广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终862号上诉人（一审原告）韦良辉，男，1976年7月9日出生，壮族，住防城港市防城区。上诉人（一审原告）黄立梅，女，1985年3月18日出生，壮族，住防城港市防城区。上诉人（一审原告）韦某1，男，2007年7月23日出生，壮族，住防城港市防城区。上诉人（一审原告）韦某2，男，2009年11月12日出生，壮族，住防城港市防城区。上诉人（一审原告）韦某3，女，2013年10月1O日出生，壮族，住防城港市防城区。上诉人韦某1、韦某2、韦某3的法定代理人韦良辉，身份情况如前，系韦某1、韦某2、韦某3之父亲。上诉人韦某1、韦某2、韦某3的法定代理人黄立梅，身份情况如前，系韦某1、韦某2、韦某3之母亲。上列五上诉人共同委托代理人王锁，广西昊弘律师事务所律师。上列五上诉人共同委托代理人林燕莹，广西心田律师事务所律师。被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区防北路。法定代表人荣毅宏，区长。委托代理�陈汉云，广西幸程律师事务所律师。委托代理人盘永昆，防城港市防城区法制办公室干部。上诉人韦良辉、黄立梅、韦某1、韦某2、韦某3（以下简称韦良辉户）因其诉防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）房屋拆除行政行为及行政赔偿一案，不服防城港市中级人民法院（2016）桂06行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。防城港市中级人民法院一审查明：2009年10月9日，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2009〕501号《防城港市2009年第六批次城市建设用地的批复》（以下简称自治区政府501号用地批复），同意将防城港市防城区防城镇城南村委会第一、二、三村民小组的集体农用地14.854公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述有关农村集体经济组织的集体建设用地（农村宅基地）4.9334公顷。2015年1月4日，防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称防城区征地拆迁办）与韦良辉户签订了《房屋拆迁补偿临时安置协议书》，约定甲方（防城区征地拆迁办）征收乙方（韦良辉户，家庭成员：韦良辉、黄立梅、韦某1、韦某2、韦某3）位于防城港市××城区××城××坝组的房屋（以下简称涉案房屋）及地上建（构）筑物，补偿金额为51387元，货币临时安置人口补助费6000元/人，合计获得补助费30000元。韦良辉户必须在签订货币临时安置协议后一个月自行拆除房屋，且不能在本组范围内或已经征收的国有土地上新建任何建（构）筑物。2015年1月15日，韦良辉在防城区征地办处签了房屋及建（构）筑物补偿款、临时安置补助费和搬家补助费83887元的收据。2015年1月9日，韦�辉户在防城区征地拆迁办处进行了安置宅基地抽签。2016年1月8日,防城区文昌征地拆迁指挥部（以下简称文昌指挥部）向韦良辉户张贴《拆除房屋通知书》，写明“韦良辉户主：因项目施工建设需要，我部定于2016年1月18日前拆除你现居住在春江嘉园项目上的房屋（你已签订房屋拆迁协议和同意拆除房屋确认书）。请你于2016年1月16日前搬离现居住的房屋，以便拆除和交付施工使用。逾期不搬离的将强制拆除。”该通知于2016年1月12日送达，其后防城区政府对韦良辉户的房屋实施了部分拆除。2016年1月22日，韦良辉户向防城港市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认防城区政府、防城区征地拆迁办、文昌指挥部于2016年1月8日作出的《拆除房屋通知书》违法并予以撤销，判令其三者立即停止拆除韦良辉户房屋的行为。