湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘31行初110号
原告周再顺，男，苗族，1963年4月22日出生，住凤凰县沱江镇。
原告杨志华，男，土家族，1977年8月21日出生，住凤凰县沱江镇。
被告凤凰县人民政府。住所地凤凰县沱江镇308县道农业局大楼。
法定代表人赵海峰，该县县长。
被告凤凰县城乡规划管理局，住所地凤凰县民俗园政务服务大楼。
法定代表人罗彪，该局局长。
负责人阙成龙，凤凰县城乡规划管理局副局长。
第三人吴志辉，男，1972年07月05日出生，苗族，住凤凰县沱江镇。
第三人吴志军，男，1974年09月20日出生，苗族，住凤凰县沱江镇。
第三人吴志刚，男，1976年12月05日出生，苗族，住凤凰县沱江镇。
原告周再顺、杨志华因与被告凤凰县人民政府、凤凰县城乡规划管理局、第三人吴志辉、吴志军、吴志刚行政撤销案，2017年10月13日向本院提起行政诉讼,本院当日立案，2017年10月20日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书。本院由审判员陈学军担任审判长，审判员陈武涛、唐云峰组成合议庭，依法进行了审理，现已审理终结。
原告周再顺、杨志华向本院起诉请求：1.依法撤销凤新字第1604017号私人房屋建设用地规划审批单。2.依法撤销(2017)凤国土出字50号城镇国有土地使用审批单。事实及理由如下：一、关于凤新字第1604017号私人房屋建设用地规划审批单的问题。被告凤凰县城乡规划管理局以“根据本人申请，征求沱江镇人民政府等相关部门意见，结合法院相关判决结果，经局务会共同研究同意在红线内办理增补建设用地手续”为由，于2016年4月19日为第三人核发凤新字第1604017号私人房屋建设用地规划审批单，同意为第三人增补居住用地191.6㎡，原告认为被告凤凰县城乡规划管理局为第三人增补土地的理由不能成立且增补程序违法。1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条明确规定“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途”，本案中被告凤凰县城乡规划管理局为第三人增补的191.6㎡中有60.7㎡自始至终都是公共道路，2010年县城投公司修筑大坡脑道路时将原来的土路砌成了石阶人行道，供周边住户上下通行，其后是第三人将该人行道截断封堵非法侵占，造成无人通行的假象。因此，被告凤凰县城乡规划管理局在审批第三人建设用地时提出的本人申请、沱江镇人民政府等相关部门意见、法院相关判决结果均不能成为其将需要依法保护的用地，擅自改变用途的理由和依据。更何况，人民法院的相关判决结果亦未确定该增补的191.6㎡土地属于第三人的居住用地。2、根据《湖南省行政许可和行政处罚等信用信息公示工作实施方案》被告凤凰县城乡规划管理局应当将凤新字第1604017号私人房屋建设用地规划审批单予以公示，但时至今曰原告没有看见该行政许可的任何公示，而是在2017年8月21日被告凤凰县人民政府提交的行政诉讼证据中才知悉被告凤凰县城乡规划管理局已实施该行政许可行为。原告认为被告凤凰县城乡规划管理局将道路规划给第三人作为居住用地的行为属于典型的滥用职权，其在没有合法理由且未公示的情况下，将公共通道规划给第三人使用严重地损害了公共利益，妨碍了原告的正常通行。二、关于(2017)凤国土出字50号城镇国有土地使用权出让审批单的问题。在2017年7月31曰原告提起的行政诉讼过程中，被告凤凰县人民政府确实已撤销了(2016)凤国土出字17号土地使用权出让审批单（见凤政函[2017]194号），但其撤销的理由是“由于该审批办理时点处于该宗地司法诉讼期间，未告知其利害关系人，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第六十九条第一款第（三）项规定，现特请求县人民政府撤销(2016)凤国土出字17号土地使用权出让审批单。”，被告凤凰县人民政府及其职能部门凤凰县国土资源管理局致使认为第三人实际使用面积为324.9㎡，其中超占合法面积191.6㎡。原告认为这一观点是错误的，众所周知现第三人所有的房产原属吴金高、莫满秀所有，2001年3月吴金高因病去世。2015年1月20日吴金高之子吴志辉、吴志军、吴志刚向被告申请土地使用权变更登记，第三人取得该房产所有权是基于继承和赠与，根据民法规定继承和赠与只能是被继承人和赠与人所有的合法财产，依据地随房走的原则，第三人能合法管理使用的只能是被告1990年为吴金高核发的国有土地使用证所记载的合法面积133.3㎡，因此第三人现合法管理使用的土地面积既不是264.2㎡，更不可能是324.9㎡，故，被告凤凰县人民政府于2017年8月302017年8月30日为第三人核发的(2017凤国土出字50号城镇国有土地使用权出让审批单明显有误，其中60.7㎡属于公共通道，被告凤凰县人民政府在第三人没有合法土地来源，且明显损害公共利益的情况下，将原告及周边群众来往通行的道路出让给第三人管理使用是典型的越权行政。三、被告凤凰县城乡规划管理局、被告凤凰县人民政府是本案适格被告。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定为第三人增补191.6㎡居住用地，首先由被告凤凰县城乡规划管理局作出建设用地规划许可，之后由被告凤凰县人民政府办理土地出让手续，因此，为第三人增补出让面积191.6㎡土地的行政行为是由两被告共同完成的，缺一不可，据此，根据《行政诉讼法》第二十六条第三款：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
被告凤凰县人民政府未予答辩。
