中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8519号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)：朱维江，男，1968年5月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区西吉县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人)：廖凤莲，女，1968年9月16日出生，汉族，住宁夏回族自治区西吉县。
共同委托诉讼代理人：路永强，北京楹庭律师事务所律师。
共同委托诉讼代理人：张凤宾，北京楹庭律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西吉县人民政府。住所地：宁夏回族自治区西吉县政府街**号。
法定代表人：武维东，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：黄达伟，该县人民政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人：李兆鹏，宁夏建业律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西吉县城乡建设和环境保护局。住所地：宁夏回族自治区西吉县城中街公园西路*号。
负责人：李九定，该局副局长。
委托诉讼代理人：罗永斌，宁夏建业律师事务所律师。
再审申请人朱维江、廖凤莲因诉西吉县人民政府（以下简称西吉县政府）、西吉县城乡建设和环境保护局（以下简称县城建局）行政征收及赔偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终21号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年12月6日公开进行了询问。再审申请人朱维江、廖凤莲及其委托诉讼代理人路永强、张凤宾，被申请人西吉县政府副县长吴鹏、西吉县政府委托诉讼代理人黄达伟、李兆鹏，县城建局副局长段彦君、县城建局委托诉讼代理人罗永斌均到庭参加了询问。现已审查终结。
一、二审法院查明：2010年3月13日，县城建局作出第2号《拆迁公告》，决定对西吉县城滨河路北侧旧城改造工程规划范围内的建筑物、构筑物进行拆迁。朱维江与廖凤莲系夫妻，二人在西吉县城××路北侧、××消防队南侧有家庭居住房屋和已停产的粉厂（没有经工商、税务、卫生等部门登记注册、颁发相关的生产经营许可证），该房屋和粉厂在拆迁范围内。同年6月28日，县城建局对朱维江、廖凤莲的房屋、宅基地面积、附属物和粉厂的设施进行了现场勘察登记。县城建局委托宁夏力天房地产评估咨询事务所进行了评估。登记在朱维江名下房屋6处，建筑面积合计372.75平方米，估价426061元；粉厂设施及其他附属物共计17项，估价83787元；土地面积1436平方米，取得方式为集体土地，单价为每平方米64.2元，总价92191元，房地产总价值为602039元。登记在廖凤莲名下房屋3处，建筑面积合计209.5平方米，估价202541元；其他附属物共计13项，估价34902元；土地面积718平方米，取得方式为集体土地，单价为每平方米64.2元，总价46097元，房地产总价值为283540元。
2012年4月7日，西吉县政府办公室印发西政办发[2012]79号《2012年度县城重点工程建设房屋征收与补偿安置方案》，该方案第二项“重点工程建设房屋征收的范围”中明确有“志方家园”工程建设。朱维江、廖凤莲的被拆迁房屋地址就在“志方家园”区域内。2013年4月25日，县城建局作为征收人分别与朱维江、廖凤莲签订了编号为（019)和（020)的《征收补偿安置协议》（以下简称《协议》）。《协议》载明：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、固原市人民政府关于印发《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法的通知》、《固原市区规划区内集体土地上房屋征收补偿暂行办法标准指导价的通知》和《固原市区规划区内集体土地上构筑物征收补偿标准指导价的通知》、西吉县政府《西吉县县城规划区集体土地上房屋征收与安置补偿暂行办法》(以下简称《西吉县房屋征收与安置补偿办法》)及县城重点工程建设房屋征收与补偿安置方案，县城建局委托评估机构，对朱维江地面上建筑物、构筑物及附着物进行评估并予以补偿。