广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤53行终8号上诉人（原审原告）：郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪村民小组。法定代表人：何郁林，村民小组长。被上诉人（原审被告）：郁南县林业局。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇江滨东路**号。法定代表人：高志生，局长。委托代理人：莫焕，广东光源律师事务所律师。委托代理人：陈振光，郁南县林业局干部。被上诉人（原审被告）：云浮市林业局。住所地：广东省云浮市云城区锦绣路**号。法定代表人：余潮兴，局长。委托代理人：黎彦楷，该局副局长。委托代理人：谭新生，该局科长。原审第三人：广东郁南同乐大山省级自然保护区管理处。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇二环路大王山森林公园广场管理处*楼。法定代表人：梅水珍，该管理处主任。委托代理人：钟燕嫦，广东光源律师事务所律师。委托代理人：谭炳南，该管理处工作人员。上诉人郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪村民小组（以下简称济公坪村民小组）因与被上诉人郁南县林业局、云浮市林业局、广东郁南同乐大山省级自然保护区管理处（以下简称同乐大山管理处）、林业行政撤销纠纷一案,不服郁南县人民法院（2015）云郁法行初字第31号行政判决，向原审法院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人济公坪村民小组法定代表人何郁林，被上诉人郁南县林业局的委托代理人莫焕、陈振光，被上诉人云浮市林业局的委托代理人黎彦楷、谭新生，被上诉人同乐大山管理处的委托代理人钟燕嫦、谭炳南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2013年11月20日，郁南县人民政府颁发郁林林证字（2013）第******6号《林权证》，该证载明：林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权权利人均为济公坪村民小组，坐落郁南县建城镇东坑村委会济公坪村民小组，小地名风吹流界，林班4，小班16，面积147.3亩，主要树种松、阔，林种为用材林，林地使用期为长期。1985年11月19日，经广东省人民政府批准，广东郁南同乐大山省级自然保护区定为省级自然保护区。2002年，同乐大山管理处成立，为事业单位，负责广东郁南同乐大山省级自然保护区的具体管护工作。2005年，郁南县启动广东郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区调整工作，聘请中南林业科技大学编制《总体规划》，在比例尺1:60000地形图上绘制了总体规划图，并遂级报请广东省人民政府批准。2008年12月8日，广东省林业局作出粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》，批复如下：经省人民政府同意，允许广东郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围并对功能区进行调整，广东郁南同乐大山省级自然保护区面积扩大到6353公顷，其中核心区2436.1公顷，缓冲区1624.1公顷，实验区2292.8公顷，请尽快重新划定其范围界线，树立界标，切实加强自然保护区建设，强化自然资源和自然环境的保护管理，充分发挥其生态、社会和经济效益。广东省林业局批复同意扩大广东郁南同乐大山省级自然保护区管护范围的规划后，2012年同乐大山管理处填报建立《国家级、省级自然保护区地籍小（细）班数据库》，根据数据库资料反映，列入自然保护区规划范围内的广东郁南同乐大山省级自然保护区实际林地面积为4381.4公顷，其中已规划为生态公益林的3156.7公顷，未划入生态公益林（商品林类）的1224.7公顷。2013年6月15日，济公坪村民小组向郁南县林业局申请采伐其村民小组的林木。郁南县林业局工作人员随后对济公坪村民小组申请的伐区进行调查设计，并勾绘了位置图。2014年7月3日，郁南县林业局向济公坪村民小组签发了《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3），批准济公坪村民小组在建城镇东坑村委济公坪村民小组作业区*************0地籍小班采伐，设计采伐面积9.8公顷，蓄积283.20立方米。经核查，该证载明的*************0地籍小班已经列入《国家级、省级自然保护区地籍小（细）班数据库》之内，通过对比郁南县林业局勾绘的伐区位置图与《广东郁南同乐大山省级自然保护区地形图》，济公坪村民小组申请采伐的区域均包含在广东郁南同乐大山省级自然保护区核心区保护范围内。2014年8月18日，同乐大山管理处向郁南县林业局发出郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》，认为*************0小班林地是在广东郁南同乐大山省级自然保护区总体规划图与小班数据库内，此宗林木采伐申请涉及省级自然保护区，申请砍伐前未按有关规定办理相关手续，请郁南县林业局立即作出妥善处理。郁南县林业局组织技术人员调查核对后，确认济公坪村民小组申请采伐的林木属于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围。2014年8月18日，郁南县林业局依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项的规定，向济公坪村民小组发出郁林许撤销字〔2014〕第2号《林业行政许可撤销决定书》，撤销济公坪村民小组的《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3）。同日，郁南县林业局向济公坪村民小组发出告知书，告知注销其于2014年7月3日取得的《广东省林木采伐许可证》，并告知其交回该采伐证。济公坪村民小组不服，向云浮市林业局申请行政复议。云浮市林业局以适用依据错误为由，撤销了郁南县林业局郁林许撤销字〔2014〕第2号《林业行政许可撤销决定书》，并要求郁南县林业局重新作出决定。