江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏03行终118号
上诉人（原审原告）王振玲等29人（名单附后）。
诉讼代表人王振玲，女，1969年5月12日生，汉族，住江苏省沛县。
诉讼代表人高海英，女，1969年2月8日生，汉族，住江苏省沛县。
诉讼代表人孙正荣，女，1970年6月21日生，汉族，住江苏省沛县。
诉讼代表人李志钢，男，1981年10月9日生，汉族，住江苏省沛县。
诉讼代表人陈金芝，女，1971年2月16日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人共同委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县规划局，住所地江苏省沛县汉邦路5号。
法定代表人胡建锋，该局局长。
出庭应诉负责人庞波，该局副局长。
委托代理人关建勋，沛县政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）徐州市规划局，住所地江苏省徐州市新城区新安路1号。
法定代表人李靖华，该局局长。
出庭应诉负责人刘德亮，该局副局长。
委托代理人侯飞，该局政策法规处工作人员。
原审第三人沛县安国镇人民政府，住所地江苏省沛县安国镇。
法定代表人刘平伟，该镇镇长。
委托代理人刘运超，该镇政府工作人员。
委托代理人邢文强，江苏金维律师事务所律师。
上诉人王振玲等29人因撤销建设项目选址意见书一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初927号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人王振玲、高海英、李心江、李主东及上诉人共同委托代理人夏涛，被上诉人沛县规划局的出庭应诉负责人庞波及其委托代理人关建勋，被上诉人徐州市规划局的出庭应诉负责人刘德亮及其委托代理人侯飞，原审第三人沛县安国镇人民政府的委托代理人刘运超、邢文强等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告王振玲等29人系沛县安国镇张庄村人，其承包的土地在涉案地块。2015年11月，安国镇政府就安国镇采煤塌陷村庄汪塘迁建工程项目向沛县规划局提出建设项目选址意见申请，并递交了《办理选址意见书申请表》、沛发改审发[2015]221号《关于沛县安国镇采煤塌陷村汪塘迁建工程项目建议书的批复》、沛环审[2015]57号审批意见、选址位置图等申请材料。沛县规划局受理审查后，认为符合《安国镇总体规划》的要求，批准同意安国镇政府的选址申请，并向其核发了“选址意见书”，载明建设项目名称为安国镇采煤塌陷村庄汪塘安置搬迁建设项目，建设单位为安国镇政府，建设依据为沛发改审发[2015]221号，建设项目拟选位置为安国镇健康路北侧、镇东路西侧、复兴路南侧、人民路西侧，拟用地面积379.61亩，投资建设规模约31315万元，并附沛规要求[2015]53号《安国镇采煤塌陷村安置搬迁建设项目规划设计要求》、选址位置图。王振玲等29人不服，委托律师调查获取了“选址意见书”。2017年6月5日，原告向徐州市规划局申请行政复议，请求撤销沛县规划局作出的“选址意见书”。徐州市规划局受理审查后，于7月20日作出“007号复议决定”，驳回其复议申请。为此，原告向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，沛县规划局是沛县城乡规划的主管部门，具有对本行政区域内城乡规划管理的行政职责。《江苏省城乡规划条例》规定，建设单位申请核发选址意见书，应当向规划部门提交符合规定的选址申请书、批准类建设项目的项目建议书批复文件、标明拟选址位置的地形图以及其他相关材料。安国镇政府持沛发改审发[2015]221号《关于沛县安国镇采煤塌陷村汪塘迁建工程项目建议书的批复》、涉案地块选址位置图等材料，向沛县规划局申请建设项目选址，而沛县规划局根据其申请，对第三人提交的材料进行审查、审批，核发了“选址意见书”。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”。该法第三十七条第二款同时规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。根据以上规定，选址意见书申请系建设单位在建设项目报送相关部门审批核准前提出，由规划部门审查拟建项目是否符合城乡规划的要求，为有关部门审批或者核准建设项目提供规划依据，该审查及核发阶段并未实际批准用地，亦未改变拟用地范围内土地和地上附着物的权属现状。涉案选址意见书的核发并未创设当事人的权利义务，对原告的权利义务尚未产生实际影响，并非是法律意义上可诉的行政行为。因此，沛县规划局作出选址意见书的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围。被告徐州市规划局作出的“007号复议决定”，虽然告知原告在法定期限内可以向人民法院提起行政诉讼，但行政案件的受案范围应当由《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定，故本案不因复议机关的告知行为而纳入行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告王振玲等29人的起诉。
上诉人王振玲等29人上诉称，一、一审裁定认定事实错误，适用法律错误。选址意见书是建设工程在立项过程中，由城市规划行政主管部门出具的该建设项目是否符合规划要求的意见书，是有关建设项目的选址和布局的法律凭据。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位应当先行核发选址意见书，由此办理项目建设前一系列的审批文件。选址意见书是必须的在先行政行为，选址意见书的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响，而上诉人的承包地均坐落在被诉选址意见书所核准建设项目的用地范围内，对上诉人的房屋所有权已经产生实际影响；二、被上诉人核发《建设项目选址意见书》事实不清，违反法定程序且适用依据错误，违反了《建设项目选址规划管理办法》第六条规定。申请单位提交的材料不符合要求，沛县规划局作出的选址意见书不符合发改部门和环保部门的审批意见；三、被上诉人违反相关规划的要求，在不符合规划的情况下核发了建设项目选址意见书，依法应予撤销；四、被上诉人超越职权，无权作出该项目选址意见书；五、被上诉人徐州市规划局在行政复议过程中未尽严格审查义务，作出的行政复议决定亦应撤销。请求依法撤销徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初927号行政裁定书，指令原审人民法院继续审理此案。
