广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城中行初字第17号
原告秦小雄，住柳州市。
原告秦小飞，住柳州市。
两原告共同委托代理人唐仁桥，广西华尚律师事务所律师。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：柳州市。
法定代表人彭平义，局长。
委托代理人文冬至，该局副局长。
委托代理人骆ＸＸ，该局副科长。
原告秦小雄、秦小飞不服被告柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类行决字（2013）第999号《行政处罚决定书》，于2014年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月17日受理后，于2014年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本�依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告秦小雄及其两原告委托代理人唐仁桥，被告的委托代理人文冬至、骆ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2013年12月13日作出柳城管城中规划类行决字（2013）第999号《行政处罚决定书》，认为原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在柳州市城中区某某山西面共同搭建建筑物，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，故责令原告限期自行拆除上述违法搭建的建筑物。被告于2014年4月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：桂政函（2005）220号文。二、事实和程序方面：1、《调查通知书》，证明被告向原告下了调查通知；2、《责令停止违法行为通知书》，证明被告责令原告停止违法行为；3、下达调查通知书及责令停止违法行为通知书现场照片；4、现场勘验笔录；5、违法建房现场照片；证据3—5证明涉嫌违法建筑物的位置。6、公告；7、下达公告现场照片；证据6—7证明被告依法对涉嫌违法建筑物下达调查公告。8、案件调查笔录，证明原告接受了被告的调查；9、《行政处罚意见书》，证明市规划局对原告涉嫌违法建筑向被告提出的处罚意见；10、《行政执法处罚告知书》，证明被告依法告知原告建筑物违法的情况；11、处罚告知书送达回证；12、送达告知书现场图片；证据11—12证明被告依法履行了送达程序；13、当事人的陈述和申辩，证明原告进行了陈述和申辩；14、《关于秦小雄、秦小飞陈述和申辩的回复》；15、送达陈述和申辩回复的送达回证；16、送达陈述和申辩回复的现场照片；证据14—16证明被告对原告的陈述和申辩做出了答复。17、《行政处罚决定书》，证明原告的建筑物违法，被告依法作出行政处罚决定；18、行政处罚决定书送达回证；19、送达决定书现场照片；证据18—19证明被告依法送达处罚决定书。20、委托书，证明原告委托了代理人接受被告的调查；21、秦小雄身份证复印件；22、秦小飞身份证复印件；证据21—22证明原告的身份情况。23、履行《限期交地处理决定》催告书，证明原告接受了其他行政机关的调查；24、《责令限期交出土地处理决定》，证明其他行政机关对原告作出了处理决定；25、当事人建房申请报告；26、农村土地承包基本情况登记；27、《村镇农（居）民建房申请审批表》；28、《集体土地临时用地申请表》；证据25—28证明原告未按法定程序获得合法的建房资格。29、《行政复议决定书》，证明原告申请了复议，复议机关依法作出了复议决定；三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》�四十条第一款。
原告秦小雄、秦小飞共同诉称，一、原告所建的养殖场，办理了合法的手续，并非违章建筑。原告建养殖场时向有关部门打了申请报告，并办理了村镇农民建房申请审批表及集体土地临时用地申请，因为是农村的土地，只应由乡镇一级政府同意即可，根本不需要市国土局及市规划局的许可同意。被告提出的《建设工程规划许可证》，适用的对象是国有土地或其它大型的工程项目，根本不适用农村集体土地的农民个人养殖场的兴建。二、原告要求听证，但被告以不属于必须举行听证会的情况而未进行听证，程序违法。因为《行政处罚法》第42条的规定，没有全部列举完，而是用等字作为兜底条款。例如拆迁之类，也属于重大的听证范围。三、被告适用《城乡规划法》错误。因为原告的建筑物是2002年经合法批准兴建的，而《城乡规划法》是2008年生效的，法不溯及既往。并且被告引用全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，适用的前提不符合。首先，法工办的文件适用的对象是建设工程质量，而原告的不属于此类。第二，原告的建筑不违反城乡规划。早在规划法出台前，原告经有关部门许可，已建成了养殖场，所以被告以法工办的文件套用原告的建筑物是错误的。综上所述，请求法院撤销被告作出的柳城管中规划类行决字（2013）第999号《行政处罚决定书》。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、《申请行政复议书》；2、《关于对秦小雄、秦小飞陈述和申辩的回复》；3、《行政处罚决定书》；证据1—3证明被告对原告进行处罚后，原告不服依法提出复议申请；4、申请报告，证明原告建房是合法的，原告经过郊区政府、乡政府的批准后才将养殖场搬迁到现在的地方，该土地是集体土地不是国有土地；5、土地承包证，证明原告所建养殖场所占土地的性质；6、《村镇农（居）民建房申请审批表》，证明原告已经依法申请建房，符合法律的规定，不需要规划局的同意；7、《集体土地临时用地申请表》，证明原告已经履行了合法的建设手续，原告用地、建房手续合法；8、《责令限期交出土地处理决定》；9、广西国土厅《行政复议决定书》；证据8—9证明原告的用地是合法的。10、柳州市城市管理行政执法局《行政复议决定书》；11、柳州市行政执法局送达回证；证据10—11证明原告依法履行了复议程序。
