山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行再39号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈俊民，男，1951年11月12日出生，汉族，户籍地新泰市，现住新泰市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘素霞（系再审申请人陈俊民之妻），女，1953年4月2日出生，汉族，户籍地新泰市，现住新泰市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）新泰市住房和城乡建设局，住所地新泰市府前街东首1149号。法定代表人范加彬，局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）新泰市房屋拆迁管理处，住所地新泰市府前街****号。法定代表人万会国，主任。被申请人（一审被告、二审被上诉人）新泰市经济和信息化局，住所地新泰市青云路。法定代表人陈兴波，局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）新泰市人民政府，住所地新泰市府前街。法定代表人赵书刚，市长。再审申请人陈俊民、刘素霞因诉被申请人新泰市住房和城乡建设局（以下简称住建局）、新泰市房屋拆迁管理处（以下简称拆迁处）、新泰市经济和信息化局（以下简称经信局）、新泰市人民政府（以下简称新泰市政府）行政赔偿一案，不服泰安市中级人民法院(2016)鲁09行终39号行政裁定，向本院申请再审。2017年5月25日，本院作出（2017）鲁行申233号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，陈俊民、刘素霞系夫妻关系，陈俊民系原新泰市迎春漆包线厂退休职工，居住案涉房屋多年，2013年8月14日，新泰市政府作出新政字[2013]59号《关于征收滨湖新区范围内国有土地上房屋及地上附属物的决定》，房屋征收部门为住建局，案涉房屋列入征收范围。8月15日，住建局与拆迁处签订房屋征收实施委托书，委托其具体负责房屋登记、与被征收人协商具体补偿问题、组织被征收人搬迁等工作。2013年10月14日拆迁处（甲方）与原漆包线厂（乙方）达成了拆迁补偿协议书，内容：“乙方所在位置公房是未参加房改历史福利房，乙方委托甲方按照补偿办法之规定拆除本区域内公房……”。2014年1月29日新泰市政府作出（2014）3号《关于成立2014年全市重点工作指挥部……的通知》，决定成立十五个重点工作指挥部，其中滨湖新区建设指挥部负责开工建设尚品滨湖新区棚户区回迁安置房工程等事宜。因陈俊民、刘素霞认为搬迁条件不合适没有达成补偿协议。原审庭审中，拆迁处自认根据指挥部安排在漆包线厂留守处人员带领下由其具体实施拆迁，本案庭审中拆迁处又称系拆迁处、留守处决定，由其组织了拆迁。法庭要求拆迁处对此作出合理解释，拆迁处称“滨湖新区指挥部只是安排进度，当时为了推脱责任就说滨湖新区指挥部安排。”一审法院认为，本案陈俊民、刘素霞系认为被诉四单位实施强行偷拆行为违法提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，因与赔偿相关的被诉行为，已作出的(2015)泰山行初字第74号行政裁定书依法驳回了陈俊民、刘素霞的起诉，因此其要求行政赔偿没有事实和法律依据。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（十）项之规定，裁定驳回原告陈俊民、刘素霞的起诉。陈俊民、刘素霞不服一审法院裁定，提起上诉。二审法院查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审法院认为，本案是与行政强制案件一并提起的行政赔偿案件，行政强制案因不符合法定起诉条件被驳回，故行政赔偿请求没有事实根据和法律依据，亦应予以驳回，一审裁定驳回其起诉正确。综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。陈俊民、刘素霞的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。陈俊民、刘素霞申请再审称：1.