甘肃省庆阳市西峰区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）庆西民初字第3425号
原告甘肃宏庆房地产开发有限责任公司。住所地：甘肃省庆阳市西峰区长庆南路长乐家园*栋*单元***室。
法定代表人赵立创，该公司总经理。
委托代理人王国，陕西省乾县人，甘肃宏庆房地产开发有限责任公司员工。
委托代理人吴建东，甘肃拓原律师事务所律师。
被告庆阳市西峰区西街街道办事处老城村民委员会。住所地：甘肃省庆阳市西峰区西街办老城村。
法定代表人王海明，该村民委会主任。
委托代理人尚兆华，甘肃省庆阳市西峰区人，老城村老城组组长。
委托代理人范世宁，甘肃泰丰律师事务所律师。
被告庆阳市西峰区西街街道办事处。住所地：甘肃省庆阳市西峰区长庆南路。
法定代表人王原平，该街道办事处主任。
委托代理人司永智，甘肃省庆阳市西峰区人，庆阳市西峰区西街街道办事处办公室主任。
委托代理人李剑，甘肃省庆阳市西峰区人，庆阳市西峰区西街街道办事处法律服务所工作人员。
原告甘肃宏庆房地产开发有限责任公司（以下简称宏庆公司）与被告庆阳市西峰区西街街道办事处老城村民委员会（以下简称老城村）、庆阳市西峰区西街街道办事处（以下简称西街办）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告宏庆公司的委托代理人王国、吴建东，被告老城村的委托代理人尚兆华、范世宁，被告西街办的委托代理人司永智、李剑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告宏庆公司诉称：2014年5月6日，原告宏庆公司与被告庆阳市西峰区西街办老城村签订了《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》，就庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建达成意向，约定原、被告共同开发“西峰区放心食品城”，一期工程竣工后，按实际建筑面积的41%分配给被告老城村，59%分配给原告，原告向被告老城村缴纳保证金1000万元。原告将保证金存入被告指定的西街办账户内，由双方及监证方西街办共同管理。原告即对食品城的开发进行策划、规划设计，之后因政府对此项目规划调整导致用地拆迁困难大，项目无法实施。原告向老城村要求返还项目保证金，老城村通过监证方西街办向原告返还了900万元的保证金，剩余的100万元保证金以各种理由拒绝返还。现起诉请求：1、判令被告退还原告宏庆公司保证金100万元整；2、依法判令被告老城村赔偿原告缔约过程中遭受策划、规划等直接经济损失878093元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告宏庆公司向法庭提交的证据有：
1、《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》，证实原、被告之间存在合作开发房地产的意向；经质证，被告老城村该证据的真实性无异议，对原告的证明目的有异议；被告西街办对该证据的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议。
2、《合同》，证实原告与陕西合思行房地产营销策划有限公司签订合同，对原被告的合作项目进行前期策划、市场调研的事实；经质证，被告老城村、西街办对该组证据的真实性均无异议。
3、《协议书》，证实原告和陕西瑞嘉苑（新时代）建筑设计有限责任公司签订合同，约定由陕西瑞嘉苑建筑设计有限责任公司对原被告的合作项目放心食品城进行规划设计的事实；经质证，被告老城村、西街办对该组证据的真实性均无异议。
4、项目规划、办证、办资质票据18张，项目招待、旅游、餐饮、住宿票据141张，其他票据32张，证实原告为合作项目办理相关手续实际花费共计878093元。经质证，被告老城村、西街办对该组证据的合法性均无异议，认为该证据与本案无关联性。
被告老城村辩称：原、被告签订的西峰区放心食品城开发项目合同是有效的，被告老城村积极配合原告前期工作，也没有违约，请求驳回原告的诉讼请求。
被告老城村向法庭提交的证据有：
1、《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》，证明双方存在共同开发的合同关系，合同关系并未解除，原告的诉讼请求不能成立；同时也证实本案西街办起了监管保证金的作用，不是合同主体；经质证，原告对被告老城村的证明目的有异议，认为双方签订的是意向书而不是合同，不能证明原告与老城村存在开发房地产的合同关系；被告西街办对该组证据无异议。
2、保证金收支情况，证明被告西街办向原告退付保证金是西街办的单方行为，被告老城村并不知情，对合同主体老城村并不产生法律上的约束力；经质证，原告对该证据的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议；被告西街办对该组证据无异议。
3、放心食品城的规划设计方案、审批文件，证明原告对开发项目的风险是明知的，原告要求退付保证金的理由不能成立；经质证，原告对该组证据的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，认为规划设计图证实了原告为此支出规划设计费的事实；被告西街办对该组证据无异议。
