中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6634号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨作芳，女，1966年6月2日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：�南省常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区柳叶大道。
法定代表人：廖可元，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州南路。
法定代表人：曹立军，该市人民政府代市长。
再审申请人杨作芳因诉湖南省常德市武陵区人民政府（以下简称武陵区政府）房屋征收补偿及湖南省常德市人民政府（以下简称常德市政府）行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第471号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员张艳、代理审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
杨作芳以武陵区政府的房屋征收补偿决定和常德市政府的行政复议决定侵害其合法权益为由，于2015年4月15日向湖南省常德市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销武陵区政府为其作出的《房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉房屋补偿决定）。
一审法院查明：涉案拆迁房屋坐落于常德市武陵区××西××朝阳××路××北站市场内。集体产权证号：常德市房权证武字第××号。2000年5月，常德市工商行政管理局实行管办分离，按照2000年常德市政府第31次专题会议纪要，常德市工商行政管理局将其名下的部分资产移交给常德市市场服务中心，其中包括了上述证号的房屋。2001年3月，常德市市场服务中心为盘活资产，以出资改建的方式将上述房屋中的三至五层改建为住宅并出售。常德市市场服务中心与杨作芳于2004年3月11日签订了《出资改建住宅协议》。杨作芳出资56050元购买了北站市场农贸楼第四层第二号，建筑面积112.1平方米的改建住宅一套。该协议约�杨作芳付清出资款后取得该住宅的永久使用权。杨作芳要求过户，常德市市场服务中心予以协助，所需费用由杨作芳承担。但该住宅一直未办理过户手续。2011年4月22日，常德市棚户区改造工作领导小组办公室对葫芦口联片地块棚户区改造项目的位置、改造规模等进行了确认。2011年6月29日，武陵区政府所属房屋征收部门作出武征办告字（2011）第09号《关于拟征收房屋范围的公告》，拟将东至武陵大道，西至朝阳路，南至沅安路，北至建设路范围列为武陵区葫芦口改造工程范围内。2011年8月6日至9月10日，武陵区政府先后公布了《葫芦口片地块棚户区改造项目房屋征收补偿办法》（征求意见稿）、《关于葫芦口联片地块棚户区改造项目房屋征收的通告》（附：葫芦口连片棚户区改造项目房屋征收补偿方案），补偿方案明确被征收人可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式，且产权调换地点为征收地块内的新建安置房。2011年8月23日，房屋产权人确定湖南省公信房地产评估经纪有限公司为房屋价值评估机构。2013年3月19日，常德市房地产产权管理处委派常德市金地测绘有限公司对杨作芳所有的房屋进行了测绘。经测绘确认，该房屋建筑面积为114.5平方米，房屋结构为混合。该房屋实际用途为住宅。经湖南省公信房地产评估经纪有限公司评估，结论为：⒈房屋评估价值531280元；⒉室内配套、装修及附属设施评估价值58258元。合计589538元。2013年9月16日，武陵区政府向杨作芳送达了常武政决（2011）4-979号《葫芦口联片地块棚户区改造项目房屋征收决定书》，并告知自愿签订补偿协议时间为60天。在告知期限内，杨作芳与武陵区政府的房屋征收部门未能达成补偿协议。2014年7月22日，武陵区政府向杨作芳送达湘公房征字（2013）复估第1—40号《�户评估报告书》及湘公房征字（2013）装饰装修第3—018号《装饰装修评估报告书》。2014年12月22日，武陵区政府向杨作芳作出被诉房屋补偿决定。其决定书内容如下：一、对被征收人杨作芳给予房屋征收补偿，补偿价值为589538元。被征收人杨作芳可以选择货币或者产权调换的补偿方式。