广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终172号
原公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院。
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县财政局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路*号。
法定代表人：禤继文，局长。
委托代理人：罗斯。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
出庭负责人：莫世雄，副局长。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
原审第三人：乳源瑶族自治县兴源生态农业开发有限公司。地址：广东省乳源瑶族自治县。
法定代表人:孔慧清,董事长。
上诉人乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源畜牧局）因与原公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称乳源检察院），原审第三人乳源瑶族自治县兴源生态农业开发有限公司（以下简称兴源有限公司）财政、畜牧不履行保护财产权法定职责一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月17日进行了法庭询问。本院现已审理终结。
原审法院经审理查明：乳源检察院在查处侯朝章、马兴久等涉嫌滥用职权、受贿一案中发现，侯朝章在担任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心（该单位于2009年5月12日依法变更为乳源畜牧局）主任、局长期间，马兴久在担任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心副主任、乳源县农业局总畜牧兽医师期间，其二人在组织实施2007-2009年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”过程中，负有组织申报、初步审核等职责，但其二人没有正确履行审核职责，明知包括兴源有限公司在内的多家养殖场不符合申报条件，却滥用职权通过补办相关手续等方式，帮助不符合申报条件的养殖场顺利通过审核，并将不符合申报条件的养猪场上报，后经批准，多家不符合申报条件的养殖场获取到了数额巨大的国家专项补贴资金，致使国家遭受重大损失。其中，侯朝章以县领导曾经交代要支持兴有限源公司的建设为由，在2007年兴源有限公司申报生猪补贴之时，应该公司负责人陈维斌提出的帮忙请求，交代马兴久帮忙完善、补齐兴源有限公司的申报材料。后马兴久等人未经核实兴源有限公司的生猪出栏量，为该公司出具了2006年出栏生猪1900头的出栏证明，兴源有限公司也在向环保局支付几千元钱的情形下，办理了环保影响评价，侯朝章在并不清楚兴源有限公司是否符合申报条件的情形下，同意审查通过该公司的申报并上报，最终使兴源有限公司成功申领国家补贴资金。事后，陈维斌向侯朝章行贿5000元。乳源检察院在查实侯朝章、马兴久的犯罪事实后，依法将其公诉至乳源瑶族自治县人民法院，该院作出（2014）韶乳法刑初字第65号刑事判决书，对侯朝章、马兴久徇私帮助不符合申报条件的兴源有限公司领取国家补贴资金30万元的事实进行了认定，并以其二人构成滥用职权罪依法对其二人判处了刑罚。宣判后，侯朝章、马兴久不服该刑事判决，上诉至韶关市中级人民法院，乳源检察院不服该刑事判决提出抗诉，后韶关市检察院撤回抗诉，韶关市中级人民法院依法作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，在纠正一审法院的部分认定事实（受贿数额）的情况下，维持了一审法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。在（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书亦认定了侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金给国家造成重大损失，构成滥用职权罪，该认定包含一审法院所认定的其二人帮助兴源有限公司非法获取国家专项补贴资金事实。
根据乳源检察院提交的证据材料及乳源瑶族自治县人民法院、广东省韶关市中级人民法院刑事判决书内容显示，本案涉及的生猪标准化规模养殖建设项目，系国家发展改革委根据《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》的精神，安排中央预算内专项资金用于支持生猪标准化规模养殖场（小区）的改扩建项目，参与申报的养殖场均需符合一定的规模化标准，补助标准按年出栏量分为五个档次。该项目在广东省的具体申报程序为：由项目所在地县级发展改革部门和农业（畜牧兽医）部门密切配合，共同做好项目组织申报工作，并提出审核意见后上报，地级市以上市农业（畜牧）部门进行审查汇总再会同市发展改革部门联合上报省发展改革委和省农业厅，由省农业厅汇总复核审查全省建设项目，并提出审查意见抄送省发展改革委，省发展改革委经综合平衡后，审批项目实施方案并批复到有关市级发展改革部门和农业（畜牧）部门，同时联合省农业厅向国家改革委和农业部上报项目中央投资补助计划。在此项目申报过程中，要求按有关规定需要进行环境影响评价的应附县级环保部门的意见，还要求农业（畜牧）部门要严格把关，核实有关养殖场（小区）的实际规模等资料，对弄虚作假的项目，按有关规定追究相关单位和部门有关人员的责任。
