海南省琼海市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼9002行初15号
原告：莫泽周，男，1962年10月29日出生，汉族，住海南省琼海市。
原告：林树云(系莫泽周妻子)，女，1967年1月27日出生，汉族，住海南省琼海市。
二位原告的共同委托代理人：王清，男，汉族，1964年12月6日出生，住海南省琼海市。
被告：琼海市国土资源局（原琼海市国土环境资源局）。地址：琼海市嘉积镇金海东四横路**号。
法定代表人：李泉，该局局长。
委托代理人：曾德思，琼海市不动产登记中心主任。
原告莫泽周、林树云因认为被告琼海市国土资源局没有履行土地使用权变更登记的法定职责，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王清，被告的委托代理人曾德思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告莫泽周、林树云诉称：2001年3月，案外人吴某将位于琼海市XX镇的150平方米宅基地转让给原告，2002年5月6日琼海市国土环境资源局给原告颁发了《国有土地使用证》，琼海市税务机关分别于2002年5月28日、2002年10月23日对原告征收了营业税、个人所得税、印花税等共计19136.25元税款。原告建房后以上述国有土地使用证和房产证向银行抵押贷款，在土地估价时，由于该土地使用证上使用权类型和土地等级二栏里均登记为空白，导致原告的土地估价低于现有的经济价值。原告于2017年2月26日向被告提出变更申请，被告至今未做出答复，现特向法院提起诉讼，请求依法判决被告将原告的《国有土地使用证》项下的土地使用权类型变更为出让、土地等级变更为商住一级。
被告琼海市国土资源局辩称：一、原告于2017年2月26日向被告申请将其名下《国有土地使用证》的土地使用权类型变更为出让,土地等级变更为商住一级，对此被告已当场向原告做出口头答复。被告不存在原告主张的行政不作为事实。二、被告认为原告主张宗地的土地使用权类型为出让，没有事实根据和法律依据。经核查土地登记档案，XX镇人民政府2002年5月5日出具的土地权属来源证明书和村镇建设规划意见书证明该宗地来源于XXXX村民小组安排给原告建房使用，2002年5月16日经申请审批通过登记发证，可见该宗地来源于村民小组安排经镇政府同意原告使用，属于划拨用地，并未经过市政府征收和出让。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。现原告没有证据证明向国家支付土地使用权出让金的事实，其主张土地使用权类型为出让，理由不成立。三、原告请求将XX宗地等级变更为商住一级，没有必要。（一）依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十条第四款“不动产权属证书和不动产登记证明样式，由国土资源部统一规定”之规定，现有由国土资源部统一制定的不动产权属证书上已不再有土地等级一项，要求变更已无意义。（二）土地登记没有商住这一等级。依据《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2014）规定，土地等级没有商住这类型。自海南省建省至今，琼海市土地登记中均未登记土地等级事项，颁发的土地证书也均未填写该项内容，因此原告申请将上述土地的等级登记为商住一级没有法律依据。综上所述，原告申请将其名下的土地使用权类型登记为出让，土地登记等级为商住一级，没有事实根据和法律依据，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
原告莫泽周、林树云在起诉时提供以下证据材料：一、《国有土地使用证》，证明被告在该土地证中的使用权类型和土地等级二项填写为空白；二、EMS邮政快递单，证明原告于2017年2月26日向被告邮寄变更土地使用权类型和等级登记事项的书面申请；三、完税证4张，证明原告购买的涉案土地已经缴纳税款；四、《建设工程开工申请审批表》，证明涉案土地属于商住地；五、《协议书》，证明涉案土地是原告从案外人吴某手中购置取得；六、收款收据，证明案外人吴某将涉案土地卖给原告，原告已经付款。
被告琼海市国土资源局向本院提交了以下证据和依据：一、证据。（一）《国有土地使用证，证明被告向原告颁发国有土地使用证；（二）博鳌镇人民政府出具《土地权属来源证明书》，证明原告土地来源为镇政府行政划拨；（三）《符合村镇建设规划意见书》，证明原告土地来源为镇政府行政划拨；（四）琼海市国土资源局业务传递卡，证明原告土地来源为镇政府行政划拨；（五）现行的中华人民共和国不动产权证书样本，证明现行统一的不动产权属证书中无土地等级登记此项内容。二、依据。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”《不动产登记暂行条例实施细则》第二十条第四款“不动产权属证书和不动产登记证明样式，由国土资源部统一规定。”《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2014）。
