广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）珠中法行终字第10号
上诉人（原审被告）:珠海市斗门区安全生产监督管理局。
法定代表人：曾志。
委托代理人：王轩。
委托代理人：鲁东飙。
被上诉人(原审原告)：珠海市华厦物业发展有限公司。
法定代表人：余劲。
委托代理人：黄登平。
上诉人珠海市斗门区安全生产监督管理局（以下简称斗门区安监局）因与被上诉人珠海市华厦物业发展有限公司（以下简称华厦公司）行政处罚纠纷一案，不服珠海市斗门区人民法院（2014）珠斗法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：华厦公司与吴某某于2014年3月20日签订《物业租赁及管理服务合同》，约定将华厦公司所有的珠海市斗门区城南白藤三路泰和苑X号铺出租给吴某某作经营用途，租赁期限为2014年3月21日至2016年4月30日，租金1300元/月、管理服务费900元/月。上述商铺取名为“XX装饰”，吴某某的儿子毛某自认是该店的负责人及老板，王某（自述是吴某某的丈夫）聘用了孙某某为该店装电。2014年4月7日15时许，上述店铺发生一起一人触电死亡的生产安全事故，造成孙某某一人死亡。《关于珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的调查报告》（以下简称涉案事故调查报告）认定事故发生的直接原因有两点，一是华厦公司物业管理人员李某某未能持证上岗，在没有电工证的情况下，擅自安装漏电保护开关，在安装的过程中没有正确接入L线和N线，导致开关在断开时输出端（下桩头）零（N）线带电；该漏电保护开关是保护力较弱的单极漏电保护开关，导致接错线时不能真正断电，失去了漏电保护作用；二是室内安装电器的施工者（孙某某）没有电工证，违章接线，在带电的线路上作业，导致触电事故发生。该报告认为，李某某是华厦公司的物业管理人员，漏电保护开关由李某某安装，李某某对此事故负有直接责任；余劲作为华厦公司的法定代表人，对公司的安全生产工作负总责，未履行安全生产管理职责，对此事故负有主要管理责任；华厦公司在店铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议、没有对承包方的安全生产工作进行统一协调、管理，雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对此事故负有责任。斗门区安监局于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书（单位），认为华厦公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定，决定对华厦公司作出处人民币壹拾万元罚款的行政处罚。华厦公司不服，遂提起本案行政诉讼。
原审法院另查明，华厦公司的法定代表人是余劲，经营范围为：物业代理，经济信息咨询服务（须行政许可项目除外，法律法规禁止的不得经营）；建筑材料、五金机电、化工产品（不含化学危险品）、纺织品、塑料制品、日用百货的销售。另斗门区安监局于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚[2014]3号行政处罚决定书（××），对余劲进行处罚。余劲不服，遂向原审法院提起行政诉讼[案号：（2014）珠斗法行初字第18号]，原审法院依法将两案合并审理。
华厦公司在一审中请求撤销斗门区安监局于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书。
原审法院认为，一、《中华人民共和国安全生产法》（2002年11月1日实施）第九条第一款规定：“……县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第九十四条规定：“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”故斗门区安监局是本案适格被告。
二、斗门区安监局在行政处罚的过程中，存在程序违法的情形。具体如下：（一）《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十七条规定：“安全生产行政执法人员对与案件有关的物品、场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作勘验笔录，并由当事人核对无误后签名或者盖章。……”本案中，斗门区安监局提供的《斗门区城南白藤三路泰和苑X号XX装饰店铺4.7触电事故专家会议记录》，记载了相关部门、李某某、孙某某家属全程参与2014年4月11日的现场调查检测，但斗门区安监局在举证期间内，仅提供了现场检测的照片（无李某某、孙某某家属的签名），并未向原审法院提供现场勘验笔录，无法证实现场勘验的真实性，尤其是缺少吴某某等人及本案关键人物李某某对漏电保护开关线路安装情况的现场确认，程序违法。（二）《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一、二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，斗门区安监局应当在收到起诉状副本之日起十日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件；未提出延期提供证据的书面申请，而逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。虽然在听证笔录中记载斗门区安监局向华厦公司出示了“人民政府的批复”，但斗门区安监局未在举证期限内向原审法院提供“人民政府的批复”作为证据，依据上述规定，视为没有此证据，故斗门区安监局在没有人民政府的批复的情况下，作出行政处罚，程序违法。
