江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第00096号
原告奚学开。
委托代理人黄爱华，北京京平律师事务所律师。
被告如皋市国土资源局，住所地如皋市如城镇大司马路55号。
法定代表人石剑，如皋市国土资源局局长。
出庭负责人范彦，如皋市国土资源局纪检组长。
委托代理人范建军、尹一萍，如皋市国土资源局工作人员。
原告奚学开与被告如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）不履行法定职责一案，本院于2015年8月12日立案受理，并于当日向如皋国土局邮寄送达了应诉通知书及诉状副本。同月27日，被告如皋国土局向本院提交了答辩状及相关证据材料。同年9月1日，本院将答辩状及证据副本向原告进行了送达。2015年10月29日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告奚学开及其委托代理人黄爱华，被告如皋国土局出庭负责人范彦及其委托代理人范建军、尹一萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告奚学开诉称：原告系如皋市柴湾镇杨宗村八组村民，如皋如意湾三期项目非法占用了杨宗村八组的耕地，其中也包括原告的承包地共37米3.5米。2014年11月25日，被告如皋国土局对非法用地行为人如皋经济技术开发区管理委员会作出皋国土资罚〔2014〕159号行政处罚决定书。在被处罚人未申请行政复议亦未提起行政诉讼、且不履行的情形下，被告并未对行政处罚决定的实施进一步处理，也没有提供证据证明相关合法、合理的理由，其行为显然不当。现请求法院确认被告不履行职责行为违法，并判令被告继续履行职责。庭审中，原告提交了以下证据复印件：1.照片四张，证明如皋市如意湾小区三期的建设单位为如皋市经济贸易开发总公司；2.照片二张，证明涉案用地上有四幢建筑物；3.南通市市管领导干部任前公示，证明郝晓东为如皋市开发区党工委副书记，也是城北街道党工委书记；4.如皋经济贸易开发总公司的公司概况，证明2015年前该公司的法定代表人也为郝晓东；5.南通市中院（2014）通中商初字第478号民事判决书，证明内容同证据4；6.如皋市委新闻网宣传页面，证明内容同证据3；7.如皋国土局皋国土资告字〔2013〕第100号“关于奚学开要求政府信息公开申请的答复”，证明建设单位并未取得供地手续即开工建设；8.如皋国土局情况告知书，答复原告称，涉案地块已被合法征收，但尚未供地，现已责令用地单位尽快完善供地手续。证明被告答复意见错误，应先责令用地单位停止违法用地；9.政府信息公开申请答复书；10.照片两张，为柴湾镇杨宗村7、8组界址，证明被告国土局挂牌涉及的土地皆为原杨宗村8组的土地；11.如皋市发展和改革委员会皋发改复字〔2015〕第28号政府信息公开申请答复书；12.如皋市规划局皋规依复〔2015〕63号政府信息公开申请答复书；13.如皋市环境保护局〔2015〕皋环依复第15号政府信息公开申请答复书。证据11－13证明涉案地块如意湾三期工程至今没有立项、规划、环评等许可文件。14.如皋市人民政府城北街道办事处〔2015〕皋城北依复第3号政府信息公开申请答复书，证明涉案地块土地征收尚未实施补偿；15.承包土地证和农业承包合同；16.农业税完税证，证据15、16证明涉案地块中有原告合法的土地使用权；17.违法查处申请书，证明原告曾向被告申请对相关违法用地行为人进行查处。
被告如皋国土局辩称：第一，被告已依法履行法定职责，对如皋经济技术开发区管理委员会，擅自占用如皋市柴湾镇杨宗村8组集体土地新建安置区如意湾三期工程的违法行为，被告已于2014年11月25日作出了皋国土资罚〔2014〕159号行政处罚决定书。处罚决定作出后，违法行为人已将罚款93715.64元缴至如皋市财政局，对违法用地上的建筑物和其他设施作出了没收处理，并移交至如皋市人民政府城北街道办事处。第二，原告的诉求无事实和法律依据，经如皋市人民政府批准，被告以挂牌方式出让案涉宗地的国有建设用地使用权，并于2015年1月22日发布《如皋市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，如皋市经济贸易开发总公司通过挂牌出让方式取得案涉宗地的国有建设用地使用权。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告如皋国土局提交如下证据材料：1.江苏省人民政府苏政地〔2012〕5314《关于如皋市“万顷良田建设工程”建新区2012年度第1批次（09挂）建设用地的批复》，证明案涉地块已于2012年5月11日经江苏省人民政府批准征收为国有土地；2.如皋国土局皋国土资罚〔2014〕159号行政处罚决定书，证明被告依法对违法用地行为人如皋经济技术开发区管理委员会的违法占地建设行为，按照法定程序立案查处，并作出了行政处罚；3.没收建筑物接收函；4.如皋市城北街道关于没收如意湾安置小区建筑物的平面图；5.如皋市非税收入一般缴款书，证据3、4、5证明被处罚人已将罚款缴至如皋市财政局，且被告已将非法占用土地上新建的建筑物及其设施移交至如皋市人民政府城北街道办事处，被告已履行了法定职责。6.如皋国土局皋国土资挂告字〔2015〕5号国有土地使用权挂牌出让公告；7.供地结果信息，证据6、7证明如据如皋市经济贸易开发总公司已于2015年3月20日通过挂牌出让的方式取得了案涉宗地的土地使用权，案涉地块的违法状态已消除。
原告对被告提交的证据提出了如下质证意见：证据1征地批文“三性”无异议，但不能达到被告的证明目的，省政府下发了征地批文并不能代表涉案土地立即转为国有土地，该宗土地征地程序尚未完成；证据2处罚决定书不具有合法性，认定事实不清；证据3没收建筑物接收函合法性不认可，接收违法建筑物的是如皋市城北街道办事处，被处罚的对象及违法用地行为人如皋经济技术开发区管理委员会与城北街道办事处是同一套班子两块牌子，取得涉案用地使用权的如皋市经济贸易开发总公司，是属于如皋经济技术开发区管理委员会的全资设立的公司。所谓没收并未起到行政处罚的目的；证据4与客观事实不体符，不具有真实性；证据5如属真实仅能证明被处罚人缴纳了罚款；对证据6、7的合法性有异议，先是违法用地建设，后供地明显与事实不符。
