贵省铜仁市碧江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0602行初28号
原告：李肖，男，1973年9月19日出生，汉族，个体工商户，贵州省松桃苗族自治县人，住松桃县滨江花园Ｄ区。
委托诉讼代理人：李国雄，男，1981年8月10日出生，苗族，贵州省松桃苗族自治县人，系原告胞弟，住，系该校教师，特别授权。
被告：松桃苗族自治县道路交通运输局。
法定代表人：龙朝文，系该局局长。
出庭负责人：田兴成，系该局副局长。
委托诉讼代理人：刘基，懿村律师事务所律师，特别授权。
原告李肖因要求确认被告松桃苗族自治县道路交通运输局(以下简称松桃运输局）于2017年5月5日扣押原告摩托车的行政强制措施违法，2017年5月17日，对原告处以罚款10000元的行政处罚违法，于2017年5月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月7日公开开庭审理了本案。原告李肖及其委托诉讼代理人李国雄、被告松桃运输局副局长田兴成、委托诉讼代理人刘基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月5日，被告松桃运输局作出的黔松运暂扣（2017）《暂扣凭证》认定：2017年5月5日9时20分，李肖驾驶贵Ｄ×××××摩托车在东门桥，从事道路运输活动，无法当场提供《道路运输证》和其他有效证明。被告松桃运输局根据《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定，决定暂扣车辆，暂扣时间为7日。
2017年5月17日，被告松桃运输局作出的黔松运政罚（2017）第48号《行政处罚决定书》认定：2017年5月5日9时20分，李肖驾驶贵Ｄ×××××摩托车在七星广场载有一名乘客到东门桥，正在向乘客收取5元车费时，被松桃运输局执法人员巡查发现，经过调查询问得知，该车未取得城市公共交通经营许可从事城市公共交通运输活动。违法了《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定。被告松桃运输局根据《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定，决定对原告给予责令停止经营、罚款10000元的行政处罚。
原告李肖诉称，原告于2017年5月5日骑摩托车去松桃中医院看病，途径松桃七星广场，被两个人拦住说，他们有急事要去松桃大十字，一直没等到车，要求原告带他们一下。原告心想，大家都是松桃本地人，有困难相互帮助是应该的，于是那两个人上了原告的摩托车，当原告骑车到松桃东门桥头时，被松桃运输局的执法人员拦下，恐吓原告说，要把原告拉去拘留判刑，并当场扣押了原告的摩托车。原告于2017年5月15日早晨，去松桃运输局接受处理，被告要对原告处以1万至5万元的罚款，原告询问被告作出处罚的依据是什么，被被告以原告态度不好，不服从处罚为由把原告驱离出办公室，并威胁如果原告不服从处罚，将会有严重后果，想罚原告多少款就罚原告多少款。原告因害怕被处以更多罚款，又于2017年5月17日，去松桃运输局接受处理，被松桃运输局处以10000元罚款，并当场收缴罚款10000元现金。
众所周知，政府的权力是人民赋予的，政府必须坚持依法、合理行政，必须依法、文明、公正执法，不得滥用行政职权，即使在不得不采取行政强制措施或者作出行政处罚时，也必须把相对人的损失降到最低，这是行政法的基本要求。但在本案中，被告作出的扣押原告摩托车的行政强制措施和罚款10000元的行政处罚，既没有法律依据，也严重违反了法定程序，是典型的滥用职权、故意损害相对人合法权益的严重违法行为。因此，在本案中，被告作出的扣押原告摩托车的行政强制措施和罚款10000元的行政处罚无效，并应当承担相应法律责任。
第一、原告2017年5月5日，在去医院看病途中，顺便承载急需上街办事又无法等到城市公共交通工具急需帮助的两人，目的是为了在别人急需帮助之时伸出援手，这不但没有造成任何社会危害，损害任何法益，而且有益社会，是践行社会主义核心价值观的具体体现，体现了原告奉献社会、助人为乐的社会主义道德情操。被告扣押原告的摩托车，既不符合《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的法定条件，也违反了《中华人民共和国行政强制法》第五条“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目标的，不得设定和实施行政强制。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施”的适当性原则。
