湖南省武冈市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）湘0581民初1140号
原告肖富华，男，1958年1月4日出生，汉族。
委托代理人王自青，湖南越明律师事务所律师。
委托代理人刘娟，湖南越明律师事务所律师。
被告彭小永，男，1972年8月5日出生，汉族。
被告刘祚松，男，1980年9月6日出生，汉族。
被告刘双庆，男，1986年3月19日出生，汉族。
被告程军，男，1966年4月3日出生，汉族。
被告刘异如，女，1982年10月2日出生，汉族。
被告程军、刘异如的委托代理人ＸＸ华，北京中银（长沙）律师事务所律师。
原告肖富华与被告彭小永、刘祚松、刘双庆、程军、刘异如合伙企业纠纷一案，本院于2017年6月2日受理后，依法组成由审判员杜文池担任审判长，人民陪审员周艳、肖勇参加的合议庭，于2017年8月10日公开开庭进行了审理。代理书记员邓牧之担任法庭记录。原告肖富华及其委托代理人王自青、刘娟，被告刘祚松、刘双庆、程军及被告程军、刘异如的特别授权委托代理人ＸＸ华到庭参加诉讼，被告彭小永、刘异如经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告肖富华向本院提出的诉讼请求：1、判令被告连带支付9个月承包费400900元；2、判令被告继续履行承包合同至依法解除为止；3、本案诉讼费由被告共同承担。事实与理由：2014年9月10日，刘吉云、彭小永、刘祚松、陆龙珠、肖富华、刘双庆签订合作协议书，合伙在邓元泰镇蔡家塘村页岩矿开采煤矸石。2016年5月24日，刘吉云、彭小永、刘祚松、陆龙珠、肖富华、刘双庆经多次协商将该矿承包给被告彭小永、刘祚松、刘双庆三人，双方签订《武冈市蔡家塘煤矸石矿山承包合同书》，每月应支付原告分红款，前10个月为45100元，以后按月支付6万元，被告程军于2016年5月3日出具承诺书，为承包合同的履行做连带担保。合同签订后，由于被告彭小永、刘祚松、刘双庆不及时办理相关手续，致使该矿山不能正常营运，被告便没有按合同约定支付承包费。原告认为：承包合同属双方自愿签订，合法有效，被告应该履行，在长达9个月的时间里，被告及担保人程军既不向国土部门请求办理手续，也没有给发包方及原告有任何交待，任�原告投资的矿场荒芜废弃，对原告造成极大损害，因承包合同一直没有依法解除，原告请求被告履行合同义务符合法律规定。
被告方辩称：1、原、被告于2016年5月24日签订的矿山承包合同违反法律与行政法规的强制性规定，系无效合同，依法不产生法律效力；2、原、被告2016年5月24日签订的合同书及补充协议书还未正式开始执行，被告准备采矿的行为就被政府部门紧急叫停，是政府行为导致被告无法执行协议，因此被告不需要承担法律责任；3、蔡家塘煤矸石矿山的采矿手续因涉及风景区名胜区的开发保护政府部门不同意给被告及以前的矿山承包者办理，因此没有办理承包手续的责任不应由被告承担；4、因2016年5月24日签订的合同书无效，因此被告程军出具的担保书无效，程军及其妻子刘异如不应承担担保责任；5、原告与被告刘祚松、彭小永等人于2016年6月3日签订补充协议书与2016年5月24日签订的协议书，对主要条款进行了变更，程军没有书面表示同意，也没有出面做出同意，因此程军不需要承担担保责任；6、在政府部门发了停止违法行为的通知后，被告召集各股东开会协商善后问题，但原告等人无正当理由拒不参加，其损失后果应由原告承担；7、因原告的起诉查封了程军的三套房产，估计造成损失110万元多，损失应当由原告承担。
原告方为证明自己的主张提供的证据如下：
1、合作协议，拟证明肖富华系蔡家塘矿山的股东；
2、承包合同书及补充协议，拟证明三被告应当履行的合同义务；
3、承诺书，拟证明被告程军对承包合同的履行承担连带担保责任；
4、（2015）武法民初字第873号民事判决书，拟证明该承包合同是生效合同；
5、成交确认书、竞买资格确认书、采矿权出让交费表，拟证明蔡家塘矿山系合法开办的矿山；
