安徽省宣城市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）宣中民一初字第00072号
原告：安徽福丰纺织品有限责任公司。
法定代表人：朱金元，该公司董事长。
原告：安徽福丰玩具有限责任公司。
法定代表人：朱金元，该公司董事长。
上述两位原告共同的委托代理人：彭清荣。
上述两位原告共同的委托代理人：茆恒金，安徽明泉律师事务所律师。
被告：广德县土地收购储备中心。
法定代表人：李荣斌，该中心主任。
委托代理人：张健。
委托代理人：马明华，安徽大旗律师事务所律师。
原告安徽福丰纺织品有限责任公司（以下简称福丰纺织品公司）、安徽福丰玩具有限责任公司（以下简称福丰玩具公司）诉被告广德县土地收购储备中心房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2014年5月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月1日公开开庭审理了本案。原告福丰纺织品公司和福丰玩具公司共同的委托代理人彭清荣、茆恒金，被告广德县土地收购储备中心的委托代理人张健、马明华到庭参加诉讼。诉讼过程中，双方当事人要求给予和解期限，本院依法予以准许，和解期间双方未达成协议，本院依法继续审理。本案现已审理终结。
福丰纺织品公司、福丰玩具公司共同诉称：福丰纺织品公司、福丰玩具公司位于广德县桃州镇大木桥社区，为生产型企业。2006年11月12日，因广德县新城区建设需要，福丰纺织品公司、福丰玩具公司与广德县土地收购储备中心签订一份《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》，约定广德县土地收购储备中心对两公司进行整体拆迁，收回两公司使用的国有土地103.3亩。除货币化补偿外，协议第八条约定“收回的国有土地如进行拍卖，按照广德县人民政府广政（2003）100号文件规定拍卖所得净收入双方各50%分成。”合同签订后，福丰纺织品公司、福丰玩具公司按照合同约定时间搬离原生产厂区。广德县土地收购储备中心于2007年5月份拍卖上述103.3亩土地中的65亩后，依约向福丰纺织品公司、福丰玩具公司支付了应得的50%土地收益分成款。2011年5月份，广德县土地收购储备中心将剩余的22.64亩土地拍卖，拍卖成交价为290万元／亩，共计获得拍卖价款6565.6万元，扣除该地块的土地收储成本841.5万元（371669元／亩×22.64亩）后，净收益为5724.1万元。依照双方合同约定，广德县土地收购储备中心应当返还福丰纺织品公司、福丰玩具公司2862.05万元。福丰纺织品公司、福丰玩具公司多次催要，广德县土地收购储备中心以各种理由予以推诿，并于2013年12月27日致函两公司明确拒绝履行义务。请求判令广德县土地收购储备中心返还土地拍卖款2862.05万元，并支付迟延付款利息（自2011年5月18日至给付之日按中国人民银行三年期贷款利率计算，截止2014年5月31日为600万元）。
广德县土地收购储备中心在庭审中辩称：一、案涉争议不属于民事诉讼的受理范围。其一，土地使用权出让金是政府收入，用途法定。①我国城市房地产管理法第七条和第十八条规定，土地使用者向国家支付的土地使用权出让金应全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。②2006年，国务院规定国有土地使用权出让金全额上缴地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理，禁止任何地区、部门和单位以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。同时明确土地出让收入的使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和土地出让业务费等其他支出。其二，讼争土地出让收益分成，性质为政府补助。案涉《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》第八条约定的“分成”，依据为广德县人民政府广政（2003）100号文件和广德县人民政府第33次常务会议纪要，是在等价给予拆迁补偿的基础上对企业发展的额外支持，其实质为附条件的政府补助。其三，讼争土地出让收益不能由平等主体设立民事协议予以处分。①案涉土地使用权出让金非福丰纺织品公司、福丰玩具公司缴纳，两公司无权主张返还；②案涉土地使用权出让金亦不属于福丰纺织品公司、福丰玩具公司与政府共同投资、经营所得，依法两公司不享有分成的请求权；③案涉土地使用权出让金收入实际并非广德县土地收购储备中心收取，福丰纺织品公司、福丰玩具公司前期获得的政府补助（土地收益分成款）系由广德县人民政府授权下设的国资委支付，广德县土地收购储备中心无权决定土地使用权出让金的支出；④福丰纺织品公司、福丰玩具公司主张土地出让收益分成，其实质为要求政府动用土地使用权出让金给予其无偿补助，依法不应通过民事诉讼实现，且广德县土地收购储备中心既无支付权限，更无支付能力，事实上也不可能通过民事诉讼强制其支付。