山东省定陶县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）定行初字第2号
原告杜海生。
委托代理人李岫岩，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人逯见涛，山东鲁泉律师事务所（实习）律师。
被告曹县人民政府。住所地：曹县政府前街**号。
法定代表人谭相海，县长。
委托代理人赵泽华，曹县房地产管理局干部。
委托代理人刘爱国，山东汤都律师事务所律师。
原告杜海生诉被告曹县人民政府房屋征收行政补偿一案，菏泽市中级人民法院于2014年11月19日裁定移交我院审理。本院于2014年12月12日立案后，依法组成合议庭，于2015年1月29日，组织原、被告进行了庭前证据交换，同日和5月7日分别公开开庭审理了本案。原告杜海生、委托代理人李岫岩、逯见涛，被告曹县人民政府委托代理人赵泽华、刘爱国到庭参加了诉讼。因原告在庭审中两次申请笔迹鉴定，本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第一款第（七）项之规定，中止了本案诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月21日，曹县人民政府对杜海生作出了曹政征补字（2014）2号曹县人民政府房屋征收补偿决定书（以下简称被诉“征收补偿决定”）。主要内容：1、对被征收人杜海生位于县政府家属院的房屋，按照《曹县鼓楼广场项目一期房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或实行房屋产权调换；2、被征收人如选择货币补偿，补偿总额为人民币425593元。
原告杜海生诉称，被告为进行旧城改造，实施曹县鼓楼广场一期旧城改造项目。原告的房屋位于该项目范围内。被告在征收过程中没有遵循房屋征收与补偿应当遵循的决策民主、程序正当、结果公开的原则，公然违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，就涉案房屋对原告作出了被诉“征收补偿决定”。原告不服，向菏泽市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年11月6日作出菏政复决字（2014）141号行政复议决定书，维持了被诉“征收补偿决定”。原告认为，一、在征收过程中，被告单方委托评估机构进行评估，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，剥夺了原告的法定选择权。二、被告公告的补偿价格和房屋评估价格明显低于被告公告之日相同区域的房地产市场价格，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。总之，被告作出的被诉“征收补偿决定”，主要事实依据不足、程序违法、适用法律不当，侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法予以撤销。
原告向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件；2、房屋权属证明复印件；3、菏政复决字（2014）141号行政复议决定书；以上证据用以证明原告与被诉具体行政行为存在利害关系，主体资格合法。4、证人赵某、王某、孙某当庭证言，用以证明房屋拆迁主管部门曾上门做拆迁补偿工作，并发放了明白纸，但补偿方案标准偏低，也没有召开听证会。
被告曹县人民政府辩称，一、曹县人民政府关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收的程序合法合规。该征收项目属于旧城改造项目，经征询有关部门，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告组织有关部门和被征收人代表对征收补偿方案进行论证及评估机构选定，并公布、张贴了该征收项目的征收补偿方案，广泛征求了公众意见。同时，进行了社会稳定风险评估，并予以备案。房屋征收补偿费用已专户专存，足额到位。2013年7月9日，被告曹县人民政府作出《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收决定的通知》，同日作出公告并予以张贴。二、曹县人民政府作出的曹政征补字（2014）2号房屋征收补偿决定依法应予维持。2013年6月2日，被告组织有关部门和被征收人代表对征收补偿方案进行论证及评估机构选定，被征收人代表同意由菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司作为此次房屋征收的房地产价格评估机构进行评估。该公司根据委托，对征收范围内被征收人的房屋征收补偿价值进行了评估，并将评估结果向被征收人公示。经多次与被征收人杜海生协商均未达成补偿协议的情况下，本着公平公正的原则，房屋征收部门又委托菏泽市房地产价格评估专家委员会对杜海生的房屋征收评估报告进行鉴定，鉴定结论确认该房屋征收估价报告符合有关规定，并予以维持。鉴于房屋征收部门与被征收人杜海生在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案，作出被诉“征收补偿决定”，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求人民法院依法予以维持。
被告曹县人民政府在法定期限内向本院提交了下列事实证据：1、征询函和曹县发展和改革局曹发改（2013）46号《关于曹县鼓楼广场一期项目有关事项的意见》；2、征询函和曹县住房和城乡建设局曹住建规（2013）2号《关于曹县鼓楼广场一期项目有关事项的意见》；3、征询函和曹县国土资源局《关于曹县鼓楼广场一期项目符合土地利用总规划的意见》；4、曹县鼓楼广场项目一期房屋征收补偿论证会记录；5、曹县人民政府《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋房屋征收补偿方案的公示》；6、公示张贴照片；7、重大事项社会稳定风险评估登记表；8、2013年6月科目余额表；9、曹政发（2013）13号曹县人民政府《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收决定的通知》；10、曹县人民政府《关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收的公告（附征收补偿方案）》；11、公告张贴照片；12、暂停办理相关事项的送达回执单；13、房屋征收实施单位征收委托书；14、鼓楼广场项目房屋征收估价补偿公示表；15、被征收人杜海生房屋征收估价报告及邮寄手续；16、鼓楼广场项目指挥部关于与被征收人杜海生进行房屋征收有关事宜的协商记录；17、菏泽市房地产价格评估专家委员会房地产估价报告鉴定书；18、曹县人民政府曹政征补字（2014）2号房屋征收补偿决定书及邮寄手续；19、决定书公告照片。
