内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赤行初字第46号
原告内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗巴拉奇如德苏木通什嘎查委员会，住所地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
法定代表人巴音宝力高，系嘎查达。
委托代理人敖特很巴亚尔，男，1971年12月10日出生，蒙古族，系通什嘎查党支部书记，住内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
委托代理人苏雅拉图，内蒙古蒙杰律师事务所律师。
被告内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗人民政府，住所地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
法定代表人孟晓冰，系旗长。
委托代理人杨淑岚，内蒙古兴合律师事务所律师。
委托代理人布和套格套，内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗民政局职员。
第三人内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗绍根镇巴彦温都尔嘎查委员会，住所地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
法定代表人乌力吉尼玛，系嘎查达。
委托代理人吕超，男，1964年12月28日出生，汉族，内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗政协职员，住内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
原告内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗巴拉奇如德苏木通什嘎查委员会（以下简称通什嘎查）与被告内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗人民政府（以下简称阿旗政府）、第三人内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗绍根镇巴彦温都尔嘎查委员会（以下简称巴彦温都尔嘎查）行政确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月19日公开开庭进行了审理。原告通什嘎查的法定代表人巴音宝力高及委托代理人敖特很巴亚尔、苏雅拉图，被告阿旗政府的委托代理人杨淑岚、布和套格套，第三人巴彦温都尔嘎查的法定代表人乌力吉尼玛及委托代理人吕超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阿旗政府于2014年4月18日作出阿政发（2014）37号《阿鲁科尔沁旗人民政府草牧场权属争议行政决定书》，决定：争议总面积中5885.16亩的草场所有权和使用权归绍根镇巴彦温都尔嘎查；争议总面积中28.98亩的草场所有权和使用权归巴拉奇如德苏木通什嘎查。行政决定书引用的法律依据是《中华人民共和国草原法》第十六条、《行政区域边界争议处理条例》第十四条及相关法律法规。
被告阿旗政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：
第一部分：事实依据。（一）书证。1、关于对绍根镇巴彦温都尔嘎查5400亩草牧场予以确权的申请；2、关于对巴拉奇如德苏木通什嘎查与绍根镇巴彦温都尔嘎查5400亩草牧场争议问题的答复；3、现场勘测记录；4、巴彦温都尔嘎查与通什嘎查争议地实测图（大图）；5、说明书（有蒙文译稿）；6、参加实地测量人员；7、巴彦温都尔嘎查与通什嘎查争议地实测图（小图）；8、关于原道德镇与原巴彦诺尔苏木之间行政区域界线协议书的说明；9、阿政发（1982）183号文件；10、阿政办发（1991）59号文件；11、会议纪要；12、行政区域界线协议书；13、巴彦诺尔苏木在道德镇境内越界使用草牧场经营范围地形图（附说明）；（二）调查询问笔录。14、乌力吉达来询问笔录；15、乌力吉尼玛询问笔录；16、老布曾尼玛询问笔录；17、赛音贺喜格询问笔录；18、毛敖海询问笔录；19、阿拉坦都拉嘎询问笔录；20、古如询问笔录；21、宝音乌力吉询问笔录；22、那仁陶格套询问笔录；23、敖特根巴雅尔询问笔录；24、古如询问笔录；25、赛音巴雅尔询问笔录；26、巴音宝力高询问笔录；27、宝泉询问笔录；28、关嘎询问笔录。上述证据证明目的：阿旗政府依法履行职责，行政决定程序合法，事实证据充分。
