四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川20行初11号
原告：资阳市龙和汽车修理厂（个人独资企业），住所地资阳市雁江区松涛路一段***号。
法定代表人：童素华，厂长。
委托代理人：万从发，男，1957年5月9日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区和平北路**号。
被告：资阳市人民政府，住所地资阳市雁江区广场路9号。
法定代表人：陈吉明，市长。
委托代理人：唐贤勇，系资阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：刘军，系资阳市房屋征收局副局长。
原告资阳市龙和汽车修理厂诉被告资阳市人民政府、成都铁路局不履行法定职责纠纷一案，本院于2017年2月21日立案受理。因成都铁路局属全民所有制的经营企业，其没有行政诉讼的被告资格，故本院裁定驳回了原告对成都铁路局的起诉。本案于2017年3月14日公开开庭进行了审理，原告委托代理人万从发、被告资阳市人民政府委托代理人唐贤勇、刘军到庭参加了诉讼。现本案已审理终结。
2016年11月13日，原告的投资人童素华向被告资阳市人民政府法定代表人陈吉明邮寄了《履行职责申请书》，被告资阳市人民政府对此申请未作出答复。
原告资阳市龙和汽车修理厂诉称，1999年6月--
9月，成都铁路局下属原成都铁路分局成都工务段与四川省资阳市宝威实业有限公司签订《临时借用铁路用地（建筑物）协议书》。后四川省资阳市宝威实业有限公司通过直接、转租方式将涉案土地租赁给包括本案原告的出租人四川省资阳市雁城金属制品厂。原告成立公司，自己投资装修改建、投资设备、机具，招聘员工，已实际经营多年，已经成为资阳市区比较有名经济发展区域。原告及时支付租金，并向国家纳税，是合法实际经营者。
自2014年，原告就获得信息，原告经营土地将被开发建设，但不知具体细节，也没有任何部门或单位向原告协商房屋拆迁补偿。后四川省资阳市宝威实业有限公司、四川省资阳市雁城金属制品厂故意在租赁期间，给原告经营设置各种障碍，影响原告经营，希望原告早点搬迁，又不谈补偿。原告又获知四川省资阳市宝威实业有限公司、四川省资阳市雁城金属制品厂与成都铁路局有诉讼纠纷。
原告于2015年11月得知：2009年12月11日，铁道部已作出铁运函（2009）1742号《关于成渝线资阳市区铁路用地综合开发的批复》，同意成都铁路局关于成渝线资阳市区11处共499.9亩铁路用地（包括原告实际经营用地）综合开发的总体方案，对铁路沿线进行整治，以确保铁路运输生产安全。2011年5月4日，资阳市人民政府第84次常务会议同意资阳市住房和城乡规划建设局《关于资阳市城市规划区内涉铁区域旧城改造有关问题的请示》，将涉案的土地纳入城市建设总体范围，采取联合方式进行综合开发利用，建设为资阳市“松涛·路苑”项目。
四川省资阳市宝威实业有限公司在与成都铁路局诉讼过程中，签订涉案经营用地拆迁补偿款（在经营用地上投资修建的建筑物、附着物等全部资产总价值，包括但不限于企业停产停业经济损失）调解协议，四川省资阳市中级人民法院认为此协议不违反法律规定，以民事调解书方式，确认此协议具有法律效力。
原告认为：原告是涉案经营用地的实际合法经营者，并在经营用地上自己投资修建的建筑物、附着物，在租赁期间，涉案经营用地被开发建设，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，原告才有资格享有拆迁补偿款（在经营用地上投资修建的建筑物、附着物等全部资产总价值，包括但不限于企业停产停业经济损失）。而成都铁路局在与资阳市人民政府联合开发涉案土地过程中，直接与四川省资阳市宝威实业有限公司签订涉案经营用地拆迁补偿款协议，已严重侵犯原告合法权益。
原告也曾多次向成都铁路局、资阳市人民政府及各职能部门反映，要求获得涉案经营用地拆迁补偿款，但均没有得到任何正面答复。为此，原告特以书面方式，于2016年11月13日向成都铁路局、资阳市人民政府提起履行职责申请，请求公正处理。但被告收到原告履行职责申请后，不予答复。为维护原告合法权益，诉请：依法判令被告就原告提出的履行“松涛.路苑项目”相关职责的申请不予答复的行政行为违法，并责令被告向原告履行职责就“松涛.路苑项目”中应获得的补偿，督促有关部门向原告及时足额支付；本案诉讼费用由被告负担。
原告为证明其诉讼主张，向本院提供了如下证据材料：
证据材料1.成都铁路局作出的成铁房（2008）223号《关于开发利用成渝线资阳市区11处铁路用地的请示》；
