山东省曹县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）鲁1721刑初284号
公诉机关山东省曹县人民检察院。
被告人陈存法，男，1966年5月26日出生于山东省曹县，汉族，大专文化，中共党员，原任曹县桃源集镇中心管区书记，现任曹县桃源集镇农技站站长、农业办公室主任，住曹县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年5月5日被曹县人民检察院决定取保候审，同年7月13日被本院决定取保候审，同日由曹县公安局执行。
山东省曹县人民检察院以曹检公刑诉[2017]217号起诉书指控被告人陈存法犯玩忽职守罪，于2017年7月13日向本院提起公诉。本院于同日立案，并依法组成合议庭，于2017年8月1日公开开庭审理了本案。山东省曹县人民检察院指派代理检察员孔令壮出庭支持公诉，被告人陈存法到庭参加诉讼。现已审理终结。
山东省曹县人民检察院指控：2015年2月至2016年2月，被告人陈存法担任曹县桃源集镇中心管区书记，其负有对本管区内的国土资源执法动态巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为，依法做好国土资源违法案件的调查核实、取证和查处工作的职责，因其没有认真履行职责，导致桃源集镇辖区内的基本农田16.14亩被严重毁坏，失去了种植条件，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
公诉机关依据证人证言、相关书证、勘测定界技术报告、被告人陈存法供述等证据提出上述指控，认为被告人陈存法身为在国家机关中从事土地管理的人员，不认真履行职责，玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人陈存法对公诉机关指控的事实和罪名均无异议。
经审理查明：2015年2月至2016年2月，被告人陈存法在担任曹县桃源集镇中心管区书记期间，负有对本管区内的国土资源执法动态巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为，依法做好国土资源违法案件的调查核实、取证和查处的工作职责，因其没有认真履行职责，导致桃源集镇辖区内的基本农田16.14亩遭受严重毁坏，失去了种植条件。
2017年5月5日，被告人陈存法主动到曹县人民检察院投案，如实供述了自己的犯罪事实。
上述事实，有公诉机关提供并经当庭质证的下列证据予以证实：
1.证人证言
（1）高世伟证言。证明2015年四五月份，自己利用十多天的时间在位于曹县桃源集镇旧集行政村自家的土地里建设了木板厂，使用钢结构建筑并对地面进行了硬化。2016年又在厂东侧已经硬化的地面上建设了厂棚。自家的木板厂北侧厂棚占地面积约1.5亩，东侧厂棚占地面积1亩，东侧板房占地面积约100平方米，院子里的地面硬化约0.5亩。2015年，自己建设木板厂时，曹县桃源集镇人民政府的工作人员来过两三次，每次都让自己停工，说后便离开，也没有向自己出具手续和处罚。2016年建厂棚时，曹县桃源集镇人民政府的工作人员来过一次，让自己停工，自己对他们说在进行旧车间翻建，他们便离开。
（2）高君杰证言。证明2015年7月，自己在位于曹县桃源集镇旧集行政村西北地建设了木板厂，占地面积约6亩，使用了自家和亲戚家的耕地。自己的木板厂北侧使用钢结构建设了两个厂棚，西侧使用砖混结构建设了办公室，直至2015年12月完工。两个厂棚占地面积1800平方米，自己同时将院内地面硬化。自己建设厂房过程中，曹县桃源集镇人民政府的工作人员过来问了情况后便离开。
（3）高新英证言。证明2015年7月，自己为了扩大公司生产车间规模，便将公司北侧一个小型生产车间拆除后重新建大型生产车间，占地面积2亩。以钢结构进行了扩建，并对地面进行了硬化，建设工期一个多月，扩建时使用了自家的耕地，扩建之前种植着蔬菜。2016年9月，为了方便晾晒木板，自己租用“高德”木业公司西侧村民的耕地并进行了硬化。当时相关部门的工作人员来问过，自己告诉他们是老车间翻新，用于晾晒木板，他们没再过问便离开。