6、武冈市国土资源局的回复意见，拟证明武冈市国土资源局对蔡家塘矿山整改的原因是该矿未办理采矿许可证等相关证件；
7、整改通知书及责令停止国土资源违法行为通知书，拟证明四被告有过错，没有办好证就强行开采；
8、对张华武的调查笔录及收条，拟证明被告承包矿山后开办一个多月的时间才被武冈市国土资源局责令整改及收到5000元承包费用的事实；
9、对唐红香的调查笔录，拟证明同时期同类型的矿山在向武冈市国土资源局交费后办理了采矿许可证的情况；
10、对刘吉云的调查笔录，拟证明2016年7月是可以办证的；
11、对潘国雄的调查笔录，拟证明同上；
12、潘国雄给程军的短信内容，拟证明同上；
13、武冈市国土资源局责令停止违法行为通知书，拟证明曾经其他承包人在接到武冈市国土资源局通知后仍然可以继续开采。
被告方对原告方提供的上述证据提出质证意见如下：证据1三性无异议；证据2真实性无异议，承包合同书因违反行政法规的强制规定而无效，承诺书中另外手写的话，程军本人不清楚，由于主合同无效，担保合同同样无效，承诺书只是对2016年5月24日出具的承包合同书的内容进行担保，但是时间是2016年5月23日出具，但承包合同书是2016年5月24日才签订，时间上有差异，不是程军真实的意思表示，补充协议书对承包合同书的内容进行了变更，程军没有同意对补充协议书进行担保，程军不需要对补充协议书承担担保责任；证据3、4，真实性无异议，证明目的及关联性有异议，证明该承包合同与本案无关联性；证据5真实性无异议，证明目的有异议，只能证明原、被告等人从武冈市国土资源局买得了蔡家塘的采矿权，并不能证实属于合法矿山；证据6真实性无异议，证明目的有异议，不能达到原告的证明目的，回复意见有很多份，在之后的回复中明确写明，市人民政府已收回蔡家塘矿山的采矿权；证据7真实性无异议；证据8不符合证据的要素，调查人只有刘娟一人，应由两人作为调查人，其中一人作为记录人，同时唐红香没有出具身份证的复印件，陈述的内容是否属实，无从查知，没有任何证据证实司马冲煤矸石矿与蔡家塘煤矸石矿具有可比性，没有其他证据进行佐证，依法不予采性；证据9没有身份证的复印件，并且所讲的内容不真实，刘吉云做为前几任的承包人，本身都没有办好证，他也比较清楚；证据10、11没有身份证复印件，证词中所讲的内容不属实；证据12短信如果是真实的，证人可以拿手机拍照，而不需要打印；证据13真实性无异议，政府部门一直都是不同意被告开采煤矸石。
被告程军为证明自己的主张提供的证据如下：
1、湖南省人民政府办公厅文件湘政办发〔1994〕40号，拟证明原、被告签订承包合同约定的采矿点于1994年12月21日被批准为法相岩—云山风景名胜区；
2、湖南省人民政府关于《武冈古城—云山风景名胜区总体规划（2015年—2030年）》的批复，拟证明原、被告签订承包合同约定的采矿点位于云山风景区，在该景区内不能进行开山采矿、破坏地表、滥伐林木等行为；
3、督察整改告知书，拟证明湖南省住房和城乡建设厅在工作检查中发现被告等人在云山景区进行开矿，于是向武冈市人民政府发出督察整改告知书，并要求被告立即停止了采矿活动的事实，同时也证明因为政府行为导致被告无法履行承包合同的事实；
4、责令停止国土资源违法行为通知书、责令限期整改指令书，拟证明武冈市国土资源局、武冈市安全生产监督管理局责令被告等人停止采矿的事实；
5、武冈市蔡家塘煤矸石矿山承包合同书、承包协议，拟证明该矿山在多次承包期间都没有办理好政府部门的手续，该矿山自始至终都无法办理手续的事实，协议书当中的承包人陆龙珠系原告的岳母，都没有办好手续的事实；
6、关于对《关于请求对蔡家塘煤矸石矿做出处理的报告》相关情况的回复，拟证明不是被告不申请办证，而是因为该矿区位于云山景区内，国土部门不受理采矿权登记的事实；
7、《武冈市人民政府办公室关于市人民政府第62次常务会议的纪要》，拟证明武冈市人民政府已经开会决定收回蔡家塘矿山的采矿权的事实；
8、对姜小梅、刘成、彭小永、刘祚松�调查笔录，拟证明被告等人接到政府部门责令停止采矿的通知后，定了时间和地点召开合伙人会议研究遗留问题，但原告等人不愿意来开会，导致会议流产的事实；
