江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终394号
上诉人（原审原告）高邮市佳成技术装饰经营部，住所地高邮市文游中路新世纪建材市场内。
负责人赵加宝，执行事务合伙人。
委托代理人王齐、程城，北京市天元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）高邮市人民政府，住所地高邮市海潮东路28号。
法定代表人潘学元，该市市长。
委托代理人袁桂松，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人张曙，江苏中望律师事务所律师。
上诉人高邮市佳成技术装饰经营部（以下简称佳成经营部）因诉被上诉人高邮市人民政府(以下简称高邮市政府)房屋征收补偿决定一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2014）扬行初字第00036号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年3月14日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人佳成经营部的负责人赵加宝及其委托代理人王齐、程城，被上诉人高邮市政府的委托代理人袁桂松、张曙到庭参加诉讼。因双方当事人申请调解，依法扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，佳成经营部于2005年12月28日与高邮市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，受让位于高邮市通湖东路与屏淮中路交叉口、宗地总面积为997.41平方米的土地，并领取了邮国用（2005）第29634号《国有土地使用证》（以下简称《29634号国有土地使用证》）、高邮市〔2005〕邮国土资字第201号《建设用地批准书》。佳成经营部于2010年9月1日领取了《合伙企业营业执照》，执行事务合伙人为赵加宝。2010年5月18日，高邮市建设局受理了佳成经营部提出的办理位于通湖路与屏淮路交叉口的综合楼的申请。
高邮市政府于2012年4月19日作出邮征字[2012]1号《高邮市政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《1号征收决定》），决定征收屏淮路与通湖路交叉口周边地块范围内国有土地上的房屋。2012年4月20日《高邮报》第四版刊登了《高邮市政府国有土地上房屋征收决定》，除未标明“邮征字[2012]1号”文号外，其内容与《1号征收决定》一致。2012年4月23日，高邮市政府在原华联制衣厂过道、城市建筑安装工程公司围墙等征收范围内张贴了上述征收决定，同时张贴了《屏湖中路、通湖东路交叉口地块用地红线图》和《高邮市屏淮路与通湖路交叉口改造项目房屋征收补偿方案》，落款时间为2012年4月19日，落款“高邮市人民政府”处未加盖公章。佳成经营部《29634号国有土地使用证》涉及的土地在上述红线范围内。
2013年9月26日，高邮市价格认证中心出具了邮价证认[2013]161号《关于佳成技术装饰经营部综合楼前期设计费用价格认证结论报告》，价格认证基准日为2013年9月24日，采用市场法，对佳成经营部综合楼前期设计费用认证价格为652240元。该报告于2014年6月19日送达给佳成经营部。2013年10月9日，高邮市政府以赵加宝为被征收人，作出邮国征决字（2013）第1号《高邮市政府补偿决定书》，后于2014年4月9日作出邮政发〔2014〕63号《市政府关于撤销邮国征决字（2013）第1号〈高邮市政府补偿决定书〉的决定》，决定撤销上述决定书。
