浙江省衢州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙08行终109号
上诉人（原审原告）金华市佰年广告数码喷绘有限公司，住所地浙江省金华市婺城区解放西路1290号底楼。
法定代表人杜惠娟，总经理。
委托代理人（特别授权代理）俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
上诉人（原审被告）龙游县小南海镇人民政府，住所地浙江省龙游县小南海镇茶圩里村光明路29号。
法定代表人王建虹，镇长。
委托代理人（特别授权代理）方益成，浙江嘉志律师事务所律师。
金华市佰年广告数码喷绘有限公司（以下简称金华佰年广告公司）诉龙游县小南海镇人民政府（以下简称小南海镇政府）乡镇行政强制及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2017年9月13日作出（2017）浙0802行初170号行政判决。金华佰年广告公司、小南海镇政府均不服，向本院提起上诉。本院于2016年10月23日受理后，依法组成合议庭，于同年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人金华佰年广告公司的委托代理人俞静尧，上诉人小南海镇政府的副镇长傅志平及委托代理人方益成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2012年5月3日原告与龙游县××镇××山村村委会签订了用地《协议书》两份，租用位于该村马坪外鸽塘G60高速公路边东西（分属村民张炳财、杜泳庚名下）各35平方米集体土地，设置公路广告设施，用于经营广告业务，租期至2041年5月2日计30年，租金3000元/块。协议生效后，原告在上述租用土地上构建了高炮两面广告牌共两块。遵照浙江省委、省政府关于开展“四边三化”和“三改一拆”行动方案和实施意见要求，衢州市人民政府办公室于2013年12月3日印发了《衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理实施办法》（衢政办发[2013]186号），并要求所辖各县（市、区）政府、管委会根据法律、法规制定相应的实施细则。为此，龙游县人民政府办公室于2014年2月19日印发了《龙游县“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》。上述规范性文件均明确：对违法建筑的强制拆除，适用城乡规划法作出限期拆除决定的，有规划部门通报违法建筑所在地乡镇（街道），由乡镇（街道）在规定期限内组织进行强制拆除；适用土地管理法作出限期拆除决定的，由国土部门向法院申请强制执行，在法院作出裁定后规定期限内，由违法建筑所在地乡镇（街道）牵头组织强制拆除。
2014年8月23日，为推进全市“三改一拆”工作，衢州市“三改一拆”办、衢州市综合行政执法局、衢州市交通运输局、衢州市公安局、衢州市规划局、衢州市国土资源局、衢州市市场监督管理局和衢州市住房和城乡建设局联合发布发出《关于限期拆除衢州市高速公路及普通国省道沿线违法广告牌的通告》，该通告明确违法广告牌拆除时间：G60杭金衢高速公路沿线的违法广告牌于9月15日前拆除；其他�速公路、普通国省道沿线的违法广告牌于9月30日前拆除；拆除方式：在上述拆除范围内的违法广告牌一律由广告设施所有者自行拆除。逾期未自行拆除的，由衢州市绿色产业集聚区、西区管委会、各县（市、区）政府组织相关部门依法予以集中拆除。《衢州日报》《今日龙游》先后刊发了该通告。龙游县人民政府于9月2日召开了全县高速公路及普通国省道公路广告牌专项整治工作会议，会上与各乡镇（街道）、工业园区签订了整治工作目标责任书，明确按照属地管理原则，对辖区内高速公路及普通国省道公路广告牌拆除负总责，在10月15日前完成。责任书根据前期调查核实，对各乡镇（街道）负责拆除的广告牌以附件的形式下达任务清单。被告根据责任书负责拆除区划内高速公路沿线广告牌共计85块（其中G60高速公路沿线有81块、S33高速公路沿线有4块），根据责任书要求，被告完成了上述广告牌的强制拆除任务。原告在得知建于龙游县××镇××山村村委会马坪外鸽塘G60高速公路边东西两块高炮两面广告牌被拆除后，经过查询确认系被告所为的情况下，于2017年5月间向本院提起诉讼，请求确认被告强制拆除原告广告牌设施行为违法；判令被告赔偿原告广告牌设施损失即人民币483952元。
原判认为，关于涉案广告牌是否实际建造。在被告未有足够证据证明其主张的原告涉案广告牌没有实际建造的情况下，根据原告的提交的证据，可以认定原告主张的涉案广告牌已完成了建造并实际存在。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，合法权益受侵犯系受害人取得国家赔偿的前提条件。本案中，原告无证据证明其涉案广告牌经过合法审批，应认定系违法建筑，不属于法律保护的合法权益，故原告要求赔偿广告牌造价等损失请求不能成立，本院不予支持。但涉案广告牌被强制拆除后的残余设施及材料原告享有所有权，应得到归还；若不能得到返还，实施强制拆除的行政机关应承担相应的赔偿责任；因被拆除广告牌现已无法查找，法院参照先前同类案件处理，酌定双面广告牌按每块12000元确定损失为宜。涉案广告牌位于被告行政区划内，原告虽无直接证据证明系被告所为，但根据被告与县政府签订的目标责任书，在被告无证据证明系其他行政机关所为的情况下，足以认定系被告实施了对原告设置的广告牌进行了强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，被告实施的强制拆除原告广告�的行为未经催告、未作出强制拆除决定并送达等，违反了法定程序，应确认违法。被告对原告广告牌实施强制拆除行为，至今未提交证据证明其履行了告知诉权或者起诉期限，也无证据证明原告知道其实施强制拆除广告牌的具体行政行为内容，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，应适用从具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理的规定，根据被告与县政府签订的目标责任书规定拆除期限，应认定被告实施强制拆除原告广告牌的行为时间为2014年10月15日前，原告现提出起诉，未超出法定起诉期限。