海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
海南二中行初字第190号
原告东方市三家镇玉雄村村民委员会。
法定代表人符业民，该村委会主任。
委托代理人邢孔保，海南遂良律师事务所律师。
委托代理人李天来，海南遂良律师事务所律师。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办公室科员。
委托代理人杜林真，东方市国土环境资源局科员。
第三人东方市自来水公司。
法定代表人吴开强，该公司经理。
委托代理人蒋晓燕，北京大成（海口）律师事务所律师。
原告东方市三家镇玉雄村村民委员会诉被告东方市人民政府，第三人东方市自来水公司土地行政管理一案，于2015年8月5日立案后，于同年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。原告东方市三家镇玉雄村村民委员会（以下简称玉雄村委会）的法定代表人符业民及该村委会的委托代理人邢孔保，被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）的委托代理人蔡文华、杜林真，第三人东方市自来水公司（以下简称自来水公司）的委托代理人蒋晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东方市政府于2000年8月30日作出东府（2000）98号《东方市人民政府关于市自来水公司水源生态保护区建设用地的批复》（以下简称《批复》），该《批复》的主要内容为：市国土海洋环境资源局：你局《关于划定东方市自来水公司取水源生态保护用地的请示》收悉。现批复如下：一、为了做好市自来水公司新建工程取水源点的生态保护，根据省政府《关于建设海南生态省的决定》和该项目建设的需要，同意收回三家乡玉雄村、岭村使用的60.388公顷国有土地，划拨给市自来水公司作为八所自来水工程取水源生态保护区建设用地。二、土地位置、四至及其坐标。该地块位于昌化江南侧、三家乡玉雄村往岭村公路北侧；四至为：东至钟昌友承包地，南至公路，西至林地，北至昌化江；其坐标为：A（129987.219，35000.00），B（129950.700，35672.012），C（129098.512，35692.871），D（129045.361，35007
190）（详见用地红线图）。三、该地块上的青苗及附着物按有关规定作相应的补偿，补偿费共计人民币868316.8元。（具体补偿标准按协议执行）。四、未经市政府批准，不得改变土地用途。土地使用年限为50年。
原告玉雄村委会诉称，为了建设八所镇20万m³／日供水工程取水泵站，被告东方市政府于2000年6月12日作出《关于八所20万m³／日供水工程取水泵站用地的批复》（东府（2000）61号），征用原告玉雄村集体土地0.518公顷。2000年8月28日，东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）就已经与玉雄村委会签订《征（拨）土地协议书》，征用玉雄村45.118公顷（约676.77亩）集体所有土地，征地补偿款合计773377.50元。后又因设立水源生态保护区的需要，被告于2000年8月30日作出《批复》，收回玉雄村和岭村60.388公顷集体土地。相关征地文件下发后，玉雄村委会已经执行市政府文件，将土地交付给自来水公司使用，自来水公司实际使用913.59亩，比征用面积多了236.82亩。但至今为止，玉雄村委会只收到供水工程取水泵站的征地补偿费和征用取水源保护区913.59亩土地十多万元青苗补偿款。原告认为，被告征用原告的村集体土地作为水源生态保护区是出于社会公共利益的需要，是合理合法的。但由于当时征地时，被告存在着越权审批，将作为水源生态保护的玉雄村集体所有的45.118公顷土地错误认定为国有土地，采取回收方式征收是违法的，第三人自来水公司实际占用原告村集体土地913.59亩至今已经23年，却仅仅支付过十多万元的青苗补偿款，既未支付土地补偿款，也未支付安置补助费，亦未缴纳租金，已经严重损害了原告的合法权益。被告征用原告村集体所有的45.118公顷土地未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款的规定，依法履行相应的报批手续，其行为是违法的。