广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤02行终169号原公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院。上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县财政局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路*号。法定代表人：禤继文，局长。委托代理人：罗斯。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。法定代表人：李金照，局长。出庭负责人：莫世雄，副局长。委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。原审第三人：乳源瑶族自治县凤凰山养殖场。地址：广东省乳源瑶族自治县。诉讼代表人：汤映。委托代理人：李建彪,广东同和律师事务所律师。上诉人乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源畜牧局）因与原公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称乳源检察院）,原审第三人乳源瑶族自治县凤凰山养殖场(以下简称凤凰山养殖场)财政、畜牧不履行保护财产权法定职责一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组织成合议庭，于2017年11月17日进行了法庭询问，现已审理终结。原审法院经审理查明：乳源检察院在查处侯朝章、马兴久等涉嫌滥用职权、受贿一案中发现，侯朝章在担任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心（该单位于2009年5月12日依法变更为乳源畜牧局）主任、局长期间，马兴久在担任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心副主任、乳源县农业局总畜牧兽医师期间，其二人在组织实施2007-2009年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”过程中，负有组织申报、初步审核等职责，但其二人没有正确履行审核职责，明知包括凤凰山养殖场在内的多家养殖场不符合申报条件，却滥用职权通过撰写材料或者补办相关手续等方式，帮助不符合申报条件的养殖场顺利通过审核，并将不符合申报条件的养猪场上报，后经批准，多家不符合申报条件的养殖场获取到了数额巨大的国家专项补贴资金，致使国家遭受重大损失。其中，侯朝章、马兴久二人在2009年明知凤凰山养殖场养猪规模年出栏量不符合申报“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”30万元补贴资金的情形下，依然利用自身职务便利，滥用职权，通过为凤凰山养殖场出具虚假的出栏证明，帮助其虚构事实、伪造材料等方式，帮助凤凰山养殖场获取了30万元的国家补贴资金。乳源检察院在查实侯朝章、马兴久的犯罪事实后，依法将其公诉至乳源瑶族自治县人民法院，该院作出（2014）韶乳法刑初字第65号刑事判决书，对侯朝章、马兴久徇私帮助不符合申报条件的凤凰山养殖场领取国家补贴资金30万元的事实进行了认定，并依法对其二人判处了刑罚。宣判后，侯朝章、马兴久不服该刑事判决，上诉至韶关市中级人民法院，乳源检察院不服该刑事判决提出抗诉，后韶关市检察院撤回抗诉，广东省韶关市中级人民法院依法作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，在纠正一审法院的部分认定事实的情况下，维持了一审法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。在（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书亦认定了侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源瑶族自治县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗取国家专项资金给国家造成重大损失，该认定包含一审法院所认定的其二人帮助凤凰山养殖场非法获取30万元国家专项补贴资金事实。根据乳源瑶族自治县提交的证据材料及乳源瑶族自治县人民法院、韶关市中级人民法院刑事判决书内容显示，2009年6月26日，凤凰山养殖场向乳源瑶族自治县发展和改革局、乳源畜牧局提出《关于要求将乳源县桂头镇凤凰山养殖场改建设纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建省级储备项目的申请》，申请中央投资补助资金30万元用于养殖场的改扩建项目，但在前一日，乳源畜牧局即出具符合申报条件的初步审查意见并报乳源瑶族自治县发展和改革局审核。在此过程中，马兴久为凤凰山养殖场制作了改扩建项目的实施方案，并出具了与汤映陈述的出栏量存在巨大出入的《生猪出栏证明书》，使凤凰山养殖场符合了补贴的档次，汤映为此以资料费名义向马兴久支付了1000元。凤凰山养殖场后经上报，顺利地通过审批并被列入中央预算内投资计划。此后，马兴久等人还为凤凰山养殖场制作了养殖场改扩建项目的验收报告等材料，后凤凰山养殖场分三次从乳源财政局获得了30万元的中央补贴资金。事后，汤映在2012年中秋向马兴久行贿了1万元。一审法院另查明：乳源检察院在侯朝章、马兴久滥用职权帮助凤凰山养殖场非法获取国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的犯罪事实得到认定的情况下，于2017年1月19日分别作出乳检民行行建[2017]1号、乳检民行行建[2017]3号检察建议书，于同日分别送达给了乳源财政局、乳源畜牧局，检察建议书中载明了司法机关认定的侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款的事实，并列举了相关的九家养殖场及一家农业公司领取的国家专项补贴数额共计285万元，包括凤凰山养殖场领取的30万元。