云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终79号
上诉人（一审原告）昆明春城老人院。
住所地：昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居委会*组扬马村**号。
法定代表人施征霞，院长。
委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人王咸刚，北京冠领律师事务所实习律师，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市国土资源局。
住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心*号楼*楼。
法定代表人王涛，局长。
委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人杨华，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组。
住所地：西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组。
负责人金坤，组长。
委托代理人邓金荣，云南乾太律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人昆明春城老人院（以下简称：春城老人院）因与被上诉人昆明市国土资源局（以下简称：市国土局）、被上诉人昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组（以下简称：第二居民小组）土地行政管理一案，不服昆明市西山区人民法院（2015）西法行初字第98号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月23日受理后，依法组成合议庭进行审理，期间经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。经调查询问及合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：第三人昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组原名称为昆明市官渡区前卫镇红庙办事处二社（以下简称：红庙二社）。2002年，根据昆明市委文件，昆明市土地管理局与矿产资源管理委员会组建成立昆明市国土局。1994年，红庙二社以红庙办事处的名义向官渡区规划处申请拟新建养老院，名称为“昆明春城老人院”。1994年3月9日，官渡区前卫镇人民政府作出《关于同意新建春城老人院立项的批复》，同意红庙二组以自有资金投资55万元新建春城老人院、同意统筹用地3400平方米（5.1亩）拟建老人宿舍。1995年10月1日，红庙二社与昆明关欢经贸有限责任公司（以下简称关欢公司）签订协议，约定红庙二社将现有的抽水站前的土地四亩，以实际勘测面积为准，按土地“有期有偿使用”的原则提供给关欢公司作为新建“春城老人院”的场地，该土地关欢公司使用期限为50年。双方就此约定了关欢公司履行给付租金的方式等相关权利义务。1996年4月23日，红庙办事处出具法人委托书，委托施征霞为建设项目报建联系人，就红庙办事处春城老人院办理建设用地规划许可证事宜与昆明市人民政府规划管理办公室联系办理。1996年4月24日，红庙办事处作为申报人向昆明市人民政府申报项目名称为“春城老人院”的建设项目，经审查，昆明市人民政府批准同意。1996年昆明市人民政府规划管理办公室颁发《中华人民共和国建设用地规划许可证》，用地单位为：官渡区前卫镇红庙办事处，用地项目名称为春城老人院，用地面积5.1亩，附图及附件名称栏目中，手写：请持此证到土地管理部门办理用地手续。1996年11月12日，昆明市土地管理局向红庙二社下发《昆明市建设用批准通知书》，涉及：红庙二社，经昆明市人民政府批准，同意你单位建春城老人院有关工程，用地面积0.34公顷，折合5.1亩，请按《中华人民共和国土地管理法》及有关规定，办理各项手续，被征地单位所在官渡区前卫镇红庙办事处，原土地所有者或使用者为红庙二社等内容。1997年2月20日，云南省老龄问题委员会出具《关于同意成立〈昆明春城老人院〉的批复》。