广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终62号
上诉人（原审原告）雷州市附城镇英山村民委员会。
负责人吴其秋，主任。
委托代理人邓正保，广东宏东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）雷州市人民政府，住所地广东省雷州市雷州大道106号。
法定代表人梁亚雄，市长。
委托代理人陈定阳、廖友滋，均系该府法制局工作人员。
上诉人雷州市附城镇英山村民委员会（以下简称英山村委会）因与被上诉人雷州市人民政府土地征收行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年4月22日，雷州市人民政府成立了“雷州市区城角桥至工业大道路段改建工程协调领导小组”，负责建设雷州市区城角桥至工业大道段改建工程项目的相关事项。2012年4月24日，雷州市人民政府作出雷府办〔2012〕10号《关于印发雷州市区城角桥至工业大道段道路改建工程征收土地和房屋补偿实施办法的通知》，决定对该项目规划建设范围内的土地实施依法征收，征收土地和房屋范围为“雷州市区城角桥至工业大道段道路两边规划控制区”。在2012年2月5日，雷州市国土资源局与雷州市附城镇英山村民委员会南村村民小组（以下简称南村村民小组）签订了《征收土地协议书》，约定征收土地面积56.535亩，征收土地位置及四至详见《省道霞海线城角桥至工业大道段道路改建工程征地红线图》。在该工程项目的建设过程中，因建设需要，雷州市人民政府拆除了英山小学门牌坊及部分围墙等建筑物，同时破损了英山小学门前通道。为妥善处理好道路建设过程相关问题，雷州市区城角桥至工业大道路段改建工程协调领导小组（甲方）与南村村民小组（乙方）又签订了《征收土地补充协议书》，其中第三条约定“甲方负责为英山小学重新建设校门和铺通校前5米宽水泥硬底路”。英山村委会在上述的《征收土地协议书》及《征收土地补充协议书》上均签字盖章确认。其后，英山村委会认为雷州市人民政府对英山小学实施的行政行为侵害了其合法的集体财产而于2016年4月21日提出行政赔偿申请。雷州市人民政府于2016年6月7日作出（2016）1号《行政赔偿决定书》，决定对其赔偿申请不予赔偿。英山村委会不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销雷州市人民政府（2016）雷府公赔字第1号《行政赔偿决定书》；2.判令雷州市人民政府赔偿侵占英山村委会学校运动场1891.45㎡计损失款8214567.35元；3.判令赔偿损坏学校大门损失18万元；4.判令赔偿损坏学校围墙损失101600元；5.判令赔偿损坏学校设施后，建筑临时出入通道、台阶费用计108500元；6.判令雷州市人民政府承担本案案件受理费。
原审法院审理认为，本案为土地行政赔偿纠纷。本案各方争议的焦点为雷州市人民政府作出的（2016）1号《行政赔偿决定书》是否合法?
首先，诉讼双方均确认雷州市人民政府在进行雷州市区城角桥至工业大道路段改建工程过程中拆除了英山小学门牌坊及部门围墙等建筑物以及破损英山小学门前通道的事实，而英山小学是一个事业法人单位，具有独立的法律人格，对于其受损财物如何主张权利应有独立的法律主体资格；英山村委会认为英山小学的所有财产属其所有，但未能提供证据予以证实，雷州市人民政府据此在（2016）1号《行政赔偿决定书》中认定其不是合法的赔偿请求人、提出的赔偿申请没有依据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定并无不当。其次，英山村委会认为原由英山小学使用现已被改建成规划路的部分土地（即原告提出赔偿申请的英山小学操场1891.45平方米土地）属其集体所有，但没有提供证据予以证实。另外，英山村委会认为该部分土地没有经过国家征用，但从雷州市人民政府提交的《省道霞海线城角桥至工业大道段道路改建工程征地红线图》来看，英山村委会指认的该部分土地位于上述征地红线图范围内，故英山村委会的该意见与事实不符，原审法院不予支持。另外，据现有材料显示，英山小学是领取了组织机构代码证的事业法人，具有独立的法律人格；现英山村委会认为英山小学被雷州市人民政府毁坏的围墙、大门等固定资产属其集体所有而有权提出赔偿申请的意见理据不足，被诉的《行政赔偿决定书》中认定英山村委会提出的赔偿请求没有依据，事实清楚、证据充分，原审法院予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回雷州市附城镇英山村民委员会的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由英山村民委员会负担。
英山村委会不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审行政判决，改判支持其全部的诉讼请求。主要事实和理由是：一、一审判决认定事实不清。一审判决虽认定了雷州市人民政府的部分侵权行为，但遗漏了该府侵占英山小学运动场，侵占面积达1891.45㎡的事实。该村下辖英山南村和北村两个村民小组，其在英山南村的《征地协议书》上盖章是应当时雷州市人民政府的征地干部的要求的“证明行为”，不能认定为“确认行为”。二、一审判决违反法律规定。雷州市人民政府至一审判决时止都未能提供涉案土地等固定资产属于英山小学的相应证据。英山小学属于农村小学，有史以来都是该村提供土地、出资建设基本设施，其固定财产所有权仍然归属于该村集体所有。
