中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4044号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）湖南应用技术学院(原湖南同德职业学院)，住所地湖南省常德市桥南城区善卷路****号。
法定代表人李少夫，该院院长。
委托代理人兰志龙，男，湖南经纬律师事务所律师。
再审申请人（一审被告，二审被上诉人）湖南省常德市规划局鼎城分局（以下简称鼎城规划分局），住所地湖南省常德市鼎城区武陵镇武陵中路23号。
法定代表人夏炜，局长。
委托代理人郑维民，男，北京天平（长沙）律师事务所律师。
原审第三人湖南省常德市鼎城维根置业有限公司，住所地湖南省常德市鼎城区武陵镇大湖路沅安社区。
法定代表人燕维根，该公司董事长。
再审申请人湖南应用技术学院、鼎城规划分局因湖南应用技术学院诉湖南省常德市规划局鼎城分局规划行政许可一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第438号行政判决，均向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
原审法院查明的主要事实为：1999年元月5日，常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）为常德市鼎城维根置业有限公司（以下简称维根公司）颁发了常鼎国用(1999)字第1048号、1049号《国有土地使用证》。因维根公司的名称2005年、2008年在工商部门进行了两次变更登记，维根公司遂于2005年、2008年两次向鼎城区政府申请国有土地使用权变更登记，其目前持有的《国有土地使用证》编号为常鼎国用(2008)第0090号、0091号。维根公司享有的国有土地使用权面积共55亩，用途为综合用地，位于鼎城区××停车场社区（××停车场村），也即金霞大道以南，大湖路以西。
2005年5月8日，常德市政府第24次《专题会议纪要》议定：应用技术学院扩建部分选址在武陵镇孔家溶村和停车场村。鼎城区国土、规划、建设、环保、教育、计价等部门要相互配合，大力支持，依法搞好该学院的扩建和土地征收、品补工作，禁止在控制范围新建建筑物。2005年6月20日，常德市规划局鼎城分局（以下简称鼎城规划分局）在应用技术学院的新校区设计蓝线图上批注“同意按图示蓝线范围及设计条件做方案设计”（蓝线图确定的用地面积为143公顷，折合2145亩)。2005年6月24日，鼎城规划分局向应用技术学院提供了建设用地规划设计条件。2006年1月17日，鼎城规划分局在应用技术学院新校区规划总平面规划图上标注“同意按图示总图范围征地”。应用技术学院于同日向鼎城规划分局出具承诺，其报批的新校区总平面图仅供征地用。同日，鼎城规划分局为应用技术学院颁发了常规地审0601001号《建设用地规划许可证》，用地面积分别为667760平方米(折合1001亩)。因该许可证批准的用地面积过大，国土部门未同意其用地申请。同日，鼎城规划分局又为应用技术学院颁发了同一编号的《建设用地规划许可证》，用地面积为264590平方米(折合396亩)，但没有收回应用技术学院持有的用地面积为667760平方米的《建设用地规划许可证》。
2006年3月3日，鼎城区政府为落实常德市政府24次专题会议，召开专题会议并成立了同德学院扩建工程协调领导小组。2007年1月11日，湖南省人民政府对鼎城区人民政府下发（2007)政国土字第76号《农用地转用、土地征收审批单》，同意应用技术学院用地面积为26.4592公顷(折合396亩)。此后，应用技术学院第一期征地396亩，建设完毕。2006年1月、2007年2月，常德市政府、常德市规划局两次组织应用技术学院新校区规划方案评审会，常德市规划局以会议纪要的形式，同意应用技术学院的规划目标定位、总体格局及规划用地范围。
2009年8月，应用技术学院向鼎城规划分局提交了《建设项目选址(用地)申请表》，申请用地1749亩，村委会、镇政府、教育、消防、环保等部门在该申请表上均签署意见并加盖单位印章。应用技术学院凭该申请表，向鼎城规划分局申请核发《建设用地规划许可证》，鼎城规划分局以讼争地块存在用地矛盾为由，未予办理。2009年12月，应用技术学院以鼎城规划分局不履行规划行政许可法定职责为由向常德市鼎城区人民法院（以下简称鼎城区法院)提起行政诉讼，该院于2010年3月30日作出（2010)常鼎行初字第1号行政判决，判令鼎城规划分局在该判决生效之日起30日内对应用技术学院的申请履行法定职责。该判决未实际执行。