第二、被告在作出扣押原告摩托车的行政强制措施时，既没有出示执法身份证件，也没有制作现场笔录，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定的实施行政强制措施的法定程序。
第三、《贵州省城市公共交通条例》第六十一条之规定，只适用于对未取得城市公共交通经营许可从事公共汽车客运和出租汽车客运经营活动的处罚，不适用对摩托车的处罚。被告对原告作出行政处罚，没有法律依据。
第四、被告对原告作出的行政处罚，既没有当场向原告宣告也没有向原告交付行政处罚决定书，更没有告知原告享有的相应权利，严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定的法定程序；被告当场收缴原告10000元罚款，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”规定的法定程序。因此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，恳请人民法院确认被告扣押原告摩托车的行政强制措施违法，确认被告对原告罚款10000元的行政处罚违法。
原告围绕自己的主张，向本院提供了如下证据材料：
1.原告储存于U盘之中记录被告收取罚款的视频，证明被告收缴原告现金罚款适用公共交通工具条例错误；
2.原告从被告官网上下载的交通运输局组织机构的职能范围1份，证明被告没有扣押车辆的权利；
3.车票复印件26张，证明原告因车辆被扣后在大坪上班产生交通费用260元；
4.2017年5月22日《收据》1份，证明原告因本案支付李国雄代理费3000元的事实；
5.2017年5月17日被告出具的罚款收据1份，证明被告收取原告罚款10000元的事实；
6.2017年5月11日的物流托运单两份、2017年5月9日、5月14日物流货物承运单各1份，证明原告是做文具生意的，原告从大坪到松桃取物流产生车费的事实；
7.2017年5月5日被告作出的黔松运暂扣（2017）《暂扣凭证》1份，证明被告扣车的事实；
8.2017年3月27日《医疗证》复印件1份，证明原告是去医院看病顺便载客而不是营运。
被告松桃运输局辩称：一、答辩人在履职过程中程序合法。2017年5月5日，被答辩人李肖驾驶贵Ｄ×××××摩托车在七星广场载一名乘客到东门桥，正在向乘客收取5元车费时，被我局执法人员巡查发现，经过调查询问得知，该车未取得城市公共交通经营许可，从事城市公共交通经营活动，在答辩人执法人员对其现场调查取证时被答辩人对其违法营运事实予以认可，因其行为违反了《贵州省城市公共交通条例》第十七条的规定，执法人员特根据《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定当场对被答辩人车辆进行了暂扣，并告之其15日内到答辩人处接受处理。2017年5月17日，被答辩人主动到答辩人处要求对其违法行为进行处理，答辩人安排执法人员在答辩人处稽查(二)室对其作询问笔录，被答辩人对其违法事实并无异议，在对原告送达《违法行为通知书》时，原告主动要求当天全案处理，自愿放弃陈述、申辩及听证的权利，因被答辩人态度诚恳，答辩人召开重大案件集体讨论会议后同意当天处理，特事特办简化程序，对被答辩人非法营运一案按照《贵州省城市公共交通条例》第六十一条规定的以黔松运政罚(2017)第48号《行政处罚决定书》对被答辩人进行了最低额罚款处罚，被答辩人对该处罚结果无异议并当场缴纳了全部罚款，因此答辩人履职程序无违法之处。
二、答辩人的行政行为实体合法。被答辩人未取得城市公共交通经营许可，驾驶贵Ｄ×××××摩托车在城市区域从事城市公共交通经营活动，违反了《贵州省城市公共交通条例》第十七条的规定，根据该《条例》第六十一条规定对未取得城市公共交通经营许可，从事公共交通经营活动的可对交通工具暂扣、没收违法所得，处10000元以上50000元以下罚款。答辩人依据该规定对被答辩人处以10000元罚款并无违法之处，因此实体合法。