2014年11月19日，郁南县林业局根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（五）项的规定重新作出郁林许撤销字〔2014〕第4号《林业行政许可撤销决定书》。济公坪村民小组不服，再次向云浮市林业局申请行政复议。2015年2月2日，云浮市林业局作出云林行复〔2015〕1号《行政复议决定书》，以适用依据错误为由撤销郁南县林业局的郁林许撤销字〔2014〕第4号《林业行政许可撤销决定书》，责令郁南县林业局再次作出决定。2015年2月6日，郁南县林业局经重新核实，认为济公坪村民小组申请采伐的位于济公坪村民小组风吹流界的林木属于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项的规定，作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》，撤销郁南县林业局2014年7月3日作出的《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3）。济公坪村民小组仍不服，向云浮市林业局申请行政复议。2015年5月5日，云浮市林业局作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》，维持郁南县林业局郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》。2015年5月7日，济公坪村民小组收到云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》。济公坪村民小组不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案是林业行政许可纠纷。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条的规定，济公坪村民小组有权提起本案诉讼。本案的争议焦点是：1.原告主体是否适格？2.济公坪村民小组申请采伐的林木是否属于广东郁南同乐大山省级自然保护区的范围？3.郁南县林业局作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否准确，程序是否合法？4.云浮市林业局作出的云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》程序是否合法？5.同乐大山管理处作出郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》是否属于本案应审查的规范性文件？6.济公坪村民小组请求一并审查的广东省林业局粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，本案是否应当予以审查？一、关于原告主体是否适格的问题。同乐大山管理处认为诉状只有何郁林签名，何郁林个人不能代表济公坪村民小组，原告主体不适格。经查，济公坪村民小组仅1户，户主何郁林，常住人口4人，何郁林是济公坪村民小组的村民小组长，济公坪村民小组没有印章。因此，济公坪村民小组具备本案原告的诉讼主体资格。二、关于广东省林业局粤林复〔2008〕282号复函是否在本案予以审查的问题。郁南县林业局作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》的主要理由是济公坪村民小组申请采伐的林木属于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围，而该保护区设立的依据主要是广东省林业局粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》，因此，本案应当先明确广东省林业局粤林复〔2008〕282号复函是否属于本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规范性文件是行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范性文件。规范性文件是针对不特定多数人，且具有普遍约束力和反复适用性。本案中，广东省人民政府是省级自然保护区的批准机关，广东省林业局经广东省人民政府同意，对云浮市人民政府作出粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》，该复函针对的是特定的范围和人数，即广东郁南同乐大山省级自然保护区内，是一次性批准广东郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围和对功能区调整，并不具有普遍约束力和反复适用性，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，原审法院不予审查。原告济公坪村民小组认为该复函确有错误或者相关单位或工作人员在自然保护区调整过程中存在违法情形的，可另循法律途径解决。三、关于济公坪村民小组申请采伐的林木是否属于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围，以及郁南县林业局作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否准确，程序是否合法的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定：“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区人民政府批准。”如前所述，广东郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围和调整功能区是经广东省人民政府同意，广东省林业局以粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》批准实施的。在未经法定程序确认广东省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》违法或无效前，广东郁南同乐大山省级自然保护区的范围和功能划分仍然有效，应当严格按照该复函的内容执行实施。