三、斗门区安监局认定事实不清、证据不足。具体分析如下：（一）本案证据不足以认定华厦公司与李某某之间存在劳动、雇佣或劳务关系。1.李某某、华厦公司法定代表人余劲所作的询问笔录、用电手续是斗门区安监局作出行政处罚的主要依据之一，虽然上述笔录有李某某负责管理、出租泰和苑铺位的表述，貌似李某某是华厦公司雇请的员工，但华厦公司和李某某在听证过程中，均否认双方存在劳动、雇佣或劳务关系，李某某更对购买、安装漏电保护开关的情况予以否认。原审法院认为，言辞证据一般具有不稳定性，斗门区安监局在事故调查过程中、作出行政处罚决定前，仅仅对余劲及本案关键人物李某某作出一次询问，在询问过程中没有明确询问李某某与华厦公司之间的法律关系，在出现相反陈述的情况下，斗门区安监局没有行使其调查权进行进一步的调查，也没有要求李某某提供证据证明。2.在听证过程中，斗门区安监局曾询问华厦公司有否证据提供，在华厦公司及李某某均主张劳动关系不成立的情况下，华厦公司放弃举证权利不能作为斗门区安监局不依职权主动调查双方是否存在劳动关系的理由。3.华厦公司在诉讼过程中，提交了租赁合同证明华厦公司与李某某之间存在多间商铺的租赁关系，虽然此证据未在行政程序中提供且合同价款偏低，但该证据的形成时间是2012年，并有税务部门的完税证明证实其真实性，在无其他证据推翻双方存在租赁关系的情况下，无法确定华厦公司与李某某之间是否存在劳动、雇佣或劳务关系。4.华厦公司委托李某某到供电局办理用电手续，亦不足以证明存在上述关系。5.听证笔录记载李某某参与听证并接受询问，但李某某没有在听证笔录上签名确认。（二）斗门区安监局认定是华厦公司雇请李某某负责安装电气设备，原审法院认为，此认定无充分依据；对李某某购买、安装漏电保护开关的行为，究竟属于××行为、为华厦公司而为的职务行为或受吴某某等人委托安装行为的问题，斗门区安监局尚未查明。原审法院认为，供电局安装的电力计量装置，是供、受电设施产权分界点，华厦公司作为店铺的产权人，以华厦公司的名义到供电部门办理报装手续，符合惯例；但漏电保护开关属于受电设施，对于漏电保护开关应当由产权人（出租方）还是承租方负责安装的问题，在华厦公司与吴某某签订的《物业租赁及管理服务合同》中没有明确约定；而余劲的询问笔录陈述铺位的水电是由租户负责、李某某的询问笔录则陈述是“XX装饰”提出通水电的要求、吴某某等人的笔录陈述死者孙某某是应吴某某等人聘请装电，不能证明是华厦公司雇请李某某安装漏电保护开关。（三）无法证明事发时漏电保护开关的状态，与初装时一致。李某某在询问笔录中陈述，其在白藤二路大成五金店购买了漏电保护开关并予以安装，但没有关于漏电开关种类或型号的表述，斗门区安监局也没有对此作进一步查证。现场调查检测缺少吴某某等人及李某某对漏电保护开关线路安装情况的现场确认，故原审法院无法认定从安装后至现场调查检测时，漏电保护开关的的型号、线路安装情况是否与初装状态保持一致。（四）部分证据有瑕疵。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”本案中，涉案事故调查报告的附件仅是事故调查组成员名单，没有附具相关证据材料。
四、斗门区安监局适用法律、法规错误。斗门区安监局在行政处罚决定书中认定，华厦公司在斗门区城南白藤三路泰和苑X号铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议；也未能对店铺的承包方的安全生产工作进行统一协调、管理；雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对“4.7”一般触电事故的发生负有责任。上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项规定进行处罚。原审法院认为，斗门区安监局适用法律、法规不正确。理由如下：（一）违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条，相应的处罚条款是第八十二条第（三）项：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：……（三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训……”。（二）《中华人民共和国安全生产法》第四十一条有两款，未签订安全管理协议、未进行统一协调、管理，属于第四十一条第二款的内容，斗门区安监局并未明确适用“第二款”。而违反第四十一条第二款，相应的处罚条款是第八十六条第二款：“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”（三）《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条，只有一款四项，处罚决定中表述为“第三十七条第一款第（一）项”，表述不准确。（四）《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条第一款规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”根据处罚与违法行为相适应原则及上述规定，不能将安全生产的一般管理责任和事故发生责任混为一谈，与事故发生有关联的“生产经营单位”不能直接等同于《生产安全事故报告和调查处理条例》中的“事故发生单位”。结合本案，必须有充分的证据证明华厦公司雇请或指派无电工证的人员负责安装电气设备并错误安装导致此事故的发生，才能将华厦公司作为“事故发生单位”进行处罚，若仅仅是违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，《中华人民共和国安全生产法》作为上位法且对相关行为有明确的处罚规定，则应当优先适用上位法进行处罚。
