湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘行终145号上诉人（原审原告）：花垣合源渔业有限公司。住所地：花垣县花垣镇当家村*组。法定代表人：田兵，该公司总经理。委托代理人：张良勇，男，1969年1月7日出生，汉族,系花垣合源渔业有限公司职员。被上诉人（原审被告）：花垣县人民政府。住所地：花垣县花垣镇城南路。法定代表人：隆立新，该县县长。委托代理人：麻杰，该县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：张莉，湖南众铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：湘西土家族苗族自治州吉首市人民北路**号。法定代表人：龙晓华，该州州长。原审第三人：花垣县水利局。住所地：花垣县花垣镇建设中路***号。法定代表人：黄志刚，该局局长。原审第三人：花垣县兄弟河水库管理所。住所地：花垣县窝勺乡。法定代表人：梁洪其，该所所长。上诉人花垣合源渔业有限公司（以下简称花垣合源公司）因与花垣县人民政府（以下简称花垣县政府）及原审第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所（以下简称兄弟河水库管理处）其他行政管理行为及湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）行政复议决定一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院审理查明：2013年，花垣县拟立项在花垣县兄弟河水库建立生态渔业示范基地，为此，花垣县环保局曾专门致函花垣县水利局及工商局。同年12月1日，花垣县水利局、畜牧局经请示花垣县政府同意，组织了相关部门赴周边地区进行专项考察。2013年11月18日，花垣合源公司经与兄弟河水库管理所及其上级主管部门花垣县水利局协商后，签订了一份“花垣县兄弟河水库承包经营合同”，花垣合源公司以承包的方式在该水库进行水产养殖。合同签订后，花垣合源公司开始投入资金并开展经营活动。此后，因水库周边群众与花垣合源公司发生纠纷，花垣县政府于2016年5月6日给花垣合源公司发出了76号函，要求花垣合源公司立即停止对兄弟河水库的一切侵权活动，并配合有关部门处理好相关遗留问题。关于水库周边群众与花垣合源公司发生纠纷的原因，双方当事人各执一词：花垣合源公司称与周边群众的矛盾，主要是水库淹没区群众因安置补偿等历史遗留问题没有解决，转嫁到花垣合源公司，因此发生纠纷。而花垣县政府称主要是由于花垣合源公司未办理环评审批手续和未取得养殖、捕捞许可证等原因引起。花垣合源公司收到了花垣县政府作出的76号函后，认为侵犯了自己的经营权，且这一行政行为严重违法，故向湘西州政府申请复议。湘西州政府于2016年7月15日作出复议决定，维持了花垣县政府作出的76号函。花垣合源公司不服，提起诉讼。另查明：一、2015年10月10日，花垣县环境保护局曾作出行政处罚决定，以花垣合源公司未办理环评审批手续为由，对花垣合源公司进行了行政处罚；二、花垣合源公司在庭审中承认，虽经其多次申请，但直至本案诉讼时止，没有拿到相关环评审批手续和养殖、捕捞许可证等。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为：本案的争议焦点主要是花垣县政府给花垣合源公司作出的76号函是否对花垣合源公司的合法权益产生了实际影响。我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。根据上述法律规定，审查被诉行为是否具有可诉性的重要标准之一，就是判断该行为是否对相对人的合法权益构成侵犯或产生实际影响。只有对相对人的合法权益构成侵犯或者产生实际影响，才有权利救济的必要性，也才有接受司法审查的可能性。经审查：首先，花垣合源公司与兄弟河水库管理所签订兄弟河水库承包合同后，在没有取得相关环评审批手续和养殖证、捕捞证的情况下，即投入资金并开展水产养殖经营活动，直到本案诉讼时止，花垣合源公司仍没有获取相关行政许可。《中华人民共和国渔业法》第十一条“单位和个人使用国家确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”该法第二十三条同时还确立了国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。根据上述法律规定，未经取得相关养殖、捕捞行政许可而擅自从事养殖生产的，其经营活动不具有合法性。因此，花垣合源公司的养殖生产行为由于不具有合法性，其所主张的“合法权益”遭到侵犯亦不能构成。