湖南省株洲市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）株中法行终字第119号上诉人（原审原告）茶陵县平水镇西屏村上湾组。诉讼代表人李冬平，男，1960年1月15日生，汉族，茶陵县人，住茶陵县。诉讼代表人李祖德，男，1968年7月28日生，汉族，茶陵县人，农民，住茶陵县。诉讼代表人李黄飞，男，1971年4月21日生，汉族，茶陵县人，住茶陵县。诉讼代表人李志伟，男，1969年1月28日生，汉族，茶陵县人，住茶陵县。诉讼代表人李珠生，男，1957年8月7日生，汉族，茶陵县人，住茶陵县。上述五诉讼代表人共同委托代理人张三平，北京盈科（长沙）律师事务所律师，代理权限：一般代理。被上诉人（原审被告）茶陵县平水镇人民政府。法定代表人谭旭寰，该镇镇长。委托代理人刘瑜，系茶陵县平水镇司法所所长，代理权限：一般代理。第三人株洲市广阔土地整理有限公司。法定代表人刘旭民，男，1969年12月19日生，汉族，株洲市人，住株洲市。上诉人茶陵县平水镇西屏村上湾组与茶陵县平水镇人民政府、株洲市广阔土地整理有限公司其他行政管理一案二审行政判决书，不服茶陵县人民法院（2015）茶法行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年11月19日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月30日,公开开庭审理了本案。上诉人上湾组的委托代理人张三平、被上诉人平水镇政府委托代理人刘瑜、第三人广阔土地公司法定代表人刘旭民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：原告上湾组系被告平水镇政府下辖的一个行政村,西屏村的一个组。2011年4月11日，原告向茶陵县林业局、国土局提交了《申请土地开发立项报告》，申请将属于本组面积约1000亩的土地开发成旱土。2011年12月8日，茶陵县林业局在该报告上签属了“可以开发”的意见。同日，原告上湾组作为发包方、第三人广阔土地公司作为承包方签订了一份《土地开发承包合同书》，原告将属于本组的约1000亩土地承包给第三人进行开发，约定承包时间为三年。原告和第三人均在该合同书上加盖了印章，并由李晚华、刘旭民分别代表原告与第三人签字。同一日，第三人又与被告签订了一份《土地开发合同书》。在该合同中，被告同意原告将属于原告集体所有的1000亩土地交由第三人开发，第三人需自负盈亏，自筹资金，且双方还约定由被告负责土地开发立项，协调好组里关系，办理林业部门有关手续，第三人则必须按照设计要求施工，确保质量。2012年3月15日，第三人向原告交纳了土地开发承包金25万元。在庭审中，原告的诉讼代表人承认他们参与了本案所涉土地开发承包金的分配，但他们认为分得的款项不是第三人交纳的，而是案外人李欢交纳的，同时他们还承认曾阻挠过第三人在承包地上的施工。因原告与第三人就承包地的收回发生纠纷，双方遂于2015年2月26日在原告处进行协商。在协商过程中，原告才得知第三人与被告签订了上述《土地开发合同书》。原告认为，该行政合同的签订违反了相关法律规定，请求本院确认该行政合同无效。原审认为，本案系行政协议纠纷，被告作为乡一级地方人民政府，有权依照法律法规规定对本辖区内的土地承包经营进行管理，即被告的行政执法主体适格。本案争议的焦点为：1.原告的起诉是否已过起诉期限？2.被告与第三人签订的《土地开发合同书》是否合法有效？关于焦点一：被告与第三人签订《土地开发合同书》的时间是2011年12月8日，距今已有三年余，但原告的组民系2015年2月份才得知有该份合同的存在。虽然原告在此之前知道第三人承包了本组土地进行开发的事实，但不能以此认定原告知道或者应当知道被告与第三人签订了《土地开发合同书》的事实，故原告的起诉未过起诉期限。关于焦点二。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本案第三人非原告集体经济组织成员，其在原告处承包土地进行开发整理，必须履行上述法定程序。被告根据原告的《申请土地开发立项报告》，以及原告与第三人签订的《土地开发承包合同书》，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定，履行批准的职责，其行政行为未超出法律规定，但被告的批准行为属于行政许可的范畴，其以与第三人签订行政协议的方式来体现欠妥。《湖南省土地开发整理条例》第四条第四款规定：“乡镇人民政府应当做好土地开发整理的有关工作。”被告与第三人签订《土地开发合同书》，承诺负责土地开发立项，协调好组里关系，办理林业部门有关手续，并要求第三人要按照设计施工，保证施工质量，均属于与土地开发整理的有关工作，是被告在法律规定的范围内履行行政管理职责，并无不妥。因此，本院认为被告与第三人签订的《土地开发合同书》合法有效，对原告的诉讼请求依法予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告茶陵县平水镇西屏村上湾组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告茶陵县平水镇西屏村上湾组负担。宣判后，上诉人上诉称：1、原审中证明行政行为合法的举证责任在于被上诉人，一审中被上诉人在举证期限内提交了《上湾组土地整改承包合同书》，并答辩称该合同是作出行政行为的依据，而法院作出判决认定被上诉人行政行为合法的依据是《土地开发承包合同书》；2、《土地开发承包合同书》不在一审当事人所提交的证据之列，且真实性、合法性均未予以查明，上诉人对此份合同不知情；3、一审法院认为上诉人提交的2015年2月26日下午在上诉人祠堂举行的村民会议视频及视频的纸质文字翻译内容不清楚，不能实现上诉人的证明目的，对该份证据未作评价。请求：1、请求撤销（2015）茶法行初字第26号判决书，并在查明事实的基础上依法改判；2、请求判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人平水镇政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。第三人广阔土地公司述称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院对原审采信的证据及认定的事实予以确认，被上诉人平水镇人民政府在原审提交的证据2011年12月8日平水镇西屏村上湾组与广阔土地公司签订的《土地开发承包合同》虽然不符《最高人民法院》的相关规定，但从客观事实来看，该合同客观存在，且广阔土地公司已经支付了25万元土地开发款项。本院认为，本案系其他行政管理纠纷，争议的焦点：2011年12月8日平水镇政府与株洲广阔土地整理有限公司签订的《土地开发合同》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”上诉人上湾组在与广阔土地公司签订《土地开发承包合同书》时，虽然没有证据证明该合同在订立时经上湾组村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，但从上湾组村民领取承包整改土地补偿款情况来看，上诉人村民在签订合同后应当知道其土地已经被第三人承包整改。平水镇人民政府与株洲广阔土地整理有限公司就上湾组的土地开发签订的虽系《土地开发合同》，但从其内容来看主要体现平水镇人民政府依据株政发（2011）27号《关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》对辖区内的土地整改工作进行行政管理。行政合同系行政机关行使行政管理的一种表现形式，该行政管理以合同的形式作出并无不当，应系平水镇人民政府对上湾组与第三人之间的土地承包整改行为的行政批准行为。平水镇人民政府在上诉人与第三人订立合同前没有上湾组村民意见的情况下，对第三人土地承包整改行为进行批准，其批准行为不符合土地管理法的相关规定，但该批准行为批准后，上诉人多数村民事实上予以认可了该合同，且该合同已经履行完毕，被上诉人平水镇人民政府的审批行为虽然存在瑕疵，但不影响其行政审批程序的合法性。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由茶陵县平水镇西屏村上湾组负担。本判决为终审判决。审 判 长  梁小平审 判 员  王 敏代理审判员  刘 怡二〇一五年十一月三十日书 记 员  赵 卿