浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行初242号
原告吴凤仙，女，1954年11月20日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。
被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人蒋立军，金华山旅游经济区管理委员会工作人员。
委托代理人姜丽珍，浙江泽鉴律师事务所律师。
原告吴凤仙与被告金华市人民政府土地行政管理行政征收一案，本院于2016年9月5日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭审理了本案。原告吴凤仙及其委托代理人李金平、陈伟，被告金华市人民政府的委托代理人蒋立军、姜丽珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴凤仙诉称：2016年4月金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部（以下简称金罗路指挥部）下发《金华山旅游经济区智者街南延（金罗路二期）及城中村改造征迁安置实施方案》（以下简称《征迁方案》）宣传手册，《征迁方案》称依据《金华市人民政府办公室关于印发金华市区城中村改造实施办法（试行)的通知》（金政办发[2014]46号）……，结合旅游经济区的实际，经研究，特制定本方案。征迁范围为罗店镇上张家村、溪塍村、后园村、童仙村及新狮街道长岭村、对岳村。原告所有的位于上张家村209号房屋在征迁范围之内。原告认为《征迁方案》是违法的：1、金罗路指挥部无权制订《征迁方案》。2、没有取得合法的征地批准文件为依据。3、补偿标准太低，安置方式不合理，程序上没有听取被征收人的意见。据了解，金罗路指挥部是金华山旅游经济区管委会（以下简称金华山管委会）成立的临时机构，而金华山管委会为金华市人民政府派出的直属事业单位，受委托行使设区市人民政府的部分经济社会管理权限，但并无法律、法规或规章授权金华山管委会或金罗路城中村改造指挥部制订《征迁方案》，因此本案的被告应当为金华市人民政府。综上所述，请求：撤销金罗路指挥部制定的《金华山旅游经济区智者街南延（金罗路二期）及城中村改造征迁安置实施方案》。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1．金华山旅游经济区城中村改造房屋征收补偿分户评估报告。证明原告吴凤仙的诉讼主体资格，本案所涉的拆迁现已经进入实施阶段，并不是被告所称的是前期指导性阶段。
证据2．罗店镇上张家村委会证明。证明原告吴凤仙的诉讼主体资格，证明其在该地段是有房屋的。
证据3．遗嘱。证明原告吴凤仙的诉讼主体资格，房屋是通过继承取得。
证据4．农村私人建房用地使用证。证明原告吴凤仙的诉讼主体资格，此证据是吴凤仙的父亲吴银瑞建房用地使用证。
证据5．户口本。证明原告吴凤仙诉讼主体资格，吴凤仙是上张家村的村民。
证据6．《征迁方案》。证明该方案由金华山旅游经济区管委会城中村改造指挥部作出。
证据7．金政办发[2015]107号《关于印发金华山旅游经济区管委会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。证明本案金罗路指挥部、金华山管委会都是没有制定征迁方案的职权，通知第一条中讲到“金华山旅游经济区管委会是负责旅游经济区的土地征用，根据市政府国有土地有偿使用有关规定受市国土资源部门的委托负责实施旅游经济区的国有土地出让”。
证据8．金政办发[2015]108号《关于委托金华山旅游经济区管委会行使部分经济社会管理权限的意见》和《委托金华山旅游经济区管委会第一批经济社会管理权限目录》。证明金罗路指挥部、金华山管委会是没有制定征迁方案的资格的。这个文件说明金华山管委会是金华市人民政府设立的直属事业性的临时机构，受金华市人民政府委托行使权力，在委托的权限目录中并不包括国土部门委托管委会来行使相关的权限。
被告金华市人民政府答辩称：一、金华市人民政府的诉讼主体不适格。金华山管委会是市政府的派出机关，但其进行征地拆迁的前期工作是受金华市国土资源局的委托，是行使金华市国土资源局的职权，而非行使市政府的职权，《征迁方案》属于征地拆迁前期的宣传工作，金华山管委会并非具体行政行为作出的机关，更不是行使金华市人民政府的职权，金华市人民政府不是适格的诉讼主体。二、《征迁方案》并不是行政机关的具体行政行为，只是指导性意见，不具有约束力，并不属于行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。《征迁方案》系在政府批准将上张家村等六个村纳入城中村改造范围后，金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部对外宣传的指导性意见，并不是补偿方案，对原告以及其他村民都不具有行政强制力，更不是具体行政行为。针对原告的补偿方案应以原告签订的补偿安置协议为准。《行政诉讼法》第十二条规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……，《征迁方案》并不是市政府批准的拆迁补偿安置方案，金华山管委会并未对原告实施具体行政行为，也未对原告房屋作出补偿决定，原告的诉请不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法予以驳回。综上，请求依法予以驳回。
