广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初138号
原告：鹤山市鹤城镇南中村新村经济合作社。住所地：广东省江门市鹤山市。
负责人:黄宇亮。
委托代理人：周容,系国信信扬(江门)律师事务所律师。
委托代理人：李小钿,系国信信扬(江门)律师事务所职员。
被告：鹤山市国土资源局。住所地：广东省鹤山市。
法定代表人：冯永忠。
委托代理人：刘晓文，系该局工作人员。
委托代理人：林荣达，系广东东方大卫律师事务所律师。
原告鹤山市鹤城镇南中村新村经济合作社（以下简称“南中村新村”）诉被告鹤山市国土资源局土地管理不履行法定职责纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月22日进行了公开开庭审理。南中村新村的负责人黄宇亮及委托代理人周容、李小钿，鹤山市国土资源局的委托代理人林荣达、刘晓文，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
南中村新村诉称：�中村新村与案外人裴锦容、曾庆文、胡寿荣、胡炳伦关于涉案土地的土地买卖协议，经过鹤山市人民法院以及中级人民法院审判已确认无效合同，其土地转让效力自始无效。前述四人不仅非法占用土地，还在未依法取得乡村规划许可证、建设工程规划许可证时修建建筑。南中村新村于2016年依法向鹤山市人民法院提起占有返还纠纷的民事诉讼，两级法院均裁定驳回起诉，并告知南中村新村向有关行政部门要求拆除违建后方可进行民事诉讼。南中村新村于2017年3月依法向鹤山市国土资源局提出了对涉案土地的地上违法建筑物进行处理的行政申请，鹤山市国土资源局对此不予受理，拒不履行其作为行政主管部门的义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定，鹤山市国土资源局对涉案土地上的违建有法定义务实施行政处罚，作出拆除违法建筑、恢复土地原状的处罚决定，鹤山市国土资源局至今仍拒绝履行该义务，为维护南中村新村的合法权益，请求法院判令：1、确认鹤山市国土资源局不履行行政职能不作为违法行为；2、鹤山市国土资源局依法对位于南中村新村集体所有土地上的违法建筑立即拆除，恢复土地原状，返还土地（涉案土地详见附件：位于曾庆文楼后山地东至曾庆文楼、南至胡炳伦，西至小河边与老村交界、北至陈志强楼后空地，宽为26.70米、深为47米，共计面积1337.40平方米集体所有土地；位于新公路、新月楼对面，胡寿荣的小店及新楼背后的土地，面积为1333.34平方米的集体所有的土地；位于曾庆文楼房后面的山地，共计面积333.5平方米的集体所有土地；位于陈志强楼后空山地、东至陈志强楼、南至曾文庆后空山地、西至老村交界、北至山头空地，宽为20米、深41米，面积为820平方米的集体所有土地）；3�本案诉讼费由鹤山市国土资源局承担。
南中村新村在法定举证期限内向本院提交的证据材料有：1、组织机构代码证、负责人身份证明、负责人身份证、村委会表决、户籍证明、村民户籍资料；2、信访事项的回复、国土资源信访事项受理告知书、（2014）江鹤法民二初字第163号民事判决书、（2015）江中法民二终字第88号民事判决书、（2016）粤0784民初1911号民事裁定书、（2016）粤07民终2823号民事裁定书、（2014）江鹤法民二初字第164号民事判决书、（2015）江中法民二终字第89号民事判决书、（2016）粤0784民初1915号民事裁定书、（2016）粤07民终2818号民事裁定书、（2014）江鹤法民二初字第161号民事判决书、（2016）粤0784民初1909号民事裁定书、（2016）粤07民终2817号民事裁定书、（2014）江鹤法民二初字第162号民事判决书、（2015）江中法民二终字第86�民事判决书、（2016）粤0784民初1916号民事裁定书、（2016）粤07民终2819号民事裁定书；3、建筑物照片；4、行政申请书、收件回执、不予受理告知书，以上证据拟共同证明涉案土地的《土地转让合同书》已确认无效，应当先由行政主管部门拆除土地上违建，南中村新村应依法向鹤山市国土资源局申请作出对地上违建进行拆除的处罚，但鹤山市国土资源局未有履行法定职责。
鹤山市国土资源局辩称：1、南中村新村诉求确认鹤山市国土资源局存在不履行行政职责这一说法与事实不符，根据鹤山市国土资源局提供的资料，2017年3月22日南中村新村的负责人向鹤山市国土资源局的信访负责人提交了四份行政申请书，请求鹤山市国土资源局对曾庆文、胡寿荣、胡炳伦、裴锦容四人非法占有南中村新村村内的四处土地进行处理。其行政申请有两项请求，�为确认地上建筑物为违法建筑；二为要求鹤山市国土资源局拆除违法建筑，返还土地。鹤山市国土资源局于2017年3月22日向黄宇亮出具了回执，根据鹤山市国土资源局查询的情况，南中村新村申请处理的四宗土地，经过两级人民法院民事审判的生效裁判文书根据《中华人民共和国合同法》第五十二条判定南中村新村分别与上述四人所签订的《土地转让合同书》无效。2、2016年3月3日，南中村新村向鹤山市不动产登记中心申请土地确权。经过不动产登记中心审核，依法向南中村新村办理土地登记。即涉案四宗土地是权属于南中村新村，南中村新村完全可以根据《中华人民共和国物权法》的规定通过民事诉讼的方式，主张上述四人返还土地。实际上南中村新村也曾经向鹤山法院提出过该诉求，但后来南中村新村撤回了诉求，只要求确认《土地转让合同书》无效。所以才有�来的法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定判令《土地转让合同书》无效的案件。