9、对黎金青、李艳斌的调查笔录，拟证明在被告等人承包的仅有的几天时间内，合伙人肖富华的弟弟肖荣华多次阻拦运矿车，导致被告无法正常生产的事实；
10、照片，拟证明被告等人拿了钱到武冈市国土资源局办理手续，国土资源部门的工作人员不肯收钱也不肯办证的事实。
11、房屋买卖协议，拟证明原告申请查封的房产已经出售，且不能在约定期间办理过户登记手续，给被告造成1104000元损失，该损失系原告不当申请所导致，应由原告赔偿的事实；
12、不动产登记不予受理告知书，拟证明原告申请查封的房产已经出售，且不能在约定期间办理过户登记手续，给�告造成1104000元损失，该损失系原告不当申请所导致，应由原告赔偿的事实；
13、对肖富华的调查笔录，拟证明在被告等人签了承包合同书后，肖富华、肖荣华多次阻拦被告施工，运矿石的事实，导致被告方无法履行合同；
14、对肖荣华的调查笔录，拟证明同上。
原告对被告方提供的上述证据提出质证意见如下：对证据1-7总的意见，被告所举证的采矿场不是政府关停的对象而是补办手续证件的对象，如果矿山停工是政府行为，必须经过法律的确认，另看不出煤矸石的采矿点是否在风景名胜区；证据8、9内容不属实。对证据10照片真实性无异议，应该是拿着钱在交；对证据11、12与本案无关。对证据13、14三性无异议。上述所有的证据都不能支持被告称因政策性原因导致停工的观点。
原告提交的证据1-7、证据13及被告提交的证据1-7�证据10、证据13、14，符合证据的客观性、合法性和关联性，予以采信；原告提交的证据8-12及被告提交的证据8、9、证据11、12不符合证据的三性，不予采信。
根据上述认定的证据，结合原、被告的当庭陈述，本院查明如下事实：
2014年6月，刘祚松、彭小永、肖富华、陆龙珠、刘双庆、刘吉云合伙出资4305000元竞拍取得邓元泰镇蔡家塘村砖瓦用页岩采矿权，由刘祚松、彭小永、刘吉云三人为代表和武冈市国土资源局签订了成交确认书。2016年5月24日，彭小永、刘祚松、刘双庆作为承包人（乙方）与其他股东作为发包人（甲方）签订了武冈市蔡家塘煤矸石矿山承包合同书，双方约定：承包期间自2016年6月16日至2019年6月15日止，如相关部门明令终止，则按月计算；刘吉云、彭小永、潘光雄合伙租用蔡家塘11组钟建雄等人的山权40年，共计71万元，潘光雄自愿�60万元转卖给甲方，由承包人从承包款中拿出6万元给潘光雄，按10个月还清，如承包人故意或找借口拒付，潘光雄有权提出诉讼，但政策性和不可抗拒的自然灾害除外，不追究承包人责任，则余款自动转为法院判决认可的投资人的投资款，在今后的退赔过程中，该款优先支付给投资人。如国家赔偿超过800万元，则所有股东的实际投资按实支付。承包方按月向所有股东交纳承包款20万元，扣除购买山权6万元，前10个月每月交14万元给全体股东，从合同生效期计算，10个月后每月交20万元给全体股东。不是承包人的股东派人到矿山收取承包款，每天从收入中提50%，直至承包款收完即终止，具体到每一位股东则按比例计算。承包金每年按10个月计算，每年的2月、10月免交租金。承包人不得以任何理由拒付承包金。矿山经营的许可证、相关部门的手续及税费全部由承包方自负。如承包方不按国家相关部门的要求办理手续，造成停工、没收财物及其他法律处罚由承包方自负。如遇国家政策性封矿及不可抗拒的自然灾害等原因，则由全体股东共同承担责任，不属乙方违约。被告程军向肖富华作出书面承诺：程军愿为蔡家塘煤矸石矿承包人担保承包，对肖富华的权益保全。肖富华只要不是政策性封矿及不可抗拒的自然灾害，则按月分红，一年10个月，2月、10月不分红，前10个月，每月分红45100元，以后每月分红60000元，如刘吉云阻工，造成停工，则分红时间顺延，停工多长时间顺延多长时间；如因政策性封矿及不可抗拒的自然灾害停工，潘国雄的山权款转为六位股东共同负责，肖富华不得有异议，如刘吉云阻工，潘国雄的山权款肖富华不承担，由其他五位股东共同承担。2016年6月20日，彭小永、刘祚松、刘双庆作为承包人（乙方）与其他股东�为发包人（甲方）又签订了一份补充协议书，约定：刘吉云承包期间所欠的外债319430元，彭小永负责80000元，潘国雄负责80000元，刘吉云负责160000元，欠款由乙方代付，从承包款中扣除，刘吉云及家属承诺不再阻工，如再有此行为，则一切经济损失由刘吉云负责；原协议开工时间为2016年6月16日，因耽搁，现甲方同意乙方延迟到2016年7月5日开工。
