江苏省盐城市大丰区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）大行初字第00039号
原告东台市种畜场，住所地东台市弶港六里舍北首。
法定代表人徐亚明，该场场长。
委托代理人窦保平，江苏苏东律师事务所律师。
被告东台市人民政府，住所地东台市北海路8号。
法定代表人陈卫红，该市市长。
委托代理人徐春龙，东台市国土局工作人员。
委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。
第三人江苏东台农村商业银行股份有限公司，住所地东台市望海西路166号。
法定代表人江志刚，董事长。
委托代理人夏欣洲，该行资产保全部主任。
委托代理人陶国鸿，江苏正都律师事务所律师。
原告东台市种畜场诉东台市人民政府（以下简称东台市政府）土地行政登记一案，盐城市中级人民法院于2015年5月27裁定由本院管辖。本院于2015年8月5日受理后，依法向被告东台市政府送达了诉状副本及应诉通知书。因江苏东台农村商业银行股份有限公司（以下简称东台农商行）与本案的处理结果有利害关系，本院通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。原告东台市种畜场的委托代理人窦保平，被告东台市政府指派的东台市国土局负责人何永胜及委托代理人徐春龙、杜明旺，第三人东台农商行的委托代理人夏欣洲、陶国鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年12月19日，东台市政府向原东台市农村信用合作社联合社（以下简称东台农村信用联社）发放了东国用（2001）字第272908号国有土地使用证，确认坐落于弶港镇六里舍北的900亩土地使用权人为东台农村信用联社。
原告东台市种畜场诉称，原告于2011年年初才得知所属土地使用权中有900亩变更给第三人，并发现变更审批表中没有原告的盖章，原告认为被告的土地变更登记行为违法，遂于2012年12月24日向盐城中院起诉，后被指定在大丰法院审理，审理中，原告因被告同意协调而撤诉，现因协调无果，再次提起诉讼，请求依法确认被告对东国用（2001）字第272908号土地使用证中900亩国有土地的行政登记行为违法，并依法撤销该行政登记。
原告向本院提供的证据为：
1、东国用（98）字第290006号《国有土地使用证》，拟证明原告享有合法使用权的土地为2392.9亩，其中包含争议900亩。
2、东地籍变2001字第2040号《土地使用权转让、变更登记审批表》，拟证明原告并没有在该审批表上签章同意将900亩国有土地变更给第三人，变更审批程序违法。
3、东国用（2001）字第272908号《国有土地使用证》，拟证明被告将原告的900亩国有土地使用权已登记到第三人名下，登记行为违法。
4（2013）大行初字第0005号行政裁定书，拟证明原告曾于2013年6月14日撤回起诉，是程序上的撤回。
5、江苏省高级人民法院（2014）苏民终字第00328号民事判决书，拟证明生效判决已认定了第三人取得原告的299亩土地变更登记的手续不完整。
6、法庭审理笔录；
7、调解协议书；
8、民事调解书；
9、2001年9月1日授权委托书；
证据6-9拟证明2001盐城中院80号民事案件原告未到庭参加诉讼，调解协议书中没有原告委托代理人的签字，民事调解书的形成程序违法，对原告没有拘束力。
10、收产抵押协议书，拟证明该协议原告没有参与，对原告没有约束力，江苏省高院判决亦已查明原告未参与协议书的签订。
11、东台市多种经营管理局所属部门章印更换一览表；12、东委组发（1998）139号《关于陈存官等同志职务
问题任免的通知》；
13、东林牧委（1998）35号《关于陈存官等同志职务问题任免的通知》；
证据11-13拟证明抵押登记审批表中东台市种畜场章印是伪造的；办理土地初始登记，抵押登记时张家潼已不是原告的实际负责人。
14、再审申请书；
15、快递单；
证据14-15拟证明2015年4月30日，原告就江苏省高院00328号民事判决书向最高人民法院申请再审。
被告东台市政府辩称，一、原告起诉缺乏法律所保护的利益。2012年10月8日，东台农商行以东台市种畜场为被告因本案所涉土地租赁合同纠纷向盐城中院提起民事诉讼，盐城中院于2014年5月5日作出判决，判决东台市种畜场于本判决生效之后六十日内让出900亩土地并交付东台农商行等。东台市种畜场不服向江苏省高院提出上诉，江苏省高院于2014年12月15日作出终审判决，判决东台市种畜场于本判决生效后60日内让出601亩土地并交付东台农商行等。终审判决作出之后即产生拘束力，原告重新起诉，缺乏法律所保护的利益。现在原告的正确做法应该是：依照《土地登记办法》第四十五条的规定提出变更登记。二、被告当时土地行政登记的行为清楚，程序合法、适用法律正确。
