山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁01行终652号上诉人（原审原告）刘兆水，男，1960年9月16日出生，汉族，住平阴县王镐店村济兰路007号'style='cousor:pointer'>山东省平阴县。被上诉人（原审被告）平阴县人民政府，住所地平阴县。法定代表人孙建国，镇长。委托代理人李长舟，平阴县人民政府工作人员。委托代理人张传伟，山东光敏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阴县国土资源局，住所地平阴县。法定代表人赵承韫，局长。委托代理人齐爱平，平阴县国土资源局工作人员。委托代理人张新颖，平阴县国土资源局法律顾问。被上诉人（原审被告）平阴县人民政府，住所地山东省平阴县。法定代表人焦卫星，代县长。委托代理人翟永胜，平阴县人民政府法制办公室工作人员。上诉人刘兆水因诉被上诉人平阴县人民政府、平阴县国土资源局不履行法定职责及被上诉人平阴县人民政府行政复议一案，不服山东省平阴县人民法院（2016）鲁0124行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，1992年8月10日，原玫瑰乡人民政府为发展玫瑰乡经济，促进第三产业发展，出台了《中共玫瑰乡委员会、玫瑰乡人民政府关于玫瑰街、翠屏路济兰公路两侧经济开发的优惠政策》〔平玫发（1992）12号〕文件，号召乡内外任何人和企业均可经商、办厂、办企业，进行经济开发。1993年3月30日�刘兆水分别以7000元／亩和5000元／亩的价格和玫瑰乡王镐店村委会签订了两份《玫瑰乡商服房征地补偿合同书》，支付村委会723平方米土地补偿金6168.63元，同日领取了批准建设通知单。1993年7月份，刘兆水办理了240平方米的土地使用证。2001年5月份，玫瑰镇西胡庄村委会同意将西胡庄村0.3亩三角地给刘兆水使用，刘兆水向西胡庄村委会支付征地款2100元。2003年7月23日，平阴县人民政府收取刘兆水耕地占用税、土地复垦费、管理费900元。2003年6月，刘兆水申请办理了66平方米的土地使用证。2012年9月19日，平阴县国土资源局接群众举报，以刘兆水非法占地为由对其进行查处，于2013年6月27日作出平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书，责令刘兆水退还非法占用的土地，没收在非法占用的622.00平方米土地上新建的建筑物及其他设施，并处9330元罚款。2013年7月3日，刘兆水向平阴县国土资源局缴纳了9330元罚款，因未履行平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定确定的其他义务，平阴县国土资源局于2013年10月17日向刘兆水下达了行政处罚履行催告书，刘兆水仍未履行，平阴县国土资源局于2013年12月20日向法院申请执行，法院于2014年1月2日作出（2014）平行非执字第45号行政裁定书，准予执行平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定，没收刘兆水非法占用的622.00平方米土地上新建的建筑物及其他设施交平阴县国土资源局。2014年2月19日，刘兆水向平阴县人民政府提出复议申请，要求平阴县人民政府、平阴县国土资源局在一定期限内履行法定职责，完善刘兆水1993年符合法定条件的集体商服用地审批登记事项，为刘兆水颁发商服房用地和房产的全部确权证书。平阴县人民政府于2015年12月2日作出平政复决字[2014]3号行政复议决定，认定刘兆水要求�阴县人民政府、平阴县国土资源局完善的集体商服用地已不属于刘兆水所有，刘兆水已不具备办理622平方米集体土地使用权手续的主体资格，驳回刘兆水的行政复议申请。刘兆水不服，于2016年1月28日向提起本案行政诉讼，要求撤销平政复决字[2014]3号行政复议决定，判决平阴县人民政府、平阴县人民政府、平阴县国土资源局限期正确履行法定职责，履行2015年1月7日行政执法监督建议书，完善刘兆水的商服用地全部确权登记，承担负责办理一切手续的责任和后果，主动改正平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定。原审另查明，2014年2月19日，刘兆水向平阴县人民政府提出行政复议申请，要求撤销平国土资行处（2013）13号行政处罚决定，平阴县人民政府于2014年2月25日作出平政复决字[2014]4号不予受理行政复议申请决定。刘兆水不服，起诉至济南市中级人民法�，济南市中级人民法院于2014年5月14日作出（2014）济行初字第36号行政判决，驳回刘兆水要求撤销平阴县人民政府作出的平政复决字[2014]4号不予受理行政复议申请决定的诉讼请求。刘兆水不服提起上诉，山东省高级人民法院于2014年9月10日作出（2014）鲁行终字第141号行政判决，驳回上诉，维持原判。2014年9月26日，刘兆水向平阴县人民政府提出请求，要求纠正平阴县国土资源局作出平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定，平阴县人民政府于2015年3月2日作出平政执监字（2015）第1号行政执法监督告知书，刘兆水针对该告知书向济南市中级人民法院提起诉讼，济南市中级人民法院以不属于行政审判权限范围为由，于2015年4月27日作出（2015）济行初字第115号行政裁定，驳回原告刘兆水的起诉。刘兆水不服提起上诉，山东省高级人民法院于2015年11月11日作出（2015）鲁行终字�177号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议……。”据此，平阴县人民政府具有依法受理对本辖区内相关行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，刘兆水向平阴县人民政府申请�议，要求平阴县人民政府和平阴县国土资源局在一定期限内履行法定职责，完善商服用地审批登记事项，颁发商服用地和房产的全部确权证书，平阴县人民政府受理复议申请后，查明刘兆水虽与玫瑰镇王镐店村、西胡庄村签订相应合同及缴纳相关费用，但并未取得涉案土地的合法使用权，且已被平阴县国土资源局作出处罚，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的622平方米土地上新建的建筑物及其他设施。