需拆除朱维江的土地面积1436平方米，房屋建筑面积372.75平方米，家庭人口4人，经评估房屋建筑物补偿费为426061元，附着物补偿费为83787元，宅基地面积补偿费为92191元，搬迁补助费为10320元，临时安置费为2880元，电视电话移机费为165元，奖励性补助费为37275元，征收补偿费共计652679元。需拆除廖凤莲的土地面积718平方米，房屋建筑面积209.5平方米，家庭人口4人，经评估房屋建筑物补偿费为202541元，附着物补偿费为34902元，宅基地面积补偿费为46097元，搬迁补助费为320元，临时安置费为2880元，电视电话移机费为165元，奖励性补助费为20950元，征收补偿费共计307855元。货币补偿付款方式：协议签订后5日内由县城建局付清所有征收补偿费，朱维江、廖凤莲在7日内将建筑物、构筑物及地上附着物自行拆除。如未按期拆除则由县城建局申请强行拆除，造成的经济损失，由朱维江、廖凤莲负责。该《协议》一式三份，双方签字盖章后生效。2013年6月9日，县城建局下属的西吉县城乡建设监察大队与朱维江签订了编号为005的划分土地自建安置协议，给朱维江安置点划分自建房土地使用面积224平方米，道路宽7米（该协议已履行)。后县城建局按照《协议》的约定向朱维江、廖凤莲全额支付了房屋征收拆迁补偿款，房屋征收工作人员拆除了协议征收的部分房屋。2015年4月13日，因朱维江、廖凤莲不履行《协议》约定的义务，县城建局对位于消防队南侧被征收范围内的地块进行了平整，朱维江、廖凤莲的粉厂设施被拆除。
另查明，2011年4月19日，固原市人民政府作出固政发[2011]57号《关于印发<固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法>的通知》。2011年10月23日，西吉县政府根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《征补条例》及《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》等并结合西吉县实际，制定《西吉县房屋征收与安置补偿办法》，并作出西政发[2011]157号通知，印发全县各部门（单位）遵照执行。现朱维江、廖凤莲以西吉县政府、县城建局为被告，向宁夏回族自治区固原市中级人民提起诉讼，请求：1.确认对其住宅和厂房征收的行政行为违法；2.确认县城建局与其签订的《协议》违法；3.责令西吉县政府、县城建局依据《征补条例》规定的标准对其已拆除的住宅和厂房进行赔偿并返还土地。
一审法院认为，根据《征补条例》的规定，由政府依照城乡规划法有关规定对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行。西吉县政府未作出房屋征收决定，县城建局在朱维江、廖凤莲不履行《协议》确定的义务的情况下，未经人民法院作出强制执行裁定，即组织人员实施强制拆迁的行为违反法律规定。因该行政行为已经结束，不具有可撤销内容，故应当确认该行政行为违法。朱维江、廖凤莲未能提供土地使用权证书证明其宅基地在被征收前不属于集体土地，根据《西吉县房屋征收与安置补偿办法》第二十一条“县城规划区范围内国有土地上房屋征收与安置补偿，参照本办法执行”之规定，在县城规划区范围内，不论是集体土地，还是国有土地，安置补偿标准是一致的。故征收补偿中认定朱维江、廖凤莲的宅基地属集体土地，对其二人的补偿安置权利没有实际影响。《协议》系当事人意思自治达成，《协议》主体合法，内容真实，且已实际履行，属有效协议。朱维江诉称县城建局与开发商共同承诺给其300平方米的门面营业房，其才与县城建局签订了《协议》的理由，因无证据证实，该院不予采信。对朱维江、廖凤莲要求确认《协议》违法的诉讼请求不予支持。鱼塘系违法开挖土地，在本次房屋征收之前已被拆除多年；粉厂无有效的营业执照及相关生产经营许可，且在房屋征收之前未实际生产，对被拆迁粉厂的相关设施已经给予了相应的补偿。根据《征补条例》的规定，对违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿，故县城建局对朱维江、廖凤莲所涉鱼塘土地及粉厂企业拆迁不予补偿并无不当。朱维江、廖凤莲的部分诉讼请求成立，该院予以支持。宁夏回族自治区固原市中级人民法院依照《中华人民共和国行政强制法》第四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，作出(2016)宁04行初92号行政判决：1.确认西吉县政府、县城建局对朱维江、廖凤莲房屋征收的行政行为违法；2.驳回朱维江、廖凤莲要求确认县城建局与其二人签订的《协议》违法以及要求西吉县政府、县城建局给予行政赔偿并返还土地的诉讼请求。朱维江、廖凤莲不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。
