吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉02行终172号
上诉人(原审原告)佛山市海天调味食品股份有限公司，住所佛山市文沙路。
法定代表人庞康，该公司总裁。
委托代理人叶仲，广东格然律师事务所律师。
委托代理人欧阳彩美，广东格然律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市工商行政管理局昌邑分局,住所地吉林市解放北路。
法定代表人贺飞，局长。
委托代理人李新忠,该局法规科科长。
委托代理人何长春,吉林北豪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市人民政府，住所地船营区。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人李文奇，吉林市政府法制办科员。
委托代理人张德海，吉林德北律师事务所律师。
上诉人佛山市海天调味食品股份有限公司（以下简称海天公司）诉被上诉人吉林市工商行政管理局昌邑分局（以下简称昌邑工商局）、吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）因工商管理行政处罚一案，不服吉林市昌邑区人民法院（2016）吉0202行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海天公司委托代理人叶仲、欧阳彩美，被上诉人昌邑工商局委托代理人李新忠、何长春，吉林市政府委托代理人李文奇、张德海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2014年3月，由原告供货给吉林市欧亚商都等商超销售的“海天”牌“儿童酱油”（铁强化酿造酱油200ml），在其产品标签上突出标注“儿童酱油”，并用文字进行说明“富含铁元素，味道柔和鲜香，适合一岁以上儿童调味使用”，配有卡通图形。2015年5月6日，被告根据群众举报，对涉案的“儿童酱油”涉嫌虚假宣传的行为立案调查，经调查取证，证实“海天”牌“儿童酱油”与“海天”牌普通“海鲜酱油”产品标准号一致，配料仅比“海鲜酱油”多了营养强化剂“乙二胺四乙酸纳”、白砂糖、干贝，核心营养素的标示值也一致，原告未能提供作为儿童食品的相关科学依据。被告昌邑工商局于2015年7月17日向原告邮寄了行政处罚听证告知书，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩的权利。2015年8月7日，被告召开听证会。2015年11月4日，被告昌邑工商局作出吉市工商昌消处字（2015）13号《行政处罚决定书》，该处罚决定认定：将含有“铁”强化营养成分的“高盐稀态发酵酱油”标示为“儿童酱油”的行为，欺骗、误导消费者对商品的真实属性知情权和正确选择权，违反了《消费者权益保护法》第八条、第十八条和第二十条第一款“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或引人误解的宣传”之规定。依据《消费者权益保护法》第五十六条第一款“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行……”第六项“对商品或者服务作虚假或者引人误解的宣传的”规定，转至《反不正当竞争法》进行处罚。依据《反不正当竞争法》第二十四条第一款“利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款”之规定，责令原告海天公司立即停止违法行为，并处罚款15万元。原告海天公司已将罚款缴纳完毕。原告不服处罚决定，于2015年12月17日申请行政复议。吉林市政府于2016年3月10日作出吉市政复决（2015）44号《行政复议决定书》，维持了被告的吉市工商昌消处字（2015）13号《行政处罚决定书》。原告不服，提起诉讼，本院于2016年4月5日立案受理。
原审法院认为：被告昌邑工商局提供的证据能够证明“海天”牌“儿童酱油”只是普通的铁强化酿造酱油，而非原告所标示的“儿童酱油”，原告未能提供证据证明“儿童酱油”作为儿童食品的相关科学依据，涉案酱油包装上宣传的“适合一岁以上儿童调味使用”与事实不符，被告对原告的行为认定为作引人误解的宣传，侵害了消费者的知情权，并无不当。原告称“儿童酱油”仅是名称，不构成宣传，但该产品外包装突出使用“儿童酱油”及“适合1岁以上儿童调味使用”的文字、图形等，足以起到宣传产品的功能、用途的作用，原告的该项陈述本院不予采纳。被告昌邑工商局提供的证据亦能证明“海天”牌“儿童酱油”在吉林市昌邑区范围内出售，因此被告对原告的行为具有管辖权。