云南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）云民终618号
上诉人（原审原告、反诉被告）：禄丰县勤丰镇人民政府。住所地：云南省禄丰县勤丰镇鸡街。
法定代表人：黄国锋，镇长。
委托诉讼代理人：于琨，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托诉讼代理人：杨皓然，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（原审被告、反诉原告）：云南世恒房地产开发有限公司。住所地：云南省禄丰县金山镇龙城路。
法定代表人：樊继明，该公司董事长。
委托诉讼代理人：沈汉卿，云南八谦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托诉讼代理人：史炜，云南八谦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人禄丰县勤丰镇人民政府（以下简称勤丰镇政府）因与上诉人云南世恒房地产开发有限公司（以下简称世恒公司）合同纠纷一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（2014）楚中民一初字第5号民事判决，向本院提出上诉。本院于2016年8月2日受理后，依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人勤丰镇政府的法定代表人黄国锋及其委托诉讼代理人于琨，上诉人世恒公司的法定代表人樊继明及其委托诉讼代理人沈汉卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人勤丰镇政府上诉请求：1.维持一审判决第一、二、五项。2.撤销一审判决第三项，改判按照银行同期贷款利息计算世恒公司的投资损失，并由勤丰镇政府承担一半的损失。3.撤销一审判决第四项，改判支持勤丰镇政府一审的全部诉讼请求。4.本案一、二审诉讼费和鉴定费由双方当事人分担一半。事实和理由：1.2013年11月15日，双方当事人在禄丰县政府的主持下召开了专题会议，形成的会议纪要中明确双方同意解除《禄丰县勤丰镇小集镇东片区土地开发招商协议书》，勤丰镇政府退还世恒公司垫付的1600万元左右的款项，并按同期银行贷款利率支付所产生的利息。一审法院却按照鉴定结论计算世恒公司的资金占用费，违背了双方当事人的合意，于法无据。2.世恒公司非法销售土地，向不特定第三方收取了700多万元的土地款项，而一审法院没有查明该违法所得是否应退还给付款人，若该款项仍为世恒公司所占有，必然导致合同解除后勤丰镇政府要为世恒公司的违法行为承担法律风险和经济赔偿风险。3.一审法院采信的（2015）司鉴字第1032089号司法鉴定意见书为错误鉴定，不能作为定案依据。该鉴定意见书的鉴定人员并不具备损失鉴定的资质，鉴定人员的执业类别为资产评估；即便要对投资损失进行鉴定，也应当采取会计或财务审计的方法进行鉴定，而不是通过资产评估方法进行鉴定；鉴定意见书所依据的鉴定材料均系世恒公司提供，并多为其单方制作，鉴定材料不客观、不真实、不合法、与本案没有关联性；鉴定意见书对世恒公司投资损失的计算方法与双方当事人在2013年11月15日的《会议纪要》中明确的按照银行同期贷款利率计算资金占用成本的方法相悖。4.双方当事人签订的合同系因违反法律规定而无效，世恒公司的投资资金损失是因合同条款无效所产生的直接损失，该损失的承担方式应当按照合同法关于合同无效后损失承担的规定进行认定，一审法院判决该项损失全部由勤丰镇政府承担，于法无据。5.一审中，勤丰镇政府已经提交了因履行协议书支付的征地补偿款，人员工资等费用支出证据，足以证明勤丰镇政府的损失，而一审法院却以勤丰镇政府未申请司法鉴定而驳回勤丰镇政府关于损失赔偿及违约责任的诉讼请求，于法无据。6.世恒公司系一家专业的房地产企业，对于国家房地产开发的政策和法律规定十分清楚，对于签订《禄丰县勤丰镇小集镇东片区土地开发招商协议书》的法律后果应当有明确的风险认知和预见，对于协议书无效的过错，世恒公司应与勤丰镇政府承担同等责任。
