湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终260号
上诉人（原审原告）：东安县井头圩镇鼎锅塘村二组。
代表人：周秋林，该组组长。
委托诉讼代理人：雷素红，女，汉族，1972年8月10日出生，系该组村民（特别授权）。
委托诉讼代理人：邹卫忠，湖南正赢律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东安县井头圩镇人民政府。
法定代表人：李建华，该镇镇长。
委托诉讼代理人：郭杰，东安县司法局井头圩司法所所长（特别授权）。
被上诉人（原审被告）：东安县人民政府，住所地东安县白牙市镇东安大道旁。
法定代表人：龙向阳，该县县长。
委托诉讼代理人：刘琼方，该县法制办公室副主任（特别授权）。
原审第三人：蒋戊英，女，汉族，1948年5月17日出生，系该组村民。
委托诉讼代理人：周平林（系第三人蒋戊英之子），男，汉族，1972年9月2日出生，系该组村民。
上诉人东安县井头圩镇鼎锅塘村二组（以下简称鼎锅塘村2组）因与被上诉人东安县井头圩镇人民政府、东安县人民政府（以下简称井头圩镇政府、东安县政府）及原审第三人蒋戊英林木林地使用权纠纷一案，不服湖南省东安县人民法院于2017年8月25日作出的（2017）湘1122行初1号行政判决书，于2017年9月26日通过东安县人民法院向本院提起上诉。本院于2017年11月6日收到移送卷宗，当日立案受理后，依法由审判员成大辉担任审判长，与审判员于朝晖、代理审判员杜诗娟组成合议庭，书记员寇伶俐担任庭审记录，于2017年11月14日下午在本院第九审判庭公开开庭进行了审理。上诉人鼎锅塘村2组的委托诉讼代理人雷素红、邹卫忠，被上诉人井头圩镇政府的委托诉讼代理人郭杰，被上诉人东安县政府的委托诉讼代理人刘琼方，原审第三人蒋戊英及其委托诉讼代理人周平林到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
东安县人民法院经审理查明：镰刀湾林地座落在井头圩鼎锅塘村，登载的四至为：东以田为界，南以大马路为界，西以大福山脊为界，北以廖家山槽为界，面积244.8亩，主要树种为油茶林，林地权属鼎锅塘村2组集体所有。林业责任制时，该组将镰刀湾林地承包给本组村民周克鲁、周小元、周玉苟等15户管理使用。2010年颁发林权证时，东安县林业局于当年5月14日对15户承包的责任山面积与界线进行了审核，彼此均无异议，东安县人民政府遂分别颁发了《中华人民共和国林权证》，明确了各承包户的林地面积、界线、主要树种及林地使用年限等事项。其中，周克鲁家责任山面积为17亩，林权证编号为B431003608399。2016年8月，因永东城际快线征地建设征用了周克鲁承包的10.24亩林地，鼎锅塘村2组则认为其实际面积约有20余亩，登记面积与实际面积不一致，其多出的�地系该责任山的石头山与荒地，应属组集体所有，双方因此发生争议。
2016年8月1日，周克鲁因病逝世。其妻蒋戊英于当月18日申请井头圩镇政府处理。井头圩镇政府受理此案后，经实地踏界、走访调查后认为：蒋戊英与鼎锅塘村2组争议的镰刀湾部分林地，周克鲁持有的编号B431003608399号林权证，已确认其承包的林木、林地权属归承包人，蒋戊英主张其承包的林木、林地权属全部归承包人的主张，政府依法支持。鼎锅塘村2组主张蒋戊英承包责任山内的坟山地、石头山、荒地使用权归组集体所有，即无事实依据，亦无法律依据，政府依法不予支持。为此，井头圩镇政府于2017年2月20日根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林业部林木林地权属争议处理办法》第六条之规定，作出了井政处字(2017)第1号林地权属行政处理决定书，确定双方争议的镰刀湾林地内原承包人周克鲁承包的责任山林木所有权、林地使用权（包括已迁出的坟山地、石头山、荒地）归蒋戊英。鼎锅塘村2组不服，于2017年4月17日向东安县政府提出复议。东安县政府复议认为，双方争执的坟山、石头山、荒山林地均在蒋戊英持有的“B431003608399号林权证”四至范围内，其登记的林木、林地所有权或使用权受法律保护，井头圩镇政府的处理决定书认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年6月12日作出的东政复决字（2017）第7号行政复议决定（以下简称《7号复议决定》）：维持井头圩镇政府作出的井政处字(2017)第1号《东安县井头圩镇人民政府林地权属争议案件处理决定书》（以下简称《1号处理决定》），鼎锅塘村2组不服，遂诉至法院，请求判处。
