青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西行初字第2号
原告青海省循化撒拉族自治县清水乡人民政府。
法定代表人马兴中，该乡乡长。
委托代理人马寿，循化撒拉族自治县清水乡驻格尔木花砖厂负责人。
委托代理人马庆宏，循化县法律事务中心法律工作者。
被告格尔木市人民政府。
法定代表人ＸＸ，该市市长。
被告格尔木市国土资源局。
法定代表人ＸＸ，该局局长。
二被告共同委托代理人郭鹏，青海盐湖律师事务所律师。
原告青海省循化撒拉族自治县清水乡人民政府（以下简称清水乡政府）诉被告格尔木市人民政府（以下简称市政府）、格尔木市国土资源局（以下简称市国土局）行政不作为及行政赔偿一案，本院于2004年3月15日受理后，原告向本院提出撤诉申请，本院于2004年4月26日作出（2004）西行初字第03号行政裁定准许原告撤回起诉。2012年7月1日，原告重新起诉，本院于2012年7月7日作出（2012）西行初字第01号行政裁定不予受理。原告不服，提起上诉，青海省高级人民法院于2012年10月17日作出（2012）青行终字第4号行政裁定撤销了本院作出的行政裁定书，由本院立案受理。本院于2013年1月10日立案受理后，于2013年3月13日公开开庭审理了本案。于2013年3月18日作出（2013）西行初字第1号行政裁定驳回原告的起诉。原告仍不服，提起上诉。青海省高级人民法院于2013年6月20日作出（2013）青行终字第4号行政裁定撤销原裁定，指令本院立案受理，并要求该案应当分别立案。
本院于2014年6月20日对原告清水乡政府诉被告市政府、市国土局行政不作为一案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人马寿、马庆宏，二被告委托代理人郭鹏到庭参加诉讼。经青海省高级人民法院批准，本案延长审理期限90日。本案现已审理终结。
原告委托代理人诉称：原告于1992年6月申请兴建花砖厂，由格尔木市计划经济委员会以格政计经字（1992）075号文予以批准立项，同年8月31日经格尔木市土地管理局以格土（1992）23号文批复出让给原告花砖厂建厂用地4500平方米，原告方依法交纳了土地征用费和管理费30225元。此后，原告花23.8万元修建了30多间厂房及宿舍，并花2万元安装了22个千瓦的动力电，贷款10万元购买了花砖厂设备，并花了3.5万元请设计院设计沿街楼房图纸，还签订建筑合同，花费2000元进行了地址勘探。共计投资花费47.5万元，在一切准备就绪后，被告却迟迟不能解决厂内非法住户的搬迁问题，一拖再拖至今，使其无法按期施工投产，并因此长年奔波于市政府、国土局和其他部门之间达22年之久，造成重大经济损失，现已无法偿还几十万的贷款。令人不可思议的是，被告方在未取得原告的同意，也没有达成任何协议的情况下，擅自把原告的厂地出让给厂内的非法住户，并申请法院通知他们缴纳土地出让金，严重损害了原告的合法权益。为此，请求法院判令被告：1、限期拆除我厂用地上的非法建筑；2、限期颁发对（1992）23号批文的国有土地使用证；3、本案的诉讼费由被告承担。
原告清水乡政府向本院提交了以下证据材料（均复印件）：
1、格政计经字（1992）075号《关于循化县清水乡在格尔木市成立水泥花砖厂的批复》，证明原告依法取得格尔木市计委立项批复；
2、格土（1992）23号《关于循化县驻格尔木花砖厂新征建厂用地的批复》，证明被告市国土局批复给原告南北长100米，东西宽45米，合4500平方米的土地作为厂房用地；
3、格尔木市土地管理局记账凭单和红线图各一张，证明原告向被告交纳土地征用费30225元，被告出具红线图1张；
循化县乡镇企业局介绍信、清水乡政府证明，证明（1）循化驻格花砖厂法定代表人为马寿；（2）清水乡政府没有任何投资，按照当时的政策给马寿办理了相关手续，实际投资人为马寿，该企业为乡办企业；
5、律师调查专用介绍信，证明被告市国土局于2001年11月6日格土（1992）第23号批复继续有效；
6、2004年4月6日市政府及市国土局行政答辩状一份，证明二被告承认（1992）第23号批复的有效性，但认为此地尚有纠纷未解决，只能暂缓登记，待纠纷解决后，按程序再行审查登记；
