淮安市淮阴区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0804行初59号
原告姚雪萍,女，汉族，住淮安市清江浦区。
委托代理人张敏，上海博和律师事务所律师。
委托代理人薛宽，上海博和律师事务所律师。
被告淮安市公安局清江浦分局，住所地淮安市清江浦区明远西路11号。
法定代表人杨忠，职务局长。
行政机关负责人刘国柱，该局副局长。
委托代理人谈勇，该局法制大队副队长。
委托代理人王玉福，该局黄码派出所所长。
被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。
法定代表人惠建林，职务市长。
委托代理人马文晶，该单位法制办工作人员。
委托代理人王捷，该单位法制办工作人员。
原告姚雪萍不服被告淮安市公安局清浦分局、被告淮安市人民政府治安处罚和行政复议一案，于2016年9月20日向淮安市清浦区人民法院提起行政诉讼。案件审理过程中，淮安市清浦区人民法院报请淮安市中级人民法院指定管辖。同年11月28日，淮安市中级人民法院裁定该案由本院管辖。案件审理过程中，淮安市公安局清浦分局与淮安市公安局清河分局合并，新设淮安市公安局清江浦分局，原淮安市公安局清浦分局的相关职责依法由淮安市公安局清江浦分局继受。本院受理后，向被告淮安市公安局清江浦分局（以下简称清江浦公安分局）和淮安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月27日公开开庭审理了本案。原告姚雪萍及其委托代理人薛宽，被告清江浦公安分局行政机关负责人刘国柱、委托代理人谈勇、王玉福，被告淮安市人民政府委托代理人马文晶、王捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告清江浦公安分局于2015年5月9日对姚雪萍作出浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》。主要内容：姚雪萍于2015年3月20日、4月16日到天安门非访。2015年3月20日在天安门非访被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫一次。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对姚雪萍行政拘留七日。
原告不服，向淮安市人民政府申请行政复议，经复议，淮安市人民政府于2015年7月22日作出[2015]淮行复第68号《行政复议决定书》，决定维持清江浦公安分局作出的浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》。
原告姚雪萍诉称，原告系清浦农民，因淮汽集团与黑车勾结一事上访至北京，希望国家能够解决。2015年5月8日，原告在北京上访期间被北京公安机关送至丰台区马家楼接济服务中心，后清浦信访局和被告工作人员在未办理合法手续也未出示合法证件、文书的情况下，强行将原告挟持回清浦区，直接将本人送至黄码乡派出所，后清江浦公安分局作出本案处罚决定书。拘留期满后，原告申请复议，复议机关市政府维持清江浦公安分局作出的处罚决定。原告认为，被告所处罚的原告行为发生在北京市，一个由违法行为地公安机关管辖，被告对于本案没有管辖权。被告于2015年5月9日方才对本案立案，此前已对原告采取限制人身自由的强制措施，也未表明身份，行政处罚明显违法。被告清江浦公安分局明显是为了维稳而违法跨省“抓捕”访民。被告市政府罔顾事实，维持该行政处罚构成违法。请求依法撤销浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》和[2015]淮行复第68号《行政复议决定书》。
原告未向法庭提交证据。
被告清江浦公安分局辩称：一、案件认定事实清楚，证据确凿，办案程序合法。二、案件适用法律正确，量罚适当。请求驳回原告的诉讼请求。
被告清江浦公安分局向法庭举证的证据：1、受案登记表一份，传唤证一份，发破案经过一份，综合报告一份，处罚前告知笔录一份，处罚决定书一份，家属通知书一份，执行回执一份，姚雪萍及黄帆户籍资料一份，证明办案程序合法。2、姚雪萍询问笔录三份、姚雪萍告知书一份，证人端木梅询问笔录一份、情况说明一份，训诫书三份、姚雪萍举报材料一份，证明被告认定处罚事实清楚。
被告清江浦公安分局提供的法律依据：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、《治安管理处罚法》第二十三条、第八十二条，证明被告适用法律正确，处罚适当。
被告淮安市人民政府辩称：一、复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、复议决定程序正当，符合法律规定。三、原告诉讼理由不能成立。
被告淮安市人民政府向法庭举证的证据：一、原告提出行政复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请的事实：1、EMS面单；2、行政复议申请书、申请人复印件、授权委托书、律师事务所公函、法律职业资格证复印件各一份；3、浦公（黄）行罚决字[2015]181号行政处罚决定书。二、被告处理行政复议案件材料，证明被告按法定程序，在证据充分的基础上依法作出的行政复议决定合法适当：1、提出答复通知书及送达回执；2、被申请人提交的行政复议答复书、法定代表人身份证明书、行政复议授权委托书各一份，行政处罚卷宗。3、听证会通知及送达材料、听证会签到簿。我们主动召开听证会，原告及代理人、被告清江浦分局参加了听证会。4、行政复议决定书及送达材料。
