湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终274号
上诉人（原审原告）：保靖县迁陵镇腊水村庄屋组。住所地：保靖县迁陵镇腊水村岭上组。
负责人：向发银，该组组长。
委托代理人：陈志飞，湖南大凤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湖南省保靖县人民政府。住所地：保靖县魏竹路四大家。
法定代表人：杨志慧，该县县长。
委托代理人：周进，保靖县政府工作人员。
委托代理人：杨卫华，保靖县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：湖南省湘西自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路**号。
法定代表人：龙晓华，该州州长。
委托代理人：张仕新，湘西自治州人民政府工作人员。
原审第三人：保靖县迁陵镇腊水村麻阳组。住所地：保靖县迁陵镇腊水村麻阳组。
负责人：滕树洪，该组组长。
委托代理人：杨绍云，保靖县酉水法律服务所法律工作者。
上诉人保靖县迁陵镇腊水村庄屋组（以下简称庄屋组）因与被上诉人湖南省保靖县人民政府（以下简称保靖县政府）、原审第三人保靖县迁陵镇腊水村麻阳组（以下简称麻阳组）行政处理决定及被上诉人湖南省湘西自治州人民政府（以下简称州政府）行政复议决定一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明：争议地泽龙坪塘分为大小两塘，位于保靖县××××村西南方，属于麻阳组与庄屋组交界处，距离张花高速公路入口约1000米左右，面积19.75亩。该塘修建于1956年，次年完工，系由原梅花乡人民政府组织腊水初级社和高级社抽调人员集体修建，目的是为了灌溉，修建该塘时使用的土地是麻阳组原耕作区。该塘修建完成后，由于不能解决蓄水、引水等问题，该塘始终没能发挥其灌溉功能。1962年，“四固定”时该塘没有固定到任何一个集体。1981年，实行农村土地承包时该塘也没有登记在任何集体经济组织名下并发包给村民。1990年3月，麻阳组与本组村民王祖富签订了一份承包合同书，将泽龙坪塘承包给王祖富，期限为20年。当时的麻阳村经济合作社作为鉴定人在该合同上加盖公章予以确认。2008年，庄屋组因修建桔园路需要经过泽龙坪塘坎边，在腊水××××委协调下，庄屋组与麻阳组签订了一份“协议书”，该协议约定泽龙坪大小两塘的管理权属于麻阳组。2014年，保靖县高新工业园建设拟征收包括泽龙坪塘在内的土地，从而引发了庄屋组与麻阳组对该塘所有权归属的争议。经保靖县相关部门多次协调解决，未果，麻阳组于2015年8月25日向被告下属国土资源局提出确权申请。被告受理后，经过调查取证、现场勘验、组织调解等必要程序后，于2015年12月28日作出保政决字（2015）6号土地权属争议处理决定，将争议地泽龙坪塘的所有权确定归麻阳组。庄屋组不服该决定，向湘西自治州人民政府申请行政复议，湘西自治州人民政府于2016年4月18日作出州府复决字（2016）5号行政复议决定，维持了保靖县人民政府作出的处理决定。原告不服，诉至该院。该院另查明，庄屋组和麻阳组原隶属于保靖县梅花乡麻阳村，2006年保靖县撤乡并村后梅花乡合并到迁陵镇，原腊水村和原麻阳村合并成新的腊水村。合并后的庄屋组和麻阳组均属于现在的迁陵镇××村。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为：本案的争议焦点主要是被诉行政行为是否合法。即：被告保靖县人民政府作出的土地权属争议处理决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
