湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘07行终134号
上诉人（原审原告）杨清娥，女，1955年6月18日出生，土家族，住湖南省石门县。
委托代理人张进千，湖南协平律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）石门县公安局，住所地湖南省石门县楚江镇澧阳东路028号。
法定代表人王汝国，该局局长。
委托代理人邓智军，湖南楚江律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）常德市公安局，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道2998号。
法定代表人李忠，该局局长。
委托代理人周师，男，1986年10月2日出生，该局法制支队执法监督大队民警，住常德市武陵区，代理权限为特别授权代理。
上诉人杨清娥因与被上诉人石门县公安局、常德市公安局治安行政处罚及行政复议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2017）湘0703行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定，杨清娥与另案黄金香、唐会云、唐汇权、傅香珍、陈克忠等六人，因不服石门县教育局对其民办教师资格被精简后待遇的信访回复，于2016年8月22日相互约定到湖南省委上访。同年8月28日，杨清娥等人再次约定第二天上午赶到省委大门口，并由陈克忠负责制作横幅。陈克忠便委托他人制作了内容为“请省委为石门县1990年被强行精简的民办教师做主”的横幅。2016年8月29日13时许，杨清娥及陈克忠等一共九人到湖南省委大门口聚集，经接访人员规劝仍不离开。后陈克忠等人打开随身携带的横幅，被长沙市公安局芙蓉分局蓉园派出所民警（以下简称民警）制止后收起横幅。一会儿后，陈克忠、唐会云等人又跪在湖南省委大门口前，并现场大哭，被人劝起后仍坐在湖南省司法厅传达室门口的台阶上，至19时许离开。次日（8月30日）上午7时许，杨清娥等人又到湖南省委大门口聚集，在民警劝其离开时，再次采取下跪、哭诉等方式，被民警强制带离现场。后杨清娥等人又坐在湖南省司法厅传达室门口的台阶上，至8时30分许被接访干部劝回。2016年8月31日15时许，被告石门公安局接到报案，经审查后予以受案登记。同日18时许，石门公安局所属楚江派出所民警对杨清娥及其他上访人员进行了询问，杨清娥在询问笔录上签了名，在对接访干部等证人进行询问并收集其他证据后，石门公安局认为杨清娥等人的行为已经违法，拟对其给予治安处罚。石门公安局向杨清娥送达了《公安行政处罚告知笔录》，告知杨清娥处罚的事实、理由、法律依据以及享有的权利，杨清娥未签名，由两名办案民警签名并注明，见证人马达签名证实。在完成行政处罚审批手续后，石门公安局于2016年9月1日作出石公（楚）决字[2016]第0645号《公安行政处罚决定书》，认定杨清娥等人在湖南省委门口采用打横幅、下跪等方式扰乱公共秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对杨清娥行政拘留五日。石门公安局向杨清娥送达《公安行政处罚决定书》时，杨清娥拒绝签字，由两名办案民警在决定书上签名并注明，见证人吴伟签名证实。同日，石门公安局向杨清娥家属送达行政拘留家属通知书，要求杨清娥提供家属联系方式，杨清娥拒绝提供并拒绝在通知书上签字，由两名办案民警在通知书上签名并注明，见证人吴伟签名证实。2016年9月1日，杨清娥被送入石门县拘留所，于2016年9月6日解除拘留被释放。后杨清娥对行政拘留决定不服于2016年10月20日向常德市公安局提起行政复议，常德市公安局受理后向石门公安局下达《行政复议答复通知书》，在石门公安局提出答复意见和证据后，常德市公安局经审查认为石门公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年12月12日作出常公复决字[2016]第15号《行政复议决定书》，决定维持石公（楚）决字[2016]第0645号公安行政处罚决定。2016年12月16日常德市公安局向杨清娥送达了《行政复议决定书》。
