浙江省绍兴市柯桥区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0603行初82号原告王云斌，男，1973年11月15日出生，汉族，住新昌县。原告石小英，女，1973年12月10日出生，汉族，住新昌县。原告王海树，男，1997年7月5日出生，汉族，住新昌县。三原告共同委托代理人（一般代理）梁晶晶、梁永政，浙江元大律师事务所律师。被告新昌县公安局沙溪派出所，住所地新昌县沙溪镇沙溪村。负责人梁凡，所长。委托代理人丁良樑，男，新昌县公安局民警。委托代理人陈小颖，女，新昌县公安局民警。原告王云斌、石小英、王海树诉被告新昌县公安局沙溪派出所（以下简称“沙溪派出所”）户口行政登记一案，于2016年5月12日向新昌县人民法院提起行政诉讼，该院于同日立案受理。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2016年6月20日立案后，于当月22日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告王云斌、石小英、王海树及其共同委托代理人梁晶晶，被告沙溪派出所的负责人梁凡及其委托代理人丁良樑、陈小颖到庭参加诉讼。因本案未能在法定期限内审结，经向浙江省高级人民法院报请，该院以[2016]浙行延981号批复同意延长审限至2017年3月20日。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。因被告沙溪派出所认为2004年1月16日其根据申请将三原告户口从新昌儒岙镇里桥村迁入原告石小英父母户口所在地新昌新林乡××村，违反了《绍兴市公安局关于越城区分局有关户口问题请示的批复》（绍公复〔2003〕12号，以下简称《批复》）中第一条第一款第2点中“已婚子女不能投靠父母”的规定，2013年4月，被告将三原告的户口从新昌新林乡××村中村××号迁往新昌儒岙镇××桥村里桥。原告王云斌、石小英、王海树诉称，1996年正月起原告王云斌在新林乡××村与原告石小英及其父母共同居住生活，1997年3月5日王云斌与石小英办理结婚登记，1997年7月5日石小英在新林乡卫生院生育原告王海树。1998年12月1日石小英户口迁往儒岙镇里桥村。经被告及竹岸村同意，2003年7月10日三原告的户口从儒岙镇里桥村迁入新林乡××村，被告于2004年1月16日办理常住人口登记。2009年新昌县钦寸水库指挥部、新昌县公安局等单位联合登记并公示新林乡××村中村××号房屋为石小英所有。2010年新林乡人民政府发给王云斌、石小英独生子女父母光荣证。2013年1月14日在新昌行政服务中心公安窗口办理三原告与石小英父母分户登记。2015年8月王海树在沙溪参加征兵体检。王云斌、石小英结婚及王海树出生至今均一直在新林乡××村居住生活，在农保、选举、赞助、集体收益分配等方面享有竹岸村同村村民同等权利、履行同等义务，王海树在新林乡读幼儿园、小学、初中。现三原告发现，被告未经三原告同意而以户口纠错为名将三原告户口从新林乡××村迁到儒岙镇××桥村，且至今未将该行政行为通知原告，显然违法，故提起诉讼，要求判决撤销被告将三原告户口从新林乡××村迁往儒岙镇××桥村的行政行为，将三原告户口恢复到新林乡××村；本案诉讼费由被告承担。本案开庭审理前，三原告一并请求对被告作出被诉行政行为所依据的《批复》进行规范性文件审查。三原告向法庭提交如下证据：1、户口本二份、王云斌及石小英居民身份证各一份，证明三原告的经常居住地在新林乡××村；2、新林乡××村民委员会证明（2013年9月24日、2015年2月2日）二份、三原告的社保卡各一份、新昌门牌证一份、新昌新型农村合作医疗医疗证一份、出生医学证明一份、独生子女父母光荣证一份、照片三张、浙江省义务教育证书一份，证明三原告长期固定居住在新林乡，是新林乡村民和集体经济组织成员，三原告在新林乡登记为常住人口符合国家规定；3、遗嘱一份、钦寸水库工程建设征地实物指标复核表复印件一份、新林乡××村民委员会证明（2013年1月14日）一份，证明原告石小英在新林乡××村继承了其外公胡锡云的房屋，符合相关法律规定；4、户口纠错告知单一份，证明被告违法将三原告的户口迁入儒岙镇××桥村且没有进行告知；5、儒岙镇××桥村村民委员会证明（2016年9月1日）一份，证明三原告在儒岙镇××桥村没有房屋，所以一直居住在新林乡××村的事实。