安徽省明光市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）明行初字第00032号
原告：江士华，1944年10月4日出生，汉族，无业，住安徽省明光市。
委托代理人：谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
被告：明光市国土资源和房产管理局，住所地安徽省明光市政务新区。
法定代表人：司学军，局长。
委托代理人：马海，明光市国土资源和房产管理局工作人员。
委托代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。
原告江士华不服被告明光市国土资源和房产管理局土地行政处罚一案。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告江士华及其委托代理人谢鹏辉、被告明光市国土资源和房产管理局的委托代理人马海、冯天浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原明光市国土资源局于2015年5月13日作出明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定，该行政处罚决定称：2011年4月-2011年7月份，江士华在没有办理用地审批手续的情况下，擅自在明光街道严岗村林场组104国道西侧占用约6亩土地动工建设厂房，2012年上半年三栋厂房建成，连同2007年建成的一栋共4栋厂房一并投入使用，用于有机肥加工销售场所。经实地勘察，江士华所建厂房名称为明光市江田生物有机肥厂（简称：江田有机肥厂或者有机肥厂），已经办理个体工商户营业执照，营业执照上经营者姓名为江福斌，而该厂从占地建房到有机肥加工一直均由江士华负责。经测绘中心实地测绘，江士华实际占地6415.84平方米，其中建筑面积2261.8平方米。与明光市土地利用现状图和2006年-2020年明光街道土地利用总体规划图进行套合比对，土地用途分别为集体建设用地1394平方米，符合土地利用总体规划；一般农田4534.84平方米，基本农田487平方米，不符合明光街道土地利用总体规划。
原明光市国土资源局认为：江士华在没有办理用地手续的情况下，擅自在明光街道严岗村林场组104国道西侧占地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第四款的规定，原明光市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《滁州市国土资源系统实施行政处罚自由裁量权标准》（滁国土资（2014）237号）的规定，决定对江士华作出如下行政处罚：1.责令江士华退还非法占用的6415.84平方米土地，没收江士华在集体建设用地1394平方米土地上所建的厂房；限期拆除江士华在非法占用的一般农田4534.84平方米土地上所建的厂房，限期拆除江士华在非法占用的基本农田487平方米土地上所建的厂房，恢复土地原状；2.对非法占用集体建设用地1394平方米土地按每平方米10元的标准罚款，罚款额为13940元；对非法占用一般农田4534.84平方米土地按每平方米20元的标准罚款，罚款额为90696.8元；对非法占用基本农田487平方米土地按每平方米30元的罚款标准罚款，罚款额为14610元，合计罚款119246.8元。
原告江士华诉称：被告认定明光市江田生物有机肥厂违法占地，对原告作出行政处罚，属于认定事实严重错误，作出的涉案《行政处罚决定》违法错误，应当予以撤销，具体理由如下：一、被告将原告作为被处罚人，于法无据。被告因认为明光市江田有机肥厂占地违法，作出涉案《行政处罚决定》，但明光市江田生物有机肥厂的性质是个体工商户，个体工商户营业执照上登记的经营者为江福斌，依法对有机肥厂享有权利并承担法律责任。据此，原告根本没有作为被处罚人的法定主体资格，被告认定事实严重错误，将原告作为被处罚人，没有任何法律依据。二、明光市江田有机肥厂的占地行为，被告无权作出行政处罚。行政处罚法第29条规定，违法行为在两年内未发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从违法行为终了之日起计算。而对于什么是连续或者继续状态，并没有明确表述。尤其是对土地违法行为的继续状态问题没有任何规定。本案中，有机肥厂的建厂行为在2011年已经完成，不存在连续实施数个独立行为，在建成之日已经终了，相关部门两年内未处罚，已经超过法定的处罚期限。《国土资源行政处罚办法》第十二条明确规定，违法行为查处立案必须符合没有超过追诉时效这一要件，故被告对有机肥厂的占地没有查处的权利，所作出的行政处罚严重违法。三、本案行政处罚决定书内容严重错误，对于有机肥厂所占土地性质的认定严重错误，行政处罚决定书对于土地的性质明确是按照明光市土地利用现状作出的认定，原告认为对有机肥厂所占土地是否违法，应当以建厂房的时点土地的性质来做确定，而非处罚时点土地的性质界定占地是否违法；对于处罚决定书中已经认定的1394平方米的集体建设用地，有机肥厂占地合法、建房合法，处罚没收该厂房及每平米10元的罚款于法无据。四、本案处罚决定书作出程序违法，处罚决定书作为强制执行决定在未进行法定催告并且送达催告书的前提下直接作出具有强制执行内容的处罚决定，违反行政强制法第三十五条的规定。
