海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）海南二中行初字第174号
原告吴月丹，女，1940年8月6日出生，汉族，现住海南省儋州市白马井镇四巷***号。
委托代理人张小梅，海南德赛利律师事务所律师。
委托代理人罗化英，女，1959年9月4日出生，汉族，住海南省儋州市那大镇绿园小区*幢***号。
被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市中兴大道市政府办公大楼。
法定代表人林东，该市市长。
委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办副主任。
第三人儋州市白马井镇人民政府，住所地海南省儋州市白马井镇。
法定代表人黄红光，该镇镇长。
委托代理人唐壮发，儋州市白马井镇人民政府经济发展办主任。
第三人钟菊联，女，1933年12月14日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇解放居委会解放路。
第三人许圣贤，男，1971年5月1日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇解放居委会解放路***号。
委托代理人吴娇，女，1962年10月29日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇海洋渔业总公司。
第三人许圣旺，男，1963年8月28日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇海洋渔业总公司。
第三人许圣忠，男，1967年3月14日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇海洋渔业总公司。
第三人许圣文，男，1969年9月16日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇解放居委会解放路四巷***号。
第三人许圣桃，女，1965年5月25日出生，汉族，住海南省儋州市白马井镇胜利街**号。
原告吴月丹因与被告儋州市人民政府及第三人儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）、钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣贤、许圣桃土地行政复议一案，原告吴月丹于2013年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月5日受理后，同年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月5日公开开庭审理了本案。原告吴月丹的委托代理人张小梅，被告儋州市人民政府的委托代理人何发亮，第三人白马井镇政府的委托代理人唐壮发，第三人许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃，第三人钟菊联、许圣贤的委托代理人吴娇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告儋州市人民政府于2013年9月22日作出儋府复决字（2013）8号行政复议决定书，驳回吴月丹的行政复议申请。
被告儋州市人民政府于2013年11月22日向本院提交以下证据：证据1.行政复议申请书，证明原告向被告提起行政复议申请；证据2.白马井镇人民政府关于吴月丹与周小三等一家人宅基地纠纷问题的答复，证明原告和周小三等一家人发生纠纷后，白马井镇政府对原告作出答复；证据3.白马井镇政府文件（儋白府（2013）50号文），证明白马井镇政府收到被告的行政复议答复通知书后已依法答复。
原告吴月丹诉称，原告吴月丹系革命烈士吴兆荣（别名吴浪渡、吴明章，曾任中共儋县县委书记）之女，原告的父、母亲均因参加抗日救国战争而英勇献身。故解放后即1953年，人民政府依法给原告发放父亲抚恤金人民币壹万伍仟壹佰元安排我的生活。为继承家父等革命遗志，原告将该抚恤金全部用来购买房产和土地，以自给自足地生活。其中：原告所购买的房屋包含三间瓦房和一块宅基地用于解决居住问题，这就是本案争议的现白马井镇四巷137号土地；另原告还购买了四亩一分八厘土地用于解决生产劳动问题。对此，1953年人民政府还向原告颁发了土地房屋权证并出具了收款收据，且原告长期居住在上述争议地。1989年，吴奋国及其妻将土改时原告所购并登记为原告使用的宅基地一块（在原告不知情的情况下）出卖给许兆辉、周小三（许兆辉的前妻）。