重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终487号
上诉人(原审被告)忠县国土资源和房屋管理局，住所地重庆市忠县忠州镇果园路12号，组织机构代码76591521-0。
法定代表人李心国，局长。
委托代理人向东，该局职工。
委托代理人黄康文，重庆兴忠律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）韩承香，男，1975年7月11日出生，汉族，重庆市忠县人，住忠县。
委托代理人蒋和凤，男，1957年11月20日出生，汉族，重庆市忠县人，住忠县。
上诉人忠县国土资源和房屋管理局因请求确认行政行为违法一案，不服重庆市忠县人民法院(2016)渝0233行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：韩承香于2006年12月16日与忠县忠州镇松柏村村民委员会（简称松柏村委会）签订《退耕还林土地承包合同》，约定由松柏村委会将松柏村约2000亩退耕还林地发包给韩承香经营，承包期限自2006年12月1日起至2036年11月30日。2009年下半年，忠县国土资源和房屋管理局（简称忠县土房局）按规定将忠县忠州镇松柏村土地开发整理项目上报并通过重庆市国土资源和房屋管理局备案后，于2010年3月开始进场施工，同年12月完工。该土地开发整理项目有部分区域在韩承香的承包地范围之内。2014年1月10日，忠县土房局作出忠国土房管文〔2014〕8号文件，书面告知韩承香对其损失不予赔偿。
另查明，韩承香就忠县土房局在其承包的退耕还林地上进行土地整治的事情第一次提起行政诉讼的时间为2014年7月9日，在起诉之后，因不符合起诉条件，被驳回起诉。后另行起诉，又因被告主体资格等问题，经同意，撤诉之后重新起诉。
原审认为，根据《重庆市土地管理规定》第四条的规定，区县土地行政主管部门按照职责权限，负责本行政区域内的土地管理和监督工作。本案中，忠县土房局作为忠县人民政府的土地行政主管部门，对全县的土地管理工作负有法定职责。因此，忠县土房局是本案的适格被告。关于忠县土房局辩称韩承香的起诉超过法律规定的起诉期限，且系重复起诉的问题，对此认为，忠县土房局于2014年1月10日就韩承香反映的问题作出了一份情况报告，认为不应承担赔偿责任。因此，应当以忠县土房局作出情况报告的时间作为韩承香知道行政机关作出行政行为内容的时间。因忠县土房局没有向韩承香告知诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，韩承香于2014年7月9日向人民法院提起诉讼，其起诉没有超过起诉期限。韩承香在起诉之后，因不符合起诉条件，被驳回起诉。后另行起诉，又因被告主体资格等问题，法院同意，撤诉之后重新起诉。该情形不属于重复起诉行为。因此，忠县土房局认为韩承香的起诉超过法律规定的起诉期限，且系重复起诉的主张，应不予支持。关于忠县土房局辩称的涉诉土地整治项目报批程序合法，其整治实施并不违背渝办发〔2005〕198号《重庆市人民政府办公厅关于进一步巩固退耕还林成果的通知》的有关精神，忠县土房局没有违反行政行为的问题，对此认为，涉诉土地整治项目虽然经过忠县土房局按照相关规定，进行立项申报和审批，并最终获得通过。但忠县土房局将忠州镇松柏村的一部分退耕还林地纳入了该土地整治项目范围内，并进行了土地整治施工的行为违反了渝办发〔2005〕198号《重庆市人民政府办公厅关于进一步巩固退耕还林成果的通知》中“要建立和完善监管机制和责任追究制度，严禁在退耕还林地内实施土地整治项目，坚决打击毁林和复垦行为”的规定。虽然忠县土房局在施工过程中，松柏村委会组织召开了松柏村村民大会，讨论并通过了在退耕还林地上进行土地整治的意见，但村民大会意见不能作为忠县土房局在退耕还林地上进行土地整治的依据。因此，忠县土房局的上述辩称理由不能成立，不予支持。本案中，韩承香诉称的土地整治项目在2010年12月就已经实施完成，因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。据此，判决确认忠县土房局在忠县忠州镇松柏村退耕还林地上进行土地整治的行政行为违法。
