江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）盐行终字第0117号
上诉人（原审原告）杨其加，男，1950年12月16日生，汉族，居民。
委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）响水县规划和城市管理局。
法定代表人王社成，该局局长。
委托代理人魏斌，该局城管执法大队大队长。
委托代理人向永，江苏法理情律师事务所律师。
上诉人杨其加因诉被上诉人响水县规划和城市管理局规划行政处罚一案，上诉人杨其加不服响水县人民法院（2013）响行初字第0064号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月29日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年3月，原告杨其加（王士英的丈夫）未经相关行政主管部门批准，擅自在响水县响水镇城东居委会三组建设一间面积为8.9平方米的座北朝南简易结构彩钢房。2013年1月30日，被告响水县规划和城市管理局接上级机关交办，对该案进行了立案受理，执法人员随即对原告在响水县响水镇城东居委会三组的一间坐北朝南简易结构彩钢房进行调查，并于同日进行了现场勘验、拍照、制作现场检查笔录。
2013年3月5日，被告作出响规城罚告字（2013）35号行政处罚事先告知书，告知原告，其擅自搭建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，拟对原告作出限期自行拆除违法建设的行政处罚。同时告知了原告在收到告知书之日起3日内向被告进行陈述、申辩和提出听证的权利，逾期视为自动放弃。2013年3月10日，因原告拒签，被告在原告住所地居委会两名工作人员的陪同下，向原告留置送达了上述处罚事先告知书。
2013年3月29日，被告作出响规城罚字（2013）35号行政处罚决定书。内容为：经查明，2009年3月，行政执法管理相对人杨其加未经相关行政主管部门批准，擅自在响水县响水镇城东居委会三组建设一间面积为8.9平方米的坐北朝南简易结构彩钢房。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令行政执法管理相对人于收到本责令拆除违法建设决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物。2013年3月30日，因原告拒签，被告在原告住所地居委会两名工作人员的陪同下，向原告留置送达了上述处罚决定书。2013年6月26日，原告不服上述行政处罚，提起行政诉讼，要求撤销响规城罚字（2013）35号行政处罚决定书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告响水县规划和城市管理局作为响水县辖区规划管理的执法部门，拥有对辖区内未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设的违法行为进行处罚的法定职权。
根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条之规定：违法建设是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。原告在本案中未提供合法的建设工程规划许可证，且有现场检查笔录、现场照片、对原告杨其加的询问笔录及响水镇城东社区居委会、响水镇环保中心、响水县城乡规划办公室、响水县开发区国土分局的证明等予以佐证，故被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，证据确凿，事实清楚。而原告认为本案系政府以拆除违法建筑为名而实施的“拆迁”行为。原审法院认为，本案系被告对原告的违法建筑进行的行政处罚，与拆迁亦无关联性，故对原告的陈述不予采信。原告提出本案的被处罚主体应该为原告的妻子王士英。原审法院认为，原告杨其加与王士英系合法夫妻，其在夫妻共有的土地上拥有使用权，且在相关的询问笔录中对搭建的违法行为已表示认可，故被告对其违法行为进行处罚并无不当。
关于送达，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。”被告在原告拒绝签收处罚文书的情况下，邀请了2名基层组织干部到场见证，符合送达的程序规定，故原告诉称从未收到处罚告知书，不予采信。
关于本案的处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的违法建筑至今仍在，其违法行为处于继续状态，故被告对原告的处罚并未超过处罚时效。
综上，被告作出的响规城罚字（2013）35号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚内容并无不当。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告杨其加要求撤销响规城罚字（2013）35号行政处罚决定书的诉讼请求，案件受理费50元，由原告杨其加负担。
上诉人杨其加上诉称：1、行政处罚认定事实不清。上诉人因经营饭店的需要，将两房之间空地用彩钢封闭起来，并不是单独建设简易彩钢房；2、行政处罚程序严重违法。相关人员执法未出示执法证件，处罚剥夺了上诉人申请听证的权利，处罚未经法制机构审核，未经机关负责人集体讨论决定；3、处罚超过法定期限。涉案房屋在2009年已经建成，到2013年已超过两年，依法不应再予处罚；4、被上诉人滥用职权。本案是征地拆迁引起的纠纷，被上诉人假借拆违之名，行非法拆迁之实，严重侵犯了上诉人的合法权益，是典型的滥用职权。请求撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人响水县规划和城市管理局答辩称：1、行政处罚认定事实清楚，证据充分。上诉人杨其加2009年未办理规划许可手续，擅自建一间8.9平方米彩钢房，有调查笔录等证据证实；2、行政处罚适用法律正确，程序合法。被上诉人向杨其加送达了行政处罚事先告知书后，杨其加在规定期限内未提出陈述、申辩、申请听证，执法人员执法均出示执法证件，案件经法制机构审核，处罚事实简单，无需集体讨论；3、处罚未超过追罚时效。上诉人建设的违章建筑一直存在，其违法行为处于连续状态，故未超过法定追罚时效。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对证据和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被上诉人响水县规划和城市管理局作为县级人民政府的城乡规划主管部门，对辖区内的城乡规划工作具有管理的职责。
关于程序是否严重违法问题。被上诉人响水县规划和城市管理局执法人员在向杨其加调查时，两执法人员均向其表明了身份，出示了执法证件，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件的规定。在被上诉人作出的响规城罚告字（2013）35号行政处罚事先告知书中，告知在收到告知书之日起3日内有进行陈述、申辩和提出听证的权利，逾期视为自动放弃，上诉人杨其加在收到上述事先告知书后，没有要求听证，故被上诉人依法保护了上诉人申请听证的权利。被上诉人在调查终结后，经过法制机构审核，符合法律规定。由于上诉人杨其加违建事实清楚，证据充分，被上诉人认为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的，情节复杂或者重大违法行为拟给予较重行政处罚的案件，自由裁量正确，故未经机关负责人集体讨论决定，并无不当。
关于是否超过处罚时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人杨其加2009年3月未经有权部门批准，建成8.9平方米彩钢房，一直未拆除，应视为违法建设行为处于继续状态，故被上诉人2013年对上诉人进行处罚未超过处罚时效。
关于是否滥用职权问题。征地拆迁与拆违是两种不同性质的行为，依法由不同的行政部门履行，现行法律、法规没有规定在征地拆迁时不能拆违，被上诉人响水县规划和城市管理局在接到上级机关交办后，对上诉人违建情况进行调查取证，并根据收集到的证据，对上诉人杨其加进行行政处罚，是依法履行管理职权。
综上所述，被上诉人响水县规划和城市管理局作出的响规城罚字（2013）35号行政处罚决定，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人杨其加上诉理由依据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨其加负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 沈俊林
审判员 王为华
二〇一三年十二月十一日
书记员 李诗平