东安县人民法院经审理认为：县级人民政府依法核发的林木、林地所有权或者使用权证，是处理林木、林地权属争议的依据。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。本案争执的焦点是争执山林内的坟山、石头山、荒山的使用权归属。根据《湖南省林木林地权属争议纠纷处理办法》第九条关于“林木、林地权属证书记载的‘四至’界线与面积不符的，以‘四至’为准”的规定，鼎锅塘村2组主张归集体所有的坟山、石头山及荒山均在承包户蒋戊英承包的责任山“四至”范围内，争执林地的使用权与林木所有权应属承包户蒋戊英所有，鼎锅塘村2组的诉讼请求缺乏事实证据与法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条关于“因征收集体所有的土地及其补偿发生纠纷不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围”的规定，鼎锅塘村2组提出的本案应作为农村土地经营权纠纷处理的抗辩意见，于法不符，本院也不予支持。井头圩镇政府就争执林木、林地作出的《1号处理决定书》及东安县政府作出的《7号复议决定》程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，处理适当，应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第六十九条、第七十九之规定，判决：1、维持东安县井头圩镇人民政府作出的井政处字(2017)第1号《东安县井头圩镇人民政府林地权属争议案件处理决定书》及东安县人民政府作出的东政复决字(2017)第7号《东安县人民政府行政复议决定书》；2、驳回原告东安县井头圩镇鼎锅塘村二组的诉讼请求；3、受理费50元，由原告东安县井头圩镇鼎锅塘村二组负担。
上诉�鼎锅塘村2组不服，向本院提起上诉称：1、原审法院认定事实不清，证据不足。上诉人与第三人所争议的林地为镰刀湾，其总面积为244.8亩，林地四至为：东至田，南到大马路，西至大福山脊为界，北至廖家小山槽为界，林地所有权归上诉人东安县井头圩镇鼎锅塘所有，林地归周小元，周玉华，周庚英等十五户村民所有。1980年农村实行家庭联产承包责任制时，进行了分割，第三人按人口分割只占17亩林地，由于当时村里都是烧柴做饭，其中部分坟山地、石头山、荒岭作为公共柴山没有进行分割。2010年12月17日，东安县政府依法为各承包户进行承包登记确认，但该十五户村民的林权证的四至皆为：东至田，南到大马路，西至大福山脊为界，北至廖家小山槽为界。假若按山林权证所登记的四至界线，则该十五户村民都占整个镰刀湾，都有244.8亩。原审法院在认定事实面前故意忽略所有山林权证所登记四至，而任意认定该坟山地、石头山、荒岭都归第三人所有，实属错误，理应撤销。2、原审法院适用法律错误，且程序违法。本案系使用权即承包经营权争议纠纷，而非原审法院认定的“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第51条和《中华人民共和国土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第四款“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”、第三条“发生农村土地承包经营权纠纷的，当事人可以自行和解，也可以和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解”、第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的、可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，故第三人蒋戊英可以请求村民委员会或乡（镇）人民政府等调解，或者直接人民法�提起诉讼。故二被上诉人只能对第三人的申请作出调解书，而不能直接作出处理决定书。而原审法院在二被上诉人程序违法和故意忽略本案事实，任意扩大自己的受案范围的情况下，维持二被上诉人的处理决定系适用法律错误且程序违法理应撤销。综上，上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，理应撤销。故恳请贵院依法撤销(2017)湘1122行初1号行政判决书的第一、二项，并依法改判撤销原处理决定，并驳回第三人的申请；所有诉讼费用由二被上诉人承担。
