浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终93号
上诉人（原审原告）田顺英，女，1965年10月19日出生，汉族，户籍所在地杭州市余杭区，现住杭州市余杭区。
委托代理人张娜，女，1986年11月7日出生，汉族，住址同上。系上诉人之女。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人金维中、谭王英，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
田顺英诉杭州市人民政府不履行法定职责行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年11月21日作出（2016）浙01行初201号行政判决。田顺英不服，向本院提起上诉。本院于2017年1月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月24日公开开庭审理了本案。上诉人田顺英的委托代理人张娜，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人金维中，到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审经审理查明：2015年11月23日，田顺英向余杭区政府邮寄《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》，请求责令征地行政机关（补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）。2015年11月27日，余杭区政府信访局向五常街道办事处出具《信访交办函》，将田顺英的信件作为信访件转交五常街道办事处处理。2015年12月2日，五常街道办事处作出五信告[2015]43号《信访事项受理告知单》，告知田顺英其已根据《信访条例》的有关规定，受理田顺英的申请事项。2016年1月29日，五常街道办事处作出五信访答字[2015]43号《信访事项答复意见书》，向田顺英答复称：“一、调查核实基本情况：经查，你为五常社区5组新桥头居民，经余杭区人社局核实：五常社区已于2008年为你办理了征地农转非参保安置手续，参加的是土征第三种保险（价格为36216元）。2009年8月份，你办理了退休手续。2015年10月份退休时，根据相关政策，你可增加5年职工节本养老保险缴费年限优惠。二、处理依据及处理意见：目前，你已在享受退休相关待遇。”五常街道办事处向田顺英邮寄送达了该答复书。2016年2月17日，田顺英向市政府提起行政复议，认为余杭区政府未向田顺英作出回复，属于行政不作为，请求责令余杭区政府责令征地行政机关（补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）。2016年4月25日，市政府召开了听证会，听取了复议双方的意见。2016年4月28日，市政府作出杭政复[2016]78号《行政复议决定书》，决定驳回田顺英的行政复议申请，并向其邮寄送达复议决定书。
一审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第三款规定：“征用土地的安置补助费必须专款用于劳动力安置，不得挪作他用。市、县人民政府应当组织有关部门和单位采取保险、提供就业机会、兴办企业、一次性补助等途径，妥善安置需要安置的人员。”根据上述法律法规规定，安置补助费用于被安置人员的安置，市、县人民政府组织有关部门和单位安置需要安置的人员并监督对安置补助费的使用。余政发[2003]207号《关于实施征地区片综合补偿标准和实行征地农转非人员基本生活保障办法的通知》规定：“征地农转非人员实行基本养老生活保障安置的资金，按以下三个渠道筹措：1、区片综合价中的安置补助费（1.5万元/人）；2、区片综合价中土地补偿费的30%；3、不足部分由区财政在土地出让收益等资金中安排。”“实行养老基本生活保障安置的缴费标准和养老待遇区社保经办机构按每人2.4万元的标准为征地农转非人员办理养老基本生活保障安置手续，其中0.9万元列入社会统筹。”根据2003年余杭区的安置政策，实行养老基本生活保障安置按每人2.4万元的标准缴纳养老保险费，其中1.5万元来源于安置补助费，0.9万元由财政补贴。本案中，原告田顺英的申请内容为要求余杭区政府责令“征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”。原告在复议中确认，其实际诉求系要求征地机关承担至其退休应缴纳的养老保险费，即用安置补助费抵缴部分和个人自行负担部分由征地机关承担。但根据上述法律法规及余杭区的安置政策，征地行政机关或其他行政机关并无为原告缴纳社会养老保险费至其退休的义务，故原告提出余杭区政府责令“征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”的请求，无法律和政策依据。余杭区政府收到田顺英的申请后，按信访事项交由五常街道办事处处理，并无不当。田顺英以余杭区政府不履行职责为由向市政府申请行政复议，不属于行政复议范围，市政府据此驳回田顺英的行政复议申请，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告田顺英的诉讼请求。
田顺英上诉称：上诉人依法向杭州市余杭区政府提出“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”的履职申请。余杭区政府行政不作为，未依法履职。申请人于后向被上诉人申请行政复议，被上诉人错误将“履职申请”当作“反映情况的信访事项”，认定不属于行政复议范围，对上诉人的行政复议申请予以驳回。故上诉人提起行政诉讼，一审法院所作一审判决认定事实不清，适用法律错误，主要理由：一、一审法院认定事实错误，本案依法应当属于有法可依的履职案件，而不是反映情况的信访事项。1.根据《转发劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民保障工作有关问题的通知》浙劳社农[2017]134号、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府第264号令）、《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》等相关规定，余杭区政府具有解决被征地农民社保费用缴纳问题的法定职责。