湖南省永州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）永中法行初字第20号
原告周文志。
原告全鸿志。
委托代理人金鹏，湖南都庞岭律师事务所律师。
委托代理人杨扬，湖南永州市诚信法律服务所法律工作者。
被告江永县人民政府。
法定代表人唐德荣，县长。
委托代理人蒋仕辉，江永县国土资源局干部。
委托代理人何杰顺，江永县国土资源局干部。
原告周文志、全鸿志因要求确认被告江永县人民政府（以下简称江永县政府）于2015年6月3日作出的拆迁行政强制决定违法及行政赔偿一案，于2015年6月30日向本院提起行政诉讼，于2015年7月13日交纳诉讼费。本院于2015年7月18日立案后，于2015年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告周文志、全鸿志及其委托代理人金鹏、杨扬，被告江永县政府的委托代理人蒋仕辉、何杰顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告江永县政府于2015年6月3日作出江永政发（2015）21号《江永县人民政府关于强制拆除江永永明水晶加工厂违法建筑的决定》（以下简称21号《强拆决定》），以江永县永明水晶加工厂（以下简称永明加工厂）未经江永县政府城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证等相关建设手续，擅自在江永县车头铺自然村环城南路黑牛山旁占用土地2155.79平方米修建厂房等建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十五条规定，该建筑物为违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十一条的规定，限永明加工厂自接到决定之日起一日内拆除上述违法建筑，逾期不自行拆除，将根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定予以强制拆除。
原告周志文、全鸿志诉称：1、被告不具有作出强制拆除决定的主体资格，根据《中华人民共和国程序规划法》第六十四条、第六十八条的规定，作出限期拆除决定的法定主体只能是县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门，只有在城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上地方人民政府才可以责成有关部门采取强制拆除等措施。2、被告作出强制拆除决定的被处罚主体是永明加工厂，该厂只是在2014年3月18日经江永县工商行政管理局预先核准的个体工商户的字号名称，预登记的名称仅保留到2014年9月18日，不具有独立的主体资格，不能作为被处罚的主体。3、被告作出21号《强拆决定》时，没有依法通过现场勘查、调查取证、听取陈述和申辩、组织听证等行政程序，程序严重违法。4、二原告是经商会介绍回家乡投资办厂，建厂得到了江永县发展和改革委员会（以下简称江永县发改委）批复同意，批复也同时抄送住建、国土、环保等七个县职能部门，二原告建厂虽没有按法律规定申请《建设用地规划许可证》，但建厂行为仍属法律允许的范围。5、被告作出21号《强拆决定》后，强行将围墙、办公及生活区的房屋推到，给二原告造成了重大的经济损失。综上，请求法院判决确认被告作出的21号《强拆决定》违法，并依法赔偿原告经济损失280万元。
原告周文志、全鸿志向本院提交了以下20份证据：
1、土地租赁合同，证明二原告租赁江永县潇浦镇三元宫村6组土地办厂；
2、环境影响登记表、环保审批意见、检测报告、缴款书，证明原告的建设项目经过江永县环保局监测、环评后，已原则上同意了该项目建设并收取了费用。
3、字号名称预先核准通知书，证明2014年3月18日江永县工商局预先核准了“江永县永明水晶加工厂”的名称，名称保留到2014年9月18日；
4、备案请示、节能方案、发改委批复，证明二原告以永明加工厂的名义向江永县发改委提交了备案请示和节能方案，发改委作出了江永政发改字（2014）14号批复，准予备案，并抄送了江永县国土资源局等七个职能部门；
5、规划和建设许可申请，证明二原告向江永县规划建设局提交申请，请求办理建设规划许可和建设施工许可；
6、高压供用电合同，证明2014年11月7日二原告与供电公司签订了《高压电供用电合同》；
7、责令停止通知书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，证明2014年7月9日、16日江永县国土资源局分别作出了上述文书，上述文书通知和告知的是二原告，并不是永明加工厂；
8、江永国土资罚字（2014）第003号《国土资源违法案件行政处罚决定书》、江永国土资催告字（2014）第002号《江永县国土资源局行政决定履行催告书》，证明江永县国土资源局对永明加工厂作出催告书时，永明加工厂并未用地建房，无主体资格；
9、广东省湖南江永商会给被告的函，证明2014年11月25日该商会对国土处罚一事致函被告，县长作了批字；
10、江永县国土资源局给周年成的回复，证明江永县国土资源局作出处罚决定后，向江永县人民法院申请执行，法院裁定不予受理；
11、21号《强拆决定》，证明被告无处罚主体资格，永明加工厂不是独立承担责任的主体；
12、强拆公告，证明被告2015年6月5日贴出公告；
13、停电通知书，证明江永县国土资源局致函电力公司，电力公司在2015年5月11日停止供电；
14、厂房延期搬迁请示以及国土、住建关于搬迁的答复，证明二原告表示愿意配合，并向被告请示延期搬迁，但国土、住建部门答复生活区和围墙必须在2015年6月9日下午前拆除到位，厂房在8月19日下午6点前自行拆除到位；
15、关于申请水晶加工项目的请示及项目建议书，证明2015年6月15日二原告再次向县委、县政府请示，愿意将项目迁进工业园，重新选址，请求将厂房的拆除搬迁时间延长到新厂建好为止；
16、电力公司、经信委关于修建电力设施的承诺，证明2015年4月15日因线路改造，在二原告工厂的周围修建高压电线塔等电力设施，没有建商住高楼和规划的意义；
