广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初69号
原告：陈仲生，男，1966年3月6日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
原告：陈业权，男，1963年10月7日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
原告：陈锐标，男，1956年12月21日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
原告：陈加森，男，1953年9月10日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
共同委托代理人：王金键、洪健，广东联合发展律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码707641522。
法定代表人：吴伟强，该局局长。
委托代理人：冯伟明，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
原告陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森诉被告中山市国土资源局国土行政处理，于2016年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告中山市国土资源局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森（以下简称陈仲生等4人）及四原告的共同委托代理人王金键、洪健，被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）的委托代理人冯伟明、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市国土资源局于2016年1月5日作出中土公告[2016]2号《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》（以下简称《告知书》），告知陈加森、陈锐标等村民，对其举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题不予立案。
原告陈仲生等4人诉称：中山市第一人民法院（2012）中一法刑二初字第624号刑事判决书（以下简称第624号刑事判决书）已产生法律效力。根据生效的第624号刑事判决书认定：陈可夫在担任中山市火炬开发区陵岗村（以下简称陵岗村）村委会主任、中山市火炬开发区六和村（以下简称六和村）村委会副主任、六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记期间，利用职务便利，先后多次收受用地单位或个人的贿赂，并为其谋利。第624号刑事判决书列举了陈可夫具体的犯罪事实，陈可夫因犯受贿罪被判处有期徒刑10年。而涉案土地的买家也因犯行贿罪被判处有期徒刑。同时，国土所负责人亦因陵岗村土地买卖受贿被判处有期徒刑。2015年3月，我们多次致函被告，要求被告启动行政处理程序，退还陵岗村被非法买卖、转让的土地，被告一直不作为。为了维护我方的合法权益，我方向中山市第一人民法院提起行政诉讼。2015年11月19日，中山市第一人民法院作出（2015）中一法行初字第260号行政判决书（以下简称第260号行政判决书），判决确认被告于2015年3月18日作出的行政行为违法，责令被告自该行政判决生效之日起15日内作出是否立案的决定。第260号行政判决书已产生法律效力，被告于2016年1月5日作出了《告知书》，该《告知书》恶意歪曲事实，包庇袒护违法行为。我方认为，集体土地的转让属于非法行为，在转让过程中，转让方、受让方以及政府的审批方均因此获罪量刑。被告至今仍然认定土地买卖行为合法，是在挑战法律的尊严。故，为维护我方的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告市国土资源局于2016年1月5日作出的《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》；2.责令被告市国土资源局重新作出行政行为；3.由被告市国土资源局承担本案的诉讼费用。
原告陈仲生等4人向本院提交了以下证据、依据：1.第624号刑事判决书；2.新闻报道；3.照片；4.会议纪要；5.诉讼代表委托书、陵岗小区经济联合社以诉讼代表聘请律师费用分配方案；6.民事起诉状；7.征地协议书；8.（2014）中一法立民初字第7号民事裁定书、（2014）中中法立民终字第276、277、278号民事裁定书；9.巡视公告；10.请求启动行政处理程序申请书；11.第260号行政判决书；12.《告知书》；13.个体户机读档案登记资料6份、公司变更登记事情书、股东会决议、《关于改建“中山市永怡集团有限公司”的申请报告》、《关于同意变更设立广东永怡集团股份有限公司的复函》、《关于同意变更设立广东永怡集团股份有限公司的批复》、企业法人营业执照；14.中土公告[2015]121、122、124、125、126号关于政府信息公开补正申请告知书；15.陈可夫的个人情况；16.协议书5份，见证书2份，《关于完善神德坑一带征地核对的请求》，补充协议书4份，征地协议书3份，测绘图，征用土地补偿协议1份，征用土地转让协议书1份，土地转让合同1份，土地使用权转让协议书1份；17.资产评估报告、土地使用权评估明细表。
