广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤13行初14号
原告大亚湾五月花花园业主委员会，住所地：惠州市大亚湾西区龙山一路33号。
负责人朱佳勇，大亚湾五月花花园业主委员会主任。
委托代理人谢文华，大亚湾五月花花园业主委员会副主任。
委托代理人谢小毛，大亚湾五月花花园业主委员会副主任。
被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会，住所地：惠州市大亚湾经济技术开发区中兴南路118号。
法定代表人刘小军，主任。
委托代理人戴秋生，广东卓凡律师事务所律师。
委托代理人李晓冲，惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会办公室、区委办公室副主任。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局，住所地：惠州市大亚湾经济技术开发区石化大道中420-4号。
法定代表人况华莉，局长。
委托代理人李华，广东微众律师事务所律师。
委托代理人蔡冬虹，广东微众律师事务所实习律师。
第三人边玉柱，男，汉族，住址：惠州市大亚湾区。
原告大亚湾五月花花园业主委员会（下称五月花业委会）不服被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会（下称大亚湾管委会）行政复议，于2017年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月10日立案后，于2017年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。原告五月花业委会负责人朱佳勇、委托代理人谢文华、谢小毛，被告大亚湾管委会委托代理人戴秋生、李晓冲，第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局（下称大亚湾房管局）委托代理人李华到庭参加诉讼。第三人边玉柱未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告大亚湾管委会于2017年1月13日作出《行政复议决定书》（惠湾行复[2016]11号），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销申请人作出的《业主委员会备案回执》（备案编号：DYW业委会备[2016]第10号）。
原告大亚湾五月花花园业主委员会诉称：1．请求法院依法撤销被告作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2016]11号）行政复议的错误决定，维持区房管局作出的原《业主委员会备案回执》(备案编号：DYW业委会备[2016]第10号的备案决定)；2．判令被告承担诉讼费用。事实和理由：五月花小区自2011年交房以来因小区卫生、治安极端恶劣，经常发生盗窃，煤气管道撞裂泄漏的严重安全事件，开发商房屋质量遗留问题等等(见附件)，导致业主们多次集体维权，因此成立业委会的要求越来越迫切。在政府街道办的指导下，根据市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议精神，五月花花园于2016年8月7日依法召开了首届业主大会，并于2016年11月11日取得了大亚湾房管局开出的《业主委员会备案回执》，并在公安分局备案刻章。该小区在德惠社区相关领导的指导参与下，已挂牌成立了首届业主委员会，并已正常开展工作。但申请人边玉柱以首届业委大会人数不够为理由要求撤销备案，而被告未尽详细调查相关人员作出草率决定，严重损害了广大业主们的权益。理由：根据行政复议法的司法解释，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议的行政行为。行政复议不全面，被告在进行行政复议时只进行了合法性审查，并没有对适当性进行审查，申请人边玉柱认为成立业委会(备案)严重侵害了他的合法权益，但该业主对成立业委会的过程始终知情，且多次参与筹备工作，在召开业主大会的过程中完全享有作为业主的合法权益。成立业委会是为了维护业主利益而成立的，他作为业主还是受益者，而被告不能以申请人的其他个人目的而作出伤害广大业主权益的决定。该复议要对适当性进行审查，绝不能草率决定而伤害了众多业主的合法权益。行政复议法基本原则第6条，合法与适当双重审查原则，合法与适当双重审查原则是《行政复议法》第二十八条所确定的原则，要求行政机关在行政复议过程中，不仅要审查具体行政行为是否合法，还得审查具体行政行为是否适当，以保障行政相对性的合法权益。房管局、街道办的行政行为恰恰保障了五月花所有业主的合法权益，而没有损害任何一个业主的权益，本小区自成立业委会后，小区环境、治安均得到改善，业主们安居乐业，物业管理也有了监管，精神面貌焕然一新，再不像以往的无序混乱。《行政复议法》基本原则第2条公正原则，公正原则是指行政复议要符合公平、正义的要求，小区业主委员会是一个公益的组织，是构建和谐社区的基础，它维护的是大众利益，而不是少数人的私利，是正义的组织，申请人要推翻它不知出于什么目的，我们不得而知。