青岛市市南区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行初字第25号
原告杨秀云。
委托代理人林乐，山东北极之星律师事务所律师。
被告青岛市市北区人民政府。
法定代表人由翠玉，区长。
委托代理人王迎春。
委托代理人逄燕军，山东柏海律师事务所律师。
原告杨秀云诉被告青岛市市北区人民政府房屋行政征收一案，于2012年11月27日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2012年12月13日召开预备庭，后依法组成合议庭，分别于2013年1月15日、3月7日、3月25日三次公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告委托代理人林乐，被告委托代理人王迎春、逄燕军到庭参加诉讼。第二、三次庭审，原告委托代理人林乐，被告委托代理人郭爱华、逄燕军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市市北区人民政府于2012年9月29日作出《市北区人民政府关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定》（青北政发（2012）43号）。
被告于法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《青岛市国土资源和房屋管理局关于对青岛市市北区人民政府办理错埠岭二小区二期工程改造项目用地的预审意见》{青土资房发（预字）（2008）85号}，证明被告办理南京路东侧工程改造项目用地通过了青岛市国土资源和房屋管理局预审；
2、青岛市规划局《建设工程规划审查函复意见书》（青规函业字（2008）465号），证明被告办理南京路东侧工程改造项目通过了青岛市规划局的规划批准；
3、青岛市规划局《建设用地规划设计条件通知书》（青规规条字（2010）142号），证明青岛市规划局批准了青岛市土地储备整理中心、青岛市统一征地办公室关于报请南京路东侧工程改造项目的用地规划设计条件；
4、《青岛市城乡建设委员会关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案审核问题的复函》（青建督字（2011）131号文件），证明青岛市城乡建设委员会同意被告关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案；
5、《青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组办公室关于市北区南京路251-273号旧城改造项目确立意见的函》（青两改函字（2011）58号文件），证明青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组办公室同意南京路东侧工程改造项目正式立项；
6、《青岛市城乡建设委员会关于〈南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告〉备案问题的复函》（青建函字（2012）28号文件），证明青岛市城乡建设委员会同意被告关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告的备案；
7、《青岛市城乡建设委员会关于南京路251-273（单号）旧城改造项目房屋征收相关材料审核的复函》（青建函字（2012）49号文件），证明青岛市城乡建设委员会同意被告关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿材料予以备案；
8、《南京路东侧旧城改造项目征收补偿方案》及市北区开发建设局《关于南京路东侧旧城改造项目居民签订预征收协议相关事宜的通知》，证明被告已按规定作出了南京路东侧旧城改造项目征收补偿方案；
9、《关于南京路东侧旧城改造项目举行听证会的通知》及《关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收有关事项的通知》，证明被告为了公共及大多数被拆迁居民的利益就被征收居民已签订的预征收补偿协议是否转为正式协议举行听证会的通知；
10、听证会签到簿、主持词、陈述报告、会议记录、会议纪要及已签订预征收补偿协议居民的请求信，证明被告为了大多数被拆迁居民的利益就被征收居民已签订的预征收补偿协议是否转为正式协议所举行听证会的合法性、有效性、客观性及广泛性，与会人员一致同意被告作出的南京路东侧旧城改造项目国有土地上房屋征收决定；
11、《市北区人民政府关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定》（青北政发（2012）43号），证明被告于2012年9月29日做出了对南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定；
