浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行初字第2号
原告徐益忠等16人。
原告暨诉讼代表人蔡维君，女，1965年1月20日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区咸祥镇咸一村蔡界路**弄**号。
原告暨诉讼代表人李文高，男，1958年2月10日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇下万龄村***号。
原告暨诉讼代表人吴才良，男，1957年10月23日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇羊毛衫市场A区*号。
原告暨诉讼代表人顾恭旭，男，1945年6月5日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区梅墟街道姜陇村。
原告暨诉讼代表人邵德祥，男，1956年10月6日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江东区邵家居委会邵家。
委托代理人袁裕来。
委托代理人杨昉汀。
被告宁波市鄞州区人民政府。
法定代表人陈国军。
委托代理人郑秋妍。
委托代理人谢恩斌。
原告徐益忠等16人不服被告宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）于2012年12月20日作出的鄞政复决字（2012）26号行政复议决定的具体行政行为，于2013年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年1月21日向被告鄞州区政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年3月6日公开开庭审理了本案。原告徐益忠等16人的诉讼代表人蔡维君、吴才良、顾恭旭、邵德祥及委托代理人袁裕来，被告鄞州区政府的委托代理人郑秋妍、谢恩斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月20日，被告鄞州区政府作出鄞政复决字（2012）26号行政复议决定。该决定认定，宁波市东部新城开发建设指挥部于2005年7月22日召开指挥办公会议，会议强调要积极稳妥地处理好宁波市鄞州区邱隘羊毛衫市场（以下简称羊毛衫市场）拆迁问题，并确定专人负责收购羊毛衫市场有关事宜，研究提出羊毛衫市场收购专营公司组建方案和收购运作方案。2005年8月15日，宁波恒正房地产估价有限公司受宁波市鄞州区邱隘新城拆迁有限公司、原告邵德祥委托，以在了解市场行情为估价目的前提下对原告邵德祥所有的位于羊毛衫市场内的房地产进行评估，评定价格为80万元。2006年8月1日至8月2日，宁波市江北信德房地产估价有限公司受原告蔡维君的委托，评估了坐落在羊毛衫市场32幢6号商业房地产的价值，评定该房地产在估价时点为2006年8月2日的价格为1035213元。2005年8月至2007年3月，原告徐益忠等16人参照上述评估价格，分别与邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室（以下简称邱隘镇拆迁办）签订了羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议或住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议（以下简称协议），该协议第五条规定：“乙方保证在_年_月_日前搬迁并腾空房屋，经拆迁单位验收，旧房由甲方拆除，所拆旧料归甲方所有。乙方不得拆除、损坏房屋，违者照价在补偿金额中扣赔。”案外人金仲立、原告蔡维菊于2012年初向宁波市鄞州区人民法院提起诉讼，请求确认其签订的协议无效。2012年6月19日，宁波市鄞州区人民法院对案外人金仲立、原告蔡维菊提出的上述诉讼作出立案释明通知，该通知认为，上述协议是双方当事人真实的意思表示，双方均按照协议约定履行完毕，据此不予受理案外人金仲立、原告蔡维菊提起的上述诉讼，并将该案诉讼材料一并退回。2012年9月4日，邱隘镇拆迁办与浙江天苑建筑装饰工程有限公司签订旧房拆除承包合同，约定将羊毛衫市场内已签订补偿安置协议并腾空的旧房拆除工程发包给浙江天苑建筑装饰工程有限公司。2012年9月12日，羊毛衫市场内已收购的房屋被拆除。被诉行政复议决定认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用该法。因此，行政复议的前提是具体行政行为的存在。原告徐益忠等16人原系羊毛衫市场内的房屋所有权人，2005年8月至2007年3月，原告徐益忠等16人分别参照有关评估价格和邱隘镇拆迁办签订了协议。原告徐益忠等16人申请复议的房屋拆除行为是合同一方当事人在合同签订后按照协议的约定，履行合同的行为，该行为并非具体行政行为，原告徐益忠等16人提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告徐益忠等16人的行政复议申请。被告鄞州区政府于2013年2月1日向本院提交，并在庭审中出示了作出被诉行政复议决定的下列证据：
