广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第502号
上诉人（原审原告）：廉江市营仔镇新围仔经济联合社。住所地：广东省湛江市廉江市营仔镇新围仔村委会。
法定代表人：莫清，社长。
委托代理人：袁小云，广东诺臣律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省湛江市廉江市五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：郑风，该市人民政府法制局副局长。
委托代理人：郭文领，该市海洋与渔业局股长。
原审第三人：郑斌成，男，汉族，1971年5月6日出生，住广东省广州市番禺区，
上诉人廉江市营仔镇新围仔经济联合社（下称新围仔经联社）因诉廉江市人民政府海域使用权登记发证行政纠纷一案，不服广州海事法院（2015）广海法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1993年5月13日，廉江县营仔镇新围仔管理区（原告的曾用名）向廉江市人民政府提交《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》，称拟在管区的海湾堵围养虾场，需在排洪闸出水河改直排水道，才在排洪闸南、北各堵围一个养虾场作为养虾基地，约投资48万元左右，共340亩，资金来源全靠营区群众合股投资，请求上级批准堵围。该报告上有廉江县营仔镇人民政府签署“情况属实，为发展市场经济同意开发，呈上级批复”并加盖印章，廉江县九湖江水利管理处6月16日签署“经管理处实地观察不影响排水及堤防安全情况，请上级研究”并加盖印章，林平于1994年12月6日签署“请市水电局根据该报告要求，报市政府审批。”
1995年6月3日，祝成、曾发、莫贤明、莫清、祝文、张潮、尹信、尹永、曾庆文作为转让方与作为受让方的廉江市成贸海业养殖有限公司（叶建成）签署了一份新开发的旧合德围荒海滩建养虾场的《股份自愿转让书》，约定转让方将新开发的旧合德围荒海滩建养虾场面积700亩自愿转让给受让方，注明受让方已全部付清转让方的投资、资金及利润，产业权全部属受让方所有。廉江市营仔镇新围仔管理区办事处在证明单位一栏签署“同意祝成等六人转让，情况属实”并加盖印章。
2002年6月10日，作为出让方的廉江市成贸海业养殖有限公司的法定代表人叶建成与作为受让方的郑灵于廉江市公证处签署《养虾场转让协议》，约定出让方将旧合德围荒海滩的养虾场及养虾场的全部设施转让给受让方，转让价款为390万元，并确认在签署协议之前已完成交付。一张由收款人“曾发”于2004年2月12日开具的收款收据记载：“今天收到郑灵养虾场转让款18万元”。
《海域使用权申请表》记载，2003年5月27日郑灵作为申请人，申请四至范围：东至老围基、西至新围基、南至张坤良养虾场、北至新围仔大排沟，面积43.66公顷的水域用于养殖,申请使用期限自2003年5月27日至2018年5月27日共15年，6月30日廉江市营仔镇人民政府在乡（镇）人民政府意见栏签署“同意报批”。《海域使用权审批表》记载，申请人郑灵，养殖使用权属情况为国有出让，养殖水域滩涂地理坐标及四至范围：“东至21°27.504′,109°55.127′，西至21°27.503′，109°55.597′，南至21°27.383′，109°55.725′，北至21°27.643′，109°55.105′”，指界人邱明泉、黄存强签名；核准养殖使用期限自2003年5月27日至2018年5月27日共15年；7月7日调查人邱明泉在调查意见栏签署了“该滩涂开发没有争议权属清楚，同意报批核发海域使用权证”；渔业主管部门审核意见栏由廉江市海洋与渔业局8月6日签署“同意报批”并加盖印章；被告于10月20日在人民政府审批意见栏加盖了印章。
2003年9月10日，廉江市海洋与渔业局作出[廉海域字001]号海域使用公示对位于营仔镇德围内，面积645.90亩海域拟向郑灵核发养殖使用权证公示15天，公示标注的座标与《海域使用权审批表》记载四至范围一致。
2003年11月14日，被告向郑灵颁发了国海证03440881032《海域使用权证书》，海域使用权人和法定代表人均为郑灵，项目名称为鱼、虾养殖，用海类型为养殖用海，用海面积43.66公顷、批准终止日期2018年5月27日、填证机关为廉江市海洋与渔业局，落款时间2003年11月14日，海域使用权登记编号440881032。
