广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第210号
上诉人（原审原告）：江西康迎医疗科技有限公司。住所地：江西省鹰潭市院里路**号－58店面。
法定代表人：毛大鹏。
委托代理人：徐超一，该司副总经理。
被上诉人（原审被告）：广东省财政厅。住所地：广东省广州市北京路***号。
法定代表人：曾志权，厅长。
委托代理人：姜波、宋俊华，均为该厅工作人员。
被上诉人（原审原告）：国义招标股份有限公司。住所地：广东省广州市越秀区东风东路***号**楼。
法定代表人：詹国伟，董事长。
委托代理人：陈凡，国信信扬律师事务所律师。
委托代理人：周峰，该司工作人员。
原审第三人：广东省第二人民医院。住所地：广东省广州市石榴岗路*号。
法定代表人：田军章，院长。
委托代理人：喻桂秋，广东君之杰律师事务所律师。
上诉人江西康迎医疗科技有限公司（下称康迎公司）因诉被上诉人广东省财政厅作出的粤财采决（2013）4号政府采购投诉处理决定一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的（2013）穗中法行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2012年12月6日，国义招标股份有限公司（下称国义公司）受第三人广东省第二人民医院（下称省二院）的委托，分别在广东省政府采购网、中国采购与招标网、中国政府采购网等网站上就省二院采购口服药自动配药机招标项目（招标编号：0724－1201D28N2476）发布公开招标公告，对本次采购项目的采购预算、项目内容及需求、供应商资格、购买招标文件时间、投标截止日期、开标评价时间及地点等予以公告，同时对本次采购项目的招标文件进行公示，公示期为2012年12月6日至2012年12月12日共五个工作日。截至2012年12月26日下午14：30，广东宏海药业有限公司（下称宏海公司）、康迎公司等5家投标人向国义公司递交了投标文件。国义公司组织评标委员会委员对宏海公司、康迎公司等五家公司进行了符合性审查，通过对投标文件的签署、投标文件的密封及标记、投标的有效期、投标保证金、投标报价、投标信函、资格声明、投标人资格声明、法人授权书、制造厂商出具的授权函、营业执照副本、国税及地税税务登记证副本、售后服务承诺书等13个项目的审查，五家公司均通过审查。后经评标委员会评审，确定得分排名第一的宏海公司为推荐中标人。2012年12月27日，国义公司发布中标人为宏海公司的《广东省第二人民医院采购口服药自动配药机招标项目中标公告》（下称《中标公告》），同日省二院与宏海公司签订《采购合同》。2012年12月31日，省二院通过财政直接支付方式支付款项380万元。
2012年12月25日，康迎公司通过挂号信向国义公司邮寄了《书面异议书》，对招标文件中的口服药自动配药机技术参数第1、3、5、17、19、22、32项内容提出质疑，要求国义公司立即停止招标活动并给予书面解释，国义公司认为该质疑已过质疑有效期，故未予答复。2013年1月2日，康迎公司向国义公司邮寄《2013年1月2日的书面异议书》，要求国义公司向康迎公司书面单独公布并解释《中标公告》中“综合评分法中标候选供应商排序表”中宏海公司、海南益嘉源药业有限公司、康迎公司各项得分的事实依据、理由和法律依据并提供相关材料。2013年1月10日，国义公司作出《关于广东省第二人民医院采购口服药自动配药机招标项目质疑函的回复》，对康迎公司第二次提出的质疑进行了书面回复。
2013年1月20日，康迎公司向被告邮寄了《江西康迎医疗科技有限公司于2013年1月20日作出的投诉书》，认为涉案的招标活动招标文件内容不合法，故向被告投诉，要求被告进行处理。后康迎公司又于2013年1月24日、2月6日、2月19日向被告递交《江西康迎医疗科技有限公司于2013年1月24日作出的投诉书》、《江西康迎医疗科技有限公司于2013年2月6日对2013年1月24日投诉书作出的补充与修改》、《江西康迎医疗科技有限公司于2013年2月19日对2013年1月20日投诉书作出的修改》。2013年2月21日，被告向康迎公司作出粤财采投（2013）6号《政府采购投诉受理通知书》，受理康迎公司的投诉，于2013年2月27日将上述《政府采购投诉受理通知书》送达给康迎公司，并将投诉书副本分别送达给国义公司、省二院、宏海公司和北京蝶和医疗科技有限公司（下称蝶和公司）。国义公司、省二院、宏海公司和蝶和公司随后就康迎公司投诉的内容向被告进行了书面说明并提供了相关材料。2013年3月29日，被告作出粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》，认为：（一）康迎公司第一次质疑超过质疑有效期，属于无效质疑，故对于康迎公司认为国义公司未对其第一次质疑事项作出答复，所开展的招标活动不公正、不公平的行为，其中标结果是不合法的投诉事项不予支持。（二）涉案项目的招标文件中虽然在第五部分“用户需求书”的技术参数要求中标注了“▲”条款，但只作为评标委员会打分的重要参考指标，不属于实质性要求和条件，因此采购文件并没有规定并明确标明实质性要求和条件，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第十八条第二款的规定，招标文件影响或可能影响中标、成交结果。由于涉案采购项目的采购合同已签订并已履行，根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十九条第（三）项的规定，决定：省二院“口服药自动配药机”招标项目（招标编号：0724－1201D28N2476）的采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。
