山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁07行终26号
上诉人（原审原告）于志军，男，1963年10月23日出生，汉族，住潍坊市潍城区。
被上诉人（原审被告）潍坊高新技术产业开发区劳动人事局。住所地：潍坊市健康东街****号创新大厦西北附楼614。
法定代表人贾延庆，局长。
委托代理人阎新来，山东奥凯律师事务所律师。
委托代理人李安玉，潍坊高新技术产业开发区劳动人事局工作人员。
上诉人于志军因诉潍坊高新技术产业开发区劳动人事局不履行行政受理职责一案，不服潍坊市高新技术产业开发区人民法院作出的（2016）鲁0791行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2016年6月24日，原告向潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队递交了举报信，举报山东海王银河医药有限公司长期拖欠举报人的劳动报酬，严重违反了《中华人民共和国劳动合同法》第三十条、《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，根据《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条、第七十五条、第八十五条之规定，以及《中华人民共和国劳动法》第八十五条、第八十九条、第九十一条之规定，请潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队依法立案，对山东海王银河医药有限公司的违法行为给予查处。当日，被告组织有关人员对原告进行谈话时，已告知原告应当按诉讼程序处理。2016年6月30日，潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队工作人员通过电话告知原告，根据《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十五条，对原告举报的事项不再受理。
另查明：2005年11月14日，潍坊高新技术产业开发区机构编制委员会潍高编发（2005）6号《关于成立潍坊高新技术产业开发区劳动争议仲裁院和潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队的通知》载明：成立潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队，为正科级财政拨款事业单位，隶属潍坊高新技术产业开发区劳动人事局，主要承担全区的劳动监察工作。
一审法院认为，一、潍坊高新技术产业开发区劳动人事局是本案行政诉讼被告的适格主体。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”《劳动保障监察条例》第四条第一款规定：“县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。”根据潍高编发（2005）6号《关于成立潍坊高新技术产业开发区劳动争议仲裁院和潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队的通知》的规定，潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队系符合监察执法条件的组织，其接受原告的“举报信”，并告知原告按诉讼程序处理对原告“举报”的事项不再受理的行为，视为接受被告的委托，原告对潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队的行为不服提起诉讼，应以委托行政机关即潍坊高新技术产业开发区劳动人事局为被告，故被告潍坊高新技术产业开发区劳动人事局的行政主体适格。
二、原告要求被告受理其对山东海王银河医药有限公司的“举报”，并对山东海王银河医药有限公司的违法行为予以立案查处的诉讼请求不成立。《劳动保障监察条例》第九条第一、二款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”举报是指任何组织和个人向有关国家机关对非涉案组织或个人的违法犯罪事实检举、揭发或提供线索，有关国家机关依法予以受理、查处的活动。举报有以下几个法律特征：一是举报的受理机关是国家专门机关；二是举报人必须是非涉案单位组织或个人，“非涉案”是指作为举报人的组织或个人与违法犯罪行为没有直接的联系或利害关系；三是举报的范围是违法犯罪事实或者线索。投诉制度与举报制度都是维护当事人权益的救济方式，但与举报制度相比较，投诉制度又有自己的特点：一是投诉人是权益被侵害者本人；二是由于投诉人是权益被侵害者本人，投诉的违法事实涉及投诉人本人，因此，不能适用举报制度的举报人保密规则。本案中，原告在其“举报信”中称“被举报人山东海王银河医药有限公司长期拖欠举报人的劳动报酬”，原告“举报”的事项与其有直接的利害关系，故原告并非“举报人”，实为投诉人，原告的“举报”实为“投诉”，应适用《劳动保障监察条例》中关于投诉的有关规定对原告的“举报”作出处理。《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十五条规定：“有下列情形之一的投诉，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：（一）应当通过劳动争议处理程序解决的；（二）已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁的；（三）已经提起劳动争议诉讼的。”《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十八条第二款规定：“对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”在接到原告“举报信”的当日，被告组织人员对原告谈话时即已告知原告应当按诉讼程序处理。2016年6月30日，潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队工作人员通过电话告知原告，对原告举报的事项不再受理。上述告知行为符合《劳动保障监察条例》第二十一条第二款和《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十五条之规定，适用法律法规正确，告知虽未采用书面通知的方式告知，但对原告的权利义务不产生实质影响，不影响告知行为的合法性，属于行政程序瑕疵，告知行为程序基本合法。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于志军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人于志军不服一审判决上诉称：一、一审法院对被上诉人履行劳动监察职责的行政行为合法的认定不符合事实依据和法律要求，被上诉人未履行行政受理职责，作出的行政行为程序违法。