新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
（2015）伊州行初字第16号
原告新疆察布查尔中林绿源种苗有限公司。住所地：察县查鲁盖东街**号。
法定代表人张倬铭，该公司董事长。
委托代理人苏沛，新疆宇通律师事务所律师。
委托代理人陈影，该公司员工。
被告察布查尔锡伯自治县人民政府。住所地：察县查鲁盖路东街。
法定代表人关桂珍，该县县长。
委托代理人李峰，新疆资本律师事务所律师。
第三人察布查尔锡伯自治县琼博拉乡小博拉村村民委员会。住所地：察县琼博拉乡小博拉村。
法定代表人吐达洪，该村村委会主任。
第三人察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村村民委员会。住所地：察县宁古齐牛录村。
法定代表人郭玉清，该村村委会主任。
委托代理人钱子洋，新疆同盛律师事务所律师。
第三人察布查尔锡伯自治县米粮泉回族民族乡米粮泉村村民委员会。住所地：察县米粮泉村。
法定代表人马培军，该村村委会主任。
委托代理人唐江兰，察布查尔县平信法律服务所法律工作者。
原告新疆察布查尔中林绿源种苗有限公司（以下简称中林绿源）因与被告察布查尔锡伯自治县人民政府（以下简称察县政府）、第三人察布查尔锡伯自治县琼博拉乡小博拉村村民委员会（以下简称小博拉村委会）、第三人察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村村民委员会（以下简称宁古齐牛录村委会）、第三人察布查尔锡伯自治县米粮泉回族民族乡米粮泉村村民委员会（以下简称米粮泉村委会）不服土地行政行为并要求赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月19日、2017年10月19日公开开庭审理了本案。原告中林绿源的委托代理人苏沛、陈影，被告察县政府的委托代理人李峰，第三人小博拉村委会主任吐达洪，第三人宁古齐牛录村委会的委托代理人陶慧英、钱子洋，第三人米粮泉村委会的委托代理人唐江兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告中林绿源诉称，2000年，被告察县政府面向全国招商引资并下发《关于印发<察布查尔锡伯自治县关于进一步加强合作促进开发发展经济的优惠政策>的通知》（察政发字【2000】25号文）。基于此文件精神，2月28日原、被告双方正式签订《工程建设土地承包合同书》，合同约定被告将位于察县沙尔布拉克伊昭公路13公里处的10200亩的荒漠草地承包给原告，承包期限为50年，从2002年3月1日其至2052年3月1日止。因该地属荒地，原告对万亩土地采取陆续投入改良的方法耕作土地。2006年，原告与邢三刚等人发生民事纠纷，法院裁决3200亩土地使用权及3200亩土地的投资改良收益归邢三刚等三人，但原告并未放弃7000亩土地的投资改良收益的权利。2012年2月1日，察县政府下发《关于印发<伊犁河南岸干渠察布查尔自治县县灌区土地清理清查规范管理工作办法（暂行）的通知>》（察政办【2012】7号），要求对察县所有承包土地进行清理清查。被告仅依据此文件，再无任何法定理由的情况下动用公安、民兵、武警、县、村干部等力量强行夺回合法发包给原告的7000亩土地，到被告收回土地时，原告已将7000亩土地全部改良为熟地，投资1278万元，但被告对原告的投入分文不予补偿，随后将土地分包给了第三人，后第三人又将土地转包给了其他人。按照法律规定，被告应对原告的7000亩土地的投资改良收益予以补偿，被告至今不予补偿的行为严重侵害了原告的合法权益。故诉至法院，要求确认被告收回土地的行为违法，解除双方签订的《林草工程建设土地承包合同书》；判令被告赔偿因其违法行为给原告造成的损失1278万元。
