中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1883号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：许长根等171人。
诉讼代表人：许长根，男，1958年11月5日出生，汉族，住浙江省义乌市。
诉讼代表人：胡智贤，男，1941年9月3日出生，汉族，住浙江省义乌市。
诉讼代表人：周洪献，男，1942年9月25日出生，汉族，住浙江省义乌市。
诉讼代表人：吴冬菊，女，1955年12月16日出生，汉族，住浙江省义乌市。
许长根等171人共同委托诉讼代理人：郭良忠，北京市华贸硅谷律师事务所律师。
再审被申请人：浙江省义乌市规划局（一审被告、二审被上诉人均为浙江省义乌市建设局）。住所地：浙江省义乌市江滨北路***号。
法定代表人：骆嵘，该局局长。
委托诉讼代理人：吴新宇，该规划局工作人员。
委托诉讼代理人：童丽玲，浙江法效律师事务所律师。
一审第三人（二审被上诉人）：浙江万厦房地产开发有限公司。住所地：浙江省义乌青口工业区新光南路*号新光集团总部行政大楼*楼。
许长根等171人因诉浙江省义乌市建设局（以下简称义乌市建设局）城建行政规划一案，不服浙江省高级人民法院(2013)浙行申字第202号驳回再审申请通知，向本院提出再审申请。本院再审审查期间，根据浙江省机构编制委员会办公室《关于同意义乌市调整部分政府机构设置的批复》（浙编办函[2013]82号）精神，设立浙江省义乌市规划局（以下简称义乌市规划局），主管浙江省义乌市全市城乡规划和测绘地理信息工作，故本案再审被申请人由义乌市建设局变更为浙江省义乌市规划局。本院依法由审判员王晓滨、审判员李德申、审判员张艳组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
许长根等171人不服义乌市建设局建设行政规划行为，向浙江省金华市中级人民法院（以下简称金华中院）提起诉讼，该院于2010年4月1日受理后，于同年6月23日作出(2010)浙金行初字第8号行政判决。义乌市建设局不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院经审理，于2011年2月15日作出(2010)浙行终字第106号行政裁定，撤销金华中院(2010)浙金行初字第8号行政判决，发回金华中院重新审理。
金华中院重审查明：因旧城改造的需要，浙江省义乌市人民政府（以下简称义乌市政府）成立了指挥部，负责义乌市北门街区块的拆迁安置工作。许长根等171人所在北门街通惠门小区列入拆迁范围。2003年—2004年间，周洪献等选择了水平产权调换(原拆原建)的拆迁安置形式，与指挥部签订了《城市房屋拆迁补偿安置协议》，安置房位于浙江省义乌市北门街区块（以下简称北门街区块）14号地块(即现通惠门小区)。骆贤芳、许长根购买了14号地块的拆迁安置房。陈香兰、吴勤平继承了14号地块的拆迁安置房。
2003年8月浙江大学城市规划与设计研究所浙大安地规划设计有限公司编制了“义乌市北门街区块改造工程规划设计”，其中第19页平面图涉案14号地块中标注“拆迁住宅”的共有8幢。2003年11月14日，义乌市建设局向义乌市政府提出义建局（2003）390号《关于要求审批北门街区块工程规划方案的报告》，主要内容:北门街指挥部委托浙江大学城市规划与设计研究院、浙江大学安地规划设计有限公司进行北门街区块工程规划设计，经专家论证会的意见，设计单位对该规划方案多次修改与完善，该规划总用地面积为18.4238公顷，总建筑面积为488895平方米，容积率2.56，建筑密度34.8%，绿化率28%。2004年2月13日，义乌市政府办公室作出义办第6号抄告单，批示意见:经市政府研究，同意由浙江大学城市规划与设计研究院、浙江大学安地规划设计有限公司编制的北门街区块工程规划方案，请严格按规划实施。2004年2月25日，浙江省义乌市发展计划局作出义计办（2004）30号《关于同意义乌市北门街区块工程指挥部等单位所报基建项目的批复》，同意指挥部所报，在康园路南侧地块，新建北门街区块水平房拆迁安置用房33000平方米，安置用房面积标准按有关规定控制。
2005年5月31日，浙江省义乌市城市规划设计研究院编制了《北门街区块11、14号地块出让规划》(平面图)。2005年6月25日、7月26日，浙江省义乌市国土资源局（以下简称义乌市国土资源局）对北门街区块中的11号地块及涉案14号地块中商服分摊面积1488.45平方米在当地报纸上刊登了公开拍卖公告，14-1地块(商服用地184.99平方米)不列入本次出让。公告中载明中标者必须严格按照《义乌市北门街区块11号、14号地块土地出让建筑项目招投标实施细则》的规定完成相应工程项目的建筑。两次公告中均刊登了14号块平面图。2005年8月16日，义乌市国土资源局与浙江万厦房地产开发有限公司签订了城拍(2005)44号国有土地使用权出让合同，约定第三人受让所得义乌市北门街拆迁安置区块11号(8522.1平方米)、14号(1488.45平方米)国有土地使用权，用途为商服用地;14号地块新建建筑物应符合建筑容积率4.89,建筑密度63.6%；政府保留合同项下宗地的城市规划调整权。