2007年9月7日，兴源有限公司向乳源瑶族自治县发展和改革局、乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心提出《关于要求上报兴源农业生态开发有限公司生猪标准化规模养殖场项目的申请》（申请书所列兴源公司的全称有误，一审法院注），申请中央投资补助资金30万元，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心于当天出具符合申报条件的初步审查意见并报乳源瑶族自治县发展和改革局审核。同日，乳源瑶族自治县发展和改革局和乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心联合向韶关市发展和改革局、农业局作出《关于上报乳源县兴源生态农业开发有限公司生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目的请示》。2007年9月，兴源有限公司制作《广东乳源瑶族自治县兴源生态农业开发有限公司生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目实施方案》并提交给乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心，该实施方案所列兴源有限公司的联系人为陈维斌。后经审批，兴源有限公司被列入2007年生猪标准化规模养殖场（小区）项目建设单位。乳源财政局根据拨款通知，于2008年9月3日向兴源有限公司直接付款24万元，并于2009年12月21日根据授权再行支付6万元至乳源畜牧局，后乳源畜牧局向乳源财政局返还了一张载明兴源有限公司收到乳源畜牧局6万元的《收条》。
一审法院另查明：乳源检察院在侯朝章、马兴久滥用职权帮助兴源有限公司违规获取国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的犯罪事实得到认定的情况下，于2017年1月19日分别作出乳检民行行建[2017]1号、乳检民行行建[2017]3号检察建议书，于同日分别送达乳源财政局、乳源畜牧局，检察建议书中载明了司法机关认定的侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款的事实，并列举了相关的九家养殖场及一家农业公司领取的国家专项补贴数额共计285万元，包括兴源有限公司领取的30万元。为此，乳源检察院向乳源财政局建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚；乳源检察院向乳源畜牧局发出的检察建议为：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源财政局追回已经违规审批、发放给乳源亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作；2、加强预防犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识，结合渎职、贪污受贿犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好，廉洁从业，严格执法。并要求两单位在收到检察建议书后一个月内做出处理并将处理结果书面回复乳源检察院。
2017年2月14日，乳源财政局、乳源畜牧局分别向乳源检察院作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》、《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，乳源财政局在书面回复中称其根据乳源检察院的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合乳源畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在追款通知书发到情况表上签名，该局还要求各养殖场在2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚，还将加强廉政教育，筑牢思想防线。乳源畜牧局在书面回复中称其根据乳源检察院的检察建议，结合其职能工作实际开展了自查工作，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收，另外该单位通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并通过规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。尽管乳源财政局、乳源畜牧局均在限定的期限内针对乳源检察院的检察建议作出了书面回复，但乳源检察院认为，迟至其提起行政公益诉讼之时，乳源财政局、乳源畜牧局仍未追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此向一审法院提起行政公益诉讼。
一审法院还查明：乳源财政局、乳源畜牧局在收到乳源检察院发出的检察建议书后，于2017年2月9日会同乳源瑶族自治县发改局联合向“兴源养殖场”作出《追款通知书》，通知书载明生效的刑事判决书认定“兴源养殖场”存在骗领专项资金30万元的行为，根据检察机关的检察建议及《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，决定依法对“兴源养殖场”的30万元专项资金予以追回，要求“兴源养殖场”限期两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴，将依法向有关部门申请按司法程序处理。2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括兴源有限公司法定代表人孔慧清在内的相关养殖场（公司）负责人就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场（公司）负责人拒绝签收前述《追款通知书》。事后，兴源有限公司并未按照通知书的要求退回30万元专项补贴资金。
一审法院又查明:在乳源检察院提起本案行政公益诉讼后，乳源财政局于2017年5月22日向兴源有限公司发出《行政处罚事项告知书》、《行政听证告知书》，告知兴源有限公司对乳源财政局拟对其作出追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元及对其作出3万元罚款的行政处罚所享有的陈述、申辩和听证的权利，兴源有限公司向乳源财政局提交《申请听证、申诉书》，并由其法定代表人孔慧清参加了2017年6月12日举行的听证会，在听证会上行使了其陈述、申辩的权利。根据所调查和掌握的情况，乳源财政局于2017年6月29日作出乳财[2017]47号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》，对兴源有限公司作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。处罚决定书还依法告知了兴源有限公司权利救济的途径，但并未有证据证实其已经将处罚决定书送达给了兴源有限公司。