被淮安市人民政府提供的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条、第二十三条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条，《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第九十三条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对于被告清江浦公安分局所举证据，原告主要质证称：1、原告户籍是在黄码乡，但是实际居住是在镇江，被告没有管辖权；2、询问笔录不真实；3、原告的行为情节轻微，而且已经由行为地的北京公安机关进行训诫，尚未达到需要拘留处罚的严重程度，对原告予以拘留明显违法且重复处罚；4、对被告的立案和传唤程序均有异议。被告淮安市人民政府质证称没有异议。本院认为，被告所举证据能够证明原告实施了扰乱公共场所秩序的行为，能够作为定案依据。
对于被告淮安市人民政府所举证据，原告质证称对于复议程序原告没有异议，但是对于维持决定有异议。被告清江浦公安分局质证称无异议。本院对该组证据的真实性、合法性和关联性予以确认。
经审理查明，原告姚雪萍就其反映淮安市交通局取缔非法营运的问题，曾多次到北京信访。2015年3月20日、4月16日和2015年5月8日，原告姚雪萍前往天安门地区信访，被北京市公安机关发现并分别作出《训诫书》，告知其天安门地区不是信访场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。2015年5月8日当日，原告姚雪萍被接访工作人员接回淮安。同年5月9日，被告清江浦公安分局向姚雪萍发出《传唤证》，就其涉嫌扰乱公共场所秩序的行为接受询问。当日，被告清江浦公安分局民警按法定程序对其询问，姚雪萍对公安机关的询问均未作回答。同日，被告向原告作出行政处罚告知，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩的权利。因原告未提出陈述、申辩。2015年5月9日，被告清江浦公安分局对姚雪萍作出浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》，认定姚雪萍到天安门地区非访的行为已构成扰乱公共场所秩序的行为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对姚雪萍行政拘留七日。拘留执行期满后，原告向淮安市人民政府申请行政复议，经复议，淮安市人民政府于2015年7月22日作出【2015】淮行复第68号《行政复议决定书》，决定维持清江浦公安分局作出的浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂诉至本院。
本院认为：一、关于被告的职权依据。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。庭审中，原告提出自己实际居住在镇江，被告对其行为没有管辖区。本院认为，上述规定中的“居住地”，应当理解为包括行为人的“户籍地”和“实际居住地”，本案被告清江浦公安分局作为原告的户籍地公安机关，有权按照上述规定对原告的违法行为实施管辖。二、原告是否应当受到治安行政处罚。根据《治安管理处罚法》第二十三条的规定，对扰乱公共场所秩序的行为，公安机关有权作出处罚。庭审中，原告主张自己就非访行为已经接受过训诫，且情节轻微，不应再被处罚。本院认为，训诫行为并非行政处罚种类，不存在被告重复对其处罚的情形。本案被告当庭举证了《训诫书》、与姚雪萍和相关证人的询问笔录，证明了姚雪萍到天安门地区非法上访，原告姚雪萍在接受询问过程中就此始终沉默不语，并未表达异议。本院认为，信访应遵守相关法律法规的规定，不得非法扰乱公共场所秩序。原告反映信访系其合法权利，但其未到指定的接待场所提出，而是到天安门地区进行非法上访，即扰乱了该地区的公共场所秩序，依法应当受到治安行政处罚。三、关于行政处罚和行政复议程序的合法性。被告履行了受案登记、传唤、询问、告知等程序后，作出行政处罚决定，应属程序合法。原告当庭提出的受案、询问和传唤等程序不合法的主张，并无法律依据，本院不予支持。被告淮安市人民政府在收到原告姚雪萍的行政复议申请后，依法通知清江浦公安分局书面答复并提交作出行政行为的证据和依据，根据姚雪萍的申请，复议机关依法进行了听证，经审查后作出本案行政复议决定，复议程序符合法律规定。综上，原告诉请撤销被诉浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》和[2015]淮行复第68号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告姚雪萍要求撤销被告清江浦公安分局作出的浦公（黄）行罚决字[2015]181号《行政处罚决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告姚雪萍要求撤销被告淮安市人民政府作出的[2015]淮行复第68号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告姚雪萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费（收款人：淮安市财政局综合处，开户行：中国农业银行淮安市分行城中支行，账号：34×××54）。
审 判 长 孙亚峰
人民陪审员 于长书
人民陪审员 毛立发
二〇一七年五月十日
书 记 员 王陆琳
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。