安徽省定远县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖1125民初4665号
原告：南京鼎赢投资管理有限公司，住所地南京市雨花台区宁南大道310号A幢4层，统一社会信用代码91320114686717179D（1/2）。
法定代表人：许建国，该公司总经理。
委托诉讼代理人：宋联民，尹晓（实习），江苏胜衡律师事务所律师。
被告：定远县池河镇人民政府，住所地安徽省定远县池河镇定滁路东段，统一社会信用代码11341125003218902U。
法定代表人：鲁夯，该镇镇长。
委托诉讼代理人：杜宝柱，男，1985年8月16日出生，回族，住安徽省定远县。
委托诉讼代理人：鲁刚，安徽点赞律师事务所律师。
原告南京鼎赢投资管理有限公司与被告定远县池河镇人民政府合同纠纷一案,本院于2016年11月1日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告南京鼎赢投资管理有限公司的委托诉讼代理人宋联民、被告定远县池河镇人民政府的委托诉讼代理人杜宝柱、鲁刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告南京鼎赢投资管理有限公司向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院依法判令解除原、被告签署的《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》；2、请求判令被告立即返还原告已经支付的合同款210万元；3、判令被告承担给原告造成的各项违约损失，约合406.17万元；4、由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：2011年3月28日，原、被告签署了《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》，该协议约定了原告的投资进度及被告交付土地的时间和提交项目办理所需的各种证照使之对该项目建设合理合法化。2014年9月1日，双方又签署了一份《补充协议》，约定原告参与该地块11.7亩的竞拍，原告多次催促被告将从原告处收取的土地款210万元交于县土地局用于竞拍流程，但被告拒交，最终造成该项目流拍。原告认为，被告作为一级政府，理应诚信招商，但自合同签署以来，被告毫无履约诚意，已构成根本违约，继续履行本协议已客观不能。
被告定远县池河镇人民政府辩称，一、原、被告2011年3月28日签订的用地协议，有部分条款违背国家强制性法律规定，该协议因违反国家法律属于无效协议，之后，原、被告双方于2014年9月1日签订补充协议，对原协议内容中违反法律规定的条款进行了变更，该补充协议书结合原协议未违反法律规定的内容形成整体的双方用地协议书，该协议书合法有效，协议书明确约定了11.7亩土地已由国土部门售出，原告应合法参与竞拍该国有土地的使用权，已完成原、被告双方所约定的合同内容。因原告方未按补充协议的约定参与竞拍本案所涉土地，导致合同无法继续履行，其责任应由原告方全部承担。对于合法有效的合同，双方均应忠实履行合同义务，以达到合同目的。被告方不同意原告方要求解除合同的请求，请求判令原告方继续履行合同。二、因原告方未履行最终的用地协议所确定的参与竞拍的合同义务，给原、被告双方带来的损失均应由原告承担，原告所投入的210万元土地补偿费已被被告用于原告该项目实际支出或即将支出共计约244万元。对被告方多支出的34万元，原告方应予以返还。原告的直接投入建设资金及人工费是原告自己所付出的费用，与被告无关。综上，请求驳回原告方所有诉讼请求。
南京鼎赢投资管理有限公司为支持其诉讼请求，向法庭提交了下列证据：一、《招商引资协议》，证明原、被告双方签订的合同是有效的，虽然该合同中有个别条款的约定与法律法规不符，但招商引资协议在全国各地都是框架协议，原、被告在签订协议后应按合同第三条第5项，由甲方即被告办理相关手续，由于被告违法违规进行操作，才导致征地补偿相关流程混乱，部分条款违法不影响整个合同的效力；二、《补充协议》，证明投资双方的合同权利、义务；三、设计费发票、砌墙费发票两张，证明原告支付设计费2万元和砌墙费6万元；四、护栏网收据两张，证明原告分别支付11.44万元和5.07万元；五、拆迁补偿款收条四张、拉围墙协议，证明原告分别支付补偿费8万元、4万元、4万元和0.3万元；六、临时用电材料清单，证明原告支付0.88万元；七、安徽省农经管理系统专用收据、证明一份、银行回单，证明原告向被告交付土地款46万元；八、银行结算申请书、安徽省农经管理系统专用收据、银行回单，证明原告向被告交付土地款104万元；九、借条，证明利息债务，原告为本工程借款形成；十、收条、证明原告支付的工程款；十一、银行流水单、银行回单、工资表，证明原告工资支出损失。
