上海市青浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第135号
原告上海君涵木业有限公司，住所地上海市青浦区外青松公路7548弄588号10幢2层B区282室。法定代表人蒋君，总经理。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。委托代理人肖恩田，北京市京大律师事务所上海分所律师。被告上海市青浦区规划和土地管理局，地址上海市青浦区华青南路757号。法定代表人程卫东，局长。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。委托代理人陈新，男。原告上海君涵木业有限公司不服被告上海市青浦区规划和土地管理局（以下简称青浦规土局）作出的责令停止土地违法行为通知一案，于2015年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于2015年11月11日立案受理后，于同年11月18日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2016年1月6日公开开庭审理了本案。原告上海君涵木业有限公司的法定代表人蒋君及委托代理人邹佳莱、肖恩田，被告青浦规土局的委托代理人贺富强、陈新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告青浦规土局于2015年9月29日作出沪青规土执［2015］第91号《责令停止土地违法行为通知书》，认定原告未经依法批准，擅自占用夏阳街道西庆路X号（二号厂区内）建造房屋、水泥场地等，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第（三）项的规定，责令原告立即停止土地违法行为。原告上海君涵木业有限公司诉称：2003年2月28日，上海东江实业有限责任公司为发展公司业务需要，与原告签订了为期20年的土地使用权租赁合同，合同期限自2003年4月1日起至2023年3月31日止。土地面积16亩，双方约定原告有权在该地块建造厂房、自主经营。之后，根据上海市府、青浦区府对青东农场二号厂区地块的处置精神，该地块从2009年1月1日起划拨给上海市青浦区夏阳街道，夏阳街道授权上海天佳经济发展有限公司负责该区域的相关事宜。2009年4月18日，原告与夏阳街道授权的上海天佳经济发展有限公司签订补充协议，出租方变更，其他约定事项不变。原告自2003年2月28日租赁该地块后，根据合同约定，积极投入大量人力物力，建造厂房，招募工人，依法经营，十二年来，为本地区解决了部分就业机会，缴纳了大量税收和各项规费。谁知被告于2015年9月29日向原告下发了一份责令停止土地违法行为的通知书，认定原告具有土地违法行为。原告认为，原告自身没有擅自占用西庆路土地，原告建造的房屋形式上虽没有审批手续，但客观上存在诸多历史因素，对此，青浦区人民政府早在2009年10月14日就已经认可总体现状，并要求包括被告在内的相关职能部门为相应的工业厂房与商业用房办理房产证，但由于被告等行政职能部门的不作为，导致原告的厂房等没有产权证，故责任不在原告。被告作出的行政确认行为认定的主要证据不足，系滥用职权，被告也存在行政程序严重违法，且适用法律、法规错误，故提起本案诉讼，请求依法判决撤销被告作出的沪青规土执［2015］第91号《责令停止土地违法行为通知书》；本案诉讼费由被告承担。被告青浦规土局辩称：被告作出的被诉行政行为认定事实清楚、适用法律、法规正确，执法程序合法，原告起诉的事实和理由均不能成立，请求依法判决维持被诉行政行为。被告提供以下证据、依据：职权依据：《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《上海市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条的规定。事实证据：1、关于青东农场二号厂区移交情况说明一份，证明涉案地块为农用地，非建设用地，未经批准不得进行建设。2、青东农场地区总体规划图一份，证明涉案地块的土地利用规划以及用地性质。3、青浦规土局地籍科出具的“关于青东农场二号厂区5个地块的土地权属情况说明”及青浦规土局用地科出具的“情况说明”各一份，证明涉案地块没有建设用地等批准手续，为土地违法行为。4、上海天佳经济发展有限公司出具的“情况说明”一份，证明原告在该土地上进行建设，未办过建设用地手续。5、现场检查记录一份（附青东农场2号厂区—01号地块平面图、照片4张及夏阳街道青东农场2号厂区面积汇总表），证明涉案地块现场所反映的土地违法行为，地上建筑物为原告违法建造使用。6、“工程测量成果报告书”一份，证明涉案地块土地违法行为，原告将该地块擅自变性为建设用地，地上建筑物的规模等以及原告违反了土地法相关规定。程序证据：《责令停止土地违法行为通知书》，证明被告通过日常巡查发现原告土地违法行为。程序依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项的规定。法律规范依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。原告向本院提供以下证据：1、青府办告〔2009〕418号“上海市青浦区人民政府办公室抄告单”一份，证明2009年的时候青浦区人民政府对涉案地块“总体认可现状”，并责令各有关单位办理产权证照。2、青府办告〔2008〕378号“上海市青浦区人民政府办公室抄告单”一份，证明青浦区人民政府同意补办相关手续。3、2012年3月30日“证明”一份，证明涉案房屋不属于违章建筑，属于商业用房。4、2006年8月25日上海市青东农场出具的“情况说明”一份，证明涉案土地为政法用地，不是集体土地。5、2003年2月28日“租赁合同”一份、2009年4月18日“关于租赁合同的补充协议”一份，证明涉案土地的转承关系以及原告租赁土地未到期。以上证据充分说明了涉案土地是全民划拨的国有用地，非农用集体土地。经庭审质证，原告对被告提供的职权依据法条本身无异议，但认为根据《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第十六条的规定，规划行政部门的职权已移交城管执法部门，故被告无执法权。