江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）扬行终字第0060号
上诉人（原审原告）邓万美。
委托代理人王某。
被上诉人（原审被告）高邮市人力资源和社会保障局，住所地在高邮市府前街65号。
法定代表人高健，局长。
委托代理人祝某。
委托代理人谢某。
上诉人邓万美与被上诉人高邮市人力资源和社会保障局（以下简称高邮人社局）劳动和社会保障行政管理一案，上诉人邓万美不服高邮市人民法院（2013）邮行初字第0001号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2013年7月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人邓万美的委托代理人王某；被上诉人高邮人社局的委托代理人祝某、谢某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告邓万美于1970年至1999年一直在高邮市界首镇招待所工作。2012年1月高邮市人力资源和社会保障局依据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅联合下发的苏人社发（2011）282号、苏财社（2011）116号《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题实施办法的通知》文件的相关规定，为原告办理了一次性补缴基本养老保险。原告于2012年1月享受养老保险待遇，月养老金为937.80元。另查明，高邮市界首镇招待所系镇办企业，属集体性质，其主管部门为高邮县界首工业联合公司。
原审法院认为：原告邓万美自参加工作以来，一直在镇办集体企业工作，直至1999年，这一事实已得到原告提供的证据证实。同时也证明原告自1970年至1999年在界首镇招待所工作期间，未曾有过县以上政府劳动、人事等有权部门批准招收为国家正式职工的经历。被告依据苏人社发（2011）282号、苏财社（2011）116号文的规定为原告办理了一次性补缴基本养老保险是正确的。原告以1986年8月31日前在镇办集体企业的工作经历，视为县以上劳动、人事等有权部门批准招收为国家正式职工的理由不能成立。对原告提出应适用“国发（1995）6号文件附件
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第三条第三款第三项”规定的法律法规适用问题。本院认为，原告忽视了这一规定的适用对象，该文件是中华人民共和国国务院国发（1991）33号《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的延伸和补充。该决定第十一条明确规定：本决定适用于全民所有制企业。城镇集体所有制企业可以参照执行；对外商投资企业中方职工，城镇私营企业职工和个体劳动者，也要逐步建立养老保险制度。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。由此可见，原告的这一理由亦不能成立，对原告要求被告纠正错误的退休金数额这一请求，本院不予支持。综上所述，被告对原告一次性补缴基本养老保险的审批是正确的，原告所诉无事实依据。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告邓万美要求被告高邮市人力资源和社会保障局纠正基本养老金数额的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓万美承担。
上诉人邓万美诉称：首先，被上诉人拒不调整上诉人基本养老金数额无事实和法律依据。第一，邓万美于1970年参加工作，根据《关于行政机关招待所财务管理暂行办法》（［81］财事388号）第二条第二款规定，招待所实行事业单位企业经营办法，故依据当时的政策规定，界首镇人民政府系事业单位，邓万美具有国家职工身份。第二，依据《立法法》第八十四条的规定，对邓万美有利的法律、法规及其他规范性文件都应为有效。第三，依据《劳动部关于社会保险管理体制问题的复函》（1989年7月31日）、《劳动部办公厅关于集体所有制企业职工退休费用社会统筹工作管理的复函》和《国家体改委、民政部、劳动部关于城镇和农村社会养老保险分工的通知》规定，被上诉人是上诉人的劳动主管部门。依据《档案法》及有关规定，被上诉人也是上诉人工作录用档案保管单位。因此，被上诉人以上诉人未能提供县级以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工档案为由，拒绝调整基本养老金，缺乏依据。
其次，原审判决认定事实错误。界首镇招待所的工商登记资料和证人周某的证言均可以证实界首镇招待所为界首镇镇属企业，上诉人为界首镇聘用人员。依据《规划法》第三条、《乡镇企业法》第二条和《城镇集体所有制企业条例》第二条、第三条规定，上诉人是城镇企业职工，并非乡镇企业职工。上诉人在一审开庭宣读起诉状时已经修改了原起诉状中的部分内容，认为界首镇招待所为城镇企业，而非乡镇企业。
最后，原审判决适用法律错误。第一，上诉人参加的是企业职工基本养老保险，就应当适用企业职工基本养老保险的相关法律规范。《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见》（人社部发（2010）107号）以及《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》（苏人社发（2011）282号），属于比规章效力层级还低的行政规范性文件，对上述二者没有明确规定的，应当适用《江苏省企业职工基本养老保险规定》。第二，《劳动部关于社会保险管理体制问题的复函》（1989年7月31日）、《劳动部办公厅关于集体所有制企业职工退休费用社会统筹工作管理问题的复函》、《国家体改委、民政部、劳动部关于城镇和农村社会养老保险分工的通知》、《劳动保险条例实施细则修正草案》、《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发［78］104号）第十三条、《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1991）33号）第十一条、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发（1995）6号）第三条、《城镇集体所有制企业条例》（1991年9月9日国务院令第88号）第二条、第二十五条、《江苏省城镇企业职工养老保险规定》（1996年1月1日实施）第二条、第五十一条、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发（1997）26号）第六条、《江苏省企业职工基本养老保险规定》第一条、第二条、《江苏省社会保险费征缴条例》第一条、第二条、第三条、第四条和第十条，均对上诉人有效。原审法院明知上述法律法规及规范性文件，却拒绝适用，属于适用法律错误。第三，根据《行政诉讼法》第五十二条第一款和第五十三条第一款的规定，人民法院审理行政案件应当以法律、行政法规和地方性法规为依据，并可以参照行政规章。苏人社发（2011）282号文件属于效力层级低于行政规章的行政规范性文件，原审法院以该规范性文件作为裁判依据，显属违法。
