广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终600号
上诉人（一审原告）桂平市南木镇渡头村第5生产队。
诉讼代表人汪桂荣，队长。
上诉人（一审原告）桂平市南木镇渡头村第6生产队。
诉讼代表人全桂成，队长。
上诉人（一审原告）桂平市南木镇渡头村第18生产队。
诉讼代表人吴宗新，队长。
上诉人（一审原告）桂平市南木镇渡头村第22生产队。
诉讼代表人陈景钊，队长。
上列四上诉人共同委托代理人李春谷，广西理维律师事务所律师。
上列四上诉人共同委托代理人李永科，广西理维律师事务所律师。
上诉人（一审原告）桂平市南木镇山塘村第1生产队。
诉讼代表人梁建强，队长。
上诉人（一审原告）桂平市南木镇山塘村第2生产队。
诉讼代表人吴耀纲，队长。
上列二上诉人共同委托代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂平市人民政府，住所地：桂平市桂平镇市府街118号。
法定代表人陈锦秀，市长。
委托代理人莫基君，广西桂力律师事务所律师。
委托代理人陈家文，桂平市国土资源局干部。
被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人杨有毅，贵港市法制办公室公职律师。
委托代理人林锦华，贵港市法制办公室干部。
上诉人桂平市南木镇渡头村第5、第6、第18、第22生产队（以下简称渡头队），上诉人桂平市南木镇山塘村第1、第2生产队（以下简称山塘队）因诉被上诉人桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）、被上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地权属行政裁决、行政复议纠纷一案，均不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初282号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。上诉人桂平市南木镇渡头村第5生产队诉讼代表人汪桂荣、第6生产队诉讼代表人全桂成、第18生产队诉讼代表人吴宗新、第22生产队诉讼代表人陈景钊以及他们共同委托代理人李春谷、李永科，上诉人桂平市南木镇山塘村第1生产队诉讼代表人梁建强、第2生产队诉讼代表人吴耀纲以及他们的共同委托代理人曹旭成，被上诉人桂平市政府委托代理人莫基君、陈家文，被上诉人贵港市政府委托代理人杨有毅、林锦华，出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院查明：本案诉争的赤泥塘水库土地，坐落在桂平市，四至为：东与渡头村6队、5队耕地相邻，以塘城为界；南与渡头村6队耕地相邻，以塘城为界；西与渡头村22队耕地相邻，以塘城为界；北与渡头村18队耕地、山塘村2队耕地相邻，以原金田水库水渠（现渡头村18队至山塘村路）为界，面积约120亩，地类为水塘（库）。赤泥塘是一座以灌溉为主的小（2）型水库，1957年竣工，主要灌溉渡头队和山塘队的农田，管理单位是桂平市渡头村民委员会（以下简称渡头村委会）。落实生产责任制后，山塘队曾将该水库发包给他人养鱼，因2006年桂平市江北新区建设需要，2008年开始征收赤泥塘水库土地，并组织渡头队、山塘队进行踏界，2010年5月山塘队作为被征收对象签订征地协议，2010年6月10日征地补偿款共4893667.5元汇入山塘队的生产队及村民账户（存款账户己被冻结），2012年8月，渡头队在获知征地补偿款己发放后，向桂平市人民政府提出确权申请，要求确认赤泥塘土地权属，经调处后，桂平市政府作出浔政决字〔2016〕1号《桂平市人民政府处理决定书》（以下简称1号处理决定）。渡头队于2016年3月21日、山塘队于2016年3月15日收到决定书后，均不服，分别于同年5月18日、5月14日提出行政复议。2016年8月15日，贵港市政府作出贵政复决〔2016〕28/33号复议决定（以下简称28/33号复议决定），维持1号处理决定。渡头队、山塘队均不服，分别提起行政诉讼，请求撤销1号处理决定和28/33号复议决定，责令桂平市政府重新作出处理决定。
另查明，桂平市渡头村与山塘村在解放后曾分分合合多次，四固定及公社合作化时，均同属南木公社渡头大队，在合作化时期，由渡头大队组织，对赤泥塘进行扩建至现有规模，1966年“四清”后期，渡头大队再次分为渡头大队（现渡头村）和山塘大队（现山塘村）,但没有形成对集体土地、财产等书面分配决议。渡头村委会、桂平市山塘村民委员会（以下简称山塘村委会）均明确表示放弃赤泥塘所有权权属。
贵港市中级人民法院认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位与单位之间的权属争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案争议土地是渡头队与山塘队的土地所有权纠纷，系单位与单位之间的土地所有权争议，因此，桂平市政府对两者之间土地所有权纠纷享有法定调处职权，贵港市政府依法享有行政复议职权，渡头队、山塘队对此均无异议，本院予以确认。
