江西省万年县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）赣1129行初3号 原告：袁运丙，男，1963年9月16日出生，汉族，江西省余干县人，农民，住余干县。 委托诉讼代理人：刘太金，江西豫章律师事务所律师，一般代理。 被告：余干县康山乡人民政府，住所地余干县康山乡。 法定代表人：左水亚，乡长。 出庭应诉机关负责人：何丽，女，系被告余干县康山乡人民政府党委委员、常务副乡长。 委托诉讼代理人：胡升生，余干县法律服务所法律工作者，一般代理。 第三人：王魁斌，男，1972年2月18日出生，汉族，江西省余干县人，住余干县。 原告袁运丙因要求确认被告余干县康山乡人民政府于2016年12月10日作出的组织实施府背塘垸招标行政行为无效，向余干县人民法院起诉，余干县人民法院受理后，报请上饶市中级人民法院指定管辖。2017年3月22日，上饶市中级人民法院作出（2017）赣11行辖3号行政裁定书，指定江西省万年县人民法院管辖，本院于2017年4月10日立案受理此案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告袁运丙及其委托诉讼代理人刘太金，被告余干县康山乡人民政府机关负责人何丽及其委托诉讼代理人胡升生到庭参加诉讼，第三人王魁斌经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁运丙诉称，原告袁运丙系余干县康山乡府背塘的承包人。江西时鲜食品有限公司经合法经营取得了府背塘的使用权，故该公司有权将府背塘发包。【此一事实已得到余干县人民法院民事判决书（1999）干经初字第25号和原上饶地区中级人民法院（现上饶市中级人民法院）（2000）饶中经终字第10号民事判决书确认】2008年3月14日，原告和江西时鲜食品有限公司签订《合同书》，约定将位于余干县康山乡的府背塘发包给原告，原告的承包期限为15年，即从农历二零一零年正月初一至农历二零二四年十二月三十日止，双方还就承包费的支付以及双方的权利和义务进行了明确的约定。原告和该公司均依约履行和合同义务，处于正常地履行合同之中。2016年12月8日，被告突然向原告发出一纸《无效合同告知书》，称2008年3月14日与江西时鲜食品有限公司签订的康山乡府背塘承包合同，因江西时鲜食品有限公司违反公司章程，擅自与原告签订合同，且承包价格低于市场价格5-10倍，违反了《合同法》、《公司法》等法律规定，严重损害股东及社会共同权益。因此，作为股东之一，被告郑重告知原告，称原告所签订的该合同无效，并立即停止履行。被告在2016年12月10日，以政府名义对外发布公开招标公告，发包垸子之一就是府背垸（实为府塘背）。2016年12月18日，被告处理围堰100亩以上土地发包现场会召开，将府塘背对外发包，本案第三人王魁斌中标了府塘背。从原告和江西时鲜食品有限公司签订的承包合同的内容和形式来分析，合同双方均系平等的民事主体，签订合同系双方的真实意思表示，并不违反现行的法律、行政法规的禁止性规定。且有原告的亲笔签名和江西时鲜食品有限公司的公章。该合同截止起诉日，仍处于正常地履行之中。被告作为一级政府，无任何法律依据，以一名非承包标的物的所有权人、使用权人向社会公开发布招标公告，组织招标行为，且引入了新的承包人即本案第三人，其行政行为直接侵犯了承包户的经营自主权，破坏了正常的经营秩序。为此，原告具状起诉，请求：1、确认被告于2016年12月10日组织实施的府背塘垸招标行政行为无效；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、主体信息，证明原告、被告及第三人属适格主体；2、原告和江西时鲜食品有限公司签订的承包合同、法院生效判决书，证明承包合同合法有效，且江西时鲜食品有限公司有权发包；3、承包费缴费凭证，证明原告依约履行了缴费义务，江西时鲜食品有限公司也按时收取了原告的费用，合同在正常履行当中；4、康山乡招标公告、《无效合同告知书》、中标登记表、余干县电视台视频，证明公告泄露标底，违反《中华人民共和国招标投标法》等相关规定，康山乡人民证据组织招标，本案第三人中标，直接侵害了原告的合法权益;5、土地证，证明江西时鲜食品有限公司有权发包；6、2015年租金分配单（府塘背）和2013年12月24日康山乡人民政府收到府背塘租金分配收入，证明被告每年收取了租金、享受了分红。 