安徽省铜陵市铜官区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0705行初29号
原告：枞阳县周潭镇施湾村民委员会，住所地枞阳县周潭镇施湾村。组织机构代码K1650228-9。
负责人：周明权，枞阳县周潭镇施湾村民委员会主任。
委托代理人：姚胜，安徽枞杨律师事务所律师。
被告：枞阳县国土资源局，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇银塘东路。组织机构代码74305239-7。
法定代表人：王国民，该局局长。
委托代理人：邱春生，安徽枞城律师事务所律师。
委托代理人：陈晓明，安徽枞城律师事务所实习律师。
行政机关出庭负责人：王宜民，该局副局长。
被告：铜陵市国土资源局，住所地铜陵市铜官区北京路18号。
法定代表人：张和成，该局局长
委托代理人：孙志敏，该局政策法规和调控监测科科长。
委托代理人：张乃器，安徽众佳律师事务所律师。
原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会因认为被告枞阳县国土资源局、铜陵市国土资源局不履行法定职责，于2017年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月11日立案后，于2017年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2017年12于11日公开开庭审理了本案。原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会负责人周明权、委托代理人姚胜，被告枞阳县国土资源局行政机关负责人王宜民、委托代理人邱春生、陈晓明，被告铜陵市国土资源局委托代理人孙志敏、张乃器到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会诉称，早在1973年前，团结大队（东庄组和新民组）就开始在“元宝洲”打草灭螺并种植庄稼，1979年枞阳县陈湖区革委会陈草字（79）05号文件中就明文记载了团结大队和大山大队在陈湖区政府党委书记左锦的主持下，民主协商的基础上统一认定“从西江堤埂直到东新埂，划拨200亩给团结大队（东庄组和新民组）。”1983年4月4日，团结大队（东庄组和新民组）和大山村签订土地承包合同约定：大山大队承包“元宝洲”200亩土地，暂定三年（八六年五月份止交还）。合同到期后，大山村却霸占了该宗土地。为此，东庄组和新民组多次维权。
2017年7月3日，原告依据最高人民法院（2017）最高法行申392号裁定书中的规定，代表东庄组和新民组主张权利，向被告枞阳县国土资源局递交土地确权申请，申请确认“元宝洲”200亩土地使用权归原告。2017年7月10日，被告枞阳县国土资源局作出枞国土资函【2017】148号通知，该通知中明文规定不受理原告的土地确权申请。原告遂向被告铜陵市国土资源局提起行政复议，2017年8月24日，被告铜陵市国土资源局作出铜国土复决字【2017】02号行政复议决定，维持被告枞阳县国土资源局【2017】148号通知。
原告认为，受理确认土地权属是被告国土资源局的法定职责，原告有铁的事实证据和法律依据，符合土地确权申请条件，被告枞阳县国土资源局不受理原告的土地确权申请显然是在推卸自己的法定职责，被告铜陵市国土资源局维持被告枞阳县国土资源局的复议决定，更是错上加错，现要求：1、撤销枞国土资函【2017】148号关于土地确权事项的通知和铜国土复决字【2017】02号行政复议决定；责令被告枞阳县国土资源局受理原告土地确权申请；2、本案诉讼费用由被告负担。
为支持其诉讼请求，原告向本院提交了下列证据：
1、组织机构代码，证明原告身份情况及诉讼主体资格；
2、枞国土资函（2017）148号通知，证明枞阳县国土资源局不履行受理土地确权申请职责；
3、铜国土复决字（2017）02号行政复议决定书，证明铜陵市国土资源局行政复议维持枞国土资函（2017）148号通知纯属错误。
被告枞阳县国土资源局辩称，一、原告起诉没有事实和法律依据。2017年7月4日，原告向我局提交了土地确权申请书，但该申请书的内容反映的是“侵权”、“违约”等方面的内容，在此前提下，我局告知原告如果是因为“侵权”、“违约”等而主张民事权益，那么不属于我局受理范围，如系申请土地权属登记，我局告知其应补正材料。因此，原告在我局通知的期限内补正材料即可，在通知期限内难以补正的，完全可以申请延长期限，我局并未作出实质上的处理，没有对原告的权利产生实质影响。因此，原告起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定，依法应予以驳回。二、我局枞国土资函（2017）148号《关于土地确权事项的通知》并无不当。1、原告与团结大队之间的合同关系，依法应通过民事途经解决，在此前提下，我局以枞国土资函（2017）148号《关于土地确权事项的通知》告知原告的行为并无不当；2、适用依据正确。