浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第54号
上诉人（原审被告）温州市人民政府。
法定代表人陈金彪。
委托代理人陈林克。
委托代理人郑初阳。
上诉人（原审第三人）温州市公用事业投资集团有限公司。
法定代表人陈祖明。
委托代理人郑德荣。
被上诉人（原审原告）温州市瓯海区佛教协会。
法定代表人陈利华。
委托代理人谢琰。
委托代理人蒋田燕。
上诉人温州市人民政府、温州市公用事业投资集团有限公司（以下简称温州公投公司）因温州市瓯海区佛教协会（以下简称瓯海佛教协会）诉温州市人民政府土地行政登记一案，不服温州市瓯海区人民法院（2013）温瓯行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月24日受理后，依法组成合议庭，于同年2月26日公开开庭进行了审理。上诉人温州市人民政府的委托代理人陈林克、郑初阳、上诉人温州公投公司的委托代理人郑德荣、被上诉人瓯海佛教协会的委托代理人谢琰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：涉讼土地坐落于温州市瓯海区景山街道西山东路56号土地（地号3-35-2-611），宗地总用地面积20995.77平方米。2011年3月23日，温州市国土资源局瓯海分局收到以原温州水务集团公司名义（该公司已于2010年12月15日经工商行政管理机关登记变更为温州公投公司）提交的土地使用权登记申请书及相关权源材料。2011年4月18日，该分局根据浙江省第十一地质大队瓯2011-041号地籍测量成果资料、1957年10月22日温民（57）字第3742号《关于征用土地的批复》、1984年航拍图，审核认定，该宗地经批准征地面积为15亩，实际占用土地9414.65平方米，剩下土地面积11581.12平方米，根据温州市人民政府办公室温政办函（2011）54号《关于印发市级国资营运公司存量资产转增资本金工作实施方案的通知》、2011年3月31日温州市国土资源局温土资（2011）95号《关于市级国资营运公司第一批存量土地确权的请示》及市政府公文处理单，属1982年5月《国家建设征用土地条例》公布前占用土地但无权属证明文件的国有土地，确权给实际土地使用者，上报审核。2011年4月19日，温州公投公司在盖有原温州水务集团印章的申请办理土地使用证报告上签署“情况属实”的意见。同日，经温州市国土资源局审核，温州市人民政府作出本案被诉土地行政登记，向温州公投公司颁发本案国有土地使用证。涉讼土地西侧与净社寺相毗连，瓯海佛教协会已于2001年10月办理土地登记，取得瓯海国用（2001）第35-131号（地号35-2-0-282）国有土地使用证。涉讼土地登记过程中，以相邻土地原已登记的界址确认书为基础，未再征求相邻方意见。诉讼过程中，对比两宗地的附图发现，涉讼土地西北角与原告已登记的净社寺用地东北角重叠。
另查明，原温州市自来水厂建设前，涉讼土地部分为原净社寺用地。原告诉称的原地号2166土地（现净社寺位置）、2178-2土地，在1953年农业税土地产量清册中均登记在僧人“僧心德”名下，面积分别为2.76亩、0.388亩。原告诉称的原地号2178-1土地登记在村民陈永斌名下，面积为0.676亩。据第三人提供的证据，1957年至1960年间，原温州市人民委员会曾三次发文批准征用土地建设温州市自来水厂，面积累计21.439亩。其中，1957年10月22日温民（57）字第3742号《关于征用土地的批复》，共征地15亩；1958年12月30日（58）温办字第4718号《关于征用土地的批复》，共征地4亩；1960年2月6日（60）温办政字第057号《关于征用土地的批复》，共征地2.439亩。2178-1号、2178-2号土地已经全部被批准征用并办理了补偿和征地复丈手续，2166号土地被批准征用0.2亩，但补偿和征地复丈手续不明。
