河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终第226号
上诉人（一审原告）苏花娣，女，汉族，1952年2月9日出生。
委托代理人冉媛媛。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地：郑州市。
法定代表人王鸿勋，该区区长。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地：郑州市。
委托代理人刘文远，郑州市人民政府法制办工作人员。
苏花娣因诉郑州市中原区人民政府信息公开、郑州市人民政府行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人苏花娣的委托代理人冉媛媛，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人刘文远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中原区政府于2015年4月16日、17日作出六份信息公开答复，分别为：一、本机关收到了您提交的关于“申请公开郑州市中原区冉屯村提交的城中村确权相关的郑州市政府批复的批复材料”的政府信息公开申请，建议您向郑州市国土部门咨询；二、本机关收到了您提交的关于“郑村改（2006）10号文件”的政府信息公开申请。依据《政府信息公开条例》第十七条及第二十一条规定，建议您向郑州市城镇建设办公室咨询；三、本机关收到了您提交的关于“郑州市中原区冉屯村提交的城中村确权相关的所有申请材料”的政府信息公开申请。建议您向郑州市国土部门咨询；四、本机关收到了您提交的关于“郑政函（2009）20号文件”的政府信息公开申请。建议您向郑州市档案馆查询；五、本机关收到了您提交的关于“郑村改（2009）33号文件”的政府信息公开申请。依据《政府信息公开条例》第十七条及第二十一条规定，建议您向郑州市城镇建设办公室咨询；六、本机关于3月30日收到了您提交的关于“申请公开组建并赋予郑州市中原区桐柏路街道办事处的职能机关名称。”的政府信息公开申请。你申请的信息表述不清楚，建议补充说明。苏花娣对上述答复不服提出复议，郑州市人民政府于2015年7月27日作出郑政（行复决）（2015）576号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持中原区政府作出政府信息公开答复。苏花娣对上述信息公开答复及行政复议均不服提起本案诉讼，要求确认中原区政府信息公开答复违法，撤销郑州市人民政府的复议决定。
郑州铁路运输中级法院一审查明，2015年3月5日苏花娣以邮寄挂号信的形式向中原区政府分别提出六个信息公开申请，内容为：一、郑州市中原区冉屯村提交的城中村确权相关的郑州市政府批复的批复材料；二、郑村改（2006）10号文件；三、郑州市中原区冉屯村提交的城中村确权相关的所有申请材料；四、郑政函（2009）20号文件；五、郑村改（2009）33号文件；六、组建并赋予郑州市中原区桐柏路街道办事处的职能机关名称。中原区政府于2015年4月16日、17日分别作出答复。苏花娣对六个答复均不服，于2015年4月28日分别向郑州市人民政府以邮寄的方式提出6个行政复议申请，2015年5月5日对行政复议材料进行了补正。由于被申请人系同一行政机关，且案件相似，结合案件实际，郑州市人民政府决定合并审理。因案情复杂，延期30日审理，于2015年7月27日作出郑政（行复决）（2015）576号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持中原区政府作出政府信息公开答复。
一审另查明，2006年11月13日，郑州市城中村改造工作领导小组作出郑村改（2006）10号文件，下达关于2006年第二批城中村改造计划的通知。2009年9月8日，郑州市城中村改造办公室作出《关于中原区冉屯村城中村改造方案的审查意见》（郑村改办（2009）33号）上报市政府。2009年2月27日，郑州市人民政府批复同意《冉屯村城中村改造控制性详细规划》（郑政函（2009）20号）。
一审法院认为：一、关于中原区政府作出的信息公开答复是否合法的问题。本案争议的六个申请公开的政府信息，中原区政府收到信息公开申请后，经过调查核实，在法定期限内作出信息公开答复并依法送达。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。本案原告申请公开的郑政函（2009）20号、郑村改（2006）10号、郑村改办（2009）33号三个政府信息，均不是由中原区政府制作的。苏花娣申请公开的郑州市中原区冉屯村提交的城中村确权相关的申请材料以及郑州市政府批复的批复材料的政府信息，因其在提起申请时已明确知道该申请及批复的单位是郑州市人民政府，故中原区政府的答复合法。苏花娣申请公开的组建并赋予郑州市中原区桐柏路街道办事处的职能机关名称的政府信息，中原区政府依据《中华人民共和国信息公开条例》第十一条第（四）项作出答复合法。苏花娣辩称“中原区政府的答复违反《党政机关公文处理条例》第三条、第八条第十四项以及第九条，没有发文字号、标题，其答复中存在严重的行政不作为”。因没有相关法律和规范性文件对信息公开答复的格式进行明确规定，第八条第十四项是对于函的规定，而函是适用于不相隶属机关之间的答复问题等，故函不适用信息公开答复。苏花娣对于答复违反《党政机关公文处理条例》的辩论意见，不予支持。中原区政府作出的信息公开答复符合相关法律规定，不存在不作为的情形。二、关于郑州市人民政府行政复议决定是否合法的问题。郑州市人民政府在收到苏花娣提交的六个行政复议申请后，要求其进行了材料补正，由于被申请人系同一行政机关，且案件相似，结合案件实际，合并审理。因案情复杂，延期30日审理，在法定时间内作出了行政复议决定。郑州市人民政府作出行政复议决定事实清楚、依据正确、程序合法。关于辩称“行政复议决定没有提及其关于答复违反了《党政机关公文处理条例》的复议请求”，因郑州市人民政府在行政复议过程中是对被申请人中原区政府作出的信息公开答复的程序和实体合法性进行的全面审查，郑州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，认为中原区政府认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。其在复议决定中没有实际明确点明关于其审查答复是否违反《党政机关公文处理条例》的相关内容，不属于遗漏苏花娣的行政复议请求，不影响复议决定的合法性。故苏花娣辩称“复议决定书违背《中华人民共和国行政复议法》第四条等相关规定，严重存在适用法律错误”的理由不能成立。据此，一审判决：驳回苏花娣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由苏花娣承担。
苏花娣不服一审判决，上诉称：一、被上诉人未提交作出行政行为的规范性文件，应视为缺乏规范性文件的依据。二、按照法律规定，保存信息的行政机关负有公开义务。三、被上诉人严重违反权力运作透明的国家政策，一审法官也存在任性的审理行为。请求撤销一审判决，公开公正审理此案。
中原区政府未提交书面答辩意见。
郑州市人民政府未提交书面答辩意见，其在审理中辩称一审事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决。
本院二审查明事实与一审法院一致。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关在行使职权过程中从其他行政机关获取的信息，不由保存机关而应由制作机关履行公开信息的职责。对于郑州市人民政府及其相关职能部门制作的信息，应由该制作机关公开，上诉人要求中原区政府公开上述信息缺乏法律依据。对于苏花娣关于“申请公开组建并赋予郑州市中原区桐柏路街道办事处的职能机关名称”的政府信息公开申请，由于该申请内容不明确，中原区政府书面告知其补充请求，符合法律规定。中原区政府进行信息公开答复的公文形式虽存在缺少文号、标题等不规范的现象，但内容完整，属于行政瑕疵，不构成确认违法的法定理由。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人苏花娣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 卢 瑜
代理审判员 马传贤
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 郭建花