一、二审法院裁定认定事实的主要证据不足。（1）原新泰市迎春漆包线厂留守处和拆迁处签订的协议书就是证实经信局应当承担责任的有力证据。该协议书乙方落款盖章系新泰市迎春漆包线厂留守处，而留守处没有独立的法律地位，没有资格和拆迁处签订拆迁协议书并委托拆迁处拆除房屋。对此作为主管机关的经信局，没有尽到协调义务，应当承担责任。原审裁定认定经信局不承担责任显然证据不足。（2）拆迁处在原审二审证实，新泰市政府开会研究决定对陈俊民、刘素霞所住房屋进行强拆，并让拆迁处具体实施的拆迁行为，据此新泰市政府应当对拆迁处的行为负责。新泰市政府不认可，但是没有提供相反证据。应当认定拆迁处在原审二审的陈述是正确的，新泰市政府应当依法承担责任。（3）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”被诉四单位对被拆除的房屋面积及拉走的财产没有提供法定的证据，依法应当承担举证不能的法律后果。损失房屋面积应以福利房面积和自建房屋面积的总和为标准进行赔偿；拉走的家具、电器、首饰、玉石等财产，损坏或丢失的也应当依法赔偿。2.一、二审法院裁定适用法律错误。（1）一、二审法院应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条相关规定：“行政机关委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”依法认定住建局应当对陈俊民、刘素霞居住的房屋被违法拆除的后果承担法律责任。一、二审裁定没有适用上述法律法规显然属于适用法律错误。（2）住建局明显监督不力，没有履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条专门赋予的房屋征收部门的监督职责，没有及时有效地制止拆迁处的违法拆房行为，是导致陈俊民、刘素霞所住房屋被违法拆除的重要原因。（3）住建局和拆迁处签订的《委托书》第四条中，住建局已经非常明确地委托拆迁处拆除被征收房屋，拆迁处拆除房屋的行为自然是在委托范围内。拆迁处没有按照法定程序拆除陈俊民、刘素霞的房屋，拆除行为是非法的、错误的，其行为后果理应由委托人住建局承担。综上，陈俊民、刘素霞的申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）（四）项的规定，请求：1.撤销泰安市泰山区人民法院（2015）泰山行初字第75号行政裁定和泰安市中级人民法院（2016）鲁09行终39号行政裁定；2.依法判决被诉四单位拆除陈俊民、刘素霞所住房屋的行为违法；3.判令被诉四单位赔偿陈俊民、刘素霞城区楼房一套或在原址重建房屋；4.要求被诉四单位返还陈俊民、刘素霞的家具、电器、首饰、玉石等财产一宗（见明细表），损坏或丢失的依法赔偿。住建局提交意见称，一、二审法院已查明，陈俊民、刘素霞也认可住建局并未作出或具体实施诉争拆房行为。在国有土地上征收与补偿中，住建局只是行政行为的实施者，并非是该行政行为的作出者。住建局将具体工作委托拆迁处实施，在双方签订的委托书中已经对委托事项做了明确约定，其中并未授权拆迁处可自行拆除征收范围内的房屋。拆迁处也认可，是其自行与房屋所有权人协商后拆除涉案房屋。显然，拆迁处并未基于住建局的委托实施诉争行为。住建局仅是对拆迁处委托范围内的行为进行监督，对于超出委托自行实施的其他行为，没有监督职责，故住建局不是本案适格主体。另外，陈俊民、刘素霞的主体也不适格。陈俊民、刘素霞对涉案房屋是否享有所有权，在一、二审中并未提供相应证据。并且陈俊民、刘素霞的房屋已于2013年8月14日被新泰市政府征收，陈俊民、刘素霞及其他被征收人均未对该征收决定提起诉讼，现早已生效。陈俊民、刘素霞对其所谓的房屋已不享有所有权，其并非诉争行为的相对人，因此无权基于案涉房屋主张权利，其主体不适格。再者，陈俊民、刘素霞的起诉已超出法定起诉期限。陈俊民、刘素霞所谓的房屋于2014年2月20日被拆除。其至迟在2014年2月20日已知道相应行政行为的内容，但其到2014年7月18日才提起诉讼。原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。陈俊民、刘素霞在提起诉讼时已超出前述规定的起诉期限。