河南省获嘉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）获行初字第53号
原告辉县市上八里镇回龙村村民委员会，住所地：辉县市上八里镇回龙村。
法定代表人张荣锁，主任。
委托代理人赵清峰，辉县市上八里镇回龙村党总支副书记，代理权限为特别授权。
委托代理人李树春，河南共鸣律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告辉县市国土资源局，住所地：辉县市苏门大道中段路南。
法定代表人张敏，局长。
委托代理人余明亮，辉县市国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人陈亚帅，辉县市国土资源局工作人员，代理权限为一般代理。
被告辉县市人民政府，住所地：辉县市共城大道。
法定代表人张星吉，市长。
委托代理人赵开，辉县市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人马国端，辉县市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为一般代理。
原告辉县市上八里镇回龙村村民委员会请求撤销被告辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号行政处罚决定书、被告辉县市人民政府作出的辉政复决字（2015）06号行政复议决定书一案，我院受理后依法组成合议庭，于2015年12月21日公开开庭进行了审理。本案原告辉县市上八里镇回龙村村民委员会委托代理人赵清峰、李树春，被告辉县市国土资源局副局长李天海作为行政首长出庭参加庭审，委托代理余明亮、陈亚帅，被告辉县市人民政府委托代理人赵开、马国端到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：辉县市国土资源局作出的行政处罚决定书的行政相对人主体错误，事实错误，证据不足，适用法律错误，被告辉县市国土资源局下达的处罚决定无事实依据，被告认定该地块为一般耕地无证据支持。请求法院依法撤销被告辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号行政处罚决定书；辉县市人民政府置事实、证据、法律于不顾，盲目维持被告辉县市国土资源局作出的行政处罚决定，明显违反法律规定，请求法院依法撤销被告辉县市人民政府作出的辉政复决字（2015）06号行政复议决定书。
原告向本院提供以下证据：
第一组证据：辉县市发展和改革委员会辉发改（2010）131号文件一份；新乡市发展和改革委员会新发改社会（2010）451号文件一份及张荣顺、刘永贞、王治全、李世林、张荣臣书面证明五份。证明：本案涉案地块原小栗园停车场原貌是一条大河沟，2002年扩宽道路时将劈山的土石方填入该河沟，2005年新农村建设时又将小栗园平整土石方二次堆放此处进行了平整，二次平整后仍不符合耕种条件。2009年新乡市嘉苑房地产开发有限公司承包回龙景区时，将闲置地建成停车场，2015年3月21日，辉县市回龙种植专业合作社对该停车场进行了复耕，种上了红薯，被告处罚明显证据不足。
第二组证据：辉县市公证处（2010）辉证字第1072号公证书一份，会议纪要（三份）1、2014年3月5日，回龙村两委会扩大会议纪要一份；2、2014年9月5日，回龙村两委扩大会议纪要一份；3、2015年3月20日，回龙村“三委会”会议纪要一份。证明：2015年3月20日，张荣锁书记主持召开了回龙村“三委”会议，研究决定将该宗地（新乡市嘉苑房地产开发有限公司2009年建的停车场）由辉县市回龙种植专业合作社投资复耕种植农作物，组织机械设备对该停车场进行破碎、开挖、回填土。