为此，乳源检察院向乳源财政局建议：建议乳源财政局认真履行职责，依法对违规审批发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚；乳源检察院向乳源畜牧局发出的检察建议为：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源财政局追回已经违规审批、发放给乳源亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作；2、加强预防犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识，结合渎职、贪污受贿犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。并要求两单位在收到检察建议书后一个月内做出处理并将处理结果书面回复公益诉讼人。2017年2月14日乳源财政局、乳源畜牧局分别向乳源检察院作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》、《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，乳源财政局在书面回复中称其根据乳源检察院的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧水产局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在追款通知书发到情况表上签名，该局还要求各养殖场在2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚，还将加强廉政教育，筑牢思想防线。乳源畜牧局在书面回复中称其根据乳源检察院的检察建议，结合其职能工作实际开展了自查工作，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收，另外该单位通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并通过规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。尽管乳源财政局、乳源畜牧局均在限定的期限内针对乳源检察院的检察建议作出了书面回复，但乳源检察院认为，迟至其提起行政公益诉讼之时，乳源财政局、乳源畜牧局仍未追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此向一审法院提起行政公益诉讼。一审法院还查明：乳源财政局、乳源畜牧局在收到乳源检察院发出的检察建议书后，于2017年2月9日会同乳源瑶族自治县发改局联合向凤凰山养殖场作出《追款通知书》，通知书载明生效的刑事判决书认定凤凰山养殖场存在骗领专项资金30万元的行为，根据检察机关的检察建议及《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，决定依法对凤凰山养殖场的30万元专项资金予以追回，要求凤凰山养殖场限期两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴，将依法向有关部门申请按司法程序处理。2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括凤凰山养殖场在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，凤凰山养殖场也并未按照通知书的要求退回领取的30万元专项补贴资金。一审法院又查明：在乳源检察院提起本案行政公益诉讼后，乳源财政局于2017年5月22日向凤凰山养殖场发出《行政处罚事项告知书》、《行政听证告知书》，告知凤凰山养殖场对乳源财政局拟对其作出追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元及对其作出3万元罚款的行政处罚所享有的陈述、申辩和听证的权利，并依据凤凰山养殖场的要求于2017年6月2日举行了听证会，在听证会上听取了凤凰山养殖场的陈述和申辩。根据所调查和掌握的情况，乳源财政局于2017年6月29日作出乳财[2017]48号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》并已送达给了凤凰山养殖场，该决定书对凤凰山养殖场作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。原审法院经审理认为:本案是公益诉讼人认为有关行政机关不履行其他行政行为法定职责以及存在违法行政行为而提起的行政公益诉讼，乳源检察院提起的本案诉讼已经经过了最高人民检察院授权的广东省人民检察院的审查批准，本案公益诉讼人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定。本案乳源财政局、乳源畜牧局提出乳源检察院的起诉不符合相关规定应驳回起诉的辩解，与事实不符，不予采纳。本案中，凤凰山养殖场虽然提出其申领涉案的30万元补贴款项合法的意见，但根据凤凰山养殖场经营者汤映在乳源检察院办理侯朝章、马兴久刑事案件过程中针对其所作的询问笔录显示，汤映陈述凤凰山养殖场在申报生猪专项补贴过程中的实施方案、生猪出栏证明书均属马兴久自行制作，生猪出栏证明书上所载生猪出栏数1225头并不同于其向马兴久陈述的700多头。而根据国家标准化生猪养殖场改扩建项目的补贴条件，各养殖场均应符合一定的生猪出栏数量标准，马兴久虚构凤凰山养殖场的生猪出栏数致使国家财政资金遭受损失亦成为对其定罪量刑的事实之一，凤凰山养殖场并未提交任何证据予以证实生效判决书采纳的证据及认定的事实存在错误，故凤凰山养殖场的前述辩解意见不予采信。