7、格国土罚字（2003）第001号和第008号市国土局土地违法案件行政处罚决定书，证明被告市国土局于2003年9月3日向马好忠、马志坚等8户作出行政处罚，要求侵占户退还非法占用的土地；
8、格尔木市人民法院（2004）格行初字第03号行政判决书和（2004）西行终字第08号行政裁定书，证明（1）马好忠等8户不服行政处罚决定提起诉讼，被一审法院驳回；（2）马好忠等8户不服一审判决上诉后，又以接受市国土局处罚为由，撤回上诉；
9、（2005）格执通字第236—9号执行通知书，证明（1）格国土罚字（2003）第001和008号土地违法案件行政处罚决定书已发生法律效力；（2）被告市国土局已向格尔木市人民法院申请执行；（3）格尔木市人民法院限定侵占户于2006年10月9日前履行处罚决定确定的义务，逾期则强制执行；
格国土（2010）第1247号国有土地使用证，证明（1）土地使用权人冶廷雄（曾用名冶乙四哈）系被处罚人之一，土地使用面积460.3平方米，全部属于侵占原告的土地；（2）被告市国土局言行不一，一方面申请法院执行，另一方面又给侵占户冶廷雄、马志坚违法办理了土地使用证，且给马志坚办理了转让过户手续，属典型的“一女二嫁”；
被告委托代理人在《青海律师》发表的调研文章《一块地皮引发的连环案》，证明整个案件的来龙去脉及原告奔波来往几十年，案件仍得不到执行，造成很大的经济损失，要求市国土局给予赔偿的事实；
12、循化驻格花砖厂设计的地形图一张；
13、（2001）格民初字第628号、（2002）格民初字第135号、（2003）格民初字第692号、（2004）格行初字第2号裁定书。
二被告代理人针对原告提交的证据综合质证以下意见：
1、对证据本身没有意见，对证明方向有不同意见，证据1-4，认为原告诉讼主体存在问题，原告无权向被告主张权利；
2、证据5-10，反而能够证明二被告履行自己的职责，对违法占地行为进行处罚，并申请法院执行；
3、冶廷雄的土地使用证是根据格尔木市人民法院书面通知办理的，不存在“一女二嫁”；
4、《青海律师》发表的文章，能够证明二被告履行职责情况；
5、设计图纸，本身没有异议，与二被告无关；
6、对证据本身没有异议，但原告无权主张权利。
二被告委托代理人辩称：国土资源局是政府的一个职能部门，现在我作为双方代理人一并进行答辩，答辩人意见系二被告意见，证据系二被告共同提供。1、原告无权主张所谓的权利，此案涉及的宗地批复为花砖厂而非原告，故其无权主张权利；2、原告主张的权利如系答辩人职权所系，亦已超过诉讼时效，该案涉及纠纷已达22年之久，已明显超过诉讼时效，不受法律保护；3、即使原告的权利亦在受保护期限内，原告要求限期拆除非法建筑物和颁证的问题亦不成立。因为拆除违章建筑问题市国土局已申请格尔木市人民法院依法强制执行之中，因该宗地涉及违法违规问题未解决，后续办证工作均无法也没有启动；4、原告要求赔偿经济损失48万元亦不能成立。市国土局依法行使处罚权，并申请法院强制执行。在执行过程中花砖厂负责人与被执行人达成部分和解，并非市国土局擅自行为。答辩人认为原告之诉缺乏事实依据和法律依据，依法不能成立，应予驳回。
被告市政府、市国土局向本院提交了以下证据材料：
第一组：主体部分，分别是二被告组织机构代码、法定代表人身份证明书，证明二被告诉讼主体适格。
第二组：执法事实依据（均复印件）
1、1992年至2009年工作情况
（1）格尔木市城乡建设环境保护局格城建（1992）12号文件、土地管理局格土（1992）23号文件；
（2）会议纪要1992年11月10日至1999年5月6日。
证据（1）、（2），证明二被告要求格尔木市规划中心区八一路东段北侧临时建筑物拆除，做了大量工作，履行了职责。
2、2009年至2013年的工作情况，证明在违法行为人拒绝自动拆除违法建筑物，自动退还非法占用土地的情况下，依法申请法院强制执行。
（1）2002年9月3日二被告上诉状一份，证明二被告依法履行职责，查处违章建筑情况；
（2）青海省高级人民法院于2003年1月20日作出（2002）青行终字第10号行政判决书一份，证明二被告依法履行职责，查处违章建筑情况，违法人不服诉至法院依法处理；
（3）2003年5月16日青海省高级人民法院司法建议书一份，证明因涉及社会稳定，虽然被告胜诉，但要求其妥善处理；
