江苏省无锡市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）锡民初字第0001号
原告：无锡市江南清洗机厂有限公司，住所地无锡惠山经济开发区堰桥配套区漳鸿路12-1号。
法定代表人：缪一峰，该公司经理。
委托诉讼代理人：杨晓昕，江苏宇颐律师事务所律师。
委托诉讼代理人：缪根发，男，1949年10月12日生，汉族，户籍所在地无锡市惠山区。
被告：无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处，住所地无锡市东北塘街道东政路8号。
法定代表人：殷旭东，该办事处主任。
委托诉讼代理人：韩庆东，江苏金易律师事务所律师。
第三人：无锡时代桃源环保设备有限公司，住所地无锡市锡山开发区春晖路155号，实际经营地无锡市锡山区东北塘农石路67号。
法定代表人：宁显峰。
第三人：无锡万斗恒金属制品有限公司，住所地无锡市锡山区东北塘农石路77号。
法定代表人：张强，该公司总经理。
委托诉讼代理人：吴红娟，江苏锡一律师事务所律师。
第三人：无锡新荣发金属制品有限公司，住所地无锡市锡山区东北塘农石路67号。
法定代表人：刘永亮。
第三人：无锡导诺木业有限公司，住所地无锡市锡山区东北塘镇农石路南农新河西。
法定代表人：林国金。
原告无锡市江南清洗机厂有限公司（以下简称清洗机厂公司）与被告无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处（以下简称东北塘街道）、第三人无锡时代桃源环保设备有限公司（以下简称时代公司）、无锡万斗恒金属制品有限公司（以下简称万斗公司）、无锡新荣发金属制品有限公司（以下简称新荣发公司）、无锡导诺木业有限公司（以下简称导诺公司）建设用地出让合同纠纷一案，本院于2014年12月25日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告清洗机厂公司的法定代表人缪一峰、委托诉讼代理人杨晓昕、缪根发，被告东北塘街道的委托诉讼代理人韩庆东、第三人万斗公司的法定代表人张强及委托诉讼代理人吴红娟、导诺公司的法定代表人林国金到庭参加了诉讼。第三人时代公司、新荣发公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告清洗机厂公司向本院提出诉讼请求：1、解除无锡市江南清洗机厂（后变更为清洗机厂公司）与无锡市锡山区东北塘镇人民政府（后变更为东北塘街道）于2006年2月23日签订的土地出让协议；2、解除清洗机厂公司与东北塘街道于2010年5月27日签订的国有使用权出让合同；3、判令东北塘街道返还土地款及赔偿清洗机厂公司各项损失共计35520230.30元；4、本案诉讼费由东北塘街道负担。后变更诉讼请求为：1、请求确认清洗机厂公司与东北塘街道于2006年2月23日签订的土地出让协议无效；2、请求确认清洗机厂公司与东北塘街道于2010年5月27日签订的国有使用权出让合同无效；3、判令东北塘街道返还土地款及赔偿各项损失25217526.59元；4、本案诉讼费由东北塘街道负担。
被告东北塘街道辩称，本案涉及的土地出让协议和国有土地使用权出让合同系无效合同。因涉案合同无效，东北塘街道应返还已收取的土地款，但清洗机厂公司也应向东北塘街道返还涉案的土地。涉案合同的无效，原被告双方均有过错，因此，本案中如有损失，原被告双方应当依据过错大小承担损失，本案中双方的过错分摊应根据不同时间段作不同的区分。清洗机厂公司在本案中至今未就主张的损失充分举证，主张损失证据不足。
第三人万斗公司、导诺公司陈述，由法院依法处理。
第三人时代公司、新荣发公司未作陈述。
本院经审理认定事实如下：
2006年2月23日，甲方无锡市锡山区东北塘镇人民政府与乙方无锡市江南清洗机厂签订一份土地出让协议，协议约定，甲方同意将镇工业集中区地块以国有土地出让形式出让给乙方，由乙方建造厂房，土地约35亩，每亩13.5万元/亩，合计472.5万元，使用年限50年。合同签订后，乙方支付200万元，余款在办理国有土地使用证的过程中，按使用情况支付。
2010年5月27日，甲方东北塘街道与无锡市江南清洗机厂、清洗机厂公司签订一份国有土地使用权出让合同，协议约定，甲方与乙方在2006年2月签订了土地出让协议，乙方协议取得了约35亩土地。该土地目前分两期挂牌出让，第一期25.44亩土地，计划于2010年6月底前办理挂牌出让手续；第二期约10亩土地，计划于2010年年底前办理挂牌出让手续。双方约定第一期25.44亩土地出让价格仍按原协议13.5万元/亩，第二期约10亩土地出让价格拟以30万元/亩结算。甲方向乙方提供的土地性质为国有出让土地，并协助乙方办理好国有土地使用证，契税及相关办证费用由乙方负担。本合同签订后，与甲乙方2006年2月签订的土地出让协议一并执行。乙方应支付甲方出让金总计约643.5万元，至2010年5月15日，乙方已支付470万元。本合同签订后，在第二期土地办理挂牌出让手续前，乙方向甲方支付余款173.5万元，并按国土部门实测的土地面积及挂牌出让价进行轧算，多退少补。后乙方支付土地出让款600万元，但土地出让手续甲方至今没有给乙方办理。
2005年10月10日，无锡市锡山区发展和改革局作出锡计资【2005】320号“关于同意无锡国达机械设备有限公司建造生产厂房及业务办公用房的立项（代可行性）批复”。同年11月21日，又作出锡计资【2005】377号“关于同意无锡国达机械设备有限公司建造生产厂房及业务办公用房的立项（代可行性）批复”。2006年1月4日，再作出锡发改资【2006】号“关于同意调整项目建设业主及建设规模的批复”。
