江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终36号
上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市丁堰镇环西大道1号。
法定代表人储开平，镇长。
被上诉人（原审原告）张宏军。
上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）因撤销行政决定一案，不服江苏省如东县人民法院（2014）东行初字第00271号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张宏军系如皋市丁堰镇皋南村村民。2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村委会（以下简称皋南村委会）与如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（以下简称丁堰镇劳保所）共同向包括张宏军在内的丁堰镇皋南村部分村民作出了一份承诺书，承诺书首部表述，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据如皋市人民政府第20号令《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障施行办法》，现就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，其享受标准：16周岁以下为50元／月，男17-50周岁、女17-45周岁为130元／月（两年以后每月领取80元），男51-60周岁、女46-55周岁为110元／月，男61周岁以上、女56周岁以上为150元／月，当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准；二、具体手续的办理：由村委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理；三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合规手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、本承诺书一式三份，被用地农户、皋南村村委会、镇劳保障所各执一份。五、本承诺书由丁堰镇皋南村村委会和丁堰镇劳保所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子。承诺书下方承诺方一栏由皋南村委会和丁堰镇劳保所分别盖章。2007年5月10日，丁堰镇劳保所又作出了“土地换社保”相关政策解释，内容为：为了促进地方经济发展、保证失地农民基本生活，现根据有关文件精神，将“土地换社保”相关政策解释如下：1、《被征地农民基本生活保障登记证》上所填写的个人账户数额为失地农民最低领取保障金额，个人账户领取结束后可继续领取。2、参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。3、根据物价上涨指数每三年调整一次领取标准，确保失地农民的基本生活水平不受物价波动的影响。2007年7月，包括张宏军在内的皋南村部分被用地农民领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，并于同年8月份开始享受社保补贴。2011年7月，包括张宏军在内的第二年龄段被用地农民被中止享受上述社保补贴。张宏军等部分被用地农民以如皋市丁堰镇皋南社区居委会、如皋市丁堰镇劳动和社会保障所为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求两被告履行承诺，支付相关基本生活保障费用。如皋市人民法院经审查认为两被告所出具的承诺书，是为妥善解决失地农民基本生活保障，依据相关政策作出的，因该类承诺书涉及众多农户利益，如何履行承诺，仍须相关行政机关依据相关政策来解决，该类案件不属于人民法院民事案件受理范围，故于2013年9月3日作出（2013）皋民诉初字0008号民事裁定书，裁定对张宏军等人的起诉不予受理。张宏军等不服，提起上诉，2013年11月1日，南通市中级人民法院作出（2013）通中民诉终字第0022号民事裁定书，以相似理由裁定驳回上诉，维持原裁定。张宏军等仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审查认为张宏军等人据以提起本案诉讼所依据的承诺书已被撤销，其起诉不符合法律规定的起诉条件，一、二审裁定不予受理正确，其再审申请不符合法律规定的再审事由，遂作出（2014）苏民诉申字第0014号民事裁定书，裁定驳回张宏军等人的再审申请。
2014年7月15日，丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）59号），内容为：如皋市人民政府根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号）于2005年11月29日发布了《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（如皋市人民政府令第20号），对征地补偿和被征地农民基本生活保障作了明确规定。落款单位为如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（简称劳保所）、如皋市丁堰镇皋南村村委会，落款时间为2007年3月20日的承诺书中对原皋南村的部分被征地农民基本生活保障所作承诺中的有关内容不符合上述省政府26号令及市政府20号令，原镇劳保所未经本镇政府批准，擅自在该承诺书上加盖印章，依法应予纠正。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条等规定，经研究决定，撤销上述承诺书。