山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行初259号
原告任春风，女，1969年3月3日出生，汉族，住聊城市。
委托代理人王玉刚，山东永圣律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人龚正，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原告因不服被告山东省人民政府（以下简称省政府）作出的鲁政复决字[2016]553-1号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月25公开开庭进行了审理。原告任春风及其委托代理人王玉刚，被告省政府的委托代理人董君、徐杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系军王屯（原隶属聊城市开发区东城街道办事处，2013隶属聊城高新技术产业开发区九州街道办事处）十二小组村民。2000年，东城街道办事处筹建工业园区，东城街道办事处租赁军王屯十二小组集体耕地约150亩，转租给入园的企业。2016年10月22日，九州街道办事处告知被租赁的耕地已卖于用地企业，要求领取卖地款，不再支付租金。
原告经了解，聊城市人民政府已于2003年违法作出《关于补办征地手续并将该宗地土地使用权出让给聊城市聊城市经济开发区飞达机械有限公司的批复》（聊政字[2003]186号），将军王屯十二小组包含原告耕地在内耕地出让给第三人聊城市经济开发区飞达机械有限公司（以下简称第三人）。原告于2016年11月30日向被告申请行政复议，被告作出鲁政复决字[2016]553-1号行政复议决定书。原告认为，聊城市人民政府作出的批复认定事实严重错误，涉案耕地未经被告审批，属于无权征收，征收不符合土地利用总体规划，而且征收程序严重违法，该批复为无效文件，依法应当予以撤销。但被告作出的复议决定书只确认违法而未撤销是错误的。原告耕地被违法征收，原告为失去全部耕地的农民，生活没有任何保障。复议决定书提到的原告所属村六组、七组、八组、九组、十组的征收与本案的征收性质不同。该五个组的耕地是在2015年至2016年期间被依法征收，五个小组的村民按照5.8万元/亩、政府补贴资金1.5万元/亩的标准获得了足额补偿。本案涉及的耕地是违法征收，军王屯村民委员会基于无效的批复而签订的土地征收补偿协议不合法，不能依据此协议给予补偿。目前，街道办事处要求原告领取的补偿是3万元/亩，没有政府补贴资金。原告与其他五个小组的村民同属一村，但补偿差距巨大，原告的长远生计没有保障。诉讼请求1.请求人民法院撤销被告作出的鲁政复决字[2016]553-1号行政复议决定书；2.判令撤销聊城市人民政府作出的《关于补办征地手续并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区飞达机械有限公司的批复》，责令对涉案耕地依法重新征收或依法补偿原告；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告提交了如下证据：
1.原告身份证及户口本。
2、土地承包经营权证。
3、军王屯村委会出具的证明1份，证明现征地补偿款为每亩5.8万元，失地农民保障金每亩1.5万元，而第12生产小组原工业园地块补偿款为每亩3万元，且无失地农民保障金。
以上证明涉案土地征收批复侵害了原告的土地承包经营权，与原告存在利害关系，原告具有原告的主体资格。
证据4、军王屯村委会证明。证明工业园征地时，12小组村民不知情。
证据5、关于军王屯十一、十二小组反映“原工业园原土地情况”说明。
证据6、关于军王屯十一、十二小组反映土地被征用事宜的答复意见书。
证据4-6证明:⑴原东城办事处开始组建工业园区时间是在2000年之后，涉案公司也是在2000年后使用原告土地，聊城市政府征收涉及原告的耕地为农用地，根据土地管理法的规定，征收农用地转为建设用地必须经省政府审批同意，聊城市政府未经审批，无权批准征收并出让。⑵租赁方式是由原东城办事处先租赁军王屯村12小组耕地后转租给入园企业。原告每年领取的是街道办事处向原告发放的租金，并非土地补偿费。⑶2003年只是原东城办事处通知了军王屯村委补办征地手续，聊城市人民政府没有在该村张贴任何征收公告，军王屯村委也未通知12组村民，包括原告在内12组村民对征地事宜均不知情。聊城市政府征收未经过公告等法定程序，严重违法。⑷现给付12小组失地村民的土地补偿款为每亩3万元，没有其它任何保障。原告的权益并未得到保障。
证据7、申请行政复议委托书。证明原告申请行政复议不仅是代表原告本人，也代表军王屯十二组其他村民提起行政复议申请。
