广东省清远市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤18行终31号
上诉人（原审原告）：蓝xx，男，1953年出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
上诉人（原审原告）：龙xx，女，1954年出生，汉族，住广东省广州市番禺区。
被上诉人（原审被告）：英德市英红镇人民政府。住所地：广东省英德市英红镇坑口咀皇朝大道。
法定代表人：王振鹏，镇长。
原审第三人：吴xx，男，1966年出生，汉族，住广东省英德市。
上诉人蓝xx、龙xx因与被上诉人英德市英红镇人民政府（以下简称英红镇政府）行政协议纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2017）粤1803行初152号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2011年12月12日,蓝xx、龙xx与吴xx签订《合作购地协议书》约定：“甲方:吴xx，乙方:龙xx、蓝xx。甲、乙双方经友好协商，就共同购买英红镇xx路处的地块达成一致意见，签订协议如下，以资共同遵守。一、购买地块的位置、面积。四至：该地块位于英红镇xx路，面积24.83亩，具体四至以该地块红线图为准。二、该地块地价总价款为700xxx元整，甲、乙双方各出资50％，利润分成按50％分配。”同日，英红镇政府与吴xx签订《国有土地使用权出让合同书》，该合同约定“甲方:英德市英红镇人民政府，乙方:吴xx、蓝xx”，第一条第1点约定：“出让土地的位置及面积：甲方出让的土地位于英红镇xx路，面积24.83亩。用作商住用地（房地产开发）；土地面积以国土部门测量核定的面积为准，具体四至详见红线图。”第三条第2点约定：“出让土地价格：根据有关政策，经双方协商，土地出让金价格为每亩28.2万元，合计价款人民币大写柒x万元（￥700xxx）整。”该合同还约定了甲乙双方的责任和义务。该《国有土地使用权出让合同书》上有英红镇政府签章、吴xx签名按捺确认。该合同书上乙方也有“蓝xx”签名。但该“蓝xx”的签名是吴xx代签，事后蓝xx对该“蓝xx”签名予以追认，并取得该《国有土地使用权出让合同书》原件。
合同签订后，英红镇政府陆续收到购买土地的款项，并部分抵扣吴xx的工程款，其中于2011年12月16日出具《收款收据》给蓝xx，注明交款单位（或姓名）为“蓝xx”，摘要备注为“购买土地款”，金额为肆x万元（小写400xxx元）。在原审庭审中，证人梁某出庭证实，该400xxx元购买土地转让款是受蓝xx、龙xx的委托，通过其英德市农村信用合作联社的账户由其丈夫李卫国转账到英红镇政府的。之后，英红镇政府于2013年6月份将涉案的土地使用权交付给吴xx使用。现涉案的土地尚未办理土地使用权证，但已全部平整、规划完毕，且吴xx已转让部分土地给他人建设房屋，并办理了已建设房屋的建设用地规划许可证及建设工程许可证。
2016年2月4日，广东浈阳律师事务所受蓝xx、龙xx的委托，向英红镇政府发出《关于督令停办吴xx擅自转让合伙人共有地皮的报建等相关手续的告知函》，认为吴xx单方擅自转让、开发共有使用权的国有土地之行为，违反相关法律、法规的关于建设项目规划许可证、建设工程施工许可证的申办程序的规定，恳请英红镇政府督令相关职权部门立即停办吴xx擅自转让的与委托人合伙共有使用权的国有土地的违法报建手续。
2016年10月21日，蓝xx、龙xx以英红镇政府为被告、吴xx为第三人向广东省英德市人民法院提起民事诉讼，广东省英德市人民法院以（2016）粤1881民初3086号民事裁定书认为其请求不属于民事诉讼调整的范围，驳回其起诉，建议其可向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。蓝xx、龙xx遂于2017年10月26日向原审法院提起本次诉讼。
原审法院认为：本案是行政协议纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件，且在法定期限内向人民法院提起。一、关于原告主体资格问题。本案中，蓝xx、龙xx委托证人梁某通过转账方式将400xx元土地转让款依照被诉的《国有土地使用权出让合同书》这份行政协议转给了英红镇政府，英红镇政府立下收款收据交蓝xx、龙xx收执。因此，蓝xx、龙xx与该行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，符合原告主体资格。英红镇政府认为原告主体不适格的意见原审法院不予采纳。二、关于起诉期限问题。本案中，原告起诉请求确认涉案的《国有土地使用权出让合同书》无效，由于该合同书属于行政协议，纳入行政诉讼受案范围，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”的规定，本案应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”的规定，本案原告是对2011年12月12日签订《国有土地使用权出让合同书》的行为提起行政诉讼，按照法不溯及既往原则，应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，蓝xx、吴xx与英红镇政府于2011年12月12日签订《国有土地使用权出让合同书》，英红镇政府已于2013年6月份将涉案的土地使用权交付给吴xx使用。蓝xx、龙xx于2016年10月21日才向广东省英德市人民法院提起民事诉讼，于2017年10月26日向原审法院提起本次行政诉讼，显然其起诉期限至2015年5月1日已经届满，超过了法定的起诉期限且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”的规定，应依法驳回原告的起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回蓝xx、龙xx的起诉。案件受理费50元，退还给蓝xx、龙xx。
