内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内08行初3号
原告张桂荣，男，1974年10月10日出生，汉族，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区。
被告巴彦淖尔市人民政府，住所地巴彦淖尔市临河区。
法定代表人段志强，该市市长。
委托代理人梁金栋，该市政府法制办工作人员。
委托代理人王晶，该市政府法制办工作人员。
第三人杭锦后旗人民政府，住所地杭锦后旗陕坝镇。
法定代表人白岳，该旗旗长。
委托代理人周峰，该旗政府法制办工作人员。
委托代理人刘勇，该旗政府法制办工作人员。
原告张桂荣因不服巴彦淖尔市人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月11日和6月14日两次公开开庭进行了审理。因杭锦后旗人民政府（下称杭后政府）与本案有利害关系，应参加诉讼，本院依法通知杭后政府作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭进行了审理。原告张桂荣，被告巴彦淖尔市人民政府（下称巴市政府）的委托代理人梁金栋、王晶，第三人杭后政府的委托代理人周峰、刘勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张桂荣诉称，一、原告于2015年11月11日向巴市政府递交了不服杭后政府2015年11月6日作出的政府信息公开申请答复书的行政复议申请书。原告在2016年2月2日收到被告作出的行政复议决定书，原告复议请求被告依法确认杭后政府作出的润舁湖项目以租代征的行政行为违法，而被告只是简单撤销了杭后政府作出的润舁湖项目政府信息的行政行为，让其重新向原告作出答复，并未确认杭锦后旗润昇湖项日征地拆迁行为违法，也未追究其相关负责人、责任人的法律责任。被告作出的行政行为掩盖、包庇杭锦后旗润舁湖项目违法征地和房屋拆迁的违法行为，故被告未依法履行职责，属渎职、失职、不作为。二、原告向巴市政府提出的杭锦后旗润舁湖项目土地利用总体规划、城乡规划及广泛征求社会公众意见资料的政府信息。杭后政府告知原告该项目的土地利用总体规划、城乡规划及广泛征求社会公众意见资料答复是上网查询和内部资料不予公开的答复。原告在网上查阅均未查到关于润舁湖项目规划、申报和批复的政府信息。广泛征求社会公众意见资料、城乡规划及土地利用总体规划按照相关法律法规都属于予以公开的政府信息，巴市政府对杭后政府行政行为未作出认定。综上，巴市政府隐瞒杭锦后旗润舁湖项目无任何审批文件利用公权利擅自将陕坝镇红星村三千多亩农用地改变为建设用地和涉及非法拆迁等违法行为。润舁湖项目的实施掠夺了原告的生命、房屋和财产，并造成极其严重的后果。故请求：撤销巴市政府2016年1月28日作出的巴政决字[2016]3号行政复议决定，重新作出答复。张桂荣提供的证据有：1、身份证复印件，证明原告主体信息。原告是行政复议申请及政府信息公开申请人，具备提起行政诉讼的主体资格。2、巴市政府做出的行政复议决定书。证明被告做出了行政复议决定书，被诉具体行政行为存在，与原告有法律的利害关系。3、政府信息公开申请书及第三人政府信息公开答复书。证明原告向第三人申请过政府信息，同时第三人向原告做出答复，与原告有利害关系。4、房屋征收补偿决定，房地产评估报告，项目房屋征收补偿方案。证明第三人实施项目是征收，并非租赁。同时证明第三人具备实施征收的主体资格，应是责任人。也可证明原告在项目征收范围内，与第三人存在法律上的利害关系。5、巴彦淖尔市日报。证明项目用地面积3000亩以上，用地性质是旅游。周边建设高档酒店、会所、住宅，打造全新的陕坝新城，与第三人向被告提交的该项目的证据相差甚远，可以说明第三人的证据不合法，属违法用地。6、国务院关于加强土地调控有关问题的通知。国发（2006）31号文件。证明第三人实施项目以租代征是对被法律所禁止的，要依法追责。7、2015年10月23日原告向杭后国土资源局递交的政府信息公开申请表，2015年10月20日杭后国土资源局做出政府信息公开答复。证明原告向杭后国土资源局申请过土地利用规划的审批手续，杭后国土资源局答复称项目经内蒙古政府同意，由内蒙古国土资源厅内国资字（2012）537号文件批准实施，第三人未向被告提供项目是否符合土地利用总体规划。8、2016年4月20日原告诉杭后国土资源局，临河区法院庭审笔录证明第三人经被告复议机关重新向原告做出答复，项目从2016年4月由租赁改变为征收。该组证据可证明该项目是租赁。第三人改变征收行为无法律依据，其行政行为严重违法。该组证据可以证明内国土资字（2012）537号文件土地利用总体规划与项目无关。9、2016年4月18日原告诉杭后农业局临河区法院庭审笔录，证明项目实施是第三人行为，并非杭后农业局、水务局、环保局。该组证据杭后农业局的委托代理人不知道是设施农用地。杭后人民政府向复议机关及法院提交的证据材料是虚假的。