被告辩称，一、省政府作出的鲁政复决字[2016]553-1号《行政复议决定书》程序合法。原告对聊城市人民政府作出的《关于补办征地手续并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区飞达机械有限公司的批复》（聊政字[2003]186号批复）不服向被告申请行政复议，被告于2016年11月30日收到该申请，经审查依法予以受理。2017年2月28日作出鲁政复决字[2016]553-1号《行政复议决定书》，程序合法。二、省政府作出的鲁政复决字[2016]553-1《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。被告经审理查明，2002年5月30日，聊城市国土资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》（聊国土资罚字2002第61号）。2003年6月26日，第三人向聊城市国土资源局作出《关于违法占地的检查》，表示愿意服从处罚，补办相关土地征用手续。2003年8月3日，第三人向聊城市人民政府提交了《关于违法占地补办手续的申请》。2003年8月7日，聊城市国土资源局与聊城市经济开发区东城街道办事处军王屯村签订了关于第三人所用土地的《征用土地协议书》。2003年8月16日，聊城市国土局向聊城市人民政府呈报了《关于完善征地手续并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区飞达机械有限公司的请示》（聊国土资发[2003]50号），并附具相应的《建设用地项目呈报说明书》。2003年10月13日，聊城市人民政府作出聊政字[2003]186号批复，同意“完善征用开发区东城街道办事处军王屯村耕地4336平方米的用地手续，并将该宗土地使用权出让给该公司，作为工业建设用地，出让期50年。”聊城市人民政府提供的军王屯村村委会分别于2010年1月18日、2011年与第三人签订的借款合同以及相关的领款单据证明，原告多年来一直领取相关补偿费。目前，涉案土地的土地补偿费已发放到原告所在的村，该村六组、七组、八组、九组、十组的被征地农民已领取土地补偿款。原告因认为补偿低未领取该土地补偿款。被告认为，《山东省国土资源厅转发国土资源部办公厅的通知》（鲁国土资发[2002]28号）第一条规定：“严格掌握遗留建设项目用地界线。按“复函”规定，凡原《土地管理法》（1987年1月1日）实施后，新《土地管理法》（1999年1月1日）实施前批准立项，已签订征地补偿协议或支付了征地补偿费用，已经施工（仅圈建围墙除外）或竣工的，但尚未依法办理用地手续的建设项目用地均属遗留建设项目用地。”第三条规定：“违法用地的遗留建设项目，在依法处罚后，以县为单位按项目集中逐级报省国土资源厅或省政府，按原《土地管理法》有关规定批准完善用地手续。”本案中，第三人的用地行为实际发生于2000年，聊政字[2003]186号批复认定第三人于1998年6月违法占地，该事实认定不清。聊城市人民政府作出涉案批复不符合土地管理法的相关规定。鉴于原告多年来一直领取相关补偿，且涉案土地补偿费已存于军王屯村民委员会，原告的权益已得到保障。同时，涉案批复作出以及涉案土地出让已达十几年，第三人在涉案土地上建有厂房且经营多年，土地原状已难以恢复，不宜对涉案批复作出撤销决定，对原告的行政复议请求不予支持。三、依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，省政府作出鲁政复决字[2016]553-1号《行政复议决定书》维持聊政字[2003]186号批复，适用法律正确。综上，被告作出的鲁政复决字[2016]553-1号《行政复议决定书》符合法定程序，认定事实清楚、证据确凿、内容适当，适用法律正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提交了如下证据：
证据1、《行政复议申请书》，证明2016年11月30日省政府收到原告的行政复议申请。
证据2、鲁政复办受字[2016]553号《行政复议受理通知书》，证明2016年12月6日省政府依法受理原告的行政复议申请。
证据3、鲁政复办答字[2016]553号《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》，证明聊城市人民政府对原告的行政复议申请提交答复。
证据4、鲁政复办参字[2016]553号《第三人参加行政复议通知书》，证明省政府通知第三人参加行政复议。
证据5、鲁政复延字[2016]553号《行政复议决定延期通知书》，证明2017年1月24日，省政府作出延期通知，将行政复议决定延期至2017年2月28日前作出。
证据6、鲁政复决字[2016]553-1号《行政复议决定书》。
证据1-6证明省政府作出的鲁政复决字[2016]553-1号《行政复议决定书》程序合法。
证据7、《建设用地规划许可证》（2002聊开规许地字第057号）。
证据8、《关于违法占地的检查》。
证据9、《关于违法占地补办手续的申请》。
证据10、《征用土地协议书》。
证据11、《关于完善征地手续并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区飞达机械有限公司的请示》（聊国土资发[2003]50号）、《建设用地项目呈报说明书》。
证据12、《土地违法案件行政处罚决定书》（聊国土资罚字2003第43号）、缴纳罚款凭证。
证据13、聊政土字[2003]186号批复。
证据14、《听证笔录》。
证据15、军王屯村村委会分别于2010年1月18日、2011年与聊城市兴业经济开发有限公司签订的借款合同以及相关的领款单据。
