上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行终550号
上诉人(原审原告)马春英，女，1968年12月20日出生，汉族，住上海市虹口区。
被上诉人(原审被告)上海市公安局虹口分局，住所地上海市虹口区。
法定代表人张清。
委托代理人李伟东。
上诉人马春英与上海市公安局虹口分局(以下简称“虹口公安分局”)因政府信息公开答复一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初428号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月3日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审认定：2017年4月5日，虹口公安分局收到马春英提交的落款时间为同年4月1日的政府信息公开申请，要求获取“1.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书原件》2.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》生效的证据”。经审查，虹口公安分局认为马春英政府信息公开申请内容指向不明确，遂于次日作出《政府信息公开申请补正告知书》，连同《政府信息公开申请收件回执》一并送达马春英。同年4月8日，马春英将《政府信息公开申请补正答复书》连同其他政府信息公开申请表，一并邮寄给虹口公安分局，在补正答复书中将所需信息内容描述为：“1.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》原件2.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》生效的证据.(比如法院的终审判决书)”。经审查，虹口公安分局认为马春英提出的申请内容仍不明确，遂于同年4月20日作出编号为沪公虹信息公开〔2017〕8号-告《告知书》(以下简称“被诉告知”)，认为马春英提交的材料申请内容不明确，不符合《上海市政府信息公开规定》(以下简称“《规定》”)第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《规定》，该机关不再按照《规定》作出答复。同时基于便民考虑，一并将沪公(虹)行罚决字〔2017〕第1237号《行政处罚决定书》(附卷联)送达马春英。马春英不服，诉至原审法院。请求撤销被诉告知，并责令重新作出答复。
原审认为：根据《规定》第五条第二款第(二)项的规定，虹口公安分局依法具有受理政府信息公开申请并进行答复的法定职责。虹口公安分局于2017年4月5日收到马春英的申请，通知马春英补正申请，在收到马春英的补正答复后，于同年4月20日作出被诉告知并送达马春英，办理政府信息公开事项的程序合法。
本案的争议焦点在于：虹口公安分局以马春英提出的申请内容不明确为由，作出被诉告知书，认定事实是否清楚、适用法律是否正确。原审法院认为，马春英的申请内容包含两项，第一项为公开对马春英作出的某行政处罚决定书的原件。在该项申请中，因行政处罚决定书原件包含交被处罚人联、附卷联等一式多联，马春英作为被处罚人，理应已取得该处罚决定书的原件。在此情况下，马春英仍申请公开，故虹口公安分局认为马春英申请中“原件”的含义不明，无法指向特定联，遂告知马春英补正，理由具有正当合理性。马春英其后虽出具补正答复，但对所需信息内容的描述与原申请内容并无实质区别，仍未消除不明确性，故虹口公安分局认为该申请事项不明确，并无不当。此外，基于便民考虑，虹口公安分局在作出被诉告知书的同时，一并向马春英提供了相关处罚决定书的附卷联，兼顾了依法作出信息公开答复与满足当事人知情权的平衡，该做法值得鼓励和提倡。
马春英的第二项申请为要求公开某处罚决定书生效的证据(比如法院的终审判决书)。对此，马春英的理解为证明该处罚决定书已生效的证据，如法院的终审判决书；而虹口公安分局认为，其作出的处罚决定依法一经作出即生效，因而将马春英的该项申请理解为据以作出该处罚决定书的证据，如询问笔录、训诫书、情况说明等。原审法院认为，行政行为是行政主体为实现其对国家和社会公共事务管理的使命而行使行政权的形式之一。为切实实现行政目的，稳定行政法律关系，现代行政法学理论通说认为，行政行为具有公定力、确定力、拘束力、执行力等法律效力。一般而言，行政行为一经作出并送达，不论其实际上是否合法，首先就产生了推定其合法有效的法律效力(即公定力)。在排除了明显且易于识别的无效行政行为后，行政行为就具有了非依法定理由、非经法定程序，行政相对人和行政主体均不得任意要求改变或自行改变的法律效力(即确定力)。在行政相对人对行政行为提出质疑，提起行政复议或行政诉讼并经行政救济机关特别是司法机关作出肯定评价或将其变更为新的性质行为后，该行政行为则进一步被赋予了连原行为机关亦不得改变的法律效力(即拘束力)。此外，在行政行为效力存续期间，行政行为具有通过相对人自行执行或通过法定程序强制执行其行为内容的法律效力(即执行力)。由此可见，行政行为的生效，即发生法律效力，具有丰富的含义。在本案中，行政处罚决定作为一项行政行为，存在公定力、确定力、拘束力、执行力等不同层次和内涵的法律效力，马春英、虹口公安分局对同一申请事项之所以产生不同理解，源自对行政行为的生效，及产生何种法律效力有不同的理解。马春英从产生拘束力的角度理解该处罚决定书的生效，而虹口公安分局从产生公定力的角度对申请进行了解读。