维根公司于2009年对诉争地块进行土地平整，用于修建“御景江南”商住小区。2013年8月8日，鼎城规划分局就“御景江南”项目向国土部门提出了规划条件，2013年9月3日，常德市规划局组织相关部门对“御景江南”住宅小区的设计方案进行评审。2013年9月16日，应用技术学院就其新校区北面约85亩用地的规划向鼎城规划分局提出听证申请。2014年1月27日，鼎城规划分局对“御景江南”住宅小区项目的总平面规划设计方案进行了公示。2014年2月25日，鼎城规划分局依应用技术学院的申请召开了听证会，并于2014年2月28日作出听证报告。2014年6月12日，维根公司向鼎城规划分局申请办理《建设工程规划许可证》,鼎城规划分局经审核，于2014年6月20日，向维根分司核发了18份《建设工程规划许可证》。
另查明，2011年9月，湖南省政府批准同意了《常德市城市总体规划（2009-2030）》，该总体规划将讼争地块的用地性质确定为教育科研用地。2012年10月，鼎城区政府向常德市政府申请将讼争地块的用地性质调整为居住用地。2013年1月，常德市规划局组织专家论证，同意将讼争地块调整为二类居住用地。2013年2月，鼎城规划分局对讼争地块的用地性质调整情况在该局官网上进行公示。2013年3月，经常德市规划局业务例会研究同意调整方案并报市政府批准。2014年6月13日，常德市政府以常政函(2014)第94号《常德市人民政府关于＜常德市江南城区东片区控制性详细规划＞的批复》，将讼争地块的用地性质调整为二类居住用地。
再查明，湖南同德职业学院于2014年1月12日经教育部批准并经湖南省民政厅登记核准，更名为湖南应用技术学院。维根公司申请土地初始登记的名称为“常德市维根有限责任公司”。2005年经工商部门核准，更名为“常德市鼎城维根贸易有限公司”。2008年11月经工商部门核准又变更登记为“常德市鼎城维根置业有限公司”。公司法定代表人一直是燕维根。
还查明，维根公司2009年开始对诉争地块进行开发建设，维根公司的项目名称为“御景江南”商住小区，该小区有14栋住宅，三座商业楼裙及一层地下停车场。维根公司于2014年12月在房管部门办理了商品房预售许可。截至2015年6月10日，“御景江南”商住小区绝大多数楼盘已封顶，维根公司已对外出售房屋158套。
湖南省常德市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是应用技术学院是否具备原告主体资格；鼎城规划分局的颁证行为是否合法。一、应用技术学院具备原告主体资格。首先，市政府第24次会议纪要及鼎城区政府会议纪要均明确应用技术学院扩建工程选址包括讼争地块。其次，鼎城规划分局向应用技术学院提供了规划设计蓝线图、设计条件，并在其新校区总平面图上签署“同意按图示范围征地”，前述蓝线图、设计条件、新校区总平面图均包括诉争地块。再次，应用技术学院2009年12月向鼎城规划分局提交《选址申请表后》，该局未在法定期限内向其核发《建设用地规划许可证》，应用技术学院对此不服诉至法院，鼎城区法院判令鼎城规划分局对应用技术学院的行政许可申请履行法定职责。最后，应用技术学院根据鼎城规划分局提供的规划设计蓝线、设计条件等进行了新校区扩建第一期征地，已建设完毕。因此，应用技术学院与被诉行政行为有法律上的利害关系，其具备原告主体资格。二、鼎城规划分局为维根公司颁发18份《建设工程规划许可证》的行为合法。第一，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，不能直接对外产生法律效力。两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，虽然原则上同意将诉争地块作为应用技术学院的新校区扩建用地，并要求有关部门予以支持，但会议所议决的事项，以及省政府有关领导的批示，要通过相关行政机关具体的行政行为来落实。也即两级政府的会议纪要及省政府领导的批示，均属于内部行政行为，并不能直接对外发生法律效力。