福建省福州市台江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0103行初65号
原告陈超，男，汉族，1950年1月2日出生，住福建省福州市晋安区。
委托代理人张步振，福建融成律师事务所律师。
被告福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号，统一社会信用代码：11350111MB0404902D。
法定代表人陈善英，职务局长。
委托代理人姚智意，福建竞盛律师事务所律师。
原告陈超因要求确认被告福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称晋安房管局）不履行“组织成立业主委员会筹备组”法定职责违法，于2017年4月11日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告晋安房管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张步振律师、被告晋安房管局委托代理人姚智意律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈超诉称，原告是晋安区新店森林公园公司内古城山庄房屋的买受人和产权人。晋安区新店森林公园内古城山庄于2005年3月召开首次业主代表大会，选举产生了第一届古城山庄业主委员会，并经被告审核同意予以备案（备案表编号：新店业会备【2005】第001号）。根据《福州市物业管理若干规定》第十五条“业主委员每届任期三年”的规定，古城山庄第一届业主委员会已于2008年3月届满。但届满前，业主委员会没有按照规定组织召开业主大会选取新一届业主委员会，致使古城山庄小区的内部管理长期处于无序混乱状态，包括原告在内的广大业主的正当合法权益受到影响。为此，原告与另一业主王春城于2017年2月4日向被告提交了《关于请求依法组织成立业主委员会换届筹备组的申请书》，并将小区管理混乱等有关材料一并提交被告，请求被告履行《福建省物业管理条例》第二十三条第二款“业主委员会任期届满未换届的，县（市、区）人民政府房地产行政主管部门应当会同城市街道办事处或者乡镇人民政府在该物业管理区域内组织成立业主委员会换届筹备组”的法定职责，牵头组织成立业主委员会换届筹备组，但被告却未在法定期限内开展牵头组织工作，更未对原告的申请作出任何回复。原告认为，被告未履行“组织成立业主委员会换届筹备组”的法定职责，也未依法对原告的申请事项作出回复，违反了《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》等相关法规规定。综上请求：1.依法确认被告不履行法定职责的行政不作为行为违法，并判令被告履行法定职责，依法对《关于请求依法组织成立业主委员会换届筹备组的申请书》作出具体行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告就其主张向本院提交了以下证据、依据：1、《房屋所有权证》，证明原告是晋安区新店森林公司内古城山庄房屋的买受人和产权人，依法有权申请被告履行法定职责；2：业主委员会备案登记表，证明古城山庄首届业委会成立至今任期已届满。3、《关于请求依法组织成立业主委员会换届筹备组的申请书》及送达凭证，证明原告向被告提出履行组织成立业主委员会换届筹备组的法定职责，但被告未在法定期限内履行职责和予以答复。
被告晋安房管局辩称，一、原告等业主不作为是未召开小区业主大会进行换届选举的原因。古城山庄既已选举产生了第一届业主委员会，未进行换届选举的问题在于业主，按照《福建省物业管理条例》第二十三条第一款“业主委员会任期届满前二个月内，应当召开业主大会进行换届选举”规定，业主就可以行使选举权。按照《业主大会和业主委员会指导规则》第二条规定“业主委员会由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会决定的事项，接受业主的监督。”业主应当监督业主委员会履行职责。原告提供的房屋所有权证书附记是2002年3月25日购买受福建山川俱乐部有限公司产业，第一届业主委员会是原告参与选择的，业主大会议事规则是在原告参与下制定的，业主大会议事规则对业主委员会换届、补选办法等作出规定，在业主委员会期满前原告应当监督组织召开业主大会。根据《国务院物业管理条例》第七条第一款第（一）项规定业主在物业管理活动中，履行遵守管理规约、业主大会议事规则规定，本案若存在“不作为”是原告等业主不按照业主大会议事规则执行的不作为，因业主自己的作为才有“业主正当合法权益受到影响”之说。