江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏11行再1号
再审申请人（原审原告）吴耘。
被申请人（原审被告）镇江市住房和城乡建设局，住所地镇江市京口区正东路33号。
法定代表人谢继步，该局局长。
委托代理人刘燕松，江苏江成律师事务所律师。
再审申请人吴耘诉镇江市住房和城乡建设局（以下简称镇江市住建局）房屋行政登记一案，镇江市京口区人民法院于2015年12月9日作出（2015）京行初字第13号行政判决，该判决发生法律效力后，吴耘不服向本院提出再审申请，本院作出（2016）苏11行申1号行政裁定，对本案进行再审。本院依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案，再审申请人吴耘、被申请人镇江市住建局委托代理人刘燕松到庭参加审理。本案现已审理终结。
原一审判决查明，2015年7月28日，吴耘持其丈夫生前所立遗嘱向镇江市住建局申请办理镇江市檀山路10号魅力之城五街区22幢第1至3层104室房屋所有权转移登记，并领取了镇江市房屋所有权转移登记申请书及询问笔录，因镇江市住建局要求其按照相关规定提交继承证明，吴耘未将所填申请书及询问笔录表提交镇江市住建局。2015年8月28日吴耘以镇江市住建局拒绝为其办理房屋所有权转移登记向法院起诉，要求判令镇江市住建局为其办理房屋所有权转移登记。
原一审判决认为，房屋所有权转移登记是房屋所有权因买卖、交换、赠予、继承、转让、分割、合并、判决或仲裁等原因发生权属转移情形，当事人申请房屋登记机构办理登记的行为。本案的争议焦点是吴耘能否仅凭遗嘱申请办理房屋所有权转移登记。本案中，吴耘认为丈夫任东来去世后，其生前所立遗嘱生效，根据遗嘱申请办理房屋所有权转移登记符合法律规定，房屋登记应以形式审查为原则，法律并未要求登记机关对登记前的原因行为的合法有效性进行审查，登记机关对申请人提供的材料不能从实质上审查其真实性和有效性，其审查核实并不涉及产生民事法律关系的法律事实的真实性，镇江市住建局以缺乏继承证明材料为由拒绝办理房屋所有权转移登记属行政不作为。
原一审判决认为，吴耘凭遗嘱能否直接申请办理房屋所有权转移登记，需要结合法律对物权转移登记的条件，房屋登记审查模式，以及遗嘱继承的法律特征进行综合判断。首先，物权法第二十九条规定，因继承或受遗赠取得物权的，自继承或受遗赠开始时发生效力，第十一条规定当事人应当根据不同登记事项提供权属证明材料。房屋登记办法第三十三条规定申请房屋所有权转移登记应当提交证明房屋所有权发生转移的材料。其次，从物权法第十二条规定看，应当是实质审查模式，其理由：1、从审查的材料看，物权法第十一条规定的权属证明材料主要是指权利设立、变更、转让和消灭的原因关系，包括不动产物权设立、变更、转让和消灭合同，以及人民法院或者仲裁机构的生效法律文书，实际已表明物权法规定的登记审查不仅仅是形式上对提交材料的审查，还要查验这些材料的真实合法性；2、从登记机构可以询问登记申请人来看，说明登记审查要以确保登记内容的真实性为目的，可以对登记内容进行询问，以了解不动产物权的实际情况；3、从登记机构必要时可以实地查看不动产规定看，实际上赋予了登记机构调查职权，而只有在实质审查模式下，登记机构才有调查职权；4、赋予登记机构实质性审查目的就在于维护不动产登记的公信力和保护交易安全，确保登记准确性，减少登记错误。物权法第二十一条第二款规定因错误登记造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任，这也与物权法采用实质审查模式相适应。第三、从遗嘱继承的法律特征和性质看，遗嘱和继承是不同主体在不同阶段实施的不同法律行为，遗嘱形式多样，是可变更、可撤销的行为，继承开始属于法律事实中的事件，继承引起的物权变动，属于基于法律行为以外的原因引起的物权变动，遗嘱是办理继承的材料，而继承证明是办理财产所有权转移的材料，遗嘱不能直接作为办理房屋所有权转移登记的材料。综上，吴耘在没有继承证明的情况下仅凭遗嘱申请办理房屋所有权转移登记显然不符合法律规定，其要求镇江市住建局履行房屋所有权转移登记职责的理由不成立，且吴耘也未向镇江市住建局提交办理房屋所有权转移登记的申请及相关材料，据此判决驳回吴耘的诉讼请求。