12、《市北区人民政府关于请予办理南京路251-273（单号）旧城改造项目房屋征收材料审核的函》（青北政字（2012）75号）及相关附件：南京路东侧改造项目补偿方案公示及居民反馈意见和方案修改情况的说明、《关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告备案问题的复函》（青建函字（2012）28号）、《关于下达市北区2011年国民经济和社会发展计划的通知》（青北政发（2011）23号）等，证明关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收经过了相关的审批手续；
13、潘某某、孙某、于某某、李某某、胡某某证人证言，该五证人系听证会的拆迁业户代表，证明听证会的真实性；
14、《南京路东侧旧城改造项目住宅预征收房屋补偿协议》69份，证明69户被征收人签订了预征收补偿协议。
被告法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市人民政府〈关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知〉》（青政发（2011）18号）。
原告诉称，青岛市南京路271号XXX户房屋系1991年建成，原告通过公房出售的方式购买了该房产权。2012年4月20日，青岛市市北区开发建设局公布了《南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案》，该方案第四条规定：“……如在征收通知发布60日内，签订预征收补偿协议的户数达不到总户数的90%，本次征收自行停止，所签订的预征收补偿协议无效”。2012年4月27日，青岛市市北区开发建设局又下发了《关于南京路东侧改造项目居民预征收协议相关事宜的通知》，该通知对于房屋征收的启动条件作出了与上述补偿方案相同的规定。2012年9月29日，青岛市市北区开发建设局下发了《关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收有关事项的通知》，该通知载明：“在规定的期限内，共有69户居民签订协议，占总户数的86%”。原告认为，虽然2012年9月28日听证会形成了所谓的“立即启动南京路东侧旧城改造项目征收工作”的意见，但根据审核通过的《南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案》规定，被告2012年9月29日依法应做的不是启动征收工作，应为自行停止征收工作。原告的房屋虽不能说基础设施先进，但确实不能认为是基础设施落后，房屋建成至今刚满20年，系成套建筑，各项设施齐全。被告却以旧城改造的名义进行征收。试问该房如何成为旧城区？本次征收的四个单体房屋建筑，一层为网点、二至六层为住宅；被告欲新建的项目为三个小高层，地下是车库、一至二层为网点、三层以上为住宅。征收前后予以对比，除了增加了可出售房屋面积外，其他方面均未为改变。可以看出被告的征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定。同时，被告的征收行为也没有任何法律依据。综上，原告认为，被告对原告房屋的征收没有法律依据，同时也违反了其自己制定的《南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案》第四条的规定且被告的征收行为不是为了公共利益，而是商业目的的征收。鉴于其进行的征收没有法律依据，因此征收行为应予停止，请求法院判令撤销被告作出的青北政发（2012）43号关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定，本案诉讼费由被告承担。
原告提交如下证据：
1、《南京路东侧旧城改造项目征收补偿方案》；
2、《市北区开发建设局关于南京路东侧旧城改造项目居民签订预征收协议相关事宜的通知》；
上述1、2号证据共同证明，在60日的签订预征收补偿协议期限内，签订居民户数达到总住户数90%，该预征收补偿协议转为正式协议，否则本次征收工作自行停止；
3、《关于南京路东侧旧城改造项目房屋征收有关事项的通知》，证明被告认可在约定的期限内签订预征收协议居民的户数未达到90%；
4、照片4张，证明被告及其下属部门组织他人在原告门上乱涂，逼迫原告搬离；
5、房地产权证，证明位于市北区南京路271号XXX户房屋所有权人系原告。
被告辩称，一、被告作出的房屋征收决定证据确实充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。针对南京路东侧改造项目的房屋征收问题，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《青岛市人民政府关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》（青政发（2011）18号）的规定，先后进行了年度计划、房屋情况调查登记、房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估报告等实施征收决定必备文件的制定、报批、征求意见、备案等程序，并将征收补偿费用足额专户存储到位，最后才于2012年9月29日作出并发布房屋征收决定。