安徽省阜阳市颍州区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖1202民初1504号
原告：深圳市宝鹰建设集团股份有限公司，住所地深圳市罗湖区深南东路2028号罗湖商务中心2604-05单元。
法定代表人：古少波，该公司董事长。
委托诉讼代理人：庞华萍，安徽承义律师事务所律师。
被告：阜阳市公共资源交易监督管理局,住所地阜阳市颍州区一道河中路229号。
法定代表人：李丰收，该局局长。
被告：阜阳公共资源交易中心，住所地安徽省阜阳市阜王路***号。
法定代表人：岳波，该中心主任。
以上二被告共同委托诉讼代理人：赵成良，安徽淮都律师事务所律师。
被告：阜阳市人民医院，住所地阜阳市鹿祠街**号。
法定代表人：冉献贵，该院院长。
委托诉讼代理人：余鸿飞，该院法律顾问。
原告深圳市宝鹰建设集团股份有限公司（以下简称深圳宝鹰公司）诉被告阜阳市公共资源交易监督管理局、阜阳公共资源交易中心、阜阳市人民医院合同纠纷一案，本院于2017年3月9日立案后，原、被告各方申请庭外调解五个月，本案依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告深圳宝鹰公司委托诉讼代理人庞华萍、被告阜阳市公共资源交易监督管理局、阜阳公共资源交易中心共同委托诉讼代理人赵成良、被告阜阳市人民医院委托诉讼代理人余鸿飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告深圳宝鹰公司向本院提出诉讼请求：1、依法判令三被告共同返还原告投标保证金80万元，并按同期银行贷款利率支付利息182400元（暂从2014年12月25日计算至2017年2月25日，实际应当计算至付清之日）；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2014年9月，被告二阜阳市人民医院因城南新区项目门诊楼、医技楼室内装饰装修工程进行招投标，原告参加了被告阜阳市公共资源交易监督管理局公开招标的“阜阳市人民医院城南新区项目门诊楼医技楼装饰装修工程”的投标，并于2014年12月25日前将投标保证金80万元汇入阜阳市集中招投标交易中心(现改名为阜阳市公共资源交易中心)保证金专户中，经招标局有效的评审原告为第二中标候选人。后原告并未中标该工程，便找到被告要求返还投标保证金，但被告均以种种理由拖延。2016年底，原告得知被告一于2015年3月25日，在阜阳公共资源交易中心网站公布《关于对大庆建筑安装集团有限责任公司等18家违规企业实施监督的通报》，其中第17号依据原告提供虚假材料的违法违规行为，作出了“一年内不接受其进入阜阳市投标，并予以公示，80万元投标保证金不予退还”的处罚决定。可是至今被告未向原告履行任何关于该处罚决定的告知或送达程序。原告对此处罚决定认定事实不清、证据不足，处罚程序违法，处罚结果显失公正，于2017年1月24日依法提起行政诉讼，后法院告知不属行政诉讼受案范围，应当依法提起民事诉讼。
深圳宝鹰公司针对其诉讼请求向本院提交以下证据：1、原告企业法人营业执照复印件证实原告的主体资格身份；2、汇款单证实原告向被告汇款80万元保证金的事实；3、招标文件证实原告依约汇款至阜阳市招投标交易中心保证金专户保证金80万元；4、行政起诉状及裁定书证实原告于2017年1月21日提起行政诉讼，后法院认为本案属于民事诉讼后撤诉的事实；5、天津医科大学总医院基建办公室出具的“说明函”证实原告在得知被告向天津医科大学总医院征询项目经理为腾浩，便立即向工程总承包单位发函要求据实证明其公司刘建华系天津医科大学项目部分标段分包施工单位的项目经理，并将书面证据提供给被告1、2，故此证据原件在被告处的事实。
