湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终950号
上诉人（一审原告）赵春敏，女，1979年2月17日出生，汉族，住襄阳市襄城区。
委托代理人严国明，系上诉人赵春敏之父。
上诉人（一审原告）赵忠敏，男，1983年4月16日出生，汉族，住襄阳市襄城区。
被上诉人（一审被告）襄阳市襄城区人民政府，住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路158号。
法定代表人朱青林，区长。
委托代理人郭正涛，襄阳市襄城区人民政府工作人员。
委托代理人张坤，湖北联帮律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）襄阳市襄城区农村经济经营管理局，住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路158号。
法定代表人曾静，局长。
委托代理人周向华，该局工作人员。
被上诉人（一审被告）襄阳市襄城区王家洼社区居民委员会，住所地湖北省襄阳市襄城区庞公路178号。
法定代表人王随福，主任。
委托代理人刘春红，该委员会委员。
委托代理人李燕南，湖北真武律师事务所律师。
赵春敏、赵忠敏因诉襄阳市襄城区人民政府（以下简称襄城区政府）、襄阳市襄城区农村经济经营管理局（以下简称襄城区农经局）、襄阳市襄城区王家洼社区居民委员会（以下简称王家洼居委会）请求履行颁发农村土地承包经营权证法定职责一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2016）鄂06行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
一审法院查明，赵春敏、赵忠敏之父严国明于1990年在原襄城区××办事处××（后××为王××社区）××组租种耕地6.5亩。1996年二原告随母亲赵凤英（2016年5月5日去世）由襄州区程河镇赵营村三组移居该组，继续耕种该土地。公安机关2009年1月9日户口登记显示，赵忠敏及其母赵凤英户籍所在地是襄城区王××社区××组，赵凤英为户主；2007年1月24日赵春敏户口登记地址为襄城区庞公路179号。2002年度湖北省农民负担监督卡记载严国明家庭人口3人，承包耕地面积5.7亩；农户承担税费及劳务情况手册记载2002年度严国明家庭人口3人，承包耕地面积5.7亩，2003年度严国明家庭人口4人，承包耕地面积6.5亩。1998年，农村土地进行二轮承包及2005年完善二轮承包时，王家洼居委会未与原告家庭签订书面土地承包合同。为此，原告多次向有关部门请求土地确权。2016年4月11日襄城区农经局经组织调查后向区政府作出的“关于赵凤英土地纠纷的情况调查汇报”，称“赵春敏、赵忠敏母亲赵凤英与王家洼村签订的是其他方式的承包合同，属于村组的机动地，不是家庭承包地，如当事人认为自己的土地承包经营权受到侵害可向人民法院申述。”赵春敏、赵忠敏对调查认定意见不服，于2016年9月14日提起行政诉讼，请求判令襄城区政府、襄城区农经局、王家洼居委会在60日内履行为赵春敏、赵忠敏办理颁发6.5亩农村土地承包经营权证的法定职责。
一审法院认为，本案为履行颁发农村土地承包经营权证法定职责之诉，农村土地承包权利的取得和确权属于我国农村土地承包法律法规及规章调整范畴。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此规定，颁发土地承包经营权证是襄城区政府的法定职责。襄城区农经局和王家洼居委会均不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。赵春敏、赵忠敏起诉没有颁发农村土地承包经营权证职责的襄城区农经局、王家洼居委会，属诉讼主体错误，依法应予驳回起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权证申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。根据上述规定，赵春敏、赵忠敏起诉襄城区政府履行颁发农村土地承包经营权证职责，其前提均为赵春敏、赵忠敏必须与王家洼居委会签订土地承包合同，再分别按照实行家庭承包的法定程序，或者实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的程序取得土地承包经营权。赵春敏、赵忠敏在本案审理中所提供的证据不能证明其已经具备申请颁发农村土地承包经营权证法定条件，故其直接起诉请求襄城区政府履行颁发6.5亩农村土地承包经营权证的法定职责没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵春敏、赵忠敏的诉讼请求，案件受理费50元由赵春敏、赵忠敏负担。
