广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终212号
上诉人（一审原告）上思县那琴乡那通村那通第二村民小组。
诉讼代表人梁大全，该组组长。
委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上思县人民政府。
法定代表人黄炳利，县长。
委托代理人林日高，上思县人民政府法制办工作人员。
委托代理人何其贤，上思县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。
法定代表人何朝建，市长。
委托代理人韦昊良，防城港市人民政府法制办工作人员。
委托代理人卢振佳，防城港市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）上思县那琴乡那琶村米含村民小组。
诉讼代表人潘海福，该组组长。
委托代理人黄喜，上思县法律事务中心法律工作者。
被上诉人（一审第三人）上思县那琴乡那琶村板内村民小组。
诉讼代表人潘以福，该组组长。
委托代理人黄喜，上思县法律事务中心法律工作者。
上思县那琴乡那通村那通第二村民小组（以下简称那通二组）诉上思县人民政府土地行政裁决和防城港市人民政府复议决定一案，防城港市中级人民法院于2015年11月19日作出（2015）防市行初字第10号行政判决，那通二组不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人那通二组的诉讼代表人梁大全及其委托代理人韦堂佳，被上诉人上思县人民政府的委托代理人何其贤、林日高，被上诉人防城港市人民政府的委托代理人韦昊良、卢振佳，被上诉人上思县那琴乡那琶村米含村民小组（以下简称米含组）的诉讼代表人潘海福及其委托代理人黄喜，上思县那琴乡那琶村板内村民小组（以下简称板内组）诉讼代表人潘以福及其委托代理人黄喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
防城港市中级人民法院一审查明，一、那通二组、米含组以及板内组三方争议的开喜山场的四至范围：米军溪往西南沿山脊上至汤卡桥止；南以汤卡桥为界，西以汤卡桥往北沿山脊下至米军溪止；北以米军溪为界。目测估计，争议面积约450亩。二、那通二组、米含组、板内组未能提供土改、合作化、“四固定”等时期，县人民政府确定归属的证据。三、在林业“三定”期间，那通二组、米含组、板内组分别主张山林并填入《山界林权审批表》上报，得到当时所在大队、公社审批同意，并由县人民政府分别颁发了《山界林权证》。其中申请人那通二组《山界林权证》中载明地名：连片山，四至界线栏内载明有“……巴六、派兰、到米军上东正，下村前小溪，到百六卡桥，顺江东上汤卡桥，上婆汤卡桥，顺鸟下到婆百六卡桥到小溪，到驮近路田，过堆厘上婆海花……”，当中的“顺江东上汤卡桥”涉及到争议山。米含组《山界林权证》载明的地名有：“米军、柳谷、米线、通贞、甲岩、那蒙、枯柳、东良、开喜、脚笔、叫流、琴银、琴因、朝交、东良、沟六林”；栏内的四至界线：“从东米军河流止，转北柳谷、米线山、通贞、甲岩、那蒙、枯柳、东良、开喜、脚笔止；转西扒路、叫满山、琴银山、琴因山止，转南朝交山，同米军河流相接”。其中地名“开喜、东良”涉及现争议山场。板内组《山界林权证》载明的四至界线为：从东卡桥、米甲、此转南、叫梯、叫米六、那如山、板旧、六语、六育和卡桥相接。其中载明的地名“卡桥”涉及现争议山场。三方山权证中涉及争议山场的山名均无法确认各自涉及的具体山场范围。四、争议山场内生长的松树和速生桉是米含组承包给潘冠能于2002年开始开荒种植。2011年9月2日，上思县人民政府根据三方当事人持有的《山界林权证》的表述，组织那通二组、米含组、板内组等当事人到争议现场勘查指认，各方当事人所涉及到争议山场的范围无法确定。争议山场内生长的松树、速生桉是米含组发包给潘冠能开荒种植的。经调解未果后，上思县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、第一款《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十五条的规定，于2013年11月27日作出上政裁[2013]16号行政处理决定：将争议山一分为三，以标号“--¨--¨--”为界线，界线以南为米含组集体所有；界线以北为那通二组所有，界线以西为板内组所有。该决定所处理的只限于山权，不包含任何农田、旱田。那通二组不服该处理决定，向防城港市人民政府申请复议。防城港市人民政府于2015年3月18日作出防政复决[2014]41号行政复议决定，维持上思县人民政府作出的上政裁[2013]16号行政处理决定。
防城港市中级人民法院一审认为，一、本案争议山场自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期均未经人民政府确定权属。虽然当事人对以《山界林权证》作为处理本案的依据均无异议，但当事人持有的《山界林权证》是在土改、合作化、“四固定”的基础上进行的一次清理、登记行为，即只有经确认无权属争议的林地林权才能颁发《山界林权证》。而本案涉案的三本《山界林权证》均涉及了争议林地，显然该林地是存在权属争议，不应当核发《山界林权证》。且该《山界林权证》系在土地管理法、森林法实施之前审批核发，不属于修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（五）项规定的“《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》实施后县级人民政府依法核发的土地、山林权属证书”，不能作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料(权属凭证)。该《山界林权证》仅属于修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项规定的“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”，只能作为调处权属纠纷、确定权属的参考凭证材料(权属参考凭证)。本案上思县人民政府于2011年受理、调处，适用修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，并结合其他证据，进行综合判断，于2013年11月27日作出的上政裁[2013]16号处理决定，符合法律规定。二、关于那通二组诉称上思县人民政府遗漏婆汤卡桥、婆百六卡桥造成查明事实不清的问题。因本案是由那通二组提出确权申请，根据修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十一条的规定，应当由那通二组指出权属争议区域的四至范围、面积并提供请求确定权属的界线范围图，那通二组对要求确权的山名地界承担指认的责任，因其自身不指认导致的遗漏应当由那通二组承担指证不能的不利后果。三、至于争议地的林权未处理、没有给申请人发受理举证通知书等程序方面的瑕疵问题，因林权问题当事人可以在林地所有权确定之后通过协调、调处或者诉讼等方式予以救济，上思县人民政府、防城港市人民政府作出的被诉行政行为并没有实质侵犯那通二组的合法权益。而那通二组已实际进行了举证、现场勘察、调解，全程参与了该案的调处过程，且相关法律法规对行政调处程序的规定中未涉及受理、举证的事项，上思县人民政府的调处程序未违反法律法规的规定。四、本案经上思县人民政府调解未果后，上思县人民政府基于查明的事实，根据各方当事人对争议现场的勘查指认,综合考虑三方所持有的《山界林权证》和对争议山林的经营管理事实，从“三个有利于原则”出发，依照修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十五条的规定作出处理决定，被告防城港市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定，有事实依据和法律、法规依据，本院予以支持。综上，那通二组的诉讼请求没有事实依据和法律依据，诉讼理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告上思县那琴乡那通村那通第二村民小组要求撤销上思县人民政府上政裁[2013]16号处理决定，由被告上思县人民政府重新作出处理决定的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告上思县那琴乡那通村那通第二村民小组负担。