被上诉人雷州市人民政府二审答辩称：一、被诉的《行政赔偿决定书》查明主要事实清楚，证据充分，适用依据正确。英山村委会作为村民自治组织，对英山小学有一定的管理权，但该小学是具有独立的事业法人资格的主体，道路建设拆除该小学门牌坊及部分围墙，属于行政赔偿范围，受害人是该小学，不是英山村委会。英山村委会主体不适格。且2012年，雷州市区城角桥至工业大道路段改建工程协调领导小组与英山南村签订的《征收土地补偿协议书》第三条已经对英山小学门牌坊、部分围墙及校前道路事项由合同形式确定了权利义务，故英山村委会申请的这部分赔偿事项，不属于行政赔偿的范围。二、英山村委会申请行政赔偿没有法律依据。英山村委会认为英山小学所使用的全部设施和土地都属于其合法的集体所有财产，没有依据，其请求赔偿的数额没有依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人英山村委会在二审期间提交了雷州市下广路征地图、该村与雷州市雷城镇建筑工程公司签订关于建设英山小学教学楼的《建筑工程承包合同书》、该村与莫乃英、高昌林等人签订的《雷州市义务教育负债兑现利息、让本协议书》及相应的《公证书》、《关于雷州市附城镇英山村民委员会农村义务教育的审计报告》等证据，证明涉案土地属于该村以及英山小学系由该村出资建设的事实。对此，被上诉人的质证意见认为，上述证据只能证明英山小学的教学楼是英山村委会出资建设，但该教学楼不在征地范围。且该教学楼也未必属于英山村委会，因为英山小学是独立的事业法人，与该村是不同的主体，该村对英山小学有一定管理权，不代表该小学的所有权都属于该村。本院经审查认为，上述证据符合真实性、合法性、关联性的要求，应予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，涉案英山小学的教学楼等基础设施系由英山村委会出资建设。
本院认为，本案的争议焦点是雷州市人民政府以涉案被征土地系由英山小学使用且该小学是独立事业法人为由，认定该土地所在的英山村委会并非适格的赔偿申请主体能否成立？
根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十六条之规定，征收土地应当给予补偿，补偿的对象是被征收土地的所有权人、使用权人。本案中，涉案土地在被征用前虽然由英山小学实际使用，且该小学为独立事业法人，但是英山小学的事业法人资格并不等同于土地权属凭证，雷州市人民政府亦未举证证明英山小学系被征土地的所有权人或使用权人。该府仅依据英山小学为独立事业法人即确认被征收土地的补偿对象应为英山小学并据此否定英山村委会的相关资格，欠缺事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第五十八条第（三）项之规定，集体所有的不动产和动产可以包含相关的教育、科学、文化、卫生、体育等设施。从本案的证据看，涉案土地在英山村委会范围内，并未有该土地在本案征收之前已转为国有土地或转至英山小学名下的相关证据，应认定为集体土地，且英山小学的教学楼等主要设施均由英山村委会出资建设和维护，足以认定该村与涉案被征土地有直接的利害关系。雷州市人民政府认定英山村委会不是适格主体，事实不清、证据不足，应当予以纠正。
但是，享有对涉案土地的相关权益并不代表可以单独提起行政赔偿之诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，当行政机关及其工作人员存在违法征收、征用财产的情形时，受害人有权取得赔偿。同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款关于“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”的规定以及第二十一条第（4）项关于“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的规定，单独提起行政赔偿诉讼的前提之一是被诉行政机关的致害行为先前已经法定程序被确认为违法。具体到本案争议，并未有证据表明涉案的征收行为已被确认为违法，故英山村委会并不具备本案单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。但是，考虑到雷州市人民政府作出的不予赔偿决定是以英山村委会主体不适格为主要理由，实际上等同于对英山村委会的赔偿申请作出了不予受理的决定，并未对相关致害行为是否违法、应否赔偿等实质问题进行审查，且不予受理所依据的主要事实错误，故对该决定应当予以撤销并责令其重新处理。雷州市人民政府应当就其自身是否存在违法征收行为这一基础事实先予以查明确认，并在此基础上重新作出是否赔偿的决定。
综上，英山村委会关于撤销被诉行政赔偿决定的上诉请求于法有据，对该部分请求，本院予以支持；对其他诉讼请求，本院予以驳回。原审法院驳回英山村委会的全部诉讼请求，适用法律、法规错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款的规定，判决如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初159号行政判决；
二、撤销雷州市人民政府于2016年6月7日作出的（2016）雷府公赔字第1号《行政赔偿决定书》；
三、责令雷州市人民政府自收到本判决之日起两个月内针对雷州市附城镇英山村民委员会提出的涉案赔偿请求重新作出是否赔偿的决定；
四、驳回雷州市附城镇英山村民委员会的其他诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由雷州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年九月十五日
书记员 张 铭