广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第408号
上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路18号市。
法定代表人：郭锋，代市长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：林碧芬。
上诉人（原审第三人）：李海生，男，汉族，住广州市，公民身份号码：×××7014。
委托代理人：廖志球，广东正肯律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：罗焰，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0221。
被上诉人（原审原告）：李检秀，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××8869。
被上诉人（原审原告）：范炽明，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××3638。
被上诉人（原审原告）：谢国煌，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0776。
被上诉人（原审原告）：林爱丽，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4329。
被上诉人（原审原告）：黄燕云，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4349。
被上诉人（原审原告）：黄旺永，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××061X。
被上诉人（原审原告）：黄健敏，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5315。
被上诉人（原审原告）：潘金棠，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5117。
被上诉人（原审原告）：潘建锋，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5614。
被上诉人（原审原告）：戴志权，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4717。
被上诉人（原审原告）：陈平，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××051X。
被上诉人（原审原告）：苏志雄，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××7434。
被上诉人（原审原告）：熊胜潮，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××2014。
被上诉人（原审原告）：蔡月园，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0383。
被上诉人（原审原告）：朱国娟，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××1447。
被上诉人（原审原告）：罗志荣，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××6014。
被上诉人（原审原告）：吴伟峰，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4316。
被上诉人（原审原告）：廖小建，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4830。
被上诉人（原审原告）：李坚，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0518。
被上诉人（原审原告）：程雪徽，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0720。
被上诉人（原审原告）：潘凤彩，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5626。
被上诉人（原审原告）：张世虾，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××2390。
被上诉人（原审原告）：欧金玉，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××8913。
被上诉人（原审原告）：温雪婷，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4728。
被上诉人（原审原告）：黄永洪，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××3612。
