河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00017号
上诉人（一审原告）泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东村民组。
负责人魏振祥，组长。
上诉人（一审原告）泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西村民组。
负责人项瑞长，组长。
两上诉人共同委托代理人吴彦东，河南同立律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）驻马店市人民政府。
法定代表人武国定，市长。
委托代理人王新刚，驻马店市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杨林，驻马店市人民政府法制办公室工作人员。
一审第三人泌阳县人民政府。
法定代表人张树营，县长。
委托代理人刘春阳，泌阳县国土资源局工作人员。
一审第三人泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组。
负责人席正朝，组长。
委托代理人席正军。
委托代理人李昕中，河南伦宸律师事务所律师。
上诉人泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙东村民组、泌阳县盘古乡盘古村民委员会柏神庙西村民组（以下简称柏神庙东、西村民组）因诉被上诉人驻马店市人民政府行政复议决定一案，不服驻马店市中级人民法院（2013）驻行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。两上诉人的负责人魏振祥、项瑞长及其委托代理人吴彦东，被上诉人驻马店市人民政府的委托代理人王新刚、杨林，一审第三人泌阳县人民政府的委托代理人刘春阳，一审第三人泌阳县盘古乡盘古村民委员会席庄村民组（以下简称席庄村民组）的委托代理人席正军、李昕中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
驻马店市人民政府于2013年7月10日作出驻政复决字（2013）50号行政复议决定，决定撤销泌阳县人民政府作出的泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》，责令泌阳县人民政府对争议的停车场所在荒坡部分及稻场部分重新进行确权。柏神庙东、西两村民组不服该复议决定，提起本案行政诉讼。
驻马店市中级人民法院一审查明：席庄组与柏神庙东、西组争议地位于泌阳县盘古乡盘古村从柏神庙组上盘古山的路西，四至为：北至小沙沟，南至大沙沟，西至河，东至上盘古山路。争议地共分四部分，分别是柏树坟以北的耕地和荒坡、白田冲水田和堰塘、稻场部分、停车场所在荒坡部分。柏树坟以北的耕地和荒坡、白田冲水田和堰塘及稻场部分在土改时是柏神庙的，在1959年前，王老庄、席庄、柏神庙三个庄是一个队，统一核算统一分配。当时，席庄没有田，只有旱地，王老庄、柏神庙均有田和旱地，这两个庄工分高，席庄不愿意。1959年左右，经柏神庙队长、席庄队长协商，将白田冲的田割给了席庄。争议区停车场部分土地解放前属柏神庙人陈治文所有，土改时，席庄贫农席运田因是外来户，没有柴坡，经盘古乡农会将停车场所在的坡中间有松树、麻栗的一部分长80米，宽35米的山坡分给席运田砍柴用，现停车场推平的地方。1962年四固定时盘古村委进行了农村“四固定”，当时按土改时的政策，没动的坡和地原属谁归谁。1962年四固定后，柏神庙村民组开始管理使用柏树坟以北的耕地和荒坡至今。白田冲水田和堰塘则由席庄组一直管理使用。对于稻场部分泌阳县政府未查明该部分争议地四固定至1992年之间的管理使用状况。对于停车场荒坡部分，席庄组与柏神庙东、西组均主张该部分土地四固定时固定在其组，但双方证人证言相互矛盾且无其他证据予以印证。在1980年以前，停车场所在坡的树木已被柏神庙、席庄村民全部砍伐掉。1991年席庄组将该荒坡开办为停车场，由村组经营管理，目前荒废。1992年，席庄组把停车场以西的山坡、白田冲水田和堰塘及堰塘以北的坡（即现稻场所在的坡）发包给了本村农民席正朝经营管理至今。