《国家级、省级自然保护区地籍小（细）班数据库》的数据资料显示，济公坪村民小组申请采伐并已领取《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3）中载明的地籍小班号*************0已经明确列入自然保护区数据库。通过对比郁南县林业局工作人员在调查伐区时勾绘的伐区位置图与《广东郁南同乐大山省级自然保护区地形图》可知，济公坪村民小组申请采伐的区域列入广东郁南同乐大山省级自然保护区报批程序，应先由自然保护区管理机构组织编制自然保护区的建设规划，并层报省人民政府批准。本案中郁南县林业局、同乐大山管理处也确认在广东郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能调整工作中，是与中南林业科技大学合作编制总体规划，并以此规划为依据逐级上报省人民政府批准扩大保护区范围和调整功能区。因此《广东郁南同乐大山省级自然保护区地形图》也可作为确认广东郁南同乐大山省级自然保护区范围的依据。郁南县林业局认定济公坪村民小组申请采伐的林木属于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围，事实清楚，证据充分。采伐许可证发出后，郁南县林业局根据同乐大山管理处的书面告知（申请），再经过技术人员调查核对，确认济公坪村民小组申请采伐的林木属于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围。根据《中华人民共和国森林法》第三十一条第（三）项“特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐”的规定，郁南县林业局由于审查不严，向济公坪村民小组发出《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3），将自然保护区范围内的林木许可济公坪村民小组采伐是明显错误的。郁南县林业局遂依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项的规定，撤销该采伐许可证。因此，郁南县林业局作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》适用法律准确，程序合法，原审法院予以确认。四、关于云浮市林业局行政复议程序是否合法的问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案中，云浮市林业局在复议过程中依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，履行了受理，通知被申请人及第三人答辩、提交证据，审查并作出复议决定等程序，其程序完整、合法，文书送达方式合法，因此，原审法院确认云浮市林业局作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》程序合法。五、关于同乐大山管理处作出的郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》是否属于本案审查的范围。同乐大山管理处是负责广东郁南同乐大山省级自然保护区的具体管护工作的事业单位，其在管护过程中发现保护区范围的林木被郁南县林业局发出许可证批准采伐，遂向郁南县林业局发出郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》。该函的主要内容是向郁南县林业局反映沟通问题并要求作出妥善处理，其内容是同乐大山管理处单方面的观点，在未经林业主管部门核实前不具有确认事实的效力，对原告及其他单位、个人均不具有约束力和强制性，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定可诉的行政行为，也不属于第五十三条规定的规范性文件。济公坪村民小组认为该函属于具体行政行为并请求审查的主张不成立，原审法院不予支持。综上所述，郁南县林业局由于审查不严，向济公坪村民小组发出《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3），将自然保护区范围内的林木许可济公坪村民小组进行采伐是明显错误的。郁南县林业局发现错误后，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项的规定，作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，原审法院予以支持。云浮市林业局作出的云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》程序合法，原审法院予以确认。济公坪村民小组如果认为自己经营、所有的林木纳入了自然保护区扩大范围，没有得到任何补偿，现在又不被许可采伐，损害其合法权益的，可以另循法律途径解决。依照《中华人民共和国森林法》第三十一条，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条，《最高人民法院关于审理行政许可若干问题的规定》第一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第五十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条的规定，判决：驳回郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪村民小组的全部诉讼请求。案件受理费50元，由郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪村民小组负担。上诉人济公坪村民小组不服，向原审法院提起上诉，请求：1、撤销原审判决；2、撤销郁南县林业局作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》；3、撤销云浮市林业局作出的云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》；4、一并对同乐大山管理处作出的郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》进行合法性审查，并依法确认无效；5、一并对广东省林业局作出的粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》中涉及上诉人拥有林地林权证的部分进行合法性审查，并依法确认无效；6、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审判决对案件基本事实没有查明，认定事实错误，适用法律错误，没有依法保护上诉人的合法权益，也没有纠正被上诉人的违法行政行为，甚至可以讲是在偏袒被上诉人，判决结果错误。