广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行终字第1509号
上诉人（原审原告）：徐瑞华，住山东省邹城市。
委托代理人：杜晓霞、赵昕，均系广东唯杰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地：广州市。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：崔昶斌、马桦锋，均系该委员会工作人员。
原审第三人：林永良，香港居民，现住广州市。
委托代理人：邓超军，广东义法律师事务所律师。
委托代理人：许安颜，广东义法律师事务所实习律师。
上诉人徐瑞华因核发宅基地一案，不服广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第192号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：涉案宅基地位于广州市白云区柯子岭村平安大街十三巷9号202房。1992年5月20日，第三人林永良向刘某购买了涉案宅基地，并经广州市白云区公证处公证。1994年6月18日，广州市白云区同和镇人民政府核发了穗同字第0006414号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证记载：使用人姓名林永良，建筑面积37.45平方米。2003年7月7日，原告与第三人签订协议，第三人将涉案宅基地上房产卖于原告。现原告认为被告为第三人核发《农村（墟镇）宅基地使用证》的行为无效，诉至原审法院。
另查明，2015年1月14日，原告向被告邮寄《请求确认违法发放的农村（墟镇）宅基地使用证自始无效并予以撤销的申请书》，请求确认涉案宅基地使用证自始无效并予以撤销。2015年1月28日，被告向原告作出《告知函》，认为原告的信访要求不属于人民政府工作部门信访事项受理范围，并建议向行政机关申请行政复议或向人民法院提起诉讼。原告不服，向广州市人民政府申请行政复议。2015年6月4日，广州市人民政府作出穗府行复（2015）281号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告与涉案具体行政行为之间没有法律上的利害关系，原告的复议申请不符合法定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，涉案宅基地使用证于1994年6月18日核发，原告于2015年5月12日才提起本案诉讼，已超过上述法律确定的二十年的最长起诉期限，应不予受理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“起诉超过法定期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。
综上所述，依照根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告徐瑞华的起诉。
上诉人徐瑞华不服原审裁定，向本院上诉称：一审法院刻意回避了行政法的“依法行政原则”、“越权无效原则”与“平等执法原则”，未对被诉行政行为的合法性进行审查，事实认定不清，法律适用错误，其裁定书中的裁定理由不能成立，其理由如下：一、一审法院未对被诉行政行为的合法性进行审查，广州市白云区同和镇政府为香港居民林永良发放宅基地证的行为严重违反了《土地管理法》及相关法律的规定，构成行政越权，依法自始无效。（一）按照案涉宅基地证发证当时的法律规定，宅基地使用证的批准、发证机关应为县级以上地方人民政府，同和镇政府无权发放宅基地使用证，其违法发证的行为构成越权，依法自始不具有法律效力。1987年起实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条、第四十一条的规定，1991年起实施《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、第六条规定、第二十六条的规定以及1991年实施的《广东省土地管理实施办法》第六条的规定，本案中，原审第三人林永良持有的宅基地使用证系由广州市白云区同和镇人民政府发放，广州市白云区同和镇人民政府属于县级人民政府的下辖机构。原审第三人林永良持有的涉案宅基地使用证均系同和镇政府超越职权、越级发放，严重违反了法律规定，构成越权。根据越权无效原则，同和镇政府颁发宅基地证的行为无效，其越权发放的宅基地证自始不具备法律效力。（二）原审第三人林永良系香港居民，原籍非柯子岭村户籍，且未回柯子岭村定居，不具备取得宅基地证的资格，其所持宅基地证依法自始不具有法律效力。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991）第二十七条、《广东省土地管理实施办法》（1991）第二十条的规定，只有回原籍乡村定居的香港同胞才有权取得宅基地使用证，其中“回原籍乡村定居”，既要求其原籍为柯子岭村村民，包括在柯子岭村出生，或之后落户在柯子岭村，又要求其取得宅基地证时在柯子岭村定居，两个条件缺一不可。