浙江省嵊泗县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）舟嵊行初字第1号
原告毛国章。
委托代理人（特别授权）毛银儿。
被告嵊泗县住房和城乡建设局，住所地嵊泗县菜园镇海滨中路187号。
法定代表人叶信章。
委托代理人（特别授权）杨玉斌。
委托代理人（特别授权）邱海刚。
原告毛国章与被告嵊泗县住房和城乡建设局城建拆除违章建筑行政处罚争议纠纷一案，本院于2014年8月19日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月7日公开开庭进行了审理，原告诉讼代理人毛银儿，被告诉讼代理人杨玉斌、邱海刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嵊泗县住房和城乡建设局于2014年4月21日作出浙嵊建罚决字（2014）第20号行政处罚决定书，认定原告于2004年在嵊泗县洋山镇梅兴路36号建造房屋，合法审批建房面积为337.78平方米，实际建房面积为428.02平方米，超审批规划面积为90.24平方米，违反了《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九条的规定。依照《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十七条的规定，决定对原告作出罚款8100元的行政处罚。
原告诉称，2003年1月，原告因家庭成员增加需要房屋居住为由，向当地村民委员会提出在原有的位于嵊泗县洋山镇梅兴路36号的住房加层扩建的申请，并获审批同意。2004年，原告在原有的二层住房上扩建至三层半。2005年，嵊泗县城市管理行政执法大队（以下简称城管大队）以原告违章建房为由，向原告收取了2000元罚款，但未作出行政处罚决定书，也未出具正式的罚没款收据。2014年4月21日，被告嵊泗县住房与城乡建设局再次以原告在2004年建造的房屋为违章建筑，对原告作出罚款8100元的行政处罚决定。
原告主张，行政执法主体不符合法律规定。被告作为查处违章建筑的执法主体，与罚没款票据上的主体城管大队不相符；被告作出的行政处罚告知书、行政处罚决定书及罚没款票据上均未体现两位执法人员的行政执法证件及证件号，在执法过程中，原告未获知执法人员的执法证件号。因此，被告在执法过程中主体不合法。
认定的事实不清、证据不足。原告在扩建房屋时，于2003年1月4日向当地村民委员会申请扩建，经嵊泗县洋山镇人民政府审批同意扩建130平方米，2005年6月14日，原告向城市规划部门申请加楼一层，面积为103平方米，并经审批许可建房，原告原有房屋为207平方米，审批同意的建房为233平方米，合法房屋的总面积为440平方米，原告现实际房屋面积为428.02平方米，不存在违法建房的行为。同时，城管大队已于2005年以原告存在违法建房为由向原告收取了2000元罚款，若原告确实存在违法建房，也已缴纳了罚款，现被告再次以同一事由对原告处以罚款8100元的行为，违反了一事不再罚的规定，因此，被告对原告作出处罚决定的事实不清，不应以原告存在违法建房进行处罚。
被告执法程序违法。依照《行政处罚法》的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告建房行为发生在2004年，已超过二年追诉时效，应不予处罚。原告在2014年执法过程中，对原告处以罚款8100元的决定，应属较大数额罚款，应当举行听证，但实际未通知原告进行听证。同时，被告于2014年4月16日告知原告在三日内享有申诉权，因4月16日为周三，申诉权的期满之日应为4月19日，4月19日、20日为法定休息日，原告申诉的法定最后一日应为4月21日，被告于同日作出处罚决定书，程序违法。被告2014年作出的处罚决定无文书号，且在被告办公地点洋山镇渔办二楼执法大队办公室收取罚款，使用已经失效的罚没款票据，其行政行为违法，行政机关当场收缴罚款应出具财政部门统一制发的罚款收据，原告也未获知被告是否已将罚款交付指定银行的依据，被告上述行为也存在程序违法。