1994年12月21日，经湖南省建委、省文化厅、省旅游局审定、省人民政府同意，法相岩—云山风景名胜区为省级风景名胜区。2016年4月29日，湖南省人民政府作出湘政函【2016】66号关于《武冈古城—云山风景名胜区总体规划（2015—2030年）》的批复：同意云山风景名胜区更名为武冈古城—云山风景名胜区；原则同意《武冈古城—云山风景名胜区总体规划（2015—2030年）》（以下简称《总体规划》）；风景名胜区规划面积26.69平方公里，核心景区面积3.84平方公里，要求按照《总体规划》确定的风景名胜区范围控制点坐标认真组织标界立桩工作，加强管理；风景名胜区内严禁开山采石、滥伐林木、污染水体、损毁文物古迹等行为。《总体规划》中云山景区范围面积23.42平方公里，外围保护地带范围面积17.53平方公里。刘祚松、彭小永、刘吉云三人为代表竞拍取得的蔡家塘村页岩采矿权矿区位于云山景区外围保护地带范围内。2016年6月30日，湖南省住房和城乡建设厅在组织的2016年全省风景名胜区工作检查中发现，武冈古城—云山风景名胜区范围内存在砖瓦用页岩矿开采现象，违反了《湖南省风景名胜区条例》第十八条，向武冈市人民政府发出湘建城告字【2016】第18号湖南省世界遗产和风景名胜区督察整改告知书，要求立即停止违法活动，限期整改，依法处理。2016年7月12日，武冈市国土资源局向蔡家塘煤矸石矿区发出责令停止国土资源违法行为通知书，以该矿区未经批准，擅自于2016年7月11日在蔡家塘村处开采煤矸石的行为违法，根据《中华人民共和国矿产资源管理法》第三十九条的规定，责令停止违法行为，听候处理；武冈市安全生产监督管理局向蔡家塘煤矸石矿区发出责令限期整改指令书，以该矿区无证开采，责令立即停止生产。2016年9月12日，武冈市人民政府召开第62次常务会议，2016年10月11日，武冈市人民政府办公室对该次会议作出会议纪要：关于2014年度已设置的7宗煤矸石采矿权相关工作：（1）原则上不得擅自收回已拍卖的采矿权，确需收回必须符合以下四种情形之一：政府常务会议决定收回的；与专项规定有冲突的；影响重点项目建设的；有重大安全隐患的。现已设置的采矿权符合以上情形需收回的，报常务副市长审核和市长审定后实施。�2）同意成立煤矸石开采矛盾协调工作小组，专门负责煤矸石开采矛盾调处和矿权的处理，以及牵头负责对非法开采的打击等工作。刘吉云、彭小永、刘祚松于2017年4月27日向武冈市人民政府提出《关于请求对蔡家塘煤矸石矿作出处理的报告》，武冈市国土资源局于2017年5月3日向刘吉云、彭小永、刘祚松作出回复：1、刘吉云、彭小永、刘祚松于2014年6月19日竞得武冈市邓元泰镇蔡家塘砖瓦用（炭质）页岩矿采矿权属实。2、刘吉云、彭小永、刘祚松竞得采矿权后未办理采矿许可证、工商营业执照、安全生产许可证等相关证照，不得擅自非法开采。3、该采矿权设置后，因云山申报省级地质公园及国家森林公园，打造4A级景区，进行规划修编，修编后该矿虽不位于主景区，但位于控制区。依据住建部门的相关要求，暂不受理该矿采矿权登记。4、针对该矿存在的问题，武冈�国土资源局向市人民政府提出了处理的建议，并经技术单位勘查完成资源核查工作，已报请邵阳市国土资源局评审备案。待备案完成后，武冈市国土资源局会根据市人民政府2016年第62次常务会议精神，提出合理的处理方案提交市人民政府研究解决。2017年10月27日武冈市人民政府作出武政发【2017】12号《关于收回武冈市邓元泰镇蔡家塘砖瓦用（炭质）页岩矿采矿权的决定》：2016年6月，湖南省住房与城乡建设厅督查时认定该矿位于武冈-
