江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行初149号
原告李建方，女，汉族，1967年6月15日出生，住涟水县。
原告胡莹，女，汉族，1988年10月13日出生，住涟水县。
原告胡冬冬，男，汉族，1990年10月18日出生，住涟水县。
三原告委托代理人姜凤忠，涟水县正平法律服务所法律工作者。
被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。
法定代表人蔡丽新，该市市长。
委托代理人马文晶、张冲冲，该市政府法制办工作人员。
第三人涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日大道18号。
法定代表人时勇，该县县长。
委托代理人薛永祥，涟水县司法局大东司法所长。
委托代理人贾正环，涟水县大东镇农经站站长。
第三人胡井龙，男，汉族，1968年7月16日出生，住涟水县。
原告李建方、胡莹、胡冬冬诉被告淮安市人民政府（以下简称市政府）、第三人涟水县人民政府（以下简称县政府）、第三人胡井龙撤销行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月20日受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告李建方、胡冬冬及三原告共同委托代理人姜凤忠，被告市政府委托代理人马文晶、张冲冲，第三人县政府委托代理人薛永祥、贾正环，第三人胡井龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2017年11月9日作出[2017]淮行复第42号《行政复议决定书》，该决定书以被申请人县政府作出的向三原告所属户颁发农村土地承包经营权证行为主要事实认定不清，证据明显不足为由，撤销被申请人作出的向三原告所属户颁发涟政农地承包权（2016）第320826104208080022J号《农村土地承包经营权证》之具体行政行为。
原告李建方、胡莹、胡冬冬诉称，被告市政府作出的[2017]淮行复第42号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误：1、原告户与胡井龙户2004年签订的农村土地承包经营权流转协议书是双方真实意思表示，合法有效，结合本案证据，足以证明该协议约定的流转土地就是涉案争议土地；2、2004年，胡井龙户与镇南村委会签订的农村土地承包合同是无效合同，合同部分标的物（承包地南大堆4.1亩，实测面积5.74亩）是原告户在1998年二轮承包时依法取得，承包经营权的物权主体只能是原告户。在原告户与胡井龙户土地流转期间，原告户与镇南村委会的承包关系不变，胡井龙户仅享有土地流转期间的债权，胡井龙户基于无效的农村土地承包合同而取得的农村土地承包经营权证不合法；3、县政府向原告户颁发的农村土地承包经营权证的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。故诉至法院请求撤销[2017]淮行复第42号《行政复议决定书》，依法驳回胡井龙的行政复议请求。
原告依法向本院提交了以下证据：
1、农村土地承包经营权流转协议书，该协议书经双方签字，流转的土地已给胡井龙耕种经营了十年，期满后发生索要流转土地纠纷，无论流转土地是否期满，该土地承包经营权归都原告所有。
2、涟水县大东镇镇南村委会于2015年8月15日出具的调处意见，证明有关胡洪武流转给胡井龙的土地期满未归还，村委会组织调解，作出调解意见这一事实。
3、2015年6月23日胡赵组多名村民签字的证明，证明村民都知道胡洪武户流转给胡井龙户的土地期限已满的事实。
4、赵从权于2015年3月11日出具的书面证明，赵从权是当时村干部，证明土地谁耕种就确权给谁。
5、刘海军于2015年3月11日出具的书面证明，刘海军是当时村支书，证明刘海军并不知晓当时两户有土地流转协议。
6、赵从刚于2015年3月2日出具的书面证明，证明涉案土地在1998年归原告所有。
7、镇南村委会有关胡井龙种的4.1亩土地补贴变更给胡冬冬的证明，证明村委会已经明确本案争议土地属于原告所有。
8、胡洪武户的农村土地承包经营权证，证明该证书上的土地四至与胡井龙户中2005年证书中5.3亩的地块相吻合，是同一块地。
9、胡井龙户2004年的农村家庭承包合同书，对该合同书真实性无异议，但该合同书中包含了原告户的5.3亩土地。
10、2005年颁发给胡井龙户的的农村土地承包经营权证，证明目的同证据9。
