广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0202行初9号
原告练日火，男，1946年10月17日出生，汉族，柳州市人，住柳州市城中区。
委托代理人李益友，湖南经卫律师事务所律师。
委托代理人蒋湘益，湖南经卫律师事务所律师。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：柳州市城中区立新路52号。
法定代表人彭平义，该局局长。
委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。
委托代理人周磊，该局工作人员。
被告柳州市城中区人民政府，住所地：柳州市城中区沿江路滨水大道河东管理大厦。
法定代表人李柳斌，代理区长。
委托代理人郁雪珍，柳州市城中区法制办公室法律顾问。
原告练日火不服被告柳州市城中区城市管理行政执法局的强制执行决定以及被告柳州市城中区人民政府的复议决定，于2016年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月26日立案后，分别于2016年3月2日、2016年3月11日向被告柳州市城中区城市管理行政执法局、柳州市城中区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李益友、蒋湘益，被告柳州市城中区城市管理行政执法局的委托代理人朱宁、周磊，被告柳州市城中区人民政府的委托代理人郁雪珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2015年9月28日作出柳城管城中规划类执决字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，认为原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在柳州市城中区柳东村上坭屯搭建建（构）筑物（建设情况为：砖混及钢架结构，总建筑面积为3863平方米），以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告限期自行拆除上述违法搭建的建筑物。原告不服，向被告柳州市城中区人民政府申请行政复议，被告柳州市城中区人民政府于2016年1月29日作出城中政复决字（2015）4号《行政复议决定书》，维持了被告柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类执决字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》。
原告练日火诉称，本案中，柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称“城中区城管局”）的行政行为主要存在以下问题：一、强拆决定主要证据不足。l、是否必须办理许可的问题。本案中，被告说原告没有办理建设许可。可是，新中国成立后相当长的一段时间内，建房是不需要办理行政许可的。因此，本案的一个关键问题就是房屋的建设时间。被告城中区城管局的行政行为的唯一“证据”就是《调查笔录》，可是其中并没有房屋的建设时间。实际上，原告是在1987年签订书面协议购买的生产队的木薯加工厂，当时并没有《中华人民共和国城乡规划法》。2、是否违反了城市规划的问题。按规定，城市规划的制定有严格的法定程序，只有在城镇规划区内进行建设，才需要办理规划许可。可是，被告并没有证据证明涉案的房屋在城镇规划区内。实际上，该房屋属于柳东村，从名字上看就不在城镇规划区内。3、是否必须拆除的问题。按规定，只有违反了城镇规划且无法消除影响的才限期拆除。本案中，被告没有提供证据证明无法消除影响。4、规划部门的答复意见问题。市规划局的答复意见不能作为被告城中区城管局作出行政行为的依据。5、送达问题。城中区城管局说曾向原告下达过《行政处罚决定书》等一系列法律文书，原告没有申请行政复议，也没有向法院起诉。可是，原告一直不知道此事。同样地，被告的其它法律文书也普遍存在没有依法送达的问题。二、城管局的强拆决定适用法律、法规错误。1、《中华人民共和国城乡规划法》的适用问题。涉案房屋是上个世纪60年代由生产队修建的，当时还没有《中华人民共和国城乡规划法》，关于房屋补偿应按城市国有土地上房屋征收补偿标准进行，而不是按征收农村集体土地的标准进行。2、《中华人民共和国行政处罚法》的适用问题。按规定，限期拆除和强制拆除都不属行政处罚。因此，本案不适用《中华人民共和国行政处罚法》。3、其它法律的适用问题。本案中，城中区城管局还引用了其它一些法律规定。但是，其强拆决定中并没有提到这些规定。其中，有些规定属内部文件并没有向社会公布。同时，这些规定与现行法律有冲突。三、城中区城管局强拆违反法定程序。1、主体的问题。练日火和原告是二个互相独立的主体，城中区城管局却一并作出了行政处理决定。2、权利告知问题。从处罚到强拆的整个过程中，城中区城管局没有告知原告享有申辩权等，更没有依法听取原告的申辩。按规定，强拆之前应当告知当事人有要求举行听证的权利。可是，城中区城管局却直接下达了强拆决定书。其它过程，也存在同样的问题。3、请示的问题。按规定，被告城中区城管局在作出行政决定前应征求柳州市城管局的意见。被告城中区城管局的《行政处罚意见书》有“市城市管理行政执法局意见”栏，也可说明这一点。区城管局绕过市城管局直接向市规划局请示，有违行政管理体制。4、处罚期间的问题。按规定，违法行为在二年内未处罚的不得再处罚。本案中，被告的处罚是在“发生违法行为”多年后。5、执行期间的问题。本案中，城中区城管局说2013年就作出了处理决定，可是2015年才强制执行。显然，城中区城管局已超过执行期间执行。四、城管局强拆超越职权。首先，本案中的房屋不属违法建筑，不能以此为由强制拆除。退一步讲，即使本案中的房屋属违法建筑，应由城乡规划部门责令停止建设或限期改正；强制拆除的，只能向法院申请强制执行。被告城中区人民政府的复议决定主要存在以下问题：一、复议决定主要证据不足。1、被告城中区城管局的行政行为依法应该撤销。但是，被告城中区人民政府的复议决定却错误地予以维持，其作出的复议决定的主要证据不足。