⒈选择货币补偿的，补偿款为589538元，三个月临时安置费为3420元，搬迁费为2000元，以上共计594598元，已由武陵区征收办专户足额储存，被征收人可随时领取。⒉选择产权调换的，被征收人杨作芳用于产权调换的补偿价值为589538元，搬迁费为4000元。供产权调换的房屋位于葫芦口联片棚改安置项目，被征收人应在补偿决定送达之日起至补偿决定生效后15日内书面选择安置房屋，并按照征收补偿方案的规定相互找补产权调换的差价；采取过渡安置方式的，按规定对被征收人支付临时安置费；逾期不选择房屋或未按照征收补偿方案的规定相互找补产权调换差价的，视为放弃产权调换的补偿方式，只对被征收人杨作芳进行货币补偿。二、限被征收人杨作芳自本决定送达之日起15日内腾空被征收房屋。杨作芳不服，向常德市政府申请复议。2015年3月30日，常德市政府作出常行复决字（2015）15号行政复议决定书，维持了被诉房屋补偿决定。
一审法院认为：武陵区政府作出的被诉房屋补偿决定程序合法，认定事实清楚，证据充分；常德市政府作出的复议决定并无不当。杨作芳的诉讼主张及诉讼请求没有事实与法律依据，对其请求不予支持。遂于2015年9月14日作出（2015）常行初字第22号行政判决：驳回原告杨作芳的诉讼请求。
杨作芳不服，向湖南省高级人民法院上诉。二审法院除了对一审判决认定的事实予以确认外，另查明：常德市房权证武字�××号《房屋所有权证》上登记的房屋产权人是常德市工商行政管理局。武陵区征收办原将常德市市场服务中心作为被征收人。常德市市场服务中心于2011年8月23日选定了湖南省公信房地产评估经纪有限公司作为房屋评估机构。武陵区征收办当天将选定的房屋评估机构进行了公示，公示期为2天。2011年8月26日，常德市市场服务中心向武陵区征收办出具《关于明确市场服务中心北站市场农贸楼26户改建房屋征收补偿事宜的函》，内容为：“……我中心于2001年将该栋房屋的3-5层进行改建，分别与26个自然人签订了《出资改建住宅协议》，现涉及3-5层改建房屋的征收补偿事宜应与26户住户进行协商。”武陵区政府遂将包括杨作芳在内的26户作为被征收人。杨作芳2014年7月22日收到湖南省公信房地产评估经纪有限公司的《分户评估报告书》和《房屋装饰装修评估报告书》，在规定�间内没有申请复估。杨作芳于2015年1月29日向常德市政府提出行政复议申请。常德市政府在收到复议申请后，于1月30日立案受理，并将复议申请书副本及答辩通知书送给了武陵区政府。2月13日，武陵区政府提交了作出具体行政行为的证据、依据。
二审法院认为：本案的审理对象是武陵区政府2014年12月22日对杨作芳作出的被诉房屋补偿决定的合法性。（一）关于被征收人主体资格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，对被征收房屋所有权人（即被征收人）给予公平补偿。本案中，虽然常德市房权证武字第××号《房屋所有权证》上登记的房屋产权人是常德市工商行政管理局，但根据2000年5月24日常德市政府第31次专�会议纪要的精神，常德市工商行政管理局将其名下的部分资产（包括上述证号的房屋）移交给了常德市市场服务中心。常德市市场服务中心因种种原因没有办理房屋产权变更登记，但常德市市场服务中心是上述证号内公产的真正所有权人和3至5层改建房屋名义上的所有权人。武陵区征收办在征收工作开始后，将常德市市场服务中心作为本案的被征收人。2011年8月26日，常德市市场服务中心向武陵区征收办出具《关于明确市场服务中心北站市场农贸楼26户改建房屋征收补偿事宜的函》，说明北站市场农贸楼内的3至5层已经进行改建，分别与26个自然人（包括杨作芳）签订了《出资改建住宅协议》，请求武陵区征收办就涉及3至5层改建房屋的征收补偿事宜与26户住户进行协商。武陵区征收办考虑到杨作芳是北站市场农贸楼涉案房屋的实际所有权人，而将其作为被征收人，会�将常德市市场服务中心作为被征收人，在补偿价格、搬迁奖励、公摊面积计算等多个方面获得更多的优惠，复议、诉讼等权利也能得到充分的保障，于是武陵区征收办将房屋的实际所有权人——杨作芳作为了被征收人。武陵区政府的行为更有利于保障杨作芳的权益，该行为并无不当。杨作芳认为征收主体错误的上诉理由不能成立，不予支持。（二）关于被征收房屋性质认定的问题。住房和城乡建设部建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。本案中，虽然北站市场农贸楼房产证上登记的用途是原办证时的“其他用途”，但在2004年3月11日杨作芳与常德市市场服务中心签订《出资改建住宅协议�时，房屋的性质已经发生改变。杨作芳是按住宅价格支付的价款，房屋的实际用途也是住宅，只是因为种种原因，房屋产权变更登记没有完成。故评估机构将该房屋的性质认定为“住宅”具有事实依据。