第三组证据：辉县市回龙种植专业合作社法人营业执照一份；组织机构代码证一份；税务登记证一份；辉县市回龙种植专业合作社出具的任职情况证明两份；2015年3月21日，辉县市回龙种植专业合作社与张伟签订的协议书一份；2015年4月24日，辉县市回龙种植专业合作社与辉县市富源生态农技专业合作社签订的协议书一份；辉县市回龙种植专业合作社于2015年12月15日出具的《关于回龙村原停车场拆除复耕情况说明》一份。
证明目的：1、证明辉县市回龙种植专业合作社具有合法的法人资格，张荣顺任法定代表人，刘永贞任会计。2、证明2015年3月21日，辉县市回龙种植专业合作社将该停车场承包给张伟进行拆除，每平方15元，投资款238000元，3月26日，辉县市回龙种植专业合作社组织车辆拉土回填，拉土409车，每车180元，投资73620元，两项投资总计311620元。2015年3月31日土地复耕全部结束。3、2015年4月1日，决定将该地种植高产红薯之后，组织人员整地复垅，2015年4月25日开始栽种红薯，并喜获丰收，亩产1万斤。
第四组证据：照片六张，证明辉县市回龙种植专业合作社对该停车场进行开挖、破碎，覆土、拉垅、种植红薯、红薯喜获丰收的过程。
被告辉县市国土资源局辩称：我局作出的辉国土监字（2015）007号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求法院予以维持。
被告辉县市国土资源局向法院提供以下证据：
证据一、违法线索登记表一份；
证据二、立案呈批表一份；
证据三、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；
证据四、询问赵清峰的询问笔录二份；
证据五、河南辉县市回龙景区合作开发协议书一份；
证据六、张荣锁、赵清峰身份证复印件各一份；
证据七、回龙村村民委员会委托书一份及证明两份；
证据八、现场勘验笔录一份及现场勘验照片四份；
证据九、地类证明及照片各一份；
证据十、情况说明及照片各一份；
证据十一、余明亮、崔亮的执法证各一份，证明两人有执法资格；
证据十二、关于上八里镇回龙村村委会未经依法批准擅自占地建停车场的调查报告一份；
证据十三、违法处理决定呈批表一份；
证据十四、行政处罚案件预先法律审核意见书一份；
证据十五、法律文书呈批表一份；
证据十六、行政处罚告知书及法律文书送达回证各一份；
证据十七、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；
证据十八、违法案件会审记录一份；
证据十九、关于上八里镇回龙村村委会破坏耕地程度的鉴定申请；
证据二十、河南省国土资源厅作出的豫国土资土鉴字（2015）9号关于辉县市上八里镇回龙村村委会破坏耕地鉴定申请的批复一份；
证据二十一、辉县市上八里镇回龙村村委会非法占地造成耕地种植条件严重毁坏的鉴定报告一份；
证据二十二、关于辉县市上八里镇回龙村村委会破坏耕地程度的鉴定申请一份；
证据二十三、测绘资质证书一份；
证据二十四、上八里镇回龙村村委会停车场勘测定界图一份；
证据二十五、界址点坐标成果表一份；
证据二十六、上八里镇回龙村村委会非法建造停车场占地位置图及上八里镇土地利用总体规划图（局部图）各一份；
证据二十七、行政处罚听证申请书一份；
证据二十八、赵清峰出具的关于申请土地复耕验收的请示及关于辉国土监字（2015）007号处罚告知的申请于2015年4月9日上午交于辉县市国土资源局执法大队证明一份；
证据二十九、辉国土资处听字（2015）第2号国土资源行政处罚听证通知书及送达回证各一份；
证据三十、国土资源行政处罚听证笔录一份；
证据三十一、回龙村“两委会”扩大会议纪要一份及回龙村“三委会”会议纪要二份；
证据三十二、回龙村委会、种植专业合作社复耕后照片及原晾晒场（停车场）复耕后照片、新修道路废弃地复耕照片各一份；
证据三十三、违法案件会审记录一份；
证据三十四、新乡市发展和改革委员会文件新发（2010）451号关于核准回龙景区旅游基础设施建设项目的通知一份；
