浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终289号
上诉人（原审原告）范炳锦，男，1930年5月25日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人於月娟，女，1938年5月22日出生，汉族，系上诉人之妻。
委托代理人范惠文，女，1959年1月4日出生，汉族，地址同上，系上诉人之女。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），住所地杭州市西湖区文三路15号。
法定代表人张勤，局长。
委托代理人兰天，工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人叶青松、谭王英，工作人员。
被上诉人（原审第三人）杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部，住所地杭州市上城区钱江路637号。
法定代表人郑翰献，总指挥。
委托代理人胡孝辉、田丽，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
上诉人范炳锦因规划行政许可一案，不服杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第257号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年5月27日，杭州市规划局（以下简称市规划局）作出建字第330100201500212号建设工程规划行政许可证，载明，建设单位：杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市城东新城建设投资有限公司）（以下简称建设指挥部），建设项目名称：杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-
机场路）道路工程（以下称案涉工程），建设位置：江干区，建设规模：新建标准断面宽为36.0米，道路长约425米，管径D400-D800雨水管长314米；D400污水管长272米；长83.454米，宽36.0米桥梁一座。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第四十条之规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证。范炳锦不服该行政许可，向杭州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府于2015年9月17日作出杭政复[2015]257号行政复议决定书，予以维持。
原审法院经审理查明，2009年1月8日，杭州市发展和改革委员会下发杭发改投资[2009]8号《关于杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-
机场路）道路工程可行性研究报告的复函》，项目选址及用地位于江干区彭埠单元。2015年5月19日，杭州市发展和改革委员会下发项目延期通知书，同意对案涉项目的可研延期，自发文之日起有效期3年。2015年4月2日至2015年4月12日期间，市规划局就案涉项目在邻近的笕桥街道弄口社区布告栏张贴建设工程规划公示图，其上载明“如有意见请于4月12日前来电或书面意见给市建委、市规划局。涉及重大利害关系的，利害关系人如需申请听证，请在公示结束后5个工作日内提出”。2015年5月20日，建设指挥部因案涉工程建设需要，向市规划局申领建设工程规划许可证，提交了《关于杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-
机场路）道路工程可行性研究报告的复函》（杭发改函[2009]8号）及项目延期通知书、关于案涉工程初步设计的批复（杭建钱审发[2009]22号）、国有土地使用权批准通知书（[2009]274号）、建设项目环境影响评价文件审批意见（杭环评批[2009]0366号）、施工图设计文件审查合格书、建设项目选址意见书及附件、附图等材料。市规划局审查建设指挥部提交的申请材料后，于2015年5月27日向建设指挥部核发了《建设工程规划许可证》（建字第330100201500212）。范炳锦的机场路构桔弄65-4号房屋与案涉建设工程相邻近，其对该许可行为不服，于2015年7月13日向市政府申请行政复议。2015年7月16日，市政府向范炳锦作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求范炳锦补正提交其与案涉建设工程规划许可证存在法律上利害关系的证明材料。范炳锦补正材料后，市政府于2015年7月20日作出《行政复议受理通知书》。2015年9月17日，市政府作出案涉行政复议决定书，予以维持。范炳锦仍不服，诉至法院。原审法院另查明，2008年，市政府《关于杭州市江干区彭埠单元（JG11）控制性详细规划的批复》就东起沪杭甬高速公路及白石港，西至现状既有铁路东侧，南起艮山西路（艮山东路），北至德胜路范围编制的规划予以批复。2010年，市政府《关于杭州市天城单元彭埠单元（城东新城城市设计范围）控制性详细规划调整的批复》（杭政函[2010]第13号），同意对上述规划进行调整，规划范围为西至石桥-
秋涛路，东至沪杭高速公路，南至艮山西路，北至德胜路接弄口村界。案涉工程选址及用地位于江干区彭埠单元，在前述批复的规划范围内。2014年10月28日，浙江省住房和城乡建设厅和浙江省文物局作出《关于杭州市历史建筑姚斗门桥迁移异地保护有关意见的函》（函规字[2014]724号），同意对姚斗门桥进行异地迁移保护。