张宏军不服该决定，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，2013年3月13日如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对张宏军提出的政府信息公开申请作出答复：一、经审核，你现持有的《被征地农民基本生活保障登记证》，系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。所谓“土地流转形式”即村组土地未正式征为国有土地前但土地实际被使用，镇人民政府为了保障农民失地不失利，将农民土地承包经营权流转给村集体，由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保，参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇，市劳动和社会保障局负责统一发放保障待遇；……
还查明，张宏军自2007年8月开始享受社保补贴后，将其家庭原承包经营的5亩左右的农村土地交付给丁堰镇皋南社区居委会等组织、单位使用。2008年1月31日，如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（甲方）与张宏军的母亲于爱华（乙方）补充签订了用地协议书一份，协议约定因沿海高速等公益设施建设的需要，占用社区部分居民小组的土地，为了让失地农民的基本生活得到保障，乙方签订此协议领取甲方发放的《被征地农民养老保险领取证》……审理中查明，张宏军户原承包的土地后有少部分被依法征收，其余部分现均由相关企业使用。
审理中丁堰镇政府向原审法院出具情况说明，认为丁堰镇皋南社区居委会类似于张宏军户土地换社保的情形，共涉及该社区11个村民小组，1428人，涉及土地464余亩。因该争议涉及众多失地农民群体利益，且政策性较强，法院建议属地党委、政府加大协调化解力度，以彻底解决矛盾纠纷。至法院裁判时，该矛盾纠纷尚未能得到妥善化解。
原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。被告丁堰镇政府作为乡镇一级政府，具有执行本区域内涉经济、财政等相关行政工作的法定职权。
本案的争议焦点是：丁堰镇政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》是否合法。
关于丁堰镇政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》是否合法的问题，丁堰镇政府认为，丁堰镇政府所属的劳保所未经批准，擅自作出了违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件中相关规定的承诺，其有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定予以撤销。张宏军则主张，该承诺是皋南社区居委会及镇劳保所为了流转该村部分农民承包经营的土地使用权，而与各承包户协商一致后承诺的相关事项，不同于国家征收土地的行为，上述两个文件并不适用于土地流转行为，承诺书合法有效，丁堰镇政府撤销承诺书违反法律规定。判断丁堰镇政府作出的涉诉决定是否合法，应当从承诺书是否违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件的相关规定、丁堰镇劳保所是否存在未经被告批准而擅自作出承诺书的情形等方面来分析。
关于承诺书是否违反江苏省人民政府令第26号及如皋市人民政府皋政发（2007）107号文件相关规定的问题，首先，要分析皋南社区居委会等组织系基于何种方式而获取张宏军等户承包经营土地使用权，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法律程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等相关法规、规章也就征收土地的权限，实施主体，办理程序，补偿标准、方式等事宜作了明确规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。本案中，丁堰镇皋南社区居委会、丁堰镇劳保所于2007年3月20日所作出的承诺书首部明确载明，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺……皋南社区居委会与张宏军母亲补充签订的用地协议中也表述因沿海高速等公益设施建设的需要，占用我社区部分居民小组的土地……如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对张宏军提出的政府信息公开申请作出的答复认为，张宏军现持有的《被征地农民基本生活保障登记证》，系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。所谓“土地流转形式”即村组土地未正式征为国有土地前但土地实际被使用，镇人民政府为了保障农民失地不失利，将农民土地承包经营权流转给村集体，由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保，参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇，市劳动和社会保障局负责统一发放保障待遇；……根据上述法律、法规、规章的规定结合本案审理中查明的事实，很显然，丁堰镇皋南社区居委会等组织、单位获取原告等户承包土地使用权并不是由有权机关通过法律规定的征地程序等方式取得的，而是基于双方协商一致后通过流转方式而取得的。审理中，丁堰镇政府也未能提供案涉土地被依法征收的相关证据，庭审中仅表述，张宏军户原承包的土地后来有少部分被征收，其余部分现仍由相关企业使用。其次，要分析张宏军等承包经营户失去承包经营土地使用权后，是否应当且只能依据上述两部规范性文件取得相应补偿，1、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号）第二条规定，本办法所称征地补偿和被征地农民社会保障，是指国家将农民集体所有的土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活社会保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。