忠县土房局上诉称，韩承香2010年就知道土地整治情况，4年后才提起诉讼，超过了法定起诉期限，原审以2014年1月作为起算点认定韩承香未超过起诉期限错误；渝办发（2005）198号通知系规范性文件，不是法律法规，原审以该文件确认整治行为违法属于适用法律错误；韩承香与松柏村委会签订的承包合同无效，韩承香不享有诉权。请求撤销原判，驳回韩承香的起诉。
韩承香答辩称，韩承香得知其权利被侵害后一直在主张权利，忠国土房管文[2014]8号文件中明确载明“忠州镇松柏村土地整治项目竣工后，原与松柏村委会达成土地承包协议的韩承香多次上访，要求对土地整治毁坏的竹木予以赔偿，我局也与信访人韩承香进行了数次沟通解释……”，原审以该文件作出时间作为诉讼时效起算点是正确的；忠县土房局无任何证据证实其毁林行为合法，原审适用法律并无不当；韩承香与松柏村委会签订承包合同前，经过了集体经济组织成员召开村民大会，得到98%以上成员的同意，该承包合同合法有效，韩承香享有诉权。忠县土房局的上诉理由不成立，请求驳回上诉、维持原判。
忠县土房局向原审法院提交并经质证的证据、依据：1、组织机构代码；2、法定代表人身份证明；3、松柏村整治项目申报材料；4、《土地整理项目管理暂行办法》；5、整治项目备案通知书；6、诉争土地现场照片；7、《退耕还林土地承包合同》；8、社员大会讨论记录；9、渝办发〔2005〕198号通知；10、行政诉状及行政裁定书。
韩承香向原审法院提交并经质的证据、依据：1、身份证复印件；2、《退耕还林承包合同》；3、各农户同意承包证据；4、忠国土房管文〔2014〕8号文件；5、忠县退耕还林整改通知书；6、渝办发〔2005〕198号通知；7、松柏村的证明。
原审法院对上述证据的认证意见为：双方提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，予以综合采信。双方虽对对方提交的部分证据有异议，但没有提供相应的证据予以佐证，不予采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
二审查明：2006年12月16日，韩承香与松柏村委会签订《退耕还林土地承包合同》，约定由松柏村委会将松柏村约2000亩退耕还林地发包给韩承香经营，承包期限自2006年12月1日起至2036年11月30日。2009年下半年，忠县土房局按规定将忠县忠州镇松柏村土地开发整理项目上报并通过重庆市国土资源和房屋管理局备案后，于2010年3月开始进场施工，同年12月完工。因该土地开发整理项目有部分区域在韩承香的承包林地范围之内，该项目完工后，韩承香就忠县土房局在其承包的退耕还林的土地上进行整治时被毁坏的竹木多次上访，要求予以赔偿。忠县土房局与韩承香进行了数次沟通解释，并于2013年8月13日召开专题协调会，但韩承香仍不满意。2014年1月10日，忠县土房局向县纪委作出忠国土房管文〔2014〕8号《关于忠纪信转字[2013]254号信访件调查处理情况的报告》，认为忠州镇松柏村土地整治项目是在当地干部群众认可的前提下实施的，少量毁苗问题应按照村民大会达成的意见办理，韩承香与松柏村委会形成了土地承包关系，其毁苗赔偿应与松柏村委会协商处理，忠县土房局不承担赔偿责任。
2014年7月9日，韩承香以忠县土房局为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求确认忠县土房局在忠州镇松柏村退耕还林地进行土地整治的行政行为违法并赔偿其经济损失373229元。同年7月28日，韩承香撤回对该案的起诉。之后，韩承香以忠县土地整治中心为被告、忠县土房局为第三人就竹木损失单独提起诉讼，要求予以赔偿。该案经一审、二审，均认为在该土地整治行为没有被确认违法的情况下，其起诉不符合人民法院受理单独提起行政赔偿诉讼案件的条件，裁定驳回起诉。韩承香不服，申请再审，重庆市高级人民法院于2015年8月30日裁定驳回再审申请。2016年1月19日，韩承香再次以忠县土地整治中心为被告，忠县土房局为第三人提起诉讼，请求确认土地整治行为违法。同年3月30日，原审法院作出（2016）渝0233行初1号裁定，以忠县土地整治中心不是适格被告、本案适格被告应是忠县土房局且韩承香不同意变更为由，裁定驳回起诉。同年4月12日，韩承香以忠县土房局为被告第四次向原审法院提起行政诉讼，请求确认忠县土房局在忠州镇松柏村退耕还林地进行土地整治的行政行为违法并赔偿其经济损失386189元。庭审中，韩承香撤回了要求赔偿损失的诉讼请求。原审法院作出确认忠县土房局在忠州镇松柏村退耕还林地进行土地整治的行政行为违法的判决后，忠县土房局不服，向本院提起上诉。
