辽宁省大连市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）辽02民终3650号上诉人（原审被告）：大连市沙河口区兴工街道办事处，住所地大连市西山村***号。法定代表人：岳维奇，该街道办事处主任。委托代理人：初洪军，辽宁泛舟律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：李恒奎，男，1958年6月8日生，汉族，住大连市沙河口区。委托代理人：宋兵，辽宁鸿海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：宇繁商贸（大连）有限公司，住所地大连市西岗区海达北街91号6-4号。法定代表人：寇历民，该公司总经理。委托代理人：汤宪丽，辽宁誉晟律师事务所律师。委托代理人：滕双羽，辽宁誉晟律师事务所律师。原审原告宇繁商贸（大连）有限公司（以下简称宇繁商贸）与原审被告大连市沙河口区兴工街道办事处（以下简称兴工街道）、原审第三人李恒奎物权保护纠纷一案，大连市沙河口区人民法院于2016年4月13日作出（2015）沙民初字第5003号民事判决，兴工街道和李恒奎不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人兴工街道的委托代理人初洪军、上诉人李恒奎的委托代理人宋兵、被上诉人宇繁商贸的委托代理人汤宪丽和滕双羽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宇繁商贸一审诉称：2013年9月16日，原告与沈阳铁路土地管理局沈阳土地管理分局签订了《占用铁路用地协议书》，由原告使用大连热电场专用线土地，占地面积4756平方米，东至铁路地界及盖州街，西至铁路地界及既有房屋，土地年租金为142，680元，占用期限自2013年9月16日至2014年9月15日，到期后又续期二年，至2016年9月15日。原告合同签订后，被告委托第三人在上述土地上进行收费管理经营市场，已严重影响了原告的使用权，侵犯了原告的合法权益，原告与被告多次协商解决未果，为此请求法院判令：1.被告停止对在原告承租土地范围内的市场进行主动收费、管理经营的行为，排除对原告土地使用权的妨害。2.被告部分赔偿土地租赁费损失5万元；3.第三人对上述诉讼请求承担连带责任。兴工街道一审辩称：1.被告对涉案场地早市实施属地化管理，该管理权为地方性法规赋予，原告无权要求被告交出。2.被告自2010年对涉案场地早市实施管理。早市是自发形成的，原告在诉状中称自2013年9月16日就租赁该场地而被告在租赁后实施管理，与事实不符。3.占用铁路用地协议书无效，原告未提供沈阳铁路局为涉案铁路用地使用权人的合法用地手续、改变原土地建设用途的变更审批手续，沈阳铁路局无权以出租人的身份出租涉案场地。4.原告要求赔偿租赁费损失5万元没有事实及法律依据，原告诉状称2013年9月16日至2016年9月15日就租用沈阳铁路局涉案铁路用地，被告并不知情，沈阳铁路局及原告从未向被告出示过承租涉案用地合法有效的证明文件。因此，所产生的租赁费无论发生过与否均与被告无关，即使产生租赁费也是基于无效出租协议，不受法律保护。案涉场地被摊贩占用做早市，在没有腾退的情况下连续三年向出租方缴纳高达60余万元租赁费不符合常理。涉案场地的占用者是众多的摊贩不是被告，即使产生合法租赁费也不应由被告来支付。综上，被告认为原告与沈阳铁路局签订的出租土地的协议没有合法有效的法律手续，不受法律保护，请求依法驳回原告的诉讼请求。李恒奎一审述称：第三人系被告委托聘用人员，法律并未规定第三人因此应承担连带责任，请求依法驳回原告对第三人的诉讼请求。