浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第270号
上诉人（原审原告）王顺标。
上诉人（原审原告）尤妹。
上诉人（原审原告）王利华。
三上诉人的共同委托代理人周仲献、张飞，浙江金麦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人蒋冰风，市长。
委托代理人徐仲，临海市国土资源局副局长。
委托代理人金跃，浙江鲁大律师事务所律师。
王顺标等3人诉临海市人民政府土地行政征收一案，台州市中级人民法院于2015年7月1日作出（2015）浙台行初字第47号行政判决。王顺标等3人不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人王利华及其王顺标、尤妹女、王利华的共同委托代理人周仲献、张飞，被上诉人临海市人民政府的负责人陈巍及其委托代理人徐仲、金跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决经审理查明：原告王顺标、尤妹女系原告王利华的父母。2012年4月20日，临海市国土资源局给上盘镇市头村村民委员会送达听证告知书，告知其因上盘镇四上线下畔至小杜线段改建一期工程（即金港大道项目）建设需要，需征收市头村集体土地0.2539公顷，其中水田0.2492公顷、农村道路0.0047公顷。征收土地补偿标准，按照临政发（2012）7号文件规定执行，水田等3.8万元／亩，共计征地补偿费14.4723万元，青苗和地上附着物另行按规定补偿。本次征地涉及农业人口8人，拟采取货币方式进行安置，根据临政发（2011）43号文件规定，拟安排8名被征地农民参加基本生活保障制度。根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，对征收土地补偿标准和安置方案有要求听证的权利。接到本告知书后要求听证的，在5个工作日内提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。2012年4月27日，市头村村民委员会召开村民代表会议，并于同月28日形成会议纪要，同意临海市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。2012年5月9日，被告的下属临海市统一征地事务所按照临政发（2012）7号文件的规定，与市头村签订征收土地补偿协议，约定征收土地的四至，征收征地红线图内的集体土地面积0.2539公顷（计3.8085亩），其中水田0.2492公顷、农村道路0.0047公顷，共计征地补偿及青苗果木补偿费用14.8532万元。核定参保人数8人，政府承担的社保资金17.3570万元等。其中原告承包经营的部分农村土地在该征收范围内。2012年11月21日，浙江省人民政府以浙土字A（2012）－0364号浙江省建设用地审批意见书，批准临海市2012年计划指标第8批次建设用地，包含了市头村的上述0.2539公顷地块。2012年12月4日，被告和临海市国土资源局分别发布了（2012）7号征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，并于同月5日在市头村老年协会橱窗中张贴公示。2013年6月14日，市头村收到涉案的土地征地补偿费、青苗补偿费共14.8532元。2013年6月9日，用地单位临海市上盘镇人民政府取得地字第331082201360012号建设用地规划许可证，用地项目名称为上盘镇四上线下畔至劳动段改造工程，用地性质为道路与交通设施用地，总用地面积28973平方米。2013年7月19日，被告将该地块批准划拨给上盘镇人民政府使用，限用于上盘镇四上线下畔至劳动段改建工程项目。2014年11月14日，临海市上盘镇人民政府对位于市头村的金港大道部分路段进行强行填土。原告以上盘镇人民政府侵害其土地承包经营权为由，提起行政诉讼，该案已经一、二审法院判决生效。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征收土地依法批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案原告起诉对象为被告对金港大道市头村部分土地征收组织实施行为，该行为系具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。原告承包经营的部分集体土地位于金港大道市头村段，被告组织实施土地征收行为与其具有法律上的利害关系，其具有原告诉讼主体资格。本案被告在征收涉案土地报批前，其下属临海市统一征地事务所与上盘镇市头村签订征收土地补偿协议，对征收土地面积、四至范围、补偿费用、安置人口等作了约定。在此期间，市头村村民委员会对征收土地形成会议纪要，表示放弃听证权利。被告在浙江省人民政府批准征收土地后发布了征收土地公告，临海市国土资源局发布了征收土地补偿安置方案公告，该两公告在市头村进行了张贴公示，说明被告已履行了征收土地的法定程序。原告认为被告征收市头村集体土地的组织实施行为违法的理由不足，依法不予支持。至于原告称其被征收的土地面积不止0.9185亩，被行政部门违法侵犯、私自占有，不属于本案审查范围。对于原告申请本院调取上盘镇市头村村民委员会于2014年12月11日出具的《说明》、《市头村金港大道农户土地征用田亩》，该两份证据系原告在起诉时提供，现又申请本院调取，对其申请本院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王顺标、尤妹女、王利华的诉讼请求。
