新疆维吾尔自治区和田地区中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）和中民二初字第30号
原告温州市夏龙交通标牌有限公司（以下简称夏龙公司），住所地：浙江省温州市苍南县龙港镇西五街。
法定代表人夏孟坦，该公司董事长。
委托代理人谢炳权，男，汉族，1962年出生，温州市夏龙交通标牌有限公司业务经理，住乌鲁木齐青年路。
被告于田县人民政府民政局（以下简称民政局），住所地：于田县城。
机关法人张卫权，该局局长。
委托代理人张培荣，广东正大元律师事务所律师。
委托代理人阿不力孜.吾斯曼，该局干部。
原告温州市夏龙交通标牌有限公司与被告于田县人民政府民政局定作合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告温州市夏龙交通标牌有限公司的委托代理人谢炳权、被告于田县人民政府民政局的委托代理人张培荣、阿不力孜.吾斯曼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告夏龙公司诉称，2007年5月7日，我公司与于田县民政局签订了《加工定作合同》，合同约定：我公司为其设计制作乡（镇）村标牌，价款229.22万元，合同期限自2007年5月7日至2012年12月31日，并明确单方违约按合同价款的35%支付违约金。合同签订后，我公司积极设计并购买材料进行加工制作，并按合同约定向民政局发货2500套，民政局已给付货款375000元。但此后民政局通知我公司暂停发货，等候消息。却一直未得到民政局的发货通知。至2011年，经我公司多次催告，民政局明确告知不再要我公司供货，我公司为履行合同，采购大量材料，若不履行合同将造成我公司的巨大损失。现请求法院判令民政局继续履行合同即给付我承揽价款1917200元并按合同支付违约金。
被告民政局辩称，1、原告要求履行的合同为无效合同，该合同违反法律强制性规定。2、原告要求支付1917200元承揽价款无事实依据，合同未履行不应支付对应价款。3、没有履行的合同不能支付违约金，故请求法院依法驳回。
庭审中，原告为支持其诉讼请求向本院提交以下证据：
证据一（复印件）：2007年5月7日，于田县民政局与夏龙公司签订的《加工定作合同》一份。
证明：于田县民政局与夏龙公司之间签订了定作合同，合同约定了定作物品品名或项目，质量要求、验收标准、结算方式、违约责任及合同有效期限。
于田县民政局质证：对此合同的真实性无异议，但1、此合同的价款是229.22万元，政府采购规定此数额必须要招投标，此合同未招投标不合法；2、内容上无交货时间；3、内容上定作物品包括农村、城镇路牌两项；4、内容中的有效期限为夏龙单方填加的。
证据二（复印件）：2010年5月10日，于田县民政局与谢炳权签订的协议书一份。
于田县民政局质证：对此合同的真实性、客观性无异议，但与我们与夏龙公司2007年5月7日签订的定作合同无关联性。
夏龙公司补充说明：这份协议是补的，是独立的协议与2007年5月7日签订的定作合同无关。
证据三：谢炳权提供个人银行帐号交易记录共10笔。
证明：民政局共给付夏龙765000元，是2007、2008年签订两次合同的付款情况。765000元中包括2011年7月1日给付现金15万元（此款包括在谢炳权给民政局书写的收条收到县城大门牌现金295670元中），295670元中剩余款是民政局倒帐款。
于田县民政局质证：经核对，我们认可10笔中的7笔即495200元已给付，对于其他3笔即2008年1月7日的2万、2008年6月26日的6万、2008年9月18日的4万，合计12万元我方没有付款记录，夏龙无证据证明此款从民政局帐上转出付给夏龙，以上7笔的付款记录全部是2008年6月之后付款，明确针对是支付2008年合同的，与此合同第一个项目街道路牌共52块一致。15万元我们没有付款记录，对此款在29万元中的说法我方不予认可，295670元均是双方倒帐。
经夏龙公司申请，我院依职权调取三份证据即2008年1月7日的2万、2008年6月26日的6万、2008年9月18日的4万的银行卡存款凭条。
证明：民政局给夏龙付款12万元。
夏龙公司质证：对三份证据予以认可，2008年1月7日的2万、2008年6月26日的6万的存款签名为谢炳权，2008年9月18日的4万的存款签名为“帕合尔丁”，帕合尔丁是民政局的工作人员，上述三笔款是民政局付给夏龙的。
于田县民政局质证：2008年1月7日的2万、2008年6月26日的6万的存款签名为谢炳权，与本案无关，只能证明谢炳权自己给自己的卡存过款。2008年9月18日的4万的存款签名为“帕合尔丁”，此款是支付我局低保办在夏龙制作低保证、低保登记表的费用，此费用与本案无关。
证据四（彩色打印件）：图片3张。
证明：货已做好，民政局不让发货。