被上诉人井头圩镇政府答辩称：1、一审法院判决程序合法，适用法律正确，判决公正。上诉人与第三人争议的主要标的是第三人家庭承包油茶林中荒地、石头山和坟地土地使用权属发生纠纷，而非经营权发生纠纷。因为农村土地承包经营纠纷包括：⑴因订立、履行：变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；⑵因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；⑶因收回、调整承包地发生的纠纷；⑷因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；⑸因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；⑹法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。显然上诉人与第三人为第三人家庭承包油茶林中荒地、石头山和坟地土地使用权属发生争议，此纠纷不为《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》调整，所以一审法院不支持上诉人提出的本案应作为农村土地经营权纠纷处理的抗辩意见，不是忽略了案情事实，而是依法认确定了案件的性质。2、一审法院认定事实清楚、证据确凿、判决公正。第三人蒋戊英承包责任山位于镰刀湾西南山脚，2010年东安县人民政府给第三人蒋戊荚等15户分别颁发林权证。林地林权现场勘界调查登记表记录第三人蒋戊英承包责任山四至为：东与周二生责任山为界；南至公路；西与周庚英的责任山为界；北与周巧生的责任山为界。也就是说第三人承包的责任山林自1980年9月1起至2015年东冷城际快速通道建设征用第三人承包地时止30余年间其承包山林四至清楚，也没曾发生任何纠纷。上诉人以第三人承包责任山林中坟山、石头山和荒山作为公共柴山没有分割为由主张权属，但一直没有提供任何证据支持自己的主张。相反，第三人提供的编号为B431003608399林权证证实了争议地的班号、面积、四至及林种等。而上诉人连东安县人民政府依法颁发给15户村民的《林权证》的注记都没弄清楚，就认为按《林权证》的登记15户承包户承包的林地面积都有244.8亩，并以此认为一审法院审理程序错误，是思维逻辑错误。综上，东安县人民法院审理此案认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用法律得当，判决公正。请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人东安县政府答辩称：1、答辩人主体及处理程序合法。本案属于答辩人行政复议的受案范围和井头圩镇政府职权范围内的行政确权处理案件。在行政复议和行政确权过程中，答辩人和井头圩镇政府依法受案后，均依法告知了纠纷双方当事人享受的权利和应当履行的义务，认真听取了双方的意见，均到现场进行了勘察，核实。井头圩镇政府调取了有关的证据，并组织双方进行了多次调解，在调解未果的情况下，依法作出了井政处字(2017)1号《林地权属争议案件处理决定书》。2、答辩人认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理合法适当。答辩人认为本案实质就是第三人承包林地中是否存在有插花地之争，而非经营权纠纷，且纠纷是发生在第三人山林被征收之时。上诉人认为该案属于仲裁委员会受理范围，但是《中“华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条明确规定：因征收集体所有的土地及其补偿发生纠纷不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围。而《中华人民共和国森林法》第17条规定：个人与单位之间发生的林地使用权纠纷，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。该争执山林均在第三人所持有“B431003608399号林权证”四至范围之内，该林权证权属清楚无误。《湖南省林木林地权属争议纠纷处理办法》第九条规定林木、林地权属证书记载的“四至”界线与面积不符的以“四至”为准。故答辩人要求将第三人“四至”范围内的荒山、石头山及坟山划归上诉人所有的请求缺乏证据和法律支持。综上，上诉人起诉理由缺乏事实和法律依据。答辩人东安县政府依照《行政复议法》作出的复议决定是合法正确�。故请求人民法院依法维持答辩人作出的具体行政行为。