被告沙溪派出所辩称，一、1998年12月7日，原告石小英因婚迁将户口从新昌新林乡××村迁往其丈夫王云斌户口所在地新昌儒岙镇里桥村；2003年7月10日，三原告以“工作需要”“照顾丈母娘”等理由将户口从儒岙镇迁出；2004年1月16日，三原告以“投靠亲属”名义将户口迁入石小英婚前户口所在地新昌新林乡××村石才和户；2013年1月14日，三原告从石才和户分户，单独立户。2013年4月16日，被告发现三原告户口于2004年1月16日从儒岙镇里桥村迁入新林乡××村的户口迁移行为，不符合户口迁移政策规定，决定予以纠错，故于2013年4月17日将三原告户口从新林乡××村恢复到儒岙镇××桥村里桥，并于当月19日将户口纠错情况告知了石小英户。二、2002年12月11日出台的《绍兴市人民政府关于进一步放开户籍政策的意见》（绍政发〔2002〕79号，以下简称《意见》）对市区及各县（市）户口政策作出了规定；2003年6月26日，绍兴市公安局根据《意见》精神作出《批复》，对“农业户口投靠”作出了具体规定，《批复》规定“父母子女相互投靠。已婚子女不能投靠父母，非年老父母不能投靠子女。一般情况下，男70周岁、女65周岁（含）以上，实际确与子女生活在一起的，或者未成年子女投靠父母的，可受理”。本案中三原告以“投靠亲属”名义在2004年1月16日将户口迁入其父母户口所在地新昌新林乡××村石才和户的行为，违反了《批复》中“已婚子女不能投靠父母”的规定，被告在2013年发现该情况后，及时予以纠错，并将户口纠错情况及时送达告知了石小英户。三、《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）、《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》（以下简称《规定》）的立法本意是为了保障公民合法权益，维护社会秩序，促进社会和谐，方便群众办事。《条例》对于亲属投靠没有具体规定，办理亲属投靠等户口变更登记操作难度大。2002年12月11日，绍兴市人民政府出台《意见》对绍兴市户籍政策进行了明确，绍兴市公安局根据《意见》第四条第（六）项的授权，于2003年6月26日出台《批复》，对《意见》中未明确的农业户口投靠等问题作出进一步解释。该《批复》并不违反《条例》等法律法规的规定，且其明确了农业户口投靠的标准，方便了群众办事，符合法律本意。四、被告于2013年4月17日以纠错方式将三原告户口从新林乡××村恢复到儒岙镇××桥村里桥，并于当月19日将户口纠错情况告知了石小英户，三原告直至2016年5月12日才提起本次行政诉讼，已超出《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。综上，被告对三原告户口纠错的行为，符合法律及户籍政策规定，所依据的规范性文件符合法律规定，及时履行了纠错告知义务，事实清楚，程序合法，且原告起诉已超过起诉期限，原告诉讼请求法律依据不足，请法院驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。被告沙溪派出所在举证期限内向本院提供如下证据及依据：1、《批复》复印件一份，证明三原告不符合农村户口子女投靠父母的条件；2、《意见》打印件一份，证明该文件对投靠落户作出原则性规定，并且授权执行过程中的其他具体问题由市公安局负责解释；3、迁出户口证明、同意落户证明复印件各一份，证明2003年三原告因工作原因迁出儒岙镇里桥村的事实；4、户口迁移证及存根复印件各一份，证明儒岙派出所根据申请将三原告户口迁出的事实；5、落户申请复印件一份，证明原告王云斌以照顾丈母娘为由将户口迁出儒岙镇的事实，迁出事由与证据3的事由不一致；6、户口迁移纠错审批表一份，证明2013年4月16日被告发现并查实三原告户口于2004年1月16日从儒岙镇里桥村迁移到新林乡××村的情况不符合户口迁移政策的规定，决定予以纠错；7、户口纠错告知单复印件一份，证明被告以纠错的形式将三原告的户口从新林乡××村恢复到儒岙镇××桥村，并且已将纠错情况告知原告，同时证明原告的起诉已超过起诉期限；8、户口迁移证及存根复印件一份，证明被告将三原告的户口恢复到儒岙镇××桥村里桥的事实；9、《条例》打印件一份，证明亲属投靠未在该条例中予以载明，实际操作难度较大；10、《规定》打印件一份，证明绍兴市公安局作出的《批复》没有违反相关规定。