浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终176号
上诉人（原审原告）瑞安市红旗轻工设备厂，住所地浙江省瑞安市城关镇后垟中路**号。
法定代表人梁锦水，厂长。
被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路市政大院。
法定代表人麻胜聪，市长。
委托代理人何子胜，瑞安市旧城建设管理办公室工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
瑞安市红旗轻工设备厂诉瑞安市人民政府房屋行政协议一案，温州市中级人民法院于2016年12月15日作出（2016）浙03行初29号行政判决。原告瑞安市红旗轻工设备厂不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2017年2月7日立案受理后，依法组成合议庭，并�2017年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人瑞安市红旗轻工设备厂的法定代表人梁锦水，被上诉人瑞安市人民政府的委托代理人何子胜、余心海，出庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：瑞安红旗厂原有坐落于瑞安市××××号的房屋，经登记取得上述房屋所有权证及集体土地建设用地使用证。1997年，上述部分房屋因瑞安市瑞湖路拓宽建设拆除，此后，剩余部分房屋因被规划确定为市政设施用地也已被拆除，但各方一直未就拆迁补偿达成一致。2009年12月25日，瑞安市政府决定向青青家园项目开发商回购商品房2000平方米作为安置房源，并由瑞安市旧城建设管理办公室（以下简称瑞安旧城办）与安置户协商后拟定安置房源分配方案，其中落实给瑞安红旗厂811.82平方米。2013年6月28日，瑞安市政府�开专题会议同意该分配方案。2013年10月18日，经评估确定瑞安红旗厂房屋重置成本价合计299993元。同日，瑞安旧城办与瑞安红旗厂签订《房屋征收安置补偿协议书》，约定：瑞安红旗厂同意将坐落于玉海街道后垟村（虹桥北路11号地块）建筑面积为924.36平方米、土地使用面积为1273.33平方米（包括1997年瑞湖路拓宽拆除的面积）的房屋由瑞安旧城办征收；瑞安红旗厂以房屋建筑成本购买青青家园商品房811.82平方米（已减除给后垟村办理集体土地征收为国有土地负担的91平方米房屋面积），瑞安旧城办一次性支付原房补偿费30万元整。该协议书同时就交款方式、安置房套型、安置房交付等进行约定。此后，瑞安旧城办通知瑞安红旗厂办理安置房定位摸文手续并缴纳全额购房款，但瑞安红旗厂未参加定位，截止目前也未缴纳安置房价款。2016年3月28日，瑞安市政府向瑞安红旗厂送达履行合同义务告知通知书。瑞安红旗厂对瑞安旧城办与其签订的被诉协议不服，提起本案诉讼。另查明，瑞安旧城办是瑞安市人民政府组建的负责市区旧城建设、旧村改造和文化名城保护的事业单位，根据瑞安市人民政府办公室瑞政办字（2003）126号文件，其主要职责包括“对市区旧城改造建设实行统一组织、协调和管理，并负责建设项目洽谈、经济估算和大配套建设”等。
一审法院认为，瑞安市政府作为县级地方人民政府，具有在本辖区内实施市政建设、旧城改造等的法定职权。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。可见，行政机关可以在其法定职�范围内依法将一定行政职权委托其内设机构、派出机构或其他组织组织实施。本案中，瑞安市人民政府办公室瑞政办字（2003）126号文件明确了瑞安旧城办是受瑞安市政府委托，负责市区旧城建设、旧村改造和文化名城保护的事业单位，具体履行对市区旧城改造建设实行统一组织、协调和管理的职责等。瑞安市政府的委托行为并不违反法律规定。况且，瑞安市政府对其委托瑞安旧城办签订被诉协议予以认可，并确认被诉协议的法律后果由其承担，瑞安旧城办签订被诉协议的行为也未超出受托范围。同时，被诉协议系双方自愿签订，协议内容没有违反法律、法规的强制性规定，双方也已开始部分履行协议约定的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行�行为无效的，人民法院判决确认无效。故，瑞安红旗厂认为瑞安市政府违法委托并据此主张被诉协议无效，缺乏法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告瑞安市红旗轻工设备厂的诉讼请求。
瑞安市红旗轻工设备厂上诉称：一、被上诉人的委托行政行为违反法律法规的明文规定。1、本案是房屋征收与补偿，涉案土地、房屋坐落在瑞安市规划区内，土地面积1273.33平方米，是1987年12月31日被上诉人批准使用的集体土地以建设用地，其中542.33平方米2003年已征收为国有，剩余土地731平方米，2011年11月9日已被被上诉人协议征收。上诉人所使用的土地2003年和2011年已全部被征收为国有，被上诉人2013年6月28日【2013】103号专题会议纪要作出建设街头绿地征收上诉人房屋的决定，对房屋征收补偿方案等问题，就毫无疑问要按照国有土地上房屋征收与补偿条例的规定进行征收安置，即应由瑞安市住房和城乡建设局组织实施，这是法律明确规定。2.被上诉人应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的实施主体、征收房屋一系列程序、征收补偿项目等与上诉人签订房屋征收安置补偿协议、并支付法定的各类项目的补偿费。被上诉人2013年6月28日（103）号专题会议纪要的房屋征收补偿方案存在严重的缺陷和差错，瑞安市旧城办以811.82平方米补偿面积是被上诉人文件规定，不能改变，其他补偿费文件没有规定等为借口，非法拆除了上诉人的房屋后强迫、胁迫上诉人于2014年6月23日签订协议。（涉案协议实体问题待后起诉解决）。3.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条，是解决被诉行政主体适格问题的程序性规定。