宁夏回族自治区银川市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）宁01民初220号
原告：袁建忠，男，1958年7月20日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。
原告：吴岳飞，男，1969年7月18日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。
原告：ＸＸ，男，1969年9月3日出生，回族，住宁夏回族自治区贺兰县。
原告：丁建军，男，1965年2月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。
原告：崔永杰，男，1952年5月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。
上列五原告共同的诉讼代理人：郑泗秋，宁夏怀远律师事务所律师。
被告：贺兰县人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县习岗镇街道银河东路121号。
法定代表人：刘甲锋，系贺兰县人民政府县长。
委托诉讼代理人：冯和平、王婷婷，宁夏方和圆律师事务所律师。
被告:贺兰县财政局，住所地宁夏回族自治区贺兰县文昌路7号。
法定代表人：刘国荣，该局局长。
委托诉讼代理人：顾进军，宁夏清之清律师事务所律师。
原告袁建忠、吴岳飞、ＸＸ、丁建军、崔永杰与贺兰县人民政府、贺兰县财政局建设用地使用权纠纷一案，本院于2017年3月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月23日公开开庭进行了审理。原告袁建忠、吴岳飞、ＸＸ、丁建军、崔永杰的委托诉讼代理人郑泗秋、被告贺兰县人民政府的委托诉讼代理人冯和平、王婷婷、贺兰县财政局的委托诉讼代理人顾进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
五原告的诉讼请求：1.请求依法判令二被告向五原告退还土地使用定金共计530万元，以及资金占用损失1828500元（暂自2013年5月计算至2017年3月，530万元×9%/12×46个月），共计7128500元，资金占用损失主张至上述款项实际清偿之日；2.依法判令被告赔偿原告因对被告合理信赖，前期土地平整等所花费的70万元工程款损失；3.案件诉讼费由二被告承担。事实与理由：2013年1月，被告贺兰县人民政府通过招商引资，引进五原告进行投资建设。同年3月，双方根据正源北街黎明村旁共计122.17亩目标投资地块的使用面积，五名原告按照被告招商引资的工作要求向被告贺兰县人民政府指定的被告贺兰县财政局共缴纳530万元土地使用定金。同年5月2日，五名原告以袁建忠为权利人，取得在××县旁宗地编号为×××共计122.17亩的国有土地使用权并取得宗地使用权证，并基于对被告的充分、合理信赖在该地块进行土地平整等前期工作，共花费工程款70余万元。后因被告方建设用地指标受到限制，该宗地手续无法办理，致使原被告双方投资建设合同无法签订，商业投资建设也无法进行。五原告多次与被告协议沟通，催促后续工作进展，但未得到任何实质性答复，期间原告多次通过信访等方式向被告的有关部门主张调换土地或退还土地定金，但被告下属部门之间多次推诿，不予解决。被告作为缔约一方，违背了诚实信用原则，致使合同不能签订、履行，使原告方利益受损，应当承担缔约过失责任，特诉至法院，请求法院依法裁判。
被告贺兰县人民政府辩称：一、原告并未与答辩人建立任何合同关系，本案答辩人不是适格被告。原告诉状中所称”按照被告招商引资的工作要求向被告指定的贺兰县财政局”不属实。答辩人没有与原告签订任何招商引资协议，更未指示原告将资金缴纳至贺兰县财政局的账户中。因此答辩人并非缔约一方，不负任何先合同义务。二、原告尚未依法取得土地。涉案土地至今都是农用地性质，无法进行建设用地的招拍挂程序，更不具备办理建设用地使用证的前提条件。故原告诉状中所称的”宗地编号为×××的使用权证”并不存在。三、原告未批先建，有违法律规定。首先，原告并未取得涉案土地的合法适用权；其次，涉案土地属于农用地性质，不能进行开发建设。原告称其前期进行了土地平整，属于未批先建行为，明显违反了上述法律规定，若有损失也应当自行承担，并应当恢复土地原状。且县级以上人民政府土地管理部门可根据《宁夏回族自治区实施中华人民共和国土地管理法办法》第四十六条的规定进行处理。四、原告称其缴纳的涉案资金，答辩人核实属实后，将协调相关部门退还原告涉案资金，至于原告要求的月息9%的损失，没有事实和法律依据。不应支持。
