海口市龙华区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）龙行初字第67号
原告海南迪希商业城有限公司，原告海南迪希商业城有限公司不服被告海口市美兰区城市管理行政执法局城市规划管理纠纷一案，于2013年4月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2012年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法组成合议庭，于2013年6月4日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
2013年1月15日，被告向原告下发了《关于自行清理海口DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》（以下简称《清理通知》），认为原告对海口DC商业城前庭的使用上存在不符合规划使用功能要求的行为，该行为违反了《海口市城乡规划条例》第五十六条的规定，并责令原告于2013年1月21日前组织前庭经营的商户自行清理设置的柜台及商品，如逾期不清理，被告将依法组织人员进行清理。
被告为证明其具体行政行为的合法性向本院提供了以下证据：1、2013年1月15日作出的《清理通知》；2、海南荣泰石油公司于2012年12月向被告提交的《请求及时强制疏通DC城消防疏散通道，清退前庭、中庭占场柜台的紧急报告》；3、海口市规划局规划四处《关于DC城商业中心前庭部分规划性质的说明》；4、海口市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》；5、（95）AE-164号《海口市建设工程规划临时许可证》；6、海口DC商业城设计（规划局许可的报建图）；7、海口DC商业城底层现场相片；8、中共海口市委维护稳定领导小组办公室文件（海维稳办（2012）9号）；9、海口市人民政府办公厅公文呈批表（2012-11-29）；10、海口市市政市容管理委员会市政容管字（2012）151号《关于要求DC商业城完成前庭整改的通知》；11、被告作出的美管法改字M1（2012）第06051号《责令限期改正通知书》（以下简称《改正通知书》）；12、原告向海口市城市管理行政执法局提交的《关于请求给予合理整改期限的报告》；13、原告向海口市人民政府提交的《关于请求给予海南DC城商场前厅合法经营的申请报告》；14、海口市美兰区政府美府复决（2013）第1号《行政复议决定书》及送达回证；15、海口市城市环境综合整治“五大工程”领导小组办公室《关于限期清理海南DC商业城前厅违法经营行为的通知》（海综治办（2013）249号）；16、被告作出的《关于请求共同清理海南DC商业城前庭违法经营行为的请示》（美城执报（2013）63号）。
原告诉称，原告是海口市海秀大道10号DC商业城的产权人，自1997年在DC城入口大厅的左右两侧设置商业摊位出租给其他商户经营数码产品。2012年6月5日，被告向原告发出《改正通知书》，要求商业城前庭部分在中间留足6米通道，左右两边留足4米通道。2012年6月8日，原告向被告提交《关于请求给予合理整改期限的报告》，建议中间的通道宽度调整为4至4.5米，左右两边通道宽度调整为3.2米。2012年6月13日，海口市市政市容教育管理委员会作出市政容管函（2012）135号《关于请求给予合理整改期限的复函》，答复同意原告提出的整改意见。2012年6月18日，原告整改完毕后向被告提交《关于DC城前庭整改情况的报告》。被告收到后对原告的整改未提出异议，也没有提出新的要求。2013年1月15日，被告向原告发出《清理通知》，称“根据市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报建情况的复函》（市规函（2012）2847号）的意见，认为原告在对DC商业城的前庭使用上存在不符合规划使用功能要求的行为，责令原告自行清理DC商业城前庭的柜台及商品，如逾期不清理，则强制清理。”原告对该通知不服，于2013年1月18日向海口市美兰区人民政府申请行政复议。2013年3月15日，海口市美兰区人民政府作出了美府复决（2013）第1号《行政复议决定书》，决定维持被告于2013年1月15日作出的《清理通知》。原告不服，故诉至法院。我司认为被告的处理决定错误，应予以撤销理由如下：
一、被告作出的具体行政行为，认定事实错误，证据不足。被告作出的《清理通知》所称的“DC商业城前庭”是其主观臆造的名称。在规划报建资料中，DC商业城并没有那个部分被命名为“DC商业城前庭”，实际上是DC商业城的“入口大厅”。根据相关的报建资料，“入口大厅”是商业城主体建筑物室内的一部分，具有结构柱，又有屋顶，是原告的合法房产，因此，该“入口大厅”具有商业的使用功能，原告将其作为商业用途出租给商户经销数码产品完全符合其规划设计方案，并不存在被告《清理通知》所称的“违反规划使用功能”；二、被告以海口市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报建情况的复函》为依据作出具体的行政行为，不符合法律规定。该《复函》对DC商业城“入口大厅”是一种主观认识，“入口大厅”的实际规划功能应以备案的规划报建资料为准，自行主观认定建筑物的功能不科学，不客观。况且该《复函》只是海口市规划局回复给海口市市政市容管理委员会，并未对外公开。《复函》的内容涉及到原告合法房产的使用功能，是对原告财产合法使用的限制。