二、小区业主委员会任期届满未换届，逾期仍不组织的，由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作。根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十七条“业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当责令其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作”及《福州市物业管理若干规定》第六条第一款第一项有关组织、指导业主成立业主大会并选举业主委员会是乡镇人民政府、街道办事处履行的职责之规定。答辩人已于2017年3月2日向新店镇政府发出《关于组织成立古城山庄业主委员会换届筹备组的函》，对组织成立古城山庄业主委员会换届筹备组提出工作意见。综上请求，驳回原告的诉讼请求。
被告晋安房管局向本院提交了以下证据依据：1：榕政办【2007】60号文《福州市人民政府办公厅转发市房地产管理局关于福州市物业管理工作四级职责分工意见的通知》，证明福州市物业管理工作四级职责分工之事实。2：榕晋房函【2017】25号文《关于组织成立古城山庄业主委员会换届筹备组的函，证明2017年3月2日，福州市晋安区住房保障和房产管理局发函新店镇提出：一、由古城山庄所属社区牵头组织换届工作，及时成立小区业委会换届筹备组，依法依规做好业委会换届工作；二、镇物业站应加强指导和监督，及时督促社区做好小区业委会换届各项工作。同时表示局物业科将及时指导镇物业站和社区开展业委会换届的各项工作。3、榕晋房函[2017]31号《关于组织成立古城山庄业主委员会换届筹备组的情况反馈》，证明2017年3月2日，福州市晋安区住房保障和房产管理局向区委督查室反馈：一、由新店镇政府督促古城山庄所属小区牵头组织换届工作，及时成立小区业委会换届筹备组，依法依规做好业委会换届工作；二、新店镇物业站应加强指导和监督，及时督促社区做好小区业委会换届各项工作；三、我局物业科将及时指导镇物业站和社区开展业委会换届的各项工作。
经庭审质证，原告陈超对被告晋安房管局提供的证据对证据1：合法性跟证明对象有异议，根据福建省行政机关文件备案审查办法，规范性文件有效期一般不超过5年，该文件时间已经超过5年，故该文件无效，且该文件并未在福州市政府公布的继续有效的范围，进一步说明该文件失效。即便目前被告依然按照该文件执行，根据该文件第2项第2点规定，被告会同街镇组织业主委员会筹备组，业主大会筹备组，同时省条例第23条第2款明确规定了被告的该职责。证据2-3：真实性无法确认，两函发出时间一致，针对同一个事项，但是两个函的函号有差距，可能存在事后补充制作的情形。另外对两份证据的合法性关联性证明对象有异议。证据中所陈述的社区牵头成立筹备组，我局指导的做法不符合被告证据1等相关法规及规范性文件的规定。第二，两份文是被告对新店镇政府和区委督查室的内部转办或者反馈的文，属于行政机关之间的内部工作往来的文，并非是对原告要求履行相应职责作出的回复，因此该两份证据与原告的诉请无关联。第三、即便这两份证据是被告真实作出的，这两份证据并不能代替被告依法依规应对原告提出的履职申请作出的答复，更不能证明被告履行了相关法律职责。
被告晋安房管局质辩认为，对证据1的文件的效力，这份文件现阶段并没有相应的其他文件所取代，仍然是合法有效的；对证据2、3，原件我已经带过来了，国家机关作出的文号事后回补的可能性是没有的。原告诉称被告未履行法定职责的前提是原告应向被告进行相应申请，但是我方收到申请的函件的申请人并不是陈超。我方没有不履行法定职责，一直在尽力在做。
被告晋安房管局对原告陈超提供的证据1证明对象有异议，房屋所有权证仅证明房屋登记状况，产权有变动，产权人的权利随之变动。对证据2：业主委员会备案登记表无异议，换届选举责任是业主委员会及业主。对证据3：证据的真实性及证明对象均有异议，邮件的寄件人与证据内的申请人不一致，对申请材料中的照片等真实性无法确定，组织成立业主委员会换届筹备组已按程序进行。
原告陈超质辩认为，一是不管申请书的邮寄人是谁，但是申请书的落款姓名是原告；二是被告提出的成立筹备组是哪方来做的，根据相关规定应当是由相关行政主管部门来进行组织，因涉及的主体很多，即便届满前组成筹备组，也要向被告申请由被告进行牵头组织；即便被告把相关工作交给镇政府来做，也是行政机关的相互委托，责任也应当由被告来承担。