如皋市政府颁发的《市政府关于印发﹤如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法﹥的通知》（皋政发（2007）107号）第二条也规定，本办法所称征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有的土地征收为国有后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活社会保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。上述两部规范性文件明确界定了征地补偿和被征地农民基本生活保障的概念及适用范围，是指国家将农民集体所有的土地征收为国有后，而依法给予补偿并建立相应的社会保障制度，适用于国家征收土地这一法律行为之中。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。（二）……第三十六条规定，土地承包经营权流转的承包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。从上述规定可以看出，土地征收和土地依法流转是两个不同的法律行为，相应的，被征地农民或被流转土地的农民取得土地补偿的标准、方式、方法也不尽相同，前者强调法定，后者强调自愿、平等协商。2、省政府第26号令第十六条规定，以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列四个年龄段：（一）第一年龄段为16周岁以下；（二）第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；（三）第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性50周岁以上至60周岁；（四）第四年龄段（养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上。第十九条规定，第二三四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障，各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。实际基本生活保障的被征地农民根据不同地区、不同年龄段，实行不同的保障标准；（一）第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，到达养老年龄时，按月领取养老金。（二）第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至达到养老年龄时，按月领取生活补助费，到达养老年龄时，按月领取养老金。（三）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。各市县被征地农民的基本生活保障标准不得低于本办法规定的最低标准。皋政发（2007）107号文件规定的年龄段与省政府第26号令相同，第十八条规定，（一）第一年龄段人员，一次性领取生活补助费；达到养老年龄时，按月领取养老金；（二）第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，另增加2年过渡期，过渡期按生活补助费50%发放；到达养老年龄时，按月领取养老金。（三）第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至达到养老年龄时，按月领取生活补助费，到达养老年龄时，按月领取养老金。（四）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。第十九条规定，第一年龄段一次性生活补助费标准为4000元，第二年龄段生活补助费为每月150元；第三年龄段生活补助费标准为每月130元，第四年龄段养老金标准为每月210元。……比较承诺书与上述两部规范性文件规定的不同，主要集中在第二年龄段人员享受社保补贴的年龄、年限等，皋政发（2007）107号文件根据省政府第26号令的授权规定，第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，另增加2年过渡期，过渡期按生活补助费50%发放；到达养老年龄时，按月领取养老金。承诺书中第二年龄段人员为男17-50周岁、女17-45周岁，享受标准为130元／月（两年以后每月领取80元），当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取。丁堰镇劳保所对“土地换社保”政策第二点解释为，参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。明显的，承诺书中第二年龄段人员享受社保补贴的标准、年限都要高于前者规定的第二年龄段人员享受社保补贴的标准、年限。本案中，丁堰镇皋南社区居委会等组织为了集约使用社区农民承包经营的土地，参照江苏省人民政府第26号令及皋政发（2007）107号文件的相关规定，采取土地换社保的方式向社区内部分承包户流转土地。皋南社区居委会、丁堰镇劳保所出具的承诺书中承诺的相关事项实际系双方自愿、平等协商一致的结果。也就是说，拟流转土地的承包人在接受、认可了承诺书中承诺的相关条件、事项后方才同意土地流转。故包括张宏军等在内的承包人基于土地换社保的行为取得的补偿应不仅仅局限于上述两规范性文件规定的标准、年限，双方可以协商约定相应的补偿标准、方式、方法。
