山东省茌平县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1523行初6号
公益诉讼人：茌平县人民检察院，住所地茌平县振兴西路****号。
法定代表人：隋军，检察长。
被告：茌平县贸易办公室，住所地茌平县中心街****号。
法定代表人：何兰华，主任。
委托诉讼代理人：李恒印，山东兴茌律师事务所律师。
公益诉讼人茌平县人民检察院诉被告茌平县贸易办公室怠于履行监管职责行政公益诉讼一案，本院于2017年1月22日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月4日召开了庭前会议，组织双方交换了证据，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人茌平县人民检察院指派副检察长王冰、检察员曹应冰、伦春燕出庭支持行政公益诉讼，被告茌平县贸易办公室负责人何兰华及其委托诉讼代理人李恒印到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
茌平县人民检察院向本院提出诉讼请求：1.依法确认茌平县贸易办公室对物流配送中心验收的行政行为违法；2.判令茌平县贸易办公室继续履行职责，追回被套取的国家补贴资金50万元。事实和理由：茌平县人民检察院在履行职责中发现，2011年2月，茌平县贸易办公室根据聊城市商务局、聊城市财政局聊商务字〔2010〕115号《关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》（以下简称聊城市商务局115号通知）要求，会同茌平县财政局组织实施2010年度“万村千乡市场工程”项目。根据商务部商建发〔2005〕533号《商务部关于“万村千乡市场工程”项目验收的通知》（以下简称商务部533号通知）、商建发〔2006〕600号《商务部关于加强“万村千乡市场工程”项目建设质量的通知》、商务部办公厅商办建函〔2007〕120号《商务部办公厅关于进一步做好“万村千乡市场工程”项目验收工作的通知》（以下简称商务部120号通知）、商务部办公厅、财政部办公厅商建发〔2010〕251号《商务部办公厅财政部办公厅关于进一步加强“万村千乡市场工程”建设的通知》（以下简称商务部251号通知）、山东省商务厅、财政厅鲁商务建设字〔2010〕897号《关于进一步加强“万村千乡市场工程”项目的通知》（以下简称山东省商务厅897号通知）及聊城市商务局聊商务建设字〔2011〕4号《关于开展“万村千乡市场工程”项目建设验收工作的通知》（以下简称聊城市商务局4号通知）的规定，承办企业申请验收的配送中心必须当年竣工并通过验收，配送中心建设项目应当符合《配送中心建设与改造规范》要求；实施企业当年建成的项目才可提出验收申请；验收组应对项目实地检查、逐一验收；验收申请须由承办企业提供相关证明材料。2011年2月14日，茌平县供销合作联合社（以下简称供销联社）为了获取“万村千乡市场工程”国家补贴，将“万村千乡市场工程”依托不符合条件的茌平县新源果品土杂有限公司（以下简称新源公司）建设物流配送中心作为2010年新建配送中心项目向茌平县贸易办公室申请验收。供销联社在申报材料中编造新源物流配送中心项目开工、竣工年份，虚报项目总投资金额，且未提供验收申请相关证明材料。茌平县贸易办公室工作人员对该配送中心未按标准进行初验，未要求新源公司提供验收申请所需的建设、改造资料及其他证明材料，即作出初验合格结论。2010年12月14日，聊城市财政局根据山东省财政厅通知，划拨给茌平县“万村千乡市场工程”建设资金50万元用于建设配送中心。茌平县财政局于2011年11月2日向供销联社拨付了该笔资金。2014年5月4日，阳谷县人民法院作出（2014）阳刑初字第1号刑事判决书，判定茌平县贸易办公室原副主任李修俊犯玩忽职守罪。因茌平县贸易办公室违法行使职权，导致不符合“万村千乡市场工程”条件的配送中心通过验收，违法发放国家财政专项补贴资金50万元，造成国有资产流失。截止2017年1月11日，茌平县贸易办公室向供销联社违法发放的财政补贴资金仍未追回，导致国有资产仍处于受侵害状态。茌平县人民检察院认为，茌平县贸易办公室作为茌平县组织实施“万村千乡市场工程”的行政主管部门，负责“万村千乡市场工程”受理、初审、初验工作，对供销联社以虚假申报手段套取国家财政补贴资金的非法行为，茌平县贸易办公室在受理、初验、监管过程中违反规定履行职责，给国家利益造成重大损失，且国家利益仍处于受侵害状态，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条的规定，对于茌平县贸易办公室违法行使职权、未有效履职行为，依法应判令其继续履行职责，追回被套取的国家补贴资金。综上，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起诉讼，请人民法院依法裁判。
