成都市青白江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0113行初24号
原告周继芬，女，汉族，1975年9月10日出生，住彭州市。
原告董旭燕，女，汉族，1981年1月4日出生，住彭州市。
原告廖敏，女，汉族，1979年12月10日出生，住彭州市。
原告王孝彬，男，汉族，1979年8月28日出生，住彭州市。
原告苏武，男，汉族，1969年10月10日出生，住彭州市。
原告付程兰，女，汉族，1988年10月2日出生，住彭州市致和镇协和大道***号。
原告陈程，男，汉族，1990年6月21日出生，住彭州市。
原告张惠珍，女，1979年11月18日出生，住彭州市。
原告邹世荣，女，汉族，1973年7月8日出生，住彭州。
九原告的委托代理人周思涛，四川悦皓律师事务所律师。
被告彭州市综合行政执法局。住所地：彭州市天彭镇金彭中路***号。
法定代表人吴光辉，局长。
委托代理人马云，四川运逵律师事务所律师。
委托代理人李正，四川运逵律师事务所律师。
被告彭州市林业和园林管理局。住所地：彭州市致和镇双龙小区。
法定代表人赵宇，局长。
委托代理人严辉，四川运逵律师事务所律师。
委托代理人李红旗，四川运逵律师事务所律师。
被告彭州市城乡规划和建设局。住所地：彭州市天彭镇金彭东路**号。
法定代表人代勇，局长。
委托代理人周凯，四川运逵律师事务所律师。
被告彭州市房地产管理局。住所地：彭州市天彭镇小北街**号。
法定代表人胡晓文，局长。
委托代理人童贵全，四川运逵律师事务所律师。
原告周继芬、董旭燕、廖敏等九人诉被告彭州市综合行政执法局、彭州市林业和园区管理局、彭州市城乡规划和建设局、彭州市房地产管理局行政不作为一案，本院于2017年6月13日立案受理，受理后行政庭依法组成合议庭，于2017年10月18日、2017年10月31日公开开庭进行审理。在本院审理中，原告周继芬、董旭燕、廖敏、王孝彬、苏武、付程兰、陈程、张惠珍、邹世荣申请撤回对被告彭州市综合行政执法局、彭州市林业和园林管理局、彭州市房地产管理局的起诉。经审查，本院对上述撤诉申请予以准许。原告周继芬、董旭燕、廖敏等九人（以下简称原告）的委托代理人周思涛，被告彭州市城乡规划和建设局（以下简称彭州市规划局）的工作人员朱江涛及委托代理人周凯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告系彭州市丹郡湖岸小区业主。2017年2月，原告及其他业主发现一楼的部分业主在自家房屋周围修建凉亭、花园、水池、假山、围栏等建筑，侵占了小区公共绿地，原告及其他部分业主通过12345市长热线进行了举报。2017年3月17日，被告彭州市城乡规划和建设局向侵占公共绿地的业主发出了《权利义务告知书》，确认其属于违法建设，并建议自行拆除，但是“违建”业主一直未进行拆除，且越修越多。2017年4月25日，迫于大量业主的举报，被告彭州市综合行政执法局联合被告彭州市城乡规划和建设局、彭州市林业和园林管理局和彭州市房地产管理局发出了《关于停止占用公共绿地及进行建设等行为的通告》张贴于小区，主要内容为部分业主占用小区公共绿地及进行建设的行为涉嫌违反《四川省园林绿地条例》、《物业管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，请立即停止占用公共绿地及进行建设的行为。但该通告仍然没有起到任何效果，违法建设至今依然存在，且有个别业主仍在不断建设。2017年5月17日，原告通过成都市人民政府网络理政平台向彭州市综合行政执法局再次举报，并咨询该问题是否已经立案。彭州市综合行政执法局于2017年6月6日进行了答复。其在网页上的回复未对是否立案的问题作出正面回答。虽然没有法律法规对违法建设行为作出行政处罚的时限进行规定，但四个月未作出行政处罚已经明显超出了合理期限。参照最高人民法院公布的典型案例、《国土资源行政处罚办法》及《成都市建筑工程违法建设处罚规定》对行政处罚时限的规定，可以看出类似违法行为的办案时限和其他行政机关处理相同问题的办案时限均远少于四个月，且事件本身并不属于疑难案件。因此，原告请求法院判决：确认四被告未在合理时间内立案违法，责令四被告立即立案，并在一定期限内作出行政处罚。
