广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤17行初11号
原告：叶盛周（又名叶计高），男，1954年5月14日出生，汉族，住广东省阳江市阳东区。
原告：许月娟，女，1956年7月9日出生，汉族，住广东省阳江市阳东区。
原告：叶影红，女，1979年10月5日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
原告：叶方栋，男，1981年11月7日出生，汉族，住广东省阳江市阳东区。
原告：叶方庭，男，1984年10月5日出生，汉族，住广东省阳江市阳东区。
被告：阳江市阳东区人民政府。住所地：广东省阳江市阳东区德政路*号。
法定代表人：冯富基，该区区长。
委托代理人：梁荣驹，阳江市阳东区人民政府法制局干部。
委托代理人：谭仕玲，阳江市阳东区人民政府法制局干部。
第三人：阳江市阳东区雅韶镇八二村民委员会潮蒲村民小组。住所地：广东省阳江市阳东区雅韶镇八二村委会潮蒲村。
负责人：蔡杰伟，该村民小组组长。
原告叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭不服被告阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）2015年12月30日作出的阳东府行复[2015]5号行政复议决定，于2016年1月21日向了阳江市阳东区人民法院提起行政诉讼，阳江市阳东区人民法院向本院报请本案应由本院审理。本院于2016年5月17日立案，依法组成合议庭，于2016年7月25日公开开庭审理了本案。原告叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭，被告阳东区政府的委托代理人梁荣驹，第三人阳江市阳东区雅韶镇八二村民委员会潮蒲村民小组（以下简称潮蒲村民小组）的负责人蔡杰伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳东区政府于2015年12月30日作出阳东府行复[2015]5号行政复议决定,认为雅韶镇人民政府在处理该案时，依法应该组织双方进行调解，调解成功，签订合同书，调解不成，不能作出该土地承包权纠纷决定书，雅韶镇人民政府作出上述决定的行政行为属超越职权行为，属违法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定：一、撤销阳东区雅韶镇人民政府于2015年10月26日作出的《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》；二、驳回叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭其他复议请求。
原告叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭诉称：第一轮农村土地承包期1999年承包期届满。潮蒲村民小组没有按政策依法与村中农户签订承包期从2000年1月起至2029年12月止的《延长土地承包期合同书》，政府也没有完善对潮蒲村民小组的家庭承包土地经营权登记造册、颁发《土地承包经营权证书》、确认土地承包经营权到户的工作，致使原告的家庭承包土地承包关系不能稳定，承包经营权不能得到法律的保护和依法维权。原告本户在2000年1月起至2029年12月止的承包期里实际履行了57.2亩的家庭承包土地权利义务，缴纳了57.2亩土地的农业税2462市斤稻谷，与土地发包方潮蒲村民小组订立了57.2亩的家庭承包土地承包合同。原告家庭承包土地的具体位置水田是：1、元山围地1块（该块承包土地申请人已投资开挖成鱼塘）；2、高朗地1块；3、里鱼山地名1块；4、虾贡地名1块。打秧地有：虾贡地1块、木桥头地1块。原告为了家庭承包土地经营权能得法律的保护和能依法维权，并在必要时能依法流转，于2013年8月1日向潮蒲村民小组提出申请，请求潮蒲村民小组按原告家庭承包的57.2亩土地与原告补签承包期从2000年1月起至2029年12月止的《延长土地承包期合同书》。但潮蒲村民小组于2013年8月9日补签的《延长土地承包期合同书》注明原告家庭承包的土地是5.35亩，与原告家庭实际承包57.2亩土面积不符。因此，原告对潮蒲村民小组2013年8月9日补签的《延长土地承包期合同书》已拒签，并因补签的《延长土地承包期合同书》的承包面积与原告本户实际承包土地面积不符而产生纠纷。该纠纷经阳东区雅韶镇信访维稳中心与镇农办调解无效后，原告于2014年1月7日向原阳东县人民法院提起民事诉讼，请求法院依法确认原告本户在承包期为2000年1月起至2029年12月止的时间内实际承包57.2亩土地，并按确认的承包关系补签《延长土地承包期合同书》和补发《土地承包经营权证书》，对原告的家庭承包土地经营权确权到户。但原阳东县人民法院认为原告的起诉请求不属于人民法院受理民事诉讼范围，以《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第一条第二款：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”为依据而驳回原告的起诉。