广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤17行初56号
原告：阳江市江城区中洲街道和平村和四队经济合作社。住所地：广东省阳江市江城区中洲街道和平村委会和平村四队。
负责人：曾应，该社社长。
委托代理人：邓基亮，广东漠西律师事务所律师。
被告：阳江市江城区人民政府。住所地：广东省阳江市江城区漠江路区府大院。
法定代表人：陈基文，该区区长。
委托代理人：戴钟文，阳江市国土资源局江城分局工作人员。
委托代理人：杨晓枫，江城区政府法制局工作人员。
第三人：曾就福，男，1955年3月12日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
委托代理人：曾庆波，广东漠阳律师事务所律师。
第三人：曾华仔，男，1953年11月12日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
原告阳江市江城区中洲街道和平村和四队经济合作社（以下简称和四队经济合作社）因认为被告阳江市江城区人民政府不履行土地行政裁决法定职责，于2017年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月11日立案后，于2017年10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月3日公开开庭审理了本案。原告和四队经济合作社的社长曾应及其委托代理人邓基亮，被告阳江市江城区人民政府的委托代理人戴钟文、杨晓枫到庭参加诉讼，第三人曾就福、曾华仔经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2017年5月10日，原告和四队经济合作社向被告阳江市江城区人民政府邮寄《土地（宅基地）确权申请书》，认为与曾就福对曾就福借给曾华仔养猪的位于阳江市江城区中洲和平村委会曾屋村四巷的宅基地使用（含所有）权存在争议，请求阳江市江城区人民政府依法决定上述宅基地使用（含所有）权为和四队经济合作社享有。阳江市江城区人民政府于2017年8月11日对和四队经济合作社原社长曾健作出江府函[2017]号89号《关于中洲街道和平村和四队经济合作社土地（宅基地）确权申请书的复函》称，该地未在国土部门登记办理集体土地（宅基地）使用证，如果该地的现状不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定，非本村集体成员亦不具备原在农村的宅基地使用权主体资格。农村宅基地属于宅基地使用权，从属于农村集体土地所有权，对宅基地使用权确权为村集体不合适，但宅基地使用权的管理由村集体依法进行。如果和平村集体其他成员对该地的处置存在异议，可依照《中华人民共和国村民自治法》第三十六条处理。
原告和四队经济合作社诉称：和四队经济合作社与曾就福对阳江市江城区中洲和平村委会曾屋村四巷的屋地存在权属争议，于2017年5月10日邮寄《土地（宅基地）确权申请书》给江城区人民政府，要求依法决定曾就福借给曾华仔养猪的宅基地使用权为和四队经济合作社。2017年8月14日收到江城区人民政府《关于中洲街道和平村和四队经济合作社土地（宅基地）确权申请书的复函》称：“一、经现场查看，该地块现状是猪舍，据村民反映，2007年该村村民曾华仔建设猪舍之前，该地一直是空闲地。经核查，该地未在国土部门登记办理集体土地（宅基地）使用权证；二、根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2017]178号）第六条第一款等规定，村民宅基地使用权的主体是本村集体成员，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权。”根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》[1995]（国土[籍]字第26号）第四十八条、第五十二条规定：“非农业户口居民（含华侨）远在农村的宅基地房屋产权没有变化的，可以依法确定其集体土地建设使用权，房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”如果该地的现状不符合上述规定的，非本村集体成员亦不具备原在农村的宅基地使用权主体资格。“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未回复，使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”进行处置。因江城区人民政府该《复函》对第三人曾就福借给曾华仔养猪的宅基地没有做出处理决定，属行政不作为行为。诉讼请求：依行政诉讼法第七十二条之规定判决阳江市江城区人民政府履行确定土地使用权的法定职责。
原告和四队经济合作社向本院提交的证据有：1、（2016）粤1702民初3638号民事判决书、（2017）粤17号民终7号民事判决，证明判决认为“第三人主张涉案借用地是否为和四队经济合作社集体所有”涉及到农村土地确权问题，属于人民政府处理。2、《土地（宅基地）确权申请书》、阳江市江城区人民政府江府函（2017）89号《关于中洲街道和平村和四队经济合作社土地（宅基地）确权申请书的复函》，证明该函只对涉案宅基地的现状进行了客观的描述及释明，而对和四队经济合作社要求确认该地为和四队经济合作社集体所有没有依照土地管理法第十六条第一款、第二款之规定作出处理决定，属于未履行法定职责的行政不作为。