一、上诉人系位于郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪小组风吹流界（4林班16小班）的林木所有权人及相关林地的使用权人，承包经营上述林地已经十几年。上诉人所种植的用材林杉木已经到了更新采伐时间，依法向被上诉人郁南县林业局提出林木采伐申请，是在依法行使自己的权利。对于上诉人拥有林地及林木的合法权益这一基本事实，各被上诉人及本案第三人从来都没有否认，原审判决也予以确认。既然如此，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，实际上是否认了上诉人拥有林木所有权中的处理权，是自相矛盾的。但是原审判决在判决中没有解决这个矛盾，而是以回避审查广东省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》（粤林复〔2008〕282号）的合法性来绕过这个矛盾，上诉人认为，原审判决如此处理，是在放弃自己的审判权利，也没有起到法院应有的定纷止争的作用。原审判决认定广东省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》不属于规范性文件，显然是失当的，是对法律的曲解。是否是针对特定的范围和人数，都是相对的，而不是绝对的。如果按照原审判决对规范性文件的解释，任何一个政府文件都可以被排除在规范性文件之外，因为文件总是有使用的范围和人数。原审判决说广东省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》不具有普遍约束力和反复适用性，也不符合客观事实。是一次性批准还是分次批准，不是判断规范性文件与否的标准，同样，以文件系一次性批准就推断其不具有普遍约束力和反复适用性，也是不能成立的。上述复函确定的保护区范围并非针对哪一个人的，更加不是针对上诉人的，也没有说现在已经失效，是可以反复适用的。所以，对于上诉人来讲，就是规范性文件。上诉人诉请对该文件进行合法性审查合法有据。原审判决不予审查，程序违法，也剥夺了上诉人的诉权。二、原审判决回避审查广东省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》，是因为该复函涉及上诉人的部分违法，经不起审查。为了便于二审法院查明事实，上诉人再次把相关事实简述如下：1、上诉人在郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪小组风吹留界种植树木，1981年取得林权证，并于2013年取得郁林林证字（2013）第******6《林权证》。该证载明：根据《中华人民共和国森林法》规定，本证中森林、林木、林地所有权或者使用权，业经登记，合法权益受法律保护。2、根据《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款、《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十三条、《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定，上诉人依法与集体土地所有权人签订荒山地承包经营合同，合同经过公证，并且依法取得了国家颁发的林地林权证，合法权益受法律保护。上诉人在依法取得上述荒山地的承包权后，投入大量的人力物力植树造林，为了种好树、管好树，可以说倾注了全家人的心血。3、上诉人申请采伐更新林木，并且得到批准，是合法的行使权利。被上诉人没有依法履行相应的征用手续及弄虚作假扩大保护区范围，这样的行政行为是无效的。郁南县人民政府部门及同乐大山管理处没有与上诉人签订任何的林地征用或者租赁合同，没有办理征用手续，更没有给予上诉人任何的补偿，同乐大山管理处没有依法取得上诉人承包经营之林地及林木所有权或经营管理权。被上诉人以郁南县简城镇东坑村民委员会济公坪小组风吹留界的林木属于广东省同乐大山省级自然保护区范围，从而撤销申请人的林木采伐许可证，是建立在错误行政行为基础之上的。广东省林业局的粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》涉及上诉人的部分违反了我国法律的强制性规定，侵犯了上诉人的合法权益，依法应当认定无效。三、原审判决关于济公坪风吹流界林地也已经被划入自然保护区的认定有违客观事实和法律规定。假如把上诉人的林地林木划入保护区是有凭有据的，那么按照操作流程，也应当是录入自然保护区数据库才是最终确认保护区范围的凭据。中南林业科技大学的编制规划不能等同于政府部门的审批结论，这是一个基本常识。原审判决将二者混为一谈，显然不能让人信服。既然政府部门对保护区扩大后的范围没有书面文件加以确认，那么认定上诉人申请采伐的林木属于保护区范围就是理据不足，据此撤销对上诉人的采伐许可就不能成立。四、对于云浮市林业局的行政复议程序，原审判决认定程序合法。上诉人认为，云浮市林业局的行政复议决定是建立在错误事实基础之上的，程序合法只是表面现象，其行政复议维持郁南县林业局的撤销采伐证决定，结果也是与客观事实及法律规定相悖的，该复议决定也应当予以撤销。五、原审判决认定同乐大山管理处发出的《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》不属可诉的行政行为，属于认定事实错误。该函已经起到了确认事实的效力，并且对上诉人有直接的利害关系。原审判决认为该函不具有确认事实的效力，对上诉人及其他单位、个人均不具有约束力和强制性，故不具有行政可诉性，显然有违客观事实，且与法律规定相悖。六、公民的合法财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。政府未经济公坪村民小组同意就将案涉土地及山林划入保护范围，也没有任何补偿，严重侵犯公民的合法私有财产。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果错误，请求二审法院查明事实，纠正原审错误判决，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权益。