原审法院认为，范炳锦的机场路构桔弄65-4号房屋与案涉建设工程相邻近，其与被诉建设工程规划许可行为具有利害关系。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”故，市规划局具有核发案涉建设工程规划许可证的法定职责。市规划局核发建设工程规划许可证前，应当审查申请人提交的材料是否齐全，建设内容是否符合控制性详细规划和规划条件。本案中，建设指挥部因案涉项目建设需要，向市规划局申请办理建设工程规划许可证，提交了使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案及环境影响评价文件审批意见等材料，材料齐全。该建设项目所在地块属于杭州市江干区彭埠单元（JG11）控制性详细规划范围，应当符合该地块的控制性详细规划和规划条件。市政府的杭政函[2008]42号批复、杭政函[2010]13号批复明确了彭埠单元（JG11）控制性详细规划。市规划局在审查了建设指挥部提交的材料的基础上，核发了案涉建设工程规划许可证，其上所载案涉项目的建设内容符合前述控制性详细规划和规划条件。关于范炳锦提出的程序问题，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。市规划局的规划公示联系单及现场照片显示，市规划局在作出案涉许可之前，已在现场公示案涉建设项目的规划并告知要求听证的权利，目前并无证据证明范炳锦或其他利害关系人提出了听证申请。市规划局对建设指挥部的申请材料进行审查，在作出许可前进行了公示，随后作出案涉行政许可，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。市政府在收到范炳锦的行政复议申请后，通知范炳锦补正提交其与案涉建设工程规划许可证存在法律上利害关系的证明材料，并在收到补正材料后作出受理通知书，审查后根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出行政复议决定，行政行为合法。综上，范炳锦的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范炳锦的诉讼请求。案件受理费50元由范炳锦负担。
宣判后，范炳锦不服，向本院上诉称，一、一审法院认定2009年1月8日杭州市发展和改革委员会下发杭改投资（2009）《8号可行性研究报告》事实错误。本案除提供0863号《建设项目选址意见书》外，0366号建设项目环境影响评价文件审批意见也在8号可行性研究报告之后做出，亦未提供《用地预审意见》。案涉东宁路北段道路项目建设工程总投资额为8298万元，而本案除8号可行性研究报告外，并未提供《项目建设书》、《项目概算》。故一审法院认定事实严重违反《浙江省政府投资项目管理办法》第十二、十三、十五条相关规定。《东宁路道路项目建设工程》起始于2014年11月初开工，至2015年5月19日已经结束，一审法院认定事实与实际不相符合，违背项目文件二年有效期限规定。二、一审法院未对案涉建设项目的《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》等主要文件作出合法性审查，严重违反《城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定。三、市政府2008年作出的杭政函（2008）42号《关于杭州市江干区彭埠单元（JG11）控制性详细规划的批复》、杭政函（2010）13号《关于杭州市天城单元彭埠单元（城东新城城市设计范围）控制性详细规划的批复》，其中案涉《东宁路道路项目建设工程》包含“姚斗门桥和65-4号”两处历史建筑事实，一审法院认定事实不清，主要证据不足。四、杭州市规划局的规划公示联系单及建设工程规划公示图照片不能证明已经在现场公示，利害关系人没有看到，公示也没有真实性。一审法院认定事实违反《行政许可法》第三十六条、《浙江省城乡规划条例》第二十八条第三款规定。五、《东宁路道路项目建设工程》的建设单位即东站建设指挥部隶属于杭州市政府直属事业机构，二者有直接利害关系，故市政府对案涉项目实施的审批行为构成“项目性质不分、主体不清、事权不明”行为。综上，一审法院理由均不能成立，上诉请求：1、依法撤销杭州市西湖区法院作出的（2015）杭西行初字第257号行政判决书；2、依法确认被上诉人作出建字第330100201500212号《建设工程规划许可证》行为违法、无效；3、确认被上诉人作出杭政复（2015）257号《行政复议决定书》行为违法、违规；4、责令两被上诉人恢复两处历史建筑原状。
被上诉人市规划局答辩称，市规划局核发案涉规划许可证程序正当，实体合法。上诉人认为案涉行为构成“项目性质不分、主体不清、事权不明”等问题，法律并未禁止案涉建设指挥部具有建设单位的主体资格，本案中不存在上述违法行为，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称，范炳锦的房屋坐落于枸桔弄65-4号，不在案涉道路建设项目的红线范围内，但与案涉建设项目相邻。根据查明的事实，市政府认为，第一，范炳锦房屋与案涉建设项目相邻，案涉行政许可涉及范炳锦的相邻权，与范炳锦具有法律上的利害关系，故范炳锦具有申请行政复议的主体资格。第二，根据《城乡规划法》第四十条第一款、第二款的规定，建设指挥部就案涉工程向市规划局申领建设工程规划许可证并报送相关材料，市规划局对建设指挥部报送资料进行审查，确认报送资料真实有效，符合申领建设工程规划许可证的要求。市规划局作出的行政许可决定事实清楚、证据确凿、程序合法，并无不当。故市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出案涉行政复议决定，维持市规划局的行政许可行为，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人建设指挥部口头陈述称，同意另外两被上诉人的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，建设指挥部所提交的材料齐全，符合法定形式，市规划局依据相应的控规和规划条件，作出案涉建设工程规划许可证，符合法律规定。程序上，在作出许可前进行了公示，随后作出案涉行政许可，并无不当。
上诉人认为，案涉工程包含“姚斗门桥和65-4号”两处历史建筑，对此本院认为，对于姚斗门桥，2014年10月28日，浙江省住房和城乡建设厅和浙江省文物局作出《关于杭州市历史建筑姚斗门桥迁移异地保护有关意见的函》（函规字[2014]724号），已同意对姚斗门桥进行异地迁移保护。而对于枸桔弄65-4号建筑，并不在案涉道路建设项目的红线范围内。因此，上诉人该上诉理由没有事实依据。上诉人对案涉《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》等行为提出的合法性质疑不属于本案的审查范围。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范炳锦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年七月五日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。