渭南市临渭区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0502行初91号
原告段阿娜，女，汉族，1964年2月17日出生，住陕西省渭南市临渭区白杨办，农民。
被告渭南市公安局临渭分局。住所地：渭南市临渭区。
法定代表人沈军，局长。
委托代理人张冬红，女，渭南市公安局临渭分局法制大队民警。
委托代理人同福全，男，渭南市公安局临渭分局环北路派出所所长。
被告渭南市公安局。住所地：渭南市高新区。
法定代表人杨建琦，局长。
委托代理人王晓艳，女，渭南市公安局法制支队民警。
原告段阿娜与被告渭南市公安局、渭南市公安局临渭分局（下称公安临渭分局）不服治安管理处罚及行政复议纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告段阿娜、被告渭南市公安局委托代理人王晓艳、被告公安临渭分局委托代理人张冬红到庭参加了诉讼，被告渭南市公安局法定代表人杨建琦、公安临渭分局法定代表人沈军及其委托代理人同福全均未到庭，本案现已审理终结。
被告公安临渭分局因原告段阿娜到北京上访，认定其行为构成违反治安管理的行为，作出了临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出了对段阿娜行政拘留七日的行政处罚。
被告渭南市公安局受理段阿娜的复议申请后，于2017年9月12日作出了渭公复决字（2017）67号行政复议决定书，维持了渭南市公安局临渭分局作出的临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书。
原告诉称，2016年原告家的住房被违法强制拆除，原告为了维护自己的合法权益曾依法先后向渭南市高新区白杨办及管委会维权，可是高新区白杨办却不以事实为依据反偏向村委会，认为村委会不是强拆，原告对白杨办的答复不服特依法向渭南市政府信访办反映问题仍无人处理，原告是在依法逐级上访仍无果的情况下，才在2017年5月27日前往北京上访，北京相关部门向渭南联系后，临渭区处理信访突出问题联席会议办公室工作人员将原告带回渭南，北京上访部门让临渭区将原告带回的目的是要求当地临渭区依法处理当事人反映的问题，可是原告被带回后，环北路派出所并未协调相关部门怎样处理原告所反映的纠纷事项，只是告知原告不能到北京上访，后由于渭南市临渭区在原告从北京回来后并未给原告答复及处理反映的问题，在此情况下，原告才在2017年6月21日再次到北京、中南海周边上访，但第二天6月22日即被从北京接回，公安临渭分局以原告违反《治安管理处罚法》对原告行政拘留七日，原告不服该处罚决定向渭南市公安局提出行政复议，渭南市公安局最后作出的复议决定维持了临渭分局的处罚决定。《治安管理处罚法》第二十三条第二项是扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为处警告、200元以下罚款,情节较重的处5日至10日以下拘留。原告是自己房屋被违法拆除后，得不到救济才依法逐级上访维护自己合法权益，上访是原告的合法权利，原告上访原因是为了依法维权。因上级对原告上访的问题没有处理原告才逐级上访直到北京，如果原告反映的问题在当地能得到依法解决，原告不可能再去北京上访，原告为维权前去北京并未扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆和其他公共场所，更谈不上情节严重，所以对原告的行政拘留处罚明显适用法律不当，作为复议机关渭南市公安局不但没有纠正下级的错误违法行政处罚决定，反而维持该决定，所以其复议决定书明显错误。若原告真的因上访之事在北京触犯《治安管理处罚法》北京公安机关会对原告予以处罚，原告是为维权依法上访没有任何扰乱公共场所的行为，所以北京公安机关不可能对原告予以处罚，临渭区将原告接回后反给原告加上莫须有的罪名对原告予以行政拘留，所以该处罚决定缺乏事实依据，明显错误。正是由于被告的处罚缺乏事实依据，因而适用法律也不可能正确。原告经复议后，复议决定仍然维持了原处罚决定，现原告起诉，请求：1、依法撤销被告渭南市公安局临渭分局做出的临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书；2、依法撤销被告渭南市公安局作出的渭公复决字（2017）67号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。
原告段阿娜提供了下列证据：1、证人王亚萍出庭证言；2、证人王铁劳出庭证言；3、中央政法委出台的关于处理上访人员的要求规定；以上证据证明原告段阿娜在北京没有扰乱社会秩序，没有干违法的事情，二被告越权对原告进行了处罚。
