湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘13行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄庆祥，男，1949年1月3日出生，汉族，退休干部，户籍所在地双峰县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：双峰县国土资源局。住所地：双峰县永丰镇城中路***号。
法定代表人：王中林，该局局长。
委托代理人：肖文辉，该局干部。
委托代理人：肖玉辉，该局干部。
原审第三人：王许仁，男，1956年9月18日出生，汉族，住双峰县。
原审第三人：王新仁，男，1955年4月9日出生，汉族，住双峰县。
原审第三人：胡连冬，女，1958年2月4日出生，汉族，住双峰县，系王新仁之妻。
再审申请人黄庆祥与被申请人双峰县国土资源局及原审第三人王许仁、王新仁、胡连冬土地行政处罚及行政赔偿纠纷一案，湖南省双峰县人民法院于2014年9月20日作出(2014)双行初字第47号行政判决，黄庆祥不服，向本院提出上诉。本院于2015年1月12日作出（2014）娄中行终字第75号行政判决，已经发生法律效力。黄庆祥仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2016年4月18日作出（2015）湘高法行申字第162号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人黄庆祥，被申请人双峰县国土资源局的委托代理人肖文辉、肖玉辉到庭参加诉讼，原审第三人王许仁、王新仁经本院合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
湖南省双峰县人民法院经审理查明，黄庆祥在双峰县蛇形山镇××村的老家有房屋一栋，为通行方便，其与同组组民王许仁、王新仁兄弟签订了“新修机耕道协议书”。2008年，王许仁、王新仁兄弟新建房屋后因修建进出通道占用了部分机耕道，双方为此发生纠纷，后经人民法院调解结案。2011年5月，王许仁、王新仁兄弟又未经批准，占用部分机耕道修筑围墙，黄庆祥又向有关部门反映，有关部门对此矛盾调处过，但不能达成协议。为此，黄庆祥于2012年6月27日向湖南省双峰县人民法院另案提起行政诉讼，请求判令双峰县国土资源局依法对王许仁、王新仁非法占用农用地机耕道修筑围墙的违法行为进行查处，并判令双峰县国土资源局赔偿经济损失1.6万元。同年9月19日，湖南省双峰县人民法院作出（2012）双行初字第47号行政判决：1、责令双峰县国土资源局对王许仁、王新仁的违法占地行为进行查处；2、驳回黄庆祥要求双峰县国土资源局赔偿经济损失1.6万元的诉讼请求。黄庆祥不服，上诉至湖南省娄底市中级人民法院。2013年2月27日，湖南省娄底市中级人民法院作出（2013）娄中行终字第5号行政判决：驳回上诉，维持原判。该判决生效后，双峰县国土资源局于2013年11月14日对王许仁作出了双国土资罚决字（2013）第44号行政处罚决定：责令王许仁退还非法占用的8平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的围墙；对王新仁、胡连冬作出了双国土资罚决字（2013）第46号行政处罚决定：责令王新仁、胡连冬退还非法占用的13.2平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的围墙。双峰县国土资源局将处罚决定分别送达给了王许仁、王新仁和胡连冬，但没有送达给黄庆祥。黄庆祥于2014年上半年在双峰县国土资源局处了解到处罚决定的详情后，认为双峰县国土资源局在处罚决定中认定的王许仁、王新仁、胡连冬占用的地类为未利用地，而不是人民法院在判决书中认定的“机耕道”，而且处罚决定适用法律有误为由，提起本案诉讼。请求：1、撤销双峰县国土资源局作出的双国土资罚决字（2013）第44号、第46号行政处罚决定；2、责令双峰县国土资源局重新对王许仁、王新仁、胡连冬作出行政处罚，撤除围墙、恢复黄庆祥耕地原状；3、判令双峰县国土资源局赔偿黄庆祥经济损失45191元；4、责令双峰县国土资源局将行政处罚决定书送黄庆祥一份；5、判令双峰县国土资源局书面向黄庆祥赔礼道歉；6、本案诉讼费由双峰县国土资源局承担。
湖南省双峰县人民法院认为，黄庆祥诉双峰县国土资源局不履行土地管理法定职责案，经人民法院判决责令双峰县国土资源局对王许仁、王新仁、胡连冬的违法占地行为进行查处后，双峰县国土资源局按判决内容依法履行土地管理法定职责，对王许仁、王新仁、胡连冬的违法占地行为作出的行政处罚决定，与黄庆祥有法律上的利害关系，黄庆祥是本案的适格主体，对双峰县国土资源局辩称黄庆祥主体不适格的主张，不予采信。本案王许仁、王新仁、胡连冬未经审批违法占地建围墙的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，双峰县国土资源局依照该法第七十七条规定，作出责令退还非法占用的土地，限期拆除围墙的处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。至于黄庆祥诉称王许仁、王新仁、胡连冬占用的地类应为“机耕道”而不是“未利用地”的问题，因“机耕道”本身就不是地类的一种，且黄庆祥的“机耕道”也没有经过土地管理部门的审批，双峰县国土资源局在处罚决定书中认定被非法占用土地的地类为未利用地，认定事实清楚，定性准确，符合法律、法规规定。对黄庆祥请求撤销双峰县国土资源局的行政处罚决定、责令其重新作出行政处罚的诉讼请求，依法应予驳回。由于双峰县国土资源局的行政处罚决定合法，黄庆祥的其他诉讼请求均没有事实和法律依据，均不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条、第五十六条之规定，判决：驳回黄庆祥的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄庆祥承担。