中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申260号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐州华为置业发展有限公司。住所地：江苏省新沂市新安镇临沭中路166号。
法定代表人：闫京港，董事长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新沂市人民政府。住所地：江苏省新沂市新安镇市府路37号。
法定代表人：陈堂清，市长。
一审第三人：江苏汉信地产发展有限公司。住所地：江苏省新沂市新安镇南京路59号。
法定代表人：焦荷娟，总经理。
再审申请人徐州华为置业发展有限公司（以下简称华为公司）与被申请人新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）、一审第三人江苏汉信地产发展有限公司（以下简称汉信公司）土地行政登记并赔偿一案，江苏省徐州市中级人民法院于2016年5月30日作出（2015）徐行初字第00237号行政裁定，驳回华为公司的起诉。华为公司不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月16日作出（2016）苏行终831号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。华为公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2002年11月1日，新沂市国土资源局（出让人）与上海鑫昌房地产开发经营总公司新沂分公司（以下简称鑫昌新沂分公司）（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，出让宗地位于临沭××西，青年路南，引水河北，市府宿舍东，土地面积4355.6平方米。2002年12月，新沂市政府向鑫昌新沂分公司颁发了《国有土地使用证》。2006年4月25日，华为公司工商登记注册，该公司的法定代表人是闫京港。2006年12月28日，华为公司向新沂市国土资源局申请办理“临青新村”项目A、B幢楼土地面积2836.5平方米土地的变更登记手续。2006年12月30日，华为公司取得新国用（2006）第1181号《国有土地使用证》，土地坐落新安镇青年路1号，使用权面积2836.5平方米，使用权类型为出让。2010年4月27日，新沂市政府作出新政土通（2010）42号《关于收回国有土地使用权的通告》，决定收回临沭中路西侧、城中引河北侧、南京路东侧、青年路南侧范围内的国有土地使用权，并将该通告予以张贴公示。2011年11月4日，新沂市国土资源局和新沂市城市投资发展有限公司（以下简称城投公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地坐落于新安镇××、××东、××、××路西，出让宗地面积36355平方米的土地（包含华为公司土地使用证所载面积）。2012年3月20日，新沂市政府为城投公司颁发该出让地块的新国用（2012）第00666号《国有土地使用证》。2012年5月25日，汉信公司根据与城投公司签署的《合作转让协议》、《补充协议》和完税证明、汉信公司章程等，向新沂市国土资源局申请国有建设用地使用权变更登记，2012年5月30日，新沂市政府为第三人汉信公司颁发新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》。2015年8月3日，新沂市政府作出《关于撤销国有土地使用证的决定》，决定撤销华为公司所持有的新国用（2006）第1181号国有土地使用证。2016年1月12日，新沂市政府作出《关于撤销<关于撤销国有土地使用证的决定>的通知》，决定撤销《关于撤销国有土地使用证的决定》。
另查明，华为公司对新沂市政府作出的新政土通（2010）42号《关于收回国有土地使用权的通告》不服提起诉讼，江苏省沛县人民法院经审理作出（2014）沛环行初字第0006号行政裁定，以华为公司超过起诉期限为由，裁定驳回华为公司起诉。华为公司不服该行政裁定，向徐州市中级人民法院提起上诉。徐州市中级人民法院作出（2015）徐环行终字第00005号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。后华为公司于2015年5月21日起诉至徐州市中级人民法院，要求：1.判决确认新沂市政府办理新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》的行政行为违法，责令撤销新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》；2.责令汉信公司立即停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，赔偿损失（直接损失以司法评估为准，间接损失为从2010年4月27日侵权之日起至今，按评估价值银行同期贷款利率4倍计算）；3.新沂市政府对汉信公司承担连带赔偿责任，并对华为公司另行给予国家赔偿；4.新沂市政府和汉信公司承担诉讼费用。因经徐州市中级人民法院传票传唤，华为公司无正当理由未到庭参加诉讼，徐州市中级人民法院作出（2015）徐行初字第00119号行政裁定书，裁定按华为公司撤诉处理。华为公司提起本案行政诉讼，请求：确认新沂市政府办理新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》的行政行为违法，责令撤销新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》；由新沂市政府对华为公司给予国家赔偿并承担诉讼费用。