世恒公司辩称，一审法院通过鉴定机构鉴定确认投资资金成本损失是正确的；对于世恒公司收取的土地转让款700多万元在一审庭审中已经进行了调查；一审委托的司法鉴定为双方共同选定，鉴定人员的资质、鉴定程序和鉴定结论均符合法律的规定，真实有效；至一审开庭时，世恒公司已经全部履行了自己的合同义务，合同解除的责任完全在勤丰镇政府一方，勤丰镇政府应当对世恒公司的投资成本损失承担违约责任；一审法院对于合同无效的过错比例分担不正确，合同无效的过错应当全部由勤丰镇政府承担。
上诉人世恒公司上诉请求：撤销一审判决一、三、五项，改判支持世恒公司的反诉请求，并由勤丰镇政府承担本案一、二审诉讼费、保全费、担保费和鉴定费。事实和理由：1.双方当事人签订了《禄丰县勤丰镇小集镇东片区土地开发招商协议书》后，世恒公司按照合同约定全面履行了自己的义务，协议因勤丰镇政府没有进行土地报批，也没有缴纳报批规费，导致合同无法继续履行。世恒公司一方不存在任何违约行为。一审法院错误认定双方互有违约行为，并按照30%和70%的比例承担违约责任，属于认定事实错误。2.涉案合同中涉及的土地一级开发项目系经过禄丰县政府、禄丰县国土资源局、楚雄州国土资源局、云南省国土资源厅审查批准。双方开展了大量前期工作，世恒公司也超出合同约定的数额履行了投资义务，所以合同真实有效且具有可继续履行的现实性。一审法院在不存在法定或约定解除情形的情况下，认定招商协议书不能继续履行，并判决解除协议，属于认定事实和适用法律错误。3.世恒公司签订涉案招商协议书时，对项目收益存在合理期待，只要项目顺利进行，便能产生期待的利益。事实上，涉案的部分小宗土地已经具备了出让条件，世恒公司的可得利益是明确的，一审法院认定世恒公司对涉案项目不存在可得利益损失，违反了合同法的相关规定，属于认定事实和适用法律错误。4.涉案招商协议书针对的是土地一级开发，既不涉及建设用地的审批，也不涉及土地使用权的出让，世恒公司也不是涉案土地的出让主体，一审法院对于相关事实认定错误，并据此认定协议的部分内容违反法律规定而无效，属于认定事实错误。5.一审法院没有对勤丰镇政府的违约行为进行评判和认定，且在解除合同的情况下，判决双方当事人之间按照过错比例分担损失，对世恒公司极为不公平。6.一审法院在审理案件的过程中，久拖不决，超出法定审限，且在举证过程中有意偏袒勤丰镇政府一方，在程序上违反了法律规定。
勤丰镇政府辩称：1.双方当事人已经于2013年10月28日、10月30日，两次协商，达成了解除招商协议书的一致意见，一审判决解除双方签订的《禄丰县勤丰镇小集镇东片区土地开发招商协议书》是正确的。2.一审法院对合同效力及合同解除的原因的认定基本正确，但遗漏了合同解除的另外一个主要原因是世恒公司明确拒绝按照合同约定的规模及条件全额支付项目投资，存在严重违约行为。3.双方当事人签订的招商协议书中涉及土地的一级开发、出让及收益的约定内容与法律相悖，属于无效约定，且根本无法履行，一审法院对合同效力的认定正确。4.世恒公司针对勤丰镇政府的其他违约行为提出的上诉理由，没有事实依据，不能成立。相反，世恒公司在履行合同过程中存在违约行为，导致合同不能继续履行。5.世恒公司在要求继续履行合同的同时，又主张了合同解除的预期收益，该两项主张相互矛盾，不能同时提出，一审法院没有支持世恒公司的预期利益的主张是正确的。
勤丰镇政府向一审法院起诉请求：1、解除双方当事人签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》；2、由世恒公司赔偿其经济损失736242.93元；3、由世恒公司支付其违约金365万元；4、本案诉讼费由世恒公司承担。
