苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第00146号
原告施杏娣。
委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。
委托代理人许子龙（系原告施杏娣女婿）。
被告苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。
法定代表人凌鸣，局长。
委托代理人王春芳，江苏虎丘律师事务所律师。
委托代理人吴鸣。
原告施杏娣因不服被告苏州市规划局苏规征认字（2014）第00015号认定意见书向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月22日受理后，依法组成合议庭进行审理，同年10月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料，于2014年11月19日公开开庭进行了审理。原告施杏娣及其委托代理人宁志武、许子龙，被告委托代理人王春芳、吴鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告苏州市规划局于2014年7月23日作出苏规征认字（2014）第00015号《认定意见书》，认定原告施杏娣（户）在苏州高新区（虎丘区）横塘窑浜11号的房屋建筑总面积457.72平方米，其中合法建筑面积30××.07平方米，违法建筑面积155.65平方米。
被告于××014年11月3日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定（苏府征［××013］6号），证明原告所有的苏州市横塘窑浜11号房屋在被征收范围内；××、1998年3月××0日《村镇建设工程位置申请、审批书》，证明原告于1998年申请建房，村委会、乡建办批准原告（户）拆除原房及附房全部，原地翻建二层楼房三间，附房三间，批准建筑面积为30××.07平方米；3、苏中安（××013）评字第01087号房屋征收分户评估表（汇总）及房屋简易平面示意图，证明经评估公司现场勘测，原告户房屋建筑总面积为457.7××平方米，其中有证30××.07平方米，无证155.65平方米；4、委托书，证明被告委托征收实施单位送达通知及意见书；5、未经登记的建筑认定和处理移送函；6、未经登记的建筑情况登记表；7、征收房屋未经登记建筑认定建议呈批表（局部），证据5-7证明征收部门汇总了未经登记的建筑，向被告要求对包括原告在内的15户房屋有未经登记的建筑作出认定和处理意见。其中有原告房屋未经登记的155.65平方米；8、未经登记建筑认定意见函，证明被告经核实同意对征收范围内未经登记建筑作出初步认定意见；9、现场办公公示，证明被告所做的未经登记建筑的初步认定意见的现场公示情况；10、未经登记的建筑最终认定移送函；11、联合会审意见表，10-11证据证明征收部门向被告要求最终认定原告房屋未经登记的建筑；1××、关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知（苏规征通字（××014）第000××0号），证明被告认定未经登记的建筑前告知原告拟将对违法建筑进行认定，原告可以提供相关证据说明事实，申辩理由；13、××014年7月4日送达回证；14、××014年7月4日送达的视频截图，证据13-14证明被告送达通知时，原告拒不接受，被告采取留置送达方式；15、××014年7月××3日的认定意见书，证明被告根据查明事实依法认定原告房屋中有155.65平方米为违法建筑；16、送达回证；17、××014年8月××3日送达的视频截图，证据16-17证明被告送达认定书时，原告拒不接受，被告采取留置的送达方式。
被告提供的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款，《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款，苏州市住房和城乡建设局苏建规（××011）4号文件。
原告施杏娣诉称：原告并非被告认定所谓“违法建筑”的适格主体，该“违法建筑”的所有权人实为原告之女宋月兰，宋月兰成婚分户后，因生活居住需要于199××年即在横塘窑浜11号陆续建设面积有155.65平方米的房屋，并获批准。故被告认定主体错误。被告所作《认定意见书》没有事实和法律依据，且行政程序违法，应当依法予以撤销。综上，请求法院：1、依法撤销被告作出的苏规征认字［××014］第00015号《认定意见书》；××、本案诉讼费用由被告承担。
为证明其观点，原告方提供了以下证据：1、原告身份证；××、苏规征认字［××014］认定意见书，证据1-××证明原告的诉讼主体资格；3、房屋相片6张，证明涉案宋月兰的房屋与原告施杏娣的房屋为两处独立的院落。原告还当庭提供了：4、1989年户口簿1本，证明当时宋月兰为窑浜11号户主，与儿子及妹妹居住在一起；5、××00××年户口簿1本，证明该户户主为宋月兰丈夫许子龙，施杏娣于××004年才迁入窑浜11号；6、土地使用权申请登记收件记录，证明涉案房屋于1998年建好后，宋月兰与施杏娣共同向有关部门申请办理土地证的情况。
