江西省贵溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣0681行初2号
原告吴厚明，男。
委托代理人徐元珠，江西赣东北事务所律师。
被告鹰潭市龙虎山风景名胜区人力资源和社会保障局。
机关法人肖琼芳，局长。
委托代理人吴虹，江西赣鹰律师事务所律师。
原告吴厚明（以下简称原告）不服被告鹰潭市龙虎山风景名胜区人力资源和社会保障局（以下简称被告）劳动行政命令一案，原告于2016年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月25日受理后，于2016年1月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。原告吴厚明及其委托代理人徐元珠、被告负责人倪永强副局长及其委托代理人吴虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月24日，被告鹰潭市龙虎山风景名胜区人力资源和社会保障局作出龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书，认定1、2015年12月14日以及12月21日分包商张华、项永明等30余名农民工来我局投诉反映江西尚德建设工程有限公司龙虎山水上乐园项目部吴厚明拖欠农民工工资分别为2585285元和94450元（张华等人提供工资表并作询问笔录确认）。2、截止目前，吴厚明采取躲避方式且电联至今无实质性结果，不处理所拖欠农民工工资的行为。违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项、第二十六条第（一）项的规定，给予下列处理：责令其在三日内支付张华和项永明所拖欠的农民工工资总计2679735元。
原告诉称，要求撤销被告鹰潭市龙虎山风景名胜区人力资源和社会保障局作出的龙人社伤监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书。事实根据：一、被告作出龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书实体上违法。1、原告不是发放农民工工资的主体，被告责令原告支付农民工工资显然没有法律依据。该工程是层层转包才到原告手里。原告在本案中只是一个××，不是法定的农民工工资发放主体。2、经核算，本案实际上需支付的工资为50多万元。原告收到决定书时，农民工入场尚不足两个月，工作班组只有一个，总工程量不到2679735元，经过核算，本案实际上需支付农民工工资为50多万元。被告在处理该事时既不进行调查核实，也不听取原告申辩，而是直接作出指令书和决定书，要求原告支付200多万的农民工工资。二、被告作出的龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书程序违法。1、被告同时对原告下发指令书和决定书显然程序违法；2、根据被告对原告作出的决定书来看，被告作出的行政决定书的依据是《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项、第二十六条第（一）项的规定。本案中，原告收到指令书后就陆续向包工头张华支付了部分农民工工资，该种情况下被告作出龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书显然没有法律依据；3、依据该决定书，原告对该决定书不服的，可在接到处理决定书之日起60日内向江西省人力资源和社会保障厅或者龙虎山风景名胜区管委会申请行政复议。但原告代理律师到江西省人力资源和社会保障厅申请行政复议，得知认为行政决定没有责令改正决定书这种法律文书，且认为该申请复议的机关不是法定申请复议的机关。原告在举证期限内向本院提供了共计二组证据（均为复印件）：1、原告的身份证复印件，证明原告身份信息；2、劳动保障监察限期改正指令书、劳动保障监察责令改正决定书，证明被告行政行为违法。