世恒公司向一审法院反诉请求：1、勤丰镇政府继续履行《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》及相关附件约定的义务；2、由勤丰镇政府依协议约定承担世恒公司实际投入资金总额2651.85万元的资金占用费1432万元、违约金1625.37万元，两项合计3057.37万元；3、由勤丰镇政府承担本案案件受理费、评估鉴定费及与之相关的其它费用。在本案诉讼过程中，经一审法院释明，世恒公司的反诉请求变更为：1、由勤丰镇政府返还世恒公司投入的全部资金；2、由勤丰镇政府从2011年5月31日起按每天10000元支付违约金；3、由勤丰镇政府支付从世恒公司投入资金开始至款项付清之日止按1.5%的月息计算的资金占用费；4、由勤丰镇政府按投资总额的20%支付违约金；5、由勤丰镇政府赔偿世恒公司可得利益损失（具体金额以鉴定结论为准）；6、由反诉被告承担本案案件受理费、评估鉴定费及与之相关的其它费用。
一审法院经审理查明：勤丰镇政府于2011年3月2日发布了禄丰县勤丰镇集镇东片区土地开发建设项目竞争性谈判公告，对勤丰镇集镇东片区土地进行合作开发，世恒公司报名入围。勤丰镇政府作为甲方，世恒公司作为乙方，双方于2011年3月29日签订了《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》，协议约定：双方对勤丰镇（小集镇）东片区土地进行合作开发，项目总占地面积约228.5亩，总投资约4798.7万元。项目分两期开发建设：第一期开发建设期限为二年（自签字之日起计算）；第二期为一年（自第一期期满之日起计算）。双方采用合作开发的方式进行合作，按照利益共享、风险共担的原则确定利益分配关系。即出让小宗用地产生的收益扣除开发成本后为项目合作产生的纯收益，经协商纯收益按甲方15%、乙方85%的原则分配。甲方负责办理项目前期的修建性详细规划、征地拆迁补偿、用地规划审批、施工许可等相关手续，所需费用计列成本，作为项目前期征地拆迁补偿费用与相关工作费用支出。乙方负责项目的开发方案、相关方案的编制、市政基础设施建设与土地销售宣传工作，相关费用成本列支。项目投资为1000万元，甲方用于土地征地补偿及市政基础设施建设。资金封闭运行，征地补偿及市政基础设施建设投资不足资金，乙方必须按照实际支出投入，确保项目实施，土地拍卖出让后逐步返还投资开发商，资金占用费按月费用1.5%计列成本，资金占用期限确定为一年。甲方成立“勤丰镇小集镇建设开发协调领导小组”，该领导小组具体负责项目建设开发全过程的土地征用、房屋搬迁、水、电、路等问题的综合协调；甲、乙双方共同组建“勤丰镇小城镇建设东片区开发项目管理部”，具体负责该项目的市政基础设施建设，小宗土地出让等事宜，该项目管理部共同对甲、乙双方负责。由项目管理部在中国农业银行禄丰县支行勤丰分理处开设专户，需支付的款项由项目管理部签署资金支付意见后，由勤丰镇人民政府法人签署资金拨付意见方可拨付。甲方责任与义务：甲方应在2011年5月31日前完成土地征用、拆迁户房屋拆迁的成本核算工作。甲方作为本项目开发的主体，对项目开发土地的报批、报件等工作，承担一切法律责任。甲方负责办理相关土地使用权证、建设用地规划许可证等相关手续，并提供给乙方。乙方的责任与义务：乙方负责按需要筹集开发建设资金，确保土地征用、地面附着物、拆迁补偿和市政基础设施建设资金的足额供给。乙方负责组织管理项目管理部的日常工作。并负责该项目全程策划。乙方承担自己进行项目开发建设期间所发生的一切有关债权债务。如果甲方未履行其在本协议中的承诺，乙方有权解除本协议并要求甲方赔偿乙方的前期投入、开支以及利息。违约责任：1、双方应履行本协议约定的责任和义务，除不可抗力的因素外，任何一方未能履行本协议规定导致本协议无法履行或终止时，违约方应向另一方赔偿由此产生的一切经济损失，并支付投入资金总额的20%违约金。2、甲方未按约定时间（日期）完成土地征用、房屋拆迁等工作，每超过一日，向乙方支付10000元（壹万元整）违约金。3、乙方未按协议规定的时间（日期）支付款项，每超过一日，向甲方支付10000元（壹万元整）违约金。招商协议还对其他事项进行了约定。
同时，双方当事人还签订了《勤丰镇（小集镇）东片区土地开发协议签定纪要》，纪要中约定：勤丰镇政府负责征地、拆迁、补偿、土地出让及规划、建设管理工作。开发商投资1000万元，政府用于农民征地补偿及市政基础设施建设。征地拆迁工作必须切实有效展开。2011年5月31日前完成征地拆迁补偿到村社、到农民，所有拆迁工作必须在2011年12月31日前完成，征地范围内路网、路基、三通一平力争在2011年12月31日前完成。
