云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云26行终27号
上诉人（一审原告）蔡自仙，女，彝族，1952年3月2日生，云南省马关县人，住马关县。
委托诉讼代理人苏文品，云南大道律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）马关县人民政府。统一社会信用代码：11532625015220305Y。
住所地：马关县马白镇骏城路*号。
法定代表人何昌娥，县长。
委托诉讼代理人ＸＸ，马关县农业和科学技术局副局长。代理权限：特别授权代理。
委托诉讼代理人普毅，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人廖达寿，男，汉族，1966年3月28日生，云南省马关县人，住马关县。
委托诉讼代理人龙卫堂，真诚法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。
上诉人蔡自仙因土地行政管理行政登记一案，不服马关县人民法院（2017）云2625行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月22日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审裁定认定，一审原告蔡自仙和第三人廖达寿均属马关县大栗树乡板桥村委会河湾子村小组村民，1998年第二轮土地延包时，村集体将本案争议的砂子地、梅家屋基、碾房田三块土地延包给第三人廖达寿经营管理使用。马关县大栗树乡板桥村委会河湾子村小组与第三人廖达寿签订第二轮土地承包合同，马关县大栗树乡人民政府对第三人廖达寿的土地承包情况核实公布后，向马关县人民政府提出颁发廖达寿农村土地承包经营权证书面申请，被告马关县人民政府于2007年7月28日向第三人廖达寿颁发了农地承包权证（2007）第035号《农村土地承包经营权证》。2008年，政府对农村的承包土地发放耕地补偿费时，一审原告蔡自仙就知道争议的砂子地、梅家屋基、碾房田填在第三人廖达寿的农村土地承包经营权证上。现一审原告蔡自仙以一审被告马关县人民政府未严格审查土地承包合同书的真实性就向第三人廖达寿颁发了《农村土地承包经营权证》，侵犯了其合法权益为由，向一审法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告马关县人民政府向第三人廖达寿颁发的农地承包权证（2007）第035号《农村土地承包经营权证》。
一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，本案一审原告蔡自仙在2008年就已经知道砂子地、梅家屋基、碾房田这三块地填在第三人廖达寿的农村土地承包经营权证上，至2017年9月19日才向一审法院提起诉讼，一审原告蔡自仙的起诉已经超过了法律规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“超过法定起诉期限且无正当理由的”的规定，一审原告蔡自仙未向一审法院提交证据证明其超过法定起诉期限的正当理由。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定驳回原告蔡自仙的起诉。案件受理费50元，不予收取。
上诉人蔡自仙不服一审裁定上诉称：1.一审裁定认定1998年第二轮土地延包时，村集体将本案争议的砂子地、梅家屋基、碾房田三块土地延包给第三人廖达寿经营管理使用，不符合本案客观事实。1982年土地承包到户时，村集体将坐落于杨子平、柴家岩子、瑶人坟、碾坊（房）田、梅家屋基、廖家后头、砂子地等共11块承包田地发包给上诉人家。1992年，上诉人家在马关县城建房居住后，承包田地就由姐姐蔡发英代管耕种。蔡发英病故后，1998年实行土地延包时，第三人廖达寿趁上诉人家在马关县城居住之机，以其对祖母廖高氏尽赡养义务为由，将上诉人家原承包的砂子地、梅家屋基、碾房田下段擅自填写在其《农村集体土地承包合同书》上。该合同书中的合作社一栏应填写“河湾子”，但写的是“廖家”，无发包方代表签名或者签章，没有合同签订日期，不具备签订合同的法定要件，该土地承包合同书是第三人单方的行为，属无效合同。一审法院认定河湾子村小组与第三人廖达寿签订第二轮土地承包合同的事实错误。被上诉人马关县人民政府给第三人廖达寿颁发农村土地承包经营权证时，没有严格按照法律、法规及省、州、县文件要求进行，在大栗树乡人民政府报送第三人持有的《农村土地承包合同书》存在上述不规范和瑕疵的情况下，错误给第三人颁证。2.一审法院认定上诉人超过法定起诉期限，属适用法律错误。