被告阳江市江城区人民政府辩称：一、阳江市江城区人民政府对和四队经济合作社作出书面答复而没有作出处理决定是符合规定的。和四队经济合作社交的《土地（宅基地）确权申请书》并非土地所有权或使用权争议处理申请，经审查和四队经济合作社提交的申请及资料，阳江市江城区人民政府没有对涉案宅基地作出处理决定的法定职责，因此阳江市江城区人民政府根据相关规定对和四队经济合作社作出书面答复。依据《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据该规定，如当事人提出土地所有权和使用权争议解决申请，符合规定的，政府应当受理和作出处理决定。但在该案中，和四队经济合作社并非提出土地所有权或使用权争议处理申请，而是提出确权申请，根据《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”因此，阳江市江城区人民政府根据该规定对申请确权人作出书面答复而没有作出处理决定符合规定。
二、阳江市江城区人民政府没有为和四队经济合作社确立宅基地使用权的法定职责。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条第一款规定：“宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。”根据该规定，宅基地使用权应该依法确认给本农民集体成员，而不是确权给村集体。因此阳江市江城区人民政府没有为和四队经济合作社确立宅基地使用权的法定职责。
三、《土地（宅基地）确权申请书的复函》内容符合法律规定，阳江市江城区人民政府依法依规对和四队经济合作社进行答复，履行了法定职责。该《土地（宅基地）确权申请书的复函》的内容有：1、该地未在国土部门办理集体土地（宅基地）使用权证。即该宅基地未确权到个人。2、根据本地的现状和相关规定，不应确定土地使用权，非本集体经济组织成员亦不得取得宅基地使用权。相关规定如下：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”3、对宅基地确权为村集体不合适。4、宅基地的使用方案可根据《村民委员会组织法》的相关规定经村民会议讨论决定办理。《答复》是将相关的事实和法律规定书面告知当事人，对其合法权益不产生实际影响，不应就其提起行政诉讼。
综上所述，阳江市江城区人民政府作出《土地（宅基地）确权申请书的复函》程序合法、适用法律正确，和四队经济合作社的起诉请求既没有事实根据，也没有法律依据，请求依法予以驳回。
被告阳江市江城区人民政府向本院提交了以下证据、依据：作出《土地（宅基地）确权申请书的复函》相关法律规定，拟证明阳江市江城区人民政府已履行法定职责作出《土地（宅基地）确权申请书的复函》，该复函程序合法、适用法律正确。
第三人曾就福没有到庭陈述，也没有提供书面陈述意见。
第三人曾就福向本院提交的证据有：1、身份证复印件、户口簿，证明曾就福的身份情况，曾就福与林秀琼（亨二婶）是母子关系。2、《借用土地合约》、《借用屋地协议书》，证明曾就福的房屋（讼争房屋）于2007年9月20日起便由曾就福的母亲出租给曾华仔使用，双方签订了《借用土地合约》。2015年4月曾就福与曾华仔签订《借用屋地协议书》，租借协议均约定。如曾就福需使用收回房屋，曾华仔必须无条件搬迁返还。3、《通知》，证明曾就福经与曾华仔多次协商无果的情况下，于2015年5月3日通知曾华仔，限其在2015年5月底前搬迁出曾就福房屋，返还给曾就福。4、地契、证明，证明邻居曾纪泽、曾纪超证实讼争的房屋是曾就福的祖居房屋。5、阳江市中级人民法院（2017）粤17民终7号判决书，证明阳江市中级人民法院对案件事实审理查明并作出判决。
第三人曾华仔没有到庭陈述，也没有提供书面陈述意见。
第三人曾华仔没有向本院提交证据。
经庭审质证，被告阳江市江城区人民政府对原告和四队经济合作社提供的证据发表如下质证意见：对于证据1，真实性由法院认定，证明的事实与本案没有关联。证据2，真实性认可，证明的内容不认可，阳江市江城区人民政府在期限内已经作出复函，履行了法定职责。
原告和四队经济合作社对被告阳江市江城区人民政府提供的证据发表如下质证意见：证据不合法也不合事实，复函没有按照《土地管理法》第十六条第三款规定进行处理，复函不能代替处理决定。
原告和四队经济合作社对曾就福提供的证据发表如下质证意见：对于证据1，没有意见。证据2，有异议，曾就福与曾华仔是借地关系，原告和四队经济合作社对不知情，没有法律效力。证据3，原告和四队经济合作社对不清楚。证据4，地契没有盖章，不具有法律效力，证明的内容是虚假的。证据5，没有意见。
被告阳江市江城区人民政府对第三人曾就福提供的证据发表如下质证意见：真实性由法院认定，证明的内容有异议，五份证据与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：原告和四队经济合作社提交的证据：证据1，证明和四队经济合作社与曾就福存在土地权属争议。证据2，证明和四队经济合作社向阳江市江城区人民政府提出土地确权申请，阳江市江城区人民政府没有对和四队经济合作社的申请作出处理决定。
被告阳江市江城区人民政府提交的证据、依据：阳江市江城区人民政府对和四队经济合作社原负责人曾健作出江府函（2017）89号《关于中洲街道和平村和四队经济合作社土地（宅基地）确权申请书的复函》。