1996年，因收荒地费引发席庄组与柏神庙东、西组关于上述全部争议土地的权属争议。1999年4月28日，泌阳县人民政府作出了泌政土（1999）02号《关于对陈庄乡盘古村委席庄组与柏神庙东、西组土地权属争议的处理决定》，柏神庙东、西组不服该决定，向泌阳县人民法院提起诉讼。1999年11月15日，泌阳县人民法院作出了（1999）泌行切字第212一213号行政判决书，撤销了泌阳县人民政府作出的泌政土（1999）02号《关于对陈庄乡盘古村委席庄组与柏神庙东、西组土地权属争议的处理决定》。柏神庙东、西组再次申请确权，2000年9月13日，泌阳县人民政府作出了泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》，将争议区内现停车场所在坡的南至大沙沟，北至东堰塘，西至应着堰塘埂的高石头，东至应着堰塘埂的高石头往东80米处山坡土地的所有权归席庄组所有；其它土地（白田冲水田、东堰塘和上白田冲水田包括边沟3米宽的生产路除外）的所有权归柏神庙东、西组所有。2000年11月5日，原泌阳县国土局陈庄国土所工作人员栗坡、高建春和曹兴照采取留置送达方式向席庄组送达上述决定书时，没有邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场并说明情况，留置送达回证上的见证人仅是上述三名国土所的工作人员，缺少相应基层组织见证人员签字。2013年3月5日柏神庙东、西组以席庄组村民席正朝为被告向泌阳县人民法院提起民事诉讼，要求其停止在争议土地内建房及栽树。在诉讼过程中，席庄组于2013年5月13日就泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》提起复议申请。
驻马店市中级人民法院一审认为，驻马店市人民政府根据席庄组的申请，具有行政复议职权，作出的复议决定程序合法。2000年9月3日第三人泌阳县人民政府在作出泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》后，2000年11月5日向席庄组送达的行政决定书回证上，只有土管部门工作人员的见证签字，注明席庄组拒签，而无其他基层组织人员的见证签名，不符合1991年施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条留置送达的规定，亦不符合2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条留置送达的规定。因此，驻马店市人民政府复议认为泌阳县人民政府没有将泌政行决字（2000）第08号处理决定送达给席庄组，并无不当。席庄组在2013年3月与柏神庙东、西组的民事诉讼中知道泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》后，提起行政复议申请不超过复议期限。柏神庙东、西组诉称处理决定已于2000年11月5日送达给席庄组，不应受理席庄组的复议申请，此理由证据不足不予支持。对于争议的柏树坟以北的耕地和荒坡，白田冲水田和堰塘，经庭审审查当事人提供的证据，能够充分证明柏树坟以北的耕地和荒坡从1962年至今，由柏神庙东、西组管理使用，白田冲水田和堰塘由席庄组管理使用，被告驻马店市人民政府复议认为泌阳县人民政府将此分别确权给柏神庙东、西组和席庄组，事实清楚，证据充分，处理适当的理由正确予以支持。对于双方争议的停车场所在的荒坡及稻场部分，从泌阳县人民政府及柏神庙东、西组和席庄组提供的证据审查，三方提供的证据相互矛盾。对于荒坡权属确定，1962年“四固定”时并没有明确的规定，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》的确权原则，应当按实际管理使用情况进行确权。被告驻马店市人民政府认定泌阳县人民政府在事实没有调查清楚的情况下，就荒坡大部分确权归柏神庙东、西组所有，事实不清，证据不足正确。关于稻场部分的争议，从审查的证据可以确认1992年后，席庄组村民席正朝在此建房实际管理使用，对1992年以前的使用情况，泌阳县人民政府在确权时没有查清，也没有充分考虑该地方的实际管理使用情况，驻马店市人民政府认定泌阳县人民政府就该部分的确权处理决定事实不清，证据不足，亦属正确。因此，柏神庙东、西组诉称停车场荒坡及稻场部分归其理由不足不予支持。综上，驻马店市人民政府撤销的驻政复决字（2013）50号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理正确。柏神庙东、西组的起诉理由不足，其请求不予支持。驻马店市人民政府的辩称理由及席庄组的述称理由充分，对其请求予以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回柏神庙东、西组的诉讼请求。
