河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2476号
上诉人（一审被告）漯河市城乡规划局。住所地漯河市郾城区黄河路***号院。
法定代表人高继周，局长。
委托代理人赵国俊，漯河市城乡规划局工作人员。
委托代理人刘洪军，河南强人律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）漯河东城置业有限公司。住所地漯河市召陵区人民路与阳山路交口。
法定代表人李磊强，总经理。
委托代理人吴玉良，漯河东城置业有限公司工作人员。
委托代理人张松林，河南金合力律师事务所律师。
一审被告漯河市召陵区人民政府。住所地漯河市汾河路*号。
法定代表人曹江涛，区长。
委托代理人王浩，漯河市召陵区人民政府工作人员
委托代理人崔静勇，河南恩达律师事务所律师。
漯河东城置业有限公司（以下简称东城置业）诉漯河市城乡漯河规划局（以下简称漯河规划局）、漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区政府）不履行颁发建设工程规划许可证法定职责纠纷一案，许昌市中级人民法院作出（2016）豫10行初25号行政判决，漯河规划局不服向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。漯河规划局的委托代理人赵国俊、刘洪军，东城置业的委托代理人张松林、吴玉良，召陵区政府的委托代理人王浩、崔静勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：召陵区政府为促进东城经济区建设实施招商引资，东城置业作为招商引资企业与召陵区政府达成涉案土地和建设项目的投资建设协议，于2010年7月20日签订了《漯河市东城产业集聚区投资项目合同书》，约定由东城置业投资18000万元兴建漯河市东城产业集聚区东城商务中心项目。后东城置业开工进行建设并取得土地证书，因建设项目规划未能获批，东城置业提起本案诉讼，请求判令召陵区政府兑现招商引资的行政承诺、漯河规划局办理建设工程规划许可证。
许昌市中级人民法院一审查明，2008年6月28日，召陵区政府关于东城经济区商务中心项目建设有关问题向投资方作出如下承诺:一、关于项目的立项，责成区发展和改革管委会负责办理。二、关于项目的用地性质，负责将该项目用地性质调整为商业、商住用地，满足该项目用地要求。三、关于项目建设的审批手续，责成建设和环境保护局办理该项目建设所需的各种审批手续，保障该项目规范、合法。2008年12月31日，漯河市发展和改革管委会核准了召陵区政府东城商务中心项目。东城置业（乙方）作为新的投资方在陕西中宇建设工程有限公司武汉分公司与漯河市东城产业集聚区建设管理管委会（甲方）签订《漯河市东城产业集聚区投资项目合同书》之后，又于2010年7月20日签订了《漯河市东城产业集聚区投资项目合同书》，合同约定由东城置业投资18000万元兴建漯河市东城产业集聚区东城商务中心项目。2011年7月26日，漯河市东城产业集聚区建设管理管委会出具证明，证明涉案项目用地性质为规划商业用地；土地证、规划许可证、施工许可证等证件正在办理当中。2012年5月8日，召陵区政府出具证明，证明涉案项目系东城置业开发，土地使用证、规划许可证和建设许可证正在办理中。2014年9月9日，漯河市国土资源局作为出让人与东城置业签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了坐落于召陵区人民路南侧涉案项目用地的土地使用权。2015年6月，漯河市勘测规划设计院在收取测图费后作出涉案项目规划设计图。2015年11月10日，东城置业为尽快将巨额投资收回，减少损失，在等待召陵区政府承诺保障涉案项目各种审批手续规范、合法迟迟不予兑现的情况下诉至法院，请求市漯河规划局履行法定职责，为东城置业办理建设工程规划许可证。
