广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行终字第115号
上诉人（一审原告）曾玉英。
委托代理人温五八，广西友宁律师事务所律师。
委托代理人覃华飞。
被上诉人（一审被告）柳州市人民政府。
法定代表人肖文荪，市长。
委托代理人陶波，柳州市征地拆迁办公室工作人员。
委托代理人邱菲，柳州市城中区征地拆迁办公室工作人员。
上诉人曾玉英因诉柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）征地补偿安置纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月3日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月6日公开开庭审理本案。上诉人曾玉英及其委托代理人温五八、覃华飞，被上诉人柳州市政府委托代理人陶波、邱菲出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：曾玉英系柳州市城中区河东村村民，在柳州市城中区河东村14队自建有3层混合结构房屋一栋，建筑面积210.26平方米，取得柳房权证字第××号《房屋所有权证》和柳集用（2005）第0107号《集体土地使用证》。柳州市政府拟征收包括上述房产所占土地作为桂中大道延长线A段项目用地。2008年1月2日，柳州市政府向广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）呈文报请审批柳州市2007年度城市建设用地第一批农用地转用和土地征收实施方案。桂中大道延长线A段项目用地是其中的一部分。同年3月24日，广西区政府批复同意柳州市政府2007年度第一批城市建设用农用地转用和土地征收实施方案。此后，柳州市政府和柳州市国土资源局先后对该批次城市建设用地城中区K地块所涉及的集体土地征收发布了土地征收公告和征地补偿安置方案公告，公告期满无异议。2010年10月28日柳州市城中区人民政府（以下简称城中区政府）河东村范围内公告《河东路北片区改造工程集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告》。同年11月30日，城中区政府向柳州市政府呈报《河东路北片区工程集体土地上被拆迁户的意见及采纳情况》，称在公告期间内，被拆迁户未向该区政府反馈任何意见。同年12月31日，城中区政府向柳州市政府呈报《河东路北片区改造工程集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的请示。2011年3月17日，柳州市政府作出《柳州市人民政府关于同意河东路北片区整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案的批复》（柳政函（2011）93号，以下简称《补偿安置方案批复》）。同年11月18日，柳州市发展和改革委员会作出《关于河东村民回建安置房（东岸盛世花园）项目立项的批复》，同意柳州市城中区河东村民委员会回建安置房屋的立项。2012年4月11日，柳州市政府给柳州市城中区河东村民委员会核发其回建房屋“东岸·盛世花园”项目用地的柳国用（2012）第106094号《国有土地使用证》，划拔土地使用面积190850.8平方米。2012年12月14日、2013年6月21日、2013年12月9日，柳州市规划局先后给柳州市城中区河东村民委员会核发其回建房屋“东岸·盛世花园”项目《建设工程规划许可证》。2014年10月9日，柳州市住房和城乡建设委员会给柳州市城中区河东村民委员会核发其回建房屋“东岸·盛世花园”项目《建设工程施工许可证》。曾玉英不服《补偿安置方案批复》，提出行政复议申请。广西区政府于2015年1月12日作出复议决定，维持柳州市政府作出《补偿安置方案批复》。曾玉英不服，提起本案诉讼。
一审法院认为：曾玉英对柳州市政府作出《补偿安置方案批复》，依法有权根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，向广西区政府申请行政复议；经复议后仍不服的，依法有权提起行政诉讼。从曾玉英提出的起诉理由来看，其认为《河东路北片区改造工程集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》违法的主要理由是产权住宅补偿标准2800元／平方米过低以及对安置房源和未进行社会保障安置不满。一、关于补偿标准问题。曾玉英认为对其集体土地上房屋应当根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。因《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，…”规定所设定的适用前提，与本案土地征收与安置补偿同时进行的客观情况不相符，曾玉英以此认为《补偿安置方案批复》违法没有事实和法律依据。城中区政府按照房屋重置价格并结合成新确定的河东路北片区改造工程集体土地上房屋拆迁补偿标准，符合《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十五条第一款第（三）项的规定，并不存在明显的不合理。柳州市政府据此作出《补偿安置方案批复》认定事实清楚，法律依据充分，决定内容并无不当。二、关于安置房的问题。“东岸·盛世花园”属于河东村民回建安置房小区，亦符合地字第450201201000007号《建设用地规划许可证审批单》中对桂中大道延长线工程涉及的农民住房拆迁安置的审定意见要求，《补偿安置方案批复》同意确定该小区为河东路北片区改造工程的安置房源亦无不当。三、关于社会保障安置问题。从《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十四条以及《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定来看，对集体土地的征收，是按照被征收土地的原用途给予补偿，安置补助费的给付范围仅限于农用地征收，因此，曾玉英以房屋征收为由单独提出社会保障安置是没有法律依据的。综上，曾玉英认为《补偿安置方案批复》违法的理由均不能成立，请求撤销《补偿安置方案批复》没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回曾玉英要求撤销被告柳州市政府2011年3月17日作出的柳政函（2011）93号《柳州市人民政府关于同意河东路北片区整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案的批复》的诉讼请求。
