贵州省大方县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔0521行初22号
原告周光全，男，1962年7月12日生，汉族，住贵州省毕节市。
委托代理人（特别授权）汪应红，贵州省七星关区中心法律服务所法律工作者。
被告毕节市七星关区人民政府，住所地：贵州省毕节市七星关区人民政府行政办公中心。
法定代表人胡敬斌，区长。
委托代理人（特别授权）杨劼，毕节市金海湖新区法制办工作人员。
委托代理人（特别授权）李海龙，毕节市金海湖新区法律顾问。
第三人毕节市小坝镇西冲村村民委员会，住所地：贵州省毕节市小坝镇西冲村。
负责人潘建，系毕节市小坝镇西冲村村民委员会主任。
第三人吴太顺，男，1949年1月27日生，彝族，住贵州省毕节市。
委托代理人（特别授权）路英，贵州盛实律师事务所执业律师。
委托代理人陈丹，贵州盛实律师事务所实习律师。
原告周光全因要求确认被告毕节市七星关区人民政府（以下简称“七星关区政府”）及第三人毕节市小坝镇西冲村民委员会（以下简称“西冲村委”）颁发给第三人吴太顺的《土地承包经营权证》无效一案，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月4日立案受理后，于2017年1月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。原告周光全及其委托代理人汪应红，被告七星关区政府的托代理人李海龙，第三人西冲村委主任潘建，第三人吴太顺的委托代理人路英、陈丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告周光全诉称，原告是毕节市金海湖新区小坝镇西冲木瓜组村民，是西冲××委的农业集体经济成员。同村村民郭丙荣、吕书珍夫妇分别于第一轮土地承包后的1992年、第二轮土地承包前的1997年死亡。郭丙荣夫妇过世后，村里按当时的政策将其土地收回，于1998年12月另行发包给本村本组农户周光中及原告等户。政府和村给我们颁发了二轮《土地承包经营权证》，在法律上明确了原告等户对郭丙荣夫妇原有土地的承包经营权。第三人吴太顺是七星关区海子街镇树垮村的农业集体经济成员，其妻郭长美系郭丙荣夫妇之独生女。第一轮土地承包前，郭长美已与吴太顺结婚。2015年2月，郭长美病故。吴太顺夫妇的土地均在七星关区海子街镇树垮村。1998年12月二轮土地承包时，因吴太顺的堂舅子郭长富当时受村里委派负责填发本村村民《土地承包经营权证》，在其填证发证过程中，擅自将已被村里收回的郭丙荣夫妇的土地，以村委会加盖公章确认的形式重复填写了一本《土地承包经营权证》给吴太顺，该证上“大脚地”处的地块与原告承包证上“鱼洞村”系同一地块，且该证登记的土地多处与周光中二轮土地承包证登记的土地重合。因此，原告与吴太顺发生土地承包权争议。吴太顺持该证与原告打民事官司胜诉，现七星关区人民法院发现该案判决错误后裁定中止执行，后与周光中打民事侵权官司败诉，因该违法错证导致两份生效判决自相矛盾。吴太顺《土地承包经营权证》上的土地，档案管理没有档案可查，与《土地管理法》和《农村土地承包法》之规定相悖，应依法归于无效。综上，第三人非本村集体经济成员，依法不能以我村农户名义承包我村的土地。被告及第三人西冲××委登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》依法应确认无效并予以撤销，特提起诉讼，请求判令确认被告七星关区政府及西冲××委于1998年12月30日颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》无效，诉讼费由被告及第三人负担。
原告周光全向本院提交了下列证据：
1、身份证，拟证明原告的自然身份。经庭审质证，被告、第三人均无异议；
2、承包土地合同，拟证明1998年第二轮土地承包前，西冲将吕书珍的的土地收回另行发包给原告耕种，与原告订立的合同合法有效。经庭审质证：被告认为该证据与本案无关，不质证。吴太顺对该证据的三性均有异议，不能证明原告是涉案土地的承包经营权人，村委未将涉案土地发包给原告，达不到其证明目的；西冲××委对该证据真实性有异议；
