吉林省梅河口市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0581行初10号
公益诉讼起诉人:梅河口市人民检察院，住所，梅河口市。
法定代表人:李志刚，检察长。
委托代理人:李长发，检察员。
被告：梅河口市国土资源局。住所，梅河口市。
法定代表人：齐学礼，局长。
委托代理人：刘杰，副局长。
委托代理人：韩春艳，吉林惠众律师事务所律师。
公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院诉被告梅河口市国土资源局不履行法定职责一案，本院于2018年1月18日受理后，于2018年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院法定代表人李志刚、委托代理人李长发，被告梅河口市国土资源局委托代理人刘杰、韩春艳均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）诉称，2012年9月，吉林丫旺食品有限公司（以下简称丫旺食品公司）未经国土资源部门批准，非法占用梅河口市福民街永丰村集体土地（旱田）建设厂房，占地面积5900㎡。2013年2月19日，梅河口市国土资源局，对该企业下达了责令退还非法占用的土地，恢复土地原状及罚款的行政处罚决定。同年8月9日，在该企业缴纳了29500元罚款后，梅河口市国土资源局对此非法占用土地建设的行为做了结案处理，未采取有效措施，致使该企业未退还非法占用的土地，也未恢复土地原状。
2016年10月21日，公益诉讼起诉人针对梅河口市国土资源局怠于履行职责的行为提出检察建议，建议其依法履行职责，采取有效措施，使丫旺食品公司退还非法占用的土地，恢复土地原状。同年11月17日，梅河口市国土资源局回复：该企业积极联系建设局相关部门申请调整规划，待规划调整后，为该企业履行用地审批手续。公益诉讼起诉人进行了进一步调查核实，发现该非法占用的土地符合城市土地利用总体规划，国土资源局对该企业处罚不当，应责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2017年5月9日，公益诉讼起诉人再次向梅河口市国土资源局提出检察建议，消除非法占用土地的违法状况。2017年6月8日，梅河口市国土资源局回复：经调查，该企业项目建设符合城市土地利用总体规划，对该案件进行的行政处罚确实存在行政处罚不当行为，决定对该企业重新下达行政处罚决定，责令退还非法占用的土地，没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
截至2017年12月10日，梅河口市国土资源局没有按照法律规定，对丫旺食品公司非法占用的土地作出退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，也没有采取其他有效措施，致使丫旺食品公司一直非法占用该土地建设盈利性企业，违背了国有土地有偿使用的基本原则，造成了国有资产流失。
根据法律规定，梅河口市国土资源局对辖区内单位和个人进行建设占用土地，要按照法律规定进行审批，实行严格监管，未经批准非法占用土地的，也有着明确的监督和处罚职责。梅河口市国土资源局对丫旺食品公司非法占用土地的行为，进行了一次处罚，仅在收取了29500元罚款后，就终结了监督程序，没有收回被非法占用的土地，没有按照法律规定没收土地上的建筑物，也没有采取有效措施，达到建设单位有偿使用土地的法律规定效果。梅河口市国土资源局怠于履行职责，致使丫旺食品公司数年非法占用土地建设并进行盈利性行为，使国有资产处于无监管的流失状态。综上，为了加强国土资产和土地资源的有效保护，维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及第四十三条、第四十四条、第五十四条、第七十六条，《吉林省土地管理条例》第四条的规定，向梅河口市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：
1、确认梅河口市国土资源局未依法履行对吉林丫旺食品有限公司非法占用土地问题监管职责违法；
2、判令梅河口市国土资源局依法履行监管职责，责令吉林丫旺食品有限公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