被告市国土资源局辩称：陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成分别于2015年3月18日、2015年5月21日，向我局递交申请书和《从零容忍说起》等相关材料，申请请求是“请求中山市国土资源局在收到本申请书后立即启动行政处理程序，对广东省中山市第一人民法院（2012）中一法刑初字第624号刑事判决书中涉案的所有土地依法退回陵岗股份合作经济联合社，无法退还的应当对陵岗村股民进行补偿”。我局对原告材料中涉及的地块进行了调查核实。经查实，原告提交的材料中涉及的土名为“破边山”、“牛奶坑”、“森树坑”的地块均已完善建设用地审批手续，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件。原告举报的土名为“沙沟山”的地块系中山裕高制衣丝袜厂有限公司（以下简称裕高公司）取得土地使用权证并建设厂房后投入使用，后由裕高公司将该地块转让至第三人名下，属于合法转让，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件。关于原告举报的土名为“狗头山、元步坑”地段约30.8亩土地的问题，2006年5月26日，中山市火炬开发区陵岗股份合作经济联合社（以下简称陵岗股份经联社）与中山市光华房地产开发有限公司（以下简称光华公司）签订的《土地转让合同》，约定陵岗股份经联社将涉案集体土地转让给光华公司。但经现场勘查，发现该地段的现状并未改变，光华公司亦无占用该地块，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未经发现的，不再给予行政处罚，而陵岗股份经联社的转让行为已经超过追诉时效，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件。因此，我局于2016年1月5日根据第260号行政判决书的要求，向原告作出《告知书》，就原告请求的事项作出不予立案的处理。我局所作出的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》第76条，《中华人民共和国行政处罚法》第38条第3款、第29条的规定。综上，我局于2016年1月5日作出的《告知书》程序合法，认定事实清楚，符合《国土资源行政处罚办法》和《行政处罚法》的规定，应予以维持。
被告市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“破边山”，土地面积68.8263亩）、中国土征复[1998]11223号《关于市东区忆辉雨伞雨衣厂申请受让土地作工业用地的批复》、用地红线图；2.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“破边山”，土地面积59.5323亩）、中国土征复[1998]11133号《关于市东区忆辉雨伞雨衣厂申请受让土地作工业用地的批复》、用地红线图；3.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“牛奶坑”，土地面积54.134亩）、中国征地复[98]14435号《关于市宝德咨询服务有限公司申请受让工业用地的批复》、用地红线图；4.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“牛奶坑”，土地面积61.8706亩）中国征地复[98]14426号《关于市宝德咨询服务有限公司申请受让工业用地的批复》、用地红线图；5.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“森树坑”，土地面积83.8402亩）、中国土征复[1998]14575号《关于中山市誉升贸易有限公司申请受让土地作商住用地的批复》、用地红线图；6.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“森树坑”，土地面积29.5611亩）、中国土征复[1998]14605号《关于中山市誉升贸易有限公司申请受让土地作商住用地的批复》、用地红线图；7.《建设用地申请书、征地协议书》（用地地块土名“森树坑”，土地面积82.3376亩）、中国土征复[1998]14664号《关于中山市誉升贸易有限公司申请受让土地作商住用地的批复》、用地红线图；8.中国土征复[94]145《关于中山市裕高制衣丝袜厂有限公司申请受让土地建厂房的批复》、用地红线图；9.土地转让合同（用地地块土名“狗头山”和“元步坑”，土地面积30.8002亩）、用地图二份；10.卫星图、火炬区陵岗村“光华地产”30亩地块现状照片（拍摄时间是2016年3月7日）；11.请求启动行政处理程序申请书、第624号刑事判决书、《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的知道意见》；12.《告知书》。
经审理查明：2015年3月18日，陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成前往市国土资源局递交申请书和《从零容忍说起》等相关材料，举报陵岗村集体土地存在被违法买卖、转让的违法行为，并提供了本院作出的第624号刑事判决书作为线索，申请市国土资源局对该第624号刑事判决书中涉案的违法买卖、转让集体土地的行为启动行政处理程序。2015年4月7日，市国土资源局出具中土房信[2015]050号信访复函。2015年6月18日，陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成诉至本院，要求市国土资源局履行对陵岗村集体土地存在被违法买卖、转让的违法行为进行查处的法定职责。本院于2015年11月19日作出第260号行政判决书，确认市国土资源局对陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成于2015年3月18日提出的申请作出的处理行为违法，责令市国土资源局于该行政判决生效之日起15日内作出是否立案的决定。