福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽02行初4号
原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司，住所地厦门市湖里区园山南路798号综合楼2楼B区。
法定代表人张晓薇，执行董事。
被告厦门市湖里区人民政府，住所地厦门市湖里区枋湖南路161号。
法定代表人林重阳，区长。
委托代理人李璐，厦门市湖里区人民政府工作人员。
委托代理人林楚雄，福建天衡联合律师事务所律师。
原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司（下称鹭海龙公司）不服被告厦门市湖里区人民政府（下称湖里区政府）政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月8日立案后，向被告湖里区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月1日公开开庭审理了本案。原告鹭海龙公司的法定代表人张晓薇，被告湖里区政府副区长洪耀同作为行政机关出庭应诉负责人及委托代理人李璐、林楚雄，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湖里区政府于2017年9月14日作出厦湖公开〔2017〕28号《厦门市湖里区人民政府信息公开申请答复告知书》（下称28号告知书），对鹭海龙公司关于“湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）的使用功能改变为商贸酒店及配套服务的审批手续”的政府信息公开申请，作出答复，认为政府信息公开条例规定的政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能变更进行审批，并非湖里区政府的职责，鹭海龙公司的上述政府信息公开申请，不属于其政府信息公开职责范围。
原告鹭海龙公司诉称，原告向被告申请政府信息公开，要求公开“湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）的使用功能改变为商贸酒店及配套服务的审批手续。”被告受理后向原告作出28号告知书，以原告上述政府信息公开申请，不属于本行政机关信息公开职责范围为由，不予公开。2010年“9.8”投洽会期间，被告将其辖区内忠仑社76-77号的工业厂房拿出来招商引资，江头街道办事处与原告签订了《合作意向书》，双方协商一致，将该项目开发为商贸酒店（厦门鹭海龙宾馆）及其配套服务。生效民事判决已确认湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能的变更，已经湖里区政府批准。法院不可能根据不存在的政府信息就作出如此认定，因此，湖里区忠仑社76-77号建筑物功能改变为商贸酒店及配套服务的相关审批手续确系被告已经制作的事实。建筑物使用功能的批准是法院认定的证据，原告申请公开的是已经客观存在的政府信息。因此，被告是湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能改变为商贸酒店及配套服务的审批手续的制作或保存单位，被告对该政府信息依法公开，系其法定职责。被告作出的28号告知书违法，侵害了原告的合法权益，请求法院判决确认被告不依法履行政府信息公开法定职责，作出的28号告知书违法，应予撤销，并判决被告依法公开原告申请事项。
原告向本院提交以下证据：
1.湖里区政府信息公开申请表，证明原告于2017年8月24日向被告申请信息公开；
2.28号告知书及邮单，证明原告于2017年9月16日收到被告作出的28号告知书，被告受理原告信息公开申请后，不予公开相关政府信息，不履行政府信息公开义务，侵害原告合法权益；
3.合作意向书，证明2010年“9.8”投洽会期间，江头街道办事处与原告就湖里区忠仑社76-77号湖盛工贸厂房开发成商贸酒店及配套服务达成合作协议，并在湖里区投资事务局备案；
4.《关于调整76-77号建筑物使用功能的请示》（湖江街〔2010〕47号），证明江头街道办事处向被告提交的请示中明确提出原告拟将湖里区忠仑社76-77号地块用途改为商贸酒店及配套服务；
5.（2013）湖民初字第3636号民事判决书。
6.（2014）厦民终字第646号民事判决书。
证据5、6，证明法院生效民事判决已确认湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能的变更，已经湖里区政府批准。法院不可能根据不存在的政府信息就作出如此认定，湖里区忠仑社76-77号建筑物功能的改变为商贸酒店及配套服务的相关审批手续确系被告已经制作。
被告湖里区政府答辩称，一、对原告信息公开申请，被告作出案涉答复告知书，依法履行了告知义务，程序合法。原告2017年8月24日向被告申请公开湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）的使用功能改变为商贸酒店及配套服务的审批手续。根据《厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法》（厦府办[2005]251号）和《厦门市国土资源与房产管理局关于明确厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理相关事项的通知》（厦国土房〔2005〕415号）的规定，湖里区忠仑社建筑物使用功能变更，应由建筑物权属人向厦门市建设管理服务中心窗口递交申请，由厦门市规划、土地、消防和环保等行政主管部门进行审批。因此，对湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能变更进行审批并非被告职责。被告据此答复原告，原告的政府信息公开申请，不属于被告信息公开职责范围，符合法律规定。被告于2017年9月14日作出案涉答复告知书，并于16日送达，程序合法，原告诉讼请求不能成立。二、原告向被告申请政府信息公开，并向法院提起行政诉讼，属于滥用知情权、滥诉行为，应驳回其起诉。