重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2018）渝04行终3号上诉人（原审原告）向延雄，男，汉族，1958年5月4日出生，住重庆市石柱土家族自治县。被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地：重庆市石柱土家族自治县南宾街道都督大道**号。统一社会信用代码：11500240009134961G。法定代表人阮斌文，该局局长。委托代理人秦见，该局社保科科长。委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。上诉人向延雄因社会保险行政处理一案，不服石柱土家族自治县人民法院（简称石柱县法院）（2017）渝0240行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公�开庭审理了本案。上诉人向延雄，被上诉人石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（简称石柱县人社局）的法定代表人阮斌文及委托代理人秦见、陈江碧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，石柱县人社局根据渝府发〔2005〕121号文件的相关内容，决定对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员在2005年12月31日前男年满60周岁、女年满50周岁的发放生活补贴，对2005年12月31日前男未满60周岁、女未满50周岁的按现行政策规定参加养老保险。2006年10月，向延雄填写了《集体企业职工登记表》，该表载明了职工姓名、企业名称、工作履历等基本信息。其记载：1973年5月至1995年12月在原南宾镇综合厂工作，1996年1月至2006年9月待业在家，无业。石柱土家族自治县（简称石柱县）南宾镇人民政府在该表签署的意见是：申报属实，同意申报。石柱县社会保险局签署的意见是：招工报劳动局审批。原石柱县劳动和社会保障局签署的意见是：根据市政府〔2005〕121号文件精神，同意补建职工档案。后向延雄凭《集体企业职工登记表》到社会保险局办理养老保险手续并补缴了从1993年3月之后的养老保险费。向延雄于2016年8月2向石柱县人社局申请连续工龄计算，石柱县人社局于2016年9月12日作出石人社行处字〔2016〕第34号《石柱土家族自治县人力资源和社会保障局关于向延雄同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（简称〔2016〕34号处理决定）:对向延雄1993年3月以前的工作时间（1973年5月至1993年2月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限。向延雄对该处理决定不服，于2016年10月27日提起诉讼，要求撤销石柱县人社局作出的处理决定。石柱县法院审查后认为，石柱县人社局无证据证�向向延雄送达了补正材料告知书，石柱县人社局作出〔2016〕34号处理决定违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，于2016年12月29日以（2016）渝0240行初121号行政判决，判决：撤销〔2016〕34号处理决定，限石柱县人社局在判决生效后2个月内重新作出处理决定。石柱县人社局于2017年2月15日向向延雄送达了《连续工龄认定补正材料告知书》，向延雄向石柱县人社局递交了补充恢复连续工龄材料。石柱县人社局经调查、查询相关档案后于同年2月24日作出石人社行处字〔2017〕第7号《石柱土家族自治县人力资源和社会保障局关于向延雄同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（简称〔2017〕7号处理决定），认定向延雄在1973年5月至1993年2月在原石柱县南宾镇综合厂工作期间，未经劳动部门或其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工，所以在重庆市实行养老保险个人缴费前的工作时间（1973年5月至1993年2月）不符合连续工龄认定政策，不能计算为视同缴费年限，作出如下处理决定：对向延雄1993年3月以前的工作时间（1973年5月至1993年2月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限。