江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）徐行终字第0099号
上诉人（原审第三人）铜山县开隆采石厂。
诉讼代表人孙秀平，该厂厂长。
委托代理人白雪刚，江苏清正苑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区林业局。
法定代表人叶长珠，该局局长。
委托代理人张辉，该局副局长。
委托代理人杨伟，铜山区法制办工作人员。
被上诉人（原审原告）铜山县富源采石厂。
诉讼代表人薛新文，该厂厂长。
委托代理人桓轶，江苏尊鼎力律师事务所律师。
上诉人铜山县开隆采石厂因诉被上诉人徐州市铜山区林业局、铜山县富源采石厂林业行政确认一案，不服徐州市铜山区人民法院（2013）铜行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年10月31日公开开庭审理了本案。上诉人铜山县开隆采石厂的委托代理人白雪刚，被上诉人徐州市铜山区林业局的委托代理人张辉、杨伟，被上诉人铜山县富源采石厂的委托代理人桓轶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年2月，铜山县开隆采石厂取得个人独资营业执照，从事露天建筑石料用灰岩开采、销售，此后其未进行工商年检。2008年6月，铜山县开隆采石厂以办理采矿许可证为由，向铜山县林业局（徐州市区划调整改为徐州市铜山区林业局）申请临时使用林地，并预缴森林植被恢复费。2008年9月4日，铜山县林业局以铜山县开隆采石厂因国家工程建设需要为由，作出铜林（2008）114号批复，同意铜山县开隆采石厂临时使用林地0.8606公顷，其范围以林政勘验的GPS定点坐标界定的范围为准，使用期限2年，起始时间以国土资源局批准的开采时间为准。
2008年9月28日，铜山县人民政府以铜山县开隆采石厂超量、越界开采，未达到整改要求，已被国土资源局注销采矿许可证为由，根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，对铜山县开隆采石厂作出铜政发（2008）106号决定，依法关闭铜山县开隆采石厂等四家采石企业，拆除生产设施，停止一切采矿活动，注销安全生产许可证、工商营业执照等。
2008年12月24日，铜山县富源采石厂取得个人独资企业营业执照，从事露天建筑石料用灰岩开采。2011年9月30日，铜山县富源采石厂取得由铜山国土资源局颁发的《采矿许可证》，有效期从2011年9月30日至2014年9月30日，并且明确了铜山县富源采石厂矿区范围的拐点坐标。
铜山县富源采石厂在开采山石过程中，因开采范围与铜山县开隆采石厂林地使用范围发生纠纷。2013年3月12日，铜山区林业局为铜山县开隆采石厂作出铜林（2013）11号答复，明确铜林（2008）114号批复的生效时间，为国土部门批准之日，并依法享有申请国土部门批准在该处林地采矿的权利，且该申请权具有排他性。后因铜山县富源采石厂与铜山县开隆采石厂矛盾激化，铜山公安局茅村派出所于2013年3月27日委托铜山区林业局对铜山县富源采石厂开采范围和上诉人铜山县开隆采石厂使用林地范围进行GPS测量。铜山区林业局于3月28日作出铜林鉴字（2013）09号《鉴定意见书》，结论为：与2013年2月5日徐州润城园林绿化设计有限公司制作的《原铜山县开隆采石厂临时使用林地范围与铜山县富源采石厂采矿权范围位置关系示意图》一致（注：表明双方小部分范围重叠）。
2013年4月16日，铜山县开隆采石厂对铜山区林业局作出的铜林鉴字（2013）09号《鉴定意见书》不服，提出根据铜林（2008）114号批复批准的GPS坐标，鉴定结果向东偏差120米，申请重新勘验。2013年5月3日，铜山区林业局作出铜林（2013）28号说明，说明铜林鉴字（2013）09号《鉴定意见书》确实存在偏差（重叠区域面积为1.9亩）。
原审法院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》等法律、法规规定，采矿许可证是拥有采矿权的唯一法律凭证，只要采矿权申请人持有采矿许可证才能成为合法的采矿权人，并在法律上获取了相应的权利。铜山县富源采石厂已取得采矿许可证，其享有在采矿许可证允许的开采范围和开采期限内从事开采等活动，其是否领取使用林地审核同意书，则是另一法律关系，应由林业部门依法处理，但并不影响铜山县富源采石厂从事开采活动的权利。铜山县林业局作出的铜林（2008）114号批复，履行了相应程序，未违反法律、法规的规定，铜山县富源采石厂请求撤销铜山县林业局作出的铜林（2008）114号批复，缺乏事实和法律依据，不予支持。