公益诉讼人茌平县人民检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定；2.茌平县人民检察院茌检民（行）行政违监[2016]37152300015号检察建议书、茌平县贸易办公室《检察院建议书复函》。上述证据拟证明茌平县人民检察院提起行政公益诉讼符合法定条件。
第二组证据：1.商务部533号通知、商务部120号通知、聊城市商务局4号通知；2.2017年1月11日，茌平县贸易办公室出具的《关于茌平县贸易办公室职能的说明》。上述证据拟证明茌平县贸易办公室负有组织实施“万村千乡市场工程”受理、初审、初验的职责。
第三组证据：1.阳谷县人民法院（2014）阳刑初字第1号刑事判决书；2.李修俊出具的茌平县“万村千乡市场工程”情况说明、山东省2010年度“万村千乡市场工程”配送中心建设项目验收申请表、验收情况表，茌平县工商行政管理局信息中心、茌平县建设工程质量监督站出具的证明；3.茌平县贸易办公室对茌检民（行）行政违监[2016]37152300015号检察建议书的回复。上述证据拟证明茌平县贸易办公室在“万村千乡市场工程”受理、初审、初验工作中违法行使职权，致使国家利益遭受侵害。
第四组证据：1.商务部、财政部商财发〔2006〕147号《关于做好2006年度“万村千乡市场工程”资金管理工作的通知》、商财发〔2007〕121号《商务部、财政部关于做好2007年度“万村千乡市场工程”资金管理工作的通知》（以下简称商财发〔2007〕121号通知）；2.山东省经济贸易委员会、山东省财政厅鲁经贸建字〔2006〕157号《关于做好2006年度“万村千乡市场工程”资金管理工作的通知》、鲁经贸建字〔2007〕141号《关于做好2007年度“万村千乡市场工程”资金管理工作的通知》（以下简称鲁经贸建字〔2007〕141号通知）。上述证据拟证明茌平县贸易办公室有追回被骗取的国家补贴资金的职责。
茌平县贸易办公室辩称，1.茌平县贸易办公室不是对物流配送中心进行实质验收的主体，茌平县人民检察院只起诉茌平县贸易办公室不能依法完成对物流配送中心验收违法的确认。商务部533号通知、商务部120号通知、山东省商务厅897号通知及聊城市商务局4号通知规定，“万村千乡市场工程”项目由县级商务主管部门负责受理，地级商务主管部门负责验收，省级商务主管部门和商务部负责复核。县级商务主管部门只是负责“申报和受理”、对申报材料内容是否齐全进行初验，对申报材料内容齐全的则报送至当地地级商务主管部门进行验收。因此，只将茌平县贸易办公室列为被告不能完成对验收行为违法的确认。2.为茌平县相关企业拨付“万村千乡市场工程”项目资金的是茌平县财政局，茌平县贸易办公室不是国家补贴资金的发放机构，也不是资金发放的决定机构，诉其追回被套取的国家补贴资金，没有事实和法律依据。
被告茌平县贸易办公室向本院提交了以下证据、依据：1.茌平县贸易办公室、茌平县财政局联合对供销联社作出的茌贸办字〔2017〕2号追缴通知书；2.茌平县财政局对供销联社作出的茌财行决字〔2017〕1号行政处罚决定书；3.聊城市商务局115号通知。上述证据拟证明茌平县贸易办公室无权单独追回被骗取的资金且已尽到了追回被骗取资金的职责。
经庭前准备会议交换证据，诉讼双方对对方提交证据的真实性均无异议，上述证据与本案具有关联性、其来源和形式均符合法律规定，本院对上述证据的效力予以确认并作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2011年2月，茌平县贸易办公室根据聊城市商务局115号通知要求，会同茌平县财政局组织实施茌平县“万村千乡市场工程”项目。2011年2月14日，供销联社为了获取“万村千乡市场工程”项目国家补贴资金，将不符合条件的其下属企业新源公司作为2010年新建配送中心项目承办企业向茌平县贸易办公室申请验收。茌平县贸易办公室工作人员李修俊未按照商务部120号通知、商务部251号通知、山东省商务厅897号通知和聊城市商务局115号通知规定的《配送中心建设与改造规范》要求对新源公司进行初审初验，未要求新源公司提供相关验收所需的全部证明材料并现场查验，即作出初验合格结论上报聊城市商务局。最终，2011年11月2日茌平县财政局向新源公司拨付了配送中心项目建设资金50万元，新源公司又将该款转付给供销联社。