向延雄对该处理决定后不服，于2017年8月22日提起行政诉讼，要求撤销石柱县人社局作出的〔2017〕7号处理决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，石柱县人社局具有对连续工龄认定的法定职权。本案争议焦点：一是石柱县人社局重新作出的〔2017〕7号处理决定与石柱县人社局作出的〔2016〕34号处理决定是否基本相同，是否符合法律的规定;二是《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续；三是石柱县人社局作出的〔2017〕7号处理决定是否正确。现分别评�如下：焦点一、石柱县人社局重新作出的〔2017〕7号处理决定与石柱县人社局作出的〔2016〕34号处理决定是否基本相同，是否符合法律的规定？石柱县人社局〔2016〕34号处理决定与〔2017〕7号处理决定均是认定向延雄在1975年5月至1992年9月在相关企业工作期间，未经劳动部门或其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工，其申请的工作时间不符合连续工龄认定政策，不能计算为视同缴费年限，对申请人1993年3月以前的工作时间（1973年5月至1993年2月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限，其作出的处理决定基本相同。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”依照该条规定，行政机关不能以同一事实和理由作出与原行政行为相同�行政行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十四条第二款规定，“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”从该条规定可以看出，行政机关作出的行政行为以程序违法被人民法院撤销后，在完善程序的基础上，以同一事实和理由重新作出与原行政行为相同的行政行为是不受《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条（2014年11月1日修正后为第七十一条）规定的限制。石柱县人社局撤销〔2016〕34号处理决定的理由是无证据证明其向向延雄送达了补正材料告知书，〔2016〕34号处理决定违反法定程序，被判决予以撤销。因此，石柱县人社局以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为相同的〔2017〕7号处理决定是符合法律规定的。焦点二、《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？从《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函〔2002〕323号）和《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）规定可见，计划经济时代下的企业招工，需要有计划招工指标，且必须经劳动主管部门审批录用并办理录用手续。1995年1月1日《中华人民共和国劳动法》颁布实施后，我国打破计划用工模式，全面实行劳动合同制。此后，劳动行政部门不再为用人单位办理招录用的相关手续，但企业录用职工后，要按照相关规定，到当地劳动行政部门登记备案、办理社会保险等手续。向延雄提交的《集体企业职工登记表》中原石柱县劳动和社会保障局签署的意见也是“同意补建职工档案”。结合我国劳动法实施与用工制度改革背景，该表实质是劳动主管部门为向延雄补建的职工档案，其目的是了方便向延雄参加社会养老保险，并不是批准或者追认向延雄为企业劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。因此，《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案。焦点三、石柱县人社局作出的〔2017〕7号处理决定是否正确？石柱县人社局在其作出的〔2016〕34号处理决定被人民法院判决撤销后，重新启动行政处理程序，向向延雄送达《连续工龄认定补正材料告知书》，收集相关证据后作出〔2017〕7号处理决定并送达给向延雄，处理程序合法。根据相关规定，工作年限与视同缴费年限的连续工龄是两个不同的概念，工作年限是职工参加工作的实际工作年限，用于衡量职工劳动时间的长短。企业职工的缴费年限包含实际缴费年限和视为缴费年限。实际缴费年限是指实施个人缴费后（1993年3月及以后），用人单位和职工本人按规定缴纳养老保险费的年限。