广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2017）粤7101行初1133号原告：余伟雄，男，1961年12月16日出生，汉族，住广东省广州市天河区。原告：梁惠卿，女，1963年3月8日出生，汉族，住广东省广州市天河区。原告：余紫容，女，1992年12月4日出生，汉族，住广东省广州市天河区。原告余紫容委托代理人：梁惠卿，女，1963年3月8日出生，汉族，住广东省广州市天河区，系原告余紫容母亲。三原告共同委托代理人：李海霞，北京京润律师事务所律师。被告：广州市天河区人民政府猎德街道办事处，住所地广东省广州市天河区珠江新城海清路13号誉城苑1-2楼。法定代表人：林穗炜，职务主任。委托代理人：潘滔，广东格林律师事务所律师。委托代理人：雷艳萍，广东格林律师事务所律师。第三人：广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社，住所地广东省广州市天河区海文路**号。法定代表人：李金建，职务董事长。委托代理人：胡欣然，北京大成（广州）律师事务所律师。委托代理人：唐海燕，北京大成（广州）律师事务所律师。原告余伟雄、梁惠卿、余紫容不服被告广州市天河区人民政府猎德街道办事处（以下简称猎德街道办）、第三人广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社（以下简称猎德经济联社）《行政处理意见书》一案，原告余伟雄、梁惠卿、余紫容于2017年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月28日受理后，依法组成合议庭，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，并于2017年6月8日公开开庭审理了本案。原告梁惠卿及三原告共同委托代理人李海霞，被告猎德街道办负责人林穗炜及委托代理人潘滔、雷艳萍，第三人猎德经济联社委托代理人唐海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告余伟雄、梁惠卿、余紫容诉称，余伟雄和梁惠卿是夫妻关系，余紫容是余伟雄和梁惠卿的婚生第三个孩子。余紫容出生后，余伟雄、梁惠卿按照规定接受处罚缴纳了社会抚养费，1993年1月13日入户猎德经济联社，但余紫容未享受过猎德经济联社集体经济组织的股份分红及其他福利待遇。同时，自1995年起，猎德经济联社开始依据《猎德村股份合作经济联社章程》扣除余伟雄和梁惠卿50%的股份至今。2016年11月7日，三原告向被告提出行政处理申请，请求确认三原告股东资格和猎德经济联社支付股权分红和其他待遇。2016年12月31日，三原告收到被告的《行政处理意见书》和责令猎德经济联社对章程修改的《责令整改通知书》。三原告认为，被告作出的《行政处理意见书》事实认定和适用法律错误。（一）被告定性错误，应当依法作出处理决定。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被告具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。三原告因股东资格、配股及福利待遇，申请被告保护其权益，被告具有法定职权。原告认为，被告定性错误。首先，行政处理决定和《行政处理意见书》是不同的法律关系，产生的法律效力亦不同。行政处理决定是申请人对侵害合法权益的具体行政行为提请行政机关作出处理决定，具有法律效力和可诉性，适用《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定。而《行政处理意见书》一般是政府及部门投诉、建议，或对既往处理结果之再次答复，没有实际法律意义，一般不具有可诉性。因此，原告认为，被告定性错误，违反程序规定，被告作为行政机关，应当对原告资格和股份分配作出具体明确的行政处理决定，而不应当以《行政处理意见书》作出。（二）被告对余伟雄和梁惠卿的股权分配，事实认定和适用法律错误。1.猎德经济联社章程第七条、第八条超生夫妇及子女的规定，违反《中华人民共和国人口与计划生育法》《广东省人口与计划生育条例》《广州市人口与计划生育管理办法》。