安徽省六安市金安区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1502行初字第48号
公益诉讼人：安徽省六安市金安区人民检察院，住所地安徽省六安市安丰路。
委托代理人（特别授权）：卢文峰，公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院工作人员。
委托代理人（特别授权）：刘元琇，公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院工作人员。
被告：六安市国土资源局，住所地安徽省六安市梅山南路行政服务中心五楼，组织机构代码00322498-2。
法定代表人：李修俊，该局局长。
委托代理人（特别授权）：江绪武，六安市国土资源局土地利用科工作人员。
委托代理人（特别授权）：王元萍，安徽省皋陶律师事务所律师。
公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院诉被告六安市国土资源局土地行政管理一案，本院于2017年4月13日受理后，依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭进行了审理。公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院的特别授权委托代理人卢文峰、刘元琇，被告六安市国土资源局的特别授权委托代理人江绪武、王元萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院诉称：本院在查办六安市经济技术开发区管委会规划建设局原局长王元健涉嫌滥用职权罪、受贿罪案中发现，被告怠于履行国有土地出让收入征收职责，致使六安市荣发房地产开发有限责任公司开发建设“金安苑小区”项目、芜湖恒宇房地产开发有限公司开发建设“上东阳光城”目、安徽金三角投资集团有限公司开发建设“国际汽车城”二期项目，应补缴的土地出让金被长期拖欠。2017年2月21日，本院向被告发出检察建设书，建议被告对上述三家企业尚未补缴的土地出让金及违约金及时予以督促、追缴。本院认为，被告在多次参加六安市人民政府土地利用协调并已经明确上述企业应补缴土地出让金数额的情况下，仍然没有采取有效措施、督促涉案企业缴纳拖欠的土地出让金，客观上导致相关涉案企业在项目开发结束后，未缴纳土地欠款直接撤出六安地区，造成后续追缴工作困难，现依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，具状起诉，请求法院依法判决1、确认被告六安市国土资源局怠于履行土地出让收入征收职责违法；2、判令被告六安市国土资源局继续履行土地出让收入征收职责，依法征收欠缴的土地出让收入。
公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院向本院提交以下证据：第一组检查机关提起公益诉讼法律依据与诉前程序1、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部门地区开展公益诉讼试点工作的决定；2、人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法；3高检院关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见，证据1、2、3的证明目的是检查机关提起本案行政公益诉讼的法律依据。4、督促六安市国土资源局履行职责的检查建议书及送达回证；5、六安市国土资源局关于办理超容积率补缴土地出让金相关情况的复函；证据4、5的证明目的是六安市金安区人民检察院履行诉前程序并具有依法提起公益诉讼资格，该复函陈述的内容并不是真实的，在回复期仍然没有履行法定职责。6、安徽省检察院《关于拟就六安市国土资源局不依法履行职责一案提起公益诉讼的请示》批复，证明目的为安徽省检察院批准同意金安区人民检察院提起此次公益诉讼。第二组六安市国土资源局具有征收土地出让收入的法定职责1、财政部、国土部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》--第二条、第三条，证明目的是被告对因容积率等土地使用条件调整而增加土地使用权出让金负由征收责任；2、六安市人民政府第31次常务会议纪要，
