湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘02行终44号
上诉人（原审原告）易拥军，男，汉族，住所地湖南省株洲市天元区。
委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）株洲市规划局。
法定代表人黄升阳，局长。
委托代理人李波，男，汉族，系该局法规信访科科员，代理权限为特别授权。
委托代理人杨芳，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）株洲市人民政府。
法定代表人阳卫国，市长。
委托代理人叶贤德，系株洲市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人易拥军与被上诉人株洲市规划局、株洲市人民政府城乡建设行政管理及行政复议一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2016）湘0211行初78号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年3月30日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。上诉人易拥军及其委托代理人王奇兵，被上诉人株洲市规划局的委托代理人李波、杨芳，被上诉人株洲市人民政府的委托代理人叶贤德、吴颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2006年前后，原告易拥军未经规划、国土主管部门批准，擅自在天元区嵩山路街道办事处莲花8队占用集团土地，建设一栋二层（局部一层）砖木（部分简易）结构，建筑面积813.3平米的房屋，所占地块属于天元区规划控制范围。被告株洲市规划局经过勘验调查，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，认定该房屋为违法建筑，在履行限期拆除违法建筑告知程序后，于2016年7月25日作出株规划限拆字（天2016）第012号《限期拆除违法建筑决定书》，并依法送法原告。原告于2016年8月2日向被告株洲市政府申请行政复议，株洲市政府于当天立案并向被告株洲市规划局送达了《提交行政复议答复通知书》，株洲市政府对双方提交证据材料进行了审查，于2016年8月23日作出（2016）株政复字第106号《行政复议决定书》，维持株洲市规划局作出的株规限拆字[天2016]第012号《限期拆除违法建筑决定书》。
另查明，原告易拥军在天元区莲花管理处8队有一栋占地面积126平米、建筑面积216平米的房屋，于1992年5月10日取得了房屋产权证。
原审认为，《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。现行《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也有相应规定。原告2006年前后在城市规划区范围内未经规划审批，擅自建设房屋，属违法建设行为，该房屋依法应当认定为违法建筑，且违法状态一直未予以纠正。被告株洲市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>颁发》第四十七条之规定，对该违法建筑作出限期拆除的决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。被告株洲市政府在依法受理原告的行政复议申请后，在法定期限内向被告株洲市规划局送达了《行政复议申请书》副本、《提交行政复议答复通知书》等相关材料，被告株洲市规划局在法定期限内向被告株洲市政府提交了行政复议答复书及相关证据，被告株洲市政府在收到上述材料后，对双方的证据材料进行审核，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出了（2016）株政复字第106号《行政复议决定书》，办案程序合法，适用法律准确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告易拥军的诉讼请求，案件受理费50元，由原告易拥军承担。
宣判后，上诉人上诉称：上诉人在株洲市天元区莲花8对拥有房屋，限面临征收。株洲市规划局对该房屋作出限期拆除决定，株洲市政府复议维持该决定，原判驳回上诉人的诉讼请求，上诉人认为，原判认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。1、根据《株洲市规划局行政处罚自由裁量基准制度》的规定，本案限期拆除决定作出前应当进行听证，但没有进行听证，也未告知上诉人申请听证的权利，程序违法；2、株洲市规划局没有证据证明涉案房屋属于无法采取更正措施消除影响的情形，甚至未能指出具体适用情形，认定事实不清；3、根据株洲市规划局提交的株洲市城市总体规划图，上诉人房屋所在地块用途为居住用地，上诉人的房屋符合规划用途；4、建筑物的存续不能等同于建设行为的继续，株洲市规划局作出限期拆除决定，超过法定时效。综上，被上诉人作出的限期拆除决定违法，原审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，请求撤销原判，撤销株洲市规划局作出的株规限拆字[天2016]第012号《限期拆除违法建筑决定书》及其株洲市政府的复议决定，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人株洲市规划局辩称：1、株规限拆字[天2016]第012号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人涉案房屋位于天元区规划控制范围内的神农生态园3号地块项目内，未经规划部门批准。根据国务院法制办公室国法秘研函[2012]665号复函的规定，责令限期拆除不应当理解为行政处罚。株洲市规划局在作出限期拆除决定前，告知了上诉人陈述和申辩的权利。2、上诉人认为其房屋建设是在2008年以前，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年开始实施，其建设房屋不应受该法调整的观点是错误的，认为其房屋为合法建筑的观点也是错误的。无论是原《中华人民共和国城市规划法》，还是现行《中华人民共和国城乡规划法》均规定，在规划区内进行建设，都应办理规划审批手续。涉案违法建设在作出限期拆除决定前仍然存在，其违法事实、状态一直存在且没有停止、结束，未果法定追诉时效。3、上诉人房屋是否符合补偿条件并不是被上诉人株洲市规划局回答和解决的问题，株洲市规划局只能依照《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等法律规定依法行使职责，依法作出行政决定。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人株洲市人民政府辩称：1、株洲市政府作出的（2016）株政复字第106号行政复议决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。2、株洲市政府作出行政复议决定符合法定程序。3、株洲市规划局作出的限期拆除违法建筑决定不是行政处罚，无需听证。4、上诉人的违法建设行为未超过追诉时效。请求维持原判。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系城乡建设行政管理及行政复议案，争议焦点为被上诉人株洲市规划局作出的株规限拆字[天2016]第012号《限期拆除违法建筑决定书》及株洲市人民政府作出的（2016）株政复字第106号《行政复议决定书》是否合法。
行政处罚是指行政机关依法对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，目的在于对违法行为人进行教育和惩戒。而被上诉人株洲市规划局作出的限期拆除决定，是促使上诉人履行恢复原状的义务，不具有行政制裁的目的。同时，被上诉人株洲市规划局作出的限期拆除决定也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定。该限期拆除决定不是一种行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》相关规定和程序。
被上诉人株洲市规划局作为城乡规划主管部门，依法具有对城乡规划的实施情况进行监督检查的法定职责。2006年前后上诉人易拥军在城市规划区擅自建房，未经规划行政主管部门审批，违反了《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第三十二条的规定，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条的规定，属于违法建设。株洲市规划局经过调查、勘验，告知上诉人陈述和申辩的相关权利，鉴于该违法建筑严重影响规划实施且无法消除，违法状态一直存在，该局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十七条的规定作出株规限拆字[天2016]第012号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被上诉人株洲市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定和程序进行复议，作出（2016）株政复字第106号《行政复议决定书》，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人易拥军承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小平
代理审判员 苏新柱
代理审判员 刘 怡
二〇一七年五月十一日
书 记 员 彭 湘