（4）2003年6月被告市国土局作出拟行政处罚决定书、处罚告知书、处罚听证告知书、处罚听证通知书，2003年7月7日完成了土地违法案件调查报告，2003年9月3日作出行政处罚决定书，证明二被告依法履行职责，查处违章建筑情况；
（5）海西州国土资源局于2003年11月4日作出西国土复字（2003）03号行政复议决定书，证明二被告依法履行职责，查处违章建筑情况，违法人不服申请复议州国土局依法处理；
（6）格尔木市人民法院于2004年4月26日作出（2004）格行初字第03号行政判决书一份；
（7）海西州中级人民法院于2004年7月13日作出（2004）西行终字第08号行政裁定书；
证据（6）、（7），证明二被告依法履行职责，查处违章建筑情况，违法人不服诉至法院依法处理；
（8）2005年6月20日，市国土局向格尔木市人民法院提交《格国土罚字（2003）第001-008号行政处罚决定书》强制执行申请，证明判决生效，被告申请法院强制执行，依法履行职责；
（9）2006年9月4日，格尔木市人民法院（2005）格执通字第236-10号执行通知书和就地安置各占地户的交款表等，证明法院依法受理执行，正在执行过程中；
（10）2011年9月17日和10月27日马寿收到市国土局付法院执行土地款20万元的收条两张，格尔木市人民法院通知交款、办证通知5张，2010年10月29日格尔木市人民法院函一份，2011年7月15日安成财的承诺书、2008年7月16日土地评估报表、2012年9月27日情况说明各一份。证明执行过程当中违法占地人与花砖厂马寿达成部分和解，就地安置。格尔木市人民法院书面通知被告市国土局办理土地产权手续，实际办理两户冶廷雄、马志坚，另外几户因故未测量、未交清款、未办理完毕土地使用证，马寿也从市国土局收到法院执行土地款40万元，此款是违法占地人交的款。不存在违法办证的情况；
（11）被告市国土局向本院提交一份《情况说明》，由格尔木市人民法院出具，证明被告市国土局依据格国土罚字（2003）第001-008号行政处罚决定书，向格尔木市人民法院申请执行王尕西等二十一户非法占地一案过程中，二被告做了大量的协调工作，利害关系人安成财同意由市国土局对其土地进行置换，花砖厂负责人马寿不同意土地置换方案，但同意由市国土局出让现有土地对被执行人进行原地安置，被执行人交纳土地出让金，单价为临街220元／㎡、不临街170元／㎡。该院据此已执行占地户交纳的土地出让金629581.20元并全部转至市国土局。
第三组：法律法规依据
1、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第五条、第六十六条、第六十七条、第八十条、第八十三条，证明二被告依法进行监督管理土地违法案件的查处和土地使用权的审批颁证工作；
2、《中华人民共和国国土资源部令土地登记办法》第十八条，证明原告未依法申请办证、土地有纠纷，二被告无法颁证。
原告对二被告提交的证据发表以下质证意见：
我方承认二被告做了大量的工作属实，原告的主体问题已经解决，我方有一份（2001）格民初字第628号民事裁定可以证明，原告一直在主张权利不存在时效问题，同时被告方也一直在履行职责；对证据（11）不予认可。
根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是：原告的诉讼请求能否成立。
经审理查明，本案争议的土地原系青海省柴达木综合地质大队（地质一队）办公和住宅用地。1984年9月5日，市政府（1984）125号《市政府关于第一地质水文地质大队等单位移建新址后收回原用地的通知》决定，第一地质水文地质大队等三单位搬迁新址后，该用地全部收回城市规划部门，由市城建局（当时国土局职能在市城建局）全部统一规划，安排使用。1992年6月10日，由市建设局、市土管局与地质大队就收回原用地和地面附着物补偿问题达成了一份协调会议纪要：1、综合地质大队将原用地（大众街向东272米、金峰路向北205米、计55760平方米）交回原格尔木市土地管理局；......4、地质大队向外出租的房屋，必须在6月30日前收回，由征地单位拆除违章建筑，综合地质大队在该用地上的职工住房在7月10日前必须搬迁完毕。而与本案有关联的宗地情况是：此地段有部分土地分别由循化驻格花砖厂、奶牛饲养场、天池驻格清真食品厂三家企业依法从市政府出让取得，并获得土地批复或土地使用权证。本案涉及六户就是暂时居住在此宗地上的住户。