3、原告的土地承包经营权证，拟证明原告在本村承包土地合理合法，该证加盖政府及村委公章，被告主体适格。经庭审质证，被告、吴太顺认为该证据达不到原告证明目的，西冲××委对该证据真实性有异议，吴太顺对该证据的“三性”均有异议；
4、证明（海子街树垮村委、西冲××委），拟证明郭长美未参与西冲××委第一轮土地承包，参与了树垮村第一轮土地承包。郭丙荣夫妇死亡后，西冲收回其土地发包给原告合法合理，未发包给吴太顺。经庭审质证：被告认为该证据与本案无关；西冲××委对该证据真实性有异议，且达不到原告证明目的；吴太顺对该组证据三性有异议，该证据不具有证据效力，证人应出庭作证；
5、原告及吴太顺的土地承包档案，拟证明吴太顺的土地在树垮村，原告的土地在西冲，均有档案，而吴太顺在西冲的土地无档案。经庭审质证，被告、第三人均认为该证据与本案无关，达不到原告证明目的；
6、吴太顺的土地承包经营权证，拟证明该证无档案登记记载，实体不合法，登记程序不合法。经庭审质证，被告认为该证据与本案无关。西冲××委对该证据真实性无异议，吴太顺对该证据的三性有异议，第三人均认为该证据达不到原告证明目的；
7、行政裁定书，拟证明原告之前起诉案由、主体、诉讼请求与本次不同。经庭审质证，被告、第三人对该证据真实性均无异议，但认为达不到原告证明目的。
被告七星关区政府辩称：一、本案原告已于2016年11月向贵院起诉，后于2016年12月1日自行申请撤诉，贵院作出（2016）黔0521行初416号行政裁定书，裁定准许原告撤诉。现原告又基于同一事实和理由重新起诉，不符合根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十六条第一款的规定，故应驳回原告的起诉；二、吴太顺土地承包经营权证上并无被告加盖的公章，被告并未作出颁发给吴太顺土地承包经营权证的行为。故，被告并非本案的适格被告，贵院亦应驳回原告的起诉；三、根据土地承包法第二十三条及第二十三条第一款的规定，原告与吴太顺之间的争议实际是基于第二轮土地承包产生的土地承包经营权争议。吴太顺的土地承包经营权证是基于第二轮承包时与发包方村委会所签订的土地承包合同，并报原毕节市人民政府（被告）审查后，依法向其颁发的。被告的行为实际上是基于吴太顺与西冲××委签订的承包合同而颁发的，是确认土地承包经营权合同有效的行为，该行为并不是针对原告的具体行政行为，原告就此行为不能提起行政诉讼。原告只能根据土地承包法第五十一条的规定，就土地承包经营权纠纷，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼予以解决。因此，本案不属于行政诉讼管辖范围。综上，请求裁定驳回原告的起诉。
被告七星关区政府没有证据向本院提交，因被诉行政行为不是被告作出。
第三人西冲××委述称，第三人吴太顺将郭丙荣夫妇的土地承包给原告，承包经营权属于吴太顺，每年以100.00元的租金租给原告耕种。西冲××委根据原告提交的依据调查，结果与原告提交证据不符。当初西冲××委伪造证据，确实未将土地承包给原告。
第三人西冲××委向本院提交了如下证据：
1、关于吴太顺、周光全土地承包经营权证纠纷的调查笔录，拟证明周光全的土地承包经营权证造假。经庭审质证，原告对该证据三性有异议，形式不合法，达不到西冲××委的证明目的，被告不知晓，与被告无关，第三人吴太顺对调查笔录三性无异议，形式虽有瑕疵，但不影响其客观真实性；
2、调查笔录（3份）、周光中关于对吴太顺纠纷的意见、西冲××委关于对周光中与吴太顺土地纠纷的处理意见、协议、关于郭清伦和吴太顺土地纠纷的处理结果、承包土地合同（1997年1月、1998年1月）、原调解证实情况、关于西冲××委对原木瓜组郭丙荣土地处理意见，拟证明郭丙荣夫妇的土地，村委没有发包给吴太顺以外的人过。经庭审质证，原告认为该组证据是村委的单方意见，不具有真实性合法性关联性，达不到证明目的，被生效法律文书否认。被告不知晓，与本案无关。吴太顺无异议。
第三人吴太顺述称，原告基于同一事实和理由重复起诉，依法应予裁定驳回。村委表示土地承包经营权没有发包给原告。吴太顺的土地承包经营权证上没有加盖公章，可能是因为疏忽，不影响吴太顺合法拥有土地承包经营权证的事实，应得到支持与保护。原告在之前的起诉中均没有证据证明其主张，原告的诉请虚假，请求予以驳回。
