内蒙古自治区正镶白旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内2529行初3号
公益诉讼人：正镶白旗人民检察院，住所地正镶白旗明安图镇。
被告：正镶白旗生态保护局，住所正镶白旗明安图镇。
法定代表人：道尔吉，该局局长。
委托代理人：娜仁格日乐，内蒙古驰信律师事务所律师。
公益诉讼人正镶白旗人民检察院因被告正镶白旗生态保护局（以下简称：生态保护局）未依法履行职责，于2016年12月16日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年3月31日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察长那日苏、检察员王海燕、书记员倪谷丰出席法庭，被告生态保护局局长道尔吉及其委托代理人娜仁格日乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人正镶白旗人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，正镶白旗元通实业有限责任公司（以下简称：元通公司）石灰石旧矿在未经正镶白旗草原行政主管部门审核亦未经内蒙古自治区草原行政主管部门审批的情况下非法采矿,且在2008年至2016年间不断超越采矿许可证核定的采矿范围边界开采石灰石，造成草原生态环境破坏。针对生态保护局怠于履行监管职责的情形，公益诉讼人于2016年11月25日向生态保护局发出检察建议，督促其履行监管职责，生态保护局以”正白生态字［2016］125号”《复函》回复，但仍未采取有效的整改措施，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。上述事实有书证、询问笔录、现场勘验笔录、现场照片等证据予以证明。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国草原法》第五十六条第一款”国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处”，第三十八条”进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、法规办理建设用地审批手续”，第五十条第一款”在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当办理有关手续”，第六十六条”未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级以上人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。本案中，元通公司未经草原行政部门批准在草原上从事矿产资源开发活动，生态保护局作为草原行政主管部门未依法履行监管职责。元通公司从2008年至2016年开采矿产资源活动中，2012年5月6日越界开采面积11.32亩，2014年6月22日越界开采面积20.98亩，2015年11月破坏植被面积97.77亩，2016年11月占用草原面积156.92亩。对元通公司的上述越界开采造成草原生态破坏的违法行为，生态保护局只在2015年4月1日向元通公司下达了一份《现场勘验缴纳植被恢复费通知书》，要求元通公司缴纳植被恢复费767050元，但此款项至今尚未收缴。故生态保护局对元通公司非法采矿行为不积极进行查处，对造成草原大面积破坏的行为疏于监管，发现后也未及时对植被恢复费进行收缴，未限期恢复植被，未对未经批准和未按规定时间非法采矿的元通公司作出没收违法所得和对其违法所得做出罚款的行政处罚，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现依据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请求：一、确认生态保护局对元通公司石灰石矿非法开采行为未依法履行草原监管职责的行为违法；二、判令生态保护局继续履行草原监管职责。