1997年5月22日，云南省计划委员会出具《关于对省老龄委建设“春城老人院”的批复》。1997年5月29日，昆明市土地管理局向昆明春城老人院颁发了国有土地使用证。土地使用者为昆明春城老人院，地址为官渡区前卫镇红庙办事处，图号为空白、地号为空白，用途为公共建筑用地（建敬老院）。在该证备注栏，注明：一、本证有效期为两年。二、待基建工程竣工后，持此证到原发证机关办理换证手续。1997年6月24日，春城老人院与农村信用合作社关上信用社签订《抵押借款合同书》约定春城老人院以红庙二社土地作价人民币378万元向该信用社借款人民币200万元，借款期限从1997年6月20日开始至1998年6月20日止。1997年4月24日，昆明真元公证处出具（97）昆真证字第439号《借款抵押合同公证书》，记载春城老人院的法定代表人与昆明市官渡区关上农村信用合作社的法定代表人杨诚于1997年6月24日，在云南省昆明市签订了《抵押借款合同书》。1997年6月28日，昆明市土地管理局审批，同意春城老人院办理红庙二社土地预批出让，在备注栏中注明：1、最大抵押额在该呈报方案中，不含贷款利息。2、划拨土地使用权设定抵押。1997年7月2日，昆明春城老人院以自己的名义与昆明市土地管理局签订《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书》（划拨土地使用权补办出让合同），约定昆明春城老人院作为土地受让方，受让位于红庙办事处折合5.16亩土地，土地使用权年限为50年，规划用途为公益用地，该合同项下出让地块评估地价为每亩人民币27.157万元。经昆明市人民政府批准，昆明春城老人院按其地价20%补交土地使用权出让金。该地块土地使用权出让金核准为每亩人民币5.43万元，总金额为28.026万元。合同约定经双方签字后60日内，昆明春城老人院以支票或现金交纳出让金总额的1%，合人民币0.28万元。其余出让金待正式处置该地块使用权时计收。合同签订后，昆明春城老人院交纳了人民币2800元。2007年7月6日春城老人院向省民政厅申请变更法定代表人，法定代表人由原来的王子飞变更为施征霞。1999年1月4日，云南省民政庭出具《关于同意成立“春城老人院”的批复》。春城老人院取得了《社会福利机构设置批准证书》。2002年8月1日，春城老人院向红庙二社出具《关于昆明春城老人院使用红庙二社土地的情况说明》，内容为：红庙二社，我单位昆明春城老人院与一九九五年十月一日与昆明官渡区前卫镇红庙办事处二社签订一份为期50年的租地协议，协议第四条约定：“四亩土地用地手续由甲方负责办理，乙方协助”，因办土地手续时生产队抽不出人手去办，以此委托我院办理土地手续，在办理的过程中院方自始至终是按照土地部门的各项要求去办理。昆明市土地局因此按照国家政策的规定（因我院属社会福利事业单位），将此地办为国有土地。但我院到目前为止，没有向任何一个部门提出过要办理此用地的征用手续，仍然按生产队和我院签订的合同条款执行租用协议。2012年2月28日，红庙二社出具《情况说明》，内容为关欢公司从签订租地协议至今，共向小组交纳租金32000元，到现在已经拖欠18万元租金。2014年6月17日，红庙二社向市国土局提出《关于更正“昆明春城老人院”土地证的申请》。市国土局对此于2014年11月5日向昆明市政府发出《昆明市国土资源局关于对昆明春城老人院土地更正登记的请示》，2014年12月30日，昆明市政府拟办意见：1、同意市国土局依法遵规履程办理；2、请西山区政府切实作做好昆明春城老人院维稳工作。2015年1月7日市国土局出具《昆明市国土资源局关于对昆明春城老人院土地进行更正登记的通知》。2015年1月13日，被告向原告邮寄送达该公告。2015年3月27日，被告作出《土地证作废公告》，4月22日被告在其网站上公告。