一审人民法院认为，本案的争议焦点为：一、石门公安局作出的行政处罚决定是否合法；二、常德市公安局作出的复议决定程序是否合法。
一、石门公安局作出的行政处罚决定是否合法。主要包括以下四个方面的问题：
(一)石门公安局是否具有本案的管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《公安程序规定》）第九条的规定，杨清娥的住所地为石门县楚江镇，杨清娥与其他被处罚人实施违法行为的准备地在石门县，引发上访的原因是其教师资格被精简后的待遇问题也发生在石门县，故石门公安局对该案具有管辖权。
（二）杨清娥等人的行为是否扰乱了公共秩序。根据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第十八条的规定，湖南省委机关是办公场所，不是有关机关设立或指定的信访接待场所，杨清娥等人在湖南省委机关上访违法，且人数超过5人。杨清娥等人共谋在湖南省委机关门口采取打横幅、下跪等方式反映诉求，违反了《信访条例》第二十条第一款第（一）项的规定。
（三）石门公安局作出行政处罚决定的程序是否合法。根据《公安程序规定》第三十三条第一款（二）项的规定，石门公安局向杨清娥送达《公安行政处罚告知笔录》、《公安行政处罚决定书》时，杨清娥拒绝签名，向其家属送达《行政拘留家属通知书》时，杨清娥拒绝提供家属联系方式，石门公安局的两名办案民警在告知笔录、处罚决定书和家属通知书上签名并注明，即视为送达。石门公安局依法告知了杨清娥被处罚的事实、理由以及法律依据，告知了其依法享有的权利，石门公安局的上述行为符合法律的规定。石门公安局使用同一案号对杨清娥、陈克忠、唐会云作出处罚违法；石门公安局办案民警在相关文书上的签名与其提供的公安行政案件案卷中他处签名不一致，存在代签行为，故石门公安局的办案程序轻微违法，但对杨清娥的权利不产生实际影响，不足以导致行政行为被撤销。
关于杨清娥提出石门县公安局超期拘留的问题，因杨清娥起诉要求撤销石门县公安局的行政处罚决定，法院只对石门县公安局的行政处罚行为是否合法进行审查。如果杨清娥认为石门县公安局的行政拘留行为违法，可另行主张。
（四）石门公安局适用法律是否正确。杨清娥、陈克忠等人采取在湖南省委门口打横幅、下跪等方式反映诉求，实施了扰乱公共秩序的行为，石门公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对杨清娥作出行政处罚决定，适用法律正确，于法有据。
二、常德市公安局的行政复议程序是否合法。常德市公安局作出的行政复议决定遵循了受理、送达相关文书、审查证据等程序，符合法律的规定。但常德市公安局在复议时未对石门公安局作出行政行为时的程序违法予以确认，因此常德市公安局作出的复议决定违法。故对杨清娥要求撤销常德市公安局行政复议决定的诉讼请求，予以支持。
综上所述，被诉处罚决定程序轻微违法，但对杨清娥的权利不产生实际影响，故应确认违法，而被诉复议决定则应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，遂判决：一、确认被诉处罚决定违法；二、撤销被诉复议决定。案件受理费50元，由石门县公安局负担25元，常德市公安局负担25元。
杨清娥上诉称：一、石门县公安局提交的《线索来源及抓获经过》和《行政处罚审批表》形式要件不合法，一审判决予以采信违反法律规定。二、一审判决认可杨清娥提交的证据效力，但却遗漏认定相关事实，造成杨清娥违法上访的假象。杨清娥作为被强行精简的民办教师，为解决实际困难，在2016年8月29日到湖南省委上访前，已多次向石门县教育局及石门县人民政府、湖南省教育厅、湖南省人大常委会反映问题。三、一审判决对杨清娥作出的行政处罚决定程序属于轻微违法与客观事实不符。被诉处罚决定程序严重违法，主要表现在：询问时，其工作人员没有出示证件，只有一人进行询问；行政处罚决定做出前，虽履行了告知程序，但没有提及据以处罚的具体事实、理由及依据，没有告知可以进行申辩；送到拘留所后才宣布拘留决定；《行政拘留家属通知书》未通知杨清娥家人，未见过见证人吴伟；未告知杨清娥有权申请暂缓执行的权利。四、一审判决杨清娥和其他民办教师到湖南省委信访扰乱了公共秩序没有事实依据且违反法律规定。