被告生态保护局辩称，一、对于起诉书中提出的我局存在违法的事实，我局认可。主要为：1.对元通公司未采取闭坑治理；2.对旧矿草原植被恢复费没有及时收缴。我局成立于2015年5月23日，元通公司于2008年申办有关石灰岩矿产资源开采审批。当时，作为执法主体的农牧业局虽没有依法履行草原审批职责，但后来我局也有承接工作不到位的疏忽，我局也曾采取了相应的行政执法措施。2015年4月1日，原正镶白旗草原监督管理局向元通公司下发了（2015）第19号《现场勘验缴纳植被恢复费通知书》，责令元通公司旧矿占用的115亩草原限期缴纳植被恢复费，计767050元；正镶白旗人民检察院下达《检察建议书》后，我局积极工作于2016年12月12日及时给予了回复函，由于冬季无法从事复垦，这项工作将于2017年夏季监督完成。因我局初建，与草原生态综合执法大队的职能、权限相互衔接不够到位，造成职责管理界限、权限不清，严重影响了工作的开展。尽管我局履职不到位、职责不清的客观原因，但均不能成为不严格依法行政的理由，故诚恳接受人民检察院的建议，也请人民法院给我局继续依法履职的机会。本案主诉的是元通公司未经草原行政审批、不按照法律规定交纳草原植被恢复费等两项诉请，由此指认我局依法承担相应行政违法责任。对此我局提出如下意见：检察机关指认我局存在行政违法，应属于行政不作为。行政违法包含两个行为，一是明知或者主动违法，属于严重违法；二是不主动履行职责，定性为行政不作为。客观事实是：我局于2015年5月成立，而元通公司是在2008年开采石灰石；我局被元通公司自称的2014年已停止开采的说法蒙蔽；包括生态管理等很多工作都在交接当中。我局作为正镶白旗人民政府新组建的职能部门，我们有信心，有能力搞好本职工作。建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来，党的十八大已经把生态文明建设纳入中国特色社会主义五位一体总体布局，提出建设美丽中国的目标。我们一定积极行动起来，明确方向和任务，理顺与相邻执法机关及内部管理职能，认真勤勉履职，为全旗的生态建设服务，为美丽白旗尽责。我局完全接受检察机关的指认，制定相应治理方案，积极主动开展应当履行的行政执法权力和责任义务。对于本案，我局愿意接受人民检察院的监督和人民法院的判决。综上，在审理本案中人民法院要充分考虑以下两点客观情由：一、我局初建；二、我局的职能职责尚未理顺。
公益诉讼人正镶白旗人民检察院为证实其主张向本院提供的证据共四组，分别是：
第一组证据。关于被告正镶白旗生态保护局系依法设立的政府机构，具有本行政区域内草原监督管理法定职责的相关证据。该组证据的来源为正镶白旗生态保护局，共四份：1.正镶白旗机构编制委员会2015年2月25日印发的”白机编发（2015）3号”《关于正镶白旗草原监督管理局更名相关事项的通知》，将草原监督管理局更名为草原生态综合执法大队，隶属于生态保护局。2.正镶白旗人民政府办公室2015年3月27日印发的”白政发（2015）46号”《关于印发正镶白旗生态保护局主要职责内设机构和人员编制的通知》。
3.正镶白旗人大常委会2015年5月26日印发的”人常字（2015）6号”《任命道尔吉同志为旗生态保护局局长》及法定代表人身份证明。4.正镶白旗生态保护局统一社会信用代码证书。该组证据证实：被告正镶白旗生态保护局系依法设立的政府机构，具有对本行政区域内的草原进行监督管理的工作职责。
第二组证据。关于被告生态保护局收到检察建议之前未依
法履行草原管理职责的证据。该组证据的来源为公益诉讼人调查所得。共五份：1.正镶白旗人民检察院制作的6份询问笔录，询问对象分别是，草原生态综合执法大队队长巴达拉呼、草原生态综合执法大队副队长乌力吉孟克、草原生态综合执法大队综合执法股股长吉日嘎拉、涉案采矿企业原负责人李春林、李泽、原草原监督管理局局长斯青图。以上笔录证实元通公司石灰石矿2008年开矿至今从未办理过草原征、占用审核审批手续和相关许可证，对元通公司的越界开采造成草原生态破坏的违法行为，草原监督管理局仅在2015年4月1日以向元通公司下达了一份《现场勘验缴纳植被恢复费通知书》的方式，要求元通公司缴纳植被恢复费767050.00元，但此款项生态保护局至今尚未收缴，也未限期恢复植被、未对未经批准和未按规定时间非法采矿的元通公司作出相应的行政处罚，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复。2.经正镶白旗国土资源局委托，内蒙古灵信房地产评估公司2012年5月6日作出的《正镶白旗元通实业有限责任公司石灰岩矿超层越界核查工程测绘报告》，证实元通公司石灰石矿2012年5月6日越界开采面积7545平方米。3.经正镶白旗国土资源局委托，内蒙古第九地质勘查开发院2014年6月22日作出《正镶白旗元通实业有限责任公司石灰岩矿超层越界动态监测测绘技术报告》，证实元通公司石灰石矿2014年6月22日越界开采面积13984.1平方米。