湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂01行初33号
原告黄元庆。
委托代理人赵贤文，湖北省天职法律服务所法律服务工作者。
委托代理人黄远登，湖北省天职法律服务所法律服务工作者。
被告武汉市东西湖区人民政府，住所地武汉市东西湖区吴家山。
法定代表人杨泽发，该区人民政府区长。
委托代理人李婉，该区人民政府工作人员。
委托代理人朱飞，湖北怡达律师事务所律师。
原告黄元庆诉被告武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）其他（农业）行政确认及行政赔偿一案，于2015年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日立案后，依法向被告东西湖区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原告黄元庆诉称：1985年3月20日，黄元庆依法承包武汉市国营东西湖水产养殖场张家墩大队一生产队165亩水田进行种植业和养殖业，承包期为15年，被告东西湖区政府于1985年3月20日为原告黄元庆颁发《武汉市东西湖区承包土地、资源使用证》。原告黄元庆获得165亩土地承包权后，以15年进行经营规划，共投资35399961元，用于基础设施、机械设备的建设和构置。1986年，被告以原告的二嫂王玲超生第二胎为由，强行将原告承包的165亩土地中的22亩土地提前收回，实际上二嫂王玲根本不是原告承包土地中的承包成员。1987年3月，被告以“菜蓝子工程”名义为由，强行将原告承包的165亩土地中的45.3亩提前收回，发包给他人承包。1988年3月，被告违背原告意愿，强制实行公证。1989年元月1日，被告仿冒原告及原告三嫂许桂兰的签名，伪造《八九年渔业生产承包合同》，强行将原告承包的165亩土地中的62亩土地提前收回。2002年、2003年、2006年，被告相继给原告下发通知，强令只收不种。被告虽然承诺退地、拆迁补偿等按国家、省市有关政策执行，但是被强行断电、停水、挖堤，致使原告无法正常生产，原告最后仅存的35.7亩承包土地也被提前收回。
从被告第一次提前收回22亩承包土地至所有承包土地被无端提前收回期间，原告多次上访，向市区两级政府及有关行政机关反映情况，但被告对原告的上访不调查、不答复、不补偿，反而加害原告，尤其是东西湖区委派政法委书记接谈原告时，指示公安派出所限制原告的人身自由，甚至殴打原告，虽然原告上访时上级政府和职能部门均复函“调查核实处理或予以解决”，但回复材料转至被告处均被扣下，迟迟不给予答复和处理。
2015年5月27日，原告依法对上述违法行政侵权行为向武汉市东西湖区人民法院提起行政诉讼和依法提起上诉，但由于其法律知识欠缺，将行政诉讼主体错误确定为东西湖区政府将军路街道办事处而被驳回起诉。后知晓其被诉行政主体应当为东西湖区政府，为此，原告再次提起本诉。请求：1.判令被告承担监管不力、行政不作为和乱作为，违法提前收回黄元庆165亩承包地的法律责任。2.赔偿原告黄元庆为承包165亩土地，以15年承包期投资其基础设施、机械设施、养殖设施、建筑设施等，造成投资损失35399961元，原告主张赔偿1500万元。3.被告以不同事由，强行将原告黄元庆承包的165土地提前收回，造成经营损失25905000.00元，原告主张补偿500万元。4.因被告行政侵权，导致其长期上访，赔偿上访费20万元及精神抚慰金5万元。5.由被告负担本案的案件受理费及代理费。
被告东西湖区政府辩称：1.黄元庆所诉165亩土地承包经营事项不属于人民法院行政诉讼受案范围。对此，（2015）鄂东西湖行初字第00031号行政裁定已作出认定，（2015）鄂武汉中行终字第00465号行政裁定予以维持。故从程序上，本案应驳回黄元庆的起诉。2.黄元庆陈述的案件事实发生在1987年至2004年，超过了法律规定的起诉期限。对此，（2015）鄂东西湖行初字第00031号行政裁定己作出认定，（2015）鄂武汉中行终字第00465号行政裁定予以维持。故从程序上，本案也应当驳回黄元庆的起诉。3.黄元庆无证据证明武汉市东西湖区主管行政机关实施了行政侵害行为，属于无事实依据。对此，（2015）鄂东西湖行初字第00031号行政裁定已作出认定，（2015）鄂武汉中行终字第00465号行政裁定予以维持。从实体上，本案应驳回黄元庆诉讼请求。4.1987年、1988年、1989年、2000年、2002年，黄元庆先后与武汉市国营东西湖水产养殖场张家墩大队、武汉市东西湖区张家墩水产品公司签订了《粮食蔬菜生产承包合同》、《渔业生产承包合同》、《水产投标承包合同》、《水产资源承包经营合同》（简称承包合同），名为承包，实为租赁。