广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第56号
原告福建省隆盛建设工程有限公司，住所地福建省平潭县城关东大街56号。
法定代表人林志斌，经理。
委托代理人王世和，广西政大律师事务所律师。
委托代理人冯燊，广西政大律师事务所律师。
被告浦北县人力资源和社会保障局，住所地浦北县小江镇越新路。
法定代表人吴坤贤，局长。
委托代理人陈海，浦北县人力资源和社会保障局监察股股长。
委托代理人赵庆，浦北县人力资源和社会保障局监察大队大队长。
原告福建省隆盛建设工程有限公司不服被告浦北县人力资源和社会保障局作出的浦人社监理（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定书》，于2015年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月11日受理后，于2015年9月22日向被告浦北县人力资源和社会保障局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月4日公开开庭审理了本案。原告福建省隆盛建设工程有限公司的委托代理人冯燊、被告浦北县人力资源和社会保障局的诉讼负责人陆繁华及其委托代理人陈海、赵庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浦北县人力资源和社会保障局于2015年6月16日作出浦人社监理（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》）。该《行政处理决定书》认定原告福建省隆盛建设工程有限公司拖欠秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名民工工资341203.22元，并根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十四条、《中华人民共和国劳动法》第八十五条、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条、《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项的规定，责令原告福建省隆盛建设工程有限公司支付秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名民工工资341203.22元。
原告福建省隆盛建设工程有限公司诉称，一、被告作出的《行政处理决定书》事实不清，证据不足。（一）、被告作出《行政处理决定书》认定原告拖欠秦创新、谢玲玲等代表9个班组共164名农民工的工资，没有事实根据。“班组”并不是我国法律认可的组织类型，不具备用工主体资格，不能“代表”农民工，且《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第七条也已明确规定，农民工工资要直接发放给农民工本人，严禁发放给“包工头”或者其他不具备用工主体资格的组织和个人，故查明该164名农民工的基本信息并告知原告是被告的职责。被告未履行该职责的后果只能是其作出的《处理行政决定书》事实不清，即使最终认定原告有义务支付该批农民工工资，也因履行对象不明而导致履行不能，最终结果是《行政处理决定书》形同虚设。（二）根据原告委托浦北县思越建设工程咨询有限公司对余治明所承建广西天野置业有限责任公司的工程进行结算，结算结果是，余治明承建的浦北风光100-城市名园项目一期二批A1-A6、B1-B2、C1-C3、C8-C9、G1-G3、G9-G1O#楼的工程总造价为1948101.3元（该总造价已经包括了原告另行聘请施工队进行扫尾工程施工的工程款），而原告支付的工程款、垫付的农民工工资以及被告建议浦北县住房和城乡建设局扣划原告的工资保障金达到2699144.78元，已经远远超出了工程的总造价。农民工工资是工程造价的一个组成部分，既然原告所支付的工程款已经超出了工程造价，就不可能再拖欠农民工工资。（三）被告所认定的农民工工资数额仅是根据施工班组的陈述及其提供的数据，从未征求过原告的意见，被告也没有调查到客观证据予以证实。（四）被告所认定的农民工工资数额前后有出入，被告对此没有相关的证据予以证实，也没有进行合理的说明。1、被告于2014年12月18日作出的浦人社监令字（2014）27号《劳动保障监察限期改正指令书》认定原告尚欠的农民工工资数额为851750.55元。2、被告于2015年1月21日作出的《关于从工资保障金中先予划支农民工工资意见书》认定原告尚欠的农民工工资数额为694433元；而浦北县住房和城乡建设局作出的《关于启动农民工工资保障金支付程序的通知》认定应发工资总额为683048元。