关于认定事实。被告保靖县政府作出确权处理的事实依据主要有三：一是1990年麻阳组与本组村民王祖富签订的承包合同书。该证据可以证实麻阳组从1990年起就以承包的方式对争议地行使管理权，且时间长达二十年之久；二是1992年原腊水村与原麻阳村签订的“权属界线协议书”。该证据系由国家机关在对土地进行详查时组织双方制作完成，具有较强的证明力，可以证实争议地在原麻阳村范围内；三是2008年庄屋组与麻阳组签订的“协议书”，该证据对争议地的管理权属于麻阳组做出了明确约定，且有争议双方负责人及腊水村负责人的签字确认，可以证实争议地的权属。上述证据可以形成证据链，证明争议地泽龙坪塘在上个世纪六十年代初的“四固定”和八十年代初实行土地承包时，争议地所有权的归属并不明确，但从1990年起，麻阳组以发包给本组村民的方式对争议地进行实际经营和管理，时间长达二十年之久。因此，保靖县政府将争议地所有权确定归麻阳组所有，认定事实清楚，证据充分。庄屋组在诉讼中提出争议地是“水利设施”，应当属于腊水村集体所有。但庄屋组不能提供争议地属于腊水村集体所有或者腊水村集体对争议地行使管理权的有效证据，而且，也没有证据可以证明腊水村集体对争议地的权属提出过主张。故，庄屋组的诉讼主张不能成立，本院不予支持。
关于行政程序。保靖县政府保靖县政府在行政处理过程中，按照国土资源部制定的《土地权属争议调查处理办法》相关程序规定，履行了必要的调查取证、现场勘验、组织调解等行政程序，在调解不能达成一致的情况下，作出了确权处理决定。故，保靖县政府作出的行政行为程序合法，正当。
关于适用法律。《确定土地所有权和使用权若干规定》（以下简称《规定》）第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。本案中，保靖县政府保靖县政府基于麻阳组从1990年起对争议地管理经营长达20年之久、且其间无争议的事实，适用上述《规定》第二十一条的规定作出处理决定，并无不当。原告庄屋组在诉讼中提出，因争议地属于“水利设施”，故应当适用《规定》第二十二条的规定，将争议地确定归腊水村集体所有。《规定》第二十二条的规定：“乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或农村农民集体所有。”根据审理查明的事实可以看出：一、泽龙坪塘修建完成后，由于不能解决蓄水、引水等问题，该塘始终没能发挥灌溉功能。对该事实各方均不予否认，因此庄屋组主张争议地是“水利设施”的依据不足。二、没有证据可以证实腊水村集体对泽龙坪塘进行过管理和经营，且腊水村集体也没有对争议地提出过权属主张。因此，本案的权属处理，并不具备《规定》第二十二条所规定的“修建并管理”的适用前提条件。故，庄屋组认为保靖县政府适用法律错误的诉讼理由不能成立，该院不予支持。
综上所述，被告保靖县政府作出的处理决定，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确；州政府复议决定维持保靖县政府的处理决定，程序合法，适用法律正确。庄屋组的诉讼请求，理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告庄屋组的诉讼请求。案件受理费五十元，由庄屋组负担。
庄屋组不服上述判决，向本院提出上诉称：1．1990年麻阳组与本组村民王祖富签订的《承包合同书》时，当时的所有权人腊水村并不知情，且事实上王祖富只交了一年的承包金，腊水村作为争议地修建人对争议地的管理、使用一直处于持有状态。2．1992年原腊水村与原麻阳村签订的《权属界线协议书》，该协议是两村的荒山划界，与本案争议地没有关联。3．2008年庄屋组与麻阳组签订的《协议书》在2015年6月24日召开听证会时没有加盖腊水村村委会的公章，也没有腊水村主要领导签字，而在2015年9月17日突然有了签章、签字，明显是因人恶意窜通所做伪证。4．保靖县政府在作出行政行为的过程中没有通知争议地的所有权人保靖县××村参加，属遗漏了重要的当事人。故请求1．撤销一审判决；2．保靖县政府重新对争议地进行确权。
