安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终199号
上诉人（一审原告）郑丽秀，女，汉族，1965年10月14日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）方黎明，女，汉族，1978年3月3日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）胡丽华，女，汉族，1964年11月1日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）潘建民，男，汉族，1965年6月19日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）胡复香，女，汉族，1933年9月14日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）方文辉，男，汉族，1977年12月28日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）吕仁珍，女，汉族，1954年5月11日出生，住黄山市屯溪区。
上诉人（一审原告）程俊，男，汉族，1988年6月29日出生，住黄山市屯溪区。
以上八位上诉人的诉讼代表人潘建民、吕仁珍。
以上八位上诉人的委托代理人贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。
以上八位上诉人的委托代理人谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区人民政府（以下简称屯溪区政府），住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路7号,统一社会信用代码11341002003143189D。
法定代表人江善良，区长。
委托代理人刘庆武，黄山市屯溪区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人彭哲，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。
第三人黄山市屯溪区屯光镇人民政府（以下简称屯光镇政府），住所地安徽省黄山市屯溪区屯光镇社屋前1号，统一社会信用代码11341002003143293H。
法定代表人吴成红，镇长。
委托代理人苑振江，安徽一飞律师事务所律师。
委托代理人黄秀兰，安徽一飞律师事务所实习律师。
上诉人郑丽秀等八人因行政强制措施及行政复议一案，不服安徽省黄山市中级人民法院(2017)皖10行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。
一审法院审理查明，2005年，湖边居委会为解决本村村民拆迁安置及农民住房困难问题，根据黄山市人民政府、黄山市规划局、黄山市国土资源局的规划要求，在湖边上下坞地块兴建农民新村，并在此地块上先后安置了部分村民的建房。后因宅基地数量有限，难以满足已经与原村委会签订《上下坞新村建房协议》的包括郑丽秀等八名原告在内的村民需求。为公平合理地解决这一问题，2017年1月,湖边居委会决定将安置区内剩余的40宗宅基地，以竞拍方式在具备参拍条件的原村民中进行了分配。原告因不同意该分配方式，与湖边居委会发生争议。2017年4月19日，湖边居委会发布通告：“为保障宅基地竞买所得户的利益，决定对上下坞安置区内剩余宅基地地表附属物进行清理整治，并请广大居民在1周内做好宅基地上堆放物自行处理工作，逾期不处理将全部清除”。2017年5月5日，湖边居委会对尚未清理的宅基地上的堆放物组织人员进行了集中清理。在清理过程中原告与湖边居委会所组织的清理人员以及在场维护秩序的屯光镇政府等部门工作人员发生了冲突。郑丽秀等八名原告认为该起集中清理工作是由屯光镇政府组织并实施的，遂于2017年5月9日向屯溪区政府提起行政复议申请，请求依法确认屯光镇政府强占原告宅基地的具体行政行为违法，并停止实施强占原告宅基地的违法行为。屯溪区政府2017年5月25日依法受理了该行政复议申请。案经屯溪区政府审理，于2017年7月12日作出屯政复决[2017]2号行政复议决定，驳回郑丽秀等八原告的行政复议请求。郑丽秀等八原告不服，向本院提起行政诉讼。
一审法院认为，案件争议的焦点是屯光镇政府是否实施了违法强占原告宅基地的行为及屯溪区政府作出的行政复议决定是否正确。