而本案原审第三人林永良系香港居民，其原籍非柯子岭村户籍，也未在柯子岭村定居，本案一审时其也未能提供任何证据证明其符合前述发证条件，故其不具备申请宅基地使用权的资格，依法无权取得宅基地使用证。原同和镇人民政府未尽审查义务，为林永良办理宅基地使用证的行为严重违法，其所发放的宅基地证因持证人不具备相关主体资格而依法自始无效。二、无效的行政行为自始无效，不受起诉期限的限制。《农村（墟镇）宅基地使用证》的登记是公权力对有关事实的确认，是行政确认行为。但在本案中，该行政确认行为是同和镇镇政府未得到法律授权超越职权越级为非柯子岭村村民的香港永久居民林永良发放了案涉《农村（墟镇）宅基地使用证》，属于重大且明显违法的行政行为，是由于行政机关的过错造成的，这不仅是无效的行政确认行为，更是持续性违法的行政确认行为，该行政行为违法、无效的状态绝对不会因为时间的经过而转化为合法、有效。对于无效的行政行为，任何人、在任何时候，均有权向相关部门提请审查并请求确认无效。因此，该宅基地证依法自始当然无效，上诉人及任何第三人均不受该无效行政行为的约束，可以在任何时间请求法院确认该行政行为无效，而不受起诉期限的限制。一审法院以超过诉讼时效裁定驳回起诉系法律适用错误。三、本案原审第三人故意隐瞒证据，上诉人直至起诉前才得知原审第三人持有案涉宅基地证，且已第一时间向广州市国土资源和房屋管理局白云分局提交撤证申请，并向被上诉人提起行政复议，有合理正当的理由，不受二十年最长起诉期限的限制。上诉人虽然是案涉宅基地的实际使用人，但并不知道案涉宅基地证的存在。在使用宅基地期间，原审第三人只向上诉人移交了其购买案涉宅基地的公证合同，而从未向上诉人出示过案涉宅基地的使用证，也从未告知上诉人其持有该证。在原审第三人因案涉宅基地纠纷对上诉人提起的民事诉讼中，由于该证存在效力瑕疵，原审第三人故意隐瞒该证的存在，在前三次开庭时均未提交宅基地证作为证据。上诉人为核实原审第三人作为案涉宅基地使用权人的真实性，曾积极向广州市国土资源和房屋管理局白云分局申请查档，白云分局的存档资料也只有该证的存根，而没有宅基地证，更没有任何报建资料，故上诉人在民事诉讼中多次对原审第三人原告资格的合法性提出质疑，认为其不是案涉宅基地的使用权人。直到原审第三人提交宅基地证复印件，相关民事诉讼对该证的真实性予以确认，上诉人才明确得知原审第三人持有案涉宅基地证，且已第一时间向广州市国土资源和房屋管理局白云分局提交撤证申请，并向被上诉人提起行政复议，有合理正当的理由，不受二十年最长起诉期限的限制。一审法院以行政诉讼法司法解释第三条第一款第（二）项“起诉超过法定期限且无正当理由”裁定驳回起诉，系法律适用错误。四、被上诉人作为广州市白云区农村居民住宅建设用地的主管机关，对已持续违法十多年的前述《农村（墟镇）宅基地使用证》的合法性未尽审查义务，属于行政不作为。《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第三条的规定，本市农村村民住宅建设用地管理的职权已由被上诉人承受并行使，被上诉人是广州市白云区的农村居民住宅建设用地的主管机关，负有对广州市白云区的农村居民住宅建设用地的管理职责，依法对广州市农村宅基地使用权证负有审查义务，却在十多年来，对原审第三人所持有的四份违法的宅基地使用权证置之不理，持续地不作为，对此，上诉人可以在任何时间请求法院责令被上诉人作为，依法对违法发放的前述四份《农村（墟镇）宅基地使用证》履行审查义务，确认其自始无效并撤销。五、被上诉人选择性执法，对与本案情况相似的其他案件均确认违法并作出了撤证处理，相同案情不同处理，严重违反了行政法的公正平等原则。与本案相似情况的其他案件，如被上诉人官方网站所公示的穗国房法字（2008）98号、穗国房法字（2008）97号、穗国房法字（2009）10号等三份行政处理决定书，就是因行政相对人不符合申请使用集体土地建住宅的身份条件，而被上诉人主动履行审查义务，将违法的《农村（墟镇）宅基地使用证》撤销，而本案中，原审第三人林永良为香港居民，亦不符合申请使用集体土地建住宅的身份条件，而被上诉人却置之不理，被上诉人对同样的案情作出不同的处理，属于选择性执法，严重违反了行政执法的公正平等原则。综上所述，一审法院认定事实不清，法律适用错误，上诉人请求：1、撤销广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第192号行政裁定；2、改判确认穗同字第NO.0006414号《农村（墟镇）宅基地使用证》自始无效并予以撤销。3、请求二审法院判决被上诉人承担本案的上诉费用。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称，原审裁定查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人林永良辩称，上诉人的上诉理由根本不能成立，其提起上诉无非就是想继续拖延时间，以达到继续侵占原审第三人的房屋收取租金的目的。