2、被告城中区人民政府所述“承包了本案涉案违法建筑所在地块”，没有证据。该地块不是粮田，不是荒山，不是用来种植农作物的，是建设用地。是购买房屋，伴随取得的相应土地的长期使用权。3、“拆除老房”的问题。被告城中区人民政府认为我们“在该地块上陆续拆除老房建新房”，没有证据。二、复议决定适用法律错误。l、逾期提交行政复议答复书的问题。被告城中区城管局逾期提交行政复议答复，复议机关应依法直接撤销城中区城管局的行政行为。可是，被告城中区人民政府却错误地适用法律，维持了被告城中区城管局的错误决定。2、原告的房屋修建在前，按照法不溯及既往的原则，本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》。3、集中行政处罚权的问题。《国多院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）l7号）及《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）与《中华人民共和国城乡规划法》的规定有冲突，这些规定不适用于本案。但是，城中区人民政府在其复议决定中却认为城中区城管局适用法律正确，城中区人民政府本身就属适用法律错误。三、复议决定违反法定程序。1、被告城中区人民政府一直没有告知原告被告城中区城管局已经提交了行政复议答复书及相关证据材料等。2、送达问题。虽然，被告城中区城管局是逾期提交行政复议答复书。可是，被告城中区人民政府仍然有向申请人及时送达行政复议答复书等的义务。可是，被告城中区人民政府却没有及时向申请人送达行政复议答复书等。3、听证的问题。按规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求时，可以采取听证的方式审理。本案中，被告城中区人民政府没有征求原告意见是否听证。综上，两被告的行政行为在事实方面、适用法律方面、程序方面均存在错误，并且城中区城管局还存在超越职权、滥用职权的问题，请求法院撤销柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类执决字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》；撤销柳州市城中区人民政府作出的城中政复决字（2015）4号《行政复议决定书》；本案诉讼费用由被告承担。原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、练日火身份证复印件，证明原告的身份情况；2、行政复议受理通知书；3、行政复议决定书；4、行政复议决定书邮寄单；证据2-4证明本案已经经过复议以及复议的情况；5、行政处罚决定书；6、行政强制执行决定书；证据5-6证明被告作出的具体行政行为违法；7、协议书，证明原告练日火具有诉讼的主体资格以及涉案房屋的情况；8、信访处理意见书（拆迁办）；9、信访处理意见书（城中区政府），证明涉案房屋是合法的，并非违法建筑。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局辩称，一、被告具有对违法建筑进行行政处罚的行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）、《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》（柳政发（2005）76号）等相关法律法规及规范性文件的规定，被告作为柳州市城中区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处分权的行政机关，有权行使城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对违法建筑进行行政处罚。二、被告具有对违法建筑进行强制拆除的行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级队上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，原告违法建筑所在地的柳州市城中区人民政府作出了《关于强制拆除违法建设的批复》（城中政复（2015）37号），责成被告对原告的违法建筑进行强制拆除。被告履行强制拆除的行政职权的行为得到了合法授权，符合法律法规的规定。三、被告作出的行政强制决定事实清楚，程序合法。针对本案当事人原告所建的位于柳州市城中区柳东村上坭屯的违法建筑，被告于2013年7月10日作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2013）第162号）并已送达，处罚内容为“责令限期自行拆除上述违法搭建的建（构）筑物”，要求当事人自收到处罚决定书之日起三日内自行拆除。但原告在收到上述处罚决定书之后，即没有提起行政复议和行政诉讼，也没有自行拆除违法建筑。2013年10月16日，被告作出《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》。（柳城管城中规划类行催字（2013）第162号）和《关于限期自行拆除违法建设的公告》（柳城管城中规划类行公字（2013）第162号）并送达，催告原告自行拆除违法建筑，并告知其有陈述、申辩的权利。但是，原告在期限内没有行使陈述、申辩的权利，亦未自行拆除违法建筑。为此，被告于2015年9月28日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（柳城管城中规划类执决字（2013）第162号）并送达，决定对本案违法建筑进行强制拆除。四、被告作出的行政强制决定的法律依据充分。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，被告在当事人原告不履行行政处罚决定书的义务之后，履行了催告及公告的义务，在其逾期仍未履行义务的情况下，作出强制执行决定符合法律规定，法律依据充分。综上所述，被告具备作出强制执行决定的主体资格，且作出的强制执行决定事实清楚，程序合法，法律依据充分。