江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00333号
原告陆永祥。
委托代理人周是宏，北京市隆安（南通）律师事务所律师。
被告海门市住房和城乡建设局，住所地海门市解放中路258号。
法定代表人施渠平，职务局长。
委托代理人葛斌，海门市经济技术开发区城建监察中队中队长。
委托代理人谢颖，江苏洲际英杰律师事务所律师。
原告陆永祥不服被告海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）城建行政处罚，于2015年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于8月17日向被告海门住建局邮寄送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月22日、12月7日公开开庭审理了本案。原告陆永祥及其委托代理人周是宏，被告海门住建局的委托代理人葛斌、谢颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月6日，被告海门住建局作出海滨江街道罚字（2014）005号《行政处罚决定书》，认定原告陆永祥于2014年4月在海门市滨江街道三圩村33组自家宅基地上，未经规划许可擅自建设78平方米的楼房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定限原告陆永祥在接到处罚决定书之日起七日内自行拆除在海门市滨江街道三圩村33组自家宅基地上，未经许可擅自建设的计建筑面积78平方米的楼房。
原告陆永祥诉称：1.被告海门住建局不具有对村镇建房的法定处罚权限。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。因此应根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十二条的规定，由乡（镇）人民政府处罚。2.被告海门住建局认定事实错误。原告陆永祥系部队转业军人，因经济条件差买不起商品房，只好居住自家老房。因老房年久失修，原告陆永祥翻建自有住房并向三圩村村委会及相关部门提出书面申请，得到村民委员会的相关批示后，原告陆永祥也将该申请向包括被告海门住建局在内的多个行政机关提出，但被告海门住建局未予受理。被告海门住建局明知案涉房屋系原告陆永祥一人翻建，却将同一建筑分割成两块，小的属于原告陆永祥，大的属于原告陆永祥的母亲顾菊芳，完全违背了基本事实，另外原告陆永祥实际建造了三底三层建筑，被告海门住建局却认定为三底两层建筑，明显与客观事实不符。3.被告海门住建局的处罚程序违法。原告陆永祥为老房子的所有权人，案涉房屋由原告陆永祥一人出资翻建，原告陆永祥的母亲顾菊芳仅是同意原告陆永祥翻建，并非房屋翻建的行为人与责任人。案涉房屋的建造系一个建设行为，被告海门住建局却作出两个处罚决定，同时被告海门住建局未在法定的两个月期限内作出行政处罚，在告知司法救济期限时，故意将法定的起诉期限六个月告知为三个月，限制了原告陆永祥的诉权，属于程序严重违法。请求撤销被告海门住建局作出的海滨江街道罚字（2014）005号《行政处罚决定书》。
原告陆永祥向本院提交了以下证据（均为复印件）：
1.原告陆永祥身份证，证明原告陆永祥的身份情况。
2.海门市规划局现场照片，证明海门市规划局系依法成立的机构，对案涉房屋的行政处罚应以海门市规划局的名义作出。
3.原告陆永祥的转业军人证明书，证明原告陆永祥系部队军转干部。
4.国务院办公厅及中央军委办公厅《军队转业干部住房保障办法》、海门市政府（2012）5号文件，证明原告陆永祥翻建住房符合政策的规定。
5.原告陆永祥的危房翻建报告，证明原告陆永祥翻建房屋的行为得到海门市滨江街道三圩村村民委员会的同意。
6.宅基地清丈核实登记表，证明原告陆永祥是在自家宅基地上翻建房屋，被告海门住建局处罚事实不清。
7.海政房字第××号《房屋所有权证》，证明原告陆永祥为老房子的所有权人。
8.海门市住房制度改革办公室出具的证明、家庭住房登记记录查询证明，证明原告陆永祥未享受过优惠出售公有住房和一次性住房补贴。
9.海门市住房和城乡建设局海滨江街道罚字（2014）005号《行政处罚决定书》，证明存在被诉行政行为。
10.苏政函（2004）49号《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》、海政发（2005）27号《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》、通政发（2004）第73号《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、海门市经济技术开发区升格为正处级的官方博客，证明海门经济技术开发区具有独立的执法权，被诉行政处罚应由海门市经济技术开发区管委会行使。
11.现场照片一张，证明原告陆永祥的建筑为三底三层建筑，证明被告海门住建局认定事实错误。
