山东省济南市长清区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0113行初17号
原告济南市长清区平安街道办事处大范村第一村民小组。
负责人张春起，组长。
委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。
被告济南市长清区人民政府。
法定代表人赵居安，区长。
委托代理人于存元，济南市国土资源局长清分局地籍科科长。
委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。
第三人济南市长清区平安街道办事处大范村村民委员会。
法定代表人范金岭，主任。
委托代理人李琦，山东天齐律师事务所律师。
原告济南市长清区平安街道办事处大范村第一村民小组（下称大范村第一村民小组）不服被告济南市长清区人民政府（下简区政府）为第三人济南市长清区平安街道办事处大范村村民委员会（下称大范村委会）颁发的长清集有（2012）0701835号集体土地所有权证，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼，本院受理后，即向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因大范村委会与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月21日、7月27日两次公开开庭审理了本案。原告大范村第一村民小组的负责人张春起及委托代理人李艳龙，被告区政府的委托代理人于存元、周旭光，第三人大范村委会的法定代表人范金岭及委托代理人李琦，被告方证人付明生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区政府于2012年12月20日作出的编号为0701835号土地登记审批表载明，登记类型：集体土地所有权初始登记，登记申请人：济南市长清区平安街道办事处大范庄村农民集体，坐落：济南市长清区平安街道办事处大范庄村，权属性质：集体土地所有权……。
原告大范村第一村民小组诉称，原告所在村民委员会有两个村民小组（第一、第二村民小组）是由生产队时期沿袭下来，两个小组之间相对独立，各自管理本小组内的具体事务。每个小组都有独立承担相应责任的能力，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。根据国土资源部国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。结合本村实际情况和历史沿革，本村分为两个村民小组，每组土地所有权属于本组所有。现被告在2012年向大范庄村村民委员会颁发了集体土地所有权证书，将本属第一村民小组的土地登记在大范庄村民委员会名下，严重侵害了原告的合法权益。为此向法院提起诉讼，请求依法撤销被告向长清区平安街道办事处大范村村民委员会颁发的长清集有（2012）第0701835号集体土地所有权证。
原告提交以下证据：1、长清集有（2012）第0701835号集体土地所有权证。证明该证侵犯了原告的合法权益。2、张春起身份证明；3、大范庄村第一村民小组成员签名并摁手印的小组成员名单。上述证据证明张春起是第一村民小组负责人，并有权代为提起相关诉讼。
被告区政府辩称，被告2012年向大范村农民集体颁发2份《土地所有权证》，证号分别为：长清集有（2012）第0701835号和0701836号，本次发证是我单位根据《关于农村集体土地所有权登记发证的若干意见》，在2008年第二次全国土地调查基础上进行的土地登记颁证行为，事实清楚，依据明确。
第二次全国土地调查是一次全国性的土地普查，济南市在这次调查中是以村为单位签定的权属界线协议书，下拨的调查经费也是以各区所辖村庄数进行核算的。在整个调查中没有出现过村下小组的权属概念。
《土地管理法》第十条规定集体土地所有权存在乡镇、村农民集体、村小组三种形式。2011年国土部四部委下发的《关于农村集体土地所有权登记发证的若干意见》中规定凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。2011年四部委通知是颁发集体土地所有权证的政策基础。
一个村庄的农民集体土地由多种地类构成，如耕地、宅基地、道路用地等。土地又是由多个地块组成，各地块归属不同的小组或村农民集体，是混杂而成，村内各小组的土地权属界线是不存在的。能确定某一个地块的界线不等于能确定小组的权属界线。因此在这次全面的集体所有土地确权中，我区乃至全省都是以村为单位进行的，其中也包括大范村。
综上，被告为大范村农民集体颁发《土地所有权证》的行政行为，事实清楚，依据明确，应予维持。原告诉讼请求背离客观事实，应予驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据。其证据：1、土地登记申请表；2、地籍调查表；3、土地登记审批表；4、权属界线协议书及宗地图。证明被诉行政行为合法。
