云南省楚雄市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）楚行初字第13号
原告李云华，男，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告唐国华，男，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告张贵兴，男，汉族，中专文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告张炳能，男，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告蔡丽芳，女，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告张艳，女，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告李志兰，女，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告张丽红，女，汉族，初中文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
原告段桂兰，女，汉族，中专文化，禄丰县人，居民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
九原告共同诉讼代理人夏迎中，云南迎中律师事务所律师（特别授权）。
被告禄丰县人民政府。
法定代表人杨继周，县长。
诉讼代理人汪正乾，云南鸿业律师事务所律师（一般授权）。
诉讼代理人王玉波，男，本科文化，禄丰县人，禄丰县人民政府办公室副主任（一般授权）。
第三人张常金，男，汉族，小学文化，禄丰县人，农民，住云南省禄丰县，公民身份号码：XXX。
诉讼代理人张志，云南滇中律师事务所律师（特别授权）。
第三人禄丰县粮食局。
法定代表人戴荣，局长。
诉讼代理人段云兰，女，汉族，本科文化，禄丰县粮食局副局长（一般授权）。
原告李云华、唐国华、张贵兴、张炳能、蔡丽芳、张艳、李志兰、张丽红、段桂兰与被告禄丰县人民政府、第三人张常金、禄丰县粮食局土地登记一案，本院于2014年2月20日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭进行了审理。原告李云华、唐国华、张贵兴及九原告的共同诉讼代理人夏迎中、被告禄丰县人民政府的诉讼代理人汪正乾、王玉波、第三人张常金及其诉讼代理人张志、禄丰县粮食局的诉讼代理人段云兰到庭参加诉讼。因案情需要，本案于2014年5月12日中止诉讼，于2015年6月10日恢复审理。本案现已审理终结。
原告李云华等九人诉称，原告原属于禄丰县粮食局仁兴粮所的职工，后因体制改革及相关资产处置，接受了下岗分流，禄丰县粮食局仁兴粮所将综合楼和部分土地安置给原告，其余资产、土地仍留作禄丰县粮食局的资产，后来又处置给了张常金。2013年10月，张常金在其受让的土地上建盖超市，欲将通道和排水沟全部占用，原告多次找禄丰县粮食局反映，禄丰县粮食局将其与张常金签订的资产移交协议给原告看，以证实2007年禄丰县粮食局仁兴粮所在改制时，将与原告相邻的土地转让给张常金，同时约定张常金受让的资产与综合楼间不论从哪个方向均留出1.5米宽的通道。后张常金向原告出具2007年8月30日的产权证平面图及禄国用（2008）第02123号土地使用证，以证明其盖超市的土地无须预留1.5米的通道，其产权是到原告方的房屋及楼梯外墙皮。几经协商，张常金拒绝留出原告的通行通道强行施工，导致原告无法正常通行。原告认为，禄丰县粮食局和张常金对土地交接已作了明确约定，但被告在办理土地登记过程中，没有依法履行相关指界、认界、实地勘察手续，亦未遵从第三方的约定，将土地四至界限登记错误。为维护原告的合法权益，请求依法撤销被告于2008年4月28日颁发给张常金的禄国用（2008）第02123号土地使用证，本案诉讼费由被告承担。
被告禄丰县人民政府辩称，被告于2008年5月7日颁发给张常金禄国用（2008）第02123号土地使用证，张常金受让该宗土地时，先由禄丰县粮食局提出报告，禄丰县企业改革协调领导小组及被告批准后采取公开拍卖方式出让，在出让过程中严格按照《物权法》的规定办理，经过了资产评估、拍卖公告、拍卖成交确认、签订国有土地使用权出让合同、买受人缴纳税费、签订资产移交协议及办证前的异议公告等程序，异议期间届满无人提出异议才给张常金颁发土地使用证。土地使用证中的分丘平面图明确标有公共通道，是按照当时的资产移交协议办理，且土地使用证登记的面积与拍卖公告及拍卖成交确认书记载的面积一致。若张常金在使用土地过程中侵犯了原告的利益，原告可以通过其他途径解决，与被告的颁证行为无关。综上，被告颁发给张常金的土地使用证四至界限清楚、产权明确、程序合法，且依据相关协议在宗地图和分丘图上标明了公共通道的位置，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人张常金述称，原告的诉讼请求无事实和法律依据，我已留足了1.5米的通道，未侵犯原告的权利，相反是郭正喜和原告李云华、张炳能三人侵占了我预留的1.5米土地，并侵犯了我的权利，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人禄丰县粮食局述称，2007年经禄丰县人民政府批复后，我局才对本案涉及的土地公开拍卖，我局属依法处置国有资产，请求驳回原告的诉讼请求。
