江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行初400号原告孙露，女，1964年10月11日生，汉族，户籍地江苏省泰州市海陵区，现住江苏省泰州市明珠花园Ｂ区。委托代理人缪昌盛（系原告孙露丈夫），1962年11月18日生，汉族，户籍地。委托代理人黎元君，北京黎元君律师事务所律师。原告王淇，男，1993年6月29日生，汉族，住江苏省泰州市明珠花园Ｂ区。委托代理人孙露，自然情况同上。被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府法制办工作人员。原告孙露、王淇不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）驳回行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。因其提交的材料不完整，本院于2016年7月26日向其告知补正，经其补正后，本院于2016年8月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理了本案。原告孙露（暨原告王淇的委托代理人）及孙露的委托代理人缪昌盛、黎元君，被告省政府的委托代理人谢婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省政府于2016年7月11日作出《驳回行政复议申请决定》（[2016]苏行复第140号，以下简称《决定》），认定：泰州市经济开发区经济开发有限公司（以下简称泰州经开区经济开发公司）于1999年经泰州市规划局批准完成明珠小区整体规划设计，并先后6次分块办理了规划许可证，92%以上的建设工程于2004年前竣工交付使用。后由于泰州经开区经济开发公司法人代表获罪入狱、十多户农民房也未按期拆迁，导致明珠小区西北角和东南角局部未能按期开发。2010年，泰州经开区经济开发公司法人代表出狱后，向泰州市规划局申请重新办理西北角和东南角两个地块的建设工程规划许可证。涉案地块为东南角地块，原规划为“2幢四层带车库、阁楼的多层建筑+14幢独立别墅”。考虑到项目历史较长，国家的宏观政策发生了变化，泰州市规划局收到申请后，将该申请提交泰州市城乡规划委员会（以下简称泰州市规委会）研究。对此，2010年5月7日，泰州市规委会第十四次会议讨论后，形成《泰州市城乡规划委员会第十四次会议纪要》（泰规委[2010]第4号，以下简称《会议纪要》），主要内容为：“鉴于该项目系历史遗留问题，原则上仍由泰州开发区经济开发有限公司开发建设。建设单位应先编制详规，报市规划局审查重新确定规划条件后，由市国土局进行评估，并按规定补缴土地出让金”。省政府经复议审查认为：泰州市规委会是泰州市人民政府城乡规划决策的综合协调机构，受泰州市政府委托履行相关职责，泰州市人民政府应当是本案适格的被申请人。本案中，《会议纪要》原则同意明珠小区东南角和西北角的开发建设主体仍为原开发单位，要求建设单位编制修建性详规报规划主管部门审批，并补缴土地出让金。确定开发建设主体、要求编制详规报批以及补缴土地出让金等内容均未直接损害孙露、王淇的合法权益，其与《会议纪要》没有利害关系，其行政复议申请不符合法定的受理条件。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回孙露、王淇的行政复议申请。原告孙露、王淇诉称，其是泰州市明珠小区东南角别墅区已建成独栋别墅业主。《会议纪要》确定由泰州经开区经济开发公司自由规划、设计等，使该公司对小区内原已规划的公共道路、公共绿地得以颠覆性地改变，对扫尾项目用地范围周边按原规划已建成并等待与扫尾项目对接完成的道路交通进行封堵，侵害原告对该地块内、项目周边的公共道路、公共绿地合法的共有权。该《会议纪要》及泰州市规委会后续一系列的会议纪要成为泰州市规划局就案涉项目作出的《建设工程规划许可证》的行政许可依据，且该《会议纪要》作出程序违反城乡规划法第三十八条等的规定。原告与与泰州市规委会作出的《会议纪要》具有事实上和法律上的利害关系，省政府作出的《决定》认定事实、适用法律均错误，请求法院依法判决撤销《决定》并判令省政府重新作出行政复议决定。原告孙露、王淇向本院提交了以下证据、依据。庭前提交的证据有：1、邮寄凭证，证明原告收到案涉决定书的时间。2、身份证、房产证复印件，证明原告的主体资格和原告的合法权益受到侵害。3、省政府《驳回行政复议申请决定书》（[2016]苏行复140号），证明被告作出的《决定》违法。4、《会议纪要》、泰规委[2010]第7号《会议纪要》、泰规委[2011]第12号《会议纪要》、泰规委[2015]第5号《会议纪要》，证明泰州市人民政府通过五次会议纪要违法改变了原规划，侵犯了原告的合法权益，《会议纪要》与原告具有直接的利害关系。1999年8月明珠小区规划总图已经确定了规划条件，《会议纪要》重新确定规划条件，侵犯了原告的合法权益。《会议纪要》通过后续多次会议纪要，分步骤落实了《会议纪要》规定的修改程序，并最终外化为《建设工程规划许可证》。5、泰州市规划局《规划行政许可受理通知书》[（2015）泰规受字第20120144号]，证明：1、泰州经开区经济开发公司向泰州市规划局申请时使用已注销的土地证明文件；2、《会议纪要》作出时开发商没有土地使用权。6、《国有土地使用证》[泰州国用（2001）字第0327号]，证明土地证注销前的状态。7、《国有土地使用证》[泰州国用（2001）字第0327号]（注销），证明土地证注销后的状态。8、1999年8月的明珠小区规划总图，证明原规划合法有效，且97%的业主已经入住，周边设施已经投入使用。9、《明珠小区东南角修建性详细规划总平面图》，证明现规划改变了原规划。《会议纪要》是总决策，改变了原规划，并且给予了开发商土地使用权。10、《建设工程规划许可证》（建字第321200201500080号），证明泰州市规划局按照以《会议纪要》为总决策的历次规委会的要求，实施了建设工程规划许可，侵害了原告的合法权益。11、《泰州市城乡规划委员会议事规则》，证明：1、第一段证明泰州市规委会代表泰州市人民政府，具有审查和决策的职能。