一审法院审理查明：2013年9月16日，经沈阳铁路土地管理局批准，原告宇繁商贸与沈阳铁路土地管理局沈阳土地管理分局签订了《占用铁路用地协议书》，协议约定：原告所占用的土地为铁路用地，土地使用权人为沈阳铁路局，原告按照下列要求使用铁路用地：土地位置为:大连热电厂铁路专用线，东至铁路地界及盖州街、西至铁路地界及既有房屋、南至黄河路、北至既有房屋，用途为市场，占地面积4756平方米，由原告使用案涉场地，占用期限自2013年9月16日至2014年9月15日，土地年租金为142,680元等内容。协议到期后，双方又续期二年，至2016年9月15日。原告已按约定足额支付租金。现该案涉场地被自发形成的市场占据，被告兴工街道对该市场行使管理权，且委托第三人李恒奎对该市场进行管理、收费，被告自2011年起将收取的部分费用上交财政。一审法院认为：本案争议焦点主要是：第一，原告是否享有案涉土地的合法使用权；第二，被告及第三人的行为对原告是否构成侵权，也即原告的诉讼请求是否应得到支持。第三，原告是否有权提起民事诉讼。关于第一点，首先，根据《中华人民共和国铁路法》的规定，国务院铁路主管部门对涉及铁路的相关事宜实行高度集中的专属管辖，国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。沈阳铁路局无疑属于国家授权的具有相应授权的铁路运输企业，根据《铁路用地管理办法》之规定，其对案涉土地当然具有排他的“利用和管理”的权限。按照物权法定原则，沈阳铁路局对案涉土地依法代表国家享有相应的占有、使用、收益和处分权，因此，被告及第三人以“沈阳铁路局无权以出租人的身份出租涉案场地”的抗辩与法不符，理由不能成立。其次，原告与铁路主管部门签订了《占用铁路用地协议书》，系双方的真实意思表示，且不违背法律的强制性规定，合法有效。原告因此取得了案涉土地的合法使用权，其合法权益理应受到法律保护。相反，被告及第三人未能提供具有相应层级效力的法律规定及依据以对该市场进行收益性的收费管理和使用。第三，关于第三人提出原告不享有物权，承租权不属于物权因而其请求不应支持一说，根据物权法的规定，依法对他人所有的不动产或者动产享有占有、使用和收益的权利即是用益物权，显然受物权法保护。此处的用益物权概念指向的是法定的权利类型；而承租权系合同法项下的概念，其概念指向的是交易关系下物权的诸多实现类型之一，是物权的派生权利，两者显然不在同一法律效力层级。关于第二点，首先，被告及他人对该宗地块的任何使用或变相使用、占据等，未经合法权利人的同意，均系对原告使用权的妨害，均属于侵权。被告辩称自己未占用，只是依令行使行政性管理，但是，即便根据市政府相关文件规定，为社会公共事业目的行使行政管理权，也无权对原告的合法土地使用权造成妨碍，侵犯其合法权益。况且，根据法庭查明的事实，被告及其第三人实际收取的费用已远远超过维持正常的一般性管理所需之费用范围，被告对此未能作出合理解释。其次，虽然该市场属于群众自发形成，其摆摊占用者具备众多且流动的不确定性，但根据侵权法的基本理论，在侵权行为并非单一主体的情况下，并不能因为受害人的选择性请求而免除侵权人的自己责任，即被告并不能以自己未占用而主张免责；况且，“占用”这一法律概念并不能仅仅缩限为“实际摆摊占地”。第三，被告的高于实际行政管理性质的收费行为，使不一定知悉内情的摆摊群众容易误解为自己的摆摊占地做生意行为“合法”，客观上也助长了侵权行为的蔓延。关于第三点，首先，根据《侵权责任法》的规定，即使原告的合法权益受到了包括行政性的侵权或者行政、民事交叉性侵害，法律并未排除受害人诉讼方式、类型的选择权。被告主张本案必须由行政诉讼程序解决，没有法律依据。其次，关于第三人主张“应根据《土地管理法》第十六条的规定，先行由人民政府处理，不服然后向人民法院起诉”的抗辩，《铁路法》和《土地管理法》均系全国人大常委会立法，属于同一效力层级，《土地管理法》没有优先适用的依据；相反，根据特别法优先适用的司法原则，应首先适用《铁路法》，而《铁路法》明确规定了不得侵占铁路设施和用地。从法律适用条件来看，《土地管理法》第十六条适用的条件是“土地所有权和使用权争议”的情况，即权利归属性质的争议，而非权利行使性质的争议，其适用前提是争议双方均存在“自己享有合法的所有权或使用权”的主张，而本案中，被告等主体相对原告来说，显然不具备合法主体资格，因此，《土地管理法》第十六条没有适用的前提条件。