贵州省从江县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）从行初字第4号
原告黎榕宏发页岩砖厂（以下简称“宏发砖厂”）。
地址：黎平县德凤镇高枧民胜村。
法定代表人黄金林，系黎榕宏发页岩砖厂厂长。
委托代理人赵明科，贵州宏强律师事务所律师。
被告黎平县人民政府。
法定代表人唐浩，黎平县人民政府县长（未到庭）。
委托代理人周渔志，贵州贵信律师事务所律师。
委托代理人任胜明，贵州贵信律师事务所律师。
原告宏发砖厂不服被告黎平县人民政府黎府发（2014）21号行政处罚决定，于2015年1月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2015年2月2日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭进行了审理。原告宏发砖厂的法定代表人黄金林及其委托代理人赵明科、被告委托代理人周渔志、任胜明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告黎平县人民政府，于2014年11月12日作出黎府发（2014）21号决定。该决定认定：黎平县高枧宏发砖厂等12家企业（其中黎平县城规划区关闭违法生产企业名单中有“宏发砖厂”）无顶轮窑，生产工艺装备落后，未办理环评审批手续，未建污染防治设施，生产废气直接排放；未办理矿山临时用地手续，采矿许可证、安全生产许可证到期，目前仍然生产。该决定处罚：一、各企业务必在2014年11月15日前自行停止所有生产活动，于2014年11月25日拆除生产设施设备，否则，由此造成的损失自行承担；二、供电部门于2014年11月15日前停止供电。决定下发后，被告组织员工对原告生产场所进行停电，致使其停产停业。
原告宏发砖厂诉称，我厂2002年开始在黎平县德凤镇创办，取得了采矿许可证。后根据市场的需要和政府的要求，投入了200多万元进行技改，技改完成后，开始正式生产。在生产期间，黎平县国土资源局不依法办理延续采矿许可证，黎平县政府依此作出黎府发（2014）21号关闭决定，并对我厂生产场所进行断电，迫使我厂停产停业。因该决定也未事先告知处罚事实、未交待陈述权、申辩权、听证权，也未适用具体法律法规，故属行政违法行为。这一行政违法行为导致我厂遭受到300多万元的经济损失。为保护法人的合法权益，特请求撤销被告黎平县人民政府作出的黎府发（2014）21号行政决定。原告向本院提供了如下证据：1、宏发砖厂负责人的身份证复印件、宏发砖厂的营业执照、采矿许可证、用地合同，证实原告诉讼主体合法及继续生产经营合法；2、原告于2014年11月5日向黎平县国土资源局提交的延续采矿申请，证实原告已经在合理期限内提交了申请书；3、停产停业图片一张，证实原告生产场所停产后的外观现状；4、原告在2014年11月11日提交的疑问书，证实原告曾要求黎平县国土资源局对不予办理延续采矿许可证作答复；5、黎国土资发（2014）15号答复，证实黎平县国土资源局再次收到原告的延续采矿申请后，未按法定程序办理延续采矿许可证，仅作答复，其行政行为不合法；6、原告向被告递交的书面报告和请求，证实原告收到被告的黎府发（2014）21号行政决定后，已向被告反映情况和告知原告的真实想法；7、黎府办函（2014）187号答复函，证实原告已向被告申请听证，被告的下属机构（办公室）仅作该行政行为是行政强制措施，不是行政处罚的答复，说明被告作出的决定不合法；8、采矿权使用费收据，证实被告已经新收原告新一年的采矿权费用；
