吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行终53号
上诉人（原审原告）赵志伟，律师，现住址黑龙江省哈尔滨市南岗区。
被上诉人（原审被告）长春市食品药品监督管理局宽城分局，住所地长春市宽城区万达广场四号公寓九楼。
法定代表人于海，局长。
委托代理人赵冠华，该单位工作人员。
委托代理人邵晨，吉林衡丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人王峻峰，该单位法制办公室备案审核处副处级调研员。
上诉人赵志伟因与被上诉人长春市食品药品监督管理局宽城分局（以下简称食药监宽城分局）、被上诉人长春市人民政府（以下简称市政府）不履行食品监管法定职责及食品监管行政复议一案，不服长春市宽城区人民法院作出的（2017）吉0103行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人赵志伟，被上诉人食药监宽城分局的委托代理人赵冠华、邵晨，被上诉人市政府的委托代理人王峻峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，赵志伟向长春市食品药品监督管理局举报称其于2017年3月27日、3月28日在长春欧亚商业连锁欧亚五环购物广场有限公司超市（以下简称欧亚五环超市）购买的橄榄食用调和油不符合食品安全标准，长春市食品药品监督管理局于2017年4月25日将举报信转交食药监宽城分局处理，食药监宽城分局受理后，立即派执法人员对位于长春市宽城区嫩江路4号的欧亚五环超市正在经营的注册商标为“恒大兴安”牌芥花籽橄榄食用调和油和注册商标为“犀牛”牌葵花籽橄榄食用调和油和玉米橄榄食用调和油产品进行了现场调查，调查后认为，该超市正在销售的注册商标为“恒大兴安”牌芥花籽橄榄食用调和油，其在标签中未对某种配料或成分作特别强调，符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.3条规定，正在销售的注册商标为“犀牛”牌葵花籽橄榄食用调和油和玉米橄榄食用调和油两种油品，虽然在标签中有特别强调“西班牙特级初榨橄榄油”等字样，但亦在标签中标示了特级初榨橄榄油的含量（20%），符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条规定。赵志伟投诉举报的油品标签，均符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）规定，欧亚五环超市并无违法行为。故食药监宽城分局于2017年4月28日作出《关于赵志伟投诉举报欧亚五环超市销售食品标签问题的调查情况回复》，将该回复送达给赵志伟，赵志伟对该回复不服，于2017年5月17日向市政府申请行政复议，市政府经审查后认为，通过食药监宽城分局现场调查和生产商、销售商提供的该产品生产许可证、检验合格证等证据，依据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.3和4.1.4.1标准及全国粮油标准化技术委员会油料及油脂分技术委员会2016年12月1日作出的《关于食用调和油标签标识问题咨询函的复函》有关规定，橄榄油是一种普通食用植物油，并无特殊功效或价值，不属于GB7718中所述的“有价值、有特性的”配料，不标注橄榄油的含量符合行业实际情况。上述产品符合食品安全标准，食药监宽城分局对此不予处罚并无不当。赵志伟提供的产品照片、标签及购物发票复印件不清晰，即便在行政复议期间向食药监宽城分局提交了实物，食药监宽城分局现场检查时欧亚五环超市已没有该批次产品情况，无法进一步确定赵志伟提供的所购产品照片与实物发票所列产品相一致，也无法确定赵志伟所购批次产品是从欧亚五环超市购买，食药监宽城分局对赵志伟的举报进行处理并作出回复，依法履行了应尽职责，于2017年7月14日作出长府复[2017]509号《驳回行政复议申请决定书》，赵志伟不服，诉至原审法院。