法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十条；2、《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）第一条、第四条。
第三人大范村民委员会述称，一、张春起不是本案的适格主体，无权提起诉讼，其诉讼请求应当依法驳回。根据（[2006]民立他字第23号）《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主认定程序。张春起以大范庄村民委员会第一村民小组的名义提起诉讼应当提供证据证明其已经就提起本案诉讼前履行了民主议事程序，否则其不是本案的适格主体，其无权提起诉讼。
二、大范庄村民委员会两个村民小组之间没有土地权属界限，两个小组并不相互独立、不各自管理，不对外承担责任。原告诉称本村两个村民小组相对独立，各自管理本小组的具体事务明显与事实不符，大范村虽分为两个生产小组，但20世纪50年代一个大队分为大范庄、小范庄和百突泉三个村后就一直由大范庄村民委员会对村集体经济组织成员、村集体土地进行统一管理、分配等，对外事务均由大范庄村民委员会独立享有权利并承担责任，更重要的是两个村民小组之间没有土地权属界线，农户承包地、宅基地、道路用地等混杂使用。大范庄村的两个村民小组没有公章、没有独立的财务，也不独立核算。自三提五统到征收农业税再到发放良种补贴等全都是由大范庄村民委员会组织实施。土地被征收时，拆迁安置的相关材料也是由相关单位与大范庄村民委员会签订，不是与村民小组签订，由此证明了该村民小组不相互独立，不各自管理，无独立对外承担责任的能力。
三、原告诉讼所依据的条文早已被废止。根据国土资源部2016年第10号文《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》的第七十条规定，名为（国土资发（2001）359号）《关于依发加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的规范性文件已经废止或失效，该文件不能作为原告所诉的法律依据。
四、被告为答辩人颁发《集体土地所有权证》的行政行为，事实清楚，程序合法，应予维持。1、根据《土地登记办法》第三条，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。被告作为县级以上人民政府有权向答辩人颁发《集体土地所有权证》。2、被告向答辩人颁发长清集有（2012）第0701835号《集体土地所有权证》是根据《关于农村集体土地所有权登记发证的若干意见》的相关规定，该规定明确指出要本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展确权登记发证工作。被告为答辩人颁发《集体土地所有权证》的行政程序符合相关法律规定。
五、原告主张撤销长清集有（2012）第0701835号《集体土地所有权证》已过法定诉讼时效。《行政诉讼法》第46条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道行政行为作出之日起六个月内提出。本案的具体行政行为发生在2012年，而原告却时隔近五年才提起诉讼，早已超出了诉讼时效，应驳回原告的诉讼请求。
综上，原告所述与事实不符，没有法律依据，应予驳回其诉讼请求。被告为答辩人颁发《集体土地所有权证》的行政行为，事实清楚、程序合法，应予维持。
庭审时被告向法庭提交1、1991年长清县人民政府土地登记通知单及大范村村民委员会土地登记申请单，证明1991年政府就给大范村发过集体土地所有权证书，并且当时的村主任王传俊就是第一小组的成员。2、山东省地质测绘院证明、证人出庭申请及长清区大范村公示图光盘。证明被告已履行了公告程序。
庭审中原告提供以下证据：1、政府信息公开申请（特快专递单存联）及济南市国土资源局政府信息公开告知书；证明原告方是在2017年通过信息公开的方式知道的被诉行为内容。2、发放明细表；3、照片两张；4、土地租金发放表；5、济荷高速占地补偿款收据及发放表。证据2，4-5证明相应款项一、二组分开发放，也可以证明两村民小组土地之间界线分明，应将土地所有权确权给小组。证据3证明小组土地之间有明确的界限。
经庭审质证，合议庭评议，本院对证据作如下确认：对原告方提供的证据2-3即张春起身份证明及大范村第一村民小组成员签名并摁手印的小组成员名单；第三人认为该证据的真实性无法认定，无法证明已履行民主程序，且小组成员名单并非履行民主程序的会议记录，但认可第一村民小组成员签名均为第一村民小组成员。被告认为，签字成员签字的目的不能证明原告所主张的是为提起行政诉讼用。本院认为，原告提交的证据客观真实，可予采信。对原告庭审中提供的证据2-5，被告认为证据2发放明细表与本案土地现状没有关系，证据3照片显示不出所拍摄的位置，政府发证所确权的范围不仅是针对农用耕地及小组之间有界限的土地，还包括村里的建设用地、公共用地，从1991年发证至2012年发证，其混杂使用、权属不清的情况是客观存在的，原告方的主张不成立。第三人认可原告2-5号证据的真实性，但认为发放款项均是统一打到村帐户，村里统一发放，以村委会的名义进行实施的；照片上显示的土埂，户与户之间也是这种土埂；原告上述证据不能证明其主张。本院认可原告上述证据的客观性，但不能以此证明原告方的“政府应将土地所有权确权给小组”的观点。
