兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）甘7101行初9号
原告石培仁，男，汉族，生于1965年8月28日，甘肃省兰州市人，住兰州市西固区丁家庄***号。
委托代理人袁中国，甘肃经邦律师事务所律师。
被告兰州市西固区林业局。（以下简称西固区林业局）住所地：兰州市西固区公园路3号。
法定代表人姜和忠，该局局长。
委托代理人张卫东，兰州市西固区关山护林站站长。
委托代理人苗国飞，甘肃恒亚律师事务所律师。
被告兰州市西固区城市管理行政执法局。（以下简称西固区执法局）住所地：兰州市西固区公园路129号长业大厦21室。
法定代表人吴文彬，该局局长。
委托代理陈禄邦，该局副局长。
委托代理人张克娟，该局干部。
原告石培仁不服被告兰州市西固区林业局、兰州市西固区城市管理行政执法局行政强制一案，于2015年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年1月4日向被告西固区林业局、西固区执法局分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。原告石培仁及其委托代理人袁中国、被告西固区林业局委托代理人张卫东、苗国飞，被告西固区执法局出庭负责人陈禄邦、委托代理人张克娟均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告石培仁诉称，1998年，兰州市西固区人民政府招商引资发展西固区关山森林公园旅游服务业，原告在征得被告西固区林业局同意后，于1998年8月1日与其下属单位兰州市西固区国营关山护林站（以下简称关山护林站）签订《关于石培仁来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》。合同约定，关山护林站将500平方米林区土地的使用权出租给原告使用20年，期限为1998年8月1日至2018年8月1日，第一个五年每年缴纳2500元租费，第二个五年每年缴纳4000元租费，第三个五年每年缴纳5000元租费，第四个五年每年缴纳6000元，该土地只能用于饮食、茶座、娱乐等旅游设施使用，不得转作他用或出租，期满后所有房屋、设施完整归关山护林站所有。并约定原告兴建设施总投资为100万，1998年投资20万，计划分三年完成。但是在1999年，由于其他原因，关山护林站收回了240平方米土地使用权，因此，双方经协商将全部租费调整为每年2500元。合同签订后，关山护林站将土地交付原告，在被告西固区林业局和关山护林站的监督下，原告前后投资80万修建设施，并如约支付各年度2500元的租金。1999年5月1日，原告的关山森林公园饮食娱乐城开始正式营业。在1998年8月到2015年5月，无论是关山护林站还是西古区林业局均未说过原告改变林地用途，非法占用林地，所建建筑系违法建筑，且西固区林业局的领导多次鼓励原告扩大经营，提高服务水平。2012年，西固区政府决定将关山森林公园申报国家级森林公园，并成立领导小组，决定通过招商引资方式开发生态旅游。2015年，西固区政府与甘肃兰洋集团签约，对关山森林公园进行整体开发。同年3月25日，甘肃兰洋集团下属的甘肃西南中诚投资股份公司投资开发的兰州西固关山文化森林公园项目开工。该项目将原告所使用土地在内的全部主要景区整体交给甘肃兰洋集团开发经营。为此，关山护林站被迫决定与原告终止合同，并要求原告归还土地。在原告不同意赔偿数额的情况下，西固区林业局以森林法为依据，认定原告私自改变国有林地用途，未经审批私自建房为由，于2015年5月21日作出西林函字[2015]13号《行政处罚决定书》，要求原告在收到本决定书后自行将违法建筑拆除，并恢复林地原状。该处罚决定告知原告申请复议的期限为15日，与行政复议法的60日不符。2015年5月22日，被告西固区林业局又作出西林函字[2015]15号《强制拆除违法建筑决定书》，决定组织执法部门予以强制拆除。该决定没有告知原告享有的权利，救济途径。原告认为，该决定不是强制执行决定，是违法行政。2015年7月2日，两被告等部门联合执法，对原告的建筑物全部强制拆除。后原告向西固区政府反映情况，2015年8月3日，被告西固区林业局答复原告，2015年7月2日，西固区林业局报请西固区人民政府同意后，西固区城市管理行政执法局依法对原告的违法建筑实施强制拆除。而西固区执法局称其是根据西固区政府的安排到拆迁现场维持秩序。原告认为，被告西固区林业局和西固区城市管理行政执法局相互配合对原告的建筑物实施了强拆，应当共同对违法强制执行的具体行政行为承担法律责任。原告认为，两被告的强制执行行为，违反了行政强制法的规定，首先，两被告没有强制执行主体权，没有告知原告享有听证权，没有进行公告、催告，没有给原告诉权，强拆时没有作出《强制执行决定》，没有给原告合理的拆除期限，其强拆行为属于违法强制执行行为，请求法院依法确认两被告强制拆除原告建筑物的行政强制行为违法。
