上海市第三中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）沪03行终227号
上诉人(一审原告诉讼代表人)毕宏达，男，1974年1月29日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告诉讼代表人)张秀珍，女，1953年7月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告诉讼代表人)龚桂娣，女，1946年9月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告诉讼代表人)潘杏珍，女，1948年2月14日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告诉讼代表人)徐顺兴，男，1945年2月26日出生，汉族，住所地上海市。被上诉人(一审被告)上海市规划和国土资源管理局，住所地本市。法定代表人庄少勤，上海市规划和国土资源管理局局长。委托代理人徐海红。上诉人李勇毅、周丽、李惠明、李卫兴、李永明、童小妹、许俊钱、刘龙彪、刘仁康、刘旭华、张菊娣、张洪妹、张荣、刘德、刘惠芳、刘李荣、刘荣康、李美珍、刘凤芬、刘根林、刘洪兴、山海珍、刘建伟、刘龙飞、刘鹤龙、裴掌华、刘曹根、陆菊芳、左学妹、张连福、张连兴、张瑞根、张秀珍、刘曹龙、刘曹珍、刘红娣、刘龙根、刘维忠、刘三安、刘宝国、刘顺国、刘伟国、甘取珍、刘文国、徐阿妹、刘国兴、刘新兴、刘玖龙、张永安、李永兴、刘青、刘佰林、姚富娣、张蔚琼、刘伟、孙惠兰、陆洪其、李进余、李贵荣、李桃妹、潘杏珍、陆顺法、孙丽芳、陆文英、汤宝妹、陆熠兵、张菊芳、孙平国、孙顺国、孙深娣、张五妹、沈春华、叶桂娟、章燕儿、李福江、朱爱明、杨宝妹、杨连康、陆耀明、李慧、郁银荣、李莲娣、林华、沈惠芳、刘杏娟、毕宏达、郁顺国、李翠娟、龚连发、龚世发、李金龙、李根祥、龚杏发、龚福妹、李建新、李三法、俞龙隆、ＸＸＸ、郁顺荣、郁美英、龚桂娣、龚莲妹、李三宝、李小弟、朱秀琴、凌金妹、李荣、李红宝、郁海珠、李连根、李康发、李菊芳、李阿翠、郁秀英、李大宝、郁菊珍、郁银海、李永兴、李彩红、徐小华、徐星宝、王寿根、徐顺兴、仇敏华、徐妙根、陈桂芳、王小妹、徐张兴、张永发、徐根兴(以下简称毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人)因诉上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)作出的行政复议管辖告知一案，不服一审上海市黄浦区人民法院(2015)黄浦行初字第486号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年6月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审查认定，2012年11月9日，普陀区人民政府批准同意了上海市普陀区规划和土地管理局(以下简称普陀规土局)编制的《真北村地块(二期)征地房屋补偿实施办法》(以下简称《实施办法》)。2015年7月23日，市规土局收到毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人提交的对《实施办法》提出行政复议的申请。市规土局认为《实施办法》经普陀区人民政府批准，毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人的行政复议应当向上海市人民政府提出。遂于2015年9月6日作出沪规土资复告字(2015)第56号《行政复议管辖告知书》，告知毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人上述内容。毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人不服，诉至一审法院，请求判决撤销市规土局的沪规土资复告字(2015)第56号行政复议管辖告知，判令市规土局受理并作出行政复议决定。一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。本案中，经普陀区人民政府批准的《实施办法》系征收人与居民签订补偿安置协议的依据，为征收过程中的行为，尚未对毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人设定最终的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。因此，毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人就此事项申请行政复议，进而提起行政诉讼，不符合行政诉讼起诉条件。据此，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(十)项、第二款之规定，裁定驳回毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人的起诉。案件受理费人民币50元，退还毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人。上诉人毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人上诉称，按照《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(沪府发〔2011〕75号，以下简称《暂行规定》)第五条和第十条规定，编制、修改并实施《实施办法》是普陀规土局实施的行政行为，且《实施办法》第二十条第(七)项明确，该办法解释权归普陀规土局，《实施办法》落款也为普陀规土局，《实施办法》编制、修改并实施的整个过程中，所有对外发布的公告、通知均由普陀规土局以自己的名义发布，普陀区人民政府从未发布任何公告、通知，因此，普陀规土局应当对其作出的行政行为负责。被上诉人系普陀规土局的上级主管部门，上诉人依法有权向被上诉人提出行政复议。被上诉人作出沪规土资复告字(2015)第56号《行政复议管辖告知书》有悖事实根据，不符合法律规定要求。故请求撤销一审裁定，支持上诉人一审时的诉讼请求。被上诉人市规土局辩称：普陀规土局先起草《实施办法》并听取意见，然后于2012年11月6日向普陀区人民政府报批该《实施办法》。2012年11月9日，普陀区人民政府批准同意实施该《实施办法》。上诉人申请行政复议的正是该《实施办法》。有证据表明，普陀规土局对《实施办法》的修改及实施中所做的一系列行政行为，都是得到普陀区人民政府的批准，是审批过程中的行为，普陀区人民政府的批准行为才对上诉人的权利和义务产生实质性影响。因此，上诉人的行政复议申请，应当向批准机关的上级主管部门即上海市人民政府提出，是否属于行政复议受案范围应当由上海市人民政府作出。被上诉人所作的沪规土资复告字(2015)第56号《行政复议管辖告知书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，并无不当。如上诉人对普陀规土局的实施或解释行为不服，则不属本案审理范围。上诉人的上诉请求缺乏新的事实证据和法律依据，故请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。经审理查明，普陀规土局编制、拟订上报的《实施办法》与普陀区人民政府批准实施的《实施办法》内容相同，全称为《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》，一审裁定对此表述有误，应予纠正。一审认定的其他事实清楚，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案中，上诉人毕宏达、张秀珍、龚桂娣、潘杏珍、徐顺兴等130人申请行政复议的请求为：被申请人(指普陀规土局)编制的《实施办法》违反法定程序，无法律法规规章依据，要求确认违法，并予以撤销。依照《暂行规定》第五条、第十条、第十一条和第二十八条等有关规定，及上诉人在申请行政复议和向一审法院提起本案诉讼时提交的材料反映，普陀规土局将编制的《实施办法》(包括相应的修改提议，下同。)进行公告、将修改后《实施办法》报请普陀区人民政府批准等行为，均为征收集体土地房屋补偿过程中依法实施的过程性行为。在报批的《实施办法》获得普陀区人民政府批准前，该拟订的《实施办法》对征地范围内房屋权利人并不产生实际影响。而经普陀区人民政府批准后施行的《实施办法》，虽然内容与报批的《实施办法》相同，但系普陀区人民政府作出的行政行为。上诉人申请行政复议进而提起本案诉讼的争议实质为普陀规土局在普陀区人民政府批准《实施办法》前所为的上述行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。上诉人为此提起行政诉讼诉讼，不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。