依法属于原告村集体所有土地只能依法征收而不能回收。在未付清征地补偿款之前，自来水公司不能使用土地。现作为取水源生态保护区的原告集体所有的913.59亩土地没有被依法征收，土地还是归原告村集体所有。第三人自来水公司实际使用原告村集体土地913.59亩长达24年之久，是一种严重的土地侵权行为，现在玉雄村人多地少，村民们强烈要求收回土地分配给村民，东方市玉雄村取水点因水源污染等原因已经被停止使用，其功能已经丧失，将该土地归还给原告也是理所当然。被告还应当赔偿因其违法征地行为给原告造成的经济损失。2000年征地时，涉案土地周边的承包金标准为每年每亩50元，从2000年8月起至2015年8月整整十五年的承包费就有685192.5元，为维护原告的合法权益，请求：一、判决确认被告于2000年8月30日作出的《批复》缺乏法律依据，是违法行为应予撤销；2、判决第三人将占用的913.59亩土地返还给原告；3、判决被告赔偿原告经济损失685192.5元。
原告玉雄村委会向本院提交的证据有：证据1、关于市自来水公司水源生态保护区建设用地的批复，证明被告东方市政府于2009年8月30日征收玉雄村和岭村60.388公顷土地，超过了法律规定的审批权限，是违法征收。证据2、征地补偿协议书，证明被告征收玉雄村土地45.118公顷，其中包括林地27.6393公顷，水田1.142公顷。证据3、取水泵站用地批复，证明在征收水源生态保护区建设用地之前不久，被告曾经征收玉雄村0.518公顷土地。证据4、供水管道走廊和高压线走廊项目建设用地的批复，证明被告为了自来水厂的配套设施，征收过玉雄村部分土地。
被告东方市政府答辩称，一、《批复》不属于行政诉讼的受案范围。东方市政府作出的《批复》属于对行政机关内部事务讨论问题的答复，是政府内部工作程序，其功能是为解决某一具体问题和专项事项提供依据，属于行政机关的内部文件，性质属于不公开，该《批复》针对的是东方市国土资源局作出的，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，《批复》属于不可诉对象，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回原告的诉讼起诉。二、《批复》符合法律规定，系东方市政府正确履行法定职责的行为。1998年6月26日，国家发展计划委员会对八所供水工程项目立项的请示给予了批复，同意东方市为了缓解供水紧张状况建设八所供水工程。在该批复中，明确了工程建设规模及建设内容等事项。1998年8月26日，海南省发展计划厅向东方市计划统计局下发了通知，要求抓紧落实供水项目建设工程。2000年6月2日，东方市城市管理与规划建设局对东方市八所供水工程取水泵站项目进行选址，拟选定位于东方市三家乡玉雄村与岭村之间昌化江南岸。根据海南省人民政府建设生态省的决定和该供水项目工程建设配套的需要，自来水公司提出了新建工程取水源生态保护区项目的申请，东方市国土局向东方市政府就该取水源生态保护区项目用地规划进行请示。根据《中华人民共和国水法》的有关规定，东方市政府主管本行政区域内的水资源开发、利用、保护、规划等有关水资源开发利用管理工作，在该批复中提出相应的指导性意见，符合法律的有关规定，完全属于正确履行法定职责的行为。三、供水工程项目中涉及到征用玉雄村委会集体土地已经完成征地补偿工作，水源生态保护区已经按集体土地使用权出让的方式解决用地问题，出让补偿款已经支付给原告。2000年6月8日，东方市国土局行文请示了东方市八所供水工程取水泵站项目用地，在请示中明确了四至范围及用地面积、土地类别等内容。经批准通过该项目征用土地后，东方市国土局同玉雄村委会签订了《征（拨）土地协议书》，征用玉雄村委会位于昌化江南侧0.518公顷荒地，包括水源保护区总面积913亩，相应的用地补偿款也已经支付到位。