浙江省绍兴市越城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2010）绍越刑初字第427号
公诉机关绍兴市越城区人民检察院。
被告人陈某甲。因涉嫌犯玩忽职守罪于2010年3月17日被绍兴市越城区人民检察院。
辩护人董坚、李卫。
绍兴市越城区人民检察院以绍越检刑诉（2010）385号起诉书指控被告人陈某甲犯玩忽职守罪，于2010年7月8日向本院提起公诉。本院于同日立案受理，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。绍兴市越城区人民检察院指派检察员金妙绘出庭支持公诉，被告人陈某甲及其辩护人董坚到庭参加诉讼。现已审理终结。
绍兴市越城区人民检察院指控：
1999年，原浙江省绍兴县齐贤镇立岱村（2002年行政区划调整后划入绍兴市镜湖新区灵芝镇）村委借“新农村建设，旧村改造”的名义，在村民不知情情况下，采用私刻印章，伪造签名等方法，向浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所提交王某甲、陈某乙等20余户村民农村私人建房用地申请。
时任浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所土管员的被告人陈某甲，在负责立岱村私人建房审批工作期间，未按照《绍兴县农村私人建房用地管理办法》、《绍兴县农村私人建房用地管理暂行办法》、《农村私人建房“四公开一监督”办事制度》等规定，未认真履行“先拆后建原则”、“会同村委会干部联合会审，现场踏看，审查无误，签署意见”、“实地打桩、放样到场”、“把批准书发给建房户”等职责，致使王某甲、陈某乙等20余户村民的农村私人建房用地被立岱村村委骗领后挪作他用或者空置。
2009年下半年-2010年初，立岱村村民通过绍兴县档案馆等处查询得知其私人建房用地被骗领后，先后到绍兴市越城区灵芝镇镇政府、绍兴市镜湖新区管理委会、浙江省信访局信访，引发集体信访事件及群体性冲突。浙江电视台、绍兴电视台、绍兴E网等多家新闻媒体对此事进行了报道，造成了恶劣的社会影响。
2010年3月17日，被告人陈某甲主动到绍兴市越城区人民检察院反渎职侵权局投案。
为证明上述指控，公诉人当庭宣读了干部履历表，绍兴县人民政府文件，绍兴县土地管理局文件，信访登记答复材料，绍兴E网论坛记录，出警说明，调查报告，农村私人建房用地呈批表，证人韩某甲、韩某乙、高某甲、徐某甲、王某甲、陈某乙、徐某乙、虞某、吴某甲、沈某、吴某乙、戴某、吴某丙的证言，被告人陈某甲到案后的第一次供述笔录；出示了浙江电视台、绍兴电视台报道光盘。公诉机关认为，被告人陈某甲身为国家机关工作人员，在行使职权时，不正确履行职责，造成恶劣社会影响，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人陈某甲有自首情节。提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条、第六十七条第一款之规定判处。
被告人陈某甲对起诉书所指控的犯罪事实及罪名均不表异议，请求对其从轻处罚。
被告人陈某甲的辩护人从以下三个方面发表了辩护意见：
第一，被告人陈某甲的行为不构成玩忽职守罪，其在本案中虽有玩忽职守行为，但其行为没有造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，本案所谓的恶劣影响并不是由于被告人的玩忽职守行为所造成的后果，不能成为衡量被告人是否构成玩忽职守的要素。
第二，从被告人的行为构成玩忽职守罪的角度，本案已过追诉时效，不应当追究被告人的刑事责任。玩忽职守罪的追诉期限应从危害结果发生之日计算，而危害结果应当理解为客观的、实际损害结果，即本案中王某甲等20余户村民的农村私人建设用地被立岱村村委骗领后挪作他用或空置这一危害结果。这一结果在1999年既已发生，本案的追诉期限应从1999年起算，至2004年追诉期限届满。