4.经元通公司委托，内蒙古地质矿产勘查院2015年11月编制的《正镶白旗元通实业有限责任公司石灰岩矿矿山地质环境分期治理方案》（闭坑治理方案），证实元通公司石灰石矿2015年11月破坏植被面积65177平方米。5.正镶白旗生态保护局协同正镶白旗人民检察院，于2016年11月20日前往正镶白旗元通实业有限责任公司石灰石矿，对现场勘测检查工作的记录及现场拍摄的照片。证实元通公司石灰石矿2016年11月占用草原面积104615.2282平方米。该组证据证实正镶白旗元通实业有限责任公司石灰石矿存在未办理草原征占用审批手续、也未向草原监督管理部门缴纳草原植被恢复费的情况下违法采矿，且在2008年至2016年间不断超越采矿许可证核定的采矿范围边界开采石灰石。草原监督管理部门对此违法行为未依法履行草原监管职责、未及时制止违法行为的事实，证实被告生态保护局在检察建议发出之前，未履行监督管理职责。
第三组证据。关于正镶白旗人民检察院向被告生态保护局发出诉前检察建议及发出检察建议后督促被告履行职责的证据。该组证据分为三部分出示，具体包括：
（一）正镶白旗人民检察院检察建议书及送达回证。1.正镶白旗人民检察院向生态保护局发出的”正镶白检民（行）行政违监[2016]1152XXXXXXXX号”《检察建议书》。建议生态保护局：（1）对元通公司未经批准占用草原从事矿产资源开采活动的违法行为依法履行监管职责；（2）责令对违法行为人元通公司限期内恢复破坏的草原植被，切实履行恢复草原生态环境的义务；（3）加强对正镶白旗境内的草原生态违法行为的查处工作，依法正确履行监管职责，保护草原生态环境。2.送达回证，签收人道尔吉。3.道尔吉的任职情况证明，道尔吉同志于2015年5月26日至今任正镶白旗生态保护局局长职务。该组证据证实正镶白旗人民检察院于2016年11月25日，针对被告生态保护局对元通公司石灰石矿未依法缴纳草原植被恢复费、非法采矿造成草原生态环境破坏的违法行为未依法履行草原监管职责，故向被告发出诉前检察建议，督促其履行草原监管职责。且2016年11月25日生态保护局局长道尔吉已签收《检察建议书》。
（二）生态保护局作出的”正白生态字（2016）125号”《关于对<正镶白旗人民检察院检察建议书>中检察建议整改情况的回复函》。该组证据证实正镶白旗生态保护局于2016年12月12日，对检察建议提出的问题进行整改情况书面回复称，收到检察建议书后被告对元通公司石灰石矿进行了现场勘查，后与元通公司企业负责人取得了联系，待气候有所好转，将做好闭矿治理工程和削坡工程的监督工作。
（三）2016年12月10日督促履行职责的现场照片。
该组证据证实公益诉讼人按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条之规定，先行向被告生态保护局提出检察建议，督促其依法履行职责。并在发出检察建议后，跟踪监督履行职责。
第四组证据。关于被告生态保护局收到检察建议后仍怠于履行职责，导致草原生态环境仍处于受侵害状态的证据。该组证据来源为正镶白旗人民检察院调查所得。正镶白旗人民检察院于2016年12月14日对元通公司石灰石矿及周边地区的航拍图，显示被占用的草原及周边环境的现状，能够证实截止航拍时，即2016年12月14日为止，元通公司石灰石矿仍对采区没有进行完全清理，没有进行植被恢复的事实。该组证据证实发出检察建议之后，被告生态保护局并未提出和落实有效的整改措施，元通公司石灰石矿仍对采区没有进行完全清理，没有进行植被恢复，致使草原植被至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故公益诉讼人提起行政公益诉讼符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的第四十一条之规定。
被告生态保护局对公益诉讼人提供的证据均认可、无异议。
被告生态保护局为证实其主张提供了以下证据：
第一组证据。正镶白旗草原综合执法大队于2015年4月1日，向元通公司下达了《现场勘验缴纳植被恢复费通知书》，责令其缴纳植被恢复费767050.00元，并于接到通知15个工作日内办理相关手续。未经批准非法使用基本草原的，责令其退还非法使用草原，限期恢复植被，并处以该基本草原被非法使用前三年平均产值九倍以上十二倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二组证据，1.2016年11月21日正镶白旗草原生态综合执法大队关于说明相关情况的函。文件表明2015年3月，工作人员到现场对元通公司矿点进行了实地勘验，当时该企业已经停产，公司负责人也不在现场，后执法大队工作人员找到了该企业负责人的联系电话并与企业负责人进行了电话沟通。2.原草原监督管理局于2015年4月1日向元通公司送达了”[2015]19号”《缴纳植被恢复通知书》，责令企业在15日内办理草原征占用相关手续。3.元通公司2015年8月在新矿办理了用地40亩的草原征占用手续，并缴纳了26.68万元的植被恢复费。