原告中林绿源向本院提供了以下证据：1、察县政府办公室察政办（2012）7号文件一份，证实察县政府擅自收回土地的依据是违反立法法的，该文件不具备规范性法律文件的效力；2、察县政府察政发（2000）25号文件一份；3、原、被告签订的《中林绿源种苗基地林草工程建设土地承包合同书》一份，证实原告响应被告关于西部大开发招商引资的号召，2002年2月与被告签订了合同，该合同有效，被告不能擅自解除合同；4、原告向被告提交的《关于落实土地承包合同事宜的请示》一份，证实请示上有当时县长的批复，因当时合同出现了障碍，需要解决；5、2004年3月2日，麻嘎查村委会、察县草原站、察县政府三方出具的《证明》一份，证实合同履行的情况；6、察县孙扎齐牛录乡人民政府与中林绿源和绿洋公司签订的《协议书》一份，证实原告为被告的牧民在被告指定的牧民规划地居点打四眼机井，并完成拉电、下管、水泵、变压器、机房等配套设施；7、察县孙扎齐牛录乡人民政府与中林绿源签订的《补充协议书》一份，证实原告完成了拉电、下管、水泵等建设项目的合同义务并移交给了察县孙扎齐牛录乡人民政府；8、2005年12月12日察县畜牧局、绰霍尔乡教育办、中林绿源三方签订的《补充协议》一份，证实2003年原告为牧民打井出资等，履行了合同义务，被告明知原告已种小麦，被告要求原告将98亩土地让给绰霍尔乡教育基地使用，98亩土地由政府另行补偿给原告；9、察县国土局2009年5月13日向察县政府出具的《关于察县中林绿源种苗有限公司提供牧民安置苗圃站占用土地的电力配套设施材料的报告》一份，证实原告完全履行了合同义务安置牧民，为牧民提供电力设施等价值53.66万元；10、2009年5月11日察县国土局向察县政府出具的《关于确认中林绿源种苗有限公司开发地使用面积的报告》一份，证实截止2009年5月原告开垦荒地面积9817亩，其中县苗圃站占用了700亩；11、2009年5月31日察县畜牧局与原告签订的《察布查尔县新绿源牛场收购协议》一份，证实察县畜牧局收购原告投资的察布查尔县绿源牛场，原告没有欠缴承包费，相反被告至今仍欠原告165300元；12、2005年12月15日新疆天山有限责任会计师事务所对原告的资产评估报告（新天会评字［2006］第004号）一份，证实截止2005年底原告已投资达4063628元；13、新疆昌恒资产评估有限公司对原告的资产评估报告书（新昌评报字［2013］第Y011号）一份，证实原告的土地权益及投资事实，直到2013年被告仍是7000亩土地的权利人，原告不认可被告单方所做的评估结论；14、原告开荒过程中平整土地等投资的证据；15、被告以暴力强行解除抢回土地的照片10张，证实到2013年3月12日被告收回土地时原告投资及利息12716862.1元；16、三分土地承包合同及收款收条，证实被告强行收回后将6800亩土地以平均每亩400元的价格转包给了第三方，是原告平整并改良了土地，才使得被告能高价发包给第三方，依照土地承包法的规定，被告应当给予原告平整开发提高土地能力的费用；17、全国土地开发整理规划投资测算（2001-2010年）一份。
被告察县人民政府辩称，一、被告与原告之间无任何权利义务关系，被告对原告不存在土地行政行为，更不存在行政违法行为。原告所述2002年2月28日与被告察县政府签订的《中林绿源种苗基地林草工程建设土地承包合同书》和2003年6月16察县政府与案外人察布查尔锡伯自治县绿洋农林发展有限公司（以下简称绿洋公司）签订《土地承包合同》中涉及的10200亩土地，已经由新疆维吾尔自治区高级人民法院于2009年11月21日就《出资转让协议》效力一案作出（2009）新民二终字第00058号民事判决书，并由克拉玛依仲裁委员会于2011年10月16日，就申请人邢三刚、郑远、绿洋公司与被申请人张倬铭、北京中林绿源种苗有限公司之间履行《出资转让协议》，作出（2006）克仲决字第55号仲裁裁决书，裁决：根据郑远原与察县政府签订的合同（即2002年2月28日绿源公司与察县政府签订的《中林绿源种苗基地林草工程建设土地承包合同书》）及绿洋公司与察县政府签订的《土地承包合同书》（即2003年6月16日察县政府与绿洋公司签订的《土地承包合同》），承包合同面积均为10200亩，申请人前期已经取得3200亩，本案审理中又取得1600亩，故被申请人应当向申请人返还的土地数额为5400亩，区域为2003年6月16日绿洋公司与察县政府签订的《土地承包合同》范围。