关于第一个争议问题。从案涉清理工作的背景看，起因源于上下坞农民新村剩余宅基地的分配。湖边居委会为了妥善解决宅基地少而申请要地农户多、无法满足所有农户需求这一问题，不得已采取了竞拍方式将剩余的宅基地进行了分配。从该起集中清理工作的组织实施看，湖边居委会鉴于已经分配出去的宅基地已被部分村民占用，为保障宅基地竞买所得农户的利益，在清理之前，已向村民发出通告要求占用宅基地的村民及时对宅基地上的附属物自行清理，逾期不处理的将由居委会组织人员全部清除。由于原告等人对该分配方式不满，拒不清理。湖边居委会遂决定集中清理，并组织了清理人员和清理设施进场清理，清理工作的全过程均系湖边居委会组织并负责实施。湖边居委会作为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，上述行为是其对本社区行使自治权的体现，作为屯光镇政府，其无权干预依法属于湖边居委会自治范围内的事项，只能对湖边居委会的工作给予指导、支持和帮助。目前也无证据证明屯光镇政府对该起清理工作作出过决定和组织过实施。故郑丽秀等八名原告认为屯光镇政府实施了违法强占原告宅基地的具体行政行为的主张不能成立。
关于争议的第二个问题。屯溪区政府在收到郑丽秀等八名原告的行政复议申请后，依照行政复议法的有关规定，及时受理了该行政复议案件，经依法审理，作出屯政复决[2017]2号行政复议决定。该复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。但必须指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，行政机关应当是作出驳回申请人行政复议申请的决定，故屯溪区政府作出驳回申请人行政复议请求的决定应属用词不准，法院予以纠正。综上所述，郑丽秀等八名原告请求撤销屯政复决[2017]2号行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑丽秀、方黎明、胡丽华、潘建民、胡复香、方文辉、吕仁珍、程俊的诉讼请求。一审案件受理费50元由郑丽秀、方黎明、胡丽华、潘建民、胡复香、方文辉、吕仁珍、程俊负担。
郑丽秀、方黎明、胡丽华、潘建民、胡复香、方文辉、吕仁珍、程俊上诉称：上诉人提交的证据能够证明屯光镇人民政府实施了强占上诉人宅基地的行为，依法应确认该强占行为违法；上诉人复议申请完全符合法定的受理条件，被上诉人未依法履行复议义务，亦应确认违法。请求撤销一审判决，撤销屯政复决字[2017]2号《行政复议决定书》，诉讼费由被上诉人负担。
屯溪区政府辩称，2017年1月份湖边居委会对历史遗留问题进行处理，湖边社区宅基地使用权分配的委托拍卖、发布通告和清理宅基地上堆放物等一系列活动的行为主体自始至终是湖边居委会，屯光镇政府并未实施相关具体行政行为，因此驳回上诉人的复议请求并无不当。答辩人收到复议申请材料后，依法受理了该案，并在法定期限内审理终结。
第三人屯光镇政府述称，湖边居委会对相关宅基地上附属物进行清理，依法属于村民自治范围内的事项。上诉人的行政诉讼请求没有事实和法律依据，请法庭依法驳回其上诉请求。
郑丽秀等八人向一审法院提交了以下证据：
1、行政复议决定书一份。证明在法定期限内提起了行政诉讼，以及被诉具体行政行为存在。
2、屯光镇政府强占原告土地的现场录像光盘一张，屯光镇政府强占土地、毁坏标语的照片4张。证明屯光镇政府实施了强占原告所在村宅基地的具体行政行为。
3、《上下坞新村建房协议》、缴费票据一份，缴费的收据、证明、申请等与宅基地分配相关的材料各一份。证明原告与湖边居委会曾经签订了协议，与屯光镇政府实施强占宅基地的具体行政行为之间存在利害关系。
4、2013年10月底解决宅基地问题的会议记录一份、湖边居委会承诺继续履行义务的录音光盘一张、湖边居委会承诺继续履行义务的录音文字稿一份、湖边村两委2012年5月11日第一批分配宅基地名单《告示》一份、原村委会主任项荣树出具的《关于湖边社区一户一宅由来的根据》一份。证明原告与被诉行政行为存在利害关系。
5、村民代表签署的村民代表会议未能通过拍卖宅基地的决定《举证》一份、村民代表签署的村民代表会议未能通过拍卖宅基地决定的《证明》一份。证明湖边居委会拍卖宅基地不符合法定程序，也违背了土地禁止买卖的规定。
6、湖边居委会2017年1月5日发布的《拍卖公告》一份、湖边居委会2017年4月19日发布的要求对涉案宅基地上的附属物进行清理的《通告》一份。证明原告2017年3月9日向屯溪区人民法院提起诉讼的请求法院判令湖边居委会履行上下坞建房协议、请求法院依法判令撤销湖边居委会拍卖宅基地的决定两案已经被法院受理，在此期间，湖边居委会无权发布清理宅基地上附属物的通告，屯光镇政府对于湖边居委会的违法行为本应依法予以纠正，实际没有进行纠正，且实施了强占宅基地的行为。
7、原告身份证、户口簿各一份，证明原告的身份。
屯溪区政府向一审法院提交了以下证据：
1、行政复议决定书（屯政复决字[2017]2号）一份，证明被告依法作出了行政复议决定及决定的具体内容。
2、行政复议申请材料（复议申请书、通告、拍卖公告、方黎明户建房协议和收据、潘建民户建房协议和收据、胡丽华户建房协议和收据、方文辉户建房协议和收据、郑丽秀户建房协议和收据、江凤户建房协议和收据、程俊申请报告和身份证明、授权委托书、推举代表授权委托书、拍卖公告、通告、光盘等各一份），证明原告提出的行政复议申请内容。
3、行政复议补正申请材料通知书（屯政复[2017]2号）一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
