河南省潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1526行初23号
原告杨大启，男，1966年3月4日生，汉族，住河南省新县，个体户。
委托代理人冯辉，男，河南义仁律师事务所，代理权限为一般代理。
被告新县盐业管理局。住所地：新县方湾工业园
法定代表人匡冬梅，女，该局局长。
委托代理人朱华德，男，新县盐业局管理局工作人员
委托代理人匡昭贵，男，河南庆勇律师事务所律师，代理权限为一般代理。
第三人久大（应城）盐矿责任有限公司，住所地湖北省应城市四里棚盐环路4号。
法定代表人伍刚，男，该公司董事长。
委托代理人何军，湖北横空律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告杨大启诉被告新县盐业管理局不服行政强制措施一案，因原告杨大启认为被告作出的查封、扣押等强制措施损害了其合法权益，向新县人民法院提起诉讼；信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2017年7月19日受理，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告杨大启及委托代理人冯辉、被告新县盐业管理局的委托代理人朱华德、匡昭贵、第三人久大（应城）盐矿责任有限公司委托代理人何军均到庭参加了诉讼，现已审理终结。
原告诉称：根据工信部和发改委办公厅（2016）211号文件，自2017年1月1日起至2018年12月31日为食盐改革过渡期，国家允许具有食盐批发资质的食盐定点企业进入流通销售领域，跨省自主经营。第三人久大（应城）盐矿有限责任公司是具有省级食盐批发资质的企业，而且该公司在河南区域内跨区销售时，也主动将企业主要信息告知了河南省盐业管理局。本案的原告杨大启与久大（应城）盐矿有限责任公司在2016年12月15日签订《劳动合同书》，聘用原告杨大启为公司销售部驻新县业务员，负责公司产品在新县的销售业务，并给原告杨大启配发了工作证，办理了工资卡。2016年12月底，第三人久大（应城）盐矿有限责任公司安排原告杨大启在新县方湾工业园宾利皮革厂2号仓库租赁了物流仓库备货。2017年1月2日，第三人久大（应城）盐矿有限责任公司根据新县市场的销售需求，向位于新县的物流仓库发货作为销售库存备货。2017年1月2日，被告新县盐业管理局将第三人久大（应城）盐矿有限责任公司库存的食盐当做原告杨大启个人的食盐予以扣押，理由是原告杨大启个人违反了《食盐专营办法》第10、14条，扣押时间从2017年1月2日起至2017年2月2日止，向原告杨大启个人出具了书面的新盐查（扣）决字（2017）第1号查封（扣押）决定书。随即，就安排人将被扣押的食盐运走。2017年3月10日，被告在没有任何手续的情况下，将第三人久大（应城）盐矿有限责任公司仓库内的食盐贴上封条，予以封存。
综上所述，原告杨大启作为第三人久大（应城）盐矿有限责任公司区域的业务人员，代表公司进行跨区销售，其行为并没有违反《食盐专营办法》，而被告作为新县的盐业主管机构，在行政执法过程中，在没有调查核实时，就将原告杨大启个人作为行政执法对象进行执法，属于执法对象上的错误。而且被告违反法律程序上的规定，违规扣押物品长达几个月之久，原告多次催要无果，被告既不下达书面处罚通知，也不解除扣押、查封措施。被告的行政行为损害了其合法权益，请求：1、请求人民法院确认被告作出的（新）盐查（扣）决字（2017）第1号查封（扣押）决定书违法并予以撤销；2、请求人民法院判令被告向原告返还被扣押的物品并承担费用；3、请求人民法院判令被告赔偿原告经济损失10万元；4、请求人民法院依法确认被告对其他259件食盐的查封、扣押行为违法，并予以解除查封、扣押；5、本案的诉讼费用由被告承担。
原告在庭审中向法庭举出下列证据：
一、1、（新)盐查（扣）字（2017）第1号查封扣押决定书。2、(新)盐罚听告字（2017）第1号盐业行政处罚听证告知书。3、(新)盐罚延查字（2017）第1号延长查封扣押期限通知书。4、(新)盐罚字第（2017）第1号行政处罚决定书。
二、原告杨大启在久大（应城）盐矿责任有限公司的工作证、工资卡以及社保证明。
三、销售久大公司盐产品的增值税发票。
被告新县盐业管理局辩称：一、原告起诉书中所述与事实不符，原告与第三人之间不是雇佣关系，而是批发买卖合同关系，杨大启在起诉书中所述的劳动合同、工作证、工资卡都是为了掩人耳目而伪造的。二、杨大启在未取得食盐批发许可证的情况下，违法经营食盐批发业务，依据《食盐专营办法》第二十一条规定，违反本办法第十条的规定，未取得食盐批发许可证经营食盐批发业务的，由盐业主管机构责令停止批发活动，没收违法经营的食盐和违法所得，可以并处违法经营的食盐价值3倍以下的罚款，故新县盐业局对原告做出查封扣押决定书是有充分的事实和法律依据的。三、原告涉嫌非法经营罪及销售不符合安全标准的食品罪一案我局已移送新县公安局经侦队，目前正在侦查中过程中。请求依法驳回原告的诉求。
被告新县盐业管理局在庭审中向本院举出以下证据：
