四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川13行初12号
原告营山县东升镇xx村x组。（119名村民名单附后）
负责人唐国平，组长。
诉讼代表人唐建华，男，汉族，1966年2月6日出生，住址四川省营山县x。
诉讼代表人莫裕超，男，汉族，1955年5月4日出生，住址四川省营山县x。
诉讼代表人何群华，女，汉族，1970年1月14日出生，住址四川省营山县x。
诉讼代表人邓安邦，男，汉族，1958年8月5日出生，住址四川省营山县x。
诉讼代表人伍智，女，汉族，1972年9月19日出生，住址四川省营山县x。
委托代理人任志强，广东开信律师事务所律师。
委托代理人刁昆明，河南舒展律师事务所律师。
被告营山县人民政府。住所地四川省营山县正西街**号。
法定代表人罗明远，县长。 委托代理人罗永强，营山县人民政府法制办公室主任。
委托代理人周士逵，四川首力律师事务所律师。
原告营山县东升镇高峰村4组（以下简称高峰村4组）因要求确认2013年7月2日与营山县巴广高速公路建设协调领导小组办公室（以下简称营山县高速办）签订的《营山县巴（中）南（充）广（安）高速公路建设征收土地补偿安置协议书》（以下简称被诉协议）无效，向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告起诉时，将高峰村4组列为本案第三人。因该组是本案原告，故不再作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年7月20日公开开庭审理了本案。原告高峰村4组的诉讼代表人何群华、邓安邦、伍智及委托代理人任志强；被告营山县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人罗永强、周士逵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月2日，营山县高速办与高峰村4组签订了被诉协议，约定征收高峰村4组集体土地40.41亩，征地需安置人员50.87人，支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费共计1,086,405.81元。
原告高峰村4组诉称，一、被诉协议为无效合同。2013年7月2日，被告以“营山县巴(中)广(安)高速公路建设协调领导小组”的名义，与高峰村4组签订了被诉协议，征收耕地40.19亩。该协议违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应认定为无效。二、被告应当妥善处理被诉协议无效后的遗留问题。被告签订被诉协议后，自以为征收了高峰村4组的土地，企业开始施工修建高速公路，形成了占用高峰村4组土地的事实。所以，被告应当采取排除妨碍、恢复土地原状之义务。请求认定被告和高峰村4组签订的被诉协议无效，判令被告妥善处理协议无效后的遗留问题。
原告向本院提供了以下证据：
1、行政起诉状、原告高峰村4组90名村民个人信息、高峰村未参加起诉的63名村民名单、诉讼代表人推荐书，拟证明原告的身份适格；
《营山县巴（中）南（充）广（安）高速公路建设征收土地补偿安置协议书》，拟证明该协议违反了法律规定；
高峰村4组90名村民的《农村土地承包经营权证》，拟证明原告是土地使用权人；
营山县2016年耕地地力保护补贴面积核实登记表，拟证明实际征地面积是92.7亩，与被诉协议认定的征地面积不一致。
被告县政府辩称，一、被告征收原告土地用于巴南广高速公路建设，是为了公共利益需要；征地履行了法定程序，得到了四川省国土资源厅、国土资源部的预审及正式批复；巴南广高速公路的开工建设是严格按照四川省政府办公厅的通知要求进行的。二、被诉协议内容合法，程序没有违反法律、行政法规的强制性规定，并且已履行完毕。协议签订前，县委、政府召开了人数众多、规格较高的宣传动员大会。营山县高速办代表被告就巴南广高速公路建设项目的征地范围、补偿安置标准、相关法律法规及政策等事宜进行了广泛宣传，原告所属村委会、镇政府也多次召开村民（代表）会议宣传高速公路建设项目的重要意义和征地安置补偿政策，并推举村民代表等；2013年7月2日，原告在充分知情的情况下自愿由他们推举的代表与被告签订了被诉协议，不仅是双方真实意思的表示，内容也完全符合相关文件要求，被征地群众的利益得到了充分保障，而且营山县所有涉及巴南广高速公路建设的征地均是适用同样的政策。营山县高速办也于2013年7月9日、8月7日分两次将原告应得的征地拆迁款共计1,086,405.81元打到原告帐户上。现被诉协议已经按照约定履行，合同的权利义务已履行完毕。三、原告120名村民及诉讼代表人的身份的真实性及合法性存在疑问，不能代表高峰村4组，其起诉不是该集体经济组织的真实意思表示。四、签订协议并非征收土地的必经程序，是否签订协议以及协议是否有效并不影响征地行为，被告更无排除妨碍、恢复土地原状的义务。请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府向本院提交以下证据：
第一组1、四川省国土资源厅川国土资函（2011）1989号《关于巴中至广安（川渝界）高速公路工程用地预审的复函》,拟证明项目用地通过了省国土厅的预审；