原审法院经审理认为：本案是公益诉讼人认为有关行政机关不履行其他行政行为法定职责以及存在违法行政行为而提起的行政公益诉讼，公益诉讼人提起的本案诉讼已经经过了最高人民检察院授权的广东省人民检察院的审查批准，本案乳源检察院的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定。本案乳源财政局、乳源畜牧局提出乳源检察院的起诉不符合相关规定应驳回起诉的辩解，与事实不符，不予采纳。依照《中华人民共和国农业法》第二条第一款：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”的规定，本案乳源畜牧局作为负责乳源瑶族自治县辖区内畜牧渔业的农业行政主管部门，应当依照《中华人民共和国农业法》等法律法规履行促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展的法定职责。而乳源畜牧局在负责组织申报、初步审查生猪专项补贴过程中，单位的工作人员严重不负责任，滥用职权，将包括兴源有限公司在内的多家不符合申报条件的养殖场予以审查通过并上报，使其最终获得国家财政专项补贴资金，造成国家财政资金的严重损失，上述事实已经生效的刑事判决书所确认。兴源有限公司虽然提出其申领本案涉及补贴款项合法的意见，但根据该公司负责申报事宜的联系人陈维斌在乳源检察院办理侯朝章、马兴久刑事案件过程中针对其所作的询问笔录显示，陈维斌承认兴源有限公司在申报生猪专项补贴过程中的生猪出栏证明属于未经核实所制作，环境影响评价亦为其支付几千元费用后取得，申报生猪补贴款之时该公司实际上不符合申报条件。前述询问笔录亦成为对侯朝章、马兴久定罪量刑的依据之一，兴源有限公司提交的证据材料并不足以证实生效判决书采纳的证据及认定的事实存在错误，故兴源有限公司的辩解意见不予采信。对于乳源畜牧局提出乳源检察院提起的公益诉讼已经超过法定起诉期限以及乳源畜牧局不存在不履行法定职责以及拒不纠正违法行为的情形，应驳回乳源检察院起诉的辩解意见。因行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的养殖场通过审查并上报，其他行政机关均是在乳源畜牧局初步审查基础上进行形式上的审核，最终使得相关养殖场通过审批获取国家财政资金，乳源畜牧局对于该行为仍未予以纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回，乳源畜牧局的前述辩解不能成立，现乳源检察院要求确认乳源畜牧局在审查批准兴源有限公司生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据，予以支持。根据国务院公布的《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第九条第一款：“单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金……”第十四条第一款：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……”的规定，乳源财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国有资金被违法占有的事实已经为生效的刑事判决书所认定，乳源检察院亦向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中曾作出《追款通知书》、召开座谈会的工作，但在乳源检察院起诉前没有依照法律法规规定的职权依法作出处理，致使国家财政资金未能得到及时保护，乳源财政局怠于履职的事实清楚，乳源检察院要求确认其怠于履行职责的行为违法有事实和法律依据，予以支持。至于乳源检察院要求判令乳源财政局在一定期限内向兴源有限公司追回违规发放的中央财政补贴资金，并对兴源有限公司的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。因行政机关行政行为的效果受到多方面因素的影响，司法机关监督行政机关依法行政，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接以行政行为的效果来评价行政机关是否存在怠于履职，也不宜直接要求行政机关的履职行为必须达到何种效果。乳源检察院的前述诉讼请求，实质即为要求乳源财政局继续履行法定职责，而乳源财政局已经在本案诉讼过程中，依据其职权部分履行了相关的职责，但尚未完全履行，故一审法院以判决形式责令乳源财政局对于兴源有限公司在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责。兴源有限公司经一审法院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响案件的审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第三十四条、第七十二条、第七十四条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十七条、第六十条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，判决：一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局在审查通过乳源瑶族自治县兴源生态农业开发有限公司申报国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的行政行为违法；二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县兴源生态农业开发有限公司获得国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履行职责的行为违法；三、责令被告乳源瑶族自治县财政局对于乳源瑶族自治县兴源生态农业开发有限公司在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责。
