山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋中中法行初字第2号
原告常晋明。
委托代理人董玉明，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。
委托代理人常效明。
被告晋中市人民政府，住所地：榆次区新华街199号。
法定代表人胡玉亭，市长。
委托代理人王利。
委托代理人陈照君。
第三人榆社县人民政府，住所地：榆社县东大街19号。
法定代表人贾尚明，县长。
委托代理人徐律枢，山西恒一律师事务所律师。
委托代理人张莉，山西恒一律师事务所律师。
原告常晋明不服晋中市人民政府于2014年10月11日作出的市复决字（2014）13号《行政复议决定书》，于2014年12月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年12月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因第三人榆社县人民政府与本案有法律上的利害关系，依法追加其为第三人，于2014年12月29日向榆社县人民政府送达了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2015年2月5日公开开庭审理了本案。原告常晋明及委托代理人董玉明、常效明，被告晋中市人民政府的委托代理人王利、陈照君，第三人榆社县人民政府的委托代理人徐律枢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告晋中市人民政府于2014年10月11日作出市复决字（2014）13号《行政复议决定书》。该复议决定查明，2013年4月12日榆社县北寨乡青峪村发生火灾，榆社县人民政府组织相关部门及人员于当日将火灾扑灭，常晋明所承包的林地在此次火灾中受损。同年5月4日县政府森林防火指挥部作出《北寨乡青峪村4月12日发生火灾的报告》，对火灾情况作了简要说明；同年5月5日榆社县公安部门出具《关于对青峪村4.12火情肇事者李俊平给予行政拘留的情况说明》，证明已对火灾肇事者处以拘留的行政处罚，待相关鉴定报告作出后，再另行处理。同年6月7日榆社县人民政府向晋中市委、市政府作出书面汇报；同年6月10日，榆社县林业部门委托的太行山国有林业管理局林业勘测设计队作出《榆社县北寨乡青峪村（黄岭）4.12火灾过火面积及烧毁林木蓄积测算报告》，对过火面积、过火林木株数、过火蓄积出具了测算结果。火灾发生后，榆社县人民政府针对常晋明的受损赔偿问题多次进行协调未果。晋中市人民政府认为，《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和《火灾事故调查规定》等法律、法规和规章对地方各级人民政府及相关所属职能部门在本行政区域森林防火工作中的职责做出了明确规定。榆社县人民政府及其所属林业、公安等部门在火灾事故发生后，在组织扑火、案件查处、调查评估、善后处置等方面做了大量工作；但在火灾事故认定、损失情况调查评估、确定责任单位和责任人等灾后处置相关事宜方面尚存在不完善之处，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定责令榆社县人民政府依照《森林防火条例》中有关灾后处置工作的规定进一步履行相应的职责。
被告晋中市人民政府在法定期限内提供了作出被诉行政行为的证据：1、榆社县人民政府森林防火指挥部于2013年5月4日作出的《北寨乡青峪村4月12日发生火情的报告》；2、榆社县公安局北寨派出所于2013年5月5日出具的《关于4.12火情肇事者李俊平给予行政拘留的情况说明》；3、太行山国有林业管理局林业勘测设计队于2013年6月10日作出的《榆社县北寨乡青峪村（黄岭）4.12火灾过火面积及烧毁林木蓄积测算报告》；4、榆社县人民政府于2013年6月7日向中共晋中市委、晋中市人民政府所作的《关于榆社县北寨乡青峪村4.12火情事故的情况汇报》。