证据材料2.2013年9月25日，被告资阳市人民政府作出的资府函（2013）249号《关于同意成都铁路地区旧城改造中心划拨国有土地使用权补办出让并改变用途的批复》；
证据材料3.2010年10月9日，四川省人民政府作出的川府土（2012）970号批复《关于成都铁路局部分国有划拨土地转为出让并改变用途及土地使用权人的批复》；
证据材料4.资阳市中级人民法院制作的（2012）资民终字第566号民事调解书；
证据材料5.联合投资协议；
证据材料6.资阳市龙和汽车修理厂转让协议书；
证据材料7.原告的营业执照；
证据材料8.、场地租用合同书、交纳租赁费用票据等；
以上证据拟证明原告系在案涉土地上的合法经营者，应获得相应的补偿，补偿款已补偿与第三方，被告未依据原告的申请履行相应的法定职责。
被告资阳市人民政府对原告提供的证据材料的真实性、合法性均无异议，但认为不能达到原告的证明目的。
被告资阳市人民政府答辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。本案的案件实质是原告与资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某等人之间的转租合同纠纷，属于民事诉讼案件的管辖范围，不属于行政受案范围。1999年6—9月，资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某、资阳市大昌汽车销售服务有限公司、资阳市再平汽车修理厂分别与成都铁路局下属原成都铁路分局成都工务段签订《临时借用铁路用地（建筑物）协议书》，期限70年（双方之间的租赁合同纠纷均已经资阳市中级人民法院调解处理完毕）。随后承租人资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某转租给作为次承租人的原告，转租合同到期后，经资阳市雁江区法院、资阳市中级法院判决原告恢复原状并将租赁物归还给资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某。原告要求获得承租土地上修建的建筑物的补偿价款，属于民事主体之间的租赁合同民事法律关系，与被告资阳市人民政府之间没有行政法律上的直接关系，本案不属于行政受案的范围；原告与资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某的民事租赁合同纠纷已经资阳市雁江区人民法院、资阳市中级人民法院审判处理完毕，按一事不再理的原则，人民法院不应当受理已有生效判决文书确认双方权利义务的案件。二、被告没有答复原告的法定义务，不存在行政不作为。原告向被告的来信，不属于行政复议、行政裁决或者信访申请等法律规定政府应当履行的法定职责，被告没有答复原告的法定义务，且原告与资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某等人的租赁合同民事纠纷已经司法机关审理并判决，原告对判决不服不是向被告申请救济，被告也没有权利对生效的判决作出具体行政行为，所以被告不存在行政不作为。三、被告不是补偿原告的主体，也没有补偿原告的法定职责。案涉地块不存在征收、收回，被告不是补偿主体。四川省政府于2012年10月9日作出《关于成都铁路局部分国有划拨用地转为出让并改变用途及土地使用权人的批复》（川府土【2012】970号），同意将成都铁路局位于资阳市松涛镇马鞍村、资溪村、梳台村、高岩村面积944918.0平方米【川国用（98）字第372号】中的64240.6平方米土地由划拨转为出让，用途由交通用地改变为住宅用地，土地使用权人由成都铁路局变更为成都铁路地区旧城改造中心，仅用于修建职工保障性住房；被告于2013年9月25日依据省政府的批复，作出《资阳市人民政府关于同意成都铁路地区旧城改造中心划拨国有土地使用权补办出让并改变用途的批复》（资府函【2013】249号），同意将涉案土地中45815.54平方米土地出让给成都铁路地区旧城改造中心，用途由交通用地变为城镇住宅用地，并补办出让手续。被告是根据省政府的批复作出的部分国有划拨用地转为出让并改变用途的批复，不是对涉案地块的征收、收回。成都铁路局对自己的国有土地进行租赁和收回均属于民事法律关系范畴。本案原告在起诉状中提到2011年5月4日资阳市人民政府第84次常务会议同意资阳市住房和城乡规划建设局《关于资阳市城市规划区内涉铁区域旧城改造有关问题的请示》，将涉案土地纳入城市建设总体范围，采取联合方式进行综合开发利用，建设为“松涛路苑项目”。