河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫16行终57号
上诉人（原审原告）河南胜达建筑工程有限公司。住所地：郑州市中原区秦岭路与沁河路交叉口。
法定代表人海洪涛，该公司经理。
委托代理人张子勇，河南法声律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）周口市人力资源和社会保障局。住所地：周口市川汇区工农路北段*号。
法定代表人涂才民，该局局长。
委托代理人张岭，该局工作人员。
一审第三人王平新，男，汉族，1986年5月7日出生，住河南省项城市。
委托代理人杨婷，河南众望律师事务所律师。
上诉人河南胜达建筑工程有限公司（以下简称胜达公司）因工伤行政认定一案，不服周口市川汇区人民法院（2017）豫1602行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胜达公司的委托代理人张子勇，被上诉人周口市人力资源和社会保障局（以下简称周口市人社局）的委托代理人张岭，第三人王平新及其委托代理人杨婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年11月7日下午17:00分左右，王平新在项城市硅胶厂（经五路）工地施工时，不慎被撬杠打中头部，11月8日到郑大一附院治疗，郑大一附院诊断证明为左眼外伤。王平新于2014年6月9日申请工伤认定，周口市人社局2014年7月10日出具工伤认定案件委托书，委托项城市人力资源和社会保障局办理具体事务。工伤受理决定书显示的时间是2015年5月28日受理工伤认定，但是工伤认定委托书上显示的是2014年7月9日受理的工伤认定。周口市人社局认为用人单位是胜达公司，根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，于2015年6月29日做出周（人社）工伤认定字（2015）第228号认定工伤决定书，予以认定为工伤。该工伤认定书送达给第三人后，第三人没有提起复议，也没有提起行政诉讼。胜达公司于2017年5月19日提起行政诉讼，要求确认周（人社）工伤认定字（2015）第228号认定工伤决定书违法。周口市人社局和第三人认为起诉已超过诉讼时效。一审法院做出（2017）豫1602行初53号行政裁定书，裁定胜达公司起诉超过诉讼时效，裁定驳回胜达公司的起诉。胜达公司对该裁定书不服，上诉到周口市中级人民法院，周口市中级人民法院于2017年9月12日做出（2017）豫16行终150号行政裁定书，裁定书认为，周口市人社局送达周（人社）工伤认定字（2015）第228号认定工伤决定书证据不足，时效应从知道或应当知道诉权之日起计算，但最长不得超过2年，胜达公司的起诉期限应从2017年5月10日起计算。为此，周口中院裁定1、撤销川汇区人民法院（2017）豫1602行初53号行政裁定书，2、本案指令川汇区法院审理。
第三人王平新受伤后，向项城市劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，项城市劳动争议仲裁委员会于2014年10月29日做出项仲裁字（2014）010号仲裁裁决书，裁决王平新和河南胜达建筑工程有限公司之间存在劳动关系。胜达公司对仲裁裁决书不服，向项城市人民法院起诉，项城市人民法院于2015年6月4日做出（2014）项民初字01794号民事裁定书，裁定驳回胜达公司的起诉。胜达公司对项城市法院的民事裁定书不服，提起上诉，周口市中级人民法院于2015年8月6日做出（2015）周立民终字第151号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原审裁定。胜达公司不服，申请再审。河南省高级人民法院于2016年7月6日做出（2016）豫民申第277号民事裁定书，裁定1、撤销周口市中级人民法院做出（2015）周立民终字第151号民事裁定书、项城市人民法院做出的（2014）项民初字01794号民事裁定书；2、指令项城市人民法院对案件进行审理。项城市人民法院于2016年12月28日做出（2016）豫1681民初2827号民事判决书，判决确认王平新与胜达公司之间存在劳动关系。胜达公司再次上诉，周口市中级人民法院于2017年2月23日做出（2017）豫16民终字375号民事判决书，判决书确认胜达公司将涉案工程分包，承包人招用的劳动者与分包人不存在劳动关系，但分包人负有承担工伤保险的责任。为此做出判决1、撤销项城市人民法院做出的（2016）豫1681民初2827号民事判决书；2、确认河南胜达建筑工程有限公司与王平新之间不存在劳动关系。
