沈阳市大东区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0104行初234号
原告富礼，男，1949年3月21日出生，满族，住址沈阳市东陵区五三乡营城子村*组53。身份证号：2101121949********。
委托代理人国永生，系辽宁申扬律师事务所律师。
委托代理人富高飞，男，系原告儿子，住址沈阳市东陵区五三乡营城子村*组82。
被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局，住所地沈阳市浑南区世纪路13号。
法定代表人赵明，职务局长。
委托代理人张白冰，系辽宁同方律师事务所律师。
委托代理人杭太林，系被告单位工作人员。
原告富礼不服被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局行政处罚一案，于2016年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月14日受理后，于2016年11月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年1月4日、2017年4月11日公开开庭审理了本案。原告富礼，委托代理人国永生、富高飞，被告委托代理人张白冰、杭太林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沈阳市规划和国土资源局浑南分局于2016年5月20日作出浑南国土罚决字（2016）003号行政处罚决定书，认定富礼未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用白塔街道营城村集体土地2934.68平方米，建设库房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚决定如下：1、责令退还非法占用的土地。2、限期拆除不符合土地利用总体规划2935平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、对非法占用的水浇地处20元/平方米罚款，共计罚款人民币1706.66平方米*20.00元/平方米=34133.20元；村庄处以10元/平方米罚款，共计罚款人民币1228.02平方米*10.00元/平方米=12280.20元；合计人民币46413.40元。
原告富礼诉称，原告为沈阳市东陵区南塔街道营城子村村民。2003年5月30日原告所在营城子村村委会将四亩非耕地依法发包给原告，作为奶牛养殖场。2006年9月18日沈阳市东陵区工商局给原告下发了名称为沈阳市东陵区营富奶牛养殖场的营业执照。承包不久后原告在自家承包地上盖了牛舍。2012年牛舍出现倾斜倒塌情况，2014年至2015年原告不得不在原址上重新翻盖。翻盖好的新舍原告一直作为牛舍使用,也用作饲养临时居所。2016年5月20日被告向原告下达行政处罚决定书，决定书中以原告未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用白塔街道营城子村集体土地、村庄、建设库房，且违反土地法有关规定为由，责令原告退还非法占有的土地、限期拆除，并处以罚款。原告作为农用地的使用者，在自己承包的农用地上建设直接为农业生产服务、兼具一定生产管理和居住功能的房屋（牛舍），无需经土地管理部门批准。被告对原告的处罚缺乏事实依据和法律依据。故诉至来院，要求撤销被告作出的浑南国土罚决字（2016）003号行政处罚决定书。
原告向法庭提供如下证据：1、2003年5月30日沈阳市东陵区南塔街道营城子村民委员会出具的关于土地允许原告作为养殖地的情况介绍。2、2010年3月18日沈阳市东陵区李相街道办事处出具的乡街养殖规划区域证明。3、2016年11月10日沈阳市东陵区南塔街道营城子村民委员会出具的情况说明。4、沈阳市东陵区营富奶牛养殖场营业执照。5、原告病历。1-5证明涉案土地为村委会依法发包给原告，原告有合法的使用权。依据合同办理营业执照，有权在涉案土地上进行养牛。原告在涉案土地上建牛舍，不需要经过被告的批准。2016年1月15日被告工作人员给原告做的询问笔录不真实，因为原告本人没有阅读能力，根据门诊病历又没有视力，是看不清的，在此情况下签署的笔录不能作为证据使用。
被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局辩称，一、答辩人作出处罚决定书具有职权依据、事实依据、法律依据且程序合法。