平阴县人民政府据此驳回其行政复议申请并无不当。刘兆水要求撤销平政复决字[2014]3号行政复议决定的请求不能成立，依法不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的�政指导行为。”本案中，平阴县人民政府仅对平阴县人民政府发出建议书，并未责令玫瑰镇人民政府强制履行相应职责，亦未规定平阴县人民政府不依建议处理而产生的法律后果，该建议属不具有强制力的行政指导行为，故对于刘兆水要求平阴县人民政府履行2015年1月7日建议书的主张，依法不予支持。对于刘兆水要求三被告在一定期限内履行法定职责，完善商服用地全部确权登记，承担负责办理一切手续的责任和后果的主张，因刘兆水并无相应证据证实其对涉案土地取得合法使用权，故依法不予支持。对于刘兆水要求被告主动改正平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定的主张，与本案不属同一法律关系，且在济南市中级人民法院（2015）济行初字第115号案件中亦提出相同的诉讼请求，故本院依法不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，�决：一、驳回原告要求撤销被告平阴县人民政府平政复决字[2014]3号行政复议决定的诉讼请求；二、驳回原告要求三被告在一定期限内履行法定职责，履行2015年1月7日《建议书》，完善原告的商服用地全部确权登记，承担负责办理一切手续的责任和后果，主动改正平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由刘兆水负担。上诉人刘兆水不服原审判决上诉称，一、原审判决认定事实错误，证据不足，没有认清上诉人1993年和2003年依法缴纳政府要求923平方米涉案土地登记颁证相关耕地占用税费，签订村委用地补偿协议，依法取得集体土地使用权合法财产权益法定登记颁证条件，平阴县人民政府和平阴县国土资源局应当依法履行923平方米涉案土地全部法定登记颁证，保护上诉人财产权益法定职责，而只办理其中306平方米部分登记证书�违法事实；二、原审判决适用法律、法规错误。原审法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十八条的规定予以判决，请求二审法院撤销原审判决和平阴县人民政府平政复决字[2014]3号行政复议决定，并判令三被上诉人依法履行法定职责、采取补救措施、主动改正平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定的错误或者承担负责办理一切手续的责任和后果中的损失，案件诉讼费由被上诉人承担。三被上诉人均未提交书面答辩意见。经本院审理查明，原审判决认定事实正确，本院予以确认。另查明，2015年1月7日，平阴县人民政府法制办公室向平阴县人民政府作出建议书，内容为：“玫瑰镇王镐店村村民刘兆水因对平阴县国土资源局于2013年6月27日作出的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书不服，向平阴县人民政府提出行政监督申请，要求纠正不当的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定。经对该案审查，我单位发现，原玫瑰乡人民政府于1993年3月18日收取了刘兆水723平方米的村镇规划建设管理费361.5元，综合开发管理费350.82元，土地管理费185.06元，确权登记费110元，土地占用税3542.7元，以上合计共计4550.08元。2003年7月23日玫瑰镇人民政府土地管理所收取了刘兆水耕地占用税、土地复垦费900元。此后，经当时的玫瑰乡政府审核，平阴县人民政府批准，只给其办理了306平方米的集体土地使用权证。为此，刘兆水多次来县政府法制办上访，要求对其占用的土地进行确权发证，请你单位针对上述问题制定具体处理措施，并将处理情况自收到建议书后七日内报县政府法制办”。2015年5月21日，刘兆水向平阴县人民政府提出《申请行政监督执行书》，申请平阴县人民政府执行上述建议书，�销平国资行处字（2013）13号行政处罚决定，责令平阴县政府限期完善已收取刘兆水政府规定税费、依法取得923平方米商服用地的全部确权证书。2015年10月19日，刘兆水向济南市人民政府提出行政复议申请，请求济南市人民政府决定平阴县人民政府在一定期限内履行行政执法监督职责，完善刘兆水具有同等法定条件的商服房全部登记证书，纠正平国资行处字（2013）13号行政处罚决定。2015年12月12日，济南市人民政府作出济政复决字[2015]294号行政复议决定，驳回了刘兆水的行政复议申请。刘兆水不服，向本院提起了行政诉讼。本院认为，上诉人刘兆水因要求平阴县人民政府和平阴县国土资源局完善其商服用地审批登记事项、颁发商服用地和房产的全部确权证书，向平阴县人民政府提出行政复议申请。由于上诉人要求完善确权登记手续的土地，已被平阴县国土�源局依法进行了查处，并经人民法院裁定予以执行，上诉人已经不再具备继续办理涉案土地使用权的主体资格，平阴县人民政府作出平政复决字[2014]3号行政复议决定驳回刘兆水的行政复议申请并无不当。关于平阴县国土资源局作出的平国资行处字（2013）13号行政处罚决定应否撤销的问题和平阴县人民政府对其法制办公室于2015年1月7日向平阴县人民政府作出的建议书是否应当予以执行的问题，上诉人均已分别提出了行政复议和诉讼，上诉人在本案中就上述问题重复提出主张于法无据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘兆水负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 伟代理审判员 王 珂代理审判员 刘恩勇二〇一七年二月十五日书 记 员 王 敏