萍乡市安源区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第30号
原告肖某萍，女。
被告萍乡市公安局某某分局。
法定代表人杨某某，局长
委托代理人易志伟，该分局法制科科长。
委托代理人谢静，该分局法制大队民警。
原告肖某萍不服被告萍乡市公安局某某区分局（以下简称“某某分局”）治安行政处罚及行政赔偿一案，于2014年10月28日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。在法定期限内向被告某某分局送达了应诉通知书、起诉状副本、举证须知、权利义务告知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等法律文书。本院依法组成由审判员黄筱萍担任审判长，审判员张建萍主审，审判员雷忠恒参与评议的合议庭，书记员黄轲担任法庭记录。于同年11月19日在本院公开开庭审理了本案。原告肖某萍，被告分管局长李某某及委托代理人易志伟、谢静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告某某分局于2014年10月11日作出萍公（城）决字（2014）0505号公安行政处罚决定书，查明：2014年7月8日下午16时许，肖某萍在北京天安门广场进行上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并对其进行了训诫。肖某萍在2014年3月、4月以同一事实何理由，多次到北京天安门广场等地上访，经工作人员多次劝阻、批评和教育无效，仍然在7月8日再次到北京天安门广场上访，扰乱了相关地区、单位秩序。以上事实有肖某萍的陈述和申辩，颜某生、张某丛、彭彩某、胡萍某的证人证言，北京市公安局天安门地区分局、西城分局训诫书，城郊管委会、北桥管理处、江西液压机械厂等单位出具的相关证明材料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，现决定行政拘留十日，并已执行。2014年8月11日，原告向萍乡市公安局提出行政复议申请，萍乡市公安局在2014年10月10日作出了萍行复决字（2014）第02号行政复议决定书，决定维持萍公（城）决字第（2014）第0505号行政处罚决定书。
被告某某分局为证明其具体行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交下列依据、证据。1、《信访条例》，国务院出台对信访的规范性条例、执法的依据。2、北京市公安局西城分局训诫书。证明肖某萍2014年3月3日因越级上访被训诫。3、北京市公安局西城分局训诫书，证明肖某萍2014年3月19日因越级上访被训诫。4、北京市公安局西城分局训诫书，证明肖某萍2014年7月8日因越级上访被训诫。5、肖某萍询问笔录，证明肖某萍交代因征地拆迁、企业改制等事项及在2014年5次到北京上访。6、颜某生询问笔录。颜某生证明7月8日在北京上访时肖某萍也在北京上访。7、张某丛询问笔录。证明7月8日再北京上访时肖某萍也在北京上访，肖某萍称自己多次到北京上访，可带着张某丛几人一起去信访局。8、彭彩某询问笔录。彭彩某证明和肖某萍及另一妇女三人7月7日坐火车一起去北京上访。9、胡萍某询问笔录。胡萍某证明7月8日在北京上访时肖某萍也在北京上访。10、邹勋询问笔录，城郊管委会信访办工作人员邹勋证明肖某萍到北京越级上访5次，邹勋两次参与到北京接回肖某萍。11、叶利斌询问笔录。城郊管理处工作人员叶利斌证明肖某萍在北京上访期间要求政府拿一万元给她才会回家，后又要求报销一些费用，并称政府不报销就还会约十几人一起去上访。12、陆江询问笔录。后埠街道办工作人员陆江证明4月14日到北京接回上访人员肖某萍时，要求政府拿一万元才回萍乡。13、周昊的领条，证明肖某萍儿子周昊从城郊管委会北桥村委会领取1万元。14、城郊管委会关于肖某萍上访事项的说明及控访费用明细。证明北桥管理处证明给予肖某萍一万元的原因及对肖某萍控访所花费用。15、城郊管委会和江西液压机械厂出具的证明和证据。证实1991年公园路路面拓宽拆迁补偿已按当时政策处理，严格按拆迁方案和拆迁协议执行：肖某萍在江西液压机厂上班期间不遵守厂规，外出做生意，于1992年自动离职，江西液压机厂2002年4月改制，付给肖某萍土地补偿费八千元。16、萍乡市人民来访联合接处中心对何卫兰行为认定的复函及何卫兰越级上访，被萍乡市人民来访联合中认定为缠访行为。肖某萍比照何卫兰的行为，也是缠访行为。17、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，公安部印发的规范性文件。18、《中华人民共和国治安管理处罚法》。19、安公（城）决字（2014）0505号行政处罚决定书。20、《中华人民共和国人民警察法》21、《公安机关办理行政案件程序规定》执法依据。22、受案登记表，程序规范、依法办案。23、行政处罚告知笔录及行政处罚审批表。24、拘留所执行回执及肖某萍户籍证明。25、萍乡市公安局行政复议决定书。证据17-25证明我局行政处罚决定程序合法、依法办案。