因此，原告于2014年12月2日向雅韶镇人民政府提出申请，请求雅韶镇人民政府根据原告家庭承包土地的实际情况进行调查确认，完成原告的合法请求。雅韶镇人民政府于2015年10月26日作出了《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》。原告认为雅韶镇人民政府作出该行政行为明显不当，并且也没有履行对原告与潮蒲村民小组产生的家庭承包土地承包关系、承包经营权纠纷作出确认的职责，因而向阳东区政府提起行政复议，请求阳东区政府撤销《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》，并责令雅韶镇人民政府对原告与潮蒲村民小组57.2亩土地承包经营权作出确认。但阳东区政府驳回了原告第二项（责令雅韶镇人民政府对原告与潮蒲村民小组57.2亩土地承包经营权作出确认）这一合法请求。根据《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第一条第二款：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，请法院依法判决：1、撤销阳东区政府行复（2015）5号决定书第二项决定；2、判令阳东区政府责令雅韶镇人民政府依职责对原告与潮蒲村村民小组产生的57.2亩与5.35亩家庭承包土地的承包关系、经营权纠纷作出确认处理。
原告叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭在举证期限内提供的证据有：1、中华人民共和国居民身份证，证明原告身份情况；2、常住人口登记卡，证明原告家庭成员关系；3、《中华人民共和国农业税完税证》，证明原告在2000年1月至2029年12月承包期内履行家庭承包土地农业税主要义务的情况；4、《雅韶镇自筹粮收据》，证明原告在2000年1月至2029年12月止承包期内履行家庭承包土地其他义务的情况；5、调解意见书，证明潮蒲村民小组确实没有与农户签订书面《延长土地承包期合同书》，原告请求补签《家庭承包土地合同书》是合理的；6、《关于叶盛周完善农村土地承包合同信访件的调解意见》，证明雅韶镇政府有关部门就补签土地承包合同书问题多次与潮蒲村民小组及原告协调沟通，要求双方补签土地承包合同书，但潮蒲村民小组不同意，因此调解无效；7、申请书，证明原告于2013年8月1日向潮蒲村民小组提出书面申请，请求潮蒲村民小组按原告本户在延长土地承包期履行2462市斤稻谷的农业税的土地承包权利义务关系，补签《延长土地承包期合同书》和补发《土地承包经营权证书》；8、《延长土地承包期合同书》，证明原告因潮蒲村民小组于2013年8月9日补签的《延长土地承包期合同书》注明5.35亩土地与原告本户实际承包57.2亩土地面积不符而拒签；9、土地承包税缴纳说明书，证明潮蒲村农户家庭承包土地每亩缴纳公粮43斤，统筹粮45斤；10、调解终结书，证明镇政府有关部门对本案的纠纷进行了调解，但调解无效。建议原告申请仲裁或向法院起诉；11、广东省阳东县人民法院民事裁定书，证明原告请求确认土地承包关系不属于人民法院民事诉讼受理范围，原告应向当土地有关行政主管部门申请解决；12、申请书，证明原告因潮蒲村民小组于2013年8月9日补签的《延长土地承包期合同书》注明的5.35亩土地与原告本户实际履行57.2亩承包土地面积不符产生纠纷，向雅韶镇人民政府提出申请，请求雅韶镇政府农业主管部门确认原告本户实际履行57.2亩土地权利义务承包关系、承包经营权；13、《关于对八二村委会潮蒲村叶盛周申请确权的复函》，证明雅韶镇人民政府对原告与潮蒲村民小组的土地经营权纠纷没有作出确认处理；14、《请求镇政府履行解决纠纷职责请求书》，证明原告认为雅韶镇政府作出的《关于对八二村委会潮蒲村叶盛周申请确权的复函》没有对原告与潮蒲村民小组的土地承包经营权纠纷作出确认，原告请求履行解决纠纷的责职；15、雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书，证明雅韶镇政府于作出的《关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》与原告申请确认家庭承包土地经营权的请求不符，雅韶镇政府没有履行解决原告与潮蒲村民小组的土地承包经营权确认职责；16、《再次请求镇政府履行解决纠纷职责申请书》，证明雅韶镇政府于2015年10月9日作出的《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》与原告请求确认家庭承包土地经营权不符，镇政府也没有对原告与潮蒲村的土地承包经营权纠纷作出确认决定，原告再次请求镇政府履行解决纠纷的职责。
被告阳东区政府辩称：阳东区政府作出的决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告与潮蒲村民小组产生土地承包经营权纠纷一案，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，阳江市阳东区雅韶镇人民政府越权作出行政决定书，阳东区政府依法作出复议决定撤销雅韶镇政府上述行为合法。因此，请法院维持阳东区政府作出的复议决定，驳回原告的诉讼请求。
