福建省厦门市湖里区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湖行初字第9号
原告厦门锐新物流有限公司，地址厦门现代物流园区机场北区航空港物流园区A3之十三。组织机构代码69991814-8。
法定代表人汪莉安，总经理。
委托代理人郑志武，公司职员。
委托代理人姜治鹏，北京观韬（厦门）律师事务所律师。
被告厦门市国土资源与房产管理局，地址福建省厦门市思明区湖滨中路518号。组织机构代码00413935-X。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人胡振瑞，厦门市国土资源与房产管理局干部。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
原告厦门锐新物流有限公司不服被告厦门市国土资源与房产管理局土地行政管理一案，于2015年3月3日向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼。思明区人民法院于2015年3月3日立案受理。被告厦门市国土资源与房产管理局于2015年3月11日提出管辖权异议，认为本案属于“因不动产提起的行政诉讼”，依法应由不动产所在地，即湖里区人民法院受理。思明区人民法院于2015年3月16日作出（2015）思行初第52号行政裁定书，认定被告提出的管辖权异议成立，裁定本案移送我院审理。本院于2015年4月13日立案受理，并于2015年4月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员于鲁燕、审判员蒋小勇、人民陪审员林月琼组成合议庭，于2015年5月21日、2015年6月8日公开开庭审理。原告厦门锐新物流有限公司的委托代理人姜治鹏、郑志武，被告的委托代理人胡振瑞、伍毓锟，到庭参加诉讼。原告于2015年5月21日庭审中向本院提出调取厦门市规划局关于锐新物流有限公司项目规划方案的三次审查会议的会议纪要。本院于2015年5月26日前往调取。本案现已审理终结。
被告厦门市国土资源与房产管理局于2013年10月17日作出用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》，要求原告厦门锐新物流有限公司抓紧确认拟开工时间（即取得《施工许可证》的日期）并承诺按土地出让合同约定缴交违约金，并表示将按收取违约金的方式办理逾期动工手续。2014年8月29日，被告作出厦国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》，认定其与原告签订的编号为2010Y09地块存在“超过合同约定的动工建设日期满一年未动工开发”的情况，并认定该地块为闲置土地，闲置原因为“你司自身原因拖延开工前期工作”。2014年12月1日，厦门市国土资源与房产管理局作出厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》，对厦门锐新物流有限公司征缴土地闲置费8115344.16元。同日厦门市国土资源与房产管理局下发厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》，要求原告厦门锐新物流有限公司缴交根据土地出让合同约定，向该局缴交延迟开工违约金1481050.31元。
被告于2015年5月11日向本院提交了其作出上述具体行政行为的证据和法律依据：
1、2013年6月30日案涉地块卫星图。
2、2014年6月30日案涉地块卫星图。
证据1-2共同证明涉案地块从2013年6月30日至2014年6月30日止，尚未进行开工建设，土地闲置已满一年。
3、厦门市国有建设用地使用权出让合同、补充合同1及补充合同2。证明出让合同约定的最迟动工期限为2013年6月30日。
4、《关于近期拟调动工时间建设项目情况梳理会议的纪要（2013）16号》。证明厦门市规划局认为并非由于其原因导致案涉地块逾期动工。
5、厦门象屿保税区管理委员会关于航空港工业与物流园区2010Y9地块延期开工问题意见的函。证明厦门象屿保税区管委会虽发函请求被告给予原告延期，但并未明确系由于其自身原因导致延期，而是认为系因规划部门反复调整设计方案所致。
6、收件收据。
7、关于2010Y09地块的处理意见。
证据6-7共同证明原告于2013年9月23日向被告申请办理土地开工延期并领取收件收据，《关于2010Y09地块的处理意见》是被告就原告的延期申请所作出的回复，原告并未于收件收据中所载明的时间赴厦门市政务服务中心领取该份处理意见。
8、厦门锐新物流有限公司闲置土地处置问题听证会议纪要。
证明被告依法召开听证会，充分听取了原告的陈述申辩意见。
被告于2015年6月8日提交补充证据：
1、延期开工申请书（2012.12.5），证明原告曾于2012年12月5日向被告申请开工延期，并保证于2013年3月31日前开工建设。
2、延期申请书（2013.3.25），证明原告曾于2013年3月25日向被告申请开工延期，并承诺于2013年6月30日前开工建设，否则产生的一切后果及经济损失由其自行承担。
