青海省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）青行赔终2号
上诉人（原审原告）大通县地方建材管理站联营砖厂，住所地青海省西宁市大通回族土族自治县长宁镇后子河乡汪家村。
法定代表人任某，该厂厂长。
委托代理人王某1、王某2，安徽卫东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县人民政府，住所地青海省西宁市大通回族土族自治县桥头镇人民路94号。
法定代表人魏某，该县县长。
委托代理人陈某、姚某，青海凡圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县国土资源局，住所地青海省西宁市大通回族土族自治县桥头镇解放南路73号。
法定代表人赵某，该局局长。
委托代理人戴某，该局副局长。
委托代理人李某，青海泰宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大通回族土族自治县长宁镇人民政府，住所地青海省西宁市大通回族土族自治县长宁镇长宁村。
法定代表人王某3，该镇镇长。
委托代理人董某，该镇副镇长。
委托代理人高某，该镇综合治理办公室主任。
上诉人大通县地方建材管理站联营砖厂（以下简称大通联营砖厂）因大通回族土族自治县人民政府（以下简称大通县政府）、大通回族土族自治县国土资源局（以下简称大通县国土局）、大通回族土族自治县长宁镇人民政府（以下简称长宁镇政府）行政强制行政赔偿一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。大通联营砖厂的法定代表人任某及委托代理人王某1、王某2，大通县政府的副县长李海军及委托代理人陈某，大通县国土局副局长戴某及委托代理人李某，长宁镇政府副镇长董某及委托代理人高某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
西宁市中级人民法院认定，2012年7月，大通县政府成立加快推进粘土砖厂关停整治工作组并印发《加快推进粘土砖厂关停整治工作方案》（大政【2012】148号），要求2012年9月底前全面整治关停全县范围内所有粘土砖厂。2012年8月，大通回族土族自治县经济和商务局（以下简称大通县经商局）对大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目进行备案。备案要求在办理土地、城建、环保等相关批准手续后开工建设。2013年6月5日，大通回族土族自治县环境保护局（以下简称大通县环保局）作出《关于大通联营砖厂申请审批年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目环境影响报告表的批复》（大环审【2013】42号），同意按照报告表所列项目属性进行建设，明确项目竣工经验收合格后方可生产。2013年11月，大通县政府下发《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》（大政【2013】269号），将包括大通联营砖厂在内的15家砖厂列为需进行整改的砖厂，明确需整改的砖厂应根据自己的实际情况制定恢复治理方案并进行整改。整改待相关部门检查验收通过并经大通县政府批准后方可办理相关手续，同时要求需整改的砖厂自通知之日起停止一切生产经营活动。2014年4月28日，大通回族土族自治县水务局（以下简称大通县水务局）作出《关于<大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目水土保持方案报告书>的批复》（大水务【2014】86号），同意其水土保持方案，并要求按相关规定进行建设，项目投产使用前及时申请水土保持设施验收。大通联营砖厂未按上述文件要求向相关部门申请项目验收。2014年5月、9月，西宁市大气污染综合治理工作领导小组办公室向大通县政府分别下发督办通知及督办事项催办通知，指出大通联营砖厂未落实大政【2013】269号文件要求，未经审核批准擅自生产，生产工艺落后，且已造成区域生态破坏，整改未达到要求。
另查明，2012年至2013年，大通县国土局、大通县环保局等部门因大通联营砖厂存在未达到相关部门审批要求、未办理相关审批手续、采矿许可证、安全生产许可证过期等问题多次要求其停产整改。2015年9月9日，大通联营砖厂向大通县政府作出其自行关闭砖厂的保证。大通县国土局、长宁镇政府于2015年11月17日、2015年12月4日分别向其下发《强制关闭粘土砖厂的通知》并留置送达，要求在规定期限内自行拆除砖厂。2015年12月30日，大通县政府组织相关部门对砖厂进行了强制拆除。大通联营砖厂不服诉至本院，请求确认强制拆除行为违法并赔偿。本院（2016）青01行初12号生效判决已确认强制拆除行为违法。大通联营砖厂请求大通县政府等三被告依法赔偿违法强制拆除行为给其造成的经济损失16024388元。本案在审理过程中，大通联营砖厂自行委托青海五联保兴资产评估有限公司对其损失进行了评估鉴定。
西宁市中级人民法院认为，本案审查的焦点是大通联营砖厂要求赔偿因强制拆除行为造成的经济损失是否于法有据。其要求的赔偿范围和赔偿数额是审查的重点。大通联营砖厂请求依法赔偿违法强制拆除行为给其造成的经济损失16024388元。
