湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行初983号
原告胡宁，男，汉族，1969年12月1日出生，住武汉市青山区。
原告叶建钢，男，汉族，1966年7月5日出生，住武汉市青山区。
被告武汉市青山区人民政府，住所地武汉市青山区临江大道811-2号。
法定代表人刘栿堂，该区区长。
委托代理人周斌，该区副区长。
委托代理人秦云，湖北瑞通天元律师事务所律师。
被告武汉市青山区城市管理委员会，住所地武汉市青山区市政侧路5号。
法定代表人王晓辉，该委员会主任。
委托代理人刘青，该委员会工作人员。
委托代理人赵丽丹，该委员会工作人员。
原告胡宁、叶建钢因认为被告武汉市青山区人民政府（以下简称青山区政府）、武汉市青山区城市管理委员会（以下简称青山区城管委）不履行查处违法建设的法定职责，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月13日公开开庭审理了本案。原告胡宁、叶建钢，被告青山区政府的委托代理人周斌、秦云，被告青山区城管委的委托代理人刘青、赵丽丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胡宁、叶建钢诉称，2016年9月22日，经街坊邻居告知，有人在原告居住小区青山区红钢城9街坊四周建设围墙，邻居们并已打电话至市长热线和城管热线。原告经过了解，此建设行为并未取得《建设工程规划许可证》。根据武汉市政府令189号《武汉市控制和查处违法建设办法》和武汉市政府令233号《市人民政府关于修改<武汉市控制和查处违法建设办法>的决定》规定：1、违法建设，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施；2、城市管理执法部门负责依法查处未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的、验收合格后未按照规定办理建设工程规划许可证又进行建设或者改造的，未经批准或者未按照批准内容进行临时建设的建筑物、构筑物或者其他设施。3、区人民政府和管委会是本辖区和管理范围内控制和查处违法建设工作的责任主体，全面组织领导本辖区和管理范围内违法建设的控制和查处工作。4、市、区人民政府建立控制和查处违法建设工作的协调机制，定期研究、通报违法建设综合治理情况，协调处理查处违法建设中出现的突出问题。协调办公室设在市、区城市管理执法部门，具体负责组织、协调、考核控制和查处违法建设工作。当日原告实名书面举报至青山区城管委和“青山区控制和查处违法建设工作协调办公室”，并打电话至市长热线12345和城管热线12319举报，但至今违法建设未被查处和处理。为此请求人民法院：1、确认上述两被告行政不作为。2、判令两被告立即依法对违法建设行为进行查处。原告为证明其主张成立向法院提供了以下证据：1、举报信及送达地点照片三张，证明原告将举报信送达至青山区控制和查处违法建设办公室；2、违法建设围墙照片三张，证明有围墙，无建设工程规划许可证和临时占道许可证。
被告青山区政府辩称，1、被告不是对违法建设行为进行查处的主管单位，其不是本案适格被告。根据《武汉市控制和查处违法建设办法》之相关规定，青山区城市管理委员会是对本行政区域内的违法建设具有查处的法定职责，被告对违法建设无查处职能。2、本案中，被告在知晓原告向武汉市人民政府市长专线反映问题后，对事件过程进行了详尽的调查，并及时对原告反映的问题进行了督办，指定相关部门及单位向原告进行回访，并非原告在诉状中所称的“不作为”，原告所述与事实不符。为此，请求人民法院本着“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，驳回原告的诉讼请求。
被告青山区政府向本院提交以下证据、依据：《武汉市人民政府市长专线政务督（转）办单》，证明被告在知晓原告向武汉市人民政府市长专线反映问题后，对事件过程进行了详尽的调查，并及时指定相关部门及单位向原告进行了回访。在此过程中，被告是有作为的，不是行政不作为。法律依据是《武汉市控制和查处违法建设办法》第四条、第五条、第七条、第八条。