被告海门住建局辩称：1.被告海门住建局具有对村镇建房的处罚权限。案涉房屋处于海门市城镇规划范围，并不是原告陆永祥所称的乡、村庄规划区，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告海门住建局具有对案涉房屋作出行政处罚的法定职权。2.被告海门住建局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。根据海门市滨江街道城监中队对现场违法建筑的勘察照片、《城监现场调查登记表》和对原告陆永祥所作《调查笔录》可以明确案涉房屋由原告陆永祥与其母亲顾菊芳共同建造，且未取得建设工程规划许可证，违建行为客观存在，被告海门住建局不违反一事不二罚的原则。案涉房屋第三层建筑的层高低，是假三层建筑，故原告陆永祥主张是三层建筑不能成立。3.被诉行政处罚程序合法。被告海门住建局严格依照法定程序进行立案审批、调查取证、给予申辩权并最终作出行政处罚决定，被告诉行政处罚程序合法。关于行政处罚决定书中告知的起诉期限问题，因新行政诉讼法于2015年5月1日开始实施，起诉期限由原来的三个月延长为六个月，被诉行政处罚于2015年5月6日作出，被告海门住建局未将起诉期限修改为最新规定实属疏忽，并非原告陆永祥所称的故意为之。请求驳回原告陆永祥的诉讼请求。
被告海门住建局向本院提交了以下证据、依据：
一、事实方面的证据
1.海门市城市总体规划图、行政区划范围图，证明原告陆永祥建造的房屋处于海门市城镇规划范围内。
2.城监现场调查登记表及城监现场勘查照片、调查询问笔录，证明案涉房屋未取得建设工程规划许可证，该房屋由原告陆永祥与其母亲顾菊芳共同建造，并有具体的分割份额。
二、程序方面的证据
行政处罚立案审批表、城建违法建设规划认定意见表、行政处罚案件处罚审批表、停工（核查）通知书（存根）及送达回证、行政处罚陈述、申辩、听证权告知书及送达回证、原告陆永祥提交的书面申辩材料、行政处罚决定书及送达回证。以上证据证明被告海门住建局的行政处罚程序合法。
三、法律法规依据
《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第四十一条、第六十条、第六十四条、第六十八条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十条；海政发（2013）47号《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》。
2015年12月7日，被告海门住建局补充提供以下证据、依据：
一、证据
1.被告海门住建局与海门经济技术开发区管理委员会签订的《行政执法委托书》，证明被告海门住建局将市区核心区外范围内除房地产项目的其他违反规划法律法规进行建设的行为委托海门经济技术开发区管理委员会执法。
2.海门经济技术开发区管理委员会2015年10月29日的《证明》，证明海门市滨江街道城监中队隶属海门经济技术开发区综合执法局。
二、依据
1.《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，证明原告陆永祥的违建行为不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；
2.海委发（2012）27号《中共海门市委、海门市人民政府关于切实做好行政区划调整工作的意见》，证明海门经济技术开发区与滨江街道实行“区街合一”管理体制；
3.海政办发（2010）231号《海门市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明被告海门市住建局具有负责海门市规划工作的职责。
经庭审质证，原告陆永祥对被告海门住建局所举事实方面的证据1认为不能达到被告海门住建局的证明目的；对证据2认为房屋由原告陆永祥一人出资建造，仅是使用了母亲顾菊芳的宅基地面积，被告海门住建局认定案涉房屋由原告陆永祥与母亲顾菊芳共同建造，与事实不符。被告海门住建局认定被处罚的面积与事实不符，而且被告海门住建局作出决定对违章建筑拆除，没有规划部门作出的清晰明确的无法采取改正措施、清除影响的结论，不具合法性；对程序方面的证据，认为送达主体是城建中队，被告海门住建局并没有提供证据证明该中队为合法组织，故不能达到被告海门住建局的证明目的；对被告海门住建局提供的法律、法规依据中海政发（2013）47号《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》有异议，认为违背了职权法定原则，属于无效文件。对被告海门住建局补充提供的证据1认为是一个转委托行为不具合法性；对证据2认为不能达到被告海门住建局的证明目的，恰恰能够证明本案适格的执法主体是海门市经济技术开发区综合执法局；对被告海门住建局补充提供的依据1，认为被告海门住建局未在答辩期内以及第一次开庭时向法庭提供，故该文件不是被告海门住建局的执法依据，该文件本身也擅自扩大了对违章建设的认定，故不具合法性；补充依据2没有异议；对补充依据3，认为海门市规划局与海门住建局合署办公，应以海门市规划局的名义作出行政处罚决定。
