翁牛特旗人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2017）内0426行初32号
原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会，住所地内蒙古自治区。
法定代表人拉某，系嘎查达。
委托代理人胡某，内蒙古典源律师事务所律师。
委托代理人红某，内蒙古典源律师事务所律师。
被告翁牛特旗人民政府，住所地内蒙古自治区。
法定代表人房某，系旗长。
委托代理人刘某，翁牛特旗国土资源局工作人员。
委托代理人彭某，内蒙古紫城律师事务所律师。
第三人翁牛特旗商务局，住所地内蒙古自治区。
法定代表人韩某，系局长。
第三人翁牛特旗海拉苏镇人民政府，住所地内蒙古自治区。
法定代表人特某，系镇长。
二第三人的委托代理人阿某，内蒙古兴合律师事务所律师。
原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会不服被告翁牛特旗人民政府、第三人翁牛特旗商务局、翁牛特旗海拉苏镇人民政府土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月19日立案后，向被告、第三人送达了行政起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月6日公开开庭审理了本案，原告的法定代表人拉某及委托代理人胡某、红某，被告的委托代理人刘某、彭某，二第三人的委托代理人阿某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告翁牛特旗人民政府1989年11月5日为原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证。该证记载：土地使用者翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场；地址海拉苏镇三道好嘎查响水河畔；图号11-50-35-丁；用途放牧草地；批准使用期限长期；四至东至三道好嘎查放牧草地、西至响水河、南至三道好嘎查放牧草地、北至海金山牧场放牧草地；填发机关翁牛特旗土地管理局、填发时间1989年11月5日；土地总面积贰万柒仟捌佰玖拾肆点伍亩、其中地类面积居民点及工矿用地4.5亩、牧草地15890.0亩、未利用土地12000亩。被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据。
原告诉称，涉案宗地为集体土地，自1952年被翁牛特旗人民政府下属机构翁牛特旗商业局借用，该局设立食品公司，将涉案宗地用于活畜输送过路站使用，取名希拉塔拉牧场。双方对该宗土地使用权属无任何争议，都认可该地为集体土地，是借用散达嘎嘎查的。从1982年国家土地包产到户以来，原告几届法人以及牧民们为了要回该宗用地四处奔走，但翁牛特旗人民政府以及商业局、海拉苏镇政府一直未解决。1989年11月5日，被告翁旗人民政府和翁旗土地资源局不顾涉案土地上的使用权争议，为翁牛特旗商务局下设机构翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用权证。颁发该土地使用证时被告没有告知原告，更没有经得原告的同意。被告作出的翁国用（1989）字第2056号国有土地使用权证违反了我国1989年制定的《土地登记规则》第12条规定”土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交以下文件资料：3.土地权属来源证明”。1989年11月5日编号为《土地登记申请书》中的”权属证明材料及申请理由”一栏是空的。也就是说，截止1989年11月5日，翁牛特旗商业局没有取得该宗地使用权的相关文件材料。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条第二款”《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动的；4.接受农民集体馈赠的；5.已购买原集体所有的建筑物的；6.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。1987年《土地管理法》施行后”违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。”之规定，被告未经合法程序就给翁牛特旗商业局下属单位翁牛特旗食品公司颁发《土地使用证》违反了上述法律规定。《土地登记规则》第十七条”土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表”。该规则第十八条”登记申请�审核结果由土地管理部门予以公告”。可见，土地初始登记必须公告。