依据《土地确权争议调查处理办法》第十四条规定“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”结合原告《土地确权申请书》内容，原告的申请事项明显不应当作为争议案件受理，至于原告提及的最高人民法院（2017）最高法行申392号裁定书的内容，这是对原告主体是否适格的认定，与原告通过民事争议途径解决并不矛盾；3、程序合法。我局于2017年7月4日收到原告的《土地确权申请书》，在法定期限内进行审查，于2017年7月10日作出《关于土地确权事项的通知》并送达原告。综上，被告枞阳县国土资源局认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告起诉没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。
为证明其行政行为合法，被告枞阳县国土资源局向本院提交了下列证据：
1、组织机构代码证，证明被告主体身份情况；
2、土地确权申请书、组织机构代码证、合同、最高院裁定书，证明（1）、原告向被告提交申请的事实；（2）、证明原告申请事项与事实理由不一致；
3、枞国土资函（2017）148号《关于土地确权事项的通知》及送达回证，证明被告对原告申请事项给予通知并及时送达的事实；
4、行政复议申请书、行政复议答复书、行政复议决定书，证明枞国土资函（2017）148号《关于土地确权事项的通知》正确，复议机关予以维持的事实；
5、土地权属争议调查处理办法、民法总则、民法通则、合同法，证明（1）、被告关于土地确权事项的通知符合规定，（2）、证明原告申请事项不属于被告受理范围。
被告铜陵市国土资源局辩称，我局维持枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）符合法定程序；原告申请事项不属于枞阳县国土资源局受理范围。
为证明其复议程序合法，被告铜陵市国土资源局向本院提交了下列证据：
1、铜陵市国土资源局出具的铜国土复受字（2017）2号《行政复议受理通知书》；
2、枞阳县国土资源局出具的《行政复议答复书》；
3、铜陵市国土资源局出具的铜国土复决字（2017）2号《行政复议决定书》；
上述材料的送达证明铜陵市国土资源局维持枞阳县国土资源局《不予受理通知》符合法律程序。
经庭审，各当事人的质证意见如下：
被告枞阳县国土资源局对原告提交的证据质证意见为：
原告的证据1属于超过法定时效的证据，组织机构代码有效期2017年7月21日，不能作为有效证据使用；证据2、证据3真实性无异议，但是达不到原告证明目的。
被告铜陵市国土资源局对原告提交的证据质证意见为：
原告的证据1属于超过法定时效的证据，组织机构代码有效期2017年7月21日，不能作为有效证据使用；证据2、证据3真实性无异议，但是达不到原告证明目的。
原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会对被告枞阳县国土资源局提交的证据的质证意见为：
对被告枞阳县国土资源局提交的上述证据真实性均无异议，但是适用法律错误。土地权属问题不属于合同法调整范围，与本案无关联性。被告一作出通知依据法律错误。
被告铜陵市国土资源局对被告枞阳县国土资源局提交的证据的三性均无异议。
原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会对被告铜陵市国土资源局提交的证据的质证意见为：
对被告铜陵市国土资源局提交的证据1、2都无异议，证据3实体错误，我方是枞阳县周潭镇施湾村民委员会，该行政复议决定书中的申请人为“安徽省铜陵市枞阳县周潭镇施汪村民委员会”；我方申请事项应该属于土地法调整，被告适用法律错误。对以上证据真实性均无异议。
根据上述质证意见，结合庭审笔录，本院认证如下：
对双方无异议的证据均予以认定。对原告有异议的被告铜陵市国土资源局提交的《行政复议决定书》，因原告签收了该《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》所记载的内容也在针对原告的复议事项进行的，且原告亦就该《行政复议决定书》提起了行政诉讼，应认定为被告铜陵市国土资源局将申请人名称写错系笔误。故本院对该证据亦予以认定。
依据以上认证证据，本院查明事实如下：
1979年枞阳县陈湖革委会陈草字（79）05号《关于对元宝洲草场问题处理纪要的批复》明确：“元宝洲”的青草场产权属于国有，管理权属陈湖革委会，议定从西江堤埂直到东新埂，划拨200亩给团结大队，灭螺管理使用。
1983年4月4日，团结大队和大山村签订土地承包合同约定：大山大队承包“元宝洲”200亩土地，暂定三年（八六年五月份止交还）。合同到期后，大山村未依约交还土地。
2015年2月12日，枞阳县国土资源局受理枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组申请对“元宝洲”青草场使用权权属争议。