综上，被告的行为已对原告的合法土地使用权造成了侵害，理当立即停止侵权，承担相应的侵权责任。第三人系受被告委托，具体实施了相应的侵权行为，依法应对上述侵权行为承担连带的民事责任。另外，原告在一审判决下达前，要求撤回关于要求被告部分赔偿土地租赁费损失5万元之诉请，符合法律规定，一审法院予以照准。综上，依照《中华人民共和国铁路法》第三条、《中华人民共和国物权法》第三十五条、《中华人民共和国侵权责任法》第二条、《铁路用地管理办法》第三条的规定，判决如下：被告大连市沙河口区兴工街道办事处及第三人李恒奎于判决生效之日起，立即停止对原告宇繁商贸（大连）有限公司承租土地范围内的市场进行收费、管理经营的行为。案件受理费1050元（原告已预付），由被告大连市沙河口区兴工街道办事处负担，于判决生效之日起10日内给付。兴工街道上诉请求二审法院改判驳回宇繁商贸的诉讼请求，一、二审案件受理费由宇繁商贸承担。主要事实与理由：一审有两点事实没有查清，造成误判。第一点:沈阳铁路局对案涉土地是否具有出租的主体资格。案涉土地是铁路用地，根据《铁路用地管理办法》第八条的规定，宇繁商贸应当出具沈阳铁路局最初依法获得案涉土地的批准文件，以此证明沈阳铁路局是案涉土地合法的使用者，进而依法享有利用及管理权，宇繁商贸始终未能提举。因此，沈阳铁路局就不具备出租案涉土地的主体资格，一审仅凭其与宇繁商贸签订的《占用铁路用地协议书》，就认定协议有效，缺乏事实及法律依据。第二，将废弃的铁路用地，在未经变更审批手续的情况下用来开办市场，是否违背了法律、法规强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第五十八条第一款第(五)项及《铁路用地管理办法》第十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，如果案涉场地属于沈阳铁路局使用，那么沈阳铁路局必须在先取得改变土地用途用来开办市场的批准文件的情况下，才能以出租人的身份出租案涉土地。如果是废弃的铁路，沈阳铁路局也必须按程序申报，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权。沈阳铁路局没有按上述法定程序办理改变土地用途或废弃土地的审批手续，直接由其内部的土地管理部门以出租人的身份与承租方宇繁商贸签订了《占用铁路用地协议书》，其行为显然违反了法律、法规强制性规定，是无效的行为，法律不能支持。宇繁商贸不能出具改变原土地用途的批准文件。在这种情况下，一审竟称“双方签订的出租协议不违背法律的强制性规定，合法有效”，显属适用法律错误，应予纠正。二、上诉人对案涉场地上自发市场(早市)的管理，是基于政府的授权及人民群众的切身利益实施的。案涉场地是一段废弃的铁路，自2010年前，一些摊贩就利用此地自发形成了早市。根据《辽宁省城乡集贸市场管理条例》及《大连市沙河口区政府关于建立健全市容环境综合整治工作长效机制的工作意见》关于“城市界面早夜市、马路市场由街道实施属地化管理”之规定，上诉人自2010年起对案涉早市经营场地就开始实施管理，其所收取的管理费，一部分除了用于管理人员的劳务费及卫生费外，其余全部上交财政。上诉人认为，案涉场地的使用权虽然不属于上诉人，但就目前实际情况来看，在沈阳铁路局没有取得改变原土地用途证明文件或就废弃的铁路没有按法律规定处理前，沈阳铁路局就擅自出租给宇繁商贸开办市场，进行盈利活动，一是违反法律强制性规定，法律不应支持；二是不利于现有市场的管理及周边环境卫生的规范和整治。因此，上诉人认为在不改变现有管理模式、待案涉场地产权清晰、依法取得变更土地手续后再处理更好。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审法庭依法纠正。李恒奎上诉请求：1.