2008年9月28日，铜山县人民政府根据法律、法规的有关规定，作出铜政发（2008）106号决定，依法关闭了铜山县开隆采石厂等四家采石企业，拆除生产设施，停止一切采矿活动，注销安全生产许可证和工商营业执照等决定，铜山县开隆采石厂已不具备申请办理采矿许可证的主体资格，但铜山林业局仍作出铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明，赋予铜山县开隆采石厂在铜林（2008）114号批复确定的范围内依法享有申请国土部门批准采矿的权利及该申请权具有排他性、并将铜山县开隆采石厂使用林地的范围确认与铜山县富源采石厂采矿许可证确定的采矿范围重叠1.9亩。铜山区林业局作出铜林（2008）114号批复后，铜山县开隆采石厂未取得采矿许可证，根据铜林（2008）114号批复内容，铜山县开隆采石厂亦未取得林地使用权，但铜山区林业局作出的铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明，确为铜山县开隆采石厂设置了权利，同时也为他人设置了义务。因此，铜山区林业局作出的铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明，违反了《中华人民共和国矿产资源法》等有关法律、法规的规定，侵害了铜山县富源采石厂的合法权利。铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明，虽是对铜林（2008）114号批复的答复和说明，但具有权利义务内容，铜山县开隆采石厂以此对抗铜山县富源采石厂采矿权，使双方矛盾激化。铜山县富源采石厂与铜山县开隆采石厂的纠纷，涉及铜山区林业局作出的具体行政行为合法与否，这不是民事诉讼所能解决的。因此，铜山县开隆采石厂主张双方纠纷系民事纠纷，不予支持。综上，铜山林业局作出的铜林（2008）114号批复，履行了相应程序，未违反法律、法规的规定，依法应予维持。铜山林业局作出的铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明无事实依据，违反法律、法规的规定，依法应予撤销。遂判决：一、驳回铜山县富源采石厂请求撤销徐州市铜山区林业局作出的铜林（2008）114号《关于铜山县开隆采石厂临时使用林地的批复》的诉讼请求。二、撤销徐州市铜山区林业局作出的铜林（2013）11号《＜关于铜山县开隆采石厂临时使用林地的批复＞文有效性问题的请示的答复》、铜林（2013）28号《关于铜林（2008）114号文批准使用林地范围情况的说明》。案件受理费50元，由徐州市铜山区林业局负担。
上诉人铜山县开隆采石厂上诉称，一、被上诉人铜山县富源采石厂提起的行政诉讼明显缺乏事实和法律依据。1、被上诉人铜山县富源采石厂一审起诉的理由是与上诉人铜山县开隆采石厂因林地权属发生纠纷而提起的行政诉讼，而事实上是上诉人铜山县开隆采石厂因为被上诉人铜山县富源采石厂在采挖时侵害了上诉人铜山县开隆采石厂承包的山林地而与其发生的纠纷，铜山区林业局的批文（铜林（2008）114号）只是其承包山林地范围的一个佐证。2、铜山区林业局为上诉人铜山县开隆采石厂作出铜林（2008）114号《关于铜山县开隆采石厂临时使用林地的批复》因其未生效，所以不存在该行政行为侵害了被上诉人铜山县富源采石厂权益的可能；从时间上，铜山区林业局的铜林（2008）114号批复是2008年依法作出，而被上诉人铜山县富源采石厂的采矿许可是2011年才取得的也不存在该行政行为侵害了被上诉人铜山县富源采石厂权益的可能。同时，徐州市铜山区林业局为上诉人铜山县开隆采石厂作出铜林（2013）11号《＜关于铜山县开隆采石厂临时使用林地的批复＞文有效性问题的请示的答复》及同年5月3日作出的铜林（2013）28号《关于铜林（2008）114号文批准使用林地范围情况的说明》明显是对铜林（2008）114号批复的说明，不构成单独的行政行为。3、根据《中华人民共和国森林法实施条例》和《江苏省实施“森林法”办法》的规定，林业部门的林地占用审核是采矿的前置条件，与国土资源部门的采矿许可是两个相互独立的审批手续，本案被上诉人铜山县富源采石厂从未而且至今未向铜山区林业局提出过相关申请，何来侵害之说？二、至于是否存在偏差的情况，仅需会同铜山区林业局当时的测绘人员到现场实地看一下，相关事实是否侵权就一目了然。综上，一审判决认定事实不清，法律关系适用混乱，缺乏事实和法律依据，请求依法予以纠正。
被上诉人徐州市铜山区林业局答辩称，一、我单位的行为是一个不完全的行政行为，不应予以撤销。我方做出的铜林（2013）11号《＜关于铜山县开隆采石厂临时使用林地的批复＞文有效性问题的请示的答复》及同年5月3日作出的铜林（2013）28号《关于铜林（2008）114号文批准使用林地范围情况的说明》是对铜林（2008）114号批复的补充说明，非具体的行政行为，一审法院予以撤销与法无据。二、我们没有侵犯铜山县富源采石厂的合法权益，其起诉依法应予驳回。我们给铜山县开隆采石厂作出的临时使用林地的批复是2008年下达的，而铜山县富源采石厂是2011年取得的采矿权，在时间上没有产生冲突，因此不存在侵害铜山县富源采石厂权益的可能。综上，一审判决认定事实不清，缺乏事实和法律依据，请求依法予以纠正。
