广东省深圳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤03民终2648号
上诉人（原审被告）：深圳巴士集团股份有限公司。住所地：深圳市福田区莲花支路1001号公交大厦，组织机构代码：19218056X。
法定代表人：余钢，董事长。
委托代理人：何帆、彭茹，均为公司法务。
被上诉人（原审原告）：深圳市安达运输有限公司。住所地：深圳市南山区荔园路7号1栋、3栋、4栋及门卫房、配电房，统一社会信用代码：91440300192440210E。
法定代表人：黄绍嘉，董事长。
委托代理人：廖圣俊，广东深天成律师事务所律师。
委托代理人：徐文靖，广东深天成律师事务所律师。
原审第三人：深圳市交通运输委员会。住所地：深圳市福田区竹子林公路枢纽管理控制中心，组织机构代码：693951377。
法定代表人：于宝明，主任。
委托代理人：谌秋林，广东华商律师事务所律师。
委托代理人：卢旭，该委工作人员。
上诉人深圳巴士集团股份有限公司（以下简称巴士公司）因与被上诉人深圳市安达运输有限公司（以下简称安达公司）、第三人深圳市交通运输委员会（以下简称深圳交委）合同纠纷一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法民二初字第686号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条的规定，对本案公开进行审理。本案现已审理终结。
安达公司向一审法院提起诉讼，请求判令：1、巴士公司支付拖欠的经济补偿金人民币1123493.4元（以下均为人民币），以及按照合同约定的每日万分之三的滞纳金129089.4元（自2011年11月9日起算）；2、由巴士公司承担本案受理费等一切因诉讼产生的费用。
原审法院经审理查明，安达公司和巴士公司根据深圳市人民政府《深圳市公交行业特许经营改革工作方案》（深府[2007]165号）、《关于公交线路移交有关事项的通知》（深交[2008]9号）、《关于安达公司公交线路移交有关事宜复函(2008年11月26日)》《关于公交行业特许经营改革工作议纪要》(2009年61号)等文件精神，以及深圳市财政局2008年6月17日制定的《2008年度深圳公交成本规制操作方案》的内容，在深圳交委的主导下，分别签订了《关于公交线路移交的协议》(2008年12月27日)、《关于305、K568公交线路移交的协议》(2010年1月15日)。《关于公交线路移交的协议》以及《关于305、K568公交线路移交的协议》第四条、第五款第三项、第九款第二项均约定（甲方系安达公司，乙方系巴士公司），“双方同意按整体移交、分布实施的原则办理移交线路的具体移交手续”，“乙方收到甲方发出的支付经济补偿金的书面通知后5个工作日内，向甲方支付经济补偿金总额的70%”，“如果乙方未能按照本协议约定时间向甲方支付应付的款项（包括资产转让款、员工经济补偿金和代通知金等所有应付款项），应视为乙方违约，甲方有权拒绝向乙方交付移交资产，并且乙方除应按本条第（一）款及第（二）款承担违约责任外，还应按照每日万分之三的标准就逾期未付款项向甲方支付滞纳直至该等违约行为得到纠正时止”，现巴士公司需要支付安达公司经济补偿金的总额为3744978元，其已经支付了经济补偿金总额70%，共计2621484.6元，还拖欠经济补偿金总额的30%，合计1123493.4元。
巴士公司及深圳交委对安达公司所主张的事实、金额无异议。但巴士公司主张根据《关于公交线路移交的协议》第五条第3款第（4）项约定内容：巴士公司应支付给安达公司的员工经济补偿金总额最终以深圳市财政局审核结果为准，深圳市财政局审核结果出具之日起5个工作日内，巴士公司将其余经济补偿金一次性支付给安达公司。因此，巴士公司支付剩余30%经济补偿金须有深圳市财政局对安达公司员工经济补偿金总额进行审核确认后方由巴士公司支付。深圳市财政局未对安达公司主张的员工经济补偿金总额予以确认，故支付条件不成就。安达公司认为合同中虽然均约定了由深圳市财政局对经济补偿金总额进行核准，但是不构成支付的先决条件，因为在合同中并没有说如果说深圳市财政局不审核巴士公司就可以免除该义务的约定，故安达公司认为财政局仅应在经济补偿金高低发表意见，巴士公司的支付条件成就。
