内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赤行初字第115号
原告李金忠，男，1964年6月18日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告卢长生，男，1956年10月23日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告马玉枝，女，1960年2月6日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告李铁龙，男，1966年9月17日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告张素芳，女，1964年11月8日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告李士文，男，1970年3月21日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告王际民，男，1945年9月5日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告田吉庆，男，1964年10月6日出生，满族，无职业，住赤峰市红山区。
原告孙凤学，男，1969年2月2日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告王际军，男，1957年7月6日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告王宗尧，男，1940年9月22日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告刘德奎，男，1970年7月9日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告张林，男，1965年4月2日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
原告刘胜利，男，1960年9月26日出生，蒙古族，无职业，住赤峰市红山区。
十四名原告诉讼代表人孙凤学，男，1969年2月2日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
十四名原告诉讼代表人刘胜利，男，1960年9月26日出生，蒙古族，无职业，住赤峰市红山区。
十四名原告的委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。
被告赤峰市红山区人民政府，住所地：赤峰市红山区。
法定代表人林晶华，系区长。
委托代理人白长山，赤峰市国土资源局红山区分局工作人员。
委托代理人于化军，内蒙古信华律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府，住所地：赤峰市松山区。
法定代表人毕力夫，市长。
委托代理人张薇，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
委托代理人郭伟，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
原告李金忠等十四人不服被告红山区人民政府（以下简称红山区政府）于2014年5月22日作出的赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》和被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）于2015年8月27日作出的赤政复决字（2015）164号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭进行了审理。原告李金忠等十四人的诉讼代表人孙凤学、刘胜利、委托代理人李刚，被告红山区政府的委托代理人白长山、于化军，被告赤峰市政府的委托代理人郭伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告红山区政府于2014年5月22日作出赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》，对赤峰市国土资源局红山区分局报送的《关于赤峰市红山区人民政府2013年第二十三批次城镇建设用地补偿安置方案的请示》（赤红国土资发（2014）46号）进行批复：一、原则同意你局报送的《征地补偿安置方案》。二、请你局在实施过程中，严格按照此方案所提出的标准及安置办法进行补偿，妥善做好赤峰市红山区人民政府2013年第二十三批次城镇建设用地涉及的村民工作，保证社会稳定。李金忠等十四人对该《批复》不服，向赤峰市政府申请行政复议。赤峰市政府于2015年8月27日作出赤政复决字（2015）164号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持红山区政府于2014年5月22日作出赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》。原告在本案庭审前提交了对《内蒙古自治区办公厅关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（内政办发（2011）143号）合法性进行审查的申请。
