内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）内04行初185号
原告常某，男，1966年2月9日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。
委托代理人彭某，内蒙古紫城律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市新城区玉龙大街。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人刘某，系赤峰市人民政府法制办工作人员。
第三人翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇。
法定代表人房某，系旗长。
委托代理人毕某，翁牛特旗畜牧兽医局畜牧师。
委托代理人贺某，翁牛特旗畜牧兽医局畜牧师。
第三人王某1，男，1969年2月18日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。
委托代理人王某2，男，1967年1月18日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。
第三人七十六，男，1967年3月29日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
原告常某与被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）、第三人翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）、第三人七十六、第三人王某1行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告常某及其委托代理人彭某，被告赤峰市政府的委托代理人刘某，第三人翁旗政府的委托代理人毕某、贺某，第三人七十六，第三人王某1的委托代理人王某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月23日，被告赤峰市政府作出赤政复决字[2017]47号《行政复议决定书》，主要内容是：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人提出的行政复议申请。
原告诉称，在第二轮草牧场承包时，翁牛特旗乌丹镇其甘嘎查庙组牧民七十六依法获得家庭草牧场承包经营权，其中位于其甘嘎查麻黄基地北有150亩的放牧场，四至为东至五组放牧场（注：庙组的第五联户小组），西至刘敬民草场，南至麻黄基地，北至常某围栏。1998年6月10日，翁牛特旗人民政府为七十六颁发了草原使用证，在草原使用证的草原示意图中明确标明了七十六承包土地的四至和面积。2007年6月7日，七十六将此150亩草牧场承包给原告经营，双方签订了《草牧场承包合同书》，合同约定承包期自签订合同之日至2028年6月10日，承包费为7000元，在合同签订时一次性付清。原告在承包后一直经营，并在原有2000多株杨树的基础上，又补植了1000多株杨树。2010年8月，原告服刑，2015年5月29日刑满释放。当原告在2016年春经营该处草牧场时，第三人王某2强行占用草场。2016年4月26日，王某2向法院提起民事诉讼，要求原告排除妨碍，在庭审中，原告提交了七十六与其甘嘎查的第二轮草牧场承包合同，草原使用权证等证据，王某2提交了日期为2010年10月1日的草原承包经营权证，该草原承包经营权证记载王某2的承包草牧扬面积为332.5亩，又出具了草牧场示意图，示意图的记载的面积数远远大于草原承包经营权证上的数字。翁旗法院在审理后认为翁牛特旗人民政府调整了草牧场，作出了(2016)内0426民初2315号民事判决，判决原告停止侵权。2016年7月19日，七十六向法院提起行政诉讼，要求撤销王某2持有的2010年10月1日的草原承包经营权证书，后七十六撤诉。在七十六撤诉后，王某2于2016年10月19日再次向翁旗法院起诉，以阻碍其种植青贮玉米为由要求赔偿损失，2016年12月15日，翁旗法院作出了(2016)内0426民初5065号民事判决，判决原告赔偿王某290750.00元。2017年3月，原告向赤峰市人民政府提出复议申请，赤峰市政府于2017年10月23日作出复议决定，驳回了原告的复议申请。2017年5月17日，在赤峰市人民政府组织的听证程序中，发现王某1也持有日期为2010年10月1日的草原承包经营权证书，王某2称该证是从其原来的草原承包经营权证中分开后取得的。事实上，翁牛特旗人民政府在2010年10月1日为第三人王某2颁发的草牧场承包经营权证书侵占了七十六持有的草原权利证书中承包给原告的150亩土地，两个权利证书发生了冲突。