吴耘申请再审的主要理由是，1、2015年7月28日，已向被申请人申请办理房屋所有权转移登记，填写、提交了申请书、询问笔录及其丈夫生前所立遗嘱、死亡证明及本人身份证明等相关材料，被申请人明确要求提供遗嘱公证，否则不予办理，并拒收申请书及相关材料。原审认定申请人未提交办理房屋所有权转移登记的申请及相关材料，属认定事实错误。2、法律未规定遗嘱经公证后才生效，也未规定遗嘱继承需以遗嘱公证为前置。《房地产登记技术规程》并非法律、法规，也不属规章，该《规程》规定因继承申请房地产登记的材料应经公证，是违法设定公民义务，显属无效。被申请人依据该《规程》拒绝为申请人办理房屋所有权转移登记，缺乏法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，判令被申请人履行为其办理房屋所有权转移登记的法定职责。
被申请人镇江市住建局辩称，1、已告知申请人其申请材料存在瑕疵及需要补正的内容，至今申请人未向被申请人提交申请。2、因继承申请不动产转移登记应当提供“继承证明”，申请人仅提供了死者自书遗嘱，单独遗嘱不能等同于法律规定的遗嘱证明效力，申请人未提供证明遗嘱真实有效的证明材料，其申请不符合《房屋登记办法》第三十三条之规定。请求维持原判，驳回申请人的再审申请。
本院再审查明，2015年7月28日，吴耘持其丈夫生前所立遗嘱及相关材料，向镇江市住建局申请办理镇江市檀山路10号魅力之城五街区22幢第1至3层104室房屋所有权转移登记，填写、提交了镇江市房屋所有权转移登记申请书、询问笔录及其他相关材料，工作人员审查后告知缺少“证明遗嘱真实性”的证明材料，未接受吴耘申请书及相关材料。庭审中，吴耘认为，申办过程中，镇江市住建局明确告知遗嘱需经公证，未提供公证遗嘱，不能办理房屋所有权转移登记。因缺少遗嘱公证书，其申请书及相关材料被当场退回，镇江市住建局拒绝接受。庭审中，吴耘还出示了两遗嘱见证人的书面证明和视频资料，以证明其丈夫生前所立遗嘱的真实性。镇江市住建局明确表示，吴耘还需提供“证明遗嘱真实性的”证明材料，仅持丈夫生前所立遗嘱及其他现有材料，不能为其办理房屋所有权转移登记。
本案的争议焦点是：一、吴耘是否申请办理房屋所有权转移登记。二、本案吴耘是否提供了“继承证明”。
关于第一个焦点，本院再审认为，2015年7月28日，吴耘持其丈夫生前所立遗嘱及相关材料，向镇江市住建局申请办理房屋所有权转移登记，并填写、提交申请书及其他材料，工作人员以缺少“证明遗嘱真实性”的证明材料为由，未接受其申请书及相关材料，且在庭审中，镇江市住建局也明确表示，吴耘未提供“证明遗嘱真实性”的证明材料，持现有材料，不能为其办理房屋所有权转移登记，故镇江市住建局认为吴耘未向其申请办理房屋所有权转移登记，本院不予采信。
关于第二个焦点，本院再审认为，我国《继承法》明确规定了遗嘱继承的法定条件和种类，公正遗嘱、自书遗嘱同属于遗嘱继承的一种形式，而非遗嘱必须经过公证后才有效。《继承法》规定“继承从被继承人死亡时开始”，“有遗嘱的，按照遗嘱继承办理”，可见，被继承人的生前遗嘱，无论是自书遗嘱或代书遗嘱，还是公证遗嘱，只要具备《继承法》规定法定条件都具有法律效力的，是继承人独自继承被继承人财产的法律依据。本案中，吴耘丈夫生前所立遗嘱有其本人的签名，注明日期并有两个无利害关系的人予以见证签名，符合《继承法》规定遗嘱所具备的法定要件。吴耘申请房屋所有权转移登记时提供了其丈夫生前所立遗嘱、死亡证明、被继承房屋所有权证及本人身份证明等材料，上述材料属于《房屋登记办法》第三十三条规定的“继承证明”，且继承开始后至今也无其他法定继承人主张继承权利，故镇江市住建局以吴耘未提供“证明遗嘱真实性”的证明材料为由，拒绝为其办理房屋所有权转移登记，缺乏法律依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。吴耘的申请再审理由成立，本院予以支持。镇江市住建局应当履行对吴耘办理涉案房屋所有权转移登记法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销镇江市京口区人民法院（2015）京行初字第13号行政判决。
二、责令镇江市住房和城乡建设局于本判决发生法律效力后30日内履行对吴耘办理涉案房屋所有权转移登记的法定职责。
原一审案件受理费50元，由镇江市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方道清
审 判 员 姜 玲
代理审判员 贾黛舒
二〇一六年六月十四日
书 记 员 朱 艳