被告阜阳市公共资源交易管理局和阜阳市公共资源交易中心共同辩称：一、2014年10月8日，其接到阜阳市纪委、阜阳市人民检察院分别转来的举报信，反映宝鹰公司在该招投标活动中提供虚假材料，并要求他们依法查处并反馈情况。阜阳市公共资源交易监督管理局依法进行立案侦查，经向天津医科大学总医院核查，天津医科大学精神病学中心内檐精装修工程项目第一标段的施工单位为宝鹰公司，项目负责人为腾浩，而非刘建华，这一事实与宝鹰公司在投标文件中提供的刘建华不符，故属于弄虚作假。阜阳市公共资源监督管理局依据该事实，作出阜招管（2015）2号《关于对大庆建筑安装集团有限责任公司等18家违规企业实施监督的通报》（以下简称《通报》），该《通报》是依据事实和法律作出的“处理决定”，对行政相对人的权利义务产生影响，系行政权利的表现，且具有行政强制力，故具有行政行为的性质；二、阜阳市公共资源交易监督管理局和阜阳市公共资源交易中心不是本案适格的主体，依法不具有退还保证金的义务。1、本案是宝鹰公司参加阜阳市人民医院装饰工程招投标活动，属于合同纠纷，二被告不属于合同相对人，不具有适格的主体资格。2、投标保证金是招标人依法收取的，而不是二被告收取的，投标保证金是招标人依据规定收取，该保证金由阜阳市集中招投标交易中心暂时保管，而不是收取。3、宝鹰公司的投标保证金是否可以退还，是招标人依据招标文件的要求作出决定，二被告只是对招投标活动的合法性进行监督管理，退与不退完全取决于招标人与投标人约定，招标人根据约定作出退与不退的约定。阜阳市公共资源交易监督管理局和阜阳市公共资源交易中心只对招标人退与不退决定的合法性进行监督。综上，请求依法驳回原告对二被告的诉讼请求。
被告阜阳市公共资源交易管理局和阜阳市公共资源交易中心就其抗辩理由向本院提交以下证据：1、阜阳市机构编制委员会（2016）56号文件、事业单位法人证书统一社会信用代码证证实其主体资格；2、重要信访拟办单、举报信、一级注册建造师信息查询、中标候选人公示、天津医科大学总医院复函、深圳市社会保险基金管理局深社保函（2014）184号《深圳市社会保险基金关于阜阳市招投标酒店管理局协查函的复函》、招标文件、投标文件、阜招管（2015）2号《关于对大庆建筑安装集团有限责任公司等18家违规企业实施监督的通报》证实原告在招投标活动中有弄虚作假行为，依法不应退还保证金，该通报系行政权利外化，对原告权利义务产生影响，原告应提起行政诉讼，而不应提起民事诉讼。
阜阳市人民医院辩称：1、本案不属于民事案件受理范围，依法应驳回起诉。本案中阜阳市招投标监督管理局作出的处理决定，实际上是一种行政处罚行为，而不是民事行为；2、根据《阜阳市招标采购监督管理暂行办法》第6条第6项、第7条第5项规定，市招投标监督管理局依法调查处理招投标活动中的违法违规行为，市集中招投标交易中心为招投标当事人托管投标保证金和履约保证金，涉案保证金既没有进入阜阳市人民医院的账户，也不受阜阳市人民医院的管理，市招投标监督管理局的处理决定，也与阜阳市人民医院无关。故原告诉市人民医院不当，请求法庭依法驳回原告对市医院的起诉。
阜阳市人民医院就其抗辩理由向本院提交以下证据：1、市医院门诊楼、医技楼室内装饰工程招标公告证实市医院招标的事实；2、中标候选人公示、二次方案证实原告为第二中标候选人；3、阜招管（2015）2号《关于对大庆建筑安装集团有限责任公司等18家违规企业实施监督的通报》证实原告在通报之列，80万元保证金不予退还。
经审理查明认定的法律事实为：2014年9月，被告阜阳市人民医院因城南新区项目门诊楼、医技楼室内装饰装修工程进行招投标，原告参加了被告阜阳市招投标监督管理局（现更名为阜阳市公共资源交易监督管理局）公开招标的“阜阳市人民医院城南新区项目门诊楼医技楼装饰装修工程”的投标，并于2014年12月25日前将投标保证金800000元汇入阜阳市集中招投标交易中心(现更名为阜阳市公共资源交易中心)保证金专户中，经招标局有效的评审原告为第二中标候选人，2014年10月8日，阜阳市招投标监督管理局接到阜阳市纪委、阜阳市人民检察院分别转来的举报信，反映宝鹰公司在该招投标活动中提供虚假材料，并要求招投标管理局了解情况并予以反馈。阜阳市公共资源交易监督管理局依法进行立案侦查，经向天津医科大学总医院核查,天津医科大学精神病学中心内檐精装修工程项目第一标段的施工单位为宝鹰公司，项目负责人为腾浩。这一事实与宝鹰公司在投标文件中提供的项目负责人为刘建华不符，阜阳市公共资源监督管理局依据该事实，于2015年3月25日，在阜阳公共资源（集中招投标）交易中心网站公布《关于对大庆建筑安装集团有限责任公司等18家违规企业实施监督的通报》，其中第17号依据原告提供虚假材料的违法违规行为，作出了“一年内不接受其进入阜阳市投标，并予以公示，80万元投标保证金不予退还”的处罚决定。被告阜阳市公共资源监督管理局至今未向原告履行任何关于该决定的告知或送达程序。原告对此处罚决定认为事实不清、证据不足，处罚程序违法，于2017年1月24日依法提起行政诉讼，后又于2017年3月7日撤回起诉。
