湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第436号
上诉人（原审原告）：湖南应用技术学院(原湖南同德职业学院)。住所地：湖南省常德市桥南城区善卷路****号。
法定代表人：李少夫，该院院长。
委托代理人：齐淑兰，该院副院长。
委托代理人：兰志龙，湖南经纬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区武陵镇临沅路。
法定代表人：杨易，该区区长。
委托代理人：刘羽帆，常德市鼎城区国土资源局法制股股长。
委托代理人：丁伟志，湖南南天门律师事务所律师。
原审第三人：常德市鼎城维根置业有限公司。住所地：湖南省常德市鼎城区武陵镇大湖路沅安社区。
法定代表人：燕维根，该公司董事长。
委托代理人：何光照，湖南先锋律师事务所律师。
原审第三人：常德市仁祥房地产开发有限公司。住所地：湖南省常德市鼎城区武陵镇善池社区隆阳路***号。
法定代表人：杨雯楷，该公司董事长。
委托代理人：何光照，湖南先锋律师事务所律师。
上诉人湖南应用技术学院因与被上诉人常德市鼎城区人民政府、原审第三人常德市鼎城维根置业有限公司、常德市仁祥房地产开发有限公司土地行政登记一案，不服常德市中级人民法院（2014）常行初字第16号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
常德市中级人民法院经审理查明：1992年常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）经湖南省人民政府（以下简称省政府）批准成立了鼎城区桥南开发区。1992年10月，省政府以湘政土字［1992］302号审批单，同意预征895.66亩土地作为桥南开发区的建设用地。常德市鼎城区国土管理局（以下简称鼎城国土局）以鼎城区政府的名义先后出让了544.24亩，剩余的351.42亩预征地因紧靠沅水大堤，只能作为大堤的防洪圈，不宜修建永久性建筑物和构筑物。鼎城国土局于1998年10月9日向常德市人民政府（以下简称市政府）、省政府提交了《请求调换土地的报告》，请求以剩余的351.42亩预征地调换常长公路两旁和金霞路两旁的集体土地351.42亩。1998年10月9日，常德市规划局一分局(鼎城规划分局的前身)就诉争土地为鼎城区政府颁发了《建设用地规划许可证》。1998年10月12日，省政府以(98)政国土字第373号《国家建设征用土地审批单》，同意“与92年10月省政府以湘政土字(1992)302号批准统征用地895.66亩中的351.42调换，原批准的351.42亩退给农民耕种。”
鼎城区政府因水利工程、交通设施等建设上有大量欠款，无力偿还债务，1998年11月18日，鼎城区政府办公室以常鼎政办函［1998］38号文件，决定对玉霞路、金霞路两侧200多亩存量土地实行“以地抵债”，要求规划部门、国土部门简化有关手续。同年12月11日，常德市花岩溪风景旅游度假区管理委员会向鼎城区政府请求将花岩溪基础设施和公益设施欠款677万元纳入政府“以地抵债”范围，获得同意。
1998年12月24日，常德市维根有限责任公司（以下简称维根公司）向常德市鼎城区计划委员会(以下简称鼎城区计委)申报了修建竹地板加工厂生活区、复合板加工厂生活区等基建计划，鼎城区计委均批复同意了维根公司的申请。1998年12月29日，维根公司与武陵镇停车厂村签订了《征地补偿包干协议》(征地面积55亩)。1998年12月31日，鼎城国土局与维根公司签订了六份国有土地使用权出让合同。同日，鼎城区政府以(1998)政土让字243号、244号、245号、246号、247号、248号《国有土地使用权出让审批单》，将共计30360平方米国有土地使用权出让给维根公司。1999年1月5日，鼎城区政府为维根公司办理了国有土地使用权初始登记并为其颁发了常鼎国用(1999)字第1048号、1049号《国有土地使用证》。1998年12月24日，常德市仁祥有限责任公司（以下简称仁祥公司）向鼎城区计委申报了修建公司业务楼、培训楼等基建计划，鼎城区计委均批复同意了仁祥公司的申请。1998年12月29日，仁祥公司与武陵镇停车厂村签订了《征地补偿包干协议》(征地面积20.2亩)，1998年12月31日，鼎城国土局与仁祥公司签订了三份国有土地使用权出让合同。同日，鼎城区政府以(1998)政土让字252号、253号、254号《国有土地使用权出让审批单》，将共计13713平方米国有土地使用权出让给仁祥公司。1999年7月9日，鼎城区政府为仁祥公司办理了国有土地使用权初始登记并为其颁发了常鼎国用(1999)字第1055号、1056号《国有土地使用证》。