3、被告作出的《行政处理决定书》中先复述了浦人社监令字（2014）27号《劳动保障监察限期改正指令书》中认定的数额851750.55元，但接着又认定至2015年3月9日原告尚欠农民工工资数额为341203.22元，此数额与原告被扣划的农民工工资保障金328395.78元之和为669599元，这又是一个之前的文件中从未出现过的新数字。4、综上可见，在不计被告建议浦北县住房和城乡建设局扣划的工资保障金328395.78元的情况下，被告先是认为原告尚欠工资总额为851750.55元，接着认为是694433元，同时浦北县住房和城乡建设局认为是683048元，然后被告又认为是851750.55元，再接着又出现1个669599元。前后多次出现差额较大的数据，被告既没有相关的证据予以证实，也未进行合理解释，确实令人费解，这也证实被告作出的《行政处理决定书》事实不清。（五）被告在《关于从工资保障金中先予划支农民工工资意见书》的附件《浦北县城市名园项目工程欠农民工工资统计表》中载明原告尚欠彭军班组的工资是O元，却又在《行政处理决定书》中将彭军班组列入支付对象，明显自相矛盾，不能自圆其说。二、被告作出的《行政处理决定书》适用法律错误。（一）、上述164名农民工认为原告欠薪，原告认为其已支付的款项已经超出了工程造价款，不应再支付任何款项，双方发生争议，对于有争议的事项，根据《劳动保障监察条例》第二十一条，原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条的规定，应当依照劳动仲裁或者诉讼程序处理，故被告直接作出行政处理决定是没有法律依据的。（二）、劳动保障监察制度调整的对象是用人单位和劳动者之间的法律关系，而本案中，原告不是秦创新、谢玲玲，王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等9个班组共164名农民工的用人单位，与这批农民工没有任何关系，原告没有义务向该批农民工支付工资。这批农民工与余治明形成劳务关系，其工资（或劳务费）应由余治明支付。也正是因为原告不是这批农民工的用人单位，故被告无权适用《劳动保障监察条例》的相关规定责令原告向该批农民工支付工资。（三）原告在2014年1O月28日代余治明向农民工垫付工资时，农民工已经作出书面承诺，不再向原告主张任何权利，对其与余治明之间关于工资的纠纷，只能向余治明追讨或通过诉讼途径解决，与原告及城市名园开发商无关，这是农民工对其民事权利的自由处分，不违反法律、法规的强制性规定，且不损害国家、集体和第三人的合法权益，是合法有效的，农民工作为承诺人应当承担由此产生的法律后果，被告对此不应置之不理，更不能超出农民工的本意对原告直接采取行政措施。三、被告作出的《行政处理决定书》程序违法。（一）《劳动保障监察条例》第三十五条第一款第（二）项规定，对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应行政处理决定，故责令改正和行政处理决定指向的对象应当是一致的。如上述，被告在浦人社监令字（2014）27号《劳动保障监察限期改正指令书》中认定原告欠薪数额是851750.55元，而后在行政处理决定中却认定为669599元，两者不一致，故被告应当重新作出责令改正的具体行政行为后再作出数额一致的行政处理决定。（二）、被告告知原告提起行政诉讼的期限有误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故被告作出的《行政处理决定书》告知原告向人民法院提起行政诉讼的期限是三个月，这是错误的。综上所述，被告作出的《行政处理决定》事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，向人民法院提起诉讼，请求人民法院撤销被告浦北县人力资源和社会保障局于2015年6月16日作出的浦人社监理（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定书》。
原告向本院提供的证据有：1、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明原告诉讼主体资格。2、《行政处理决定书》，证明被告于2015年6月16日对原告作出行政处理决定，被告告知原告就该行政处理决定提起行政诉讼期限为3个月。3、劳动保障监察送达回证，证明被告于2015年6月18日向原告送达《行政处理决定书》。4、工程结算书，证明浦北风光-100城市名园项目一期二批A1-A6、B1-B2、C1-C3、C8-C9、G1-G3、G9-G10号楼工程总造价为1948101.3元。5、借款单、借条、借据，证明原告共向余治明施工队支付工程款1359340元。6、部分扫尾工程承包施工协议书，证明原告另行聘请施工队对余治明擅自撤场后遗留的扫尾工程进行施工。7、付款凭证，证明原告支付扫尾工程款561409元。8、委托书、承诺书、收据，证明农民工分别委托黄家锋等人领取原告垫付的工资450000元后承诺不再向原告主张任何权利，对于其与余治明之间工资的纠纷，只能向余治明追讨或通过诉讼途径解决，与原告及城市名园开发商无关。9、劳动保障监察限期改正指令书，证明被告认为原告尚欠农民工工资851750.55元。10、浦北县住房和城乡建设局关于启动农民工工资保障金支付程序的通知，证明浦北县住房和城乡建设局于2015年1月30日扣划原告工资保障金328395.78元。11、关于从工资保障金中先予划支农民工工资意见书，证明被告认定原告尚欠农民工工资总额为694433元、被告认定原告尚欠彭军班组农民工工资数额为0元。12、一期二批泥水工程施工合同、工程回复函，证明原告将浦北风光100-城市名园项目泥水工程发包给余治明施工以及调整范围。