视为缴费年限是指实施个人缴费前（1993年3月前）符合国家规定计算连续工龄的工作时间。在实行养老保险个人缴费前的工作时间是否可以计算为视同缴费年限的连续工龄属于政策性规定。1995年1月1日《中华人民共和国劳动法》颁布实施前，我国在特定的历史时期企业招用劳动合同制工人或者固定工，须经县级及其以上的劳动行政主管部门审批录用并办理录用手续。《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）第一条的规定，“企业按照有关规定招用临时工，在本企业连续工作期间，经劳动部门或其他有权机关批准招收为本企业劳动合同制工人或固定工的，其最后一次在本企业连续从事临时工的工作时间与被招收为劳动�同制工人或固定工后的工作时间可以合并计算为连续工龄。”本案中，向延雄提交的《集体企业职工登记表》仅是补建职工档案，并不是向延雄被劳动部门批准招收为劳动合同制工人或固定工的招工审批手续，向延雄也无证据证明其已被有权机关批准招收为劳动合同制工人或固定工。因此，向延雄申请认定连续工龄的工作时间不符合连续工龄认定政策，不能计算为视同缴费年限，石柱县人社局根据渝劳社办发〔2006〕206号文件对向延雄1993年3月以前的工作时间（1973年5月至1993年2月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限的处理决定正确。向延雄认为其在镇属集体企业的工作时间应当认定为连续工龄的理由，缺乏法律依据，对其请求不予支持。综上，石柱县人社局于2017年2月24日作出〔2017〕第7号处理决定的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据�中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回向延雄的诉讼请求。案件受理费50元，由向延雄负担。上诉人向延雄上诉称，1.石柱县人社局确认向延雄是临时工的证据并不确凿，事实并不充分，石柱县人社局认定向延雄是临时工没有任何政策和法律依据。2.石柱县人社局作出的〔2017〕7号处理决定和其作出的〔2016〕34号处理决定事实和理由完全一致，而〔2016〕34号处理决定已被（2016）渝0240行初121号行政判决以证据不足、认定事实不清、收集证据违法为由撤销，石柱县人社局在本案中也没有提供其作出〔2017〕7号处理决定所依据的新的证据及依据，原审法院对〔2017〕7号处理决定作出的判决和对〔2016〕34号处理决定作出的判决，判决结果前后矛盾。3.原审法院适用法律法规错误，错将渝劳社办发〔2006〕206号文件适用于本案。渝劳社办发〔2006〕206号文件调整的对象是临时工和临时工的工龄计算，而石柱县人社局并没有证据证明向延雄是临时工，原审法院认定石柱县人社局作出的〔2017〕7号处理决定适用该文件正确系适用法律法规错误。4.原审法院确认《集体企业职工登记表》是为了方便向延雄参加社会养老保险，不是招工审批手续是错误的。《集体企业职工登记表》是依据石劳社文〔2006〕115号文件第三条规定补办的，从该表所载的内容看，已经包含了补办招工手续这一内容：一是原石柱县社会保险局在上面批示“招工报劳动局审批”，二是原石柱县劳动和社会保障局在上面批示“同意补建职工档案”。没有石劳社文〔2006〕115号文件就没有《集体企业职工登记表》，原审法院对石劳社文〔2006〕115号文件不进行评述，就认定《集体企业职工登记表》不是招工审批手续是错误的。5.原审法院把《集体企业职工�记表》只确认是参保缴费及职工档案是错误的。如干部必须填写干部履历表，通过审批后才能进入档案，这样才有干部编制，集体企业职工必须填写企业职工登记表，通过审批后才能进入劳动局档案室保管存档，这样才是集体企业正式职工，向延雄的《集体企业职工登记表》就是石柱县人社局补办的招工手续。6.原审法院认为石柱县人社局〔2017〕7号处理决定适用渝劳社办发〔2006〕206号文件是正确的，系错误的认定。一是南宾府文〔2007〕226号文件，可以证明向延雄是集体企业的正式工；二是《集体企业职工登记表》所载的工作时间是石柱县人社局主管部门签注认可的；三是（2016）渝0240行初121号判决认可向延雄从1973年5月至1993年3月在相关企业工作的事实及登记表所载参加工作简历；四是2015年3月石柱县人社局给向延雄发有正式的退休证；五是石劳社文〔2006〕115号文件证明向延雄是补办招工手续。7.原审法院不采信向延雄的退休证是错误的。