重庆市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）渝02民终1641号
上诉人（原审原告）:重庆渝东建设有限公司，住所地重庆市云阳县青龙街道云江大道1102号1幢502。统一社会信用代码91500235709387492U。
法定代表人：黄皓，董事长。
委托诉讼代理人：樊治和，男，1959年9月11日出生，汉族，系重庆渝东建设有限公司职工（特别授权）。
委托诉讼代理人：王振鸣，重庆市云阳县青龙法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：巫山县铜鼓镇人民政府，住所地重庆市巫山县铜鼓镇场镇。统一社会信用代码11500237008661364M。
法定代表人：王立平，镇长。
委托诉讼代理人：张义，重庆昊源律师事务所律师（特别授权）。
原审被告：巫山县人民政府，住所地重庆市巫山县高唐街道广东中路222号。组织机构代码70941162-4。
法定代表人：曹邦兴，县长。
委托诉讼代理人：任连辉，重庆昊源律师事务所律师。
上诉人重庆渝东建设有限公司（以下简称渝东公司）因与被上诉人巫山县铜鼓镇人民政府（以下简称铜鼓镇政府）、原审被告巫山县人民政府（以下简称巫山县政府）建设工程合同纠纷一案，不服巫山县人民法院（2017）渝0237民初983号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人渝东公司的委托诉讼代理人樊治和、王振鸣，被上诉人铜鼓镇政府的委托诉讼代理人张义，原审被告巫山县政府的委托诉讼代理人任连辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人渝东公司上诉请求，撤销一审判决，改判由铜鼓镇政府支付拖欠的民工工资（工程款）954403.22元。事实及理由：1.本案定性错误，应为拖欠民工工资的债务纠纷，并非建设工程合同纠纷，不应适用合同法规范调整；2.铜鼓镇政府与巫山县仙女洞旅游开发有限公司（以下简称仙女洞旅游开发公司）系合伙关系，现因仙女洞旅游开发公司法定代表人被判刑导致该公司自然消失，故本案债务应由铜鼓镇政府承担；3.铜鼓镇政府客观上已经支付涉案工程90%的民工工资，剩余10%的民工工资主要是欠付渝东公司。故铜鼓镇政府应当继续履行付款义务；4.巫山县政府不作为本案被上诉人，放弃要求巫山县政府承担本案责任的请求。
被上诉人铜鼓镇政府辩称，铜鼓镇政府与仙女洞旅游开发公司并非合伙关系，虽然铜鼓镇政府与该公司签订了《巫山县铜鼓镇仙女洞生态旅游开发项目投资合同书》，渝东公司又与该公司签订《建设工程施工合同》以及《建设工程施工合同补充协议》，但双方分别与该公司之间系独立合同关系。仙女洞旅游开发公司的法定代表人因犯罪被判处刑罚，并不必然导致该公司自然消失，事实上该公司依然存在。作为渝东公司与铜鼓镇政府之间并未形成任何合同条款，铜鼓镇政府垫付部分民工工资及材料款是为维护社会稳定的借支行为，渝东公司无权要求铜鼓镇政府承担支付款项义务，只能向仙女洞旅游开发公司主张权利。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告巫山县政府辩称，同意铜鼓镇政府的答辩意见，对渝东公司变更诉讼请求无异议。本案的性质应为建设工程合同纠纷，巫山县政府及铜鼓镇政府均不是本案适格主体，渝东公司只能请求仙女洞旅游开发公司承担责任。
