海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终544号
上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）三亚红郊安置开发有限公司，住所地三亚市榆亚大道501号海星阁101房。
法定代表人林珠莹，总经理。
委托代理人张振豪，三亚红郊安置开发有限公司工作人员。
原审第三人三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人张华文，代理区长。
委托代理人ＸＸ，海南惠海律师事务所律师。
委托代理人朱文锐，三亚市吉阳区项目推进服务中心副主任。
原审第三人三亚市国土资源局，住所地三亚市河东路182号。
法定代表人高富宅，局长。
委托代理人潘天雷，三亚市国土资源局工作人员。
委托代理人蔡汝宇，三亚市国土资源局工作人员。
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因与被上诉人三亚红郊安置开发有限公司（下简称红郊公司）、原审第三人三亚市吉阳区人民政府（下简称吉阳区政府）、原审第三人三亚市国土资源局（下简称市国土局）土地房屋征收及行政赔偿一案，不服三亚市中级人民法院作出的（2016）琼02行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：经三亚市政府批复同意，2015年8月11日，市国土局作出三土环资用（2015）238号《关于收回三亚红郊安置开发有限公司国有土地使用权的决定》（下简称238号收地决定），决定收回红郊公司三土房（1998）字第0058号土地房屋权证中6042.10平方米、三土房（2001）字第0566号土地房屋权证中301.51平方米、三土房（2002）字第1869号土地房屋权证中638.74平方米的国有土地使用权。同年8月24日，征收实施单位将红郊公司以上土地的地上附属物及三土房（2001）字第0566号权证中面积为358.79平方米的房屋予以强制拆除。
原审查明，为建设红沙隧道公路工程，三亚市政府2013年9月29日下发三府办（2013）296号通知，拟征收原河东区辖区内部分国有和集体土地219.5092亩。同时该通知明确由原河东区管委会负责土地补偿审核以及土地补偿工作；由市国土局负责土地权属确认，并给予业务指导。红郊公司所持三土房（1998）字第0058号、三土房（2001）字第0566号、三土房（2002）字第1869号土地房屋权证部分或全部土地房屋在以上征收范围内。该通知下发后，原河东管委会于2014年5月8日组织相关被征收人参加补偿事宜会议。因各方对征收补偿事项发生争议，经协商，红郊公司及河东管委会于2014年9月15日分别委托海南三合信房地产评估有限公司、海南正理土地评估有限公司对红郊公司被征收的土地房屋进行评估。2015年5月19日，三亚市吉阳区项目推进服务中心告知红郊公司被征收土地的评估结果。因红郊公司不同意该评估结果，于2015年5月22日提出书面异议。2015年8月5日，红郊公司、吉阳区政府又再共同委托海南国佳房地产交易评估有限公司进行评估。2015年9月30日、2016年1月5日，红郊公司、三亚市吉阳区项目推进服务中心又分别共同委托重庆汇丰房地产土地资产评估有限责任公司海南分公司、海南中力信房地产土地估价有限公司进行评估，但均未能达成征收补偿协议。三亚市政府在未能与红郊公司达成征收补偿协议，也没有作出征收补偿决定的情况下，于2015年7月31日作出三府函（2015）464号批复，同意市国土局在2015年7月20日作出的三土环资用（2015）215号请示。2015年8月11日，市国土局根据以上批复作出238号收地决定，决定收回三土房（1998）字第0058号权证中6042.10平方米、三土房（2001）字第0566号权证中301.51平方米、三土房（2002）字第1869号权证中638.74平方米的国有土地使用权。2015年8月21日，三亚市吉阳区项目推进服务中心向红郊公司发出搬迁通知，要求红郊公司在同年8月23日前将拆迁地上附属物及屋内财物搬迁完毕。同年8月24日，征收实施单位将红郊公司地上附属物及三土房（2001）字第0566号权证中面积358.79平方米的房屋予以强制拆除。红郊公司遂诉至法院，请求判决：一、确认三亚市政府征收三土房（1998）字第0058号、三土房（2001）字第0566号、三土房（2002）字第1869号土地房屋行政行为违法；二、判令三亚市政府赔偿红郊公司各项损失人民币360235594.59元；三、判令三亚市政府赔偿红郊公司地上附属物及人员安置费损失100万元。
原审认为，一、三亚市政府系案件适格被告。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，补偿当然包括房屋征收补偿及国有土地收回的补偿。本案中，红郊公司作为被征收人，因三亚市政府对土地房屋的征收补偿发生争议，有权提起本案的诉讼。二、本案不属于重复起诉。红郊公司曾于2016年1月单独提起过行政赔偿诉讼，经三亚市中级人民法院于2016年4月25日释明，其可一并提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。红郊公司撤诉后，在本案中一并提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，不属于重复起诉。三、三亚市政府征收涉案土地和房屋的行政行为违反法定程序，超越职权。