被告黎平县人民政府辩称，原告因长期未办理合法环评手续，未建污染防治设施，生产环评严重超标；原告采矿权有效期届满，被告根据实际情况自行决定不再重新挂牌出让，原告依法不再享有采矿权；原告生产的产品为烧结实心粘土砖，属国家明令禁止生产使用产品；被告的具体行政行为属行政强制措施，不属于行政处罚，不适用行政处罚法；原告所诉称的损失归属自己行为所致，被告依法不应当承担法律责任。为此，被告认为作出黎府发（2014）21号决定合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告为证明具体行政行为合法，在法定期限内提供如下证据：1、采矿许可证到期告知书，证实被告已向原告告知采矿权有效期满后该采矿权不再出让以及原告应承担撤离后的环境治理、土地复垦的义务；2、黎平县国土资源局责令停止违法行为通知书、送达回证，证实原告在期限届满后，在未重新取得采矿权的情况下仍非法开采，黎平县国土资源局已通知停止开采，并将通知书送达给原告；3、黎平县环境保护局的现场检查笔录、调查笔录和环境监察执法通知书，证实原告未办理环评手续，未建污染防治设施，生产长期未达到环评标准，废气未经处理直接外排，黎平县环境保护局依此通知原告采取补救措施，治理废气，因原告拒不履行，黎平县环境保护局继而责令其停止生产；4、黎平县国土资源局、黎平县环境保护局、黎平县安全生产监督管理局联合作出的请示及公文处理笺，证实原告在没有取得有效采矿权的情况下违法生产，职能部门才向被告请示关闭原告生产场所的；5、会议签到单、会议记录，证实被告已召集职能部门和原告到会，并向原告告知了关闭事由、释明了权利义务；6、采矿权出让合同，证实原告与黎平县国土资源局签订采矿权出让合同已届满，采矿权依法收回不再出让，原告不再享有采矿权；7、黎平县住建局关于关闭黎平县高枧砖厂的理由说明、贵州省住建厅的黔建墙革通（2011）158号号文件，证实原告生产的砖属于国家明令禁止生产的产品，依法应予关闭；8、被告依据《中华人民共和国环境保护法》第二十六条、《中华人民共和国大气污染防治法》第三十七条、第四十七条、《建设项目环境保护条例》第十六条、第二十八条、国发（2005）28号文件、《中华人民共和国环境影响评价法》、黔委厅字（2009）84号文件、《行政强制法》、国土资发（2006）12号文件的《关于进一步规范矿业出让的通知》、《矿产资源开采管理法》、《关于做好探矿权、采矿权允许审批工作的通知》、《土地管理法》、《矿产资源法》作出决定，证实被告行政行为适用法律法规正确。
经庭审质证，被告对原告提供的证据提出如下质证意见：1、原告提供的法定代表人身份证复印件、营业执照、采矿许可证、用地合同，只能说明采矿许可证期限届满前原告生产经营合法，不能证明采矿许可证届满后原告的主体及继续生产合法，不能作为采矿许可证届满后原告应享有采矿权的证据；2、原告提供于2014年11月5日向国土资源局提交的延续申请复印件，被告无异议，予以采纳作为本案证据使用；3、原告提供停产后图片一张，客观真实，被告无异议；4、原告提交的疑问书，因该疑问书是以蚂蝗塘砖厂名誉提出的，没有原告签名，不能认定是原告书写的疑问书，不应作为证据使用；5、原告提交的黎国土资发（2014）15号答复，只能证明原告曾向黎平县国土资源局作过书面咨询，不能直接证实原告在法定期限内提交了延续采矿申请，不能作为证据使用；6、原告提供的书面报告和请求，只证实原告收到被告决定后，曾向被告的领导反映情况和其当时的想法，与被诉行政行为没有关系，不能作为定案的依据；7、黎府办函（2014）187号答复函，说明政府办公室无权处理政府的执法事务，其答复函不能认定为行政行为，不能作为证据使用；8、采矿权使用费收据，被告认为该收据不能直接证明黎平县国土局认可原告享有延续采矿权，不能作为证据使用；原告对被告提供的证据提出如下质证意见：1、被告提供的采矿许可证到期告知书虽然真实，但该证据与原告在采矿期限届满前30日提交延续采矿申请的事实相矛盾，不能作为定案依据；2、被告提供的黎平县国土资源局作出的责令停止违法行为通知书、送达回证，原告方对该证据的真实性没有异议，但是对合法性有异议，认为黎平县国土资源局在行政许可期限届满前未作出是否准予延续采矿许可的