山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1466号
上诉人（原审原告）李寿镇，男，1972年6月4日出生，汉族，住济南市历城区。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。
法定代表人刘科，区长。
委托代理人白伟、张小强，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府鲍山街道办事处，住所地济南市历城区凤鸣路59号鲍山大厦。
法定代表人陈刚，主任。
委托代理人白伟、张小强，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市公安局历城区分局，住所地济南市历城区山大北路57号。
法定代表人陈晨，局长。
委托代理人王光军，济南市公安局历城区分局鲍山派出所副所长。
委托代理人于龙，济南市公安局历城区分局法制大队民警。
上诉人李寿镇因诉被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府鲍山街道办事处（以下简称鲍山街道办事处）、济南市公安局历城区分局（以下简称历城区公安分局）行政强制一案，不服济南市中级人民法院于2017年5月22日作出的（2017）鲁01行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告在历城区鲍山街道办事处西梁王二村拥有房屋一处。2016年9月26日早上8时左右，原告房屋被予以强拆。原告拨打110进行报警，要求公安机关保护其人身和财产的安全。被告历城区公安分局到达现场处警。后历城区公安分局告知原告，房屋系政府部门拆迁，属于政府行政行为。原告认为是被告历城区政府、鲍山街道办事处在未履行任何法定程序的情况下，组织人员将原告的上述房屋进行了强制拆除，且历城区公安分局变相协助强拆，应承担连带责任，遂以历城区政府、鲍山街道办事处、历城区公安分局为被告提起本次行政诉讼。另查明，2016年10月3日，历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部向历城区公安分局出具《关于梁二村李寿镇未拆迁的情况说明》一份并盖章，其主要内容为：“济南新东站片区开发建设项目属市重点工程，……李寿镇以对拆迁补偿安置政策不满意为由，至今仍没有与新东站指挥部签订拆迁补偿安置协议。2016年9月26日，济南振邦保安公司受历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部委托，对李寿镇的住宅院落进行清除，保证了新东站安置三区建设环境。……”再查明，庭审中，被告历城区政府、鲍山街道办事处认可如下事实：历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部是由鲍山街道办事处根据新东站工程需要临时设立的机构，归街道办事处管理，没有法人资格。
原审法院认为，关于被告是否实施了拆除原告房屋的行为。首先，历城区政府是否参与强拆的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。本案中，原告未能提供强拆行为系被告历城区政府具体实施的证据，无法认定历城区政府与本案拆迁有因果关系。故对原告请求判决确认历城区政府强拆原告房屋违法的诉讼请求，不予支持。其次，鲍山街道办事处是否参与强拆原告房屋的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”原告房屋所在村庄属于被告鲍山街道办事处辖区，从历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部向历城区公安分局出具《关于梁二村李寿镇未拆迁的情况说明》中，能够证明历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部委托保安公司对原告房屋进行拆除。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。因历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部系鲍山街道办事处设立的临时机构，不具备行政主体资格，因此鲍山街道办事处是本案的适格被告，历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部在房屋拆迁过程中实施的行为所产生的法律后果依法应由被告鲍山街道办事处承担。再次，历城区公安分局是否参与强拆原告房屋的问题。被告历城区公安分局提供的证据可以证明其派出警力到达现场，系接警后现场处警行为，原告未提交证据证实被告历城区公安分局参加了实施强拆原告房屋的行为，故其请求判决确认历城区公安分局强拆其房屋违法的诉讼请求，不予支持。
关于被告鲍山街道办事处组织实施拆除原告房屋的行为是否合法。本案中，鲍山街道办事处未能提供原告同意拆除其房屋的相关证据，应认定被告鲍山街道办事处对原告房屋实施的拆除行为系强制拆除行为。此外，本案中，鲍山街道办事处亦未能提供拆除原告房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，依法应当确认被诉的拆除行为违法。因此，对原告要求确认被告鲍山街道办事处拆除其房屋行为违法的诉讼请求，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认被告济南市历城区人民政府鲍山街道办事处于2016年9月26日拆除原告李寿镇位于济南市历城区鲍山街道办事处西梁王二村房屋的行为违法；二、驳回原告李寿镇对被告济南市历城区人民政府、济南市公安局历城区分局的诉讼请求。
上诉人李寿镇不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判，请求依法确认被上诉人强拆上诉人房屋的行为违法。理由：一、案件事实认定不清，模糊了强拆行为主体。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，被上诉人鲍山街道办事处不具备征收补偿的资格，其实施的强拆行为显然是历城区政府授权后实施的。原审中，被上诉人鲍山街道办事处与历城区政府均承认历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部是由鲍山街道办事处设立的临时机构。而鲍山街道办事处又是历城区政府的派出机关，其没有强制拆除职权，故，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条、第二十一条之规定，历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部实施的强拆行为应由历城区政府和鲍山街道办事处共同承担强拆行为的法律责任。二、根据《人民警察法》第二条之规定，公安机关负有保护公民人身财产安全不受侵犯的职责。2016年9月25日，历城区公安分局接到强拆上诉人房屋的通知，已经提前知悉上诉人的房屋将被强拆，上诉人报警后并未及时处理，强拆结束后才到强拆现场，未履行保护上诉人合法财产的法定职责，直接或间接地对强拆上诉人的房屋起到推动作用。因此，历城公安分局应对强拆上诉人房屋的行为承担法律责任。三、被上诉人征收上诉人土地未经听证程序，违反法律规定。被上诉人没有合法的征地行为，无权对上诉人房屋进行强拆。综上，三被上诉人均应对强拆行为承担法律责任。
被上诉人历城区政府、鲍山街道办事处、历城区公安分局未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。
本院认为：
因历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部在《关于梁二村李寿镇未拆迁的情况说明》中确认，鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部委托保安公司对上诉人房屋进行拆除。因此，可以确定历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部对涉案房屋拆除负有直接责任，应确定上诉人房屋系由历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部组织实施强制拆除。鉴于该指挥部系鲍山街道办事处成立的临时机构，该指挥部实施行为的法律后果应由鲍山街道办事处承担。鲍山街道办事处未提供证据证实其拆除上诉人房屋的法律依据及履行法定程序的证据，应予确认违法。因此，原审法院确认鲍山街道办事处拆除上诉人房屋行为违法，并无不当。
关于历城区政府是否参与了涉案强拆的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。上诉人未提供证据证实历城区政府参与实施了涉案房屋的拆除行为。故上诉人要求历城区政府对涉案强拆行为产生的后果负责的诉讼请求，不予支持。对于上诉人主张历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部是由鲍山街道办事处设立的临时机构，而鲍山街道办事处又是历城区政府的派出机关，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条、第二十一条之规定，历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部实施的强拆行为应由历城区政府和鲍山街道办事处共同承担法律责任的上诉理由，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处是区、县级人民政府的派出机关，在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。其与《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款之规定所指的行政机关的内设机构或者派出机构法律地位不同，上诉人的该项主张系对有关法律规定的误解，不予支持。
上诉人上诉称历城公安分局应对强拆上诉人房屋的行为承担法律责任，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，对于历城公安分局是否存在行政强制拆除其房屋的事实，应当由上诉人承担举证责任。但上诉人未提供证据证实被上诉人历城公安分局参与实施了强拆行为，其主张被上诉人历城区公安分局未履行保护上诉人合法财产的法定职责，直接或间接地对强拆上诉人的房屋起到推动作用并不能成为推定历城公安分局参与实施强拆行为的依据。因此，上诉人的该上诉理由不能成立，不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李寿镇负担。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一八年一月十五日
书记员 王 璐