西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终421号
上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西安市长安区王寺街道沣东城市广场。
法定代表人康军，主任。
委托代理人薛敏，该单位工作人员。
委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张成涛，男，汉族。
委托代理人张斌，男，汉族。
上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东新城管委会）因与被上诉人张成涛行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沣东新城管委会委托代理人薛敏、付辉、被上诉人张成涛及委托代理人张斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年7月20日沣东新城管委会下发了《三桥街道车张村（武警工程大学项目）搬迁安置实施方案》，并依此对车张村全村实行拆迁。张成涛并未与沣东新城管委会达成拆迁安置补偿协议。2016年11月29日，张成涛位于西安市沣东新城三桥街道车张村西六街601号的房屋被陕西安发工程建设有限公司（以下简称安发公司）拆除。安发公司与沣东新城管委会内设土地储备中心签订承揽合同，合同约定由安发公司负责车张村综合改造拆除工程。张成涛房屋被拆除后，安发公司向三桥街道车张村搬迁改造项目指挥部出具情况报告称其系在拆除他人房屋时出现了误判，在未经沣东新城土地储备中心现场认定拆除的情况下，误将张成涛601号房屋拆除。沣东新城管委会据此认为本案系张成涛与案外人之间的民事侵权纠纷，沣东管委会不存在任何行政违法行为。张成涛对此拆除行为不服，故诉至一审法院，请求确认沣东新城管委会2016年11月29日强拆张成涛601号房屋的行为违法。
原审法院经审理认为，行政机关应当依法行使职权。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。本案中，安发公司与沣东新城管委会内设土地储备中心签订承揽合同，约定由安发公司负责车张村综合改造拆除工程。系沣东新城管委会授权安发公司行使行政职权，双方应视为行政委托关系。委托双方所签订合同，只对合同双方具有约束力，不得对抗其对外行为。故安发公司拆除张成涛涉案房屋的行为，其后果仍应当由沣东新城管委会承担。行政机关应就其行政行为合法性提供证据、依据，本案沣东新城管委会未提交强制拆除张成涛涉案房屋行为的合法证据，应承担举证不能的责任。综上所述，对张成涛诉讼请求应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会2016年11月29日拆除原告位于西安市沣东新城三桥街道车张村西六街601号房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会负担。
沣东新城管委会不服一审判决上诉称，一、一审认定事实错误。（一）一审认定上诉人与安发公司之间属于行政委托关系是错误的。1、上诉人与沣东新城土地储备中心是行政委托关系。按照《陕西省西咸新区沣东新城管理委员会关于三桥街道车张村（武警工程大学项目）搬迁安置工作的通告》第二项的规定，搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，实质是上诉人将拆迁安置工作的领导职权委托给沣东新城土地储备中心行使。即上诉人与沣东新城土地储备中心构成了行政委托关系。上诉人仅对沣东新城土地储备中心履行受托行为的后果承担法律责任。2、沣东新城土地储备中心是独立的事业单位法人，并非上诉人的内设机构，一审法院认定事实错误。依照国土资源部、财政部《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。沣东新城土地储备中心是经过西安市事业单位登记管理局批准设立的事业单位法人，而原审法院未能查明上述事实，将土地储备中心认定为上诉人的内设机构与事实不符。3、2012年12月12日，安发公司经过招投标程序中标车张村城中村改造建筑拆除和清运工程。2013年3月28日，沣东新城土地储备中心与安发公司签订了《西咸新区沣东新城车张村综合改造拆除工程合同》，合同约定由安发公司负责车张村综合改造拆除工程。该合同的性质被原审法院界定为承揽合同，沣东新城土地储备中心对安发公司的选任不存在过错，无须对承揽人安发公司的过错行为承担法律责任。故上诉人与安发公司之间不存在行政委托关系。（二）一审认定安发公司的拆除行为是履行行政职权的行政行为是错误的。在车张村武警工程大学搬迁改造项目指挥部与被拆迁户达成安置补偿协议后，被拆迁户交回房屋等建筑物，此时房屋等建筑物的所有权已经转移给拆迁改造主体，被征收的土地按照《土地储备管理办法》第十六条、第十八条、第十九条已经纳入储备土地，沣东新城土地储备中心在土地供应前要对土地进行平整。拆除工程属于土地平整范畴，属于沣东新城土地储备中心的法定职能，其将拆除工程发包给安发公司承揽的行为不属于履行上诉人所委托的行政职权的行为。