重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终628号
上诉人（一审被告）重庆市垫江县人民政府。住所地垫江县桂溪镇桂溪大道南端***号。
法定代表人梅时雨，县长。
被上诉人（一审原告）李行明，男，1954年6月3日出生，汉族，住重庆市垫江县。
被上诉人（一审原告）陈祥贵，男，1963年4月6日出生，汉族，住重庆市垫江县。
被上诉人（一审原告）陈祥建，男，1968年3月9日出生，汉族，住重庆市垫江县。
被上诉人（一审原告）陈先兰，女，1970年6月30日出生，汉族，住重庆市垫江县。
上列四被上诉人的委托代理人杨应军，北京市京师律师事务所律师。
一审第三人重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
重庆市垫江县人民政府（简称垫江县政府）因政府信息公开一案，不服重庆市第三中级人民法院(2016)渝03行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015�3月1日，李行明、陈祥贵、陈祥建、陈先兰（简称李行明等4人）以邮政特快专递（EMS）向垫江县政府邮寄信息公开申请，要求垫江县政府公开“垫江县县域内何时确定基本农田保护区？确定基本农田保护区时申请人所在的垫江县桂阳街道（原桂溪镇）基本农田保护区的范围包括哪些？确定基本农田保护区时桂阳街道西湖社区5组（原桂溪镇西湖村4组）基本农田保护区的范围包括哪些？”2015年3月2日，垫江县政府收到该邮件，后通过信访办转交垫江县政府桂阳街道办事处处理。因未得到答复，李行明等4人于2015年5月4日提起诉讼，请求确认垫江县政府不予答复违法，并判令垫江县政府对李行明等4人的申请作出答复。2015年6月29日，重庆市第三中级人民法院作出（2015）渝三中法行初字第00008号行政判决，判决责令垫江县政府在十五个工作日内对李行明等4人于2015年3月1日提出的信息公开申请作出答复。2015年8月20日，垫江县政府作出《关于基本农田保护区划定情况的回复》（简称《回复》）并送达李行明等4人，回复内容为：1995年，垫江县开始划定基本农田保护区；2004年，垫江县开展新一轮土地利用总体规划修编工作，编制了垫江县桂溪镇等25个乡镇土地利用总体规划（规划期2006年―2020年），并于2012年3月22日经重庆市人民政府（渝府地〔2012〕604号）批准实施；该规划划定了全县25个乡镇（包括桂溪镇）的基本农田保护区，桂溪镇西湖居委5组土地未划为基本农田保护区（桂溪镇基本农田保护区范围详见垫江县桂溪镇土地利用总体规划图）；如仍有其他疑问，请具体咨询垫江县国土资源和房屋管理局。垫江县政府同时向李行明等4人提供了“垫江县桂溪镇土地利用总体规划图（2006年－2020年）”。李行明等4人收悉后，向重庆市人民政府申请行政复议。2015年11月13日，重庆市人民政府作出渝府复（2015）951号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），以垫江县政府作出的《回复》事实清楚，适用法律正确，程序合法为由，决定维持该《回复》。李行明等4人不服，提起本案诉讼。
一审法院认为，《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第四条规定：“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“�复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”本案系李行明等4人不服垫江县政府作出的信息公开答复及复议机关的维持复议决定而提起的诉讼，垫江县政府和重庆市人民政府是适格被告。本案中李行明等4人虽以提问方式要求公开“垫江县县域内何时确定基本农田保护区？确定基本农田保护区时申请人所在的垫江县桂阳街道（原桂溪镇）基本农田保护区的范围包括哪些？确定基本农田保护区时桂阳街道西湖社区5组（原桂溪镇西湖村4组）基本农田保护区的范围包括哪些？”有咨询之嫌。但稍加分析即可得知，李行明等4人的申请指向垫江县初次确定基本农田保护区之时，李行明等4人所在集体及街道的基本农田保护区范围，该信息承载于当年的“垫江县桂溪镇土�利用总体规划文件”之中。根据垫江县政府的《回复》，垫江县于1995年初次划地基本农田保护区，故李行明等4人申请的信息指向1995年“垫江县桂溪镇土地利用总体规划文件”，垫江县政府对此明知。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，垫江县政府应当根据不同情况履行信息公开义务或者答复职责。