2005年，“常德市维根有限责任公司”因公司名称在工商部门已变更登记为“常德市鼎城维根贸易有限责任公司”，其向鼎城区政府申请变更《国有土地使用证》，为此，鼎城区政府将原为其颁发的常鼎国用(1999)字第1048号、1049号《国有土地使用证》变更登记为常鼎国用(2005)字第1010号、1011号《国有土地使用证》。2008年11月“常德市鼎城维根贸易有限责任公司”因公司名称在工商部门已变更登记为“常德市鼎城维根置业有限公司”，其再次向鼎城区政府申请变更《国有土地使用证》，为此，鼎城区政府将原为其颁发的常鼎国用(2005)字第1010号、1011号《国有土地使用证》变更登记为常鼎国用(2008)第0090号、0091号《国有土地使用证》。2008年5月“常德市仁祥有限责任公司”因公司名称在工商部门变更登记为“常德市仁祥贸易有限公司”，其向鼎城区政府申请变更《国有土地使用证》，为此，鼎城区政府将原为其颁发的常鼎国用(1999)字第1055号、1056号《国有土地使用证》变更登记为常鼎国用(2008)第0082号、0083号《国有土地使用证》。2012年8月“常德市仁祥贸易有限公司”因公司名称在工商部门变更登记为“常德市仁祥房地产开发有限公司”，其再次向鼎城区政府申请变更《国有土地使用证》，为此，鼎城区政府将其持有的常鼎国用(2008)第0082号、0083号《国有土地使用证》变更登记为常鼎变国用(2012)第0422、0377号《国有土地使用证》。
另查明，1999年鼎城区政府为维根公司颁发的常鼎国用(1999)字第1048号《国有土地使用证》、(1999)字第1049号《国有土地使用证》登记的使用权面积分别为12810平方米、23850平方米。2008年，鼎城区政府依维根公司的申请为其办理国有土地使用权变更登记时，将上述两本《国有土地使用证》上登记的使用权面积分别变更为12811.8平方米、23853.6平方米。1999年鼎城区政府为仁祥公司颁发的常鼎国用(1999)字第1055号《国有土地使用证》登记的使用权面积分别为4380平方米。2012年，鼎城区政府依仁祥公司的申请为其办理第二次变更登记时，将该证上登记的使用权面积变更为4381.62平方米。
2004年5月原“常德电脑专修大学”经省政府批准成为民办普通高校，更名为“湖南同德职业学院”。根据教育部〔2004〕2号文件中有关基本办学条件的规定，市政府对该院的发展规模作出了扩建部署。2005年5月8日，市政府第24次《专题会议纪要》议定，同德职业学院扩建部分的选址武陵镇孔家溶村和停车场村，要求区国土、规划、建设、环保、教育、计价等部门相互配合，大力支持，依法搞好该学院的扩建和土地征收品补工作，禁止在控制范围新建建筑物。2006年3月3日，鼎城区政府就同德职业学院扩建有关问题召开专题会议并形成纪要，决定成立同德职业学院扩建工程协调领导小组。
2005年6月，鼎城规划分局向同德职业学院提供了新校区规划设计蓝线图及设计条件。2006年1月17日，鼎城规划分局在同德职业学院新校区总平面规划图上签署“同意按图示范围办理征地手续”并加盖了印章，其新校区总平面规划占地面积143公顷，约2145亩。本案诉争土地共75.2亩，位于鼎城区武陵镇金霞路以南、大湖路以西，亦包含在同德职业学院的新校区总平面规划图内。2006年7月，市政府就同德职业学院的扩建问题向省政府提交了《关于解决湖南同德职业学院扩建用地的请示》。省政府有关领导在该请示上批示“请国土资源厅研究支持。”国土资源厅有关领导批注“若属必须建设项目，指导其按程序依法修改土地利用规划。”。但直至2011年，诉争地块才被《常德市城市总体规划(2009-2030)》确定为教育科研用地。
2007年1月11日，省政府对鼎城区政府下发(2007)政国土字第76号《农用地转用、土地征收审批单》，同意同德职业学院用地面积为396亩。同德职业学院第一期征地396亩，已建设完毕。2009年8月，同德职业学院向鼎城规划分局申请规划范围内的其余1749亩的规划用地手续，在环保、教育、镇政府、孔家溶村委会同意后，规划、国土部门认为存在用地矛盾未予办理。
维根公司、仁祥公司2009年开始对诉争地块进行开发建设，维根公司的项目名称为“御景江南”商住小区，仁祥公司的项目名称为“仁祥佳园”商住小区。其中“御景江南”商住小区有14栋住宅，三座商业楼裙及一层地下停车场，“仁祥佳园”商住小区有2栋住宅，2座商业楼裙。维根公司、仁祥公司分别于2014年12月、2015年1月在房管部门办理了商品房预售许可证。截至2015年6月10日，“御景江南”商住小区、“仁祥佳园”商住小区绝大多数楼盘已封顶。维根公司对外出售房屋158套，仁祥公司尚未对外销售。