2014年4月25日，高邮市住房保障和房产管理局（以下简称高邮市房管局）对佳成经营部作出《关于选择房地产价格评估机构告知书》，告知佳成经营部评估机构的选择方案：由该单位提供六家有相应资质的房地产评估机构，由佳成经营部在这六家中自行选择一家作为该地块的评估机构；也可以由佳成经营部自行提供三家有相应资质的房地产评估机构，在这三家中选择一家作为该地块的评估机构；……并告知佳成经营部，“在收到告知书之日起七日内，既不选择我方提供的房地产评估机构，也不自行提供土地评估机构，则由我方在公证机关及监督机关的参与下，在我方提供的房地产评估机构中采取摇号方式确定一家作为该土地的评估机构”。该告知书于同日向佳成经营部送达。2014年5月8日，高邮市房管局对佳成经营部作出《关于摇号确定房地产价格评估机构的通知》，通知佳成经营部：由于其没有在《告知书》规定的期限内做出选择，决定于2014年5月9日下午采取摇号方式确定一家评估机构作为该土地及附着物的征收评估机构，请佳成经营部接通知后准时参加。上述通知书于同日向佳成经营部送达。2014年5月9日，高邮市房管局组织了摇号确定房地产评估机构的活动，摇号确定的房地产评估机构为江苏苏地行土地房产评估有限公司（以下简称苏地行评估公司），并由江苏省高邮市公证处对摇号确定房地产评估机构活动出具了《公证书》。
苏地行评估公司接受高邮市房管局的委托，对佳成经营部位于高邮市通湖东路与屏淮路交叉口一宗国有出让建设用地使用权收回价格进行了评估。2014年6月17日，苏地行评估公司出具了《土地估价报告》，估价基准日为2012年4月19日，估价基准日的登记用途为商办，估价设定的用途为商务办公，采用市场比较法、基准地价系数修正法评估，对涉案宗地估价为：总地价279.77万元，地上附着物18795元。上述报告于2014年6月19日送达佳成经营部。
2014年6月19日，高邮市房管局、高邮市国土资源局、高邮市政府法制办公室工作人员与佳成经营部的负责人赵加宝及其家人召开了佳成技术装饰经营部地块征收协调会。2014年6月23日，高邮市房管局对佳成经营部作出了《告知书》，告知佳成经营部拟报请高邮市政府对佳成经营部位于高邮市通湖东路与屏淮路交叉口地块土地作出征收补偿决定。该《告知书》于同日向佳成经营部送达。
2014年6月29日，高邮市房管局向高邮市政府作出《关于报请市政府作出房屋征收补偿决定的请示》，报请高邮市政府对佳成经营部位于屏淮路与通湖路交叉口地块作出补偿决定。2014年6月30日，高邮市政府作出邮国征决字（2014）第1号《高邮市政府征收补偿决定书》（以下简称《1号补偿决定》），决定对佳成经营部土地及地面上定附着物和前期规划设计费共补偿3468735元。
佳成经营部不服上述补偿决定提起诉讼。在本案诉讼过程中，佳成经营部又于2014年11月17日以高邮市政府为被告，对《1号征收决定》提起诉讼。法院生效裁定以起诉超过法定期限为由，裁定驳回了佳成经营部的起诉。
一审法院认为，第一、依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，由于佳成经营部与房屋征收部门未能达成补偿协议，高邮市政府作为作出征收决定的市、县级人民政府，具有作出征收补偿决定的法定职权。
第二，关于被诉补偿决定的程序。1、依照《国有土地上房屋征收评估办法》第四条和《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第九条的规定，由于佳成经营部与房屋征收部门在征收补偿方案确定的征收实施期限内未达成补偿协议，高邮市政府于2013年10月9日以赵加宝为被征收人作出邮国征决字（2013）第1号《高邮市政府补偿决定书》，后高邮市政府又于2014年4月9日撤销了上述决定书，此时距房屋征收决定作出已近两年，高邮市政府于2014年4月25日单独对佳成经营部作出《关于选择房地产价格评估机构告知书》，告知佳成经营部评估机构的选择方案，后在佳成经营部收到告知书之日起七日内，既未选择高邮市政府方提供的房地产评估机构，也未自行提供土地评估机构的情况下，由高邮市政府方在公证机关及监督机关的参与下，在高邮市政府方提供的房地产评估机构中采取摇号方式确定苏地行评估公司作为房地产评估机构，并且在摇号之前书面通知了佳成经营部参加。故本案评估程序具备合理性和合法性。2、2014年6月23日，高邮市房管局预先告知佳成经营部拟报请高邮市政府作出征收补偿决定。2014年6月29日，高邮市房管局报请高邮市政府对涉案地块作出补偿决定。后高邮市政府于2014年6月30日作出《1号补偿决定》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定的程序。但高邮市政府未将补偿决定在房屋征收范围内予以公告，该程序存在瑕疵，应予以补正。
