安徽省黄山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖10行终64号
上诉人（原审原告）：黟县新明玻纤有限公司，住所地安徽省黟县宏潭乡胡村农经站，统一社会信用代码91341023669455090M。
法定代表人：刘晓顺，执行董事。
委托代理人：叶显林，男，1964年11月17日出生，汉族，住安徽省旌德县，
被上诉人（原审被告）：黟县房屋征收管理办公室，住所地安徽省黟县碧阳镇老人民医院内。
负责人：汪红武，副主任。
委托代理人：陈辉军，黟县房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人：许振序，安徽金天都律师事务所律师。
原审第三人：黄山市黟县宏潭豆制品厂，住所地安徽省黟县县城翼然路。
经营者：张建仙，女，1954年1月2日出生，汉族，住安徽省黟县，
委托代理人：于贯军，安徽金天都律师事务所律师。
上诉人黟县新明玻纤有限公司（以下简称新明玻纤公司）因房屋征收管理协议一案，不服安徽省黟县人民法院（2017）皖1023行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新明玻纤公司的委托代理人叶显林，被上诉人黟县房屋征收管理办公室（以下简称黟县征收办）的委托代理人陈辉军、许振序，原审第三人黄山市黟县宏潭豆制品厂（以下简称宏潭豆制品厂）的委托代理人于贯军到庭参加诉讼。
一审法院查明：2007年,刘晓顺设立新明玻纤公司，并与宏潭豆制品厂签订《厂房租赁合同》，租赁宏潭豆制品厂坐落于黟县旅游商品工业园区厂房及附属用房，期限为2007年11月10日至2012年11月10日。期间，刘晓顺将公司股份转让给方国钧，新明玻纤公司实际由叶显林与方国钧经营，各占有50%的资产，分开经营，独立核算。2012年，因黟县漳河流域综合治理项目的实施，需对宏潭豆制品厂位于征收范围内的土地、房产等财产进行征收。2013年3月31日，宏潭豆制品厂与黟县房屋征收管理办公室达成协议，双方签订了《企业征收补偿协议》，对涉及征收企业范围内的相关财产进行了测算，并就征收补偿款达成协议。2014年3月18日，新明玻纤公司以宏潭豆制品厂为被告提起民事诉讼，认为宏潭豆制品厂与黟县征收办签订的《企业征收补偿协议》中涉及新明玻纤公司的厂房及配电工程等资产，请求宏潭豆制品厂向其实际经营人支付征收补偿款460000元；2015年2月2日，新明玻纤公司就民事诉讼撤回起诉。期间，宏潭豆制品厂经营者张建仙就厂房租赁的租金问题，以叶显林、方国钧为被告于2014年10月11日提起诉讼，经一、二审人民法院判决，叶显林向张建仙支付租金及占用费92000元；2013年11月28日，新明玻纤公司实际经营者方国钧就拆迁补偿款事宜与宏潭豆制品厂经营者张建仙达成协议。2016年6月27日，叶显林以黟县人民政府为被告，以张建仙、方国钧为第三人向黄山市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认黟县人民政府授权的黟县征收办与张建仙签订的《企业征收补偿协议》行为违法；确认黟县人民政府授权的黟县征收办擅自拆除厂房及生产设备和供电设施行为违法；要求赔偿各项损失1655237元；后因叶显林申请撤诉，黄山市中级人民法院于2016年10月17日裁定准许叶显林撤回起诉。2017年1月4日，新明玻纤公司提起行政诉讼，请求确认黟县征收办与宏潭豆制品厂签订的《企业征收补偿协议》违法。
一审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。新明玻纤公司认为黟县征收办与宏潭豆制品厂签订的《企业征收补偿协议》侵犯其合法权益，提起行政诉讼，应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。2015年5月1日，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围，新明玻纤公司所提起的行政诉讼，应从2015年5月1日开始计算起诉期限。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。新明玻纤公司在2014年3月18日就知道黟县征收办与宏潭豆制品厂签订了《企业征收补偿协议》，其起诉期限应在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后的六个月内提出，其在2017年1月4日才针对行政协议提起诉讼，已超过了法定的起诉期限。同时，新明玻纤公司也未提供由于不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的证据。新明玻纤公司认为其起诉期限应适用20年或5年，由于该期限是最长起诉期限，在此期限内自知道或者应当知道作出行政行为的，应当适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限六个月的规定，故新明玻纤公司的主张于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项和第十二条的规定，裁定：驳回原告黟县新明玻纤有限公司的起诉。案件受理费50元，依法予以退还。