根据人民法院生效判决和仲裁委员会生效仲裁裁决，在察县开展国有土地清理规范工作时，原告对10200亩土地已经没有承包权，不存在被告违法收回土地和违法解除《林草工程建设土地承包合同书》行为。二、因绿洋公司严重违约，被告2011年11月16日向绿洋公司下发《解除合同通知书》，被告与绿洋公司签订的《土地承包合同》已经依法解除，并告知绿洋公司如有异议，可向人民法院提起诉讼确认合同效力，绿洋公司未向人民法院提出诉讼。三、原告请求被告赔偿因其违法行为给原告造成的损失1278万元，没有法律依据和事实依据。虽然被告与原告2002年2月28日签订了《林草工程建设土地承包合同书》，但由于股东之间股权转让行为，因同一宗土地被告与绿洋公司又签订了《土地承包合同》，根据人民法院生效判决和仲裁委员会生效仲裁裁决，原告对10200亩土地没有承包权，原告要求被告赔偿其中7000亩土地投资款既无主体资格，也无事实和法律依据。请求法院驳回原告的起诉。
被告察县政府向本院提交了以下证据、依据：1、2002年2月28日被告察县政府与绿源公司签订的《绿源种苗基地林草工程建设土地承包合同书》一份，证实原告与被告确实在2002年签订了土地承包合同，有相应的位置、期限、承包费以及双方的责任；2、2003年6月16日察县政府与绿洋公司签订的《土地承包合同》一份，证实因绿源公司股权转让，以支付对价的方式绿源公司将10200亩的土地给了邢三刚等人，根据出资转让协议书以及相关协议，察县政府于2003年6月16日与绿洋公司签订了承包合同，这份合同与之前与绿源公司的合同内容完全一致，说明后者的合同已经代替了2002年的合同；3、新疆维吾尔自治区高级人民法院（2009）新民二终字第00058号民事判决书一份、克拉玛依仲裁委员会（2006）克仲决字第55号仲裁裁决书一份，两份文书的查明事实是一致的，出资转让协议之后双方又签订了一份协议，约定如何将10200亩土地返还给绿洋公司；4、察县政府2011年11月16日向绿洋公司下发的《解除合同通知书》，证实由于绿洋公司未履行承担的义务，违反合同法全面履行原则，依法解除了双方的合同。
第三人小博拉村委会无答辩意见。
第三人宁古齐牛录村委会述称，原告与被告争议的事实我方不清楚，我方取得的土地是依据农村土地承包法依法取得的，我方没有任何责任。
第三人米粮泉村委会无答辩意见。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性均无异议，但认为被告将同一块地分别与两个公司签订合同，是被告违约在先，中林绿源的合同在前，并且已经履行，应当以中林绿源的合同为准。察县政府与绿洋公司的合同违法处分了中林绿源的财产，地是中林公司的，中林绿源与被告签订合同以后，直到被告擅自处分前，原告已经进行了投资，虽然股权发生了转让，但是没有影响原告的财产权益。合同履行中，3200亩土地已经被绿洋公司拿走，诉讼的7000亩土地到现在一直在中林公司的实际投资中，克拉玛依仲裁委裁决原告将5400亩土地返还给邢三刚，但是要求邢三刚将土地对价给张倬铭之后才能将土地给他。中林公司的土地应当是7000亩，根据土地管理法的规定，谁在土地上投资，产生了收益，发包方应当向投资方进行补偿或者赔偿。被告与绿洋公司的合同与本案无关。