河北省沙河市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0582行初10号
原告郭学力，男，1971年10月7日生，汉族，住邢台市。
委托代理人李建春，男，河北自清律师事务所律师。
委托代理人赵惠惠，女，河北自清律师事务所律师。
被告南和县人民政府，住所地南和县和阳大街。
法定代表人韩明智，县长。
委托代理人靳少伟，男，南和县国土资源和城乡规划局利用股股长。
委托代理人郑素霞，女，河北张舰律师事务所律师。
第三人永联房地产开发南和有限公司。住所地河北省邢台市南和县省际经济开发区兴业路以西、朱正色大街以南。
法定代表人魏斌燕，女，执行董事。
委托代理人李月锋，男，河北厚正律师事务所律师。
原告郭学力诉被告南和县人民政府土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郭学力的委托代理人李建春、赵惠惠，被告南和县人民政府的委托代理人靳少伟、郑素霞，第三人永联房地产开发南和有限公司的法定代表人魏斌燕、委托代理人李月锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，深圳永联新能源技术有限公司由被告南和县人民政府以“招商引资”名义引入南和，并在南和县注册成立永联新能源技术河北有限公司。2013年12月8日，原告与永联新能源河北有限公司签订《房地产项目开发协议书》，约定双方合作开发南和房地产项目，永联河北公司成立项目公司负责将土地（项目土地为214亩）招拍到项目公司名下，再以股权转让方式将项目公司50％股权转至原告名下。永联河北公司于2013年12月18日成立项目公司“永联房地产开发南和有限公司”，原告依约定于2014年1月21日前将5000万元汇给永联公司。2014年7月30日，永联公司将南和房地产公司50％股权转让给原告。后因永联公司始终不能提供预期开发用地，原告既无法以土地使用权贷款融资，开发公司也无法进行开发项目报建审批手续，致使开发不能，最终导致合同目的无法实现，双方发生争议过程中，永联公司仅提供被诉土地使用权证书复印件来表明自己已履行了提供项目用地的义务。事实上，永联公司方面名义上是到南和投资，但实际上并未履行协议义务，被告南和县政府未办理征地手续，永联房地产开发南和有限公司也未能取得土地使用权。原告认为，被诉土地使用权证书未经土地征收及农用地专用审批等前置程序，未经相关权利机关审批。被告违反国家土地管理法律法规，颁发过程滥用职权，程序违法、实体违法。永联公司方面与被告南和县政府的违法行为，致使国家利益严重受损，也损害了原告对具体行政行为的信赖利益，永联房地产开发南和有限公司始终未能实际取得土地使用权，侵犯了南和开发公司的合法权益，同样致使原告巨额投资长期无法开展经营活动，给原告造成了无法弥补的经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据《公司法》第一百五十一条的规定，他人侵犯公司合法权益，股东为了公司的利益有权以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。原告诉请，1、撤销被告于2014年2月24日为第三人颁发的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证书；2、由被告赔偿原告所有的经济损失；3、由被告承担本案全部诉讼费用。本案审理过程中，被告南和县人民政府将南国用（2014）第02001619号国有土地使用证书注销，原告更正其诉讼请求第一项为：确认被告于2014年2月24日为第三人颁发的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证书无效。后原告撤回请求被告赔偿原告所有经济损失的诉请。原告向法院提交证据如下：1、房地产项目合作开发协议书；2、补充协议；3、营业执照副本；4、永联房地产开发南和有限公司章程、股东会决议；5、收款收据；6、02001617、02001618、02001619号国有土地使用证；7、关于深圳永联新能源技术有限公司逆变器项目情况说明；8、关于深圳永联有关问题解决方案备忘录。
被告南和县人民政府辨称，1、被告2014年颁发的三份土地使用权证书，办证程序合法，因此三份土地使用证是合法有效的，因第三人股东之间不能处理好矛盾，导致第三人至今未按照协议约定履行，所以被告经研究决定，已经符合注销条件，予以注销。2、原告在法律上不具备诉讼主体资格，原告不是行政行为的相对人，其依照公司法151条规定，认为被告侵犯其合法权益，是错误的。所以原告与第三人间的民事纠纷与被告无关，原告提起行政诉讼不具有主体资格，应驳回其起诉。3、原告的经济损失，不是由被告造成，被告并未与原告签订任何协议，被告没有违约行为，造成原告的损失，原告和第三人之间的纠纷，已经通过诉讼方式解决，中院于2016年12月8日判决第三人返还原告5000万投资及利息。被告已按约定为第三人办理了国有土地使用证，第三人也基于该土地使用证办理过抵押贷款，所以被告的行政行为没有给原告造成任何损失。被告庭前向本院提交证据如下：1、注销公告；2、02001617、02001618、02001619土地登记申请书、审批表；3、成交确认书、南和县人民政府办公室使用印章签批单；4、申请书、南和县国土资源局出具的证明；5、纳税证明；6、税收通用完税证、缴款书；7、第三人组织机构代码证、法人身份证；8、02001617、02001618、02001619地籍调查表；9、情况说明；10、入区协议。