被告公安临渭分局辩称，一、对段阿娜扰乱公共场所秩序的违法行为认定事实清楚，证据确实充分。原告段阿娜因土地拆迁补偿安置等问题，多次到各级政府部门上访，2017年5月27日在北京中南海周边上访被北京公安机关查获，后原告段阿娜被公安临渭分局谈话、训诫、但段阿娜不听劝阻，置公安机关的训诫于不顾，明知中南海周边不接待信访人员，仍因同一问题于6月18日伙同他人再次到北京中南海周边越级非正常上访、滞留，被北京警方查获后移交被告公安临渭分局。被告查证后，认定了段阿娜扰乱中南海周边公共秩序的违法行为，这一违法事实有违反治安管理人段阿娜的陈述、证人证言等证据足以认定，事实清楚、证据确凿，其行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定。二、对原告段阿娜的行政处罚适用法律准确、程序合法、处罚恰当。原告明知在国家禁止的区域内进行上访，属于非正常上访，公安机关、街道办事处工作人员多次对其谈话，告诫其不要在禁止区域内上访，段阿娜不听劝解，仍然伙同多人到北京中南海周边上访，以达到引起上级重视的目的，其行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，处罚前被告就拟作出行政处罚的事实、理由、依据、履行了告知义务，对其处以行政拘留七日是准确恰当的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，行政案件由违法行为人户籍地公安机关管辖更为适宜的，可由违法行为人户籍地公安机关管辖。”段阿娜的违法行为虽然发生在北京，但其常住户籍地是白杨办红星村，段阿娜以其反映的问题未能得到解决为由，越级到国家禁止上访的区域进行上访，被北京公安机关带离并经由临渭区信访局移交被告管辖，属于法律规定的由户籍地公安机关适宜管辖的情形。按照法律规定，被告对段阿娜的违法行为给予了行政拘留七日的处罚，适用法律准确、程序合法、处罚恰当。综上所述，被告在办理该案的过程中，受理案件、调查取证程序合法，对段阿娜作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律准确、处罚恰当，对原告要求确认被告行政处罚违法等诉讼请求，依法应予以驳回。
被告公安临渭分局提供了以下证据：1、受案登记表；2、到案经过；3、处置信访违法行为移交通知书；4、行政处罚审批表；5、行政处罚告知笔录；6、行政处罚决定书；7、执行回执；8、处置信访违法行为移交通知书；9、情况说明；10、段阿娜询问笔录；11、王铁劳询问笔录；12、王树平询问笔录；13、王铁军询问笔录；14、王亚青询问笔录；15、告知书；16、情况说明；17、接谈笔录；18、情况说明；19、段阿娜户籍证明。证明被告做出的行政处罚事实清楚、程序合法。
被告渭南市公安局辩称，一、被告作出的行政复议决定事实清楚。2017年5月27日，原告段阿娜因拆迁纠纷进京在中南海周边上访被北京公安训诫，临渭区处理信访突出问题联席会议办公室工作人员将其带回渭南。2017年6月21日再次到中南海周边上访，被北京公安训诫。2017年6月22日，渭南市临渭区信访工作联席会议办公室作出渭临联办函[2017]19号《处置信访违法行为移交通知书》，建议公安临渭分局按照《信访条例》和公通字[2013]25号《关于公安机关处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定，依法处理。后临渭分局于同日受理了该案件，在对原告制作了询问笔录、处罚前预先告知等程序后作出了临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书，决定对原告处以行政拘留7日的行政处罚，该处罚现已执行。被告认为，段阿娜进行信访反映，应根据《信访条例》规定在信访接待场所反映，不应前往北京天安门，中南海周边进行信访，临渭分局作出的临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书未见不当，应予维持。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，维持被告公安临渭分局做出的行政处罚决定，该复议决定事实清楚。二、被告作出的行政复议决定适用法律准确。行政复议法第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：“（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”故被告作出的行政复议决定适用法律准确。三、被告作出的行政复议决定程序合法。被告依据《行政复议法》相关规定，对原告复议申请进行审查受理后，向被告公安临渭分局发出提出答复通知，公安临渭分局在接到答复通知后在法定的期限内向渭南市公安局提供了作出临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书时所采纳的证据以及依据。被告渭南市公安局就证据材料进行了审查，后经渭南市政府复议委员会审议，认为被告公安临渭分局作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出了渭公复决字[2017]67号行政复议决定书，维持了公安临渭分局作出的处罚决定，决定作出后送达了双方当事人。被告作出的渭公复决字[2017]67号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，请法院依法驳回原告诉讼请求。
被告渭南市公安局提供了以下证据：渭公复决字[2017]67号行政复议决定书一份。
经庭审质证，原告对被告公安临渭分局提供的证据的真实性无异议，谈话笔录、调查笔录、训诫笔录上的签字是原告本人所签，但原告认为她本人不懂法，被告公安临渭分局无权对原告进行处罚。
被告渭南市公安局对被告临渭分局提供的证据真实性，关联性，合法性，均无异议并认可其证明目的。被告公安临渭分局对被告渭南市公安局提交的证据也予以认可。