被告余干县康山乡人民政府辩称，一、诉争土地属于康山乡所有，和原告及江西时鲜食品有限公司没有任何关联性；二、康山乡将诉争土地按照农村土地标准进行公开招标是一种民事行为而非行政行为；三、康山乡乡村组织将农村土地进行招标竞价符合农村土地承包法的相关规定，没有任何违法之处；四、原告和江西时鲜食品有限公司所签订的合同违反了法律强制性规定，该合同无效，理由是：1、江西时鲜食品有限公司在2002年2月21日被省工商局吊销了企业法人营业执照，按照1988年企业法人登记条例和之后修改的企业法人登记条例，被吊销企业应当在一个月之内上交公章，按照最高院2000年23号、24号司法解释的规定，被吊销企业不能从事任何民事活动，只能够组织清算和进行必要的诉讼活动；2、江西时鲜食品有限公司将企业吊销情况对其他股东和其他相关人员进行了隐瞒，企图获取非法利益，江西时鲜食品有限公司由于没有及时告知其吊销企业营业执照的事实，损害了康山乡乡村组织的公共利益，造成集体资产严重的浪费和损失，由于原告仅仅交了3-4万元承包费，而该土地按照正常应当发包到25万元每年，原告并没有支付相应对价，违反了合同公平原则和公开发包的原则，导致康山乡乡村集体受到重大损害，因此可以说原告和江西时鲜食品有限公司是恶意串通的，像这种违反法律禁止性规定的合同如果有效的话，法律就丧失了严肃性，因此此类合同不可能受到法律保护。可见，原告和江西时鲜食品有限公司所签订的承包合同应当是无效的，原告这么多年的非法所得应当予以返还。关于确认合同无效、返还不当得利之诉余干县人民法院也已经在审理当中。综上，恳请法庭依法驳回原告诉请。 被告余干县康山乡人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、康山乡政府机构代码、法人证书复印件，证明被告的法定代表人是左水亚，职务是乡长；2、工商部门颁布江西时鲜食品有限公司营业执照副本及批准证书，证明：（1）营业执照副本有效期限到2001年4月30日止；（2）超过2001年4月30日，公司未领取营业执照副本，实现公司不能以公司名义对外发生任何民事权利义务；3、江西时鲜食品有限公司章程，证明：（1）该公司董事为7人；（2）召开董事会应超过2/3董事，否则决议无效；4、余干县水产局于1993年12月3日证明书一份，证明:诉争土地为康山乡特种水产加工厂，并不是江西时鲜食品有限公司所有；5、研究诉争土地董事会纪录一份，证明：（1）该纪要即出席会议的人员具有违法性，因不是公司董事；（2）研究内容与客观事实不符，隐瞒国家每年价格补贴200元以及实际发报价500-600元/亩的客观事实；（3）对外发包程序违法，没有通过招投标；（4）参会人员宗明、吴成象明知公司被吊销执照，仍然研究相关事项，使公司行使民事权利；（5）损害康山乡集体的利益；（6）康山乡汤家湾水田承包合同书，余干县财政局干财建(2009)05文件一份，证明2008年、2009年期间，康山乡农田承包价每亩500元，粮食补贴175元/亩，更能够说明原告所支付承包费为市场价的17%左右；7、吴成象自述材料一份，证明：（1）江西时鲜食品有限公司营业执照在2004年前被吊销但未告知其他人；（2）研究农田发包违反法律规定，一是不具有发包主体，二是以明显低于市场十倍价格发包；（3）所谓董事会不符合章程规定；（4）宗明不是公司董事。 在审理期间，被告余干县康山乡人民政府于2017年7月1日向本院补充提交了以下五组证据、依据：1、省工商局处罚决定书、最高院2000年23/24司法解释、1988年国务院颁发的企业法人登记管理条例和2014年企业法人登记管理条例，证明：（1）省工商局在2002年2月21日吊销了江西时鲜食品有限公司的营业执照，（2）吊销之后该企业不能够再从事任何民事活动，只能够从事清算和必要的民事应诉活动，（3）该企业应当在一个月之内上交公章；2、康山乡水产品加工厂该企业成立的政府文件，证明水产品加工厂是政府投资设立的乡村企业；3、水产品加工厂注销和清算的材料，证明康山乡水产品加工商原属于乡村企业，后来在2008年被工商部门注销，乡政府作为投资和主管部门对该企业进行注销和清算并接收了相关权利义务。