杨作芳认为被征收房屋性质认定为“住宅”错误的理由不能成立，不予支持。（三）关于征收补偿决定程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。常德市市场服务中心作为武陵区葫芦口联片地块棚户区改造项目被征收人，于2011年8月23日选定湖南省公信房地产评估经纪有限公司作为房屋的评估机构具有法律依据。同天，武陵区征收办就将常德市市场服务中心选定的房屋评估机构进行了公示，公示期2天。2011年8月26日，常德市市场服务中心向武陵区征收办出具《关于明确市场服务中心北站市场农贸楼26户改建房屋征收补偿事宜的函》。武陵区征收办在收到该函后，从保护杨作芳权益的角度出发，将被征收人改为杨作芳等人。因北站市场农贸楼公产的真正所有权人和3至5层改建房屋名义上的所有权人——常德市市场服务中心已经选定了评估机构，而此时公示期已过，且杨作芳2014年7月22日收到该机构出具的《分户评估报告书》和《房屋装饰装修评估报告书》后，在规定时间内没有申请复估，故武陵区征收办没有让北站市场农贸楼3至5层改建房屋的实际房屋所有权人重新选定评估机构，未损害被征收人的合法权益。杨作芳认为武陵区政府对武陵区葫芦口联片地块棚户区的房屋进行征收，系重大行政决策行为，应根据《湖南省行政程序规定》第三十六条、第三十八条的规定举行听证会。由于本案是武陵区政府对国有土地上房屋进行征收补偿的行为，程序上应该按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》在“补偿”部分没有规定听证的程序，故武陵区政府在作出被诉房屋补偿决定没有组织听证并不违法。另外，本案中，武陵区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，先后发布了征收决定；对杨作芳的房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查登记，并在房屋征收范围内公布了调查结果；通知了北站市场农贸楼公产的真正产权人和3至5层改建房屋名义上的产权人常德市市场服务中心选定房屋价值评估机构，常德市市场服务中心亦出具了书面的选定评估机构的文件；制定了征收补偿方案、就征收补偿方案听取了社区居民代表的意见，根据征求意见情况对征收补偿方案进行了修改并予以公告；进行了社会稳定风险评估；在作出征收决定前，征收补偿费用已经足额�位、专户存储、专款专用。因杨作芳在征收补偿方案确定的签约期限内未能与武陵区政府达成补偿协议，武陵区政府遂按照征收补偿方案作出被诉房屋补偿决定。武陵区政府的征收补偿程序并无不当。常德市政府在收到杨作芳的行政复议申请后，及时立案受理，并将复议申请书副本及答辩通知书送给了武陵区政府。常德市政府在审查后，在法定期限内作出了维持被诉房屋补偿决定的行政复议决定。常德市政府的复议行为具有事实和法律依据。遂于2015年12月24日作出（2015）湘高法行终字第471号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。
杨作芳仍不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销被诉房屋补偿决定。主要的事实与理由：⒈根据产权证记载，被征收房屋属于常德市工商行政管理局，而非再审申请人本人，故二审法院以常德市政府第31次专题会议�要认定涉案房屋转让和所有权归属的事实，将再审申请人作为被征收人，与法律的适用规则相悖。⒉武陵区政府在征收中违法变更被征收人，剥夺了再审申请人对评估机构的选择权，侵犯了合法权益。⒊被诉房屋补偿决定作出时间为2014年12月，一审法院未适用2014年7月公布的《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，却适用了《常德市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》来确定房屋用途，存在法律适用错误；此外二审法院违背法律规定和市场交易规律，认定涉案房屋为住宅性质，亦存在明显错误。⒋二审法院混淆“行政决策”和“行政征收补偿”概念，认定房屋补偿决定未经组织听证并不违法，与《湖南省行政程序规定》不符。