原告诉称，2015年4月28日，原告从红山区国土局作出的《责令限期交付土地决定》中得知原告的宅基地被征为国有，2015年5月8日原告通过信息公开方式得知被告红山区政府作出的赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》存在，原告认为红山区政府作出此行政行为没有职权依据，在实体和程序方面均存在重大违法之处，没有听取农民意见，没有举行听证，损害了原告的合法权益，故向赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府却作出了不公正的复议决定，特向法院提起诉讼，请求撤销被告红山区政府于2014年5月22日作出的赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》和被告赤峰市政府于2015年8月27日作出的赤政复决字（2015）164号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。
为支持其主张，原告提交了以下证据：证据1、赤政复决字（2015）第164号复议决定书及送达回证，以证明我方收到复议决定书的事实。证据2、赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》，以证明此批复是本案诉讼的标的，行政行为的载体。证据3、李金忠等十四人的《责令限期交付土地的决定》，以证明此责令交付土地决定将我们与补偿方案建立了联系，系适格原告。证据4、李金忠等十四人《内蒙古自治区国土资源厅政府信息公开申请表》及答复，以证明我们向自治区国土资源厅提交了信息公开申请，包括公开征地补偿安置方案，原告与征地补偿方案之间建立了对应关系。
被告红山区政府辩称，我方作出的行政行为拥有行政职权、符合法律规定的程序。原告的诉讼请求属于行政机关先行裁决的范围，不属于法院行政诉讼受案范围。请求驳回原告诉讼请求。
为证明被诉行政行为的合法性，被告红山区政府提交了以下证据、依据：第一组证据—赤峰市国土资源局红山区分局文件赤红国土资发（2014）46号《关于赤峰市红山区人民政府2013年第二十三批次城镇建设用地征地补偿安置方案的请示》、赤峰市红山区人民政府文件赤红政字（2014）113号《关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》，以证明被诉行政行为批复程序合法。第二组证据—赤峰市国土资源局红山区分局《征地补偿安置方案》、赤峰市国土资源局红山区分局赤红国土征告字（2014）5号《征地补偿安置方案公告》，以证明红山区国土局依法制定了该方案并履行了公告程序，也证明113号批复程序合法。第三组证据—赤峰市红山区人民政府赤红政征告字（2014）第11号《征收土地方案公告》、国土资听告字（2013）第10号《听证告知书》及该告知书送达回证、《关于放弃听证的证明》，以证明依法履行了听证告知程序。第四组证据—内蒙古自治区人民政府建设用地审批件内政土发（2013）914号《关于红山区人民政府实施城镇规划2013年第二十三批次建设用地批复》，以证明被诉行政行为有相应的依据。第五组证据—（2014）赤证内民字第2709号《公证书》、（2014）赤证内民字第2710号《公证书》，以证明我方作出的《征地补偿安置方案》已经履行了公告程序，被诉行政行为合法。法律依据—《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款。本案应该由自治区政府进行裁决。
被告赤峰市政府辩称，红山区政府作出的赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》有充分的事实根据和法律依据，应予维持。我方作出的行政复议决定程序合法。请求法院予以维持。
为证明被诉行政行为复议程序的合法性，被告赤峰市政府提交了以下证据、依据：证据1、《行政复议答复通知书》及送达回证，以证明我方于2015年6月3日依法受理了原告的申请，向被申请人下发了通知要求其在法定期限内提供答辩及证据材料。证据2、《行政复议听证通知书》及送达回证，以证明我方在审理过程中依法召开了听证会，向各方当事人了解案件情况。证据3、《行政复议延期审理通知书》及送达回证，以证明我方在法定期限内因案件情况复杂依法进行了延期审理。证据4、行政复议决定书送达回证，以证明我方在法定期限内作出了行政复议决定并向各方送达了该决定。法律依据—《中华人民共和国行政复议法》。
原告对被告红山区政府的证据质证认为：对第一组证据中的46号请示，应该提交交接或邮寄的凭证。对113号批复，应该向请示单位进行送达，没有见到红山区政府将批复送达给红山区国土资源局的凭证。对第二组证据中的征地补偿安置方案，此方案规定的标准是本案的核心，此方案根据的是143号文，我方认为内蒙古自治区规定的相关标准是没有法律规定的，对建设用地的补偿标准没有法律规定，土地管理法只规定了耕地的补偿标准，对建设用途的土地补偿价格不应该低于耕地的补偿价格。此方案中对建设用地的补偿标准应该拿出相关法律依据。此案主要问题是4.6万元每亩征收宅基地是否合理合法。此方案存在问题，征地补偿方案征的是地，但是没有一起征收房子，没有对房屋如何补偿作出安排。此征地补偿方案缺项，不是完整的方案，因此不合法。对5号公告的质证意见同第五组证据一致。对第三组证据中11号公告，此公告没有来源，应该提供自治区的一书三方案，真实性和合法性都没有基础。