第三人吴太顺向本院提交了如下证据：
1、身份证，拟证明第三人是适格的诉讼主体。经庭审质证，原、被告及第三人西冲××委无异议；
2、农村土地承包经营权证，拟证明涉案土地由村委发包给吴太顺承包经营，承包关系合法有效。经庭审质证，原告对该证据真实性、合法性有异议，达不到证明目的，被告不知晓，第三人西冲××委无异议，证据真实；
3、（2015）黔七民初字第2925号、（2015）黔毕中民终字第2331号民事判决书，拟证明涉案土地系吴太顺出租给原告使用，七星关区人民法院已作出一审判决，毕节市中级人民法院二审予以维持。经庭审质证，原告对该组证据真实性无异议，对关联性、合法性有异议，达不到证明目的。被告不知晓。第三人西冲××委无异议；
4、郭长伦、郭念清、郭宗清、郭长权土地承包经营权证，拟证明该四证与吴太顺证件吻合，均由原村委主任熊绍明填发。经庭审质证，原告认为该组证据与本案无关，达不到证明目的。被告、第三人西冲××委认为该组证据真实合法。
本院对上列证据认证如下：
周光全、吴太顺的身份证，当事人无异议，本院依法予以认定。原告提交的行政裁定书，当事人质证无异议，本院依法确认其真实性。原告提交的承包土地合同书、周光全的土地承包经营权证、证明（西冲××委、海子街树垮村委）、周光全及吴太顺的土地承包档案（延长土地承包期情况登记表），以及西冲××委提交的承包土地合同书，其证据形式符合行政诉讼法及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等司法解释的规定，本院依法予以认定；第三人西冲××委提交的关于吴太顺、周光全承包土地经营权纠纷的调查，没有被调查人、调查地点、调查时间等事项的记载，也无被调查人的签字或捺印，本院依法不予认定。西冲××委提交的其余证据，系西冲××委对第三人吴太顺与案外人之间的土地纠纷的调查处理，以及吴太顺与案外人签订协议，与本案并无关联性，本院依法不予认定；吴太顺的土地承包经营权证，加盖了西冲××委的公章，但无县级以上人民政府（包括被告七星关区政府）的公章或印章，本院依法认定其真实性，对其合法性不予认定。吴太顺提交的第3组证据，原告对真实性无异议，被告及西冲××委未提出异议，本院依法确认其真实性。吴太顺提交的第4组证据，均系案外人的土地承包经营权证，与本案无关联，本院依法不予认定。
根据确认的上述有效证据，本院认定如下案件事实：
原告周光全系贵州省毕节市小坝镇西冲村木关组村民，第三人吴太顺系贵州省毕节市海子街镇树垮村一组村民。吴太顺之妻郭长美系贵州省毕节市西冲郭丙荣、吕书珍夫妇的独生女。第一轮土地承包前，郭长美与吴太顺结婚，成为毕节市海子街镇树垮村一组村民，1980年在该村参与土地承包分配。郭丙荣、吕书珍、郭长美分别于1992年、1997年、2015年3月逝世。郭丙荣夫妇过世后，西冲××委将其名下的所有土地收回，另行发包。1996年，吕书珍与西冲××委作为甲方与周光全作为乙方签订《土地承包合同书》，约定主要内容为：承包土地期为一年，定于1996年至1997年元月，1997年元月重新承包，每年支付承包费210.00元给吕书珍。1998年1月18日，第三人西冲××委与原告签订《承包土地合同书》，载明：……因吕书珍已死亡，现将吕书珍的承包土地收回，转包给周光全耕种……并约定了承包时间、承包费。1998年，原毕节市人民政府（被告）向原告颁发了《土地承包经营权证》。同年，第三人吴太顺也取得《土地承包经营权证》，但该证仅在农村承包土地基本情况登记的内页加盖西冲××委的公章，并无原毕节市人民政府的公章或印章。原告从毕节市七星关区档案馆调取的周光全的土地承包档案登记的地块中没有“鱼洞冲”地块的记载，其余地块的记载与原告的《土地承包经营权证》土地承包明细登记完全相符。吴太顺持有的《土地承包经营权证》土地承包明细登记的地块与其土地承包档案登记记载的地块完全不符。