另查明，2010年12月30日，漯河市国土资源执法联席会议《会议纪要》（[2010]1号）第二条载明:研究郾城区、召陵区、源汇区政府提交关于未供即用土地免于行政处罚的问题。郾城召陵区政府提交1宗；召陵区提交6宗，其中包括涉案商务中心项目占地面积44.23亩，属区重点项目；源汇区政府提交9宗，共计16宗地。┄┄。郾城区、召陵区、源汇区政府为留住客商，加快项目建设进度，促使项目早日建成投产，在建设项目尚未履行挂牌程序前就建设，属于未供即用土地。目前郾城区、召陵区、源汇区政府都在积极准备这些土地挂牌相关材料，向市国土资源执法联席会议办公室提出免于行政处罚，及早进入挂牌集散地程序的申请。会议认为鉴于此类项目大部分为省、市、区重点项目，并大部分已经省政府批准农转用和征收，应与一般违法用地区别对待。会议研究决定：同意各区政府提交的16宗未供即用土地免于行政处罚，不再罚款，不再没收。
2012年，漯河规划局对原告作出漯规罚决定[2012]第0002825号《行政处罚决定》，对涉案项目罚款伍佰壹拾万零柒仟玖佰伍拾元整。上述行政处罚决定，东城置业未主动履行义务，漯河规划局未申请法院强制执行。
2015年5月11日，召陵区政府向漯河市人民政府提交《关于帮助解决东城布鲁斯公寓楼项目有关问题的请示》(东城布鲁斯公寓楼项目,即涉案项目)，该请示的主要内容是:“召陵新区成立以后，在市委、市政府的正确领导和大力支持下，召陵区以项目建设为经济工作主线，以招商引资为经济工作重点，多措并举招引了一批好项目落户到了东城产业集聚区。为完善园区功能配套，2008年，原东城经济区（后更名为漯河市东城产业集聚区）管委会招引陕西中宇建设集团公司武汉分公司投资建设商务酒店及配套商务公寓等项目（商务酒店及配套商务公寓等项目，自2010年7月20日后，由原告开发建设）。由于该项目是在落实省政府精神，大力推进产业集聚区建设的大背景下，完善产业集聚区基础配套服务功能而招引的重点项目，建设期间存在部分不规范之处，严重制约项目单位顺利施工，工程多次停工，并引发承建公司和建筑工人多次上访、堵路事件，造成了严重的社会问题和不良影响。目前，东城布鲁斯公寓楼项目8栋12层公寓楼主体已基本完工，并已取得了土地使用证（漯国用2014第003494号）。尚有以下遗留问题亟待规范和解决:1、该项目施工期间被漯河规划局作为规划违法案件进行了立案查处，要求停工补办手续并处罚金510.795万元及逾期加处罚款。案件不撤销，漯河规划局不受理规划手续申请。2、由于该项目在开工前未办理土地使用证，无法事先与规划主管部门对接建设方案，致使在建项目存在建筑退界不够、居住建筑日照间距不足、项目出入口不明等问题，项目受理申请后获批困难。鉴于该项目属东城产业集聚区配套项目，为加快项目建设，尽早发挥项目效益，盘活存量资产，化解项目建设中的社会矛盾，恳请市政府协调市直相关部门研究研究解决东城布鲁斯公寓楼项目有关问题：1、撤销规划违法案件、补办建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；2、补办建筑工程施工许可证；3、补办商品房预售许可证。”
漯河市东城产业集聚区建设管理管委会系召陵区政府的派出机构。
许昌市中级人民法院一审认为，一、关于东城置业是否向漯河规划局提出申请的问题。召陵区政府为加快漯河市东城产业集聚区建设，振兴该区经济，以提供各种优惠政策，承诺办理涉案项目建设所需的各种审批手续，保障项目规范、合法为条件，成功完成了涉案项目的招商引资工作。但是，在东城置业为涉案项目投入巨额资金后，召陵区政府并未履行承诺。东城置业作为涉案项目的投资方，其的目的是经济效益。涉案项目商务中心公寓楼只有在顺利的出售后，才能实现原告的投资目的，而建设工程规划许可证是出售商品房不可缺少的要件之一。根据查明的事实，并结合东城置业诉称以及庭审中关于其向漯河规划局提出申请的合理性说明，可以证明东城置业以及召陵区政府已向漯河规划局申请办理建设工程规划许可证。另外，从召陵区政府履行承诺以及东城置业的投资目的上来分析，均无理由不向漯河规划局提出办理许可证的申请。虽然漯河规划局辩称未收到申请，但是其并未出示其接收收文登记的记录材料等有效证据来支持自己的主张。故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第(二)项的规定：“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”，对东城置业主张其已向漯河规划局提出办理建设工程规划许可证申请的事实予以认定。关于漯河规划局辩称东城置业未向其提出办理建设工程规划许可证申请的理由，因缺乏事实根据和法律依据，不予采信。
