浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终420号上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市解放街51号。�定代表人陈豪，区长。委托代理人吴津、朱超，浙江汇时律师事务所律师。被上诉人（原审原告）丽水市城北铝制品厂，住所地丽水市五宅***号。法定代表人林秋平，负责人。原审被告丽水市城市管理局处州分局，住所地丽水市括苍路599号。法定代表人蔡通友，局长。委托代理人丁垠宇，浙江法和律师事务所律师。原审被告丽水市莲都区人民政府白云街道办事处，住所地丽水市莲都区文进街58号。法定代表人舒丽红，主任。委托代理人付叔伟，浙江天干律师事务所律师。丽水市城北铝制品厂（以下简称铝制品厂）诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）、丽水市城市管理局处州分局（以下简称处州城管分局）、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处�以下简称白云街道）房屋行政强制一案，丽水市中级人民法院于2017年3月6日作出（2017）浙11行初9号行政判决。莲都区政府、处州城管分局均不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月4日公开开庭审理了本案。开庭前，本院查明处州城管分局未在法律规定的期限内交纳上诉费，故视作撤回上诉处理，但仍可依原审诉讼地位参加诉讼。上诉人莲都区政府的副区长黄程及委托代理人吴津，原审被告处州城管分局的副局长王再明及委托代理人丁垠宇，原审被告白云街道的副主任李高祥及委托代理人付叔伟到庭参加诉讼。本院按被上诉人铝制品厂法定代表人林秋平在一审时确认的送达地址，以EMS专递方式两次向被上诉人送达开庭传票等相关法律文书，两次均以“收件人不在指定地址”被退回，期间还通过本院短信平台按林秋平一审时确认的手机联系号码发送短信的方式，告知其本案开庭时间、地点及EMS邮件寄送的材料内容，短信平台显示均已接收，但被上诉人铝制品厂无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理认定：2016年7月21日，莲都区“三改一拆”领导小组办公室、处州城管分局白云街道综合执法中队（以下简称白云执法中队）、白云街道向铝制品厂发出通知，内容如下：“为贯彻省委省政府、市委市政府提出的创建“无违建”街道和大力推进“三改一拆”的工作要求，结合“六边三化三美”和重点工程项目推进等工作，建设“美丽丽水”，特通知如下：一、限于2016年7月31日前，自行腾空并拆除违法建筑物、构筑物。二、从2016年8月1日起，将对该区域进行停水、停电。三、逾期不拆，市、区相关部门将依法予以拆除。”2016年8月12日，白云街道与白云执法�队对涉案建筑物进行了强制拆除。2017年1月17日，铝制品厂以该强制拆除行为违法为由，诉至法院。原审法院认为，本案系因对搭建二层房屋的违法建筑进行强制拆除引起的纠纷.本案双方争议的焦点为：一、本案三被告是否为适格被告；二、如果被告主体适格，那么强拆行为是否合法。一、关于被告主体资格问题，原告主张限期拆除通知书系由三被告或其下属机构所发，拆除行为亦是由三被告共同实施，而被告莲都区政府则辩称未参与，被告白云街道认可牵头组织了强拆，但辩称不应承担责任，被告处州城管分局亦认可其下属白云执法中队参与了强拆，但辩称与其无关，非本案适格被告。本院认为，限期拆除通知系由莲都区“三改一拆”领导小组办公室、白云执法中队、白云街道发出，通知的内容表明是有权机关对行政相对人违反国家规划管理的违法行�作出的处理，在相对人不自动履行的情况下，将面临强制执行的法律后果，具有制裁性和惩罚性，故涉案的限期拆除通知书应视为行政处罚决定。根据《城乡规划法》之规定，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，因此，作出行政处罚决定的机关为当然的执行机关，应对执行结果负责。本案中，作出通知的除白云街道外，还有莲都区“三改一拆”领导小组办公室、白云街道综合执法中队，但其分别为莲都区政府组建的机构以及处州城管分局的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条之规定，应分别由莲都区政府、处州城管分局承担责任。