原告诉称，其是2013年榆社县“4.12”火灾受害人，也是火灾受害地之一的榆社县箕城镇北枣林村条条沟自然村林地的合法经营者。2014年8月4日，晋中市人民政府受理了原告不服榆社县人民政府不履行法定职责行为而提出的行政复议申请，并于同年10月11日作出了市复决字（2014）13号行政复议决定书。原告不服晋中市人民政府的复议决定，理由有，第一、原告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条的规定，要求对榆社县人民政府的不作为给原告造成的损失依法给予赔偿。而晋中市人民政府在进行复议听证后，也曾就经济赔偿问题要求原告与榆社县人民政府协商过，但在正式出具复议书时，却有意回避了这一问题，对于原告的请求，没有在复议书中表述，也没有驳回原告的主张。第二、《复议决定书》虽然作出了责令榆社县人民政府依照《森林防火条例》中有关灾后处置工作的规定进一步履行相应的职责的决定，但没有确认榆社县人民政府不作为的违法性，也没有依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的要求，对榆社县人民政府作出在一定期限内履行职责的决定，从而导致榆社县人民政府的不作为可以无期限地继续下去，原告的合法权益永远无法保障。第三、《复议决定书》虽然肯定了火灾的发生及原告受损的事实，但对火灾发生的真实原因及榆社县人民政府的违法行为阐述不全面。首先，火灾的发生并非李俊平个人所为，而是开发商在国家和山西省命令禁火期内违法放火作业而引发的。其次，榆社县人民政府的不作为不仅体现在火灾被扑灭后的后期处置上未依法进行，对原告要求披露开发商信息不予理睬，致使原告丧失了民事诉权，而且在火灾发生之前即构成了行政不作为。综上，晋中市人民政府的《复议决定书》认定事实不全面，对榆社县人民政府的行为定性不明确，也没有依法要求其履行哪些职责和期限明确要求，无法满足原告维护合法权益的需求，请求明确榆社县人民政府不履行职责行为系违法行为，并依法责令其在具体期限内履行法定职责。
原告提供了以下证据：1、常晋明的身份证复印件；2、榆社县箕城镇北枣林村民委员会与榆社县西马乡田家沟村常晋明、常效明的合同书；3、C140500048975号林权证；4、晋中市人民政府复受字（2014）12号行政复议案件受理通知书；5、行政复议申请书；6、行政复议决定书；7、贾尚明关于请求政府提供“4.12”火灾侵权当事人信息、相关证据及予以诉讼法律援助的紧急报告；8、律师对田文明、李玉龙、赵向中、巩建生、曹润生、郑玉文六人的询问笔录。
被告晋中市人民政府答辩称，其于2014年8月4日受理了常晋明认为榆社县人民政府不履行法定职责行政复议一案，后查明的事实为，2013年4月12日榆社县北寨乡青峪村发生火灾，榆社县人民政府组织相关部门及人员于当日将火灾扑灭，常晋明所承包的林地在此次火灾中受损。同年5月4日榆社县人民政府森林防火指挥部作出《北寨乡青峪村4月12日发生火情的报告》，对火灾情况作了简要说明；同年5月5日榆社县公安部门出具《关于青峪村4.12火情肇事者李俊平给予行政拘留的情况说明》，证实已对火灾肇事者处以拘留的行政处罚，待相关鉴定报告作出后再另行处理；同年6月7日榆社县人民政府就本次火灾情况向中共晋中市委、晋中市人民政府作了书面汇报；同年6月10日榆社县林业部门委托的太行山国有林管理局勘测设计队作出了《榆社县北寨乡青峪村（黄岭）4.12火灾过火面积及烧毁林木蓄积测算报告》，对过火面积、过火林木株数、过火蓄积出具了具体测算结果。火灾发生后榆社县人民政府针对常晋明的林地受损赔偿问题进行多次协调未果。晋中市人民政府经审查后认为，《中华人民共和国森法》、《森林防火条例》和《火灾事故调查规定》等法律、法规和规章对地方各级人民政府及相关所属职能部门在本行政区域森林防火工作中的职责作出了明确规定。