河北省唐山市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）冀02行终4号
上诉人（原审被告）唐山市丰南区人力资源和社会保障局。住所地：唐山市丰南区正苑大街*号。
法定代表人王立新，局长。
委托代理人吴宝奇，河北建宏昌律师事务所律师。
委托代理人郑宏国，该局劳动监察大队副队长。
被上诉人（原审原告）中国核工业第二二建设有限公司。住所地：湖北省宜昌市夷陵区望江路*号。
法定代表人尤念军，董事长。
委托代理人和燕，天津瀛略律师事务所律师。
原审第三人唐山市丰南区住房和城乡建设局。住所地：唐山市丰南区青年路***号。
法定代表人崔立民，局长。
委托代理人李一村，该局工作人员。
原审第三人唐山荣盛房地产开发有限公司。住所地：唐山市丰南区汇通路绵绣天地小区**号底商。
法定代表人张国军，总经理。
委托代理人徐良伟，该公司员工。
委托代理人陆建国，该公司员工。
上诉人唐山市丰南区人力资源和社会保障局因通知及扣划行为一案，不服唐山市丰南区人民法院（2016）冀0207行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告中国核工业第二二建设有限公司（以下简称中核二二公司）承建第三人唐山荣盛房地产开发有限公司（以下简称荣盛公司）的”湖畔郦舍丹瑰苑C区回迁住宅楼工程”，聘任贺坤为该项目部经理。后中核二二公司天津分公司与天津昌泰公司签定劳务分包合同，将丹瑰苑C区回迁住宅楼1#、2#单体楼及配套物业用房结构工程施工劳务分包给天津昌泰公司。2013年9月4日，天津昌泰公司法定代表人徐祖勇授权缪方庭为其公司代理人，代为办理湖畔郦舍丹瑰苑C区回迁住宅楼工程项目的劳务分包工程的收款、结算事实、并处理与之有关的一切事务。2014年1月，被告唐山市丰南区人力资源和社会保障局（以下简称丰南区人社局）向中核二二公司下发了丰南人社劳监询字（2014）第14号《调查询问通知书》，要求其提供2013年5月至2013年12月期间全员职工原始考勤表、工资发放表等相关材料，该通知书由中核二二公司天津分公司于2014年1月14日签收，但在规定期限内原告并未提供相关材料。2014年1月26日中核二二公司向第三人荣盛公司开据两张200万元的收据及发票，该票据上注明为丹瑰苑C区回迁住宅楼工程款。2014年1月27日，缪方庭向荣盛公司出具了收原告承建湖畔郦舍丹瑰苑C区回迁住宅楼工程款400万元及荣盛建设工程有限公司承建荷风苑A区菜市场工程款20万元的两张收条，并写明该款项由丰南区人社局代为收款并支付农民工工资。2014年1月27日，丰南区人社局及唐山市丰南区住房和城乡建设局（以下简称丰南区住建局）联合向荣盛公司下发了”关于划拨中核二二公司部分工程款的通知”，缪方庭在该通知上签字，2014年1月28日荣盛公司向丰南区人社局转账420万元。该款项到位后，丰南区人社局在未调查缪方庭是否为中核二二公司实际负责人及缪方庭是否有中核二二公司授权的情况下，通过丰南区人社局员工郑宏国个人账户，以缪方庭签字确认的工资表向农民工发放工资，其中向”浙江鸿翔公司”的农民工发放170万元。（含王春雷签字领取的5万元，黄乾根、李海欣签字领取的5万元的工资发放表，以及邵子华、崔立元签字领取的160万元收条上，均明确写有浙江鸿翔建设集团有限公司字样。）
原审法院认为，可诉的行政行为主要表现为四个特征，即是行政机关实施的行为；是行使行政权力所为的单方行为；是对特定的公民、法人或者其他组织作出的；是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为。本案中，被告丰南区人社局及第三人丰南区住建局联合向第三人荣盛公司下发”关于划拨中核二二公司部分工程款的通知”并将420万元的工程款为农民工发放工资的行为，符合上述要件，是被告在履行劳动监察行政管理过程中实施的具体行政行为，属于法院的受案范围，被告及第三人荣盛公司主张在该”通知”上签字的缪方庭是原告中核二二公司的实际负责人，但其未提供充足的证据证实其主张。被告主张该行为只是行政调解，不属于法院受案范围的观点，本院不予支持。
被告应对其作出所诉行政行为主体适格、事实清楚、证据充分、依据法律法规正确承担举证责任。本案中，被告丰南区人社局向本院提交其作出所诉行政行为的法律、法规依据中均未对劳动行政主管部门可以”用通知形式责令建筑企业将承包方工程款直接拨付到其账户，并由劳动行政主管部门直接向工人发放工资”的法律授权。第三人丰南区住建局亦未提供其具有”通知划拨并发放工资”的法律授权的法律依据。《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，县级以上各级人民政府劳动行政主管部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。丰南区人社局作为劳动行政主管部门对不遵守劳动法律、法规的有监督检查、责令改正的权利。被告丰南区人社局及第三人丰南区住建局在无法律法规授权的情况下作出以”通知”方式划拨原告中核二二公司的工程款发放农民工工资的行政行为显然超越职权。另被告丰南区人社局所提供的证据无法证明其通知第三人荣盛公司拨付并发放给工人的工资420万元均为原告中核二二公司所应付工人工资，其提交的证据中明确显示，有170万元系错误发放给了”浙江鸿翔建筑工程有限公司”的工人，故被告通知中要求拨付原告420万元工程款用于支付农民工工资属事实明显不清。综上，被告丰南区人社局及第三人丰南区住建局以”通知”方式划拨原告中核二二公司的工程款发放农民工工资无法律依据，重大明显违法，且未查明原告拖欠农民工工资情况，属事实不清，应确认被告丰南区人社局及第三人丰南区住建局”通知划拨420万元工程款”的行为无效。