康迎公司和国义公司不服被告作出的粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》，诉至原审法院。康迎公司认为被告虽然对其投诉作出了上述投诉处理决定，但从决定内容的实质来看，被告未尽到其应承担的政府采购监管职责，存在不作为，故请求：一、确认：被告在粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》中，所设置“如不服本决定，……，或者在3个月内依法向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼”的决定事项，违反《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条和《广东省高级人民法院关于严格落实最高人民法院〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的通知》第二条关于管辖的规定，是被告作出投诉处理决定过程中在处理程序上的一项违法内容；二、确认：被告在投诉处理决定中将省二院擅自列为被投诉人违反了国家财政部财库（2007）1号《关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第三条第2款的规定，是作出投诉处理决定在处理程序上的一项违法行为；三、确认：被告在投诉处理决定中不把宏海公司、蝶和公司列为与被投诉项目有利害关系的第三人，违反国家财政部财办库（2012）5号《关于印发2012年政府采购工作要点的通知》第四条第3款、国家财政部财库（2007）1号《关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第一条第2款、《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第六十四条的规定，是被告作出投诉处理决定在处理程序上的一项违法行为；四、确认：被告在投诉处理决定中，应按照康迎公司提出的申请与要求将宏海公司、蝶和公司作为被投诉项目的第三人进行依法处理，是被告的一项法定职责；五、确认：被告在投诉处理决定中不按照康迎公司提出的申请与要求，不将宏海公司、蝶和公司作为被投诉项目的第三人进行依法处理违反了《政府采购供应商投诉处理办法》第二十五条的规定，是被告作出投诉处理决定在处理程序上的一项违法行为；六、责令：被告在重新作出投诉处理决定中，按照康迎公司已提出的申请与要求，将宏海公司、蝶和公司作为与被投诉项目有利害关系的第三人进行处理；七、确认：被告在投诉处理决定中认定“本次政府采购项目的采购合同已签订并已履行”没有事实根据，违反了《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条第2款、《广东省政府采购工作规范（试行）》第四条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；八、确认：被告在投诉处理决定中适用下位法《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项的规定作出投诉处理决定，违反了上位法《中华人民共和国政府采购法》第三十六条和《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第六十九条的规定，是被告在实体处理上一项违法行为；九、确认：被告在投诉处理决定中作出“本机关认定本次采购项目的招标文件影响或可能影响中标、成交结果”的认定结论，违反了《中华人民共和国政府采购法》第二十五条、第六十四条的规定，是被告在实体处理上一项违法行为；十、确认：被告在投诉处理决定中作出“经核实，本次采购项目的招标文件中虽然在第五部分‘用户需求书’的技术参数要求中标注了‘▲’条款，但只作为评标委员会打分的重要参考指标，不属于实质性要求和条件，因此采购文件并没有规定并明确标明实质性要求和条件”的认定结论，违反了《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第三十四条、《中华人民共和国政府采购法》第二十五条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；十一、确认：被告在投诉处理决定中作出“被投诉人甲于2012年12月6日发布招标公告并公示采购文件，投诉人于2012年12月25日对招标文件提出质疑，已超过质疑有效期，属于无效质疑，因此投诉人对招标文件的质疑并不影响公开招标的正常进行”的认定结论与事实不符，违反了《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