第一组、杨大启涉嫌非法批发食盐案卷材料及案件移送情况，以证明原告与第三人是批发关系而不是雇佣关系。其中包括：1、行政处罚案件立案审批表。2、杨大启等人的询问笔录。3、盐业案件勘验笔录。4、盐业案件现场调查（检查）笔录。5、现场违法物品照片9张（原件），拍摄于2017年1月2日；以及查封扣押照片2张（复印件）。6、（新）盐罚抽处（登记）通字（2017）第1号抽样取证物品处理通知书及清单（原件）。
第二组：杨大启涉嫌销售不符合安全标准食品案卷及报案情况，以证明原告杨大启销售不符合安全标准食盐行为。
1、（新）盐查（扣）决字（2017）第1号新县盐业管理局查封（扣押）决定书。2、查封扣押盐业违法物品清单。
3、盐业管理局鉴定委托书。4、洛阳黎明检测服务有限公司检测报告。5、洛阳黎明检测服务有限公司《资质认证计量认证证书》。6、关于杨大启涉嫌违法批发销售食用盐的案件调查报告。7、（新）盐罚先告字（2017）第1号盐业行政处罚事先告知书。8、盐移送字（2017）第01号盐业涉嫌犯罪案件移送书。9、盐业违法物品查封扣押延期审批表（原件）。10、《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。11、（新）盐当罚字（2017）第7、13、18、38、64、73号新县盐业管理局当场行政处罚决定书以及询问笔录,被处罚人分别为余凤华、阳利谋、江维芝、石新梅、宋喜梅、吴海波。（新）盐简罚字（2017）第69号新县盐业管理局当场行政处罚决定书以及询问笔录,被处罚人为邱春雷。12、（新）盐罚听告字（2017）第3号盐业行政处罚听证告知书及送达回证。13、新县盐业管理局2017年度处罚案件一览表。
第三组：规范性文件：1、国发（2016）25号《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》，2、豫政（2016）84号《河南省人民政府关于印发河南省盐业体制改革实施方案的通知》。3、工信厅联消费（2016）211号文件《工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》。4、两部门（工信部办公厅、国家发改委办公厅）关于做好改革过度期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区域经营有关工作的通知。
第四组：法律条文，以证明被告做出的具体的行政行为是有依据的。1990年国务院第51号令颁布的《中华人民共和国盐业管理条例》、1996年国务院第197号令颁布的《食盐专营办法》、国务院第163号令颁布的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》。
第五组、姚显光、吴宇新的执法证复印件。
第三人久大（应城）盐矿责任有限公司辩称：一、我公司具有食盐定点生产、批发许可资质，原告作为久大（应城）盐矿责任有限公司的职工代表履行职务的行为符合国务院盐改方案的规定。二、被告实施的查封、扣押食盐的行政强制行为缺乏法律依据，其行为因违背法律规定违法。
第三人久大（应城）盐矿责任有限公司在庭审中向本院举出以下证据：
一、食盐定点生产许可证、食盐批发许可证、营业执照。证明久大（应城）盐矿责任有限公司是具有食盐生产、批发资质的经营主体。
二，劳动合同、工资卡、工作证、社保证明，证明杨大启是久大（应城）盐矿责任有限公司职工（业务员）。
三，食盐调拨单、增值税发票，证明被查封、扣押的食盐为久大（应城）盐矿责任有限公司所有，证明食盐的批发销售方为久大（应城）盐矿责任有限公司。
本院对原、被告、第三人提交的证据作如下认证：原告提供的第一组证据与被告提供的证据一致，对于真实性被告及第三人均没有提出异议，该组证据与本案有关联，本院予以采纳，第二、三组证据与第三人提供的证据一致，其原件上盖有用人单位久大（应城）盐矿责任有限公司公章，证明原告杨大启与该用人单位的雇佣关系，被告虽提出异议却不能举出证据予以反驳，本院予以采纳。
被告举出的的第一、二组证据系其发现原告相关行为后立案查处并采取强制措施、并向公安机关移送的经过的经过，该行为是否合法应依照相关法律规定审查。第三组证据系现行有效的法律、行政法规，且与本案具有关联性，本院予以采纳。第四组证据系被告执法人员的执法资格凭证，本院予以采纳。
第三人举出证据证明该公司食盐定点生产、批发许可证以及营业执照，来源合法，内容真实，且与本案具有关联性，本院予以采纳。第二组与第三组证据与原告杨大启证据一致，能相互印证食盐的批发零售是久大（应城）盐矿责任有限公司的跨区域销售行为，本院予以采纳。