再查明，湖南同德职业学院于2014年1月12日经教育部批准并经湖南省民政厅登记核准，更名为湖南应用技术学院。维根公司申请土地初始登记的名称为“常德市维根有限责任公司”。2005年经工商部门核准，更名为“常德市鼎城维根贸易有限公司”。2008年11月经工商部门核准又变更登记为“常德市鼎城维根置业有限公司”，公司法定代表人一直是燕维根。仁祥公司申请土地初始登记的名称为“常德市仁祥有限责任公司”。2008年5月，经工商部门核准，更名为“常德市仁祥贸易有限公司”。2012年8月，经工商部门核准，又更名为“常德市仁祥房地产开发有限公司”。2008年以前仁祥公司法定代表人一直是杨仁祥，2008年以后，仁祥公司法定代表人为杨雯楷，杨雯楷系杨仁祥之子。湖南应用技术学院因不服鼎城区政府为维根公司、仁祥公司1998年颁发国有土地使用权证和2005年、2008年、2012年的变更土地登记行为，起诉至法院。
常德市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：1、应用技术学院是否具备原告主体资格；2、应用技术学院的起诉是否超过起诉期限；3、鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理初始登记的行为是否合法；4、鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理变更登记的行为是否合法。
关于应用技术学院的原告主体资格问题。
首先，市政府第24次会议纪要及鼎城区政府会议纪要均明确应用技术学院扩建工程选址包括诉争地块。其次，应用技术学院根据鼎城规划分局提供的规划设计蓝线图、设计条件等进行了新校区扩建第一期征地，已建设完毕。常德市中级人民法院于2014年8月5日作出的(2014)常行再字第1号行政裁定，认为应用技术学院与鼎城区政府的颁证行为具有法律上的利害关系。因此，应用技术学院具备原告主体资格。
关于起诉期限问题。
维根公司、仁祥公司认为政府的颁证行为发生在1999年，应用技术学院于2014年起诉请求撤销颁证行为已超过起诉期限。该院认为，应用技术学院的起诉没有超过起诉期限。应用技术学院于2009年8月向鼎城规划分局申请核发《建设用地规划许可证》，该局于2009年10月10日向其书面回复称新校区规划存在用地矛盾，此时，应用技术学院方才知晓鼎城区政府就诉争土地为维根公司、仁祥公司颁证的事实，应用技术学院于2009年12月22日就颁证行为向鼎城区人民法院提起诉讼，法院一直未进入实体审理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，应用技术学院于2009年10月10日知道具体行政行为内容，于2009年12月12日即对颁证行为提起诉讼，其起诉未超过起诉期限。
3、鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理国有土地使用权初始登记的行为是否合法问题。该院认为该初始登记行为合法。
第一，鼎城区政府为两公司办理初始登记时已尽到审慎审查义务，其颁证程序合法。鼎城区政府在为维根公司、仁祥公司办理土地使用权初始登记时，收集并审查了两公司提交的土地登记申请书及权属来源证明(国有土地使用权出让合同)，进行了地籍调查，填写了土地登记审批表、土地登记卡及土地归户卡，最后为维根公司、仁祥公司分别颁发《国有土地使用证》。鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理土地使用权初始登记的行政行为符合国家土地管理局《土地登记规则》(1995)的相关规定。
第二，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，不能直接对外产生法律效力。两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，虽然原则上同意了应用技术学院扩建、选址等事项，并要求有关部门予以支持，但会议所议决的事项，以及省政府有关领导的批示，要通过相关行政机关具体的行政行为来落实。也即两级政府的会议纪要及省政府领导的批示，均属于内部行政行为，并不能直接对外发生法律效力。况且维根公司、仁祥公司取得诉争地块的土地使用权在先，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示在后。因此，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，不能直接改变诉争地块的权属。