条第2款、《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第三十五条第2款和《中华人民共和国政府采购法》第五十二条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；十二、确认：被告在投诉处理决定中作出“本机关对投诉人认为被投诉人甲未对投诉人第一次质疑事项作出答复，所开展的招标活动属于不公正、不公平的行为，其中标结果是不合法的投诉事项不予支持”的结论，违反了《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第十六条第1款、第十一条第2款和《中华人民共和国政府采购法》第二十五条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；十三、确认：被告在投诉处理决定中作出“本机关对投诉人提供的事实依据及相关资料认真审阅并进行了调查”的结论与客观事实不符，违反了国家财政部财办库（2012）5号《关于印发2012年政府采购工作要点的通知》第四条第3款、国家财政部财库（2007）1号《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》和《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第六十四条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；十四、确认：被告在投诉处理决定中改变了康迎公司的投诉事项与投诉要求，违反了国家财政部财办库（2012）5号《关于印发2012年政府采购工作要点的通知》第四条第3款、国家财政部财库（2007）1号《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》、《中华人民共和国政府采购法》第七十条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；十五、确认：被告在投诉处理决定中陈述被投诉人的回复意见无客观事实予以佐证，也没有合法的法律依据，违反《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条、《政府采购供应商投诉处理办法》第十六条、《中华人民共和国政府采购法》第六十五条的规定，是被告在实体处理上的一项违法行为；十六、确认：被告在投诉处理决定中，针对康迎公司在2013年2月6日对2013年1月24日的投诉作出修改与补充中提出的四项投诉和十项具有控告、检举性质的投诉请求事项未作出处理和答复；十七、确认：被告采用部门规章作为依据违反了《中华人民共和国政府采购法》、《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》的规定，是一项违法的具体行政行为；十八、责令：被告在30天之内重新作出政府采购投诉处理决定；十九、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，不再作出与被诉投诉处理决定类似内容的决定；二十、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定书时，认定国义公司在制定《口服药自动配药机技术参数》第9序号中，设置以“▲9、采用T型滑槽系统”为内容技术参数和作为评标委员会打分时重要的参考指标，违反了广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第十六条、第三十四条、《中华人民共和国政府采购法》第二十五条、《广东省政府采购工作规范（试行）》第三章第一条第三款第一项的规定；二十一、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，认定国义公司在制定《口服药自动配药机技术参数》第9序号中，设置以“▲9、采用T型滑槽系统”为内容技术参数和作为评标委员会打分时重要的参考指标违反了相关法律规定；二十二、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时认定国义公司以《口服药自动配药机技术参数》第9序号设置以“▲9、采用T型滑槽系统”为内容技术参数和作为评标委员会打分时重要的参考依据，并据此评定宏海公司成为省二院招标项目中标人的中标结果，属于一项法定无效中标的情形；二十三、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，通知国义公司、省二院等相关单位立即停止与宏海公司签订相关的采购合同并立即停止执行与宏海公司已签订的相关采购合同；二十四、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，在政府采购监管中从涉及采购口服药自动配药机招标项目的招标事项其他中标候选人顺序中，确定由康迎公司作为法定新的中标供应商；二十五、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，认定国义公司在《口服药自动配药机技