上海市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）沪行再1号
抗诉机关上海市人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）戴一兵，男，1976年10月13日出生，汉族，住上海市奉贤区。
委托代理人戴一英（系戴一兵之妹），女，1980年7月16日出生，汉族，住上海市奉贤区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）上海市奉贤区南桥镇人民政府，住所地上海市奉贤区。
法定代表人张征，镇长。
委托代理人赵忠敏，男，上海市昆仑律师事务所律师。
委托代理人吴彬，男。
再审申请人戴一兵因与被申请人上海市奉贤区南桥镇人民政府（以下简称“南桥镇政府”）要求履行法定职责一案，不服上海市第一中级人民法院（2012）沪一中行终字第335号行政裁定，向检察机关申请监督。上海市人民检察院于2015年9月25日作出沪检民（行）监（2015）XXXXXXXXXXX号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年12月31日作出（2015）沪高行抗字第2号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案。再审申请人戴一兵的委托代理人戴一英，被申请人南桥镇政府的委托代理人赵忠敏、吴彬，上海市人民检察院检察员张少林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原一、二审法院查明，再审申请人戴一兵于2010年7月28日向上海市奉贤区南桥镇南渡村村民委员会（以下简称“南渡村村委会”）提出农村村民建房用地申请，南渡村村委会于2010年8月4日在《奉贤区南桥镇村民建房个人申请》上签署意见后上报给被申请人南桥镇政府。南桥镇政府接到申请材料后，于2011年7月6日对戴一兵的建房申请作出了不予上报上海市奉贤区人民政府（以下简称“奉贤区政府”）审核的回复。戴一兵于2011年10月19日向上海市奉贤区人民法院提起行政诉讼，请求判令撤销南桥镇政府于2011年7月6日作出的南桥镇农村村民建房申请、审批回复单（No.051）具体行政行为，上海市奉贤区人民法院于2012年1月19日作出撤销南桥镇政府于2011年7月6日作出的南桥镇农村村民建房申请、审批回复单（No.051）的具体行政行为的判决，该判决已经生效。此后，南桥镇政府并未作出新的行为。戴一兵认为，南桥镇政府收到其建房书面申请材料后，迟迟不予上报奉贤区政府审批建房用地，已构成行政不作为。为此，戴一兵于2012年7月26日向上海市奉贤区人民法院起诉，要求判令南桥镇政府履行将南渡村村委会报送的戴一兵《农村村民个人建房申请表》和建房书面申请报区政府审批建房用地的法定职责。
上海市奉贤区人民法院一审认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十七条第一款第（二）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：……（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。”本案中，戴一兵向本院提起诉讼时应提交足以证明其在行政程序中确已向南桥镇政府提出过与本案诉讼请求一致的要求南桥镇政府履行法定职责申请的证据材料。由于本案南桥镇政府在审理中确认没有收到过戴一兵要求履行法定职责的申请及材料，戴一兵在向本院提起诉讼时提交的材料亦不足以证明明确提出过与本案诉讼请求一致的要求南桥镇政府履行法定职责的申请，依照《若干解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回戴一兵的起诉。戴一兵不服，向上海市第一中级人民法院提出上诉。
上海市第一中级人民法院二审认为，根据《上海市农村村民住房建设管理办法》（以下简称《管理办法》）第十三条规定，农村村民建房用地的行政审批程序是“镇（乡）人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区（县）人民政府审批建房用地；区（县）人民政府应当在20日内审批。”下级行政机关向上级行政机关报送审核材料，是行政机关之间内部运作程序，不是最终行政行为，对行政管理相对人的权利义务不产生实际影响。《若干解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。戴一兵起诉要求南桥镇政府履行法定职责，即将南渡村村委会报送的戴一兵《农村村民个人建房申请表》和建房书面申请上报区政府审批建房用地，不属行政诉讼受案范围。原审裁定驳回戴一兵的起诉并无不当。依法裁定驳回上诉，维持原裁定。
上海市人民检察院抗诉认为，二审裁定以下级行政机关向上级行政机关报送审核材料，是行政机关之间内部运作程序，不是最终行政行为，对行政管理相对人的权利义务不产生实际影响为由，对戴一兵要求南桥镇政府履行上报其建房申请法定职责之诉，认为不属于行政诉讼受案范围，系适用法律有误。1、审核并上报奉贤区政府审批建房申请人戴一兵是否符合建房条件，系南桥镇政府的法定职责。根据《管理办法》第十三条规定（行政审批程序），镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的《农村村民个人建房申请表》和建房申请人书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度是否符合标准等。镇（乡）人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区（县）人民政府审批建房用地；区（县）人民政府应当在20日内审批。对南桥镇政府不予上报直接作出决定的具体行政行为，已有上海市奉贤区人民法院2012年1月19日作出的（2011）奉行初字第29号行政判决书确认超越职权并判决撤销。可见，前案判决已经可以得出镇政府20天的审核并上报属于其法定职责。现戴一兵有权再次起诉要求南桥镇政府继续履行上报审批的法定职责。2、对农村村民建房申请，根据《管理办法》相关规定，南桥镇政府与奉贤区政府之间是两级政府之间审核与审批的关系。镇政府审核后不予上报，结果就是戴一兵不能建房，当然有直接的利害关系。因此二审法院变更一审裁定理由，认定南桥镇政府的行为对戴一兵权利义务不产生实际影响，其诉请不属于行政诉讼受案范围，驳回戴一兵的起诉，适用法律错误。
