河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行提字第00020号
申请再审人（一审原告、二审上诉人、原申请再审人）尉氏县大桥乡要庄村民委员会第五村民小组。
代表人张贵林，男，汉族，1955年10月20日出生，住尉氏县大桥乡要庄村*组，该组组长。
委托代理人李合新，男，汉族，1967年6月8日出生，住址同上。
委托代理人刘丰就，男，汉族，1950年4月21日出生，住湖南省城步苗族自治县第二民族中学集体宿舍。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、原被申请人）尉氏县人民政府。
法定代表人韩治群，县长。
委托代理人周彦超，尉氏县政府法制办干部。
委托代理人孙新河，尉氏县国土资源局干部。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人、原被申请人）尉氏县产业集聚区要庄村村民委员会（原尉氏县大桥乡要庄村村民委员会）。
法定代表人要军彦，该村民委员会负责人。
委托代理人要秋岭，该村党支部副书记。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人、原被申请人）尉氏县大桥乡要庄村小学（原尉氏县大桥乡要庄村学校）。
法定代表人马书珍，校长。
尉氏县大桥乡要庄村民委员会第五村民小组（简称要庄五组）因诉尉氏县人民政府土地所有权处理决定一案，不服开封市中级人民法院（2013）汴行再字第3号行政判决，向本院申请再审。本院于2014年3月26日作出（2014）豫法行再申字第00001号行政裁定，提审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。要庄五组的代表人张贵林，委托代理人李合新、刘丰就，尉氏县人民政府的委托代理人周彦超、孙新河，尉氏县产业集聚区要庄村村民委员会（简称要庄村委）的法定代表人要军彦、委托代理人要秋岭，要庄村学校的法定代表人马书珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
尉氏县人民政府于2000年7月15日作出尉政土决字（2000）第4号土地权属争议案件行政处理决定（简称被诉土地确权决定），认定本案争议地由要庄村建造纸厂连续使用20年以上，并进行过适当的土地调整。1999年8月份要庄村造纸厂倒闭时，村里同时新建教学楼占用了争议地，要庄村使用争议地符合《中华人民共和国教育法》的有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月原国土资源局发布）（简称《若干规定》）第二十一条的规定，决定双方争议的土地所有权归要庄村农民集体所有，由村办学校使用。
要庄五组不服，提起诉讼。
尉氏县人民法院一审查明：1975年，要庄村大队（要庄村委前身）因办纸厂占用要庄五组土地15.79亩，该土地位于要庄自然村与宋庄自然村之间，南北长188米，东西宽56米，东邻要庄五组耕地，西邻和南邻是要庄村学校，北邻宅基地，当时要庄五组并无异议。之后，要庄五组干部曾经向要庄村委个别干部提出过土地问题，个别村干部曾经答复待纸厂效益好了给些经济补偿。1999年8月纸厂倒闭，要庄村学校使用该争议地。2000年3月要庄五组向要庄村委要求归还争议土地，引起纠纷。尉氏县人民政府认为，该争议土地由要庄村委连续管理使用20年以上，在此期间，要庄五组虽提出过土地问题，但没有明确提出归还要求，并未形成土地所有权和使用权纠纷。1999年8月份，要庄村学校新建教学楼占用了争议土地。尉氏县人民政府根据以上情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《若干规定》第二十一条的规定，决定该争议土地归要庄村集体所有，由村办学校使用是正确的。被诉具体行政行为主要证据充分、使用法律法规正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，尉氏县人民法院作出（2000）尉行初字第032号行政判决，判决维持被诉土地确权决定。
要庄五组不服该判决，提出申诉，尉氏县人民法院裁定再审本案。