其次，花垣合源公司在诉讼中提出，花垣县政府作出的“禁止非法捕捞函”侵犯了其依合同所取得的承包经营权。对此，《中华人民共和国合同法》第一百二十八条明确规定，合同发生争议时可以通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决。非经仲裁机构的裁决或人民法院的司法裁判，花垣合源公司与兄弟河水库管理所签订的合同的效力与合法性，不会轻易被否决。因此，花垣县政府作出的“禁止非法捕捞函”内容中虽有涉及关于花垣合源公司与兄弟河水库管理所签订合同的表述，但该内容明显对花垣合源公司的承包经营权不产生实际影响。第三，从被诉76号函的三项内容来看，对花垣合源公司并不具有拘束力和执行力，且该76号函作出后花垣县政府亦未实际采取相关强制执行活动。故，该76号函在实质上更符合一种行政告知行为的特征，对花垣合源公司的权利义务不产生实际影响。花垣合源公司依合同所取得的水库承包经营权及开展相关养殖生产活动，仍然可以而且只有通过依法申请并取得相关行政许可后，得以全部实现。综上所述，花垣县政府给花垣合源公司送达的76号函，对花垣合源公司的合法权益并不产生实际影响，依法应当不予立案受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回花垣合源公司的起诉。花垣合源公司不服，向本院提出上诉称：一、一审法院将诉讼争议焦点归纳为花垣县人民政府作出的76号函是否对花垣合源公司的合法权益产生实际影响错误，争议焦点应该是花垣县政府的76号函是否违法；二、一审称花垣县政府作出的76号函对花垣合源公司权益没有产生实际影响这一认定错误。县政府作出76号函确认花垣合源公司与兄弟河水库管理所签订的协议无效，并要求花垣合源公司停止经营等，同时将此函发给18个部门，对花垣合源公司的正常经营活动造成了实质影响，侵犯了花垣合源公司的合法经营权；三、花垣合源公司并非无故不办理环评手续、捕捞证、养殖证，花垣合源公司多次申请办理，但相关主管部门故意拖延不予办理；四、与当地百姓的纠纷并非是因为花垣合源公司未办理相关手续引起，而是因为水库淹没区安置补偿等历史遗留问题引起的。综上，请求：1、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初70号行政裁定；2、请求确认二被上诉人的行政行为违法并予以撤销；3、诉讼费用由被上诉人承担。花垣县政府答辩称：一、花垣县政府作出的76号函系行政告知行为，并未依据该函对花垣合源公司采取相关强制措施，对花垣合源公司的权利义务未产生实际影响，并非是具体行政行为；二、花垣合源公司与水利局以及兄弟河水库管理所签订的合同时间早于水利局、畜牧局对该项目的考察时间，可知合同系未经授权而签订；三、花垣合源公司在未取得相关环评审批手续、养殖证、捕捞证的情况下，擅自投入资金开展养殖经营，其经营活动属于违法经营；四、花垣合源公司签订合同的时间为2013年11月，但是其工商初始登记的时间为2015年6月，可知花垣合源公司签订合同时并未取得主体资格，是通过私刻印章的方式与未经政府授权的相关部门签订合同，属于无效合同，兄弟河水库管理所已寻求途径另案处理。综上，请求：驳回花垣合源公司的上诉，维持原裁定。湘西州人民政府答辩称：一、花垣县政府作出的76号函内容合法，依法应当予以维持；二、湘西州政府作出维持花垣县政府作出的76号函的行政复议决定认定事实清楚，程序合法。请求驳回花垣合源公司的上诉，维持原裁定。本院认为：本案被诉行政行为即花垣县政府76号函的主要内容是：确认花垣合源公司与有关单位签订兄弟河水库租赁协议违法，确认花垣合源公司养殖、捕捞行为违法，责令花垣合源公司停止经营活动、配合有关部门处理相关遗留问题。该函的内容实质对花垣合源公司的相关经营行为作了违法确认，对其权利进行限制，还为其设定了义务，明显对花垣合源公司的权益产生实际影响，属于可诉的行政行为。应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对被诉行政行为即76号函的合法性进行审查，并据此作出相关判定。原审法院以花垣合源公司没有取得相关行政许可来推定被诉行政行为对其合法权益不产生实际影响而驳回起诉，没有法律依据。综上，原审裁定适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初70号行政裁定；二、指令湘西土家族苗族自治州中级人民法院继续审理本案。审 判 长 张 阳审 判 员 向黎丽审 判 员 曾昊锋二〇一七年八月二十九日法官 助理 邹志斌代理书记员 潘敏华附：相关法律条文《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。