2006年1月9日，无锡市规划局锡山分局向用地单位无锡市江南清洗机厂发放建设用地规划许可证锡规锡地许（2006）第007号，用地项目名称新建厂房及辅助用房，用地位置锡山区东北塘镇农石路南，规划道路西。
2007年9月13日，无锡市锡山区建设局发放建筑工程许可证锡建施许（2007）B057，建设单位无锡市江南清洗机厂，工程名称新建厂房及辅助用房。
建成后，清洗机厂公司一方面把建造的厂房及辅助用房出租给时代公司、万斗公司、新荣公司使用，另一部分土地出租给导诺公司，导诺公司在承租的土地上搭建了临时建作物，用于生产经营。
审理中，经清洗机厂公司申请，本院依法追加第三人时代公司、万斗公司、新荣公司、导诺公司参加诉讼。
审理中，经清洗机厂公司与东北塘街道同意，法院依法委托江苏天宏华信工程投资管理有限公司对清洗机厂公司厂房及办公用房造价进行鉴定，天宏华信公司于2017年3月19日作出苏天工咨锡（2017）第10号鉴定报告，具体为：前期费用719308.00元，建安费用15285623.80元，工程其他费1206040.13元，合计17210971.93元。
经调解，多方曾达成调解协议，1、清洗机厂公司配合东北塘街道于2017年9月15日前完成诉争土地、厂房移交工作（包括租赁关系、建造厂房的相关审批手续、图纸等）；2、双方完成诉争土地、厂房移交工作（包括租赁关系、建造厂房的相关审批手续、图纸等）后，东北塘街道于2017年9月30日前支付清洗机厂公司土地款600万元、土地款利息（截止到2017年9月30日）3187576.36元及造价款15728420.39元共计24915996.75元（合计2500万元整）。3、本案受理费275201元、鉴定费100000元，由东北塘街道负担，该款项双方于2017年9月30日前自行交接。后由于导诺公司无法与清洗机厂公司、东北塘街道达成协议，整个协议无法履行，调解未果。
上述事实，由土地出让合同、立项批复、规划许可证、银行支付凭证、司法鉴定报告、当事人陈述等在卷佐证。
本院认为：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。本案中，清洗机厂公司与东北塘街道于2006年2月签订的土地出让协议及2010年5月签订的国有土地使用权出让合同，因东北塘街道无权出让国有土地使用权，两份合同均无效。
合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，东北塘街道无权出让国有土地使用权，对合同无效，应负主要责任；清洗机厂公司在签订合同时，未尽谨慎注意义务，且在国有出让土地使用权未取得时，就建设厂房及辅助设施，也应承担相应的责任。清洗机厂公司要求东北塘街道返还土地款及利息，支付工程价款，合法有据，应予支持。东北塘街道要求在支付款项时，要求清洗机厂公司归还合同约定的全部出让土地及交付新建厂房及辅助用房，清除临时建筑物，也合法有据，也应支持。由于清洗机厂公司与导诺公司签订的土地出租合同，清洗机厂公司有义务清除临时建筑物，或归还合同约定的全部出让土地。考虑到清洗机厂公司与东北塘街道同意在完成诉争土地、厂房移交工作（包括租赁关系、建造厂房的相关审批手续、图纸等）后，东北塘街道支付清洗机厂公司土地款、土地款利息及造价款共计2500万元整，该协议是系清洗机厂公司与东北塘街道真实意思表示，本院给予确认。
综上，本院依照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认无锡市江南清洗机厂有限公司与无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处于2006年2月23日签订的土地出让协议无效。
二、确认无锡市江南清洗机厂有限公司与无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处于2010年5月27日签订的国有使用权出让合同无效。
三、无锡市江南清洗机厂有限公司于本判决发生法律效力之日起30日内，将土地出让协议及国有使用权出让合同上约定的出让土地及无锡市江南清洗机厂有限公司在该土地上建造的厂房及办公用房（包括建造厂房的相关审批手续、图纸等）返还给无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处，无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处接受上述全部土地及无锡市江南清洗机厂有限公司在该土地上建造的厂房及办公用房（包括建造厂房的相关审批手续、图纸等）后3日内支付无锡市江南清洗机厂有限公司土地款、土地款利息及工程造价款2500万元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
四、驳回无锡市江南清洗机厂有限公司其他诉讼请求。
案件受理费275201元、鉴定费100000元，合计375201元（由无锡市江南清洗机厂有限公司预交），由无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处负担。（无锡市江南清洗机厂有限公司同意其预交的375201元由无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处向其直接支付，本院不再退还，由无锡市锡山区人民政府东北塘街道办事处在本判决发生法律效力之日起10日内直接支付给无锡市江南清洗机厂有限公司）
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 谢 伟
审判员 潘晓峰
审判员 李 飒
二〇一七年十月十六日
书记员 程夫栎
本案援引法律条款
《中华人民共和国合同法》
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。