中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1442号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）夏雪梅，女，1969年9月8日出生，汉族，住安徽省太和县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李丙强，男，1969年5月27日出生，汉族，住安徽省太和县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号。
法定代表人刘牧愚，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）太和县城关镇人民政府，住所地安徽省太和县人民北路99号。
法定代表人张峰，该镇人民政府镇长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）太和县公安局，住所地安徽省太和县友谊北路。
法定代表人张广杰，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）太和县城乡管理行政执法局，住所地安徽省太和县健康中路38号。
法定代表人刘志，该局局长。
再审申请人夏雪梅、李丙强因诉太和县人民政府（以下简称太和县政府）、太和县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）、太和县公安局、太和县城乡管理行政执法局（以下简称太和县城管局）房屋行政强制拆除及行政赔偿一案，不服安徽省高级人民法院（2017）皖行终839号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
安徽省阜阳市中级人民法院一审查明:夏雪梅、李丙强系夫妻关系，太和县政府于2014年4月14日作出太政(2014)22号《关于太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目范围内房屋征收决定的通告》，决定对太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目地块范围内的房屋进行征收。夏雪梅等59人不服该征收决定，于2014年9月16日向该院提起行政诉讼。同年9月28日，该院作出(2014)阜行初字第00035号行政裁定书，裁定本案移交阜南县人民法院审理。2015年1月22日，阜南县人民法院作出(2014)南行初字第00057号行政判决，驳回原告的诉讼请求。部分原告提起上诉，该院于2015年5月29日作出(2015)阜行终字第00038号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年11月，夏雪梅、李丙强以其房屋被强拆为由提起诉讼，请求确认被告强拆其房屋的行政行为违法，并判令被告恢复房屋原状。
安徽省阜阳市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第三项规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。夏雪梅、李丙强请求确认太和县政府强拆其房屋的行政行为违法并判令恢复房屋的原状，应当提供该拆除行为系太和县政府实施的证据。夏雪梅、李丙强提供的网页图片不能直接证明太和县政府对其房屋实施了拆除。夏雪梅、李丙强提供的证人称房屋拆除时有城关镇政府相关领导在场，且太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目征收部门为城关镇政府，并由城关镇政府具体实施项目房屋征收与补偿工作。夏雪梅、李丙强起诉城关镇政府、太和县公安局、太和县城管局房屋强制拆除及行政赔偿不属于该院管辖。依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，作出（2016）皖12行初267号行政裁定，驳回夏雪梅、李丙强的起诉。
夏雪梅、李丙强不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审认为：《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，夏雪梅、李丙强请求确认太和县政府、太和县城管局、太和县公安局、城关镇政府共同强制拆除其房屋的行为违法。其向一审法院提交政府网站截图无法证明太和县政府、太和县城管局、太和县公安局参与实施了强制拆除行为。一审出庭作证的证人均系其同村村民，与其有密切关系，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二项规定，亦不能单独作为定案证据。太和县政府、太和县城管局、太和县公安局均否认其实施了强制拆除行为，故夏雪梅、李丙强以该三行政机关为共同被告提起行政诉讼，缺乏事实根据，一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。本案中城关镇政府自认其拆除了夏雪梅、李丙强的房屋，且其具有独立承担法律责任的能力，故城关镇政府系本案适格被告。夏雪梅、李丙强就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定。相应地，其提起的行政赔偿请求亦不符合法定受理条件，依法亦应驳回。综上，一审裁定驳回起诉并无不当，夏雪梅、李丙强的上诉理由不能成立，不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。
夏雪梅、李丙强向本院申请再审称:1.其在原审中提交的网页截图等证据，足以证明太和县城东片区拆迁指挥部作出了强拆行为，太和县政府既是该指挥部的设立机关，又是此次征收项目的征收人，应当对该指挥部组织实施拆除房屋的行为负责，属于适格被告。城关镇政府相关领导是以拆迁指挥部工作人员的名义而非城关镇政府的名义组织实施涉案房屋的拆除。故本案应以太和县政府确定案件的管辖级别。原审法院以本案不属于其管辖为由驳回起诉，确有错误。2.原审法院作为管辖法院，已经对本案审理完毕，此时再以不属于受案人民法院管辖为由裁定驳回起诉，缺乏法律依据。即使原审法院对太和县政府实施强制拆除证据不足的认定成立，既然认为有证据证明城关镇政府作出强拆行为，也应当对城关镇政府的强拆行为是否合法以及是否赔偿依法作出判决。根据《行政诉讼法》第二十四条第一款和《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条的规定，原审法院已经审理了再审申请人对城关镇政府的起诉，应当视为原审法院已经决定自己审理该案件，不宜再裁定驳回起诉，否则不仅浪费资源，也会增加诉讼当事人的讼累。3.根据《行政诉讼法》第二十二条的规定，即使再审申请人对城关镇政府的起诉确实不属于原审法院管辖，原审法院也应当依法将本案移送有管辖权的人民法院，而非裁定驳回起诉。综上，请求依法撤销一审和二审行政裁定。
本院认为：被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候，会发生两个以上行政机关作出同一行政行为，因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。本案就是如此。再审申请人以太和县政府、城关镇政府、太和县公安局、太和县城管局为共同被告向安徽省阜阳市中级人民法院提起诉讼，该院予以立案，符合前述“就高不就低”的原则。
但是，立案只是产生了诉讼系属，在立案之后，对于是否符合法定起诉条件，人民法院应当作出进一步审查。本案中，一审法院在立案之后经审查认为，“夏雪梅、李丙强提供的网页图片不能直接证明太和县政府对其房屋实施了拆除。”再审申请人在再审申请中虽然坚持认为，“太和县城东片区拆迁指挥部作出了强拆行为，太和县政府既是该指挥部的设立机关，又是此次征收项目的征收人，应当对该指挥部组织实施拆除房屋的行为负责，属于适格被告”，但其并不能提供相应的事实依据。二审法院认为，“城关镇政府自认其拆除了夏雪梅、李丙强的房屋，且其具有独立承担法律责任的能力，故城关镇政府系本案适格被告”，并无不当。在针对太和县政府的起诉不成立的情况下，一审和二审法院认定“夏雪梅、李丙强就涉案强拆行为向中级人民法院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定”，亦无不妥。
值得讨论的是处理方式。再审申请人认为，“原审法院作为管辖法院，已经对本案审理完毕，此时再以不属于受案人民法院管辖为由裁定驳回起诉，缺乏法律依据。”“原审法院已经审理了再审申请人对城关镇政府的起诉，应当视为原审法院已经决定自己审理该案件，不宜再裁定驳回起诉，否则不仅浪费资源，也会增加诉讼当事人的讼累。”“即使再审申请人对城关镇政府的起诉确实不属于原审法院管辖，原审法院也应当依法将本案移送有管辖权的人民法院，而非裁定驳回起诉。”这些观点不无道理。固然，适用“就高不就低”原则的前提是有“高”，当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是，这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理，也可以不由自己审理，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施，目的不仅在于纠正法院的管辖错误，也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉，那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用，还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误，有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。本案不予适用移送管辖的规定，依法应予纠正。但经本院了解，再审申请人已针对城关镇政府另行提起诉讼，因此决定不对本案提起再审，再审申请人可以以本案生效裁判和本裁定为据，在另行起诉中主张相应的权利。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人夏雪梅、李丙强的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 仝 蕾
二〇一八年三月三十日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 王昱力