术参数》第9序号中设置以“▲9、采用T型滑槽系统”为内容技术参数和作为评标委员会打分时重要的参考依据为法定的串通情形，对宏海公司和蝶和公司给予高额的经济处罚，同时颁布公告禁止宏海公司、蝶和公司在1－3年内不得在广东省的境内范围参与涉及政府采购性质的投标活动；二十六、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，对国义公司、省二院、宏海公司、蝶和公司四方政府采购当事人在参与招投标活动中已存在的不法串通行为作出行政决定并同时具体地责令由国义公司、省二院、宏海公司、蝶和公司共同向康迎公司及合伙人湛江市环洲商务展览公司承担因此而无法实现项目中标的预期经济收入226.07万元的民事赔偿责任；二十七、责令：被告在重新作出政府采购投诉处理决定时，处罚国义公司本身的经济利益，并取消国义公司开展政府招标活动的资格；二十八、判令被告承担本案全部的诉讼费用。国义公司请求原审法院：1、撤销被告于2013年3月29日作出的粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》；2、被告承担本案全部诉讼费用。
另查明：省二院采购口服药自动配药机招标项目招标文件中，第二部分“投标人须知”中“22不允许偏离的条款”22.1规定：“招标文件中的重要条款不允许偏离，如投标书中对重要条款有偏离，则是投标人的风险，将导致投标无效。不允许偏离的条款如下列：1）带‘＊’号的条款；2）资格文件；3）其他招标文件规定的不允许偏离内容。”“23投标书的密封和标记”23.4规定：“所有信封均应清楚标明：a.收件人：国义招标股份有限公司；b.＊投标文件需密封并在封口加盖投标人公章或授权代表签名后，送达开标地点。”“30投标书的初审”30.4规定：“在详细评标之前，评标委员会要审查每份投标书是否实质上响应了招标文件的要求。实质上响应的投标应该是与招标文件要求的全部主要条款（加‘＊’号）、条件和规格相符，没有重大偏离的投标。对关键条文的偏离、保留或反对，例如关于投标保证金、合同条款的重大偏离将被认为是实质上的偏离。评标委员会决定投标书的响应性只根据投标书本身的内容，而不寻求外部的证据。”30.5规定：“如果投标书实质上没有响应招标文件的要求，其投标将被拒绝，投标人不得通过修改或撤销不合要求的偏离或保留从而使其投标成为实质上响应的投标。如发现下列情况之一的，其投标将被拒绝：a）投标人未提交投标保证金或金额不足、不符合招标文件要求的；b）超出经营范围投标的；c）投标人未按投标人须知第21.2条规定的要求签署投标书；d）投标有效期不足的；e）资格证明文件不全的；f）不满足用户需求书中要求的不允许偏离的技术规格和主要参数的；g）对投标人须知第22条规定的不可偏离条款有偏离的；h）投标价不是固定价的；i）投标报价超出采购预算的。”第四部分“附件－投标文件格式本部分所列文件要求均为‘＊’号条款，必须按本次序提供，不可偏离（不适用除外）”，第四部分包括附件1投标信函、附件2开标一览表及保证金汇款声明函、附件3投标明细价格表、附件4对合同条款的相应一览表、附件5资格证明文件、附件6中标服务费承诺书格式、附件7技术规格／要求偏离表。第五部分“用户需求书”口服药自动配药机技术参数要求表中列明：“▲1、单台智能配药分包系统可装储药品种类的数量（不含非机储药品数量）≥405种，整机必须配置智能药盒；▲2、采用特殊形状自由包装技术，可以将半片药、特殊形状的药品和临时添加的药品做全自动分包，只需将半片药、适用频率较低的药、特殊形状的药品投入自由分包系统即可，不需要定制药品模具；▲4、单台分包系统2套，非机储药添加药槽≥24格；▲9、采用T型滑槽系统，使用频率高的药品摆在机器正面，补药时不用打开滑槽，同时可从正面和侧面补充药品；▲11、储药部位、药品收集部位以及包装部位等均可整体插接、拆装和更换；▲13、药盒采用数字识别显示器技术，使得药品位置更容易识别；▲14、有药盒缺药报警提示，药盒缺药时柜门亮灯提示，并且具体位置也必须有亮灯提示；▲24、不同病区间分包，一次只浪费3个空药袋，采用最少色带吸入技术以及铆接方法，减少打印机色带更换频度，色带更换更加便利。注：1、本招标文件第五部分《用户需求书》中所有带‘▲’号项目为评标委员会打分时的重要参考指标，不作为投标无效条件。”
原审再查明：原告康迎公司于2013年5月9日向原审法院递交《补充行政诉讼状之一》，提出33项诉讼请求；5月14日向原审法院提交《补充行政诉讼状之二》，提出变更第一、二项诉讼请求；同日还提交了《补充行政诉讼状之三》，提出变更第二十一项和第三十三项诉讼请求，并增加两项诉讼请求。在本案审理过程中，原审法院要求原告康迎公司明确其诉讼请求，康迎公司仍坚持起诉状中的二十八项诉讼请求。
原审法院认为，一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在原审法院将起诉状副本送达被告后，康迎公司又提出变更和补充新的诉讼请求，不予准许。康迎公司在起诉状中提出的多项诉讼请求实为对被告作出的政府采购投诉处理决定不服，原审法院依法对被诉政府采购投诉处理决定是否合法进行审查。