定远县池河镇人民政府对原告所举证据的质证意见为：对证据一，因协议部分条款违背强制法律规定，属无效合同；对证据二，补充协议对原协议违反法律规定的条款进行了变更和补充，补充协议合法有效。合法有效的合同原、被告应继续履行，不应解除；对证据三、发票的真实性没有异议，但关联性有异议，所付出的实际费用不知道用于何项目，与本案无关，该费用不是支付给被告，也不是被告要求原告支付的，更不是原、被告双方合同约定必须支付的费用，故该笔费用应由原告自行承担。对证据四，质证意见同证据三的质证意见；对证据五，原告支付给三人的拆迁补偿款，与原告方和三位拆迁方所约定的拆迁补偿款不符，未足额支付，且该三户的补偿协议在原、被告签订的补充协议中已明确约定不在原、被告双方所约定的地块内，拆迁补偿款自愿由原告承担，与被告无关。拉围墙协议是复印件，对三性不予认可，与本案没有关联。证据六，与本案没有关联，是原告与第三方签订的；对证据七、八，没有异议，但不同意原告的证明目的，是原告给付被告用于支付给农户的土地补偿费用。对证据九，因是复印件，对其三性不予认可，与本案无关；对证据十，真实性不予认可，与本案无关；对证据十一，三性不予认可，且与本案没有关联。且该工资表没有单位名称，无单位公章，无具体的制作人与发放人，未注明用于何项目，系原告方单方制作，与本案无关联性。
定远县池河镇人民政府为支持其抗辩，向法庭提交下列证据：
证据一，1、《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》；2、《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区建设用地补充协议书》；3、《池河镇岱山农贸市场建设用地征地协议书》；4、街道征地开协议书；5、领条、收条；6、领条、征地协议书核对统计简表。证明1）、《招商引资协议》中第二款约定：“该地块土地补偿价格主要用于土地补偿费、安置补偿和地上附属物及青苗补偿费等相关费用……”第三款约定“乙方负责按上述条款及时支付给甲方征地费用……”说明原告向被告支付的210万元土地款系给被告用来征地并发放补偿款。被告已经按照协议约定向农户征地并将原告支付的土地款全部用来发放征地补偿款，原告不应要求被告返还。2）、被告积极履行《招商引资协议》约定的相关义务（进行征地），并为此共支付2440012.4元，210万元土地款应由原告交付国土部门。因原告自身原因怠于履行《补充协议书》中约定的义务，导致合同无法履行，其相应后果应由原告自行承担。
证据二、1、池河镇人民政府文件（池政[2013]51号）《关于要求对池河镇岱山农贸市场用地进行挂牌的请示》（2013年3月26日）；2、池河镇人民政府文件（池政[2013]78号《关于池河镇岱山农贸市场10亩指标挂牌出让的请示》（2013年4月12日）；3、池河镇人民政府文件（池政[2014]25号）《关于要求将岱山商业综合体地块进行挂牌出让的请示》（2014年2月24日）。证明目的：被告一直积极履行《招商引资协议》中约定的义务，使原告能够合法取得涉案土地的使用权。
证据三，1、《拆迁协议书》3份；2、池河镇人民政府文件（池镇[2016]58号）《关于丁雪汇信访事项前期处理情况的说明》（2016年5月5日）；3、《会议纪要》（2016年6月13日）；4、池河镇人民政府文件（池信报字[2016]11号）《关于丁雪汇信访事项办理情况的报告》（2016年7月11日）；5、《协议》（2016年7月11日）；6、《建房协议》（2016年7月13日）；7、岱山丁俊义建房预算；8、《定远县招标采购评标专家抽取申请表》（《池河镇岱山农贸市场安置房（二次）招投标备案资料》（下册）第1页）；9、池河镇岱山农贸市场安置房（二次）招标中标公示1页（《池河镇岱山农贸市场安置房（二次）招投标备案资料》（下册）第28页）；10、《审计报告》。证明1、2011年9月26日，原告分别与余华东、丁俊义、侯保银三人签订了《拆迁协议书》。三份《拆迁协议书》中分别约定：原告补偿余华东三层楼520平方（毛坯房砖混结构），营业额每月补贴10000元，房租每月补贴1000元，一次性补偿人民币80000元；原告补偿丁俊义三层楼310平方（毛坯房砖混结构），营业额每月补贴5000元，房租每月补贴800元，一次性补偿人民币40000元；原告补偿侯保银三层楼310平方（毛坯房砖混结构），营业额每月补贴1000元，房租每月补贴800元，一次性补偿人民币40000元。原告与余华东、丁俊义、侯保银三人签订了《拆迁协议书》后，仅分别向三人支付了80000元、40000元、40000元的一次性补偿金，其余拆迁补偿均未履行。2、在被告积极履行《招商引资协议》中所约定的义务时，由于原告自身原因，未向县土地收储中心报名，致使涉案土地招拍挂流拍。后被告多次催促原告积极履行协议，完善岱山商业综合体地块进行挂牌出让的相关手续，可原告一再拖延手续的履行和商业综合体的建设，导致《拆迁补偿书》中约定补偿给余华东、丁俊义、侯保银三人的房屋至今未交付，余华东等三人多次找原告交涉未果后通过信访渠道反映问题进行维权。由于原告一直推诿、拒绝履行《拆迁补偿书》中的相关补偿，被告为维护社会稳定，只得为余华东等三人代建楼房，通过招投标等方式共需支出人民币925640.40元，按照《拆迁协议书》约定此笔支出应该由原告承担。