被上诉人沛县规划局、徐州市规划局及原审第三人沛县安国镇人民政府答辩称，一审法院作出的裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人提出的上诉理由均没有事实和法律依据，请求维持一审裁定。
二审庭审中上诉人向法庭提交（2016）黔0624行初54号行政判决书复印件，用以证明涉案选址意见书可诉。被上诉人及原审第三人质证认为，该判决书是基层法院作出的判决，不具有裁判指导意义，而且行政许可所依据的法规与我省有差异。经庭审质证，本院认为，上诉人二审庭审中所举的一审裁判文书，落款日期是2017年8月7日，其在一审期间未提供，二审不作为新证据采信。另外，该判决书是否最终生效法律文书，并无相关证据予以证实。且该证据系复印件，未提供证据原件进行核实。因此，本院对上诉人二审提交的证据依法不予确认。
本院经庭审质证查明的事实与一审认定事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”。根据《江苏省城乡规划条例》规定，建设单位申请核发选址意见书，应当向规划部门提交符合规定的选址申请书、批准类建设项目的项目建议书批复文件、标明拟选址位置的地形图以及其他相关材料。由此可见，选址意见书系城乡规划部门根据建设部位申请依法出具的意见，其目的在于为相关行政部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，也不直接对当事人的权利义务产生实际影响。对于项目实施涉及当事人的房屋、土地等实体权利，应通过相应的法定程序进行救济。原审裁定对该案认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 乔英武
审判员 梁艳华
审判员 徐 冉
二〇一八年五月二十九日
书记员 刘 贺
附：上诉人（原审原告）29人名单：
上诉人（原审原告）王振玲，女，1969年5月12日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）高海英，女，1969年2月8日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）孙正荣，女，1970年6月21日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李志钢，男，1981年10月9日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）陈金芝，女，1971年2月16日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李心江，男，1966年6月15日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主东，男，1965年10月24日生汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主香，男，1962年11月8日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）张广春，男，1963年1月15日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）杜广辉，男，1969年1月16日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）杜荣华，男，1941年7月12日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）孙三妮，女，1978年8月7日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李王氏，女，1937年7月20日出生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李训安，男，1965年2月17日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主爱，男，1962年9月14日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）孙建平，男，1957年10月19日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李训勇，男，1962年12月16日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）苏格尚，男，1944年11月13日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李正军，男，1969年1月10日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李训峰，男，1972年3月20日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）孙建东，男，1953年11月5日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主义，男，1965年5月18日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李祖龙，男，1980年6月9日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李成光，男，1937年10月10日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）张冲，男，1973年9月8日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主良，男，1968年7月27日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主显，男，1952年1月20日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主海，男，1968年6月20日生，汉族，住江苏省沛县。
上诉人（原审原告）李主国，男，1972年10月10日生，汉族，住江苏省沛县。