浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终741号
上诉人（原审原告）章武进，男，1964年11月8日出生，汉族，住杭州市临安区。
委托代理人章亚清（系章武进女儿），女，1990年9月27日出生，汉族，住址同上。
委托代理人潘录英（系章武进妻子），女，1966年2月14日出生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）章伯良，曾用名章百良、章佰良，男，1951年12月17日出生，汉族，住杭州市临安区。
被上诉人（原审被告）杭州市临安区清凉峰镇人民政府（原临安市清凉峰镇人民政府），住所地杭州市临安区清凉峰镇颊口村桥东。
法定代表人卞迎翔，副镇长。
委托代理人黄一明，杭州市临安区司法局清凉峰镇司法所工作人员。
委托代理人陈益鑫，该镇政府综合治理办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府（原临安市人民政府），住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。
法定代表人骆安全，区长。
委托代理人鲍俊，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人童舒，浙江浙临律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市临安区清凉峰镇新都村村民委员会（原临安市清凉峰镇新都村村民委员会），住所地杭州市临安区清凉峰镇新都村。
法定代表人章忠棋，村民委员会主任。
委托代理人童定法，临安市金龙法律服务所法律工作者。
上诉人章武进、章伯良因土地行政确认及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2017）浙8601行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年12月1日，原临安市清凉峰镇人民政府（以下简称“清凉峰镇政府”）根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条第二款、第十条、第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第二十条第一款、第五款、第二十一条之规定，作出清政决字[2016]1号《清凉锋镇人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称《争议处理决定书》），决定座落于清凉村民委员会（以下简称“新都村委会”）所有。2017年4月19日，原临安市人民政府（以下简称“临安市政府”）根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，作出临政复决[2017]3号《行政复议决定书》，决定维持。
2017年5月4日，章武进、章伯良提起诉讼，请求：1.撤销清凉峰镇政府作出的《争议处理决定书》；2.撤销临安市政府作出的《行政复议决定书》。
原审法院经审理查明，案涉争议地块位于临安××××镇新都村洙浪十亩坵，北至02省道，南至河道，东至坑，西至洗车房，地势较低，靠近河道。案涉地块原由洙浪生产大队分给下属生产队经营使用。1969年因受“7.5”洪水冲击，村集体成立专业队，在该地块种植桑树。后又被洪水冲击，一直没有恢复种植。1990年左右，章武进和章伯良在该地块附近建房，在土地上种植了竹子及山核桃树等作物。2016年9月1日，新都村委会经村民小组讨论，召开村民代表会议，决定收回该地块的使用权。新都村委会与章武进、章伯良协商不成，二户拒绝将土地交回。2016年9月2日，新都村委会向清凉峰镇政府提交《土地确权申请书》，请求确认争议土地所有权和使用权归新都村集体所有。清凉峰镇政府收到申请后予以受理，开展相关调查工作，召集纠纷双方当事人调解，但未能协商一致。同年12月1日，清凉峰镇政府作出《争议处理决定书》，并送达纠纷双方当事人。
另查明，章武进和章伯良不服案涉《争议处理决定书》，向临安市政府申请行政复议。2017年2月3日，临安市政府收到《行政复议申请书》。同年2月7日，临安市政府依法受理案件并通知清凉峰镇政府答复，且通知新都村委会参加复议。同年4月5日，临安市政府作出《行政复议决定延期通知书》并送达各方当事人，将复议期限延长一个月。同年4月19日，临安市政府作出《行政复议决定书》，后送达各方当事人。
原审法院认为，《土地管理法》第十六条第一款和第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条规定“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”据此，清凉峰镇政府具有作出案涉《争议处理决定书》的法定职责。
《土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山、自留地，属于农民集体所有。”第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《农村土地承包法》第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”在本案中，根据《户长会议决定》《村民代表会议决定》、章一平证言、章洪青证言、章汉忠证言、章海霖证言、章云祥证言、孙武隆证言、章志荣证言、章晓亮证言，可以确定案涉土地原属村集体所有，在遭多次洪灾后由村集体专业队做防洪埂并种植桑树，村集体在专业队停办后将土地分配给村民小组使用；章武进、章伯良未经承包占用土地种植作物；现经村民小组户长会议研究决定将土地使用权交回村集体的事实，从而可以确定案涉土地归新都村委会所有。故《争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。
