江西省宜春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣09行终76号
上诉人（原审原告）廖延通，男，1966年5月2日生，汉族，农民，奉新县人，住所地江西省奉新县。
被上诉人（原审被告）奉新县公安局，住所地奉新县应星南大道239号。统一社会信用代码11360826014739471X。
法定代表人彭添奎，该局局长。
委托代理人陈小乐，男，奉新县公安局法制大队干部。
委托代理人金小喜，男，江西康拓律师事务所律师。
上诉人廖延通因治安行政处罚及行政赔偿一案不服奉新县人民法院（2017）赣0921行初6号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，廖延通和同村的廖述震、毛兴源三人拟将本村村支书卢咸全截留国家修路款、套取国家冬种棉花油菜款事项到北京上访反映，三人相约于2016年12月12日上午抵达北京后，一同来到北京国家信访接待室，见多人排队，即先以邮寄方式寄给相关领导有关材料，尔后返回至国家信访局，因人数太多，原告等人向国家信访局投诉未能如愿，于是三人商量决定坐公交车直接前往中南海周边上访，廖延通等人行至中南海后不久，即被北京市公安局西城分局府佑街派出所民警带至西城分局府佑街派出所内，对廖延通的非正常上访行为下达训诫书，之后被送至马家庄接济中心。次日，由赤岸镇政府相关工作人将原告等三人劝返回家。奉新县公安局接报案后，于同日立案受理，并展开调查，基于廖延通曾多次越级上访行为，同时又涉案中南海非访行为，奉新县公安局先后向处罚人送达了行政案件权利义务告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达函、家属通知书等行政法定手续后，逐对廖延通作出奉公（赤岸）决字【2016】0513号《奉新县公安局行政处罚决定书》，对廖延通给予了拘留十日的行政处罚，廖延通不服，于2017年5月15日向本院提起行政诉讼同时提出上列诉讼请求。
原审法院认为，奉新县公安局作出的行政处罚决定书，从递交的受案登记表、受案回执、行政处罚告知书、行政处罚审批表、行政处罚决定书、送达函、家属通知书、拘留执行回执、拘留执行通知书（回执）等材料看，其行政程序符合相关法律规定；本案无争议事实：廖延通至北京中南海周边上访、尔后被遣返回居住地的事实双方均予认可，即本案原告至中南海非访事实认定无异议。本案争议焦点有：一、廖延通至北京中南海周边非正常上访的行为奉新县公安局是否有行政处罚主体资格和作出行政处罚管辖权，根据赣高法（2014）103号文件第一条第一款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。与廖延通主张认为依据的《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定互相吻合不发生抵触。本案尽管违法行为地发生在北京，但廖延通的居住地为奉新县，故奉新县公安局具有作出该行政处罚的管辖权；二、奉新县公安局将廖延通到中南海周边上访的行为定性为扰乱单位秩序行为是否合法正确，2016年12月12日，廖延通在重点敏感地区非上访区（中南海周边）域滞留、走访，根据《国务院信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，廖延通到北京中南海周边地区走访，而中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。廖延通的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，在一定程度上扰乱了中南海周边地区公共场所秩序和信访秩序，对中南海周边地区的国家机关单位工作秩序造成了一定程度的负面影响，可以认定廖延通到中南海非正常上访已扰乱了公共场所秩序、国家机关单位正常工作秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》赣高法[2014]103号、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，奉新县公安局结合北京市西城分局府佑街派出所作出的训诫书及当事人的自述及相关证据材料，依法对廖延通作出拘留十日的行政处罚、其定性并无不当之处；三、廖延通一并提出要求被告奉新县公安局赔偿其损失36345元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条:国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三条规定：行政机关及工作人员在行使行政职权有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利(一)违法拘留或者采取限制公民人身自由的行政强制措施的……，奉新县公安局在对廖延通作出行政处罚拘留措施当中，并未有违法的行为，即侵犯原告合法权益的事实，故其主张行政赔偿诉求理由于法无据，本院不予支持。廖延通另主张认为被告奉新县公安局对原告作出的行政处罚属于重复处罚行为；北京公安机关作出的训诫处理和奉新县公安局作出的行政处罚两者并无冲突，法律规定“训诫”不属于行政处罚的种类，故廖延通认为属于重复处罚的理由不能成立；综上，奉新县公安局作出的治安行政处罚决定事实清楚、证据确凿、符合法定程序、适用法律、法规基本正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廖延通的诉讼请求，案件诉讼费50元，由廖延通负担。