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告东方市政府向本院提交的证据有：证据1、海南省发展计划厅关于转发《国家发展计划委员会关于海南省东方市八所供水工程项目建议书的批复》的通知，证明八所供水工程项目获得国家批准，根据水污染防治法的规定，市县级政府应当在饮水供水项目周边规划水源保护区，《批复》具有充分的法律依据；证据2、建设项目选址意见书（取水源站），证据3、征（拨）土地协议书，证明水源保护区内0.518公顷的取水泵站建设用地已经依法征收；证据4、政府常务会议纪要（东府常纪（2000）12号），证据5、《关于东方市自来水公司用地的请示》东上海环资（2000）32号，证据6、《关于东方市自来水公司用地的请示》东上海环资（2000）33号，证明913.59亩土地内，除取水泵站的0.518公顷建设用地外，水源保护区内的土地未改变土地性质，是以集体土地使用权出让的方式交付自来水厂使用50年；证据7、用地补偿费支付凭证，证明取水泵站0.518公顷建设用地补偿款和水源保护区集体土地使用权出让补偿款已经支付。
第三人自来水公司答辩称，一、市政府通过合法程序将涉案土地划拨给第三人使用的行为合法有效，第三人基于此行为获取的相关权益应受法律保护，出让给第三人土地的行为合法有效，第三人的利益应该得到合法保护；二、原告请求撤销《批复》和要求第三人返还土地的诉讼请求没有法律依据，应该依法驳回其诉讼请求；三、原告在2011年后起诉已超过了起诉期限。
第三人自来水公司向本院提交的证据有：证据1、2000年至2005的付款票据，证明第三人已经支付了水源保护区的征地补偿费，共计1780778元，我们转给国土局的是1708778元，转给玉雄村委会的是72000元。
本院依职权调取的证据：证据1、关于高压线路、输水管道走廊项目的《征（拨）土地协议书》。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：（一）关于原告玉雄村委会提交的证据：被告东方市政府对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议；对证据2，认为市政府没有这份材料，也没有国土局的复印章，对其真实性、合法性有异议，证据是三张纸粘在一下没有骑缝章不明确是不是一份文件中的；对证据3的三性及证明内容均无异议；对证据4，认为与本案没有关联性。第三人自来水公司对证据1的真实性、合法性无异议，但对证明内容有异议；对证据2真实性有异议；对证据3、4的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明内容有异议，认为涉案土地不是这两块。（二）关于被告东方市政府提交的证据：原告玉雄村委会对对证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联，对其证明内容也有异议，不能证明东府（2000）98号的合法性；对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3的真实性无异议，合法性有异议，该协议书是无效的；对证据4的真实性无异议，对合法性及证明内容有异议；对证据5的真实性没有异议，对其合法性有异议，认为根据土地征地审批权限，东方市政府是没有这么大面积土地征收的审批权限的；对证据6的真实性无异议，对其合法性有异议；对证据7的支付凭证：对2000年9月1日的证据的真实性无异议，但是从该证据用途看没有明确是水源保护区的征收补偿，没有注明用途；2000年9月21日的征地款用途也没有写明是水源保护区补偿款；第三份2000年10月31日是转给符博茂的可以确认；第四份其中6万元可以确认，确认收到这份钱但是不能确认是水源保护区的补偿款；2000年11月14日的12万元该证据可以确认收到，但不能证明是水源保护区的征地款；2000年11月28日的15万元该证据可以确认收到，但不能证明是水源保护区的征地款；2000年12月19日的10万元该证据可以确认收到，但不能证明是水源保护区的征地款；2001年1月4日100412元是管线的款项；2001年1月15日是属于管线34199.6元；2001年2月22日该款是补偿款可以确认；2002年3月7日的没有注明是属于水源保护区，对该笔款项不确认是水源保护区的征地款。第三人自来水公司对被告所举的7份证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均没有异议。（三）关于第三人自来水公司提交的证据：原告玉雄村委会对该份证据，认为第三人提供的2003年11月11日到2005年付款72000元可以确认，但是这些款项用途是否是用于水源保护区的补偿款不清楚，我方认为这些款项的用途都是给农户的青苗补偿款。被告东方市政府对自来水公司所举的该份证据的三性及证明内容均无异议。（四）关于本院调取的证据：原告玉雄村委会、被告东方市政府及第三人自来水公司对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。
