河南省柘城县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）柘民初字第896号
原告袁洪林，男，住柘城县。
原告袁洪春，男，住柘城县。
原告袁东勤，男，住柘城县。
原告袁东硕，男，住柘城县。
原告袁东奇，男，住柘城县。
原告袁东真，男，住柘城县。
原告吕凤兰，女，住柘城县。
原告袁丙亮，男，住柘城县。
原告袁志怀，男，住柘城县。
原告袁木，男，住柘城县。
原告袁丙才，男，住柘城县。
原告张兰英，女，住柘城县。
诉讼代表人袁东勤、袁东真、袁丙才。
委托代理人王珂、李永飞，北京市京开律师事务所律师。
被告柘城县申桥乡人民政府。住所地：柘城县申桥乡申桥大街。
法定代表人李传军，职务，乡长。
委托代理人齐广亮，河南心诚律师事务所律师。
被告周口市中原不锈钢有限公司。住所地：周口市周漯路。
法定代表人程维德，职务，经理。
被告柘城县中申灯具有限公司。住所地：柘城县申桥乡前袁楼村东。
法定代表人程维德，职务，经理。
委托代理人孙计划，河南心诚律师事务所律师。
原告袁洪林等十二人诉柘城县申桥乡人民政府（以下简称申桥乡政府）、周口市中原不锈钢有限公司（以下简称周口不锈钢公司）、柘城县中申灯具有限公司（以下简称中申灯具公司）土地承包经营权纠纷一案，本院于2013年6月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年9月11日进行了公开开庭审理。原告诉讼代表人袁东勤、袁东真、袁丙才及委托代理人王珂，被告申桥乡政府委托代理人齐广亮，被告周口不锈钢公司法定代表人程维德，中申灯具公司法定代表人程维德及其委托代理人孙计划到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告系申桥乡袁西村委会前袁楼村二组农户，所承包的位于袁西村前袁楼二组的土地25亩，属于国家划定的基本农田，2004年3月2日被申桥乡政府、周口不锈钢公司、中申灯具公司占用。当时申桥乡政府承诺每年每亩补1000斤小麦，但并没有完全兑现，12户农民饱受了多次讨要租金之苦。2013年5月初才得知原告该承包地被申桥乡政府租给了周口不锈钢公司，租期20年，自2004年3月2日至2024年3月2日，中申灯具公司是签约一方。中申灯具公司实际运营时间很短，其属于典型的空壳企业，25亩土地闲置。原告对该土地有依照物权法、农村土地承包法、土地管理法进行农业经营活动的权利，其承包地不得用于非农建设。作为无处分权资格的被告，在没有该集体经济组织及土地承包权利人授权的情况下签订的土地租赁协议，违反国家强制性法律规定，属自始无效的合同。综上，被告侵害了原告农村土地承包经营权，故诉至法院，请求：1、停止侵权、返还土地；2、恢复原状；3、赔偿损失105000斤小麦。
被告申桥乡政府辩称：乡政府没有侵权行为，不承担原告请求事项。乡政府没有将他人土地对外进行租赁，而是由原告村委会通过签订书面合同对外进行租赁；原告诉状中认可乡政府支付了部分租金，乡政府所支付租金是招商引资优惠政策所承诺的，五年内租金已给付完毕。
被告周口不锈钢公司辩称：一、周口不锈钢公司与中申灯具公司在经营管理、财务核算等方面都是独立的，没有隶属关系；二、不锈钢公司作为申桥乡政府招商引资牵头企业，当完成使命，中申灯具公司成立后，就与不锈钢公司无关了；三、周口不锈钢公司没有租赁袁西村一寸土地，没任何来往；四、周口不锈钢公司在招商引资中没有违法违纪现象，与乡政府、袁西村委会签订合同中，完全是根据招商引资和土地使用政策，乡政府和袁西村委会提供的建厂用地，并不知道是本案原告的承包地，该土地听乡政府、村委会领导说曾作为柘太公路料厂，由于土质坚硬，无法复耕，且地面坑洼不平，东半部从南到北被挖一个长300多米、宽20多米、深1米大坑，中申灯具公司建厂中买37000多方土花四万多元，用一个月没填平，签合同中我们非常不愿用这块地。原告从来没有找过答辩人，周口不锈钢公司不应承担任何侵权赔偿责任。