1992年，许兆辉（已故）、周小三、钟菊联、许圣旺、许圣桃、许圣忠、许圣文、许圣贤等人趁原告不备，未经政府同意，偷偷拆掉原告房屋围墙，并在原告的宅基地上建起房屋。为此，原告曾以侵权为由将许兆辉（己故）、许圣旺等人诉诸法庭。海南省高级人民法院作出（1995）琼民字第67号民事判决书，对上述事实作了调查核实，并确认原告享有白马井镇四巷137号326平方米宅基地、许兆辉（已故）等人侵占原告部分土地的事实。对海南省高级人民法院查明的事实，许兆辉（已故）、许圣旺等人均未提出异议。但判决以土地权属争议行政处理先置程序为由，将该争议交有关部门处理。此后，原告多次要求第三人白马井镇政府依法处理以上争议，责令许兆辉、许圣旺等人归还原告的宅基地，均未果。2011年9月7日，原告再次向第三人白马井镇政府递交《土地权属争议处理申请书》，第三人白马井镇政府推诿迟延办理，直至2012年12月20日才作出《白马井镇人民政府关于吴月丹与周小三等一家人宅基地纠纷问题的答复》（以下简称《答复》）。该《答复》以“发生纠纷的时间跨度大、关键当事人大多数已去世、无法收集有效证据”为由，作出“无法认定该纠纷地基的权属，此地基应保持现状。”的意见。为此，原告不服该答复决定，向被告申请行政复议。原告认为：第三人白马井镇政府漠视已生效的法院判决；作出侵犯原告宅基地使用权的答复，第三人白马井镇政府的这一行为显然是错误的。申请复议后，被告作出儋府复决字（2013）8号行政复议决书，以“该《答复》未就争议的宅基地作出实体处理决定，即无具体复议内容，故，不符合行政复议的受理条件”为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，原告合法购买涉案宅基地及房屋，并使用至今，其土地使用权应受法律保护。在业经海南省高级人民法院审理查明相关侵权事实的情况下，第三人白马井镇政府作出“保持宅基地现状”的答复即是以答复的形式确认原告与第三人许圣文等人的宅基地使用权以现状为准。这显然是第三人白马井镇政府对原告的宅基地争议作出了实体处理决定。我国《行政复议法》第六条第四项规定，权利人对行政机关作出的关于确认对土地使用权决定不服可以申请行政复议。被告以原告不符合行政复议受理条件驳回原告的申请，显然是错误的。因此，为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求贵院依法判决撤销被告作出的儋府复决字（2013）8号行政复议决定书，责令被告受理原告的复议申请，并责令被告对原告的复议申请作出处理决定书。
原告向本院提交以下证据：证据1.送达回证，证明原告收到被告的行政复议决定书的时间，在法定时间内提起诉讼；证据2.儋府复决字（2013）8号行政复议决定书，证明被告作出行政复议决定的内容；证据3.《答复》，证明第三人白马井镇政府作出的答复的具体内容；证据4.原告居住房屋的照片，证明原告居住在白马井镇四巷137号土地；证据5.原告宅基地示意图，证明原告宅基地及第三人周小三侵占示意图；证据6.原告持有的原儋县人民政府颁发的土地房产所有证，证明原告1953年购买土地房屋的产权证；证据7.原告持有的原儋县人民政府开具的土地房产所有证收费收据，证明原告1953年购买土地房屋所交当时货币人民币15100元的事实；证据8.原告持有的革命牺牲工作人员家属光荣纪念证，证明ＸＸＸ主席签发的革命烈士光荣证即原告系革命烈士子女；证据9.居委会出具的吴兆荣同志的证明，证明吴兆荣与吴月丹系父女关系；证据10.海南省高级人民法院（1995）琼民终字第67号民事判决书，证明原告宅基地被侵占的事实；证据11.第三人白马井镇政府签收原告的《土地权属争议行政处理申请书》的证明（含律师函），证据原告向第三人白马井镇政府提出行政处理申请；证据12.儋土环资答复（2011）39号文，证明儋州市国土环境资源局答复原告可行政处理；证据13.原告的身份证复印件、证明，证明原告的诉讼主体资格及原告身份，证明吴月丹是吴兆荣的女儿。
被告儋州市人民政府辩称，一、我方对原告的行政复议申请应当驳回。第三人白马井镇政府未对《答复》作出意见，原告的申请不符合行政复议的受理条件。二、白马井镇政府对争议地处理作为信访件来处理的，对信访件不服的，原告可以向白马井镇政府上一级申请复查，而不是申请行政复议，原告不符合行政复议的受理条件。综上，被告作出的具体行政行为认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请给予维持。
第三人白马井镇政府辩称，我们是依照材料作为信访件来处理，我们的处理是依据以下几点：1、原告提出涉及宅基地的面积四至不清，他们提出的四至不止是周小三一家，还有其他的；2、时间太长，当时的当事人都不在了；3、原告提出复议的依据不充足。
第三人白马井镇政府未向本院提交证据。
