江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣行终188号上诉人（原审原告）李德佳，男，1949年11月3日生，汉族，住江西省赣州市兴国县。被上诉人（原审被告）兴国县人民政府，住所地：兴国县潋江镇客家路8号。法定代表人陈黎，县长。委托代理人江正荣，兴国县法制办干部。委托代理人黄承志，兴国县法律援助中心律师。上诉人李德佳因诉兴国县人民政府政府土地行政登记一案，不服赣州市中级人民法院于2016年11月10日作出的（2016）赣07行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2015年12月24日，兴国县人民政府向上诉人李德佳颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，对上诉人的承包地进行了确权登记。2016年5月6日，上诉人认为其有二块承包地漏登，向兴国县农业和粮食局提出补登申请。2016年6月3日，兴国县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室经调查核实后，对漏登的位于桐溪村幼儿园南面积为0.3亩的地块，于2016年6月3日在影像图数据库进行了登记，对位于桐溪村惠民砖厂面积为0.682亩的地块，因该地块上诉人于2011年4月起至今租给惠民砖厂使用，并且惠民砖厂对该地块进行了路面硬化，已变成了进出惠民砖厂的水泥路，改成非农业用地，对此地块不予确权登记发证并于2016年8月4日对上诉人进行回复。原审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，兴国县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的职权。国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部颁发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011]178号)第十条的规定:严格禁止搞虚假登记，严格禁止对违法用地未经处理就登记发证。江西省农业厅农经处《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答(一)》第19条规定:对于农户或其他经济组织未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。对相关责任人擅自改变土地农业用途的行为，由国土部门依法处理。本案中，对漏登的位于桐溪村幼儿园南面积为0.3亩地块，兴国县人民政府于2016年6月3日进行了补登，对位于砖厂面积为0.682亩地块，因该地块上诉人于2011年4月起至今租给砖厂使用，上诉人未经批准私自改变承包土地的农业用途，已变成了水泥路，在兴国县开展土地确权工作前涉案农地已经改成非农业用地，兴国县人民政府对此地块不予确权登记发证符合规定。对于李德佳提出承包地未标注是否属基本农田的问题，因赣州市全域永久基本农田划定工作会议是2016年8月24日召开的，在兴国县人民政府2015年12月24日颁发给李德佳《中华人民共和国农村土地承包经营权证》时，还没有开展永久基本农田划定工作。只有完成永久基本农田的划定工作后，才能在确权登记数据库里进行记录、标注。因此，兴国县人民政府在2015年12月24日颁发给李德佳的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中承包地未标注是否属基本农田并无不妥。综上，兴国县人民政府对李德佳的农村土地承包行政登记行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。李德佳请求撤销兴国县人民政府于2015年12月24日颁发的《农村土地承包经营权证》理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李德佳的诉讼请求。李德佳不服一审判决提出上诉，请求二审法院予以改判，判决被上诉人对上诉人重新颁发《农村土地承包经营权证》。1.原审判决认定上诉人将0.682亩土地出租给惠明砖厂使用，是认定事实错误，该块土地是村委会租给砖厂使用的，乡政府也与砖厂签订合同予以认可。2.对0.682亩土地不登记是依据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部颁发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》和江西省农业厅农经处编制的《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答（一）》，是适用法律错误。3.原审判决对原是基本农田的土地不登记为基本农田认为并无不妥，是适用法律错误，应当适用农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），标注基本农田。被上诉人兴国县人民政府答辩认为，对位于砖厂面积为0.682亩地块，已改成非农业用地，根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》不予确权登记发证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对是否属基本农田的标注未作强制性要求，《江西省人民政府办公厅关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》也是规定有条件的地方可以将基本农田标注到土地承包经营权证书上。在给上诉人制发《农村土地承包经营权证》时，赣州市还未开展永久基本农田划定工作，因此，未标注基本农田并无不妥。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》和江西省农业厅农经处编制的《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答（一）》可以作为农村土地承包经营权确权登记颁证的依据。综上，请求人民法院驳回李德佳的上诉。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第二款规定“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”。同时，人民法院也可以根据当事人诉求的实质性质，选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型。本案上诉人李德佳的诉讼请求，除了要求撤销原来颁发的农村土地承包经营权证外，还包括要求重新对其所有承包经营的土地颁发农村土地承包经营权证。也即，上诉人的诉讼目的，不是撤销行政机关已经作出的行政行为，而是要求行政机关履行他所请求的对诉争的0.682亩土地颁发农村土地承包经营权证，以及在已颁发的农村土地承包经营权证上标注基本农田。从诉讼类型上说，这是履行职责之诉。李德佳的上述两项请求能否得到支持取决于其是否有要求行政机关履行的请求权以及行政机关不履行职责是否有法律所规定或认可的理由。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，行政机关颁发农村土地承包经营权证应审查的内容有：土地承包合同、土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况等。上述内容的材料由发包方报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审后，再报县级以上地方人民政府审核。本案被上诉人依据上述规定审查对诉争的0.682亩土地是否确权发证时，发现该地块已被砖厂租用变成了非农业用地。《中华人民共和国农村土地承包法》中明确规定“用于承包的农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”依据上述法律规定，农村土地承包经营权证是给依法取得农村土地承包经营权的承包人、用于农业生产的土地而制发的。本案上诉人李德佳原承包经营的0.682亩土地因被砖厂租用变成非农业用地，已与《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地用途相悖，其要求对非农业用地颁发农村土地承包经营权证已于法不符。兴国县人民政府经实地调查后，发现该地块实际已与土地承包用于农业生产之规定不符，未对该0.682亩土地制发农村土地承包经营权证依法有据。对于上诉人要求在农村土地承包经营权证上标注基本农田的请求，因《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》就是否对基本农田进行标注未作明确要求，上诉人提出的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》只是对登记簿上应记载是否基本农田作了强制性规定，并未明确要求农村土地承包经营权证上应当记载是否基本农田。据此，对李德佳的请求，行政机关不予制发农村土地承包经营权证和不予在已颁发的农村土地承包经营权证上标注基本农田于法有据，对上诉人的该两项请求法院不予支持。一审法院引用国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部颁发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》和江西省农业厅农经处编制的《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答（一）》系说理的一种方式，并不属于“适用法律不当”之情形，亦不影响处理结果的正确性，对上诉人该项理由也不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李德佳负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 伟审 判 员  林贤瑛审 判 员  郑红葛二〇一七年七月二十一日法官助理  丁 雪书 记 员  柳雨青