第二部分：法律依据。1、《中华人民共和国草原法》；2、《行政区域边界争议处理条例》；3、《中华人民共和国土地管理法》；4、《内蒙古自治区草原管理条例》；5、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。证明：阿旗政府作出的决定适用法律、法规正确。
第三部分：行政处理过程。（一）赤峰市人民政府赤行复决字（2014）127号行政复议决定书；（二）答辩人作出行政决定过程中申请人及第三人提交材料：1、关于绍根镇与巴拉奇如德苏木之间草牧场权属争议调解工作情况；2、青格勒图草牧场使用证；3、朋格草牧场使用证；4、巴拉吉日草牧场使用证；5、小色布格扎布草牧场使用证；6、特其拉棍草牧场使用证；7、苏和宝勒德承包草场基本情况登记；8、额尔顿都拉嘎承包草场基本情况登记；9、仁钦承包草场基本情况登记；10、拉希扎木斯承包草场基本情况登记；11、草原生态保护补助奖励项目禁牧补助资金发放清册；12、阿旗畜牧局证明；13、天山农机公司证明；14、荒沙使用权有偿转让合同公证书；15、介绍信；16、“五荒”使用权有偿转让合同公证书；17、公证处谈话记录；18、公证书；19、荒地租赁开发经营合同；20、解除荒地承包合同协议书；21、关于本嘎查荒地重新发包的讨论意见；22、专用收费收据；23、崔成彦的谈话记录；24、古如的谈话记录；25、草牧场承包合同；26、草场退还和接收合同书；27、按比例分红的合同书；28、草牧场承包合同；29、草牧场承包合同。证明阿旗政府作出行政行为的过程。
原告通什嘎查对被告阿旗政府提出的证据质证认为：对第一部分证据，证据1至证据7的真实性没有异议，对所证明的问题不予认可。对证据8不予认可。对证据9的183号文件真实性予以认可，但对于其证明目的不予认可。对证据10、11的59号文件和会议纪要的真实性予以认可。对证据12协议书不予认可，此协议书形成是没有原告代表参与，没有原告的盖章，形成的程序上违法。对证据13地图不予认可。地图上有巴音温都尔羊场，实际上地方是我们通什嘎查的。对询问笔录14-28我方认为有相反的说法，不能作为定案依据，对这些笔录不予认可，两个嘎查的牧民说的内容相反。对第二部分法律依据的真实性没有异议，但被告作出具体行政行为适用法律错误。对于第三部分证据，对复议决定和调解情况的真实性认可，对第2至第6份草牧场使用证我方认为说明了草原站把草场返还给通什嘎查后，通什嘎查依法承包给了自己的牧户。对11-29的真实性认可，对被告所要证明的问题不认可，事实没有查清。争议地的草场巴音温都尔嘎查投资了很多钱，但是阿旗政府有文件对有争议的草牧场不能进行投资。
第三人巴彦温都尔嘎查对被告阿旗政府提出的证据质证认为：对被告所提供证据的真实性和所要证明的问题及法律依据没有异议。
原告通什嘎查诉称，被告阿旗政府作出的阿政发（2014）37号《草牧场权属争议行政决定书》没有查清事实，认定事实错误，采信证据错误。《道德镇与巴彦诺尔苏木之间346.2高程点至无名点（X4833440Y21284420）一段行政区域界线协议书》是无效协议，形成过程非法，不是双方真实意思表示，签协议时原告没参加不知情。阿政发（1982）183号文件是正确的，不能随意改变。原告有证据证明巴彦诺尔草原站经营过的原告的23000亩草牧场（包含本案争议的3531.67亩）属于原告所有，与第三人没有关系，原告将此3531.67亩草牧场承包给了原告的牧民并办了草场使用证享受草场补贴。原告历代牧民在这块草场上繁衍生息，权属自古以来归原告所有，1994年原告还将草场承包给了阿旗制药厂，承包期20年。请求法院撤销被告阿旗政府于2014年4月18日作出阿政发（2014）37号《阿鲁科尔沁旗人民政府草牧场权属争议行政决定书》。
为支持请求，原告通什嘎查提供以下证据：
