广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初14号
原告林淦梅，男，汉族，1975年3月11日出生，住广东省广宁县，
委托代理人张荣荣，广东山丰律师事务所律师。
委托代理人方慧敏，广东山丰律师事务所律师。
被告肇庆市高要区人民政府（原高要市人民政府），住所地：肇庆市高要区府前大街25号。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人苏俊豪，肇庆市高要区小湘镇人民政府工作人员。
被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
原告林淦梅与被告肇庆市高要区人民政府（以下简称：高要区府）、肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）行政答复及行政复议纠纷一案，原告向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月21日进行庭前证据交换，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。原告林淦梅及其委托代理人张荣荣，被告高要区府的委托代理人张少英和苏俊豪，被告肇庆市府的委托代理人江敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月16日，被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室对原告林淦梅的申请作出《关于征地补偿申请的答复》，答复如下：“一、按照肇庆市人民政府《广佛肇高速公路肇庆四会—封开段征地拆迁通告》的规定，‘高速公路征地拆迁补偿安置工作的具体组织实施由沿线有关县（市、区）指挥部或征地拆迁工作专责小组负责’。我办具体负责广佛肇高速公路（高要段）范围的土地征收补偿安置工作。二、关于你位于迳口村大办及洞心地段的青苗和附着物的补偿事宜，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室于2014年1月14日，向你发出告知书，明确了不属于征地补偿范围的物件设施及作物。后来我办通过与你充分协商并作出让步，在2015年1月4日与你达成了《青苗及附着物补偿协议》。该协议，已经履行完毕。现你再向高要区人民政府递交《征地补偿申请书》，申请对已经被确认不属于补偿范围的作物和征收范围外的作物进行补偿，没有事实和法律依据，希望你遵守《青苗及附着物补偿协议》的约定。”原告林淦梅不服该答复，向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为。
原告林淦梅诉称，被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》事实未查明，作出依据是没有任何事实依据的，依法应当撤销。一、被告肇庆市府对事实部分认定不清，对事实理解片面，存在偏袒被告高要区府一方。广佛肇高速公路工程项目于2013年下半年拟征用我的部分鱼塘，面积2.03亩。对此，截止至2014年12月20日前双方未有达成任何的征地补偿协议。2014年1月15日，高要市政法委联合公安、国土、市征地拆迁办等部门采取清拆行动，强行对我承包的位于高要市小湘镇迳口村的大办和洞心水田等用地进行拆除。我位于“大办和洞心”水田上的作物（木棉花3300株，黄花梨350株）应列入征地补偿范围。二、两被告认为《青苗及附着物补偿协议》是对全部征地行为的补偿是片面的，是没有事实和法律依据的。我与被告高要区府达成的《青苗及附着物补偿协议》仅仅是就部分青苗和附着物进行补偿，是双方本着友好协商的原则就无争议部分达成协议。三、被告高要区府对我征地范围周边情况未查明核实，以不属于征地范围为由不支持我的请求是错误的。关于我所承包的位于高要市小湘镇迳口村磨刀坑口的水田及位于磨刀坑以北一带的山坑田虽然没有在征地拆迁范围内，但现广佛肇高速公路建设的主体工程已经完成，导致上述两块承包地无法继续经营，给我造成了直接损失，应当给予适当补偿。综上，被告肇庆市府作出的《行政复议决定书》是没有任何事实和法律依据的，存在偏袒被告高要区府的行为。被告高要区府的强征行为是没有任何事实和法律依据的，缺乏应有的合法性和正当性，而且违反相应的征地程序。现请求：一、撤销被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为；二、撤销被告肇庆市府的肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》的具体行政行为；三、依法判决被告高要区府对我所承包的位于高要市小湘镇迳口村，地名为大办和洞心水田上的作物（木棉花3300株，黄花梨350株）进行征地补偿，一次性向我补偿1740000元；四、依法判决被告高要区府对我所承包的位于高要市小湘镇迳口村磨刀坑口的水天及位于磨刀坑以北一带的山坑田上的地上附着物、作物及停产损失（鸡棚1000㎡，砂糖桔树500株、黄皮树40株、荔枝树30株、龙眼树30株、芒果树）进行征地补偿，一次性向我补偿648000元。
原告提交6份证据：
1、青苗及附着物补偿协议。
2、兑现表。
3、告知书。
4、土地承包合同及证明。
5、相片一组。
6、视频光盘一张。
被告高要区府答辩称，一、我府是组织实施征地行为的适格主体，所实施的征地行为合法有效。根据《土地管理法》第四十六条以及肇府【2013】13号《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》的规定，我府是组织实施本次征地行为的适格主体。我府根据工作的需要成立了专门机构：高要区人民政府广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室负责相关工作符合法律规定。2013年5月29日，根据有关规定，并结合高要市实际情况我府制定并颁布高府函【2013】19号《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》，明确了有关补偿安置的形式和标准。二、原告林淦梅的申请事项无法律根据和事实依据。（一）原告在案涉土地搭建棚舍、种植林木等行为不合法。