一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定：“下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的。”本案中，根据已查明事实，华为公司曾于2015年5月21日起诉至徐州市中级人民法院，因经传票传唤无正当理由拒不到庭，徐州市中级人民法院作出（2015）徐行初字第00119号行政裁定书，裁定按华为公司撤诉处理。现华为公司又以同一事实、同一理由再行起诉，应裁定驳回起诉。新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》系受让城投公司所持有的新国用（2012）第00666号《国有土地使用证》的全部土地而取得，属土地变更登记行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定：“原房屋权利人、利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”该规定虽属审理房屋变更登记案件的规定，但土地变更登记和房屋变更登记均属不动产登记的范畴，可以类推适用。本案中，华为公司未对初始登记行为提起诉讼，仅对后续变更登记行为提起诉讼，参照上述规定，华为公司起诉不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，一审法院裁定驳回华为公司的起诉。
二审法院认为，关于华为公司是否构成重复起诉。华为公司曾于2015年5月21日向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，经法院传票传唤却拒不到庭。虽然在该案的审理过程中，华为公司以已经提起行政复议申请为由，提出中止审理的请求，但该中止审理申请未经法院裁定许可，不能作为未到庭参加诉讼的正当理由。徐州市中级人民法院作出（2015）徐行初字第00119号行政裁定，对该案按华为公司撤诉处理并无不当。现华为公司又以同一事实、同一理由再行起诉，构成了重复起诉，应当被裁定驳回起诉。关于华为公司与被诉行政行为之间是否具有利害关系。2010年4月27日，新沂市政府作出新政土通（2010）42号《关于收回国有土地使用权的通告》，华为公司所主张的案涉国有土地使用权已经被收归国有。华为公司如认为新沂市政府侵犯其土地使用权，应当就该行为提起诉讼。因华为公司已经失去案涉土地的使用权，华为公司与新沂市政府将已经收归国有的土地使用权出让给其他单位的行为以及新沂市政府给本案一审第三人颁发国有土地使用权证的行为无利害关系。华为公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项所规定的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
华为公司向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，判决支持再审申请人一审提出的诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由：1.再审申请人的起诉不构成重复起诉。再审申请人在（2015）徐行初字第00119号案件中提出要求审判长回避和中止审理，但一审法院在第二次开庭前并未与再审申请人交流，再审申请人未到庭有正当理由。2.被申请人为一审第三人颁发的《国有土地使用证》和再审申请人持有的《国有土地使用证》有部分面积重合，两证存在利害关系。被申请人为一审第三人颁发土地权证行为违法，侵害了再审申请人的合法权益。3.一、二审法院依据被申请人于2010年4月27日作出的新政土通（2010）42号《关于收回国有土地使用权的通告》，认定再审申请人失去涉案土地权属，属于事实认定错误。
本院认为：首先，本案被诉的是新沂市政府为汉信公司颁发的新国用（2012）第01189号《国有土地使用权证》，而该证系汉信公司受让城投公司所持新国用（2012）第00666号《国有土地使用证》项下全部土地而取得，属土地变更登记行为。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定：“原房屋权利人、利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案华为公司可对收回其国有土地使用权的行为、首次转移登记行为依法提起诉讼，而其仅对后续变更登记行为提起诉讼的，不符合起诉条件。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。这里的“正当理由”是指不可抗力等客观上的实际障碍，并应当提前通知人民法院，该理由是否成立，由人民法院审查决定。华为公司申请再审称，其在（2015）徐行初字第00119号案件中曾提出回避申请和中止审理请求，但上述诉讼权利应当依法行使，在未经人民法院许可的情况下，其拒不到庭不构成正当事由，徐州市中级人民法院据此裁定按华为公司撤诉处理，符合法律规定。2015年11月，华为公司提起本案诉讼。本案与前诉（2015）徐行初字第00119号案件的诉讼标的、诉讼请求等相同。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第七项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的法院应当裁定驳回起诉。基于上述两点，一审法院裁定驳回起诉，二审法院驳回上诉，并无不当。
综上，华为公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人徐州华为置业发展有限公司的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 周伦军
二〇一七年六月二十八日
法官助理 陆 阳
书 记 员 周志兴