综上所述，原告不是适格的被处罚人，且被告对有机肥厂无权作出处罚，被告作出的行政处罚决定严重违法、错误，应当予以撤销，故依照《行政诉讼法》及相关法律规定，请求人民法院依法撤销被告作出的明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定，诉讼费由被告承担。
原告江士华向本院提供的证据有：一、江福斌作为经营权人的个体工商户营业执照，证明涉案的明光市江田生物有机肥厂作为江福斌这一个体工商户的法定商号，被告如果认为有机肥厂使用土地违法，应当对其经营权人江福斌作出行政处罚而非实际经营者江士华。二、行政处罚决定书一份，证明被告向原告江士华进行行政处罚这一事实。三、被告作出的更正通知书，证明原告提起行政诉讼未超过诉讼时效。
被告明光市国土资源和房产管理局辩称：被告所作的行政处罚没有超过法律规定的追诉时效；被告处罚的对象是正确的；被告认定的事实是正确的；原告认为其使用土地是合法的，并未能举出证据来证明占地合法；被告适用法律正确；被告作出的处罚程序合法；请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供的证据有：一、立案呈批表，证明被告立案程序合法。二、明国土（2012）053号责令停止违法行为通知书、送达回证，明国土（改）字024号责令改正违法行为通知书、送达回证，证明被告于2012年10月11日向原告作出并送达责令停止违法行为通知书，于2014年8月7日作出责令改正违法行为通知书并于2014年8月8日送达。三、江士华询问笔录（2015年2月6日、3月27日）、身份证复印件，证明原告认可其2006年至2007年未经批准非法占地建了3栋塑钢厂房，2011年拆除两栋，后于2011年3月又未经批准非法占地建了三栋厂房；四栋厂房实际上都是原告所建，工商登记的个体工商户江福斌仅是名义上的，江福斌长年外出务工。四、李元正询问笔录、身份证复印件，证明原告未经批准违法占地建厂房的事实。五、现场勘测笔录、宗地图、照片，证明原告违法用地的现状、位置、面积。六、土地利用现状图、规划图，证明原告占地地类分别为集体建设用地，符合土地利用总体规划，一般农田、基本农田不符合土地利用总体规划。七、情况说明，证明原告占地建厂房没有办理用地审批手续。八、调查报告、案件会审记录、违法案件处理决定呈批表，证明原告违法用地建厂房案件经过被告内部审核、会议研究程序。九、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证、听证申请书、听证通知书及送达回证，听证会公告、听证笔录、听证意见、听证纪要等，帮扶协议、证明、个体工商户营业执照，证明被告履行了行政处罚告知、听证程序，并依法进行了听证。十、行政处罚决定书、更正通知书、送达回证，证明被告依法作出了行政处罚，并送达了原告。十一、催告书、送达回证、照片，证明被告向原告进行了催告履行，并送达了相关文书。十二、明国土（2015）142号文件、送达回证、财资（2015）117文件、非法财物交接清单明细表，证明没收的非法财物已移交财政局。
经庭审质证：原告对被告的证据一的真实性无异议，但对该份证据记载的相关内容不予认可，对案件来源，立案呈批表记载为2014年度卫星遥感监测（202）号违法用地图斑记载，但没有其他证据可佐证，另外原告认可江士华为有机肥厂实际负责人这一事实，该份证据能够证明被告将江士华作为行政被处罚人没有法律依据，且该证据不能达到被告的证明目的。原告对被告的证据二质证认为，被告的证明目的不明确，对2012年的通知书原告认为不是具体行政行为，不符合行政处罚法第九条规定的行政处罚，对于2014年的通知书原告认为非处罚决定、不具有法律效力，该两份证据能够证明被告在2012年并没有对有机肥厂作出任何行政处罚，并且证明被告在时间差为两年的情况下仍对江士华作出通知书，该行政执法没有法律依据，不能达到被告的证明目的。原告对被告的证据三质证认为，该份询问笔录能够证明有机肥厂在2011年所有的厂房都已建设完成，并且所占用的四亩左右土地均为村组集体的荒地，被告以2014年处罚时点的土地现状性质作为占地违法的依据严重错误，另外2015年3月27日的询问笔录仅能够证明原告江士华为有机肥厂的实际经营人。原告对被告的证据四质证认为，该份证据进一步证明有机肥厂2011年已经建设完成，并且占用了村组集体所有的四亩的荒地，该份证据不能够证明有机肥厂占地违法，因为李元正作为村委会主任，其表述内容不能够作为认定占地是否违法的依据，其也无权对占地是否违法作任何表述。原告对被告的证据五质证认为，对该证据中的照片没有异议，但现场勘测笔录的勘测人仅为1人，属于违法行政，对所谓测绘中心的宗地图的真实性、合法性不予认可。