综上，被告对原告作出的处罚决定事实不清、证据不足、执法程序违法，故原告诉至法院，要求撤销被告针对原告于2014年4月21日所作出的行政处罚决定书。
原告向法院提供下列证据以证明其主张：
1、被告2014年4月16日出具的行政处罚告知书、4月21日作出的行政处罚决定书复印件各一份，上述文书均未有文书号，以证明被告对原告违章建房作出行政处罚过程中，被告程序违法的事实。
2、浙江省罚没财物专用票据复印件一份，以证明原告于2014年4月21日缴纳了8100元罚款，被告出具的该票据本身已失效的事实。
3、嵊泗县城乡规划私人建房规划许可审批表复印件二份，以证明原告分别于2003年1月4日、2005年6月14日经洋山镇人民政府许可审批建房面积分别为130平方米、103平方米的事实。
4、嵊房权证洋字第××号、第××号、第44××68号房屋产权证及平面图复印件三份，以证明嵊泗县洋山镇梅兴路36号的房屋为原告及女儿毛银燕、毛银儿，女婿刘世杰、黄栋合法财产，同时在毛银燕、刘世杰第××号房屋产权证上登记有违章建筑90.85平方米的事实。
5、被告单位工作人员吴桢发给原告代理人的微信，以证明原告已于2005年向城管大队缴纳罚款2000元，现被告在2014年4月21日就同一违法事实再次罚款8100元，存在一事二罚的事实。
被告辩称，被告在对原告违法建房处罚过程中认定事实清楚、证据确凿、执法程序合法、法律适用正确。
原告毛国章于2004年至2005年期间，未经嵊泗县城市规划行政部门批准擅自超规划审批建房事实清楚。其审批建房面积为337.78平方米，实际建房面积为428.02平方米，超出审批建房面积为90.24平方米。上述事实由嵊泗县城乡规划私人建房规划许可审批表、现场勘验和询问笔录等予以证实。
被告在执法过程中程序合法。嵊泗县城市管理行政执法大队是被告授权的对违法建房处罚的机关，执法主体合法。其工作人员在执法过程中已向原告表明身份并出示了执法证件。严格依照《行政处罚法》的规定送达法律文书并由原告或其女儿进行了签收，同时给予了原告三日的申诉期，原告未在三日内向被告提出陈述申辩意见，视为其放弃上述权利。被告在2014年4月21日送达处罚决定书后，原告自动向城管大队设在洋山的中队缴付罚款，因洋山当地无缴纳罚款的开银行中国银行的办事机构，为方便当事人，故予以现金收取。在出具罚没款票据时，因洋山地区房屋产权登记是从2013年10月开始，城管大队从县财政一次性领取了罚没款票据，票据的时效性问题已与财政部门沟通协调并经其同意后使用，收取的罚款也依规定及时上交了县财政，不存在违法性。在对原告处罚过程中，原执法机关对原告的违法行为在2005年9月14日实施了勘查、取证工作，但未作出处罚。被告于2014年4月21日作出处罚决定，未违反一事不再罚的规定。再者，原告的违法行为一直处于持续状态，至今未消除，应不受二年的时效限制，加上我县全面开展“三改一拆”工作，对原告处以罚款，是对其超面积建房的适当解决。
在对原告处罚过程中，被告根据浙江省“三改一拆”工作的总体要求，结合实际，特别是针对洋山地区私人建房违法行为较多、较重等历史遗留问题的特殊情况，制定的较为宽松的处置政策，出台了“关于大洋地区房屋产权登记的实施意见”，采取行政罚款为主、拆除为辅的处置方式，并适用《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的相关规定，适用的法律法规正确。
综上，被告对原告作出罚款8100元的行政处罚有理有据，故请求法院维持被告作出的行政处罚决定。
被告在法定举证期限内向法院提供了下列证据以证明其主张：
1、行政执法委托书一份，以证明被告委托城管大队在2014年1月1日至2014年12月31日期间对违反城市规划进行执法的权限的事实。
2、2003年1月4日私人建房规划许可审批表复印件一份，以证明原告曾申请扩建房屋审批，但未得到相关部门批准，且该私人建房许可审批表系在原告办理房屋产权登记时补办的事实。