被告海门住建局对原告陆永祥所举证据1、9无异议；证据2认为因海门市规划局的职能已并入被告海门住建局，故不能达到原告陆永祥的证明目的；证据3与本案不具关联性；对证据4、7、8的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据5的真实性无异议，但认为村委会没有规划的行政许可职权，不具合法性；对证据6认为被告海门住建局提供的现场登记表可以明确违章建房的具体位置，不能达到原告陆永祥的证明目的；对证据10、11的真实性无异议，但不能达到原告陆永祥的证明目的。
本院对上述证据认定如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告海门住建局所举证据1能够证明海门市的总体规划和案涉房屋的具体位置，能够达到被告海门住建局的证明目的；证据2系执法人员与相关当事人所作的调查笔录和现场勘验、取证材料，具有真实性且与本案具有关联性，但这些材料是工作人员在原告陆永祥的房屋尚未完工时所取证据，不能反映案涉房屋的现状，故不能达到被告海门住建局的证明目的；程序方面的证据是行政执法人员在行政执法过程中形成，来源合法，内容真实，具有证明力。被告海门住建局补充提供的证据1、2及依据是针对原告顾菊芳提出其在行政程序中没有提出的职权方面的反驳理由，经本院准许而补充提供的的证据及依据，且来源合法，能够达到被告海门住建局的证明目的。原告陆永祥提供的证据2仅能证明海门市规划局的牌子仍挂着，但不能因此推断出海门市规划局仍然行使着海门市规划管理职能，具体还要结合政府机构改革的实际情况予以确定，被告海门住建局提供的海政办发（2010）231号《海门市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》，能够证明海门市辖区规划管理工作已划归被告海门市住建局行使，故该证据不能达到原告陆永祥的证明目的；证据3、4、5、8与本案不具关联性，不具证明力；证据6、7只能证明原告陆永祥原有住房情况，该证据不能达到原告陆永祥的证明目的，证据10不能达到原告陆永祥的证明目的，证据11真实，反映了案涉房屋的现状，能够达到原告陆永祥的证明目的。
经审理查明，原告陆永祥在海门市三和镇三圩村33组原有平房两间，面积为50.3平方米。2014年4月，原告陆永祥以与母亲顾菊芳合建的名义，拆除上述两间房屋，在原宅基地上新建了占地面积为117平方米的三底三层楼房一幢。2014年4月1日，海门市城建管理监察大队滨江中队的工作人员进行了现场调查，对现场进行拍照取证，当时，案涉房屋尚未竣工，仅建了第二层的墙体。工作人员制作了《现场检查登记表》，并对原告陆永祥及其母亲顾菊芳作出海滨江停字（2014）05号、06号《停工（核查）通知书》，责令原告陆永祥与顾菊芳立即停止无手续、超面积的建房行为。6月1日，海门市滨江街道城监中队受被告海门住建局的委托对原告陆永祥和顾菊芳进行了询问。原告陆永祥和顾菊芳均称案涉房屋是由原告陆永祥与母亲顾菊芳合建，原告陆永祥在东边一上一下占地39平方米，顾菊芳在西边二上二下占地78平方米。当年夏天，案涉房屋竣工，实际建成三底三层，其中第三层的中间屋为平房，东西屋屋顶为斜面（从中间向两边斜）。10月8日，被告海门住建局对该案予以立案。10月14日，被告海门住建局作出《城建违法建设规划认定意见表》，认定原告陆永祥于2014年4月在海门市滨江街道三圩村33组无手续建造了建筑面积为78平方米的两层楼房，且其在三圩村无享受面积，请规划部门对其是否影响规划予以认定。同日，海门经济技术开发区规划管理部门及管委会认定案涉房屋不符合规划。12月23日，被告海门住建局作出海（滨江街道）权告字（2014）第05号《行政处罚陈述、申辩、听证权告知书》，告知原告陆永祥违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于12月27日送达原告陆永祥。原告陆永祥书面申辩，认为原告陆永祥系企业下岗的军转干部，经济条件差无力购买商品房，原居住的平房年久失修且漏雨，随时有倒塌的可能，原告陆永祥于2014年2月向村、镇两级领导申请翻建房屋，但未获审批，出于无奈，筹款翻建了案涉房屋，要求维持现状。2015年5月6日，被告海门住建局作出被诉行政处罚决定书，并于5月8日送达原告陆永祥。
另查，根据海门市人民政府作出的《海门市城市总体规划（2013-2030年）》，案涉房屋在海门市中心城区规划范围内、海门市区核心区外。被告海门住建局与海门市经济技术开发区管理委员会于2013年12月20日签订《行政执法委托书》将在海门市经济技术开发区辖区内海门市区核心区外范围内除房地产项目的其他违反规划法律法规进行建设的行为委托海门经济技术开发区管理委员会执法，海门经济技术开发区与滨江街道实行“区街合一”管理体制，海门市滨江街道城监中队隶属海门经济技术开发区综合执法局。
本院认为，本案的争议焦点是：1.被告海门住建局对案涉违章建筑是否具有行政处罚的职权；2.被诉行政处罚决定事实认定是否清楚；3.被诉处罚决定程序是否合法。