原告对被告的证据六质证认为，对该证据不予认可，不符合证据的形式规定，不能作为定案的依据，不具真实性并且从该图上看不出所谓的基本农田、一般农田及建设用地，也不知该份证据对土地性质认定的时间点，不能作为行政处罚的事实依据。原告对被告的证据七质证认为，对该证据的真实性不予认可，明光街道办事处并非土地管理法所规定的土地审批部门，无权对有机肥厂是否办理相关用地审批作相关证明，没有其他证据能够佐证明光街道办事处作为政府询问过有机肥厂占地一事，故该证据内容不合法。原告对被告的证据八质证认为，该份证据调查事由明确为日常询查发现结合卫星遥感监测，但该份证据与被告所提交的立案呈批表以及2012年责令停止违法行为通知书的内容自相矛盾，不能够作为行政处罚的事实依据，其内容违法；另外，对于调查人时先兵、汤其军二人的身份被告没有提交任何证据予以证明，故原告认为该份调查报告不能够作为行政处罚的事实依据。原告对被告的证据九质证认为，该组证据中的帮扶发展协议书以及严岗村村民委员会的证明，能够证明有机肥厂是2012年度严岗村的招商引资企业，并且在2011年明光街道办事处代表政府对有机肥厂进行了发展帮扶还给付了相关资金，对于有机肥厂的建厂，相关政府及相关部门明确知情并且是以帮扶的态度予以支持，其他相关听证程序的证据，原告认为全部针对原告江士华没有任何法律依据，属于程序错误。原告对被告的证据十质证认为，行政处罚决定书及送达回证针对原告江士华作出，严重违法、错误。原告对被告的证据十一质证认为，催告书与本案没有直接的关联性，并不是作出行政处罚的事实依据，并且内容违法，本案行政处罚作出后原告有行政复议及行政诉讼的权利，根据行政强制法的相关规定，被告在申请法院强制执行之前必须向原告作出催告书并送达原告，但这一程序前提条件是原告对行政处罚决定在行政复议期限及行政诉讼期限之内没有主张诉权，而本案被告在2015年6月9日就作出该催告书，无视原告已在法定期限内提起了行政诉讼这一事实，程序违法。原告对被告的证据十二质证认为，该组证据与本案没有任何关联性，并且内容违法，在没有经过诉讼程序对行政处罚决定的合法性予以认定的情况下，被告无权将其违法认定的所谓非法财物移交财政部门，并且这一移交行为没有任何法律依据。
本院审查认为，被告的证据一能够证明行政处罚案件来源合法；被告的证据二能够证明相对人违法行为的持续存在，被告对2012年已发现的相对人的违法占地行为没有及时作出处罚确属不当，但不能认为现在对相对人的违法占地作出处罚就没有法律依据，最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）（（1997）法行字第6号）认为：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。因此，被告现对相关当事人违法占地行为进行处罚有法律依据；被告的证据三、四未全面调查了解江田有机肥厂及其登记经营人江福斌是否存在违法占地行为，被告的证据三、四仅能够证明原告存在违法占地行为，不能证明江田有机肥厂及登记经营人江福斌就不存在违法占地行为；被告的证据五、六能够证明相对人违法占地现状；被告的证据七结合被告的其他证据能够证明行政相对人占地建厂房没有办理用地审批手续。被告的证据八、九、十能够证明处罚程序合法，被告的该组证据显示明光街道办事处在2011年8月确实与原告签订过帮扶发展协议书，也确实向原告支付了部分发展资金，但该组也显示明光街道办事处给原告发展资金是用于原告依法致富，与当事人未办理用地手续建房无关，明光街道办事处未表态同意当事人占地建房；被告作出的处罚决定的被处罚人为原告，即便还有其他违法相对人的违法行为没有查清，也属于行政处罚的事实依据不足问题，不属于处罚程序问题，本案行政处罚程序应属合法；被告的证据十一，被告于2015年5月18日向原告送达行政处罚决定书，于2015年6月9日发出履行行政处罚决定催告书，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。该法第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。该条规定催告通知书可以在行政复议或者行政诉讼期限届满之日的前十日向当事人发出，也可以在当事人申请行政救济的期限届满后向当事人发出。被告送达处罚决定书后不足30日就向原告发出履行行政处罚决定催告书，显然不符合《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，但本案系行政处罚案件，被告的该行为与本案被诉行政行为不是同一行政法律关系，被告的该不当行为并不必然导致本案被诉行政行为违法。被告的证据十二，该证据涉及的是“非法”财物的移交问题，因本案审查的是土地行政处罚行为的合法性问题，虽然涉案财产是否“非法”需要在本案中认定，但土地行政处罚行为与“非法财产”的移交行为并非同一行政行为，对“非法”财物的移交行为，本案不予合并审理。综上所述，被告提供的证据能够证明其行政处罚程序合法，但处罚的主要证据不足，不能证明其行政处罚行为合法。