被告中申灯具公司辩称：一、在起诉状的落款处，没有袁志怀和袁木的签字和指印，而显示袁东绍、袁东江的姓名和指印，袁志怀和袁木不能认定为原告，即原告应为袁洪林等10人；二、原告的起诉状没有依照民诉法第一百二十一条的规定写明原告的基本情况，即袁洪林等12人的起诉违反法律规定程序，依法应裁定驳回袁洪林等人的起诉；三、原告袁洪林等人没有证据证明其是该争议地的权利人；四、中申灯具公司使用的土地属于建设用地，不是可耕地，并非基本农田。
根据原、被告诉辩意见，合议庭归纳本案以下审理焦点：1、原告袁洪林等12人是否具有原告主体资格；2、被告申桥乡政府和村委会及被告周口不锈钢公司、中申灯具公司是否具有签订土地转租的主体资格，且签订的协议是否有效；3、原告袁洪林等12人要求被告返还土地、恢复原状、赔偿损失105000斤小麦是否应予支持。
原告对归纳的上述审理焦点有异议，认为合议庭归纳的第一个“焦点”不应作为审理焦点。
被告申桥乡政府对归纳的上述第二个审理焦点有异议，认为申桥乡政府和村委会及周口不锈钢公司所签租赁合同中，承租人是周口不锈钢公司，出租人是村委会，申桥乡政府是招商引资政策提供前5年租金的一方，在村委会没有参加的情况下，本案无法审理。
被告中申灯具公司对上述审理焦点的异议观点与申桥乡政府相同。
围绕争议的焦点，原告提供的证据有：第一组：1、原告袁洪林等12人的户口本、农补存折、承包合同书；2、土地承包经营权证书七份（含承包地块登记表）；3、村委会证明十三份。证明十二户的土地被中申灯具公司占用共25亩，涉案土地为基本农田，该块土地属于原告袁洪林等12人承包经营。第二组：中申灯具公司工商登记查询资料（其中附有协议书一份），证明该块土地是由申桥乡政府出租给周口不锈钢公司和中申灯具公司的。
被告申桥乡政府提供的证据材料有：1、2004年4月20日由申桥乡政府、周口不锈钢公司和袁西村委会所签订的土地租赁合同书一份；2、申桥乡财政所出具的2008年和2009年袁西村委会领取的占用灯具厂占地补偿款三份。以证明，1、在灯具厂使用土地时所租用土地是袁西村委会土地，双方签订的合同中出租人是袁西村委会，承租人是灯具厂；2、申桥乡政府对灯具厂五年优惠政策，由申桥乡政府直接向袁西村委会进行土地补助，且已履行完毕，申桥乡政府不再有其他义务。
被告周口不锈钢公司未提供书面证据材料。
被告中申灯具公司提供的证据材料有：1、2013年8月22日单某某证言一份；2、2013年9月9日王某某证言一份，以证明这块地为料厂用地，不具备复耕条件；3、中申灯具公司奠基时现场照片二组；4、2006年2月14日上级领导视察该厂照片一组；5、申桥乡土地利用规划图二份；6、柘城县国土局和河南科普信息技术有限公司共同制作的土地规划图一份。以证明：1、2004年中申灯具公司建厂时属于建设用地，不可复耕，不是基本农田；2、建设用地符合政府规划；3、中申灯具公司属招商引资项目，得到乡、县、市、省的关注，符合招商引资条件，是一个合法成立的公司；4、2006年2月14日该厂正常生产经营。
被告申桥乡政府对原告提供的第一组证据有异议，其异议是：原告提供的第一组证据仅能证明中申灯具公司占用六原告土地9.343亩，原告的土地总数除袁洪林和袁木外是26.097亩。原告提供的第一组证据证明不了其有25亩地。原告提供的第二组证据所附的协议书，该协议显示的是申桥乡政府给招商引资提供优惠政策的内容，不是租赁土地协议，原告方不能以此证明申桥乡政府把争议土地租赁出去原告不知情。
被告周口不锈钢公司对原告证据的异议同申桥乡政府。