况且维根公司取得讼争地块的土地使用权在先，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示在后。因此，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，不能直接影响维根公司对讼争地块的开发、利用。第二，应用技术学院对讼争地块未取得实际有效的权利凭证。2005年6月，鼎城规划分局为应用技术学院提供了建设用地规划设计蓝线及设计条件。2006年1月，鼎城规划分局在其新校区总平面图上批注了“同意按图示范围征地”。2007年2月，其新校区总体规划方案通过了专家评审。但应用技术学院未就讼争地块取得规划部门出具的选址意见书及建设用地规划许可证。按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、三十七条的规定，以划拨方式提供囯有土地使用权的建设项目，在报送有关单位批准、核准前，建设单位应当向城乡规划部门申请核发选址意见书。建设项目获批后，还应向城乡规划部门申请核发建设用地规划许可证。本案中，应用技术学院的选址及用地申请均未得到城乡规划部门的最终许可，其对讼争地块未取得实际有效的、有关城乡规划的权利凭证。第三，鼎城区政府为维根公司办理土地使用权初始登记时，诉争地块尚未确定为教育科研用地。常德市规划局向常德市政府提交的《关于调整江南城区规划建设用地的请示》，以及常德市向湖南省政府提交的《关于解决湖南同德职业学院扩建用地的请示》仅能证明常德市政府就应用技术学院的扩建用地问题向湖南省政府提出了修编规划的申请。而湖南省政府于2011年9月方才审批同意《常德市总体规划(2009-2030)》,在该总体规划中才将讼争地块确定为教育科研用地。由此可见，维根公司取得讼争地块的土地使用权在先，诉争地块被确定为教育科研用地在后，且该总体规划并未将讼争地块明确为应用技术学院的教育科研用地，因此，应用技术学院诉称“鼎城区政府在明知涉案土地已确定为教育科研用地的情况下，为维根公司颁证”的理由不能成立。第四，维根公司在讼争地块修建商住小区未违反法律规定。虽然《常德市城市总体规划（2009-2030)》将讼争地块的用地性质确定为教育科研用地，但常德市政府常政函（2014)94号文批准的《江南城区东片区控制性详细规划》，已将讼争地块的用地性质调整为二类居住用地，因此，维根公司在讼争地块修建“御景江南”商住小区并不违反法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条之规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织制定城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”因此，常德市人民政府有权审批、调整控制性详细规划。第五，鼎城规划分局的颁证程序合法。鼎城规划分局受理维根公司提交的行政许可申请后，审查了维根公司的《国有土地使用证》，向维根公司提出了建设工程规划设计要求,审定了维根公司的建设工程初步设计方案，征求了有关部门的书面意见，审查了维根公司的工程施工图，经现场验线后，对维根公司的建设工程设计方案总平面图进行公示，为维根公司核发了18份《建设工程规划许可证》。因此，鼎城规划分局的行政行为符合《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十五条的规定，其对维根公司的申请，已尽到了审慎审查义务，其行政行为合法。应用技术学院诉称，维根公司未取得《建设用地规划许可证》，鼎城规划分局为其办理《建设工程规划许可证》违法。经查，建设用地规划许可证是建设单位向国土部门申请用地前，经规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划，许可用地的法律凭证。本案中，1998年10月9曰，常德市规划局一分局(鼎城规划分局的前身)就金霞大道以南、玉霞大道以西351亩土地为鼎城区政府颁发了《建设用地规划许可证》（9810152）,本案讼争地块包含在351亩土地范围内。1998年12月31日，维根公司与鼎城国土局签订《国有土地使用权出让合同》。