本院对上述证据认证如下：（一）原告玉雄村委会提交的证据：对证据1的真实性、关联性予以确认，但其合法性及证明内容不予确认；对证据2、3、4的真实性、合法性、关联性及证明内容予以确认。（二）被告东方市政府提交的证据：对证据1-7的真实性、合法性、关联性及证明内容均予以确认。（三）第三人自来水公司提交的证据：对该份证据中玉雄村委会分别于2002年2月28日收到的青苗费30000元、于2003年11月11日收到的征地赔偿款20000元、于2003年12月11日收到的征地款20000元、于2004年1月13日收到的征地款9000元、于2004年6月9日收到的青苗费8000元、于2004年9月2日收到的土地补偿费10000元、于2005年2月5日收到的青苗费5000元等收据及《东方市国土局关于追加自来水公司取水源保护区用地补偿地价的函》的真实性、合法性、关联性及证明内容予以确认，对该份证据中的其他证据系第三人自来水公司与东方市国土局的账单往来及玉雄村委会所作的请示等，并不能直接证明原告玉雄村委会收到了该笔账款，对其他证据的证明内容不予确认。（四）本院调取的证据：对该证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均予以确认。
经审理查明，1998年6月26日，国家发展计划委员会作出《关于海南省东方市八所供水工程项目建议书的批复》，同意建设八所供水工程。1998年11月23日，东方市政府作出《关于市自来水公司供水管道走廊和高压线走廊项目建设用地的批复》，征用包括三家、新街、八所等乡镇的19公顷集体土地作为国有土地有偿出让给自来水公司作为供水管道和高压线走廊项目建设用地，土地使用年限为50年。1998年7月3日，东方市国土局、玉雄村委会与自来水公司签订《征（拨）土地协议书》，三方约定自来水公司为兴建高压线路、输水管道走廊工程征用玉雄村委会2.568公顷土地，玉雄村委会应获得包括土地补偿费97554元、青苗补助费70元、坟类设施2800元在内的征地款100424元。2000年6月12日，东方市政府作出《关于八所20万m³／日供水工程取水泵站用地的批复》征用三家乡0.518公顷集体土地为国有土地有偿出让给自来水公司作为兴建八所20万m³／日供水工程取水泵站用地，土地使用年限为70年。2000年6月9日，东方市国土局、玉雄村委会与自来水公司签订《征（拨）土地协议书》，三方约定自来水公司为兴建20万m³／日供水工程取水泵站工程，征用玉雄村委会位于昌化江南侧荒地0.518公顷，玉雄村委会应获得的土地补偿费为2331元。2000年8月3日，东方市政府常务会议同意将位于取水点的三家乡玉雄村60.388公顷的集体土地划拨给自来水公司作为取水源点生态保护建设，使用年限为50年。2000年8月30日，东方市政府作出《关于市自来水公司水源生态保护区建设用地的批复》，同意东方市国土局收回三家乡玉雄村、岭村使用的60.388公顷国有土地，划拨给自来水公司作为八所自来水工程取水源生态保护区建设用地，土地使用年限为50年。2000年8月28日，东方市国土局、玉雄村委会与自来水公司签订《征（拨）土地协议书》，三方约定自来水公司为兴建自来水厂取水源保护区工程，需要征用玉雄村委会的土地45.118公顷，玉雄村委会应获得包括土地补偿费770092.5元及青苗补助费3285元在内共计征地款773377.5元。2001年7月12日东方市国土局作出《关于追加市自来水公司取水源保护区用地补偿低价的函》，要求自来水公司根据地类调整的的情况补充向玉雄村委会拨付征地款41427.10元。2000年9月至2002年3月，东方市国土局向玉雄村委会支付了自来水公司11笔征地款共计883000.6元，该11笔款项分别为：2000年9月1日，支付征地款150000元；2000年9月21日，支付征地款50000元；2000年10月20日，支付征地款45000元；2000年10月31日，支付征地款60000元；2000年11月14日，支付征地款120000元；2000年11月28日，支付征地款150000元；2000年12月19日，支付征地款100000元；2001年1月4日，支付供水管道和高压线走廊征地款100424元；2001年1月15日，支付供水管道和高压线走廊征地款34199.6元；2001年2月26日，支付征地款43377元；2002年3月7日，支付征地款30000元。