中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行监17号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：浙江新曙光建设有限公司。住所地：浙江省宁波市海曙区灵桥路***号天封大厦*楼。
法定代表人：陈福根，总经理。
委托诉讼代理人：冯慧，北京颐合中鸿律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈世宇，北京市大道政通律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：三门县国土资源局。住所地：浙江省三门县湫水大道*号。
法定代表人：陈剑，局长。
委托诉讼代理人：任益民，浙江金威律师事务所律师。
委托诉讼代理人：唐明良，浙江迪索律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：浙江省矿业权交易中心。住所地：浙江省杭州市西湖区天目山路**号西湖物资大厦*楼。
法定代表人：龚日祥，主任。
委托诉讼代理人：吴族春，浙江天册律师事务所律师。
再审申请人浙江新曙光建设有限公司（以下简称新曙光公司）诉被申请人三门县国土资源局（以下简称三门国土局）、浙江省矿业权交易中心（以下简称矿业权中心）地矿行政管理一案，浙江省临海市人民法院于2014年12月8日作出（2014）台临行初字第35号行政判决，驳回新曙光公司的诉讼请求。新曙光公司不服提起上诉后，浙江省台州市中级人民法院于2015年3月5日作出（2015）浙台行终字第18号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。新曙光公司申请再审，浙江省高级人民法院于2016年3月25日作出（2015）浙行申字第307号行政裁定，驳回新曙光公司的再审申请。新曙光公司仍不服，向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
本院认为：综合各方当事人争议的焦点与围绕争议焦点发表的意见，评判如下：
一、关于涉案公益林保护范围能否设定采矿权问题
新曙光公司申请再审认为：公益林属于国家划定的自然保护区，涉案采矿权的设置违反了《中华人民共和国矿产资源法》第二十条有关禁止开采矿藏资源的强制性规定。《占用征用林地审批审核管理办法》第四条虽然规定用地单位可以依法申请占用、征用林地，但此处的林地并非国家级公益林，公益林应适用特殊规范。在公益林保护范围内设定采矿权，必须要先经过林业部门审批。根据《国家级公益林管理办法》第十一条规定，禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用一级国家级公益林地。三门国土局陈述意见认为：新曙光公司认为林业部门许可之前不能设定采矿权的观点是错误的。法律法规对于征占用公益林没有特别程序，征占用公益林的审批审核程序和征占用普通林地并无不同，前提都是取得采矿许可证，新曙光公司以需要先行办理林地占用法律手续才能设定采矿权，没有依据。矿业权中心陈述意见认为：到目前为止没有法律法规对公益林采矿权的设置和成交确认有禁止性规定。林地使用权和采矿权都是用益物权，两项权利可独立存在。《占用征用林地审批审核管理办法》规定的林地征占用审批是在取得采矿权之后才需要向林业部门申请，采矿权设置、成交确认与林地使用无关。采矿权设置前依法要征求六部门意见，涉案采矿权设置前，系经当地水利、环保、林业、安监、国土、公安等部门签署同意意见后，方才上报审批。
本院认为：《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：（一）港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；（二）重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；（三）铁路、重要公路两侧一定距离以内；（四）重要河流、堤坝两侧一定距离以内；（五）国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；（六）国家规定不得开采矿产资源的其他地区。”《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号）第十一条第一款规定：“禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用一级国家级公益林地。”本案采矿区范围既非国家一级公益林，也不属于国家规定的自然保护区和重要风景区，法律法规对国家公益林范围内设立采矿权的设置也没有设定特别程序，浙江省国土资源厅作出批复设置案涉采矿权，不违反上述法律规定。
