广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行终187号
上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码：00733020-5。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：方妙娇，该局工作人员。
委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
原审第三人：东莞市麻涌镇人民政府。住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内，组织机构代码：00733182-2。
法定代表人：黄桥法，镇长。
委托代理人：李旭光，东莞市司法局麻涌分局局长。
委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。
上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容（以下简称“史灿辉等三人”）因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）以及原审第三人东莞市麻涌镇人民政府（以下简称“麻涌镇政府”）国土资源监督检查纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第507号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
2015年12月11日，史灿辉等三人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、确认东莞国土局没有对麻涌镇政府的违法行为（对大步村地块“松树围、塘寮地围、大滘”地块进行填土）进行查处，并认为麻涌镇政府对案涉地块进行填土是合法，东莞国土局作出的具体行政行为违法；二、东莞国土局承担一审诉讼费用。
原审法院查明：史灿辉等三人是麻涌镇大步村村民。2014年10月16日，史灿辉等三人向东莞国土局提交举报材料，举报麻涌镇政府在麻涌镇大步村土地（“大滘”、“松树围”、“塘寮地围”）地块未办理农用地转用审批手续、未办理征地手续的情况下，在上述地块强行填土，要求东莞国土局依法查处麻涌镇政府的非法占用土地行为，责令麻涌镇政府对非法占用土地进行复耕，并对史灿辉等三人造成的损失进行赔偿，依法追究有关责任人员的违法责任。东莞国土局接受举报材料后，于2014年12月4日作出东国土资（执法）函（2014）361号《复函》，答复史灿辉等三人：经查，你们反映的地块已依法由省人民政府、市人民政府批准将农用地转为建设用地。根据相关出让程序，公开出让前需对土地进行平整。因此，对上述地块进行土地平整的行为不属于违法用地行为。史灿辉等三人不服，认为东莞国土局行政不作为，向原审法院提起行政诉讼。另外，史灿辉等人曾于2015年5月20日向原审法院提起行政诉讼，案号为（2015）东一法行初字第294号，诉请确认东莞国土局、麻涌镇政府在公开出让前对案涉地块进行填土的行为违法。原审法院经审理查明，该案事实为：2014年2月20日，东莞市麻涌镇大步股份经济联合社致函麻涌镇政府下属的重点工程办公室，表示经三分之二以上股东代表表决通过，同意将位于麻涌中心大道以南、东环路以西土地用于兴建新麻涌医院及大步村相关配套设施；由于大步村没有实施填土工程的资质，也没有选择填土施工单位的经验和能力，为保证填土工程的质量及安全，特全权委托麻涌镇政府下属的重点工程办公室代为实施本项目填土工程的相关工作。后，麻涌镇政府下属重点工程办公室通过招标选定广东九天建设工程有限公司为该项目进行填土，并于2014年11月20日向广东九天建设工程有限公司下达《开工令》开始对案涉土地进行填土工作。2015年11月18日，原审法院就该案作出裁定，认为东莞国土局并未实施案涉的填土行为，史灿辉等人对东莞国土局提起诉讼缺乏事实依据。麻涌镇政府接受东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的委托，帮助其以招标的方式选定填土施工单位对案涉的土地进行填土，属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定的对东莞市麻涌镇大步股份经济联合社指导、支持和帮助行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法裁定驳回其起诉。
