辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行终66号
上诉人（原审被告）锦州市出租汽车管理处，住所地锦州市古塔区。
法定代表人杜树立，该处处长。
出庭负责人金爱国，该处副处长。
委托代理人吴琼，辽宁天一律师事务所律师。
上诉人（原审被告）锦州市交通局，住所地锦州市太和区。
法定代表人李志军，该局局长。
委托代理人黎墙元，该局法规处处长。
被上诉人（原审原告）李黎明，男，1975年2月27日出生，汉族，锦州石化公司职工，现住锦州市。
上诉人锦州市交通局、锦州市出租汽车管理处与被上诉人宋剑锋交通行政处罚一案，不服锦州市古塔区人民法院（2015）古行初字第00046号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人锦州市交通局的委托代理人黎墙元，上诉人锦州市出租汽车管理处出庭负责人金爱国、委托代理人吴琼，被上诉人李黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年7月3日，被告锦州市出租汽车管理处接到群众举报，辽******私家车涉嫌无道路运输证从事出租车营运。该处执法人员立即赶到锦州幸福家园小区附近的现场。询问得知，该车驾驶员李黎明无道路运输证驾驶汽车，通过“滴滴专车”软件乘载两名乘客，从锦州幸福家园到锦州南站，车费通过“滴滴专车”由乘客从网络支付。执法人员当即将原告带回该处。经询问并调查核实，驾驶员李黎明承认其在无道路运输证的情况下，运用“滴滴专车”软件乘载乘客的行为属实。当日，被告锦州市出租汽车管理处作出辽交锦罚字（043）号违法行为通知书，内容为：“李黎明：经调查，本机关认为你涉嫌驾驶辽*****号现代悦动车无道路运输证从事出租汽车客运经营的行为违法事实清楚。依据《辽宁省道路运输管理条例》第四十六条，拟给予罚款三万元整的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你如对该处罚意见有异议，可在接到本通知之日起三日内向本机关提出陈述申辩；逾期未提出陈述或者申辩，视为你放弃陈述和申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，你有权在收到本通知书之日起三日内向本机关要求举行听证；逾期不要求举行听证的，视为你放弃听证的权利。”被告锦州市出租汽车管理处于当日将违法行为通知书向原告送达，原告签收。7月4日，执法人员将上述情况报请机构负责人签字同意立案调查处理。2016年7月7日，被告锦州市出租汽车管理处于针对原告作出辽交锦罚字（43）号行政处罚决定，决定给予罚款三万元整的行政处罚，并于当日向原告送达行政处罚决定书，原告签收。原告对该行政处罚决定不服，于2015年7月14日向被告锦州市交通局提出行政复议申请，理由是:一、申请人车辆和驾驶员虽属于辽宁省范围内，但其注册的滴滴软件公司所在地为北京，处罚应遵循《出租汽车经营服务管理规定》（交通部16号令）：第六章第四十七条规定：拟处以5000元以上20000元以下罚款；二、申请人的违法日期均在7月6日锦州市人民政府正式颁布滴滴专车为非法营运通告前；三、申请人均有正当职业，之前从未从事过非法营运，此行为属初次；四、申请人注册“滴滴专车”时并非抱着盈利或从事非法营运为目的心态，并被“滴滴专车”软件在锦州市内发行的报纸的短信广告误导。被告锦州市交通局经审查认为，被申请人作出辽交锦罚字（43）号行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确，并于2015年9月16日作出（2015）锦交行复字第9号交通行政复议决定，维持被申请人作出的辽交锦罚字（43）号行政处罚决定。2015年9月17日，被告锦州市交通局向原告送达了该行政复议决定书，原告签收。
原审法院认为，被告锦州市出租汽车管理处负有对本辖区内出租汽车行业运输管理的职责。被告锦州市交通局负有行政复议的职责。交通行政处罚程序规定（交通部1996年第7号令）第十九条规定：“案件调查人员在初步调查结束后，认为案件事实基本清楚，主要证据齐全，应当制作《交通违法行为调查报告》，提出处理意见，报交通管理部门负责人审查。”第二十条规定：“交通管理部门负责人对《交通违法行为调查报告》审核后，认为应当给予行政处罚的，交通管理部门应当制作《交通违法行为通知书》，送达事人，告知拟给予的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到该通知书之日起3日内进行陈述和申辩，符合听证条件的可以要求组织听证。当事人逾期未提出陈述、申辩或者要求组织听证的，视为放弃上述权利。”被告锦州市出租汽车管理处于2015年7月3日收到群众举报并调查核实，未向部门负责人报请审核即于当日作出违法通知书并向原告送达，却在次日即7月4日才作出负责人审批意见，该行为违反了法定程序，影响了原告的合法权益，应予以撤销。同时，被告锦州市交通局作出的行政复议决定，亦应予以撤销。故，原告要求撤销二被告对其作出的行政行为之主张，本院予以支持。综上，案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第项、第七十九之规定，判决一、撤销被告锦州市出租汽车管理处于2016年7月6日作出的辽交锦罚字（43）号行政处罚决定；二、撤销被告锦州市交通局于2015年9月16日作出的（2015）锦交行复字第9号交通行政复议决定。案件受理费50元，由被告锦州市出租汽车管理处负担。