南京鼎赢投资管理有限公司对被告所举证据的质证意见为：
对证据一，中1、2项真实性没有异议，证明目的有异议，对协议同举证证明目的。对补偿协议，原告认为被告方在收取原告土地征收款，应将该款交给国土局，但被告未将该款交给国土局，原告没有接到土地竞拍的邀请或通知，被告没有主动将该款用于缴纳竞拍保证金。第3项的真实性无法认可，并且被告违反法定流程，被告颠倒征地和补偿的关系，属于无效协议，对第4-6项无法质证。
对证据二，三份文件系被告单方制作，被告未能提供将该组证据已递交给县政府的证据。
对证据三、证据第1项的真实性予以认可，原告已支付了前期补偿款。证据第2-7项只有被告印章，真实性不予认可。对第8项真实性不予认可。对证据第9项真实性无法确认，中标之后招标双方应及时签订正式合同，但该份证据中原告没有看到，预中标之后没有签订实际建设合同。证据第10项因被告未当庭提供，无法当庭质证。
对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：
关于南京鼎赢投资管理有限公司提交的证据：
对证据一、二，因定远县池河镇人民政府对其真实性无异议，
故本院对证据真实性予以确认。
对证据三、四，因定远县池河镇人民政府对其真实性无异议，故本院对证据真实性予以确认。但证据中载明的费用支出与案涉协议履行并无关联性，且并非履行协议支出的必要费用，故本院对该证据不予确认。
对证据五，因支付拆迁补偿款并非履行案涉协议的必要费用，拉围墙协议系与第三方签订，不能证明与案涉争议有直接利害关系，故本院对该证据不予确认。
对证据六，因该证据与履行案涉协议无关联，故本院对该证据不予确认。
对证据七、八，因定远县池河镇人民政府对其真实性予以认可，故本院对该两组证据真实性予以确认。案涉《证明》中载明：“同意定远县池河镇岱山友友休闲娱乐有限公司2010年12月20日汇入我单位的土地款46万元……”，且安徽省农经管理系统专用收据中载明104万元系土地款，故本院对该两组证据予以确认。
对证据九、十、十一，因与案涉协议履行无关联性，故本院对该三组证据不予确认。
关于定远县池河镇人民政府提交的证据：
对证据一，因南京鼎赢投资管理有限公司对第1、2项证据真实性认可，故本院对两项证据真实性予以确认。对第3项证据，因原告对其不予认可，且征地协议书系岱山村民委员会与被征地村民所签，与本案案涉协议履行没有关联性，故本院对该项证据不予确认。因原告对第4-6项证据不予质证，且三项证据与本案没有关联性，故本院对该三项证据不予确认。
对证据二，定远县池河镇人民政府（池政[2013]51号、池政[2013]78号、池政[2014]25号）文件系下级政府对上级政府的政务活动请示文件，故本院对真实性予以确认。
对证据三，因南京鼎赢投资管理有限公司对第1项证据真实性予以认可，故本院对其真实性予以确认。对第2-9项证据，因盖有定远县池河镇人民政府公章，故本院对上述7项证据真实性予以确认。对第10项证据，因定远县池河镇人民政府未能当庭提交，故本院对该项证据不予认定。
本院经审理认定事实如下：2011年3月28日，定远县池河镇人民政府与南京鼎赢投资管理有限公司签订《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》，甲方：定远县池河镇人民政府；乙方：南京鼎赢投资管理有限公司，协议就征地范围及面积、征地价格及付款方式、协议双方权利、责任和义务做了约定。一、征地范围及面积：该地块位于岱山街定滁路至岱口水库间地段，占地面积约55亩，该地块的四至界限及准确面积以实际测绘报告为准。二、征地价格及付款方式（本协议以人民币为支付币），该地块土地补偿价格主要用于土地补偿费、安置补偿和地上附属物及青苗补偿费等相关费用，价格按4.5万元/亩，合计约250万元，最终支付按实际用地面积结算。自本协议签订后分二期付清：第一期付款为协议签订7日内，乙方付人民币150万元；第二期付款，乙方二期开发时再付人民币100万元。付款时甲方提供相关招商引资合法文件（指招商委备案）……；三、甲乙双方权利、责任和义务：1、甲方负责于2011年4月25日前将乙方所需用地全部到位，及时交付给乙方使用……;3、定滁路沿街需拆迁的房屋由乙方负责，甲方全力配合协商，费用由乙方承担……；5、甲方负责提供对该项目办理招商引资所需的各种证照、批件、立项、审批、项目环评，使之对该项目建设合理合法化；……;六、本协议壹式肆份，甲、乙双方各执贰份。2014年9月1日，双方以《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》为基础，签订了《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区建设用地补充协议书》，协议约定：一、岱山农贸市场及住宅用地由镇政府出让土地约11.7亩，乙方保证此地块不含乙方已拆迁三户所占的宅基地及面积。2、乙方必须按照国有土地出让规定合法参与竞拍国有土地使用权。