中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3456号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张方松，男，1929年12月19日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。委托诉讼代理人：李杰，北京市农权律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵阳，北京市农权律师事务所实习律师。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张剑云，男，1982年7月10日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。委托诉讼代理人：李杰，北京市农权律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵阳，北京市农权律师事务所实习律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：荆州市人民政府。住所地：湖北省荆州市沙市区江津西路***号。法定代表人：杨智，该市人民政府市长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：荆州市国土资源局。住所地：湖北省荆州市沙市区江津西路***号。法定代表人：冯斌，该局局长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：荆州市楚天置业有限公司。住所地：湖北省荆州市荆州区东环路**号。法定代表人:张书松，该公司董事长。张方松、张剑云因诉荆州市人民政府、荆州市国土资源局（以下简称荆州市国土局）、荆州市楚天置业有限公司（以下简称楚天置业公司）土地侵权一案，不服湖北省高级人民法院（2016）鄂行终667号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。湖北省荆州市中级人民法院一审查明：张方松、张剑云诉称的大、小鱼塘位于荆州市荆州区郢城镇荆北村，其中绝大部分面积属于楚天置业公司开发的红星美凯龙商业项目土地征收范围，另一小部分面积在该公司建设的太湖港路道路工程范围内。在红星美凯龙商业项目土地征收过程中，荆北村村民委员会决定一次性收回涉案大、小鱼塘的承包经营权，故按照所占鱼塘的承包份额向包括张方松、张剑云在内的多人分配补偿款。除张方松、张剑云外，其他涉案鱼塘承租人均领取了补偿款。2014年12月16日，张方松的补偿款也由其女儿张某某签字领取。另查明，2012年3月1日，荆州市城乡规划局向楚天置业公司颁发了太湖港路道路工程的《建设用地规划许可证》，证号为地字第JGB20120003号。2015年11月20日，经楚天置业公司申请，荆州市发展和改革委员会作出了《关于荆州市楚天置业有限公司荆北新区20条市政道路建设项目立项的批复》，同意对太湖港北路（太湖港路）道路建设项目进行立项。2015年11月30日，荆州市荆州区人民政府作出荆州区征告字〔2015〕第032-7号《土地征前告知》，拟对建设太湖港北路的土地实施征收，并告知了被征收单位和个人的听证权利。湖北省荆州市中级人民法院一审认为：根据查明的事实，张方松、张剑云诉称荆州市国土局与荆州市人民政府共同实施了强占其承包鱼塘的行政违法行为，缺乏事实依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定：驳回张方松、张剑云的起诉。张方松、张剑云不服，提起上诉。湖北省高级人民法院二审认为：张方松、张剑云承包鱼塘占用的土地属于荆州市荆州区郢城镇荆北村集体所有，系荆州市2014年度第32批次中心城区城市建设用地拟征收的土地，张方松、张剑云提起本案诉讼时尚处在土地征收前的告知程序，征收土地的行为尚未成就。张方松、张剑云没有提供证据，证明荆州市人民政府、荆州市国土局实施了强占其承包鱼塘的行政行为。张方松、张剑云的起诉实质上是对征地补偿不服，其可以通过其他方式主张权利。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。张方松、张剑云的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。张方松、张剑云不服，向本院申请再审称：（一）荆州市人民政府、荆州市国土局、楚天置业公司共同实施了涉案行政行为，强占其承包鱼塘的违法行为事实清楚。根据荆州市国土局和荆州市荆州区人民政府共同作出的《土地征前告知》，可知违法征占行为；由张方松、张剑云提供的荆州市太湖港路（荆州大道-楚都大道）道路、排水、强弱电及绿化工程中标公示信息的证据以及现场施工照片、施工项目部照片、大小鱼塘卫星定位图、工程概况牌照片等证据，可知楚天置业公司实施了涉案行政行为；根据荆州市国土局关于荆州区草市街张于金政府信息公开申请的回复，可知荆州市人民政府为了促进经济发展违法征占了张方松、张剑云承包的鱼塘。