实际上这些会议纪要都在省政府川府土【2012】970号批复之前，并不是最后处理方式，最后的处理原则都是在省政府的批复基础上进行，即将涉案土地由划拨转出让给原土地使用权人成都铁路局，仅是获得土地使用权方式的变化，涉案土地并没有经过土地收回、征收、重新出让。在成都铁路局所拥有的铁路用地沿线周边有一些边角地，这些边角地应该纳入项目建设整体规划，否则会导致城市建设的空白区域，但这些边角地的使用和征收与本案原告所租赁的土地并没有任何关系，所谓联合开发也只是被告向成都铁路局提供这些边角地，然后回购配套修建农贸市场，以解决民生需求，实际上不存在联合开发问题。因此，本案所涉土地完全是属于成都铁路局的国有土地，被告没有实施征收、收回的行政行为，不是补偿的主体；即使按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”之规定，本案中土地使用权不属原告享有，案涉地块内的房屋没有产权，资阳宝威实业有限公司、资阳市星火机械厂个体经营者王某等从成都铁路局租赁到案涉土地后，再转租给原告，原告不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的适格被征收人即房屋所有权人、国有土地使用权人，同时涉案土地本来就属于成都铁路局，也不存在征收补偿问题，原告作为次级承租人应主张的征收安置补偿权益，是一种房屋租赁法律关系，而非行政法律关系，只能向土地使用权人、房屋所有权人或者一级承租人主张，向被告要求补偿属于申请对象严重错误。综上所述，本案不是行政诉讼受案范围，被告不是法定补偿主体，也没有法定答复义务，不存在行政不作为，请求驳回原告的诉讼请求。
被告资阳市人民政府为证明其反驳主张，向本院提供了如下证据材料及依据：
证据材料1.2010年10月9日，四川省人民政府作出的川府土（2012）970号批复《关于成都铁路局部分国有划拨土地转为出让并改变用途及土地使用权人的批复》；
证据材料2.2013年9月25日，被告资阳市人民政府作出的资府函（2013）249号《关于同意成都铁路地区旧城改造中心划拨国有土地使用权补办出让并改变用途的批复》；
证据材料3.资阳市中级人民法院制作的（2012）资民终字第566号民事调解书；
证据材料4.资阳市中级人民法院制作的（2012）资民终字第567-568号民事调解书；
证据材料6.《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
以上证据材料拟证明，原告与资阳市宝威实业有限公司、王某的纠纷属民事纠纷，被告资阳市人民政府无原告申请的法定职责，也没有对原告申请内容的答复法定职责。
原告对被告提供的上述证据材料的真实性、合法性无异议，但认为均不能达到被告的证明目的。
本院对原、被告提供的证据材料作如下认证：原、被告双方对对方提供的证据的真实性均无异议，同时本院认为，双方提供的证据来源、形式合法，且能证明本案相关事实，故本院采信双方提供的证据，作为认定本案事实的依据，能否达到原被告各自的证明目的，即双方的诉请和辩驳理由是否能获得本院支持，本院在“本院认为”部分予以阐述。
经本院采信的证据证明，结合双方当事人的陈述，本院查明，1999年9月8日，案外人资阳市宝威实业有限公司与成都铁路局下属原成都铁路分局成都工务段签订《临时借用铁路用地（建筑物）协议书》，约定成都铁路局将成渝线K124+491.03至K124+643.83下行右侧距铁路中心线25m外14402.59平方米的铁路用地借用给资阳市宝威实业有限公司使用70年。
2009年12月11日，铁道部作出铁运函（2009）1742号《关于开发利用成渝线资阳市区铁路用地综合开发的批复》，同意成都铁路局关于成渝线资阳市区11处共499.9亩铁路用地综合开发的总体方案，对铁路沿线进行整治，以确保铁路运输安全。2010年10月9日，四川省人民政府作出川府土（2012）970号《关于成都铁路局部分国有划拨土地转为出让并改变用途及土地使用权人的批复》，同意成都铁路局位于资阳市松涛镇马鞍村、资溪村、书台村、高岩村面积944918平方米中的64240.6平方米的土地由划拨转为出让，用途由交通用地改变为住宅用地，土地使用权人由成都铁路局变更为成都铁路地区旧城改造中心，仅用于修建职工保障性住房。2011年5月4日，被告资阳市人民政府第84次常务会议同意资阳市住房和城乡规划建设局《关于资阳市城市规划区内涉铁区域旧城改造有关问题的请示》，将包括案外人王某和资阳市宝威实业有限公司在内的借用土地纳入城市建设总体规划范围，采取联合的方式进行综合开发利用。2013年9月25日，被告资阳市人民政府作出资府函（2013）249号《关于同意成都铁路地区旧城改造中心划拨国有土地使用权补办出让并改变用途的批复》，同意将位于资阳市雁江区松涛镇马鞍村、资溪村、书台村、高岩村45815.54平方米国有建设用地出让给成都铁路地区旧城改造中心，其中包含原铁路划拨国有土地面积44426.54平方米。