《海域使用权登记表》记载：海域使用权人郑灵，项目名称为对虾养殖场，项目性质为经营性，投资金额50万元，用海面积43.66公顷，占用岸线3000米，用海类型为渔业用海，用途为对虾养殖，海域等级为三级，海域使用金征收标准每公顷300元，海域使用金总额13098元，缴入财政专户，注明该海域位于营仔罗洋围内，顶点坐标：“21°27.504′,109°55.127′，西至21°27.503′，109°55.597′，南至21°27.383′，109°55.725′，北至21°27.643′，109°55.105′”，证书编号03440881032，发证日期2003年11月14日，初始登记日期2003年11月28日；变更登记页记载2006年4月7日作了法人变更登记。2006年4月2日，郑灵向廉江市海洋与渔业局递交要求变更法人申请书，申请将该海域使用权证的法人变更为郑斌成。4月7日，邱明泉在申请书上批注“经审查郑灵申请将其海域使用权变更给郑斌成，由于当时郑斌成委托给郑灵作为法人，不符使用权管理的规定，要求变更符合程序，同意变更并报领导审批”,并加盖了“廉江市海洋与渔业局海域使用管理股”的印章。4月7日，变更登记后的《海域使用权证书》送达至苏恭凯（代郑斌成领取），郑灵作为见证人在送达回证上签名。郑斌成所取得的《海域使用权证书》编号仍为国海证03440881032，海域使用权人和法定代表人均为郑斌成，用海类型为渔业用海，用海面积、批准终止日期、填证机关、发证机关及落款日期均与郑灵的证书相同。证书记载2003年度至2011年度，持证人每年均向海域行政主管部门办理了海域使用年度审查，并缴纳海域使用金。
2013年4月10日，郑斌成与案外人林少萍签署养虾场转让协议，将涉案养虾场及设施转让与林少萍。7月12日，郑斌成向廉江市海洋与渔业局提交了一份转让海域使用权证书的申请，郑斌成与林少萍同时填写了《海域使用权转让申请书》，该局根据申请办理了海域使用权转让公示、审批等手续，被告于2013年11月22日向林少萍颁发了国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》并作了海域使用权登记。因被告颁发给郑灵和郑斌成的《海域使用权证书》所附用海界址图标注的部分坐标出现错误，在向林少萍颁发《海域使用权证书》时根据重新测绘的结果对用海界址图上标注的坐标作了更正。
上述证据均保存在被告先后向第三人及林少萍颁发《海域使用权证书》的档案材料中。
另查明，原告经廉江市人民政府于2009年9月7日颁发广东省农村集体经济组织证明书，是依法设立的对廉江市营仔镇新围仔村民委员会集体所有资产进行经营管理的集体经济组织。
2014年12月22日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令：（一）确认被告2003年11月14日向郑灵颁发国海证03440881032号《海域使用权证书》违法；（二）确认被告将国海证03440881032号《海域使用权证书》的使用权人由郑灵变更登记为郑斌成违法；（三）撤销郑斌成为海域使用权人的国海证03440881032号《海域使用权证书》；（四）本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，本案是原告不服被告作出的海域使用权许可及海域使用权变更登记而提起的海域使用权行政许可纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”原告作为农村集体经济组织，认为被告向他人颁发海域使用权证书以及将海域使用权变更登记至第三人名下的行政行为侵犯了其对涉案养虾场的管理、使用和收益的权益，有权提起本案诉讼。本案原、被告的争议焦点有两点：一是涉案养虾场所在地域是海域还是土地，也即被告是否有权就涉案养虾场颁发海域使用权证书；二是关于被诉行政行为的合法性问题，也即被告作出的海域使用权许可及海域使用权变更登记行为是否合法。
关于涉案养虾场所在地域是海域还是土地的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日施行后，关于海域与土地的划分应当依照该法第二条第一款、第二款的规定“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”从庭审中证人证言所述可知二十世纪七十年代原告主张曾种植过水稻的合德围的围基被台风毁坏，之后即被海水淹没，无法从事种植。结合原告于1993年向被告提交《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》申请批准在管区内海湾堵围养虾场的事实，以及涉案养虾场的用海界址图可知，涉案养虾场位于海岸线以下，属于《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定的海域范围。原告关于涉案养虾场是耕地的说法与事实不符，不予支持。
