河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫02行终99号
上诉人（一审被告）通许县国土资源局。
地址：通许县解放路中段。
法定代表人张慧霞，局长。
委托代理人徐志刚，河南子建律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人席超，该单位工作人员。代理权限为特别授权。
上诉人（一审第三人）河南兰考农村商业银行股份有限公司（原兰考县农村信用合作联社）。
住所：河南省兰考县中原路**号。
法定代表人汪海涛，董事长。
委托代理人崔志强、李勇，河南典策律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审原告）原告通许县杭景置业有限公司。
住所：通许县上海路北段东侧（行政路上海路交叉口南）。
法定代表人胡宁武，总经理。
委托代理人王鹏东，该公司员工。代理权限为特别授权。
通许县杭景置业有限公司诉通许县国土资源局行政抵押登记一案，杞县人民法院于2017年6月1日作出（2016）豫0221行初31号行政判决，通许县国土资源局、第三人河南兰考农村商业银行股份有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
被告于2014年6月24日作出通国用（2014）第14XXXX号国有土地使用证抵押登记行政行为，抵押人为通许县聚合天功房地产有限公司，抵押权人为兰考县农村信用合作联社。被告并为第三人颁发了通土他项（2014）第0XXX号土地他项权利证明书。
一审查明，通许县聚合天功房地产有限公司于2013年5月28日在通许县工商行政管理局登记成立，法定代表人为厉某，注册资本1000万元，实收资本1000万元，公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股），经营范围为房地产开发、经营。2013年11月21日，该公司作出股东会决议：厉某将所持有该公司的90%的股权以900万元的价格转让给胡宁武，程某某将所持有该公司的10%的股权以100万元的价格转让给孟某某，并申请变更登记，法定代表人由原来的厉某变更为胡宁武，股东由原来的厉某、程某某变更为胡宁武、孟某某，通许县工商行政管理局于2013年11月22日核准颁发了变更登记后的营业执照。2016年9月21日该公司名称变更登记为通许县杭景置业有限公司。2014年3月20日，厉某以通许县聚合天功房地产有限公司的名义委托河南方迪土地房地产估价有限公司对土地使用权人为通许县聚合天功房地产有限公司，证号为通国用（2014）第14XXXX号国有土地使用权进行委托评估。2014年6月20日，厉某以通许县聚合天功房地产有限公司法人和股东的身份与程某某作出股东会决议：同意用公司名下土地（通国用2014第14XXXX号土地）为河南天功车业做抵押贷款。当日，厉某又以该公司的名义与第三人签订了抵押合同，为河南天功车业在第三人处借款2200万元作抵押担保。2014年6月24日，厉某以通许县聚合天功房地产有限公司的名义与河南天功车业有限公司及第三人在被告处申请办理抵押登记。被告在未核对通许县聚合天功房地产有限公司营业执照、法人代表身份及工商登记变更的情况下，依据提交的土地证、抵押借款合同、评估报告、法人身份证复印件，于当日作出土地抵押登记审批，该土地抵押登记审批表载明：抵押人为通许县聚合天功房地产有限公司，抵押权人为兰考县农村信用合作联社，土地抵押期限为24个月，自2014年6月20日起到2015年6月19日止。被告并于当日为第三人颁发了通土他项（2014）第0XXX号土地他项权利证明书，该证载明：土地他项权利人为兰考县农村信用合作联社，义务人为通许县聚合天功房地产有限公司，座落为上海路北段东侧，地号6/3/8,权属性质国有，使用权面积36376.20㎡,地类住宅，使用权类型出让，他项权利种类及范围本次评估金额为5503.72万元，设定日期2014年6月24日，权利顺序为第一顺序人，存续期限2014年6月20日——2015年6月19日。
另查明：本院在对厉某的询问中，厉某陈述2014年初其借胡宁武资金2000万元，用股权作抵押，并将通许县聚合天功房地产有限公司的法人代表及股东进行了工商登记变更，法人代表由厉某变更为胡宁武，股东由厉某、程某某变更为胡宁武、孟某某，老的营业执照全部上交，在被告处办理抵押登记时提交的是工商登记变更前公司的老营业执照复印件。
一审认为，《土地登记办法》第三十六条第一款规定：依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。本案中，通许县聚合天功房地产有限公司在法人代表及股东已经变更登记的情况下，厉某已不是该公司的法人代表，但其仍以该公司法人代表的名义持变更登记前的营业执照复印件申请办理土地抵押登记，而被告在办理抵押登记时未对厉某提交的通许县聚合天功房地产有限公司的营业执照、法人代表身份及该公司的工商登记变更情况进行核对，致使抵押登记成功，被告存在重大且明显违法情形，其作出的抵押登记行政行为严重侵犯了原告的合法权益，应确认为无效行政行为，原告的诉讼请求依法应予支持。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，一审判决：确认被告通许县国土资源局于2014年6月24日作出的通国用（2014）第14XXXX号国有土地使用权抵押登记行政行为无效。