关于被告海门住建局对案涉违章建筑是否具有行政处罚的职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”、《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政函（2004）49号）中明确，省政府同意海门市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府通政发（2004）73号《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》中明确，经省政府同意，市政府决定在海门市开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。海政办发（2010）231号《海门市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》规定，海门市规划工作的职责由被告海门市住建局实施。海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》规定，海门经济开发区职责为受市住建局委托查处市区核心区外范围内除房地产项目的其他违反规划法律法规进行建设的行为。根据上述规定，海门市人民政府有权依照法律、法规的授权，根据本辖区的实际情形，规定城市规划管理相对集中行政处罚的机构。根据海政办发（2010）231号文件规定，被告海门市住建局具有负责海门市规划工作的职责，具有对违反城乡规划的行为作出行政处罚的职权。海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》规定，海门市经济技术开发区受市住建局委托，查处市区核心区外范围内除房地产项目的其他违反规划法律法规进行建设的行为。案涉房屋在海门市经济开发区内，属于海门市中心城区规划范围内，海门市核心区范围外。海门市经济开发区管委会受被告海门住建局的委托，有权以被告海门住建局的名义查处违法建设行为。海门市滨江街道城监中队隶属于海门经济开发区综合执法局，海门市滨江街道城监中队执法人员以被告海门住建局的名义查处案涉违章建筑，并无不当。原告陆永祥主张被告海门住建局对案涉房屋没有行政处罚权，没有法律、法规依据，本院不予支持。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。
第一，关于被告海门住建局认定原告陆永祥未取得建设工程规划许可证违反城市规划管理建房是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。第二条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从以上规定可以看出，人民政府有权根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定规划区，在城市规划区范围内进行建设活动，应当办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第四十二条第二款规定，农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。根据《海门市城市总体规划（2008-2020）》的规定，原告陆永祥建造的房屋处在海门市城市总体规划区范围内，原告陆永祥认为其所建房屋不属城市规划区范围，而应属于村、镇规划区范围系对《海门市城市总体规划（2008-2020）》的曲解，本院不予支持。原告陆永祥未取得建设规划许可证，在海门市城市规划范围内建设房屋，显然属于违法建设行为。至于原告陆永祥提出的其向三圩村村委会提出申请，并得到村委会同意，原告陆永祥也曾向被告海门住建局提出申请，被告海门住建局一直不予受理的问题。本院认为，原告陆永祥所称村、镇相关部门并非法律法规规定的城市规划主管部门，亦非法律法规授权的建设行政许可的职能部门，村委会无权就城市规划区内的建设行为作出行政许可。原告陆永祥提出的证据不足以证明向被告海门住建局提出过建房申请，即使原告陆永祥向被告海门住建局提出过建房申请，也不足以否定案涉房屋未获得建设工程规划许可的事实。因此，被告海门住建局认定原告陆永祥未取得建设工程规划许可证违反城市规划管理建房正确。
第二，关于被告海门住建局认定原告陆永祥的建造行为依法属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定，前款所称无法采取改正措施措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、转产交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；（二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（五）其他无法采取改正措施消除影响的。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。本案中，在法庭辩论终结之前，原告陆永祥未能提供证据证明其已经取得建设工程规划许可证或取得城乡规划主管部门的建筑工程设计方案审查文件，故被告海门住建局认定案涉房屋的建造行为属于法律规定的无法改正消除影响限期拆除的情形正确。