二、关于限制开山采石与许可开采矿藏的关系问题
新曙光公司申请再审认为：根据《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号）第十一条、《浙江省公益林管理办法》第十六条规定，禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，禁止新建坟墓、开山采石等毁林行为。同时，根据《出让竞买须知》第四条，有关矿区范围开采标高为+135米至+7米、开采方式为露天开采，《采矿权网上挂牌出让成交确认书》表述为开采建筑用石料（凝灰岩），涉案采矿权评估报告书亦载明产品方案为碎石和宕碴，两者均为石头。因此，案涉采矿权系开采建筑用石料，且为露天开采，实质为开山采石。参考《江苏省人民代表大会常务委员会关于限制开山采石的决定》第十条有关“本决定所称开山采石，是指在山地丘陵露天开采石材石料及其他矿产资源的行为”的规定，类似行为无论定性为采石行为还是采矿行为，都为法律所禁止。三门国土局、矿业权中心陈述意见认为：日常生活中小规模开采沙、土、石头等为采石，而经过批准的大规模开采属依法采矿，本案开采经过采矿权依法设立和出让程序，依法取得的采矿权受法律保护，并非违法开山采石。
本院认为：本案所涉开采产品的确是建筑用石料（凝灰岩），从此层面来看，本案可以认为属于“开山采石”范畴。但是，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。”本案所涉凝灰岩属非金属矿产的一种，故案涉“开山采石”亦属于开采矿藏。“开山采石”与“开采矿藏”本身是否违法与其称谓并无必然联系，“开山采石”也可能是依法进行的，“开采矿藏”也可能是违法进行的，核心差异在于“采石”或者“采矿”是否依法取得相应行政许可。《国家级公益林管理办法》和《浙江省公益林管理办法》所禁止的“开山采石”行为，是禁止未经许可的采石采矿活动，而非禁止依法进行的采石采矿活动。新曙光公司认为案涉开山采石属于禁止性行为，于法无据。
三、关于林地征占用审批和采矿权出让的关系问题
新曙光公司申请再审认为：采矿权出让之前必须先办理林地征占用手续，三门县林业特产局《关于对白象山采矿点的文件》中明确生态公益林林地禁止商业区开发利用，除非列入省级开发利用项目，建议暂缓该采矿权挂牌出让，调整为一般用材林地，得到省林业厅批准同意后开发利用。因此，采矿权设置必须经过林业部门审批。三门国土局陈述意见认为：根据《占用征用林地审批审核管理办法》第三条、第四条规定，征占用林地审批在后，必须应申办采矿许可证后再办理征占用审批手续。矿业权中心陈述意见认为：浙江省国土资源厅案涉批复仅系对特定采矿权的批复，不涉及林业部门审批问题。
本院认为：《占用征用林地审核审批管理办法》第二条规定：“本办法适用于下列情况：（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程需要占用或者征用林地的审核……”第四条第一款规定：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准文件……”对于此处“项目批准文件”的理解，国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法释义》进行了界定，并对何为项目批准文件进行了说明；国家林业局《占用征用林地审核审批管理规范》（林资发〔2003〕139号）第二条第二项亦明确列举“勘查、开采矿藏项目，要有勘查许可证、采矿许可证和其他相关批准文件”。因此，综合上述规定并结合占用征用林地审批制度立法本意，林地征占用审批依法应当在采矿权出让、采矿许可证办理之后，新曙光公司认为在取得林地征占用审批之前不能设立并出让采矿权，于法无据。
四、关于矿业权中心和三门国土局在拍卖前是否尽到信息披露义务问题
新曙光公司申请再审认为：《三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权挂牌出让相关情况告知书》涉及公益林、开采运输需要使用的码头等补充信息，应当在2013年12月13日与公告须知等相关材料同时上网，三门国土局、矿业权中心迟至2014年1月10日上传，未尽到合理告知义务，导致新曙光公司决策信息不对称。三门国土局陈述意见认为：该告知书是对采矿权现场情况的说明和澄清，没有改变出让公告和须知的实质性内容，针对其他竞买人在现场踏勘过程中发现的问题，三门国土局进行了答疑，为了让全体竞买人知晓有关情况，三门国土局于2014年1月9日制作并形成该告知书，矿业权中心于次日14点36分上传到网上，已经尽到告知义务。新曙光公司亦明知涉案采矿权范围在公益林范围之内。矿业权中心陈述意见认为：该告知书并未实质性更改《网上挂牌出让公告》和《出让竞买须知》，而是为更好做到风险告知。