11、行政复议决定书（[2017]淮行复第42号），该决定书第四页倒数第八行至倒数第六行、第五页倒数第十三行至倒数第九行，第四页与第五页内容相互矛盾，故该决定书结果不正确。
对原告提交的证据，被告市政府质证认为：证据1与本案无关，尽管原告在复议期间提交该协议书，胡井龙也确认签过该协议书，但是该协议书无签订时间，从协议书的内容及行政复议期间县政府的答复意见可以看出该流转协议是在2004年6月签订的，但是村委会和胡井龙户签订的9.97亩承包合同时间是在2004年2月，也就是说胡井龙的承包合同中应当不包括流转协议中的4.1亩土地，因此该证据与本案无关。证据2与本案无关且不合法，调处意见中没有调处双方当事人，没有当事人签字和送达材料；如果该证据真实，只能是村委会单方作出的。证据3-6真实性、关联性、合法性不予认可，不符合证据形式，不能作证据使用，该四份证据属于证人证言，但无证人身份证明予以佐证。证据7与本案无关，村委会证明是2017年4月作出，而县政府向原告发放证书是2016年8月，该证明是事后补充，不属于发证证据。对证据8的合法性不予认可，但同意原告证据8的证明目的。证据9、10真实性、关联性、合法性予以认可，但不认可原告证明目的。证据11属于法院审查范围，但不同意原告证明目的，决定书内容无互相矛盾。
对原告提交的证据，第三人县政府质证对证据1-10无异议，证据11属于法院审查范围。
对原告提交的证据，第三人胡井龙质证认为：证据1协议是其起草的，是其与原告签订的，协议是真实的，但原告并没有实质性的土地给其，该协议无效。对证据2不知情，没有参加过调处。证据3中大部分都不是村民本人签字，不认可。证据4、5、6不认可，赵从权等都是后期的干部，不了解当时情况。证据7与其无关。证据8中的土地与其证中的土地吻合，是同一块地。证据9、10合法。证据11无异议。
被告市政府辩称：1、市政府作出的行政复议决定程序正当，符合法律规定。胡井龙向市政府提出行政复议申请，市政府依法受理并向县政府送达了提出答复通知书及申请书副本，县政府在规定期限内提交了答复意见及相关证据材料。行政复议期间，市政府依法通知原告参加行政复议。市政府依法采用书面审查和召开听证会方式对被复议具体行政行为进行全面审查。在法定期限内，市政府在查清事实基础上，依法作出决定并送达各方当事人，程序正当，符合法律规定。2、市政府作出的行政复议决定事实认定清楚、证据充分，适用法律正确。县政府具有向承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方字承包合同生效时取得土地承包经营权。胡井龙户与镇南村委会签订了农村土地承包合同，取得了包括涉案争议土地在内的9.97亩土地承包经营权，并经县政府确认颁证。县政府在胡井龙户仍享有涉案土地承包经营权的情况下将争议土地重复登记给原告户并颁发农村土地承包经营权的行为缺乏事实和法律依据。县政府虽提交了胡井龙户与原告户签订的土地流转协议，但该协议约定的流转土地并不能确定即为涉案争议土地，其提供的部分村民证人证言亦不能对抗胡井龙户已享有争议土地承包经营权的法律效力。故县政府向原告户颁证行为主要事实认定不清，证据不足。市政府依法作出撤销的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。市政府作出的行政复议决定行为合法适当，未侵犯原告合法权益，请驳回原告诉讼请求。
被告依法向本院提供以下证据、依据：
1、胡井龙提交的行政复议申请材料，包括：行政复议申请书、胡井龙与村委会于2004年2月18日签订的农村土地家庭承包合同书、县政府于2005年8月30日向胡井龙颁发的农村土地承包经营权证、2004和2005年农民负担监督卡及胡井龙的身份证复印件，证明第三人胡井龙提出行政复议申请的时间、事实以及申请行政复议时提交的材料，也证明申请人具有对本案争议土地的承包经营权。
2、提出答复通知书（[2017]淮行复第42号）及送达材料，证明市政府在法定期限内向行政复议被申请人送达了行政复议申请书副本。
3、参加行政复议通知书（[2017]淮行复第42号）及送达材料，证明市政府依法通知行政复议案件的利害关系人参加行政复议。
4、被申请人提交的行政复议答复意见及证据材料，包括：行政复议答复书、县政府于2016年8月18日向胡洪武户也就是本案原告方发放农村土地承包经营权证及土地调查表、农村土地承包经营权流转协议书、涟水县大东镇镇南村委会于2015年8月15日出具的调处意见、刘海军于2015年3月11日出具的书面证明、赵从权于2015年3月11日出具的书面证明、赵从刚于2015年3月2日出具的书面证明（三份书面证明均未附身份证明）、大东镇镇南村村委会于2017年4月6日出具的证明。