2012年4月23日，被告资阳市人民政府作出《关于铁路留地市场及铁路职工保障性住房建设相关问题的会议纪要》，其中议定资阳市人民政府为成渝线K124+255至786下行右侧8号铁路留地约75亩建设项目的拆迁主体。
2011年9月15日，成都铁路局书面通知资阳市宝威实业有限公司收回其借用的土地未果。2011年12月13日，成都铁路局向四川省资阳市雁江区人民法院提起诉讼。四川省资阳市雁江区人民法院判决解除成都铁路局与资阳市宝威实业有限公司签订的借用铁路用地协议，资阳市宝威实业有限公司30日内拆除在借用土地上修建的建筑物，并归还土地。资阳市宝威实业有限公司不服，向本院提起上诉，本院在审理过程中，主持双方调解，双方形成一致意见，本院制作（2012）资民终字第566号民事调解书，双方的主要调解内容为，双方自愿解除签订的借用土地协议，资阳市宝威实业有限公司在调解协议生效后的四个月内归还土地，成都铁路局补偿资阳市宝威实业有限公司在租赁土地上投资修建的建筑物、附着物等全部资产的总价值及完成搬迁的全部费用（包括但不限于停产停业经济损失、购房补贴等）14620000元。
2016年11月12日，张某某、刘某甲、刘某乙、邵某某、向某某、兰某某、童素华作为申请人，以资阳市人民政府、成都铁路局为被申请人，制作一份《履行职责申请书》，该申请书载明：申请事项为，1.请求被申请人履行职责就资阳市“松涛.路苑”项目向申请人提供项目应具有的合法审批文件；并就该项目涉及审批文件已保障申请人知情权、听证、陈述等合法权利作出合理解答。2.请求针对资阳市人民政府、成都铁路局在组织涉案“松涛.路苑”项目征收补偿中存有的违法补偿行为予以调查处理。3.请求对申请人在涉案“松涛.路苑”项目中应获得补偿，向申请人及时足额给予支付；事实和理由为，1999年6月
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9月，成都铁路局下属原成都铁路分局成都工务段与四川省资阳市宝威实业有限公司、王某经营的资阳市星火机械厂签订《临时借用铁路用地（建筑物）协议书》。后四川省资阳市宝威实业有限公司、王某通过直接、转租方式将涉案土地租赁给七位申请人。申请人建设新的厂房、搭建仓库，成立公司，招聘员工，已实际经营十余年，已经成为资阳市区比较有名经济发展区域。申请人于2015年11月得知：2009年12月11日，铁道部已作出铁运函（2009）1742号《关于成渝线资阳市区铁路用地综合开发的批复》，同意成都铁路局关于成渝线资阳市区11处共499.9亩铁路用地（包括申请人实际经营用地）综合开发的总体方案，对铁路沿线进行整治，以确保铁路运输生产安全。2011年5月4日资阳市人民政府第84次常务会议同意资阳市住房和城乡规划建设局《关于资阳市城市规划区内涉铁区域旧城改造有关问题的请示》，将涉案的土地纳入城市建设总体范围，采取联合方式进行综合开发利用，建设为资阳市“松涛·路苑项目”。四川省资阳市宝威实业有限公司、王某、四川省资阳市雁城金属制品厂在与成都铁路局诉讼过程中，签订涉案经营用地拆迁补偿款（在经营用地上投资修建的建筑物、附着物等全部资产总价值，包括但不限于企业停产停业经济损失）调解协议，四川省资阳市中级人民法院认为此协议不违反法律规定，以民事调解书方式，确认此协议具有法律效力。申请人是涉案经营用地的实际合法经营者，并在经营用地上自己投资修建建筑物、附着物，在租赁期间，涉案经营用地被开发建设，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，申请人才有资格，享有拆迁补偿款（在经营用地上投资修建的建筑物、附着物等全部资产总价值，包括但不限于企业停产停业经济损失）。而成都铁路局在与资阳市人民政府联合开发涉案土地过程中，直接与四川省资阳市宝威实业有限公司、王某、四川省资阳市雁城金属制品厂签订涉案经营用地拆迁补偿款协议，已严重侵犯申请人合法权益。申请人也曾多次向成都铁路局、资阳市人民政府及各职能部门反映，要求获得涉案经营用地拆迁补偿款，但均没有得到任何正面答复。