具体意见如下：一、原审第三人于1992年5月20日向刘某购买的宅基地房屋合同是有效的。粤高法发（2001）42号《广东高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第十二条规定：“当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同，一般应认定无效。但1999年1月1日《土地管理法》修订以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的，以及1999年1月1日《土地管理法》修订以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，可认定转让合同有效。”根据该规定上诉人于1992年5月20日向刘某购买的宅基地房屋合同是有效的。二、从行政颁证角度，根据当时的法律规定，原审第三人作为港澳同胞有权取得宅基地使用权，房管局相关部门颁发《农村（墟镇）宅基地使用证》给原审第三人完全正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条及《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，原审第三人作为港澳台同胞依法完全可以取得集体的宅基地使用权。上诉人认为广州市国土资源和房屋管理局（下称广州国土房管局）越权行政毫无道理，其提出的理由根本不能成立：（一）上诉人使用的法律对象错误。l、上诉人引用的1987年起实施的《土地管理法》第九条规定，针对的对象是确认国有土地、集体土地的所有权以及国有土地使用权的登记造册，该条规定国有土地、集体土地的所有权以及国有土地使用权与本案涉案的市宅基地的使用权颁证问题，是不同的。2、上诉人引用的1987年起实施的《土地管理法》第四十一条及第二十六规定的对象是城镇非农业户口居民，而原审第三人是港澳回乡定居的同胞，主体不同。3、上诉人引用1991年实施的《土地管理法实施条例》第六条及《广东省土地管理实施办法》第六条规定并没有包括宅基地使用权，其故意错误引用法条。（二）上诉人故意在偷换概念。上诉人引用的1991年实施的《土地管理法实施条例》第二十七条：“回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。”的规定中，包含了两个概念：一个是回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部；一个是回家乡定居的华侨、港澳台同胞“回原籍乡村落户”及“回家乡定居”完全是两个不同的概念，家乡的范围远远大于原籍，家乡包括原籍，但原籍不包括家乡，而上诉人却在上诉中将“回家乡定居的华侨、港澳台同胞”偷换成“回原籍乡村定居的华侨、港澳台同胞”。三、上诉人起诉已经超过法定起诉的时间，一审裁定驳回其起诉完全正确。在2003年6月上诉人与原审第三人签订《协议书》，将柯子岭平安大街十三巷9号宅基地上的一、二楼的全层转让给徐瑞华时，已经将相关的《农村（墟镇）宅基地使用证》移交给了他，其在2003年6月就知道了本案行政机关的相关部门已经颁发了该证，早已超过了法律规定“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”提出行政诉讼的法定起诉时间。四、根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，上诉人徐瑞华不具有本案原告诉讼主体资格。首先，本案诉讼的标的《农村（墟镇）宅基地使用证》颁发对象是原审第三人而不是上诉人，因此，上诉人不是行政行为的相对人。其次，根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》相关规定，上诉人也不是本案利害关系人。五、房管局的相关部门颁发宅基地使用权事实清楚，使用法律正确，程序完全合法，上诉人提出对房管局相关部门的批判，理据不足。故请求人民法院予以维持。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。……”本案中，2015年5月12日上诉人徐瑞华提起本案诉讼要求确认涉案宅基地使用证自始无效并予以撤销，而涉案宅基地使用证系于1994年6月18日核发，上诉人提起本案诉讼已超过上述法律规定的最长二十年的起诉期限，根据上述法律和司法解释的规定，对上诉人提起的本案起诉应予以驳回，原审裁定据此驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。上诉人上诉要求撤销原审裁定诉请理据不足，本院予以驳回。上诉人上诉请求要求确认涉案宅基地使用证自始无效并予以撤销的诉请超出本案二审审理范围，本院不予调处。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 潘星钿
何杨妮