连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0706行初163号
原告杨永英，女，1963年6月17日生，汉族，住江苏省东海县。
原告袁根连，男，1963年9月1日生，汉族，住址同上。
两原告共同委托代理人何文龙、孙长丽，江苏瑞宏律师事务所律师。
被告东海县人民政府牛山街道办事处，住所地江苏省东海县牛山街道和平西路158号。
法定代表人陈芳，主任。
委托代理人乔光耀，副主任。
委托代理人朱磊，江苏恒旭律师事务所律师。
被告东海县人民政府，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧。
法定代表人高美峰，县长。
委托代理人蒋明彦，该县政府干部。
第三人袁凤礼，男，1949年12月16日生，汉族，住江苏省东海县。
第三人袁凤春，男，1954年9月19日生，汉族，住址同上。
第三人袁凤志，男，1958年4月10日生，汉族，住址同上。
原告杨永英、袁根连不服被告东海县人民政府牛山街道办事处（以下简称牛山街道办）、被告东海县人民政府（以下简称东海县政府）土地权属确认一案，原告于2016年8月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日和2016年9月19日两次公开开庭审理了本案。原告杨永英及原告杨永英、袁根连的委托代理人何文龙、孙长丽，被告牛山街道办的委托代理人乔光耀、朱磊，被告东海县政府的委托代理人蒋明彦，第三人袁凤礼两次到庭参加诉讼；第三人袁凤春到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
被告牛山街道办于2016年3月18日作出牛街决字（2016）第01号《处理决定书》，对杨永英与袁凤礼等土地使用权争议作出处理决定，认定杨永英要求确认其对位于市县路与和堂村南北中心路交会处向南63米、向东19米处（即王文远户东侧、贡道千户西侧）的土地享有使用权的主张不能成立。原告杨永英、袁根连对该处理决定不服，向被告东海县政府提起行政复议。2016年7月18日，被告东海县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出（2016）东行复第18号《行政复议决定书》，维持了牛山街道办作出的处理决定。
原告杨永英、袁根连诉称，原告系夫妻，袁根连与第三人系同母异父兄弟。涉案土地位于市县路与和堂村南北中心路交会处向南63米、向东19米处（即王文远户东侧、贡道千户西侧）。1981年，和堂村委会将涉案土地分于原告袁根连作为其结婚所用的宅基地，登记在父亲袁守高名下，直至1989年分地时，和堂村委会才正式以书面记载的形式将涉案土地以0.21亩的数额分于原告户，此反映在1989年7月9日和堂村委会分地记载的“袁守高3间退出”及1989年7月12日和堂村十组零星地分地统计表袁更连（已占数0.21亩）。然而，由于三位第三人无理干涉原告使用涉案土地，原告于2014年至今不得以而多次申请被告牛山街道办作出处理决定。历经驳回起诉、复议维持、再诉讼撤销，再作出处理决定，再复议维持等程序。原告认为，两被告以“换汤不换药”的方式基于同一事实和理由作出同样的行政处理决定，不仅违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定，且明显存有拖延之意；况且，两被告在否定原告对争议土地享有使用权的同时，并未说明该土地使用权的权属应该属于谁，两被告的做法难以服人。原告为了维护自身合法权益，再次起诉，请求依法判决撤销被告牛山街道作出的牛街决字（2016）第01号《处理决定书》及被告东海县政府作出的（2016）东行复第18号《行政复议决定书》，并确认原告对涉案土地享有使用权；诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交如下证据：
1、原告杨永英、袁根连的的居民身份证复印件各一份，证明原告的身份信息及诉讼主体资格；
2、连云港市海州区人民法院作出的（2015）海行初字第00190号《行政判决书》；
3、牛山街道办作出的牛街决字（2016）第01号《处理决定书》；
4、东海县政府作出的[2016]东行复第18号《行政复议决定书》；
证据2-4共同证明2015年12月30日，海州区法院判决撤销被告牛山街道办作出的牛街决字[2014]第01号《关于对杨永英与袁凤礼等土地使用权争议的处理决定书》及被告东海县政府作出的[2015]东行复字第13号复议决定书，并要求被告牛山街道办就本次土地使用权属纠纷重新作出处理决定；后被告牛山街道办基于同一事实及理由作出与原处理决定基本相同的处理决定书，即牛街决字（2016）第01号处理决定书，原告不服向被告东海县政府提起行政复议，被告东海县政府作出[2016]东行复第18号行政复议决定书，维持上述决定。
5、关于涉案土地使用权已分于原告的证据材料：
