贵州省天柱县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）天行初字第12号
原告天柱县邦洞镇高野村第五组。
代表人杨顺周。
委托代理人田应弋，贵州永凌律师事务所律师。
委托代理人刘开鑫，贵州永凌律师事务所律师。
被告天柱县人民政府。
法定代表人陆再义。
委托代理人李永鹏。
委托代理人龙鑫。
第三人天柱县邦洞镇高野村第三组。
代表人杨代贤。
委托代理人杨代伦。
委托代理人杨汉柱。
原告天柱县邦洞镇高野村第五组不服被告天柱县人民政府于2013年11月19日作出的（2013）天府调13号《关于邦洞镇中高野村连丰组与实丰组为磨翁林木林地所有权争议的处理决定》（以下简称（2013）天府调13号处理决定）之具体行政行为，于2014年5月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书，本院依法组成合议庭于2014年7月9日公开开庭进行了审理。原告天柱县邦洞镇高野村第五组的代表人杨顺周及其委托代理人田应弋、刘开鑫，被告天柱县人民政府的委托代理人李永鹏、龙鑫，第三人天柱县邦洞镇高野村第三组的代表人杨代贤及其委托代理人杨代伦、杨汉柱均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天柱县人民政府于2013年11月19日作出的（2013）天府调13号《处理决定》之具体行政行为，将争议地磨翁的两幅林地所有权确定归第三人所有。被告天柱县人民政府于2014年5月29日向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：1、调处申请、答辩书，2、受理、答辩通知书，3、会议纪要、处理意见，4、调解会议记录，上述四份证据证明被告的具体行政行为程序合法；5、调查笔录，证明争议地的争议及历史管理情况；6、调查笔录，证明第三人从1991年起一直经营争议地的情况；7、调查笔录，证明第三人对争议地的管理状况；8、调查笔录，证明2008年第三人出售砍伐争议地木材无争议；9、承包合同，证明2008年第三人承包争议地造林无争议；10、调查笔录，证明1962年划片分山的情况；11、争议示意图，证明争议范围及四抵情况；12、县政府文件，证明1992年中高野村的原称谓情况。
原告诉称：一、争议林地为“四固定”时期，由当时的高联大队根据政策规定，按照就近方便生产和管理的原则，以分片管理的方式划给当时实丰生产队经营管理，共两幅，争议面积为17.199亩。改革开放实行承包责任制时，高联大队明确继续以“四固定”时期划分的权属范围进行管理。后实丰组又划分为实丰一、二、三、四组，现争议地块划归实丰一组所有。当时林地上有杉树、松树及少量茶油树，为抚育好杉树，我组群众进行过薅修。1992年连丰组部分人无故来到该地的一些空地上栽植杉树苗，我组群众在口头反对无效后，遂将杉木苗拔掉。后来连丰组的人又来栽，后又被拔掉，导致双方矛盾不断激化，因实丰一组仅10户，怕正面冲突吃亏，就不敢再去拔树苗了，但一直处于争议状态。至1994年到中高野村民委员会要求解决，但一直没有得到解决。之后，我组杨天禹、杨天河两户在该地内开垦有两块土进行种植。2008年连丰组杨代先等把杉树卖给邦洞的杨政宏，我组杨昭宪、杨顺千（已去世）发现后到场制止，但没能阻止住。二、被告《处理决定》适用法律法规错误。根据1996年9月林业部颁发的《林木林地权属争议处理办法》规定，处理森林、林木、林地所有权或者使用权争议，必须遵守本办法。《贵州省林地管理条例》规定，本行政区域内林地的保护、管理和利用，应当遵守本条例。虽然林地属于土地的总体范畴，但在处理过程中，法律法规或规章有特别规定的，应当适用特别规定，被告根据1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定来作出《处理决定》是错误的。综上所述，争议地为“四固定”时期由高联大队划给当时的实丰生产队所有，且自1962年以来，村、社、队既没有发生过合并、分割等体制性变化，也不存在因行政区划调整而产生土地权属变化的问题，长期以来一直由原告经营管理，即使在第三人强行霸占期间，也还有原告的群众在该林地内开荒种地。被告作出的《处理决定》既不尊重历史和客观事实，也无可信证据支持，认定事实和适用法律错误，程序违法，应依法予以撤销，由被告对本案争议重新作出具体行政行为。