二、征收补偿方案中关于“签订预征收补偿协议居民户数达到总住户数的90%的规定，并非被告作出房屋征收补偿决定的法定依据，原告以此为由要求撤销被告作出的征收决定没有法律依据，依法应予驳回其诉请。《南京路东侧旧城改造项目征收补偿方案》中虽然规定有“签订预征收补偿协议居民户数达到总住户数的90%时，由区政府下达征收决定”的内容，但该规定并非被告下达征收决定的法定依据，其更多的意义在于就改造项目的房屋征收与补偿方案征求被征收人的意见。由于在规定期限内签订预征收补偿协议的居民户数占总住户数的86%，仅差4%未达到90%，征收工作一度停止，许多已签订预征收协议的居民不断通过信访、市长区长公开电话等各种渠道要求尽快启动征收补偿工作，征收单位为此召开听证会，并最终形成了立即启动项目征收工作，原签订的预征收协议转为正式协议的会议决议。在这种情况下，被告根据旧城改造的城市建设规划和大多数居民的意愿，依法作出了征收决定。从国务院的条例到青岛市规范性文件，均没有必须有90%的被征收户签订预征收协议才能作出征收决定的规定。因此，原告的主张没有法律依据，依法应予驳回。综上，被告作出的房屋征收决定证据确实充分、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼主张不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告的征收决定。
经庭审质证，原告对被告提交的1、5、7号证据的真实性无异议，对其他证据均提出质疑；被告对原告提交的1至3号、5号证据的真实性均无异议，对4号证据不予认可。本院认为，被告提交的1号至8号及12号证据可以证明被告在针对涉案南京路东侧改造项目房屋征收工作中，向有关职能部门办理了项目的用地、规划、立项等审批手续，并先后进行了年度计划、房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估报告等实施征收决定必备文件的制定、报批、征求意见、备案等程序，本院对此予以确认；被告的9号、10号、13号证据能够相互印证，证明被告在涉案征收项目中曾就南京路东侧旧城改造项目是否启动房屋征收、被征收居民已签订预征收补偿协议是否转为正式协议的问题组织过听证会，本院对此予以确认；被告的14号证据与其他证据能够相互印证，证明涉案项目已有69户被征收人签订了预征收补偿协议的事实，该事实在原告提交的3号证据中得到原告的认可，对该事实本院予以确认。原告提交的1号至3号证据同被告提交的相关证据，认证意见同上；原告的4号证据只能证明房屋现状，不能直接证明原告的待证事实，对此本院不予确认。
经审理查明，被告青岛市市北区人民政府关于南京路东侧改造项目［即南京路251-273号（单号）旧城改造项目位于南京路以东、海信新岭花园二期以西、辽源路以北、错埠岭小区以南南京路251-273号合围区域］在完成土地预审、正式规划设计条件、房屋征收补偿方案审核和公众意见征求、社会稳定风险评估备案、综合经济预算等前期工作后，于2011年12月31日正式被青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组办公室确立为青岛市“两改”项目，并纳入青岛市国民经济和社会发展年度计划。原告在青岛市南京路271号XXX户有房屋一处，该房位于上述征收项目范围之内。
2012年4月20日，征收部门青岛市市北区开发建设局作出《南京路东侧旧城改造项目征收补偿方案》，该补偿方案第四条规定：“征收方式：本次征收采取签订预征收补偿协议的方式进行征收，在征收补偿方案公示期满后，由房屋征收部门发布签订预征收补偿协议通知，通知发布60日内，签订预征收补偿协议的户数达到总户数的90%时，由区政府下达征收决定，所签订的预征收补偿协议生效，被征收人开始搬迁过渡。如在征收通知发布60日内，签订预征收补偿协议的户数达不到总户数的90%，本次征收自行停止，所签订的预征收补偿协议无效”。同年4月27日，征收部门向被征收居民发出《关于南京路东侧旧城改造项目居民签订预征收协议相关事宜的通知》，同时附有上述征收补偿方案，该通知第三条规定签订预征收补偿协议期限为2012年4月27日至2012年6月25日，第七条规定同上述补偿方案第四条。通知发布后，在规定的签约期限内，涉案征收项目的80户居民，共有69户居民与征收部门青岛市市北区开发建设局和征收实施单位青岛市市北区房屋征收安置管理办公室签订《南京路东侧旧城改造项目住宅预征收房屋补偿协议》，占总户数的86.25%，包括原告在内的其他11户居民未予签订。2012年9月27日，青岛市市北区开发建设局又向被征收居民发出《关于南京路东侧旧城改造项目举行听证会的通知》，听证事项为：1、南京路东侧旧城改造项目是否启动房屋征收；2、被征收居民已签订预征收补偿协议是否转为正式协议。同年9月28日，由5名被征收居民代表、人大代表、政协委员等人员参加的听证会召开，会上形成一致意见：立即启动南京路东侧旧城改造项目征收工作，原签订的预征收补偿协议转为正式协议。