原审原告渝东公司向一审法院起诉请求：1.由二被告连带支付工程款984403.22元；2.由二被告支付欠付工程款984403.22元的资金利息（从2015年起至付清之日止）；3.由二被告承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实，2009年12月3日，铜鼓镇政府（甲方）与仙女洞旅游开发公司（乙方）签订《巫山县铜鼓镇仙女洞生态旅游开发项目投资合同书》，合同的主要内容载明：一、项目名称为巫山县铜鼓镇仙女洞生态旅游开发项目；二、项目建设地点为巫山县铜鼓镇观阁村；三、项目建设规模及内容：1.道路建设；2.宾馆建设；3.仙女洞装修；4.外围环境建设（如森林酒吧、狩猎区等）……。七、甲方责任、权利和义务：（一）甲方落实牵头部门、分管领导及专人协调、跟踪服务项目的实施；（二）认真落实巫山县政府已出台的各项招商引资优惠政策，支持项目的实施；（三）最大限度为乙方争取国家西部大开发、三峡库区等优惠政策；（四）支持、协助、代理乙方办理有关手续；（五）按照国家法律法规监督，指导乙方的生产经营活动。八、乙方的责任、权利和义务：（一）自行承担项目的投资和技术安全风险；（二）按国家政策和现代企业制度在巫山登记注册法人公司，实行自主经营，自负盈亏，依法经营，享有投资项目的经营权和收益权；（三）负责整个投资项目的设计、建设、投资；（四）遵守法律、法规，依法纳税……。
2009年10月27日，仙女洞旅游开发公司以发包人的身份将该工程的部分项目发包给云阳县渝东建筑工程有限责任公司承建，并签订了《建设工程施工合同》，合同的主要内容载明：发包人（全称）重庆巫山县（马家嘴）仙女洞旅游开发有限公司，承包人（全称）云阳县渝东建筑工程有限责任公司。工程名称：马家嘴宾馆；工程地点：巫山县铜鼓镇观阁村九社。同日，仙女洞旅游开发公司与云阳县渝东建筑工程有限责任公司签订《建设工程施工合同补充协议》，就双方签订的《建设工程施工合同》的内容进行了相关补充。在该项目建设过程中，因仙女洞旅游开发无力支付工程款项，且该公司的法定代表人余德兴构成犯罪并被追究刑事责任，导致巫山县铜鼓镇“仙女洞生态旅游开发项目”停工，其所欠工程款和民工工资无法兑现，承包人和民工多次到巫山县政府、铜鼓镇政府上访。铜鼓镇政府为了维护社会的稳定，向巫山县政府请示：“关于借支垫付巫山县仙女洞旅游开发项目中的民工工资”，并在巫山县政府法制办的协调下，由中介机构“恒申达会计事务所”对其工程进行审计，以确定工程量（价格）作为垫付款项的参考依据。因此，铜鼓镇政府遂分别于2012年1月11日、2012年6月12日、2013年6月3日、2013年7月22日向巫山县政府请示并作出《铜鼓镇人民政府关于借资垫付仙女洞开发项目民工工资的请示》（铜鼓府文[2012]1号）、《铜鼓镇人民政府关于解决仙女洞旅游开发遗留问题的请示》（铜府文[2012]15号）、《铜鼓镇人民政府关于解决仙女洞旅游开发民工工资的请示》（铜鼓府文[2013]13号）、《铜鼓镇人民政府关于延期偿还巫山县会计集中核算中心财政借款的请示》（铜鼓府文[2013]15号）。为此，铜鼓镇政府先后向巫山县政府财政借款共计4200000元，用以垫付巫山县铜鼓镇“仙女洞旅游开发项目”中的部分民工工资和材料款。
本案中，渝东公司所做的工程量经中介机构“恒申达会计事务所”评为1154403.22元。事后，铜鼓镇政府先后垫付渝东公司款项共计200000元（即分别支付170000元、30000元），余款954403.22元至今无人支付。
另查明，云阳县渝东建筑工程有限责任公司成立于1995年8月18日，法定代表人为黄皓。2012年12月12日经重庆市云阳县工商行政管理局变更登记为重庆渝东建设有限公司。