原告向本院提交的证据有：1、杨代宝证明材料，证明公章不是杨代宝盖的；2、村委会证明材料，证明2008年争议地有纠纷时，村里要调处，但连丰组不配合；3、证明材料，证明1991-1992年连丰组在争议地栽杉木时，原告村民曾到阻止的事实；4、证明材料，证明2008年连丰组到磨翁（地名）卖杉木时，原告的村民曾到阻止过的事实；5、证明材料，证明连丰组划分界限时，证明人不在现场；6、证明材料，证明第三人在砍争议地杉木时，原告有到阻止；7、杨昭镜证明材料，8、杨汉治证明材料，证据7、8证明1962年大包干时期的分山情况；9、征收土地协议书，证明争议地属于实丰一组所有；10、粮食征定任务通知书，证明中高野村在1991年时是高联村。
被告辩称：一、被告作出的处理决定认定事实清楚、依据充分。争议林地经调查，在对1962年划片的问题有人证实属于分归第三人所有的油树山，有人证实属于划归原告的林木，因被调查人的证言内容相互对抗，无法有效证明当时划片分山的权属。林业三定时期未对争议地进行确权登记。1991年第三人将争议地承包给本集体成员造林时，与原告发生争议，但经村委调解归第三人所有，后一直由第三人造林管护至今无争议。期间第三人于2008年将1991年在争议地所造的林木出售给木材商砍伐，砍伐迹地又由第三人发包造林等经营事实清楚。第三人从1991年起至本次争议发生时已连续经营使用争议达22年。原告在诉状中虚拟了2008年提出争议的虚假事实，但未提供任何证据加以证明。二、被告在本案中适用法律法规正确。我国目前适用土地权属争议确权的法律法规很多，所以确权时要视案件的争议事实与哪部法律或法规条文的规定相吻合而灵活运用。本案争议的林地属于土地的一种，第三人已连续使用争议地超过二十年无争议，符合《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的情形，被告适用该条规定并无错误。三、被告对争议地进行确权的程序合法。本案争议发生后，邦洞镇人民政府于2013年5月2日和6月26日两次组织双方调解，被告依法立案后在采纳邦洞镇人民政府对双方证据认定的基础上进一步核实双方证据，整个处理过程均按照法律法规的程序进行，并未构成程序违法。综上所述，被告作出的（2013）天府调13号处理决定认定事实清楚、证据充分确凿，适用法律法规适当，程序合法，应依法予以维持。
第三人述称：被告作出的处理决定认定事实清楚、依据充分。上世纪60年代初，中高野村（高联大队）按照取长补短、均衡发展的原则，由大队支部书记杨汉焕、大队长杨克槐等指手划界，给没有油茶山的连丰、良丰划分油茶山。第三人分得的油茶山有三幅在磨翁、板凳盖，与实丰组的山以及谷丰组的田土交界或被包围。1982年分山下户时，第三人上述地方的油茶山没有分下户，后因队长更换，故集体林权证丢失。1991年，第三人将磨翁（地名）的两幅油茶山发包给本组的杨代举等九人造林，并与原告产生林地山界纠纷（不是权属纠纷），村委会召集连丰组、实丰组、各小组长以及造林户参加，对第三人在磨翁与原告接壤的三幅油茶山的边界重新踏勘并书写了《山界踏勘认定书》，该认定书是能够准确反应林木、林地经营管理状况的有关凭证，完全具有法律效力。2008年杨代举等人卖磨翁的木材给杨政宏，原告也未前来索要木材款，直到2012年底，原告对第三人在磨翁等处的油茶山的权属从未产生争议，在长达50余年的时间里，原告实际承认了第三人的上述林地权属。2013年2月份，第三人位于磨翁的两幅油茶山被列入征收范围，原告为了达到强行占有第三人磨翁三幅林地的目的，涂改变造证件，并称20多年来曾经有过权属争议和干扰，其目的是要减少连丰组连续使用争议地的时间。二、被告在调处本次争议中适用的法律法规正确，处理程序合法。调处林地权属争议既可以适用《土地所有权和使用权的若干规定》第21条，也可以适用《林木林地权属争议处理办法》第12条等法规，上述的两条法规，无论援引哪条，争议林地的权属均应归第三人。被告的处理决定，尊重历史客观事实，适用法律得当，处理程序合法。
第三人向本院提交的证据有：1、证明材料草稿，证明实丰一组编造假证明；2、身份证，佐证1990年9月30日的时候“高联村”就已更名为“中高野村”；3、造林承包合同，佐证1991年、2008年两次造林时，连丰组是争议地的山主（发包方）；4、卖木材证明书，证明连丰组是争议地的山主。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的证据：证据1、2、3、4是被诉具体行政行为的程序，且原告和第三人均无异议，予以采信；证据5、6、7、8是被告对原告和第三人所属村民的调查笔录，但无其他证据佐证，不能确认其真实性，不予采信；证据9不符合承包合同的形式要件，不能作为确定山林权属的依据；证据10是对证人杨汉荣的调查笔录，但没有其他证据与该证据相互印证，不能确认其真实性，不予采信；证据11未经当事人签字确认，不能确定其真实性，予以采信；证据12是真实的，予以采信。
