宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁01行终98号
上诉人（原审原告）铁排昌，女，回族，1966年11月23日出生，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
委托代理人洪发良，男，1958年4月17日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市西夏区（特别授权）。
被上诉人（原审被告）银川市西夏区建设交通局，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区。
法定代表人马宏军，男，局长。
委托代理人聂卫军，男，该局工作人员（特别授权）。
委托代理人王涂林，男，该局工作人员（特别授权）。
被上诉人（原审被告）银川经济技术开发区管理委员会，住所地宁夏回族自治区银川市。
法定代表人王久彬，男，主任。
委托代理人郭昌亮，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人张小军，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审被告）银川市西夏区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区。
法定代表人刘虹，女，区长。
委托代理人韩刚，男，该政府法制办主任（特别授权）。
委托代理人刘艳宁，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
上诉人铁排昌因土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告铁排昌原系泾源县新民乡上湾村村民，1983年，宁夏回族自治区人民政府为解决西海固贫困地区人民的温饱问题而实施吊庄移民政策，将原告搬迁至银川市西夏区兴泾镇十里铺村，后原告自行开垦涉案荒地5.02亩，但未签订承包合同，没有取得承包经营权证。2008年7月30日，因建设银川市经济技术开发区出口加工基地项目需要征收涉案土地，银川经济技术开发区管理委员会下属的银川经济技术开发区土地储备中心与银川市西夏区国土资源水务局签订《委托土地补偿协议》，委托银川市西夏区国土资源水务局对文萃南街以东、规划12号路（发祥路）以北、平二支沟以南、新开渠以西（面积1617.20亩）的土地进行征地拆迁补偿。2010年11月8日，银川经济技术开发区土地储备中心与银川市西夏区征地拆迁安置办公室签订《委托征地补充协议》，委托银川市西夏区征地拆迁安置办公室对宝湖路以南、文萃街以西、诚信街以东、涝池庄点以北区域土地（面积为385.8亩）进行征收补偿。2011年3月10日，银川市西夏区征地拆迁安置办公室发布《关于银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地及地上附着物的通告》。2011年3月15日，银川经济技术开发区土地储备中心发布《通告》，《通告》载明因银川市经济技术开发区出口加工区项目建设需要，银川经济技术开发区土地储备中心委托银川市西夏区征地拆迁安置办公室对涉案土地进行征收。2011年3月13日，银川市西夏区征地拆迁安置办公室与原告签订《银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地补偿协议》，对土地补偿、地上附着物补偿进行了约定。补偿协议签订后原告领取了土地补偿费，地上附着物补偿费、三年过渡期生活补助费。原告认为被告未按《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发﹝2010﹞240号）规定支付安置补助费及基本养老保险费，故诉至法院，请求依法判令：1、上述被告按照银川市人民政府文件银政发[2010]240号的规定，全面履行与原告签订的《银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地补偿协议》，支付安置补助费180720元及基本养老保险费。2、案件受理费由上述被告承担。
另查明，2011年8月11日，西夏区委召开2011年第11次会议，会议决定将原“西夏区征地拆迁安置办公室”更名为“西夏区土地征收安置办公室”，从西夏区国有资产投资控股有限公司管理调整为西夏区建设交通局管理。
2013年11月6日，银川经济技术开发区土地储备中心向银川市国土资源局发出《关于银川经济技术开发区（Ⅱ区）六盘山路以北诚信街以东区域权属的函》，要求对宝湖路以南、文萃街以西、诚信街以东、涝池庄点以北区域土地的土地权属进行确权。2014年4月2日，银川市国土资源局出具《关于六盘山路以北诚信街以东区域土地权属情况的复函》，该函载明：“……你中心所反映的异议土地在项目开发之前权属应属金凤区黄河东路办事处双渠口村委会。考虑到该宗土地的特殊性，在补偿中应综合考虑。”原告不服该《复函》，向银川市金凤区人民法院提起行政诉讼。2015年3月5日，银川市金凤区人民法院作出（2015）金行初字第6号行政判决书，撤销了该《复函》。
2014年7月，银川市金凤区黄河东路办事处双渠口村民委员会以银川市西夏区人民政府及银川经济技术开发区管理委员会为被告向银川市中级人民法院提起民事诉讼，要求被告履行其与双渠口村民委员会的《委托土地补偿协议》，判令二被告给付原告征地补偿费3753.84万元及利息。2015年4月15日，银川市中级人民法院作出（2014）银民初字第161号民事裁定书，驳回银川市金凤区黄河东路办事处双渠口村民委员会的起诉，该裁定书已生效。
