广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终174号
上诉人（原审原告）：陈丽英，女，1977年12月3日出生，汉族，住广东省东莞市，
委托代理人：莫镇荣，男，1974年8月19日出生，汉族，住广东省东莞市，系陈丽英的丈夫。
被上诉人（原审被告）：东莞市城乡规划局，住所地：东莞市东城中路东莞城乡规划局大楼，组织机构代码证号：00732991-7。
法定代表人：黄宇东，局长。
委托代理人：赵希明，该局工作人员。
委托代理人：邓凤岐，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：东莞市鸿福路99号，组织机构代码证号：70773468-1。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：黎振声、王英臻，东莞市法制局工作人员。
原审第三人：钟仔，男，1945年12月17日出生，汉族，住广东省东莞市，
原审第三人：莫镇荣，男，1974年8月19日出生，汉族，住广东省东莞市，
上诉人陈丽英与被上诉人东莞市城乡规划局（以下简称“东莞规划局”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及原审第三人钟仔、莫镇荣规划行政确认纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年5月27日，陈丽英向原审法院提起诉讼，请求判令：1、撤销东莞规划局作出的东规函〔2015〕1217号《关于莫镇荣申请人的回复》及东莞市政府作出的东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》；2、东莞规划局对钟仔房屋多出的16厘米建筑物进行认定处理；3、本案的诉讼费由东莞规划局、东莞市政府承担。
原审法院查明：陈丽英与莫镇荣系夫妻关系。莫镇荣于2015年9月22日向东莞规划局邮寄了一份申请书，主要内容为：钟仔房屋报建图纸与实际建筑不符，侵犯了陈丽英的利益，请求东莞规划局对陈丽英与钟仔房屋作出处理和进行认定。2015年10月21日，东莞规划局作出东规函〔2015〕1217号《关于对莫镇荣申请书的回复》，认为涉案的两栋建筑物均没有向东莞规划局办理报建手续，违反了《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”相关规定，属于违法建筑，现东莞规划局将此案转告东莞市城市综合管理局，由其按照相关法律规定对已建违法建筑进行查处。莫镇荣不服，于2015年10月27日向东莞市政府申请复议。东莞市政府于2015年11月2日受理该复议申请，并于2015年12月31日作出《延长行政复议审查期限通知书》并送达给莫镇荣和东莞规划局。东莞市政府于2016年1月20日收到莫镇荣的中止复议申请，并于同日作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止复议案件，并送达莫镇荣和东莞规划局。2016年5月9日，东莞市政府收到莫镇荣的恢复案件审查申请，遂于2016年5月16日作出东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》，维持了东莞规划局作出的上述回复。并送达给莫镇荣和东莞规划局。陈丽英不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，东莞市石碣镇规划管理所于2008年4月3日向陈丽英颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，于2008年5月14日向钟仔颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”和第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，东莞规划局作为东莞市行政管辖区域内的城乡规划主管部门，具有对于东莞市行政区域内违反城乡规划法律的行为进行认定和处理的职权。莫镇荣于2015年9月22日向东莞规划局邮寄了一份申请书。东莞规划局于2015年10月21日作出涉案的回复，其主体适格、程序合法，原审法院依法予以确认。
另外，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对于东莞规划局作出的行政决定进行复议的法定职权。东莞市政府于2015年11月2日受理莫镇荣的复议申请后，根据法律规定进行了延长期限和中止，并于2016年5月16日作出东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》，并送达给莫镇荣和东莞规划局符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。
本案的争议焦点在于东莞规划局作出东规函〔2015〕1217号《关于对莫镇荣申请书的回复》是否合法。首先，根据粤府函〔2001〕694号《关于东莞市城市总体规划的批复》，广东省人民政府同意了《东莞市城市总体规划（2000-2015）》，确定东莞市域范围2465平方公里为城市规划区，实行城乡统一规划管理，由于该批复是于2001年12月31日作出的，因此可知从2002年开始，东莞市全部行政辖区范围内纳入城市规划区。而陈丽英的房屋于2003年开始建设，钟仔的房屋于2005年开始建设，根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日至2007年12月31日期间实施）第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”及第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”的规定，在城市规划区内进行建设的应当取得城市规划行政主管部门颁发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。本案中，陈丽英和钟仔在建设涉案房屋时均未向东莞规划局申领建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，违反了上述法律规定。