斗门区安监局于2014年6月30日作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书（单位），认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决撤销斗门区安监局于2014年6月30日作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书（单位）。一审案件受理费50元，由斗门区安监局负担。
斗门区安监局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，维持斗门区安监局作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书（单位）。其上诉的主要事实与理由如下：一、应当明确生产安全事故调查程序不属于本案的审理范围。我国关于生产安全事故调查和处理所依据的法律法规主要是《中华人民共和国安全生产法》和国务院第493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》。《生产安全事故报告和调查处理条例》第2条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”。可见《生产安全事故报告和调查处理条例》是对生产安全事故调查和处理的专门性法规。《生产安全事故报告和调查处理条例》第22条规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。根据此条规定，事故调查组由多部门组成，并非只有斗门区安监局作为安全生产监督管理部门一个部门参与。《生产安全事故报告和调查处理条例》第25条规定，事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。《生产安全事故报告和调查处理条例》第26条规定，事故调查组有权向有关单位和××了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和××不得拒绝。依据此两条规定，事故调查组是独立的调查主体，依法依规调查事故经过、原因等事实。《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第1款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第2款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”第32条的规定明确了政府批复的程序和效力。同时也规定了安全生产监管部门等依据批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚的责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》第42条规定：“……有关部门故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见的，由监察机关对有关责任人员依法给予处分。”第42条规定明确了安全生产监督管理部门必须按照政府的批复去执行，没有拒绝执行的余地。按照上述《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故调查和处理的法定程序包括事故调查组依法进行调查从而形成调查报告的行为；负责事故调查的人民政府对调查处理的批复行为；安全生产监管部门等依据批复所作出的行政处罚行为。斗门区安监局认为“事故调查”程序和“行政处罚”程序是两个主体不同、适用规则也不同的程序。“事故调查”程序的主体是由人民政府组成的事故调查组，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》；对事故责任单位和责任者进行“行政处罚”程序的主体则是安全生产监督管理部门等，适用《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局15号令）或其他法律法规。本案是因为华厦公司不服斗门区安监局作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书而提起的行政诉讼行为，因此“事故调查”程序不属于本案审理的范围。