被告公安临渭分局和渭南市公安局对原告提供的出庭证人证言和书面证据均不发表质证意见。
本院对原告、被告无异议的证据予以确认，对有异议的证据结合其他证据综合认定。
经审理查明，原告段阿娜因征地拆迁补偿安置问题于2017年5月27日与本村村民王铁劳、王亚萍前去北京中南海周边上访，被北京公安查获送往久敬庄接济服务中心。2017年6月18日，原告段阿娜再次与王铁劳、王亚萍等21人前去中南海周边上访，被北京警方查获后接回渭南。2017年6月22日，渭南市临渭区信访工作联席会议办公室作出渭临联办函[2017]19号处置信访违法行为移交通知书，认为段阿娜等21人前去中南海周边上访，违反了《信访条例》和《关于公安机关处置信访活动违法行为适用法律的指导意见》的相关规定，建议公安机关依法处理。被告公安临渭分局受理后，进行了调查，和原告段阿娜做了询问笔录，并就段阿娜行为拟进行处罚的情况进行了告知。2017年6月23日，被告公安临渭分局作出了临公（环）行罚决字（2017）624号行政处罚决定书，对原告段阿娜作出了拘留七日的行政处罚。段阿娜不服该行政处罚向渭南市公安局申请行政复议，2017年9月12日，渭南市公安局作出了渭公复决字[2017]67号行政复议决定书。维持了临渭公安分局作出的临公（环）行罚决字（2017）624号行政处罚决定书。原告段阿娜不服诉至本院。
本院认为，《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被告公安临渭分局提供渭南市联席会议驻京信访办公室的情况说明能够证实段阿娜、王亚萍等人曾于2017年5月27日到中南海周边上访，被北京市公安机关发现并将其送往久敬庄接济服务中心，另外被告渭南市公安局提供的2017年5月28日、2017年6月22日对段阿娜的询问笔录中段阿娜也自述其曾两次同本村村民前去中南海周边“反映问题”，上述事实能够证明原告多次、多人在北京市非信访接待场所反映问题。中南海地区是党的机关和中央国家机关办公所在地，段阿娜多次同本村村民多人去该地区上访，从其主观意图来看，具有明显制造影响施加压力的目的，其行为客观上扰乱了中南海周边地区的社会秩序。原告多次、多人去不是信访接待场所的中南海周边反映问题的行为违反了《信访条例》第十八条的规定，依法构成违反治安管理的行为。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。第十条规定：“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖”。从上述规定看来，违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，因此北京和渭南两地公安机关均有管辖权。由于北京市公安机关并未就此事立案，因而从更有利于处理案件的角度出发，由渭南市公安机关管辖并不违反规定。原告段阿娜认为渭南公安没有管辖权，若其真的犯法也应由北京公安对其依法处理的主张不能成立。
〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第一百三十五条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。依据上述法律规定，被告渭南市公安局应对其作出的复议决定是否合法承担举证责任，但庭审中，被告渭南市公安局仅向法庭提交了渭公复决字[2017]67号行政复议决定书一份，该证据不能证明其做出的行政复议决定是在法定期间，依据法定程序做出的，且该复议决定内容为“本机关决议如下：维持申请人渭南市公安局临渭分局作出的临公（环）行罚决字[2016]624号行政处罚决定书”，而被告公安临渭分局作出的行政处罚决定书的文号为临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书，庭审中，被告渭南市公安局虽辩称出现文号错误属于笔误，但被告渭南市公安局在截止本案庭审结束仍未改正。综上，被告公安临渭分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定对其处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销临公（环）行罚决字（2017）624号行政处罚决定书不能成立。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条第一款（二）项、七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告渭南市公安局作出的渭公复决字[2017]67号行政复议决定书。
二、驳回原告段阿娜请求撤销渭南市公安局临渭分局作出的临公（环）行罚决字[2017]624号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告段阿娜承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并案对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审 判 长 夏瑞洁
审 判 员 刘雪姣
人民陪审员 刘稳良
二〇一八年四月十日
书 记 员 李 玉