二、案涉《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》第八条约定，不能作为认定双方民事权利义务关系的依据。首先，上述协议即使删去第八条内容，仍是一份公平地约定了对价给付的合同，福丰纺织品公司、福丰玩具公司在拆迁中的合法权益业已得到切实、充分的维护。其次，双方约定的第八条内容，不符合土地出让金使用范围的法律规定，且依法不能由双方约定处分，系属无效条款。再者，即使不考虑上述协议第八条的效力，福丰纺织品公司、福丰玩具公司迄今仍未迁入广德县经济开发区，根据《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》第九条的约定和广德县人民政府第33次常务会议纪要的决定，其享受政府补助的条件亦未成就。综上，请求法院裁定驳回福丰纺织品公司、福丰玩具公司的起诉。
福丰纺织品公司、福丰玩具公司为支持其诉讼请求，提举证据并说明证明目的如下：
1、《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》1份，证明：（1）双方自愿签订的协议，合法有效；（2）协议第八条约定土地出让净收益分成的情况。
2、广德县土地收购储备中心出具的答复函1份，证明福丰纺织品公司、福丰玩具公司多次要求支付土地出让收益，该中心拒绝支付的情况。
3、《关于福丰公司是否应享受原土地出让金纯收益补贴情况的汇报》1份，证明福丰纺织品公司、福丰玩具公司依约履行了合同义务，广德县土地收购储备中心存在违约行为。
针对上述提举的证据，广德县土地收购储备中心质证认为：1、对证据1、2的“三性”无异议，但对证据1（协议）第八条内容的合法性有异议，该条款不属于平等主体之间设立的民事协议内容，系无效条款，不能据此证明双方存在对应的民事权利义务关系。2、对证据3的“三性”及证明目的均有异议，该证据系复印件，且即使真实存在，也仅代表相关汇报人员的个人意见，不能证明客观事实。
广德县土地收购储备中心为支持其抗辩主张，提举证据并说明证明目的如下：
1、广德县人民政府广政（2003）100号文件1份，证明文件规定政府支持企业入工业园区，补助上限是土地出让净收益的50%，是附条件的政府补助。
2、广德县人民政府第33次常务会议纪要1份，证明政府常务会议要求福丰公司至迟于2007年迁入广德经济开发区，每推迟一年享受的政府补助资金降低10%。
3、照片8张，证明福丰纺织品公司、福丰玩具公司迄今仍未迁入广德经济开发区，其厂房等基本建设尚未完成，也未实际投入生产。
4、广德县机构编制委员会广编（2002）66号文件1份，证明广德县土地收购储备中心不负责土地使用权出让金的收支，其对此无权作出处分。
针对上述证据，福丰纺织品公司、福丰玩具公司共同质证认为：1、对证据1、4的“三性”均无异议，但对证明目的有异议。其中，证据1证明返还土地出让收益不单指土地出让金本身，还包括政府支持和奖励，并非是附条件的政策补助；证据4说明广德县土地收购储备中心有权代表政府处分土地出让金收益，且前期土地出让收益款也是由广德县土地收购储备中心支付的。2、对证据2、3的合法性、真实性无异议，但与案涉纠纷不相关联，且不能达到其证明目的。其中，证据2是政府内部文件，对福丰纺织品公司、福丰玩具公司不具有约束力，且两公司未在2006年底前迁入开发区，系因政府未按期向其交付土地；证据3虽反映福丰纺织品公司、福丰玩具公司未建设厂房，但其原因在于广德县土地收购储备中心或政府。
依据民事诉讼证据的审查判断规则，综合双方当事人对争议证据的对质辩驳意见，本院审查认定本案证据的证明效力如下：1、福丰纺织品公司、福丰玩具公司提举的证据1、2，广德县土地收购储备中心提举的证据1、4，相对方对其“三性”均不持异议；广德县土地收购储备中心提举的证据2、3来源合法，内容真实，且与案涉纠纷相关，故对上述证据均予认定。双方各自的证明目的与采信的证据内容相一致部分，予以确认。2、福丰纺织品公司、福丰玩具公司提举的证据3系复印件，反映了相关部门人员对案涉土地出让收益的认识和判断，未经法定职权机关确认，其证据来源的合法性、内容的真实性无其他合法有效证据相为印证，且即使真实，亦不能作为确定当事人是否违约的依据，故对其证明效力不予认定。
根据上述采信的证据，结合当事人陈述，本院查明本案事实如下：
2002年10月11日，广德县机构编制委员会作出广编（2002）66号《关于同意成立县土地收购储备中心的批复》，该中心隶属于县国土资源局，为自收自支事业单位。2003年9月10日，广德县人民政府作出广政（2003）100号《关于进一步加强广德县城市规划、建设和管理工作的决定》，其中规定：“鼓励开发区外现有工业企业整体向开发区迁移集聚，腾出的土地一律由县土地收购储备中心统一收储，对土地重新出让后的净收益，根据企业改制和企业发展需要适当返还，用于支持企业发展的不超过净收益的50%。”2005年11月27日，广德县人民政府召开第33次常务会议，并形成会议纪要。其中就福丰纺织品公司、福丰玩具公司搬迁情况，会议纪要确定：为鼓励福丰纺织品公司、福丰玩具公司进一步做大做强，同意两公司享受广政（2003）100号文件相关政策，即其现有占用土地由土地收储中心统一收储、出让并兑现政策；原则上要求企业于2006年底前迁入开发区，最迟不超过2007年底，否则在享受广政（2003）100号文件中有关返还优惠政策时，每推迟一年降低10个百分点。
