广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤09行终59号
上诉人（原审原告）化州市长岐镇下山村下吴经济合作社。
法定代表人吴亚旺，社长。
委托代理人黎胜峰，广东诚挚律师事务所律师。
委托代理人陈雪丹，广东诚挚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）化州市长岐镇人民政府。
法定代表人陈逸云，镇长。
委托代理人许耀超，广东橘城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）化州市人民政府。
法定代表人谭剑锋，市长。
委托代理人车奔缤，男，化州市法制局工作人员。
委托代理人陶召富，男，化州市法制局工作人员。
原审第三人曾亚兰，女，1947年12月10日出生，汉族，住化州市。
原审第三人麦翠娟，女，1947年6月8日出生，汉族，住化州市。
上述两名原审第三人共同委托代理人陈亚沛，男，1973年7月19日出生，汉族，住化州市。
原审第三人吴关兴，男，1960年10月8日出生，汉族，住化州市。
上诉人化州市长岐镇下山村下吴经济合作社（以下简称“下吴合作社”）因诉被上诉人化州市长岐镇人民政府（以下简称“长岐镇政府”）、被上诉人化州市人民政府（以下简称“化州市政府”）土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服化州市人民法院（2016）粤0982行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认为，本案曾亚兰、麦翠娟与吴关兴争议的是集体土地的使用权，争议时间长达十年之久。期间，下吴合作社没有向两方第三人提出过土地由下吴合作社集体使用的意见。即下吴合作社未与两方第三人争议过争议土地的使用权。在长岐镇政府依法对争议土地使用权作处理期间，下吴合作社是获知长岐镇政府对争议土地使用权作处理的行政行为，但下吴合作社也没有向长岐镇政府主张土地使用权，即下吴合作社未向长岐镇政府主张过争议土地的使用权。因此，长岐镇政府根据两方第三人的申请，对争议土地使用权作出行政确权行为，以及化州市政府依第三人的申请作出行政复议行为，行政行为程序是合法的。下吴合作社称，长岐镇政府作出的化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》侵犯了下吴合作社在60年代中期已收归下吴合作社使用的土地使用权。下吴合作社该主张是对被确权土地使用权的争议行为。即是集体与个人之间对集体土地的使用权争议的行为。根据国土资源部令《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，下吴合作社应依法向政府申请对争议土地的使用权作出处理。下吴合作社未依法向政府申请对争议土地的使用权作出处理，径行提起行政诉讼，程序是违法的，起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（十）项规定，裁定驳回下吴合作社的起诉。
上诉人下吴合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认为上诉人没有向被上诉人主张过争议土地的使用权，上诉人与被上诉人之间的争议属土地使用权纠纷，应由政府相关职能部门处理，不应由法院直接处理的认定错误。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，在调查处理土地权属争议过程中，应对申请人进行审查，核实申请人与争议的土地是否有直接利害关系。同时查明是否还有其他利害关系人，其他利害关系人是否放弃主张争议土地权属。本案中，第三人曾亚兰、麦翠娟主张争议地使用权所依据的书面证据是1962年户主名吴振钦的《化州县社员土地房产证》，被上诉人化州市长歧镇人民政府采信了该证据，并将争议地确认给曾亚兰、麦翠娟使用，由于该份《化州县社员土地房产证》记载的面积与化州市档案馆存馆的《化州县社员土地房产证存根》记载的面积不一致，存在虚假作证的可能，故涉及的村社员成员均应为争议土地的利害关系人。另因《化州县社员土地房产证存根》于上世纪六十年代中期已被收回作废，作为集体土地权属人的上诉人下吴合作社亦应是争议土地的利害关系人。被上诉人长歧镇政府在调处全程只有曾亚兰、麦翠娟、吴关兴的情况下，没有追加上诉人作为本案当事人参加调处，最后将争议地的使用权确认给曾亚兰、麦翠娟二人使用，处理结果导致本属上诉人集体所有的土地权益受侵害，合法权益得不到保障。因此，被上诉人长歧镇政府、化州市政府的处理决定，遗漏当事人，程序违法，直接导致上诉人救济无途径，应予以撤销。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，故上诉人提起行政诉讼依法有据，程序合法。二、被上诉人长歧镇政府、化州市政府将争议地确认给曾亚兰、麦翠娟的具体行政行为程序及实体违法。两被上诉人在调查处理土地权属争议过程中未尽职审查，遗漏应当参与调处的争议土地的利害关系人，即上诉人下吴合作社，直接导致上诉人无法依法定程序申诉救济，此乃明显的程序违法。另根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，调查处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，凡持有1962年《化州县社员土地房产证》的，该证自村集体统一收归变更后一律作废，曾亚兰、麦翠娟持有其家翁吴振钦1962年的土地房产证己失去效力。在曾亚兰、麦翠娟提供的《化州县社员土地房产证》与化州市档案馆存馆的《化州县社员土地房产证存根》面积不一致的情况下，被上诉人提供的“调查笔录”、“证实材料”及“知情陈述”均属间接证据，且该证据没有其他方面依据予以佐证，根本不足以构成完整的“证据链”。