二、漯河规划局是否应当为东城置业颁发建设工程规划许可证的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定:“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；”本案中，东城置业已向漯河规划局提交了办理建设工程规划许可证申请，漯河市规划设计院也已完成了实地勘测并制作了规划测绘图，东城置业未收到被告漯河规划局的补正告知书，说明提交的办理建设工程规划许可证的材料形式上齐全。因此，漯河规划局为东城置业办理建设工程规划许可证具备法律上规定的条件。另外，东城置业系召陵区政府招商引资而来，因开工前未办理土地使用证，无法事先与规划主管部门对接建设方案，致使在建项目存在建筑退界不够等问题，非原告过错。漯河规划局应当坚持尊重历史，实事求是的原则，充分考虑当时法律、法规和政策因素以及漯河市行政管理和经济发展实际，充分发挥行政职能部门的主观能动性，为东城置业排忧解难，打造服务型政府，也是完全符合依法治国的改革理念。从政府诚信以及信赖保护的视角来看，东城置业也是基于对政府的信任进行了巨额投资，项目中的公寓楼已基本建成，及时为东城置业办理建设工程规划许可证，既能减少投资者的损失，也有利于维护政府诚信的形象，激发投资者的热情，避免政府可能承担的巨额赔偿责任。总之，为当事人解决实际问题，切实化解行政争议是行政审判的宗旨。本案中，办理建设工程规划许可证是东城置业的迫切需要，东城置业在实际建设过程中存在部分建筑物退界不够的问题，可由召陵区政府、漯河规划局上报漯河市人民政府出台相应的政策，以解决规划上的历史遗留问题或者采取妥善的补救措施。因此，漯河规划局在项目符合整体规划的前提下，按照处理历史遗留问题的思路，对部分符合条件的，先行进行合法、合理的调整，及时予以办理是具有合法和合理性的。同时，漯河规划局作出的行政处罚决定不能成为阻碍为东城置业颁发建设工程规划许可证的正当理由。涉案项目系召陵区政府的招商引资重点工程，在项目开工前已存在诸多审批手续不规范、不合法问题，召陵区政府亦为此作出承诺并向漯河市政府请示以求解决。其中，涉及涉案项目未规划先建设的违法行为，可能影响建设工程规划许可证办理的问题。涉案项目规划违法系历史原因及被告召陵区政府决策造成，并且漯河市国土资源执法联席会议纪要对该违法行为已决定不再处罚、不再没收，已形成处理方案。如果允许职能部门再作出不同的处罚结果，从行政行为合理性上来讲，与政府的诚信原则、层级服从原则相悖。从法律层面上来讲，行政处罚与颁发许可证的行政行为是两个法律关系，且行政处罚也已失去强制执行的效力。因此，漯河规划局为原告颁发建设工程规划许可证没有法律上的障碍。
综上，东城置业的诉讼请求部分成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条的规定，判决：一、责令漯河市城乡规划局在本判决生效之日起60日内为漯河东城置业有限公司投资项目在漯国用〔2014〕第003494号土地使用权证范围内的建筑物办理建设工程规划许可证。二、责令漯河市召陵区人民政府对漯河东城置业有限公司办理建设工程规划许可证的其他问题采取补救措施。
上诉人漯河规划局不服一审判决，向本院上诉称：1、东城置业作为招商引资项目，属于开工建设和土地、规划等行政审批同时进行，虽符合召陵区政府的招商引资政策，但违反法律规定，致使形成遗留问题，无法补救。2、东城置业涉案项目不能办理规划许可的原因是：未批先建，西邻的东城社区建设项目上有已经建成的高楼，该楼与东城置业的土地证边界相重叠，且根据该建成的高楼，如对东城置业进行规划，将需要退界预留楼间距，会使东城置业无法建设，同时造成容积率和绿化率变化，致使无法实现规划。东城置业现不具备作出规划的条件，故漯河规划局无法作出行政许可行为。考虑到东城置业作为招商引资项目，符合当地招商引资政策，建议作为遗留问题由区、市政府解决。一审认定事实错误，请求撤销一审判决的第一项内容。
