中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3482号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）丁元松，男，1949年10月13日出生，汉族，居民，住山东省日照市东港区。
委托诉讼代理人：李兆焱，山东世纪星律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省日照市人民政府，住所地：日照市东港区北京路198号，组织机构代码00423143-9。
法定代表人：齐家滨，山东省日照市人民政府市长。
原审第三人：日照飞天安装工程有限公司，住所地：日照市东港区东关南路99号，组织机构代码75918921-6。
法定代表人：吴仲越，经理。
再审申请人丁元松因诉山东省日照市人民政府（以下简称市政府）收回出让国有土地使用权一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1324号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、代理审判员李小梅组成合议庭，对本案进行审查。现已审查终结。
2002年7月19日，市政府作出日政土字〔2002〕140号《市政府关于收回土地使用权并出让给日照海天空调工程有限公司等单位的批复》（以下简称〔2002〕140号土地批复）。丁元松不服，于2016年3月向山东省日照市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述土地批复。
一审法院认定的主要事实是：日照市东港锅炉安装公司于1993年9月7日成立，设立方式为全民所有制，主管部门为日照市东港区劳动就业办公室。1995年11月5日，日照市东港锅炉安装公司作出《东港锅炉安装公司东锅安〔1995〕05号关于职工集资建房初定方案》，第五条为“职工住房后，由公司组织个人逐步集资对付欠付建房款，公司协助办理房产证明，在未办理房产证明前，申请调离职工和拖交住房集资者，退还建房集资，不计利息，退回住房”。1996年1月18日，日照市东港锅炉安装公司与丁元松签订《东港锅炉安装公司关于内部职工集资建房协议书》，其中约定：双方必须严格遵守执行东锅安〔1995〕第05号文件规定集资建房方案。1997年10月17日，市政府对涉案集资建房核发日房字第××号山东省城镇公房所有权证，所有权单位名称为日照市东港锅炉安装公司，产别为集体。1999年12月6日，日照市东港区劳动就业办公室与日照市东港锅炉安装公司及日照市东港锅炉安装公司的法定代表人吴仲越签订协议书一份，内容为“甲方日照市东港区劳动就业办公室，乙方日照市东港锅炉安装公司。根据区委区政府的指示精神和企业改制与发展需要，在对劳服企业进行产权制度改革中，确定将乙方产权划转给该企业法人代表，乙方不再隶属于甲方，乙方具有独立的法人资格，依法享有经营自主权，所有债权、债务完全由乙方负责，与甲方无任何关系”。2000年3月27日，日照市东港锅炉安装公司将集资建设房产进行了房屋所有权变更登记申请，变更后的房权证号为日房字第××号，产别为国有。2000年6月20日，日照市东港锅炉安装公司因日照市东港区劳动就业办公室的申请注销工商登记，在主要事项登记及债权债务清理情况表中，申请注销理由栏注明“根据区委区政府指示精神和企业改革与发展的需要，在对劳服企业进行产权制度改革中，确定将东港锅炉安装公司产权划转给企业法人代表”；主管部门清理债权债务情况栏注明“企业注销后，其债权债务全部由原企业法人代表负责”，并盖有日照市东港区劳动就业办公室公章。
