浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终437号
上诉人（原审被告）嵊州市甘霖镇人民政府。住所地嵊州市甘霖镇桃源路*号。
法定代表人张小东，镇长。
委托代理人钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。
上诉人（原审被告）嵊州市国土资源局。住所地嵊州市剡湖街道官河路***号。
法定代表人王锦超，局长。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
委托代理人张李煊，男，该单位工作人员。
上诉人（原审被告）嵊州市公安局。住所地嵊州市官河横路***号。
法定代表人李连仁，局长。
委托代理人胡鑫江，男，该单位工作人员。
委托代理人吕坚，男，该单位工作人员。
上诉人（原审被告）嵊州市水利水电局。住所地嵊州市越秀北路**号。
法定代表人马鸣，局长。
委托代理人过学超、马芳，浙江计然律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈晓君，男，1973年8月25日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
委托代理人杨天琦，浙江信顺律师事务所实习律师。
上诉人嵊州市甘霖镇人民政府、嵊州市国土资源局、嵊州市公安局、嵊州市水利水电局因其他行政强制一案，不服诸暨市人民法院（2017）浙0681行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告陈晓君与陈璋兴系父子关系，陈晓君为嵊州市甘三砂场的经营者，2015年7月3日，四被告联合执法对甘三砂场进行强制拆除、清理、复原。原告不服该行政强制行为，遂诉至该院。另查明，四被告在强制拆除涉案砂场前未作出行政处罚决定和行政强制执行决定。强拆过程中，四被告没有制作现场执行笔录，也没有通知原告到场。本案在审理过程中，原告陈樟兴于2017年10月12日自愿向该院申请撤回起诉。原审法院审理认为，原告陈樟兴申请撤诉符合法律规定的条件，又不损害国家、集体和他人的合法权益，该院予以准许。
原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是四被告主体资格是否适格；二是甘三砂场被强制拆除、清理、复原的行为是否合法。关于四被告的主体资格问题。根据确认的有效证据及庭审中四被告的陈述，四被告系清理非法砂场集中整治工作联合执法行动的参与部门，且四被告实际实施了涉案砂场的清理、复原行为，故本案被告主体适格。被告嵊州市公安局辩称其在现场实施的是安全保卫工作，未实施对砂场的拆除行为，其不是适格的被告，但未提供证据予以支持，且与现有证据相矛盾，该院不予采信。关于强制拆除行为的合法性问题。该院认为，行政执法应当严格按照法定程序进行，本案四被告在强制拆除、清理原告砂场的过程中，既没有做出行政处罚决定，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，也没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，就组织人员强制拆除、清理涉案砂场，应认定四被告强制拆除的行政行为违反法定程序。综上，四被告在强制拆除、清理砂场过程中严重违反法定程序，原告请求确认该行政行为违法理由充分，事实清楚，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告嵊州市甘霖镇人民政府、嵊州市国土资源局、嵊州市公安局、嵊州市水利水电局于2015年7月3日对原告陈晓君经营的嵊州市甘三砂场进行强制拆除、清理、复原的行政行为违法。案件受理费50元，由被告嵊州市甘霖镇人民政府、嵊州市国土资源局、嵊州市公安局、嵊州市水利水电局负担。
上诉人嵊州市甘霖镇人民政府上诉称：上诉人和相关部门于2015年7月3日在嵊州市人民政府砂管办的组织和协调下，依法依规对被上诉人陈晓君非法经营嵊州市甘霖镇廿三砂场进行清理并及时复原治理。即使行为存在不当，也应由组织者承担相应责任。请求撤销一审判决，本案一、二审诉讼费用由被上诉人陈晓君负担。
上诉人嵊州市国土资源局上诉称：嵊州市国土资源局虽在2015年7月3日当天达到现场，但未参与拆除行为。上诉人到达现场系应嵊州市甘霖镇人民政府要求，对被上诉人占用农用地的违法范围进行指认；直接进行拆除的拆迁公司非上诉人委托，拆迁公司费用也不是由上诉人支付；上诉人职责范围限于对占用农用地的违法行为作出认定，上诉人在行政处罚调查过程中，发现属于涉刑案件，即按规定移交给刑事侦查机关，嵊州市人民法院已对陈晓君作出有罪判决。请求撤销一审判决，改判驳回陈晓君、陈樟兴对嵊州市国土资源局的起诉。