依据《中华人民共和国农业法》第二条第一款：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”的规定，本案乳源畜牧局作为负责乳源瑶族自治县辖区内畜牧渔业的农业行政主管部门，应依照《中华人民共和国农业法》等法律法规履行促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展的法定职责。而乳源畜牧局在负责组织申报、初步审核生猪专项补贴过程中，单位的工作人员严重不负责任，滥用职权，将包括本案凤凰山养殖场在内的多家不符合申报条件的养殖场予以审核上报，并最终获得国家财政专项补贴资金，造成国家财政资金的严重损失，上述事实已经生效的刑事判决书所确认。对于乳源畜牧局提出乳源检察院提起的公益诉讼已经超过法定起诉期限以及乳源畜牧局不存在不履行法定职责以及拒不纠正违法行为的情形，应驳回乳源检察院起诉的辩解意见，因行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的养殖场审核上报并最终使相关养殖场骗领国家财政资金，该局对此举仍未予以纠正，被骗领的国家财政资金也尚未追回。因此，乳源畜牧局的前述辩解不成立，现乳源检察院要求确认乳源畜牧局在审查通过凤凰山养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金违法的诉讼请求，有事实和法律依据，予以支持。而根据国务院公布的《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第九条第一款：“单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金……”第十四条第一款：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……”的规定，乳源财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国有资金被骗取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，乳源检察院亦向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行查处的职责，也未说明正当理由，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中曾作出《追缴通知书》、召开座谈会的工作，但在乳源检察院起诉前没有依照法律法规规定的职权和程序依法作出处理，致使国家财政资金未能得到及时保护，乳源财政局怠于履职的事实清楚，乳源检察院要求确认其怠于履行职责的行为违法有事实和法律依据，予以支持。至于凤凰山养殖场提出的其违法行为超过追溯时效的意见，由于本案处理的是公益诉讼人起诉行政机关怠于履行职责，根据生效的刑事判决书确认的内容，凤凰山养殖场确实存在财政违法行为，而对此负有查处职责的乳源财政局却并未履行查处职责，该局在收到检察建议书后，并未及时作出处理，也未说明正当理由，故乳源检察院要求确认乳源财政局怠于履职的诉求有事实和法律依据，予以支持。至于乳源检察院要求判令乳源财政局在一定期限内向凤凰山养殖场追回违规发放的中央财政补贴资金，并对凤凰山养殖场的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求，因行政机关行政行为的效果受到多方面因素的影响，司法机关监督行政机关依法行政，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接以行政行为的效果来评价行政机关是否存在怠于履职，也不宜直接要求行政机关的履职行为必须达到何种效果。乳源检察院的前述诉讼请求，实质即为要求乳源财政局继续履行法定职责，而乳源财政局已经在本案诉讼过程中，依据其职权于2017年6月29日对凤凰山养殖场作出了行政行为，但鉴于中央财政补贴资金尚未被追回，故乳源财政局应继续履行法定职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第三十四条、第七十四条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，判决：一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局在审查通过乳源瑶族自治县凤凰山养殖场获得生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县凤凰山养殖场领取30万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履行职责的行为违法；三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县凤凰山养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。上诉人乳源财政局不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。公益诉讼人提起本案公益诉讼所依据的包括全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律法规、司法解释均没有关于怠于履行职南的规定。根据上述《决定》《方案》及法律法规、司法解释的规定，行政机关不作为案件只有拒不纠正违法行为和不履行法定职责两种情形。一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法，却没有列明适用的具体法律规定。因此，一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。二、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有事实依据。（一）虽然国有资金被骗取的事实已经为生效的(2015)韶中法刑二终字第59—2号刑事判决书所认定。但该判决书的被告人是其他单位工作人员，不是财政局的工作人员。