被告对原告的证据一质证认为，对证据的真实性无异议，江福斌仅是该个体工商户名义上的业主，原告在接受被告工作人员调查时认可相关事实；本案的非法占地建厂房行为人是本案的原告，只不过是原告建好厂房后用于江田有机肥厂进行经营所用。被告对原告的证据二、证据三无异议。
本院审查认为，原告的证据一证明江田有机肥厂登记的经营人是江福斌，正因如此，江田有机肥厂及登记的经营人江福斌是否存在违法占地行为被告也应进行调查了解，本案被告提供的证据不能排除江田有机肥厂及登记的经营人江福斌也存在违法占地行为。对原告的证据二、证据三，双方当事人均无异议，本院予以确认。
经审理查明：明光市江田生物有机肥厂为个体工商户，注册时间为2010年3月10日，登记的经营者为江福斌。2011年4月-2011年7月，相关当事人在没有办理用地审批手续的情况下，擅自在明光街道严岗村林场组104国道西侧占用约6亩土地动工建设厂房，2012年上半年三栋厂房建成，连同2007年建成的一栋共4栋厂房一并投入使用，用于有机肥加工销售场所。涉案厂房为明光市江田生物有机肥厂的厂房，经被告工作人员实地测绘，相关当事人实际占地6415.84平方米，其中建筑面积2261.8平方米。与明光市土地利用现状图和2006年-2020年明光街道土地利用总体规划图进行套合比对，土地用途分别为集体建设用地1394平方米，符合土地利用总体规划；一般农田4534.84平方米，基本农田487平方米，不符合明光街道土地利用总体规划。被告经调查、实地测绘并履行相关程序后认为：江士华在没有办理用地手续的情况下，擅自在明光街道严岗村林场组104国道西侧占地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第四款的规定，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《滁州市国土资源系统实施行政处罚自由裁量权标准》（滁国土资（2014）237号）的规定，决定对江士华作出如下行政处罚：1.责令江士华退还非法占用的6415.84平方米土地，没收江士华在集体建设用地1394平方米土地上所建的厂房；限期拆除江士华在非法占用的一般农田4534.84平方米土地上所建的厂房，限期拆除江士华在非法占用的基本农田487平方米土地上所建的厂房，恢复土地原状。2.对非法占用集体建设用地1394平方米土地按每平方米10元的标准罚款，罚款额为13940元；对非法占用一般农田4534.84平方米土地按每平方米20元的标准罚款，罚款额为90696.8元；对非法占用基本农田487平方米土地按每平方米30元的罚款标准罚款，罚款额为14610元，合计罚款119246.8元。江士华不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销原明光市国土资源局作出的明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定。诉讼中，被告于2016年3月11日作出明国土（撤）字（2016）1号行政处罚撤销决定书，决定撤销明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定，但原告不愿意撤回起诉。另查：按照明政办（2016）3号文件精神，设立明光市国土资源和房产管理局，将原明光市国土资源局和原明光市房产管理局承担的职能划归明光市国土资源和房产管理局行使。
本院认为：本案系土地行政处罚案件，对当事人非法占用土地行为进行查处，是县级以上人民政府土地行政主管部门的职权。本案中，被告有权对相关当事人的非法占用土地行为进行处罚，被告提供的证据表明，被告作出的明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定程序合法、适用法律也无不当，对涉案非法占地的性质、面积、地类的认定有足够的证据支持，涉案行政处罚的种类合法、处罚幅度适当。但明光市江田生物有机肥厂为个体工商户，登记的经营者为江福斌，相关当事人非法占地的目的是建设明光市江田生物有机肥厂的厂房，被告仅认定江士华为非法占地行为人，江士华非江田生物有机肥厂登记的经营者，其法律地位只能是实际经营人，但被告的提供证据并不能排除明光市江田生物有机肥厂及登记经营者江福斌也存在非法占用土地行为，故被告的涉案行政处罚决定主要证据不足，依法应当予以撤销。现被告已经主动撤销了其作出的明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定，因原告不愿撤回起诉，本院依法确认被告作出明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：
被告作出明国土（决）字（2015）26号行政处罚决定的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 王凤龙
人民陪审员 王 荣
人民陪审员 朱桂芳
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 杨 丽
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。