涉案被诉行政行为系荆州市人民政府、荆州市国土局作出，事实清楚且证据确凿。（二）张方松并未领取足额补偿款，一审法院查明“补偿款已由张方松的女儿签字领取”的事实认定错误。根据大小鱼塘卫星定位图可知张方松、张剑云享有承包经营权的土地大部分在太湖港路道路工程范围内。一审法院认定张方松之女签字领取了红星美凯龙商业项目补偿款，就等同于领取了太湖港路道路工程建设补偿款，是将两个建设项目混为一谈。楚天置业公司提供的证据既不能证明张某某签字领款与涉案土地有关，也不能证明签字领款行为与涉案征占行为有关，更不能证明张方松、张剑云已获得补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，《土地征前告知书》、补偿行为等应先于拆迁行为，荆州市人民政府、荆州市国土局、楚天置业公司在未予进行土地征前告知、补偿的前提下，实施的征占行为实质就是违法强占。现张方松、张剑云房屋、鱼塘、树苗等于2012年3月被拆毁，荆州市人民政府、荆州市国土局、楚天置业公司于2015年11月才作出征地告知行为严重违反法定程序，且至今未给予张方松、张剑云合理安置补偿。（三）荆州市人民政府、荆州市国土局、楚天置业公司至今未能办理涉案农用地转用的审批手续以及其他审批手续，《土地补偿协议》应由组织实施征收的政府部门签订，而不应是楚天置业公司，其征占张方松、张剑云土地的行为严重违法，应予撤销。1.根据一审法院认定事实，荆州市发展和改革委员会《关于荆州市楚天置业有限公司荆北新区20条市政道路建设项目立项的批复》作出的时间应早于《建设用地规划许可证》以及《土地征前告知》，不符合正常的征地及建设规划批复的顺序。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，楚天置业公司无权与荆北村村民委员会签订《土地补偿协议》，也不能直接从集体经济组织获得建设用地。（四）一审法院认定荆北村村民委员会决定一次性收回涉案承包经营权错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条的规定，荆北村村民委员会无权一次性收回涉案大、小鱼塘的承包经营权，且未经村民会议，调整承包经营权亦属违法。二审法院认为张方松、张剑云提起本案诉讼时尚处在土地征收前的告知程序，征收土地的行为尚未成就错误。张方松、张剑云承包的鱼塘已经被强占，涉及项目太湖港路已经完成大部分工程；另根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，土地征收行为包括一系列行为，而不是建设项目完工之后才是征收土地行为成就之时。请求:（一）依法撤销一、二审行政裁定。（二）确认荆州市人民政府、荆州市国土局、楚天置业公司征占张方松、张剑云承包地的行为违法无效，恢复原状，返还土地，并赔偿2012年3月1日至今的土地租赁款和滞纳金的经济损失，以及难以复原的房屋、樟树、小水池、家俱损坏等财产损失共计人民币25万元。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，有相应的“事实根据”是起诉应当符合的法定条件之一。故本案的关键在于张方松、张剑云在起诉时是否能够提供被诉行政行为客观存在的事实根据，即荆州市人民政府、荆州市国土局及楚天置业公司是否实际占用案涉鱼塘并实施了拆除等相关行为。经原审查明，张方松、张剑云承包鱼塘所占用的土地属于荆州市荆州区郢城镇荆北村集体所有，系荆州市2014年度第32批次中心城区城市建设用地拟征收的土地，2015年11月30日，荆州市荆州区人民政府作出了荆州区征告字〔2015〕第032-7号《土地征前告知》，拟对案涉土地实施征收，并告知了被征收单位和个人有提出听证的权利。故张方松、张剑云提起本案诉讼时案涉土地尚在征收前的告知程序。张方松、张剑云申请再审期间主张其鱼塘已被违法占用的证据有：2013年9月16日荆州市太湖港路（荆州大道-楚都大道）道路、排水、强弱电及绿化工程中标公示信息、项目部牌匾照片、工程概况牌照片、《荆州市国土资源局关于荆州区草市街张于金政府信息公开申请的回复》等，但上述证据不能证明与被诉土地征收行为存在关联，亦不能证明张方松、张剑云承包的鱼塘已被荆州市人民政府、荆州市国土局及楚天置业公司实际占用并实施了拆迁等相关行为。符合法律规定的起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的前提，本案一、二审法院均以张方松、张剑云的起诉不符合法律规定的起诉条件为由，裁定驳回起诉，案件并未进入实体审理程序，故张方松、张剑云就一、二审法院对于补偿款的领取认定错误及征地行为违法、应予赔偿损失等主张，不属于本案再审审查的内容。综上，张方松、张剑云的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回再审申请人张方松、张剑云的再审申请。审 判 长 刘雪梅审 判 员 方金刚审 判 员 阎 巍二〇一七年七月六日法官助理 王媛媛书 记 员 陈耀华