综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决并予以改判，并判令由被上诉人承担本案一审及二审诉讼费用。
被上诉人高邮人社局辩称：首先，被上诉人依据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅联合下发的苏人社发（2011）282号、苏财社（2011）116号《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题实施办法的通知》，为上诉人办理了基本养老保险是正确的。被上诉人根据上诉人的申请，在对其情况进行核实后，为其办理基本养老保险，符合法律法规的规定。
其次，上诉人在1970年以后的工作年限不可作为连续工龄，视同缴费年限。上诉人自参加工作以来，一直在镇办集体企业工作，直至1999年。在其申请办理基本养老保险时，由于其未能提供1970年至1999年其在界首镇招待所工作期间，有过经县级以上政府劳动、人事等有权部门批准招收为国家正式职工的证明文件，故根据前述实施办法的规定，上诉人在1970年以后的工作年限不可作为连续工龄，视同缴费年限。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院判令驳回上诉人的全部诉讼请求，维持原审判决。
原审被告高邮人社局、原审原告邓万美在一审期间向原审法院提供的证据均已录入原审判决书中，上述证据等案卷材料均已随案移送本院。二审期间各方均未提交新证据。经庭审质证，本院认为原审法院认证正确，对其认证结果依法予以确认。
上诉人邓万美对原审判决经审理查明的事实有异议，认为本案所涉界首镇政府招待所在性质上应属于城镇企业，原审判决认定上诉人系乡镇企业职工错误。依据《财政部关于行政机关招待所财务管理暂行办法》第二条第二款的规定，界首镇政府招待所为事业单位，依据当时的政策规定，上诉人应为国家职工身份。依据《规划法》第三条、《乡镇企业法》第二条和《城镇集体所有制企业条例》第二条、第三条的规定，上诉人属于城镇企业职工，并非乡镇企业职工。本院认为：其一，《财政部关于行政机关招待所财务管理暂行办法》第二条第二款虽然规定行政机关招待所实行事业单位企业经营办法，但企业法人或其他组织采取何种经营办法与该企业法人或组织的性质之间并无必然联系，且本案所涉高邮市界首镇政府招待所并不符合《事业单位登记管理暂行条例》中关于事业单位的界定，故上诉人认为本案所涉高邮市界首镇政府招待所属于事业单位的观点不能成立；其二，一方面，《中华人民共和国乡镇企业法》第二条并未对乡镇企业的所有制性质作出唯一性界定，而是结合该条第二款以及该法第十条的规定，可以根据农村集体经济组织或者农民在乡镇企业中的投资比例，区分为以农村集体经济组织投资为主的集体所有制性质乡镇企业和以农民投资为主的私营性质乡镇企业，另一方面，《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二条规定，本条例适用于城镇的各种行业、各种组织形式的集体所有制企业，但乡村农民集体举办的企业除外，结合前述分析，属于集体所有制性质的镇办乡镇企业在概念上属于城镇集体所有制企业范畴，但不属于《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》调整范围。综上所述，原审法院依据本案所涉界首镇政府招待所《商业企业开业申请登记表》、界首镇政府招待所《企业法人营业执照》和工商登记材料中的《资金来源证明》等证据材料，认定该招待所属于镇办集体所有制性质乡镇企业并无不当，亦与上诉人所称该招待所属于城镇集体企业之间并无矛盾。
被上诉人高邮人社局对原审法院经审理查明的事实无异议。本院认为，原审判决经审理查明的事实有相应证据予以支撑，对其依法予以确认。
本案的争议焦点在于：第一，上诉人邓万美是否曾经过县以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工；第二，被上诉人高邮人社局核定上诉人邓万美的累计缴费年限，将其1970年以后的工作年限不视为连续工龄，视同缴费年限是否正确。
本院认为：首先，上诉人邓万美未曾经过县以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工。一方面，依照《企业职工档案管理工作规定》（劳力字（1992）33号）第二条规定，企业职工档案是认定企业职工个人经历、工作变动等情况的依据。但据2013年1月28日界首镇人民政府出具的证明，上诉人邓万美的相关档案业已遗失，故缺乏直接证据证明其具有经过县以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工的工作经历。另一方面，上诉人邓万美原工作单位本案所涉界首镇政府招待所，其主管部门为原高邮县界首工业联合公司，并不属于县级以上人民政府或其工作部门直接管理集体企业，且经被上诉人查阅该局原始资料，未能发现上诉人邓万美1986年底前经批准招收为国家正式职工的资料。故被上诉人高邮人社局认定上诉人邓万美未曾经过县以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工，并无不当。
上诉人邓万美称，被上诉人高邮人社局依法为上诉人邓万美企业职工档案的保管单位，其以上诉人无法提供证据证明自身曾经过县以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工的观点缺乏逻辑，不能成立。对此，《中华人民共和国档案法》第六条第三款规定，乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。该法第七条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。《企业职工档案管理工作规定》第三条规定，企业职工档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由劳动主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。该规定第五条规定，职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理。据此，上诉人邓万美原工作单位界首镇政府招待所系镇办集体所有制性质乡镇企业，被上诉人高邮人社局并不负有直接管理上诉人邓万美企业职工档案的法定职责。故对上诉人的上述主张，本院不予采纳。