协议签订后，世恒公司向勤丰镇政府汇入投资资金共计15542578.93元。在履行招商协议过程中，双方没有按约定共同组建项目管理部，而是各自组建项目部开展工作。勤丰镇政府与鸡街村委会上村、中村等村民小组签订了征收土地协议，开展了土地征收工作。世恒公司对勤丰镇政府征收的土地进行了平整，修建了部分围墙，对土地销售进行了宣传。2012年2月24日，禄丰县下发了《禄丰县返还安置用地管理办法（试行）》。勤丰镇政府要求世恒公司按《禄丰县返还安置用地管理办法（试行）》的规定，向被征收土地的村民小组返还安置用地，世恒公司不同意返还。2012年10月17日，禄丰县国土资源局向勤丰镇政府发出缴费通知书，通知勤丰镇政府缴纳2012年度集镇建设用地（3.4678公顷即52.02亩）报批税费12274359元，同年11月15日，勤丰镇政府向世恒公司发出催告通知书，通知世恒公司缴纳勤丰镇东片区土地开发项目用地26.187亩报批税费6179299.83元，世恒公司认为其已按招商协议的约定完成了投资，勤丰镇政府未再支付建设用地报批的税费。2012年11月30日，世恒公司发布小宗土地拍卖公告，欲对勤丰镇东片区土地开发项目的建设用地（约9亩，40宗）进行挂牌出让，并收取了部分认购人交纳的定金。2012年12月15日，勤丰镇政府认为世恒公司欲出让的土地尚未取得国有土地供地方案的批复，未履行土地出让公告和挂牌出让程序，向世恒公司发出停止违法行为通知书，世恒公司停止了挂牌出让活动。双方在返还安置用地、缴纳建设用地报批的税费及小宗土地的出让等事项上意见发生分歧，双方由此产生纠纷。
2013年11月15日，在双方当事人的参与下，禄丰县人民政府召开了专题会议，形成了会议纪要，会议纪要的内容为：一、经勤丰镇政府与世恒公司协商一致，同意解除2011年3月签订的《禄丰县勤丰镇小集镇东片区土地开发招商协议书》。二、勤丰镇政府于2013年11月28日前归还云南世恒房地产开发有限公司垫付的1600万元左右征地款，并按同期银行贷款利率支付所产生的利息。其他未尽事宜发生的费用由勤丰镇政府和世恒公司再行研究确定。勤丰镇政府于2013年11月6日返还世恒公司200万元，于11月13日返还世恒公司600万元，余款7542578.93元至今未返还。在诉讼过程中，世恒公司申请对其在履行招商协议过程中产生的实际损失进行司法鉴定，双方当事人协商选定云南天禹司法鉴定中心进行鉴定，云南天禹司法鉴定中心作出了（2015）司鉴字第1032089号司法鉴定意见书，鉴定意见为：世恒公司组建勤丰镇东片区土地开发项目部开展工作产生的实际损失为7966800元。世恒公司支付鉴定费40万元。
另查明，在双方当事人签订招商协议时，勤丰镇政府办理了相关土地审批手续的土地面积为24.65亩。省、州二级国土资源管理部门于2013年4月10日、2013年10月22日分别批准将禄丰县勤丰镇东片区2.6411公顷（即39.6165亩，其中包含21.78亩的公共街道路网基础设施项目用地）、2.4787公顷（即37.1805亩）的土地转为建设用地。
一审法院经审理认为：首先，关于双方当事人签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》应否解除的问题，因协议书未违反法律、法规的强制性规定，协议内容系双方当事人的真实意思表示，该招商协议为有效协议。但招商协议中涉及土地征收的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》关于建设用地审批的规定，对双方约定开发的土地至今未能取得土地使用权，双方对土地出让的约定也违反了法律的规定，致使招商协议不能履行，故对勤丰镇政府提出解《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》的主张予以支持。