二、关于职权依据。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”被告作为负责政府采购监督管理的部门，负有对政府采购活动进行监督管理的职责，对于康迎公司关于省级预算项目政府采购活动的投诉，有权进行处理。
三、关于被诉政府采购投诉处理决定被投诉人的列明问题。《政府采购供应商投诉处理办法》第八条规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书，并按照被投诉采购人、采购代理机构和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。”被告在受理康迎公司的投诉后，将采购人省二院和采购代理机构国义公司列为被投诉人符合上述规章的规定，并无不当。
四、关于国义公司未对康迎公司第一次质疑作出回复的问题。
《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十四条规定：“采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。”《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第三十五条规定：“采购人或者其委托的采购代理机构应当将政府采购文件在指定的政府采购信息发布媒体上公示五个工作日。供应商可以自行下载政府采购文件。供应商认为政府采购文件的内容损害其权益的，可以在公示期间或者自期满之日起七个工作日内向采购人或者其委托的采购代理机构提出质疑；采购人或者其委托的采购代理机构认为质疑理由成立的，应当修改政府采购文件，重新组织政府采购活动。”国义公司于2012年12月6日发布招标公告并公示招标采购文件，公示期为2012年12月6日至2012年12月12日共五个工作日，康迎公司于2012年12月25日对招标文件提出质疑，已超过质疑有效期，康迎公司对于招标文件的质疑不影响招标活动的进行。因此，被告对于康迎公司的该项投诉事项不予支持亦无不当。
五、关于国义公司认为被诉政府采购投诉处理决定对未依法进行质疑的投诉进行处理的意见。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；（二）提起投诉前已依法进行质疑；（三）投诉书内容符合本办法的规定；（四）在投诉有效期限内提起投诉；（五）属于本财政部门管辖；（六）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（七）国务院财政部门规定的其他条件。”康迎公司曾两次向国义公司提出质疑，第一次向国义公司邮寄的《书面异议书》中，对招标文件中的口服药自动配药机技术参数第1、3、5、17、19、22、32项内容提出质疑，要求国义公司立即停止招标活动并给予书面解释，国义公司认为该质疑已过质疑有效期未予答复，而仅对第二次质疑进行了书面答复。康迎公司向被告投诉时已针对招标文件的技术参数进行过质疑，因此，康迎公司向被告进行投诉符合上述规章规定的投诉条件，被告作出的政府采购投诉处理决定对于招标文件设置的技术参数进行审查亦无不妥。
六、关于招标文件技术参数的设置问题。《中华人民共和国招标投标法》第十九条第一款规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：……（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条规定：“招标采购单位应当根据招标项目的特点和需求编制招标文件。……招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。”本案中，国义公司发布的招标文件中载明带“＊”号的条款为不允许偏离的条款，如投标书中对重要条款有偏离，将导致投标无效。但在招标文件中，带“＊”号的条款如23.4中规定“所有信封均应清楚标明：……b.＊投标文件需密封并在封口加盖投标人公章或授权代表签名后，送达开标地点”以及第四部分“附件－投标文件格式”均是对于投标人在参加投标时提供文件的形式上的要求，并非实质性要求和条件。招标文件中“用户需求书”口服药自动配药机技术参数要求表中，有数项带“▲”的技术参数要求，但在后注中明确表明“本招标文件第五部分《用户需求书》中所有带‘▲’号项目为评标委员会打分时的重要参考指标，不作为投标无效条件”。因此，招标文件中没有规定并明确标明实质性要求和条件，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条的规定。由于涉案政府采购项目的采购合同已经签订并已履行，被告经审查认定涉案政府采购项目的招标文件影响或者可能影响中标、成交结果，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条的规定，作出省二院口服药自动配药机招标项目的采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任的决定符合上述法律的规定，并无不当。
综上，被诉政府采购投诉处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告请求撤销被诉政府采购投诉处理决定的理据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告康迎公司和国义公司的诉讼请求。
