浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行终165号
上诉人（原审原告）龚如林，男，1940年5月8日出生汉族，住浙江省兰溪市。
委托代理人龚志清，男，1970年7月26日出生，汉族，住浙江省兰溪市，现住浙江省兰溪市。系上诉人之子。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府上华街道办事处，住所地浙江省兰溪市上华街道。
法定代表人阎路刚，主任。
委托代理人陈爱荣，兰溪市经纬法律服务所法律工作者。
原审第三人龚志洪，男，1975年1月24日出生，汉族，住浙江省兰溪市。
龚如林与兰溪市人民政府上华街道办事处（以下简称上华街道）、原审第三人龚志洪集体土地征收房屋补偿行政协议争议一案，兰溪市人民法院于2017年3月15日作出（2016）浙0781行初30号行政判决。龚如林不服，向本院提起上诉。本院于2017年5月15日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭对本案进行了审理。上诉人龚如林及其委托代理人龚志清、周涛，被上诉人上华街道的行政负责人陈秋山及委托代理人陈爱荣，原审第三人龚志洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：位于兰溪市上华街道下余村109号的房屋，系龚如林与第三人龚志洪（次子）一家共同居住，该房屋所涉土地权证，登记于龚如林名下。2014年12月3日，因建设浙师大行知学院的需要，上华街道与第三人签订了该房屋为征收标的浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议（编号124），实际签字人为第三人妻子张辛，协议约定了补偿安置方式和标准，2014年12月4日、9日、23日，2016年7月，上华街道按约定共支付了补偿款177594元（支付给张辛账户）。2016年8月15日，龚如林以上华街道一方没有履行土地征收程序的情况下就征收房屋及第三人并非房屋所有权人为由，起诉至法院要求确认签订的协议无效.
原审法院认为，合同是否无效由法律规定。龚如林诉称本案所涉协议无效的理由之一，上华街道未履行土地征收程序即签订房屋征收合同违反法律规定，经查，无该方面的禁止性规定，故该理由不予支持；理由之二，第三人无权处分，因而协议无效，具体本案事实，依农村现状，虽土地登记于龚如林个人名下，但房屋实际享有权利的应当为共同居住人，故第三人也应拥有房屋所有权，故其有权处分，且龚如林已届七十多岁高龄，对外从事重大民事行为依常规由年轻人进行较为合情合理，且自2014年12月3日签订协议并收到征收款至其向法院提起诉讼时间间隔较长，不符常理，故认为协议的签订其应该知晓且同意的。另涉案协议内容未违反法律禁止性规定。综上，龚如林要求确认浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议（编号124）为无效的诉讼请求，无法律及事实依据，不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回龚如林要求确认浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议（编号124）为无效的诉讼请求。案件受理费50元，由龚如林负担。
上诉人龚如林上诉称：一、被诉行政协议违反法律强制性规定。1.被诉行政协议签订时，涉案土地尚未被依法征收，被上诉人于第三人签订行政协议违反法律规定。本案被诉协议涉及的土地系集体建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条规定，应当由浙江省人民政府批准，报国务院备案。在涉案土地征收为国有后，再由用地单位向相关单位申请使用国有建设用地。但是本案中，涉案土地征收尚未取得浙江省人民政府的批准，土地性质仍为集体土地，被上诉人即以浙江师范大学行知学院项目用地名义与第三人签订征收协议，显然违反上述法律规定。2.被上诉人无权实施土地征收工作，更无权签订被诉协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，本案即便涉案土地征收取得了浙江省人民政府的批准，土地征收工作也应当由兰溪市人民政府组织实施，被上诉人作为兰溪市人民政府的派出机构，无权实施土地征收工作，其签订的被诉行政协议违反上述法律规定，属于无效协议。二、第三人并非房屋所有权人，其无权与被上诉人签订被诉行政协议。涉案房屋所在集体土地登记在上诉人名下，涉案土地上的房屋作为附着物依法也属于上诉人所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条以及《土地管理法实施条例》第三条规定，现上诉人的涉案土地依法登记在其名下，受法律保护，任何单位和个人无权擅自处分其土地及地上房屋。而被上诉人却与第三人签订补偿协议，且实际签订人又是第三人的妻子，显然涉案协议系擅自处分上诉人的土地及房屋。另，上诉人在一审时已提交了上诉人与第三人各自的户口本作为证据，证明上诉人与第三人已经分户，因此第三人并非涉案房屋的共同居住人，更非产权人，其无权签订被诉征收协议。三、一审法院枉法裁判。既未对证据和事实进行审查，也未严格适用法律，而是依据有利于被上诉人的“常规”来作判决。综上，请求：1.撤销一审判决；2.依法改判确认被上诉人与第三人签订的《浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议》（编号124）无效；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人上华街道辩称：一、上诉人口头委托第三人与上诉人于2014年12月3日签订了一份《浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议》，并根据上诉人提供的账户，分别于2014年12月4日汇入房屋拆迁补偿款17366.8元、2014年12月23日汇入房屋拆迁腾空奖34177元、2016年7月汇入补发的房屋拆迁补偿款100000元，合计177594元。协议中的权利义务已履行完毕，但上诉人在时隔约20个月后又向法院起诉要求确认协议无效。