义乌市国土资源局及指挥部制定的《义乌市北门街区块11号、14号地块土地出让建筑项目招投标实施细则》载有如下内容:项目包括14号地块及14-1地块总用地面积25786.8平方米，设计总建筑面积146623.7平方米(其中:地下建筑面积20571平方米)，分为南区、北区，南区6、7、8号住宅楼，北区1、2、3、4、5号住宅楼。沿北门街、康园路和规划道路1-2层为商服用房，3层以上为住宅，户型面积140平方米，共710套，地下建筑设计为战时防空、平时为停车场;招标范围内11号地块整体土地出让，14号地块商服部分土地出让，14号地块(除出让土地部分建筑外)的所有工程的无偿建设、管理;14号地块、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均无偿归招标人。2005年12月27日，义乌市国土资源局与第三人签订补充协议，第三人受让得14-1地块面积184.99平方米。
2005年12月9日，义乌市建设局在《北门街区块11、14号地块出让规划》平面图上签署同意意见并加盖义乌市建设局规划审批专用章及规划许可证附件专用章[许可证号(2005)0730332]。该《北门街区块11、14号地块出让规划》中14号地块(含14-1地块)建房8幢，主要经济技术指标:规划总用地25786.8平方米;建筑占地面积:16397.8平方米；地上建筑面积:126052平方米;建筑密度63.6%;容积率4.89;其余未尽事宜详见11号、14号地块出让建设项目招投标实施细则。2005年12月6日，义乌市建设局向第三人浙江万厦房地产开发有限公司颁发了(2005)浙规证0730332号建设工程规划许可证，载明:建设项目为14号地块1-8号楼，总平面规划图、建筑施工图等为该许可证的附件。许长根等171人对义乌市建设局审核同意的《北门街区块11、14号地块出让规划》的具体行政行为不服，提起本案诉讼。
金华中院一审认为：本案的诉讼对象为义乌市建设局于2005年12月9日在《北门街区块11、14号地块出让规划》所载的平面布置图及“14#地块主要经济技术指标(含14-1地块)”上进行审核并签字盖章同意的规划行政审批行为。义乌市建设局系城市规划行政主管部门，具有地块详细规划的审批权限。根据《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十七条、第三十条、第三十一条规定的内容，审核确认建设用地平面布置图及相关技术条件是一个独立的行政审批行为。故在本案中，义乌市建设局对《北门街区块11、14号地块出让规划》进行审核并加盖了规划审批专用章，签署“同意平面规划图”的意见，是独立、可诉的具体行政行为。
现起诉的许长根等171人，均是在行政行为发生之前即2005年12月9日之前签订房屋拆迁协议或买受、继承取得14号地块的房屋，虽然许长根等171人与义乌市北门街拆迁指挥部签订拆迁补偿安置协议，双方之间形成了拆迁合同关系，该合同约定的只是安置房屋的面积。但14号地块的出让规划行为对拆迁安置户安置后的居住环境会产生实际影响，因此，许长根等171人与具体行政行为具有法律上的利害关系。因此，许长根等171人可以对该行政行为提起行政诉讼，许长根等171人诉讼主体适格。
关于起诉期限问题，在原一审时义乌市建设局未提及，重审一审才提出该主张。2005年6月土地拍卖公告时，公告内容中确实包括了11、14号地块的平面布置图，且14号地块的平面布置图与审核后的平面布置图一致，但公告中的平面布置图缺少了规划条件，规划条件只允许有竞拍资格人才能拿到，所以不能证明许长根等171人完全知道了规划行政审批的内容。故不能认定许长根等171人超过起诉期限。
关于涉案规划审批行为合法性问题。根据《城市规划编制办法》第四十一条的内容，规划控制指标主要是地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率等。根据《北门街区块改造工程一规划设计篇》(义乌市北门街区块改造工程建筑方案设计)对1-13号地块均设计了控制指标，但缺少14号地块的指标。根据14号地块拍卖公告、国土部门与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条、《义乌市北门街区块11号、14号地块土地出让建设项目招投标实施细则》以及义乌市建设局提供的“义乌市北门街区块指标一览表”的相关规划技术指标的内容，可认定在被诉审批行为之前，有14号地块的规划控制指标。2005年12月9日义乌市建设局批准的《北门街区块11、14号地块出让规划》平面图及“14号地块主要经济技术指标(含14-1地块)”内容与拍卖公告、土地出让合同及招投标实施细则内容是相符的。考虑到土地出让面积与实际小区净占面积有所不同，故对义乌市建设局称实施后的容积率、建筑密度比原规划批准指标增大的陈述予以采信。