被告苏州市规划局辩称：××013年1月31日，苏州市政府下发苏府征（××013）6号征收令，原告所有的苏州市横塘窑浜11号房屋在征收范围内。征收过程中，评估单位于××013年3月完成对该户的入户评估，通过现场勘测，测得房屋建筑总面积为457.7××平方米，经核对原告的建房材料《村镇建设工程位置申请、审批表》，其中经批准建造建筑面积为30××.07平方米，未批准建造建筑面积为155.65平方米。征收部门按照规定，要求答辩人对该户未经登记的建筑予以认定和处理。答辩人审核相关材料后，认为原告的155.65平方米的房屋无合法审批手续，随后在作出认定前向原告告知其有陈述、申辩的权利，原告在规定的期限内未进行申辩，答辩人于××014年7月××3日依法作出苏规征认字［××014］第00015号《认定意见书》，认定原告房屋中的155.65平方米为违法建筑。原告诉状中称违法建筑为其女儿宋月兰所建，根据原告的房屋建造材料显示，申请人为原告。苏建规（2011）4号文件明确已依法征收为国有土地的原集体土地上所建的房屋，以原所在地政府建房批复或建设工程规划许可证认定所有人和建筑面积。原告在征收前并未进行房屋的析产分户，因此认定原告为该户被征收人代表，于法有据。故答辩人作出的本案违法建筑的认定完全合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对被告所举证据原告认为，对证据16、17无异议；对证据1、××、4-8、11、15的真实性无异议，但认为证据2只是证明原告在1998年申请建房的情况，但涉案房屋与原告房屋为两个独立的院落，并不在原告申请建房的范围之内；对证据1、4、7、8、11、15的合法性有异议，认为被告未按照行政处罚法定程序作出认定，且被告的认定主体错误；对证据3、9、10、12-14的真实性、合法性均不予认可，认为证据3的简易平面图上南面的房屋为宋月兰所有，认定该平面图显示该房屋为原告所有不符合事实，对证据1××认为被告未提供原件，原告也未收到该通知，对证据13送达回证上公章的真实性无异议，对见证人的真实性有异议，对于被告当庭播放的送达记录视频，认为该视频是送达认定意见书的视频，而不是送达证据12的视频；对证据4-8、10、11的关联性有异议，认为应当依照行政处罚法的规定进行，对被告提供的其他证据的关联性无异议。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1-2无异议；对于证据3的真实性和证明目的有异议，认为该证据不能证明涉案房屋属于宋月兰所有，也不能证明系两个独立院落，两处房屋都在窑浜11号内；对证据4-6的真实性无异议，关联性和证明目的有异议，认为不能证明涉案房屋属于原告以外的其他人，也不能证明分处于两个院落。
本院认为：被告所举证据均真实、合法、与本案有关联。证据的合法性系指证据的来源及形式等合法，故原告对被告所举证据内容合法性的异议本院不予采纳。被告所举证据12、13、14及当庭播放的送达视频形成了证据链条，完整反映了2014年7月4日向原告留置送达“关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知”的情况，原告提出未收到该通知的质证意见本院不予采纳。原告所举证据1-3真实、合法、与本案有关联，本院依法予以确认。原告所举证据4-5真实、合法，但上述证据仅能够证明窑浜11号的户籍登记情况，不能证明除原告以外的其他人为涉案房屋的所有权人，也不能证明窑浜11号系存在分属于不同所有权人的两处独立产权房屋；原告所举证据6系当事人填写的土地登记申请，且亦未提供合法的经批准的土地使用权证明，故同样不能证明除原告以外的其他人为涉案房屋的所有权人。
根据本院确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
1998年3月，原告施杏娣作为申请人向原苏州市郊区横塘乡人民政府申请翻建窑浜11号房屋，原苏州市郊区横塘乡人民政府于1998年7月××××日作出批复：拆除原房及付房全部，原地翻建楼房叁间，付房叁个45㎡，前后归正。
2013年1月31日，苏州市人民政府作出苏府征（2013）第6号国有土地上房屋征收决定，征收部门为苏州市住房和城乡建设局，窑浜11号房屋在上述征收范围内。征收部门在征收过程中发现征收范围内存在未经登记的建筑，于××013年1××月××6日将包括窑浜11号在内的15户未经登记的建筑资料移送被告，要求被告对上述未经登记建筑进行认定处理，明确合法建筑、违法建筑等情况。并附“未经登记的建筑情况汇总表”，该汇总表载明窑浜11号建筑总面积为457.7××平方米，其中住宅为30××.07平方米，未经登记建筑面积为155.65平方米。××014年1月8日，被告致函苏州市住房和城乡建设局，同意认定小组的初步认定意见，并要求将初步认定意见在征收现场进行公示。征收单位于××014年3月××××日至同年3月31日将上述未经登记建筑面积初步认定意见在拆迁现场进行了公示。××014年4月18日，苏州市住房和城乡建设局致函被告，称已将初步意见公示，请求被告作出最终认定处理意见。××014年7月4日，被告委托征收实施部门苏州高新区横塘街道房屋征收与补偿办公室向原告送达了苏规征通字（××014）第000××0号“关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知”，告知原告拟对其作出最终认定：你（户）在横塘窑浜11号房屋，建筑总面积457.7××平方米，其中合法建筑面积30××.07平方米，违法建筑面积155.65平方米。如有异议，可在收到通知书5个工作日内（逾期视为放弃）带好身份证、户口簿、房屋产权证、房屋建造审批手续等相关资料至接待地点进行说明或举证。届时，被告将依据相关规定作出最终认定。同时，向原告告知了接待地点和电话，并附被征收房屋具体方位图。原告在上述规定的时间内未提出申辩或举证。被告据此于××014年7月××3日作出苏规征认字［××014］第00015号认定意见书，最终认定意见与初步认定意见一致。该认定意见于××014年8月××3日送达原告。
