北京市东城区人民法院行 政 判 决 书（2015）东行初字第51号原告北京世纪家园房地产开发有限公司，住所地北京市东城区王府井大街号幢地下一层。法定代表人郑直，总经理。委托代理人刘文娟，北京市时代九和律师事务所律师。委托代理人李文君。被告北京市东城区民防局，住所地北京市东城区东四五条172号。法定代表人芦永良，局长。委托代理人边林。委托代理人李海彬，北京大成律师事务所律师。第三人北京世纪中瀚木业有限公司，住所地北京市朝阳区京顺路号室。法定代表人张永红，总经理。委托代理人叶繁浩，男，1956年6月20日出生。原告北京世纪家园房地产开发有限公司（以下简称家园公司）不服被告北京市东城区民防局（以下简称东城区民防局）人防工程使用许可，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月14日受理后，于2015年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京世纪中瀚木业有限公司（以下简称中瀚公司）与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘文娟与被告委托代理人边林、李海彬及第三人委托代理人叶繁浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。东城区民防局于2011年4月1日向中瀚公司核发京［东］防用字111号《人防工程使用证》（以下简称111号使用证），其中使用单位为中瀚公司；工程地址为北京市安定门滨河东路号院号楼防空地下室；使用用途为仓库；建筑面积为1135平方米；有效期限自2011年4月1日至2016年3月31日。被告东城区民防局于举证期限内向本院提供以下证据：1、《东城区民防局平时利用人民防空工程许可流程图》，证明被告按法定程序审批了本案被诉的许可证。2、《东城区平时利用人民防空工程批准行政许可办理流程》，证明目的同证据1。3、《平时利用人防工程申请表》；4、《平时利用人防工程申报表》。证据3-4证明第三人按正常手续提出申请，被告按正常手续进行审批。5、《人防工程开发确认书（公用工程）》，证明人防工程可以作为公用人防工程。6、《公用人防工程管理责任书》，证明被告按规定对第三人使用人防工程进行管理。7、《人防工程安全使用达标登记备案表》，证明被诉审批符合法律规定。原告家园公司诉称：一、2014年10月20日，原告发现第三人占有使用涉诉人防工程并在未通知原告的情况下获得111号使用证。原告多次向第三人和被告主张权利均被其以已办理《人防工程使用证》为由拒绝。根据《中华人民共和国人民防空法》、《人民防空工程平时开发利用管理办法》和《北京市人民防空条例》的规定，原告作为涉诉人防工程的建设单位、投资人和管理人依法具有使用管理和收益的权利。被告不顾客观事实向第三人发放111号使用证的行为严重违法，应予撤销。二、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，原告是被诉行政许可的利害关系人。被告向第三人发证时既未通知原告，亦未征求原告意见，程序严重违法，应予撤销。三、原告投资和建设的涉案人防工程地点位于被告辖区内，且在办理竣工备案、人防工程交接及日常管理中多次与被告进行接洽和办理手续。因此，被告作为人防工程的主管单位和执法单位对于原告投资和建设该人防工程具有管理和获益的权利是明知的，但仍在未告知原告和获得原告许可的情况下直接将《人防工程使用证》许可给无关第三人既违反法律又有悖常理，应予撤销。综上，诉请撤销被告作出的111号使用证。原告家园公司在举证期限内提交以下证据并在法庭上出示：1、《名称变更通知》、《企业法人营业执照（副本）》，证明原告系由北京银泰雍和房地产开发有限公司更名而来，企业名称变更前的权利义务应由原告继承。2、111号使用证，证明被告向第三人发放了该使用证。3、（2001）京东防工验字第010号《北京市防空地下室工程验收证书》；4、《单位人防工程管理责任书》。证据3-4证明原告是涉诉人防工程的建设单位和投资人及管理人；原告认为应该以2009年原告与被告签订的责任书为准，被告未经原告许可或告知即向第三人发放111号使用证系违法。5、《东城区人防工程安全检查记录单》及《证明》，证明被告对涉诉人防工程进行检查时认可北京金鼎恒业停车管理有限公司而非是第三人为使用单位；证明被告在履行行政管理职责时存在矛盾之处。被告东城区民防局辩称：一、人防工程须经管理部门许可才是合法使用，原告是涉诉人防工程的非法使用者。二、原告并不是涉诉人防工程的投资方。人防工程的建设必须符合国家规定，属于应尽的义务。原告所说的投资享受了相应的国家政策，涉及到本案的工程原告没有缴纳出让金，涉诉工程应属公有人防工程，所以原告也不存在收益权。根据《中华人民共和国人民防空法》和《北京市人民防空条例》的规定，被告对涉诉人防工程管理并发放使用许可证完全符合法律规定，故请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人中瀚公司述称，被告向第三人核发111号使用证合法，不同意原告的诉讼请求。第三人中瀚公司未向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告证据的真实性不持异议，但认为被告证据1、2系实施人防工程使用许可的程序规定，不能证明被诉许可行为合法；被告证据3-7系第三人申请使用许可时提交的材料，与申请表记载的需提交的材料目录相比不齐全。第三人对被告全部证据的真实性、证明目的均无异议。被告对原告证据1-3均无异议，对原告证据4主张当时与原告签订责任书时版本使用错误，对原告证据5的证明目的不予认可。第三人对原告证据2不持异议，对原告其他证据真实性不能确认。本院对以上证据作如下确认：被告与原告提供的全部证据符合法定形式及举证期限要求，具有真实性和关联性，本院予以采纳。