被告青山区城管委辩称，1、胡宁主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告胡宁并非青山区红钢城9街坊的业主，红钢城9街坊周边修建围墙与其没有法律上的利害关系。2、原告叶建钢主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。原告叶建钢并未向被告提出过任何申请，因此其无权就被告行政不作为提起行政诉讼。3、被告依法履行相关职责，不存在行政不作为。被告在接到群众投诉后，及时下发了青查违专（督）字第【2016】135号《督办通知单》，要求红钢城街道办事处依法查处，2016年9月27日该街道办事处回函，告知被告：红钢城八街、九街已列入拆迁区域，项目部按照征收方案的进度安排，打围工作是征收工作不可或缺的一个环节。为确保施工安全，项目部将对征收范围内进行打围，且考虑到还未搬迁居民和商户生产、生活需要，也预留了必要的通道和出口。且向被告提供了该项目的青政【2016】15号《房屋征收决定书》。综上，被告在接到投诉后积极履行了职责，不存在行政不作为。4、经被告向规划部门及武汉市控制和查处违法建设工作协调办公室咨询，修建围墙不属于需要取得《建设工程规划许可证》的建设工程。
被告青山区城管委向本院提交了以下证据：第一组证据：1、2016年9月22日举报信；2、青查违专（督）字第【2016】135号《督办通知单》；3、关于对区查控违协调办通知单第【2016】135号的回告，该组证据证明被告青山区城管委于2016年9月22日接到投诉后，第一时间向红钢城街道办事处发出了《督办通知单》积极履行义务。第二组证据：青政【2016】15号《房屋征收决定书》，证明红钢城9街坊已经被列为拆迁区域，并已经取得《房屋征收决定》，修建围墙是征收过程中的施工安全需要。第三组证据：市查违协调办关于印发集装箱等专用设备设施定性意见的通知（武控查违通【2016】57号），证明修建围墙不属于需要取得《建设工程规划许可证》的情形。法律依据有：《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条、《文明施工管理办法》第十二条、第十八条。
经庭审质证，原告对被告青山区政府提交的证据的真实性无异议，但认为该证据正说明市长热线转办到了区政府，而且区政府是责任主体，是本案适格的被告。原告对被告青山区城管委证据质证意见为：第一组证据中的证据1、证据2真实性无异议，对证据3的真实性不清楚。对第二组证据真实性无异议，但合法性有异议，对该征收决定已向武汉市中级人民法院提起了诉讼。对第三组证据的真实性有异议，认为即使是真实的，它的法律效力应小于武汉市233号令。对青山区城管委提交的法律依据，原告认为不适用《文明施工管理办法》第12条，其居住小区不存在文明施工问题，只有征收行为。被告青山区政府对原告证据的质证意见为：证据1可能基本属实。对证据2的真实性无异议。被告青山区城管委对原告提交证据的真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告胡宁、叶建钢提交的证据真实，来源合法，本院予以采信，能证明原告因认为其居住的红钢城九街坊周边建设的围墙属于违法建设，通过武汉市人民政府市长专线，并直接到青山区控制和查处违法建设工作协调办公室递交举报信的方式进行投诉，要求二被告履行查处违法建设的法定职责。被告青山区政府的证据真实、来源合法，本院予以采信，能证明被告接到市长专线的转办后，对原告的投诉及时进行了调查，并将调查情况指定青山区三旧改造九街坊房屋征收项目部工作人员对原告进行了回访。被告青山区城管委的证据真实、来源合法，本院予以采信，但是不能证明针对原告的投诉，该委依法履行了查处的职责。
根据以上有效证据及当事人在庭审中的陈述，本院经审理查明认定以下事实：原告胡宁、叶建钢是武汉市青山区红钢城九街坊居民，因认为九街坊周边修建围墙属于违法建设活动，于2016年9月22日，通过武汉市人民政府市长专线、城管热线进行投诉，并于当日到武汉市控制和查处违法建设工作协调办公室，向被告青山区城管委递交了举报信，举报信的具名人为胡宁。武汉市人民政府市长专线将原告的投诉转被告青山区政府承办，被告青山区政府接到转办单后，就原告投诉的问题进行了调查，并于2016年11月9日下午14:35时，指定九街坊项目部工作人员电话回访原告，告知其调查处理情况，原告对办理结果表示不满意。