被告为证明具体行政行为的合法性，向本院提交了如下证据：1、原仁兴粮所土地使用证等各种证书，欲证明禄丰县国土资源局出让给张常金的土地来源合法；2、县政府、县企业改革协调领导小组及县粮食局文件，欲证明被告及县企业改革协调领导小组批准同意县粮食局在改制中出让仁兴粮所的土地，出让资产的收入由县粮食局用于安置职工和清偿债务；3、县粮食局委托评估公司对仁兴粮所出让土地进行评估的材料，欲证明仁兴粮所的土地经依法评估、拍卖公告、拍卖成交确认程序；4、国有土地使用权出让合同、移交协议，欲证明仁兴粮所的土地由禄丰县国土资源局出让、移交给张常金；5、税费一览表、办证汇总表、交费收据，欲证明张常金已缴纳了各种税费；6、土地资产处置审批表、收条，欲证明被告已批准同意出让禄丰县金山粮食购销公司仁兴粮所的土地；7、土地登记申请书，欲证明张常金向禄丰县国土资源局申请土地登记；8、土地登记审批表、宗地图，欲证明仁兴粮所的土地已依法登记给张常金，并附宗地图、分丘平面图。
经质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1中的地籍调查表不予认可，该表上指界人姓名及签章处段桂兰、蔡丽芳等四人的名字不是本人及关系人所签，且原告居住的综合楼住户未参与指界，对其余证据无异议；对证据2、3、5无异议；对证据4的真实性无异议，但根据出让合同，禄丰县国土资源局将包含82.65㎡分摊面积在内的土地全部出让给了张常金，未预留通道，出让合同和移交协议相互矛盾；对证据6中资产处置审批表的真实性无异议，但审批表中没有界址图，四至界限不明、相邻关系不清，登记证明来源文件里未将张常金与禄丰县粮食局签订的资产移交协议作为依据；对证据7不予认可，认为该宗地四至界限不清；对证据8不予认可，认为该宗地四至界限不清，宗地图上未体现出给综合楼住户留了1.5米的通道。
经质证，第三人张常金、禄丰县粮食局对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
第三人张常金针对陈述向本院提交了如下证据：1、身份证，欲证明张常金的基本身份信息；2、云南省往来款项统一收据，欲证明张常金付清了购买国有资产的款项；3、禄丰县粮食局资产移交协议，欲证明张常金竞拍取得的国有资产情况；4、禄丰县粮食局通知，欲证明禄丰县粮食局通知张常金缴纳相关税费、办理资产产权的情况；5、缴税单据，欲证明张常金交清了办理产权证所需税费；6、禄国用（2008）第02123号土地使用证及附图，欲证明张常金依法取得了土地使用证。
经质证，原告对第三人张常金提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、4、5的真实性、合法性无异议，但与本案无关；对证据3的真实性无异议，但被告在为张常金办理土地登记时未将此协议作为登记依据，在土地使用证中未体现出来；对证据6不予认可，认为该宗地四至界限不清，没有体现出资产移交协议约定的通道，从宗地图可以看出原告居住的综合楼楼梯已被张常金的土地包围，并无通道。
经质证，被告和第三人禄丰县粮食局对第三人张常金提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。
第三人禄丰县粮食局针对陈述向本院提交了如下证据，1、原仁兴粮所土地使用证等各种证书，欲证明禄丰县国土资源局出让给张常金的土地来源合法；2、县政府、县企业改革协调领导小组及县粮食局文件，欲证明被告及县企业改革协调领导小组批准同意县粮食局在改制时出让仁兴粮所的土地，出让资产的收入由县粮食局用于安置职工和清偿债务；3、县粮食局委托评估公司对仁兴粮所出让土地进行评估的材料，欲证明仁兴粮所的土地经依法评估、拍卖公告、拍卖成交确认程序。
经质证，原告对第三人禄丰县粮食局提交的证据的质证意见与对被告提交的证据1-3的质证意见一致。
经质证，被告和第三人张常金对第三人禄丰县粮食局提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。