请求依法撤销一审判决，发重审或依法改判；2.请求依法改判驳回被上诉人一审的诉讼请求；3.请求判令被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。事实与理由：一审法院的判决结果，有违事实和法律规定，错误适用法律，严重侵害上诉人的合法权益。首先，兴工街道管理案涉场地早市，是基于地方性法规赋予的管理权，并且是大连市沙河口区人民政府划分的责任单位，及大连市沙河口区城市建设管理局、大连市沙河口区市场监督管理局、大连市城市管理行政执法局三分局设立《公示牌》显示，兴工街道是案涉场地早市的管理责任单位。因此，兴工街道是依据地方性法规和沙河口区政府文件进行管理的责任单位。在上级政府没有做出文件撤销兴工街道对案涉场地早市的责任单位管理权的情况下，一审法院的判决结果是司法权擅自干涉行政权。并且，被上诉人一审起诉主体错误，兴工街道是基于地方性法规和上级政府文件规定而行使责任单位的管理权。其次，一审法院认为被上诉人享有案涉土地的合法使用权，是基于《铁路法》规定，认为沈阳铁路局属于国家授权的具有相应授权的铁路运输企业，根据《铁路用地管理办法》之规定，其对案涉土地当然具有排他的“利用和管理”的权限。按照物权法定原则，沈阳铁路局对案涉土地依法代表国家享有相应的占有、使用、收益和处分权。沈阳铁路局是案涉建设用地使用权人，其并不完全享有所有权职能中的四项权能。上述一审法院的认定明显有违法律的规定，沈阳铁路局对案涉土地享有建设用地使用权而非所有权，建设用地的用途为铁路建设和使用。而要改变土地用途，必须经过批准，《土地管理法》第五十六条、《铁路法》第三十七条以及《物权法》第一百四十条对此均有规定。至一审终结，被上诉人也未向一审法院提交原批准用地的人民政府改变土地用途的批准文件。另外，一审法院认为，被上诉人与铁路主管部门签订了《占用铁路用地协议书》，系双方的真实意思表示，且不违背法律的强制性规定，合法有效，被上诉人因此取得了案涉土地的合法使用权。一审法院的认定明显违反法律规定，如前所述，铁路主管部门改变铁路用地用途，根本就没有经有关人民政府土地行政管理部门同意，并报原批准用地的人民政府批准。因此，此份《占用铁路用地协议书》是无效协议，被上诉人根本就不享有案涉土地的合法使用权。同时，一审法院对一审中上诉人提出被上诉人不享有物权，承租权不属于物权因而其请求不应支持一说，一审法院认为，“根据物权法的规定，依法对他人所有的不动产或者动产享有占有、使用和收益的权利即是用益物权，显然受物权法保护。此处的用益物权概念的指向的是法定的权利类型；而承租权系合同法项下的概念，其概念指向的是交易关系下的物权的诸多实现类型之一，是物权的派生权利，两者显然不在同一法律效力层级。”那一审法院对此的结论是什么？是认为承租权是物权，还是不是物权？两者显然不在同一法律效力层级的两者是什么？根本就不清楚其所想说明的意思。而最高人民法院在《中华人民共和国物权法条文理解与适用》一书中，明确表示租赁权不是物权是债权，租赁权的标的物虽然在成立上以移转占有为要件，但这种占有并不能使财产租赁权具有对世的绝对效力。因此，租赁权即承租权不是物权，本案被上诉人不具有原告资格，不享有物权保护的权利，应当驳回被上诉人一审的起诉。最后，关于被上诉人是否有权提起民事诉讼问题。一审法院认为，首先，根据《侵权责任法》的规定，即使被上诉人的合法权益受到了包括行政性的侵权或者行政、民事交叉性侵害，法律并未排除受害人诉讼方式、类型的选择权。上诉人主张本案必须经过行政诉讼程序解决，没有法律依据。一审法院的认定有违法律规定，根据《侵权责任法》第二条第二款的规定，本法所称民事权益，并不包括承租权。因此，被上诉人不能基于侵权起诉上诉人。更何况，案涉土地上早市，是早于被上诉人租赁案涉土地之前就已存在，是沙河口区人民政府和政府相关职能部门责成兴工街道作为责任单位对此进行管理，而非兴工街道对被上诉人市场管理权进行侵害，被上诉人根本就未成立过市场。