关于1号处理决定认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确的问题。首先，渡头队、山塘队均无书证证明争议土地在土改、合作化、“四固定”时期权属属于各自所有，桂平市政府调查的证人也不足以证实争议土地在这些时期属于哪一个集体经济组织管理使用；其次，在“四固定”和合作化时期，渡头队、山塘队同属渡头大队，赤泥塘水库是在合作化时期，由渡头大队组织扩建至现有规模，用于灌溉周边农田，四清后期，山塘大队从渡头大队分出，此事实是争议各方均认可的事实，且有证人黎肇荣、吴太英等人的证言证实；第三，对于四清后的权属变更和管理使用事实，现争议双方均未能提供书面决议证明赤泥塘水库在渡头大队分队时，分给哪一个集体管理使用，渡头队提供的小型水库大坝基本资料登记表和山塘队提供的桂平县塘坝工程表均来源于桂平市水利局，互有矛盾，所载内容不具唯一性和排他性，不能作为认定赤泥塘水库所有权的直接确权证据，而赤泥塘作为一座以灌溉为主的小（2）型水库，就主要用于灌溉渡头队和山塘队的农田，且现争议双方均负有对赤泥塘水库防汛值班的责任，山塘队将水库发包养鱼的事实作为管理使用的情形，并不影响渡头队使用赤泥塘用于灌溉，因此，在现争议双方均未能提供优势证据证实赤泥塘权属的情况下，桂平市政府本着尊重历史、实事求是的态度，根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，决定将赤泥塘土地（在国家征收前）归渡头队、山塘队双方农民集体所有，各值二分之一，并无不当，贵港市政府维持1号决定正确。渡头队、山塘队未能提供充分证据而要求将争议地确权归各自所有，其所诉不能成立，不予采纳。
对于山塘队提出28/33号复议决定程序违法的问题。桂平市政府作出1号处理决定后，于2016年3月21日送达渡头队，该队不服，于同年5月18日提出行政复议，未超过申请复议的60日期限，贵港市政府依法应予受理，因此，山塘队诉称复议机关超期受理复议申请的意见，无事实和法律依据，不予采纳。
综上所述，桂平市政府根据查明的事实及证据，在兼顾各方利益的基础上，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项的规定作出1号处理意见，将争议地确认为争议双方农民集体所有，各值二分之一，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。贵港市政府作出的28/33号复议决定维持1号处理决定，程序合法，结果正确。渡头队、山塘队提出的诉讼请求，依据不足不能成立，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，决定：一、驳回原告桂平市渡头村第5、6、18、22生产队的诉讼请求；二、驳回原告桂平市山塘村第1、2生产队的诉讼请求。
上诉人渡头队上诉称：一、1号处理决定认定落实生产责任制以后赤泥塘由山塘队发包养鱼错误。理由是租赁合同中，没有一份合同标明出租赤泥塘，而且出租人不是塘主，不能证明赤泥塘由山塘队发包的事实。二、1号处理决定认定“争议地赤泥塘坐落渡头村，四周与渡头队的耕地相邻，面积120亩，1957年建成，主要灌溉渡头队与山塘队农田，管理单位是渡头村委会”是正确的，根据这些事实，可以认定赤泥塘在征收前依法应属上诉人渡头队所有。三、赤泥塘1957年由渡头大队组织扩建，占用渡头大队土地，1966年分大队时，赤泥塘仍归原权属主体渡头大队所有，据此，赤泥塘在征收前依法应属上诉人渡头队。四、一审判决以灌溉双方当事人农田为由支持1号处理决定是错误的。上诉请求：撤销一审判决、28/33号复议决定、1号处理决定，责令桂平市政府重新作出处理决定。
上诉人山塘队上诉称：一、1号处理决定认定事实错误，证据不足。1.赤泥塘水库占用土地解放前属于山塘队的大地主吴文林所有，该事实有陆达生、方出全等人证言证实。1号处理决定不认定该事实错误。2.争议地赤泥塘在合作化、“四固定”时按原耕原管为基础固定给上诉人山塘队，该事实有山塘村委会证明、吴宗奇证言、黎启新证言等证明。1号处理决定以无书证为由否定该事实错误。3.分大队时赤泥塘分给了山塘大队，该事实有黎启新证言等证实，1号处理决定以无书面决议为由不予认定该事实错误。二、上诉人山塘队发包赤泥塘的事实以及其作为被征地主体与桂平市政府签订征地补偿协议的事实，属于确定土地权属的法定事由，1号处理决定不据此确权是错误的。三、争议地在土改、合作化、“四固定”时属上诉人山塘队所有，分大队时分给上诉人山塘队，权属清楚，1号处理决定适用“三个有利于”原则确权错误。上诉请求：撤销一审判决、28/33号复议决定、1号处理决定，责令桂平市政府重新作出处理决定。
被上诉人桂平市政府答辩称：本机关作出的1号处理决定认定事实清楚，证据充分。由于双方提供的证据以及本机关调取的证据，都无法认定争议地赤泥塘属于哪一方当事人所有，本机关本着尊重历史，实事求是，有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定，考虑赤泥塘的功能主要是灌溉双方当事人土地的事实、山塘队发包争议地的事实、水库管理单位渡头村委会不主张权属的事实、以及国家征收的事实等，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条，国务院国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（四）项的规定，经集体讨论决定，作出本案处理决定，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人贵港市政府答辩称：桂平市政府根据现有证据无法查明争议地权属，根据“三个有利于”原则作出1号处理决定正确。本机关复议程序合法，复议结果合法。请求：驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决对各方当事人提供的证据所作的综合评判，以及一审法院依职权制作的现场笔录合法有效，据此，本院查明事实与一审判决查明的事实一致。