尉氏县人民法院再审认为，尉氏县人民政府依据《若干规定》第二十一条规定将争议土地确权给要庄村委所有，并无不当。但《若干规定》第二十三条第三款单独就村办企事业单位占用集体土地的问题作了专门规定：“乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还给原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理”。本案中，争议土地除了要庄村委建校使用外，还有部分土地闲置，尉氏县人民政府没有适用上述专门性规定将争议土地的闲置部分确权给原农民集体所有，属于适用法律错误，处理结果明显不当，依法应予撤销。原审判决没有对被诉具体行政行为适用法律作出正确审查，原审判决也应予以撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《若干规定》第二十三条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2目、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，尉氏县人民法院于2008年7月1日作出（2008）尉行再字第01号行政判决：撤销尉氏县人民法院（2000）尉行初字第032号行政判决；撤销被诉土地确权决定。
尉氏县人民政府不服该判决，向开封市人民检察院提出申诉，开封市人民检察院向开封市中级人民法院提出抗诉，开封市中级人民法院指令通许县人民法院再审。
通许县人民法院再审查明的事实与尉氏县人民法院（2000）尉行初字第032号行政判决查明的事实一致。通许县人民法院认为，要庄村委连续管理使用争议土地达20年以上，期间要庄五组虽提出过土地问题，但未明确提出归还要求，未形成土地所有权争议。1999年8月份，要庄村学校新建教学楼占用了争议土地，尉氏县人民政府根据上述情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《若干规定》第二十一条的规定，决定争议土地归要庄村集体所有，由村办学校使用，并无不当，被诉土地确权决定主要证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持；尉氏县人民法院再审判决理由认定部分土地争议有闲置，证据不足，认定争议土地应分别适用《若干规定》第二十一条、第二十三条的规定分别处理，但没有对本案应如何正确适用法律作出正确判决，属于适用法律确有错误，应予纠正。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条第二款、第七十八条之规定，通许县人民法院作出（2010）通行再字第01号行政判决：撤销尉氏县人民法院（2008）尉行再字第01号行政判决；维持尉氏县人民法院（2000）尉行初字第032号行政判决，即：维持尉氏县人民政府2000年7月15日作出的尉政土决字（2000）第4号土地权属争议案件行政处理决定。
要庄五组不服，向开封市中级人民法院提起上诉。
开封市中级人民法院二审查明，一审认定的基本事实无误。开封市中级人民法院二审认为，要庄村委自1975年至1999年连续使用管理本案争议土地20年以上，期间要庄五组虽提出过土地问题，但未明确提出归还要求，未形成所有权争议。1999年8月份，要庄村学校新建教学楼占用了争议土地，尉氏县人民政府根据上述情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《若干规定》第二十一条的规定，决定争议土地归要庄村集体所有，由村办学校适用，该决定主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法。尉氏县人民法院（2000）尉行初字第032号行政判决维持该处理决定，适用法律正确，程序合法，应予维持。尉氏县人民法院（2008）尉行再字01号行政判决认定争议土地有闲置，证据不足；认为争议土地应分别适用《若干规定》第二十一条、第二十三条的规定分别处理，属适用法律错误，应予纠正。一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人要庄五组的上诉理由不能成立。开封市中级人民法院作出（2011）汴行终字第17号行政判决：驳回上诉，维持原判。
要庄五组仍不服，向开封市中级人民法院申请再审。
开封市中级人民法院再审查明事实与原审查明的事实一致。开封市中级人民法院再审认为，《若干规定》第二十三条第三款规定与前两款直接规定土地权属主体不同，该款仅规定企事业单位占用集体土地的处理程序，并未直接规定如何土地权属主体，若因土地权属发生争议的，仍应由政府依法进行处理。本案村办造纸厂倒闭后，争议土地已由要庄村委、要庄村学校管理、使用，要庄五组不服提出异议，尉氏县人民政府经调查认定争议土地要庄村委已使用20年以上，且在此期间要庄五组未向有关部门提出归还，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《若干规定》第二十一条的规定，作出尉政土决字（2000）第4号土地权属争议案件处理决定，决定争议土地归要庄村集体所有，由村办学校适用。该处理决定主要证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予维持，二审判决并无不当。要庄五组申诉理由依法不能成立，依法不予支持。开封市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决维持了（2011）汴行终字第17号行政判决。