本院认为：2014年1月10日14:36:20上传到矿业权中心网上的《三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权挂牌出让相关情况告知书》，与此前公布的《网上挂牌出让公告》和《出让竞买须知》，并不构成实质性差别。该告知书系三门国土局组织踏勘过程中，针对部分竞买人问询统一制作并发布的。其告知内容明确矿区范围属国家三级公益林地块，并明确“经同三门林业局联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批，具体情况请咨询林业厅相关处室”。《网上挂牌出让公告》亦明确网上报名申请时间为：2014年1月2日8:30至2014年1月14日11:00时止；网上挂牌时间为：2014年1月2日8:30至2014年1月15日15:00时止。因此，该告知书于2014年1月10日14:36:20上传到矿业权中心网站时，尚处于网上报名和网上挂牌期间，新曙光公司有充足时间了解并决定是否参与竞拍。对于采矿权公开网上拍卖，所有相关信息均系通过网络平台上传及下载，法律并未要求必须将有关采矿权信息均通过纸质方式通知竞买人，而竞买人亦应当在投标之前，及时关注网络交易平台发布的相应信息。新曙光公司实际拍卖竞得时间为2014年1月13日，其主张至于1月22日签订成交确认书时才知晓告知书内容，并进一步认为三门国土局和矿业权中心未尽到合理告知义务，其理由不能成立。
五、关于新曙光公司能否以先履行抗辩权为由拒绝交纳拍卖价款问题
新曙光公司申请再审认为：因本案所涉采矿权无法办理林地占用手续，导致无法正常开采，采矿权无法实现，其有权拒绝履行合同并有权请求相对方返还保证金。三门国土局、矿业权中心陈述意见认为：林地占用手续许可不是采矿权设置的法定前提条件，新曙光公司无法办理林地占用手续如确系出让方原因，出让方将承担相应的法律责任。
本院认为：《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”据此，新曙光公司行使抗辩权的前提在于，三门国土局应当先履行义务而未予履行或者履行义务不符合约定。但是，新曙光公司并未提供相应的证据证明该有关事实。新曙光公司虽主张应先行办理林地征占用许可，但该行政许可并非三门国土局法定义务，也非相关约定义务，且办理相应林地征占用许可，依法是在签订合同并取得采矿许可之后，而非签订合同或者取得采矿许可之前。新曙光公司认为本案采矿权设立违法且无法办理林地占用审批手续的主张没有事实根据，也与相关林业主管部门最终书面意见不符。即便在日后履约过程中出现采矿权无法正常实现的情形，案涉成交确认书、采矿权有偿出让合同等均对合同约定不能成就以及违约责任和争议解决机制均进行了约定，新曙光公司在签订成交确认书之后，可以要求出让方就林地征占用审批问题进行澄清并作出说明；但在出让方要求其依法履行成交确认书所确定的义务，交纳相应款项并签订正式合同后，则应当先行履行相关义务，或者依法提起相应诉讼寻求救济，而不能自力救济。否则，新曙光公司应当承担相应的不利后果。
综上，涉案矿区林地虽为国家公益林，但非一级公益林地，浙江省国土资源厅批准设立采矿权，并不违反国家公益林及其他林地管理的相关规定。新曙光公司关于本案采矿项目属于违法进行的开山采石之主张与事实不符。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，涉案公益林地的征占用审批手续并非采矿权挂牌出让的前置条件，而需要用地单位在取得采矿许可证后依法申请办理。《网上挂牌出让公告》《出让竞买须知》《三门县沿赤乡沿江村白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权挂牌出让相关情况告知书》，均在新曙光公司交纳竞买保证金的2014年1月13日之前，三门国土局与新曙光公司签订《采矿权网上挂牌出让成交确认书》的时间为2014年1月22日，故并不存在挂牌出让隐瞒公益林等级以及告知不全面、不及时的情形。三门国土局通过挂牌方式出让采矿权，并与新曙光公司签订成交确认书的行为并不违反法律规定。因此，一、二审法院判决驳回新曙光公司的诉讼请求及上诉，并无不当。
综上，新曙光公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人浙江新曙光建设有限公司的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 白雅丽
审判员 王展飞
二〇一七年九月二十九日
书记员 于 露