2、第一章第五条证明泰州市规委会代行泰州市人民政府职权，具有审查并决定规划条件变更的职权。3、第七章证明《会议纪要》作为规划方案审批和行政许可的依据。12、《关于核准明珠小区东南角、西北角商住房工程项目申请报告的通知》（泰开发[2011]3号），证明开发区管委会根据《会议纪要》的总决策，以后续会议纪要落实了规划条件，并且以新的立项批文否定了原合法已实施的立项批文。13、原《国有土地使用权出让合同》，合同第五条证明已经批准的总规划是土地出让合同的约定条件。14、《商品房买卖合同》（买方为王鑫）截选5页，证明原供地批文及合同是购房的约定条件，总平面图无需写入合同的约定。15、《关于孙露信访事项的答复意见》（泰规信复[2015]7号）。16、《关于市委书记信箱20150417号来信的答复》。证据15、16证明《会议纪要》明确要求由开发单位先编制修建性详细规划即总平面图，规划局重新确定规划条件，而该宗地已于2001年出让，详细规划已于1999年获批准，《会议纪要》违反城乡规划法第五十条、江苏省城乡规划条例第二十二条、三十三条的规定。《会议纪要》侵犯了原告的合法权益，与原告具有直接的利害关系，原告是利害关系人。17、《咨询告知书》，证明泰州市规委会代行泰州市人民政府职能，是适格的行政复议被申请人。当庭提交证据为：1、《关于泰州经济开发区明珠小区二期工程项目的批复》（泰计发[2000]20号），证明：1、明珠小区原规划和可行性研究报告，获有关职能部门联合合法批准。2、明珠小区原批准的总平面图已成为业主购房时约定，因业主已入住、周边设施已投入使用而不具有可撤销性；土地出让时约定规划建设条件严禁改变。3、现项目批复无法定依据和法定程序，否定了原项目批复，也不具有否定的主体资格。2、《关于泰州经济开发区明珠小区可行性研究报告的批复》[泰计发（1999）227号]第1页、建设工程规划许可证（编号为2000201）、建设用地规划许可证（编号为200023），证明规划许可的前置程序是选址意见书，工程规划许可证和建设用地规划许可证以及选址意见书构成“一书两证”，原已核发过“一书两证”，且工程规划许可证和用地许可证中的许可依据均为立项批文泰计发[2000]20号文件。3、《行政复议答复书》，证明泰州市人民政府具有依法批准容积率变更的法定职责。泰州市人民政府承认《会议纪要》涉及容积率调整。《会议纪要》确定新的规划条件，涉及容积率调整，在最终实施的规划许可中得到了实现。4、《勘测定界表》、《界址签章表》、《调查审核表》，证明泰规委[2010]第7号《会议纪要》为土地供地依据，属落实《会议纪要》。泰规委第7号《会议纪要》程序、依据违法，拒绝让拥有共有权的业主知晓和界址签章，勘察定界、权籍调查是走过场。5、《变更协议》，证明该变更协议系根据泰规委[2010]第7号《会议纪要》、[2011]第12号《会议纪要》作出，改变了原国有土地使用权出让合同第五条的约定。泰规委[2010]第7号《会议纪要》、[2011]第12号《会议纪要》按照《会议纪要》中的要求全部落实。6、《关于城市规划管理“一书两证”内容变更的规定》，证明相关变更必须征得现业主书面同意，强制性内容不得变更。7、泰州市国土资源局《政府信息依申请公开答复告知书》（泰国土资依复[2016]36号）及附件（《泰州市城乡规划委员会第二十二次会议纪要》），证明《会议纪要》确定由泰州市国土资源局进行评估，并由泰州经开区经济开发公司按规定补缴土地出让金得到了实施。依据为：1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第五十条。2、《江苏省城乡规划条例》第二十二条、第三十三条、第四十五条。3、《中华人民共和国物权法》第七十三条、第七十六条。4、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条、第二十四条。5、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。6、《土地登记办法》第三十条。7、《泰州市城乡规划管理办法》第四十三条第二款。8、《建设用地容积率管理办法》第五条、第七条、第八条、第九条。9、国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》。10、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条。11、《协议出让国有土地使用权规定》第六条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条。12、《泰州市规划局容积率管理办法》第三大项。13、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条、第二十八条。14、监察部、住房和城乡建设部《城乡规划违法违纪处理办法（释义）》第九条。15、国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》。16、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第三款、第四款。17、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目、第二目。18、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条。被告省政府辩称，本案原告系泰州市明珠小区业主。小区大部分区域于2003年之前开发完成，小区东南角地块未能按期开发。2010年，泰州经开区经济开发公司向泰州市规划局申请中心办理西北角和东南角两个地块的建设工程规划许可证。泰州市规划局收到申请后，将该申请提交泰州市规委会研究。自2010年5月至2015年6月，泰州市规委会就该事项先后五次召开会议研究讨论，并分别形成五份会议纪要，其中包括案涉《会议纪要》。原告不服《会议纪要》向省政府申请行政复议。省政府经审查认为，原告与《会议纪要》没有利害关系，其行政复议申请不符合法定受理条件。故决定驳回其行政复议申请。