3、2005年6月14日私人建房规划许可审批表复印件一份，以证明原告申请建房时，为在原有的207平方米的房屋基础上加一层，而非原告理解的审批许可建房的总面积为233平方米的事实。
4、建设工程规划许可证复印件一份，以证明被告为原告已于2005年建造的房屋办理相关的产权证明而为原告补办建设工程规划许可证，许可建房面积为130平方米的事实。
5、被告于2014年4月16日询问原告代理人毛银儿的询问笔录及嵊泗县房地产交易产权登记中心出具的函复印件各一份，原告所建房屋平面图复印件三份，以证明原告明知建房时已超过审批面积的事实。
6、浙嵊建字（2014）第20号行政处罚立案审批表、行政处罚决定审批表及结案报告复印件各一份，以证明被告在承办案件过程中程序合法的事实。
7、嵊泗县住房和城乡建设局通知书、浙嵊建告字（2014）第20号行政处罚事先告知书、浙嵊建决字（2014）第20号行政处罚决定书及送达回证复印件共五份，以证明被告依法通知原告到城管大队接受调查，调查后告知原告申诉权，原告未在规定期限内申诉或申请听证，被告依法作出行政处罚决定的事实。
8、城管大队2014年4月21日出具的罚没财物票据及4月17日嵊泗县财政部门缴款通知书回单复印件各一份，以证明原告已按照处罚决定书确定的内容交付罚款，被告已将罚款上交同级财政部门的事实。
9、《中华人民共和国行政处罚法》，浙江省实施《中华人民共和国城市规划法》办法，嵊泗县住房和城乡建设局、国土资源局和城市管理行政执法大队共同作出的嵊建设（2013）59号关于大洋地区房屋产权登记的实施意见各一份，以证明被告对原告违章建房作出处罚决定的法律依据及罚款的计算标准的事实。
10、被告于2005年9月14日调查原告长女毛银燕的笔录、现场勘查笔录、通知书（存根）、责令停止违法行为通知书、嵊管字（2005）第124号行政处罚告知书各一份，送达回证复印件共两份，以证明被告曾对原告违法建房进行调查取证并经毛银燕确认，同时在送达处罚告知书后未作出处罚决定的事实。
11、浙江省罚没财物№0345501-0345512号专用票据共十二份，以证明被告在2005年未向原告收取所述的违章建房罚款2000元的事实。
12、中华人民共和国组织机构代码证、原告身份证复印件各一份，以证明原、被告的主体身份。
上述原告提供的全部证据与被告提供的证据1、5、6、7、9、10、11、12与原件核对无异。
经庭审质证，被告对原告提供的证据真实性没有异议，但对证据2、3、5证明的事实有异议，被告认为原告提供证据2的罚没财物票据即使已失效，但其记载的原告缴纳的罚款已及时上交同级财政部门，不存在程序违法；原告提供证据3中的2005年6月14日的建房审批表同意原告是在原有的207平方米的二层楼房上加盖103平方米的第三层，2003年的建房审批原告并未获得相关部门的审批许可，应为无效；证据5中吴桢为被告下属的房屋产权登记部门的工作人员，其发微信给原告代理人为其个人行为，与被告无关，对于微信所要证明的原告曾于2005年缴纳2000元罚款的事实，被告不予认可。
原告对被告提供的证据6、12没有异议，对证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11存在异议。认为证据1中，城管大队受被告委托执法，但委托书的签订之日为2014年1月1日，该日期为国家法定假日，故授权执法委托书的真实性存在疑问；证据2、3、4，因被告未提供原件，故对该证据的真实性及所要证明的事实不予认可；证据5中，原告认为原告建房已经取得洋山镇人民政府及当地村民委员会审批许可，不存在违章建房的行为；证据7中，被告于2014年4月16日向原告送达处罚告知书，4月16日为周三，法律规定的陈述、申辩或申请听证日期不少于三日，期满之日为4月19日为法定休息日，因此，4月21日应为陈述、申辩或申请听证日期的最后一日，被告于4月21日作出处罚决定，程序违法；证据8中罚没财物票据出具之日为2014年4月21日，上交同级政府财政部门为4月17日，且被告未提供上交财政部门的回单原件，因此对罚没财物票据真实性没有异议，但该票据已失效，回单应为被告造假；证据9中，被告以三部门共同发布的文件作为罚款计算标准没有法律法规依据；证据10中被告所作的笔录被调查人均为毛银燕，相关文书也均有毛银燕签收，其履行行为未受原告委托，行为无效；证据11的真实性原告没有异议，但认为被告既然在2005年已对其他建房的洋山居民进行处罚，故未对原告作出处罚决定存在疑义。
