浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第377号
上诉人（原审原告）傅卫东。
委托代理人周盛荣。
委托代理人杨澍，上海建纬（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市城乡建设委员会。
法定代表人丁狄刚。
委托代理人朱伟林，该委员会工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州远洋天祺置业有限公司。
法定代表人李明。
委托代理人徐骏、胡春艳，浙江天册律师事务所律师。
傅卫东诉杭州市城乡建设委员会（以下简称市建委）城建行政管理一案，杭州市上城区人民法院作出（2014）杭上行初字第66号行政判决。傅卫东不服，向本院提起上诉。本院于2014年10月27日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月18日公开开庭进行了审理。上诉人傅卫东及其委托代理人周盛荣、杨澍，被上诉人市建委的委托代理人朱伟林、蒋朝镖，被上诉人杭州远洋天祺置业有限公司（以下简称远洋公司）的委托代理人胡春艳到庭参加诉讼。2014年12月11日，本院作出（2014）浙杭行终字第377号行政裁定书，裁定本案中止审理。2015年4月20日，本案恢复审理，并于2015年4月24日公开开庭进行了审理。上诉人傅卫东的委托代理人杨澍，被上诉人市建委的委托代理人朱伟林、蒋朝镖，被上诉人远洋公司的委托代理人胡春艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月15日，杭州市城乡建设委员会作出编号为31000620131015101《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，认为杭州远洋天祺置业有限公司建设的杭政储出（2007）73号A-01地块二期住宅及配套公建（10、13#、公建一）项目工程竣工验收备案文件已于2013年10月14日收讫，文件齐全，同意备案。
原审法院经审理查明：市建委于2013年10月13日收到远洋公司提交的杭政储出（2007）73号A-01地块二期住宅及配套公建项目竣工验收备案下列材料：《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案申请表》、建设单位工程竣工验收报告（竣工验收记录）、勘察单位工程竣工验收报告、设计单位工程竣工验收报告、施工单位工程竣工验收报告、监理单位工程竣工验收报告、房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书、产品说明书、建筑工程施工许可证、浙江省建设工程规划核实确认书（浙规核字第330100201300228号）及附件、建设工程消防验收意见书、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书（编号（2013）106号）、建筑工程竣工档案认可意见书（（2013）杭城档认字第157号）、杭州市气象局建设项目竣工验收意见书（杭雷验字2013第0113号）、工程项目建设单位履约评价表。市建委经审查，于2013年10月15日予以备案。傅卫东通过信息公开的方式得知后，不服该备案，依法向法院提起行政诉讼。另查明，2010年12月，傅卫东与远洋公司签订了案涉地块《商品房买卖合同》及补充合同，傅卫东购买了远洋公寓10幢1单元901室房屋，该房屋室内装修由远洋公司委托相关单位进行。
原审法院认为：《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”市建委作为杭州市建设行政主管部门，具有负责本行政区域内工程竣工验收备案管理工程的职责。该办法第五条对建设单位办理竣工验收备案应当提交的文件作出了规定。第三人远洋公司在组织案涉项目竣工验收后向市建委申请办理工程竣工验收备案，并依据该办法第五条的规定提交了工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告等材料。市建委经审查后，确认备案文件齐全，并签署文件收讫，予以备案。市建委的该行为并无不当。关于傅卫东提出的被诉备案行为缺少人防部门验收材料的意见，原审法院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第一款前五项规定了需提交规划、环保、消防等验收材料，但没有要求提交人防验收材料。傅卫东的该主张，无法律依据。关于精装修房屋装修是否完毕与备案关联性的问题，原审法院认为，法律对此并未作出规定，案涉项目备案的法律后果是办理房产证，房屋是否装修并不影响房产证的办理，故与备案无关联性，该问题应由傅卫东和远洋公司按照双方签订的民事合同解决。关于傅卫东提出的备案申报应按照《浙江省建设厅关于浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理细则》的规定提交的意见，原审法院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》修订时间迟于浙江省建设厅的细则，且系部门规章，应适用该办法。综上，傅卫东起诉要求撤销竣工验收备案行为的诉讼理由，无法律依据，对其诉讼请求原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回傅卫东的诉讼请求。案件受理费50元，由傅卫东负担。
