黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑01行终106号
上诉人（一审原告）于如富，男，1940年11月19日生，汉族，住哈尔滨市道外区。
委托代理人连云梦，北京吴少博律师事务所律师。
委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）哈尔滨市道外区城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市道外区。
法定代表人张庆友，局长。
委托代理人秦志伟，哈尔滨市道外区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人张仁东，黑龙江鼎誉律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）哈尔滨市城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市道里区。
法定代表人孙庆德，局长。
委托代理人浦南，哈尔滨市城市管理行政执法局法规处工作人员。
委托代理人郭小溪，哈尔滨市城市管理行政执法局法规处工作人员。
上诉人于如富因限期拆除通知一案，不服黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院（2016）黑0104行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于如富及其委托代理人连云梦、孙曼丽，被上诉人哈尔滨市道外区城市管理行政执法局（以下简称道外区执法局）委托代理人秦志伟、张仁东，被上诉人哈尔滨市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）委托代理人浦南、郭小溪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，2000年11月8日，于如富与哈尔滨市水产经销公司（以下简称水产经销公司）签订望桥工业园区集资建房开发利用协议，由于如富集资建房并使用。同年11月16日，哈尔滨市太平公证处作出（2000）哈太证经字第1589号公证书，对双方签约行为进行公证。建设房屋座落在哈尔滨市道外区望桥街7号。于如富之子于海涛取得营业执照，在此经营哈尔滨市道外区同利劳保用品加工部。2015年7月27日，道外区执法局认为该房屋未经审批建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出哈外行执限拆通字[2015]第2130406号限期拆除通知书。2015年7月31日，道外区执法局作出哈外行执催告字[2015]第2130406号催告通知书。在限期拆除通知书、催告通知书中，均告知“房主”可向道外区执法局提出陈述、申辩。于如富认为其系该房屋建设使用人，2015年8月4日，就限期拆除通知书向市执法局申请复议。2015年10月29日，市执法局作出哈复集决〔2015〕16号行政复议决定，维持限期拆除通知。
一审判决认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告通知后有权进行陈述、申辩。因此，催告是启动强制执行的前置程序，不是独立的行政行为，对当事人权利义务不产生实际影响。道外区执法局在催告前作出的限期拆除通知，不是强制执行的主要程序，道外区执法局庭审中主张限期拆除通知系行政程序，从限期拆除通知的形式和内容看，不具有行政决定的性质，且仅向行政相对人告知了陈述、申辩权利，并未告知提起诉讼的权利，因此限期拆除通知应视为行政程序，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。复议机关对不属于行政行为的限期拆除通知进行复议适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决驳回于如富要求确认哈外行执限拆通字[2015]第2130406号限期拆除通知书违法的诉讼请求；撤销哈复集决〔2015〕16号行政复议决定。
