陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陕行终字第00064号
上诉人（原审原告）濮阳市全顺汽车服务有限公司。
法定代表人张建，该公司总经理。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）咸阳市人民政府。
法定代表人卫华，该市市长。
委托代理人冯友财，陕西言锋律师事务所律师。
委托代理人李瑰华，女，1976年12月15日生，西北政法大学教授。
被上诉人（原审被告）咸阳市安全生产监督管理局。
法定代表人梁达，该局局长。
委托代理人冯友财，陕西言锋律师事务所律师。
委托代理人李瑰华，女，1976年12月15日生，西北政法大学教授。
上诉人濮阳市全顺汽车服务有限公司（以下简称全顺公司）因诉咸阳市人民政府（以下简称市政府）、咸阳市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）行政批复一案，不服咸阳市中级人民法院（2013）咸中行初字第00020号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人全顺公司的委托代理人褚中喜，被上诉人市政府、市安监局的共同委托代理人冯友财、李瑰华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2013年1月30日12时许，全顺公司所有的危险化学品运输车辆豫J561**号（豫JC7**挂）重型罐式半挂车从甘肃张掖沿福银高速公路进入陕西省彬县境内，在停靠福银高速彬县服务区西区时，发现罐车所载危险化学品苯发生泄漏，跟车人员遂拨打119报警。彬县消防大队赶赴现场进行紧急处置。同日，市政府办公室向市安监局、市总工会、市公安局、市交通运输局发出通知，要求由市安监局牵头，市总工会等部门依法组成“咸阳市人民政府'福银高速彬县服务区1.30苯泄露事故'调查组”（以下简称事故调查组），对本起事故进行调查。2013年2月17日，事故调查组作出《关于福银高速彬县服务区“1.30”苯泄露事故调查处理情况的报告》，并呈报了市政府主管领导。2013年4月3日，市安监局作出咸安监发（2013）43号《咸阳市安全生产监督管理局关于福银高速彬县服务区“1.30”苯泄露事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），同年9月5日向全顺公司邮寄送达该《批复》。2013年9月30日，全顺公司将市安监局诉至咸阳市秦都区人民法院，请求撤销该《批复》。2013年10月14日，全顺公司又以市政府、市安监局为被告，向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《批复》。咸阳市中级人民法院立案受理后，全顺公司于2013年11月21日向咸阳市秦都区人民法院申请撤回对市安监局的起诉，咸阳市秦都区人民法院裁定准许全顺公司撤回起诉。
另查，2013年10月15日，市安监局向全顺公司邮寄送达了2013年10月11日作出的《行政处罚告知书》和《听证告知书》，拟对全顺公司就本次事故进行处罚。
原审认为，本案被诉《批复》针对全顺公司作出，并向全顺公司进行了送达，《批复》对本案所涉事故责任、事故性质、事故原因等进行了认定，并建议对事故责任人处以18万元的罚款。据此，该《批复》对全顺公司的权利义务产生影响，是可诉的具体行政行为。被告认为该《批复》不可诉的理由不能成立。本案的被诉主体与全顺公司向咸阳市秦都区人民法院起诉的主体并不一致，被告认为本案系重复起诉的理由亦不能成立。故本院受理该案并无不当。本案《批复》虽表述为“由咸阳市安全生产监督管理局代咸阳市人民政府批复”，但市安监局是该《批复》的署名机关，应认定市安监局为该《批复》的作出机关。原告起诉市政府为被告无依据，市政府不是本案适格被告，应驳回原告对市政府的起诉。原告对其公司车辆发生危险化学品泄漏，致福银高速彬县服务区一度中断的事实无异议，市政府要求市安监局牵头组成调查组对该事故进行调查，调查组提交调查报告，市安监局依照市政府的意见对事故调查报告作出《批复》的行为，符合国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》对安全生产事故的调查、处置要求。原告诉称该《批复》无事实及法律依据、程序违法的理由不能成立，故对其要求撤销该《批复》的诉讼请求，不予支持。遂依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回原告全顺公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告全顺公司承担。