原判认为：原告瓯海佛教协会与被诉土地登记行为有法律上的利害关系，具备原告主体资格，已经（2013）浙温行终字第44号行政裁定认定，被告及第三人提出的异议没有新的理由，不予支持。原告已于2001年办理了现净社寺土地使用权登记，涉讼土地登记附图与原告持有的土地使用权证附图部分重叠，涉讼土地登记存在错误。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第十六条、第三十条的规定，国家建设征用的土地，属于国家所有；一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布前实际使用的土地，应区别情况确定是否属于国家所有；原宗教活动用地，土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。国土资源部《土地登记办法》第十三条规定，国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。涉讼土地部分征地审批材料不全，实际用地虽发生于1982年前，但以相邻方原办理土地登记时出具的土地界址确认表等证据，未作必要的询问和调查，认定相邻方无异议，确认土地为国家所有、实际用地者取得土地使用权，该土地登记行为认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。据此判决：撤销被告温州市人民政府于2011年4月作出的温国用（2011）第3-223259号国有土地使用权登记。
上诉人温州市人民政府诉称：一、本案涉诉土地使用权登记涉及2011年市级国资营运公司存量房地产转增资本金工作，因办证时间紧迫，温州公投公司未能及时提供全部征地批文，但根据1957年的征地批文及1984年航测图，结合自来水厂必须建造围墙封闭作业的特点，可以认定原温州市自来水厂于1960年开始使用涉案土地并一直使用至今。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位及城镇居民使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有。”涉案土地性质已确定为国有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定，国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。因此，上诉人将争议土地使用权登记确定给实际使用的温州公投公司，依据充足，事实清楚。被上诉人在一审中提出的宗教用地退还问题，与被诉土地登记行为并无关联。且《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十条规定应按有关规定予以退还的系宗教活动用地，并非原权属归宗教单位的土地。根据1953年分户清册，涉案的2168、2168-2地块土地权利人为村民，2168-3地块权利人为僧人，但地目为田，并不属宗教活动用地，且无法在原集云镇金蟾乡的丘形图上确定其位置；2166地块权利人为僧人，但地目反映在分户清册上是宅，反映在征收计划书中为田，也不属宗教活动用地，并不涉及退还问题。二、土地权利的界限范围经地籍调查后，通过界址表的记载而固定，登记附图只是对界址表的解释和描述，而手工绘制的附图，没有准确的坐标，不能准确反映界址表的内容。在此情况下，应以界址表为准。净社寺土地登记的界址表上明确记载以围墙外为界，而该围墙未发生变动，涉案土地登记的范围以该界址表为准，因此相邻两宗地不存在重复登记。涉案土地登记附图并无错误，即使与净社寺的土地登记附图存在重叠，亦是净社寺的土地登记附图错误所致，并不影响被诉土地登记的合法性。三、被上诉人在2001年申请净社寺土地登记时，已对四至界址予以确认，当时温州公投公司没有指界，对四至范围也无异议，并不存在邻宗纠纷。根据地籍调查规程规定，对土地权属来源合法、界址明确、经实地核实界址无变化的宗地，可直接利用已有资料填写地籍调查表，原土地权属来源资料复印件作为地籍调查表的附件，因此，被诉土地登记的四至范围无异议，无需邻宗再进行确认。综上，请求改判维持被诉土地登记行为。
上诉人温州公投公司的上诉理由和温州市人民政府基本一致，请求改判维持被诉土地登记行为。
被上诉人瓯海佛教协会辩称：上诉人自认因办证时间紧迫，温州公投公司未能及时提供全部征地批文。温州市人民政府依据不完整的征地批文作出被诉登记行为，认定事实不清，证据不足。被上诉人与温州公投公司对涉案土地权属一直存在纠纷，温州市人民政府没有进行调查核实，也没有组织邻宗地使用权人进行指界并听取意见，行政程序违法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条并不适用于本案，涉案土地从古至今都是宗教活动用地，应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十条予以归还。请求驳回上诉，维持原判。