首先，原告不是小湘镇迳口村委会第二村民小组成员，其承包案涉的“大办”和“洞心”土地进行经营，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款和《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，原告与村集体签订土地承包合同，仅有村民同意，未有小湘镇政府批准，承包合同的合法性存疑。其次，原告所承包的“大办”和“洞心”土地，根据村集体的证明材料反映，属于水田。而根据高要市土地利用总体规划（2010-2020），小湘镇迳口村地名为“牛比”一带，属于基本农田保护区范围，图标地类：011，即基本农田保护区。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款之规定，原告在基本农田保护区内种植林木、搭建棚舍也属于违法情形。（二）原告搭建棚舍、种植“黄花梨”等树木，属于抢种、抢建情形，依法不属于征收补偿范围。被告肇庆市府于2013年5月14日发布《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》，而原告搭建棚架是在2013年6月，木棉树、黄花梨也是在通告发出后种植的。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条（一）及《广佛肇高速公路建设项目（肇庆四会??—封开）征地拆迁补偿、安置指导意见》六的规定，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室将食用菇棚、木棉树、黄花梨确定为不属于征地补偿范围，符合有关规定，上述物件设施和作物依法不属于征地补偿范围。原告也认可收到广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室2014年1月12日、13日、14日发出的《告知书》。（三）对于原告的青苗和附着物的补偿已经完成，不存在额外再给予补偿的问题。2015年1月4日，原告与高要区人民政府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室，签订《青苗及附着物补偿协议》，已向原告支付了全额的补偿款，相应的土地已经交付施工单位使用。该协议包括了原告名下的全部青苗和附着物。不存在原告在诉状中所说的只是对“部分”作出补偿的问题。三、我府将原告补偿请求交由负责征收安置补偿工作机构作出答复并无不当。此外我府还认为，我府工作部门对原告作出的答复，并未对原告的实际权利和义务产生影响，属于信访范畴，不属于行政复议机关处理范围。如按行政复议法之规定进行，原告申请行政复议，确已超过行政复议法规定的申请行政复议的期限。被告肇庆市府重新审理行政复议案件，能做到认定事实清楚，证据充分，程序合法，所作出的行政复议决定正确。综上所述，我府对案涉土地的征收合法有效。我府经办工作机构作出的答复事实清楚，不存在违法情形。行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，所作出的行政复议决定正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告高要区府提交了18份证据：
1、肇府【2013】13号《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》。
2、高府函【2013】19号《高要市人民政府关于广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》。
3、中华人民共和国国土资源部批准文件。
4、高委办【2013】8号通知《关于成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组的通知》。
5、高府办函【2013】18号《高要市人民政府办公室关于成立广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室的批复》。
6、征地红线图。
7、区征地拆迁办与迳口村集体签订征收补偿协议及支付凭证。
8、两份《土地承包合同》。
9、小湘迳口村委会第二村小组《证明》。
10、高要区土地利用总体规划图（截图）。
11、《告知书》。
12、《青苗及附着物补偿协议》。
13、2015年1月14日广东农村信用社《进账单》。
14、征地补偿申请书。
15、信访转办处理签。
16、《关于征地补偿申请的答复》。
17、法律依据。
18、《征地补偿临时协议》。
被告肇庆市府答辩称，一、我府作出肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原告以被告高要区府为被申请人向我府申请行政复议，我府作为被告高要区府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议的有关规定。二、肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）我府作出的肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》程序合法。原告不服被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出《关于征地补偿申请的答复》，于2016年7月14日向我府申请行政复议。我府依法受理后，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]46号行政复议决定，以原告超过法定期限申请行政复议为由，驳回原告的行政复议申请。之后，我府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。2017年1月18日，我府组织本案当事人召开调查听证会，听取各方当事人的意见。因协商调解需要，各方当事人同意本案中止审理1个月。经延期，我府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2017年3月14日将行政复议决定书送达本案原告。（二）肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据充分，处理适当。