江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终284号
上诉人（原审原告）于波，男，1972年7月30日生，汉族，住江苏省邳州市。
上诉人（原审原告）王尚刚，男，1967年12月24日生，汉族，住江苏省邳州市。
上诉人（原审原告）闫志强，男，1972年6月21日生，汉族，住江苏省邳州市。
上诉人（原审原告）孙琴英，女，1970年10月17日生，汉族，住江苏省邳州市。
上诉人（原审原告）王其富，男，1970年8月12日生，汉族，住江苏省邳州市。
以上五上诉人共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邳州市规划局，住所地邳州市新城区行政中心8号楼。
法定代表人张剑，局长。
出庭应诉负责人耿雷，该局副局长。
委托代理人李新超，江苏大运河律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）徐州市龙鼎置业有限公司，住所地邳州市铁富镇南站。
法定代表人凌发言，总经理。
上诉人于波、王尚刚、闫志强、孙琴英、王其富因与邳州市规划局、徐州市龙鼎置业有限公司（以下简称龙鼎公司）建设用地规划行政许可一案，不服江苏省徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2017年1月17日公开开庭审理了本案。上诉人于波、王尚刚、闫志强、孙琴英、王其富的委托代理人周涛，被上诉人邳州市规划局的出庭应诉负责人耿雷及其委托代理人李新超到庭参加诉讼。被上诉人龙鼎公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明,原告于波等五人在邳州市铁××镇××路西侧、××大道南侧土地范围内拥有房屋。2013年11月13日第三人龙鼎公司与邳州市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了邳州市铁××镇××路西侧、××大道南侧、园区一路北侧52658.77平方米国有土地的建设用地使用权。2014年6月20日龙鼎公司向被告邳州市规划局申请该地块的建设用地规划许可，被告审核申请人提供的《邳州市村镇建设用地规划许可证申请表》、《关于对徐州市龙鼎置业有限公司龙鼎财富中心项目环境影响报告书的批复》、《关于徐州市龙鼎置业有限公司龙鼎财富中心项目核准的批复》、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》等材料后，于2014年7月7日向龙鼎公司颁发了地字第320382201400056（村）号《建设用地规划许可证》。五原告于2016年3月1日通过申请政府信息公开途径知晓了涉案《建设用地规划许可证》，认为被告作出该规划许可违法并侵犯了其合法权益，遂于2016年4月13日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告邳州市规划局作为邳州市行政区域内的城乡规划主管部门，具有颁发本案《建设用地规划许可证》的法定职权。关于被告为第三人颁发《建设用地规划许可证》是否合法问题，本院认为，首先，被告颁发该许可证所依据的材料齐全。《城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”本案第三人与国土部门签订了土地出让合同取得了土地使用权，其拟建的龙鼎财富中心项目也获得了邳州市环境保护局环境可行性批准、邳州市发展改革与经济委员会核准，作为建设单位其向被告申请建设用地规划许可，并提交了第三十八条第二款规定的申请材料，被告作出规划许可时审查的材料符合法律规定。其次，被告颁发涉案《建设用地规划许可证》符合城乡规划主管部门确定的规划条件。《城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”2013年铁富镇尚无总体规划及控制性详细规划，但邳州市规划局于2013年7月30日依据邳州市经济社会发展及规划实际状况,为龙鼎财富中心项目作出《邳州市规划局建设用地规划设计要点》，确定了规划条件,故2013年11月13日第三人与邳州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时，将上述规划条件纳入了合同的组成部分。《江苏省城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。”涉案土地出让合同并未擅自改变规划条件，合同第十三条约定的出让宗地规划条件与上述《邳州市规划局建设用地规划设计要点》确定的规划条件一致，而当前有效的《邳州市铁富镇中心区控制性详细规划》批准实施时间为2014年10月25日，晚于被诉规划许可，故不存在原告所述的合同约定的规划条件擅自改变了铁富镇控制性详细规划的情况，第三人按照控制性详细规划生效前规划部门确定的规划条件签订土地出让合同并申请规划许可，被告作出涉案许可并不违反上述条例第三十五条第二款规定。最后，被告作出涉案《建设用地规划许可证》程序合法、适用法律正确。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否需要举行听证有裁量权。《城乡规划法》及相关法律、法规并未将核发《建设用地规划许可证》列为应当听证的事项，被告作为邳州市城乡规划行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，被告未采取听证方式并不违反法律、法规规定。被告依据《城乡规划法》第三十八条第二款、《行政许可法》第四十二条第一款，于受理第三人申请之日起20日内向第三人作出涉案规划许可，行政程序及适用法律并无不当。综上，被告邳州市规划局作出涉案规划行政许可事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。五原告要求撤销被告为第三人核发的《建设用地规划许可证》缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于波、王尚刚、闫志强、孙琴英、王其富的诉讼请求;案件受理费50元，由原告于波等五人负担。
