吉林省通榆县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0822行初27号
原告高海贤，男，1957年12月9日出生，汉族，农民，现住吉林省通榆县。
委托代理人刘玉强，辽宁法随律师事务所律师。
被告通榆县住房和城乡建设局，住所地开通镇。
法定代表人齐江，局长。
委托代理人侯锋，通榆县住房和城乡建设局工作人员。
被告通榆县人民政府，住所地开通镇。
法定代表人刘振兴，县长。
委托代理人秦铁军，通榆县人民政府工作人员。
委托代理人吴丽丽，通榆县人民政府工作人员。
原告高海贤不服被告通榆县住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）作出的通住建罚字（2017）026号行政处罚决定书及被告通榆县人民政府（以下简称“县政府”）作出的通政复决字（2017）9号行政复议决定书，于2017年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月24日立案后，于2017年9月29日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月19日公开开庭审理了本案。原告高海贤及其委托代理人刘玉强、被告住建局的委托代理人侯峰、被告县政府的委托代理人秦铁军、吴丽丽均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告住建局于2017年5月25日作出通住建罚字[2017]026号行政处罚决定书。认定高海贤在未取得建设工程规划许可证的情况下，私自在同发牧场新发窝棚向海保护区内（位置）建设窝棚和附属设施的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予以下处罚：在15日内限期拆除违法建筑。高海贤不服，向被告县政府申请行政复议，县政府于2017年7月20日作出通政复决字[2017]9号复议决定书，认为住建局作出的通住建罚字[2017]026号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，决定维持。
原告高海贤诉称：1.请求判决确认被告住建局通住建罚字[2017]026号行政处罚决定书及其强制拆除行为违法，判决撤销被告县政府通政复决字[2017]9号复议决定书；2.判令被告住建局承担本案全部诉讼费用。高海贤于1992年5月在同发畜牧场自建80平方米放牧房一座、200多平方米羊圈一处、仓库、猪圈等108平方米。上述房屋和附属设施都是从事农牧业必需的生产生活用房。2017年5月25日，住建局作出通住建罚字[2017]026号行政处罚决定书认定上述建筑违法，作出限期拆除的行政处罚。高海贤不服，向县政府申请复议，县政府于2017年7月20日作出通政复决字[2017]9号复议决定书，维持住建局的处罚决定。高海贤认为限期拆除的行政处罚和强制拆除行为违法，县政府的维持决定不具合法性，理由如下：1.住建局不具备认定牧业生产用房为违法建筑的行为主体资格，其作出的“限期拆除”属于超越、滥用职权。按照《城乡规划法》的规定，县级以上地方政府规划主管部门的规划监督管理范围限定在城市、镇、乡和村庄。原告建设的生产生活用房位于向海自然保护区，行政主管部门为通榆县林业局，应由林业部门按照《森林法》及《实施条例》的规定处理，住建局没有到草原上、森林里执法的权利。2.“限期拆除”属于行政强制执行，不是行政处罚。《行政处罚法》中规定的七种处罚方式中没有“限期拆除”。“限期拆除”受《行政强制法》规范调整。3.住建局作出的“限期拆除”行政处罚严重违反法定程序。依照《行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可依法强制拆除。住建局未经公告即拆除了原告的房屋，又剥夺了原告的救济权利，在复议期间内强制拆除，严重违反法定程序。4.“限期拆除”违反“法不溯及既往”原则。《城乡规划法》于2008年1月起施行，对之前的行为没有溯及力。原告为牧业生产建设的附属设施，形成于70年代末80年代，适用现行法律法规认定为违章建筑，违反了“法不溯及既往”的原则。5.住建局所谓“限期拆除”处罚决定，有违公平合理原则和信赖利益保护原则，明显不当。原告的房屋及附属设施都是从事牧业生产所必须的，多年来，牧场鼓励牧民建设固定生产生活设施，发展牧业生产。现在政府要搞生态移民，对原告的牧业生产设施强制拆除并不予补偿，有违公平合理原则，也有违诚信政府的建设要求，适用法律和政策明显不当。综上所述，原告认为住建局“限期拆除”的处罚行为超越职权，认定违法建筑的证据不足，适用法律依据错误，严重违反法定程序，依法应予撤销。县政府作为行政复议机关，作出的复议决定枉顾事实，无视法律，亦应撤销。