(1)和堂村村委会1989.7.7屋前少分地统计表原件；
(2)和堂村村委会1989.7.9零星地占地统计表原件；
(3)和堂村村委会1989.7.12分地最终统计表原件；
(4)被告牛山街道办对袁凤喜的调查笔录复印件；
(5)证人狄某谈话笔录；
证明原告户于1989年分地时以0.21亩的数额正式分得了涉案土地,且当年参与分地的有袁凤喜以及记账的会计狄某，二人均可证实原告户已分得涉案土地这一事实。同时证明在记录1989年7月9日的分地占地账时，证人狄某由于疏忽而忘记在“袁守高3间退出”后注明由袁根连户（即原告户）占得的事实。
被告牛山街道办辩称，涉案处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告要求确权的土地，自1983年“大包干”至1989年土地调整，该宗土地一直由袁守高种植使用。1989年7、8月份，和堂村按照上级要求对土地进行了“大稳定、小调整”。在此次土地调整中，袁守高将该土地退出。1992年前后，杨永英户在征得袁凤礼、袁凤春、袁凤志兄弟三人同意后，曾在此土地上建造猪圈及围墙进行养猪，后因故停止养猪，但猪圈及围墙一直保留。2005年12月，杨永英称该宗地块是1989年分给她家的，于是引发与其他三兄弟的土地使用权纠纷。第三人向和堂村委会申请调解。和堂村委会对此进行了调解，因分歧较大没有达成一致意见。2005年12月12日，和堂村委会向争议双方出具“关于我村十组袁凤礼兄弟五人，其父母已去世，留下两处宅基地，据村里查实，属兄弟五人共同所有”的证明，并建议纠纷双方当事人持该证明前往原牛山镇司法所进行调解。后经司法所调解，双方依然没有达成协议。第三人家人遂将杨永英家在争议土地上所建的猪圈及围墙推倒。自此该争议土地即处于闲置状态。2013年4月，杨永英户与王文远户准备调换此争议土地建房，再次引发纠纷。杨永英申请和堂村委会及驻村干部对此进行调解，但均未成功。鉴于杨永英未能提供充分的证据证明其对上述争议土地享有使用权，其要求确认对上述争议土地享有使用权的主张不能成立，牛山街道办遂作出涉诉处理决定。2.原告要求撤销涉案处理决定的理由不能成立。依法应予驳回。原告要求撤销的理由主要有两点：一是涉案处理决定违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。二是早在1981年其就分得了涉案宅基地0.21亩，并登记在其父袁守高名下。原告的理由不能成立，因为：（1）涉案处理决定无论是在事实认定还是在处理结果上与原处理决定均不相同，不存在违反上述法律规定之说。（2）原告在本次起诉状中自称其早在1981年就分得了涉案宅基地0.21亩，且登记在其父袁守高名下，其对涉案争议土地享有使用权。如此主张，不仅无证据证明，且与其在第一、第二次起诉时所主张的1989年第二轮土地调整时所分得自相矛盾，不能成立。综上，原告在不能充分举证证明其对涉案争议土地享有使用权的情况下，要求撤销涉案处理决定的理由不能成立，依法应予驳回。为维护依法行政，请求依法驳回原告的诉求。
被告牛山街道办向本院提交了如下证据：
1、《人民来访登记表》，证明原告于2014年6月23日向牛山街道办信访，要求确认其对争议土地享有使用权，并称涉案土地自1989年就作为零星场地分给其使用等事实。
2、《行政判决书》，证明海州区法院撤销了牛山街道办作出的牛街决字（2014）第01号土地使用权争议处理决定书，并要求于判决生效之日起60日内重新作出处理的事实。
3、《调解备忘录》，证明牛山街道办对原告杨永英反映的问题进行了9次调查、6次会办、3次与县检察院沟通，但终因争议各方意见分歧较大，调解未成。
4、《证明》，证明牛山街道和堂村委会2005年12月12日出具给原牛山街道司法所的证明称袁凤礼兄弟5人之父母去世留下两处宅基地，属兄弟5人共同所有。
5、《情况说明》、《证明》，证明：（1）1989年和堂村十组村民在土地调整时每人分得零星地0.068亩，杨永英、袁根连夫妇二人和其女儿袁芳芳三人除分得零星地外，还分得袁根连父母土地的五分之一，共分得零星地0.14亩，后该土地于2002年被征用。（2）袁根连与袁更年、袁更联系同一人的事实。
6、调解及涉案争议土地现场照片9张，证明牛山街道办对涉案土地使用权争议多次进行调解的事实。
7、原告提供的1989年7月7日和堂村十组零星地屋前少地统计表一页、1989年7月9日和堂村十组零星地分地统计表一页、编号为2232的袁根连土地证一页、和堂村十组零星地分地统计表二页、1986年3月农村合作耕地承包合同三页，证明原告并没有分得涉案土地使用权的事实。
8、牛山街道办调取的和堂村十组1989年7月12日零星地分地统计表一页、2002年水厂东零星地征地补偿款发放表二页、袁根连常住人口登记表、证人袁某等证人证言，证明原告没有分得涉案争议土地。
9、涉案宗地图一份，证明涉案争议土地南北长27米，东西宽10.2米。
10、情况说明一份，证明和堂村2002年十组水厂东征地款发放表所记载的被征土地是东海县自来水厂征用的该村十组零星地，其中袁根连户被征土地0.14亩。
