河南省开封市祥符区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0212行初38号
原告王剑波等兰考县堌阳镇29位村民。
原告暨诉讼代表人王剑波，男，汉族，1974年3月7日生，住河南省兰考县堌阳镇范砦村*组。身份证号：4102251974********。
原告暨诉讼代表人张常信，男，汉族，1946年10月4日生，住河南省兰考县堌阳镇范砦村*组。身份证号：4102251946********。
原告暨诉讼代表人周兵站，男，汉族，1977年11月30日生，住河南省兰考县堌阳镇范砦村*组。身份证号：4102251977********。
原告暨诉讼代表人陈三景，女，汉族，1951年11月4日生，住河南省兰考县堌阳镇范砦村*组。身份证号：4102251951********。
原告暨诉讼代表人陈美英，女，汉族，1973年4月12日生，住河南省兰考县堌阳镇范砦村*组。身份证号：4102251973********。
委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告兰考县堌阳镇人民政府；
组织机构代码：00536771-7；
住所地兰考县堌阳镇中心大街中部；
法定代表人程远向，任镇长职务；
委托代理人袁建伟，系兰考县堌阳镇人民政府信访办主任，代理权限为特别授权。
委托代理人程伟，系兰考县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
原告王剑波等29人诉被告兰考县堌阳镇人民政府（以下简称堌阳镇政府）要求确认征占承包经营地行政行为违法并返还承包地一案，于2016年1月6日向本院提起行政诉讼。并于2016年12月13日作出（2016）豫0212行初1号行政判决书。被告兰考县堌阳镇政府不服判决，提起上诉。河南省开封市中级人民法院于2017年5月18日作出（2017）豫02行终33号行政裁定，发回本院重审，2017年8月3日，本院依法另行组成合议庭公开开庭进行审理，原告王剑波等诉讼代表人及委托代理人张天增到庭参加了诉讼，被告堌阳镇政府法定代表人程远向未到庭参加诉讼，被告堌阳镇政府委托代理人袁建伟、程伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王剑波等29人诉称，被告堌阳镇政府依据兰考县政府作出的《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村等六个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》，征占原告承包经营地基本农田用于新村建设。但新建项目没有办理相关的征地用地、项目立项、规划、环评等相关审批手续。现被圈占土地杂草丛生，不让原告耕种，造成资源浪费，侵害了原告合法权益。请求判令被告征占承包经营地行政行为违法无效，并判令被告停止侵害、恢复土地原状并返还承包地。
原告等29人向本院提交了下列证据：第一组1.《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》（兰政文[2013]36号），证明根据36号文的规定，建新社区不在原告村里面，所以征占原告土地是没有依据的，原告范寨村是拆旧区，不是建新区；2.土地利用现状照片（2013年4月的是当时种植麦子被毁坏的照片、2015年10月的是土地被圈占之后的现状），证明被告违法占用原告土地且土地荒废至今；3.豫国土资发2012年141号《河南省国土资源厅关于印发河南省农村土地综合整治项目管理办法的通知》，证明被告不具有农用地整治项目的主体资格。豫土综治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室关于加强土地综合整治试点项目规划方案管理的通知》，该文件第五条规定，项目区规划方案经批准后半年内因故无法实施的应当申请批准撤销，被告征占原告土地没有依据。
被告堌阳镇政府辩称，1.被告实施的黄口村等9个村土地综合整治试点项目事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，应驳回原告的诉讼请求。土地综合整治是经上级政府部门批准的，程序合法，原告所在村属于拆旧建新区。2.原告起诉属于重复起诉。2013年2月范寨村张常信等人起诉过兰考县人民政府，要求撤销《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》（兰政文[2013]36号），被法院驳回起诉。因此，被告作出的《堌阳镇人民政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》也不具有可诉性。因此，原告起诉属重复起诉讼。3、关于该项目是否实施问题。在该项目实施过程中，上级部门对新型农村社区政策进行调整。2016年12月12日，河南省国土资源厅作出《河南省国土资源厅关于兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》（国土资源函〔2016〕845号），该地块拟作为兰考县2016年度第一批城建设用地增减挂钩项目区，未实施部分需要重新制定规划，但项目用地不应该返还原告。
