中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申2641号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丁宗纪，男，1950年10月3日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。委托诉讼代理人：李文深，山东彰理律师事务所律师。委托诉讼代理人：李刚，山东彰理律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处。住所地：山东省菏泽市牡丹区牡丹北路。法定代表人：邢士国，山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处主任。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红西街***号。法定代表人：张泽中，山东省菏泽市牡丹区人民政府区长。再审申请人丁宗纪因诉被申请人山东省菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办事处）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院作出的（2017）鲁行终673号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。丁宗纪以牡丹区政府、牡丹街道办事处在未经批准且未与其签署补偿协议的情况下，将其使用的土地非法改变为非农建设用地，导致其种植的苗木花卉等受损，损失巨大为由，向山东省菏泽市中级人民法院提起诉讼，请求确认牡丹区政府、牡丹街道办事处占用其承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；赔偿其经济损失45300元。一审法院经审理查明：一、2016年4月14日，山东省菏泽市牡丹街道办事处丁堂村民委员会（以下简称丁堂村委会）与牡丹街道办事处签订合同，约定丁堂村所属土地968.286亩流转给牡丹街道办事处使用，合同主要内容为：1、补偿标准，按每年每亩1500斤小麦计算；2、付款时间及方式是牡丹街道办事处于每年阳历1月1日前以当年小麦市场价格折合现金的方式付给丁堂村，一年一结算；3、土地面积按土管测量为准，后附测量图，如国家征用土地，征地款拨给丁堂村后，此协议自行废止；4、协议签订后，丁堂村做好群众工作，保证牡丹街道办事处顺利使用土地；5、协议签订后，双方必须严格履行约定，不得违约，否则要承担因违约所带来的法律及经济责任。二、合同签订后，牡丹街道办事处组织人员对涉及的土地进行丈量，对地上附着物进行清点，并进行支付土地流转费用及地上附着物补偿等相关事宜。丁宗纪原承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。三、2016年9月7日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等四人作出《信访事项告知书》，载明“七里河湿地公园是菏泽市南推北进整体框架的重点工程之一，它位于牡丹区北部，是在安兴河中下游七里河河段的基础上升级改造，集水质净化、生态保护和旅游观光于一体的综合湿地公园。该项目规划设计范围西起黄堽路西500米，东至220国道骆屯桥，涉及黄堽、牡丹和都司三个乡镇办事处，全长10.5公里，计划用地面积约为195公顷，投资4.5亿元，建设内容主要有一湖、两脉、四区和八大景观。七里河湿地公园拟占用丁堂村土地约1440亩，地上附着物已进行补偿。目前，该段已进行土地整理约300亩，没有修建永久性建筑物，其余约为1110亩耕地仍由丁堂村村民耕种”。2016年9月27日，菏泽市国土资源局出具《关于依法处理群众反映牡丹区国花大道和湿地公园有关问题的函》（菏国土资函〔2016〕95号），其主要内容是：“近期，贵区群众多次反映国花大道G327连固线和湿地公园项目用地问题。就此，提出以下意见：一、建议贵区政府对没有合法用地手续的项目，立即停止施工，未取得合法用地手续前不得施工建设。二、请尽快完善用地手续，并按照有关政策规定对被征地群众足额补偿到位。三、请采取可行的措施，解决问题，化解矛盾，消除不良影响，维护群众的合法权益，维护社会和谐稳定，并举一反三，坚决杜绝新的类似问题发生。”一审法院经审理认为：一、丁堂村委会与牡丹街道办事处签订合同，约定丁堂村所属集体土地流转给牡丹办事处使用。丁宗纪承包经营的土地在协议所涉及的地块内，其具有提起诉讼的原告主体资格。牡丹区政府成立建设七里河湿地建设指挥部，牡丹街道办事处与丁堂村委会签订了合同，丁宗纪起诉占地建设湿地公园违法，应认定牡丹区政府和牡丹街道办事处是共同被告。二、牡丹街道办事处占用涉案土地系基于合同约定，既非强制也非征收，丁宗纪诉称强制占用不能成立。但如牡丹区政府、牡丹街道办事处将流转使用的土地用于建设七里河湿地公园，部分土地会涉及改变土地用途，对于这部分土地应当办理农用地转用审批程序，确需征收的还应依法征收。