该判决书作出后一直到2017年1月19日才由乳源检察院向乳源财政局发出检察建议书，人民法院、人民检察院均没有告知乳源财政局判决书的相关内容和结果，该裁判文书也没有在网上公开。乳源财政局并不知道人民法院作出判决认定了本案国有资金被骗取的事实。(二)一审法院认为“公益诉讼人向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，也没有说明存在的正当理由”不符合事实。1、乳源财政局收到《检察建议书后》及时履行追缴、处罚的职责。乳源财政局于2017年1月l9日收到乳源检察院的《检察建议书》后。因《检察建议书》没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局主动与乳源畜牧局、发改局等部门联系，深入调查了解案件事实。并于2017年2月9日联合发改、畜牧部门向涉案养殖场发出《追款通知书》，于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开了生猪标准化专项资金核实座谈会。但由于各养殖场负责人对《检察建议书》提出的“确认骗取资金”有异议、情绪激动，不愿退回补助资金。乳源检察院在庭审中也认可了乳源财政局的上述履职行为。2、乳源财政局对履职情况进行了说明。由于《检察建议书》不能作为确认国有资金被骗取的直接依据，而检察机关在发出《检察建议书》时也没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局需要对案件事实进行必要的调查、核实，才能够依法作出处罚决定。乳源财政局于2017年2月l4日已将当时通过畜牧、发改等部门了解案件情况及养殖场不配合追缴的情况书面回复县检察院，并表示将依法对养殖场作出相关的处罚。三、本案一审法院判决责令乳源财政局对于凤凰山养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责不符合法律规定。本案中，乳源财政局已依职权对凤凰山养殖场依法作出了行政处罚决定书，履行了法定职责，根据行政诉讼法第七十四条第二款的规定，也不需要再判决继续履行。涉案专项资金是否被追回受到各方面因素的影响，一审法院认为专项资金尚未被追回，故乳源财政局应继续履行法定职责没有依据。上诉请求：一、撤销一审法院（2017）粤0203行初118号行政判决书第二项、第三项。二、判决乳源检察院承担本案诉讼费用。上诉人乳源畜牧局不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）乳源畜牧局是事业单位不是行政机关，依法不应当是适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼的被告应当是行政机关，而本案乳源畜牧局是事业单位，不是适格的被告。（二）乳源畜牧局在收到乳源检察院的检察建议书之后，已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴，不存在不依法履行职责的行为。一审判决认为乳源畜牧局仍未予以纠正，明显与事实不符。至于款项是否已经被追回，因乳源畜牧局没有职权追回款项只能够积极配合乳源财政局追回。所以，不能因为案涉款项未追回就认定乳源畜牧局没有纠正之前的行为。二、原审判决法律适用错误。（一）根据行政诉讼法第二十五条第四款之规定，只有在行政机关收到公益诉讼人的检察建议书之后，行政机关不履行职责的，公益诉讼人方可向人民法院提起行政公益诉讼。本案乳源畜牧局在收到检察建议书之后已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴工作，并且根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定，涉案款项的追缴工作是乳源财政局的职责而不是乳源畜牧局的职责。因此，乳源畜牧局在收到检察建议书后不存在不履行职责的情况，乳源检察院没有法律依据向人民法院就乳源畜牧局的行为提起行政公益诉讼。（二）原审法院确认乳源畜牧局审查通过凤凰山养殖场获得生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，没有法律依据。根据行政诉讼法第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，本案中乳源畜牧局的行为均不符合法条的内容。（三）《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》在原审判决时已失效。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定“试点期限为二年，自本决定公布之日起算。本决定自公布之日起施行。”而该决定是2015年7月1日公布的。因此，在本案判决时(2017年8月15日)己失效。上诉请求：一、撤销一审法院作出的(2017)粤0203行初ll8号行政判决书的第一项判决；二、本案一、二审诉讼费用均由乳源检察院承担。原公益诉讼人乳源检察院称：一、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有法律依据的问题。乳源财政局因为公益诉讼试点期间所依据的全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》等相关法律法规中只有“拒不纠正违法行为”和“不履行法定职责”两种情形属于行政机关不作为，没有提及“怠于履行职责”概念，而机械的理解行政机关不作为不包括“怠于履行职责”。根据文义解释，怠于履行职责应理解为公务组织及工作人员依其职责，有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。乳源财政局认为“怠于履行职责”不属于“不作为”的情形，不能提起诉讼或者不能因“怠于履行职责”而确认其违法，是错误的，故一审法院确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法于法有据。