山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行再7号抗诉机关山东省人民检察院。再审申请人（一审原告、二审上诉人）吕良斌，男，1945年7月24日出生，汉族，无业,住青岛市李沧区。委托代理人吕红波，男，1971年11月23日出生，汉族，住址。被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市李沧区人民政府，住所地青岛市黑龙江中路615号。法定代表人李兴伟，区长。委托代理人孙泽清，山东海剑律师事务所律师。委托代理人李伯锋，山东海剑律师事务所律师。再审申请人吕良斌诉青岛市李沧区人民政府（以下简称区政府）拆迁行政强制一案，山东省青岛市中级人民法院于2011年7月18日作出（2011）青行终字第202号行政判决书，已经发生法律效力。吕良斌不服该判决，向青岛市人民检察院申请检察监督，该院经审查后提请山东省人民检察院抗诉。山东省人民检察院于2015年8月19日作出鲁检民（行）监[2015]37000000125号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年11月6日作出（2015）鲁行监抗字第8号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员王燕、段广凯到庭支持抗诉。再审申请人吕良斌的委托代理人吕红波，被申请人区政府的委托代理人孙泽清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。青岛市四方区人民法院一审查明：原告吕良斌系侯家庄社区居民，侯家庄社区640号（该房屋所有权证载明的房屋座落在原李村镇侯家庄331号）房屋系原告的合法房屋。建筑面积为89.95平方米，房屋载明的使用性质为住宅，土地证上载明的用地面积为145.00平方米。在拆迁过程中，原告就拆迁补偿问题未能协商签订拆迁补偿协议，青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室（以下简称李沧区拆迁办）于2009年6月1日做出青李拆管[2009]裁字侯家庄04号《行政裁决书》。因原告未在裁决书规定的期限内搬迁，李沧区拆迁办对强制拆迁依法进行听证后，向本案被告申请对包括本案原告在内的数名被拆迁人实行强制拆迁，并提交了申请材料。2009年7月6日，本案被告经审查，依照《城市房屋拆迁管理条例》第十七条和《青岛市城市房屋拆迁管理条例》有关规定，发布《青岛市李沧区人民政府关于对侯家庄社区402号吕思学、116号吕思奎、374号李克菊、445号吕良斌、695号李绍宁、443号吕锡悌、687号王道阁、640号王军及373号郭永茂的房屋实施强制拆迁的通知》（以下简称强拆通知），要求包括本案原告在内的数名被拆迁人自行搬迁，逾期将责成有关部门实施强制拆除。到期后，原告未自行搬迁，后被强制拆除。2009年7月7日，原告诉至青岛市中级人民法院。2009年7月16日，经青岛市中级人民法院指定管辖，本案移交青岛市四方区人民法院进行审理。青岛市四方区人民法院一审认为，青岛市李沧区侯家庄社区系青岛市政府确定的旧村改造重点项目，李沧区房屋拆迁办于2009年6月1日做出青李拆管[2009]裁字侯家庄04号《行政裁决书》。该裁决书裁决对原告给予货币补偿或房屋安置及支付相应费用并提供周转用房的情况下，原告未在裁决书规定的期限内搬迁，李沧区拆迁办对强制拆迁依法进行听证后，向本案被告申请对包括本案原告在内的数名被拆迁人实行强制拆迁，并提交了申请材料。被告根据《青岛市房地产开发管理局关于侯家庄社区、佛耳崖社区、麦坡社区旧村改造项目拆迁行政许可的批复》（青房便函[2008]13号）、《青岛市房地产开发管理局关于李沧区范围内拆迁改造项目进行行政裁决事宜的批复》（青房便函[2007]168号）；青李拆管[2009]裁字侯家庄04号《行政裁决书》；《关于对李沧区侯家庄社区445号吕良斌房屋进行行政强制拆迁听证会的笔录》、《行政强制拆迁听证会签到簿》；行政强制拆迁的申请、调解记录、强制拆迁周转用房的证明等下达了强拆通知，要求包括本案原告在内的数名被拆迁人自行搬迁，逾期将责成有关部门实施强制拆除。到期后，原告未自行搬迁，房屋被强制拆除。本案被诉强制拆迁通知事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。吕良斌不服一审法院判决，向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。青岛市中级人民法院二审认为，被上诉人所作的具体行政行为，依据的是李沧区拆迁办青李拆许字（2009）第2号《房屋拆迁许可证》和相关的《行政裁决书》。上诉人曾对拆迁许可行为和房屋裁决行为分别提起了行政诉讼，两案最后均被一、二审法院判决维持。因此，本案被上诉人作出的强拆通知所依据的事实，已被生效的行政判决所确认，该院不再予以审查。上诉人收到《行政裁决书》后，未按照裁决要求自行搬出拆迁区域，被上诉人作为县级人民政府，通知其限期搬迁、逾期强制拆除并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元由上诉人负担。吕良斌不服二审法院判决，向青岛市中级人民法院申请再审。