证据三十五、辉县市国土资源局派三名同志分别去辉县市工商行政管理局、新乡市工商行政管理局查看太行神龙置业有限公司的相关材料的情况说明二份；
证据三十六、新乡市太行神龙置业有限公司基本信息一份；
证据三十七、辉县市国土资源局出具的介绍信一份及私营企业基本注册信息查询单一份；
证据三十八、新乡市嘉苑房地产开发有限责任公司的有限责任公司设立登记申请书一份；
证据三十九、新乡市嘉苑房地产开发有限公司的公司章程一份；
证据四十、甲方新乡市力达建安装饰维修处与乙方新乡市嘉苑房地产开发有限公司签订的房屋租赁协议一份；
证据四十一、验资报告书一份；
证据四十二、辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号关于对上八里镇回龙村村委会未经批准非法占用土地建停车场的处罚决定及送达回证各一份；
以上证据证明：经信访举报以后，被告去现场进行了基本核查及调查，发现是违法占地，被告是2015年3月12日对该案进行了立案调查，经过对副书记赵清峰进行了调查，发现涉案土地就是违法占地，被告并对原告进行了听证告知，原告村委会于2015年3月26日向被告提出了听证申请，被告安排了听证，并在听证之后进行了第二次的违法案件会审工作。因案情复杂2015年5月11日申请了延期，对案件进行调查，查清案件的事实后于2015年6月3日下达了处罚决定书并于6月4日对村委会进行了送达，被告发现涉案土地涉及到刑事案件，特向省厅申请进行了破坏耕地鉴定，证明被告的程序符合法律规定，事实清楚。
被告辉县市人民政府辩称：我机关作出的辉政复决字（2015）06号行政复议决定书，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告辉县市人民政府向我院提供以下证据：
证据一、申请人复议申请书及其委托人身份证明各一份，证明复议申请人的身份符合复议申请人资格；
证据二、辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号关于对上八里镇回龙村村委会未经批准非法占用土地建停车场的处罚决定一份，证明国土局作出处罚决定，该具体行政行为真实存在，符合行政复议受理案件；
证据三、辉县市人民政府作出的辉政（2010）32号关于辉县市回龙景区旅游总体规划及张沟修建性详细规划的批复一份；
证据四、辉县市发展和改革委员会作出的辉发改（2010）131号关于核准新乡市太行神龙置业有限公司回龙景区旅游基础设施项目可研报告的请示一份；
证据五、新乡市发展和改革委员会作出的新发改（2010）451号关于核准回龙景区旅游基础设施建设项目的通知一份；
证据六、复议字（2015）6号受理通知书一份，证明复议机关在法定期限内予以受理；
证据七、（2015）6号提出答复通知书一份；
证据八、行政复议答复书一份；
证据九、辉县市国土资源局的机构代码证、法人身份证明及委托手续一份，证明国土局在法定期限内提交了作出具体行政行为的证据，依据及相关法律手续；
证据十、辉政复延（2015）06号行政复议延期审理通知书一份，证明延期审理；
证据十一、行政案件审理程序表一份，证明程序合法；
证据十二、辉县市人民政府作出的辉政复决字（2015）06号行政复议决定书一份及送达回证三份，证明复议机关经审查后，在法定期限内依法作出了复议决定。
以上证据证明辉县市人民政府审理的复议案件程序合法、实体合法，依法作出复议决定的情况。
本院于2015年12月14日到回龙村涉案土地现场勘验时制作现场勘验图一份及现场照片3张。