一审宣判后，新明玻纤公司不服，向本院提起上诉称：一审判决认定事实和适用法律均有错误。一、关于新旧行政诉讼法的法律适用问题。根据我国新法优于旧法的原则，针对黟县征收办与宏潭豆制品厂签订补偿协议的行政行为，修正前的行政诉讼法未将该行政行为作为行政诉讼的受案范围，且新明玻纤公司也不是该行政行为的相对人。但新修正的行政诉讼法第十二条第一款第（五）项将对征收、征用决定及其补偿决定不服的作为受案范围。因此，虽然案涉补偿协议是在2013年3月31日签订，但不能以新明玻纤公司知道或应当知道之日起计算受理期限。案涉补偿协议侵害了新明玻纤公司的财产权益，主要为自建厂房、配电房、高压供电设施等不动产。依据修正后的行政诉讼法第二十六条的规定，应适用修正后的行政诉讼法第四十六条第二款规定的5年和20年的期限。二、关于新明玻纤公司的起诉是否超过受理期限的问题。案涉补偿协议，将应补偿给新明玻纤公司的厂房等拆迁费错误登记给了宏潭豆制品厂，严重侵害了新明玻纤公司的财产权。新明玻纤公司多次向黟县征收办及黟县人民政府反映未得到处理，且在未通知新明玻纤公司的情况下，黟县征收办于2016年5月底拆除了新明玻纤公司的厂房，造成新明玻纤公司无法搬迁且生产设施尚未评估，该行政行为应视为本案被诉行政行为的延续。新明玻纤公司知情后于2016年7月即向黄山市中级人民法院提起行政诉讼，本案起诉受理期限应从2016年5月底起算。黟县征收办的违法行政行为侵害新明玻纤公司的财产所有权，其中厂房、配电房、高压配电设施属于不动产，其余隐蔽工程特种设备搬迁补助费、停产停业损失补偿费属于动产。因此，应当适用修正后的行政诉讼法第四十六条第二款规定的5年和20年起诉期限的规定。一审适用六个月受理期限驳回起诉错误。新明玻纤公司权利被侵害后，经黟县征收办与宏潭豆制品厂多次协调未果的情况下，于2014年向一审法院起诉，另根据黄山市中级人民法院（2016）皖10行初1号及行赔1号行政裁定书为据，新明玻纤公司在2016年发现厂房被拆后即提起行政诉讼，应视为正当理由。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持新明玻纤公司一审诉讼请求，确认黟县征收办的行政行为违法。
黟县征收办答辩称：一、新明玻纤公司起诉已超过法律规定的起诉期限，应驳回其起诉。根据行政诉讼法第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据新明玻纤公司提交的判决等证据，其最迟于2014年3月18日已知道黟县征收办与宏潭豆制品厂签订《企业征收补偿协议》的事实以及协议的具体内容。虽然2015年5月1日起施行的行政诉讼法将行政征收协议纳入行政诉讼受案范围，即使按照2015年5月1日起算，新明玻纤公司于2017年1月4日才提起行政诉讼，显然超过六个月的法定起诉期限。新明玻纤公司认为本案起诉期限应适用20年或5年的规定，是对法律的错误理解。该条款规定是针对行政机关在作出行政行为时，未告知相对人行政行为内容的情形所作的最长起诉期限规定，而新明玻纤公司早已知悉征收协议的具体内容，不适用该条款的规定。二、新明玻纤公司不具备本案原告主体资格。本案被征收房屋范围内国有土地使用权系由宏潭豆制品厂于2004年合法取得，其系被征收房产的合法所有权人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，宏潭豆制品厂为本案合法被征收人。新明玻纤公司负责人曾与宏潭豆制品厂签订过《厂房租赁合同》，承租部分厂房用于玻璃纤维生产，但依照前述法律规定，该租赁法律关系并不能使其介入本案所涉行政征收法律关系，其与宏潭豆制品厂之间存在的民事权益纠纷，应通过民事诉讼另行解决。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，新明玻纤公司的上诉没有事实和法律依据，请二审法院驳回其上诉。
宏潭豆制品厂在庭审中述称：同意黟县征收办的答辩意见，请求驳回新明玻纤公司的上诉请求。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。新明玻纤公司认为，黟县征收办从与宏潭豆制品厂签订《征收补偿协议》开始，到其依据《征收补偿协议》进行拆迁征收，是一个延续的行政征收行为，在黟县征收办未对新明玻纤公司主张的案涉财产进行拆迁之前，新明玻纤公司的权益是否受到侵害尚处于不确定状态，当黟县征收办于2016年5月在未通知新明玻纤公司的情况下，按照《征收补偿协议》对新明玻纤公司主张的案涉财产进行拆迁后，叶显林即提起了行政诉讼，因原告主体不适格，叶显林撤诉，继而，新明玻纤公司遂提起本案诉讼，新明玻纤公司的起诉并未超过起诉期限。上述主张符合新明玻纤公司对法律的理解和认知程度，从保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法宗旨出发，本案不宜以超过起诉期限为由，驳回新明玻纤公司的起诉。同时，行政争议的解决方式有行政、司法等多种途径，其中行政机关具有自身的优势，在解决行政争议中占主导地位，而司法是解决行政争议的最后一道防线。当行政相对人申请解决的行政争议属于行政机关的履职范围，且行政机关知晓并应当进行处理时，不能片面强调起诉期限的规定，而杜绝行政相对人的救济途径。综上，一审法院认定新明玻纤公司的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省黟县人民法院（2017）皖1023行初1号行政裁定；
二、本案指令安徽省黟县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 邹有春
审判员 狄志国
审判员 方惠灵
二〇一七年十月十一日
书记员 王 欣
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。