本案牡丹区政府、牡丹街道办事处未能提供农用地转用审批等方面的证据，因此丁宗纪要求确认占用土地修建七里河湿地公园行为违法的诉讼请求予以支持。三、牡丹街道办事处与丁堂村委会履行所签订合同过程中，对地上附着物进行了清点赔偿。丁宗纪如认为牡丹办事处与丁堂村委会在履行合同过程中对地上附着物清点赔偿时造成了相关损失，可通过其他合法途径另行解决。丁宗纪提出地上附着物损失鉴定与因部分土地用途改变而确认违法不具有直接因果关系，在本案中无鉴定之必要，不予准许。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审法院判决：确认牡丹区政府、牡丹街道办事处占用丁宗纪承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；驳回丁宗纪要求牡丹区政府、牡丹街道办事处赔偿损失的诉讼请求。丁宗纪、牡丹街道办事处不服一审判决，向山东省高级人民法院上诉。丁宗纪请求撤销一审判决第二项内容，支持其诉讼请求。牡丹街道办事处请求撤销一审判决，改判驳回丁宗纪的诉讼请求。二审法院查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致。一、二审法院经审理认为：一、牡丹街道办事处与丁堂村委会签订合同，约定丁堂村所属土地968.286亩流转给牡丹街道办事处使用。丁宗纪享有承包经营权的集体土地在合同约定“流转”的涉案地块内。涉案土地的“流转”以及随后针对地上附着物进行的补偿与清除，对丁宗纪合法的承包经营权产生了实际影响。丁宗纪就牡丹区政府、牡丹街道办事处占用其承包地修建七里河湿地公园的行政行为的合法性提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。二、丁宗纪起诉要求确认占用其承包地修建七里河湿地公园的行为违法并要求赔偿其经济损失。经查，七里河湿地建设指挥部系牡丹区政府设立，牡丹街道办事处作为合同一方，与丁堂村委会签订了土地流转《合同书》，并实际组织涉案土地及地上附着物的丈量、清点以及拨付相关土地流转金和补偿款的工作。牡丹区政府、牡丹街道办事处是本案适格共同被告。三、关于牡丹区政府、牡丹街道办事处办事处占用丁宗纪承包地修建湿地公园行政行为是否合法正确的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。仅通过所谓土地流转等方式占用农村集体土地进行建设，违反土地管理相关法律法规，属于违法行为。本案中，虽然牡丹区政府、牡丹街道办事处主张，涉案土地用于安兴河（七里河）水质净化工程，有相关发改部门立项、批复，符合城乡规划及环评要求，不涉及土地用途的改变。但该项目涉及包括丁宗纪享有合法承包经营权在内的968.286亩集体土地，牡丹区政府、牡丹街道办事处并未提供征收土地或者农用地转为建设用地的审批手续，且所提供的证据并不足以说明在如此大面积的综合治理项目实施过程中，所有的工程建设均不会改变相应土地的原用途。因此，一审法院以区政府和办事处未能提供农用地转用审批等方面的证据为由，认定其占用丁宗纪承包地修建七里河湿地公园的行为违法，并无不当。牡丹街道办事处以租赁丁堂村土地、并未改变土地用途为由，认为一审法院认定事实错误的主张，缺乏相关法律依据，不予支持。四、驳回丁宗纪赔偿损失的诉讼请求是否合法正确的问题。牡丹区政府和牡丹街道办事处在未经依法征收的情况下实施了占地行为，应当依法对土地承包户予以补偿。丁宗纪主张，在其土地被占用过程中，牡丹街道办事处以及丁宗纪所在村委会只是支付了移栽费，对其地上附着物的实际损失并未补偿。但经查，牡丹街道办事处已向丁堂村委会支付了土地流转金181.55万元和附着物款911.38万元，并组织人员对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对丁宗纪的地上附着物进行了补偿，丁宗纪也实际领取了湿地公园青苗款。因此，丁宗纪有关牡丹街道办事处及所在村委会只是支付了移栽费、对其地上附着物损失未予补偿的主张，与事实不符。因本案丁宗纪所提赔偿请求只是涉及地上附着物的损失，其按照实际承包土地面积的一定倍数提出的赔偿金额，没有法律依据；且未提供相关证据证明所领取的青苗款不足以弥补其地上附着物的实际损失，所以一审法院判决驳回上诉人赔偿损失的诉讼请求，亦无不当。丁宗纪如果认为在其所领取补偿款之外仍有相关损失，可以补充证据后另行主张。因本案系针对牡丹区政府和牡丹街道办事处占地行为提起的行政诉讼，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，该占地行为的合法性是本案审查的重点。故牡丹街道办事处与丁堂村签订的土地流转《合同书》的效力问题，不属于本案的审查范围。丁宗纪有关该土地流转合同无效、涉案土地应恢复原状的上诉理由，不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二审法院判决驳回上诉，维持原审判决。