第二，东莞市石碣镇规划管理所于2008年4月3日向陈丽英颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，于2008年5月14日向钟仔颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，但根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起实施）第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，且由于石碣镇人民政府没有被广东省人民政府授权可以办理《建筑工程规划许可证》，所以在东莞市××辖区内进行工程建设的，均应当向东莞规划局申请办理建设工程规划许可证,但陈丽英及钟仔均未依照上述法律规定向东莞规划局申请规划许可，违反了上述法律规定。综上，陈丽英和钟仔没有向东莞规划局申请规划许可，违反了上述法律规定，陈丽英向东莞规划局提交申请书，要求对其和钟仔的房屋作出处理和进行认定，东莞规划局根据以上事实和法律依据，作出涉案的东规函〔2015〕1217号《关于对莫镇荣申请书的回复》，认定陈丽英和钟仔的涉案房屋属于违法建筑，具有事实和法律依据，原审法院依法予以确认。此外，东莞市政府在复议审查后，作出涉案的东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》，维持东莞规划局作出的上述回复，具有事实和法律依据，原审法院依法予以确认。陈丽英的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。
综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈丽英的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由陈丽英承担。
一审宣判后，陈丽英不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、依法撤销原审判决，改判如下：撤销东莞规划局作出的东规函〔2015〕1217号《关于对莫镇荣申请书的回复》以及东莞市政府作出的《行政复议决定书》（东府行复〔2015〕580号），并责令东莞规划局依法对钟仔房屋多挑出的16厘米构筑物属违章建筑进行认定；2、本案一、二审诉讼费用全部由东莞规划局、东莞市政府承担。主要理由有：案涉陈丽英房屋是陈丽英依法依规建造的，当年所有东莞市本地居民建造民居时，皆被告知通过房屋所在地镇政府报批即可，无须直接向东莞市政府及东莞规划局报批，这是众所周知的事实。对此，东莞市本地居民有理由相信这是东莞市两级政府之间协调好的，镇政府在此类事务中扮演了代理人的角色，至于两级政府之间是否存在授权，一般老百姓相信是有授权的，否则，东莞市镇政府如此大量的审批行为为何能长期存在而不被东莞市政府纠正？然而，在本案中，东莞规划局竟认为案涉陈丽英的房屋是违法建筑，而违法建筑的法律后果必定是应被强行拆除。如果如此的话，东莞市两级政府在东莞市当地居民营建民居一事中就扮演了极不光彩的角色：镇政府收取老百姓钱财，批准同意本地老百姓建房；市级政府则挥舞着权力和法律大棒，对老百姓大声吆喝：“你建的房屋属违法建筑，应拆除。”陈丽英相信原审法官认定事实错误了，按照原审法院法官的观点，东莞市本地居民绝大部分民居皆属违法建筑，应被拆除。如此一来，当时批准建房的政府及相关部门都应承担由此给当地居民造成的一切损失。因此，陈丽英请求二审法院能正确认定事实，作出合理、公正的判决。
被上诉人东莞规划局答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确，陈丽英上诉主张石碣镇人民政府获得授权办理建设项目规划许可没有事实和法律依据，陈丽英的上诉理由不成立。主要理由有：1、东莞规划局作出的《关于对莫镇荣申请书的回复》（东规函〔2015〕1217号）程序合法。莫镇荣2015年9月22日向东莞规划局提出信访的申请，要求东莞规划局对东莞市石碣镇刘屋新村村民陈丽英和钟仔房屋纠纷作出处理并进行违章认定。东莞规划局受理莫镇荣信访事项后，依据《信访条例》第三十三条规定调查核实相关事实，并于2015年10月21日给予莫镇荣书面回复，即《关于对莫镇荣申请书的回复》（东规函〔2015〕1217号）。一审法院对上述事实认定清楚，东莞规划局依据《信访条例》规定处理莫镇荣的信访申请，程序合法。2、东莞规划局作出的《关于对莫镇荣申请书的回复》（东规函〔2015〕1217号）的内容对陈丽英及钟仔违法建筑的事实认定合法。一审法院查明东莞市全部行政辖区范围从2002年开始纳入城市规划区。而陈丽英及钟仔房屋分别于2003年、2005年开始建设，陈丽英及钟仔均未依据《中华人民共和国城市规划法》规定向东莞规划局申请“建设项目用地规划许可”、“建设工程规划许可”，陈丽英及钟仔房屋均属违法建筑，一审法院对上述事实认定正确。3、东莞市政府或东莞规划局均未授权东莞市石碣镇规划管理所核发建设项目用地规划许可。陈丽英主张其建造房屋是依法依规建造，而且有理由相信是东莞市政府授权东莞市石碣镇人民政府审批，但陈丽英并未就此向法庭提供任何证据。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第四十条明确规定东莞规划局是东莞市规划区内建设用地规划许可审批的唯一主管部门，陈丽英提供的由石碣镇规划管理所向陈丽英颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》与上述法律规范不符。陈丽英主张的所谓授权办理没有事实和法律依据。
被上诉人东莞市政府答辩称：1、东莞市政府作出的东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》，程序合法。2015年10月27日,东莞市政府收到陈丽英的丈夫莫镇荣提交的《行政复议申请书》以及有关材料，其不服市城乡规划局2015年10月21日作出的《关于莫镇荣申请书的回复》（东规函〔2015〕1217号）向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府收到莫镇荣的复议申请材料后，依据《行政复议法》第十七条的规定进行审查，认为其申请符合法定的受理条件，于2015年11月2日出具了东府行复〔2015〕580号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并于2015年11月3日将《行政复议受理通知书》邮寄送达给莫镇荣，2015年11月4日将《行政复议答复通知书》送达给东莞规划局。