江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00059号
原告陈学林。
委托代理人陆剑刚。
被告南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人江航，职务局长。
委托代理人刘晓梅。
委托代理人倪红军。
第三人南通通如劳务服务有限公司，住所地南通市港闸区幸福街道管园村7组，送达地址为南通市崇川区狼山镇五山新苑34幢205室。
法定代表人佘德梅，职务经理。
第三人张大平。
委托代理人张卫东。
第三人南通棉麻有限公司，住所地南通市崇川开发区崇川路46号。
法定代表人王志生，职务董事长。
委托代理人张亚楠，江苏清心律师事务所律师。
原告陈学林不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）劳动和社会保障行政确认，于2014年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月31日立案受理，并于4月1日向被告南通人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通通如劳务服务有限公司（以下简称通如公司）、张大平、南通棉麻有限公司（以下简称棉麻公司）与本案被诉具体行政行为存在法律上利害关系，本院依法通知通如公司、张大平、棉麻公司作为第三人参加诉讼。本院于2014年5月30日、6月13日适用简易程序公开开庭审理了本案。原告陈学林及其委托代理人陆剑刚，被告南通人社局的委托代理人刘晓梅、倪红军，第三人通如公司法定代表人佘德梅，第三人张大平及其委托代理人张卫东，第三人棉麻公司的委托代理人张亚楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月15日，被告南通人社局作出通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》，认定第三人棉麻公司将棉浆装卸工程分包给第三人通如公司，第三人通如公司又将该工程转包给原告陈学林。第三人张大平由原告陈学林招用，从事棉浆装卸工作，接受原告陈学林的工作安排，并从原告陈学林处领取工资。2012年5月24日下午，第三人张大平在第三人棉麻公司中转仓库从事装卸工作时，因棉浆堆倒塌致第三人张大平受伤，后被送往南通市第三人民医院救治，经医院诊断为右髋臼骨折、右膝关节内侧半月板后角撕裂、右膝关节前后交叉韧带及内侧副韧带损伤、鼻骨骨折、头皮裂伤、右足舟骨及内踝不全性骨折。根据江苏省劳动和社会保障厅《关于实施﹤工伤保险条例﹥若干问题的处理意见》第五条之规定，判定第三人张大平所受伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定。
2014年4月10日，被告南通人社局向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证明认定事实方面的证据材料
1.张大平身份证复印件、授权委托书，证明第三人张大平身份及授权委托情况。
2.南通棉麻有限公司工商注册信息表，证明第三人棉麻公司是依法登记的公司。
3.南通通如劳务服务有限公司工商注册信息表，证明第三人通如公司主体资格。
4.《棉浆装卸协议》，证明第三人通如公司从第三人棉麻公司处承包了棉浆装卸业务。
5.陈学林谈话笔录，证明事发当天原告陈学林指派第三人张大平到第三人棉麻公司装卸棉浆受伤的事发经过及原告陈学林借用第三人通如公司名义办理相关手续。
6.门诊病历、影像报告单、出院记录，证明第三人张大平受伤事实及救治诊断情况。
7.证人徐某书面证词，证明事发经过。
8.第三人张大平申请调取安全生产事故案卷申请书、安监局对许建国制作的询问笔录，证明事发当天发生了棉浆倒塌事故导致张大平受伤的事实。
9.港劳人仲案字（2013）第151号《仲裁裁决书》、（2013）港民初字第0530号民事判决书，证明第三人张大平与第三人通如公司之间不存在劳动关系，同时判决书中确认第三人张大平、徐某等人受原告陈学林雇请至第三人棉麻公司从事棉浆装卸工作，2012年5月24日因棉浆发生倒塌导致第三人张大平受伤。
10.第三人通如公司出具的《举证情况说明》、《棉浆装卸协议质证说明》、2012年5月份工资发放表，证明第三人张大平与第三人通如公司之间不存在劳动关系。
11.第三人棉麻公司出具的情况说明、《棉浆装卸协议》，证明第三人张大平与第三人棉麻公司之间不存在劳动关系。
12.原告陈学林在行政程序中提供的《情况反映》、照片三张，证明第三人张大平系原告陈学林雇佣及事发当天棉浆倒塌的事实。
13.张大平、韩中新、徐某三人出具的《事故发生的前后经过》，证明2012年5月24日下午发生事故的经过。
14.被告南通人社局对原告陈学林所作的调查笔录，证明事发经过及原告陈学林雇请第三人张大平并发放工资，借用通如公司的名义挂靠结算工资的事实。
二、证明行政程序合法的证据材料
1.工伤认定申请表；2.工伤认定补充材料通知书及送达回证；3.工伤判定申请书；4.工伤判定申请受理决定书；5.工伤判定限期举证告知书；6.工伤申请判定书及送达回证。以上证据证明行政确认程序合法。
