浙江省绍兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2012）绍行初字第10号
原告严木根。
委托代理人钱建华。
被告绍兴县国土资源局。
法定代表人阮胜。
委托代理人韩燕华。
委托代理人何龙刚。
原告严木根诉被告绍兴县国土资源局国土行政处罚一案，于2012年2月1日向本院提起诉讼。本院于同年2月7日立案受理，并于2月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2012年3月30日公开开庭审理了本案。原告严木根及其委托代理人钱建华，被告绍兴县国土资源局的委托代理人韩燕华、何龙刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴县国土资源局于2011年8月15日作出绍县国土罚字（2011）237号行政处罚决定书，认定：严木根在未经取得合法用地审批手续情况下，于2011年3月在绍兴县福全镇梅峰村“下马湾尹大线东面”地段回填塘渣，共计非法占用土地面积1658平方米。非法占用的土地属基本农田，不符合土地利用总体规划。严木根未经依法批准、非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对严木根处以责令退还非法占用的1658平方米土地；限在收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的1658平方米土地上所建的建筑物等设施，恢复土地原状；对非法占用1658平方米土地的行为，处以每平方米30元罚款，计罚款人民币49740元的处罚。
被告于2012年2月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
证据1、立案呈报表原件一份，证明被告下属国土所监察人员经过巡查发现原告违法行为后进行立案的情况。
证据2、2011年4月12日责令停止国土资源违法行为通知书复印件一份及照片打印件一份；
证据3、2011年4月19日责令停止国土资源违法行为通知书复印件一份及照片打印件一份；
上述证据2、3证明被告发现原告违法行为后责令其停止违法行为的事实。
证据4、严木根调查笔录原件一份、严国忠调查笔录复印件一份，证明2011年3月起原告擅自在绍兴县福全镇梅峰村“下马湾尹大线东面”地段回填塘渣的违法事实，原告没有办理任何审批手续。
证据5、听证告知书及送达回证原件各一份，证明被告依法向原告送达听证告知书，且告知书中告知了原告相应的权利义务。
证据6、审查意见表原件一份，证明原告填埋塘渣属于基本农田，不符合土地利用总体规划。
证据7、规划图、现状图原件各一份，证明原告填埋塘渣的具体位置及土地性质。
证据8、土地测绘大队测绘资质证书、营业执照、测绘作业证复印件各一份，证明被告委托的土地测绘大队及测绘人员的资质。
证据9、土地测绘报告及违法现状图原件各一份，证明原告违法行为的位置、面积。
证据10、土地租费收据、合同复印件各一份，证明原告向村委租赁土地的事实。
证据11、村委证明原件一份，证明原告填埋塘渣与村委无关，该行为系原告实施。
证据12、行政处罚决定书原件一份，证明原告违法行为的事实。
被告作出被诉具体行政行为的法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条、第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。
原告诉称：被告作出的绍县国土罚字（2011）237号行政处罚决定书认定的内容与客观事实严重不符，理由如下：一、行政处罚的违法主体不适格。该处罚决定书认定原告在绍兴县福全镇梅峰村“下马湾尹大线东面”地段回填塘渣的行为，实际上与原告无关，是由绍兴县福全镇梅峰村村民委员会组织安排的。该地段系原告向福全镇梅峰村村民委员会租赁的，并签有《土地租赁合同》，合同提及该土地是可以使用的。二、测量涉及的土地面积程序违法。处罚决定书中涉及的面积为1658平方米，该面积的测量方式、测量程序、实际测量数据未告知梅峰村村委及原告，存在严重的程序错误。三、处罚面积与实际占地面积不符合。租赁合同规定占地面积为2亩，后由梅峰村村委实际测量的面积为2.05亩，而被告测量的数据与实际存在严重不符。四、行政处罚行为不公平。与原告一样的同村同地块上的承租人，承租的面积十几亩及以上，均未被追究任何责任，而原告承租的面积最小，却是违法行为。综上，原告诉请法院依法判决撤销被告作出的绍县国土罚字（2011）237号行政处罚决定书；本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交如下证据：