4、授权委托书、推举代表授权委托书、律师事务所函（贾国昌）、律师事务所函（谭朋涛）、律师证（贾国昌）、律师证（谭朋涛）、胡复香身份证复印件、胡复香常住人口登记卡各一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
5、行政复议受理审批单、行政复议受理通知书（屯政复[2017]2号）各一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
6、停止施工申请书一份、图片五张，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
7、听证申请书一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
8、关于郑丽秀等人与屯光镇政府行政复议纠纷一案的意见一份及图片一张，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
9、行政复议答复通知书（屯政复[2017]2号）一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
10、屯光镇统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、行政复议答复书、证据清单、湖边社区在《黄山日报》刊登的关于安置区剩余40宗宅基地拍卖公告、黄山陶宝拍卖有限公司在《黄山日报》刊登的拍卖公告、湖边社区通告、屯光镇湖边社区自建房土地使用权拍卖标的清单、村民委员会组织法节选各一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
11、送达回证等材料一份，证明被告按照法定程序办理行政复议案件。
12、村民委员会组织法、行政复议法、行政复议法实施条例，系法律依据。
第三人屯光镇政府向一审法院提交了以下4组证据：
1、2017年1月5日及2017年1月16日的《黄山日报》分别刊登的黄山陶宝拍卖有限公司《拍卖公告》湖边居委会《公告》各一份，证明拍卖行为的主体为湖边居委会。
2、2017年4月19日湖边居委会发布的《通告》一份，证明2017年5月5日清理被竞拍宅基地上堆放物系湖边居委会所为。
3、湖边居委会、黄山陶宝拍卖有限公司提供的湖边社区自建房土地使用权拍卖清单三份，证明湖边社区自建房土地使用权已竞拍成功，使用权人为村民，非屯光镇政府。
4、《中华人民共和国村民委员会组织法》，证明屯光镇政府派人对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的行为，符合《村民委员会组织法》第五条规定。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，行政复议申请是法律赋予公民、法人或者其他组织的一项重要权利，对于行政复议申请，任何国家机关都应当给予尊重和保障。但是，行政复议申请要符合一定条件，以便将那些不必要通过复议或者通过复议无法解决的行政争议过滤掉。《中华人民共和国行政行政复议法》明确规定，行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织认为合法权益，可以提出行政复议申请，行政复议申请应有具体的事实和理由。本案中，从各方诉讼参加人提供的证据、材料，能够证实湖边居委会将村里的剩余宅基用地进行公开拍卖，并对宅基地上的设施进行集中清理，屯光镇政府给予了指导、支持和帮助。案涉清理行为是湖边居委会依法行使自治权所实施是事实行为，屯光镇政府给予指导、支持和帮助并没有改变该事实行为的性质，亦没有侵害上诉人的合法利益，不属于《中华人民共和国行政行政复议法》复议范围。屯溪区政府受理上诉人的复议申请后，依法进行登记、立案、查证、送达等，符合复议的程序性规定，由于本案不属于行政复议受案范围，屯溪区政府作出的屯政复决[2017]2号行政复议决定，驳回郑丽秀等八人行政复议请求的决定，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，不是行政复议受案范围应当作出驳回申请人行政复议申请的决定，屯溪区政府做出驳回复议请求的决定，用词虽不够准确，但不影响该决定内容的正确性，对一审法院的纠正意见本院予以确认。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。郑丽秀、方黎明、胡丽华、潘建民、胡复香、方文辉、吕仁珍、程俊等八人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件收费50元，由郑丽秀、方黎明、胡丽华、潘建民、胡复香、方文辉、吕仁珍、程俊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年五月三十日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
……