对10号听证告知书，此告知书中提到了征地补偿费，但是此告知书中没有提到对附属物的补偿。听证告知书的送达回证，村委会是否收到告知书我方不知道。对放弃听证的证明，此证明应该附有三分之二村民同意的证据，只有村委会的证明属于盗用公章。对第四组证据中批复，此批复应该结合赤峰市人民政府上报的申请材料，本案中征地补偿安置方案是否包括地上附属物，在914号文件无法看出。对第五组证据，此两份公证书是违法证据，根据行政诉讼证据若干问题的规定，在复议过程中没有提交的证据不能在行政诉讼中提交。在行政复议过程中我方阅卷时没有这两份公证书，在听证会中也没有这两份证据。这两份公证书所记载的内容即使是真实的，也只是对某一天某一个时间张贴公告进行了公证，公告的存在没有达到足够时间的话就起不到公告的作用。
被告赤峰市政府对被告对红山区政府的证据没有异议。
原告对被告赤峰市政府的证据质证认为：答复通知书被申请人是否收到我方不清楚。听证通知书我方收到了，复议过程中应该有听证笔录，被告市政府没有提交此笔录。延期审理通知书、复议决定书我方也收到了。对其他证据的真实性认可。
被告红山区政府对被告赤峰市政府的证据没有异议。
被告红山区政府对原告的证据质证认为：对证据1真实性和证明目的没有异议。对证据2本身没有异议，该证据结合被告红山区政府提供的第一二组证据充分说明了被告批复程序合法的事实。对证据3，如果是证明原告主体资格的话，我方对证明目的没有异议。对证据4我方没有异议。
被告赤峰市政府对原告的证据没有异议。
经庭审质证，本院对各方的证据认证如下：对被告红山区政府和赤峰市政府的证据，能够反映被诉行政行为和行政复议行为的内容和过程。虽然原告对红山区政府第三组证据中赤红政征告字（2014）第11号《征收土地方案公告》的真实性有异议，但未提交相反证据予以证明。故本院对二被告证据的真实性予以确认；对于原告提交的证据，各方对其真实性均无异议，故对其真实性予以确认。
经审理查明，2013年12月31日，内蒙古自治区人民政府下发了《关于红山区人民政府实施城镇规划2013年第二十三批次建设用地的批复》（内政土发（2013）914号），原告使用的集体土地在此次征地范围内。被告红山区政府根据自治区人民政府《关于红山区人民政府实施城镇规划2013年第二十三批次建设用地的批复》（内政土发（2013）914号）和相关法律规定，于2014年4月14日印发了《赤峰市红山区人民政府征收土地方案公告》（赤红政征告（2014）11号）。赤峰市国土资源局红山区分局拟定《征地补偿安置方案》后，于2014年5月13日向红山区政府报批，被告红山区政府于2014年5月22日作出赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》，对赤峰市国土资源局红山区分局报送的《关于赤峰市红山区人民政府2013年第二十三批次城镇建设用地补偿安置方案的请示》（赤红国土资发（2014）46号）进行批复，原则同意赤峰市国土资源局红山区分局报送的《征地补偿安置方案》，并对《征地补偿安置方案》的实施提出要求。李金忠等十四人对该《批复》不服，向赤峰市政府申请行政复议。赤峰市政府于2015年8月27日作出赤政复决字（2015）164号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持红山区政府的《批复》。原告不服，以红山区政府和赤峰市政府为共同被告，向本院提起行政诉讼。
又查明，原告对此次批复的《征地补偿安置方案》和补偿标准有异议，除对被告红山区政府作出的赤红政字（2014）113号《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿安置方案的批复》不服向赤峰市政府申请行政复议外，未提出要求人民政府对《征地补偿安置方案》和补偿标准争议进行裁决的申请，并在本案庭审中主张行政复议即为裁决。本案市、区两级政府亦没有提交在处理安置补偿争议、批复《征地补偿安置方案》和行政复议期间对争议进行协调的相关证据。
本院认为，本案的实质是征收土地安置补偿争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”和国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》等相关规定，在征收土地过程中出现的征地补偿安置争议，应先经过协调，经协调达不成一致意见的，由人民政府作出裁决决定。协调裁决程序不代替行政复议和诉讼。本案，原告在庭审中明确主张对本次争议的征地补偿安置方案有异议，在所涉征地补偿安置争议未依法经协调和裁决的情况下，原告以二被告的行政行为在实体和程序方面均存在违法、侵害其合法权益等为由向本院提起行政诉讼于法无据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，李金忠等十四人应当先申请人民政府对所涉安置补偿争议进行协调裁决。故本案不属于行政诉讼受案范围。本院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告李金忠、卢长生、马玉枝、李铁龙、张素芳、李士文、王际民、田吉庆、孙凤学、王际军、王宗尧、刘德奎、张林、刘胜利的起诉。
案件受理费50元，原告预交，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一五年十二月七日
书 记 员 苏 赫