被告辩称，一、被告作出决定书的情况。2015年12月14日和21日，江西鹰潭龙虎山水上乐园工程项目承（分）包人张华、项永明等30余名农民工来被告处，投诉江西鹰潭龙虎山水上乐园工程项目总××原告吴厚明拖欠农民工工资分别为2585285元和94450元，要求被告依法追讨。接到投诉后，被告立即收案着手进行调查取证。经查，2015年7月，原告吴厚明承包鹰潭市龙虎山水上乐园工程，并将主体工程的清工（钢筋、砼工、木工、水电等）分包给张华个人，外架搭建工程分包给项永明，并约定每完成一幢楼房施工，结算工资的40%。2015年11月份张华、项永明等施工队完成约定工程，向原告吴厚明索要农民工工资267万余元，其以各种理由延迟支付上述款项。在被告通知其前往说明情况，配合调查，参加协调会（两次），也是避而不见。为此，被告于2015年12月24日依法向原告吴厚明下发责令改正决定书。二、被告作出的责令改正决定书事实清楚，证据确凿，法律依据正确。1、2015年6月原告吴厚明（××）与江西尚德建设工程有限公司就江西省龙虎山水上乐园工程施工项目由其承包签定了《工程内部承包合同》。合同约定吴厚明承包的工程施工项目由其自负盈亏，承担全部经济和法律责任；合同对农民工工资的发放和管理还特别作出了约定，吴厚明承诺确保不拖欠农民工工资，并同意设立农民工工资担保制度。2015年7月，原告吴厚明与鹰潭市金满湖文化发展有限公司签定了承包鹰潭市龙虎山水上乐园工程《施工承包协议》。协议第二条约定：工程由吴厚明实施总承包履行项目总承包义务。根据劳动部（劳社部发（2015）12号）关于确立劳动关系有关事项的通知第四条以及江西省建设领域农民工工资支付管理暂行办法第十七条第二项的规定，本案原告系江西省鹰潭龙虎山水上乐园工程施工项目的××，将工程发（分）包给不具备用工主体资格的张华个人，依法应当承担支付农民工工资的责任。2、被告在接到投诉后，立即登记处理，进行调查取证、联系原告核实，并于2015年12月21日及24日两次召开本案相关人员协调会。而原告采用躲避、失联等方式，拒绝被告的调查，放弃申辩的机会，拒不支付农民工的工资。3、被告作出的责令改正决定书既有法律依据，而且行政决定有责令改正决定书这种法律文书。根据《劳动保障监察条例》第十八条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；被告对原告依法作出的责令改正决定书是有法律依据的。综上，被告依据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项、第二十六条第（一）项的规定作出的龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请法院依法维持。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据，共计十一组（均为复印件）：第一组证据：组织机构代码；证据来源：被告提供；证明事项：被告身份。第二组证据：劳动保障监察投诉登记表一份、投诉书二份；证据来源：被告提供；证明事项：张华、项永明等20余人在2015年12月14日到被告处，投诉鹰潭龙虎山水上乐园工程项目总××原告吴厚明拖欠农民工工资分别为2585285元和94450元，要求答辩人依法追讨工资。第三组证据：劳动保障监察立案审批表一份；证据来源：被告提供；证明事项：被告依据法律规定依法予以立案。第四组证据：江西尚德建设工程有限公司《工程内部承包合同书》；证据来源：被告提供；证明事项：1、江西尚德建设工程有限公司与原告吴厚明就江西鹰潭龙虎山水上乐园工程施工项目由其承包签定了《工程内部承包合同》；2、合同约定吴厚明承包的工程施工项目由其自负盈亏，承担全部经济和法律责任；3、合同对农民工工资的发放和管理还特别进行了约定，吴厚明承诺确保不拖欠农民工工资，并同意设立农民工工资担保制度。第五组证据：《施工承包协议书》；证据来源：被告提供；证明事项：1、原告吴厚明与鹰潭市金满湖文化发展有限公司签定了承包鹰潭市龙虎山水上乐园工程《施工承包协议》；2、协议约定工程由吴厚明实施总承包履行项目总承包义务。第六组证据：《龙虎山梦幻乐园小区项目》合同书；证据来源：被告提供；证明事项：1、原告吴厚明以江西尚德建设工程有限公司龙虎山水上乐园项目部负责人名义与张华签订《龙虎山梦幻乐园小区项目》合同；2、原告吴厚明将主体工程的清工（钢筋、砼工、木工、水电等）分包给张华个人；3、合同约定每完成一幢楼房施工、结算工资的40%。第七组证据：《外脚手架附着式升降脚手架分包合同》；证据来源：被告提供；证明事项：1、原告吴厚明以江西尚德建设工程有限公司龙虎山水上乐园项目部负责人的名义与江西玉茗脚手架工程有限公司负责人项永明签订《外脚手架附着式升降脚手架分包合同》；2、合同约定以每月底前支付本月完成工程量的80%，结算工资。