浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终6号
上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人马卫光，市长。
委托代理人吕文杰，绍兴市越城区镜湖管理委员会工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）董金宝，男，1942年10月10日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人董开心，男，1969年12月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。系董金宝之子。
董金宝诉绍兴市人民政府房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2016年12月5日作出（2016）浙06行初89号行政判决。绍兴市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理，依法组成合议庭，并于2017年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市人民政府的委托代理人吕文杰、严洪祥，被上诉人董金宝的委托代理人董开心，到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了审理期限。本案涉及农村集体土地上房屋征收，双方当事人同意协调的期间依法不计入审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告董金宝系绍兴市越城区灵芝镇全心村村民，在该村有相应宅基地及房屋。2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告，载明“因后墅路北延工程建设及镜湖新区及整体规划需要，经有关部门批准，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收”，同时明确了征收范围、相关期限、房屋征收安置补偿方案的政策依据、实施机构等事项。2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，后向原告支付了协议约定的相应款项。涉案房屋已被拆除。同时查明，2002年12月4日，中共绍兴市委、绍兴市人民政府作出绍市委发〔2002〕56号《关于加快镜湖新区（城市绿心）开发建设的若干意见》，决定建立镜湖新区，镜湖新区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，受市委、市政府的委托，对镜湖新区的开发建设实行统一领导和管理，并代管灵芝、东浦两镇及所属行政村。2016年4月29日，绍兴市机构编制委员会作出绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》，决定不再保留绍兴市镜湖新区管理委员会及其7个内设机构，相应职责划入越城区党委、政府工作部门。2016年6月27日，绍兴市越城区机构编制委员会作出绍越编〔2016〕13号《关于明确绍兴市越城区镜湖管理委员会主要职责内设机构和人员编制的通知》，设立绍兴市越城区镜湖管理委员会，为主管镜湖区域（原绍兴市镜湖新区区域）开发建设的区政府正科级派出机构。另查明，2016年3月15日，绍兴市政府统一征地办公室、绍兴市国土资源局分别作出《征地告知书》、《听证告知书》，告知将征收灵芝镇全心村6.8611公顷集体土地。同年6月15日，绍兴市政府统一征地办公室与灵芝镇全心村经济合作社签订相应《征地补偿安置协议》。2016年6月6日，原告董金宝提起行政诉讼，请求确认绍兴市人民政府的房屋征收行为违法，并请求一并对镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》文件进行合法性审查。
一审法院认为：一、关于适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，原绍兴市镜湖新区管理委员会发布涉案房屋征收公告并实施房屋征收时，仍为绍兴市人民政府的派出机构，系受绍兴市人民政府的委托对镜湖新区的开发建设实行统一领导和管理，故绍兴市人民政府的被告主体适格。被告有关其并非本案适格被告的辩称，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。二、关于被诉征收行为的合法性。根据有效证据及当事人庭审陈述，涉案房屋应为集体土地上的房屋和其他地上构筑物，原告有关涉案土地应系国有土地的依据不足，本院不予采纳。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告在完成涉案土地征收的各项审批手续前，即作出集体土地上房屋征收决定，于法无据。三、关于镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》的合法性。上述镜委发〔2015〕1号文件系被告征收灵芝镇全心村房屋的依据，然该规范性文件涉及对集体土地上房屋征收的内容缺乏上位法依据，故本院对其合法性不予认可。镜委发〔2010〕19号、越政办发〔2014〕100号主要涉及房屋征收补偿、安置的内容，与原告所诉房屋征收行为的合法性审查无关，且原告无法对上述文件条款存在的违法性作出具体说明，本院不予审查。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告要求确认该房屋征收行为违法的诉讼请求，本院予以支持。鉴于房屋征收行为已经实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告绍兴市人民政府所作征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为违法。
绍兴市人民政府上诉称：一、原审判决违反法定程序。原审判决存在以下几个问题：1、原告主体不适格。董金宝户于2015年3月26日按公告内容和要求，与绍兴市越城区灵芝镇人民政府签订《安置补偿协议》，并在《征收补偿安置确认书》签字确认认可安置方式的选择为其真实意思表示。案涉房屋已全部腾空并移交拆除,相关补偿款也由董金宝户全部领取，协议已经完全履行完毕。因此，虽原绍兴市镜湖新区管理委员会于2015年1月30日作出《关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》（镜委发〔2015〕1号）和《房屋征收公告》（绍市镜征公字〔2015〕1号），但董金宝已于此后自愿与绍兴市越城区灵芝镇人民政府签具拆迁安置协议书，并已实际履行。即使被诉行政行为存在，但参照《浙江省高级人民法院行政审判第一庭关于印发<关于审理国有土地上房屋征收与补偿行政案件具体问题的解答>的通知》及《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的意见精神，其已属于不适格原告主体。况且，在房屋已实际处置、补偿已经到位且土地已实际征收的情况下，再确认房屋征收行为违法，既不符合社会公共利益，也可能影响社会稳定。（二）被告主体不适格。原绍兴市镜湖新区管理委员会系绍兴市人民政府在镜湖新区行政区域范围内设立的，代表绍兴市人民政府管理该行政区域内各项行政事务的行政机构，系上诉人的派出机关。