庭审中，经本院释明，原告变更诉讼请求为：确认被告彭州市城乡规划和建设局行政不作为违法，判决其对丹郡湖岸小区内所有违建进行查处并限期拆除。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
第一组：
原告身份证复印件；
原告购房合同部分页复印件；
丹郡湖岸小区违建照片打印件。
第二组：
彭州市城乡规划和建设局《权利义务告知书》照片打印件；
《关于停止占用公共绿地及进行建设等行为的通告》照片打印件。
第三组
彭州市综合行政执法局在成都市网络理政平台举报答复截图。
第四组
《成都市建筑工程违法建设处罚规定》附件1；
最高人民法院2015年1月15日公布行政不作为十大案例第三例截图；
2016年8月小区公共绿地未被侵占时的照片。
被告彭州市规划局辩称，一、原告诉讼请求不明。本案中原告所起诉的是“四被告未在合理期限立案”，即属于对四被告“行政不作为”的起诉。原告所起诉的“行政不作为”属于消极行政行为，并且针对四个被告立案查处行为的依据也不同。因此，原告所起诉的“行政不作为”分别属于四个不同的行政行为，依法应当分别起诉。而在本案中，原告将包括被告在内的四个行政机关列为被告，并概以“行政不作为”进行起诉，则属诉讼请求不明。因原告的诉讼请求不明，将直接影响被告作为本案被告的主体资格是否适格。因此，应当要求原告明确其起诉的具体行政行为，若原告不能明确或拒绝明确，应当依法裁定驳回原告起诉。二、被告已经就原告投诉举报的情况进行了初步调查核实，并已依法予以立案，案件现正在办案期限内，尚未结案。在接到原告投诉举报后，被告即组织工作人员就投诉举报内容进行了初步的调查核实。经调查核实并收集初步证据后，确认原告投诉举报情况存在行政违法情形后，被告即于2017年6月8日予以立案，现案件尚未结案。所以，在被告已经立案且尚未结案的前提下，原告要求被告予以立案并限期作出处罚的诉讼请求已无实际意义，应当裁定驳回其诉讼请求。综上，原告诉讼请求不明，依法应当裁定驳回起诉；被告已完成立案且尚未结案，原告主张立案并限期作出处罚的请求已无实际意义。恳请贵院依法驳回原告起诉。
被告彭州市规划局在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
立案审批表。
经庭审举证、质证，原告对被告彭州市城乡规划和建设局提的立案审批表的关联性有异议，认为被告未举出案件已移交至彭州市综合执法局的相关证据，也未举出彭州市规划建设局已将监督执法权移交于彭州市综合执法局的相关证据。
被告彭州市城乡规划和建设局对原告提交的第一组证据无异议；对第二组证据，认为不能达到被告的证明目的，该证据恰恰能够证明相关部门一直在积极处理相关违法行为；对第三组证据，认为不能达到被告的证明目的，该证据恰恰能够证明相关部门一直在积极处理相关违法行为，并且能够证明已将处理进度及处理情况已明确告知原告；对第四组、第五组证据的关联性有异议，认为与本案无关。
经本院审查，原告提交的第四组证据的证据1、证据2与本案无关联性。原告提交的其他证据及被告提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，周继芬等九名原告于2015年间先后与成都益捷投资有限公司签订《购房协议》，购买位于彭州市致和镇协和路×××号置信*丹郡湖岸小区二期的商品住房。成都益捷投资有限公司在与一楼业主签订《购房协议》的同时签订了《补充协议》，约定一楼业主享有户周公共绿地的使用权，二楼及以上业主放弃该部分的使用权。2017年2月，九原告及小区部分业主以彭州市置信*丹郡湖岸小区一楼部分业主涉嫌占用小区公共绿地擅自搭建建（构）筑物为由向12345市长热线进行举报。2017年3月17日，被告彭州市城乡规划和建设局（以下简称彭州市规建局）向侵占小区公共绿地的何云等小区业主作出《权利义务告知书》，告知其在彭州市致和镇协和路×××号丹郡湖岸小区占用公共绿地搭建建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设，要求其于告知书发布之日起3日内，携带本人身份证明文件、相关审批文件等材料到彭州市规划局进行陈述、申辩，主张权利，接受调查。