原审法院认定上述事实的证据有：《举报回执》、《复函》《填土公告》、《关于政府信息公开申请的答复》、《关于对何进全等人申请信息公开的答复》、《东莞市城乡规划局信息公开告知书》、企业机读档案登记资料（东莞市麻涌镇经济联合总社）及其企业法人申请开业登记注册书、《答复函》、《登记表》、《举报材料》、证据清单、《东莞市农村集体土地承包经营权证》、《填土公告》、照片、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的复函》、《行政裁定书》、《生效证明书》、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》，以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：本案争议焦点为：一、本案是否属于重复起诉；二、史灿辉等三人是否具有提起本案诉讼的主体资格；三、若史灿辉等三人具有诉权，史灿辉等三人的起诉是否已经超过法定期限；四、东莞国土局作出案涉《复函》是否合法；五、东莞国土局是否存在行政不作为。关于焦点一。原审法院审理的（2015）东一法行初字第294号一案，只是认定麻涌镇政府接受东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的委托，帮助该经联社以招标的方式选定填土施工单位对案涉土地进行填土，属于麻涌镇政府对大步股份经济联合社指导、支持和帮助行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该案并未对实体作出处理。麻涌镇政府是否存在非法占用土地，东莞国土局具有调查处理的法定职责。东莞国土局收到史灿辉等三人的举报后，作出案涉复函，史灿辉等三人不服，提起本次行政诉讼，并不属于重复起诉。关于焦点二、三。东莞国土局认为根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，史灿辉等三人未提交证据证明其是案涉地块的使用权人或实际使用人，原告主体不适格，应驳回起诉。原审法院认为，史灿辉等三人是大步村村民，其向东莞国土局举报大步村集体土地被非法占用，东莞国土局作出的复函对其权利义务具有实际性影响，其对东莞国土局作出的复函不服，认为东莞国土局存在行政不作为，提起本案诉讼，主体适格。虽史灿辉在原审庭审中确认其于2015年1月已收到案涉复函，但东莞国土局在该复函中并未告知诉权或起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，史灿辉等三人于2015年12月17日向原审法院提起行政诉讼，并未超过上述法定期限。关于第四、五个争议焦点。本案中，根据《填土公告》，可以证实东莞市麻涌镇大步村村民委员会已于2014年6月11日作出填土公告，告知相关农户在2014年6月16日前，自行清理香蕉等农作物及地上物。根据《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的复函》，可以证实案涉土地已分别于2014年7月31日、2014年9月10日，经批准转为集体建设用地。结合（2015）东一法行初字第294号一案查明的事实：麻涌镇政府下属重点工程办公室通过招标选定广东九天建设工程有限公司为该项目进行填土，并于2014年11月20日向广东九天建设工程有限公司下达《开工令》开始对案涉土地进行填土工作。东莞国土局根据上述事实，依据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权“净土”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”的规定，于2014年12月4日作出案涉《复函》，答复史灿辉等三人所反映的地块已依法由省人民政府、市人民政府批准将农用地转为建设用地。根据相关出让程序，公开出让前需对土地进行平整，对上述地块进行土地平整的行为不属于违法用地行为。东莞国土局作出的案涉《复函》事实清楚、并无不当。针对史灿辉等三人的举报，东莞国土局已作出案涉复函，东莞国土局并不存在行政不作为。因此，史灿辉等三人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回史灿辉等三人的全部诉讼请求。一审收取诉讼费50元，由史灿辉等三人承担。
一审宣判后，史灿辉等三人不服，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决，支持史灿辉等三人的全部诉讼请求；二、所有的诉讼费用由东莞国土局承担。事实和理由：一、原审法院认定《复函》合法，驳回史灿辉等三人的诉讼请求，属于事实认定不清。首先，《填土公告》证实了麻涌镇政府于2014年6月16日已对案涉地块进行填土，在史灿辉向东莞国土局举报其违法行为时，麻涌镇政府已对案涉地块填土完毕。其次，案涉三份农用地转为建设用地的批复内容没有证实其批复地块就是案涉地块。退一步讲，即使是案涉地块，也不能证明其批复合法。再次，在（2015）东一法行初字第294号一案中，麻涌镇政府并没有提交案涉地块填土的招标公告及参与招标公司名单、中标通知书的原件，该案查明的有关事项缺乏事实依据。退一步讲，即使是事实，也无法律依据，其通过招标选定广东九天工程有限公司为该项目填土，并下达《开工令》开始对案涉土地进行填土工作，该具体行政行为违法。另外，案涉地块一直由史灿辉第三人承包耕种至2014年5月19日，其所耕种的香蕉突然被强行砍倒，史灿辉第三人对案涉地块拥有承包经营权与使用权，东莞国土局依据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条作出案涉《复函》与事实不符。二、史灿辉等三人的诉讼请求具有事实和法律依据。史灿辉等三人自2000年1月1日起承包案涉地块耕种，至今仍在承包期内。2014年6月16日，麻涌镇政府对案涉地块进行强行填土，导致史灿辉第三人无法继续耕种，造成了巨大的经济损失。经过史灿辉等三人申请信息公开，确认案涉地块未办理征地手续，仍然为集体农用土地的事实。根据《土地管理法》第十三条、第四十四条、第四十五条的规定，麻涌镇政府未经农用地转用及土地征收手续直接将上诉人承包经营的农用地强行填土，属于非法占用土地。2014年10月16日，史灿辉等三人向东莞国土局举报麻涌镇政府对案涉地块非法填土，请求东莞国土局依法查处此事，责令麻涌镇政府对非法占用土地进行复耕，并对史灿辉等三人造成的经济损失进行赔偿，依法追究相关责任人的法律责任。然而，东莞国土局认为麻涌镇政府公开出让案涉土地的行政行为合法缺乏法律依据。综上，为维护史灿辉等三人的合法权益，请求二审法院支持史灿辉等三人的上诉请求。