上诉人乳源财政局不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。公益诉讼人提起本案公益诉讼所依据的包括全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律、法规、司法解释均没有关于怠于履行职责的规定。根据上述《决定》、《方案》及法律、法规、司法解释的规定，行政机关不作为案件只有拒不纠正违法行为和不履行法定职责两种情形。一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法，却没有列明适用的具体法律规定。因此，一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。二、本案一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有事实依据。(一)虽然国有资金被骗取的事实已经为生效的(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书认定。但该判决书的被告人是其他单位工作人员，不是乳源财政局的工作人员。该判决书作出后一直到2017年1月19日才由乳源检察院向乳源财政局发出《检察建议书》，人民法院、人民检察院均没有告知乳源财政局判决书的相关内容和结果，该裁判文书没有在网上公开。乳源财政局并不知道人民法院作出判决认定了国有资金被骗取的事实。(二)一审法院认为“公益诉讼人向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，也没有说明存在的正当理由”不符合事实。1、乳源财政局收到《检察建议书》后及时履行追缴、处罚的职责。乳源财政局于2017年1月19日收到乳源检察院的《检察建议书》后，因《检察建议书》没有附上确认国有资金被骗取的相关裁判文书和案件材料，乳源财政局主动与乳源畜牧局、发改局等部门联系，深入调查了解案件事实。并于2017年2月9日联合发改、畜牧部门向涉案养殖场发出《追款通知书》，于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开了生猪标准化专项资金核实座谈会。但由于各养殖场负责人对《检察建议书》提出的“确认骗取资金”有异议、情绪激动，不愿退回补助资金。乳源检察院在庭审中也认可了乳源财政局的上述履职行为。2、乳源财政局对履职情况进行了说明。由于《检察建议书》不能作为确认国有资金被骗取的直接依据，而检察机关在发出《检察建议书》时也没有附上确认国有资金被骗取的相关裁判文书和案件材料，乳源财政局需要对案件事实进行必要的调查、核实，才能够依法作出处罚决定。乳源财政局于2017年2月14日已将当时通过畜牧、发改等部门了解案件情况及养殖场不配合追缴的情况书面回复乳源检察院，并表示将依法对养殖场作出相关的处罚。三、本案一审法院判决责令乳源财政局对兴源有限公司在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责不符合法律规定。本案中，乳源财政局已依职权对兴源有限公司依法作出了行政处罚决定书，履行了法定职责，根据行政诉讼法第七十四条第二款的规定，也不需要再判决继续履行。涉案专项资金是否被追回受到各方面因素的影响，一审法院认为专项资金尚未被追回，故乳源财政局应继续履行法定职责没有依据。综上所述，一审判决认定事实错误，作出的判决没有法律依据，请求二审法院依法查明案件事实，作出公正的判决。上诉请求：一、撤销一审法院(2017)粤0203行初l17号行政判决书第二项、第三项。二、判决乳源检察院承担本案诉讼费用。
上诉人乳源畜牧局不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审判决事实认定不清。（一）乳源县畜牧局是事业单位不是行政机关，依法不应当是原审适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼的被告应当是行政机关，而本案乳源畜牧局是事业单位，不是适格的被告。（二）乳源畜牧局在收到乳源检察院的检察建议书之后，已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴，不存在不依法履行职责的行为，一审判决认为乳源畜牧局仍未予以纠正，明显与事实不符，至于款项是否已经被追回，因乳源畜牧局没有职权追回款项只能够积极配合乳源财政局追回。所以，不能因为案涉款项至今未追回就认定乳源畜牧局没有纠正之前的行为。二、本案一审判决适用法律错误。（一）根据前述行政诉讼法第二十五条第四款之规定，只有在行政机关收到公益诉讼人的检察建议书之后，行政机关不履行职责的，公益诉讼人方可向人民法院提起行政公益诉讼。本案乳源畜牧局在收到检察建议书之后已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴工作，并且根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定，涉案款项的追缴工作是原审被告乳源财政局的职责而不是乳源畜牧局的职责。因此，乳源畜牧局在收到检察建议书后不存在不履行职责的情况，乳源检察院没有法律依据向人民法院提起行政公益诉讼。（二）一审法院确认乳源畜牧局审查通过兴源有限公司申报生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，没有法律依据。根据行政诉讼法第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法；(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的：(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，本案乳源畜牧局的行为均不符合法条的内容。（三）《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》在原审判决时已失效。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定“试点期限为二年，自本决定公布之日起算。本决定自公布之日起施行。”而该决定是2015年7月1日公布的。因此，在本案判决时(2017年8月7日)己失效。上诉请求：一、撤销一审法院作出的(2017)粤0203行初ll7号行政判决书的第一项；二、本案一、二审诉讼费用均由乳源检察院承担。