2001年11月被告根据申请人提交的（2001）盐经初字第80号民事调解书、收产抵贷协议书以及现场勘查等资料，将所涉900亩土地使用权变更给东台农商行并无不当。三、原告撤回起诉后再行起诉无法律依据，根据行政诉讼法解释第三条的规定，原告在起诉后自行撤诉后再行提起诉讼，人民法院应当驳回起诉。本案中，原告于2012年12月24日以同一事实、同一理由、同一诉讼请求提出诉讼，后于2013年6月撤回起诉，在撤回起诉时原告与被告之间并没有达成合约同意原告撤回起诉，也没有答应原告要协调解决什么事情，被告更不知道自己要败诉，原告不能再提起本案诉讼。四、原告的起诉已超过法定期限。原告第一次诉讼是在2012年，本案所涉及土地登记在2001年的8月，而本案的土地抵押协议是在1998年，所以原告现在提出诉讼已超过起诉期限。五、原告的诉讼请求不当。原告既要求确认被告行为违法，又要求撤销，根据行政诉讼法第七十条、第七十四条之规定，撤销之诉和确认之诉是两种不同的判决方式，只有在无撤销内容的情况下才能提出确认之诉，本案被告的登记行为如存在违法是有撤销内容的，不存在确认违法之诉。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供的证据和依据为：
1、《土地管理法》第十一条第三款；
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条；
3、《江苏省土地管理条例》第五条第二款；
4、《土地登记规则》第六条、第十九条；
上述规定为被告作出变更登记的职权依据、事实依据、程序依据。
5、（2001）盐经初字第80号《民事调解书》，拟证明该调解书确认了东台市种畜场同意将抵押601亩土地变更给东台信用社并在2001年9月20日前变更登记的事实。
6、收产抵贷协议书，拟证明2001年8月30日经种畜场主管部门东台市林业局同意，种畜场以299亩的土地作价897万元，权属变更给东台农村信用联社的事实。
7、证明及照片和0020497东台市服务业通用发票，拟证明所需变更的900亩土地由东台市金海测绘技术服务有限公司进行了现场测绘的事实，测绘时间是2001年11月。
8、江苏省东台市土地使用权转让变更登记审批表及土地登记委托书，拟证明2001年12月12日办理变更登记是在东台农村信用联社申请及东台市林业局同意，东台市国土局审核，东台市政府登记的事实。
9、江苏省东台市土地使用权抵押呈报审批表，拟证明东台市种畜场土地抵押给东台信用联社的事实。
10、东国用（2001）字第272908号《中华人民共和国国有土地使用证》，拟证明本案900亩土地登记发证的事实及发证时间为2001年12月19日，行政诉讼法规定的最长时间为5年，原告起诉超过期限。
11、（2013）大行初字第0005号行政裁定书和原告的行政起诉状，拟证明原告起诉后自行撤诉的事实，再次起诉违反行政诉讼法解释第三条的规定。
12、盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0183号民事判决书；
13、江苏省高级人民法院（2014）苏民终字第00328号民事判决书；
证据12-13拟证明东台农商行起诉东台市种畜场的案件经过江苏省高级人民法院终审的事实，东台市种畜场要求撤销被告关于900亩土地的行政登记受该生效判决的拘束。
14、土地登记审批表、地籍调查表、东台市种畜场土地利用现状图，拟证明当时东台市种畜场土地登记的事实。
第三人东台农商行述称，1、涉案900亩土地登记时，第三人按要求提供了相应材料，被告有相应的职权依据且登记程序合法，因本案所涉及的900亩土地实体权利由江苏省高院（2014）苏民终字第00328号民事判决书所确认，因此原告要求撤销900亩土地登记的行为没有事实和法律依据，原告可以根据该生效文书向国土部门申请变更登记。2、因第三人在2001年12月关于900亩土地行政登记行为中没有过错，第三人保留向相关人员或机构主张权利的权利。
第三人东台农商行向本院提供的证据为：
1、东国用（2001）字第272908号国有土地使用证，拟证明第三人依法取得900亩国有土地使用权；