第三人曾就福向本院提交的证据：曾就福对原告和四队经济合作社对申请确权的土地提出权属主张。
经审理查明：阳江市江城区人民法院2016年11月13日作出（2016）粤1702民初3638号民事判决，限曾华仔将阳江市江城区中洲和平村委会曾屋村四巷的屋地返还给曾就福。本院于2017年3月21日作出（2017）粤17民终7号民事判决，维持了上述一审判决。和四队经济合作社对认为上述判决曾华仔返还曾就福的土地属于和四队经济合作社，于2017年5月10日向阳江市江城区人民政府邮寄《土地（宅基地）确权申请书》，以曾就福作为被申请人，主张与曾就福对曾就福借给曾华仔养猪的位于阳江市江城区中洲和平村委会曾屋村四巷的宅基地使用（含所有）权存在争议，请求阳江市江城区人民政府依法决定上述宅基地使用（含所有）权为和四队经济合作社享有。阳江市江城区人民政府收到上述申请后，于2017年8月11日对和四队经济合作社原社长曾健作出江府函[2017]号89号《关于中洲街道和平村和四队经济合作社土地（宅基地）确权申请书的复函》，复函主要内容如下：一、该地未在国土部门登记办理集体土地（宅基地）使用证；二、村民宅基地使用权的主体是本村集体成员，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权。对于本集体原成员的旧房屋产权，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可以依法确定其集体土地建设使用权，房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”如果该地的现状不符合上述规定的，非本村集体成员亦不具备原在农村的宅基地使用权主体资格。按照《物权法》相关权属分类，农村宅基地属于宅基地使用权，从属于农村集体土地所有权，因此对宅基地使用权确权为村集体不合适，但宅基地使用权的管理由村集体依法进行。管理方式应参照《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十四条相关规定进行。对于宅基地已空置等情况的，可参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条进行处置。另外，如果和平村集体其他成员对该地的处置存在异议，可依照《中华人民共和国村民自治法》第三十六条处理。和四队经济合作社认为阳江市江城区人民政府没有对其申请作出处理决定，属行政不作为，向本院提起本案诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”。和四队经济合作社与曾就福对阳江市江城区中洲和平村委会曾屋村四巷的屋地存在权属争议，属于个人与单位之间的争议，依法可由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。阳江市江城区人民政府作为县级人民政府，在收到和四队经济合作社的《土地（宅基地）确权申请书》后，具有对该土地权属争议依法进行处理的法定职责。阳江市江城区人民政府辩称没有对涉案宅基地作出处理决定的法定职责不符合法律规定。
和四队经济合作社《土地（宅基地）确权申请书》的请求是，请求阳江市江城区人民政府依法决定争议宅基地使用（含所有）权为和四队经济合作社享有。和四队经济合作社主张权属的理由是由于法院生效民事判决限曾华仔将和四队经济合作社主张权属的土地归还曾就福，并且明确和四队经济合作社主张土地权属涉及农村土地确权问题，属于人民政府处理，不能直接通过民事诉讼处理。显然，和四队经济合作社以曾就福作为被申请人向阳江市江城区人民政府提交《土地（宅基地）确权申请书》，是请求阳江市江城区人民政府处理其与曾就福之间的土地权属争议，而不是请求阳江市江城区人民政府进行土地登记。阳江市江城区人民政府辩解和四队经济合作社并非提出土地所有权或使用权争议处理申请与事实不符。《土地登记办法》第十八条、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条第一款均是有关土地登记方面的规范，并非不对土地权属争议作出处理的法律依据，阳江市江城区人民政府以上述规定作为不对和四队经济合作社的申请作出处理的依据不符合法律规定。和四队经济合作社请求的是处理其与曾就福之间的土地权属争议，而不是为其确立宅基地使用权，至于土地的使用性质，人民政府可以在案件处理时予以查明，阳江市江城区人民政府辩解没有为和四队经济合作社确立宅基地使用权的法定职责与和四队经济合作社申请请求没有关联。阳江市江城区人民政府作出《土地（宅基地）确权申请书的复函》虽是履行职责的一种方式，但该《复函》没有对和四队经济合作社提出的请求进行处理，且以《复函》的方式履行处理土地权属争议法定职责也不符合法律规定。
综上所述，阳江市江城区人民政府不履行处理土地权属争议法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
阳江市江城区人民政府在判决生效之日起6个月内对和四队经济合作社的申请作出处理决定。
案件受理费50元，由阳江市江城区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈德印
审 判 员 李 桥
审 判 员 黄光汉
二〇一七年十一月二十三日
法官助理 高 玲
书 记 员 林冬柠