中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6856号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）石木罩。
委托代理人莫焕雄，梧州市万秀区148法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）梧州市人民政府。住所地：广西壮族自治区梧州市新兴三路*号。
法定代表人朱学庆，市长。
委托代理人廉嘉嘉，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈飞奋，该市人民政府法律顾问室顾问助理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）藤县人民政府。住所地：广西壮族自治区藤县藤州镇登俊路**号。
法定代表人覃仕平，县长。
委托代理人罗东华、卢宁，该府法制办公室工作人员。
原审第三人梁杰堂。
原审第三人梁海堂。
原审第三人梁葵。
以上三名原审第三人的共同委托代理人彭勇、梁颖新，广东都汇律师事务所律师。
再审申请人石木罩因诉被申请人梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）、藤县人民政府(以下简称藤县政府)及原审第三人梁杰堂、梁海堂、梁葵（以下简称梁杰堂等三人）颁发国有土地使用证及行政复议决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月28日作出的（2016）桂行终703号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2006年广西理文公司孔良苗圃基地征地拆迁涉及塘步镇孔良村梁杰堂等三人使用的196平方米土地上所建的石墙、挡土墙、人工挖孔桩及其他设施。2008年7月5日，藤县地产公司与梁杰堂等三人签订房屋拆迁安置补偿协议，征收梁杰堂等三人使用的196平方米土地，经评估补偿价款19.6万元，并用原孔良供销社的196平方米作安置用地进行置换，原孔良供销社置换余下的85平方米按评估价88060元出让给梁杰堂等三人，安置用地上的建筑物按评估价107579元由梁杰堂等三人购买。2008年10月7日，藤县政府批复同意以转让方式协议安排196平方米作为安置住宅用地，85平方米土地经地价评估后以协议方式出让国有土地使用权。2008年12月28日，藤县国土资源局与梁杰堂等三人签订《国有土地使用权出让合同》，将位于塘步镇孔良村孔良供销社的281.3平方米土地出让给梁杰堂等三人，其中85平方米土地使用权的出让金为88060元。2008年11月28日，藤县政府同意核发藤国用（2008）第080785号国有土地使用权证（以下简称2008年土地证）。2009年5月，梁杰堂等三人办理藤房权证塘步字××号房屋产权证。石木罩等人原与赤水供销社口头约定暂时租用案涉房屋地层铺面。梁杰堂等三人取得案涉房屋所有权证后与石木罩等人协商搬离未果。2009年9月22日，梁杰堂等三人对石木罩等人提起占有保护纠纷之诉。在诉讼过程中，石木罩等人于2009年10月13日亦起诉主张对案涉房屋的优先购买权。2009年11月24日、2010年3月15日，藤县人民法院与梧州市中级人民法院分别作出（2009）藤民初字第804号、（2010）梧民一终字第56号民事判决，驳回石木罩等人主张优先购买权的诉讼请求。2010年5月7日，藤县人民法院作出（2009）藤民初字第769号民事判决，判决石木罩等人应搬出案涉房屋，从2009年2月份起按月支付租金给梁杰堂等三人并从2009年3月1日起计付每月逾期付款的利息。石木罩等人不服提出上诉，梧州市中级人民法院于2010年7月13日作出（2010）梧民一终字第242号民事判决，驳回上诉，维持一审判决。在上述占有保护纠纷之诉及优先购买权纠纷之诉案件的审理过程中，2008年土地证作为证据在法庭上进行出示，上述生效判决均认定梁杰堂等三人于2008年11月办理争议土地使用权证书的事实。2010年4月22日，石木罩等人提起诉讼，请求撤销藤县政府颁发的2008年土地证和藤房权证塘步字××号房屋产权证。2010年4月29日、5月27日，藤县人民法院及梧州市中级人民法院分别作出（2010）藤行初字第10号行政裁定、（2010）梧行立终字第10号行政裁定，以石木罩等四人没有原告诉讼主体资格为由，裁定不予受理。2015年10月14日，石木罩以其于2015年8月25日在广西桂江律师事务所复印到藤县政府为梁杰堂等三人核发的2008年土地证才知道该行政行为为由，提出行政复议申请。2015年11月11日，梧州市政府作出梧政复决字（2015）31号行政复议决定（以下简称31号复议决定），以石木罩提出的行政复议申请已超过法定期间为由，驳回石木罩提出的行政复议申请。2016年1月14日，石木罩提起本案行政诉讼，请求撤销梧州市政府作出的31号复议决定和藤县政府颁发的2008年土地证。
梧州市中级人民法院（2016）桂04行初2号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，履行行政复议职责的梧州市政府是行政复议机关。梁杰堂等三人和石木罩在2009年先后向藤县人民法院提起占有保护纠纷之诉和优先购买权纠纷之诉，在案件的审理过程中，2008年土地证作为证据在法庭上进行出示或质证。藤县人民法院和梧州市中级人民法院对两案所作出的判决均认定梁杰堂等三人于2008年11月对争议的土地办理土地使用权证书的事实，因此，石木罩已经知道藤县人民政府为梁杰堂等三人核发2008年土地证的行政行为。石木罩如果认为该行政行为侵犯其合法权益，应当在法定期限请求相关部门处理，但石木罩怠于行使自己的权利，并没有在知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，石木罩提出的行政复议申请，已超过法律规定的可以提出行政复议申请的法定期间。石木罩以其于2015年8月25日在广西桂江律师事务所复印得到2008年土地证，才知道藤县政府作出核发该证的行政行为的理据不足。梧州市政府根据查明的事实，作出31号复议决定，驳回石木罩提出的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。该行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，内容适当，依法应予支持。