11、牛街决字（2016）第01号处理决定书及送达回证，证明牛山街道办依法就涉案土地使用权争议作出处理决定并送达各方当事人的事实。
被告东海县政府辩称，涉案处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、内容适当、程序合法。原告于2016年4月22日向东海县政府申请行政复议，请求撤销牛山街道办作出的处理决定，并认定涉案争议土地使用权人为原告。东海县政府受理后，立即通知了牛山街道办进行答复，同时通知第三人参加行政复议。牛山街道办于2016年4月30日提交答复书和相关证据。东海县政府对牛山街道办提交的证据逐一审核，并严格依据法律规定作出了行政复议决定书，履行了法定职责。而且，该复议决定书无论是在事实认定还是在适用法律上均无不当。原告主张该复议决定错误的事实、理由明显不能成立。综上所述，为维护东海县政府的合法权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东海县政府向本院提交了如下证据及法律法规依据：
第一组证据：事实证据，同被告牛山街道办所举证据。
证明被告牛山街道办作出的处理决定书和东海县政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。
第二组证据：程序证据
1、《行政复议决定书》，证明东海县政府依法作出行政复议决定。
2、《行政复议申请书》及杨永英、袁根连身份材料，证明两原告具备申请人资格及提供复议资料。
3、《行政复议申请受理审批表》，证明东海县政府依法受理两原告的行政复议申请。
4、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明东海县政府在法定期限内通知被告牛山街道办答复。
5、《行政答复书》及相关复议材料，证明牛山街道办在法定期限内向东海县政府提交答复书及相关材料。
6、《行政复议第三人告知书》及送达回证，证明东海县政府在法定期限内通知第三人参加行政复议。
7、第三人情况说明及相关证据材料，证明第三人在法定期限内向复议机关提交答复书及相关证据材料。
8、延期审理审批表及送达回证，证明东海县政府依法延期审理并书面通知当事人。
9、行政复议决定审批表，证明东海县政府对两原告的行政复议案依法审理并作出决定。
10、送达回证，证明东海县政府依法将行政复议决定书送达各方当事人。
法律法规依据：《行政复议法》、江苏省政府办公厅印发《关于贯彻实施<中华人民共和国行政复议法>的若干意见的通知》。
第三人袁凤礼、袁凤春、袁凤志述称，涉案争议土地的使用权属于兄弟五人，对于被告牛山街道办作出的处理决定书没有异议。
第三人提供如下证据：
1、1989年7月9日分地账册一页（守高三间退出）；
2、分地账册一页（守高凤友东三头三间）。
以上证据用以证明记账人是两个会计，笔迹也不相同，所载明的守高三间是与凤友东三头系同一块宅基地。
庭审中，原告对被告牛山街道办提供的证据1-3、6、9-11没有异议；对证据4真实性、合法性有异议，认为该份证据仅仅是和堂村委会单方面向第三人出具的书面证明，且和堂村委会作为村中分地账第一手资料的保管者，其既然出具该证明，理应提供令人信服的证明依据，因此，不能证明争议土地系五兄弟共同共有；对证据5中情况说明的真实性、合法性均有异议；对证据7-8的证明目的有异议，认为该证据可以证明涉案土地使用权归原告所有，不能证明被告的主张。原告对被告东海县政府提供的事实证据的质证意见同其对被告牛山街道办证据的质证意见，对被告东海县政府提供的程序证据无异议。原告对第三人提供的证据1无异议，对证据2的证明目的有异议。两被告对第三人提供证据的真实性无异议。
被告牛山街道办、东海县政府及第三人对原告提供的证据1－4真实性没有异议，对其证明目的有异议；对证据5中1989年7月7日和堂村委会屋前少地统计表、1989年7月9日零星地统计表及1989年7月12日零星地分地表的真实性没有异议；对证据5中袁凤喜的调查笔录真实性没有异议，但对袁凤喜在该笔录中所说的内容的真实性有异议，对狄某的谈话笔录有异议，认为该证言内容明显虚假，从和堂村委会分地记录精确到小数点之后两位数可以看出不可能将0.41亩土地按0.21亩分给原告。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原、被告及第三人提供的证据，符合行政诉讼证据规则的规定，作为查明案件事实的证据，予以综合确认。
