江苏省宿迁市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）宿中行终字第00051号上诉人（原审原告）江苏业欣房地产开发有限公司，住所地沭阳县上海北路2号。法定代表人张欣，该公司董事长。被上诉人（原审被告）沭阳县城镇规划管理办公室，住所地沭阳县建设大厦**楼。法定代表人郭红红，该办公室主任。委托代理人殷正贵，该办公室副主任。委托代理人高中新，江苏东域律师事务所律师。上诉人江苏业欣房地产开发有限公司（下称业欣公司）因与被上诉人沭阳县城镇规划管理办公室（下称沭阳规划办）规划行政管理纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2015）宿城行初字第0068号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年7月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭进行了审理。上诉人业欣公司的法定代表张欣，被上诉人沭阳规划办的委托代理人殷正贵、高中新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：业欣公司在沭阳县开发建设“业欣·城中广场”，附近居民以沭阳规划办划定的规划红线影响通行为由阻止北侧消防道路、围墙的施工。主体工程完工后，因未通过消防验收无法交付房屋遭到业主的投诉。2014年3月20日，业欣公司向沭阳县委、县政府提交了《关于请求解决“业欣·城中广场”项目消防环道及围墙施工受阻问题的报告》，请求县委、县政府帮助其解决北侧消防环道、小区围墙的施工问题，使小区能尽快通过验收，尽快交房、保证拆迁户尽快入房。同年5月10日，沭阳县住房和城乡建设局就业欣公司申请的内容向县委、县政府提交了《关于业欣·城中广场消防环道及围墙施工情况的汇报》，并经领导批示同意建议方案。同年5月17日，沭阳规划办根据上述报告的批办意见，向业欣公司下发了《回复》并附业欣·城中广场小区拟拉设围墙位置示意图。《回复》主要内容为：1、结合小区规划方案和消防部门意见，西侧的消防通道按照审定方案4米进行建设。2、由于小区与周边地形高差较大，考虑西侧、北侧商住楼居民的安全出行需要，西侧围墙在消防通道向西30厘米处建设，北侧局部围墙在后退小区用地红线4.85米处建设，其余段围墙按照小区用地边界确定（具体位置详见附图）。围墙采用1.2米透空栏杆。后，业欣公司按照沭阳规划办的《回复》施工完毕。同年11月5日，业欣公司向宿迁市公安消防支队申请消防验收。同年11月26日，宿迁市公安消防支队出具《建设工程消防验收意见书》，评定为不合格，存在十二项问题，其中第一项为“西北侧消防通道转弯半径不足，消防车无法通行，不符合《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045-95，2005版）第4.3.5条的规定”。针对沭阳规划办《回复》的第一条意见，业欣公司与沭阳规划办进行了联系、协调，但未果，业欣公司的工程一直未通过消防验收。因此，业欣公司提起诉讼，认为沭阳规划办的《回复》调整了规划红线及消防道路方案，其按照《回复》意见施工后造成无法通过消防验收，要求撤销沭阳规划办作出的《回复》。2010年12月3日，涉案工程消防设计经宿迁市公安消防支队审核同意。2011年1月6日，业欣公司涉案工程取得了沭阳县住房和城乡建设局审批的建设工程规划许可证。2011年7月21日涉案工程绿地植物配置、道路、排水方案通过了沭阳县园林市政管理处的审核。沭阳规划办根据1991年1月21日沭阳县人民政府下发的《关于成立沭阳县规划办的通知》沭政发（91）028号文件成立，为副科级全民事业单位，隶属城乡建设局。现为事业单位法人；举办单位为“沭阳县住房和城乡建设局”，业务范围为“为城市建设提供规划服务。负责城市规划区的规划管理，依法履行规划审批手续，贯彻‘一书两证制度’”；经费来源为“自收自支”，开办资金245.96万元；登记管理机关为“沭阳县事业单位登记管理局”；有效限期为“自2015年03月24日至2020年03月24日”。沭阳县住房和城乡建设局负责城市总体规划、县域城镇体系规划及各类专业规划、详细规划的编制、报批的管理工作，指导和监督各类规划的实施。沭阳规划办不是沭阳县住房和城乡建设局的内设机构。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。《中华人民共和国国家标准民用建筑设计通则》（GB50352-2005）2．0．7规定：“道路红线boundarylineofroads规划的城市道路（含居住区级道路）用地的边界线。”2．0．8规定：“用地红线boundarylineofland；propertyline各类建筑工程项目用地的使用权属范围的边界线。”2．0．9规定：“建筑控制线buildingline有关法规或详细规划确定的建筑物、构筑物的基底位置不得超出的界线。”本案沭阳规划办的回复没有改变业欣公司取得的建设工程规划许可的用地红线、道路红线、建筑红线（建筑退让线）的规划，改变的内容为围墙如何建设的部分。业欣公司未通过消防验收是因为消防通道转弯半径不足，与沭阳规划办对围墙建设的回复没有直接因果关系，故沭阳规划办的回复行为对业欣公司的合法权益没有实际影响，不属于行政案件受案范围。