证据1、行政处罚决定书原件一份，证明被告对原告作出行政处罚的事实。
证据2、村委证明原件一份，证明梅峰村实际测量面积为2.05亩。
证据3、租赁合同复印件一份，证明严木根向村委租赁土地，租金为每年8000元／亩，租赁土地不可能用于种植农作物。
证据4、收款收据复印件二份，证明原告向村委支付了租金。
证据5、行政复议决定书原件一份，证明原告对被告作出的处罚决定不服进行复议，复议机关维持该处罚决定。
证据6、测绘报告、发票原件各一份，证明原告违法用地面积为1452.98平方米。
被告绍兴县国土资源局辩称：原告请求的事实和理由不成立：一、关于行政处罚违法主体的问题。根据福全镇梅峰村委提供的《土地租赁协议》，原告从2011年3月1日开始从梅峰村委租用梅峰村下马湾土地2亩，福全镇国土资源管理所国土监察人员在巡回监察时，发现原告在该承租地段内有未经依法批准挖沟、填埋塘渣的违法行为，即于4月12日向原告作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止违法。同时，经向梅峰村干部严国忠调查证实，《土地租赁协议》于2011年1月13日签订后，由梅峰村委丈量土地，原告即开始填埋塘渣。因此，原告认为填埋塘渣与其无关是与事实不符。2、关于违法用地丈量及面积的问题。为进一步查清土地违法事实，被告委托具有土地测绘资质的绍兴县土地测绘大队，于2011年4月18日对原告的违法用地进行实地测量，测量结果应是客观有效的，并不存在程序违法的情形。同时，被告于7月11日向原告邮寄了《听证告知书》，该告知书明确告知了原告违法用地的事实包括违法土地测量面积，原告签收后，未在法定期间内进行申辩、陈述或提出听证。3、关于行政处罚的公平性。被告经调查，原告有违反土地法律、法规的事实，依法应当追究法律责任，故被告立案并依法作出处罚决定。原告提出同村同地块有较大面积土地违法未受处罚的情况，被告将在查清违法事实的基础上依法作出相应的处理，但原告这一理由不能对抗被告对其土地违法行为的调查、处罚的权利。综上，被告作出的行政处罚决定的事实清楚、证据确凿，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
对被告提供的证据，原告质证认为，证据1，形式无异议，真实性有异议，内容主体不明确，且属于被告单方陈述；证据2，通知书系复印件，且上面签名并不是原告本人所签，落款时间也没有。照片拍摄内容不能确定系原告违法土地；证据3，通知书是原告签收的；证据4，原告的调查笔录认可，严国忠的调查笔录不认可，其与村委存在利害关系，且未出庭作证；证据5，回执上的签字及手印均不是原告本人的，手印是原告老婆的，原告老婆收到告知书后一个星期左右才给原告；证据6，三性均不认可；证据7，规划图不发表意见，现状图中XXX国土资源局是什么意思不懂，不发表意见；证据8，系复印件，且与本案无关，证据9，原件与原告收到的复印件不一致，复印件没有盖章，面积与事实不符，且测绘大队与被告有隶属关系；证据10无异议；证据11，村委与本案有利害关系，其出具的证明无经手人签字，不认可；证据12，形式无异议，内容错误，面积与事实不符。
对原告提供的证据，被告质证认为，证据1，无异议；证据2，村委无测量资质，不能作为定案证据；证据3，真实性无异议，但租金高低与行政处罚无关；证据4、5无异议；证据6，被告当庭表示无法确认，要求庭后答复，庭后被告向本院出具了“关于对绍兴县测绘院201202013号《测绘报告》的意见”，认为鉴于绍兴县测绘院具有测绘资质，作出的测绘结果尚能反映原告占地实际，本着尊重现状，减少行政诉讼程序环节，对该证据予以认可。