上诉人傅卫东上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、对于市建委证据认定错误。原审法院对市建委提供的所有证据均被采信，不符合实际事实，比如市建委证据3的竣工验收记录及情况说明，在庭审中已经查明是在傅卫东起诉至法院后远洋公司才补充提交的，原审法院不按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第30条的规定，依然全部予以采信，甚至认定市建委在2013年10月13日就收到了远洋公司提供的该竣工验收记录，明显认定事实错误且采信证据错误。再如市建委证据14建设工程竣工档案认可意见书中，明确指出涉案工程共8项单位工程，本次申报7项，说明还有甩项工程，与前面各类文件所称已经全部竣工并不相符，只能证明9月18日还有一项单位工程未申报竣工档案。傅卫东在庭审中提出希望市建委能提供该项单位工程究竟是什么工程，档案馆是否一直未予接收，但是原审法院并未查明该事实，即对该证据予以了采信。2、对市建委备案行为并无不当的认定错误。首先，傅卫东在一审庭审中已经明确指出了备案文件不符合法定标准的问题，远洋公司提供的仅有两页纸的竣工验收报告并不符合《房屋建筑工程与市政基础工程设施竣工验收备案管理办法》第五条的规定，从远洋公司在一审开庭前补充提交了竣工验收记录也能看出其竣工验收报告有明显缺失，市建委在没有收到全部的备案所需文件如施工图设计文件审查意见、验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料的前提下就给予了竣工备案，该备案行为有明显不当。其次，市建委应当审慎地审查文件，如果远洋公司提供的备案文件有明显错误应当不予备案，而不是如市建委在庭审中所称仅仅是核对文件是否齐全。根据市建委提交的证据11规划核实确认书，远洋公司在2013年10月14日才取得了涉案建设工程规划核实确认，根据我国《城乡规划法》第45条规定，市建委及远洋公司称涉案工程于2013年8月31日通过竣工验收，该竣工时间明显不符合国家法律的规定，远洋公司即使在8月31日组织了竣工验收，也是违法验收，市建委不应当根据该非法的竣工验收给予备案。该证据11规划核实确认书有力地证明了市建委作出具体行政行为的不合法。3、对精装修房屋装修工程与备案是否有关联性认定错误。傅卫东购买的远洋公司所建精装修商品房，商品房买卖合同约定了竣工验收备案是交付条件，而不是判决书认定的办理房产证的条件。且远洋公司在获得竣工验收备案的第二天就向傅卫东交付，如果精装修房屋装修工程不需要竣工验收备案的话，那为什么还要约定竣工验收备案是交付条件，为什么远洋公司在获得竣工验收备案的第二天就向傅卫东交付？且从施工许可证上的备注可以看出，涉案建设工程施工内容明显包含房屋精装修工程，原审法院却熟视无睹，依然认为房屋装修工程与备案没有关联性，认定事实错误。二、原审法院适用法律法规错误。原审法院认为《浙江省建设厅关于浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》颁布时间早于《房屋建筑工程与市政基础工程设施竣工验收备案管理办法》修订时间，因此不应适用，无事实及法律依据。《浙江省建设厅关于浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》颁布是为了细化《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，2009年住房和城乡建设部决定对《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》作部分修改。以上修改并未改变《浙江省建设厅关于浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》上位法来源，因此管理细则作为办法的具体细则仍然应当适用于浙江省房屋建筑工程竣工验收备案工作。请求：1、撤销（2014）杭上行初字第66号行政判决书。2、撤销被告作出的颁发编号为31000620131015101竣工验收备案表的具体行政行为。3、本案诉讼费由市建委承担。
被上诉人市建委答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据采信适当，判决结果正当，市建委的行政行为合法有效。经一审法院开庭审理查明，本案所涉行政行为在事实、法律和程序上均符合法律规定。根据《建设工程质量管理条例》第49条和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第3、5条的规定，由市建委负责建设项目竣工验收备案工作。本案中，市建委依据建设单位的申请审查了其提交的备案材料，包括建设单位提交的工程竣工验收报告、勘察设计施工监理单位提交的质量检查报告、质量保修书、规划消防环保气象部门出具的意见、住宅使用说明书、住宅质量保证书、建筑工程施工许可证等，经审查认为符合上述法律法规的规定，遂予同意备案，即编号为31000620131015101的竣工验收备案表。二、傅卫东在上诉状中所称的事由缺乏事实和法律依据。1、关于证据采信问题。市建委认为，一审法院对证据的采信是客观正确的，备案申报资料均符合法律规定要求。傅卫东的质疑缺乏事实依据。2、关于法律适用问题，市建委的备案行为系按照法律法规办理的。傅卫东认为违反法律规定的依据不足。综上，市建委认为傅卫东的诉讼请求不能成立，请求驳回诉请。