二、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有事实依据的问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件及《财政违法行为处罚处分条例》、《财政农业专项资金管理规则》的相关规定，乳源财政局在乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金的发放、验收等工作中负有主动核实、跟踪监督义务，即乳源财政局对其发放的中央专项补贴资金是否属于合法发放、是否专款专用应当进行全面跟踪监督。在韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出(2015)韶中法刑二终宇第59-2号刑事判决书，确认侯朝章、马兴久滥用职权和凤凰山养殖场等违规领取中央专项补贴资金的事实后，乳源财政局未依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定依法追回被各养殖场违规领取的专项补贴资金，也未对各涉案养殖场作出行政处罚。乳源财政局放任中央专项补贴资金处于非法流失状态的行为，属于怠于履行职责，是典型的行政不作为的表现。乳源财政局以其不知韶关市中级人民法院作出(2015)韶中法刑二终宇第59-2号刑事判决书的内容，从而认为其没有作为义务，正是其对中央专项补贴资金未履行跟进监督职责的表现。故一审判决认定乳源财政局怠于履职的事实清楚、证据确凿。三、关于一审法院判决责令乳源财政局对凤凰山养殖场在申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责是否符合法律规定的问题。从目前掌握的证据来看，乳源财政局虽已作出行政处罚决定书，但凤凰山养殖场并未履行该行政处罚决定书上的内容，乳源财政局查处行政违法行为的履职行为尚未完结，国家利益尚未得到恢复，就行政处罚决定的落实还有继续履行职责的义务。针对乳源财政局未穷尽履职措施，仍然有继续履行职责的空间，一审法院判决乳源财政局继续履行职责是符合法律规定的。四、关于乳源畜牧局认为其是事业单位不是适格被告的问题。根据乳源检察院在乳源县编制办调取的《乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局机构编制方案》，乳源畜牧局为乳源县农业局直属副科级事业单位，承担着乳源县畜牧兽医水产行政管理职能。乳源畜牧局在组织开展乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴申报等工作中，是在行使国家有关畜牧兽医水产工作的法律法规和方针政策，行使的是行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，乳源畜牧局虽然是事业单位，但其根据法律、法规的授权行使国家行政职权，是本案的适格被告。五、关于乳源畜牧局在收到检察建议后履行了相关职责，是否应该追究其责任问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件，乳源畜牧局是乳源县开展该项工作的第一责任人。因其在组织申报的过程中无视相关文件要求作出了以《初步审查意见》为主要内容的一系列行政行为，使不符合申报条件的凤凰山养殖场的申请得到通过，导致中央专项补贴资金被违规领取，致使国家利益遭受损失。乳源畜牧局应当确认涉案的《初步审查意见》等一系列通过凤凰山养殖场申请的行政行为无效。另作为乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作的联合开展单位，在中央专项补贴资金被违规领取的前提下，乳源畜牧局也应当积极配合乳源财政局开展追回工作。因乳源畜牧局在开展乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作中存在违法作为的情形，且因涉案程序具有不可逆性只能进行事后救济。故一审法院确认其审查通过凤凰山养殖场申报专项补贴资金的行政行为违法有事实和法律依据。六、关于一审法院作出的(2017)粤0203行初ll8号行政判决书的日期不在试点期间的日期内是否有效的问题。本案公益诉讼是在2017年3月30日提起的，当然适用全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定，并不因为判决日期不在试点期间内就不能适用。乳源畜牧局认为本案在一审判决时，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定已经失效不能被适用是对法律时效的错误理解。综上所述，一审人民法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。原审第三人凤凰山养殖场辩称：一、在一审诉状中乳源检察院陈述事实时认定事实错误，在材料中陈述“马兴久在明知该养殖场不符合条件的情况下，利用职务便利伪造材料，使该养殖场的申报得以顺利通过审核，导致30万元的中央专项补助资金被该养殖场违规领取”与事实不符，凤凰山养殖场对此完全持反对态度，不能接受。（一）从申报条件上，凤凰山养殖场的养殖场完全符合申报条件，是在合规、合法的条件下，按政策申报，没有任何的违规之处。对于专项资金的领取，也是依法依规。（二）从客观上，凤凰山养殖场的养殖场完全符合申报条件，不需要伪造任何的材料。在申报材料的过程中，凤凰山养殖场不会制作申报材料，因为凤凰山养殖场的养殖规模和条件符合申报标准，在乳源畜牧局原领导侯朝章、马兴久的关心下，主动提出帮助凤凰山养殖场制作申报材料，具体编制工作由马兴久负责。在申报过程中，凤凰山养殖场只是按照乳源畜牧局的要求提供相关材料，凤凰山养殖场都是按马兴久的要求办理，客观上不需要伪造任何虚假材料。事实上，凤凰山养殖场的养殖在2008年猪舍面积达2000平方米，存栏母猪l00头左右，一年的生猪出栏量至少可达l400至1800头。同时，养殖场也有正规的营业执照、检疫证明，均按正规流程进行了环评申报，拿到了环评合格证书。（三）马兴久帮凤凰山养殖场编制材料并进行上报过程中，完全是公事公办，没有任何的利益输送。