宣判后，上诉人锦州市交通局不服，向本院提出上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请二审法院撤销锦州市太和区人民法院（2015）古行初字第00046号判决，一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人锦州市出租汽车管理处向本院提出上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请二审法院撤销锦州市太和区人民法院（2015）古行初字第00046号判决，一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人李黎明答辩称，1、2015年7月3日，锦州市出租汽车管理处对被上诉人下达违法行为通知书，立案审批却是7月4日完成，违反交通行政处罚行为规范。2、剥夺被上诉人的陈述、申辩和组织听证的权利。3、锦州市出租汽车管理处向被上诉人作出非法定文书，上诉人有权拒绝缴纳罚款。4、同种违法行为，不同处罚结果，显示公正。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，根据《辽宁省道路运输管理条例》第四条之规定，省、市、县(含县级市、区，下同)人民政府交通行政主管部门是本行政区域内道路运输的主管部门，其所属的道路运输管理机构履行具体管理职责。上诉人锦州市出租汽车管理处具有对其所属的道路运输进行管理的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。上诉人锦州市交通局作为上诉人锦州市出租汽车管理处的上一级主管部门有权作出复议决定。
关于本案事实部分，有李黎明询问笔录和乘客佐证，驾驶员李黎明无道路运输经营许可证驾驶汽车，通过“滴滴专车”软件乘载乘客，第一单搭载乘客从地炮旅到锦绣天地小区，第二单搭载乘客从锦州幸福家园到锦州南站，车费通过“滴滴专车”由乘客从网络支付。事实清楚，证据确凿。
关于本案执法程序，上诉人锦州市出租汽车管理处于2015年7月3日收到群众举报并调查核实，未向部门负责人报请审核即于当日作出违法通知书并向被上诉人送达，该行为违反了法定程序，应予撤销。但上诉人锦州市出租汽车管理处负责人已于7月4日审批该处罚告知，进行补正。且被上诉人违反《辽宁省道路运输管理条例》应受到处罚，撤销重做已无现实意义，为节约行政执法和司法资源，避免当事人诉累，应保留行政行为效力，确认违法。
关于被上诉人认为其陈述、申辩和组织听证的权利受到剥夺的问题，经本院庭审调查，被上诉人签字的违法行为通知书上时间为2015年7月3日，处罚决定书作出日期为2015年7月6日，被上诉人3日内享有陈述申辩权及申请听证权没有被剥夺。其认为是2015年7月6日才接到违法行为通知书的事实没有证据支持，本院不予采信。
关于被上诉人认为锦州市出租汽车管理处向被上诉人作出非法定文书无法缴纳罚款的问题，不属于本案审理的处罚决定和复议决定的行政行为。且经本庭审理发现，一同受到处罚的案外人宋剑锋已经缴纳罚款，并没有缴纳罚款的阻碍。
关于本案适用法律，根据《出租汽车经营服务管理规定》第五十二条之规定，地方性法规、政府规章对出租汽车经营违法行为需要承担的法律责任与本规定有不同规定的，从其规定。上诉人锦州市出租汽车管理处行政处罚行为的合法性，应该适用当时、当地的法律规定，即《辽宁省道路运输管理条例》。上诉人依据《辽宁省道路运输管理条例》第四十六条之规定，“违反本条例规定，使用货车从事客运的，处500元以上2000元以下的罚款;无道路运输经营许可证、道路运输证或者持无效道路运输证从事道路运输经营的，由县以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没收违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”考虑社会危害性较小，按照最低限额三万元处罚，裁量并无不当，符合法律法规规定。
网约车是新兴的客运服务模式，对其应当保持适度宽容，但网约车的运营同样需要有效的监管。网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公众的生命财产安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。本案中，被上诉人李黎明无道路运输经营许可证从事道路运输经营违反法律规定，应予处罚。上诉人锦州市出租汽车管理处作出的辽交锦罚字（43）号行政处罚决定程序轻微违法，已经补正，且对被上诉人的合法权益没有产生实际影响。上诉人锦州市交通局作出（2015）锦交行复字第9号交通行政复议决定因为维持上诉人锦州市出租汽车管理处作出处罚决定，应予撤销。综上，原审法院适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持锦州市古塔区人民法院（2015）古行初字第00046号判决第（二）项；
二、撤销锦州市古塔区人民法院（2015）古行初字第00046号判决第（一）项；
三、确认上诉人锦州市出租汽车管理处作出的辽交锦罚字（43）号行政处罚决定违法;
二审案件受理费人民币50元，由上诉人锦州市出租汽车管理处负担。
本判决为终审判决。
审判长 张小凡
审判员 韩晓武
审判员 王锦鹏
二〇一七年十月三十日
书记员 李科霏
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年施行）
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
3.《出租汽车经营服务管理规定》
第五十二条地方性法规、政府规章对出租汽车经营违法行为需要承担的法律责任与本规定有不同规定的，从其规定。
4.《辽宁省道路运输管理条例》
第四条省、市、县(含县级市、区，下同)人民政府交通行政主管部门是本行政区域内道路运输的主管部门，其所属的道路运输管理机构履行具体管理职责。
第四十六条违反本条例规定，使用货车从事客运的，处500元以上2000元以下的罚款;无道路运输经营许可证、道路运输证或者持无效道路运输证从事道路运输经营的，由县以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没收违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。