被告青山区城管委接到原告的举报信后，于当日以“青山区控制和查处违法建设工作协调办公室”的名义向红钢城街道办事处发出青查违专（督）字第【2016】135号《督办通知单》，要求该办事处做好依法查处工作，并将工作情况于2016年9月27日之前回告青山区控制和查处违法建设工作协调办公室。2016年9月27日，红钢城街道办事处将调查处理情况向青山区控制和查处违法建设工作协调办公室进行了回告，认为红钢城街八街、九街已列入拆迁区域，项目部按照征收方案的进度安排，打围工作是征收工作不可或缺的一个环节。为了确保施工安全，项目部将对征收范围进行打围，且考虑到还未搬迁居民和商户生产、生活需要，也预留了必要的通道和出口。该调查结果，被告青山区城管委没有向原告作出回复。原告认为其投诉至今，二被告一直未履行拆除违法建设的职责，故诉至本院，诉请如前。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为该行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案的被诉行为是要求行政机关履行对举报违法建设的查处职责，原告作为举报人必须与被诉履职行为（即对举报的调查处理）具有利害关系，方才具备提起本案诉讼的原告主体资格。原告胡宁、叶建钢是居住在青山区红钢城九街坊的居民，其认为在九街坊周边修建的围墙系违法建设，影响其通行，给其生活造成不便，侵犯了其合法权益而向有关部门进行举报，受理举报的行政机关对其举报是否处理、如何处理与原告胡宁、叶建钢的合法权益密切相关，原告胡宁、叶建钢与本案举报处理行为有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。本案被告青山区城管委提出，原告胡宁并非青山区红钢城9街坊的业主，原告叶建钢并未向其提出过任何申请，因此胡宁、叶建钢均无权提起本案行政诉讼。本案涉案围墙的修建涉及到是否侵犯周边不动产权利人的相邻权问题，对涉案围墙的查处与相邻权人有利害关系。而相邻权人不仅指不动产的所有权人，也包括不动产的使用权人。故原告胡宁虽然不是青山区红钢城9街坊的业主，但其生活在该区域，作为相邻权人胡宁有权提起本案诉讼。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。本案对违法建设的查处职责是行政机关应当依职权主动履职的行政行为，不是依申请履职的行政行为。故原告叶建钢虽然没有证据证明其就举报事项直接进行过投诉，也没有在举报信中具名，但其只要知道对举报事项具有查处职责的行政机关掌握了举报线索而没有履行查处职责侵犯了其合法权益，即有权提起行政诉讼，并不需要提供向有权行政机关提出申请（即举报）的证据。综上，胡宁、叶建钢具有本案原告主体资格，被告青山区城管委的异议没有法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》（武汉市人民政府令第247号）第三条规定，“市城市管理执法局负责全市城市管理相对集中行政处罚权的组织、协调、监督和检查工作。区城市管理执法局负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作。……”该办法赋予了城市管理部门对市容环境卫生管理、城市绿化管理、城市道路管理、城市规划管理等方面的城市管理行政处罚权。同时，《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条第二款规定，“城市管理执法部门负责依法查处未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施。”《武汉市城市道路桥梁管理办法》第三条规定：“本市城市道路、桥梁及其附属设施的主管部门是市、区城市管理部门”，第三十八条规定：“违章占用道路，或者违反本办法道路临时占用管理有关规定的，由城市管理部门予以制止，给予批评教育，责令立即改正或者限期改正；拒不改正的，由城市管理部门视情节轻重按其占道面积加收三至七倍的占道费；……”根据上述规定，本案被告青山区城管委对未经城市规划管理部门审批搭建的建筑物、构筑物或者其他设施以及违法占用道路的行为依法负有监督、管理和查处的直接责任，其应当对原告投诉的涉案围墙依法履行调查处理的法定职责，被告青山区政府对原告的投诉不具有调查处理的法定职责。原告认为，根据《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，被告青山区政府是辖区内控制和查处违法建设工作的责任主体，故被告青山区政府是本案适格被告。但该条从具体内容上看，区政府作为辖区内控制和查处违法建设工作的责任主体，其主要职责是做好控制和查处违法建设工作的目标制定、督促落实、治安维稳、宣传教育等宏观组织领导工作，并不负有对违法建设的具体查处职责，原告要求被告青山区政府履行查处涉案围墙的法定职责于法无据，本院不予支持。青山区政府不是本案的适格被告。据此，原告以青山区政府为被告要求确认其行政不作为违法，并判令青山区政府立即依法对违法建设行为进行查处而提起的诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告提起的该项诉讼。