但，1989年11月5日填写的编号《土地登记审批表》”张榜公示后的反应”一栏是空的，被申请人翁牛特旗土地资源管理局于1989年11月5日收到商业局下设公司的申请之日，即1989年11月5日就批准审核了该宗土地，并在1989年11月5日当日就发放了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用权证，在同一天完成了申请、审批、审核、发证等程序，根本就没有公告。被告的这一行为剥夺了原告的知情权，侵害了原告的提出异议权利。被告给第三人翁牛特旗商务局下设的企业发放土地证后，该企业从农行马上贷款20万，达到了以土地套取现金的目的。据以上述违法行为，平息原告牧民们的质疑，被告于1998年1月1日给原告颁发了007号《草原所有权证》，该所有权证中记载的面积以及�界明确包括了涉案争议土地，1998年1月1日的草原所有证是对2056号国有土地使用权证的否定，人民政府对该宗土地的新的确权行为撤销了2056号国有土地使用权证的效力。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）中指出”最高人民法院法释[2003]5号批复中的”确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。综上所述，1998年人民政府给申请人颁发的007号草原所有权证至�合法有效，且对1989年11月5日作出的2056号国有土地使用权重新作出了确权行为，新的行政确权行为和颁发的新的007号所有权证撤销了旧的2056号土地使用权的法律效力。故，由1989年的2056号国有土地使用权所衍生的诸多行政行为和民事行为无法律依据，属无效行为。原告依据以上事实和理由，于2016年12月提起行政复议。赤峰市人民政府2017年3月2日作出了（2016）118号《行政复议决定书》，认为按确权程序解决涉案宗地争议。故提起诉讼，请求依法确权。请求依法撤销被告翁牛特旗人民政府颁发的翁国用（1989）字第2056号《国有土地使用证》，且由被告承担本案的诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，在法定举证期限内向本院提供了以下证据：第一组证据，翁国用（1989）字第2056号《国有土地使用证》、1997年1月1日翁牛特旗人民政府为散他嘎嘎查颁发的第007号《草原所有权证》复印件各一份。证明一、诉争土地初始登记违法，二、初始登记后，被告为了平息原告牧民的质疑，于1998年给原告发放了007号草原所有权证，诉争土地在该集体土地内，属于重新确权。第二组证据，《土地登记审批表》、《土地登记申请表》复印件各一份。证明申请与审批在同一天一气呵成，简化和去掉了公示期，初始登记程序违法。土地登记审批表证明：一、被告在审批表中未填写《张榜公布后的反映》一栏，将土地偷偷出让给第三人，未告知该土地的真正主人原告散达嘎嘎查委员会。二、《初始登记审批表填写说明》第（3）条�定，土地出让或划拨必须公告。但是批准者和申请者在同一天将土地性质改为国有，根本就没有履行张榜公示程序，初始登记无公开化，行政行为无公开、公正可言。土地登记申请表证明：一、第三人翁牛特旗商务局下设机构食品公司在申请中未填写《权属证明及申请理由》一栏，因为该土地属于原告的。二、初始登记申请表填写内容第（20）、（21）条规定，土地来源必须合法、有效。而该土地为从原告处偷偷”抢”去，初始登记中，该宗土地无”权属证明及理由”。而根据规定，这一栏是不能空的。第三组证据赤政复决字[2016]118号赤峰市人民政府行政复议决定书、赤峰市中级人民法院作出的（2017）内04行初33号行政判决书、内蒙古自治区高级人民法院作出的（2017）内行终248号行政判决书各一份。证明行政行为的确认诉讼与行政复议以及一审、二审行政诉讼的案由不冲突，本案是另行起诉的行政案件。
被告辩称，一、翁牛特旗人民政府作出的土地行政登记行为权属来源清楚，程序合法。1、早在上世纪五十年代，内蒙古自治区食品公司翁牛特旗公司（以下简称食品公司）就在沙日他拉牧场进行了使用。随着食品公司业务的开展，沙日他拉牧场成为食品公司在翁旗东部地区牲畜转运的中转站。食品公司在沙日他拉牧场建起了办公和生活设施，建设了围栏、畜舍等固定生产设施，建立了组织经营机构，配置了人员。由于食品公司是全民所有制企业单位�1989年翁牛特旗开展土地利用现状、对全旗土地权属详查。在对食品公司沙日他拉牧场详查的过程中，确认了食品公司沙日他拉牧场的四至为东至三道好嘎查放牧草地，西至响水河，南至三道好嘎查放牧草地，北至海金山牧场放牧草地。占地面积27894.5亩，其中牧草地15890亩，未利用地12000亩。三道好嘎查的苏尼来与沙日他拉牧场的叄丹分别进行了指界确认，加盖了海拉苏镇人民政府的公章。当时参加的人员还有翁牛特旗人民政府和土地管理局以及海拉苏镇人民政府的相关人员。在完成调查登记后，翁牛特旗人民政府核发了翁国用字第2056号国有土地使用权证。故被告作出的土地行政登记行为事实清楚，程序合法。