上诉人那通二组上诉称，一、一审判决认定争议三方的山权证中涉及争议山场的山名，但均无法确定各自涉及的具体范围是错误的。二、一审判决适用法律不当。本案进入诉讼程序前的行政复议期间，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》己被修订并实施，一审判决应适用修订后的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，《山界林权证》是权属证书，应当作为调处权属纠纷确定权属的证据材料。一审判决适用修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，将权属证书只当作参考材料是错误的。一审判决认定那通二组不指认山名属于自己的责任错误。三、被诉的行政行为程序违法，一审判决予以维持属于审判程序违法。那通二组申请对争议的山林进行确权，即对山场林地的所有权和林木的所有权进行确权，上思县人民政府已经受理，但遗漏了当事人且林木的所有权没有处理。一审判决维持上思县人民政府的处理决定是错误的。综上，请求二审予以改判，支持那通二组的诉讼请求。
被上诉人上思县人民政府答辩称，争议山场自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，均没有经政府确定归属的证据。林业“三定”期间，各方将各自主张权属的山场填表上报，并分别得到上思县人民政府颁发《山界林权证》。三方山权证中涉及争议山场的山名均无法确认各自涉及的具体山场范围，因此争议各方主张争议山全部权属，上思县人民政府均不予支持。上思县人民政府根据相关法律法规，既注重历史又考虑现实，根据有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则作出上政裁(2013)15号行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，是正确的具体行政行为。请求二审驳回那通二组的上诉请求，维持原判。
被上诉人防城港市人民政府答辩称，上思县人民政府作出的上政裁[2013]16号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。复议机关防城港市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持上思县人民政府作出的上政裁[2013]15号处理决定适用法律正确。请求二审驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人米含组答辩称，1.一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2.上思县人民政府的上政裁[2013]16号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，内容和程序合法。3.防城港市人民政府防政复决[2014]41号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回那通二组的上诉请求。
被上诉人板内组答辩称，同意上思县人民政府、防城港市人民政府及米含组的答辩意见。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
综合双方的诉辩主张，二审归纳本案争议焦点为：上思县人民政府作出上政裁[2013]16号行政处理决定及防城港市人民政府作出防政复决[2014]41号行政复议决定的合法性问题。
本院认为，那通二组与米含组、板内组对其所争议的约450亩山场均没有能够提供土改、合作化、“四固定”等时期县人民政府确定归属的证据。三方持有的《山界林权证》为上思县人民政府于林业“三定”期间颁发，在政府调处权属纠纷、确定权属时可以作为证据参考。经现场踏查各方指认，三方持有的《山界林权证》中所记载的地名均涉及了争议山场，且无法确认各自涉及的具体山场范围。上思县人民政府在行政确权中查明事实清楚，证据确凿，争议各方均没有足够证据证实争议山场全部归自己所有，故上思县人民政府不支持争议各方对争议山全部权属的主张有事实和法律依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）经修订，自2013年12月1日起施行。修定前后的《条例》对于各方均有一定证据，但证据不足以支持其权属主张的情形处理原则是一致的，由人民政府在查明事实的基础上，兼顾各方利益，按照有利于生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行调解、处理。上思县人民政府受理那通二组提出的山林权属纠纷申请后进行调处，于2013年11月27日作出上政裁[2013]16号处理决定，此时新修订的《条例》尚未开始施行。因此，上思县人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及修订前的《条例》第五条、第十五条的规定，根据已查清的案情以及“三个有利于”的处理原则进行确权并无不当，不存在适用法律不当的情形。至于那通二组主张的程序问题，从其提交的《山林权属纠纷调处申请书》看，申请人为那通二组，被申请人为米含组，其请求事项为“要求县政府依法将岽朗、岽正、米军、琴蒙、叫百梯等山林确权为那通第二村民小组集体所有”，并未将林木种植人作为权属的争议方。上思县人民政府上政裁[2013]15号处理决定并无遗漏当事人及请求事项，不存在程序违法情形。上思县人民政府作出的上政裁[2013]16号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。复议机关防城港市人民政府作出防政复决[2014]41号行政复议决定，维持上思县人民政府作出的上政裁[2013]16号处理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，有事实和法律、法规依据，实体处理合理，一审法院予以支持正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人那通二组的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人上思县那琴乡那通村那通第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 麦 青
代理审判员 周艳华
二〇一六年六月二十日
书 记 员 马素蓉