其次，一审法院认为，《铁路法》和《土地管理法》均系全国人大常委会立法，属于同一效力层级，《土地管理法》没有优先适用的依据；相反，根据特别法优先适用的司法原则，应首先适用《铁路法》，而《铁路法》明确规定了不得侵占铁路设施和用地。一审法院如此认为，也显然断章取义，《铁路法》与《土地管理法》均有不得改变土地用途的规定，以及改变土地用途须经批准的规定，一审法院在审查被上诉人是否是合法权利人时均未适用，却单单适用《铁路法》不得侵占铁路设施和用地的规定，但又刻意避此条规定的第二款，对侵占铁路建设用地的，由县级人民政府土地管理部门责令停止侵占，赔偿损失。因此，被上诉人是无权提起诉讼。一审法院认为被上诉人有权提起诉讼，是有违法律规定。并且，根据《立法法》第九十二条规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定，《铁路法》制定于1990年，1991年5月1日起施行；《土地管理法》修订于1998年8月29日，2004年8月28日再次修正。因此，按照《立法法》的规定，本案应当优先适用《土地管理法》和《物权法》，《物权法》是全国人大制定的法律，效力层级高于《土地管理法》和《铁路法》，《物权法》第一百四十条明确规定，建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。综上所述，由于一审判决有违事实和法律规定，错误适用法律，侵害了兴工街道和上诉人的合法权益，导致案涉土地上的早市，将处于无人管理状态，而沙河口区政府又未下文件免除上诉人对案涉土地上早市的管理，必然要对兴工街道对此地的管理进行问责考核，早市出现问题最后由谁负责和承担，一审法院的判决根本就未明确。故上诉人提起上诉，请求二审法院公正裁决。宇繁商贸二审答辩认为：一、上诉人关于法律适用的观点明显是偷换和混淆概念，曲解法律的悖论。第一、上诉人认为:“应当根据《立法法》九十二条的规定，适用新法，即《土地管理法》和《物权法》而不适用《铁路法》”。《立法法》第九十二条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。《铁路法》相比《土地管理法》明显属于特别法，而且均属于同一效力层级，根据《立法法》的规定，理当适用《铁路法》。第二、上诉人的观点是对“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的曲解。这里的“规定”系指同一类型和调整范围一致的法律规范，而不是指“跨界”的法律规范。铁路法和土地管理法虽然均涉及有土地问题；但绝不属于相同的法律规范，所调整的法律关系也不相同，不存在“新”或“旧”一说，更不能拿来相互比较。退一步说，根据《立法法》第九十三条的规定，即使适用所谓“新法”，而当“新法”与“旧法”不一致时，也并不是一概适用“新法”。第三、上诉人一方面拿《物权法》说事儿，另一方面却回避物权法的针对性规定，实在属于悖论。上诉人一面主张“根据《物权法》第一百四十条的规定，建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”，主张涉案土地系改变土地用途；另一方面，上诉人却明摆着置《物权法》赋予的土地管理人的权利于不顾。《物权法》第一百一十七条明确规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。被上诉人正是基于与沈阳铁路局之间的合同关系，方取得了对涉案地块的使用权，因此，产生了合法的请求权，有权要求上诉人排除妨碍。另外，上诉人对本案适用《物权法》的主张进行了断章取义。根据《物权法》第四十五条、第五十二条第二款、第五十六条的规定，铁路局代表国家行使所有权，其权利是受法律保护的。上诉人既然认为应当适用《物权法》，对这些法律规定为何回避不说？二、上诉人关于沈阳铁路局无权改变土地使用途，未经审批不得出租等的主张属于强词夺理。“废弃”并不等于“放弃”所有权。