第260号案行政判决书生效后，市国土资源经调查，于2016年1月5日作出《告知书》，告知陈加森、陈锐标等村民，中山市东区亿辉雨伞雨衣厂（以下简称亿辉厂）、中山市宝德咨询服务有限公司（以下简称宝德公司）、中山市誉升贸易有限公司（以下简称誉升公司）等单位的用地均已经完善建设用地审批手续，不予认定为非法转让集体土地；裕高公司用地属合法转让；陵岗股份经联社于2006年间擅自转让约30亩集体土地与光华公司拟作建设用途，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，陵岗股份经联社的该转让行为已经超过追诉时效，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，故市国土资源局不予立案。陈仲生等4人不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明：亿辉厂于1998年2月12日、12月12日于向市国土资源局申请使用、征用陵岗村集体所有的地块土名为“破边山”的土地（土地面积分别为59.5323亩、68.8263亩）作工业用地，并提交《建设用地申请书、征地协议书》等材料，市国土资源局经审查后分别于1998年12月22日、12月12日作出中国土征复[1998]11133号、11223号《关于市东区忆辉雨伞雨衣厂申请受让土地作工业用地的批复》，同意亿辉厂受让上述地块作工业用地。
宝德公司分别于1998年2月1日、3月1日向市国土资源局申请使用、征用陵岗村集体所有的地块土名为“牛奶坑”的土地（土地面积分别为61.8706亩、54.134亩）作工业用地，并提交《建设用地申请书、征地协议书》等材料。市国土资源局经审查后，分别于1998年7月26日、6月26日作出中国土征复[98]14426号、14435号《关于市宝德咨询服务有限公司申请受让工业用地的批复》，同意宝德公司受让上述地块作工业用地。
1998年，誉升公司先后三次向市国土资源局申请使用、征用陵岗村集体所有的地块土名为“森树坑”的土地（土地面积分别为83.8402亩、82.3376亩、29.5611亩）作商住用地，并提交《建设用地申请书、征地协议书》等材料，该三份《建设用地申请书、征地协议书》均没有注明征地单位和被征地单位签订的时间，被征地单位（村民代表会）意见栏、镇（区办事处）财政所审核意见栏、镇（区国土管理部门意见栏、镇政府（区办事处）审查意见栏虽有相关部门签章同意，亦均无具体落款时间。市国土资源局经审查后，分别于1998年5月10日、6月10日、7月27日作出中国土征复[1998]14575号、14664号、14605号《关于中山市誉升贸易有限公司申请受让土地作商住用地的批复》，同意誉升公司受让上述地块作商住用地。
市国土资源局于1994年3月5日作出中国土征复[94]145号《关于中山裕高制衣丝袜厂有限公司申请受让土地建厂房的批复》，该《批复》载明：“经市政府同意，征用中山港区陵岗管理区土名“沙沟山”的土地三千二百0六平方米（四亩八分0九毫，其中旱地三亩八分八厘八毫，山地九分二厘一毫），并以协议的形式出让给你公司，现批复如下：一、同意你公司受让该地块作建厂房用地……”。
又查明：2001年5月11日，中山火炬高技术产业开发区陵岗村民委员会（以下简称陵岗村委会）与亿辉厂在中山火炬高技术产业开发区法律服务所（以下简称火炬开发区法律服务所）的见证下签订征地协议书，双方约定：陵岗村委会同意亿辉厂征用该村土名为“破边山”的128.3586亩山地。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
2001年10月22日，陵岗村委会与宝德公司在火炬开发区法律服务所的见证下签订征用土地补偿协议书，双方约定：陵岗村委会同意宝德公司征用陵岗村辖下的旧岐关东路边“岭峡”的19.6885亩土地。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
2001年6月12日，陵岗村委会与誉升公司在火炬开发区法律服务所的见证下签订征地协议书，双方约定：陵岗村委会同意誉升公司征用陵岗村土名为“森树坑”的195.7389亩土地，其中荒地4.0803亩，鱼塘12.744亩。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
2006年5月26日，陵岗股份经联社与光华公司火炬高开发区法律服务所的见证下签订土地转让合同，双方约定陵岗股份经联社将土名为“狗头山”和“元步坑”的30.8002亩土地的使用权转让给光华公司作建设用地。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
再查明：亿辉厂于1997年8月18日经中山市工商行政管理局核准成立，于2006年5月25日核准注销。宝德公司于2001年11月27日经中山市工商行政管理局核准成立，于2006年6月15日核准吊销。裕高公司于1992年12月21日经中山市工商行政管理局核准成立，于2010年5月7日核准注销。誉升公司于2001年6月13日经中山市工商行政管理局核准成立，于2011年6月15日核准吊销。光华公司于2006年4月21日经中山市工商行政管理局核准成立，于2015年8月10日核准注销。
再查明：中山市火炬高技术产业开发区六合社区居民委员会于2016年4月27日出具的证明显示“陈可夫于1998年9月至2002年4月任陵岗村村委会主任；2002年至2005年4月任六和行政村村委会副主任；2005年4月至2009年5月任六和村委会副主任、陵岗党支部书记；2009年5月至2011年4月任六和社区副主任”。