在七十六起诉撤销被告翁牛特旗人民政府颁发草原承包经营权证一案中，七十六与王某2私下达成协议，协议书中将七十六的150亩承包地竟然安排在申请人的家庭承包的草地内。其甘嘎查委员会在该协议书上加盖了公章。2017年2月份，申请人对本人的2010年10月1日的草原承包证书与王某2的草原承包经营权证及示意图进行核对，又到现场核实，发现本人持有的2010年10月1日的草原承包证以及示意图中记载的230亩的草牧场（北至集体草场，南至赵国兴承包地，东至便道，西至田立香）与王某2持有的草原示意图中的209亩有重合的部分。原告认为，其甘嘎查庙组的土地承包秩序一直非常混乱。在2010年，其甘嘎查庙组以及乌丹镇畜牧机构未经严格的审批程序私自填写草原承包经营权证书，私自对庙组的土地承包进行调整，并在2010年10月1日为牧民颁发草原承包经营权证。该行为违反了《农村土地承包法》第二十七条之规定和国家土地承包政策，破坏了农村土地承包秩序。在2014年以来全国草牧场承包经营权确权的过程中，由于该证书的违法性而不作为草原承包经营前确权的依据。仍然以1998年颁发的草原承包经营权证为依据。鉴于七十六与王某2达成的协议盖有其甘嘎查委员会的公章，其甘嘎查委员会出具了证明，声明不具有证明效力。故该协议书侵犯了原告的权利。赤峰市政府以原告与翁牛特旗人民政府作出的行政行为无利害关系驳回原告的申请错误。现原告特向法院起诉，请求撤销赤峰市人民政府作出的行政复议决定书。诉讼请求：1、撤销被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字[2107]第47号行政复议决定书；2、诉讼费由被告承担。
为支持其主张，原告提交了以下证据：第一组：王某2、王占红、王某1、王占堂、王景兰的参与承包经营权证书五份。证明被诉的五个行政行为。第二组：翁旗政府为七十六颁发的草原使用证及示意图、草牧场承包合同书。证明常某与本案的争议地有利害关系。第三组：土地承包面积及区位登记表。证明常某与被诉的行政行为有利害关系。第四组：翁旗人民法院（2016）内0426行初36号行政诉讼卷宗中的七十六的行政起诉状、翁旗人民政府行政答辩状、庭审记录、撤诉申请书、协议书。证明常某与被诉的行政行为有利害关系。第五组：七十六与王某2签名的协议书一份、示意图一份。证明常某有权要求政府对三个承包证的关系予以厘清。第六组：两份民事判决书。第七组：手绘示意图一份、王某2与李翠茹的承包合同一份、其甘嘎查的说明一份。以上两组说明第三人翁旗政府作出的行政行为已经侵犯了原告的权利。被告赤峰市政府对原告的证据质证认为：对第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告所经营的土地与本案有利害关系。对第二组、第三组、第四组、第五组证据真实性没有异议，证明了七十六才是涉案地块的相关人，原告与涉案地块没有法律关系。对第六组证据的证明目的有异议，不能证明原告证明目的。对第七组证据，对真实性、合法性、证明目的都有异议。第三人翁旗政府、第三人王某1、第三人七十六质证同意市政府意见。
被告赤峰市政府辩称，一、原告与本案无法律上的利害关系，其行政复议主体不适格。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2017年6月5日原告向市政府申请行政复议，请求撤销翁牛特旗人民政府于2010年10月为王某1颁发的《草原承包经营权证》，答辩人依法进行了受理，并向翁牛特旗人民政府下达《行政复议答复通知书》，翁牛特旗人民政府依法进行了答复并提交了相关的证据材料。行政复议期间，因法律适用问题需向自治区法制办请示，答辩人于2017年7月29日依法中止本案审理，2017年10月18日，中止原因消除，恢复本案审理。并向各方当事人送达。2017年10月23日，答辩人依法作出《行政复议决定书》（赤政复决字[2017]47号），并将该决定向各方当事人送达。综上，答辩人作出的行政复议决定事实清楚，程序适当，请求贵院依法予以维持。
被告赤峰市政府提交了以下证据：1、《行政复议申请书》，证明原告向答辩人提交了行政复议申请，请求撤销翁牛特旗人民政府于2010年10月为王某1颁发的《草原承包经营权证》。2、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明答辩人于2017年6月5日受理了原告的行政复议申请，并通知翁牛特旗人民政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。3、《行政复议案件中止审理通知书》及送达回证，证明答辩人于2017年7月29日依法中止该案审理。4、《恢复行政复议案件审理通知书》及送达回证，证明答辩人于2017年10月18日，依法恢复该案审理。5、《行政复议决定书》送达回证，证明答辩人依法作出了行政复议决定书并进行了送达。6、《草牧场承包合同》，证明原告是与七十六签订的合同，且该合同中无草原所有权人的其甘嘎查签章认可。7、《草牧场承包合同》、《承包草场基本情况登记》，证明七十六才是涉案地块权利相关人。原告对被告赤峰市政府的证据质证认为，对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。三第三人对被告赤峰市的证据质证无异议。