原告提交的证据：证据1至证据8均为证人证言，不属于认定争议地的有效权属证据，且所列证人均未出庭供法庭质证，不能确认其真实性，不予采信；证据9未有征地单位的签章和单位法人代表的签字，不具有真实性，不予采信；证据10是真实的，予以采信。
第三人提交的证据：证据1为证人证言，不具有真实性，不属于认定争议地的有效权属证据，本院不予采信；证据2与被告的证据12相互矛盾，不具有真实性，不予采信；证据3与被告的证据9相同，本院作同一认定；证据4不属于争议地的有效权属证据，不予采信。
经审理查明：争议林地原为茶油山，位于邦洞镇高野村磨翁（地名），共两幅林地，其中林地（一）四抵为：上抵实丰土、下抵实丰土和谷丰田、左抵实丰土、右抵谷丰田，林地（二）四抵为：上抵谷丰田、下抵谷丰田、左抵实丰山、右抵谷丰田，争议面积共计17.199亩。1991年第三人所属的杨代举等九户村民在争议地承包造林，且在造林时与原告发生纠纷，并经当时的高联村委会调解未果，之后争议地林木由杨代举等九户经营管理，2008年争议地林木被杨代举等九户出卖。2013年4月，天柱县工业园区建设需要征收争议地，双方再次为争议地权属发生争议，2013年11月19日，被告天柱县人民政府作出（2013）天府调13号《处理决定》，将争议地所有权确定给第三人所有，原告不服并向黔东南州人民政府提出复议，黔东南州人民政府于2014年4月8日作出黔东南府复议字（2014）38号复议决定书，维持了被告作出的（2013）天府调13号《处理决定》，原告仍不服，于2014年5月12日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的（2013）天府调13号《处理决定》并判令被告重新作出具体行政行为。
另查明，邦洞镇高野村原属高联村，后更名为中高野村，2014年，邦洞镇中高野村与上高野村等合并为高野村，原中高野村实丰一、二、三、四组合并为高野村第五组，原中高野村连丰一、二、三组与良丰一、二组合并为高野村第三组。
本院认为：原告天柱县邦洞镇高野村第五组与第三人天柱县邦洞镇高野村第三组为林地权属发生争议，属单位之间为林地所有权和使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第（二）项之规定，被告天柱县人民政府对本案进行调处，属其职权范围。本案中，原告和第三人因争议地发生纠纷，但争议双方均未能提供争议地各个时期的有效权属证书。虽然1991年第三人所属的杨代举等九户村民承包造林的林地在争议地范围内，但被告和第三人均未向本院提供证据证明杨代举等九户村民承包造林的土地四抵与争议地四抵相互吻合，不能确认第三人所属村民在争议地造林的林地包括全部争议地，被告仅依据第三人所属村民在争议地磨翁的造林事实将争议地所有权确定给第三人所有，其具体行政行为应属事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。其次，本案争议地已于2013年被国家征收用作工业园区建设，被告天柱县人民政府在对本案纠纷进行调处时，未明确第三人对争议地的所有权属应限于该地被征收以前，将已被国家征收的土地所有权确定给第三人，其具体行政行为亦应予以撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目之规定，判决如下：
一、撤销被告天柱县人民政府于2013年11月19日作出的（2013）天府调13号《关于邦洞镇中高野村连丰组与实丰组为磨翁林木林地所有权争议的处理决定》的具体行政行为。
二、由被告天柱县人民政府于本判决书生效后三个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告天柱县人民政府负担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 欧阳广福
审 判 员 黄 琳
人民陪审员 姜 继 忠
二〇一四年八月五日
书 记 员 唐 世 光