原审法院认为，食药监宽城分局依法负有对本辖区内的食品安全进行监督管理的法定职责，食药监宽城分局在受理赵志伟的举报后，及时对举报中涉及长春欧亚商业连锁欧亚五环购物广场有限公司超市正在经营的注册商标为“恒大兴安”牌芥花籽橄榄食用调和油和注册商标为“犀牛”牌葵花籽橄榄食用调和油和玉米橄榄食用调和油产品进行调查，并作出《关于赵志伟投诉举报欧亚五环超市销售食品标签问题的调查情况回复》，对赵志伟的举报事项已经及时作出受理、调查、回复，充分履行了法定职责，该回复事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。市政府受理赵志伟复议申请后，依法定程序进行审查，认为涉案超市经营的产品符合食品安全标准，食药监宽城分局对此不予处罚并无不当，市政府作出的长府复[2017]509号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，程序合法，并无不当。赵志伟认为食药监宽城分局未充分履行法定职责，请求撤销食药监宽城分局和市政府作出的行政行为，重新作出行政行为的主张，无事实及法律依据，不予支持。关于赵志伟提出全国粮油标准化技术委员会油料及油脂分技术委员会2016年12月1日作出的《关于食用调和油标签标识问题咨询函的复函》系无权解释的问题，鉴于赵志伟提供的国家标准化管理委员会[2017]第28号政府信息公开答复书中并未明确否认该复函效力问题，该信息公开答复不足以支持赵志伟的主张，本院不予支持。关于赵志伟提出本案应援引最高人民法院60号指导案例的主张，鉴于该案例与本案在事实认定及适用法律法规上存在实质差异，不具备参照价值，对赵志伟此主张不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了赵志伟的诉讼请求。
上诉人赵志伟不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院适用法律错误。1.《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.14.1条规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。”《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第（九）项规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”上诉人购买的两种商品“犀牛牌橄榄葵花调和油”和“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的标签违反上述规定。2.原审法院违反了《最高人民法院关于案例指导工作的规定实施细则》第九条，即“各级人民法院正在审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。”的规定。本案涉案商品与指导案例种类一致，违法行为相同，违法事实一致，原审法院却未予参照适用。3.国家标准化管理委员会[2017]第28号信息公开答复书已经明确答复：“根据《中华人民共和国食品安全法》第二十七条的规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。我委已依法将属于食品安全国家标准范畴的食品国家标准转交国家卫生计生委管理，我委无可以解释食品安全国家标准的授权证明提供”，可见作出《关于食品调和油标签标示问题咨询函的复函》机关为无权解释食品安全标准的机关。食品安全作为关系国计民生的行业，有权制定解释国家食品安全标准的机关必须是经国家法律授权的机关，对于国家机关来说，没有法律授权而作出的行为是无效的。二、原审法院认定事实错误。1.消费者提供购物发票和相对应的实物，即为履行了消费者的举证义务。上诉人在欧亚超市购买的犀牛牌橄榄葵花食用调和油，有发票和实物能够证明欧亚超市销售不合格食品的事实。2.上诉人购买的恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油，在标签中芥花籽橄榄油所用字号明显大于其他字体，在标签正面右上方有橄榄果图案，背面标签上配有“采用一级双低芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富、均衡、食用安全、放心”，以及配料“一级芥花籽油、特级初榨橄榄油”等文字描述，所用的颜色为市面上橄榄油包装所特有的颜色。所谓强调，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。所谓有价值、有特性的配料，是指不同于一般配料的特殊配料，对人体有较高的营养作用，其市场价格、营养成分往往高于其他配料。欧亚超市所售的芥花籽橄榄食用调和油通过字体、图案、颜色、描述、名称对橄榄油进行强调，同时，最高人民法院60号指导案例已经确定橄榄油为有价值、有特性的配料。食品销售者在销售食品时应尽的注意义务比销售普通商品更高、更广泛，食品销售者不仅应当审查食品生产企业的资质证明、食品的合格证明，还应对所销售食品是否符合国家食品安全标准尽必要的审查义务。食药监宽城分局作为食品安全执法机关，在接到上诉人举报后应当追查进货记录及销售记录、调取上诉人购买商品时的监控，在未调取相关证据的情况下，简单地以检查时未发现搪塞，既没有穷尽调查手段来查证违法行为是否存在，也没有对上诉人提供的发票进行调查核实，在没有形成明显优势证据或穷尽调查手段的情况下，得出购买事实无法认定的结论于法无据。综上，请求人民法院撤销原审判决；依法改判或发回重审。