本院认证意见如下：原告提供的证据1、2、能够证明2014年4月21日被告对原告因未取得审批许可建造房屋被处以罚款8100元，原告已缴纳罚款的事实，证据3、4能够证明原告曾在2005年6月14日申请私人建房的事实，本院予以确认，2003年1月4日的私人建房审批表为补办，无法确定真实申请日期，本院不予认定。对原告提供的证据5，系传来证据，且被告不予认可，尚不足以证明原告已于2005年缴纳罚款2000元的事实，对此事实本院不予认定。
原告对被告提供的证据6、12没有异议，本院予以确认；证据1能够证明被告委托城管大队行使行政执法权的事实，本院予以确认；证据2、3，与原告所提供的证据2内容一致，本院予以确认；证据4能够证明在2014年，经被告认可，原告补办建设工程规划许可证，许可建房面积为130平方米的事实；证据5、7、8、9能够证明被告于2014年4月16日因原告违法行为作出处罚履行执法行为的过程，其中证据7中的处罚决定告知书、处罚决定书，与原告提供的无文书号的证据1所载明的违法事实、处罚依据、处罚内容一致，本院予以确认；证据10、11能够证明被告曾于2005年9月就原告建房进行调查取证，并送达处罚告知书的事实，本院予以确认。
据此，本院认定事实如下：原告毛国章原有房屋面积为207.78平方米。2005年6月14日，原告以家庭成员增加所需，以原有二层房屋（面积为207.78平方米）的基础上申请加盖楼房一层，面积为103平方米。至房屋加盖完毕，总计房屋面积为428.02平方米。2005年9月14日，被告授权执法的嵊泗县城市管理行政执法大队以原告建房超过审批面积为由立案处理，在调查取证过程中要求原告停止违法行为，并于9月15日向原告长女毛银燕送达行政处罚告知书，但未作出行政处罚决定。2014年4月16日，城管大队再次以原告超过审批建房进行立案处理，同日向原告代理人毛银儿（系原告次女）调查建房事实，并送达了处罚决定告知书。4月17日，城管大队将向原告收取的8100元罚没款上交同级政府财政部门。4月21日，被告作出行政处罚决定书，并于同日送达给原告。原告在此期间补办了2003年审批建房的申请并获审批许可，被告于2014年4月16日向原告颁发了建设工程规划许可证，许可建房面积为130平方米。2014年5月22日，原告将所有的房屋办理了产权登记，其中登记在原告及其妻子虞瑞菊的合法产权面积为100.27平方米，登记在长女毛银燕及其丈夫刘世杰合法产权面积为128.46平方米，登记在次女毛银儿及其丈夫黄栋的合法产权面积为108.44平方米。同时，房屋产权部门将四层违章建筑90.85平方米记载于毛银燕及其丈夫刘世杰名下的房屋产权证书。
另查明，2004年底，洋山镇所有土地性质由原来的农村集体土地转性为国有土地。
本院认为，被告嵊泗县住房和城乡建设局委托嵊泗县城市管理行政执法大队履行查处本县区域内违反城市规划的行政执法等行为，符合《行政处罚法》第十八、十九条的相关规定，嵊泗县城市管理行政执法大队具有执法主体资格，其执法行为引发的法律后果应由被告承担法律责任，被告主体资格适格。
一、行政处罚事实认定
2004年后洋山地区土地性质变更为城镇国有土地，依照《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九条的规定，个人建房需经县级以上人民政府城市规划主管部门审核，确认符合城市规划要求并已依法取得建设用地使用权的，领取建设工程规划许可证。原告在2005年6月14日申请私人建房规划许可时，申请面积为103平方米，但未经嵊泗县人民政府规划部门审核批准，也未取得建设工程规划许可证，其在2005年9月建房的行为违法；原告在原有的房屋面积207.78平方米上实际加盖房屋面积为220.24平方米，其中130平方米经被告于2014年4月16日补办建设工程规划许可证确认为合法建筑，因此，被告认定的原告违章建筑为90.24平方米的事实，本院予以确认。原告主张其建造的房屋均经相关部门审批许可建造，应为合法建筑的意见，本院不予采信。
