广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1322行初130号
原告黄金吉，男，1964年12月25日出生，汉族，身份证住址：广东省惠东县。
委托代理人崔勇刚，广东导正律师事务所律师。
被告惠东县国土资源局。住所地：广东省惠州市惠东县平山街道。
法定代表人黄连聪，局长。
委托代理人郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。
被告惠东县人民政府平山街道办事处。住所地：广东省惠州市惠东县平山。
法定代表人蔡伟锋，主任。
委托代理人李珍，广东卓凡律师事务所律师。
委托代理人陈茹钰，广东卓凡律师事务所实习律师。
原告黄金吉诉被告惠东县国土资源局（以下简称惠东国土局）、惠东县人民政府平山街道办事处（以下简称惠东平山街道办）行政其他纠纷一案，于2017年5月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告黄金吉及委托代理人崔勇刚，被告惠东国土局诉讼负责人钱伟光及委托代理人郑启迪，被告惠东平山街道办诉讼负责人刘璞臻及委托代理人李珍、陈茹钰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告惠东国土局于2016年11月30日向原告作出惠东国土资（监）字[2016]1072号《责令停止土地违法行为通知书》和惠东国土资（监察）字[2016]071号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》。2017年1月5日，被告惠东国土局向原告送达惠东国土资（监）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》。2017年1月9日上午8时，两被告拆除了原告在惠东县平山街道××村委××村小组XX地段搭建的铁棚。
原告诉称，2013年6月1日，原告向XX村租用位于该村XX公路边荒地土地面积约8亩，自主经营农用山庄，期限十年，租用地界：东至卢某柑园地下水沟、新屋，本村鱼塘坎边，南至张某柑园坑边，西至公路边，北至陈某屋边。2016年下半年，原告依约定按租用用途建设农庄，在建设过程中，2017年1月5日收到被告惠东国土局送达的惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》，该《通知书》落款为被告惠东国土局、惠东平山街道办。而两被告竟然于送达该《通知书》，当日强行拆除了原告花费近四十万建设的农庄。该《通知书》所列违建地址为：平山碧山××××山村，用地地类为水田，而实际上原告所用地块地址为：平山碧山XX村，土地为荒地，与该1002号《通知书》根本无任何关系。而两被告的行为根本无任何法律依据，属违法行政，已致原告损失近百万，现原告在保留追诉损失权利的前提下请求贵院纠正两被告的违法行为。特此依法向人民法院提起行政诉讼，请求法院判令：1、请求法院撤销两被告作出的惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》；2、确认两被告拆除原告位于惠东××××村XX公路边建筑行为违法；2、本案的诉讼费用由两被告承担。
原告向本院提交的证据有：1、责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书1002号，证明被告事前未向原告作出任何使用该地违法的相应通知，被告所列的所谓违法用地的地址与原告使用的地址没有任何关系，证明被告的违法行政行为。在本案庭审过程中，原告向本院提交《土地承包合同书》，证明原告通过合法途径向惠东××××村租用了涉案土地。
被告惠东国土局辩称，一、被答辩人未办理合法手续擅自在基本农田保护区搭建棚房。2016年11月，被答辩人在未获批准、未经相关部门办理合法手续的情况下，在涉案土地上擅自进行建设行为。答辩人发现该违法用地行为后，立即进行制止，并向被答辩人进行调查询问、责令其停止违法行为。2016年11月30日答辩人向其送达惠东国土资（监）字[2016]1072号《责令停止土地违法行为通知书》及惠东国土资（监察）字[2016]071号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》，2017年1月5日，答辩人经巡查发现被答辩人仍在进行违法建设行为，因此对其作出责令其停止违法行为的行政行为。二、2017年1月5日答辩人对被答辩人作出的是责令其停止违法活动的行政行为。答辩人的工作人员得知被答辩人的违法行为后，曾通过多种方式如劝诫及送达《责令停止土地违法行为通知书》等多次责令被答辩人停止违法行为，但被答辩人仍然继续其非法建设行为。为避免被答辩人的损失扩大，并履行国土监察职责，答辩人根据《土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：······（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”及《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第五十二条“县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行监督检查职责时，发现非法占用土地进行建设的，应当采取暂扣施工设备、建筑材料等措施，及时予以制止”的规定，2017年1月5日，答辩人经巡查发现被答辩人仍在进行违法建设行为后，作出惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》，责令被答辩人停止土地违法行为、告诫施工人员不得继续施工等方式。