二、原审判决认定斗门区安监局作出的行政处罚决定程序违法，是认定事实不清，混淆了“事故调查”程序和“行政处罚”程序两个程序。原审判决以《安全生产违法行为行政处罚办法》第27条规定为依据，认定斗门区安监局办案程序及行政处罚程序违法，是错误的。首先，将“事故调查”程序当作安监部门的具体行政行为进行审查。事实上事故调查报告并不是安监部门作出的，而是由事故调查组依法作出的，并经人民政府批复的。判决中所认定的关于现场勘验程序违法，这个现场勘验程序就是事故调查组的调查行为，而不是安监局的具体行政行为，原审法院把事故调查组的现场勘验行为当作安监局的具体行政行为并以此认定安监局的行政处罚程序违法，实在错误。其次，将《安全生产违法行为行政处罚办法》的有关规定拿来衡量事故调查程序中的行为也是错误的。《安全生产违法行为行政处罚办法》是国家安监总局为规范各级安监部门行政处罚行为而制定的部门规章，仅适用于安监部门的调查和行政处罚程序中，而对事故调查组的调查行为没有约束力，故原审判决认定显属不当。
三、斗门区安监局依照批复对生产安全事故进行处理的行政处罚程序合法。第一，斗门区安监局在生产安全事故处理的行政处罚程序中，按照斗门区府作出的批复意见，对华厦公司及余劲的违反安全生产的违法行为进行立案处罚。斗门区安监局严格按照《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》相关程序规定，先后立案、集体讨论、处罚前告知、申请听证、告知听证时间、举行听证、书写听证报告、作出行政处罚、送达等程序。整个过程已经充分听取当事人的申辩和陈述，并告知其享有的其他权利。斗门区安监局适用条例第37条第1款第（一）项的规定对华厦公司作出罚款十万元的行政处罚决定，程序均合法。第二，原审法院以斗门区安监局没有在一审庭审中提交斗门区府对事故调查报告所做的批复这一证据为由，认定斗门区安监局作出行政处罚程序违法并不恰当。由于该批复上明确写明“不公开”，斗门区安监局没有自行公开的权利，这仅是出于对不公开文件公开范围的理解问题。原审法院在一审程序的举证期间向斗门区安监局索要许多次要的证据，却偏偏并不要求斗门区安监局提交该批复。在一审审理过程中，原审法院依照职权向工商局调取了二份商事登记资料，但从未依职权向区政府调取该批复文件，但是在判决书中却突然提出斗门区安监局因没有提交该批复文件而视为没有被诉具体行政行为证据。虽然斗门区安监局在一审诉讼中没有向法院提交该证据，但从斗门区安监局提交的其它证据中可以看到斗门区安监局在作出行政处罚的程序中已经向华厦公司出示了该证据，诉讼各方均了解该证据的内容。因此可以说斗门区安监局没有向法庭提交该证据仅是诉讼技术上的失误，并没有影响法庭对本案事实的调查和了解，更不能据此直接认定为斗门区安监局作出的行政处罚程序违法。
四、原审法院存在对《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》在法律适用上的错误理解。《生产安全事故报告和调查处理条例》第2条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。”也就是说对于生产经营活动中已经发生了造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的调查处理都适用《生产安全事故报告和调查处理条例》。这里的调查处理当然包括对事故处理的行政处罚行为。《中华人民共和国安全生产法》的基本原则就是：“一岗双责，管生产必须管安全”、“企业是安全生产的责任主体”，可见安全生产是企业的法定责任，安全生产事故调查和处理的原则采用的是责任法定原则，即没有履行法定责任，就应当依法接受处罚。原审法院对《中华人民共和国安全生产法》理解错误，在归责上适用了侵权法的原则，要求完备的直接因果关系，混淆了民法与行政法的区别。生产安全事故的责任主体是多元的，对导致事故发生这一链条上的所有生产经营单位（无论其违法行为对事故的发生起到的是直接的原因还是间接的原因）都应追究其事故责任，这是由法律确定，也是全中国安监系统在处理生产安全事故中的一贯做法。而在现有法律的框架下，追究生产经营单位的生产事故责任就应适用作为特别法即《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条的特别规定进行处罚，而不应适用作为一般法即《中华人民共和国安全生产法》的普通规定进行处罚。由于华厦公司存在作为生产经营单位在商铺出租过程中未与承租单位签订专门的安全生产管理协议，也未能对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理等等违法行为，斗门区安监局适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条第一款第一项对其进行处罚在适用法律上也并无过错。
五、关于斗门区安监局作出的行政处罚是否证据确凿的问题。斗门区安监局认为首先要明确的是对事故责任的认定是事故调查组在调查报告中作出的，该报告经斗门区府批复后，斗门区安监局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第2款的规定对相关责任人进行行政处罚。斗门区安监局对该调查报告的结论没有审查权限。该调查报告所认定的事实不应属于本案所涉事故行政处罚程序的审理范围。第一，李某某签名的询问笔录、余劲签名的询问笔录、华厦公司出租的另外商铺业主的证人证言、XX装饰商铺用电安装办理业务委托书均证实，李某某是华厦公司负责白藤三路泰和商铺出租、收租和物业水电等事项的管理工作的员工，这些证据已经形成了证据链，证实华厦公司与李某某之间存在劳动、雇佣关系或劳务关系。