浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终113号
上诉人黄洲。
委托代理人李祖踏，上海大邦律师事务所律师。
被上诉人苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人黄琴，苍南县住建局工作人员。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
原审第三人浙江中驰房地产开发有限公司，住所地浙江省乐清市柳市镇柳青路（中信银行温州乐清支行内）。
法定代表人张徐益，董事长。
委托代理人南仕，浙江合众律师事务所律师。
上诉人黄洲因与被上诉人苍南县住房和城乡规划建设局（简称苍南县住建局）及原审第三人浙江中驰房地产开发有限公司（以下简称中驰房开公司）房屋行政登记一案，不服苍南县人民法院（2016）浙0327行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月18日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，中驰房开公司开发建设的位于苍南县新区5-2-1地块的中驰御景园A区工程的商品房，合同约定的交付条件之一为建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明。2014年12月23日，中驰房开公司向苍南县住建局申报中驰御景园A区工程竣工验收备案，并提交《建设单位的工程竣工验收报告》、《建设工程施工合同》、《建设工程竣工验收意见表》、《施工单位的工程竣工报告》、《监理单位的工程监理报告》、《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》、《单位（子单位）工程质量控制资料核查记录》、《单位（子单位）工程安全和功能检验资料核查及主要功能抽查记录》、《勘察单位房屋工程勘察质量检查报告》、《设计单位的工程设计质量检查报告》、《建筑工程消防验收意见》、《环境保护验收表》、《建设工程档案审核意见书》、《建设工程规划核实确认书》、《建筑工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《室内空气质量检测报告》、《电梯安全检测证明》、《施工承包合同》、《商品住宅质量保修书、保证书、说明书》、《规划竣工验收报告》、《施工图设计文件审查合格书》等全部申请备案材料。苍南县住建局对于中驰房开公司报送的备案材料依法进行审查后，认为中驰房开公司报送的中驰御景园A区工程竣工验收备案材料齐全、有效，符合《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，遂于2014年12月23日同意备案。黄洲认为中驰房开公司提交给苍南县住建局进行竣工验收备案的证明文件虚假，遂起诉到本院。
原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，苍南县住建局作为建设行政主管部门，在其辖区内具有房屋建筑工程竣工验收备案的法定职责。本案的争议焦点是苍南县住建局作出同意建设工程竣工验收备案行为是否合法、是否尽到了审慎的审查义务。《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》是建设行政主管部门房屋建筑工程竣工验收备案的法律依据。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定了建设单位办理工程峻工验收备案应当提交的文件；该办法第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》中规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”。本案中，2014年12月23日，中驰房开公司向苍南县住建局申请中驰御景园A区工程竣工验收备案时，提供的相关申请材料，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，苍南县住建局对申请材料依法审查后，按《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款的规定，于同年12月23日同意予以备案，符合法律、法规、规章的相关规定。另外，《建设工程质量管理条例》第十六条规定，“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”；第四十九条规定，“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。由此可见，工程竣工验收由建设单位自行组织，是建设单位的责任和义务，而非行政机关的行政行为，而工程竣工备案登记系行政机关的职责和义务；工程竣工验收与工程竣工验收备案登记非同一行为，其行为的性质也不同。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定，“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据该条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案，导致的后果是建设单位自行组织的工程竣工验收行为无效，而非该备案登记行为无效；在此情况下，备案机关只有责令停止使用、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责。在本案中，黄洲并无证据证明中驰房开公司采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案，故黄洲的上述诉讼请求无法律依据，其理由不能成立，依法不予支持，应予驳回。因黄洲作为中驰房开公司开发建设的中驰御景园A区工程商品房的业主之一，买卖合同约定的交付条件之一为建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明，苍南县住建局的备案行为对黄洲的权利义务产生了实际影响，故苍南县住建局与中驰房开公司认为黄洲不具有诉讼主体资格的主张，没有事实与法律依据，不予采信。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回黄洲的诉讼请求。本案受理费50元，由黄洲负担。