东莞市政府受理了莫镇荣的复议案件后，于7日内将相关材料送达给东莞规划局，东莞规划局于2015年11月9日提交答复书及相关证据材料，符合《行政复议法》第二十三条关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”以及第四十条第二款关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日的规定。东莞市政府受理复议申请后，严格按照《行政复议法》的有关规定进行审查，审查期间因情况复杂，东莞市政府依据《行政复议法》第三十一条的规定，决定延长案件的审查期限，并于2015年12月31日将《延长行政复议审查期限通知书》邮寄送达给莫镇荣，于2016年1月21日邮寄送达给东莞规划局。后东莞市政府于2016年1月20日收到莫镇荣提交的《申请书》申请中止该案审查，东莞市政府于2016年1月20日作出《中止行政复议审查通知书》决定中止对该案审查，并于2016年1月21日分别邮寄送达给莫镇荣和东莞规划局。2016年5月9日，东莞市政府收到莫镇荣提交的《申请书》，请求恢复该案审查，东莞市政府即恢复对该案审查，并于2016年5月16日作出东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》，于2016年5月18日邮寄送达给莫镇荣，于2016年5月18日送达给东莞规划局。东莞市政府从受理复议申请到作出复议决定的期限，符合《行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”和《行政复议法实施条例》第四十一条关于中止、恢复行政复议案件审理的规定。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。东莞市第一人民法院根据当事人提交的证据，认为东莞市政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，其根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2016）粤1971行初461号《行政判决书》，依法驳回陈丽英的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。
原审第三人钟仔未提出二审陈述意见。
原审第三人莫镇荣述称，东莞规划局主张我们的房屋是违法建筑，农村宅基地到镇政府报建，镇政府到东莞规划局备案，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》是合法的，老百姓不知道两级政府之间的授权问题，现在出问题就说属于违法建筑，不解决问题其实是一种回避。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
在二审期间，因各方当事人对东莞市规划区内村宅基地建设住宅的规划许可权限存在较大争议，本院于2017年8月30日向广东省住房和城乡建设厅去函咨询：“东莞规划局认为，自东莞市域范围2465平方公里于2001年12月31日经广东省人民政府同意确定为城市规划区后，在东莞市域内村宅基地上建设住宅，无论根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日至2007年12月31日期间实施），还是根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起实施）第四十条第一款的规定，均应向东莞规划局申请办理规划许可的报建手续。那么，自2001年12月31日后，东莞市域范围镇区村内宅基地建设住宅是否适用国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定？”广东省住房和城乡建设厅于2017年12月7日复函称，同意东莞市城乡规划局有关意见，此外，根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条第二款“本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇”的规定，东莞市石碣镇作为东莞市建制镇，不符合该条例进行规划管理的范畴。”
本院认为：《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日至2007年12月31日期间实施）第九条第二款规定：“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证……。”第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件……。”《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起实施）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”广东省人民政府于2001年12月31日向东莞市人民政府作出粤府函〔2001〕694号《关于东莞市城市总体规划的批复》，同意《东莞市城市总体规划（2000-2015）》，确定东莞市域范围2465平方公里为城市规划区，实行城乡统一规划管理。本案中，陈丽英的房屋于2003年开始建设，钟仔的房屋于2005年开始建设，但二人在建设房屋前并未向东莞规划局申办前述《中华人民共和国城市规划法》规定的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。陈丽英、钟仔于2008年取得东莞市石碣镇规划管理所颁发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，但石碣镇人民政府并未经广东省人民政府授权，亦未经东莞规划局委托颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，故陈丽英、钟仔取得的前述许可证并不符合前述《中华人民共和国城乡规划法》的规定。对陈丽英提交要求对其和钟仔房屋作出处理和进行认定的申请，东莞规划局作出涉案的东规函〔2015〕1217号《关于对莫镇荣申请书的回复》，认定陈丽英和钟仔的涉案房屋属于违法建筑，于法有据，东莞市政府经复议审查后，作出涉案的东府行复〔2015〕580号《行政复议决定书》，对该回复予以维持，并无不当。陈丽英的上诉理由不充分，依法予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈丽英负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年十二月二十五日
书记员 姚慧君