如果向延雄是临时工，那么其退休证是怎么得来的，不是正式工，不会发退休证，办理退休有严格的规定，希望该证据能作为二审新证据。8.原审法院认为计划经济时招工“必须经劳动主管部门审批录用并办理录用手续”是错误的。综上，原审判决和事实相悖，和法律相悖，严重侵犯了向延雄的合法权益，请求撤销原审判决，撤销石柱县人社局作出的本诉〔2017〕7号处理决定，一、二审诉讼费用由石柱县人社局承担。被上诉人石柱县人社局辩称，1.向延雄关于石柱县人社局认定其为临时工是错误的，该观点依法不能成立。石柱县人社局之所以认定向延雄是临时工，是因为向延雄没有任何合法有效的证据证明自己是正式工。我国劳动用工制度经历了计划经济时期、全员劳动合同制时期等历史阶段，根据计划经济时期的劳动用工政策，当初是分为正式工和临时工，而且临时工转变为正式工必须要经过国家有关机关的批准，转移户口、粮油关系并履行相关的招工手续。向延雄并没有提供任何证据证明其是正式工，石柱县人社局无法认定其为正式工，认定其为临时工是正确的。2.向延雄认为原审判决与（2016）渝0240行初121号判决相矛盾的上诉理由也不成立。石柱县法院（2016）渝0240行初121号判决撤销石柱县人社局〔2016〕34号处理决定的理由是石柱县人社局作出的该处理决定违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据”的规定，即石柱县人社局作出的〔2016〕34号处理决定所依据的关键性证据《石柱土家族自治县人民政府南宾街道办事处关于秦廷会等72人集体企业职工档案查询复函》形成的时间在该决定作出之后。而石柱县人社局在作出本诉〔2017〕7号处理决定时，所依据的调查笔录和《石柱土家族自治县人民政府南宾街道办事处关于秦廷会等72人集体企业职工档案查询复函》已经被依法收集，显然能够作为本案被诉行政行为合法的依据。3.原审法院认定《集体企业职工登记表》是为了向延雄便于参加养老保险而制定的，并非是招工审批手续是正确的。《集体企业职工登记表》不是向延雄被招工进企业时形成的原始材料，而是石柱县人社局基于解决符合条件的原乡镇集体企业职工生活费和养老保险的目的才补建的职工档案，不具有将临时工转为劳动合同制工人或者固定工的行政审批属性，不能认定是有权机关对招工行为的批准，原审法院对此认定�确。4.原审法院没有采信向延雄关于本案不能适用渝劳社办发〔2006〕206号文件的观点是正确的。5.是否拥有退休证不是衡量工人身份的标志，参加了企业职工基本养老保险的人员在退休后都要发此证，原审法院认为向延雄不是正式工是正确的。6.根据劳社厅函〔2002〕323号文件和渝劳社办发〔2006〕206号文件的规定，原审判决认定由临时工转为正式工必须经劳动主管部门办理审批录用手续是正确的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。石柱县人社局向原审法院提交了如下证据及依据：第一组证据：1.渝劳社办发〔2006〕206号《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》；2.劳社厅函〔2002〕323号《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函�；3.渝府发〔2005〕121号《重庆市人民政府关于印发〈重庆市对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员实施生活补贴暂行办法〉的通知》；4.渝劳社发〔2003〕47号《重庆市劳动和社会保障局重庆市地方税务局重庆市财政局关于印发的通知》；5.渝府办发[2000]48号《重庆市人民政府关于印发的通知》；6.渝劳办发[2000]261号《重庆市劳动局关于印发的通知》；7.渝劳社办发〔2006〕63号《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻渝府发〔2005〕121号文件有关问题的紧急通知》；8.川人工〔1988〕4号四川省�事厅《关于国家机关、党派、团体和全民事业单位工作人员连续工龄计算几个问题的通知》；9.川人福（1992）1号四川省人事厅、四川省劳动厅《关于在乡镇自办企业劳动时间不应计算连续工龄的复函》。第二组证据：1.《集体企业职工登记表》；2.补建《集体企业职工登记表》申请书；3.《招工推荐表》、《招收职工审批表》、《招工合同制工人审批表》；4.申请认定连续工龄事项的处理决定书；5.连续工龄认定补正告知书送达回执；6.向延雄补正材料；7.申请认定连续工龄事项的处理决定送达回执；8.南宾街道办事处调查笔录；9.