两被上诉人却以上述材料作为证据将争议地确认给曾亚兰、麦翠娟实属明显的实体违法。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，该争议地应属农民集体所有，即上诉人所有。上诉请求：一、撤销（2016）粤0982行初62号行政裁定；二、依法改判撤销化州市长岐镇人民政府2016年5月30日作出的化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》及化州市人民政府2016年9月30日作出的化府行复[2016]10号《行政复议决定书》；三、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人长岐镇政府辩称：一、原审裁定认定上诉人没有向政府主张过争议土地的使用权，径行提起行政诉讼，程序违法，起诉应予驳回，具有充足的事实和法律依据，认定是正确的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，上诉人下吴合作社现主张涉案土地使用权，但本案两方第三人争议的是集体土地使用权，争议时间长达十多年，期间上诉人下吴合作社社长吴亚旺于2015年8月30日出具《关于吴关兴与曾亚兰土地使用权属纠纷知情的陈述》，下吴合作社于2015年11月10日出具《证明材料》，足以证明上诉人下吴合作社对本案第三人争议涉案土地使用权的事实是清楚，但上诉人下吴合作社没有向被上诉人主张过争议土地的使用权，也没有申请参与政府确权，也没有申请行政复议，即上诉人下吴合作社不是化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》及化府行复[2016]10号《行政复议决定书》的当事人，现直接提起行政诉讼，显属违反《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（十）项及有关规定，程序违法。二、两级政府将争议地确权归曾亚兰、麦翠娟是正确的。上诉人认为涉案土地使用权于六十年代即已被上诉人集体收回，该村凡持有1962年《化州县社员土地房产证》的自收回后一律作废，没有事实和法律依据，也违反政策法律的规定，更与下吴合作社于2015年11月10日出具给被上诉人的《证明材料》相矛盾。第三人曾亚兰、麦翠娟持有争议地的《化州县社员土地房产证》，该证的四至包罩现争议地，该证与下吴村村民吴水养、吴亚宝、吴阳、吴亚旺、下吴经济合作社等出具证实材料或证明材料等证据已形成完整的证据链，证明争议地由曾亚兰、麦翠娟家庭长期管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定，两被上诉人将争议地使用权确权归曾亚兰、麦翠娟，具有充足的事实和法律依据。三、上诉人提供2016年10月31日《化州市长岐镇下山村下吴经济合作社决议书》，认为其提起本案诉讼已经过民主议定程序，但其没有提供户口簿等合法有效的证据，以证明该决议书上签名者分属不同的户及签名者本人的身份等证据，不能证明属下吴合作社不同户年满十八周岁的成年人所签。故上诉人起诉未经民主议定程序，违反法律规定，依法应驳回其起诉。综上所述，《处理决定》、《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉没有事实和法律依据，且其起诉违反法定程序，请依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定，以维护行政机关依法行政。
被上诉人化州市政府辩称：一、下吴合作社村民吴关兴以及吴文、吴武、吴用三兄弟因不服长岐镇政府作出的化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》，向我府申请行政复议。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定的职权依法受理两案，通知各方答辩，将两案合并审理，根据有关事实和法律，作出化府行复[2016]10号、11号复议决定。因此，我府作出的复议决定程序合法。二、化府行复[2016]10号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分。在长岐镇政府处理吴关兴与曾亚兰、麦翠娟争议地争议期间，上诉人曾向长岐镇政府出过一份证明，证明“化州市长岐镇下山村民委员会下吴村民小组（原化州县长岐公社下山大队下吴生产队）在生产队期间，分配给社员的自留地自始至今是由各户长期使用，长期不变。”长岐镇政府作出《处理决定》时采信这份证明。根据《农村人民公社工作条例修正案》第四十条第一款以及我国农村土地改革的现实，第三人曾亚兰、麦翠娟方土地权属来源清楚，使用争议地事实清楚。吴关兴未提供有关争议地属于其本人的权属凭证。在长岐镇政府处理吴关兴与曾亚兰、麦翠娟争议地期间，下吴合作社未曾对争议地主张过权利，直到长岐镇政府处理决定和行政复议决定书出来后，才组织村民开会通过决议书。上诉人下吴合作社与长岐镇政府的具体行政行为无利害关系。三、化府行复[2016]10号行政复议决定适用法律正确。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定，作出维持被申请人的处理决定，适用法律正确。综上所述，化府行复[2016]10号行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理恰当。请法院依法予以维持。