被告还提供以下法律依据：1、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》；3、《曹县国有土地上房屋征收与补偿办法》。上述证据和依据拟证明曹县人民政府对原告作出的被诉补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。
经质证，原告对被告提交的第12号证据没有异议，对被告提供的其余证据提出如下异议：被告提供的1号、2号、3号证据，均不能证明房屋征收决定的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。否则，市县级人民政府不能作出征收决定，实施征收。本案中，被告采取的是征询函的形式，并未提供相应的国民经济和社会发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划相关文件；被告提供的4号证据不真实、不合法，该论证会记录除主持人外均记载为单位发言，且记录内容没有与会人员的签名，签到表只能证明所记载的人员是否到场，但不能证明会议纪要的发言人是否这些人所陈述。签到表上的签名不真实，系被告伪造，要求对签名笔迹进行司法鉴定；关于5号证据，该征收补偿方案的公示是公开征求意见的公示，被告既没有提供证据证明是否多数人认为该征收补偿方案符合法律规定，也没有组织听证，违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。根据《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条的规定，公众意见的修改情况公布期限不得少于三十日，被告没有提交征求意见以后的情况以及修改的情况；6号证据与本案不具有关联性，不能证明该公示张贴的具体位置，是否能让原告知悉；7号证据社会稳定风险评估登记表属于虚假证据，该登记表记载时间是2013年7月4日，而风险评估报告的形成时间是2013年6月18日，曹县发展和改革局作出的曹县鼓楼广场一期项目有关事项的意见是2013年5月30日，也就是说曹县发展和改革局在没有取得风险评估报告的情况下就作出了鼓楼广场项目的立项决定，显然违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条和《国务院关于加强法治政府建设的意见》第12点的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条及《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，被告方未提供相关证据，违反该规定；8号证据科目余额表记载的内容仅有2013年6月该补偿账户的余额情况，而征收决定公告日是7月9日，签约期限为自征收决定公告之日起20日内，显然该证据不能证明作出房屋征收决定前征收补偿费用是否足额到位；对被告提供的9号证据真实性无异议，但没有附图，并不完整；被告提供的10号证据没有载明征收实施单位，该公告不合法；11号证据与本案不具有关联性，不能证明公告张贴的具体位置和张贴时间；13号证据实施单位征收委托书记载时间为2013年7月9日，根据《菏泽市房屋征收与补偿暂行办法》第二条，房屋征收决定公告应当载明征收实施单位的规定，房屋征收的实施单位应当在公告发布之前确定，而本案中曹县鼓楼广场一期项目的实施单位与征收决定做出的同日选定，不符合法律规定，该证据不具有合法性；14号证据评估公示表，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布，被告并未就以上事项进行公布，仅仅公布的是补偿情况，并且无法证明公示的地点以及是否进行了公示；对15号证据的异议为：（1）邮寄详情单没有记载内件品名，被告不能证明邮寄的是评估报告，因此，该评估报告并未合法送达。（2）评估机构的选定不合法，并非由被征收人协商选定，或抽签确定。（3）该评估机构资质证书显示有效期自2014年1月23日起，本案征收决定做出时间是2013年7月9日，即原告房屋在被列入征收范围时该评估公司尚未取得估价资质；（4）评估报告第二页估价师声明第七项列明，征收当事人如对估价结果有异议，应当接到评估报告后五日内提出复评，超过五日不予受理的表述，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，剥夺了当事人的合法权益。（5）房地产评估师没有依照法律规定的程序对被征收人的房屋进行实地查勘，该评估报告不具有合法性。该评估报告所附的勘察记录表上组长、征用代表、监督机关人员的签名均为一人所签，丈量人员和记录人也并非本评估报告的估价师，估价师没有进行现场勘查，建议相关部门追究该评估机构估价师的相关责任，并申请笔迹鉴定。（6）评估报告所依据的曹县房屋所有权登记调查审核表记载的房屋面积与评估报告显示面积不同，该数字的取得不具有真实性.（7）该评估报告存在漏项问题，房屋的装修以及附属物的评估均未体现，事后也未进行增补。（8）原告的房屋除居住之外，部分用于经营，该评估报告未显示经营用途，不具有真实性；对被告提供的16号证据，原告认为该协商记录并非协商过程的记录，而是被告的工作记录，没有原告的签字，对其真实性、合法性、关联性均不予认可；对被告提供的17号证据，估价报告鉴定书的委托人是曹县房地产管理局，被告既未提交原告有异议的证明，也未提交曹县住房和城乡建设局有异议的证明，更未提供双方提出过鉴定申请的证明，因此，该鉴定程序的提起明显违反法律规定，也与生活常识不符，系画蛇添足之举；对被告提供的18号证据，房屋征收补偿决定书缺少货币补偿的支付期限，产权调换房屋的地点和面积，过度期限以及过度方式等内容，且其邮寄送达的详单没有记载内件品名，不能证明其邮寄送达的是房屋征收补偿决定书，送达程序违法；对被告提供的19号证据，该决定书张贴的照片不能证明张贴的时间、地点，与本案无关。同时，原告对被告提交的法律依据及法律适用提出异议，认为被告未按照上述依据作出具体行政行为，另外还应适用《国有土地上房屋征收评估办法》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》。