柏神庙东、西村民组不服一审判决，向本院上诉称，1、泌政土（2000）08号处理决定书已经送达给第三人席庄组，席庄村民组拒不领取处理决定书，被告不应受理其复议申请。2000年11月5日，执法单位到席庄村民组组长席正军家送达，席正军以自己不是组长、小组无组长为由拒绝签字，送达人员就将处理决定书留在席正军家里，并在送达回证上签字注明，留置送达。在法定期限内，双方均未提起行政复议和行政诉讼，处理决定生效。被告以视为未送达受理其提起的行政复议申请是错误的。2、泌阳县人民政府处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。停车场所在的山坡，解放前属柏神庙人陈治文所有，土改时将其中长80米、宽35米的山坡分给了席庄席运田，其余仍属于陈治文所有。按四固定时的政策，没动的坡和地原属谁归谁，分给席运田以外的山坡只能固定给柏神庙，而不可能固定给第三人。稻场所在的山坡，在土改时上半截分给了陈之堂，下半截分给了李文法，二人都是柏神庙的村民，四固定时也固定给了柏神庙。第三人无证据证明其长期使用。1989年，柏神庙将山坡开办为停车场并由村组经营管理。稻场所在山坡上的房子是席正朝借用上诉人土地所建，仅是稻场所在山坡的很小一部分。很显然，县政府查明了山坡的土改、四固定情况，还查明了土改后至1992年间的实际使用状况，并不是仅依据土改或四固定进行确权。至于1992年后第三人及其村民使用土地的情况不应当考虑。驻马店市人民政府的复议决定错误，请求二审法院依法撤销一审判决和驻马店市人民政府的行政复议决定，维持泌阳县人民政府泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》。
驻马店市人民政府辩称，泌阳县人民政府泌政行决字（2000）第08号处理决定书向席庄组留置送达回证上的见证人仅是国土所的工作人员，缺少相应基层组织见证人员签字，不符合民事诉讼法第八十六条关于留置送达的规定，视为未送达给席庄组。席庄组提起行政复议没有超过法定复议期限，受理其复议申请正确合法。2、对于停车场所在荒坡部分，泌阳县人民政府未查明该荒坡土改后的实际管理使用状况，仅依据该荒坡土改时分地状况进行确权属于事实不清，证据不足；对于稻场部分，泌阳县政府末查明该部分土地四固定后至1992年间的管理使用状况，同时不考虑1992年后席庄组村民席正朝实际管理使用情况，仅依据四固定将该部分争议地确定给柏神庙东、西村民组所有，属事实不清。综上，行政复议决定认定事实清楚，证据充分，处理适当。请求二审法院依法维持一审判决和行政复议决定。
泌阳县人民政府答辩称，请求二审法院依据事实依法判决。
席庄组答辩称，1、泌政行决字（2000）第08号处理决定根本没有送达席庄组。泌阳县政府所提供的卷宗中2000年11月5日“土地管理公文送达回证”没有当时席庄组负责人的签字，仅在收件人签审栏内注明“拒签”，而受送达人拒收时在见证人签章栏签字的三人均是土地所去送达的人员，且拒签的情况仅有土地所所长证明其送给了当时的席庄村民组长席正军。没有席正军四邻的签字证明，也没有盘古村委负责人的见证签字，送达程序不符合当时适用的1991年《民事诉讼法》第79条规定，所谓的“拒签”和已经留置送达因不符合法律规定不能成立；席正军是1999年底到2000年初左右不干村民组长的，接任的村民组长是席正朝，这一点盘古乡政府当时给村民组长发放工资的工资表可以证明。周文亭作为当时村委的土地管理员不知道2000年处理决定送达席庄组的情况。双方的土地权属争议始于1996年，泌阳县政府前后作出了两次处理决定。而1997和1999年的处理决定均是周文亭负责送达双方的，诉状中所述严重失实。