保靖县政府答辩称：保靖县政府作出的保政决字[2015]6号《土地权属争议处理决定书》将争议地的所有权确定为麻阳组所有认定的事实清楚。主要证据有1．1990年麻阳组与本组村民王祖富签订的《承包合同书》复印件。2．1992年3月原梅花乡腊水村与麻阳村签订的《权属界线协议书》复印件。3．2008年8月13日腊水村调解庄屋组与麻阳组修建桔园路的《协议书》复印件。4．2005年6月4日原麻阳村《农村集体资产清产核资报表》复印件。5．当事人及相关知情人的询问笔录。6．争议地现场照片、现场勘测笔录。7．保靖县国土资源局调解笔录。且作出该《决定书》的程序合法，适用法律、法规正确，故请求：驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
州政府答辩称：保靖县政府作出的保政决字[2015]6号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，因此，州政府的《复议决定书》维持保靖县的《决定书》程序合法，适用依据正确。故请求维持一审判决。
原审第三人口头陈述称：一审认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决。
在二审审理过程中，上诉人向本院提交鉴定申请书，要求对2008年8月13日庄屋组与麻阳组签订的《权属界线协议书》中腊水村村委会公章的加盖日期及王德凡的笔迹真伪进行鉴定，拟证明该《协议书》的真实性及合同效力。经查，上诉人在举证期限内没有提出鉴定申请且无正当理由。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条之规定，对于上诉人的鉴定申请，本院不予支持。
双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院对原审判决认定的事实予以确认。
另查明：原麻阳生产队（现麻阳组）距离“泽龙坪”塘最近且该塘又为其原耕作区，该生产队曾在塘里进行养鱼、种植油菜等生产经营活动。
本院认为：本案争议的争议地“泽龙坪”塘在迁陵镇××村西南方向，距张花高速公路入口约1000米，位于现保靖县迁陵镇腊水村麻阳组和庄屋组交界处。
从本案争议地的历史演变沿革出发，“泽龙坪”塘在1956年由原梅花人民公社抽调人员集体修建，是在当时特定历史条件下的一种生产模式，不能作为确定土地权属的依据。上诉人认为“泽龙坪”塘是腊水村各组共同修建，腊水村作为修建人对其管理、使用一直处于持续状态直到现在，未提供相应的证据证明其管理和使用过。
“泽龙坪”塘修建完成后因不能蓄水一直由麻阳组管理使用，1990年与本组村民王祖付签订的“泽龙坪”山塘《承包合同书》，可定麻阳组对争议地具有管业事实。1992年原腊水村和原麻阳村的界限已划定，“泽龙坪”塘位于原麻阳村范围内。2008年8月13日庄屋组与麻阳组签订的《权属界线协议书》，上诉人提出该《协议书》没有签字和盖章，不具备合同的效力。但是，在本案的审理过程中，上诉人也承认签订过该《协议书》，只是上诉人不认可麻阳组对“泽龙坪”塘的所有权，只认可麻阳组对“泽龙坪”塘行使管理权。因此，实际上麻阳组对争议地一直行使管理权。以上事实均可以认定麻阳组对争议地享有所有权属。
被上诉人保靖县政府保政决字[2015]6号《土地权属争议处理决定书》及湘西州人民政府州府复决字[2016]5号《行政复议决定书》亦认定了麻阳组对争议地有管业的事实，该事实有调查笔录和现场勘验等证据可以证实。故上诉人的上述主张，与事实不符。
上诉人提出的保靖县政府在作出具体行政行为时遗漏了争议地所有权人保靖县××村。但从本案来看，没有证据证明保靖县××××村对争议地主张过相关权属，据此，保靖县政府在土地权属争议处理过程中不存在遗漏当事人保靖县××××村。
因此，被上诉人保靖县政府作出的保政决字[2015]6号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确凿。被上诉人州政府在充分保障上诉人行政复议中各项权益的基础上作出行政复议决定适用法律、法规正确。符合法定程序。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人保靖县迁陵镇腊水村庄屋组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 向黎丽
审 判 员 曾昊锋
二〇一七年八月二十五日
法官助理 邹志斌
书 记 员 潘敏华