根据各方当事人的举证、质证意见，并结合当事人的陈述，本院认证如下：一、对被告提供的证据1，系被告就原告土地违法案件立案的内部审批手续，原告异议不成立，对该证据予以确认；证据2，通知书系复印件，照片二份系打印件，原告质证有异议，不予确认；证据3，通知书原告签收，予以确认；证据4中原告本人的调查笔录，原告无异议，予以确认，严国忠的调查笔录系复印件，原告质证有异议，不予确认；证据5，原告陈述处罚告知书由其老婆签收，后本人已知悉内容，予以确认；证据6，原告无实质异议，予以确认；证据7中现状图下落款XXX国土资源局，无法确认该图是否由被告制取，不予确认，另一份规划图，原告无异议，予以确认；证据8系复印件，原告质证有异议，不予确认；证据9，原告有异议，且被告认可原告证据6中测绘报告确认的原告实际占地面积，故对该证据不予确认；证据10，原告无异议，予以确认；证据11，结合证据4中原告的笔录，可以证明村委出租土地给严木根，填塘渣行为与村委无关这一事实，予以确认；证据12，系被诉具体行政行为本身。对被告提供的法律依据，原告无异议。二、对原告提供的证据，证据1同被告证据12，证据3、4同被告10，认证意见不赘述；证据2，村委不具备土地测量资质，不予确认；证据5，被告无异议，予以确认；证据6，各方无异议，予以确认。
根据采信的上述证据，结合各方当事人陈述，可以确认以下事实：原告严木根与绍兴县福全镇梅峰村民委员会于2011年1月13日签订土地租赁合同，约定原告租赁梅峰村下马湾面积为2亩的土地，同时还约定了租期、租费等。后原告严木根在未取得合法用地审批手续的情况下，于2011年3月在梅峰村“下马湾尹大线东面”地段回填塘渣，非法占用土地，占用土地属于基本农田，不符合土地利用总体规划。被告执法人员经过巡察，发现原告上述占地行为，于2011年4月11日立案，经调查，同年4月19日向原告送达绍县国土监福字（2011）第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，同年7月13日向原告邮寄送达行政处罚听证告知书，同年8月15日作出绍县国土罚字（2011）237号行政处罚决定书并送达原告。原告不服被告作出的上述行政处罚决定，向绍兴市国土资源局申请行政复议，绍兴市国土资源局以绍市国土资复字（2011）第5号行政复议决定书维持上述行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、六十七条、七十六条等规定，县级以上土地行政主管部门具有本行政区域内土地违法行为进行查处的法定职权，故被告具有对本县域内土地违法行为监督、检查并处罚的职权。本案中，绍兴县福全镇梅峰村民委员会虽与原告签订土地租赁合同，将梅峰村下马湾的土地租给原告，但实施违法占地回填塘渣行为的主体却是原告本人，而非村委，故原告关于其作为被处罚主体不适格的主张不能成立。我国现行法律并未规定土地行政主管部门须将土地面积测量涉及的测量方式、测量程序等告知原告，对于测量数据，被告已在行政处罚告知书中明确，并向原告送达，故原告关于测量涉及的土地面积程序违法的主张亦不能成立。处罚决定认定原告非法占地1658平方米与原告实际占地1452.98平方米的事实不符，故该处罚决定认定事实错误，应予撤销，对原告关于处罚面积与实际占地面积不符的主张应予支持。关于原告认为行政处罚公平性的问题，即被告未对同村同地块，与原告一样情况的承租人进行处罚，本院认为，原告该项主张与被告对原告土地违法行为进行处罚并无关联，但原告有权利就发现的上述问题向被告反映。从被告的答辩状来看，被告已答复原告将在查清事实的基础上依法作出相应处理，故对原告该项主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告绍兴县国土资源局于2011年8月15日作出的绍县国土罚字（2011）237号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告绍兴县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费50元（具体金额由绍兴市中级人民法院确定，多余部分以后退还），款汇绍兴市预算外资金财政专户，帐号：09×××27，开户行：绍兴市商业银行业务部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审 判 长 俞江忠
审 判 员 戴张奎
代理审判员 雷红莉
二〇一二年五月四日
书 记 员 胡雪莉