浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙嘉行初字第3号原告上海成鹰广告有限公司，住所地上海市崇明县城桥镇利民路299号。法定代表人朱艳群，经理。委托代理人杨晓江，江苏景明律师事务所律师。被告嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市洪兴路1765号。法定代表人吴炳芳，区长。委托代理人闻明华，浙江天鸿律师事务所律师。委托代理人张永德，嘉兴市秀洲区人民政府工作人员。被告秀洲区王店镇人民政府，住所地王店镇兴乐路。法定代表人李刚，镇长。委托代理人冯仲庆，浙江嘉州律师事务所律师。委托代理人王建良，秀洲区王店镇人民政府工作人员。原告上海成鹰广告有限公司（以下简称成鹰公司）因要求确认嘉兴市秀洲区人民政府（以下简称秀洲区政府）责令限期通知违法、强制拆除原告广告牌行为违法，向本院提起行政诉讼。本院2014年12月29日受理后，于同日向被告发出起诉状副本及应诉通知书。本院依职权追加秀洲区王店镇人民政府（以下简称王店镇政府）为被告，并于2015年3月26日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月7日公开开庭审理了本案。原告成鹰公司的委托代理人杨晓江，被告秀洲区政府的委托代理人闻明华、张永德，被告王店镇政府的委托代理人冯仲庆、王建良到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。成鹰公司起诉称，被告设立的嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年9月3日作出《责令限期拆除通知书》，认为原告在沪昆高速公路设置的15座广告牌是违法的，触犯相关法律法规规定，并以此为依据在原告未到场的情况下强制拆除原告的广告牌。被告作出的责令限期拆除通知未明确原告设置广告牌设施违法的判断依据和适用的具体法律规定，仅声称原告的行为触犯了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律规定。原告于2014年11月12日向该领导小组办公室发出请求文件，请求明确原告设置广告牌违法的具体依据，强制拆除后广告牌的处置情况及请求告知复议或者诉讼途径，被告不予理睬。原告认为，被告基于此份通知书实施的强制拆除行为，其过程违反了法定程序，给原告造成了经济损失。被告实施强制拆除的行为未严格按照法定程序进行，属于明显的行政违法行为。请求撤销秀洲区人民政府作出的《责令限期拆除通知书》，并确认被告强制拆除原告广告牌的行为违法。原告提供以下证据：1.限期拆除通知书一份，证明秀洲区政府向原告发送该通知书，该通知书没有告知原告任何权利，是违法行为。2.原告2014年12月14日向被告发函要求告知原告违法依据、拆除后广告牌如何处置、行政复议和行政诉讼救济途径，但被告不予理睬。被告秀洲区政府答辩称，1.原告设置广告牌未经用地、规划等部门的审批，属于违法建筑，应当予以拆除。2.拆除公路边违法广告建筑物是浙江省“三改一拆”行动的重要组成部分，具体的拆除工作都是在省市两级政府领导下进行。根据《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》等文件和相关法律的规定，各镇（街道）负责对所属区域违反村镇规划的违法建筑的处置工作，实施上级政府责成的拆除工作。成鹰公司设置在G60沪昆高速王店段的广告牌，属于王店镇管辖范围，由王店镇政府实施拆除工作。事实上，原告的广告牌的确是由王店镇政府实施拆除的，因此，原告诉秀洲区政府强制拆除广告牌没有事实根据。3.秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室是秀洲区政府设立的临时机构，不具有行政处罚权，其所作出的限期拆除通知是为配合职能部门和基层政府实施拆除工作的需要而作，本身不是行政执法行为，不属于实施强制拆除的法定环节，原告以广告牌被拆除为由起诉，应列具体实施拆除行为的主体为被告。被告王店镇政府答辩称，本案中限期拆除通知书是由秀洲区政府成立的嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室发出的。秀洲区政府向王店镇政府发出“关于拆除高速公路违法广告的函”，可知王店镇政府是执行秀洲区政府的行政命令。王店镇政府委托第三方拆除了原告15座广告牌，拆除原告广告牌的责任不应当由王店镇政府承担。秀洲区政府在举证期限内提供以下证据、依据：1.户外高炮广告拆除合同一份，证明王店镇政府将其辖区内高速公路沿线的户外高炮广告牌发包给浙江新纪元爆破工程有限公司嘉兴分公司（以下简称新纪元公司）拆除。2.嘉兴市国土资源局秀洲区分局发给秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室的函及嘉兴市高速公路主线公路用地外需拆除广告明细表（秀洲），证明嘉兴市国土资源局秀洲区分局从未办理过成鹰公司等37家广告公司在秀洲区范围内高速公路沿线两侧广告牌设立相关用地审批事项，成鹰公司在秀洲区王店镇境内共设立了15座广告牌。3.《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发[2013]69号）；《嘉兴市“三改一拆”三年行动计划》；《浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（浙交[2013]89号）；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（嘉政办发[2013]139号）；《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》；《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》（秀洲政办发[2013]40号）。这些依据说明嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室是秀洲区政府设立的临时机构内设部门，不具有行政执法权。王店镇政府提供以下证据：《关于拆除高速公路违法广告牌的函》，证明嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室向王店镇政府发函要求王店镇政府从2014年9月22日开始对本辖区内高速公路沿线违法广告牌进行拆除。原告成鹰公司认为被告秀洲区政府提供的证据1不具有真实性。