被告复议机关未依法审查。10、2015年12月26日杭锦后旗国土资源局做出的政府信息公开申请答复书。证明项目是设施农用地，但没有任何法律依据支撑，实施项目是超越其所依据的国土资发（2010）155号文件，不合法，超越《土地管理法》。11、2016年5月16日，杭后国土资源局信息公开申请答复，第三人经被告责令向原告做出了答复是征收行为，该组证据证明项目在第三人改变为征收行为后其职能部门依然存在以租代征的违法行为，违法行为仍然持续。12、2015年11月23日内蒙古国土资源厅做出的信息公开答复、2016年2月15日巴市政府做出的政府信息公开告知书、2015年12月15日巴市国土资源局做出的政府信息公开告知书。证明项目在上述行政机关未保存项目的政府信息，同时证明第三人将陕坝镇红星村3000多亩集体土地善自改变为建设用地。超越《土地管理法》的规定。被告复议机关未依法审查。13、2013年8月1日内蒙古晨报杭锦后旗润湖项目全面完工，2014年9月12日巴市政府门户网站“杭锦后旗政府全力打造旅游景区”，2013年4月杭后新闻关于介绍项目的视频资料（光盘一张），证明项目占地3000亩，投资3.36亿元，用途旅游开发的精品工程，与第三人向被告及法院提交的证据完全不符。14、2016年6月6日原告与陕坝镇红星村村长潘江和村书记江明电话通话详单及通话录单光盘一张、通话录音书面说明。与潘江的通话录音证明潘江的身份，原告与村长未签订项目租赁合同，不存在租赁行为。与潘江的第二段录音，证明项目分三次与杭后陕坝镇石志业签订征收协议。征地是政府行为，征地支付款约为1亿余元，可耕地每亩43000元，荒滩是每亩25000元，与第三人向被告提交的证据不符。15、2016年1月20日被告向原告送达EMS快递复制件，证明2015年11月11日原告向被告提出第三人行政行为复议时，被告依法受理。该组证据证明被告在法定期限外向原告送达了延期审理通知书，原告拒收，被告复议程序违法。16、国土资源部关于坚决制止以租代征违法违规用地的紧急通知，国发资字（2005）166号文件；国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知，国办发（2007）71号文件。证明第三人杭后政府实施项目以租代征是国土部和国务院及《土地管理法》所禁止的。
被告巴市政府答辩称，一、张桂荣因不服杭后政府2015年11月6日对其作出的《政府信息公开申请答复书》，于2015年11月11日向巴市政府申请行政复议，复议机构依法受理，并依照行政复议法及实施条例、政府信息公开条例的具体规定，对行政复议申请人、被申请人主体资格，复议请求及事实依据，被申请人在法定时限提交的书面答复及当初作出政府信息公开申请答复书的证据材料、法律依据予以审查论证。巴市政府2016年1月28日作出的《行政复议决定书》（巴政复决字[2016]3号），事实依据充分，适用法律法规正确，程序合法。巴市政府认为杭后政府2015年11月6日对张桂荣作出的《政府信息公开申请答复书》第二项中“因润舁湖项目土地系租赁陕坝镇红星村土地取得使用权，并未进行征收”等信息内容与双方当事人提交材料反映内容不符，存在事实不清，复议机关有权作出决定撤销该具体行政行为，同时决定责令被申请人依据政府信息公开条例重新作出具体行政行为，巴市政府2016年1月28日作出了《行政复议决定书》（巴政复决字[2016]3号）合法有效。二、原告诉求并无事实和法律依据，依法应予判决驳回。其一，原告虽有明确诉求，但并无事实依据。原告起诉请求撤销巴市政府作出的《行政复议决定书》（巴政复决字[2016]3号），巴市政府该具体行政行为是基于原告当初申请行政复议，案由是其不服被申请人杭后政府2015年11月6日作出的《政府信息公开申请答复书》，是政府信息公开行政复议案件的行政复议决定书，解决的是行政争议，复议机关在行政复议程序中并无法定职权就申请人主张的润舁湖项目建设以租代征违法用地问题进行调查处理。申请人亦无确实证据证明杭锦后旗人民政府存在违法用地事实。土地违法案件应依土地管理法及实施条例、土地违法案件查处办法等法律规章，由土地主管部门依法调查处理。其二，张桂荣起诉巴市政府作出行政复议决定并未请求确认被申请人的具体行政行为违法，进而认为巴市政府作出的复议决定违法，其诉求同样没有法律依据。巴市政府作为复议机关，认为杭后政府的具体行政行为存在事实不清，作出撤销该具体行政行为，同时责令被申请人依据政府信息公开条例重新作出具体行政行为的复议决定，目的还在于依法保障申请人正当获取政府信息的合法权益，不存在渎职、失职、行政不作为问题。巴市政府提供的证据有：1、《行政复议决定书》（巴政复决字[2016]3号）副本及送达回证。证明复议机关依法作出复议决定，即时送达当事人张桂荣送达行政复议决定书，符合法定程序。2、行政复议申请书及其附件材料。证明行政复议请求及事实理由，申请主体及事由明确，符合行政复议法规定，属于行政机关应予受理的范围。3、行政复议受理通知书副本（2015）35号及送达回证。