上诉人起诉的农村土地行政管理行政登记行为，属不动产的范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，从2007年7月28日马关县人民政府给第三人廖达寿颁发《农村土地承包经营权证》之日起，上诉人于2017年9月1日向一审法院提起行政诉讼，才有10年零2个月，未超过法定的二十年时间，加之上诉人在2008年政府发放退耕还林土地补偿费减少后才知道第三人侵占了上诉人家原承包的土地面积，就一直向各级政府反映。2016年12月9日，马关县农业和科学技术局下发《告知书》给上诉人后，就及时向马关县人民法院提起行政诉讼，行政庭法官告知应该先通过民事确认村小组与廖达寿签订的《农民集体土地承包合同书》效力后再提起行政诉讼。于是上诉人向马关县人民法院提起民事诉讼，请求确认1998年河湾子村小组与第三人廖达寿签订的《农民集体土地承包合同书》无效。马关县人民法院经审理后作出了（2017）云2625民初467号民事裁定，认为该案不属于民事案件受案范围，不应通过民事诉讼解决。本案通过县农业局下发《告知书》，又通过民事诉讼等反反复复进行调处，如果超过法定起诉期限，也属法定正当理由范围。何况本案是属不动产登记的行政案件，应适用二十年的起诉期限，从行政行为作出之日起至今未超过二十年。
综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律、法规不正确，请求二审法院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求或者发回重审。
被上诉人马关县人民政府答辩称：1.一审法院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，上诉人诉称与事实不符。1998年是第二轮土地延包开始的时间，此时廖达寿已管理耕种诉争承包地。从2008年答辩人对农村承包土地发放耕地补偿款，在此数年期间，上诉人并未对第三人廖达寿与河湾子村小组签订的农村土地承包合同提出异议，并且诉争地一直由廖达寿管理耕种。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，一审法院裁定驳回起诉，事实清楚、适用法律正确。2.答辩人的颁证行为，主体适格，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。2007年7月26日，根据《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发〔2006〕135号）、《文山州人民政府批转州农业局关于文山州农村土地承包经营权证补换发工作实施方案的通知》（文政发〔2006〕70号）文件要求，答辩人作出了《马关县人民政府关于印发马关县农村土地承包经营权证补发工作实施方案的通知》（马政发〔2007〕69号）文件，要求全县各乡镇以农户第二轮土地承包合同为依据，对农户承包耕地的地块、面积数量、经营权共有人等情况进行核实登记造册，张榜公布无异议后，以村小组为单位汇总造册，由户主签字并按手印后存档，作为补发农村土地承包经营权证的依据。此期间，大栗树乡人民政府先以第三人廖达寿第二轮土地承包合同为依据，对廖达寿承包耕地的地块、面积数量、经营权共有人等情况进行张榜公布无异议后，核实登记造册，再由大栗树乡人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，经原马关县农业局对大栗树乡人民政府报送的申请材料予以审核，材料符合规定，编制农村土地承包经营权证登记簿，报答辩人补发给第三人廖达寿〔2007〕第040513035号《农村土地承包经营权证》。答辩人依法颁证给第三人廖达寿主体适格、事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
综上所述，答辩人主体适格，适用法律法规正确，程序合法。上诉人的上诉无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。
第三人廖达寿陈述称：1.第三人与上诉人在集体化时候已分家另立门户。土地联产承包到户时，村集体就将位于砂子地、梅家屋基、碾房田的本村土地承包给第三人经营管理使用至今，并颁发了农民集体土地承包合同书。1998年第二轮土地延包时，村集体继续将上述土地延包给第三人经营管理使用。2007年7月28日马关县人民政府颁发了（2007）第035号土地承包经营权证给第三人。土地承包到户至2016年土地承包确权之前，在三十多年的时间里一直是第三人经营管理使用。2016年土地确权时，上诉人才无依无据的提出争议，上诉人的诉讼请求无事实依据和法律依据，其诉讼主张依法不能成立。2.土地承包到户至土地承包确权，政府颁证之前的每个环节都按文件原则性实施，并且在本村辖区范围内登记造册，张榜公示，接受群众监督。经过张榜公示无异议后，马关县人民政府才颁发土地承包经营权证给第三人。马关县人民政府的行政行为程序合法，适用法律法规和文件完全符合规定，故此上诉人的上诉请求依法不应得到支持。3.上诉人所称1998年第二轮土地延包时，第三人未经村小组和其同意，就将上诉人承包的砂子地、梅家屋基、碾房田三块土地填写在第三人廖达寿户头上等等的说法，完全不符合实际，从民事案件的无效合同纠纷至农村土地管理行政登记纠纷，上诉人没有任何事实和证据能够证明三块土地属于上诉人经营管理。对于1998年第二轮承包合同书无发包方签名和无日期，类似现象不仅第三人一户，全村小组承包户的承包合同都没有发包方签名和日期，包括上诉人所持的承包合同也是如此，但是合同的真实性和合法性是存在的，具有法律效力。