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告柳州市城中区人民政府辩称，一、被告依法有权受理原告对柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类执决字（2015）162号《强制执行决定书》不服提出的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，被告作为柳州市城中区城市管理行政执法局的本级人民政府，有权受理原告对柳州市城中区城市管理行政执法局作出的强制执行决定不服提出的行政复议申请。二、复议决定正确。原告1987年出资承包了本案涉案违法建筑所在地块，当时是作为木薯加工厂使用，之后在该地块上陆续拆除老房建新房，均未办理规划许可审理手续。城中区城管局调查后根据原告的违法事实，依据有关法律法规的规定作出强制执行决定书。原告不服城中区城管局作出的上述强制执行决定，请求撤销，但未能提供充分的证据证实，原告请求撤销162号强制执行决定的理由不充分。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出4号复议决定并无不当。综上所述，被告作出4号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。请人民法院予以维持。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2016年3月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：城中执法报（2015）39号、城中政复（2015）37号、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）、《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》（柳政发（2005）76号）。二、事实和程序方面：1、《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2013）第162号）；2、送达回证；3、送达现场照片；证据1-3证明被告向原告作出了责令其限期拆除违法建筑的行政处罚决定书并送达生效；4、《柳州市城市管理行政执法强制执法催告书》（柳城管城中规划类行催字（2013）第162号）；5、送达回证；6、送达现场照片；证据4-6证明被告向原告作出了强制执行催告书并送达，履行了强制执行前的催告义务；7、《关于限期执行拆除违法建设的公告》（柳城管城中规划类公字（2013）第162号；8、送达回证；9、送达现场照片；证据7-9证明被告向原告作出了关于限期自行拆除违法建设的公告并送达，履行了强制执行前的公告义务；10、《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（柳城管城中规划类执决字（2013）第162号）；11、送达回证；12、送达现场照片；证据10-12证明被告向原告作出行政执法强制执行决定书并送达；13、照片、光碟，证明原告已经收到了被告送达的所有文书。三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条。
被告柳州市城中区人民政府于2016年3月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：行政复议法第十二条。二、事实和程序方面：1、行政复议申请书（练日火）；2、行政复议（来件处理）审批表（案件编号：（2015）第4号）；证据1-2证明a、原告因不服柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类执决字（2013）第162号《强制执行决定》不服向被告提出行政复议申请的事实；b、被告依法办理立案手续，程序合法；3、行政复议受理通知书（城中政复受字（2015）第4号）及送达回证；4、行政复议答复通知书（城中政复答字（2015）第4号）及送达回证；证据3-4证明被告已依法制发了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》并依法送达；5、行政复议答复书及证据目录，证明柳州市城中区城市管理行政执法局已在法定期限内依法提交答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；三、适用法律方面：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
经庭审质证，原告对被告柳州市城中区城市管理行政执法局提供的证据1-13均有异议，认为城中区城管局没有职权对练日火作出行政行为，程序违法，不能证明练日火收到文书。被告柳州市城中区人民政府对被告柳州市城中区城市管理行政执法局提供的证据均无异议。本院认为，被告柳州市城中区城市管理行政执法局提供的证据1-13为其作出行政强制决定的依据以及过程，与本案具有关联性，可以相互印证案件发生的经过，本院予以采纳。
原告对被告柳州市城中区人民政府提供的证据1-4无异议；对证据5有异议，认为该证据不能证明城中区城管局作出的具体行政行为合法。被告柳州市城中区城市管理行政执法局对被告柳州市城中区人民政府提供的证据均无异议。本院认为，被告柳州市城中区人民政府提供的证据1-5，与本案具有关联性，可以证明其行为程序的合法性，本院予以采纳。
两被告对原告提供的证据1-4无异议；对证据5-6的证明目的有异议，认为恰好证明了原告已经收到了该两份文书；对证据7的真实性、合法性无异议，但认为该证据不能证明被拆除的建筑物已经取得合法建筑手续；对证据8-9的真实性、合法性无异议，但是对其证明目的和关联性有异议，该证据只能证实原告对拆迁的房屋进行了信访，不能证实被拆迁房是合法的建筑物。本院认为，对原告提供的证据1-7，与本案具有关联性，且合法、真实，可以证明原告的诉讼主体资格，本院予以采纳。对原告提供的证据8-9，与本案无直接关联，本院不予采纳。