原告针对诉讼请求向本院提交了如下证据：1、禄国用（2008）第02123号土地使用证、宗地图，欲证明张常金取得土地使用证的情况；2、禄丰县粮食局答复、请求、复查申请，欲证明因土地权属不清，原告与张常金对土地权属存在争议；3、禄丰县粮食局资产移交协议，欲证明在张常金办理土地使用证前，禄丰县粮食局与张常金曾约定为原告留1.5米的通道；4、照片，欲证明张常金在使用土地过程中未留出1.5米的通道；5、唐国华户综合楼土地使用证及宗地图，欲证明以唐国华户为代表的原告方占地及土地使用情况；6、资产出让协议及收据，欲证明2006年8月26日，禄丰县粮食局将45.60㎡的空地有偿处置给原告张炳能，但该土地被登记在张常金的土地使用证上。
经质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，对证明内容不予认可，图纸上已经标明了公共通道；对证据3无异议；对证据4的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据5的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；证据6系复印件，无法证实原告的主张，不予认可。
经质证，第三人张常金对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2中禄丰县粮食局的答复无异议，对请求及复查申请的证明内容不予认可；对证据4、5的真实性无异议，对证明内容不予认可，张常金已按资产移交协议留出1.5米的通道；证据6系复印件，不予认可。
经质证，第三人禄丰县粮食局对原告提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。
为查明案件事实，本院于2014年8月21日组织原、被告及第三人到禄丰县仁兴镇猪街进行现场勘查，并依法制作了现场勘查笔录、询问笔录及拍摄、制作现场照片。
对上述证据，经质证，原告无异议；第三人张常金对现场勘查笔录、现场照片无异议，对询问笔录的内容认为应以被告为其办理土地使用权登记时的材料内容为主；第三人禄丰县粮食局无异议。
对上述证据，被告未到庭质证。
本院认为，被告提交的证据能够证实被告颁发禄国用（2005）第02109号、禄国用（2008）第02123号国有土地使用证的过程，本院予以采信。第三人张常金提交的证据能够证实其为购买仁兴粮站的资产支付款项、缴纳税费与第三人禄丰县粮食局签订资产移交协议及取得了禄国用（2008）第02123号国有土地使用证的事实，本院予以采信。第三人禄丰县粮食局提交的证据能够证实仁兴粮站的土地来源及改制过程，本院予以采信。原告提交的证据1-5能够证实第三人张常金取得禄国用（2008）第02123号国有土地使用证后在使用土地过程中，原告认为第三人张常金未预留公共通道曾向第三人禄丰县粮食局反映的事实，本院予以采信；证据6系复印件，且无其他证据相印证，本院不予采信。现场勘查笔录、现场照片，本院予以采信，询问笔录，本院综合其他证据予以认定。
经审理，本院确认本案法律事实如下：本案原告居住的禄丰县仁兴镇猪街粮站综合楼、商住楼及现登记在第三人张常金名下的土地使用权在2003年、2004年实施国有企业改制前均属第三人禄丰县粮食局仁兴粮食管理所管理的资产。现原告居住的综合楼、商住楼与第三人张常金建盖的彩钢瓦屋顶超市相邻。
2005年9月15日，被告批准禄丰县国土资源局以划拔方式处置位于禄丰县仁兴镇猪街的8547.62㎡国有土地给第三人禄丰县粮食局下属国有企业禄丰县金山粮食购销公司。9月30日，禄丰县国土资源局发布土地登记发证公告，公告内容为：土地使用者禄丰县金山粮食购销公司，土地坐落仁兴镇，使用面积8547.62㎡，用途综合用地，宗地四至：东至本户外墙皮邻仁兴电信支局，南至本户外墙皮邻仁兴烟叶站，西至本户外墙皮邻猪街村委会，北至本户外墙皮邻电信支局，同时告知对该宗土地使用权如有异议者，可自公告之日起15日内到公告机关复议。10月10日，禄丰县金山粮食购销公司申请对上述8547.62㎡土地办理土地登记，申请书记载的宗地的四至除北至为本户外墙皮邻仁兴电信支局及刘平与土地登记发证公告不一致外，其余一致。同日，被告向禄丰县金山粮食购销公司颁发了禄国用（2005）第02109号国有土地使用证，宗地坐落禄丰县仁兴镇猪街，地号102-0D-01-34-1，使用权类型划拔，使用权面积8547.62㎡，其中独用面积8464.97㎡，分摊面积82.65㎡，用途为城镇混合住宅用地。被告为颁发上述国有土地使用证所作的地籍调查表无宗地草图、丈量者、丈量日期等内容，亦未填写权属调查记事及调查员意见、地籍勘丈记事、地籍调查结果审核意见等内容。11月16日，禄丰县国土资源局在土地登记审批表上签署同意报请批准办理划拔国有土地使用权面积变更登记的意见。11月17日，被告在审批表上签署同意发证的意见。审批表的备注栏记载：该宗地属企业改制处置，宗地实测面积9557.76㎡，2004年处置给五户职工774㎡，现处置地块属共用，面积为318.79㎡，处置236.14㎡后，剩余共用面积82.65㎡，独用面积8464.97㎡登记发证。
