安徽省宣城市宣州区人民法院
行政判决书稿
（2017）皖1802行初54号
原告：江苏常发农业装备股份有限公司，住所地：江苏省常州市武进区。
法定代表人：黄小平，该公司董事长。
委托代理人：吴利军，该公司法务主任，代理权限：特别授权。
委托代理人：沈克平，江苏华东律师事务所律师，代理权限：特别授权。
被告：宣城市国土资源局，住所地：安徽省宣城市区鳌峰西路78号，组织机构代码00324516-9。
法定代表人：杨承保，该局局长。
出庭负责人：潘新兵，宣城市国土资源局副调研员。
委托代理人：陈义兵，该局开发区分局副局长，代理权限：一般授权。
委托代理人：李有胜，安徽南宣律师事务所律师，代理权限：一般授权。
原告江苏常发农业装备股份有限公司（以下简称常发公司）诉被告宣城市国土资源局（以下简称市国土局）土地管理行政登记一案，原告常发公司于2016年11月4日向本院提起诉讼。本院立案后，于2016年11月11日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭审理了本案。2017年5月2日，本院以（2016）皖1802行初53号行政裁定书裁定：驳回原告常发公司的起诉。原告常发公司不服，提起上诉。2017年8月9日，安徽省宣城市中级人民法院以(2017)皖18行终47号行政裁定书裁定：撤销本院（2016）皖1802行初53号行政裁定；指令本院继续审理。本院重新组成合议庭，于2017年11月9日公开开庭审理了本案。原告常发公司的委托代理人吴利军、沈克平，被告市国土局出庭负责人潘新兵及委托代理人陈义兵、李有胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告常发公司诉称，2006年6月5日，原常州常发动力机械有限公司（以下简称原常发公司）（已于2015年9月被原告常发公司吸收合并）通过抵偿债务的方式获得坐落于安徽**科技工业园建设投资有限公司7.9524亩（折合5300㎡）土地使用权。但被告市国土局于2007年9月29日仅办理了其中2528.90㎡土地的使用权证，对其余2771.10㎡土地既未办理也未说明不予办理的理由。2016年6月7日，原告常发公司将证据材料邮寄给被告市国土局，向被告市国土局申请办理2771.10㎡土地使用权证。被告市国土局既未按其公示的《国有划拨土地使用权转让和出让建设用地使用权改变用途或提高容积率审批办事指南》上规定的在15个工作日予以办理完毕，也未答复，明显侵害了原告的合法权益。
原告认为，原告是在2006年申请办理土地使用权证的，在2007年9月24日领取2528.90㎡土地使用权证的前提是依法享有原来的土地使用权，被告收到原告的承诺函后向原告发放2528.90㎡土地使用权证，说明被告依法认可了原告原来的土地使用权，所以这个权利应该是不随时间长短来影响。从2006年至今，原告从来没有放弃对2771.10㎡土地使用权的权利，所以在2016年11月向人民法院提起诉讼，是在起诉期限内的，这个土地权利始终存在的。
原告为支持其主张，向本院提交以下证据：
1、债务清偿协议复印件一份，证明原告与“**”集团等订立协议，以国有土地使用权抵偿债务，原告合法受让5300㎡国有土地使用权；2、宣国用（2007）第4164号国有土地使用权复印件一份，证明证据1中原告在2007年9月先行领取了2528.9㎡的国有土地使用权证；3、土地使用权证申请复印件一份，证明原告2016年通过邮寄方式要求办理其余的2771.1㎡国有土地使用权证的办理申请并附上有关证据，邮寄后一直没有收到被告的任何答复也没有给予办理；4、合并协议等复印件一份，证明原告主体名称的变更情况；5、营业执照、常州市工商行政管理局公司准予注销登记通知书复印件一份，证明原告江苏常发农业机械股份有限公司营业执照，原告具有合法的行政诉讼主体资格。
市国土局辩称，2006年6月1日，原常发公司提交《关于办理变更土地使用权的申请》申请办理通过抵偿债务方式获得的7.9524亩土地的土地使用权证变更登记。依据《宣城市城市总体规划（2007-2020）》，原常发公司申请办理变更登记手续中的部分土地属于规划所确定的城市道路（**路和**路【现**路】）建设用地，依法不能办理土地使用权的变更手续。原常发公司遂于2007年9月24日出具《承诺函》称：同意“现由于规划道路影响，地块面积调整为2528.9㎡。我公司承诺：在依法享有地块内因规划调整而增加用地的所有权的基础上，我公司自愿领取***地块（规划**路以南，规划**路以西）2528.9㎡的国有土地使用权。”通过承诺函可知原常发公司于2007年就知道部分土地不能办理土地使用权证，也已经知道地块已经调整为2528.9㎡。2007年9月29日，宣城市人民政府向常发公司颁发了国有土地使用权证（宣国用【****】****号），使用权面积2528.9㎡，地类（用途）：商业用地。原常发公司当时未对此提出异议，并领取了上述国有土地使用证。故原常发公司至迟在受颁土地使用权证时，已明确知道2771.1㎡土地未予颁证，所以原告常发公司的起诉期限应从2007年9月29日起计算，根据行政诉讼法第四十六条第一、二款规定，原告已经超过起诉期限。
