山东省招远市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0685行初23号
公益诉讼人招远市人民检察院。住所地：招远市。
法定代表人姜峰，检察长。
委托代理人张中斌，招远市人民检察院副检察长。
委托代理人王绍莉，招远市人民检察院检察员。
被告招远市国土资源局。住所地：招远市。
法定代表人李志勇，男，局长。
委托代理人刘忠鑫、姜桂坤，该局工作人员。
公益诉讼人招远市人民检察院因认为被告招远市国土资源局不履行追缴土地使用权出让金等法定职责一案，于2017年4月27日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2017年4月28日向被告招远市国土资源局送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人招远市人民检察院委托代理人张中斌、王绍莉，被告招远市国土资源局负责人徐祝梅及委托代理人刘忠鑫、姜桂坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人招远市人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现被告招远市国土资源局在招远市某有限公司征收土地出让金的过程中存在违法情形，给国有资产造成重大损失，遂依法审查处理。2013年9月23日，被告与招远市某有限公司签订招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》（以下简称《成交确认书》）。该《成交确认书》对成交宗地的位置、成交价款、缴款时间及违约责任等相关内容进行了具体的约定。该《成交确认书》签订前，招远市某有限公司缴纳保证金300万元，按照《成交确认书》的约定，剩余308万元土地出让金至今未缴纳。2017年3月20日，公益诉讼人向被告发出招检民（行）行政违监[2017]37068500001号检察建议书，依照《成交确认书》的约定，由招远市某有限公司每日按迟延支付价款的3‰缴纳滞纳金或依据约定解除成交确认书。经调查核实，招远市某有限公司至今未缴纳剩余的308万元土地出让金。被告作为国土资源行政主管部门，负有本辖区内组织实施土地使用权出让、土地出让金征收等法定职责，但其在实际工作中并未完全履行职责，造成308万元土地出让金至今未收归国库，给国有资产造成重大损失。公益诉讼人发出检察建议后，该局仍怠于履行法定职责，导致国家利益持续处于受侵害状态。根据《中华人共和国土地管理法》第五十五条第一款和第六十六条、《中华人共和国城市房地产管理法》第十六条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款、《中华人共和国行政诉讼法》第七十二条、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起诉讼，请求：(一）依法确认被告未依法履行职责的行为违法；（二）判令被告追缴招远市某有限公司欠缴的308万元国有土地出让金及滞纳金等。该案在审理过程中，公益诉讼人将诉讼请求变更为：请求判令被告按照招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》第四条的规定，继续履行追缴招远市某有限公司欠缴的308万元国有土地出让金及滞纳金等或者解除招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》，已缴付出让金不予退还的法定职责。
公益诉讼人招远市人民检察院向本院提交以下证据、依据：
1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；
3、《山东省人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；
4、全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定；
5、招远市人民检察院检察建议书及送达回证复印件；
6、招远市国土资源局关于对招远市人民检察院检察建议书的回复复印件；
第1号至第6号证据、依据证明招远市人民检察院具备公益诉讼人主体资格，并已履行提起公益诉讼诉前程序；
7、《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条；
8、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条；
9、《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款；
10、《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》；
第7号至第10号证据、依据证明征收及追缴土地使用权出让金是被告的法定职责；
11、招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》复印件；
12、《山东省非税收入缴款书（回单）》复印件；
第11号、第12号证据证明招远市某有限公司欠缴土地出让金308万元。
被告招远市国土资源局辩称，一、招远市某有限公司在被告举办的国有土地使用权拍卖会上，经公开竞价，受让2013-26号宗地，于2013年9月23日与被告签订《成交确认书》，该宗地成交价款总额608万元，招远市某有限公司向被告缴纳保证金300万元。因约定款项没有完全缴付，被告未与其签订《国有建设用地使用权出让合同》（下简称《出让合同》），后续土地交付与登记工作亦未进行。二、（一）关于公益诉讼人提出的“未依法履行职责的行为违法”的事项。1、被告与招远市某有限公司签订《成交确认书》是依法履行职责的行为，《成交确认书》不同于《出让合同》。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第一款、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的相关规定，签订《成交确认书》是签订《出让合同》的前置程序，被告依上述法定程序与招远市某有限公司签订《成交确认书》，是依法履行职责的行为，该《成交确认书》不等于《出让合同》。根据《国有建设用地使用权出让合同》范本和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》附录J成交确认书示范文本，二者在内容上差别较大，不能相互代替。2、公益诉讼人提出被告“未及时追缴国有土地出让金或依据约定解除成交确认书”的行为违法的说法有误。招远市某有限公司已缴纳的300万元属于保证金，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》中14.2的规定，该保证金在招远市某有限公司竞得受让地块后转作定金。因招远市某有限公司未缴足《成交确认书》中第二条约定的地价款的70%，被告没有与其继续进行法定程序签定《出让合同》。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第三款的规定，《成交确认书》的内容属于双方约定范围，而非法律规范的强制性规定，被告追缴剩余定金的行为，属于行使合同权利的范围，没有违反法律法规的强制性规定，公益诉讼人“违法”的说法有误，更不涉及《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定。