第三，关于被诉补偿决定的事实。1、根据张贴的征收决定所附的《屏湖中路、通湖东路交叉口地块用地红线图》，佳成经营部《29634号国有土地使用证》涉及的土地在上述红线范围内。因此，被诉补偿决定将佳成经营部作为补偿对象是正确的。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，由于佳成经营部被征收的对象具有特殊性，即仅为土地及地上定附着物，并非具有权属证书的房屋，苏地行评估公司将佳成经营部涉案地块的使用权估价为279.77万元，地上附着物18795元。由于佳成经营部取得出让土地使用权后拟进行建设，高邮市政府所作的《1号补偿决定》，不仅包含了上述评估报告所评估的土地及地上定附着物的价值，还补偿了佳成经营部拟建设的前期规划设计费用，该补偿范围的确定合法。3、因本案佳成经营部被征收的为土地及地上定附着物，并非房屋或在建工程，江苏苏地行土地房产评估有限公司采用市场比较法、基准地价系数修正法对佳成经营部位于高邮市通湖东路与屏淮路交叉口宗地进行评估；高邮市价格认证中心采用市场法对佳成经营部综合楼前期设计费用进行认证，上述评估和认证均不违反《国有土地上房屋征收评估办法》及《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》的相关规定。4、因本案佳成经营部被征收的为土地及地上定附着物，高邮市政府所作补偿决定采用货币补偿的方式，符合《高邮市屏淮路与通湖路交叉口改造项目房屋征收补偿方案》确定的房屋征收补偿安置方式，亦具有合理性。
第四，关于房屋征收决定的合法性。因佳成经营部对《1号征收决定》的诉讼已被法院生效裁定驳回。法院在审查被诉《1号补偿决定》是否合法过程中，也未发现《1号征收决定》存在重大明显违法情形。佳成经营部相关诉讼请求因无事实和法律依据，不予支持。
综上，被诉《1号补偿决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佳成经营部的诉讼请求。
上诉人佳成经营部上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误，行政程序违法。本案征收项目不是基于公共利益，征收决定公告中没有附征收补偿方案和规划红线图，上诉人无从知晓征收范围和征收补偿方案，涉案土地属于违法强行征收。《1号补偿决定》程序违法。被上诉人超过举证期限提供证据，一审法院予以采纳违反法律规定。一审法院依职权调取（2015）苏行终字第00128号行政裁定违法，一审程序中，被上诉人作为国家行政机关存在严重伪造证据的违法事实，但一审法院对此未予认定，如不予纠正，必将造成难以挽回的恶劣影响。请求本院撤销一审判决，确认《1号补偿决定》违法并撤销本案被诉的补偿决定。
被上诉人高邮市政府辩称，关于征收决定的合法性已经法院审查并作出生效裁判，上诉人有关征收决定的上诉意见与本案无关。被上诉人向一审法院提交的证据足以证明，《1号补偿决定》已经履行了必经程序。相关征收补偿活动除上诉人外均已结束，亦可以证明此次征收补偿行为的合法性。被上诉人举证并未超过法定期限，补充提交证据是因为上诉人在案件审理中提出了新的主张。一审判决正确，请求本院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
上诉人佳成经营部提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，上诉人佳成经营部认为，一审判决认定的2012年4月23日被上诉人高邮市政府张贴了《1号征收决定》以及上诉人的土地在征收红线范围内等事实，缺少相关的证据支持。对一审认定的其他事实上诉人佳成经营部无异议。被上诉人高邮市政府对一审判决认定案件事实无异议。
本院认为，一审经质证的证据可以证明，2012年4月23日被上诉人高邮市政府张贴了《1号征收决定》，上诉人的土地在征收红线范围内。上诉人佳成经营部对一审判决认定事实所持异议，缺乏事实根据，依法不予采纳。对一审判决认定的其他案件事实，依法予以确认。
本院另查明，佳成经营部成立于1996年，2010年9月1日换领了《合伙企业营业执照》，执行事务合伙人为赵加宝。
本院庭审中，双方当事人围绕被诉的《1号补偿决定书》的合法性和合理性进行了辩论。双方当事人均各自坚持其上诉状及答辩状中的意见。