被上诉人郁南县林业局答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，作出的判决公正合理，上诉人所诉缺乏事实及法律依据，应予驳回。一、广东郁南同乐大山省级自然保护区《总体规划》，是经省人民政府同意、由省林业局批复的规划。1985年11月19日，经广东省人民政府批准，广东郁南同乐大山省级自然保护区定为省级自然保护区（粤办函[1985]533号）。2005年，郁南县启动郁南同乐大山省级自然保护区范围扩大和功能区调整工作，聘请中南林业科技大学编制《总体规划》，在比例尺1:60000地形图上绘制了总体规划图。2006年，郁南县人民政府就要求扩大同乐大山省级自然保护区管护范围问题逐级向云浮市人民政府、广东省人民政府提出申请。2008年12月8日，广东省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》（粤林复〔2008〕282号）作出如下批复：“经省人民政府同意，允许郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围并对功能区进行调整。郁南同乐大山省级自然保护区面积扩大到6353公顷，其中核心区2436.1公顷，缓冲区1624.1公顷，实验区2292.8公顷”。二、上诉人承包的林地列入同乐大山省级自然保护区且在核心区范围内，事实清楚，证据确凿。2014年8月18日同乐大山管理处向郁南县林业局发出了郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》明确，郁南县林业局向上诉人发放的《广东省商品林采伐许可证》的采伐范围（济公坪村民小组风吹流界4林班16小班）在广东郁南同乐大山省级自然保护区总体规划图内，该林地已列入同乐大山省级自然保护区核心区保护范围。同时，同乐大山管理处还向郁南县林业局提供了省林业局《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》、郁南同乐大山省级自然保护区总体规划图和地籍小（细）班数据库等依据。经郁南县林业局技术人员核对，4林班16小班的林地确在郁南同乐大山省级自然保护区总体规划图与小班数据库内并且在总体规划图的核心区范围。由于广东郁南同乐大山省级自然保护区范围与总体规划图范围是相同的，也就是列入了广东郁南同乐大山省级自然保护区范围。因此，济公坪村民小组风吹流界4林班16小班的林地已划入同乐大山省级自然保护区且在核心区范围内是事实清楚，证据确凿的。三、经批准的规划应该按照规划的用途管理要求——自然保护区管理要求进行管理。根据国务院办公厅《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发[2010]63号）和《国家林业局关于进一步加强林业系统自然保护区管理工作的通知》（林护发[2011]第187号）规定，总体规划是自然保护区开展建设管理工作的主要依据，具有严肃性和指导作用。任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区，不得随意撤销已批准建立的自然保护区。调整郁南同乐大山省级自然保护区范围《总体规划》经省批准后，同乐大山管理处必须按照批准后的范围、依照自然保护区的有关规定进行管理，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定，自然保护区的撤销及其他性质、范围、界限的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。因此没有经省人民政府批准，同乐大山管理处不得擅自缩小或扩大管护范围。否则，违纪违法。已划入自然保护区范围必须执行有关自然保护区的法律法规。既然上诉人承包的林地列入广东郁南同乐大山省级自然保护区范围，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”、《中华人民共和国森林法》第三十一条第（三）项“特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林、严禁采伐”和国务院办公厅《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发[2010]63号）强调“自然保护区属禁止开发区域，在自然保护区核心区和缓冲区禁止开展任何形式的开发建设活动”的规定，故上诉人申请采伐林木范围属自然保护区管理范围，经营行为要依照自然保护区的相关规定执行，属禁止采伐的范围。四、郁南县林业局对上诉人作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》，适用法律正确、程序合法。郁南县林业局当初由于审查不严，当时没有发现上诉人申请采伐的位于建城镇东坑村委济公坪村民小组风吹流界（4林班16小班）的林木属于广东同乐大山省级自然保护区范围，根据上诉人的申请，于2014年6月24日向上诉人发出广东省林木采伐许可证（编号****************3）。后经同乐大山管理处向郁南县林业局发函方知，再经技术人员核实，确认上诉人申请的位于建城镇东坑村委济公坪村民小组风吹流界（4林班16小班）的林木属于广东同乐大山省级自然保护区范围。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，郁南县林业局有权撤销作出的行政许可。因此，郁南县林业局根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项规定，撤销了上诉人于2014年6月24日取得的广东省林木采伐许可证（编号****************3）的行政许可，并用书面作出撤销决定，书面告知上诉人权利，直接送达上诉人。综上所述，郁南县林业局对上诉人所作的林木行政许可撤销决定事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法，原审判决维持郁南县林业局的林木行政许可撤销是正确的，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人云浮市林业局答辩称：一、云浮市林业局依法受理上诉人提出的行政复议申请，并依法作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》。