于如富上诉称，首先，一审判决认定事实不清。1995年10月12日，水产经销公司取得了国有土地使用证。1996年5月20日，哈尔滨市道外区工业局批复同意水产经销公司集资创造望桥工业园区。于如富与水产经销公司签订了望桥工业园区集资建房开发利用协议。十余年来，于如富多次向相关部门提出补办建设用地规划许可、建设工程施工许可证的申请，相关部门也表示会统一办理，但因历史原因，时至今日仍尚在办理之中，故历史原因导致房屋证照不齐全不应认定为违法建筑。道外区执法局认定无照房屋面积与实际面积不符。于如富为实际建房人，道外区执法局在限期拆除通知中行政相对人栏仅标注房主二字，认定主体错误。其次，一审判决适用法律错误。限期拆除通知虽名为通知，实际是认定于如富房屋为违法建筑，责令限期拆除的处罚决定，对于如富权利、义务具有实际影响。一审判决认为限期拆除通知未告知提起诉讼权利，所以不是行政决定，如此认定将导致所有未告知诉讼权利的行政决定不可诉，未告知提起诉讼权利，恰恰是程序违法表现。而且限期拆除通知为行政处罚决定，应适用行政处罚法，一审判决适用行政强制法，认为限期拆除通知是强制执行决定前的催告程序属适用法律错误。请求判决撤销（2016）黑0104行初3号行政判决第一项，确认哈外行执限拆通字[2015]第2130406号限期拆除通知书违法；诉讼费由二被上诉人承担。
道外区执法局辩称，于如富仅是土地上房屋使用人，不是房屋产权人，不具备诉讼主体资格。于如富提出多次申请补办审批，因历史原因尚在办理中，但该表述并无证据证明，相关部门也未证明其申请在审核中。即使于如富有土地使用权，也不代表地上物有合法权利。哈尔滨市城乡规划局道外分局复函说明该房屋无规划审批。限期拆除通知是告知违法建设行为人自行拆除，催告通知是催促违法建设行为人履行限期拆除通知中自行拆除义务，后期哈尔滨市道外区人民政府又下达了限期拆除公告，因此限期拆除通知不是行政强制措施决定，不具有可诉性。其次，关于执法目的，查处违法建设是该局职能，执法目的合法。再次，关于程序，该局就包括于如富使用房屋在内的42处建筑物是否属于违法建筑向哈尔滨市城乡规划局道外分局、哈尔滨市国土资源局道外分局进行了函询。在取得相关证据后依据城乡规划法下达限期拆除通知，之后依据行政强制法下达催告通知，这些都是作出强制执行决定前的法定程序，因此限期拆除通知不违反法定程序。
市执法局辩称，首先，哈尔滨市城乡规划局道外分局复函说明该房屋未经审批，房屋所有人未申请过审批，应认定违法建筑。土地管理与房屋建设适用不同法律规范，于如富所提拥有土地使用权，房屋建设合法的主张不成立。哈尔滨市道外区工业局批复仅是批准水产经销公司做好工业园区前期准备，并未批准建设房屋。水产经销公司未经规划部门批准擅自签订集资建房协议无效。1990年、2008年两部规划法均要求建设工程需取得规划许可，于如富所称房屋涉及历史因素不应认定违法建筑不成立。道外区执法局依据职能查处违法建筑，执法目的合法。限期拆除通知系行政强制措施，不是行政处罚，于如富认为限期拆除通知不符合行政处罚法程序要求不成立。因此复议决定维持限期拆除通知正确，程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，催告程序设置的目的系督促行政相对人履行义务，因此催告程序的作出意味着之前已有行政行为为相对人设置了义务，否则便无催告之必要。道外区执法局在诉讼程序中自认催告通知所指向的义务即为限期通知所要求的自行拆除，因此限期拆除通知对行政相对人权利义务具有影响，具有可诉性。
拆除房屋涉及房屋权利人重大利益，应充分听取房屋权利人意见。从道外区执法局向哈尔滨市城乡规划局道外分局、哈尔滨市国土资源局道外分局所提供建筑物统计表看，案涉房屋登记栏中已注明企业名称为“同利劳保用品加工部”，法人或房主为“于如富”，但道外区执法局并未提供证据证明对于如富进行了调查询问，有违正当程序。此外，调查认定事实应在行政行为作出前进行，行政行为作出后仍调查认定事实有悖常理，亦否定了之前调查认定事实的质量。限期拆除通知已要求行政相对人自行拆除房屋，后文又告知行政相对人陈述申辩，亦不符合法定程序，应予撤销。市执法局作出复议决定维持限期拆除通知错误。于如富上诉请求具有事实和法律依据，一审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持哈尔滨市道外区人民法院（2016）黑0104行初3号行政判决第二项；
二、撤销哈尔滨市道外区人民法院（2016）黑0104行初3号行政判决第一项；
三、撤销哈尔滨市道外区城市管理行政执法局2015年7月27日作出的哈外行执限拆通字[2015]第2130406号限期拆除通知书。
一、二审案件受理费100元，由哈尔滨市道外区城市管理行政执法局、哈尔滨市城市管理行政执法局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 邵 伟
审 判 员 于 志 远
审 判 员 孔 德 林
二〇一七年六月二十三日
法官助理 田 甜
书 记 员 刘赛奇园