湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）衡中法行再终字第5号
再审申请人（一审原告，二审上诉人)：王其英，女，汉族，。
再审申请人（一审原告，二审上诉人)：罗孝伍，男,汉族，王其英之夫。
再审申请人（一审原告，二审上诉人)：伍先宋，男，汉族，王其菊（已故一审原告和二审上诉人）之夫。
再审申请人（一审原告，二审上诉人)：王其民，男，汉族。
上述再审申请人共同委托代理人：向涛，湖南业达律师事务所律师。
再审申请人（一审原告，二审上诉人)：伍足芳，女，汉族系王其菊（已故，一审原告，二审上诉人）之女。
再审申请人（一审原告，二审上诉人)：伍炼伟，男，汉族,系王其菊（已故，一审原告，二审上诉人）之子。
伍足芳、伍炼伟共同委托代理人：王其民，男，汉族。
被申请人(一审被告，二审被上诉人)：衡阳市人民政府。住所地衡阳市解放大道16号。
法定代表人：周海兵，市长。
委托代理人：周晓邑，女，汉族。
原审第三人：颜小林，男，汉族
原审第三人：廖海波，男，汉族。
原审第三人：尹宁艳，女，汉族。
原审第三人：陶景漩，女，汉族。
原审第三人：谢娜，女，汉族。
原审第三人：王菊华，女，汉族。
原审第三人：何冬云，女，汉族。
原审第三人：寇敏燕，女，汉族。
原审第三人：苏玲，女，汉族。
原审第三人：刘忠平，男，汉族。
上述第三人共同委托代理人：邓成玉，湖南南舫律师事务所律师。
再审申请人王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民因与被申请人衡阳市人民政府及原审第三人颜小林、廖海波、尹宁艳、陶景漩、谢娜、王菊华、何冬云、寇敏燕、苏玲、刘忠平不服产权登记纠纷一案，不服湖南省衡阳市雁峰区人民法院(2012)雁行初字第9号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2013年4月19日作出（2013）衡中法行终字第25号行政裁定，再审申请人不服，向湖南省高级人民法院提出申诉，湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法行监字第33号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，于2015年10月12日进行了证据交换，并于次日公开开庭审理了本案。再审申请人王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民（暨伍足芳、伍炼伟的委托代理人）及四人共同委托代理人向涛，被申请人衡阳市人民政府的委托代理人周晓邑和原审第三人的共同委托代理人邓成玉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2012年12月13日，王其英、王其菊、罗孝伍、伍先宋、王其民向衡阳市雁峰区人民法院起诉称，2O11年3月份衡阳市人民政府法制办在未作任何调查研究情况下，仅依据颜小林等人的《请求撤销<衡国土资函[2O1O]204号>的报告》(以下简称报告)的情况下，错误地作出了《整改函告》，该整改函告完全不符合事实。请求法院：l、依法撤销被告2O11年3月3O日作出的《关于对市国土局撤销颜小林等12户国有土地使用证问题的整改函告》；2、判令被告履行法定职责，撤销第三人颜小林等户的国有土地使用证；3、判令被告履行法定职责，办理国土证更正登记手续。
衡阳市雁峰区人民法院一审查明，原告王其菊系残疾人，20O5年7月因衡阳市城市建设发展需要，拆除了王其菊的房屋，王其菊因此获得补偿款22万元。为解决王其菊的住房，王其英、罗孝伍将其坐落在衡阳市红湘路联合村四组的旧房交王其菊翻建，王其菊请其弟王其来帮忙。因王其菊系残疾人可减免报建费用，所以该翻建房屋均以王其菊的名义办理报建手续，但房屋的施工承包合同及以在建房屋为担保所签订的借款合同、合作建房合同均由王其来与相关方签订。第三人颜小林等10人均系该房的合作建房人，并交纳了建房款。2006年10月，王其来出具授权委托书，全权委托案外人柳某某及第三人颜小林负责办理以王其菊名义报建房屋的所有权证等手续。因王其菊从未在公安部门办理身份证，而办理涉案房屋土地使用权证及房屋产权证手续须提供王其菊的身份证，颜小林向相关部门提供的王其菊的身份证为案外人吴双娥身份证改为王其菊姓名的假身份证。公证机关据此出具了公证文书，证明合作建房分户协议书是本案第三人自愿签署。2O07年1月25日，衡阳市人民政府向第三人颜小林等人颁发国有土地使用证。