被告辉县市国土资源局对原告提供的证据有以下异议：一、对原告提供的第一组证据1、关于辉县市发改委的文件目录上有但是内容上没有见到这个文件，原告没有提供；2、新乡批复时间是2010年7月12日允许搞旅游设施项目，实际原告在2009年已经建成了停车场，并且没有任何土地部门的批准手续；3、五个证人证明认为证人应当出庭作证，刚才在开庭期间几个证人在庭审门口旁听，我们认为他们不能再作为证人出庭作证；4、违法占地的地类的认定，是否是耕地，能否耕种不以个人为准，我们对地类认定时依据辉县市上八里镇土地利用规划图为准，这个规划图在国土部是有备案的，是合法的，通过这个图可以认定是一般耕地，应当以有效证据为准，在实际上他们双方在解除合作之后，这个停车场的土地及使用权还是归原告所有，对违法占地的持续状态也是要对其进行处罚的；二、关于三份会议纪要只是原告内部记录，我们对真实性有异议，并且这是一个会议决定，并未真正实施。三、对原告提供的第三组证据有以下异议：1、对营业执照的手续的真实性无异议，我们认为与本案无关系，并且与我们的处罚也无关系；2、签订的拆除协议不能证明任何问题，是一个合作意向，并不能证明拆除的情况，拆除复耕不以个人的理解，是有相关的机构进行复耕验收；3、认为照片与本案无关系，不能证明照片的出处、日期。不管是否进行复耕，事后的补救措施并不影响案件的定性，只能作为一个处罚的参考，并且我们在处罚时进行了从轻考虑。
被告辉县市人民政府对原告提供的证据有以下异议：一、对原告提供的第一组证据有以下异议：1、对五份证人证明不予质证，与本次复议案件无关系，与本案是否有关系由合议庭确定；2、对原告提供的发改委的文件有以下异议，认为原告应当到合法部门去办理相关手续，但是原告没有相关的手续；3、我们在作出行政复议决定时，原告并未提交这些证据。二、对原告提供的第二组证据有以下异议：1、会议纪要无法证明内容是否真实，不能证明五十多亩地的红薯种出来了。三、对原告提供的第三组证据的证明目的有异议，协议书只能说明他们之间签订了协议，并不能证明原告于3月21日后进行了复耕，只能证明他们签有协议。对张荣顺、刘永贞的个人身份证复印件及法人证明认为与本案无关系。四、对第四组的证据有以下异议：1、照片无时间，无法证明照片的拍摄时间，是啥时候开始复耕的，也不能证明红薯喜获丰收，地里位置无法看出是案发地。土地复耕必须有一定的法定程序和手续，私自复耕不符合法定的土地复耕验收程序。
原告对被告辉县市国土资源局提供的证据有以下异议：
一、被告以该块地为一般耕地依据对原告处罚无证据支持，明显证据不足。
二、被告下达处罚决定无事实依据。
被告立案时间为2015年3月12日，对停车场进行破碎、开挖、回填土时间为2015年3月21日，一周内对该宗土地进行高标准复耕，4月底种植了红薯，2015年4月9日，原告向辉县市国土资源局提出申请土地复耕验收请示，被告不但不验收，反而并于2015年4月16日举行听证，6月4日下达行政处罚决定书，一、责令退还非法占用的33.04亩土地，土地已复耕过，怎么能责令退还？二、没收非法占用的33.04亩土地上建筑物和其他设施，土地已复耕过，土地上哪有什么建筑物和设施？怎样没收？三、对非法占用土地进行罚款，土地也复耕过，不存在占用，怎么能进行罚款。故被告对原告进行处罚无事实依据。
被告辉县市人民政府对被告辉县市国土资源局提供的证据无异议。
原告对被告辉县市人民政府提供的证据有以下异议：对证据本身无异议，但是认为被告辉县市人民政府的送达回证上显示的是签收人为陈亚帅、秦治国、郭敏，并不是本案的委托人，未提供相关证件证明是被告辉县土地局的员工，送达程序违法。
被告辉县市国土资源局对被告辉县市人民政府提供的证据无异议，但是补充一点，原告诉称我们的送达程序违法，因为陈亚帅、秦治国、郭敏三人系我们单位的工作人员。我们也认可收到了相关的手续。
各方当事人对法院绘制的现场勘验图及照片均无异议。
本院对被告辉县市国土资源局提供的证据一至八、证据十一、证据十六、证据十七、证据二十七、证据二十八、证据二十九、证据三十、证据三十一、证据三十二、证据三十四至证据四十一，认为与本案有关联，本院予以采信，对被告提供的其他的证据不符合法律规定，本院不予采信。
对辉县市人民政府提供的证据一、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据九、证据十、证据十一及证据十二中的送达回证认为与本案有关联，客观、真实、合法，本院予以采信，对被告提供的其他证据因不符合法律规定，本院不予采信。