康迎公司不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人广东省财政厅对我司在2013年2月6日对2013年1月24日的投诉作出修改与补充中提出的四项投诉和十项具有控告、检举性质的投诉请求事项，既不作出处理，也作出答复，是作为被上诉人应向我公司承担、履行法律法规规定的法定职责、义务中应有所作为而却不作为的、在实体处理上有违法行为的情形，是作为已影响了案件的正确裁判的违法裁判行为。被上诉人作出的粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》没有合法的事实根据和法律依据。原审判决认定事实主要证据不足，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销原判，发回重审，由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人广东省财政厅答辩称：本案中所涉及的省二院采购口服药自动配药机项目属于政府采购项目。省二院为采购人，国义公司为采购人委托的采购活动代理机构。该项目采用公开招标方式采购，于2012年12月6日发布招标公告，开标时间为2012年12月26日。经评标委员会评审，宏海公司为第一中标候选人，康迎公司排名第二。康迎公司分别就招标文件的技术参数及招标结果向国义公司提出质疑，因对国义公司的质疑回复不满意，向我厅提出投诉。康迎公司在投诉书提出的投诉包括两方面：一是国义公司未对原告第一次质疑作出质疑回复，所开展的招标活动属于不公正、不公平的行为；二是招标文件中设置的技术参数条款不合法，其中标结果不合法，损害了其合法权益。我厅收到康迎公司的政府采购投诉后，依据《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等有关规定，向康迎公司作出并送达了投诉受理通知书，并向国义公司、省二院、宏海公司和蝶和公司等其他相关当事人发函要求就投诉事项作出说明，提交有关材料。经对政府采购当事人提交的书面意见及有关材料进行审查，我厅认为康迎公司对招标文件提出质疑已超过法定期限，不能因国义公司未作出回复而认定招标活动不公正、不公平。对于该采购项目招标文件中设置的技术参数问题，我厅认为招标文件未规定并明确标明实质性要求和条件，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第十八条第二款的规定，因此我厅认定招标文件存在影响或可能影响中标结果的问题。我厅还核实确认，省二院与中标公司于2012年12月27日签订了采购合同，并于2012年12月31日通过财政直接支付方式办理了付款。鉴上，我厅依据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十九条第（三）项的规定作出了粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》。我厅对康迎公司提出的投诉已依法进行处理，不存在不作为的问题。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人国义公司答辩称：我司受采购人省二院委托办理口服药自动配药机招标项目后，在相关网站发布公开招标公告，对招标文件进行公示。招标文件的编制过程是省二院根据医院使用需求，并经过技术专家对技术指标、参数等进行评审程序后确定《用户需求书》，提供给我司整合形成完整的招标文件，在相关网站公示接受公开监督。我司为该项采购业务组织的所有评审程序、评审规则过程完全按照相关法律法规以及招标文件的规定进行。本次采购项目的评查结果经省二院书面确认后于2012年12月27日在相关网站发布中标公告。同日，采购人省二院与中标人宏海公司签订《采购合同》。2012年12月26日，过了投标时间我司才收到上诉人对招标文件中的技术参数内容进行质疑的《书面异议书》（下称第一次质疑），该质疑已超过质疑的有效期，故我司视为无效质疑未予答复。2013年1月6日，我司收到上诉人对评标结果进行质疑的《书面异议书》后作出了书面答复。2013年2月22日，我司收到广东省财政厅作出的《政府采购供应商投诉书副本送达通知书》。2013年2月28日，我司就上述投诉书提及的问题向广东省财政厅作出书面说明。2013年4月3日，我司收到广东省财政厅作出的政府采购投诉处理决定。我司对第一次质疑不予回复并不影响招标活动的合法性。综上，上诉人提出的涉及我司的所有上诉请求事项显然与事实不符，且其援引的法律依据不正确、不适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人省二院未提交书面答辩意见。
本院根据各方当事人提交的证据材料和庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。
本院认为：财政部《政府采购供应商投诉处理办法》（2004年9月实施）第八条规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书，并按照被投诉采购人、采购代理机构和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。”被上诉人广东省财政厅在受理康迎公司的投诉后，将采购人省二院和采购代理机构国义公司列为被投诉人符合上述规章的规定。