被告阳东区政府向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：一、属于原告提供的证据：1、申请人身份证；2、常住人口登记卡；3、中华人民共和国农业税完税证；4、镇自筹粮收据；5、调解意见书；6、《关于叶盛周完善农村土地承包合同信访件的调解意见》；7、申请书；8、《延长土地承包合同书》；9、土地承包税缴纳说明书；10、调解终结书；11、广东省阳东县人民法院民事裁定书；12、申请书；13、《关于对于八二村委会潮蒲村叶盛周申请确权的复函》；14、《请求镇政府履行解决纠纷职责请求书》；15、雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书；16、《再次请求镇政府履行解决纠纷职责申请书》；上列证据证明本案是土地经营承包关系纠纷。二、属于雅韶镇人民政府提供的证据：1、授权委托书、法人代表证明书；2、《关于叶盛周申请行政复议的答复》；3、广东省阳江市中级人民法院（2008）阳中法民一终字第123号民事判决书；4、广东省高级人民法院（2010）粤高法民一申字第2369号民事裁定书；5、广东省阳江市中级人民法院（2005）阳中法立民申字第7号民事裁定书；6、东农仲案（2013）第11号不予受理通知书；7、广东省阳东县人民法院（2014）阳东法民一初字第92号民事裁定书；上列证据证明本案是土地经营承包关系纠纷。三、阳东区政府的证据：1、行政复议申请书；2、阳东府行复（2015）5号复议案件受理通知书；3、阳东府行复（2015）5号复议案件答复通知书；4、阳东府行复（2015）5号行政复议决定书；5、送达回证；以上证据证明阳东区政府作出的行政复议决定合法。
第三人潮蒲村民小组述称：潮蒲村民小组1984年进行分田到户，现在以第一轮分田到户为准，第二轮没有实施。阳东区政府的复议决定是正确的。
第三人潮蒲村民小组在举证期限内提供的证据有：1984年分田底册复印件，证明分给原告的水田是5.35亩。
经庭审质证，各方当事人对证据的质证如下：原告对被告提供证据的质证意见：第一组证据是原告提供的，是事实。第二组证据中的证据1、证据2真实性无异议；证据3至证据7真实性无异议，内容有异议，属于无效证据。本案是行政诉讼，阳东区政府提供的阳江市中级人民法院（2008）阳中民一终字第123号判决书和广东省高级人民法院（2010）粤高法民一申字第2369号民事裁定书，不在本案审理范围，与本案无关，属于无效证据。第三组证据中的证据1、证据2、证据3是事实；证据4是事实，决定书是错误的；证据5是事实。另外，对于潮蒲村民小组2015年8月28日出具的《潮蒲村证明》，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，家庭土地承包经营权是自土地承包合同生效时取得的，而不是以潮蒲村民小组的证明取得的，所以该证据无效。第三人对被告提供的证据的真实性、关联性、合法性均没有异议。被告对原告提供证据的质证意见：证据1、2，真实性无异议；证据3、4证明内容不认可；证据5至16是事实。第三人对原告提供证据的质证意见：证据1至16是事实，证明内容不予认可，并不能证明原告承包土地的面积。原告对第三人提供证据的质证意见：是事实，此合同已经失效，属于无效证据，承包合同于1996年已经变更，当时原告已经与村重新成立合同，重新承包，并履行57.2亩的合同。被告对第三人提供证据的质证意见：证明当时第一轮分田到户5.35亩是事实，合同是有效的。
本院对上述证据认证如下：确认双方当事人提供的证据的真实性、关联性，潮蒲村民小组1984年第一轮对于水田实行家庭联产承包，分田到户。第一轮承包期满后，潮蒲村民小组未有启动第二轮与原承包户签订《延长土地承包期合同书》，职能部门未重新向承包户颁发《土地承包经营权证书》。本案的纠纷曾经过阳东区雅韶镇人民政府作出处理。
经审理查明：原告叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭是一家人，叶盛周、许月娟是父母，其他几人是叶盛周、许月娟子女。1984实行家庭联产承包责任制时，潮蒲村民小组分给原告承包的水田是5.35亩。第一轮承包期至1999年届满后，潮蒲村民小组未有启动第二轮与原承包户签订《延长土地承包期合同书》，职能部门未重新向承包户颁发《土地承包经营权证书》。原告认为其在2000年1月起至2029年12月止的承包期里实际履行了57.2亩的家庭承包土地权利义务，缴纳了57.2亩土地的农业税2462市斤稻谷，于2013年8月1日向潮蒲村民小组提出申请，请求潮蒲村民小组按57.2亩土地与其补签承包期从2000年1月起至2029年12月止的《延长土地承包期合同书》。潮蒲村民小组于2013年8月9日补签的《延长土地承包期合同书》注明原告家庭承包的土地是5.35亩。原告认为面积少了，没有签收。