对原告提供的证据认为客观、真实，与本案有关联，本院予以采信。
根据以上有效证据，可以确认以下案件事实：
原告辉县市上八里镇回龙村村南路西原为一条30米的深沟，2002年，该村因拓宽道路时将劈山时余下的碎石填入该河沟，2005年回龙村第二次进行新农村建设时又第二次填沟，2005年回龙村委会、辉县市国土资源局将该河沟报为土地整理项目，国家拨款100余万元项目款要求对该条深沟进行改造变成耕地，但被告辉县市国土资源局未提供该块土地如何由深沟变成耕地的相关手续，因该块土地一直不具备耕种条件，闲置至2007年，原告回龙村村委会2008年9月9日与新乡市太行神龙置业有限公司（原新乡市嘉苑房地产开发有限公司）签订一份回龙景区合作开发协议书，由新乡市太行神龙置业有限公司投资2.2亿元进行景区建设，协议签订2年后，该公司只投资不足200万元，新乡市太行神龙置业有限公司于2009年将该块土地修成了水泥地面作为停车场，但从未启用。2010年10月11日回龙村委会解除了和该公司的协议。
被告辉县市国土资源局于2015年3月12日接到信访线索称：“2009年9月份，回龙村村民委员会未经批准在其村南占地22027.33平方米（合33.04亩）建停车场，目前已建成，决定予以立案。”在立案前的2015年1月30日被告辉县市国土资源局向回龙村村民委员会送达了责令停止违法行为通知书，内容为：“你单位未经依法批准，擅自在上八里镇回龙村南占地建停车场……现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。”并于同日向原告进行送达，被告辉县市国土资源局于2015年1月30日询问了原告的党总支副书记赵清峰。并于2015年3月20日对现场进行勘测，并作了现场勘测笔录，上八里镇回龙村停车场面积为24.267亩，停车场面积8.369亩，被告辉县市国土资源局工作人员余明亮、崔亮写出：关于上八里镇回龙村委会未经依法批准擅自占地建停车场的调查报告……建议一、责令其单位退换非法占用22026.67平方米的土地，并没收22026.67平方米土地上新建建筑物和其他设施……并处304080.06元的罚款……其行为涉嫌构成犯罪，建议由公安机关处理。被告辉县市国土资源局于2015年3月23日向原告送达行政处罚告知书，拟处罚内容和调查报告建议一致，同日又向原告送达行政处罚听证告知书，原告回龙村委会于2015年3月26日向被告辉县市国土资源局递交听证申请书，原告回龙村党总支、村委会于2015年3月20日作出会议纪要，决定把停车场水泥地面拆除改变成土地，由辉县市回龙种植专业合作社来承担，拆除、管理。随该合作社于2015年3月30日前将该停车场水泥地全部破拆并用好土进行了回填，填好土80公分深，恢复了耕地，回龙村委会于2015年4月9日向被告辉县市国土资源局提出验收申请，请求对复耕土地进行验收，但被告辉县市国土资源局未进行验收，被告于2015年4月16日举行听证会，回龙村党总支副书记赵清峰和其委托代理人共鸣律师事务所律师李树春参加了听证会，二人在听证会上称：停车场不是村委会所建，3月21日原告回龙村委会已经进行了复耕，并在一周内对该宗23.8亩土地全部实施了高标准复耕，土地违法事实也不复存在，有照片三张，并递交土地复耕验收申请二份，证明复耕已结束，请求贵局接受。被告在听证会上称：申请人的补救行为，属于从轻情节，但不是免于处罚的理由。被告辉县市国土资源局于2015年5月5日对该案进行了会审，2015年6月3日作出辉国土监字（2015）007号辉县市国土资源局文件：“关于对上八里镇回龙村村委会未经批准非法占用土地建停车场的处罚决定……决定处罚如下：一、责令你单位退还非法占用的22026.67平方米（合33.04亩）土地；二、没收你单位在非法占用的22026.67平方米（合33.04亩）土地上的新建建筑物及其它设施；三、对占用15866.67平方米（合23.8亩）的一般耕地处以每平方米18元的罚款，计285600.06元；6160平方米（合9.24亩）的建设用地处以每平方米3元的罚款，即18480元，两项共计304080.06元……。”