这些指标超过了2002年4月修订的《城市居住区规划设计规范》GB50180-93规定:高层(本案房屋为高层)容积率小于3.5;绿地率:新区建设不低于30%，旧区改造不宜低于25%。但这些指标不属于强制性指标，故不宜以此为由认定涉案14号地块的规划审批同意的具体行政行为不符合国家强制性标准。建设工程规划许可证应在经义乌市建设局审核、确认符合城市规划要求之后核发，但本案中，义乌市建设局颁发(2005)浙规证0730332号建设工程规划许可证的时间是2005年12月6日，而作为主要附件的北门街区块11、14号地块出让规划的审批时间是12月9日，属先发证后审批，规划审批程序明显违法。因此，许长根等171人要求确认规划审批行为违法的请求成立。该院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，作出(2011)浙金行重字第1号行政判决:确认义乌市建设局于2005年12月9日审核同意的《北门街区块11、14号地块出让规划》中平面布置及“14号地块主要经济技术指标(含14-1地块)”的行为违法。
许长根等171人中周洪献、许长根、胡智贤、吴冬菊不服上述重审行政判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院对金华中院重审认定的基本案件事实予以确认。
浙江省高级人民法院二审认为：本案系因义乌市旧城改造北门街区块中相关地块的经济技术指标的合法性引发的诉讼。根据法律规定，义乌市政府负责组织编制义乌市城市总体规划和城市分区规划，义乌市建设局依据已经批准的义乌市城市总体规划或城市分区规划具体编制控制性详细规划。经审查，案发前义乌市建设局并未就北门街区块的建设控制编制控制性详细规划。义乌市政府于2004年2月13日审批同意的北门街区块工程规划方案，虽然涉及容积率2.56、建筑密度34.8%、绿化率28%等经济技术指标，但与本案中义乌市建设局被诉的北门街区块中的14号地块有关容积率4.89、建筑密度63.6%的审批行为分属不同的审批事项，前者属于对整个北门街区块的建设要求，后者则是仅针对其中的14号地块提出的具体建设要求，且符合该地块国有土地使用权出让合同所约定的相应经济技术指标。同时，被诉审批行为内容中亦未涉及绿化率的指标要求。虽然原建设部《城市规划编制办法》第四十一条将建筑密度、容积率、绿地率等指标作为控制性详细规划的内容，该办法第四十二条又进一步将上述指标确定为强制性内容。但由于义乌市建设局并未针对涉案区块制定控制性详细规划，且该部门规章自2006年4月1日起施行，故该办法不能适用于本案。根据原建设部《城市居住区规划设计规范》(GBS50180-93)5.0.6.1的规定，住宅建筑净密度的最大值不宜超过表5.0.6-1的规定，即作为处于三类气候区的义乌市的高层住宅建筑净密度最高不宜超过20%;根据该规范7.0.2.3的规定，旧区改建的绿地率不宜低于25%。由此可见，《城市居住区规划设计规范》有关住宅建筑净密度、绿地率的规定，均非强制性要求，许长根等171人提出的涉案住宅建筑净密度、绿地率已经超过国家强制性规定的诉讼主张，缺乏事实和法律依据。先审批和颁证，是行政正当程序之要求。本案中，义乌市建设局被诉规划审批行为发生于2005年12月9日，而其于此前的12月6日即应浙江万厦房地产开发有限公司的要求，向其颁发涉及14号地块相关建筑的建设工程规划许可证，行政程序明显不当，一审据此判决确认被诉行政行为违法正确。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。许长根等171人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，该院不予采信。该院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，作出(2011)浙行终字第160号行政判决:驳回上诉，维持原判。
许长根等171人不服上述二审行政判决，向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院作出了(2013)浙行申字第202号驳回再审申请通知书驳回其再审申请。
许长根等171人仍不服，又向本院提出再审申请称：涉案小区为全部拆除后重新建设，应当以新区建设来定性。再审被申请人在再审申请人所在地块中原批准的容积率只有2.56，建筑密度只有34.8%，而实施规划为容积率4.89，建筑密度63.6%，两者相比相差近一倍，违反了国家规范强制性标准的规定，给再审申请人造成损害。请求本院：撤销重审及二审判决，对本案进行再审；依法确认义乌市住建局对“北门街区块11、14号地块出让规划”中的“14号地块出让规划违反国家标准规定，审批的出让规划实体”违法。