第三，从被告人的行为构成犯罪且没有过追诉时效而应追究其刑事责任角度，本案也宜对被告人免予处罚。本案中，立岱村村委骗领相关村民的农村私人建房用地这一结果是由多方面原因所造成的，被告人的失职行为主观上是过失，主观恶性小，应对被告人酌情从轻处罚。同时，被告人有自首情节，能自愿认罪，故应对被告人充分从轻处罚。
经审理查明：
1999年，原浙江省绍兴县齐贤镇立岱村（2002年行政区划调整后划入绍兴市镜湖新区灵芝镇）村委以新农村建设的名义开展旧村改造，在村民不知情的情况下，私刻村民私章，并伪造村民签名，向浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所提交了王某甲、陈某乙等20余户村民农村私人建房用地申请。
时任浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所土管员的被告人陈某甲，在具体负责办理立岱村上述私人建房用地审批过程期间，未严格执行《绍兴县农村私人建房用地管理办法》、《绍兴县农村私人建房管理暂行办法》、《农村私人建房“四公开一监督”办事制度》等文件规定，认真执行“先拆后建原则”、“会同村委会干部联合会审（包括现场踏看）”、“实地打桩、放样”、“把批准书发给建房户”等程序，致使王某甲、陈某乙等20余户村民的农村私人建房用地被立岱村村委骗领后挪作他用或者空置。
2009年下半年至2010年初，立岱村吴某甲、陈某乙等村民在得知其私人建房用地被骗领后，先后到绍兴市越城区灵芝镇镇政府、绍兴市镜湖新区管理委员会、浙江省信访局信访，引发群众性集体上访事件及群体性冲突。浙江电视台、绍兴电视台、绍兴E网等多家新闻媒体对此事进行了报道，造成了恶劣的社会影响。
2010年3月17日，被告人陈某甲主动到绍兴市越城区人民检察院反渎职侵权局投案，并如实供述了自己的犯罪事实。
上述事实，由检察机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、证人韩某乙（时任立岱村文书）证言，证实当时农村私人建房用地的具体申报是他负责的。申请建房用地的一般程序都是由村民向村里打报告，由村委代写申请报告和申报材料，并向申请建房户收缴私章，签字盖章后再将申报材料提交镇土管所土管员办理，当时齐贤镇土管所土管员是陈某甲。申报材料提交后，土管所工作人员会到村里实地踏看，主要是由村委陪同踏看本村宅基地规划情况，不需要询问建房申请者的情况。土管员审核后再报到县国土局，县里批下来以后，土管员将批文发给村里，村委派人会同建房者到实地打桩放样，村委对申请宅基地农户名单一般都不公示的。老房子都必须要拆掉，如果建房者自己不拆，村委会就组织人员去拆。1999年，为了借新农村建设之风，根据村委书记沈某的指示，他摸排出有25户村民符合申请建房条件且尚未审批过，就将这25户列了一张清单交给村委书记，后沈某叫他将这些表格填写完报到镇土管所，而且沈某对他讲向村民收印章很麻烦，就让他去刻了村民的章，在申请书上签了村民的名字。当时，这些村民不知道用他们的名义批了宅基地，名单也没有向村民公示过的，只是在土管员来村里要对公示情况拍照的时候，才将名单在村委门口临时贴了一下，等拍完照又将公示撤了下来。宅基地批下来后，村委将批文统一保管，并没有告诉25户村民，也没有将批文交给他们。批文下来以后土管员没有实地去打桩放样，但在1999年时，村委书记让他去土管所领了一批专为打桩放样的牌子，拿了之后就放在村委车库里，并没有发给村民。审批下来的25户中除了三四户是以前建好的以外，有几户宅基地是被其他村民建了房子的，但多数宅基地还是空着的。2009年村里办理集体土地使用证公示名单时被村民发现了这件事，村民发现后指责村委弄虚作假，欺骗他们，并集体向灵芝镇政府、镜湖新区管委会和市政府上访。这件事情也引起了很多媒体的曝光。
