陕西省洋县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洋行初字第00022号
原告马某某，女，汉族，陕西省洋县人，农民。
被告洋县公安局，住所：洋县洋州镇学巷街42号，机构代码01603876―7。
法定代表人陈某某，洋县公安局局长。
委托代理人何某，洋县公安局副局长。
委托代理人祝某某，洋县公安局食品药品犯罪侦查大队民警。
原告马某某不服洋县公安局治安行政管理处罚一案，于2015年3月18日向本院提起诉讼。本院受理后，于2015年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日和10月30日两次公开开庭审理了本案。原告马某某，被告洋县公安局委托代理人何某、祝某某到庭参加了诉讼。本案在审理中，因当事人有病和补充调查先后五次被批准延长或扣除审理期限。本案现已审理终结。
被告洋县公安局于2014年12月16日作出洋公（行）决字（2014）第351号公安行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，以扰乱单位秩序，决定对马某某行政拘留十日。
原告马某某诉称，依据洋县刑警队2014年7月9日立案决定书，证明2004年5月洋州派出所存在压案不办，消极腐败不作为。起因是2007年洋州派出所民警吕某某带7个身穿便衣的人强入民宅，抢劫走其价值一仟多元手机，绑架其到派出所刑讯逼供，替黑恶势力当保护伞，致使其本人与近80岁的母亲精神失常，其丈夫张某某离家出走，使其母子三人生活不能自理，失去依靠，生活无着。2012年9月28日，县委书记将《政法委信访事项答复意见书》退回政法委，被告洋县公安局和相关领导相互推诿，其多次找组织未果，无奈逐级上访。
2014年12月6日-7日，其乘车到北京后就病倒了，15日稍好一点，本准备在北京医治病伤，但钱不够，在街上走累了上了一辆公交车到府右街，后被送到北京马家楼救济中心，既写明是救济中心，说明是原告这样人生地不熟、有困难的人该到的地方，因此这行为算不上违法，更无违法行为；若有违法行为，发生地在北京，依据《行政处罚法》第十五条至第十九条的规定，应当由北京有行政处罚权的行政机关在法定范围内处罚或委托其他组织处罚，并对其委托行为的后果负法律责任，但2014年12月15日晩10时30分，洋县驻京办民警何某、胡某某等将其抓回洋县，民警邓某某、白某某、祝某某等四人抓其衣服、拧其胳膊，将其推打到刑警队讯问室，给其捏造罪名，称其扰乱北京单位秩序。当时其小孩在门外哭叫，着急和惊吓吐了一地，被告工作人员将其关在有门禁的房间，属于无视国法，私设公堂，暴力执法，滥用职权，有洋公（行）决字（2014）第351号处罚决定和汉公汉台（行）拘解字（2014）第172号《解除拘留证明书》为证，从2014年12月16日至2014年12月26日其被拘留10日。
原告认为被告违法：1、不通知家属，使其7岁小孩无人看管；2、拘留没开听证会，而审批权在省里，因此公安处罚程序违法；3、2012年2月4日中央政法委《关于处理上访人员的要求规定》第二条、第三条规定，认定非法上访的，不能违反规定处罚。称其违法没有合法证据，训诫书上没有训诫人姓名，处罚决定书上没有办案人和法定代表人签字负责，是滥用职权。综上所述，被告捏造事实，违反法律程序，滥用职权，不依法查办案件，打击压制上访人，是违宪违法行为，应追究法律责任。请求：一、确认被告作出的洋公（行）决字（2014）第351号《公安行政处罚决定书》违法、无效，并依法撤销；二、判令由被告在洋县城区及汉台区拘留所周边以书面形式给原告赔礼道歉、消除影响、恢复名誉，并赔偿精神损失费9万元；三、判令被告赔偿非法拘留限制人身自由的损失费6020.70元。
被告洋县公安局在规定的期限内于2015年4月2日向本院提交了答辩状，辩称：一、洋县公安局认定马某某扰乱单位秩序的行为事实清楚、证据确凿、定性准确。马某某以举报洋县公安局洋州派出所民警吕某某等人在2007年办案当中对其刑讯逼供殴打等涉嫌犯罪违法违纪为由，进京上访。2014年9月13日，马某某在中纪委、中央政法委等多部门上访，被洋县信访干部在北京谈话后接回；2014年11月14日，洋县公安局民警对其北京上访的行为进行谈话训诫。上述事实，有对马某某的谈话记录证实。2014年12月15日，马某某又到北京上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获、训诫并告知中南海周边不是信访接待场所，后被洋县接访干部接回。前述事实有北京市公安局西城分局2014年12月15日《训诫书》，违法行为人马某某本人的陈述等证据证实。依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条之规定，非经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空站、火车站、港口。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。而马某某明知中南海周边非上访接待场所，经训诫后仍违反《信访条例》非法上访。二、洋县公安局对马某某违法行为的处罚，程序合法、适用法律正确、量罚适当。2014年12月16日，洋县公安局龙亭派出所接到洋县长溪镇人民政府赴京接访人员从北京劝返回洋县的该镇长岭村二组村民马某某，要求公安机关依法处理其进京非正常信访的违法行为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，洋县公安局龙亭派出所在接警后依法受案。经初查，办案民警根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，经派出所负责人批准后，使用《传唤证》传唤马某某到洋县公安局接受询问调查。询问马某某时，办案民警根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条之规定对被询问人的权利义务进行了告知。