至于莲都区政府辩称的莲都区“三改一拆”领导小组办公室�派员参加问题，本院认为，正如前述，莲都区“三改一拆”领导小组办公室为作出行政处罚决定的机关之一，其理应对处罚决定的执行负责，即使其确实未派员参加，也仅是行政机关之间内部分工问题，对外不免除其法律责任，否则任何有权机关均可在作出处罚决定后通过委托他人执行的方式而规避司法审查，这显然与依法行政的要求相悖。综上，本案三被告均为适格的被告。二、关于强拆行为合法性问题，本院认为，法律虽然授予行政机关对违法建筑物的强制执行权，但是实施强制拆除行为应当遵循行政强制法的规定，本案被告并未举证证明其在强制拆除前，有履行公告、催告、听取当事人意见等法定程序，构成程序违法，依法应予撤销，但因涉案建筑物已被拆除，已经不具有可撤销内容，故依法应当确认违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告丽水市莲都区人民政府、丽水市城市管理局处州分局、丽水市莲都区人民政府白云街道事处于2016年8月12日组织对原告丽水市城北铝制品厂所有的涉案建筑物、构筑物强制拆除行为违法。莲都区政府上诉称：一、涉案拆违通知并非行政处罚决定，而是执法开始之前的一般行政管理活动，一审判决定性错误，导致全案错误。根据浙江省政府统一部署，各地县（市、区）党委政府都成立了“三改一拆”行动的临时性协调机构，其职责在于组织协调、监督和考核，并不具有行政执法权，也不参与个案的执法活动。由于当前违法建筑体量大、执法力量有限等原因，为了推进“三改一拆”工作，都会首先通过统一发放通知书的形式促进违建当事人自行拆除。本案中的通知书就是各个街道对辖区内存量违建统一制作的告知书，旨�告知违建当事人其违建已被发现，警示其应当自行拆除。所以通知书上并不明确违建的地点、面积，并最后注明“逾期不拆的，市、区有关部门将依法予以拆除”。中共莲都区委发文设立的“三改一拆”办公室统一制发通知书是为推动拆违工作整体部署的，对于拒不拆违的个案，再由执法部门启动执法程序，通知书并非其执法依据，更非终结性决定。故该通知书仅具有告知、教育和警示的作用，不具有终局性和制裁性，显然不是行政处罚决定，是执法行动之前的一般告知行为。所以，一审法院未能对“三改一拆”行动中实际情况予以深入了解，未能正确认识政府为推进工作所采取的方法和方式，将通知书错误认定为行政处罚行为，没有事实和法律依据，以此为全案逻辑起点的判决也就显然错误。从法律上分析，责令限期拆除通知书并不是根据《中华人民共和国行�处罚法》作出的，根据该法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。所以，限期拆除并不属于行政处罚。另外，责令限期拆除通知书是《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》等法律法规另行专门设立的行政管理措施和决定，具有独立的程序和内容，不适用《中华人民共和国行政处罚法》，国务院法制办公室的复函、最高人民法院的案例也均明确了责令限期拆除通知书不是行政处罚。因此，一审法院将该通知书认定为行政处罚亦没有任何法律依据，不符合基本法律规定。二、行政机关的分工直接决定法律责任的分担，事实行政行为的法律责任应当由行为主体承担，一审判决上诉人承担其他行政法律主体的责任，于法无据。上诉人作为县级人民政府，虽统筹负责全部工作，但是与下属工作部门各自依法独立行使法定职权，各自依法独立承担法律责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省违法建筑处置规定》的规定，县级以上人民政府领导本行政区域内违法建筑处置工作；而县级以上地方人民政府城乡规划主管部门、国土资源部门、城市执法部门及乡镇人民政府负责查处违法建筑；在执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，上诉人作为县级人民政府并不具有处罚和执行的法定职责和权限，而上诉人及下属街道办事处、国土资源、执法分局之间职权划分也并不是自行确定的内部分工。