关于被诉行政行为的合法性问题，也即被告批准海域使用权及其后作出的海域使用权变更登记的行政行为是否合法。案外人郑灵于2003年5月27日向被告提出用海申请，提供了关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告、养虾场转让协议、股份自愿转让书、营仔新围仔养虾场转租协议、公证书、证明书等相关证明材料，被告经审查后，于2003年10月20日批准同意。郑灵申请用海面积43.66公顷，被告核准的海域使用面积为43.66公顷。根据《广东省海域使用管理规定》第十一条的规定，使用海域面积50公顷以下的，由县级人民政府批准。因此，被告作为县级人民政府，有权对该用海申请予以审批并颁发海域使用许可证。被告作出的该海域使用许可，符合《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条的规定。
郑灵于2006年4月2日向廉江市海洋与渔业局提出变更海域使用权法人登记的申请，该局于4月7日同意并报审批，同日变更登记后的国海证03440881032号《海域使用权证书》即送达第三人郑斌成，而该证书与郑灵的原证书的编号、填证日期、发证日期均相同。郑灵申请的是变更海域使用权证书上的法人登记，被告也将变更登记事项记载为“法人变更”，实质上该证书是向个人颁发，不存在法人，郑灵提出的变更登记申请与被告作出的变更登记实质上是海域使用权的权属变更登记，被告在作出该变更登记时未严格依照《海域使用权登记办法》第十五条规定办理，缺少《海域使用权登记申请表》、转让合同等，被告在作出海域使用权人变更登记的程序及换发证书的过程中存在瑕疵。与该权属变更登记行为有直接利害关系的是郑灵，但其作为变更申请人要求作出变更登记的意思表示清楚，郑灵还作为见证人在向第三人送达变更登记后的证书的送达回证上签名确认，且本案也不具有《海域使用权登记办法》第二十五条规定的“隐瞒事实或伪造证件、文件，采取欺骗手段”的情形，故该瑕疵不足以影响海域使用权变更登记行为的效力。原告请求确认被告向郑灵和郑斌成颁发的国海证03440881032号《海域使用权证书》违法的理据不足，不予支持。
涉案前后两个国海证03440881032号《海域使用权证书》所附用海界至图界址点坐标标注有误，但该证书所指向的养虾场是在颁发证书之前业已存在，该证书图示所标的位置正确，故该证书所指向的海域是明确的，鉴于第三人已将国海证03440881032号《海域使用权证书》下的海域使用权转让，被告在向案外人林少萍颁发国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》时已对界址点的坐标进行了更正，且郑斌成持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》因已转让海域使用权而作废，没有撤销的对象，故依法驳回原告关于撤销被告颁发给第三人郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》的诉讼请求。
另外，原告主张讼争海域为其村集体管理、使用和收益，但事实上原告已于1995年同意本村村民祝成等人将涉案虾塘的使用权转让给廉江市成贸海业养殖有限公司，已不再对涉案虾塘进行使用管理。根据1996年5月1日施行的《广东省海域使用管理规定》第九条关于“本规定施行前已使用海域的，须在本规定施行之日起1年内按第八条第一款规定向海洋行政主管部门登记备案，领取海域使用证”的规定，即使原告在被告向郑灵颁发海域使用许可证之前对讼争海域进行使用，也应根据《广东省海域使用管理规定》的相关规定申请领取海域使用证，但原告在《广东省海域使用管理规定》施行后并没有根据相关规定办理领取海域使用证的手续。又依据自2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”的规定，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，应经当地县级人民政府核准确定使用权。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”因此，原告对讼争海域既无所有权，也未向海洋行政主管部门登记备案领取海域使用证或当地县级人民政府申请核准使用权，原告主张被告向第三人颁发海域使用权证书的行为侵犯其合法权益，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
综上，被告作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，基本符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廉江市营仔镇新围仔经济联合社的诉讼请求。
