四川省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）川行终24号上诉人(原审原告)晏胜才，男，1943年12月6日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。委托代理人晏祥蓉，女，1970年1月23日出生，汉族，住四川省成都市郫都区，系晏胜才之女。被上诉人(原审被告)四川省国土资源厅。住所地：四川省成都市青羊区百卉路*号。法定代表人杨冬生，厅长。委托代理人李晓勇，四川省国土资源厅工作人员。委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)中华人民共和国国土资源部。住所地：北京市西城区阜内大街**号。法定代表人姜大明，部长。上诉人晏胜才因诉被上诉人四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）、中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）不履行法定职责一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初391号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2017年4月14日，晏胜才提起诉讼，请求：1.请求确认省国土厅川国土资执监总告【2016】50号《四川省国土资源12336违法举报线索登记告知书》（以下简称50号告知）违法并撤销；2.请求确认国土资源部国土资复议【2017】543号行政复议决定（以下简称543号复议决定）违法；3.依法责令省国土厅对晏胜才的申请重新作出具体行政行为。一审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行行诉法解释）第一条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，省国土厅对晏胜才作出的50号告知载明：“你举报成都市郫县团结镇太和村14组土地违法线索收悉，经初审研究，已于2016年11月8日将该线索转交成都市国土资源局核查，请于2017年1月8日后通过电话或面谈的方式，向成都市国土资源局了解线索处理情况。”从该告知的内容及形式可以看出，50号告知系省国土厅内部管理的一种程序性告知行为，并未给晏胜才创设新的权利义务，未对晏胜才的权利义务产生实际影响。50号告知不具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称适用行诉法解释）第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”就本案看，国土资源部作出的543号复议决定，是以晏胜才就50号告知提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”的规定，作出驳回晏胜才行政复议申请的处理，即国土资源部是程序性驳回了晏胜才的行政复议申请。根据行政诉讼法第二十六条第二款和适用行诉法解释第六条第一款的规定，国土资源部不是本案的共同被告。晏胜才对国土资源部543号复议决定提起的诉讼，应向国土资源部所在地有管辖权的人民法院提起。经向晏胜才释明，但其拒绝变更诉讼请求或撤回对国土资源部的起诉。一审法院依照行政诉讼法第四十九条第（四）项、适用行诉法解释第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定：驳回晏胜才的起诉。晏胜才上诉称：（一）其在原郫县（现成都市郫都区）团结镇太和村14组拥有的合法农用地，被成都市沙西农副产品批发市场建设项目未经批准、非法占用并改变了土地农业用途。晏胜才对该违法占地行为向省国土厅进行了举报，但省国土厅却以50号告知将举报转成都市国土资源局，这违反了相关法律规定，侵犯了晏胜才的合法权益。（二）国土资源部作为复议机关，对省国土厅的违法行为不予纠正，导致晏胜才的承包土地遭受巨大损失，其543号复议决定违法。(三)一审裁定适用法律错误，晏胜才的起诉符合法定起诉条件，应当立案审理。晏胜才上诉请求：撤销（2017）川01行初391号行政裁定；撤销省国土厅50号告知和国土资源部543号复议决定；责令省国土厅重新作出行政行为。省国土厅答辩称：（一）国土资源部不是本案的共同被告，晏胜才起诉错列被告又不变更，其起诉不符合法律规定。一审裁定驳回晏胜才的起诉，适用法律正确。（二）省国土厅对晏胜才的举报已按规定转交成都市国土资源局办理。对晏胜才举报的违法占用土地的单位，原郫县国土资源局也已经作出过行政处罚。省国土厅本案中不存在不履行法定职责的情形。省国土厅答辩请求：驳回晏胜才的上诉，维持一审裁定。经审理查明：2016年11月3日，晏胜才向省国土厅递交申请书，请求省国土厅对成都市沙西农副产品批发市场建设项目未经批准、非法占用其承包土地并改变土地农业用途，侵害其农村承包土地的违法行为进行调查处理。2016年11月10日，四川省国土资源执法监察总队以50号告知，答复晏胜才：“你举报成都市郫县团结镇太和村14组土地违法线索收悉，经初审研究，已于2016年11目8曰将该线索转交成都市国土资源局核查，请于2017年1月8日后通过电话（123×××2）或面谈的方式，向成都市国土资源局了解线索处理情况。”晏胜才不服省国土厅对其举报的处理，向国土资源部申请行政复议。2017年4月1日，国土资源部作出543号复议决定，以晏胜才的行政复议申请,不符合行政复议受理条件为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回晏胜才的行政复议申请。晏胜才仍不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，行政诉讼法第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复……”本案中，晏胜才对侵犯其农村集体土地承包经营权的违法占地行为，向省国土厅进行了举报，对其认为省国土厅未履行查处违法占地职责的行为，有权向人民法院提起诉讼。省国土厅作出的50号告知，是省国土厅对晏胜才举报的履行职责的结果，其本身虽未对晏胜才设定权利义务，但晏胜才提起本案诉讼并非以撤销50号告知为最终目的，其诉讼请求的实质是要求省国土厅履行对违法占地行为的查处职责。在晏胜才对省国土厅提出了履行相关职责的请求后，省国土厅不履行或不正确履行相关法定职责的行为，明显对晏胜才的合法法权益产生实际的影响。国土资源部作出的543号复议决定，是以晏胜才提出的行政复议申请不属于行政复议范围为由作出的驳回处理。一审法院根据行政诉讼法第二十六条第二款和适用行诉法解释第六条第一款的规定，作出国土资源部不是本案的共同被告的认定，是正确的。对晏胜才就国土资源部不履行行政复议职责引发的行政争议，一审法院告知其应另案向有管辖权的人民法院提起，其处理也并无不当。晏胜才坚持在本案中一并对国土资源部不履行行政复议职责的行为进行审理的上诉请求，不符合法律规定，本院不予支持。综上，一审法院晏胜才关于省国土厅不履行法定职责的起诉裁定驳回，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初391号行政裁定；二、本案指令四川省成都市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  季书勤审判员  刘洪峰审判员  王代伍二〇一八年一月三十一日书记员  王 耸