是否“废弃”属于铁路局内部的管理使用问题，是在其自己享有所有权的前提下，对其铁路涉案土地功能性的调整，而绝非所有权的调整或放弃，因此，何来“需经过有关人民政府土地行政主管部门同意”一说？其次，根据已查明的事实可以看出，上诉人打着“维持社会管理秩序”的幌子，行帮助个体摊贩侵占被上诉人土地，侵害被上诉人权益，自己大肆收取违法收益之实。三、上诉人关于“对早市的管理是基于政府的授权及人民群众的切身利益”的说法，不能据此认为其行为合法；相反应当认定为政府带头侵权，带头违法。首先，“人民群众利益”纯属于托词，难道“自发形成”的，人数众多的侵权行为就不是侵权了吗？其次，被告以“政府”的形象出现，其高于实际行政管理性质的收费行为，恰恰使不一定知悉内情的摆摊群众容易误解为自己的摆摊占地做生意行为“合法”，客观上也助长了侵权行为的蔓延。兴工街道作为政府派出机构，应当善意、及时履行相关社会管理职责，对个体商贩的私自占用他人土地的行为进行相应的监督管理；而上诉人却打着管理的旗号，收取远超正常管理费用的非法收益，与政府的正当行政行为背道而驰。所以一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审维持。同时原告保留视情况追究相关侵权人的不当得利或赔偿损失的权利。本院经审理查明：一审判决认定的事实属实。本院认为：根据当事人的诉辩情况可以确定本案主要争议焦点是：案涉《占用铁路用地协议书》的效力；一审判决是否侵害了上诉人的合法权益和广大人民群众的切身利益。关于案涉《占用铁路用地协议书》效力的问题。兴工街道认为《占用铁路用地协议书》无效的理由是:宇繁商贸无据证明沈阳铁路局是案涉土地的合法使用者；如果沈阳铁路局是案涉土地的合法使用者，即使使用的是废弃的铁路，沈阳铁路局也必须按程序申报，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，宇繁商贸未能出具改变原土地用途的批准文件。李恒奎认为《占用铁路用地协议书》无效的理由是:沈阳铁路局是案涉建设用地使用权人，其并不完全享有所有权职能中的四项权能；至一审终结，宇繁商贸也未向一审法院提交原批准用地的人民政府改变土地用途的批准文件。首先，关于宇繁商贸未提举沈阳铁路局是案涉土地使用权人的证据是否影响合同效力问题。本院认为，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条及《最高人民法院关于适用的解释》九十三条均规定：众所周知的事实；根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则能推定出的另一事实，当事人无需举证证明。当事人有相反证据足以反驳或推翻的除外。本案各方当事人均认可案涉土地范围是在铁路专用线沿线两侧，根据相关的规定及日常生活经验法则推定该块土地使用权归属铁路部门属普遍认知。二上诉人并未提供相反证据予以反驳。并且，兴工街道认可案涉土地是铁路用地，李恒奎也认可沈阳铁路局是案涉建设用地使用权人。尤其是案涉《占用铁路用地协议书》是宇繁商贸与沈阳铁路土地管理局沈阳土地管理分局签订的，并经过沈阳铁路土地管理局沈阳土地管理分局的上级主管部门沈阳铁路土地管理局批准。《铁路用地管理办法》第六条：铁道部、铁路局、铁路分局以及铁道部其它单位的所有铁路用地管理机构均应在国务院和县级以上人民政府土地管理部门统一指导下，进行铁路用地管理工作。在沈阳铁路局管辖范围内对铁路用地具有管理职权的沈阳铁路土地管理局的审批行为属于行政管理行为，在该审批行为未被依法撤销前即为有效。因此，即使宇繁商贸未提举沈阳铁路局是案涉土地使用权人的证据也不影响《占用铁路用地协议书》效力。其次，关于宇繁商贸未能提举改变原土地使用用途的批准文件的证据是否影响合同效力问题。虽然《铁路用地管理办法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，改变土地用途的需报相关行政主管部门批准。