云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终181号
上诉人（一审被告）昆明市盘龙区人民政府。
住所地：昆明市盘龙区北京路****号。
法定代表人梁崑，区长。
委托代理人袁仲斌，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人程大芳，建纬（昆明）律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）王忠,男，汉族，1952年2月7日生，住云南省昆明市盘龙区。
委托代理人梁子红，云南盛天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人昆明市盘龙区人民政府（以下简称盘龙区政府）因王忠、潘国碧诉盘龙区政府城中村拆迁改造一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2015）昆行初字第213号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年1月9日受理后依法组成合议庭,于2017年7月13日公开开庭审理了本案，上诉人盘龙区政府的委托代理人袁仲斌、程大芳,被上诉人王忠及其委托代理人梁子红，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，王忠系盘龙区石闸村村民，在石闸村××号集体土地上建有房屋并居住。因石闸村被列入昆明市城中村改造项目，盘龙区政府组织实施该改造项目，2010年12月1日，盘龙区政府下发盘政通〔2010〕31号《昆明市盘龙区人民政府关于明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体的通知》，明确由盘龙区建设投资有限公司作为主体，组织实施东华街道办事处辖区内的城中村改造项目土地一级开发整理。2011年10月12日，盘龙区建设投资有限公司以招标方式，确定昆明富大建筑有限公司为周家营、石闸片区城中村改造拆除单位。2011年10月28日，盘龙区东华街道办事处、盘龙区建设投资公司向区城改办报送了《盘龙区周家营村、石闸村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施细则》的请示。2011年10月29日，盘龙区政府发出《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》（以下简称《改造范围公告》），公告称根据昆明市规划局《关于石闸村、周家营村“城中村”改造的专项规划指导意见》的相关精神，按照昆明市城乡规划委员会2011年6月7日第10次主任办公会会议精神，周家营村、石闸村城中村改造范围确定为5个地块。地块一（石闸村地块），东至白龙路，南至白云路，西至石闸路，北至二环东路等。2011年10月31日，昆明市盘龙区城中村重建改造指挥部办公室作出批示，原则同意上述实施细则，要求遵照执行。而盘龙区政府未提交集体土地上村民自建房的拆迁补偿方案。该实施细则记载的拆迁范围与《改造范围公告》记载一致，并记载“自《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》公布之日起不得进行新建、改建、扩建、装修房屋、改变房屋和土地用途等行为”，该实施细则明确：未办理房屋产权证但具有完整宅基地批准手续或经过三级组织出具相关证明的村民自建房，结合测绘部门所测绘的面积，按每一幢房屋现状，以建盖层数四层以下（含四层）作为认定原则进行补偿，单价为4000元每平方米，超过四层的建筑面积按不同结构以100元至900元每平方米的标准进行补偿。2011年11月4日，盘龙区政府发出《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》（以下简称《拆迁公告》），公告内容除重申关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告外，称征地拆迁改造范围内集体土地上房屋所有权人、租地企业及经营户应服从政府决定，配合改造项目，在规定时限内完成搬迁，拆迁人将按国家、省、市相关规定，对被拆迁人进行补偿，公告明确拆迁启动时间为2011年11月5日，结束时间为2011年12月31日。因认为补偿标准损害自身合法利益，王忠至今未签订拆迁安置补偿协议，其房屋亦未被拆除。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例关于集体土地征收的规定，结合王忠房屋所在土地最终转为国有建设用地并被出让的事实，盘龙区政府确已对王忠的集体土地实施征收，盘龙区政府对此亦不否认。对客观存在的征收行为，应依照法律法规关于集体土地征收的规定予以审查。被诉的《改造范围公告》、《拆迁公告》，虽无“征收”的文本表述，而表达为“改造、拆迁”，但其中包含的拆迁改造范围、规定时限内完成搬迁、拆迁人将对被拆迁人进行补偿等内容，已具备征收的实质内容。况且，盘龙区政府虽表示另有征收公告，但在一审法院限期要求提交的情况下仍未提交。综上，被诉两公告是客观存在的集体土地征收行为的外在表现，其内容部分重合，共同造成集体土地征收的法律后果，是土地征收公告的实际载体，是可诉的、一体的行政行为。王忠作为土地征收范围内的土地使用权人及地上附着物所有权人，与被诉两公告行政行为有利害关系，有权作为原告提起本案行政诉讼。盘龙区政府是作出被诉行政行为的行政机关，是本案适格被告。