市国土局向本院提交如下证据及法律依据：
1、国有土地使用证、宣城市国土资源局组织机构代码证、法定代表人身份证明复印件一份，证明2003年11月12日，安徽**科技工业园建设投资有限公司取得包括案涉土地在内的国有土地使用权，案涉土地最初的权利人是安徽**科技工业园建设投资有限公司。2、宣城市国土资源局《地籍档案》，包括原常发公司提交的《关于办理变更土地使用权证的申请》、《承诺函》、《债务清偿协议》、《宗地图》复印件一组，证明：（1）2006年6月1日，原常发公司提交《关于办理变更土地使用权证的申请》申请办理通过抵偿债务方式获得的7.9524亩土地的土地使用权证变更登记；（2）依据《宣城市城市总体规划（2007-2020）》，原常发公司申请办理变更登记手续中的部分土地属于规划所有确定的城市道路（**路和**路【现**路】）建设用地，依法不能办理土地使用权的变更手续。原常发公司遂于2007年9月24日出具《承诺函》，同意“现由于规划道路影响，地块面积调整为2528.9㎡。我公司承诺：在依法享有地块内因规划调整而增加用地的所有权的基础上，我公司自愿领取***地块（规划**路以南，规划**路以西）2528.9㎡的国有土地使用权。”通过承诺函可知原常发公司知道部分建设土地不能办理土地使用权证，并且也已经知道地块已经调整为2528.9㎡。3、《宣城市城市总体规划（2007-2020）》复印件一份，证明案涉土地属于《宣城市城市总体规划（2007-2020）》所确定的城市道路建设用地，正是因为这一块土地的特殊性质，所以不能向原告颁发土地使用权证。4、2007年9月29日《土地登记卡》、《宗地图》复印件一组，证明在原常发公司于2007年9月24日出具《承诺函》的基础上，2007年9月29日，宣城市人民政府向原常发公司颁发了国有土地使用权证（宣国用【****】****号），使用权面积2528.9㎡，地类（用途）：商业用地。原常发公司当时未对此提出异议，并领取了上述国有土地使用证。在当时向原常发公司颁发土地使用权证时，原常发公司已经知道土地面积被和解为2528.9㎡，所以原告常发公司的诉讼时效是从2007年9月29日起计算。5、《土地使用权证办理申请》、《债务清偿协议》、、土地使用权证、《宗地图》、《公司合并协议》、常州市工商行政管理局《公司准予注销登记通知书》、《外商投资公司准予变更登记通知书》、QQ邮箱截图复印件各一份，证明：（1）2016年6月，原告以2009年9月29日，原常发公司办理了抵债土地中2528.9㎡土地使用权证书，2015年9月，原常发公司被其吸收合并为由，申请办理其余2771.1㎡土地的使用权证书，到2016年6月才提出申请；（2）市国土局经初步审查后，认为依据《宣城市城市总体规划（2007-2020）》，该2771.1㎡土地属于规划所确定的城市道路建设用地，依法不能办理土地使用权证书。经沟通后，原告方也表示理解，将QQ号码也告诉了被告，并通过电子邮件将原常发告诉于2007年9月24日出具的《承诺函》向原告发送。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十二条。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条一项、第六条第一款；《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第二条。
市国土局对原告常发公司提交的证据质证如下：1、对证据1的“三性”无异议，对证明目的部分有异议，常发公司涉案的部分土地属于城市规划道路建设用地；2、对证据2土地使用权证的“三性”无异议，对证明目的有异议，理由：常发公司涉案的部分土地属于城市规划所确定的城市道路建设用地，依法不能办理土地使用权证的变更手续，因此，原常发公司自愿出具承诺函可以办理2528.9㎡的国有土地使用权证，原常发公司在2007年9月24日所出具的承诺函，在原常发公司知道并认可因城市道路建设而减少土地使用权面积的基础上市人民政府颁发了土地使用权证，无论是原常发公司还是原告对于该土地使用权证至今没有提出异议，并没有认为2007年9月29日宣城市人民政府颁发的土地使用权证面积减少，已经侵害其合法利益提出异议，原常发公司以及原告是明确认可和接受该土地使用权，承诺函中写到“因规划调整而减少用地常发公司自愿领取2528.9㎡的国有土地使用权证”；3、对证据3的真实性没有异议，对于收到原告的申请没有异议，但对证明目的有异议，原告的申请已经超过了法定的诉讼时效，2007年9月29日元常发公司领取了2528.9㎡的国有土地使用权证时，就已经知道2771.1㎡的土地使用权不能办理变更登记，其直到2016年6月才主张权利，故超过诉讼时效，对原告的申请被告方已经通过QQ邮箱作出了回复，回复的时间是2016年6月22日，在本案的第一次开庭2016年12月14日庭审中，原告的代理人也陈述承认收到了被告发送的承诺函，说明这个承诺函存在并且也是被告发送的。4、对证据4、5无异议。