被上诉人（原审原告）：林建星，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4331。
被上诉人（原审原告）：梁啟光，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××6217。
被上诉人（原审原告）：张锐新，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××6018。
被上诉人（原审原告）：赖炳泉，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××4716。
被上诉人（原审原告）：曾伟强，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××1539。
被上诉人（原审原告）：何金彩，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5623。
被上诉人（原审原告）：陈燕锋，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0519。
被上诉人（原审原告）：胡裕飞，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5619。
被上诉人（原审原告）：汤进华，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××0526。
被上诉人（原审原告）：黄淑云，女，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××5565。
被上诉人（原审原告）：陈景波，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××3llX。
被上诉人（原审原告）：黄建新，男，汉族，住清远市清城区。公民身份号码：×××2833。
上列38名被上诉人的诉讼代表人：欧金玉、赖炳泉，身份信息同上。
上诉人清远市人民政府、李海生因罗焰等38人诉清远市人民政府颁发国有土地使用证行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2014）清中法行初字第29号行政判决，向本院提出上诉。本院依法审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明：原审原告罗焰等38人居住的嘉富楼位于清远市清城区松鹤西街9号，是一幢7层42户的单体楼。2005年由嘉恒房地产公司开发建设，2006年竣工，大部分业主在2006年、2007年购买入住。2006年6月26日，案外人白永全取得了位于清远市清城区A91#开发小区28号南座，土地面积185.07平方米的涉案土地的使用权，证号：清远市国用（2006）第00897号，地号：A040682＊2，地类：混合住宅用地。该土地与原审原告罗焰等38人居住的嘉富楼东南侧面相邻，原作为嘉富楼停车及活动场地。2012年11月30日，清新县德信会计师事务所出具《报告书》认为白永全的上述地块开发成本支出明细表已经按会计核算的基础编制，累计开发成本支出占投资总额25％以上（土地开发成本支出明细表列出2006年6月至9月共投入基础开发资金人民币426210元）。2012年12月10日，白永全名下国有土地使用证经清远市清理市区闲置土地工作领导小组办公室《清理市区非闲置土地审批表》核查认定：该宗地已投资开发建设，且根据《会计报告书》说明，已投资超过总额的25%，不属闲置用地。2012年12月13日，第三人李海生与白永全签订《清远市土地使用权转让合同书》协议转让涉案土地的土地使用权，同日，白永全向清远市国土资源局清城分局递交《申请书》，申请办理涉案土地使用权。第三人李海生、白永全向清远市国土资源局提交《土地登记申请书》申请土地使用权登记，同时提交了白永全的《土地登记委托书》、《申请书》、清远市国用（2006）第00897号《国有土地使用证》原件以及两名申请人签订的《清远市土地使用权转让合同书》原件、两名申请人的身份证复印件，申请办理白永全将坐落于清远市清城区A91#开发小区28号南座、面积为185.07平方米、用途为混合住宅用地、使用权类型为出让的涉案国有土地使用权转让给第三人李海生的土地登记手续，并提交了清远市国荣土地评估有限公司2012年12月13日对涉案国有土地的土地估价结果，作为进行土地使用权交易纳税提供价格参考依据。2012年12月24日，清远市城乡规划局核发涉案土地的规划设计条件，项目为一栋基底面积不大于185平方米，层数不大于8层，建设面积不大于1480平方米的住宅，按已批修规开发建设，设计方案需符合消防、日照等有关技术规定。2013年2月22日，权利转让人白永全和受让人李海生向清远市国土资源局提交《土地登记审批表》，要求将原清远市国用（2006）第00897号《国有土地使用证》项下的国有土地使用权转让给第三人李海生办理土地登记手续，国土资源行政主管部门初审意见为：本宗地手续齐全，界线清楚，无争议，符合发证条件。2013年2月25日，国土资源行政主管部门初核意见为：同意初审意见，拟准发证。2013年2月28日，原审被告清远市人民政府批准予以登记。
2013年3月25日，原审被告清远市人民政府向第三人李海生颁发清远市国用（2013）第00352号《国有土地使用证》。