由此可见，在维根公司与鼎城国土局签订《国有土地使用权出让合同》之前，本案讼争地块已经规划部门确认符合城市规划，维根公司即凭该证向国土部门申请办理土地使用手续并无不当。根据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十条的规定“建设单位和个人的建设项目，自取得选址意见书之日起一年内未申请办理建设用地规划许可证，或者取得建设用地规划许可证之日起六个月内未申请办理土地使用手续的，应当重新申请办理规划审批手续。”本案中，9810152号《建设用地规划许可证》的发证日期是1998年10月9日，维根公司于1998年12月向鼎城国土局提出用地申请，因此，应用技术学院提出（9810152）《建设用地规划许可证》已过期的理由不能成立。
综上所述，应用技术学院提起诉讼的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。鼎城规划分局对维根公司的行政许可申请已尽到审慎审查义务，其颁证行为合法，适用法律正确。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告湖南应用技术学院的诉讼请求。
湖南省高级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，2005年4月，常德市政府以专题会议纪要（市政府〔2005〕第24次）的形式确定应用技术学院的选址范围，明确规划、国土部门要将金霞路以南、桥南工业园以北及大湖路以西区域控制下来，并禁止在此范围新建抢建。2006年1月17日，常德市规划局审批了应用技术学院的总体规划平面图并颁发了《建设用地规划许可证》（常规地审0601001号）（1001.64亩，包括了争议地），应用技术学院据此开始征地。2007年2月，常德市规划局再次召开应用技术学院新校区规划方案评审会，并以会议纪要的形式同意应用技术学院的规划目标定位和总体格局及规划用地范围。2008年11月6日、2009年3月27日，鼎城规划分局两次针对第三人维根公司申请《关于拟建项目申请提供规划设计要点和划定规划蓝线的报告》书面回复：你公司拟建地块现为湖南同德职业学院用地范围。我局据此进行了规划控制。鉴于上述原因，故对你公司申请不予同意。2011年9月，湖南省政府批准了《常德市城市总体规划(2009-2030)》，涉案地块被规划为教育用地。应用技术学院也多次通过向各级政府、部门呼吁、向法院诉讼甚至与第三人积极协商的途径争取用地权益。因此，应用技术学院与鼎城规划分局的行政许可之间有利害关系，在鼎城规划分局为第三人颁发建设工程规划许可证时，应当告知应用技术学院并听取其意见。故鼎城规划分局认为应用技术学院与被许可事项之间不存在有利害关系，不必告知通知并听取其意见，违反了上述法律的规定。
《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）第十七条规定，城市总体规划的内容包括：城市的发展布局，功能分区,用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。第十九条规定，根据城市总体规划的要求，组织编制城市控制性详细规划，经本级政府批准后，报本级人大常委会和上一级政府备案。《城市规划编制办法》第四十一条规定：控制性详细规划应当包括下列内容：1、确定规划范围内不同性质用地的界限，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。…本案中，常德市政府将原城市总体规划确定的教育用地功能分区中的小部分用地调整为居住用地，未改变整个教育用地的功能分区性质，属于城市控制性详细规划的调整。应用技术学院认为常德市政府对本案用地性质的调整是改变城市总体规划，超越职权，没有事实和法律依据。常德市政府对本案用地性质的调整没有报上一级政府备案，不影响批准调整的效力，但程序上不符合上述规定要求。