关于大通联营砖厂建年产6800万块煤矸石烧结砖砖窑所花费用8312090元的主张。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”和第十五条第一款：”人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”的规定，赔偿请求人获得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目经大通县经商局备案，要求在办理土地、城建、环保等相关批准手续后开工建设。但其未能证实在备案登记后已按照项目建设程序要求办理了土地、城建等相关批准手续。且2013年11月大通县政府下发《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》，将包括大通联营砖厂在内的15家砖厂列为需进行整改的砖厂，明确整改待相关部门检查验收通过并经大通县政府批准后方可办理相关手续。2014年西宁市大气污染综合治理工作领导小组办公室下发督办通知指出，大通联营砖厂未经审核批准擅自生产，整改未达到要求。大通县国土局、大通县环保局等部门因其存在未达到相关部门审批要求、未办理相关审批手续、采矿许可证、安全生产许可证过期等问题也多次要求停产整改。虽然大通县环保局和大通县水务局分别作出《关于大通联营砖厂申请审批年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目环境影响报告表的批复》和《关于<大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目水土保持方案报告书>的批复》，同意建设项目，但同时明确项目经验收合格后方可生产。大通联营砖厂无证据证实其已按上述文件向相关部门申请项目验收。综上，大通联营砖厂提供的证据不能证实其被强制拆除的建设项目系已按照相关要求建成并经有关部门验收合格的合法建设项目，故其此项赔偿请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。
关于大通联营砖厂为进行砖厂生产活动，投入的有关配套设施费用7712298元的主张。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条：”侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，国家赔偿中对于财产损失的赔偿范围仅限于直接损失。经庭审查明，本案强制拆除过程中并未造成设备毁损，大通联营砖厂对此亦无异议。其提出该项诉讼请求的理由是，大通县政府等三被告的强制拆除行为导致其为建设砖厂购置的机器设备今后再无用途，已经丧失使用价值。本院认为，大通联营砖厂机器设备损失不属于强制拆除行为导致的直接损失，故其此项赔偿请求于法无据，本院不予支持，应予驳回。
另，虽然大通联营砖厂提交证据证实其已支付鉴定费用及土地租金，但其在提起诉讼时诉讼请求中并未主张上述费用，故此不属于本案的审查范围。
综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回大通县地方建材管理站联营砖厂的赔偿请求。
大通联营砖厂以”一审法院认定事实错误，违反法律规定，枉法裁判”为由提出上诉。认为：1.其是经大通县地方建材管理站招商建设，并由工商行政管理机关颁发营业执照合法经营的企业。经大通县政府职能部门国土局、环保局、水务局、安全生产监督管理局等多家部门发证、论证，年产6800万块烧结砖生产线建设项目水土保持方案基本可行，技术上不存在问题，不造成环境污染。2.大通县政府、大通县国土局、长宁镇政府在未作出行政强制拆除决定等违法的情况下，强制拆除了上诉人的砖厂，该强制拆除行为已经被生效判决确认违法。3.大通联营砖厂提交充分证据证明建年产6800万块煤矸石烧结砖砖窑共花费8312090元，因三被上诉人的强制拆除行为导致砖窑无法评估，结合上诉人提交的证据及鉴定报告，上诉人建砖窑花费6549290元，虽然被上诉人对建砖窑费用证据提出异议，但因其已将砖窑拆除，其无证据否认上诉人所举证据的客观真实性，其应当承担举证不能的法律后果。4.大通联营砖厂为进行砖厂生产活动，投入的有关配套设施费用，因三被上诉人违法拆除砖厂，致使所投入的配套费用失去意义，造成损失，鉴定报告显示该损失为4571000元，上诉人向法庭提交证据证明配套费用为7712298元，虽然被上诉人提出异议，但未提供相反证据以推翻上诉人所举证据的客观性。5.根据行政诉讼法及国家赔偿法的规定及举证分配原则，上诉人提交的书证及鉴定意见符合法律规定，被上诉方虽提出质证主张，但未提交证据证明其主张成立，故其应当承担赔偿责任。6.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定并没有禁止当事人可以自行委托鉴定机构进行司法鉴定，且其效力低于法律规定，该解释不应当适用修改后的行政诉讼法。综上，请求撤销一审判决，改判赔偿上诉人损失16024388元。
大通县政府答辩称：1.大通联营砖厂主张年产6800万块烧结砖生产线建设项目无审批手续、未按规定向主管部门申请验收，属违法建设。2.其主张拆除砖厂及机器设备损失无事实依据，其主张投入的配套设施费用，根据拆除时视频资料显示，并不存在埋压机器设备的情况。3.大通联营砖厂诉三被上诉人强制拆除行为一案的判决结果能够说明三被上诉人是因程序违法而被确认强制拆除行为违法。4.大通联营砖厂过错在先，理应自己承担不利的法律后果。请求驳回上诉，维持原判。