证明依法审查并受理行政复议申请，通知申请人立案审理。4、行政复议答复通知书副本（2015）35号及送达回证。证明依法通知被申请人提交答复意见及证据材料。5、被申请人行政复议答复书。证明被申请人在通知时限提交答复意见，陈述理由。6、2011年设施农用地备案材料。证明润昇湖项目申报立项、选址规划、租赁用地、备案。润昇湖项目履行了立项审批手续，并未改变农用地的集体土地性质，其土地使用权取得方式是租赁，说明润湖项目先期立项审批手续及土地使用权的取得方式。7、2012年设施农用地备案档案。证明润昇湖项目扩建申报、选址规划、租赁用地、备案，证据的举证意图同6号证据。8、润昇湖项目房屋征收、补偿决定、告知书等及送达回证。证明被申请人就实施润昇湖项目作出了房屋征收、补偿决定，与租赁用地事实不符，其作出的政府信息公开申请答复书存在事实不清。9、案件延期审理通知书及送达手续。证明复议机关对本案作出的延期审理通知，通知当事人。10、政府信息公开申请答复书。证明被申请人依据复议决定书重新作出了具体行政行为。2016年2月14日作出答复书。
被告杭后政府答辩称，杭后政府于2015年11月6日作出的《政府信息公开申请答复书》是严格按照该《条例》的规定进行答复的。答复符合法律规定。张桂荣要求复议机关依法确认以租代征的行政行为违法，未确认征地拆迁行为违法，未追究其相关负责人、责任人的法律责任等事由，均不属于因不服政府信息公开提起行政复议所审查的范围。巴市政府做出的行政复议决定事实清楚，程序合法，符合相关法律法规。请求维持巴市政府2016年1月28日作出的巴政决字(2016)3号行政复议决定书，驳回张桂荣的诉讼讼请求。杭后政府提供的证据有：1、EMS快递单，张桂荣身份证复印件，政府信息公开申请表，政府信息公开申请书。证明张桂荣通过邮寄方式向第三人提交政府信息公开申请书。2、政府信息公开申请答复书、送达回证。证明第三人收到张桂荣的申请后，于2015年11月6日做出答复并向张桂荣书面送达。
经庭审质证，张桂荣对巴市政府、杭后政府提供的证据的真实性认可，本院对巴市政府和杭后政府提供证据的真实性予以确认。巴市政府、杭后政府对张桂荣提供的证据的真实性认可，故本院对张桂荣提供的证据的真实性予以确认。
经审理查明，2015年10月23日，张桂荣向杭后政府递交了政府信息公开申请，要求公开下列信息：1、杭锦后旗陕坝镇红星村陕临路两侧新建挖掘润昇湖该地段土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及广泛征求社会公众意见的资料。2、杭锦后旗人民政府对拟征收该片土地上的房屋的安置补偿方案的论证和征求公众意见的资料和结果及对外公布资料。3、是否作出了征收土地决定和房屋征收决定？如已作出，则需公开该项房屋征收决定和土地征收决定。4、公开房屋征收调查结果、补偿方案、补偿标准，已征收13户的协议签署、安置途径及金融机构存储证明。杭后政府收到上述申请后于2015年11月6日作出答复，答复内容为：一、杭锦后旗土地利用总体规划请到杭锦后旗国土资源局网站查阅，杭锦后旗城市总体规划请到杭锦后旗建设局网站查阅，关于润舁湖没有专项规划、广泛征求社会公众意见的相关资料属于内部审批材料，不予公开。二、因润昇湖项目土地系租赁陕坝镇红星村土地取得土地使用权，并未进行征收，故你申请的2、3、4项政府信息并不存在。三、你所申请的第5项信息属于国家法律规定，不属于本机关制作政府信息，请到网站自行查阅。张桂荣不服上述答复，向巴市政府申请复议，请求1、确认被申请人2015年11月6日作出的政府信息公开申请答复书以租代征行政行为违法，并追究其相应的法律责任。2、依法责令被申请人按照申请人申请公开的事项公开政府信息。巴市政府受理该申请后，于2016年1月28日作出巴政复决字（2016）3号行政复议决定，以政府信息公开申请答复行政行为事实不清为由，决定撤销杭后政府2015年11月6日作出的政府信息公开申请答复，责令被申请人重新作出具体行政行为。
本院认为，行政复议机关收到复议申请后，应当对申请人提出的申请内容逐项进行审查并予以答复。巴市政府作为行政复议机关，在收到张桂荣的复议申请后，对张桂荣请求确认以租代征行为违法并追究其相应法律责任的请求未予答复，属违反法定程序，所作复议决定应予撤销。张桂荣认为巴市政府对其部分主张不予答复属违法的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销巴彦淖尔市人民政府2016年1月28日作出的巴政复决字[2016]3号行政复议决定；
二、巴彦淖尔市人民政府于判决之日起30日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由巴彦淖尔市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 刘宏强
审 判 员 郝新跃
代理审判员 塔 娜
二〇一六年九月五日
书 记 员 李 娜