河南省濮阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）豫09行赔终1号
上诉人（一审被告）濮阳市农业畜牧局，住所地：濮阳市京开大道311号。统一社会信用代码：11410900MB0X52900H。
法定代表人赵中华，局长。
委托代理人李会群，濮阳市种子管理站站长。
委托代理人孙庆勋，河南优诚律师事务所律师。
上诉人（一审被告）濮阳高新技术产业开发区农业园区，住所地：濮阳市中原西路开发区。组织机构代码：78341720-7。
法定代表人张发成，主任。
委托代理人孙庆勋，河南优诚律师事务所律师。
上诉人（一审原告）濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社，住所地：濮阳高新技术开发区王助镇崔寨村。组织机构代码证：07781593-7。
法定代表人李永君，经理。
委托代理人李志强，男，1989年12月4日出生，汉族，住濮阳高新技术开发区。
委托代理人赵芳，河南广念律师事务所律师。
上诉人濮阳市农业畜牧局、濮阳高新技术产业开发区农业园区（以下简称农业园区）及上诉人濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社（以下简称永君合作社）因行政赔偿一案，不服濮阳县人民法院（2016）豫0928行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市农业畜牧局副局长朱建普、委托代理人李会群、孙庆勋，农业园区出庭副主任谢启铎、委托代理人孙庆勋，上诉人永君合作社委托代理人李志强、赵芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2016年7月，被告农业园区接到菜农举报，原告在濮阳市高新技术开发区王助镇崔寨村蔬菜大棚内育有蔬菜种苗，于2016年7月12日立案，并经濮阳市农业局批准。濮阳市农业局证明原告未办理《农作物种子生产经营许可证》。2016年7月15日，被告农业园区向原告送达了责令改正通知书，责令其停止生产经营蔬菜种苗行为。2016年7月18日，被告农业园区查封了原告的部分种苗（辣椒苗8盘、西红柿苗12盘、茄苗15盘），查封期限30日。2016年8月12日，被告农业园区作出濮开农封扣（2016）2号《查封（扣押）决定书》（附查封财物清单：1、西红柿苗（小）120435株、西红柿苗（中）126000株、西红柿苗（大）217560株、西红柿苗（南棚）84912株），查封期限15日。2016年8月19日，濮阳市农业局和农业园区共同作出濮开农查扣处决（2016）第1号《查封（扣押）财物决定书》，将2016年8月12日查封的种苗予以变卖。变卖种苗程序是由与原告签订种苗订购合同的农户提供订购合同，被告工作人员凭合同开据三联单，转交银行工作人员两联，由银行工作人员收款后加盖收讫章后交农户，农户持收据领取种苗。取苗时由巡防队员查验。被告提供的种苗订购合同共59份，变卖所得种苗款78310元，存入农业园区银行专户保存。查封到期后，巡防队员撤离了原告的苗棚。
一审认为：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：当事人提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。故被告主张原告分别起诉与一并提起的行政赔偿诉讼系重复立案，其理由不能成立。但原告在行政赔偿诉讼中，提起的第一项要求确认被告行政行为违法的诉讼请求，显系重复诉讼请求。经庭审中示明，原告同意撤回其诉求。故本案仅审理原告的行政赔偿诉讼请求；关于2016年7月18日查封决定，因被告未进行变卖处理，原告亦未提交证据证明因查封造成损失的证据，故对其赔偿诉讼请求本院不予支持；关于2016年8月12日的查封决定和2016年8月19日的查封处理决定，是针对同一批种苗进行的行政强制措施。被告变卖处理的理由是鲜活物品不易保管，是对被查封的财物的处理措施，并非对违法行为的处罚或处理决定，故其仍属查封强制措施。按照《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定，查封、扣押期限已经届满的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定，解除查封、扣押应当立即退还财物。