原告高海贤向本院提交了以下证据：1.照片，证明原告房屋已经被拆除；2.县政府的移民公告、向海核心区移民试点工作领导小组办公室通知，证明原告的房屋在核心区内，属于移民范围，政府一开始是按照安置补偿办法进行处理的；3.土地承包经营权证，证明原告的房屋及附属设施是为了放牧需要。
被告通榆县住房和城乡建设局、被告通榆县人民政府辩称，依据《吉林向海国家级自然保护区管理条例》第四条规定，向海保护区的保护管理工作遵循统一规划和保护区的总体规划原则，原告的窝棚位于规划区内，适用于《城乡规划法》。《行政处罚法》规定了法律、行政法规可以规定其他行政处罚，《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，故本案中的限期拆除属于行政处罚。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或持续状态的，从行为终了之日起计算。《城乡规划法》虽然是2008年实施的，但原告的违法行为持续至2017年，故本案适用《城乡规划法》。
被告住建局及被告县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1.行政处罚卷宗（立案审批表、询问原告的笔录、勘验笔录、行政处罚告知书、放弃陈述、申辩权利的说明、案件处理呈报审批表、行政处罚决定书、送达回执、结案报告），证实原告被拆窝棚及附属物的位置、面积、建筑时间、无审批手续、住建局处罚程序合法；2.《向海自然保护区条例》第四条、《城乡规划法》，证实向海保护区位于规划区内，适用城乡规划法；3.《城乡规划法》第六十四条、《行政处罚法》第二十九条，证实原告的违法行为具有持续性，且住建局有权对原告的违法行为进行行政处罚。
被告县政府未提交证明复议程序合法性的证据。
经庭审质证，原告认为被告提交第1组证据不具合法性，住建局对核心区内的建筑没有处罚权，处罚主体不适格；对第2组证据，认为向海保护区不属于城乡规划建设，村屯外不适用城乡规划法；对第3组证据，认为根据从旧兼从轻原则，本案未查明起点时间，就认定行为属于持续状态是对法律的错误理解和适用。被告认为原告提交的证据不能证明原告被拆房屋的合法性。
本院对上述证据认证如下：对双方无异议的证据，本院予以采信。关于原告提出的质证意见，因其未提出相反的事实和法律依据，故对被告提交的证据，本院予以采信。
经审理查明，1994年5月，高海贤在同发畜牧场新发窝棚建了四间平房（面积为90平方米）、一间仓房（面积为48.51平方米），于2010年9月建了一个羊圈（面积为165.68平方米），又于2011年6月建了三间平房（面积为88.56平方米）。2001年其曾在同发畜牧场土地所开过临时土地使用证，有效期二年经过后没再重新办理手续，以上建筑现均已被拆除。2016年11月16日，住建局向高海贤送达了陈述、申辩（听证）告知书，于2017年5月25日作出并送达了行政处罚决定书，决定对高海贤给予15日内限期拆除的行政处罚。2017年5月27日住建局作出结案报告，执行情况为当事人已接受对其拆除的行政处罚。
本院认为，高海贤在未经过任何审批手续的情况下建造的房屋及附属设施系违法建筑，住建局经过调查、取证、告知，作出的行政处罚决定合法。关于原告提出的被告不应适用城乡规划法对原告进行处罚的主张，本院认为，原告所建设的房屋及附属设施，在建造完成后，始终未补办合法手续，使违法状态持续至今，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的行为不属于第一款中规定的情况，而应当适用第二款之规定，故住建局依据城乡规划法对原告处罚的行政行为并无不当。关于原告提出的住建局作为行政处罚主体不适格的意见，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住建局是县政府城乡规划主管部门，对原告未取得建设工程规划许可证的建筑有行政处罚权，故对原告的意见，本院不予采纳。综上，住建局的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；县政府的复议决定符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高海贤的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
审判长 李占玉
审判员 胡文建
审判员 王海洋
二〇一七年十二月十九日
书记员 邢 齐
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