（4）张功利证言。证明2015年五六月份，为了扩大自家的模板厂，在原生产车间南侧建设新的车间并将地面进行了硬化，新建的厂棚占地面积约200平方米。自己在曹县桃源集镇人民政府办理了相关手续，因扩大建设生产车间，桃园集镇人民政府让自己交过一万余元税金，建设期间没有人员进行查处。
（5）武亚峰证言。证明2014年11月，自己使用钢结构花费十多天的时间在自家木板厂的北侧和东侧各建设了一个厂棚，并硬化了地面，北侧厂棚占地面积1亩，东侧厂棚占地面积360平方米。2015年三四月份，自己又在木板厂西侧建设一个厂棚，并对厂棚和院内地面进行了硬化，西侧的厂棚占地面积240平方米。自己建设板厂过程中，没有人员前来查处。
（6）何红福证言。证明2015年9月，自己使用钢结构建设了一个厂棚和两间板房并对地面进行了硬化，建设工期一周的时间，厂棚占地面积500平方米，两间板房占地面积30平方米，院内面积300平方米。自己建设模板厂期间，管区书记陈存法带人前来查处过，陈存法说占用的是耕地，让自己停工，但他们走后自己继续建设，之后便没有人来查处过。
（7）梁应果证言。证明2003年，自己在曹县桃源集镇南街行政村自家耕地里建设了“梁工”机械厂。2015年三四月份，自己在厂南侧占用耕地面积约2亩使用钢结构进行了扩建并对地面进行了硬化，建厂过程中没人前来查处，自己也没有办理相关手续。
（8）史显海（原桃源集镇党委书记）证言。证明为全面落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地“红线”，节约集约用地，规范国土资源管理秩序，保障和促进全县经济社会更好更快发展，曹县人民政府每年都要与各乡镇（办事处）签订国土资源工作目标责任书，要求耕地保护工作实行党政同责，党委、政府为耕地保护第一责任人。明确专人，实行分片包干，定期巡查辖区内土地利用情况，认真落实责任制和责任追究制，对辖区内的违法违规用地及时发现、查处和上报，早发现早制止，将违法违规用地消灭在萌芽状态。严禁占用耕地特别是基本农田和增减挂钩项目区内新增耕地进行非农业建设，严禁在耕地内取土，一经发现，由乡镇（办事处）人民政府及时制止并拆除、复耕。完不成以上任务目标，曹县人民政府将按照有关规定对党政一把手问责。2014年至2015年，国土资源保护目标责任书都是桃源集镇党委副书记、镇长李涛代表桃源集镇人民政府与曹县人民政府签订的。2014年至2015年，自己担任曹县桃源集镇党委书记期间，都是管区书记和国土资源所所长给镇长李涛进行汇报，有时也向自己汇报，不论向谁汇报，都是安排他们要坚决拆除违法建筑。桃源集镇将巡查辖区土地利用情况、制止、查处违法、违规用地特别是占用耕地、基本农田和非农建设交给了各管区，每次开会自己都要求各管区及时发现、制止违法违规用地，对于违法占地建房建厂等情况坚决拆除。桃源集镇土地保护工作分两方面，一是桃源集国土资源所作为法律规定的职能部门对土地进行监管，二是桃源集镇政府根据土地管理法、基本农田保护条例等法律法规的规定，作为一级政府履行耕地保护职责。而桃源集镇党委、政府将这部分职责安排给了各管区，所以说各管区和国土资源所在土地保护工作中共同负责、相互配合。
（9）李涛（桃源集镇镇长）证言。证明2015年至2016年初，曹县桃源集镇人民政府与曹县人民政府签订国土资源工作目标责任书后，便召开了全体干部大会，向各站所和各管区所有工作人员通报了国土资源工作目标责任书的内容。桃源集镇国土资源所是负责土地保护的业务部门，国土资源所根据相关法律法规依法履行土地监管工作。由于国土资源所人员比较少，只有所长崔爱民和冯银生工作，不可能全面履行土地监管职能。2014年以来，曹县桃源集镇便能将土地监管工作交给了国土资源所和个各管区共同负责，共同承担责任，相互配合开展工作。桃源集镇管区实行管区书记负责制，党委政府将土地保护工作交给管区，根据曹县人民政府和桃源集镇人民政府签订责任书的内容要求管区明确专人，实行分片包干，定期巡查辖区内土地利用情况，认真落实责任制和责任追究制，对辖区内的违法违规用地及时发现、查处和上报，早发现早制止，将违法违规用地消灭在萌芽状态。严禁占用耕地特别是基本农田和增减挂钩项目区内新增耕地进行非农业建设，严禁在耕地内取土，一经发现，由各个管区及时制止并拆除、复耕。2015年9月之前，都是管区书记和土管所长向自己汇报。在明确分管土管工作的领导后，这些工作一般向分管领导汇报，分管领导再向自己或者时任的党委书记汇报，自己和时任党委书记安排他们坚决拆除。
