浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0681行初120号
原告张国庆，男，1956年1月10日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人张立锋，男，1979年11月12日出生，汉族，住嵊州市，系原告张国庆之子。
被告嵊州市国土资源局，住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。
法定代表人王锦超，局长。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
原告张国庆诉被告嵊州市国土资源局其他行政行为一案，原告于2016年12月28日向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2017年3月6日立案后，于2017年3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告张国庆及其委托代理人张立锋，被告嵊州市国土资源局副局长史林钧及其委托代理人袁吉儿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嵊州市国土资源局于2016年6月24日作出《非法“一户多宅”处置意见书》，内容如下：应桂岩村张国庆：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。按照农村非法“一户多宅”认定办法，你户共有一宅，属于以下第4类非法“一户多宅”。……4.其他违法建设：用房超过40平方米标准。现根据《中华人民共和国土地管理法》和《嵊州市2016年度违法建筑大整治行动工作方案》（嵊市委办发〔2016〕28号）等有关文件精神，要求在2016年6月27日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将依法拆除。
原告张国庆诉称，2016年6月24日，被告对原告作出了《非法“一户多宅”处置意见书》，认定原告属于“其他违法建设：用房超过40平方米标准”，并要求原告在2016年6月27日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将由属地乡镇（街道）组织强制拆除。原告作为党员，在收到该处置意见书后，为在村民中起到带头作用，严格按照该意见书的要求在6月27日前拆除完毕，后向被告及主管部门提出申诉，但未得到明确答复。现原告虽按处置意见书要求拆除部分建筑，但原告认为，被告作出的该行政行为违法，认定原告属于“其他违法建设：用房超过40平方米标准”错误，应予撤销，理由如下：一、程序上，涉案行政行为违反行政处罚法。1、被告作出的《非法“一户多宅”处置意见书》系对原告重复处罚，违反一事不再罚原则。原告在1998年建造好房屋后，已由崇仁镇人民政府进行罚款处理，缴纳罚款6075元，根据当时的政策，可以进行补办手续。2、被告作出《非法“一户多宅”处置意见书》之前，未告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知原告享有陈述权、申辩权，根据行政处罚法第六条、第三十一条和第三十二条的规定，又结合第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。3、根据行政处罚法第三十七条的规定，行政机关在处罚作出前应当向当事人调查、询问并制作笔录，但是被告在未进行任何正规调查的情况下，就认定原告属于“一户多宅”，程序违法。4、被告对原告作出拆除房屋的重大处罚，应当组织听证而没有组织，违反了行政处罚法第四十二条的规定。二、《非法“一户多宅”处置意见书》事实认定错误，适用法律错误。1、原告现居住的房屋位于应桂岩村，使用权面积120平房米，实际占地面积107平方米，建造时间为1998年，并办理了土地使用权证，所使用的地块的性质是集体建设用地。2、原告与妻子张幼庆为一户，原告儿子张立锋、儿媳裘海园、二孙女张瑾涵、张瑾容为一户，六人应当认定为两户，儿子一户已获得嵊州市地名办颁发的门牌证，可补办相关手续或罚款，没收处罚，且实际已在2001年进行罚款，不应进行拆除处置。3、关于“户”的认定，原告建造房屋时，家庭成员一共4名，原告母亲、原告本人及妻子、儿子，儿子在1998年公安分户，于2000年服兵役，2002年退伍后更换居民户口簿，2003年结婚。根据《中华人民共和国户口登记条例》第五条“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。”根据该规定，从儿子儿媳分户之日起，原告家庭在法律上已经成为两户。土地管理法第六十二条规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的关于“户”的概念在相同阶位的法律没有作出特别规定的情况下，应当指的是《中华人民共和国户口登记条例》规定的户。但是嵊州市人民政府决定由国土部门来认定“户”的概念，显然没有任何法律依据。故诉至法院，请求：1、确认被告嵊州市国土资源局对原告于2016年6月24日作出的《非法“一户多宅”处置意见书》违法，并予以撤销；2、确认《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中的附件1：《农村非法“一户多宅”认定办法》违法。
