广东省东莞市第一人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤1971行初9号原告黎占辉，男。被告东莞市麻涌镇人民政府，住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内，统一社会信用代码：114419000073318229。法定代表人黄桥法，该镇镇长。委托代理人薛幼东，该镇工作人员。委托代理人康世为，广东赋诚律师事务所律师。第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会，住所地：广东省东莞市麻涌镇大步村，组织机构代码：K3081483-6。负责人李建生，该村委会主任。委托代理人刘勇，广东坤益律师事务所律师。第三人东莞市麻涌镇大步股份经济联合社，住所地：广东省东莞市麻涌镇大步村。负责人李建生，该经联社理事长。委托代理人刘勇，广东坤益律师事务所律师。原告黎占辉为与被告东莞市麻涌镇人民政府土地征收纠纷一案，于2016年12月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月9日立案受理后，向被告东莞市麻涌镇人民政府及第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会送达了起诉书副本及应诉材料。由于东莞市麻涌镇大步股份经济联合社与本案有利害关系，本院依法追加东莞市麻涌镇大步股份经济联合社作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月30日公开开庭审理了本案。原告黎占辉，被告东莞市麻涌镇人民政府的委托代理人薛幼东、康世为，第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会、东莞市麻涌镇大步股份经济联合社委托代理人刘勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黎占辉诉称，原告是东莞市麻涌镇大步村村民代表、生产队长，原告所在的生产队（村民小组）的土地性质为农村农民集体土地。原告所在的麻涌镇大步村宁坊一队的基本农田地块，土名（西丫）及其他生产队的基本农田地块。未经国务院和国土资源部门批准被被告和第三人违法征收。有关事实和证据如下：1、原告的使用权证，证明此地块的使用权是属于原告和其他村民还在合法使用期内；2、麻涌镇人民政府作出的《关于政府信息公开的答复》，证明土地是由麻涌镇人民政府征收；3、被告与第三人于2015年8月20日签订的佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书，证明被告已经征收第三人的农民集体基本农田100.97亩（另外还有施工借道20多亩不计在内）；4、东莞市国土资源局（东国土资函[2016]1159号）和广东省国土资源厅(粤国土资公开告知[2016]118号)的答复,证明被征收的土地没有经过国土资源部门审批;5、佛莞城际轨道施工现场图片，证明土地未经审批已经施工，被告和第三人的主要负责人严重违反中华人民共和国的相关法律法规规定，强制剥夺和侵害村民的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等规定：农民集体所有土地使用权，严禁出让、转让或者出租用于非农业建设。征收农民集体土地的流程必须经国务院和土地管理部门批准后，并以书面形式公告10个工作日告知被征地农民等和村集体、农民签订补偿协议等程序，方可执行征收土地。原告向本院提起诉讼，请求：1、依法判决确认被告与第三人签订的佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书无效；2、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，要求被诉行政机关负责人出庭应诉；3、依法判决被告和第三人按照《国家赔偿法》在2014年10月1日起至本案结束（约8年时间），共同赔偿给原告的精神损失费、律师费、差旅费、交通费、误工费、材料费、住宿费等费用，合计人民币1.5亿元；4、本案诉讼费由被告承担。原告黎占辉向本院提交了以下证据：1、东莞市民政局印制的村民代表当选证书，证明原告是大步村的村民代表，可以代表村民行使法律规定范围内的事情，维护村民的合法权益。2、东莞市农村集体土地承包经营权证，证明涉案地块的使用权是属于原告还在合法使用期内。3、麻涌镇人民政府于2016年5月17日作出的《关于政府信息公开的答复》，证明涉案地块是被告征收，被告承认的。4、被告与第三人经联社于2015年8月20日签订的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》，证明被告已经征收大步村农民集体基本农田100.97亩的行为（另外还有施工借道20多亩不计在内）。5、东国土资函[2016]1159号东莞市国土资源局《关于政府信息公开申请的答复》、粤国土资公开告知[2016]118号广东省国土资源厅《关于政府信息公开申请的答复》，证明被征收的土地未经过国土资源部门审批。6、佛莞城际轨道交通项目施工现场图片，证明土地未经审批已经施工建设。7、东莞市麻涌镇土地利用总体规划（1997-2010年）局部图、麻涌镇大步村基本农田保护（2010-2020）图，证明涉案地块是农田保护区。8、一片佛莞城际轨道征地面积确认表，证明原告使用的东莞市农村集体土地承包经营权证土地名与涉案地块被征收土地名一致。