2013年3月25日，第三人李海生向清远市城乡规划局申请审查在该土地上建设命名为豪乐楼的工程。2013年12月29日，清远市城乡规划局向第三人李海生核发编号临时建设2014－0124《临时建设工程规划许可证》，2014年9月4日，清远市城乡规划局作出编号工程2014－0340《审定通知书》，同时向第三人李海生核发了编号工程20140175《建设工程规划许可证》，该许可证的建设单位李海生；项目名称豪乐楼；建设地址清远市清城区91#开发小区28号南座；建筑占地面积为176.15平方米；建筑面积为1435.55平方米；层数为8层。
罗焰等38人因不服清远市人民政府向第三人李海生颁发清远市国用（2013）第00352号《国有土地使用证》的行政行为，向原审法院提起行政诉讼，称：嘉富楼住宅业主拥有包括23.085米合理间距的住宅用地，涉案土地是当初开发商白永全承诺的嘉富楼业主停车场用地。这块地是2006年6月白永全从鸿福房地产公司以人民币18万元转让得到的，被告给白永全颁发了清远市国用（2006）第00897号国有土地使用证，2013年3月25日又向李海生颁发清远市国用（2013）第00352号《国有土地使用证》。十多年，土地使用权人没有按照国家有关规定进行开发而直接多次转手倒卖。被告没有依照国土资源部《闲置土地处置办法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》认真履行法定职责，是行政乱作为。涉嫌帮助白永全“一地两卖”，间接帮助了白永全与李海生事实上的倒卖国有土地的违法行为。向李海生颁发涉案国有土地使用证的行政行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条关于“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人……”的规定，涉嫌行政不作为。综上所述，请求撤销被告在2013年3月25日颁发的土地使用权人为李海生的清远市国用（2013）第00352号土地使用权证。
另查明：罗焰等38人提起本案诉讼之前，已对清远市城乡规划局就涉案土地颁发给第三人的《建设工程规划许可证》向清远市清城区人民法院提起撤销之诉。2014年12月29日，清远市清城区人民法院作出（2014）清城法行初字第21号行政判决，判决维持清远市城乡规划局于2014年9月4日向第三人李海生核发工程20140175《建设工程规划许可证》的具体行政行为，驳回罗焰等38人其他的诉讼请求。罗焰等38人不服，向清远市中级人民法院提出上诉。清远市中级人民法院于2015年5月12日作出（2015）清中法行终字第41号行政判决，判决撤销原审判决，撤销清远市城乡规划局2014年9月4日向第三人李海生核发工程20140175《建设工程规划许可证》的行政许可行为。
原审法院审理本案认为：原审被告清远市人民政府颁发给第三人李海生清远市国用（2013）第000352号《国有土地使用证》的涉案土地，根据原审法院现场勘查和罗焰等38人提供的现场照片，涉案土地为平整的水泥地面，没有进行任何基础开发建设投资，只是第三人李海生领取《临时建设工程规划许可证》后修起工程围蔽栏。而原审被告提供的2012年12月10日《清理市区非闲置土地审批表》审查认定“该宗地已投资开发建设，且根据《会计报告书》说明，已投资超过总额的25%，不属闲置用地”与事实不符。清新县德信会计师事务所出具《报告书》认为白永全在上述地块开发成本支出明细表已经按会计核算的基础编制，累计开发成本支出占投资总额25％以上，该《报告书》认为已投资超过25％与该案土地的现状不一致，原审法院不予采信。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”第三十九条第一款规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”按照上述法律的规定，本案涉案土地自2006年6月26日白永全取得国有土地使用证至2012年12月13日第三人李海生与白永全签订《清远市土地使用权转让合同书》转让土地使用权6年多的时间，一直没有申请报建和进行基础开发建设投资，按照上述法律的规定涉案土地属于闲置土地，政府应无偿收回土地使用权。而《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条明确规定转让土地使用权用于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25％以上，本案查明的事实证实涉案土地不仅没有进行基础开发建设投资，更谈不上开发成本支出占投资总额25％以上，应当不许可转让和颁发《国有土地使用证》。因此，本案土地使用权人没有按照国家的法律规定，遵守城市国有建设土地的开发期限和投资总额达25%以上而直接进行土地使用权转让，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。原审被告没有认真履行法定审查职责，其发证行政行为明显违反法律规定。