因本案第三人办理的国土使用权证及房产证等相关证件使用的王其菊身份证系伪造，王其菊曾委托王其民起诉公证处、国土局、房产局等部门，要求撤销公证书、国土使用权证、房产证。2007年7月以来，原告多次向衡阳市人民政府上访，要求撤销向本案第三人颁发的国土使用权证，2010年12月，国土局作出衡国土资函(2010)204号《关于撤销国有土地使用权证的告知函》，决定撤销颜小林等l4户办理的国有土地使用权证。2011年3月衡阳市政府法制办公室向国土局作出《关于对市国土局撤销颜小林等12户国有土地使用权证问题的整改函告》(下称整改函告)称，经调查核实，2005年9月以来，王其来(王其菊之弟，现下落不明)陆续与颜小林等人签订集资建房合同、房屋买卖合同、借款与抵偿协议，并告知颜小林等12户因其姐王其菊双目失明系残疾人办理有关国土手续可享受优惠，并提供给颜小林伪造的王其菊身份证复印件，让其办理《建设用地规划许可证》和国有土地使用证，市国土局撤销颜小林等12户国有土地使用证的主要依据是颜小林等12户以王其菊名义申请私房国有土地证分户登记过程中提交伪造的王其菊身份证复印件，但根据查明的事实，王其菊不是建房人，未出资，也未参与集资建房，其得到一楼四间门面2l7.28平方米，系王其来的开发利润，同时伪造王其菊身份证复印件也系王其来提供，颜小林等人当时并不知情。市国土局撤销颜小林等12户国有土地使用证产生的结果是，王其来提供假身份证复印件骗取国有土地使用证的不利后果由真正出资建房的颜小林等12户承担。我办建议市国土局收回已撤销的颜小林等12户的国有土地使用证，在进一步调查情况，澄清事实的基础上依法作出客观、公正的处理等。2011年8月，国土局以颜小林等14户国有土地使用权证的颁发机关是衡阳市人民政府为由，作出衡国土资字(2011)27号《关于不予撤销颜小林等户的国有土地使用权证的决定》、决定不予撤销颜小林等户的国有土地使用权证。2012年5月，原告王其英、王其菊、罗孝伍、王其民曾以衡阳市人民政府、国土局为被告，起诉请求撤销颜小林等本案第三人的国有土地使用权证，因不符合法定起诉要件，被法院裁定驳回起诉。原告遂提起本案诉讼。
衡阳市雁峰区人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定，行政机关的内部行政行为，不具有强制执行力的行政指导行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院受案范围。本案讼争的整改函告是衡阳市政府法制办以自己的名义作出，是对国土部门请求报告的答复，结论为建议行政机关作为。市政府法制办公室是市政府的内设机构，其所作出的整改函告结论为建议作为，不具有强制执行力，对原告的权利义务未产生实际影响，五原告要求撤销整改函告不属行政诉讼受案范围；《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；原告于2007年7月已知被告市政府为颜小林等本案第三人颁发了国有土地使用权证的事实，但直至2012年5月才起诉市政府的颁证的具体行政行为，超过了法定的2年起诉期限。虽然原告在知晓被告为颜小林等本案第三人颁发了国有土地使用权证后即向相关部门进行上访且以民事诉讼的方式请求撤销被告对第三人的颁证，但该上访及提起民事诉讼的行为不属行政诉讼法规定的依法可以延长起诉期限的不可抗力或特殊情况的情形。原告王其英、王其菊、罗孝伍、伍先宋、王其民请求撤销整改函告不属于行政诉讼受案范围；请求撤销被告为颜小林等本案第三人颁发的国有土地使用权证，并由被告为原告办理上述国有土地使用权证的诉求超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款(十一)项规定，2013年3月11日雁峰区人民法院作出(2012)雁行初字第9号行政裁定，驳回原告王其英、王其菊、罗孝伍、伍先宋、王其民的起诉。