原告诉称：2014年7月11日，萍乡市公安局某某分局作出《行政处罚决定书》安公（城）决字（2014）0505号对原告处以行政拘留10天，并执行完毕。原告向萍乡市公安局申请了行政复议，2014年10月13日收到了行政复议决定书，该决定书维持了原处罚决定，原告不服，特提起行政诉讼。原告是否违法方面：被告以原告在北京天安门广场进行上访为由，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，对原告处以十日拘留属于被告适用法律错误。理由一、原告并未扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序。公安机关并未指出实际被扰乱的机关、单位名称，被扰乱的机关、单位并不存在。理由二、致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的事实和证据均不存在。依据《中华人民共和国宪法》第四十一条，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不能捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不能压制和打击报复。”由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。而被告对原告进行压制和打击报复违反了上述条款。管辖权方面：依据《治安管理处罚法》第七条，县级以上地方各级人民政府公安局机关负责本行政区域内的治安管理工作。而北京天安门广场并非被告负责的行政区域。程序方面：依据《江西省行政执法证件管理办法》第十二条“行政执法人员在履行法定职责时，必须出示行政执法证，在规定的职责权限和范围内行驶执法权。公民、法人或者其他组织有权了解持证人姓名、证件号码和执法范围。”不出示执法证，或者出示无效执法证的，属于程序违法，管理相对人有权决绝检查和处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零一条，“处罚应该出示工作证件，并且两名警察签名或盖章”。而被告没有履行法定程序。依据《国家赔偿费》第三条和《治安管理处罚法》第一百一十七条“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损失的，应当依法承担赔偿责任”。特要求被告赔礼道歉并承担赔偿责任。《国家赔偿法》第三十三条“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算”。特依法提出国家赔偿标准。《国家赔偿法》第三条、第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。我被被告拘留处罚之后，经常做噩梦，被人歧视，对精神状态造成严重的侵害。特要求被告赔偿精神损害抚慰金一万元，并且在公开网络或报纸道歉消除影响。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供的证据有1、居民身份证。2、行政处罚决定书。3、市公安局的行政复议决定书。4.中央政法委关于处理上访人员的要求的规定、5、送达回执。以上证据证明主体身份，被告某某分局对原告肖某萍作出并实施了行政处罚以及原告不服该行政处罚决定申请行政复议又被萍乡市公安局维持行政处罚。
被告某某分局辩称：一、肖某萍以1991年政府征地拆迁未补足其拆迁款和江西液压机厂改制未付其补偿款为由，于2014年3月至7月期间先后五次到北京市天安门广场、中南海周边等地区上访，因其越级上访，分别于2014年3月3日、7月8日被北京市西城分局训诫、2014年3月19日被北京市公安局天安门地区分局训诫，2014年7月8日被查获后被接访人员接回萍乡。我局于2014年7月11日受理此案并开展调查，通过询问肖某萍和证人颜某生、张某丛、邹勋、叶利斌、陆江等人、调取系列证据后，认定肖某萍多次越级上访，其行为扰乱了正常的信访秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出安公（城）决定（2014）0505号行政处罚决定书，对肖某萍行政拘留十日的处罚，并已执行处罚。