第一组证据—1、阿政发（2014）37号决定书。2、赤政复决字（2014）127号复议决定书。证明：具体行政行为所依据事实违法，导致作出错误的具体行政行为。第二组证据—1、阿政发（1982）183号通知。2、草原所有权证。证明：在1982年时，被告以阿政发（1982）183号文件形式确定，将诉争路南3531.67亩草牧场所有权归原告所有，并且颁发草原所有权证予以确认。阿政发（1982）183号文件地图与草原所有权证一致。第三组证据—关于2万3千亩格斯尔召的草场归还与接收协议。证明：在1976年之前，诉争路南3531.67亩草场的所有权就归原告所有。在1997年时，巴彦诺尔苏木草原站以书面协议形式归还原告草场以后，诉争路南3531.67亩草场仍然属于原告所有。第四组证据—1、关于草牧场入股、定期经营、按份收益合同。2、退牧还草合同5份。证明：诉争草场的所有权归原告所有。在1996年时，巴彦诺尔苏木草原站实际归还原告草场以后，原告将草场承包给牧民，并与牧民签订《关于草牧场入股、定期经营、按份受益合同》，草场以入股的形式经营、收益。原告牧民与巴彦诺尔苏木、阿旗畜牧局签订退牧还草合同，合同内容（草场）在诉争的草场内，可证明诉争草场的所有权归原告所有。第五组证据—阿政办发（1991）59号通知。证明：由旗政府划定的行政边界线是具有法定效力的。因此，要坚决维护1982年划定的行政边界线，决不能动摇。在今后具体工作中只有解决边界遗留问题和进一步巩固完善以外，根本不存在重划边界问题。第六组证据—2002年行政区域界线协议书（附地形图）。证明：该协议书上无任何原告代表的签字，原告全然不知晓，是行政单位的官员在非法处置原告的草场，属于无权处分他人财产的无效行为。原告相关人员找到的该份协议无任何盖章，被告出具的该份协议是后加盖公章的，属于程序违法。第七组证据—荒地承包合同、公证书、荒地租赁开发经营合同、草牧场承包合同。证明：原告对于诉争草场具有所有权，有权往外发包、流转。苏木人民政府予以确认，公证处准司法行为予以保障。第八组证据—阿政办字（2012）6号文件、土地承包（租赁）合同补充协议。证明：权属有争议的土地不能申报建设项目，然而第三人却用诉争草场申报建设项目，获得利益。在2004年、2007年与内蒙古ＸＸ大造林有限公司签订非法土地承包合同的主体为陈国富，并非是原告。陈国富无权签订土地承包合同。第九组证据—出庭证人宝泉、关嘎证实争议草牧场归原告通什嘎查所有。
被告阿旗政府对原告所举证据质证认为：对第一组证据的真实性及与本案的关联性没有异议，但对原告所要证明的问题有异议，无法证明原告的主张。对第二组证据的183号文件的证据效力没有异议，但原告所要证明的问题有异议，此文件无法证明争议草场归原告所有。对草原所有权证的真实性没有异议，但是这个所有权证无法证明争议草场归原告所有。第三组证据的协议书内容中没有23000亩草场包含3531.67亩草场的内容，无法得出争议草场归原告所有。对第四组证据的合同不能证明原告的主张。此合同与我方作出的行政决定没有关系。对第五组证据原告是要证明对2002年重新划界有异议，此文件是为了维持边界线，我方没有异议。对第六组证据的协议真实性和合法性我们都认可，但不同意原告所主张的观点。本案只审理37号文件是否合法有据，如果原告认为需要撤销此协议，应另行诉讼。对于行政边界进行协商不涉及原告。2002年的协议正是依据《行政区域边界争议处理条例》和1991年阿旗政府对边界确认问题的六项原则形成的。对第七组证据的荒地承包合同所要证明的问题有异议，被告依照法定程序全面收集了证据，这些证据不能作为确权的法定证据，因为这些合同与我方作出的具体行政行为无关，作为第三人对于通什嘎查将6000亩承包给了阿旗药厂不知晓。荒山承包合同不符合法律规定，无法证明原告认为的争议草场归其所有。对第八组证据的文件真实性与合法性没有异议，在第三人申报项目的过程中遭到原告方的牧民阻挠，在这之前是没有争议的。2003年卖给ＸＸ大造林（公司）时巴音温都尔嘎查的书记和嘎查达就不让，此合同证明了作为被告认定的事实是正确的，此合同不能证明争议地归原告所有。综上原告所举的八组证据无法证明争议地归原告所有。两位证人出庭的证言不具有客观真实性，草原站当时经营多少亩地有政府的询问笔录，并不是像证人所说那样。争议的3500多亩草牧场在23000多亩之内没有证据，证人也不能确定。证人说巴彦诺尔苏木的书记指界不具有真实性。草原站是1976年成立的，这一点政府调查过。证人证言无法证明争议草牧场归原告所有。