根据《行政复议法》的司法解释，该案件不适用行政复议。原告认为被申请人的具体行政行为没有侵犯申请人的权益，再则申请人边玉柱在首届业主大会召开之前就已将其在五月花小区唯一的一套房产委托房产中介喜乐居地产在多家网站出售(且是急售)，网上上传时间为2016年7月30日，他作为悬而不决、主观上愿意脱离五月花业主身份的人，申请对小区业委会进行行政复议是不合适的，不适合行政复议法受理。被告没有详细调查行政相对人，只是单方面向被申请人索要了一点数据，执法行为有失严谨。复议决定书中提出的当天实际参会业主770人有误，这770人是有效票数，因为候选票存根上房号模糊不清的和未写栋数的选票已剔除，反对票弃权票也已剔除，实际参会有一千余人(现场准备的一千条塑料凳座无虚席，还有很多业主站着参会，凳子由物业提供)，参会当天有视频照片为证，当天到会有街道办、房管局、社区、派出所、物业等人员参加，他们可以作证，并且还有部分委托票。因此，本次业主大会是符合法理精神，具有广泛业主代表性，为建设和谐社区作出应有贡献，是真实有效的业主大会。综上所述，房管局及街道办作出的同意五月花花园业主委员会备案的具体行政行为是正确的，是符合法理精神的；原告请求人民法院依法撤销被告作出的不正确决定的行政复议行为，维持成立业委会合法备案的正确行政行为，为我们五月花广大业主申张正义。
原告大亚湾五月花花园业主委员会向本院提交了以下证据：证据一，首届业主大会表决票验票结果确认书；证据二，业主委员会备案回执；证据三，行政复议申请人卖方材料；证据四，五月花楼盘检验问题点；证据五，五月花业主联名书；证据六，五月花业主们的诉求；证据七，大会当天视频、照片；证据八，五月花小区首届业主委员会选举验票结果确认书；证据十，惠州市小区议案发[2016]10号。
被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会答辩称：大亚湾区房管局作的《业主委员全备案回执》(备案编号：DYW业委会备[2016]第10号)没有法律依据，依法应予撤销，答辩人作出的惠湾行复[2016]11号行政复议决定应予维持。一、五月花业委会不是依法选举产生的，大亚湾区房管局不得为其办理备案手续。2016年8月7日，五月花花园小区首届业主大会筹备组组织召开业主大会，以选举产生业委会，对于2016年8月7日五月花业委会的选举情况，五月花花园小区首届业主大会筹备组于2016年8月7日和2016年10月25日公布了两次选举验票结果确认书。从其时间先后顺序以及内容来看，应以2016年10月25日公示的数据为准。根据该数据，同意选举现五月花业委会成员组成业委会的业主最多也只有770人，占总人数(1849人)的比例未过半数。《物权法》第七十六条，《物业管理条例》第十一条、十二条规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。据此，或者说2016年8月7日五月花花园小区首届业主大会并未选举产生业委会，或者说当日选举的所谓业委会不能作为业主大会的执行机构履行职责，不符合备案要求，大亚湾区房管局不得为其办理备案手续。二、大亚湾区房管局关于依据《关于进一步明确成立首届业主大会选举产生业主委员会征求意见环节有关事项的工作意见》(惠市小区议案办发[2016]10号，下称“《意见》”)可以为五月花业委会备案的答复意见不成立。首先，《意见》并未明确规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，未经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意也合法有效。其次，即使《意见》有此规定，《物权法》、《物业管理条例》等法律法规明确规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。在《意见》与《物权法》、《物业管理条例》的规定相冲突的情况下，根据“法律冲突适用规则”，应适用《物权法》、《物业管理条例》等法律法规的规定。综上，《意见》不能作为五月花业委会可以备案的依据。三、边玉柱可以申请行政复议。业委会是业主大会的执行机构，应经业主大会选举产生。边玉柱是五月花花园小区业主，有权选举业委会成员。大亚湾区房管局为业委会备案的行政行为是否合法，事关业委会是否需重新选举，事关业主的“选举权”等权利，与业主有利害关系，故边玉柱有权申请行政复议。总之，答辩人作出的撤销《业主委员会备案回执》(备案编号：DYW业委会备[2016]第10号)的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会向本院提交了以下证据：证据一，边玉柱身份证、房产证、业委会备案回执、《信访投诉书》、《关于信访人边玉柱反映信访事项的答复意见书》；证据二，《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及其送达材料，《行政复议决定书》；证据三，2016年8月7日选举现场读票照片；《五月花花园小区首届业主委员会选举验票结果确认书》（2016年8月7日公示）、《五月花花园小区首届业主委员会表决票验票结果结果确认书》（2016年10月25日公示）、《五月花花园小区首届业主委员会选举验票结果确认书》（2016年10月25日公示）；证据四，《关于进一步明确成立首届业主大会选举产生业主委员会征求意见环节有关事项的工作意见》（惠市小区议案办法[2016]10号）；证据五，《物权法》第七十六条；《物业管理条例》第十一条、十二条；《广东省物业管理条例》第十五条；《行政复议法》第二十八条第一款第三项。