1992年7月13日，格尔木市计划经济委员会根据循化县清水乡报来“关于成立水泥花砖厂的报告，”向循化县清水乡下发格政计经字（1992）075号《关于循化县清水乡在格尔木成立水泥花砖厂的批复》（以下简称075号批复），同意成立“循化县驻格尔木水泥花砖厂，”并规定了投资资金及生产规模，企业的性质为乡办集体企业，同时限1993年5月底前建成投产。否则，取消承办企业资格。
1992年8月31日，原格尔木市土地管理局根据075号批复，向花砖厂下发了格土（1992）23号《关于循化县驻格尔木花砖厂新征建厂用地的批复》（以下简称23号批复），该批复明确了花砖厂的用地范围：1、金峰路东段北侧，循化驻格尔木天池食品厂西侧，距金峰路现高压线杆向北45米处选址。划拨国有城市规划用地南北长100米，东西宽45米，合4500平方米。2、此用地只限你厂作为生产及生活用地性质，根据国家规定土地使用期限为30年。3、接此批复后，请速向我局交纳土地征用费每平方米4.5元，计20250元，土地管理费每平方米0.15元，计675元，共计20925元，经我局放线验线后，方可施工。并向我局领取用地许可证和建筑许可证，竣工验收后，由我局颁发国有土地使用证。4、该用地上的建设，必须在1993年8月前完成，否则，依照《土地管理法》，予以收回用地。
拟成立的水泥花砖厂负责人马寿，于1992年8月12日向市国土局交纳了土地征用费和管理费共计30225元。
另查明，清水乡政府当时只是以拟成立水泥花砖厂为名打了个报告，实际上为个人投资开办的企业，对此原告在庭审中予以认可。
2000年5月4日由清水乡政府给市国土局出具证明一份，内容为：“贵局批准在格尔木市建立的‘循化驻格尔木市水泥花砖厂’，全部由马寿投资建立的，纯属私营企业，我乡政府没有任何资金投资支持或其他方面的关系，只是在当时的政策和形势下乡政府给马寿办理了相关手续。为此，望贵局给马寿办理相关手续为盼”。该证据证实原告清水乡政府没有任何投资，与花砖厂也没有任何关系。
2001年11月6日市国土局向原告律师调查专用介绍函中答复：格土23号批复土地没收回，继续有效。
2004年4月6日被告市政府、市国土局行政答辩状。表明：鉴于二被告承认23号批复的有效性，但国有土地使用证因此地尚有纠纷未解决，只能暂缓登记，待解决纠纷之后，由原告申请，二被告按程序再行审查登记。原告便撤回起诉，证实原告的诉讼时效已中断。期间，原告一直在主张权利。
原告循化撒拉族自治县驻格尔木花砖厂诉被告马志坚土地使用权纠纷一案中，格尔木市人民法院于2001年12月5日作出（2001）格民初字第628号民事裁定书，认定原告未进行工商登记，该企业未成立，起诉主体资格不符为由，准许原告撤诉。该裁定证实，原告计划办理的花砖厂并未进行工商登记，也未办理税务登记。
原告提出其曾经向二被告反映要求颁发国有土地使用证，对此二被告在庭审中予以认可。
还查明，被告市国土局向本院提交一份由格尔木市人民法院出具的《情况说明》，证实被告市国土局依据格国土罚字（2003）第001-008号行政处罚决定书，于2005年6月20日向格尔木市人民法院申请执行王尕西等二十一户非法占地一案过程中，二被告做了大量的协调工作，利害关系人安成财同意由市国土局对其土地进行置换，花砖厂负责人马寿不同意土地置换方案，但同意由市国土局出让现有土地对被执行人进行原地安置，被执行人交纳土地出让金，单价为临街220元／㎡、不临街170元／㎡。该院据此已执行占地户交纳的土地出让金629581.20元并全部转至市国土局。
再查明，1992年8月31日，原告取得建花砖厂用地批复（23号批复）之后，被告市国土局赶往现场进行了实地查看，了解基本情况，因历史原因，该宗土地上有马志坚、冶廷雄、马二力、马好忠、马叶、马福德六户一直在此居住，现不愿腾退所占用地。对于六户违法占地的行为，被告市国土局经多次上门思想动员、安抚调解，要求该六户自行拆除非法建筑。在拒不自愿拆除的情况下，依据《土地管理法》第六十六条、第六十七条、第八十条、第八十三条之规定，对现场进行调查、勘查测图及拍照，对马福德、马海明进行询问制作了询问笔录，发现马志坚等住户的私自建房属于违法建筑。遂作出了行政处罚告知书、拟行政处罚决定书、听证告知书，针对个别住户拒收法律文书除留置送达外，并在格尔木日报进行了公告通知，于2003年7月7日完成了《土地违法案件调查报告》。