上诉人全顺公司上诉称，原审判决适用法律错误且定性不当。《批复》虽以市安监局名义作出，但从《批复》的内容看是经过市政府审核同意，应视为同一具体行政行为。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，市安监局和市政府应为本案共同被告。另外，原审判决及《批复》均认定事实不清。原审判决证据采信错误，被上诉人作出的《批复》违法无据。请求：撤销一审判决，支持其在原审中的全部诉求，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人市政府答辩称，一、该《批复》是由市安监局作出的，其仅对调查报告进行了审核，未对市安监局作出的《批复》进行审核，亦未在《批复》上署名，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定，全顺公司将其列为本案被告缺乏事实和法律依据，原审法院认定其不是本案的适格被告正确。二、调查报告认定事实清楚。涉案的全顺公司车辆在福银高速彬县服务区内发生笨泄露生产安全事故，造成环境污染，导致彬县服务区一度关闭，仅陕西新天地固体废物综合处置有限公司处置固体及液体废物总费用就高达147万元。事故发生后，咸阳市及彬县二级人民政府应急办、安监、公安、消防、环保、交通等部门赶赴现场进行应急处置，并由市安监局、市公安局、市交通局、总工会等有关部门共同组成事故调查组，对事故原因进行调查，形成的事故调查报告认定事实清楚，调查程序合法。事故调查组在事故调查报告中将全顺公司确定为事故单位和责任人，主体认定正确。事故调查组通过调查询问，制作询问笔录，对事故原因、事故责任以及事故造成的损失认定准确，对事故单位和相关责任人员的处理建议合理合法，且事故调查报告是经事故调查组全体成员集体研究并在调查报告上签名，整个调查程序合法。另外，市安监局作出的《批复》尚在行政机关内部运作，对全顺公司的权利义务尚未产生实际影响，不具有可诉性，请求：维持原判。
被上诉人市安监局答辩称，一、根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条、《陕西省安全生产条例》第三十八条和《陕西省人民政府办公厅关于生产安全事故调查处理有关问题的通知》等规定，其具有作出《批复》的主体资格。二、其作出的《批复》认定事实正确，程序合法。事故调查组通过对全顺公司相关人员调查询问，证实全顺公司存在未建立健全公司安全生产责任制、未制定相关安全管理制度和操作规程、安全教育培训不到位等诸多问题。事故调查报告事实清楚，证据确实充分，且经过事故调查组全体成员集体研究并经过市政府审核同意，程序合法。其依据调查报告作出《批复》具有合法的事实和法律依据。三、《批复》不具有可诉性，全顺公司对此提出诉讼缺乏事实和法律依据。批复是行政机关在事故调查处理中应当履行的一个法定程序，是上下级行政机关的内部公文，属于内部行为。涉案《批复》只是原则同意事故调查组提交的事故调查报告，是一个形式意义和程序意义上的内部审批行为，不直接对外发生法律效，不属于法律意义上具有强制约束力的行政决定，对全顺公司不直接产生法律效力。《批复》内容的最终实现必须要通过另外一个具体行政行为暨行政处罚决定书才能得以实现，该《批复》第六条采用的是“处理建议”，而非“决定”。因此，《批复》不是一个独立的、完整的具体行政行为，不具有可诉性。四、《批复》未对全顺公司权利义务产生实际影响。2013年10月15日，其向全顺公司邮寄送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知全顺公司“拟对你单位作出18万元人民币的行政处罚”，“你单位有权进行陈述和申辩”并“有要求举行听证的权利”，说明《批复》中所涉及的义务内容并不确定，还在行政机关内部运作。事实上，自《批复》送达全顺公司后至今也没有证据证明对全顺公司的权利义务产生了不利影响。综上，其具有对一般事故批复的主体资格，所作《批复》认定事实清楚，程序合法，原审法院依法驳回全顺公司的诉讼请求正确。请求维持。
经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据《陕西省安全生产条例》第三十八条的规定，市安监局具有对生产安全事故组织调查处理和批复结案的法定职责。本案所诉《批复》系对上诉人全顺公司作出，并已送达。该《批复》对福银高速彬县服务区“1.30”苯泄露事故的原因、性质、责任等进行了认定，对上诉人全顺公司的权利义务产生影响，是可诉的具体行政行为。被上诉人市政府、市安监局认为该《批复》属于内部行为、不可诉的理由不能成立。本《批复》是以市安监局名义独立作出，故一审法院认定市政府不是本案适格被告的理由成立。被上诉人市安监局依据事故调查组出具的《关于福银高速彬县服务区“1.30”苯泄露事故调查处理情况的报告》，所作出的《批复》行为，符合国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》对安全生产事故的调查、处置要求。上诉人全顺公司称该《批复》无事实及法律依据、程序违法的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决驳回全顺公司的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人濮阳市全顺汽车服务有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李建军
审 判 员 肖宏果
代理审判员 徐 炯
二〇一四年十二月十日
书 记 员 马 萍