海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第134号
上诉人（原审被告）：三亚市人民政府。
法定代表人：ＸＸ，该市市长。
委托代理人：郑大平，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。
委托代理人：黄广明，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。
被上诉人（原审原告）：三亚市吉阳镇田独村委会第二村民小组。
法定代表人：蒲家勇，该组组长。
委托代理人：李盛华，海南惠海律师事务所律师。
原审第三人：三亚市吉阳镇人民政府。
法定代表人：陈德勇，该镇镇长。
委托代理人：李跃奎，三亚市吉阳镇司法所干部。
委托代理人：邢孔为，三亚市吉阳镇司法所干部。
原审第三人：三亚市吉阳镇田独村民委员会。
法定代表人：罗武清，该村委会主任。
委托代理人：董成荣，三亚市荔枝沟法律事务所法律工作者。
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因被上诉人三亚市吉阳镇田独村委会第二村民小组（以下简称田独村二组）诉其及原审第三人三亚市吉阳镇人民政府（以下简称吉阳镇政府）、原审第三人三亚市吉阳镇田独村民委员会（以下简称田独村委会）土地征收行为纠纷一案，不服三亚市中级人民法院作出的（2013）三亚行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月26日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人三亚市政府的委托代理人郑大平，被上诉人田独村二组的委托代理人李盛华，原审第三人吉阳镇政府的委托代理人李跃奎，田独村委会的委托代理人董成荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年11月7日，三亚市政府办公室作出三府办（2008）282号《三亚市人民政府办公室关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知》，通知原田独镇人民政府（以下简称田独镇政府）及三亚市政府各有关单位拟征收田独镇田独村委会部分集体土地作为隆平高科技术交流与专家生活区建设项目用地，由田独镇政府负责组织实施该项目用地的征收土地、清点青苗、丈量地上附着物及土地面积和补偿工作；三亚市国土环境资源局等有关单位负责对拟征收土地范围进行土地权属调查及监督、指导、审核工作。2009年4月12日，田独镇政府、袁隆平农业高科技股份有限公司（以下简称隆平高科公司）与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，征用了位于田独村颂和水库旁的22.28亩集体土地。
原审查明：本案争议土地位于三亚市吉阳镇（原田独镇）田独村颂和水库旁。2008年11月7日，三亚市政府办公室作出三府办（2008）282号《三亚市人民政府办公室关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知》，通知田独镇政府（后更名为吉阳镇政府）及三亚市政府各有关单位拟征收田独镇田独村委会约25亩集体土地作为隆平高科技术交流与专家生活区建设项目用地，由田独镇政府负责组织实施该项目用地的征收土地、清点青苗、丈量地上附着物及土地面积和补偿工作；三亚市国土环境资源局等有关单位负责对拟征收土地范围进行土地权属调查及监督、指导、审核工作。2009年1月，田独镇政府和项目用地单位隆平高科公司根据调查清点的情况，将拟征收土地上的青苗及其他地上附着物补偿款549309.6元支付给了土地承包人陈少雄。2009年4月12日，田独镇政府、隆平高科公司与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，征用了位于田独村颂和水库旁的22.28亩集体土地兴建隆平高科三亚南繁基地生活区。此后，田独镇政府将该22.28亩土地的土地补偿费129134.88元和征地奖励费290085.6元，合计419220.48元支付给了田独村委会。在征地过程中，三亚市政府及其下属土地行政主管部门未将征地方案和征地安置补偿方案予以公告。苏文兵、李江等222名田独村二组村民得知该征地事宜后不服，遂以田独村二组的名义提起该案诉讼。
又查，1986年8月26日，原田独乡人民政府、原田独村一队与三亚市畜牧场签订合同，约定原田独乡人民政府和原田独村一队同意将矿井坡、酸豆坡一带350亩的土地（其中，原田独乡人民政府200亩，田独村一队150亩）发包给三亚市畜牧场兴建分队作业区，具体范围为东至部队后备仓库，南至大嶺岭脚，西至潜水队、角岭顶，北至颂和水库水记。1999年，田独村委会又将前述土地中的80亩酸豆坡园地（包括现争议土地在内）发包给田独村二组村民黄浩和蒲家勇使用，并办理了《农村集体土地承包经营权证书》。2002年5月9日，黄浩和蒲家勇将前述承包土地中的约70亩土地转包给陈少雄种植。该案审理期间，经组织各方当事人到争议土地现场查明，争议土地目前正由隆平高科公司开发建设。各方当事人一致确认争议土地位于三亚市畜牧场1986年8月26日的土地承包协议所记载的原田独乡人民政府的200亩土地范围内，但对争议土地的实际权属有争议。
另据三亚市公安局人口信息系统记载，田独村二组截止2013年9月满18岁以上的人员有364人，故以田独村二组名义提起该案诉讼的苏文兵、李江等222名村民人数已超过该组村民的过半数。
原审认为：该案争议土地长期由田独村二组村民黄浩和蒲家勇承包使用，在被征收前未登记确权给任何一个村集体，田独村委会也承认其只是暂代管理该土地。因此，苏文兵、李江等222名田独村二组村民对该征地行为不服，以田独村二组的名义提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼的规定，是该案适格原告。