4、诉争土地的权属证明，证明诉争土地已在2003年被余干县人民政府确认为康山乡乡村所有；5、发包合同和招标公告，证明：（1）发包单位是康山乡受乡村委托招标；（2）发包方式是一种竞价行为；（3）与相关当事人已经签订了合同；（4）该行为是一种民事行为而非行政行为。 第三人王魁斌未作陈述也未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对1号证据的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，该证据恰好可以证明被告作为行政机关无权插手民事纠纷；对2号证据的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，原告属于善意第三人，而且被告每年都享受了租金和分红，被告作为一级行政机关，而原告是一名普通村民并不具有非常专业的法律知识，与江西时鲜食品有限公司签订合同时并不知其吊销了营业执照，有理由相信江西时鲜食品有限公司有签订合同的资质；对3号证据的质证意见为，公司的章程只是和董事内部的一个约定，对于原告来，原告没必要也没有办法知道公司对外发包是如何决策的；对4号证据的三性均有异议，水产局并非颁发集体或者国有土地的有权机关，无法证明水产品加工厂被征用的事实，即使被征用也应当由水产品加工厂来证明，即使水产品开工厂来证明，今天的庭审水产品加工厂也没有来，原告认为其只是一个企业，并不能证明涉案的土地被征用，征用一词应当适用于政府机关，至少是省一级的政府；对5号证据的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，该证据恰恰能证明原告和江西时鲜食品有限公司签订合同时经过了相关程序，理由如下：（1）康山乡原任副乡长江明德有签字认可；（2）有吴成象和宗明的书面签字同意；对被告之后补充提交的几组证据不予质证，因为行政案件的举证期限是非常严格的，被告没有在规定的时间内向法庭提交作出行政行为的依据和规范性文件。被告补充提供的4号证据诉争土地权属证明是截止到今天庭审也没有向我方提交，完全过了举证期限。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对1号证据的质证意见为：本案中原告将康山乡人民政府作为被告是不适格的，因为本案就是告知合同无效然后将农村土地竞价拍卖发包中标的过程，这是一个民事行为，受私法调整。对2号证据为质证意见为：承包合同是无效的，理由是：（1）江西时鲜食品有限公司已经是不存在的，法律不允许吊销营业执照十多年且该公司人员私自违法将公章私藏不上交十多年，但该公司仍然与原告签订了承包合同；（2）原告在签合同和履行合同中并没有支付合理对价，仅支付了市场价的15%-17%之间，法律不可能支持这样违反行政法律、法规公平、公正性的合同，江西时鲜食品有限公司没有资格对外从事任何活动。法院生效材料是法院1998、1999年的判决书是省工商局对江西时鲜食品有限公司吊销营业执照之前发生的事情，和本案不具有关联性，3号证据不能证实原告和被告履行了合同，相反还能证实江西时鲜食品有限公司具有违法性，因为其私藏公章十多年不上交，票据也不是真实的票据而是现金收据，也能看出承包费袁运丙每年承保550亩水田的费用是4.7万元，每亩55元，而市场价每亩包括粮食补贴在内是580-600元左右，原告和江西时鲜食品有限公司恶意串通损害了康山乡的集体利益，收据也没有盖财务章，也没有财务人员签名，而是负责人签名，显然能够说明公司明知其不能够从事相关业务但仍规避法律，损害了康山乡乡村集体公共利益，另一方面，该收据也不能证明承包合同在履行之中，因为江西时鲜食品有限公司负责人吴成象隐瞒公司被吊销的事实，欺骗其他股东，导致康山乡乡村集体利益损失达154万元（非法耕种7年），达不到原告的证明目的。