防城港市中级人民法院于2016年5月26日作出（2016）桂06行初19号行政判决，撤销2016年1月8日由防城区政府作出的、由文昌指挥部代为向韦良辉户出具的《拆除房屋通知书》，责令防城区政府停止对韦良辉户位于防城港市××城区××城××坝组（春江嘉园项目上）土地上的房屋的拆除行为；驳回韦良辉户的其他诉讼请求。判决后，双方当事人均未提出上诉，该行政判决已经发生法律效力。2016年9月29日，防城区征地拆迁办向韦良辉户送达《告知书》。该《告知书》写明：韦良辉户与防城区征地拆迁办于2015年1月4日签订《房屋拆迁补偿临时安置协议》并于2015年1月15日领取了文昌指挥部代防城区征地拆迁办支付的房屋及建构物补偿款、临时货币安置补助费和搬离补助费共计83887.00元。按协议的约定韦良辉户已超期未自行拆除房屋。现防城区征地拆迁办按照防城区委、区政府的工作部署及项目建设的需要，请�良辉户立即自行拆除房屋，否则按协议约定依法强制拆除。2016年10月26日，韦良辉户的房屋被拆除。据防城区政府提供的当日录制的视频资料显示，拆除韦良辉户房屋时韦良辉户有成年家属在场，并与防城区政府工作人员一起搬运财物，防城区政府工作人员进行了清点、登记、置放，但未得到韦良辉户相关人员的签字、认可。韦良辉户认为拆除房屋行为侵害其合法权益，遂以防城区政府、防城区征地拆迁办、文昌指挥部为共同被告诉至一审法院，请求：1、确认防城区政府拆除韦良辉户涉案房屋的行政行为违法；2、判令被告就其违法行政行为对原告所造成的经济损失依法进行赔偿(具体金额以人民法院主持清点并经鉴定的损失金额为准)。另查明，2008年7月14日和2009年11月16日，防城港市防城区机构编制委员会分别下文，确认防城区征地拆迁办系防城区政府直属的事业单位。2009年2月15日，防城区委会和防城区政府下发防区发〔2009〕3号《成立防城区城南新区开发建设指挥部的通知》，成立防城区城南新区开发建设指挥部。2013年，防城区委会和防城区政府再次下发防区办〔2013〕49号文，将防城区城南新区开发建设指挥部更名为文昌指挥部。防城港市中级人民法院一审认为：根据诉辩双方的诉讼意见，本案争议焦点为：一、防城区征地拆迁办和文昌指挥部是否本案适格被告；二、防城区政府拆除韦良辉户涉案房屋是否合法；三、韦良辉户请求判令赔偿拆除涉案房屋造成的经济损失应否支持。关于防城区征地拆迁办和文昌指挥部是否本案适格被告的问题。根据查明事实，防城区征地拆迁办系防城区政府设立的直属事业单位，文昌指挥部系防城区政府设立的项目协调机构，二者均不能独立行使拆迁之职权，也不能独立承担相关法律责任，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”规定的情形，本案作出拆迁行为的应当是防城区政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，防城区政府是本案适格被告，防城区征地拆迁办和文昌指挥部均不具有行政主体资格，均不是适格被告。韦良辉户将防城区征地拆迁办和文昌指挥部列为本案被告，于法无据，不予支持。关于防城区政府拆除韦良辉户涉案房屋是否合法的问题。基于自治区政府501号用地批复，经公告、征用且双方签订《房屋拆迁补偿临时安置协议书》的前提下，韦良辉户领取了房屋补偿款、临时安置补助费、搬家补助款等款项，防城区政府也按规定交付了安置宅基地给韦良辉户回建房屋，已落实好安置，按照双方签订的《房屋拆迁补偿临时安置协议书》第六条“乙方在甲方提供临时安置之日起十日内交出或自行拆除房屋及其他地上建(构)筑物，逾期甲方协助拆除”的约定，韦良辉户应遵循诚实信用原则自觉履行相关协议，自行交出或自行拆除涉案房屋及其他地上建(构)筑物，由防城区政府协助拆除。但韦良辉户一直拒不履行房屋拆除义务。防城区�府基于公共利益需要，并给予韦良辉户合理的安置时间之后拆除韦良辉户的涉案房屋有事实根据，如按法定程序进行拆除并无不当。韦良辉户虽然存在违约情形，但并不意味着行政机关不需要严格依照法定程序即可拆除涉案房屋。