（一）本案中，因三亚市政府对征收补偿有争议，达不成补偿协议，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，应由三亚市政府按征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。但三亚市政府并未作出补偿决定，也未告知红郊公司诉权，便将红郊公司的土地收回并将房屋拆除，违反了法定程序。（二）依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条、第三十五条之规定，只有红郊公司在法定期限内对补偿决定不申请复议或不提起行政诉讼的，三亚市政府才能依法申请人民法院强制执行。但本案中，三亚市政府并未履行相应的法律程序，自行将红郊公司被征收房屋强制拆除，超越职权。四、对红郊公司请求判令三亚市政府赔偿其损失人民币360235594.59元及地上附属物、人员安置费损失100万元的诉讼请求。因本案系红郊公司对征收补偿有争议而引发的纠纷，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，应先由三亚市政府作出补偿决定，人民法院不能超越法定程序，直接作出给付判决。原告如对补偿决定不服，可另行通过合法途径主张权利。综上，三亚市政府征收行为违反法定程序，超越职权，依法应予撤销。但由于红沙隧道公路工程涉及重大社会公共利益，故应确认其违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认三亚市政府征收红郊公司土地房屋的行政行为违法；二、三亚市政府应在判决发生法律效力之日起三十日内，对所征收红郊公司的土地房屋依法作出补偿决定。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、红郊公司重复起诉，应当依法驳回其起诉。红郊公司在2016年1月曾就相同的事实向三亚市中级人民法院提起诉讼，后申请撤诉，本案诉讼属于同一案件撤回起诉后的重复起诉。二、红郊公司的起诉已经超过了法定的起诉期限，应当予以驳回。2015年8月11日，三亚市国土局已经做出了238号收地决定，该决定已经告知了红郊公司相应的诉讼权利，而红郊公司直至2016年4月27日才提起本案诉讼，已经超过了6个月的法定期限。三、本案征地行为法律依据充分、程序合法。三亚市政府已经履行了相应的法律程序，因为红郊公司多次恶意否认合法评估结果及频繁要求变更评估机构，致使征地补偿难以落实，造成的任何法律后果均应由红郊公司自行承担。
被上诉人红郊公司未提交书面答辩意见，在询问时陈述称：红郊公司第一次起诉时，三亚市中级人民法院认为诉讼对象错误，经过释明撤诉后才提起了本案诉讼，不存在重复起诉的情况。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人吉阳区政府未提交书面意见，在询问时陈述称其与三亚市政府的意见一致。
原审第三人三亚市国土局未提交书面意见，在询问时陈述称其与三亚市政府的意见一致。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于红郊公司是否属于重复起诉的问题。虽然红郊公司曾经撤回过针对本案被诉行政行为的起诉，但是其原因是红郊公司的诉讼请求不符合法律规定。经三亚市中级人民法院释明，红郊公司依法确定了诉讼请求并提起本案诉讼，不属于重复起诉。二、关于红郊公司提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。本案实质争议的是涉案土地和房屋的补偿问题，而并非三亚市国土局的收地决定，结合2016年1月5日红郊公司会同三亚市吉阳区项目推进服务中心分别委托评估机构对涉案土地及房屋进行评估的事实，红郊公司在2016年4月27日对三亚市政府的征地补偿问题提起诉讼，并未超过六个月的法定起诉期限。三、关于三亚市政府的征地行为是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”以及第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，三亚市政府应当按征收补偿方案作出补偿决定，如被征收人在法定期限内不申请行政复议又不提起行政诉讼，三亚市政府才能依法申请人民法院强制执行。但是在本案中，三亚市政府在并未作出补偿决定，且在未对被征收人补偿到位的情况下就自行拆除了涉案房屋，程序明显违法。另外，原审法院判令三亚市政府作出补偿决定，结果正确，有利于纠纷解决，本院予以维持。
综上，三亚市政府实施的征收涉案土地及房屋的行政行为违反了法定程序，应当予以撤销。但是因为红沙隧道公路工程涉及社会公共利益，如撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应确认被诉行政行为违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。三亚市政府的上诉请求及理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由三亚市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单 宇
审 判 员 赵敬义
审 判 员 王 华
二〇一六年十二月二十六日
法官助理 周 磊
书 记 员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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