被告中申灯具公司对原告的证据异议观点：袁志怀、袁木不是本案原告，对袁志怀、袁木的相关证据不予质证。袁洪林等10原告，有的提供土地承包经营权证，有的提供土地承包合同，均没有显示土地座落地块、面积和质量等，不能证明中申灯具公司所占用的土地就是10原告的土地。土地经营权证及承包合同是法定凭证，村委会出具的几份证明不具有法律效力。原告提供的第二组证据协议没显示中申灯具公司占用原告土地内容。
原告对被告申桥乡政府所提供证据的异议是：乡政府提供的第一份证据合同书，无论是否有效，其与本案没关联性，事实是申桥乡政府允许中申灯具公司占用村民土地，即使村委会同意也是无效的，土地管理法规定，任何单位和个人不得私自改变土地用途。该合同也约定乡政府向村委会支付租金及等价物品，说明乡政府把自己作为和中申灯具公司同一类的利益体。该招商引资政策是否有书面文件，是根据乡政府领导制定还是根据上级领导意见制订，不得而知。该合同乙方（村委会）法定代表人签字非本人所签，不具有合法性。根据工商部门的资料，其所签订合同应依工商部门备案的合同为查明本案的依据。乡政府提供的第二份占地补偿款，只能证明乡政府同他人占用了村民土地，料厂、中申灯具公司不能改变基本农田的性质。
原告对被告中申灯具公司所提供证据的异议：中申灯具公司出示的所有证据不具有合法性、关联性，两证人的证言只能证明中申灯具公司建在了原告的承包土地上，灯具公司称其占地是建设用地，其实是混淆了耕地没复恳和建设用地的概念。领导的到场不能认定其可以随意侵占农户的土地承包经营权。乡政府无权把基本农田转变为建设用地，建设用地的来源在于国务院和省政府的批复。在没有国务院和省政府批复的前提下，没有取得建设用地使用权证书前提下，这些土地依然属于基本农田，依然受到物权法的保护。
本院认为，原告提供的户口本，具有证据的客观性、关联性和合法性原则，予以认定。原告提供的十二份农业承包合同书、七份土地承包经营权证书、十三份村委会证明，原告袁洪林等12人分有承包地的粮补折子，因申桥乡政府、周口不锈钢公司和袁西村委会于2004年4月20日签订的合同书中，均承认中申灯具公司占用袁西村部分农户的土地，而在该合同书中约定的也有“在同等条件下周口不锈钢公司在生产用工时原则上要给予土地租赁户提供优先的政策”内容，且申桥乡政府在庭审中承认灯具厂占有提供有土地承包经营权证书的六原告农户的土地，再者，灯具厂占用前袁楼二组的土地原告所在村组包括邻村一部分村民皆知，所以原告提供的上述证据和申桥乡政府提供的合同书能形成证据链条，其能相互印证中申灯具公司占用原告农户25亩土地的事实，真实可信，与本案有关联，其可以作为本案定案的依据。原告户口本，可以作为其籍贯和居住地及其家庭成员的根据；原告农业承包合同书和七户土地承包经营权证书，根据土地承包法第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，其能作为各自已取得合同书上所列67.751亩土地承包经营权的根据；十三份村委会证明能作为原告户承包的24.817亩土地被灯具厂占用的根据；原告粮补活期一本通，能作为原告承包其所在村民组（前袁楼二组）土地即政府给予种植农作物资金补贴的根据。申桥乡政府提供的合同书，因没有村委会拥有该土地的权属证明，也没有该土地承包人授权证明，且该合同改变了该土地的农业用途，违反了土地管理法和农村土地承包法的规定，对该合同的效力不予认定。原告提供的第二组中申灯具公司工商查询资料包括协议书，能作为证明以下内容的根据：地租每年每亩1000斤小麦，中申灯具公司占地面积25亩，租赁期自2003年3月2日起共20年，中申灯具公司于2006年4月12日向工商部门申请核准、2006年5月23日成立。申桥乡政府与中申灯具公司签订的协议书，因申桥乡政府没有该土地处分权，也没有经过该集体经济组织（前袁楼二村民组）以及土地承包权利人授权，且当时中申灯具公司也未成立，对其效力不予认定。