2、2001年食品公司进入破产程序，在破产程序中，翁牛特旗商业局与工行于2001年5月11日达成协议书，协议书约定由翁旗商业局筹集资金20万元偿还食品公司欠�行贷款20万元，翁旗商业局因处分抵押财产取得了沙日他拉牧场境内的国有土地使用权。2002年被告办理了变更登记，为翁牛特旗商务局核发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用权证。故该变更登记事实清楚，程序合法。3、2016年3月，根据翁牛特旗海拉苏镇人民政府和翁牛特旗商务局的申请，该宗国有土地使用权转移给翁牛特旗海拉苏镇人民政府，被告为海拉苏镇人民政府核发了翁国用（2016）字第089号国有土地使用权证，该变更登记权属来源清楚，符合法定程序。根据国家土地管理局发布的《土地登记规则》第四章第三十二条和第四十条的规定，翁旗政府办理了变更登记并为翁旗商务局颁发了国有土地使用权证书。所以翁旗政府的变更登记程序合法，依据充分，应当予以维持。二、原告关于涉案土地属于农牧民集体所有的主张与中国土地改革的历史不符。集体经济组织以集体所有者的身份来支配土地资源，但是集体土地所有权不是自中华人民共和国建立之日起就随之产生的，而是有着复杂的历史演变过程的。了解这一过程，能够使双方站在历史和全局的视角客观的考察本案的争议，对能够更清楚的了解本案土地所有权的归属有着重要意义。新中国成立后于1950年6月28日通过了《土地改革法》，建立了国家的土地所有制和农民的土地所有制即农民土地私有权。从1953年开始，中央人民政府在农村推行了初级农业合作社，农民以私有的土地入股，集体耕种，收益分红的原则经营土地，由此开始了中国农民私有权向农村集体土地所有权发展的合作化阶段。1956年6月，第一届全国代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，确立了对农业生产资料进行社会主义改造的人民公社化运动方针。在其指引下，1956年开始在�国推行高级农业合作社，直至1958年全国农村实行人民公社，经过了互助组、初级社、高级社三个阶段的集体化运动，迅速的将私有土地转变为集体所有，从而拉开了农村土地制度从农民个人所有向集体所有制转变的序幕。1962年9月27日，党的第八届十次会议通过了《农村人民公社工作条例草案》也就是人们常说的《人民公社六十条》，从而确立了人民公社、生产大队、生产队三级所有即”队为基础，三级所有”的农村集体所有制。十一届三中全会以后，作为政府和经济组织合一的人民公社分离成乡人民政府和乡农民集体经济组织（即政社分离的体制改革），原三级所有改变名称为乡农民集体所有，村农民集体所有和组农民集体所有。内蒙古自治区××区晚，1958年基本完成对牧主经济的社会主义改造，但是也存在牧主经济与公营经济并存以及合作的局面。在1962年人民公社六十条颁布以后，翁牛特旗海拉苏公社生产大队一级经济组织成立，所以在上世纪五十年代初至五十年代末，散达嘎生产大队或者散达嘎生产大队一队经济组织还没有诞生。故在1962年以前对涉案土地没有所有权。原告所称的1952年就被翁牛特旗商业局借用是违背起码的历史事实的。三、被告作出的土地行政登记行为符合国家土地确权的规定。土地确权原则有三，即尊重历史原则、现有利益保护原则和国有土地推定原则。通常按照下列方式掌握：首先调查在1962年至1987年土地由谁在经营就将土地确认给谁；其次，如果查不清楚，就调查人民公社六十条颁布后四固定时期土地是否分配给谁；其三，如果还查不清，调查合作化时期是否归合作社的农牧民合作经营使用；其四，以上此阶段还不明确，则调查土地改革时期土地是否分给农牧民私有。�据原国家土地管理局于1989年7月5日发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》（以下简称《确权意见》）（1989国土[籍]字第73号）和1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权若干规定》（以下简称《确权规定》）两份规范性文件的规定：依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。而本案所涉土地在土地改革时并没有分配给散达嘎的牧民个人所有，在1962年实施《六十条》时以及以后也未划入散达嘎嘎查或散达嘎嘎查一组农牧民集体所有，因此，根据《土地管理法》第八条的规定。涉案土地自上世纪五十年代开始就属于全民所有，即国家所有。如果涉案土地原属农民集体所有，根据《确权意见》第八条和《确权规定》第十六条规定：在1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位......使用的原农民集体的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。基于土地一直由食品公司使用至2001年破产以及至今由翁旗商务局使用没有退给农牧民集体的事实，涉案土地属于国有而非农民集体所有。