被告对原告提供的证据1认可，但被告未向原告送达解除合同通知书，被告向绿洋公司下发的解除合同通知，因10200亩土地已经在绿洋公司名下，解除的依据是合同法，不是7号文件；被告对原告提供的证据2无异议；被告对原告提供的证据3认可；被告对原告提供的证据4的真实性无法确定，请示上领导的名字看不清，不予认可；被告对原告提供的证据5的真实性不认可，因其是复印件，即使签订三方证明，也不是本案争议的土地；被告对原告提供的证据6未发表质证意见；被告对原告提供的证据7、8的真实性未表异议，但认为与本案无关联性；被告对原告的证据9的真实性无法辨认，因为是复印件，章子不清楚；被告对原告提供的证据10的真实性认可，但只能证明原告现在实际占用的土地面积，不能证明原告就承包了此土地；被告对原告提供的证据11的真实性认可，只是畜牧局与原告签订的关于收购牛场的协议，没有对10200亩土地的承包费进行涉及，协议中注明的文字无法确认；被告对原告提供的证据12、13的真实性认可，虽然这块地根据判决应给了绿洋公司，但是察县政府因为绿源公司确实投资了，有井、电等，我们就进行了评估，原告未申请复核，原告对评估报告未向县国土局提出异议；被告对原告提供的证据14无法质证，无法确定针对的是否是这块地；被告对原告提供的证据15录像以及照片，对其中老人倒在车下的照片认可，其他的照片不知道什么时间、什么地点照的；被告对原告提供的证据16与本案无关，但对事实认可；被告对原告提供的证据17的三性均不认可。
本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的证据的真实性予以认可，本院对被告提供的证据予以采信；被告对原告提供的证据4、5、6、9、14、17不认可，对原告提供的其他证据均认可，故本院对原告提供的证据4、5、6、9、14、17不予以采信，对原告提供的其他证据予以采信。
第二次庭审时，被告察县政府以原告向被告主张权利依据的承包地，已经克拉玛依仲裁委员会裁决将本案所涉土地的承包经营权确认给了绿洋公司，原告已不再享有该宗承包地的使用权，绿洋公司与本案有利害关系为由，向本院提出追加绿洋公司为第三人的申请，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，绿洋公司可以申请参加诉讼，或者由本院通知参加诉讼，现被告申请追加绿洋公司为第三人，无法律依据，本院不予准许。
经审理查明，2001年11月12日，由北京中林绿源种苗有限公司（以下简称北京中林公司）、邢三刚、沈启波、郑远签订了一份《发起人协议书》，成立了原告中林绿源。股本结构为北京中林公司出资13.6万元，邢三刚出资21.8万元，沈启波出资24.4万元，郑远出资8.2万元。2002年2月28日，原告中林绿源（乙方）与察县政府（甲方）签订了《中林绿源种苗基地林草工程建设土地承包合同书》，约定承包土地属国有荒漠草地，面积为10200亩，土地承包期限为50年，起止时间从2002年3月1日起至2052年3月1日止，承包土地前5年免交承包费，从第六年起，后45年按实际使用土地面积，每年每亩承包费为15元，于每年的3月1日前交付。合同第五条约定原告中林绿源的责任为：1、乙方负责将其逐年开发土地的10%交给甲方用于安排牧民种植牧草，机井线路配套。该土地承包费甲方承担。2、乙方向牧民无偿提供优良牧草新品种种植科学技术，引导牧民勤劳致富，肥料、种子、水电机耕费由牧民自理。3、乙方负责引进中国林科院基因库最新树种，组织林业科技专家来伊犁进行技术推广。为”721”生态工程和林纸一体化工程建设繁育和提供优良树种苗。4、乙方负责协助甲方做好开发地的社会治安综合治理，做好防火及病虫害防治工作，促进基地的物质文明和精神文明建设。合同还约定合同履行期间，双方共同信守合同条款，任何一方违约，均要赔偿对方所有的经济损失，并约定因不可抗力因素造成合同不能继续履行的，由双方协商变更或解除合同。2003年5月22日，邢三刚与郑远及吴传文、谢国旗成立了绿洋公司，该公司于2003年6月16日与察县政府签订了《土地承包合同书》，该承包土地与察县政府与原告签订的承包土地是同一宗土地，合同约定内容也是一致的。绿洋公司自2007年起应交纳土地承包费应当是76.5万元，其只交纳了18.9万元承包费，未足额缴纳。2011年11月，察县政府开始在全县范围内清理规范国有农用地。