陕西省韩城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韩行初字第00001号
原告薛某甲，男，1968年9月27日生，汉族，初中文化程度，农民。
原告薛某乙，女，1954年1月9日生，汉族，初中文化程度，农民。
原告薛某丙，男，1963年4月13日生，汉族，初中文化程度，农民。
原告贾某某，男，1980年9月13日生，汉族，初中文化程度，农民。
原告薛某甲、薛某乙、薛某丙、贾某某的委托代理人王亚盾，男，陕西建宾律师事务所律师（特别授权）。执业证号：16105199810206301。
被告韩城市国土资源局。
法定代表人徐建龙，男，系该局局长。
委托代理人程少蕴，男，陕西行天律师事务所律师。（特别授权）
委托代理人ＸＸ成，男，1965年3月18日生，汉族，大学文化程度，韩城市国土资源局干部。
第三人张某某，男，1956年10月26日生，汉族，初中文化程度，农民。
原告薛某甲、薛某乙、薛某丙、贾某某不服韩城市国土资源局于2006年8月25日作出的韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》之行为，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2014年2月21日依法追加张某某为本案第三人参加诉讼，于2014年3月5日依法追加板桥镇前峰村委会为本案第三人参加诉讼，该村委会表示放弃诉讼权利。本院依法组成合议庭，于2014年3月14日公开开庭审理了本案。原告薛某甲及原告薛某甲、薛某乙、薛某丙、贾某某的委托代理人王亚盾，被告韩城市国土资源局的委托代理人程少蕴、ＸＸ成，第三人张某某到庭参加了诉讼。原告薛某乙、薛某丙、贾某某经本院合法传唤未到庭。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2006年8月25日，被告韩城市国土资源局以板桥镇（原板桥乡）前峰村委会将该村原学校旧址的土地及地面上的房屋分成5份，以每份3000元分别出售给村民薛某甲、薛某乙、贾某某、薛某丙、张某某之行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条之规定，对板桥镇前峰村委会作出了韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》：一、宣布前峰村委会与前峰村五户村民签定的土地出售协议无效；二、没收前峰村委会买卖土地的违法所得1.5万元；三、对前峰村委会买卖土地的行为处以0.7万元罚款。被告韩城市国土资源局没有向本院提交据以作出被诉具体行政行为的证据、依据，也没有提交答辩状。
原告薛某甲、薛某乙、薛某丙、贾某某诉称，2005年1月22日，经前峰村村民讨论，两委会研究决定，将本村老学校的房屋、土窑，以每份3000元出售给包括四原告在内的五户村民。2010年韩城矿务局对前峰村异地搬迁货币补偿过程中，原告未得到补偿，为此原告多年来多次找有关部门和组织要求解决问题。2013年11月前后，在板桥镇政府对此事进行调解过程中，原告才得知被告于2006年8月25日作出了韩国土资监发（2006）20号行政处罚决定书。原告认为该处罚决定：1、将房屋出售协议认定为土地出售协议，并确认土地出售协议无效。2、未将有利害关系的原告列为当事人，也未向原告送达相关文书，因此该处罚决定认定事实错误，程序违法。为此，四原告提起行政诉讼，请求依法撤销被告所作的处罚决定。原告提供了如下证据：1、2005年1月16日前峰村委会的会议记录，以证明前峰村委会出卖土窑、房屋是经过村民讨论决定的。被告质证后对该证据的真实性无异议，对证明对象有异议，认为前峰村委会拍卖的除了土窑、房屋外还有土地。第三人张某某质证后对该证据不持异议。2、2005年1月22日前峰村委会分别与薛某甲、薛某乙、薛某丙、贾某某签订的4份《房屋出售协议书》，以证明原告购买的是房屋和土窑。被告经质证，对该证据的真实性无异议，但认为原告购买的不仅是房屋、土窑还有土地。第三人张某某质证后对该证据不持异议。3、前峰村委会于2005年1月22日分别给四原告出具的韩城市村（组）合作经济组织统一收据，以证明四原告已将购买房屋、土窑的价款交清。被告和第三人张某某质证后均无异议。4、2006年8月25日韩城市国土资源局作出的韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》，以证明①被告对四原告进行了处罚；②该决定确认前峰村委会与四原告签订的房屋、土窑出售协议无效。被告质证后认为该证据是真实的，但该决定没有对四原告进行处罚，也没有确认房屋土窑出售协议无效，而是认定前峰村委会与四原告签订的土地出售协议无效。第三人张某某质证后对该证据不持异议。
被告韩城市国土资源局辩称，该行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。该行政处罚决定并未侵害原告的合法权益，原告的起诉已超过了法律规定的起诉期限。