2、证人韩某甲（时任立岱村村长）证言，证实村民申请宅基地要先向村里打报告要求建房，村委对报告进行审核后报乡镇土管所土管员办理，土管员审核后再报县土管局，县里批下来以后土管员将批文、农村集体土地使用证发给村里，村里会同土管员到实地打桩放样。土管员看过上报的申报材料后要到新申请的宅基地看过，对表上填写的内容进行核实，对于申请建房者个人不问的，但是批下来的批准书要发给村民个人的，而且申请宅基地应当是要先拆老房子才能申请的。1999年时，立岱村是绍兴县新农村建设示范村，一直都是村里主动以村民的名义向土管部门申请宅基地，宅基地申请下来以后需要建房的村民向村里打报告，村里经过审查讨论，认为符合条件的就将先前批下来的宅基地给这些村民先建造，也就是村里以村民的名义申请宅基地，然后在村民之间进行调剂。当时申请25户宅基地的时候，是向齐贤镇土管所申请的，负责审批的是陈某甲，土管员没有核实建房者的身份，也没有到村里“实地踏看”申请建房户的老屋处理情况，当时批宅基地都是按照村里填写的内容认定的。申请的名单在审批之前和批下来以后，村里都没有公示过，土管员当时也没有现场打桩放样，批下来的批文也没有发给申请建房者，都在村里档案室。由于很多缺房户向村里申请建房宅基地批不下来，就去土管所查地基档案，发现他们的宅基地已经批过，后来媒体来曝光，事情越闹越大，很多村民到灵芝镇政府、镜湖新区、绍兴市政府等国家机关进行信访，也有的村民到省国土厅进行信访。曝光的媒体有小强热线、师爷说新闻、钱江晚报。现在事情慢慢平息了，前段日子村里比较乱，有一次灵芝镇领导会同文书办理移交时被村民围住了，一直僵持到晚上十点左右，最后市里派了特警队来将人群驱散。
3、证人沈某（时任立岱村书记）证言，证实村里需要宅基地的村民先向村里打报告，由村委代写申请报告，填写申报材料，经规划许可之后，村委再将申报材料提交镇土管所土管员办理。村民申请建房，老房子都必须要拆掉的，法律上也明确规定了先拆后建原则。1999年，为了借新农村建设之风，他让村文书韩某乙对村民的住房情况进行了调查，摸排出25户村民符合申请建房条件且尚未审批过，村委会开会讨论了一下，认为这25户是符合申请建房条件的，当即决定统一将这25户向规划部门、镇政府、齐贤镇土管所提出用地申请。从土管所拿到25份农村私人建房用地呈报表后，让韩某乙去填写，并私刻25户村民印章，伪造村民签名和盖章后，连同其它申请资料一并交由陈某甲处办理。这些村民当时不知道村委用他们的名义批了宅基地。25户中除了一部分是手续补办外，其它申请户的老房子当时是没有拆除的，在村里也没有公示过，但当时文件规定办理宅基地审批必须经过村委公示，就写了一份公示名单，拍了照片，提交给土管所了，这样从形式来看，材料也就齐全了。除了公示材料，申请户的申请书也是由村委自己写的。25户宅基地审批下来之后，按照文件规定应当将批准的名单再次公布，这个也没有公示。申请宅基地时，经办的土管员陈某甲没有专门到村里踏看老屋处理情况，25户中除了一部分是手续补办，不需要打桩放样之外，有些老房子拆掉要建房子的，村委统一给他们打桩、放样，对于剩下那些老屋一直没有拆除的，土地一直空置着，也就不存在打桩放样的问题。房子批下来之后，批文没有发放到村民手中，统一保管在村委档案室里。2009年八九月份的时候，村委在全村进行了宅基地基本情况的公示，村民就发现了当年村委伪造村民签名、私刻印章申请25户宅基地的事情。当时有十多户村民指责村委弄虚作假，欺骗他们，并集体向灵芝镇政府、镜湖新区管委会、市政府、省政府上访，这件事情也引起了很多媒体的曝光。
4、证人高某乙、徐某乙、徐某甲（均系当年绍兴县福全镇土管所的工作人员）证言，均证实1999年时，立岱村的宅基地审批工作具体由陈某甲负责。1999年至2001年期间，土管员在具体经办宅基地审核批报工作中，主要依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地管理实施办法》、《绍兴县农村私人建房用地管理办法》、《绍兴县农村私人建房管理暂行办法》以及操作中的规范性做法，如“四公开一监督”等办事制度进行。