综上，一、二审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，陈俊民、刘素霞的请求无事实和法律依据，请法院查明事实，依法公断，驳回其再审请求。拆迁处提交意见称，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（××）给予公平补偿。”所以只有所有权人有权获得补偿。陈俊民、刘素霞作为使用权人，只能按照《补偿安置办法》的规定，享受相关待遇。关于陈俊民、刘素霞的具体家庭财产，拆迁案涉房屋时有产权单位及相关单位参加，由公证处在场公证，进行了登记全程录像，并对其财产进行了提存，陈俊民、刘素霞可随时运走。如有损坏丢失可进行民事赔偿。但在其原审提交的财产明细中宝石等部分财产客观不存在，不应予以赔偿。拆迁处作为“事业单位法人”，并不是行政机关，所以不是行政案件适格的被告，两案均裁定依法驳回对拆迁处的起诉是正确的。经信局提交意见称，一、二审法院认定事实及适用法律正确。陈俊民、刘素霞所诉与事实不符，经信局没有对其房屋进行强拆，也没有扣留其财产。经信局没有作出强制拆迁的具体行政行为，作为被告主体不适格。新泰市迎春漆包线厂已破产，经信局作为其破产管理的主管部门，只是作为第三人协调破产单位职工的拆迁工作，在拆迁中没有作出任何具体行政行为。本案涉及土地及房屋的产权，并不归陈俊民、刘素霞所有，其所有权人归新泰市迎春漆包线厂集体所有，陈俊民、刘素霞仅有租住的权利。而新泰市政府也对本次拆迁涉及的住户（包括陈俊民、刘素霞）进行了补偿，只是陈俊民、刘素霞没有挑选回迁楼房，其他住户均已挑选了回迁楼房，该拆迁行为是合法的。新泰市政府提交意见称，泰安市中级人民法院2016年4月27日作出的（2016）鲁09行终39号行政裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法，陈俊民、刘素霞的再审申请无事实和法律依据，依法应予驳回。新泰市政府对陈俊民、刘素霞所住房屋的拆迁过程中，没有任何的具体行政行为。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，不应作为陈俊民、刘素霞提起行政强制诉讼的被告。新泰市政府从未开会研究过对陈俊民、刘素霞所居住的房屋进行强拆的问题，也没有就此作出过任何决定，更没有让拆迁处具体实施对陈俊民、刘素霞所居住房屋的拆除工作。拆迁处是住建局的下属单位，新泰市政府不可能越过住建局直接安排拆迁处具体实施房屋拆除工作。从本案原一、二审及重审的具体庭审情况来看，陈俊民、刘素霞未提交任何证据证明新泰市政府对其有具体的行政行为。拆迁处代理人在原审二审中关于新泰市政府开会研究决定并让拆迁处具体事实拆迁行为的说法与事实完全不符。在重审一审时，拆迁处代理人也否认了其在原审二审时的说法，本案没有任何证据可以证明新泰市政府对陈俊民、刘素霞有任何的具体行政行为。鉴于本案是与行政强制案件一并提起的行政赔偿案，而如前所述，泰安市中级人民法院就行政强制一案作出的（2016）鲁09行终38号行政裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法，陈俊民、刘素霞的申请无事实和法律依据，依法应予驳回。再审除一、二审查明的事实外，另查明，2013年8月15日，住建局作为委托人与被委托人拆迁处签订《国有土地上房屋征收实施委托书》一份，约定：“委托人现将职权范围内征收工作中的下列事项委托受托人……四、……组织被征收人搬迁，委托具有相应资质的企业对被征收房屋予以拆除。”可见，住建局作为房屋征收部门，将组织诉争房屋拆迁的职权委托给了拆迁处。本院认为，本案是与行政强制案件一并提起的行政赔偿案件，一、二审法院因认定行政强制案件不符合法定起诉条件，故行政赔偿请求没有事实根据和法律依据，予以裁定驳回本案起诉。本院认为行政强制案件因一、二审法院事实认定错误，经本院提审后指令一审法院继续审理，故本案因此应一并指令一审法院继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第三项的规定，裁定如下：一、撤销泰安市中级人民法院（2016）鲁09行终39号行政裁定;二、撤销泰安市泰山区人民法院（2015）泰山行初字第75号行政裁定；三、指令泰安市泰山区人民法院进行审理。审 判 长  王海燕代理审判员  付吉昌代理审判员  蒋彦增二〇一七年九月十八日书 记 员  王金玉