重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00325号
上诉人（一审原告）刘代强，男，汉族，1967年4月17日出生。
委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
委托代理人杨明，重庆憬谦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人黄奇帆，市长。
一审第三人重庆市合川区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市合川区希尔安大道中段。
法定代表人张德建，局长。
上诉人刘代强因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00434号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2012年12月17日，重庆市政府作出渝府地[2012]1541号《重庆市人民政府关于合川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地[2012]1541号《批复》），批准征收包括刘代强所在的合川区小沔镇鼎罐村3社部分集体土地。刘代强房屋位于征地红线内。重庆市合川区人民政府（简称合川区政府）于2012年12月28日发布了合川府征公[2012]51号《重庆市合川区人民政府关于征收云门街道棕林村7社小沔镇鼎罐村1社3社4社8社金土村4社钱塘镇园凼社区7居民小组8居民小组部分集体土地的公告》。重庆市合川区国土资源和房屋管理局（简称合川区土房局）于2013年1月25日发布了合川国土房管补征公[2013]2号《重庆市合川区国土资源和房屋管理局关于征收小沔镇鼎罐村1社3社4社8社金土村4社部分集体土地补偿安置方案的公告》，并经合川区政府批准实施。在实施征地过程中，刘代强未在征地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。合川区土房局经查询档案，刘代强房屋所占集体建设用地120平方米，无房屋权属登记档案。合川区土房局遂按照《征用土地公告办法》第六条第二款的规定，委托具有房屋测绘资质的重庆市国土资源和房屋勘测规划院合川区房产测量所对刘代强房屋进行了实地测量，认定刘代强房屋为一楼一底砖混结构，总面积173.94平方米。2013年8月5日，合川区土房局对刘代强房屋拟定了《乡村房屋拆迁补偿安置方案》。重庆市政府作出渝府发[2013]58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称渝府发[2013]58号《通知》）后，合川区政府作出合川府发[2013]17号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称合川府发[2013]17号《通知》）、合川府办发[2013]124号《重庆市合川区人民政府办公室关于印发合川区征收集体土地房屋补偿安置实施意见（试行）的通知》（简称合川府办发[2013]124号《通知》），相应地提高了合川区范围内的征地补偿安置标准，但刘代强仍对补偿标准有争议。2015年4月30日，合川区政府针对刘代强的行政协调申请，作出合川府[2015]42号《重庆市合川区人民政府关于征地补偿有关问题的协调处理意见》。刘代强不服，于2015年5月3日向重庆市政府申请裁决。重庆市政府于同月28日作出渝府地裁[2015]20号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称渝府地裁[2015]20号《征地补偿安置争议裁决书》）。刘代强不服该裁决，向人民法院提起行政诉讼。庭审中，刘代强陈述其乡村房屋所有权证丢失，不能提交。
另查明，重庆市政府于2013年12月5日对合川府发[2013]17号《通知》准予备案。
一审法院经审理认为，首先，关于刘代强提出的对相关规范性文件进行审查的问题。渝府发[2013]58号《通知》，是重庆市政府根据土地管理法律法规及国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的有关规定，经重庆市政府常务会议通过，对重庆市政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》规定的征地补偿安置标准进行的再一次调整。该通知除对重庆市主城区征地补偿安置标准作出具体规定外，对重庆市主城区以外的其他区县（自治县）要结合本地实际，相应调整征地补偿安置标准并制定具体政策，报重庆市政府备案后生效亦作出了规定。合川府发[2013]17号《通知》，即是根据渝府发[2013]58号《通知》的规定，经合川区政府常务会议通过、报重庆市政府备案、调整合川区辖区范围征地补偿安置标准的文件。合川府办发[2013]124号《通知》，是合川府发[2013]17号《通知》发布后，为合川区辖区范围内具体实施征收补偿安置工作，经合川区政府常务会议通过，由合川区政府办公室发布的文件。上述三个文件，均是依法制定，并不损害权利主体的利益，应当适用于本案。刘代强提出的应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、应当排除上述文件适用的理由不能成立，依法不予支持。
其次，关于本案被诉的征地补偿安置争议裁决行为的合法性问题。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府具有对刘代强提出的申请进行裁决的职权和职责。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和重庆市政府令第53号《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第（三）项的规定，批准征用土地的人民政府受理并做出行政裁决的前提条件是被征地单位和个人对补偿标准或者补偿安置方案有异议且经过了政府的协调程序。本案中，经协调程序后，重庆市政府依申请在法定期限内作出本案被诉裁决，程序合法。至于刘代强提出重庆市政府作出裁决前未再组织协调、程序违法的问题，因法律、法规、规章对此并无明确规定，故刘代强提出此理由不能成立，依法不予支持。