《成交确认书》中第四条约定的的“出让方有权解除合同”，并非指解除该《成交确认书》。3、被告没有违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的规定。被告在未与受让人签订《出让合同》的前提情况下，不违反该法律条文的规定。（二）关于公益诉讼人提出的要求“追缴招远市某有限公司欠缴的308万国有土地出让金及滞纳金”等事项，因被告与招远市某有限公司签订的《成交确认书》中没有约定双方签订《出让合同》的具体时间，被告没有在一定时间内与其签订《出让合同》不属于违反约定。在《成交确认书》签订后，因招远市某有限公司法定代表人经常居住地不在招远市，被告经多方了解，才联系到其本人。被告多次电话告知、催促其解决欠缴出让金一事，至今仍未缴纳。根据《拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》12.3之规定，被告没有改变拍卖结果，而招远市某有限公司迟迟不缴定金、不签合同，依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条，应视为放弃竞得资格，须承担相应的法律责任。（三）关于公益诉讼人提出的“国有资产重大损失”、“国家利益持续处于受侵害状态”的事项，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款表明受让人使用土地应以缴纳有偿使用费用和其他费用为前提，以避免国家利益受损。而在土地拍卖出让程序中，关于出让土地的交付条件、土地受让人出让金的缴纳、土地的开发建设与利用时间以及土地的使用权的登记等详细内容皆由《出让合同》约定。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十三条的规定，土地使用权的转移以登记办证为准。被告没有与受让人签订《出让合同》，也没有将涉案土地对受让人进行交付和登记，土地使用权没有转移，是未开发的建设用地，该宗土地在拍卖前后的利用状况没有改变，现不为招远市某有限公司管理，国家利益没有被侵害，国有资产也没有受到损失，公益诉讼人的诉求不成立。请求依法判决驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告招远市国土资源局向本院提交以下证据、依据：
《竞买申请书》复印件；
马某某身份证复印件；
招远市某有限公司《企业法人营业执照》复印件；
招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》复印件；
第1至第4号证据证明被告应当履行法定职责；
5、土地出让金催缴通知书复印件三份，证明被告多次向招远市某有限公司催缴欠缴的308万元土地出让金；
6、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条；
7、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》中12.3；
第6号、第7号证据证明被告作为拍卖人没有改变拍卖结果，而招远市某有限公司作为竟得人迟迟不缴定金，不签合同，应当视为放弃竟得资格，须承担相应的法律责任。
经庭审质证，原告、被告提交的证据、依据质证意见如下：
被告对原告提交的1号至12号证据、依据无异议。
公益诉讼人对被告提交的1号至7号证据、依据无异议。
本院对上述证据、依据认证如下：
原告提交的1号至12号证据、依据，被告提交的1号至7号证据、依据具备证据的真实性、合法性，且与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，2013年9月23日，招远市某有限公司对经公开拍卖竞价受让的2013-26号宗地有关事宜，与被告招远市国土资源局签订了招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》。该《成交确认书》第一条约定：成交宗地位于招远市滨海新区金海路以东、大莱龙铁路办公住宅以南，出让土地面积为8993.84平方米，其中商业土地面积为899.4平方米；住宅土地面积为8094.44平方米。土地用途：商业、住宅用地，出让年限分别为40年、70年，成交地价款总额为：人民币608万元。第二条约定：成交当日，招远市某有限公司缴付70%地价款，剩余部分在两个月之交付。第四条约定：不能按时交付土地价款，每日按迟延支付价款的3‰向出让方缴纳滞纳金。延期付款超过6个月，拍卖人有权解除合同，已缴付出让金不予退还。
另查明，在招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》签订前，招远市某有限公司于2013年9月18日缴纳保证金300万元，该300万元保证金在拍卖成交后转为土地出让金，剩余308万元土地出让金至今未缴纳。2017年3月20日，公益诉讼人招远市人民检察院向被告发出招检民（行）行政违监[2017]37068500001号检察建议书，建议：对招远市某有限公司欠缴土地出让金308万元的行为，采取切实有效的措施，积极履行征收监管职责；依照《成交确认书》的规定，由招远市某有限公司每日按迟延支付价款的3‰缴纳滞纳金或解除该《成交确认书》。2017年4月20日，招远市国土资源局回复招远人民检察院称：已多次联系招远市某有限公司，告知其如不及时缴纳欠缴的土地出让金与滞纳金，将依法解除与其签订的《成交确认书》，无偿收回土地使用权。后被告未追回剩余土地出让金及滞纳金也未解除与招远市某有限公司签订《成交确认书》，的2017年4月27日，公益诉讼人向我院提起行政公益诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”该法第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款规定：“市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”根据上述规定，被告招远市国土资源局作为本辖区国土资源行政主管部门，负有本辖区内组织实施土地使用权出让、土地出让金征收等法定职责。根据被告与招远市某有限公司签订的《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》，招远市某有限公司应在签订《成交确认书》之日起两个月内缴纳剩余的土地出让金，即2013年11月23日前交付。但截止公益诉讼人起诉之日长达三年多的时间，招远市某有限公司一直未能缴纳剩余的土地出让金。被告虽然多次向招远市某有限公司催缴剩余的土地出让金，但在未果的情况下未作进一步处理，且未提供充分证据证明有合理合法的理由，故公益诉讼人的行政公益诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告招远市国土资源局于本判决生效后三十日内，按照招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》第四条的约定，履行向招远市某有限公司追缴308万元国有土地出让金及滞纳金等或者解除招土拍字2013第26号《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》，已缴付出让金不予退还的法定职责。
案件受理费50元，由被告招远市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 于杰红
人民陪审员 王进成
人民陪审员 谢美英
二〇一七年十月二十日
书 记 员 邵 斐