辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽07行初97号
原告王成凤，女，1964年6月5日出生，汉族，住辽宁省义县。
委托代理人李芳，辽宁吉伟律师事务所律师。
被告义县人民政府，住所地辽宁省义县。
法定代表人苏贵宏，该县县长。
委托代理人王娜，义县发展与改革局副局长。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
第三人义县水利局，住所地义县。
法定代表人高维民，该局局长。
委托代理人王连军，该局副局长。
委托代理人赵爽，辽宁曌益律师事务所律师。
第三人义县凌河保护区管理局，住所地义县。
法定代表人庄智，该局局长。
委托代理人郑丽敏，该局工作人员。
委托代理人岳玉环，辽宁燕郡律师事务所律师。
原告王成凤不服义县铁路建设工程领导小组办公室于2016年11月25日作出的义铁建答字【2016】1号《关于王成凤上访锦承铁路扩能改造工程穿越其沙场问题的答复意见》，于2016年12月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因义县水利局、义县凌河保护区管理局与本案被诉行政行为有利害关系，本案依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月13日公开开庭审理了本案。原告王成凤及其代理人李芳，被告义县人民政府的委托代理人李智光、王娜，第三人义县水利局的委托代理人王连军、赵爽，第三人义县凌河保护区管理局的委托代理人郑丽敏、岳玉环到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
义县铁路建设工程领导小组办公室是义县人民政府的临时组建机构。义县铁路建设工程领导小组办公室于2016年11月25日作出的义铁建答字【2016】1号《关于王成凤上访锦承铁路扩能改造工程穿越其沙场问题的答复意见》（以下简称“《答复意见》”），该《答复意见》做出如下处理决定“1、返还两个砂场管理费各2万元；2、王成凤所提出的其他补偿要求无补偿依据，不予补偿；3、自此《答复意见》送达之日起，王成凤应停止其阻工行为。铁路施工单位将开展大凌河2号特大桥工程的施工工作，如再发生阻工行为，将追究相关人员的法律责任和所造成的停工损失。”义县铁路建设工程领导小组办公室不具有法人资格，不是本案的适格被告。原告起诉该《答复意见》，义县人民政府作为义县铁路建设工程领导小组办公室的组建部门，是本案的适格被告。
原告诉称，2010年6月15日原告向义县水利局提出开采砂石的申请，2010年9月20日义县水利局、2010年9月22日锦州市水利局同意原告的申请，并确定开采地点为大凌河邹家屯村段，开采范围为2万方。2011年8月16日通过转让的方式，原告取得了周秀琴于2010年6月17日申请的，义县水利局于2010年9月25日、锦州市水利局于2010年9月26日同意的开采地点位于大凌河下马三沟，开采范围待采区内2万方的采砂使用范围。2010年9月20日原告王成风向义县水利局交纳2万元管理费，2010年9月25日周秀琴向义县水利局交纳2万元管理费。原告支付给周秀芹转让费4万元。原告取得砂场使用权后，开始对砂场进行投资，修建了通往砂场的运砂道路，购置采砂船，建造房屋等相关固定设施，投资几百万元，而且几年来一直没有停止对砂场的投资，只是因近几年建筑行业不景气，沙石需求量少，故没有进行开采。2016年中铁七局开始修建锦州至朝阳的高速铁路，规划的线路正好穿过原告的砂场。被告在未依法对原告砂场进行补偿的情况下，就允许中铁七局施工使用原告的沙场，被告的该行为严重违反行政征收征用的规定，是对原告合法权益的侵犯。原告的砂场被侵占后，便开始向有关部门上访，后被告义县铁路建设工程领导小组办公室作为被告义县人民政府的项目部门出具了《答复意见》，对于该《答复意见》原告完全不能认同，且所依据的相关文件对原告不具有法律约束力，作出的处理决定原告不服，依据该答复意见告知权利的内容提起诉讼，请求贵院依法撤销义铁建答字【2016】1号答复意见，诉讼费用由被告承担。
原告王成凤向本院提交以下证据：共五份证据，两份申请、两份两万元收据、与周秀琴的转让协议。证明原告通过申请经县市两级水利部门审批原告取得了合法使用两块河滩地的权利。