通许县国土资源局不服一审判决，向本院上诉称，一、《土地登记办法》第三十六条第一款规定，依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应持权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。本案抵押人和抵押权人在申请办理抵押登记时，提交的抵押合同、借款合同原件和土地使用证原件，在提交的营业执照、机构代码证上加盖的有抵押人单位的印章。抵押人和抵押权人在申请办理抵押登记时，提交抵押合同、借款合同原件和土地使用证，土地登记办法有明确规定，但是对提交的其他材料是否为原件没有明确的法律规定，本案抵押人在提交的营业执照、机构代码证复印件上加盖的有抵押人单位的印章，应视为抵押人对该复印件认可，并对真实性负责。且在聚合天功房地产有限公司办理土地的招拍挂及办理土地证时，使用的营业执照、机构代码证及经办人和抵押时都一样，故此在办理抵押登记时，经办人完全有理由相信抵押人提供材料的真实性和合法性。被上诉人在一审仅认可购买土地办理土地证的行为，在手续、印章及经办人都相同的情况下，不认可抵押行为，显然是没有道理的。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的最大违法行为是指，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。本案上诉人依法具有办理土地抵押登记的主体资格和办理土地抵押登记的法律依据。
综上，上诉人认为，一审认定事实和适应法律错误，应予以撤销。
河南兰考农村商业银行股份有限公司上诉称，一、一审判决回避了以下事实：1.历杰与胡宁武股权转让的真实意思表示。2.股权转让及法定代表人变更后被上诉人（原聚合天功房地产有限公司）的实际经营权在历杰之手或者胡宁武之手。3.股权转让及法定代表人变更后，原股东和法定代表人历杰筹措资金及以被上诉人名义竞拍、交付土地出让金、取得土地使用权一系列行为的性质。
二、本案的基本事实。2013年5月历杰设立通许县聚合天功房地产有限公司。11月，历杰在胡宁武处借款2000多万元，以其在聚合天功房地产有限公司的股权过户给胡宁武的形式抵押，变更了法定代表人为胡宁武。但公司的实际经营权仍由历杰控制。2014年2月，历杰以聚合天功房地产有限公司的名义通过通许县国土局竟得土地一块，即本案抵押土地。此后土地出让金的缴纳、土地成交确认书、土地出让合同的签订、土地使用证的领取，均是历杰持所谓“私刻的公章”办理。一直到2015年8、9月份，历杰仅归还胡宁武300余万元借款，胡宁武才向历杰催要和变更聚合天功房地产有限公司的印鉴及其他手续，并于2015年8月6日、8月31日在《河南日报》刊登机构代码证及公章的遗失公告。但是在8月6日，历杰与胡宁武双方补办机构代码证的委托书上仍然加盖的是该印章。2015年9月8日，历杰与胡宁武双方共同又在建设银行变更了基本账户。在此之前，胡宁武并没有参与公司的任何经营活动。所以，胡宁武对历杰控制公司、掌控印鉴心知肚明，历杰没有私刻公章及冒名的事实。
三、通许县国土资源局的行为合法有效。自历杰2013年11月变更股东及法定代表人后，土地的登记手续，从招拍挂到成交确认书、土地出让合同、土地证的领取、土地出让金的缴纳，公司的所有经营行为均是历杰所为，所以同样是历杰以公司的名义办理抵押登记手续，被告无论是形式意义上或实质意义上，均尽到了审慎的义务。本案被告行政主体适格，依据合法，更谈不上明显及重大违法行为，所以抵押合法有效。
被上诉人未提交书面答辩意见。
二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，《土地登记办法》第三十六条第一款规定：依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。本案中，通许县聚合天功房地产有限公司于2013年11月进行了工商登记变更，法定代表人由历杰变更为胡宁武，其所持股权亦转让给胡宁武，此后历杰已不具有股东和法定代表人身份。历杰持变更登记前的营业执照复印件申请办理土地抵押登记，上诉人通许县国土资源局未进行核实而办理了抵押登记，通许县国土资源局的行政行为存在过错，侵犯了被上诉人的合法权益。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人通许县国土局、河南兰考农村商业银行股份有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 周卫华
审判员 何卫斌
审判员 赵晓松
二〇一七年九月二十六日
书记员 闫路航