原审第三人曾亚兰、麦翠娟述称：一、原审法院认定上诉人没向行政机关主张过争议土地的使用权，事实清楚，证据充分。曾亚兰、麦翠娟与吴关兴争议本案土地使用权长达十年之久，期间发生争执致流血事件多次，该闹剧众所周知。长歧镇政府为调处两方第三人因本案争议地的纠纷，在近十年来曾多次组织由政府干部参加的调处会议，上诉人村长吴亚旺在争议地现场图中签字确认。而下吴合作社在争议期间不主张权利，不存在长岐镇政府关于本案的处理决定遗漏上诉人为当事人之说。二、长岐镇政府将本案争议地确权给曾亚兰、麦翠娟使用，程序合法，事实清楚。本案争议土地是村集体分配给曾亚兰、麦翠娟方的自留地，各方当事人均共认。而上诉人称早在六十年代中期集体已收回争议地，是无中生有的谎言，没有证据，也严重违背客观事实。三、上诉人提起本案诉讼不是该社多数社员的真实意思表示。下吴合作社提供的两份《下吴村经济合作社决议书》未经公示，当中签名者部分不是本社社员，且是一人签多人的名，召开成员大会参会成员不符合法定人数，所作决议严重违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，因此是无效的决议。四、即使本案争议地的使用权上诉人与原审第三人之间存在争议，也应依《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定进行处理，与本案无关。综上所述，上诉人的上诉无理，请二审法院依法驳回，维持一审法院的公正裁定。
原审第三人吴关兴述称：曾亚兰、麦翠娟方使用的1962年土地证是假证，政府依据该证把土地确权给她们，侵犯了我以及村集体的权益，请求法院检验其提供的土地证，维护我和村集体的合法权益。
经审理查明，原审第三人曾亚兰、麦翠娟和原审第三人吴关兴均为上诉人下吴合作社的村民。曾亚兰与麦翠娟是妯娌关系。争议土地坐落于化州市长岐镇下山村下吴经济合作社门口垌，属上诉人下吴合作社集体所有的土地。2007年，吴关兴欲使用争议地约20平方米的土地建厨房时，曾亚兰、麦翠娟予以阻止，双方产生纠纷。曾亚兰、麦翠娟方以其家公吴振钦持有的1962年《化州县土地社员房产证》，于2015年6月8日向政府提交《土地使用权属争议确权申请书》，请求将该地“东至受兴地、南至吴关兴屋边（原来竹根），西至竹根、北至大路”确权归其所有。而吴关兴称其欲建厨房用地是其祖宗遗留的土地，亦于2015年7月28日向政府申请调处解决其建厨房用地问题。长岐镇政府组织双方多次调解无果后，于2016年5月30日作出化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》，决定：“一、位于下吴村门口垌，东至受兴地，南至竹根，西至竹根，北至大路的土地使用权属归曾亚兰方所有，继续归曾亚兰、麦翠娟方管理使用，土地面积按四至界限计算实际面积。二、吴关兴方申请建厨房用地（约20平方米）在曾亚兰、麦翠娟方所持土地证的四至范围内，应当归属曾亚兰、麦翠娟方管理使用。”吴关兴不服，于2016年7月15日向化州市政府申请行政复议。化州市政府于2016年9月30日作出化府行复[2016]10号《行政复议决定书》，维持了长岐镇政府作出的化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》。吴关兴和下吴合作社均不服上述处理决定和复议决定，分别于2016年11月1日、14日向原审法院提起行政诉讼，均请求撤销化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》和化府行复[2016]10号《行政复议决定书》。原审法院分别以（2016）粤0902行初55号、（2016）粤0902行初62号案立案受理。2017年2月25日，原审法院作出（2016）粤0902行初55号行政判决，驳回吴关兴的诉讼请求，该案现已生效。同年3月3日，原审法院作出（2016）粤0902行初62号行政裁定，驳回下吴合作社的起诉。下吴合作社不服一审裁定，向本院提起上诉。
本院认为，首先，关于上诉人下吴合作社是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案争议土地是上诉人下吴合作社的集体土地，其主张涉案土地使用权，与被诉的化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》和化府行复[2016]10号《行政复议决定书》有利害关系，具有本案原告主体资格。
其次，关于原审裁定驳回起诉是否正确的问题。本案的诉讼标的是两被上诉人分别作出化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》和化府行复[2016]10号《行政复议决定书》的行政行为。吴关兴是本案被诉行政行为的行政相对人，下吴合作社是本案被诉行政行为的利害关系人。吴关兴和下吴合作社因对同一行政行为不服，分别向原审法院提起的行政诉讼，属于必要的共同诉讼，原审法院本应将两案合并为一案进行审理。但是，原审法院分别以（2016）粤0982行初55号和（2016）粤0982行初62号案立案受理和审理后，对吴关兴作为原告的（2016）粤0982行初55号案作出行政判决驳回其诉讼请求，该案现已生效；而对下吴合作社作为原告的（2016）粤0982行初62号案作出行政裁定驳回其起诉，该案因下吴合作社提起上诉而暂未生效。因此，本案的诉讼标的即两被上诉人作出化长府[2016]16号《关于下吴村吴关兴与曾亚兰、麦翠娟土地使用权属纠纷的处理决定》和化府行复[2016]10号《行政复议决定书》的行政行为已为生效的（2016）粤0982行初55号行政判决所羁束。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，应当裁定驳回起诉。故原审裁定驳回下吴合作社的起诉，裁定结果正确，本院应予维持。但是，原审裁定以下吴合作社“未依法向政府申请对争议土地的使用权作出处理，径行提起行政诉讼，程序违法”为由裁定驳回下吴合作社的起诉的理由不当，属适用法律不当，本院应予纠正。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 苏海云
审 判 员 张国平
代理审判员 封桢莉
二〇一七年八月二十三日
书 记 员 邹君萍