2、四川省发展和改革委员会川发改基础（2011）1756号《关于巴中至南充至广安（川渝界）高速公路项目核准的批复》，拟证明巴南广高速公路项目得到省发改委的立项；
3、四川省人民政府办公厅川办发（2013）29号《关于印发四川省高速公路建设推进工作方案（2013-2017）的通知》，拟证明省政府高度重视巴南广等高速公路建设进程；
4、国土资源部国土资函（2014）371号《关于巴中至南充至广安（川渝界）高速公路建设用地的批复》，拟证明国土资源部对项目用地征用进行了审批；
5、《营山县人民政府关于巴（中）广（安）高速公路营山段土地征收安置补偿方案公告》，拟证明被告对项目用地征收安置补偿方案进行了公告。
以上证据证明：1、高速公路建设属于国家基础设施建设，项目用地征收是为了公共利益的需要；2、项目用地征收履行了法定程序，得到了各级政府部门的审批；3、被诉协议具有合法的事实基础。
第二组1、营山县高速公路建设工作简报，拟证明营山县召开了涉案土地征收拆迁动员大会，高峰村4组村民都参加了会议；
高峰村4组村民会议记录（协议签订之前），拟证明村民会议依法推荐了代表，参与了征地相关工作；
3、《营山县巴（中）南（充）广（安）高速公路建设征收土地补偿安置协议书》，拟证明营山县高速办与高峰村4组签订了被诉协议；
4、县政府办公室营府办法（2012）59号《营山县人民政府办公室印发〈营山县巴（中）广（安）高速公路建设征地拆迁补偿安置实施办法〉的通知》，拟证明涉案土地征收补偿标准经过了政府发文；
5、拆迁资金发放清单，拟证明原告村民已经领取了安置补偿款。
以上证据证明：1、被诉协议签订之前进行了各项会议的宣传及公示；2、村民小组的代表经过会议选举，具有合法性；3、合同签订是各方真实意思表示；4、合同确定的补偿标准符合政策要求；5、合同已经实际履行；6、本案诉求已经超过诉讼时效。
第三组，高峰村4组村民会议记录（签订协议之后），拟证明该组村民在签订协议之后，对安置款的分配方案进行了数次开会。对涉案合同内容该组村民是完全认可的，否则不可能召开分配安置款的会议。
第四组，录音光盘，拟证明1、村民代表是经过选举产生的，具有合法性；2、土地征收经过公告，村民知晓相关情况；3、部分村民不知情而被迫参与诉讼，本案所列诉讼村民120人情况严重不实；4、本案起诉不是高峰村4组的真实意思表示。
经庭审质证，原告对被告县政府提交的证据认为，对第一组的1、2号证据的真实性、合法性予以认可，但关联性不认可，按照法律规定是经国务院批准后才能将农用地征收为建设用地；3号证据的真实性、关联性不认可；4号证据不予质证，因为签订被诉协议是2013年，国土资源部的批复是2014年，没有关联性；对5号证据予以认可，但证实征地没有经过国务院批准，被告的征地行为违法；第二组证据中的1号证据的真实性予以认可，但合法性不认可，是违法行为；2号证据的合法性不认可，按照《村民委员会组织法》的规定，村民会议应该有三分之二以上的村民参加，过半数通过才合法有效；3号证据的真实性、关联性认可，但合法性不认可，实际征地应是92.7亩，人均耕地应是0.632亩，对“唐国平”签字的真实性不认可，不能证明是本人所签，蹇仲明、陈琼不是群众代表，吴功前在外地打工，不在家，不是本人签字，真实性不认可；4号证据，没有张贴公告的证据；5号证据原告村民并没有领到钱，不能证明钱已经发放；第三组证据，真实性、合法性不认可，参加村民会议人数不够；第四组证据，只有唐大春参加了本案诉讼，其余人都没有参加，代签是认可的。
被告县政府对原告提交的证据认为，对1号证据的真实性合法性不认可，即使119人是真实的参加诉讼，也无权代表高峰村4组，不能以高峰村4组的名义提起诉讼，不具有本案原告的主体资格；2号证据与被告所提供的是一致的，是合法有效的，是各方真实意思的表示；3号证据的真实性无异议；4号证据，被诉协议是2013年签订的，登记表是2016年，与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的4号证据，系被诉协议签订之后作出，与本案无关联性，本院不予采信；原告提交的其它证据和被告提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据形式的要求，与被诉行政行为具有关联性，且符合证据的合法性、真实性原则，能够作为认定本案事实的证据，本院依法予以采信。
经审理查明，因修建巴中至广安（川渝界限）高速公路工程，2011年12月16日，四川省国土资源厅向巴广高速公路建设协调领导小组办公室作出川国土资函（2011）1989号《关于巴中至广安（川渝界）高速公路工程用地预审意见的复函》，同意通过用地预审。2011年12月21日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础（2011）1756号《关于巴中至南充至广安（川渝界）高速公路项目核准的批复》，同意建设巴中至南充至广安（川渝界）高速公路。2013年5月28日，四川省人民政府办公厅作出川办发（2013）29号《关于印发四川省高速公路建设推进工作方案（2013