在明知李行明等4人申请获取1995年“垫江县桂溪镇土地利用总体规划文件”的情形下，垫江县政府向其提供“垫江县桂溪镇土地利用总体规划图（2006年－2020年）”，不能认定该府已依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项之规定履行了信息公开义务。同时，在认可自己系垫江县土地利用总体规�文件制作机关，并向李行明等4人公开了“垫江县桂溪镇土地利用总体规划图（2006年－2020年）”的同时，垫江县政府在被诉《回复》中载明“如有其他疑问，请具体咨询县国土资源和房屋管理局”，也不能认定该府履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定之答复职责。李行明等4人认为《回复》不合法之理由成立，该《回复》应当予以撤销。对于李行明等4人之信息公开申请尚需垫江县人民政府进行相关调查后作出裁量，根据《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第九条之规定，不宜直接判令垫江县政府向李行明等4人公开涉案信息。李行明等4人诉请垫江县政府重新作出答复理由成立，应予支持。综上，垫江县政府作出的《回复》适用法律错误�应当予以撤销。重庆市人民政府作出《行政复议决定书》维持该《答复》错误，应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销《回复》及《行政复议决定书》；二、责令垫江县政府在十五个工作日内对李行明等4人于2015年3月1日提出的信息公开申请重新作出答复；案件受理费50元，由垫江县政府负担。
垫江县政府上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条及《基本农田保护条例》第六条第二款、第三款的规定，乡镇土地利用规划由乡镇政府编制，县级土地行政主管部门、农业行政主管部门和乡政府负责各自行政区域内的基本农田保护管理工作，涉案政府信息应由垫江县国土资源和房屋管理局及土地所在地的乡人民政府负责公开。垫江县政府出于便民目的，将知晓但不具有公开义务的政府信息告知李行明等4人，履行了政府信息公开告知义务。李行明等4人采取提问咨询方式申请公开政府信息，未明确哪一次基本农田保护区划定工作与其生产、生活、科研需要具体相关，垫江县政府对此进行推测后公开了与李行明等4人生活相关的2004年开始制定的垫江县桂溪镇土地利用总体规划，并未违反法律规定。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
李行明等4人在二审中未提交书面答辩意见。
重庆市人民政府在二审中未提交书面陈述意见。
一审被告垫江县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和法律依据：1、信息公开申请、土地规划信息公开公告牌、碑照片；2、重庆市国土资源和房屋管理局、垫江县国土资源和房屋管理局网站截屏图打印件。3、重庆市第三中级人民法院（2015）渝三中法行初字第00008号行政判决书；4、垫江县政府《关于基本农田保护区划定情况的答复》、《土地利用总体规划图》。5、《行政复议决定书》。法律依据：《中华人民共和国信息公开条例》第十二条、第十七条、第二十一条。拟证明垫江县政府作出《回复》符合法律规定。
一审被告重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、复议申请书、送达回证；2、《行政复议决定书》、送达回证。拟证明重庆市人民政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
一审原告李行明等4人向一审法院提交并举示了以下证据：1、重庆市第三中级人民法院（2015）渝三中法行初字第00008号行政判决书；2、垫江县政府《回复》；3、行政复议申请及补正材料；4、行政复议决定书。拟证明垫江县政府作出的《回复》违反法律规定。
经庭审质证，李行明等4人认为垫江县政府举示的证据具有真实性，关联性，但不能证明《回复》合法；对重庆市人民政府举示的证据无异议。垫江县政府、重庆市人民政府对李行明等4人举示证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到李行明等4人的证明目的。垫江县政府对重庆市人民政府举示的证据无异议。
一审法院对上述证据认证如下：李行明等4人、垫江县政府、重庆市人民政府提交的证据均系书证，符合证据规则对书证的要求，具有真实性，能证明与本案有关的事实，予以采信。
各方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”李行明等4人向垫江县政府提出了政府信息公开申请，并�重庆市第三中级人民法院（2015）渝三中法行初字第00008号行政案件开庭审理时向垫江县政府明确表述其申请公开内容为：垫江县首次确定基本农田保护区时垫江县桂阳街道（原桂溪镇）、桂阳街道西湖社区5组（原桂溪镇西湖村4组）基本农田保护区的范围。垫江县政府《回复》中载明垫江县1995年开始划定基本农田保护区，垫江县政府即应就1995年垫江县桂阳街道（原桂溪镇）、桂阳街道西湖社区5组（原桂溪镇西湖村4组）基本农田保护区范围的政府信息公开事项作出答复，但垫江县政府《回复》中仅就2004年开始划定基本农田保护区的具体情况作出答复，属未针对李行明等4人的申请公开事项履行《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定的答复职责。一审法院判决撤销《回复》及《行政复议决定书》，并责令垫江县政府履行政府信息公开答复职责，认定事�清楚，适用法律正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法。垫江县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉费50元，由上诉人重庆市垫江县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 尹 洁
审判员 乐 敏
审判员 王 乐
二〇一七年一月九日
书记员 陈晓岑