（10）王海勇证言。证明2015年，自己任曹县桃源集镇中心管区主任，管区书记是陈存法。自己除了协助陈存法干好管区工作外，还负责桃源集镇南街行政村的工作，其他工作人员有张中安、常丽娜等。自己负责计划生育、环境卫生、社会稳定、土地监管和桃源集镇党委、政府安排的其他工作和任务。2015年以来，曹县桃源集镇人民政府将土地保护工作交给镇国土资源所和管区共同负责。桃源集镇国土资源所所长是崔爱民，他负责对全镇范围内的土地违法行为巡查、制止、查处。管区的日常巡查由各管区的包村干部负责，包村干部巡查中发现所包行政村有违法建设先行制止，制止不住的由包村干部向管区书记汇报，管区书记再向国土资源所通报并给领导汇报，国土所核查土地性质后，属于建设用地的，根据程序申请报批，属于耕地的，管区联合桃源集镇国土资源所依法对其拆除。自己每天考勤后，便到桃源集镇南街行政村开展土地巡查等管区安排的工作，发现行政村内有违法违规用地的情况，先行制止，制止不住的向管区书记陈存法汇报，由管区书记与国土资源所及时沟通，国土资源所负责核查土地性质。桃源集镇南街行政村村民梁应果建设生产车间期间，自己在巡查时没有发现。
（11）高效军证言。证明自己是曹县桃源集镇中心管区工作人员，管区书记是陈存法，管区主任是王海勇，自己负责桃源集镇后东街行政村的计划生育、环境卫生土地监管等工作。2015年以来，曹县桃源集镇人民政府将土地保护工作安排给了镇国土资源所和管区共同负责。桃源集镇国土资源所所长是崔爱民，他负责对全镇范围内的土地违法行为巡查、制止、查处。管区的日常巡查由各管区的包村干部负责，包村干部巡查中发现所包行政村有违法建设先行制止，制止不住由包村干部向管区书记汇报，管区书记再向国土资源所通报并给领导汇报，由国土所核查土地性质后根据土地性质，属于建设用地的，根据程序申请报批，属于耕地的，管区便联合桃源集镇国土资源所依法对其拆除。自己每天考勤后，便到桃源集镇南街行政村开展土地巡查等管区安排的工作，一旦发现行政村内有违法违规用地的情形，先行制止，制止不住的向管区书记陈存法汇报，陈存法带领管区工作人员结合镇国土资源所依法处理，该制止的制止，该拆除的拆除。桃源集镇后东街行政村村民武亚峰、何红福违法占地建厂的行为，自己在巡查时没有发现，也没向管区书记汇报、制止和拆除。
（12）冯银生证言。证明2014年以来，桃源集镇国土资源所的工作人员有自己和崔爱民、高涛、郭永华、董洁，崔爱民是所长，高涛和郭永华因身体原因长期请病假，董洁被镇党委、政府安排了包村工作，仅剩自己和崔爱民负责桃源集镇国土资源所的工作，因此桃源集镇党委、政府让国土资源所和各管区履行土地监管职责。2016年，曹县桃源集镇存在的违法、违规占地行为被国土资源部航拍到，曹县国土资源局要求对每个违建户要有查处的相关卷宗，以备上级检查，因此，桃源集镇国土资源所便补建了相关卷宗材料，且许多内容都没有补充完整。自己参与补办了46户违建材料，国土资源所并没有对这些违法占地户进行立案查处，完全是为了上报而补充的。
2.书证及其他证明材料
（1）户籍证明、曹县人力资源和社会保障局出具的人事档案材料及曹县桃源集镇人民政府出具的身份证明。证明被告人陈存法的出生日期及家庭住址；被告人陈存法系事业编制人员，系曹县桃源集镇农技站站长，2015年2月至2016年2月兼任桃源集镇中心管区书记，中共党员。
（2）曹县国土资源局出具的关于桃源集镇七块地在土地利用总体规划图中显示地类的情况说明。证明曹县国土资源局根据山东元鸿勘测规划设计有限公司提供的勘测定界图及相关材料，经查《曹县土地利用总体规划图（2006-2020年）》，现将情况说明如下：高君杰：面积为2886.6㎡，性质为基本农田；高世伟：面积为2454.1㎡，性质为基本农田；高新英：面积为6621.5㎡，性质为基本农田；张功利：面积为3871.1㎡，性质为基本农田；梁应果：面积为1527.4㎡，性质为基本农田；武亚峰：面积为3160.7㎡，性质为基本农田；何红福：面积为950.2㎡，性质为基本农田。
（3）曹县桃源集镇违法占地勘测定界技术报告。证明由山东元鸿勘测规划设计有限公司出具的《曹县桃源集镇违法占地》勘测定界结束报告书，并附有测绘图及高君杰、高世伟、高新英、张功利、梁应果、武亚峰、何红福违法占用土地的详细情况等。