公益诉讼起诉人向本院提交以下证据材料：
1、书证（第一部分）：国土资源局对吉林丫旺食品有限公司行政处罚材料
（1）责令停止违法行为通知书
（2）立案呈批表
（3）询问吉林丫旺食品有限公司法人刘丽华笔录
（4）现场勘测笔录
（5）地类踏查认定表
（6）吉林丫旺食品有限公司占用土地现场图
（7）违法案件处理决定呈批表
（8）国土资源违法案件调查报告
（9）国土资源局会审会议会审单
（10）行政处罚告知书
（11）行政处罚听证告知书
（12）行政处罚决定书
（13）非税收入一般缴款书
（14）行政处罚决定执行记录
（15）违法案件结案呈批表
（16）吉林丫旺食品有限公司企业法人营业执照
2、书证（第二部分）:
（1）丫旺食品有限公司法人刘丽华与福民街道永丰村签署的土地承包协议书
（2）梅河口市发展和改革局文件《关于梅河口市丫旺食品有限责任公司果仁加工项目准予备案的通知》
（3）梅河口市环境保护局文件《关于梅河口市丫旺食品有限责任公司建设项目申请办理更名手续的批复》
（4）吉林丫旺食品有限公司对外贸易经营者备案登记表
（5）梅河口市公安消防大队说明
3、证人证言:
（1）孙博（梅河口市国土资源监察大队）证言
（2）赵正男（原梅河口市福民街永丰村四组队长）证言
（3）金仁宏（梅河口市福民街永丰村书记）证言
4、2016年10月21日梅河口市人民检察院检察建议
5、2016年11月17日梅河口市国土资源局对检察建议回复函
6、2017年5月9日梅河口市人民检察院检察建议
7、2017年6月8日国土资源局对检察建议回复函
8、检察院现场勘查笔录
9、2017年11月24日国土资源局《关于丫旺食品有限公司违法案件查处情况说明》
10、梅河口市国土资源局2017年违法案件查处一览表
11、吉林丫旺食品有限公司非法占地违法案件卷宗目录
12、吉林省人民政府《关于梅河口市县、乡级土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》（吉政函[2017]4号）
13、现场勘查、现场照片:
（1）吉林丫旺食品有限公司位置卫星图
（2）梅河口市中心城区土地利用总体规划图2006-2020年
（3）吉林丫旺食品有限公司非法占地现状平面图
（4）中心城区用地规划图
（5）现场照片
被告梅河口市国土资源局辩称：
一、答辩人对公司的非法占地问题依法履行行政职责，但未完全履行监管职责
答辩人工作中发现公司未经国土资源管理部门批准，2012年9月非法占用梅河口市福民街永丰村集体土地旱田5900㎡建厂房后，2012年11月26日依法按照行政处罚程序对其违法行为立案，进行调查、责令停止违法行为、现场勘测、地类踏查，对公司下达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2013年3月4日下发、送达给公司行政处罚决定书，具体内容一是责令退还非法占地，恢复土地原状。二是罚款29500元(5900㎡*5元)，公司接受行政处罚决定，按照行政处罚决定书罚款内容2013年8月9日足额缴纳了罚款，证据1-13能够证明上述事实，答辩人对公司违法占地行为履行了法定职责。
答辩人在公司缴纳罚款后，因公司系招商引资企业，一直想补办土地合法手续，故2013年8月12日答辩人对公司非法占地案件终结，没有执行行政处罚决定中第一项的责令退还非法占地、恢复土地原状的内容，答辩人属于未完全履行监管职责。
二、答辩人认真落实公益诉讼人的检察意见
1、公益诉讼人向答辩人下达了梅检行公建【2016】3号检察建议书，【2016】3号建议书建议答辩人责令退还非法占地，恢复土地原状，答辩人为了更好地解决此问题，通过了解知情人得知公司系政府招商引资公司，经请示政府要求答辩人为公司履行用地审批手续，对此答辩人对审批用地费用进行预算、欲帮助公司完成用地审批手续，进一步给公司下达接受调查通知书，了解公司有关建设、规划、立项、环评土地来源等相关土地事宜，但公司收到通知书后无回复，答辩人再次向公司下发催告书，告知公司不履行退还非法占地，恢复土地原状行政处罚决定，答辩人将该案件申请人民法院强制执行，公司仍然没有回复。答辩人因查不到公司法人信息，就此答辩人将上述工作内容回复公益诉讼人。