一审法院认为，根据铜鼓镇政府于2009年12月3日与仙女洞旅游开发公司签订《巫山县铜鼓镇仙女洞生态旅游开发项目投资合同书》的约定,仙女洞旅游开发公司对铜鼓镇观阁村的“生态旅游项目”进行开发投资，实行自主经营，自负盈亏，依法经营，享有投资项目的经营权和收益权。由此可见,观阁村的“生态旅游项目”的出资义务人是仙女洞旅游开发公司,并非二被告。
2009年10月27日，仙女洞旅游开发公司对该项目的部分工程发包给云阳县渝东建筑工程有限责任公司承建后，由于仙女洞旅游开发公司的法定代表人余德兴涉嫌犯罪，导致渝东公司未能取得合同约定的工程款，根据合同的约定及合同相对性原理，给付工程款的责任也只能由仙女洞旅游开发公司承担，本案二被告无法定或约定的义务，不应当承担给付责任。由于仙女洞旅游开发公司的法定代表人余德兴被依法追究刑事责任，导致巫山县铜鼓镇“仙女洞生态旅游开发项目”停工，二被告本着从化解矛盾，维护社会稳定的角度出发，铜鼓镇政府向巫山县政府申请了部分财政资金，用于垫付部分民工工资和工程款，该行为并不意味着仙女洞旅游开发公司所欠的工程款就理所当然地应当由二被告承担支付责任，渝东公司亦不能以此证明该工程已由铜鼓镇政府收回的事实。
关于渝东公司提出“马家嘴宾馆”工程结算咨询价格审查表、“马家嘴仙女洞接待室”工程结算咨询价格审查表上所审计的款项是经铜鼓镇政府时任镇长王祥军签字认可并加盖了铜鼓镇政府公章，因此“仙女洞旅游开发项目”中所欠渝东公司的工程款应当由铜鼓镇政府承担给付责任的主张，本院认为，铜鼓镇政府在县法制办的协调下，同意对已做工程进行价格咨询以及在咨询价格审查表签字盖章的行为，系铜鼓镇政府内部单方的管理行为，与是否应由铜鼓镇政府承担给付渝东公司工程款之间并无必然的联系。根据《中华人民共和国合同法》第八条的规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”本案中，铜鼓镇政府在当时的政策及其时代背景的条件下，通过招商引资，由仙女洞旅游开发公司对位于观阁村的“生态旅游项目”进行开发投资，实行自主经营，自负盈亏，依法经营，享有投资项目的经营权和收益权。然后，仙女洞旅游开发公司与云阳县渝东建筑工程有限责任公司签订了《建设工程施工合同》及《建设工程施工合同补充协议》，应系仙女洞旅游开发公司与云阳县渝东建筑工程有限责任公司的真实意思表示，其合同条款对双方均具有约束力。即合同双方的当事人为发包人“巫山县仙女洞旅游开发有限公司”与承包人“云阳县渝东建筑工程有限责任公司”，而后“云阳县渝东建筑工程有限责任公司”变更登记为“重庆渝东建设有限公司”，其权利与义务应由变更后的渝东公司承担并享有。因此，根据合同相对性原理，应由合同的相对方即仙女洞旅游开发公司承担，且渝东公司没有向本院提供充分确实的证据予以证明其所欠工程款的债务应由铜鼓镇政府或巫山县政府承担给付责任的法律依据。
综上，经中介机构评估以及铜鼓镇政府向巫山县政府借款并用于垫付“仙女洞旅游开发项目”中所欠部分民工工资和材料款的事实，应属内部单方管理行为，并据以维护社会的稳定。根据合同相对性原理以及渝东公司没有向本院提供充分确实的证据予以证明其所欠工程款应由二被告承担给付责任的法律依据，故渝东公司的诉讼请求，不符合法律规定，本院不予支持。判决：驳回原告重庆渝东建设有限公司的诉讼请求。案件受理费13644元，减半收取6822元，由原告重庆渝东建设有限公司负担。
本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，且双方当事人均无异议，予以确认。
二审中，上诉人渝东公司自愿放弃由原审被告巫山县政府承担本案民事责任的诉讼请求，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”的规定，本院予以确认。本案中，双方当事人之间争议的主要焦点为：本案的性质以及被上诉人铜鼓镇政府是否应当承担支付工程款义务。本院评判如下：