所以依据以上事实和法律规定，沙日他拉牧场境内土地属于国有无可争议。四、原告的请求已经超过行政诉讼的起诉期间。翁旗食品公司沙日他拉牧场于1989年11月5日经土地登记取得国有土地使用权证书。此为国有土地使用权的初始登记。翁旗商务局于2002年变更登记是建立在初始登记的基础上的。该土地初始登记至今已有25年，超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期间和20年的最长保护期，应当予以驳回。另外，原告的起诉请求为撤销土地使用权登记，但是内容实际为土地权属争议，其争议的内容是属于行政机关确权事项，不属于法院直接受理的范围。综上所述，原告的请求不能成立。为维护国家的土地所有权和国家利益，请法院驳回原告的起诉及请求。
被告为支持其抗辩主张，在法定举证期限内向本院提供了以下证据：第一组证据，《关于开展土地资源详查的通知》（翁政发[1988]55号）一份。证明根据国务院的规定，翁牛特旗人民政府要求对全旗土地权属、类型、数量和分布情况进行全面调查，建立地籍档案，该通知要求各乡、镇、苏木、场、矿组成由各村主任参加的乡级领导小组，负责划定权属界线及其有关问题的处理，村干部参加权属调查的同时并安排指界人，该文件系沙日他拉牧场国有土地使用权进行国有土地使用权初始登记的依据。第二组证据，国有土地使用权登记卡（翁国用（1989）字第2056号）一份。证明沙日他拉牧场依法登记的国有土地使用权面积为27894.5亩，其中牧草地15890亩，居民及工矿用地4.5亩，未利用地12000.00亩。土地来源为划拨，东至三道好牧草地，西至响水河、南至三道好牧草地，北至海金山牧场放牧草地。第三组证据，土地登记申请书、土地登记审批表、翁牛特旗土地利用现状调查报告、面积量算手簿、位置图、指界确认书各一份。证明根据对沙日他拉牧场土地面积、界址进行测量以及指界人的指界情况和沙日他拉牧场提出的申请，经翁牛特旗土地管理局审核和翁牛特旗人民政府的批准，对沙日他拉牧场申请的27894.5亩的国有土地使用权准予登记。第四组证据，协商沙日他拉牧场与三道好嘎查权属边界协调会（1989年11月5日上午）会议记录一份。证明1989年11月在翁牛特旗人民政府的主持下，召开了由翁旗政府有关部门负责人及三道好嘎查苏尼来嘎查达和沙日他拉牧场场长参加的沙日他拉牧场和三道好嘎查的权属边界协调会，会议记录表明，沙日他拉牧场在上世纪五十年代初始建，是以饲养牲畜为主，为抗美援朝输送肉食，到1989年形成现有的规模，从历史上一直由沙日他拉牧场占用。第五组证据，翁国用（1989）字第2056号国有土地使用权证一份，证明被告在完成涉案土地登记后核发的涉案土地使用证。
二第三人述称，一、第三人商务局取得沙日他拉牧场土地的使用权的事实清楚、程序合法，不违反法律规定。内蒙古自治区食品公司翁牛特旗公司于2000年10月20日向翁牛特旗人民法院提出破产申请，进入破产程序。并于当年10月30号裁定该公司破产，2001年10月15日裁定终结破产程序，该公司正式终结清算程序并进行注销。该公司破产以前曾经向中国工商银行翁牛特旗支行贷款20万元，破产时无法偿还。而当时该公司属于商业系统，为了食品公司依法进入破产程序，当时的翁旗商业局与工商银行签订”协议书”，约定双方同意将食品公司沙日他拉牧场的抵押权退还给商业局，商业局筹措资金偿还20万元贷款。二、当时的商业局偿还贷款20万元后，将沙日他拉牧场的使用权及管理权移交给了商业局，商业局于2001年向翁旗政府国土资源局提出申请，对翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证进行变更，旗政府根据商业局的申请，对涉案土地使用权进行变更登记，颁发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用证。三、第三人海拉苏镇人民政府取得沙日他拉牧场的管理权和土地使用权的程序合法。2006年9月，为了进一步加强响水治沙项目区的生态综合治理，旗政府常务会议决定，对沙日他拉牧场资产、人员进行移交，并成立了工作领导小组。2007年4月在工作组认真调查核实后，签署了《关于沙日他拉牧场移交确认备忘录》，明确了土地权属：”沙日他拉牧场的土地国有性质不变，使用权归海拉苏镇政府。”于2016年3月2日旗政府下发翁政发（2016）33号”翁牛特旗人民政府关于翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场国�土地使用权的处理决定”，决定将沙日他拉牧场的国有土地使用权确权给海拉苏镇人民政府。于2016年3月23日，通过海拉苏镇人民政府的申请，对涉案土地使用权进行变更登记在海拉苏镇人民政府名下。从以上过程来看，第三人商务局及海拉苏镇政府取得涉案土地使用权，并对土地使用权证进行变更登记的事实清楚、程序合法。四、原告在起诉状中引用了1989年《土地登记规则》第12条及第17条的规定，说明翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证发放程序违法。