榆社县人民政府及其所属林业、公安等职能部门在火灾事故发生后，在组织扑火、案件查处、调查评估、善后处置等方面做了大量工作；但对照以上法律、法规的具体规定，榆社县人民政府及其相关部门在火灾事故认定、损失情况调查评估、确定定责任单位和责任人等善后处置相关事宜方面尚不完善。《森林防火条例》详实分章节对森林火灾的预防、森林火灾的扑救、灾后处置及法律责任等方面，规定了县级以上地方人民政府及其他有关部门在森林防火工作中的职责分工；该条例第四章更是明确了灾后处置的相关规定，其中第四十一条具体规定了“县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地政府提出调查报告；当地政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。”结合案件事实和森林防火相关法律、法规规定，晋中市人民政府于2014年10月11日作出《行政复议决定书》责令榆社县人民政府严格依照《森林防火条例》中有关灾后处置工作的规定履行职责，采取措施整改存在的问题。综上，晋中市人民政府在办理该行政复议案件程序上、实体上均符合法律、法规规定，请法院依法予以裁决。
第三人榆社县人民政府的参诉意见是，榆社县人民政府早已对火灾事故采取了积极的行政作为。2013年4月12日14时接到火情报告后，榆社县森林防火指挥部立即启动防火应急预案，当晚20时，火情全部扑灭。同年4月13日，榆社县森林防火指挥部办公室就4.12火情具体情况上报县、市有关部门。火灾发生后，榆社县林业局就多方联系有资质的评估单位对火灾进行评估，先请晋中市林业规划设计院，因工作原因未能评估，其他有资质的单位没有时间，直到2013年6月6日，才落实了太行山国有林管理局林业勘测设计队前来评估，并于6月10日出具了火灾测算报告。同年6月7日，榆社县人民政府就4.12火灾情况上报中共晋中市委、晋中市人民政府。第三人按照相关法律要求积极履行了法定职责。2013年5月4日，榆社县人民政府森林防火指挥部就本次森林火灾发生的原因、肇事者、受害森林面积和蓄积等情况出具了一份调查报告，次日榆社县公安局北寨乡派出所，对肇事者进行了认定和处理。同年6月6日，榆社县林业局委托太行山国有林管理局林业勘测设计队技术人员对火灾过火地块进行了实地勘验，并对过火面积和烧毁林木蓄积进行了专业测算。同年6月10日太行山国有林管理局林业勘探设计队出具了《榆社县北寨乡青峪村（黄岭）4.12火灾过火面积及烧毁林木蓄积测算报告》。在善后工作方面，第三人也做了大量的工作。火情扑灭后，榆社县人民政府根据《森林防火条例》第四十六条的规定，要求经营所有者进行恢复，同时，立即安排北寨乡政府积极组织责任方和各受损方（主要是常晋明），就赔偿事宜进行沟通，分别于2013年4月20日、5月18日、6月7日、9月21日、12月1日进行协商，然而这五次协调，均因未达常晋明的要求而未达成。之后，2013年12月11日、2014年1月14日、2014年3月7日，榆社县人民政府召集相关部门与常晋明就赔偿问题进行协商，终因双方对赔偿数额的认识悬殊较大未能达成一致。针对常晋明在复议申请中提出对“玩忽职守不作为的行为造成的损失依法进行赔偿”的要求，第三人认为，常晋明的该项请求毫无法律依据，首先，玩忽职守行为并不是行政复议机关的复议内容。玩忽职守是由我国检察机关通过相关法律程序来依法认定和处理的，并不在行政复议的范围内。常晋明的经济损失是由火灾责任人即肇事方造成的，这是一起典型的侵权民事案件，第三人作为行政机关，在火灾事故发生后，投入大量人力、物力、财力积极进行扑救，之后又帮助常晋明进行协调，第三人的这些行为最大限度地挽回了常晋明的损失，第三人的这些行为，常晋明不但不认可，反而要求第三人进行赔偿，于情于理于法均无据。针对常晋明在复议申请中提出“对玩忽职守的渎职犯罪嫌疑人依法移送司法机关处理”的要求，第三人认为这项复议请求更无法律依据。首先，对犯罪嫌疑人的处理不是行政复议机关的复议内容。其次，第三人在本次火灾处理过程中，相关职能部门和相关工作人员均能够尽职尽责地完成本次火灾扑救工作，在事故处理期间并未发现如常晋明所说的，达到玩忽职守罪的渎职犯罪行嫌疑人。最后，如果常晋明确实发现（或主观认为）在本次火灾处理过程中，政府工作人员有渎职犯罪的行为或线索，应向检察机关进行举报，而不是到行政复议机关请求复议，行政复议机关也无权受理和处理渎职犯罪案件。综上所述，榆社县人民政府在本次火灾事故处理过程中积极履行了法定职责。常晋明的复议请求缺乏法律依据，不能成立，请求法院驳回常晋明的诉讼请求。
