河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终220号
上诉人（原审原告）索金娥，女，1951年12月5日出生，汉族，住安阳县。
委托代理人张志海，河南安易律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安阳县公安局，住所地：安阳市灯塔路690号。
负责人户俊义，政委。
委托代理人田俊华，男，安阳县公安局法制室副主任。
委托代理人董军锋，男，安阳县公安局洪河屯派出所民警。
被上诉人（原审被告）安阳县人民政府，住所地：安阳市解放大道东段。
法定代表人刘纪献，县长。
委托代理人赵秀芳，女，安阳县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人索金娥因诉安阳县公安局治安处罚、安阳县人民政府行政复议及行政赔偿一案，不服林州市人民法院（2016）豫0581林行初字第90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人索金娥及其委托代理人张志海，被上诉人安阳县公安局的委托代理人田俊华、董军锋，被上诉人安阳县人民政府的委托代理人赵秀芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：索金娥于2016年1月13日16时许，在河南省人民政府大门口非法上访，经河南省人民政府及安阳县驻郑信访工作人员多次劝阻无效，拒不离开，扰乱单位秩序。安阳县公安局于2016年3月1日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对索金娥行政拘留十日的处罚。同日拘留被执行。2016年3月11日拘留期满后，索金娥被安阳县洪河屯乡青正村村支书等人带到林州市石板岩村一旅店拘禁五天。索金娥要求赔偿违法拘留、非法拘禁及精神损失共计20577.6元。索金娥不服安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定，于2016年4月5日向安阳市人民政府提出行政复议申请。安阳市人民政府于2016年5月4日将该案移交给安阳县人民政府审查办理。安阳县人民政府于2016年5月30日作出安县政复决（2016）第35号《行政复议决定书》，决定维持安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定，并于2016年5月31日、2016年6月1日分别向索金娥、安阳县公安局送达。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，安阳县公安局具有对在本行政区域内的违反治安管理秩序的行为给予治安处罚的法定职权。索金娥诉称安阳县公安局对其行政处罚超越管辖。但根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的……，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”的规定，安阳县公安局对该案具有管辖权。索金娥主张安阳县公安局超越管辖权的理由不能成立，不予采纳。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利……”安阳县公安局提供的证据可以证明该局在办案过程中已告知索金娥依法享有的权利。因此，索金娥主张“被诉行政处罚决定认定事实不清、程序违法，被诉复议决定程序违法、结果错误。”的理由不能成立，不予采信。索金娥要求安阳县公安局和安阳县人民政府赔偿其各类经济损失共计20577.6元的请求，缺乏事实和法律依据，应予驳回。索金娥所诉非法拘禁行为不属行政案件审理范围，索金娥可另案主张。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第三项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回索金娥的诉讼请求。案件受理费50元，由索金娥负担。
上诉人索金娥上诉称：一、安阳县公安局作出的安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定证据不足，适用法律错误。主要理由：（一）安阳县公安局认定索金娥扰乱公共秩序的主要证据，即证人申某的证言和郑州市公安局郑东分局特勤大队证明，不能作为对索金娥进行行政处罚的依据。证人申某的询问笔录存在造假嫌疑。安阳县公安局接申某报案后出警时间是2016年3月1日7时41分，到警时间是7时55分，但是证人申某的询问笔录中，显示询问开始时间是7日45分，也就是说办案民警还未到场就已经始对证人进行询问。安阳县公安局对其提供的郑州市公安局郑东分局特勤大队证明不能说明合法来源及取得时间，且该证明的出具单位没有认为索金娥的行为应予行政处罚。郑东分局特勤大队只是郑东分局的下设机构，不是独立的单位，其只能以郑东分局的名义对外提供证明。否则，该证明不具有证明效力。（二）安阳县公安局对索金娥作出的行政处罚不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项必须同时具备两个条件，即：扰乱单位秩序、工作不能正常进行。安阳县公安局提供的证人申某的证言和郑州市公安局郑东分局特勤大队证明，只是说明了索金娥的行为影响了河南省人民政府的正常办公秩序，但并未说明河南省人民政府的工作不能因此正常进行，且河南省人民政府未报案说自己的工作不能正常进行。另外，安阳县公安局对索金娥拘留十日后，又直接将索金娥从拘留所拉到林州市石板岩非法拘留五天，没有法律依据。二、安县政复决（2016）第35号行政复议决定认定事实不清，程序违法。三、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原审判决，支持索金娥的原审诉讼请求。