合同中约定拆除广告牌的材料归乙方即新纪元公司所有，作为支付给乙方的劳务费，该约定明显侵犯了原告的合法权益。在没有对广告牌是否合法作出认定之前，王店镇政府就委托他人对原告的广告牌予以拆除本身就是违法的。对证据2的真实性存在异议，认为该回函有可能是事后补造。对被告秀洲区政府提供的规范性文件，原告认为嘉兴市政府和秀洲区政府制定的规范性文件缺乏上位法依据，不应对外公布。原告成鹰公司认为被告王店镇政府提供的证据《关于拆除高速公路违法广告牌的函》不具备合法性，因为该函中没有说明原告设置广告牌具体违反的法律规定，而且王店镇政府拆除原告广告牌也应当按照法定程序进行，不应当仅凭秀洲区政府的命令就实施拆除行为。被告秀洲区政府对原告成鹰公司提供的证据1的真实性没有异议，但认为该通知不是限期拆除决定，仅仅是秀洲区政府为配合基层政府而作出的，不是法定程序，该通知书对原告的权利义务不造成影响；对原告成鹰公司提供的证据2的真实性没有异议，秀洲区政府收到该函件后的确没有回复。被告王店镇政府对原告提供的证据1的真实性没有异议，认为该通知从内容上看就是行政强制决定；对原告提供的证据2的内容不知情，不发表质证意见。本院认为，原告提供的证据1具备真实性、合法性、关联性，予以采信；原告提供的证据2具备真实性，能够证明原告曾向嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室发函要求说明认定广告牌违法的法律依据、广告牌的处置情况、《限期拆除通知书》行政复议机关和行政诉讼受理法院等信息，予以采信。被告秀洲区政府提供的证据1和证据2具备合法性、真实性、关联性，予以采信，被告王店镇政府提供的证据具备真实性、合法性、关联性，予以采信。根据采信的证据和当事人庭审中的陈述，本院认定以下事实：成鹰公司在沪昆高速公路嘉兴市秀洲区王店镇境内设置了15座高立柱广告牌。根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2013年4月28日秀洲区政府成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》文件规定：“成立秀洲区‘三改一拆’行动领导小组……加强全区‘三改一拆’工作的领导。领导小组下设办公室，……具体负责有关工作”，“各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展‘三改一拆’行动的实施主体”。2014年8月28日，王店镇政府与新纪元公司签订户外高炮广告拆除合同，约定由新纪元公司拆除王店镇辖区内高速公路沿线需拆除的户外高炮广告牌，拆除的户外高炮广告牌的旧材料归新纪元公司所有，作为王店镇政府支付给新纪元公司的劳务费。嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年9月3日作出《限期拆除通知书》，认为成鹰公司设置广告设施的行为违反了相关法律法规的规定，其设置的广告牌属于违法地面构筑物。要求成鹰公司于2014年9月18日之前自行拆除违法设施，逾期未拆除的，将由有关部门依法予以强制拆除。2014年9月19日，嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室向王店镇政府发出《关于拆除高速公路违法广告牌的函》，函中载明：根据《嘉兴市秀洲区高速公路沿线广告牌专项整治实施方案》的有关精神，请你们组织人员从9月22日起对本辖区内高速公路沿线违法广告牌进行拆除，针对辖区内每一座应拆除的广告设施，要制定具体的拆除方案，确保拆除工作安全稳定。2014年10月9日至11月9日期间，新纪元公司拆除原告15座广告牌。本院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十五条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室是秀洲区政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求设立的临时机构，其职能是具体负责辖区内“三改一拆”行动部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法建筑工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。故原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。同时，原告不能提供证据证明秀洲区政府实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，其向王店镇政府所发《关于拆除高速公路违法广告牌的函》仅是根据省、市“三改一拆”工作统一部署对王店镇政府进行督促，并非命令王店镇政府拆除原告广告牌。其要求确认被告秀洲区政府强制拆除涉案广告牌违法的请求本院不予支持。依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违法乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》规定各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展“三改一拆”行动的实施主体，负责辖区内违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。原告接到限期拆除通知后未履行拆除违法广告设施的义务，对此被告王店镇政府实施了强制拆除行为。王店镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。综上，原告成鹰公司的诉讼请求均不能成立，据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、驳回原告上海成鹰广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府、秀洲区王店镇人民政府作出责令限期拆除通知行为违法的诉讼请求；二、驳回原告上海成鹰广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府、秀洲区王店镇人民政府强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海成鹰广告有限公司负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  李 平二〇一五年六月二十七日书记员  张琳嫣