经审理查明：2017年1月2日，新县盐业管理局接到群众举报称新县宾利皮革厂杨大启仓库内存放大量盐产品。新县盐业局执法人员随即前往宾利皮革厂杨大启仓库内进行检查，在杨大启仓库内，发现久大（应城）盐矿责任有限公司生产的桂花牌盐产品共计1073件×20公斤（共计21.46吨）。其中加碘精制盐330件，无碘精制盐730件，外包装均为：纸箱包装，每箱20公斤，箱内小袋塑料包装50小袋，每小袋为400克。新县盐业局于2017年1月2日当天立案，同日，作出新盐查（扣）决字（2017）第1号新县盐业管理局新盐查封（扣押）决定书，载明“根据《食盐管理专营办法》第十条、第十四条对杨大启违法盐产品壹仟零伍拾件及双排座小货车一辆予以查封（扣押），查封期限为30日，自2017年1月2日至2017年2月2日止，如因检测等需要顺延期限的，本机关将另行书面通知。”同日，新县盐业局根据盐业执法相关规定对上述盐产品进行查封扣押并取样，2017年1月9日，将上述样品送往洛阳黎明检测服务有限公司检验，根据该公司出具的LMS20170028-1A号《检测报告》显示，该批盐产品中有15100公斤为无碘食盐，碘含量为0mg/kg。
另查明：久大（应城）盐矿责任有限公司系2005年5月14日成立的专营盐、芒硝及盐化附加产品的公司。2017年1月，久大（应城）盐矿责任有限公司获批食盐批发许可证，2017年2月28日，久大（应城）盐矿责任有限公司成为食盐定点生产企业。2016年12月15日，原告杨大启与久大（应城）盐矿有限责任公司签订《劳动合同书》，劳动合同编号为9D0157,工作内容为乙方扬大启愿意服从甲方久大（应城）盐矿有限责任公司生产（工作）安排，从事销售业务岗位工作。并为杨大启配发了工作证，办理了工资卡，并于2017年2月为杨大启缴纳养老保险费用，社保编号为：0015799753。2016年12月底，久大（应城）盐矿有限责任公司安排原告杨大启在新县方湾工业园宾利皮革厂2号仓库租赁了物流仓库备货。2017年1月2日，第三人久大（应城）盐矿有限责任公司根据新县市场的销售需求，向位于新县的物流仓库发货作为销售库存备货。
另查明：截止至原告起诉日，被告并未解除本案被查封扣押的1073件盐产品。
本院认为：综合本案各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是：第一，原告杨大启是否具备原告诉讼主体资格？第二，被告盐业局作出的查封扣押决定程序是否合法，事实是否清楚，适用法律是否准确？第三，原告杨大启要求司法机关确认被告查封扣押行为违法，并判令撤销查封扣押行为、返还扣押的物品、赔偿经济损失10万元的请求是否应予支持？
关于第一个争议焦点，原告杨大启是否具备原告诉讼主体资格的问题。本院注意到，庭审中原告及第三人举出的证据可认为存在事实上的劳动关系，被告坚持认为原告系从第三人处进货进行盐产品批发经营，却对原告与第三人劳动关系不存在不能举证予以反驳，上述辩解意见本院不予采纳。因被告将原告本人作为执法对象并采取了查封扣押措施，该行为对原告的利益产生实际影响，可认为具备行政法上的利害关系，据此，原告杨大启具备本案原告诉讼主体资格。
关于第二个争议焦点，被告盐业局作出的查封扣押决定程序是否合法，事实是否清楚，适用法律是否准确的问题。经查，被告适用于1996年5月27日以国务院第97号令发布的《食盐专营办法》第十条、第十四条之规定对原告经营场所进行检查并实施行政强制措施，但该《食盐专营办法》未设定盐业主管机构有权实施上述行政强制措施。另查，《中华人民共和国行政强制法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于２０１１年６月３０日通过，并于当日公布，自２０１２年１月１日起施行。该法第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”。另查，《中华人民共和国盐业管理条例》系1990年3月2日以国务院第51号令发布，自发布之日起施行，该法规和《食盐专营办法》均系国务院就盐业管理发布并仍在施行的生效行政法规，上述行政法规对违反盐业管理规定的违法经营行为均只设定了行政处罚权，未设定行政强制措施。根据上位法优于下位法和新法优于旧法的法律适用原则，可认为被告实施的行政强制措施无授权来源，该查封、扣押措施违法。
关于第三个争议焦点，即原告杨大启要求司法机关确认被告查封、扣押行为违法并予以解除，判令返还扣押的物品、赔偿经济损失10万元的请求是否应予支持的问题。本院认为，被告在无法律、行政法规明确授权的情况下实施行政强制措施属违法行为，应予纠正。所扣押的物品应依法返还。但原告在庭审中并未就其因被告的违法行为而遭受经济损失存在因果关系，以及损失数额和计算方式等向本院举出证据证实，故该项请求本院不予支持。
综上所述，被告新县盐业管理局在行政执法中无法律、行政法规的授权情况下违法实施行政强制措施查封、扣押原告代为保管的财产，该查封、扣押措施违法，应予纠正。原告诉讼请求中的合理部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告新县盐业管理局就本案作出的查封、扣押等行政强制措施。
二、责令被告新县盐业管理局于本判决生效后三日内返还扣押财产，如有损毁则应按市场价格赔偿。
三、驳回原告其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告被告新县盐业管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李智勇
人民陪审员 王道德
人民陪审员 尚再勇
二〇一七年十月二十六日
书 记 员 梁 进