山东省鄄城县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁1726行初18号
原告郭成亮，男，1965年8月25日出生，汉族，农民，住鄄城县。
委托代理人蒋靖，山东众英律师事务所律师。
被告鄄城县地方税务局鄄城中心税务所。
负责人郭守民，所长。
住所地：鄄城县人民路东段。
委托代理人李存朝，男，1975年1月17日出生，汉族，大学文化，鄄城县地方税务局副局长，住鄄城县。
委托代理人王爱华，女，1965年6月13日出生，汉族，法制办干部，大学文化，住鄄城县。
被告鄄城县人民政府。
法定代表人袁红兵，县长。
住所地鄄城县人民路**号。
委托代理人刘兴玉，男，1965年7月25日出生，汉族，鄄城县法制办工作人员，大学文化，住鄄城县。
原告郭成亮诉被告鄄城县地方税务局鄄城中心税务所、鄄城县人民政府税务征收一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告郭成亮诉称，被告作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，没有调查房屋事实情况，主要事实不清，证据不足。违反法定程序，没有履行法定告知义务，没有听取原告的陈述和申辩。没有明确所征的税种、税额和所依据的具体法律条文。原告所在的整个商业街及鄄城县的其他商业门头，被告都没有征税，被告行为不是行政征收行为而是行政处罚行为，明显不当。被告鄄城县地方税务局鄄城中心税务所要求申报缴纳的是2012到2016年的相关税收，已超过法定期限，不应再进行处罚。被告鄄城县人民政府行政复议不予受理决定违反法律规定，适用法律错误。
被告鄄城县地方税务局鄄城中心税务所辩称，被告在税款征收过程中，对原告的房屋面积、数量、用途及使用情况等都作了认真调查，原告取得房屋出租收入，应履行纳税义务，被告依法责令原告就取得的房屋租金收入进行纳税申报，但原告未按照规定进行纳税申报。税务机关依据《税收征管法》，参照当地同类行业或者类似行业中经营规模和收入水平相近的纳税人的税负水平核定之规定，税务机关参照鄄三路同行业其他房屋出租情况，核定原告应纳税款，下达了《税务事项告知书》，履行了告知义务。被告向原告下达《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，是行政税务征收而不是行政处罚，在2016年5月1日营业税改增值税前发生的营业税应当继续征缴。行政行为事实清楚程序合法，适用法律正确。依据《税收征管法第八十八条》第一款规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以申请行政复议，对复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。原告在纳税上与被告发生争议，没有依照税务机关的征税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保。虽然申请了行政复议，复议机关作出驳回复议申请决定，但没有对行政行为进行实体性审查，实为不予受理，不能视为完成了复议前置的程序，不得进行诉讼。请求驳回原告的起诉。
被告鄄城县人民政府辩称，依据《税收征管法第八十八条》第一款规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以申请行政复议，对复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。受理后依法告知申请人先行缴纳税款或者提供税务机关认可的纳税担保，但复议机构未在期限内收到原告提供的先行缴纳税款或者提供税务机关认可的纳税担保材料。因此，原告申请不符合行政复议法定的受理条件，复议机构未进行实体审查，驳回原告的复议申请，实质上是不予受理。事实清楚、程序合法、适用法律正确。
经审理查明，原告在鄄三路中段西侧拥有商业用房，用以对外出租经营。被告鄄城县地方税务局鄄城中心税务所2017年2月27日向原告下达了《责令限期纳税通知书》，责令原告就取得房屋租赁收入进行纳税申报，原告未进行纳税申报。被告于2017年3月3日作出鄄地税鄄限改[2017]1011号《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，内容为：限你（单位）于2017年3月6日前向鄄城县地税局（人民路东段45号）申报、纳税2012年1月1日至2012年12月31日营业税3100.00元，城建税155.00元，教育附加93.00元，地方教育附加62.00元，水利建设基金31元，房产税7440.00元，2013年1月1日至2013年12月31日营业税3100.00元，城建税155.00元，教育附加93.00元，地方教育附加62.00元，水利建设基金31元，房产税7440.00元。2014年1月至2014年12月31日房产税3600元，2015年1月1日至2015年12月31日房产税3600元，2016年1月1日至2016年12月31日房产税3600元。并向原告进行了送达。原告不服，向鄄城县人民政府申请行政复议，2017年5月15日，鄄城县人民政府作出鄄政复决字【2017】第13号《鄄城县人民政府行政复议决定书》，“驳回申请人的行政复议申请”。2017年5月25日，原告诉至本院，要求撤销被告作出的《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》的具体行政行为。
本院认为，本案有三个争议问题：1、鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，是行政征收行为还是行政处罚行为？2、鄄城县人民政府作出《鄄城县人民政府行政复议决定书》是否合法？3、鄄城县地方税务局鄄城中心税务作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，事实是否清楚、程序是否合法？
一、鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，是行政征收行为还是行政处罚行为问题。鄄城县地方税务局鄄城中心税务所依照《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等规定的程序、措施对原告进行征缴税款，原告提出质疑，是纳税人同税务机关在纳税上发生了争执。鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，决定通知原告履行应有的纳税义务，并未增加原告的负担，不带有惩处的性质。因此，鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出的《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，实质上是征收行为，原告诉称此行为是行政处罚行为，本院不予采信。
二、鄄城县人民政府作出《鄄城县人民政府行政复议决定书》是否合法问题。本院认为，依据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以申请行政复议，对复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。本案中，复议机关受理后依照上述规定通知原告限期提供先行缴纳税款或者提供税务机关认可的纳税担保材料，原告没有提供。复议机关认为，原告复议申请不符合法定的受理条件，受理后未进行实体审查，驳回原告的复议申请，于法有据。本院认为此征收行为没有经过复议程序。
三、鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出的《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》，事实是否清楚、程序是否合法问题。本院认为，原告同税务机关因纳税问题产生争议，鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》的行政行为，依照《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定，此行为是复议前置的行政行为。原告尽管向复议机关出申请，但复议机关以原告没有完成复议前置条件为由，受理后未进行实体审查，驳回原告的复议申请。原告的复议救济渠道是因为原告在限期内没有先行缴纳税款或者提供税务机关认可的纳税担保而堵塞。原告对鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》的行政行为，应视为没有经过复议而直接诉至本院。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十三条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接起诉的，人民法院不予受理。故，对鄄城县地方税务局鄄城中心税务所作出《鄄城县地方税务局责令限期改正通知书》的行政行为，本院不予审查。
综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（五）项之规定，裁定如下：
驳回原告郭成亮的起诉。
案件受理费50元退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于菏泽市中级人民法院院。
审 判 长 陈 金
审 判 员 张玉燕
人民陪审员 王庆锋
二〇一七年八月十四日
书 记 员 顾丽君