江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终370号
上诉人（原审原告）杨秀英，女，1939年7月31日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人程素林（系上诉人之子），男，1965年6月5日生，汉族，住址同上。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人杨秀英因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政决定一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1044号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，本市秦淮区中和桥路172号存有多处建筑物，其中部分房屋领取了相关手续。杨秀英领取的一份编号为雨红七字第4-042号土地使用证显示，用途为宅基地，房屋占地83.1㎡，临时用地32.8㎡，用地面积115.9㎡，颁发时间不详。2015年12月25日，秦淮区城管执法局的执法人员对中和桥路172号的建筑进行了调查与勘察，认为有三处建筑涉嫌违法建设，分别为分户调查表中显示的编号为C85-1的砖混平房，面积约为40.81㎡，以及编号为C85-6、C85-7的砖木平房，面积分别约为56.6㎡和4.88㎡，杨秀英未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局的执法人员对涉案建筑进行了拍照取证。2016年3月10日，秦淮区城管执法局认为杨秀英在本市秦淮区中和桥路172号有三处建筑物面积约为102.29㎡，杨秀英未能提供相应的建设工程规划许可手续，杨秀英行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年3月14日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路172号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案三处建筑的规划合法性进行核查，主要是：涉案建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月24日，秦淮区住建局向被告作出《关于商请认定中和桥路172号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年3月30日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第364880号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年4月7日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364880号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定杨秀英在中和桥路172号的102.29㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，限杨秀英在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。杨秀英收到后不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，杨秀英房屋所在地块已纳入拟征收的范围。
原审庭审中，杨秀英陈述称，涉案建筑系上世纪八十年代初建设，实际使用涉案建筑的杨秀英家人应作为行政相对人。秦淮区城管执法局陈述称，《限期拆除告知书》有上、下联，送达杨秀英的是下联，已经告知其陈述、申辩权，而杨秀英未提出。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设的建筑物、构筑物及其他设施，具有依法查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市集中处罚办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，秦淮区城管执法局执法人员对原告位于本市秦淮区中和桥路172号的涉案三处建筑进行了调查并拍照取证，核定面积共计102.29㎡，依法作出并送达《限期拆除告知书》及被诉的《限期拆除决定书》。杨秀英在秦淮区城管执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局回函确认该处建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条对杨秀英作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。杨秀英虽向原审法院提交了土地使用证，但不能证明涉案房屋取得相关规划审批手续。杨秀英主张临时用地上的建筑与涉案建筑有重合，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。杨秀英主张秦淮区城管执法局适用法律错误，由于杨秀英直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。杨秀英主张其家人应作为行政相对人，因涉案房屋系杨秀英与家人共同使用，且其在秦淮区城管执法局执法过程中亦未明确提出异议，秦淮区城管执法局以杨秀英作为行政相对人并无不当。杨秀英上述主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法。杨秀英请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨秀英的诉讼请求。案件受理费50元，由杨秀英负担。
上诉人杨秀英上诉称，1、依据《城乡规划法》的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除行政决定，被上诉人秦淮区城管执法局无作出《限期拆除决定书》的法定职权；2、本案所诉的限期拆除行为既不是行政处罚也不是行政强制措施，一审判决引用的《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国行政处罚法》均无法对该限期拆除行为进行调整；3、涉案建筑建于上世纪八十年代初，当时《中华人民共和国城市规划法》及《城乡规划法》均未实施，且土地性质属于集体土地，没有建设工程规划许可证。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人秦淮区城管执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，被上诉人具有作出责令限期拆除决定的法定职权，依法作出的限期拆除决定认定事实清楚、履行了法定程序、适用法律正确。一审判决并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本案中，根据国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，其被上诉人基于法律法规的授权而具有行使相对集中行政处罚权的机关，具有作出涉案限期拆除决定的法定职权。
2015年12月25日，被上诉人秦淮区城管执法局对秦淮区中和桥路172号进行了调查与勘察，发现有三处建筑涉嫌违法建设，执法人员于当日对涉案建筑进行了拍照取证。2016年3月10日，秦淮区城管执法局决定立案查处。2016年3月14日，秦淮区城管执法局向秦淮区住建局发送了《关于商请认定中和桥路172号建筑物性质的函》，请求对涉案三处建筑的规划合法性进行核查。2016年3月24日，秦淮区住建局作出《关于商请认定中和桥路172号建筑物性质的复函》，认定该局未对涉案建筑物核发建设工程规划许可证，且根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》的内容，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2016年3月30日，秦淮区城管执法局对上诉人作出《限期拆除告知书》。2016年4月7日，被上诉人秦淮区城管执法局作出《限期拆除决定书》并于当日送达给上诉人，程序并无不当。
1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年1月1日起实施的《城乡规划法》均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设，均必须申请办理建设工程规划许可证件，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。《南京市城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括在城乡规划主管部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内进行建设的情形。根据被上诉人在一审中提交的《案件调查及现场勘查记录》可以认定，本案中，秦淮区城管执法局的工作人员针对杨秀英的涉案房屋进行了勘验，由被上诉人的工作人员调查，并由见证人见证。被上诉人商请南京市秦淮区建设规划主管部门对涉案建筑的性质进行认定，秦淮区住建局确定涉案建筑物未取得建设工程规划许可手续，并因南京市规划局作出的《关于七桥工业园地块规划意见的复函》可以证明涉案地块为拟征收范围，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响且应当限期拆除的情形。据此，秦淮区城管执法局认定涉案建筑物属于违法建筑，应予拆除，并适用《城乡规划法》对上诉人作出涉案限期拆除决定，符合上述规定。
上诉人认为，其涉案建筑建于上世纪八十年代初，属于集体土地上建造的房屋，并非违法建筑。本院经审查认为，上诉人提交的在卷证据无法证实涉案建筑建造于上世纪八十年代初的事实，且未提交合法的建设手续。故上诉人的上诉观点缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨秀英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 黄 飞
代理审判员 王攀峰
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 孙 皓