湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）益法行终字第20号
上诉人（原审原告）陈文财。
被上诉人（原审被告）益阳市规划局。
法定代表人李晓跃，该局局长。
委托代理人许定胜，该局工作人员，代理权限为特别授权。
上诉人陈文财因不服益阳市规划局城乡规划行政处罚一案，不服湖南省益阳市赫山区人民法院（2014）益赫行初字第55号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈文财与被上诉人益阳市规划局的委托代理人许定胜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，陈文财住所地大海塘村是益阳市规划局的管辖范围，益阳市规划局对陈文财建房是否符合《中华人民共和国城乡规划法》的要求具有法定的管辖权和职责。本案中，陈文财对益阳市规划局确认的陈文财已在原宅基地120平方米夹空层上建5层，原60平方米夹空层建5层及东侧30平方米地基上建6层房屋的事实没有异议。争议的焦点之一是处罚决定认定的该360平方米增建、扩建建筑是否应认定为违法（章）建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或个人应向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理工程规划许可证，众所周知，陈文财住所地处益阳市中心城区，陈文财建房，依法应取得益阳市规划局的行政许可，但陈文财没有证据证明上述总计360平方米的建筑物的建设已先行取得了益阳市规划局的行政许可，陈文财虽已取得大海塘资产管理委员会的同意建房，但大海塘资产管理委员会无权为陈文财建房实施行政许可，也无权向陈文财处以罚款，故陈文财在益阳市规划局行政许可范围之处建设的该360平方米建筑物依法应认定为违法（章）建筑。本案的另一焦点是益阳市规划局对陈文财作出的益规告（高）字（2014）第002号行政处罚是否应认定为对陈文财的重复处罚。根据已有证据，只能证明大海塘资产管理委员会的陈清明于2013年8月8日收取了陈文财违法违章建筑罚款7200元和房屋改建押金1万元，不能证实益阳市规划局有对陈文财罚款的事实，陈清明不是益阳市规划局的工作人员，法院无法认定益阳市规划局对陈文财同一违法行为进行过两次罚款的事实，故对陈文财的该项主张，不予支持。综上，益阳市规划局所作益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，判决：维持被告益阳市规划局益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定。本案诉讼费用50元，由原告陈文财负担。
陈文财不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销（2014）益赫行初字第55号行政判决，改判撤销益阳市规划局益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定书。事实和理由如下：一、被上诉人益阳市规划局始终未依法履行对上诉人农村建房进行审批许可的法定职责，益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定处罚的事实依据不清，一审认定2010年12月27日益阳市规划局对上诉人的建房进行了审批许可不能成立；二、益阳市规划局没有合法履行私房建设审批手续，直接导致本案上诉人的私房建设是否属于违章建筑无法认定，违章建设的责任主体和责任大小也无法认定；三、益阳市规划局违反了一事不再罚的原则，大海棠资产管理委员会陈清明代收罚款17000元应当认定属于益阳市规划局作出的行政处罚，益阳市规划局下达的益规拆（高）字（2013）第069号限期拆除通知书也属于对上诉人的行政处罚；四、本案行政处罚涉及的房屋有两个不同的房屋建设主体，上诉人陈文财只是其中之一；五、本案的发生有多个原因，益阳市规划局在执法过程中不合理行政，对上诉人所在村多年来出现的违法违章建筑不予制止和处罚，而对上诉人滥用职权等均是发生的原因。
被上诉人益阳市规划局当庭口头答辩称，一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，请二审予以维持。
对一审的认证，因双方当事人均未提出异议，且经审查认证正确，予以确认。
在二审中，双方当事人均未提供新证据。
经审理查明，2010年7月20日，陈文财向益阳市朝阳办事处、大海塘资产管理委员会提出请求，要求拆除陈文财父亲的危房，与陈文财分得的90平方米宅基地整合一并建设。2010年8月6日，大海塘资产管理委员会同意陈文财拆旧建新，并写明“请规划、国土及上级有关部门审批”。2010年12月27日，益阳市规划行政执法支队报请益阳市政府领导同意，许可陈文财一户在原宅基地120平方米夹空层上建三层，60平方米夹空层上建一层，东面30平方米因房屋间距问题不同意建设。但陈文财一户在未取得行政许可的情况下对房屋予以扩建，将东面30平方米建至6层，60平方米夹空层建5层，原宅基地120平方米夹空层上建至5层，总建筑面积共增加660平方米。2014年8月14日，益阳市规划局对陈文财涉嫌违建予以立案调查。2014年8月26日，益阳市规划局对陈文财作出益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定，认定陈文财在未经规划批准变更的情况下擅自扩建、增建660平方米的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《益阳市规划局对中心城区村（居）民在集体土地上的违法建筑行政处罚裁量权基准》第三条处罚标准的规定，对陈文财作出如下行政处罚：1、对原宅基地120平方米夹空层第3、4层部分和原60平方米夹空层上第3、4层部分进行罚款，罚款面积360平方米，罚款21600元；2、拆除东侧扩建30平方米（6层）、面积180平方米和原宅基地120平方米夹空层上第5层、面积120平方米及原60平方米夹空层上第5层、面积60平方米，拆除总面积360平方米。
另查明，2013年因陈文财未办规划审批手续建私房30平方米，益阳市规划局作出益规拆（高）字（2013）第069号限期拆除通知书，责令立即停止施工，并于2013年9月1日前自行拆除违章建筑。2013年8月8日，大海塘资产管理委员会的陈清明收取了陈文财7200元“违章建筑罚款”和“房屋改建押金”1万元。
本院认为，陈文财未经规划批准，擅自扩建、增建房屋，益阳市规划局有权依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出处理，但益阳市规划局作出的益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定存在如下问题。第一、益阳市规划局对陈文财作出的益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定的第一项内容，是对陈文财违建房屋中的规划部门未决定拆除的360平方米建筑予以单处罚款，该项处罚不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于“不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，适用法律错误。第二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施”，益阳市规划局未向法院提供已对陈文财作出限期拆除决定且陈逾期不拆除的证据，其作出的“拆除陈文财360平方米的违建房屋”的行政决定，缺乏事实依据。第三，益阳市规划局作出的益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定书中查明陈文财违建面积共计660平方米，但该局所作行政处罚中两项共处罚陈文财违建面积720平方米，所处罚的面积比该局认定的违建面积多60平方米，该行政处罚缺乏事实依据。综上，益阳市规划局作出的益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定书主要证据不足、适用法律、法规错误，依法应予撤销，并由益阳市规划局重新作出具体行政行为。原审法院认定事实不清，适用法律错误，处理不当，予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省益阳市赫山区人民法院（2014）益赫行初字第55号行政判决；
二、撤销益阳市规划局益规告（高）字（2014）第002号行政处罚决定；
三、由益阳市规划局重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人益阳市规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李俊敏
审判员 蔡鹏飞
审判员 吴 斌
二〇一五年四月八日
书记员 夏羚羚
附：相关法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。