如前所述，被告青山区城管委对未经城市规划管理部门审批搭建的建筑物、构筑物或者其他设施以及违法占用道路的行为依法负有监督、管理和查处的直接责任，其应当对原告投诉的涉案围墙依法履行调查处理的法定职责。本案中，对原告投诉的涉案围墙，被告青山区城管委经调查后认为，红钢城街八街、九街已列入拆迁区域，修建涉案围墙属于征收工作不可或缺的一个环节。同时根据市查违协调办《关于集装箱等专用设备设施定性的意见》，认定涉案围墙属于围挡，不属于规划审批事项，无需办理《建设工程规划许可证》。但上述调查处理意见，被告青山区城管委并没有证据证明其向原告进行过答复。
另外，《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第一款规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”《武汉市城市道路桥梁管理办法》第六条规定：“公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，负责道路、桥梁交通的管理，排除道路障碍，保证交通畅通。城市管理部门负责依法批准和核发临时占道许可证、挖掘道路许可证，因工程建设需要占用、挖掘道路，影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”以及第十二条规定：“单位和个人因国家建设、公用设施建设和其他有关事项需要临时占用道路的，应持规划红线图和有关批准文件，填写临时占用道路申请表并附占道地点平面示意图，报经城市管理部门审核同意，公安机关交通管理部门批准，再向城市管理部门缴纳占道费和押金，并由环卫管理部门登记、城市管理部门核发临时占道许可证后，方可占用道路。”本案原告投诉的涉案围墙如果具有占用道路情形的，必须依据上述规定办理临时占道许可证。对于违规占道的，被告青山区城管委负有依法查处的职责。但本案中，被告青山区城管委对涉案围墙是否具有占用道路情形、是否应该依据上述《中华人民共和国道路交通安全法》、《武汉市城市道路桥梁管理办法》的规定办理临时占道许可证没有作出任何的调查、认定及处理。庭审中，被告青山区城管委提出原告在举报信中投诉的是涉案围墙没有办理建设工程规划许可证的问题，并未提及对临时占道许可的查处问题，该问题需要下一步去了解，被告对此投诉不存在不作为。本院认为，原告作为普通公民，对举报的问题不一定具有专业知识，举报问题也不一定很全面，对法律法规也不一定了解和掌握，其投诉可能不准确、不全面、不专业。被告青山区城管委作为直接负责处理违法建设查处和城市道路占道管理的职权机关，在收到原告提交的举报信后，应该以此为线索，依据自身职权范围，从行政执法的专业角度，对原告的投诉事项是否存在违法情况进行主动全面的调查，并及时向原告作出书面回复。不应仅仅限于原告的举报，头痛医头、脚痛医脚、被动执法，这不符合行政效率原则。
综上，被告青山区城管委对原告的投诉具有调查处理的法定职责，其对原告的投诉没有及时进行回复，对涉案围墙是否需要办理临时占道许可证的情况也没有作出调查，被告青山区城管委认为其已经履行了法定职责，不存在行政不作为的观点不能成立，本院依法不予支持。原告认为被告青山区城管委没有履行法定职责，要求被告青山区城管委依法对涉案围墙进行调查处理的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告武汉市青山区城市管理委员会行政不作为违法；
二、责令被告武汉市青山区城市管理委员会对原告胡宁、叶建钢举报的武汉市青山区红钢城九街坊周边围墙的修建是否符合法律规定履行调查处理的法定职责。
本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市青山区城市管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行；户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：17×××69-1。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一七年四月二十日
书记员 杜春艳