广东省东莞市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤19行初40号
原告：蔡七有，男，1948年6月12日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
原告：刘有兰，女，1946年12月1日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
原告：蔡远芳，女，1971年3月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市东城区，
原告：蔡远平，男，1973年1月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
原告：蔡远梅，女，1979年6月15日出生，汉族，身份证住址：广东省紫金县，
以上五原告共同委托代理人：陶曼丽，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
被告：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市鸿福路99号。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：方晓培，东莞市国土资源局工作人员。
被告：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：吴晓翎，该局工作人员。
委托代理人：张冬，广东方中天律师事务所律师。
第三人：李小英，女，1972年11月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
委托代理人：廖春霞，广东臻善律师事务所律师。
委托代理人：曾小彬，广东臻善律师事务所律师。
第三人：东莞市大岭山镇下高田村村民委员会，住所地：广东省东莞市大岭山镇下高田村村民委员会。
负责人：蔡学彬，村委会主任。
委托代理人：陶辉武，广东国锋律师事务所律师。
委托代理人：肖兰燕，广东国锋律师事务所律师。
原告蔡七有、刘有兰、蔡远芳、蔡远平、蔡远梅（以下简称“蔡七有等五人”）因要求确认被告东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）将东莞市大岭山镇下高田村116号之集体土地使用权证登记在第三人李小英名下的具体行政行为违法，于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月12日受理后，分别于2017年9月4日、9月5日向被告东莞国土局、被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）送达了起诉状副本及应诉通知书，于9月6日向第三人李小英送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，于9月20日向第三人东莞市大岭山镇下高田村村民委员会（以下简称“下高田村委会”）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月27日公开开庭审理了本案。原告蔡远平、委托代理人陶曼丽、被告东莞国土局委托代理人吴晓翎、张冬、被告东莞市政府委托代理人方晓培、第三人李小英委托代理人廖春霞、第三人下高田村委会委托代理人肖兰燕到庭参加诉讼。
原告蔡七有等五人诉称，东莞市大岭山镇下高田村116号土地（即大岭山镇下高田村13巷6号）系第三人下高田村委会在1995年分配给原告（户主为蔡七有）一家人使用的宅基地。2017年6月，第三人李小英在另案[(2017）粤19民终字第3477号]中举证提交东府集用（2008）第1900150905239号集体土地使用权证，该权证及宗地图显示：大岭山镇下高田村13巷6号地已经办理了使用权证，且土地使用权人为李小英个人。该幅土地的任何权利人都未申请过办理权证，更未将使用权转让给第三人李小英。农村宅基地是集体组织依法分配给农民（以户为单位）做住宅使用的土地，权利人享有土地使用权，该权利不得被侵犯。申办集体土地使用权证必须由宅基地权利人全部亲自签名向第三人下高田村委会申请，土地管理部门必须调查、审核、审批，颁证之前还需公示。原告宅基地权证办理在第三人李小英名下，被告的登记颁证行为违法，严重侵犯了原告的权益，应予以撤销。据此，请求判令：1.确认被告将东莞市大岭山镇下高田村116号之集体土地使用权证登记在第三人李小英名下违法，并撤销该登记。2.本案诉讼费由被告承担。