原审另查明，《关于公交线路移交的协议》第九条约定；如果本巴士公司未能按照本协议约定时间向安达公司支付应付的款包括资产转让款、员工经济补偿金和代通知金等所有应时款项），应视为巴士公司违约；安达公司有权拒绝向巴士公司交付移交资产，并且巴士公司除应按本条第（一）款及第（二）款承担违约责任外，还应按照每日万分之三的标准就逾期未付款项向安达公司支付滞纳金直至该等违约行为得到纠正时止。
2012年8月27日，深圳市财政委员会作出《关于深圳市安达运输有限公司公交移交员工经济补偿金的复函》称“根据市政府四届一四六次常务会议审议通过的《关于公交整合成本财政补贴问题的请示》，原企业不愿意进入专营公司，在原企业解除劳动合同关系按法规应给予补偿，由原企业承担，不列入整合个性成本”。
原审再查明，涉案合同所涉及的公交线路已经移交完毕，安达公司员工也已经解除劳动合同予以了补偿。
原审法院认为，本案安达公司和巴士公司系平等民事主体，虽然涉案民事行为系在政府宏观政策指导下实施，但由于政府并非合同当事方，故安达公司与巴士公司签订的各项合同系为平等民事主体所签订的设立、变更、终止民事权利义务的协议，应受到《中华人民共和国合同法》的调整。双方签订的《关于公交线路移交的协议》系当事人的真实意思表示，无证据证明该协议存在违反法律或行政法规强制性规定的情形，该协议合法有效。
《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。依照上述规定，《关于公交线路移交的协议》中约定涉案的经济补偿金金额需要由深圳市财政局审核，审核结果出具后再行支付，并无不当。现深圳市财政委员会的复函已表示经济补偿金应由原企业承担，而未对具体金额进行审核。此后，巴士公司也未能取得财政部门对经济补偿金金额的审核结果。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。如前所述，本案合同为普通的民事合同，深圳市财政委员会作出的复函在合同当事人订立合同时是无法预见的。由于合同项下的线路已经实际移交，安达公司也实际支付了经济补偿金；合同亦明确约定经济补偿金由巴士公司承担，只是约定了支付的条件为财政局审核金额。从审理情况来看，巴士公司未能再取得类似的审核结果，其与深圳交委协调政府部门处理也未能取得实质性的进展，财政部门对经济补偿金金额的审核已经不可能实现。因安达公司已经履行了合同全部义务，在巴士公司对经济补偿金金额无异议的情况下，从公平的角度出发，巴士公司应当支付剩余的款项1123493.4元。由于巴士公司不予支付剩余款项的行为，并非巴士公司主观故意违约所致，故该院不支持安达公司请求的违约金，但可以由巴士公司支付占用资金期间的利息，以中国人民银行规定的同期定期存款基准利率从起诉之日计算至实际付清之日止。综上，安达公司的诉讼请求，该院予以部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第二条、第五条、第八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、巴士公司在判决生效后10日内向安达公司支付1123493.4元及利息（利息以1123493.4元为计算基数，以中国人民银行规定的同期同类定期存款基准利率为标准，从2013年1月4日计至债务实际履行之日止）；二、驳回安达公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一审案件受理费16073元，由安达公司负担1600元，巴士公司负担14473元。
上诉人巴士公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原判第一项，依法改判巴士公司不予支付安达公司1123493.4元及银行同期利息。2、本案一审、二审诉讼费用由安达公司承担。理由如下：