三、答辩人依法开展的保障城市公共交通经营活动的有序开展及保障人民群众财产及生命安全的执法活动应当得到支持和维持。答辩人作为松桃城市公共交通经营活动特许许可单位及监管单位，对违法营运行为进行制止和处罚是严格依法履职行为，其目的在于保障城市公共交通营运的有序、良性开展，打击非法营运行为，防止人民群众财产权利和人身权利遭受侵害和损失，特别是很多黑车发生交通事故后逃逸及无力赔偿伤者，对伤者及家人、家庭造成重大损失及伤害，引发社会矛盾及社会问题。因此答辩人依法执法保障城市公共交通经营活动的有序开展及保障人民群众财产及生命安全的执法行为依法应当得到支持和维持。
综上所述，答辩人在执法过程中，程序合法、实体合法，被答辩人的诉讼请求依法应被驳；答辩人依法开展的保障城市公共交通经营活动的有序开展及保障人民群众财产及生命安全的执法活动应当得到支持和维持。
被告为证明其行政行为合法，向本院提供了如下证据材料：
1.松桃运输局法定代表人龙朝文的身份证复印件1份，证明被告法定代表人的身份情况；
2.松桃运输局的组织机构代码证1份,证明被告的主体适格;
3.田儒洲、瞿辉的《交通运输行政执法证》各1份,证明执法人员具有执法资格的事实;
4.2017年5月5日，被告作出的黔松运暂扣（2017）《暂扣凭证》1份,证明被告暂扣原告非法载客摩托车，并告知其权利救济途径的有关事实;
5.《中华人民共和国机动车行驶证》1份,证明原告不具有载客营运资格的有关事实;
6.黔松运政罚案（2017）第48号《立案审批表》1份,证明被告对原告非法营运摩托车载客一案立案查处的有关事实;
7.2017年5月17日被告对原告的《询问笔录》1份,证明被告对原告非法营运摩托车载客一事对原告调查询问,且原告对此表示认可的事实;
8.《案件处理意见书》1份,证明被告拟对原告进行行政处罚内部进行审批的有关事实。
9.2017年5月17日被告向原告送达的《违法行为通知书》1份,证明被告拟对原告进行行政处罚并告知原告处罚结果及救济途径的有关事实;
10.2017年5月17日被告制作的《重大案件集体讨论记录》1份,证明被告拟对原告进行行政处罚前，根据重大案件集体讨论制度进行集体讨论的并作出处理结论的有关事实;
11.48号处罚决定1份,证明被告对原告进行行政处罚并告知其救济途径及原告签收的有关事实;
12、2017年5月17日原告出具的《委托收款申请》1份,证明原告愿意当场接受处罚并当场缴纳罚款并委托被告代收代缴的有关事实;
13.2017年5月17日被告作出的黔松运政解强（2017）第048号《解除行政强制措施通知书》1份,证明原告接受处罚后，被告将暂扣的摩托车退还给原告的事实;
14.2017年5月17日被告制作的《处罚结案报告》1份,证明被告因原告在城市内用非法营运车辆进行载客并收取费用一案从发现违法行为到查处完毕后同意结案的有关事实;
15.被告制作的储存于光盘中的视听资料1份。
经庭审质证，被告对原告提供证据的质证意见：对1号证据的现金收取的录像没有异议，对原告咨询处罚的法律依据的电话录音有异议;对2号证据的真实性无异议，但提出达不到原告的证明目的;对3号证据提出票据应当提交原件，且达不到原告的证明目的;对4号证据的真实性、合法性均有异议，提出原告与其代理人是胞兄弟关系，李国雄作为国家公职人员，不能对外提供有偿服务；对5、7号证据无异议；对6号证据提出达不到原告的证明目的，且与本案无关；对8号证据提出无原件，对真实性无法核实，且与本案无关。
原告对被告提供证据材料的质证意见：对2至3号、5至6号、13号证据无异议；对4号证据提出真实性不能确认；对7号证据提出其因不识字，又受到被告的恐吓，是被告工作人员打印好了叫其签的字；对8号证据提出其我不清楚，到处理时被告方只有一个人全程处理；对9号证据提出其没有收到通知，但得签字。对10号证据提出根本就没有这个程序；对11号证据提出没有收到处罚决定书；对12号证据提出是被告要求收取现金；对14号证据表示不清楚；对15号证据的真实性无异议，提出被告扣车的程序是违犯的，没有作现场笔录，没有扣押决定书，也没有出示执法的身份证件。
本院对原、被告提供的证据材料认证如下：
原告提供的2号、5号、7号证据，被告提供的1至11号、13号、15号证据，本院审查属实，与案件基本事实的认定有关联，可以作为本案定案的依据。
原告提供3、4、6、8号证据材料，被告提供的14号证据材料与本案被诉行政行为的合法性审查无关联，不能作为本案定案的依据。原告提供的1号证据材料与被告提供的12号证据材料，按照当事人争议的均是缴纳罚款和收缴罚款的内容。由于缴纳和收缴罚款系行政执行，不是本案被诉行政强制措是和行政处罚的审查内容，与行政行为的合法性审查无关联，不能作为本案定案的依据。