清凉峰镇政府及时受理案件，通知章武进和章伯良应诉，召开纠纷处理协调会进行调解，向相关证人展开调查，在调解未成的情况下及时作出处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款和第二款、第十五条、第二十三条、第三十三条之规定，行政程序合法。
临安市政府收到行政复议申请后依法审查受理，通知清凉峰镇政府答复并提交有关证据、依据和其他有关材料，作出延长复议期限的决定，最后作出《行政复议决定书》并送达各方当事人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条规定，行政复议程序合法。
综上所述，章武进和章伯良的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回章武进和章伯良的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由章武进和章伯良负担。
宣判后，章武进、章伯良不服，向本院上诉称：1.孙武隆是现任新都村三组组长，章志荣是现任新都村四组组长，章晓亮系原新都村村长也即本案中申请清凉峰人民政府作出处理决定的申请人，孙武隆、章志荣、章晓亮三人是本案的直接利害关系人；章海霖和章云祥系原洙浪村（现为新都村）会计，章一平和章洪青曾任原洙浪村（现为新都村）村长，章海霖等原村干部与现任村镇干部关系密切；章汉忠与章海霖又是至亲关系；至于《户长会议决定》、《村民代表会议决定》也都是村干部说了算，其内容不能直接证明涉案地块的所有权属于集体，且村民对涉案地块的使用权和所有权有激烈争议，案涉土地为昌化溪河道内的土地，在依法确定案涉地块所有权和使用权前，村干部组织作出《户长会议决定》和《村民代表会议决定》，既不合理也不合法，没有效力，内容的真实性也有疑问。事实是，历史上争议土地为河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，现位于昌化溪河道内，是昌化溪的组成部分，原村集体曾指派专业队在争议地块上筑堤防洪，并种植蚕桑防护河堤，因多次洪水冲毁，集体放弃管理，争议地块变成了河道内的荒滩，后上诉人出于生产生活、防止沙土流失和防护河堤的需要，在案涉地块上种植竹苗和树苗，近年随着土地价值的增长，案涉地块靠近公路，村镇干部觊觎该地块的出卖收益，有意抢占，才有了此案纠纷。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条，案涉地块历史上为河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，因洪水多次冲毁，后几十年无人管理，原护洪堤只剩遗迹，案涉地块现在为昌化溪河道内的土地，被上诉人提供的证据不能有效证明土改时已将案涉土地分配给农民且迄今仍归农民集体使用，因此涉案土地应当属于国有，原审法院认定事实错误。2.原审法院查明的复议程序内容与事实有出入，上诉人根本没有收到《行政复议决定延期通知书》，上诉人章武进也没有收到《行政复议决定书》，被上诉人提供的证据不能有效证明《行政复议决定延期通知书》、《行政复议决定书》已经送达各方当事人，行政复议程序不合法。综上所述，请求：1.撤销（2017）浙8601行初69号行政判决，并依法改判；2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人清凉峰镇政府答辩称：1.《争议处理决定书》查证的事实有证人证言，也有相关书证予以证实。一审法院对相关证据进行了举证质证，听取了上诉人与被上诉人对于该土地历史沿革的陈述，已清楚查明案涉土地的历史由来。根据现有证据显示，足以证明该土地为集体所有，并非国家所有。上诉人提出上诉理由于法无据。2.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条中认定土地为国有土地的前提是“国家未征用、未归农民集体使用”，而案涉所争土地一直属于集体所有，现有的证据也表明该土地为集体所有。该事实有《户长会议决定》《村民代表会议决定》、章一平证言、章洪青证言等予以证实，可以确认该土地在遭遇多次洪灾后由村集体专业队做防洪埂并种植桑树，村集体在专业队停办后将土地分配给村民小组使用，故可以确定案涉土地归新都村委会所有，并非国有。因此，上诉人认为其作为开发利用者享有土地使用权并无权利基础，也无任何依据。案涉土地权属系集体所有是不争的事实，而且本案上诉人主张的主要是土地使用权问题，《争议处理决定书》作出的使用权认定并无不妥。根据《土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”清凉峰镇人民政府根据当事人申请，有权受理和处理，其作出《争议处理决定书》认定事实清楚，故一审法院查明全部案件事实，并无不当。综上，上诉人上诉理由不成立，请人民法院依法驳回上诉的诉讼请求，维持原判。
被上诉人临安市政府答辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持，恳请驳回上诉人的上诉。