第三组证据，正镶白旗生态保护局2016年11月28日向元通公司下达的《责令改正通知书》。生态保护局责令元通公司立即按下列要求改正违法行为：1、停止在草原上挖取石灰石。2、在2017年7月30日前恢复草原植被。3、给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。
第四组证据，生态保护局2017年12月10日作出的《关于对<正镶白旗人民检察院检察建议书>中检察建议整改情况的回复函》。证明生态局在收到”正白检民（行）行政监[2016]152XXXXXXXX号”《正镶白旗人民检察院检察建议书》后，高度重视，专门召开领导班子会议，认真进行学习研究，对《检察建议书》中提出的检察建议，做出了整改措施，派出工作人员前往伊克淖尔苏木进行了现场勘查，对元通公司违法开采的石灰石矿进行了实地测量、制作了现场勘查笔录、并完成了石灰石矿的闭坑治理工程招标与削坡工程招标。鉴于冬季无法施工的实际困难，一旦气候有所好转，届时我局将进一步做好监督工作，切实完成草原生态环境的治理工作。
第五组证据，生态保护局在2016年11月20日，协同正镶白旗人民检察院前往伊克淖尔苏木元通公司现场勘查。生态保护局组织本单位工作人员对元通公司违法开采石灰石矿石进行实地测量并制作了现场勘查笔录。
第六组证据，正镶白旗生态保护局督促正镶白旗元通实业有限责任公司完成石灰石的闭坑治理工程招标与削坡工程招标。2016年10月27日，正镶白旗元通实业有限责任公司通过内蒙古嘉宸招标代理有限责任公司完成了石灰石矿的闭坑治理工程招标与削坡工程招标，内蒙古金马建筑工程有限责任公司中标并负责石灰石矿露天采矿场的闭矿治理工程和削坡工程。
公益诉讼人的质证意见为：公益诉讼人对被告出具的证据的来源合法性、内容的客观性、真实性没有异议。可以证实被告在收到检察建议书后履行了部分职责，但是被告履行职责还是不到位，根据公益诉讼人出示的跟踪监督的航拍照片，证实截止2016年12月14日为止，元通公司石灰石旧矿仍然没有实施具体的整改措施，没有实施植被恢复工作、没有进行对生活区、物资堆放区等进行清理的工作，甚至到目前为止，各项工作都没有具体行动。
对双方当事人提交的以上证据，本院认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，证据的来源合法，证据的内容真实，证据材料与待证事实之间有关联性，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以采信。
经本院审理查明，被告生态保护局于2015年3月27日依法成立，是正镶白旗人民政府工作部门，其职责包括履行草原行政主管部门依法查处违反草原法律法规行为的职责；正镶白旗草原监督管理局更名为正镶白旗草原生态综合执法大队，并由农牧业局调整到生态保护局管理。
另查明，元通石灰石矿自2008年开矿至今，在未办理草原征占用审核审批手续和相关许可证的情况下，实施了非法开采、越界开采的违法行为，造成草原生态环境被破坏的后果。具体表现为，元通公司在2008年至2016年开采矿产资源活动中：至2012年5月6日越界开采面积7545平方米、至2014年6月22日越界开采面积13984.1平方米、至2015年11月破坏植被面积65177平方米、至2016年11月占用草原面积104615.2282平方米。
再查明，生态保护局于2015年4月1日向元通公司下达了”[2015]19号”《现场勘验缴纳植被恢复费通知书》，要求元通公司缴纳植被恢复费767050.00元，此款项至今尚未完全收缴。