本院认为，佳成经营部于2005年12月28日与高邮市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，受让涉案土地并领取了《29634号国有土地使用证》、高邮市〔2005〕邮国土资字第201号《建设用地批准书》。至2012年4月19日高邮市政府作出《1号征收决定》时，涉案土地上除围墙外，并没有已建成的房屋。高邮市政府2014年6月30日作出的《1号补偿决定》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对佳成经营部土地及地面上定附着物进行补偿，符合法律规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案在卷证据显示，本案与其他征收补偿案件不同的是，上诉人佳成经营部2005年通过与高邮市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，支付土地出让金的方式取得了涉案国有土地使用权,目的是投入开发建设，而涉案地块至今未能开发利用的原因并非上诉人佳成经营部一方所导致，现被上诉人高邮市政府《1号补偿决定》所给予上诉人佳成经营部的补偿标准，尚不足以体现对上诉人佳成经营部合法、合理利益的充分保护。
在本院组织的调解中，被上诉人高邮市政府提交了书面协调方案，表示“为钝化矛盾切实解决有关问题，根据国土局提供的《2012年至2014年世贸广场周边同类地区土地出让情况表》，对高邮市佳成技术装饰经营部地块按周边同类地区土地出让价格中最高价（440万/亩）为标准予以补偿（1.49*440=655.6万元），另定附着物1.8795万元，前期规划设计费用65.224万元。前述三项合计的财务成本是217.372795万元，本息合计940.141855万元”。上诉人佳成经营部不接受该方案，导致协调无果。
本院经审查，对被上诉人高邮市政府新提交的书面协调补偿方案中所确定的440万每亩的补偿标准，既是评估公司作出评估报告时采用市场比较法参照的交易案例之一，也是周边同类地区土地出让价格中最高价，以此作为对上诉人佳成经营部的补偿，符合《房地产估价规范》所确立的“最高最佳使用原则”。被上诉人高邮市政府提出增加的财务成本补偿部分，是结合本案的具体案情所作出的合理考量，故应当认为被上诉人高邮市政府在本案二审期间所提出的新的补偿方案，已保障了上诉人佳成经营部因本案所涉征收而应获得的相应补偿。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定了国有土地上房屋征收补偿内容，包括被征收人房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。上诉人佳成经营部主张，涉案土地如按照规划要求建成，将达到10356平方米，应按照将来建成的建筑的价值，获得1.2582亿元补偿。因该主张与涉案被征收时标的物的实际状况明显不符，且不在法定补偿范围之内，故对于该主张依法不予支持。本案被诉的行政行为是《1号补偿决定》，而上诉人佳成经营部有关本案的其他上诉理由均系针对《1号征收决定》，因《1号征收决定》业经两级法院的审理，已经作出生效裁判，故上诉人佳成经营部有关《1号征收决定》合法性的异议，本案不予理涉。
综上，被上诉人高邮市政府作出的《1号补偿决定》虽有不合理之处，但其在本院审理期间重新提交的补偿方案合法、合理。一审判决驳回上诉人佳成经营部的诉讼请求不当。上诉人佳成经营部要求撤销一审判决的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销江苏省扬州市中级人民法院（2014）扬行初字第00036号行政判决；
二、变更高邮市人民政府邮国征决字（2014）第1号《高邮市政府征收补偿决定书》内容为：以货币补偿的方式，合计补偿高邮市佳成技术装饰经营部940.141855万元。
本案一审案件受理费计人民币50元，二审案件受理费计人民币50元，两项合计人民币100元整，由高邮市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 史 笔
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一七年四月五日
书记员 张家松
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；