第三人榆社县人民政府提供了以下证据：1、榆社县人民政府森林防火指挥部于2013年5月4日作出的《北寨乡青峪村4月12日发生火情的报告》；2、榆社县公安局北寨派出所于2013年5月5日出具的《关于4.12火情肇事者李俊平给予行政拘留的情况说明》；3、太行山国有林业管理局林业勘测设计队于2013年6月10日作出的《榆社县北寨乡青峪村（黄岭）4.12火灾过火面积及烧毁林木蓄积测算报告》；4、榆社县人民政府于2013年6月7日向中共晋中市委、晋中市人民政府所作的《关于榆社县北寨乡青峪村4.12火情事故的情况汇报》。
庭审中，对被告提供的证据，原告认为1号证据真实性无异议，但对面积记载有异议；2号证据，没有写明是给谁出的证明，合法性不予认可；3号证据真实性认可，没有作经济损失的评估，合法性不认可；4号证据真实性认可，但对造成多大的损失没有明确的认定。第三人榆社县人民政府对被告提供的证据认可。
对原告提供的证据，被告认为1号、2号、3号、4号、5号、6号证据无异议；7号、8号证据与本案无关。第三人榆社县人民政府对原告提供的1号、6号证据认可。2号、3号、4号、5号、7号证据与本案无关联；8号证据不认可。
对于第三人榆社县人民政府提供的证据，原告认为其与晋中市人民政府提供的证据一致，与对晋中市人民政府提供的证据的质证意见一致。被告晋中市人民政府对第三人榆社县人民政府提供的证据认可。
经庭审质证，本院对证据作如下确认，原告提供的8号证据不符合法定形式，不予认可。原告、被告、第三人提供的其他证据与案件相关，来源合法可以作为认定事实的证据。
经审理查明，2013年4月12日14时，榆社县北寨乡青峪村发生火灾，榆社县人民政府接到火情报告后，该县森林防火指挥部立即启动防火应急预案，组织相关部门和人员，在以县森林灭火队等专业队伍为核心，其他队伍共同全力配合下，当晚20时，火情全部扑灭。原告常晋明承包的林地在此次火灾中受损。同年4月13日，榆社县人民政府森林防火指挥部办公室就4.12火情具体情况上报县、市有关部门。同年5月4日县政府森林防火指挥部作出了《北寨乡青峪村4月12日发生火灾的报告》，对火灾情况作了简要说明；同年5月5日榆社县公安局北寨乡派出所出具《关于4.12火情肇事者李俊平给予行政拘留的情况说明》，证明已对火灾肇事者李俊平给予12日的行政拘留，待相关部门出具有效烧毁山林的鉴定报告后，再作出相关处理。同年6月7日榆社县人民政府向中共晋中市委、晋中市人民政府作出书面《关于榆社县北寨乡青峪村4.12火情事故的情况汇报》，从组织灭火的情况、造成火情的原因、对事故责任人的处理情况、火情造成的损失情况、损失赔偿进展情况五个方面进行了汇报。同年6月10日，榆社县林业局委托的太行山国有林业管理局林业勘测设计队作出《榆社县北寨乡青峪村（黄岭）4.12火灾过火面积及烧毁林木蓄积测算报告》，对过火面积、过火株数、过火蓄积作出测算结果。火情扑灭后，榆社县人民政府针对常晋明的损失赔偿多次进行协商未果。2014年8月4日常晋明以榆社县人民政府不履行法定职责为晋中市人民政府提出行政复议申请，要求：1、复议机关责令榆社县人民政府依法履行法定职责，对4.12火灾作出处理决定，并向社会公布案情；2、对玩忽职守不作为行为造成的经济损失依法进行赔偿；3、对玩忽职守的渎职犯罪嫌疑人移送司法法机关处理。