二、行政处罚程序问题。
对于被告于2005年9月曾就原告违法建造房屋立案处理，但未作出处罚决定。在2014年4月16日重新进行立案查处，并于4月21日作出行政处罚决定书。原告主张，被告间隔9年对其作出处罚，已经违反了《行政处罚法》规定的违法行为二年未被发现，可以免除处罚的规定。本院认为，2005年9月，原告违章建房已由被告立案查处，但未作出处罚决定，由于相关法律法规未规定对于违章建筑处罚的期限，且原告违法建造的房屋至今仍存在，其违法状态原告并未消除，被告续启处罚程序并无不当。对于被告在作出处罚决定前，收取了原告缴纳的罚款，并将该罚没款上交同级政府财政部门，且出具已失效的罚没财物票据，行为不当。对于原告主张被告在送达行政处罚告知书三日内作出处罚决定，程序违法的主张。本院认为，按照《行政处罚法》规定相对人在收到行政机关收到处罚决定告知书后，有不少于三日的陈述、申辩及申请听证权利的期限；而被告在2014年4月16日送达处罚告知书后，本案的陈述、申辩及申请听证期限在扣除法定休息日之后，其届满之日应为4月21日。现被告于4月21日作出处罚决定书并送达当事人，缩减了原告的陈述、申辩及申请听证的权利，属程序违法。故对原告因被告给予其陈述、申辩及申请听证的法定期限属程序违法的意见，本院予以采纳。对于原告主张其在2005年9月已缴纳罚款，被告在2014年4月21日再次就同一违法行为作出罚款决定，违反了一事不再罚的原则；本院认为，被告虽在2005年9月对原告违法行为进行立案处理，但未有足够证据证明原告当时已缴纳罚款的事实，故对原告主张被告违反一事不再罚原则的意见，本院不予采纳。
三、行政处罚的法律适用
被告以原告未取得审批同意违章建房，违反了《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十九条的规定，故依照该办法第四十七条的规定，对原告作出罚款8100元的处罚决定。根据《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十七条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处违法建设工程造价5％至20％的罚款，情节特别严重的可处违法建设工程造价50％以下的罚款，未取得建设工程规划许可证的，责令按规定补办。本院认为，被告对原告违法行为在原告未采取任何改正措施，亦无责令原告采取相应改正措施的情况下，单处罚款，明显不当，应予纠正。
综上，本院认为被告作出的浙嵊建决字（2014）第20号行政处罚决定书事实认定清楚，但执法过程中违反法定程序，行政处罚决定内容明显不当，故原告的诉讼请求本院应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告嵊泗县住房和城乡建设局于2014年4月21日作出的浙嵊建决字（2014）第20号行政处罚决定。
二、被告于判决生效后三十日内对原告毛国章违法行为重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告嵊泗县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。［上诉案件受理费50元，应在递交上诉状时预交，款汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户银行：中国农业银行舟山市南珍支行，帐号：19×××06，上诉期届满后七日内仍未交纳又不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。］
审 判 长 林建波
审 判 员 刘 娜
人民陪审员 毛军红
二〇一四年十一月十八日
代书 记员 牛艳红