河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第554号
上诉人（原审原告）王玉娣，女，1953年7月15日出生，汉族，农民。
上诉人（原审原告）侯良春，男，1954年1月2日出生，汉族，农民。（二上诉人系夫妻关系）
委托代理人张伍涛、张春贵，河南怡龙律师事务所律师。
上诉人（原审被告）新郑市公安局。
法定代表人朱海新，局长。
委托代理人苏江民，新郑市公安局法制室民警。
委托代理人王洪亮，新郑市公安局龙湖派出所民警。
上诉人侯良春、王玉娣因诉上诉人新郑市公安局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服中牟县人民法院（2014）牟行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
原审认定：2013年3月19日、20日，二原告发现自家地里的果树被毁，随即向新郑市公安局报案，新郑市公安局龙湖派出所派出民警到现场进行勘验，并对受害人及相关人员进行询问，但新郑市公安局对二原告果树被毁坏一案一直没有作出处理意见。
另查明，2013年3月19日、20日，二原告被毁果树共41棵，其中李子树9棵、枣树苗32棵。
原审认为：1、（1）《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部125号令）第五十一条规定，对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。根据该规定，公安机关在案件无法定性为刑事案件或行政案件时，可以按照行政案件受理。被告新郑市公安局依据该规定，将侯良春果树被毁坏一案作为行政案件受理并无不当。
（2）《公安机关办理行政案件程序规定》第三十七条规定对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面的收集、调取证据材料。原告在公安机关制作的询问笔录中称果树是被同村的侯木海毁坏。根据被告提供的证据，原告告知该线索的时间是2013年3月19日，而被告对侯木海的询问时间是2013年3月29日。被告未及时对受害人提供线索进行调查核实。第六十七条规定，对于违法行为案发现场，必要时应当进行勘验，提取与案件有关的证据材料，判断案件性质，确定调查方向和范围。庭审中，原告对被告在事发当天进行现场勘验的内容及拍照的事实予以认可。但被告提供的关于现场勘验的证据只有勘验笔录，没有现场勘验照片。被告称其未提供现场勘验照片是由于保存有该案现场勘验照片的电脑硬盘损毁，被告的行为显示其在案件办理过程中未尽到妥善保管的义务。公安机关消极履行法定职责的行为也是行政不作为的表现。
（3）《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条规定，涉案物品价值不明或者难以确定的，公安机关应当委托价格鉴证机构估价。根据该规定，公安机关在受害人损失不能确定的情况下，应当委托鉴证机构进行估价，确定受害人损失。本案中被告未对受害人损失情况进行委托鉴证估价。
（4）《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。根据该规定，公安机关在案件延长期限后仍无法作出处理决定的，应当继续进行调查取证。本案被告庭审中称在延期及延期到期后，被告工作人员对该案坚持走访、调查、取证。但被告未提供其进行调查、取证的相关证据，不能认定被告在延期后进行了调查取证。
综上，公安机关在受理行政案件后，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。被告新郑市公安局在侯良春财物被毁坏一案的办理过程中，未及时、全面的履行法定职责，故原告要求被告履行法定职责理由成立，本院予以支持。
2、关于原告要求赔偿损失的诉讼请求。被告的行政行为在原告的果树被毁之后，且原告提供的证据不能证明原告的损失与被告办理该案件有直接的因果关系，故本院对原告的此项请求不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、被告新郑市公安局在判决生效之日起两个月内履行职责，对侯良春财物被毁坏一案作出处理意见；二、驳回原告的其他诉讼请求。
侯良春、王玉娣上诉称：一、一审法院部分认定事实错误。1.一审法院对被上诉人明显伪造证据的事实不予认定，通过采信被上诉人的证据为其开脱责任，明显错误。2.一审人民法院对上诉人提交的阴刘法的证言不予认定，明显错误。3、一审法院认定被上诉人将上诉人果树被砍一案作为行政案件受理并无不当，明显错误。被上诉人并不是无法确定该案的性质，而是明知构成刑事犯罪却故意不按刑事案件立案受理，被上诉人故意对上诉人的经济损失不做评估，故意不将案件转为刑事案件处理。被上诉人将上诉人果树被砍一案作为行政案件处理明显错误，一审法院支持被上诉人主张明显错误。二、一审法院不将上诉人的经济损失依法进行评估系程序违法。根据我国《刑法》规定，私自砍伐果树的行为可能涉嫌构成破坏生产经营罪，经济损失达到5000元即能追究刑事责任，上诉人的经济损失不止5000元。上诉人果树被砍现场存在，符合做评估、鉴定的条件，人民法院理应委托鉴定机构进行评估、鉴定。一审法院对上诉人的经济损失不做鉴定属程序违法。三、一审判决驳回上诉人要求被上诉人赔偿经济损失的诉讼请求明显适用法律错误。根据《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定：“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人或其他组织的合法权益受损害，应当承担行政赔偿责任。”综上，一审法院认定事实、适用法律和程序均有违法之处，请求二审法院依法改判。