证明目的为明确六安市国土资源局办理补缴土地出让金具体程序，会议要求国土局对过去用地调整容积率情况进行认真清理；3、住建部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知建规[2008]227号，证明目的为严格加强建设用地容积率规划管理和监督检查；4、国土局主要职能公示，证明目的为六安市国土局主要职能和具体职责。第三组被告怠于履职造成公共利益受损事实1、六安市人民政府关于成立城市规划委员会的通知
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日六政秘[2001]161号；2、中共六安市委办公室办[2003]34号；证明目的为市国土局（土地局）是城市规划委员会成员单位，与其他成员单位共同审议决议关于城乡规划、土地出让等重大项目决策决议。3、六安市城市规划委员会会议纪要第1号及其签到薄，证明目的要求规划部门严格审核金安苑小区相关指标，超容积率部分须补交土地出让金；4、六安市城市规划委员会会议纪要第四号，证明目的为六安国际汽车城二期、上东阳光城提高容积率部分规定补缴土地出让金；5、六安市城市规划委员会2010年第四次会议纪要及其签到薄，证明目的为六安国际汽车城二期、上东阳光城提高容积率部分规定补缴土地出让金；6、六安市人民政府专题会议纪要第34号，证明目的为六安市国土局向土地利用协调小组汇报关于上东阳光城小区和国际汽车城二期调整容积率、建筑面积和应缴土地出让金具体数额的有关情况（上东阳光城增加35404.79平方米，每平方应补缴1616.4584元；汽车城二期增加建筑面积36972024平方米，应补缴2307.0678万元）；7、土地估价报告：六世地[2016]（评）字178号，证明目的为证明金安苑小区调整容积率后增加的建筑面积及应补缴的土地差价；8、土地估价报告：六世地[2016]（评）字第179号，证明目的为证明上东阳光城小区调整容积率后增加建筑面积及应补缴的土地差价；9、土地估价报告：六世地[2016]（评）字第180号，证明目的这证明国家汽车城二期调整容积率后增加的建筑面积及应补缴的土地差价；10、六安市金安区人民检察院起诉书，证明目的为王元健涉嫌滥用职权罪；金安苑小区、上东阳光城、国际汽车城二期违规取得规划验收手续；11、六安经济技术开发区专题会议纪要第5期，证明目的为安徽金三角集团D19栋楼超容积率增加建筑面积补交土地出让金情况；12、六安市经济技术开发区规划建设局关于国际汽车城二期超容积率部分增加建筑面积的复函，证明目的为开发区规划局向国土局复函关于安徽金三角公司超容积率建设情况。
被告六安市国土资源局辩称：一、公益诉讼人要求确认答辩人怠于履行土地出让收入征收职责违法没有事实和法律依据；二、答辩人现正向土地使用人诉讼要求补缴土地出让金；三、法院的相关判例也明确土地出让者通过行政手段要求土地使用者补交出让金无法律依据。综上所述，请求法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告六安市国土资源局就其抗辩向本院提交证据如下：证据一、组织机构代码、法人代表证明，证明目的为1、被告身份登记信息基本情况；证据二、住建部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知（建规[2008]227号），证明目的为证明该通知第三项容积率指标调整程序第五条明确规定，经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续否规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告土地主管部门备案，第六条，建设单位或个人根据变更后的容积率向土地主管部门办理相关的土地出让收入补交等手续的事实；证据三、2011年8月30日六安市人民政府第31号常务会议纪要，证明目为证明纪要第二项第2条明确变更办理补缴土地出让金的程序，该程序明确了被告必须依据规划局提供的审批规划条件、调整时点，委托评估机构进行评估、测算后在媒体公示无异议时，才能与土地使用者重新签订合同或签订补充协议地点事实，从另方面来说，未能签订补充协议，确定补缴数额的情况下，被告没有法律依据行使行政征收的行为的事实；证据四、《国有土地使用权出让合同》范本（GF-2000-2610），证明目的为1、合同第十七条证明受让人在改变合同约定的土地使用条件时，须向出让人申请，取得出让人同意，签订合同变更协议或重新签订合同，调整土地使用权出让金的事实，2、该合同也证明出让人与受让人之间签订合同的行为，是民事行为，是双方自愿协商签订的结果，而不是一方强制行为发生的结果；证据五、安徽省六安市裕安区人民法院（2016）六裕行初字第00013号行政判决书、镇平镇国土资源局与镇平县棉花专业合作社土地出让金一案行政判决书，证明目的为证明对于补缴土地出让金的行为，国土局作出补缴通知后，被告法院判决没有相关法律依据的事实情况；证据六、网络公示，证明目的为1、证明被告在金安区检察院的要求下进行评估后，按程序在网上进行公示告知的事实情况；证据七、D19栋房屋预售资金监管协议书、金安人民法院受理案件通知书、举证通知书、开庭传票、民事起诉状，证明目的为证明被告在接到金安区人民检察院的检查建议书后，积极进行追缴土地出让金的相关事实。