对被告方提供的证据1-4即土地登记申请表、地籍调查表、土地登记审批表、权属界线协议书宗地图。原告虽对上述证据提出异议，但未提供相应的反证予以证实其观点。第三人对被告方的上述证据无异议。本院认可上述证据的客观真实性。原告方认为被告在调查结束后并未履行公告程序，程序违法。被告认为，大范村在1991年已经发过土地所有权证，是以大范村为主体进行发证，当时大范村并无异议，且当时的村主任还是第一小组成员。2012年土地登记时被告也已履行了公告程序，为此申请山东地质测绘学院地质测绘二处主任工程师付明生出庭作证，以证明该单位受国土资源部门委托，在测绘完成后于2012年12月18日对大范村进行了土地确权发证并张贴公告进行了公示。对被告当庭提供的证据即1991年长清县人民政府土地登记通知单及大范村村民委员会土地登记申请单，与本案有一定的关联性，本院予以确认。
经审理查明：第三人大范村村民委员会下辖两个村民小组即第一、第二村民小组。1991年原长清县人民政府下发了土地登记通知单，同年1月26日原长清县平安店镇大范村村民委员会向原长清县人民政府递交了土地登记申请单（当时村主任王传俊，其同时也是第一村民小组成员），后第三人领取了土地权属证书。在2008年的第二次全国性土地普查过程中，大范村与小范村等签订了土地权属界限协议书。2012年7月，山东地质测绘学院与济南市国土资源局签订了农村集体土地确权发证及数据库建设四标段工程，该测绘院承担了长清区包括平安街道办事处大范村在内的586个村集体土地所有权调查、测绘、并协助国土资源部门进行土地登记的工作。同年8月1日大范村填写土地登记申请书，被告进行地籍调查、公示、审批，后为第三人颁发了长清集有（2012）0701835号及长清集有（2012）0701836号集体土地所有权证。原告大范村第一村民小组（张春起为第一村民小组小组长）对被告为第三人平安街道办事处大范村村民委员会颁发长清集有（2012）0701835号集体土地所有权证行为不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款明确规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。因此本案被告有权作出本案被诉的行政行为。
张春起作为平安街道办事处大范村第一村民小组组长，是经该村第一村民小组成员选举产生，其可以代表第一村民小组提起本案诉讼。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中被诉的长清集有（2012）第0701835号集体土地所有权证虽是于2012年12月作出并向第三人颁发，现第三人也主张原告起诉已超法定的起诉期限，但其未提供有力证据证实原告方早已知晓被诉的行为内容，因此原告于2017年5月3日向本院提起诉讼并未超过法定起诉期限。
原告起诉状中所提到的应确权到村民小组的依据《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发（2001）359号文）已被废止，显然不能作为确权依据。
被告提供的“关于农村集体土地确权登记发证的若干意见”[国土资发[2011]178号文]四、则规定把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体……“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。”本案中，第三人大范村村委会早在1991即以村集体名义向原长清县人民政府申请并办理了土地登记。庭审中原告方自认，政府从未对第一村民小组进行过确权发证，且其要求撤销的长清集有（2012）第0701835号集体土地所有权证中，不但有第一小组的土地，还有该村第二小组的土地。而农村集体所有的土地，其土地类型不但有农用地还包括宅基地、公共用地等农村建设用地，原告方也认可大范村两个村民小组之间宅基地存在交叉使用的情况。鉴于此，被告基于大范村土地登记申请，本着尊重历史、承认现实的原则，将该村集体土地的所有权确权给第三人大范村村民委员会，并无不妥。在程序方面，结合山东省地质测绘院提供的出庭作证的证人证言、证明及公示光盘，可以推定，被告确已履行了公示程序，程序上并无明显不当之处。因此原告请求“依法撤销被告向长清区平安街道办事处大范村村民委员会颁发的长清集有（2012）第0701835号集体土地所有权证。”的诉请，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告济南市长清区平安街道办事处大范村第一村民小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告济南市长清区平安街道办事处大范村第一村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 周 健
人民陪审员 阚 玮
人民陪审员 房泽杰
二〇一七年十月十日
书 记 员 李宝新