湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终840号
上诉人（原审原告）湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组。
负责人杨波，组长。
委托代理人张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。
委托代理人宋雪云，湖南中楚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人彭崇幸，湘潭市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：湘潭市岳塘区人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区板塘大道81号。
法定代表人陈爱民，区长。
委托代理人张萍，湘潭市岳塘区人民政府工作人员。
委托代理人曾磊，湖南湘君律师事务所律师。
原审第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府，住所地湖南省湘潭市岳塘区株易路口。
法定代表人杨永，镇长。
委托代理人邹昌民，该镇副镇长。
委托代理人贺超，湖南湘剑律师事务所律师。
原审第三人：湘潭市岳塘区昭山镇新民村民委员会。
负责人：李青，村主任。
上诉人湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组因诉被上诉人湘潭市人民政府、湘潭市岳塘区人民政府及原审第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府、湘潭市岳塘区昭山镇新民村民委员会请求撤销行政复议决定一案，不服湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初94号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2014年8月6日，原告向湘潭市国土资源局递交《土地所有权确权申请书》，以原昭山乡政府为被申请人，请求被告湘潭市人民政府裁决原湘潭昭山农药厂厂区土地所有权为原告集体所有。2014年8月14日，湘潭市国土资源局对原告的申请予以受理，并向原昭山乡政府发送了《答辩通知书》。2014年9月12日，原昭山乡政府向市国土局提交了《土地权属争议答辩状》。2015年1月30日，湘潭市国土资源局召集争议双方进行调解，双方未达成协议。2015年2月13日，市国土局向被告湘潭市人民政府呈报《关于岳塘区昭山乡新民村新桥组与昭山乡人民政府土地权属争议的调查处理意见》。被告市人民政府对《调查处理意见》经审查后，要求市国土局进一步查清事实，补充调查事实证据，完善调查处理程序后重新上报处理意见。2015年5月11日，市国土局地籍管理科书面告知原告的代理人该土地权属争议重新调查处理。2015年7月16日，市国土局向被告市人民政府呈报《关于岳塘区昭山乡新民村新桥组与昭山乡人民政府土地权属争议的第二次调查处理意见》。2015年8月4日，市国土局向被告湘潭市岳塘区昭山镇人民政府发送《工作联系函》，将其列为利害关系人，要求其向市国土局提交对该土地权属争议案件的意见。2015年9月8日，第三人湘潭市岳塘区昭山镇新民村村委会向市国土局提出书面意见，认为争议地应属该村集体所有。2015年9月8日，经被告湘潭市人民政府决定，将该土地权属争议案交由岳塘区人民政府进行裁决。2015年11月28日，被告岳塘区人民政府作出潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，确定原湘潭市昭山农药厂（现为湖南三村农业发展有限公司）厂区27350.85平方米（合41.03亩）土地的所有权××湘潭市××昭山乡人民政府集体所有。2015年12月9日，被告岳塘区人民政府将该决定书送达给原告。原告对此决定书不服，于2016年2月5日向被告湘潭市人民政府申请行政复议，因该案的审理需要以其他案件的审理结果为依据，2016年2月23日，被告湘潭市人民政府中止审理，于2016年5月31日恢复审理，于2016年7月27日作出潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》，决定撤销岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，并责令其自接到本决定书之日起60日内对该案所涉土地权属争议依法重新作出处理。
另查明，一、2015年11月26日，原告经向湘潭市国土资源局询问得知，其土地确权裁决申请已由被告湘潭市人民政府批示交由被告岳塘区人民政府裁决。原告不服，于2015年12月3日向湖南省人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销湘潭市人民政府的不当行政行为，并责令其依法作出土地确权裁决。湖南省人民政府经审查，认为原告于2014年8月向湘潭市人民政府的国土资源行政主管部门提出土地确权申请书，湘潭市人民政府于2015年7月在未告知原告的情况下决定将该土地权属争议申请交由岳塘区人民政府进行处理，湘潭市人民政府的处理程序不当且明显超过法律法规和规章规定的处理期限，属于不履行法定职责的情形。湖南省人民政府遂于2016年5月23日作出湘府复决字[2016]40号《行政复议决定书》，决定由湘潭市人民政府在收到决定书之日起60日内依法履行法定职责。二、2015年11月27日，因行政区划调整，原昭山乡和易家湾镇成建制合并设立昭山镇。