五原告不服一审栽定，向本院提起上诉称，1、整改函告送达国土局后，国土局于2011年5月25日作出了《关于收回衡国土资函(2010)204号的通知》，是具有强制执行力的行政指导行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响，属于人民法院受案范围；2、2OO7年7月，上诉人得知被上诉人违法为第三人颁发国土使用权证后，即通过上访、申诉、控告等方式主张自己的权利，国土局2010年l2月3O日作出了衡国土资函(201O)204号《关于撤销国有土地使用权证的告知函》。上诉人在国土局2011年5月25日违法作出《关于收回衡国土资函(201O)204号的通知》后，即向湖南省国土资源厅申请行政复议，在2012年4月20日收到湖南省国土资源厅作出复议决定后，于同年5月3日向法院提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限。请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人市政府答辩称，市政府法制办公室作出的整改函告不是具体行政行为，不属行政诉讼受案范围；上诉人2007年7月已经知道被上诉人为第三人颁发国有土地使用权证的事实．没有在法定期限内提起行政诉讼，超过了法定起诉期限，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
本院二审查明，一审认定的事实清楚，证据确实充分，予以确认。
本院二审认为，行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。承受行政指导的行政相对人是否接受指导取决于其自愿，而不是行政权固有的命令与服从的强制性。市政府法制办公室为市政府的内部机构，其2011年3月3O日对衡阳市国土资源局作出的整改函告第二项为“我办建议市国土局收回已撤销的颜小林等12户的国土使用权证，在进一步调查情况、澄清事实的基础上依法作出客观、公正的处理”，从以上内容可知，法制办的整改函告不具有命令国土局服从的强制力。国土局是否采纳法制办的建议，取决于国土局的自愿，国土局可以根据其调查的情况，自行决定是否采纳法制办的建议。且事实上国土局2011年5月25日作出《关于收回衡国土资函(2010)204号的通知》的理由为“我局无权撤销衡阳市人民政府颁发的国有土地使用权证”，并未采纳市政府法制办的建议，为自行纠错的行为，故市政府法制办作出的整改函告属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款(四)项规定的不具有强制力的行政指导行为，上诉人因此提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；上诉人2007年7月即已知晓被上诉人为颜小林等第三人颁发涉案国有土地使用证的事实，但直至2012年5月才提起行政诉讼，超过了法定的2年起诉期限。原审裁定认为上诉人采取上访及民事诉讼等方式主张权利，不属于行政诉讼法规定的可以延长起诉期限的不可抗力或特殊情况，具有事实及法律依据。综上所述，上诉人王其英、王其菊、罗孝伍、伍先宋、王其民的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项的规定，2013年4月19日本院作出（2013）衡中法行终字第25号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。
五人不服本院二审裁定申诉称，1、整改函告不是内部行政行为，本案属于人民法院的受案范围；2、再审申请人在知道权利被侵犯之后，一直在采取上访、民事诉讼、行政复议等各种方式主张自己的权利，没有超过诉讼时效。请求撤销原一二审裁定，支持再审申请人的诉讼请求。
被申请人衡阳市人民政府答辩称，衡阳市政府法制办作出的《整改函告》，属于政府内部之间的公函，并未对行政相对人的实体权利和义务产生影响，不具有可诉性。而且法制办在2014年9月30日作出《关于王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民等人私房颁证有关问题的函》中已经明确：“我办2011年3月30日作出的依据的事实已经发生变化，先声明收回。”故请求依法驳回再审申请人的起诉。
原审第三人辩称，再审申请人没有出资，也没有能力出资修建这么大面积的房子，第三人签订了合同，缴纳了购房款和土地出让金，行政机关的颁证行为是合法的，不存在违法，请求驳回再审申请人的起诉。
