湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终843号
上诉人（原审被告）吉首市人民政府，住所地吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人李诗兴，该市市长。
委托代理人何川，男，1975年7月3日出生，苗族，系吉首市国土资源局工作人员。
委托代理人梁荣礼，男，湖南云天律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）张毕克，男，1959年7月29日出生，苗族，住吉首市。
委托代理人张朝晖（系张毕克之妹），女，1970年9月10出生，汉族，住永兴县。
被上诉人（原审原告）罗杯珍，女，1943年1月30日出生，汉族，住吉首市。
委托代理人张国凤（系罗杯珍之女），女，1966年9月4日出生，苗族，住吉首市。
委托代理人杨廷鑫，男，湖南金垣律师事务所律师。
上诉人吉首市人民政府、上诉人张毕克不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2015）州行初字第56号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
湘西土家族苗族自治州中级人民法院审理查明，原告在吉首市××办事处雅溪村××一宗宅基地，被告吉首市人民政府于1999年9月18日给原告颁发了吉集建（1999）字第2－126－2号土地使用证，用地面积为343.62平方米，四至界限为：东至小路，以本宗地墙体为界，西至人民南路，以本宗地保坎、围墙为界，南至罗应喜家，以本宗地围墙为界，北至小路，以本宗地围墙为界。1999年11月1日，第三人张毕克对位于吉首市镇溪办事处雅溪村五组与原告宅基地相邻的土地，向吉首市人民政府申请对历史性占地进行土地登记，吉首市人民政府于同年11月3日给其颁发了吉集建[1999]字第2－126－3Ｂ号《集体土地建设用地使用证》，该证记载：土地使用者张毕克，土地座落雅溪村五房园，地号2－126－3Ｂ，图号30.00－44.00，共有面积526平方米，其中分摊263平方米，四至：东至小路，以路边线为界，西至人民南路，以本宗地地面为界，南至田隆生、熊家，以本宗地围墙为界，北至罗杯珍家，以罗家围墙为界。该宗地土地登记审批表、地籍调查表记载，土地权属性质为集体土地建设用地使用权，共有使用权人罗应喜。该证宗地图显示，该宗地的北侧及西北角（界址点号4、5、6、7、8、9连线）与原告宅基地南侧及西南角呈Ｌ形相邻。本次的地籍调查表中邻宗地指界人姓名”罗杯珍”及签章处指纹，不是罗杯珍本人的签字和指纹。2000年，张毕克在该地上修建了房屋一栋，在与罗应喜对共有土地使用权分割后的2001年4月1日，张毕克再次向吉首市人民政府申请登记，土地登记申请书记载，土地所有权性质集体，用地面积320平方米，四至：东至小路，以本宗地墙体为界，西至人民南路，以本宗地墙体为界，南至罗家，以本宗地墙体为界，北至罗家，以罗家围墙为界。2001年4月3日，被告进行了地籍调查，地籍调查表记载的土地权属性质为国有土地使用权，四至与张毕克的土地登记申请书记载的一致，权属调查记事及调查员意见为”该宗地经调查，于1999年11月3日已发临时证，证号为吉集建[1999]字第2－126－3号，原旧证换取新证，四至清楚，无争议”，该表邻宗地栏内”罗杯珍”的签字非罗杯珍本人所签。经审批后，吉首市人民政府于同年4月17日给第三人颁发了吉国用[2001]字第2－126－6号国有土地使用证，土地使用者为张毕克，座落鸦溪人民南路边，地号2－126－6，图号30.20－44.00，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积316.9平方米，并附宗地图，与原告相邻的界址点号为4、5、6、7、8、9、10。2003年，第三人挖平了宅基地。2013年，原告家拆除旧房，挖平了宅基地。原告与第三人的两宗土地现状均与发证时发生了变化。2015年，原告家准备动工修建房屋时与第三人发生纠纷。于2015年7月与第三人进行民事诉讼时得知被告给第三人颁发国有土地使用证及证的内容，原告不服被告给第三人颁证行为，于2015年10月30日向本院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点是被告吉首市人民政府给第三人张毕克颁发国有土地使用证的行为，事实是否清楚，主要证据是否充分，程序是否合法。一、关于事实。本案被告给第三人张毕克颁发国有土地使用证的行为，系因共有土地使用权分割而进行的变更登记。