经本院审理认定事实如下：2017年5月5日9时20分，原告驾驶非营运的贵Ｄ×××××摩托车在松桃七星广场载一名乘客到东门桥，当原告向乘客收取5元车费时，被被告的执法人员巡查发现。当日，被告根据《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定，在未向单位负责人报告并经批准、未制作现场笔录等情况下，作出暂时扣押该车辆的决定。
2017年5月17日，被告决定对原告的违法行为立案查处，同日，被告经向原告询问、内部审批、集体讨论，决定对原告给予10000元罚款的行政处罚，并向原告送达了《违法行为通知书》，告知其涉嫌违法的事实、处理依据、拟罚款10000元。该通知书载明：如对处罚有异议，可在接到通知之日起3日内有权向被告提出陈述和申辩、要求举行听证，逾期未提出陈述和申辩、不要求举行听证的，视为放弃权利。当日，被告向原告送达了黔松运政罚（2017）第48号《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款10000元。被告随即收纳了原告的罚款10000元，被告基于原告缴纳了罚款，决定解除暂扣代理行政强制措施，将扣押的贵Ｄ×××××摩托车退还给原告。
2017年5月23日，原告对被告实施的行政强制措施、行政处罚不服，向本院提起行政诉讼，要求依法确认其违法。
本院认为，被告虽然享有对城市公共交通管理的法定职权，但是，原告认为被告对其实施的行政强制措施、行政处罚不合法，并提起行政诉讼，本院应依法对被诉行政行为的合法性进行审查。
《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录……”、《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”、第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条第一款规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”、《贵州省城市公共交通条例》第二条第一款规定“本条例所称城市公共交通是指公共汽车客运和出租汽车客运”、第六十一条第一款规定“违法本条例规定，未取得城市公共交通经营许可从事城市公共交通经营活动的，可以暂扣车辆，没收违法所得，处以10000元以上5万元以下罚款；情节严重的，没收专门用于从事无照经营的车辆”。
被告虽然享有对城市公共交通管理的法定职权，但其作出行政行为应当遵循法定程序、正确地适用法律。2017年5月5日，被告对原告驾驶的贵Ｄ×××××摩托车扣押的过程中，无证据证明被告在实施强制措施前向其行政机负责人报告并经批准、制作了现场笔录、以及行政执法人员向原告出示了执法证件，其提供的光盘视频也无行政执法人员出示了执法证件的情节，属违反法定程序。被告根据《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定，作出暂时扣押该车辆的决定。根据该条例第二条第一款的规定，城市公共交通仅指公共汽车客运和出租汽车客运，不包括摩托车。被告适用该条例第六十一条的规定暂扣原告的摩托车属适用法律错误。
2017年5月17日，被告以查明的事实为前提，拟决定对原告实施行政处罚。与此同时，被告向原告送达的《违法行为通知书》，告知原告依法享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利，以及行使权利的3日期限。在无证据证明原告放弃该权利的前提下，被告于同日向原告送达了黔松运政罚（2017）第48号《行政处罚决定书》，属违反法定程序。被告适用《贵州省城市公共交通条例》第六十一条的规定，决定对原告处以罚款人民币10000元，如前所述，属适用法律错误。
综上所述，被诉行政行为违反法定程序、适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、被告松桃苗族自治县道路交通运输局暂时扣押原告李肖贵Ｄ×××××摩托车的行政强制措施违法；
二、撤销被告松桃苗族自治县道路交通运输局作出的黔松运政罚（2017）第48号《行政处罚决定书》。
原告李肖预交的案件受理费50元，由被告松桃苗族自治县道路交通运输局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 席爱珍
审 判 员 崔丽莎
人民陪审员 谢尚友
二〇一七年八月十日
书 记 员 张 茜