山东省即墨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0282行初122号
原告于正东，男，1943年8月8日出生，汉族，住即墨市。
委托代理人王道国，男，1962年9月28日出生，汉族，住即墨市。
委托代理人于海波，男，1976年9月24日出生，汉族，住即墨市。
被告即墨市海洋与渔业局，住所地：即墨市岙兰路1215号。统一社会信用代码：11370282005166114E。
法定代表人刘国栋，局长。
委托代理人宋仁开，该局工作人员。
委托代理人刘峰，山东海政律师事务所律师。
被告即墨市人民政府。住所地：即墨市振华街***号。
法定代表人张军，市长。
委托代理人高馥蕾，即墨市政府法制办公室工作人员。
原告于正东不服被告即墨市海洋与渔业局作出的即渔海处罚字（2015）1号《行政处罚决定书》和被告即墨市人民政府作出的即复决字[2015］第46号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月13日立案后，于2016年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王道国、于海波、被告即墨市海洋与渔业局的委托代理人刘峰、宋仁开、被告即墨市人民政府的委托代理人高馥蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告即墨市海洋与渔业局于2015年8月18日作出即渔海处罚字[2015］1号《行政处罚决定书》，认定原告于2015年5月5日起擅自在鳌山卫街道办事处七沟三村以东海域施工占用海域，建设透水性构筑物，现场检查时该未能提供合法有效的海域使用材料，该行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（下称海域使用管理法）第三条第2款的规定，依据《海域使用管理法》第四十二条、《山东省海域使用管理条例》第三十六条第二款及财政部和国家海洋局《关于加强海域使用金征收管理的通知》的规定，决定对原告作出：责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款2.184万元人民币的行政处罚。原告不服，向被告即墨市人民政府申请行政复议，被告即墨市人民政府于2015年10月23日作出即复决字[2015］第46号《行政复议决定书》，维持了被告即墨市海洋与渔业局作出的本案行政行为。
原告于正东诉称，1992年，原告响应党和国家政策及即墨市人民政府开发荒岛、荒山等的号召，带头在即墨市鳌山卫街道办事处七沟三村集体的土地及荒岛、荒礁的基础上斥巨资历时多年进行开发，形成了现在40%是海域，60%是土地的海珍品科研养殖基地。1998年7月18日，按照政策要求，原告依法同七沟三村村民委员会签订50年的《礁岛浅海域承包合同》，且经即墨市公证处依法公证。原告对被告作出的行政行为提出以下异议：一、原告与七沟三村村民委员会签订了《礁岛浅海域承包合同》，原告严格按照合同约定履行了自己的义务，实实在在的在搞科研养殖经营，合同已履行17年，岂能成为“非法占用”。二、该养殖场是在七沟三村集体土地及荒岛、荒礁的基础上由原告开发出来的，本着有利于生产、有利于资源的合理开发利用、有利于社会稳定，尊重历史、照顾现实、实事求是的原则，应适应《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条的规定。三、原即墨县人民政府给七沟三村颁发了《滩涂岛屿使用执照》，原告只是承包方。四、原告依照法定程序经数次书面和电子申请办理海域使用权证和项目申报，被告即墨市海洋与渔业局行政不作为，既不批准又无答复。五、原告在承包养殖池内的空间上搞省政府“海上粮仓”项目、立体养殖是实现大众创新、万众创业转换经营模式的具体体现，不违反政策、法律。2015年5月1日，原告在养参池上方空间建一基础平台，该平台具有遮阴、多层立体养殖功能，符合国家政策，法律也不禁止科学创新。综上所述，被告的行政行为直接损害了原告的合法权益，请求人民法院撤销两被告作出的本案行政行为，诉讼费由被告承担。
原告提交的证据有：1、滩涂岛屿使用执照。2、礁岛浅海域承包合同。3、公证书。4、鲁发〔2003〕17号中共山东省委、山东省人民政府《关于稳定完善农村土地承包经营制度的意见》；鳌发[2004］18号中共鳌山卫镇委员会、鳌山卫镇人民政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包经营制度的实施意见》。5、交纳承包费收款凭证。6、申请书、海域使用申请书（三份）、综合利用海域空间发展立体化休闲渔业养殖场建设项目报告书。7、现场照片一张。
被告即墨市海洋与渔业局辩称，2015年5月5日上午，中国海监即墨市大队执法人员在日常例行检查时发现原告于正东在鳌山卫街道办事处七沟三村以东海域施工占用海域，经GPS卫星定位仪测量施工地方占用海域0.104公顷，现场检查时于正东未能提供任何合法有效的海域使用材料。新建部分是在原养殖池子的东侧，底部与养殖池的动、南、北墙等高，从2015年3月31日开始建的，底部采取建柱子，柱子上面用水泥钢筋浇灌，属于透水性构筑物。经执法人员询问，于正东承认原养殖池与新建部分都未经海洋行政主管部门批准，也都未办理《海域使用权证书》。该行为违反了《海域使用管理法》第三条第二款规定。依据《海域使用管理法》第四十二条、《山东省海域使用管理条例》第三十六条第二款、财政部和国家海洋局《关于加强海域使用金征收管理的通知》的规定，我局依法作出即渔海处罚字[2015］1号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款2.184万元人民币的行政处罚。该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