2、公益诉讼人向答辩人下达了梅检行公建【2017】3号检察建议书，认为答辩人以不符合土地利用总体规划为依据，对该公司进行的责令退还非法占用的土地，恢复土地原状的行政处罚不当，因该企业占地土地块规划用途符合土地利用总体规划。建议答辩人依法履职，消除该公司非法占地的违法状况。答辩人接到建议书后，局领导高度重视，积极想办法消除该公司的违法状态。2017年6月8日针对2013年3月4日公司非法占地案件进行行政处罚不当问题，做出如下整改措施，1是对公司重新下达行政处罚决定书，责令退还非法占地，没收非法占地上新建的建筑物和其他设施。2是该公司法人去向不明，如无法联系公司法人，公司无法履行行政处罚事项，将依法申请人民法院强制执行。答辩人认真及时地将落实情况回复给公益诉讼人。
三、答辩人对企业违法行为应当按照公益诉讼人的诉讼请求的第2项责令公司退还非法占地，没收在非法占地的土地上新建的建筑物和其他设施，具体方式如下：
1、撤销梅国土资告字（2012）037号行政处罚决定书中第一项
因为原处罚决定书第一项中对企业非法占地规划用途符合土地利用总体规划，答辩人以不符合土地利用总体规划为依据，对该公司进行的责令退还非法占用的土地，恢复土地原状的行政处罚不当，应当以符合土地利用总体规划为依据，责令企业退还非法占地，没收在非法占地的土地上新建的建筑物和其他设施，因此应当撤销原处罚决定书中第一项。
2、按照法定程序重新下发处罚决定书
按照法定程序撤销原处罚决定书后，依法按照法定程序重新下发处罚决定书，其处罚内容按照非法占地符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施没收进行处罚，应当罚款，因其罚款已经缴纳，不作重复处罚。
依据《土地管理法》第76条规定，该公司非法占用土地为城镇用地，符合土地利用总体规划，应当责令企业退还非法占地，没收在非法占地的土地上新建的建筑物和其他设施。
综上所述，公益诉讼人的诉讼请求正确，答辩人应当立即执行，依法行政。但答辩人询问公司法人刘丽华时其申辩公司是政府招商引资的，当时政府负责人讲特事特办、可以边干边办手续，项目已经批准，用地一直没有获得批准，但是承包的土地回填土、硬化地面、厂房建设、设备投资等600万元多，另外该地上一直是守法经营、公司用农民工100多人，现租赁给他人使用还有4年到期。公司一直委托他人在办理果仁深加工项目，如果投产厂房还需要用，希望先不拆除。答辩人的职权无法独立完成此项工作，为了加快解决此问题，庭后再与相关部门沟通解决，答辩人应立即履行应尽的职责，保障国有资产不受损失，维护国家和社会公共利益。
被告梅河口市国土资源局根据吉林丫旺食品有限公司存在的违法事实对企业作出相应处理决定，并向本院提交以下证据材料：
1、立案呈报表一份
2、2016年11月26日询问笔录一份
3、梅国土资责停字（2012）037号责令停止违法行为通知书一份
4、刘丽华签收法律文书送达回证
5、地类踏查认定表一份，详见规划落位图
6、2012年11月28日现场勘查笔录一份及附图
7、违法案件处理决定呈报表一份
8、梅国土资执告字（2012）037号行政处罚告知书一份
9、2013年2月19日法律文书送达回证
10、梅国土资执听告字（2012）037号行政处罚听证告知书一份
11、2013年2月25日刘丽华法律文书送达回证
12、梅国土资执罚字（2012）037号行政处罚决定书一份
13、2013年3月4日法律文书送达回证
14、2013年8月9日行政处罚决定执行记录一份
15、2013年8月9日公司缴纳罚款29500元非税收入一般缴款书回单
16、违法案件结案呈批表一份
17、土地承包协议书一份
18、梅发改字（2011）128号梅河口市发展与改革局文件一份
19、梅检行公建（2016）3号梅河口市检察院检察建议书一份
20、编号（土）2016009的接受调查通知书及送达回证
21、关于对梅检行公建（2016）3号的复函一份
22、梅国土资执履催字（2016）1号履行行政处罚催告书及送达回证
23、梅检行公建（2017）3号梅河口市检察院检察建议书一份
24、关于对梅检行公建（2017）3号的复函一份
25、2018年1月17日对刘丽华询问笔录一份
庭审中诉讼的双方出示的证据，与本案具有关联性，证据来源合法，且双方没有提出实质反驳意见，本院予以确认，并作为定案依据。