该《决定》，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交了以下证据、依据。证据有：1、《行政复议申请书》。2、《行政复议受理通知书》及邮寄凭证。3、《提出答复通知书》、邮寄凭证及《行政复议答复书》。4、《延期审理通知书》及邮寄凭证。5、《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证。证据1-5证明省政府作出的《决定》认定事实清楚，程序合法。6、《会议纪要》，证明《会议纪要》的内容没有直接损害原告的合法权益，原告与其没有利害关系。依据为：1、《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第十二条、第十七条、第三十一条。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项、第四十八条第一款第（二）项。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1-4、证据5中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据5中《驳回行政复议申请决定书》的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对其内容的合法性不予认可。关于证据6，原告孙露获得《会议纪要》仅是一页纸，不完整。被告作为行政复议机构，其应当调查获得整个《会议纪要》。被告对原告证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据3、证据4中《会议纪要》的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对原告其他证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。本院对上述证据认证如下：原告庭前提交的证据1-4、11、17，被告提交的证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。原告提交的其他证据与本案无关联性，本院不予采信。经审理查明，两原告是泰州市明珠小区业主。泰州市规委会是泰州市人民政府设立的城乡规划综合协调机构。泰州经开区经济开发公司于1999年经泰州市规划局批准完成明珠小区整体规划设计，大部分建设工程于2004年前竣工交付使用。而明珠小区西北角和东南角局部因故未能按期开发。2010年，泰州经开区经济开发公司向泰州市规划局申请重新办理西北角和东南角两个地块的建设工程规划许可证。涉案地块为东南角地块，原规划为“2幢四层带车库、阁楼的多层建筑+14幢独立别墅”。考虑到项目历史较长，国家的宏观政策发生了变化，泰州市规划局收到申请后，将该申请提交泰州市规委会研究。2010年5月7日，泰州市规委会第十四次会议讨论后，形成《会议纪要》，关于案涉小区的主要内容为：“鉴于该项目系历史遗留问题，原则上仍由泰州开发区经济开发有限公司开发建设。建设单位应先编制详规，报市规划局审查重新确定规划条件后，由市国土局进行评估，并按规定补缴土地出让金。”原告孙露、王淇及案外人蔡虹不服《会议纪要》向省政府申请行政复议，请求省政府复议撤销《会议纪要》中关于由“建设单位应先编制详规，报市规划局审查重新确定规划条件后，由市国土局进行评估，并按规定补缴土地出让金”的决议。省政府于2016年4月21日收到其提交的《行政复议申请书》，于4月25日依法受理并分别向孙露、王淇、蔡虹作出、邮寄送达《行政复议申请受理通知书》；向泰州市人民政府作出、邮寄送达《提出答复通知书》。泰州市人民政府作出了《行政复议答复书》。因案情复杂，省政府于2016年6月17日向孙露、王淇、蔡虹作出并邮寄送达《延期审理通知书》。经审查，省政府于2016年7月11日作出《决定》，并于当日邮寄送达原告。孙露、王淇仍不服，向本院提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，泰州市规委会是泰州市人民政府设立的城乡规划综合协调机构。孙露、王淇等对泰州市规委会的《会议纪要》不服，以泰州市人民政府为被申请人向省政府申请行政复议，省政府具有进行审查并作出相应决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。根据该规定，可申请行政复议的行政行为应为直接影响行政相对人、利害关系人权益的行为。会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，只具有指导意义。本案中，《会议纪要》原则确定开发建设主体、要求开发建设主体编制详规报批以及补缴土地出让金，这些事项均不直接影响孙露、王淇的合法权益，故不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，省政府受理孙露、王淇的行政复议申请后，经审查认为不符合受理条件，故决定驳回其行政复议申请。省政府作出的《决定》认定事实清楚、适用法律法规正确。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府收到孙露、王淇等提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、审查、作出《决定》并送达等程序，其行政复议程序符合上述规定。综上，被告省政府作出的《决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告孙露、王淇的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙露、王淇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙露、王淇负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 路 兴审判员 黄 飞审判员 李丹丹二〇一七年三月三日书记员 赵和玉