2007年7月17日，昆明朗瑞拍卖有限公司受第三人禄丰县粮食局委托在楚雄日报上刊登拍卖公告拍卖仁兴粮站的资产（其中土地面积8464.97㎡、建筑面积3542.24㎡）。7月26日，第三人张常金竞拍得上述仁兴粮站的资产。8月10日，第三人禄丰县粮食局为甲方，第三人张常金为乙方，双方签订了一份资产移交协议，内容为：“……一、从2007年8月10日起，甲方将该资产移交给乙方管理、使用……三、资产的面积及四至界限以土地部门办理的土地使用证和房管部门办理的房产证为准；四、该资产与综合楼住户的公共走道为：不论从哪个方向进出，应留出公共通道方便综合楼住户进出，通道宽1.5米……”2008年3月2日，被告批准禄丰县国土资源局以出让方式处置禄国用（2005）第02109号国有土地使用证记载的8547.62㎡土地给第三人张常金。4月21日，以禄丰县国土资源局为出让人，尹耀能、吴正祥、杨光仙、第三人张常金等四人为受让人，双方签订国有土地使用权出让合同，明确出让的宗地位于禄丰县仁兴镇猪街，宗地总面积、出让土地面积均为8547.62㎡。4月28日，第三人张常金申请对禄国用（2005）第02109号国有土地使用证所记载的8464.97㎡独用面积办理变更登记，申请书记载的宗地四至界限与禄丰县金山粮食购销公司在2005年10月10日申请对8547.62㎡土地颁证时提交的申请书记载的四至界限一致。同日，被告向第三人张常金颁发了禄国用（2008）第02123号国有土地使用证，地号102-0D-01-34-1，用途城镇混合住宅用地，使用权类型出让，使用权面积、独用面积均为8464.97㎡。4月29日，禄丰县国土资源局在土地登记审批表上签署同意报请批准办理出让国有土地使用权变更登记的意见。5月7日，被告在审批表上签署同意登记发证的意见。审批表的备注栏记载该宗地属企业改制土地资产处置，由原禄丰县金山粮食购销公司变更为张常金。
本院认为，被告享有对其辖区内土地进行登记的法定职权。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”该办法第四十一条规定：“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”《云南省土地登记条例》第二十五条规定：“有下列情形之一的，土地权利人应当在三十日内到土地行政主管部门办理土地使用权设定登记或者更改登记手续：……（二）以出让、转让租赁、作价出资（入股）授权经营等方式取得国有土地使用权的……”根据上述规定，本案中，被告在颁发禄国用（2005）第02109号国有土地使用证后，为第三人张常金颁发禄国用（2008）第02123号国有土地使用证的行为属于办理土地变更登记行为，第三人张常金与禄丰县粮食局虽签订资产移交协议，约定第三人张常金受让的资产与原告居住的综合楼之间留1.5米的通道，但根据被告提交的土地登记申请书、土地登记审批表等证据均未能证实被告将资产移交协议作为为第三人张常金办理土地变更登记时的依据，而在此过程中，前后两本证之间少了82.65㎡的分摊面积，对此分摊面积，被告未单独颁证，亦未界定与登记给第三人张常金的8464.97㎡独用面积的界限，导致现在未能确认82.65㎡分摊面积的具体位置及登记给第三人张常金的8464.97㎡独用面积与原告居住的综合楼、商住楼间的四至界限，被告颁发禄国用（2008）第02123号国有土地使用证四至不清、界限不明，故被告的颁证行为事实不清，证据不足。
《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”本案中，根据查明的事实，对于第三人张常金申请的仁兴镇猪街8464.97㎡的土地使用权变更登记，被告已经于2008年4月28日向其颁发了国有土地使用证，但是，根据被告提交的土地登记审批表，土地行政主管部门是在2008年4月29经审核后才报请被告批准办理变更登记，2008年5月7日，被告才批准同意发证。因此，被告在颁证过程中存在先颁证后审批的行为，属于程序违法。
综上所述，被告颁发禄国用（2008）第02123号国有土地使用证事实不清，证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。据此，依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款之规定，判决如下：
撤销被告禄丰县人民政府于2008年4月28日颁发的禄国用（2008）第02123号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告禄丰县人民政府承担（未交，限本判决生效后十日内交纳，款交法院）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 普秀梅
人民陪审员 李华美
人民陪审员 刘 红
二〇一五年六月十一日
书 记 员 倪晓燕