2001年10月8日，日照市东港区劳动和社会保障局作出东劳社发〔2001〕21号《关于转报日照市东港锅炉安装公司改制方案的报告》，并附《日照市东港锅炉安装公司<关于呈报企业改制方案的请示>》。《报告》中注明：“经我局确定将企业整体化转并同意企业改制为：日照海天空调工程有限公司和日照大洋酒业有限公司……”；《请示》附有《日照市东港锅炉安装公司改制方案》、日土东价确字〔2001〕117号日照市土地管理局东港分局《关于确认日照市东港区锅炉安装公司因企业改制涉及宗地地价评估结果的批复》、日照市东港区国有资产管理局《国有资产评估项目备案表》。2002年5月28日，日照市东港区经济体制改革委员会作出东体改发〔2002〕6号《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》（以下简称〔2002〕6号改制批复）。2002年6月18日，日照海天空调工程有限公司以日照市东港锅炉安装公司的名义向日照市国土资源局提交企业改制变更土地使用权的申请报告，申请进行1575㎡土地的使用权变更手续，申请的名义单位为日照市东港锅炉安装公司。2002年7月10日，日照市国土资源局与“日照市东港锅炉安装公司”签订收回土地协议，内容为“收回的土地位于东关南路西、东港劳动实业公司北，面积1575㎡；甲方收回乙方土地后不予补偿；甲方日照市国土资源局，乙方日照市东港锅炉安装公司”。2002年7月11日，日照市国土资源局与日照海天空调工程有限公司签订国有土地使用权出让合同，日照市国土资源局将涉案1575㎡土地使用权出让给日照海天空调工程有限公司。2002年7月19日，市政府作出〔2002〕140号土地批复，主要内容为“因企业改制，同意收回日照市东港锅炉安装公司使用的国有划拨土地1575㎡（位于东关南路西、东港劳动实业公司北），并将该宗土地的使用权出让给改制后新组建的日照海天空调工程有限公司，用途为办公、住宅综合用地，出让期限50年，自批准之日计算……”。
2003年12月29日，日照海天空调工程有限公司更名为日照飞天安装工程有限公司（以下简称日照飞天公司）。2006年12月，日房字第××号房产证被转移登记至日照海天空调工程有限公司名下，后该房产又被变更登记在日照飞天公司名下。
2010年，丁元松列日照市东港区发展和改革局为被告向日照市东港区人民法院提起行政诉讼，要求撤销〔2002〕6号改制批复。2010年12月15日，日照市东港区人民法院作出(2010)东行初字第85号行政判决，以“东体改发〔2002〕6号文件存在部分内容不一致的两份且在日照市东港锅炉安装有限公司已注销的情况下仍作出同意该公司进行改制的批复”为主要理由，判决撤销日照市东港区经济体制改革委员会于2002年5月28日作出东体改发〔2002〕6号《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》，二审维持原判。
2013年2月4日，日照市东港区人力资源和社会保障局作出东人社函〔2013〕3号《关于对原日照市东港锅炉安装公司资产处置有关问题的函》，该函的发往单位为日照市东港区发展和改革局，该函注明“……鉴于企业改制之前原日照市东港锅炉安装公司与原企业部分职工签订了集资建房协议，职工已缴纳建房集资款，原企业已分配给职工居住房产不列入企业改制资产范畴”。2013年2月5日，日照市东港区发展和改革局作出东发改函(2013)4号《关于对东人社函(2013)3号函的复函》，该复函中注明“……改制前，原日照市东港锅炉安装公司与原企业部分职工签订了集资建房协议，职工已缴纳建房集资款，原企业已分配给职工居住的房产不列入企业改制范畴。对于原日照市东港锅炉安装公司资产处置的有关批复如有与本函不符的，以本函为准”。吴仲越不服东发改函(2013)4号《关于对东人社函(2013)3号函的复函》，向日照市东港区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该复函。2013年9月24日，日照市东港区人民法院作出(2013)东行初字第4号行政判决，判决维持日照市东港区发展和改革局于2013年2月5日作出(2013)4号《关于对东人社函(2013)3号函的复函》，二审维持原判。