二审法院认为，本案的争议焦点是：1.征收程序是否违法；2.双方签订的《协议》是否违法；3.补偿是否到位。关于征收程序是否违法的问题。经查，县城建局与朱维江、廖凤莲签订《协议》后，因其二人不履行协议约定的义务，县城建局强行拆除其二人的房屋违反了《征补条例》第二十五条第二款“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”之规定，应认定西吉县政府、县城建局征收程序违法。关于《协议》是否违法的问题。经查，《协议》主体合法，内容真实，补偿项目符合法律规定。该《协议》明确了县城建局征收朱维江、廖凤莲房屋的补偿依据，故朱维江和廖凤莲在知道补偿依据的情况下与县城建局签订《协议》应当认定是其二人真实意思表示。一审法院认定该《协议》属有效协议并无不当。
关于补偿是否到位的问题。经查，《协议》签订后，县城建局依约向朱维江、廖凤莲全额支付了补偿款，且朱维江、廖凤莲没有提交证明县城建局存在漏补、补偿不到位的证据。关于土地性质问题。经查，根据《西吉县房屋征收与安置补偿办法》第二十一条之规定，在县城规划区范围内，不论是集体土地，还是国有土地，安置补偿标准是一致的。本案中，土地属性不影响朱维江、廖凤莲依据上述规定获得相应补偿的权利，西吉县政府和县城建局依据该规定与其二人签订《协议》与其他被拆迁户的补偿标准一致，符合公平原则。关于朱维江、廖凤莲提出一审法院认定对粉厂相关设施已经给予了补偿与事实不符，该认定前后矛盾的问题。经核，一审判决查明事实部分只是查明对其粉厂的机械设备和企业停产损失不予补偿，而一审判决本院认为部分认定对其粉厂进行补偿是除粉厂机械设备和企业停产损失以外的补偿，前后并不矛盾。综上，朱维江、廖凤莲的上诉理由不能成立，该院不予支持。一审判决第一项确认西吉县政府、县城建局对朱维江、廖凤莲房屋征收的行政行为违法表述不严谨，应为确认西吉县政府、县城建局对朱维江、廖凤莲房屋征收程序违法。据此，宁夏回族自治区高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2017）宁行终21号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。朱维江、廖凤莲不服，向本院申请再审。
朱维江、廖凤莲申请再审称，一、二审法院认定事实不清。县城建局在没有征收决定的情况下实施征收行为、签订《协议》，无实施本次征收的职权和法律依据；其已提交证明被征收土地系国有土地的证据，二审法院对土地性质认定有误；二审法院认定对粉厂相关设施已经给予了补偿与事实不符;其二人是在空白协议上签字，协议内容并非其真实意思表示，原审认定《协议》属于有效协议无法律依据；涉案征收未按照《征补条例》第十九条确定的不低于类似房地产市场价格的原则和标准进行评估，导致补偿标准远低于法定标准。请求：1.撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终21号行政判决和宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2016）宁04行初92号行政判决第二项，依法改判或发回重审；2.确认《协议》违法；3.判令西吉县政府、县城建局依据《征补条例》规定的标准对已拆除的住宅和厂房进行赔偿并责令返还土地。
西吉县政府答辩称，一、二审判决认定事实清楚。其对被征收人的补偿标准一致，补偿到位。补偿协议合法有效，房屋评估也得到朱维江、廖凤莲的认可。
西吉县城建局答辩称，其与朱维江、廖凤莲经反复协商和谈判后才签订了补偿协议，补偿项目合适；一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果符合法律的规定。请求驳回朱维江、廖凤莲的再审申请。
本院认为，本案审查中的重点是：1.被诉征收行为的合法性问题；2.对朱维江、廖凤莲的补偿是否到位；3.被诉《协议》的有效性问题。
（一）有关被诉征收行为的合法性问题。