三、法律法规依据
1.《工伤保险条例》第十四条第（一）项。
2.《关于实施﹤工伤保险条例﹥若干问题的处理意见》（苏劳社医（2005）6号）第五条。
3．《关于审理劳动人事争议案件的指导意见（二）》（苏高法审委（2011）14号）第十条。
4.《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》（苏劳社法（2008）6号）第三条。
原告陈学林诉称，第三人张大平所受伤害不属工伤，也谈不上符合所谓的“工伤判定情形”。第三人张大平2013年11月21日申请工伤判定超过申请期限，被告南通人社局受理并作出判定，程序违法、适用法律错误。请求依法撤销被告南通人社局作出的通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》。
原告陈学林为证明其主张向本院提供了以下证据材料：
1.陈学林身份证复印件，证明原告陈学林身份情况。
2.（2013）港民初字第0530号《民事判决书》，证明第三人张大平与原告陈学林之间系雇佣关系而非劳动关系。
3.《工伤情形判定申请书》，证明第三人张大平于2013年11月21日提出工伤判定申请，已超过一年申请时效。
4.《工伤判定限期举证告知书》，证明被告南通人社局于2013年11月26日受理了第三人张大平提出的工伤判定申请，程序违法。
5.通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》，证明被诉具体行政行为的存在。
被告南通人社局辩称，1.第三人棉麻公司将棉浆装卸工程分包给第三人通如公司，第三人通如公司又将该工程转包给原告陈学林。第三人张大平系原告陈学林招用，接受原告陈学林工作安排并领取劳动报酬。2.第三人张大平2013年4月11日申请工伤认定，被告南通人社局通知其补正材料，后第三人张大平于2013年11月21日提交工伤判定申请书并补充材料，被告南通人社局受理申请程序并不违法。请求依法驳回原告陈学林的诉讼请求。
第三人通如公司述称，第三人张大平与第三人通如公司不存在劳动关系，不应当认定为工伤。请求撤销被告南通人社局作出的《工伤申请判定书》。
第三人通如公司向本院提供以下证据材料：
1.（2013）港民初字第0530号《民事判决书》，证明第三人张大平与第三人通如公司之间不存在劳动关系。
2.《工伤情形判定申请书》，证明第三人张大平于2013年11月21日提出工伤判定申请，已超过一年申请时效。
3.《工伤判定限期举证告知书》，证明被告于2013年11月26日受理了第三人张大平的工伤判定申请超过时效，程序违法。
第三人张大平述称，被告南通人社局作出的工伤判定符合法律规定，请求驳回原告陈学林的诉讼请求。
第三人张大平未向本院提供证据材料。
第三人棉麻公司述称，第三人张大平与第三人棉麻公司之间无劳动关系，第三人棉麻公司将相应装卸劳务分包给第三人通如公司，而第三人张大平与第三人通如公司之间不存在劳动关系，不符合《工保保险条例》第十四条之规定，请求依法裁判。
第三人棉麻公司向本院提供了以下证据材料：
1.《棉浆装卸协议》，证明第三人棉麻公司将相应劳务分包给第三人通如公司。
2.（2013）港民初字第0530号《民事判决书》，证明第三人张大平与第三人棉麻公司之间不存在劳动关系。
经庭前证据交换和庭审质证，原告陈学林对被告南通人社局提供的证明事实方面的证据1-3、9-12无异议。对证据4的真实性无异议，但认为不能证明第三人通如公司承包了棉浆装卸业务，实际上是原告陈学林借用了第三人通如公司名义签订了合同；对证据5认为不具有客观真实性；对证据6认为仅能证明受伤的事实，不能证明因何种原因受伤；对证明7认为徐某与第三人张大平系同事关系，存在利害关系，真实性有异议；对证据8认为被询问人许建国不在现场，反映内容不具有客观真实性；对证据13认为反映的内容不完全是事实；对证据14真实性无异议，但认为原告陈学林不在现场，反映的内容并不完全准确。对证明行政程序合法的证据真实性无异议，但认为被告南通人社局受理了超过申请期限的工伤判定申请，程序违法。
第三人通如公司对被告南通人社局提供的证明事实方面的证据1-3、5、9-14无异议；对证据4认为实际上不是第三人通如公司与第三人棉麻公司签订的合同；对证据6-8认为不清楚第三人张大平受伤的经过，无法判断。对证明行政程序合法方面的证据材料质证意见同原告陈学林质证意见。
第三人张大平对被告南通人社局提供的证据材料无异议。
第三人棉麻公司对被告南通人社局提供的证明事实方面的证据1-6、8-11、14无异议，证据7、12、13真实性无法确认。对证明行政程序合法方面的证据材料无异议。对原告陈学林、第三人通如公司提供的证据均无异议。
被告南通人社局、第三人张大平对原告陈学林提供的证据真实性无异议，但认为不能达到原告陈学林的证明目的。第三人通如公司对原告陈学林提供的证据无异议。
原告陈学林对第三人通如公司提供的证据无异议。被告南通人社局、第三人张大平对第三人通如公司提供的证据1无异议，对证据2、3真实性无异议，但认为不能达到第三人通如公司的证明目的。