上诉人廖延通上诉称：一、请求撤销一审判决，并撤销奉新县公安局作出的奉公（赤岸）决字【2016】0513处罚决定；二、请求判令奉新县公安局赔偿其36345元；三、案件受理费由被告承担。事实和理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。1.上诉人到北京系检举揭发本村村支书卢咸全违法犯罪的行为，奉新县公安局不但不作为而且认为上诉人的检举揭发行为违法，并加以拘留；2.上诉人没有缠访、闹访的行为，上诉人是实名逐级举报，可是几年过去没有得到一个答复；3.上诉人到北京府右街中南海并没有静坐、闹事、滞留，并不违法《治安管理处罚法》第23条的规定，也没有造成社会影响和严重的后果；4.被上诉人没有“训诫书”的原件给上诉人进行质证，上诉人也没有在训诫书上签字，被上诉人出具的训诫书系伪造的；5.被上诉人没有处罚主体资格，即使上诉人非法上访也应由北京的公安机关进行处理，而非被上诉人；6.上诉人的上诉行为已经被北京公安进行了训诫，接受了处罚，被上诉人再次对上诉人进行处罚违反一事不二罚的原则；7.被上诉人以上诉人“扰乱单位秩序行为”为由处于行政拘留十日错误，上诉人并没有扰乱机关秩序，也没有造成严重损失，没有违反治安管理处罚法的规定。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法改判。
奉新县公安局答辩称：一、廖延通构成扰乱单位秩序违法行为事实清楚，定性准确。廖述震、廖延通、毛兴源三人以本村村支书卢咸全截留国家修路款、套取国家冬种棉花、油菜款为由，多次到奉新县、宜春市、江西省信访局信访。2016年12月12日，廖述震、廖延通、毛兴源三人相约至北京上访，来到国家信访接待处，见多人排队，于是三人决定先到邮局以寄信的方式邮寄给相关领导，寄完信后三人回到国家信访局排队，因人数太多未轮到自己就到了下班时间，于是三人商量直接到府右街中南海非访，称这样会有人送他们到接济中心并带回，三人到中南海后被北京市公安局西城分局府右街派出所民警截留至派出所并下达训诫书后，将其三人送至接济中心。次日，赤岸镇政府工作人员劝廖延通等人回家，廖述震、廖延通、毛兴源三人提出报销三人去北京的各项费用1600元并赔偿每人300元的误工费才同意回奉新，三人获得1600元和900元误工费（后误工费相继退还）后随工作人员返回奉新。廖延通等三人明知正常上访途径，明知中南海周边属“重点地区和敏感部位”不是信访场所，但三人为达到个人目的，故意到中南海及周边非访。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，廖延通等人的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了中南海周边地区秩序，对中南海地区的国家机关单位工作秩序造成了负面影响。根据赣高法（2014）103号《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律指导意见》相关精神及《治安管理处罚法》第23条之规定，廖延通构成扰乱单位秩序违法行为定性准确。二、奉新县公安局对廖延通作出治安行政处罚，依法具有管辖权。廖延通扰乱单位秩序的违法行为发生在北京市西城区，但其违法行为是在信访过程中实施的，依据赣高法（2014）103号《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》第一条第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及《治安管理处罚法》第二十条之规定精神，奉新县公安局作为信访人廖延通震居住地的公安机关，有权对其扰乱单位秩序的信访违法行为作出治安行政处罚。三、廖延通构成扰乱单位秩序违法行为的证据充分、确凿，足以认定。奉新县公安局在受理本案后，由赤岸派出所展开客观、公正地调查核实，收集证据，包括对廖延通等三人进行询问、收集证人赤岸镇镇政府工作人员的自述材料、调取北京市公安局西城分局府右街派出所对廖延通等人下达的训诫书等，足以证明廖延通等三人构成扰乱单位秩序违法行为的事实。另外，北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人作出的训诫书不属于行政处罚的种类，是一告知行为，奉新县公安局依法作出处罚决定符合法律规定，不存在违法侵犯上诉人合法权益的行为，上诉人提出的行政赔偿实属无理。综上，奉新县公安局对廖延通作出治安行政处罚的事实清楚，证据确实充分，定性无误，适用法律法规正确，奉新县人民政府的复议决定及一审法院作出的一审判决均合法公正，请求驳回廖延通的上诉请求。
二审期间，各方当事人均未向法庭提交新的证据。
经审理查明，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为地人居住地公安机关管辖”。本案中，廖延通等三人到北京信访被北京市公安机关予以训诫后，将其送至马家庄接待中心，并未对廖延通等人的违法行为作出行政处罚，因此作为违法行为人户籍所在地的奉新县公安局对廖延通在北京信访过程中的违法行为有管辖权。因此，对廖延通认为奉新县公安局在本案中没有管辖权的上诉主张本院不予支持。
根据《信访条例》第十八条第一款、第二十条和第四十七条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规。信访人员违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，廖延通等人在国家信访局接访中心未能如愿反映信访情况后，到中南海周边进行信访，中南海是国家机关办公场所所在地，不是有关机关设立或者指定的接待场所，廖延通的行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条的相关规定，且北京市公安局西城分局府右街派出所对廖延通作出的训诫书足以证实廖延通等人在中南海周边进行走访、扰乱国家机关秩序的行为，因此，奉新县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定对廖述震处于行政拘留行政处罚并无不当。
另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，奉新县公安局对廖延通作出行政处罚并未侵犯其合法权益，故廖延通提出要求赔偿其违法拘留人身自由赔偿金36345元的上诉理由没有事实和法律依据，本院亦不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人廖延通负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴建平
审判员 黄 礼
审判员 潘丽平
二〇一七年十月二十日
书记员 毛凌晖