安徽省阜阳市颍东区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）东民一初字第01802号
原告：徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司，组织机构代码证66946927-3。
负责人：李敏，经理。
委托代理人：李建敏，安徽金睿律师事务所律师。
被告：阜阳市颍东区新乌江镇人民政府。
法定代表人：史志，镇长。
委托代理人：朱明友，男，1975年9月15日出生，汉族，大专文化，该镇副镇长。
委托代理人：徐爱民，安徽勇胜律师事务所律师。
原告徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司（以下简称恒生房产阜阳公司）诉被告阜阳市颍东区新乌江镇人民政府（以下简称新乌江镇政府）委托代建合同纠纷一案，本院于2015年12月8日立案受理后，双方要求留两个月的庭外调解时间。本案依法组成合议庭分别于2016年3月11日、6月17日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人李建敏，被告的委托代理人朱明友和徐爱民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2006年，国投新集能源股份有限公司拟在被告所在辖区建设口孜东矿，为保障居民生活及居住安全，被告需要进行配套基础设施及塌陷安置项目建设，成立了颍东区新乌江镇塌陷安置区安置工作领导小组。经协商，被告同意将塌陷安置建设项目交由原告实施，由原告实行市场化运作。2007年11月，为承接阜阳市颍东区新乌江镇塌陷安置项目，原告自筹资金成立，每年向徐州市恒生房地产开发有限公司缴纳管理费20万元。2007年12月25日，原告与被告成立的颍东区新乌江镇塌陷安置区安置工作领导小组就塌陷区安置建设工作签订了《合同书》。2008年4月26日，原被告就安置统建区建设再次协议。同年10月12日，原被告就后续事宜达成《补充协议书》。在2007年12月25日协议签订后，原告立即通过多种方式、渠道筹集资金，为协议的履行做了充分必要的工作，但被告违背合同约定，单方宣布并以自己的行为表示，统建安置区项目将由政府选定其他单位实施，不再交由原告实施。原告虽多次找到被告协商，但均未能改变被告的态度。原被告签订的协议应当合法有效，被告擅自解除合同的行为，严重违背了诚实信用的原则，给原告造成了巨大的经济损失。请求：1、依法判令解除原被告于2007年12月25日签订的《协议书》、2008年4月26日签订的《协议书》、2008年10月12日签订的《补充协议书》；2、被告支付原告为新乌江镇派出所办公楼建设投资资金500000元；3、依法判令被告赔偿原告各项损失1000000元；4、被告承担本案诉讼费。
原告提供的证据有：
证据一，营业执照、组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格；
证据二，原告与阜阳市颍东区新乌江镇塌陷区安置工作领导小组于2007年12月25日签订的《合同书》、原被告于2008年4月26日签订的《协议书》，以及2008年10月12日签订的《补充协议书》，证明被告同意将其辖区内辛家湖作为煤矿塌陷区安置交付给原告拆迁改造、建设经营等双方约定的合同内容不违反规定，合法有效；
证据三，收条、收据、发票等凭证，证明原告为履行与被告之间的合同，支付了建设费用20万元、青苗补偿款20万元、测绘费28000元、勘探费8000元、房租费50000元、土地补偿费5120元、安置区线路改造费20000元、管理费100万元，交通费、差旅费、招待费等75880元，该费用系被告的违约给原告造成的损失；
证据四，证人刘某的出庭证言，证明颍东区新乌江镇塌陷安置区安置工作领导小组是由被告成立的。
被告辩称：原告称“颍东区新乌江镇塌陷安置区安置工作领导小组是被告成立的”没有事实依据，被告未与原告签订过2007年12月25日的《协议书》，且原告于2007年11月6日和颍东区新乌江镇居委会签订了《安置村建设合同》，该两份合同严重违反法律规定，属于无效合同。原被告于2008年4月26日签订的《协议书》没有履行，因违法也不能履行，原告没有代建派出所，其要求被告支付为新乌江镇派出所办公楼建设投资资金500000元不应支持。原告依据2007年12月15日的协议，要求被告赔偿其1000000元管理费损失，没有事实及法律依据，该协议是原告与安置区工作领导小组签订的，而非被告；原告是徐州市恒生房地产开发有限公司于2007年开办，不具有独立的法人资格，且于2012年12月10日免去了原负责人靳某的职务，任命李敏为原告的负责人，李敏既是徐州市恒生房地产开发有限公司的法定代表人又是原告的负责人，管理费票据是自己为自己出具，不客观，不具有效力。《补充协议书》内容违法也不能履行，不能认定。原告的起诉超过了诉讼时效。请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告提供的证据有：
证据一，被告的组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格；