要庄五组不服开封市中级人民法院再审判决，向本院申请再审称：1、要庄村委办厂是租用五组的土地，土地所有权始终没有发生变化，要庄村委承认厂里经济效益好了给租金，在此期间要庄五组要过土地。2、被诉土地确权决定将争议土地确定给学校使用错误。要庄学校有自己的土地、房屋，占地达10亩左右；纸厂倒闭后，争议土地一直由村委干部在里面喂猪（现在不喂了），要庄村委后不经要庄五组同意就占用争议土地建学校，这种行为是非法的。3、新教学楼建成后占地6亩左右，还有10亩地撂荒，属于闲置土地。本案应当根据《若干规定》第二十三条的规定，将荒芜的土地退还要庄五组，学校占地确定给要庄五组，或者用学校自己的土地调换给要庄五组。请求撤销开封市中级人民法院（2013）汴行再字第3号、开封市中级人民法院（2011）汴行终字第17号、通许县人民法院作出（2010）通行再字第01号、尉氏县人民法院（2000）尉行初字第032号行政判决，撤销被诉土地确权决定。
尉氏县人民政府答辩称：本案原审判决认定事实清楚。要庄村1975年占用争议土地建厂时要庄五组没有意见，直到1999年纸厂停产，厂房被拆建校，五组只要求补偿，没有提出要地，没有形成所有权和使用权争议，尉氏县人民政府根据《若干规定》第二十一条将土地所有权确定为要庄村委，将使用权确定给实际使用人要庄学校，符合法律规定。要庄五组所称的要庄村委办厂是租地，没有证据证明，不应认定。请求驳回要庄五组的申诉。
要庄村委和要庄学校均同意尉氏县人民政府的答辩意见。
本院再审查明事实除与原审一致外，另查明，根据尉氏县土地管理局《大桥乡要庄村五组与要庄村委会土地权属争议案卷》中对多名原任和现任要庄村委以及要庄五组干部的调查笔录可以认定，自1975年使用要庄五组土地建纸厂以来，要庄村委没有给要庄五组进行过补偿或者土地调整，没有减免过农业税等税费，没有签订过用地协议。
本院认为，因农民集体使用其他农民集体所有的土地而发生的土地所有权和使用权争议如何确定权属，《若干规定》第二十一条和第二十三条均作出了规定，而第二十三条是针对乡（镇）或村办企事业单位使用其他农民集体所有土地的情形作出的特别规定，土地权属争议属于此种情形的，应当优先适用该条款规定。本案中，原要庄大队1975年使用要庄五组的土地建村办纸厂，属于村办企业使用其他农民集体所有的土地的情形，对这种权属争议的处理，应当优先选择适用《若干规定》第二十三条。根据《若干规定》第二十三条第一款的规定和本案事实，要庄村委建村办纸厂占用要庄五组的土地，没有签订过协议，没有进行过土地调整和一定补偿，也没有发生过此款列举的其他事实，要庄村农民集体不具备依据该条款取得争议土地所有权的条件。在此情况下，尉氏县人民政府可以依据《若干规定》第二十三条第三款的规定进行处理，但行政处理应以《若干规定》第二十三条内在的基本公平为原则。本案中，尉氏县人民政府没有适用《若干规定》第二十三条规定，未充分考虑要庄五组土地被占用多年没有得到补偿的事实以及争议土地实际利用的现状，简单适用《若干规定》第二十一条作出被诉土地确权决定，属适用法律错误，也违背公平原则，依法应予撤销。要庄五组主张村办纸厂占地属于租用该组土地的事实，缺乏相应的证据支持，本院不予认定。由于被诉土地确权决定被撤销后土地权属争议依然存在，所以尉氏县人民政府在被诉土地确权决定被撤销后应重新依法处理。原一审、二审和再审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判；原尉氏县人民法院的再审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销开封市中级人民法院（2013）汴行再字第3号、（2011）汴行终字第17号行政判决；
二、撤销通许县人民法院（2010）通行再字第01号行政判决；
三、维持尉氏县人民法院（2008）尉行再字第01号行政判决，即撤销尉氏县人民法院（2000）尉行初字第032号行政判决，撤销尉氏县人民政府作出的尉政土决字（2000）第4号土地权属争议案件行政处理决定；
四、尉氏县人民政府于本判决生效之日起60日内重新处理。
本案一审、二审诉讼费各50元，由尉氏县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 李继红
审判员 段励刚
审判员 王盛楠
二〇一四年十二月二日
书记员 王 蕊