原告蔡七有等五人向本院提交如下证据：1.《复函》、2.《证明》，以证明1995年，下高田村委会将案涉的下高田村116号（即下高田村13巷6号）分配给原告一家使用，原告从未申请办理集体土地使用权证。原告为案涉土地使用权人。3.集体土地使用权证（编号：东府集用（2008）第1900150905239号），以证明第三人李小英在另案中提交该集体土地使用权证，被告将原告的宅基地错误登记在第三人李小英名下的事实。该登记行为违法，应予撤销。4.（2016）粤1972民初6414号《民事判决书》，以证明案涉的集体土地使用权证对应的土地即为下高田村委会将案涉的下高田村116号（即下高田村13巷6号）的事实。集体土地使用权证的申办必须经原告方全部签名向村委申办，村委再向土地管理部门报备，土地管理部门经调查、审核、审批（包含公示），被告将案涉土地登记在李小英名下是错误的。案涉土地上房屋在2002年至2003年建成，下高田村委会登记为1998年5月建是严重违背事实的。被告为1987-1999年违法用地补办用地是错误的，以违法用地补办形式确认办证给李小英是错误的。该具体行政行为应予以撤销。5.《常住人口登记卡》，以证明李小英在2006年1月才将户籍迁入大岭山镇下高田村。1995年，下高田村将案涉土地分配给原告一家人，1998年1月又将案涉土地“划拨”给李小英是重复的。并且，宅基地依法不能分配给非本集体经济组织成员。被告颁证行为违法。6.（2016）粤1972民初6414号《民事判决书》庭审笔录，以证明2002年开始建房，2003年建成，说明下高田村委会在1998年5月案涉房屋建成严重违背事实，被告依据1987-1999年东莞市违法用地补办证的依据，给违法用地补办的确认行为是错误的。7.《统一收据》，以证明案涉土地房屋修建于2002年-2003年。被告具体行政行为违法。8.庭审笔录，以证明第三人李小英在向本院提交案涉土地使用权证后，开庭仍陈述案涉房屋于2002年修建而成。被告核发证书行为违法。
被告东莞市政府辩称，一、东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2007年9月28日第三人李小英向东莞国土局申请为案涉地块补办用地手续，提交相关材料证明下高田村委会为案涉土地的权属人，第三人李小英为该村村民，下高田村委会在1998年1月将案涉地块安排给第三人李小英使用，且第三人李小英已建成房屋，下高田村委会作为土地权属人同意第三人李小英补办用地手续。第三人李小英对违法用地行为出具了《违法用地检讨书》，经下高田村委会、大岭山镇规划管理所、国土分局、大岭山镇人民政府在《违法用地查处结果和补办用地审批表》上签字盖章，均同意对第三人李小英用地行为按违法用地补办手续处理。2008年9月1日第三人李小英向东莞国土局提交《土地登记申请、调查、审批表》、宗地图等材料，申请为案涉土地办理土地登记手续。根据《关于处理历史遗留用地问题的复函》（东府办复〔2004〕397号）(一)……（二）对于1987年至1999年新《土地管理法》实施前已建但未经批准的用地，凡符合规划，权属清楚无争议的，经按违法用地进行处罚后，属于个人用地的，直接由你局批准使用；……。同时，东莞市政府根据《土地管理法》第十一条、第六十二条，《土地登记办法》第九条、第三十三条等相关规定，东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》。上述登记行为事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。二、蔡七有、刘有兰、蔡远梅、蔡远平早已知悉、确认案涉的土地的权利人为李小英。东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》土地东至蔡远梅地块。蔡远梅为本案原告之一。蔡远梅地块使用权人原为蔡七有，蔡七有2007年6月29日将地块使用权赠与蔡远梅，并申请变更登记。过程中，蔡七有、刘有兰、蔡远梅、蔡远平签订《土地使用权变更协议书》，而协议书亦明确蔡远梅地块“西至3.94米巷”，说明四人早已知悉、确认案涉的土地的权利人为李小英。综上，东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。
被告东莞市政府向本院提交了如下证据、依据：1.《东莞市区域地籍测量违法用地补办用地申请、调查、审批表》、2.《土地登记申请、调查、审批表》，以上两证据证明被告东莞国土局依法审查，被告东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。3.《土地使用权变更协议书》，以证明原告蔡七有、刘有兰、蔡远梅、蔡远平2007年时早已知悉案涉的土地的权利人为李小英。