被上诉人铜山县富源采石厂答辩称。1、上诉人2008年6月以开采矿石为由申请临时占用涉案有争议的林地，但是自2008年9月得到铜山县林业局的批复后，至今上诉人实际占用林地已达5年，在此之间，上诉人并未获得新的批复占用林地，铜山县林业局也认可它所批复的临时占用林地的时间只能是2年，如果没有新的批复的话，在2013年上诉人是无权占用涉案诉争的林地的。2、铜山区林业局在2013年针对2008年的批复又作出了二个说明，这二个说明是在上诉人已经于2008年9月被政府关闭五年后所作出的，并且赋予了上诉人无期限排他性的占有涉案诉争的林地，同时将2008年所批复的林地范围进行了变更，也就是说它赋予了上诉人新的权利内容，显然是新的具体行政行为。一审法院在查清了事实的情况下，认为铜山区林业局在明知上诉人企业已被关闭的情况下再作出新的具体行政行为是不当的，我们认为一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
原审被告徐州市铜山区林业局向一审法院提供的证据有：
1、2008年6月12日，开隆采石厂申请临时使用林地的申请；2008年6月1日，开隆采石厂与茅村镇班山村民委员会签订的林木、林业补偿协议书；2008年9月1日，班山村民委员会出具的证明，证明与开隆采石厂签订的协议是有效的，同意开隆采石厂在协议书范围内进行采石；徐国土资发（2008）96号《关于铜山县采矿权规划设置方案的批复》。
2、法律、法规依据：《中华人民共和国森林法》第十八条，《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条、《占用征用林地审核审批管理办法》第三条、第六条、第七条。证明铜山区林业局作出铜林（2008）114号批复合法。
3、铜林（2013）11号答复。证明开隆采石厂临时使用林地，以国土资源部门批准之日为准，是对铜林（2008）114号批复的解释。
4、铜林（2013）28号说明。证明开隆采石厂林地使用范围，是对铜林（2008）114号批复的说明。
原审原告铜山县富源采石厂向一审法院提供的证据有：
1、富源采石厂个人独资企业营业执照、采矿许可证。证明铜山县富源采石厂系合法开采。
2、铜林鉴字（2013）09号鉴定意见书、徐州润城园林绿化设计有限公司绘制的富源采石厂采矿权范围和开隆采石厂林地使用范围示意图。证明富源采石厂采矿范围与铜山区林业局作出的铜林（2008）114号批复所确定的开隆采石厂林地使用范围小部分重合。
3、铜山县人民政府作出的铜政发（2008）106号《关于依法关闭铜山县开隆采石厂等四家采石企业的决定》（以下简称铜政发（2008）106号决定）、开隆采石厂企业工商登记资料查询表。证明开隆采石厂超量、越界开采，未达到整改要求，已被国土资源局注销采矿许可证，县政府根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，已对开隆采石厂作出拆除生产设施，停止一切采矿活动，注销安全生产许可证及工商营业执照等决定，开隆采石厂在法律上已被注销，铜山区林业局作出的行政行为没有事实和法律依据。
4、铜林（2008）114号批复、铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明的复印件及影印件。证明上诉人铜山县开隆采石厂以铜山区林业局作出的文件干涉铜山县富源采石厂采石，损坏铜山县富源采石厂工具，铜山区林业局作出的文件，没有事实和法律依据。
原审第三人铜山县开隆采石厂向一审法院提供的证据有：缴纳森林植被恢复费用收据，证明取得林地使用权。
上述证据均已随案移送至本院。
二审中，双方当事人对一审查明的事实以及对证据的认证无异议，本院予以确认。被上诉人铜山县富源采石厂向本院提供了一组新证据，证据1、工商资料一份；证据2、询问笔录，均系复印件，证明上诉人在笔录中谈到2008年时就已经被政府关闭了，上诉人在2008年厂子被关闭后，营业执照、印件全部被收走了，上诉人向有关部门申请注销自己的企业，2013年林业局在作出具体行政行为时没有尽到审查的义务。上诉人铜山县开隆采石厂质证认为，该二份证据虽系复印件，但对其真实性不持异议。其恰恰证明了上诉人的上诉理由，就是富源采石厂混淆了民事法律关系和行政法律关系的区别，开隆采石厂与富源采石厂发生纠纷不是因为林业局没有生效的林权审核批复而是开隆采石厂向班山村承包了林地，每年都向村里交5万元承包费，我们是因为富源采石厂挖了上诉人承包的林地提起诉讼，跟林业局的审核没有关系。