“操作中的规范性做法”具体就是市局要求土管员在办理村民建房申请中，要注意和做到的“四到场”，即“选址到场、放样到场、砌基到场、验收到场”；还有“四四一”公开办事制度，即用地指标公开、审批条件公开、审批程序公开、审批结果公开、向申请建房户发放“明白卡”接受群众监督等。土管员在会同村委会、城建办的同志对申请建房户的宅基地打桩、放样时，将“明白卡”发给申请建房户。农村村民建房用地的审批程序一般是：首先建房户向村委提出申请；第二，村委同意后进行公示，填写《绍兴县个人建房规划审批表》和《农村私人建房用地呈报表》；第三，建设局审核，土管局审核，镇政府审核，如符合条件报县土管局审核代表县政府批准同意；第四，将批准的建房户名单由村公示，如没有异议，发放批准书；第五，申请建房许可；第六，打桩放样，建房地址复核；第七，建房竣工后三个月发证。土管部门审批经办主要有三个方面，一是《农村私人建房用地呈报表》的办理；二是打桩放样，建房地址复核，发放“批准书”；三是建房竣工后的发证工作。《农村私人建房用地呈报表》办理过程中，作为经办人员的土管员必须审查村委的意见，同时根据审批内容及规划定点，审核各项资料是否齐全，进行现场踏看，包括对审批村民老屋处理情况的核实，要对土管所出具意见负责，在审查意见上签名。在审批得到批复后，建房户名单还必须在村委公示，经公示村民无异议的，土管员到达现场进行打桩放样，进一步确定界址，同时将批准文书、“明白卡”发放到申请建房的村民手中。根据先拆后建原则，农村私人建房，应拆旧房须一律在建造新房前拆除；建房竣工后三个月内，再由土管所和城管站人员验收，在均符合各项政策情况下，办理发放《集体土地使用证》。在这一过程中，土管员主要是在实地踏看和实地打桩放样两个过程要和村民直接接触，根据规定，土管员要将建房批文发放到申请建房村民手中。
5、证人戴某（原系绍兴县土管局副局长）证言，证实当时审批宅基地主要依据《浙江省土地管理实施办法》、《绍兴县农村私人建房用地管理办法》、《绍兴县农村私人建房管理暂行办法》及《四公开一监督》办事制度等予以办理，要具体做到选址到场、放样到场、砌基到场、验收到场。目的就是在土管具体审查过程中要依法、公开、仔细，避免工作上的差错。村民申请建房时，要先拆旧房才可以由负责的土管员依据批文实地打桩放样；申请人造好新房以后，申请人一般口头申请，由土管员或村负责人填写《绍兴县土地登记申请书》，由村民盖章，然后土管员到现场进行界址确认，由指界人进行指界确定并签字或盖章，如涉及邻里之间关系的，还要求涉及邻里指界并进行签名盖章。土管再根据实地踏看的情况进行绘图，然后上报局地籍科审查发证，然后负责的土管员领证代发。
6、证人王某乙、陈某乙、虞某、吴某甲、吴某乙、吴某丙（均系立岱村村民）证言，均证实在1999年的时候，在自己不知情的情况下，自己的宅基地被村委用假的私章和假的签名骗领。2009年的时候，通过绍兴县国土局档案室查询到包括自己在内的十几户宅基地已经被村委批出瞒着挪用掉了，被挪用掉宅基地的村民当时非常气愤，想要将这件事情弄清楚，讨个说法。很多村民就这件事情多次到灵芝镇政府反映情况，也有村民一起到绍兴市国土局信访，甚至有的村民还到省里去信访。这件事情也有很多媒体进行了曝光，包括浙江电视台的“小强热线”，绍兴电视台的“直播绍兴”、“师爷说新闻”，而且因为这件事还引发了村民和公安民警的冲突。
7、王某乙、韩凤林、韩某乙、陈某乙、虞某、吴后来、吴海元、韩兴云、林明珠、陈士荣、韩来兴、傅水娟、吴某乙、陈厚道、韩兴祥、虞卫东、吴某丙、吴爱记、吴五十、吴张林、吴某甲、沈来根、陈卫光、吴根彪、全和祥等25户村民农村私人建房用地呈报表，证实在王某乙、韩凤林等25户村民农村私人建房用地呈报表中的乡（镇）土地管理所（员）审查意见一栏，被告人陈某甲均签署“我所实地踏勘”、“符合建房条件”等意见。