第三、关于被告海门住建局认定违法建设的主体是否正确的问题。虽然原告陆永祥和其母亲顾菊芳在海门市滨江街道行政执法人员2014年6月1日所作调查询问笔录中自认案涉房屋系原告陆永祥与母亲顾菊芳合建，建造的房屋未经规划部门审批，但被告海门住建局不能就此直接认定违法行为人就是原告陆永祥与顾菊芳，被告海门住建局应当对原告陆永祥与顾菊芳在实施违法行为中所处的地位、作用和实施的具体内容进行调查，并向法庭提交证据证实上述事实。如果对这些事实不作调查就直接将原告陆永祥与其母亲顾菊芳确定为共同违法行为人，有可能扩大处罚的对象，使不应当受到行政处罚的人受到行政处罚，或造成行政处罚显失公正。故被告海门住建局认定违法行为人的事实不清，证据不足。
第四，关于被告海门住建局认定违法建设的面积是否正确的问题。被告海门住建局所提供的现场照片反映的是在建工程，当时仅建设了第二层的墙体，调查的时间为2014年4月1日，被告海门住建局作出被诉处罚决定的时间为2015年5月6日，时隔一年多，期间案涉房屋实际建成了三底三层，被告海门住建局未作重新调查就直接依据2014年4月1日的调查材料认定案涉房屋为三底两层建筑，其中原告陆永祥的违法建筑面积为78平方米，其母亲顾菊芳的违法建设面积为156平方米，合计234平方米。而经庭审审查，案涉房屋为三底三层，底层建筑占地面积为117平方米，被告海门住建局仅认定了一、二层房屋的面积，对第三层房屋面积未作出认定，故被告海门人社局认定案涉房屋的面积错误。被告海门住建局当庭辩解“第三层层高低，是假三层，故未作认定”明显与事实不符，本院不予采信。
关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。《江苏省行政程序规定》第二十五条规定，公民、法人和其他组织在行政程序中，依法享有申请权、知情权、参与权、陈述权、申辩权、监督权、救济权。本案中，海门市经济技术开发区滨江街道行政执法人员发现原告陆永祥于2014年4月1日未经许可擅自在三圩村33组建房时，当即到现场制止，并向原告陆永祥发出《停工（核查）通知书》，要求原告陆永祥及其母亲顾菊芳停止违法建设行为，并听候处理。当天还对现场进行了检查登记、拍照取证，对原告陆永祥及其母亲顾菊芳制作了询问笔录。被告海门住建局于2014年10月8日立案，有关部门对原告陆永祥违法行为是否符合规划进行了综合认定，并形成《城建违法建设规划认定意见表》，于同年12月23日向原告陆永祥送达《行政处罚陈述、申辩、听证权告知书》，告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，同时告知原告陆永祥享有陈述、申辩及要求听证的权利。原告陆永祥也书面陈述了其意见。被告海门住建局于2015年5月6日作出被诉行政处罚决定，并于5月8日送达原告陆永祥。被告海门住建局依法履行了立案、调查、告知、作出决定等法定程序，程序合法。
至于原告陆永祥主张的案涉房屋的建造系一个建设行为，被告海门住建局作出两个处罚决定违法的问题。本院认为，一个违法行为，同一行政机关应当只做一个行政处罚决定。案涉房屋是一个整体，被告海门住建局应当认定为一个违法行为，并作出一个行政处罚决定为妥。原告陆永祥主张被告海门住建局在告知司法救济的期限时，故意将法定的起诉期限六个月告知为三个月，限制了原告陆永祥的诉权，属程序严重违法的问题。本院认为，被告海门市住建局作出被诉行政处罚决定时值新旧行政诉讼法适用更替期间，关于起诉期限的规定前后有所变化，虽然被告海门市住建局告知的起诉期限为三个月，由于行政决定中对起诉期限的告知不是行政决定的主文内容，如果行政机关告知当事人的起诉期限短于法定的起诉期限，人民法院在案件受理时，不会按照告知错误的起诉期限计算，而是按照法律、法规规定的起诉期限计算。事实上，被告海门住建局的告知错误，并未影响到原告陆永祥起诉权利的行使。故不能因为被告海门住建局告知的救济期限有误，就认定被诉行政处罚程序违法。原告陆永祥主张被告海门住建局程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
需要特别指出的是，被告海门住建局在立案调查后一年余时间才作出行政处罚决定，且没有需要等待其他行政机关或者司法机关作出的有关结论或者需要鉴定等特殊的情形，其行为不妥，应当在今后的行政执法过程中加以注意并改正。
综上，被告海门住建局具有对案涉违法建筑进行行政处罚的法定职权，被诉行政处罚决定程序合法，但对一个违法行为作出两个行政处罚不妥，对违法的主体及违法建筑的面积认定的主要事实不清、证据不足。原告陆永祥请求撤销被诉行政处罚决定，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告海门市住房和城乡建设局2015年5月6日作出的海滨江街道罚字（2014）005号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告海门市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 曹小萍
人民陪审员 尹恩良
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 刘小静
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
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