16日，察县政府以绿洋公司违约为由向绿洋公司下发了《解除合同通知书》。2013年4月11日，新疆昌恒资产评估有限公司接受察布查尔锡伯自治县国土资源局的委托，对察布查尔锡伯自治县城镇新疆察布察尔中林绿源种苗有限公司种植的本次拟收回的国有土地地上附着物于2013年4月9日的成本价值进行评定估算，评估结论为：察布查尔锡伯自治县国土资源局委托评估实物资产于评估基准日的评估价值为2246352.78元，其中固定资产评估价值为1983533.78元、生物资产评估价值为262819.00元。该评估报告向原告进行了送达。
另，2002年8月28日，在察布查尔县沙尔布拉克中林绿源种苗基地形成了一份股东会纪要，内容为：1、增加张倬铭为新股东，其出资人民币300万元；2、增加公司注册资本，资本增加至712万元；3、推选张倬铭为公司董事长，为公司法定代表人；4、在原公司名称”察布查尔绿源种苗有限公司”前增加”新疆”二字等。次日，形成了中林绿源字（2002）第5号”关于察布查尔中林绿源种苗有限公司变更注册资本的决议”。
2002年9月16日，原告中林绿源委托伊犁天意有限责任会计事务所作出《验资报告》和针对邢三刚的增股作出《资产评估报告》，该《验资报告》确认：2002年9月9日止，变更后的注册资本为人民币712万元。邢三刚以实物新增注册资本出资344万元，张倬铭以货币缴纳新增注册资本出资300万元，沈启波、郑远以及北京中林公司的注册资本出资不变。该《资产评估报告》专门针对邢三刚的实物投资即其投入的转基因杨树和果树种苗进行价值评估为346.05万元，有该事务所评估人员所作的现场勘查原始记录和树苗购货发票为证。
2003年5月12日，由邢三刚、沈启波、郑远、张倬铭参加，形成了一份股东会纪要，内容为：1、察布察尔中林公司股东邢三刚、沈启波、郑远根据公司章程，将三人股本合计为398万元，优先转让给股东张倬铭；2、张倬铭原以郑远为代表与察县政府签订了一万亩土地上的附着物及2002年8月20日前实际投入抵充转让金由乙方占有使用（包括此3200亩土地的承包经营权与原以张倬铭为代表与察县政府签订的在团结路两边10万亩土地上靠西12000亩土地的承包经营权）。
2003年5月22日，邢三刚（作为丙方）、郑远（作为戊方）与张倬铭（作为甲方）、北京中林公司（作为乙方）及沈启波（作为丁方）分别签订了《出资转让协议》及《协议》。《出资转让协议》主要约定：一、甲、乙、丙、丁、戊五方，原出资成立于新疆察布查尔西伯自治中林绿源种苗有限公司，其注册资本712万元。其中，甲方张倬铭出资300万元，乙方北京中林绿源种苗有限公司出资13.6万元，丙方邢三刚出资355.8万元，丁方沈启波出资24.4万元，戊方郑远出资18.2万元。二、丙、丁、戊方与甲方经充分协商，现将其出资共计398.6一次性转让给甲方，乙方也无任何异议。《协议》第一条约定：丙、丁、戊三方依照出资转让协议所取得的转让费用398.6万元须用于购买原告中林绿源原以郑远为代表与察县政府签订的一万亩土地上靠东边3200亩地上的种植物等其它所有财产。第二条约定：上述3200亩地上的种植物及财产折价398.6万元。第三条约定：经各方协商为便于丙、丁、戊方购得上述财产后，能正常经营，将前述3200亩土地以及原以张倬铭为代表与察县政府签订的团结路西10万亩土地中靠西边12000亩土地，由丙、丁、戊三方占有使用。各方应积极与发包方协商，将此15200亩土地的承包经营主体变更为丙、丁、戊三方，并保证在符合县里规定开发及种植要求在合同期50年内能正常使用该土地且行使相应权利。如承包主体不能变更，原11万亩土地中，以郑远为代表与察县政府签订的一万亩土地作价后归丙、丁、戊承包经营，团结路西的10万亩地由甲、乙方承包经营。丙、丁、戊三方必须保证在合同签后即日起一年内开发完西边的12000亩，并按10万亩土地所给牧民的搬迁费平均数付给甲方，否则合同作废。第五条约定：在出资转让协议及本协议签订之时，甲方应将3200亩土地及地上物全部转给丙、丁、戊方作为转让金。第六条约定：本协议签订之时3200亩土地的财产即归丙、丁、戊三方所有。