晋中市人民政府经过审查后，于2014年10月11日作出涉诉的《行政复议决定书》，晋中市人民政府认为，《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和《火灾事故调查规定》等法律、法规和规章对地方各级人民政府及相关所属职能部门在本行政区域森林防火工作中的职责做出了明确规定。榆社县人民政府及其所属林业、公安等部门在火灾事故发生后，在组织扑火、案件查处、调查评估、善后处置等方面做了大量工作；但在火灾事故认定、损失情况调查评估、确定责任单位和责任人等灾后处置相关事宜方面尚存在不完善之处，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定责令榆社县人民政府依照《森林防火条例》中有关灾后处置工作的规定进一步履行相应的职责。2014年11月4日常晋明不服晋中市人民政府的行政复议决定书提起行政诉讼，经本院立案审查指导，于2014年12月26日立案受理。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为申请行政机关履行保护财产权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，可以申请行政复议。晋中市人民政府作为榆社县人民政府的上一级人民政府，有权受理常晋明的复议申请并作出复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，本案中常晋明于2014年10月24日收到《复议决定书》，于2014年11月4日向人民法院提起行政诉讼，未超过行政诉讼的起诉期限，符合起诉条件。从本案查明的事实来看，榆社县4.12火灾发生后，榆社县人民政府积极领导和组织专业扑火队伍及群众扑救队伍对火灾进行了扑救。在灾后处置方面，榆社县人民政府及所属榆社县林业局也做了相应工作。《森林防火条例》第四十一条规定，“县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。”榆社县人民政府应当及时根据该条的规定，督促其林业部门提出调查报告，并根据调查报告确定本次火灾的责任单位和责任人。晋中市人民政府认定榆社县人民政府火灾事故认定、损失情况调查评估、确定责任单位和责任人等灾后处置相关事宜方面尚存在不完善之处正确。根据《森林防火条例》、《山西省实施﹤森林防火条例﹥办法》的相关规定，参照《火灾事故调查规定》的相关规定，对火灾事故调查、损失评估作了相应的规定。晋中市人民政府要求榆社县人民政府依照规定进一步履行相应的职责，有事实和法律依据。关于原告要求明确履行期限的要求，根据上述规定，灾后处置工作应由榆社县人民政府督促相关部门相互配合共同完成，法律法规对期限亦无明确规定。庭审中被告亦表示，下达复议决定后会由晋中市人民政府的执法监督部门对复议决定进行督导，本院对原告要求明确期限的请求不予支持。关于原告在申请复议时，提出要求赔偿的主张，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十九条的规定，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认违法时，才能同时决定依法给予被申请人赔偿。本案中，晋中市人民政府并没有决定撤销、变更榆社县人民政府的行政行为也没有确认其行为违法，据此，被告的复议决定并不遗漏申请请求。关于常晋明要求对玩忽渎职的犯罪嫌疑人依法移关司法机关处理的请求，不属于行政复议的职权范围，被告对此未作处理，并无不当。综上，原告常晋明的诉讼请求不能成立，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告常晋明的诉讼请求。
案件受理费五十元由原告常晋明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 陈雪平
审 判 员 张晓峰
代理审判员 赵保军
二〇一五年三月十七日
书 记 员 赵 婷