被告东莞市麻涌镇人民政府（以下简称：“麻涌镇政府”）辩称，一、黎占辉不具备本案原告的诉讼主体资格，应依法驳回起诉。1、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条规定,原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。2、依据前述法律规定可知，假设本案的合同《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》属于行政协议；则黎占辉以个人名义提起本案诉讼的，应当提供证据证明其为案涉土地的使用权人或实际使用人；以村集体名义起诉的，应提供证据证明其起诉人数已超过所在村集体村民的一半。本案中，黎占辉并未提供相应的证据证明其起诉符合法定条件，因此依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条（有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的）的规定，应依法驳回原告的起诉。二、案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》不属于行政协议，因此，原告的第一项诉讼请求不属于行政案件的审理范围。1、案涉的“佛莞城际轨道交通项目”经原铁道部和广东省人民政府立项，并经过国土资源部、广东省发展和改革委员会、广东省住房和城乡建设厅、东莞市城乡规划局等相关职能部门同意后建设的广东省重点工程。2、依据广东珠三角城际轨道交通有限公司（作为委托方）、被告（作为受托方）、东莞市国土资源局（作为鉴证方）于2014年12月31日签署的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》的约定，广东珠三角城际轨道交通有限公司因建设佛莞城际轨道交通项目（广州南至望洪）需要，委托被告征收工程建设所需用地。被告是基于该《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》的约定，与东莞市麻涌镇大步股份经济联合社签署了案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》。3、也就是说，被告的相关征地行为是受广东珠三角城际轨道交通有限公司委托进行的。而广东珠三角城际轨道交通有限公司是一家有限责任公司而非行政机关；因此该《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》不能认定为行政委托协议，案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》也不能认定为属于行政协议。综上，由于案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》不属于行政协议，因此，该协议的有效性等事宜就不属于行政案件的审理范围。三、原告的第二项诉讼请求不属于行政案件的审理范围。原告有关要求被告负责人出庭应诉的诉求，不符合《行政诉讼法》第十二条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条的相关规定，对其第二项诉讼请求应予以裁定驳回。四、原告的第三项诉讼请求没有任何事实和法律依据，应予以驳回。《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告不存在任何侵犯原告合法权益的情形，原告主张的赔偿项目并没有任何事实依据；因此，原告依据《国家赔偿法》提出的相关诉求没有任何事实和法律依据，应予以驳回。五、本案的第三人主体不适格。本案的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》是被告与东莞市麻涌镇大步股份经济联合社签署，而非与本案的第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会签署；因此，东莞市麻涌镇大步村村民委员会不应列为本案的第三人。第一、即使案涉的协议属于行政协议，被告仅仅是签署了相关的协议，而并未实施任何的征地行为，目前土地的现状并非被告所为。依据国土资发[2010]96号国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第十一项，有关简化征地批后实施程序明确规定可以在征地报批的同时拟定征地补偿安置方案。被告并非法定的土地行政管理部门，后续的报批手续并非被告实施。也就是说，相关签署协议的行为属于征地批准前的预征收行为，在有审批权的职能部门同意征收前，相关协议的效力应认定为效力待定，而不应该认定为协议无效。第二、合同的有效性其诉求的主张应该是合同当事人主张，原告并非协议的当事人，依法无权提出合同无效之诉。且从第三人提交的证据可以知晓，在2015年7月30日，原告同意第三人与被告签署案涉协议。如果原告对于案涉土地现状有异议，应另案提起诉讼。综上，原告的所有诉讼请求均没有事实和法律依据，为维护被告的合法权益，请驳回原告所有诉讼请求。