山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终26号
上诉人（原审原告）王兆熙。
委托代理人王尚洪。
委托代理人衣起平，胶州恒德法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）胶州市国土资源局。
法定代表人尹少杰，局长。
委托代理人刘洪海，山东昶德律师事务所律师。
委托代理人刘宁，胶州市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）胶州市胶莱镇耕乐庄村民委员会。
法定代表人许秀明，村主任。
委托代理人刘杰，山东郝正磊律师事务所律师。
委托代理人郝宇，山东郝正磊律师事务所实习律师。
上诉人王兆熙因诉被上诉人胶州市国土资源局、胶州市胶莱镇耕乐庄村民委员会履行法定职责一案，不服山东省胶州市人民法院于2017年10月30日作出的（2017）鲁0281行初161号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年2月1日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王兆熙的委托代理人王尚洪、衣起平，被上诉人胶州市国土资源局（以下简称胶州市国土局）的委托代理人刘洪海、刘宁，被上诉人胶州市胶莱镇耕乐庄村民委员会（以下简称耕乐庄村委会）的委托代理人刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告因申请办理宅基地审批手续到胶州市国土局马店土地所领取胶州市（居）村民宅基地申请、审查表四份，但被告耕乐庄村委会认为原告不符合批地条件，不同意给原告批地，故村主任并未在该表格上签字同意；同时被告耕乐庄村委会并未给原告办理加盖公章的村审批意见、局部规划图、局部现状图等手续，也未曾将原告户主名单、家庭人口、原有房屋间数面积、申请建房占地面积、位置等进行张榜公布，因缺乏必要的申请宅基地材料，胶州市国土局马店土地所无法将原告的宅基地申请上报胶州市胶莱镇人民政府以及本案被告胶州市国土局。另在庭审过程中，原告明确其诉讼请求是起诉二被告行政不作为，而非不给原告审批宅基地的行为。
原审法院认为该案的争议焦点是被告是否存在行政不作为。被告耕乐庄村委会系村民自治组织，不是一级国家行政机关，被告村委会是否准予原告的宅基地申请是村民自治范畴，并非法律规定或者上级行政机关授权、委托的行政职权，因此原告起诉被告耕乐庄村委会行政不作为于法无据，法院不予支持。根据《最高人民法院关于<行政诉讼证据若干问题>的规定》第四条“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但有下列情形的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。本案中，为原告办理宅基地审批、登记手续并非被告胶州市国土局应当依职权主动履行的法定职责，且原告之所以无法提供其曾向被告胶州市国土局提出过申请的证据材料，是因为其不符合批地条件，被告耕乐庄村委会没有为其办理宅基地审批手续，而非被告胶州市国土局登记制度不完备等客观原因导致，因此原告起诉被告行政不作为理由不成立，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，判决驳回原告王兆熙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
原审原告王兆熙不服原审判决，上诉称，原审法院认定事实错误，导致作出错误的判决。原审法院认定“为原告办理宅基地审批、登记手续并非被告胶州市国土局应当依职权主动履行的法定职责，且原告之所以无法提供其曾向被告胶州市国土局提出过申请的证据材料，是因其不符合批地条件，被告耕乐庄村委会没有为其办理宅基地审批手续，而非被告胶州市国土局登记制度不完备等客观原因导致，因此原告起诉被告行政不作为理由不成立”是完全错误的，理由如下：一、为上诉人办理、申报宅基地审批、登记手续系被上诉人胶州市国土局的法定职责。经原审法院依法调查，在胶州市国土局下属职能部门马店土地所上诉人的申请档案中，有上诉人经耕乐庄村民委员会加盖公章的宅基地申请、审批表一式四份。该表足以证明上诉人符合申请宅基地申请、审批条件。村委在该表中的盖章，是一种确认行为，不仅证明了上诉人已提出了申请，而且证实了上诉人申请、审批的宅基地有图纸及四至，并且已经村民委员会公示并提交村民代表大会讨论，确认上诉人因结婚原因符合申请标准，已予以张榜公布，公布期10天，公告期满无异议，同意申请宅基地手续。以上是被上诉人耕乐庄村委会对上诉人申请宅基地符合审批一切条件的事实确认。二、对于该申请、审批表是否需要有村主任的签字、写明落款时间，这是被上诉人胶州市国土局职能部门马店土地所的工作要求。被上诉人胶州市国土局辩称上诉人的审批材料不全，档案材料仅有申请、审查表一式四份，是不负责任的说法。马店土地所既然将申请、审批表等相关材料收下，足以说明所提交的申请、审批表符合规定和条件。