被告对原告所举证据真实性无异议，但认为与本案无关联也不能达到原告的证明目的。
合议庭认为，原、被告所提交的证据来源合法，能反映案件的真实情况，符合证据的“三性”原则，可以作为证据使用。
经审理查明：原告奚学开原在如皋市柴湾杨宗村8组村有部分耕地。2012年5月11日，江苏省人民政府下发苏政地〔2012〕5314号“关于如皋市万顷良田建设工程建新区2012年度第1批次（09挂）建设用地的批复”，同意如皋市将位于柴湾镇杨宗村等十一个村用集体土地用于万顷良田建设工程试点规划方案，同意征收土地方案，将上述集体土地征收为国有。如皋经济技术开发区管理委员会，在未取得供地手续的情形下，占用包括如皋市柴湾镇杨宗村8组的土地新建如意湾安置区。如皋市国土资源局对上述违法用地行为人进行立案查处，查明，2013年8月28日，如皋经济技术开发区管理委员会在未取得有权部门批准用地的情况下，占用杨宗村8组，太平村6组和庆余村10组(老油厂地块)及太平村5组，东风村集体和庆余村国有原庆余小学地块新建安置区。经实地测量，其中杨宗村8组安置区地块占地面积为9445.7平方米(折14.17亩)，圈占范围内共2幢建筑物，建筑总占地面积为2078.2平方米。如皋市国土资源局于2014年11月25日作出皋国土资罚〔2014〕159号行政处罚决定，主要内容为，“1、责令退还非法占用的46857.82平方米(折70.29亩)土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；3、对非法占用的46857.82平方米(折70.29亩)用地处以每平方米2元的罚款，计人民币93715.64元，上缴市财政。”处罚决定作出后的2014年12月31日，如皋国土局将没收在非法占用土地上的新建的建筑物及其他设施移交给了如皋市人民政府城北街道办事处，如皋经济技术开发区管理委员会于2015年3月3日缴纳全部罚款。
另查明，2015年1月22日，如皋国土局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告（皋国土资挂告字〔2015〕5号），公告中对如皋市城北街道杨宗村7、8组地段9974平方米的土地挂牌出让，2015年3月20日，如皋市经济贸易开发总公司取得了案涉宗地的土地使用权。
本院认为，本案的争议焦点为被告如皋国土局对违法用地行为人如皋经济技术开发区管理委员会作出行政处罚决定后，有否依照行政强制法规定的执行程序继续进行处理，其将处罚决定中没收的建筑物移交给如皋市人民政府城北街道办事处的处理方式是否符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条规定，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。至于如何按国家规定拍卖或者按照国家有关规定处理，法律和行政法规并没有明确规定。为此，如皋市人民政府于2013年1月20日制定了《如皋市依法没收违法建筑物处置办法》。该办法第六条规定，行政处罚决定生效后，如皋市国土局应当责成当事人在10日内腾空没收建筑物，并根据如皋市财政部门的委托直接与建筑物所在地镇级政府办理移交手续。上述办法第十一条，对可以保留使用的建筑物，按下列方式处理，一是公开拍卖，二是当事人回购，三是政府安排使用，四是经市政府批准的其他方式。从上述规定可以看出，行政机关在行政法律关系中，改变违法行为人对违法建筑物的占有或控制状态自然是行政强制措施的应有含义。本案中，被告如皋国土局对如皋经济技术开发区管理委员会违法用地新建安置小区的行为所作出处罚决定后，违法行为人履行了缴纳罚款93715.64元的义务，对于处罚决定书中没收新建的建筑物的执行，鉴于违法用地行为人如皋经济技术开发区管理委员会与如皋市人民政府城北街道办事处在职能设定和人员组成上确有重叠之处，被告将违法用地上新建的建筑物按照上述办法移交至如皋市人民政府城北街道办事处并不恰当，原告提出疑虑应予理解，对此本院予以纠正。
需要指出的是，当前，农村集中居住区建设采取先违规建设，后通过行政审批的方式，最终使违法建设合法化的做法具有普遍性。相关问题法律法规未有明确规定，属于国家与地方各级政府制定的相关政策所调整范围，且农村集中居住区建设涉及问题面广、量大，与群众的利益直接相关。当地政府及相关行政机关对这种问题作出行政处罚时应考虑行政行为的执行力及带来的社会效果，不能简单机械地处理。建议被告如皋国土局及如皋当地政府对此类问题应予以高度重视。
综上所述，原告要求本院确认被告不履行职责行为违法，并判令被告继续履行职责，本院予以支持。依照中华人民共和国行政诉讼法第七十二条的规定，判决如下：
确认被告如皋市国土资源局在执行皋国土资罚[2014]159号行政处罚中将所没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施移交给如皋市城北街道办事处的行为违法，并责令其在本判决生效后一个月内继续处理。
案件受理费50元，由被告如皋国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行中国银行南通市西被闸支行，户名南通市财政局，账号4782）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 唐 霄
人民陪审员 王祖谟
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 陈星羽
附适用法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。