辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终946号
上诉人（一审原告）鞍山恒晟现代科贸设备有限公司，地址鞍山市千山区。
法定代表人刘芳榕（已离世），该公司董事长。
负责人巴钢山（刘芳榕丈夫），男，1957年1月28日出生，现为鞍山恒晟现代科贸设备有限公司负责人。
委托代理人刘兴仁（刘芳榕父亲），男，1936年3月29日出生。
委托代理人刘萍，该单位工作人员。
上诉人（一审被告）鞍山市千山区人民政府，住所地鞍山市千山区鞍海路28号。
法定代表人靳洪利，该区政府区长。
委托代理人朱宏伟，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人包海燕，辽宁弘扬律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）鞍山市铁东区人民政府，住所地鞍山市铁东区解放东路33号。
法定代表人王凯，该区政府区长。
委托代理人冯雪，该区政府法制办公室副主任。
委托代理人冯若飞，该区政府法制办公室工作人员。
鞍山恒晟现代科贸设备有限公司（以下简称恒晟公司）诉鞍山市千山区人民政府（以下简称千山区政府）、鞍山市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）确认违法并赔偿一案，恒晟公司、千山区政府不服鞍山市中级人民法院（2015）鞍行初字第00055号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人负责人巴刚山及其委托代理人刘兴仁、刘萍，上诉人千山区政府委托代理人朱宏伟、包海燕，被上诉人铁东区政府委托代理人冯雪、冯若飞到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审判决认定如下事实：千山区政府为建设汽车销售公司和加油站项目，在未履行征收程序的情况下，于2011年与恒晟公司进行谈迁，并对恒晟公司资产进行了评估。但评估报告没有向恒晟公司送达。2011年8月2日，千山区政府作出鞍千政函（2011）64号文件，通知鞍山市电业局铁西分局对该地块内电力线杆进行排迁。2011年6月5日，通往原告厂区的电力线杆、电缆进行了排迁，致恒晟公司厂区因断电停产至今。
另查明：根据中共鞍山市委办公厅鞍委办发{2010}29号文件，2012年9月恒晟公司住所地调整为铁东区政府管辖，铁东区政府通知恒晟公司该地块不予动迁。
一审判决认为：诚实守信是政府机关必须遵循的行为准则。就本案而言，千山区政府为建设汽车销售公司和加油站项目，与恒晟公司进行谈迁工作，并对其场地、设备等进行了评估。上述事实表明，千山区政府对恒晟公司财产具有征收的意愿，而恒晟公司接受千山区政府对其资产进行评估的事实表明，恒晟公司对千山区政府的征收是同意的。千山区政府着手评估，并以鞍千政函（2011）64号文件的形式，通知鞍山市电业局铁西分局对该地块内电力线杆进行排迁，并将通往恒晟公司厂区的电力线杆、电缆进行实际排迁的事实表明，千山区政府为兑现允诺已实施了相应的行为。至于区划调整后，恒晟公司所在地划归铁东区政府管辖，铁东区政府继受千山区政府行政管辖职能后，明确告知恒晟公司对其不再进行征收。这表明，千山区政府向恒晟公司允诺的征收行为已无法兑现。
现恒晟公司无法生产经营以及因此造成生产经营损失的实际后果，与千山区政府对其做出的征收允诺以及实施的相应行为有直接的关系。对恒晟公司因此而造成的损失，千山区政府应当承担赔偿责任。因无证据证明千山区政府允诺的征收行为具有合法性，铁东区政府对此不再征收，并不存在违法的问题。故对恒晟公司要求铁东区政府承担赔偿责任的请求，本院不予支持。
关于恒晟公司提出的对因断电停产造成的各种经济损失4849399元的主张。按《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，恒晟公司提供的证据不足以证明上述损害事实，本院不予支持。恒晟公司可就赔偿问题应另提起行政赔偿诉讼。至于恒晟公司主张恢复厂区供电、供水、排除通道障碍等诉讼请求，因不属于行政诉讼范围，故对恒晟公司的上述请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认鞍山市千山区政府对原告鞍山恒晟现代科贸设备有限公司进行了谈迁、鞍千政函（2011）64号文件违法。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元由被告鞍山市千山区政府承担。