变更登记前，被告给第三人张毕克颁发的是集体土地建设用地使用证，土地权属性质是集体土地建设用地使用权，是张毕克与罗应喜共有土地使用权，总面积是526平方米，其中，张毕克分摊面积263平方米。变更登记后，被告给第三人颁发的使用证是国有土地使用证，面积为316.9平方米，与变更前比较，变更登记后的土地权属性质和面积发生了变化，对此变化缺乏相应的证据支持。因此，被告吉首市人民政府给第三人张毕克颁发国有土地使用证的行为，事实不清，主要证据不充分。二、关于程序。根据《土地登记规则》第六条规定，地籍调查是土地登记的重要程序之一，本案被告进行地籍调查时，其地籍调查表上邻宗地指界人”罗杯珍”的签名不是其本人签字，因此，被告的地籍调查程序不符合《城镇地籍调查规程》第3.2.6.3条”经双方认定的界址，必须由双方指界在地籍调查表上签字盖章”的规定，属于程序违法。
综上所述，被告吉首市人民政府给第三人张毕克颁发国有土地使用证的行为，事实不清，主要证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：
撤销被告吉首市人民政府于2001年4月17日给第三人张毕克颁发的吉国用（2001）字第2－126－6号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告吉首市人民政府负担。
上诉人吉首市人民政府上诉提出：1、关于土地权属性质问题。根据【1995】国土【籍】字第26《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第十四条规定：”城市市区范围内的土地属于国家所有”、”因国家建设征用土地、农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。”雅溪社区由雅溪村演变而来，农村集体建制已被撤销，雅溪社区范围内的土地按上述规定归由国家所有，使用人可确定为国有土地使用权。2、关于土地面积不一致的问题。土地最初的状态是张毕克与罗应喜共有，总面积为526.00m2,其中张毕克分摊面积为263.00m2。变更登记后，张毕克的土地面积为316.90m2，多出的53.9m2系张毕克与罗应喜在526.00m2之内调整分配所致，两次发证的总面积及四至没有发生变化，与罗杯珍的土地证没有交叉重叠，没有侵犯罗杯珍的土地。3、关于”罗杯珍”签名的问题。地籍调查表上”罗杯珍”名字系其丈夫张玉泉亲笔所写。该宗地系张玉泉与罗杯珍共有，地籍调查表上由张玉泉代为签名，并无不妥。综上所述，其为张毕克颁发吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证是对历史性占用的宅基地进行分户变更登记。权属清楚，没有侵占罗杯珍的土地使用权。一审法院认定事实错误，请求撤销一审判决。
上诉人第三人张毕克上诉提出：1、本案原告主体资格不适格。庭审中所有证据和调查均表明张毕克没有侵占罗杯珍红线圈内的土地。2、第三人的土地是依法取得的，应当得到法律保护。土地性质变更系吉首市人民政府依据当时相关政策和规定办理的，当时办理的不是上诉人一户，而是多户；土地面积变更是在总面积526m2之内变更，罗应喜将其享有的土地面积多分配给张毕克不违反法律法规禁止性规定；地籍调查表上指界人签名是罗杯珍丈夫张玉泉代为书写，吉首市人民政府颁证程序合法，土地权属来源清楚。3、本案诉讼超过起诉时效。本案受理前，双方在认可对方地界的情况下，于2013年12月24日签订了换地协议。虽然该协议未最终履行，但罗杯珍此时已知道张毕克已取得土地使用权证，本案受案时间已超起诉时效。综上，请求撤销一审判决。
被上诉人罗杯珍答辩称：1、关于土地权属性质问题。土地权属性质从集体土地使用权转变成国有土地使用权有严格的审批手续，吉首市人民政府没有举证证明土地权属是如何转变及办理了转变手续。2、关于土地面积不一致的问题。多出的面积不是张毕克与罗应喜之间对共有土地内部调整分配，而是吉首市人民政府无故多划，侵害答辩人的利益。3、关于罗杯珍的签名问题。地籍调查表上的签名既不是罗杯珍本人所签，也不是其丈夫张玉泉书写。4、关于罗杯珍主体资格的问题。罗杯珍是涉案土地邻宗地使用权人被诉土地登记时需要邻宗地使用权人指界确认，与被诉的行政登记有利害关系具有主体资格。5、关于起诉时效问题。答辩人2015年7月在与张毕克发生的民事诉讼中才知道本案涉诉的行政行为的内容，同年10月30日起诉，没有超过法定起诉期限。综上，请求维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。