第三人巴彦温都尔嘎查对原告通什嘎查所举证据质证认为：对原告提供的证据第一组至第六组的质证意见与被告一致。对第七组证据我方认为原告发包了第三人的草场，原告无权处置第三人的草场。对第八组证据的质证意见与被告一致。关于出庭证人证言，我方认为不具有真实性，第二个证人关嘎就是通什嘎查的人，与涉案草场具有利害关系。
被告阿旗政府辩称，答辩人依据法定职权和程序作出草牧场权属争议行政决定书，具有充分的事实依据。2013年6月，第三人实施优质牧草种植项目时，遭原告牧民阻挠。答辩人根据巴彦温都尔嘎查的确权申请，充分听取了本案原告的答辩陈述，进行调查核实，并责成民政局、土地局、草原监督管理局及相关部门组成联合调查组，对双方争议草牧场权属经营使用情况进行了全面调查核实，通过走访询问相关知情人员，邀请争议双方当事人指界进行了实地勘查，认真研究分析了双方提供的证据，依法履行解决权属争议、查明事实的责任。根据1982年苏木行政划界文件附图确定的行政区划边界线以及两个乡镇在2012年12月20日对阿政发（1982）183号文件中文字表述与附图不一致而产生的界址不清进行友好协商后，达成了《道德镇与巴彦诺尔苏木之间346.2高程点至无名点（X4833440Y21284420）一段行政区域界线协议书》。答辩人对协议与183号文件内容进行核实确认，本着尊重历史和现实情况、有利于安定团结、有利于保护和合理利用草场资源的原则，依据查明的事实作出决定，事实证据充分，符合法律法规和相关政策，原告所诉理由与事实不符，其请求不成立。请求依法判决驳回原告诉讼请求。
第三人巴彦温都尔嘎查述称，阿政发（2014）37号《阿鲁科尔沁旗人民政府草牧场权属争议行政决定书》确定的争议草场所涉行政区域界线是正确的，确定涉案中的5885.16亩草场的所有权和使用权归第三人，28.98亩归原告是正确的，第三人已将5885.16亩草场分给了本嘎查200户915口人。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人巴彦温都尔嘎查提供以下证据：
第一组证据—（1982）183号文件。第二组证据—2002年行政区域界线协议书。此两组证据证明：被告作出的行政区划界限有政策、法律和事实依据。第三组证据—原巴彦诺尔苏木苏木达乌力吉孟和关于3000亩地的情况说明。证明：2002年划出的土地就是从道德镇划出去的，实际上是给陈国富使用，后又退还给第三人。第四组证据—四份草牧场使用证。第五组证据—项目禁牧补助发放清册。第四、五组证据证明：涉案的草场第三人已经用GPS定位的形式分给本嘎查的牧户并且发放了补贴。第六组证据—巴音温都尔嘎查巴音宝力格德的证言。证明：2002年的协议为何把3000多亩草场给陈国富经营。第七组证据—原巴音温都尔嘎查书记阿拉坦都拉噶的证言。证明：原告方一直在说涉案的草场由他们使用是错误的，通什嘎查将涉案土地卖给ＸＸ大造林公司时第三人去干涉了，所以就没有种成树。
原告通什嘎查对第三人巴彦温都尔嘎查所举证据质证认为：对第一组证据我方予以认可，183号文件变更后造成今天的诉争。对第二组证据我方认为此协议书没有原告代表的签字，原告不知道，在原告这里保存的协议没有任何盖章。第三人此协议中有盖章，是后补的，属于程序违法。此协议一直在回避原告，原告的权益被非法处置了。对第三、六、七组证据我方认为作为证人证言应该出庭作证，对该证据的合法性和关联性不能认可，不能作为定案依据。对第三组乌力吉孟和的情况说明有异议：1、孟和出具的时间是2006年，当时他已不是苏木达了。2、2002年的事情在2006年进行证明与事实不符。3、第三人2002年协议上的章不知道是谁盖的。对第四、五组证据我方不予认可。
被告阿旗政府对第三人巴彦温都尔嘎查所举证据质证认为：对第一、二组证据我方同意第三人的观点。对第三组证据我方认为证明的问题是正确的。对第四、五组证据我方同意第三人的证明目的。对第六组证据、第七组证据我方对此证言的真实性与来源均认可，政府当时对他们都作过询问笔录，同时证人证言与前面的证据是一致的。
经审查，本院对各方当事人所举证据认证如下：对被告阿旗政府提出的证据，各方对其真实性均无异议，本院予以确认。对原告通什嘎查提出的书面证据，对其真实性予以确认，但因缺乏其他证据佐证，对其证明目的不予确认。对出庭证人的证言，证人宝泉的出庭证言与其在行政处理阶段的证言有不一致之处，不予确认。证人关嘎系原告嘎查牧民，与争议草牧场权属存在利害关系，对其证言不予确认。对第三人巴彦温都尔嘎查所举证据本身的真实性予以确认。