但是1989年《土地登记规则》颁布时间为1989年11月18日，而2056号国有土地使用证发放时间为1989年11月5日，土地使用权发放在先，土地登记规则颁布在后。所以，根据法无溯及既往的效力的原则，本案不能适用1989年《土地登记规则》的相关规定。五、原告以前以相同的事实和理由进行过诉讼程序，所�原告应当按照赤峰中级人民法院的最终判决，请求相关行政机关来重新确权，而不应当提起相同的行政诉讼。综上，第三人商务局以及镇政府取得涉案土地使用权事实清楚、程序合法，现在第三人商务局已经将涉案土地的使用权、管理权移交给了海拉苏镇政府，现在海拉苏镇政府对涉案土地实际管理和使用。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。二第三人在法定期限内未向本院提供证据。
经庭审质证，对被告提供的第一组证据，原告质证认为，对该文件的真实性予以认可，但在实际工作中原告没有按�文件的相关规定履行行政行为，如安排的指界人、审查人、审核人等在实际发放翁国用（1989）字第2056号土地使用权证未签字，也没有参与，故初始登记的程序违法。对被告提供的第二组证据，原告质证认为，对证据真实性没有异议，对其合法性不予认可，登记卡是在1989年11月5日即对该宗土地审核之日形成的，违反土地登记程序的相关法律规定，根据法律规定，申请和登记中间应有公示时间。对被告提供的第三组证据，原告质证认为，对土地申请书真实性没有异议，对证明的问题不予认可，申请书1989年11月5日提出，在申请书表格中没有申请者提供的权属证明材料，根据相关法律规定是申请人必填的，该土地是有争议的。对土地登记审批表真实性没有异议，但其申请和审核都是在1989年11月5日同一天完成的，而在张榜公布后的反应一栏未填写内容，被告没有公示剥夺了原告的知情权，属于初始登记程序违法。对翁牛特旗土地利用现状调查报告的真实性不予认可，没有做出报告的年月，以及计算者的签字。对土地利用现状调查面积量算手簿真实性不予认可，测量员没有签字，是1990年作出的。位置图证据来源不清,不是国务院民政部制作的，对其真实性不认可。指界确认书真实性合法性不予认可，是被告与第三人私下约定的，没有原告相关人员参与，该确认书时间是1989年11月5日，即在行政行为作出的当日仓促定下的。对被告提供的第四组证据，原告质证认为，对该组证据真实性、合法性都不予认可，该会议时间是1989年11月5日即作出行政行为当日作出的协调会，根据内容所争议的土地双方没有达成一致意见，随后被告违法作出涉案土地使用证发放行为，故对沙日他拉牧场土地权属来源合法性不予认可，初始登记的程序是违法的。对被告提供的第五组证据，原告质证认为，对证据的真实性予以认可，对证明的问题不予认可，被告是在1989年11月5日对涉案土地申请、审核、审批、协调土地四界纠纷等手续混为一体的前提下，违反程序发放的该土地证。二第三人对被告提供的五组证据均无异议。
对原告提供的第一组证据，被告质证认为，对证据的真实性没有异议，但2056号国有土地的登记是合法的，007号草原所有权证没有四至界限、没有相关的四邻签字、没有登记的档案，不能证明在示意图的范围内包含2056号国有土地，根据农村集体土地调查规程，示意图不是不动产的�记单元，草原所有权证不属于重新确权的文件。二第三人质证认为，对该组证据真实性没有异议，对关联性有异议，007号草原所有权证是有瑕疵的证据，它的发放程序不合法，对该案争议的土地没有进行标注，所以本案属于行政确权而不属于土地行政登记。对原告提供的第二组证据，被告质证认为，对证据的真实性没有异议，对申请表在申请材料和理由一栏中没有必要必须填写，并不是土地行政登记的必备程序。申请表中已经写明要求申请划拨土地的内容，是否填写这一栏并不违法。对张榜公示一栏，蘇尼来已经在确权指认书上签字，故没有必要张榜公告。在1989年土地地籍调查已经向社会公布，公布后没有其他异议，所以也不是确认违法的理由。二第三人质证认为，对证据的真实性无异议，与被告质证意见一致。对原告提供的第三组证据，被告质证认为，对证据�实性没有异议，但不能证明原告的主张，行政复议决定已经确认如因权属发生争议，应通过确权去解决，根据立法法的规定也不符合行政复议受理条件，同样也不符合行政诉讼的受理条件。二第三人质证认为，对证据的真实性没有异议，与被告质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的五组证据、原告提供的三组证据的真实性，本院在本案中予以确认。