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局诉称：答辩人作为物业管理活动的监管机关对大亚湾五月花业主委员会进行备案，符合惠州市相关文件的规定。根据《广东省物业管理条例》第四条的规定，市、县(区)人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。答辩人对本行政区域内的物业管理活动进行监督管理工作，需要遵守省、市物业管理相关规范性文件的规定。原告大亚湾五月花业主委员会提交的备案材料显示，2016年8月7日，五月花花园小区业主大会会议筹备组组织召开了首次业主大会会议，对《业主委员会候选人名单》进行表决投票。2016年10月25日，筹备组第二次出具《五月花花园小区首届业主委员会选举验票结果确认书》并进行公示，确认当天应参会业主1849人，实际参会业主770人，二次公示是在得票数的统计口径上标准不同，统计口径的标准不同不能导致选举的必然违法、违规。2016年11月9日，答辩人收到惠州市加强小区建设和管理议案办理工作领导小组办公室《关于进一步明确成立首届业主大会选举产生业主委员会征求意见环节有关事项的工作意见》(惠市小区议案办发[2016J10号)，意见指出：与会人员具有一定广泛性的，本次业主大会召开有效，参与表决的事项，依照少数服从多数决定或名次列前的入选。根据上述规定，答辩人对五月花业主委员会进行了备案。
第三人当庭提交一份证据，惠市小区议案办发[2016]10号，并送达给各方当事人。
第三人边玉柱没有书面陈述意见，亦未到庭参加诉讼，本院视为其放弃诉讼权利。
经庭审质证，原告五月花业委会对被告大亚湾管委会提交的证据质证意见如下：对被告提交的证据没有异议。我方之前收到的被告提交的证据与当庭被告的证据不一致，我方保留意见。对我方当庭看到的被告提交的证据一、二，行政复议的结论是错误的；证据三，真实性不确认；证据四，我不认可该证据的证明内容，关联性有异议；证据五，质证意见与证据四一致。第三人大亚湾房管局对被告提交的证据三性无异议。
被告大亚湾管委会对原告五月花业委会的证据有如下质证意见：证据一，关联性无异议，但是该份证据不能证明其获得了双过半的事实；证据二，真实性、关联性无异议，但是该回执是第三人错误理解上级行政管理部门的规范性文件作出的错误的行政行为；证据三，真实性无法核实，且与本案无关；证据四、五，真实性无法核实，且与本案无关；证据六，真实性、合法性无法核实；证据七，质证意见与证据六一致；证据八，质证意见与证据七一致；证据九，三性无异议；证据十，是规范性文件不能作为证据。第三人大亚湾房管局对原告提交的证据有如下质证意见：证据一、二，三性无异议；证据三，真实性无法确认，且与本案没有关联性；证据四，真实性无法确认，与本案诉讼没有关联性；证据五，真实性无法确认，关联性无异议；证据六，真实性无法确认；证据七，三性无异议；证据八，质证意见与证据七一致；证据九，真实性、关联性无异议，但是复议决定是不认可的；证据十，三性无异议，也是本案中作出备案决定的规范性文件的依据。
原告五月花业委会对第三人大亚湾房管局提交的证据没有异议。被告大亚湾管委会对第三人的证据的质证意见与对原告证据十质证意见一致。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明，2016年8月7日，五月花花园小区首届业主大会会议筹备组组织召开业主大会，对《业主委员会候选人名单》投票表决，以选举产生业委会。同日，五月花花园小区首届业主大会会议筹备组公布了表决票验票结果确认书，载明“此次业主大会会议与会业主专有部分面积为108726.26平方米，业主大会建筑总面积为166937.29平方米，与会业主专有部分面积占业主大会总面积的65.13％；与会业主人数为1411人，业主大会总人数为2176人，与会业主人数占业主大会总人数的64.84％”。
2016年8月8日，第三人边玉柱向大亚湾信访局申请对五月花业委会成立的合法性进行审查。2016年10月13日，第三人边玉柱向惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处（下称西区街道办）反映五月花小区在组建业主委员会过程中程序不合法，要求复查相关程序。2016年11月3日，西区街道办出具《关于信访人边玉柱反映信访事项的答复意见书》（惠湾西函[2016]512号），案件结论为“如你认为该小区在成立业主委员会过程中存在不符合相关规定程序的，可直接向区房产管理局反映。”
2016年10月25日，筹备组第二次出具表决票验票结果确认书，载明“此次业主大会会议与会业主专有部分面积为59072.47平方米，业主大会建筑总面积为166937.26平方米，与会业主专有部分面积占业主大会总面积的35.39％；与会业主人数为770人，业主大会总人数为1849人，与会业主人数占业主大会总人数的41.64％”。