被告申桥乡政府提供的合同书，虽然原告未参加签订合同对被告出租该土地，但其村委会在当时对涉案土地对被告出租时，原告袁洪林等12人知情，且中申灯具公司租用后已使用多年，原告袁洪林等12人一直也未提出异议，应视为原告袁洪林等12人对村委会出租该土地的默认。该合同书能作为证明以下内容的根据：承租方为周口不锈钢公司，申桥乡政府支付自2004年3月2日至2009年6月30日的租金，租赁时间自2004年3月2日开始共20年，周口不锈钢公司建中申灯具公司所租用的25亩土地系袁西村部分农户土地。
被告中申灯具公司提供的证据，除单某某、王某某证言能作为证明该土地在中申灯具公司使用前为修柘太公路料厂外，因为其未提供该土地系建设用地的有效证件，以及土地管理法规定的土地利用总体规划由河南省政府及商丘市政府批准文件，申桥乡政府、袁西村委会、周口不锈钢公司签订的合同书第二行“由原路灯厂所占袁西村部分农户土地……”及第二条“在同等条件下，丙方（周口不锈钢公司）在生产用工时原则上要给予土地租赁户提供优先的政策”内容，即能证明中申灯具公司占用的该25亩土地系农户的可耕地，所以不予认定。
对双方当事人无异议的证据予以认定。
根据原、被告诉辩意见及其庭审陈述，结合上述有效证据材料，本院确认以下案件事实：为招商引资，被告申桥乡政府与被告周口不锈钢公司经协商达成招商意向，由周口不锈钢公司在申桥乡投资建路灯厂即中申灯具公司。2004年3月2日，被告中申灯具公司（乙方）与被告申桥乡政府（甲方）签订协议书，内容为：一、甲方的权利和义务，1、甲方为乙方5年内免费提供土地25亩，五年后租赁费按每年每亩1000斤小麦（中等花麦三级），并与乙方签订土地租赁协议。……；二、乙方的权利和义务，1、乙方在甲方总投资1500万元建一座年产值2000万元的路灯厂，占地面积25亩；2、乙方按时交纳土地租金，按每年每亩1000斤小麦，中等花麦三级，计给麦或折款，一年一次7月份直接交给甲方，……。三、1、土地租赁期为20年，自2004年3月2日至2024年3月2日，合同期满后，如乙方需要继续租赁，甲方应给予支持，租赁费不变；2、租赁期间如因甲方原因厂址需要搬迁，一切损失由甲方承担；3、合同终止后，甲方不得要求乙方把租赁的地恢复成可耕地……。该协议签订后，申桥乡政府经与袁西村委会协商，确定使用原告袁洪林等12人承包的土地建灯具厂。2004年4月20日，被告申桥乡政府（甲方）、袁西村委会（乙方）和被告周口不锈钢公司（丙方）签订了一份合同书，内容为：1、丙方建路灯厂按照占用乙方实际土地面积25亩，2004年3月2日至2009年6月30日每年由甲方向乙方每亩给予1000斤小麦，土地租金每年7月1日前一次性兑现，否则，乙方有权终止合同。土地租赁时间自2004年3月2日至2024年3月2日。2、丙方建厂或在生产经营期间，甲、乙方不得干涉其正常运转，但在同等条件下，丙方在生产用工时原则上要给予土地租赁户提供优先的政策……。上述合同中约定的租赁土地为原告袁洪林等12人所承包的可耕地，2004年建厂前该宗土地因修柘城至太康公路作为临时料厂用地，土地被硬化，一直未有复耕。周口不锈钢公司租用后其所办的中申灯具公司即在该土地上施工建厂房，在此期间原告袁洪林等12人均未提出异议，并已接收申桥乡政府2009年6月30日前5年的土地租金。中申灯具公司停产后，于2010年间转让给原告同村村民袁勇，袁勇接受后仅支付一年租金，2012年袁勇与中申灯具公司解除转让合同。中申灯具公司现闲置厂房让一农户搞养殖。
