河南省驻马店市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫17行终299号
上诉人（一审被告）驻马店市驿城区胡庙乡人民政府。
法定代表人王海威，乡长。
委托代理人彭贺平，副乡长。
委托代理人吴海雨，驻马店市驿城区园街道法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）王东成，男，汉族，1968年12月26日出生，住河南省上蔡县。
委托代理人张景龙，北京市长歌律师事务所律师。
上诉人驻马店市驿城区胡庙乡人民政府（以下简称胡庙乡政府）因被上诉人王东成诉《矿山窑厂限期停产拆除通知书》一案，不服河南省确山县人民法院（2017）豫1725行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人胡庙乡政府的负责人彭贺平及委托代理人吴海雨，被上诉人王东成及其委托代理人张景龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
胡庙乡政府于2017年5月28日向王东成作出《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，�要内容是：“经查：你在胡庙乡韦岗村小尹庄建设的窑厂未依法取得相关证件，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国城乡规划法》，根据5月13日区政府会议精神和省矿产违法图斑治理要求，请立即停止生产，并于2017年5月30日前自行拆除，逾期仍未执行的，胡庙乡人民政府将按有关规定，组织相关部门强行拆除。”
一审法院经审理查明，驻马店市东成新型墙体材料有限公司成立于2008年6月，王东成为该公司的法定代表人，也是该公司股东之一。2017年5月13日，胡庙乡政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国城乡规划法》及河南省矿产违法图斑治理要求，向自然人王东成发出《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，责令王东成在胡庙乡韦岗村小尹庄村民组建�的窑厂停止生产，并于2017年5月15日前自行拆除，逾期不执行的，胡庙乡政府将按有关规定，组织相关部门强行拆除。
一审法院认为，胡庙乡政府作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》中责令停止生产的行政行为是行政处罚行为，责令限期自行拆除的行政行为属行政强制措施，上述行政行为的相对人应为王东成作为股东之一的驻马店市东成新型墙体材料有限公司，而不是自然人王东成。王东成虽为该公司的法定代表人也是该公司股东之一，但其主体仍为自然人，该通知书将自然人王东成作为该行政行为相对人，属行政行为的相对人和行政行为内容不一致。且被诉通知书未告知王东成申请复议、提起诉讼的权利和期限，程序违法。综上，胡庙乡政府2017年5月13日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，事实不清，证据不足，程序违法，王东成请求撤销胡�乡政府于2017年5月13日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》理由成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决：撤销被告驻马店市驿城区胡庙乡人民政府于2017年5月13日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》。案件受理费50元，由被告驻马店市驿城区胡庙乡人民政府承担。
上诉人胡庙乡政府不服一审判决上诉称，一审法院判决违反不告不理的法律原则。“不告不理”作为民事诉讼的基本原则，其在民事诉讼中主要体现在两个方面：一、必须有原告的请求或被告的反诉，法院才能受理案件并进行审理；二、在审理中法院的审判活动受原告起诉或被告反诉的范围的约束。法院只能按照当事人提出的诉讼事实和主张进行审理，对超过当事人诉讼主张的部分不得主动审理。由于原告起诉可能引起行政诉讼程序的开始和行政诉讼活动的进行，因此当事人提起行政诉讼，必须符合法定条件。本案中，被上诉人在行政起诉中的事实与理由部分，明确要求撤销上诉人于2017年5月28日作出的以被上诉人为对象的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，并没有要求审理上诉人于2017年5月13日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，而一审法院却作出撤销上诉人于2017年5月13日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，违反不告不理法律原则。一审法院认定事实错误，上诉人于2017年5月28日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》行政强制措施，在通知书抬头以自然人尹国明作为行政相对人并无不妥，理由如下：一、通知书明确说明了是王东成所建设的窑厂违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国城乡规划法》，并未说是王东成违反上述法律，实际上是把驻马店市东成新型墙体材料有限公司作为行政相对人；二、王东成是该公司的法定代表人，且正在经营该公司窑厂，应是强制拆除的义务人，上诉人对王东成下达拆除通知，是便于强制拆除违法建筑。一审法院认为行政行为的相对人与行政行为的内容不一致是错误的。上诉人作出《矿山窑厂限期停产拆除通知书》符合法定程序。上诉人在实施强制措施前多次要求被上诉人自行拆除，被上诉人不听劝告，拒不履行自行拆除义务。上诉人按照法定程序于2017年5月13日将通知书送达被上诉人，因被上诉人拒不签收，执法人员将该通知书张贴在被上诉人厂房墙壁上，要求被上诉人于2017年5月15日前将违法建筑自行拆除，被上诉人拒不履行。2017年5月18日，上诉人召集包括被上诉人在内的企业开会，了解情况，听取陈述和申辩，阐述依法拆除理由和依据，告知行政复议和�讼的权利和期限，履行义务等。上诉人于2017年5月28日，再次将《矿山窑厂限期停产拆除通知书》送达被上诉人，要求其自行拆除违法建筑。综上，请求法院予以改判或撤销原判决，发回重审。
被上诉人王东成答辩称，涉诉通知书包括两项行政决定，即“立即停止生产”和“自行拆除”，前者为行政处罚决定，后者为行政强制决定，应分别适用《行政处罚法》和《行政强制法》。若依据《行政处罚法》，上诉人不具有作出停产停业处罚的职权；而依据《行政强制法》，上诉人虽主张以《城乡规划法》第六十五条作为职权依据，但被上诉人所经营企业所在区域为城市规划区，不受该条规制。因此，上诉人作出的《通知书》超出法定权限。上诉人所作行政行为的内容是以被上诉人所经营的企业为对象，却错误的将其下发给被上诉人，导致行政行为的内容和形式不统一，属于认定事实错误。上诉人未举证曾履行过调查程序，且对其主张的被上诉人所建窑厂违反规划的事实未能确切、充分的举证，因此，认定事实主要证据不足。上诉人将涉诉《通知书》直接张贴于被上诉人所经营企业的院墙外，违反法定的送达方式。且未举证曾履行了法定程序，所以，可推定其作出涉诉行政行为违反法定程序。上诉人虽主张将《行政强制法》和《城乡规划法》作为适用法律的依据，但上诉人却完全没有遵守其规定，因此，适用法律错误。综上。请求法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明，胡庙乡政府于2017年5月28日作出以王东成为相对人的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》，以“建设的窑厂未依法取得相关证件，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国矿产资源法》”�由，作出“立即停止生产，并于2017年5月30日前自行拆除”的行政行为。王东成于2017年6月23日以驻马店市驿城区胡庙乡人民政府为被告，向驿城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述《矿山窑厂限期停产拆除通知书》。
本院认为，被上诉人王东成在行政起诉中的事实与理由部分，明确要求撤销上诉人胡庙乡政府于2017年5月28日作出的以被上诉人为对象的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》。而一审法院却作出撤销上诉人于2017年5月13日作出的《矿山窑厂限期停产拆除通知书》。一审判决认定基本事实不清，裁判结果错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销确山县人民法院（2017）豫1725行初80号行政判决；
二、发回确山县人民法院重审。
审判长 孟令�
审判员 于 发 安
审判员 程 海 龙
二〇一七年十二月二十七日
书记员 李 雯 璨