被告堌阳镇政府向本院提供了下列证据：1.中共兰考县委农村工作办公室文件兰农工办[2013]3号《县委农村工作办公室关于建设堌阳镇中心社区的批复》；2.兰考县堌阳镇人民政府文件固政文[2013]15号《堌阳镇人民政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》；3.兰考县人民政府文件兰政文[2013]36号《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》；4.兰考县土地综合整治领导小组办公室文件兰综治办[2013]3号《兰考县土地综合整治领导小组办公室关于兰考县堌阳镇黄口村等6个村综合整治试点项目申请变更的请示》；5.河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件豫土综治办发[2013]118号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室关于收到兰考县堌阳镇黄口村等9个村（一期）土地综合整治试点项目规划方案变更备案材料的通知》；6.河南省杞县人民法院行政裁定书（2014）杞行初字第19号，证明驳回原告的起诉；7.河南省开封市中级人民法院行政裁定书（2014）汴行终字第66号，证明维持杞县法院的一审裁定；8.堌阳镇土地利用总体规划图（2010-2020年），证明对社区、拆旧区、建新区等位置标注很清楚；9.范寨村委出具的补偿款的情况说明。以上证据1-5、8-9证明堌阳镇政府实施的项目有上级的批复，对征收的土地已经补偿，被告的行政行为是合法的；证据6和7证明原告是重复起诉；10.本次庭审被告又提供了河南省国土资源厅《关于兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》（豫国土资源函〔2016〕845号）。用以证明该地块拟作为兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区。
根据原、被告提供的证据及庭审情况，本院查明事实如下：2013年3月11日，中共兰考县委农村工作办公室作出批复，同意被告堌阳镇政府建设堌阳镇中心社区。2013年5月9日，被告堌阳镇政府作出堌政文[2013]15号《堌阳镇政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》，增加范寨、秦寨、贺庄为拆旧复垦区，有原黄口村等6个村变更为黄口村9个村为土地整治试点项目。2013年5月22日，兰考县人民政府同意了该变更请示，并作了兰政文[2013]36号文批复。2013年5月23日，兰考县土地综合整治工作领导小组办公室向河南省土地综合整治工作领导小组办公室就堌阳镇黄口村等6个村变为9个村土地综合整治情况作出请示。2013年10月28日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室收到了堌阳镇黄口村等9个村（一期）土地整治试点项目规划方案变更备案材料，并进行了备案。
另查明，2014年8月，原告张常信等人起诉兰考县人民政府要求撤销兰政文[2013]36号兰考县人民政府对《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》，被一审杞县人民法院驳回起诉，张常信等人提起上诉，二审开封市中级人民法院维持一审裁定。
还查明，被告堌阳镇政府就占用范寨村土地情况，于2013年对77户村民作了土地补偿，补偿款已经分别打到了种粮补贴卡上，但本案29位原告认为打款未经同意，不予认可。目前被告堌阳镇政府占用范寨村的土地社区未建，但有部分建筑物存在村民也未耕种。
本次诉讼中，被告又提供了豫国土资源函〔2016〕845号，即河南省国土资源厅《关于兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区事实规划及建新拆旧的批复》。
本院认为，农村社区建设可以更合理地实现土地流转，提高土地利用效率，是利民惠民之举。在社区实施过程中，政府应遵循农民自愿原则。豫土治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件》第四条规定：。规划方案变更需经村民会议三分之二以上与会人员同意，村民会议必须是本村三分之二以上的户代表参加。被告堌阳镇政府未提供这方面的证据，违背了村民自愿原则。又被告堌阳镇政府占用29位原告的耕地用于新村建设，从原、被告提供的兰政文（2013）36号文件看，原告所在村范寨为拆旧复垦区，不属于建设新区范围，被告堌阳镇政府征用原告所在村范寨承包经营地建设新区依据不足。
另2013年10月堌阳镇黄口村（9）个村土地综合整治试点规划方案变更备案材料的通知下发到兰考县土地综合整治工作领导小组办公室，但之后规划方案至今未实施。根据豫土治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件》第五条规定，试点项目规划方案批准之日起，半年内因故无法实施的，由县级人民政府向省辖市人民政府申请批准撤销，由省辖市土地综合整治工作领导小组办公室向省土地综合整治工作领导小组办公室申请撤销备案。该试点项目至今一直未建设，故被告堌阳镇政府再继续实施该试点项目建设违反豫土治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件》的规定。
综上，原告要求确认被告占用原告承包经营土地行政行为违法的诉求，本院予以支持。另被告辩称，原告诉兰考县人民政府要求撤销兰政文（2013）36号文件与本案是同一诉讼，要求驳回原告的起诉。本案是原告要求确认被告占地行为违法确认之诉，王剑波本人诉兰考县人民政府要求撤销兰政文（2012）36号文件撤销之诉，两案不属于同一行政行为之诉，不属于重复诉讼。但双方争议的土地已有部分建筑物，原告得到相应赔偿。况且虽然被告在本次庭审中才提交豫国土资源函〔2016〕845号违背法定程序，但不能否认该项目由土地综合整治试点项目改为第一批城乡建设用地增减挂钩项目的事实，原告要求的恢复原状，返还土地的诉求忆不具备现实可能性，因此对原告该项诉求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定。判决如下：
一、确认被告兰考县堌阳镇人民政府占用王剑波等29位原告承包经营土地的行政行为违法。
二、驳回原告王剑波等29位原告的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由兰考县堌阳镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。
审 判 长 仇政法
审 判 员 程利军
人民陪审员 张赛南
二〇一七年十一月二日
书 记 员 李 敬