安徽省芜湖市镜湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镜行初字第00037号
原告：安徽蓝天广告有限责任公司，住所地安徽省合肥市。
法定代表人：李挺，总经理。
委托代理人：向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被告：芜湖市城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市。
法定代表人：袁鹏，局长。
委托代理人：音邦定，安徽深蓝律师事务所律师。
委托代理人：徐珊珊，安徽深蓝律师事务所律师。
第三人：芜湖市鸠江区二坝镇农场社区居民委员会，住所地安徽省芜湖市。
法定代表人：不详。
委托代理人：杨作山，安徽安然律师事务所律师。
原告安徽蓝天广告有限责任公司诉被告芜湖市城市管理行政执法局、第三人芜湖市鸠江区二坝镇农场社区居民委员会行政管理行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案。原告安徽蓝天广告有限责任公司（以下简称蓝天广告公司）委托代理人向世忠，被告芜湖市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）的委托代理人音邦定、徐珊珊，第三人芜湖市鸠江区二坝镇农场社区居民委员会（以下简称农场社居委）的委托代理人杨作山到庭参加诉讼。2014年12月5日被告市城管执法局以与原告蓝天广告公司正在协商为由，申请本案延期审理，同年12月8日，本院裁定本案中止诉讼。本案现已审理终结。
原告蓝天广告公司诉称：原告系依法设立的广告经营企业。原告经与农场社居委签订集体土地流转补偿协议书，在该社居委辖区内设置三座高立柱广告牌，用于为客户发布广告。2014年4月下旬，被告强行拆除上述广告牌。因被告强行拆除原告广告牌的具体行政行为没有事实和法律依据，且程序严重违法，侵害了原告的合法权益。故向法院提起诉讼，请求依法确认被告拆除原告位于鸠江区二坝镇农场社区的三座高立柱广告牌的具体行政行为违法。
原告向法庭出示如下证据：集体土地流转使用补偿协议、户外广告设置申请报告、户外广告设置审批表、邮寄回单，证明原告设置的广告牌已经取得场地使用权，并就涉案广告牌向被告提出设置申请。
被告市城管执法局辩称：原告未经审批程序擅自设立广告牌，影响了市容市貌，被告拆除广告牌行为有事实和法律依据。2014年3月，芜湖市开展“三线三边”环境治理工作，重点任务即开展广告牌的整治工作。2014年4月12日，被告与市工商局、市规划局等部门就广告牌拆除事宜约谈原告，告知其设置的户外广告没有经过审批，要求其于4月15日前自行拆除，并送达了责令改正违法行为通知书。因原告在上述期限内未能自行拆除，被告依法组织实施了助拆。综上所述，被告拆除广告牌的具体行政行为有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭出示如下证据：
1、芜编（2010）34号芜湖市市容管理局（芜湖市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和主要人员编制规定，证明被告有权依法行使相对集中的行政处罚权，具备行政执法主体资格；
2、皖工商广字（2014）10号《关于印发安徽省三线三边广告标牌治理工作实施方案的通知》，证明2014年1月安徽省开展“三线三边”广告牌治理工作，对未经许可的广告牌，责令产权单位限期拆除，未经拆除的，由相关职能部门予以拆除；
3、芜市办（2014）6号《中共芜湖市委办公室芜湖市人民政府办公室关于开展全市“三线三边”环境治理工作的意见》，证明2014年3月芜湖市开展“三线三边”环境治理工作，重点任务之一即开展广告牌治理行动，并明确广告牌治理由市容局担任；
4、芜城管办（2014）13号《二坝至沈巷段高速公路沿线广告牌整理工作实施方案》，证明2014年4月芜湖市城市管理委员会下发广告牌整理方案，要求拆除二坝至沈巷段高速公路沿线30米范围内未经审批的广告牌，市市容局负责全程督促指导协调，并规定了整治步骤分为：宣传阶段、约谈阶段、自拆阶段、助拆阶段；
5、《二坝至沈巷段高速公路沿线户外广告设施整治工作方案》，证明2014年4月15日，鸠江区城市管理行政执法局作出广告牌整治工作方案，规定助拆时间2014年4月16日-4月22日，人员安排有鸠江区行政执法局、二坝镇政府、沈巷镇政府、鸠江公安分局等人员，并分组明确了具体任务；
6、责令改正违法行为通知书、户外广告整治约谈记录、约谈录音，证明被告在宣传、约谈、限期自行拆除后，才实施的助拆行为，被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法；