经庭审质证，对三原告提供的证据1-5，被告质证认为，证据1，居民身份证三性无异议，户主为石才和的户口本真实性无异议，三原告分户后的户口本，是基于错误的户口迁移而进行的分户，该分户不合法；证据2，对于新林乡××村民委员会证明（2013年9月24日、2015年2月2日），作为村委会无权对村民选举、暂住等作出证明，出生医学证明关联性有异议，出生在新林乡不能证明居住在新林乡，社保卡、新昌门牌证、新昌新型农村合作医疗医疗证、独生子女父母光荣证是基于错误的户口登记作出的，所以不能达到证明目的，照片、浙江省义务教育证书关联性有异议，只能证明原告王海树在新林乡上学，不能证明其户口及实际居住地在新林乡；证据3，遗嘱是当庭提交的，对其真实性有异议，为保证遗嘱的真实性，原告应当对遗嘱是否有见证人、形成时间、原告拿到遗嘱的时间等情况予以说明，对于钦寸水库工程建设征地实物指标复核表，该表格存在多处涂改，记载的户号也不一致，对其真实性、合法性有异议，且原告石小英是否继承遗产也存在疑问，复核表不能作为产权证明，对于新林乡××村民委员会证明（2013年1月14日）真实性、合法性有异议，村委会无权对房屋产权变更作出证明，并且证明中没有具体的经办人签名，对其形式和内容均不予认可；证据4，真实性、合法性无异议，该证据与被告提供的户口纠错告知单是上下联，被告已于2013年4月19日向石小英户送达，但原告石小英当时拒绝签字，故三原告不是直到2015年才知道户口被恢复到儒岙镇××桥村的；证据5，合法性有异议，村委会无权对原告是否有房屋作出证明，且该证明没有具体经办人的签名，不具有证明效力。对被告提供的证据1-10，三原告质证认为，证据1，合法性有异议，不能作为认定行政行为合法的依据；证据2，该《意见》不能证明《批复》合法；证据3-5，真实性无异议，可以证明三原告户口是经被告认真审核后才迁入新林乡××村的；证据6，合法性有异议，三原告的户口迁入符合户口迁移政策，被告及其主管单位领导的处理意见违法，且该审批表也没有注明据以作出行政行为的规范性文件和法律依据；证据7，合法性有异议，被告将三原告户口迁回儒岙镇××桥村的行政行为违法，被告从未将户口纠错行为告知原告，也未向原告送达户口纠错告知单；证据8，合法性有异议，被告未经原告同意违法将三原告户口从新林乡××村迁到儒岙镇××桥村，且未将该户口迁移情况告知原告；证据9-10，真实性、合法性无异议，可以证明被告作出的行政行为违法。对上述证据，本院认证如下：原告的证据1，王云斌及石小英的居民身份证被告对其三性无异议，本院予以确认，户主为石才和的户口本被告对其真实性无异议，可以证明1998年12月1日原告石小英户口因婚由新林乡××村石才和户迁往儒岙镇，2004年1月16日三原告户口因投靠亲属迁入石才和户后又于2013年1月14日单独分户的事实，三原告分户后的户口本登记时间与户主为石才和的户口本记载的分户时间一致，故对其真实性本院予以确认；证据2，新林乡××村民委员会证明（2013年9月24日、2015年2月2日），有村委会相关负责人签名并加盖公章，对其真实性本院予以确认，可以证明三原告长期居住在新林乡××村的事实，三原告的社保卡系绍兴市人力资源和社会保障局核发，并未记载三原告的居住信息，故不能达到原告证明目的，新昌门牌证、新昌新型农村合作医疗医疗证、独生子女父母光荣证系相关主管部门作出，对其真实性本院予以确认，可以证明被纠错前三原告户口在新林乡××村的事实，出生医学证明、照片、浙江省义务教育证书对其真实性本院予以确认，可以证明原告王海树在新林乡卫生院出生并在新林乡上学的事实；证据3，遗嘱因被告对其真实性有异议，且与本案无关联，对其证明力本院不予确认，钦寸水库工程建设征地实物指标复核表系复印件，且未加盖相关单位印章，不符合证据形式要件，本院不予确认，新林乡××村民委员会证明（2013年1月14日）与本案无关联，且不符合证据形式要件，对其证明力本院不予确认；证据4被告对其真实性无异议，且与被告的证据7内容一致，可以证明被告于2013年4月因纠错将三原告的户口从新林乡××村迁往儒岙镇××桥村的事实；证据5不符合证据形式要件，对其证明力本院不予确认。