山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1309号
上诉人（原审原告）卜光元，男，1935年3月15日出生，汉族，农民，住日照市东港区。
委托代理人卜照福，男，1973年6月5日出生，汉族，住日照市东港区。
被上诉人（原审被告）日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路19号。
法定代表人刘祥龙，区长。
被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。
法定代表人齐家滨，市长。
委托代理人郭强、李兴民，均系日照市人民政府法制办公室工作人员。
卜光元因诉日照市东港区人民政府（以下简称区政府）、日照市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿决定一案，不服日照市中级人民法院于2017年3月15日作出的(2015)日行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：卜光元在日照市东港区石臼街道祥博社区(原日照开发区小滩村)拥有房屋一处，房屋产权证号为日房字第××号，建筑面积为215.38平方米（其中，住宅用途房屋87.90平方米，其他用途房屋127.48平方米)。
涉案征收决定发布前，石臼街道祥博社区旧城区改造项目已被市政府、区政府列入市、区重点工程。该区域房屋征收范围为东至海滨五路、西至日照港生活区、南至连云港、北至天津路。卜光元所有的位于石臼街道祥博社区内的房屋纳入此次征收范围，房屋用途为住宅。石臼街道祥博社区区域内房屋征收与补偿事宜由区政府房屋征收与补偿管理办公室（以下简称区征收办）委托石臼街道办事处组织实施。
东港区维护社会稳定工作领导小组办公室、区征收办、石臼街道办事处于2014年11月就石臼街道祥博社区改造区域改造项目的合法性、合理性、环境影响与社会评价及社会稳定风险评估与应急保障等进行了评估，结论为改造项目属于无风险工程。区政府于2015年1月17日在改造区域公布了《关于公布石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》。通告公布后，征收范围内的居民及单位通过各种渠道对征求意见稿提出了9条意见及建议。2015年3月23日，区政府在改造区域内公布了《关于石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案公开征求意见及修改情况的说明》，大多数被征收人认可了《石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案》。区政府遂于2015年4月23日发布了《关于印发石臼街道祥博社区区域内房屋征收补偿安置方案的通知》、《关于征收石臼街道祥博社区区域内房屋的决定》及《关于征收石臼街道祥博社区区域内房屋的公告》。
2015年4月27日，区征收办发布《关于选定石臼街道祥博社区改造区域内房地产价格评估机构的通知》，对项目概况、房地产价格评估机构的报名条件、报名地址、联系电话及报名时间做出了说明，并确定了参选人员资格、选定方式、协商时间、投票时间、抽签时间。2015年5月21日，区政府房屋征收与补偿管理办公室发布《关于选定石臼街道祥博社区改造区域房地产价格评估机构的情况说明》，对评估机构的征集情况、选定情况做出了说明。选定评估机构通知发布后，只有一家评估机构日照天成房地产评估咨询有限公司报名，经审查被确定为候选单位。在拟定的协商时间内，被征收人未确定房地产价格评估机构，也未提出相关协商、选择意见；在拟定的投票时间内，由于被征收人无人到场，故无法以被征收人集中投票方式确定房地产价格评估机构；在拟定的抽签时间内，因无被征收人参加，不能进行现场监督，故不能以抽签方式房地产价格评估机构。由于仅有一家候选单位，不符合选定房地产价格评估机构的抽签条件，区征收办与石臼街道办事处、相关社区居委会根据报名情况，确定符合报名条件、愿意承担本项目被征收房屋评估工作的日照天成房地产评估咨询有限公司为改造区域内房地产价格评估机构。2015年5月22日，房屋征收部门与日照天成房地产评估咨询有限公司签订评估委托合同书。2015年6月12日，区征收办发布《石臼街道祥博社区分户初步评估结果公示》，公示时间为五日，自2015年6月13日至2015年6月17日止，对分户初步评估结果有异议的，可在公示期限内向房屋征收部门提供书面异议情况。2015年6月19日，日照天成房地产评估咨询有限公司对卜光元的被征收房屋出具日天成房评字(2015)第ZX89号《房地产估价报告》，确定其房屋在评估基准日（房屋征收决定公告之日）即2015年4月23日的房屋征收补偿价格为727872元。后房屋征收实施单位、房屋征收部门的工作人员根据该《房地产估价报告》分别于2015年7月13日、7月14日与卜光元就房屋征收补偿事宜进行了协商，卜光元不认可征收补偿安置方案。在征收补偿安置方案确定的签约期限内，房屋征收部门未能与卜光元达成补偿协议。
区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条第一款之规定，依法作出东政征字[2015]10号房屋征收补偿决定（以下简称10号补偿决定），并于2015年8月11日送达卜光元。该补偿决定的主要内容为：“一、被申请人须在本征收补偿决定送达之日起3日内确定补偿方式(可自主选择货币补偿或产权调换方式)，并书面告知申请人。逾期则视为选择产权调换方式。二、补偿安置具体标准。如选择产权调换方式，由申请人给予被申请人置换新建住宅楼房87.90平方米、其他用途房屋127.48平方米、搬迁补助费2000元、28个月临时过渡安置费16800元、装修补偿费64614元(以上3项共计83414元)；因未在规定时间内签订协议和搬迁腾空房屋，不享受按期签订协议奖励费5000元、按期搬迁腾空奖励费5000元。如选择货币补偿方式，则给予房屋补偿费727872元、以及搬迁补助费1000元、3个月临时过渡安置费1800元，共计730672元；因未在规定时间内签订协议和搬迁腾空房屋，不享受按期签订协议奖励费5000元、按期搬迁腾空奖励费5000元。三、限被申请人在收到本补偿决定书之日起15日内将被征收房屋搬迁腾空并与申请人办理交接手续。经申请人验收合格后3日内，由申请人与被申请人办理补偿安置事宜。如被申请人拒绝办理交接手续或逾期未搬迁腾空该宗房屋，将依法强制征收。”卜光元不服10号补偿决定，向市政府申请行政复议。市政府于2015年10月12日作出日政复决字[2015]112号行政复议决定书,维持了区政府作出的10号补偿决定。卜光元仍不服，于2015年10月28日提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的10号补偿决定，并认定其具体行政行为违法。
