宁波市镇海区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0211行初95号
原告王益峰，男，1978年3月15日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
被告宁波市公路管理局，住所地浙江省宁波市姚隘路845号。
法定代表人戚春良，局长。
委托代理人张柯（特别授权代理），浙江盛宁律师事务所律师。
原告王益峰诉被告宁波市公路管理局不履行行政管理职责一案，于2017年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告宁波市公路管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，经过阅卷和询问当事人后，本案现已审理终结。
原告王益峰诉称，原告于2017年8月6日17时许驾驶浙Ｂ×××××小型客车从慈溪掌起上高速前往鄞州大朱家，本应在宁波北枢纽由沈海高速转往宁波绕城高速，因天黑错过路口，原告继续沿沈海高速行驶至宁波北收费处，于17时41分在宁波北下高速，随即又从宁波北上高速前往大朱家。在宁波北出口收费处，原告被宁波大通开发股份有限公司（以下大通公司）收取通行费25元，其中包含宁波江北区高速公路连接线收费10元，原告告知收费人员不走宁波江北区高速公路连接线而是掉头继续走高速，收费人员以电脑系统设置无法更改为由拒绝退还10元连接线通行费。次日原告就此事致电大通公司，其称只是替政府公路主管部门代收，具体事宜要向政府公路主管部门反映。于是，原告于8月7日通过网上信访方式在浙江政务服务网（以下简称政务网）上向宁波市交通运输委员会投诉此事，同日，被转送至被告处。8月8日，被告在政务网上予以答复。原告在得到答复后，在政务网上对被告评价并留言。但此后，被告未对原告继续反馈。8月9日，原告重新就此事在政务网上信访投诉并明确告知被告，其之前的答复答非所问，混淆了争议焦点。8月15日，原告收到被告的答复，但该答复并无实质内容，此后，被告再也未就此事答复原告，也未返还原告宁波江北区高速公路连接线的10元通行费。原告通过政务网两次投诉，已经将事情原委描述清楚，且原告提供了高速宁波北出口和大朱家出口的收费发票，从两张发票记载的时间来看即可证实原告投诉属实，被告亦可以调取高速宁波北出口处的监控录像来查证原告投诉内容是否属实。原告未在宁波江北区高速公路连接线上通行就不应该被收取宁波江北区高速公路连接线的通行费，被告收取原告10元宁波江北区高速公路连接线通行费无任何法律依据。原告信访反映的内容事实清楚、法律关系简单明确，并不存在情况复杂或者取证困难、依据不明确的情形，本可很快解决，但被告迟迟不予答复。综上所述，原告认为，被告应为原告投诉事项的职责部门，被告有履行该职责的职权。因此，原告诉至法院，请求：1.要求被告对宁波江北区高速公路连接线不合法收费问题履行行政管理职责；2.审查浙政办函〔2010〕51号《浙江省人民政府办公厅关于宁波江北区高速公路连接线收费的复函》第一条的合法性。
被告宁波市公路管理局辩称：1.原告诉请事项属于信访事项，依法不属于行政诉讼受案范围。本案原告通过网上信访方式在浙江政务服务网进行投诉，被告亦通过浙江政务服务网进行答复，符合《信访条例》、《浙江省信访条例》等的有关规定。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》规定，（1）信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。（2）对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述批复规定，本案信访事项对原告不具有强制力，对原告的实体权利义务不产生实质影响，依法不属于行政诉讼受案范围。2.被告已经就原告信访事项作出明确答复。原告于2017年8月7日就多收了代收费10元事项进行网上信访投诉，被告于8月8日作出了答复意见。2017年8月9日，原告再次就同一事实和理由提出的信访投诉，根据《浙江省信访条例》第二十五条的规定，对处理终结的信访事项，国家机关应当做好解释、疏导工作，信访人应当息访。信访人再次以同一事实和理由提出的，国家机关不再受理；信访人继续上访的，依法处理。因本案原告两次信访投诉事实和理由相同，为体现以人为本的原则，被告又于2017年8月15日进行了合理回复，并未损害原告的合法权益。3.宁波江北区高速公路连接线代收费项目是经省政府批准的收费公路项目，其针对的不特定多数人，且具体的收费方案、收费方式均已经明确规定，被告依法答复并无不妥。4.被告虽对原告的投诉予以答复，但并不意味被告有职责。针对是否存在不合法收费问题，根据浙政办函〔2010〕51号文件，收费单位是宁波江北四自公路建设有限公司；针对收费标准问题，根据《收费公路管理条例》第十五条第（二）项的规定，职责部门是省政府；针对擅自收费处罚问题，根据《收费公路管理条例》第四十九条的规定，职责部门是省交通厅，且结合《浙江省收费公路管理办法》规定，被告并非原告投诉事项的职责部门。综上所述，恳请法院查明事实，依法裁定驳回原告的起诉。