已将鲜活物品变卖的，退还变卖所得款项。本案被告于2016年8月12日作出查封决定，查封期限15日。查封期限届满后被告未将变卖所得款项退还原告，违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十八条的规定。另，由于被告作出的查封决定和查封处理决定适用法律错误，本院判决撤销了被告作出的查封决定和查封处理决定，故被告应当退还原告变卖种苗款。被告认为原告的种苗属于被没收对象，但其并未对原告作出相应的处罚决定。未经法定程序，不能随意认定被查封扣押的财物属于被没收对象。对于被告的这一主张，本院不予支持；关于被告变卖种苗所得款项，被告提交的证据证明种苗变卖并非按照2016年8月19日查封处理决定清单中全部处理，而是按照原告与农户签订的种苗预售合同进行变卖，变卖所得78310元，存入银行专户保存。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案被告查封的种苗仍在原告的大棚中生长，故原告了解种苗的数量和生长情况，其有能力提供相应的证据。但原告所诉其种苗得不到照料，错过最佳生长期，已经毁损坏死无相关证据证明。原告主张其损失374954.6元，本院不予支持。本案能够认定的是被告变卖种苗所得为78310元。故依照《中华人民共和国行政赔偿法》第三十六条第（五）项之规定，判决被告濮阳高新技术产业开发区农业园区和濮阳市农业局在本判决生效后十日内给付原告变卖所得价款78310元。
濮阳市农业畜牧局、农业园区不服一审判决，上诉称：一、一审判决撤销上诉人适用法律错误的查封和处理决定，并非对永君合作社违法经营种子行为的否定。首先，根据《中华人民共和国种子法》第三条规定，上诉人具有种子管理和种子执法的法定职权。上诉人在查处被上诉人违法经营种子案中，因有证据证明永君合作社未取得种子生产经营许可证，违法从事种子种苗经营活动，决定依法对其非法经营的种苗进行查封。在查封期间因种苗属于不宜长期保管和鲜活易腐物品，决定对查封期间种苗变卖，不是对查封物品的最终处置，实际上变卖行为属于对查封期间种苗的管理行为，行为本身对永君合作社的合法权益明显不产生实际影响。相反，上诉人还为永君合作社承担变卖过程中产生的费用。其次，尽管上诉人的查封和处理种苗决定因适用法律错误被撤销，但是，实体上永君合作社非法经营种苗行为的违法事实存在，上诉人对其查处和查封措施不仅有法律根据，也是查处案件的需要。因此，人民法院撤销查封和处理决定，不是对被上诉人非法经营种苗的违法行为“正名”，更不是认定上诉人侵犯了永君合作社的财产合法权利。二、一审法院判决适用法律错误，依法应当撤销。首先，行政赔偿是以行政行为被确认违法，并且违法行为造成当事人合法财产损失为前提。尽管上诉人查封和处理决定因适用法律错误被撤销，但是，从实体上讲并没有确认永君合作社行为不构成违法。原审法院仅仅认定上诉人适用法律错误，按照行政诉讼法有关规定，属于需要重新作出具体行政行为的情形，由于违法经营种苗的灭失没有判决上诉人重新作出行政行为。但是，被撤销决定不是永君合作社向上诉人要求行政赔偿的根据。其次，原审法院“依照《中华人民共和国行政赔偿法》第三十六条第（五）项之规定”，判决上诉人给付被上诉人变卖价款适用法律错误，其判决没有法律依据。三、上诉人现有新证据证明永君合作社因涉嫌犯罪种苗变卖价款已被公安冻结，永君合作社要求上诉人给付变卖价款没有根据。濮阳市公安局濮水分局于2016年12月21日，向上诉人农业园区所在开行户行中原银行濮阳开发区支行送达协助冻结财产通知书，该局以永君合作社及法定代表人李永君涉嫌犯罪冻结了变卖种苗价款，故上诉人无法返还该款项。上诉人在2017年3月24日对永君合作社作出了濮开农种罚（2017）1号行政处罚决定书，对永君合作社非法经营的西红柿种苗及辣椒种苗、茄子种苗给予没收，没收种苗定金27900元，并按种苗货值金额处以3倍的罚款，该处罚决定书于2017年3月27日送达给永君合作社负责人李永君。请求依法撤销一审判决，改判驳回永君合作社的诉讼请求，诉讼费由永君合作社承担。