合法的政府信息公开答复，固然需要以准确理解申请人的申请事项为基本前提，但法院在审查判断行政机关对申请事项的理解是否准确时，也不应脱离行政机关当时所处的具体情境、语境。在本案中，马春英申请指向的处罚决定书作出时间为2017年3月22日，内容为因马春英在北京市天安门地区实施扰乱公共场所秩序的违法行为，而对马春英行政拘留十日，故马春英提出信息公开申请时，该处罚决定刚执行完毕。从常理分析，显然不可能有行政复议机关对该处罚决定作出的复议决定书或法院对此作出的生效判决书。因此，虹口公安分局根据自己的理解作出判断，该理解又未明显背离通常的字面含义，故虹口公安分局的理解有其合理性，并无不当。相反，“不告不理”是行政复议和诉讼的基本原则，作出复议决定或裁判的前提是当事人提出申请或起诉。马春英作为被处罚人，对该处罚有无复议或诉讼应为明知，在处罚执行完毕的当天就申请虹口公安分局公开法院对该处罚决定的生效判决，似有滥用信息公开申请权的嫌疑。由于据以作出处罚决定的证据多样，根据马春英的申请无法指向特定的政府信息，故虹口公安分局认为该申请事项不明确。原审法院认为，虹口公安分局的解释有其合理性，且从马春英的申请目的看，马春英也并非要求虹口公安分局公开作出处罚决定依据的证据，而是质疑对其作出的处罚决定的合法性，故原审法院对虹口公安分局的辩称意见予以采纳。如马春英对该处罚决定不服，应当通过其他法定途径主张自己的权利，本案中的做法不值得重复和效仿。
综上，虹口公安分局作出被诉告知，主体适格，程序合法，在认定事实、适用法律上并无不当。马春英诉请撤销被诉告知并责令虹口公安分局重新答复，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(八)项之规定，判决驳回马春英的诉讼请求。案件受理费人民币50元减半收取为25元，由马春英负担。判决后，马春英不服，上诉于本院。
上诉人马春英上诉称：上诉人不服一审判决，请求撤销原审判决，支持原审诉请。
被上诉人虹口公安分局辩称：上诉人申请的第一项内容“原件”含义不明，无法指向特定联。上诉人申请的第二项内容，被上诉人对该证据理解为据以作出该处罚决定的生效证据，如询问笔录、训诫书、情况说明等。由于据以作出处罚决定的证据多样，上诉人申请指向不明，经补正程序后仍未消除该不明确性。被上诉人在15个工作日内作出被诉告知，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求依法驳回上诉。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
另查明，虹口公安分局于2017年3月22日向马春英送达了沪公虹行罚决字［2017］第1237号《行政处罚决定书》。
本院认为：政府信息公开制度的立法目的在于依法保障公民、法人或其他组织对政府信息的知情权。当事人对有关行政行为的异议应当通过其他有关救济途径解决，不属于政府信息公开案件的处理范畴。本案中，上诉人作为涉案行政处罚决定的当事人，虹口公安分局已在行政处罚程序中向其送达了行政处罚决定书。其又以政府信息公开的方式要求行政机关出示处罚决定书及生效证据，实质系对行政处罚决定的合法性提出质疑。上诉人本可直接对涉案行政处罚决定提起行政复议或行政诉讼来解决该争议。其现采取的处理方式既偏离了政府信息公开制度的立法目的，也无法帮助上诉人的真实诉求得以实现，更有滥用诉讼权利的嫌疑。经审查，被上诉人的答复亦无不当。对此，原审已作充分阐述，本院不再赘述。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回马春英的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人马春英负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈瑜庭
审判员 徐 静
审判员 朱晓婕
二〇一七年九月十八日
书记员 朱小艳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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