被上诉人东莞国土局答辩称：一、东莞国土局对史灿辉等三人的举报事项已依法履行法定职责，事实清楚，依据充分，程序恰当。2014年10月16日，史灿辉等三人向东莞国土局提交材料，举报麻涌镇政府在“大滘”、“松树围”、“塘寮地围”（土名）强行填土，要求东莞国土局查处。东莞国土局受理后，依法进行调查核实。经查，根据《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2014）980号）、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2014）779号）以及《关于麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的复函》（东府办复（2014）367号），案涉地块已经省人民政府、市人民政府批准将农用地转为建设用地，将流转出让。根据相关流转出让程序，公开出让前需对土地进行平整。据此，东莞国土局于2014年12月4日作出东国土资（执法）函（2014）361号《复函》，告知史灿辉等三人对其举报材料的调查结果，并无不当。二、本案起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：“（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；”案涉土地为农村集体土地，根据上述司法解释的规定，史灿辉等三人要提起本案诉讼，以个人名义起诉的，应当提供证据证明其为案涉土地的使用权人或者实际使用人；以村集体名义起诉的，应提供证据证明其起诉人数已经超过所在村集体村民人数的一半。但在本案中，史灿辉等三人并未提供相应证据证明其起诉符合法定条件。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的”的规定，依法应予以驳回。综上所述，东莞国土局对史灿辉等三人的举报事项已依法履行法定职责，事实清楚，依据充分，程序恰当。本案属于重复起诉，诉讼标的已为生效裁判所羁束，且不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回史灿辉等三人的起诉。
原审第三人麻涌镇政府在法定期间内未发表任何陈述意见。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
本院认为：本案为国土资源监督检查纠纷。史灿辉虽然与余笑艮、杜秀容共同举报麻涌镇政府对案涉地块实施强行填土，但史灿辉并没有提交证据证明其与案涉地块存在关联性，无从反映东莞国土局就前述举报所作出的《复函》对其权利义务有产生何种影响，故其并不具备本案的原告诉讼主体资格。二审争议焦点是东莞国土局针对前述举报作出的案涉《复函》有无尽到相应的国土资源监督检查职责。本案中，大步村委会于2014年6月11日发布《填土公告》，指出麻涌镇政府将于同年6月16日对新麻涌医院用地进行填土，并告知该处农户在此时间前自行清理香蕉等农作物及地上物。原审法院业已生效的（2015）东一法行初字第294号行政裁定书则查明，麻涌镇政府下属重点工程办公室通过招标选定广东九天建设工程有限公司为该项目进行填土，于2014年11月20日才向广东九天建设工程有限公司下达《开工令》开始对案涉土地实施填土。而根据《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的复函》显示，案涉土地在2014年9月10日前已经办理集体农用地转为集体建设用地的审批手续。由于《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定：“实行建设用地使用权‘净土’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”故，东莞国土局针对史灿辉、余笑艮、杜秀容等人于2014年10月16日举报麻涌镇政府对案涉地块实施强行填土作出《复函》，告知案涉土地已经省、市人民政府批准转为集体建设用地，根据相关出让程序需在公开出让前对土地进行平整，对案涉土地予以平整不属于违法用地行为，并无不妥。原审法院据此认为史灿辉、余笑艮、杜秀容主张东莞国土局针对其举报没有进行查处以及作出的《复函》违法缺乏事实与法律依据，处理正确，本院予以维持。
综上所述，史灿辉等三人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由史灿辉等三人负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年十一月三日
书 记 员 李添伟
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