情况下，继而作出责令停止违法行为的通知，属程序不合法，不应作为证据使用；3、被告提供的黎平县环境保护局的现场检查笔录、调查笔录和环境监察执法通知书，该组证据没有原告负责人签字，也没有回执单印证，形式要件不合法，不应作为证据使用；4、被告提供的黎平县国土资源局、黎平县环境保护局、黎平县安全生产监督管理局联合作出的请示及公文处理笺，只能证实被告接到请示，不能证实该请示是合法的；5、被告提供的会议签到单、会议记录，只记录有领导的意见，未体现原告陈述、申辩、听证的权利，不应作为证据使用；6、被告提供的采矿权出让合同，原告认为该合同可以依法出让，原采矿权人可以在期限届满前提出延续采矿申请，被告以该合同为依据，证实采矿合同期限届满，采矿权不再出让，原告不再享有采矿权，显然没有法律依据，不应作为证据使用；7、黎平县住建局关于关闭黎平县高枧砖厂的理由说明、贵州省住建厅的黔建墙革通（2011）158号号文件，原告认为生产烧结实心粘土砖系限制性规定，不是禁止性规定，且原告生产的砖不属于烧结实心粘土砖，该组证据不能作为行政处罚的依据；8、被告引用《贵州省人民政府关于实施严格环境监管措施的通告》和《黔东南州人民政府办公室关于印发黔东南环境监管“六个一律”环保利剑法专项行动方案的通知》两份文件，原告认为这两份文件都不属于法律法规，不能作为证据使用；9、被告依据《中华人民共和国环境保护法》第二十六条、《中华人民共和国大气污染防治法》第三十七条、第四十七条、《建设项目环境保护条例》第十六条、第二十八条、国发（2005）28号文件、《中华人民共和国环境影响评价法》、黔委厅字（2009）84号文件、《行政强制法》、国土资发（2006）12号文件的《关于进一步规范矿业出让的通知》、《矿产资源开采管理法》、《关于做好探矿权、采矿权允许审批工作的通知》、《土地管理法》、《矿产资源法》，原告认为被告在处罚决定中没有适用具体的法律、法规条款，不能认定被告适用法律法规正确。
本院对上述证据认证如下：原告提供的宏发砖厂的负责人身份证复印件、宏发砖厂的营业执照、采矿许可证、用地合同。被告对该组证据的真实性没有异议，该组证据能证实原告在采矿许可证届满前的生产经营情况，予以采纳；原告提供的2014年11月5日提交的延续采矿许可申请，被告无异议，予以采纳；原告提供的疑问书未盖有法人公章、未有法人签字，不予采信；原告提供的书面报告及请求、黎国土资发（2014）15号文件答复、黎府办函（2014）187号答复函，被告对该组证据的真实性没有异议，予以采纳；原告提供停产后的图片一张，被告无异议，予以采纳；采矿权使用费收据，因该使用费收据未注明系缴纳采矿许可证到期前的费用还是之后的费用，不能作为证据使用，不予采纳；被告提供的黎平县国土资源局下发的采矿许可证到期告知书复印件、责令停止违法行为通知书及其送达回证，能证实被告在作出决定前其职能部门的执法情况，且原告对其真实性没有异议，予以采纳；被告提供的黎平县环境保护局的现场检查笔录、调查笔录和环境监察执法通知书，该组证据未有原告法定代表人签字、未附有被调查人身份证及送达回证印证，不予采纳；被告提供的黎平县国土资源局、黎平县环境保护局、黎平县安全生产监督管理局联合作出的请示及公文处理笺，仅能证实职能部门就执法问题已向被告提出的请示，与具体行政行为所依据的法律程序和案件事实没有关系，不予采纳；被告提供的公文会议签到单、会议记录，未记录有被告向原告告知关闭事由、交待听证权的事项，不能证实被告已告知关闭事由、交待听证权，不能作为证据使用，不予采纳；被告提供的采矿权出让合同，因法律法规对采矿权出让合同届满后采矿权可否继续出让未作明确规定，故被告依该合同证实采矿权不再出让，原告不再享有采矿权，属没有法律依据，不予采纳；被告提供的贵州省住建厅的黔建墙革通（2011）158号号文件，因该文件仅对使用实心粘土砖作限制性规定，对生产实心粘土砖未作禁止性规定，被告依该文件关闭原告生产场所