2016年11月13日，七申请人中的陈某某将上述履职申请书以特快专递邮寄与资阳市人民政府陈吉明市长和成都铁路局，从原告提供的“快递查询单”可以确定，成都铁路局和被告资阳市人民政府于2016年11月14日收到该申请。成都铁路局和被告资阳市人民政府在收到该申请后，未作出回复等相关处理行为。
本案在审理过程中，被告根据原告所申请事项的性质，安排其职能部门房屋征收局针对原告所申请事项向原告作出了回复，但原告仍坚持本案诉讼。
本院认为，原告系个人独资企业，童素华作为原告的投资人，其有权代表公司对外主张权利，童素华向被告资阳市人民政府提出履职申请的行为系代表原告维护企业权利而为，由此产生的权利和义务由原告享有和负担。
本案争议焦点：一是被告收到原告投资人制作的《履行职责申请书》后不予处理的行为是否合法；二是原告诉请“责令被告向原告履行职责就‘松涛.路苑’项目中应获得补偿，督促有关部门向原告及时足额支付”是否符合法律规定。
关于被告收到原告投资人制作的《履行职责申请书》后不予处理的行为是否合法的问题。
本院认为，原告投资人向被告邮寄的《履行职责申请书》中的请求事项之一为“请求被申请人履行职责就资阳市‘松涛.路苑’项目向申请人提供项目应具有的合法审批文件；并就该项目涉及审批文件已保障申请人知情权、听证、陈述等合法权利作出合理解答”，从该内容看，其请求实质为要求信息公开，即提供相关审批文件，虽申请书中未明确要求信息公开，该履职申请形式上不符合《中华人民共和国信息公开条例》第二十条规定的信息公开申请的制作要求，但是依照《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（四）项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，被告有义务告知当事人对其申请内容进行明确或作出更改和补充，但被告至今未履行此义务。依照《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（三）项“（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，即使被告认为当事人申请的政府信息不存在或者由其他行政机关制作、保存，被告也具有对案涉申请作出相应答复的义务。同时，被告在收到原告邮寄的履职申请后，没有予以理会，该行为有违“执政为民”的理念，致原告心有怨言，如被告认为其不具有当事人所主张的法定职责，可通过告知其救济权利的渠道、转由信访等部门处理的方式，消除原告的疑虑，以利行政纠纷实质性化解。综上，被告对案涉履职申请未作出处理的行为属违法，因被告在本案诉讼过程中，安排其职能部门对原告投资人提出的《履行职责申请书》中的相关申请事项采取了作出回复的处理方式，但原告坚持本案诉讼，故本案确定被告对原告提出的履职申请未及时作出处理的行为属违法。
关于原告诉请“责令被告向原告履行职责就‘松涛.路苑’项目中应获得补偿，督促有关部门向原告及时足额支付”的问题。
本院认为，首先，原告如认为对成都铁路局给予案外人补偿金额享有一部分权利，可通过民事诉讼予以救济，而非向作为行政机关的被告寻求帮助，被告作为行政机关也没有职责和权利介入平等民事主体之间的纠纷，要求某一方履行相关义务或给予另一方相关利益。其次，成都铁路局收回其出租的土地使用权也系民事法律关系，因此产生的法律纠纷已经人民法院的生效裁判文书或调解书予以了解决，相关行政机关没有对案涉地块或地上建筑物作出征收、收回的行政行为，因此不存在相关行政机关对相关权利人予以补偿的法定义务。第三，被告作为市一级人民政府，其有权督促其职能部门或下一级行政机关履行相关法定职责，但该督促行为系行政机关内部监督运行机制，而非应向行政被管理人履行的法定职责。综上，原告该诉请没有法律和事实依据，应不予支持。
综上，被告收到原告邮寄的《履行职责申请书》后，未就该申请书所载明的相关申请事项及时作出处理的行政行为违法。原告要求被告督促相关部门向其足额支付补偿款的诉求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（二）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：
一、被告资阳市人民政府对原告提供的《履行职责申请书》所载明的相关申请事项未及时作出处理的行政行为违法；
驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告资阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 黄 海
审 判 员 戴劲松
人民陪审员 舒小琴
二〇一七年七月十一日
书 记 员 陈淮英