广东省潮州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤51行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：饶平县饶洋镇水西村厦寨自然村。地址：饶平县饶洋镇水西村厦寨自然村。
负责人：邱安，村长。
委托诉讼代理人：邱后，男，1938年10月12日出生，汉族，住饶平县，村民。
委托诉讼代理人：陈亮，广东法制盛邦律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：饶平县饶洋镇人民政府。地址：饶平县饶洋镇政府大院。
法定代表人：张振发，镇长。
委托诉讼代理人：谢书院，饶洋镇人民政府副镇长。
委托诉讼代理人：许锦深，广东创兴律师事务所律师。
原审第三人：饶平县饶洋镇水西村村民居委会。地址：饶平县饶洋镇水西村。
法定代表人：邱一哨，主任。
再审申请人饶平县饶洋镇水西村厦寨自然村（以下简称厦寨村）因与被申请人饶平县饶洋镇人民政府（以下简称饶洋镇政府）、原审第三人饶平县饶洋镇水西村村民居委会（以下简称水西村委会）不服行政处理决定纠纷一案，不服本院（2015）潮中法行终字第12号行政裁定,向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2016年10月19日作出（2016）粤行申615号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人厦寨村的负责人邱安、委托代理人邱后、陈亮、被申请人饶洋镇政府的委托代理人谢书院、许锦深、原审第三人水西村委会的负责人邱一哨等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
厦寨村申请再审称，一、原审裁定以最高人民法院关于民事诉讼程序问题的答复精神作为依据，驳回申请人的行政起诉，适用法律严重错误。《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（[2006]民立他字第23号）系最高人民法院就河北省高级人民法院就某宗民事诉讼案件中的原告主体问题所作的答复，并不能当然适用于行政诉讼程序。《行政诉讼法》及相关司法解释，并未否定类似申请人情况的原告主体资格，更未禁止此种情形的集体经济组织可由某负责人代表该组织提起行政诉讼。申请人提起本案行政诉讼，并无不当。二、原审裁定认定申请人的负责人邱安“以厦寨村的名义提起行政诉讼，没有参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定履行民主议定程序，故不具备原告的主体资格条件”严重错误。首先，邱安系申请人经依法选举确定的负责人，有权代表申请人就维护申请人合法权益的事项向国家机关提起申诉、控告、起诉。申请人的负责人邱安，系申请人第五届村委会换届选举时依法当选的负责人，并任职至今，当然有权代表申请人，并以申请人的名义就维护申请人集体利益的事项依法向政府机关、司法机关等提起申诉、控告、起诉，这也是集体经济组织选举负责人的法律意义所在。其次，本案申请人的负责人邱安以申请人名义提起本案行政诉讼，已经履行了法定的民主议定程序。申请人村民在2013年7月2日得知被申请人作出的违法错误的《饶洋镇人民政府处理决定书》后，均表示不服。并于同月24日召开村民小组会议，经过民主讨论，一致决定就被申请人侵害申请人合法土地所有权的违法行政行为，采取包括信访和法律途径等在内的方式来依法维护集体的合法权益，并有88位村民代表各自的家庭在决议文件上签名按手印。原审裁定认定申请人的起诉没有履行民主议定程序，严重错误。邱安以申请人名义提起的本案行政起诉，系依法代表了申请人超过三分之二以上绝大多数村民的共同意志，是申请人全体村民的一致意见，而非邱安个人的意志或意见。三、被申请人做出的行政处理决定，严重违反《土地管理法》的相关规定，必须予以纠正。（一）本案申请人与第三人之间土地权属争议系两个集体经济组织之间的土地所有权争议，被申请人无权作出处理。首先，申请人与第三人之间的土地权属纠纷属于两个集体经济组织即两个单位之间的土地权属争议。只能由县级以上人民政府作出处理，乡级人民政府无权作出处理。其次，申请人与第三人之间的土地权属争议属于土地所有权争议，而非使用权争议。乡级人民政府均只能对土地使用权争议进行处理，无权对所有权争议作出处理。被申请人作出讼争土地所有权归第三人所有的违法行政决定，严重超越职权，依法应予撤销。（二）被申请人作出被诉违法决定过程存在诸多程序违法。首先，根据被申请人提交的《调解会议纪实》，被申请人在作出被诉处理决定书之前的1997年3月27日，要求申请人的代表“限于三天内提出依据，包括要求返还农场田的政策依据”，被申请人有权在3月27日的三天内提交相关证据。3月30日为星期日，被申请人提交证据的最后一天应当是1997年3月31日。被申请人于1997年3月31日作出被诉具体行政行为，程序违法。而且，根据被申请人提交的《处理决定书草稿》该决定书至少在3月28日即已拟好，并由被申请人党委副书记詹腾飞于3月28日批示“同意签发”。证明被申请人作出被诉行政决定时没有考虑申请人提交证据的程序和环节，变相剥夺了申请人举证的权利，更违背了其对申请人作出的举证期限承诺。其次，被申请人在作出《处理决定书》后不向申请人送达，被申请人也不能举证有申请人代表签收的证据材料，剥夺了申请人的知情权和及时的申诉、控告权。再次，处理决定书上记载1996年12月12日，镇政府工作组召开厦寨村群众代表会，是根本不存在的事情。被申请人在原一、二审及行政复议过程均没有提供证据证明。事实上并不存在决定书所述的开会情况。严重剥夺了申请人的相关权利。