原告石培仁向法庭提交了以下三组证据材料：
第一组证据：1、《关于石培仁来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》，证明合同履行期未满的事实；2、费用结算单及收条，证明原告如约履行合同，并不存在欠款的事实；3、许可证（治安），证明原告营业的事实。
第二组证据：4、兰州市西固区林业局与兰州市西固区关山护林站联合下发的《关于限期拆除违章建筑的通知》；5、兰州市西固区林业局西林函字[2015]13号《行政处罚决定书》；6、兰州市西固区林业局西林函字[2015]14号《违法建筑强制拆除催告通知书》。7、兰州市西固区林业局西林函字[2015]15号《强制拆除违法建筑决定书》；8、兰州市西固区林业局《关于石培仁信访事项答复意见书》；9、照片，该组证据证明被告违法实施行政处罚、违法实施强制拆除的事实。
被告西固区林业局辩称,1998年8月1日，被告西固林业局关山护林站与原告签订《关于石培仁同志来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》（以下简称合同书），合同约定，甲方所出让的土地，乙方只能用于饮食、茶座、娱乐等旅游设施建设。未规定乙方修建永久性建筑物，乙方未经林业主管部门同意，擅自改变用地性质，加盖地上建筑物，修建房屋，甲方护林站曾多次口头警告和制止，并责令其补办手续，乙方石培仁推诿拖延。2004年以来，原告一直未足额交付租金，累计欠费19500元，关山护林站从未对租赁面积和租金进行过协商调整。根据《合同书》第六条约定，欠付承包费满六个月不能缴齐，甲方有权终止合同。
为了社会公共利益的需要，西固区政府于2015年年初引进了对关山林区进行整体开发的项目，由于原告所建房屋至今未取得林业主管部门的同意，且无相关手续，其所建房屋属违章建筑。被告西固林业局多次找原告协调，让其服从大局，自行拆除违章建筑，被告并表示愿意给予其适当补偿，在协商未果的情况下，被告西固区林业局于2015年5月18日向原告下发了《关于限期拆除违章建筑的通知》，明确告知原告其所建二楼、平房、小木屋等均属违章建筑，限原告于2015年5月19日下午6时前拆除，逾期不拆，被告西固区林业局将协调执法部门进行强制拆除。由于原告逾期未拆，被告西固区林业局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条及《甘肃省实施〈森林法〉办法》第四十条和《甘肃省森林公园管理条例》第十一条的规定，作出西林函字[2015]13号《行政处罚决定书》，责令原告自行拆除违法建筑，并恢复林地原状。后依据《关于建立土地执法共同责任机制的意见》之规定，城管执法部门负责对职责范围内涉及违法用地的违法建设依法进行拆除，林业部门负责对违法占用林地建设的监督检查。后西固区林业局又给原告陆续下发西林函字[2015]14号《违法建筑强制拆除催告通知书》、西林函字[2015]15号《强制拆除违法建筑决定书》、西林函字[2015]16号《强制拆除违法建筑的公告》。2015年7月1日，西固区政府成立西固区拆除关山林森林公园内违法建筑指挥部，并由西固区林业局牵头组织实施，并制定了《西固区拆除关山森林公园内违法建筑的实施方案》，由西固区行政执法局实施了违法建筑的强制拆除工作。整个拆除过程程序合法，并全程进行了拍照摄像，故被告西固区林业局不存在行政行为违法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告西固区林业局向法庭提交了三组证据材料：
第一组证据：1、兰州市政府《兰州市制止和处理违法建设办法》，证明西固林业局强制拆除是严格遵守兰州市政府规定进行的事实；2、兰办发[2013]30号《关于建立土地执法共同责任机制的意见》，证明西固区林业局强制执行是有行政规章授权的事实；3、兰州市西固区林业局《关于协助拆除违章建筑的函》，证明了西固区林业局发现违章，要求西固区执法局协助拆除的事实；4、《关于关山森林公园整体开发限期搬迁的通知》，证明了西固区林业局通知原告石培仁，要求其自行拆除违章建筑的事实；5、兰州市西固区林业局《关于限期拆除违章建筑的通知》，证明了西固区林业局就拆除违章建筑再次通知原告的事实。