原告陈学林、第三人通如公司对第三人棉麻公司提供的证据1认为第三人棉麻公司签字在后，对真实性有异议；对证据2认为民事判决书并未确认第三人张大平与其是否存在劳动关系。被告南通人社局、第三人张大平对第三人棉麻公司提供的证据均无异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告南通人社局提供的证明认定事实方面的证据4符合合同的法律和形式要件，予以认定；证据5、7、8、12-14与其他证据能够相互印证张大平受伤的经过，予以认定；证据6能够证明第三人张大平所受伤害情况，与本案具有关联性，予以认定；被告南通人社局提供的证明行政程序合法的证据材料的真实性予以认定。原告陈学林提供的证据3、4及第三人通如公司提供的证据2、3可以证明第三人张大平申请工伤判定的时间及被告南通人社局受理的时间，真实性予以认定。第三人棉麻公司提供的证据2真实性予以认定，但不能达到第三人棉麻公司的证明目的。
根据各方当事人的陈述及对上述证据的认定，本院确认如下事实：
2012年5月2日始，原告陈学林招用第三人张大平从事装卸工作，双方未签订劳动合同，原告陈学林亦未为第三人张大平办理社会保险。2012年5月16日，第三人棉麻公司与第三人通如公司签订了一份《棉浆装卸协议》，约定由第三人通如公司负责装卸第三人棉麻公司中转仓库库房的纸浆，力资费9.5元／吨。在协议书中乙方联系人一栏签有原告陈学林名字。5月24日下午，原告陈学林安排第三人张大平到第三人棉麻公司中转仓库从事棉浆装卸工作，因棉浆堆发生倒塌致第三人张大平受伤。经南通市第三人民医院救治诊断为右髋臼骨折、右膝关节内侧半月板后角撕裂、右膝关节前后交叉韧带及内侧副韧带损伤、鼻骨骨折、头皮裂伤、右足舟骨及内踝不全性骨折。
2013年4月11日，第三人张大平以第三人通如公司为用工主体向被告南通人社局申请工伤认定。被告南通人社局于同日作出《工伤认定补充材料通知书》，要求第三人张大平补正事实劳动关系的有效证明。此后，第三人张大平向南通市港闸区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求确认与第三人通如公司之间自2012年5月2日起建立劳动关系。6月17日，南通市港闸区劳动人事争议仲裁委员会作出港劳人仲案字（2013）第151号《仲裁裁决书》，对第三人张大平的申请不予支持。第三人张大平不服该仲裁裁决，向本院提起民事诉讼，要求确认与第三人通如公司之间存在劳动关系。10月8日，本院作出（2013）港民初字第0530号《民事判决书》，驳回第三人张大平的诉讼请求。11月21日，第三人张大平以原告陈学林为非法用工主体向被告南通人社局提出工伤判定申请。11月26日，被告南通人社局向原告陈学林、第三人通如公司、第三人棉麻公司作出《工伤判定限期举证告知书》。2014年1月15日，被告南通人社局作出通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。据此，被告南通人社局具有对辖区内劳动和社会保障行政确认的法定职权。
根据当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点主要是：1.第三人张大平提起的工伤判定申请是否超过申请期限。2.被告南通人社局认定原告陈学林为非法用工主体及承担用工主体责任有无事实根据和法律依据。
关于第三人张大平的工伤判定申请是否超过法定期限的问题。首先，第三人张大平提出的申请是两份不同的申请。《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。由此可知，申请工伤认定以存在劳动关系为前提，以与受伤职工存在劳动关系的合法用人单位为认定对象。江苏省劳动和社会保障厅《关于实施﹤工伤保险条例﹥若干问题的处理意见》第五条规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位职工受到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依照申请判定其是否符合《条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。由此规定可知，申请工伤判定以存在非法用工为基础，以非法用工单位为认定对象。因此，工伤认定申请与赔偿判定申请在基础法律关系方面并不相同，且申请的对象不同，属于两种不同性质的申请。本案中，2013年4月11日第三人张大平以第三人通如公司为对象申请工伤认定，2013年11月21日第三人张大平又以原告陈学林为非法用工主体向被告南通人社局申请工伤判定，虽然基础事实相同，但在认定的对象上发生了变化，是两次针对不同对象的申请，显然不能将2013年11月21日的判定申请等同于2013年4月11日的工伤认定申请来看待。