经审理查明，原告练日火在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，与练金成共同在柳州市城中区柳东村上坭屯搭建建筑物，砖混、砖木及钢架结构，总建筑面积为3863平方米。被告柳州市城中区城市管理行政执法局在巡查中发现该涉嫌违法的搭建建筑，遂进行立案调查。2013年5月4日，练金城委托练日火全权代表其处理执法局所查处一案，代签与该案相关的一切法律文书。被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2013年7月10日作出柳城管城中规划类行决字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，责令原告限期拆除违法建筑，并告知其提出诉讼、复议的权利。2013年7月10日，被告到涉案搭建处送达行政处罚决定书，练日火在场但拒绝签收，被告将该文书粘贴于涉案建筑墙上进行留置送达，以上情况有现场照片及静兰街道办事处工作人员见证证明。原告在法定期限内未提出行政复议及行政诉讼，也未履行限期拆除义务。2013年10月16日，被告作出柳城管城中规划类行催字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》和柳城管城中规划类公字（2013）第162号《关于限期自行拆除违法建设的公告》，并将该两份文书张贴于涉案建筑物的外墙上进行送达，要求原告自收到催告书及公告发布之日起十日内自行拆除违法建设，如未履行，将依法强制执行。但原告没有提出陈述申辩，也没有自行拆除违法建筑。2015年9月24日，柳州市城中区人民政府作出城中政复（2015）37号文，对城中区城管局的请示予以批复，同意被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对本案的违法建设进行强制拆除。2015年9月28日，被告作出柳城管城中规划类执决字（2013）第162号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，并到涉案搭建处进行送达，原告该房屋的共同建设人练金成在场但拒绝签收文书，被告将该文书张贴于涉案建筑物的外墙上进行留置送达。原告对该强制执行决定书不服，向柳州市城中区人民政府申请复议，柳州市城中区人民政府作出城中政复决字（2015）第4号《行政复议决定书》，维持了原行政行为，原告不服，诉至本院。
本院认为，根据双方当事人的意见分歧，本案的争议焦点为：
1、原告提出的是否必须办理许可的问题、是否违反了城市规划的问题、是否必须拆除的问题、规划部门的答复意见问题、请示的问题、处罚期间的问题、练金成与练日火主体问题，都是行政处罚阶段所要审查的问题，但该行政处罚决定已对练日火产生法律效力，因此原告针对行政处罚所提出的问题均不在本案审查的范畴。
2、被告是否具备作出被诉行政行为的法定职权问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。依照上述规定，国务院于2002年8月22日作出国发（2002）17号文，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。据此，广西壮族自治区人民政府在桂政函（2005）220号《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》中：“同意柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关。”在职责方面：“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。”因此，柳州市城中区城市管理行政执法局对城乡规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。故柳州市城中区城市管理行政执法局对所辖区域内的违章建筑具有相应的执法权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，柳州市城中区人民政府作为柳州市城中区城市管理行政执法局的本级人民政府，有权受理原告对柳州市城中区城市管理行政执法局作出的强制执行决定不服提出的行政复议申请。
3、被告城中区城管局作出行政强制决定，适用法律是否错误问题。
原告认为其购买房屋是在1987年，而《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年才颁布，因此不能适用《中华人民共和国城乡规划法》对当时的行为作出强制拆除决定。本院认为，被告2013年7月10日作出的行政处罚决定书已认定原告搭建的房屋为违法建筑物，这种违法状态从搭建之日起一直持续至今，本案中，被告城中区城管局是对涉案建筑物现存的违法状态作出强制拆除决定，因此依据2008年颁布，现仍生效的《中华人民共和国城乡规划法》作出强制拆除决定适用法律正确。
4、被告城中区城管局的送达程序是否合法问题。
原告提出被告所有的文书均未有送达，且所采用的留置送达方式也不符合法律规定。从审查情况来看，被告送达强制执行决定书时是有共有人练金成在场的，被告送达处罚决定时，原告在场，且被告城中区城管局亦通过视频举证，证明其所送达的所有文书原告均已收到，因此被告城中区城管局的送达行为并未侵犯原告陈述权和申辩权，并未违法。
5、复议机关是否程序违法。
原告所提出复议机关没有告知原告城中区城管局已经提交了行政复议答复书及证据、复议机关没有向原告及时送达行政复议答复书以及复议机关没有征求原告意见是否需要听证这些观点，原告均未提供法律依据证明所提观点中复议机关行为的违法性，故本院对原告所提这些观点不予采纳。
综上所述，两被告作出的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，原告要求撤销强制执行决定和复议决定理由不充分，本院不予支持。本案经审委会讨论后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告练日火的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡佳晏
人民陪审员 王燕芬
人民陪审员 皮 梅
二〇一六年八月十四日
代书 记员 潘家琪