逾期未按要求提供相关材料进行陈述、申辩的，且未有证明文件证明建（构）筑物、设施合法的，建议该建（构）筑物、设施的行为人停止建设并自行拆除擅自搭建的建（构）筑物、设施。2017年4月25日，彭州市综合行政执法局联合彭州市林业和园林管理局、彭州市城乡规划和建设局、彭州市房地产管理局向置信*丹郡湖岸二期业主作出《关于停止占用公共绿地及进行建设等行为的通告》，告知小区业主占用小区公共绿地及进行建设等行为，涉嫌违反《四川省园林绿化条例》、《物业管理条例》及《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，要求在建业主立即停止占用公共绿地及进行建设等行为。2017年5月17日，小区住户通过成都市人民政府网络理政平台就小区公共绿地被侵占一事再次向彭州市综合执法局进行举报，并咨询是否立案。2017年6月6日，彭州市综合行政执法局就小区住户的举报作出回复称“置信*丹郡湖岸小区二期业主涉嫌占用、硬化公共绿地擅自建设私家花园共计16家，我局对一楼业主下发了《权利义务告知书》，通知一楼业主到我局接受调查。自我局发出权利义务告知书后，部分当事人来我局接受调查，因涉及人员众多，收集证据困难，我局将在收集完证据后迅速依法查处涉嫌违法人员……因此案涉及多部门多领域进行处理，需要会同相关部门协调开展，办案时限暂时无法确定”。原告认为，虽然被告迫于大量业主的举报，发布了《关于停止占用公共绿地及进行建设等行为的通告》，但该通告至今仍然没有起到任何效果，违法建（构）筑物依然存在，且有个别业主仍在不断建设。被告既已查明原告所在小区一楼业主占用、硬化公共绿地擅自建设自家花园的违法行为确实存在，却迟迟不作出行政处罚，属行政不作为，故起诉至法院，请求确认被告彭州市城乡规划和建设局行政不作为违法，判决其对丹郡湖岸小区内所有违建进行查处并限期拆除。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处置”、第五十三条第（三项）“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划法律、法规的行为”及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，被告彭州市规建局依法负有依据周继芬等九名原告的举报对其反映的事项进行调查核实以及责令丹郡湖岸小区二期一楼16户业主停止违法占用小区公共绿地修建建（构）筑物的行为的法定职责。被告主张，因彭州市开展综合行政执法体系改革试点工作，被告已将行政处罚权和与之相关的行政调查权、行政强制权统一交由“彭州市综合行政执法局”行使，被告不应为本案适格被告。本案中，彭州市为解决行政执法领域长期存在的权责交叉、多头执法等问题，以“综合行政执法局”集中统筹协调被告彭州市规建局等在内的25个行政执法部门进行综合行政执法。具体执法工作由“综合行政执法局”实施，对外仍根据所涉管理范围以原各行政部门的名义实施行为发布文书。因此，“综合行政执法局”并未取代原各行政机关，而只是统筹协调各行政机关的执法人员实施执法行为，原各行政机关的行政职权仍然存在，并未消灭。适格主体仍为原各行政机关。依照法律规定，对本案所涉违法占用小区公共绿地修建建（构）筑物的查处行政职权应由被告彭州市城乡规划和建设局行使。故被告的主张不能成立，本院不予支持。根据相关法律规定，被告依据周继芬等九名原告的举报履行职责时，不应仅限于作出并送达《权利义务告知书》和《关于停止占用公共绿地及进行建设等行为的通告》，还应于合理的期限内进行立案查处。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告彭州市城乡规划和建设局于本判决生效之日起六个月内履行对位于彭州市致和镇协和路×××号置信*丹郡湖岸小区二期内占用小区公共绿地修建建（构）筑物的违法行为进行调查处理的法定职责。
本案案件受理费50元，由被告彭州市城乡规划和建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 秦际友
人民陪审员 黄光明
人民陪审员 骆奇猛
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 夏娜娜