原告不服辉县市国土资源局作出的行政处罚决定向辉县市人民政府提起行政复议，辉县市人民政府于2015年10月9日作出了辉政复决字（2015）06号行政复议决定书，维持了辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号行政处罚决定书，原告不服，向人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号行政处罚决定书及辉县市人民政府作出的辉政复决字（2015）06号行政复议决定书。
本院认为：辉县市国土资源局以辉县市国土资源局文件辉国土监字（2015）007号文件的形式作出行政处罚明显不妥，违反法律规定。在处罚决定中确认回龙村村民委员会未经批准擅自在本村村南占地建停车场，但未提供回龙村村民委员会在村南建停车场的证据，回龙村村民委员会的委托代理人赵清峰在接受被告询问时和在被告举行的行政处罚听证会上一再声明，该停车场不是回龙村民委员会所建，但被告辉县市国土资源局并未采纳原告回龙村村民委员会听证意见，也未再进行调查取证就作出认定，属于事实不清。
被告辉县市国土资源局于2015年3月12日立案，而在2015年1月30日就向回龙村村民委员会送达了责令停止违法行为通知书，而该局又认可停车场于2009年所建，时隔七年才下达通知书明显违法，责令立即停止建停车场的行为，被告辉县市国土资源局立案后，回龙村村民委员会于2015年3月底前已将停车场全部拆除，并已复耕，将停车场改变成耕地，并在2015年4月9日向辉县市国土资源局递交了土地复耕验收的请示，并同时递交了土地复耕后的照片，但被告辉县市国土资源局对回龙村村民委员会的请示不予理睬，于2015年4月16日召开了听证会，在听证会中，回龙村村民委员会再次表示：被告拟处罚的行政相对人主体错误，违法行为人是新乡市嘉苑房地产开发有限公司而不是回龙村村民委员会，辉县市回龙种植专业合作社已对停车场投资并进行复耕，种植了农作物，土地违法事实也不复存在，并提交了土地复耕验收申请及照片三张，证明复耕已结束，请求贵局接收。被告辉县市国土资源局对回龙村村民委员会听证意见一不采纳，二不去验收复耕土地，三不去勘验现场，而在2015年6月3日作出处罚决定，责令你单位（原告）退还非法占用22026.67平方米的土地，并没收该土地上的新建建筑物及其他设施，在被告辉县市国土资源局作出行政处罚时，土地已经复耕并种上了红薯，该块土地上只有农作物并无建筑物，被告在作出行政处罚时不考虑本案的实际情况，而是机械的照抄法条，属于事实不清、证据不足，适用法律欠妥。综上所述，原告请求撤销辉县市国土资源局作出的行政处罚决定书理由正当，其请求本院予以支持。
被告辉县市人民政府不但不纠正辉县市国土资源局的行政行为，而且还维持了辉县市国土资源局的行政处罚决定书，回龙村村民委员会认为该复议决定明显违反法律规定，要求撤销该复议决定符合法律规定，其请求本院予以支持，二被告认为处罚、复议决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，要求维持原处罚、复议决定的理由不能成立，其请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销辉县市国土资源局作出的辉国土监字（2015）007号行政处罚决定；
二、撤销辉县市人民政府作出的辉政复决字（2015）06号行政复议决定书。
案件受理费50元，由辉县市国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于新乡市中级人民法院。
审判长 秦 华
审判员 李梦晨
审判员 周艳丽
二〇一五年十二月二十三日
书记员 王瑞芳