原告在起诉时，向本院提供了以下证据：
1、《集体土地使用证》复印件一份，用以证明张国庆一户建筑占地面积120平方米的合法性；
2、浙江省行政事业性收费统一票据复印件一份，用以证明2001年4月26日，崇仁镇人民政府对涉案房屋进行罚款的事实；
3、浙江省门牌证、户口簿复印件各两份，用以证明原告与儿子张立锋已分为两户的事实，分户的时间为1998年。证号为070820130，门牌号为嵊州市崇仁镇应桂岩村村东路163号房屋是被告提供的测绘图中的JC00025和JC00026两处房屋，属于张国庆的。证号为8010538，门牌号为嵊州市崇仁镇应桂岩村163-1号的房屋是测绘图中的JC00025-1房屋。
4、《非法“一户多宅”处置意见书》复印件一份，用以证明：（1）被告程序违法；（2）违反了一事不再罚原则；（3）未告知原告诉权等权利；
5、家庭协议书复印件一份，用以证明原告户实际属于三代同堂的事实；
6、嵊州市农村党员干部非法“一户多宅”自查申报整改承诺表复印件六份，用以证明原告及张立锋均按实际情况申报两户及住宅面积的事实，JC00025-1是原告之子张立锋申报的面积。
被告嵊州市国土资源局辩称，一、《非法“一户多宅”处置意见书》不属于行政强制行为，仅属于通知，不具有可撤销性。《非法“一户多宅”处置意见书》从名称、内容上看，都不具有行政强制措施，也不具有行政处罚决定，或者行政强制决定的性质，其目的仅仅在于告知相对人具有违法情形，起到通知的作用。故被告出具的《非法“一户多宅”处置意见书》并未对原告的权利义务产生实质的影响，不存在可诉性。二、从实体上，原告的房屋确属于因违反“一户一宅”政策的违法建筑，应当予以拆除。三、《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中的附件1，并非被告制定，关于该诉讼请求被告主体并不适格。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市国土资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、《嵊州市私人建房用地呈报表》（嵊私土字（98）第422号）复印件一份，用以证明张国庆一户的用地审批情况，审批面积为120平方米；
2、崇仁镇应桂岩村张国庆户房屋测绘图复印件一份，该图上有三块地块，编号为JC00025及JC00026这两块即为有审批手续的地块，编号JC00025-1是涉案的处置用房，用以证明涉案用房面积超出40平方米的规定面积的事实；
3、张国庆的嵊州市农村党员干部非法“一户多宅”自查申报整改承诺表一份；
4、张立锋的嵊州市农村党员干部非法“一户多宅”自查申报整改承诺表一份；
5、裘海园的嵊州市农村党员干部非法“一户多宅”自查申报整改承诺表一份；
以上证据3-5，用以证明证据2测绘图中编号为JC00025-1中的138平方米面积，当时三人是分别呈报各40平方米，因40平方米在当时是呈报上限面积，超过就需要拆除。后经调查实际不符合“一户一宅”的规定，三人是一户人家，用房不能分为三户；
6、嵊市委办发[2016]127号《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中附件1：《农村非法“一户多宅”认定办法》，用以证明该文件系市委办公室和市人民政府办公室的联合文件，并非被告方制作，故被告不是适格主体。
经庭审质证，被告提交的证据：原告对证据1的三性无异议，对证据2的真实性提出异议，认为编号为JC00025的房屋面积没有28平方米，只有10平方米，编号为JC00025-1的房屋只有117平方米，编号为JC00026的房屋的名字标注为张立锋是错的，应该是张国庆的，编号为JC00025和JC00026的房屋是有集体土地使用权证的；被告则认为测绘面积是根据垂直的滴水面积来确定的，而不是实地的用地面积，对实际面积不清楚；对证据3-5的真实性无异议，对证明目的提出异议，认为原告与儿子张立锋户口簿属于两户，按照两户来填，因其与儿子张立锋、儿媳裘海园三人都是党员，所以每个人都要填，40平方米是三个人重复报的。承诺表中的138.08平方米的面积是指被告提交的证据2中编号为JC00025和JC00026两块经过合法审批的面积；对证据6认为非法“一户多宅”处置意见书是被告发下来的，所以被告是适格主体。
原告提交的证据：被告对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，对证明目提出异议，认为罚款是针对违法建设行为，不能代替合法审批手续；对证据3的真实性无异议，但认为门牌号只是嵊州市地名办公室根据现实情况进行的发放，对房屋的合法性并不进行审查，故不能证明涉案房屋是经过合法审批的事实；对证据4的三性无异议，对证明目的提出异议，认为从内容来看只是对原告进行的通知，通知他自行拆除，逾期拆除则强行拆除，并不是说仅发了处置意见书后就直接拆除；对证据5的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性；对证据6的三性提出异议，认为与被告提交的承诺表不一致，编号虽一样，但原告提供的原件第一页有划掉的内容，最后一页无片区国土员的意见。