被告凤凰县城乡规划局答辩称：一、从诉讼主体资格来看，被答辩人不具有起诉资格。就本案而言，可能涉及到答辩人向第三人作出的具体行政行为为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款核发的《建设用地规划许可证》及第四十条核发的《建设工程规划许可证》。由此可见，被答辩人在不是行政相对人的情况下，又不能提供证据证明其是利害关系人，其不具有起诉资格，无权对答辩人提起诉讼。二、从行政行为性质来看，《私人房屋建设用地规划许可审批单》（凤新字第1604017号）非具体行政行为，不具有可诉性。2016年4月18日，第三人吴志军、吴志辉、吴志刚以老宅“危房改建”名义向我局提出办理建设用地规划许可证的申请，规划用地地点位于沱江镇大坡脑，申请建设用地面积为324.9㎡。依据其老宅《国有土地使用权证》(凤沱国用(90)字第5123号）登记，其老宅土地使用权面积为133.3㎡，故申请建设用地面积超出老宅土地使用权面积191.6㎡。基于此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，在提出用地规划条件时为其增补191.6㎡的红线范围，作为其通过出让方式向县国土局申请土地使用权的前置性程序。答辩人仅仅是依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，对该地块具体的界地线、权属、面积等最终以县国土局核定为准。答辩人认为，为第三人核发《私人房屋建设用地规划许可审批单》（凤新字第1604017号）是第三人通过出让方式取得超面积土地使用权的前置性程序，此行为并非具体行政行为，故不具有可诉性。三、涉案土地管理权界限明晰，不存在任何纠纷。2015年2月28日，吴志军等人（系莫满秀儿子）向我局递交申请报告，请求办理建设用地规划许可，增补建设用地。经办公人员现场勘查，局务会研究在第三人老房子基础上临街面围墙以内增补，拟定增补建设用地红线，并于2015，年4月7日征求沱江镇人民政府意见，2015年4月10日征求县国土局意见，均同意在红线内增补建设用地。我局于2015年4月13日对其宗地图、增补面积、规划红线图进行公示，公示期为：2015年4月13日-2015年5月5日。2015年9月24日，原告周再顺、杨志华向法院起诉我局为第三人进行公示，县法院裁定驳回起诉。周再顺不服向湘西州中级人民法院提起上诉。2016年3月22日湘西州中级人民法院(2015)州行终字第72号行政裁定书，裁定：驳回上诉维持原判。随后我局继续为第三人办理建设用地规划许可。第三人凤国用(2015)第2E0442号国土证备注：“该户实际用地面积264.2平方米，合法面积133.3平方米，超占130.9平方米”。2016年4月，戢局依据其现状实际用地为其共增补191.6平方米包括130.9平方米。原告周再顺、杨志华土地登记申请书、审批表与第三人土地管理权界限明晰。答辩人认为，被答辩人对第三人及答辩人此前多次提起相关诉讼，被答辩人的诉讼请求均没有得到基层、中级、高级人民法院的支持。现被答辩人针对第三人及答辩人就建房流程中的每一个程序都无理的提起诉讼，是对相关判决的不尊重，实属滥用诉权，既浪费了司法资源，又给答辩人及第三人造成了诉累。综上所述，被答辩人在既非行政相对人又非利害关系，人的情况下，对答辩人作出的前置性、非具体的行政行为无权提起诉讼。故依法应当驳回被答辩人的起诉。
第三人未予答辩。
经过阅卷审查查明，原告周再顺、杨志华向本院起诉请求：1.依法撤销凤新字第1604017号私人房屋建设用地规划审批单。2.依法撤销(2017)凤国土出字50号城镇国有土地使用审批单。两原告自认被诉行政行为未侵犯其土地权益，只侵犯其通行权。但原告不能提供被诉行政行为侵犯其通行权的具体证据，且经现场核实也未发现被诉行政行为导致原告不能通行的情形，且现有通道与所谓的历史通道并无明显不便捷之处。此外，原告起诉自认就涉案土地登记行为、规划公示行为曾于2015年分别提起行政诉讼，
两案均经二审终审驳回。2017年8月2日，原告就涉案土地出让、拟规划审批行为对凤凰县人民政府、凤凰县规划管理局提起行政诉讼，本院裁定驳回起诉。
本院认为，起诉应当符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”就本案而言，两原告显然不是行政行为的相对人，是否成立被诉行政行为的利害关系人，则应从以下两个方面进行审查：一、是否侵犯其土地权益。原告未举证证明被诉行政行为侵犯其土地使用权，且在起诉及本院询问时予以自认，故应当认定被诉行政行为未侵犯原告的土地权益。二、是否侵犯其相邻权。就本案而言，原告在起诉状中称被诉行政行为致历史通道灭失，侵犯其通行权及公共通行。首先，行政诉讼法第二十五条第四款对公益行政诉有严格的限定，原告也非公益诉讼的适格主体。其次，原告未举证证明被诉行政行为侵犯其通行权，其外出通行并未受到实际影响。故依据现有证据审查，被诉行政行为未侵犯原告的通行权，原告不是被诉行政行为的利害关系人，不符合起诉条件。原告作为非利害关系人，就同一宗地在第三人土地登记、出让审批以及建设工程规划审批的程序性事项以及阶段性行政行为中多次提起诉讼，均未获得人民法院的支持，其行为已经给第三人的生产生活造成了实际影响，属滥用诉权，依法应不予支持。此外，原告起诉的规划审批行为、国有土地出让审批行为，系不同行政机关实施的独立的两个行政行为，管辖不同，经本院释明后，原告未对被诉的规划审批行为撤诉，应一并裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回原告周再顺、杨志华的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二〇一七年十一月二十七日
代理书记员 田 勋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
…
人民法院经过问卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。