询问结束，马某某对询问笔录核对后，确认笔录和其说的相符，但拒绝在笔录上签字或捺指印，办案民警根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条一款之规定，将该情况在询问笔录中注明。在作出行政处罚决定前，办案民警按照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条一款之规定，告知违法嫌疑人马某某拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权。此后，经审核、审批，其作出对马某某行政拘留十日的决定，并出具洋公（行）决字（2014）第351号《公安行政处罚决定书》；2014年12月16日晩23时许，马某某收到处罚决定书后拒绝在附卷联上签字，办案民警祝某某、邓某某等人在附卷联上注明。当晚，被告将该马某某送汉台区拘留所执行拘留。
根据陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》第二条第十五项之规定：进京非正常上访经有关工作人员劝阻、批评或教育无效再次进京非正常上访的，由公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条规定予以处罚。本案中，马某某多次违反《信访条例》，且明知中南海周边不是信访接待场所，仍到中南海周边非正常上访；其对公安机关的训诫置若罔闻，对其违法行为毫无悔改，仍继续违法，情节较重，其行为触犯了《治安管理处罚法》第二十三条之规定，应当予以行政处罚。所以，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条一款（一）项之规定，对违法行为人马某某给予行政拘留十日的处罚，适用法律正确，量罚适当。
根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地的公安机关管辖。据此，被告对马某某在北京的违法行为有管辖权。同时，根据《治安管理处罚法》第九十八条之规定，行政拘留不属于听证的范围。
综上，被告对马某某违法行为的处罚程序合法、事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、量罚适当。请依法维持洋公（行）决字（2014）第351号行政处罚决定，驳回原告诉讼请求。
被告洋县公安局在提交答辩状的同时，向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：（1）受案登记表；（2）行政处罚审批表；（3）洋公（行）决字（2014）第351号处罚决定书；（4）洋公（龙）行传字（2014）第153号传唤证；（5）对马某某的《行政案件权利义务告知书》；（6）2014年9月25日询问马某某笔录；（7）2014年11月14日询问马某某笔录；（8）2014年12月16日询问马某某笔录；（9）2014年12月16日李智的证明；（10）2014年12月15日北京市公安局西城分局对马某某的《训诫书》；（11）购票记录；（12）洋公刑诉字（2014）148号提请起诉书；（13）洋政法字（2012）20号《关于马某某反映有关问题调查情况的回复》；（14）公安机关处理信访事项登记表；（15）行政处罚告知笔录；（16）通（告）知记录；（17）户籍证明信；（18）执行回执；（19）电话记录；（20）洋县政法委《信访事项答复意见书》；（21）洋县公安局《关于马某某信访反映我局洋州派出所民警吕某某对其“刑讯逼供”等有关问题的情况汇报》。
本案庭审质证中，原告马某某对被告洋县公安局当庭出示的证据材料（3）、（6）、（17）、（18）、（20）无异议；对出示的（7）、（8）、（9）证据材料以系伪造、是假的予以否认；对出示的（1）、（2）、（4）、（5）、（15）、（16）、（19）证据材料以未见到为由提出异议；对出示的（13）证据材料以县委书记已退回公安局重查为由提出异议；对出示的（10）证据材料以与自己拿到的不一致为由提出异议并向法庭出示了北京市公安局西城分局（2015）第2775号―回《登记回执》，以及北京市公安局西城分局西公（2015）第2666号―不存《政府信息不存在告知书》，被告洋县公安局对原告马某某当庭出示的两份证据材料以无信任度为由提出异议。
审理中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，本院就本案原告马某某进京上访及训诫书、政府信息不存在告知书等问题，向北京市公安局西城分局去函要求予以说明；2015年10月20日，北京市公安局西城分局向本院作出《工作说明》，证明马某某确于2014年12月15日至中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫并出具训诫书；并说明“不存在告知书”是指该人申请内容（?登记回执?西城公安分局（2015）第2775号-回）中所申请的“立案移交洋县公安局手续”不存在、未制作，并非指“训诫”不存在、未制作；“训诫书”是对违反《信访条例》第18条、20条的信访人进行的告知，不属于政府公开信息。对此，原告马某某对《工作说明》以没有执法记录仪和询问笔录证明其违法为由提出异议；被告洋县公安局没有异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告洋县公安局当庭出示的证据材料（3）、（6）、（17）（18）（20），原告无异议，本院当庭予以采信；对被告洋县公安局当庭出示的证据材料（7）、（8）、（9）和（1）、（2）、（4）、（5）、（15）、（16）、（19）证据材料，虽原告马某某以系伪造、是假的和未见到等为由予以否认，但以上证据客观地证明了本案的待证事实，与本案的待证事实相关联；原告马某某虽未在传唤证、权利义务告知书、询问笔录、行政处罚告知笔录、通（告）知记录上签字，但有当日办案民警的签字注明，证据具有合法性，依法应予采信；对被告洋县公安局当庭出示的证据材料（13），结合本案已采信的证据，本院依法予以综合采信；对原告马某某当庭提举的北京市公安局西城分局（2015）第2775号―回《登记回执》和北京市公安局西城分局西公（2015）第2666号―不存《政府信息不存在告知书》，因与本案待证事实不相关联，依法不予采信；被告洋县公安局当庭出示的（10）证据材料，以及本院依法调取的北京市公安局西城分局2015年10月20日《工作说明》，因该两份证据均证明2014年12月15日原告马某某在北京中南海周边地区非正常上访并被北京市公安局西城分局予以训诫的事实，本院依法予以采信。