石柱县人民政府南宾街道办事处关于秦廷会等72人集体企业职工档案查询结果的复函；10.石柱县档案馆的证明；11.石柱县人社局档案管理信息中心证明。向延雄向原审法院提交如下证据：1.向延雄的身份证复印件；2.〔2017〕7号处理决定；3.连续工龄申请书；4.石劳社文〔2006〕115号文件；5.集体企业职工登记表；6.南宾府文〔2007〕226号文件；7.(2016)渝04行终25号行政判决书；8.人社局历史演变；9.（2016）渝0240行初121号行政判决书；10.〔2016〕34号处理决定；11.登记表；12.税务证明。在二审审理过程中，上诉人向延雄补充提交了如下证据：1.秦廷会的退休证复印件。旨在证明临时工有临时工退休证，正式工有正式工退休证，秦廷会是临时工退休，其退休证载明是临时工退休，向延雄的退休证没有载明是临时工退休，就是正�工退休。2.2017年12月11日大众新闻网的宣传报道。3.2018年1月14日大众新闻网的跟踪报道。证据2、3是向延雄等人把案情发在网上后，引起媒体关注，媒体到现场进行调查的情况，目的是还原事实真相。被上诉人石柱县人社局对上诉人向延雄在二审补充提交的证据发表如下质证意见：证据1，只是载明秦廷会是临时工退休，并没有写明是临时工退休证，只要参加了企业职工养老保险的人员都会发退休证；证据2、3的真实性、关联性与本案事实不相符，报道失实，是记者的观点，在没有其他证据和政策法规的情况下，不能作为定案依据。上诉人向延雄、被上诉人石柱县人社局向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送到本院。经审查，原审法院对该些证据的评判理由充分，符合证据规则，认证正确，予以支持。向延雄�二审提交的证据1，并没有载明是临时工退休证，只是在单位一栏载明为机关事业临时聘用人员，不能实现其证明目的，不作为本案证据采信。证据2、3，系网上报道，不具有证据的特性，不作为本案证据采信。本院查明的事实和原审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人向延雄对被上诉人石柱县人社局作为该县社会保险行政部门具有对其连续工龄进行认定的法定职权无异议。本案的争议焦点是石柱县人社局对向延雄作出的本诉〔2017〕7号处理决定是否合法。由于1995年1月《中华人民共和国劳动法》颁布实施前，我国在特定历史时期的企业招用劳动合同制工人或固定工须经国家有关部门审批录用并办理录用手续，根据国家计算连续工龄的规定，结合我市养老保险相关政策，对城镇企业中经有权机关批准招用的劳动合同制工人或固定工�其在1986年10月1日或1993年3月1日前的工作时间，一般应当认定为连续工龄，并视同社会养老保险的缴费年限。本案中，上诉人向延雄申请石柱县人社局认定其在1993年3月重庆市实施个人缴费以前从1973年5月至1995年12月的工作时间为连续工龄，但向延雄没有提交其在《中华人民共和国劳动法》实施之前被有权机关批准招用为劳动合同制工人或固定工的材料，石柱县人社局经多方查找亦无涉及向延雄的招工文件、招工登记和为企业劳动合同制工人或固定工的相关档案材料，虽然石柱县南宾镇政府作出的南宾府文〔2007〕226号函认定向延雄为镇属集体企业正式职工，但南宾府文〔2007〕226号函不是原始招工材料，无其他证据佐证，不能证明向延雄在《中华人民共和国劳动法》实施之前为企业劳动合同制工人或固定工。关于《集体企业职工登记表》，该表实质是劳动主管部门为向延雄补建的职工档案，其目的是便于向延雄参加社会养老保险，并非是批准或追认向延雄为企业劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。综上，现无证据证明向延雄在《中华人民共和国劳动法》实施之前是经有权机关批准招用的劳动合同制工人或固定工。根据国家计算连续工龄的规定及《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）规定精神，向延雄在1993年3月以前的工作时间不能认定为连续工龄，不计算为视同社会养老保险缴费年限。石柱县人社局作出的本诉〔2017〕7号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人向延雄的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向延雄承担。本判决为终审判决。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一八年一月三十一日法官助理 刘津坤书 记 员 王丽君