原审第三人蒋戊英述称：1、上诉人诉请驳回答辩人的申请无事实和法律依据。上诉人上诉称当中承认镰刀湾山主树种为油茶林，1980年农村实行家庭承包时承包给答辩人、周玉华、周庚英、周秋林等15户村民。上诉人诉称坟山地、石头山和荒岭是公共柴山，坟山地、石头山和荒岭能长出新碳林那就不叫坟头、石头山和荒岭。上诉人以答辩人承包范围内的坟山地、石头山和荒岭是公共柴山是没有事实依据的。2010年12月17日，东安县政府依法颁发给鼎锅塘村2组15户农户编号为B431003608399号林权证书，按照法律规定，县级人民政府依法核发的林木、林地所有权或者使用权证，是处理林木、林地权属争议的依据，且没经法定程序，不得撤销、所以上诉人未经法定程序撤销B431003608399号林权证书之前是没有任何法�证据诉请法院驳回答辩人的申请。2、上诉人与答辩人实际争执是镰刀湾答辩人承包的山林四至范围内的坟山地、石头山和荒岭征地补偿款归属，即收益权，并非承包经营收益问题。因此，本纠纷不由《中华人民共和国土地承包经营纠纷调解仲裁法》进行调整。本纠纷的性质是土地权属纠纷，是答辩人个人与组集体发生的土地使用权属纠纷，依据林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，被上诉人井头圩镇政府有权依法作出处理决定。所以一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定审理此案，没有扩大案件受理范围。3、答辩人为维护自身的权益，向政府依法申请处理，行为是正当的，况且两级人民政府依法作出的处理决定、复议决定和一审法院的行政判决是公平公正的，而上诉人诉称的事实自相矛盾，且无证据证实，上诉理由与法律相悖，是不正当的。综上，东安县人民法院的判决书认定事实清楚，案件定性准确，证据充分确凿，程序合法，适用法律得当，判决公正，故请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。
在二审审理过程中，双方当事人均没有提交新的证据。一审判决认定的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。除二审查明2015年东冷城际快速通道建设征用第三人蒋戊英承包的责任山林，上诉人鼎锅塘村2组与第三人蒋戊英因征地款分配产生纠纷外。二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案纠纷的实质是承包责任山征地款的分配问题。根据我国现有法律规定，征地款的分配属于民事法律关系调整的范围，不是行政职权的范围。经查，第三人蒋戊英于1980年承包的镰刀湾林地的使用权，有编号为B431003608399《林权证》予以确�，自1980年9月1起至2015年东冷城际快速通道建设征用第三人承包责任山时止，30余年间该承包责任山四至清楚，从没有发生任何纠纷。虽然上诉人鼎锅塘村2组对该承包责任山中“坟山、石头山和荒岭”使用权提出异议，但没有申请政府确权。因此，井头圩镇政府受理蒋戊英确权申请并进行确权不当。即井头圩镇政府作出《1号处理决定》对已经东安县政府编号为B431003608399《林权证》确定使用权的蒋戊英镰刀湾承包责任山进行确权，属重复确权、超越职权确权，依法应予撤销。东安县政府未查清案件事实，作出维持井头圩镇政府《1号处理决定》的《7号复议决定》亦不当，一并应予撤销。东安县人民法院在一审过程中，没有查清“井头圩镇政府重复确权、超越职权确权、违反规定受理案件等”的事实，导致作出的（2017）湘1122行初1号行政判决书认定事实错误，依法应予�销。综上所述，上诉人鼎锅塘村2组提出“撤销东安县人民法院作出的（2017）湘1122行初1号行政判决书，并撤销原处理决定”的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）、（四）项，第八十九条第一款第（二）的规定，判决如下：
一、撤销东安县人民法院于2017年8月25日作出的（2017）湘1122行初1号行政判决书；
二、撤销东安县人民政府于2017年6月12日作出的东政复决字（2017）第7号行政复议决定书；
三、撤销东安县井头圩镇人民政府于2017年2月20日作出的井政处字(2017)第1号林地权属行政处理决定书。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人东安县井头圩镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 成 大 辉
审 判 员 于朝�
助理审判员 杜 诗 娟
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 寇 伶 俐
相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。