原审法院认为：本案的争议焦点是区政府作出的10号补偿决定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法，补偿是否合理。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”以及根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，被告作出房屋征收决定，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。石臼街道祥博社区改造项目属于旧城区改建项目，同时，该项目符合日照市土地利用总体规划、日照市城市总体规划，且符合日照市东港区国民经济和社会发展“十二五”规划，并已纳入东港区2014年国民经济和社会发展计划。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”区政府自2012年1月9日公布《关于公布石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》至2012年2月11日发布《关于石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案公开征求意见及修改情况的说明》，征求意见期限不少于30天，符合法律法规的规定，上述文件均在改造区域内进行了张贴、公示，且大多数被征收人认可了《石臼街道祥博社区房屋征收补偿安置方案》，征收意见稿只收到了9条意见建议。卜光元主张被诉房屋征收决定未征求公众意见违反法定程序的理由，不予支持。
关于卜光元主张区政府对被征收区域房屋的评估程序违法及房屋面积的认定不适当的问题。区政府作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估。房屋征收范围确定后，区政府房屋征收部门将拟征收项目的概况、房地产价格评估机构的报名条件、报名地址、联系电话及报名时间做出了说明，并对参选人员资格、选定方式、协商时间、投票时间、抽签时间等事项进行了公告。在拟定的协商时间内，被征收人未确定房地产价格评估机构，也未提出相关协商、选择意见；在拟定的投票时间内，由于被征收人无人到场，故无法以被征收人集中投票方式确定房地产价格评估机构；在拟定的抽签时间内，因无被征收人参加，不能进行现场监督，故不能以抽签方式确定房地产价格评估机构。由于仅有一家候选单位，不符合选定房地产价格评估机构的抽签条件，区征收办与石臼街道办事处、相关社区居委会根据报名情况，确定符合报名条件、愿意承担本项目被征收房屋评估工作的日照天成房地产评估咨询有限公司为改造区域内房地产价格评估机构。故上述评估机构的选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定及《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》的相关规定，卜光元作为被征收人之一未按照区政府的通知及公告要求到场选定房地产价格评估机构视为对该项权利的放弃。区政府已将涉案改造区域内的分户评估结果张贴公示且曾与卜光元协商房屋征收补偿安置事宜并送达评估报告，卜光元拒绝在谈话记录中签字。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核评估结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”第二十二条规定“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。……”，卜光元虽对涉案房地产的评估机构及评估价值有异议，但未在上述法定期限内申请复核评估，亦未在法定期限内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定，评估报告系专业机构根据专业技术知识对评估对象作出的结论性意见，在卜光元未提供充分有效的证据推翻上述评估报告的情形下，对上述评估报告的合法性、合理性予以确认。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，区政府征收国有土地上单位、个人的房屋，并没有实施土地征收程序，且依据《山东省国有土地上房屋征收与与补偿条例》第十七条第二款之规定，国有土地使用权的价值包含在被征收房屋的价值中。另外，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿却有错误外，以房屋登记簿为准”，卜光元的房屋面积应按房产证所记录的面积为准。并且，2015年4月9日，卜光元对石臼街道祥博社区房屋调查登记情况提出书面异议，区征收办会同石臼街道办事处及石臼街道祥博社区居委会对卜光元的房屋进行了实际测量，并以此建筑面积为准进行评估并下发补偿决定。因此，评估机构的选定依据法律法规的规定进行的，选定程序合法有效，房屋面积的认定合法适当。
因此，区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出涉案房屋征收决定，主体适格，适用法律正确。区政府作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估，履行了拟定房屋征收补偿安置方案、公开征求意见、根据征求意见修改补偿安置方案、调查房屋登记情况等法定程序，作出房屋征收决定后，依法进行了公告，征收程序合法、适当。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门未能与本案原告达成补偿协议，区政府作出10号补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条第一款之规定。综上，区政府作出的10号房屋征收补偿决定事实依据充分，程序合法，适用法律法规正确，补偿公平合理。卜光元请求撤销该房屋征收补偿决定，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卜光元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卜光元负担。
卜光元不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：1、制定项目规划没有广泛征求公众意见。2、作出征收补偿安置方案的过程中没有组织听证，征收补偿安置方案没有送达房屋产权人。3、选择评估机构和价格评估程序违法，评估没有通知房屋产权人。4、遗漏补偿项目，没有按土地使用面积对土地使用权作价补偿。5、补偿标准过低、不合理。
被上诉人区政府、市政府未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。
本院认为:
本案属于复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款的规定，人民法院审理此类案件，应当对原行政行为的合法性和复议程序的合法性同时进行审查，对复议决定和原行政行为一并作出判决。原审法院未对复议维持决定即本案被诉的市政府于2015年10月12日作出的日政复决字[2015]112号行政复议决定书的合法性进行审查和作出判决，违反了上述规定，遗漏了上诉人的诉讼请求，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销日照市中级人民法院(2015)日行初字第109号行政判决；
二、本案发回日照市中级人民法院重新审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 山 莹
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年十一月二十七日
书记员 王 璐