再审申请人戴一兵申诉称，被申请人南桥镇政府接到南渡村村委会报送的戴一兵建房申请材料后作出了不予上报的书面回复，该回复已被（2011）奉行初字第29号行政判决撤销，被申请人应当根据《管理办法》第十三条规定将再审申请人的建房申请上报区政府进行审批。这是被申请人应当依职权主动履行的行政职责，无需再审申请人另行提出履职申请。现被申请人拒绝履行上报职责的行为，导致了再审申请人事实上无法通过正常的申请手续建造住房，对再审申请人的实体权益造成了影响。故一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定维持均错误。
被申请人南桥镇政府辩称，其收到南渡村村委会报送的建房申请后经过审核，认为再审申请人户不符合建房用地条件，遂作出不予上报区政府的书面回复。虽然该回复被法院判决撤销，但其早在判决撤销前就已将全部申请材料退还南渡村村委会，再审申请人户如要申请建房，应当再次提出申请，但再审申请人至今未提出新的申请。原审法院裁定驳回再审申请人的起诉正确，应予维持。
经再审查明，原一、二审法院认定的事实清楚，双方当事人及抗诉机关均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，根据《管理办法》第十三条第一款、第二款规定，镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的《农村村民个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度是否符合标准等。镇（乡）人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区（县）人民政府审批建房用地；区（县）人民政府应当在20日内审批。据此规定，农村村民建房用地审批决定权属于区（县）人民政府，镇（乡）人民政府根据上述规定得出审核意见后，应将审核意见连同申请材料一并报送区（县）人民政府审批。已生效的（2011）奉行初字第29号行政判决亦作出如上认定。南桥镇政府对于戴一兵提出的建房申请仅有审核权而没有最终审批权，如果南桥镇政府不予上报，奉贤区政府就无从行使最终审批权，戴一兵则无法获知自己的建房申请是否得以许可。换言之，南桥镇政府不予上报的行为，中断了戴一兵的建房申请程序，对戴一兵的权利义务产生了实际影响。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条明确规定，“行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。结合该规定，戴一兵对南桥镇政府不予上报申请材料不服，向原一审法院提出的要求南桥镇政府履行向奉贤区政府报送建房申请材料的法定职责的行政诉讼，应当属于行政诉讼受案范围，并以南桥镇政府为被告。二审法院认为下级行政机关向上级行政机关报送审核材料，是行政机关之间内部运作程序，不是最终行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，属适用法律错误。
本院还认为，再审申请人戴一兵曾经明确提出过建房用地申请，被申请人对此作出不予上报的书面回复，该书面回复已被法院判决撤销，相关行政法律关系应回到建房申请待审核状态。被诉行政机关应当就原来已经提出的建房申请，依法履行审核上报的法定职权，无需戴一兵重新提出建房申请，行政机关不应增加行政相对人的负担。原一审法院以再审申请人未举证证明其明确提出过与本案诉讼请求一致的要求南桥镇政府履行法定职责的申请的证据为由，作出驳回起诉的裁定，适用法律错误。
综上所述，南桥镇政府对南渡村村委会报送的戴一兵建房申请材料不予上报给奉贤区政府的行为，对戴一兵的权利义务产生了实际影响；且戴一兵已经提出过建房申请，南桥镇政府原来的行政答复被判决撤销，该府重新启动审核上报程序时，行政相对人不必重新提出申请。因此，再审申请人戴一兵向上海市奉贤区人民法院起诉要求被申请人南桥镇政府履行将南渡村村委会报送的戴一兵《农村村民个人建房申请表》和建房书面申请上报至奉贤区政府审批建房用地的法定职责，属于行政诉讼受案范围，符合起诉条件，上海市奉贤区人民法院应当依法受理。原一、二审裁定适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销上海市第一中级人民法院（2012）沪一中行终字第335号行政裁定；
二、撤销上海市奉贤区人民法院（2012）奉行初字第33号行政裁定；
三、本案指令上海市奉贤区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 侯丹华
审 判 员 汤 军
代理审判员 黄自耀
二〇一六年四月五日
书 记 员 潘 亮
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
2、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
……
第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
……