原公益诉讼人乳源检察院称：一、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有法律依据的问题。乳源财政局因为公益诉讼试点期间所依据的全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》等相关法律法规中只有“拒不纠正违法行为”和“不履行法定职责”两种情形属于行政机关不作为，没有提及“怠于履行职责”概念，而机械的理解行政机关不作为不包括“怠于履行职责”。根据文义解释，怠于履行职责应理解为公务组织及工作人员依其职责，有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。乳源财政局认为“怠于履行职责”不属于“不作为”的情形，不能提起诉讼或者不能因“怠于履行职责”而确认其违法，是错误的，故一审法院确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法于法有据。二、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有事实依据的问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件及《财政违法行为处罚处分条例》、《财政农业专项资金管理规则》的相关规定，乳源财政局在乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金的发放、验收等工作中负有主动核实、跟踪监督义务，即乳源财政局对其发放的中央专项补贴资金是否属于合法发放、是否专款专用应当进行全面跟踪监督。在韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，确认侯朝章、马兴久滥用职权和兴源有限公司等违规领取中央专项补贴资金的事实后，乳源财政局未依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定依法追回被各养殖场违规领取的专项补贴资金，也未对各涉案养殖场作出行政处罚。乳源财政局放任中央专项补贴资金处于非法流失状态的行为，属于怠于履行职责，是典型的行政不作为的表现。乳源财政局以其不知韶关市中级人民法院作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书所确定的内容，而认为其没有作为义务，正是其对中央专项补贴资金未履行跟进监督职责的表现。故一审判决认定乳源财政局怠于履职的事实清楚、证据确凿。三、关于一审法院判决责令乳源财政局对兴源有限公司在申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责是否符合法律规定的问题。根据目前掌握的证据来看，乳源财政局虽已作出行政处罚决定书，但兴源有限公司并未履行该行政处罚决定书上的内容，乳源财政局查处行政违法行为的履职行为尚未完结，国家利益尚未得到恢复，就行政处罚决定的落实还有继续履行职责的义务。针对乳源财政局未穷尽履职措施，仍然有继续履行职责的空间，一审法院判决乳源财政局继续履行职责是符合法律规定的。四、关于乳源畜牧局认为其是事业单位不是适格被告的问题。根据乳源检察院在乳源县编制办调取的《乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局机构编制方案》，乳源畜牧局为乳源县农业局直属副科级事业单位，承担着乳源县畜牧兽医水产行政管理职能。乳源畜牧局在组织开展乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴申报等工作中，是在行使国家有关畜牧兽医水产工作的法律法规和方针政策，行使的是行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，乳源畜牧局虽然是事业单位，但其根据法律、法规的授权行使国家行政职权，是本案的适格被告。五、关于乳源畜牧局在收到检察建议后履行了相关职责，是否应该追究其责任问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件，乳源畜牧局是乳源县开展该项工作的第一责任人。因其在组织申报的过程中无视相关文件要求作出了以《初步审查意见》为主要内容的一系列行政行为，使不符合申报条件的兴源有限公司的申请得到通过，导致中央专项补贴资金被违规领取，致使国家利益遭受损失。乳源畜牧产局应当确认涉案的《初步审查意见》等一系列通过兴源有限公司申请的行政行为无效。而作为乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作的联合开展单位，在中央专项补贴资金被违规领取的前提下，乳源畜牧局也应当积极配合乳源财政局开展追回工作。因乳源畜牧局在开展乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作中存在违法作为的情形，且因涉案程序具有不可逆性只能进行事后救济。故一审法院确认其审查通过兴源有限公司申报专项补贴资金的行政行为违法有事实和法律依据。六、关于一审法院作出的(2017)粤0203行初ll7号行政判决书的日期不在试点期间的日期内是否有效的问题。本案公益诉讼是在2017年3月30日提起的，当然适用全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定，并不因为判决日期不在试点期间内就不能适用。乳源畜牧局认为本案在一审判决时，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定已经失效不能被适用是对法律时效的错误理解。综上所述，一审人民法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