被告义县人民政府答辩称，义县铁路建设工程领导小组办公室(简称铁建办)是义县人民政府的下设部门，负责政府在义县铁路建设项目中征收房屋、土地的具体工作，不具备行政主体和诉讼主体资格。铁建办作出的答复意见是由义县人民政府决定并责成铁建办代为作出的，由政府负责。被告作出答复意见依据锦州市人民政府行政指令和《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条。具有职权依据、事实和法律依据，且程序合法。原告起诉，以2010年取得、2011年作废的采砂权为理由，要求获得政府征收补偿，并撤销答复意见，没有依据，请依法驳回其诉讼请求。
被告义县人民政府向本院提交以下证据：第一组证据：证据1、省政府立项批复。证据2、土地预批件。证据3、规划选址意见书。证据4、风险评估报告书。证据5、《锦州市人民政府关于义县境内铁路建设征地拆迁补偿标准的批复》。上述五项证据证明我们已经按照国有土地上房屋征收补偿条例规定征收国有土地上房屋应具备的审批文件均已办理完毕，并按上述条例的相关程序进行。第二组证据：证据6、锦政发（2011）37号文件，证明土地的性质是国有河滩地，所以对和优河滩地上的房屋建筑物征收补偿工作适用《国有土地上房屋征收补偿条例》。证据7、王成凤上访信。第三组证据：证据8、铁建办致义县水利局查询函及复函。证据9、铁建办致义县凌河保护区管理局查询函及复函。用以证明我们已进行了《国有土地上房屋征收补偿条例》第24条调查、认定、和处理即认定原告所诉的砂厂没有合法性，即作为我们事实依据，又作为我们对违法建筑物的调查认定处理程序的依据。
第三人义县水利局在庭审中述称，被告义县人民政府认定事实正确，程序合法，请求本院驳回原告的诉讼请求。
第三人义县凌河保护区管理局在庭审中述称，原告在诉状中所诉事实发生在2010年，我局2011年才成立，所以原告诉求与我局没有关联性，审理结果也没有利害关系，故我局认为不应该成为本案的第三人。
经过庭审质证，原告对被告义县人民政府的证据质证如下：第一组证据：与本案有关前置文件真实性没有意见。第二组证据：证据6、37号文件是由锦州市人民政府作出的，发放部门是凌海市、义县、太和区政府、松山新区管委会、市凌河管理局，但是政府部门并没有向原告告知该文件的内容，所以该文件中的内容对原告不具有相应的效力。这份文件出台后是2011年11月11日之后，如果认为原告使用的河滩地系非法的，相关部门就应该对原告使用河滩地的权限进行制止，但是从文件下来之后一直到锦承铁路的建设期间没有任何行政部门对原告的河滩地的使用权作出相应的处理。证据7的上访信的内容是原告自己提出的没有异议。第三组证据：证据8，前一部分第1条、第2条的第一段、二段、三段事实是客观事实，也确认了原告是通过两级水利局局长带队并且重新登记重新划界，GPS定位，确权的情况下确认了原告河滩地的使用权而且缴纳了管理费，申请中并没有说使用河滩地的期限，也没有证明管理费系年度缴费，而根据河滩地使用的当地实际情况都是经过申请之后长期有效。而且缴纳的费用是一次性缴纳。所以义县水利局给铁建办的答复中以37号文件作为否认原告合理使用两块沙滩地的权限是错误的，确认原告缴纳的2万元系2010年11月至2011年11月份也是不客观真实的，所以这份复函不能作为有效证据使用。证据9只是证明在大凌河成立后王成凤没有申请采砂权的事实。原告取得砂厂进行投资后确实没有申请采砂权，因为原告修路后第二年发生了洪水把道路冲垮，然后原告又继续投资，再由建筑行业不景气就没有申请采砂权，并不代表原告对两块河滩地不具有合法使用权。
被告对原告的证据质证如下：真实性没有意见。对证明目的有意见，只能证明书面所载的内容。
第三人义县水利局对于被告提供的其他证据没有意见，对原告的证明目的有异议，只能证明其申请过，目的就是采砂，没有许可证，一切行为都是个人行为，由自己承担责任。
第三人义县凌河保护区管理局对于原告及被告提供的其他证据没有意见。
