四川省石棉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）石棉行初字第1号
原告：李荣锦，男，汉族，生于1970年8月16日，住石棉县。
原告：李荣燕，女，汉族，生于1974年3月18日，住石棉县。
原告：李荣玲，女，汉族，生于1973年3月18日，住石棉县。
委托代理人：李戎（特别授权），四川衡宇律师事务所律师。
被告：石棉县迎政乡人民政府。
法定代表人：尤晴，该乡乡长。
住所地：石棉县迎政乡。
委托代理人：胡元辉（特别授权），四川容宇律师事务所律师。
原告李荣锦、李荣燕、李荣玲不服石棉县迎政乡人民政府强制拆除决定纠纷，于2015年1月8日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭适用普通程序于2015年3月3日公开开庭进行了审理。原告李荣燕及三原告的委托代理人李戎，被告石棉县迎政乡人民政府法定代表人尤晴、委托代理人胡元辉均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：1999年原告等人响应党和政府有关开发农村经济的号召，在乡、村、组等有关部门的同意和支持下，通过银行贷款30万元，在我们住房附近荒滩投资修建了石棉县馋嘴鱼庄（包括经营用户和养殖鱼塘）。后来又办理了相关卫生许可、工商登记和税务登记，从事烤食服务和鱼养殖销售，当时还被电视台采访宣传，将我们鱼庄作为农村发家致富的典型和带头人，并组织我们到外地参观学习，总结经验后在全县进行推广发展。十多年来政府和有关部门均支持和认可我们的鱼庄，而且从未提出过鱼庄是违法建筑或有其他的违法情况。
然而，2014年11月24日，被告以我们的建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，作出关于依法对原告等违法建筑实施强制拆除的决定，并于11月28日对原告的经营用房进行了强制拆除。
综上所述，原告认为被告以2008年1月1日生效施行的《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定来认定原告在1999年经乡、村、组同意后修建的经营用户属违法建筑，显然是适用法律错误。另外根据《中华人民共和国行政处罚法》第31条、32条、41条的规定，被告在作出行政处罚决定之前应当告知原告作出行政处罚决定的事实理由及依据，并告知原告依法享有的权利。但被告没有履行该法定告知程序，因此该处罚决定不能成立。故请求：1、判决撤销《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦等人违法建筑实施强制拆除的决定》；2、判决被告赔偿原告因违法强拆给原告造成的损失60000元；3、由被告承担本案诉讼费。
被告辩称：一、《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦、李荣燕、李荣玲等违法建筑实施强制拆除的决定》事实清楚、程序合法。
答辩人在同相关部门组织实施“八牌河沿岸防洪堤建设工程”中，发现三原告在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建有砖木结构建筑。
答辩人于2014年11月7日、2014年11月12日分别对原告进行调查、询问，进一步核实、查明了三原告在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建的建筑物系未经答辩人及县级相关部门审批，属于未经批准进行修建的违法建筑。除有碍河道行洪外，亦不符合迎政乡乡村道路建设规划。
2014年11月14日，答辩人做作出了《关于责令限期拆除违法建筑的通知》（三原告均拒绝签收，答辩人采取留置送达），告知三原告未经批准在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建了面积为109.48平方米的砖木结构的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第65条等规定，限三原告在本通知送达之日起7日内自行拆除未经批准修建的违法建筑。如在规定期限内拒不拆除的，答辩人将依法定程序对原告的违法建筑依法实施强制拆除。当日，答辩人对三原告限期拆除违法建筑的相关内容进行了《公告》。
三原告未按答辩人作出的责令限期拆除违法建筑的通知及《公告》的期限自行拆除违法建筑。
答辩人于2014年11月22日依法作出《行政前置执行催告书》（三原告仍拒绝签收，答辩人采取留置送达），再次告知三原告在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建的面积为109.48平方米的经营用房，属于在乡村规划区内未经批准的建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条之规定，乡政府已经作出了《关于责令限期拆除违法建筑的通知》，但三原告未在通知规定的期限内自行拆除违法建筑；再次告知原告在收到本催告书之日起2日内自行拆除违法建筑，如在催告期间仍然不主动履行义务，乡政府将依法强制拆除；并告知根据《中华人民共和国行政强制法》第36条规定，三原告如对本催告有异议，可在接到本催告之日起2日内提出陈述或申辩，逾期不提交陈述或申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。
在催告期内，三原告未向答辩人提出陈述或申辩，也未自行拆除违法建筑。
