浙江省金华市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙07行终401号
上诉人（原审被告）义乌市国土资源局,住所地浙江省义乌市义东路131号。
法定代表人虞秀军，局长。
委托代理人楼嘉诚，义乌市国土资源局工作人员。
委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王华菊，女，1940年9月9日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。
委托代理人刘晓玲，女，1964年1月12日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区，系王华菊女儿。
原审第三人张昕宝，男，1940年11月11日出生,汉族，住浙江省金华市婺城区。
原审第三人张曜光，男，1966年6月12日出生,汉族，住浙江省金华市婺城区。
原审第三人张耀辉，男，1964年3月13日出生，汉族，住浙江省义乌市。
上诉人义乌市国土资源局因土地行政确认一案，不服义乌市人民法院（2016）浙0782行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、查阅案卷等方式进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定：1951年土改时，以王化洪为户主，与其妻龚芝园、长女王华菊、二女儿王彩菊、儿子王基有共五人登记取得座落于义乌市原稠城街道西力村前山自然村楼房二间半、地基五段。1970年10月17日，王华菊与其家庭成员进行分家析产，在楼忠木等人见证下，由王荣海执笔立下分家契约一份。该分家约载明：家有楼房三间一垅（两间一垅旧房，一间新房），其中旧房的东面一间一垅归王华菊所有，旧房西面一间归王彩菊所有，新屋一间归王基有所有等。1981年12月，王化洪去世。1985年，原义乌县人民政府给王彩菊颁发了宅基地证，登记的土地面积为85平方米。1989年1月，龚芝园去世。1992年4月27日，王彩菊申请土地登记，义乌市国土资源局以“农民入社”为土地权属来源，给王彩菊颁发了（1992）字第8940号集体土地使用证，登记的土地面积为116.91平方米。1999年9月，王彩菊去世。2000年9月22日，王彩菊的法定继承人即本案的第三人张昕宝、张耀辉、张曜光经义乌市公证处公证，对王彩菊的遗产分割达成协议，（2000）浙义证民字第1946号继承权公证书约定：王彩菊遗留有属于个人所有财产房屋××（××在××城镇××力村前山）中的份额，由张耀辉继承等。2001年，因旧村改造需要，涉案房产被拆除，涉案土地经浙江省人民政府审批被征收为国有土地。2001年8月17日，义乌市国土资源局发出义土函[2001]144号“关于福田市场园区第一批拆迁户土地使用权确权意见的函”，将包括王彩菊在内的202宗土地予以确权并函告给福田市场建设指挥部办公室，其中确权给王彩菊的土地面积为116.91平方米。第三人张耀辉作为王彩菊的合法继承人，与拆迁人义乌市福田市场建设指挥部签订个人垂直房拆迁补偿安置协议。2002年10月12日，第三人张耀辉经义乌市人民政府审批取得安置建房面积116.91平方米（其中专业街36平方米，住宅80.91平方米）。2009年3月3日，义乌市国土资源局以“稠城街道办事处西力村已经拆迁异地安置”为由，注销了王彩菊的（1992）字第8940号集体土地使用权证。2011年6月1日，王华菊向义乌市人民法院提起行政诉讼，请求法院确认义乌市人民政府颁发给王彩菊的（1992）字第8940号集体土地使用证违法。原审法院以讼争宗地已灭失，王华菊不具有诉讼主体资格为由，于2011年8月26日作出（2011）金义行初字第106号行政裁定书，驳回了王华菊的起诉。王华菊不服，向金华市中级人民法院提起上诉，金华市中级人民法院于2011年11月3日作出（2011）浙金行终字第138号行政裁定书，维持了（2011）金义行初字第106号行政裁定书。王华菊仍不服，向浙江省高级人民法院提起再审，浙江省高级人民法院于2014年5月21日作出（2014）浙行再字第4号行政裁定书，撤销了（2011）金义行初字第106号行政裁定书及金华市中级人民法院（2011）浙金行终字第138号行政裁定书，并指令义乌市人民法院继续审理本案。2015年1月27日，义乌市人民法院作出（2014）金义行初字第56号行政判决书，确认义乌市人民政府颁发给王彩菊的（1992）字第8940号集体土地使用证违法。义乌市人民政府不服该判决向金华市中级人民法院提起上诉，金华市中级人民法院于2015年6月18日作出（2015）浙金行终字第62号行政判决书，驳回了义乌市人民政府的上诉。
原审法院认为，2001年8月17日，义乌市国土资源局发给福田市场建设指挥部办公室的“关于福田市场园区第一批拆迁户土地使用权确权意见的函”（义土函[2001]144号），对包括王彩菊在内的202宗土地面积予以确权，其中确权给王彩菊116.91平方米土地的主要依据是义乌市人民政府颁发给王彩菊的（1992）字第8940号集体土地使用证。该土地使用证已于2009年3月3日由义乌市国土资源局注销。经王华菊提起行政诉讼，上述土地使用证已被义乌市人民法院一审、金华市中级人民法院二审判决确认违法，故义乌市国土资源局给王彩菊确权116.91平方米土地的主要依据不足，涉案行政行为应予撤销。因王华菊对涉案争议的116.91平方米土地享有相应的份额和权利，故义乌市国土资源局负有在法定期限内重新予以确权的义务。王华菊诉请法院判决义乌市国土资源局对义土函[2001]144号中涉及王彩菊及其第三人张耀辉土地确权面积予以更正，不属本案审理范畴，不予支持。综上，王华菊合理部分的诉讼请求，予以支持，不合理部分的诉讼请求应予驳回。义乌市国土资源局关于王华菊的起诉已经超过起诉期限的辩解于法不符，不予采信。第三人张昕宝、张耀辉、张曜光经合法传唤，无正当理由拒不到庭应诉，不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：一、撤销义乌市国土资源局于2001年8月17日义土函[2001]144号中确权给王彩菊116.91平方米土地的行政行为。二、责令义乌市国土资源局于判决生效后六十日内对上述116.91平方米涉案土地重新予以确权。三、驳回王华菊的其他诉讼请求。案件受理费50元，由义乌市国土资源局负担。