被上诉人安阳县公安局答辩称：一、安阳县公安局作出的安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。主要理由：（一）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，安阳县公安局作为索金娥经常居住地的公安机关对本案具有管辖权。（二）证人申某的证言和郑州市公安局郑东分局特勤大队的证明真实有效。证人申某2016年3月1日7时40分到安阳县公安局洪河屯派出所报案，办案民警于2016年3月1日7时45分对证人申某进行了询问，并制作了询问笔录。证人申某是到公安机关报警，接警时间就是出警时间，不存在出警到达时间错误的问题。郑州市公安局郑东分局特勤大队是独立的执法单位，负责河南省人民政府安全保卫工作，其所出具的证明合法有效。（三）安阳县公安局办理案件过程中依法履行了相关权利告知义务，充分听取了索金娥的陈述和申辩，处罚程序合法。（四）索金娥诉称被程书明夫妇二人强行带到林州市石板岩石家湾村非法限制人身自由五天与安阳县公安局无关，索金娥对此可到当地公安机关报案。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人安阳县人民政府答辩称：安阳县公安局作出的安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。安阳县人民政府作出的安县政复决（2016）第35号行政复议决定程序和实体均无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：2016年3月1日，安阳县公安局作出安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定，查明：2016年1月13日16时25分许，索金娥在河南省人民政府大门口非法上访，影响河南省人民政府正常办公秩序，经河南省人民政府工作人员多次劝阻，但仍拒不离开。索金娥的违法行为为严重。安阳县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对索金娥行政拘留十日。索金娥不服该行政处罚决定，于2016年4月5日向安阳市人民政府提出行政复议申请。安阳市人民政府于2016年5月4日将该案件移交给安阳县人民政府审查办理。安阳县人民政府于2016年5月30日作出安县政复决（2016）第35号行政复议决定，维持安县公（洪）行罚决字（2016）0130号行政处罚决定，并于2016年5月31日、2016年6月1日分别向索金娥、安阳县公安局送达。
另查明，2016年3月1日7时45分至2016年3月1日8时10分，安阳县公安局洪河屯派出所办案民警在该所询问室对证人申某进行询问并制作了询问笔录。该询问笔录显示证人申某陈述的主要事实是：“2016年1月13日下午，索金娥在河南省人民政府大门前非法上访，且不听河南省人民政府工作人员和执勤民警及申某的劝阻，直到下午5点半左右才离开。”郑州市公安局郑东分局特勤大队2016年1月26日出具的证明，主要内容为：“2016年1月13日下午4点25分，索金娥（女，公民身份号码：，安阳县红河屯乡青正村161号）到省政府上访，反映当地公安局把卷宗毁掉和国土局乱批土地、违法占地等问题。索金娥到省政府后不听政府值班人员劝阻，一直滞留在省政府大门口，下午5点30分许离开。索金娥的行为影响了省政府正常办公秩序。”2006年7月27日，索金娥因扰乱单位秩序被行政拘留十日。2011年10月22日，索金娥因扰乱公共秩序被行政拘留十日。2012年3月7日，索金娥因敲诈勒索被行政拘留十日。
本院认为：《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，索金娥采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，并且应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，安阳县公安局提交的证人申某的证言和郑州市公安局郑东分局特勤大队证明彼此间相互印证，能够证明索金娥2016年1月13日下午在河南省人民政府大门前上访不听值班人员劝阻影响省政府正常办公秩序的事实，故索金娥的行为依法应当受到治安处罚。安阳县公安局在查明事实的基础上依法对索金娥作出被诉行政处罚决定并无不当。安阳县人民政府经复议作出安县政复决（2016）第35号行政复议决定，程序和实体均无不当。综上，索金娥的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。至于索金娥在行政拘留期满后是否被安阳县洪河屯乡青正村村支书等人带到林州市石板岩村一旅店拘禁五天不是本案审理范围，原审判决对此作出认定不当，本院予以纠正。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人索金娥负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵卫红
审判员 袁武明
审判员 蔡 梅
二〇一六年十一月二十九日
书记员 李维维