经审理查明，两原告系夫妻。原告袁根连与第三人袁凤礼、袁凤春、袁凤志以及案外人袁连根（明确表示不参与本案诉讼）系同母异父兄弟，五人父亲为袁守高。涉案争议土地位于牛山街道市县路与和堂村南北中心路交会处向南63米、向东19米处（即王文远户东侧、贡道千户西侧）。原告曾于1992年在该宗土地上建猪圈养猪，后因土地使用权归属与第三人发生纠纷。第三人认为该土地一直由其父袁守高使用，袁守高去世后应归兄弟五人共有；而原告则主张该宗土地是1981年村里分给其结婚用的宅基地，登记在其父名下但一直由自己使用，理应归其所有。和堂村委会就原告与第三人间的土地权属纠纷经多次调解未果，第三人遂将原告所建猪圈和围墙推倒，致该宗土地闲置至今。后原告杨永英向牛山街道办申请确认土地使用权。牛山街道办受理后作了一系列调解工作但均未成功，后于2014年12月22日作出《关于对杨永英与袁凤礼等土地使用权争议的处理决定书》（牛街决字[2014]第01号）。该决定书认为，原告杨永英提供的1989年7月9日分地统计表中“袁守高退出”争议土地，但该地未被和堂村委会收回；原告主张争议地为0.21亩，而经现场测量面积为0.41亩，况且原告现在也不存在少地0.17亩的事实，遂以没有事实依据为由认定杨永英不享有争议土地的使用权，同时亦不归兄弟五人共有。原告不服该决定书，向本院提起行政诉讼，要求撤销上述处理决定。本院于2015年3月27日作出海行初字（2015）第00047号行政裁定书，以未经复议前置程序为由驳回原告起诉。后原告向东海县政府申请行政复议。东海县政府于2015年6月12日作出行政复议决定书（[2015]东行复第13号），维持牛山街道作出的处理决定。原告不服，再次起诉至本院，要求撤销被告牛山街道办作出的牛街决字[2014]第01号《关于对杨永英与袁凤礼等土地使用权争议的处理决定书》和被告东海县政府作出的[2015]东行复第13号《行政复议决定书》。2015年12月30日，本院作出（2015）海行初字第00190号《行政判决书》，因牛山街道办在证据存在矛盾的情况下认定涉案土地一直由袁守高使用的理由和依据不足，且认定涉案土地一直由袁守高使用至1997年病故与原告1992年在争议土地上建猪圈的事实相矛盾，更与其认定的原告建猪圈系征得第三人同意的事实相矛盾。另外，牛山街道办认定袁守高退出但和堂村委会未将争议土地收回未有证据证实，对袁根连“已占0.21亩”的问题未予查明，在未核实和堂村分地统计表中其他农户土地面积的情况下，仅以实测面积与原告主张的面积不符为由否定原告的确权申请不妥。基于上述理由，本院认定被告牛山街道办作出的处理决定事实不清、证据不足，判决撤销被告牛山街道办作出的牛街决字[2014]第01号《关于对杨永英与袁凤礼等土地使用权争议的处理决定书》并重新作出处理决定；判决撤销被告东海县政府作出的[2015]东行复第13号《行政复议决定书》，驳回原告的其他诉讼请求。（2015）海行初字第00190号《行政判决书》生效后，被告牛山街道办于2016年3月18日作出牛街决字（2016）第01号《关于对杨永英与袁凤礼等土地使用权争议的处理决定书》，以杨永英提交的资料并不能证明其对争议的土地享有使用权为由，认定其要求确认对涉案土地享有使用权的主张不能成立。原告不服该处理决定，向被告东海县政府申请行政复议。2016年7月18日，被告东海县政府作出[2016]东行复第18号《行政复议决定书》，维持被告牛山街道办作出的涉诉处理决定。原告不服遂成讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告牛山街道办作为乡级人民政府，依法具有处理原告与第三人之间发生的公民个人间的土地权属争议的职责。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。本案中，涉诉争议土地闲置多年是不争的事实，且该宗土地为宅基地，故按照上述关于确定土地所有权和使用权的规定，该宗土地应当不确定土地使用权。被告牛山街道办对原告与第三人的土地使用权争议纠纷作出的涉诉处理决定，认定原告要求将涉案土地使用权确认给原告的主张不能成立，其实质是既没有将涉案土地的使用权确权给原告，亦未将其确权给第三人。虽然被告牛山街道办所作处理决定的理由是原告“提交的资料并不能证明其对争议的土地享有使用权”，但是对争议土地权属未作确定的处理结果与法不悖，符合相关规定。被告东海县政府所作行政复议决定程序合法，并无不当之处。综上，原告的诉讼请求没有法律依据，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项及参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条之规定，判决如下：
驳回原告杨永英、袁根连的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。
审 判 长 李素平
人民陪审员 刘清华
人民陪审员 徐进明
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 陈彦吉
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条
空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。