第八组证据：工资表（钢筋混泥土、木工、水电、钢筋工、杂务组农民工）、询问笔录、身份证复印件（张华与向勇、于永明、马永启、张福英、姜开成、韩志红、任敬东等7名班组长）；证据来源：被告提供；证明事项：1、张华、向勇等7名农民工向被告提供工资表，投诉原告吴厚明欠农民工工资2585285元；2、被告向张华、向勇等7名农民工调查拖欠工资等有关事项。第九组证据：点工记录（外架组农民工）询问笔录、身份证复印件；证据来源：被告提供；证明事项：1、项永明、郑云向被告提供点工记录，投诉原告吴厚明欠5名农民工工资94450元；2、被告向项永明、郑云调查拖欠工资等有关事项。第十组证据：照片一组；证据来源：被告提供；证明事项：被告主持召开水上乐园农民工工资拖欠协调会，有相关人员参加。第十一组证据：《劳动保障监察责令改正决定书》及送达回证；证据来源：被告提供；证明事项：1、龙虎山水上乐园工程分包商张华、项永明等30余名农民工投诉，原告吴厚明拖欠农民工工资2679735元；2、原告吴厚明采取躲避、失联等方式拒绝调查、不参加处理拖欠农民工工资协调会；3、被告依据《劳动保障监察条例》第十八条（二）项、第二十六条第（一）项的规定，向原告吴厚明下达《劳动保障监察责令改正决定书》。被告作出的指令书依法送达给原告吴厚明。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提交的十一组证据：原告对第一组证据无异议，本院对该组证据予以确认；原告对第二、三、四、六、七组证据的真实性无异议，对关联性有异议，本院对该些证据的真实性予以确认；原告对第五组证据有异议，认为对本案无关联，本院认为原告未提出证据对该组证据的真实性予以反驳，故本院对该组证据的真实性予以确认；原告对第八、九组证据的三性有异议，本院认为该两组证据由单方独自提供，且未提供其他证据予以佐证，故本院对该两组证据不予以确认；原告对第十组证据有异议，认为被告未提交原件，不予以质证，本院对该组证据不予确认；原告对第十一组证据1真实性无异议，对该组证据2有异议，认为收件人不同，本院认为该组证据2系《劳动保障监察限期改正指令书》的送达回证，且原告未提供其他证据予以反驳，故本院对该组证据的真实性予以确认。原告提交的二组证据：被告对原告第一组证据三性无异议，本院对该组证据予以确认；被告对原告第二组证据真实性无异议，对关联性有异议，故本院对该组证据的真实性予以确认。
经审理查明，2015年6月27日，江西尚德建设工程有限公司与鹰潭市金满湖文化发展有限公司（××）吴厚明就江西省龙虎山水上乐园工程施工项目签订《江西尚德建设工程有限公司工程内部承包合同》。合同约定江西尚德建设工程有限公司聘任吴厚明为江西鹰潭龙虎山“水上乐园”工程项目的项目负责人。鹰潭市金满湖文化发展有限公司（××）吴厚明承包的工程施工项目由其自负盈亏，承担全部经济和法律责任；合同对农民工工资的发放和管理还特别作出了约定，吴厚明承诺确保不拖欠农民工工资，并同意设立农民工工资担保制度。2015年7月12日，鹰潭市金满湖文化发展有限公司与吴厚明就龙虎山“水上乐园”工程项目签订《施工承包协议书》，协议约定鹰潭市金满湖文化发展有限公司经与吴厚明协商同意将龙虎山“水上乐园”工程由吴厚明施工，由吴厚明实施总承包履行项目总承包义务。2015年7月20日，江西尚德建设工程有限公司龙虎山水上乐园项目部吴厚明以甲方江西尚德建设工程有限公司的名义与乙方江西玉茗脚手架工程有限公司就鹰潭市金满湖水上乐园项目签订《外脚手架附着式升降脚手架分包合同》，合同约定甲方将该工程项目的脚手架分包给乙方施工，乙方负责人签名为项永明。2015年10月5日，江西尚德建设工程有限公司龙虎山水上乐园项目部吴厚明以发包方江西尚德建设工程有限公司的名义与承包方张华签订了《龙虎山梦幻乐园小区项目》合同，合同约定将主体工程的土方清理及回填工程、砼工程、模板工程、钢筋工程等分包给张华个人。
2015年12月14日和21日，江西鹰潭龙虎山水上乐园工程项目承（分）包人张华、项永明等30余名农民工来被告处，投诉江西鹰潭龙虎山水上乐园工程项目总××原告吴厚明拖欠农民工工资分别为2585285元和94450元，要求被告依法追讨。被告在接到投诉后，进行立案调查，并于2015年12月21日及24日两次召开本案相关人员协调会。