被上诉人东城置业诉称：1、2010年7月20日，东城置业与漯河市东城产业集聚区管理委员会签订漯河市东城产业集聚区商务中心项目合同书，项目位于漯河市召陵区阳山路与人民路交叉口，总投资18000万元。2014年10月9日，东城置业依法取得漯国用（2014）第003494号国有土地使用权证。2、召陵区政府承诺项目立项、用地性质调整、各种手续由召陵区政府办理，保障该项目建设规范、合法，规划许可证和建设许可证是召陵区政府的责任。2015年6月10日，漯河规划局工程处已对该项目进行了现场测绘。但在项目进行中部分政府职能部门不兑现承诺，土地与规划主管部门相互之间职责不清，造成招商引资进门后承诺落空。3、漯河规划局至今不履行法定义务，拒不办理建设工程规划证，致使东城置业巨额投资无法产生效益，造成重大经济损失。一审认定事实正确，请求维持一审，驳回上诉。
一审被告召陵区政府答辩称：1、东城置业作为招商引资建设项目于2011年元月开始建设，于2012年9月1日起一直处于停工状态。仅完成了8栋住宅楼的框架结构，2、召陵区政府没有办理规划许可证的权限，应由漯河规划局办理。3、召陵区政府履行了积极协助办理规划许可的义务。使东城置业顺利取得了该地块的土地使用权；同时，为解决东城置业规划许可问题，多次向上级部门反映、协调，争取通过规划审批，已履行了积极协助办理规划许可的义务。一审认定事实清楚，请求二审依法判决。
本院审理查明的事实与一审一致，另查明：（一）漯河市土地勘察测绘队于2016年11月2日出具《关于漯河市东城置业有限公司土地勘测情况的报告》，主要内容为；对该宗土地的界址点坐标的勘测完全符合征地报批时的勘测定界成果，坐标位置、边长与面积准确无误；该宗土地在报批前未有永久建筑物，在土地证颁发前建有永久建筑；西邻的东城社区尚未办理土地证，该东城社区有2栋永久建性筑超占了东城置业的土地。（二）东城置业西邻的东城社区尚未取得土地使用证，未查找到其办理相应的建设和规划审批许可文件。（三）2016年12月19日，漯河市人民政府作出漯政（2016）56号《关于解决市中心城区规划管理历史遗留问题的意见》，本案涉及的东城置业建设项目符合该意见所述遗留问题的条件，属于应纳入解决的范围。（四）涉案的东城置业建设项目又名东城布鲁斯公寓楼建设项目，东城置业的西邻东城社区现为东城怡和家园建设项目。（五）诉讼中，东城置业就与西邻东城社区的边界相邻和建筑超占边界问题达成协议，以该事实的形成是遗留问题，由其共同向当地政府申请按照对遗留问题处理的政策解决。
本院认为，一、东城置业具备建设项目规划行政许可的初步条件，依法享有申请获取该行政许可的权利。东城置业通过土地交易市场的招拍挂程序，依法取得涉案的国有土地使用权和土地使用证证书，土地用途符合建设项目的控制性规划条件，对其建设项目规划的行政许可申请，漯河规划局应当受理并依法作出相应的行政行为。
二、东城置业的行政信赖利益应当保护。东城置业建设项目系漯河市召陵区人民政府的招商引资项目，为迅速推进该项目建设，当地政府承诺“先建设后办手续”。东城置业建设项目符合当地招商引资政策，属于完善园区功能配套的建设项目，并由召陵区政府和东城置业签订了招商引资协议书，作出相应的行政承诺，其行政信赖利益应当保护，当地行政主管机关负有依法积极履行行政承诺，保护其行政信赖利益的职责。
三、漯河规划局辩称的东城置业不具备办理建设工程规划许可证的理由不成立。漯河规划局辩称的因西邻已存在永久建筑并越界、土地实际面积缩小等问题，致使影响东城置业规划退界、容积率等规划条件，经审查，该西邻建设项目上的建筑尚未取得土地使用证，未查找到其办理相应的建设和规划审批的许可文件，漯河规划局不能证明该建筑的合法性，却以事实上的在先形成作为拒绝的理由没有法律依据。
四、涉案建设项目现存在的问题符合当地政策，对于类似问题漯河市人民政府已作出处理和解决的方案，东城置业申请办理该行政许可具有合理性。漯河市人民政府作出《关于解决市中心城区规划管理历史遗留问题的意见》，根据该文件内容，东城置业建设项目符合所述遗留问题的条件，属于当地解决遗留问题政策的范围，漯河规划局作为漯河市人民政府的职能部门，应当依法执行上级机关的工作部署，将东城置业建设项目纳入解决的范围。
综上，漯河规划局的上诉理由不成立，本院不予支持，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由漯河市城乡规划局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一七年二月十日
书 记 员 冯 硕