1.2005年7月27日，宁波市东部新城开发建设指挥部作出的《会议纪要》复印件1份，用以证明羊毛衫市场收购及涉案协议签订背景情况的事实。
2.2005年8月3日，原告蔡维君、邵德祥出具的情况说明、宁波恒正房地产估价有限公司出具的精估编号（2005）第08005号《房地产评估报告》、《房地产估价委托书》、宁波市江北信德房地产估价有限公司出具的甬北信房估字（2006）第134号《房地产估价报告》、浙江省宁波市服务业统一发票复印件各1份，用以证明羊毛衫市场收购和协议签订过程中，涉案房地产经过评估的事实。
原告经质证认为，被告提供的上述证据1、证据2与本案不具有关联性，证据2中的《房地产估价报告》不具有真实性。被告反驳认为，证据2中的《房地产估价报告》具有真实性，证据1、证据2具有关联性。本院认为，本案审查的对象是被诉行政复议决定的合法性，被告提供的证据1、证据2有助于说明涉案房屋拆除行为的性质，与本案具有关联性。故本院对被告提交的证据1、证据2予以采信，对原告的质证意见不予采纳。
3.2012年6月19日，宁波市鄞州区人民法院作出的（2012）立释第53号《立案释明通知书》复印件1份，用以证明该院不受理案外人金仲立、原告蔡维菊提起的确认其签订协议无效的诉讼案件的事实。
原告经质证认为，其对该证据的真实性没有异议，但认为，该证据与本案不具有关联性，且无法证明涉案协议合法有效的事实。被告反驳认为，其提供该证据的目的是证明原、被告双方纠纷的由来，而不是证明涉案协议合法有效性。本院认为，被告的反驳意见成立，本院对被告提交的证据3予以采信。
4.宁波市鄞州区邱隘羊毛衫市场处置办公室、宁波市鄞州区邱隘新城房屋拆迁有限公司于2012年6月20日作出的《关于邱隘羊毛衫市场原部分业主信访答复》复印件1份，用以证明该办公室、公司向原告等人说明了协议签订过程的事实。
原告对上述证据的真实性无异议，认为该证据关于涉案协议有效的内容不具有合法性。本院认为，被告提供该证据在于说明双方发生纠纷的由来及案件的背景，上述证据可以说明该事实，故本院对该证据予以采信。
5.《旧房拆除承包合同》复印件1份，用以证明邱隘镇拆迁办将坐落在羊毛衫市场旧房拆除工程发包给浙江天苑建筑装饰工程有限公司的事实。
原告经质证认为，无法确认被告提交的上述证据的真实性，即使该证据具有真实性，也不能证明涉案房屋拆除行为不是由宁波市鄞州区邱隘镇人民政府（以下简称邱隘镇政府）实施的。该证据可以说明涉案房屋拆除行为体现了邱隘镇政府的意志，是具体行政行为。本院认为，被告提供的《旧房拆除承包合同》可以证明邱隘镇拆迁办将位于羊毛衫市场内的部分旧房拆除工程发包给浙江天苑建筑装饰工程有限公司的事实。
6.行政复议申请书、甬政复立字（2012）20号行政复议受理通知书、鄞政复答字（2012）20号行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、延期审理通知书及邮寄凭证、《行政复议决定书》及送达回证复印件各1份，用以证明被诉行政复议决定作出程序合法的事实。
经质证，原告对被告提交的上述证据的真实性无异议，但认为被告受理原告的行政复议申请后，未通知原告补正，径行作出驳回行政复议申请决定，程序违法。被告反驳认为，其作出的被诉行政复议决定，程序合法。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或表述不清的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正，原告不存在该条规定的补正情形，被告作出被诉行政复议决定的程序合法。故，本院对被告提交的上述证据予以采信，对原告的质证意见不予采纳。
被告鄞州区政府在举证期限内还向本院提交了其作出被诉具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。
原告提出异议认为，被告作出被诉行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，其在作出被诉行政复议决定前，应当告知原告进行补正。本院认为，原告的异议理由属于被诉行政复议决定作出程序的范畴，且其异议理由不成立，本院对原告提出的异议理由不予采纳。
原告徐益忠等16人起诉称：一、原告系羊毛衫市场内的房屋所有权人及经营户。2007年前后，邱隘镇拆迁办未取得房屋拆迁许可证，谎称羊毛衫市场已经进入了拆迁程序，先后与原告等16人签订了无效的协议，现原告仍持有《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。2012年9月12日，邱隘镇政府在未办理任何合法手续和作出决定情况下，组织500余人强制拆除了原告徐益忠等16人所有的房屋。2012年9月28日，原告徐益忠等16人就邱隘镇政府拆除原告房屋的行为申请行政复议。2012年12月20日，被告鄞州区政府作出被诉行政复议决定，驳回了原告徐益忠等16人的行政复议申请，理由是涉案房屋拆除行为是合同一方当事人在合同订立后，按照协议约定履行合同的行为，并非具体行政行为，原告徐益忠等16人的申请不符合行政复议的受理条件。邱隘镇政府实施的涉案房屋拆除行为是行使公权力的行为，是具体行政行为。被告鄞州区政府作出的被诉行政复议决定缺乏事实和法律依据。请求法院撤销被诉行政复议决定。原告徐益忠等16人为证明其主张，在举证期限内向本院提交并在庭审中出示了下列证据：