本院认为，该组证据形成的时间为2013年10月23日，其对一、二审法院查明的事实没有影响，故二审法院不作新的证据予以确认。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议焦点即：1、徐州市铜山区林业局作出的铜林（2008）114号批复、铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明是否均是具体行政行为；2、徐州市铜山区林业局作出的相关具体行政行为是否侵害了铜山县开隆采石厂的合法权益；3、徐州市铜山区林业局作出的具体行政行为是否有事实和法律依据，是否有效等问题进行了辩论。
上诉人铜山县开隆采石厂认为，被上诉人铜山县富源采石厂提起的行政诉讼明显缺乏事实和法律依据。一审判决认定事实不清，法律关系适用混乱，缺乏事实和法律依据，请求依法予以纠正。
被上诉人徐州市铜山区林业局认为，其没有侵犯铜山县富源采石厂的合法权益，一审判决认定事实不清，缺乏事实和法律依据，请求依法予以纠正。
被上诉人铜山县富源采石厂认为，一、除了批复之外，两个说明是两个新的具体行政行为，赋予了上诉人新的权利义务。二、三个具体行政行为侵害了原告的合法权益。三、铜山林业局在没有查清相关事实并且上诉人已经被政府吊销营业执照以及临时占用林地实际使用长达五年的情形下仍作出具体行政行为没有法律依据。请求二审驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
本院认为，一、关于被上诉人铜山县富源采石厂提起本诉是否有事实和法律依据的问题。虽然被上诉人铜山县富源采石厂在开采山石过程中，因开采范围与铜山林业局批准给上诉人铜山县开隆采石厂的临时林地使用范围发生小部分重叠而引发纠纷。但该纠纷涉及铜山区林业局作出的具体行政行为合法与否，因此这不是民事诉讼所能够解决的问题。依据上诉人铜山县开隆采石厂所提供的证据：其与茅村镇班山村民委员会签订的林木、林业补偿协议书，能够认定非承包林地协议，此协议的目的就是为了办理林地使用证，从而获得采矿许可，而非单纯的林地承包合同。铜山林业局给上诉人的批复内容，设定了他人的权利义务，侵害了被上诉人铜山县富源采石厂合法采矿的权益。故被上诉人富源采石厂提起的行政诉讼有事实和法律依据，本院应予支持。二、关于徐州市铜山区林业局作出的铜林（2008）114号批复、铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明是否均为具体行政行为以及其合法性的问题。1、铜林（2008）114号批复是铜山县林业局根据上诉人铜山县开隆采石厂的申请，依据《中华人民共和国森林法》第十八条，《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条、《占用征用林地审核审批管理办法》第三条、第六条、第七条的规定作出的。其申请人的资格合法，提供的资料完备，行政机关铜山林业局履行了相应程序，未违反法律、法规的规定，是完整的行政行为，但其内容对其林地使用权的取得权赋予了一定的前置条件。2、徐州市铜山区林业局作出的铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明，是在铜山县人民政府作出的铜政发（2008）106号《关于依法关闭铜山县开隆采石厂等四家采石企业的决定》、且已对铜山县开隆采石厂作出拆除生产设施，停止一切采矿活动，注销安全生产许可证及工商营业执照等决定之后，上诉人铜山县开隆采石厂已不具备申请办理采矿许可证的主体资格，其内容也并非铜山区林业局作出的铜林（2008）114号批复的延续或执行而是又外延了新的权利和义务。故铜山区林业局作出的《批复》、《答复》、《说明》是三个相互关联的行政行为。铜林（2008）114号批复的作出有事实和法律依据，本院予以支持；铜林（2013）11号答复、铜林（2013）28号说明的作出没有事实和法律依据，本院不予支持。三、关于取得采矿权是否以取得林权证为前提条件的问题。依据《中华人民共和国森林法》第十八条规定进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核办理，此项规定说明只有必须占用林地的才办理林地使用权证。故取得采矿权并不以取得林权证为前提条件。
综上，徐州市铜山区人民法院（2013）铜行初字第23号行政判决，认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人铜山县开隆采石厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 张成武
代理审判员 徐 冉
二〇一三年十一月二十日
书 记 员 赵 静