在诉讼程序中华厦公司却在一审开庭前一天下午下班前突然提交了多份租赁合同作为证据，企图推翻华厦公司与李某某之间存在雇佣或劳动关系的事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条的规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”但原审法院却毫无道理的否定了斗门区安监局所提交的相关笔录的证据，采纳了华厦公司的这些证据。第二，事故调查报告认定事故发生地白藤三路泰和苑111商铺（事发商铺即XX装饰）的漏电保护开关在华厦公司将该商铺交付给承租人（XX装饰）之前已安装。对此事实，在事故调查组所做的李某某询问笔录、承租人吴某某的询问笔录均陈述事发商铺的漏电保护开关是由华厦公司交付给承租人之前均已安装好，具体是由李某某本人购买并安装，购买的时间和地点李某某本人进行了清楚的陈述，证据确凿，李某某没有任何理由编造这个事实，并且李某某本人陈述没有电工证。然而原审法院却罔顾这些证据，认为不能证明是华厦公司雇请李某某安装漏电保护开关。第三，事故调查报告所列证据物业管理公司安装漏电保护开关的人员没有电工证，在安装漏电保护开关电源线接入的时候没有正确接入L线和N线，导致开关在断开时输出端（下桩头）N带电是经事故调查专家通过现场调查予以证实的。而且专家组对漏电保护开关安装状态的认定，并非整个事故调查结论的必要证据，只是事故调查组为彻底查清事实而进行的工作，在本案并不是关键证据，仅起到补充说明的作用，即使取消掉专家组的鉴定结果，也不影响事故调查报告的结论。第四，事故调查报告并非没有附证据材料，其所附的证据斗门区安监局已经提交原审法院。此外，事故调查报告还指出了华厦公司应负有责任的导致事故发生的间接原因。由于华厦公司在诉状及听证程序中均陈述自己未与承租人签订专门的安全管理协议，其无权对承租方的生产经营进行统一协调、管理。原审法院对此事实予以认可，但却以这些违法行为属于安全生产的一般管理责任为由，认为不属于事故发生的责任，这是违背《安全生产法》的基本原则。
华厦公司答辩称，一、斗门区安监局的行政处罚决定，是依据一系列的具体行政行为所作出的，这一些列的具体行政行为理所当然的包括调查过程，应当在行政诉讼中予以审查。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定以及第九十四条规定、《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款规定，斗门区安监局是本案的适格被告，其有义务对事故进行调查取证，并据此作出处罚决定。调查组的组成是由斗门区安监局提议并牵头的，这是斗门区安监局在履行“综合监督管理”的义务，调查组的其他组成人员，是协助进行调查，如果斗门区安监局不认可调查组的调查行为系其调查行为，那么是否可以认定斗门区安监局根本没有进行过任何的调查就进行行政处罚。事故调查虽然可以适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，但不可以违反作为上位法的《中华人民共和国安全生产法》。斗门区安监局是希望通过割裂本案具体行政行为中前期的调查取证过程与后期作出处罚决定的过程从而达到掩盖其违法性问题的非法目的。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，斗门区安监局并没有依法提交证据即“人民政府的批复”，却在上诉中居然以原审法院没有向其要求提供证据为由而推卸责任，真是不可理喻。况且斗门区安监局在上诉状中也认可是“诉讼技术上”的失误，那“技术失误”的法律后果就应当由其自行承担。原审法院依法作出“视为没有此证据”进而认定斗门区安监局作出的行政处罚程序违法的认定合法、合情、合理。
三、斗门区安监局适用法律错误、事实认定错误。1.关于法律适用方面。根据《安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，生产经济单位主要是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。本案中，“XX装饰店”或者经营者才是事发店铺的实际生产经营主体。虽然“XX装饰”这一名称尚未在工商局进行注册登记，也未开展任何经营活动，但为了进行正常营业而所做的前期必要的装修行为应属于“经营活动”。本案死者孙某某的装电行为是王某等人雇请或发包的，“XX装饰”或王某等人才是本案的真正生产经营单位或者说事故发生单位。我们应当要区分生产经营单位、事故发生所在的单位和应当承担责任的事故责任单位，而在《生产安全事故报告和调查处理条例》中使用的是事故发生单位的概念，斗门区安监局处罚华厦公司以及余劲分别引用的是《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条“事故发生单位对事故发生负有责任的。”，第三十八条“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的。”，在《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条第一款规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”从这些条文中，我们不难理解华厦公司是生产经营单位，但不应当是事故发生单位，也不应当承担本次孙某某死亡事故的处罚责任，华厦公司对自身商铺进行出租合法、合情、合理。华厦公司以及余劲是否建立、健全本单位的安全生产责任、是否接受过相关的安全培训、是否持有相应的安全培训证书，都并不会导致事故的发生，因此，华厦公司及法定代表人对事故的发生不负有责任。2.关于事实认定以及证据方面。斗门区安监局作出事实认定与客观事实不一致。李某某与华厦公司之间仅仅是租赁关系。而关于漏电保护开关的问题。华厦公司将X号铺于2014年3月20日出租给吴某某后，早已经将铺的使用权移交，王某等人使用多日，孙某某之前的装电行为也没有触电事故发生，到底导致事故发生的这个漏电保护开关是由谁提供的，又由谁去安装的，斗门区安监局都没有去调查，在华厦公司将店铺移交后，其实已经对该铺丧失了使用管理权利，相关的使用管理风险应当随之转移。因此，斗门区安监局在调查过程中，认定是华厦公司雇请李某某安装漏电保护开关，并致使事故发生是没有证据和说服力的。