综上所述，原审被告清远市人民政府于2013年2月28日颁发给第三人李海生清远市国用（2013）第000352号《国有土地使用证》认定事实不清，证据不足，适用法律不当，发证程序违法，应予以撤销。原审原告罗焰等38人请求撤销该《国有土地使用证》理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，原审法院判决：撤销原审被告清远市人民政府于2013年2月28日颁发给第三人李海生的清远市国用（2013）第000352号《国有土地使用证》。本案受理费50元，由原审被告清远市人民政府负担。
清远市人民政府不服原审判决，向本院提出上诉称：一、上诉人颁发给第三人的清远市国用（2013）第000352号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据充分，程序合法。（一）第三人及原土地使用权人白永全提交的变更登记申请材料符合《土地登记办法》第九条的规定。（二）上诉人严格按照《土地登记办法》第十四条的规定进行审查、审批和办理登记手续。原审对清新县德信会计师事务所有限公司出具的报告书不予采信及认定涉案土地属于闲置用地是不当的。该报告书具有法定证明效力，原审法院在没有专业机构出具相反证据的情况下否定其证明效力是不当的。原审认定《清远市区非闲置土地审批表》与事实不符不能成立。涉案土地在出让给清远市房地产开发总公司第一分公司的用地批复范围内，按批复出让给清远市房地产开发总公司第一分公司土地应动工开发建设用地总面积12282.8449平方米，实际已动工开发建设用地面积9752.8298平方米，动工达到80.6%，超过三分之一。因此，清远市清远市区闲置土地工作领导小组办公室核查认定涉案土地不属闲置土地符合相关法律法规要求。二、上诉人颁发被诉国有土地使用证的事实清楚，证据充分，程序合法，原审判决撤销该《国有土地使用证》是不能成立的。另补充上诉意见称，本案不存在被上诉人诉称的”一地两卖”的情形。被诉国有土地使用证项下土地的权属变更不会对原告房屋的用途、价值等产生影响，上诉人核准同意白永全将涉案土地使用权转让给第三人的具体行政行为并没有损害被上诉人的合法权益。请求撤销原判，维持被诉《国有土地使用证》。
李海生不服原审判决，向本院提出上诉称：一、原告与涉案的土地权属没有利害关系，无权要求撤销颁证，原告起诉的主体不适格，应驳回其诉讼请求。白永全将土地权属转让给李海生的行为对原告没有任何不利的影响。二、一审法院的判决对闲置用地的审查超出了原告的诉讼请求范围。闲置用地问题政府已经作为主管部门作了认定，该认定是另一个行政行为，不属本案的审查范围，在无相关的诉讼请求的情况下，本案不应作审查，不应代替政府对其职权范围内的行为予以推翻。三、一审法院对闲置用地的审查认定事实错误。清远市人民政府已经根据会计师事务所的审计报告作出了不属闲置用地的认定，而且本案白永全所转让的土地与其前期建设的另一幢是同一小区，是属于分期开发的，其第一期开发建设的面积已经超过三分之一，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，分期开发建设已经超过三分之一的不属闲置。况且前期亦已经有超过25%的投资，而现在李海生受让的地块，因为相邻的配套道路政府一直未开通，无法进行建设开发，延期开发的责任不在李海生，亦不在白永全，属于法定例外情形。因此政府没有认定涉案土地为闲置用地，并同意白永全转让给李海生，是依法行政，法院否决该认定，缺乏依据，是认定事实错误。四、李海生合法取得的清远市国用（2013）第00352号《国有土地使用证》不应撤销。该土地使用证即使轻微违法，但对原告没有任何损害，根据行政诉讼法第七十四条第二项的规定不应撤销。且撤销该国土使用证将导致社会秩序混乱，导致政府部门需承担巨额的赔偿责任，李海生出资亦无法收回，引发社会的不安定。请求：撤销原审判决，驳回原告的诉讼请求。
罗焰等38人答辩称：一、关于利害关系问题。国有土地的使用权、开发权必须严格依照法律法规审批。涉案土地铁皮围墙离嘉富楼6.6米、离骏兴楼6.3米、离高基楼6.6米，现是185平方米的空地，19年未动工投资开发。该项目建设将侵犯嘉富楼合法建筑间距，不可能不影响通风、采光。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释（2000）8号第十三条规定，对涉及相邻权的行政行为，可以提起行政诉讼。颁发涉案国有土地使用证违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处理办法》、《城市居住区规划设计规范》。依据《城市居住区规划设计规范（2006年）》第二条城市居住区第5点：住宅用地（R01）是住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地（含宅间绿地和宅间小路）的总称。当我们购买了嘉富楼住宅，就意味着拥有了包括23.085米间距的住宅用地。李海生认为土地权属清晰没有争议，交易过程合法，对原告的权利不产生实际影响，是不成立的。二、清远市人民政府有法不依，造成A91小区没有一处绿地、停车场；纵容下属城乡规划管理部门多次变更规划条件，造成第三人与案外人多次违规倒买倒卖城镇国有土地。现在又不顾国有土地闲置了近20年的事实，准备在高基楼、嘉富楼、骏兴楼之间围成的本是合理建筑间距的小三角地，规划以6米左右的间距兴建楼宇，见缝插针地建一幢8层高20多米的“豪乐楼”，清远市人民政府的行政行为是行政乱作为。