2、江苏省高院00328号民事判决书，拟证明生效的法律文书确认第三人对900亩土地中的601亩土地享有使用权。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对被告1-4没有异议，但认为按土地登记规则第三十七条规定的登记程序，登记前被告在当事人没有到场就予以了变更登记，该行为违反了法定程序。对证据5认为，盐城中院的80号民事调解书形式真实，但该案开庭审理时东台市种畜场未到庭、未参加调解，故该调解书形成程序违法，不具有合法性。对证据6认为，该收产抵贷协议书约定的事实不清楚，该协议书的双方分别为东台农商行和光华公司，原告作为该协议书所涉国有土地的使用权人并不知情，因此，该协议书对原告没有拘束力，且该协议书已被江苏高院的终审判决否定。对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据8认为，审批表中所加盖的东台市种畜场印章是伪造的，与原告一直使用的印章不是同一枚，且审批表中的经办人张家潼在办理抵押登记时已不是原告单位实际负责人。对证据9认为，该审批表仅有东台农商行和东台市林牧业局的印章，原告并未在审批表中签章同意。对证据10的形式真实性没有异议，但认为该证据不具有合法性，发放该证的依据是收产抵贷协议和调解书，且审批表上没有原告签章，原告对此不知情，发证行为违法。对证据11无异议，认为本案确实系原告撤诉后的再次起诉，但原告撤诉的原因是被告答应协调处理，原告当时撤诉系无奈之举，也系程序性撤诉，且原告本次诉讼是在第一次程序撤诉后两年内提起的，故原告既未超过起诉期限，撤诉后系在法定期限内再次提起诉讼。对证据12、13的形式真实性均无异议，但认为盐城中院的判决已被江苏省高院改判，且江苏省高院在判决中认定盐城中院80号调解书的效力也系事实错误，原告正在向最高人民法院申诉。原告提起行政诉讼是基于行政行为的违法，与生效法律文书或案件的其他事实没有关系，本案的处理不应受生效判决的拘束。对证据14认为，土地登记审批表中申请办理人张家潼当时已不再是原告单位的实际负责人，其系私自刻制原告单位的假公章办理了土地登记；对地籍调查表的真实性无法确定，张家潼不是原告单位的负责人，郜晓琴也不是原告单位的职工；现状图与本案无关联；被告至今未将初始登记的土地使用权证发放给原告。
被告对原告所举证据的质证意见为：对证据1-5的真实性、合法性以及与本案的关联性均无异议，但认为证据2、3不能达到原告的证明目的，且证据3中有原告主管部门东台市林牧业局的公章，根据国家国有资产管理局、财政部关于印发行政事业单位管理办法第二十七条的规定，即行政事业单位的资产未经上级主管部门批准不得处理，所以当时原告主管部门林牧业局盖章变更土地使用权是有效的，证据4裁定书主文是原告撤回起诉，法院裁定同意，并没有附加条件且在行政诉讼中撤诉也没有实体撤诉和程序撤诉之分，证据5虽认定299亩的变动没有物权的依据，没有否定原来的调解书和收产抵贷协议书无效。对证据6-16认为系庭审中提交，不合法，且与本案没有关联性。
第三人对被告所举证据均无异议，对原告所举证据的质证意见与被告同。
本院对上述证据认证如下：原告所举证据1-5被告对真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采用。原告证据6-16中的8、10与被告证据同，且与本院查明事实关联，故予以采用，其余证据均不予采用。对被告证据5、6、10、11、13与原告证据同且均与本院查明事实关联，故予以采用。对被告证据7-9真实，且与本案关联，故予以采用。被告证据12已被证据13改判，但能反映涉案争议事实的诉讼过程，与本案关联，故予以采用。被告证据14反映被告变更土地登记的程序，予以采信。第三人所举证据包含在原、被告证据中，已予以认证采用。
经审理查明，1998年9月，被告东台市人民政府向原告东台市种畜场颁发东国用（98）字第290006号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者为东台市种畜场，土地总面积为2392.9亩，其中包含争议900亩。原告东台市种畜场将上述部分土地使用权折价12732900元为东台市光华实业公司（以下简称光华公司）作抵押担保，后因光华公司未能归还到期借款，东台农村信用联社遂向盐城市中级人民法院（以下简称盐城中院）起诉，要求东台市种畜场与光华公司共同承担还款责任。
2001年8月29日，盐城中院出具（2001）盐经初字第80号民事调解书（以下简称80号调解书），该调解书确认，到2001年9月20日，光华公司欠东台农村信用联社贷款本息2024.40万元，东台市种畜场以抵押给东台农村信用联社的601亩土地使用权，每亩3万元，计总金额1803万元，分别剔除土地出让金后，与光华公司欠东台农村信用联社的相应贷款相抵冲。光华公司、东台市种畜场在2001年9月20日前办好相关产权变更手续给东台农村信用联社，产权变更手续费用由光华公司负担。