一、一审判决适用法律错误。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条规定“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”，一审判决适用该法律对双方协议约定的补偿金支付条款进行了变更，没有事实依据，属于错误适用法律的行为。1、在双方签订的《关于公交线路移交的协议》中有关经济补偿金支付条款，之所以约定深圳财委审核的前置条件，是基于该项费用能否纳入政府一次性整合成本存在不确定性的考虑，否则按照一审法院的判决逻辑该笔费用应该由巴士公司承担，就无须在条款中设置财务审核的支付条件，所以财委是否审核确认应该属于双方可以预见的风险。另，根据法律规定附条件生效合同中双方约定的条件，一定是将来的、尚未发生的，且是否发生以及何时发生是不确定状态的，故双方对深圳财委能否审核的风险是可以预见的。2、安达公司自始至终未就双方签订的协议中涉及补偿金条款要求变更或者解除，一审法院却主动依职权对双方协议条款做变更处理，属于明显的法律适用错误，实体处理对巴士公司不公。3、从条款设置的公平性而言，巴士公司不支付剩余30%的费用，才是对双方公平的。因为财委的文件已经明确了，“原企业员工不愿意进入专营公司，在原企业解除劳动合同关系按法规应给予的补偿，由原企业承担，不列入整合个性成本”，即与安达公司解除劳动合同的员工非巴士公司资源整合接收资产的范畴，故无法纳入政府补贴范围，也无须承担支付全部经济补偿的义务。但巴士公司为积极配合政府部门开展线路接收的整合工作，在非巴士公司接收资源范围内发生的3744978元的经济补偿费用内已经为此承担了70%的费用即2621484.6元，安达公司在财委不审核确认的情况下，理应按照合同约定及公平合理原则自行承担或报请其上级主管部门承担剩余30%的费用。综上，一审法院根本无权根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条的规定对双方协议条款进行变更，适用法律错误，实体处理不公，理应得到纠正。
二、本案事实查明不清，存在错误和遗漏。
1、一审法院对双方签订《关于公交线路移交协议》的背景、性质及巴士公司的合同地位认定错误。巴士公司之所以接收安达公司移交的四条自营线路，是基于深圳市政府、深圳交委的相关文件及会议纪要的要求，履行巴士公司主管业务部门交办的工作而开展的此项工作。故在协议条款的设置上也是从配合交委工作，积极并快速推进线路移交的角度制定，所以才会存在安达公司为其非接收资产即非移交员工产生的补偿金承担了70%费用的原因，而剩余30%的费用是因为双方都认为存在财委审核不确定性，而留下的费用接口。在履行此协议的过程中，巴士公司仅仅是政府的代理人，是代替政府将能够纳入公交线路移交范围的对价支付给安达公司。因此，财委的审核一方面是对金额的确认，另一方面也是对费用承担主体的确认，故财委不审核也即意味着巴士公司无须向安达公司支付该30%的费用。一审法院一方面认定双方协议是民事主体之间意思自治而为的行为，但另一方面却不尊重双方协议约定的内容，在事实查明不清的情况下，擅自变更双方协议约定的内容，作出对巴士公司不公平的判决。
2、一审法院没有界定并查明双方签订协议的对价来源、范围及承担主体。本次公交线路移交的范围是安达公司移交给巴士公司的人、财、物，且该移交范围必须经过财委确认才能全面纳入一次性政府补贴的范畴，根据财委复函及相关文件显示，与安达公司解除劳动合同关系的员工，不是本次资产接收的范围，所以财委才会复函要求原移交企业即安达公司自行承担此笔费用。而一审法院虽然查明了财委的文件，但却未依据该文件对支付该笔费用的主体作出正确认定，相反却违背财委文件做出由巴士公司作为费用承担主体的错误认定。
3、一审法院未对财委没有进行审核确认的原因进行查明。因为巴士公司非该笔费用支付的主体，故财委才未予审核此笔费用，也未对该笔费用纳入政府补贴范畴。
4、在巴士公司已经支付了70%的经济补偿金的情况下，一审判决却还强制要求巴士公司承担剩下的30%的费用对巴士公司显失公平。巴士公司作为严重亏损的政府补贴企业，承担着整个深圳市的公交出行义务，所有的成本开支均由政府审核后纳入政府成本规制，由政府下拨费用的方式经营。在政府指导下，在主管部门即深圳交委的要求下，巴士公司积极开展与安达公司的线路整合工作，从政府大局出发，将本不应该由巴士公司承担的经济补偿金费用的70%支付给了安达公司，一审判决即违背了双方协议的约定，也对巴士公司来说是极其不公平的，严重损害了巴士公司的股东利益，造成国有资产的重大流失。