法庭辩论中，原告、被告围绕被告作出的苏规征认字［××014］第00015号认定意见书认定的事实是否清楚，认定主体是否正确，程序是否合法充分发表了辩论意见。
原告认为：1、被告所作的认定意见书的主体不适格，涉案房屋的所有权人应为宋月兰，涉案房屋系原告之女宋月兰在历史遗留的房屋地基上建造，被告对涉案房屋的建设年限，过程没有进行调查核实，导致对主体及事实认定不清。××、宋月兰建房完全出于实际生活需要，并非违章建筑。3、宋月兰家庭只有一处房屋，符合相关法律规定，依法应认定为合法建筑。4、被告所作的具体行政行为严重违反法定程序，被告应当依照《建设行政处罚程序暂行规定》作出具体行政行为。5、被告所作的确认实际上是一种行政处罚的行为，原告的建房行为发生在199××年，超过了处罚时效。6、涉案房屋建房行为发生在199××年，而《城乡规划法》于××008年1月1日施行，被告适用《城乡规划法》违反了法不溯及既往原则，适用法律错误。7、被告所作的认定意见违反了行政处罚法适当性原则。
被告认为：1、原告称涉案违法建筑为宋月兰所建且属于合法建筑，无论是在被告作出认定前还是庭审中，均没有相应的证据证明。××、被告是根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》以及《苏州市国有土地上房屋征收和补偿暂行办法》的规定实施在征收过程中的行政认定行为，不是行政处罚行为。3、被告认定过程中认真核对了原告窑浜11号内的建房批复以及评估报告上的实际面积，并在作出认定前充分告知原告陈述申辩的权利，在原告未于规定时间内作出申辩的情况下，根据苏建规（2011）第4号文件的相关规定认定原告为窑浜11号房屋权利人的代表于法有据。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条的规定，苏州市规划局作为苏州市城乡规划管理部门，在房屋征收过程中具有对未经登记的建筑进行认定和处理的职权，是本案的适格被告。
关于被告所作的认定意见书认定主体是否正确。苏州市人民政府《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十四条第二款规定：被征收房屋的合法面积认定、计户规则等规定由房屋征收部门另行制定。根据苏州市住房和城乡建设局苏住建规（××011）4号《市区房屋征收计户规则、房屋分类、面积认定规定》第三条第（二）项规定：已依法征收为国有土地的原集体土地上所建的房屋，以原所在地政府建房批复或者建设工程规划许可证认定所有人和面积。本案中，涉案房屋所在的原横塘乡人民政府于1998年7月××××日所作的《村镇建设工程位置申请、审批书》中明确申请人为原告施杏娣，宋月兰等为该户家庭成员，且本案未有证据证明窑浜11号还存在其他合法建房批复，故被告以施杏娣作为该户的产权代表人进行认定并无不当，原告认为被告所作认定意见书认定主体错误的观点本院不予采纳。
《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条规定，房屋征收部门组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，收集相关证据，被征收人应当予以配合。调查过程中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定和处理。调查结束后，房屋征收部门应当将调查结果在征收范围内以公告形式公布。本案中，房屋征收部门在实施征收过程中，经调查，发现原告房屋未经登记，依照上述规定将有关调查材料移送被告进行认定，被告在作出认定前，将初步认定意见在调查范围内进行了公示，并书面告知原告拟作出的最终认定意见，同时通知原告提供相关建房手续、产权证书等材料，对认定意见进行说明或举证，但原告在规定期限内未进行陈述、申辩，被告据此作出最终认定意见，并将该认定意见书送达给原告。被告上述认定程序符合规定。
被告所作的认定意见书，系根据《中华人民共和国城乡规划法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对在征收过程中发现的未经登记的建筑作出的认定和处理，该行为属于行政确认行为，原告提出的被告所作的认定意见属于行政处罚，应当适用行政处罚程序及处罚时效的观点，于法无据，本院不予支持。
另，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条系被告作出本案具体行政行为的职权依据，不属于适用法律错误。无论是根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》、《苏州市城市规划条例》，还是《江苏省城乡规划条例》的规定，居（村）民建造个人住宅，必须经政府或规划主管部门的批准。本案中，原告未按照被告要求提供涉案155.65平方米房屋的批准手续，被告作出属违法建筑的认定，并无不当。
综上，被告作出的苏规征认字［××014］第00015号认定意见书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告方要求予以撤销的依据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告施杏娣的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告施杏娣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，账号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 王文萍
代理审判员 常永涛
人民陪审员 谢建国
二〇一四年十二月八日
书 记 员 郑 彬