福建省宁德市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）闽09行申1号再审申请人暨诉讼代表人（一审原告）余养忠，男，1967年9月15日出生，汉族，住宁德市蕉城区，。再审申请人（一审原告）黄爱密，女，1971年9月7日出生，汉族，住宁德市东侨经济开发区。再审申请人（一审原告）陈庭灼，男，1972年3月4日出生，汉族，住福建省罗源县。再审申请人（一审原告）黄城锟，男，1999年2月9日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审申请人（一审原告）陈妹妹，女，1968年10月10日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审申请人（一审原告林廷加之妻）张秀玉，女，1968年3月2日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审申请人（一审原告）陈永銮，男，1977年2月25日出生，汉族，住福鼎市。再审申请人（一审原告）王琳，女，1969年7月18日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审申请人（一审原告）周英香，女，1971年12月30日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审申请人（一审原告）刘思金，男，1966年7月1日出生，汉族，住福安市。再审申请人（一审原告）林开茂，男，1975年3月6日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审申请人（一审原告）沈银华，男，1976年1月20日出生，汉族，住宁德市蕉城区。再审被申请人（一审被告）宁德市城乡规划局，住所地宁德市闽东中路12号。法定代表人ＸＸ，局长。再审被申请人（一审被告）宁德市住房和城乡建设局，住所地宁德市闽东中路12号。法定代表人何必良，局长。再审被申请人（一审被告）宁德市国土资源局，住所地宁德市闽东东路5号。法定代表人林勤铃，局长。再审被申请人（一审被告）宁德市蕉城区人民政府，住所地宁德市蕉城区八一五中路7号。法定代表人郭文胜，区长。再审申请人余养忠等12人因诉宁德市城乡规划局、宁德市住房和城乡建设局、宁德市国土资源局、宁德市蕉城区人民政府房屋行政强制一案，不服福安市人民法院（2010）安行初字第19号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审理终结。一审法院认定，2006年间，原告在宁德市××塔山村吴厝里的集体土地上建造房屋一幢，该房屋占地面积约222.3平方米，建八层，建筑面积1899.82平方米。该房屋建设至今没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，亦未办理《房屋所有权证》、《土地使用权证》。1997年福建省人民政府曾对宁德城市总体规划进行了批复，该批复中载明，同意城市规划区范围为东至三都镇象溪村、南至飞鸾镇岚口村、西至金涵水库南际公园、北至漳湾镇下塘村所围合的范围，在该范围内实施规划管理，对市区内的塔山要加强绿化，保证城市有足够的绿化空间，保护生态环境。宁德市人民政府于2002年7月31日、2006年1月24日曾分别发布《宁德市人民政府关于坚决制止蕉城区买卖土地、非法占地建房的通告》、《宁德市人民政府关于坚决打击和查处私下买卖土地、非法占地、违规建设行为的通告》，该两份通告的内容中均有告知：严禁私下买卖土地，严禁在未经批准的土地上从事非农建设，没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的，不得擅自动工建设，继续抢建的，一律依法强制拆除。被告宁德市城乡规划局、宁德市国土资源局共同分别于2007年4月28日在《闽东日报》刊登《关于坚决制止和打击宁德城区非法买卖土地、违法违规建筑行为的通告》、于2007年12月15日发布《关于清理整治违法建设的通告》中对上述内容进行了重申。此后，被告宁德市城乡规划局又于2008年2月4日在《闽东日报》刊登《关于责令限期拆除违法建设决定的通告》载明：RW19号建筑物“未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响……限期在2008年2月25日前自行拆除，逾期不拆除，我局将依照相关法律法规的规定予以处理”。因原告逾期未拆除RW19号建筑物，2008年3月6日，宁德市人民政府作出《关于责成市城乡规划局等有关单位对蕉城区塔山村53幢违法建筑物采取强制拆除措施的通知》（宁政文[2008]72号），2008年4月14日，四被告执行了上述通知，对RW19违法建筑物进行了强制拆除。事后，原告不服，遂诉至法院。一审法院另查明被告宁德市蕉城区人民政府在2008年3月25日四被告联名发出的“拆除、搬迁通知”中有盖公章，且有参与了作出强制拆除的行政行为。一审法院认为，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；村民建设住宅也要经依法批准才能使用本集体经济组织农民集体所有的土地。任何建设单位或者个人只有在取得建设工程规划许可证件和其它有关批准文件后，方可申请办理开工手续，进行建设。