行产权调换的，拆迁过渡期限自被拆迁人或者房屋承租人腾空房屋之日起，一般不超过十八个月。拆迁人不能履行过渡期限约定的，从逾期之月起应当增付过渡补助费。263号文规定，自行过渡费按被拆迁的合法居住房屋建筑面积计算，每月每平方米6元，超过220平方米的，以220平方米计算，每个产权户不足600元的补足至600元。过渡期超过两年的，超过两年部分按照每月每平方米8元计算，超过220平方米的，以220平方米计算，每个产权户不足800元的补足至800元。从上述文件来看，并未规定超过过渡期限未交房的应当赔偿经济损失，而是规定了不能履行过渡期限约定的，从逾期之月起应当增付过渡补助费。本案中，上诉人与被上诉人签订的过渡期限从合同签订之日至2015年5月31日止，一审法院已判决被上诉人在原审判决生效之日起15日内一次性支付上诉人自2015年6月1日起至2017年5月31日期间的过渡费34560元。并且根据建政办发[2016]30号《关于转发区住房保障和房产局<关于调整征收集体土地涉及房屋过渡费标准的方案>的通知》规定，2016年7月1日后老项目中尚未交付安置房的，过渡费标准参照按被征收的合法居住房屋建筑面积计算，每月每平方米12元，超过220平方米的，以220平方米计算，每个产权户每月过渡费不足1200元的补足至1200元，已经将过渡费用的标准进行了适当的增加，故对于上诉人要求按照每月每平方米40元的标准赔偿上诉人自2015年6月1日至房屋交付之日止的经济损失的上诉请求本院不予支持。但从2016年7月1日，建邺区已将过渡费标准提高，应将过渡费标准提高后补足的部分支付给上诉人。从2015年6月1日至2016年6月31日止，共计十三个月，按照每月每平方米8元计算，过渡费18720元；从2016年7月1日至2017年5月31日止，共计十一个月，按照每月每平方米12元计算，过渡费23760元。故上诉人从2015年6月1日至2017年5月31日的过渡费总计为42480元。
目前，南京市房屋买卖价格增长较快，导致租赁房屋的费用也不断上涨，给未领取到拆迁安置房屋在外租房过渡的上诉人造成了较大的经济压力。被上诉人应当充分考虑上诉人的个人经济承受能力及房屋市场行情的变化，定期适当调整过渡期间过渡费用的数额。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销（2015）建行初字第187号判决第一项，即原建邺区投促局于该判决生效之日起15日内一次性支付刘广招自2015年6月1日起至2017年5月31日期间的过渡费34560元；
二、被上诉人南京市建邺区住房保障和房产局于本判决作出之日起15日内一次性支付刘广招自2015年6月1日起至2017年5月31日期间的过渡费42480元（如上诉人已领取的部分，在过渡费总额中应予扣除）；
三、维持（2015）建行初字第187号判决第二项，即驳回刘广招的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人南京市建邺区住房保障和房产局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
代理审判员 王攀峰
代理审判员 王玉刚
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 曹 洁