，没有法律依据，不予采纳；被告提供的黎平县住建局关于关闭黎平县高枧砖厂的理由说明，系黎平县住建局对涉及业务作出的释明，与被诉具体行政行为没有关系，不予采纳；被告依据《贵州省人民政府关于实施严格环境监管措施的通告》和《黔东南州人民政府办公室关于印发黔东南环境监管“六个一律”环保利剑法专项行动方案的通知》作出黎府发（2014）21号决定，因黎府发（2014）21号决定未阐明该两份文件精神，也未适用到具体条款，故属适用规范性文件不正确，不予采纳；被告在庭审中列举引用的法律法规条款，因这些法律法规条款未体现在处罚决定书上，故不能确认被告适用了具体的法律法规条款。
经审理查明，2002年原告在黎平县德凤镇上午开开始创办，并取得了采矿许可证。2014年6月23日，黎平县环境保护局对原告的生产场所进行环保调查。2014年7月7日，黎平县国土资源局以原告擅自开采矿产资源为由，向原告送达责令停止违法行为通知书。2014年11月10日，黎平县国土资源局以采矿许可证到期为由，告知原告自行撤离生产设备，恢复治理矿山环境、复垦土地。2014年8月26日，被告黎平县人民政府召集执法部门和原告的法定代表人参加约谈会。2014年11月12日，被告黎平县人民政府，根据黎平县国土资源局、黎平县环境保护局、黎平县安全生产监督管理局提供的材料和请示，作出黎府发（2014）21号决定。该决定认定：黎平县高枧宏发砖厂等12家企业（其中黎平县城规划区关闭违法生产企业名单中有“宏发砖厂”）无顶轮窑，生产工艺装备落后，未办理环评审批手续，未建污染防治设施，生产废气直接排放，未办理矿山临时用地手续，采矿许可证、安全生产许可证到期，目前仍然生产。该决定处罚：一、各企业务必在2014年11月15日前自行停止所有生产活动，于2014年11月25日拆除生产设施设备，否则，由此造成的损失自行承担；二、供电部门于2014年11月15日前停止供电。决定下发后，原告不服，致函写信向被告及其主管部门反映情况和诉求，被告及其主管部门亦作了答复，原告仍不服，拒不执行决定书所确定的义务。为此，被告组织员工对原告生产场所进行停电供应。原告认为被告这一行政行为不合理、不合法，于2015年1月29日提起行政诉讼。请求撤销被告黎平县人民政府于2014年11月12日作出的黎府发（2014）21号决定。
本院认为，被告黎平县人民政府对原告作出停止生产活动、限期拆除设施设备决定，并组织员工对原告生产场所进行停电，该行政行为系行政处罚，不属行政强制措施。被告认定原告生产设施无顶轮窑，生产工艺装备落后，未办理环评审批手续，未建污染防治设施，生产废气直接排放，未办理矿山临时用地手续，采矿许可证、安全生产许可证到期，未有充分证据佐证，属主要证据不足，事实不清；被告作出行政处罚决定之前，未向原告告知处罚的事实、理由和依据，未告知听证权利，其行为与《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”和第三十一条规定的“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”相悖，属程序违法。被告作出的黎府发（2014）21号决定未适用具体的法律法规条款，属适用法律法规不正确。基于被告作出的行政处罚事实不清、程序违法、适用法律法规不正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告黎平县人民政府于2014年11月12日作出的黎府发（2014）21号决定；
二、由被告黎平县人民政府重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告黎平县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 梁洪初
审 判 员 梁昌学
人民陪审员 王大明
二〇一五年八月十日
书 记 员 邱春娅