被告贺兰县财政局辩称：我单位没有退还该笔钱的合同义务及法律义务，不是本案的适格被告；原告要求的利息与平整土地的损失于法无据。
当事人围绕诉讼请求向法庭提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提交的宁夏银行进账单、贺兰县财政局缴款书、贺兰县国土资源局出具的宗地使用权测图、贺兰县信访局出具的编号为20160331000053号信访事项登记表、《重要信访问题请示报告单》、贺兰县信访局[2016]363号《信访事项转送单》、贺兰县国土局出具的信访复字16号《答复意见书》、贺兰县财政局出具的贺财函[2016]122号《答复意见书》、贺兰县经济技术合作局向贺兰县财政局出具的贺经合发[2016]74号《关于退还土地定金的函》等证据，能够证明案件事实，本院予以采信。
根据原告提交的证据及原、被告的当庭陈述，本院查明以下事实：2013年经贺兰县招商引资，引进袁建忠、吴岳飞、ＸＸ、丁建军、崔勇杰5人在贺兰县正源北街投资建设，投资人以权利人袁建忠名义在正源北街取得81446.2㎡国有建设用地使用权，2013年4月15日袁建忠向贺兰县财政局（土地资金管理专户）缴纳土地定金530万元，其中吴岳飞100万元、袁建忠70万元、ＸＸ60万元、丁建军250万元、崔勇杰50万元。该宗土地手续一直没有完善。原、被告没有签订投资建设合同，商业投资建设无法进行。五原告通过信访等方式向被告贺兰县人民政府的有关部门主张调换土地或退还土地定金，但被告下属包括贺兰县财政局在内的多个部门未予解决。原告认为，被告作为缔约一方，违背了诚实信用原则，致使合同不能签订、履行，使原告方利益受损，应当承担缔约过失责任，特诉至法院，请求法院依法裁判。
本院认为，五原告按被告贺兰县人民政府相关部门的要求，将土地定金530万元缴纳至被告贺兰县财政局土地资金管理专户，用于在贺兰县正源北街的81446.2㎡国有土地开发建设，但因该宗土地手续不完善，无法进行商业开发，被告贺兰县人民政府也没有给原告另行置换其他土地，故应当退回土地定金，并向原告支付占用资金期间的利息损失。贺兰县财政局作为接受土地定金的部门，应当与贺兰县人民政府共同承担退还土地定金并支付相应利息的责任。
关于二被告的主体是否适格。因国有土地的管理、开发权限在各级人民政府，五原告也是因被告贺兰县人民政府的招商引资政策而参与该宗土地开发，且向被告贺兰县人民政府设立在贺兰县财政局的土地资金管理专户缴纳土地定金。故贺兰县人民政府、贺兰县财政局作为被告的地位是适格的，应当承担偿还土地定金及相应利息的责任。
关于资金占用期间的利息。五原告在庭审中请求按照中国人民银行同期贷款基准利率计算资金占用期间的利息，不违反法律规定，本院予以准许。
关于五原告要求二被告支付其前期土地平整等所花费的70万元工程款损失，因五原告提交的证据不能充分证明其进行了平整土地等施工行为，也不能充分证明其已经支付了相关款项，故对其该诉讼请求不予支持。
依据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款、第一百四十一条、《中华人民共和国土地管理法》第三条之规定，判决如下：
一、被告贺兰县人民政府、贺兰县财政局于本判决生效后10日内，返还五原告土地定金530万元，并按中国人民银行同期贷款基准利率支付530万元从2013年4月15日起至本判决确定的支付之日止的利息；
二、驳回五原告的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费66600元，由五原告负担6600元，二被告负担60000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 赵和平
审判员 赵来珍
审判员 杨璐璐
二〇一七年十一月二十八日
书记员 马 娟
附：法律条文
《中华人民共和国物权法》
第一百三十七条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
第一百四十一条建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。
《中华人民共和国土地管理法》
第三条十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。