中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1706号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）原新疆联合职业专科学校。
法定代表人唐林，原新疆联合职业专科学校董事长。
委托代理人杨学海，新疆国通律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）新疆维吾尔自治区人民政府。住所地乌鲁木齐市中山路*号。
法定代表人雪克来提·扎克尔，自治区政府主席。
再审申请人原新疆联合职业专科学校因诉新疆维吾尔自治区人民政府（以下简称自治区政府）合并办学批复一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的（2014）新行终字第16号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、审判员梁凤云、代理审判员胡文利参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院一审查明的主要事实是：1985年12月6日，自治区人民政府根据自治区教育厅新教成字(1985)28号报告，下发了新政发(1985)154号《关于同意建筹联合职专的批复》。批复明确联合职专是自治区工商联和新疆军区后勤部主办，属于民办性质。1994年3月1日，乌鲁木齐成人教育学院（下称成教院）与联合职专召开了关于联合办学的座谈会。双方提出尽快形成长期稳定的联合办学实体，逐步妥善解决好在办学中的实际困难，待条件成熟时，实现两校合并的最终目标，并形成了会议纪要。同年7月13日，乌鲁木齐市人民政府以市政办(1994)64号文件同意成教院与联合职专联合办学，联合职专的性质不变，8月20日联合职专与成教院就做好联合办学的有关工作进行了讨论，并达成了《关于组建联合办学领导班子及其他有关问题的协议》。1996年2月10日，联合职专向自治区政府呈交了一份请求与成教院合并办学的报告，并于同年6月9日与成教院签订了合并办学的协议，并将该协议呈交给乌鲁木齐市人民政府，乌鲁木齐市人民政又以乌市政(1996)74号文上报自治区政府批准。自治区政府经审查，作出新社办函(1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》。
一审法院认为，联合职专是经自治区政府批准筹建的属于民办性质的学校，尚未正式建校。在办学过程中联合职专自愿与成教院达成联合办学协议，并向自治区政府申请与成教院合并办学。自治区政府根据国家教育委员会《民办高等学校设置暂行规定》的精神，作出新社办函(1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》，将成教院与联合职专合并，联合职专的固定资产无偿移交给成教院的行为合法有效，一审法院予以支持。联合职专诉称该行为违反了有关社会力量办学的规定，证据不足，一审法院不予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第五十四条第一项，参照国家教育委员会《民办高等学校设置暂行规定》第三十条规定，判决维持自治区政府1996年8月23日新社办函(1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》。
原联合职专不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。原联合职专上诉称：1.上诉人是经新疆教委批准成立的新疆第一所民办学校。自治区政府社会力量办学专项治理领导小组办公室以新社办函(1996)3号文件，将上诉人与成教院合并，并将申请人的固定资产无偿移交给了成教院，严重侵犯了上诉人的财产权。该机构为临时机构，无权对市政府的请示进行批复。2.《联合职专与成教院合并办学协议》是由学校党支部书记郑琏私自以党支部名义与成教院签订的合并办学协议，未经学校董事会和校长同意，因此该协议应为无效。一审法院对民办资产属性问题认定错误，适用法律错误。3.全国民办高教委为解决该纠纷，按照自治区原相关领导的指示，由新疆高院牵头，召集自治区政法委、区教委四单位协调签订了协议书，同意申请人恢复民办性质继续办学，但在诉讼期间自治区政府又以新政函(1999)88号批复再次撤销了上诉人的筹建资格。请求：返还学校全部资产以及出租学校所得的租赁费；恢复学校办学合法资格；撤销被上诉人的批复及原审判决，赔偿经济损失及精神损失费，并由被上诉人承担所有诉讼费用。
自治区人民政府答辩称：1.上诉人与成教院合并，系双方真实自愿协议的结果，而非被上诉人的具体行政行为；2.开办资源源于20多家政府机关及国有企业等国有资产，无个人私产；3.上诉人起诉主体资格不符合法律规定，本案诉争不属于法院受案范围；4.上诉人在原审中未提出赔偿请求，所以在二审阶段提出赔偿的请求，不应予以支持。被上诉人的批复合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
二审法院新疆维吾尔自治区高级人民法院对一审法院认定的事实予以认可。
新疆维吾尔自治区高级人民法院二审认为，在当时的历史背景下，新疆维吾尔自治区社会力量办学专项治理领导小组是根据国家及教育部有关规定以及对社会力量办学整顿的要求，依据自治区人民政府的授权予以成立的。原联合职专是经自治区政府批准筹建的属于民办性质的学校，尚未正式建校。1996年2月10日，该校向自治区政府呈交了一份请求与成教院合并办学的报告，并于同年6月9日自愿与成教院签订了合并办学协议，将该协议呈交乌鲁木齐市人民政府，乌鲁木齐市人民政府以乌市政(1996)74号文上报自治区政府批准。自治区人民政府出于对双方优势互补、促进新疆教育发展的大局考虑，根据国家教育委员会《民办高等学校设置暂行规定》的精神，作出新社办函(1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》的行为并无不当。原审法院判决维持被诉行政行为正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人原联合职专的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
再审申请人不服上述判决，向本院申请再审。请求本院依法撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的(2014)新行终字第16号行政判决，撤销新疆维吾尔自治区人民政府临时设立的自治区社会力量办学专项治理领导小组办公室发出的新社办函(1996)3号《关于同意乌鲁木齐成人教育学院与新疆联合职业专科学校（筹）合并办学的批复》。其主要的事实和理由是：第一，从批复的发文主体来说，根据自治区政府《关于机关公文处理的有关规定》，自治区社会力量办学专项治理领导小组办公室作为临时设立的办事机构，没有独立的行文权。第二，涉案批复没有法律依据。涉案的批复没有引用任何法律条文。第三，向政府打合并报告和与成教院签订合并办学协议的不是学校权力机构董事会，签名的也不是学校法定代表人董事会董事长陈方伯。该协议属于无效协议。
本院认为，本案的焦点问题是新疆维吾尔自治区社会力量办学专项治理领导小组办公室作出的新社办函(1996)3号《关于同意乌鲁木齐成人教育学院与新疆联合职业专科学校（筹）合并办学的批复》的合法性的问题。行政机关作出行政行为应当有明确的法律依据和充分的事实根据。行政机关在对外作出行政行为时，应当以自己的名义作出，并应当援引明确的法律法规规章或者其他规范性文件的规定。本案中，被申请人以办事机构的名义对外作出行政行为，并且在没有相应法律法规规定的情况作出涉案批复，属于超越职权。此外，原新疆联合职业专科学校属于民办学校，是否联合办学应当与学校达成一致意见。本案被申请人依据的合并办学协议，其上联合职专一方只有个别董事签名并加盖党支部公章,不能据此认定联合职专同意合并。在主要证据不够充分的情况下,原审判决以被申请人出于对双方优势互补、促进新疆教育发展的大局考虑作出的批复行为并无不当为由维持被诉行政行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项“原审判决、裁定认定事实的主要证据不足”的情形。
综上，原新疆联合职业专科学校的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
本案指令新疆维吾尔自治区高级人民法院再审。
审 判 长 马永欣
审 判 员 梁凤云
代理审判员 胡文利
二〇一七年二月七日
书 记 员 卢琨琨