于2003年9月3日对占用循化县驻格尔木水泥花砖厂土地的马志坚等住户作出格国土罚字（2003）第001—008号行政处罚决定书，认定以上住户未经批准，非法占地的行为，依据《土地管理法》第七十六条之规定，责令退还非法占用的土地。同时告知当事人申请复议或提起诉讼的权利。该决定书送达后，以上住户未能履行。2003年9月马志坚等住户因不服行政处罚决定向海西州国土资源局提起行政复议，该局于2003年11月4日作出维持决定。复议后马志坚等住户又向格尔木市人民法院提起行政诉讼，该院于2004年4月26日作出维持市国土局处罚决定书的判决。马志坚等住户不服一审判决上诉至海西州中级人民法院，2004年7月13日，马志坚等人撤回上诉请求。2005年6月20日市国土局向格尔木市人民法院提交格国土申字（2005）第01号强制执行申请书，该院向马志坚等住户送达了（2005）格执通字第236-10号执行通知书。二被告提出，在执行过程中经多次协商，最终拟成立的花砖厂负责人马寿同该占地住户达成口头和解协议，约定：“对原占地住户就地安置，按实际占地面积以当时土地市场价格进行评估后，收取土地补偿款。此款先交法院，再经法院通知市国土局测绘确认，交清款项后由法院将此款转交给市国土局，该局再转交马寿。”马寿于2011年8月17日和10月27日分别收到20万元，并出具“收到国土局暂付法院执行土地款20万元”收条两张。另，市国土局对交清款项、土地无争议的马志坚、冶廷雄两位颁发了土地使用证。庭审中，原告不认可在执行过程中达成口头和解协议的事实，认为收取的40万元系赔偿款。现原告要求二被告限期拆除非法建筑及颁证职责。
本院认为，原告清水乡政府是075号批复的行政相对人，是本案适格的原告。但是原告清水乡政府当时只是以拟成立水泥花砖厂为名打了个报告，实际上为个人投资开办的企业，对此，庭审中原告予以认可。清水乡政府既不是开办人，也不是投资人，与二被告之间不存在行政法上的利害关系，故原告要求二被告限期拆除非法建筑及限期颁发国有土地使用证的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
原告清水乡政府与二被告之间即便存在行政法上的利害关系，本案中无证据证明二被告行政不作为。1992年8月31日，原告取得建花砖厂用地批复（23号批复），被告市国土局依法对违法占地的住户行使了行政处罚，责令其退还非法占用的土地，并申请法院强制执行。拟成立的花砖厂负责人马寿是否与被拆迁户达成口头协议问题。二被告提出在执行过程中，马寿与被拆迁户达成如下口头协议：“对原占地住户就地安置，按实际占地面积以当时土地市场价格进行评估后，收取土地补偿款。此款先交法院，再经法院通知市国土局测绘确认，交清款项后由法院将此款转交给市国土局，该局再转交马寿。”格尔木市人民法院出具的《情况说明》，能够印证其主张的真实性，马寿承认已收到市国土局付法院执行土地款40万元，该款应认定为占地住户交纳的土地出让金。虽然原告庭审中不认可在执行过程中达成口头协议的事实，认为收取的40万元系赔偿款，但无证据予以证实。二被告辩称原告的起诉超过诉讼时效的问题。原告提交的2001年11月6日由市国土局向原告律师调查专用介绍函中答复及2004年4月6日被告市政府、市国土局行政答辩状，证实诉讼时效已中断，因此，二被告认为原告提起行政诉讼已经超过诉讼时效的抗辩理由，本院不予支持。综上所述，原告的诉讼理由与事实不符，本院不予采信，故其请求本院亦不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并报本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告清水乡政府要求二被告限期拆除非法建筑及限期颁发对（1992）23号批文的国有土地使用证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告清水乡政府负担（已交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 何 萍
审 判 员 肖永龙
代理审判员 沈 宁
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 张雪丹