附一：上诉人(一审原告)名单上诉人(一审原告)李勇毅，男，1966年3月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)周丽，女，1962年9月21日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李惠明，男，1957年11月27日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李卫兴，男，1961年1月16日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李永明，男，1948年3月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)童小妹，女，1941年12月29日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)许俊钱，男，1955年8月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘龙彪，男，1947年3月14日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘仁康，男，1957年7月19日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘旭华，女，1969年11月5日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张菊娣，女，1952年10月7日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张洪妹，女，1939年12月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张荣，男，1947年12月21日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘德，男，1943年10月7日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘惠芳，女，1952年7月22日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘李荣，男，1946年10月27日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘荣康，男，1955年1月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李美珍，女，1955年12月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘凤芬，女，1959年6月7日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘根林，男，1946年3月30日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘洪兴，男，1957年12月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)山海珍，女，1945年11月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘建伟，男，1955年8月9日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘龙飞，男，1946年11月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘鹤龙，男，1956年1月7日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)裴掌华，女，1946年12月13日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘曹根，男，1948年2月4日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陆菊芳，女，1963年12月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)左学妹，女，1959年9月17日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张连福，男，1957年12月9日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张连兴，男，1950年11月19日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张瑞根，男，1950年11月4日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张秀珍，女，1953年7月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘曹龙，男，1956年12月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘曹珍，女，1954年2月16日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘红娣，女，1952年3月15日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘龙根，男，1943年10月14日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘维忠，男，1939年1月17日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘三安，男，1956年10月29日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘宝国，男，1954年12月6日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘顺国，男，1956年3月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘伟国，男，1953年1月16日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)甘取珍，女，1941年6月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘文国，男，1955年5月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐阿妹，女，1952年1月31日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘国兴，男，1958年8月17日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘新兴，男，1961年3月5日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘玖龙，男，1958年10月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张永安，男，1952年9月12日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李永兴，男，1961年5月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘青，男，1964年8月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘佰林，男，1954年11月19日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)姚富娣，女，1946年1月24日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张蔚琼，女，1970年5月18日出生，汉族，住所地上海市长宁区。上诉人(一审原告)刘伟，男，1962年6月14日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)孙惠兰，女，1966年11月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陆洪其，男，1947年7月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李进余，男，1948年1月6日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李贵荣，男，1953年6月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李桃妹，女，1948年2月24日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)潘杏珍，女，1948年2月14日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陆顺法，男，1944年9月15日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)孙丽芳，女，1952年6月1日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陆文英，女，1943年12月9日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)汤宝妹，女，1961年11月27日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陆熠兵，男，1975年11月3日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张菊芳，女，1954年2月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)孙平国，男，1955年8月2日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)孙顺国，男，1952年8月3日