被告即墨市海洋与渔业局和即墨市人民政府提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、现场笔录。2、现场照片。3、询问原告笔录。4、《海域使用管理法》。5、《山东省海域使用管理条例》。6、《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》。
被告即墨市人民政府辩称，一、本案争议焦点为原告于正东于1998年7月18日与鳌山卫镇七沟三村村民委员会签订的《礁岛浅海域承包合同》是否适用《海域使用管理法》，原即墨县政府颁发的《滩涂岛屿使用执照》是否继续有效。原告认为其海域承包合同是在《中华人民共和国海域使用管理法》颁布之前签订的，根据法不溯及既往的原则，被告即墨市海洋与渔业局不应进行处罚。本案中，该承包行为起始于《海域使用管理法》颁布前一直延续至今，不适用法不溯及既往原则，应当适用《海域使用管理法》。鳌山卫镇七沟三村村民委员会未向即墨市海洋行政主管部门申请海域使用权，也未获得即墨市人民政府的核准，对涉案海域未取得海域使用权。二、本案违法占用海域并进行违法建设的具体实施人是原告，被处罚主体应当是原告。综上所述，我机关作出的即复决字[2015]第46号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规准确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，判决诉讼费用由原告承担。
被告即墨市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书。2、行政复议受理审批表。3、行政复议受理通知书。4、提出答复通知书。5、答复书。6、行政复议决定书。7、送达回证。
经庭审质证，原告于正东对被告即墨市海洋与渔业局提交的证据提出以下质证意见：对现场笔录、现场照片、施工照片、询问笔录的真实性无异议，但照片只是原告建设的平台图面，而不是海域的实际使用图，询问笔录内容不详尽。
原告于正东对被告即墨市人民政府的证据无异议。
被告即墨市海洋与渔业局和即墨市人民政府对原告提交的证据提出以下质证意见：原告提交的证据1、2、3、5均系复印件，对其真实性有异议，该四份证据不能证明原告在未取得海域使用权证的情况下进行违法建设的合法性。对证据4的关联性有异议，与本案无关。对证据6、7被告从未见过，也恰好证明原告未取得海域使用权证书。
针对被告的质证意见，原告辩称，证据1的原件在村委，证据2、3、5的原件当庭提交。
二被告对原告提交的证据原件认为真实性无法确认。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5、7的来源合法，与案件有关联性，可以作为认定案件事实的证据。原告提交的证据6与本案没有关联性。被告提交的证据来源合法，与案件有关联性，原告无异议，可以作为认定案件事实的证据。
经审理查明，1984年3月，即墨市人民政府（原即墨县人民政府）对临近即墨市鳌山卫街道办事处七沟三村浅海水域为七沟三村颁发第08号《滩涂岛屿使用执照》，将四至：东至炮台、西至低潮线、南至若干帮、北至高潮线的浅海管理使用权确权给七沟三村，用于海参养殖。原告于正东系即墨市鳌山卫街道办事处七沟三村村民，在上世纪九十年代初，根据当时的政策，自筹资金在本村管理使用的部分浅海区域建设了三个养参池。1998年7月18日，原告与七沟三村村民委员会签订50年的《礁岛浅海域承包合同》，约定一、村委向于正东提供礁岛浅海域一处，供于正东发展养殖及加工业。其长、宽、面积：于正东已经建好的三个池子，南北两池的长度为80米，东西池长加南北池宽总长为120米，东西池其总宽度由原池的宽度再向南扩加30米，总面积为壹拾柒亩。二、承包年限：五十年，自1998年7月18日至2048年7月17日止。……。上述合同经即墨市公证处公证。此后，于正东与村委双方依约履行。
2015年3月31日，原告于正东在养殖池的东南角上方开始撘建一平台，同年5月5日，被告即墨市海监执法大队巡查发现原告施工，经询问原告和现场勘察，于2015年8月18日作出即渔海处罚字[2015］1号《行政处罚决定书》。决定对原告作出：责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款2.184万元人民币的行政处罚。原告不服，向被告即墨市人民政府申请行政复议，被告即墨市人民政府于2015年10月23日作出即复决字[2015］第46号《行政复议决定书》，维持了被告即墨市海洋与渔业局作出的本案行政行为。
本院认为，被告即墨市海洋与渔业局作出的即渔海处罚字[2015］1号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告即墨市人民政府的行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告于正东的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 李新峰
人民陪审员 黄桂花
人民陪审员 张世勇
二〇一七年三月十三日
书 记 员 张 莹
附法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
（2016）鲁0282行初122号