韦良辉户在收到涉案《告知书》后向防城港市政府申请复议等行为，说明韦良辉户并无自动拆除意愿，也没有证据证实本次拆除涉案房屋系韦良辉户自愿请求防城区政府协助进行。在韦良辉户处于不自愿、不主动、地位不平等的情况下，防城区政府拆除其涉案房屋属于行政强制行为，这与防城区政府涉案《告知书》载明的“请韦良辉户立即自行拆除房屋，否则按协议约定依法强制拆除”亦相印证。依据法律规定，拆除涉案房屋应由国土部门等相关职权部门根据《行政强制法》、《土地管理法》等法律、法规的规定�出相关的处理决定，且在满足法律、法规规定的条件和程序性要求后，由其申请当地人民法院强制执行，而防城区政府不具有作出强制拆除决定的职权，也未进行后续的法定拆除程序，仅依据《告知书》即进行强制拆除，该行政行为程序违法。需要指出的是，本案已有前因，韦良辉户曾以同样的事由提起行政诉讼，防城港市中级人民法院于2016年5月26日作出（2016）桂06行初19号行政判决，撤销2016年1月8日由防城区政府作出的、由文昌指挥部代为向韦良辉户出具的《拆除房屋通知书》，责令防城区政府停止对韦良辉户房屋的拆除行为，该行政判决已经发生法律效力。但防城区政府没有新的事由和依据，仍再次强制拆除，其行为明显违法。韦良辉户请求确认防城区政府拆除涉案房屋的行政行为违法，理由成立，予以支持。关于韦良辉户请求判决赔偿拆除涉案房屋造成的经济损失应否支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”防城区政府违法拆除韦良辉户的涉案房屋，韦良辉户本应得到行政赔偿，但应由韦良辉户承担“行政行为造成的损害”事实的举证责任。经审查证据并实地勘查，其一，韦良辉户提供的财物丢失、毁损清单，系韦良辉户单方提供，无其他证据印证，其先后提供的财物丢失、毁损清单所列物品、数量等不一致，是否属于自然损耗、所损坏是否跟防城区政府的行政行为有关联性等，没有证据佐证。其二，防城区政府对韦良辉户的财物丢失、毁损主张及其所提供的证据不予认可，并提供拆除涉案房屋的现场视频和《财产物品登记�》，证实现场有韦良辉户的成年家属在场并一起搬运财物，防城区政府工作人员当时对搬运的财物进行清点、登记、置放，《财产物品登记表》虽未取得韦良辉户的人员签字、认可，亦没有邀请基层组织等人员在场见证，但与现场视频相互印证并形成了反证，证明防城区政府在搬运过程中没有造成韦良辉户财物丢失、毁损的事实。而韦良辉户在防城区政府提供反证的情况下未能继续举证支撑其主张，尤其是未能提供韦良辉户在场的成年家属的证言予以查证。其三，防城区政府在拆除韦良辉户房屋时清点、登记、置放、见证等方面虽存在瑕疵，但并不能减少在场的韦良辉户成年家属通知其他家属、对已经搬运置放的自家财物的保护责任，况且韦良辉户早已领取防城区政府支付的房屋补偿款、临时安置补助费及搬家补助款等款项，有自觉履行双方签订的《房屋拆迁补偿临时安置协议书》约定的义务，不能将防城区政府在拆除涉案房屋过程中已经置放的财物的保护责任一味归责于防城区政府。其四，防城区政府系基于公共利益需要进行拆除，且已按照双方签订的《房屋拆迁补偿临时安置协议书》将相关的房屋补偿款、临时安置补助费、搬家补助款等款项支付给韦良辉户，给予韦良辉户自行交出或自行拆除房屋及其他地上建(构)筑物的充分合理时间，而韦良辉户未听取征地工作人员劝说，一直拒不履行房屋拆除义务，存在违约、过错可以减轻防城区政府责任等情形。上述诸因素，韦良辉户主张行政赔偿的诉求中并未充分考虑到，亦未能提供确凿的证据足以支撑，现有证据无法确认其财产损失的具体种类、数量、数额以及与防城区政府的行政行为有因果关系等，应承担举证不能、不全的不利后果，故韦良辉户提出的行政赔偿诉求，证�不足，理由不充分，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条第二款第（一）项、第三十八条第二款之规定，判决：一、确认防城港市防城区人民政府于2016年10月26日拆除江韦良辉、黄立梅、韦某1、韦某2、韦某3位于防城港市××城区××城××坝组(春江嘉园项目上)的房屋的行政行为违法。