湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂09行终90号
上诉人（原审原告）詹绍文，男，1979年12月5日出生，汉族，湖北省大悟县人，住大悟县。
被上诉人（原审被告）大悟县公安局。住所地：大悟县将军大道**号。
法定代表人鲁哲洪，局长。
委托诉讼代理人付本忠，大悟县公安局公务人员。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人胡晶晶，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）孝感市人民政府。住所地：孝感市乾坤大道***号。
法定代表人吴海涛，市长。
委托诉讼代理人岳章桥，市政府法制办公室调研员。代理权限：代为承认诉讼请求，进行协调和解，签收法律文书等。
委托诉讼代理人王辉，市政府法制办公室应诉复议科科长。代理权限：代为承认诉讼请求，进行协调和解，签收法律文书等。
上诉人詹绍文因治安行政处罚一案，不服湖北省大悟县人民法院(2017)鄂0922行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人詹绍文，被上诉人大悟县公安局的副局长万少文以及委托诉讼代理人付本忠、胡晶晶，被上诉人孝感市人民政府的委托诉讼代理人岳章桥、王辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：詹绍文自2015年11月以来，多次以土地被征用、造成财产损失为由向各级部门上访。经大悟县信访局、司法局及城关镇等多部门多次协调，詹绍文没有接受。2017年1月29日至2月3日，詹绍文到北京上访，在北京中南海及天安门广场地区附近滞留，先后六次被北京警方训诫，下达《训诫书》，后被遣返回大悟交大悟县公安局处理。大悟县公安局经调查核实，认为詹绍文在其信访事项已被大悟县信访局受理处理期限内，仍多次越级到北京非法上访，造成较坏社会影响为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，于2017年2月4日作出了悟公（双）行决字[2017]第134号行政处罚决定书，决定对詹绍文行政拘留十五日并予以执行。詹绍文不服向孝感市人民政府申请行政复议，要求依法撤销大悟县公安局于2017年2月4日作出的悟公（双）行决字[2017]第38号行政处罚决定书。孝感市人民政府受理后经延期，于2017年6月7日作出了孝政复〔2017〕20-5号《行政复议决定书》，维持了大悟县公安局对詹绍文作出的行政拘留十五日的行政决定。詹绍文仍不服，向法院提起诉讼，要求依法撤销大悟县公安局悟公（双）行决字[2017]第38号《行政处罚决定书》及孝感市人民政府孝政复〔2017〕20-5号《行政复议决定书》，并承担本案诉讼费用。
一审法院经审理认为，综合当事人诉辩及审理查明的事实，本案的争议焦点为：1.被告大悟县公安局作出的悟公（双）行决字[2017]第134号《行政处罚决定书》与原告提交的悟公（双）行决字[2017]第38号《行政处罚决定书》是否属同一份文书；2.被告大悟县公安局对本案是否有管辖权；3.被告大悟县公安局对原告行政处罚行为是否合法；4.被告孝感市人民政府行政复议行为是否合法。
关于第一个争议焦点问题。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十条均规定了公安机关作出行政处罚决定书应当载明的事项，包括被处罚人的基本情况、违法事实和证据、处罚的种类和依据、处罚的执行方式和期限、不服处罚决定申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限及作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期，并应当加盖作出处罚决定的公安机关的印章。本案中，被告大悟县公安局依照上述规定，对原告詹绍文因非法越级上访、造成较坏社会影响的行为作出十五日行政拘留的行政处罚决定，因当时办案警综平台系统升级，未自动生成文书文号，向原告詹绍文送达了空白文号的《行政处罚决定书》，后电脑故障排除后自动生成了悟公（双）行决字[2017]第134号《行政处罚决定书》，造成同一份处罚决定书文书文号不一致，属公安机关办案程序瑕疵。但该决定书与原告提交的悟公（双）行决字[2017]第38号《行政处罚决定书》复印件除文书文号不一致外，其他载明的事项均为一致，并有原告詹少文本人的签收捺印，且原告詹少文未提交该文书原件。依照法律规定，文书文号并不是处罚决定书必备载明的事项，该程序瑕疵并不必然导致行政行为违法。故原告詹绍文认为悟公（双）行决字[2017]第134号《行政处罚决定书》与悟公（双）行决字[2017]第38号《行政处罚决定书》不是同一份文书的理由一审法院不予支持。
关于第二个争议焦点问题。一审法院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。原告詹绍文居住地在湖北省××××镇，其上访诉求问题涉及大悟县相关政府职能部门，且其信访事项正在处理过程中，故被告大悟县公安局对原告詹绍文违反治安管理有关规定的行为进行处理具有管辖权，且对本案的处理更为适宜。原告詹绍文诉称被告大悟县公安局对本案没有管辖权的理由依法不予支持。
关于第三个争议焦点问题。一审法院认为，被告大悟县公安局依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十一条、第三十九条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十四条、第九十六条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第一百五十条等规定，在接到信访部门的报案后，经立案、调查取证、询问当事人等程序，并审查核实了北京市公安机关对原告詹绍文到北京中南海、天安门等敏感地区滞留，不听劝阻的行为下达的《训诫书》内容，依法对原告詹绍文作出行政拘留十五日的处罚决定，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告詹绍文诉称被告大悟县公安局对其采取行政拘留十五日的行政行为违法的理由，依法不予支持。