被告丰南区人社局、第三人丰南区住建局”通知划拨的420万元”中，实际有原告工程款400万元，另20万元属于应付”荣盛建设工程有限公司”的工程款。原告中核二二公司应履行《中华人民共和国劳动法》第五十条规定的”工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”的法定义务，因春节前其工作人员提前离开，该公司未履行上述义务。原告在起诉状中追认被告发放的款项中有150万元确系是为其公司在湖畔郦舍丹瑰苑C区回迁住宅楼建设项目施工的工人工资，该款应从400万元中予以扣除，原告的部分诉讼请求应予支持。综上，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决确认被告唐山市丰南区人力资源和社会保障局扣划原告中国核工业第二二建设有限公司工程款400万元中的250万元的行为无效。
唐山市丰南区人力资源和社会保障局上诉称，一、荣盛公司将其开发的部分工程承包给浙江鸿翔建设集团及中核二二公司，鸿翔建设集团将工程劳务分包给缪方庭。中核二二公司与天津昌泰公司签订劳务分包合同，该公司授权缪方庭为公司代理人，负责劳务分包工程的授权结算等事务，缪方庭负责招用农民工，从事工程劳务。缪方庭在上述两工程中招用农民工，但拖欠工资。2014年春节前，农民工集体到上诉人处要求解决拖欠工资问题并先后到丰南区政府、唐山市政府上访。上诉人于2014年1月向中核二二公司下发调查询问通知书，要求其提供相关材料。中核二二公司天津分公司收到后并未提供。中和二二公司工作人员贺坤也以回家过年为由拒不配合。经缪方庭与包工头协商，最终确定了数额和具体人员名单。缪方庭在该名单上签字。2014年1月26日中核二二公司向荣盛公司开具400万元收据和发票。1月27日经协调，上诉人及丰南区住建局共同为荣盛公司下发了《关于划拨中核二二公司部分工程款的通知》，缪方庭出具了420万元的收条，注明该款项由区人社局代收款支付工资，28日荣盛公司将420万元汇至农民工工资保证金账户后，上诉人将420万元以转账方式发放到农民工手中。上诉人短时间解决了中核二二公司等三家公司拖欠农民工工资问题，维护了社会稳定。二、一审判决认定上诉人及丰南区住建局所作通知并由上诉人将420万元工程款为农民工发放工资行为是具体行政行为有误。《关于划拨中核二二公司部分工程款的通知》不属于行政行为，该行为并非行政机关行使行政权力的单方行为，属于协商的结果。并未对荣盛公司设定权利义务，亦不属于强制措施。根据相关法规及政策内容，上诉人直接向农民工发放工资属于履行监控清欠工作。上诉人发放工资的行为和数额不存在错误。荣盛公司拨付的420万元均是支付农民工工资，其中荣盛建设公司拖欠农民工工资20万元，浙江鸿翔公司拖欠农民工工资170万元，中核二二公司拖欠农民工工资230万元，荣盛公司作为上述三家公司的发包方，负有垫付拖欠工资的法定义务，丰南区人社局将该工资发放农民工属于职责所在，且符合高效便民的原则。请求撤销一审判决，发还重审或者驳回中核二二公司的起诉。
被上诉人中核二二公司及原审第三人均未向本院提交书面答辩或参诉意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，中核二二公司因请求确认上诉人扣划其工程款行为无效诉至法院，因审理过程中被上诉人中核二二公司追认上诉人丰南区人社局发放的款项中有150万元确系为其公司建设项目施工的工人工资，因此，本案焦点问题在于上诉人对250万元的工程款扣划并直接支付农民工工资的行为是否合法。由于该行为系为实现社会管理的目的由上诉人单方作出，且直接影响被上诉人中核二二公司之权益，因此上诉人所称扣划行为不属于行政行为的主张不能成立。上诉人在无法律法规授权的情况下作出通知，并直接扣划工程款，且对所扣款项的发放对象审查不严，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条判决确认其行为无效并无不当。综上，上诉人唐山市丰南区人力资源和社会保障局上诉理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人唐山市丰南区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长张秀敏
审判员赵庆义
审判员胡津湘
二○一八年三月二十二日
书记员郑玉环