第二组证据：6、西林函字[2015]13号《行政处罚决定书》；7、西林函字（2015）14号《违章建筑强制拆除催告通知书》；8、西林函字（2015）《强制拆除违法建筑决定书》；9、兰州市西固区林业局《强制拆除违法建筑的公告》，该组证据证明了被告西固区林业局对原告做出了行政处罚决定，并明确告知原告权利救济途径的事实；
第三组证据：10、兰州市西固区关山护林站《解除承包合同的通知》，证明了西固林业局对原告解除合同进行了通知的事实；11、《西固区拆除关山森林公园的违法建设的实施方案》，证明了实施强制拆除的主体主要是被告西固区林业局的事实。12、照片6张，证明了被告西固区林业局对原告进行了拍照留置送达的事实。
被告西固区执法局辩称，1998年，原告与西固区林业局下属单位关山护林站签订了《关于石培仁来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》。双方约定将林区部分土地承包给原告搞旅游开发，在此期间，原告在未办理相关林地建房审批手续的前提下，修建了用于旅游开发的房屋18间，小木屋6间，钢架大棚1间。2015年，西固区政府与甘肃兰洋集团西南中诚投资股份有限公司签订合作开发协议，对西固关山森林公园进行整体开发，关山护林站依法终止与原告的合作协议，原告拒绝拆除违法建筑交出所占林地，西固林业局于2015年5月21日依法下发了《行政处罚决定书》、《违法建筑强制拆除催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑的公告》等法律文书，原告在接到上述文书后，仍然不交出土地。2015年7月2日，西固区林业局报经西固区政府同意后，依法组织公安、城管、卫生、消防等力量，强制拆除了原告侵占的林地上的违法建筑。组织行政强制拆除的执法主体是西固区林业局。执法局只是接到西固区政府指令后，与其他单位一同协助西固区林业局做好相关配合工作。并没有参与行政强制拆除的具体工作，不是拆除违法建筑的行政主体，故不是本案的适格被告。
被告西固区执法局未向法庭提交证据材料。
经过庭审举证、质证，现对各方当事人提交的证据材料综合评判如下：
对于被告西固区林业局提交的三组证据，原告石培仁对证据的真实性均无异议，但对证据的证明目的及证明其有执行权均持有异议，认为被告西固区林业局没有行政强制执行权，其强制执行行为不具备合法性，被告西固区林业局不具备强制执行的主体资格，且强制拆除行为程序违法，被告西固区执法局对被告西固区林业局提供的证据均无异议，该组证据能够证明被告西固区林业局对原告作出行政处罚决定及实施强制拆除行为的事实及经过，符合行政诉讼证据的相关规定，可以作为认定本案案件事实的依据，本院予以采信。
对于原告石培仁提交的证据，被告西固区林业局、西固区执法局对证据1的真实性无异议，对其关联性、证明目的均有异议，对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证据3与本案无关联性。对证据4-9的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的均有异议，该证据能够证明被告是按程序进行强拆的；对于照片，其拍摄时间不确定，但二被告未能提供相关证据予以反驳，该组证据能够证明被告西固区林业局对原告作出行政处罚决定及强制拆除原告建筑物的事实及过程，符合行政诉讼证据的相关规定，本院均予以采信。
经审理查明，1998年8月1日，兰州市西固区国营关山护林站（以下简称关山护林站称其为甲方）与原告石培仁（称其为乙方）签订了《关于石培仁同志来我旅游区承包兴建服务设施的合同书》（以下简称合同书），合同约定，甲方将其面积为500平方米的土地使用权出租给乙方使用，期限为20年，即1998年8月1日至2018年8月1日，每年的8月1日上交当年的租金。甲方所出让的土地，乙方只能用于饮食、茶座、娱乐等旅游设施建设用，乙方在使用期间不得作他用或转租，在此期间，使用权归乙方，所有权归甲方，期满后，所有房屋、设施完整归甲方所有，如继续承包，乙方享有优先权。合同签订后，乙方于1999年5月1日在该土地上修建的关山森林公园饮食娱乐城并正式营业至2015年5月。