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院二审认为，一审法院对黄庆祥诉双峰县国土资源局不履行土地管理法定职责案依法作出判决，责令双峰县国土资源局对王许仁、王新仁、胡连冬的违法占地行为进行查处，二审予以维持。双峰县国土资源局对王许仁、王新仁、胡连冬的违法占地行为作出责令退还非法占用的土地，限期拆除围墙的被诉行政处罚决定是根据人民法院判决内容依法履行土地管理法定职责。且该被诉行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，对黄庆祥请求撤销双峰县国土资源局作出的行政处罚决定、责令双峰县国土资源局重新作出行政处罚的诉讼请求，不予支持。黄庆祥要求赔偿经济损失等其他诉讼请求均没有事实和法律依据。黄庆祥没有提供证据证明一审法院违反了庭审程序，其上诉理由和观点均不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黄庆祥承担。
黄庆祥不服，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院复查查明，涉案围墙至今未拆除。其他事实与原一、二审认定的事实一致。
湖南省高级人民法院认为，双峰县国土资源局将涉案机耕道用地定性为未利用地，并以王许仁、王新仁、胡连冬未经审批修建围墙违法为由，责令其退还非法占用的土地、限期拆除围墙（但未明确具体期限）后，该围墙至今尚未拆除，问题尚未解决，且黄庆祥认为双峰县国土资源局认定事实错误。被诉行政行为的依据是否充分，存在疑问。原审判决维持双峰县国土资源局的本案被诉行政行为，理由是否正当，亦存在争议。为了妥善彻底解决纠纷，本案应当再审。黄庆祥的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十七条之规定，裁定如下：一、指令湖南省娄底市中级人民法院再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。
黄庆祥申请再审称，被诉土地行政处罚认定事实和适用法律错误，依法应予撤销并责令重新作出处罚。理由如下：1、机耕道用地属于农用地，二审法院认为机耕道用地需要行政审批及属于未利用土地，违反国土资源部[2001]255号文件的规定，正是因双峰县国土资源局错误认定涉案机耕道为未利用土地，王许仁兄弟又在非法占用的机耕道上栽桂花树，并多次阻扰黄庆祥通行。2、双峰县国土资源局对王许仁兄弟违法占用农用地行为的处罚应当适用土地管理法第七十六条的规定，而不是该法第七十七条的规定。3、一审法院代黄庆祥简述起诉状，及以与本案无关为由，不认可黄庆祥提交的行政赔偿证据，程序违法，二审法院对此予以维持错误。请求：1、撤销本案一、二审判决；2、支持其一审诉讼请求。
双峰县国土资源局答辩称，其作出的双国土资罚决字(2013)44号、46号《国土资源行政处罚决定书》是依法依程序进行的。王新仁、王许仁未经批准修建住宅围墙的行为，属于村民宅基地范畴，应适用《土地管理法》第七十七条的规定。再审申请人要求将《行政处罚决定书》送达他没有法律依据。被诉具体行政行为没有侵犯再审申请人的任何合法权益，且再审申请人没有提供经济损失的相关事实依据和法律依据，再审申请人要求赔礼道歉、赔偿经济损失的诉讼请求无法、无理、无据，是滥用诉权的表现。请求驳回申诉，维持原判。
原审第三人没有进行陈述。
经再审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院再审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据国土资源部国土资发（2001）255号《关于印发试行（土地分类）的通知》，农村机耕道属于其他农用地。本案中，黄庆祥、黄新祥兄弟与王新仁、王许仁兄弟于2002年4月签订了《新修机耕道协议书》，约定黄庆祥兄弟新修机耕道在王新仁、王许仁风景林中通过，且有永久通行权。2008年双方因通行发生纠纷，根据黄庆祥在原审提交的《关于黄庆祥信访问题的答复》，双峰县国土资源局认为在黄庆祥咨询的地块修筑农村机耕道没有改变土地用途，不需国土部门行政许可。在黄庆祥诉双峰县国土资源局不履行法定职责一案中，本院于2013年2月27日作出的（2013）娄中行终字第5号行政判决确认了王新仁、王许仁兄弟未经国土部门审批，占用修建的机耕道一部分修建围墙的事实。因此，双峰县国土资源局仅以《蛇形山镇泉塘村土地利用现状图》为依据，认定王新仁、王许仁新建围墙所占用的土地地类为未利用地，依据不足。但双峰县国土资源局对王许仁、王新仁、胡连冬的违法占地行为作出责令退还非法占用的土地，限期拆除围墙的被诉行政处罚决定是根据人民法院判决内容依法履行土地管理法定职责，且王许仁、王新仁、胡连冬未经批准非法占用土地建围墙的行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的情形，被诉行政处罚决定适用该规定并无不当。虽然被诉行政处罚决定在认定地类时存在瑕疵，但该认定既未侵害黄庆祥的利益，亦对被诉行政处罚决定结果无实质影响，因此，对黄庆祥请求撤销双峰县国土资源局作出的行政处罚决定、责令双峰县国土资源局重新作出行政处罚的请求，原一、二审判决不予支持并无不当。由于黄庆祥要求赔偿经济损失等其他诉讼请求均没有事实和法律依据，故本院不予支持。原一、二审判决处理正确，本院再审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回申诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 童赞辉
审 判 员 肖卫江
审 判 员 谢回力
二〇一七年四月十七日
代理书记员 罗 帅
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。