本院本院8本院清楚，适用法律正确。登记条例》实施。认为，双方对忠县土房局的主体资格无异议，本院予以确认。本案争议焦点为：一、韩承香是否享有诉权即是否为适格原告？二、韩承香起诉是否超过法定期限？三、原审适用法律法规是否错误？针对上述争议焦点，评析如下：
关于韩承香是否享有诉权的问题。对此认为，韩承香与松柏村委会签订《退耕还林土地承包合同》后，实际经营管理其承包的集体土地，忠县土房局在韩承香承包经营的土地上进行整治时毁坏了韩承香栽种的林木，侵害了其权利，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起行政诉讼”的规定，韩承香有权提起诉讼，韩承香是本案适格原告。至于《退耕还林土地承包合同》是否有效不是本案审查范围，在该合同未被依法撤销或者确认无效以前，韩承香有权承包经营该合同所约定的集体土地，忠县土房局以《退耕还林土地承包合同》无效为由，认为韩承香不享有诉权的上诉理由不成立。
关于韩承香起诉是否超过法定期限的问题。对此认为，虽然忠县土房局在松柏村的土地整治项目于2010年12月完工，但韩承香发现其栽种的林木被毁坏后一直在向忠县土房局主张权利，忠县土房局一直与其进行沟通解释、召开专题协调会，但对其诉求不作明确处理。直至2014年1月10日，忠县土房局作出《关于忠纪信转字[2013]254号信访件调查处理情况报告》，明确其土地整治行为合法，对韩承香的损失不应承担赔偿责任。忠县土房局《关于忠纪信转字[2013]254号信访件调查处理情况的报告》，形式上虽然是对信访件调查处理情况的报告，但实际上是忠县土房局对韩承香要求其赔偿被毁坏林木的请求所作出的行政处理行为，并非是对韩承香诉求进行行政处理后韩承香不服而进行的信访活动所作出的答复行为。因忠县土房局怠于履职，致使本案未在法定期限内提起诉讼，但不能归责于韩承香。韩承香于同年7月9日对忠县土房局《关于忠纪信转字[2013]254号信访件调查处理情况的报告》中，对韩承香的损失“不应承担赔偿责任”处理行为不服而提起诉讼，要求确认忠县土房局的土地整治行为违法并赔偿损失，属于有正当理由延长起诉期限的情形。韩承香提起诉讼后，因被告主体资格等原因一直处于诉讼期间。故，韩承香于2016年4月12日提起本案诉讼，虽然超过法定起诉期限，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，忠县土房局认为韩承香无正当理由超过起诉期限的上诉理由不成立。
关于原审法院适用法律是否错误的问题。对此认为，国务院办公厅于2005年4月17日颁布了《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号），明确规定“建立和完善监管机制和责任追究制度，坚决打击毁林毁草和复垦行为，依法追究有关人员的责任，确保退耕还林工作持续健康开展”。根据上述通知精神，重庆市人民政府于2005年9月8日作出了《重庆市人民政府办公厅关于进一步巩固退耕还林成果的通知》(渝办发〔2005〕198号),该通知规定，“要建立和完善监管机制和责任追究制度，严禁在退耕还林地内实施土地整治项目，坚决打击毁林和复垦行为”。本案中，韩承香承包经营的集体土地系退耕还林的土地，忠县土房局在已经退耕还林的部分土地上毁林后重新进行整治，违反了国务院办公厅、重庆市人民政府的上述规定，忠县土房局以渝办发〔2005〕198号通知系规范性文件为由认为原审法院适用法律错误的上诉理由不成立。
综上，韩承香系忠县土房局在松柏村土地整治范围内部分林地的实际经营管理人，其对承包经营范围内的土地整治行为不服，有权提起诉讼，其起诉虽然超过法定期限但有正当理由延长起诉期限，原审适用法律正确。忠县土房局的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉、维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人忠县国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘红霞
审判员 张建平
审判员 程鸿声
二〇一七年一月十一日
书记员 熊雨来
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