新围仔经联社不服向本院提起上诉称：涉案海域使用权证登记的权属范围是我方现时正在耕作的罗洋围土地而不是海域，退一步讲，假设所涉地块范围是养虾场，该养虾场在我方耕作的地名为合德围700亩的土地范围之内。被上诉人廉江市人民政府未经有权机关批准受理郑灵的登记申请并颁发03440881032号海域使用权证的行为违反法律规定，因此被上诉人许可郑灵将涉案海域使用权转让给郑斌成的变更登记行为显然也是违法，侵害了我方对涉案土地的所有权和使用权。原审法院认定涉案养虾场所在地域是海域，被上诉人向郑灵、郑斌成颁发国海证03440881032号海域使用权证正确，基本符合法定程序是错误的，且原审法院没有依我方的申请进行调查取证也不作答复，程序违法。综上，请求二审法院撤销原审判决，确认被上诉人向郑灵颁发国海证03440881032号海域使用权证以及变更登记使用权人为郑斌成的行为违法，并撤销海域使用权人为郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》。
被上诉人廉江市人民政府答辩称：祝成、曾发等人将涉案的海域使用权转让给廉江市成贸海业养殖有限公司时，上诉人新围仔经联社就确认涉案的海域使用权是属于祝成、曾发等人所有并同意转让，上诉人与此后廉江市成贸海业养殖有限公司将海域使用权转让给郑灵，郑灵转让给郑斌成的行为没有利害关系。因此，我府颁发给原审第三人郑斌成的国海证03440881032号海域使用权证的行为与上诉人没有法律上的利害关系，其不具备原告的主体资格。我府颁发给原审第三人郑斌成的国海证03440881032号海域使用权证的主要权属依据是郑灵转让已经取得的国海证03440881032号《海域使用权证书》的海域使用权，而郑灵取得的涉案海域使用权是依据经公证机关确认的两次转让行为，权属来源清楚、合法，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人郑斌成未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于涉案养虾场所在地域的性质问题。《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年1月1日实施）第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。……”第三条第一款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。……”原审法院根据庭审证人证言，以及原廉江县营仔镇新围仔管理区（现上诉人新围仔经联社）1993年提交的申请批准在管区内海湾堵围养虾场的《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》，结合涉案养虾场的用海界址图等证据材料，认定涉案养虾场位于海岸线以下，属于《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定的海域范围，并无不当。上诉人新围仔经联社上诉主张，涉案海域使用权证登记的权属范围不是海域，是其耕作的集体土地，因理据不足，本院不予采纳。
关于被上诉人廉江市人民政府向郑灵、郑斌成颁发涉案《海域使用权证书》的行为是否合法的问题。《中华人民共和国海域使用权管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第十六条第二款规定：“申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料：（一）海域使用申请书；（二）海域使用论证材料；（三）相关的资信证明材料；（四）法律、法规规定的其他书面材料。”第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第二十一条第一款规定：“颁发海域使用权证书，应当向社会公告。”《广东省海域使用管理规定》第十一条第二款规定：“……使用海域面积50公顷以下的，由县级人民政府批准。”1995年6月3日，上诉人的村民祝成、曾发等人将新虾塘的股份转让给廉江市成贸海业养殖有限公司，上诉人新围仔经联社的前身廉江市营仔镇新围仔管理区办事处在该《股权自愿转让书》证明单位一栏签署“同意祝成等六人转让，情况属实”并加盖印章。2002年6月3日，廉江市成贸海业养殖有限公司又将在旧合德围荒海滩修建的涉案养虾场转让给郑灵。郑灵于2003年5月27日递交了用海面积为43.66公顷的《海域使用权登记申请表》用于经营涉案养虾场，并提交了《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》、《股份自愿转让书》、《虾塘转让协议》、《公证书》、《证明书》等相关证明材料，海洋行政主管部门经过调查、测量、审核、公示后呈报被上诉人廉江市人民政府审批。根据上述事实，被上诉人于2003年11月14日向郑灵核发了被诉的国海证03440881032号《海域使用权证书》，权属来源清楚，符合登记发证的条件和程序规定。