综上，该案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，裁定驳回江苏业欣房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，由江苏业欣房地产开发有限公司负担。上诉人业欣公司上诉称，原审法院认为被上诉人作出的《回复》及附图对上诉人的合法利益不产生实际影响与事实不符。理由如下：1、被上诉人作出的《回复》对消防通道进行修改，并将小区西侧围墙改到距离消防通道30厘米处属于越权行为。被上诉人是规划管理部门，不是消防管理部门，无权对消防管理部门审批过的图纸进行任何改变。2、《回复》对小区围墙位置的调整属于规划变更行为，该行为严重影响了上诉人的合法权益。住宅小区的围墙位置都是按照用地边界即用地红线确定的，根据被上诉人作出的《回复》中“其余段围墙按照小区用地边界确定”可知，上诉人原对西侧围墙按照用地红线建设是符合规划的。上诉人在建设西侧消防通道和围墙时，遭到西北侧小区部分居民阻挠，认为围墙距离其房屋太近，影响通行，但上诉人围墙施工是在用地红线范围内，按照被上诉人批准通过的规划方案进行施工的，不存在影响居民出行问题。上诉人将施工遇阻问题报告给沭阳县委和县政府，是请求其帮助解决消防通道和围墙施工问题。被上诉人和沭阳县委县政府的相关领导及部门多次到现场处理，2014年5月17日，被上诉人作出了《回复》并附围墙施工红线图，对上诉人原围墙位置进行了调整，西侧围墙在消防通道向西30厘米处建设，此段围墙实际退让用地红线1.2-3.6米；北侧局部围墙后退用地红线4.85米。两处围墙位置修改并施工完毕后，与消防支队、规划办、园林市政处审批同意的原总平面图完全不同。特别是西侧围墙位置的调整，导致上诉人消防验收时被宿迁市公安局消防支队认定西侧消防通道转弯半径不足，未通过验收，并要求上诉人进行整改。如果将围墙位置恢复到原用地红线处，便能达到消防通道拐弯半径的要求。综上，被上诉人作出的《回复》是一种规划变更行为，且超越职权变更了经消防支队、县园林市政处审批通过的消防道路及围墙位置，造成上诉人的消防道路验收不合格且消防道路无法进行整改。因无法通过消防验收，上诉人无法进行竣工验收、无法交房，面临巨额的预期交房违约金，给上诉人带来巨大的经济损失，因此，请求撤销原审裁定，重新判决。被上诉人沭阳规划办辩称，上诉人消防通道未通过验收是因消防通道转弯半径不足所致，这是设计缺陷造成的，消防通道审核主体为宿迁市公安局消防支队，非被上诉人的过错。被上诉人作出的《回复》是对围墙如何建设的回复，没有改变上诉人取得的建设工程规划许可的用地红线、道路红线、建筑红线的规划，对上诉人的合法权益没有实际影响，不属于行政案件受案范围。因此，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。当事人原审中提交的证据均已随案移送本院。原审裁定对证据的分析认定正确。二审中，上诉人业欣公司提供的证据有：2015年5月8日南京市建筑设计研究院有限责任公司制作的消防环道整改图，该图纸载明按用地红线整改消防环道。证明上诉人如按照用地红线建设围墙，消防环道转弯半径能够达到要求。对上诉人业欣公司提供的证据被上诉人沭阳规划办质证认为，该图纸与经过消防部门审核的图纸不一致，对其真实性不予认可。对上诉人业欣公司提供的证据，本院认证如下：该图纸没有南京市建筑设计研究院有限责任公司印章，且如根据图纸整改是否能通过消防验收并未有其他证据印证，因此，对该证据的证明效力不予确认。本院查明的案件事实与原审一致。本案争议焦点为：被上诉人沭阳规划办作出《回复》的行为是否对上诉人的合法权益有影响，是否属于人民法院行政案件受案范围。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《民用建筑设计术语标准》（GB／T50504-2009）第2.1.4对建筑物定义为：“用建筑材料构筑的空间或实体，供人民居住和进行各种活动的场所”；第2.1.5对构筑物定义为：“为某种使用目的而建造的，人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施”。据此，小区围墙属于附属建筑设施，围墙建设属于城市规划许可的范围。本案中，从上诉人取得的建字第321322201100002号《建设工程规划许可证》和“业欣·城中广场”建设项目红线图中并不能反映出小区围墙建设的具体规划情况，但被上诉人沭阳规划办作出的《回复》对围墙如何建设做出了明确具体规定，该行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，依法应属于人民法院行政案件受案范围。原审裁定认定该行为对上诉人权益不产生实际影响，不属于行政案件受案范围系认识错误，本院予以纠正。综上，沭阳规划办作出的《回复》属于人民法院行政案件受案范围，原审裁定错误。上诉人业欣公司请求撤销原审裁定的请求应予以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销（2015）宿城行初字第0068号行政裁定；二、本案由宿迁市宿城区人民法院继续审理。二审案件受理费50元，退还上诉人江苏业欣房地产开发有限公司。本裁定为终审裁定。审 判 长  周丽丽代理审判员  徐 宁代理审判员  陈 宁二〇一五年十月九日书 记 员  赵桐艺