永君合作社不服一审判决，上诉称：上诉人大棚内的各类菜苗共计656203棵，其中603035棵加工费为0.6元每棵，50000棵加工费为0.25元每棵，3168棵加工费为0.2元每棵，总价值为374954.6元。由于濮阳市农业畜牧局、农业园区查封行为，导致上诉人无法对大棚内的苗进行照料，错过了最佳的种植和生长期，无法实现目的。一审仅判决濮阳市农业畜牧局、农业园区赔偿金额78310元，与事实不符。退一步讲，即使按照濮阳市农业畜牧局、农业园区查封的菜苗数量，也高达548907棵，其价值也高达30余万元。一审法院对2016年7月18日的查封造成的损失不予认定是错误的。7月18日查封期限虽为30天，但菜苗因失去有效管理全部毁损，给上诉人造成实际损失的事实是不容质疑的，濮阳市农业畜牧局、农业园区应予以赔偿。8月19日变卖过程中，上诉人并未清点苗数，濮阳市农业畜牧局、农业园区实际变卖数量上诉人不予认可。且直至变卖结束后8天时间，大棚仍处于查封期，濮阳市农业畜牧局、农业园区对苗和大棚置之不理，应对所有苗的损失承担赔偿责任。请求：撤销原判，依法改判濮阳市农业畜牧局、农业园区赔偿上诉人损失374954.6元。
针对濮阳市农业畜牧局、农业园区的上诉，永君合作社辩称：上诉理由不能成立，应予驳回。一、上诉人第一点上诉理由不能成立，行政赔偿案件审查的是行政机关的违法行为给行政相对人造成的损失，而不是对行政相对人的所谓的违法行为进行肯定和否定的评价，行政机关的三个具体行政行为均被依法认定为违法并撤销，不管行政相对人的行为性质怎样，行政机关均应为其行为给相对人造成的损失承担赔偿责任。二、一审适用法律正确，但是对合作社损失的认定与事实不符，行政机关所称一审适用法律错误的理由不成立。三、合作社到现在为止也没有见到行政机关所说的协助冻结财产通知书，请法院依法核实。且一审判决行政机关承担赔偿责任依据的是其在移交刑事之前的行政行为给合作社造成的损失，确定的是行政机关应当返还、赔偿合作社损失，因为行政机关的违法占用拒不返还变卖款应当由其承担后果，即使被冻结也不意味着变卖款可以由其合法的占用。四、认定的数额过少。五、行政机关当庭补充不能成为支持其主张的理由，其对合作社作出行政处罚已经违反法律规定，这是另案要处理的问题。在行政机关变卖的当时并没有作出没收的处罚决定，其占有变卖款没有合法依据且其查封和变卖已被确认违法。
针对永君合作社的上诉，濮阳市农业畜牧局、农业园区辩称：一、行政赔偿之诉举证责任在于行政相对人，本案一审中永君合作社并没有举出确切的证据证明农牧局、农业园区对其造成37万余元的损失。二、永君合作社违法经营蔬菜种苗的事实非常清楚，对外预售种苗是一种经营行为并非其所称是其代加工，目的就是对外销售。三、濮阳市农业畜牧局和农业园区变卖款78310元已被濮阳市公安局濮水分局查封，2017年3月27日濮阳市农业畜牧局、农业园区对其进行处罚，该款已经没收。四、永君合作社没有遭受任何损失，除变卖的种苗以外其他的种苗已由合作社自行管理，变卖以后濮阳市农业畜牧局和农业园区的工作人员已经撤回，并没有对种苗有任何管理行为和变卖行为。综上，永君合作社的上诉不能成立，其要求赔偿37万元损失没有事实依据和法律依据，请求二审法院全部驳回诉讼请求。
濮阳市农业畜牧局、农业园区二审中提交如下证据：1.2016年12月21日濮阳市公安局濮水分局作出的濮水公侦冻财字〔2016〕0005号协助冻结财产通知书；2.濮阳市农业畜牧局和农业园区2017年3月24日作出的濮开农种罚（2017）1号行政处罚决定书。证明西红柿苗变卖款78310元已被濮水分局冻结并被农业园区、濮阳市农业畜牧局予以没收。
濮阳市农业畜牧局、农业园区提交的上述证据依法经庭审举证、质证。永君合作社认为证据1是复印件，应当提交原件。该通知书冻结的是李永君个人现金并未表明是变卖款，且是在行政机关具体行政行为作出以后发出。本案审理的是合作社因行政机关的违法行政行为而造成的损失，行政机关的行政行为已被确认违法，其对合作社的赔偿责任不因该针对李永君的冻结而免除。货币或现金是种类物而不是特定物，行政机关的主张不能成立，该冻结通知书不影响其法定责任的承担。按照国家赔偿法的规定法院确认的是行政机关因为违法行为应不应当承担赔偿责任，故行政机关的主张不成立。对证据2的真实性没有异议，但是不能证明其主张。