法律未规定剥夺超生子女资格及股份权利，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条及相关规定，农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。因此，猎德经济联社无权剥夺原告的股东资格和股份分红，章程对超生子女的规定违法，应当修改。2.被告认为猎德经济联社章程第八条第三款规定符合法律规定，认定事实错误。如前所述，即使按照1992年的《广东省计划生育条例》和1993年的《广州市实施办法》，猎德经济联社剥夺超生夫妇、子女股权，章程均违反上述法规规章的规定，因此，被告认定猎德经济联社章程第八条符合法律规定，认定事实错误。（三）猎德经济联社未按《责令整改通知书》对章程违反法律法规及程序的规定，依法进行修改。被告于2016年12月30日向猎德经济联社作出《责令整改通知书》，直至今日，猎德经济联社仍未依法对章程作出修改，严重侵犯了原告的合法权益。（四）被告未尽到职责，对原告资格和股份分红未作出实质处理决定，未敦促猎德经济联社对章程作出修改，其消极不作为违法。原告认为，被告作为行政机关，应当对管辖范围的公民合法权益履行保护的职责，被告未对原告事项作出实质处理决定，已构成消极不作为。三原告不服，故诉至法院，请求：1.撤销被告猎德街道办作出的穗天猎字〔2016〕34号《行政处理意见书》中对猎德经济联社章程第八条第二款“1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股50%”的认定，判令其对该部分重新认定，并作出行政处理决定书；2.诉讼费用由被告承担。被告猎德街道办辩称，（一）被告作出的《行政处理意见书》中事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确。理由如下：三原告于2016年11月向被告提出申请，要求被告作出行政处理决定，责令猎德经济联社支付自1995年至今扣除的余伟雄和梁惠卿的股份分红及其他福利待遇；要求确认余紫容的股东资格并责令要求猎德经济联社向其支付自出生后享受集体经济组织的股份分红及其他福利待遇。被告收到申请书后，对三原告提出的申请进行立案审查处理。被告立案后向三原告和猎德经济联社送达了立案举证告知书，要求三原告和猎德经济联社收到举证告知书后向被告提交相关证据、依据，并依法向三原告和猎德经济联社进行调查，制作询问笔录，同时收集了相关资料。猎德经济联社辩称其一直以来都尊重和执行《猎德村股份合作经济联社章程》的规定，每年的年终股份分配始终依照《猎德村股份合作经济联社章程》来执行。1995年、1997年、2005年三份《猎德村股份合作经济联社章程》是经过股东代表大会全体股东代表表决通过并经区、镇两级政府的相关职能部门审查批准后施行，对猎德经济联社所有股东均具有同等的约束力。若要达到申请的要求，需要修改《猎德村股份合作经济联社章程》。根据《猎德村股份合作经济联社章程》第五章第十八条规定：“章程的执行过程中，如涉及到下列内容则必须通过95%以上的所有股东按‘一股一票’的方式，经95%以上票数同意才能形成决议（1）调整1997年章程已经确定了的股东及各股东之间所占股份份额；（2）增加或减少1997年章程已经确定了的本组织的股份份额。”经被告查明，余伟雄，男，1961年12月16日出生，梁惠卿，女，1963年3月8日出生，两人是夫妻关系，原均为猎德村村民，其二人于1992年12月4日生育了婚生第三个孩子余紫容，于1992年12月28日缴纳了社会抚养费，并于1993年1月13日为余紫容办理了入户登记手续。猎德经济联社按照1995年制定的《广州市天河区沙河镇猎德村股份合作经济联社章程》第五条、第六条、第七条的规定，对余伟雄属于1992年1月1日后超生第三胎夫妇，只能配劳动股权的50%，只配了劳动股8股，并分配了全部人口股100股，总共108股；对梁惠卿属于1992年1月1日后超生第三胎夫妇，只能配劳动股权的50%，只配了劳动股4股，并分配了全部人口股100股，总共104股。对余紫容不符合劳动股配股规定，未分配劳动股，对余紫容属于1992年1月1日后超生的第三胎小孩，未确认股东资格，未计入人口股范围之内。