朱维江、廖凤莲主张被诉征收行为因缺乏依据及相关程序而违法。经查，在无征收决定等相关文件的情况下，西吉县政府对涉案房屋及地上附着物予以征收，并由县城建局具体实施征收工作，该征收行为违法。因涉案征收行为系涉及西吉县滨河路北侧旧城改造的重点工程建设，如撤销会损害国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”之规定，一审法院判决确认被诉征收行为违法并无不当。
（二）有关对朱维江、廖凤莲的补偿是否到位的问题。
朱维江、廖凤莲提供西吉县国土资源局西国土资发[2010]113号《关于挂牌出让滨河路北侧国有建设用地使用权的请示》和西吉县政府西政发[2010]84号《关于挂牌出让滨河路北侧国有建设用地使用权的批复》等作为证据，证明涉案土地在2010年时就已经被确认为国有土地，故对其二人的补偿依据集体土地上的补偿标准错误。经审查，朱维江、廖凤莲提供的证据仅显示涉案土地被征收后经挂牌出让交由相关企业进行建设，并不能说明涉案土地在被征收时性质为国有。朱维江、廖凤莲亦不能提供国有土地使用权证及国有土地上的房屋所有权证，其二人要求按照国有土地新建房屋市场价予以补偿无事实根据。同时，西吉县政府对于本次西吉县城规划区范围内集体土地和国有土地的拆迁补偿标准是一致的。西吉县政府、县城建局对朱维江、廖凤莲进行货币补偿安置的同时又给予其二人集体土地上补偿才享有的宅基地置换，充分考虑了其二人的补偿安置权利，故朱维江、廖凤莲的该主张不能成立。
参照《西吉县房屋征收与安置补偿办法》第八条的规定，房屋征收选择货币补偿的，对有房产证、集体土地（宅基地证）、县人民政府批准的四联单、批准文件、建设用地批准书等相关证明材料中的一项的被征收房屋，给予足额补偿。因历史原因造成证明材料不全或无证明材料的，经多部门现场联合确认属实的，给予85%的补偿。虽然涉案房屋无房产证、涉案土地无土地证等相关证明材料，西吉县政府、县住建局对朱维江、廖凤莲的房屋和土地等仍给予了足额补偿。以上暂行办法所附《县城规划区内集体土地上房屋征收补偿标准指导价》规定，一类砖混楼房的最高补偿价格为1160元/平方米，三类砖木结构房中一等的补偿价格为945元/平方米。《住户房屋估价表》中显示:对朱维江的砖混二层房屋的实际补偿单价为1308元/平方米，砖木结构房屋的实际补偿单价为993元/平方米，对廖凤莲的砖木结构房屋的实际补偿单价最高为1012元/平方米。对比可知，对朱维江、廖凤莲的实际补偿标准明显高于暂行办法中规定的补偿标准。
关于对粉厂是否予以补偿的问题。朱维江、廖凤莲主张对粉厂的土地和房屋均未依法予以补偿。经审查，在对朱维江的《住户房屋估价表》中有“淀粉池5个共118.4立方米”、“淀粉池7个共35立方米”、“暖粉坑”、“下粉池子9立方米”等及相关单价、总价的记载，表明县城建局对于朱维江、廖凤莲的粉厂进行了补偿。因征收补偿安置过程中，朱维江、廖凤莲未提供合法有效的营业执照以及有关利润、纳税、用工及薪酬等证明材料，无法证明粉厂属于营业用房且处于经营状态，故县城建局将粉厂按照一般住宅予以补偿并无不当。
（三）有关被诉《协议》的有效性问题。
朱维江、廖凤莲主张其二人是在空白协议上签字，协议内容并非真实意思表示，原审认定《协议》属于有效协议无法律依据。经查，西吉县政府作出补偿安置方案，县城建局对被征收房屋进行了现场勘查、测量并委托评估，并依据测量及评估结果与朱维江、廖凤莲签订了《协议》，因此西吉县政府、县住建局在补偿安置过程中履行了一定的程序。因朱维江、廖凤莲未提供证据证明其以上主张，且《协议》内容合法，《协议》的签订不存在欺诈、胁迫等合同无效情形。朱维江、廖凤莲领取了安置补偿款，《协议》内容已经履行。同时，对朱维江、廖凤莲的补偿安置合理、充分，并未侵犯其二人的合法权益，其二人不再具有可保护的诉讼利益，故一审法院审理后作出确认房屋征收行为违法并驳回朱维江、廖凤莲行政赔偿及要求返还土地的诉讼请求，二审维持一审判决，处理结果并无不当。
应当指出的是，朱维江、廖凤莲系对房屋征收行为提起的诉讼，并未涉及房屋拆除行为，且拆除行为亦不是房屋征收行为的前置性行为，一、二审判决理由中关于拆除行为违法而导致征收行为违法的理由不能成立。
综上，朱维江、廖凤莲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回朱维江、廖凤莲的再审申请。
审 判 长 张 明
审 判 员 杨永清
审 判 员 李 涛
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 孙 阳
书 记 员 陈欣儿