被告的证据1系本案待审查的文件；证据2系政府规范性文件；证据3-5原告对其真实性无异议，本院予以确认；证据6系被告内部审批程序流转文书，对其真实性本院予以认定；证据7该户口纠错告知单内容与原告证据4一致，但“被告知人”处没有三原告签名，且除被告工作人员备注签名外，无相关见证人签名，不符合留置送达的规定，不能达到被告已将纠错情况告知原告的证明目的；证据8真实性本院予以确认，可以证明三原告户口已从新林乡××村中村××号迁往儒岙镇××桥村里桥的事实；证据9-10系法律和地方规范性文件。经审理查明，原告王云斌、石小英系原告王海树父母，石才和系原告石小英父亲，均系农业家庭户。原告石小英原系新昌新林乡××村村民，1998年12月1日，石小英户口因婚迁往新昌儒岙镇里桥村。2003年7月，三原告申请将户口迁出新昌儒岙镇里桥村、迁入新昌新林乡××村，被告同意迁入。当月三原告领取户口迁移证。2004年1月16日，三原告户口以投靠亲属名义迁入新昌新林乡××村石才和户。2013年1月14日，三原告与石才和分户，并在新林乡××村中村××号单独立户，户主为王云斌。2013年4月，被告以纠错为由将三原告的户口从新林乡××村中村××号迁往儒岙镇××桥村里桥。三原告不服，遂起诉。同时查明，原告王海树于1997年7月5日在新林乡卫生院出生，并在新林乡接受义务教育。另查明，2002年12月11日绍兴市人民政府就进一步放开本市户籍政策出台《意见》，其中已对父母与子女相互投靠作了规定；2003年6月26日，绍兴市公安局对越城区分局有关户口问题的请示作出《批复》，其中对“农业户口父母子女相互投靠”作出具体规定：“已婚子女不能投靠父母，非年老父母不能投靠子女。一般情况下，男70周岁、女65周岁（含）以上，实际确与子女生活在一起的，或者未成年子女投靠父母的，可受理”。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”故原告以沙溪派出所作为被告提起行政诉讼，符合法律规定。通过庭审调查，本案当事人争议的主要焦点：1、原告起诉是否超过法定起诉期限。2、被告作出涉案行政行为是否合法。关于第一个争议焦点。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被告并无证据证明作出涉案行政行为时已告知原告诉权或者起诉期限，故起诉期限应当为自原告知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起2年。至于原告自何时起知道被诉行政行为内容，被告主张其已于2013年4月19日将户口纠错情况告知原告，但未能举证证明，故对该主张本院不予采信。根据原告自认，其于2015年12月30日始知悉被诉行政行为内容，故于2016年5月12日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。关于第二个争议焦点，被告沙溪派出所作出涉案行政行为是否合法。首先，被告沙溪派出所有无法定职权。《条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。……”故被告沙溪派出所作为户口登记机关，具有对管辖区内的户口进行登记管理的法定职权。其次，被告以原户口迁移登记行为违规为由予以纠正有无事实依据。一方面，《条例》第十条规定：“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。……”第十三条规定：“公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件。……”即《条例》已对户口迁移登记作了严格的程序规定。《条例》第十九条规定：“公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。”虽然其中并未明确规定因亲属投靠引起的户口迁移登记，但随着社会经济发展，人口流动必然加剧，故亲属投靠应当属于“其他事由”，且此后《规定》对因亲友挂靠、亲属投靠引起的户口迁移登记已有规定。通过庭审查明，2003年7月，三原告申请将其户口从原儒岙镇里桥村迁入新林乡××村，并获被告“同意迁入”、领取户口迁移证，后被告于2004年1月以“投靠亲属”为由为三原告办理迁入登记。故三原告以投靠亲属为由申请户口迁移登记符合《条例》规定，被告也无证据证明三原告申请迁移登记时存在违法、违规或损害公共利益的情形。