广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终190号
上诉人（一审原告）宜州市德胜镇上坪村大甫第一村民小组。
诉讼代表人莫孟荣，组长。
上诉人（一审原告）宜州市德胜镇上坪村大甫第二村民小组。
诉讼代表人兰政举，组长。
上列两原告共同委托代理人杨宏基，广西弘生联合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府。住所地：广西宜州市庆远镇中山大道市政中心。
法定代表人梁宁，市长。
委托代理人卢超能，宜州市国土资源局干部。
委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：广西河池市百旺路**号。法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人瓦其石格，河池市法制办公室主任。
一审原告宜州市德胜镇上坪村柳村第一村民小组。
诉讼代表人莫世宝，组长。
一审原告宜州市德胜镇上坪村柳村第二村民小组。
诉讼代表人莫孟强，组长。
上诉人宜州市德胜镇上坪村大甫第一村民小组、大甫第二村民小组（以下简称大甫一、二组）因其诉宜州市人民政府、河池市人民政府土地行政确权纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2015）河市行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人大甫一组诉讼代表人莫孟荣、大甫二组诉讼代表人兰政举及共同委托代理人杨宏基，被上诉人宜州市人民政府委托代理人卢超能和汤理林，被上诉人河池市人民政府委托代理人瓦其石格，一审原告宜州市德胜镇上坪村柳村第二村民小组（以下简称柳村二组）诉讼代表人莫孟强到庭参加诉讼。经合法传唤一审原告宜州市德胜镇上坪村柳村第一村民小组（以下简称柳村一组）未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：争议地称上寨岭，四至范围：东邻三潭溪，西邻大安村民小组上寨岭岭地，以小路为界；北邻上坪村委会林地，以上寨岭岭顶倒水为界；南邻柳村的水田和大甫少量旱地，面积约150亩。争议地在上世纪八十年代初之前属于上坪大队林场范围。1962年间，柳村集体在争议地大队林场未造林的荒坡种植有大约30亩的茶籽树。上世纪80年代初，柳村、大甫均有农户在争议地缓坡处开荒部分土地。1983年，经原德胜公社组织上坪大队和各个生产队进行协商，各方达成协议确定各个生产队和大队林场的范围。1983年4月15日，柳村、大甫及大队达成协议确定分界线为：“以柳村村头的'三潭溪'为界，往南属柳村，往北属于大甫。上寨岭岭顶以倒水为界，倒水往下属大甫，向上属大队林场，上寨岭脚学校后面岭凹处学生种的树属于学校所有。”1993年，大甫一、二组村民个人在争议地中上部种植了松树，2007年下半年已砍伐。2008年，大甫一、二组集体与柳村一、二组农户同时在争议地造林发生抢种行为。2008年12月，国家建设河宜高速公路征用部分争议地，其中，丈量征用大甫一、二组村民莫政的开荒旱地6.054亩、莫子贤的开荒地0.586亩；丈量征用柳村一、二组莫自敏、莫自奇的常耕旱地1.565亩，莫汉奎等人的开荒旱地2.399亩、林地0.631亩；还征用争议地内集体林地18.189亩，共征用争议地范围土地29.424亩。征地工作组当时没有绘制征地位置示意图，但从广西壮族自治区测绘局1980年4月调绘，1981年出版的地形图上地类线反映，征用的18.189亩林地中有7.5亩属大甫一、二组的茶籽林地范围。征地后，争议地内属于个人经营的旱地、林地的各项补偿费已由个人全部领取，争议地内18.189亩林地的补偿费大甫一、二组已领取。发生争议后，柳村一、二组先向宜州市人民政府申请土地确权。2010年12月1日宜州市人民政府作出宜政发[2010]118号处理决定。柳村一、二组不服，向河池市政府申请复议。河池市政府于2011年7月18日作出河政复决字[2011]52号行政复议决定，以主要事实不清，证据不足为由，撤销宜政发[2010]118号处理决定。大甫一、二组不服河池市政府的复议决定，诉至宜州市人民法院，宜州市人民法院于2011年12月1日作出[2011]宜行初字第28号行政判决，驳回大甫一、二组的诉讼请求。该判决生效后，宜州市人民政府重新处理并于2012年9月25日作出宜政发[2012]102号处理决定。大甫一、二组和柳村一、二组均不服，又向河池市政府申请复议，河池市政府于2013年3月5日作出河政复决字[2013]23号行政复议决定，以处理决定事实不清，证据不足，适用依据错误为由，撤销宜州市人民政府宜政发（2012)102号处理决定。