3、闲置土地调查通知书。
4、闲置土地调查通知书送达回执。
以上两证据共同证明被告向原告送达了闲置土地调查通知书。
法律依据：《闲置土地处置办法》第八条、第九条、第十四条。
原告诉称：航空港工业与物流园区2010Y09地块未能按期开工是客观原因造成的，原告不存在主观故意或过错，被告作出的用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》、厦国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》、厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》及厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》，主要证据不足、适用法律法规错误且行政处罚显失公正，应当依法予以撤销。其主要理由是：
一、原告未能按期开工是客观原因造成的。因项目在规划报建审批过程中设计方案反复调整，导致项目设计方案在2013年8月16日才获得批准，已无法在约定的期限内开工，被告认定不存在因规划部门的原因导致逾期动工的情形缺乏事实依据。
二、根据《闲置土地处置办法》第八条关于可以延期的规定及《厦门市国土资源与房产管理局关于规范建设项目延长动工开发期限审批管理的通知》，在厦门象屿保税区管委会已具函说明逾期动工系“政府、政府有关部门的其他行为”原因造成的情况下，被告不予延期属于适用法律错误。
三、被告至今未向原告送达《关于2010Y09地块的处理意见》，违反法定程序，并致使原告认为“走延期开工的内部程序”，从而导致项目用地一直未能开工。
四、原告在取得项目用地后，受到项目用地手续办理及项目所在地配套设施不全等原因的影响，造成项目前期筹建进度缓慢，但原告一直在努力筹备项目建设的前期工作。原告于2012年12月6日向被告第二次申请延期开工，但被告办理延期手续拖拉，原告于2013年4月11日才取得延期建设批文，开工时间只延至2013年6月30日。原告在取得被告同意后立即成立项目报建工作小组启动报建工作，主观上不存在任何拖延。但两个多月的时间根本办不完全部报建手续，被告的做法违反了《闲置土地处置办法》第22条“应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间”的规定。
综上，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》、厦国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》、厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》及厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》，并由被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交的证据材料有：
1、关于2010Y09地块的处理意见。证明被告于2013年10月17日作出处理意见，该意见至今未送达给原告。
2、闲置土地认定书、闲置土地处置听证权利告知书。证明被告于2014年8月29日作出闲置土地认定，并告知原告有权申请听证但并未告知原告诉讼及起诉期限。
3、征缴土地闲置费决定书、催缴通知书，证明被告于2014年12月1日作出征缴闲置费决定并催缴原告缴交延迟开工违约金。
4、厦门市国有建设用地使用权出让合同、土地使用权证。证明2010年12月27日签署的土地使用权出让合同约定开工时间为2011年6月27日前。于2011年6月1日取得使用权。
5、35020020101227CG156号合同书之补充合同1。证明因前期手续不能及时办理，无法按原约定期限开工，2011年8月15日签署的补充合同1将开工日期延至2012年6月27前。
6、厦门市国土资源与房产管理局综合服务大厅收件收据（2012-12-6）、35020020101227CG156号合同书之补充合同2。证明因航空港工业与物流园区市政配套不完善，临时用电设施无法满足项目施工需要，无法按期开工，原告于2012年12月6日申请延期，但被告于2013年4月11日才确定开工延期至2013年6月30日前，客观上给原告办理报建手续的时间只有两个多月。
7、建设用地规划许可证（2013-4-25）、立项批文（2013-5-9）、项目报建申请受理单（2013-5-13）、建设工程设计方案批复通知书（2013-8-16）、建设工程消防设计备案（2013-10-12）、施工图审查合格书（2013-10-16）、市政园林工程施工图审批书（2013-10-22）、建设项目绿地率审核意见书（2013-10-22）、防雷设计核准意见书（2013-10-22）、建设工程规划许可证（2013-10-23）。
证明在被告于2013年4月11日同意开工日期延至2013年6月30日后，原告立即成立项目报建工作小组，并立即启动、积极推进项目报建工作，原告主观上没有故意拖延开工、客观上也未拖延开工，原告积极办理了属于其职责范围且能力控制范围内的各项工作，不存在任何拖延。