云浮市林业局是郁南县林业局的上级业务主管部门。上诉人不服郁南县林业局2015年2月6日作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》，向云浮市林业局申请行政复议，云浮市林业局受理其行政复议申请并作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第七条、第八条、第十二条、第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定。二、云浮市林业局作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》认定的事实清楚，证据充分。三、维持郁南县林业局作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》有充分事实和法律依据。上诉人拥有林地所有权、使用权和地上林木的所有权、使用权的位于济公坪村民小组风吹流界的第4林班16小班的林木已被纳入了广东郁南同乐大山省级自然保护区总体规划的核心保护区范围内。而这个规划是经广东省人民政府同意，由广东省林业局行文批复。根据国务院办公厅国办发〔2010〕63号《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》第二点和林护发[2011]第187号《国家林业局关于进一步加强林业系统自然保护区管理工作的通知》第三点第（三）小点的规定，在已经批准的自然保护区规划未作出调整之前，规划范围内的林地、林木，就应该按照规划的用途管理要求——自然保护区管理要求进行管理。根据《中华人民共和国森林法》第三十一条第一款第（三）项和《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条的规定，上诉人拥有林地所有权、使用权和地上林木的所有权、使用权的位于济公坪村民小组风吹流界的第4林班16小班内的林木是严禁采伐的。郁南县林业局对上诉人已纳入广东郁南同乐大山省级自然保护区核心保护范围的林木颁发广东省林木采伐许可证是错误的。郁南县林业局发现其颁发给上诉人的编号为****************3号的广东省林木采伐许可证错误后，依法作出撤销采伐行政许可的决定属于纠错行为。郁南县林业局颁发林木采伐许可证给上诉人是郁南县林业局的工作人员没有对申请人的采伐地点进行认真审查造成的。因此，郁南县林业局根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项的规定撤销上述采伐许可，注销编号为****************3号广东省林木采伐许可证是合法的。云浮市林业局作出行政复议决定，维持郁南县林业局作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》有充分事实和法律依据。四、云浮市林业局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》，适用依据正确。被上诉人同乐大山管理处答辩称：一、对于上诉人提出涉案林木是其种植，现在林地纳入广东省郁南同乐大山省级自然保护区后不让其砍伐是侵害了其合法权益问题与本案不属同一法律关系，上诉人可另案起诉。1、本案是林业行政撤销纠纷，只要郁南县林业局作出撤销的依据之一广东省林业局粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》未经法定程序被确认违法或无效前，那么上诉人承包的林地属同乐大山自然保护区，依法不得砍伐林木。2、上诉人所提侵犯了林木合法权益的问题，与本案不属同一法律关系，上诉人可以通过与郁南县政府有关部门协商解决补偿办法，如果协商不成，可以向法院主张自己的民事权利，但不能在本案处理。二、同乐大山管理处向郁南县林业局发出的《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》不属本案审查范围。理由：该函是同乐大山管理处与林木部门之间的往来公文，其内容是向郁南县林业局反映沟通问题并要求作出妥善处理，是郁南县林业局单方面的观点，对上诉人及其他单位、个人均不具约束力和强制力，不属于具体行政行为，不能进行所谓的合法性审查，更加不能确认无效。郁南县林业局只是根据郁南县林业局发出的函去进行核实有关问题，再根据查实的证据作出本案的具体行政行为，同乐大山管理处发出的函并非起到上诉人在上诉状所讲“确认事实的效力”，只是起到反映情况，要求处理的申请书的作用。三、上诉人被撤销的《广东省林木采伐行政许可证》（编号****************3）载明的伐区全部列入省级自然保护区。1、根据《广东省林木采伐行政许可证》（编号****************3）所附的伐区位置图与《广东省郁南同乐大山省级自然保护区地形图》相对比，可知上诉人申请采伐的区域全部列入同乐大山保护区核心区保护范围。2、上诉人申领的《广东省林木采伐行政许可证》（编号****************3）载明的地籍小班号*************0已经明确列入自然保护区数据库。四、广东省林业局粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》不属于规范性文件，不属于本案的审理范围。该复函针对的是特定的范围和人数，即郁南县同乐大山保护区，是一次性批准郁南县同乐大山保护区扩大范围和对功能区调整，并不具有普遍约束力和反复适用性，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，故不属于本案的审理范围。综上所述，一审法院对本案事实认定清楚、适用法律正确，故请求法院驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。经审理查明，原审法院查明的事实与原审查明的事实一致，原审法院确认原审查明的事实。本院认为，本案是林业行政撤销纠纷。