于田县民政局质证：只能看出是材料，不能证明是做好的牌子，路牌应有标识，不能证明其已做。
证据五（打印件8张）：于田县各居委会及乡（镇）2008年户数及维、汉文名称。
证明：民政局提供给夏龙公司于田各居委会及乡（镇）2008年户数和名称让夏龙制作标牌。
于田县民政局质证：不予认可，不是我们提供的，上面没有章子没有签字，这是信息是公开的网上可以下载，我方要提供会具体到名称、数量、规格。
被告于田县民政局为证明其主张，向本院提供以下证据：
证据一（复印件）：和党办纪字（2009）24号关于进一步做好民政工作的会议纪要一份，使用其中会议决定第4项。
证明：按纪要规划要求，是先城区后乡镇，2009年才进行安排标牌的制作，不可能2007年无规划来签订合同，2007年签订合同不具备政策依据，也没有可履行性。
夏龙公司质证：纪要和我们签订的合同无关，合同是2007年签订的，纪要是2009年作出的。
证据二（复印件）：2008年1月17日于田县人民政府会议纪要第一期一份。
证明：会议认为：于田县县城主干道设置标准地名标牌项目投资规模较小，没有达到地区规定的物资采购公开招标标准；会议决定：于田县县城主干道设置标准地名标牌项目交由温州市夏龙交通标牌有限公司承建。根据这一纪要民政局和夏龙签订了2008年1月18日《加工定作合同》，证明双方所交付履行的合同实为2008年1月18日的合同对2007年5月7日合同的否定。
夏龙公司质证：对纪要无异议，但2008年和2007年是两个独立的合同。
证据三（复印件）：2008年1月18日民政局与夏龙签订的《加工定作合同》一份。
证明：双方签订了2008年1月18日的加工合同，2007年的合同没有履行性，2008年签订的合同是对2007年合同的变更。
夏龙公司质证：对208年签订的合同无异议，但认为与2007年签订的合同无关联性。
证据四（复印件）：2010年5月10日，和田市民政局与谢炳权签订的协议书一份（民政局盖章确认与本件核对一致）。
证明：与2008年合同一致，2007年合同不具有可行性。
夏龙公司质证：与2008年合同无关，是增加路牌的临时协议。
民政局补充意见：2007年合同200多万元，夏龙称协议是临时增加，2007年都未履行如何增加。
证据四（原件）：和地财购（2006）718号关于印发《和田地区2007年度政府集中采购目录和分散采购限额标准》的通知一份。
证明：2007年签订的合同为无效合同。
夏龙公司质证：不予认可，与合同无关。
证据五（打印件）：《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、关于印发《和田地区2010年度政府集中采购目录和分散采购限额标准》的通知。
证明：2007年签订的合同为无效合同。
夏龙公司质证：不予认可，与合同无关。
证据六（原件）：阿布力孜.吾斯曼、买吐肉孜.吐地、亚森.赛地出具证明两份。
证明：2008年收了一次货、2011年收到一次货，民政局付款是根据这两次收货来符款与2008年合同相符。
夏龙公司质证：不予认可，没有给过我，没有见过。
证据七（复印件）：支付路牌费135200元发票一张。
证明：此款支付的就是2008年合同的第一项定作物费用，发票与合同内容完全一致，与夏龙提供7笔我们付款记录中的一笔相符。
夏龙公司质证：认可，支付的是2008年的合同，2008年合同已履行完毕，2007年其向我方支付30余万。
民政局补充意见：双方实际履行的是2008年合同，我方完全支付并超额支付，夏龙无证据证明是我方的责任不让履行2007年合同。
经庭审，原被告陈述、举证及本院认证，确认以下事实：
2007年5月7日，夏龙公司与于田县民政局签订了定作方为于田县民政局、承揽方为夏龙公司的《加工定作合同》，合同约定：由夏龙公司包工包料为于田县民政局制作乡镇村门牌66800块、村牌176块、县城道路门牌8000块，总金额为2292200元，并约定质量要求、技术标准，验收标准、方法和期限，交（提）货方式及地点，结算方式及期限，违约责任即“如单方违约合同，按总价的35%赔偿”，有效期限2007年5月7日至2012年12月31日；2008年1月18日，夏龙公司与于田县民政局又签订了定作方为于田县民政局、承揽方为夏龙公司的《加工定作合同》，合同约定：由夏龙公司为于田县民政局制作街路牌（双杆）52块、楼牌175块、大门牌1434块、户牌1345块、单元牌135块，总金额为406170元，此合同双方已履行完毕。2010年5月10日夏龙公司与于田县民政局再次签订了定作方为于田县民政局、承揽方为夏龙公司的协议书，协议书约定：由夏龙公司为于田县民政局制作5条主街道369块大门牌、两个主街道补大门牌12块，共384块＊150元=57600元，此协议双方已履行完毕。2008年签订合同与2010年签订协议总金额为463770元。民政局自2008年6月17日起至2011年7月1日分9次给夏龙付款685200元，其中双方无争议的有7次付款495200元，有争议的2次190000元。