另查明，日照市东港锅炉安装公司集资建房使用的土地在涉案争议的1575㎡土地内，原土地使用权性质为国有划拨土地使用权。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》(1998修订)（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的……”。日照市东港锅炉安装公司在2000年因改制而进行注销登记后，其法人资格丧失，市政府决定将国有划拨土地使用权收回系行使其行政职权的行政行为。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年2月17日）第五条规定：“企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的……”。日照市东港锅炉安装公司改制为两个新组建的有限公司后，基于当时企业改制精神要求及本案涉及企业改制的具体情形，市政府决定收回原日照市东港锅炉安装公司使用的国有划拨土地使用权并出让给新组建的日照海天空调工程有限公司等公司使用，是市政府行使其行政职权的行政行为。涉案〔2002〕140号土地批复直接影响的是原日照市东港锅炉安装公司和日照海天空调工程有限公司、日照大洋酒业有限公司的实体权利。东体改发〔2002〕6号文件即使被撤销，但原日照市东港锅炉安装公司企业改制的事实未发生变化，市政府作出涉案批复的合法性不因东体改发〔2002〕6号文件被撤销而被否定。
一审原告丁元松虽已经交纳集资建房款，但涉案批复针对的是国有划拨土地使用权的收回及出让问题，直接影响的是原日照市东港锅炉安装公司和日照海天空调工程有限公司、日照大洋酒业有限公司的实体权利。丁元松既非原土地使用人，又非土地使用权受让人，批复并未对丁元松的权利产生直接影响，丁元松既非行政行为的相对人又非利害关系人，无权提起本案诉讼。丁元松与日照市东港锅炉安装公司已签订集资建房协议，并且飞天公司系由日照市东港锅炉安装公司改制而来。原告与飞天公司应按照集资建房协议的约定妥善处理涉案房屋相关权利义务。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告丁元松的起诉。
丁元松不服一审法院裁定，向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销原审法院裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。事实与理由为：1、一审法院认定事实错误。第三人飞天公司的产生过程是：2000年7月7日由吴仲越、吴仲波出资成立日照港城安装工程有限公司，2002年3月更名为日照海天空调工程有限公司，2013年更名为日照飞天公司。因此，日照飞天公司不是由锅炉公司改制而来，两个公司之间没有任何法律关系。锅炉公司自始至终没有改制。2、涉案集资建房使用的土地在争议的1575平方米土地内，在涉案土地上，上诉人是涉案土地的实际使用人。3、原审法院裁定认定“上诉人与日照市东港锅炉安装公司签订的集资建房协议，由上诉人与飞天公司按照集资建房协议的约定妥善处理涉案房屋相关权利义务”没有依据，飞天公司与锅炉公司没有法律上承继关系，飞天公司没有法定事由履行锅炉公司与上诉人签订的《集资建房协议》中的义务。4、原审法院认定集资建房使用的土地在涉案争议的1575平方米土地内，原土地使用权为国有划拨土地使用权，则该划拨土地使用权收回及出让的行政行为，直接影响上诉人的实体权利，上诉人有权提起本案诉讼。5、《土地管理法》第五十八条规定，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，可以收回国有土地使用权。虽然锅炉公司注销登记、法人资格丧失，但涉案国有划拨土地没有停止使用，一直由上诉人及其他参与集资建房的锅炉公司的职工使用，没有停止使用原划拨的国有土地。一审法院适用法律错误。因此，上诉人与被诉批复具有利害关系，一审法院裁定驳回起诉错误。
被上诉人答辩认为，被诉批复系依据土地管理法作出，上诉人与被诉批复没有利害关系，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