8、绍兴县人民政府绍县政（1990）70号《拟转县土地管理局﹤绍兴县农村私人建房用地管理办法﹥的通知》、（1991）91号《关于印发﹤绍兴县农村私人建房管理暂行办法﹥的通知》、绍兴县土地管理局绍县土管（89）第35号《农村私人建房“四公开一监督”办事制度》，证实土管员在审批农村私人建房用地时应该遵守的相关规定，包括根据村委会意见进行初审，负责填写《农村私人建房用地呈批表》；会同村委会干部联合会审（包括现场踏看）；会同村委会分管领导到实地打桩、放样，并把批准书发给建房户；经批准的农村私人建房，均由镇土管所会同镇城管站打桩放样，并实行挂牌施工等。
9、绍兴市越城区灵芝镇人民政府信访事项答复意见书、灵芝镇领导接访登记单、灵芝镇来访登记单、绍兴市镜湖新区管理委员会来访基本情况登记表、市政府领导批示办理通知单、调查报告、情况说明，证实因宅基地一事，立岱村村民先后到绍兴市越城区灵芝镇人民政府、镜湖新区管理委员会、浙江省信访局等处上访，引起市政府领导高度关注，并由此引发了一定范围内的群体性冲突。
10、绍兴E网网民对此事的评论、浙江电视台及绍兴电视台报道光盘，证实立岱村村委骗取并挪用村民宅基地的事件引起媒体广泛关注，并引起网络热评，社会影响恶劣。
11、户籍证明及职工履历表，证实了被告人陈某甲的身份情况及任职情况。
12、到案经过证明及被告人陈某甲到案后的第一次供述笔录，证实被告人陈某甲案发后自动投案，并如实供述了自己的犯罪事实。
13、被告人陈某甲对上述事实供认不讳，所供能与上述证据相互印证。
本院认为，被告人陈某甲身为国家工作人员，在行使职权时，不正确履行职责，造成恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。在本案中，首先，因被告人陈某甲的玩忽职守行为，使村委得以以虚假的签名和印章骗领到村民的宅基地，并将宅基地挪作他用或空置，从而引发村民集体上访、网络媒体广泛关注，严重影响了民众对国家和政府的信任，造成了恶劣的社会影响。该恶劣社会影响是以非物质形式表现出来的危害后果，符合玩忽职守罪造成重大损失这一构成要件。其次，玩忽职守犯罪为监督过失犯罪，即主观上仅要求被告人认识到自己不履行职责或不正确履行职责可能会造成一定的危害结果即可。而本案中被告人陈某甲应当预见到不正确履行职责可能会导致一定危害结果的发生，却因为疏忽大意而没有预见，从而导致了危害结果的发生，其主观上具有过失。最后，被告人陈某甲的玩忽职守行为是造成本案恶劣社会影响的一个重要原因，没有其玩忽职守行为的存在，就不会有之后的恶劣社会影响。因此，被告人陈某甲的玩忽职守行为与起诉书所认定的恶劣社会影响之间具有刑法上的因果关系，本案符合刑法规定的玩忽职守罪的构成要件，被告人陈某甲的行为构成玩忽职守罪。辩护人对此提出的辩护意见，本院不予采纳。因被告人陈某甲的玩忽职守行为所造成的恶劣社会影响这一危害结果发生于2009年，而玩忽职守罪的追诉时效从危害结果发生之日起计算，故本案的追诉时效尚未超过。被告人陈某甲的辩护人认为本案已经超过诉讼时效的辩护意见，本院不予采纳。被告人陈某甲在案发后能自动投案，并如实供述自己的犯罪事实，属自首，可依法对其从轻处罚。本案的危害后果是由多人的行为结合作用所造成，被告人陈某甲的主观恶性较小，可对其酌情从轻处罚。但根据本案所造成的恶劣社会影响，不宜对被告人陈某甲免予刑事处罚，但可依法对其适用缓刑。综上，被告人陈某甲请求从轻处罚的意见以及被告人陈某甲的辩护人据此提出对被告人陈某甲从轻处罚的意见，本院均予以采纳。被告人陈某甲的辩护人提出对被告人陈某甲免予刑事处罚的辩护意见，本院不予采纳。公诉机关提出的上述量刑意见，本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条、第六十七条第一款、第七十二条第一款之规定，判决如下：
被告人陈某甲犯玩忽职守罪，判处拘役三个月，缓刑六个月（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省绍兴市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 傅莹莹
代理审判员 陈建华
人民陪审员 王海根
二〇一〇年八月十日
书 记 员 陈 艇