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条第一款、第五十六条第一款第六项、《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款、第二十四条第一款之规定，被告昌邑工商局作为工商行政管理机关，有权对涉嫌虚假或引人误解的宣传以及不正当竞争的行为进行监督检查和作出相应处罚，原告认为被告越权的理由不能成立。《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款规定：“经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款。”被告作出的行政处罚在法律规定的范围和幅度内，并无不当。综上，被告昌邑工商局作出的行政处罚行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚合理。被告吉林市政府依照法定程序作出行政复议行为，程序合法，原告认为吉林市政府复议决定违法的理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告佛山市海天调味食品股份有限公司的诉讼请求。
海天公司上诉称：一、不同法律规范中特别规定优先于一般规定，而食品安全法明确规定涉及食品标签事项应由食品药品监管部门监督管理，故被上诉人的行政行为超越职权，同时适用法律错误，作出的处罚决定应依法予以撤销。1.相对于工商部门具有的对商品的监督管理权而言，食品药品监管部门对食品的管理权属于特别权限。《食品安全法》第125条明确规定，“标签、说明书不符合本法规定的食品，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门行使行政处罚权。”该法将涉及食品标签的行政处罚权授予食品药品监管部门，更有利于对食品进行有效管理，防止适用法律出现偏差。2.处罚决定引用食品安全国家标准《预包装食品标签通则》、《食品安全法》等去论证所谓食品标签构成引人误解的宣传，而“转致”适用工商部门执行的《反不正当竞争法》，通过错误适用法律变相拓展行政处罚权，明显超越职权。二、即使将食品视为一般商品，被上诉人对本案也没有管辖权。1.被上诉人在立案前未报省级工商部门备案，程序违法。2.被上诉人在一审时未依法提供行政处罚所依据的规范性文件，也显示其处罚没有法律和职权依据。三、处罚决定查处程序违法，且未充分保障上诉人的陈述申辩权。四、处罚决定认定事实不清、证据不足。处罚决定仅凭主观推论认定食品标签构成引人误解的宣传，未就“引人误解”和“宣传”等要件事实举证，显系其证据不足。五、处罚决定超出自由裁量权标准，明显不当。根据《吉林省工商行政管理系统行政处罚裁量规则》第六节，适用《反不正当竞争法》的裁量标准第6.10项的规定：“商品货值10万元以下，或情节较轻的，应处以1万元以上5万元以下罚款”。假设构成引人误解的虚假宣传，按被上诉人认定的货值，其处罚15万元也超越裁量规则。综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚行为违反实体法和程序法，没有事实和法律依据；一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审判决、撤销被上诉人作出的行政处罚决定和复议决定。
昌邑工商局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本局作出的处罚决定是依据《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》，在保护消费者合法权益，制止不正当竞争方面，这两部法律是特别规定，而非一般规定。该案所指的商品虽然是食品且虚假宣传行为是以食品标签及食品外包装物为载体的，但不能据此就理解为首先适用《食品安全法》，从而判定工商机关越权执法。本局认定的虚假宣传违法行为是指食品标签法定内容和事项之外，上诉人通过额外添加的文字说明、图形、广告宣传用语进行的引人误解的虚假宣传行为。我们保护的客体是公平、公正、公开的市场竞争秩序，保护对象是消费者的合法权益。该处罚决定中引用标准化法及食品安全法中的原则，只是为明确该商品的法定概念和真实属性，并不存在越权执法和适用法律错误问题。二、本局依法享有该案管辖权，立案程序合法有效。（一）上诉人引用的国家工商行政管理总局《关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字（2005）第173号）和《关于加强广告执法办案协调工作指导意见》（工商广字（2004）第163号）是工商系统内部的规范性文件，仅对工作有指导意义，不具有法律约束力，更不应作为法律依据，且其前提是适用于依据《广告法》处罚广告违法行为，与本案无关。（二）本局立案程序合法有效。1.同日举报，同日核查，同日立案并不违反法定程序也不违反工作逻辑。2.工商机关有义务保护举报人的合法权益，匿名举报合法，不能以专业性而质疑其合法性。