又查明，正镶白旗人民检察院于2016年11月25日向生态保护局送达”正白检民（行）行政违监[2016]1152XXXXXXXX号”《检察建议书》。建议生态保护局：（1）对元通公司未经批准占用草原从事矿产资源开采活动的违法行为依法履行监管职责；（2）责令对违法行为人元通公司限期内恢复破坏的草原植被，切实履行恢复草原生态环境的义务；（3）加强对正镶白旗境内的草原生态违法行为的查处工作，依法正确履行监管职责，保护草原生态环境。生态保护局局长道尔吉于2016年11月25日签收此《检察建议书》。生态保护局于2016年12月12日，作出”正白生态字[2016]125号”《关于对<正镶白旗人民检察院检察建议书>中检察建议整改情况的回复函》，内容为：1.我局将进一步加大对征占用草原的监管工作力度，严格依据相关草原法律法规，按照法定程序依法责令企业办理草原征占用审核审批手续和相关许可证，对未办理草原征占用审核审批和相关许可证的企业责令停止开工生产，进一步规范征占用草原行为。2.我局收到检察建议书受前往伊克淖尔苏木元通实业有限责任公司进行了现场勘验，并组织工作人员对其违法开采的石灰石矿进行了实地测量，取得了现场勘查笔录，现场照片等资料。后又积极与正镶白旗元通实业有限责任公司负责人进行了联系，元通公司称已于2016年10月27日通过内蒙古嘉宸招标代理有限责任公司完成了石灰石矿的闭坑治理工程招标与削坡工程招标，内蒙古金马建筑工程有限责任公司中标并负责石灰石矿露天采矿的闭坑治理工程与削坡工程。鉴于冬季无法施工的实际困难，一旦气候有所好转，届时我局将进一步做好监督工作，切实完成草原生态环境的治理工作。
还查明，正镶白旗人民检察院于2016年12月14日对生态保护局履行职责的情况进行了调查，拍摄了航拍图。对于生态保护局并未提出和落实有效的整改措施，元通公司石灰石矿仍对采区没有进行完全清理、没有进行植被恢复，致使草原植被至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的情况。正镶白旗人民检察院依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的第四十一条之规定，提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人正镶白旗人民检察院的诉讼身份及其诉前程序符合《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，于法有据，本院予以确认。公益诉讼人提供的证据能够证明，被告生态保护局是正镶白旗人民政府工作部门，其职责包括履行草原行政主管部门依法查处违反草原法律法规行为，且被告生态保护局对此无异议，生态保护局作为本案被告，于法有据，本院予以确认。被告生态保护局作为《中华人民共和国草原法》第八条第二款、第五十六条第一款规定的草原行政监督管理机构，应当”负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处”，因监管不严，对元通公司非法从事矿产资源开采活动及越界开采、造成草原生态环境长期持续处于被破坏状态的违法行为，怠于履行恢复植被、收缴植被恢复费等法定职责，导致草原生态至今未恢复。在公益诉讼人提出检察建议后，被告虽然履行了部分监管责任，但没有积极作为履行草原监管职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人提供的证据能够确实、充分证明，被告以上违法事实及造成的后果，且被告对此无异议，故对被告的违法行为，本院予以认定。根据《中华人民共和国草原法》第五十六条第一款、第六十六条、第六十八条的规定，公益诉讼人主张的各项诉讼请求，于法有据，应予支持。综上所诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、第一百零二条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条之规定，判决如下：
一、确认被告正镶白旗生态保护局对正镶白旗元通实业有限责任公司石灰石矿非法开采行为未依法履行草原监管职责的行为违法；
二、责令被告正镶白旗生态保护局依法继续履行草原监管职责。
案件受理费50元，予以免交。
如不服本判决，公益诉讼人正镶白旗人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向锡林郭勒盟中级人民法院提出抗诉，被告正镶白旗生态保护局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于锡林郭勒盟中级人民法院。
审 判 长 照 日 格 图
审 判 员 莫日根必力格
人民陪审员 韩 利 英
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 矫 伊 娜