所以，一审判决将法定程序中各个独立职权机关错误简化为统一的“行政机关”，并以此推定上诉人与下属机关都是�个统一的“行政机关”，以及推定在违建拆除工作中各机关只是内部分工，应当统一对外承担责任显然是错误的，违背了行政组织法律与行政诉讼法律关于行政主体及其责任承担的法定基本原则。依照正常的分工和程序，“三改一拆”办公室作出一般性通知后，执法分局和街道办事处在当事人拒不拆除情况下，应当启动执法程序，最终实现依法拆违，对于拆违执法行为的法律责任自然应当由执法主体承担，肯定不是由上诉人承担。本案中，该二单位直接拆除了涉案违法建筑的情况，首先并不会直接改变法律设置的职权体系和法律责任，也并不会导致不是法定执法主体的上诉人来承担法律责任。其次，本案拆除行为是一个事实行政行为，应当由事实行政行为主体承担法律责任。上诉人对此毫不知情，没有指示、组织、参与、委托，并不是共同行政行为主体，当然也�应当承担共同法律责任。一审判决认定与事实不符，也没有任何法律依据。三、违建处置的通知、决定和执行都是独立的行政行为，一审判决错误认识法定程序，混淆法律概念，审理程序亦违反法律规定。本案一审已经查明，白云街道与白云执法中队对涉案建筑物强制拆除，并未启动法定程序，并未向上诉人呈报，上诉人也没有责成拆除更没有组织，一审判决强行推定上诉人为当然的执行机关并判决承担法律责任，前后矛盾，没有任何事实依据，更没有法律依据。另外，被上诉人在一审时经法院释明，撤回了要求确认涉案通知书行为违法的诉请，但一审判决却以该通知为核心依据和逻辑起点，首先认定该通知行为系行政处罚行为，继而以城乡规划法的规定为由，认为作出处罚的决定机关为当然的执行机关，应当对执行结果负责是错误的。上诉人认为，一审法院将不是诉讼标的也未列入案件争议焦点的行政行为进行庭后审查和认定，直接剥夺了包括上诉人在内的当事人的举证辩论权等程序权利，显然是不合法的。综上，上诉人并未指示、组织、参与本案的强拆工作，依法不应当承担法律责任。一审判决认定事实和法律适用错误，且程序违法。请求撤销丽水市中级人民法院作出的（2017）浙11行初9号行政判决，并依法改判驳回被上诉人对上诉人的起诉。被上诉人铝制品厂在法定期限内未提交书面答辩状。处州城管分局在法定期限内未提交答辩意见，庭审中称：一、同意莲都区政府的上诉理由。涉案《丽水市莲都区“三改一拆”办公室通知》（以下简称通知）并非行政处罚决定，而是行政管理工作中的告知行为。一审判决对其错误的定性导致认定事实错误，该通知仅具有告知和警示的作用，不具备制裁性和惩�性，不是行政处罚决定。二、答辩人对被上诉人的违章建筑并没有进行处罚，也没有进行强制拆除，在强拆过程中白云执法中队只是参与了警戒工作，并没有具体实施拆除行为，故并非涉案强制拆除的责任主体。三、被上诉人在原审中已经撤回要求对通知审查的诉讼请求，因此本案不应当将该通知作为审查范围进行审查。请求撤销丽水市中级人民法院作出的（2017）浙11行初9号行政判决并依法改判驳回被上诉人对上诉人的起诉。白云街道在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：一、答辩人在被上诉人没有按规定期限自行拆除案涉违法建筑物的情形下，牵头对案涉非法建筑物予以拆除的行为不违法。案涉丽水市莲都区中山街道五宅底41号二层238.7平方米建筑物系国有土地上的非法建筑物，根据丽水市委丽委发[2013]26号文件《关于组织开展三改一拆三年行动的实施意见》第四点组织保障第（四）项的规定，被上诉人没有在规定期限内自行拆除案涉非法建筑物的情况下，答辩人牵头对案涉建筑物予以拆除，是在履行党委规范性文件要求的履职行为。原审判决并没有在裁判理由中阐明答辩人举证的规范性文件不合法，却认定答辩人的拆违牵头行为违法，与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条有关“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明”的规定相违背。二、案涉非法建筑的拆除对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，应当裁定驳回被上诉人的起诉。