义乌市规划局书面答辩称：（一）再审申请人的再审申请已经超过2年时限，依法应当不予受理；（二）北门街区块由14个地块组成，再审被申请人是按照北门街区块规划方案开发容量确定14号地块规划指标的。在北门街区块规划方案中各个地块的规划指标与区块总的规划指标不等同，但在整体上符合区块总的规划指标，因此，再审被申请人对14号地块作出的规划行为所载明的“容积率、建筑密度”指标不能认定违反北门街区块规划方案。（三）北门街区块是义乌市中心区旧城改建项目，区块规划为中心商务区，其中11、14号地块是住宅和商业混合用地，14号地块具有拆迁安置（住宅）与商业服务（商业）双重功能，具有带图出让和第三人代建等特殊性，不能依据《城市居住区规划设计规范》有关住宅的标准来判断是否违反国家强制性标准。《城市居住区规划设计规范》并未将建筑密度和容积率列入国家强制性条文，故不存在违反国家强制性标准的问题。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求对再审申请人的再审申请不予受理。
本院另查明：根据浙江省机构编制委员会办公室《关于同意义乌市调整部分政府机构设置的批复》（浙编办函[2013]82号）精神，设立义乌市规划局，挂义乌市测绘与地理信息局牌子。义乌市规划局是主管全市城乡规划和测绘地理信息工作的政府工作部门。2013年12月20日，《义乌市规划局主要职责内设机构和人员编制规定》经义乌市政府批准由义乌市政府办公室印发。
本院认为：本案的主要焦点是北门街区块14号地块出让规划主要经济技术指标的合法性问题。1994年2月1日实施的《城市居住区规划设计规范》（2002年版）系适用于城市居住区规划设计的国家标准。该规范所适用的城市居住区，一般称居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000-50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质和文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。涉案北门街区块11、14号地块出让规划中的14号地块系住宅和商业混合用地，共建有8幢住宅楼，3层以上为住宅，无论从人口规模还是功能上均不符合《城市居住区规划设计规范》所确定的城市居住区的标准，故本案城市居住区范围的确定应以北门街区块来确定容积率和建筑密度为宜。根据《城市居住区规划设计规范》(GBS50180-93)5.0.6.1的规定，住宅建筑净密度的最大值不应超过表5.0.6-1的规定，即作为处于三类气候区的义乌市的高层住宅建筑净密度最高不应超过20%;根据该规范7.0.2.3的规定，旧区改建的绿地率不宜低于25%。根据义乌市政府研究同意的北门街区块工程规划方案，该规划总用地面积为18.4238公顷，总建筑面积为488895平方米，容积率2.56，建筑密度34.8%，绿化率28%。北门街区块工程规划方案所确定的主要经济技术指标超过了《城市居住区规划设计规范》规定的国家标准，但也应当考虑到如下因素：第一，《城市居住区规划设计规范》主要适用于新建区，而对于旧城改建则应当考虑城市性质、所负职能和复杂的现状条件等因素，如该规范对绿地率、日照标准等要求均有所降低，故在确定北门街区块城市居住区的主要经济技术指标时，亦应考虑到该区块系旧城改造项目的因素。第二，尽管《城市居住区规划设计规范》5.0.6.1规定的住宅建筑净密度的最大值不应超过表5.0.6-1的规定，经原建设部公告确定为强制性条文，但该规范附录B又明确“不应”是指在正常情况下均不应这样做。由于本案北门街区块系旧区改造项目，与新建居住区有所不同，故不宜将本案所涉居住区简单归类为“正常情况”。基于此，北门街区块工程规划方案所确定的主要经济技术指标不宜认定违反了国家强制性标准。而北门街区块中14号地块作为义乌市北门街区块的一部分，属于城市居住区中的住宅与商业混合用地，并非《城市居住区规划设计规范》所适用的城市居住区，再审申请人许长根等171人以该地块规划确定的指标违反国家强制性规范为由，请求确认义乌市规划局对“北门街区块11、14号地块出让规划”中的14号地块出让规划审批行为实体违法，由于在适用范围、适用条件等方面均与《城市居住区规划设计规范》的有关规定不符，本院不予支持。义乌市建设局于2005年12月9日作出被诉规划审批行为，但其于同年12月6日即向浙江万厦房地产开发有限公司颁发涉及14号地块相关建筑的建设工程规划许可证，行政程序显属不当，原审法院据此判决确认被诉行政行为违法，于法有据。另，根据原建设部《城市居住区规划设计规范》(GBS50180-93)5.0.6.1规定，住宅建筑净密度的最大值，“不应”超过表5.0.6-1。但本案二审判决相关内容表述为根据上述规定，住宅建筑净密度的最大值“不宜”超过表5.0.6-1的规定，即作为处于三类气候区的义乌市的高层住宅建筑净密度最高“不宜”超过20%，表述有误，鉴于该认定并不影响判决结果，本院在此予以指出。
综上，许长根等171人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回许长根等171人的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 李德申
审判员 张 艳
二〇一八年三月二十二日
书记员 宋芳菲