对4号证据的真实性没有异议，但对原告的证明目的有异议，其恰恰能够证明被告的行为是一种民事行为而非行政行为，这是经过乡村两级研究对特定的拥有权属的府背塘按照江西省农村土地承包法的实施颁发第4条、第11条、第16条进行公开发包、竞价，该行为是一种民事行为，不能适用招标投标法的规定，也不存在泄露标底的问题，其进行了招投标行为并没有侵害任何人的权益，有余干县人民政府颁发的土地权属证明予以支持，招投标的过程也符合农村土地承包法第3条、第44条、第45条和江西省农村土地承包法的实施颁发第4条、第11条、第16条的规定，通过竞价报价最高的予以中标，府背塘的竞价为每五年198.8万元；5号、6号证据没有原件，不予质证。 第三人王魁斌未到庭质证。 本院对上述证据认证如下：被告康山乡人民政府在举证期限内所举的七组证据是其在作出行政行为时所收集的证据，本院予以采信。被告于2017年7月1日向本院所补交的五组证据，因逾期且无正当理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，应视为没有相应的证据。原告向本院提交的六组证据均具有客观真实性，本院予以采信。 经审理查明，2008年3月14日，原告袁运丙与江西时鲜食品有限公司签订一份继续承包府背塘的《合同书》。该合同约定：1、甲方（时鲜公司）发包的鱼塘位于康山乡的府背塘，面积为500亩。2、乙方（袁运丙）承包期限为15年，即从农历2010年1月1日至农历2024年12月30日止。3、承包费为每年47000元整，15年共计705000元。4、乙方有权自主决定用于养殖或者种植……等内容。合同签订后，双方均按约履行合同（有部分收款收据在案佐证）。在该合同履行期间，被告余干县康山乡人民政府于2016年12月8日向原告袁运丙发出一份《无效合同告知书》，内容为：“袁运丙：2008年5月12日你与江西时鲜食品有限公司签订了康山乡府背塘承包合同，因实现公司违反公司章程，擅自与你签订合同，且承包价格低于市场价格5-10倍，违反了《合同法》、《公司法》等法律规定，严重损害股东及社会公共权益。因此，作为股东之一，我们郑重告知你，你所签订的该合同无效，并立即停止履行。余干县康山乡人民政府，2016年12月8日。”合同上还加盖了余干县康山乡人民政府及其法定代表人罗阳宾的印章。2016年12月10日，被告余干县康山乡人民政府向具有康山乡户籍的全体村民发出《招标公告》，该公告称：按照县工作组部署，经康山乡、村两级研究决定，现将以下垸子进行公开招标，现公告如下：一、招标时间及地点：2016年12月18日上午8：30-10:30，招标地点为康山乡初级中学。二、本次招标对象仅限于具有康山乡户籍的村民。三、承包年限为5年，即农历2017年1月1日至2021年12月29日。四、发包垸子：1、府背垸，标底价155万元，仅限种田，发包方:康山乡人民政府；2、古鱼塘垸,标底价135万元，仅限种田，发包方:康山乡人民政府……等内容。2016年12月20日，被告康山乡人民政府法定代表人罗阳宾与第三人王魁斌签订一份《合同书》，该合同写明：发包方：康山乡人民政府，承包方：王魁斌，通过乡党委政府讨论决定，将府背塘垸子水田以公开招标的方式发包，经双方协商，特制订如下合同，以共同遵守执行；一、承包期：农历2017年1月1日至2021年12月29日。二、承包费1988000元。三、承包范围：原垸子作业习惯范围……八、乙方（王魁斌）只能种植水稻，不能养殖。在承包期内如国家政策需要，按国家政策需要办理，甲方（康山乡人民政府）按比例退回承包费……十二、甲方须确保乙方在承包期内的合法权益，如因权属问题造成乙方损失由甲方负责……等内容。为此，原告袁运丙对被告康山乡人民政府的上述行为不服，其认为自己与江西时鲜食品有限公司所签订的《合同书》仍处在正常的履行之中，被告作为一级政府，无任何法律依据以一名非承包标的物的所有权人、使用权人的身份向社会公开发布招标公告、组织招标且引入了新的承包人即本案第三人，其行政行为直接侵犯了原告的承包经营自主权，破坏了正常的经营秩序，遂向法院提起行政诉讼，要求确认被告于2016年12月10日组织实施的府背塘垸招标行政行为无效。 