本案原告所建的RW19号房屋，系建设在农村集体所有的土地上，未取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，亦未办理《房屋所有权证》、《土地使用权证》，系属违法建筑物。本案被告提供的证据1、3、4、7可证明该违法建筑物属于《福建省实施办法》第七十一条第（一）项“对用地性质、城市景观、城市环境、文物保护、风景名胜、重要工程实施造成严重影响的违法建设”规定的“严重影响城市规划”的情形，且被宁德市城乡规划主管部门认定无法采取改正措施，故应予以强制拆除。四被告对原告所建的RW19号房屋强制拆除的行为系属行政强制行为，是基于在全市范围内清理违法建设专项活动中实施的，该行为的实施程序相对于其他行政处罚行为而言只要求作出决定并送达即可。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告宁德市城乡规划局作为城乡规划主管部门于2008年2月4日在《闽东日报》上刊登《关于责令限期拆除违法建设决定的通告》已作出：“RW19号建筑物未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响……限期在2008年2月25日前自行拆除，逾期不拆除，我局将依照相关法律法规的规定予以处理”的决定，并予以公告。可视为被告已依法作出采取行政强制措施决定并公告送达了原告。四被告在原告逾期拒不自行拆除的情况下，经该违法建筑物所在地宁德市人民政府的责成，采取了强制拆除措施，已依法履行其相应的法定程序，其实施强制拆除行为未侵害到原告的合法权益，并不违法。因此，原告请求确认被告强制拆除RW19号房屋具体行政行为违法的主张，依据不足，不予支持。四被告主张原告无主体资格及被告宁德市蕉城区人民政府主张其未参与强制拆除作为被告的主体不适格，该主张依据不足，依法亦不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回原告余养忠等十二人要求确认被告宁德市城乡规划局等四单位强制拆除宁德市蕉城区塔山村编号RW19号房屋一幢的具体行政行为违法的诉讼请求。再审申请人余养忠等12人向本院申请再审，请求撤销福安市人民法院（2010）安行初字第19号行政判决，改判确认被申请人强制拆除RW19号房屋的行政行为违法。主要理由：1、一审判决缺乏必要的证据支持，没有证据证明本案存在“塔山村富春规划路”的规划，且一审判决认定申请人的建房属于“严重违反城市规划”亦缺乏依据。2、被申请人未按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序履行法定程序，程序违法。3、一审判决脱离了申请人所提出的事实、理由和请求事项，完全背离了行政诉讼的基本原则。4、被申请人的强制拆除行为严重侵犯了申请人的合法权益。本院认为，当事人不服生效判决申请再审应当要符合法定的申请条件，而本案申请人提出再审申请不符合法定申请条件。理由如下：1、申请人提出本案再审申请，违背两审终审制基本原则。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。”根据上述规定，两审终审制是我国行政诉讼的基本原则。当事人如认为一审判决错误，应当提起上诉，通过二审程序行使权利。即当事人首先应当选择行政诉讼审级制度设计内的常规救济程序，通过行政一审、二审程序寻求权利的救济。再审程序是针对生效判决可能出现的重要错误而赋予当事人的特别救济程序。如在穷尽了常规救济途径之后，当事人仍然认为生效裁判有错误的，其可以向人民法院申请再审。对于无正当理由未提起上诉的，一般不应当为其提供特殊的救济机制，否则将变相鼓励或放纵不守诚信的当事人滥用再审程序，从而使得特殊程序异化为普通程序，这不仅是对诉讼权利的滥用和对司法资源的浪费，也有违两审终审制的基本原则。本案中，福安市人民法院作出（2010）安行初字第19号行政判决，判决驳回余养忠等12人的诉讼请求，申请人未在法定的期限内向上级人民法院提出上诉，应视为其接受一审判决结果。现余养忠等12人提出再审申请，明显与其在本案一审期间行使处分权的行为相悖，故其提出本案再审申请违背两审终审制基本原则。2、申请人提出本案再审申请超过法定的申请期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条第一款规定：“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后２年内提出。”经审查，福安市人民法院于2010年8月11日作出（2010）安行初字第19号行政判决，驳回余养忠等12人的诉讼请求，该判决已于2010年9月10日发生法律效力。申请人若不服（2010）安行初字第19号行政判决，也应按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条第一款的规定，在2012年9月10日前提出再审申请，而本案申请人迟至2017年8月3日才向人民法院提出再审申请，已经超过法定的再审申请期限。综上，申请人提出本案再审申请不符合法定的申请条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人余养忠等12人的再审申请。审 判 长 缪义文审 判 员 魏各永审 判 员 杨礼崧二〇一七年十月二十四日法官助理 林玉芳书 记 员 余海燕附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。……