本院认为，双方争议的土地原属于可耕地，经申桥乡政府协调，袁西村委会出租给周口不锈钢公司建中申灯具公司使用，袁西村委会与申桥乡政府、周口不锈钢公司签订的合同改变了土地使用性质，违反了农村土地承包法第八条“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，第三十三条“土地经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”和土地管理法第三十六条第二款“禁止在耕地上建房等”及第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出租用于非农业建设”强制性规定。根据合同法第五十二条第五项规定，其合同应为无效合同。现原告要求停止侵权，返还土地，本院予以支持。关于中申灯具公司辩称袁志怀和袁木不能认定为原告的答辩意见，本院认为虽然原告在诉状落款中未有袁志怀、袁木的姓名和指印，而有其父亲的名字和指印，根据土地承包法的规定，农村土地承包采取的是农村集体经济组织内部的家庭承包方式，各原告所承包的土地是其家庭承包土地，且袁木诉称的土地其承包合同书和经营权证书均署名是其父亲袁东江，袁志怀诉称的土地其经营权证书是其父亲袁东绍，袁东绍和袁东江在起诉状中捺指印亦是袁志怀、袁木家庭的真实意思表示，并且袁志怀、袁木均提供了其个人身份证，在委托代理人委托书及推举代表人的推举书中均有其签名捺印，根据最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第四条关于确定诉讼代表人的规定，应对袁志怀、袁木的原告资格予以认定。至于原告在起诉状中没有写明其基本情况问题，因原告在立案时均提供了其个人身份证即其基本情况信息，视为其符合起诉的法定条件。对原告承包土地出租租金的问题，申桥乡政府已支付了前五年的租金，袁勇已支付一年，对于下欠的租金，中申灯具公司应按25亩土地给付至返还土地之日止每亩每年1000斤土地的中等三级花麦。因周口不锈钢公司系承租方，依照民法通则第一百三十条之规定应负连带赔偿责任。因村委会是实际对外出租土地的一方，故申桥乡政府不承担侵权责任。周口不锈钢公司辩称中申灯具公司成立后就与其无关了、涉案土地系建设用地等辩解，无相关证据支持，其答辩意见不能成立。关于原告要求恢复原状的诉讼请求，由于被告中申灯具公司租用土地建厂之初，该土地已被硬化，土地用途已遭破坏，已不能作为耕地使用，对此各方当事人均明知，故原告要求将争议的土地恢复至可耕地的状态不予支持。原告袁洪林等12人虽没有直接与中申灯具公司签订合同，但对租地事实知情，中申灯具公司在该土地上施工建厂房设施，并未提出异议，且领取了多年的租金，视为对该合同的追认，对此无效合同双方均有一定的过错，应各自承担相应的责任。在本案审理期间，本院就因合同无效所造成的损失问题多次组织调解未达成协议，且原、被告均不申请对该损失进行评估，目前损失数额无法确定，故对原告该项诉讼请求，本院不予支持。但被告中申灯具公司就因合同无效造成的损失可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，判决如下：
一、被告柘城县中申灯具有限公司于本判决生效后十五日内停止侵权，返还其所占用原告袁洪林等12人土地25亩。
二、柘城县中申灯具有限公司于本判决生效后十五日内给付原告袁洪林等12人从2010年3月2日起至起诉之日止每亩每年1000斤中等三级花麦25亩地共105000斤，周口市中原不锈钢有限公司负连带清偿责任。
三、驳回原告袁洪林等12人的其他诉讼请求。
一审案件受理费2610元，由被告周口市中原不锈钢有限公司、柘城县中申灯具有限公司承担。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审 判 长 王国富
审 判 员 刘文亮
人民陪审员 张殿领
二〇一四年一月二十三日
书 记 员 时清华