余杭区政府针对上诉人的履职申请未作出任何回复，属于行政不作为。上诉人所提复议申请显然属于复议范围，被上诉人与一审法院认定上诉人的申请事项系信访事项，认定事实错误。什么事项属于信访管辖法范围，什么事项属于诉讼管辖范围，一审法院没有审查清楚。案涉问题是政府在征地中应当作为的行政职责，而政府不作为侵害上诉人的合法权益，这就是行政复议法的受案范围。2.被上诉人对涉案行为并没有进行实体审查，被上诉人错误的复议决定，不仅亵渎复议法的立法目的，向余杭区政府发出错误信号，行政机关不作为受到了保护，被上诉人的行为变相增加了社会不稳定因素。二、一审法院适用法律错误，不仅未依上诉人请求依法对被上诉人所依据的规范性文件进行合法性审查，还直接在判决书中引用了违法的规范性文件：1.一审法院引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条第三款规定，并没有排除余杭区政府为失地农民缴纳社会养老保险费用的职责，相反可以证明失地农民养老保险费用的缴纳是与余杭区政府有关联的。2.一审法院所引用的余政发[2003]207号《关于实施征地区片综合补偿标准和实行征地农转非人员基本养老生活保障办法的通知》是上诉人请求法院审查的规范性文件，一审法院并未审查，而是直接引用，做法显然错误，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》规定，前述通知不具有法律效力。综上，请求撤销一审判决，判决被上诉人依法受理行政复议申请并就复议事项作出公正复议决定。
杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。复议及一审法院查明以下事实：2015年11月23日，田顺英向余杭区政府邮寄《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》，请求责令征地行政机关（补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）。余杭区政府收信后，于2015年11月27日通过信访局向五常街道办事处出具《信访交办函》，将上诉人的信件作为信访件转交五常街道办事处阅处。2015年12月2日，五常街道办事处作出五信告[2015]43号《信访事项受理告知单》，告知田顺英其已根据《信访条例》的有关规定，受理田顺英的申请事项。2016年1月29日，五常街道办事处作出五信访答字[2015]43号《信访事项答复意见书》并邮寄给上诉人，该意见书主要内容为：“一、调查核实基本情况：经查，你为五常社区5组新桥头居民，经余杭区人社局核实：五常社区已于2008年为你办理了征地农转非参保安置手续，参加的是土征第三种保险（价格为36216元）。2009年8月份，你办理了退休手续（注：经核查，该处“退休手续”应为“退保手续”）。2015年10月份退休时，根据相关政策，你可增加5年职工节本养老保险缴费年限优惠。二、处理依据及处理意见：目前，你已在享受退休相关待遇。”答辩人认为，根据《信访条例》（国务院令第431号）第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，上诉人已经参加征地农转非人员养老基本生活保障，其在2009年办理了退保手续，现其以“责令征地行政机关（补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”为请求向余杭区政府提出履职申请，实为向区政府反映情况，系信访事项，余杭区政府按《信访条例》进行处理，并无不当。故上诉人提出的行政复议申请不属于复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。答辩人驳回其行政复议申请，事实清楚，法律依据充分。二、答辩人所作复议决定，程序合法，并无不当。上诉人以“杭州市余杭区政府”为被申请人，请求“责令被申请人责令征地行政机关（补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”，于2016年2月17日向答辩人申请行政复议，答辩人于2016年4月28日作出杭政复[2016]78号《行政复议决定书》并邮寄给双方当事人。答辩人行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。综上，一审裁判驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，法律依据充分。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着被诉行政复议决定的合法性，进行了质证、辩论。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人田顺英要求杭州市余杭区人民政府责令征地行政机关（或补偿人）依法给与申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份），且明确其实际诉求为要求征地机关承担其应缴纳的养老保险费用中个人自行承担部分直至退休。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条之规定，乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。《浙江省行政程序办法》亦确认了与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项一般由乡镇人民政府、街道办事处管辖的职责安排。故杭州市余杭区人民政府收到上诉人的上述申请后，交由五常街道办事处调查处理，于法有据。但杭州市余杭区人民政府未告知上诉人申请事项已转由相关管辖部门办理，存在不当。如对五常街道办事处的处理结果不服，当事人可依法另行寻求救济。故在此情形下，本案上诉人以杭州市余杭区人民政府不履行法定职责为由向被上诉人杭州市人民政府提起行政复议，缺乏相应依据，被上诉人驳回上诉人行政复议申请的结论正确。上诉人提出的相关上诉理由，缺乏相应依据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人田顺英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年六月十六日
书 记 员 张 莹