本案依法应属一审法院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，盘龙区政府作为县级以上人民政府，有发布土地征收公告的职权，是作出被诉公告行为的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，从盘龙区政府所提交的证据材料看，始终无证据证明已对集体土地的征地补偿、安置方案予以公告和听取农村集体经济组织和被征收人的意见，客观上剥夺了被征收人对征地补偿、安置方案知情和提出异议的程序权利，剥夺了被征收人对补偿标准提出异议、申请裁决的程序权利。在欠缺上述前置程序的情况下，盘龙区政府作出实质为征地公告的被诉公告行为，已违反法定程序。此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定了市、县人民政府应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村发布征地公告。并规定了征地公告应当包含的要素，即：批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。本案中，盘龙区政府无证据证明其已将被诉《改造范围公告》、《拆迁公告》公开粘贴，且被诉公告欠缺批准征地机关、批准文号、征地补偿标准等要素，未能尽到让被征收人知晓的责任，客观上剥夺了被征收人对征收行为的知情权、申辩权，其公告程序违法。因无证据证明公告已公开粘贴，亦不能证明已告知相对人诉权及起诉期限，故盘龙区政府在2011年10月、2011年11月发布被诉两公告后，王忠于2012年10月即提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。综上，被诉公告行为系由有权主体作出，但违反法定程序且对原告权益产生实质影响，依法应予撤销。但被诉公告行为系在云南省人民政府批准集体土地征收的基础上作出，属城中村改造项目，且涉案土地已被征收为国有且出让给案外人，故被诉公告行为若撤销将对社会公共利益造成重大损害，应确认违法并由盘龙区政府采取补救措施，以保障行政相对人的合法权利。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决确认盘龙区政府所作《改造范围公告》、《拆迁公告》中涉及王忠在石闸村××号项下集体土地部分的行政行为违法。一审案件受理费人民币50元，由盘龙区政府负担。
上诉人盘龙区政府上诉称，本案所诉两个公告并非土地征收公告，属于城中村改造的公告，仅是告知行为，对王忠的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性。同时，公告中没有提到要拆除王忠的房屋，实际上上诉人也未拆除王忠的房屋。上诉人2011年10月、11月作出本案所诉两公告，王忠2012年10月提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限。请求撤销一审判决，裁定驳回王忠的起诉。
被上诉人王忠答辩称，本案被诉的两份公告损害了上诉人合法权益，是可诉的行政行为。上诉人通过两份公告实施了征收集体土地的行为，被上诉人有权提起诉讼。同时，两个公告没有实际送达给被上诉人，被上诉人的起诉并未超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了相应审查认定，本院予以确认。
本案一审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案盘龙区政府作为一级人民政府，其发布的《改造范围公告》、《拆迁公告》系以公告的形式对外发布的行政决定，对处于公告范围内的王忠户权利义务产生了实际影响。王忠对上述两份公告提起诉讼符合法律规定。同时，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权之日起计算，但从知道或应当知道行政行为之日起最长不得超过两年。本案被诉两份公告系2011年作出，且公告中并未告知当事人诉权或起诉期限，王忠于2012年提起诉讼并未超过上述法律规定的起诉期限。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案所涉土地原系集体土地，对王忠户实施拆迁应当根据上述法律的规定按照国家征收集体土地的程序进行，应履行依法报批、发布土地征收公告、发布征地补偿、安置公告、听取被征地集体经济组织意见等程序，而本案盘龙区政府以拆迁改造代替上述法律规定的征地程序，作出本案被诉的两份公告，明显违反了上述法律规定。同时，盘龙区政府亦未提交相关证据证明本案所涉土地经过了上述法律规定的征收程序。故本案上诉人盘龙区政府提出本案被诉两份公告对王忠的权利义务不产生影响、王忠的起诉已超过起诉期限、两份公告并非是征收土地等理由不能成立，其上诉请求应不予支持。
另，本案一审判决中关于同案人潘国碧的部分涉及其他法律适用问题，本院将另行作出裁判。现仅就一审判决中涉及王忠的部分作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人盘龙区人民政府对（2015）昆行初字第213号行政判决中关于王忠部分的上诉，维持（2015）昆行初字第213号行政判决中关于王忠部分的判决。
案件受理费共计人民币50元，由上诉人昆明市盘龙区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年九月八日
书记员 包欣鑫