原审第三人兴源有限公司辩称：一、乳源检察院认定兴源有限公司违规或骗取国家专项资金的结论不能成立，依据不实。（一）兴源有限公司是应国家及省发改委与省农业厅于2007年为加大生猪养殖业标准化、规模化的支持力度而申报的合同项目，尽管在项目申报时个别条件还不够充分和完善，但以兴源有限公司当时的自有资金和养殖规模(注册资本300万元、猪场占地面积120多亩、猪舍13栋)完全具备充分条件对该项目的申报和实施。也正是因为生猪养殖企业(场)普遍存在养殖条件不够充分、完善，不具标准化、规模化，所以国家与地方政府才及时推出了《关于抓紧做好2007年生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目申报工作的通知》。因此，不能以兴源有限公司在当时的项目申报过程中因个别条件的不充分而主观认定兴源有限公司违规或骗取国家专项资金。而最终实际获得的合同建设资金仅为22.059万元（非乳源检察院认定的30万元）不仅全部用于项目的建设当中。而且，兴源有限公司为该项目的实施自筹并追加了几十万元，不存在对国家造成什么损失或重大损失。相反，有利于国家和社会增加财富、增加就业、增加生猪的市场供给。二、乳源检察院作出的认定和结论仅仅是依据个别人口供的一面之词，缺乏实地的调查与取证。其所做出的认定兴源有限公司不符合申报条件依据是一再强调兴源有限公司申报项目时，侯朝章、马兴久“明知”兴源有限公司“不符合”申报条件却帮助我公司“伪造”材料（存、出栏量），动物防疫合格证以及环保影响评价是支付了几千元费用情况下办理的。现兴源有限公司需要申明的是：（一）实际情况是侯朝章、马兴久很清楚兴源有限公司当时是完全或基本上符合申报条件和资质的。（二）申报材料是由公司自主组织书写，先报县发改局后作了适当的修改和补充，所谓的侯朝章、马兴久帮助伪造材料充其量是稍微夸大了一些存、出栏量而已。（三）兴源有限公司是正规登记注册的规范合法企业，完全不需要伪造动物防疫合格证。（四）环保影响评价要花费几千元很正常，至于环保局的人到不到现场这不是兴源有限公司可以决定的事。需特别强调和说明的是，以上两个条件并不是作为项目申报要求的主要和必要条件。因此，乳源检察院一再认定兴源有限公司不符合申报条件的论断是错误的。三、全县十几家生猪养殖场不排除有个别明显是违规或以骗取国家专项资金为目的的，但不可能全部都是违规或骗取。乳源检察院作为行政公益诉讼人这种简单、粗暴、懒政、不做充分调查取证和不加以区分的官僚行为是严重的缺失公正性和混淆是非的不作为、乱作为的行为。是与2015年《关于检察机关提起公益诉讼试点方案》中所要求的维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权的目标和原则相抵触。严重挫伤了正常养殖生产企业的生产与发展积极性。四、一审法院行政判决书[(2017)粤0203行初ll7号]中第17页，庭上乳源检察院与乳源财政局、乳源畜牧局对兴源有限公司提交的证据材料做出的部分说明意见与异议兴源有限公司对此表示质疑。五、强烈要求撤销一审法院的行政判决书(2017)粤0203行初ll7号中涉及兴源有限公司的有关错误判决与认定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：如一审法院查明一节所述，乳源财政局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报》意见中，仅明确了该局主动与畜牧水产局等部门联系，深入了解事件的具体问题，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会以及根据相关规定对有关养殖场作出相关处罚等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源财政局所作乳检民行行建[2017]1号检察建议有关：“建议你局认真履行职责，依法对违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回并对有关企业作出相应的行政处罚。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议等内容进行回复。乳源财政局的行为，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第五十一条等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源财政局不履行保护财产权法定履职为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。
乳源畜牧局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》当中，仅明确该局与乳源财政局等部门联系，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源畜牧局所作乳检民行行建[2017]3号检察建议有关：“1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意意。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律已，防微杜渐，洁身自好，廉洁从业，严格执法。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议等内容进行回复。而且，乳源畜牧局在知道其单位有关人员因违规发放有关资金后，并未依法作出相关的监督和处理，没有及时协同有关单位追回涉案资金，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国农业法》第二条有关：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”第八十七条第二款有关：“县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执行。”等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源畜牧局不履行保护财产权法定履职为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。
综上所述，乳源财政局、乳源畜牧局的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 张少雄
审判员 徐肇廷
二〇一七年十二月四日
书记员 罗智健