中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4111号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省阳江市江城区城北街龙涛村敖谭经济合作社。
负责人谭东元，社长。
委托代理人敖大林，该经济合作社副社长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省阳江市江城区人民政府。
法定代表人陈基文，区长。
委托代理人杨晓枫，该政府工作人员。
委托代理人陈兆伦，该政府工作人员。
再审申请人广东省阳江市江城区城北街龙涛村敖谭经济合作社（下称敖谭经济合作社）因诉被申请人广东省阳江市江城区人民政府（下称江城区政府）土地行政征收一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1249号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，江城区政府拟征收阳江市江城区城北街龙涛村民委员会（下称龙涛村委会）土名望东、黄屋地、坪地围、大园、下寨地段的集体土地共13.9119公顷，作为阳江市第二自来水厂及政府储备用地。敖谭村所主张涉案土地位于坪地围。龙涛村委会分别在2013年1月22日、2013年1月29日和2013年4月16日召开了征地专题会议，敖谭村及其他自然村的村长及村代表均参与会议。2013年5月9日，江城区政府与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》，征收龙涛村委会龙门村、南安村、施东村、龙山村、敖谭村、苏屋村、莫屋村位于（土名）下底寨、望东、黄屋地、坪地围、望东上、望东下、泥桥地段的集体土地223508.50平方米；土地补偿和安置补助款、不可预见费14303591元；青苗及附着物补偿费824930.09元，以上费用总计15128521.09元。2013年8月1日，江城区政府按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土地补偿等费用14819600.59元。广东省阳江市人民政府（以下简称阳江市政府）向广东省国土资源厅上报《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的请示》，2013年8月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2013］751号《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意阳江市政府农用地转用方案和土地征收方案，同意将江城区岗列街龙涛村属下的集体农用地13.8604公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地0.0515公顷一并办理征收为国有土地手续，上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为阳江市城镇建设用地。2013年9月17日，阳江市政府作出阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，并在龙涛村委会进行公告，公告事项：“一、建设用地项目名称：阳江市市区2013年度第二批次城市建设用地。二、征收土地位置：龙涛村委会（土名）望东、黄屋地、坪地围、大园、下寨地段的集体土地（详见征地红线图）。三、被征地单位及面积：龙涛村委会属下的集体土地共13.9119公顷。……六、请被征地范围内的土地所有权人、使用权人在本公告发出之日起15天内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到龙涛村委会办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围，……”敖谭经济合作社知道阳江市政府于2013年9月17日作出的《征收土地和补偿安置方案公告》。
另查明，2014年12月，阳江市江城区街道区域进行调整，龙涛村委会原由岗列街道办事处管辖调整为城北街道办事处管辖，敖谭经济合作社使用阳江市江城区岗列街龙涛村敖谭经济合作社公章尚未更换。
一审庭审时，一审法院询问敖谭经济合作社是否看到阳江市政府于2013年9月17日作出、在龙涛村委会张贴的《征收土地和补偿安置方案公告》，敖谭经济合作社承认看到该公告。二审时，敖谭经济合作社提交申诉书、阳江市江城区岗列街道综治信访维稳中心出具的来访答复函、投诉书、信访事项介绍信等材料，主张其于2014年2月至2015年5月期间向多个部门申诉信访，未超过法定期限。
广东省阳江市中级人民法院一审认为，本案为土地征收行政纠纷，争议焦点是：一、敖谭经济合作社是否具有原告诉讼主体资格，其所提起的诉讼是否其真实意思表示；二、敖谭经济合作社是否错列被告；三、敖谭经济合作社的起诉是否超过法定起诉期限。
关于敖谭经济合作社是否具有原告诉讼主体资格，其提起的诉讼是否其真实意思表示的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”江城区政府组织实施征收龙涛村属下的集体土地13.9119公顷，涉及敖谭经济合作社的土地，敖谭经济合作社有权以自己的名义提起诉讼。本案中，敖谭经济合作社以其名义提起诉讼，并在起诉状中盖有该社公章，证明其所提起的诉讼是其真实意思表示，敖谭经济合作社具有原告诉讼主体资格。江城区政府主张敖谭经济合作社的起诉未能代表村集体真实意思表示，仅是个别村民的个人行为，缺乏相应证据，不予采纳。
