安徽省滁州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖11民终2865号
上诉人（原审原告）：定远县住房制度改革办公室，住所地安徽省定远县政务新区建设大厦五楼西，组织机构代码48615760-5。
法定代表人：杨波，该办公室主任。
委托诉讼代理人：何金辉，该办公室副主任。
委托诉讼代理人：冯在梅，安徽泰北律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐金石，男，1953年1月10日出生，汉族，住安徽省定远县。
委托诉讼代理人：姚吉明，安徽皖江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郭义琴，女，1978年8月4日出生,汉族，户籍地安徽省定远县，现住安徽省定远县。
上诉人定远县住房制度改革办公室（以下简称定远县房改办）因与被上诉人徐金石、郭义琴房屋租赁合同纠纷一案，不服安徽省定远县人民法院（2017）皖1125民初3799号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月6日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人定远县房改办的委托诉讼�理人何金辉、冯在梅，被上诉人徐金石及其委托诉讼代理人姚吉明到庭参加诉讼。被上诉人郭义琴经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席进行了审理。本案现已审理终结。
定远县房改办上诉请求：1、撤销（2017）皖1125民初3799号民事判决，依法改判支持其一审诉讼请求或发回重审；2、本案一、二审诉讼费由徐金石、郭义琴承担。事实和理由：一审法院认定“原指挥部、工作组并未将案涉房屋登记造册移交给县房改办”错误。定远县房改办已举证两份规范性文件、定远县政府和主管局的证明对此予以证明，同时，安徽省滁州市中级人民法院的生效判决更明确认定定远县房改办对案涉房屋具有管理和出租权；2、一审法院认定“2013年12月19日，两被上诉人签订《房屋租赁合同》已履行完毕”，作为定远县房改办败诉的理由亦错误，合同�履行与否，与合同无效无关；3、一审法院认定“县房改办亦未充分举证证明该合同具有法定无效的情形”错误。定远县房改办向法院出示的证据已从不同层面对案涉房屋租赁合同的法定无效都进行了证明；4、徐金石将位于合蚌路靠城队安置区门面房（8号地26号楼1间）出租给郭义琴，但案涉房屋系政府资产，经定远县人民政府安排由定远县房改办统一管理，该房屋的管理权、出租权、收益权等均属定远县房改办，徐金石无权出租案涉房屋。
徐金石辩称，1、会议纪要并非规范性文件，案涉房屋并无政府的划拨文件，尚未登记案涉房屋的权属，且案涉房屋系拆迁指挥部安置给徐金石，该安置行为在定远县房改办提供的会议纪要之前；2、徐金石系合法占有案涉门面房，出租案涉房屋亦不存在法律规定的无效情形。请求驳回上诉，维持原判。
郭义琴�发表答辩意见。
定远县房改办向一审法院起诉请求：1、确认徐金石与郭义琴签订的《房屋租赁合同》无效；2、判决徐金石返还房租85000元。
一审法院查明：徐金石系定远县定城镇合蚌路二期改造工程的被拆迁户，其于2008年5月30日签订了拆迁货币补偿、安置协议，并于2013年占有、使用位于定远县××××靠城队安置区门面房屋（8号地26楼1间）。2013年12月19日，郭义琴和徐金石签订一份《房屋租赁合同》，其中约定：徐金石将位于合蚌路靠城队安置区门面房屋（8号地26楼1间）出租给郭义琴；租期为2013年12月19日起至2016年8月1日止。租金每年一付，郭义琴首先支付至2014年8月1日的房租3.5万元，第二年的房租随行就市，郭义琴在同等的条件下优先承租。该合同还就水、电使用和设施毁损等作了约定。郭义琴承租后即从事生产经营，已支付房租共计85000元�2016年3月31日，定远县房改办就上述房屋与郭义琴签订《商铺租赁合同》，合同主要约定：租赁期限为2年，自2016年8月1日起至2018年7月30日止；租金为每年2万元，在签订合同时另需缴纳水电保证金2000元，合同到期后退还，该合同还就违约责任等作了约定。合同签订后，郭义琴按约定支付租金20000元和水电费2000元，但定远县房改办并未将租赁的房屋交付郭义琴使用。2017年8月30日，徐金石信访要求完善案涉房屋的拆迁安置手续，接访领导批示，请原工作组并原指挥部办公室协调处理，依法依规办。
一审法院认为，案涉房屋系定远县定城镇合蚌路二期改造工程的安置房，徐金石于2013年占有、使用案涉房屋，原指挥部、工作组并未将案涉房屋登记造册移交给县房改办，且郭义琴和徐金石于2013年12月19日签订的《房屋租赁合同》已履行完毕，定远县房改办亦未能充分举证证明该合同具有法定无效的情形，故定远县房改办依法应承担不利后果。综上，对定远县房改办要求确认郭义琴与徐金石签订的《房屋租赁合同》无效、判决徐金石返还案涉房租85000元的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：驳回定远县住房制度改革办公室的诉讼请求。案件受理费1925元，减半收取计962.5元，由定远县住房制度改革办公室负担。
二审中，当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院依法组织双方当事人进行了证据交换和质证，对于双方当事人无异议的证据，本院予以在卷佐证，对于双方当事人有争议的事实本院认定如下：对于定远县房改办举证的皖（2017）定远县�动产权第0006432号土地使用权证书，本院对该证据的真实性予以采信。对于证人郭某的出庭证言，该证人证言主要证明案涉房屋的权属问题，而本案系房屋租赁合同纠纷，并非确认案涉房屋的权属，故郭某的证人证言与本案房屋租赁合同效力认定并无关联性，本院对该证人证言的证明目的不作认定。
本院二审查明的案件事实与一审一致，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉、辩意见以及举证、质证，本案二审的争议焦点为：1、定远县房改办主张确认郭义琴与徐金石房屋租赁合同无效的诉讼请求能否成立；2、定远县房改办主张徐金石返还房屋租金的诉讼请求能否成立。
对于争议焦点1，本院认为，认定合同无效的依据应为法律、行政法规中的效力性强制规定，但定远县房改办所举证的《定远县人民政府专题会议纪要》、《关于县房改办管理有关政府资产的情况说明》、定远县城乡规划建设局的《情况说明》等证据并非法律、行政法规，定远县房改办不能以上述会议纪要、情况说明等为依据主张徐金石与郭义琴《房屋租赁合同》无效，除此之外，定远县房改办亦无其他证据证明徐金石与郭义琴签订的《房屋租赁合同》存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条或者其他行政法规中所规定的法定无效的情形，故根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。故定远县房改办应承担举证不能的法律后果，故本院对定远县房改办主张确认徐金石�郭义琴《房屋租赁合同》无效的诉讼请求不予支持。
对于争议焦点2，本院认为，因徐金石与郭义琴之间的《房屋租赁合同》并无法定无效情形，且已履行完毕，故不存在由徐金石向定远县房改办返还租金的问题。
综上，上诉人定远县房改办的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第一项、第一百七十四条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1925元，由上诉人定远县住房制度改革办公室负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 奎
审 判 员 桑 泽 祥
审 判 员 刘 勇
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 郭 东 武
书 记 员 岳陈�
附本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
第一百七十四条第二审人民法院审理上诉案件，除依照本章规定外，适用第一审普通程序。