上诉人曾玉英上诉称：一、上诉人的诉讼请求是撤销征地补偿安置方案，并非撤销征地行为，而一审法院却审查征地行为的合法性，所审、所判的不是所诉的行为。二、征地补偿安置方案规定房屋的补偿标准为2800元／㎡，没有事实和法律依据。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，城中区政府无权确定补偿标准。因此，一审判决认为“城中区政府按照房屋重置价格并结合成新确定的河东路北片区改造工程集体土地上房屋拆迁补偿标准，符合法律规定，并不存在明显的不合理。”是错误的。2、被上诉人在一审诉讼中辩称房屋补偿标准2800元／㎡，是根据房屋重置价格并结合成新确定，却未提供确定房屋重置价格的证据，也未提供法律依据。3、即使可以根据重置价格并结合成新来确定补偿标准，由于不同房屋的成新不同，统一的2800元／㎡补偿标准不符合常理。三、上诉人的房屋所在地已纳入城市规划区，应当以国有土地上房屋价格为补偿标准。四、被上诉人作出《补偿安置方案批复》程序违法。1、被上诉人未将补偿安置方案告知上诉人；2、被上诉人在行政复议时所举证据“房屋拆迁协商工作笔录”、“拆迁房屋调查登记表”、“货币补偿核定表”都没有上诉人签名，是伪造的。五、根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，上诉人的房屋和所在集体的土地已被征收，被上诉人应给上诉人办理社会保障。上诉请求：一、撤销柳州市中级人民法院（2015）柳行初字第5号行政判决；二、撤销《补偿安置方案批复》。
被上诉人柳州市政府答辩称：一、柳州市政府作出《补偿安置方案批复》事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律正确。1、柳州市政府作出《补偿安置方案批复》的前提即征地行为合法，补偿安置方案公告征求意见期间，未收到相关拆迁户的反馈意见，所作出的《补偿安置方案批复》符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及柳州市相关文件的规定。2、关于产权住宅砖混结构货币补偿2800元／㎡的问题，根据《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥》第二十五条第一款第（三）项规定的“房屋及其他建筑物、构建物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。”本案补偿安置方案规定的产权住宅砖混结构按2800元／㎡标准补偿，远远高于目前市场上重新建造房屋的重置价格；选择产权调换的，可按1：1.2的比例调换安置房，此外，曾玉英还获得房屋搬迁补助费、临时安置补助费、装修装饰补偿和其他奖励，其居住条件得到充分保障。二、目前法律尚未明确集体土地上房屋拆迁应当参照国有土地房屋征收标准进行补偿。请求驳回上诉，维持一审判决。
经审查，本院确认一审判决采纳的证据合法有效。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，并参照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法（2011）35号）的规定，曾玉英与柳州市政府的征地补偿标准争议，经广西区政府行政复议后，曾玉英依法有权向人民法院提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，柳州市政府具有批准征地补偿安置方案的职权。柳州市政府所作出的《补偿安置方案批复》虽然名义上为“批复”，实质上是对城中区政府请示的补偿安置方案作出批准行为，该行为体现柳州市政府的意志，并直接对外发生效力，故本案以柳州市政府作为被告符合法律规定。
《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥》第二十五条第一款第（三）项规定：房屋及其他建筑物、构建物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。本案中柳州市政府所作出的《补偿安置方案批复》确定的补偿标准是按重置价格并结合成新确定补偿费，符合上述法规规定。征收集体土地时土地补偿费单独计付，集体土地上的房屋仅作为地上附着物给予补偿，其补偿不含土地使用权的补偿，不同于征收国有土地上房屋时含有同时收回国有土地使用权的补偿，因此柳州市政府确定的对集体土地上房屋具体补偿标准2800元／㎡，并不低于目前市场的房屋重置价格；选择产权调换的，可按1：1.2的比例调换安置房，若选择产权调换的，所得的房产面积不低于被拆迁房屋面积。故上诉人主张补偿标准过低事实依据不足。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“征收农村集体土地时未就征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”的规定，是指征地时未纳入城市规划区，且征收与补偿安置不同时进行的情形，本案不属于该情形，不能适用该规定。上诉人主张对其农村集体土地上的房屋的补偿价格应以类似国有土地上房屋的市场价格补偿的理由不成立，本院不予支持。
依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，农民的社会保障费用不属于必须支付的补偿费用，被征地农民是否需要安排社会保障还需要考虑征地的数量等其他因素才能确定，因此，曾玉英单独提出社会保障安置是没有法律依据的。
曾玉英已经对《补偿安置方案批复》提起了行政复议，表明其已经知悉《补偿安置方案批复》的内容，且补偿安置方案已依法公告，柳州市政府已经履行告知义务，故曾玉英主张柳州市政府未将补偿安置方案告知，不符合客观事实。至于曾玉英主张的“房屋拆迁协商工作笔录”、“拆迁房屋调查登记表”、“货币补偿核定表”都没有其签名、是伪造的，因上述材料是征地拆迁补偿具体工作中形成的材料，不管是否属实均不对《补偿安置方案批复》的合法性产生影响。
综上所述，柳州市政府作出《补偿安置方案批复》适用法律正确，程序合法，曾玉英请求撤销《补偿安置方案批复》以及其他诉讼请求于法无据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由曾玉英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一五年十月十日
书 记 员 黄树鹤