被告东莞国土局辩称，一、原告蔡七有、刘有兰、蔡远芳、蔡远梅起诉本案，不具原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。原告蔡远平于1996年与第三人李小英登记结婚，据原告提交的（2016）粤1972民初6414号民事判决书，李小英婚后出资在案涉土地上建设房屋，并于2008年申请办理案涉土地登记。李小英在建设房屋及办理土地登记时，系与蔡远平夫妻关系存续期间，但原告蔡七有、刘有兰、蔡远芳、蔡远梅起诉本案，没有提交证据证明其与案涉土地具有法律上的利害关系,也未提供证据证明其为案涉土地使用权人或者实际使用人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条的规定，原告蔡七有、刘有兰、蔡远芳、蔡远梅起诉本案不能证明其符合法定条件。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，依法应予以驳回。二、被告东莞国土局审查，被告东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2007年9月28日第三人李小英向被告东莞国土局申请为案涉地块补办用地手续，提交相关材料证明第三人下高田村委会为案涉土地的权属人，第三人李小英为该村村民，第三人下高田村委会在1998年1月将案涉地块安排给第三人李小英使用，且第三人李小英已建成房屋，第三人下高田村委会作为土地权属人同意第三人李小英补办用地手续。第三人李小英对违法用地行为出具了《违法用地检讨书》，经第三人下高田村委会、大岭山镇规划管理所、国土分局、大岭山镇人民政府在《违法用地查处结果和补办用地审批表》上签字盖章，均同意对第三人李小英用地行为按违法用地补办手续处理。2008年9月1日第三人李小英向被告东莞国土局提交《土地登记申请、调查、审批表》、宗地图等材料，申请为案涉土地办理土地登记手续。根据《关于处理历史遗留用地问题的复函》（东府办复〔2004〕397号）（一)……（二）对于1987年至1999年新《土地管理法》实施前已建但未经批准的用地，凡符合规划，权属清楚无争议的，经按违法用地进行处罚后，属于个人用地的，直接由你局批准使用；……。同时，被告东莞国土局根据《土地管理法》第十一条、第六十二条，《土地登记办法》第九条、第三十三条等相关规定,被告东莞国土局依法审查，被告东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》。上述登记行为事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。三、第三人下高田村委会出具的《复函》不能取代宅基地审批程序，不能证明蔡七有已经取得了案涉土地使用权。农民集体所有的土地属于村集体所有，村委会代表村民行使集体所有权，可以按相关规定对宅基地进行分配，但是村民宅基地使用权的取得需要经过一定的程序审批，我国《土地管理法》第六十二条明确规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基他”“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，要依照第四十四条的规定办理审批手续”。从法律的规定可以看出，一户村民只能有一处宅基地，一处宅基地的取得，村民需先向村委会提出申请，由村报乡一级人民政府审核，最后由县级人民政府批准，村级包括乡一级都无审批宅基地的法定权力。第三人下高田村委会出的《复函》只能证明村委会在1995年时曾经有过分配方案，但蔡七有没有完成宅基地取得手续。根据我国《物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，……。”下高田村委会在《土地权属及建设规划证明书》上确认1998年1月将案涉土地规划安排给第三人李小英使用，且李小英已完成了案涉地块的登记手续，取得了案涉土地使用权。因此，原告提交的第三人下高田村委会的《复函》不能证明蔡七有已取得案涉地块的使用权，且《复函》也不是证明蔡七有取得案涉土地使用权的法定证明材料。综上，被告东莞国土局审查，被告东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。