3、根据《中华人民共和国土地管理法》及相关司法解释的规定，南中村新村诉求鹤山市国土资源局对四宗土地的建筑拆除与上述法律规定不符。鹤山市国土资源局的职权是不包括认定违法建筑的，所以南中村新村的行政申请书中第一项信访要求是不能成立的，这是其他部门的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》及相关司法解释的规定鹤山市国土资源局无权拆除违法建筑，鹤山市国土资源局没有强制执法权。4、通过上述查证，鹤山市国土资源局发现南中村新村的信访所涉土地、所涉及的《土地转让合同书》属于涉法、涉诉的纠纷。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，对于无效的合同引起的财产纠纷应通过法律途径，由人民法院解决。所以鹤山市国土资源局根据上述情况依法向南中村新村作出了涉案不予受理告知书。建议南中村新村向广东省高级人民法院或江门市人民检察院主张，鹤山市国土资源局作出的不予受理告知的法律依据是《信访条例》及《广东省信访条例》。综上所述，鹤山市国土资源局不存在不履行行政职责的情况，请求驳回南中村新村的诉求。
鹤山市国土资源局在法定期限内向本院提交的证据及依据材料有：1、行政申请书（被申请人：曾庆文）；行政申请书（被申请人：胡寿荣）；行政申请书（被申请人：胡炳伦）；行政申请书（被申请人：裴锦容）；2、收件回执；3、①曾庆文所涉土地：（2014）江鹤法民二初字第164号民事判决书、（2015）江中法民二终字第89号民事判决书。②胡寿荣所涉土地：（2014）江鹤法民二初字第162号民事判决书、（2015）江中法民二终字第86�民事判决书。③胡炳伦所涉土地：（2014）江鹤法民二初字第161号民事判决书。④裴锦容所涉土地：（2014）江鹤法民二初字第163号民事判决书、（2015）江中法民二终字第88号民事判决书；4、不动产登记申请表、公告照片、关于土地登记审核结果公告、公告回执、宗地图、申请报告、证明、不动产权证；5、新房事项不予受理告知书；6、《信访条例》、《广东省信访条例》、《中华人民共和国合同法》，以上证据拟共同证明生效裁判文书判定南中村新村分别与曾庆文、胡寿荣、胡炳伦、裴锦容签订的《土地转让合同》无效，对于无效合同引起的财产纠纷应通过法律途径由法院解决，鹤山市国土资源局作出涉案信访事项不予受理告知书符合法律规定。
本院经审理查明：2017年3月22日，南中村新村向鹤山市国土资源局递交四份《行政申请书》，分�申请请求确认对案外人裴锦容、曾庆文、胡寿荣、胡炳伦分别占用的四块集体所有土地（分别为位于曾庆文楼房后面的山地，共计面积333.5平方米的集体所有土地；位于曾庆文楼后山地东至曾庆文楼、南至胡炳伦，西至小河边与老村交界、北至陈志强楼后空地，宽为26.70米、深为47米，共计面积1337.40平方米集体所有土地；位于新公路、新月楼对面，胡寿荣的小店及新楼背后的土地，面积为1333.34平方米的集体所有的土地；位于陈志强楼后空山地、东至陈志强楼、南至曾庆文后空山地、西至老村交界、北至山头空地，宽为20米、深41米，面积为820平方米的集体所有的土地）上的楼房为违法建筑，并请求处以罚款、拆除上述楼房，恢复土地原状，返还土地。鹤山市国土资源局于同日出具《收件回执》载明收到前述行政申请书。2017年3月24日，鹤山市国土资源局作出鹤国土资（信访）函〔2017〕10号《信访事项不予受理告知书》载明：“经查，鹤城南中村新村曾与曾庆文、胡炳伦、胡售荣、裴锦容等被申请人签订《土地转让合同》。曾庆文、胡炳伦、胡售荣、裴锦容等人在合同所述的地块上建房的行为不属于强行非法占用。签订合同造成的纠纷，属于涉法涉诉纠纷，且你们已通过法律途径解决。法院已判决鹤城南中村新村与曾庆文、胡炳伦、胡售荣、裴锦容等人签订合同无效，但未对合同取得的财产进行处理。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条……的规定，对于无效合同引起的纠纷应当通过法律途径由法院解决……我局对此信访事项不予受理。由于鹤城南中新村与曾庆文、胡炳伦、胡寿荣、裴锦容等人的合同纠纷案件已经两审终审，建议您向广东省高级人民法院或者江门市人民检察院提出申诉……”南中村新村认为鹤山市国土�源局对其申请未有履行法定职责，特提起本案行政诉讼。
另查明：南中村新村因与案外人胡炳伦、唐墨霞；曾庆文、陈桂好；胡寿荣、李杏娟、鹤山市鹤城镇同兴废品收购站；裴锦容、陈志强邓因占有物返还纠纷分别提起四宗民事诉讼，广东省江门市中级人民法院于2016年12月26日分别作出生效的（2016）粤07民终2817、2818、2819、2823号《民事裁定书》，均认为，涉案土地转让合同已被判决确认无效，但涉案土地属农用地没有经过有关部门批准变更为建设用地，亦未补充依法批准或补办变更为国有土地，土地上所建的建筑物没有办理手续，也没有办理房产登记手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，�收违法所得，并处罚款”的规定，以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款……（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”的规定，案件涉及的违法用地和违法建筑问题属于行政法律关系，应先由有关行政主管部门进行处理。据此，原审以南中村新村起诉请求判令停止侵权行为，返还侵占集体所有土地并恢复土地原状和赔偿损失，不属于法院直接受理的范围。原审法院裁定驳回起诉，并无不当，予以维持。