（4）曹县人民政府2015年度国土资源工作目标责任书。证明2015年曹县人民政府与曹县桃源集镇签订国土资源工作目标责任书，要求各乡镇办事处明确专人，实行分片包干，定期巡查辖区内土地利用情况，认真落实责任制和责任追究制，对辖区的违法违规用地及时发现、查处和上报。严谨占用耕地特别是基本农田内新增耕地进行非农业建设，一经发现，由乡镇（办事处）政府及时制止并拆除、复耕。
（5）破案经过。证明被告人陈存法涉嫌犯玩忽职守罪一案，系曹县人民检察院在侦办崔爱民玩忽职守罪一案中自行发现。经检察长决定，于2017年4月27日对陈存法以涉嫌犯玩忽职守罪立案侦查，2017年5月5日，陈存法主动到曹县人民检察院投案，并如实供述了自己的犯罪事实。
3.被告人及同案犯供述
（1）陈存法供述。供认2015年，曹县桃源集镇中心管区负责管辖9个行政村，具体是桃源集南街行政村、北街行政村、前东街行政村、前西街行政村、后东街行政村、后西街行政村、旧集行政村、罗寨行政村和郭寨行政村。2015年，自己任桃源集镇中心管区书记，管区主任是王海勇，工作人员中常丽娜负责罗寨行政村、范登军负责郭寨行政村、沈丽丽负责北街行政村、潘路军负责后东街行政村、武树才负责前西街行政村、刘亮福负责前东街行政村、王劲松负责后西街行政村、张中安负责旧集行政村。管区实行管区书记负责制，依法开展辖区内的计划生育、环境卫生、火化、村级班子整顿、社会维稳、土地监管和桃源集镇党委和政府安排的其他工作任务。2015年，桃源集镇和曹县人民政府签订的国土资源工作目标责任书，对桃源集镇违法占地的情况非常重视，每年年初，桃源集镇人民政府都会召开全体干部大会，镇领导传达了桃源集镇人民政府与曹县人民政府签订的国土资源工作目标责任书的内容，安排耕地保护相关工作，要求对违法占地行为一定要坚决查处，对违建厂棚一定要坚决拆除。并且根据镇党委政府研究，2014年以来桃源集镇将曹县人民政府安排的耕地保护工作交由国土资源所和管区共同负责，互相配合。自己担任中心管区书记时，国土资源所的具体工作由所长崔爱民负责，他对全镇范围内的土地违法行为巡查、制止、查处，依法走程序。各管区的包村干部也负责日常巡查，如发现所包行政村有违法建设情形先行制止，制止不住的包村干部向管区书记汇报，管区书记向国土资源所通报并向领导汇报，由国土资源所核查土地性质，属于建设用地的，根据程序申请报批，属于耕地的，管区联合桃源集镇国土资源所依法对其进行拆除。自己作为管区书记，也到中心管区各行政村巡查，对辖区内的违法违规用地及时发现、查处和上报，早发现早制止，将违法违规用地消灭在萌芽状态。有些违法占地建厂行为在巡查时没有发现，包村干部巡查发现后没有上报，自己也不知道这些违法占地的行为，所以没有安排管区人员制止和查处这些违法占地建厂行为，也没有把这些违建厂棚依法拆除，致使这些违法占地建厂行为形成了既成事实，毁坏了耕地，自己有一定的责任。这7户违法占地建厂地点在耕地里或村头，很明显，如果尽到责任，严格按照要求到行政村去巡查，肯定能发现。
（2）崔爱民供述。供认2014年以来，自己担任曹县桃源集镇国土资源所所长，所内工作人员有高涛、郭永华、董洁、冯银生，高涛、郭永华。由于多种原因，2014年以来，桃源集镇国土资源所只有自己和冯银生专门负责国土资源所的工作，自己和冯银生都有执法证。桃源集镇国土资源所每年都和曹县国土资源局签订目标责任书，大致内容是做好土地法律、法规、政策宣传，保护耕地；建立土地执法长效机制，落实动态巡查责任制，土地违法的发现率、制止率、报告率、查处率达到100%等。2014年以来，曹县桃源集镇党委、政府将辖区土地监管工作交给国土资源所和管区共同管理、相互配合、共同负责。桃源集镇国土资源所是负责土地保护的业务部门，国土资源所根据相关法律法规依法履行土地监管工作，但由于桃源集镇国土资源所的工作人员比较少，2014年以来桃源集镇党委、政府将土地监管工作交给国土资源所和各个管区共同负责，共同承担责任，相互配合开展工作。管区实行管区书记负责制，各个行政村、管区都明确包村干部，哪个管区出现违法占地情况，哪个管区书记承担责任，哪个行政村出现违法占地情况，所在行政村的包村干部和行政村干部都承担责任，省里有文件是这样规定的。国土资源所作为土地监管业务部门，辖区内出现违法占地情况，国土资源所也要承担责任。