江苏省昆山市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昆行初字第0017号
原告朱兴林。
委托代理人罗列，江苏正文人（昆山）律师事务所律师。
委托代理人钱斌。
被告昆山市规划局，住所地昆山市长江北路88号。
法定代表人周继春，该局局长。
委托代理人金伟。
委托代理人邓惠明，江苏丰田律师事务所律师。
被告江苏昆山花桥经济开发区规划建设局，住所地昆山市花桥镇兆丰路8号。
法定代表人曾于祥，该局局长。
委托代理人李铭。
委托代理人邓惠明，江苏丰田律师事务律师。
第三人昆山市花桥为民房屋拆迁有限公司，住所地昆山市花桥镇顺杨村十一组。
法定代表人王建华，该公司经理。
委托代理人潘琳，江苏丰田律师事务所律师。
委托代理人邓惠明，江苏丰田律师事务所律师。
第三人昆山花桥国际商务城置业有限公司，住所地昆山市花桥镇。
法定代表人张路军，该局局长。
原告朱兴林诉被告昆山市规划局、江苏昆山花桥经济技术开发区规划建设局（以下简称“花桥规建局”）规划行政许可一案，本院于2014年2月17日受理后，于2014年2月19日向两被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年5月4日，本院依法追加昆山花桥国际商务城置业有限公司（以下简称“花桥置业公司”）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年4月2日、2014年5月13日两次公开开庭审理了本案，原告朱兴林及其委托代理人罗列、钱斌，被告昆山市规划局的委托代理人金伟、邓惠明，被告花桥规建局的委托代理人李铭、邓惠明，第三人昆山市花桥为民房屋拆迁有限公司（以下简称“花桥为民公司”）的委托代理人潘琳、邓惠明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昆山市规划局于2008年12月15日，向第三人花桥置业公司作出GJ2008Y-083号建设用地规划许可证，同意第三人花桥置业公司曹安动迁服务配套区项目的建设用地规划。2009年8月14日，被告昆山市规划局同意了第三人花桥置业公司星海花园3#商业楼项目设计方案。2010年8月8日，被告昆山市规划局向第三人花桥置业公司颁发了建字第GJg2009-265-2号建设工程规划许可证。
被告昆山市规划局于2014年2月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
事实证据：
建设工程规划设计方案审批稿（2009年8月14日）；
建字第GJg2009-265-2号建设工程规划许可证（2010
年8月8日）；
昆发改投（2008）字第853号《关于昆山花桥经济开发
区管理委员会建造曹安动迁服务配套区项目的批复》（2008年11月4日）；
昆土置使（整）（2004）第134号《关于调拨给昆山市
花桥镇人民政府使用集体建设用地的批复》（2004年10月25日）；
许可证编号为2005-479的建设用地许可证（2005年7
月27日）；
编号GJ2008Y-083建设用地规划许可证（2008年12月
15日）；
编号3205832009092801建设工程施工许可证及施工
图（年月日）；
昆环建（2008）3100号《关于对昆山花桥国际商务城置业
有限公司曹安动迁服务配套区（星海花园）建设项目环境影响报告表的审批意见》（2008年8月6日）；
昆建抗审（2009）字（0116）号抗震设防审查证书（2009
年6月22日）；
编号昆（2009）第0116号江苏省房屋建筑和市政基础
设施工程施工图设计文件审查合格书（2009年6月22日）；
编号GJs2012-005建设工程规划验收合格证（2012年2
月23日）；
建设工程竣工测量成果报告书；
关于花桥动迁房建设项目的情况说明（2007年12月20
日）；
二、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》。
原告朱兴林诉称，2008年8月，原告与第三人花桥为民公司签订拆迁协议，协议约定花桥为民公司对原告所有的位于花桥镇曹安市场内的三层商住楼实施拆迁，并采用房屋产权调换的补偿方式，约定花桥规建局调换给原告的房屋为坐落在312国道北，招商新村西十五号商铺，层数3层，面积为168平方米，交付时间为2011年1月底前。但直至2011年10月，原告都未被通知验收商铺。后原告得知，因规划变更导致未建造十五号商铺，因而根本无法按约定交付房屋。被告昆山市规划局擅自批准变更房屋规划，并未通知原告，其行为已属违法具体行政行为。理由如下：一、被告昆山市规划局批准花桥规建局变更许可申请的行为违反了《行政诉讼法》及七部委经国务院同意下发的（2002）123号文件的规定，变更规划行为未按照法律规定进行听证。二、被告昆山市规划局批准变更规划的行为违反了《行政许可法》。被告变更规划没有《行政许可法》规定的可以变更的情由，原告是利害关系人，被告昆山市规划局在变更规划前后均未通知原告，严重违反了法定程序，造成原告无法取得拆迁协议中约定的房屋。综上所述，请求依法判决确认被告昆山市规划局批准被告花桥规建局规划变更的行为违法，依法请求被告昆山市规划局、花桥规建局支付原告补偿金，本案诉讼费由被告昆山规划局、花桥规建局承担。
