浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1443号
上诉人（原审原告）浙江省金华豪乐交通发展有限公司。住所地：浙江省金华市金贸大厦10楼J室。
法定代表人黄国序，董事长。
上诉人（原审原告）金华叁叁零国道建设开发有限公司。住所地：浙江省金华市婺城区白龙桥镇怡村330国道金华征费管理所办公楼301室。
法定代表人尹俊骅，董事长。
共同委托代理人邬春校，浙江康城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府。住所地：浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人池承满，金华市交通运输局工作人员。
委托代理人曹红光，浙江金元律师事务所律师。
浙江省金华豪乐交通发展有限公司、金华叁叁零国道建设开发有限公司诉金华市人民政府不履行行政允诺职责一案，金华市中级人民法院于2016年11月21日作出（2015）浙金行初字267号行政裁定。浙江省金华豪乐交通发展有限公司、金华叁叁零国道建设开发有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年2月27日公开开庭审理了本案。上诉人金华叁叁零国道建设开发有限公司的法定代表人尹俊骅及其两上诉人的共同委托代理人邬春校，被上诉人金华市人民政府的委托代理人池承满、曹红光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1994年6月1日，甲方原金华县人民政府与乙方浙江交通运输建设股份有限公司签订《关于投资建设管理“330国道十八里----
沈村金华县境内改造项目”的协议》，由甲方全权授权乙方投资建设管理金华县境内该段“四自”工程项目，确认乙方作为该工程项目的业主。1994年6月30日，金华市人民政府办公室发布第63号抄告单同意组建330公司作为上述工程项目的业主。2002年3月18日，浙江省交通厅浙交复（2002）70号《关于330国道金华十八里至沈村公路婺城区段业主变更有关问题的批复》明确，1999年2月经省政府办公厅同意上述公路项目由330公司和婺城交通发展有限公司合资建设经营，考虑到金华婺城交通发展有限公司和豪乐公司于1996年签订了经营权转让协议，同意330国道金华十八里至沈村公路婺城区段的业主变更为豪乐公司。1995年11月30日，金华市人民政府向各县（市、区）人民政府、市府各有关部门发布金政发（1995）213号文件，文件第15条明确“对投资回报率低于20%的工程，给予一定比例的土地作为补偿，由投资业主进行开发或转让，用于弥补工程费用”。1996年8月30日，金华市人民政府办公室发布第262号抄告单，明确根据金政发（1995）213号文件精神，确定330国道金华十八里
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沈村改建公路的经营收费管理年限为二十年，自公路收费之日起计算。该收费年限经浙江省交通厅上报浙江省人民政府同意。2011年12月31日，330国道收费站提前撤站并停止收费。2014年8月25日，两原告向被告提交《关于收费结束后政府招商引资文件法律效力的报告》，要求兑现金政发（1995）213号文件承诺。2014年10月24日，金华市收费公路清理政策处理组向两原告作出《关于要求兑现市政府1995年招商引资相关文件事宜的回复》，明确两原告要求兑现金政发（1995）213号文件事宜由两原告另行主张。
原审法院认为，两原告的诉讼请求是要求被告履行金政发（1995）213号文件允诺，依职责支付两原告投资补偿款2亿元。经审查，金政发（1995）213号《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》发布在《关于投资建设管理“330国道十八里
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沈村金华县境内改造项目”的协议》签订之后，现有证据不能证明213号文件曾向社会公开发布或向两原告进行送达，其性质属于金华市政府对政府部门作出的指导性文件，不直接对外发生效力，不构成两原告所主张的承诺。故两原告要求被告履行金政发（1995）213号文件允诺的诉讼请求缺乏事实依据，其起诉不符合法定起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告浙江省金华豪乐交通发展有限公司、金华叁叁零国道建设开发有限公司的起诉。