恒晟公司的上诉请求是：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求和一审变更增加的诉讼请求。其理由是：一、一审认定事实错误。1、一审关于断电断水停产的事实认定错误，实际断电断水停产在2011年6月5日，2011年8月2日千山区政府向电业部门下发64号文件，拆迁了恒晟公司的6根电杆和电缆造成停产至今。2、一审判决称恒晟公司同意征收是错误的，事实上千山区政府对恒晟公司的征收是在既无公告也未征求恒晟公司意见的情况下单方实施违法行为在先，恒晟公司无奈同意征收评估在后，是不得已而为之。3、铁东区政府于2012年12月25日承接了千山区政府对该地段的管辖和企业谈迁材料后，理应积极履行职责，解决问题，但其是在恒晟公司上访两年之久后才于2014年12月3日作出“不予受理，向法院起诉”的答复。铁东区政府的长期行政不作为扩大了恒晟公司两年多的停产损失，应予赔偿。4、一审把恒晟公司提供的64号文件认定为铁东区政府提供。二、一审不仅剥夺恒晟公司依法增加变更的诉讼权利，对原来请求赔偿的614万余元不支持也是错误的。三、一审判决适用法律错误，千山区政府对恒晟公司的房屋征收行为违反了征收程序规定，构成行政违法，一审判决不支持恒晟公司的诉请属适用法律错误。
千山区政府的上诉请求是：撤销原判，依法改判驳回恒晟公司的诉讼请求，并由其承担上诉费用。其理由是：一、恒晟公司的诉讼请求是确认断电停产四年之久既不给动迁补偿又不给赔偿，造成其企业破产违法，而一审判决确认进行谈迁、鞍千政函（2011）64号文件违法，该判决内容与恒晟公司的诉讼请求不一致。二、千山区政府没有实施可诉的行政行为。恒晟公司的诉称表明千山区政府只是与恒晟公司进行了谈迁工作，谈迁并未对恒晟公司的权利义务产生直接影响，属于不可诉的行政行为。千山区政府鞍千政函（2011）64号文件的内容是千山区政府委托鞍山电业局铁西分局对鞍山恒晟公司地块用电的电力线杆进行排迁，并未委托实施断电行为，断电行为并非千山区政府所为，与千山区政府无关。2012年恒晟公司住所地调整为铁东区政府管辖，此后千山区政府已无管理该地块的行政职权，铁东区政府与恒晟公司继续进行了谈迁行为。由此表明千山区政府不是本案的适格行政主体。三、原审判决认定“现恒晟公司无法生产经营以及因此造成生产经营损失的实际后果，与千山区政府对其做出的征收允诺以及实施的相应行为有直接的关系。对恒晟公司因此而造成的损失，千山区政府应当承担赔偿责任。”现有证据无法证明鞍山恒晟公司无法经营及损失与千山区政府的工作有因果关系，一审判决的上述认定没有事实依据和法律依据。四、恒晟公司诉称2011年6月5日其厂区的电力线杆被排迁导致断电，直到2015年6月17日才起诉，已经超过了起诉期限。
被上诉人铁东区政府答辩称：一、铁东区政府并没有实施行政侵权行为。一审法院已查明，千山区政府为建设汽车销售公司和加油站项目，在未履行征收程序的情况下，于2011年与恒晟公司进行谈迁，并对恒晟公司资产进行评估，但评估报告没有向恒晟公司送达，一审查明的事实完全可以证明铁东区政府没有实施侵权行为。二、本案是行政侵权诉讼，而非已形成无争议的债权债务关系承继诉讼，因此，本案不适用中共鞍山市委办公厅鞍委办发{2010}29号文件，即市委办公厅、市政府办公厅关于印发《鞍山市区划调整方案》的通知，在区划调整后，涉及划出方的资产、债权、债务一并由铁东区政府接收的规定。
本院认为，本案一审判决存在如下问题：第一，恒晟公司停产停业与千山区政府的行政行为之间的因果关系问题，直接影响到恒晟公司的确认违法及赔偿请求能否成立，是本案必须审理查明的基本事实。一审判决虽对千山区政府的谈迁行为作出认定，但对千山区政府的行政行为是否是导致恒晟公司停产停业的原因并未认定。第二，一审判决在已经肯定了恒晟公司因断电停产至今，因无法生产经营造成损失的情况下，却又否定了恒晟公司因断电停产造成经济损失的主张，对其赔偿请求不予支持，认定事实和适用法律互相矛盾。第三，对于铁东区政府是否应承担责任问题，一审判决仅查明被上诉人铁东区政府明确告知恒晟公司不予动迁，但对铁东区政府是否存在行政不作为亦未查清。第四，本案中，千山区政府在一审中已经提出起诉期限问题，但一审判决并未对恒晟公司起诉是否超期、是否存在因不属于恒晟公司自身的原因而耽误起诉期限的事实进行审查认定。综上，恒晟公司和千山区政府的上诉理由成立，一审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销鞍山市中级人民法院（2015）鞍行初字第00055号行政判决；
二、本案发回鞍山市中级人民法院重审。
审判长 康宪雷
审判员 武 江
审判员 徐桂伶
二〇一七年十一月二十三日
书记员 鞠 林