安发公司在履行民事行为过程中，将未达成拆迁安置协议的他人房屋拆除属民事侵权。不能因安发公司误拆了房屋，便将安发公司的行为认定为行政行为。（三）一审认定上诉人未提交强制拆除涉案房屋行为的合法证据是错误的。上诉人已经提交了未作出行政强制拆迁行为的合法证据，并被原审认定安发公司在未接到沣东新城土地储备中心拆除指令的情况下，误将涉案601号房屋拆除。原审法院又认为上诉人没有提供作出的合法证据，承担举证不能的后果，两者显然是矛盾和错误的。二、一审认定事实错误导致适用法律错误。上诉人与沣东新城土地储备中心是行政委托关系，所委托的职权是拆迁安置领导权。在拆迁安置行政行为中，沣东新城土地储备中心的法律地位与上诉人相同，但是，拆迁安置行政行为之外，沣东新城土地储备中心作为独立的事业单位法人，有《土地储备管理办法》赋予其对储备土地平整的法定职能，沣东新城土地储备中心在其职能范围内将拆除工程发包承揽给安发公司的行为，不属于履行上诉人所委托的行政职权的行为，两者之间是平等主体之间的民事承揽关系。一审认定上诉人与安发公司之间属于行政委托错误，混淆了沣东新城土地储备中心行政行为和民事行为，进而适用行政委托及行政诉讼法的相关规定，让上诉人为安发公司的民事侵权行为承担行政侵权的法律后果是错误的。三、本案程序错误。本案不属于行政诉讼受案范围，审理程序错误。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误、程序错误，故上诉请求：撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初101号行政判决，驳回被上诉人张成涛的起诉。
被上诉人张成涛答辩称，本案拆迁的执行主体是沣东新城管委会，其在上诉状中也承认其将拆迁领导的职权委托给沣东新城土地储备中心负责，三桥街道办组织实施，并明确对其委托行为的后果承担法律责任。而被上诉人是被拆迁的对象，即行政行为的相对人。上诉人将其职权进行委托的行为与被上诉人无关。沣东新城管委会委托下属单位沣东新城土地储备中心代为履行拆迁行政职权，基于完成拆迁任务签订的合同应为行政合同。沣东新城管委会官网的内设部门中写明沣东新城土地储备中心为正处级建制的内设机构。上诉人对被上诉人601号房屋被拆的事实已经确认。西安市人民政府作出的行政复议决定也确认上诉人封门堵路和拆除部分601号院墙的行政行为违法。安发公司的拆迁行为是基于拆除合同，合同约定拆除范围为车张村全村，其只不过是按照合同履约而已。一审法院立案、审案程序正确，本案属于《行政诉讼法》第十二条第十二项规定的受案范围，被上诉人的起诉符合法律规定。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审庭审中，被上诉人张成涛向本院提交了从沣东新城管委会官网上下载的沣东新城管委会的内设机构及沣东新城土地储备中心介绍两份证据，证明沣东新城土地储备中心是沣东新城管委会的内设机构，上诉人沣东新城管委会对该两份证据的真实性及证明目的均不予认可，本院经对照沣东新城管委会官网核实，对被上诉人该两份证据的真实性与证明目的予以确认。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为,本案的争议焦点是上诉人沣东新城管委会是否为被上诉人张成涛涉案房屋被强制拆除的责任主体。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，三桥街道车张村（武警工程大学项目）的搬迁安置工作，由上诉人沣东新城管委会授权委托其内设机构沣东新城土地储备中心负责，上诉人虽不认可沣东新城土地储备中心为其内设机构，但认可由其委托沣东新城土地储备中心负责涉案项目的搬迁安置工作。本案被上诉人涉案房屋在三桥街道车张村（武警工程大学项目）搬迁安置范围内。沣东新城土地储备中心在受上诉人委托行使涉案项目搬迁安置行政职权中，与安发公司签订承揽合同，约定由安发公司承揽该项目拆除工程。安发公司在履行合同约定的拆除义务时，未经沣东新城土地储备中心现场认定，将被上诉人涉案房屋拆除，对此事实本案双方当事人均无异议。本案被上诉人涉案房屋虽为安发公司所拆，但安发公司是履行合同约定的义务，其与沣东新城土地储备中心之间的承揽合同，只对合同双方具有约束力，不得对抗对外行为。安发公司按照合同约定实施拆除行为，对外仍代表的是负责搬迁安置的沣东新城土地储备中心，而沣东新城土地储备中心又是受上诉人的授权委托对涉案项目行使搬迁安置的行政职权，故对安发公司强制拆除上诉人涉案房屋的行为，上诉人应为责任主体，其法律后果理应由上诉人承担。同时，上诉人也未能提交证据证明强制拆除被上诉人涉案房屋的行为合法，故一审法院认定上诉人拆除被上诉人涉案房屋的行政行为违法并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人沣东新城管委会的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陕西省西咸新区沣东
新城管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 雁
审 判 员 柴 苗
代理审判员 宋一林
二〇一七年七月十七日
书 记 员 陈思雨