湖北省大冶市人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂0281行初7号原告吴永全，男，1970年10月26日出生，汉族，住大冶市。委托代理人陈敬义，黄石市磁湖法律服务所法律工作者。被告大冶市房地产管理局，住所地：大冶市新冶大道5号。法定代表人余岭琳，局长。委托代理人柯威，湖北维佳律师事务所律师。委托代理人夏树琛，湖北维佳律师事务所实习律师。第三人湖北建旗置业有限公司，住所地：大冶市大冶大道79号。法定代表人刘建平，总经理。原告吴永全诉被告大冶市房地产管理局、第三人湖北建旗置业有限公司确认行政协议无效一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，2015年5月15日，被告下属大冶市城区房管所在既没有通过国有资产评估，没有按照建设工程进行招标，没有通过规划许可等实体程序，将位于民主街地块国有资产危房改造的无规划、无土地开发许可、无施工许可项目出让给陈新益挂靠第三人名义开发建设，并签订《民主街地块危旧公房改造补偿合同》。合同第12条明确约定，因案外人陈新益为解决被告所涉及的和平街棚改项目信访问题，作出了物资上过大的牺牲，才签订了涉案合同。同年6月23日，陈新益将挂靠第三人开发的涉案项目出让给原告投资建设，三方签订了《房地产开发出让合作协议》，约定原告挂靠第三人名义投资建设，一次性返还陈新益限期项目投资款300万元。该款支付后，原告依约处理拆迁事宜，开始动工建设。截止2013年9月24日止，原告共计产生各项投资金额为6286135元。为便于顺利施工，原告及时向被告提交了改造施工申请，但未获答复。2015年3月27日，经被告下属大冶市城区房管所追认和认可，原告与大冶市城区房管所签订了《民主街地块危旧公房改造补偿合同》。2016年7月4日，原告向大冶市规划局递交规划审批申请，该局作出“城区建筑密度过大，不宜改造”的批复。后原告及其家属多次上访，政府各部门联合接访，于2017年5月3日决定由被告承担主体责任，并责令市方头公司对该项目进行收购，赔偿原告的各项损失，及时采取了补救措施。但大冶市城区房管所不服从上级指示，于2017年8月18日避开原告提起民事诉讼，后于2018年1月2日撤诉。被告下属机构在合同上签章发包项目的行政行为，不符合行政主体资格，决定主体无效。根据行政诉讼法第二十六条第五项规定，应由被告承担主体责任。该项目地块属于国有资产出让，被告没有依法通过评估出让，符合企业国有资产法第七十二条规定的无效情形。且该项目的开发属于“三无”工程，均未取得国有建设用地使用权和项目规划建设审批手续，不具备项目开发建设的法定条件，违反了建筑法第七条以及国家法律、行政法规的强制性效力性规定，属于实施开发项目的行政行为违法、程序无效。被告应当进行招标而未招标签订建设合同，予以发包施工的行为，也符合建设工程施工合同司法解释第一条第三款规定，应认定被告行政法报的实体无效。行政行为被确认无效后具有溯及既往的法律效力，自始无效。故原告确认涉案行政行为无效的请求，符合行政诉讼法第七十五条规定，应予支持。原告是涉案实际投资人，符合本案诉讼主体资格。被告下属大冶市城区房管所明知不具有行政实施主体资格，在没有任何法律依据的情形下出让项目工程，行政行为明显违法且无效。故请求法院依法确认被告下属大冶市城区房管所与第三人、原告签订《民主街地块危旧公房改造补偿合同》的行政行为无效。被告辩称，一、我局不是本案适格的被告。原告是与大冶市城区房管所签订的《民主街地块危旧公房改造补偿合同》，我局没有与原告签订任何协议，房管所虽隶属我局管理，但该所具有法人资格，能够独立行使公共房地产管理职能，对外独立承担责任。根据合同相对性原则，我局不是涉案合同的相对人，与原告没有任何权利义务关系，不是本案适格被告。二、原告请求确认《民主街地块危房改造补偿合同》无效的诉求不是行政诉讼的受案范围。原告与房管所是基于平等地位，本着互利互惠的原则，处于资源真实的意思表示签订的《民主街地块危旧公房改造补偿合同》，主要包含房管所以市场化运作形式委托原告对危旧房屋进行改造开发和原告对房管所进行补偿两方面的内容，据此可以看出房管所并没有行使行政权，而是作为民事主体参与其中，产生的是民事法律关系。