原告于2013年5月15日向市规划局（市政务中心）办理项目规划方案申报，但市规划局要求原告的建筑物外观按照“现代物流园区”进行修改，故原告应市规划局的要求对项目方案相应的进行了三次修改。市规划局经过三次的过会讨论，最终于2013年8月16日才给予《设计方案批复通知书》。
8、厦门市重点建设项目办公室专题会议纪要（2013-9-13）。证明市重点项目办公室专门召集政府相关部门协调原告项目用地的开工延期事宜，明确要求“抓紧办理土地合同延期手续”。
9、厦门象屿保税区管理委员会关于航空港工业与物流园区2010Y09地块延期开工问题意见的函（2013-9-22）。证明象屿保税区管委会确认因项目在规划报建审批过程中设计方案反复调整，导致项目设计方案至2013年8月16日才获得批准，已无法在约定的期限内开工；象屿保税区管委会同意将动工期限延至2013年12月29日，并请求被告帮助办理相关手续。
10、厦门市国土资源与房产管理局综合服务大厅收件收据。（2013-12-6）。证明原告于2013年12月6日向被告提交延期开工的申请，但被告一直未给予答复。
11、听证申请书。证明原告向被告申请听证，被告于2014年10月29日组织了听证，但被告对原告所陈述的客观事实及法律依据均未予采纳。
被告辩称：一、原告请求撤销《关于2010Y09地块的处理意见》缺乏事实与法律依据。1、该处理意见是对原告《关于延期开工申请书》的回复，非被告依职权主动作出，不存在原告所谓的主动送达、主动公开等问题。且被告已于受理申请时在送达给原告的受理单中明确告知原告取回复件的时间地点，原告并未依通知前来领取，应当承担相应的不利法律后果。2、根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，应当由土地使用权人向国有土地管理部门即被告提交说明材料，被告再进行审核。因此，证明属于政府原因导致延期开工的责任应当由原告承担。被告只负责审核，无需主动证明。3、延期开工属于依申请的行政行为，若因申请材料不足难以支持当然应由申请人负责进行补全。4、《厦门市国土资源与房产管理局关于规范建设项目延长动工开发期限审批管理的通知》第二条第三项规定：“因国家或政府出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的，由政府相关部门出具说明函；”原告若主张系因设计方案反复调整导致项目设计方案迟迟未被批准，则应当提供规划部门出具的相关证明文件。象屿保税区管委会并非规划主管部门，无权对是否因规划部门原因导致开工延期作出说明，且在被告邀请厦门市规划局召开的专题会议上，规划部门已经明确案涉物流园项目开工迟延并非规划部门原因造成，因此，在原告未提交有权部门作出的认定的情况下，被告已经履行了对原告提交材料的审查义务，据此作出处理意见并无不当。
二、根据被告与原告签订的土地使用权出让合同及补充合同1、补充合同2，原告应于2013年6月30日前建筑主体动工建筑，但原告于2014年7月1日后仍未开工建设，导致土地闲置超过一年但不满两年，按照《闲置土地处理办法》第十四条第（一）项的规定，被告向原告送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》《听证通知书》，并依法召开了听证会。在充分听取原告陈述申辩理由的基础上，于2014年12月1日作出了《征缴土地闲置费决定书》，并依法送达原告，符合《闲置土地处理办法》第六、第九、第十及第十四条及《国土资源听证规定》等有关规定。此外，原告已经按照《征缴土地闲置费决定书》履行了缴交土地闲置费的义务，说明其认可了被告的处理决定。
三、《催缴通知书》不属于行政诉讼的受理范围。被告向原告催缴的款项并非基于被告行政行为，而是基于被告与原告作为平等民事主体所签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十六条约定，因此该《催缴通知书》并非被告依职权作出的行政行为，不属于行政诉讼的审查范围。若原告对此有异议，应按照《国有建设用地使用权出让合同》第四十三条的约定，将纠纷提交至厦门仲裁委员会进行仲裁。
综上，原告的诉讼请求没有任何的事实及法律依据，被告所作出行政行为合法合规，请求驳回原告的诉讼请求。
本院依原告申请调取了以下证据：
厦门市规划局建筑设计方案专题审查会会议纪要（2013）方审19号、（2013）方审21号、（2013）方审23号。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告证据1-6的真实性、合法性、关联性无异议，本庭当庭采纳。对于被告的证据7《关于2010Y09地块的处理意见》，原告对其真实性、关联性无异议，但对记载内容合法性有异议，原告认为不存在文件中提到的延期开工申请，也没有看到被告向任何规划部门进行确认。由于原告对被告的证据4会议纪要、证据6收件收据无异议，而证据4会议纪要表明被告已邀请规划局的人参加专题会议对案涉地块逾期动工问题取得规划局意见，证据6中已载明收取材料含“申请报告1份”，故原告的意见本院不予采纳。被告证据7可作为定案依据。对于被告证据8听证会议纪要，原告认为该纪要作出的程序和时间违反《国土资源听证规定》中关于听证的相关规定，其中的意见不属于会议纪要的内容。本院认为，该纪要虽未在法定的7个工作日内作出，但其内容、形式均符合《国土资源听证规定》的相关规定，且基于客观事实的记载未侵犯原告的合法权益，故本院予以采纳。对于被告的补充证据，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议。至此，被告全部12份证据本院均予以确认。