被上诉人远洋公司未作书面答辩，在庭审中辩称：首先同意市建委的答辩意见，另补充说明：1、关于档案验收的文件中，出现了八项工程只包括七项的问题，还有一项是围墙工程，是档案验收的时候，不把围墙作为档案的部分提出要求，所以档案部分只显示七项。2、竣工的时间，围墙工程已经完工，没有滞后。3、《浙江省房屋建筑工程竣工验收备案管理实施细则》，在法律效力上既不是法律也不是法规，因此原审法院适用法律没有不当和错误。请求驳回上诉，维持一审判决。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人市建委作出的被诉竣工验收予以备案的行政行为是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为，市建委在一审过程中提供的证据3中的单位（子单位）工程质量竣工验收记录，市建委在二审中自认不是备案申报材料，证据3中的情况说明系远洋公司在一审审理期间向市建委提供且不符合证据的形式要件，原审法院将上述两份证据作为远洋公司向市建委申请竣工验收备案时提交的申报材料予以采信不当。原审法院对其他证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实除远洋公司2013年10月13日提交的材料中未包括竣工验收记录外，其余事实予以确认。
本院认为：《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”故市建委作为杭州市建设行政主管部门，具有负责本行政区域内工程竣工验收备案管理的法定职责。
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”本案中，案涉杭政储出（2007）73号A-01地块二期住宅及配套公建（10、13#公建一）项目竣工验收合格后，建设单位远洋公司向市建委提交了工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告等材料。市建委提供的证据3中的建设单位工程竣工验收报告（一）、（二）包括工程竣工验收的意见和结论并由竣工验收组成员签名确认，市建委主张该证据即为验收人员签署的竣工验收原始文件的理由成立。而傅卫东主张远洋公司在申请备案时未提供竣工验收原始文件的理由不成立。案涉工程并非市政基础设施工程，傅卫东认为竣工验收备案时应提供市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料没有法律依据。根据2001年7月4日建设部令第91号修正的《建筑工程施工许可管理办法》第四条规定：“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：……（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行了审查。……”。虽然《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（二）项中仍规定竣工验收报告应当包括施工图设计文件审查意见，但本案中远洋公司申报材料中已包括了建筑工程施工许可证，而在市建委颁发施工许可的时候对该文件已进行过审查，故市建委的相关答辩意见成立。建设单位提供的相关材料中存在遗漏落款时间等填写不规范的情况，市建委未在备案审查中予以指出要求修改，本院予以指正，但上述瑕疵不导致备案行为被撤销的后果。傅卫东认为案涉竣工验收备案还缺少其他文件的理由也不成立。据此，市建委对远洋公司提供的材料进行审查后，予以备案并无不当。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”。按照本款的规定，建设工程竣工后的规划核实应当在建设工程竣工后，竣工验收前进行。案涉工程虽先进行了竣工验收，而后取得了规划部门确认意见，且规划部门经核实认为本工程已具备规划确认条件。故远洋公司的该行为虽然违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，但尚不足以导致被诉备案行为被撤销的后果。
关于装修工程是否属于备案范围的问题。傅卫东认为其购买的精装修房屋，故精装修工程也应在竣工验收备案范围内。而在一审审理过程中市建委表示要庭后核实，但二审审理过程中，市建委认可精装修工程也在竣工验收备案范围内。从市建委提供证据判断，建筑工程施工许可证中记载有装修工程，竣工验收报告中也有装修工程承包单位的人员签名，质量保修书中也有装修质保期的承诺，故装修工程应属于竣工验收备案的范围。原审法院认定精装修工程不在竣工验收备案范围内有误，本院予以纠正。市建委已提供的证据证明精装修工程承包单位也已在竣工验收报告中签署了意见，可以证明精装修工程也已通过竣工验收，并予以备案。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。原审法院认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人傅卫东负担。
本判决为终审判决。
审判长 张波
审判员 秦方
审判员 徐斐
二〇一五年四月三十日
书记员 金玲