其次，赔偿判定申请同样需在1年时限内提出。《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。从上述规定可以看出，用人单位未在法规规定的期限内提出工伤认定申请的，受伤害职工个人可以在事故伤害发生之日起1年内提出工伤认定申请。本案中，第三人张大平发生事故伤害在2012年5月24日，2013年4月11日以第三人通如公司为对象申请工伤认定尚在规定的一年申请期限内。而江苏省劳动和社会保障厅、江苏省劳动人事争议仲裁委员会《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》第二条规定，非法用工单位或者用人单位未在规定的期限内提出事故伤亡赔偿判定申请的，伤残职工或者死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属可以在事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，向统筹地区劳动保障行政部门提出事故伤亡赔偿判定申请。该规范性文件同样规定受伤害职工提出赔偿判定申请应在事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内。因此，第三人张大平2013年11月21日以原告陈学林为非法用工人向被告南通人社局提出工伤判定申请，显然超出了规定的1年申请时限。
再次，社会保险行政部门不能以补正材料为由拖延履行职责。《工伤保险条例》第十八条第三款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。受伤职工提出申请时材料不完整的，社会保险行政部门应当要求申请人补正，申请人补正材料后，社会保险行政部门应当正式受理。本案中，被告南通人社局于2013年4月11日作出《工伤认定补充材料通知》，要求第三人张大平补正有关事实劳动关系的有效证明。此后，第三人张大平分别向南通市港闸区劳动人事争议仲裁委员会、南通市港闸区人民法院申请劳动仲裁和提起民事诉讼，要求确认与第三人通如公司之间自2012年5月2日起建立劳动关系，均未获支持。《最高人民法院行政审判庭﹤关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请求的答复﹥》（（2009）行他字第12号）中明确，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，申请劳动仲裁或提起民事诉讼确认劳动关系不应成为申请期限的中断事由。如果社会保险行政部门一味要求受伤害职工通过仲裁、诉讼程序确认劳动关系，未免有怠于履行职责之嫌。事实上，第三人张大平通过劳动仲裁、民事诉讼途径最终并未能补正存在劳动关系的材料，此意味着第三人张大平并未真正完成补正材料的义务，在申请材料没有变化的情况下被告南通人社局于2013年11月21日受理了第三人张大平的工伤判定申请，显然通过补正材料这一程序任意扩大了申请期限范围，过于随意。虽然法律法规并未规定补正材料的具体期限，但是应当坚持行政程序合理、正当的原则，否则不仅不能及时有效保护受伤害职工的权益，反而在事实上影响了受伤害职工权益的及时实现。从被告南通人社局通知补正材料到第三人张大平提出工伤判定申请长达七个多月，而从伤害发生之日至工伤判定申请则长达一年半左右，远远超过了一年的申请期限。通过仲裁或诉讼确定劳动关系表面上看方便受伤害职工维权，事实上却徒增受伤害职工的讼累，反而容易导致延误受伤害职工申请期限。
关于被告南通人社局认定原告陈学林为非法用工主体及承担用工主体责任有无事实根据和法律依据的问题。对此，可以通过以下分析得出结论。
首先，原告陈学林不符合法规界定的非法用工主体情形。《工伤保险条例》第六十六条第一款规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的近亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。人力资源和社会保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条第一款规定，本办法所称非法用工单位伤亡人员，是指无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患职业病的职工，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工。从上述规定可以看出，非法用工单位招用的劳动者受到事故伤害或者患职业病的，由非法用工单位承担一次性赔偿责任。同时明确了非法用工单位主要包括以下几类：一是无营业执照的单位；二是未经依法登记、备案的单位；三是被依法吊销营业执照的单位；四是被依法撤销登记、备案的单位。本案中，原告陈学林属于纯粹提供劳务的自然人个体，与以单位名义招用劳动者对外从事生产经营活动的非法用工单位有着本质区别，原告陈学林不符合法规界定为非法用工主体的任何一种情形。被告南通人社局提供的证据亦不能证明原告陈学林符合上述非法用工主体的其中一种。