二审期间，上诉人张毕克向本院提交了如下证据：1、罗应喜的面积为133.6㎡的吉国用（2001）字第2-126-5号国有土地使用证。2、张毕克的面积为316.9㎡的吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证。3、黄伟(罗应喜之妹罗兴碧儿子)的面积为66㎡的吉国用（2001）字第2-126-3号国有土地使用证。4、罗应喜与张毕克共有的面积为526㎡的吉集建（1999）字第2-126-3B号集体土地使用证。张毕克提交上述证据拟证明：张毕克、罗应喜、黄伟三人对原共有面积526㎡的土地重新分配，张毕克分得面积316.9㎡。没有侵占罗杯珍的土地使用权。
2017年6月13日本院组织各方当事人对上述证据进行了质证。当事人质证意见如下：被上诉人认为：上诉人张毕克二审提供的四份新证据中，有两份证据即罗应喜与张毕克共有的面积为526㎡的吉集建（1999）字第2-126-3B号集体土地使用证；张毕克的面积为316.9㎡的吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证在一审已质证，不是新证据。罗应喜的面积为133.6㎡的吉国用（2001）字第2-126-5号国有土地使用证；黄伟的面积为66㎡的吉国用（2001）字第2-126-3号国有土地使用证的真实性、客观性没有异议。但两证与本案的关联性有异议。两证与本案没有关联，不能证明张毕克土地使用面积增大有法定理由。上诉人吉首市人民政府认为：对四份新证据的真实性、客观性、关联性没有异议。总证是张毕克与罗应喜共有，之后分成三本分证，三本分证使用面积总和没有超过总证的面积，且四至没有发生变化，没有侵占罗杯珍的土地使用权。
本院对上诉方二审期间提供的证据认证如下：罗应喜与张毕克共有的面积为526㎡的吉集建（1999）字第2-126-3B号集体土地使用证；张毕克的面积为316.9㎡的吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证在一审已质证，不是新证据，可予采信。罗应喜的面积为133.6㎡的吉国用（2001）字第2-126-5号国有土地使用证；黄伟的面积为66㎡的吉国用（2001）字第2-126-3号国有土地使用证为新证据，经双方质证，对证据的真实性、合法性没有异议，该两土地使用证面积与吉首市人民政府颁发给张毕克的面积为316.9㎡的吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证面积之和没有超出总证526㎡的范围，四至没有发生变化，与是否侵占了罗杯珍的土地使用权有关，与本案有关联，可予采信。
本院经审理认为：本案的争议焦点是上诉人吉首市人民政府给第三人张毕克变更颁发国有土地使用证的行为是否侵害了罗杯珍的土地使用权。经查，本案上诉人吉首市人民政府于2001年4月17日给张毕克颁发吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证的行为，系因原共有土地使用权人对共有土地进行重新分割而做出的变更登记。变更登记后，原共有土地使用权人所持分割后的土地使用证的面积总和及四至范围均未发生变更。变更前后两次所发土地使用证均与罗杯珍所有的土地使用证没有交叉重叠，没有侵犯罗杯珍的土地使用权。张毕克所持土地使用证的面积和性质的变化系共有人合意分割共有土地及当地村改社区等原因所致，与罗杯珍无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一款之规定原告是符合本法第二十五条的公民、法人或者其他组织。罗杯珍不具有原告的主体资格。故上诉人上诉称：其为张毕克颁发吉国用（2001）字第2-126-6号国有土地使用证是对历史性占用的宅基地进行分户变更登记，权属清楚，没有侵占罗杯珍的土地使用权的理由成立。
综上所述，上诉人吉首市人民政府、张毕克上诉部分理由成立，本院予以采纳。一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（二）项、第二十五条第一款、第四十九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2015）州行初字第56号行政判决；
二、驳回原审原告罗杯珍的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵 旻
审判员 梁淑芳
审判员 戴远志
二０一七年六月二十六日
书记员 潘 勤