1997年1月31日，猎德经济联社修改通过了《广州市天河区沙河镇猎德村股份合作经济联社章程》，将原人口股修改为劳动力安置股、福利股，该章程中关于对1992年1月1日后超生第三胎的夫妇、1992年1月1日后超生的第三胎小孩的配股原则和配股方法与1995年的章程规定一致。猎德经济联社在1997年给余伟雄和梁惠卿发放了股权证，股权证显示余伟雄持有劳动股8股，福利股20股，劳动力安置股80股，总共108股；梁惠卿持有劳动股4股，福利股20股，劳动力安置股80股，总共104股；猎德经济联社未给余紫容发放股权证。2005年1月20日，猎德经济联社又修改通过了新的《广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社章程》，增加了股东身份确认和权利义务，但关于猎德经济联社组织内各股东身份和股权配置，重申了1997年章程确定的配股原则和配股方法。另查明，余紫容自出生后，落户猎德经济联社处，入户时户口性质为农业户口，户口一直保留在猎德经济联社处，享受村集体合作医疗待遇，期间，余紫容未签署放弃社员权利和福利的任何协议和书面承诺。猎德经济联社一直按照股权证上确认的股权份额进行股份分红，余紫容自出生后未享受集体经济组织的股份分红。被告认为，根据1992年11月28日修订的《广东省计划生育条例》第三十二条第二款、《广州市实施办法》第四十三条的规定，猎德经济联社1995年制定的章程中“对于1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股权的50%”的计生处罚规定，仅是取消了余伟雄、梁惠卿的劳动股50%，分别予以少分配了劳动股8股、劳动股4股，对于余伟雄、梁惠卿的福利股20股、劳动力安置股80股并未进行不分红利或取消股东资格，该处罚没有超出《广东省计划生育条例》和《广州市实施办法》的范畴，是符合当时计划生育法律法规规定的。故被告认为猎德经济联社依据章程对余伟雄、梁惠卿进行配置股份和发放股份分红并无不当，余伟雄、梁惠卿的申请没有法律依据，被告未予支持。关于余紫容的申请，被告认为，猎德经济联社的章程规定的1992年1月1日至1994年12月31日间超生第三胎的超生夫妇，在缴纳罚款及入户后，超生儿不具有股东资格，不享有股份分红，但《广东省计划生育条例》和《广州市实施办法》中仅规定了违反计划生育人员的农村股份合作制分红及其他集体福利待遇进行限制或取消股东资格，并无规定对违反计划生育人员所生子女的股份分红做出限制或取消股东资格，故认为猎德经济联社章程违反了上位法的规定，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条，《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项，《广州市人民政府关于规范农村集体经济组织管理的若干意见》第二条第二款之规定，区人民政府对村民自治章程违法的，有责令改正的法定职责。被告是广州市天河区人民政府的派出机关，在广州市天河区人民政府的领导下开展工作。被告对集体经济组织负有指导职责，对集体经济组织章程、成员大会或者成员代表会议作出的决议违反法律、法规、规章的，应当依法处理。被告对章程侵犯集体经济组织成员合法财产的，责令改正，故被告作出了《责令整改通知书》，责令猎德经济联社予以改正，并要求其按照相关法律法规执行。综上，被告认为，被告作出的《行政处理意见书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。（二）因广州市天河区人民政府于2017年3月3日作出天河府行复〔2016〕116号行政复议决定书，认为被告对另一申请人提出的相同类型的关于股份分配问题的行政处理申请所作出的《行政处理意见书》仅告知申请人被告已责令第三人对《章程》进行修改，未对是否支持申请人提出的请求作出实体处理，未完全履行法定职责，要求被告重新作出行政处理决定，故被告已经于2017年4月14日作出了穗天猎字〔2017〕28号决定，撤销了原告诉请的穗天猎字〔2016〕34号《行政处理意见书》，并重新作出了行政处理决定书送达至原告和猎德经济联社。综上，被告认为，被告作出的《行政处理意见书》事实认定清楚，证据确凿，适用法律是正确的，虽然在形式上不够具体，但被告已经在诉讼期间根据广州市天河区人民政府对相同类型的案件处理结果自行撤销了本案被诉的具体行政行为，并重新作出了新的行政处理决定，同时送达给了原告和猎德经济联社，故原告诉请依据不足，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人猎德经济联社述称，原告的诉讼请求已无存在的基础，应当驳回原告的诉讼请求。