关于关于第四个争议焦点问题。一审法院认为，被告孝感市人民政府依照相关法律法规规定及国务院、湖北省人民政府等关于行政复议工作的指导意见和要求，依法受理了原告詹绍文的行政复议申请，并依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依法审查了被告大悟县公安局对原告詹绍文作出行政拘留决定的行政行为，并查明原告詹绍文提交的悟公（双）行决字[2017]第38号《行政处罚决定书》与被告大悟县公安局作出的悟公（双）行决字[2017]第134号《行政处罚决定书》文书文号不一致的事实及缘由，认为该文号瑕疵不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定的行政处罚决定书必须载明的内容，不影响《行政处罚决定书》的法律效力，依法维持了被告大悟县公安局作出的行政处罚决定。被告孝感市人民政府复议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。原告詹绍文诉称被告孝感市人民政府行政复议行为违法的理由，一审法院不予支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告詹绍文要求撤销被告县公安局2017年2月4日作出的悟公（双）行决字（2017）38号行政处罚决定和被告市政府作出的孝政复（2017）20-5号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元由原告詹绍文负担。
上诉人詹绍文上诉称，我国公民的信访权是我国宪法所赋予的，上访是《信访条例》允许的信访形式之一，是受《信访条例》保护的合法行为，《信访条例》第三条规定：“各级人民政府，县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待、来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”。上诉人是被犯罪行为无故毁坏数额特别巨大的财物，非法强占上诉人土地使用权并被暴力殴打的受害者，向大悟县公安局提出控告，大悟县公安局无视法律而庇护犯罪，上诉人合法财产及土地使用权长期得不到法律保护，向孝感市公安局、省公安厅及省信访局上访无果的情形下，上北京上访，请求中央予以关注，试图得以解决问题的。因此，上诉人上访的行为是合法的。同时，上诉人在北京上访期间除公安部门对上诉人有训诫之外，没有违法行为，不应受行政处罚。
被告大悟县公安局对上诉人受北京市公安局训诫行为，无直接管辖权，其理由如下：一是公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪适用法律的指导意见》中明确要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公干机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法行为地公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调取证等工作。中央政法委关于处理上访人员的要求规定，各地方没有北京市案发地派出所移交地方的移交手续，就无权进行任何处理。本案被告大悟县公安局在一审法庭出示的证据中，无北京市派出所移交案件的移交手续，因此，被告大悟县公安局做出的悟公（双）行决字（2017）38号无管辖权。二是公安机关对公民的训诫是公安机关认为该受训诫的公民有可能违法的情形下而进行的。因此，北京市公安局对上诉人的训诫书不是上诉人的行为已经违法。三是一审判决认为被告大悟县公安局给上诉人的悟公（双）行决字（2017）38号行政处罚决定书之中的编号38号手写文号是上诉人实施的无证据证明。因为行政案件的举证义务，是行政机关。在行政机关无鉴定结论认定该手写38号是上诉人实施的，大悟县公安局利用职务便利条件，目的为了侵犯上诉人合法权益。
综上所述，根据公安部颁布的《公安机关处置上访违法犯罪适用法律的指导意见》，公安机关介入处置上访违法行为的前置条件是，上访人的上访行为涉嫌违法，不听信访工作人员劝阻，被告大悟县公安局对上诉人的拘留，程序违法，实体违法，是滥用职权行为，应予撤销。请求上诉法院公正审理本案，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人大悟县公安局答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分。答辩人对上诉人的行政处罚符合法定程序，适用法律准确。答辩人对上诉人的违法行为有行政管辖权。答辩人作出的《行政处罚》尽管文号出现瑕疵，但不影响行政处罚的法律效力。因此请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人孝感市人民政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定书没有超越职权，作出的行政复议决定合法有效。复议被申请人作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、内容适当，依法应予维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因此大悟县公安局对詹绍文寻衅滋事行为有权依照《中华人民共和国治安处罚法》给予相应的治安处罚。詹绍文在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局训诫，詹绍文非正常上访有相应的证据予以证实。依据《信访条例》的规定，上诉人的非正常上访行为已构成寻衅滋事，大悟县公安局根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十六条第四项的规定，于2017年2月4日作出悟公（双）行决字[2017]第134号《行政处罚决定书》，给予詹绍文拘留十五日的行政处罚符合法律规定。因此，被上诉人大悟县公安局对上诉人詹绍文作出拘留十五日的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，应予以支持。尽管悟公（双）行决字[2017]第134号《行政处罚决定书》中文号存在瑕疵，但不影响该行政处罚决定书的法律效力。
被上诉人孝感市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。
综上，一审法院作出驳回原告詹绍文诉讼请求的判决并无不当，本院应予以维持。上诉人詹绍文的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人詹绍文负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 彭 娟
审判员 张耀刚
二〇一七年十二月二十二日
书记员 罗自阳
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
……