17、照片40张，证明江永县国土资源局强行堆沙土堵厂门、拆房子以及二原告办厂所建项目、生产设备和财产的状况，给二原告造成了重大的经济损失；
18、会计账簿，证明2014年2月1日到12月6日二原告总投入3，251，051元；
19、每日计件生产统计表，证明2014年10月23日生产40号球51，072个，由于被告违法行政，导致停产的经济损失惨重；
20、贷款户利息清单，证明借银行的贷款需要付息，因此二原告总投资3，251，051元也应当计算利息损失。
被告江永县政府辩称：1、二原告办厂虽然经过了发改委的批复，但发改委的批复只是准予备案，并非批准建房，原告建厂没有取得规划许可证和土地使用证。2、对二原告未经批准，擅自建厂房和附属设施的行为，进行立案调查是法治的要求，政府依法行政不违法。3、二原告的厂房和附属设施是未取得规划许可的违法建筑，我国法律明确规定拆除违法建筑不予赔偿。综上，请求法院维持被诉行政行为，驳回二原告的赔偿请求。
被告江永县政府向本院提交了以下4份证据：
1、国土执法案卷，证明永明加工厂非法占地；
2、江永县国土资源局江永国土资字（2015）12号《关于停止江永县永明水晶厂供电的函》，证明江永县国土资源局于2015年4月13日对江永县电力局下达了停止供电的函；
3、21号《强拆决定》，证明被告作出了强制拆除违的决定；
4、江永政发（2015）23号公告，证明被告依法进行了公告。
经庭审质证：被告对原告提交的证据1-4、5-7、9-13、15-17、20无异议，对证据5真实性有异议，认为没有其他证据可以佐证，对证据8有异议，对证据14真实性无异议，但对其完整性有异议，因为只有一个人签字，对证据18、19的真实性持保留意见；二原告对被告证据1中的听证告知书和决定书的真实性有异议，处罚对象错误，送达的主体不一致，程序违法，对证据2的真实性无异议，该证据正好证实了停电给原告造成了重大的经济损失，对证据3的处理结果有异议，对证据4认为不具有法律效力。
本院对上述证据认证如下：
（一）对二原告提交的证据认证如下：证据1-4、5-7、9-13、15-17、20由于被告无异议，对其真实性予以确认，证明目的需结合本案其他证据确认，证据5由于没有江永县建设规划局收到该申请的书面证据可以佐证，对该证据不予确认，证据8由于被告提出了异议，该证据又系复印件，不予确认，证据14的真实性予以确认，其证明目的需结合本案其他证据确认，对证据18、19由于系原告单方的账簿，对其证明目的不予确认。
（二）对被告提交的证据认证如下：证据1主要是江永县国土资源局的执法档案，其证明目的需结合本案其他证据确认，证据2-4予以确认。
经审理查明：二原告拟筹办永明加工厂，租赁了位于江永县潇浦镇三元宫村黑牛山的3.2亩土地，于2014年3月18日取得了永明加工厂字号的预登记，预先核准的该个体名称保留至2014年9月18日。2014年3月21日永明加工厂向江永县发改委提出备案申请，同日江永县发改委批复准予备案，要求永明加工厂的建设必须符合江永县城乡规划总体要求，有关节能、环保、消防、安监等内容，必须严格按国家有关规定和标准执行，到相关部门办理相关手续，做好前期工作。
另查明，二原告在2014年3月开始动工建设永明加工厂。2014年7月9日江永县国土资源局以永明加工厂非法占用土地搭建厂房为由进行立案调查，之后对永明加工厂作出了江永国土资罚字（2014）第003号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，认为永明加工厂非法占用土地行为，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2015年6月3日被告以永明加工厂未办理建设工程规划许可证，修建的厂房及附属设施为违法建筑为由，对永明加工厂作出21号《强拆决定》。二原告不服，向本院起诉，请求确认21号《强拆决定》违法，并赔偿损失280万元。
再查明，二原告未提交永明加工厂建设项目的建设工程规划许可证。被告未提交在拟作出21号《强拆决定》时，曾通知二原告，听取二原告意见的证据。
本院认为：本案的审理对象是21号《强拆决定》，该决定存在以下不符合法律规定的情形：一是超越职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门是对未取得建设工程规划许可证有权作出处理的行政机关，被告江永县政府作为一级政府，并无该处理权，本案中被告行使了法律、法规没有赋予给其的权利，对属于其职权范围外的行为进行了处理，明显超越职权；二是行政相对人未依法设立，永明加工厂虽然进行了工商预登记，但该登记仅有六个月的时效，在被诉行政行为作出时，预登记已经失效，故永明加工厂未经企业登记机关设立登记，不能作为行政相对人；三是程序不当。根据正当程序的原则，当行政机关作出不利于当事人的决定时，应当在作出行政行为之前向当事人告知事实，并说明理由，及提供当事人陈述意见的机会，听取当事人的意见。本案中，被告作出的决定对二原告有直接的法律利害关系，但被告并没有提供证据证明在作出21号《强拆决定》之前曾告知和听取二原告的意见，行政程序明显不当。综上，被告作出的21号《强拆决定》存在主体不适格、行政相对人未设立、程序不当等问题，依法应予撤销。二原告请求确认21号《强拆决定》违法，由于本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定确认违法的情形，故本案不做违法确认判决。关于二原告提出的赔偿请求，由于原告赔偿请求的证据主要是会计账簿、生产统计表等单方证据，没有提交其他证据，请求赔偿的证据不充分，对该诉请本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告江永县人民政府作出的江永政发（2015）21号《江永县人民政府关于强制拆除江永永明水晶加工厂违法建筑的决定》；
二、驳回原告周文志、全鸿志的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告江永县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 蒋跃兵
审 判 员 周文静
人民审判员 蒋益华
二〇一五年十月十六日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。