一审人民法院认为：各方当事人均具本案诉讼主体资格。本案争议的焦点是：被告为原告颁发了土地使用权证，原告是否是土地使用权证上土地的使用权人？被告将已颁发给原告的土地使用权证公告作废，其认定的事实是否确实？被告作出公告作废的程序是否合法？就第一个焦点问题，一审法院认为，原告与红庙二社签订土地租赁协议，二者系土地租赁关系，红庙二社委托原告办理土地使用权事宜，原告在办理过程中，将春城老人院办理为土地使用权人；从土地性质的转变来看，作为原土地使用权人的红庙二社系集体组织，其土地应属于集体所有。若集体土地要转变为划拨土地出让，则应根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律的规定出让。原告与昆明市土地局签订《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书》并不能证实原告已依照法律的规定履行了划拨土地出让合同的程序，成为合法的土地使用权人。且从被告提交的证据来看，规划部门及对春城老人院审查批准的部门，均把春城老人院作为项目名称，而不是土地使用权人。故就上述事实来看，被告在对土地使用权人进行登记时即未对事实审查清楚。被告依据第三人红庙二社的申请主动更正了其错误的颁证行为，从事实来看被告主动更正其行政行为认定事实清楚。被告依照《土地登记办法》第五十八条报请昆明市人民政府批准后作出公告作废，并向原告负责人邮寄送达，程序合法。综上所述，一审法院对原告的诉讼请求不予支持，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条等规定，判决驳回原告昆明春城老人院要求确认被告市国土局做出的“昆国土（2015）公字第1号《土地证作废公告》”违法的诉讼请求，案件受理费由原告承担。
宣判后，春城老人院不服一审判决向本院提起上诉，除一审诉讼意见外，另主张：1、涉案土地性质为国有土地，而非一审法院所推断的集体土地，对此有涉案昆国用（97）字第122号《国有土地使用权证书》、1997年7月2日签订的昆土（1997）合体字第22号《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书》、云政行复决字（2015）2号《云南省人民政府行政复议决定书》等为证；2、上诉人已履行签订土地使用权出让合同的所有程序，该合同从1997年5月2日至今已履行近19年，上诉人的国有土地使用权已由原先的划拨变为出让取得。3、土地管理部门以外的部门所作出的批准行为，对土地权属无证明效力，权属认定应以土地使用权证书为准，春城老人院是土地使用权人。一审认为规划部门及对春城老人院予以审批的部门仅将“春城老人院”作为项目名称，故认为存在登记错误，此种认定缺乏相应依据：建设用地规划许可证中用地单位为红庙办事处的原因，是当时春城老人院尚未成立，与土地使用权归属问题无关联。上诉人请求撤销一审判决，发回重审或改判，判令确认被诉《土地证书作废公告》违法，诉讼费由被上诉人承担。经本院核实，上诉人明确其“确认被诉《土地证书作废公告》违法”的诉请，实为否定被诉公告的合法性并请求撤销。
被上诉人市国土局答辩称：1、一审认定事实清楚，上诉人不是涉案宗地的国有土地使用权人，上诉人与第二居民小组之间系土地租赁关系，规划部门等相关审批部门，均把春城老人院作为项目名称而非土地使用权人，核发涉案昆国用（97）字第122号《国有土地使用证》的权属来源依据《昆明市建设用地批准通知书》（地准字（96）第222号）已明确记载被批准人为“官渡区前卫镇红庙二社”，2002年8月1日上诉人向红庙二社出具的《关于昆明春城老人院使用红庙二社土地的情况说明》中，已明确与红庙二社仍为土地租赁关系，综合以上，红庙二社才是涉案国有土地使用权人，登记在上诉人名下属登记错误。2、《国有土地使用权抵押证书》系基于错误发放的《国有土地使用证》作出，该抵押证书对土地使用权人的记载不能作为权属证明材料。3、因存在前述错误登记，鉴于涉案宗地抵押登记已依法注销，根据《土地登记办法》第58条，我局报经市政府批准进行更正登记，并于2015年1月7日向上诉人及红庙二社发出《昆明市国土资源局关于对昆明春城老人院土地进行更正登记的通知》，因上诉人逾期未将土地证交回，我局经报经市政府同意后，作出《土地证书作废公告》，并依法在门户网站上进行了公告。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人红庙二社未作书面答辩，其在二审调查询问中持原审诉讼意见。
各方当事人二审均未提交新的证据。一审各方提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，确认为本案证据。经审理，本院对一审查明的前述事实予以确认。基于一审各方证据及二审调查询问，本院补充认定下列案件事实：