被告辩称，一、原告提出被告认定缺乏事实依据，此提法与事实不符。原告搭建的房屋是座落于柳州市城市规划区内，属于城市总体规划内容，任何部门、单位和�人在城市规划区内建设房屋都需要办理《建设工程规划许可证》。原告在配合被告的调查时向被告提交了土地承包情况登记、申请报告、村镇农（居）民建房申请审批表、集体土地临时用地申请表，被告认为上述材料只能证明原告曾向相关部门递交了建房申请，但最终未取得《村镇建设工程规划许可证》和建设工程开工通知单等相关合法的建房手续。对于原告未经许可搭建建筑物的行为，市规划局出具的行政处罚意见是：未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%罚款。因此，被告对原告的违法事实认定清楚，调查取证充分。二、原告提出被告在作出行政处罚时，曾要求举行听证，被告不敢举行听证会。此提法与法律规定不符。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条已明确列举出了必须告知当事人听证权利的行政处罚方式有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等，没有包括“责令限期拆除”这一处罚方式。被告对原告作出限期拆除的行政处罚决定，不属于必须举行听证会的情况，因此被告不举行听证会符合法律规定。三、原告认为建筑物是2002年搭建的，不适用于《城乡规划法》和《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。原告的房屋是2002年建设的，从违法搭建至今，一直没有取得建设工程规划许可证等搭建审批手续，其房屋违法状态持续至今。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》已明确规定违法建设行为因其带来的建设工�质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。因此被告依据上述条款对原告进行查处并无不当。综上所述，原告未取得《建设工程规划许可证》在市城中区某某山西面搭建的建构筑物确属违法建设，被告作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，执法程序符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-29的真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议。本院认为，被告提供的证据1-29与本案有关联，且合法、真实，原告虽对上述证据的证明目的有异议，但就证据本身而言，能够证明本案所认定的事实是否清楚，程序是否合法，因�可以作为本案定案的依据。
被告对原告提供的证据1—4、8-9无异议，但对原告提供的证据5-7的真实性有异议，认为原告建房的手续不完善。本院认为，对上述双方当事人均无异议的证据1-4、8-9本院予以采纳。对于原告提供的证据5-7，被告认为不真实，但未能提供相反的证据予以反驳，本院对上述证据的真实性予以确认，但上述证据缺乏相关部门的审批意见，不能证明原告建房的手续已完备，因此本院对原告的证明目的不予采纳。
经审理查明，2002年6月，原告秦小雄为了兴建养殖场，以其名义向有关部门提出建房和用地的申请，得到了当时柳州市郊区某某镇人民政府的审核同意。之后，两原告共同搭建了养殖场。2013年10月11日，被告发现该建筑物涉嫌未取得《建设工程规划许可证》，于是在该建筑物外墙上张贴《调查通知书》及《责令停止违法行�通知书》，督促搭建建筑物的当事人到被告处进行处理。但无人前去接受处理。为此，被告在该建筑物外墙上张贴公告，要求该建筑物的利害关系人在公告之日起十五日内接受调查，否则将报经县级以上人民政府批准后强制拆除或者没收。2013年10月29日，原告秦小雄到被告处接受调查，承认该建筑物是其与其弟秦小飞共同搭建，并要求被告举行听证。2013年11月7日，被告就原告涉嫌违章的建筑物向柳州市规划局出具《行政处罚意见书》，柳州市规划局作出“未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建造工程总造价10%罚款”的处理意见。2013年11月28日，被告向两原告送达了《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出处罚。原告收到告知书后向被告提出了异议。被告于2013年12月13日作出《关于对秦小雄、秦小飞陈述和申辩的回复》并送达给了原告。2013年12月13日，�告对原告作出柳城管城中规划类行决字（2013）第999号《行政处罚决定书》，认定原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在市城中区某某山西面共同搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出责令限期自行拆除上述违法搭建的建筑物的行政处罚。两原告不服，向柳州市城市管理行政执法局申请复议。2014年3月28日，柳州市城市管理行政执法局作出柳城管复决字（2014）第1号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《行政处罚决定书》。原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和广西壮族自治区人民政府桂政函（2005）220号文件的规定，被告对城乡规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权。综合�、被告双方的分歧意见，本案有3个争议焦点：
1、原告搭建的建筑物手续是否完备。虽然原告在2002搭建时曾向有关部门申请建房和申请用地，但只得到了乡镇人民政府的审核同意，按照《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。原告在建设时并未取得县级以上人民政府的审批同意，因此从建设之日起，原告搭建的建筑物手续并不完备。
2、被告能否适用《城乡规划法》对该法颁布之前的行为进行处罚。原告认为其搭建行为是在2002年，而《城乡规划法》是在2008年才颁布，因此不能适用《城乡规划法》对当时的行为进行处罚。本院认为，虽然原告的搭建行为是在2002年，但原告在搭建时并未按当时的法律规定取得合法的建房和用地的审批手续，因此从搭建之日起原告的建筑就是违法建筑，这种违法状态并不因时间的流逝而转变为合法。2008年《城乡规划法》颁布后，原告仍未按《城乡规划法》的规定完备该建筑的审批手续，因此，原告搭建的建筑物的违法状态依然持续，被告依据《城乡规划法》对原告建筑物现存的违法状态进行处罚适用法律正确。
3、被告不举行听证程序是否违法。根据《行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。而在本案中，被告对原告作出的行政处罚是责令自行拆除违法搭建的建筑物，并不在《行政处罚法》第四十二条明确规定的范围内，因此，被告不举行听证不构成程序违法。
综上所述，被告对原告未经规划许可搭建建筑物的行为进行处罚�实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销被告作出的《行政处罚决定》理由不充分，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告秦小雄、秦小飞的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 梁 瑜
人民陪审员 贺 斌
人民陪审员 张怡春
二〇一四年六月九日
书 记 员 招幸龙