四、斗门区安监局在二审程序中新提交的证据问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，斗门区安监局既未在举证期限内提交证据，也未向法院申请延迟举证，逾期提供的，应视为被诉具体行政行为没有相应的证据，不应作为审理本案的证据。
斗门区安监局在二审法庭调查中提交了如下证据：1.斗门区安全生产事故调查流程图。2.斗门区安委办《关于孙某某意外触电死亡的事件报告》。3.斗门区安委办《关于成立珠海斗门区XX装饰“4.7“一般触电事故调查组的请示》。4.斗门区政府《关于同意成立珠海斗门区XX装饰“4.7”一般触电事故调查组的批复》。5.斗门区安委办《关于成立珠海斗门区XX装饰“4.7”一般触电事故调查组的通知》。6.斗门区安委办《关于增加珠海斗门区XX装饰“4.7”一般触电事故调查组成员的请示》。7.《斗门区委区府办公室文件处理表》同意由安委办自行调整事故调查组成员。8.斗门区安委办《关于增加珠海斗门区XX装饰“4.7”一般触电事故调查组成员的通知》。9.事故调查组关于报送《斗门区XX装饰“4.7”一般触电事故的调查报告》审核的函。10.珠海市安委办关于对《珠海斗门区XX装饰“4.7”一般触电事故调查报告的》审核意见。11.事故调查组关于《珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故调查报告》审批的请示。12.斗门区政府《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》。13.事故调查组关于报送斗门区政府《珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》备案的报告。14.关于《《珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故调查报告》名称的说明。15.斗门区安委办《关于落实珠斗府复[2014]19号文有关精神的通知（19、20、21号）。证据1-15共同证明,“事故调查”程序是依照《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，由斗门区人民政府成立事故调查组，经调查组调查取证并形成事故调查报告，报斗门区人民政府批复同意，要求各有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。其中证据12、15还证明斗门区安监局是按照批复的要求对该事故责任单位和责任人进行立案查处的。华厦公司认为，斗门区安监局没有在一审的举证期限内提交上述证据，也没有向法院申请延期举证，故上述证据不属于二审中的新的证据。对此本院认为，针对原审判决的相关认定，斗门区安监局在二审中补充提交了上述证据，结合华厦公司的质证意见，本院对上述证据的采纳意见如下：上述证据1系斗门区安监局单方制作，故不能作为认定本案事实的依据，本院对此证据不予采纳。对于其他证据，华厦公司提交了原件予以核对，且与本案有关联性，故本院对这些证据的真实性予以确认。
本院经审理查明，2014年5月7日涉案事故调查组以斗门区安全生产委员会的名义向斗门区人民政府请示对《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的调查报告》予以审批，斗门区人民政府于2014年5月12日作出珠斗府复[2014]19号《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》，该批复内容如下：一、珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故调查组对这起事故的调查工作，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的有关规定；二、同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，这是一起生产安全责任事故；三、同意事故调查组对事故有关单位、责任人的责任认定和处理建议；四、同意事故调查组在事故调查报告中提出的事故防范和整改措施；五、由斗门区安全生产委员会督促各有关单位落实事故责任处理。斗门区安监局在涉案的行政处罚的听证程序中，向华夏公司出示了斗门区人民政府作出的上述批复。
