江苏省镇江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏11行终85号上诉人（原审原告）镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场,住所地镇江市丹徒区高桥镇安丰村。负责人王财进，该分场负责人。委托代理人刘才红，该分场职工。委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）镇江市丹徒区高桥镇人民政府。住所地：镇江市丹徒区高桥镇。法定代表人刘永利，该镇镇长。委托代理人张忠仁，江苏诚和律师事务所律师。上诉人镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场（以下简称润普生猪分场）因诉被上诉人镇江市丹徒区高桥镇人民政府不履行防洪法定职责一案，不服镇江市丹徒区人民法院（2016）苏1112行初40号行政判决，于2017年3月23日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2017年5月25日公开开庭进行了审理，上诉人负责人王财进及其委托代理人刘才红、范雪燕，被上诉人出庭行政负责人孔庆峰副镇长、委托代理人张忠仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年5月10日，被告镇江市丹徒区高桥镇人民政府与镇江市丹徒区润普生态农业园（个人独资企业，以下简称润普农业园）签订了《关于原三洲“五五堤”以西“350亩”租赁协议书》一份，协议约定由被告将原三洲“五五堤”以西约350亩土地使用权租赁给润普农业园进行生态农业养殖经营，租赁期限15年（2011年5月10日至2026年4月30止）。2014年3月3日，镇江市丹徒区农业委员会作出镇徒农〔2014〕29号《关于同意镇江市丹徒区润普生态农业园农业项目立项的批复》，载明：“你单位‘立项申请’收悉，根据申请报告以及高桥镇审核意见，项目实施地点位于丹××区××丰村。项目总投资4600万元，规划实施面积800亩，主要包括特色水产养殖540亩，精品蔬菜种植175亩，生猪养殖85亩。经研究，符合建设临时性生产、生活用房等附属设施审批条件，同意你单位的项目立项，具体建设方案按区畜牧兽医部门的要求规划实施。凡涉及我区其它部门事宜，应按有关手续办理。”2016年2月20日，原告润普生猪分场（系个人独资企业镇江市丹徒区润普生态农业园的分支机构）与镇江市丹徒区高桥镇永兴土地股份专业合作社签订了《关于镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场用地租赁协议书》一份，约定由镇江市丹徒区高桥镇永兴土地股份专业合作社将所属安丰村集体所有的85亩土地使用权租赁给原告经营。后原告申请领取了个人独资企业分支机构《营业执照》，从事生猪饲养生产经营。期间，原告及镇江市丹徒区润普生态农业园在承租的上述土地位于“五五堤”内“七七堤”外的洪泛区内，新建与生猪饲养经营有关的生产和生活建筑物、构筑物及相关生产设施，从事生猪饲养生产经营活动。2016年7月初，适遇长江汛期，因连日阴雨且雨量大，长江水位增高。7月5日早晨，因“五五堤”江堤低，未能挡住高水位的长江水流，导致江水漫过该堤坝，流入原告承租的土地内。原告发现后，随即以电话的方式向所在地的相关部门通报洪水情况，要求加高堤坝、抵制洪水，所在地的有关部门派人到达现场查看后，根据现场灾情，要求原告自行救灾,同时动员高桥镇安丰村村民委员会参与抗洪抢险。后原告即自行组织人力物力对相关堤坝进行了加高。在此期间，漫入的江水导致原告饲养的部分生猪死亡、部分财物被江水浸蚀。原告养猪场东侧蟹塘承包人张顺才以原告污水溢出造成蟹塘损失为由，将原告等人诉至镇江市京口区人民法院要求赔偿。原告认为，被告作为一方政府，未能完善防洪工程设施的建设和管理(恢复老堤坝、修筑加高新堤坝、拆除坝上违章房)，未能及时有效的组织、指挥防汛防旱工作，导致洪水泛滥，对本案原告造成财产损失380万元(包含修堤坝费用)。目前，原告的生猪饲养分场旁边的螃蟹养殖户在京口区法院提起诉讼，向原告索赔340万元。若法院判决原告赔偿，原告将向被告一并追偿此项赔偿数额。故原告诉至法院，要求：1、确认被告未履行行政职责的行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。