3.办案人员由办案机构指定，然后呈请主管局长批准，既符合工作实际又符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。三、处罚程序充分保障了上诉人的法律救济权利。（一）本局依法向上诉人送达了《行政处罚听证告知书》，充分保障了其陈述权、申辩权，并召开了听证会。（二）至于本局内部《行政处罚决定审批表》、《结案报告》、《处罚决定书草稿》等内部文书，即使有瑕疵也未影响上诉人的实体权益和程序权益。四、处罚决定认定的虚假宣传行为事实证据充分。处罚决定中认定的违法事实及主要证据已经很明确，在此不再重复。该商品的《检验报告》是依据其标注的生产标准检验的，标签合法也指其标注的法定事项合法，而本局认定的虚假宣传行为是其商品外包装上标签法定内容之外的文字、图形、广告宣传用语。其商品的法定真实属性为普通的铁强化酿造酱油，而非专为儿童生产的“儿童酱油”。至于添加了“白砂糖”、“干贝”并不能改变这一事实，且其生产的“海鲜酱油”也同样添加了“白砂糖”、“干贝”等原料。五、处罚决定适用法律正确，处罚恰当。上诉人引用的《吉林省规范涉及企业行政执法行为若干规定》及《吉林省规范行政处罚裁量权办法》是工商系统的内部规范性文件，不具有法律效力。本局充分参考了国家工商总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》，鉴于儿童食品的特殊性，即儿童正处于生长发育的关键时期，儿童食品质量的好坏直接决定了其身心健康；且儿童本身没有购买商品的选择权和鉴别力，而儿童家长又普遍出于对孩子的关爱而极易受误导。如果对这种违法行为不加以制止，任其发展下去将极大地扰乱市场，使生产企业不是把精力集中在提升产品内在质量上，而是热衷于炒作概念、噱头，搞虚假宣传上，这样势必会严重扰乱市场竞争秩序。因此对上诉人作出了罚款15万元，属从重处罚。值得强调的是虚假宣传的行为与其商品的产销额及内在质量没有关系，也不是认定其虚假宣传的法定构成要件。从去年以来，本局以“儿童食品”涉嫌虚假宣传为主题，开展了专项整治，处理了一批典型案件。除本案外，还有《青岛百乐麦食品有限公司作引人误解的宣传案》处罚十万元；二审本局胜诉后执行二十万元。《辽宁晟麦食品有限公司作引人误解的宣传，侵害消费者权益案》处罚十五万元，实际执行了三十万元。上诉人不能以青岛百乐麦的处罚额度简单地与本案对照而作出处罚不当的错误结论。综上所述，本局的行政处罚行为事实清楚、证据充分、定性准确、适用法律正确，处罚恰当。吉林市政府也依法作出维持本局行政处罚的行政复议决定。请求依法驳回上诉，维持一审判决。
吉林市政府辩称：吉林市政府作出的复议决定事实清楚，程序合法。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。请求依法驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，上诉人在原审证据基础上又举出四份证据,经审查,上诉人提供的四份证据可作为案件处理的参考材料，不属新证据。被上诉人未提供新证据，均是一审时提供的证据。
本院经审理查明的事实与一审一致，不再重复。
本院认为：一、本案中被上诉人仅针对上诉人在食品标签上添加的文字说明、图案和宣传用语等涉及虚假宣传问题所进行的查处，并不涉及食品的安全质量问题，而查处虚假宣传行为属工商行政机关的职权范围，故上诉人主张的被上诉人超越职权的观点不成立。上诉人生产的产品在本地销售过程中被消费者举报后，由被上诉人昌邑工商局开始立案查处，根据《行政处罚法》关于“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”的规定，昌邑工商局对本案依法享有管辖权。二、从上诉人对外销售的酱油产品外包装标识上看，上面确实标注有“儿童酱油”、“富含铁元素，味道柔和鲜香，适合一岁以上儿童调味使用……”等容易引人误解的文字对产品进行描述和宣传，而上诉人对其标注宣传的“儿童酱油”却没有国家及相关部门出具的针对儿童年龄段适用的产品检测报告或者相关许可等资料作为依据，因而其宣传行为明显有引人误解的成份，缺乏客观真实性。上诉人的行为既违反了《消费者权益保护法》的相关规定同时也违反了《中华人民共和国反不正争竞争法》第九条关于“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传”的规定。因此，被上诉人对上诉人的违法行为依法给予行政处罚符合法律规定,鉴于处罚额度未超过法定幅度，故并无不当。吉林市政府行政复议维持该处罚决定正确，应予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人佛山市海天调味食品股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年九月二十日
书 记 员 隋雨桐