2014年11月24日，答辩人依法作出了《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦、李荣燕、李荣玲等违法建筑实施强制拆除的决定》（2014年11月25日向三原告送达，但三原告仍拒绝签收，答辩人采取留置送达），决定对三原告在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建的面积为109.48平方米的违法建筑强制拆除，并告知了三原告相应的救济权利。2014年11月28日，答辩人对该违法建筑予以强制拆除。
为此，答辩人作出的《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦、李荣燕、李荣玲等违法建筑实施强制拆除的决定》，事实清楚，程序合法。
二、原告的诉讼请求及理由不成立
1、原告在答辩人对其进行调查、告知依法享有的陈述和申辩权期间，未向答辩人提交其建筑物系经批准后修建的合法建筑的证据。
2、原告违法所建的经营用房，属于违法持续状态之中，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定对其作出的拆除决定，使用法律并无不当。
3、答辩人作出的《关于责令限期拆除违法建筑的通知》、《行政强制执行催告书》、《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦、李荣燕、李荣玲等违法建筑实施强制拆除的决定》等，均属于行政决定或行政强制措施，不属于行政处罚，故不适用《中华人民共和国行政处罚法》之相关规定。
4.原告被拆除的建筑物系非法建筑，原告对此主张赔偿无事实依据和法律依据。
综上，答辩人作出的拆除三原告违法建筑的决定事实清楚，程序合法。三原告的诉讼请求及理由均不成立。请依法驳回三原告的诉讼请求。
原告在举证期间向本院提交的证据如下：
1、石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦等违法建筑实施强制拆除的决定，拟证明对事实的补充作用；
2、证明2份，拟证明原告三兄妹修建房屋的时间为1999年、结构和位置；
3、营业执照、税务登记、食品卫生许可证，拟证明原告方根据乡上工作人员提示陆续办理手续，相关部门在审查后才能发证，应是合法的；
4、照片4张，拟证明鱼庄被拆除前和拆除后的情况；
5、石棉县移民工作指挥部关于“瀑电”石棉库区和龙头石库区移民建房单价调整工作的宣传提纲，拟证明赔偿依据的参照标准。
被告发表质证意见如下：
1、决定书，真实性无意义，但是要明确该性质是行政强制行为，不是行政处罚。2、2份证明材料，严格意义上讲证人应出庭，目前对证人身份无法判定，证明的内容比较含糊，该份证据没有效力；3、营业执照、卫生许可证、税务登记，与本案没有关联，颁证的部门对场地是否有合法手续没有审查，因为租赁的场地也可以办理这些证照；4、照片真实性无异议，没有关联性；5、龙头石宣传提纲，不能作为裁决的依据，而且该提纲也是针对合法建筑。
被告在举证期间向本院提交的证据如下：
1、迎政乡人民政府关于八牌河防洪堤建设工程施工通告，拟证明被告方对原告房屋进行调查的起点；
2、询问笔录2份，拟证明向原告了解本案被拆除的房屋有无合法建房手续；
3、关于责令限期拆除违法建筑的通知及送达回证，拟证明被告在2014年11月14日向原告送达了限期拆除的通知；
4、2014年11月14日石棉县迎政乡人民政府公告，拟证明被告在乡上公告栏和被拆除建筑外面公示限期拆除的通知；
5、行政强制执行催告书及送达回证，拟证明被告向原告采用留置送达方式，送达强制执行催告书；
6、11月24日作出的石棉县迎政乡人民政府关于衣服对李荣锦等违法建筑实施强制拆除的决定及送达回证，拟证明该决定就是对之前三原告没有审批手续的情况下，在八牌河河提上修建109平方米的违法建筑的强制拆除的决定和依据的法律（城乡规划法赋予了乡政府可以拆除的授权）；
7、照片13张，拟证明被告向原告方进行调查、履行通知义务、公示及拆除违法建筑等情况；
8、迎政乡政府2013-2016年规划，拟证明原告方的违法建筑在规划的道路上。
原告发表质证意见如下：
1、迎政乡人民政府关于八牌河防洪堤建设工程施工通告，真实性无异议，关联性有异议；
2、询问笔录2份，真实性无异议，关联性有异议；
3、关于责令限期拆除违法建筑的通知及送达回证，真实性无异议，从内容上看是强制执行的通知，关联性有异议；
4、2014年11月14日石棉县迎政乡人民政府公告，真实性无异议；
5、行政强制执行催告书及送达回证，真实性无异议，关联性有异议；
6、11月24日作出的石棉县迎政乡人民政府关于衣服对李荣锦等违法建筑实施强制拆除的决定及送达回证，真实性无异议，法律文书不规范，对合法性、关联性有异议；
7、照片13张，真实性无异议，关联性有异议，其中张贴公告的那张照片，不能证明什么；
8、迎政乡政府2013-2016年规划，真实性无异议，关联性、合法性有异议。
经审理查明：1999年原告等人通过银行贷款30万元，在住房附近荒滩投资修建了石棉县馋嘴鱼庄，后陆续办理了相关卫生许可、工商登记和税务登记，从事烤食服务和鱼养殖销售。十多年来被告迎政乡政府和有关部门未提出过鱼庄是违法建筑或有其他的违法情况。
2014年11月，被告对原告进行调查、询问，查明认定三原告在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建的建筑物系未经被告及县级相关部门审批，属于未经批准进行修建的违法建筑。除有碍河道行洪外，亦不符合迎政乡乡村道路建设规划。
2014年11月14日，被告作出了《关于责令限期拆除违法建筑的通知》（三原告均拒绝签收，被告采取留置送达），告知三原告未经批准在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建了面积为109.48平方米的砖木结构房屋的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第65条等规定，限三原告在通知送达之日起7日内自行拆除未经批准修建的违法建筑。如在规定期限内拒不拆除的，被告将依法定程序对原告的违法建筑依法实施强制拆除。当日，被告对三原告限期拆除违法建筑的相关内容进行了《公告》。后三原告未按被告作出的责令限期拆除违法建筑的通知及《公告》的期限自行拆除违法建筑。