另查明，山东省阳谷县人民检察院指控李修俊任茌平县贸易办公室副主任主管茌平县“万村千乡市场工程”项目初审、初验工作期间涉嫌玩忽职守罪一案，于2013年12月26日在阳谷县人民法院立案受理。2014年5月4日，阳谷县人民法院（2014）阳刑初字第1号刑事判决认定，2005年至2010年茌平县“万村千乡市场工程”共计拨付资金228.25万元，李修俊在对“万村千乡市场工程”项目上报的“农家店”及“配送中心”进行初审、初验过程中，不认真审核把关，未比对申报资料原件等相关资料并实地查验，致使供销联社以茌平县农业生产资料有限公司和新源公司的名义虚假申报过关。因验收合格与否及资金监控不是李修俊的职责，“万村千乡市场工程”拨付资金被挪作他用是多单位、多人不正确履行职责所致，属多因一果，判决李修俊犯玩忽职守罪，免予刑事处罚，与原判有期徒刑三年并罚，决定执行有期徒刑三年，缓刑五年。该判决已发生法律效力。
又查明，茌平县人民检察院2016年12月5日向茌平县贸易办公室发出茌检民（行）行政违监［2016］37152300015号检察建议书，督促其履行职责追回供销联社套取的资金。2017年1月5日茌平县贸易办公室以《检察院建议书复函》的形式予以回复，该回复主要内容为：2005年至2010年茌平县“万村千乡市场工程”共计拨付资金228.25万元，经供销联社拨付给各基层供销社，然后各基层供销社拨付给各农家店，现基层供销社处于半瘫痪状态，追回此项补贴资金相当困难。2017年1月22日，茌平县人民检察院向本院提起行政公益诉讼。
本案诉讼过程中，茌平县贸易办公室、茌平县财政局联合于2017年4月18日对供销联社作出茌贸办字〔2017〕2号追缴通知书，责令供销联社交回资金；茌平县财政局亦于2017年4月18日对供销联社作出了茌财行决字〔2017〕第1号行政处罚决定，责令供销联社于收到决定书30日内将财政补助资金50万元上缴国库；上述通知书和决定书已于同日送达供销联社。2017年7月11日，供销联社将此项财政补助资金50万元上缴国库。
本院认为，茌平县人民检察院作为公益诉讼人提起本案诉讼，符合《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼的受案范围，且茌平县人民检察院已于诉前向茌平县贸易办公室发出了督促其履职的检察建议书，符合法定的起诉条件。本案的争议焦点为：（1）应否确认茌平县贸易办公室2011年2月对新源公司作为2010年新建配送中心项目承办企业验收的行政行为违法；（2）茌平县贸易办公室是否具有追回供销联社骗取国家补贴资金的职责及如具有应否判决其履行该职责。
（一）关于应否确认茌平县贸易办公室2011年2月对新源公司作为2010年新建配送中心项目承办企业验收的行政行为违法的问题
按照商务部251号通知、山东省商务厅897号通知要求，聊城市商务局于2011年2月11日下发了聊城市商务局4号通知，其中第三条第（一）项“申报、受理与初验”事项规定，1.承办企业需向项目所在地的县级商务主管部门提出验收申请。2.县级商务主管部门收到申请报告之日起2个工作日内，对申报材料内容是否齐全进行初审，对于不符合验收条件的，应当及时退回并告知理由。3.由所在地县级商务主管部门会同财政局组成验收小组进行初验，验收人员对每个项目进行现场验收。对验收的每个农家店及配送中心的内部、外部各拍摄数码照片1张并按验收情况表的要求逐项认真填写。验收完成后形成报告，并在验收报告上签字确认验收结论（分为“验收合格”和“验收不达标”两种），初验合格后报市商务局市场体系建设科。第四条第（二）项“申请验收配送中心应准备下列相关材料”事项规定，新建配送中心：（1）申请表；（2）贷款合同；（3）竣工报告；（4）专项审计报告；（5）设备购置发票原件及复印件；（6）购置设备清单。根据上述规定，茌平县贸易办公室对新源公司申报的2010年新建配送中心项目的真实性及申报材料具有审查、核实的职责。作为商务主管部门，茌平县贸易办公室应本着认真负责的原则，对项目申报单位提交的全部材料进行严格审查核实和现场核对，以确定项目是否达标合格。本案中，茌平县贸易办公室并未严格履行该职责，仅对新源公司的申报材料作形式审查，未对申报材料的真实性进行严格审查，也未对建设项目进行现场验收和跟踪检查。在新源公司提交的申报材料并不齐全且存在伪造情节及未实际建设配送中心项目的情况下，即作出验收合格的结论上报，致使并不符合“万村千乡市场工程”财政补贴资金条件的新源公司通过了配送中心项目的最终审核得到了财政补贴资金并转付供销联社，导致国有资产流失，国家利益受到侵害。综上，茌平县贸易办公室在对新源公司作为2010年新建配送中心项目承办企业初验过程中，怠于履行验收职责，行为违法。但因针对新源公司的“万村千乡市场工程”财政补贴资金已于2011年发放到位，茌平县贸易办公室怠于履行验收职责所产生的损害后果已实际发生，再判决其履行上述职责没有意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，本院确认茌平县贸易办公室2011年2月对新源公司作为2010年新建配送中心项目承办企业初验过程中未依法履行验收职责的行为违法。