根据相关法律规定，该函应当送达原告后才能发生法律效力，原告并未收到该函，自然还未发生法律效力。被告以未生效的信函作为执法依据，显然违法；三、被告适用《海口市城乡规划条例》第五十六条之规定作为其执法依据，该《条例》第五十六条适用情形是变更现状建（构）筑物的使用性质，而不是建筑物的使用功能。DC商业城的“入口大厅”的规划设计功能就是商业，其相应的土地使用权的性质与整个商业城的土地使用权性质一样的，故原告不存在改变土地使用权性质的行为，不存在违反第五十六条规定的行为，且该条并未规定行政机关可以强制清理的权力，因此被告存在滥用职权的违法行为；四、被告对原告的同一行为先后作出两次处理决定，第一次是2012年6月5日《改正通知书》，第二次是2013年1月15日《清理通知》，被告的违法行为已违背了“一事不再罚”的原则；五、被告作出《清理通知》前并未向原告告知海口市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报建情况的复函》的内容，没有告知原告具体的违法事实，也没有听取原告的陈述和申辩，更没有告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，被告的这些行为严重违反了法定程序。
综上所述，被告作出的《清理通知》，认定事实错误，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，为维护原告的合法权益，请求判令：1、请求撤销被告于2013年1月15日作出的《清理通知》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告就其主张提供如下证据：1、2013年1月15日《清理通知》；2、DC城商业中心指标核算书；3、海市规证建（95）AE-164号《海口市建设工程规划临时许可证》；4、DC城底层平面图、二层平面图和交通线路图；5、《关于请对海南DC商业城首层“商场入口大厅”设计方案进行说明的函》；6、《关于海口DC城商业中心设计方案商业使用功能的技术说明》；7、2012年6月5日被告作出的《整改通知书》；8、原告向被告提交的《关于请求给予合理整改期限的报告》；9、海口市市政市容管理委员会《关于请求给予合理整改期限的复函》（市政容管函（2012）135号）；10、《关于DC城前庭整改情况的汇报》及现场照片；11、海口市市政市容管理委员会《关于公正处理DC城经营管理纠纷和纠正荣泰公司违法违规行为的复函》（市政容管函（2012）147号）及调查收集证据申请书申请书；12、《行政复议决定书》及送达回证；13、（2002）琼诉证鉴字第172-2号《司法技术鉴定书》；14、执行和解协议及（2002）琼高法执字第3号《民事裁定书》；15、海规（2013）58号《关于DC城前庭有关问题的报告》；16海口市国用（籍）字第G0110号《国有土地使用权证》。
被告辩称，原告称“DC商业城前庭是其合法房产，具有商业使用功能，出租给商户符合规划设计方案”。但规划图纸和规划部门的函件已充分证明DC商业城前庭只能是用于大门入口和门前广场，不能用作其他用途，根据《中华人民共和国物权法》第七十条、最高院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2、3条的规定，DC商业城前庭属于DC城建筑的公共部分和DC城全体业主共有部分，并非原告的私有房产。根据海口规划局颁发的海口DC商业城《建设工程规划临时许可证》、规划批准的DC城设计平面图，DC商业城底层前庭（即大门和原来门前广场的位置）的使用功能是商场入口和门前广场。对此，海口市规划局已经两次发函，明确说明：“DC商业城底层前庭的使用功能在批建图纸中已予以明确为广场，前庭须按批建图纸实施和使用，如需变更使用性质和功能，须按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定执行”。但是，原告擅自改变DC城底层前庭的使用功能，将DC城底层前庭设置为铺面、柜台，事实上变更了规划建设方案，且未按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定办理规划变更手续。被告依据此条例作出的《清理通知》，适用法律正确。被告发出《改正通知书》，要求原告限期自行改正，但原告没有完全按要求改正，不能从根本上消除重大消防隐患和变更原有规划许可的不利影响，也无法消除原告同DC商业城其他经营业主之间的矛盾，为此，海口市委、市政府相关部门要求必须彻底整改，被告据此作出《清理通知》，是要求原告对自身违法行为进行整改，此前已告知原告合法享有的权利，原告也进行了书面陈述和申辩。原告称被告的行为违反了“一事不再罚”的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。这里的“一事不再罚”指的是“罚款”，不包括其他处罚措施，现被告只是要求原告限期整改，并未罚款。因此被告作出的《清理通知》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告诉请无理，依法应予驳回诉请。
经庭审举证、质证，本院对原、被告所举证据的真实性、合法性及关联性予以确认。