经审理查明，原告马某某以举报被告洋县公安局洋州派出所民警吕某某2007年6月12日对其“刑讯逼供”殴打等涉嫌犯罪违法违纪问题为由，向各级部门反映，洋县政法委接到洋县信访局转办材料后专门成立了调查组。2012年8月31日，洋县政法委以洋政法字（2012）20号文件“关于马某某反映有关问题调查情况的回复”回复了洋县信访局，并于同年9月28日以《信访事项答复意见书》将“调查结果”告知反映人马某某。2014年9月13日，原告马某某以原信访问题到北京在中纪委、中央政法委等地信访，后被洋县接访人员接回；同年11月14日，洋县公安局对马某某2014年9月13日进京非正常上访行为予以训诫谈话。2014年12月15日，原告马某某再次到北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并出具《训诫书》后送至马家楼接济服务中心。次日，原洋县长溪镇人民政府接访人员从北京将原告马某某劝返回洋县，并要求公安机关依法处理其再次进京非正常信访的违法行为。随后，被告即传唤、询问了马某某，依法送达了《行政案件权利义务告知书》并进行了“行政处罚告知”；2014年12月16日，被告作出洋公（行）决字（2014）第351号《公安行政处罚决定书》，决定给予马某某治安拘留10日，并于当日将原告马某某送至汉台区拘留所执行了拘留。原告马某某不服诉至本院。
本院认为，被告洋县公安局是县级人民政府具有行政处罚权的行政机关，对违反治安管理的行为具有治安管理处罚的职权。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告马某某的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件处理和执行及对违法行为人教育角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖，因此被告洋县公安局对原告违法行为进行处理并无不当，对原告主张被告对该行政处罚案件没有管辖权的意见，依法不予支持。国务院《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出。”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》第一条第二款规定，违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，到北京天安门广场、中南海周边、外国驻华使馆和中央领导人驻地等非信访接待场所重点地区或其他敏感区域的进京非正常上访，属于信访违法行为。该意见第二条第（十五）项规定“进京非正常访经有关工作人员劝阻、批评或教育无效再次进京非正常上访的，…由公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条规定予以处罚。”本案中，原告马某某举报洋县公安局洋州派出所民警吕某某2007年6月12日对其“刑讯逼供”等涉嫌犯罪违法违纪问题，在洋县政法委调查并于2012年9月28日作出答复的情况下，于2014年9月13日越级进京非正常上访，经洋县公安局谈话训诫后仍不听劝阻，明知中南海周边地区不是信访接待场所，再次于2014年12月15日越级进京到中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了中南海周边地区的单位秩序，违法行为情节较重；被告洋县公安局2014年12月16日作出的洋公（行）决字（2014）第351号《公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。原告主张其行为属正常信访行为，没有扰乱单位秩序、被告不应给其处罚的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持；对原告马某某诉称被告洋县公安局作出处罚决定前，未进行听证、办案程序违法的意见，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十八条之规定，行政拘留不属于听证的范围，故原告该理由不能成立，依法亦不予支持。据此，原告关于要求确认被告洋县公安局2014年12月16日作出的洋公（行）决字（2014）第351号公安行政处罚决定书违法、无效并予以撤销，以及给其赔礼道歉、消除影响、恢复名誉和赔偿损失的诉讼请求，依法均不能予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告马某某要求确认被告洋县公安局2014年12月16日作出的洋公（行）决字（2014）第351号公安行政处罚决定书违法、无效并予以撤销，以及给其赔礼道歉、消除影响、恢复名誉和赔偿损失的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告马某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 张建春
人民陪审员 刘王成
人民陪审员 高景智
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 索小钦