广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行终36号
上诉人(原审原告）程道林，男，1969年8月15日出生，汉族，住广西藤县。
被上诉人(原审被告）藤县公安局，住所地：广西藤县藤州镇绣江路77号。
法定代表人廖剑波，局长。
委托代理人何本孟，藤县公安局城东派出所教导员。
委托代理人邱富彪，藤县公安局法制大队民警。
被上诉人(原审被告）藤县人民政府，住所地：广西藤县藤州镇登俊路57号。
法定代表人覃仕平，县长。
委托代理人罗东华，藤县人民政府法制办公室干部。
委托代理人梁孔兰，藤县人民政府法制办公室干部。
上诉人程道林因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区藤县人民法院（2017）桂0422行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人程道林，被上诉人藤县公安局的委托代理人何本孟，被上诉人藤县人民政府的委托代理人梁孔兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告程道林系藤县藤州镇胜西村结义第二村民小组的村民。原告与本村其他村民因征地补偿等问题从2012年起曾向藤县藤州镇人民政府、藤县信访局、藤县国土资源局、梧州市信访局、自治区信访局等有关部门进行过信访和走访。2014年1月3日，藤县藤州镇人民政府、藤县国土资源局、藤县城投公司、藤县公安局联合作出《关于杉花根项目信访问题的答复》，2014年4月30日，藤县国土资源局作出《关于藤州镇胜西村结义一、二组村民程万宇等117人信访事项的答复》，2014年5月21日，藤县国土资源局作出《关于藤州镇胜西村结义2组程伟强等5人信访事项的答复》，2014年7月21日，藤县人民政府作出《关于程伟强等同志信访事项的复查意见书》，对原告与本村其他村民提出的信访事项进行了答复或提出了复查意见。原告因同样的问题，与他人分别于2013年10月、12月两次进京上访，均因在北京中南海周边滞留、活动，都被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫教育，回来后被藤县公安机关处以警告处罚一次，处以行政拘留处罚一次。2014年5月28日，原告程道林又因同样的问题再次进京，又到北京中南海周边滞留、活动，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫教育。被告藤县公安局以原告程道林扰乱公共场所秩序行为受理为治安案件进行立案调查。被告藤县公安局在作出行政处罚决定前，向原告程道林告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利。同日，被告藤县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出藤公行罚决字［2014］00764号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，决定对原告程道林处以行政拘留十日的处罚。被告藤县公安局于当日将原告投送藤县拘留所执行拘留，并已执行完毕。原告不服，于2014年7月15日向被告藤县人民政府申请行政复议。被告藤县人民政府立案受理后，向原告发送《行政复议受理通知书》；并向被告藤县公安局发送《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，要求被告藤县公安局在规定期限内提出书面答复，并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他材料。被告藤县公安局在规定期限内提供了据以作出行政行为的材料和证据。被告藤县人民政府经审查，认为被告藤县公安局作出的藤公行罚决字［2014］00764号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，于2014年9月13日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出藤政复决字〔2014〕23号《藤县人民政府行政复议决定书》，决定予以维持。
一审法院认为，原告居住地系广西藤县藤州镇，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条的规定，参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被告藤县公安局对本案有法定的管辖权和对原告进行处罚的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告藤县人民政府有权作出行政复议决定。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，原告等人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，且应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在本案之前，原告等人因上访而多次到北京中南海周边滞留、聚集，北京警方已反复向原告等人明确告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告等人提出的信访事项，有关部门已进行了答复或提出了复查意见，原告在受到公安机关多次处罚后，仍不通过法定途径提出信访请求，经藤县藤州镇人民政府、藤县信访局等有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育后继续以同一事实和理由于2014年5月27日进京走访，并于次日又到北京中南海周边滞留、活动、上访，被告藤县公安局据此认定原告扰乱公共场所秩序证据确实充分。该被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，并无不妥。被告藤县公安局立案后，依法进行调查取证，询问了相关证人、当事人，在作出处罚决定之前向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利，该被告作出的行政处罚决定行政程序合法。综上所述，被告藤县公安局作出的藤公行罚决字［2014］00764号行政处罚决定认定事实证据确凿充分，适用法律正确，行政程序合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，被告藤县公安局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，行政程序合法，不存在侵犯原告合法权益的情形，依法不应当承担赔偿责任。