证据二，原告于2007年11月6日与颍东区新乌江镇乌江居民委员会签订的《安置村建设合同书》、颍东区新乌江镇乌江居民委员会出具的情况说明，证明原告支付的20万元款项与被告无关；
证据三，招标结果通知书、阜阳市公安局颍东分局与阜阳市第六建筑工程公司签订的《建设工程施工合同书》、原被告于2008年4月26日签订的《协议书》，证明派出所办公楼不是原告承建，原被告签订的协议无效，且没有履行，不存在代建关系；
证据四，分公司设立登记申请书、负责人登记表，分公司变更登记申请书、通知、营业执照，证明徐州市恒生房地产开发有限公司的法定代表人与原告的负责人都是李敏，管理费100万元是自己为自己开具。
经审理查明：2007年12月25日，原告与阜阳市颍东区新乌江镇塌陷区安置工作领导小组办公室签订了《合同书》，约定的内容为“甲方：阜阳市颍东区新乌江镇塌陷区安置工作领导小组，乙方：徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司。双方经友好协商达成安置村建设协议如下：一、甲方同意将其辖区内乌江居委会辛家湖作为煤矿塌陷安置村交付乙方拆迁改造、建设经营。乙方同意独立投资建设经营辛家湖塌陷安置村。二、甲方协调乌江居委会提供安置村建设用地约500亩，一期用地60亩，供地价格不高于3万元／亩。甲方应给予乙方办理相关手续；乙方应按照甲方安置村建设规划要求和实际情况分期改造建设。三、根据口孜东矿与镇政府、乌江居委会的协议辛家湖安置村一期规划建设用地60亩，总投资约人民币1500万元，全部由乙方投资独立进行建设施工和经营管理。甲方负责协调相关部门、居委会及村民的关系，不干涉乙方的建设经营。甲方区域内塌陷安置用地指标、村镇建设用地复耕指标应当优先安排给乙方使用。四、甲方给予乙方项目以政策鼓励和扶持，在安置村房屋建成交付购房户时，出据办理房产证手续。双方确认安置村每户住宅建设、销售、办证全过程各项税费按照每户500元包干原则，在购房户交齐房款时付给甲方。甲方及下属各部门不再收取其他费用。五、甲方负责协调颍东区及口孜东矿的关系，鼓励塌陷区村民迁入辛家湖安置村时，凡塌陷区村民订购安置村房屋的，甲方协调口孜东矿将该订购房户的拆迁安置费按不少于50%的标准转付给乙方作为购房订金。……”。2008年4月26日，原被告签订《协议书》，约定的内容为：“甲方：阜阳市颍东区新乌江镇人民政府，乙方：徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司。一、甲方同意将其辖区内的乌江居委会辛家湖村作为煤矿塌陷安置统建区交由乙方统建。甲方区域内的塌陷区安置用地指标、村镇建设用地复耕指标应当安排给乙方使用。二、乙方将及时组织建设资金，并与乌江居委会及辛家湖村民落实建设用地和安置村建设方案，妥善安置村民，及时实施项目建设。具体方案按乙方与甲方塌陷区安置工作领导小组签订合同约定办理。三、甲方愿将镇政府办公大楼及公安派出所标准化新楼迁入乙方投资建设的辛家湖安置区内。乙方愿为镇政府办公楼及派出所办公楼提供建设用地，具体位置由乙方根据安置区统一规划选址，提交甲方和派出所认可后确定。四、甲乙双方采用资产置换的方式建设镇政府新办公楼及派出所新办公楼，建设资金由乙方提供。派出所安排在一期建设，按公安机关招投标程序实施，乙方提供约2.6亩土地，建二层700平方米办公楼。财政补贴建派出所每平方米200元的资金应拨付到位外，余款由派出所旧办公房抵付。在派出所新办公楼交付使用时，派出所位于镇老街区的旧办公房及院落场地置换转归乙方所有。镇政府办公楼安排在后期建设，由乙方提10亩土地建办公楼、建筑面积按镇政府现有旧办公楼实际面积1：1比例新建还原。新办公楼交付甲方时，镇政府位于老街区办公旧楼及场地院落置换转归乙方所有，双方互不找差价。五、甲方负责办理镇办公楼及派出所搬迁准建手续；乙方负责作出规划及设计图纸报甲方认可后全权具体实施。新办公楼按图施工，水电到户、门窗齐全、室内仿瓷涂料粉刷，贴简易地板砖，交付合格房屋给甲方，费用由乙方承担。双方对置换后去的的资产拥有完全的处置权。六、甲方将给予乙方项目以政策优惠和扶持，按照塌陷区安置房享受税费减免待遇。甲方负责协调乙方与口孜东矿的关系。鼓励塌陷区村民迁入辛家湖安置区，不再另外设塌陷安置区。甲方负责向颍东区政府及相关部门报告申请辛家湖安置区选址立项。七、乙方将认真搞好规划设计和建设经营，确保工程质量和安全施工，交付合格的房屋给购房村民。八、甲乙双方应当严格遵守本协议，否则，违约方应当赔偿对方因履行本协议所受到的全部损失。”同年10月12日，双方签订《补充协议书》，内容为“一、为加强口孜东矿安置区的建设，完善基础设施，经镇党委扩大会议研究，甲方将口孜东矿拨付的公建经费中的80%交给乙方用于安置区公共设施建设，其余20%留给甲方作为预备金。二、乙方必须确保按照塌陷区整体更换和安置工程进度将口孜东煤矿安置区公建经费全部用于安置区交通、道路、供排水、绿化、照明等公共设施建设，并自觉接受甲方的监督。三、甲乙双方应积极配合，争取煤矿配套的公建经费尽早落实到位。”协议签订后，被告没有履行协议内容。2008年5月29日，被告收取原告安置区线路整改费用20000元。同年6月23日，原告支付被告土地补偿款200000元，由被告单位的工作人员李某支付给了乌江居民委员会。2008年9月14日、12月27日，被告分别收到原告交付的派出所工程款130000元、70000元。