根据《海南省经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征收农村集体所有土地应按下列程序实施：被征收土地所在市、县、自治县土地行政主管部门在征地依法报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民；征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物的调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认；市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告，被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应在公告之日起10个工作日内向市、县、自治县土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证；市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。三亚市政府和第三人吉阳镇政府、田独村委会提交的证据均未能充分证明田独村委会是争议土地的所有权人，三亚市政府在征收争议土地过程中，未依法将征地方案和征地补偿安置方案予以公告，未告知被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料办理征地补偿登记；未认真查明被征土地权属是否存在争议，即直接与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，以至于田独村二组村民对征地事宜不知情，未能在征地过程中主张土地权属和征地受偿的权益，其征地行为违反了前述法规规定的征地程序，认定事实依据不足。
综上所述，三亚市政府征收吉阳镇田独村颂和水库旁22.28亩集体土地的行为程序违法，认定事实依据不足，田独村二组诉求确认该征地行为违法的理由充分，依法应予支持。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，遂判决确认三亚市政府征收吉阳镇田独村颂和水库旁22.28亩集体土地的具体行政行为违法。案件受理费50元由三亚市政府负担。
三亚市政府上诉称：一、田独村二组不具有本案诉讼主体资格。田独村二组没有证据证明其与被征土地存在法律上的利害关系，其不是本案适格的原告。原审法院以涉案土地长期被田独村二组的村民承包为由认定该村具有诉讼主体资格是错误的。二、原审法院认定事实错误。从历史使用情况来看，涉案土地自1986年以来一直都由田独村委会管理、使用和收益，没有任何单位和个人提出异议，三亚市政府就涉案土地颁发的《土地承包经营权证》记载的发包方也是田独村委会，上述事实足以证明涉案土地属于田独村委会。在土地权属清楚的情况下，吉阳镇政府与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，补偿征收涉案土地并无不当。三、三亚市政府在土地征收过程中，没有依法公告征地方案和征地补偿安置方案。虽然程序存在瑕疵，但三亚市政府已依法将相关的补偿款支付给田独村委会和地上附着物的所有人，并未因程序上的瑕疵而侵害相关权利人的合法权益。综上，请求撤销原审判决，驳回田独村二组的诉讼请求。
田独村二组答辩称：一、田独村二组具有诉讼主体资格。争议土地长期由田独村二组村民黄浩和蒲家勇承包使用，而三亚市政府称涉案土地属于田独村委会所有没有事实和法律依据。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。在土地征收过程中，对征地方案和征地安置补偿方案进行公告是必不可少的程序，三亚市政府未依法公告，违反法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
吉阳镇政府述称：一、田独村二组主张被征土地归其所有，没有事实和法律依据。二、2008年11月7日，吉阳镇政府接到三亚市政府办公室《关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知》后，吉阳镇政府派出工作人员配合三亚市国土环境资源局对拟征地段进行调查。田独村委会提供了田独村委会发包给三亚市畜牧场的《土地承包协议书》及收取承包租金的明细账目表、三亚市政府颁发的《农村集体土地承包经营权证书》及收取承包租金的明细账目表等依据，以上证据足以证明被征土地属田独村委会的使用地范围内。三、田独镇政府还配合三亚市国土环境资源局对隆平高科技术交流与专家生活区建设项目用地进行清点青苗、丈量地上附着物和土地面积等工作，三亚市政府征地行为程序合法。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，驳回田独村二组的诉讼请求。
田独村委会述称：一、田独村二组不具有诉讼主体资格，其没有提供任何证据证明涉案土地归其所有。二、一审法院认定事实错误，三亚市政府、吉阳镇政府、田独村委会提交的证据足以证明涉案土地归田独村委会所有。综上，请求撤销原审判决，驳回田独村二组的诉讼请求。
二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点有两个，一是田独村二组是否具有本案诉讼主体资格。二是三亚市政府的征地行为是否合法。
关于田独村二组是否具有本案诉讼主体资格的问题。涉案土地位于田独村，长期由田独村二组村民黄浩和蒲家勇承包使用，被征收前并未确权归任何一个集体经济组织所有，田独村委会也认可只是暂时代管该地。因此，田独村二组与本案有利害关系，是本案的适格原告。
关于三亚市政府的征地行为是否合法的问题。首先，涉案土地征用前并未确权或者颁证给任何一个集体经济组织，现有证据不足以证明涉案土地归田独村委会所有。三亚市政府在征用土地时未认真审查被征收土地是否存在土地权属争议，就直接与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，该征地行为认定事实不清。其次，三亚市政府的征地行为程序违法。三亚市政府在征收涉案土地过程中，未将征地方案及补偿安置方案进行公告，未告知被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定的期限内，持土地权属证书等材料办理征地补偿登记，违反《海南省经济特区土地管理条例》第二十八条的有关规定，该征地行为程序违法。因此，三亚市政府的征地行为依据不足，程序违法。原审判决确认该征地行为违法并无不当。
综上，三亚市政府征收吉阳镇田独村颂和水库旁22.28亩集体土地的行为违法。三亚市政府的上诉请求和理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王志刚
代理审判员 冯 坤
代理审判员 尹茂平
二〇一四年十月二十一日
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……