5、行政复议第三人提交的证据材料，包括：三原告户口本及身份证明、授权委托书、农村土地承包经营权证（2016年）、涟水县大东镇镇南村委会于2015年8月15日出具的调处意见、刘海军于2015年3月11日出具的书面证明、赵从权于2015年3月11日出具的书面证明、赵从刚于2015年3月2日出具的书面证明（三份书面证明均未附身份证明）、大东镇镇南村村委会于2017年4月6日出具的证明、2015年6月23日胡赵组多名村民签字的证明一份（无签名人身份证明）、农村土地承包经营权流转协议书。
6、通知复议申请人及第三人查阅材料电话记录，证明依法通知当事人查阅，保障当事人知情权。
7、行政复议听证通知书（[2017]淮行复第42号）及送达材料。
8、行政复议听证会笔录,证据7、8证明在案件审理过程中依法召开听证会，听取各方意见查明事实。
9、行政复议听证过程中各方当事人提交的证据材料，包括：2017年11月1日胡井龙意见一份、胡井龙提交的纳税通知书和直补通知书、涟水县政府确权登记档案(有证书、调查表、公示结果归户表、合同)。
10、行政复议决定书（[2017]淮行复第42号）及送达材料，属于被诉行政行为，证明在法定期限内作出行政复议决定书。
法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第三十一条、第二十八条等。2、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、第二十四条等。3、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
对被告市政府提交的证据，原告质证认为：1、证据1中胡井龙与村委会于2004年2月18日签订的合同真实性无异议，但是该合同中包括原告户主胡洪武的流转的4.1亩土地在内。县政府向胡井龙户颁发的土地经营权证是无效的，因为该证错误的将胡洪武的土地登记在胡井龙名下。2004、2005年农民监督卡与本案无关联性。对胡井龙提交的一系列申请复议材料不发表意见。2、证据4真实性无异议，其中2016年8月18日县政府向胡洪武户发放农村土地承包经营权证、土地调查表等可以证明县政府是依法向胡洪武户发放土地承包经营权证。3、证据9中胡井龙提交的意见书、纳税通知书等与本案无关联性，县政府提交的证据不表异议。4、证据10程序不表异议，但对行政复议决定书的事实、适用法律、结果有异议。5、证据2、3、5、6、7、8无异议。
对被告市政府提交的证据，第三人县政府同意原告质证意见；第三人胡井龙认可市政府举证。
第三人县政府述称，2004年6月胡洪武与胡井龙协商，将其承包地4.1亩土地（实测5.74亩）流转给胡井龙耕种，并签订了书面土地转包协议，转包期限为2004年6月1日至2014年6月1日。2005年土地规范管理过程中，当时村干部不了解胡洪武、胡井龙之前签订承包地转包协议，就根据胡井龙实际耕种面积，误将胡洪武转包给胡井龙的4.1亩土地确权登记在胡井龙证书上。转包协议到期后，胡洪武向胡井龙提出要回土地，胡井龙以2005年争议土地已确权在胡井龙户为由拒不退还。2015年8月，经大东镇镇南村委会处理，要求胡井龙将4.1亩土地退还给胡洪武，胡井龙拒绝归还。2016年8月，二轮承包土地确权颁证过程中，大东镇镇南村委依据相关文件精神要求，将确权在胡井龙户4.1亩（实测5.74亩）土地重新确权到胡洪武户。请法院依法判决。
第三人县政府未提交证据。
第三人胡井龙述称，其有县政府颁发的争议土地的承包经营权证书，2004年其和村里签订了土地承包合同，2005年颁发给其的农村土地承包经营权证书合法有效。
第三人胡井龙提交了其户2015年水电费收据，证明其耕种的9.97亩土地合法。
对于第三人胡井龙提交的证据，原告质证认为该证据与本案无关联性；被告市政府质证被同意第三人胡井龙的意见。第三人县政府认为该证据与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、8、9、10的真实性予以确认。对被告提交的证据关联性均予以确认，对证据1、2、3、6、7、8及证据9中涟水县政府确权登记档案的真实性予以确认，但不能达到证明被告作出行政复议决定事实清楚、证据充分的目的。对原告提交的其他证据及第三人胡井龙提交的证据不予确认。