被告东莞国土局向本院提交了如下证据、依据：1.《东莞市区域地籍测量违法用地补办用地申请、调查、审批表》、2.《土地登记申请、调查、审批表》，以上两证据证明被告东莞国土局依法审查，被告东莞市政府依法核发东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。
第三人下高田村委会述称，一、关于案涉宅基地的审批过程及相关基本事实。1.下高田村委会原计划可以同意给蔡七有的儿子蔡远平使用案涉宅基地。上世纪九十年代末，下高田村委会在规划村民宅基地时，基本确定的原则是旧房按原归属处理，每家每个儿子最多可以再申请一幅宅基地。其时，村民蔡七有有旧房一处（下高田村14巷7号），其有一个儿子蔡远平，按此规则可以申请一幅宅基地，具体能否批准按政府相关规定办理。2.1996年，原告蔡远平与第三人李小英结婚，随后李小英的户口迁入本村，成为本村村民。1998年第三人李小英、原告蔡远平向本村申请宅基地建房，村里同意其在下高田村13巷6号（即下高田村116号）建房，由于历史原因，当时没有办理土地登记。2007年初，东莞市开展大规模的土地、房产补办登记工作，原告蔡远平、第三人李小英遂申请补办案涉土地登记。村委在经原告蔡远平等同意并完成公示等手续后，同意将其补办申请上报大岭山镇国土分局审批，2008年10月，经镇、市国土管理部门审查，被告东莞市政府向其核发东府集用（2008）第1900120905239号《集体土地使用权证》，第三人李小英正式取得案涉土地使用权。3.在第三人李小英补办国土登记的过程中，本村委会只负责在相关申请上加意见，相关手续是第三人李小英直接向镇国土部门提交的，在办理的过程中（大概是2008年初），原告蔡远平曾经告诉村委经手人蔡卫良，说镇政府已经停办案涉土地登记了，经手人就认为案涉土地最后没有办理土地证，所以在后来东莞市第二人民法院来函询问案涉土地登记情况时，我们误以为未办理土地证。4.2017年3月16日，原告蔡远平等人到下高田村委会要求村里证明案涉宅基地相关问题，下高田村委会相关经办人员对此未严格审查，为原告蔡远平出具了案涉《证明》。事实上，如前所述，该幅宅基地是可以批给蔡七有家的蔡远平使用，能否批准应以政府国土部门的最终审批为准。二、案涉土地所有权归下高田村委会，下高田村委会依法将其划拨给本村民村民第三人李小英使用，实体合法。前己述及，第三人李小英系本村村民，其与丈夫蔡远平、儿子蔡正文全家居住于本村，有权申请宅基地，村委将此幅土地划拨给其使用完全合法，也并未违反此前本村关于划拨宅基地的相关原则，未违反《土地管理法》的相关规定，故此申请及同意其使用案涉宅基地的行为在实体上也是合法的。三、案涉宅基地划拨给第三人李小英使用，该审批登记过程程序合法，应予以维持。2007年12月，村民第三人李小英（时为原告蔡远平之妻）向本村委会申请补办用地登记，填写了《违法用地检讨书》、《补办用地申请表》等文件，经村委调查，其用地申请合法，在经村委公示后，包括全部原告在内的村民对此没有不同意见，故村委同意其补办案涉土地使用权证的申请。依据《土地管理法》、《物权法》的相关规定，过程合法，应予以维持。四、原告蔡七有等五人对案涉登记知情，本案己过诉讼时效，应驳回原告的起诉。1.案涉东府集用（2008）第1900150905239号《集体土地使用权证》土地东至蔡远梅地块，蔡远梅为本案原告之一，其现所用的下高田村14巷7号土地（土地证号：东府集用（1990）第19001511100**）原土地使用权人为原告蔡七有，蔡七有2007年6月29日将该地块使用权赠与蔡远梅，并申请变更登记。过程中蔡七有、刘有兰、蔡远梅、蔡远平签订《土地使用权变更协议书》，而该协议书明确赠与地块的西至为“3.94米巷，李小英”，这充分证明原告早己知悉并承认案涉（下高田村13巷6号）的土地使用权人为第三人李小英。2.原告与第三人李小英原为亲属关系，其在本案主张对案涉土地使用权的登记情况不知情，不合常理。原告蔡远平与李小英1996年12月结婚，2017年经判决离婚，蔡远平曾经在离婚案件中主张参与修建案涉土地房（1998年己经建成），蔡七有、刘有兰是李小英的公、婆，蔡远梅、蔡远芳是李小英的小姑，案涉土地上房屋建成使用至今近20年，现在原告主张其对案涉土地登记情况不知情，明显不符合生活常理。3.原告起诉已超过诉讼时效，应当驳回其起诉。结合前述，原告最迟在2007年6月29日己对案涉土地的使用权情况知情，而依据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。”的规定，原告的起诉己远超法律规定的诉讼时效。综上所述，案涉土地登记实体及程序合法，原告对案涉土地的登记情况知情，因蔡远平与李小英离婚纠纷，现原告意图推翻之前的合法登记，没有事实与法律依据，应予以驳回。