被告浦北县人力资源和社会保障局辩称，一、被告对本案有权处理。被告作出的《行政处理决定书》，认定原告拖欠工资，符合《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第二十六条以及《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定，属于劳动保障监察处理范围。二、被告对责任主体的认定正确。被告作出的《行政处理决定书》，适用主体正确。理由有：1、原告是合法的用工主体；2、原告与广西天野置业投资有限公司签订《建设工程施工合同》，依法取得了浦北风光100-城市名园项目工程的施工权；3、原告与余治明签订了《一期二批泥水工程施工合同》是企业内部管理形式，原告违法将工程发包给不具有用工资质的余治明个人属违法分包，原告作为发包单位承担的是用工主体责任。4、投诉人在原告承包的施工工程工作，是原告的业务范围，受原告管理，原告有投诉人的工资支付记录。三、原告拖欠工资事实清楚、证据确实充分。1、拖欠工资纠纷当事人有权选择劳动仲裁解决或向负有行政职责的行政机关投诉处理；秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名民工向被告投诉并要求处理原告在承建浦北风光1O0-城市名园项目工程拖欠工资一案，符合劳动保障监察投诉处理规定。2、原告拖欠工人工资是事实。期间，原告通过所谓的借支解决了部分，被告也通过扣划原告的工资保障金解决了部分，但是原告仍然没有足额支付拖欠工人工资。2O15年3月9日，为核实和解决原告拖欠民工工资的问题，被告按照浦北县人民政府指示，与浦北县住房和城乡建设局、浦北县公安局、浦北县总工会、投诉人各班组代表、原告该项目的相关负责人、广西天野置业投资有限公司代表在被告四楼会议室核实原告拖欠民工工资数据，经各方核实，确定未解决的拖欠工资为341203.22元，其他各方代表签字予以确认，但原告拒绝在拖欠工资核对表上签字，也没有提交新的证明材料，应视为其不再履行举证义务。被告根据劳动者提供的工资数额及经会议各方代表的签字确认，认定原告拖欠工资数额，于法有据，应予支持。3、原告在起诉中称，余治明承建的浦北风光1OO-
城市名园项目一期二批A1-A6、B1-B2、C1-C3、C8-C9、G1-G3、G9-G1O#楼的工程总造价为1948101.3元，原告支付的工程进度款以及被告建议浦北县住房和城乡建设局扣划原告的工资保障金达到2699144.78元，已经远远超出了该工程的总造价。这是原告将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的余治明，管理不善造成的后果，原告应承担清偿拖欠工资的连带责任。三、被告作出的《行政处理决定书》适用法律正确。根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）12号）第四条、《中华人民共和国劳动法》第九十一条第一款第一项和《劳动保障监察条例》第二十六条的规定，被告对原告作出的处理决定，适用法律正确。四、被告作出的《行政处理决定书》程序合法。被告对原告拖欠劳动者工资行为，先后于2O14年12月18日、2O15年6月9日下达了《浦北县人力资源和社会保障局劳动保障监察限期改正指今书）》（浦人社监令字（2014））27号）、《浦北县人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处理事先告知书》（浦人社监理告字（2015）1号），期满后于2O15年6月16日依法作出《行政处理决定书》并依法送达，被告作出《行政处理决定书》程序合法。五、其他问题。1、原告在诉状中提到与承包者余治明的工程款争议一事，不属被告的受理范围；2、原告提及的行政诉讼时效，是被告笔误所致，不影响实体处理。综上，被告作出的《行政处理决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告浦北县人力资源和社会保障局向本院提交了如下证据：1、投诉书、委托书，证明案件来源。2、营业执照，证明原告用工主体资格。3、建设工程施工合同，证明原告依法承包建设工程。4、一期二批泥水工程施工合同，证明原告企业内部分包建设工程。