本案中，原告于2017年3月24日起诉被告，要求撤销穗天猎字〔2016〕34号《行政处理意见书》中“1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股50%”的认定，而2017年4月14日，被告作出穗天猎字〔2017〕28号《关于撤销穗天猎字〔2016〕34号的决定》，决定按照天河府行复〔2016〕116号行政复议决定书撤销被诉的《行政处理意见书》。综上，第三人认为原告的诉讼请求没有法律和事实依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2016年11月7日，余伟雄、梁惠卿、余紫容向猎德街道办提交行政处理申请书，请求事项为：1.猎德经济联社支付自1995年至今扣除的余伟雄、梁惠卿的所有股份分红及其他福利待遇；2.请求确认余紫容依法享有猎德经济联社股东资格，并责令猎德经济联社支付余紫容自出生之后享受集体经济组织的股份分红及其他福利待遇。猎德街道办收到后，于2016年11月11日作出穗天猎行字〔2016〕第12号行政处理事项受理通知书，对余伟雄、梁惠卿、余紫容的行政处理申请依法予以受理。同日，猎德街道办作出穗天猎行字〔2016〕第12号行政处理事项通知书，告知猎德经济联社自收到通知之日起10日内提交答辩意见及证据材料，同时告知不提交或无正当理由逾期提交的法律后果及其他的权利义务。上述行政处理事项通知书于2016年11月15日依法送达给了猎德经济联社。猎德经济联社收到后，于2016年12月5日作出《答辩意见》，并提交相应的证据、依据。2016年12月30日，猎德街道办作出穗天猎字〔2016〕34号《行政处理意见书》，认为“……《广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社章程》（1995年1月23日制定生效、1997年1月31日及2005年1月20日修改，下称《章程》）第八条第二款规定‘1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股的50%’，符合当时生效的《广东省计划生育条例》（1992年11月28日修订）和《广州市实施办法》（1993年8月14日实施）相关规定，于法有据。《章程》第七条第三款规定‘1992年1月1日后超生的第三胎小孩不配置劳动力安置股、福利股’，无法律依据。因为《广东省计划生育条例》和《广州市实施办法》只规定对农村违反计划生育人员的农村股份合作制分红及其他集体福利进行限制或取消其股东资格，并未规定对违反计划生育人员所生的子女股份分红作出限制或取消股东资格。《章程》第七条第三款规定‘1992年1月1日后超生的第三胎小孩不配置劳动力安置股、福利股’还与《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》（穗天委[1994]15号）第二章第一条、《农村股份合作经济组织基本规定》（穗天委[2001]7号）第十二条第二款相冲突。因此，我街道办事处已责令猎德联社按照相关法律法规及程序进行修改。”上述《行政处理意见书》依法送达给了余伟雄、梁惠卿、余紫容。同日，猎德街道办作出穗天猎字〔2016〕27号《责令整改通知书》，告知猎德经济联社“……经审查，本办事处发现你单位的《广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社章程》（1995年1月23日制定生效、1997年1月31日及2005年1月20日修改，下称《章程》）第三章第七条第三款规定：‘一九九二年一月一日后超生的第三胎小孩不配置劳动力安置股、福利股’与《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》（穗天委[1994]15号）第二章第一条、《农村股份合作经济组织基本规定》（穗天委[2001]7号）第十二条第二款相冲突。