原审法院认为：关于原告是否具备本案行政诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。《最高人民法院关于适用的解释》第五十二条规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（八）其他符合本条规定条件的组织。从以上规定可以看出，合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织有权提起行政诉讼。本案中，原告虽不具备法人资格的组织，但系合法成立的商事组织，有一定的组织机构和管理的财产，故具备本案行政诉讼的主体资格，有权提起诉讼。关于被告有无本案讼争事项法定职责的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第七条、第三十条、第三十一条、第三十八条、第四十七条第一款、《江苏省防洪条例》第三条、第二十四条、第二十六条、第三十三条等规定。被告作为镇一级人民政府，对于防汛抗洪工作的事前预防承担的是整合社会力量，实行各级行政首长负责制，统一指挥,分级分部门负责，并不具备原告诉称的完善防洪工程设施的建设和管理职能(恢复老堤坝、修筑加高新堤坝、拆除坝上违章房)；而对于灾后的救助和重建，被告承担洪涝灾害后的恢复与救济工作。本案中，被告已经提供证据证明灾后组织了相应的人力物力进行了相应救助，原告的证人证言也印证这一点，可以视为被告履行了灾后救助的相关职责。故原告要求确认被告未履行行政职责行为违法的诉讼请求，缺乏必要的事实和规范依据，不予支持。至于原告诉称因他人在相关堤坝上修建违法建筑，被告没有依法查处并有效制止，因他人行为影响或阻碍了原告加固堤坝的进程，导致延误原告自救加高堤坝的时机，与本案系不同的法律关系，不宜与本案一并审理，故不予理涉，可由权利人另行依法主张权利。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场负担。润普生猪分场提起上诉称：1、被上诉人有加强防洪工程设施建设、管理、防洪救灾、修复水毁工程等职责；2、长江汛期本可预防，但是职权部门玩忽职守、未依法履行法定职责，导致上诉人重大经济损失。请求：撤销原审判决，判决被上诉人不作为行为违法，被上诉人承担诉讼费。被上诉人答辩称：1、关于防洪设施的建设、巩固职责，应按照上级人民政府计划、规划实施，被上诉人不能在没有上级政府计划、规划的情况下进行防洪建设；2、任何单位和个人都有保护防洪设施、参加防汛抗洪的义务，被上诉人已经安排人员和上诉人一起加高堤坝，控制险情。请求驳回上诉。上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。二审期间，本院经开庭调查、现场勘验，查明如下事实：2011年5月10日，镇江市丹徒区高桥镇人民政府与镇江市丹徒区润普生态农业园（个人独资企业，投资人戴国彬，2014年1月6日变更为戴国文）签订了《关于原三洲“五五堤”以西“350亩”租赁协议书》一份，协议约定由被告将原三洲“五五堤”以西约350亩土地使用权租赁给润普农业园进行生态农业养殖经营，租赁期限15年（2011年5月10日至2026年4月30止）。合同三4约定：乙方需服从防洪保安的相关规定和政府相关部门的行业管理，未经甲方许可乙方不得破坏防洪保安设施。5约定：承包期内如遇国家政策调整和区、镇政府总体规划的变化，乙方必须无条件服从，受损赔偿由甲乙双方按当时受损情况，根据中介机构评估后协商而定。2016年2月20日，润普生猪分场（系个人独资企业镇江市丹徒区润普生态农业园的分支机构，2013年10月25日成立）与镇江市丹徒区高桥镇永兴土地股份专业合作社签订了《关于镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场用地租赁协议书》一份，约定：安丰村原三洲“五五堤”以西部分土地（土地性质为安丰村集体所有），2011年5月10日由镇江市丹徒区高桥镇人民政府租赁给润普农业园经营，由于润普农业园水产部分已经撤出，部分河塘被政府复垦，我村已经将河塘等部分土地接受并且出租给他人经营，乙方生猪饲养分场仍需继续经营，为维护好集体利益，经双方协商达成协议：租赁土地按区农委镇徒农〔2014〕29号文核定的生猪养殖85亩计算。费用每年亩800元。其他事项按照2011年5月10日原协议执行。该生猪养殖85亩系原协议约350亩土地的一部分。依据高桥镇人民政府高政〔2016〕2号《关于调整高桥镇防汛防旱防涝指挥部组成人员、恢复镇防指办公的通知》，高桥镇安丰村的防汛地段是：夏家圩格岸与“七七堤”交接处以及丰古圩涵北到小新圩木涵南。