一审将其作为�理实体问题的法律依据，认定被上诉人的“瑞安市政府作为县级地方人民政府，具有在本辖区内实施市政建设、旧城改造等法定职权”、“委托行为并不违反法律规定”是曲解法律的。按照一审的认定，只要是县、市人民政府就可以随心所欲将法定职权委托给谁就给谁么？那么被上诉人就不需要在本辖区内设立其他的职能部门？相关法律规定住房和城乡规划建设局作为征收补偿工作负责部门的规定，难道是空设。4.在有法律法规或者规章规定的情况下，行政机关才可授权委托其他组织行使行政职权。瑞安市人民政府违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，不以住房和城乡规划建设局为征收补偿部门，而以“委托”借口让瑞安市旧城办行使相关职权，显属违法行为。瑞安市旧城办不具有法定职能，不具有与上诉人签订涉案协议的主体资格。二、瑞安市旧城办不�有房屋征收补偿的法定职能和资格。1.按照瑞政办[2003]126号文件，瑞安市旧城办的职能配置，只是旧城改造政策的起草、协调、监督方面。其不具有拆迁人资格，不具有房屋征收安置补偿的法定职权。2.国务院2006年1月1日施行的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第五十八条规定“《事业单位法人证书》是限期有效证书。超过有效期的《事业单位法人证书》，自动废止。”瑞安市旧城办的《事业单位法人证书》有效期为2010年6月4日至2011年3月31日止，只有9个月期限，到期已自动废止。《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》并未规定废止的《事业单位法人证书》还可以进行年检续期。有资格进行年检续期的前提必须是《事业单位法人证书》在有效期内才可。一审认定“已依法续期”缺乏事实和法规的支持。3.本案之前上诉人就与瑞安旧城办及后垟村签订土地征收协议一案中，已生效的温州市中院（2016）浙行初90号行政判决对瑞政办[2003]126号文件中瑞安市旧城办的职能配置以及《事业单位法人证书》等证据，作出“本院不予确认”的认定。那么本案一审判决对该两份证据予以认可的依据和事实何在。三、一审判决对涉案协议其他方面的认定与事实不符等问题，因与上诉人的本案诉请和争议焦点无关，留待另案再肃清对涉案协议实体审查时，以证据和事实来解决。综上，被上诉人委托行为缺乏法律法规依据，委托行为违法。请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉请。
瑞安市人民政府答辩称：一、答辩人委托瑞安市旧城办签订涉案协议的委托行为合法，且委托行为不属于导致行政协议无效的情形。瑞安市旧城办是答辩人设立的全额拨款事业单位，且合法存续，受答辩�委托从事旧城改造有关事务。虹桥路11号地块历史遗留问题的协调、处理以及签署涉案合同，均由答辩人委托旧城办实施，其法律后果由答辩人承担。该委托行为没有违反法律法规的强制性规定，且不影响涉案协议的合法性。二、涉案协议并非国有土地上房屋征收补偿，而是双方自愿对集体土地上房屋补偿达成的协议，协议内容合法有效。涉案房屋占用的土地（虹桥北路11号地块）为瑞安市玉海街道后垟村集体土地，1997年因道路拓宽建设已拆除上诉人的部分房屋，拆除后的剩余面积因规划为公共绿地，无法满足上诉人提出的关于原地重建的要求，故而多年来未就补偿问题达成一致。为解决涉案房屋及其拆迁遗留的补偿安置问题，答辩人于2009年12月25日以（2009）12号《常务会议纪要》决定向青青家园项目开发商回购2000平方米商品房，作为包括对上诉人在内的相关拆迁户的补偿安置房源，并委托瑞安市旧城办开展协商、签订补偿协议等工作。经瑞安市旧城建设管理办公室与各拆迁户协商后，拟定了该2000平方米房源的分配方案，并由答辩人于2013年6月28日以（2013）103号《专题会议纪要》予以同意。此后，双方于2013年10月18日签署涉案《房屋征收和补偿安置协议》。该协议并非针对国有土地上房屋征收补偿，内容也没有违反法律法规的强制性规定，上诉人主张无效的理由缺乏法律依据。至于上诉人主张的其他事项，不属于确认协议无效诉讼审查的范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着涉案被诉协议是否合法有效的审理重点，进行质证、辩论。
经审理查明，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，上诉人瑞安市红旗轻工设备厂本案起诉要求确认“被告委托瑞安�旧城建设管理办公室2013年10月18日与原告签订《房屋征收和补偿安置协议》的行政行为无效”，该诉讼请求存在诉请不明问题。经一审释明，上诉人在一审庭审中明确其诉讼请求为：判决确认涉案《房屋征收补偿安置协议》无效，理由是被告违法委托导致所签协议无效。故现上诉人认为本案被诉行为仅系被上诉人瑞安市人民政府委托行为的合法性问题、一审审查存在偏差等意见，不能成立。就本案被诉行政协议事项，被上诉人瑞安市人民政府具有在本辖区内实施市政建设、旧城改造等法定职权，根据瑞政办字（2003）126号文件规定，瑞安市旧城办系瑞安市人民政府成立负责市区旧城建设、旧村改造和文化名城保护等工作的事业单位，现被上诉人委托瑞安旧城办签署涉案协议，而相关法律后果由被上诉人承担，该委托行为并不违反法律规定。上诉人认为适格协议签署主体应为《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的住房与城乡建设部门，因案涉事项并非国有土地上房屋征收，该意见不能成立。此外，被诉协议系双方自愿签订，协议内容没有违反法律、法规的强制性规定，双方亦已开始部分履行协议约定内容。故被诉行政协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的应判决确认无效的重大且明显违法情形。上诉人相关上诉理由缺乏相应依据，本院不予采纳。一审认定事实清楚、法律适用正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人瑞安市红旗轻工设备厂负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年七月七日
书 记 员 张 莹