再审过程中，再审申请人提供了下列证据：证据1是衡阳市人民政府法制办公室出具的《关于对要求更正整改函告内容申请书的复函》和《关于王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民等人私房颁证有关问题的函》，用以证明衡阳市人民政府依法更正错误，声明收回了整改函告，应该为其重新颁证；证据2是王其英残疾人证书及王其菊户口注销证明及王其英与伍先宋的夫妻关系证明，用以证明被申请人为他人颁证而导致申请人无房屋居住，王其英眼睛哭瞎，王其菊被活活气死，被申请人依法应当赔偿精神损失费，同时证明王其菊与伍先宋的夫妻关系。被申请人衡阳市人民政府质证认为：证据1的真实性没有异议，但是关联性有异议，不能达到再审申请人的证明目的；证据2与本案无关。第三人同意被申请人的质证意见。本院认为：证据1的真实性各方没有异议，可以作为认定事实的依据，但不能达到其证明目的；证据2中王其英残疾与王其菊去世与本案没有关联性，不予采纳，但王其菊与伍先宋的夫妻关系证明，能证明伍先宋是王其菊的权利继承人，本院予以采信。被申请人衡阳市人民政府提供了两份证据：证据1是衡阳市人民政府办公室编号为2016的收文审批单及为此做出的《审查意见》，用以证明法制办作出的审查意见是对政府领导交办事项的回复，属于对市政府领导出具的法律参考意见，对外不产生法律效力。证据2是《关于王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民等人私房颁证有关问题的函》，用以证明法制办作出的函告属于政府部门内部之间的公函，并未对行政相对人的实体权利义务产生影响，不具有可诉性。再审申请人质证认为，两份证据均不能达到被申请人的举证目的。原审第三人对上述证据没有异议。本院认为，上述证据体现的行为，均为内部行政行为，不具有可诉性，本院予以采信。
本院再审查明，再审申请人王其菊已故，第一顺序继承人为丈夫伍先宋（已列为再审申请人）、女儿伍足芳、儿子伍炼伟，本院依法追加伍足芳、伍炼伟为本案当事人。
本院再审查明，原审认定的事实清楚，本院予以确认。
针对本案的争议焦点，本院具体评析如下：
一、关于《整改函告》是否应该撤销。再审申请人诉请依法撤销被申请人2O11年3月3O日作出的《整改函告》。本院认为，内部行政行为与外部行政行为的主体不同，内部行政行为是存在于行政机关之间或行政机关与其工作人员之间的行为，外部行政行为则是发生在行政机关与公民、法人或其他组织之间的行为；而且这两者的对象标准也是不同的，外部行政行为是以公民、法人、其他组织为行为对象；内部行政行为是以行政机关及其工作人员为行为对象。本案中衡阳市人民政府法制办公室2011年3月30日作出的《整改函告》的对象是衡阳市国土资源局，而不是再审申请人等公民，所以《整改函告》明显属于内部行政行为，而且该《整改函告》的内容是建议性的，不具有命令国土局服从的强制力，是否采纳法制办的建议，取决于国土局的自愿，国土局可以根据其调查的情况，自行决定是否采纳法制办的建议。因此，衡阳市人民政府法制办作出的整改函告属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款(四)项规定的不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而且衡阳市人民政府法制办在2014年9月30日作出《关于王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民等人私房颁证有关问题的函》中已经明确声明，收回了该整改函告，再审申请人的这一主张无实际意义，故本院不予支持。
二、被申请人是否应该履行撤销第三人颜小林等户的国有土地使用证及为再审申请人办理国土使用证变更登记手续的法定职责。再审申请人诉请判令被申请人履行法定职责，撤销第三人颜小林等户的国有土地使用证，并为再审申请人办理国土使用证更正登记手续。本院认为，再审申请人诉请针对的是被申请人衡阳市人民政府为颜小林等人颁证行政行为，再审申请人在2007年7月已知晓衡阳市人民政府为颜小林等人颁发了涉案国有土地使用权证的事实，但直至2012年5月才提起行政诉讼，超过了法定的2年起诉期限。而且所涉及的土地及房屋在民事权属上存在争议，在权属确定之前，被申请人撤销及变更现有国土证缺乏事实和法律依据。
综上，原一、二审裁定认定事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，裁定如下：
维持本院（2013）衡中法行终字第25号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 苏 南
审判员 谷芝兰
审判员 王霁清
二〇一六年三月七日
打印责任人：王霁清 校对责任人：李 睿
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书记员李睿
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。