宣判后，黄洲不服，上诉至本院。其上诉称：一、中驰房开公司提交备案的《住宅质量保证书》没有分户验收表作为附件，且《住宅质量保证书》中没有诉争房屋的住宅质量保证书。因此，竣工验收备案文件形式上不完整，违反《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条的有关规定，存在违法行政行为。二、住房和城乡建设部于2009年12月22日发布的《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》第四条明确规定，每户应出具住宅工程质量验收表，并作为住宅质量保证书的附件。故原判认定法规、规章均未规定办理工程竣工验收备案时必须提供分户验收资料错误。三、涉诉房屋未经分户验收，中驰房开公司的竣工验收无效。涉诉房屋是否已经分户验收直接关系到诉讼请求是否成立，原判未将其作为争议焦点进行审理，而是认为不属于本案审查范围错误。四、备案文件中的住宅使用说明书注明室内层高为2.9米，而买卖合同约定层高为3米，这说明中驰房开公司在房屋层高问题上故意欺诈黄洲，并提交虚假的备案文件即住宅使用说明书。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条的规定，建设单位采用虚假证明文件办理竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。综上，原判认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，改判确认苍南县住建局备案行为违法并判决苍南县住建局依法决定对苍南县新区5-2-1地块第五幢的房屋责令停止使用，并组织重新竣工验收。
被上诉人苍南县住建局答辩称：一、建筑物竣工验收备案行为属于告知性备案，备案审查为形式审查。苍南县住建局备案行为符合法律规定。二、黄洲所称商品房层高与合同约定不符，不是本案处理范围，而属于民事争议，应通过民事途径解决。三、分户验收表不是备案必须材料，黄洲以此作为理由判断备案行为是否有效没有依据。此外，黄洲称涉案项目没有经过分户验收与事实不符。事实上，涉案项目已经分户验收，中驰房开公司一审提交的证据分户验收汇总表、复核表等可以证实该项目的所有户数均已进行分户验收。四、没有证据证实中驰房开公司采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案，故黄洲请求停止使用、重新组织竣工验收的要求没有事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人中驰房开公司答辩称：一、中驰房开公司依法向苍南县住建局提交工程竣工验收备案资料，不存在虚假情况。二、苍南县住建局对中驰房开公司所提交的备案资料予以接受，并依法办理备案登记，程序合法。三、关于分户验收，同意苍南县住建局的答辩意见，分户验收不是竣工验收备案必须的材料。中驰房开公司一审提供的证据《住宅工程质量表》等证据证明已逐户进行验收，且将分户验收合格证一并交给了住户。四、商品房层高不是行政案件审理范围。层高的规划一直是2.9米，中驰房开公司提交的设计书也是2.9米，不存在虚假。商品房买卖合同中记载层高3.0米是中驰房开公司工作人员的笔误，该项争议目前正在民事诉讼中。综上，黄洲的上诉请求不成立，请求予以驳回。
各方当事人在二审审理期间均没有提供新证据。
各方当事人在原审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。经审理，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，关于本案争议的《住宅质量分户验收表》是否应作为《住宅质量保证书》的附件提交竣工验收备案问题。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第二款的规定，住宅工程提交竣工验收备案时应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并没有规定必须将《住宅工程质量分户验收表》作为《住宅质量保证书》的附件提交备案。住房和城乡建设部于2009年12月22日发布的《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》第四条规定，分户验收合格后，建设单位必须按户出具《住宅工程质量分户验收表》，并作为《住宅质量保证书》的附件，一同交给住户。因此，上诉人黄洲以中驰房开公司申请竣工验收备案时没有提交《住宅工程质量分户验收表》为由主张备案行为违法，缺乏法律依据，本院不予支持。关于本案争议的中驰房开公司申请竣工验收备案时有无提交虚假文件的问题。涉案商品房设计图表明其设计层高为2.9米，《住宅使用说明书》中亦记载室内层高为2.9米，黄洲称中驰房开公司申请竣工验收备案时提交有关商品房层高虚假文件，与事实不符，其以此为由主张工程竣工验收无效，并请求判决备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，本院不予支持。至于黄洲与中驰房开公司签订的买卖合同中就商品房层高的约定存在争议，系民事争议，不在本案审理范围之内。被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，原审判决驳回黄洲的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由黄洲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年六月十六日
书 记 员 李超超