故被上诉人认为，上诉人口头委托第三人与被上诉人签订的协议是合法有效的协议，而且双方已经按照协议履行完毕。现上诉人称签订协议不知情是不事实的。二、上诉人称在签订行政协议时涉案土地尚未征收，被上诉人与第三人签订行政协议违法。被上诉人认为：本案行政协议是在协商一致、平等基础上签订的。协议内容不违反相关法律规定，该协议是合法有效的协议，且协议的内容已经履行完毕。至于涉案土地是否依法征收不影响协议效力。三、上诉人称被上诉人未履行土地征收程序即签订房屋征收合同违反法律规定，被上诉人认为双方所签订的协议是协商一致平等互利、自愿签订的，且双方已经履行完毕。该协议并不违反相关法律禁止性规定，原审法院对这一事实也作出认定，该认定体现实事求是、客观公正的原则。四、本案协议的签订上诉人应该知晓且同意，协议内容未违反法律禁止性规定。上诉人要求确认协议无效，无法律事实依据，原审法院不予支持上诉人的诉讼请求并无不当。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人龚志洪述称：签订本案协议时我并不在场，也不知道，我在外面工作，后来知道是我妻子张幸签的，我没有授权给张幸过。签订协议时张幸也没有与我父亲商量，我父亲也不知情。涉案房屋不是我的。被上诉人说是口头委托，这么重要的事情也没有通知我，不存在我父亲口头委托我签订本案协议的情形。我与父亲2003年就分别立户了，只有过年过节的时候我才回来住二、三天。一审判决是错误的。
二审期间，被上诉人以上诉人在一审中未提及土地征收问题为由，提交如下新的证据：
证据1.浙江省人民政府办公厅文件浙政办函【2014】45号，证明浙江师范大学行知学院建设问题的复函。
证据2.浙江省教育厅、浙江省发展和改革委员会文件、浙江省财政厅浙教计【2014】49号，证明浙江师范大学行知学院变更规划设置模式有关问题的请示。
证据3.浙江省教育厅、浙江省发展和改革委员会文件、浙江省财政厅浙教计【2014】76号，证明浙江师范大学行知学院变更规划设置方案的批复。
证据4.浙江师范大学行知学院迁建项目指挥部文件兰行指【2014】7号，证明浙江师范大学行知学院迁建项目及下余村集体土地房屋征收补偿安置办法。
证据5.兰溪市人民政府关于浙江师范大学行知学院预征地的公告兰政告【2014】1号，证明涉案地块拟征收的事实。
证据6.兰溪市人民政府关于浙江师范大学行知学院迁建项目集体土地及其房屋征收的通告兰政告【2014】7号，证明浙江师范大学行知学院迁建项目集体土地及其房屋征收以及实施单位为上华街道的事实。
证据7.金华市国土资源局关于浙江师范大学行知学院迁建项目用地预审意见金预审【2015】8号，证明浙江师范大学行知学院迁建工程项目用地通过预审的事实。
证据8.兰溪市人民政府文件兰政发【2017】4号，证明征收包括涉案地块集体所有土地上房屋补偿安置的具体实施内容的事实。
上诉人龚如林质证认为：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，二审中所称的新证据作为行政机关只有在二种情况下才能作为新证据提交，本案中被上诉人在一审中未申请延期也未申请人民法院调取，且被上诉人提交的上述八组证据也不具备不能提供的情形。因此，不能作为新证据予以认定，不能作为二审案件审理的依据。被上诉人以上诉人在一审中未提及土地征收的问题，上诉人在起诉状及在一审调查过程中均明确提出本案土地是否进行征收的问题，因此被上诉人当庭提交的八组证据均不能作为新的证据予以认定审查。原审第三人龚志洪质证意见同上诉人意见。本院对上述八组证据材料的真实性予以认定。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
二审庭审后，应本院的要求，被上诉人上华街道向本院提交了浙江省人民政府于2017年2月15日作出的浙土字A【2016】-0293号《浙江省建设用地审批意见书》、兰溪市2016年度第五批次建设用地情况汇总表、浙江师范大学行知学院拆迁安置地块A土地勘测定界图。本院审核认为，上述审批意见等材料能够证实包括上诉人龚如林涉案房屋在内的土地已经浙江省人民政府批准征收。据此，本院查明，2017年2月15日，浙江省人民政府作出浙土字A【2016】-0293号《浙江省建设用地审批意见书》，同意兰溪市2016年度第五批次建设用地8.4196公顷（农转用7.1736公顷；征收集体土地8.4196公顷），位于兰溪市上华街道下余村的上诉人龚如林的涉案房屋【集体土地建设用地使用证号为兰集建（92）字第62074号，土地使用者龚如林。】）列入本次征收范围，征收实施单位为兰溪市人民政府上华街道办事处。还查明，上诉人龚如林与第三人龚志洪在本案补偿协议签订时已分别立户。
本院认为,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”上诉人龚如林所有的涉案房屋位于浙江师范大学行知学院建设项目用地征收范围内。上诉人龚如林与第三人龚志洪系父子关系以及在本案补偿协议签订时已分别立户属实，但被上诉人上华街道未提交充分证据证明第三人龚志洪（通过其妻子张幸）代签涉案的编号为124号的《浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议》已得到上诉人龚如林委托授权、或者在补偿协议签订后上诉人以其事实行为追认该协议的效力，且在本案审理中上诉人龚如林亦不认可该补偿协议的效力，故依法应确认龚志洪与被上诉人上华街道签订的本案补偿协议无效。至于第三人龚志洪的妻子张幸基于本案补偿协议取得的补偿款，被上诉人上华街道可依法另行通过合法途径主张。上诉人龚如林主张应确认本案补偿协议无效的诉讼请求，有相应的事实和法律依据，本院予以支持。原审认定事实不清，适用法律不当，致判决错误，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销兰溪市人民法院（2016）浙0781行初30号行政判决。
二、确认被上诉人兰溪市人民政府上华街道办事处与龚志洪（协议签字人张幸）签订涉案的编号为124号的《浙师大行知学院建设项目集体土地征收房屋补偿协议》无效。
一、二审案件受理费各50元，均由兰溪市人民政府上华街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
审 判 员 冯少华
审 判 员 单晓剑
二〇一七年七月二十六日
代书记员 朱丽敏