山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1474号
上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人徐建和，济南市规划局工作人员。
被上诉人（原审原告）济南华泰医药有限公司，住所地济南市高新区舜华路2000号舜泰广场1号楼21层B区6号。
法定代表人付其兴，董事长。
济南华泰医药有限公司因诉济南市人民政府（以下简称市政府）办理房地产确权手续一案，上诉人市政府不服济南市中级人民法院于2017年4月24日作出的（2017）鲁01行初268号行政判决，向本院提起行政上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案形成争议如下：2017年3月9日，济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组联合办公室（以下简称市联合办公室）作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，主要内容为：济南华泰医药有限公司，你单位报送的二环东路7889号历史遗留无证住宅项目，经市联合办公室2015年12月21日工作例会研究，认为该项目位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故不同意办理。济南华泰医药有限公司不服该复函，提起本案诉讼。
原审原告济南华泰医药有限公司起诉称，2014年2月，被告成立济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组及市联合办公室，并下发政策文件《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》（济解决城建遗留问题【2014】1号）。根据该《意见》规定，对1993年7月1日市政府印发《关于划分市区国有土地等级做好土地出让工作的通知》（济政发【1993】48号）之前形成的无证住宅，不再进行技术审查和行政处罚，免缴各种规费，经市级建筑质量监督机构审查或房屋安全鉴定机构鉴定符合安全使用要求的，建设单位和购房人按当时政策缴纳有关税费后，可持相关材料申请办理房产证。原告位于二环东路7889号的历史遗留无证住宅，经济南市历下区解决城市建设历史遗留领导小组办公室认定，系1992年3月31日形成，符合上述政策规定，且原告已于2015年下半年按要求向济南市历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室申报，并经其初审通过后上报至市联合办公室。市联合办公室经审查，于2017年3月作出答复，以该项目位于千佛山风景名胜区规划用地范围内为由，不同意办理。原告认为该项目符合政策规定，被告成立的市联合办公室应当予以办理确权登记手续，但市联合办公室不予办理，侵犯了原告的合法权益，故依法提起诉讼请求：1、请求判令被告为原告办理二环东路7889号历史遗留无证住宅的房地产确权手续；2、本案诉讼费由被告承担。
原审法院经审理查明，原告在二环东路7889号拥有一幢连体无证住宅，该房屋所在土地经山东省人民政府鲁政土字（2006）341号文件批准征为国有，原告取得了用地手续。2014年2月，被告市政府成立济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组及市联合办公室，并下发（济解决城建遗留问题【2014】1号）《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》。根据该文件的相关规定，原告于2015年向济南市历下区人民政府解决城市建设历史遗留问题领导小组及联合办公室上报了申请办理房产证的材料，区领导小组办公室作出初审意见称：原告的涉案房屋形成时间为1992年3月31日。区领导小组办公室将原告的申请材料及初审意见上报市联合办公室，但市联合办公室未答复，2017年2月，原告再次向市联合办公室提出书面申请，要求办理涉案房产的确权手续，2017年3月9日，市联合办公室作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故不同意办理。庭审中，被告对上述事实无异议。原告对该答复不服，诉至原审法院。
另查明，2014年8月5日，山东省人民政府作出鲁政字[2014]150号《关于千佛山风景名胜区总体规划的批复》，原则同意市政府《千佛山风景名胜区总体规划（2014-2035）》。涉案房产位于《千佛山风景名胜区总体规划》确定的千佛山风景名胜区规划用地范围内。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告对市联合办公室作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》不服提起诉讼，市联合办公室系被告市政府于2014年2月成立的，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，该行为的法律后果应由其组建机关市政府承担，市政府系本案适格被告。
《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》（济解决城建遗留问题【2014】1号）第二条第（一）项规定：“对1993年7月1日市政府印发《关于划分市区国有土地等级做好土地出让工作的通知》（济政发【1993】48号）之前形成的无证住宅，不再进行技术审查和行政处罚，免缴各种规费，经市级建筑质量监督机构审查或房屋安全鉴定机构符合安全使用要求的，建设单位和购房人按当时政策缴纳有关税费后，可持相关材料申请办理房产证。”原告位于二环东路7889号的历史遗留无证住宅，经历下区解决城市建设历史遗留领导小组办公室认定，系1992年3月31日形成，符合上述政策规定。因此，原告向济南市历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室申报，并经其初审通过后上报至市联合办公室，被告具有对原告的申请作出处理的职责和义务。