1.原告徐益忠等16人的身份证复印件各1份，用以证明原告徐益忠等16人身份的事实。
2.被告鄞州区政府在2012年12月20日作出鄞政复决字（2012）26号《行政复议决定书》复印件1份，用以证明被诉具体行政行为。
3.行政复议申请书、国内特快专递邮件详情单及查询单、照片27张复印件各1份，用以证明原告提出行政复议申请及被告收到行政复议申请的事实。
被告对原告提交的上述证据的真实性没有异议。经审核，本院对原告提交的上述证据予以采信。
4.原告徐益忠等16人各自签订的协议、收到《通知》及各自的《国有土地使用证》、《房屋所有权证》等复印件各1份，用以证明原告徐益忠等16人享有涉案房屋所有权、土地使用权，涉案房屋拆除行为是邱隘镇政府的意思表示，是其行使公权力的行为。被告经质证认为，房屋所有权证、土地使用权证仅是物权公示的凭证，涉案协议订立后，原告所有房屋及土地使用权的权属发生了转移，且协议订立后，双方履行了协议，原告腾空了涉案房屋。本院经审核，对上述证据的真实性予以采信，上述证据可以证明原告徐益忠等16人签订协议及原告原所有的房屋被拆除的事实。
5.本院就原告徐益忠等16人申请调取的房屋拆迁许可证制作的调查笔录及宁波市住房和城乡建设委员会在2013年2月20日制作的《依申请公开政府信息告知书》复印件1份，用以证明邱隘镇拆迁办未取得房屋拆迁许可证与原告徐益忠等16人订立的协议事实；
经质证，被告对原告提交的上述证据无异议，据此，本院对原告提交的上述证据予以采信。
6.光盘1张，用以证明邱隘镇政府现场指挥拆除原告徐益忠等16人所有的涉案房屋的事实。
被告经质证认为，其在庭审前未收到上述光盘。本院经审核认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，当事人向人民法院提供录像等视听资料的，应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，原告提供的光盘不符合上述要求，且该光盘的内容也无法证明原告徐益忠等16人拟证明的事实，故本院对该证据不予采信。
被告鄞州区政府辩称：一、原告徐益忠等16人的行政复议申请不符合法定的受理条件，被告作出驳回其复议申请的决定符合法律规定。邱隘镇政府没有实施拆除涉案房屋的具体行政行为。浙江天苑建筑装饰工程有限公司按照其与邱隘镇拆迁办签订的旧房拆除承包合同的约定，实施了涉案房屋拆除行为，该行为是履行合同行为，而不是邱隘镇政府实施的具体行政行为。二、被告作出的被诉行政复议决定程序合法。2012年10月9日，被告收到并受理了原告徐益忠等16人的行政复议申请。同日，被告向邱隘镇政府发送了行政复议答复通知书。被告因案件复杂无法在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，决定延期审理，作出延期审理通知书并送达原告。2012年12月20日，被告经审理作出被诉行政复议决定，将《行政复议决定书》邮寄送达原告徐益忠等16人。被告作出的被诉行政复议决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以维持。
经审理查明，原告徐益忠等16人原系羊毛衫市场内的房屋所有权人。2005年8月至2007年4月，原告徐益忠等16人分别与未申领房屋拆迁许可证的邱隘镇拆迁办或宁波市东部新城开发建设指挥部签订了协议，该协议第五条规定：“乙方保证在_年_月_日前搬迁并腾空房屋，经拆迁单位验收，旧房由甲方拆除，所拆旧料归甲方所有。乙方不得拆除、损坏房屋，违者照价在补偿金额中扣赔。”2012年6月19日，宁波市鄞州区人民法院作出释明通知，该通知认为，协议系案外人金仲立、原告蔡维菊与邱隘镇拆迁办双方当事人真实的意思表示，双方均按照协议的约定履行完毕，据此不受理原告蔡维菊、案外人金仲立向该院提起的确认上述协议无效的诉讼案件。2012年9月4日，邱隘镇拆迁办与浙江天苑建筑装饰工程有限公司签订旧房拆除承包合同，约定将羊毛衫市场内已签订补偿安置协议并腾空的旧房拆除工程发包给浙江天苑建筑装饰工程有限公司。2012年9月12日，原告徐益忠等16人所有的位于羊毛衫市场内原房屋被拆除。2012年9月29日，原告徐益忠等16人以邮寄形式就涉案房屋拆除行为向被告提出行政复议申请。同年10月9日，被告作出鄞政复立字（2012）20号行政复议受理通知，受理了原告徐益忠等16人的行政复议申请，并于同日向邱隘镇政府发送了鄞政复答字（2012）20号《行政复议答复通知书》。2012年10月15日，案外人邱隘镇政府作出行政复议答复，该答复称，其未参与涉案房屋拆除行为，涉案房屋是浙江天苑建筑装饰工程有限公司按照合同约定予以拆除的。因案情复杂，被告不能在规定时间内作出行政复议决定，决定延期审理，并向原告徐益忠等16人发送了《延期审理通知书》。2012年12月20日，被告作出被诉行政复议决定，并在同年12月25日向原告邮寄送达了《行政复议决定书》。原告徐益忠等16人不服，于2013年1月16日诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。据此，申请属于行政复议法规定的行政复议范围是该申请的法定受理条件之一。原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围。被告鄞州区政府据此决定驳回原告徐益忠等16人的行政复议申请，符合法律规定。