经庭审质证，被告对原告提供的上述证据的真实性、合法性及关联性均无异议，本庭予以确认；原告对被告提供的上述证据（二）、（三）、（四）的真实性、合法性均有异议，其余证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，被告提供的证据（二）即博鳌镇人民政府出具土地权属来源证明书、证据（三）即村镇建设规划意见书、证据（四）即琼海市国土资源局业务传递卡，系从原告土地档案中提取的原始资料，其真实性应予确认，从其内容来看可以作为认定原告土地来源的证据。
经审理查明：本案涉案土地原为案外人吴某由琼海市XXX镇安排，经XX镇人民政府批准取得的建房用地，吴某于2001年3月将该块土地（面积为150平方米）转让给原告莫泽周，双方签订了土地转让协议书。原告于同年5月5日向吴某支付了土地转让款85000元，但双方没有办理土地使用权转让登记手续。为便于原告办理土地证，2002年5月5日琼海市XX镇人民政府向原琼海市国土环境资源局出具《土地权属来源证明书》和《符合村镇建设规划意见书》，证明原告位于XXX建房用地系镇政府1993年规划安排给XX村民小组农户建房之用，属于国有土地，来源明确，四至界限清楚，无争议，原告在该地建房符合村镇建设规划要求。据此，原琼海市国土环境资源局于2002年5月16日就该地使用权属直接给原告颁发了《国有土地使用证》，证上使用权类型和土地等级二项分别登记为空白。原告于2002年6月1日取得琼海市XX人民政府开工审批。原告分别于2002年5月28日和10月23日向琼海地方税务局缴纳了基建营业税、个人所得税、印花税等共计19136.25元。尔后，原告以该房地产用作抵押向银行申请贷款，因其土地评估价低于原告的期望值，原告认为个中原因系被告颁发的《国有土地使用证》上使用权类型和土地等级登记为空白所致，于2017年2月26日向被告邮寄书面申请，要求对上述国有土地使用证中使用权类型和土地等级分别变更登记为出让和商住。被告经核查土地登记档案资料后认为原告的土地来源系政府划拨用地，不属于出让地，口头答复原告不能办理其土地使用权类型变更登记。二位原告不服，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼，请求判令被告将《国有土地使用证》项下的使用权类型变更为出让、土地等级变更为商住一级。被告琼海市国土资源局应诉后以上述答辩理由，主张驳回二原告的诉讼请求。
本院认为：本案的诉讼争议焦点为原告莫泽周、林树云名下《国有土地使用证》项下的土地来源为划拨还是出让。涉案土地原为案外人吴某由所在的琼海市××镇安排并经博鳌镇人民政府批准而取得的建房用地，属于划拨性质。吴某没有使用该地而将之转让给原告莫泽周，原告与吴某虽然签订土地转让协议并支付了转让款，但并未向政府支付土地使用权出让金，也未依法履行土地转让变更登记手续，该宗地来源于划拨的性质没有发生改变。根据《中华人民共和国房地产管理法》第八条“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”的规定，本案中原告以及原土地使用权人吴某均未向国家支付土地使用权出让金，应认定该地使用权类型不属于出让。原告主张涉案土地使用权类型为出让没有事实根据和法律依据。另外，关于原告主张的变更土地等级问题，根据《土地登记办法》第十五条的规定，土地登记簿并不要求载明登记土地等级，况且现行的由国土资源部统一印制的《不动产权证书》（已取代了原来的《国有土地使用证》）并没有相关土地等级登记栏目，故原告要求被告在土地使用证（不动产权证）上将“土地等级”一栏内容变更登记为商住一级没有法律依据。
综上所述，原琼海市国土环境资源局向二原告颁发的《国有土地使用证》所登记的内容没有错误，颁证行为认定事实的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告申请被告履行法定职责，将该土地使用证项下的使用权类型变更为出让和土地等级变更为商住一级理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告莫泽周、林树云的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 吴坤哲
审 判 员 雷 平
人民陪审员 黎辉武
二〇一七年七月十九日
书 记 员 陈 灿