第三人张某某述称，我的意见与原告相同。第三人张某某向法庭提交了以下证据：2005年1月22日前峰村委会与张某某签订的《房屋出售及土地租赁协议书》及前峰村委会于同日出具的韩城市村（组）合作经济组织统一收据，以证明前峰村原学校旧址的部分房屋是其购买的，房屋所依附的土地是租用的，租期为50年。原告质证后对上述证据不持异议，被告质证后对该证据的真实性无异议，但认为3000元价款包括土地使用费。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告的证据1、2因虽被告持有异议，但经法庭审查，该证据客观真实，能够证明原告所要证明的对象，故对该两份证据的证明力予以确认。对原告的证据3，因被告和第三人均不持异议，且经法庭审查，该证据客观真实，能够证明原告所要证明的对象，故对该证据的证明力予以确认。对原告的证据4，因虽被告持有异议，但经法庭审查，该证据客观真实，能够证明该处罚决定是针对四原告及第三人购买原学校旧址一事所作的处罚决定，且该处罚决定将四原告及第三人购买房屋土窑的协议认定为购买土地协议，并确认协议无效，对四原告购买该村学校旧址一事进行了处理，而不能证明该处罚决定对四原告进行了处罚，故对该证据的第一个证明力不予确认，对该证据的第二个证明力予以确认。对第三人张某某提供的证据，因经法庭审查，该证据客观真实，能够证明第三人所要证明的对象，故对该证据的证明力予以确认。
经审理查明，板桥镇前峰村委会因建校资金不足，拖欠工程款无法偿还，经该村两委会研究决定，将原老学校房屋、土窑及所依附的土地分成5份，每份三千元公开出售。2005年1月22日该村分别与四原告签订了《房屋出售协议书》，与第三人签订了《房屋出售及土地租赁协议书》，四原告和第三人依协议交清了款项，取得了所买房屋、土窑及所附土地。2006年8月25日被告韩城市国土资源局以前峰村委会擅自将该村原学校旧址725平方米土地及地面上的房屋分成5份，进行出售之行为违法为由，在遗漏利害关系人（即四原告和第三人）参加行政处理程序的情况下，仅以板桥镇前峰村委会为被处罚单位，作出了韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》，决定：“一、宣布前峰村委会于前峰村五户村民签订的土地出售协议无效。……”2013年11月前后，原告在看到该处罚决定书后，遂于2014年1月2日以被告的处罚决定认定事实不清、程序违法，侵犯了其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。另查，被告在收到本院送达的起诉状副本之日起至开庭期间，未向本院提供其作出韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》时的证据、依据。
本院认为，一、被告韩城市国土资源局所作的韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》是针对四原告和第三人购买前峰村学校旧址的房屋一事所作的处罚决定，但在该决定主文中却认定前峰村委会与四原告及第三人签订的土地出售协议无效，且该处罚行为仅以前峰村委会为当事人未通知与该处罚行为有利害关系的四原告及第三人参加处罚程序，该处罚行为依法显属事实不清，程序违法。二、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一、二款规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由愈期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。从本案来看，被告在收到本院送达的起诉状副本之日起直至开庭期间，未向本院提供作出被诉具体行政行为时的证据、依据，且无正当理由，依上述规定，被告的处罚行为应视为无证据、依据。三、对被告认为原告的起诉超过起诉期限的辩解，因最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，……提起诉讼的，人民法院不予受理”。据此规定，被告的辩解于法于据，不能成立。综上，被告的处罚行为，事实不清，程序违法，对原告要求撤销被告所作的行政处罚决定之诉请，依法应予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一、二款之规定，判决如下：
撤销被告韩城市国土资源局于2006年8月25日所作的韩国土资监发（2006）20号《国土资源行政处罚决定》。
案件受理费50元，由被告韩城市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审判长 师锦栋
审判员 师海云
审判员 田建林
二〇一四年三月二十六日
书记员 薛 萍