第三人下高田村委会没有向本院提交证据。
第三人李小英述称，被告东莞国土局、被告东莞市政府核发《集体土地使用权证》程序合法、符合法律规定，应予维持。
第三人李小英没有向本院提交证据。
经庭审质证，被告东莞国土局、被告东莞市政府、第三人李小英认为原告提交的证据1、2不是取得宅基地的法定文件，最多只能证明下高田村委会在1995年有过分配方案，证据3真实性、合法性确认，证据4、6、8真实性由李小英、蔡远平共同负责，证据5真实性确认，证据7三性不予确认。下高田村委会对原告提交的证据1、2确认盖章真实性，不确认内容真实性，证据3三性予以确认，证据4、5确认真实性、合法性，证据6-8三性不予确认。原告对被告东莞国土局、被告东莞市政府提交的证据三性不予确认。被告东莞市政府、第三人李小英、第三人下高田村委会对被告东莞国土局提交的证据三性予以确认。被告东莞国土局、第三人李小英、第三人下高田村委会对被告东莞市政府提交的证据三性予以确认。
本院对上述证据认证如下：下高田村委会出具的《复函》、《证明》真实、合法，但其内容因下高田村委会在本案法庭调查中当庭确认属于未经核实错误作出的，故对该《复函》、《证明》的内容不予采信。本案所涉的集体土地使用权证（编号：东府集用（2008）第1900150905239号）、李小英的《常住人口登记卡》、（2016）粤1972民初6414号《民事判决书》、（2016）粤1972民初6414号《民事判决书》庭审笔录、《东莞市区域地籍测量违法用地补办用地申请、调查、审批表》、《土地登记申请、调查、审批表》、《土地使用权变更协议书》均真实、合法，本院予以采信。
经审理查明，蔡远平与李小英于1996年结婚，1998年下高田村委会安排李小英、蔡远平使用案涉土地，李小英、蔡远平在案涉土地上初步动工建设房屋，但后因经济原因停工。2002年至2003年，蔡远平、李小英在案涉土地上建设了房屋，2007年李小英向东莞国土局申请办理案涉土地使用权证。2017年6月，蔡七有等五人称在李小英与蔡远平的离婚案件证据交换中获知李小英为本案所涉土地的使用权人，故向本院提起诉讼。
另查明，蔡七有与蔡远梅在2007年6月29日签订《土地使用权变更协议书》，约定蔡七有将其名下的土地使用权赠与蔡远梅。该《土地使用权变更协议书》中载明：蔡七有赠与蔡远梅的土地使用权四至是“东至3.67—3.73米巷、南至共墙、蔡国雄、西至3.94米巷、李小英、北至0.67—0.62米巷、蔡玉军”，在该协议书尾部写明：“监证单位及证明人：兹证明上面的协议书，确系蔡七有、蔡远梅、蔡远平、刘有兰三人共同所立的，于2007年6月29日来到我单位，在我的面前，在上面的协议书上签名。证明人签名：李妙玲，监证单位：东莞市国土资源局大岭山分局（公章）”，蔡七有、蔡远梅、刘有兰、蔡远平四人在该协议书上签名按指模。
本院认为，本案为土地行政登记纠纷。关于蔡七有等五人向本院提起诉讼是否符合法律规定的期限的问题，根据本案查明的事实，蔡七有在2007年6月29日将其名下的土地使用权赠与蔡远梅，签订了《土地使用权变更协议书》，该协议书内容中明确地写明了本案所涉土地与上述赠与土地相邻的情况，按照该协议书中描述的土地四至情况：“……西至3.94米巷、李小英……”可以获知本案所涉土地在2007年即已经登记在李小英名下的事实。且该协议书后附监证单位及证明人，证明蔡七有、蔡远梅、刘有兰、蔡远平四人均在现场，并在协议书上签名按指模，可见蔡七有、蔡远梅、刘有兰、蔡远平对协议书内容是完全知晓的，即蔡七有、蔡远梅、刘有兰、蔡远平至迟在2007年6月29日已经明知本案所涉土地登记在李小英名下的事实。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，蔡七有、蔡远梅、刘有兰、蔡远平在2007年6月29日已经知道案涉土地登记在李小英名下，后于2017年7月11日向本院提起诉讼，超过了法定的起诉期限。而蔡远芳系蔡七有、刘有兰之女，蔡远梅、蔡远平的姐姐，在其父母与弟、妹均已知晓的情形下，应当知道本案所涉土地在2007年就已经登记在李小英名下的事实。蔡七有等五人在2017年7月11日就东莞国土局的发证确权行为提起的诉讼，不符合法律规定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第（二）项的的规定，裁定如下：
驳回蔡七有、刘有兰、蔡远芳、蔡远平、蔡远梅的起诉。
本案不收取受理费。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 王九龙
二〇一七年十二月二十日
书记员 于晓婷