2001年8月30日，东台农村信用联社与光华公司签订收产抵贷协议书，内容为：甲方：东台农村信用联社乙方：光华公司……三、经双方商定乙方抵押给甲方的原种畜场的土地使用权601亩，每亩以3万元计，总额1803万元，剔除土地出让金后，用于抵偿乙方所欠等额的贷款本息债务。四、甲方考虑到乙方和种畜场职工的生活安定等实际问题，乙方主管部门又考虑到能否保证甲方有效收产到位，甲方收回的原种畜场土地使用权，十年内承租给种畜场，每年年租金按抵偿贷款本息总额的5%占用标准计收，租金交纳方式：以299亩土地使用权作价897万元（剔除土地出让金后）予以抵算，收产时一并将权属变更给甲方，使用权归甲方所有。（返租协议另订）……。该收产抵贷协议书加盖了东台农村信用联社、光华公司以及光华公司与东台市种畜场的共同上级主管部门东台市林牧业局的印章。
2001年9月20日，东台农村信用联社向东台市国土局申请变更东台市种畜场900亩土地的使用权，同时提交了1998年12月21日东国押字110号土地使用权抵押呈报审批表，80号调解书、收产抵贷协议书等申请材料，在地籍变2001字2040号江苏省东台市土地使用权转让、变更登记审批表记载：申请变更理由为：“以产抵贷”，转让方主管单位意见栏为东台市林牧业局印章，经乡镇土管所初审、地政地籍审核、东台市国土局审批后，东台市政府批准为“同意转让实行租赁”。2001年12月19日，东台市政府向东台农村信用联社发放了东国用（2001）字第272908号国有土地使用证，确认坐落于弶港镇六里舍北的900亩土地使用权人为东台农村信用联社。
2012年10月8日，东台农商行因要求东台市种畜场让出所涉900亩土地向盐城中院提起诉讼。2014年5月5日，盐城中院作出（2012）盐民初字第0183号民事判决书（以下简称0183号民事判决），判决内容之一为：东台市种畜场于本判决生效之后六十日内让出位于东台市六里舍（弶农东侧，安弶路北侧）900亩土地并交付东台农商行。东台市种畜场对此不服，上诉于江苏省高级人民法院（以下简称省高院），2014年12月15日，省高院作出（2014）苏民终字第00328号民事判决书，认定80号调解书已经发生法律效力，东台农商行根据该生效民事调解书即依法取得601亩土地的使用权；同时认定东台农商行基于收产抵贷协议书取得299亩土地使用权不具有对抗东台市种畜场的效力；省高院遂判决东台市种畜场于本判决生效之后六十日内让出位于东台市六里舍（弶农东侧，安弶路北侧）601亩土地并交付东台农商行，否定了收产抵贷协议书约定的299亩土地使用权转让。
在上述案件的诉讼过程中，东台市种畜场于2012年12月24日以东台市政府为被告向盐城中院提起行政诉讼，要求“确认东国用（2001）字第272908号土地使用权证中900亩国有土地使用权的行政登记行为违法，并依法撤销该行政登记”。经盐城中院指定，本院于2013年4月2日立案受理，于2013年5月3日开庭进行了审理。2013年6月14日，东台市种畜场向本院提出申请，称“经慎重考虑决定撤回对东台市政府的起诉”。本院当日裁定准许。
2015年5月8日，东台市种畜场再次以东台市政府为被告向盐城中院提起行政诉讼，诉讼请求和事实理由均相同，仅增加对再次起诉理由的说明，即：庭审过程中，东台市政府在得知可能败诉的情况下承诺帮助协调并要求东台市种畜场撤诉。对此，被告当庭予以否认，并认为原告东台市种畜场应凭生效判决书直接申请变更299亩土地使用权属。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的应当裁定驳回起诉。原告东台市种畜场于2012年12月24日第一次起诉后，经过本院开庭审理，于2013年6月14日申请撤诉，撤诉原因明确系本单位经慎重考虑后撤诉的。2014年12月15日，（2014）苏民终字第00328号民事判决认定了80号调解书已经发生法律效力，东台农商行根据该生效民事调解书即依法取得601亩土地的使用权，但原告东台市种畜场仍以同一事实、同一理由、同样诉求提起本次诉讼，且对再次起诉的理由诉称为当初系东台市政府承诺协调并要求其撤诉，原告该理由无证据证实，且被告予以否认，故应认定原告东台市种畜场撤诉后再次起诉无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项之规定，裁定如下：
驳回原告东台市种畜场的起诉。
案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告东台市种畜场。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 杜美玲
审 判 员 刘曙杲
代理审判员 杨束燕
二〇一五年十二月二十日
书 记 员 董绍辉
附录法律条文
1．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。