第三，应用技术学院对诉争地块未取得实质、有效的权利凭证。2005年6月，鼎城规划分局为应用技术学院提供了建设用地规划设计蓝线图及设计条件。2006年1月，鼎城规划分局在其新校区总平面图上批注了“同意按图示范围征地”。2007年2月，其新校区总体规划方案通过了专家评审。但应用技术学院未就诉争地块取得规划部门出具的选址意见书及建设用地规划许可证。按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、三十七条的规定，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在报送有关单位批准、核准前，建设单位应当向城乡规划部门申请核发选址意见书。建设项目获批后，还应向城乡规划部门申请核发建设用地规划许可证。本案中，应用技术学院的选址及用地申请均未得到城乡规划部门许可，其对诉争地块未取得实质、有效的权利凭证。
第四，鼎城区政府为维根公司办理土地使用权初始登记时，诉争地块尚未确定为教育科研用地。市规划局向市政府提交的《关于调整江南城区规划建设用地的请示》，及市政府向省政府提交的《关于解决湖南同德职业学院扩建用地的请示》仅能证明2006年市政府就应用技术学院的扩建用地问题向省政府提出了修编规划申请。而省政府于2011年9月方才审批同意《常德市总体规划(2009-2030)》，在该总体规划中才将诉争地块确定为教育科研用地。由此可见，维根公司、仁祥公司取得诉争地块的土地使用权在先，诉争地块被确定为教育科研用地在后，且该总体规划并未将诉争地块明确为应用技术学院的教育科研用地。因此，应用技术学院诉称“鼎城区政府在明知涉案土地已确定为其新校区教育科研用地的情况下，为维根公司、仁祥公司颁证”的理由不能成立。
第五，鼎城区政府1999年为维根公司、仁祥公司办理土地使用权初始登记时，涉案土地已经省政府批准征用，用于修建商住小区。维根公司、仁祥公司与鼎城国土局签订国有土地使用权出让合同，已明确该次出让是为了处理政府债务，特事特办，且两公司已按照其与鼎城区武陵镇停车厂村达成的《征地补偿包干协议》，支付了土地征收补偿款。鼎城区政府在1999年为维根公司、仁祥公司办理国有土地使用权初始登记及颁证后，由于涉案土地开发条件不成熟及诉讼等客观原因，维根公司、仁祥公司于2009年起对涉案土地进行土地平整。虽然本案土地征收补偿的时间跨度较长，但应用技术学院不是被征收单位，征地补偿的程序是否合法并未损害应用技术学院的利益，且本案的被诉行政行为是土地登记，至于诉争土地的征收行为是否合法不是本案的审理范围。
第六，鼎城区政府出让土地的行为合法。根据国务院《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》第一条规定，县级人民政府出让国有土地使用权的批准权限为耕地3亩以下，其他土地10亩以下。维根公司以修建复合板加工厂生活区等为由，向鼎城区计委申报了六个基建项目，鼎城区计委批复同意。鼎城区政府针对鼎城区计委的批复，以六份《国有土地使用权出让审批单》将55亩土地出让给维根公司。仁祥公司以修建业务楼等为由，向鼎城区计委申报了三个基建项目，鼎城区计委批复同意。鼎城区政府针对鼎城区计委的批复，以三份《国有土地使用权出让审批单》将20.2亩土地出让给仁祥公司。也即，鼎城区政府的每一份审批单均对应不同的基建项目，且每一份审批单均未超过10亩，因此，应用技术学院诉称，鼎城区政府规避法律，滥用土地出让审批权限，将涉案土地“化整为零”出让给维根公司、仁祥公司的理由不能成立。
第七，维根公司、仁祥公司具备受让国有土地使用权及申请办理国有土地使用权登记的资格。应用技术学院诉称，鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理土地使用权初始登记时，两公司没有经工商部门办理注册登记，两公司没有受让国有土地使用权，以及申请办理土地使用权登记的资格。关于国有土地使用权受让人的资格，法律没有限制性规定，也即维根公司、仁祥公司受让土地时是否经工商部门核准登记，并不影响其受让土地及申请土地登记的合法性。况且维根公司、仁祥公司的名称变更经过了工商部门的核准。因此，应用技术学院提出的维根公司、仁祥公司没有受让国有土地使用权，以及申请办理土地使用权登记资格的理由不成立。
4、鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理国有土地使用权变更登记的行为合法。