其次，关于世恒公司是否应赔偿勤丰镇政府经济损失及支付违约金的问题，一审法院认为，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利的后果。勤丰镇政府对其主张的存在经济损失的事实负有举证责任。在一审诉讼过程中，勤丰镇政府申请对其的经济损失进行鉴定，之后又放弃鉴定，其提交的证据不能证实存在损失，故对勤丰镇政府要求世恒公司赔偿经济损失的主张不予支持。对勤丰镇政府主张的违约金，因双方签订的招商协议中涉及土地征收的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》关于建设用地审批的规定，对双方约定开发的土地至今未能取得土地使用权，双方对土地出让的约定也违反了法律的规定，招商协议不具备履行的条件，并且招商协议签订后，双方也未严格按照招商协议的约定履行，故对勤丰镇政府要求世恒公司支付违约金的主张不予支持。
最后，关于勤丰镇政府应否返还世恒公司投入的资金（含组建项目部的实际损失）并支付资金占用费及违约金的问题，一审法院认为，双方当事人签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》解除后，勤丰镇政府无权再继续使用被告投资的资金，世恒公司对其收取世恒公司的投资资金15542578.93元应予以全额返还，除已返还的800万元外，还应当返还世恒公司7542578.93元。因招商协议解除，造成世恒公司投资资金成本损失5141677.72元，该投资资金成本损失是世恒公司按招商协议的约定履行投资义务而产生的，对该投资资金成本损失，勤丰镇政府应当予以赔付。招商协议签订后，世恒公司组建了项目部并投入资金开展了工作，招商协议解除，造成世恒公司为开展工作投入项目部的资金损失2825122.28元。双方当事人明知双方签订的招商协议中涉及土地征收的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》关于建设用地审批的规定，对土地出让的约定也违反了法律的规定，但仍然签订了招商协议，导致不能取得土地使用权，招商协议不能履行，双方对招商协议不能履行均有过错。勤丰镇政府作为国家机关，对建设用地的审批程序、期限及违法用地的后果是熟知的，世恒公司基于对勤丰镇政府的信任签订了招商协议，对招商协议不能履行，勤丰镇政府的过错大于世恒公司。根据双方的过错程度，对世恒公司为开展工作投入项目部的资金损失2825122.28元，由勤丰镇政府承担70%即1977585.60元（（7966800元-5141677.72元）×70%），世恒公司自行承担30%即847536.68元（（7966800元-5141677.72元）×30%）为宜。因双方签订的招商协议中涉及土地征收的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》关于建设用地审批的规定，对双方约定开发的土地至今未能取得土地使用权，双方对土地出让的约定也违反了法律的规定，招商协议不具备履行的条件，并且招商协议签订后，双方也未严格按照招商协议的约定履行，故对世恒公司要求勤丰镇政府支付违约金的主张不予支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第五项、第九十七条之规定，并报经本院审判委员会讨论决定，判决：“一、解除原告禄丰县勤丰镇人民政府与被告云南世恒房地产开发有限公司签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》；二、由原告禄丰县勤丰镇人民政府返还被告云南世恒房地产开发有限公司投资款7542578.93元；三、由原告禄丰县勤丰镇人民政府赔偿被告云南世恒房地产开发有限公司7119263.32元；四、驳回原告禄丰县勤丰镇人民政府的其他诉讼请求；五、驳回被告云南世恒房地产开发有限公司的其他反诉请求。上述原告应支付的款项，限本判决生效后十五日内支付。案件受理费41890元，反诉费97334元，由原告禄丰县勤丰镇人民政府负担88567元，由被告云南世恒房地产开发有限公司负担50657元，鉴定费400000元，由原告禄丰县勤丰镇人民政府负担280000元，由被告云南世恒房地产开发有限公司负担120000元。”
本院二审庭审中，上诉人世恒公司提交如下证据：
