浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终362号
上诉人（原审原告）黄德勇，男，1976年9月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）谢昌光，男，1964年11月4日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）黄成青，男，1947年1月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。
委托代理人黄德冲，男，1973年10月24日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审被告）平阳县国土资源局，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20层。
法定代表人陶孟载，局长。
委托代理人周乃迎，该局工作人员。
委托代理人周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）平阳县城市建设投资有限公司，住所地浙江省平阳县昆阳镇人民路375号。
法定代表人施永兴。
委托代理人周时挑，浙江雅河律师事务所律师。
原审原告陈世高，男，1970年12月20日出生，汉族，住浙江省平阳县。
原审第三人平阳县昆阳镇白垟村村民委员会，住所地浙江省平阳县昆阳镇白垟村。
法定代表人戴福纪，主任。
上诉人黄德勇、谢昌光、黄成青因诉平阳县国土资源局不履行土地行政管理法定职责一案，不服浙江省平阳县人民法院（2016）浙0326行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原判认定：原告黄德勇、陈世高、黄成青、谢昌光四人为平阳县昆阳镇白垟村村民，其于白垟村承包经营的土地部分位于昆阳镇白垟村凤凰隧道出口昆鳌大道右侧（以下简称昆鳌大道右侧）北面围墙地块内。2016年2月，原告黄德勇等人向被告举报白垟村近100亩农田（包括北面围墙内土地）未经合法审批即被非法征占的事实，并要求退还土地恢复耕种。2016年6月6日，被告向黄德勇等人作出平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》，确认原告举报的被石料加工厂及临时堆场占用的白垟村集体土地约57.8亩，其中34.1085亩已被批准用于昆阳镇白垟村2号地块安置房临时用地，使用期限截止于2017年5月13日。另多占的临时堆场用地，平阳县国土资源局昆阳分局已责令整改。除该57.8亩之外的土地仍为白垟村村民耕种。被告作出的昆（2016）13号《责令改正违法行为通知书》作出时间为2016年5月24日，该通知书确认用地行为人为第三人平阳县城市建设投资有限公司（以下简称平阳县城投公司）。2016年6月7日，平阳县城投公司向被告出具承诺书：承诺将根据现场实际情况于2016年8月开始对围场内占用的土地复垦，并尽快完成复垦工作。2016年7月11日，原告黄德青、陈世高、黄成青、谢昌光提起行政诉讼，要求判令被告履行昆（2016）13号《责令改正违法行为通知书》内容，即责令平阳县城投公司对被其破坏的23.7亩农田进行整改并恢复土地原状。
另查明，涉案土地23.7亩系原告根据被告作出的平土信[2016]22号《信访事项答意见书》计算得出的一个数值，原告要求查处的违法用地为昆鳌大道右侧北面围墙地块内扣除已获审批的临时用地之外的其他土地。原告黄成青在庭审中自认其被城投公司占用的承包地位于已获审批的临时用地范围之内，即不在涉案争议土地范围内。第三人平阳县城投公司确认昆鳌大道右侧北面围墙之内的土地系被其占有使用。
原判认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，故被告平阳县国土资源局作为县级土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。本案争议焦点之一为第三人平阳县城投公司是否存在违反土地管理法律、法规的行为。结合本案事实，城投公司所获得的白垟村临时用地审批面积为22739平方米，但根据被告及第三人平阳县城投公司自认，平阳县城投公司实际占用土地为昆鳌大道右侧北面围墙地块内所有土地，即已超出了临时用地审批面积范围，该违法事实在被告向原告等人作出的《信访事项答复意见书》中亦已认定，故平阳县城投公司未经合法审批超占土地的违法用地行为实际存在。本案争议焦点之二为原告黄德勇、陈世高、黄成青、谢昌光等四人与平阳县城投公司超占土地行为之间是否存在利害关系，即原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。因平阳县城投公司在庭审中已确认其占有使用土地包括北围墙内所有土地，而黄德勇、陈世高、谢昌光在昆鳌大道右侧北面围墙地块内拥有承包田的事实已通过第三人白垟村委会的陈述及村委会出具的承包分户图予以证实，故若平阳县城投公司在该地块内存在超占土地的违法行为，会直接影响原告等人的法定权益。但原告黄成青自认其承包地位于平阳县城投公司已获审批的临时用地范围内，故黄成青与本案的处理结果不存在法律上的利害关系，不是本案适格原告。本案争议焦点之三为被告平阳县国土资源局是否已履行对土地违法行为的监督检查职责。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。《国土资源部国土资源行政处罚办法》第十二条规定：符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。本案中，城投公司系用地行为人事实清楚，且已具备其他立案条件。但被告仅向城投公司送达《责令改正违法行为通知书》，并未履行立案、调查、处理等法定程序，明显未全面履行法定查处职责。综上，原告黄德勇、陈世高、谢昌光等三人与第三人平阳县城投公司的用地行为之间具有法律上的利害关系，被告平阳县国土资源局未全面履行法定职责。但因城投公司用地范围的具体四至、面积、地类现状及规划用途尚待查明，平阳县城投公司是否应该恢复土地原状亦需要被告调查裁量，故原告要求判令被告责令第三人平阳县城投公司恢复土地原状的诉讼请求，不予支持。另外，本案原告陈世高经平阳县人民法院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，视为撤回本案起诉。据此判决：驳回原告黄成青的起诉；对原告陈世高的起诉按撤诉处理；责令被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起十个工作日内对第三人平阳县城投公司于昆阳镇白垟村昆鳌大道北面围墙地块的用地行为进行立案调查并在法定期限内作出处理；驳回原告黄德勇、谢昌光的诉讼请求。