其次，原告陈学林也不符合可以追及于具备用工主体单位承担责任的违法转包、非法分包的情形。《中华人民共和国劳动合同法》第九十四条规定：“个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任”。《人力资源和社会保障部关于执行﹤工伤保障条例﹥若干问题的意见》第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。从上述规定可以看出，承包单位违反法律法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人的，承担连带责任。因此，追及于具备用工主体资格单位承担责任至少应当符合以下条件：一是存在违反法律法规规定的转包、分包行为；二是将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人。本案中，第三人棉麻公司与第三人通如公司之间签订的《棉浆装卸协议》符合《中华人民共和国合同法》关于合同的法律和形式要件，第三人棉麻公司将装卸业务承包给第三人通如公司，并不违反法律法规规定。被告南通人社局仅依据《棉浆装卸协议》上联系人一栏签有原告陈学林的名字，即认定第三人通如公司将承包业务转包给原告陈学林，显然缺乏事实根据和法律依据，且认定过于随意，据此认定原告陈学林为非法用工主体主要证据不足。退一步讲，即便第三人通如公司与原告陈学林之间存在转包关系，现行法律对劳务承包并没有提出资质方面的限制性条件，亦没有对个人承包此类劳务作出禁止性规定。因此，也不能就此得出劳务转包关系违反法律法规规定的结论。
再次，对非法用工主体的范围不宜作无限制的扩大解释。江苏省劳动和社会保障厅《关于实施﹤工伤保险条例﹥若干问题的处理意见》第五条规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位职工受到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依照申请判定其是否符合《条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。江苏省劳动和社会保障厅、劳动仲裁委《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》第二条规定，非法用工单位或者用人单位未在规定的期限内提出事故伤亡赔偿判定申请的，伤残职工或者死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属可以在事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，向统筹地区劳动保障行政部门提出事故伤亡赔偿判定申请。第三条规定，劳动保障行政部门应当受理赔偿判定申请，并作出是否符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条规定情形的判定。赔偿判定应当参照《工伤认定办法》规定的程序作出判定结论。非法用工单位、用人单位、伤残职工或死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属对赔偿判定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从上述规定可以看出，江苏省社会保险行政部门对非法用工单位招用劳动者因工受伤的，不作为工伤认定的对象，而是纳入赔偿判定这种特殊的行政确认程序，但该规范性文件明确的赔偿判定的对象并未超出《工伤保险条例》规定的非法用工主体范围。因此，无论是社会保险行政部门还是司法部门，作为法律的执行者，对赔偿判定所针对的非法用工主体的范围不宜无限制的扩大解释。《工伤保险条例》没有明确规定的，不能因为仅仅强调关注受伤职工的弱势境遇而主张无限制地扩大工伤认定或判定的范围。事实上，工伤保险制度仅仅是社会保障制度中的一个组成部分，寄希望于用工伤保险制度就能解决受伤职工的所有问题，实际上是扭曲了工伤保险制度的角色定位。对工伤认定过于善意或者宽松的解释，虽然表面上暂时有利于受伤职工的保护，但从长远的角度分析势必产生消极影响，反而会严重挫伤用人单位参加工伤保险的积极性，从而最终影响到受伤职工及时获得救济和赔偿。需要说明的是，在建筑领域将建筑工程转包、分包给无施工资质的组织或自然人，因为违反了《中华人民共和国建筑法》对从事建筑施工需具备相应资质的要求，故将无施工资质的组织或自然人作为非法用工主体与具备用工主体资格的承包单位或发包单位承担连带责任在法律上尚可理解。但目前在建筑领域进行工伤判定的做法实为权宜之计，更不宜无限制地扩大范围。在今后建筑市场、劳动用工日益规范的情况下，仍应回归到以存在劳动关系为前提的工伤认定程序。
综合以上分析，被告南通人社局认定原告陈学林为非法用工主体主要证据不足，缺乏事实根据和法律依据。
综上，被告南通人社局所作工伤判定认定事实不清，主要证据不足，程序不合法，适用法律错误，被诉具体行政行为应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市人力资源和社会保障局作出的通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》。
二、责令被告南通市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告南通市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审判员 齐海生
二〇一四年六月二十日
书记员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情况之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。