金华豪乐交通发展有限公司、金华叁叁零国道建设开发有限公司上诉称：一、1994年6月1日签订的协议并未实际履行，签约者并非该路段投资业主，该协议与本案无关。《关于投资建设管理“330国道十八里
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沈村金华县境内改造项目”的协议》在金政发（1995）213号文件之前是事实，协议是原金华县人民政府与浙江交通运输建设股份有限公司签订，但最终并未由签约各方实际履行，该公司从来不是330国道金华县段业主，故与本案无关。1994年6月30日，“金华市人民政府63号抄告单”同意组建330公司为项目业主。1998年金华市交通局以“金市交（1998）04号文件《关于补办建设业主报批手续的报告》”报省交通厅，省交通厅“浙交（1998）213号文件”同意上述公路项目由330公司和婺城交通发展有限公司共同建设、经营。1999年交通厅“浙交（1999）61号文件”进一步明确上述两家公司为金华330国道业主。两上诉人是213号文件相对人，从收费年限核准过程中也可以证明。1996年8月30日“金华市人民政府第262号抄告单”报省交通厅，经省交通厅“浙交（1998）213号文件”报省政府，省政府“浙政办（1999）3号文件批复”同意收费年限20年。这里基础报批的是“金华市人民政府第262号抄告单”，而该抄告单关于收费年限为20年的依据是“根据金政发（1995）213号文件”。因此，330公司的建设经营业主的批准和收费年限的批复都在金政发（1995）213号文件之后。而豪乐公司，根据省交通厅“浙交复（2002）70号文件”可以明确，是在1996年从婺城交通发展有限公司以6500万经营权转让而来，也是在金政发（1995）213号文件。二、金政发（1995）213号文件的性质属于政府行政规范性文件。金华市人民政府2014年12月25日“公布行政规范性文件目录”（52个）文件中的第9个即为“金政发（1995）213号文件”。一审裁定认定该文件系指导性文件与事实不符，该文件对于上诉人要求被上诉人兑现承诺依然具有法律效力。三、金政发（1995）213号文件是金华市政府为招商引资而作出的行政承诺，其条款一直在兑现执行，构成法律事实。两上诉人到金华进行公路建设投资，期间，金华市政府根据213号文件已经兑现了相应的关于收费年限和税收的优惠政策，政府与投资者之间已经形成了法律上的合同义务关系，故213号文件作出的政府承诺，应该予以履行和兑现。上诉人在投资经营期间，由于多次政府行政干预而未能得到合理回报，反而负债累累，上诉人根据委托审计结果测算数额的10%要求补偿合情、合理、合法。
金华市人民政府答辩称：一、答辩人作为本案被告主体不适格，应当依法裁定驳回起诉。1、答辩人并非合同相对人，不应成为本案被告。《关于投资建设管理“330国道十八里
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沈村段金华县境内改造项目”的协议》签订主体系浙江交通运输建设股份有限公司和原金华县人民政府，答辩人非本案协议签订主体的任何一方，上诉人将答辩人列为本案被告显属主体错误，应当依法裁定驳回起诉。2、上诉人涉案工程项目先于213号文件发生。330国道金华十八里至沈村改建工程于1993年6月3日开工，而213号文件的生效时间为1995年11月30日，显然涉案工程项目立项启动在先，文件发布在后，故上诉人的工程项目根本不可能是因213号文件政策而引资。由此可见，上诉人投资涉案工程项目完全系基于其自身商业价值判断所作的投资抉择。上诉人投资涉案工程项目并不是以213号文件作为项目获取立项报批等行政许可必要的前提条件或订立项目建设合同的直接依据，而答辩人发布文件并不是为涉案工程向相对人作出的具有招商引资优惠政策性质的政府承诺，故上诉人认为“政府与投资者之间已经形成了法律上的合同义务关系”没有任何事实依据。3、213号文件系内部指导性文件，并非政府允诺行为。本案213号文件是对本市下辖各市、县、区政府或政府部门等机构所作的通知，不具有普遍约束力和强制执行力，无论主体格式还是呈现内容均属于典型的指导性文件。该文件的主旨是为了“加快高等级公路建设，加快市中心城市交通枢纽建设”，系以社会公共利益为目的，项目公益性特征决定了其不能以盈利为主而只能以补偿为主；发布的对象针对全市范围包括各县市区，具有广泛、普惠性质而非单一、特定性质；补偿范围仅限于对工程建设资金缺口的弥补而不包括投资利息或收益，补偿方式不以货币形式直接兑现而以土地出让形式变通处理。