第三人钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃、许圣贤述称，我们的宅基地的北面一部分是我们的祖屋，南面一部分是1989年从吴奋国手中买的。他们说我们拆他们的房来建房是不符合事实的，我们从来就没有拆过他们的房，那里是一片空地，以前那里是吴奋国家的空地，我们有当时买地的凭证。
第三人钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃、许圣贤向本院提交以下证据：买地契约一份，证明第三人钟菊联一家人买地的事实。
经庭审质证，本院对相关证据作如下确认：
（一）关于被告儋州市人民政府提交的证据。原告认为，对证据1、2的真实性、关联性、证明内容没有异议；对证据3我们没有收到过这个文件，不能证明被告所要证明的内容。第三人白马井镇政府对被告提交的证据无异议。第三人钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃、许圣贤对被告提交的证据无异议。本院认为，被告提交的证据来源是真实和合法的，且与本案争议事实具有关联性，本院予以确认。
（二）关于原告吴月丹提交的证据。被告认为，对证据1真实性无异议，但是否超过15天的法定审查期限由法院来审查；对证据2是本案被诉具体行政行为，不予以质证；对证据3的答复未对土地纠纷进行实体处理，实质内容是信访件的答复，不应当走行政复议的程序；对证据4至证据7被告未进入实体的审理，只是程序的审查，这些证据与本案没有关联性，第三人钟菊联等一家人居住长达数十年，时间跨度长；对证据8至证据9真实性无异议；对证据10真实性无异议，原告可以通过申请执行维护自己的权利；对证据11的申请书原告提交的证据材料里没有，并且材料里签收人的签名也没有，申请书的问题应当由白马井镇政府作解释；对证据12儋州市国土环境资源局与白马井镇政府是平级单位，白马井镇政府的答复是信访件的答复，并没有处理土地的权源；对证据13原告的身份无异议。第三人白马井镇政府的质证意见与被告的质证意见一致。第三人钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃、许圣贤的质证意见与被告的质证意见一致。本院认为，原告提交的证据来源是真实和合法的，且与本案争议事实具有关联性，本院予以确认。
（三）关于第三人钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃、许圣贤提交的证据。原告认为，对协议的真实性没有异议，对证明内容和关联性有异议，原告提交的证据10中的判决书中查明涉案土地是吴月丹的合法财产，吴奋国是无权处分的，该协议依法是一份无效的协议。被告认为，对第三人的证据真实性无异议，对合法性、关联性不发表意见，因为当时被告未进入实体审理，只是程序审查。第三人白马井镇政府的质证意见与被告的质证意见一致。本院认为，第三人提交的证据来源是真实的，且与本案争议事实具有关联性，该证据是否合法、有效，应结合其他证据综合判断。
经审理查明，原告吴月丹系革命烈士吴兆荣（曾用名吴浪渡、吴明章）之女。本案争议地位于白马井镇解放居委会四巷137号的房屋所占土地及其北边土地。海南省高级人民法院于1995年12月19日作出的（1995）琼民终字第67号民事判决书查明认定：“儋州市白马镇解放居委会四巷137号的原房屋（两房一厅正屋）及其北边宅基地—块（面积2分1厘），系吴明辉与吴明章共同继承的祖遗财产。一九八九年吴奋国及其妻吴天荣将土改时登记为吴月丹所有的原祖屋北边宅基地出卖给许兆辉（已故）、周小三（许兆辉的前妻），得款8000元。—九九二年农历正月，许兆辉、周小三、钟菊联（许兆辉的后妻）及其子女许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣贤、许圣桃未经政府部门批准，便在该宅基地上建起房屋。祖屋属于吴月丹的合法财产，吴月丹于一九七二年拆除原祖屋留下的宅基地应由她继续使用，她所建的两间横屋也属于她的合法财产。吴奋国委托吴天荣、赵小女拆除吴月丹所建横屋并在原祖屋宅基地上建房是违法的，属侵权行为。”第三人钟菊联、许圣旺、许圣忠、许圣文、许圣桃、许圣贤现在使用的部分宅基地是其于1989年从吴奋国及其妻吴天荣处购买所得。吴奋国、吴天荣、许兆辉、周小三均已去世。原告申请被告对其与第三人的土地权属纠纷进行处理后，白马井镇政府于2012年12月20日作出《答复》，对原告做出如下答复：由于证据不足，无法认定该纠纷地基的权属，此地基应维持现状。原告对该《答复》不服，于2013年3月5日向被告申请行政复议。被告于2013年9月22日作出儋府复决字（2013）8号行政复议决定书，以“该《答复》未就争议的宅基地作出实体处理决定，即无具体复议内容，故，不符合行政复议的受理条件”为由，驳回了原告的行政复议申请。原告对被告作出的行政复议决定不服，向本院提起诉讼。另查明，儋州市人民政府及白马井镇政府均未查看或注意到（1995）琼民终字第67号民事判决书的判决内容。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被告作出的儋府复决字（2013）8号行政复议决定书是否应予撤销；2、被告是否应当对原告的行政复议申请作出处理决定书。