另查明：原告在诉讼过程中申请对天津医科大学总医院征询天津医科大学总医院基建办公室出具的“说明函”的内容是否属实，我院向天津医科大学总医院发函问询，该院没有回复。
以上事实，由原告企业法人营业执照复印件、阜阳市机构编制委员会（2016）56号文件、事业单位法人证书统一社会信用代码证、招标文件、汇款单、通报及当事人的陈述等在卷佐证。
本院认为：阜阳市人民医院就城南新区项目门诊楼、医技楼室内装饰装修工程进行招投标，而深圳宝鹰公司作为投标人进行投标，双方在招投标过程中发生的纠纷属于平等主体之间的民事纠纷。招标人的《招标文件》属于向深圳宝鹰公司发出关于工程的要约邀请，该《招标文件》不违反法律规定，具有法律效力，故对双方均具有相应的法律约束力。深圳宝鹰公司根据招标人的招标要求参加投标活动，向其指定的账户即阜阳市集中招投标交易中心保证金专户交纳了80万元投标保证金，但深圳宝鹰公司并没有中标，原因是被告阜阳市公共资源交易管理局查处原告提供虚假材料的违法违规行为，作出了“一年内不接受其进入阜阳市投标，并予以公示，80万元投标保证金不予退还”的处理决定。根据《中华人民共和国招投标法》第七条第二款、第五十四条和《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款、第四十二条第二款、第六十八条第一款的规定，被告阜阳市公共资源交易管理局具有对招投标活动的监督权，可以依法查处招投标活动中的违法行为，有权对招投标活动中的弄虚作假等违法行为实施行政处罚，而本案中阜阳市公共资源交易监督管理局作出的《关于对大庆建筑安装集团有限责任公司等18家违规企业实施监督的通报》，其中第17号依据原告提供虚假材料的违法违规行为，作出了“一年内不接受其进入阜阳市投标，并予以公示，80万元投标保证金不予退还”的处罚行为显然不符合行政处罚的种类，且未遵守对于没收较大数额财产应属适用听证程序的《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，原告是否提供虚假材料的事实也并未查清，故深圳宝鹰公司要求三被告共同返还原告投标保证金80万元的请求应予支持；至于深圳宝鹰公司要求被告支付利息的请求，因双方对此未约定，故不予支持。被告阜阳市公共资源交易管理局和阜阳市公共资源交易中心提出该通报系行政权利外化，对原告权利义务产生影响，原告应提起行政诉讼，而不应提起民事诉讼的辩解于法无据，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第十三条、第十五条、第二十一条、第二十五条，《中华人民共和国招标投标法》第五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告阜阳市公共资源交易监督管理局、阜阳公共资源交易中心、阜阳市人民医院于本判决生效之日起十日内退还原告深圳市宝鹰建设集团股份有限公司投标保证金800000元；
二、驳回原告深圳市宝鹰建设集团股份有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
案件受理费13624元，由被告阜阳市公共资源交易监督管理局、阜阳公共资源交易中心、阜阳市人民医院负担11800元，原告深圳市宝鹰建设集团股份有限公司负担1824元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 谢 云
审 判 员 杨晓静
人民陪审员 尤 红
二〇一八年一月二十四日
书 记 员 王瑞莉