据此，马店土地所就应当履行法定职责，将相关审批材料逐级上报镇、办事处审批，再报被上诉人胶州市国土局审批。马店土地所不给上诉人逐级申报的行为，就是行政不作为的行为。三、上诉人父亲为了给上诉人申请宅基地，于2011年11月份就向耕乐庄村委提交申请，因与村主任有个人矛盾，故村主任与村书记相互推诿，迟迟不给办理审批手续。上诉人父亲于2012-2013年期间多次到政府部门反映、上访，经部门落实后，需要村委办理上报、审批手续，推迟到2013年秋后，经村委同意上诉人宅基地用地建设，选址用地，并由村委会计上报申请材料、上诉人提交户口簿、身份证到马店土地所，经征求、审核、批准获得宅基地。马店土地所给上诉人还出具了所审批土地的《土地勘测定界图》（详见勘察图）。该图详细说明了上诉人申请、审批宅基地的具体方位，系2016年3月28日GPS测图。既然被上诉人耕乐庄村委会、胶州市国土局不同意审批，怎会给上诉人制作出所申请宅基地的土地勘测定界图。四、更离奇的是，被上诉人耕乐庄村委会代理人竟然在原审庭审中拿出耕乐庄村的宅基地平面图纸，确定上诉人和父母在本村有三处宅基地。上诉人父母亲只有四间破旧的房屋。另外两间破旧的房屋，是嫁在本村的两个姑姑和嫁到外村的两个姑姑，四人共同出资建设的两间房屋，供上诉人奶奶养老的房子。但这并不是上诉人家的房子，如非如此，就计算不出三处住宅地。五、上诉人认为被上诉人工作人员有相互恶意串通，损害上诉人宅基地权益的重大嫌疑。2016年6月，村书记竟然允许村民潘某某等三人强行在上诉人已申请的五间宅基地上打地基，欲建盖房屋，说是村书记允许的。经上诉人父亲及时打110报案，警察到场才予以制止。综上所述，上诉人宅基地若确实未审批，系被上诉人胶州市国土局职能部门没有履行逐级申报、审批手续的行政不作为所致，因此请求二审法院依法撤销原审判决，发回原审法院重审或者依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人胶州市国土局答辩称，一、被上诉人不具有宅基地的审批权限。法律、法规、规章以及规范性文件等对宅基地的审批权限和程序作出了严格的规定，被上诉人不具有法律、法规、规章授权的宅基地审批权限，只具有审核镇人民政府所报送的相关宅基地申请材料的权限，但被上诉人至今未曾收到过涉案土地所在地的镇人民政府报送的需要进行审核的上诉人王兆熙申请宅基地的材料，因此被上诉人不存在不履行法定职责的行政不作为行为。二、原审已经查明，耕乐庄村委会认为上诉人不符合批地条件，不同意也不曾向相关部门报批上诉人宅基地申请。上诉人在上诉状中关于耕乐庄村委会已经确认上诉人“申请宅基地符合审批一切条件”的陈述是缺乏依据的。三、胶莱镇耕乐庄村属于被规划控制区域范围，已被禁止改变土地现状性质及用途。根据《胶州市人民政府关于禁止改变临空经济区范围内土地现状性质及用途的通告》（胶政发【2016】5号）的规定，胶莱镇耕乐庄村属于该通告项下的规划控制区域范围，涉案宅基地申请事实上已无法进行审批、登记。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人耕乐庄村委会答辩称，该村委会没有收到上诉人的用地申请，也没有进行公告的程序。
关于原审法院的审判程序，上诉人未持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
上诉人原审时向法庭提交如下证据：1、胶州市村（居）民宅基地申请、审查表复印件一份，证明上诉人已写申请并经村民委员会公布，提交村民代表大会讨论，张榜公布期为10天，公布期满无异议，村委同意上诉人申请宅基地手续，该份申请已提交到被上诉人胶州市国土局下属的马店土地所，原件还在马店土地所，也就是现在的胶莱土地所，该份证据是上诉人到胶莱土地所复印的，档案材料都在土地所；
2、土地勘测定界图复印件一份，证明马店土地所确定了上诉人申请宅基地的位置，图上虚线以南就是宅基地的位置。
被上诉人胶州市国土局及耕乐庄村委会原审时均未向法院提交证据。
原审法院根据上诉人的申请向马店土地所调取上诉人主张的其申请宅基地的档案材料，并对马店土地所副所长陈某洋进行了调查询问。
当事人原审时向法院提交的证据及原审法院调取的证据、制作的询问笔录已随案移送本院。经审理，本院确认原审法院查明的案件事实成立。
根据二审庭审调查，本院另查明如下事实：1、上诉人在马店土地所仅有胶州市（居）村民宅基地申请、审查表一式四份，该表上仅有胶州市胶莱镇耕乐庄村民委员会的公章、“村民委员会意见”、“国土资源所意见”及“镇、办事处意见”，而在“村民委员会意见”栏没有村主任的签名或印章，“国土资源所意见”栏没有勘察人与审核人的签名或印章，也没有公章，“镇、办事处意见”栏没有审核人签名或印章，也没有公章，且上述三处意见栏均没有签署时间。