被上诉人新都村委会答辩称：1.从村委会向清凉峰镇政府申请土地行政确权至一审审理期间，村委会向清凉峰镇政府和原审法院提供了案涉土地是村委会所有和使用的事实、证据及资料。证明案涉土地解放前就是原洙浪村农户种植的耕地，根据土改时昌化县人民政府颁发的土地所有证查证、统计，案涉十亩坵土地土改时分给了原洙浪村章树贤、章树源等53户农户，面积12.78亩。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条的规定，案涉土地为新都村农民集体所有。2.为了解、调查案涉土地的相关情况，村委会召开过有7位老生产队长、老村民参加的座谈会，并对老村民章汉忠还做了调查笔录。座谈会上大家谈到，解放前杭徽（02省道）公路开通前，案涉土地的河道防洪堤既是防洪堤又是古杭徽要道，杭徽（02省道）公路开通后，案涉土地的防洪堤才只剩下了既是防洪堤又是案涉土地农户耕作土地用的道路。土改颁发的十亩坵土地所有证上登记土地四至时，北至公路（02省道）、南至路（即河道防洪堤）。案涉土地根本不是上诉人所说的是位于昌化溪河道内，现在为昌化溪河道内的土地，是护堤地等。国土部门的土地利用总体规划文件证明案涉土地是新都村集体所有，现状为农用旱地。3.60年代初农村贯彻60条，土地实行大包干时，案涉土地由原洙浪村集体分给第11、第12二个村民小组经营。由于60年代受大环境的影响，昌化溪流域的农村开山种粮，开荒种粮成风，造成水土大量流失，才导致案涉土地受到了60年代后期至70年代“七·五”“六·二一”“六·三〇”三次大洪灾。70年代，原洙浪村集体成立专业队，对案涉土地做防洪埂，恢复耕种，种桑养蚕。到第一轮土地承包前，村集体专业队停办，案涉土地又仍归第11、第12二个村民小组经营管理。90年代后期起上诉人擅自蚕食占用案涉土地，第11、第12村民小组及村民一直反对上诉人擅自占用。这些众所周知的事实足以证明案涉土地是集体所有和使用的土地，集体从未放弃所有权和使用权。4.孙武隆、章志荣是第11、第12村民小组的组长，章晓亮是村主任，是村民选举产生的干部，是本案的当事方代表，他们代表村、组集体行使管理集体土地的职责和权利，维护村、组集体和村民的合法权益。其他章海霖等人是原洙浪村的老干部，曾任村书记、村主任、村会计等职，受到村民的拥护和信任，对村情况熟悉，对土地事实清楚，能公正证明村、组集体对案涉土地拥有所有权和使用权的客观事实。5.上诉人以《确定土地所有权和使用权的若干规定》认为案涉土地为国有土地，村委会认为，这是上诉人对该法律规定的曲解。首先上诉人不具备土地所有权争议的主体资格，除上诉人带有个人目的的说法外，至今没有任何国有单位和村委会之间对案涉土地所有权有过争议。其次土改时已将案涉十亩坵土地分给了原洙浪村53农户，并由昌化县人民政府颁发了土地所有权证。再则，临安区清凉峰镇国土资源所提供的地形图2份及证明1份，证明案涉土地“不属于国有土地，也未颁发过任何国有土地的权证，国土总体规划明确案涉土地的所有权和使用权为清凉峰镇新都村集体土地，现状为农用旱地，预测为新增建设用地”，不知上诉人再三强调案涉土地是国有土地，但有何证据证明是国有土地的事实。综上，请求二审法院依法驳回上诉人上诉，依法维持一审判决。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
二审另查明，2016年9月1日，新都村村民代表会议就洙浪十亩坵约九亩土地使用权相关事宜表决内容中包括：章武进、章伯良在擅自占用土地上所种植的竹林、树木等作物全部清除，由村集体按照村相关规定作适当补偿。
二审再查明，洙浪十亩坵约九亩土地在1990年左右先后被章武进、章伯良、章柏林、章洪青、章向东、章山平六户占用。经协商，章柏林、章洪青、章向东、章山平四户已将占用的土地交还村集体，村集体于2016年8月17日补偿章柏林10350元，于同年8月11日补偿章洪青15**元，于同年8月11日向章向东补偿1450元，于同年8月9日补偿章山平（章正洋）9250元。
本院认为，涉案争议土地自土改、合作化以来即属于集体土地，证据确凿，事实清楚，亦被土地管理部门所确认，上诉人主张涉案土地为国有土地，系无中生有，其在复议申请书中亦自认“上世纪文革期间在一次大洪灾之后被集体彻底废弃”，据此，清凉峰镇政府认定涉案争议土地属于集体土地，符合法律规定。涉案土地虽属于集体土地，但上世纪60、70年代洪灾频繁，经营效益差，80年代初农村实行家庭联产承包责任制时，未分配到户，实际上被集体经济组织荒置，亦属于事实。90年代初，上诉人等农户自行整理荒地，植竹种树。
《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第十八条规定，土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。第十九条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。据此，集体土地承包有严格的程序要求，应保障集体经济组织成员平等享有承包土地的权利。而本案中，上诉人占用集体土地的方式没有法律依据，未经法定程序，亦未平等保障其它集体经济组织成员承包土地的权利，不具有合法性，其长期占用行为不能改变土地的所有权和使用权属性，据此，清凉峰镇政府认定涉案争议土地的使用权归新都村委会，符合法律规定。临安市政府经复议决定维持，亦符合法律规定。但是，上诉人于上世纪90年代擅自占用集体土地时，土地所有权人未尽管理义务，放任土地被长期违法占用，亦存在过错，对上诉人因土地被收回而造成的损失，亦应参照其他占用人的补偿标准予以适当补偿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人章武进、章伯良负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 沛
审判员 吴宇龙
审判员 李 洵
二〇一七年十一月十五日
书记员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
（二）原判决、裁定认定事实
误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
（三）原判决认定基本事实不
、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。