本院调取并当庭出示以下证据：1.濮阳市公安局濮水分局情况说明；2.濮阳市公安局濮水分局濮水公（侦）立字〔2016〕0273号立案决定书；3.濮阳市农业局2016年8月12日报案材料；4.濮阳市公安局濮水分局濮水公（侦）拘字〔2016〕0041号拘留证；5.濮阳市公安局濮水分局濮水公（侦）冻财〔2016〕0005号协助冻结财产通知书。
本院调取的上述证据依法经庭审出示并质证。永君合作社对法院调取的上述证据真实性没有异议，但是行政机关的行政行为均是在刑事立案之前作出和进行的，刑事程序对李永君的行为依照刑事法律进行的评判并不影响法院对行政机关已作出的行政行为合法性的认定，且一审认定行政机关适用法律明显错误，行政机关的行为在程序上也不合法，故刑事立案不影响本案行政案件的进行和合作社诉讼请求的成立。该证据证明了行政机关行政处罚的违法性，已经移交刑事程序不能再进行行政处罚。濮阳市农业畜牧局、农业园区对上述证据没有异议，认为该证据说明永君合作社负责人李永君违反了种子法还违反了刑法，应该受到行政处罚和刑事处罚，这两种处罚性质不同、目的不同，二者并不矛盾各有其功能，并不能因为进入刑事程序行政处罚就不能作出。
本院对上述证据认定为：濮阳市农业畜牧局、农业园区提交的证据属二审中提交的证据，不符合证据规则的要求，本院不予采纳。本院依职权调取的证据各方对其真实性均无异议，本院予以采信。
本院经审理查明：2016年7月农业园区接到菜农举报，永君合作社在濮阳高新技术开发区王助镇崔寨村蔬菜大棚内育有蔬菜种苗，农业园区经濮阳市农业畜牧局批准以涉嫌非法生产经营种苗于2016年7月12日立案。濮阳市农业畜牧局证明永君合作社未办理《农作物种子生产经营许可证》。2016年7月15日农业园区向永君合作社送达了责令改正通知书，责令其停止生产经营蔬菜种苗行为。2016年7月18日农业园区查封了永君合作社的部分辣椒苗、西红柿苗、茄苗共35盘，查封期限30日。8月12日农业园区作出濮开农封扣（2016）2号《查封决定书》查封西红柿苗54万余棵，查封期限15日。8月19日濮阳市农业局和农业园区共同作出濮开农查（扣）处决（2016）第1号《查封财物决定书》，将2016年8月12日查封的部分西红柿种苗予以变卖，变卖价是按照永君合作社与农户签订的种苗预售合同定价。被告提供种苗订购合同共59份，变卖所得种苗款78310元存入农业园区银行专户保存。濮阳市农业畜牧局于2016年8月12日向濮阳市公安局濮水分局作出濮开农移〔2016〕1号案件移送函及李永君涉嫌非法生产经营种苗报案材料。濮阳市公安局濮水分局于2016年10月20日作出濮水公（侦）立字〔2016〕0273号立案决定书，决定对李永君非法经营种子案立案侦查，2016年10月20日对李永君开具濮水公（侦）拘字〔2016〕0041号拘留证并对嫌疑人李永君网上追逃，2016年12月21日作出濮水公（侦）冻财〔2016〕0005号协助冻结财产通知书，对中原银行濮阳开发区支行户名为濮阳高新技术产业开发区农业园区账号61×××69李永君现金78310元予以冻结，该案正在侦办中。
另查明，2016年10月，濮阳市农业局与濮阳市畜牧局合并为濮阳市农业畜牧局,2016年12月下旬启用濮阳市农业畜牧局印章。
本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形，构成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，濮阳市公安局濮水分局已于2016年10月28日对犯罪嫌疑人李永君作出拘留决定并上网追逃，2016年12月21日对农业园区账户中变卖款78310元予以冻结，该刑事案件正在侦办中。因此，永君合作社种苗的合法性尚未得到确认，永君合作社亦不能提供证据证明其合法财产受到侵害，一审判决将变卖款78310元给付原告不当。濮阳市农业畜牧局、农业园区已向一审法院提交了公安机关的立案决定书，永君合作社可待刑事或行政程序对涉嫌非法生产经营案作出最终处理后另行主张权利。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销濮阳县人民法院2016年12月19日作出的（2016）豫0928行赔初1号行政赔偿判决；
二、驳回濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社的诉讼请求。
本判决为终审判决。
审判长 周培勋
审判员 贾向阳
审判员 葛传立
二〇一七年五月二日
书记员 王德东