二、驳回韦良辉、黄立梅、韦某1、韦某2、韦某3关于行政赔偿的诉讼请求。上诉人韦良辉户上诉称：防城区政府拆除涉案房屋的行为已被判决确认违法，应当赔偿该违法行为造成的财物损失。对于财物损失，上诉人作为弱势一方，已穷尽所有取得证据的合法方式，除了列出一张《财物丢失、毁损清单》，已无能力举证。虽然防城区政�庭审出示了拆除现场视频和一些清点清单，但并非全部财物清单，也无上诉人签字确认。虽然黄立梅和黄良春在现场，但韦良辉未在现场，突发拆除行为时，其黄立梅和黄良春没有时间和精力搬走所有财物，也来不及通知其他家人，故大部分财物被损坏是不争的事实。上诉人在诉前、诉中、案件受理后先后申请一审法院对强制拆除现场进行证据保全、清点现场财物并进行鉴定，一审法院虽到现场，但未仔细查看或者清点物品，也未采取任何有效性措施。因防城区政府的违法行为造成上诉人无法举证证实财物损毁灭失的数量和价值，该举证不能的不利后果不应全部由上诉人承担。在上诉人已提供初步证据证明有财产灭失的情况下，即发生举证责任转移，防城区政府应对其强制拆除没有造成财产损失的主张承担举证责任，并承担举证不能的不利后果。一审判决将财物损失的举证责任归于上诉人，以举证不能为由驳回上诉人的赔偿请求，显失公正。征收涉案房屋并非用于公共利益，而是建设高档商业区，上诉人所领取的安置补偿款项未经合法评估，补偿过低，虽安置了宅基地，所得补偿款项也不足以建房。上诉请求：撤销一审判决第二项，改判防城区政府赔偿上诉人经济损失10万元（以鉴定为准）。被上诉人防城区政府答辩称：防城区政府对涉案房屋的拆迁行为合法。涉案房屋所在的土地经合法征收，签订《征收土地协议书》并足额支付土地补偿款和安置补偿款，已依法转为国有。韦良辉户签订了《房屋拆迁补偿临时安置协议书》，并领取了房屋补偿款、临时货币安置补助费、搬家补助款等补偿款项，防城区政府也按规定交付了安置宅基地给韦良辉户回建房屋。基于此，防城区政府的房屋拆除�为是按双方签订的《房屋拆迁补偿临时安置协议书》第六条约定协助拆除，而非强制拆除，且拆除时距约定拆除时间已近两年，已给足韦良辉户自行搬迁与拆除及妥善安置的时间，该拆除行为合理合法。一审判决认定拆除行为违法不当。拆除房屋当天，韦良辉户全程有成年家属在场，指挥工作人员搬迁家具，财物一直未脱离其掌控范围，且其并无阻止或要求停止拆除的行为。防城区政府对现场财物进行逐一清点，登记在案，并未造成财物损失。请求二审法院：驳回上诉，维持一审判决第二项，改判第一项。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院另查明：因防城区征地拆迁办和文昌指挥部不是本案适格被告，本院已作出（2017）桂行终862号行政裁定，裁定驳回韦良辉户对防城区征地拆迁办和文昌指挥部的起诉。本院认为：本案争议焦点为：一、防城区政府对涉案房屋进行强制拆除的行政行为是否合法；二、韦良辉户主张由防城区政府赔偿其因强拆行为造成的经济损失的请求是否于法有据。关于防城区政府对涉案房屋进行强制拆除的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，征地拆迁过程中，拒不交出土地的，应由人民法院强制执行，人民政府不具备该强制执行�法定职权。本案中，虽然涉案房屋在自治区政府501号用地批复的征地范围内，经依法公告、征用并签订了《房屋拆迁补偿临时安置协议书》，韦良辉户领取了房屋补偿款、临时安置补助费、搬家补助款等款项，防城区政府也按规定交付了安置宅基地，已落实好安置，《房屋拆迁补偿临时安置协议书》第六条亦有“乙方在甲方提供临时安置之日起十日内交出或自行拆除房屋及其他地上建（构）筑物，逾期甲方协助拆除”的约定，且防城区政府也给予了韦良辉户自行交出或者拆除房屋的合理时间，但防城区政府并不能因此而取得强制拆除涉案房屋的法定职权。