第三人永联房地产开发南和有限公司述称，1、同意被告第1项答辩意见，即被告办证程序合法，不存在原告诉状中所称的违法行为，三份土地证书合法有效。2、原告不具备本案的诉讼主体资格，根据合同的相对性原则，土地证的颁发依据被告和第三人签订的国有土地出让合同，原告作为第三人股东，其主张权利应以第三人名义，而不能越过第三人，直接向法院主张。3、适用法律依据错误，本案属于行政诉讼，原告依据公司法151条规定作为起诉依据不符合立法本意，4、原告起诉不尊重事实，本案中被告作为土地的管理机关，依法行使对土地的管理职权，本案涉及两个地块，三份土地使用权证书，该地块事先经被告挂牌公告，具备出让条件，第三人通过合法的招拍挂程序，支付全部土地出让金，并签订了土地使用权出让合同，最终经被告审核，依法取得了土地使用权证书，因此，在程序上、事实上均符合法律规定，原告主张确认上述三份土地使用权证书无效，没有事实及法律依据，虽原告与第三人争议，导致本案被告擅自终止土地使用权出让合同，并注销了三份土地使用权证书，但并不妨碍第三人享有上述地块的使用权。应驳回原告起诉。第三人向本院提交证据如下：1、南和县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告；2、南和县住建局关于[2013]年25号地块配建保障性住房的复函；3、邢台市城乡规划局南和分局关于体育南大街南侧、兴业路西侧地块的规划设计意见；4、邢台市城乡规划局南和分局关于体育大街南侧、兴业路西侧地块的规划设计要点；5、国有土地使用权挂牌出让须知；6、工商银行业务回单；7、挂牌竞买资格确认书；8、成交确认书；9、国有建设用地使用权出让合同；10、纳税证明；11、土地他项权证明书；12、河北南和农商行关于永联房地产开发南和有限公司土地抵押贷款情况的说明。
经庭审质证，双方当事人当庭对他方证据的关联性、合法性和真实性进行了质证。
经审理查明，2013年12月18日，南和县国土资源局将本案争议土地挂牌出让。2014年1月16日，南和县国土资源局、南和县公共资源交易中心同第三人永联房地产开发南和有限公司，签订成交确认书，并于2014年1月20日签订国有土地使用权出让合同，第三人于2014年2月24日以出让方式取得本案争议南国用（2014）第02001619号国有土地使用权证。2017年3月10日，原告郭学力以被告南和县政府在办理该证过程中，未办理征地手续、违反国家土地管理法律法规等为由，向本院提起行政诉讼，诉请撤销该证。2017年5月8日，被告将南国用（2014）第02001619号国有土地使用权证注销。原告郭学力遂更正其诉讼请求为确认被告南和县人民政府于2014年2月24日为第三人永联房地产开发南和有限公司颁发的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证无效。
另查明，2013年12月8日，原告郭学力同永联新能源技术河北有限公司签订房地产项目合作开发协议书，主要约定：双方合作开发南和房地产开发项目；甲方即永联新能源技术河北有限公司成立本项目公司，待土地使用权招拍到项目公司名下后，甲方再以股权转让或增资等模式将本项目公司的50%股权转至乙方即原告郭学力名下；项目土地面积214亩，每亩作价75万元，合计16050万元，郭学力占用项目公司股权50%需付土地款8025万元；双方的入股比例：项目公司的股权比例为双方各占50%，乙方负责项目的日常经营管理，甲方负责财务监管及其他协调工作；收益分配：本项目完成后，按照双方各自所持有的项目公司的股份比例分配收益（即按50：50的比例分配收益，甲方获得全部收益的50%，乙方获得全部收益的50%）。合同签订后，原告郭学力依约于2014年1月21日前汇付5000万元。2013年12月18日，永联新能源技术河北有限公司出资1000万元成立永联房地产开发南和有限公司。2014年7月23日，原告郭学力同永联新能源技术河北有限公司签订补充协议。2014年7月30日，第三人永联房地产开发南和有限公司形成股东会决议，原告郭学力占公司50%股权，永联新能源技术河北有限公司占公司50%股权，并修改了公司章程。
再查明，2016年8月10日，原告郭学力诉永联新能源技术河北有限公司、深圳永联新能源技术有限公司房地产开发经营合同纠纷一案，向邢台市中级人民法院提起民事诉讼，诉请解除原告同被告永联新能源技术河北有限公司签订的《房地产项目合作开发协议书》，并判令被告返还5000万元及利息。邢台市中级人民法院于2016年12月8日作出（2016）冀05民初71号民事判决，判决：一、解除原告郭学力同被告永联新能源技术河北有限公司签订的《房地产项目合作开发协议书》；二、永联新能源技术河北有限公司和深圳永联新能源技术有限公司于判决生效后十日内给付郭学力5000万元及利息。该案现处于二审审理中。