2012年9月29日，被告青岛市市北区人民政府根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》和《青岛市人民政府〈关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知〉》（青政发（2011）18号），作出《关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定》（青北政法（2012）43号），该决定中载明征收补偿方式和标准按照《南京路东侧旧城改造项目征收补偿方案》执行，并告知被征收人行政复议、行政诉讼权利等事项，并予以公告。原告认为，被告对原告房屋的征收没有法律依据，同时也违反了其自己制定的《南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案》第四条的规定且被告的征收行为不是为了公共利益，而是商业目的，故诉至本院请求依法撤销被告作出的青北政发（2012）43号《关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定》。
本院认为，本案争议的焦点是：一、对于被告作出征收决定的合法性问题。二、涉案征收补偿方案中规定的签订预征收补偿协议的总户数未达到90%是否是作出征收决定的必备要件。
一、对于被告作出征收决定的合法性问题。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条规定，确需房屋征收的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，因此本案被告对涉案南京路东侧改造项目作出房屋征收决定，系合法的适格主体。又根据该条及《条例》第九条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，为保障和改善民生，提升完善城区功能，被告通过相关部门的审批手续，将涉案项目纳入2011年市北区国民经济和社会发展计划，并报请青岛市政府，被青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组办公室正式确立为青岛市“两改”项目，并纳入青岛市旧城区改造项目库及青岛市国民经济和社会发展计划，该符合《条例》的上述规定。根据被告庭审提交的经本院确认的证据，能够证明被告在作出涉案项目征收决定前，通过了土地预审、正式规划设计条件，并先后进行了年度计划、房屋情况调查登记、房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估报告等实施征收决定必备文件的制定、报批、征求意见、备案等程序，最后才于2012年9月29日作出房屋征收决定，并予以公告，同时告知被征收人行政复议和行政诉讼权利等事项，该亦符合《条例》的相关规定。综上，被告作出的《市北区人民政府关于南京路东侧改造项目国有土地上房屋征收的决定》（青北政发（2012）43号）符合法律规定。
二、涉案征收补偿方案中规定的签订预征收补偿协议的总户数未达到90%是否是作出征收决定的必备要件。
本院认为，纵观《条例》和《青岛市人民政府〈关于做好国有土地上房屋征收补偿与工作的通知〉》（青政发（2011）18号）的相关规定，均没有要求在征收补偿方案内容中拟有关于“签订预征收补偿协议的总户数必须达到90%”的内容规定，而仅在上述青政发（2011）18号通知文件中有征收补偿方案的内容应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、定位方式、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等具体规定。因此，涉案征收补偿方案中规定的签订预征收补偿协议的总户数未达到90%并非是作出征收决定的必备要件，也并非被告作出征收决定的法律依据。本案中，被告之所以做出该条规定，旨在本着从有利于更好地保护被征收人的利益角度出发，力求征收补偿方案获得最大多数人的同意。现签订预征收补偿协议的居民户数已达到86.25%，表明涉案征收补偿方案已获得大多数被征收人的同意，虽未达到90%，但并不影响被告依法对征收决定的作出，况且为了顺应民意，在被告一度停止征收工作三个月后，征收部门又组织召开了包括5名被征收人代表等多人参加的听证会，形成了立即启动项目征收工作，原签订的预征收协议转为正式协议的会议决议。在此情况下，被告根据旧城改造的城市建设规划和大多数居民的意愿，最终作出征收决定，并无不妥。综上，被告作出的涉案征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。原告以被告违反了其自己制定的《南京路东侧旧城改造项目房屋征收补偿方案》第四条的规定为由，认为涉案征收工作应当停止于法无据，本院不予采纳。综上，原告诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告杨秀云的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内提起上诉，向青岛市中级人民法院或向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 王丽萍
人民陪审员 张晓萍
人民陪审员 于 萍
二〇一三年八月二十九日
书 记 员 孙 旻