云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云行终116号
上诉人（一审原告）金毅玲，女，汉族，1965年2月1日生，住云南省玉溪市易门县。
上诉人（一审原告）柳自金，男，彝族，1964年10月10日生，住云南省玉溪市易门县。
以上二上诉人的共同委托代理人夏晴昱，云南颐高律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
以上二上诉人的共同委托代理人赵东丽，云南颐高律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）易门县人民政府。
住所地：易门县龙泉街道办事处城山路*号。
法定代表人吴渔琛，县长。
被上诉人（一审被告）易门县人民政府龙泉街道办事处。
住所地：易门县龙泉街道朝阳路下段***号。
法定代表人吴剑坤，主任。
委托代理人苏志宏，云南苏志宏律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人金毅玲、柳自金诉易门县人民政府（以下简称易门县政府）、易门县人民政府龙泉街道办事处（以下简称龙泉街道办）房屋征收补偿行政协议一案，因不服云南省玉溪市中级人民法院作出的（2017）云04行初33号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2018年4月8日受理其上诉后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：易门县政府于2015年12月10日发布《易门县人民政府关于易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告》(以下简称《公告》)，将易门县县城城山片区列为棚户区改造项目（一期），决定对该片区内国有土地上房屋进行征收，并明确征收范围：东至东环路、南至龙泉中路、西至易兴路、北至履和路，总面积约389亩。且该《公告》确定房屋征收主体为易门县政府，房屋征收部门为龙泉街道办。2016年11月22日,金毅玲与龙泉街道办签订了《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿协议书》。金毅玲、柳自金不服该补偿协议，以易门县政府、龙泉街道办为共同被告向法院提起诉讼。
一审法院裁定认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款的规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案易门县政府在其发布的《公告》中确定了易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）的房屋征收部门为龙泉街道办，符合上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。因此，房屋征收部门有权以自己的名义独立行使订立补偿协议的权利及对外独立承担相应法律责任的能力。据此，本案的适格被告应为龙泉街道办。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，以龙泉街道办为被告提起诉讼应向相应有管辖权的基层人民法院起诉。以上情况，已依法向金毅玲、柳自金释明，但其拒绝变更被告，并坚持以易门县政府、龙泉街道办为共同被告起诉。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回金毅玲、柳自金的起诉。
上诉人金毅玲、柳自金上诉称：一审法院适用法律错误是导致本案错判的根本原因。首先，国有土地上房屋征收的职权主体是易门县政府，龙泉街道办仅仅是受委托的实施部门，并不具备独立承担房屋征收行政后果的责任能力。上诉人起诉易门县政府并无不妥。其次，龙泉街道办并未实际实施本次易门县城山片区的征收工作，实际的征收工作由棚户区改造项目指挥部负责完成。龙泉街道办在整个征收拆迁过程中只负责盖章，其他一概不管。再次，上诉人并非只起诉了易门县政府，一审法院引用行政诉讼法第十四条、第十五条的规定驳回起诉不符合法律规定。上诉人将易门县政府、龙泉街道办同时列为被告，既有利于法庭依法查明案件事实，又能够及时解决纠纷。本案的情况并无法律规定不得将两被上诉人同时列为被告，将何人列为共同被告或第三人是原告的诉讼权利。一审法院无视级别管辖的规定裁定驳回起诉，实属错判。请求二审法院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
易门县政府答辩称：我方确定龙泉街道办作为易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）的房屋征收部门，负责实施该棚户区改造国有土地上的房屋征收补偿工作，依法合规。上诉人所诉房屋征收补偿协议系龙泉街道办作为房屋征收部门与上诉人签订，易门县政府不是协议的当事人，也不是本案适格被告。经一审法院释明后，上诉人拒绝变更被告，一审法院依法驳回其起诉依法有据。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
龙泉街道办未提交书面答辩意见。
本院认为，本案的争议焦点是适格被告的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案上诉人金毅玲、柳自金系针对房屋征收补偿行政协议提起的诉讼。而该协议的双方当事人为易门县人民政府龙泉街道办事处和金毅玲，即作出该行政协议行为的行政机关为龙泉街道办，而并非易门县政府。因此，本案应以签订行政协议的龙泉街道办为起诉被告。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款之规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。易门县政府在《公告》中已经确定了龙泉街道办为易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上的房屋征收部门。另外，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，房屋征收部门与被征收人订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。因此，龙泉街道办作为易门县政府确定的房屋征收部门，与上诉人金毅玲签订补偿协议是其依法行使职权，履行签订补偿协议的职责，而并非如上诉人所述系易门县政府的委托行为。综上，本案适格被告为龙泉街道办。上诉人金毅玲、柳自金上诉所称其并非只起诉了易门县政府，这是事实。经一审法院向上诉人释明后，其拒绝将被告变更为适格被告龙泉街道办。在此情形下，一审法院应驳回金毅玲、柳自金对不适格被告易门县政府的起诉。而对其起诉的适格被告龙泉街道办应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，在已经立案，但未进行实体审理前，应移送有管辖权的人民法院。但一审法院对金毅玲、柳自金的起诉全案驳回，确有不当。当然，上诉人金毅玲、柳自金也可依法向有管辖权的人民法院再行起诉，但势必会影响到当事人权利救济的及时性或超过起诉期限，以及增加当事人不必要的诉累。鉴于此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款之规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”上诉人金毅玲、柳自金对龙泉街道办房屋征收补偿行政协议案应由一审法院继续审理为宜。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、维持云南省玉溪市中级人民法院（2017）云04行初33号行政裁定中驳回金毅玲、柳自金对易门县人民政府的起诉部分；
二、撤销云南省玉溪市中级人民法院（2017）云04行初33号行政裁定中驳回金毅玲、柳自金对易门县人民政府龙泉街道办事处的起诉部分；
三、指令云南省玉溪市中级人民法院对金毅玲、柳自金起诉易门县人民政府龙泉街道办事处的房屋征收补偿行政协议一案继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵光喜
审判员 杨屹梅
审判员 陈 璐
二〇一八年五月二十一日
书记员 徐楚皓