经庭审举证、质证。被告六安市国土资源局对公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院所举证据质证意见如下：对第一组证据1、2、3三性无异议，对其证明目的有异议，该三份文件明确讲开展公益诉讼试点，有很多相关具体的问题还有待探讨；证据4三性无异议，对其证明目的有异议，检察建议书所述的原因是规划部门没有办理相关手续，不是国土局没有收缴出让金；证据5的真实性无异议，恰恰说明被告积极收缴出让金的事实，但因为两家企业的原因，我们只能通过诉讼的途径解决收缴出让金的问题；证据6三性无异议；对第二组证据1真实性合法性无异议，对其证明目的有异议，其中第二章第七条规定国土资源局在出让时必须要有明确数额和单据，被告没有明确协议的时候是不能行使征收的职能的，第六章的第三十四条，只是民事的违约责任，并非相关的行政处罚措施；证据2真实性无异议，国土部门必须根据城乡规划局提供的条件委托评估机构进行测算，公示后无异议，与土地使用者重新签订合同或补充合同，没有签订合同之前，没有强制的规定。国土部门没有签订协议，规划部门不能做出审批；证据3无异议，但国土部门没有强制要求其缴纳出让金的权利；证据4无异议；对第三组证据1、2、无异议；证据3、4、5真实性合法性无异议，会议纪要中并没有具体的规划指标；证据6真实性合法性无异议，证明目的有异议，国土局发函要求这几个地块补交，但这几个地块一直不与国土局签订补充协议，国土局没有强制的手段让他们签订协议；证据7、8、9、10、12无异议；证据11真实性合法性无异议，国土局相关职能下发到区、县，开发区国土局协商金三角公司现在仍然正在开发，已经建好的D19栋楼销售金进入监管。
公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院对被告六安市国土资源局所举证据质证如下：对证据一、二无异议；对证据三三性无异议，对其证明目的有异议，首先这不是民事协议，而是行政协议，其次该纪要明确了国土局的征收职责和征收程序，要求国土部门对2011年以前的容积率变动进行梳理并上报。该证据恰恰说明被告没有履行法定职责；证据四是2008年的范本已经不再使用；证据五与本案没有关联性；证据六公示没有疑议期限，公示期满后会产生什么效果也不明确并出现多处错误；证据七无异议，但所有的行为都发生在公益诉讼人提起公益诉讼之后。
本院对双方当事人举证据认证如下：公益诉讼人安徽省六安市金安区人民检察院所举证证据具备真实性、合法性、关性性，本院予以采信；被告六安市国土资源局所举证据认证如下：被告所列证据一具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据二、三、五、六具备真实性、合法性、关联性，但不能达到被告证据目的；证据四与本案无关联性；证据七具备真实性、合法性、关联性，但相关的诉讼行为均在公益诉讼发生后才发生，不能达到被告证明目的。
根据上述确认的证据及双方当事人当庭陈述，本院确认如下：
2006年8月，六安市荣发房地产开发有限责任公司通过挂牌竞得六安市皖西大道南地块国有建设用地使用权开发建设“金安苑小区”。2008年2月5日，六安市城市规划委员会2008年第一次全体会议，同意金安苑小区规划及建筑方案调整，即将地块容积率由不大于1.6调整为3.69，增加建筑面积9052平方米，要求超容积率部分补交土地出让金后，再核发建设工程规划许可证。会议形成《六安市城市规划委员会2008年第一次全体会议纪要》，发送六安市规划委员会全体成员单位。
2007年4月，芜湖恒宇房地产开发有限公司通过挂牌竞得六安市皖西大道南原六州建材厂宿舍地块国有建设用地使用权开发建设“上东阳光城”项目。2008年10月16日，六安市规划建设项目审查会2008年第四次会议，同意上东阳光城规划方案调整，即地块容积率由多层不大于1.3、高层不大于1.8调整为2.445，增加建筑面积35404.79平方米；要求提高容积率部分按规定补交出让金。会议形成《六安市规划建设项目审查会2008年第四次会议纪要》，发送六安市规划建设项目审查组各成员单位。