青岛市中级人民法院再审查明的事实与原审查明的事实一致。青岛市中级人民法院再审认为，李沧区拆迁办就涉案房屋作出的《行政裁决书》已被生效判决确认维持，吕良斌在该《行政裁决书》确定的时间内未搬离涉案房屋，区政府依照相关法律规定作出强拆通知，并无不当。关于吕良斌在本案审查过程中提交的三份另案判决，该院认为，该三份判决所涉及的案情与本案不尽一致，在案件情况各不相同的情况下，应当根据个案具体情况作出裁判。综上，吕良斌的再审申请不成立，依法予以驳回。再审申请人吕良斌申请抗诉，请求撤销青岛市中级人民法院作出的（2011）青行终字第202号行政判决及青岛市四方区人民法院作出的（2009）四行初字第31号行政判决。事实与理由：1、本案属于行政强制，2009年7月6日作出被诉强制行为时，拆迁办作出《行政裁决时》已被提起诉讼，所以区政府作出强制行为时拆迁裁决并未被法院生效判决确定合法。与本案情况类似的山东省高级人民法院（2010）鲁行终字第117号判决确定的精神及裁判结果，青岛市中级人民法院对本案的理解与裁判结果是错误的。被申请人的行政行为是否可以认定为拆迁行为涉及到案件实体方面的内容，二审法院无权就行政案件的实体问题以裁定方式驳回。2、原一、二审判决及青岛市中级人民法院的复查裁定中，均回避区政府无权实施强拆权力的事实，区政府的行政强制行为越权。3、原一审法院对青岛市区政府在同一辖区的同类行政强制案件作出不同判决，违背司法统一原则，青岛市中级人民法院故意回避该事实。李沧区类似拆迁被一审法院撤销，是在山东省高级人民法院（2010）鲁行终字第117号判决之后。申请提交的三份判决案情背景与本案相同，都是强制行为发生在拆迁裁决被起诉至法院期间，并非青岛市中级人民法院复查裁定中认定的“不尽一致”。4、与本案密切联系的拆迁征地案已被济南市中级人民法院生效判决（2011）济行初字第89号确认违法，故区政府的行政强制行为属于滥用职权，青岛市中级人民法院的判决和复查明显错误。5、原一、二审错误认定强制毁灭合法房屋行为属于拆迁性质，错误适用《城市房屋拆迁条例》和《城市房屋拆迁行政裁决的工作规程》，山东省高级人民法院（2010）鲁行终字第117号判决及（2010）行他字第142号复函对行政诉讼具有指导意义，一、二审错误适用法律、法规，应予纠正。山东省人民检察院抗诉认为:青岛市中级人民法院认为吕良斌接到《行政裁决书》后，未按照裁决要求自行搬出拆迁区域，区政府作为县级人民政府，通知吕良斌限期搬迁、逾期强制拆除，系适用法律、法规错误。一、区政府作出的具体行政行为适用法律、法规错误。区政府作出的强拆通知不符合《城市拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等有关规定。国务院《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日施行）第十七条第一款规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。”建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(2004年3月1日施行)第十七条知《山东省城市房屋拆迁管理条例)（2006年12月l日施行）第十九条亦作了同样的规定。根据上述规定，在城市房屋拆迁管理中，“责成有关部门行政强制拆迁”的职权主体为“市、县人民政府”，没有授予区政府具有责成有关部门实施强制拆迁的权力。区政府作为区人民政府，作出对吕良斌等人房屋的强拆通知，系超越职权的行为，不符合上述规定。其次《青岛市城市房屋拆迁管理条例》(2006年1月1日施行)第三条第二款规定：“……市南区、市北区、四方区、李沧区房屋拆迁行政管理部门受市房屋拆迁行政管理部门的委托，具体负责本行政区域内城市房屋拆迁的监督管理工作，”青岛市房地产开发管理局依此作出的青房便函[2007]168号、青房便函[2008]13号两个批复，主要内容只是将拆迁管理等工作及行政裁决的权力授予了李沧区拆迁办，而并没有将“责成有关部门行政强制拆迁”的权力授予区政府。区政府作出的强拆通知同样不符合《青岛市城市房屋拆迁管理条例》的规定。第二，区政府作出的具体行政行为违反了相关程序规定。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条规定：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交下列资料：（一）行政强制拆迁申请书；（二）裁决调解记录和裁决书；（三）被拆迁人不同意拆迁的理由；（四）被拆迁房屋的证据保全公证书；（五）被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明；（六）被拆迁人拒绝接收补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明；（七）市、县人民政府房屋拆迁管理部门规定的其他材料。本案中，首先，李沧区拆迁办在向区政府提出行政强制拆迁申请时，所提交的材料中缺少了第四项“被拆迁房屋的证据保全公证书”和第六项“被拆迁人拒绝领取补偿安置资金的应当提供提存证明”两方面材料。