因此，不能据此认定答辩人系为涉案工程或为本辖区其他高等级公路建设向相对人作出的行政允诺。二、上诉人之诉已超过《行政诉讼法》规定的起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，本案若为行政诉讼，则上诉人依法必须在知道或者应当知道撤站并停止收费的六个月内行使其诉讼权利。三、上诉人的投资补偿请求没有事实与法律依据。金华安泰会计师事务所作出的《330国道金华县段和白龙桥公铁立交桥收费项目投资预期未收回金额测算报告》明显背离了213号文件规定的补偿范围与方式，且测算报告参数的确定不具有排他性、客观性、合法性，不能作为对上诉人涉案工程投资补偿的认定依据。四、上诉人提出的其他上诉理由没有事实和法律依据。上诉人关于“213号文件条款一直在兑现执行”的说法不能成立。从上诉人提供的金华市地税局1998年4月27日的函可以看出，相关行政部门对于上诉人等提出的减免税费申请等情形都是重新研究讨论的，只是参照引用了213号文件精神，和213号文件本身没有直接关系，各方也没有根据213号文件重新达成新的合意。如此更加说明213号文件本身非行政允诺，上诉人的上诉事实、请求均缺乏证据与法律依据。综上所述，一审裁定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法正当、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕两上诉人要求金华市人民政府履行金政发（1995）213号文件中的行政允诺给予投资补偿2亿元是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明，上诉人金华叁叁零国道建设开发有限公司于1994年6月30日经金华市人民政府办公室第63号抄告单同意，由浙江交通运输建设股份有限公司、金华市交通建设投资有限公司、金华市建设工程开发公司、金华华银实业公司、浙江中联股份有限公司等5家公司出资组建，并和金华婺城交通发展公司共同建设、经营330国道金华十八里（沈村）--白龙桥段改建工程。1995年6月9日金华市人民政府办公室金政办发[1995]74号《330国道十八里至沈村改造工程协调会议纪要》确定，330国道十八里至沈村改造工程为二个投资业主，其中白龙桥公铁立交桥和金华县境内段的业主为金华市叁叁零国道建设开发有限公司，婺城区段的业主为金华市婺城交通发展公司。浙江省交通厅浙交函[1997]2263号、2426号《关于330国道十八里至沈村一、二、三期公路工程项目的审计意见的函》明确，330国道金华十八里至沈村一期工程于1993年10月1日开工，1994年竣工；二期工程于1994年4月18日开工，1995年11月20日竣工；三期工程于1995年7月18日开工，至1996年11月完工。
本院认为，根据一、二审查明的事实，被上诉人金华市人民政府金政发（1995）213号《关于加快高等级公路建设的通知》发布于1995年11月30日。在此之前，上诉人金华叁叁零国道建设开发有限公司的组建单位之一浙江交通运输建设股份有限公司已与原金华县人民政府签订了《关于投资建设管理“330国道十八里
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沈村金华县境内改造项目”的协议》，330国道十八里至沈村一、二期公路工程于1995年11月20日竣工验收，330国道十八里至沈村三期公路工程亦于1995年7月18日开工，且金政发（1995）213号《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》属于政策性文件，两上诉人提供的现有证据并不能证明已对其发生行政允诺效力，故两上诉人要求被上诉人履行金政发（1995）213号文件允诺，依职责支付两上诉人投资补偿款2亿元，缺乏事实依据。一审法院认定两上诉人的起诉不符合法定起诉条件并据此裁定驳回起诉的结论正确，依法应予维持。两上诉人提出“一审裁定认定该文件系指导性文件与事实不符，该文件是被上诉人为招商引资而作出的行政承诺”等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年三月六日
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书记员徐一菁