第一组：2015年7月至2016年9月涉案项目发新发生的相关费用单据，欲证明世恒公司因勤丰镇政府的违约而产生的实际损失288729.89元，应列入世恒公司的请求。
第二组：《勤丰项目支付费用情况补充说明》，欲证明世恒公司因涉案项目无法进行，在2015年7月至2016年9月期间，实际投入资金所产生利息损失3436088.67元，及实际新发生的费用374223818.56元。
上诉人勤丰镇政府质证认为，对上述证据的真实性，除了有正规的发票的予以认可外，其余证据的真实性均不予认可，且不认可世恒公司的证明目的。
本院认为，上诉人世恒公司二审提交的新证据均产生于本案一审诉讼之后，且新证据中所涉及的费用也没有包含在世恒公司一审的反诉请求中，不属于本案的审理范围，不应作为本案证据予以采信。
上诉人勤丰镇政府在二审中没有提交新证据。对于一审法院所确认的事实，本院予以确认。
二审另确认：云南省国土资源厅、楚雄彝族自治州土地管理局、禄丰县土地管理局分别于2000年12月29日、12月30日和2001年6月15日，下发云国土资复（2000）398号、楚土建字（2000）276号和禄土复（2001）7号文件，对涉案土地的征用方案进行了批准。2013年11月20日，禄丰县国土资源局和禄丰县公共资源交易中心向世恒公司发出《关于暂停出让国有土地使用权的通知》，通知中载明涉案十个地块宗地因宗地面积须进行调整且土地存在争议，暂停土地出让，待争议解决和宗地面积调整后，再行出让。
根据各方当事人的上诉请求和答辩意见，归纳本案二审的争议焦点为：1.双方当事人于2011年3月29日签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》是否有效，如果有效，协议应否解除；2.双方当事人在履行合同的过程中，是否存在违约行为，违约责任（包括损失）应如何确定。
一、关于合同效力和应否解除的问题
上诉人勤丰镇政府认为，双方签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》部分有效，部分无效；协议第五、第七条因违反我国土地管理法的强制性规定，为无效条款；该协议已经于2013年11月15日（会议纪要）解除。
上诉人世恒公司认为，双方签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》为有效合同，双方应当按照合同约定继续履行各自的权利义务。
本院认为，首先，关于合同效力，本案双方当事人签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》的内容和目的为双方合作对涉案土地进行一级开发，开发完成后，从土地出让款项中按约定比例分得利益。由于我国法律并未明确规定土地一级开发不能由除地方政府以外的主体参与进行，且合同中涉及的土地开发项目已经经过云南省、楚雄州和禄丰县三级土地管理部门的批准，该协议的内容并未违反我国法律、法规的强制性规定，故《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》为有效合同。
其次，关于合同应否解除的问题，《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期间届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行或者其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。本案中，勤丰镇政府已经明确表示不愿与世恒公司继续履行合同，且勤丰镇政府在本案诉讼前已经陆续返还世恒公司投资款800万元，世恒公司也予以了接受。同时，2013年11月15日的会议纪要中虽然没有双方当事人的签章，但该会议纪要系禄丰县政府以政府文件的形式下发，在该会议纪要中，双方当事人也表明了要解除涉案合同的态度。故双方当事人签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》因勤丰镇政府明确表示其不履行合同义务，无法实现合同目的，应当予以解除。
二、关于违约行为和违约责任的问题