被告麻涌镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、铁计函[2011]356号《关于佛莞城际广州南站至望洪站段项目建议书的批复》、2、广东省建设项目选址意见申请书、3、广东省住房和城乡建设厅《关于佛山至东莞城际铁路广州南至望洪规划选址的审查意见》、4、国土资预审字[2014]194号《关于佛山至东莞城际铁路广州南至望洪建设用地预审意见的复函》、5、粤发改交通函[2014]4093号广东省发展改革委《关于佛莞城际轨道交通广州南站至望洪初步设计的批复》，以上证据均证明案涉的“佛莞城际轨道交通项目”为经原铁道部和广东省人民政府批准，并经过国土资源部、广东省发展和改革委员会、广东省住房和城乡建设厅、东莞市城乡规划局等相关职能部门同意后建设的广东省重点工程。6、《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》，证明被告的相关征地行为是受广东珠三角城际轨道交通有限公司委托进行的；该委托不能认定为行政委托；因此案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》也不能认定为属于行政协议。第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会（以下简称：“大步村委会”）辩称，一、大步村委会不应列为本案第三人，大步村委会第三人主体不适格。案涉《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》系被告与东莞市麻涌镇大步股份经济联合社所签署，并非与大步村委会签署。因此，大步村委会不应列为本案第三人，大步村委会第三人主体不适格。二、黎占辉不具有本案原告的主体资格，黎占辉的起诉不符合法定条件，应驳回起诉。1、本案中，黎占辉并未提供证据证实其是案涉《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》项目下土地的使用权人或者实际使用人，黎占辉的起诉不符合行政诉讼法规定的法定起诉条件。2、从黎占辉的诉讼请求范围来看，诉请是针对佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书，针对的是案涉协议书项目下全部土地，显然，黎占辉并非全部土地的使用人，黎占辉在本案中以个人名义起诉，不符合《行政诉讼法》第25条第1款规定的提起诉讼的主体资格，不符合《行政诉讼法》第49条关于起诉条件的第（一）项规定。综上，大步村委会不应列为本案第三人，大步村委会主体不适格。黎占辉不具有本案原告的主体资格，其起诉不符合法定条件，应驳回起诉。第三人大步村委会没有向本院提交证据材料。第三人东莞市麻涌镇大步股份经济联合社（以下简称：“大步经联社”）辩称，同意被告及大步村委会的答辩意见。第三人大步经联社向本院提交了以下证据，农村（社区）股东代表大会表决情况记录表，证明案涉《土地征收合同协议书》经过大步股份经济联合社股东代表表决同意通过，且原告也是作为股东代表之一，且同意签署案涉《土地征收合同协议书》。本院为了查明事实，向证人李某1、李灼坚、李某2、何子鹏进行调查，并制作询问笔录。经审理查明，2015年7月30日，第三人大步经联社召开股东代表大会就建设佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）需征用大步村辖区有关土地进行表决，表决通过征用包括大步村宁坊一队（土名：西丫）0.63亩在内的土地。原告作为股东代表参加该股东代表大会的表决，并在同意表决事项内签名确认。2015年8月20日，以被告麻涌镇政府为甲方，第三人大步经联社为乙方，签订《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》，该协议征收大步村宁坊一队（土名：西丫）0.63亩和其他队等土地共100.97亩。原告后通过向相关部门申请政府信息公开，获取本案信息。原告认为案涉土地未经审批已经施工，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”、第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。原告虽提交《东莞市农村集体土地承包经营权证》，以证实其承包大步村宁坊一队“九头、西丫”2.13亩土地，但根据原告在庭审时称，现在《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所涉及的其承包土地“九头、西丫”2.13亩土地，由其本人承包给其他人耕作。原告提交的证据也证实案涉的土地已被建设使用。二名第三人及被告也认为案涉的协议征收的土地并不包含原告的《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所承包“九头、西丫”2.13亩土地。本院调查所取得李某1、李灼坚、李某2、何子鹏的证言，也可以证实该事实，故可以确认原告的《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所承包“九头、西丫”2.13亩土地不在案涉的协议征收范围内，即黎占辉不是适格的原告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，由于黎占辉不是适格的原告，对于黎占辉的起诉，本院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黎占辉的起诉。本案不收取诉讼费。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  赖景明审 判 员  余润忠人民陪审员  欧浩森二○一七年二○一七年六月二十九日书 记 员  周令妮梅竹