本院对上述证据认证如下：
被告提交的证据1，原告无异议，本院确认为有效证据；证据2，本院对测绘的房屋滴水面积予以确认；证据3、4、5、6，本院对其真实性予以确认。
原告提交的证据1，与被告提交的证据1相互印证，证实原告一户用地审批面积为120平方米的事实，本院确认为有效证据；证据2，本院对其真实性予以确认，但不能证明涉案房屋的合法性；证据3，本院仅对门牌证及户口簿的真实性予以确认；证据4，本院对其真实性予以确认；证据5，与本案缺乏关联性，本院不予确认为有效证据；证据6，均有涂改痕迹，且与被告提交的证据3-5不一致，又无片区国土员的签名，故本院对其真实性不予确认。
经审理查明，原告系嵊州市崇仁镇应桂岩村村民，生育一子张立锋。1998年，原告经申请在本村石塔头建造房屋，面积为120平房米，2003年9月，该房屋取得集体土地使用权证，门牌号为嵊州市崇仁镇应桂岩村村东路163号。2000年，原告又在该房屋西北面建造一层三间半涉案房屋。2016年7月29日，嵊州市委办公室向各乡镇、街道，市级机关各部门发出《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》，决定在严肃整治农村党员干部非法“一户多宅”的基础上，对农村非法“一户多宅”进行全面整治。根据该通知附件1，原告家庭被认定为一户。2016年6月24日，被告对原告作出《非法“一户多宅”处置意见书》，内容如下：应桂岩村张国庆：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。按照农村非法“一户多宅”认定办法，你户共有一宅，属于以下第4类非法“一户多宅”。……4.其他违法建设：用房超过40平方米标准。现根据《中华人民共和国土地管理法》和《嵊州市2016年度违法建筑大整治行动工作方案》（嵊市委办发〔2016〕28号）等有关文件精神，要求在2016年6月27日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将依法拆除。原告不服，遂提起行政诉讼。
另查明，原告建造涉案房屋未办理相关用地及规划审批手续，2006年7月20日，涉案房屋取得嵊州市地名办公室门牌证，门牌号为嵊州市崇仁镇应桂岩路163-1号，2011年5月23日户口簿登记原告之子张立锋为涉案房屋户主。2016年6月26日，原告自行拆除涉案房屋的其中二间。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告嵊州市国土资源局作出《非法“一户多宅”处置意见书》，故本案被告主体适格。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，涉案房屋为违法建筑。被告按照《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》附件1《农村非法“一户多宅”认定办法》规定的“一户一宅”的认定标准，认定原告户为“一户一宅”。原告属于用房超过40平方米的非法“一户多宅”，违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，作出《非法“一户多宅”处置意见书》，要求原告限期自行拆除并无不当。故对原告起诉要求确认被告作出的《非法“一户多宅”处置意见书》违法的诉讼请求，本院不予支持。被告辩称其出具的《非法“一户多宅”处置意见书》并未对原告的权利义务产生实质的影响、不存在可诉性，理由不足，本院不予采纳。
关于原告申请要求对《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中的附件1：《农村非法“一户多宅”认定办法》进行合法性审查的请求，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。而《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》系中共嵊州市委办公室文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的规范性文件审查的范围。现原告要求对其进行合法性审查不符合法律规定，本院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张国庆的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张国庆负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
审 判 员 冯少亮
人民陪审员 张碧云
二〇一七年七月十四日
书 记 员 斯则喻
附本判决适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。