鼎城区政府于1999年对维根公司、仁祥公司的国有土地使用权进行初始登记，并颁发了《国有土地使用证》。后来又分别对维根公司、仁祥公司持有的《国有土地使用证》进行了两次变更登记，但后续的变更登记仅仅改变了同一土地使用权人的名称，也即后续变更登记行为均以1999年的初始登记行为为基础。《土地登记规则》第四十九条规定：土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址的，应当在名称、地址发生变更之日起三十日内，持有关证明文件申请名称、地址变更登记。本案中，维根公司、仁祥公司的名称变更经工商部门核准后，两公司在法定期限内向鼎城区政府申请国有土地使用权名称变更登记，并提交了工商部门出具的企业名称变更核准通知书，鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理国有土地使用权名称变更登记符合法律规定。2008年鼎城区政府为维根公司办理《国有土地使用证》变更登记以及2012年鼎城区政府为仁祥公司办理《国有土地使用证》变更登记时，土地使用权面积的细微变化主要是由于测量技术的原因造成的误差，并不影响变更登记的合法性。
综上所述，鼎城区政府为维根公司、仁祥公司办理土地使用权初始登记及变更登记时已尽到审慎审查义务，其作出的行政行为事实清楚、证据确凿、符合法定程序。应用技术学院的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告湖南应用技术学院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南应用技术学院负担。
湖南应用技术学院不服上述判决，向本院提出上诉称：1、一审判决未依法对涉案国有土地使用权初始登记行为的合法性进行全面审查，导致错误认定该初始登记行为合法。本案中，被上诉人未审慎审查初始登记申请人的主体资格、涉案土地使用权初始登记时集体土地未依法进行补偿、初始登记申请人没有被核发《建设用地规划许可证》、被上诉人为规避法律化整为零批准出让土地、初始登记申请人没有征用土地的合法批准文件和初始登记申请人未依法缴纳土地出让金、项目建设未实施、土地初始登记存在化整为零出让土地等严重弄虚作假的情形。2、一审判决未依法对被上诉人为两个第三人办理国有土地使用权变更登记行为进行全面审查，导致错误认定该变更登记行为合法。2008年维根公司和2010年仁祥公司办理的是征用集体土地的拆迁补偿手续，实质是土地初始登记，土地变更登记名不副实。2005年维根公司、2008年仁祥公司首次申请变更登记时不具备申请人资格，且根据《闲置土地处置办法》规定，涉案土地应该被依法收回，不能办理变更登记手续。故被上诉人2008年为维根公司、2012年为仁祥公司办理再次变更登记不合法。3、一审判决因采信证据不当导致多次认定事实错误。4、一审判决适用法律错误、处理结果不当。请求：1、撤销一审判决，并依法撤销被上诉人在本案中的土地初始登记和为第三人办理的土地变更登记。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人鼎城区政府答辩称：1、第三人的土地初始登记档案已遗失，但不能否认其已进行工商登记。且工商登记资料不是《土地登记规则》（1995）规定的土地初始登记申请人必须提交的资料。2、省政府已经批准了涉案土地由集体土地转为国有土地，答辩人因欠第三人工程设施款，决定对其存量土地实行“以地抵债”，且第三人已支付了土地征收补偿款。由于涉案土地开发条件不成熟，颁证之初政府防洪急需在该块土地上取土，另政府在该宗土地占用部分场地搭建临时江南竹木市场，影响了该宗土地的开发建设。因此，本案所涉土地来源合法，上诉人提出未缴纳土地出让金及闲置项目建设未实施的理由不能成立。3、1998年10月9日规划部门已经颁发了编号9810152《建设用地规划许可证》，上诉人认为在没有《建设用地规划许可证》的情况下办理初始登记的理由不能成立。4、答辩人的每一份审批单均对应不同的基建项目，且每一份审批单均未超过10亩，答辩人出让土地的行为合法，上诉人认为“化整为零”出让土地的理由不能成立。5、答辩人的颁证行为在先，且变更登记只涉及对第三人公司名称的改变，不涉及土地面积、土地性质等实质内容，而上诉人对涉案土地又未取得实质、有效的权利凭证。因此，答辩人的颁证行为和土地变更登记行为未侵害上诉人的任何合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人维根公司和仁祥公司口头答辩称，同意被上诉人鼎城区政府的答辩意见。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