宜州市人民政府经过补充调查后于2014年4月16日作出宜政发[2014]92号处理决定（以下简称[2014]92号处理决定），认为：上寨岭争议地范围内的岭地，自解放以来未经县级以上人民政府进行确权，双方当事人在解放后各个历史时期都不同程度对上寨岭进行经营和管护，争议发生后，双方当事人未能提供合法有效证据证明争议地全部为本方所有。柳村一、二组提供的1993年造林任务分配示意图，没有相应的完成造林验收附图证明其在红线范围全部完成造林任务，也没有证据证明1993年至2007年上寨岭上的松树为己方种植。大甫一、二组提供1983年林业“三定”时的协议书，没有对1962年柳村在上寨岭中下部位置种植的茶籽林地和村民1980年在上寨岭的开荒坡地进行处置。该协议书只能作为荒坡的划分。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第十六条第一、二款,《中华人民共和国森林法》第十七条第一款,《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第（七）项、第三十五条第（一）、（二）项，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三点第（二）项的规定，决定：一、高速公路工程建设所征用上寨岭范围的29.424亩土地依法属于国家所有，由公路部门管理使用（征用前这29.424亩土地当中，属于柳村一、二组所有的为12.095亩，其中耕地开荒旱地3.964亩，个人经营的林地0.631亩，集体经营的林地7.5亩，属于大甫一、二组所有为17.329亩，其中开荒旱地6.64亩，集体经营的林地10.689亩）。二、高速公路东北面（高速公路上方）上寨岭争议岭地，从靠近三潭溪洗衣池南面争议地边线的高速公路护栏网A点起，沿高速公路护栏网往西北方向200米至B点，再从B点往东北方向50米到C点，然后从C点以50米的距离与高速公路护栏网平行往东南方向回到三潭溪争议地边线进行分割，该闭合线内土地面积约15亩确认为柳村一、二组集体所有，由柳村一、二组管理使用，该闭合线外土地面积约92.5亩确认为大甫一、二组集体所有，由大甫一、二组管理使用。三、高速公路西南面（高速公路下方）上寨岭争议地，236.2高程岭脊位于高速公路下方缓坡土地面积约5亩确认为大甫一、二组集体所有，由大甫一、二组管理使用；236.2高程东南面岭槽内平地莫自敏、莫自奇耕地高速公路征用剩余部分确认为柳村一、二组集体所有；上寨学校校址大甫一、二组村民已复垦种植的归大甫一、二组集体所有，柳村一、二组村民复垦已种植的归柳村一、二组集体所有。上寨岭南面高速公路下方缓坡（靠近柳村的缓坡）面积约8亩，确认为柳村一、二组集体所有，由柳村一、二组管理使用。柳村一、二组和大甫一、二组均不服上述处理决定，再次向河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府复议后作出河政复决字[2015]22号行政复议决定（以下简称[2015]22号复议决定），维持宜州市人民政府作出的[2014]92号处理决定。双方当事人仍不服，遂提起本案诉讼。
河池市中级人民法院一审认为：争议地在上世纪80年代初之前属于大队林场范围，没有充分证据证实在土改、合作化、四固定几个历史时期经人民政府确定过权属。1983年4月15日，经原德胜公社组织上坪大队、柳村、大甫共同协商，各方达成协议书确定柳村与大甫大致界线。该协议涉及争议地，系各方当事人真实意思表示，应作为确权依据。本案中，调处机关调取相关知情人的询问笔录以及土地利用现状调查档案资料可以证实，争议地内有柳村一、二组在上世纪六十年代种植管护的茶籽树以及部分农户于上世纪八十年代初即在争议地的开荒种植部分土地。2008年12月，国家征用部分争议地，丈量柳村一、二组和大甫一、二组的农户在争议地内属个人经营的土地，相关的补偿费用个人已经全部领取。据此，宜州市人民政府以1983年协议书作为主要依据，根据纠纷双方实际管护情况，对争议地作出确权划分，系政府行使行政裁量权行为，作出的[2014]92号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。河池市人民政府复议维持宜州市人民政府宜政发[2014]92号处理决定，所作河政复决字[2015]22号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。柳村一、二组和大甫一、二组主张争议地全部归己方所有，并请求撤销被诉行政行为理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回大甫第一、二组、柳村第一、二组的诉讼请求。