在没有证据证明韦良辉户已经自愿交出房屋前提下，防城区政府未向人民法院申请强制执行，仅以《告知书》为据即迳行拆除了涉案房屋，属超越职权，一审判决确认防城区政府对涉案房�实施强制拆除的行为违法，有事实根据和法律依据。关于韦良辉户主张由防城区政府赔偿其因强拆行为造成的经济损失的请求是否于法有据的问题。从韦良辉户提供的物品损失清单看，其所主张的经济损失主要是包括屋内物品损失、现金损失和债权损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，韦良辉户应当提供证据证实其损失事实和数额及与强拆行为的关联性。韦良辉户一审提供了《丢失或被损坏财物清单》、《要求补偿、赔偿损失一览表》等财物损失清单及照片。经核查，财物损失清单系单方提供，其列明的物品和数量前后不一致，且未列明详细价值，也没有其他证据佐证。其提供的照片，相机自动显�的拍摄日期为2016年11月25日，系于2016年11月26日强制拆除之前形成，且该照片没有原件核对，与韦良辉户主张的物品损失也不相吻合。因此，韦良辉户提供的证据不足以证实其损失事实和数额。韦良辉户主张依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，由防城区政府承担举证责任。经查，一审审理过程中，防城区政府提供了强拆现场视频和《财产物品登记表》，韦良辉户认可现场视频的真实性。根据现场视频反映，强拆涉案房屋当天，现场有韦良辉户的成年家属在场并指引防城区政府工作人员一起搬运物品，不存在暴力拆除或者暴力抗拆行为，防城区政府工作人员当场对搬运的财物（如洗衣机、煤气灶、摩托车等）进行清点、登记、置放，也将猪圈的生猪全部迁�出去。《财产物品登记表》虽未取得韦良辉户的人员签字与认可，也没有邀请基层组织人员在场见证或者公证，但与现场视频能相互印证。根据日常生活经验可以推定，若真如韦良辉户所主张还有物品和生猪被压埋在废墟下，那么韦良辉户成年家属在拆除现场就应当当场指出。其未当场指出，事后提出但没有确凿证据证实，不足以推翻防城区政府提供的现场拆除视频，本院对其主张不予认可。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”和第六十八条“下列事实法庭可以直接认定：（五）根据日常生活经验法则推定的事实”的规定，根据各方提供的证据并结合日常生活经验，可以认定拆除涉案房屋时没有造成韦良辉户屋内物品等其他财产损失。而且，韦良辉户已签订《房屋拆迁补偿临时安置协议书》，且已领取防城区政府依协议发放的补偿款项与安置宅基地，安置补偿已落实到位，且防城区政府已给予其自行搬离及拆除房屋的充足合理的时间。此外，在货币与安置地补偿均已落实到位的情况下，涉案房屋损失及建筑材料损失已得到补偿，韦良辉户提供的物品损失清单包含的房屋造价、青苗等征地补偿项目，以及门窗、电线、水泥地板等建筑材料损失，本院不予支持。综上所述，韦良辉户提出的赔偿请求不能成立，一审判决不予赔偿正确。关于韦良辉户上诉提出征地目的并非为了公共利益，安置补偿不合理、不公平，因本案审理的行政行为是强制拆除行为，征地与补偿系强制拆除的在先行为，不属于本案审理范围，韦良辉户如对征地行为及补偿协议有异议，应当依法另行寻求救济，本院对此不予审查。需要指出的是，一审判决既已认定防城区征地拆迁办和文昌指挥部不是本案适格被告，也未判决其二者承担相应的法律后果，却未依法裁定驳回对其二者的起诉确有不当，本院已另行作出（2017）桂行终862号裁定驳回韦良辉户对其二者的起诉。除此之外，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果并无不当，本院予以维持。韦良辉户的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由韦良辉、黄立梅、韦某1、韦某2、韦某3共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 周善能审 判 员 王小成审 判 员 陈 惠二〇一七年十二月二十九日法官助理 杜翰洋书 记 员 王家兴