根据上诉人的起诉状和原审的庭审记录，二审另查明：上诉人湖南应用技术学院原诉讼请求是要求撤销鼎城区政府2008年为原审第三人维根公司和仁祥公司办理的变更登记行为。但原审法院在审理过程中发现，鼎城区政府就诉争土地于1999年为维根公司和仁祥公司办理了国有土地使用权初始登记，并分别为其颁发了两份《国有土地使用证》，又先后两次对维根公司和仁祥公司持有的《国有土地使用证》进行变更登记。原审法院认为，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第一款和第三款的规定，“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起诉讼的，人民法院应当受理；未就首次转移登记行为提起诉讼，对后续转移登记行为提起诉讼的，人民法不予受理。”经原审法院释明后，上诉人变更诉讼请求为撤销鼎城区政府对两个原审第三人作出的初始登记及后续变更登记行为。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修订）第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
第一，关于是否应当一并审查1999年土地初始登记行为的问题。原审参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定，要求上诉人变更原诉讼请求，并据此对初始登记及后续变更登记行为进行审查。但从查明的事实看，上诉人既非1999年土地初始登记行为时的原土地权利人或原土地利害关系人，本案土地变更登记的情形也非同一宗土地在不同权利人之间的连续转移登记的情形，故即使1999年土地初始登记行为可能存在未按法律规定提交土地出让金支付凭证、未对初始登记的土地使用权予以公告、未及时给予原集体土地权利人补偿安置、化整为零变相扩大土地出让批准权限等问题，也不属于本案审查范围。一审根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，认为应该将初始登记行为一并诉讼、审查并作出确认合法的判决不当，本院予以纠正。
上诉人认为，根据两个第三人的企业注册登记资料，1999年原审第三人尚未办理公司注册登记，实质是个人取得的出让土地，不具备申请土地登记的资格。本院认为，首先，在国有土地使用权出让过程中，对于受让人或土地登记申请人的资格（是否必须为公司），法律没有限制性规定，故维根公司、仁祥公司受让土地时是否经工商部门核准登记，并不影响其受让土地及申请土地登记的资格。其次，虽然第三人的企业注册登记资料显示维根公司成立日期为2005年3月23日、仁祥公司成立日期为2008年5月22日，但由于存在1998年12月常德市鼎城区计划委员会下达给维根公司和仁祥公司基建计划的批复、加盖了第三人公司印章的1998年12月31日鼎城区国土局与维根公司和仁祥公司签订的《国有土地使用权出让合同》，在被上诉人提出第三人初始登记的部分档案资料由于地址搬迁等原因已遗失的情况下，仅以第三人现有的企业注册登记资料否认维根公司和仁祥公司初始登记时的法人资格，证据不足。
第二，关于2008年土地变更登记行为的合法性问题。鼎城区政府以1999年维根公司和仁祥公司的初始登记为基础，根据2008年《土地登记办法》第四十七条“土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记”的规定，对上述两公司办理名称变更登记符合法律规定。
上诉人认为，涉案土地到2009年才开始建设，应该由被上诉人按照《闲置土地处置办法》的相关规定依法收回。根据《闲置土地处置办法》第2条、第3条、第4条规定，市、县人民政府土地行政主管部门对建设用地是否闲置进行认定。但本案中，鼎城区政府和鼎城区国土局均认为第三人未开发土地的原因是土地开发条件不成熟，并同意其延期开发。故在相关职能部门未对涉案土地是否闲置进行认定之前，法院不能直接认定土地是否闲置。且涉案土地现已经开发完毕，再要求政府收回土地不具有现实可行性。
综上所述，虽然一审对1999年初始登记行为进行审查不当，但驳回上诉人要求撤销鼎城区政府为第三人办理土地变更登记的诉讼请求有事实和法律依据，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南应用技术学院负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 付海燕
二〇一六年三月二十二日
代理书记员 蹇 菲
附法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
二、《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。
第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。