被告西街办辩称：被告西街办不是西峰区放心食品城项目联合改建的缔约方，而是作为老城村的上一级行政主管部门，在此项目开发过程中担任监证方，对原告所缴纳的保证金起到监管的作用。项目洽谈实施主体是原告和被告老城村双方，返还保证金应由他们双方协商解决，而不应该要求由监证方返还保证金并赔偿损失。
被告西街办向法庭提交的证据有：
《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》，证明意向书上明确载明西街办是见证方，而不是缔约方；经质证，原告对被告西街办的证明目的有异议；被告老城村对西街办的证明目的无异议。
经审理查明：2014年5月6日，被告老城村（甲方）与原告宏庆公司（乙方）签订《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》一份，约定：“根据相关法律有关规定，甲乙双方就庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建达成以下意向，一、甲乙双方现达成合作意向，同意共同开发《西峰区放心食品城项目》；二、一期工程竣工后，按实际建筑面积41%分配给甲方所有，59%面积归乙方所有；三、乙方向甲方缴纳保证金壹仟万元整，由甲乙双方及有关单位共同管理；四、未尽事宜，以双方共同协商待随后产生的正式协议为准；五、本意向书一式四份，由甲乙双方及监证单位各执一份。”甲乙双方和监证方均在该意向书上签字盖章。达成意向后，原告宏庆公司向被告西街办的银行账户转入放心食品城项目保证金1000万元。被告老城村就合作项目向政府部门办理审批手续，原告宏庆公司与陕西合思行房地产营销策划有限公司签订合同，由陕西合思行房地产营销策划有限公司对原、被告的合作项目进行前期策划、市场调研。原告宏庆公司与陕西瑞嘉苑建筑设计有限责任公司签订合同，由陕西瑞嘉苑建筑设计有限责任责任公司对放心食品城合作项目进行规划设计，设计图册已经完成。后原告宏庆公司以政府审批过程中对规划面积进行调整造成拆迁困难，项目无法实施口头通知被告老城村，要求解除合作意向。经监证方西街办主持调解，被告老城村不愿解除合作意向。被告西街办分别于2015年1月20日、8月21日给原告宏庆公司退付保证金共计900万元，剩余的100万元保证金未予退付。为此原告诉至本院，要求被告西街办返还剩余的100万元保证金，被告老城村赔偿原告宏庆公司为合作意向项目的前期投入所遭受的经济损失。
上述事实，有原、被告陈述，《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》，规划设计图及收据，《放心食品城项目保证金收支情况》，《协议书》，《策划合同》等相关证据在卷证实，予以确认。
本院认为，原告宏庆公司与被告老城村签订《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》，实质为合作协议，是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的禁止性规定，为有效协议。该协议签订后，原告宏庆公司如约向监证方西街办转入保证金1000万元，由被告西街办保管。《庆阳市西峰区放心食品城项目联合改建合作意向书》第四条约定：“未尽事宜，以双方共同协商待随后产生的正式协议为准。”故双方对签订正式的《建筑施工合同》应受建筑法、招、投标法等法律规范调整是明知的，在未签订《建筑施工合同》之前，原告宏庆公司和被告老城村对该合作意向均有任意解除权。原告宏庆公司在未签订正式合同之前通知被告老城村要求解除合作意向，解除通知到达被告老城村时该合作协议终止，被告老城村若有异议，可以请求有关部门确认解除合同的效力，但被告老城村并未请求有关机关确认，而是返还了原告宏庆公司保证金900万元。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案原告宏庆公司在协议终止后要求被告西街办返还剩余的保证金100万元的诉讼请求成立，应予支持。被告老城村辩解其没有违约行为，不同意解除合同的理由不能成立，不予支持。原告宏庆公司要求被告老城村赔偿原告在缔约过程中遭受策划、规划等经济损失，现查明双方在协议中并无赔偿的相关约定，且原告宏庆公司无证据证明被告老城村在缔约工程中存在过错，原告宏庆公司请求赔偿损失无法律规定和事实依据，故原告宏庆公司的该诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
一、被告庆阳市西峰区西街街道办事处老城村民委员会、庆阳市西峰区西街街道办事处返还原告甘肃宏庆房地产开发有限责任公司保证金100万元；
二、驳回原告甘肃宏庆房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。
上述第一项内容，限本判决书生效后10日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费13800元，由被告庆阳市西峰区西街街道办事处老城村民委员会、被告庆阳市西峰区西街街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省庆阳市中级人民法院。
审 判 长 苗海蓉
审 判 员 赵坚毅
人民陪审员 沈彦雄
二〇一六年一月十八日
书 记 员 苏 雷
本案引用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。