三、清远市人民政府的行政行为形式上合法，难以掩盖实体上非法。一审法院经现场勘查，证实清新县德信会计师事务所有限公司出具的《报告书》和清远市土地闲置办公室《清理市区非闲置土地审批表》不具真实性、合法性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条和第六十二规定，人民法院应当不予采纳。清远市人民政府对第三人提供的资料没有进行认真审查，是严重的形式主义、官僚主义作风。四、认定是否闲置土地的机构是清远市人民政府的内设机构，认定土地是否属闲置是颁发国有土地使用证的审批程序，并非具体的行政许可行为，原告不须提出这个诉讼请求，法院是独立审判机关，完全有权对被告出具证据的真实性进行审查认定。被告方证据称2006年6月26日至2006年11月30日白永全共投资基础开发资金42.621万元，是虚构事实，隐瞒真相。李海生认为转让的土地与其他土地是同一小区分期开发，没有事实依据，第三人应出示经审查确认的有关施工图，否则是举证不能。所谓“撤销国土使用证产生不良影响，引发社会不安定”更是无稽之谈。为了建设宜居城市，为子孙后代，必须严格依照《城市居住区规划设计规范》进行城市规划建设。五、李海生不是善意第三人，他明知土地是闲置了19年、案外人并没取得施工许可证进行投资开发的空地，还是和白永全进行交易，其对自己的行为应负完全的法律和经济责任。如其认为会计师事务所出具的报告和清远市人民政府出具内容不实的《清远市区非闲置土地审批表》造成其经济损失，可以另行提起诉讼，追究出具者的责任。一审法院认定事实清楚、阐述法理明晰。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院认为：清远市人民政府颁发给李海生的清远市国用（2013）第000352号《国有土地使用证》涉证土地面积仅185.07平方米，与罗焰等38人的房产所在楼房用地紧临，原为同一用地批复内的土地，后分成小块土地分别转让。清远市人民政府同意对涉证土地以建设混合住宅为目的进行转让，并颁发被诉国有土地使用证给李海生，该行为是否合法，关系到涉案土地是否依法使用与开发，关系到罗焰等38人房产居住生活环境，因此罗焰等38人与被诉颁证行为有利害关系，有权提起本案诉讼。清远市人民政府、李海生一审均未对罗焰等38人的原告资格提出异议，二审上诉称罗焰等38人与涉案土地权属没有利害关系，所持事实与法律依据不足，本院不予支持。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件……”根据本案各方当事人提交的证据、一审法院现场勘察的情况及李海生在上诉状中的自认，该土地的原使用权人白永全并未在涉案180.07平方米土地上进行基础开发建设。该土地不符合上述法律规定的土地使用权转让条件。李海生辩称延迟开发的原因在于相邻道路未开通，是政府原因，并无证据证实，而且即使属实依法也只是可以不征收土地闲置费或不无偿收回土地的理由，法律并未规定因政府原因导致土地闲置的可以转让。清远市人民政府辩称：在出让给清远市房地产开发总公司第一分公司的用地批复范围内，已动工开发建设用地面积超过了应动工开发建设用地面积的三分之一，因此，清远市清理市区闲置土地工作领导小组办公室认定涉案土地不属闲置土地符合相关法律法规要求。李海生上诉辩称：本案白永全所转让的土地与其前期建设的另一幢属于同一小区分期开发，其第一期开发建设的面积已经超过三分之一，且已超过25%的投资。本院认为，清远市人民政府及李海生的辩解没有事实及法律依据。涉证185.07平方米土地于2006年6月14日就已从原批复出让给清远市房地产开发总公司第一分公司的总面积中分离出来，单独登记在清远市鸿福房地产开发有限公司名下，2006年6月26日又变更登记在白永全名下。白永全取得该土地使用权后，必须按照前述法律规定，在该宗土地上完成最低限度的开发，才能再行转让该土地使用权，否则无法实现法律关于限制炒卖土地的立法目的。清远市清理市区闲置土地工作领导小组办公室出具的该宗土地非闲置土地的意见，以及清新县德信会计师事务所有限公司为白永全出具的专项审计报告，也均是建立在白永全在该宗185.07平方米土地上已投资开发建设占应投资总额的25%以上的基础上的。因清新县德信会计师事务所有限公司的审计报告及清远市清理市区闲置土地工作领导小组办公室关于该宗土地非闲置土地的认定意见与事实严重不符，该土地不具备法律规定的土地使用权转让条件，因此，清远市人民政府向李海生颁发清远市国用（2013）第000352号《国有土地使用证》的行政行为主要证据不足，适用法律错误，原审判决予以撤销并无不当，本院应予维持。关于涉案土地是否闲置用地的审查认定，是清远市人民政府颁发涉案国有土地使用证的审查环节之一，原审判决对该行为予以审查并无不当。李海生上诉主张原审判决对闲置用地的审查超出了原告的诉讼请求，不能成立，本院不予采信。
综上所述，清远市人民政府、李海生上诉理由均不成立，本院不予采纳；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由清远市人民政府、李海生共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付洪林
审 判 员 秦红梅
代理审判员 方丽达
二〇一五年十月九日
书 记 员 邓丽华