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2017年）的通知》，其中，《四川省高速公路建设总体进度目标计划表》中载明了巴中至广安（川渝界）高速公路。2014年8月13日，国土资源部作出国土资函（2014）371号《关于巴中至南充至广安（川渝界）高速公路建设用地的批复》，同意将巴中市巴州区、蓬安县、仪陇县、营山县、广安市广安区、岳池县部分农村集体所有农用地转为建设用地，共计批准建设用地1250.5382公顷。原告高峰村4组的集体土地在征地范围内。2012年11月28日县政府作出《营山县人民政府关于巴（中）广（安）高速公路营山段土地征收安置补偿方案的公告》，将征地安置补偿方案予以公示。原告所在的高峰村4组，经召开村民大会，推选了村民代表，并作为乙方与甲方营山县高速办于2013年7月2日签订了被诉协议。该协议约定，根据营府办发（2012）59号《营山县人民政府办公室关于印发〈营山县巴（中）广（安）高速公路建设征收拆迁补偿安置实施办法〉的通知》的规定，经甲、乙双方协商达成协议，约定征收高峰村4组集体土地40.41亩，征地需安置人员50.87人，支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费共计1,086,405.81元。2013年7月9日和2013年8月7日，营山县高速办将该补偿款存入高峰村4组帐户。
同时查明，至2016年4月7日，高峰村4组总人数为214人。原告村民冯碧芳于2016年6月11日去世，其子邓安邦、邓安周、邓安乾已作为原告参加本案诉讼。故原告高峰村4组提起本案诉讼的村民共计119人，其中成年人89人，未成年人30人，未成年人由其父母作为法定代理人参加诉讼。
营山县巴广高速公路建设协调领导小组系县政府组建，代表县政府组织实施巴广高速公路建设征地安置补偿工作。协调小组下设办公室，统一负责具体的安置补偿工作。
另查明，2015年5月14日，高峰村4组杨林斌等24户村民向本院提起行政诉讼，其诉讼请求与本案原告的诉讼请求一致。本院以（2015）南中法行立初字第9号行政裁定，裁定不予立案。杨林斌等24户村民不服，向四川省高级人民法院提起上诉。四川省高级人民法院（2015）川行终字第267号行政裁定，以该24户村民以个人名义提起诉讼，不符合法律规定为由，裁定驳回其上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的判决是基于对以下两个问题的分析判断：一是原告的主体资格是否适格；二是被诉协议是否应确认为无效。
关于原告的主体资格问题。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，高峰村4组过半数的村民对该村与营山县高速办签订的被诉协议不服，有权以该组的名义提起行政诉讼。被告虽对原告119名村民及诉讼代表人的身份的真实性及合法性存在质疑，但针对原告所提交的119名村民的身份证明及其本人签字捺印的诉讼代表人推荐书，却未举出证据证明其不具有真实性和不合法，故被告的该项主张不能成立。高峰村4组119名村民以高峰村4组的名义提起本案诉讼，原告主体资格适格。
关于被诉协议是否应确认为无效的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，人民法院确认行政行为无效的法定条件是行政机关在实施行政行为的过程中具有重大且明显违法的情形。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，县政府是适格的土地征收主体。营山县高速办系县政府组建，以自己的名义签订协议的行为系行政机关行政职权委托，相应的权利义务应由县政府承担，故行政行为主体具有签订行政协议的缔约资格。案涉土地经批准征收后，被告县政府依法发布了《营山县人民政府关于巴（中）广（安）高速公路营山段土地征收安置补偿方案的公告》，将征地安置补偿方案予以公示，并按照《营山县巴（中）广（安）高速公路建设征收拆迁补偿安置实施办法》的规定，经过与原告村组及推选出的村民代表充分协商后，签订了被诉协议，营山县东升镇人民政府加盖印章予以确认。故协议签订的程序和内容符合法律规定，不具有重大且明显违法的情形。
由于行政协议兼具行政性和合同性的特点，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，该协议的签订是双方当事人的真实意思表示，协议的内容符合相关法律法规和《营山县人民政府关于巴（中）广（安）高速公路营山段土地征收安置补偿方案》的规定，原告也无证据证明被诉协议具有上述法律规定应确认无效的情形。故原告的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。对原告关于被告应妥善处理协议无效后的遗留问题的诉讼请求，本院亦不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：
驳回原告营山县东升镇高峰村4组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告营山县东升镇高峰村4组负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 庄 娟
审 判 员 熊 东
人民陪审员 朱成平
二〇一六年九月二十一日
书 记 员 杜栎天
附：
本案119名原告身份信息