经审理查明，DC商业城于1995年10月批建，其底层前庭的规划功能是商场入口和广场，商场入口为DC商业城主体建筑物室内的一部分，具有主体结构，在规划报建的设计图纸中，商场入口处有水果、饮料的标志。DC商业城已按批准图纸建设。目前，原告在商场入口处设置商业摊位出租给其他商户经营数码产品。由于出现维稳问题，2012年1月4日，海口市维稳办组织相关部门参加会议，会议要求海口市规划局对DC商业城前庭部分规划作出说明。2012年1月5日，海口市规划局致函海口市维稳办认为DC商业城底层前庭为商场入口及广场。后海口市市政市容委致函海口市规划局再次征求海口DC商业城前庭规划意见，海口市规划局将有关情况复函如下：商业城于1995年10月批建，核发《海口市建设工程规划临时许可证》，证号为海市规证建（95）AE-164，其底层前庭的使用功能在批建图纸中已予以明确为广场，具体详见附图。前庭须按批建图纸实施和使用，如需变更使用性质和功能，须按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定执行。2012年6月5日，被告向原告发出《改正通知书》，要求原告在2012年6月8日前将“商业城前庭部分在中间留足6米通道；左右两边留足4米通道”。2012年6月8日，原告向被告提交《关于请求给予合理整改期限的报告》，建议“整改期限延长至2012年6月18日，中间的通道宽度调整为4至4.5米，左右两边通道宽度调整为3.2米”。2012年6月13日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函（2012）135号《关于请求给予合理整改期限的复函》，答复基本同意原告提出的整改意见，并要求原告必须在6月18日前按要求完成整改。2012年6月18日，原告整改完毕后向被告提交《关于DC城前庭整改情况的汇报》，称其已按照要求完成整改工作。海口市市政市容管理委员会也以市政容管函（2012）147号文认可了原告已于2012年6月18日按照政府和该委要求完成了整改工作。2013年1月15日，被告向原告发出《清理通知》，称“根据市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》（市规函（2012）2847号）的意见，认为原告在对DC商业城的前庭使用上存在不符合规划使用功能要求的行为，此行为违反了《海口市城乡规划条例》第五十六条的规定，责令原告于2013年1月21日前组织前庭经营的商户，自行清理私自设置的柜台及商品，如逾期不清理，被告将依法组织人员进行清理，在清理过程中所造成的财务损失由原告及经营业主自行负责。”原告对该通知不服，于2013年2月5日向海口市美兰区人民政府申请行政复议。2013年3月15日，海口市美兰区人民政府作出了美府复决（2013）第1号《行政复议决定书》，决定维持被告于2013年1月15日作出的《清理通知》。原告不服，遂成诉讼。
另查，海口市规划局于2013年2月1日作出海规（2013）58号《关于DC城前庭有关问题的意见》，提出意见：DC商业城于1995年10月报建，其底层前庭的规划功能在批建的图纸中标注为商场入口和广场，并已按批准图纸建设。来文提到广场的使用和管理问题，属城市管理的范畴，按职能分工，建议由市市政市容委处理。
本院认为，本案的主要争议问题是：1、被告作出的《清理通知》是否超越职权、是否违反“一事不再罚”的原则；2、被告作出的《清理通知》认定事实主要证据是否充分；3、被告作出的《清理通知》适用法律是否正确；4、被告作出的《清理通知》程序是否合法。
一、关于被告作出的《清理通知》是否超越职权、是否违反“一事不再罚”的原则的问题。根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第四条之规定，被告有权行使城市规划管理方面法律、法规规定的行政处罚权，虽然被告作出的《清理通知》不属于行政处罚，但是属于与行政处罚相关联的具体行政行为，被告依照《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，有权作出与行政处罚相关联的具体行政行为，因此被告在其职权内依法对原告作出《清理通知》未超越职权。因被告作出的《清理通知》不属于行政处罚，故被告的该具体行政行为不存在违反“一事不再罚”的原则。
二、关于被告作出的《清理通知》认定事实主要证据是否充分的问题。在规划部门批准的图纸中，已标明在商场入口处可设置摊位，因此商场入口具有一定的商业使用功能，现原告在DC商业城商场入口处设置摊位出租给商户经营，并未改变商场入口的使用性质。因此，被告认定原告存在违反《海口市城乡规划条例》第五十六条规定的行为主要证据不足。
三、关于被告作出的《清理通知》适用法律是否正确的问题。对是否随意变更现状建筑物的使用性质，应依据《海口市城乡规划条例》第五十六条进行认定，被告依据《海口市城乡规划条例》第五十六条对原告是否随意变更DC商业城前庭使用性质进行认定，适用法律并无不当。
四、关于被告作出的《清理通知》程序是否合法的问题。由于被告作出的《清理通知》不属于行政处罚，因此，该具体行政行为不能适用行政处罚的相关程序规定。原告主张被告程序违法无事实和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，由于被告作出的《清理通知》，认定事实主要证据不足，故对被告的该具体行政行为应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，判决如下：
撤销被告于2013年1月15日作出的《关于自行清理DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。
审 判 员 彭柯铭
审 判 员 王天贵
人民陪审员 黄循洪
二〇一三年六月二十四日
书 记 员 裴婷婷