本院认为：本案系土地管理不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行�机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”的规定，南中村新村认为，案外人裴锦容、曾庆文、胡寿荣、胡炳伦非法占有其集体所有土地上所建楼房为违法建筑，申请鹤山市国土资源局确认违法建筑、拆除楼房、恢复土地原状等请求，是申请鹤山市国土资源局依法定职权保护其财产权等权益，其认为鹤山市国土资源局在接到申请后不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，符合上述规定，属于行政诉讼的受理范围。
根据各方�事人的诉辩意见，本案的争议焦点是鹤山市国土资源局对南中村新村的涉案申请是否构成不履行法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”因此，鹤山市国土资源局作为鹤山市辖区范围内的县级以上土地行政主管部门，依法具有对本行政区域范围内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查、对本行政区域范围内土地所在地的国土资源违法案件管辖的法定职权，同时根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人�政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”第七十七条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第八十一条：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”等规定，对于买卖或者以其他形式非法转让土地的；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，县级以上人民政府土地行政主管部门具有依法限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施、责令退还非法占用的土地、责令限期改正、没收违法所得、并处罚款等法定职权。本案中，南中村新村认为，生效裁判文书已认定前述涉案土地属农用地，没有经过有关部门批准变更为建设用地，亦未补充依法批准或补办变更为国有土地，土地上所建的建筑物没有办理手续，也没有办理房产登记手续为理由向鹤山市国土资源局申请处理。鹤山市国土资源局亦确认前述内容，以及关于涉案土地的转让等合同已被生效裁判文书确认无效等内容，并依法向南中村新村办理涉案土地登记。鹤山市国土资源局收到涉案申请后，应当依照《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等规定，根据不同的情形作出相应的实质处理决定。但鹤山市国土资源局认为其没有法定职权，仅作出并未对当事人实体权利义务产生实质影响的信访回复，未有全面正确恰当地履行法定职责，应依法判决其履行法定职责。鹤山市国土资源局辩称南中村新村申请处理的所涉土地、所涉及的《土地转让合同书》属于涉法涉诉的纠纷，对于无效的合同引起的财产纠纷应通过法律途径由人民法院解决。但本案所涉情形并无法律法规强制性规定必须通过无效合同引起的财产纠纷民事诉讼唯一途径解决，且南中村新村已经提起占有物返还纠纷的民事诉讼，却被生效裁判认定因涉及违法用地和违法建筑问题属于行政法律关系，应先由有关行政主管部门进行处理，并驳回起诉。故鹤山市国土资源局前述辩解，事实和法律依据不足，本院不予支持。此外，南中村新村关于判令鹤山市国土资源局依法对位于南中村新村集体所有土地上的违法建筑立即拆除，恢复土地原状，返还土地的的诉讼请求，属于鹤山市国土资源局依据�中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出处理决定时的具体内容，不属本案审查范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、被告鹤山市国土资源局应在本判决生效后六十日内对原告鹤山市鹤城镇南中村新村经济合作社于2017年3月22日向被告鹤山市国土资源局递交的涉案《行政申请书》依法作出处理决定。
二、驳回原告鹤山市鹤城镇南中村新村经济合作社的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告鹤山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
�判长廖杰华
代理审判员 龚展泽
人民陪审员 区灿威
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 陈凤娇
附：相关法律法规条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三十九条第一款公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理……
3、《中华人民共和国土地管理法》
第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十六条未经批准或者采取欺�手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任……
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。