再查明：2012年7月20日，本院作出第624号《刑事判决书》，查明“2001年至2008年，被告人陈可夫利用其先后担任中山市火炬开发区陵岗村委会主任、中山市火炬开发区六和村委会副主任、中山市火炬开发区六和村委会副主任兼陵岗党支部书记的职务便利，在陵岗村出让村集体土地过程中，为用地单位或个人谋取利益，并先后多次收受贿赂款共计人民币1230000元”，具体事实如下:“一、2001年至2003年，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区陵岗村委会主任的职务便利，受陈桂安（另案处理）请托，在陈桂安购买陵岗村集体土地“破边山”的过程中提供帮助，先后多次收受陈桂安给予的好处费共计人民币380000元。……二、2002年至2003年，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区六和村村委会副主任的职务便利，受陈子兴（另案处理）请托，在陈子兴购买陵岗村集体土地“牛奶坑”和“岭峡”两块土地的过程中提供帮助，并收受陈子兴给予的好处费共人民币300000元。……三、2005年，黄定中（另案处理）在出售陵岗村的197亩土地过程中，被中山市国土局审查发现其中有部分土地归属鳌溪村需要退还。为弥补损失，黄定中请托时任中山市火炬开发区六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记、负责陵岗村全面工作的被告人陈可夫帮忙解决，并承诺事成之后给予好处费。被告人陈可夫利用其职务便利，召集村民代表讨论无偿出让陵岗村集体土地“森树坑”给黄定中作补偿。在被告人陈可夫的干预下，村民代表同意将上述土地无偿转让给黄定中，并倒签会议决议。后被告人陈可夫代表陵岗村与黄定中倒签了《补偿用地协议书》，并出具虚假证明帮助黄定中申请办理相关土地证。后黄定中给予被告人陈可夫好处费人民币200000元。……四、2006年5月，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记，负责陵岗村全面工作的职务便利，受李玉光请托，在出让陵岗村“狗头山”和“元坑”集体土地及协助李玉光在上述土地修建厂房等方面提供帮助，并收受李玉光给予的好处费人民币300000元。……五、2008年，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记，负责陵岗村全面工作的职务便利，受陈子兴请托，出具虚假证明材料，证明陈子兴从中山市裕高丝袜厂的老板梁富钧处购买的位于陵岗村的厂房土地面积，为陈子兴增大上述厂房国有土地使用权证登记的使用权面积提供帮助，并收受陈子兴给予的贿赂款人民币50000元……”。
再查明：市国土资源局向本院提交“狗头山”和“元步坑”的30.8002亩土地的卫星云图没有载明拍摄时间，土地现状照片反映部分土地上种植树木，拍摄时间是2016年3月7日，未载有拍摄地点、拍摄人等说明。
本院认为：本院应根据全面审查的原则对市国土资源局的处理行为作合法性审查。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”和《国土资源行政处罚办法》第二条“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚”的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责，并负有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的法定职权。
其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，市国土资源局向本院提供了土名为“破边山”、“牛奶坑”、“森树坑”等土地的《建设用地申请书、征地协议书》、用地批复以证明其行政行为合法，但批准用地单位宝德公司、誉升公司在用地批复作出时均还没有成立，且用地批复作出的时间，与陵岗村和用地单位签订征地协议书的时间存在矛盾，市国土资源局未能提供合理解释。显然，市国土资源局提供的证据无法证明其在《告知书》中认定亿辉厂、宝德公司、誉升公司的用地均已经完善建设用地手续，不予认定为非法转让集体土地，裕高公司用地合法转让等相关事实，继而无法证明市国土资源局具有不予立案的事实依据。
再者，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，当违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算追溯时间。具体到本案，非法转让集体土地的行为并不因土地转让合同的签订其违法状态就结束，因此，市国土资源局在未提交证据证明陵岗股份经联社与光华公司违法转让集体土地行为的违法状态已经结束的情况下，仅以双方签订土地转让合同的时间就认定上述违法行为已超过追溯时效为由不予立案，缺乏主要证据。
综上所述，针对陈仲生等人的举报，市国土资源局于2016年1月5日作出中土公告[2016]2号《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》属主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告中山市国土资源局于2016年1月5日作出中土公告[2016]2号《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》；
二、责令被告中山市国土资源局于本判决生效之日起30日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告中山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘香霞
人民陪审员 陈明玉
人民陪审员 郭泳欣
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 吴明欣
黄丽梅