一、本案性质问题。渝东公司通过与仙女洞旅游开发公司签订《建设工程施工合同》以及《建设工程施工合同补充协议》，承接了部分工程项目。后因作为发包方的仙女洞旅游开发公司的法定代表人余德兴涉嫌犯罪以及被依法追究刑事责任，导致涉案工程停工，承建方渝东公司未能获得合同约定的工程价款。本院认为，涉案款项的实质系双方履行建设工程合同过程中所产生的权利义务关系，故其基础法律关系应为建设工程合同关系。即基于上述合同及协议所产生的合同之债，并非一起单纯拖欠民工工资的债务纠纷。因此，一审法院依据渝东公司提出的诉请，确定本案性质为建设工程合同纠纷并无不当。
二、铜鼓镇政府是否应当承担支付工程款义务。本案纠纷缘由是因当时仙女洞旅游开发公司的法定代表人余德兴涉嫌犯罪以及被依法追究刑事责任，导致涉案工程停工后对外形成了多方债务，包括所欠渝东公司的债务。本院认为，根据《建设工程施工合同》以及《建设工程施工合同补充协议》的约定，签约主体为仙女洞旅游开发公司与渝东公司，并非铜鼓镇政府。依照《中华人民共和国合同法》第八条第一款：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”的规定，上述合同主体之间依约设立了民事法律关系，且该合同的条款内容应只对双方具有法律约束力。虽然铜鼓镇政府与仙女洞旅游开发公司签订的《巫山县铜鼓镇仙女洞生态旅游开发项目投资合同书》中有“本着互惠、互利、共同发展的原则……”以及《巫山县铜鼓镇关于仙女洞生态旅游开发项目投资的批复》中有“镇政府和旅游项目投资公司共同发展的原则……”的表述，但不能以此直接判定二者之间客观上存在合伙开发的事实，况且上述合同以及批复的内容也不符合合伙关系的特征。同时，依据该投资合同书的约定，仙女洞旅游开发公司对巫山县铜鼓镇仙女洞生态旅游开发项目实行自主经营，自负盈亏，依法经营，享有投资项目经营权和收益权，业已表明该公司才是涉案开发项目的出资人，并非铜鼓镇政府。因此，根据合同的约定以及合同相对性原则，仙女洞旅游开发公司才是履行本案所涉债务的民事责任主体。现渝东公司上诉称应由铜鼓镇政府承担支付工程款义务，其实质是债务移转。所谓合同债务移转，是指在不改变合同内容的前提下，合同权利人、义务人，通过和第三人订立协议，将合同的债务全部或者部分转移给第三人承担的一种法律行为。本院认为，渝东公司、仙女洞旅游开发公司针对本案所涉债务与铜鼓镇政府之间并未形成书面债务移转协议。虽然铜鼓镇政府客观上存在时任镇长王祥军在《工程结算咨询审查表上》签名并加盖政府公章，以及铜鼓镇政府支付大部分工程款和民工工资的事实。但根据查明的案情，基于化解信访矛盾，维护社会稳定，铜鼓镇政府当时在巫山县法制办的协调下，同意对已做工程进行价格咨询以及在《工程结算咨询审查表》予以签字盖章。同时，《铜鼓镇仙女洞开发工程项目债务明细表》以及《专题研究仙女洞开发信访问题会议纪要》，也并不是依法设定铜鼓镇政府作为民事法律关系中有关责任主体的依据。因此，铜鼓镇政府行使的是行政管理职能，并非是基于平等主体之间发生的民事法律关系。同时其支付款项行为应为垫付行为。故铜鼓镇政府不是本案债务的承接主体，不应承担支付本案所涉债务的民事责任。
综上所述，上诉人渝东公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费13644元，由上诉人重庆渝东建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐家清
代理审判员 赵自辉
代理审判员 江 平
二〇一七年八月四日
法官 助理 何贤龙
书 记 员 陈秋冰