后该相关职能已经调整，划入绍兴市越城区人民政府，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故原审判决认定“原绍兴市镜湖新区管理委员会发布涉案房屋征收公告并实施房屋征收时，仍为绍兴市人民政府的派出机构，系受绍兴市人民政府的委托对镜湖新区的开发建设实行统一领导和管理，故绍兴市人民政府的被告主体适格”显属错误，原审被告应为绍兴市越城区人民政府。（三）原审原告具体诉讼请求不明，一审法院作出确认违法判决，程序违法。无论国有或集体土地上房屋征收行为，系由前置性行政行为等一系列的行政行为构成，包括房屋征收决定、征收补偿决定和征收强制执行行为等，原绍兴市镜湖新区管理委员会仅于2015年1月30日作出《关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》（镜委发〔2015〕1号）和《房屋征收公告》（绍市镜征公字〔2015〕1号），并未针对涉案房屋作出征收决定，原审原告未明确是针对哪一行政行为提起诉讼，原审判决结果笼统称“征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为”，未明确针对哪一行政行为作出判决。原审判决实际将绍兴市镜湖新区管理委员会作出的规范性文件和程序性行为与集体土地上的房屋征收决定混为一谈，而《行政诉讼法》第十二条第二款规定受案范围仅为征收、征用决定及其补偿决定。由此可见，原审原告提起的行政诉讼，系具体诉讼请求不明确，显属违反法定程序。二、原审判决法律适用错误。（一）依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的”之规定，原审未经程序审查，直接进入实体审理并作出确认违法判决系法律适用错误。（二）原审判决根据《土地管理法》第四十五条至第四十八条的规定认定“对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分”，但上诉人认为根据《土地管理法》第四十七条第四款、《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法》第六条、《绍兴市区征收集体土地办法》第七条等相关规定，集体土地征收过程中，涉及的地上附着物并不包括房屋，故一审法院作出的判决于法无据。（三）原审判决机械适用《物权法》第四十二条第一款规定，以偏概全，系法律适用错误。至原审判决作出之前，征收集体土地已经浙江省人民政府批准。从现行有效的民事、行政法律的规定以及立法精神来看，涉案房屋在原审原告自愿合法情况下签订的安置补偿协议并已全部履行，系为符合社会公共利益需要而实施的城中村改造行为，已予以充分的补偿和安置，保障了农民的合法权益，同时公民对个人财产权利作出的自由处分，符合契约自由精神。综上，请求依法撤销绍兴市中级人民法院作出的（2016）浙06行初89号行政判决，发回重审或改判裁定驳回原告董金宝的起诉，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人董金宝答辩称：一、原审查明的事实清楚，绍市委办发〔2013〕88号文件中的内容足以补强说明涉案镜委发〔2015〕1号等文件制定及内容并非绍兴市镜湖新区管理委员会职权内事项，其于2015年1月30日发布《房屋征收公告》施行于灵芝镇全心村房屋征收，行政行为违法事实客观存在，原被告主体适格，属于《行政诉讼法》受案范围，原审庭审归纳的争议焦点符合案情。二、原审判决适用法律正确，诉讼程序合法。三、被上诉人对补偿决定的异议不服主要有以下几个方面：首先是对补偿决定所依据的镜委发〔2015〕1号、镜委发〔2010〕19号、越政办发〔2014〕100号、绍市镜征公字〔2015〕1号房屋征收公告等涉案文件制定及执行不服，以上文件在2015年未公示，也未按法定职责、权限、程序进行，请求二审法院一并审查原审未审查的涉案镜委发〔2010〕19号、越政办发〔2014〕100号、绍市镜征公字〔2015〕1号文件的合法性；其次是涉案《房屋征收公告》中部分内容实际剥夺了行政相对人救济权利行使，与《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条相抵触；再次是灵芝镇政府具体实施征收过程中有关行政委托评估、调查确权、签订履行补偿协议等行政行为中，程序未公开。四、一审原告于2016年6月6日提起行政诉讼并立案，2016年8月10日公开开庭，浙江省人民政府批准《建设用地审批意见书》是2016年7月4日，原审被告在一审开庭前并未向法庭提交该材料，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第31条第3款：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”，故二审不应采纳。综上，原审法院作出的确认原审被告征收灵芝镇全心村房屋行政行为违法的判决，基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人围绕上诉人董金宝提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件、被诉房屋征收行为是否合法以及该行为所依据的规范性文件的合法性等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审查明的下述案件事实予以确认：2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告，载明“因后墅路北延工程建设及镜湖新区及整体规划需要，经有关部门批准，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收”，同时明确了征收范围、相关期限、房屋征收安置补偿方案的政策依据、实施机构等事项。2016年4月29日，绍兴市机构编制委员会作出绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》，决定不再保留绍兴市镜湖新区管理委员会及其7个内设机构，相应职责划入越城区党委、政府工作部门。2016年6月27日，绍兴市越城区机构编制委员会作出绍越编〔2016〕13号《关于明确绍兴市越城区镜湖管理委员会主要职责内设机构和人员编制的通知》，决定设立绍兴市越城区镜湖管理委员会，为主管镜湖区域（原绍兴市镜湖新区区域）开发建设的区政府正科级派出机构。
本院认为，《行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，依据上述绍市编〔2016〕10号、绍越编〔2016〕13号等文件的规定，原绍兴市镜湖新区管理委员会相应职责已划入绍兴市越城区人民政府，故董金宝针对绍兴市镜湖新区管理委员会作出的案涉房屋征收行为，以绍兴市人民政府为被告提起诉讼，属错列被告，依法应予驳回起诉。一审法院判决确认绍兴市人民政府所作征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为违法，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
、撤销绍兴市中级人民法院（2016）浙06行初89号行政判决。
二、驳回董金宝的起诉。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年七月十一日
书 记 员 徐一菁