杨清娥等人在湖南省委机关大门口办理登记手续，在等待答复期间，坐在湖南省司法厅传达室外面的台阶上并无不当。杨清娥没有带横幅，更没有在现场打开横幅，同行人员在现场打开横幅系受石门县政府前往长沙接访人员的诱导所致。打横幅、下跪行为发生在湖南省委接待室外面的人行道上，没有扰乱湖南省委机关秩序。一审判决将湖南省委机关认定为办公场所与客观事实不符，认定杨清娥与同行的其他民办教师共谋没有事实依据。五、一审判决对石门县公安局超期拘留杨清娥8小时以上的行为不予审理违反法律规定。被诉处罚决定与执行拘留是一个整体，应一并审查。六、一审人民法院不撤销石门县公安局的被诉处罚决定属于适用法律确有错误，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定判决撤销被诉处罚决定。基于上述理由，请求：1、撤销一审判决第一项；2、撤销石门县公安局石公（楚）决字［2016］第0645号《公安行政处罚决定书》。
石门县公安局辩称：杨清娥的上诉理由不成立，请求依法驳回上诉，维持原判。其理由如下：一、一审判决认定的证据没有违反法律规定。1、《线索来源及抓经过》仅是对该案的线索来源和对相关违法人员到案情况所作说明，且有所属办案单位加盖公章和经办民警签名。2、《行政处罚审批表》系处罚的内部审批流程，根据内部电脑信息化操作，经法制等部门审核后，最终对外作出处罚决定，且该种管理流程是全国公安机关通行做法，并不违反法律规定。二、一审判决认定事实清楚，证据充分。杨清娥以其民办老师待遇未得到落实为由，违法上访。在湖南省委大门前打横幅、下跪等行为，已经扰乱了正常的社会秩序和党政机关的正常秩序，应受处罚。三、被诉处罚决定程序合法。1、办案人员在询问杨清娥过程中，严格依法询问，且向杨清娥宣读了相关法律条文并出示了工作证。询问由两名民警参与，一名询问，一名负责记录。2、作出处罚决定前，履行了告知义务，告知了拟作出处罚决定的事实、理由及依据，但杨清娥拒绝在权利义务告知书和处罚告知笔录上签字。3、杨清娥对于《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零三条的规定理解有误，在拘留所向杨清娥宣布行政处罚决定书并不影响被诉处罚决定的合法性。四、石门县公安局并未对杨清娥超期拘留。2016年9月6日早上将杨清娥送出拘留所，并未超期拘留。一审判决认为对于行政强制行为违法，可另行解决的观点符合法律规定。五、一审判决不撤销被诉处罚决定适用法律正确。被诉处罚决定事实清楚，仅系程序轻微违法，且对杨清娥的合法权利不产生实际影响，一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认被诉处罚决定违法，适用法律正确。
常德市公安局辩称：一、行政复议决定程序符合法律规定。常德市公安局在办理该复议案件时，遵循了受理、送达申请书副本、收到石门县公安局的书面答复及相应的证据材料，经法制支队审查后，提出意见，报负责人同意后，于六十日内作出复议决定并送达，程序合法。二、石门县公安局作出的被诉处罚决定无轻微程序违法，不应撤销复议决定。被诉处罚决定送达时仅有一名民警签名并不违反《公安程序规定》第三十三条的规定。一审判决认定被诉处罚决定案卷卷宗中有代签行为，但《公安程序规定》并未对办案民警的代签行为进行规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条第二款的规定，石门县公安局使用同一案号对杨清娥、唐会云、陈克忠作出处罚并未违法。综上所述，被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，一审判决撤销被诉复议决定不当，请求驳回杨清娥诉讼请求，变更一审判决对常德市公安局行政复议决定的撤销判决。
当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。