根据工商登记信息，昆明春城老人院的成立日期为1997年3月31日，类型为“集体所有制”，现登记状态为“吊销未注销”，吊销日期为2003年4月26日。根据云南省民政厅2014年2月24日核发的福机证字第53002800002号《社会福利机构设置批准证书》记载，昆明春城老人院的法定代表人为施征霞，登记注册类型为民营，隶属关系一栏空白。在二审调查询问中，被上诉人市国土局及第二居民小组均认可涉案土地自1996年11月12日即变更为国有划拨土地，上诉人对土地为国有土地无异议。被上诉人市国土局主张签订涉案国有土地使用权出让协议的目的，仅是为使划拨土地使用权能够用于抵押，在抵押权未实现的情况下，土地使用权由划拨变为出让的条件并不成就，土地使用权仍旧为划拨性质。另查明，涉案土地使用权的抵押登记，在被诉公告作废行为作出前即已注销。
本院认为：各方当事人均具备诉讼主体资格。市国土局作为国土资源行政主管部门，是作出被诉土地证作废公告行为的有权主体。在被诉行政行为的程序方面，国土资源部《土地登记办法》第五十八条规定了国土部门在发现土地登记簿记载的事项确有错误时，有报请人民政府批准后进行更正登记的职权。然而该部门规章并未对行使该项职权的程序予以具体规定。鉴于此类更正登记尤其是注销或公告作废原土地使用权证，属于对相对人权益产生重大不利影响的行政行为，故依据行政法上的正当程序原则，国土部门应当在决定更正登记并报请人民政府批准前，将拟作出的行政行为向相对人作预先告知，告知并保障其陈述、申辩、提出相反证据的权利。本案中，无证据证明市国土局已保障上诉人的正当程序权利，应认定被诉《土地证作废公告》程序违法。
综合诉辩意见及查明事实，本案争议焦点在于被诉《土地证作废公告》的作出是否有相应事实依据，即把春城老人院登记为涉案国有土地使用权人是否确属登记错误、土地使用权人是否确为红庙二社。根据国家土地管理局《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第六条的规定，土地登记依照下列程序进行：土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书。根据该规则第十条的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明，委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。根据前述条文，土地使用权登记应当要求申请者提交要件材料，并经过严格的申请、调查、审核程序，以最大限度地确保登记的准确性、客观性。
本案中，被上诉人市国土局未提交原始的土地登记申请资料，也未提交进行地籍调查、权属审核等法定程序的原始资料，以致不能通过应有的原始土地登记档案还原登记事实、辨别是否存在错误登记。市国土局认定存在错误登记并据以作为被诉公告作废行为的主要依据是：市规办官用字[96]第30号《建设用地规划许可证》及地准字[96]第222号《昆明市建设用地批准通知书》，记载的用地单位均为“官渡区前卫镇红庙二社”，记载昆明春城老人院仅是用地项目、工程名称；红庙办事处二社与昆明关欢经贸公司于1995年10月签订的关于向红庙二社租赁涉案土地作为新建春城老人院的场所、租期50年的《协议》；昆明春城老人院于2002年8月1日向红庙二社出具的《关于昆明春城老人院使用红庙二社土地的情况说明》，称“在涉案土地国有土地使用权办理过程中春城老人院始终按照土地部门各项要求去办……但春城老人院到目前为止，没有向任何一个部门提出过要办理此用地的征用手续，仍然按生产队和春城老人院签订的合同条款执行租用协议”。经评析各方证据，其他可评判登记是否错误的依据还包括：工商登记资料记载，春城老人院的成立日期为1997年3月31日；在1997年5月29日市国土局向上诉人颁发涉案《国有土地使用证》后，因春城老人院与官渡区关上农村信用合作社抵押借款需要，1997年6月28日，昆明市土地管理局审批同意春城老人院办理土地预批出让，备注栏中注明“划拨土地使用权设定抵押”；1997年7月2日，春城老人院以自己名义与昆明市土地管理局签订《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书（划拨土地使用权补办出让合同）》，约定出让涉案土地，使用权年限为50年，约定签字后60日内交纳出让金（总额28.026万元）的1%，其余待正式处置该地块使用权时计收，昆明春城老人院至今交纳了2800元；1997年7月4日，经昆明市土地管理局填证、昆明市人民政府发证，颁发了第00029号《国有土地使用权抵押证书》，抵押人为昆明春城老人院。