上诉人嵊州市公安局上诉称:1.我局作为整个嵊州市砂场整治的成员单位，主要负责打击在砂资源整治中出现的公安机关管辖的违法、犯罪行为。所以在新闻稿和嵊州市人民政府的情况说明里都出现了嵊州市公安局。但该两份证据均不能说明我局是廿三砂场清理、复原的具体实施者。我局在现场实施的是预防和制止可能出现的公安机关管辖的违法、犯罪行为。2.没有切实证据证明我局实施了拆除廿三砂场的行为，且我局对联合整治中我局具体实施的行为已作出合理解释。如果不能查清是哪家单位具体实施，是否说明成立联合整治的嵊州市人民政府才是适格被告？请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审中答辩意见，驳回被上诉人对上诉人于一审中提出的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人陈晓君负担。
上诉人嵊州市水利水电局上诉称：1.嵊州市水利水电局不是本案适格被告。2015年7月3日的行为并非嵊州市水利水电局组织实施。当天虽有上诉人工作人员在场，但并未具体实施对上诉人砂场的清理、复原治理行为。被上诉人也没有证据对此予以证明。2.2015年7月3日，有关部门对被上诉人经营砂场进行的清理和复原治理系依法履行职责，该行为不属于行政处罚，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人陈晓君经营的嵊州市甘霖镇廿三砂场未经依法审批，其为经营砂场非法占用土地面积13611平方米，重度毁坏耕地面积达12738平方米。在陈晓君非法经营廿三砂场期间，嵊州市国土资源局等相关部门已多次责令其改正，多次要求其停止砂场经营并拆除生产设备，但陈晓君并未停止。故2015年7月3日有关部门不得不对被上诉人经营的砂场进行清理和复原治理。该清理和复原行为系为了深入贯彻浙江省、绍兴市关于加强砂石资源管理工作的要求，也是为了遏制违法采砂制砂行为的需要。且该清理、复原行为程序上未剥夺被上诉人申辩权，实体上未侵害被上诉人权益。请求撤销一审判决，驳回陈晓君对嵊州市水利水电局的起诉，本案上诉费由被上诉人负担。
被上诉人陈晓君未提交书面答辩状，口头统一答辩称：1.一审中被上诉人提供的一组三份证据，可以形成证据链，证明四上诉人就是涉案强制拆除行为的实施主体，是适格被告。2.涉案行政行为从未定性为行政处罚，而是行政强制，对被上诉人合法权益造成影响，属于行政诉讼的受案范围。3.被上诉人犯罪行为系因政府造成。且被上诉人陈晓君涉刑应与行政强制行为合法性严格区分。涉案砂场开办前期程序不到位，不代表行政机关就可以违反法律程序进行强制复原及设备拆除。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人嵊州市公安局于二审期间补充提交如下证据作为新证据：1.《嵊州市人民政府办公室关于开展砂石资源开发管理集中整治工作的通知》网页截图；2.嵊州市人民政府情况说明一份。该两份证据证明嵊州市公安局未实施被诉行政强制行为。本院认为，上诉人二审中补充提交证据，且未能说明正当事由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，对前述证据，本院不予接纳。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为：本案二审主要争议焦点为四行政机关被告主体适格问题。根据被上诉人一审举证期限内提交的证据，可证明本案被诉行政强制行为系联合执法行为，且四上诉人均到场参与，应认定被上诉人已就被告主体资格尽到初步举证责任。四上诉人未在一审举证期限内针对被上诉人主张提交有力的相反证据，其关于各自分工不同及未实际从事拆除活动等上诉意见，不足以否定其在该次联合行政强制执法活动所起的作用。故根据现有证据，四上诉人组织工作人员到场的行为应视为被诉行政强制行为的组成部分，四上诉人作为本案被告主体适格，一审判决认定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市甘霖镇人民政府、嵊州市国土资源局、嵊州市公安局、嵊州市水利水电局负担。
本判决为终审判决。
审判长 范卓娅
审判员 蒋 瑛
审判员 傅芝兰
二〇一八年二月九日
书记员 王雪莹