《中华人民共和国海域使用权管理法》第二十七条第二款规定：“海域使用权可以依法转让。……”国家海洋局《海域使用权登记办法》(2002年8月1日实施)第十三条规定：“下列情形之一，发生海域使用权变更的，当事人应当在变更发生之日起十五个工作日内，持下列有效证明文件，向原批准用海人民政府的海洋行政主管部门申请变更登记，经审核属实的，海洋行政主管部门在《海域使用权登记表》上填写变更事项。……（一）依法转让海域使用权的，转让人和受让人持转让合同；……”第十五条规定：“申请变更登记时，当事人除按以上规定提交材料外，还须提交下列材料：（一）海域使用权登记申请表；……”第二十五条规定：“登记申请人及其代理人隐瞒事实或伪造证件、文件，采取欺骗手段获准海域使用权登记的，海洋行政主管部门可以按程序撤销全部或部分登记内容，并根据情节追究其责任。”2006年4月7日，被上诉人廉江市人民政府应申请向原审第三人郑斌成颁发的国海证03440881032号《海域使用权证书》是从郑灵持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》变更登记而来,权属来源清楚。虽然变更登记缺少《海域使用权登记申请表》、转让合同等书面材料，被上诉人核发给郑斌成的海域使用权证与郑灵的原证书的编号、填证日期、发证日期均相同，程序上存在瑕疵，但鉴于原海域使用权人郑灵提交了变更申请书，并作为见证人在向郑斌成送达变更登记后的海域使用权证的送达回证上签名确认，可见其申请变更登记的意思表示清楚，不存在违反上述登记办法第二十五条规定的情形，因此该瑕疵不足以影响海域使用权变更登记行为的效力。原审法院认定上诉人要求确认被上诉人向郑灵、郑斌成颁发国海证03440881032号《海域使用权证书》违法的理据不足，并无不当。
另外，经原审法院审查，涉案前后两个国海证03440881032号《海域使用权证书》所附用海界至图界址点的坐标标注有误，但该证书所指向的养虾场是在颁发证书之前业已存在，该证书图示所标的位置正确，所指向的海域明确，未因坐标标注错误产生相关的界址纠纷。另外，鉴于原审第三人郑斌成已将国海证03440881032号《海域使用权证书》下的海域使用权转让给案外人林少萍，被上诉人廉江市人民政府在向林少萍颁发国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》时已对界址点标注错误的坐标进行了更正，且郑斌成持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》因已转让海域使用权而作废，没有可撤销的对象，因此原审法院判决驳回上诉人关于撤销被上诉人颁发给原审第三人郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》的诉讼请求，并无不妥。
上诉人新围仔经联社上诉主张，被上诉人廉江市人民政府向郑灵、郑斌成颁发被诉《海域使用权证书》的行为，侵害了上诉人对涉案土地的所有权和使用权，构成违法。如前所述，由于涉案养虾场在性质上属于海域，依法属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”《广东省海域使用管理规定》（1996年5月1日施行）第九条规定：“本规定施行前已使用海域的，须在本规定施行之日起1年内按第八条第一款规定向海洋行政主管部门登记备案，领取海域使用证”。根据上述法律、规章规定，即使上诉人在被上诉人向郑灵颁发涉案海域使用权证前曾在该海域养殖使用，依法也应申领海域使用证或向当地县级人民政府申请确认海域使用权。由于上诉人对涉案海域既依法不享有所有权，也未能提供证据证明其曾向海洋行政主管部门登记备案领取海域使用权证或者向当地县级人民政府申请核准获得海域使用权，因此上诉人主张被上诉人向郑灵、郑斌成颁发海域使用权证书的行为侵犯其合法权益，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审法院判决驳回上诉人新围仔经联社的诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人新围仔经联社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一五年十一月三十日
异
书 记 员 刘桂宜