根据以上证据及事实，本院认为，就性质而言，建设用地规划许可、建设用地批准通知书系城乡规划、土地性质和利用方面的审批，并非土地登记的权属证明材料。由村社报请土地管理局及政府审批，将集体土地变更为建设用地之后用于招商引资或发展公益福利事业，以及在一定条件下将土地使用权赋予合作的主体，均符合诉争土地登记行为发生之时的土地管理现实。基于历史上现实存在的土地合作利用模式、春城老人院的成立时间为土地规划审批之后的1997年3月、涉案土地上建筑物由春城老人院投资建盖、省计委和老龄委支持福利事业对设立春城老人院予以审批等事实，能够对“用地规划许可的相对人是红庙二社，而一年后登记的土地使用权人是春城老人院”作出合理解释，规划和建设用地审批的相对人与后来登记的土地使用权人不一致，并不必然意味着土地使用权登记错误。况且，土地管理部门向春城老人院颁发诉争土地使用权证后，又发生了土地管理部门同意预批出让、土地管理部门与春城老人院签订土地使用权出让合同及交纳部分出让金、土地管理部门进行抵押登记等事项，以上事项均涉及土地权属，与本案被诉颁证行为一样需要严格审核，若确实存在“将项目名称误登记为使用权人”的低级错误，则土地管理部门始终未发现、项目的推动者红庙二社亦长期不对土地使用权归属问题提异议、不启动追讨租金的相应司法程序，均不符合常理。至于昆明春城老人院于2002年8月1日向红庙二社出具的“仍然按生产队和春城老人院签订的合同条款执行租用协议”的书面情况说明，春城老人院主张该书面说明系在红庙二社村民围堵春城老人院时为平息争端被迫出具，根据本院二审调查询问记录，相关的围堵事实确已由第二居民小组认可。本院考虑到土地权属登记应有的准确性、客观性及后续抵押审批、签订出让合同等事实，认为行政相对人在登记发生五年之后，在特定情境下对另一民事主体的自认并不足以推翻登记。综上，在被上诉人市国土局未提交原始登记档案的情况下，其向本院提交的全部证据并不足以证明昆国用（97）字第122号《国有土地使用证》存在登记错误，不足以证明原红庙二社系涉案国有土地使用权人，故不能证明被诉公告作废行为有相应事实依据。至于第二居民小组关于“昆国用（97）字第122号《国有土地使用证》期限为两年，故两年后未换证已过期失权”的主张，以及上诉人关于“春城老人院享有的国有土地使用权性质已由划拨变为出让”的主张，因主张事项与本案所审查的“公告作废昆国用（97）字第122号《国有土地使用证》”行为无关，本院不予评判。至于涉案土地在登记行为发生之前是否已由集体土地征收为国有土地、征收是否合法，因属另一行政行为，且市国土局并未将此作为公告理由，本院亦不予评判。
综上，被诉昆国土（2015）公字第1号《土地证书作废公告》系由有权主体作出，但行政程序违法，主要证据不足，事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。一审审判程序合法，但认定的部分事实错误，法律适用错误，应依法予以改判。上诉人一审的诉请表述是“确认被诉《土地证书作废公告》违法”，但二审中其已明确表示真实意愿为否定该公告合法性并予以撤销，本院从履行监督行政机关依法行政职责及保护相对人合法权益的角度予以裁判。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）至（三）项、第八十九条第一款第（二）项，第八十九条第三款，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
撤销昆明市西山区人民法院（2015）西法行初字第98号行政判决；
撤销被上诉人昆明市国土资源局作出的昆国土（2015）公字第1号《土地证书作废公告》。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人昆明市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 娴
代理审判员 李 希
代理审判员 赵鸿章
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 李国芳