应用技术学院提出鼎城规划分局对未出让的1230平方米土地给第三人颁发建设规划工程许证可证违法，按照《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）第三十八条、第三十九条、第四十条的规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，第三人维根公司虽然取得了该地块的建设用地规划许可证，补交了土地出让金，提交了建设工程设计方案，但鼎城区国土局并未与之签订该地块的国有土地使用权出让合同，而是在原鼎城区政府（1998）政土让字245号国有土地出让审批单备注栏上加注本次新协议出让的情况说明。鼎城区政府也并未为第三人维根公司办理该地块的国有土地使用权证，而是在原常鼎国用（2008)第0090号《国有土地使用权证》的记事栏上加注新协议出让的情况说明。鼎城区政府和鼎城区国土局在原证上加注新协议出让土地的情况说明，违反了上述规定。应用技术学院认为鼎城区规划分局为第三人颁发未出让地块的建设工程规划许可证违法的理由成立。
综上所述，被上诉人鼎城区规划分局为第三人颁发建设工程规划许可证程序违法。但第三人在涉案土地上的商品房已经封顶，且已经预售了部分房屋，如果撤销会给社会公共利益和他人合法利益造成重大损害，故依法应确认违法但保留其效力。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定,判决：一、撤销常德市中级人民法院（2014）常行初字第25号行政判决；二、确认鼎城区规划分局为第三人颁发18份建设工程规划许可证的行为程序违法；三、驳回湖南应用技术学院要求撤销18份建设工程规划许可证的诉讼请求。
湖南应用技术学院不服上述判决，向本院申请再审称，1.一、二审判决认定事实的主要证据不足。1999年元月5日，无论是“常德市维根有限责任公司”，还是原审第三人维根公司的前身“常德市鼎城维根贸易有限责任公司”，都还未依法成立。“常德市鼎城维根贸易有限责任公司”并非由“常德市维根有限责任公司”变更登记所致，二者之间并无法律上的承继关系。2.常德市人民政府对本案用地性质的调整是改变城市总体规划，超越职权，没有事实和法律依据。据此请求：撤销二审判决第三项，依法改判撤销鼎城规划分局为第三人维根公司颁发的18份《建设工程规划许可证》。
鼎城规划分局不服上述判决，向本院申请再审称，1.鼎城规划分局给第三人颁发建设工程规划许可证的地块，第三人早在1998年就合法取得国有土地使用权证。应用技术学院在没有取得该争议地块任何法定权利的情况下，一、二审判决认定应用技术学院是本案利害关系人，并据此认定鼎城规划分局给第三人颁发建设工程规划许可证时程序违法，没有证据证实。2.鼎城规划分局为第三人核发许可证，已经尽到了审慎审查义务，行为合法。据此请求：撤销湖南省高级人民法院二审判决，改判为驳回应用技术学院起诉。
本院认为，本案争议焦点是鼎城规划分局为维根公司颁发《建设工程规划许可证》的行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）第十九条规定，根据城市总体规划的要求，组织编制城市控制性详细规划，经本级政府批准后，报本级人大常委会和上一级政府备案。《城市规划编制办法》（2005年）第四十一条规定:“控制性详细规划应当包括下列内容：1、确定规划范围内不同性质用地的界限，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。…”本案中，常德市政府将原城市总体规划确定的教育用地功能分区中的小部分用地调整为居住用地，未改变整个教育用地的功能分区性质，属于城市控制性详细规划的调整。因此，被诉的建设工程规划许可证内容本身并无不当。
对于被诉的颁发建设工程规划许可证程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。根据原审法院查明的事实，应用技术学院曾于2009年向鼎城规划分局申请核发与涉案土地相关的《建设用地规划许可证》，与被诉的规划许可有法律上的利害关系。本案鼎城规划分局在颁发涉案建设工程规划许可证前未能严格依照上述法定程序履行职责，因此，原审判决确认被诉的颁发建设工程规划许可证行为程序违法并无不当。
综上，湖南应用技术学院、鼎城规划分局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回湖南应用技术学院的再审申请；
驳回湖南省常德市规划局鼎城分局的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一七年二月二日
书 记 员 徐 超