上诉人大甫一、二组上诉称：1、一审判决认定事实不清。宜州市人民政府没有经过政府组成人员的集体讨论即作出土地纠纷处理决定，其程序违法。2、一审判决适用法律不当。大甫一、二组与柳村一、二组1983年签订的《协议书》没有违反法律规定，应当受到法律的保护。根据该协议书的约定，争议地属于大甫一、二组享有。宜州市人民政府作出的处理决定只把争议地的一部分确权给大甫一、二组，一审判决没有法律依据。请求：撤销一审判决，支持大甫一、二组在一审中提出的诉讼请求。
被上诉人宜州市人民政府答辩称：1、本案事实清楚、程序合法。本案2014年10月9日经市调处办、林业局、水利局、国土资源局调处工作人员集体讨论；2014年12月17日经宜州市“三大纠纷”案件会审工作领导小组集体讨论。2、本案《协议书》只讲大概方向及管理范围，没有对柳村1962年“四固定”时种植的茶籽林和1980年至1982年间柳村村民在上寨岭南面坡开荒地进行处置，茶籽林和开荒地一直由柳村村民管理使用，1983年的协议书不能完全认定上寨岭为大甫一、二组所有。综上，我府作出的[2014]92号处理决定符合法律、法规的规定，一审法院认定事实清楚、判决公正。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人河池市人民政府答辩称：我府作出的[2015]22号行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法；请二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
一审原告柳村二组未作出书面答辩。但该组在庭审中提出不服一审判决，对宜州市人民政府以1983年协议为依据处理本案有意见；对一审认定大甫一、二组村民莫政的开荒旱地6.054亩的事实有异议；并认为该组提供的1993年的灭荒图可以证明争议地属该组所有。请求撤销一审判决，撤销两级政府的处理决定。
在二审审理期间，各方当事人没有提交新证据。经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，争议地上寨岭在土改、合作化、四固定各个历史时期均未经人民政府确定权属，在上世纪八十年代初之前属于上坪大队林场范围。1983年4月15日，经原德胜公社组织上坪大队、柳村、大甫共同协商，各方达成协议确定柳村与大甫大致界线，由于协议书没有对争议地内的柳村一、二组在上世纪六十年代种植管护的茶籽树以及部分农户于上世纪八十年代初在争议地内开荒种植的部分土地进行处理，因此，宜州市人民政府以1983年协议作为主要依据，并根据争议双方实际管护情况，作出[2014]92号处理决定，有事实和法律依据。
关于上诉人大甫一、二组提出宜州市人民政府没有经过政府组成人员的集体讨论即作出土地权属纠纷处理决定属程序违法的问题。经查，本案经宜州市调处办、林业局、水利局、国土资源局调处工作人员集体讨论，上报宜州市人民政府，由宜州市人民政府授权的宜州市“三大纠纷”案件会审工作领导小组集体讨论后，宜州市人民政府作出[2014]92号处理决定。因此，上诉人的上述主张与事实不符。
关于上诉人大甫一、二组提出根据1983年签订的《协议书》，争议地属于大甫一、二组享有，宜州市人民政府作出的处理决定只把争议地的一部分确权给大甫一、二组，没有法律依据的问题。经查，1962年间，柳村集体在争议地大队林场未造林的荒坡种植有大约30亩的茶籽树，上世纪80年代初，柳村、大甫均有农户在争议地缓坡处开荒部分土地。1983年柳村、大甫及大队达成的《协议书》并没有对上述实际管业进行处理，而2008年国家征用部分争议地时，争议地内属柳村一、二组和大甫一、二组农户个人经营的土地，相关的补偿费用个人已经全部领取。根据上述经营和管业的事实，宜州市人民政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第（七）项、第三十五条第（一）、（二）项的规定，对争议地作出[2014]92号处理决定，符合法律规定，大甫一、二组主张争议地权属归其单方所有，没有事实依据和法律依据。
综上，宜州市人民政府作出的[2014]92号处理决定合法，河池市人民政府作出的[2015]22号行政复议决定予以维持有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人大甫一、二组上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜州市德胜镇上坪村大甫第一村民小组、大甫第二村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 宋玉杰
代理审判员 陆 海
二〇一六年六月七日
书 记 员 陈姗姗