2、马店土地所副所长在询问笔录中称：胶州市村（居）民宅基地申请、审查表是马店土地所提供给原告的四份，当时让原告回村里填报盖章，但原告只填好盖了村委会的章，缺少村主任的签名或盖章，在农村村主任的章和村委会公章是分别在主任和文书手中保存，土地所要求表格上两者都要具备，但只有村文书盖的公章，当时表格是王兆熙亲戚高某某、纪某某领走，并由高某某送回的。办理宅基地申请仅有一份表格是不够的，还需村里出具审批意见、村委会申请宅基地人员名单（一式二份）、局部规划图、局部现状图等，而耕乐庄村委会没有为原告到土地所办理任何手续，因为原告材料不齐，土地所无法将其材料上报镇政府。按照一般流程，审批宅基地首先是村民向村委会提出申请，村委到土地所为村民办理相关材料，材料齐全后，土地所到镇政府汇报，镇政府同意后，出具红头文件，土地所将上述材料准备齐全后上报胶州市国土局进行审核。虽然马店土地所与胶莱土地所被编办合并，但因工作需要仍在各自办公地点办理各自辖区的业务，各自保留土地所的印章，原告所在的耕乐庄村属于马店土地所辖区。
3、胶州市人民政府于2016年1月7日印发的胶政发【2016】5号《关于禁止改变临空经济区范围内土地现状性质及用途的通告》载明，区域范围为北至青银高速、东至李哥庄镇域、南至胶济铁路与兰州东路、西至沈海高速。未经批准，禁止任何单位和个人在上述规划控制范围内进行以下活动：（一）对现有土地进行转让；（二）挖塘、取土，新建、改建、扩建地上建筑物、道路、阀门、水井设施等改变现有地形、地貌的行为；（三）违法占地或改变土地用途，从事违法建设、新增扩大种植、养殖规模等行为。二审庭审中，上诉人亦认可耕乐庄村在上述区域内。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核……。《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条规定，农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门……。国土资发【2004】234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定，规范农村宅基地申请报批程序：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）批准。青岛市国土资源和房屋管理局青土资房发【2006】334号《关于加强农村宅基地管理的通知》第二条第（二）项规定，审批程序：符合宅基地申请条件的，应向本村集体经济组织提出申请。村集体经济组织应当将申请使用宅基地人员的名单予以张榜公布，公布日期不少于十天。公告期满无异议的，村集体经济组织应报所在地镇人民政府审查；镇国土资源所应当实地审查申请人是否符合申请条件，拟用地是否符合土地利用总体规划，规划部门是否出具选址意见书等有关情况。镇人民政府审查后，由区（市）国土资源分局（局）进行复审……。由此可见，农村村民申请宅基地应首先向本村集体经济组织提出申请，待申请人名单公示期满无异议的，由村集体经济组织将申请人名单、村委意见、规划意见等相关材料报镇政府审查，镇土地所实地落实情况后经镇政府审查，然后上报有关部门复审、批准。本案中，马店土地所档案中仅保存有申请人为王兆熙的胶州市（居）村民宅基地申请、审查表一式四份，并无其他相关材料，且上述表上虽有耕乐庄村委会的公章、“村民委员会意见”、“国土资源所意见”及“镇、办事处意见”，但在“村民委员会意见”栏中没有村主任的签名或印章，“国土资源所意见”栏中没有勘察人与审核人的签名或印章，也没有公章，“镇、办事处意见”栏中没有审核人签名或印章，也没有公章，且三个意见栏中均没有签署时间。因此，根据上述规定，该一式四份胶州市（居）村民宅基地申请、审查表不足以证明耕乐庄村委会收到了上诉人的宅基地申请后，经公告无异议后附带其他相关材料上报胶莱镇政府审查，且马店土地所工作人员也在调查笔录中明确上述一式四份胶州市（居）村民宅基地申请、审查表并非耕乐庄村委会提交，而是上诉人的亲戚送去的，因申请材料不齐全，未报胶莱镇政府审查，更未报胶州市国土局复审。同时，上诉人也未直接申请被上诉人胶州市国土局为其办理宅基地审批登记。因此，上诉人认为被上诉人胶州市国土局行政不作为，并要求其履行法定职责给其办理宅基地审批、登记手续的诉讼请求不能成立。
被上诉人耕乐庄村委会系村民自治组织，并非审查、审批宅基地申请的行政机关，根据前述规定，其仅是将申请人名单予以公布，征求全部村民的意见，并在无异议后将相关材料提报镇政府审查。因此，上诉人要求耕乐庄村委会履行法定职责给其办理宅基地审批、登记手续的诉讼请求不能成立。
另外，根据胶州市人民政府于2016年1月7日印发的胶政发【2016】5号《关于禁止改变临空经济区范围内土地现状性质及用途的通告》的规定，上诉人所在的耕乐庄村作为该规划控制区域的一部分，未经批准，亦不能实施新建等改变现有地形、地貌的建设行为，因此上诉人要求法院判令被上诉人胶州市国土局履行法定职责为其办理宅基地审批、登记手续的诉讼请求亦不能成立。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王兆熙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
审 判 员 李玉兰
审 判 员 高沛沛
二〇一八年二月二十八日
法官助理 王云逸
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王倩倩