河南省商丘市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫14行初253号
原告牛素英，女，1952年10月4日出生，汉族，住河南省开封市顺河回族区。
被告开封市人民政府，所在地开封市晋安路58号。
法定代表人侯红，该市政府市长。
委托代理人张洪涛，该市政府工作人员。
委托代理人王大川，该市政府工作人员。
原告牛素英因要求确认被告开封市人民政府拒不履行行政协议违法、要求被告开封市人民政府继续履行行政协议，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月20日立案受理后，依法向被告开封市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。原告牛素英，被告开封市人民政府之委托代理人张洪涛、王大川到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告牛素英诉称，2001年，开封市人民政府为实施解放路拓宽改造工程，委托开封市房屋拆迁安置处于2001年8月与原告签订了《开封市解放路道理拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》，并依法进行了公证。原告按照协议约定在开封市房屋拆迁安置处安排的临时安置房中过渡，等待二次开发商品房正式安置。该补偿协议书系行政协议，不违反公共利益，不违反法律法规禁止性规定，系双方真实意思表示，属具有强制执行力的公证债权文书。开封市人民政府具有继续履行与原告签订的补偿协议书法定职责，但开封市人民政府十余年来一直不予履行该安置补偿协议，属于行政不作为，严重侵犯了原告合法权益，其不作为严重违法。请求依法确认被告开封市人民政府不履行安置补偿协议的行为违法、判令被告开封市人民政府继续履行该安置补偿协议。原告牛素英为支持其诉讼请求向本院提供证据：1.开封市人民政府汴政（2001）41号文件，证明开封市人民政府委托开封市房屋拆迁安置处与原告签订安置补偿协议，开封市人民政府系拆迁责任主体，应当承担继续履行安置补偿协议的法定职责，同时该文件第十三条第（三）项规定：“安置人员的过渡补助费在签订协议时先发6个月，超过6个月的，按实际过渡期限发放，直至安置到位，”故被告开封市人民政府依法应当向原告支付安置补助费，直至安置到位；2.《开封市解放路道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》及《公证书》，证明该协议约定“由于道路现状的局限，将安置房建好后，再签订正式安置协议”，但开封市人民政府十余年来一直不履行法定职责，没有对原告的房屋进行实际最终安置补偿；3.原告身份证复印件，证明原告身份；4.郑州市中级人民法院受理案件通知书及（2015）郑行初字第801号行政裁定书；5.河南省高级人民法院（2016）豫行终1602号行政裁定书，证明原告牛素英就本案曾提起过行政诉讼，因提起行政诉讼延误的期限应当在起诉期限里予以扣除，原告提起本次行政诉讼不超法定起诉期限；6.开封市中级人民法院（2016）豫02行申2号行政裁定书，该裁定书认定“原告与开封市人民政府签订的安置补偿协议遗留问题，可以另案解决”，证明原告与开封市人民政府签订的协议存有问题，被告开封市人民政府尚未履行行政协议的相关义务；7.申请开封市人民政府履行法定职责申请书，证明2014年3月份以来，原告通过开封市信访局向开封市人民政府反映诉求，请求开封市人民政府履行法定职责；8.开封市解放路遗留问题领导小组办公室《解放路等旧城改造拆迁遗留问题进展情况的汇报材料》，证明开封市人民政府征收原告房屋一直未予安置到位，其行为构成侵权和违约；9.开封市顺河区人民政府汴顺政（2014）60号《关于对刘青霞故居周边环境整治项目实施房屋征收的决定》，证明原告签订的安置补偿协议约定的二次开发时机已经成熟，开封市人民政府应当解决2001年原告的拆迁安置补偿问题；10.郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第801号受理案件通知书和原告关于安置补偿协议理由陈述申请函，11.河南省高级人民法院（2016）豫行终字770号行政裁定书，证明涉案房屋已经被开封市顺河区人民政府强制拆除，开封市人民政府违反行政协议关于二次开发正式安置的约定；12.