经审理查明：2001年10月5日，北京银泰雍和房地产开发公司（以下简称银泰公司）建设的雍和家园号楼工程竣工。2001年10月17日，该建筑防空地下室工程经东城区民防局验收合格。验收证书载明防空地下室建筑面积为1033（平方米），平时用途为办公。2009年8月7日，银泰公司与东城区民防局签订《单位人防工程管理责任书》，其中载明工程地址为北京市东城区和平里滨河东路号院雍和家园号楼、号楼，工程编号为东09-0062、东09-0063，工程性质为单位，使用面积共1706平方米，平时用途为员工宿舍。2010年6月4日，银泰公司经北京市工商行政管理局东城分局核准，名称变更为北京世纪家园房地产开发有限公司。2011年4月1日，中瀚公司向东城区民防局申请利用北京市安定门滨河东路号院号楼人防工程，用于仓库。中瀚公司向东城区民防局提交的申请表中未标注所提交的材料目录。同日，东城区民防局出具管理单位意见称，“我单位经与该工程所在的小区协商，同意提供该工程给北京世纪中瀚木业有限公司用于仓库，使用期限为5年”。东城区民防局在《人防工程安全使用达标登记备案表》中出具备案意见称，“该人防工程的使用符合《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》相关规定，达到人防行业管理标准规范的要求，准予使用”，但未记载日期。东城区民防局与中瀚公司签订《公用人防工程管理责任书》，其中载明工程地址为北京市安定门滨河东路号院号楼，工程编号为东09-0062，工程属性为公用，使用面积为1135平方米，平时用途为仓库。中瀚公司签章落款日期为2011年4月1日，东城区民防局签章落款日期为2011年4月7日。经审核，东城区民防局向中瀚公司颁发111号使用证。家园公司对该许可行为不服，诉至本院。另查，银泰公司及家园公司自东城区民防局向中瀚公司发放111号使用证之前至今实际先后使用涉诉人防工程部分区域。本院认为：《北京市人民防空条例》第二十二条规定，平时利用人民防空工程应当经所在地区、县人民防空主管部门批准，并按规定使用。《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》（北京市人民政府令第152号）第十二条规定，平时使用人民防空工程，应当按照规定经所在地区、县人民防空主管部门批准，取得《人防工程使用证》。根据上述规定，东城区民防局具有对涉案人防工程的平时使用进行审批并颁发《人防工程使用证》的法定职权。本案争议焦点之一是被诉行政许可是否申请材料齐全、合法、有效。根据北京市人民防空办公室《﹤人民防空工程使用证﹥管理暂行办法》以及东城区民防局向本院提交的《东城区平时利用人民防空工程批准行政许可办理流程》的规定，公民、法人或者其他组织申请使用人防工程，除须提交人防工程申请表、申报表、开发确认书、安全使用达标登记备案表、安全使用责任书以外，还应当提交允许使用人防工程场地证明、申请人合法证明文件、消防等其他相关部门出具的有效证明文件、使用单位制定的人防工程管理制度及措施、安全应急救援预案、疏散平面指示图、人防工程所在的地上楼座小区位置图、人防工程改造竣工平面图、地上楼座的彩色照片、人防工程使用管理的从业资格证书等材料。本案中，东城区民防局在举证期限内仅向本院提交了人防工程申请表、申报表、开发确认书、安全使用达标登记备案表、安全使用责任书等证据，未举出充分证据证明中瀚公司申请时提交的材料齐全。另，111号使用证中记载的建筑面积亦无充分客观证据予以佐证。东城区民防局在《人防工程开发确认书》中出具的管理单位意见称其与工程所在小区协商同意提供该工程给中瀚公司用于仓库缺乏事实佐证，该证据作为被诉行政许可合法的证据效力不足。《人防工程安全使用达标登记备案表》未记载日期，不能确定中瀚公司的提交时间，作为被诉行政许可合法的证据效力不足。东城区民防局在与中瀚公司签订《公用人防工程管理责任书》中的签署日期在其颁发111号使用证的日期之后，即审批发证时该材料尚不符合规定，该材料作为被诉行政许可合法的证据效力不足。本案争议焦点之二是涉诉人防工程的属性。《中华人民共和国人民防空法》第二十五条规定，人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。这一规定按照使用权主体将人防工程分为公用和单位使用两类，并分别确定对两类人防工程维护管理的责任主体。本案中，银泰公司是涉诉人防工程的建设单位，其与更名后的家园公司在东城区民防局颁发111号使用证前实际使用涉诉人防工程，且银泰公司与东城区民防局曾于2009年签订过《单位人防工程管理责任书》。该责任书的文本格式及其中记载的工程属性均显示为单位而非公用，由此可知东城区民防局当时认可银泰公司对涉诉人防工程享有使用权利并负有管理职责，银泰公司及家园公司对此享有信赖利益。现东城区民防局主张此系当时的工作失误但并未改正，因无相关证据支持，鉴于工程属性即为本案争议，故该理由不足采信。另，东城区民防局在庭审中提交北京市人民防空办公室作出的《关于公用人防工程解释的通知》已逾举证期限。该通知将公用人防工程分为若干类型，东城区民防局主张涉诉人防工程属于其中的“建设费用列入商品房综合开发成本，按规划统一开发建设的防空地下室（整体建筑由一个单位投资的除外）”，但未提供相关证据予以证明。本院不予认可该项主张。东城区民防局提出的若家园公司不能提供所有权证书即应推定涉诉人防工程是公用属性的主张，于法无据，本院不予认可。综上，东城区民防局作出的111号使用证，事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：撤销被告北京市东城区民防局于二○一一年四月一日向第三人北京世纪中瀚木业有限公司颁发的京［东］防用字111号《人防工程使用证》。案件受理费50元，由被告北京市东城区民防局负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长 吴 迪代理审判员 黄 嫱人民陪审员 邵伟民二〇一五年四月十四日书 记 员 杨建军