第三人翁旗政府述称，答辩意见与复议决定书中意见一致。
第三人翁旗政府提交了以下证据：测绘图一张。证明2010年二轮承包对庙队草牧场重新发证，常某当时没有把旧的证送回来，也证明常某、七十六、王某2等五人的地没有争议。原告对第三人翁旗政府的证据质证认为：对证据来源有异议，不能证明来源于测绘公司。对证明目的有异议。被告及其他第三人对翁旗政府的证据无异议。
第三人王某1述称，原告所提到的地跟我的地不重合。
第三人王某1提交了以下证据：协议书、撤诉裁定。证明七十六和王某2没有纠纷了。原告质证认为，对真实性没有异议，对证明目的有异议。其他当事人对王某1的证据无异议。
第三人七十六述称，我的草牧场跟原告的不重合，我的地是1998年就复垦的草场，没有变动。
第三人七十六提交了以下证据：与常某所签的合同一份。证明2010年以后常某就没有权利经营这块地了。原告质证认为，对证明目的有异议。其他当事人对七十六的证据无异议。
经庭审质证，本院对各方提交的证据认证如下：对于被告赤峰市政府的证据，能够证明行政行为过程，各方对其真实性无异议，本院对其本身真实性予以确认。对于原告的证据，其他当事人对其部分证据的真实性有异议，但未提出相反证据，本院对其本身真实性予以确认。对于各第三人的证据，各方对真实性无异议，本院对其本身真实性予以确认。
经审理查明，2007年6月17日，原告常某与第三人七十六签订《草牧场承包合同》，常某承包第三人七十六的草牧场150亩。2016年，常某与第三人王某2因使用该草牧场发生争议。2016年10月19日，王某2向翁旗法院起诉，以阻碍其种植青贮玉米为由要求常某赔偿损失。2016年12月15日，翁旗法院作出(2016)内0426民初5065号民事判决，判决原告常某赔偿王某290750.00元。原告常某认为翁旗政府2010年10月1日为王某2颁发的《草原承包经营权证》不合法，并且经其用自己的《草原承包经营权证》与王某2的《草原承包经营权证》及示意图进行核对，发现有重合登记的部分。2017年3月，原告常某向赤峰市人民政府提出复议申请，请求撤销翁旗政府2010年10月1日为王某1颁发的《草原承包经营权证》并确认其违法。赤峰市政府经审查，于2017年10月23日作出的赤政复决字[2017]47号《行政复议决定书》，以常某与翁旗政府2010年10月1日为王某1颁发的《草原承包经营权证》不存在法律上的利害关系不符合行政复议受理条件为由，驳回了原告常某的复议申请。常某不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前述。
又查明，原告常某此次申请复议和起诉的五个案件，涉及第三人王某2家庭的五个《草原承包经营权证》，本案是其中之一。第三人王某2和被告赤峰市政府确认该草牧场系第三人王某2家庭承包性质，原来在王某2名下，2010年分为王某2、王某1、王占堂、王某1、王占红五个证，五个证之间草牧场没有明确的界限，属于确权不确地。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。经查，本案原告常某申请撤销王某1的《草原承包经营权证》，理由之一是其认为王某2（王某1）的《草原承包经营权证》与其本人的《草原承包经营权证》有面积重合，被告赤峰市政府在作出被诉行政复议决定时未审查这一理由，即认为常某与被复议行政行为不存在利害关系并决定驳回申请人提出的行政复议申请，属行政复议认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告赤峰市政府于2017年10月23日作出的赤政复决字[2017]47号《行政复议决定书》；
二、由被告赤峰市政府在本判决生效后法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告赤峰市政府承担。邮寄费180元，由原告承担90元，被告承担90元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长李海波
审判员刘淑波
人民陪审员赵文君
二〇一七年十二月二十五日
书记员王丽菲