关于敖谭经济合作社是否错列被告的问题。本案中，江城区政府与龙涛村委会于2013年5月9日签订《征收（用）土地协议书》拟征收龙涛村属下的集体土地13.9119公顷，并在广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2013］751号《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的批复》同意阳江市政府征收龙涛村属下的集体土地后，组织实施涉案征地行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，敖谭经济合作社以江城区政府作为被告提起诉讼，请求确认江城区政府与龙涛村委会签订的《征收（用）土地协议书》违法、江城区政府实施征地行为违法，被告主体适格。江城区政府认为涉案征地主体是阳江市政府，敖谭经济合作社起诉列其为被告错误，应驳回其起诉的理由不成立，不予采纳。
关于敖谭经济合作社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，江城区政府在与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》之前，敖谭村的村长、村代表均参与政府征收龙涛村属下的集体土地相关会议，清楚政府征收土地的内容。江城区政府在2013年5月9日与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》后，已于2013年8月1日按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土地补偿等费用。阳江市政府亦于2013年9月17日在被征地所在地龙涛村委会张贴发布阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，公告征收的土地包括涉案土地。敖谭经济合作社在2013年9月17日知道被征收土地的行政行为内容，其主张在2014年6月12日才知道江城区政府与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》行政行为内容的理据不足，不予采纳。敖谭经济合作社于2016年1月21日向一审法院提起行政诉讼，请求确认被诉行政行为违法，已超过2年起诉期限，又无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。因此，江城区政府主张敖谭经济合作社的起诉已超过法定起诉期限理由成立，予以采纳。据此，裁定驳回敖谭经济合作社的起诉。
广东省高级人民法院二审认为，敖谭经济合作社起诉请求确认江城区政府与龙涛村委会签订的《征收（用）土地协议书》及征地行为均违法，应返还或者合理补偿7200平方米宅基地给敖谭经济合作社。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”江城区政府组织实施征收龙涛村属下的集体土地13.9119公顷，涉及敖谭经济合作社的土地，敖谭经济合作社有权以自己的名义提起诉讼，且在起诉状中盖有该社公章，证明其所提起的诉讼是其真实意思表示。一审法院认定敖谭经济合作社具有原告诉讼主体资格正确，符合上述规定，予以认可。
江城区政府与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》前敖谭村的村长、村代表均参与政府征收龙涛村属下的集体土地相关会议，了解政府征收土地事宜。且江城区政府已于2013年8月1日按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土地补偿等费用。阳江市政府亦于2013年9月17日在被征地所在地的龙涛村委会张贴发布阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，公告征收的土地包括涉案土地。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”敖谭经济合作社在2013年9月17日已知道被征收土地的行政行为内容，从其知道或者应当知道具体行政行为之日起计算起诉期限最长不得超过2年。现敖谭经济合作社于2016年1月21日向一审法院提起本案行政诉讼，已超过上述司法解释规定的2年最长起诉期限。因此，一审法院认为敖谭经济合作社的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，裁定驳回敖谭经济合作社的起诉，并无不当，予以维持。敖谭经济合作社二审时提交的申诉信访材料不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”规定的情形。敖谭经济合作社上诉主张其未签订征地协议和领取补偿款，起诉未超过法定期限，请求撤销原审裁定及继续审理本案等，因理据不足，不予采纳。综上所述，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