7、芜湖日报6张，证明芜湖日报连续多日对芜湖市开展的广告牌整治活动进行宣传报道，并在2014年4月16日刊登通告，要求对广告牌进行登记，逾期未登记的，将视为无主违法广告牌，由相关县区政府依法组织拆除；
8、2014年4月16日、4月17日《芜湖新闻》播出的关于自拆与助拆广告牌的视听资料，证明被告在2014年4月16日起对未经审批的广告牌助拆的事实。
被告以《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条、第三十六条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条、第四十二条、《芜湖市户外广告管理办法》第五条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第二十一条、第三十三条、第四十条、第四十二条的规定，《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函国法函（2002）166号》、《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》第十二条的规定，作为其实施拆除原告广告牌的具体行政行为的法律依据。
第三人农场社居委述称：第三人对本案的具体行政行为不知情，且与本案无任何利害关系，不应承担责任。
第三人未向法庭提供证据。
庭审中，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：
对证据1的真实性，关联性没有异议，但本案争议的是行政强制行为而非行政处罚，不能证明被告有实施行政强制的主体资格；对证据2、3、4、5，被告认为实施本案行政强制行为是因为上级部门的指令和相关会议文件及精神，这组证据是文件及精神不是法律规定，文件的合法性没有经过法律论证，不能说有上级文件就是合法的，且是政府内部文件，与原告无关。现诉争的是具体行政行为，被告提供的证据只能证明被告是根据指令进行的行政行为，不能证明被告是依法实施了行政强制行为；对证据6，真实性无异议。对约谈事项和送达《责令改正违法行为通知书》的事实无异议，被告约见原告的行为及作出责令限期整改通知书与本案实施行政强制行为没有关联性，也未告知原告复议权和诉讼权，只能证明被告未按法定程序实施行政强制行为；对证据7、8，原告认为不是具体行政行为，针对的是不特定的多数人，原告如果没有看到也不能证明原告设置的广告牌是违法的或是无主的，且本身内容违法，不能证明被告依法实施了拆除行为。
第三人对被告提供的证据，认为与其无关，不发表质证意见。
原告对被告提供的法律依据发表如下质证意见：
《中华人民共和国城乡规划法》应由规划部门适用，与本案无关联性；《中华人民共和国行政强制法》与《城市市容和环境卫生管理条例》中没有授权被告有权自行强制拆除原告的广告牌；《芜湖市户外广告管理办法》也没有规定被告可以直接实施强制拆除，被告提供的所有法律依据，都不能证明其有权对广告牌实施强制拆除，不具有拆除广告牌的行政主体资格。依据《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定，被告违反法定程序实施拆除行为。
第三人对被告提供的法律依据没有意见。
庭审中，被告对原告的质证意见发表如下辩论意见：
根据《关于安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，我市开展的相对集中行政处罚权的试点工作从2002年就开始实施，在国务院法制办的复函中明确载明了具有强制拆除的内容，因此被告具有执法依据；《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》第三条、第十三条和《行政强制法》第四十四条都明确规定了被告具有强制拆除的权利；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条可以证明按照芜湖市规定，设立广告牌需要规划部门审批。被告约谈原告，约谈记录载明蓝天公司派人参加，并签收责令改正违法行为通知书，被告在芜湖日报上也进行了公示。在约谈及送达责令改正违法行为通知书后，原告没有自行拆除的情况下，被告才实施强制拆除的。约谈及送达责令限期整改通知书是行政强制的程序。
庭审中，被告对原告提供证据发表如下质证意见：
《集体土地流转使用补偿协议》系原告和第三人签订，对该协议的三性均不予认可，土地使用权是否合法取得不是本案审理内容，也不能证明原告设置的广告牌经过合法审批。邮寄材料收到，但原告应当向设置在芜湖市行政服务中心的窗口递交相关材料，且寄交时本案的治理工作已经开始，原告未经依法审批，2010年起就擅自违法设置广告牌，其行为一直处于违法状态，广告批准机关也没有同意或认可原告的行为。
第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：我方的档案中未查到相关材料；土地使用权合法性不是本案审查范围。