2013年2月24日，原告与高要市小湘镇迳口村委会第二村民小组签订两份土地承包合同，承包大办和洞心水田约10亩、牛比水亩一片约30亩，作种养业使用。为了推进广佛肇高速公路高要段建设，2013年3月5日，高要市委、市政府成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组，牵头责任单位为高要市国土资源局。2013年4月9日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目申请报告核准的批复》（粤发改交通函【2013】951号），同意广东广佛肇高速公路有限公司建设广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目。2013年5月14日，因广佛肇高速公路肇庆四会—封开段建设项目用地的需要，我府发出《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》（肇府【2013】13号）。2013年5月29日，被告高要区府批复同意高要市国土资源局上报的《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》。2014年7月11日，国土资源部批复同意广佛肇高速公路肇庆段工程建设用地。2014年1月14日，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室向原告发出《告知书》，明确告知原告在被征收的土地上的5315.8平方米菇棚、3300株木棉树、350株黄花梨不属于征地补偿范围。2014年1月15日，被告高要区府的征收拆迁办联合相关部门对原告承包的案涉土地上的地上物进行了清拆。2015年1月4日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室与原告签订《青苗及附着物补偿协议》，就征收原告位于迳口村大办及洞心土地的青苗及地上附着物补偿款有关事宜达成协议，合计补偿金额350万元。同月，原告领取该笔补偿款项。该补偿协议及其附表没有将原告请求补偿的3300株木棉树和350株黄花梨列入补偿项目范围。原告向被告高要区府递交征地补偿申请书，要求补偿。2016年3月16日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室就原告提出的征地补偿申请答复原告。原告的代理人于2016年4月21日签收上述答复。另查明，原告承包的“磨刀坑口的水天及位于磨刀坑以北一带”的山坑田不在案涉被征收的土地范围。根据查明的事实，我府认为，本案中，被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室作出的“案涉答复”在交待救济途径时，只告知信访途径，而没有告知行政复议途径，原告在2016年4月21日收到案涉答复后于2016年7月14日向我府申请行政复议，未超过法律规定的合理期限。2014年1月15日，被告高要区府的征收拆迁办联合相关部门对原告承包的案涉土地上的地上物进行了清拆。为了解决原告位于迳口村大办及洞心土地的青苗及地上附着物补偿问题，2015年1月，原告与被告高要区府的征地办达成协议，对案涉地的青苗及地上附着物进行了补偿。由于该份协议是在2014年清拆行为发生之后经原告、村镇征地小组等单位的相关人员充分协商并经现场确认才签定的，且该份协议并没有将3300株木棉树和350株黄花梨的补偿事宜列明继续通过其他途径解决，因此，该协议没有将3300株木棉树和350株黄花梨列入补偿范围，应理解为双方认同3300株木棉树和350株黄花梨不属于补偿范围。原告在2015年1月领取协议所约定的补偿款项后，继续要求被告高要区府对3300株木棉树和350株黄花梨进行补偿的主张，我府不予支持。此外，原告承包的“磨刀坑口的水天及位于磨刀坑以北一带”的山坑田不在案涉征收土地范围内，原告要求被告高要区府对该地块上的附着物及相关损失进行补偿缺乏法律依据，对该主张应不予支持。因此，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出复议决定，维持被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为。综上，我府作出肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院驳回原告诉讼请求。
被告肇庆市府提交了8份证据：
1、肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》。
2、原告提交的行政复议申请材料。
3、行政复议申请收件回执存根。
4、行政复议答复书及证据清单、证据材料、行政复议答复材料回执。
5、调查签到表及调查听证笔录。
6、行政复议答复通知书、送达材料通知书、撤销46号47号复议决定的函、中止通知书、恢复审查通知书、延期通知书。
7、送达回证、邮政快递单。
8、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
经庭前证据交换及质证，被告高要区府对原告提交的证据1-3，三性无异议；证据4，真实性、合法性有异议；证据5、6，三性均有异议。被告肇庆市府对原告提交证据的质证意见与被告高要区府的质证意见一致。
原告对被告高要区府提交的证据1、18，真实性没有异议，合法性和关联性有异议；证据2-5、8-9、12-17，三性没有异议；证据6，真实性无异议，合法性有异议；证据7、10，真实性无异议；证据11，三性均有异议。被告肇庆市府对被告高要区府提交的证据均无异议。
原告对被告肇庆市府提交的全部证据三性无异议，但对证明内容有异议。被告高要区府对被告肇庆市府提交的证据均无异议。
根据质证，对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
