广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1971行初846号
原告东莞市美吉特置业有限公司，住所地：东莞市常平镇常马路常平会展中心二楼，营业执照注册号：441900000874953。
法定代表人许细员，该公司董事长。
委托代理人庞丽，该公司员工。
委托代理人赵军，该公司员工。
被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码：00733020-5。
法定代表人刘杰，该局局长。
委托代理人方晓培，该局工作人员。
委托代理人罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
原告东莞市美吉特置业有限公司不服被告东莞市国土资源局作出的东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月16日受理后，依法组成合议庭，2016年12月27日公开开庭审理了本案。原告东莞市美吉特置业有限公司的委托代理人庞丽、赵军，被告东莞市国土资源局的委托代理人方晓培、罗苏华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市国土资源局于2016年8月2日作出东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》，该决定书认为，2013年8月26日，原告受让位于东莞市××镇××新村，面积为19541平方米（合29.3亩）的国有建设用地。现被告认定该地块为闲置土地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等规定，对原告征缴土地闲置费9732000元。
原告东莞市美吉特置业有限公司诉称，2013年8月26日,原、被告就位于东莞市××镇××新村的19541平方米土地签订了东国土出让(市场)合[2013]第081号《国有建设用地使用权出让合同》，合同中约定动工日期为2014年9月12日，后原告于2014年6月14日就当时情况向被告下属常平分局书面请求延期开发。而后，因经济环境持续下滑，银行融资又受国家收紧的限制，原告经营面临巨大的挑战，已经无法投入更多资金去开发，原告于2015年书面请求被告收回该幅土地，被告一直未予批复。2016年8月2日，被告在未经听证的前提下，向原告出具了东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》，按该地块总价款的20%征收土地闲置费9732000元。2016年8月16日，原告签收该份决定书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《闲置土地处置办法》第十五条的规定，被告在作出该决定之前，应当书面告知原告有申请听证的权利。原告要求举行听证的，被告应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。但被告却未告知原告有申请听证的权利的情况下作出了上述决定书。且常平镇人民政府于2015年10月30日作出了《关于东莞市美吉特置业有限公司延期开工事宜的复函》，该复函明确同意原告延期两年开工。而事实该地块本身并非属闲置土地，造成闲置的原因也非是原告方。综上，原告认为被告的行为不符合法律法规的规定，故原告向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》；2、由被告承担本案诉讼费。
原告东莞市美吉特置业有限公司向本院提交了以下证据：东国土出让（市场）合[2013]第081号《国有建设用地使用权出让合同》、东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》及送达回证，证明被告向原告作出了处罚决定，处罚的依据与事实不符。
另原告当庭补充提交的证据有：1、2015年10月30日常平镇人民政府作出的常府办函[2015]578号《关于东莞市美吉特置业有限公司延期开工事宜的复函》，证明案涉项目已经常平镇人民政府同意延期两年开工；2、案涉项目图纸（一页）、东莞市人民政府的东府办[2014]61号关于印发《规范闲置土地延期动工申请、审批流程》的通知、《可适用申请延期动工的闲置原因分类及举证规定明细表》，证明案涉的项目符合东莞市人民政府所作出的闲置土地延期动工的规定，案涉项目不应被征缴闲置土地费，具体可申请动工的具体原因见明细表2.3。
被告东莞市国土资源局辩称，被告作出东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2013年8月26日原告与被告签订东国土出让（市场）合[2013]第081号《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告以出让方式取得位于东莞市××镇××新村面积19541平方米的土地使用权。原告应在2014年7月21日之前对涉案地块进行动工开发，并在2017年7月21日之前竣工。然而经过初步调查，被告发现原告并未按出让合同约定的期限及开发条件对涉案地块进行开发建设，被告遂于2015年9月16日作出东国土资（监管通）字[2015]30号《闲置土地调查通知书》，要求原告提供涉案地块开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。2015年9月29日，原告负责人赵某到被告处接受询问调查，称原告根据市场调研结果认为目前常平镇经济环境未能支撑项目发展，出于经济原因考虑，暂未对涉案地块进行动工开发。经调查核实，原告超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，构成闲置土地。2015年10月15日，被告作出东国土资（监管认）字[2015]98号《闲置土地认定书》并于10月22日送达给原告。2015年10月29日，被告作出东国土资（监管告）字[2015]173号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告享有申请听证的权利。原告于2015年11月7日签收该告知书，但未在规定时间内申请听证。因涉案地块构成闲置土地，且闲置原因非政府、政府有关部门的行为或自然灾害等不可抗力造成。根据《土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（一）项等规定，被告经报东莞市人民政府批准后于2016年8月2日作出涉案《征缴土地闲置费决定书》，按照涉案土地出让价款的20%向原告征缴土地闲置费人民币9732000元，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律规定。综上所述，被告作出涉案决定，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持；原告起诉缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
被告东莞市国土资源局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、东国土出让（市场）合[2013]第081号《国有建设用地使用权出让合同》；2、东国土资（监管通）字[2015]30号《闲置土地调查通知书》及送达回证；3、《闲置土地案件调查笔录》（被询问人：赵某）、赵某的身份证复印件；4、东国土资（监管认）字[2015]98号《闲置土地认定书》及送达回证；5、东国土资（监管告）字[2015]173号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证；6、《闲置（违约）土地处置方案》；7、东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》及送达回证，以上证据均证明被告作出东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。