2007年12月，安徽金三角投资集团有限公司通过挂牌竞得六安市汽车城二期地块国有建设用地使用权开发建设“国际汽车城”二期项目。2010年8月13日，六安市城市规划委员会2010年第四次全体会议，同意国际汽车城二期规划及建筑设计方案调整，即地块容积率由1.39调整为1.79，增加建筑面积36972.24平方米；要求超容积率部分依法按规补缴土地出让金。会议形成《六安市城市规划委员会2010年第四次全体会议纪要》，发送六安市规划委员会全体成员单位。
2012年6月5日，六安市土地利用协调小组2012年第五次会议，同意上东阳光城项目按楼面地价456元/平方米，补缴土地出让金1614.4584万元；国际汽车城二期项目按楼面地价624元/平方米，补缴土地出让金2307.0678万元。会议形成《市土地利用协调小组2012年第五次会议纪要》，主送六安市人民政府有关部门、直属机构等。
2016年8月，被告委托土地估价机构对上述三地块调整容积率补交土地出让金重新进行评估，结论为：六安市荣发房地产开发有限责任公司应补缴370.2268万元，芜湖恒宇房地产开发有限公司应补缴1153.722万元，安徽金三角投资集团有限公司应补缴2307.0653万元。
2017年2月28日，《六安开发区“三重两上”项目调度工作领导组2017年第2次调度会议纪要》明确，安徽金三角投资集团有限公司开发的国际汽车城二期项目超容积率增加建筑面积为48988.2平方米（含D19栋），按楼面地价624元/平方米计算，需补缴土地出让金3056.86368万元，已补缴1307.0678万元，尚欠1749.79588万元。
2017年2月21日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，建议被告对上述三家企业尚未补缴的土地出让金及违约金，及时予以督促、追缴。2017年3月20日，被告向公益诉讼人作出《关于办理超容积率补缴土地出让金相关情况的复函》称，经国土部门函件及电话催缴，未能与六安市荣发房地产开发有限责任公司取得联系；芜湖恒宇房地产开发有限公司接到通知后未明确补缴期限；安徽金三角投资集团有限公司先后补缴了近1500万元，同时该公司已与六安市经济开发区管委会国土、规划、房产等部门签订D19栋房屋预售资金监管协议，约定将D19栋30%房屋预售款优先支付欠缴的土地出让金等。同时，被告表示正在积极按程序加大追缴力度，履行应有职责。至诉讼时，除安徽金三角投资集团有限公司补缴1307.0678万元土地出让金外，六安市荣发房地产开发有限责任公司、芜湖恒宇房地产开发有限公司至今未缴纳任何欠款。公益诉讼人遂于2017年4月13日向本院提起行政公益诉讼。
本院认为：《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定，“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责征收”，依法征收土地出让金应是被告六安市国土资源局的法定职责。六安市荣发房地产开发有限责任公司、芜湖恒宇房地产开发有限公司、安徽金三角投资集团有限公司三家企业自开发相应的房地产项目以来至今尚未缴清土地出让金，被告六安市国土资源局在公益诉讼人向其发生检察建议书后虽作出函复，对安徽金三角投资集团有限公司就欠缴的土地出让金达成了资金监管协议书，但至诉讼时对六安市荣发房地产开发有限责任公司、芜湖恒宇房地产开发有限公司二家企业未采取任何行政措施，构成怠于履行行政征收法定职责，后期虽在公益诉讼人提起公益诉讼后对六安市荣发房地产开发有限责任公司、芜湖恒宇房地产开发有限公司提起追缴土地出让金民事诉讼，仍应当确认被告怠于履行征收法定职责的行为违法。公益诉讼人要求确认被告六安市国土资源局怠于履行土地出让收入征收职责违法的诉讼请求，本院予以支持。同时，被告作为承担征收职责的行政部门，应当承担后续的监督、征收法定职责，应当通过持续有效的监管，促使该三家企业缴清欠缴的土地出让金，保护国有资产不流失。公益诉讼人要求被告六安市国土资源局继续履行土地出让收入征收职责，依法征收欠缴的土地出让收入的诉讼请求，本院亦予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条之规定，判决如下：
一、确认被告六安市国土资源局怠于履行土地出让收入征收职责违法；
二、被告六安市国土资源局继续履行土地出让收入征收职责，依法征收欠缴的土地出让收入。
案件诉讼费免交。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 赵 卉
审 判 员 韩太祥
人民陪审员 王 莉
二〇一七年八月十七日
书 记 员 徐海越
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。