2002年2月至2005年2月，自来水公司向玉雄村委会支付了7笔征地款共计102000元，该7笔款项分别为：2002年2月28日支付青苗费30000元；2003年11月11日支付征地赔偿款20000元；2003年12月11日支付征地款20000元；2004年1月13日支付征地款9000元；2004年6月9日支付青苗费8000元；2004年9月2日支付土地补偿费10000元；2005年2月5日支付青苗费5000元。供水管道和高压线走廊项目、取水泵站项目、取水源保护区项目均已投入使用，至今已有二十多年。
本院认为，争议焦点一是、被告东方市政府于2000年8月30日作出的《批复》认定事实是否清楚。被告东方市政府作出的《批复》中认定划拨给自来水公司作为取水源生态保护区的建设用地原为玉雄村、岭村使用的国有土地，被告东方市政府所提交的证据无法佐证《批复》所认定的该项事实，而其所提供的2000年8月3日的《第42次政府常务会议纪要》中却载明该划拨地原属于集体土地的事实，故该《批复》中认定玉雄村使用的土地是国有土地属于认定事实不清，由于该《批复》所涉及的玉雄村的45.118公顷集体土地已被东方市政府征用并交付给自来水公司作为取水源保护区工程使用，该工程已投入使用至今已有二十多年，如果撤销该《批复》会给社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，原告玉雄村委会请求撤销该《批复》的主张，本院依法不予支持，对该《批复》中认定拨给自来水公司作为取水源生态保护区的建设用地原为玉雄村使用的国有土地的内容应予以确认违法。
争议焦点二是、原告请求第三人返还占用的913.59亩土地以及请求被告东方市政府赔偿其经济损失685192.5元的主张是否有事实依据和法律根据。被告东方市政府因建设供水管道和高压线走廊项目、取水泵站项目、取水源保护区项目的需要于1998年至2000年间分别征用玉雄村委会的2.568公顷、0.518公顷、45.118公顷的集体土地，合计723.06亩，征用土地的面积是经过实际测量，玉雄村委会与东方市国土局签订的三份《征（拨）土地协议书》亦对玉雄村委会被征用土地的面积予以确认。根据该三份协议书及《关于追加市自来水公司取水源保护区用地补偿低价的函》的内容，玉雄村委会应获得包括青苗补助费、土地补偿费等在内的征地款共计917559.6元（即100424元＋2331元＋773377.5元＋41427.10元）。而根据被告东方市政府及第三人自来水公司提交的玉雄村委会的收据可以证实，其双方因供水管道和高压线走廊项目、取水泵站项目、取水源保护区项目的需要，累计向原告玉雄村委会支付全部征地款共计985000.6元（即883000.6元＋102000元）。由此，被告及第三人已将原告应得的征地款全部支付给原告，原告玉雄村委会辩称其仅收到十几万元的征地款的主张本院不予采信，其关于征地未获补偿受有经济损失685192.5元的主张缺乏事实根据，本院依法不予支持。原告玉雄村委会主张第三人实际占用其913.59亩土地的说法缺乏相关证据予以佐证，本院依法不予采信，被告东方市政府征用原告玉雄村委会的723.06亩土地并已支付全部的征地款，目前第三人使用土地尚在《批复》所规定的土地使用期限内，原告玉雄村委会要求第三人返还土地的请求缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告东方市政府于2000年8月30日作出的《东方市人民政府关于市自来水公司水源生态保护区建设用地的批复》中认定拨给自来水公司作为取水源生态保护区的建设用地原为玉雄村使用的国有土地的内容违法；
二、驳回原告玉雄村委会的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告玉雄村委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 高玉萍
审判员 刘 霞
审判员 文魁兴
二〇一五年十二月四日
书记员 买歌豪