另查明，《公安行政处罚告知笔录》告知杨清娥“你的行为已构成聚众扰乱单位秩序”，适用“《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定对你进行处罚”，且相关负责人在行政处罚审批时，也同意以聚众扰乱单位秩序为由，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，对杨清娥行政拘留十日。但是，被诉处罚决定却适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对杨清娥行政拘留五日。
本院认为，本案的争议焦点为：一、杨清娥等人是否具有非法上访的事实；二、被诉处罚决定程序是否合法；三、被诉处罚决定适用法律是否正确。
关于焦点一，杨清娥等人具有非法上访的事实。根据《信访条例》第十八条关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”的规定，杨清娥等九人，在非信访接待场所即湖南省委机关大门口上访，属于非法上访。故杨清娥关于其到湖南省委机关上访不属于非法上访的上诉主张，因无法律依据，不予支持。
关于焦点二，被诉处罚决定程序轻微违法。第一，石门县公安局使用同一案号对杨清娥、唐会云、陈克忠作出处罚，不符合《公安程序规定》第一百三十七条第二款的规定。第二，石门县公安局办案民警在相关文书上的签名与其提供的公安行政案件案卷中他处签名不一致，存在瑕疵。第三，审批适用的法律依据与被诉处罚决定适用的法律依据不一致，且审批时的处罚幅度与被诉处罚决定的处罚幅度也不一致。上述三点理由，足以说明石门县公安局办案程序轻微违法，但因杨清娥等人具有非法上访的事实，其行为具有应受行政处罚性，轻微程序违法对杨清娥权利不产生实际影响。一审判决确认被诉处罚决定违法，并保留其效力，符合《中华人民共和行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的立法原意与精神。
石门县公安局在作出被诉处罚决定前，向杨清娥送达了《公安行政处罚告知笔录》，通过该笔录上告知杨清娥被处罚的事实、理由以及法律依据，询问其是否提出陈述和申辩意见，但是杨清娥拒绝在该笔录上签字，办案人员在笔录上注明，告知程序符合法律的规定。此外，根据《公安程序规定》第一百五十一条第三款关于“被处理人拒不提供家属联系方式或者不讲真实姓名、住址，身份不明的，可以不予通知，但应当在附卷的决定书中注明”的规定，石门县公安局对杨清娥作出行政拘留处罚决定后，杨清娥拒不提供家属联系方式，办案人员在附卷的《行政拘留家属通知书》中注明情况，程序并无不当。
关于焦点三，石门县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对杨清娥处以五日行政拘留，适用法律不当。杨清娥等人经过事先商议，相约聚集在非信访接待场所周围实施非访行为，应当对其共同的行为承担责任。经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育，及公安机关的制止，仍坚持非法上访，其行为扰乱公共秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。石门县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对杨清娥处以行政拘留五日的处罚，裁量虽合理，但适用法律不当。一审判决认为被诉处罚决定适用法律正确于法无据，本院予以纠正。
另外，关于杨清娥提出的超期拘留的问题，属于被诉处罚决定执行过程中的问题，系另一法律关系，不是本案行政处罚法律关系审查处理的范围。如果杨清娥认为执行行为侵犯其合法权益，可另循救济。
综上所述，石门县公安局作出的被诉处罚决定，程序轻微违法，适用法律不当，但杨清娥违法事实清楚，对杨清娥的权利不产生实际影响，应确认违法。常德市公安局作出的行政复议决定不当，应予撤销。一审判决认定事实清楚，程序合法，实体处理正确。上诉人杨清娥的上诉理由均不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨清娥负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 胡 志 勇
审判员 赵 阳 娟
二〇一八年二月六日
书记员 朱逸倩男
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。