2016年11月11日，经第三人大亚湾房管局审查，五月花业委会取得业主委员会备案回执，备案编号为：DYW业委会备[2016]第10号。备案登记后凭备案文件到公安部门刻制了“大亚湾五月花业主委员会”印章，并已实际开展工作。
2016年11月24日，第三人边玉柱向被告大亚湾房管局申请行政复议，请求撤销大亚湾五月花首届业委会通过备案成立的具体行政行为。被告大亚湾管委会依法受理后，于2017年1月13日作出惠湾行复[2016]11号《行政复议决定书》，决定撤销大亚湾房管局作出的《业主委员会备案回执》（备案编号为：DYW业委会备[2016]第10号）。原告五月花业委会不服该行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人边玉柱是五月花小区的业主。
本院认为，第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局根据五月花花园小区首届业主大会表决应参加业主大会人员、实际参会业主人数等均比第二次五月花花园小区业主大会表决应参加业主大会人员、实际参会业主人数要多。且五月花花园小区首届业主大会的表决，均经过占总人数过半数业主的同意；而第二次五月花花园小区的表决均未经过占总人数过半数业主的同意。经公示后，第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局根据《关于进一步明确成立首届业主大会选举产生业主委员会征求意见环节有关事项的工作意见》(惠市小区预案办发[2016]第10号)文件，其中明确“参与表决的事项、依少数服从多数决定或名次列前的入选”。据此文件以及《五月花花园小区首届业主大会表决票验票结果确认书》等材料，第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局于2016年11月11日作出《业主委员会备案回执》，并未违反上述意见精神，应为有效。五月花花园小区各位业主应依法遵守五月花花园小区首届业主委员会的管理，业主委员会的决定，对各个业主均具有约束力。因五月花花园小区业主委员会由该业主大会会议选举产生，业主个人认为业主委员会不合法，应通过业主大会主张，业主个人不是针对备案行为提出复议申请的主体，故惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会受理申请人边玉柱的申请，并撤销第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局作出的《业主委员会备案回执》(备案编号DYW业委会备[2016]第10号)》，欠当。成立业主大会是政府一直引导、提倡，业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。原告诉称，大亚湾西区五月花花园小区业主委员会予以备案后，治安、环境卫生等方面都取得良好的社会效果，绝大多数业主是拥护的。根据《物业管理条例》第十一条：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……”和第十二条第三款：“业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定，认定第三人惠州大亚湾经济技术开发区房产管理局作出的《业主委员会备案回执》(备案编号DYW业委会备[2016]第10号)》是参与表决的事项、依少数服从多数决定其成立首届业主大会选举产生业主委员会是正确的。
综上，原告大亚湾五月花花园业主委员会起诉请求有理，本院应予支持。惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2016]11号）行政复议决定，本院应予撤销。原告大亚湾五月花花园业主委员会提起本案行政诉讼后，第三人边玉柱无正当理由未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条的规定，判决如下：
撤销被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会于2017年1月13日作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2016]11号）行政复议决定。
受理费50元，由被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄潮明
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇一八年一月十六日
法官助理 肖 瑶
书 记 员 黄 剑
附相关法律、法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第十一条下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
第十二条业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主可以委托代理人参加业主大会会议。业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。
业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。