本院认为：被诉房屋补偿决定是否合法是本案的争议焦点。（一）关于被征收人的认定问题。首先，常德市市场服务中�只是涉案房屋名义上的所有权人。虽然常德市房权证武字第××号《房屋所有权证》上登记的房屋产权人是常德市工商行政管理局，但是根据2000年常德市政府第31次专题会议纪要的精神，常德市工商行政管理局已将其名下的部分资产（包括上述证号的房屋）移交给了常德市市场服务中心。尽管常德市市场服务中心因种种原因没有办理房屋产权变更登记，但常德市市场服务中心是上述证号内公产的真正所有权人和3至5层改建房屋名义上的所有权人。其次，再审申请人杨作芳才是涉案房屋的实际所有权人。武陵区征收办起初是将常德市市场服务中心作为本案的被征收人。2011年8月26日，常德市市场服务中心向武陵区征收办出具《关于明确市场服务中心北站市场农贸楼26户改建房屋征收补偿事宜的函》，告知北站市场农贸楼内的3至5层已经进行改建，分别与包括再审申请人在�的26个自然人签订了《出资改建住宅协议》，请求武陵区征收办就涉及3至5层改建房屋的征收补偿事宜与26户住户进行协商。武陵区征收办考虑到再审申请人才是北站市场农贸楼涉案房屋的实际所有权人，将其作为被征收人会比常德市市场服务中心在补偿价格、搬迁奖励、公摊面积计算等多个方面获得更多的优惠，并且有关复议和诉讼的权利也能得到充分的保障，决定将房屋的实际所有权人作为了本案的被征收人。以上认定更有利于保障再审申请人的权益，将之作为被征收人并无不当。再审申请人有关认定房屋转让事实和被征收主体存在法律适用错误的主张，难以成立。（二）关于涉案房屋性质的认定问题。对被征收房屋进行价值评估，应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响房屋价值的诸多因素。首先�就本案而言，尽管北站市场农贸楼房产证上登记的用途是原办证时的“其他用途”，但在2004年3月11日再审申请人与常德市市场服务中心签订《出资改建住宅协议》时，房屋性质已经发生改变。再审申请人是按住宅价格支付的价款，房屋的实际用途也是住宅，只是因为各种原因，产权变更登记没有完成。据此可知，评估机构将涉案房屋性质认定为“住宅”是具有事实依据的。再审申请人有关涉案房屋性质认定为“住宅”错误的主张不能成立。其次，再审申请人主张，被诉房屋补偿决定作出时间为2014年12月，一审法院适用了2014年7月就已经作废的《常德市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十五条有关“被征收房屋的权属、面积、结构、用途等以房屋权属证书和房屋登记簿为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准；……”的规定来确定房屋用途，存在法律适用错误。经查，2014年6月11日发布施行的《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条作了相同规定，故无论适用新旧规定，在认定被征收房屋的用途等事项时都应以房屋权属证书和房屋登记簿为准。（三）有关选定评估机构的程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。常德市市场服务中心作为武陵区葫芦口联片地块棚户区改造项目的被征收人，于2011年8月23日选定湖南省公信房地产评估经纪有限公司作为房屋的评估机构具有法律依据。同天，武陵区征收办就将常德市市场服务中心选定的房屋评估机构进行了公示，公示期2天。2011年8月26日，常德市市场服务中心向武陵区征收办出具《关于明确市场服务中心北站市场农贸楼26户改建房屋征收补偿事宜的函》。从保护再审申请人权益的角度出发，武陵区征收办将被征收人改为了再审申请人等人。考虑到北站市场农贸楼公产的真正所有权人和3至5层改建房屋名义上的所有权人，即常德市市场服务中心已经选定了评估机构，而公示期已过，且再审申请人在2014年7月22日收到该评估机构出具的《分户评估报告书》和《房屋装饰装修评估报告书》后，在规定时间内没有申请复估，武陵区征收办没有让北站市场农贸楼3至5层改建房屋的实际所有权人重新选定评估机构，并未损害被征收人的合法权益。故再审申请人有关剥夺其评估机构选择权损害其合法权益的主张，难以成立。（四）关于是否需要组织听证的问题。再审申请人认为武陵区政府对武陵区葫芦口联片地块棚户区的房屋进行征收，属于重大行政决策行为，应根据《湖南省行政程序规定》第三十六�、第三十八条的规定举行听证会。本案被诉行政行为系武陵区政府对国有土地上房屋进行征收补偿的行为，程序上应该按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在“补偿阶段”没有规定听证的程序，故武陵区政府没有组织听证即作出被诉房屋补偿决定，并不违反法定程序。再审申请人有关未经组织听证系属违法的主张，缺乏法律依据。
综上，杨作芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人杨作芳的再审申请。
审 判 长 王振宇
审 判 员 张 艳
代理审判员 杨 军
二〇一七年九月三十日
书 记 员 李林涛