请求再审法院撤销（2015）潮中法行终字第12号行政裁定，并改判撤销饶平县饶洋镇人民政府作出的《饶洋镇人民政府处理决定书》（［1997］政决字第1号）。本案一审、二审诉讼费用由被申请人承担。
被申请人饶洋镇政府辩称，一、本案答辩人有权处理村民邱后等人与水西管理区办事处、邱垂亮等人关于农田土地调换争议。答辩人于1996年12月3日收到村民邱后等人的《情况反映信》，依法受理后，查实本案讼争所涉的土地纠纷是葵坑口村28户村民以邱垂亮等人作为代表与水西管理区农田土地调换引起，是属于个人与单位之间的争议，因此根据《土地管理法》第16条：“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”，答辩人于1997年3月31日作出（1997）政决字第1号《饶洋镇人民政府处理决定书》属于有权处理。二、被答辩人的主体不适格，应驳回起诉。1.被答辩人的一审起诉状，是用本案第三人饶平县饶洋镇水西村村民委员会作为具状人，且没有村民小组组长签名确认；2.自1999年《村民委员会组织法》颁发后，自然村已转变为村民小组，根据《村民委员会组织法》3条“……村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”，按照现行的法律法规规定，村民委员会下设的只有村民小组，并不是自然村，自然村不具有法律上的主体资格，所以被答辩人以自然村名义主张权利提起本案诉讼，属于主体不适格。三、本案讼争所涉的土地自1957年至1996年期间一直由本案第三人连续使用，期间已超过20年，被答辩人在此期间对该土地归属权没有发生争议，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有……”。因此，本案讼争所涉的土地应视为现在使用者水西村委会集体所有。四、答辩人1997年3月31日作出的处理决定早已送达被答辩人，这有1997年4月1日的书面异议可以作为佐证，因此被答辩人提起行政复议违反法律规定，应当不予受理。五、被答辩人所持有的《土地房产所有权证》已作废，没有法律效力。根据《广东省土地证书颁发办法》的规定，逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。所以被答辩人主张土地所有权所依据《土地房产所有权证》早已作废。六、被答辩人主张答辩人剥夺其程序权利不属实，并非没有送达，对方所提诉讼没在依据。综上所述，答辩人于1997年3月31日作出（1997）政决字第1号《饶洋镇人民政府处理决定书》属于有权处理，被答辩人提起行政复议早已超过法律规定的期限，且其提起的诉讼属于主体不适格应当予以驳回起诉。
原审第三人水西村委会陈述称，对原一、二审的处理均没有意见。
本院再审认为，饶洋镇政府作出的（1997）政决字第1号《饶洋镇人民政府处理决定书》载明三方当事人，分别为水西管理区厦寨村（处理决定书中写为下寨村）、水西管理区办事处以及邱垂亮(水西管区葵坑口村调换土地的代表人)，处理决定与水西管区葵坑口村调换土地的村民存在利害关系，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，第二十四条规定，“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定，“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”本案遗漏当事人，依法应裁定发回重审。鉴于我市行政案件审理已实行集中管辖，指令潮州市湘桥区人民法院进行重新审理。
综上所述，案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定，裁定如下：
一、撤销广东省潮州市中级人民法院（2015）潮中法行终字第12号行政裁定和广东省饶平县人民法院（2015）潮平法行初字第1号行政判决;
二、指定广东省潮州市湘桥区人民法院对本案进行重新审理。
再审申请人饶平县饶洋镇水西村厦寨自然村预交的再审案件受理费人民币50元予以退回。
审 判 长 郭辉聪
审 判 员 朱 萍
代理审判员 翁玉茹
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 叶 帆