三、双方在《关于公交线路移交的协议》中约定的“深圳财政局审核”的付款条件，属于附生效条件的合同，条件成就时该条款才生效。一审法院一方面确认了该条件未成就，另一方面却判决巴士公司按该条款支付费用，做出自相矛盾的判决。且双方当事人对条件是否成就的风险是可以预见的，那么安达公司在签订协议的时候就应该对30%费用支付承担相应的风险。
安达公司未提交书面答辩状，二审当庭口头答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审驳回上诉，维持原判。1、安达公司已经实际给所有员工做了补偿，并且和巴士公司之间的合同义务已经全部履行完毕，所以从公平的角度来说，一方全部履行了自己的义务，一方也应当履行他的义务，所以原审判决从公平的原则角度，判定巴士公司支付剩余的30％的款项是完全正确的；2、就本次公交整合的所有政府文件，包括本案第三人深圳交委的所有文件，都包含两层意思，第一层关于员工补偿是应当列入公交整合成本。最终补偿款是由接收方，也就是本案上诉人承担；巴士公司上诉的依据是财委在2012年的一个复函，我们要说明的是财委在2012年的复函依据的是2009年122号文，而这份文的形成时间是2009年8月27日，而涉案的公交改革方案以及上述双方签订的《关于公交线路移交的协议》的时间是在2008年12月份，所以从法律上讲财委不能根据2009年的文件来约束2008年达成的民事合同。而且从财委的这份回函的内容上看，也不应当成为上诉人履行付款义务的障碍。首先，这份函只是强调了关于员工的补偿款不列入整合成本，没有讲到总额是否合理，所以安达公司认为补偿款是否列入成本应当不影响双方的合同约定。其次，上述双方签订的《关于公交线路移交的协议》，只是要求财委审核补偿款的总额，而这份函对补偿款的总额并没有提出任何异议，合同双方当事人及第三人深圳交委也均没有异议，那么巴士公司理应支付剩余的款项；3、《关于公交线路移交的协议》属于在政府指导下的商业行为，但它的本质还是普通的民事合同，巴士公司并不是政府的代理人，而是民商事合同的当事人。所以最终政府财政是否承担这笔补偿款，不影响巴士公司在这份民事合同下的民事责任，不能说政府的财政部门改变了主意，在补偿款是否列入成本上前后有一些变化，就否定巴士公司履行民事合同的责任，更不能把政府是否承担这笔款项作为履行民事合同的前提；财委这份回函认为是有原企业承担，不列入整合成本，这不妨碍上述双方在合同中约定，最终这笔款由谁来承担，这两个是不矛盾的；4、关于款项支付是否附条件的问题。即使有财委的这份所谓的复函，本案付款条件也已经成就。《关于公交线路移交的协议》中仅约定财政部门对经济补偿金的总额进行审核，审核的目的是因为本次公交线路的移交有行政背景，如果牵涉到有些员工解除劳动合同的话可能会产生争议，政府审核的目的是相关补偿金额应当符合法律规定，不应当过高，也不能过低。只要政府审核完毕，且对总额提出异议，巴士公司付款的条件也就成就了。
原审第三人深圳交委述称：一、为推进公交改革工作顺利开展，促进公交整合工作顺利开展，关于安达公司与巴士公司争议的余下30％员工经济补偿金，市政府及深圳交委在有关会议及文件中均建议应按规定纳入特许经营企业改革成本规制中统筹解决。二、经济补偿金应由深圳市财政委员会审核后方可支付。双方签订的《深圳市安达运输有限公司与深圳巴士集团股份有限公司关于公交线路移交的协议》和《深圳市安达运输有限公司与深圳巴士集团股份有限公司关于305、K568公交线路移交的协议》中明确约定，由巴士公司在收到安达公司支付经济补偿金的书面通知5个工作日内支付经济补偿金的70％，余下的30％最终支付金额以深圳市财政委员会审核结果为准，并在深圳市财政委员会审核结果出具之日起5个工作日内一次性支付。目前，双方争议的经济补偿金，尚未经深圳市财政委员会审核确定。三、对于本案争议的问题，第三人已向深圳市财政委员会提议列入特区经营企业改革成本规制范围内，尚未有结果。深圳交委一直将此视为公交改革工作遗留和后续问题继续跟进与协商，向深圳市财政委员会去函提议，并已将该事项上报市政府研究解决。目前，此问题解决方案仍未最终确定