被告藤县人民政府作出的行政复议决定行政程序合法。两被告要求驳回原告的诉讼请求于法有据，理由成立，该院予以支持。原告诉称被告藤县公安局作出的行政处罚决定认定事实证据不足，剥夺了其陈述权、申辩权，违反法定程序，滥用行政处罚权，适用法律错误等各节均无事实依据，该院不予采纳，原告又提出被告藤县公安局对本案无管辖权，原告的该主张显然与法律规定不符，该院不予支持。原告提出撤销两被告作出的行政决定的诉讼请求缺乏理据，该院不予支持，其一并提出的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条之规定，判决：驳回原告程道林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人程道林上诉称，上访包括非正常上访，与扰乱国家机关正常办公秩序或公共秩序，是完全不同的两个概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。选择上访，实际是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表现，既然对政府依旧怀揣希望，又如何以扰乱公共秩序拘留上诉人。一审法院以被上诉人没有任何根据和证明的说法作为判决依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的规定。如果案件事实、证据不清楚，应予调查核实，不能轻信一方自述。1、上诉人多次提出要求被上诉人提供上诉人违法行为发生地公安机关的移交手续及违法行为发生地执法民警现场处置措施的证明。在一审庭审中藤县公安局没有出示此案中的关键证据，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定，证明被上诉人对上诉人作出的行政处罚是违反法律程序的，是没有法律依据的。2、被上诉人提供的证据都是东拼西凑的，特别是被上诉人出示的对上诉人制作的虚假询问笔录没有上诉人的签字，也没有完整的询问同步录音录像，这份笔录不能当作本案的重要证据。在庭审中上诉人要求被上诉人出示询问笔录完整的同步录音录像，但被上诉人回答“此份笔录没有同步的录音录像”，可是这份询问笔录上写明有同步录音录像，有据可查。3、一审判决认定上诉人对证据4（训诫书）无异议，其实上诉人对这份训诫书一直是有异议的，包括在庭审中上诉人多次作出申辩，有一审法院的完整视频可以查证。训诫书是指由公安机关对违法行为人作出需要予以训诫的行政处罚的一种法律文书，但由始至终上诉人从来没有在行为发生地收到过训诫书。根据法律规定，训诫书应该是向当事人作出的。为什么被上诉人在行为发生地收到训诫书后嫁祸上诉人呢？4、上诉人提供了行为发生地公安机关给上诉人证明上诉人在行为发生地没有任何违法行为的证明，但一审法院没有采纳该证据，更没有深入调查，就认定该证据与本案没有关联性，不可采信，明显不符合“以事实为根据，以法律为准绳”的规定。5、一审法院不予纠正被上诉人不按照《公安机关办理行政案件程序规定》办案的行为。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定说明公安机关办理行政案件必须要有违法行为地公安机关的移交手续。在庭审中被上诉人一直没有提供行为发生地公安机关的移交手续，一审法院就认可被上诉人的执法程序是合法的，明显存在违法行为。综上所述，为维护上诉人的合法权益，上诉人上诉请求：1、依法撤销藤县人民法院（2017）桂0422行初4号行政判决书；2、依法撤销藤县公安局作出的藤公（行）罚决字〔2014〕00764号《广西藤县公安局行政处罚决定书》；3、依法撤销藤县人民政府作出的藤政复决字〔2014〕23号《藤县人民政府行政复议决定书》；4、判令被上诉人在公安机关“个人信息查询”系统将上诉人被非法拘留的“案底”删除；5、判令被上诉人在梧州市相关知名媒体上对上诉人公开赔礼道歉；6、判令被上诉人支付上诉人被非法限制人身自由的赔偿金2423元；7、判令被上诉人支付上诉人因被非法限制人身自由而遭受的精神损害抚慰金50万元；8、判令被上诉人承担一审、二审案件诉讼费。
被上诉人藤县公安局辩称，1、本案案件来源。2014年5月31日，藤县公安局接到藤县信访局报称本辖区程道林于2014年5月27日在北京中南海周边进行非正常上访活动，要求藤县公安局处理。5月31日，上诉人被遣返回藤县后，藤县公安局即以上诉人扰乱单位秩序受理为治安案件查处。2、本案处罚的事实和依据。受案后，藤县公安局城东派出所民警即对案件展开调查取证。经查，上诉人于2014年5月28日在北京中南海周边进行非正常上访活动，北京市公安局西城区分局府右街派出所的民警对上诉人进行训诫。5月31日上诉人被遣返回藤县后，藤县公安局即以扰乱单位秩序行为受理为治安案件，因上诉人是以同一事实和理由进京非正常上访，而且进入了中南海周边非访区，经北京市公安局西城区分局府右街派出所多次训诫无效，藤县公安局认为其情节较重，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对上诉人予以行政拘留十天的处罚。据此，藤县公安局认为，上诉人不思悔改，已连续多次进入北京中南海周边非正常上访，情节严重，藤县公安局对其作出行政拘留十天的处罚是比较适当的，根本不存在事实不清等问题。3、本案的证据问题。上诉人被遣送回来后，藤县公安局接到藤县劝返工作组移交的上诉人在北京滞留期间的训诫书，之后藤县公安局办案人员对上诉人进行询问。询问时上诉人对到北京非正常上访滞留在中南海周边的违法事实供认不讳，有笔录可查。藤县公安局对上诉人处罚的证据有“违法嫌疑人陈述和申辩、北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、同案人陈述、前科材料”等，而且这些证据都能相互印证，形成了完整的证据链条。4、本案训诫书的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。由此可以看出，训诫不是行政处罚的种类。而根据信访条例有关规定，训诫是公安机关依法规范信访秩序，处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，经训诫信访人拒不改正，在信访中有违法行为的，公安机关依据相关法律法规进行处罚。所以北京公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书是具有法律效力的，也是属于对上诉人在北京非正常上访的违法行为一种有力的证据。因为上诉人认为其在北京没有因非正常上访而产生的违法行为，拒绝接受北京公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书，所以训诫书是交给藤县劝返工作组的工作人员带回，上诉人说从来没有在行为发生地收到过训诫书纯属歪曲事实。