人民法院应当撤销一审判决并判决被上诉人重新作出行政行为。1、被上诉人对上诉人的举报事项消极懈怠，违反法律程序不予受理，不依法履行劳动监察职责。2、因被上诉人作出的行政行为程序不合法，其提供的证据不具有形式合法性，不能作为被上诉人已受理上诉人举报事项的有效证据使用。3、被上诉人违反法定程序，未将不予受理举报通知书面告知上诉人，原审法院认定被上诉人的告知行为程序合法是错误的。人民法院应确认被上诉人的告知行为违法，并判决其重新作出行政行为。二、一审法院对诉讼中法律事实的理解与法律规范的适用有错误。《劳动保障监察条例》并未规定举报与投诉主体的明确区别，上诉人举报目的是要求被上诉人对劳动违法行为立案查处，追究行政违法责任，非为维护自身权益，并非一审法院认定的“投诉”行为。综上所述，一审法院认定事实不清，被上诉人对上诉人的举报消极懈怠，未履行行政受理职责，且作出的行政行为程序违法，侵害了上诉人的程序权利，应予以确认违法并判决被上诉人重新作出行政行为。同时，上诉人举报违法行为、要求被上诉人立案查处有事实和法律依据，一审判决将举报事项按“投诉”处理，错误认定上诉人与举报事项有直接利害关系，进而适用法律法规错误。因此，请求二审法院依法撤销一审判决，确认被上诉人不履行行政受理职责行为违法，判决被上诉人重新作出行政行为。本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人高新技术产业开发区劳动人事局答辩称：一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。1、关于上诉人所称本案涉及的是举报还是投诉的问题。我方认为一审法院对上诉人所谓的举报认定为投诉，适用法律正确。2、根据《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十五条、第十八条第四款的规定，被上诉人口头告知上诉人通过劳动仲裁、诉讼程序进行处理，符合法律规定。3、即便认定上诉人于志军的投诉是举报，根据《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十九条“劳动保障行政部门通过提倡巡视检查、书页检查、举报等发现用人单位有违反劳动保障法律的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处”。因上诉人与山东海王银河医药有限公司的劳动争议已通过仲裁和诉讼程序解决，对此类行为，劳动保障法律法规并未规定相关的处罚措施，因此不需要立案查处。
被上诉人向原审法院提交下列证据、依据：1、2016年6月24日举报信一份，证明被告收到了原告的举报；2、2016年6月30日电话告知录音，证明被告告知了原告应有的诉讼权利和程序；3、潍坊高新技术产业开发区劳动争议仲裁委员会潍高劳仲案字（2014）第102号裁决书、潍坊高新技术产业开发区人民法院（2015）开民初字第46号民事判决书、潍坊市中级人民法院（2015）潍民一终字第1229号民事判决书，证明案件进入了诉讼程序；4、《劳动保障监察条例》、《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》，证明被告的处理合乎法律规定。
被上诉人在原审中提交的证据已随案移送本院，本院对以上4份证据、依据认证如下：1、1号证据来源合法、内容真实，与本案有关联，能够证明被上诉人收到了上诉人对山东海王银河医药有限公司违反劳动保障法律法规的举报信，确认为有效证据。2、2号证据来源合法、内容真实，是被上诉人潍坊高新技术产业开发区劳动人事局电话告知上诉人于志军，对其举报的事项不再受理的电话录音，能够证明潍坊高新技术产业开发区劳动人事局未能按照《劳动保障监察条例》第十条、《关于实施<劳动保障监督条例>若干规定》第十一条的规定，对举报事项登记立案的事实，确认为有效证据。3、3号证据来源合法、内容真实，且与本案有关联。能够证明山东海王银河医药有限公司存在违反劳动保障法律法规的事实及上诉人与山东海王银河医药有限公司之间的劳动争议已经通过劳动争议仲裁、诉讼程序得以解决，确认为有效证据。4、4号证据系行政法规和部门规章，适用于本案。
本院认为：1、潍坊高新技术产业开发区劳动人事局是本案行政诉讼被告的适格主体。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”《劳动保障监察条例》第四条第一款规定：“县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。”根据潍高编发（2005）6号《关于成立潍坊高新技术产业开发区劳动争议仲裁院和潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队的通知》的规定，潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队系符合监察执法条件的组织，其接受上诉人的“举报信”，并告知上诉人按诉讼程序处理，对上诉人“举报”的事项不再受理的行为，视为接受被上诉人的委托，上诉人对潍坊高新技术产业开发区劳动监察大队的行为不服提起诉讼，应以委托行政机关即潍坊高新技术产业开发区劳动人事局为被告，故被上诉人潍坊高新技术产业开发区劳动人事局的行政主体适格。
2、上诉人要求被上诉人受理其对山东海王银河医药有限公司举报的诉讼请求成立。《中华人民共和国劳动合同法》第七十九条规定：任何组织或个人对违反本法的行为即有权举报，县级以上人民政府劳动行政部门应当及时核实处理。《劳动保障监察条例》第九条规定，任何组织或个人对违反劳动保障法律法规或者规章的行为有权向劳动保障监察部门举报。本案中上诉人于志军与山东海王银河医药有限公司的“劳动争议”已经通过劳动争议仲裁、诉讼程序得以解决。于志军的举报是针对山东海王银河医药有限公司违反劳动保障法律法规及规章的行为，其举报的目的是要求被上诉人对该公司的违法行为依法查处，而非是对劳动争议进行投诉。被上诉人潍坊高新技术产业开发区劳动人事局应依照《劳动保障监察条例》第十条、《关于实施<劳动保障监督条例>若干规定》第十一条的规定，对山东海王银河医药有限公司违反劳动保障法律法规的行为依法受理并查处。另：一审判决将上诉人于志军的举报定性为“实为投诉”，属于认定事实不清，导致适用法律错误，二审法院予以纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院（2016）鲁0791行初36号行政判决；
二、被上诉人潍坊高新技术产业开发区劳动人事局依法受理上诉人于志军的举报。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人高新技术产业开发区劳动人事局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
代理审判员 林少华
代理审判员 李长明
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 徐 铭