刘代强第一项裁决请求“对申请人合法所有房屋拆迁补偿标准进行裁决”、第二项裁决请求“按照城镇房屋标准进行补偿”，该两项请求属于对补偿标准有异议。刘代强的房屋位于征地红线内，属于农村集体土地，并非国有土地上房屋，合川区土房局实施的补偿标准，符合法律法规规定，重庆市政府对上述两项请求不予支持，并无不当。刘代强提出的第三项裁决请求为“对申请人合法所有的房屋面积依法进行裁决和核实”，因刘代强在征地公告规定的期限内未办理征地补偿安置登记，经查询档案，仅有刘代强使用集体建设用地的档案，无房屋权属登记档案。合川区土房局遂委托有资质的房产测量所对刘代强房屋进行实地测量，以测量结果认定了刘代强房屋结构、面积等，并据此拟定补偿安置方案，符合《征用土地公告办法》第六条第二款“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准”之规定。故刘代强第三项裁决请求“对申请人合法所有的房屋面积依法进行裁决和核实”的请求不属于征地补偿安置争议裁决范围，重庆市政府不予裁决符合法律规定。至于刘代强的第四项裁决请求，即“对申请人房屋底楼按照商业用房标准给予补偿”，因刘代强被征收房屋土地使用权为农村集体土地建设用地，土地用途为住宅，其房屋应为乡村房屋，根据重庆市政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”之规定，重庆市政府对刘代强该项裁决请求不予支持亦无不当。
综上所述，重庆市政府作出的渝府地裁[2015]20号《征地补偿安置争议裁决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。刘代强提出的理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘代强的诉讼请求；案件受理费50元由刘代强负担。
上诉人刘代强上诉称，一、根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第二十九条的规定，规章和规范性文件均应当依法报送上一级政府备案，而渝府发[2013]58号《通知》、合川府发[2013]17号《通知》、合川府办发[2013]124号《通知》均未报送上一级政府备案，故上述规范性文件均不合法；二、根据中纪办[2011]8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条“集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，渝府地裁[2015]20号《征地补偿安置争议裁决书》未按照城镇房屋标准对刘代强的房屋进行补偿，适用法律错误；三、根据国土资发[2006]133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条第（三）项的规定，裁决机关受理裁决案件后，必须先组织协调，经协调达不成一致意见的，才能作出裁决决定，而重庆市政府受理刘代强的裁决申请后，未组织双方协调即作出裁决决定，程序违法；四、房屋面积争议涉及补偿标准，属于征地补偿安置争议裁决范围。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
重庆市政府答辩称，一、相关规范性文件均按程序依法制定，是合法的规范性文件；二、刘代强的房屋位于渝府地[2012]1541号《批复》征地红线范围内，该房屋所占土地为农村集体建设用地，用途为住宅，该房屋并非国有土地上的房屋，重庆市政府作出的渝府地裁[2015]20号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，刘代强要求适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的理由不能成立；三、重庆市政府受理刘代强的裁决申请后，因刘代强未提出听证要求且其请求事项不符合重庆市征地补偿安置政策规定，重庆市政府采取书面审查方式，依法作出渝府地裁[2015]20号《征地补偿安置争议裁决书》，程序合法。请求驳回刘代强的上诉请求，维持一审判决。
一审第三人合川区土房局未向本院提交书面意见。
一审被告重庆市政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、《重庆市合川区国土资源和房屋管理局关于拟征收农民集体土地的通告》（云门街道棕林村7社、小沔镇鼎罐村1、3、4、8社、小沔镇进土村4社、钱塘镇圆凼社区7组、8组）；
2、听证告知书及听证送达回执（云门街道棕林村7社、小沔镇鼎罐村1、3、4、8社、小沔镇金土村4社、钱塘镇园凼社区7组、8组）；
3、放弃听证意见书（云门街道棕林村7社、小沔镇鼎罐村1、3、4、8社、小沔镇金土村4社、钱塘镇园凼社区7组、8组）；
4、渝府地[2012]1541号《重庆市人民政府关于合川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》；
5、合川府征公[2012]51号《重庆市合川区人民政府关于征收云门街道棕林村7社小沔镇鼎罐村1社3社4社8社金土村4社钱塘镇园凼社区7居民小组8居民小组部分集体土地的公告》及照片；
6、合川国土房管征补公[2013]2号《重庆市合川区国土资源和房屋管理局关于征收小沔镇鼎罐村1社3社4社8社金土村4社部分集体土地补偿安置方案的公告》及照片；
7、合川府[2013]33号《重庆市合川区人民政府批转区国土房管局关于征收小沔镇鼎罐村1社3社4社8社金土村4社部分集体土地补偿安置方案的通知》；
8、征地红线图（复印件）；