上诉人勤丰镇政府认为，世恒公司存在的违约行为有：出资不足，不履行后续缴纳相关费用的出资义务；非法拍卖土地，以及项目经费未经审核。世恒公司应赔偿勤丰镇政府736242.93元，并支付违约金365万元。
上诉人世恒公司认为，勤丰镇政府存在的违约行为有：没有按时完成土地征用和房屋拆迁；没有及时办理土地征用和小宗土地出让的前置审批手续；项目资金没有进行专项使用；单方改变土地用途；没有按照合同约定进行外围环境的治理。勤丰镇政府应当返还世恒公司全部投入资金；按合同约定自2011年5月31日起按照每天10000元支付违约金；从投入资金开始至款项返还之日止按1.5%的月息支付资金占用费；按投资总额4700余万元的20%支付违约金；赔偿世恒公司的可得利益损失。
本院认为，首先，关于世恒公司是否存在违约行为的问题，双方在《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》中约定世恒公司应当支付的前期项目投资额为1000万元，现世恒公司已经向勤丰镇政府支付投资资金15542578.93元，超过了合同约定的前期投资额。勤丰镇政府虽然曾经向世恒公司发出多份缴款通知，并认为世恒公司没有履行后续资金投入的义务，但在勤丰镇政府不能证明世恒公司支付的15542578.93元前期投资款已经使用完毕或不足以支付所需缴纳的后续税费等款项，且禄丰县国土资源局和禄丰县公共资源交易中心发出的《关于暂停出让国有土地使用权的通知》中载明的土地出让暂停的原因也并非欠缴税费的情况下，勤丰镇政府认为世恒公司存在出资不足，不履行后续出资义务等违约行为的主张不能成立。对于勤丰镇政府主张世恒公司存在的其他违约行为，本院认为，政府相关部门对于世恒公司的违规拍卖行为已经进行了叫停和处理，世恒公司的行为违反的是相关法律法规的规定，不属于违反合同约定的情形；合同中虽然约定项目经费需经双方共同审核，但在实际履行过程中，双方当事人并未共同成立项目管理部，也没有按照合同约定共同管理资金，双方以自己的实际履行行为变更了合同约定，勤丰镇政府认为世恒公司没有将项目经费提交其审核，构成违约的主张不能成立。综上，世恒公司在合同履行的过程中并不存在违约行为，勤丰镇政府认为世恒公司存在违约行为，并应向其赔偿损失736242.93元和支付违约金365万元的上诉理由不能成立。
其次，关于勤丰镇政府是否存在违约行为的问题，本院认为，双方在《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》约定“甲方应在2011年5月31日前完成土地征用、拆迁户房屋拆迁的成本核算工作”，同时，双方在《勤丰镇（小集镇）东片区土地开发协议签定纪要》中约定“勤丰镇政府负责征地、拆迁、补偿、土地出让及规划、建设管理工作。……2011年5月31日前完成征地拆迁补偿到村社、到农民，所有拆迁工作必须在2011年12月31日前完成，征地范围内路网、路基、三通一平力争在2011年12月31日前完成”。勤丰镇政府至今仍未按照上述约定履行完毕自己的合同义务，已经构成违约。对于世恒公司主张勤丰镇政府存在的其他违约行为，均没有相应的证据证实，缺乏事实依据，不能成立。综上，勤丰镇政府在履行合同的过程中存在违约行为，世恒公司认为勤丰镇政府存在违约行为的上诉理由成立。
最后，关于勤丰镇政府的违约责任，本院认为，《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第二款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定‘过分高于造成的损失’。”本案中，双方在《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》中约定的违约责任为“1、双方应履行本协议约定的责任和义务，除不可抗力的因素外，任何一方未能履行本协议规定导致本协议无法履行或终止时，违约方应向另一方赔偿由此产生的一切经济损失，并支付投入资金总额的20%违约金。2、甲方未按约定时间（日期）完成土地征用、房屋拆迁等工作，每超过一日，向乙方支付10000元（壹万元整）违约金。