经审理查明，涉案争议土地位于××旗好嘎查）响水河畔。1989年11月5日，被告翁牛特旗人民政府依原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场申请，为其颁发了涉案国有土地使用证，系涉案土地的初始登记。2001年，翁牛特旗食品公司进入破产程序，因该公司欠中国工商银行翁牛特旗支行贷款而将涉案土地抵押，未被列为破产财产。原翁牛特旗商业局（已于2009年合并到翁牛特旗商务局）与中国工商银行翁牛特旗支行协商，由其偿还银行贷款后，将中国工商银行翁牛特旗支行享有涉案土地使用权抵押权处分给原翁牛特旗商业局，协议履行后，2002年11月5日，被告翁牛特旗人民政府依原翁牛特旗商业局申请将涉案土地变更到原翁牛特旗商业局沙日他拉牧场名下,并为其颁发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用证。2016年3�23日，被告翁牛特旗人民政府依翁牛特旗海拉苏镇人民政府申请，将涉案土地变更到海拉苏镇人民政府（沙日他拉牧场）名下，并为其颁发了翁国用（2016）第089号国有土地使用证，上述变更后的土地证记载土地面积四至与涉案国有土地使用证记载一致，涉案土地现登记在海拉苏镇人民政府（沙日他拉牧场）名下。原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会认为，被告翁牛特旗人民政府颁发涉案国有土地使用证侵犯了原告集体土地所有权，涉案土地初始登记程序违法，向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销翁牛特旗人民政府为原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证，并由被告承担本案的诉讼费用。
另查明，被告翁牛特旗人民政府1997年1月1日为散他嘎嘎查（系本案原告）颁发了第007号草原所有权证，该证记载草原面积201876亩，未记载四至，该证草原示意图包含涉案争议土地，但在该草原示意图未就涉案争议地作其他标注。
再查明，原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会2016年11月26日，就被告翁牛特旗人民政府颁发的涉案国有土地使用证向赤峰市人民政府申请了行政复议，赤峰市人民政府2017年3月2日作出了赤政复决字[2016]118号《�峰市人民政府行政复议决定书》，决定驳回原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会的行政复议申请。原告对该复议决定不服，向赤峰市人民法院提起了行政诉讼，赤峰市中级人民法院2017年5月22日作出了（2017）内04行初33号行政判决书，判决驳回原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会的诉讼请求。原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会不服该判决，向内蒙古自治区高级人民法院提起了上诉，内蒙古自治区高级人民法院2017年10月24日作出了（2017）内行终248号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案被诉行政行为系被告翁牛特旗人民政府1989年11月5日为原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发涉案国有土地使用证这一行政行为，系涉案土地的初始登记。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理”之规定，被告翁牛特人民政府从作出被诉行政行为至本案原告提起行政复议已逾二十年，故原告提起本案诉讼，人民法院依法应不予受理。另，本案争议因被告翁牛特旗人民政府在颁发涉案国有土地使用证后，又为本案原告颁发了草原所有权证，且该草原所有权证登记的草原面积包括涉案争议土地，现原告、被告就涉案争议地土地性质系国有还是集体所有发生争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一�：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”第三款：”当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”之规定，本案属于土地所有权和使用权有争议，应当先由双方当事人协商，协商不成的，由人民政府处理，不属于人民法院直接受理的行政诉讼案件。故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）、（二）之规定，裁定如下：
驳回原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会的起诉。
案件受理费50.00元，退还原告。
如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提起副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审判长于凤欣
审判员萨初荣贵
人民陪审员牛成海
二Ｏ一七年十月十六日
书记员王慧