二审法院认为：上诉人丁元松虽已经交纳集资建房款，但涉案批复针对的是国有划拨土地使用权的收回及出让问题，行政相对人是原日照市东港锅炉安装公司和日照海天空调工程有限公司、日照大洋酒业有限公司。上诉人个人并非国有划拨土地使用权人，也非土地使用权受让人。虽然上诉人主张是涉案土地的实际使用人，但位于涉案土地上的房产登记在日照飞天公司名下，上诉人所主张的协议集资建房及实际居住等情况，并不能直接产生上诉人与登记在日照飞天公司名下的房屋所在的涉案土地具有利害关系的法律后果，上诉人据此主张其与涉案国有土地使用权的收回与出让具有利害关系，依据不足。因此，上诉人不具有本案原告诉讼主体资格，一审法院裁定驳回起诉并无不当。关于上诉人所主张的原审法院裁定认定事实和适用法律错误问题。原则上，由于上诉人不具有本案原告诉讼主体资格，涉案房屋所在土地的收回与出让是否合法、原日照市东港锅炉安装公司与日照飞天公司相互关系等实体问题，不属于本案审查范围。针对上诉人的第1、3、5项上诉理由，二审法院给予适当释明。《土地管理法》第五十八条规定因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的，可以收回土地使用权。本案中，日照市东港锅炉安装工程公司使用的土地原属划拨性质，其注销后，被上诉人将国有划拨土地使用权收回并重新出让，没有违反法律强制性规定。在上诉人对日照市东港区经济体制改革委员会作出的〔2002〕6号改制批复所提起的行政诉讼中，人民法院所查明的事实涉及了东港锅炉安装公司改制与日照飞天公司关系的有关内容，虽然〔2002〕6号改制批复于2011年被人民法院判决撤销，但上诉人据此主张日照飞天公司与东港锅炉安装公司之间毫无关系，依据不足。因此，上诉人关于原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误的主张不能成立。上诉人所主张的集资建房产生的相关权益，应与日照飞天公司按照协议约定解决，或者通过其他法律途径寻求救济。
综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。丁元松的上诉理由不能成立，依法应予驳回。2016年10月17日，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，以（2016）鲁行终1324号裁定驳回上诉，维持原裁定。
丁元松不服一审、二审裁定，向本院申请再审，请求依法再审本案。其申请再审的主要理由是：第一，被诉的行政批复事实不清、证据不足。锅炉公司于2000年6月20日已经注销，飞天公司并非由锅炉公司改制而来。第二，本案再审申请人具有原告主体资格。涉案土地上的宿舍楼的建设资金是再审申请人集资解决的，宿舍楼的产权所有人为锅炉公司。第三，因本案的被诉行政批复，导致再审申请人的住宅楼无法进行房改和办理产权证。
本院认为，本案的焦点问题是，涉案批复与再审申请人之间是否存在利害关系问题，即再审申请人是否具有原告资格。市政府作出批复的内容针对的是国有划拨土地使用权的收回及出让。《中华人民共和国土地管理法》(1998年修订)第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的……”。日照市东港锅炉安装公司在2000年因改制而进行注销登记后，其法人资格丧失，市政府决定将国有划拨土地使用权收回系行使其行政职权的行政行为。同时，日照市东港锅炉安装公司改制后，基于当时企业改制精神要求及本案涉及企业改制的具体情形，市政府决定收回原日照市东港锅炉安装公司使用的国有划拨土地使用权并出让给新组建的日照海天空调工程有限公司等公司使用，亦属于依法行使行政职权的行为。在本案被诉的收回和出让国有土地使用权的行为中，行政相对人是原日照市东港锅炉安装公司和日照海天空调工程有限公司、日照大洋酒业有限公司。本案申请人既非国有划拨土地使用权人，亦非土地使用权受让人。根据前述法律的规定，市政府在作出行政行为时，需要考虑的因素是国有划拨土地使用权人和土地使用权受让人的合法权益。此外，申请人的房产登记在日照飞天公司名下。其所主张的协议集资建房及实际居住等情况，并不能直接产生申请人与登记在日照飞天公司名下的房屋所在的涉案土地具有利害关系的法律后果，申请人据此主张其与涉案国有土地使用权的收回与出让具有利害关系，依据不足。因此，申请人不具有本案原告诉讼主体资格，原审裁定并无不当。申请人与飞天公司之间的权利义务关系，应当按照集资建房协议的约定妥善处理。如有争议，可以依照其他法律途径寻求救济。
综上，再审申请人丁元松的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回丁元松的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一七年六月二十日
书 记 员 徐 超