2006年11月12日，广德县土地收购储备中心作为甲方与乙方福丰纺织品公司、福丰玩具公司签订一份《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》，约定对福丰纺织品公司、福丰玩具公司位于广德县桃州镇大木桥社区的生产性厂房（总建筑面积为18066.78平方米）进行整体拆迁，广德县土地收购储备中心收回两公司使用的国有土地103.3亩。协议第三条约定：甲方支付乙方总补偿款38393470元，其中房屋补偿款12817359元、附属设施5470064.6元、搬迁费1174510元、停产停业损失费1445342.4元、职工停产误工补助1509144元、收回国有土地补偿款15977051元。协议第八条约定：收回的国有土地如进行拍卖，按照县政府广政（2003）100号文件规定拍卖所得净收入甲乙双方各50%分成。协议第九条约定：乙方逾期不搬迁的，按县政府第33次常务会议纪要规定办理。上述协议签订后，福丰纺织品公司、福丰玩具公司搬离原生产厂区，依据双方另行签订的《国有土地使用权出让合同》约定，迁往广德经济开发区，目前相关基本建设尚未完成。
2007年5月份，广德县土地收购储备中心挂牌出让上述103.3亩土地中的65亩土地，该次出让土地收储成本为371669元／亩，广德县人民政府已将相应的50%土地出让净收益分成款付与福丰纺织品公司和福丰玩具公司。2011年5月份，广德县土地收购储备中心挂牌出让剩余的22.64亩土地，其成交价为290万元／亩，出让总价款为6565.6万元。福丰纺织品公司、福丰玩具公司认为，扣除土地收储成本841.5万元（371669元／亩×22.64亩），本次拍卖净收益为5724.1万元，广德县土地收购储备中心应当返还2862.05万元。经福丰纺织品公司、福丰玩具公司多次要求，广德县土地收购储备中心于2013年12月27日作出书面答复，以两公司尚未在广德县经济开发区建成生态农业（集团）科技园，违反双方签订的《国有土地使用权出让合同》约定为由，认为两公司丧失要求享受土地出让收益补贴的前提，从而拒绝两公司的付款请求。福丰纺织品公司、福丰玩具公司向本院起诉，请求判如所请。
另查明：案涉2011年5月份挂牌出让的土地收储成本，涉及业已完工的相关道路及公共配套设施建设费用。庭审中，广德县土地收购储备中心陈述，土地收储成本及相关费用需由国资委、建委等相关部门确认，但建委至今未提供相关资料，故对讼争出让土地的净收益无法确定。
本院经审查认为：案涉争议依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围。首先，广德县人民政府广政（2003）100号文件规定的土地出让收益返还，系属政府补助性质。从财政部《企业会计准则第16号-政府补助》的规定来看，政府补助是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产，以企业能够满足政府补助所附的条件，且企业能够收到政府补助为确认前提。政府补助的主要形式包括财政拨款、财政贴息、税收返还和无偿划拨非货币性资产，其中财政拨款是政府无偿拨付企业的资金，通常在拨款时就已明确用途。结合上述广政（2003）100号文件的内容来看，政府决定将土地重新出让后的净收益适当返还与原企业，其用途明确为用于该企业改制或支持企业发展之需要，依法不属于互惠交易，具有无偿性，即政府系无偿拨付企业货币性资产，完全符合政府补助的特征。其次，广德县人民政府第33次常务会议纪要的相关内容，系对广政（2003）100号文件精神的具体落实。上述会议纪要进一步明确，为鼓励和支持福丰纺织品公司、福丰玩具公司发展，同意根据两公司实际迁入开发区的情况享受广政（2003）100号文件相关优惠政策，由此赋予福丰纺织品公司、福丰玩具公司享有取得政府补助的权利。再次，案涉《广德县新城区房屋拆迁补偿安置协议》第三条已对拆迁补偿事项作出约定，第八条和第九条非拆迁补偿安置的内容。拆迁补偿安置协议为双务、有偿合同，而上述条款中关于土地出让净收益分成的约定，明确以广德县人民政府广政（2003）100号文件和第33次常务会议纪要为依据，属于对福丰纺织品公司、福丰玩具公司享受政府补助的共同确认，不具有拆迁补偿安置协议的特性。
综上，政府补助是国家或其他行政主体为引导经济发展作出的、能使企业直接受益的财政资助行为，本案双方就政府补助事宜形成的协议，依法属于行政合同，而非民事合同范畴。鉴于此，本案当事人就土地出让净收益分成发生争议，应通过行政争议处理程序予以解决。福丰纺织品公司、福丰玩具公司的起诉，不符合民事诉讼的法定条件，依法应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：
驳回原告安徽福丰纺织品有限责任公司、安徽福丰玩具有限责任公司的起诉。
原告安徽福丰纺织品有限责任公司、安徽福丰玩具有限责任公司预交的案件受理费214903元予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 程 瑛
审判员 陈前香
审判员 杨东清
二〇一五年七月十三日
书记员 詹万平