一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关改变原行政行为'，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”本案中，原告因不服岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号《湘潭市岳塘区人民政府土地权属争议处理决定书》，向湘潭市人民政府申请行政复议，市政府经审查后，作出了（2016）第17号《行政复议决定书》撤销了岳塘区人民政府作出的前述行政行为。可见，复议决定已改变了原行政行为处理结果，岳塘区人民政府不是本案适格的被告。参照最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定履行民主议定程序。所谓民主议定程序，即是按照村民自治的精神，涉及到本村民小组的重大事项应当经本村小组的村民会议讨论通过。而向法院提起诉讼应属于村民小组的重大事项，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，经村民会议讨论通过，在获得村民的授权后，村小组长才可代表村民小组提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”本案中，原告起诉时向本院提交的诉状仅有原告新桥组组长杨波及组委等人的签名，原告亦未提交证据证明其向本院提起诉讼经过了村民会议讨论通过，故村小组长及几位组委签名提起诉讼，不能认定为代表该组全体村民的意思表示，亦不能认定其取得了该村民小组的授权，故原告的起诉不符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定：驳回原告湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组的起诉。
湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组上诉称，被告上诉人岳塘区人民政府是本案适格的被告；上诉人是本案适格的原告，本案不属于需提供村民表决的情形，请求撤销原裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人湘潭市人民政府辩称，上诉人将答辩人和湘潭市岳塘区人民政府列为本案共同被告，不符合法律规定。答辩人作出的潭复决字[2016]第17号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉。
湘潭市岳塘区人民政府辩称，答辩人并非本案适格被告，原告也不具备诉讼主体资格，一审裁定对本案诉讼主体的认定正确，请求维持原裁定。
原审第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府辩称，一审原告起诉不符合法定的起诉条件，湘潭市岳塘区人民政府作出的潭岳地争决字[2015]1号土地权属争议决定书有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。
湘潭市岳塘区昭山镇新民村民委员会未答辩。
在二审过程中，上诉人湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组向本院提交了《关于申请确认湘潭市昭山农药厂27350.8㎡土地权属报告》、《关于城际铁路和昭阳大道建设征收本组所涉土地权属纠纷处理有关事项的决议》、《委托律师代理合同》、交款发票等证据，拟证明本案向一审法院起诉经过了村民民主议定程序。被上诉人湘潭市人民政府、湘潭市岳塘区人民政府及原审第三人湘潭市岳塘区昭山镇人民政府质证认为，决议程序不合法，不符合村民组织法的决议形式要求，且决议内容并没有明确约定本案所涉的起诉事项。本院认为，上述证据可以证明本案纠纷的由来，经该组三分之二以上的户的代表签字形成决议，同意通过法律途径解决土地权属纠纷，对其证明效力可予采信。
本院二审查明的事实与原审认定事实一致。
本院经审理认为，根据最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》规定，以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定履行民主议定程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”湘潭市岳塘区昭山镇新民村新桥组提交的《关于城际铁路和昭阳大道建设征收本组所涉土地权属纠纷处理有关事项的决议》可以证明其已按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行了民主议定程序，经村民小组三分之二以上户的代表同意通过法律途径解决土地权属纠纷，可以提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初94号行政裁定；
二、指令湖南省湘潭市中级人民法院继续审理本案。
审判长 王 鹏
审判员 朱晓春
审判员 刘前进
二〇一七年十二月二十日
![](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=1c02b133-ff8f-4aca-8350-a8b2010bbba6&imgId=MWMwMmIxMzMtZmY4Zi00YWNhLTgzNTAtYThiMjAxMGJiYmE2MC5qcGVn01lydyh01)
书记员 汤杨程