5、内墙批灰清单，外墙批灰、主体砌砖、点工清单，拖欠工资名册、浦北县城市名园项目工程欠付民工工资统计表等，证明原告拖欠农民工工资金额。6、询问笔录，证明原告拖欠民工工资事实。7、劳动保障监察调查询问通知书，证明行政行为程序合法。8、劳动保障监察限期改正指令书（浦人社监询字（2014）21号），证明行政行为程序合法。9、劳动保障监察限期改正指令书送达回证（浦人社监令字（2014）27号），证明行政行为程序合法。10、劳动保障监察行政处理事先告知书（浦人社监理告字（2015）1号）证明行政行为程序合法。11、劳动保障监察行政处理事先告知书送达回证，证明行政行为程序合法。12、劳动保障监察行政处理决定书（浦人社监理字（2015）1号），证明行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确。13、劳动保障监察行政处理决定书送达回证，证明行政行为程序合法。
当事人提供的证据经庭审质证。本院对当事人提供的证据认证如下：1、被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、9、10、11无异议，本院对前述证据予以采信作为本案认定事实的依据；被告对原告提供的证据6、7有异议，认为前述证据与本案无关系，本院认为前述证据不具备证据的关联性，不予采信；被告对原告提供的证据8、12的真实性无异议，对其合法性有异议，本院对前述证据予以采信作为本案认定事实的依据。2、原告对被告提供的证据2、3、4、7、8、9、10、11、12、13没有异议，本院对前述证据予以采信作为本案认定事实的依据；原告对被告提供的证据1有异议，认为有农民工为追讨工资向被告投诉的事实，但对投诉人与原告是否存在劳动关系以及投诉工资金额有异议，本院对有农民工为追讨工资向被告投诉的事实予以确认；原告对被告提供证据5、6有异议，认为前述证据不真实，本院认为，前述证据记载的拖欠农民工工资数额主要依据是农民工提供的数据及其陈述，没有确实、充分的证据证实，故本院对被告提供的证据5、6不予采信。
经审理查明，2014年4月8日，广西天野置业投资有限责任公司与原告签订《建设工程施工合同》1份，将浦北风光100-城市名园项目工程发包给原告施工。2014年4月9日，原告与余治明签订了《一期二批泥水工程施工合同》1份，原告将其承包的风光100-城市名园项目工程中的A1－A6、B1－B7、C1－C15、G1－G10号楼所有泥水项目工程施工以包工不包料的方式发包给余治明。此后，余治明雇用农民工对其承包的上述工程进行施工。2014年10月，秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个农民工班组向被告投诉，请求被告帮助追讨余治明、原告在承建浦北风光1OO-
城市名园项目工程所拖欠工资。被告接到上述投诉后于2014年10月14日向原告送达《浦北县劳动保障监察调查询问通知书》，通知原告的法定代表人或授权委托人携带相关材料于次日11时到被告单位接受调查询问。此后，被告询问了投诉人代表，调查、收集相关证据，核实被投诉人拖欠农民工工资数额。2014年11月24日，被告作出浦人社监令字（2014）27号《劳动保障监察限期改正指今书》后将该指令书送达原告，该指今书主要内容：认定原告在承建浦北县“风光100-城市名园”项目工程施工过程中存在“拖欠秦创新、谢玲玲等164名劳动者工资851750.55元，该行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定”的问题，根据《中华人民共和国劳动法》第八十五条的规定责令原告依法支付秦创新、谢玲玲等164名劳动者工资851750.55元并自收到指令书之日起7日内将改正情况及相关证据材料报送被告，拒不履行限期改正指令的，被告将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定处2000元以上20000元以下的罚款，并依法作出行政处理决定。2O15年3月9日，被告联合浦北县住房和城乡建设局、浦北县公安局、浦北县总工会等单位召集投诉人各班组代表、承建涉案项目工程的相关负责人，在被告四楼会议室核实原告拖欠农民工工资数额，被告根据农民工提供的工资数额认定截止当日原告承建浦北风光1OO-