新郑市公安局上诉称：一、我方已经履行了法定职责。二、一审判决要求我方两个月内履行职责，其中，两个月的时限没有法律依据，也不符合客观实际。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：一、关于新郑市公安局将侯良春、王玉娣果树被砍一案作为行政案件立案是否合法的问题。从本案查明事实来看，公安机关受理上诉人侯良春报案时，果树损失案值尚未确定，而涉案违法行为是否应作为刑事案件处理的前提是因违法行为导致受害人损失达到一定数额。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定，对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。根据该规定，新郑市公安局在办理侯良春、王玉娣果树被毁坏一案中，在案件尚无法定性为刑事案件还是行政案件时，将本案作为行政案件受理并无不当。应当说明的是，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，按行政案件程序办理仅为暂时性措施，公安机关一旦通过价格鉴定等形式确定案值，并根据案件调查情况确定相关案件涉嫌构成犯罪时，应当及时将案件转为刑事案件处理。
二、关于新郑市公安局在侯良春、王玉娣果树被砍一案中是否构成行政不作为的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。该条规定对公安机关办理治安案件的期限作出了明确规定，即受理之日起不得超过“三十日”，经上一级公安机关批准可以延长“三十日”，因客观原因无法做出处理决定的，应当继续调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法做出处理决定。本案中，新郑市公安局将侯良春、王玉娣果树被砍一案作为行政案件立案后，未在两个“三十日”的法定时限内做出处理决定，又未向法庭出示证据证明存在案件在法定期限内无法做出处理决定的客观原因，也没有证据证明其履行了“继续调查取证、向被害人说明情况”的法定义务，故新郑市公安局在处理侯良春、王玉娣果树被砍一案中存在不作为的情形。一审法院认定其构成行政不作为符合法律规定。上诉人新郑市公安局关于其已经履行了法定职责的上诉理由不能成立，本院不予支持。
三、关于侯良春、王玉娣经济损失鉴定的问题。1.关于新郑市公安局对侯良春、王玉娣的果树被砍未进行鉴定是否合法的问题。上诉人侯良春、王玉娣认为新郑市公安局应当对其损失予以鉴定，并根据鉴定结果将其案件转为刑事案件。本案中，新郑市公安局将侯良春、王玉娣果树被砍一案作为治安案件立案后，未对侯良春的经济损失进行鉴定，其向法庭辩称无违法嫌疑人到案的情况下，价格认证部门不进行监证评估，但是其未向法庭提交证据依据支持其主张。且《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条明确规定，涉案物品价值不明或者难以确定的，公安机关应当委托价格鉴证机构估价。根据该规定，公安机关在受害人损失不能确定的情况下，应当委托鉴证机构进行估价，确定受害人损失。新郑市公安局未对受害人损失情况进行委托鉴定估价已经违反了上述规定，也是其不履行法定职责的表现之一。2.关于一审法院未依据侯良春、王玉娣的申请就其果树被砍进行鉴定是否构成程序违法的问题。上诉人侯良春、王玉娣申请一审法院鉴定，目的是为了证明其果树被砍一案应当作为刑事案件立案，但其一审是基于新郑市公安局行政不作为而起诉，人民法院行政案件的审查权限也止于新郑市公安局在办理侯良春、王玉娣果树被砍一案中是否履行了相应的行政职责，而不是未将果树被砍一案作为刑事案件立案是否正确，新郑市公安局是否应将果树被砍案作为刑事案件立案超出了人民法院行政案件的审查范围。因侯良春、王玉娣申请鉴定的目的与本案审查的范围不一致，故一审法院未依据侯良春、王玉娣的申请对其损失进行鉴定不属于程序违法，上诉人侯良春、王玉娣关于一审法院程序违法的上诉理由本院不予支持。
四、关于新郑市公安局是否应当承担行政赔偿责任的问题。认定国家赔偿责任的前提是国家机关及其工作人员违法行使职权导致损害，即违法行为与损害结果应有因果关系。本案中，侯良春、王玉娣的损失系由违法嫌疑人违法行为导致，且从查明的事实看，侯良春、王玉娣系在自家果树被毁后向公安机关报案，即在公安机关介入调查之前，损失即已经发生并且确定，公安机关调查仅有事后救济的意义，即公安机关相关行为的目的不是阻止正在发生的违法行为，避免损失进一步扩大，而是通过案件调查确定违法嫌疑人，以使其承担违法责任，公安机关行为与侯良春、王玉娣的损失没有因果关系，侯良春、王玉娣的损失应由实施违法行为的责任人承担赔偿责任。因此侯良春、王玉娣关于新郑市公安局应当承担行政赔偿责任的请求本院不予支持。
综上，一审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人侯良春、王玉娣，上诉人新郑市公安局各负担二十五元。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓飞
代理审判员 王 冰
代理审判员 耿 立
二〇一五年六月十五日
书 记 员 付亚楠