原告向本院提供的证据、依据：
朱兴林于花桥为民公司签订的拆迁协议书（2008年7月
29日）；
原图纸1、2（原告自标）；
变更图纸1、2、3（原告自标）；
花桥规建局函（2014年2月7日）；
昆山恭城房地产评估咨询有限公司昆恭诚房估（2012）
第（K009）号房地产估价报告（2012年6月26日）。
被告昆山市规划局辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，答辩人是昆山市法定城乡规划主管部门。2009年8月14日，答辩人对昆山花桥国际商务城置业有限公司提出的星海花园规划方案予以确认、批准，是答辩人之法定职权，也是答辩人首次对星海花园规划方案确认或许可行为，之前从未变更或修正。二、根据星海花园建设工程规划许可证等相关材料证明星海花园，特别是原告所涉3#商铺工程，自开工到竣工，规划方案没有发生变更或修正，至于其他单位包括建设单位提供未经答辩人批准的规划方案都是草图或初步设计，不具有《城乡规划法》规定的效力。因此原告诉称答辩人批准规划变更行为违法没有法律依据。三、答辩人不存在规划确认或许可上的违法行为，也就谈不上行政补偿。综上所述，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告花桥规建局辩称，一、昆山市规划局是本市行政区域内法定的市人民政府规划主管部门，答辩人仅为江苏昆山花桥经济开发区管理委员会内负责规划建设的部门，但没有《城乡规划法》上之规划确认或许可之职权。二、本案所涉星海花园是为江苏昆山花桥经济开发区管理委员会建设的动迁项目，星海花园规划方案自2009年8月14日经昆山市规划局许可后，没有发生变更或修正之行为。三、原告提出变更之说法，是因第三人花桥为民公司误将未经昆山市规划局许可之星海花园规划方案草图或设计初步方案蓝本所实施安置行为所致。答辩人多次要求花桥为民公司与原告进行洽谈并提出方案，因原告原因至今无法达成和解协议。四、基于上述事实，本案不存在行政违法，也就谈不上补偿，答辩人仅能建议原告与花桥为民公司继续通过协商方式解决纠纷。综上所述，请求驳回原告诉请。
被告花桥规建局于2014年2月28日向本院提供的证据、依据：
致朱兴林的函及所附星海花园最终规划方案平面图
（2013年11月1日）；
致朱兴林的函（2014年2月7日）；
（2014）昆行初字第0004号行政裁定书。
第三人花桥为民公司述称，一、答辩人认为原告在本案中的诉请及理由，没有事实根据和法律依据，导致原告安置房客观不存在是事实，但该过错不在昆山市规划局或花桥规建局，纯属答辩人工作失误导致，为此向原告表述歉意，并请谅解。二、针对原告之安置房不存在之补救措施，答辩人已多次提出解决方案，调整安置房位置、货币补偿或者通过民事诉讼途径解决。三、该民事纠葛无法在行政诉讼中解决。综上所述，请求驳回原告诉请。
第三人花桥为民公司未向本院提供证据、依据。
第三人花桥置业公司未向本院提供陈述意见以及证据、依据。
经庭审质证，本院对以下证据如下确认：对被告昆山市规划局所举证据1-13，原告对其真实性均无异议，只是提醒合议庭注意上述证据的日期，被告花桥规建局与第三人花桥为民公司对上述证据均未提出异议，本院对上述证据依法予以确认；被告花桥规建局所举证据1-3，原告对其真实性均认可，但对证据1、2中相关的表述内容不予认可，被告昆山市规划局与第三人花桥为民公司对上述证据无异议，本院对上述证据依法予以确认；原告所举证据1-5，被告昆山市规划局与花桥规建局及第三人花桥为民公司提出对证据1并不知晓，证据2并非是原图纸，仅是建设单位设计的草图，该图纸并未经批准，且图纸上手写部分是原告自行添加，证据3、4、5均无异议，对上述证据1、3-5，本院依法予以确认，对证据2，本院认为该证据上“原图纸”及第二张图纸上的手写名字的字样原告亦陈述系其所写，且该图纸1上并无相关单位的盖章，图纸2上仅有被告花桥规建局的印章，但该图纸显示是为“4a#楼”字样，无法证实其即为涉案规划许可图纸，对该证据的证明内容本院依法不予确认。
