福建省福州市仓山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0104行初24号
公益诉讼人福州市仓山区人民检察院，住所地福建省福州市仓山区大坪路***号。
法定代表人郑东，检察长。
委托代理人陈道平检察员、官荣贵助理检察员。
被告福州市仓山区农林水局，住所福建省福州市仓山区南台路38号航兴花园2#6层。
法定代表人黄连铨，局长。
委托代理人华春晖，该局工作人员。
委托代理人曹卫，福建闽天律师事务所律师。
第三人林可崇，男，1963年6月27日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。
公益诉讼人福州市仓山区人民检察院诉被告福州市仓山区农林水局环保行政公益诉讼一案，向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月9日受理，依法适用普通程序，于2017年6月23日公开开庭进行审理。公益诉讼人福州市仓山区人民检察院委托代理人陈道平、官荣贵、被告福州市仓山区农林水局委托代理人华春晖、曹卫、第三人林可崇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，其在履职中发现，被告仓山区农林水局在查处行政案件过程中，错误认定违法行为主体，以本案第三人林可崇未经审批擅自改变林地（红星农场所有）用途为由，向其发出仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、仓农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》。2015年1月22日，被告以本案第三人林可崇未经审批擅自改变林地用途涉嫌犯罪为由，移送公安机关。经刑事侦查、起诉，司法机关最终认定实施违法犯罪的行为人为林某，而非本案第三人。公益诉讼人还发现，被侵害林地尚未恢复原状，遂于2016年9月30日向被告仓山区农林水局发出检察建议，建议被告采取积极有效措施纠正违法用地行为和恢复林地原状，但期限届满，被告虽采取一定措施，却未全面履行法定职责。公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，提起行政公益诉讼，请求法院判决：1、确认被告仓山区农林水局作出的仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、仓农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》违法；2、责令被告仓山区农林水局依法全面履行对福州市仓山区盖山镇红星农场聚德塑料厂后山山场（高盖山潘宅地段）的监管职责。
公益诉讼人向本院提交证据如下：
A1、线索移交函；
A2、仓检民（行）行政违监【2016】35010400001号检察建议书；
A3、送达回证；
A4、仓农林水【2016】323号关于林某非法占用林地案检察建议书的办理情况；
证据A1-A4共同证明公益诉讼人的诉前程序材料，有权提起本案诉讼；
A5、仓山区农林水局统一社会信用代码信息表；
A6、仓山区农林水局主要职责、内设机构和人员编制规定；
证据A5-A6共同证明被告相关职责；
A7、（2016）闽0104刑初1018号刑事判决书；
A8、《土地承包合同》及《收款收据》；
A9、犯罪嫌疑人林某供述；
A10、证人王某证言；
A11、证人林可崇证言；
A12、2016年8月10日仓公（盖）勘【2016】003号《现场勘验检查工作记录》；
A13、2016年12月26日福建省森林资源管理总站出具的证明；
A14、仓山区农林水局《关于林某未经审批擅自改变林地用途案中林地情况的说明》；
A15、仓农林水林勘【2013】002号《林业行政案件勘验、检查笔录》；
A16、《福建省福州市仓山区生态公益林现场界定书》；
A17、仓农林水林委【2014】202号《林业行政案件鉴定委托书》；
A18、闽智司鉴所【2014】林鉴字第11089号《福建智立司法鉴定所关于福州市红星农场潘宅村聚德塑料厂后山山场改变林地用途的鉴定意见书》；
证据A7-A18共同证明被告错误认定违法行为人及被告怠于履行法定职责，公益受到损害；
A19、2014年12月5日福州市仓山区农林水局《关于红星农场聚德塑料厂后山山场非法占用林地、违章搭盖产房案处理情况的说明》；
A20、（1）仓农林水林移【2014】004号《涉案犯罪案件移送书》、（2）仓农林水林立【2013】002号《林业行政案件立案登记表》、（3）仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、（4）仓农林水【2014】12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》、（5）林业行政案件文书送达回证；
证据A19-A20共同明被告行政行为违法；
A21、（1）福州市仓山区城市综合执法局移送证明材料目录、（2）仓容函【2014】55号《函》、（3）2013年图斑、（4）《询问调查通知书》、（5）《行政处罚询问（调查）笔录》、（6）当事人身份复印件、（7）执法证复印件、（8）现场照片；
A22、2016年12月21日，公益诉讼人到林某非法改变用途的林地所在地拍摄的现场照片；
证据A21-A22共同证明被告怠于履行法定职责，公益诉讼人起诉时公共利益仍属于受侵害状态。
公益诉讼人提交的法律依据为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条、《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条。