案涉非法建筑物位于依法批准的丽水日报社迁建项目征用红线�围，丽水日报主体工程已经完工，涉及征用的除案涉铝制品厂外，其他早已经完成，无论是对非法建筑物的处置还是政府建设项目征收需要，案涉非法建筑物均应当予以拆除，即对案涉非法建筑物予以拆除是不可撤销的。此外，由于对案涉建筑物的面积、结构等在拆除前均已经测量固定，双方对此也不存在异议，退一步讲，即使案涉建筑物不属于非法建筑物，拆除案涉建筑物也不影响被上诉人行使其主张权利，即对被上诉人的实际利益不产生实际影响，更不存在影响其合法权益。综上，答辩人认为，驳回被上诉人的起诉或驳回被上诉人的诉讼请求更符合行政诉讼法的规定。庭审中，各方当事人围绕着莲都区政府、处州城管分局是否系本案的适格被以及铝制品厂所称的莲都区政府、处州城管分局、白云街道强制拆除其涉案房屋的行为是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案系被上诉人铝制品厂对上诉人莲都区政府、处州城管分局、白云街道共同实施的强制拆除其涉案房屋的行为不服，而向一审法院提起的诉讼。铝制品厂认为上述三家行政机关共同实施涉案强制行为的依据是2016年7月21日莲都区政府、处州城管分局、白云街道三家单位联合发出的通知。涉案的通知与强制拆除行为分属不同的行政行为，因此铝制品厂在无其他证据证明莲都区政府实施了强制拆除行为的情形下，仅凭上述通知不足以认定莲都区政府实施了对其涉案房屋进行强制拆除的行为。一审法院认为莲都区政府系本案适格被告存在不当，依法应予纠正。莲都区政府认为其不是本案的适格被告的上诉理由成立，本院予以采纳。涉案通知并非本案被诉行�行为，一审法院对通知的性质作出认定存在不当，本院予以指正。丽水市莲都区人民政府办公室莲政办发[2013]147号关于印发《丽水市城市管理局（城市管理行政执法局）处州分局（莲都区国土资源执法监察一大队）主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称三定方案）明确，白云街道派驻综合执法中队实行分局和街道双重管理，主要职责负责履行辖区内与市城市管理局（城市管理行政执法局）处州分局相应的执法职责。处州城管分局对其派驻机构白云执法中队参与了涉案房屋强制拆除并无异议，但认为仅是担任警戒工作并未具体实施拆除，且是在白云街道组织和领导下参与拆除活动。本院认为，根据处州城管分局的三定方案，白云执法中队虽实行处州城管分局和街道双重管理，但其履行的仍是负责履行辖区内与市城市管理局（城市管理行政�法局）处州分局相应的执法职责，且三定方案中并没有确定处州城管分局在执法中有担任“警戒”这一职责，因此在拆除现场已有公安机关维持秩序的情形下，处州城管分局认为白云执法中队仅参与“警戒”的理由不能成立，白云执法中队参与强制拆除涉案房屋行为的法律后果应由处州城管分局承担。一审法院认定处州城管分局系本案的适格被告，并无不当。白云街道及白云执法中队在强制拆除被上诉人涉案房屋前，未按《中华人民共和国行政强制法》规定履行“公告、催告、听取当事人意见”等法定程序，即将被上诉人涉案房屋予以拆除，程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，一审法院据此确认涉案拆除行为违法并无不当。综上，莲都区政府提出的上诉理由成立，本院予以采纳。处州城管分局认为其不是适格被告的意见�能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：、维持丽水市中级人民法院（2017）浙11行初9号行政判决中“确认被告丽水市城市管理局处州分局、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处于2016年8月12日组织对原告丽水市城北铝制品厂所有的涉案建筑物、构筑物强制拆除行为违法”的部分。、撤销丽水市中级人民法院（2017）浙11行初9号行政判决中“确认被告丽水市莲都区人民政府于2016年8月12日组织对原告丽水市城北铝制品厂所有的涉案建筑物、构筑物强制拆除行为违法”的部分。三、驳回丽水市城北铝制品厂对丽水市莲都区人民政府的起诉。一、�审案件受理费人民币各50元，共计100元，由丽水市城市管理局处州分局、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一七年七月七日书 记 员  韦若莎