开封市解放路道路拓宽改造工程建设指挥部对沿线开发建设认购单位地段内被拆迁人的通知，证明开封市人民政府将拓宽改造后的解放路分成34个地段，规划每个地段分别有认购开发建设单位解决该地段的2001年被拆迁人回迁安置问题，同时，安置补偿协议约定的二次开发条件已经成就，开封市人民政府依法应当继续履行该拆迁安置补偿协议；13.开封市人民政府汴政（2012）12号《关于印发开封市国有土地上房屋征收与补偿相关文件的通知》，该通知规定“因不属于被征收人的原因造成超期过渡的，临时安置费自逾期之月按双倍计发”，故被告开封市人民政府应当向原告支付双倍超期过渡费；14.开封市房屋征收办公室《关于解放路被拆迁户鹏爱卿等赴省上访反映拆迁安置遗留问题的答复》，证明开封市人民政府能给彭爱卿等人解决问题，也可以给原告解决问题，可以参照对彭爱卿等人的赔偿标准对原告进行安置赔偿。
被告开封市人民政府答辩称，1.原告就本案诉讼请求已经提起过行政诉讼，其提起本次行政诉讼属于重复起诉，依法应予驳回。2.被告开封市人民政府未侵犯原告合法权益。原告与开封市房屋拆迁安置处签订了安置补偿协议，该协议书系双方自愿签订，双方也均履行了协议约定的义务，开封市人民政府不存在违约之处。3.本案不属于行政诉讼受案范围。原告与开封市房屋拆迁安置处签订的安置补偿协议书是民事协议，该行为属民事行为，而不是行政行为，依法不属于行政诉讼受案范围。4.被告开封市人民政府不是本案适格被告。开封市房屋拆迁安置处与原告签订安置补偿协议，开封市人民政府并非该协议的当事人，故开封市人民政府作出本案被告不适格。请求驳回原告牛素英的起诉。被告开封市人民政府在法定举证期限内向本院提供三组证据，第一组证据：开封市顺河回族区人民政府关于对刘青霞故居周边环境整治项目实施房屋征收的决定及公告，证明本次征收拆迁原告房屋的实施者系开封市顺河回族区人民政府，而非开封市人民政府。第二组证据：1.开封市机构编制委员会《关于开封市住房和城乡建设局部分事业单位机构编制有关问题的批复》，2.开封市机构编制委员会《关于印发开封市房屋征收办公室机构编制方案的通知》，证明开封市征收办系开封市住房和城乡建设局的下属机构。第三组证据：原告牛素英的非住宅拆迁安置补偿协议、直管非住宅房屋租赁合同和登记表，证明道路拓宽工程项目中开封市房屋拆迁安置处已经与原告签订了拆迁安置补偿协议，开封市房屋拆迁安置处已经按照协议约定履行了相关义务，且该征收补偿协议中并未约定原地回迁。
经庭审质证，原告牛素英对被告开封市人民政府提供证据质证意见如下：被告开封市人民政府提供的证据达不到其证明目的，不能证明原告提起本次行政诉讼属于重复起诉。被告开封市人民政府委托开封市房屋拆迁安置处与原告签订安置补偿协议，该协议属行政协议，属于行政诉讼受案范围。开封市人民政府系委托人，其应当承担继续履行该协议书的法定职责。被告开封市人民政府对原告牛素英提供证据质证意见如下：开封市房屋拆迁安置处与原告签订的安置补偿协议已经载明，在拓宽道路时对原告就近安置，同时，约定由于道路现状的局限，将安置房建好后，再签订正式安置协议。被告已经按照协议约定履行了法定职责，原告提起本案行政诉讼，要求被告再次履行法定职责，于法无据。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告牛素英和被告开封市人民政府提供的证据来源及取得程序合法，内容真实，与本案有关联性，可以作为认定事实的根据，本院予以采信。
经审理查明，2001年，开封市人民政府为实施解放路拓宽改造工程，委托开封市房屋拆迁安置处于2001年8月与原告牛素英签订了《开封市解放路道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》。该协议书约定征收牛素英使用的房屋29.52平方米，备注约定“该户安置在解放路二期路东经营业公司地块1#营业房，建筑面积30.8平方米，超1.37平方米按公房计租，待二次开发时，无偿收回使用权。过渡费发放至2003年11月30日”。该协议签订后，开封市人民政府除上述约定二次开发条件未成就无法履约外，已按照协议约定履行了其他全部义务。2014年4月5日，顺河区政府下发《关于对刘青霞故居周边环境整治项目实施房屋征收的决定》，原告牛素英安置房屋处于该决定确定的征收范围内。原告牛素英认为原安置补偿协议约定的二次开发条件成就开封市人民政府应当与其签订正式安置补偿协议，遂于2015年7月3日向河南省人民政府提出行政复议，要求开封市人民政府履行协议约定、承担法律责任、履行法定职责；要求顺河区政府依法行政、停止侵权行为、履行法定职责，并赔偿其损失。2015年8月26日，河南省人民政府以原告申请履行的行政协议系民事行为为由，作出豫政复驳【2015】1352-1357号驳回行政复议申请决定书，驳回了原告的复议申请。2015年9月，开封市顺河回族区人民政府将原告牛素英的安置房屋强制拆除。