《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》（2010年3月实施）第三十五条规定：“采购人或者其委托的采购代理机构应当将政府采购文件在指定的政府采购信息发布媒体上公示五个工作日。供应商可以自行下载政府采购文件。供应商认为政府采购文件的内容损害其权益的，可以在公示期间或者自期满之日起七个工作日内向采购人或者其委托的采购代理机构提出质疑；采购人或者其委托的采购代理机构认为质疑理由成立的，应当修改政府采购文件，重新组织政府采购活动。”上述规定明确了采购文件公示的日期及供应商认为采购文件的内容损害其权益提出质疑的期限。本案中，国义公司于2012年12月6日发布招标公告并公示招标采购文件，公示期至2012年12月12日共五个工作日，康迎公司于2012年12月25日对招标文件的内容提出质疑，已超过质疑有效期，国义公司对其质疑不予答复有法律依据。广东省财政厅对于康迎公司投诉国义公司未对其该次质疑作出回复的投诉事项不予支持并无不当。
财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；（二）提起投诉前已依法进行质疑；（三）投诉书内容符合本办法的规定；（四）在投诉有效期限内提起投诉；（五）属于本财政部门管辖；（六）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（七）国务院财政部门规定的其他条件。”康迎公司第一次对招标文件的技术参数质疑超过有效期，但第二次要求国义公司解释“综合评分法中标候选供应商排序表的客观事实依据、理由与法律依据”，而国义公司亦对第二次质疑进行了书面答复。因此，应认定康迎公司向广东省财政厅投诉时已针对招标文件的技术参数进行过质疑，其投诉符合上述规定，广东省财政厅依法应予审查。
《中华人民共和国招标投标法》（2000年1月实施）第十九条第一款规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条第二款规定：“招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。”本案中，国义公司发布的招标文件中载明带“＊”号的条款为不允许偏离的条款，如投标书中对重要条款有偏离，将导致投标无效。但在招标文件中带“＊”号的条款，如第二部分“投标人须知”中“23投标书的密封和标记”23.4中规定“所有信封均应清楚标明：……b.＊投标文件需密封并在封口加盖投标人公章或授权代表签名后，送达开标地点”、第四部分“附件－投标文件格式”，均是对于投标人在参加投标时提供文件的形式上的要求，并非实质性要求和条件。招标文件中“用户需求书”口服药自动配药机技术参数要求表中，有数项带“▲”的技术参数要求，但在后注中明确表明“本招标文件第五部分《用户需求书》中所有带‘▲’号项目为评标委员会打分时的重要参考指标，不作为投标无效条件”。因此，招标文件中没有规定并明确标明实质性要求和条件。《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：……（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。”由于涉案政府采购项目的采购合同已经签订并已履行，广东省财政厅经审查认定涉案政府采购项目的招标文件影响或者可能影响中标、成交结果，对康迎公司投诉“招标文件中设备的技术参数条款不合法，中标结果不合法，损害了其合法权益”的事项作出“省二院口服药自动配药机招标项目的采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任”的决定，符合上述法律的规定。
本案被诉的粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》在最后部分告知康迎公司不服该行政决定向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，因该告知事项不属于对投诉作出处理决定的内容，而是告知康迎公司寻求行政诉讼救济的途径，故康迎公司认为广东省财政厅在作出处理决定过程中程序违法的理由不成立。
综上，广东省财政厅作出的粤财采决（2013）4号《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院驳回康迎公司、国义公司的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人康迎公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持，对其上诉请求本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江西康迎医疗科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年五月十二日
书 记 员 李 捷