被告仓山区农林水局辩称，一、被告作出的涉案仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、仓农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》系基于当时查明的事实情况，并无违法。2015年1月22日，被告将林可崇涉嫌犯罪的线索依法移送公安机关后，公安机关运用侦查手段，认定实施毁林和违法建设的行为人是林某，此时被告应撤销曾向林可崇作出的上述两份《通知》，但被告实际未撤销，只能说行政行为存在一定的瑕疵，尚不构成违法。二、被告已在法定职权范围内履行了对涉案林地相应的监管职责。林某在涉案林地上实施的行政违法行为复杂，既有违法建设，又有非法改变林地用途等，涉及包括被告在内的多个行政机关的相关法定职权，需要多个行政机关联合执法。尽管如此，早在公益诉讼人送达检察建议之前，被告就已上报区政府请求协调多部门进行执法，被告已在法定职权范围内履行了对涉案林地相应的监管职责。三、涉案林地未能在公益诉讼人发出检察建议后一个月内“恢复林地原状”及“国家和社会公共利益仍处于受侵害状态”，有多方面的原因，非被告“怠于履职”所致。四、被告在公益诉讼人方发出检察建议之后，确实加强了协调区政府联合执法及履行自身法定职责的力度，并已取得显著效果。目前，林地已露出原土壤地质，林木的移植工作正在有序地进行中，预计近期将全部完成受损林地的复绿工作。综上，被告认为公益诉讼人针对被告提起的本案两项诉请与事实不符，也无法律依据，其主张不能成立。请求法院依法驳回公益诉讼人的全部诉讼请求。
被告仓山区农林水局提交证据如下：
B1、仓农林水林立【2013】002号《林业行政案件立案登记表》、仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》及仓农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》及有关送达回证；
B2、《土地承包合同》2份及《收款收据》3张；
B3、证人林某某证言及其指认的现场照片6张；
B4、证人陈某证言；
B5、仓农林水林移【2014】004号《涉嫌犯罪案件移送书》及《关于红星农场聚德塑料厂后山山场非法占用林地、违章搭盖厂房案处理情况的说明》；
证据B1-B5共同证明截止2015年1月22日，被告基于当时掌握的事实情况，对林可崇作出有关行政行为及将林可崇作为犯罪嫌疑人移送公安机关不存在违法和不当；
B6、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十一条及六十四条，“榕委【2002】30号”《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》、“榕政办〔2015〕11号”《福州市“两违”认定标准及分类处置意见的通知》、榕政办[2015]131号”《福州市城区“两违”查处规程的通知》、《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款；
B7、《福州市红星农场基本情况》；
B8、仓委办【2015】117号关于印发《福州市仓山区农林水局（中共福州市仓山区委农村工作领导小组办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知、《机关编制核编证》（党政机关类）；
证据B6-B8共同证明林某在涉案林地上实施的行政违法行为复杂、多样，涉及包括被告在内的多个行政机关的法定职责；
B9、仓森公责通【2016】01号《责令限期恢复原状通知书》；
B10、仓农林水【2015】181号《关于协调相关职能部门拆除违法建筑的报告》；
B11、仓农林水【2016】323号《关于林某非法占用林地案检察建议书的办理情况》；
证据B9-B11共同证明早在2016年10月28日前，被告就一直在积极履职，并及时回复了公益诉讼人的检察建议书，本案不具备提起行政公益诉讼的前提条件；
B12、仓农林水【2016】328号《仓山农林水局关于协调相关职能部门拆除林某违法占用林地案违章建筑的请示》；
B13、仓森公责通【2016】02号《责令限期恢复原状通知书》；
B14、与林某的通讯记录打单；
B15、林某出具的《承诺书》；
B16、2017年第4期《福州市公安局仓山森林分局简报》；
B17、仓农林水【2017】88号《仓山农林水局关于依法拆除林某违法占用林地建设的情况报告》及附件1：《依法拆除林某违法占用林地建设行动方案》、附件2：拆除现场照片6张；
B18、福州市仓山区人民政府办公室《文件处理单》；
B19、《仓山区红星农场高盖山地块破除、清运砼地面和恢复可植林地工程合同》及最新的现场照片4张；
证据B12-B19共同证明2016年10月28日后至今，在被告仍继续积极履职、不断呈请上级政府协调综合执法，涉案违法建筑已全部拆除，林地的恢复工作正在进行当中。
第三人林可崇述称，对公益诉讼人诉请事实和理由均予以认可。被告错误认定违法行为人，应予以纠正。同意公益诉讼人的诉讼请求。
第三人林可崇未提交证据。
各方质证意见如下：
被告对公益诉讼人提交的证据A1-A20的真实性、合法性及证明对象均无异议。但需要说明的是，被告早在检察建议书之前就已对林某作出责令限期恢复原状的通知，且通过被告对检察建议书面回复的附件，也可以证实被告早在建议书之前已积极呈报区政府协调多部门联合执法，被告对林地上违法建筑并无强制拆除的职权；对证据A21、A22的真实性、合法性无异议，证明对象有异议，仓山区综合执法局对林某的《询问笔录》中虽然体现林某承认违法建设系其所为，但案件移送被告后，被告依法调查取得的证据所指向的违法行为人是林可崇，而且行政机关的办案手段十分有限，与公安侦查机关不同，故被告针对林可崇作出涉案的行政行为及将案件移送公安机关，在当时的情况下并无违法和不当。故被告对公益诉讼人该组证据的证明对象持有异议。