其次，被上诉人高邮人社局核定上诉人邓万美的累计缴费年限，将其1970年以后的工作年限不视为连续工龄，视同缴费年限正确。《中华人民共和国社会保险法》第十五条第二款的规定，基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。本案中，上诉人邓万美对被上诉人高邮人社局核定其基本养老金数额的行政行为不服，实质上是对被上诉人将其1970年以后的工作年限不视为连续工龄，视同缴费年限，并在此基础上认定其累计缴费年限持有异议。江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅联合下发的《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法的通知》（苏人社发（2011）282号；苏财社（2011）116号）是江苏省根据《人力资源和社会保障部、财政部关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（人社部发（2010）107号）规定，为解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题制定的规范性文件。上诉人邓万美符合上述苏人社发（2011）282号和苏财社（2011）116号规范性文件的适用条件，被上诉人高邮人社局以上述规范性文件为依据，依照其自愿申请，在对其是否曾经过县以上政府劳动、人事等有权部门招收为国家正式职工进行审查认定后，将其1970年以后的工作年限不视为连续工龄，视同缴费年限，并在此基础上认定其累计缴费年限是正确的。
上诉人邓万美认为，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发（1995）6号）附件一《企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法之一》规定，本办法实施前参加工作、实施3年后到达法定离退休年龄离退休的职工，其在本办法实施前的工作年限可视同缴费年限。被上诉人高邮人社局无视该文件规定，未将上诉人1970年以后的工作年限视作连续工龄，视同缴费年限，属于适用法律错误。对此，依照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）规定，上诉人邓万美出生于1941年，应于1991年达到其法定退休年龄50周岁，而《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》以及其附件一《企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法之一》于1995年颁布实施，上诉人邓万美虽然于上述办法实施前参加工作，但其于1991年达到法定退休年龄，属于在该办法实施前即已达到法定退休年龄，即使上诉人法定退休年龄按55周岁计算，其应于1996年达到法定退休年龄，亦属于在该办法实施后3年内达到法定退休年龄，皆不符合上述办法中相关规定的适用条件。故对上诉人的上述主张，本院不予采纳。
上诉人邓万美另称，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1991）33号）第十一条、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发（1997）26号）第三条、第四条、第五条和第六条、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发（2005）38号）第二条、第三条和第六条、《劳动部关于认真贯彻国务院决定积极搞好城镇集体企业职工养老保险工作的通知》（劳险字（1991）11号）第三条、《人力资源和社会保障部、财政部关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（人社部发（2010）107号）第一条、第三条和第四条以及《江苏省城镇企业职工养老保险规定》第二条、第五十一条、《江苏省企业职工基本养老保险规定》第一条、第二条，对上诉人均发生法律效力，不应适用效力层级相对较低的苏人社发（2011）282号和苏财社（2011）116号规范性文件。对此，上诉人援引的上述法规和规章的相关条款均未直接涉及具有与上诉人邓万美相同或相近情形的企业职工相关工作年限能否视为连续工龄，视同缴费年限问题，且《人力资源和社会保障部、财政部关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（人社部发（2010）107号）明确规定各地可以制定或完善实施办法，苏人社发（2011）282号和苏财社（2011）116号规范性文件在相关法规和规章未对具有与上诉人邓万美相同或相似情形的企业职工相关工作年限能否视为连续工龄，视同缴费年限作出明确规定的情况下，结合有关法律法规和政策对此问题作出规定，不违反法律的禁止性规定，亦未被有权机关予以废止，被上诉人以该规范性文件为依据核定上诉人的累计缴费年限并无不当。故对上诉人邓万美的上述主张，本院不予采纳。
上诉人邓万美还称，人民法院审理行政案件应当以法律、行政法规和地方性法规为依据，并可以参照行政规章。苏人社发（2011）282号文件属于效力层级低于行政规章的行政规范性文件，原审法院以此为依据作出裁判，属于适用法律错误。对此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。结合前述分析，原审法院引用苏人社发（2011）282号文件作为裁判依据，符合上述司法解释的规定。故对上诉人邓万美的上述主张，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序适当，应依法予以维持。上诉人邓万美的上诉请求无事实及法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人邓万美承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李春蓉
审 判 员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一三年九月十八日
书 记 员 陈 敏