2015年9月25日，枞阳县人民政府就上述土地权属争议作出枞政裁字（2015）1号土地权属争议裁定。枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组不服，就该裁定提起诉讼，案经安庆市中级人民法院一审、安徽省高级人民法院二审，驳回了枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组的诉讼请求。枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组不服，向中华人民共和国最高人民法院提出再审申请，中华人民共和国最高人民法院经审理作出（2017）最高法行申392号行政裁定书，驳回了再审申请。但该行政裁定书同时认定，案争“元宝洲”200亩土地所有权属国有，管理权属陈湖革委会，始由团结大队灭螺管理使用，后由大山村实际经营至今。
2017年7月3日，原告依据最高人民法院（2017）最高法行申392号裁定书中的规定，代表东庄组和新民组主张权利，向被告枞阳县国土资源局递交土地确权申请书，申请确认“元宝洲”200亩土地使用权属于原告。
2017年7月10日，被告枞阳县国土资源局作出《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号），该通知主要内容为：一、如属于权属争议申请，我局不予受理。二、如属于土地登记申请，需要补齐全部材料。
原告不服，遂向被告铜陵市国土资源局提起行政复议，2017年8月24日，被告铜陵市国土资源局作出铜国土复决字【2017】02号行政复议决定，维持被告枞阳县国土资源局【2017】148号通知。
本院认为，本案案争“元宝洲”200亩土地的所有权属国有，管理权属原陈湖革委会；该案争土地在1979年3月被划拨给原团结大队灭螺管理使用；1983年4月始，由原大山村与原团结大队签订承包合同后实际使用至今。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”依据上述规定，国有土地使用者申请确认土地使用权，须由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请。因此，本案原告向被告枞阳县国土资源局申请确认“元宝洲”200亩土地的使用权归其所有具有法律依据。
原告若申请被告枞阳县国土资源局处理合同纠纷而不予受理并无不当，但本案原告提交的土地确权申请书中的申请事项明确表述为“依法确认‘元宝洲’200亩土地使用权属于申请人”，不论原告就“元宝洲”200亩土地与他人发生何种民事纠纷，都不能免除行政机关依法受理确认土地使用权的职责；《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定的五种情形，是“不作为争议案件处理”，而不是不作为确认土地使用权登记处理；即便对原告的申请事项出现多种理解，也应通过制作笔录等形式予以确认，因此，被告枞阳县国土资源局以原告申请书中表述的事实似合同纠纷衍生的侵权纠纷而不予受理，系对申请人申请的目的理解错误，本院予以指正。被告枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）中第一项内容，实质是对法律规定的一种释明，对原告的权利和义务并未产生实质性影响。
另一方面，原告虽依法可申请确认土地使用权，即申请进行土地登记，被告枞阳县国土资源局亦具有受理申请的法定职责，但原告仍需按照相关规定提交相关资料，因此，被告枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）第二项符合法律规定，原告应依该项要求如期补正材料。
被告枞阳县国土资源局在通知中要求原告补正相关资料，系受理后的程序要求，虽行政文书的形式不当，但其实质是对原告申请土地登记的申请予以受理，因此，原告向被告铜陵市国土资源局提起行政复议，要求撤销被告枞阳县国土资源局作出的《关于土地确权事项的通知》没有事实依据。被告铜陵市国土资源局受理行政复议申请后，依法维持被告枞阳县国土资源局的《关于土地确权事项的通知》虽有瑕疵，但结果正确。
综上，被告枞阳县国土资源局和被告铜陵市国土资源局具有受理土地使用人确认土地使用权的法定职责，对原告提出的土地确权申请，虽受理使用的文书形式不当(应使用受理通知书)，但要求原告按有关规定补正资料，其实质是对原告申请予以受理的行政行为，该行政行为主体适格，程序基本合法，本院对被告《关于土地确权事项的通知》中的第二项予以维持。被告铜陵市国土资源局行政复议程序合法，在内容上虽有瑕疵，但结果正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
驳回原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会的诉讼请求。
案件受理费５０元，由原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。
审 判 长 王新会
人民陪审员 舒宝中
人民陪审员 王文来
二〇一八年一月二十二日
书 记 员 祝明钰
附：本判决所依据的法律条文
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。