凤凰山养殖场在分四次领取专项资金补助款后，也是严格按照流程及项目实施方案，将专项资金30万元全部投入到项目建设之中去，并且凤凰山养殖场于2011年1月23日提交了《凤凰山生猪标准化规模养殖场建设项目申请验收材料》，2011年8月2日乳源畜牧局出具了《凤凰山生猪标准化规模养殖场建设项目初步验收报告》。在项目建设过程中，凤凰山养殖场除了投入专项资金外，另外还加大了对养殖场的投入，发展规模至今，现母猪存栏300头，年出栏肉猪达2500头。二、乳源检察院在一审提起的所谓“行政公益诉讼”，不符合提起公益诉讼的条件。在一审诉讼请求的第三项内容，缺乏法律依据和事实根据，是典型的“无法可依”。（一）乳源检察院依据的是一份(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书认定的事实。在这份刑事判决书中，凤凰山养殖场不是案件的原告、也不是本案被告，也不是案件的第三人，更没有成为案件的诉讼参与人。让凤凰山养殖场成为“违规领取”专项资金的主角，却没有给凤凰山养殖场任何的陈述、申辩的权利。因此，凤凰山养殖场认为，(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书第15页中，该段“马兴久在制作过程中，帮助汤映虚构生猪出栏量，捏造该养殖场已通过环评审查的事实，帮助汤映在不符合申报条件的情况下获得生猪养殖补贴款项”，该陈述是一审法院不认真核实，从而作出错误的判断，也是完全不能站住脚的。（二）从时效上，乳源畜牧局的行政行为发生在2009年，至2017年已过了8年多时间，现在请求法院确认其行政行为违法，早已过了法律规定的诉讼时效，应当予以驳回。（三）至于另外一份是乳源检察院向乳源财政局、乳源畜牧局发出的《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》，此建议书只是人民检察院在工作职责中作出的建议，更不能与法律、法规、地方性法规相提并论，不具有任何法律效力，其建议的内容有可能正确，也有可能错误。在本案中，其认为凤凰山养殖场有“违规领取”了中央专项资金的认定，凤凰山养殖场认为是完全错误的，缺乏事实依据。三、乳源检察院在一审中诉讼请求的第三项，要求判决乳源财政局对凤凰山养殖场进行行政处罚，是缺乏事实依据和法律依据：（一）根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条之规定：虚报、冒领等手段骗取财政资金的……但凤凰山养殖场没有以上的行为或手段。因此，乳源检察院适用法律错误；（二）在时效上，根据行政处罚法第二十九条：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外，假设凤凰山养殖场的行为确实违法了，应当受到行政处罚，但在时效上，早就已经过了两年的时效。请求二审人民法院依法驳回乳源检察院的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：如一审法院查明一节所述，乳源财政局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报》意见中，仅明确了该局主动与畜牧水产局等部门联系，深入了解事件的具体问题，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会以及根据相关规定对有关养殖场作出相关处罚等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源财政局所作乳检民行行建[2017]1号检察建议有关：“建议你局认真履行职责，依法对违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回并对有关企业作出相应的行政处罚。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议内容进行回复。乳源财政局的行为，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第五十一条等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源财政局不履行保护财产权法定履职为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。乳源畜牧局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》当中，仅明确该局与乳源财政局等部门联系，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源畜牧局所作乳检民行行建[2017]3号检察建议有关：“1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律已，防微杜渐，洁身自好，廉洁从业、严格执法。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议内容进行回复。而且，乳源畜牧局在知道其单位有关人员违规发放有关资金后，并未依法作出相关的监督和处理，没有及时协同有关单位追回涉案资金，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国农业法》第二条有关：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”第八十七条第二款有关：“县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执行。”等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源畜牧局不履行保护财产权法定履责为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。综上所述，乳源财政局、乳源畜牧局的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 张少雄审判员 徐肇廷二〇一七年十二月四日书记员 罗智健