5、关于治安案件管辖问题。上诉人认为其违法行为发生在北京，藤县公安局对其违法行为没有管辖权，这与法律规定不符。藤县公安局对上诉人在北京的违法行为是具有管辖权的，是法律、行政法规另有规定的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”；《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。上诉人居住地系藤县藤州镇，藤县公安局显然对上诉人在北京的违法行为具有管辖权。6、移交手续的问题。因为上诉人在北京中南海地区进行非正常上访的行为已经被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对上诉人出具训诫书进行教育，没有进行立案调查，因此并没有相关的案件移交手续，只有训诫书作为证据证实上诉人在北京中南海地区进行非正常上访的行为。7、上诉人要求被上诉人公开赔礼道歉、赔偿被非法限制人身自由的赔偿金2423元、精神损害抚慰金50万元于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，藤县公安局对上诉人的处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，不应当承担赔偿责任。综上所述，请求二审法院予以维持，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人藤县人民政府辩称，1、一审判决查明的事实清楚，证据确凿。上诉人为反映其诉求，于2014年5月28日在北京市中南海周边滞留或聚集，被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫：“不允许信访人员在中南海周边滞留或聚集”。根据《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”和第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，上诉人以走访形式提出信访事项应向本级或者上一级有权处理机关提出，并应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。但是，上诉人却直接到北京市中南海周边滞留或聚集,扰乱了公共秩序，违法行为情节较重，藤县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人给予行政拘留十日的行政处罚，并无不当。藤县人民政府作出藤政复决字〔2014〕23号行政复议决定书，决定予以维持是正确的。一审判决驳回上诉人的诉讼请求也是正确的。2、藤县人民政府作出的藤政复决字〔2014〕23号行政复议决定书，行政程序合法。藤县公安局作出藤公行罚决字［2014］00764号行政处罚决定书后，上诉人于2014年7月15日向藤县人民政府提出行政复议申请书，请求予以撤销。2014年7月21日上诉人重新递交补正的《行政复议申请书》。行政复议机构收到《行政复议申请书》后，制作报批手续《行政复议申请立案审查呈批表》，复议机关负责人批准立案受理；藤县人民政府向上诉人发送《行政复议受理通知书》；并向藤县公安局发送《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，要求藤县公安局在规定期限内提出书面答复，并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他材料。藤县公安局在规定期限内提供了据以作出行政行为的材料和证据。藤县人民政府经审查后，认为藤县公安局作出的藤公行罚决字［2014］00764号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。于2014年9月13日作出藤政复决字〔2014〕23号行政复议决定书，决定维持。综上所述，藤县公安局作出的藤公行罚决字［2014］00764号行政处罚决定书和藤县人民政府作出的藤政复决字〔2014〕23号行政复议决定书，查明的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。上诉人提出的事实和理由都不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，本案被上诉人藤县公安局作为上诉人的户籍所在地公安机关，对上诉人的治安违法案件具有管辖权。藤县公安局对上诉人的治安违法案件立案后，依法进行了调查取证，在作出行政处罚决定前，告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述权和申辩权，公安机关在相关笔录、通知上对上诉人拒绝签名的情况也予以了记载，藤县公安局作出的行政处罚决定程序合法。若上诉人认为其权利因土地被征收等问题而受到损害，应依法定方式和途径进行救济，上诉人采取进京上访、走访的方式寻求解决不当，且上诉人没有按照《信访条例》的有关规定去申请复查、复核而越级到北京进行走访，违反了《信访条例》有关规定，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被上诉人藤县公安局认定上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序并无不当。被上诉人藤县公安局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充足，程序合法。上诉人不服藤县公安局作出的行政处罚决定向被上诉人藤县人民政府申请复议，藤县人民政府受理后，通知藤县公安局进行答复并提交证据、依据和其他有关材料，经审查有关材料后作出行政复议决定，藤县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人请求撤销处罚决定、复议决定及撤销一审判决理据不足，本院不予支持。被上诉人藤县公安局作出的行政处罚决定合法，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，故上诉人提出判令被上诉人在梧州市相关知名媒体上公开向上诉人赔礼道歉等其他上诉请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程道林负担。
本判决为终审判决。
审判长 李晖萍
审判员 陈少培
审判员 陈国飞
二〇一七年八月二十九日
书记员 姚家楷
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。