原告举证的民事判决书可以证明，原告与厦门市金大地物业管理有限公司（下称金大地公司）就湖里区忠仑社76-77号建筑物存在房屋租赁合同纠纷，并由法院判决原告承担对金大地公司5456649元金钱支付义务、驳回原告反诉请求。之后，原告向福建省高级人民法院申请再审、向厦门市人民检察院提出检察监督申请，继而被驳回。此后，原告开始采取大量向行政机关申请政府信息公开，继而向法院起诉的方式，向行政机关施压。据不完全统计，原告围绕湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能改变及相关问题，于2016年4月至2017年间，先后向湖里区多个行政机关提交政府信息公开申请37次，其中仅10件属于予以公开的有效申请，有6件系原告自己制作或申请时已经取得的材料。上述37次信息公开申请中，有16次对信息公开答复不服提起复议、诉讼，占比43.42%；涉及湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能改变的信息公开申请12次，其中对信息公开答复不服提起复议、诉讼的5件，目前，除1件尚未审结外，其余4件审理结果均为维持原行政行为或驳回原告的诉讼请求。以上事实可以看出，原告提出的大量政府信息公开申请及相应诉讼，其目的并非为了获取自己不掌握的政府信息，其行为明显违背政府信息公开申请的制度设计目的，没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益；原告申请政府信息公开后，继而复议、起诉，大量消耗有限行政资源、司法资源，具备长期、大量、重复申请特征。依照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条、第十六条、第十七条的规定，原告信息公开申请及提起的相应诉讼，应被认定为滥用知情权、滥用诉权的行为，应裁定驳回其起诉。
被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：
1.湖里区政府信息公开申请表。
2.邮寄凭证。
证据1、2，证明被告于2017年8月24日收到原告的政府信息公开申请表及原告申请公开的内容；
3.《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市建筑物使用功能和土地变更审批管理暂行办法的通知》（厦府办[2005]251号）。
4.《厦门市国土资源与房产管理局关于明确厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理相关事项的通知》（厦国土房〔2005〕415号）。
证据3、4，证明湖里区辖区内的建筑物使用功能的变更，应由权属人提出书面申请，由厦门市建设管理服务中心土地窗口受理，由规划、国土等部门进行审批，被告没有受理忠仑社76-77号建筑物使用功能的变更申请及审批的职责；
5.政府信息公开申请答复告知书。
6.邮寄凭证及查询单。
证据5、6，证明被告于2017年9月14日作出申请答复书，并于同月16日送达，程序合法；
7.政府信息公开申请表及相应案件的行政复议决定书、裁判文书，证明据不完全统计，原告围绕忠仑社76-77号建筑物的使用功能改变及相关问题，于2016年4月至2017年间，持续向湖里区多个行政机关提交政府信息公开申请37次，并提起相应的行政复议、行政诉讼共计16次。
被告同时向本院提交以下法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》。
双方当事人提交的证据均经庭审举证、质证，原告对被告证据1、2无异议；对证据3-6的真实性、关联性无异议，合法性有异议；对证据7的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。被告对原告证据1、2、5、6的真实性无异议，对证明对象有异议；对证据3、4的真实性无异议，对关联性有异议。原、被告对对方提交证据的真实性均无异议，本院予以确认。被告当庭提交《湖里区人民政府关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府〔2010〕97号）。
经审理查明，2010年9月8日，鹭海龙公司与江头街道办事处签订《合作意向书》，就鹭海龙公司注册设立的厦门鹭海龙宾馆及配套服务有限公司引资项目相互合作事宜达成如下意向：鹭海龙公司为开发该项目在江头街道办事处辖区内投资兴办、具有独立法人资格的企业：厦门鹭海龙宾馆及配套服务有限公司，注册地址：湖里区忠仑社76-77号。2010年10月、11月，金大地公司与鹭海龙公司签订《租赁合同》及《忠仑社76-77号租赁合同补充协议（一）》，约定金大地公司将址于湖里区忠仑社76-77号房产三幢及建筑物之间的空地租赁给鹭海龙公司。
2010年10月26日，江头街道办事处向湖里区政府提交《关于调整忠仑社76-77号建筑物使用功能的请示》（湖江街〔2010〕47号），称鹭海龙公司拟将湖里区忠仑社76-77号建筑物所在地块用途临时改为商贸酒店及配套服务，提请区政府协调将该建筑物的使用功能临时调整为商贸酒店及配套服务。2010年11月22日，湖里区政府向江头街道办事处作出《湖里区人民政府关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府〔2010〕97号），同意将位于忠仑社76-77号建筑物使用功能临时调整为商贸酒店及配套服务，具体手续按有关规定报批。
2013年，金大地公司向厦门市湖里区人民法院提起民事诉讼，要求解除其与鹭海龙公司、张晓薇、厦门鹭海龙投资管理有限责任公司签订的前述租赁合同。在该案审理期间，金大地公司向法院提交《湖里区人民政府关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府〔2010〕97号）作为证据并经鹭海龙公司质证。2013年12月15日，厦门市湖里区人民法院作出（2013）湖民初字第3636号民事判决，该判决查明“2010年11月22日经厦门市湖里区政府批准，该建筑物功能改变为商贸酒店及配套服务。2012年5月14日厦门市规划局批复由厦门市湖里区政府妥善处置，并请各相关部门先予办理相关手续”，一审判决解除金大地与鹭海龙公司于2010年10月1日签订的《租赁合同》，鹭海龙公司将址于湖里区忠仑社76-77号房产及土地返还给金大地公司等。鹭海龙公司不服，提起上诉。2014年4月11日，厦门市中级人民法院作出（2014）厦民终字第646号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。