处理决定根本没有送达席庄组，席庄组也不知道这个处理结果，事实是席正朝一直在管理席庄组承包给他的土地，原告在提起民事诉讼前没有提出过异议。泌阳县人民政府长达12年多不向申请人送达处理决定（且这中间柏神庙东、西组也没要过），属严重的程序违法。席庄组的复议期限应当从其实际知道该处理决定的内容之日起计算，提起行政复议没有超过复议期限。2、泌阳县人民政府泌政行决字（2000）第08号处理决定认定事实错误。柏神庙东、西组与席庄组从1996年开始就土地权属问题发生争议，从争议开始至今泌阳县政府于1997年、1999年和2000年先后作出三次处理决定。1996年时，双方争议的仅是柏树坟以北土地，当时，柏神庙东、西组对柏树坟以南的土地属席庄组没有提出异议。1997年和1999年的处理决定均认定所争议的柏树坟以北土地“四固定”前已属席庄组所有。1999年泌政土（1999）02号的处理决定被泌阳人民法院以“认定事实不不清，主要证据不足”撤销后，柏神庙东、西组提出的确权申请把以前没有争议的，且“四固定”前至今一直由席庄组实际管理的柏树坟以南的土地也纳入了争议范围。而泌阳县政府2000年的处理决定在没有任何书证证明的情况下，仅凭对柏神庙东、西组的孟庆法、李文法等人的调查笔录就改变了其在1997年和1999年所作处理决定认定的所争议土地“四固定”前已属席庄组所有的事实，把原认定给席庄组的土地的大部分认定给柏神庙所有。在没有找到当时乡、村相关书面记录的情况下，仅凭同柏神庙有利害关系几个人的陈述，泌阳县政府就认定所争议的土地归柏神庙东、西组所有是错误的。3、泌阳县人民政府泌政行决字（2000）第08号处理决定适用法律错误。该处理决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定是错误的。所争议的土地自土改以来，一直由席庄组进行管理使用。所争议的土地在席庄组的席正朝承包之前，系荒芜之地。当时柏神庙东、西组从来没有提过要地要求。席正朝承包后种植大量的果树，盖有护林房等，进行了大约几十万的投入，因有了收益柏神庙东、西组才开始提出要求。自1996年起开始对柏树坟以北的土地进行争议，2000年时又扩大到柏树坟以南的土地。就柏树坟以南的土地，席庄组早已经超过二十年。依照《确定土地所有和使用权的若干规定》第二十一条规定，应当把所争议的土地确定给席庄组所有。请求二审法院依法维持一审判决和行政复议决定。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
本院认为：（一）关于泌阳县人民政府泌政行决字（2000）第08号《土地权属争议案件行政决定书》的送达及送达效力的问题。针对该送达行为的程序和要件规定，法律法规虽没有规定明确的条文，但送达行为应当依法并以适当方式进行，要达到公开、公示的效果。本案中因多个村民组间发生土地权属争议涉及广大村民权益，泌阳县人民政府的送达回证上没有显示村民组组长的情形下，采用仅对一个村民的留置方式送达，不能证明该处理决定对席庄村民组村民以公开、公示的方式告知，不能达到送达的法律效果。席庄村民组提起行政复议及驻马店市人民政府予以受理的行为符合法律规定。
关于驻马店市人民政府认定的泌阳县人民政府没有查清四固定后的土地使用情况以及土地现状的问题。本案泌阳县人民政府虽查明了停车场所在荒坡部分、稻场部分的争议情况，但对该争议地涉及的柏神庙东、西组、席庄村民组开办停车场进行实际管理使用的情况、对席庄村民组的土地承包合同的范围和效力问题、席庄村民在争议地建房用地来源是借用还是承包合同的问题均没有查明。驻马店市人民政府认定该处理决定的部分事实不清并责令重作，符合法律规定。
二审程序中当事人提交有管理和经营争议土地的记账本、承包合同书材料，属于二审程序中出现的新证据。对该新证据的真实性和证明效力问题，应由泌阳县人民政府在重新处理程序中审查，有利于事实查明和纠纷的处理化解，复议决定责令由泌阳县人民政府重新作出处理适当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人柏神庙东村民组、柏神庙西村民组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一四年三月四日
书 记 员 王 蕊