经审理查明，2013年2月24日，原告与高要市小湘镇迳口村委会第二村民小组签订两份土地承包合同，承包大办和洞心水田约10亩、牛比水亩一片约30亩，作种养业使用。为了推进广佛肇高速公路高要段建设，2013年3月5日，原高要市委、市政府成立广佛肇高速公路高要段建设工作领导小组，牵头责任单位为原高要市国土资源局。2013年4月9日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目申请报告核准的批复》（粤发改交通函【2013】951号），同意广东广佛肇高速公路有限公司建设广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口项目。2013年5月14日，因广佛肇高速公路肇庆四会—封开段建设项目用地的需要，被告肇庆市府发出《广佛肇高速公路肇庆四会??—封开段征地拆迁通告》（肇府【2013】13号）。2013年5月29日，原高要市人民政府批复同意原高要市国土资源局上报的《广佛肇高速公路（高要段）建设项目征地拆迁补偿安置方案》。2013年5月31日，原高要市人民政府成立广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室，负责广佛肇高速公路（高要段）的征地拆迁、补偿工作。2014年7月11日，国土资源部批复同意广佛肇高速公路肇庆段工程建设用地。2014年1月14日，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室向原告发出《告知书》，明确告知原告在被征收的土地上的5315.8平方米菇棚、3300株木棉树、350株黄花梨不属于征地补偿范围。2014年1月15日，被告高要区府的征收拆迁办联合相关部门对原告承包的案涉土地上的地上物进行了清拆。2014年11月25日，广佛肇高速公路小湘段征地工作办公室与原告签订《征地补偿临时协议》，就原告在土名为大办、洞心及牛比的承包地上的所有青苗及附着物达成临时赔偿协议，一次性补偿征地补偿款350万元。2015年1月4日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室与原告签订《青苗及附着物补偿协议》，就征收原告位于迳口村大办及洞心土地的青苗及地上附着物补偿款有关事宜达成协议，合计补偿金额350万元。同月，原告领取该笔350万补偿款项。该补偿协议及其附表没有将原告请求补偿的3300株木棉树和350株黄花梨列入补偿项目范围。2016年3月4日，原告向被告高要区府递交征地补偿申请书，要求补偿3300株木棉树和350株黄花梨等损失。2016年3月16日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室就原告提出的征地补偿申请作出《关于征地补偿申请的答复》，并于2016年4月21日向原告送达上述答复。原告不服上述答复，于2016年7月14日向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府依法受理后，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]46号行政复议决定，以原告超过法定期限申请行政复议为由，驳回原告的行政复议申请。之后，被告肇庆市府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。因协商调解需要，各方当事人同意中止审理1个月。经延期，被告肇庆市府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出《关于征地补偿申请的答复》的具体行政行为，并通过邮寄方式于2017年3月14日将行政复议决定书送达本案原告。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，磨刀坑口的水田及位于磨刀坑以北一带的山坑田不在案涉被征收的土地范围。2015年，原高要市人民政府撤市建区，成立肇庆市高要区人民政府。
本院认为，本案争议的焦点是被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出的《关于征地补偿申请的答复》及被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》是否合法。原告林淦梅在2016年3月4日向被告高要区府递交征地补偿申请书。被告高要区府将原告林淦梅的申请转交广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室处理。经广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室查明，该办公室已于2015年1月4日与原告林淦梅达成《青苗及附着物补偿协议》，并履行完毕。2016年3月16日，广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室根据查明的事实，就原告林淦梅提出的征地补偿申请作出《关于征地补偿申请的答复》，并于2016年4月21日向原告林淦梅送达上述答复。被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出的《关于征地补偿申请的答复》认定事实清楚，程序合法，处理恰当。
被告肇庆市府依法受理原告林淦梅的复议申请后，向被告高要区府发出《行政复议答复通知书》，于2016年9月2日作出肇府行复[2016]46号行政复议决定，之后，被告肇庆市府认为该复议决定处理结果不适当，于2016年11月2日自行撤销上述复议决定并重新审理该案。经召开听证会，延期、中止、恢复审理程序，被告肇庆市府于2017年2月28日作出肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》，程序合法，处理得当。
原告林淦梅请求撤销被告高要区府的广佛肇高速公路（高要段）征地拆迁办公室于2016年3月16日作出的《关于征地补偿申请的答复》及被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]64号《行政复议决定书》，理据不充分，本院不予支持。本案审理的行政行为是答复及复议决定，至于原告林淦梅提出的赔偿请求，不属于本案审理范围，本院不作审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告林淦梅的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告林淦梅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一七年九月十一日
书记员 黄丹莉