因此该合同本质上是民事合同而非行政合同，房管所与原告签订该合同的行为也不是具体行政行为，不属行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告诉求。第三人未陈述。经审理查明，2012年5月15日，陈新益挂靠湖北建旗置业有限公司（乙方）与大冶市城区房管所（甲方）签订《民主街地块危旧公房改造补偿合同》1份，约定甲方将位于民主街儒学路公房（使用）面积840平方米委托给乙方改造开发，双方按拆一还一的原则，由乙方在该地块用新建的商住楼偿还甲方840平方米房屋；甲方鉴于大冶正顺房地产开发有限公司法人委托人陈新益在和平街棚改项目建设中为信访维稳作出过大牺牲，友好订立本合同条款，合同履行完毕后，自动解除双方一切关系。该合同还约定了其他权利义务内容。2012年6月23日，湖北建旗置业有限公司（甲方）与陈新益（乙方）、吴永全（丙方）签订《房地产开发出让合作协议》1份，约定乙方将其以甲方名义与大冶市城区房管所签订《民主街地块危旧公房改造补偿合同》的权利义务出让给丙方开发，丙方在签订本协议之日向乙方一次性支付转让金300万元，该合同收益归丙方所有，自主经营，与甲方无关，乙方收款后不再对该项目开发享有任何权利；甲方以经营收益额为基数，按5%的比例收取管理费为条件与丙方合作，并协调丙方办理相关手续，丙方出资用于后期的各项税费和开发建设费用等等权利义务内容。协议签订后，吴永全与当日支付了陈新益转让金300万元。2015年3月27日，吴永全以湖北建旗置业有限公司名义与大冶市城区房管所签订《民主街地块危旧公房改造补偿合同》1份，合同约定的权利义务内容与陈新益挂靠湖北建旗置业有限公司与大冶市城区房管所签订的《民主街地块危旧公房改造补偿合同》一致，仅另行约定陈新益挂靠湖北建旗置业有限公司与大冶市城区房管所签订的《民主街地块危旧公房改造补偿合同》废止。吴永全在以湖北建旗置业有限公司名义改造开发该地块公房期间，因未能取得规划许可及项目审批，不能如约履行其与大冶市城区房管所签订的《民主街地块危旧公房改造补偿合同》，大冶市城区房管所曾于2017年8月21日向本院提起民事诉讼，请求解除其与湖北建旗置业有限公司签订的《民主街地块危旧公房改造补偿合同》，由该公司赔偿损失。该案审理过程中，本院吴永全作为第三人参加诉讼。后大冶市城区房管所于2018年1月2日经本院准许撤诉。现吴永全认为大冶市房地产管理局的下属派出机构大冶市城区房管所与其签订《民主街地块危旧公房改造补偿合同》系行政行为，该行政行为违法无效，应由大冶市房地产管理局承担相应责任，故而成讼。另查明，大冶市城区房管所系大冶市房地产管理局举办的事业单位法人，其宗旨和业务范围为：为人民群众提供房管服务；公房租金收缴与维修。此外，大冶市城区房管所还在大冶市工商行政管理局办理工商登记，登记类型为集体所有制，经营范围为：公房租金收缴、公房维修，房产经营管理、物业管理。本院认为，大冶市城区房管所既是集体所有制经济组织，又是具有独立承担行政责任的能力的事业单位法人。案涉2份《民主街地块危旧公房改造补偿合同》均由大冶市城区房管所签订，大冶市房地产管理局并非上述合同当事人，原告应以在合同上加盖印章的大冶市城区房管所为被告。本院依法告知吴永全错列大冶市房地产管理局为被告，通知吴永全变更大冶市城区房管所为被告，但吴永全明确拒绝变更。且上述合同是合同双方在平等、自愿的基础上经充分协商后签订的，其内容是以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系，合同签订的目的并非为了实施行政管理，故上述合同均为民事合同，由此产生的纠纷为民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告吴永全的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  罗景昊人民陪审员  皮建军人民陪审员  胡晓玲二○二○一八年二月二日书 记 员  陈双双