2014年8月11日，肖某萍不服对其行政拘留十日的处罚决定，向萍乡市公安局申请行政复议，经市公安局审查，于2014年10月10日作出行政复议决定，维持我局对肖某萍作出的安公（城）决字（2014）第0505号行政处罚决定。二、肖某萍越级上访，应当依法处罚。《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。肖某萍多次到北京天安门广场、中南海周边等重要地区上访，属越级上访，违反了《信访条例》的规定。天安门广场、中南海周边等地区不是信访接待场所，不接待信访人员上访，肖某萍越级上访，多次被北京市公安局书面训诫。2014年7月8日，肖某萍再次以同一事实和理由在北京市天安门广场上访，被北京市公安局西城分局查获并对其训诫，后被城郊管委会接访人员接回萍乡。安源区城郊管委会和江西液压机械厂出具的一系列证明和证据，证实1991年公园路路面拓宽拆迁补偿已按照当时政策处理，严格按拆迁方案和拆迁协议执行。肖某萍在江西液压机厂上班期间不遵守厂规，外出做生意，于1992年自动离职，江西液压机厂2002年4月改制，付给肖某萍土地补偿费八千元。肖某萍的信访诉求早已依法解决，但其仍然以同一事实和理由到北京上访，比照萍乡市人民来访联合接处中心对何卫兰的上访行为认定的复函，对肖某萍的行为认定为缠访行为。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，肖某萍的行为扰乱了信访工作秩序，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，应以扰乱单位秩序依法给予行政处罚，故我局作出给与肖某萍行政拘留十日的处罚决定，本案适用法律正确、处理妥当。三、《中华人民共和国人民警察法》第七条规定：公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。居住地拥有管辖权也是地域管辖中一个普遍使用的原则。肖某萍系安源区城郊北桥管理处人，到北京越级上访被查后遣送回萍乡，此案明显属于由居住地公安机关管辖更适宜的情形，故我局对此案具有管辖权。四、我局坚持依法办案、规范执法。我局于2014年7月11日依法受理此案，经口头传唤，肖某萍于同日上午10时到达城郊派出所接受询问，在询问笔录上签名并填写到达时间，肖某萍本人承认2014年5月到北京上访的事实，通过及时开展调查，向多方收集证据，颜某生、张某丛、邹勋、叶利斌、陆江等多名证人的证言、调取北京市公安局训诫书、收集安源区城郊管委会和江西液压机械厂出具的一系列说明和证据，证实肖某萍多次越级上访，且肖某萍的诉求早已被解决。在我局认定肖某萍的行为扰乱了信访工作秩序，应以扰乱单位秩序给与行政处罚，在处罚前向肖某萍告知拟作出行政处罚决定的事由、理由、依据及处罚种类和幅度，经审批，于2014年7月11日作出对肖某萍行政拘留十日的处罚决定同日送萍乡市拘留所执行，并将处罚决定通知其家属周昊。原告多次越级上访扰乱信访工作秩序的事实清楚，证据充分，我局依法办案，程序合法，适用法律准确，请求安源区人民法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。
经庭审被告与原告举证、质证，本院依法作出如下认定。
原告对被告提供的证据1无异议，对证据2、即训诫书认为是北京市公安局作出的，是对我信访行为的处罚。被告某某分局就我在北京上访没有管辖权，且北京市公安局没有移交手续，对证据12、即领取1万元，不是要的，是北桥管理处叶处长给的。对证据3、4、5、6、7、8、9、10、11、13、14、15、16、17、18、19、20、21无异议。本院认为，根据《中华人民共和国治安管处罚理法》和《中华人民共和国行政处罚法》、《信访条例》的有关规定，训诫是人民法院、公安机关等机关对行为相对人批评教育的一种方式，并不属于《中华人民共和行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的行政处罚种类范畴。故原告认为训诫是一种行政处罚行为于法无据，本院不予支持。根据公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件中违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案被告对原告的行政处罚不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品、而居住地拥有管辖权是地域管辖中一个普遍使用原则。北京市公安机关对原、被告的上访行为只是进行批评教育，即训诫，并未作出立案程序，不需作行政案件移交给本案被告。故原告认为被告无管辖权没有法律依据，本院不予支持。根据城郊管委会北桥管理处叶利斌处长以及街道办事处工作人员陆江证实，原告在2014年4月14日到北京接访其回萍乡期间，原告要求支付人民币1万元，其儿子周昊在北桥管理处领取了1万元，并写了领条，故原告领此款是叶处长自己给的没有理由，本院不予采信。原告对被告其他证据无异议，本院予以确认。