（二）关于茌平县贸易办公室是否具有追回供销联社骗取国家补贴资金的职责及如具有应否判决其履行该职责的问题
商财发〔2007〕121号通知第七条规定，要严肃财经纪律，严禁任何单位骗取、挪用或截留“万村千乡市场工程”项目资金，对违反本通知规定的单位，财政部、商务部将全额收回资金，核减直至取消所在地年度资金，并按《财政违法行为处罚处分条例》予以处理；情节严重或涉嫌触犯国家法律的，依法追究相关人员或单位的责任。鲁经贸建字〔2007〕141号通知第六条规定，各市流通主管部门要加强对“万村千乡市场工程”项目的财务和业务管理，配合当地财政主管部门，定期对“万村千乡市场工程”项目的执行和资金落实情况进行监督、检查，确保工程项目顺利进行、资金及时到位。各单位要严肃财经纪律，严禁任何单位骗取、挪用或截留“万村千乡市场工程”项目资金，对违反本通知规定的单位，省财政厅、经贸委将全额收回资金，并取消以后年度申请资格，核减直至取消所在地年度资金，并按《财政违法行为处罚处分条例》予以处理；情节严重或涉嫌触犯国家法律的，依法追究相关人员或单位的责任。上述规定表明，有职权必有职责，行政机关行使职权，自当负有保障其职权依法行使，并在职权行使失当时予以及时纠正、补救，以保障行政目的顺利实现的行政职责。因此，行政机关应当履行的“法定职责”，除法律明确规定的职责事项以外，还应包括因依法行使职权而自然负有的纠正、补救失当行政行为的行政职责。《财政违法行为处罚处分条例》第二条、第六条虽然赋予县级以上人民政府财政部门及审计机关对以虚报手段骗取的财政资金，具有追回的行政职权，但该规定与商务主管部门依照上述规定行使受理、初验、呈报“万村千乡市场工程”项目资金行政职权而自然负有的纠正、补救失当行政行为的行政职责并不矛盾。本案中，茌平县贸易办公室对新源公司作为2010年新建配送中心项目承办企业申报初验、呈报过程中存在违法行使职权的行为，造成了国有资产流失的后果，依照上述相关规定，其在“万村千乡市场工程”项目资金监管过程中自应负有依法纠正及补救的职责。特别是在其工作人员李修俊因犯玩忽职守罪被判处刑罚后，茌平县贸易办公室即已明确知晓新源公司不具备申报“万村千乡市场工程”项目资金的条件，作为该项目初验、呈报的主管部门，其既未敦促、监督新源公司及供销联社缴回“万村千乡市场工程”项目资金，也未主动向同级财政部门通报情况，协同同级财政部门采取有效措施追回被骗资金，放任财政资金被骗取的状态继续存续，其行为属于怠于履行监管职责的不作为行为。茌平县贸易办公室称茌平县人民检察院诉其追回被骗取“万村千乡市场工程”项目资金没有事实和法律依据的诉讼主张，与上述规定明显不符，不能成立。在茌平县人民检察院向本院提起行政公益诉讼后，茌平县贸易办公室联合茌平县财政局向供销联社下发了追缴通知书，责令供销联社交回资金；茌平县财政局经茌平县贸易办公室的协同，亦对供销联社作出了收缴“万村千乡市场工程”项目资金的行政处罚决定；供销联社亦将此项财政补助资金上缴国库。综上，茌平县贸易办公室在本案诉讼中已履行了追回被骗取“万村千乡市场工程”项目资金的相关监管职责，本院不需再判决其履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，本院确认茌平县贸易办公室对“万村千乡市场工程”项目资金怠于履行监管职责的行为违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）、（三）项之规定，判决如下:
确认被告茌平县贸易办公室在2011年2月对茌平县新源果品土杂有限公司作为2010年“万村千乡市场工程”新建配送中心项目承办企业验收及其后的“万村千乡市场工程”资金监督管理过程中怠于履行监管职责的行为违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 袁建国
审 判 员 袁保昌
人民陪审员 初继亭
二〇一七年七月十二日
书 记 员 张 倩