原告随后向有关部门申请解决，经阳东区雅韶镇信访维稳中心与镇农办调解无效后，原告于2014年1月7日向原阳东县人民法院提起民事诉讼，请求法院依法确认原告在承包期为2000年1月起至2029年12月止的时间内实际承包57.2亩土地，并按确认的承包关系补签《延长土地承包期合同书》和补发《土地承包经营权证书》，对原告的家庭承包土地经营权确权到户。原阳东县人民法院根据《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第一条第二款：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，认为原告的起诉请求不属于人民法院受理民事诉讼范围，裁定驳回了原告的起诉。原告遂于2014年12月2日向雅韶镇人民政府提出申请，请求雅韶镇人民政府按其承包57.2亩土地进行承包经营权确认。雅韶镇人民政府于2015年10月26日作出了《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》，确认原告承包土地为5.35亩。原告认为雅韶镇人民政府作出该行政行为明显不当，并也没有履行对原告与潮蒲村民小组产生的家庭承包土地承包关系、承包经营权纠纷作出确认的职责，因而向阳东区政府提起行政复议，请求阳东区政府撤销《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》，并责令雅韶镇人民政府对原告与潮蒲村民小组57.2亩土地承包经营权作出确认。阳东区政府于2015年12月30日作出阳东府行复[2015]5号行政复议决定，认为根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，雅韶镇人民政府在处理该案时，依法应该组织双方进行调解，调解成功，签订合同书，调解不成，不能作出该土地承包权纠纷决定书，雅韶镇人民政府作出上述决定的行政行为属超越职权行为，属违法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定：一、撤销阳东区雅韶镇人民政府2015年10月26日作出的《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》；二、驳回叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭其他复议请求。叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭不服该复议决定，遂向本院提行政诉讼，请求如诉称。
本院认为：鉴于第一轮承包期至1999年届满后，潮蒲村民小组未有开展二轮延包工作，没有与原告签订《延长土地承包期合同书》，职能部门未重新向原告颁发《土地承包经营权证书》，原告请求阳东区雅韶镇人民政府按其承包57.2亩土地进行承包经营权确认，属于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而引起的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”的规定，阳东区韶韶镇人民政府针对原告的申请，有权作出原告承包经营权的处理决定。阳东区雅韶镇人民政府行使该职权，也符合国务院办公厅国办发明电[2004]21号《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》要求的“要认真落实二轮延包政策。没有开展二轮延包或者二轮延包没有完成的地方，必须及时认真组织完成延包工作，依法确权、确地到户。”的规定。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款也明确规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”原告因本案纠纷曾向原阳东县人民法院提起民事诉讼，原阳东县人民法院认为其应向有关行政主管部门申请解决，从而裁定驳回了叶盛周、许月娟、叶影红、叶方栋、叶方庭的起诉。因此，被告在复议决定中适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，以阳东区雅韶镇人民政府超越职权为由，从而撤销了阳东区雅韶镇人民政府于2015年10月26日作出的《雅韶镇关于叶盛周申请确认家庭承包土地面积行政决定书》，属于适用法律错误，导致处理结果错误，依法应予撤销。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”的规定，阳东区政府应对雅韶镇人民政府作出的行政决定进行实体审查，并重新作出复议决定。原告请求本院判令阳东区政府责令雅韶镇人民政府对原告与潮蒲村村民小组家庭承包土地经营权纠纷作出确认处理，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决如下：
一、撤销阳江市阳东区人民政府2015年12月30日作出的阳东府行复[2015]5号行政复议决定；
二、限阳江市阳东区人民政府在法定期限内重新作出复议决定。
本案受理费50元，由被告阳江市阳东区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一六年十一月十七日
书记员 林冬柠