原审认为，行政案件是对行政行为的合法性进行审查，即包括对程序合法的审查，也包括对事实的审查。周口市人社局在工伤认定中，工伤受理时间出现两个时间，程序上有瑕疵，但该瑕疵不足以对案件事实造成影响。在案件事实上，周口市人社局做出工伤认定的证据之一是项城市劳动争议仲裁委员会于2014年10月29日做出项仲裁字（2014）010号仲裁裁决书，该裁决书虽然因当事人的起诉没有生效，但仲裁裁决认定的事实和周口市人社局提供的其他证据相互印证，在本次庭审中，周口市人社局和王平新提供的证据，也印证了胜达公司将涉案工程分包，第三人在涉案工地受伤的事实。法院对具体行政行为进行司法审查应以公正和效率为标准，对于有瑕疵的具体行政行为一律予以撤销则陷入了公正漩涡，必将无法实现程序之公正与效率的双重价值目标。因此，对有瑕疵的行政行为依法维持，可以实现公正与效率的兼顾。况且，我国执法水平整体不高，行政法律法规在行政机关和执法人员中需要普遍提高的情况下，如果以此撤销有瑕疵的具体行政行为，势必造成行政机关重复作出实质内容相同的行政决定，增加诉讼当事人的诉累，既不利于行政效率，也不利于司法效率，还增加了社会负担。赋予瑕疵行政行为以实质确定力，是为了实现法的安定性和贯彻诚信原则。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回河南胜达建筑工程有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由胜达公司承担。
上诉人胜达公司上诉称，一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律不当。1.一审查明被上诉人受理工伤认定时出现两个受理时间，认定为程序瑕疵，该认定明显与行政诉讼法规定的“行政案件是对行政行为的合法性进行审查”相悖，属程序违法，应予撤销。2.一审对被上诉人在工伤认定中未作出认定“上诉人将涉案工程分包，第三人在涉案工地受伤的事实”等内容作为认定事实的依据，超出了本案审理范围，变相增加工伤认定书未作出认定的事项，超出了行政审判的职能，属于程序违法。3.周口市中级人民法院的（2017）豫16民终字375号民事判决上诉人与第三人不存在劳动关系，因此上诉人是否承包涉案工程及是否应承担用工主体责任不是本案审查范围。4.被上诉人在受理工伤认定时，同一案件两次受理，只有一个结果，无法律依据，受理及认定程序违法。5.被上诉人作出的工伤认定结果与（2017）豫16民终字375号民事判决矛盾，认定结果无事实根据。6.被上诉人无权受理第三人王平新的工伤认定申请。依据《工伤保险条例》第十七条的规定，工伤认定应当由统筹地区的劳动保障行政部门作出，上诉人单位注册地在郑州市，无证据证明涉案工程为上诉人承包施工，所以，被上诉人无权受理本案工伤认定申请，更无权作出相关认定。7.被上诉人受理工伤认定申请后未依法向上诉人单位送达相关参与工伤认定程序通知，剥夺了上诉人的合法权利，认定程序及结果均违法。8.原审已查明上诉人的地址，但在判决中却故意遗漏上诉人单位地址，以掩盖被上诉人不应受理本案工伤认定申请的违法情形，属于明显偏袒被上诉人，判决结果错误。综上，请求判决撤销周口市川汇区人民法院（2017）豫1602行初103号行政判决，依法重审并支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人周口市人社局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。1.答辩人对第三人的申请进行工伤认定具有法定职权。依据《工伤保险条例》第17条第2款以及人社部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（二）第7条规定：职工受××后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案施工地点是在项城市，且用人单位没有给工地职工王平新缴纳工伤保险，答辩人作为该项目所在地市级劳动保障部门有权接受第三人的工伤认定申请。2.本案原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2013年11月7日，王平新在项城市硅胶厂工地施工时，不慎被撬杠打中头部。11月8日到郑大一附院治疗，经诊断证明为左眼外伤。答辩人在接受王平新工伤认定申请后，严格按照法律规定的程序，询问了证人，调取了王平新的病例和诊断证明，查询了被答辩人的企业注册信息，王平新虽然没有与被答辩人签订劳动合同，但是因被答辩人将工程发包给不具有用工主体资格的组织和个人。人社部发〔2013〕34号关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见第7条规定：具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担工伤保险责任。以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具有用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，因此本案被答辩人作为涉案项目的发包人应承担第三人王平新的用工保险责任。3.第三人王平新在被答辩人发包的工地进行施工时受伤，属于《工伤保险条例》十四条第一款的规定在工作时间、工作地点、因工作原因受到事故伤害，符合工伤认定的情形，答辩人作出的周（人社）工伤认字（2015）228号认定工伤决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求予以维持原判。
