宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬鄞行初字第59号
原告蔡国富。
原告王爱芬。
两原告委托代理人孙贤良（特别授权代理）。
被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区咸祥镇龚家村多宝路。
法定代表人钱连波。
委托代理人董家俊（特别授权代理）。
委托代理人崔佳杰（特别授权代理）。
原告蔡国富、王爱芬不服被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府于2014年6月20日强制拆除被告房屋的具体行政行为，于2014年7月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2014年7月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2014年8月19日公开开庭审理了本案。原告王爱芬及其委托代理人孙贤良，被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府的委托代理人董家俊、崔佳杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月20日，被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府对原告位于盛宁线（s215）39k＋733公路右侧的一排双层砖木结构建筑物（即位于宁波市鄞州区咸祥镇新码头路南侧的两层砖木结构建筑物），以违法建筑为由进行了强制拆除。被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府于2014年7月23日向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：
1.2013年4月25日《宁波市鄞州区“三改一拆”行动违法建筑整治查处指导性意见》、2013年5月8日宁波市鄞州区公路管理段《委托执法书》各1份，用以证明被告具有强制拆除辖区公路建筑控制区违法建筑的职权。
2.2014年1月20日宁波市鄞州公路管理段鄞公认（2014）001号《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》1份，用以证明位于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内的一排双层砖木结构建筑物系违反《公路安全保护条例》有关规定，属于违法建筑的事实。
3.《中华人民共和国公路法》第五十六条，《公路安全保护条例》第十三条、第五十六条，用以证明被告强制拆除原告公路建筑控制区内的一排双层砖木结构建筑物所适用的法律及规范性文件正确。
4.2014年1月21日宁波市鄞州区咸祥镇的《违法建筑告知书》及公告照片、《限期拆除通知书》、公告（强制拆除公告）各1份，用以证明被告强制拆除原告违法建筑的程序合法。
原告蔡国富、王爱芬起诉称，原告系咸祥镇里蔡村村民。1988年经村委会批准，原告在里蔡村三叉路口的村集体土地上建造了平房一间，用于开设修理店。1991年因建设国防公路需要，原告建造的平房需要拆迁，经里蔡村村委会同意，将原告的修理店迁建至新码头路南侧，原告开设了江蒙小店。2010年因沿海中线公路工程建设需要，经咸祥镇人民政府、咸祥镇高等级公路建设指挥所、咸祥镇里蔡村村委会与原告协商，同意将小店往南迁移安置，建筑占地面积仍保持在45平方米。而后，原告建造了两层房屋。2014年1月21日，被告向原告发送了《限期拆除通知书》，以原告擅自在盛宁线右侧公路建筑控制区内修建了一排双层砖木结构建筑物为由，责令原告于2014年1月28日前自行拆除。2014年6月20日凌晨，被告组织40余人，强行拆除了原告江蒙小店房屋。原告认为，被告认定原告小店房屋为违法建筑缺乏事实依据，原告小店房屋系经过合法审批的建筑物，并非擅自建造；根据《公路安全保护条例》第五十六条规定，在公路建筑控制区内违法建筑，由公路管理机构责令限期拆除，逾期不拆除的，由公路管理机构拆除。因此被告并无拆除原告小店房屋的职权，对原告小店拆除系超越职权；被告拆除原告小店房屋的程序违法，被告拆除原告小店房屋前，既未告知原告陈述、申辩、听证的权利，也未告知原告复议、诉讼的权利。为此，请求依法确认被告将原告小店房屋强制拆除的具体行政行为违法。原告向本院提交了以下证据材料：
1.2010年8月由宁波市鄞州区咸祥镇里蔡村村民委员会、宁波市鄞州区咸祥镇高等级公路建设指挥所、宁波市鄞州区咸祥镇人民政府出具的《证明》、2010年9月30日被告的《会议纪要》各1份，用以证明原告位于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内的双层砖木结构建筑物系经宁波市鄞州区咸祥镇高等级公路建设指挥所、宁波市鄞州区咸祥镇人民政府批准的合法临时建筑的事实。
2.《中华人民共和国公路法》第八十一条、《公路安全保护条例》第五十六条，2013年3月1日施行的宁波市人民政府令第203号《宁波市人民政府关于扩大中心镇行政执法权限的决定》第三条第二款第（五）项的规定，用以证明被告对公路建筑控制区内的建筑物不具有强制拆除的职权，只有公路管理机构才有强制拆除公路建筑控制区内建筑物的职权。
被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府答辩称，被告作出的强制拆除违法建筑行为符合法律规定。2013年5月8日，宁波市鄞州区公路管理段作为公路管理机构，同意被告对镇区范围内在公路建筑控制区内的违法建筑物、地面构筑物作出处置并予拆除。被告在镇区公路建筑控制区范围内违法建筑普查中发现，原告未经公路管理部门批准，于1991年3月在盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内违法修建一间45平方米砖混结构平房，该平房处于省道建筑控制区内。2010年8月因沿海中线建设需要，拆除了该平房12.84平方米后，原告在该平房南面又占用土地35平方米，重新建造了占地面积为67.16平方米的砖混结构二层房屋，该房屋处于县道建筑控制区内。2014年1月21日，被告向原告作出了《违法建筑告知书》、《限期拆除通知书》。而原告一直未自行履行。2014年6月5日，被告又向原告作出《强制拆除公告》，限期10日内自行拆除，但原告仍未履行。2014年6月20日，被告对涉案违法建筑组织实施了强制拆除。所以，被告对涉案房屋的强制拆除行为合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