2003年11月8日，沈启波与绿洋公司、邢三刚办理了退股手续。因双方当事人为履行《协议》发生纠纷，邢三刚、郑远、绿洋公司以张倬铭、北京中林公司为被申请人向克拉玛依仲裁委员会提出仲裁请求，邢三刚、郑远、绿洋公司认为，双方签订《协议》后，被申请人将3200亩土地及地上物交给了申请人，但其余7000亩土地至今未交，属不履行合同及《协议》约定的行为，其应将约定的土地全部交付给申请人。请求要求被申请人依照《协议》及合同约定将7000亩土地交付申请人经营；仲裁费用由被申请人承担。在仲裁第二次庭审中，申请人认可又从被申请人处取得1600亩的土地。2011年10月16日，克拉玛依仲裁委员会作出（2006）克仲决字第55号《仲裁裁决书》，裁决：（一）被申请人向申请人交还土地5400亩，于本裁决书送达之日起15日内办理相关交付手续。（二）本案仲裁费32000元，由被申请人承担。申请人已预交的本会不予退回，由被申请人直接申请人支付。本案反请求仲裁费32000元，由被申请人承担。本裁决为终局裁决。
在仲裁期间，张倬铭作为原告起诉被告邢三刚、郑远、第三人北京中林公司、中林绿源以邢三刚出资不实为由主张《出资转让协议》无效，向本院提起诉讼，本院作出（2008）伊州民一初字第9号民事判决书，判决驳回原告张倬铭的诉讼请求。张倬铭与北京中林公司、中林绿源均不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提出上诉，该院认为张倬铭、北京中林公司、中林绿源上诉称邢三刚存在侵占公司资产、虚假出资的行为，与本案要求确认协议无效属不同的法律关系，于2009年11月21日作出（2009）新民二终字第00058号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。
在本案审理期间，经原告申请，2016年10月25日，我院委托河北农业司法鉴定中心对中林绿源种苗基地林草工程的土地平整、改良进行鉴定。2017年2月27日，河北农业司法鉴定中心作出冀农司[2016]农鉴字第192号司法鉴定意见书，鉴定意见为：1、根据现有鉴定材料，涉案承包土地的理论平整、改良的费用约为2450.62元/亩；2、根据涉案承包地所在地的土地平整改良常用的操作方式和农业生产实践，以耕作为主的平整改良费用约为1317.84元/亩；3、涉案承包地实际平整改良成本投入应在1317.84元/亩2450.62元/亩，具体成本投入应结合涉案承包地实际所采取的平整改良措施核定，如无法确认其具体平整改良措施，可在上述区间内酌情确定。原告支付鉴定费180000元。
本院认为，一、本案涉案土地的承包人是绿洋公司而非原告中林绿源。根据本院（2008）伊州民一初字第9号生效民事判决，已判决确认原告中林绿源的法定代表人张倬铭、北京中林绿源种苗有限公司与邢三刚、郑远及案外人沈启波2003年5月22日签订的《出资转让协议》有效，该《出资转让协议》对双方当事人有约束力。根据该《出资转让协议》约定，邢三刚、郑远及案外人沈启波将其三人出资款(共计398.6万元)一次性转让给张倬铭，邢三刚、郑远及案外人沈启波所取得的转让费用398.6万元,须用于购买原告中林绿源与被告察县政府签订的10200亩土地上3200亩土地的种植物等其它所有财产，3200亩土地上的种植物及财产折价398.6万元。在《出资转让协议》签订时，原告中林绿源将3200亩土地及地上物全部转给邢三刚、郑远及案外人沈启波冲抵了转让款。关于剩余的7000亩土地，根据克拉玛依仲裁委员会生效裁决书已确认7000亩土地的承包经营权归邢三刚、郑远及绿洋公司，因在仲裁期间，邢三刚、郑远及绿洋公司从张倬铭处又取得1600亩土地，故裁决张倬铭向邢三刚、郑远及绿洋公司交还土地5400亩。被告察县政府与绿洋公司签订的合同是在签订《出资转让协议》之后达成，由此，原告中林绿源已经不是涉案10200亩土地的权利人。