2001年3月、2004年10月、2004年11月，黄元庆分别与武汉市东西湖区张家墩水产品公司、武汉市东西湖区养殖农场农业管理处签订了《用地拆迁补偿退出资源协议》（简称退地合同），并领取了补偿款，退出了资源。被告与黄元庆无行政上的法律关系；根据合同的相对性原理，被告并非承包合同及退地合同的当事人，被告与黄元庆亦无因合同产生的民事上的法律关系。因此，黄元庆就本案所述事项起诉被告，没有任何事实依据和法律依据。5.国营东西湖水产养殖场对黄元庆兄弟租赁的土地等资源己依法依规进行了补偿。黄元庆本人于2001年3月29日、2004年10月26日、2004年11月3日共计三次与养殖农场签订退地补偿协议，渔池面积为29.7亩（13.7亩一处、16亩一处），加开挖渔池、排水沟、地面设施等，补偿金额为439721.3元，协议已履行。黄福庆于2002年8月20日、2004年6月23日、2004年6月23日共计三次与养殖农场签订退地补偿协议，渔池70亩，池塘16亩，加上地面附着物等，补偿金额为425311.6元，协议已履行。黄安庆于2002年8月20日、2002年8月25日、2004年4月23日由黄志明、王玲与养殖农场签订退地补偿协议，菜地5.7亩，渔池14.7亩，池塘7.5亩，加上地面附着物等，补偿金额为173757.9元，协议已履行。综上，黄元庆兄弟三人共从养殖农场领取补偿款1038790.8元，补偿面积143.6亩（其中渔池114.4亩、菜地5.7亩，池塘23.5亩，加地面附着物补偿）。6.本案的实质是黄元庆在其以家庭成员共同承包租赁的土地获得合理补偿后，又想以其个人名义再次获得补偿，其长期缠访缠讼，耗费国家司法资源，给地方政府和司法部门均造成了不必要讼累。本次起诉实为重复起诉。综上，请求驳回原告黄元庆的全部诉讼请求。
本院认为，武汉市东西湖区国营农场的土地为国有土地，土地所有权人为国家，土地使用权人为国营农场。单位或个人可以承包经营，但单位或者个人承包国有土地，只能用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，而不得用于其他目的。单位或者个人在承包国有土地时，应当与发包方国营农场签订承包合同，约定土地承包期限、双方的权利义务等，以保证双方更好地履行合同，并在违约时承担相应的法律责任。承包方和发包方是一种合同关系，承包方的权利义务，按照承包合同的约定，依法进行保护。
1985年3月20日，武汉市国营东西湖水产养殖场填发给黄元庆盖有武汉市东西湖区人民政府印章的《武汉市东西湖区承包土地、资源使用证》（东土证字0017423号），此证载明承包户主：黄元庆；住址：养殖农场张家墩大队一生产队；家庭人口：劳力5人，其中职工数4人；承包耕地面积：水田165亩；承包期15年以上。武汉市东西湖区国有农场按照中共中央（1984）1号文件精神，实行的承包方式为联产承包责任制，家庭成员均享有承包经营权。《武汉市东西湖区承包土地、资源使用证》（东土证字0017423号）的填发是对国营东西湖水产养殖场国有土地承包经营权的登记行为，是对土地承包经营权合法性的行政确认，但不是国有土地承包合同，国有土地承包经营权的实际取得，应当以承包方黄元庆和发包方国营东西湖水产养殖场签订的承包合同为依据，土地承包期限、双方权利义务等由承包合同约定。东西湖区政府于1985年3月20日颁发的《武汉市东西湖区承包土地、资源使用证》（东土证字0017423号）15年期满后，武汉市国营东西湖水产养殖场没有继续向黄元庆填发承包土地、资源使用证。本案中，东西湖区政府既不是国有土地承包合同的当事人，也不是退地合同的当事人，仅仅对武汉市国营东西湖水产养殖场填发给黄元庆的《武汉市东西湖区承包土地、资源使用证》（东土证字0017423号）进行了依法确认。黄元庆提供的证据，不能证明因东西湖区政府的行政确认行为造成其合法权益损害的事实，东西湖区政府存在行政不作为、乱作为和行政侵害行为的情形，其诉称事项属无事实根据。黄元庆从2005年起即通过信访方式维护其合法权益，行政机关已告知其诉权，其起诉已超过法定起诉期限。黄元庆诉称的因承包方和发包方履行国有土地承包合同、发包方提前收回承包土地、前期投入补偿、退地补偿等纠纷属民事纠纷，不属本案审查范围。
综上，原告黄元庆的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第二款的规定，裁定如下：
驳回原告黄元庆的起诉。
预收的案件受理费人民币50元，退回原告黄元庆。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 曾望庭
审判员 胡怡江
审判员 曾文亮
二〇一六年四月五日
书记员 杨馨卉