庭审中，被告对原告所提供的1-3号证据的真实性没有异议；对4号证据证人证言，对证明相关工作人员入户向被征收人做工作，发放明白纸等无异议，对三证人认为补偿标准偏低问题，可以再行协商。
经审理认为，被告曹县人民政府提供的1-8号证据为房屋征收决定作出之前的证据，是证明房屋征收决定合法与否的证据，而本案诉讼标的是房屋征收补偿决定，并不是房屋征收决定，故不作为本案的证据审查认定。原告对被告提供的9号、12号证据无异议，认定为本案的有效证据。10号证据房屋征收决定公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，认定为有效证据。11号、14号、19号证据为张贴照片，原告不予认可，且仅依据照片无法确认实际张贴的时间就是照片上所显示的时间，故不予认定为有效证据。13号证据房屋征收实施单位征收委托书，形式要件完备，认定为有效证据。15号证据被征收人杜海生的房屋征收估价报告及邮寄手续，房地产评估机构没有安排注册房地产估价师对被征收人的房屋进行实地勘察，而是由项目指挥部工作人员对房屋进行丈量，违背《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定。评估报告第二页估价师声明第七项列明，征收当事人如对估价结果有异议，应当接到评估报告后五日内提出复评，超过五日不予受理的表述，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，且被告对原告提出的评估内容有遗漏问题也没有提出辩驳理由，被告填写的邮寄详情单没有注明内件品名，原告认为评估报告没有合法送达，因此该评估报告不作为本案的有效证据使用。18号证据曹县人民政府曹政征补字（2014）2号《房屋征收补偿决定书》，系诉讼标的，不作为证据审查认定。被告所提交的1-3号法律依据为有关机关制定的规范性文件，可以作为本案的有效依据。
经审理查明：2013年7月9日，被告曹县人民政府作出《曹县人民政府关于曹县鼓楼广场项目一期房屋征收决定的通知》，决定对东至黄山路，西至庐山路，北至闽江路，南至西部分为曹城镇教委南墙，中部分政府办公楼后，东部分为远光开发地界北线国有土地范围内（以规划红线为准）的房屋予以征收，并作出了征收公告。原告的涉案房产在该征收范围内。公告同日，曹县房地产管理局与曹县人民政府曹城街道办事处签订曹县鼓楼广场一期项目房屋征收委托书，将该项目的房屋征收与补偿有关工作委托给曹县人民政府曹城街道办事处。菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司受曹县房屋征收补偿管理办公室的委托对被征收房屋价值进行评估，并就涉案房产作出房屋征收估价报告。房屋征收部门与杜海生多次协商，在征收补偿方案确定的签约期限内始终未能达成补偿安置协议。2014年7月21日，曹县人民政府对杜海生作出曹政征补字（2014）2号房屋征收补偿决定书。原告不服，向菏泽市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年11月6日作出菏政复决字（2014）141号行政复议决定书，维持了被诉“征收补偿决定”。
同时查明：2015年12月10日，被告曹县人民政府作出撤销曹政征补字（2014）2号房屋征收补偿决定书的决定，并书面告知我院。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，被告曹县人民政府作为作出房屋征收决定的县级人民政府，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，具有按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。但被告应严格遵守相关法律法规，在证据确实、充分的情况下依法作出补偿决定，以保障被征收人合法权利充分行使，合法权益不受损害。本案被告提交的估价报告中，估价师声明第七项交待申请复核评估的期限，违背《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定。房地产评估机构没有安排注册房地产估价师对被征收人的房屋进行实地勘察，而是由项目指挥部工作人员对房屋进行丈量，违背该办法第十二条的规定。本案估价报告所依据的比准价为2000元／平方米，是政府公告上确定的。但是，由政府确定被征收房屋的比准价，并据此评估被征收房屋的补偿价值，显然违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条中“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，且原告对该比准价提出异议、不予认可，被告也没有提交证据证明该比准价不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，因此，被告所提交的估价报告不能作为本案的有效证据。故，被告曹县人民政府作出的被诉征收补偿决定，认定事实不清，主要证据不足。现被告已主动撤销了该征收补偿决定，并书面告知我院，因原告未撤回起诉，依法应确认该征收补偿决定违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，判决如下：
确认被告曹县人民政府作出的曹政征补字（2014）2号房屋征收补偿决定违法。
案件受理费人民币50元，由被告曹县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 张庭欣
审 判 员 杨 倩
人民陪审员 华贵平
二〇一六年二月二日
书 记 员 郭 林