上诉人蓝xx、龙xx不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定双方行政协议纠纷已过起诉期限，属认定事实不清，适用法律不当。无论是适用行政法或者是民法上的诉讼时效，上诉人提起本案的起诉均未超过诉讼时效期间。（一）被上诉人英红镇人民政府与两上诉人及吴xx签订涉案《国有土地使用权出让合同》这一订约行为的目的、内容、程序都严重违反了法律和行政法规的效力性强制性规定，是无效的订约行为。（二）无效的合同自始没有法律约束力，无效合同的确认不受诉讼时效期间限制，不适用诉讼时效，因此，本案上诉人的起诉没有超过诉讼时效。第一，当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效的限制，而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，应当适用法律关于诉讼时效的规定。第二，根据行政诉讼法第一百零一条以及《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条的规定，诉讼时效制度的适用范围仅限于债权请求权。而确认合同无效则属于形成权，而涉案行政合同属于无效合同，当事人在善意履行合同过程中，不发生对合同效力认定及对无效合同财产处理的主张起算诉讼时效问题，不适用诉讼时效制度。鉴于本案属确认之诉，涉案合同只有经人民法院判决确认无效后，无效合同产生不当得利的财产返还请求权的诉讼时效期间才应自合同被确认无效之日起算。而《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十四条规定的人民法院审查行政机关是否依法履行，是指在行政协议合法、有效的前提下，才谈得上去审查行政机关在履行协议过程中是否依法履行。因此，原审法院适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条和第十四条规定适用修改前的行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，认定上诉人的起诉已超过诉讼时效，实属理解和适用法律错误。第三，两上诉人从与被上诉人订立涉案《国有土地使用权出让合同书》后至今，从未停止过对与涉案出让合同中相关权利的主张。为此，请求二审法院：撤销原审裁定，发回原审法院继续审理并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人英红镇政府答辩称：原审法院认定上诉人的起诉超过法定期限，适用法律正确。涉案《国有土地使用权合同书》是英红镇政府与吴xx之间的权利义务关系，不存在有其他第三方共有的权利。上诉人作为原告起诉涉案《国有土地使用权合同书》无效，不属于适格的诉讼主体，应当驳回起诉。
原审第三人吴xx未提交书面陈述意见。
二审期间，当事人均未向本院提供新的证据。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案系行政协议纠纷。根据当事人的上诉和答辩意见，本案二审的争议焦点是蓝xx、龙xx的起诉是否超过法定期限的问题。
涉案《国有土地使用权出让合同书》是英红镇政府与吴xx于2011年12月12日签订。虽然合同上的“蓝xx”系由吴xx代签，但蓝xx事后表示追认，并取得了合同原件。在合同签订的同一天，蓝xx、龙xx与吴xx签订了《购地协议书》，所购地块与涉案出让合同标的位置、面积、价格等均一致。合同签订后，蓝xx支付了合同约定的部分土地出让金4xx万元，英红镇政府于2011年12月16日开具收款收据交由蓝xx、龙xx收执。由此可见，蓝xx、龙xx于2011年12月12日已经知道涉案《国有土地使用权出让合同书》的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，在英红镇政府未告知诉权和起诉期限的情况下，蓝xx、龙xx对该《国有土地使用权出让合同书》有异议，应当在法律规定的2年期限内向人民法院提起诉讼，即蓝xx、龙xx不服涉案《国有土地使用权出让合同书》提起诉讼的期限截至2013年12月13日。但蓝xx、龙xx直至2016年10月21日才向人民法院提起诉讼，已经远远超过法定2年的起诉期限且无正当理由。因此，原审法院根据当时施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回蓝xx、龙xx的起诉，并无不当。
蓝xx、龙xx上诉提出当事人请求确认合同无效，不适用诉讼时效，且诉讼时效因其主张权利而中断，未超过诉讼时效等理由。本院经审查认为，上述理由是对行政诉讼法规定的起诉期限的错误理解，不能成立。理由：其一，行政诉讼法规定的起诉期限是区别于民事诉讼法规定的诉讼时效的法律制度。起诉期限是行政诉讼法规定的起诉条件之一，超过起诉期限，意味着起诉人的诉讼请求将丧失进入实体审查的机会，而不仅仅是丧失实体胜诉权。起诉期限亦不因当事人向行政机关提出要求而重新计算。其二，修改后的行政诉讼法明确行政协议也是可诉的行政行为之一，结合同步施行的司法解释的规定，可诉的行政协议行为主要包括行政机关订立协议、不依法履行协议、未按照约定履行协议、单方变更协议和单方解除协议等五种。其中，仅有对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的起诉期限作了特别规定，即参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。也就是说，对于请求确认行政行为无效，包括确认行政协议无效的诉讼的起诉期限，行政诉讼法及司法解释并未作出关于特别规定，因此，原审裁定适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的一般规定，符合法律适用规则。况且，对2015年5月1日之前作出的行政行为，行政相对人请求确认无效的，根据一审裁定作出后新颁布施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉问题的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，仍然应当受到起诉期限的限制。换言之，对于请求确认英红镇政府2011年12月12日订立涉案《国有土地使用权出让合同书》的行为无效的诉讼，根据上述新司法解释处理，并不会产生对蓝xx、龙xx更为有利的结果，故二审没有考虑适用新司法解释调整原裁定的必要。
需要指出的是，从本案证据事实来看，涉案《国有土地使用权出让合同书》签订后，英红镇政府已将合同项下土地交付给吴xx，吴xx亦进行相应的使用和处分。而蓝xx、龙xx与吴xx因签订、履行《购地协议书》产生的纠纷，属于民事纠纷范畴，蓝xx可以通过民事诉讼的途径予以解决。
综上所述，蓝xx、龙xx的上诉请求不能成立，予以驳回；原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人蓝xx、龙xx二审预交的案件受理费50元，由本院予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖爱红
审 判 员 林士嵛
二〇一八年四月十九日
法官助理 叶礼裕
书 记 员 陈 熙
附相关法律条文:
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉问题的解释》（2018年2月8日施行）
第一百六十二公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。