由于被告对原告11份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院当庭予以确认。
对于本院调取的三份规划局会议纪要，原被告双方对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法采纳。
本院根据上述有效证据认定如下事实：
2010年12月27日，出让人厦门市国土资源与房产管理局与受让人厦门锐新物流有限公司签订编号为35020020101227CG156的《厦门市国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人出让航空港工业与物流园区内编号为2010Y09的宗地。“受让人同意本合同项下宗地建设在2011年6月27日前开工……受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费……”“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.1%的违约金。”双方于2011年8月15日签订《补充合同1》，约定“受让人应在2012年6月27日前建筑主体动工建设”。原告于2013年3月25日向被告提交《延期申请书》，承诺“2013年6月30日前建设开工，否则由此产生一切后果及经济损失，由我司承担。”双方于2013年4月11日签订《补充合同2》，约定“受让人应在2013年6月30日前建筑主体动工建设”。原告于2013年9月23日在厦门市国土资源与房产管理局综合服务大厅提交延期申请报告。厦门市国土资源与房产管理局于2013年10月17日作出用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》，要求厦门锐新物流有限公司抓紧确认拟开工时间（即取得《施工许可证》的日期）并承诺按土地出让合同约定缴交违约金，并表示该局将按收取违约金的方式办理逾期动工手续。2014年8月29日，厦门市国土资源与房产管理局作出厦国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》，认定该局与厦门锐新物流有限公司签订的编号为2010Y09地块存在“超过合同约定的动工建设日期满一年未动工开发”的情况，并认定该地块为闲置土地，闲置原因为“你司自身原因拖延开工前期工作”。2014年9月29日，被告应原告申请公开举办厦门锐新物流有限公司闲置土地处置问题听证会，就认定案涉宗地为闲置土地并拟采取相关处置措施的事项进行听证，象屿管委会、市规划局等单位派代表参加。2014年12月1日，被告厦门市国土资源与房产管理局作出厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》，对厦门锐新物流有限公司征缴土地闲置费8115344.16元。2014年12月1日，厦门市国土资源与房产管理局下发厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》，要求厦门锐新物流有限公司缴交根据土地出让合同约定，向该局缴交延迟开工违约金1481050.31元。厦门锐新物流有限公司于2015年3月3日提起行政诉讼，请求撤销被告作出的用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》、厦国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》、厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》及厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》，并由被告承担本案诉讼费。
针对本案当事人的争议焦点，本院作如下分析：