对原、被告提供的证据，经庭审质证，本院对以下证据材料及法律依据作如下认证：对被告提供的证据材料1，原告对其合法性有异议，认为指导性意见中关于对公路违法建筑强制拆除的主体与《中华人民共和国公路法》、国务院《公路安全保护条例》的规定相冲突，所以指导性意见中关于执法主体的规定不能作为本案的依据；法律法规规章并未规定公路管理部门可以委托镇人民政府行使公路违法建筑强制拆除职权，所以公路管理部门的委托违反了法律规定，应属无效。本院认为被告提供的证据不能证明被诉具体行政行为的合法性，故本院对此不予认定。对被告提供的证据材料2，原告对其真实性未提出异议，但认为公路管理部门关于原告的小店位于公路建筑控制区范围内的界定不明确；原告先前的房屋建造于1988年，2010年8月迁移建造的两层房屋是经咸祥镇里蔡村村委会、咸祥镇高等级公路指挥所、咸祥镇人民政府同意后才重新建造，是合法的；《中华人民共和国公路法》于1998年1月1日施行，《公路安全保护条例》则于2011年7月1日施行，原告涉案的房屋先前建造的时间早于法律法规施行的时间，所以《中华人民共和国公路法》和《公路安全保护条例》不能溯及原告的建筑物。本院认为，认定意见书虽未明确公路建筑控制区具体范围，但原告涉案建筑物所占用的公路建筑控制区范围的事实客观存在；原告涉案的占地45平方米的建筑物虽经村镇政府及咸祥镇高等级公路指挥所同意建造，但未经县级以上交通管理部门批准，且占地12.84平方米建筑物也未经任何部门同意和批准。涉案的建筑物虽先于法律法规的施行时间，但涉案的建筑物趋于持续的违法状态。据此，对被告的主张本院予以采信。对被告提供的法律依据作为证据材料3，原告认为根据《公路安全保护条例》的规定，对公路控制区范围内的建筑物进行强制拆除的职权，应由公路管理部门行使，被告没有该职权。本院认为因被告不具有拆除公路控制区范围内违法建筑的行政职权，因此其提供的证据材料3不能证明被诉具体行政行为的合法性，故本院对此不予认定。对被告提供的证据材料4，原告对其合法性有异议，认为对违反《中华人民共和国公路法》的行为，应由公路管理部门行使管理职权，被告不具有作出被诉具体行政行为的法定职权。本院认为被告提供的证据不能证明被诉具体行政行为的合法性，故本院对此不予认定。
对原告提供的证据材料1，被告对其真实性无异议，但对其合法性有异议，认为上述证据只能证明里蔡村村委会、镇政府及咸祥镇高等级公路指挥所同意原告移建占地45平方米的建筑物，但不能证明其涉案建筑物经公路管理部门审批。本院认为，在公路控制区范围内建造建筑物，须按照《中华人民共和国公路法》及国务院《公路安全保护条例》相关规定，向交通管理部门申请批准。故对原告主张的涉案建筑物系合法建筑本院不予采信。对原告提供的证据材料2，被告无异议，因此本院予以认定。
经审理查明，原告系咸祥镇里蔡村村民。1988年原告在里蔡村三叉路口的村集体土地上建造了平房一间，用于开设修理店。1991年因建设国防公路需要，原告建造的平房需要拆迁，经里蔡村村委会同意，将原告的修理店迁建至新码头路南侧，原告开设了江蒙小店。2010年8月因沿海中线公路工程建设需要，经咸祥镇人民政府、咸祥镇高等级公路建设指挥所、咸祥镇里蔡村村委会与原告协商，同意将小店往南迁移安置，建筑占地面积仍保持在45平方米。同年，原告在往南迁移过程中，未经公路管理部门批准，在该公路建筑控制区范围内建造了两层房屋，建筑占地面积为67.16平方米。2014年1月20日，宁波市鄞州区公路管理段鄞公认（2014）001号《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》认定，原告位于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内占地面积67.16平方米的建筑物，处于县道建筑控制区内，属于违法建筑。2014年1月21日，被告向原告发送了《限期拆除通知书》，以原告擅自在盛宁线右侧公路建筑控制区内修建了一排双层砖木结构建筑物为由，责令原告于2014年1月28日前自行拆除。2014年6月20日凌晨，被告强制拆除了原告位于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内占地面积67.16平方米的建筑物。
本院认为，原告建造于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内占地面积67.16平方米的建筑物，未经交通管理部门审批，违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款“禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”的规定。同时也违反了国务院《公路安全保护条例》十一第二款第（三）项“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为县道不少于10米”的规定及第十三条第一款“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿”的规定，故原告建造的位于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内占地面积67.16平方米的建筑物，属于违法建筑，应当予以拆除。但根据《中华人民共和国土地公路法》第八条第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”的规定及第八十一条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物，由交通主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部门拆除。该法第八十二条规定，由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以由公路管理机构行使。本案被告对原告建造于公路建筑控制区范围内的建筑物不具有行政强制拆除职权。因此，被告于2014年6月20日拆除原告建造于公路建筑控制区范围内的建筑物的具体行政行为系超越职权，应确认违法。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府于2014年6月20日强制拆除原告蔡国富、王爱芬位于盛宁线（s215）39k＋733右侧公路建筑控制区内占地面积67.16平方米的建筑物的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告宁波市鄞州区咸祥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 唐永德
审 判 员 徐小娟
人民陪审员 闻文波
二〇一四年九月二十四日
书 记 员 寿 涛
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《中华人民共和国公路法》
第八条……
县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。
第五十六条除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。
第八十一条违反本法第五十五条规定，未经批准在公路上增设平面交叉道口的，由交通主管部门责令恢复原状，处五万元以下的罚款。
第八十二条违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
二、《公路安全保护条例》
第十一条县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。
公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：
（一）国道不少于20米；
（二）省道不少于15米；
（三）县道不少于10米；
（四）乡道不少于5米。
……
第十三条在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条
……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……