3、乙方未按协议规定的时间（日期）支付款项，每超过一日，向甲方支付10000元（壹万元整）违约金。”根据世恒公司的反诉请求，若按照世恒公司投资总额15542578.93元的20%，再加上从勤丰镇政府违约之日2012年1月1日起计算至起诉之日2014年1月13日止（共计742天）每天10000万元计算，违约金金额为10528515.79元（15542578.93元×20%＋742天×10000元／天），与鉴定意见书中针对世恒公司的实际损失作出的鉴定结论7966800元相比，已超出了实际损失金额的30%（10356840元），故合同约定的违约金金额过高。二审中，双方当事人均认为约定的违约金过高，请求予以调整，本院结合世恒公司的实际损失和勤丰镇政府的违约情形，酌情将违约金金额调整为7966800元。对于世恒公司主张的其他违约责任，因资金占用费不是双方当事人在合同中约定的违约责任，本院对世恒公司主张按照月息1.5%计算资金占用费的上诉请求不予支持；由于在诉讼前，勤丰镇政府已经就世恒公司的投资款进行了部分返还，且合同预期利益能否实现有赖于政府相关审批行为能否顺利进行，在目前合同解除的状态下，无法衡量世恒公司一方的可得利益损失。由于双方当事人签订的合同应予以解除，故勤丰镇政府应当返还世恒公司剩余的投资款7542578.93元。
上诉人世恒公司针对一审委托鉴定机构作出的实际损失鉴定结论提出异议，因一审法院对于鉴定材料均进行了举证、质证和认证，鉴定人员也具备相应的司法鉴定资质，故鉴定意见书的程序合法，鉴定结论客观公正，本院对（2015）司鉴字第1032089号司法鉴定意见书予以采信。勤丰镇政府针对鉴定意见书提出的上诉理由不能成立。
一审法院对于世恒公司没有提出反诉请求的实际损失进行判决，属于超诉讼请求判决，本院予以纠正。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当；上诉人勤丰镇政府的的上诉请求不能成立，本院不予支持；上诉人世恒公司的上诉请求部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第二款，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十九条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（2014）楚中民一初字第5号民事判决第一、二、四项，即“解除原告禄丰县勤丰镇人民政府与被告云南世恒房地产开发有限公司签订的《禄丰县勤丰镇（小集镇）东片区土地开发招商协议书》”，“由原告禄丰县勤丰镇人民政府返还被告云南世恒房地产开发有限公司投资款7542578.93元”，“驳回原告禄丰县勤丰镇人民政府的其他诉讼请求”；
二、撤销云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（2014）楚中民一初字第5号民事判决第三、五项；
三、禄丰县勤丰镇人民政府于向云南世恒房地产开发有限公司支付违约金7966800元；
四、驳回云南世恒房地产开发有限公司的其他反诉请求。
上述款项限于本判决生效后十日内支付。
一审案件受理费139224元，由禄丰县勤丰镇人民政府负担89224元，由云南世恒房地产开发有限公司负担50000元。二审案件受理费139224元，由禄丰县勤丰镇人民政府负担89224元，由云南世恒房地产开发有限公司负担50000元。鉴定费400000元，由禄丰县勤丰镇人民政府负担300000元，由云南世恒房地产开发有限公司负担100000元。
本判决为终审判决。
本判决送达后即发生法律效力。若禄丰县勤丰镇人民政府未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；如禄丰县勤丰镇人民政府不自动履行本判决，云南世恒房地产开发有限公司可在本判决履行期限届满后两年内向云南省楚雄彝族自治州中级人民法院申请执行。
审 判 长 王 璟
审 判 员 李 航
代理审判员 赵思远
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 范 蕊