一、关于原告第一项诉求中《关于2010Y09地块的处理意见》是否送达，是否对原告的权利义务产生实质性影响的问题，本院认为，首先，该处理意见是针对原告2013年9月23日于厦门市国土资源与房产管理局综合服务大厅提交的延期申请报告作出的反馈件，非被告依职权主动作出的行政行为，且被告已于受理申请时在给原告的受理单中明确告知取回复件的时间地点，原告怠于领取，应承担相应的后果。其次，象屿保税区管委会出具的意见函仅说明“项目在规划报建审批过程中设计方案反复调整”，并未明确是否规划部门的原因或者原告自身方案存在瑕疵造成项目无法在约定的期限内开工。且其代表在听证会上已表示，“由于锐新公司反馈是规划审批延误导致无法办理手续，对此我们才同意该司第三次延期申请”，象屿保税区管委会系依原告申请作出的说明，其并未查实，亦未明确逾期动工的原因系“政府、政府有关部门的其他行为”。且规划部门已经明确案涉物流园项目开工迟延并非规划部门原因造成。第三，该反馈件是被告对原告拟采取措施的处理意见，并非最终产生权利义务变更的实质性文件，且原告在庭审中已承认一应诉求中以第二项《闲置土地认定书》为主，故对原告第一项诉求，撤销被告作出的用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》本院不予支持。
二、关于原告第二项诉求，撤销国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》。根据双方签订的《厦门市国有建设用地使用权出让合同》及《补充合同1》《补充合同2》，原告在2013年6月30日前未开始建筑主体动工建设已构成《闲置土地处置办法》第二条规定的“超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工”情形。被告根据《闲置土地处置办法》第五条规定，于2014年7月23日向原告送达《闲置土地调查通知书》。根据《闲置土地处置办法》第八条，“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置”，因原告未提交充分的土地闲置说明材料，被告作出《闲置土地认定书》并无不当。且该认定书是对案涉宗地性质的认定，对原告的权利义务尚未产生实质性的影响，对原告第二项诉求撤销被告作出的国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》，本院不予支持。
三、对于原告的第三项诉求，撤销厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》，本院认为，根据被告与原告签订的土地使用权出让合同及补充合同1、补充合同2，原告应于2013年6月30日前建筑主体动工建设，但原告于2014年7月1日后仍未开工建设，导致土地闲置超过一年但不满两年，按照《闲置土地处理办法》第十四条第（一）项的规定，被告向原告送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》《听证通知书》，并依法召开了听证会。在充分听取原告陈述申辩理由的基础上，于2014年12月1日作出了《征缴土地闲置费决定书》，并于2014年12月4日送达原告，符合《闲置土地处理办法》第六、第九、第十及第十四条及《国土资源听证规定》等有关规定。因此，原告要求撤销厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》无事实和法律依据，本院不予支持。
对于原告提出的被告在第二次延期时未“为动工开发预留合理时间”，根据现有的证据材料，原告在2010年12月27日取得案涉地块使用权至2013年4月11日获得第二次延期的两年多时间内，并未就动工建设开展实质性的准备，“连最开始的建设用地规划许可证都没有去领取”。原告怠于履行合同义务的行为是造成其在获得被告先后两次延期同意的情况下仍无法按期完成报建手续的主要原因。故原告的理由本院不予支持。
四、关于原告的第四项诉讼请求，撤销厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》，被告向原告催缴的款项并非基于被告行政行为，而是基于被告与原告作为平等民事主体所签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十六条约定，因此该《催缴通知书》并非被告依职权作出的行政行为，不属于行政诉讼的审查范围。若原告对此有异议，应按照《国有建设用地使用权出让合同》第四十三条的约定，将纠纷提交至厦门仲裁委员会进行仲裁。
综上，原告关于撤销被告作出的用地（2013）151号《关于2010Y09地块的处理意见》、厦国土房监字（2014）第10号《闲置土地认定书》、厦国土房监字（2014）第20号《征缴土地闲置费决定书》及厦国土房监字（2014）第21号《催缴通知书》的诉讼请求无事实和法律依据。因原告于2015年3月3日提起行政诉讼，适用修改前的《行政诉讼法》及其司法解释。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释（2000）》第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告所有诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 于鲁燕
审 判 员 蒋小勇
人民陪审员 林月琼
二〇一五年六月十八日
书 记 员 熊志平
附页：
本案适用的法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。