另查明，1993年11月9日，由甲方香港时光丝绸有限公司以现金60.66万美元，占注册资本的56.45%，乙方康山乡特种水产品加工厂以原厂固定资产200亩旱地、1050亩水田折合人民币170万元，占注册资本16.23%,丙方江西省外商投资企业物资总公司以人民币100万元，占注册资本的16.13%，三方合资建立“江西时鲜食品有限公司”，并制定有《中外合资经营企业“江西时鲜食品有限公司”章程》。1993年12月30日，经江西省人民政府批准，该公司领取了企业法人营业执照，该执照显示经营期限自1993年12月30日至2043年12月29日。公司章程也显示其合资期限为50年。2002年2月21日，江西省时鲜食品有限公司因未在规定的期限内参加2000年度企业年检，被江西省工商行政管理局予以吊销其企业法人营业执照，并下发了赣工商企处字（2002）第533号《行政处罚决定书》。 以上事实，有原、被告的陈述以及府背塘承包《合同书》、《无效合同告知书》、《招标公告》、第三人王魁斌与被告签订的《合同书》、《江西时鲜食品有限公司章程》、《企业法人营业执照》、江西省人民政府的《批准证书》、《行政处罚决定书》等证据，予以佐证。 本院认为：原告袁运丙与江西时鲜食品有限公司于2008年3月就签订了为期15年的承包合同，在合同履行期内，被告在既无当事人委托又无法定授权的情况下就以自己的名义于2016年12月8日向原告宣布其与江西时鲜食品有限公司所签订的合同无效，继而于12月10日就发布了招标公告，于12月20日就以自己的名义和第三人王魁斌签订了府背塘承包合同（本案争议的府背塘）。被告的上述一系列行政行为明显是利用政府的行政权来达到中止原告合同的目的，而非通过合法途径（组织双方协商或进行民事诉讼）解决争议或纠纷。经本院对被告行政行为的合法性进行审查，被告康山乡人民政府作为地方一级人民政府，其有负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职责，并无确认承包合同是否有效及组织实施招标的法定职责，被告的上述一系列行政行为存在超越职权且没有依据等重大违法情形，已侵犯了原告的承包经营自主权。现原告申请确认被告于2016年12月10日组织实施的府背塘垸招标行政行为无效，理由成立，本院予以支持。被告首先辩称，其将属于自己拥有权属的集体资产按照法定程序发包并无不妥，其所实施的行为系民事行为。从其补交的余集有（2013）第00496号集体土地所有证来看（该补交的证据逾期且无正当理由，本院视为其没有相应证据），本案争议的标的其性质也是康山乡农民集体所有，而非被告法人的资产，被告在既无当事人的委托又无法定授权的情况下，其先宣布合同无效，继而发布招标公告，然后代他人（农民集体）签订承包合同，被告作出的上述一系列行为从其所采取的行为方式和过程上分析，其均表现出单方性、强制性和无偿性的行政行为的法律特征，故应属行政行为而非被告所称的民事行为。其次，被告还辩称，原告于2008年与江西时鲜食品有限公司所签订的合同存在恶意串通、企图以合法形式掩盖非法目的的情形，系无效合同，原告前几年承包所获得的利益属于不当得利，应予返还，请求驳回原告诉请。被告此辩称意见均系民事法律关系所调整的范围，既然双方对争议标的有纠纷或争议，就应通过正常的法律程序或途径（组织双方当事人进行协商或进行民事诉讼）去解决，而不应运用行政权对行政相对人进行干预，其行政行为属明显违法情形。鉴于被告已采取补救措施通过法律途径将本案争议标的提起了民事诉讼，本院在判决中就不再责令其采取补救措施，故对被告要求驳回原告诉请的辩称意见，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第七十五条之规定，判决如下： 确认被告余干县康山乡人民政府于2016年12月10日作出的组织实施府背塘垸招标行政行为无效。 本案受理费50元，由被告余干县康山乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。 审 判 长  曹志坚 审 判 员  李占军 人民陪审员  吴智成 二〇一七年八月二十五日 代书 记员  林 燕