本院认为，一、关于原告郭学力的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案司法审查的对象系被告南和人民政府于2014年2月24日为第三人永联房地产开发南和有限公司办理南国用（2014）第02001619号国有土地使用证的行政行为。就原告同该行政行为是否具有利害关系，本院认为，首先，2013年12月8日，原告郭学力同永联新能源技术河北有限公司签订的房地产项目合作开发协议书，即明确了双方合作开发南和房地产项目的意向，签订了《房地产项目合作开发协议》，约定了双方权利义务及原告郭学力的入股方式：即永联新能源技术河北有限公司成立本项目公司，待土地使用权招拍到项目公司名下后，再以股权转让或增资等模式将本项目公司的50%股权转至乙方即原告郭学力名下。明确双方的入股比例：“项目公司的股权比例为甲乙双方各占50%。乙方负责项目的日常经营管理，甲方负责财务监管及其他协调工作。”明确双方收益分配：“本项目完成后，按照双方各自所持有的项目公司的股份比例分配收益（即按50：50的比例分配收益，甲方获得全部收益的50%，乙方获得全部收益的50%）”。综上，双方签订的《房地产项目合作开发协议》已对原告郭学力在双方合作开发南和房地产项目的股东身份作出约定，包括入股方式、入股比例、收益分配等要素均明确细化，并由原告郭学力负责项目的日常经营管理。其次，双方均对《房地产项目合作开发协议》认可并相应履行，根据《房地产项目合作开发协议》约定，郭学力实际履约，依约于2014年1月21日前汇付了5000万元。2013年12月18日，永联新能源技术河北有限公司亦出资1000万元成立永联房地产开发南和有限公司，且双方于2014年7月23日签订补充协议，均未对郭学力在双方合作开发南和房地产项目的股东身份予以否认。结合双方签订的协议、履约行为、合作模式、入股比例等因素，原告郭学力系永联房地产开发南和有限公司实际投资人之一，并依约实际投资。再次，第三人永联房地产开发南和有限公司如约按照《房地产项目合作开发协议》的约定，于2014年7月30日形成股东会决议，原告郭学力占公司50%股权，永联新能源技术河北有限公司占公司50%股权，并修改了公司章程，确定原告为显明股东，具备永联房地产开发南和有限公司的股东资格。综上所述，原告郭学力作为被诉行政行为相对人的实际投资人、股东，认为被告的办证行为具有重大且明显的违法侵犯其合法权益，请求确认该行为无效，当然具有法律上的利害关系。即便股东入股行为晚于被诉行政行为，其认为被入股公司及其个体利益受到无效行政行为侵害时，亦同被诉行政行为具有利害关系。原告郭学力符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，对被告认为郭学力不具备原告主体资格的辩称，本院不予支持。另外，对第三人认为原告作为第三人股东，其主张权利应以第三人名义，而不能越过第三人，直接向法院主张的辩称。本院认为，原告作为第三人的实际投资人、股东，在其认为行政行为侵犯合法权益，第三人怠于行使诉权时（庭审中，本案第三人的法定代表人及委托代理人均表示对本案不行使诉权），法律及司法解释均未禁止原告以其自己名义提起行政诉讼，给予原告诉权符合《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意，对第三人所称，本院不予支持。二、被告为第三人办理的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证是否应确认无效。结合各方举证及相应法律、法规、规章规定，被告南和县人民政府具有对国有建设用地按照相关规定招拍挂出让的权限，对未征收的集体土地，其无权按照国有土地流程出让。程序合法是行政行为合法的必要条件之一，但程序合法并不意味行政行为亦合法有效。本案审理过程中，各方证据中对争议土地既没有提交国务院及省级人民政府按照相应审批权限批转集体土地的证据，亦没有提交按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定予以征收补偿的证据，且没有证据可以证明争议土地自始为国有土地的证据，综上，各方提交的证据不能证明本案争议土地为国有建设用地，被告按照国有建设用地予以挂牌出让没有法律依据，同《中华人民共和国土地管理法》相抵触，具有重大且明显违法情形，应予确认无效。对被告辩称，第三人基于该土地使用证办理过抵押贷款，证明土地使用证是合法有效的，本院认为，被告办理的土地使用证是否能办理抵押贷款并非评价被告办证行为合法性的依据及标准，人民法院对行政行为合法性的审查是基于对行政行为的事实认定、适用法律、行政程序等方面的认定，能否办理贷款同合法性审查并无关联。对于被告在本案审理过程中，其自行注销南国用（2014）第02001619号国有土地使用证，不影响本院对被告办证行为合法性的审查。三、对原告请求被告赔偿所有经济损失的诉请，原告以其收集能力较弱，待收集相关证据后另行主张撤回该诉请，本院依法准许撤回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
确认被告南和县人民政府于2014年2月24日为第三人永联房地产开发南和有限公司办理南国用（2014）第02001619号国有土地使用证行为无效。
本案受理费50元，由被告南和县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审判长 刘永信
审判员 赵明辉
审判员 付伟国
二〇一七年六月二十一日
书记员 高 杨