对于原审法院查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为，（一）对《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的调查报告》经斗门区人民政府予以批复的事实予以确认。斗门区安监局在二审中提交的珠斗府复[2014]19号《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》，可以证明涉案事故调查报告经斗门区人民政府予以批复的事实。从该批复的内容来看，批复确认了涉案事故调查组对涉案事故的调查工作，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的有关规定，同意了事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定、对事故有关单位、责任人的责任认定和处理建议及在事故调查报告中提出的事故防范和整改措施等等。斗门区安监局在一审中没有依法提交证据即《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》，从证据的证明目的来说，该证据仅证明涉案事故调查报告经过斗门区人民政府批复的事实。而对此事实，斗门区安监局及华厦公司在一审中对此事实均没有提出异议。在批复同意涉案事故调查报告及斗门区安监局在一审中提交了涉案事故调查报告的情形下，斗门区安监局在一审中没有依法提交《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》虽有不当，但此不当不足以认定斗门区安监局对其作出的涉案行政处罚决定没有提供相应的事实依据，为此由斗门区安监局承担法律上的不利后果。事实上，斗门区安监局在涉案的行政处罚的听证程序中，向华厦公司出示了斗门区人民政府作出的上述批复，华厦公司也知晓上述批复的内容，且对该批复的真实性没有提出异议。
（二）斗门区人民政府作出的《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》具有可诉性。斗门区人民政府作出的批复虽是针对斗门区安全生产委员会的请示而作出的内部行政行为，但其内容涉及到华厦公司，实际上也影响到华厦公司的权益。在涉案的行政处罚的听证程序中，斗门区安监局向华厦公司出示了涉案批复，该批复由此而外化，故斗门区人民政府作出的《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》具有可诉性。从本案双方当事人争执的焦点来看，华厦公司提出撤销涉案行政处罚决定的主要理由是认为涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任主体错误，而涉案事故调查报告是因斗门区人民政府的批复而对各方当事人有拘束力。本案应对斗门区安监局作出的行政处罚的合法性进行审查，而不是对事故调查组的职责行为及其所确认的相关事实、责任进行审查。本案中，如果事故调查组在调查过程中存在原审法院列举的问题，也不能据此认定斗门区安监局作出的行政处罚违法。华厦公司对事故调查组出具的经斗门区人民政府批复的调查报告若有异议，应另寻途径解决。因此，关于生产安全事故调查组在履行职责的过程中是否合法、涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任是否正确等等问题，华厦公司可依法对斗门区人民政府作出的《关于珠海市华夏物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑X号铺“4.7”一般触电事故的批复》另行提起诉讼，而该批复的合法性不是本案审理的范围。原审判决对事故调查组作出的事故调查报告所确认的事实及认定的责任予以评判不当，本院予以纠正。
（三）华厦公司的一审诉讼请求应予以驳回。从（珠斗）安监管罚[2014]3号行政处罚决定所认定的事实来看，涉案行政处罚认定的事实与批复同意的涉案事故调查报告确认的事实完全一致。从（珠斗）安监管罚[2014]3号行政处罚决定适用的法律上看，斗门区安监局也是依据批复同意的涉案事故调查报告认定的责任主体、确定适用的法律及处罚数额予以行政处罚的。《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第2款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”本案中，作为安全生产监管部门的斗门区安监局对涉案事故发生单位和有关人员进行行政处罚是依据涉案批复进行的。另斗门区安监局也依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在作出涉案行政处罚前告知了华厦公司作出处罚的事实、理由及陈述、听证等权利，也依法组织了相应的听证程序，作出涉案处罚决定书后也向华厦公司予以送达，故斗门区安监局作出涉案行政处罚决定符合法定程序。华夏公司一审诉请撤销涉案行政处罚决定，理据不足，本院不应支持。
综上所述，原审判决在处理涉案事故调查报告及其批复上存在不当，导致一审处理结果错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市斗门区人民法院（2014）珠斗法行初字第19号行政判决；
二、驳回被上诉人珠海市华厦物业发展有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费合计人民币100元，由被上诉人珠海市华厦物业发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 王晓博
二〇一五年四月三十日
书 记 员 李 羚