王顺标、尤妹女、王利华上诉称：一、一审法院回避案件核心事实的审理责任，一审判决证据不足、认定事实不清。被上诉人对涉案集体土地征收组织实施行为明显违法。1、被上诉人在对涉案土地征收过程中存在程序违法，剥夺了上诉人等作为土地被征收人的合法权益。首先，根据《土地管理法》地46条的规定，土地征收须先被依法批准。但是根据被上诉人提供的证据看，浙江省人民政府在2012年11月21日才同意批准涉案部分集体土地的征收，而被上诉人早在2012年5月9日就与上盘镇市头村签订所谓的“征收土地补偿协议”。在未经法定程序批准的情况下，被上诉人就先行要求土地征收及提出征地补偿标准，存在程序违法。其次，被上诉人与上盘镇市头村签订所谓“征收土地补偿协议”前，并未将涉案集体土地被征收的情况告知上诉人，其提供的“听证告知函”的公告照片也是其为迎合本案诉讼在事后伪造的。被上诉人剥夺了上诉人对土地征收的知情权以及要求听证提出异议的权利。第三，在浙江省人民政府批准同意涉案部分集体土地的征收后，被上诉人也未依法将土地征收决定及土地征收补偿方案予以公告，存在程序违法。被上诉人虽然提供了相应证据，但是上诉人在被上诉人及其下属部门的政府官方网站上均无法看到上述征收决定和补偿方案，被上诉人提交的公告照片明显是伪造的，被上诉人在一审中当庭承认该照片系为了迎合本案在事后补拍的。因此，被上诉人在征收过程中不仅未依法行政，剥夺了上诉人在这一土地行政征收过程中的合法权益，还为了掩盖其违法行为在行政诉讼中作伪证。此外，被上诉人作为本次土地征收的组织实施者，在省政府批准的土地范围之外，还强行侵占上诉人等人的农村集体土地。本案中，省政府批准的在市头村段的征收面积为3.8085亩，而三上诉人被强行填平占用的集体土地就达0.9185亩，在市头村实际被填平的集体土地面积甚至达到了6.9353亩，将近超了一倍。（二）被上诉人“少批多占”的行为仍应属于土地征收组织实施程序中的一部分，法院在一审判决中关于“实际被征收的土地面积是否超过批准征收的田亩以及是否存在少批多占不属于本案的审查范围”的认定错误。上诉人认为土地征收的组织实施应该包括被征收土地的原土地使用权人将土地交付这一部分，只有在原土地使用权人将土地交付完毕，土地征收行为才结束。本案中，上诉人还未将涉案批准征收部分的土地交付，而临海市上盘镇人民政府却强行填平上诉人的土地，而且严重超面积征收上诉人的集体土地。这理应成为本案审理的一个焦点。作为被上诉人的下级人民政府以及具体操作本次土地征收实施者的临海市上盘镇人民政府如此超面积填平集体土地的行为，被上诉人也理应承担相应的违法责任。但一审法院偏袒被上诉人，回避本案核心事实的审理责任，将这一能够明确证明被上诉人行政违法的部分置之不理。二、一审法院违法取证，存在程序违法，导致实体判决错误。在本案一审过程中，被上诉人提供伪造的证据，以2014年8月之后甚至是本案上诉人提起诉讼后拍摄的公告照片予以混充，上述被上诉人提供的伪造的照片上均有被上诉人的下属部门临海市国土资源局盖章确认。在半个多月后，上诉人却被告知一审法院从临海市国土资源局调取了新的一组公告照片，并要求上诉人进行质证。上诉人认为本案系一起行政诉讼案件，证明土地征收合法性的举证责任在被上诉人临海市人民政府，在被告举证不能且伪造证据的情况下，而且也不存在《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第29条的规定的人民法院有权调去证据的情形，一审法院所谓的“依职权”调取证据的行为明显违法，法院既当裁判员又当运动员，其程序及最后判决的正当性、合法性上诉人完全无法信服。且这些所谓公告照片的真实性、合法性均存在严重问题，其来源不明、很可能是事后伪造的，也不排除在法院的指导下伪造的可能性。因此，在一审法院程序违法，一审判决回避核心审理事实及认定事实错误的情形下，上诉人希望二审法院在查清事实的基础上，撤销一审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。
临海市人民政府答辩称：一、被上诉人土地征收组织实施行为合法，一审判决正确。征收本案涉案土地系浙江省人民政府作出“浙土字A（2012）-0364”批准征收的。而后，答辩人根据《土地管理法》第46条、47条、48条及《土地管理法实施条例》第25条的规定发布了征地公告并予以公示，再根据临政发（2012）7号文件和临政发（2011）43号文件确定土地征收补偿、安置方案等并发布公告及公示。最后，根据地字第331082201360012号建设规划许可证要求，答辩人将该土地划拨给上盘镇人民政府用作“上盘镇四上线下畔至小杜线段改建工程”建设。二、上诉人诉称答辩人征收土地过程中程序违法与事实不符，于法无据。上诉人仅以答辩人2012年5月9日与上盘镇市头村签订“征收土地补偿协议”早于省政府2012年11月21日的批准征收时间，就认为答辩人程序违法，显然是错误的。《土地管理法》第46条规定“征收土地依法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。因此，征收涉案土地经省政府批准后，答辩人和临海市国土资源局分别在2012年12月4日发布《征收土地公告》和《征收土地补偿、安置方案公告》并张贴公示。