被告对原告的证据1、2、3、5没有异议，对证据4认为没有文号，没有部门的公章。本院认为：关于原告何卫兰在庭审中提出“中央政法委关于处理上访人员的要求规定”，并向法庭当庭提供。经查，该“规定”没有注明是何时经何机关会议通过并发布，没有何时起发生法律效力，没有命令文号。同时，该“规定”注明了“本刊内容，不得转载”的字样。经当庭询问原告及代理人，该“规定”的来源是网上下载的。庭审后，本院核查该“规定”，仅在网络上的“博客”中有，故原告何卫兰提供该“规定”的真实性、合法性存在疑问，本院不予采信。对原告的证据1、2、3、5本院予以确认。
经审理查明：原告肖某萍于1986年以土地工的形式被江西液压机厂招工进厂参加工作，在工作期间中，原告外出经商做生意，至1992年自动离职，与该厂脱离了关系。原告离职之后，其弟弟肖义华顶替进厂参加工作，但在1997年2月死亡。江西液压机厂于2002年改制，鉴于原告是土地工的性质，土地补偿费和在职的其他职工一样，厂方向原告支付了土地补偿款计人民币0.8万元，原告签收了。在1991年6月公园路即北桥至无专路口地段拓宽改造，原告肖某萍父亲的房屋在拆迁范围。同年7月3日拆迁方与原告之父肖焕烈签订了协议。被拆迁单位及拆迁单位主管部门均签字盖章。之后，按协议履行了，房屋被拆，肖焕烈领取了拆迁补偿款计人民币9564.7元。同时，肖焕烈全家也得到了拆迁安置，批准在北桥一组公园路某处改造建了一栋砖混结构的房屋。
从2014年3月至7月8日期间，原告肖某萍以1991年在对旧城改造征地拆迁未补足其拆迁款以及江西液压机厂改制未支付其补偿款为由，先后五次到北京市天安门广场，中南海周边等地区上访。因原告越级上访，分别于2014年3月3日被北京市公安局西城分局训诫、2014年3月19日被北京市公安局天安门地区分局训诫、2014年7月8日被北京市公安局西城分局训诫后返回萍乡。原告在2014年4月14日进京上访被劝返回萍乡中，要求政府支付一万元的差旅费、住宿费等费用，为息访，北桥管理处向其承付此款，一万元由在萍乡的原告儿子周昊领取。被告某某分局对原告肖某萍越级上访行为扰乱了机关单位秩序，遂于2014年7月10日作出萍公（玉）决字（2014）0505号公安行政处罚决定书决定对原告金萍行政拘留十日，并予以了执行。原告不服向萍乡市公安局申请了行政复议，市公安局于2014年10月10日以萍公行复决字（2014）第02号行政复议决定书维持了某某分局所作安公（城）决字（2014）第0505号行政处罚决定书。
本院认为：根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条、第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，公安机关具有维护社会治安秩序以及对违法行为依照治安管理法处罚的规定给予相应的治安处罚的法定职责。
关于肖某萍在庭审中提出其在1986年以土地工形式被江西液压机厂招工进厂，该厂在改制中未予补偿的问题。原告肖某萍以土地工的形式被江西液压机厂招卫职工属实，但原告在工作期间外出经商做生意，至1992年自动离职，与该液压机厂脱离了关系，原告的弟弟肖义华顶替进入了该厂工作，但原告该弟弟肖义华在1997年2月死亡了。江西液压机厂在2002年改制，因原告是土地工，土地补偿仍与在岗的职工待遇一样，予以补偿。厂方向原告支付了土地补偿费计人民币8000元，原告收了。故原告提出的该上访问题早已解决，本院不予支持。
关于原告肖某萍在庭审中提出公园路拓宽改造、房屋被拆迁补偿不合理的问题。在1991年6月，萍乡市公园路即北桥至无专路口地段拓宽改造，原告肖某萍之父肖焕烈家的房屋在拆迁范围内。在同年7月拆迁方与肖焕烈签订了协议，并按协议履行了，肖焕烈领取了拆迁补偿计人民币9564.7元。同时，肖焕烈全家也被安置在北桥一组公园路某处自建了一栋房屋居住。故原告肖某萍提出的上访问题在1991年间解决了，本院不予支持。