2014年11月22日，被告作出《行政前置执行催告书》（三原告仍拒绝签收，被告采取留置送达），告知原告在收到本催告书之日起2日内自行拆除违法建筑，如在催告期间仍然不主动履行义务，被告迎政乡政府将依法强制拆除；并告知根据《中华人民共和国行政强制法》第36条规定，三原告如对本催告有异议，可在接到本催告之日起2日内提出陈述或申辩，逾期不提交陈述或申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。在催告期内，三原告未向被告提出陈述或申辩，也未自行拆除违法建筑。
2014年11月24日，被告作出了《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦、李荣燕、李荣玲等违法建筑实施强制拆除的决定》（2014年11月25日向三原告送达，但三原告仍拒绝签收，被告采取留置送达），决定对三原告在石棉县迎政乡八牌村三组河堤上修建的面积为109.48平方米的违法建筑强制拆除，并告知了三原告相应的救济权利。2014年11月28日，被告组织人员对三原告的建筑予以了强制拆除。
2015年1月8日，三原告诉讼来院，认为被告以2008年1月1日生效施行的《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定来认定原告在1999年经乡、村、组同意后修建的经营用户属违法建筑，显然是适用法律错误。另外根据《中华人民共和国行政处罚法》第31条、32条、41条的规定，被告在作出行政处罚决定之前应当告知原告作出行政处罚决定的事实理由及依据，并告知原告依法享有的权利。但被告没有履行该法定告知程序，因此该处罚决定不能成立。故请求：1、判决撤销《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦等人违法建筑实施强制拆除的决定》；2、判决被告赔偿原告因违法强拆给原告造成的损失60000元；3、由被告承担本案诉讼费。
另查明：1、2011年三原告经营的馋嘴鱼庄被山洪冲毁后便未再恢复经营；2、三原告经营的馋嘴鱼庄从未取得过土地使用审批手续。
本院认为：本案的争议点是：1、本案涉诉的馋嘴鱼庄是否为违法建筑？2、迎政乡政府是否具有拆除辖区内违法建筑的法定职权？3、本案涉诉建筑物的拆除是否适用《城乡规划法》？4、迎政乡政府决定拆除建筑前是否履行了告知程序？5、限期拆除违法建筑行为是否属于行政处罚？针对上述争议点分段叙述如下：
关于本案涉诉的馋嘴鱼庄是否为违法建筑的问题，三原告未能举证证明馋嘴鱼庄的土地使用经过了合法审批使用，仅以多年来乡政府和相关部门知晓情况未予阻拦所以已实际合法取得土地使用权的主张，缺乏事实理由和法律依据，故三原告的主张不成立，本院不予支持。三原告在未取得土地使用权的情况下擅自修建馋嘴鱼庄用于经营用房，应界定为违法建筑。
关于被告迎政乡政府是否具有拆除辖区内违法建筑的法定职权的问题，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”迎政乡人民政府作为石棉县乡镇一级人民政府，对其规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权。
关于本案涉诉建筑物的拆除是否适用《城乡规划法》的问题，《城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。本案中，涉诉建筑物虽建于《城乡规划法》颁布实施前，但《城乡规划法》于2008年1月1日实施后，涉诉建筑物持续存在，三原告亦未按规定对已使用土地进行合法审批许可以及补办乡村建设规划许可证，所建建筑的违法状态一直持续至今，故迎政乡政府认定三原告所建建筑物馋嘴鱼庄属违法建设的事实清楚，适用《城乡规划法》相关规定并无不当。
关于迎政乡政府决定拆除建筑前是否履行了告知程序的问题，诉讼中被告迎政乡政府举证证明于2014年11月22日向原告以留置送达方式送达强制执行催告书，并附有送达回证。该强制执行催告书上载明告知了三原告陈述和申辩的权利，庭审中三原告对此真实性无异议，但对与案件的关联性持异议。故迎政乡政府决定拆除建筑前对三原告已实际履行了告知程序。
关于本案中限期拆除违法建筑行为是否属于行政处罚类型的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，行政处罚的种类必须由法律和行政法规设定。鉴于现有法律和行政法规并未将乡镇人民政府作出限期拆除违法建筑的行为设定为行政处罚，故三原告认为迎政乡政府作出被诉限期拆除通知的行为属于行政处罚，应当适用《行政处罚法》的规定的意见缺少法律依据，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条一款、第六十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第三十二条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李荣锦、李荣燕、李荣玲要求撤销《石棉县迎政乡人民政府关于依法对李荣锦等人违法建筑实施强制拆除的决定》并予以行政赔偿的诉讼请求。
案件受理费50元，由三原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于雅安市中级人民法院。
审判长 张 进
审判员 杨冰人民陪审员庞勇
二〇一五年三月二十三日
书记员 杨 雅 思