答辩人后续的具体组织实施行为包括支付补偿费、青苗费和落实社保安置8人等完全是依据这两份公告的事项进行的，两公告内容涵盖了答辩人全部的组织实施行为。因此，在答辩人发布公告后，若上盘镇市头村对公告事项不服，完全可以提出异议，可就补偿等事项要求协商达成新的协议，但在上述两公告公示期内，上盘镇市头村并没有提出异议，对两公告是完全认可赞同的。而“征收土地补偿协议”系省政府批准征收土地的方案要求，是答辩人制定公告的基础，该协议签订的时间并不是一个法定的时间，更谈不上是答辩人组织实施行为的法定程序，协议只要双方认可即有效。另外，上诉人诉称其未在答辩人及其下属部门的网站上看到两公告为由主张答辩人未予公告，程序违法。上诉人完全是无端指责，一是法律并没有规定组织征收土地的公告需在网站上公布；而是公告张贴的照片就足以证明答辩人对公告内容进行了公示。所以，答辩人的组织征收符合《土地管理法》46条的程序规定，上诉人诉称与事实不符。三、土地平整不是答辩人土地征收组织实施行为，更未侵占上诉土地。首先，土地征收组织实施行为中并不包括土地平整行为，土地平整并不是法定的土地征收组织实施行为内容。而上诉人本案提起的行政诉讼范围是答辩人的土地征收组织实施行为是否合法，因此一审判决将此认定为不属于本案审查范围完全是正确的。其次，答辩人未强行侵占上诉人土地。（1）答辩人组织实施征收市头村土地为0.2539公顷，即3.8085亩。上盘镇市头村的村民会议纪要中明确征收的土地是0.2539公顷，即3.8085亩，从未出现过6.9353亩的数字，所以这数字完全是上诉人杜撰出来的。（2）《国有建设用地划拨决定书》和建设用地规划许可证所确定的面积都是省政府批准的征收面积。（3）基于上述理由，答辩人未做过“少批多占”的行为。退一步讲，及时存在上诉人所谓的“少批多占”，这也与答辩人无关。实际建设中使用土地的是用地单位或是建设的施工单位，而答辩人并非此两单位。况且，答辩人在支付补偿费和落实安置政策后，答辩人的土地征收组织实施行为就已完毕，后续的用地行为与答辩人无关。四、一审法院调取证据合法。因答辩人提交的两公告公示照片的拍摄时间，在第一次庭审时原、被告双方各执己见，其拍摄时间无法确定。因此，为查明相关事实法院完全可调取相关证据材料做出正确的评价。而且，本案涉案土地用于公共道路建设，属于公共利益，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条第1项规定，法院可以主动调取相关证据。所以，一审法院的调取证据行为符合法律规定，系正确的。综上，答辩人认为，一审判决正确合法，上诉人的上诉理由不能成立。故请求法院驳回上诉人的上诉请求。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人临海市人民政府是否已履行了法律规定的对已批准征收土地进行组织实施的职责等审理重点进行了质证和辩论。本院依职权向被上诉人调取了临海市人民政府临政函（2013）31号《关于同意临海市2012年度计划指标第八批次征收土地补偿、安置方案的批复》，上诉人王顺标等3人经质证后对该批复的真实性有异议，同时认为征收土地补偿、安置方案在2012年12月4日就已公告，该批复于2013年3月22日之前还未批准，存在程序违法。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人王顺标等3人不服被上诉人临海市人民政府组织实施土地征收行为而引发的诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。…市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。因此，被上诉人临海市人民政府具有对已经浙江省人民政府批准征收的土地予以组织实施的法定职责。涉及本案，涉案土地被浙江省人民政府2012年11月21日浙土字A（2012）-0364号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收后，被上诉人于2012年12月4日作出（2012）7号征收土地公告，并于2012年12月5日张贴于上诉人所在村老年协会橱窗，且于2013年3月22日批准了临海市国土资源局上报的《临海市2012年度计划指标第八批次征收土地补偿、安置方案》。因此，一审判决认定被上诉人已履行了征收土地组织实施的法定程序，并无不当。虽然被上诉人在原审时提供的（2012）7号征收土地公告张贴照片与客观事实存在矛盾，但被上诉人就此已在一审庭审时作出说明，且一审法院已依职权调取了2012年12月5日张贴该征收土地公告的照片及临海市国土资源局于2012年12月5日出具的张贴《说明》，上述证据可以印证张贴事实的客观存在。由于涉案土地用于道路建设的公共利益，一审法院依职权调取相关证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项的规定。上诉人王顺标等3人提出“一审判决证据不足、认定事实不清；被上诉人对涉案集体土地征收组织实施行为明显违法，一审法院违法取证”等上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人王顺标、尤妹女、王利华共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 徐一菁