另一方面，被告于2013年4月以纠错为由将三原告户口迁回儒岙镇××桥村里桥属于《规定》的迁移登记。《规定》第三十四条规定：“公民申报市内迁移户口的，应当符合立户登记的规定，直接到迁入地公安派出所办理迁移手续。本规定所称‘市内迁移’，是指设区市市辖区或者县（市、区）范围内的户口迁移。”而《规定》第十条对立户登记作了规定：“符合立户条件的，可以由户主持下列证明材料之一，向合法固定住所所在地的公安派出所申报立户登记：（一）房屋权属证明；（二）公有房屋租赁使用证明；（三）国土资源、建设（房地产）等行政主管部门出具的有关房屋所有权或者使用权的相应凭证；（四）其他能够证明房屋所有权或者使用权属于申请人的证明。”即迁入地有合法固定住所是迁移人迁入条件之一，但被告并未提供三原告在儒岙镇××桥村里桥有合法固定住所的证据。故被告既无证据证明原户口迁移登记行为存在违法、违规或损害公共利益的情形，又无证据证明三原告在儒岙镇××桥村里桥有合法固定住所，迳行以纠错为由将三原告户口从新林乡××村迁移至儒岙镇××桥村里桥，属主要依据不足，认定事实不清。第三，被告纠错行为适用《批复》关于“已婚子女不能投靠父母”的规定是否正确。户籍制度是国家依法收集、登记、确认公民出生、死亡、亲属关系、经常居住地等人口基本信息的管理制度。因关乎公民就业、教育、社会福利等切身利益，区别于其他行政制度，户籍制度存在较强的政策性与地域差异性，户口登记时，公民、户口登记机关均应遵守《条例》和当地政府根据国家宏观指导结合本地实际制定的户籍政策。为响应户籍制度管理改革，《意见》已就进一步放开我市户籍政策提出具体意见，其中“市区户口政策”对“父母与子女相互投靠”规定，“被投靠方须有合法固定住所，准许投靠方在常住地落户。经本人申请，凭派出所出具的姻亲血缘关系证明、户籍证明、居住状况证明办理户口准迁手续。”同时，“各县（市）户口政策”中明确“市区户口政策中各条落户标准适用于其他各县（市）。”因此，《意见》并未限制已婚子女投靠父母，被告理应遵循《意见》之规定。虽然《意见》规定“现行政策、文件没有明确规定的各类户口的申报条件，由市公安局负责确定”、“本意见执行过程中的其他具体问题，由市公安局负责解释”，但《批复》明确是“根据《意见》的基本精神”，而其关于“已婚子女不能投靠父母”的规定限制了投靠父母的权利主体范围，显然既违反《意见》确定的放开户籍政策之基本精神，又无法律法规依据，因此不能作为认定被告纠错行为合法的依据。第四，被告纠错行为程序是否合法。诚如前述，因原行政行为违法、违规或损害公共利益，行政机关可以自我纠错。但基于行政行为的确定力，行政纠错行为理应依法行政，并遵循更为严格的程序和规则。随着社会民主和依法行政进程的进一步推进，行政程序中正当程序理念得以进一步深化。正当程序原则基本含义是指，行政机关作出行政行为，可能影响公民、法人、其他组织合法权益时，特别是作出对行政相对人不利行政行为的，应当在作出行政行为前向当事人和利害关系人告知事实、说明理由，并听取其陈述申辩。户口迁移登记影响公民政治、经济权利及人身、财产等合法权益，故被告沙溪派出所在决定纠错前，理应向三原告告知事实、说明理由，并听取其陈述申辩，然后依法作出相应处理，但被告未经告知程序，迳行作出纠错行为，有违正当程序原则，且事后又未依法送达。同时，被告经三原告申请将户口迁移登记至新林乡××村系授益行政行为，除非被告有证据证明三原告有主观故意或重大过失，或不纠正将会对公共利益造成重大损失，否则将剥夺三原告基于对被告的信任而已获得的信赖利益。综上，被告沙溪派出所对三原告作出的户口纠错行为，主要依据不足，无法律、法规依据，违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告新昌县公安局沙溪派出所于2013年4月作出的将原告王云斌、石小英、王海树户口从新林乡竹岸村迁回儒岙镇横渡桥村的行政行为。案件受理费50元，由被告新昌县公安局沙溪派出所负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  雷红莉代理审判员  张丽燕人民陪审员  周宗芳二〇一七年一月三日书 记 员  寿 梦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。