2017年8月24日，原告向被告申请公开“湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）的使用功能改变为商贸酒店及配套服务的审批手续”的政府信息。2017年9月14日，被告作出28号告知书，告知原告对湖里区忠仑社76-77号建筑物的使用功能变更进行审批，并非湖里区政府的职责，原告的上述政府信息公开申请，不属于其政府信息公开的职责范围。2017年9月16日，原告收到案涉告知书，于2017年12月8日向本院提起本案诉讼，请求判如所请。
原告在庭审中确认其在民事诉讼中已获得被告作出的《湖里区人民政府关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府〔2010〕97号），但该批复不是其申请公开的湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能变更的审批手续。
另查明，2016年4月至2017年11月期间，原告围绕湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能改变、建筑物合法性、合作意向书等相关事项，向被告、厦门市规划委员会、厦门市国土资源与房产管理局、江头街道办事处、湖里区建设局等行政机关，提出三十余次信息公开申请，继而对部分答复告知书申请复议、提起行政诉讼。其中针对湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能改变的申请公开事项包括“湖里区人民政府《关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府〔2010〕97号）”、“鹭海龙公司向湖里区人民政府递交的关于湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能（用途）临时改为商贸酒店及配套服务的申请报告”、“湖里区忠仑社76-77号建筑物向厦门市规划局申报行政许可批准申请人临时改为商贸酒店及配套服务手续批复的申请”、“《湖里区人民政府关于商请调整忠仑社76-77号建筑物使用功能的函》（厦湖府函[2012]30号）”、“《湖里区人民政府关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府〔2010〕97号）的行政法律依据”、“鹭海龙公司于2011年向厦门市湖里区江头街道办事处递交的关于湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能（用途）临时改为商贸酒店及配套服务的申请报告”、“湖里区江头街道办事处《关于协调变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的请示》（湖江街〔2012〕22号）”、“湖里区忠仑社76-77号建筑物向相关部门变更行政许可手续批复的申请”、“江头街道办事处《关于调整忠仑社76-77号建筑物使用功能的请示》（湖江街〔2010〕47号）”、“湖里区忠仑社76-77号建筑物是否办理建筑物商业变更登记许可手续？”等，相关信息公开复议、诉讼案件业经行政机关、人民法院审理并作出复议决定、司法裁判。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关对于依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，原告申请公开“湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）的使用功能改变为商贸酒店及配套服务的审批手续”的政府信息，而案涉建筑物使用功能改变的行政审批职能，依法属于规划等行政管理部门，不属于被告湖里区政府的行政管理职能及职权行使领域，原告申请公开的政府信息不属于被告公开范围。原告主张民事判决书中关于“2010年11月22日经厦门市湖里区政府批准，该建筑物功能改变为商贸酒店及配套服务”的表述，并不能当然地得出被告湖里区政府制作了将案涉建筑物使用功能改变为商贸酒店及配套服务审批手续的政府信息这一结论。且从在案证据看，亦无证据表明被告有制作相关审批手续的政府信息。被告收到原告信息公开申请后，在15个工作日内作出28号告知书并邮寄给原告，答复原告申请的政府信息不属于其政府信息公开的职责范围，符合政府信息公开条例的相关规定，已经履行了政府信息公开法定职责。原告主张被告未依法履职，作出28号告知书违法的主张不成立，本院不予支持。
政府信息公开条例的立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。人民法院一方面要充分尊重和保护公民、法人和其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。另一方面，对于违背信息公开条例立法目的，反复、大量提起政府信息公开申请进而提起行政诉讼，仅具备法定形式，但不具备诉的利益，缺乏诉权行使的正当性和必要性的信息公开诉讼，人民法院可不进行实体审理。原告鹭海龙公司在2016年至2017年间，围绕湖里区忠仑社76-77号建筑物使用功能变更事项向不同行政机关反复提出信息公开申请，对答复告知进而提起复议或诉讼，其中部分政府信息实际是其自身已经掌握，部分申请实质为咨询。原告提起本案诉讼并非为获得其不掌握的客观存在的政府信息，其起诉缺乏诉的利益，不符合起诉条件。据此，依照《中华人民国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈锦清
审 判 员 宋希凡
人民陪审员 王 军
二〇一八年三月二十日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
……
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。