其次，虽然提交的材料中有周转用房的证明和用于房屋补偿的房源证明，但该两份证明内容模糊，只表述为“我社区就近已准备周转房屋”和“所补偿的房屋将全部安置于旧村改造项目范围内”，不具有权属证明的内容，不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条第五项的规定。因此，区政府未尽到应有的审查义务，作出的强拆通知所依据的材料不完整，不符合相关规定。综上所述，青岛市中级人民法院作出的(2011)青行终字第202号行政判决适用法律、法规确有错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项、第九十三条的规定，特提出抗诉，请依法再审。被申请人区政府答辩称：青岛市中级人民法院(2011)青行终字第202号行政判决书认定事实清楚，法律适用正确，本案行政抗诉书中的抗诉理由不能成立，应当驳回其抗诉请求，维持原判。一、区政府系县级人民政府，具有“责成有关部门行政强拆”的职权，区政府发布强拆通知符合法律规定。1、根据《中华人民共和国宪法》第三十条：“中华人民共和国的行政区域划分如下：直辖市和较大的市分为区、县”的规定得知，区和县是并列的，是同级别的，均为县级；另根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条以及第四章地方各级人民政府的相关规定，市辖区人民政府与县人民政府是同级，市辖区人民政府具有县级人民政府的职能和职权，所以市辖区人民政府系县级人民政府。青岛市系副省级城市，区政府作为青岛市辖区，与市南区、市北区、即墨市、胶州市等均系县级，具有县级人民政府的职能和职权。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定的市人民政府指不设区的市人民政府，县人民政府是指包括市辖区在内的县级人民政府，而非行政抗诉书将县人民政府狭义理解为仅指县人民政府，不包括市辖区人民政府。所以区政府具有“责成有关部门行政强制拆迁”的职权，其作出的强拆通知系依职权而为，符合相关法律规定。2、本案所涉青岛市房地产开发管理局作出的青房便函(2007)168号、青房便函(2008)13号两个批复，只是说明李沧区拆迁办经青岛市房地产开发管理局依法授权，负责对李沧区辖区内的项目实施拆迁管理、处理拆迁补偿纠纷及其他工作，有权依法受理李沧区内拆迁项目行政裁决的申请并作出裁决，不是以此证明青岛市房地产开发管理局将“责成有关部门行政强制拆除”的权力授予区政府。区政府本身具有责成有关部门行政强制拆除职权，无需青岛市房地产开发管理局的授权。二、行政抗诉书依据《城市房屋拆迁裁决工作规定》认定区政府发布强拆通知程序违法系法律适用错误。1、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》不属于法律、法规的范畴，只是办理城市房屋拆迁行政裁决的工作流程，不具有法律强制力。区政府具体办理拆迁行政裁决工作时参照该工作规程不会损害被拆迁人的合法权益。2、涉案房屋具有权属证书，权属证书中明确记载了房屋状况：包括房屋面积、占地面积以及房屋建成年代等，而且相关拆迁部门也对涉案房屋的状况进行了登记，可以说申请强制拆迁时涉案房屋状况是清晰的，不存在任何争议，所以无需证据保全。在具体的强制拆除过程中，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第二款规定“实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全”，即使申请行政强制拆除时未提交被拆迁房屋的证据保全，在实施强制拆迁时也会证据保全，不会损害被拆迁人的权益。3、本案不存在被拆迁人吕良斌等人拒绝接收补偿资金的情形，所以无需将补偿资金进行提存，强制拆迁管理部门在申请强制拆除时未提交补偿资金提存证明并无不当。4、经审查强制拆迁管理部门提交的相关资料，既未损害被拆迁人的合法权益，也足以证实符合强制拆迁的条件，因此区政府发布强拆通知的行为符合法定程序。本院查明事实与一、二审法院一致。本院认为：本案涉及市辖区是否具有行政强制拆迁职权的问题。建设部（2004年9月3日建法[2004]154号文）《关于清理城市房屋拆迁有关地方性法规、规章中有关问题的通知》否定将实施强制拆迁的权力授予区人民政府，但该《通知》系规范性文件，不能作为确定实施拆迁管理工作职能主体的依据。涉案房屋具有权属证书，记载了房屋状况，包括房屋面积、占地面积以及房屋建成年代等，拆迁部门也对涉案房屋的状况进行了登记。且在具体的强制拆除过程中，证据保全的问题在实施具体强制拆迁时可以得到解决，并不实际侵害被拆迁人的权益。本案不存在被拆迁人拒绝接收补偿资金的情形，拆迁管理部门在申请强制拆除时未提交补偿资金提存证明未侵害被拆迁人权益，不构成程序违法。鉴于本案强拆通知涉及的房屋已经被拆除，且拆迁通知涉及其他多数人的利益，考虑到本案涉及的拆迁许可证及行政裁决书已被法院判决维持，故不再对原一、二审判决进行调整。综上，检察机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持山东省青岛市中级人民法院2011年7月18日作出（2011）青行终字第202号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一七年一月十六日书 记 员  蒋巧菲