经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性没有异议，但认为案涉土地闲置非自身的原因所致。本院认为，案涉土地闲置是否原告自身的原因所致，应结合原、被告双方提交的所有证据综合考虑确定，被告提交的证据与本案具有关联性，本院予以采纳。被告对原告提交的证据提出如下异议：1、常府办函[2015]578号《关于东莞市美吉特置业有限公司延期开工事宜的复函》没有原件，常平镇人民政府无权就案涉工程延建作出批准，且该复函作出时案涉的土地闲置已超过一年，该复函不影响案涉处理；2、案涉项目图纸（一页）是原告自行制作的，三性不予确认；东府办[2014]61号关于印发《规范闲置土地延期动工申请、审批流程》的通知及《可适用申请延期动工的闲置原因分类及举证规定明细表》是针对因政府或政府部门原因导致的闲置土地的处理办法，与本案无关。本院认为，1、原告没有提供常府办函[2015]578号《关于东莞市美吉特置业有限公司延期开工事宜的复函》原件，不符合法定要件，被告亦提出异议，原告与被告签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》，是否同意原告延期开工应由被告作出，不是常平镇人民政府，被告与常平镇人民政府没有任何法律上的隶属关系；2、案涉项目图纸（一页）是原告自行制作的，且被告不予确认，东府办[2014]61号关于印发《规范闲置土地延期动工申请、审批流程》的通知及《可适用申请延期动工的闲置原因分类及举证规定明细表》与本案争议没有关联。被告提出的异议，本院予以采信。原告提交的上述材料，本院不予采纳。其他证据原、被告均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2010年8月16日，原告成立并领取营业执照。2013年8月26日，原告与被告签订东国土出让（市场）合[2013]第081号《国有建设用地使用权出让合同》，由原告受让位于东莞市××镇××新村，面积为19541平方米（合29.3亩）的国有建设用地，被告核发了东府国用[2014]第特3号《国有土地使用证》。2015年9月29日，被告工作人员向原告总经理赵某进行调查，赵某确认案涉地块没按出让合同约定时间2014年7月21日动工开发，因为根据市场调研结果认为目前常平镇经济环境未能支撑项目发展，出于经济原因考虑，暂未对涉案地块进行动工开发。被告于2015年10月22日向原告送达了东国土资（监管认）字[2015]98号《闲置土地认定书》，认定案涉地块为闲置土地，由原告自身原因造成闲置。2015年10月29日，被告作出了东国土资（监管告）字[2015]173号《闲置土地处置听证权利告知书》，并于同年11月7日送达给原告，告知原告拟对其征缴土地闲置费，并告知原告在5个工作日内享有申请听证的权利。在此期间，原告没有向被告提出听证的要求，亦没有提交申辩、陈述材料。被告于2016年8月2日作出东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》，决定对原告闲置的19541平方米土地，以土地总价款48660000元的20%征缴土地闲置费9732000元。原告认为其于2015年请求被告收回土地，被告一直未予批复，被告在未经听证的情况下，向原告作出上述决定，剥夺其合法权益，程序不合法，且常平镇人民政府作出了复函明确同意原告延期两年开工，而事实该地块本身并非闲置土地，造成闲置的原因也非是原告方。故向本院提起诉讼。
另查明，原告没有自觉缴纳案涉土地闲置费。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。…”的规定，被告作为东莞市的国土资源行政主管部门，对其辖区内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，行政相对人不服对其征缴土地闲置费而向法院提起诉讼，原、被告诉讼主体资格适格。
本案争议的焦点是：一、原告是否存在被告认定的违法行为（闲置土地）；二、被告对原告实施东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》是否符合法律规定。
关于焦点一，首先，根据东国土出让（市场）合[2013]第081号《国有建设用地使用权出让合同》、《闲置土地案件调查笔录》，可以证实原告与被告于2013年8月26日签订合同，原告受让位于东莞市××镇××新村，面积为19541平方米（合29.3亩）的国有建设用地，被告核发了东府国用[2014]第特3号《国有土地使用证》给原告。2015年9月29日，被告工作人员向原告总经理赵某进行调查，赵某确认出于经济原因考虑，案涉地块没按出让合同约定时间2014年7月21日动工开发。其次，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。…”的规定，原告超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发案涉土地，被告于2015年10月15日作出东国土资（监管认）字[2015]98号《闲置土地认定书》认定案涉地块为闲置土地，闲置原因由原告自身造成，并无不当，故原告存在被告认定的违法行为（闲置土地）的事实，本院予以确认。
关于焦点二，首先，上述已论述被告依法认定案涉地块为闲置土地，由原告自身原因造成闲置。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条第（一）项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；…”的规定，被告对原告闲置的19541平方米土地，以土地总价款48660000元的20%征缴土地闲置费9732000元，符合上述规定。其次，被告在作出征缴前向原告送达东国土资（监管告）字[2015]173号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告享有申请听证的权利，程序合法。原告称被告在未告知原告有申请听证的权利的情况下作出了案涉征缴土地闲置费决定,无事实和法律依据,本院不予采纳。原告主张曾向被告下属常平分局书面请求延期开发，因经济环境持续下滑，银行融资又受国家收紧的限制，无法投入更多资金去开发，常平镇人民政府于2015年10月30日作出复函，该复函明确同意原告延期两年开工，因此，案涉地块本身并非属闲置土地，造成闲置的原因也非原告。原告没有提交延期开发申请及被告同意延期开发的相关材料，原告与被告签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》，是否同意原告延期开工应由被告作出，不是常平镇人民政府，被告与常平镇人民政府没有任何法律上的隶属关系，故原告的主张没有事实和法律依据，本院不予采纳。被告作出东国土资（监管决）字[2016]4号《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以确认。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院依法予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东莞市美吉特置业有限公司的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞市美吉特置业有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 赖景明
审 判 员 余润忠
人民陪审员 曹延文
二〇一七年五月十五日
书 记 员 林佳煜
附相关法律法规条文：
1、《中华人民共和国土地管理法》第五条：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。
县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
2、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
3、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第四条：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
4、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。