原判所列证据已随案移送至本院。在二审庭审中，各方当事人围绕被诉土地登记行为权源依据是否充分，是否存在与邻宗地重复登记，登记程序是否合法，适用法律是否正确等争议焦点进行了举证、质证和辩论。综合各方当事人的意见，本院认为：一、原判认定的事实有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，在本案诉讼过程中，温州公投公司通过缴纳土地出让金，已经将涉案划拨国有建设用地使用权转为出让国有建设用地使用权并办理了出让国有建设用地使用权的初始登记。被诉的国有土地使用证已经被注销。二、《土地登记办法》第九条、第十四条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地登记申请书、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等证明材料。登记机关应当对受理的土地登记申请进行审查，并按规定办理登记手续。本案中，温州公投公司在申请涉案土地登记时，仅提交了1957年10月22日原温州市人民委员会作出的《关于征用土地的批复》（温民［57］字第3742号）等文件作为部分申请登记土地的权属来源，被诉登记行为认定包括2178-1、2178-2地块在内的9414.65平方米土地已经通过该批复实施了征收，其余的11581.12平方米的土地没有权属证明。但根据温州公投公司在本案中提交的证据证实，有征地批复文件的土地面积21.439亩，并非9414.65平方米，2178-1、2178-2地块也并非仅根据温民［57］字第3742号文件完成征收，被诉登记行为认定的事实与客观事实不符。温州公投公司在申请时提交的1984年航拍图和宗地图等证据，可以证明现登记的土地范围与1984年的原温州水厂实际用地范围基本一致，但在没有其他证据印证的情况下，尚不足以认定其在1982年5月《国家建设征用土地条例》公布前占用涉案土地，更不足以证明在1962年《六十条》公布前就实际占用没有土地权属来源的原集体土地。诉争的2166（不含现净社寺已登记部分）等部分国有土地在原集云镇金蟾乡的丘形图上标注为净社寺，虽根据温州公投公司在本案诉讼中提交的1953年分户清册等证据材料显示，该地目反映在分户清册上是宅，反映在征收计划书中为田，可以排除该土地原属于宗教活动用地，但登记机关在温州公投公司未提交相关证据材料的情况下，没有审查是否属于宗教活动用地，直接认定为国有建设用地并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条确权给直接使用人，事实依据不足，适用法律不当。三、被上诉人在2001年申请净社寺土地登记时已经进行过指界，涉案土地登记时没有另行指界，仍以净社寺的界址确认表为准确定与净社寺相邻部分的界址并记载到登记簿，不存在该部分土地重复登记问题。二上诉人关于该问题的上诉意见理由成立，本院予以采纳。但是，二上诉人认为根据《地籍调查规程》相关规定，本案无须邻宗地权利人指界，理由不能成立。被诉登记行为作出时，《地籍调查规程》尚未实施，且所规定的内容明确适用于“土地权属来源合法、界址明确、经实地核实界址无变化的宗地”，本案系土地使用权初始登记，且涉案土地在登记时超过一半面积没有权属来源，即便《地籍调查规程》适用于本案，涉案土地的登记也不符合该条规定。登记机关没有组织相关权利人指界，不符合《城镇地籍调查规程》规定的登记程序。
综上，被诉登记行为认定事实不清，证据不足，适用法律不当，行政程序违法，但被诉登记行为涉及公共利益，且涉案土地通过权利人缴纳土地出让金后已取得国有出让土地使用权并办理初始登记，撤销被诉登记行为将对公共利益造成重大损害，应确认违法。原判撤销被诉登记行为，适用法律不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销温州市瓯海区人民法院（2013）温瓯行初字第24号行政判决；
二、确认温州市人民政府于2011年4月19日向温州市公用事业投资集团有限公司作出土地行政登记并颁发温国用（2011）第3-223259号国有土地使用证违法；
三、责令温州市人民政府采取相应的补救措施。
本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人温州市人民政府负担75元，温州市公用事业投资集团有限公司负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年五月十六日
代书 记员 朱妙秋