被告鄞州区政府受理原告徐益忠等16人的行政复议申请后，因案情复杂无法在规定的期限内作出行政复议决定，决定延期审理，并告知了原告徐益忠等16人。故，被诉行政复议决定作出的程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。原告徐益忠等16人并不存在上述规定中应当补正的情形，被告鄞州区政府未通知原告徐益忠等16人补正，径行作出被诉行政复议决定，并无不当。原告徐益忠等16人就此提出的异议，不能成立，本院不予采纳。综上，原告徐益忠等16人要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，理由不足，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告徐益忠等16人要求撤销被告宁波市鄞州区人民政府在2012年12月20日作出的鄞政复决字（2012）26号行政复议决定具体行政行为的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告徐益忠等16人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省省本级财政专户结算分户，帐号为39×××01，开户银行为农业银行西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 俞朝凤
审 判 员 陈信根
人民陪审员 吴华荣
二〇一三年三月二十二日
代书 记员 俞 佳
附件一：原告名单
原告蔡维君，女，1965年1月20日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区咸祥镇咸一村蔡界路40弄22号。
原告李文高，男，1958年2月10日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇下万龄村139号。
原告吴才良，男，1957年10月23日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇羊毛衫市场A区5号。
原告顾恭旭，男，1945年6月5日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区梅墟街道姜陇村。
原告邵德祥，男，1956年10月6日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江东区邵家居委会邵家。
原告徐益忠，男，1970年11月3日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区梅墟街道梅墟方家桥村5组26号。
原告王国伟，男，1961年10月4日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区东吴镇画龙村周家岙8组36号。
原告宋丽丽，女，1957年8月1日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇羊毛衫市场A区5号。
原告蔡维菊，女，1967年8月31日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区梅墟街道梅墟方家桥村4组38号。
原告钱炳怀，男，1951年12月14日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇横泾村兴发新村。
原告张定帮，男，1971年12月12日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区东吴镇小白村河头9组11号。
原告柳和夫，男，1937年11月7日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区下应街道王家弄村界桥149号。
原告夏金飞，男，1963年7月10日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇邱一村卜嘉桥160号。
原告付毅，男，1978年6月18日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇后新村付家师。
原告王辉，男，1974年8月26日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇新乐村407号。
原告郭仪民，男，1955年4月14日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇万令路133号。
附件二：本案适用的法律、法规及规范性文件
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。