第三人王平新述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1.一审法院对行政行为的合法性审查，既包括对程序合法性审查，也包括对事实的审查，因被上诉人周口市人社局作出的工伤认定合法，一审法院认定的情形既没有超出审判职能，也不存在程序违法，应予维持。2.根据最高人民法院的司法解释和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》可知，劳动关系不作为工伤认定的前提条件，因此被上诉人作出的工伤认定结果与周口市中级人民法院（2017）豫16民终字375号判决书并不矛盾，即使第三人王平新与上诉人之间不存在劳动关系，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四款，也应当由上诉人承担工伤保险责任。3.根据《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕18号）第三条的规定，农民工受××后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受××后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。由此可知，被上诉人有权受理本案工伤认定申请并作出工伤认定。4.上诉人所说的工伤认定程序不合法及一审判决故意遗漏地址不属实，不应支持。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，2013年11月7日下午17:00左右，王平新在项城市硅胶厂（经五路）工地受伤，2014年6月9日，王平新向周口市人社局提出工伤认定申请，2014年7月10日，周口市人社局出具工伤认定案件委托书，委托项城市人力资源和社会保障局办理该工伤认定案件的具体事务，2015年6月29日，周口市人社局作出周（人社）工伤认字〔2015〕228号认定工伤决定书，认定王平新所受到的事故伤害属于工伤认定范围，予以认定为工伤，该工伤认定决定书所列用人单位为河南胜达建筑工程有限公司。项城市人社局在工伤认定程序中未依法向胜达公司送达助调查通知书，未向胜达调查了解有关情况，在工伤认定作出前未其听取该公司的陈述和申辩。
本院认为，《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）第七条第三款规定：“职工受××后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”本案中，因王平新未参加工伤保险，依照前述规定，应当在生产经营地进行工伤认定，王平新受伤害所在的项城市硅胶厂（经五路）工地属周口市辖区，周口市人社局作为社会保险行政部门有权对王平新的工伤认定申请进行审查并依法进行认定。
程序正当原则是行政法的基本原则之一，其基本要义之一是要求行政机关在作出对行政相对人不利的行政决定时要保障行政相对人有参与行政程序的权利，也就是说，行政机关在作出行政决定前应当告知行政相对人相应的权利和救济途径，给予其陈述和申辩的机会。《河南省行政执法条例》第二十六条规定：“行政执法机关在作出行政执法决定之前，应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。对当事人的陈述和申辩，行政执法机关应当记录在案并进行审查，采纳其合理意见。…”本案中，周口市人社局作出的工伤认定决定书所列的用人单位为河南胜达建筑工程有限公司，应当在工伤认定程序中保障该公司的参与权和陈述申辩权。周口市人社局提供了一份顺丰速运的交寄单称已将协助调查通知书邮寄送达给上诉人，但该快递单显示发往的地址是“河南胜达建筑有限公司项城市新型笨基硅橡胶（项目部）”，收件人“张鹏飞”，邮寄内容显示为“文件”，被上诉人未提供该快件被签收的信息，也未提供证据证明张鹏飞系胜达公司的负责人或负责收件人，寄件内容也不明确，且胜达公司也不认可收到该协助调查通知，故仅凭该交寄单不能证明被上诉人已向上诉人送达了协助调查通知书。因被上诉人未依法向胜达公司送达协助调查通知，致使胜达公司无法行使举证权和陈述申辩权，在此情况下周口市人社局作出的工伤认定决定违背了程序正当原则，属严重违反法定程序，依法应予撤销。该工伤认定撤销后，周口市人社局应当对王平新的工伤认定申请重新进行审查并依法作出是否属于工伤的认定。
综上所述，周口市人力资源和社会保障局作出的认定工伤决定程序严重违法，依法应予以撤销；一审判决适用法律错误，判决结果错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销周口市川汇区人民法院（2017）豫1602行初103号行政判决；
二、撤销周口市人力资源和社会保障局2015年6月29日作出的周（人社）工伤认字〔2015〕228号认定工伤决定；
三、责令周口市人力资源和社会保障局收到本判决书60日内针对王平新的工伤认定申请重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人周口市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 闫 政
二〇一八年二月二十六日
书记员 张丹丹