云山省级名胜区保护规划范围内，要求停止开发并进行整改。现同意竞得人退出采矿权的申请，由政府收回该宗采矿权。同意依据法律法规的相关要求结算退付该宗矿权的采矿权价款，按采矿权拍卖成交价款410万元，扣除竞得人未经批准擅自采损、剥离砖瓦用页岩价款18.7万元，实际退付价款391.3万元。责令竞得人履行采损区复林义务，扣�一年的矿山环境治理备用金、土地复垦费39万元作为押金，复垦完成后经验收合格后再行退付。
本院认为，本案争论的焦点问题是2016年5月24日原、被告签订的承包合同以及之后的补充协议是否有效。原、被告双方签订的承包协议所约定的对象是对蔡家塘煤矸石的开采，2016年4月29日湖南省人民政府批准了武冈古城-
云山风景名胜区总体规划，根据该总体规划，蔡家塘煤矸石矿区属于武冈古城-
云山风景名胜区外围保护地带范围内，国务院颁布的《风景名胜区条例》第二十六条（一）项和《湖南省风景名胜区条例》第十八条（一）项规定，风景名胜区内禁止开山、采石、采矿等活动，根据上述规定，原、被告双方于2016年5月24日签订的承包合同以及之后的补充协议中关于承包采矿和支付承包费的内容违反了法律、行政法规禁止性规定，根据《中华人民共和国合�法》第五十二条（五）项违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效的规定，以及《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定，认定为无效。由于双方签订的承包合同中关于承包采矿和支付承包费的内容无效，原告提出要求被告方按承包合同支付承包费的诉讼请求，本院不予支持。被告程军为原告在承包合同中的权益提供保证而作出书面承诺，因作为主合同中关于承包采矿和支付承包费的内容无效，作为从合同的该书面承诺中关于承包费分红的内容也为无效，原告提出要求程军与其他被告连带承担支付承包费和利息以及要求被告继续履行承包合同至依法解除为止的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项，国务院颁布的《风景名胜区条例》第二十六条（一）项，《湖南省风景名胜区条例》第十八条（一）项，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条的规定，判决如下：
一、驳回原告肖富华要求被告彭小永、刘祚松、刘双庆、程军连带支付9个月承包费400900元并按银行同期利率支付利息至该款付清时止的诉讼请求；
二、驳回原告肖富华要求被告继续履行承包合同至依法解除为止的诉讼请求。
本案诉讼费7300元，由原告肖富华承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 杜文池
人民陪审员 周 艳
人民陪审员 肖 勇
二〇一七年十一月二十四日
代理书记员 邓牧之
附相关法条：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《风景名胜区条例》
第二十六条在风景名胜区内禁止进行下列活动：
（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；
（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；
（三）在景物或者设施上刻划、涂污；
（四）乱扔垃圾。
《湖南省风景名胜区条例》
第十八条风景名胜区内禁止进行下列活动：
（一）开山、采石、开矿、围湖造地、开荒、毁损溶洞资源等破坏景观、植被和地形地貌的活动；
（二）燃放孔明灯等带有明火的空中飘移物，在禁火区内吸烟、生火、烧香点烛、燃放烟花爆竹；
（三）砍伐或者擅自移植古树名木、珍稀植物；
（四）其他破坏景观、污染环境、妨碍游览的活动。
《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》
第十八条当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。