原告对事实证据1的形成时间及记载的内容的真实性均不予认可；对证据2真实性有异议，未显示形成时间，部分内容与证据1关于用地性质存在矛盾；对证据3、4内容的真实性有异议，认为是事后补的，被告在作出行政行为时应无相应的证据；对证据5检查内容有异议，原告未在场，照片的形成时间未标明，平面图内容无异议，但也未标明时间，不能证明被告作出行政行为时有这些证据存在；对证据6记载的面积等内容认可，但不能证明原告存在违法用地的事实。同时认为被告提供的证据1至6来源均不合法，证据必须由两名以上有执法证的人员调查取得，本案中的证据没有反映出是有两名有执法证的人员取得，证据中没有立案呈批表，反映不出具体承办人，也没有看到执法证件，故证据来源不合法。事实上，从被告提供的六份证据能充分证明涉案地块是全民所有的划拨土地。对被告提供的程序证据认为，不认同被告陈述的是例行检查中发现，没有进入处罚程序的说法，同时被告作出的通知没有写明适用的程序性法律规范，回避了给当事人救济权利的告知。原告对程序依据和法律规范依据的法条无异议，但认为被告适用法律错误，一是因为被告没有证据证明土地性质，二是被告不能用今天的法律约束昨天的行为。同时认为被告在系争《责令停止土地违法行为通知书》中没有程序性的法律依据，回避了给当事人救济权利的告知。被告对原告提供的证据1无异议，但对原告的证明目的不予认可；对证据2真实性无异议，但与本案没有关联性；对证据3、4认为与本案无关联性，也不能取代房屋产权证；对证据5的真实性无异议。根据庭审质辩情况，本院对上述证据、依据作如下确认：被告提供的职权依据、程序依据及法律规范依据合法有效，本院予以确认。被告提供的证据，与本案具有关联性，内容真实，来源合法，本院予以确认。原告关于对被告证据形成时间的质疑，本院认为，无论证据何时形成，都是对事实状态的客观反映。对原告提供的证据1、2的真实性予以确认；对原告提供的证据3、4与本案无关联性，且也无法证明原告所要证明的内容，本院依法不予确认；对证据5，被告对其真实性无异议，本院依法予以确认。经审理查明，原告上海君涵木业有限公司坐落于本区夏阳街道西庆路X号（位于青东农场二号厂区地块内）。被告青浦规土局于2015年9月29日作出沪青规土执［2015］第91号《责令停止土地违法行为通知书》，认定原告未经依法批准，擅自占用青浦区夏阳街道西庆路X号建造房屋、水泥场地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第（三）项的规定，责令原告立即停止土地违法行为并将通知书送达原告。原告不服，起诉至本院。另查明，本区青东农场二号厂区占地728亩，原土地使用权人为上海东江实业有限责任公司。该地区原状为农田、鱼塘、田埂、沟渠及杂边地等。2001年至2008年期间，上海东江实业有限责任公司先后将该处土地分别出租给39家企业或个人使用，承租户租赁该处土地后先后进行了建设并开展生产经营活动。2008年12月10日，上海市政府决定将上述二号厂区土地及地上固定资产无偿划拨给青浦区人民政府，并于2009年11月5日完成了具体的交接工作。又查明，2003年2月28日，原告作为承租方与出租方上海东江实业有限责任公司签订“租赁合同”一份，承租方租赁出租方16亩土地使用权，租赁期限为20年，并对每亩年租金及付款方式等事项进行了约定。2009年4月18日，原告与上海天佳经济发展有限公司签订“关于租赁合同的补充协议”一份，主要内容为：根据市府、区府对青东农场二号厂区地块处置精神，该地块从2009年1月1日起划拨上海市青浦区夏阳街道，夏阳街道授权上海天佳经济发展有限公司负责该区域相关事宜，同时约定：原上海东江实业有限责任公司变更为上海天佳经济发展有限公司；原上海东江实业有限责任公司于2003年2月28日与原告签订的租赁合同继续有效；从2009年1月1日起，对该地块的管理服务职能由上海天佳经济发展有限公司行使。再查明，2009年10月14日，青浦区人民政府办公室向本区夏阳街道办事处发出青府办告〔2009〕418号抄告单，抄告单主要内容为：要求对移交属地管理的青东农场728亩土地现状逐户排摸，配合相关部门积极向市里争取土地指标，逐步将该范围土地依法出让，再由区规土局、建交委等部门研究为相应的工业厂房和商业用房办理房产证，最终实现该区域企业的合法开发和规范经营。本院认为，被告青浦规土局作为土地管理行政部门，具有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案中，被告经过调查取证，认定原告存在未经依法批准，擅自占用土地建造房屋、水泥场地，认定事实清楚。原告提交的青浦区人民政府办公室青府办告〔2009〕418号抄告单等文件也恰恰证明了原告建造房屋、水泥场地未经依法申请使用国有土地。被告依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，依法作出诉争责令停止土地违法行为通知并送达，该行为是一种行政管理措施，是规土部门在发现、查处土地违法案件中恢复行政管理秩序的行为，其目的是纠正违法事实，该行为不是一种行政处罚，也不是行政强制措施，故原告关于被告作出的被诉通知是行政处罚行为的意见，本院不予采信。原告关于被告提交证据属于事后收集，违反法定程序的意见，本院认为，被告提交的证据反映了客观存在的事实状态，被告作出被诉通知程序并无不当。本案审理过程中，被告陈述其适用的法律规范依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十七条第（四）项的规定，适用法律正确。因原告土地违法行为延续至今，被告作出的被诉通知还适用了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第（三）项的规定，亦无不当。故对原告的诉请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海君涵木业有限公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 吴 健
审 判 员 朱坚峰
人民陪审员 阮明德
二〇一六年五月十一日
书 记 员 纪颖欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。