关于原告肖某萍提出其上访行为地点是北京，北京市公安机关才有管辖权，被告某某分局只能依法管理辖区内的违法案件，无权管辖本案的问题。根据《中华人民共和国人民警察法》第七条“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安管辖更为适应的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被告对原告进行处罚不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品，故被告某某分局对原告非正常上访行为有权行使管辖权，原告该主张没有理由，本院不予支持。对原告非正常上访行为被北京市相关的机关与江西省人民政府信访机构联系，萍乡市人民政府组织的相关部门派员将上访的原告肖某萍从北京接回萍乡，因此，原告肖某萍在庭审中提出北京市公安机关对违反行政治安案件未作移交的主张没有理由，本院不予支持。
关于原告肖某萍在庭审中提出其进京上访行为没有扰乱机关单位秩序等违法行为，仅仅是在天安门广场活动的问题。原告肖某萍在本案中信访问题已经得到了合理答复和解决后，仍越级进京上访，原告曾在国家信访局上访过，在进京后，在国家信访局上访、特别是在天安门广场、中南海周边，其目的、动机是寻求上访，而天安门广场、中南海周边不是上访场所，不接待上访人员，也不允许上访人员滞留，原告在中南海周边活动又被北京公安局西城分局和天安门地区分局针对其扰乱机关单位秩序而被训诫。故原告提出该主张没有理由，本院不予支持。
关于原告肖某萍在庭审中提供的“中央政法委关于处理上访人员的要求规定”的问题。经查，该“规定”没有注明是何时经何机关会议通过并发布，没有何时起发生法律效力，没有命令文号。同时，该“规定”注明了“本刊内容，不得转载”的字样。经当庭询问原告及其代理人，该“规定”的来源是网上下载的。庭审后，本院又核查该“规定”，仅在网络上的“博客”中有，故原告肖某萍提供该“规定”的真实性、合法性、关联性存在疑问，本院不予采信。
关于原告在起诉状中提到的某某分局工作人员履行法定职责时没有出示行政执法证，属于程序违法问题。被告某某分局依法传唤原告接受的地点是公安机关，办案人员身着规范的人民警察服装，在询问时说明了身份，告诉了权利义务，故被告在履行法定职责时行为规范，并无违法行为。又由于原告在庭审中未提及此事的证据佐证其主张，故本院不予支持。
关于原告提出其进京上访行为已被北京市公安局天安门地区分局、西城分局处罚即训诫了，劝返回萍乡后，同一事由又被被告某某分局予以行政拘留十天，被告执法违法的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《中华人民共和国行政处罚法》、《信访条例》的有关规定，所谓训诫是指人民法院、公安机关等机关对行为相对人批评教育的一种方式，并不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的行政处罚种类范畴，故原告提出该主张没有理由，于法无据，本院不予支持。
关于原告肖某萍在诉状中请求被告某某分局公开赔礼道歉并承担赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应赔礼道歉，造成损失的，应依法承担赔偿责任。在庭审中，原告未提供被告某某分局违法行使职权的证据，亦未提供其经济损失的证据，原告没有证据佐证其主张，故原告的诉请事实，理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，被告某某分局针对原告肖某萍非正常进京上访的行为，而依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第二条规定“违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚，原告肖某萍越级进京上访，其上访的问题已经得到合理答复和解决后，又在2014年3月3日、3月19日、7月8日三次在北京市的天安门等场所进行非正常上访，经信访部门和公安机关批评、训诫后仍不改过，被告某某分局认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。原告肖某萍提出被告作出的具体行政行为违法的事实及理由不能成立，其诉讼请求于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第五十条第一款第一项《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：
维持被告萍乡市公安局某某分局在2014年7月11日作出的萍公（城）决字（2014）0505号公安行政处罚决定书。
驳回原告肖某萍的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告肖某萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。
审判长 黄筱萍
审判员 张建萍
审判员 雷忠恒
二〇一四年十二月十二日
书记员 黄 轲