综上所述，马关县人民政府颁证给第三人，程序合法，适用法律法规正确。一审裁定程序合法、适用法律法规准确。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案中，上诉人蔡自仙在一审庭审中认可其于2008年领取退耕还林补偿费时就已经知道砂子地、梅家屋基、碾房田的三块土地被登记在第三人廖达寿的《农村土地承包经营权证》中。上诉人蔡自仙在2008年已知道争议土地被登记在第三人廖达寿名下，直至2017年9月19日才向一审法院提起行政诉讼，已经超过了一年的法定起诉期限。
对于上诉人蔡自仙认为本案涉及不动产，应适用我国行政诉讼法第四十六条第二款规定的二十年起诉期限，从2007年7月28日马关县人民政府给第三人廖达寿颁发《农村土地承包经营权证》之日起，上诉人于2017年9月1日向一审法院提起行政诉讼时才有十年零两个月，未超过法定的二十年时间的上诉主张。因我国行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长起诉期限是针对公民、法人或者其他组织在不知道诉权或者起诉期限的情况下，起诉期限自行政行为作出之日起不能超过的最长保护期限，在此期间的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之后，则起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起计算起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条的规定，公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道行政行为内容之日起的起诉期限最长不得超过一年。并不是上诉人认为的在知道或者应当知道行政行为内容的情况下，均可以在不超过最长起诉期限的剩余期限内行使自己的诉权。依据上诉人蔡自仙在2008年就已经知道被上诉人马关县人民政府将砂子地、梅家屋基、碾房田三块土地登记在第三人廖达寿持有的农村土地承包经营权证上的事实，本案应适用一年起诉期限。上诉人蔡自仙认为未超过起诉期限的上诉理由，不能成立，本院不予支持。
对于上诉人蔡自仙认为其在起诉之前，多年来一直向各级人民政府及农业局进行反映解决，超过起诉期限也属法定正当理由，起诉并未超过法定起诉期限的上诉主张。因行政诉讼的起诉期限是程序性的规定，不能中止、中断，超过起诉期限的，就丧失起诉权。上诉人蔡自仙诉请人民法院撤销第三人廖达寿的《农村土地承包经营权证》中的砂子地、梅家屋基、碾房田三块承包地的行政登记，并非需先向行政机关申请解决后才能向人民法院提起行政诉讼的法定前置程序，其在向行政机关反映解决争议的同时，也可以依法向人民法院提起行政诉讼，二者并不冲突。上诉人蔡自仙向有关部门反映解决与第三人廖达寿承包土地经营权问题的期间，不符合因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，不属于超过起诉期限的正当理由。且上诉人蔡自仙也未向人民法院提交其超过法定起诉期限是因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误的其他相应有效证据。本案不存在客观不能的原因造成上诉人蔡自仙不能行使诉权，超过法定起诉期限是上诉人自身原因所致。上诉人蔡自仙认为其向有关行政机关要求解决争议而致起诉期限超过属法定正当理由的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
对于上诉人蔡自仙提出的涉及本案实体处理方面的上诉主张，因实体处理问题是基于本案符合行政诉讼受理条件后，人民法院才能予以审查的后续问题，而本案上诉人蔡自仙的起诉已经超过法定期限，不符合行政诉讼的法定受理条件，则人民法院依法不宜对后续问题进行司法审查。故上诉人提出的涉及本案实体处理方面的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
综上所述，一审法院在查明上诉人起诉超过法定起诉期限的情况下，裁定驳回上诉人蔡自仙的起诉正确，应予维持。上诉人蔡自仙的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 者发章
审判员 何建兵
审判员 王要师
二〇一八年四月三日
书记员 袁 瑜