证据7-15证明本案中第三人的用地行为实际发生于2000年，聊政土字[2003]186号批复认定第三人于1998年6月违法占地，该事实认定不清。
法律依据：《山东省国土资源厅转发国土资源部办公厅的通知》（鲁国土资发[2002]28号）、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。
经庭审质证，原告对被告证据1-6无异议，证据7因被告没有提交占地公司缴纳的罚款凭证，无法证明占地的公司有行政处罚的事实。证据8-9中占地的时间错误。证据10属于无效协议，聊城市政府无权征收，作出的批复为无效。证据11因被告未提供建设用地规划许可证符合土地总体规划的证据，该证据不合法。证据12中认定第三人占地的时间认定错误。证据13属于违法的批复。证据14无异议。证据15中的借款合同原告不知情，对此不予认可。适用法律应适用复议法28条中的撤销行政行为而不是确认行政行为违法，被告适用法律错误。
被告对原告的证据1-6无异议，证据7的形式不符合法律规定，不认可。
本院认为被告的证据可以作为有效证据使用，对原告的证据1-6予以认定，对证据7不予确认。
由于省政府的复议决定改变了原行政行为，经庭前释明，原告放弃了第二项诉讼请求。
经审理查明，2000年，第三人在聊城开发区东城办事处军王屯村辖区内占用耕地4336平方米，未经报批。2002年5月30日，聊城市国土资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》（聊国土资罚字2003第43号）。2003年8月3日，第三人向聊城市人民政府提交了《关于违法占地补办手续的申请》。2003年8月7日，聊城市国土资源局与聊城市经济开发区东城街道办事处军王屯村签订了关于第三人所用土地的《征用土地协议书》。2003年9月4日，聊城市国土局向聊城市人民政府呈报了《关于完善征地手续并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区飞达机械有限公司的请示（聊国土资发[2003]50号），并附具相应的《建设用地项目呈报说明书》。2003年10月13日，聊城市人民政府作出聊政字[2002]442号批复，同意“完善征用开发区东城街道办事处军王屯村耕地4336平方米的用地手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市经济开发区飞达机械有限公司，作为工业建设用地，出让期50年。”
原告于2016年11月30日向被告申请行政复议。被告经复议作出鲁政复决字[2016]553-1号行政复议决定书，认为第三人的用地行为实际发生于2000年，聊政字[2003]186号批复认定第三人于1998年6月违法占地，该事实认定不清。根据新施行的土地管理法，聊城市人民政府作出涉案批复不符合土地管理法的相关规定，确认聊城市人民政府作出的聊政土字[2003]186号补办用地批复违法。鉴于原告多年来一直领取相关补偿，且涉案土地补偿费已存于军王屯村民委员会，原告的权益已得到保障。同时，涉案批复作出以及涉案土地出让已达十几年，第三人在涉案土地上建有厂房且经营多年，土地原状已难以恢复，不宜对涉案批复作出撤销决定，对原告的行政复议请求不予支持。原告不服，诉至法院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……：1、主要事实不清、证据不足的……”。经了解，本案中涉案企业系当地招商引资引进的企业，在为国家创造税收利润的同时也促进了就业。从同类其他案件来看，涉案的不仅是这一家企业，而是一个工业园区。涉案批复作出以及涉案土地出让已达十几年，涉案企业在涉案土地上建有厂房且经营多年，土地原状已难以恢复。涉案征地批复被撤销以后，不仅会给涉案企业造成巨大经济损失，也会对国家和社会公共利益造成重大损害。因此被告作出的确认违法的复议决定并无不当。被告复议程序合法，本院予以确认。
另，原告表示所获得的征地补偿费与现被征地的其他村民小组成员的补偿差距较大。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。土地补偿、安置争议不影响土地征收方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第十三条规定：“对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。”原告对征地补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议，应当先申请县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。但土地补偿、安置争议不影响土地征收方案的实施。对原告的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告任春风的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告任春风负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张启胜
人民陪审员 董 霞
人民陪审员 许文亚
二〇一七年七月七日
书 记 员 张天虹