本院认为，本案争议焦点为：1、2007年双方所签订《加工定作合同》是否为有效合同？双方是否履行？未履行的责任在谁？2、双方签订的2008年《加工定作合同》是否为对2007年签订《加工定作合同》的变更？
对于争议焦点一，本院认为，夏龙公司与于田县民政局签订的2007年《加工定作合同》均为双方的真实意思表示，民政局虽认为此合同未经招标不合法，并提供了和地财购（2006）718号关于印发《和田地区2007年度政府集中采购目录和分散采购限额标准》的通知、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、关于印发《和田地区2010年度政府集中采购目录和分散采购限额标准》的通知预证明合同无效，但民政局作为定制方明知以上规定却仍未经审批未按程序规定进行招标，与承揽方签订了《加工定作合同》，其具有过错，其以此为由否认合同的效力，本院不予支持。民政局认为合同内容中的有效期限为夏龙公司单方填写，其未提供证据加以证明，故对此质证意见不予采纳，因此2007年签订的合同为有效合同。但此合同签订后，没有证据证明双方已履行或部分履行，根据民政局给夏龙公司的付款情况分析：双方无争议的495200元，超过2008年合同与2010年协议的总金额463770元，对其他有争议的2008年1月7日的20000元、2008年6月26日的60000元、2008年9月18日的40000元及2011年7月1日给付现金150000元，本院认为20000元、60000元均为谢炳权自己存入自己卡中，不能证明是民政局给夏龙付款，对于40000元和150000元，虽民政局认为40000元是支付夏龙给民政局低保办制作低保证及登记表费用，150000元是倒帐款，但其均无证据加以证明，而295670元中收条明确为县城大门牌现金，经夏龙确认295670元中除150000元为支付标牌款外，其他为倒帐款，故本院认为以上两笔款应认定为民政局支付夏龙公司制作标牌费用。据此民政局共计付款190000＋495200元=685200元，虽然民政局给其付款情况超过2008年合同与2010年协议的总金额685200-463770=221430元，但仍无证据证明221430元为履行2007年合同付款情况，因此本院认为2007年合同并未履行。对夏龙公司诉称“我公司积极设计并购买材料进行加工制作，并按合同约定向民政局发货2500套，民政局已给付货款375000元。但此后民政局通知我公司暂停发货，等候消息。却一直未得到民政局的发货通知。至2011年，经我公司多次催告，民政局明确告知不再要我公司供货，我公司为履行合同，采购大量材料，若不履行合同将造成我公司的巨大损失”亦未提供证据加以印证。另夏龙提供3张图片及于田县各居委会及乡（镇）2008年户数及维、汉文名称预证明自己为履行合同备料制作，是民政局不让我发货系民政局违约，但以上证据根本不能证明其主张，故民政局的质证意见成立，对此证据本院不予采纳，因此此合同未履行的责任夏龙未提供充分的证据证明责任在民政局。
对于争议焦点二，合议庭认为，夏龙公司与民政局签订的2007、2008年两份合同没有证据可以证明2008年的合同是对2007年合同的变更。虽然民政局出具和党办纪字（2009）24号关于进一步做好民政工作的会议纪要，2008年1月17日于田县人民政府会议纪要第一期，2008年1月18日民政局与夏龙签订的《加工定作合同》，2010年5月10日，和田市民政局与谢炳权签订的协议书预加以证明，但以上证据均不能证明其预证明的问题，故对上述证据不予采信。
综上，针对夏龙公司的诉讼请求，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”，第二百六十八条“定作人可以随时解除承揽合同，造成承揽人损失的，应当赔偿损失”的规定，现无证据证明民政局不履行合同，而时至今日合同已无履行的可能性，民政局亦明确无法履行，而对于是否造成夏龙公司的损失，夏龙并没有证据加以证明，故其要求民政局继续履行合同并支付货款1917200元及违约金的诉求不能支持，对此请求应予驳回。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、二百五十一条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告温州市夏龙交通标牌有限公司的诉讼请求。
案件受理费22055元，由原告温州市夏龙交通标牌有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 黄军琴
审 判 员 黄红辉
人民陪审员 张阅华
二〇一五年三月十六日
书 记 员 陈建兵