经审理查明，2012年9月，吉林丫旺食品有限公司（以下简称丫旺食品公司）未经国土资源部门批准，非法占用梅河口市福民街永丰村集体土地（旱田）建设厂房，占地面积5900㎡。2013年2月19日，梅河口市国土资源局，对该企业下达了责令退还非法占用的土地，恢复土地原状及罚款的行政处罚决定。同年8月9日，在该企业缴纳了29500元罚款后，梅河口市国土资源局对此非法占用土地建设的行为做了结案处理，未采取有效措施，致使该企业未退还非法占用的土地，也未恢复土地原状。
2016年10月21日，梅河口市检察院针对梅河口市国土资源局怠于履行职责的行为提出检察建议，建议其依法履行职责，采取有效措施，使丫旺食品公司退还非法占用的土地，恢复土地原状。同年11月17日，梅河口市国土资源局回复：该企业积极联系建设局相关部门申请调整规划，待规划调整后，为该企业履行用地审批手续。公益诉讼起诉人进行了进一步调查核实，发现该非法占用的土地符合城市土地利用总体规划，国土资源局对该企业处罚不当，应责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2017年5月9日，公益诉讼起诉人再次向梅河口市国土资源局提出检察建议，消除非法占用土地的违法状况。2017年6月8日，梅河口市国土资源局回复：经调查，该企业项目建设符合城市土地利用总体规划，对该案件进行的行政处罚确实存在行政处罚不当行为，决定对该企业重新下达行政处罚决定，责令退还非法占用的土地，没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
截至2017年12月10日，梅河口市国土资源局没有按照法律规定，对丫旺食品公司非法占用的土地作出退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，也没有采取其他有效措施，致使丫旺食品公司一直非法占用该土地建设盈利性企业，违背了国有土地有偿使用的基本原则，造成了国有资产流失。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及
其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《吉林省土地管理条例》第四条：“县以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”、第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第五十四条：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。”、第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”根据法律规定，梅河口市国土资源局对辖区内国土资源的保护、利用，负有实行管理和监督的职责。梅河口市国土资源局对辖区内单位和个人进行建设占用土地，要按照法律规定进行审批，实行严格监管，未经批准非法占用土地的，也有着明确的监督和处罚职责。梅河口市国土资源局对吉林丫旺食品有限公司非法占用土地的行为未严格依照法律规定作出行政处罚，没有采取有效措施没收非法占用的符合土地利用总体规划部分土地上的非法建筑物和其他设施。由于梅河口市国土资源局未完全履行法定职责，致使吉林丫旺食品有限公司非法占用土地的违法行为没有得到有效处理，国有资产至今处于流失状态。公益诉讼起诉人的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条：“人民法院区分下列情形作出行政诉讼判决：（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”、第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决如下：
一、确认被告梅河口市国土资源局依法对被告吉林丫旺食品有限公司非法占用土地监管职责违法；
二、责令被告梅河口市国土资源局继续依法履行监管职责，责令吉林丫旺食品有限公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审判长 李贵民
审判员 田 伟
审判员 王乃馥
二〇一八年四月二日
书记员 温 爽