在此期间，原告石培仁相继修建了房屋18间、小木屋6间、钢架大棚1间。2015年，兰州市西固区人民政府与甘肃兰洋集团西南中诚投资股份有限公司签订合作开发协议，对西固关山森林公园进行整体开发。2015年5月14日，关山护林站给原告石培仁送达了《关于关山森林公园整体开发限期搬迁的通知》要求原告石培仁在三日内停业并进行搬迁。2015年5月18日，被告西固林业局与关山护林站联合向原告石培仁下发了关于限期拆除违章建筑的通知，认为原告所建建筑未办理相关建设手续，属于违章建筑，限原告于2015年5月19日下午6时前拆除，预期不拆，其将协调执法部门进行强行拆除。同日，被告西固林业局向被告西固执法局送达了西林函字〔2015〕9号《关于协助拆除违章建筑》的函，希望西固区执法局配合其拆除原告在关山森林公园内的建筑物。2015年5月21日，被告西固区林业局对原告石培仁作出西林函字〔2015〕13号行政处罚决定，决定：原告石培仁应在收到本处罚决定书后自行将违法建筑物拆除，并恢复林地原状。同日，被告西固区林业局又对原告石培仁送达西林函字〔2015〕14号《违法建筑强制拆除催告书》，2015年5月22日，被告西固区林业局向原告石培仁送达了西林函字〔2015〕15号《强制拆除违法建筑决定书》，认为原告石培仁在其发出催告通知书后，仍未自行拆除，依据森林法实施条例及其他相关规定决定由西固区林业局依法组织执法部门予以强制拆除原告石培仁在关山森林公园内修建的违法建筑。同日，被告西固林业局向原告石培仁下发西林函字〔2015〕16号《强制拆除违法建筑的公告》，2015年5月28日，关山护林站向原告下发了《解除承包合同的通知》，认为原告石培仁欠付承包费且满六个月不能交齐，根据合同书第六约定，终止合同。2015年7月2日，被告西固区林业局制定了《西固区拆除关山森林公园内违法建设的实施方案》，主要任务是对关山森林公园内违法建筑进行依法拆除，并于当日六点五十分，由被告西固区林业局组织实施强制拆除行为，强制拆除了原告石培仁在关山森林公园的建筑物，被告西固区执法局参与并协助了此次执行活动。原告石培仁对被告西固区林业局及西固区执法局的强制拆除行为不服，遂于2015年12月31日向本院提起行政诉讼，请求依法确认两被告强制拆除原告建筑物的行政行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法实施细则》第二十四条第一款规定：“对违反森林法行为的行政处罚，由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定”。第二款规定：“当事人对林业主管部门所作的处罚决定不服的，可以在接到罚款通知之日起一个月内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，作出决定的林业主管部门可以申请人民法院强制执行”。根据上述规定，在本案中，被告西固区林业局作为林业主管部门，其对违反森林法相关规定的违法行为具有行政处罚职权，但对所做行政处罚决定并没有强制执行职权，若当事人拒绝履行处罚决定，只能申请兰州市西固区人民法院强制执行。但被告西固区林业局，在原告石培仁对其所作行政处罚决定未自动履行的情况下，于2015年7月2日，制定了强制执行实施方案，并于当日强制拆除了原告石培仁在兰州市西固区关山护林站内的建筑物，其行政强拆行为，于法无据，应确认为违法行为。被告西固区执法局，协助被告西固区林业局的强制拆除活动，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，本案适格被告应为组织实施此次强制拆除单位西固区林业局，西固区执法局不是本案的适格被告。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条之规定，判决如下：
确认被告兰州市西固区林业局于2015年7月2日强制拆除原告石培仁位于兰州市西固区关山护林站内建筑物的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告兰州市西固区林业局负担。
如不服本判决可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审 判 长 张新权
代理审判员 张惠娇
代理审判员 汤玉生
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 王敬羽