本院经审理查明，各方对一审查明事实无异议，本院予以确认。本院另查明：2008年6月17日深圳市财政局制定的《2008年度深圳公交成本规制操作方案》第十八条规定，整合成本是指公交企业因公交专营体制改革而增加的影响损益项目的成本费用支出，如2008年4月1日之后整合接受的员工辞工或被辞退的，应当支付给职工的补偿金。整合成本列入2008年单列项目支出。2008年11月26日，深圳交委给巴士公司《关于安达公司公交线路移交有关事宜复函》第二条规定：（一）安达公司对该公司不愿意转移到你公司而需要支付补偿费用的员工依法进行补偿，办理相关手续；（二）你公司审核安达公司的补偿方案后向安达公司支付该笔补偿费用；（三）上述所涉及补偿费用纳入公交改革一次性成本列支。
本院认为：本案是双方当事人因深圳市公交特许经营改革历史遗留问题而发生的纠纷。各方当事人对相关线路整合交接过程中，发生的安达公司支付给部分员工的的经济补偿金总额、已支付70%部分及未支付30%部分的金额没有争议。争议的焦点是该30%余额部分应否由巴士公司承担。首先，虽然涉案民事行为系在政府宏观政策指导下实施，但由于政府并非合同当事方，故一审认定安达公司与巴士公司签订《关于公交线路移交的协议》属于平等民事主体所签订的设立、变更、终止民事权利义务的协议，系当事人的真实意思表示，合法有效，本院予以认可；其次，无论是双方《关于公交线路移交的协议》的约定，还是2008年6月17日深圳市财政局制定的《2008年度深圳公交成本规制操作方案》规定，或者2008年11月26日深圳交委给巴士公司《关于安达公司公交线路移交有关事宜复函》均要求，案涉的安达公司因线路整合原因客观上支付给部分员工的经济补偿金，均由巴士公司最终承担，只是必须经过深圳财政委员会审核，并最终列入公交改革一次性成本列支。合同约定如果安达公司虚报不实，深圳财政委员会最终审核的数额少于安达公司的数额的，由安达公司自行承担。本案各方对安达公司实际支付的经济补偿金总额并没有异议，且之前70%的部分已经按照方案和合同约定列支完毕，本案争议的30%部分，因为政策变化的原因，未能通过深圳市财政委员会的审核而未支付。一审认定属于订立合同时合同当事人无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，本院亦予以认同。再次，因安达公司已经履行了合同全部义务，相关线路交接完毕，因改革而垫支的经济补偿金各方无异议且实际支付给离职员工。在合同约定以及之前相关部门制定的方案也确定该部分费用由巴士公司实际承担的情况下，仅仅因本案改革操作实施之后的政府政策的变化而未审核通过，故一审从公平原则出发，判令巴士公司支付剩余的款项1123493.4元及合理利息，并无不当。巴士公司作为深圳交委主管下的市政公交企业，其营运成本需政府财政补贴，从方便进一步协调解决本案历史遗留问题的角度，一审判令其承担，也更符合实际。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人巴士公司的上诉请求，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币14473元，由上诉人深圳巴士集团股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 拓
审 判 员 王 畅
代理审判员 谢 文 清
![](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=7e897f85-2a7f-47e1-8539-a855011ab69e&imgId=N2U4OTdmODUtMmE3Zi00N2UxLTg1MzktYTg1NTAxMWFiNjllMC5qcGVn01lydyh01)
二〇一七年八月八日
书 记 员 姚晓静（兼）
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。