二、察县政府收回案涉土地是否违法的问题。（一）被告察县政府与原告2002年2月28日签订合同后（前合同），又于2003年6月16日就同一宗土地与绿洋公司签订了合同（后合同），合同约定的内容也是一致的。原告中林绿源对此是明知的，其也从未提出过异议，故双方实际履行的是后合同，后合同是前合同的替代和履行主体的变更。克拉玛依仲裁委员会已裁决确认土地承包人归绿洋公司，由于双方履行的是后合同，故原告要求解除与被告签订的前合同的依据已不存在。（二）被告察县政府通过向绿洋公司下达《解除合同通知书》形式收回案涉土地并不违法。察县政府于2011年11月16日向绿洋公司下发《解除合同通知书》，解除原因为绿洋公司拖欠承包费；绿洋公司未依照合同第五条第一项约定履行将逐年开发土地的10%交于被告用于安排农牧民种植牧草，并配套机井线路；绿洋公司未依照合同第五条第二项约定履行向牧民无偿提供优良牧草新品种种植科学技术；绿洋公司擅自改变土地用途从事农业生产，致使合同目的无法实现。并于2011年11月18日向绿洋公司送达。首先，根据双方签订的合同内容显示，”双方经过充分协商，就乙方承包甲方万亩荒漠草地用于林草工程及种苗基地和育种基地建设达成了一致意见，为明确甲乙双方的权利和义务，订立本合同”，现绿洋公司确实改变了土地用途将土地用于农业生产。其次，绿洋公司也未依照合同第五条约定的内容将逐年开发土地的10%交给察县政府用于安排牧民种植牧草，机井线路配套，绿洋公司也未向牧民无偿提供优良牧草新品种植科学技术，引导牧民勤劳致富等责任，及绿洋公司未足额缴纳承包费，故绿洋公司的行为已明显违反双方签订的《土地承包合同书》的约定，属于违约，故被告察县政府解除双方合同为合法解除。因双方合同已经解除，被告收回土地行为并不违法。故原告提出被告收回土地行为违法的主张不能成立，本院不予支持。
三、关于原告的损失是否得到支持的问题。《国家赔偿法》第十五条第一款规定：”人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：”原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”根据上述条款规定，原告应当针对自己的主张承担举证责任，即证明其损失确实存在及损失的具体数额。现察县政府解除合同的行为合法，但原告中林绿源基于股东及关联人之间的出资转让遗留问题而实际使用部分涉案土地，原告在该土地上确有相应权益，察县政府收回土地时应当对原告的相应损失予以补偿。对于补偿的数额问题，原告表示其已收到2013年4月11日的评估报告，但其并未向察县国土局提出书面的复核评估申请，故该评估报告确定的2246352.78元补偿原告的损失具有事实依据，本院予以确认。河北农业司法鉴定中心出具的冀农司[2016]农鉴字第192号司法鉴定意见仅是从理论上计算涉案承包地已平整改良部分每亩平整改良成本，原告未提供证据证实其支出，且在鉴定时，原始土地状况并不明确，故原告无证据证明其实际投入改良费用，故对河北农业司法鉴定中心作出冀农司[2016]农鉴字第192号司法鉴定意见，本院不予采纳。鉴于被告自愿承担原告预付的鉴定费180000元，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下：
一、被告察布查尔锡伯自治县人民政府于本判决生效后三十日内给付原告新疆察布查尔中林绿源种苗有限公司地上物补偿费2246352.78元；
二、驳回原告新疆察布查尔中林绿源种苗有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元、鉴定费180000元，由被告察布查尔锡伯自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 张学珍
代理审判员 田金华
代理审判员 李 霞
二〇一七年十二月九日
书 记 员 陈志明