原告主张郭丙荣夫妻原有的土地（包括吴太顺土地经营权证上登记的“大脚地”地块）已由西冲××委收回发包给原告，而第三人吴太顺主张郭丙荣夫妇的土地系西冲××委另行发包给第三人。周光全与吴太顺因上述土地中的部分地块产生矛盾纠纷。2015年，吴太顺请求解除与原告之间的土地租赁合同，诉至毕节市七星关区人民法院，该院经审理查明后于2015年8月10日判决支持了吴太顺的诉讼请求。周光全不服提起上诉，毕节市中级人民法院二审判决驳回周光全上诉，维持原判。2016年12月1日，原告就诉请撤销被告于1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》一案，向本院提出撤诉申请。同日，本院裁定准予原告撤回起诉。2017年1月4日，原告周光全以吴太顺不是毕节市小坝镇西冲村民，依法不能承包西冲的土地，被告及西冲××委于1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》无档案登记，违反法律强制性规定，再次诉至本院，请求判如前述诉请。
本案争议焦点：1、本案是否是基于同一事实和理由的重复起诉；2、被告诉讼主体是否适格；3、本案是否属于行政诉讼受案范围；4、第三人吴太顺持有的《土地承包经营权证》是否合法，是否应当被确认为无效。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，具体到本案，即对1998年12月30日登记颁发给吴太顺《土地承包经营权证》的行政行为是否合法进行审查。
关于本案是否系基于同一事实和理由的重复起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于……本法没有规定的，适用《中华共和国民事诉讼法》的相关规定。”以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百四十七条第一款规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）前诉与后诉的当事人相同；（二）前诉与后诉的诉讼标的相同；（三）前诉与后诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”原告首次向本院提起诉讼时未将西冲××委列为第三人参加诉讼，诉讼请求为请求撤销被告于1998年12月30日登记颁发给吴太顺的《土地承包经营权证》，此与本案不同。故，原告再次向本院提起诉讼，并不是重复起诉的行为。
关于被告诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告请求确认无效的《土地承包经营权证》没有加盖被告的公章，原告也无证据表明该证系被告颁发给第三人吴太顺，但被告向本院提交的答辩状中明确表明“第三人吴太顺的土地承包经营权证是基于第二轮土地承包时与发包方村委所签订的土地承包合同，并报原毕节市人民政府（答辩人），即本案被告审查后，依法向其颁发的。”据此，能够认定吴太顺的土地承包经营权证系被告颁发，被告七星关区政府是本案的适格被告。
关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方字承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，土地承包经营权的取得，自土地承包经营合同生效时设立，承包人无须提出申请，办理批准、登记手续。即承包经营权的取得不取决于政府是否颁发土地承包经营权证的行政登记行为。土地承包经营权证的发放系县级以上地方人民政府根据法律授权主动履行的职责，是政府依据承包合同颁发的，只要承包合同依法成立，承包人即取得农村集体土地承包经营权，不论政府是否颁证确认，该证对当事人权益并不产生实际影响。故，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案不属于行政审判权的管辖范围。据此，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”之规定，裁定如下：
驳回原告周光全的起诉。
案件受理费50.00元，全额退回原告周光全。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 杨世琴
人民陪审员 蒙丽君
人民陪审员 陈百珍
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 李 伟