赵春敏、赵忠敏上诉称，1.一审判决认定上诉人所耕种的土地为机动地不是客观事实。2.一审判决认定上诉人与王家洼居委会签订的承包合同是土地租赁合同而不是承包合同与事实不符。1992年4月15日上诉人之父严国明与王家洼居委会签订的《乡（镇）农业经济承包合同》实质上就是农村土地承包合同，并不是土地租赁合同。3.一审法院没有查明在第二轮土地承包时王家洼居委会不与上诉人签订承包合同的真正原因，在于上诉人没有请客送礼得罪居委会领导。4.一审判决认为襄城区政府及襄城区经管局不存在不作为是错误的。根据《中华人民共和国农村土地承包经营法》第十一条的规定，襄城区经管局不履行管理农村土地承包经营的法定职责，导致上诉人在第二轮土地承包时丧失土地承包的法定权利。5.一审程序中，王家洼居委会委托代理人李燕南与上诉人委托代理人刘朴勤均系湖北真武律师事务所律师，程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持原审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人襄城区政府辩称，1.襄城区政府未收到有关赵春敏、赵忠敏的土地承包方案、承包合同等申请材料，不符合《湖北省农村土地承包经营条例》第四十六条规定的程序要求，本案上诉人的请求没有事实依据。2.自开展农村土地第二轮承包和延包以来，上诉人一直未与所在的王家洼居委会签订承包合同，未办理土地承包经营权证。3.上诉人至少在2005年就已经知道或者应当知道其权益受到损害，直至2016年才提起本案诉讼，超过法定起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人襄城区经管局辩称，我局未收到襄城区庞公办事处送交的经初审的关于赵春敏、赵忠敏办理家庭承包经营权证的申报材料，无法履行审核职责。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人王家洼居委会辩称，1.王家洼社区居委会是居民自治组织非行政机关，无权作出行政行为。2.上诉人户口1996年由程河镇迁入王家洼社区，其未参与1984年开展的第一轮土地承包。根据当时的法律规定，上诉人在没有参与第一轮土地承包的情况下，就无权办理第二轮土地承包和土地延包的手续。事实上，上诉人租种的土地为王家洼村在第一轮土地承包时考虑到世居家庭新增人口以及儿媳入户等因素预留的机动地。3.在2002年农业税没有取消时，王家洼居委员会按上级要求向农户发放《湖北省农民负担监督卡》和《农户承担税费及劳务情况的农户土地承包基本手册》，不论承包合同为“家庭承包方式”还是“其它承包方式”都按要求缴纳税费和填制这两个文件，用以证明王家洼居委会根据农村“三提五统”的要求核算。4.上诉人在2005年就应当知道其所签合同与已颁证的其他村民所签合同不一样，现因城南片区拆迁改造才提起诉讼，明显超过法定起诉期限。5.上诉人赵春敏提交的户口簿登记其户籍地为襄城区庞公街道办事处179号，其本人不属于王家洼村集体成员，不能享受村民待遇，赵春敏不具有本案原告诉讼资格。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审审查查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，证据表明，上诉人赵春敏、赵忠敏入户王家洼居委会后，继续耕种其父严国明于1990年在原××6.5亩耕地。1998农村土地进行二轮承包及2005年完善二轮承包时，原王家洼村（现王家洼居委会）未与上诉人签订书面土地承包合同。可见原王家洼村并未将涉及的土地发包与上诉人。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，颁发农村土地承包经营权证需在土地承包合同生效后，发包方将相关材料上报乡镇政府农村经营管理部门，经初审后报县级人民政府农业主管部门审核，再向县级人民政府申请颁证。本案中，上诉人赵春敏、赵忠敏与王家洼居委会并未签订土地承包合同，即基础行为并不存在，故其请求襄城区政府、襄城区农经局履行颁发土地承包经营权证法定职责缺乏事实依据和法律依据，原审对此不予支持符合法律规定。王家洼居委会作为自治组织，不具有履行颁证职责的义务，并非本案严格意义上的被告。因此，一审程序中王家洼居委会代理律师与上诉人赵春敏、赵忠敏代理律师虽系同一律师事务所，但并不影响到案件的公正审理和判决，上诉人赵春敏、赵忠敏认为一审程序违法的依据不足。一审判决驳回上诉人赵春敏、赵忠敏的诉讼请求并无不当，本院予以维持。赵春敏、赵忠敏的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人赵春敏、赵忠敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 饶 彬
审 判 员 郭登友
审 判 员 赵晓云
二〇一七年十月三十日
法官助理 许 龙
书 记 员 汪 逸