本院经审理查明：原告李建方、胡莹、胡冬冬与第三人胡井龙均系涟水县大东镇杨元村胡赵组村民。胡洪武（原告李建方丈夫，已去世）与胡井龙曾签订农村土地承包经营权流转协议，协议约定：胡洪武户将4.1亩土地流转给胡井龙户耕种，土地承包经营权流转期自2004年6月1日至2014年6月1日。2004年2月，涟水县大东镇镇南村民委员会与胡井龙签订农村土地家庭承包合同书，约定镇南村委会将9.97亩耕地发包给胡井龙承包经营。2005年，第三人县政府向胡井龙户颁发农村土地承包经营权证，该证书中载明承包地总面积为9.97亩，其中有地块“南路西5.3亩”。2016年，第三人县政府向胡洪武户颁发农村土地承包经营权证，该证书中载明承包地总面积为4.10亩（实测5.74亩），登记地块为“南大堆4.10亩（实测5.74亩）”。三原告与胡井龙均认可胡井龙户2005年农村土地承包经营权证的中的地块“南路西5.3亩”与胡洪武户2016年农村土地承包经营权中的地块“南大堆4.10亩（实测5.74亩）”是同一块地。2017年9月11日，胡井龙向被告市政府提交行政复议申请书，申请撤销县政府2016年颁发给胡洪武户的农村土地承包经营权证。被告市政府于2017年11月9日作出[2017]淮行复第42号行政复议决定书，以被申请人县政府作出的向胡洪武户颁发农村土地承包经营权证行为主要事实认定不清，证据明显不足为由，决定撤销县政府向胡洪武户颁发涟政农地承包权（2016）第320826104208080022J号《农村土地承包经营权证》之具体行政行为。三原告不服，提起本案行政诉讼。
本案争议焦点为：被告市政府撤销第三人县政府颁发给胡洪武户的农村土地承包经营权证是否有事实和法律依据。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
根据上述规定，土地承包经营权证的发放系政府主动履行的职责，政府是依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，县政府在行政复议过程中提交的涟水县政府确权登记档案（胡洪武户）证明，2016年2月26日，大东镇镇南村村民委员会与胡洪武户签订农村土地（耕地）承包合同，将涉案争议地块发包给胡洪武户，并依照上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的上报、审核、颁证，并无违法之处，县政府向胡洪武户颁发农村土地承包经营权证的行为合法有效。胡井龙的行政复议请求应予驳回。
对于市政府作出的行政复议决定书中所述“被申请人在申请人户仍合法享有涉案争议承包地的承包经营权情况下将涉案争议承包地重复登记在第三人户并向其颁发农村土地承包经营权证之行为缺乏事实根据和法律依据”，经查，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第二十条第（四）项规定，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：其他收回土地承包经营权证的情形。第二十一条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。据此，县政府具有收回、注销农村土地承包经营权证的法定职权。目前本案争议土地的农村土地承包经营权，依法被县政府于2016年重新确认归胡洪武户享有，也给胡洪武户颁发了农村土地承包经营权证，胡井龙户的2005年农村土地承包经营权已经失去存在的价值，属于应依法收回或注销的农村土地承包经营权证，但县政府怠于行使其该项法定职责，引起本案诉讼，然而不能因为县政府怠于行使收回或注销颁发给胡井龙户的农村土地承包经营权证的职责而否定其依法于2016年颁给胡洪武户的农村土地承包经营权证的效力。
综上所述，县政府颁发给三原告所属户的农村土地承包经营权证合法有效，市政府撤销县政府颁发给三原告所属户的农村土地承包经营权证不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告淮安市政府作出的[2017]淮行复第42号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告淮安市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 钱明芳
审 判 员 梁新星
人民陪审员 张 鑫
二〇一八年五月八日
书 记 员 陶晓航
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。