丁宗纪不服，向本院申请再审，请求本院依法撤销二审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办事处赔偿其经济损失。主要事实和理由为：一、一审法院认定“牡丹街道办事处占用涉案土地系基于合同约定，既非强制也非征收”错误，与法相悖。根据我国法律规定，农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设。牡丹街道办事处、丁堂村委会签订的土地流转合同因违反法律的强制性规定而无效。法院虽确认牡丹区政府、牡丹街道办事处占用其承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法，但变相认定牡丹街道办事处、丁堂村委会签订的土地流转合同有效，占用其承包地为有权占有错误。二、二审法院未支持其赔偿的诉讼请求错误。牡丹街道办事处、丁堂村村委会进行的地上附着物清点、发放补偿款等行为没有合法依据。其不同意牡丹区政府、牡丹街道办事处单方制订的补偿标准，评估机构亦未进行评估。牡丹区政府、牡丹街道办事处迄今一直强占其土地进行施工作业，耽误其生产和收益。一、二审法院未支持其鉴定申请，以其未举证证明实际损失为由驳回其诉讼请求错误。就具体损失数额等，依法应由牡丹区政府、牡丹街道办事处承担举证责任。本院经审查认为：丁宗纪作为一审原告，其诉讼请求为：确认牡丹区政府、牡丹街道办事处占用其承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；赔偿其经济损失。在原一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，丁宗纪仍向本院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办事处对丁宗纪是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。首先，七里河湿地公园的建设作为推进湿地生态保护与修复的一项举措，对于水质净化、生态保护具有一定的积极作用。长远来看，有利于推动当地生态环境质量不断改善。因此，从牡丹区政府建设七里河湿地公园的目的来看，符合公共利益的需要。牡丹街道办事处与丁堂村委会采取签订合同的方式将涉案土地968.286亩流转给牡丹街道办事处使用。鉴于采用协议的方式流转集体土地无明确的法律依据，且牡丹区政府和牡丹街道办事处提供的证据不能证明在七里河湿地公园项目实施过程中，所有的工程建设均不会改变相应土地的原用途。因此，原审法院以牡丹区政府和牡丹街道办事处未能提供农用地转用审批等方面的证据为由，支持了丁宗纪的第一项诉求，丁宗纪亦无异议，本院予以确认。其次，因本案系丁宗纪针对牡丹区政府和牡丹街道办事处占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办事处与丁堂村委会签订的土地流转合同相关事宜不予审查。在牡丹街道办事处与丁堂村委会签订的土地流转合同未被撤销的情况下，该合同已约定了牡丹街道办事处应按照补偿标准对涉案土地给予相应的补偿。丁堂村委会应将相应的补偿足额发放给相关村民，牡丹区政府和牡丹街道办事处亦应履行有关的职责，确保村民的合法权益得到充分的保障。最后，关于牡丹区政府、牡丹街道办事处赔偿丁宗纪损失数额问题。一是关于举证责任问题。丁宗纪提起行政诉讼，主张牡丹区政府、牡丹街道办事处应承担行政赔偿责任，故本案赔偿数额应按照行政赔偿的相关规定予以确定。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条关于“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，丁宗纪应当对其受到的损失承担举证责任。丁宗纪主张就具体损失数额等，依法应由牡丹区政府、牡丹街道办事处承担举证责任于法无据，本院不予支持。二是关于损失依据问题。二审法院查明，丁宗纪主张其所受损失为地上附着物的损失，其按照实际承包土地面积的一定倍数提出赔偿金额。有关地上附着物的毁损损失，牡丹区政府和牡丹街道办事处在原审中提交对被占用的土地面积和地上附着物情况进行丈量、清点，对丁宗纪的地上附着物进行补偿，且其已实际领取地上附着物补偿款的证据。在丁宗纪未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符，原审法院对其就地上附着物损失申请鉴定不予准许亦无不当。在牡丹街道办事处每年支付土地补偿款的情况下，丁宗纪按照实际承包土地面积的一定倍数提出的赔偿金额既无事实依据，又无法律依据。综上，依据丁宗纪提供的现有证据，本院无法支持其要求牡丹区政府和牡丹街道办事处赔偿经济损失的主张。综上，丁宗纪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人丁宗纪的再审申请。审判长  梁凤云审判员  罗 霞审判员  王海峰二〇一八年五月二十九日书记员  刘子杰