关于被告作出的儋府复决字（2013）8号行政复议决定书是否应予撤销。海南省高级人民法院作出（1995）琼民终字第67号民事判决书已确认白马井镇解放居委会四巷137号的原房屋（两房一厅正屋）及其北边宅基地—块（面积2分1厘）使用权属于原告所有，并确认案外人吴奋国对该宅基地不享有使用权，吴奋国在该宅基地上建房属于侵权、违法。第三人白马井镇政府于2012年12月20日作出《答复》，该《答复》以“发生纠纷的时间跨度大、关键当事人大多数已去世、无法收集有效证据”为由，作出“由于证据不足，无法认定该纠纷地基的权属，此地基应保持现状。”之答复，该《答复》与海南省高级人民法院作出（1995）琼民终字第67号民事判决书查明确认的事实相冲突、矛盾。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条第一款“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”之规定，海南省高级人民法院作出（1995）琼民终字第67号民事判决书确认了白马井镇解放居委会四巷137号的原房屋（两房一厅正屋）及其北边宅基地—块（面积2分1厘）使用权属于原告所有及案外人吴奋国侵权的事实。由于第三人钟菊联等一家人现在使用的部分宅基地系从吴奋国手中购买所得，第三人白马井镇政府却在《答复》中作出“由于证据不足，无法认定该纠纷地基的权属，此地基应保持现状。”之答复，该《答复》的内容实际上否认了（1995）琼民终字第67号民事判决书的事实认定，侵犯了原告的合法权益。鉴于吴月丹、钟菊联的年龄较大，考虑到本案的案情与实际情况，该《答复》中“无法认定该纠纷地基的权属，此地基应保持现状”之内容，可能会影响今后原告或第三人申请争议地的土地权属的确权、发证工作的顺利进行，不利于当事人合法权益的保护，故该《答复》的内容对本案争议处理不当且与法律相悖，影响到了原告的实体权利。原告与被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告申请行政复议符合法定的受理条件，被告以该《答复》无具体复议内容，原告不符合行政复议受理条件为由而驳回原告的申请，违反了相关的法律规定。因此，被告作出的儋府复决字（2013）8号行政复议决定书认定事实不清，主要证据不足，没有事实根据与法律依据，依法应予撤销。
关于被告是否应当对原告的行政复议申请作出处理决定书。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条第一款“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”之规定，海南省高级人民法院作出（1995）琼民终字第67号民事判决书确认了白马井镇解放居委会四巷137号的房屋及其北边宅基地使用权属于原告所有及案外人吴奋国侵权的事实，由于第三人钟菊联等一家人现在使用的部分争议宅基地系从吴奋国手中购买所得，吴奋国对争议宅基地并不享有使用权，致原告对争议宅基地的使用权可能受到侵害，但第三人白马井镇政府却在《答复》中作出“由于证据不足，无法认定该纠纷地基的权属，此地基应保持现状。”之答复，该《答复》的内容实际上否定了（1995）琼民终字第67号民事判决书确认的宅基地使用权归原告所有的事实认定，侵犯了原告对该宅基地使用权的合法权益，违反了相关行政复议法律法规。因此，原告与被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告申请行政复议符合法定的受理条件，故被告依法应当对原告的复议申请重新作出复议决定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、第二目之规定，判决如下：
一、撤销被告儋州市人民政府于2013年9月22日作出的儋府复决字（2013）8号行政复议决定书。
二、责令被告儋州市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 周文娟
审 判 员 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
二〇一三年十二月十七日
书 记 员 管 娜
附录相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。