被上诉人食药监宽城分局与被上诉人市政府辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，请求依法维持原判。
上诉人在二审庭审中提供新证据是：《国家食品药品监督管理总局关于食用调和油标准标签标识有关问题的复函》，用以证明被上诉人食药监宽城分局未依法履行法定职责。
经庭审质证，被上诉人食药监宽城分局的质证意见是：该证据不符合证据形式，证据形式应当为书证、物证等，而该份证据是国家食品药品监督管理总局向北京市食品药品监督管理局作出的复函，不符合证据的一般形式。另外，该份复函形成于2018年2月1日，而本案具体行政行为形成于2017年4月28日，故该份证据不适用本案的审理。被上诉人市政府的质证意见是：对该证据的真实性及与本案的关联性有异议，其他质证意见与被上诉人食药监宽城分局的质证意见一致。
本院对上诉人赵志伟提供的新证据认证如下：对该份证据的真实性、关联性及合法性本院予以确认，但对于涉案油品标签是否符合规定，还重新调查确认，故对其证明问题本院暂不采纳。
被上诉人食药监宽城分局和市政府二审期间未向本院递交新证据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第十一条规定：“投诉举报人应当提供客观真实的投诉举报材料及证据，说明事情的基本经过，提供被投诉举报对象的名称、地址、涉嫌违法的具体行为等详细信息。”本案中，上诉人赵志伟作为投诉举报人，在投诉举报时提供了欧亚五环超市出具的购买“恒大兴安芥花籽橄榄油”和“犀牛橄榄葵花食用调和油”的发票复印件两张、油品实物照片的复印件和油品陈列货架的照片复印件，用以证明其从欧亚五环超市购买了上述两种油品。据此，上诉人赵志伟作为一般消费者已经尽了投诉举报人应尽的举证义务，根据被上诉人食药监宽城分局在原审庭审中陈述的内容以及被上诉人市政府在行政复议决定中认定的事实，被上诉人食药监宽城分局认为上诉人赵志伟提供的照片复印件不清晰，无法查证油品的生产日期等详细内容，且发票上亦无法体现油品的生产日期及批次等，进而认为无法确定上诉人赵志伟提供的所购产品照片与实物发票所列产品相一致，无法确定上诉人赵志伟所购批次产品是从欧亚五环超市购买的。经审查，被上诉人食药监宽城分局作为受理食品投诉举报管理工作的行政机关，负有对投诉事项进行调查处理的法定职责，其在发现上诉人赵志伟提供的照片复印件不清晰，无法核实是否存在违法行为的情况下，应当主动要求上诉人赵志伟提供油品原件。上诉人赵志伟所取得的发票系欧亚五环超市出具的税务部门监制的正规发票，不能仅仅以该发票上未载明产品的规格型号信息来认定上诉人赵志伟提供的油品实物不是从欧亚五环超市处购买。庭审中，被上诉人食药监宽城分局主张上诉人赵志伟提供的“犀牛橄榄葵花食用调和油”属其自行更换的油品，但是被上诉人食药监宽城分局未提供相应证据证明其主张，其在未充分调查核实的基础上，仅以推测来否定上诉人赵志伟提供的发票和油品的证明效力，本院不予支持。由此可见，被上诉人食药监宽城分局在调查处理阶段，并未充分履行法定职责，在查清事实的基础上作出结论。
综上，原审判决适用法律错误，本院予以改判。被上诉人宽城食药监局作出的《关于赵志伟投诉举报欧亚五环超市销售食品标签问题的调查情况回复》主要证据不足，应予撤销。被上诉人市政府作出的行政复议决定维持了《关于赵志伟投诉举报欧亚五环超市销售食品标签问题的调查情况回复》，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被上诉人长春市食品药品监督管理局宽城分局于2017年4月28日对上诉人赵志伟作出《关于赵志伟投诉举报长春欧亚商业连锁欧亚五环购物广场有限公司销售食品标签问题的调查情况回复》；
二、撤销被上诉人长春市人民政府于2017年7月14日作出的长府复[2017]509号行政复议决定；
三、责令被上诉人长春市食品药品监督管理局宽城分局重新调查处理，并向上诉人赵志伟反馈办理结果。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人长春市食品药品监督管理局宽城分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年四月二十日
书 记 员 赵韦程