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)孙深娣，女，1945年1月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张五妹，女，1951年7月19日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)沈春华，女，1956年4月11日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)叶桂娟，女，1945年9月9日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)章燕儿，女，1960年10月6日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李福江，男，1944年4月10日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)朱爱明，女，1958年8月31日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)杨宝妹，女，1955年6月21日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)杨连康，男，1961年4月18日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陆耀明，男，1957年8月19日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李慧，男，1963年12月2日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁银荣，男，1954年5月22日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李莲娣，女，1946年12月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)林华，男，1963年11月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)沈惠芳，女，1954年10月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)刘杏娟，女，1949年4月21日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)毕宏达，男，1974年1月29日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁顺国，男，1959年11月5日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李翠娟，女，1959年11月25日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)龚连发，男，1948年10月11日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)龚世发，男，1953年4月21日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李金龙，男，1955年8月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李根祥，男，1951年3月24日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)龚杏发，男，1946年6月1日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)龚福妹，女，1949年12月23日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李建新，男，1965年12月10日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李三法，男，1948年6月15日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)俞龙隆，男，1933年3月18日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)ＸＸＸ，男，1960年3月1日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁顺荣，男，1954年9月5日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁美英，女，1954年6月23日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)龚桂娣，女，1946年9月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)龚莲妹，女，1956年10月15日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李三宝，男，1956年11月11日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李小弟，男，1958年9月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)朱秀琴，女，1957年11月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)凌金妹，女，1935年2月27日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李荣，男，1968年3月10日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李红宝，女，1958年1月24日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁海珠，女，1949年6月20日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李连根，男，1948年2月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李康发，男，1957年12月18日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李菊芳，女，1957年11月30日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李阿翠，女，1943年4月3日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁秀英，女，1958年10月18日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李大宝，女，1944年2月5日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁菊珍，女，1948年7月3日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)郁银海，男，1963年10月8日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李永兴，男，1962年5月12日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)李彩红，女，1959年3月23日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐小华，男，1955年2月17日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐星宝，男，1959年6月14日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)王寿根，男，1945年6月7日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐顺兴，男，1945年2月26日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)仇敏华，女，1965年11月24日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐妙根，男，1946年12月22日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)陈桂芳，女，1949年10月1日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)王小妹，女，1949年2月23日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐张兴，男，1940年2月28日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)张永发，男，1953年8月23日出生，汉族，住所地上海市。上诉人(一审原告)徐根兴，男，1947年8月7日出生，汉族，住所地上海市。
审判长 冯志勤
审判员 陈瑜庭
审判员 朱晓婕
二〇一六年八月十七日
书记员 朱小艳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……