上诉人黄德勇、谢昌光、黄成青诉称：2011年3月，平阳县昆阳镇人民政府未经审批非法征用了昆鳌大道右侧约57.8亩农田，上诉人等人至今没享受到平政发（2008）215号文件规定的失地农民基本生活保障等待遇。2016年2月，上诉人向平阳县国土资源局举报土地被非法占用破坏的情况。平阳县国土资源局于2016年5月24日向平阳县城投公司作出昆（2016）13号《责令整改通知书》，要求该公司整改并恢复土地原状。但该公司至今仍未按通知书要求将土地恢复原状。2016年6月6日，平阳县国土资源局向上诉人作出平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》，该答复意见书明确，昆鳌大道右侧约100多亩白垟村集体土地未被征收，仍为白垟村集体所有，地块内的石料加工厂及临时堆场占用白垟村集体土地57.8亩，其中经依法批准的临时用地面积仅为34.1085亩。平阳县国土资源局明知平阳县城投公司非法超占土地，却仅向该公司发放整改通知书，而未对其违法用地行为进行立案调查或采取进一步措施督促其整改，属于未履行土地行政管理法定职责，构成行政不作为。综上，请求判令平阳县国土资源局履行法定职责，即按整改通知书内容要求，责令平阳县城投公司将超出审批面积非法占用的昆鳌大道右侧23.7亩土地恢复原状。
被上诉人平阳县国土资源局辩称：一、黄成青不具有本案的诉讼主体资格。一审中黄成青自认其承包地位于平阳县城投公司临时用地范围内，与本案的处理结果不具有法律上的利害关系。二、陈世高无权就本案的诉求提起上诉。一审中，陈世高经平阳县人民法院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，视为按撤诉处理，其无权就本案的诉求提起上诉。三、平阳县国土资源局已积极履行上诉人诉称的法定职责。因平阳县城投公司用地范围的具体四至、面积、地类现状及规划用途尚待查明，该公司是否应该恢复土地原状仍需要调查，待调查清楚，必会在法定期限内作出处理。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人平阳县城投公司辩称：一、黄成青于原审时自认其承包地已在平阳县城投公司获审批的临时用地范围内，其与本案处理结果不存在利害关系；陈世高一审无正当理由未到庭，应视为撤诉。故黄成青、陈世高不是本案适格上诉人。二、平阳县城投公司没有占用临时用地以外的任何土地。即使23.7亩土地被非法侵占，侵占人也不是平阳县城投公司。昆（2016）13号《责令整改通知书》不具有合法性，应予以撤销。涉案承诺书不是平阳县城投公司的真实意思，与事实不符。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人平阳县昆阳镇白垟村村民委员会未作陈述。
原审原告陈世高述称：一审中，陈世高已委托黄德勇代为参加诉讼，但没有向法院提交委托书。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审中，各方当事人均没有提供新的证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：一、关于上诉人黄德勇、黄成青、谢昌光与平阳县城投公司占用临时用地以外土地的行为之间是否存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，平阳县城投公司确认其占有使用土地包括昆鳌大道右侧北围墙内所有土地，即该公司实际占用土地已超出了临时用地审批面积范围。黄德勇、谢昌光陈述其承包地在昆鳌大道右侧北围墙内、临时用地审批范围外，原审第三人平阳县昆阳镇白垟村村民委员会亦予以认可，若平阳县城投公司在该地块内存在超占土地的违法行为，将对黄德勇、谢昌光的合法权益造成实质影响，故黄德勇、谢昌光与平阳县城投公司的用地行为之间具有利害关系，具备原审原告主体资格。黄成青自认其承包地位于平阳县城投公司已获审批的临时用地范围内，故其与本案的处理结果没有利害关系，不具备原审原告主体资格。二、平阳县国土资源局是否已履行对土地违法行为的监督检查职责。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定：“土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。”《国土资源部国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”本案中，平阳县国土资源局认定平阳县城投公司系用地行为人，且已具备其他立案条件，却仅向平阳县城投公司送达《责令改正违法行为通知书》，并未履行立案、调查、处理等法定程序，明显未全面履行法定查处职责。考虑到平阳县城投公司用地范围的具体四至、面积、地类现状及规划用途尚待查明，该公司是否应该恢复土地原状亦需要调查裁量，故一审法院对上诉人要求判令平阳县国土资源局责令平阳县城投公司恢复土地原状的诉讼请求不予支持，并无不当。另外，原审原告陈世高经一审法院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，一审法院按撤诉处理，其对本案并无上诉权。一审法院本应对陈世高按撤诉处理另行制作裁定书，却在判决书中一并处理，文书制作不规范，本院予以指正。综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄德勇、黄成青、谢昌光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
代理审判员 陈 雕
代理审判员 郑 宇
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。