该文件还规定了“如遇大堤以外出现洪涝撤离预案”。上诉人正处在原三洲“五五堤”以西，原“五五堤”又在“七七堤”以西，即处于政府防汛地段的外侧，紧邻长江，当地原居民已经全部迁出。2016年7月5日上诉人遭受洪灾后，被上诉人组织当地村委会派人参与加高堤坝抗洪救灾。镇江市丹徒区环境保护局于2016年10月11日对镇江市丹徒区润普生态农业园作出镇徒环罚[2016]34号行政处罚决定，该决定载明：润普生猪分场在长江江心××水源××保护区范围内从事生猪养殖、繁殖经营活动，经营场所占地约85亩，现有在栏种猪、母猪、幼猪共4200余头。因被执行人镇江市丹徒区润普生态农业园的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十八第一款的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款第一项、《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》第九条的规定，决定对镇江市丹徒区润普生态农业园罚款人民币三十万元，并责令关闭镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场。镇江市丹徒区环境保护局申请镇江市京口区人民法院强制执行，镇江市京口区人民法院裁定：对镇江市丹徒区环境保护局作出的镇徒环罚[2016]34号行政处罚决定第二项（责令关闭镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场）准予强制执行。润普生猪分场还另案起诉丹徒区水利局。本院对于原审查明事实与本院查明的上述事实不相矛盾的部分予以确认。上诉人当庭自称：2014年润普农业园为经营需要将生猪饲养分场西北侧原堤坝挖掘降低，并在堤坝原址进行违法建设。2016年7月5日早晨由于上述堤坝被破坏，长江水从润普生猪分场西北侧漫入，导致润普生猪分场财产损失。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国防洪法》第六条规定，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。第六十条规定，违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的，责令停止违法行为，采取补救措施，可以处五万元以下的罚款；造成损坏的，依法承担民事责任；应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚法的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。法律没有规定乡镇人民政府对于破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程的违法行为具有行政执法、责令改正的法定职责。本案中，润普农业园建于政府防汛范围之外，紧邻长江，本应高度重视长江洪涝风险，依法妥善采取防洪措施，其中包括依法、依约保护周边堤坝等设施的安全。上诉人自称润普农业园为经营目的，非法将润普生猪分场西北侧原堤坝挖掘降低，直接导致2016年7月5日长江洪水从该处漫入造成灾害。即润普生猪分场诉讼主张的恢复老堤坝、修筑加高新堤坝、拆除堤坝上违法建设等责任应由破坏原堤坝的违法行为人负担。现润普生猪分场起诉请求由高桥镇人民政府承担恢复老堤坝、修筑加高新堤坝、拆除堤坝上违法建设等责任，意在要求人民政府承担应由破坏堤坝的违法行为人承担的法律责任，对此请求，高桥镇人民政府没有法定职责，故润普生猪分场起诉的被告错误，没有法律和事实依据，不符合行政诉讼法的起诉条件。综上所述，因出现新的证据，对原审查明的事实予以纠正。润普生猪分场的起诉，被告不适格，不符合法律规定的起诉条件，应驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销镇江市丹徒区人民法院（2016）苏1112行初40号行政判决；二、驳回镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场的起诉。一、二审诉讼费退还镇江市丹徒区润普生态农业园生猪饲养分场。本裁定为终审裁定。审判长 肖 雄审判员 曹 英审判员 陈小娟二〇一七年七月二十一日书记员 纪 敏