城市名园项目工程拖欠农民工工资数额为341203.22元并制作《浦北县城市名园项目工程欠付民工工资统计表》，除原告之外其他各方代表均在前述统计表上签字予以确认前述数额。2015年6月4日，被告作出浦人社监理告字（2015）1号《劳动保障监察行政处理事先告知书》并送达原告。前述事先告知书的主要内容：被告于2014年12月18日向原告送达浦人社监令字（2014）27号《劳动保障监察限期改正指今书》后因民工上访而联合浦北县住房和城乡建设局在原告涉案项目工程农民工工资保障金中先预垫付投诉人工资328395.78元，原告至今没有按被告指令履行义务，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，现被告根据《中华人民共和国劳动法》第八十五条的规定，拟对原告作出如下处理即责令原告支付拖欠秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名农民工工资341203.22元；根据《劳动保障监察条例》第十九条、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十四条的规定，原告如对该行政处理意见有异议，可在接到告知书之日起3日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述和申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利。被告于2015年6月16日作出浦人社监理（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定书》。该《行政处理决定书》主要内容：认定原告拖欠秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名农民工工资341203.22元，并根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十四条、《中华人民共和国劳动法》第八十五条、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条、《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项的规定，责令原告支付秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名农民工工资341203.22元，要求原告在收到《行政处理决定书》之日起7日内，将执行情况书面报送被告，拒不履行行政处理决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定处2000元以上20000元以下的罚款。
另查明，2015年1月21日，被告向浦北县住房和城乡建设局发出浦人社函（2015）1号《关于从工资保障金中先予划支农民工工资意见书》，建议浦北县住房和城乡建设局从浦北风光100-城市名园项目工程工资保障金中先予垫支农民工工资694433元。2015年1月30日，浦北县住房和城乡建设局向原告发出浦建字（2015）4号《关于启动农民工工资保障金支付程序的通知》，并从原告缴纳的涉案项目工程工资保障金328400元中支付农民工工资328395.78元。
本院认为，根据劳社部发（2004）22号《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第八条“企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给‘包工头’或其他不具备用工主体资格的组织和个人。企业可委托银行发放农民工工资”的规定，劳动和社会保障行政部门依法对企业支付农民工工资情况进行监察而责令企业支付拖欠农民工工资前，应当查明与企业形成劳动关系的被企业拖欠工资农民工姓名、每个农民工被拖欠工资数额。被告作出的浦人社监理（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定书》，依据其提供的《浦北县城市名园项目工程欠付民工工资统计表》认定原告拖欠秦创新、谢玲玲、彭军、罗海、王可真、王家国、刘军喜、李映南、黄家锋等代表9个班组共164名农民工工资341203.22元，原告对前述统计表记载的拖欠农民工工资数额不认可，前述统计表记载的拖欠农民工工资数额主要依据是农民工提供的工资数额，被告对其认定原告拖欠农民工工资341203.22元的事实未能提供确实、充分的证据予以证实，而且被告作出的上述行政处理决定书没有查明与原告形成劳动关系被拖欠工资的每个农民工姓名（仅表述为9个班组共164名农民工）、每个农民工被拖欠工资数额，工资支付对象不明确，认定事实不清，故被告作出的上述《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实主要证据不足，依法应当予以撤销。综上，原告的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告浦北县人力资源和社会保障局于2015年6月16日作出的浦人社监理（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定书》。
案件受理费50元，由被告浦北县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 容新彬
人民陪审员 宁良兴
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 吕 凌