经审理查明：此案争议草牧场面积为5914.14亩，位于阿鲁科尔沁旗原道德镇（现合并为绍根镇）与原巴彦诺尔苏木（现合并为巴拉奇如德苏木）交界处，分为路南路北两片，路南3531.67亩，路北2382.47亩。路南的3531.67亩曾属查干诺尔公社草原站（后改为巴彦诺尔草原站），由该草原站经营管理，路北的2382.47亩原告和第三人均称由其管理使用。1982年，阿旗人民政府以《关于划分道德公社与查干诺尔、柴达木公社行政边界的通知》（阿政发（1982）183号）对两个苏木（镇）在该区域的行政区域界线进行了划定。因认为该段界线存在文件表述与附图不一致的问题，双方多次发生争议。2002年12月20日，双方政府经协商达成了一致处理意见，对有争议的界段签订了《道德镇与巴彦诺尔苏木之间346.2高程点至无名点（X4833440Y21284420）一段行政区域界线协议书》，协议书约定：“一、道德镇与巴彦诺尔苏木之间346.2高程点至无名点（X4833440Y21284420）一段行政区域界线，双方商定，346.2高程点向东直线到无名点（X4833440Y21284420）。二、其他地段，双方严格维护阿政发（1982）183号文件线。三、346.2高程点至无名点（X4833440Y21284420）一段界线东侧，道德镇同意划出一处地块，由巴彦诺尔苏木经营使用，使用期限为10年（2002年1月1日至2012年1月1日）。具体位置为：346.2高程点起，向东偏东北直线到无名点（X4835222Y21283681），转向南偏东南直线到无名点（X4833440Y21284420）后，转向西到346.2高程点闭合。”（协议后附《巴彦诺尔苏木在道德镇境内越界使用草场经营范围地形图》）。2012年，本案第三人绍根镇巴彦温都尔嘎查将此地收回并分给本嘎查牧民使用。因与本案原告通什嘎查之间存在所有权和使用权的争议，第三人巴彦温都尔嘎查申请被告阿旗政府确权。2014年4月18日，阿旗政府作出阿政发（2014）37号《阿鲁科尔沁旗人民政府草牧场权属争议行政决定书》，对争议草牧场的所有权和使用权向两嘎查进行了划分。原告通什嘎查对该行政决定不服，向本院提起行政诉讼。
又查明，原告通什嘎查对被告阿旗政府作出的阿政发（1982）183号《关于划分道德公社与查干诺尔、柴达木公社行政边界的通知》所确定的行政区域界线不持异议。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案，1982年两个涉案苏木（镇）之间的行政区域界线已经以政府文件的形式进行了划分。为解决区域界线文件表述与附图不一致的问题，2002年双方苏木（镇）政府又经协商并达成协议，对争议的行政区域界线进行了明确，同时在协议中还对相关草牧场的权属及使用问题进行了说明和约定。作为地方县级人民政府，本案被告阿旗政府在原告与第三人就涉案草牧场的所有权和使用权产生争议后，根据申请并依据法定职权，组织相关部门人员，于充分调查了解情况并实地勘察，听取争议双方的陈述，审查相关证据等一系列工作之后，在双方苏木（镇）政府对行政区域界线及草牧场权属和使用有明确约定的基础上，根据《中华人民共和国草原法》等相关法律法规的规定，作出阿政发（2014）37号《阿鲁科尔沁旗人民政府草牧场权属争议行政决定书》，将地处两苏木（镇）边界争议草牧场的所有权和使用权分别确认给争议双方嘎查所有，符合法律规定。虽然本案原告认为两苏木（镇）政府于2002年签订的边界协议无效，但在该协议并未失效的情况下，被告阿旗政府将该协议及阿政发（1982）183号划界文件作为本次行政行为主要依据确认争议草牧场的所有权和使用权并无不当。本案原告认为被诉具体行政行为事实不清、争议草牧场应归其所有和使用等主张，因诉讼中未能提供充分有效的事实及法律依据，不能成立，其请求撤销阿政发（2014）37号《阿鲁科尔沁旗人民政府草牧场权属争议行政决定书》的诉讼请求本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗巴拉奇如德苏木通什嘎查委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担；邮寄费100元，由原告承担40元，被告承担30元，第三人承担30元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李 海 波
审 判 员 梁 金 花
人民陪审员 丁 玉 芳
二〇一四年九月三十日
书 记 员 苏赫巴特