关于丁堰镇劳保所是否存在未经被告批准而擅自作出承诺书情形的问题，江苏省人民政府第26号令第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；审计部门依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督；监察、公安等部门按照各自职责，共同做好相关工作。皋政发（2007）107号文件第五条规定，市政府建立“征地补偿和被征地农民基本生活保障工作领导组”，统筹协调、研究处置征地补偿和被征地农民基本生活保障工作的重大问题。领导组由市政府常务副市长担任组长，成员单位由政府办、农办、国土局、财政局、公安局、民政局、监察局、信访局、审计局等部门组成。市农办、具体负责牵头组织协调工作，同时负责农村集体经济组织成员资格界定和安置指标落实的政策性指导工作；市土地行政主管部门负责补偿和征地补偿安置等资金的筹集和划转；市劳动和社会保障部门负责被征地农民基本生活保障资金的管理和发放，具体业务由其所属的市被征地农民基本生活保障资金管理中心办理；市财政部门负责被征地农民基本生活保障资金的财政专户管理和拨付；市民政部门负责失地村（组）的撤组改居工作；市审计部门依法加强对被征地农民基本生活保障资金的审计监督；市监察、公安部门按照各自职责做好相关工作；各镇人民政府（开发区）具体负责该项工作的组织实施。根据上述规范性文件规定，在征地行为中失地农民开始享受到基本生活保障，需要经过政府相关职能部门分工负责、各司其职，且履行相应程序后才能实际享受。本案中，张宏军基于土地换社保的政策，已从2007年8月开始实际按照承诺书第二年龄段的标准享受了四年的社保补贴，该土地换社保的政策系参照上述两规范性文件的规定而实施的。同样的，张宏军能够享受社保补贴也必须要经过不同经办部门相应的审批程序，在土地换社保环节中负责相关资金管理和发放工作的如皋市被征地农民生活保障基金管理中心给张宏军作出的答复中也明确说明，该项工作由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保。故作为如皋市人民政府确定的具体组织实施该项工作的丁堰镇人民政府应当知道皋南社区居委会、丁堰镇劳保所出具的承诺书，并非丁堰镇劳保所擅自作出的承诺行为。退一步讲，即使丁堰镇劳保所出具承诺书事先未经丁堰镇政府批准，但丁堰镇政府在实际组织实施中也已经追认了承诺书的相关内容，否则，其也不可能在张宏军享受社保补贴四年以后，在丁堰镇劳保所出具承诺书七年以后才作出撤销决定。
综上所述，丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》，缺乏事实根据和法律依据，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发（2014）59号）。
丁堰镇政府不服，提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院对皋南村委会、丁堰镇劳保所作承诺书的性质理解错误，该承诺书并非民事承诺。承诺书主体错误，承诺的补偿标准与上级政策相违背，上诉人作出撤销该承诺书的决定合法有效，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人张宏军未向本院提交书面答辩意见。
丁堰镇政府提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本院认为，本案中，丁堰镇皋南社区居委会等组织为了集约使用张宏军等社区农民承包经营的土地，参照江苏省人民政府第26号令及皋政发（2007）107号文件的相关规定，采取土地换社保的方式向社区内部分承包户流转土地，而皋南社区居委会和丁堰镇劳保为解决社区农民的基本生活保障出具了承诺书，该承诺书系双方自愿、平等协商一致的结果。张宏军等社区农民基于对丁堰镇皋南社区居委会、丁堰镇劳保所承诺的执行土地换社保相关政策的信赖，将其家庭原承包的农村土地交由丁堰镇皋南社区居委会等组织和单位使用，并从2007年8月开始实际享受社保补贴。虽然承诺书中规定的第二年龄段人员享受的社保补贴的标准、年限高于江苏省人民政府第26号等文件规定的标准，但江苏省人民政府第26号令第十九条也明确各市县被征地农民的基本生活保障标准不得低于本办法规定的最低标准。第二十条规定，有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系。因此，各市县制定相应的办法给予被征地农民高于省政府文件规定的基本生活保障标准，符合江苏省人民政府第26号令第一条确立的保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民基本生活的原则。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，行政行为构成滥用职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。张宏军等社区农民自愿交出承包土地，领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，其已被纳入当地被征地农民社会保障体系。丁堰镇政府在张宏军等社区农民自愿加入当地被征地农民社会保障体系后，又以承诺书有关内容不符合江苏省人民政府第26号令、未经其批准等为由作出撤销决定，不仅违背了诚信原则，也不符合江苏省人民政府第26号令第一条确立的保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民基本生活的原则，属于滥用职权的行为。因此，丁堰镇政府作出的撤销决定不具有合法性，原审判决撤销该决定并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。丁堰镇政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市丁堰镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年四月一日
书记员 吴 迪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；