被告向法庭提供如下证据：1、违法线索登记表。2、核查报告。3、现场照片。4、立案呈报表。1-4证明案件来源为举报发现，被告接到举报后，进行登记并核查，出具核查报告，于2016年1月14日对富礼非法占地建房事宜进行立案处理。5、坐标测量回执略图。6、坐标成果。7、富礼地类统计。8、土地利用总体规划情况表。5-8证明富礼所占土地面积、规划情况。9、接受调查通知书，证明被告对原告下达接受调查通知书。10、询问笔录，证明原告承认所占土地为村里承包地，没有办理土地使用证，自认2014年和2015年两次翻建均没有用地审批手续。11、现场勘测笔录，证明被告委托市测绘院对富礼非法建房进行测量。12、案件初审记录，证明被告对原告非法占地建设案进行了初审，并提出初步处理意见。13、违法案件处理决定呈报表，证明被告对原告的违法事实进行了定性，认定富礼未经审批占用营城村土地建设库房，违反土地管理法规定，并提出处理建议。14、浑南国土罚告字【2016】003号行政处罚听证告知书。15、送达回证。14-15证明被告根据调查结果，向原告作出告知书，并告知其有听证权利。16、浑南国土罚决字【2016】003号行政处罚决定书。17、送达回证。16-17证明被告作出行政处罚决定书，并向其送达。
经庭审质证，原告对被告提供的证据有异议，认为被告的立案决定不具有合法性，原告依据村里的发包合同与执照依法办理的养殖厂，原告用地有合法的依据，在涉案土地上建牛舍不需要审批，被告根据举报进行立案是非法的。被告的勘察规划区域包括测量的数据能证明原告用地是吻合的。被告没有告知原告对处罚决定有撤销权，被告的处罚程序违法。被告对原告做的询问笔录，被告单位到我牛舍让我接受立案，就答应不拆除房屋。被告说举报人举报我盖库房出租是否属实，我说举报人举报我的事我知道，但库房出租的事不属实。被告提供证据后，我的律师给我念笔录的内容，我才知道内容不属实。被告告诉我签完字后就没事了，我就签字了。当时给原告做笔录的是史庆广，没有另外的人，一个人做笔录不合法。被告对原告提供的1-5证据有异议，原告建的牛舍并非临时性的养殖场地，实际是库房，该库房的使用现状并非养牛，是承租给了另外三家企业使用，属于违法占用农用地行为。2016年1月15日询问笔录富礼签字，门诊病历所述并不能证明原告不具备读写能力，且该询问笔录是原告真实签字。村委会同意原告办理养殖场，并办理营业执照，但是原告办理养殖厂并没有经过相应的审批手续，不符合相关法律规定。
本院对当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1-4的真实性本院予以确认。证据5与本案不具有关联性。被告提交的证据真实性本院予以确认。
经审理查明，原告富礼系沈阳市浑南区五三乡营城子村村民，2003年在本村承包4亩机动地，从事奶牛养殖业，2006年成立沈阳市东陵区营富奶牛养殖场，取得个体工商户营业执照。2015年末被告接到群众举报原告富礼在自家废弃的养殖场中未经国土资源部门批准，在营城子村非法占地，建设库房，用于出租存放商品。2016年5月20日被告作出浑南国土罚决字（2016）003号行政处罚决定书，原告不服，提起行政诉讼。
本院于2017年10月13日向沈阳市东陵区南塔街道营城子村村长高含询问关于本村村民承包机动地的情况，高含确认：“1999年营城子村分配机动地时均未与村民签订土地承包协议，都是在会计台账中记载。2003年本村为富礼提供4亩机动地用于养牛。2015年国家出台相关政策，要求村集体机动地重新发包，但因历史原因营城子村机动地上都由各自村民自建的地上物，如果重新签订协议，地上建筑无法处置，所以该村现在所有的机动地均未重新签订发包协议，均按照原有的事实承包的方式继续由村民在机动地自主生产经营”。本院要求村委会向法庭提供村民承包机动地的台账。被告对村委会提交的机动地台账有异议，认为原告的涉案土地取得方式不合法，应经集体经济组织成员三分之二以上或三分之二以上的村民代表同意，涉案土地没有履行该程序，属于非法用地，且没有与村集体组织签订土地承包协议，土地状态无法确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告具有作出行政处罚决定书的法定职权。第七十六条，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本条是对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的处罚规定，违法行为主要表现为未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的情形。本案中，原告富礼其在接受被告调查的询问笔录中已明确表示其占用的土地是从本村村民张旭手中转包取得，即取得了本村4亩机动地的土地承包经营权。被告在作出处罚决定时未通过该村集体经济组织就占用土地问题进行调查甄别，即径直适用《土地管理法》第七十六条，认定原告富礼系未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地，属于认定事实不清，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局于2016年5月20日作出的浑南国土罚决字（2016）003号行政处罚决定书。
二、被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局于判决书发生法律效力后六十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 张笑晨
人民陪审员 东 芳
人民陪审员 王槐久
二〇一七年十一月一日
书 记 员 王 兰