另查明：颍东分局乌江派出所新办公楼的建设已经颍东区政府采购中心招标。2008年3月31日，阜阳市公安局颍东分局与阜阳市第六建筑工程公司签订了《建设工程施工合同》，将颍东分局乌江派出所办公楼发包给阜阳市第六建筑工程公司进行承建，现已经交付使用。
认定上述事实，有当事人陈述，原告与阜阳市颍东区新乌江镇塌陷区安置工作领导小组办公室签订了《合同书》，原被告于2008年4月26日签订的《协议书》和2008年10月12日签订的《补充协议书》，三张收条（一笔7万元、一笔13万元、一笔20万元）、2008年5月29日出具的两万元收据一张，颍东区新乌江镇乌江居民委员会出具的情况说明等证据佐证，符合客观实际，予以认定。原告提供的2008年5月19日和同年5月28日的两张领条（补偿费），领款人不是被告，且被告予以否认，原告也不能证明是应被告的要求而支付，本案中不予认定；2008年9月5日的暂收条据（房租费），收款人记载为待以后结算，原告不能证明该收款因被告的行为所致，且该暂收条据不是正规合法的票据，本院不予认定；江苏省徐州市工程勘探测绘院于2008年4月16日出具的收据两张（勘验费），不是合法票据，原告也没有提供相应证据证明测绘的具体项目，本院不予认定；管理费收据，该票据为徐州市恒生房地产开发有限公司所出具，因双方的协议没有履行，本院不予认定；交通费、差旅费、招待费，因该票据数量较多，数额较大，原告的住所地与被告的住所地均在本市，原告没有证据证明产生该费用的合理性，也不符合客观实际及法律规定，本院不予认定。
本院认为：原告主张的“颍东区新乌江镇塌陷区安置工作领导小组为被告所设立，2007年12月25日签订的《合同书》应为原被告之间所形成的合同”，其提供的证人刘某出庭证言，证明了该事实，且原被告在2008年4月26日签订的《协议书》中，也明确约定了“被告同意将其辖区内的乌江居委会辛家湖村作为煤矿塌陷安置统建区交由原告统建，被告区域内的塌陷区安置用地指标、村镇建设用地复耕指标应当安排给原告使用。”等内容，均能证明被告确认了该事实。故对原告该项主张，本院予以采信。原被告签订的协议，其内容所涉及的用地、建设项目，需经依法审批、登记，双方至庭审结束时也均没有提供相关合法手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，原被告所约定的合同内容违反法律强制性规定，故原被告于2007年12月25日签订的《合同书》、2008年4月26日签订的《协议书》、2008年10月12日签订的《补充协议书》，应为无效。合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。原告要求被告返还因双方签订协议、所取得原告的财产，本院予以支持。原告主张的返还的财产中，因原告向被告支付200000元后，被告的工作人员李某以土地补偿款为由向颍东区新乌江镇乌江居委会发放了该款；李某为被告单位的工作人员，其行为所产生的法律后果应由被告承担；该支付的项目款包含在原被告双方签订的协议中，故被告应当向原告返还该200000元款项；被告将该项款返还原告后，可另行追偿。原告交付给被告为建设派出所的工程款130000元、70000元，以及被告收取原告的安置区线路整改费用20000元，被告没有异议，应当予以返还。以上认定被告共收取原告的款项合计为420000元。原告主张的其余80000元，其提供的证据不能证明为被告所收取，本院不予支持。原告主张的其他各项经济损失1000000元，无相关有效证据证明，被告也未认可，故对原告该主张，本院不予支持。原被告双方签订的协议系无效合同，自始无效，被告认为原告的起诉超过了诉讼时效，理由不能成立，不予采纳。经本院审判委员会决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、原告徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司与被告阜阳市颍东区新乌江镇人民政府于2007年12月25日签订的《合同书》、2008年4月26日签订的《协议书》、2008年10月12日签订的《补充协议书》无效；
二、被告阜阳市颍东区新乌江镇人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司420000元；
三、驳回原告徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费18300元，由原告徐州市恒生房地产开发有限公司阜阳分公司负担10700元，被告阜阳市颍东区新乌江镇人民政府负担7600元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 来振乾
人民陪审员 赵友坤
人民陪审员 李 娟
二〇一六年八月十一日
书 记 员 严 婧
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。