上诉人义乌市国土资源局上诉称：一、本案明显超过法定起诉期限。（2012）金义行初字第136号案件中，义乌市人民政府在该案的法定期限内提供了证据19义土函（2001）144号“关于福田市场园区第一批拆迁户土地使用权确权意见的函”，该案于2012年8月28日开庭审理，王华菊作为本案当事人已经知道被诉行政行为的具体内容。其未在二年内对被诉行政行为提起行政诉讼，直到2016年6月29日才提起行政诉讼已超过法定起诉期限。二、王华菊诉请为请求依法判决被诉行政行为违法，非撤销。原审判决撤销超越王华菊的诉请，程序违法。三、被诉行政行为属内部行政行为，不具有对外效力，不具有可诉性。被诉行政行为为义乌市土管局致函福田市场建设指挥部办公室的内部文件，不具有对外效力。建设指挥部对诉争土地上的房屋进行安置并非凭借该函件，而是通过城镇房屋拆迁用地审批行为进行，故被诉行政行为即使出现外化的情形，也不属于对王华菊权利义务关系产生影响的行为，其已被审批行为所吸收涵盖，不具有可诉性。四、被诉行政行为认定的事实清楚、证据充分。1992年4月27日义乌市人民政府核准王彩菊颁发（1992）字第8940号集体土地使用证。认定：讼争宗地坐落于义乌市××城街道××力村前山，地号33-05-01-010，登记用地面积136.18平方米，其中建筑占地面积116.91平方米，用途为住宅。2009年3月3日，义乌市人民政府以“稠城街道办事处西力村已经拆迁异地安置”为由，注销了王彩菊的（1992）字第8940号集体土地使用证。2001年8月17日，义乌市国土资源局作出义土函（2001）144号“关于福田市场园区第一批拆迁户土地使用权确权意见的函”，对隔塘、东前王等村拆迁户的有关材料进行审核，并将审核的202宗土地确权面积函告，其中户主姓名王彩菊的确权面积为116.91平方米。五、涉案房屋已拆除多年，所属地块业已依法征收为国有城市建设用地，王华菊主张的集体土地使用权早已灭失。被诉行政行为实际已履行完毕，经审批后福田市场建设指挥部已对诉争土地上的房屋进行了一比一等面积安置，第三人业已建成房屋并出售，被诉行政行为已不具备撤销的现实可能性。另进行不动产确权登记必要的不动产界址、空间界限、面积等已无法测绘核实，事实上也无法重新确权。综上，请求依法撤销原判，裁定驳回王华菊的起诉。
被上诉人王华菊辩称：行政判决认定行政权利已经履行完毕，但履行完毕不等于履行合法。王华菊一直就涉案事项主张权利，中间没有间断过，本案诉讼没有超过两年的期限。原审判决没有超出王华菊诉请范围。义乌市土管局的函进行过公示，不是对内的行为，具有可诉性。被诉行政行为认定事实不清，证据不充分。1992年颁发给王彩菊的土地证权属依据不合法，王彩菊不具有房屋的全部权属，而只有部分。王华菊依法应得到安置。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人张昕宝、张耀辉、张曜光未作答辩。
二审中，义乌市国土资源局向本院提交了义土资信答复[2015]1-575号信访事项答复意见书，证明义乌市国土资源局向王华菊作出信访答复：涉案宗地上原房屋不确定土地使用权；在王华菊没有提供房屋拆迁安置补偿协议及被拆迁房屋合法权属依据的情况下，无法就王华菊申请的安置予以审查。王华菊质证认为，该信访事项答复意见书真实性无异议，但按金华市中级人民法院的判决，王华菊有获得安置的权利。本院认为，该信访事项答复意见书并非被诉行政行为的依据，不能作为认定被诉行政行为合法的证据，本院不予采纳。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
另查明，2012年7月4日，王华菊以义乌市人民政府为被告向义乌市人民法院提起行政诉讼，要求撤销义乌市人民政府颁发的国有土地使用权证。诉讼过程中，义乌市人民政府将义土函（2001）144号“关于福田市场园区第一批拆迁户土地使用权确权意见的函”作为证据提交给了义乌市人民法院。义乌市人民法院于2012年9月27日作出（2012）金义行初字第136号行政裁定，驳回王华菊的起诉。
本院认为，义乌市人民政府在王华菊起诉的（2012）金义行初字第136号行政案件中，即已将义土函（2001）144号“关于福田市场园区第一批拆迁户土地使用权确权意见的函”作为证据提交给了义乌市人民法院。该案已于2012年9月27日审结，王华菊作为该案的原告，其在该案的审理过程中即应知道义土函（2001）144号的具体内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。王华菊向义乌市人民法院提起行政诉讼要求撤销被诉登记行为的时间为2016年6月21日，明显已超过了上述司法解释所规定的起诉期限，且王华菊也未提交因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据。综上，义乌市国土资源局提出王华菊提起的本案诉讼已超过法定起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。原判认定事实不清，适用法律错误，导致裁判结果有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销义乌市人民法院（2016）浙0782行初112号行政判决。
二、驳回王华菊的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一七年三月十七日
代书 记员 叶红莉