湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终644号
上诉人（原审原告）：易佳，男，汉族，1986年3月7日出生，住株洲市天元区。
上诉人（原审原告）：肖琼，女，汉族，1987年9月20日出生，住株洲市荷塘区。
两上诉人共同委托诉讼代理人：宋金玉，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：株洲市天元区人民政府，住所地株洲市天元区株洲大道北1号。
法定代表人：董巍，该区区长。
委托诉讼代理人：徐向荣，该区政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：株洲市天元区嵩山路街道办事处，住所地株洲市天元区嵩山路***号。
法定代表人：齐华，该办事处主任。
委托诉讼代理人：侯敏、陈江灵，湖南一星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：株洲市天元区治理违法建设协调监察大队，住所地株洲市天元区黄河路火炬大厦。
法定代表人：言万红，该队大队长。
委托诉讼代理人：莫微，该队工作人员。
委托诉讼代理人：易革修，湖南弘一（株洲）律师事务所律师。
上诉人易佳、肖琼因诉株洲市天元区人民政府（简称天元区政府）、株洲市天元区嵩山路街道办事处（简称嵩山办事处）、株洲市天元区治理违法建设协调监察大队（简称天元区治违队）行政强制一案，不服株洲市中级人民法院（2017）湘02行初42号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
一审法院认定：原告易佳、肖琼认为其系易建国儿子、儿媳，其拥有的房屋在湖南省株洲市天元区莲花管理处8队，属于神农城生态隔离带三号地块项目红线范围内，房屋编号为9#。株洲市规划局于2016年6月21日对该涉案房屋作出了株规限拆字[天2016]第0007号《限期拆除违法建筑决定书》，认定涉案房屋为违法建筑，限期违法建设当事人易建国自行拆除该房屋。2016年7月5日，天元区治违队对涉案房屋作出了株天治违催字[2016]第022号《限期拆除违法建筑催告书》，并于当日发布公告，限易建国自公告发布之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，天元区治违队将依法强制拆除。2016年7月14日，天元区治违队对涉案房屋作出了株天治违强决字[2016]021号《强制拆除违法建筑决定书》。2016年10月20日，天元区治违队对涉案房屋予以拆除。
另认定，被告天元区治违队系天元区政府依法组建的具有独立法人资格的事业单位，具有负责组织对违法建设进行拆除的职责。天元区治违队对涉案房屋实施拆除系因天元区政府依法责成，对涉案房屋拆除时天元区政府蒋副区长出现在拆除现场。
易佳、肖琼起诉称，其在湖南省株洲市天元区莲花管理处8队（神农城生态隔离带三号地块项目红线范围内9#）拥有房屋。2016年10月20日，天元区政府、嵩山办事处、天元区治违队将其上述房屋强制拆除。易佳、肖琼认为，天元区政府、嵩山办事处、天元区治违队强制拆除其房屋的程序和实体都违法，严重侵害其合法权益。因此，诉至法院，请求确认天元区政府、嵩山办事处、天元区治违队强制拆除其位于株洲市天元区莲花管理处8队（神农城生态隔离带三号地块项目红线范围内9#）房屋的行为违法，判决天元区政府、嵩山办事处、天元区治违队承担本案诉讼费用。
一审法院认为，本案系行政强制案。天元区治违队是天元区政府依法设立的承担拆除违法建设职责的事业法人，具有独立承担法律责任的能力。株洲市规划局对涉案房屋作出限期拆除违法建筑决定后，天元区治违队对涉案房屋先后作出限期拆除催告、公告以及强制拆除决定，并对涉案房屋实施了拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，天元区治违队系本案适格的被告。天元区政府责成天元区治违队拆除涉案房屋，系一种对下级机构的行政命令行为，并非拆除房屋的具体实施行为，拆除涉案房屋的实施主体是天元区治违队，天元区治违队作为承担拆除违法建筑职责的独立法人，具有独立承担法律责任的能力，其拆除房屋的法律后果依法不能由天元区政府承担。强制拆除房屋是一项重大的行政行为，天元区政府蒋副区长出现在拆除现场，合符情理，不能证明天元区政府拆除了涉案房屋。因此，天元区政府没有拆除涉案房屋，不是本案适格的被告。经法院释明，原告坚持以天元区政府为被告，拒绝变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”的规定，原告以嵩山办事处、天元区治违队为被告在该院起诉不符合该条关于级别管辖的规定，不具备向该院起诉的法定起诉条件，依法应驳回原告的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告易佳、肖琼的起诉。
上诉人易佳、肖琼不服原审裁定，提起上诉称：1、本案房屋拆除时，天元区政府副区长出现在拆除现场系履行职务行为，足以证明天元区政府参与强拆。2、天元区政府责成天元区治违队拆除房屋，证明天元区政府是拆除行动的决策机关，应由其承担法律责任。3、天元区治违队不是行政机关，且无法律、法规、规章授权，不具有独立实施行政行为的行政主体资格，其行为的后果应由设立机关天元区政府承担。
天元区政府答辩称：1、答辩人在本案中没有对被答辩人易佳、肖琼作出任何影响其权益的具体外部行政行为，依法实施强制拆除违法建设的主体是天元区治违队，因此答辩人不是本案适格被告。2、天元区治违队是独立的事业单位法人，其法定职责包括对拒不自拆的违法建设实施强制拆除，答辩人与天元区治违队不存在行政委托关系。3、被答辩人提出“本案房屋拆除时，区政府副区长出现在拆除现场系履行职务行为，足以证明区政府参与强拆”的上诉理由不能成立。强制拆除是一项重大的行动，区政府领导到现场督促检查，以确保下属单位能依法安全执行责成事项，合理合法。
嵩山办事处答辩称，街道办事处不是本案适格被告。
天元区治违队答辩称，拆除房屋行为事实清楚，没有违反法律规定，答辩人对自己的行为独立承担责任。
株洲市中级人民法院一审认定的事实正确，本院二审予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。涉案房屋在株洲市规划局作出《限期拆除违法建筑决定书》后，并没有拆除，根据上述规定，天元区政府可以责成相关单位予以强制拆除。天元区治违队系天元区政府依法组建的专门行使治违职能的具有独立法人资格的事业单位，天元区政府责成该单位具体实施强制拆除符合上述规定。上诉人提出，天元区治违队不是行政机关，且无法律、法规、规章授权，故不是行政主体。天元区治违队由天元区政府根据法律规定责成后即得到授权，有行政主体资格。天元区治违队在天元区政府责成后即以自己名义先后对涉案房屋作出限期拆除催告、公告及强制拆除决定书，并对涉案房屋实施强制拆除，该队系适格被告。该单位为独立法人，故对其作出的强制拆除行为应独立承担责任。天元区政府作为天元区治违队上级机关，并没有具体实施强制拆除行为，只是根据法律规定责成天元区治违队实施拆除，而责成只是上级对下级进行指示的内部行政行为，并通过下级的行政行为而对相对人产生外化的法律效果，因而其不是适格被告，不应对涉案行政强制拆除行为承担法律责任。上诉人提出天元区政府领导出现在强制拆除现场，故政府参与了强制拆除。因强制拆除系重大行政行为，区政府领导现场督促检查也合符常理，但不能以此认定为天元区政府实施强制拆除。
综上，上诉人易佳、肖琼的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 周春梅
审判员 谢丽华
审判员 刘 颖
二〇一七年十二月十八日
书记员 邱 冰
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；