经审理查明，2004年10月25日，花桥镇人民政府经昆山市国土资源局批准取得了涉案集体建设用地的批复，将花桥镇曹安村十一组面积为58.6亩土地调拨给昆山市花桥镇人民政府建造曹安村农民动迁房使用。2005年7月27日，花桥镇人民政府取得了涉案土地的建设用地许可证。2007年12月20日，涉案项目的主体由花桥镇人民政府变更为江苏昆山花桥经济开发区管理委员会，并明确该项目。2008年8月6日，昆山花桥国际商务城置业有限公司曹安动迁服务配套区（星海花园）建设项目经昆山市环境保护局批准取得了建设项目环境影响报告审批意见。2008年11月4日，江苏昆山花桥经济开发区管理委员会经昆山市发展和改革委员会批准取得了涉案土地上建造曹安动迁服务配套区项目的批复。第三人花桥置业公司于2008年12月15日取得了涉案项目建设用地规划许可证。2009年6月22日，涉案项目工程施工图经昆山市利民建筑图审有限公司审查合格，同日取得了抗震设防审查证书。2009年8月14日，被告昆山市规划局、花桥规建局分别在涉案项目的设计方案图纸上签名并盖章同意该规划方案。2010年8月8日，被告昆山市规划局向第三人花桥置业公司颁发了建字第GJg2009-265-2号建设工程规划许可证。
另查明，2010年月日，第三人花桥置业公司就涉案建设项目取得了建筑工程施工许可证。2012年2月23日，涉案星海花园建设工程经被告昆山市规划局验收合格。
还查明，2008年7月29日，原告朱兴林与第三人花桥为民公司签订了拆迁协议书一份，约定：花桥为民公司对原告座落在花桥镇曹安市场二期六号的商住楼三层，合计154.56㎡实施拆迁，采用房屋产权调换的拆迁补偿方式，调换给原告的房屋坐落在312国道北，招商新村西楼十五号商铺，层数三层，建筑面积约168㎡，调换房屋的面积最终按昆山测绘中心实测为准。调换房屋的交货时间期限为签约后30个月（2011年1月底前）；另外附属物、装潢及其他补偿和奖励合计拆迁补偿人民币156751.89元。该安置房位于涉案的建设项目中。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第四条规定，省、市、县（市）人民政府城乡规划主管部门（以下简称城乡规划主管部门）负责本行政区域内的城乡规划管理工作；其他有关部门按照
各自职责，共同做好城乡规划的相关工作。乡、镇人民政府依法做好城乡规划的相关工作。由此，被告昆山市规划局是本行政区域内城乡规划主管部门，其负责本辖区内相关建设工程规划许可工作。本案原告所诉的规划行政行为应为上述规定中的建设工程规划许可行为，被告昆山市规划局应为该涉案行政行为的适格主体，而本案中被告花桥规建局虽在涉案项目设计方案上盖章，但该行为仅能视作是作为该区域内职能部门所作的初步审核，被告昆山市规划局在项目设计方案上盖章确认，并核发了建设工程规划许可证，主体合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图
设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。本案中第三人花桥置业公司的设计图纸经图审后，在申请建设工程规划许可时提交了上述法律、法规所规定的相关材料，被告昆山市规划局在确认图纸等资料后作出了建设工程规划许可。虽被告昆山市规划局提供的相关材料中土地使用证明显示的时间跨度较大，但涉案的土地系属于花桥镇人民政府所有置换的集体建设用地，且从建设用地许可、图审、设计方案的确认等时间前后存在一定的连贯性，因此上述前后跨度并不能就此否定被告昆山市规划局作出涉案建设工程规划许可行为的合法性。
《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应
当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。公示的时间不少于十日。涉案建设项目并不属于法律、法规所规定的应当经听证的许可行为范畴，亦非属于涉及公共利益的重大事项或申请人与他人之间重大利害关系的，故所涉规划许可行为未经听证程序并不必然涉及违法。原告朱兴林称被告昆山市规划局变更了相关规划许可，故听证为必经程序。本院认为，本案原告所提交的相关证据仅能证明其与第三人花桥为民公司签订了拆迁协议，该协议签订于2008年7月29日，为涉案建设项目取得建设项目立项批复之前，且其所提供的图纸上并无相关职能部门盖章确认，第三人花桥为民公司并无规划许可的职责，即原告无法证明涉案项目存在经批准的另一建设工程规划许可，本案所涉为规划许可的变更，原告所诉称的撤销变更规划的请求无相关事实依据。原告朱兴林与第三人花桥为民公司签订的拆迁协议因规划许可行为导致履行不能，可以通过其他法律途径解决。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第
（四）项的规定，判决如下：
驳回原告朱兴林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱兴林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。
审 判 长 李诗茵
代理审判员 周 游
人民陪审员 刘沁芳
二〇一四年五月十三日
书 记 员 晋玉芳