经审理查明，2017年8月7日，原告在浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台上提交一篇标题为《高速出口代收连接线通行费方式不合理，要求返还多收费用》的投诉信，认为原告是浙Ｂ×××××的车主，其驾驶该车辆于2017年8月6日晚上上高速，但未使用宁波江北区高速公路连接线，对于宁波江北区高速公路连接线收取的10元费用要求返还。被告于2017年8月8日在网络平台上答复认为，高速公路宁波江北区高速公路连接线的通行费，属于由省政府批准代收的“四自公路”通行费，（浙政办函〔2010〕51号）由于不单独设立收费站点，交给高速公路江北收费站代收。采取“进口不收、出口收”的方式，一类车10元/车次、二类及以上车20元/车次。根据《省交通运输厅、省物价局关于进一步规范普通收费公路委托高速公路收费站合并收费的意见》，设立合并收费项目是为了减少收费站点、提高通行效率、降低通行成本。原告收到后不服，于2017年8月9日再次在网络平台上提交投诉信，认为被告答非所问，原告投诉的是其没有在连接线上行驶却被收费，被告答复的是10元钱的定价合不合理和高速出口代收连接线行驶费是否合理的问题，混淆了争议焦点。被告于2017年8月15日在网络平台上答复认为，原告的建议被告已经收悉并将反馈内容第一时间反馈给相关部门，如果确实存在不合理或者待改进之处，会在今后的工作中逐步完善，力争做到让群众满意出行。原告对该答复不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为被告对宁波江北区高速公路连接线不合法收费问题是否有行政管理职责。根据《收费公路管理条例》第十一条第四款的规定，经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。本案中，根据审查浙政办函〔2010〕51号《浙江省人民政府办公厅关于宁波江北区高速公路连接线收费的复函》第二条规定，宁波江北区高速公路连接线项目性质为经营性收费公路项目，项目业主为宁波江北四自公路建设有限公司。也即，宁波江北区高速公路连接线由宁波江北四自公路建设有限公司建设、经营和管理。经查阅《收费公路管理条例》、《浙江省收费公路管理办法》等法律法规以及询问被告宁波市公路管理局的有关职责，本院认为，对于原告反映的宁波江北区高速公路连接线不合法收费问题，被告既无法定管理职责，也无委托管理职责。被告在无职责情形下，对于原告的投诉，以信访形式回复并无不妥。对于原告要求被告履行法定职责，而该履行职责的要求并非被告权限范围的，应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，对于原告要求附带审查浙政办函〔2010〕51号《浙江省人民政府办公厅关于宁波江北区高速公路连接线收费的复函》第一条合法性的诉讼请求，因被告并无作出本案行政行为的职责，也就不存在作出行政行为所依据的规范性文件。因此，对于原告的附带审查请求，不予准许。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款、第九十三条第二款的规定，裁定如下：
驳回原告王益峰的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 于广学
人民陪审员 徐明霞
人民陪审员 罗雪娣
二〇一八年五月十一日
法官 助理 吴 蓓
代书 记员 汪晓晓
附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条第一款公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
一、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第九十三条第二款人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。