敖谭经济合作社申请再审称，1.一、二审裁定驳回再审申请人的起诉确有错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。江城区政府与龙涛村委会于2013年5月9日签订《征收（用）土地协议书》，敖谭经济合作社于2014年2月至2015年5月期间多次向江城区政府主张返还或者合理补偿7200平方米宅基地给敖谭经济合作社。但江城区政府对敖谭经济合作社合法合理的复查请求，一直不予答复。迫于无奈，敖谭经济合作社才提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。敖谭经济合作社于2016年1月21日向一审法院起诉，不属于其自身的原因耽误，并没有超过法定的起诉期限。江城区政府既没有取得合法的征地批文，也没有与被征用土地的所有权人或使用权人签订征收土地协议，其征地行为违法明显。2.一、二审裁定适用法律错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。一、二审裁定既没有适用实体法，也没有适用程序法，既没有适用法律，也没有适用法规，这就有力地证明一、二审裁定缺乏法律依据。一、二审裁定在认定事实上适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，认为再审申请人的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，与该法条规定的内容相悖，应属于适用法律错误的情形。请求撤销一、二审裁定；指令原审法院审理该案。
江城区政府提交意见称，1.敖谭经济合作社所述土地征用的主体是阳江市政府，市国土局为具体实施部门，一、二审裁定把江城区政府作为被告是不恰当的。从土地的征用过程和相关文件来看，该地的征地主体为阳江市政府。江城区政府不具备实施征收土地的主体资格。2.该次征地是合法有效的，是按《土地管理法》和其他相关规定的程序和补偿标准执行的。3.江城区政府所签订的《征地协议书》是行政协议，不是平等主体之间的民事协议，必须按法律规定和法定的补偿标准签订。敖谭经济合作社主张该征地行为违法，要求返还土地或补偿7200㎡宅基地没有法律依据。4.敖谭经济合作社的诉讼请求已过诉讼时效。2013年9月17日，征地单位阳江市政府对该次征地的征收土地和补偿安置方案进行了公告，敖谭经济合作社在2013年9月17日就知道或应当知道征收土地和补偿安置方案，但其一直怠于行使自己的权利，直到2016年1月才就征地补偿安置提起诉讼，其请求早已超过诉讼时效。因此，二审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持，请求裁定驳回敖谭经济合作社的再审申请。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，敖谭经济合作社起诉请求确认江城区政府与龙涛村委会签订的《征收（用）土地协议书》及实施征地的行为违法，应返还或者合理补偿7200平方米宅基地给敖谭经济合作社。因此，敖谭经济合作社应当从知道或者应当知道签订《征收（用）土地协议书》及实施征地的行为内容之日起2年之内提起诉讼。经一、二审法院查明，江城区政府在与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》之前，敖谭村的村长、村代表均参与政府征收龙涛村属下的集体土地相关会议，清楚政府征收土地的内容。江城区政府在2013年5月9日与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》后，已于2013年8月1日按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土地补偿等费用。阳江市政府亦于2013年9月17日在被征地所在地龙涛村委会张贴发布阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，公告征收的土地包括涉案土地。一审庭审时，敖谭经济合作社承认看到阳江市政府于2013年9月17日作出、在龙涛村委会张贴的《征收土地和补偿安置方案公告》。可见，敖谭经济合作社在2013年9月17日已经知道被征收土地的行政行为内容，于2016年1月21日提起本案行政诉讼，请求确认被诉行政行为违法，已超过2年起诉期限。因此，敖谭经济合作社关于其提起本案诉讼未超过起诉期限的申请再审理由不能成立。
敖谭经济合作社还主张，其于2014年2月至2015年5月期间多次向江城区政府主张返还或者合理补偿7200平方米宅基地给敖谭经济合作社，但江城区政府对敖谭经济合作社合法合理的复查请求，一直不予答复，其于2016年1月21日起诉，不属于因其自身的原因耽误起诉期限的情形，并没有超过法定的起诉期限。经查，敖谭经济合作社向江城区政府主张或反映问题，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，因此其关于因向江城区政府反映问题被耽误的时间不计算在起诉期限内的申请再审理由，也不能成立。此外，一、二审法院关于敖谭经济合作社具有原告诉讼主体资格，其所提起的诉讼是其真实意思表示，以及敖谭经济合作社未错列被告等问题的认定，符合法律规定，均无不当。
综上，敖谭经济合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回广东省阳江市江城区城北街龙涛村敖谭经济合作社的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 张颖新
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年九月二十八日
法官助理 陈伏发
书 记 员 曹 芳
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。