答辩人认为，答辩人责令被答辩人停止违法活动的行为是行政机关依照职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的一种措施。国务院法制办公室《对四川省人民政府法制办公室＜关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示＞的答复》中也明确规定“根据《行政处罚法》第二十三条关于”行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除“，不应当理解为行政处罚行为。”因此，答辩人无需进行告知、听证等相关行政处罚程序。综上所述，被答辩人未办理合法手续擅自在基地农田保护区搭建棚房，2017年1月5日答辩人对被答辩人作出的是责令其停止违法活动的行政行为，该行政行为认定事实清楚、适用法律准确，程序符合相关法律的规定，贵院依法应驳回被答辩人的起诉。
被告惠东国土局向本院提交的证据有：1、土地利用总体规划示意图，证明涉案土地为基本农田。2、国土资源违法案件立案呈批表，3、惠东县国土资源动态巡查登记表，4、土地违法案件现场勘测笔录，5、土地违法案件调查笔录，6、责令停止土地违法行为通知书【惠东国土资（监）字[2016]1072号】，7、责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书【惠东国土资（监察）字[2016]071号】，8、送达回证及现场送达照片，9、惠东国土资（监察）字平【2017】1002号，10、送达及张贴照片，证据2-10均证明被告依法对涉案违法行为立案调查，被告责令原告停止违法行为，但原告仍继续进行违法建设行为。11、现场照片及制止违法行为照片，证明现场制止违法行为的情况。
被告惠东平山街道办辩称，一、被答辩人经营的农用山庄属于无牌无证的违章建筑，相关部门联合执法予以强制拆除符合法律规定。被答辩人经营的农庄位于惠东××平山街道XX村基本农田保护区内，且未经有关部门批准擅自在该处搭棚，面积达1500平方米。同时被答辩人经营农庄并未经村民会议或村民大会同意，仅征求生产队队长等人意见后即使用该土地。根据《基本农田保护条例》第十五条规定“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确认无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违法本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可知，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规，属于非法使用土地。根据上述情况，相关具有执法权之部门依法对被答辩人搭建的违法建筑进行拆除法和法律规定。二、答辩人强制拆除违章建筑的程序合法。根据《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，针对原告违章搭棚的行为，被告在作出强拆前有进行调查取证、立案、发送《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》等措施，原告在通知书限定的期限内没有自行拆除，故被告依据《城乡规划法》等相关法律法规进行强制拆除，程序符合法律法规的规定。综上所述，被告强制拆除原告所搭建的大棚无论是实体亦是程序均符合法律法规等规定。因此答辩人请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，以维护答辩人的合法权益。
被告惠东平山街道办向本院提交的证据有：1、惠州市惠东县土地利用现状局部图、惠州市惠东县土地利用规划局部图，证明涉案土地为基本农田。2、国土资源案件立案呈批表，3、惠东县国土资源动态巡查登记表，4、惠东县国土资源局平山国土资源局土地违法案件报告（平山违法报字【2016】第44号），5、违法用地现场勘查笔录，6、土地违法案件调查笔录，证据2-6均证明被告作出的行政行为符合法定程序。7、XX村委XX违法建设违法用地照片、现场照片，8、责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书（惠东国土资（监察）字【2017】1002号），9、XX村委XX违法建筑违法用地相片、234号图斑拆除相片，证据7-9均证明被告强制拆除时间及现场情况。
经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，2016年11月，被告惠东国土局在巡查时发现原告在未办理用地手续的情况下，在惠东县平山街道××村委××村小组XX地段搭建的铁棚，占地面积为1308.2平方米。被告惠东国土局于2016年11月30日向原告作出惠东国土资（监）字[2016]1072号《责令停止土地违法行为通知书》和惠东国土资（监察）字[2016]071号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》，该两份通知书上签收人处为“黄丁有”。原告称黄丁有是其同姓晚辈，其并未将该两份通知书拿给原告。2017年1月5日，被告惠东国土局作出惠东国土资（监）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》，载明原告擅自在平山碧山××××山村地段占用土地面积约2.5亩（地类：水田），进行搭棚。