证据1-8拟证明刘代强所在的合川区小沔镇鼎罐村3社部分集体土地被依法征收。
9、土地房屋产权及测绘资料；
10、户籍资料；
11、乡村房屋拆迁补偿安置方案（2013－19）；
12、资金到位证明；
证据9-12拟证明合川区土房局对刘代强补偿足额、到位。
13、渝府发[2013]58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》；
14、合川府发[2013]17号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置标准有关事项的通知》及备案登记情况；
15、合川府办发[2013]124号《重庆市合川区人民政府办公室关于印发合川区征收集体土地房屋补偿安置实施意见（试行）的通知》；
16、国土资源部令第10号《征用土地公告办法》；
17、重庆市人民政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》第十三条、第二十一条、第二十五条；
18、重庆市人民政府令第53号《重庆市土地管理规定》第三十七条；
19、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条。
经一审庭审质证，刘代强对重庆市政府举示的证据1—3认为其并不知道；对证据4认为违法；对证据5、6真实性没有异议，但认为内容不合法；对证据7合法性有异议；对证据8真实性有异议；对证据9有异议，认为对房屋面积测绘少了，应当有200多平方米；对证据10真实性无异议；对证据11有异议，认为面积不符合实际；对证据12有异议，认为其不知情；对依据13—15有异议，认为不合法，应予排除适用。合川区土房局对重庆市政府举示的证据没有异议。
一审原告刘代强在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1、《征地补偿标准协调申请书》；
2、合川府[2015]42号《重庆市合川区人民政府关于征地补偿有关问题的协调处理意见》；
3、《行政裁决申请书》；
4、渝府地裁[2015]20号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；
证据1-4拟证明刘代强符合起诉条件。
经一审庭审质证，重庆市政府、合川区土房局对刘代强举示的证据均没有异议。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，刘代强举示的证据1-4真实、合法、与本案具有关联，依法予以采信。重庆市政府举示的证据1-12真实、合法、与本案具有关联，依法予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。
本院认为，关于上诉人刘代强提出的相关规范性文件未报送上一级政府备案，均不合法的问题。被上诉人重庆市政府根据土地管理法律法规及国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的有关规定，经重庆市政府常务会议通过，制定渝府发[2013]58号《通知》，对重庆市政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》规定的征地补偿安置标准进行了再一次调整。合川区政府作为重庆市主城区以外的其他区县人民政府，遂根据渝府发[2013]58号《通知》的规定，经合川区政府常务会议通过，制定合川府发[2013]17号《通知》，调整了合川区辖区范围征地补偿安置标准。被上诉人重庆市政府于2013年12月5日对合川府发[2013]17号《通知》准予备案。嗣后，合川区政府为规范合川区辖区内的征收集体土地房屋补偿安置工作，根据合川府发[2013]17号《通知》的规定，经合川区政府常务会议通过，制定了合川府办发[2013]124号《通知》。上述规范性文件均系依法制定，应当适用于本案。因法律法规并无规范性文件必须报上一级政府备案的规定，故该上诉理由不能成立。
关于上诉人刘代强提出的对其房屋应按照城镇房屋标准进行补偿的问题。因上诉人刘代强的房屋位于渝府地[2012]1541号《批复》征地红线范围内，且该房屋所占土地为农村集体建设用地，该房屋并非国有土地上的房屋，故上诉人刘代强要求适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对其房屋按照城镇房屋标准进行补偿的上诉理由不能成立。
关于上诉人刘代强提出的渝府地裁[2015]20号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》程序违法的问题。因法律、法规、规章没有规定裁决机关受理裁决案件后，必须先经协调才能作出裁决决定，故该上诉理由不能成立。
关于上诉人刘代强提出的房屋面积争议属于征地补偿安置争议裁决范围的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和重庆市政府令第53号《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第（三）项的规定，被征地单位和个人对补偿标准或补偿安置方案有异议的，经区县人民政府协调后，协调不成的可申请批准征用土地的人民政府裁决。上诉人刘代强与第三人合川区土房局关于房屋面积的争议，不属于对补偿标准或补偿安置方案的争议，被上诉人重庆市政府对该裁决请求不予支持，并无不当，故该上诉理由亦不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人刘代强的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘代强承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
审 判 员 许 勇
代理审判员 刘佳佳
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 李小燕