被告于2015年12月24日作出龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书，认定1、2015年12月14日以及12月21日分包商张华、项永明等30余名农民工来我局投诉反映江西尚德建设工程有限公司龙虎山水上乐园项目部吴厚明拖欠农民工工资分别为2585285元和94450元（张华等人提供工资表并作询问笔录确认）。2、截止目前，吴厚明采取躲避方式且电联至今无实质性结果，不处理所拖欠农民工工资的行为。违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项、第二十六条第（一）项的规定，给予下列处理：责令其在三日内支付张华和项永明所拖欠的农民工工资总计2679735元。并告知原告不服处理决定，可在接到处理决定书之日起60日内，向江西省人力资源和社会保障厅或龙虎山风景名胜区管委会申请行政复议；或三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为本行政区域内的劳动和社会保障行政部门，有权依法对建筑业企业支付农民工工资情况进行监察，对违法行为进行处理。依照《中华人民共和国劳动法》第五十条、《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款、《建设领域农民工工资支付管理暂行》（劳社部发（2004）22号）第三条的规定可知，用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向农民工及时足额支付劳动报酬，不得克扣或者无故拖欠农民工的工资。本案中，被告依据规定，作出责令限期支付劳动报酬的劳动保障监察决定的初衷并无不妥。但我国劳动合同法规定，具备用工主体资格的应是企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织。本案中，原告作为个人，其与江西尚德建设工程有限公司、鹰潭市金满湖文化发展有限公司就龙虎山“水上乐园”工程项目分别订立了内部合同、协议，虽合同、协议分别约定江西尚德建设工程有限公司聘任吴厚明为江西鹰潭龙虎山“水上乐园”工程项目的项目负责人，原告承包的工程施工项目由其个人自负盈亏，承担全部经济和法律责任；鹰潭市金满湖文化发展有限公司经与吴厚明协商同意将龙虎山“水上乐园”工程由吴厚明施工，由吴厚明实施总承包、履行项目总承包义务。但原告为个人，不是作为工程的总承包企业。被告仅提供《江西尚德建设工程有限公司工程内部承包合同》、《施工承包协议书》等证据来证明原告负全部责任，未提供其他的相关证据材料予以证明是由于原告一方的原因导致农民工工资被拖欠的事实。此外，参照《建设领域农民工工资支付管理暂行》（劳社部发（2004）22号）第十二条规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”因此，本案中被告将原告作为工程总××，据此仅对原告作出行政处理的事实和法律依据不够充分，且被告作出行政行为，告知原告寻求行政复议的途径和提起行政诉讼的时间有误。此外，参照《建设领域农民工工资支付管理暂行》（劳社部发（2004）22号）第七条规定：“企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给‘包工头’或其他不具备用工主体资格的组织和个人。”本案中，被告作出行政行为要求责令原告在三日内支付张华和项永明所拖欠的农民工工资总计2679735元，其中张华和项永明为包工头，并且被告作出责令改正决定书，仅依据张华（包工头）等个别投诉人单方提供的工资表及询问笔录，未明确80-100多名农民工具体的出工明细，且未提供其他的相关证据材料予以证明原告拖欠农民工工资的具体数额等情况。故该行政行为事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决如下：
撤销被告鹰潭市龙虎山风景名胜区人力资源和社会保障局于2015年12月24日作出的龙人社监字（2015）第10号劳动保障监察责令改正决定书。
本案诉讼费50元，由被告鹰潭市龙虎山风景名胜区人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省鹰潭市中级人民法院。
审 判 长 熊娇娇
人民陪审员 汪安娜
人民陪审员 ＸＸ成
二〇一六年十月十八日
书 记 员 江治华