本案二审的争议焦点是：1、郁南县林业局作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法；2、云浮市林业局作出的云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》程序是否合法；3、同乐大山管理处作出的郁同保函〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》和广东省林业局作出的粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级保护区范围和功能区的复函》是否属于规范性文件，应否在本案中一并进行审查。一、关于郁南县林业局作出的郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定：“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。”广东省人民政府是省级自然保护区的批准机关。1985年11月19日，经广东省人民政府批准，广东郁南同乐大山省级自然保护区定为省级自然保护区。2005年，郁南县启动郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围和功能区调整工作,聘请中南林业科技大学编制《总体规划》并绘制了《广东郁南同乐大山省级自然保护区地形图》，逐级报请广东省人民政府批准。经广东省人民政府同意，广东省林业局作出粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》，允许郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围并对功能区进行调整。根据《国家级、省级自然保护区地籍小（细）班数据库》的数据资料显示，济公坪村民小组申请采伐并已领取《广东省林木采伐行政许可证》（编号****************3）中载明的地籍小班号*************0已经列入自然保护区数据库。通过对比郁南县林业局工作人员在调查伐区时勾绘的伐区位置图与《广东郁南同乐大山省级自然保护区地形图》可知，济公坪村民小组申请采伐的区域（地籍小班号*************0）已经列入同乐大山省级自然保护区核心区保护范围内。《中华人民共和国森林法》第三十一条规定：“采伐森林和林木必须遵守下列规定：……（三）特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。”郁南县林业局对济公坪村民小组采伐林木的申请审查不严，向济公坪村民小组发出《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3），准许其采伐已列入郁南同乐大山省级自然保护区范围的林木，违反上述法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；……”郁南县林业局本着有错必纠的原则，依据上述规定，作出郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》，撤销向济公坪村民小组发出的《广东省林木采伐许可证》（编号：****************3），认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原审法院驳回济公坪村民小组要求撤销郁林许撤销字〔2015〕第2号《林业行政许可撤销决定书》的诉讼请求正确，本院予以维持。二、关于云浮市林业局作出的云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”云浮市林业局在复议过程中已经依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对济公坪村民小组的复议申请进行了受理，通知被申请人及第三人答辩、提交证据，审查并作出复议决定，文书送达等程序，其程序完整、合法。因此，原审法院确认云浮市林业局作出云林行复〔2015〕11号《行政复议决定书》的程序合法正确。三、关于同乐大山管理处作出的〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》和广东省林业局作出的粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级保护区范围和功能区的复函》是否属于规范性文件，应否在本案中一并进行审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规范性文件是行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范性文件。规范性文件针对的是不特定多数人，且具有普遍约束力和反复适用性。本案中，同乐大山管理处是负责郁南同乐大山自然保护区的具体管护工作的事业单位，其向郁南县林业局发出的〔2014〕4号《关于要求停止办理济公坪村民小组砍伐郁南同乐大山省级自然保护区管护范围林木的函》，只是向郁南县林业局反映*************0小班林地在广东郁南同乐大山省级自然保护区总体规划图和小班数据库内，此宗林木采伐申请涉及省级自然保护区，申请砍伐前未按有关规定办理相关手续，要求郁南县林业局作出妥善处理的部门之间的往来公文，不属于规范性文件。济公坪村民小组认为该函属于规范性文件，要求在本案中一并进行审查的意见，理由不成立，本院不予采纳。广东省林业局虽然是行政机关，但其作出的粤林复〔2008〕282号《关于同意调整郁南同乐大山省级自然保护区范围和功能区的复函》，只是针对郁南同乐大山省级自然保护区扩大范围和功能区调整而作出的复函，是一次性准许行政行为，并不具有普遍约束力和反复适用性，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，济公坪村民小组认为该函属于规范性文件，要求在本案中一并进行审查的意见，理由不成立，本院不予采纳。济公坪村民小组认为该复函确有错误可另循法律途径解决。至于济公坪村民小组拥有的林木、林地被列入广东郁南同乐大山省级自然保护区范围后的补偿问题，济公坪村民小组可另循法律途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人济公坪村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人郁南县建城镇东坑村民委员会济公坪村民小组承担。本判决为终审判决。审 判 长  黄海燕审 判 员  陆汉容代理审判员  李婉婉二〇一六年四月八日书 记 员  陈辉财