本院对上述证据认证如下，被告晋安房管局提交的证据3，是被告向区委督查室作出的情况反馈，不能证明被告履行了相关法定职责，本院不予采信。被告晋安房管局提供的其他证据以及原告陈超提供的证据符合相关法律规定，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，原告陈超在晋安区新店森林公园内古城山庄拥有房产一套，系古城山庄业主。原告陈超与另一业主王春城于2017年1月24日向被告晋安房管局通过EMS快递方式提交了《关于请求依法组织成立业主委员会换届筹备组的申请书》。被告晋安房管局于2017年2月4日收到该申请书，后于2017年3月2日向新店镇政府作出榕晋房综[2017]25号《关于组织成立古城山庄业主委员会换届筹备组的函》，主要内容：“新店镇古城山庄第一届业主委员会已于2008年3月26日届满，未换届,并已逾期。根据相关规定，我局于3月2日组织贵镇物业站就该小区业主的申请和刘书记批示精神进行磋商，就下阶段工作提出：一、由古城山庄所属社区牵头组织换届工作，及时成立小区业主委员会换届筹备组，依法依规做好业委会换届工作；二、新店镇物业站应加强指导和监督，及时督促社区做好该小区业委会换届各项工作；三、我局物业科将及时指导镇物业站和社区开展业委会换届的各项工作。”同时，以榕晋房综（2017）31号《关于古城山庄业主申请组织业主委员会换届筹备组的情况反馈》向区委督查室进行了反馈。但未对原告陈超的申请进行回复。原告陈超认为被告晋安房管局未履行相关法定职责，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《福建省物业管理条例》第四条规定“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”、“乡(镇)人民政府、城市街道办事处负责协调物业管理与社区建设之间的关系，协助有关行政管理部门对物业管理活动进行监督。居民委员会(社区居民委员会)根据有关规定对业主大会、业主委员会进行指导、协调和监督。”被告晋安房管局是该区域内的房地产行政主管部门，负有对辖区内物业管理活动进行监督管理的法定职责。《福建省物业管理条例》第二十三条第二款规定“业主委员会任期届满未换届的，县(市、区)人民政府房地产行政主管部门应当会同城市街道办事处或者乡(镇)人民政府在该物业管理区域内组织成立业主委员会换届筹备组”。被告晋安房管局认为，根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十七条规定“业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当责令其限期组织换届选举;逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作”。《福州市物业管理若干规定》第六条第一款第一项之规定，换届选举筹备等工作是由乡镇人民政府、街道办事处履行的职责。本院认为，住建部“指导规则”系部门规章，《福州市物业管理若干规定》则属规范性文件，其效力不及地方性法规《福建省物业管理条例》。被告晋安房管局收到原告陈超提交的《关于请求依法组织成立业主委员会换届筹备组的申请书》后，应当依照《福建省物业管理条例》第二十三条第二款规定，会同城市街道办事处或者乡(镇)人民政府在该物业管理区域内组织成立业主委员会换届筹备组。被告晋安房管局虽发函新店镇政府做好该小区换届各项工作。但并未进一步落实监督管理职责，亦未告知原告陈超。应视为被告未履行“组织业主委员会换届筹备组”的相关法定职责。原告陈超诉讼请求符合相关法律规定，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七、第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告福州市晋安区住房保障和房产管理局不履行“组织成立业主委员会筹备组”行为违法。
二、责令被告福州市晋安区住房保障和房产管理局在本判决生效之日起六十日内作出行政行为。
案件受理费五十元，由被告福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。
如不服判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 员 刘 宏
人民陪审员 叶维浩
人民陪审员 林育兰
二〇一七年十月十一日
书 记 员 池京征
附注：本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。