本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据各方当事人没有意见，符合证据的三性，本院予以采信。第二组证据中证据6、锦政发（2011）37号文件，被告及第三人义县水利局没有送达回执或书面公告的材料证明向原告送达，不能作为认定案件事实的依据。第三组证据：证据8、前一部分第1项、第2项的第一段、二段、三段各方当事人没有意见，本院予以采信。关于第三人义县水利局收取的费用是一次性缴纳的问题，第三人义县水利局没有做出合理解释，且经本院庭审释明后，没有向本院提交其他证据佐证，本院不予采信。原告提供的证据与被告提供的其他证据具备行政诉讼证据的关联性、合法性和真实性，本院予以采信，并作为本案认定事实的依据。
经审理查明，2010年6月15日原告王成凤向义县水利局提出开采砂石的申请。关于该申请表，第一页明确了开采地点为大凌河邹家屯村段，开采范围为2万方；第二页有开采范围的示意图；第三页义县水利局和市水利局分别在初审意见、审查意见审批同意并加盖公章，无省水利行政主管部门审核和批准。2010年6月17日案外人周秀琴向义县水利局提出开采砂石的申请。关于该申请表，第一页明确了开采地点为大凌河下马三沟，开采范围为2万方；第二页有开采范围的示意图；第三页义县水利局和市水利局分别在初审意见、审查意见审批同意并加盖公章，无省水利行政主管部门审核和批准。2011年8月16日原告王成凤与案外人周秀琴签订转让合同，由原告王成凤接手继续开采行为。2010年9月义县水利局分别向原告王成凤和案外人周秀琴各收取2万元管理费。原告王成凤开始前期投入，包括建房和购买采砂船等。2016年锦承铁路工程涉及的头台镇河夹心村与头道河镇邹家屯间的大凌河段2号特大桥建设将穿越原告王成凤申请采砂的开采范围，原告王成凤向有关部门反映，被告义县人民政府责成义县铁路建设工程领导小组办公室向王成凤了解情况、现场调查，向第三人义县水利局和义县凌河保护区管理局函查，研究后责成义县铁路建设工程领导小组办公室作出《答复意见》。
本院认为，被告义县人民政府作为征收的主体有权责成义县铁路建设工程领导小组办公室对征地行为涉及的问题进行处理。
本案争议的焦点之一，被告义县人民政府在义县铁路建设项目中涉及本案的征收行为是否合法的问题。被告根据《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定，为实施交通基础设施建设的公共利益需要，进行锦承铁路扩能改造工程，经省政府立项、土地预批、规划选址、风险评估等各项法定程序，适用法律、法规正确，锦承铁路工程涉及的特大桥建设虽然穿越原告申请采砂的开采范围，但由于原告并未取得采砂许可，原告并不享有对开采范围的砂场使用权，被告的征收行为不存在违法占用原告土地的情形。
本案争议的焦点之二，原告王成凤是否应当给予补偿的问题。
原告作为开采砂石的申请人经过初审、审查并交纳管理费用，其虽不具备采砂的行政许可权，但基于对政府的信赖其前期的投入是合法的，从其建成至征收行为的发生，其投入的设施一直存续，且没有行政机关对其进行责令停止或处罚。本案争议的征收行为发生导致其不能继续办理采砂许可，其权益受到损害，对于其前期投入的看护房、采砂船、井、修建作业路等费用应给予合理的补偿。
关于该《答复意见》的处理决定第一项中返还两个砂场管理费各2万元问题，各方当事人没有异议，保护了原告的合法权益，本院不予调整。关于该《答复意见》的处理决定第二项中对于原告的其他补偿不予支持的决定没有考虑原告的前期投入损失，应予撤销。关于该《答复意见》的处理决定第三项中要求原告停止阻工行为的问题，锦承铁路扩能改造工程属于国家工程项目，其施工行为没有侵害采砂权，应予保护。
综上，被告根据原告王成凤反映的问题，责成义县铁路建设工程领导小组办公室向王成凤了解情况、现场调查，向第三人义县水利局和义县凌河保护区管理局函查，研究后责成义县铁路建设工程领导小组办公室作出《答复意见》，程序合法，适用法律正确，但对于补偿的处理明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销义县铁路建设工程领导小组办公室作出的义铁建答字【2016】1号《关于王成凤上访锦承铁路扩能改造工程穿越其砂场问题的答复意见》第二项处理决定；
二、责令被告义县人民政府于本判决生效之日起30天内对原告王成凤作出补偿决定；
三、驳回原告王成凤其他诉讼请求。
案件受理费50元,由被告义县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 张小凡
审判员 韩晓武
审判员 王锦鹏
二〇一七年六月七日
书记员 张 睿