本院认为，（一）原告牛素英提起本案行政诉讼不属于重复起诉。河南省高级人民法院（2016）豫行终1602号行政裁定书认为“因一个程序只能解决一个法律争议，牛素英可在完善诉状后，针对不同的行政行为分别起诉”。原告根据该裁定书要求，重新完善诉状，提起本案行政诉讼，系依法行使其诉讼权利，不属于重复起诉。被告开封市人民政府认为原告牛素英提起本案行政诉讼属于重复起诉的诉讼理由依法不能成立。
（二）本案依法属于行政诉讼受案范围。本案中，开封市人民政府委托开封市房屋拆迁安置处与原告牛素英协商签订了《开封市解放路道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》，该协议目的系开封市人民政府为了实施开封市解放路拓宽工程而征收原告牛素英的房屋，该协议属具有行政法上权利义务内容的行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，行政协议属于行政诉讼受案范围。被告开封市人民政府辩称本案不属于行政诉讼受案范围的诉讼理由依法不能成立。
（三）被告开封市人民政府属于本案适格被告。根据被告开封市人民政府作出的《解放路道路拓宽改造工程建设房屋拆迁安置办法》规定，开封市人民政府负责解放路道路拓宽改造工程建设相关工作，并委托开封市房屋拆迁安置处实施拆迁，由开封市房屋拆迁安置处与房屋被征收人签订安置补偿协议。故被告开封市人民政府作为委托人，依法具有履行拆迁安置补偿协议的义务，开封市房屋拆迁安置处签订的房屋征收安置补偿协议的法律后果依法应当由开封市人民政府承担。故开封市人民政府为本案适格被告。
（四）被告开封市人民政府不依法履行拆迁安置补偿协议的行为违法，依法应当承担继续履行该补偿协议的法律责任。被告开封市人民政府对该行政协议是否履行完毕负有举证责任，否则应当承担举证不能的法律后果。结合原告持有行政协议载明“该户安置在解放路二期路东经营业公司地块1#营业房，建筑面积30.8平方米，超1.37平方米按公房计租，待二次开发时，无偿收回使用权”及涉案房屋未进行房产登记的情况，本院依法认定开封市人民政府于2003年为原告安置房屋并非最终安置方案，涉案协议系附条件（二次开发）的行政协议。因原告原房屋和安置房屋均坐落于顺河区政府2014年发布的《关于对刘青霞故居周边环境整治项目实施房屋征收决定的公告》所确定的征收范围内，且该征收决定已经实施。本院认为本案所涉行政协议约定的“二次开发”条件成就，开封市人民政府拒不履行行政协议第三条第（一）款及备注部分的行为违法，原告请求确认被告开封市人民政府不依法履行拆迁安置补偿协议行为违法及请求判令开封市人民政府继续依法履行行政协议第三条第（一）款及备注部分即为原告安置房屋义务的主张能够成立，本院予以支持。
（五）关于原告牛素英当庭追加诉讼请求要求被告开封市人民政府支付其超期过渡安置补助费的问题。本院认为，原告牛素英于庭审之时追加独立诉讼请求，未能给与被告开封市人民政府适当举证期限，且开封市人民政府表示不同意原告当庭追加诉讼请求。对于原告牛素英要求被告开封市人民政府支付超期过渡安置补助费之诉讼请求，本院不予审查。原告牛素英可另行主张。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十五条之规定，判决如下：
一、确认被告开封市人民政府不履行其与原告牛素英签订的非住宅拆迁安置补偿协议行为违法；
二、责令被告开封市人民政府于本判决生效之日起六个月内依法履行非住宅拆迁安置补偿协议第三条第（一）款及备注部分为原告安置房屋的义务。
一审案件受理费五十元，由被告开封市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 冯 明
审判员 苏刚强
审判员 宋 冲
二〇一七年六月二十九日
书记员 闫 锦