上诉人于波等五人诉称，一、被上诉人作出涉案规划许可违反法律的实体性规定。1、原审第三人龙鼎公司申请涉案规划许可时未依法提供相应的材料。通过被上诉人提交的证据可知，龙鼎公司提交的材料不符合法律规定。首先，证据1的《邳州市村镇建设用地规划许可证申请表》中注明了需提供的11项材料未全部提交；其次《申请书》系当庭提交，依据《行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，应视为该证据不存在。2、涉案土地系集体土地，至今未被依法征收为国有，被上诉人将涉案土地作为国有建设用地许可给龙鼎公司使用，严重违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中龙鼎公司申请该宗土地用于商业开发建设，应当申请使用国有建设用地，被上诉人将未经征收的涉案集体土地规划给龙鼎公司使用，严重违反上述法律规定。3、涉案规划许可不符合控制性详细规划。依据《城乡规划法》第三十八条的规定，用地规划许可必须符合控制性详细规划。铁富镇的现行规划实施时间是2013年至2030年，本案被诉规划许可于2014年7月7日作出，应当符合该规划，但是其与经批准的控制性详细规划不符。被上诉人对此的辩解是：在编制控规的初始阶段，搜集涉案地块的基础资料时，由于工作人员疏忽，没有采集到规划部门对涉案地块已经确定的规划条件，这种理由显然不能成立。如果在2013年编制控规时，已经有了规划部门对涉案地块已经确定的规划条件，土地出让合同不将规划条件作为附件不合常理。况且，涉案地块的规划条件的确定机关就是被上诉人，其工作人员不会对自己单位确定的规划条件没有采集到。被上诉人的辩解不符合逻辑和常理。不符合控制性详细规划的建设用地规划许可必须撤销。二、被上诉人作出涉案规划许可违反法定程序。《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人和他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”被上诉人作出涉案规划许可未告知上诉人听证权利，也未依法组织听证，违反上述法律规定。被上诉人不履行公开、告知和听证的义务，侵害了上诉人的知情权、参与权、监督权等权利。原审法院认可被上诉人对裁量权的滥用，剥夺了公民对行政机关的监督权利和对自身合法权益的维护途径。三、被上诉人作出涉案规划许可行为适用法律错误。被上诉人作出涉案规划许可行为，不但要符合《城乡规划法》的规定，还应当符合《土地管理法》第四十三条关于土地出让和规划的规定，同时涉案规划许可行为作为一项直接涉及上诉人重大利益的行政许可行为，应当适用《行政许可法》第四十二条、四十六条、四十七条等规定。而本案中被上诉人只适用了《城乡规划法》第十一条第二款、第三十八条第二款，《行政许可法》第四十二条第一款，导致其作出的行政行为违法，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院：1、依法撤销徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初60号行政判决；2、依法改判撤销被上诉人作出的地字第320382201400056（村）号《建设用地规划许可证》；3、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人邳州市规划局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的涉案用地规划许可合法有效。一、上诉人主张龙鼎公司申请用地规划许可时，未依法提供相应的材料与事实不符。《城乡规划法》第三十八条第二款规定“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。本案中，第三人向被上诉人申请建设用地规划许可时，已按照上述法律规定的要求提供了全部的材料，被上诉人在一审中已将这些材料作为证据提供。至于《邳州市村镇建设用地规划许可证申请表》说明中要求提交的其他材料，并不是申请建设用地规划许可的法定必要材料，仅是一些辅助性材料，或关于申请人身份证明方面的材料，因此，无论第三人是否提供了这些法定必要材料之外的材料，都不影响被上诉人针对第三人的申请依法行使审查、许可的职权及其正当性。二、涉案土地在被上诉人作出用地规划许可之前，已为国有建设土地，上诉人认为系集体土地与事实完全相悖。2013年11月1日，第三人与邳州市国土资源局签订了国有建设用地使用权《成交确认书》。2013年11月13日，第三人又与邳州市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。这充分证明了涉案土地在2013年11月份以前已被征收为国有。三、关于上诉人主张的涉案用地规划许可不符合控制性详细规划的问题，原审判决书在第十、十一页的判词说理部分，依据事实和法律作出了充分的阐释，被上诉人认为这些阐释完全正确，足以驳斥上诉人的这一点上诉理由。四、被上诉人在作出涉案用地规划许可之前未告知上诉人享有听证权利，未组织听证并不违反法律规定。关于上诉人主张的被上诉人的许可行为关系到上诉人土地及房屋的使用和征收，被上诉人认为，涉案土地原属集体所有，在征收为国有后，使用权依法挂牌出让给了龙鼎公司，被上诉人基于出让后的土地利用，应第三人的申请进行用地规划许可，符合法律规定的土地利用程序。如果说影响到上诉人对土地和房屋的使用和征收的权利，那么这种情况也只有可能发生在土地出让及出让之前的程序中，在用地规划许可程序中不可能发生影响上诉人土地及房屋的使用和征收。五、上诉人认为被上诉人还应当适用《土地管理法》第四十三条之规定作出涉案用地规划许可是不正确的。被上诉人的职责是城乡规划管理不是《土地管理法》第五条规定的土地管理和监督部门，因此不适用《土地管理法》。并且《土地管理法》第四十三条规定的内容在《城乡规划法》第三十六条、三十七条、三十八条等条款中已有了对应的规定，以达到共同维护土地管理和规划利用法律秩序。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未提交新的证据。
本院经审查,认为原审法院判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。本案中，龙鼎公司通过出让方式竞得涉案土地使用权，在向被上诉人申请建设用地规划许可时，提供了邳州发改委的项目批复、环境影响批复、成交确认书、国有土地出让合同等相关材料，符合上述规定的要件。《城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”根据查明事实，涉案土地出让时，该镇尚无总体规划及控制性详细规划，但邳州市规划局依据邳州市经济社会发展及规划实际状况,为龙鼎财富中心项目作出《邳州市规划局建设用地规划设计要点》，确定了规划条件,并将该条件纳入《国有建设用地使用权出让合同》并无不当。且现有证据不足以证明土地出让合同擅自改变规划条件，上诉人的该主张不能成立。再者，《建设用地规划许可》是建设单位在向土地管理部门申请使用土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围是否符合城乡规划的凭证，是申请用地的前置程序，在该阶段对上诉人的权益并无实质影响。对上诉人产生影响的是对土地和房屋的征收，上诉人的权利在该阶段仍有救济途径予以保障。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人于波等五人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
审 判 员 刁国民
代理审判员 房 涛
二〇一七年十一月二十三日
书 记 员 何柏村