2014年以来，桃源集镇各个管区对辖区内的每个行政村都明确了包村干部，每天点名后，包村干部便到所包行政村开展土地巡查工作，发现违法违规用地的，先行制止，制止不住的向管区书记汇报，管区书记向党委汇报，由党委统一安排拆除。2015年，张书记调到桃源集镇任职后，要求管区书记与国土资源所及时通报，由管区结合国土资源所负责核查土地性质，属于建设用地的让其履行建设手续后允许建设，属于耕地、基本农田的由管区结合国土资源所依法拆除、复耕。国土资源所作为土地监管的业务部门，根据土地管理法等相关法律、法规规定，国土资源所日常也进行土地巡查工作，发现土地违法行为依法进行制止，制止不住便向党委和曹县国土资源局汇报，符合立案条件的，依法进行立案查处并下达处罚决定书，要求当事人停止违法行为，拆除违法占地建筑物。当事人不履行处罚决定书的，依法申请人民法院强制执行。2014年以来，只要国土资源所巡查发现的或者管区巡查发现的，国土资源所和管区工作人员一起依法进行处理，该制止的制止，该拆除的拆除，该立案查处的查处。桃源集镇的违法占地建厂行为在国土资源所巡查时没有发现，管区也没有向国土资源所通报，所以没有制止、查处这些违法占地建厂行为，也就没有把这些违建厂棚依法拆除，更没有依照法律规定进行立案查处和申请人民法院强制执行，致使这些违法占地建厂行为形成了既成事实，毁坏了耕地。这些违法占地建厂的行为都在桃源集镇中心管区，距离桃源集镇人民政府很近，并且都是在耕地里或者村头建设的，如果到行政村去巡查，肯定能发现这些违法行为。对这些违建户没有发现，说明国土资源所巡查时不认真，没有尽到巡查职责。
（3）张中安供述。供认曹县桃源集镇人民政府为了方便管理及开展工作，将桃源集镇辖区的行政村分为7个管区，桃源集镇人民政府的工作职责由管区负责具体落实。管区实行管区书记负责制，管区书记负全责，依法开展辖区内的计划生育、环境卫生、扶贫、双联双创、土地监管和桃源集镇党委政府安排的其他工作任务。根据2015年桃源集镇人民政府和曹县人民政府签订的的国土资源工作目标责任书，桃源集镇人民政府对辖区土地有保护职责，而镇人民政府将具体的土地保护职责落实到各管区，要求管区对辖区内的土地利用情况要进行巡查，早发现早制止，将违法违规用地消灭在萌芽状态，同时要求管区对管区内土地利用情况进行日常巡查，管区书记要求管区的包村干部对所负责行政村的土地利用情况进行日常巡查，桃源集镇人民政府同时要求桃源集镇国土所也进行日常巡查，土地监管由管区和国土所共同负责。桃源集镇人民政府的工作是由管区具体落实，实际上是由包村干部具体落实，每名包村干部除了土地监管工作外，还有计划生育、维稳、火化等很多工作，旧集行政村出现这些违法占地建厂情况，自己在巡查时没有发现，也没制止、也没给管区书记汇报，也没把这些违建厂棚依法拆除，致使这些违法占地建厂行为形成了既成事实，毁坏了耕地。2015年大雪压塌一些厂棚，桃源集镇人民政府要求自救，个别企业借此机会进行了扩建，自己在巡查时没有发现。旧集行政村的四户违法占地建厂情况都是在耕地或者村头建设的，很明显，如果尽到责任，严格按照要求到行政村巡查，肯定能发现。
上述证据，相互印证一致，被告人陈存法无异议，足以认定本院查明之事实。
本院认为，被告人陈存法身为国家机关中从事土地管理的人员，不认真、全面履行土地监管职责，对破坏土地资源的违法行为制止、处罚不力，导致16.14亩基本农田遭受严重破坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役……”之规定处罚。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。鉴于被告人陈存法具有自首情节，且犯罪情节轻微，可不予刑事处罚。依照上述法律及《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款、第三十七条之规定，判处如下：
被告人陈存法犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省菏泽市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 李竑朴
人民陪审员 黄建军
人民陪审员 邓刚强
二〇一七年十月十一日
书 记 员 张丹丹