第三人对公益诉讼人提交的证据及证明对象均无异议。
公益诉讼人对被告提交的证据B1-B5真实性、合法性无异议，证明对象有异议，上述证据恰能证明被告错误认定违法行为人;B6-B8真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议，被告出示的相关规定都明确了对非法占用林地的监管责任在于被告，但被告怠于履行法定职责；B9-B11真实性、合法性无异议。证明对象有异议，至本案起诉前，被侵害林地尚未恢复，公益利益仍处受损害状态，本案符合起诉条件；B12-B19真实性、合法性、关联性无异议，在公益诉讼人提起本案诉讼后，涉案林地尚未完全恢复，公益诉讼人希望被告继续履行监管职责，确保林地恢复。
第三人对被告提交的证据的真实性、关联性、合法性无异议。但认为第三人并未违法，被告作出的仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》认定主体有误。
本院对上述证据分析认证如下：公益诉讼人及被告提交的全部证据，内容真实，取得程序合法，均为有效证据，可以作为本案定案依据。
根据上述有效证据并结合各方庭审陈述，本院确认如下法律事实：
2013年12月9日，被告仓山区农林水局因巡查发现，对本案第三人林可崇涉嫌在红星农场潘宅村聚德塑料厂后山未经审批擅自改变林地用途一案予以立案调查，并于同日向林可崇发出仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》，后又于2013年12月23日向林可崇发出仓农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》。2014年10月17日，福州市仓山区市容管理局将林某涉嫌在上述林地违法建筑一案移送被告调查。2015年1月21日，被告以第三人林可崇未经审批擅自改变林地用途涉嫌犯罪为由，移送公安机关侦查。经刑事诉讼程序，本院于2016年11月29日作出（2016）闽0104刑初1018号刑事判决书，判决认定被告人林某犯占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金人民币20000元。
2016年9月30日，公益诉讼人向被告送达仓检民（行）行政违监【2016】35010400001号《检察建议书》，建议被告采取积极有效措施纠正违法用地行为和恢复林地原状。2017年1月9日，公益诉讼人以被告行政行为违法及未尽行政职责为由，向本院提起行政公益诉讼。至本案开庭审理时，被告确认被林某侵害的福州市仓山区盖山镇红星农场聚德塑料厂后山山场（高盖山潘宅地段）的恢复工作虽已取得明显成效，但尚未完全恢复原状。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》之规定，公益诉讼人依法具备提起本案环保公益诉讼的权利。
本案争议问题主要为：被告作出的仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》是否有误？被告是否已全面履行法定职责？
本院认为，其一，证据A21体现被告在查处以本案第三人为违法嫌疑人的行政案件过程中，收到福州市仓山区市容管理局因同一被侵害地块、以林某为违法嫌疑人的案件移送材料。仓山区市容管理局移送材料中已包含对林某的涉嫌违法行为进行调查的询问笔录，但被告没有证据证实其在收到移送材料后有对林某进行必要的调查。根据生效刑事判决，司法机关最终亦确认侵害林地的行为人为林某，而非本案第三人林可崇。说明被告此前作出的仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》属于主要证据不足，主体认定错误，被告未予以纠正，确有不当。鉴于上述通知已无撤销之必要，本院依法应当确认违法。
其二，根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条，被告福州市仓山区农林水局具有对本案被侵害林地的保护、利用、更新进行管理和监督的法定职责。保护环境是我国的一项基本政策，生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，依法保护环境、维护生态文明，是相关职能部门的履职目的。行政职能部门在履职过程中，对违法行为不论是进行行政处理、行政处罚，还是依法移送司法机关，都是履职手段，而非履职目的。本案违法行为人虽然最终被依法追究刑事责任，但受其行为侵害的环保公共利益尚未得到全面保护。被告在收到公益诉讼人的检察建议后已采取系列行动、取得一定成效，但至开庭审理时涉案林地仍未完全恢复，这也说明被告就本案被侵害林地的全面恢复与持续保护，仍有行使监督管理履职的空间、确有继续履职必要。公益诉讼人请求法院责令被告全面履职的诉讼请求合法有据，予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告福州市仓山区农林水局作出的仓农林水林停通【2013】002号《责令停止违法行为通知书》、仓农林水（2014）12号《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》违法；
二、责令被告仓山区农林水局继续履行对福州市仓山区盖山镇红星农场聚德塑料厂后山山场（高盖山潘宅地段）林地生态修复工作的监督、管理职责。
案件受理费50元，由被告福州市仓山区农林水局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提交副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 孙志高
审 判 员 李晓红
人民陪审员 张 力
二〇一七年六月三十日
书 记 员 陈 玉