需要指出的是，石木罩若认为藤县政府对梁杰堂等三人的发证行为侵害其合法权益，可依法维权，就诉讼途径而言其有权以先申请复议再诉讼或不申请复议而直接诉讼两种方式解决其行政争议，而石木罩的实际选择是先申请复议再诉讼，梧州市政府是以石木罩申请复议已过法定期限为由作出驳回其申请的程序性处理决定，石木罩不服而对梧州市政府的行政复议行为提起诉讼，如此，石木罩在本案诉讼中只能先针对梧州市政府的程序性决定行为进行诉讼，不能在本案诉讼中既对梧州市政府的程序性决定行为进行诉讼又对藤县政府的发证行为进行实体性的诉讼行为，石木罩先诉梧州市政府后又追加请求对藤县政府进行诉讼是不当的，该院只审理梧州市政府的程序性决定，不将藤县政府的发证行为列入本案审理范围，不对藤县政府的发证行为进行裁判。石木罩对涉案土地及其附着物本身不具有所有权和使用权，其享有的是因其认为租赁使用涉案房屋而享有使用权和隐含的不确定的优先购买权，但其使用权和优先购买权已先于本案被依法确定不再享有，因此，石木罩在本案的诉讼已无必要，也无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回石木罩的诉讼请求。石木罩不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终703号行政判决认为，本案争议的焦点是石木罩提出行政复议是否超过法定期限。石木罩上诉称藤县政府在发证前没有进行公告、藤县政府核发2008年土地证的行政行为违法等，不属于本案的审理范围。石木罩与梁杰堂等三人因对2008年土地证登记的宗地有争议，于2009年先后产生占有保护纠纷之诉和优先购买权纠纷之诉，藤县人民法院和梧州市中级人民法院的生效民事判决均认定梁杰堂等三人在2008年11月办理争议宗地的土地使用权证书的事实，石木罩至迟在2010年7月13日收到梧州市中级人民法院的民事判决书时，已经明确知道藤县政府为梁杰堂等三人核发2008年土地证的行政行为，但石木罩于2015年10月14日才向梧州市政府提出行政复议申请，超过在知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请的法定期间。梧州市政府根据查明的事实作出行政复议决定驳回石木罩的申请，符合法律规定。石木罩在法定期间怠于行使自己的权利，应当承担相应的法律后果。其上诉称民事判决书中没有告知、引导其走合适的法律途径解决问题有误的意见，没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
石木罩申请再审称：梁杰堂等三人使用的196平方米地上所建的设施就是违章建筑物，不应获得土地安置。藤县政府在向孔良供销社征用前，应征求石木罩意见。超出安置面积85平方米土地及房屋一直由石木罩租赁，藤县政府将土地卖给梁杰堂等三人的行为，侵犯了石木罩的优先购买权。石木罩无论是在民事诉权，还是在行政诉权上，均依法行使，却没有获得法律救济。请求撤销二审行政判决，指令梧州市中级人民法院审理。
梧州市政府答辩称：1.31号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。2.被诉具体行政行为适用依据正确、内容适当且程序合法。石木罩在收到法院的民事判决时已经明确知道藤县政府为梁杰堂等三人核发2008年土地证的行政行为。石木罩并未在知道该行政行为之日起60内提出行政复议申请，超过了法定的行政复议申请期间，梧州市政府据此驳回其行政复议申请。3.石木罩提起上诉的理由不能成立。本案争议土地属于拆迁安置用地，采取协议出让方式符合法律规定，并未损害石木罩的权益。石木罩要求审理藤县政府的发证行为，并不属于本案的审理范围。
藤县政府答辩称：1.二审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.藤县政府核发2008年土地证给梁杰堂等三人合法合理。请求驳回石木罩的再审申请。
梁杰堂等三人未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，一、二审业已查明，石木罩等人在2009年与梁杰堂等三人的两个民事诉讼中，已经知道藤县政府于2008年11月28日向梁杰堂等三人核发2008年土地证的事实，即使按照后一个生效的（2010）梧民一终字第242号民事判决送达的时间起算，石木罩等人至迟于2010年7月13日已经知道藤县政府的颁证行为。石木罩等人于2015年10月提起行政复议申请，明显超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的提出行政复议申请的期间。梧州市政府据此作出31号复议决定，驳回行政复议申请，证据确凿，程序合法，应予维持。一、二审判决驳回石木罩的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
石木罩一审提出的诉讼请求第二项为请求撤销藤县政府颁发2008年土地证的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，梧州市政府作出31号复议决定，系因石木罩的复议申请超出法定期间，不符合复议申请的受理条件为由驳回，不属于行政诉讼法规定的复议机关作为共同被告的情形。石木罩等人已经提起过对藤县政府颁发2008年土地证的行政诉讼，法院已作出不予受理的生效行政裁定，石木罩再对藤县政府的颁证行为提起诉讼，属于重复起诉。一、二审均对石木罩的第一项诉讼请求作出实体审理，对其第二项诉讼请求未予理涉，对石木罩的实体权益不会产生任何影响，处理并无不当，本院予以支持。石木罩主张梁杰堂等三人所建的设施是违章建筑物及侵害其优先购买权，均非本案审查范围，本院亦不予理涉。
综上，石木罩的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回石木罩的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 王毓莹
二〇一七年十一月三十日
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3．最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
4.中华人民共和国行政复议法
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十六条公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。
公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。
5.中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。