被告金华市人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据及依据：征地前期工作委托书。证明金华山管委会受金华市国土资源局的委托对上张家村进行征地前期工作，涉案安置方案仅仅是指导意见，不是经批准的补偿方案，也不是具体行政行为，原告诉被告的《征迁方案》违法，主体不适格。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该评估报告是金华市国土资源局委托金华山管委会的前期工作，评估的依据不是征迁方案，而是相关的法律法规政策。对证据2遗嘱与本案无关联。对证据3不清楚，由法院核实。对证据4的真实性无异议。对证据5无异议。对证据6的真实性无异议，但该方案并不是金华山管委会的具体行政行为，只是为了方便征地拆迁对上张家村进行的征地拆迁的宣传。对证据7、8的真实性无异议，对证明目的有异议。金华山管委会行使的本身就不是金华市人民政府的职权，而是受市国土局委托进行的征地拆迁前期工作，这二份文件与本案不具关联性。
对被告提供的证据，原告对证据的真实性无异议，这份委托书与本案无关联性，从其内容看并没有说到委托要将关于房屋拆迁制定安置实施方案的职权给金华山管委会。
本院对原、被告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1－5，可以证明原告的主体资格，本院对该证明目的予以确认。对原告提供的证据6－8，被告对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。被告提供的证据，原告对其真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。
根据上述本院确认证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
金罗路指挥部是金华山管委会的派出机构，金华山管委会由金华市人民政府设立，主要职责之一为：负责旅游经济区的土地征用，根据市政府国有土地有偿使用有关规定，受市国土资源管理部门委托，负责实施旅游经济区的国有土地出让。2016年4月金罗路指挥部下发《征迁方案》宣传手册，《征迁方案》载明：依据《金华市人民政府办公室关于印发金华市区城中村改造实施办法（试行）的通知》（金政办发[2014]46号）、《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（金华市人民政府第52号令）、《金华市人民政府办公室关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》（金政办发[2014]69号）、《关于遏制市区抢栽抢种抢建违法行为的实施意见》（金委办发[2014]35号）、金华市人民政府办公室[2016]27号《关于金华山旅游经济区城中村改造的意见》，结合旅游经济区的实际，经研究，特制定本方案。征迁范围为罗店镇上张家村、溪塍村、后园村、童仙村及新狮街道长岭村、对岳村。方案确定了土地和房屋的补偿标准、安置方式和标准等内容。原告所有的位于上张家村209号房屋在征迁范围之内。
另查明，2016年2月24日金华市国土资源局向金华山管委会出具《征地前期工作委托书》，将金华山管委会范围内的建设用地的征地前期工作委托给金华山管委会承办。2017年2月10日，金华市国土资源局向本院出具了情况说明一份，证明涉案的《征迁方案》系其委托指挥部制定。
本院认为，《征迁方案》载明方案由金罗路指挥部制定，金罗路（二期）指挥部系金华山管委会的派出机构，金华山管委会由金华市人民政府设立，故其行为后果应由被告金华市人民政府承担。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物等。金罗路指挥部在没有法定职责的情况下制定《征迁方案》违反法律规定，在本案审理过程中，金华市国土资源局向本院出具了情况说明，被告金华市人民政府也予以认可。本案中，双方当事人均认可涉案项目审批以及土地报批已经完成，征收决定、征收土地公告和征收补偿方案公告在2015年5月也作了张贴公示，但被告承认经过公告的征收补偿方案不涉及房屋等地上附着物。故涉案的《征迁方案》已对原告的权利义务产生实际的影响。综上，原告要求撤销《征迁方案》将会给公共利益造成重大损害，且多数被征收人亦已与相关部门签订征收补偿协议，故本院对金罗路指挥部制定的《征迁方案》不宜撤销。原告的请求合理部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，判决如下：
确认金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部制定的《金华山旅游经济区智者街南延（金罗路二期）及城中村改造征迁安置实施方案》违法。
案件受理费50元，由被告金华市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 金 莉
审 判 员 钟雪丹
二〇一七年四月二十八日
代书记员 朱丽敏