原审法院认为，《宁夏回族自治区贫困地区吊庄移民管理试行办法》（宁政发[1989]71号）第八条规定，“吊庄基地的土地属国家所有，应遵照《中华人民共和国土地管理法》和自治区有关规定管理”。《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》（宁政发[2011]58号）第四条规定，“迁出区的原农村集体建设用地迁出后，恢复为农用地，并以村为单位，实行迁出区与迁入区土地所有权置换。迁出区原农民集体所有的土地全部转换为国家所有”。第五条规定，“迁入区被开发分配的土地，以村为单位，实行迁入区与迁出区土地所有权置换，迁入区的土地全部确定为农民集体所有。”该《实施办法》未对其自行开垦的荒地性质进行规定，该《实施办法》发布时间为2011年4月14日，本案原告与银川市西夏区征地拆迁安置办公室签订《银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地补偿协议》的时间为2011年3月15日，原告被征收的土地系其自行开垦的荒地，该土地性质认定应适用《试行办法》。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案原、被告对该自行开垦的荒地性质及被征收荒地的位置有争议，依法应由行政机关进行处理。本案原告提起行政诉讼不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款（十一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告铁排昌的起诉。案件受理费50元，退还原告铁排昌。宣判后，铁排昌不服，提起上诉。
上诉人铁排昌上诉称，一、原审法院对土地性质认定不清，适用法律错误。上诉人为吊庄迁入农民，迁入区的土地全部确定为农民集体所有，并非原审法院认为的是上诉人私自垦荒后的国有土地。（一）根据被上诉人银川市西夏区人民政府在土地征收时发布的公告显示，被上诉人银川市西夏区人民政府认可涉案土地的性质属于村集体土地性质，且与上诉人签订的土地征收协议中也明确涉案土地属西夏区涝池组村的土地，因此原审法院认定涉案土地系国有土地没有依据。（二）根据宁政发【2011】58号文件第五条的规定，上诉人所在的集体组织使用的涉案土地系整体迁入后进行的土地置换，确属村集体所有的土地。（三）兴泾镇民兵防震图和银川市市区图与宁政发（1983）79号文件规定的划拨芦草洼两万亩土地的平面图相互印证，表明以二支沟为界，二支沟以南涉案的土地是十里铺涝池组的土地。二、原审法院认为本案应由行政机关处理，提起行政诉讼不符合法定条件的观点，系事实认定不清，适用法律错误。上诉人是根据法院的释明提起的行政诉讼，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，本案系行政案件受案范围，且符合法定起诉条件。三、被上诉人应当向上诉人支付安置补助费及基本养老保险费。土地征收补偿费用包括三个方面：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。被上诉人既已向上诉人支付了相应的土地补偿费、地上附着物、三年过渡期生活补助费，就表明对该征收土地属农民集体所有的性质及上诉人取得土地补偿费的权利均予以认可，应当按照银政发【2010】240号文件的规定，全面履行与上诉人签订的《银川市经济技术开发区出口加工基地征收土地补偿协议》，继续支付安置补助费180720元及基本养老保险费。综上，请求二审法院：1、依法撤销一审裁定，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。2、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人银川市西夏区建设交通局辩称，涉案土地并非给上诉人的安置土地，属安置外上诉人自行开垦的土地，是滞洪区，属国有土地。与上诉人签订协议中的土地就是上诉人自行开垦的，不属于集体土地，因此就参照银政发【2010】240号文件与上诉人协商只对土地、地上附着物和三年过渡期补助费进行补偿，该协议不包含安置补助费和基本养老费，协议已经履行完毕。上诉人诉请的安置补助费和基本养老费没有法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人银川经济开发区管理委员会辩称，一、被上诉人银川开发区管理委员会与征地主体被上诉人银川市西夏区建设交通局并不存在行政委托关系，被上诉人银川开发区管理委员会不是征地主体，不是本案适格的被告。二、涉案土地系上诉人私自开垦，并不是上诉人所属村集体的土地，更不是上诉人的承包土地，不应按照《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》对上诉人进行补偿。一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人银川市西夏区人民政府辩称，一、一审法院关于“涉案土地的性质为国有土地”的认定正确。依据《宁夏回族自治区贫困地区吊庄移民管理试行办法》（宁政发[1989]71号）第八条规定，涉案土地均为吊庄基地的土地，其性质为国有土地。涉案土地系上诉人自行开垦的国有荒地，上诉人未取得承包经营权。上诉人主张涉案土地系集体土地的观点不能成立。二、被上诉人银川市西夏区人民政府并非本案适格被告。（一）被上诉人银川市西夏区人民政府就上诉人诉称的土地征收、补偿、签订合同等未作出任何行政行为，也没有委托其他机关作出行政行为。（二）一审已查明银川市西夏区征地拆迁办公室的上级主管单位为被上诉人银川市西夏区建设交通局，该单位具有独立权利能力和行为能力。被上诉人银川市西夏区人民政府不是该拆迁安置办公室的主管单位，不应承担任何责任。
二审查明的事实同一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，涉案土地系上诉人铁排昌自行开垦的荒地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”及第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，上诉人与被上诉人关于涉案土地性质及权属的争议，应由行政机关进行处理。故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 苗自治
审 判 员 彭 云
代理审判员 宁 丽
二〇一六年十月十二日
书 记 员 哈 越
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……