本院另查明，桂平市政府1号处理决定认为：修建于1957年的赤泥塘水库是一座以灌溉为主的小（2）型水库，主要灌溉争议双方的农田，管理单位是渡头村委会。渡头队和山塘队均不能提供证据证明赤泥塘土地归各自所有，桂平市政府亦无法收集到足以证明赤泥塘土地归渡头队或山塘队的证据，也无法证明渡头大队于1966年分为渡头大队、山塘大队时，赤泥塘划分归谁。为维护各方当事人的合法权益，维护农村经济社会秩序的稳定，本着尊重历史，实事求是，有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定，考虑到赤泥塘的功能主要是灌溉渡头队和山塘队农田的事实、山塘队曾将该塘发包给他人养鱼的事实、以及赤泥塘水库的管理单位渡头村委会并未提出权属主张，赤泥塘土地因国家建设已征收等事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条，国务院国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（四）项的规定，经集体讨论决定，作出1号处理决定。
根据各方当事人的诉辩主张，本院归纳本案争议焦点为：1.修建赤泥塘水库占用土地来源于哪一方当事人；2.“四清”时期分大队时赤泥塘分给哪一方当事人；3.落实生产责任制后赤泥塘由哪一方当事人管理使用；4.1号处理决定适用法律是否正确。
本院认为：关于修建赤泥塘水库占用土地问题。山塘队主张赤泥塘水库占用土地全部是山塘2队解放前大地主吴文林的土地，为此提供了相关证人证言。但是，赤泥塘水库东、南、西面以及北面的塘城均与渡头队耕地相邻，仅北面一部分塘城与山塘2队耕地相邻，就此而言，修建赤泥塘水库时只淹没相临面较小一方山塘队的土地，而未淹没相邻面较大一方渡头队的土地，不符合常识，相关证人证言不足以采信。并且，根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第五条“任何人不得侵占国有和集体的山林，不准乱砍滥伐，不准要回'祖宗山'、'土改山'和入社山林”的规定，山塘队以祖宗地为由主张权属，不符合法律规定。据此，根据现有证据不足以认定修建赤泥塘水库的土地全部来源于哪一方当事人。对山塘队的相关意见，本院不予采纳。
关于“四清”分大队时赤泥塘分给哪一方当事人的问题。“四清”时期，原渡头大队拆分为渡头大队、山塘大队，该事实各方当事人均认可。分大队时赤泥塘水库分给哪一方，无书面决议记载。渡头队提供的小型水库大坝基本资料登记表和山塘队提供的桂平县塘坝工程表均来源于桂平市水利局，互有矛盾，所载内容不具唯一性和排他性，不能作为认定赤泥塘水库所有权的直接确权证据。虽然有证人证言作相关陈述，但赤泥塘水库灌溉双方当事人的农田、双方当事人都负有防汛值班责任、管理单位为渡头村委会的情况下，仅凭证人证言，尚不足以认定分大队时赤泥塘分给哪一方当事人。对于山塘队的相关意见，本院不予采纳。
关于落实生产责任制后赤泥塘管理使用的问题。1号处理决定认定落实生产责任制后赤泥塘由山塘队发包，既有相关发包合同、租金收据等证实，又与本案的其他相关事实相吻合，认定该事实的证据是充分的。据此，对于渡头队提出生产责任制后山塘队发包赤泥塘的证据不足的意见，本院不予采纳。
关于1号处理决定的法律适用问题。在修建赤泥塘水库的土地来源、分大队时赤泥塘水库归属等基本事实无证据足以认定的情况下，渡头队仅凭取水灌溉和管理单位为渡头村委会的事实，山塘队仅凭发包和取水灌溉的事实，主张争议地所有权的理由都不充分。本案事实属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：……（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”规定的情形，桂平市政府在兼顾各方利益的基础上，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条，国务院国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（四）项的规定，作出1号处理决定，将争议地征地前的权属确认为双方各值一半，适用法律正确。
综上所述，桂平市政府作出1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，贵港市政府行政复议予以维持，一审法院判决驳回诉讼请求正确，本院予以支持。上诉人渡头队、上诉人山塘队各自提出的上诉理由均不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桂平市南木镇渡头村第5、第6、第18、第22生产队负担25元，上诉人桂平市南木镇山塘村第1、第2生产队负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 陈 惠
二〇一七年八月二十八日
书记员 许 青