大通县国土局答辩称：1.2012年8月，大通县经商局对大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线项目进行备案，要求其在办理土地、城建、环保等相关行政审批手续后开工建设，其未按备案要求实施。大通县环保局作出的《关于大通联营砖厂申请审批年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目环境影响报告表的批复》及大通县水务局作出的《关于<大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目水土保持方案报告书>的批复》均明确该项目竣工后经验收合格方可生产，但其未申请验收。大通联营砖厂土地使用证、采矿证等已经过期，其经营属于违法经营。故依据上述事实，其申请行政赔偿没有依据。2.西宁市中级人民法院（2016）青01行初12号行政判决确认被上诉人强制拆除行为违法主要是因为程序违法，程序违法并不必然导致行政赔偿的后果。请求驳回上诉，维持原判。
长宁镇政府答辩称：1.长宁镇政府不是行政强制行为的主体，也不具备行政赔偿的主体资格。2.早在2012年，大通县政府就向全县范围内粘土砖厂发出了关闭的通告，而大通联营砖厂置之不理，因其拒不履行法律法规规定的义务，长宁镇政府配合相关部门履行职责行为合法。3.上诉人在生产经营期间，多次作出承诺，自行关闭砖厂，但拒不履行承诺，其行为在当地造成很大的负面影响。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，且各方当事人对一审认定的事实无异议，本院予以确认。
本院认为，行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为造成的合法权益的实际损害程度承担赔偿责任，且财产损害赔偿以直接损失为限。本案中，西宁市中级人民法院于2016年11月10日作出（2016）青01行初12号行政判决，已确认大通县政府、大通县国土局、长宁镇政府的强制拆除行为违法，故对该违法行为造成大通联营砖厂合法权益的损害部分应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，结合各方提供的证据，对各方的请求分析如下：
1.关于大通联营砖厂建年产6800万块煤矸石烧结砖砖窑所花费用8312090元的主张。砖厂的建设生产会对环境资源产生影响，因此，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定，任何建设单位和个人必须合理利用土地，切实保护耕地，使用集体土地需报经县级以上人民政府土地行政主管部门审批，且办理建设工程规划许可证后方可实施建设。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》亦对建设项目经试生产申请竣工环境保护验收、申请水土保持设施验收，验收合格方可投入生产作出明确规定。本案中，大通联营砖厂年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目虽取得大通县经商局工业投资项目备案，大通县环保局和大通县水务局对建设项目环境影响报告及水土保持方案报告的批复，但其未能提交证据证实在备案登记后按照项目建设程序要求办理了土地、城建等相关批准手续，亦无证据证实取得环保、水务等相关部门项目验收。且西宁市、大通回族土族自治县大气污染综合治理工作领导小组办公室多次下发督办、催办通知指出，大通联营砖厂未经审核批准擅自生产，生产工艺落后，且已造成区域生态破坏，生产过程中烟尘排放严重，整改未达到相应要求。大通县国土局、大通县环保局等部门亦因其存在未达到相关部门审批要求、未办理相关审批手续、采矿许可证、安全生产许可证过期等问题多次要求停产整改。因此，大通联营砖厂主张建年产6800万块煤矸石烧结砖砖窑的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，国家不应当承担赔偿责任。一审法院对该项诉讼请求不予支持并无不当。
2.关于大通联营砖厂为进行砖厂生产活动，投入的有关配套设施费用7712298元的主张。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，国家赔偿的范围仅限于违法行为本身对受害人人身及财产造成的直接损失，也即因不法侵害而致现有财产遭受的直接减少或灭失。本案中，大通县政府、大通县国土局、长宁镇政府在强制拆除过程中并未造成大通联营砖厂设备毁损或灭失，大通联营砖厂对此亦无异议。其”因大通县政府等三部门的强制拆除行为致使其所投入的配套费用失去意义，造成损失，国家应当承担赔偿责任”的主张，因无事实及法律依据，本院不予支持。一审法院认定大通联营砖厂此项赔偿请求于法无据，不予支持并无不当。
综上，大通联营砖厂的上诉请求不能成立，本院不予支持。大通县政府、大通县国土局的答辩理由成立，本院予以支持。生效的西宁市中级人民法院（2016）青01行初12号行政判决认定大通县政府、大通县国土局、长宁镇政府实施强制拆除行为，并确认该行为违法，故长宁镇政府”不是行政强制行为的主体，也不具备行政赔偿的主体资格”的答辩理由不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年八月二十五日
书记员 周晓武