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告龙游县小南海镇人民政府强制拆除原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司位于龙游县××镇××山村马坪外鸽塘G6O高速公路边东西两块广告牌设施行政行为违法。二、判令被告龙游县小南海镇人民政府在本判决生效后一个月内赔偿原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司被拆除的前款广告牌设施残余损失人民币24000元。三、驳回原告金华市佰年广告数码喷绘有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告龙游县小南海镇人民政府负担。
上诉人金华佰年广告公司上诉称，1.关于上诉人户外广告设施的合法性问题。上诉人是依法登记的广告公司，享有经营户外广告的资格，上诉人设立涉案户外广告设施时，相关政府部门没有规定和告知上诉人需要其他审批手续�被上诉人也没有提供任何证据否定上诉人设置的户外广告的合法性。涉案广告牌违法与否须由法定主体依据法定程序认定，即使经过认定有违法之处，也是管理部门不作为导致，由此产生的一切损失，被上诉人应承担责任。2.上诉人依法应当获得公平合理的赔偿。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定提供了行政行为造成损害的证据，并对涉案广告设施的价值进行了合理核算，合计损失为483952元。被上诉人未作任何财产估算即强制拆除广告牌，且未能举证证明上诉人对损失的核算存在瑕疵，应依法足额赔偿上诉人损失，而非广告牌被违法拆除后的残值。综上，请求支持上诉人诉讼请求，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失483952元。
上诉人小南海镇政府上诉称，1.一审法院仅依据金华佰年广告公司提供的租地协�以及上诉人没有证据证明金华佰年广告公司没有设置涉案广告牌，就认定金华佰年广告公司设置了涉案广告牌，但对设置广告牌的事实依法应当由广告公司举证而非由上诉人举证，一审法院认定事实错误。2.一审法院仅因相关文件规定“乡镇（街道）区域内违法建筑拆除，均由所属乡镇（街道）组织实施强制拆除”，就认定上诉人拆除了涉案广告牌，严重违背事实和法律。限期拆除广告牌的通告刊登后，绝大多数广告牌设置人都自行予以拆除，上诉人只强拆了未自行拆除的广告牌，而非所有广告牌。3.金华佰年广告公司本案起诉超过起诉期限。如金华佰年广告公司设置了涉案广告牌，那么上诉人已经电话通知其限期自行拆除，否则上诉人将在2014年9月17日实施拆除并告知其诉权，广告公司应在2014年12月18日前提起诉讼。另外，衢州市、龙游县各相关部门曾于2014年8月25日、9月5日在《衢州日报》和《今日龙游》上发布通告，催促自行拆除，否则要被强拆。非法设置人应当知道自己权利受侵犯，按照行政诉讼法的规定，本案应当适用两年的起诉期限，金华佰年广告公司于2017年5月起诉，已经超过起诉期限。综上，一审判决认定事实不当，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回金华佰年广告公司的诉讼请求。
上诉人金华佰年广告公司、小南海镇政府上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕涉案广告牌是否由小南海镇政府实施了强制拆除，拆除行为是否合法，金华佰年广告公司提出的赔偿请求有无事实和法律依据以及本案起诉是否超过起诉期限等争议焦点进行审理。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，金华佰年广告公司主张其设置在龙游县小南海镇境内G60高速公路沿线的广告牌设施被小南海镇政府非法强制拆除提起行政诉讼，起诉期限应自其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，且从知道或者应当知道被诉拆除行为之日起最长不得超过2年。关于知道或者应当知道诉权或者起诉期限的时间，小南海镇政府未能提供证据证明曾向金华佰年广告公司告知诉权或者起诉期限�关于知道或者应当知道被诉拆除行为的时间，衢州市“三改一拆”办、衢州市综合行政执法局、衢州市交通运输局、衢州市公安局、衢州市规划局、衢州市国土资源局、衢州市市场监督管理局、衢州市住房和城乡建设局于2014年8月23日发布《关于限期拆除衢州市高速公路及普通国省道沿线违法广告牌的通告》，并在同年8月25日的《衢州日报》及同年9月5日的《今日龙游》上刊登上述通告，告知G60杭金衢高速公路沿线的违法广告牌于9月15日前由广告设施所有者自行拆除，逾期未自行拆除的，由相关部门依法予以集中拆除。金华佰年广告公司虽为金华市辖区内的企业，但“三改一拆”系全省范围内的违法建筑集中整治行动，且涉案广告牌设施系金华佰年广告公司在衢州范围内设置的经营性设施，其理应及时关注相关经营情况，故对其提出的直至本案起诉前才知晓被诉拆除行为的主张，本院不予支持。上诉人金华佰年广告公司至2017年5月16日提起本案诉讼，距上述通告中载明的拆除期限已两年八个月，超过法定起诉期限。原审法院认为未超出法定起诉期限对本案进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802行初170号行政判决；
二、驳回金华市佰年广告数码喷绘有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判�沈婷
审 判 员 唐海波
审 判 员 祝伟荣
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 何 辛
书 记 员 林柯莉