鉴于以上事实，本办事处……责令你单位对《广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社章程》第七条第三款与法律法规相抵触的内容，依照有关法律法规和市、区政策所规定的条件和程序进行修改。”余伟雄、梁惠卿、余紫容收到上述《行政处理意见书》后不服，于2017年3月24日向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，猎德街道办于2017年4月14日作出穗天猎字〔2017〕28号《关于撤销穗天猎字〔2016〕34号的决定》，认为：“……因广州市天河区人民政府于2017年3月3日作出天河府行复[2016]116号《行政复议决定书》，认为我街对另一申请人提出的相同类型的关于股份分配问题的行政处理申请所作出的《行政处理意见书》仅告知申请人我街已责令第三人对《章程》进行修改，未对是否支持申请人提出的请求作出实体处理，未完全履行法定职责，要求我街重新作出行政处理决定，故我街现决定：撤销穗天猎字〔2016〕34号《行政处理意见书》。”同日，猎德街道办针对余伟雄、梁惠卿、余紫容提出的行政处理申请事项作出穗天猎字〔2017〕16号行政处理决定书，决定：1.确认余紫容享有猎德经济联社社区股东资格；2.猎德经济联社于本决定书生效之日起十日内向余紫容支付一九九五年起至二〇一六年止的福利股20股、劳动力安置股80股相对应的股份分红；3.驳回申请人的其他请求。以上事实有被告提交的行政处理申请书、行政处理事项收件证明（存根）及送达回执、行政处理事项受理通知书和行政处理事项通知书（存根）及其送达回执、《答辩意见》、授权委托书及身份证复印件、《广州市天河区沙河镇猎德村股份合作经济联社章程》（1995年、1997年）、《广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社章程》《猎德股份合作经济联社社区管理规定》《广州市猎德经济发展有限公司股东代表大会决议》《关于对猎德股份合作经济联社章程审定的批复》、立案举证告知书（存根）及送达回执、询问笔录、《关于撤销穗天猎字〔2016〕34号的决定》、行政处理决定书及送达凭证等；原告提交的《行政处理意见书》《责令整改通知书》、流动人口计划生育证明等；第三人提交的《关于撤销穗天猎字〔2016〕34号的决定》等证据予以证实，原被告及第三人亦当庭陈述在案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”本案中，余伟雄、梁惠卿、余紫容向猎德街道办提交的《行政处理申请书》中请求事项为：1.猎德经济联社支付自1995年至今扣除的余伟雄、梁惠卿的所有股份分红及其他福利待遇；2.请求确认余紫容依法享有猎德经济联社股东资格，并责令猎德经济联社支付余紫容自出生之后享受集体经济组织的股份分红及其他福利待遇。猎德街道办作出的被诉的穗天猎字〔2016〕34号《行政处理意见书》并未对余伟雄、梁惠卿、余紫容的行政处理申请事项作出处理，仅是对《广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社章程》第八条第二款“1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股的50%”及第七条第三款“1992年1月1日后超生的第三胎小孩不配置劳动力安置股、福利股”的内容进行了相应的评价，并告知三原告猎德街道办已责令猎德经济联社按照法律法规和程序进行修改，其本身并未直接确定当事人的权利义务，未对当事人权利义务产生直接的实质性的影响，对余伟雄、梁惠卿、余紫容权利义务产生影响的是猎德街道办在诉讼过程中作出的穗天猎字〔2017〕16号行政处理决定书。因此，被诉的《行政处理意见书》对余伟雄、梁惠卿、余紫容的合法权益明显不产生实际影响。根据上述规定，余伟雄、梁惠卿、余紫容提起的本案诉讼应当被依法驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告余伟雄、梁惠卿、余紫容的起诉。本案不缴纳案件受理费，原告余伟雄、梁惠卿、余紫容已经预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  屈玲红人民陪审员  谢见日人民陪审员  徐韶生二〇一七年六月二十七日书 记 员  邓鸿雯