本院认为该条规定的改变土地用途应理解为是永久或长期的改变用途，而非临时性改变。案涉协议约定的是短期租赁，将来是否续租和铁路专线是否启用都是不确定的。而且前述规定属于管理性规定，不属于强制性效力性规定，改变土地用途是否经过审批不影响《占用铁路用地协议书》效力。另外，虽然《中华人民共和国土地管理法》第五十八条也规定：公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。需注意的是这里规定的是“可以”而非“必须”，并且是否收回由国家相关权力机关决定，在国家相关机关没有作出收回决定之前，原土地使用权人应为不变。因此，一审判决认为宇繁商贸与铁路主管部门签订的《占用铁路用地协议书》，系双方的真实意思表示，且不违背法律的强制性规定，合法有效，是正确的。宇繁商贸因此取得了案涉土地的合法使用权。关于一审判决是否侵害了上诉人的合法权益和广大人民群众的切身利益的问题。兴工街道主张该街道对案涉场地上自发市场(早市)的管理，是基于政府的授权及人民群众的切身利益实施的。在沈阳铁路局没有取得改变原土地用途证明文件或就废弃的铁路没有按法律规定处理前，就擅自出租开办市场，一是违反法律强制性规定，法律不应支持；二是不利于现有市场的管理及周边环境卫生的规范和整治。李恒奎主张兴工街道管理案涉场地早市，是基于地方性法规赋予的管理权，并且是大连市沙河口区人民政府划分的责任单位，及大连市沙河口区城市建设管理局、大连市沙河口区市场监督管理局、大连市城市管理行政执法局三分局设立《公示牌》显示的案涉场地早市管理责任单位。在上级政府没有作出文件撤销该街道办事处对案涉场地早市的责任单位管理权的情况下，一审法院的判决结果是司法权擅自干涉行政权。本院认为，首先，兴工街道对案涉土地现存市场没有合法的民事权益。因为，兴工街道对案涉的土地没有使用权；案涉土地上现存在的市场并非兴工街道开办的，市场没有合法的审批手续、是群众自发成立的；兴工街道没有取得收费许可。大连市沙河口区城市建设管理局、大连市沙河口区市场监督管理局、大连市城市管理行政执法局三分局所设立的《公示牌》，也不是兴工街道委托李恒奎对市场业户进行收费的依据。一审判决也就没有侵犯兴工街道合法民事权益。其次，一审法院的判决结果并非是司法权擅自干涉行政权。虽然相关法律法规并未授权街道办事处对未经审批的自发市场具有行政管理职权，但大连市沙河口区城市建设管理局、大连市沙河口区市场监督管理局、大连市城市管理行政执法局三分局所设立的《公示牌》应视为行政机关委托兴工街道对该市场进行行政管理，因此，兴工街道对案涉土地现存市场具有行政管理职权。因一审法院判令兴工街道和李恒奎立即停止对案涉市场的“收费”和“管理经营”行为，属于禁止在宇繁商贸在其租赁土地范围及期限内进行合法经营期间兴工街道和李恒奎进行“收费”和“管理经营”的民事行为，而非禁止兴工街道在行政机关委托的权限内行使行政管理权。允许宇繁公司在其租赁期限和租赁范围内及合法审批的经营范围和经营期限内使用案涉土地，并不代表其可以摆脱相关的政府职能部门对该地块的行政管理，也不能摆脱政府职能部门委托的相关组织的管理。最后，一审判决也未侵害广大人民群众的切身利益的问题。因为宇繁商贸租用该土地是为了开办市场，并不是取缔市场。如果经过合法审批建立正规的市场，将市场纳入正常的行政管理体制，由市场经营者和具有行政管理职权的机关或组织根据相关法律法规对市场秩序、卫生、治安等进行管理，只能是更有利于市场发展，保证业户的正常经营和维护老百姓的合法权益。综上，兴工街道和李恒奎的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费200元（大连市沙河口区兴工街道办事处和李恒奎各预交1050元，因本案上诉标的不涉及财产，应按件各收取100元，多收取的费用应予返还。），由大连市沙河口区兴工街道办事处和李恒奎各负担100元。本判决为终审判决。审判长 赵虹审判员 陈     伟审判员刘丽媛二〇一六年八月二十三日书记员 王  丽  秋