该通知书上加盖了两被告的公章。在本案庭审中，被告惠东平山街道办称其是应惠东县平山国土所的要求在上述通知书上加盖公章的。同日，被告惠东国土局到原告搭建铁棚处送达该通知书，但称因找不到原告，就贴在铁棚的墙上并拍照存证。在本案庭审中，原告确认被告在2017年1月5日将该通知书贴到其铁棚墙上，原告的亲戚看到就打电话给原告，原告叫其亲戚将通知书撕下后当晚拿给原告。2016年12月2日，被告惠东国土局对原告进行调查。原告在调查笔录上称其搭棚用地是从惠东县平山街道××村委××村小组XX生产队承包而来，地类是番薯地，用途是养殖土地、种植。原告在该笔录上承认其在案涉土地上搭棚没有土地使用证或者其他合法手续。在本案庭审中，原告亦承认其在案涉土地上搭棚没有向相关行政部门申请办理用地手续。2017年1月9日上午8时，两被告拆除了原告在惠东县平山街道××村委××村小组XX地段搭建的铁棚。
另查明，原告在本案庭审时提交的《土地承包合同书》上，没有加盖原告所称惠东县平山街道××村委××村小组XX生产队的公章。发包方即甲方签名为“陈XX”等三人，承包方即乙方签名处有原告、黄某等三人。
本院认为，本案有如下争议焦点：1、惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》是否应被撤销；2、两被告对原告案涉在建房屋的强制拆除行为是否违法。
就第一个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，被告惠东县国土局有对其辖区内非法占用土地的行为作出行政处理的职权。在本案中，被告惠东国土局提供的《惠州市惠东县土地利用总体规划图（2010-2020年）局部》显示原告案涉在建房屋所占土地在基本农田保护区范围内，原告未提供充分证据推翻上述的土地分类认定，应承担举证不能的法律后果。原告在庭审中亦承认其在案涉土地上搭建铁棚的行为未依法取得相关行政部门的批准。因此，被告惠东县国土局有权对原告作出惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》。虽然该通知书上所载明的地段即××村委××山村与原告搭建铁棚地段惠东县平山街道××村委××村小组XXX有偏差，但结合被告惠东国土局对原告所作的调查笔录、被告惠东国土局送达该通知书的地点及原告收到该通知书的过程，可以认定原告应当知晓该通知书所要求其拆除的铁棚就是在惠东县平山街道××村委××村小组XXX。因此，原告请求撤销该通知书，理由不成立，本院不予支持。
就第二个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，行政机关作出责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政行为应为行政处罚；被告惠东国土局辩称其拆除原告案涉铁棚进行的是现场制止原告违法行为的行政行为，无需履行行政处罚所应适用的相关程序，违反了上述法律规定，本院不予采信。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告惠东平山街道办有权依照该规定对在其乡、村庄规划区内的违章建筑进行行政处理。而在本案中，被告惠东平山街道办提交的《惠州市惠东县土地利用现状局部图》、《惠州市惠东县土地利用规划局部图》、《国土资源案件立案呈批表》、《惠东县国土资源动态巡查登记表》、《惠东县国土资源局平山国土资源局土地违法案件报告》（平山违法报字[2016]第44号），《违法用地现场勘查笔录》、《土地违法案件调查笔录》均由被告惠东国土局及其派出机构惠东县平山国土所制作；惠东国土资（监）字[2016]1072号《责令停止土地违法行为通知书》、惠东国土资（监察）字[2016]071号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》及惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》亦均由被告惠东国土局作出，被告惠东平山街道办亦承认在惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》加盖其公章只是应惠东县平山国土所要求而加盖；被告惠东平山街道办亦没有证据证明其向原告作出相关的法律文件。因此，被告惠东平山街道办辩称其强制拆除原告案涉铁棚程序合法，没有事实依据，本院不予采信。两被告在仅依据惠东国土资（监）字[2016]1072号《责令停止土地违法行为通知书》、惠东国土资（监察）字[2016]071号《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》及惠东国土资（监察）字平[2017]1002号《责令停止土地违法行为拆除复耕复绿通知书》而未按《中华人民共和国行政处罚法》规定的告知原告行政处罚决定的事实、理由及依据、依法享有的陈述、申辩、听证的权利及依法作出行政处罚决定的情况下，对原告案涉铁棚实施强制拆除行为属程序违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告惠东县国土资源局和惠东县人民政府平山街道办事处于2017年1月9日对原告黄金吉在惠东县平山街道XX村委XX村小组XXX地段搭建的铁棚实施的强制拆除行为违法。
二、驳回原告黄金吉的其他诉讼请求。
本案受理费50元（原告已缴交），由两被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 陈龚东
代理审判员 李旭君
人民陪审员 朱月燕
二〇一七年十月二十三日
书 记 员 钟伟环