市联合办公室于2017年3月9日作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故不同意办理。庭审中，被告提供的作出该复函的依据是《风景名胜区条例》第二十七条、第三十条。本院认为，《风景名胜区条例》第二十七条、第三十条的相关规定，系禁止建设违反风景名胜区规划的建筑物，并对建设活动规范提出要求，对本案涉案房产早在千佛山风景名胜区规划之前就已经建成的情形，“应当按照风景名胜区规划，逐步迁出”，并未对办理涉案房产的确权手续作出禁止性规定。况且，执行《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》与落实《千佛山风景名胜区总体规划（2014-2035）》属于不同的法律关系，二者不存在冲突。被告应遵循“为群众排忧解难的态度，采取积极务实措施，解决复杂的历史遗留问题，维护群众根本利益”这一指导思想，尊重历史、维护公平和政府公信力，积极妥善地处理原告的申请事项。市联合办公室作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》适用法律法规不当，应予撤销，被告应依法对原告的申请重新履行法定职责。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告济南市人民政府于2017年3月9日作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》；二、限被告济南市人民政府自本判决生效之日起60日内对原告的申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。
上诉人市政府上诉称,请求撤销原审判决，依法维持上诉人的具体行政行为。事实和理由如下：2015年下半年，被上诉人申报的二环东路7889号历史遗留无证住宅项目，经济南市历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室转报至市联合办公室，市联合办公室经审查落实，该项目位于《山东省济南市千佛山风景名胜区总体规划》确定的千佛山风景名胜区规划用地范围内，《风景名胜区条例》第二十七条规定：禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。第三十条规定：风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。基于上述事实与行政法规规定，市联合办公室认为该项目与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，如对该项目予以确权，将增加未来实施千佛山风景名胜区规划的成本与难度，遂作出不予办理的决定，并于2017年3月9日书面告知被上诉人。上诉人的上述行为符合法律、法规规定，并无不当。请求二审法院撤销原审法院判决，维持上诉人的具体行政行为。
被上诉人济南华泰医药有限公司未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案中，双方当事人对市联合办公室行政行为应由市政府承担没有异议，本院经审查予以确认。
本案争议焦点为上诉人作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》是否合法正确。
根据《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》（济解决城建遗留问题【2014】1号）第一条第（二项）规定：“从2014年起，集中解决市辖各区（含济南高新区）范围内国有土地上历史遗留无证住宅确权问题。”第二条第（一）项规定：“对1993年7月1日市政府印发《关于划分市区国有土地等级做好土地出让工作的通知》（济政发【1993】48号）之前形成的无证住宅，不再进行技术审查和行政处罚，免缴各种规费，经市级建筑质量监督机构审查或房屋安全鉴定机构符合安全使用要求的，建设单位和购房人按当时政策缴纳有关税费后，可持相关材料申请办理房产证。”本案中，被上诉人济南华泰医药有限公司位于二环东路7889号的历史遗留无证住宅，经历下区解决城市建设历史遗留领导小组办公室认定，系1992年3月31日形成，且被上诉人所有的无证住宅已经山东省人民政府批准为国有土地，符合上述《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》的规定，市联合办公室即市政府具有对被上诉人的申请作出处理的职责和义务。
关于市政府作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》是否正确问题。被上诉人根据《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》的有关规定，申请办理涉案国有土地上的房屋所有权证，而上诉人认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，不同意办理。根据《风景名胜区条例》第二十七条规定：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、养老院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。”第三十条规定：“风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。”本案中，被上诉人的国有土地上的房屋确系在千佛山风景区规划用地范围内，但是被上诉人的该房产早在千佛山风景名胜区规划之前就已经形成，未办理房屋所有权证书属于历史遗留问题，且符合《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》的有关规定应当补办手续的范围，上诉人具有为被上诉人办理涉案房屋所有权证的法定职责。《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》是解决国有土地上未办理房屋产权登记历史遗留问题而出台的意见，而《风景名胜区条例》规定的是对其风景名胜规划区域内禁止建设违反风景名胜区规划的建筑物，并对建设活动规范提出要求,对规划区域内符合条件的房屋确权行为并未作出禁止性规定。因此，二者之间不存在矛盾和冲突。上诉人仅依据《风景名胜区条例》以及《千佛山风景名胜区总体规划（2014-2035）》的有关规定作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，对被上诉人的申请不予办理，属适用法律、法规不当，应当予以撤销。原审法院判决撤销上诉人作出的复函并由其对被上诉人的申请重新作出处理，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 王云阁
审判员 孙晓峰
二〇一七年十二月二十日
书记员 王超群