如果乙方在土地竞拍中取得了国有土地使用权，甲方将国土局返还给镇政府的出让金全额返还乙方；如果乙方未能在竞拍中取得国有土地使用权，甲方从国土局返还给镇政府的出让金部分拿出贰佰壹拾万元退还给乙方，剩余部分甲、乙双方各得50%，所有款项在15个工作日内一次性还清……；四、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，协议自签订之日起生效，甲乙双方不得违约，除不可抗拒的力量造成协议不能履行的情况除外。协议签订后，原告向定远县池河镇政府打款210万元（分别于2011年3月28日打款104万元、2011年8月5日打款46万元、2011年10月16日打款30万元、2011年11月4日打款30万元）。南京鼎赢投资管理有限公司对案涉土地进行了场地平整、架设四至钢围栏等工程。后南京鼎赢投资管理有限公司未参与定远县国土局对该宗土地的竞拍，从而未能取得案涉土地的使用权，致使双方签订合同目的不能实现，故原告诉讼来院。
本院认为：根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款（四）规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。本案中，原、被告双方签订《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》及相应《补充协议》明确约定了双方履行协议的权利义务，属合法有效合同。作为合同当事人，应当按照约定全面履行自己的义务。因原告未能取得案涉土地的使用权，致使协议约定的其他义务无法履行，已不能实现合同目的。故对原告要求解除原、被告签署的《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》的诉讼请求，本院予以支持；关于被告辩称：“因原告方未履行最终的用地协议所确定的参与竞拍的合同义务，给原、被告双方带来的损失均应由原告承担，原告所投入的210万元土地补偿费已被被告用于原告该项目实际支出或即将支出共计约244万元。对被告方多支出的34万元，原告方应予以返还。原告的直接投入建设资金及人工费是原告自己所付出的费用，与被告无关。”一节，因被告未能举证证明系原告自身原因未参与案涉土地竞拍导致流拍造成损失，故本院对该项辩称理由不予采信。对于原告诉请要求被告返还210万元出让金，因原、被告双方在《补充协议》约定：“2、……；如果乙方未能在竞拍中取得国有土地使用权，甲方从国土局返还给镇政府的出让金部分拿出贰佰壹拾万元退还给乙方，剩余部分甲、乙双方各得50%，所有款项在15个工作日内一次性还清。”故被告以210万元用于案涉项目实际支出及用于向农户支付补偿款进行抗辩，本院对该抗辩理由不予采信。关于被告辩称：“原告未取得该土地使用权情形下，原告自行在该土地进行前期建设，其一切后果均应由原告自行承担，无权要求被告承担。”一节，对于原告诉请要求被告承担建设资金、人工费等各项损失约合406.17万的诉讼请求，综合本案审理所查明的事实，原告在未取得案涉11.7亩土地使用权的情况下未能合理评估投入行为造成的风险最终遭受资金损失，且原告投入各项费用并非双方履行主合同义务所必须投入的费用。在原告未能取得案涉土地使用权的情况下提前投入上述各项费用，由此造成的资金损失应由原告自行承担，故本院对被告的该项辩称理由予以采信。关于被告辩称：“被告代替原告履行了向三户农户建设三幢楼房，花去90余万元，其费用应由原告承担。”一节，因该三户农户是分别与原告签订的《拆迁协议书》，被告非《拆迁协议书》的合同主体，且原告也未委托被告为该三户农户建房，其为三户农户建设房屋系另一法律关系，被告可另行主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、九十四条第一款（四）、九十七条规定，判决如下：
一、解除原告南京鼎赢投资管理有限公司与被告定远县池河镇人民政府分别于2011年3月28日、2014年9月1日签订的《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区用地协议》及《招商引资兴建岱山农贸大市场农民休闲娱乐集中示范区建设用地补充协议书》；
二、被告定远县池河镇人民政府于判决生效后十日内返还原告南京鼎赢投资管理有限公司出让金210万元；
三、驳回原告南京鼎赢投资管理有限公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费54930元，由原告南京鼎赢投资管理有限公司负担36020元，被告定远县池河镇人民政府负担18910元。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 张华昌
审 判 员 余 彪
人民陪审员 徐友高
二〇一七年八月十日
书 记 员 孟 超
附本案适用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。