原告常发公司对被告市国土局提交的证据发表质证意见如下：除了QQ邮箱外，其余五份证据的真实性予以确认，但是对于其证明目的不予认可。被告所出具《宣城市城市总体规划（2007-2020）》没有规范性文件批复。
本院对上述证据认证如下：原告常发公司、被告市国土局提交的证据均符合证据“三性”，本院予以确认。
经审理查明，2006年6月，安徽**车辆股份有限公司、安徽**(集团）有限公司、安徽**科技工业园建设投资有限公司为清偿债务，于原常发公司（已于2015年9月被原告常发公司吸收合并）签订协议，将位于宣城经济开发区，四至范围为：北至**路，东至**路，东北角LT02-04，长宽为1:2比例的矩形地块，面积为7.9524亩（折合5300㎡）土地的土地使用权抵偿给原常发公司。2006年6月1日，原常发公司提交《关于办理变更土地使用权证的申请》，申请办理该7.9524亩土地的土地使用权变更登记。依据《宣城市城市总体规划（2007-2020）》，原常发公司申请办理变更登记手续中的部分土地因属于规划所确定的城市道路（**路和**路【现**路】建设用地，依法不能办理土地使用权证的变更手续。原常发公司遂于2007年9月24日出具《承诺函》，称：“我公司根据2006年6月与**集团签订的债务清偿协议合法取得位于宣城经济开发区5300.3㎡的土地。现由于规划道路影响，地块面积调整为2528.9㎡。我公司承诺：在依法享有地块内因规划调整而增加用地的所有权的基础上，我公司自愿领取***地块（规划**路以南，规划**路以西）2528.9㎡的国有土地使用权。”2007年9月29日，宣城市人民政府向原常发公司颁发了国有土地使用权证（宣国用【****】****号），证载土地使用权面积为2528.9㎡，地类（用途）为商业用地。2015年9月6日，原常发公司（乙方）与原告常发公司（甲方）签订合并协议，原常发公司被江原告常发公司吸收合并，双方约定：甲乙双方完成合并及完成所有与本次合并相关的工商变更手续之日起的所有财产及权利义务，均由甲方无条件承受，原乙方的债务由甲方承担，债权有甲方享受。2015年11月18日常州市工商行政管理局同意原常发公司注销并登记。2016年6月7日原告常发公司将办理土地使用权证的相关证据材料邮寄给被告市国土局，申请办理2771.1㎡的土地使用权证。被告市国土局收到该申请后，于2016年6月22日通过原告常发公司提供的QQ邮箱向其发送了原常发公司的《承诺函》。2016年11月原告常发公司向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告常发公司经工商行政管理部门审批依法吸收合并原常发公司，原常发公司的权利义务由原告继受。故原告常发公司的诉讼主体适格。原告常发公司于2016年6月7日起诉要求被告市国土局办理2771.1㎡的土地使用权证，虽然被告市国土局认为其所主张办理土地使用权证的土地已于2007年被规划确定为城市道路（**路和**路【现**路】）的建设用地，且其中的大部分土地已建成城市道路，客观上已无法办理土地使用权证的变更手续。但本案之诉实为原告常发公司对被告市国土局不履行法定职责提起的诉讼，即作为土地管理部门的被告市国土局，在接到行政管理相对人的原告要求办理土地使用权证的申请后，应依法作出相应的具体行政行为。而本案被告市国土局在在接到原告要求办理土地使用权证的申请后，只是通过原告常发公司提供的QQ邮箱向其发送了原常发公司的《承诺函》，此举不属于被告市国土局所作出的具体行政行为。故被告市国土局应对原告常发公司要求办理土地使用权证的申请予以答复。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告宣城市国土资源局于本判决生效之日起六十日内对原告江苏常发农业装备股份有限公司申请办理2771.1㎡的土地使用权证作出处理并将结果书面告知。
案件受理费50元，由被告宣城市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 唐炳贤
人民陪审员 刘晓萍
人民陪审员 赵春燕
二〇一八年三月三日
书 记 员 李含露
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。