庭审中，原告对被告的质证意见发表如下辩论意见：
原告设置广告牌必然牵涉到权属问题，土地流转补偿协议确定了广告牌的权属，当时第三人属无为县管辖，无为县对设置广告牌没有统一规划，设置广告牌是政府默许的。被告收到原告申请材料后，如认为不符合要求应告知原告，是被告的不作为导致原告的广告牌作为违法建筑被拆除。
经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认为，原告提供的证据只能证明其对被拆除的广告牌享所有权，不能证明广告牌的设置经过了合法审批。被告提供的证据虽能证明其拆除的系原告未经审批擅自设置的广告牌，但不能证明其强制拆除行为程序合法。
经审理查明：2010年，原告蓝天广告公司与第三人农场社居委签订三份内容相同的集体土地流转使用补偿协议，协议约定，因架设广告牌需要，原告使用第三人土地；原告一次性付给第三人土地流转费5.6万元用于第三人支付农户补偿，使用年限暂定20年（2010年8月20日至2030年8月19日），期间如遇政府重大项目建设，需要此块土地，本协议执行终止，造成损失原告自行承担；第三人在收到原告批文后，应保证原告顺利使用设置点土地等。协议签订后，原告在协议约定的地点设置三座广告牌。2014年1月安徽省工商行政管理局等7部门联合下达文件（皖工商广字（2014）10号），开展对本省“三线三边”（铁路沿线、公路沿线、江河沿线、城市周边、省际周边、景区周边）广告牌进行治理。芜湖市城市管理委员会办公室于2014年4月12日对原告进行约谈，并向其送达了责令改正违法行为通知书，要求原告自行拆除擅自设置的广告牌。因原告未自行拆除，2014年4月21日，被告遂对原告设置的上述三座广告牌进行了拆除。原告认为被告的拆除行为侵犯了其合法权益，故向本院提起行政诉讼。
另查明：（一）2011年9月，无为县二坝镇划归芜湖市鸠江区管辖。无为县二坝镇农场社区居民委员会变更为芜湖市鸠江区二坝镇农场社区居民委员会。（二）2002年国务院法制办公室作出国法函（2002）166号《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，同意在芜湖市进行城市管理相对集中行政处罚权试点工作。
本院认为：（一）被告系芜湖市集中行使行政处罚权的行政机关。国务院法制办公室作出的《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中明确规定：“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施”。故被告具备在芜湖市管辖区域内行使强制拆除等强制执行的行政执法主体资格。（二）《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》规定，设置大型广告牌，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照省人民政府有关广告牌监督管理的规定办理审批手续。而原告无证据证明其设置的大型广告牌经过市政府市容环境卫生行政主管部门同意，并办理了相关审批手续。（三）对原告未经许可而设置的广告牌体可以实施拆除，但应当是依法进行。被告责令原告自行拆除未经审批的广告牌，系履行法定职责，并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关应当书面催告当事人履行，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，无正当理由，当事人逾期仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出。本案中，原告未履行自行拆除义务，被告在未依法作出书面催告及强制执行决定书的情况下，组织实施强制拆除原告广告牌的行政行为，违反法定程序。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
被告芜湖市城市管理行政执法局2014年4月21日拆除原告安徽蓝天广告有限责任公司位于芜湖市鸠江区二坝镇农场社区三座广告牌的具体行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告芜湖市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 徐晓丽
审 判 员 王学忠
人民陪审员 张 玲
二〇一五年八月二十七日
书 记 员 丁 伟
附：相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条……
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……