中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行赔申361号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）阎作芳。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘人毓。
委托代理人孙浩然，北京市浩东律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省宝清县人民政府。住所地：黑龙江省宝清县中央大街***号。
法定代表人王国强，县长。
委托代理人李波，宝清县信息中心主任。
委托代理人郝雅枫，黑龙江省郝雅枫律师事务所律师。
再审申请人阎作芳、刘人毓因诉被申请人黑龙江省双鸭山市宝清县人民政府（以下简称宝清县政府）行政赔偿一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年5月12日作出的（2016）黑行终142号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2016年9月18日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年11月24日上午，在黑龙江省高级人民法院第十一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人刘人毓及其委托代理人孙浩然，被申请人宝清县政府的委托代理人李波、郝雅枫，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
刘甲某，曾用名刘乙某，系阎作芳的丈夫、刘人毓的父亲。1947年8月，刘甲某在吉林省辑安县参军。1954年10月，支援北大荒建设，到友谊农场工作。1963年，被调到黑龙江省迎春林业局。因迎春林业局没有家属房，刘甲某搬到宝清县七里泡镇兰凤村居住，户口关系也落在兰凤村。1965年，刘甲某回到农村生活。1974年起，刘甲某多次向国务院及中央军委反映情况，要求恢复自己的军人身份，落实相关政策。1986年5月5日，中央军事委员会办公室书面回复刘甲某，告知其来信已转交兰州军区政治部处理。1994年12月4日，刘甲某向宝清县政府递交上访材料，要求解决三个问题：1、恢复刘甲某家的粮食关系、户口。2、子女安排职业。3、补发工资，享受劳保待遇。1995年11月6日，八四八七〇部队向宝清县政府索要刘甲某档案，宝清县政府作出宝政办函（1995）2号《关于刘乙某同志档案材料问题的函》（以下简称2号函），主要内容为：“贵处来函索要刘乙某同志的档案材料，因时间久远，一时难以找到。刘乙某同志自述材料，经阅过他档案的原县政府常务副县长沙延峰同志和民政局局长袁兆安同志审核，情况属实。现将刘乙某同志自述材料及有关领导的签字寄去”。1996年1月10日，八四八七〇部队致函告宝清县政府，主要内容为：“关于刘乙某同志要求落实政策的问题，我们因没有档案资料无法查证。请贵部协助给予进一步查找并寄我部，以便及时解决刘乙某同志问题”。2001年12月30日，宝清县民政局为刘甲某发放在乡复员军人定期定量补助费领取证。2002年8月至2004年1月，刘甲某领取定期补助费。2003年10月14日，刘甲某去世。2013年12月16日，刘人毓向宝清县政府申请公开刘甲某个人档案信息。同年12月31日，宝清县政府书面答复刘人毓，无刘甲某（刘乙某、刘丙某）同志的档案信息。阎作芳、刘人毓认为，刘甲某系未转业的在职军人，其档案材料由宝清县政府获取并保管，因宝清县政府将刘甲某档案丢失，致使无法恢复刘甲某的军人身份，也无法享受军人待遇。2014年9月15日，阎作芳、刘人毓向宝清县政府邮寄国家赔偿申请，请求赔偿因刘甲某档案被丢失造成的损失。宝清县政府在法定期限内未作出行政赔偿决定。2015年4月21日，阎作芳、刘人毓提起本案诉讼，请求判令宝清县政府赔偿因丢失刘甲某档案造成的以下损失：刘甲某1963年至2003年的工资收入2095160元，一次性抚恤金228506.67元，死亡丧葬费26189.5元，各项损失合计2349856.12元。
双鸭山市中级人民法院（2015）双行初字第2号行政赔偿判决认为，阎作芳、刘人毓作为刘甲某的妻子和女儿，在宝清县政府作出“无刘甲某同志的档案信息”的回复后，通过邮寄赔偿申请书的方式，向宝清县政府提出行政赔偿申请。但是，宝清县政府未在法定期限内作出是否予以赔偿的决定，阎作芳、刘人毓作为刘甲某的配偶及子女，向人民法院提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。阎作芳、刘人毓对于刘甲某为在职军人及刘甲某的档案交由宝清县政府保管并丢失的主张，负有举证责任。阎作芳、刘人毓对刘甲某是在职军人这一待证事实，未能提供充分合法有效的证据予以证明，且阎作芳、刘人毓不能清晰说明，刘甲某从部队借调到地方后，是何时何故未能与部队一同撤离，又是因何故将在职军人的户籍落在宝清县七星泡镇兰凤村的。同时，刘甲某在信访材料中未称自己为在职军人，申请解决的问题中，也没有恢复军人身份这一项。从八四八七〇部队给宝清县政府函也能认定，刘甲某给中央军委写信，是要求落实相关政策，而非恢复军人身份。在刘甲某是否是在职军人这一关键性的问题没有有效证据证明的情况下，阎作芳、刘人毓所述事实无法得到确认。阎作芳、刘人毓提供2号函，主张根据函中的文字表述，推定刘甲某的档案在宝清县政府保管丢失。但是，按照档案管理的一般规则，借调军人的档案应由其原所在部队保管，不应转交到其借调的单位，在无特别规定及特殊事件发生的情况下，档案更不可能流转到无隶属关系的机关。根据刘甲某自述的履历情况及阎作芳、刘人毓的陈述，刘甲某系因支持地方建设被所在部队派借到友谊农场五分场、合江农垦畜牧场实验场及迎春林业局工作，而以上单位均不在宝清县区域内，与宝清县政府亦无隶属关系。阎作芳、刘人毓也不能清晰阐述，刘甲某作为在职军人其档案因何故、在何时、由何部门转交到宝清县政府的何部门，且刘甲某的自述材料也没有说明其档案已交由宝清县政府保管。因此，2号函所记录的内容，在无其它证据与之形成证据链条的情况下，不能仅以函中文字表述推定刘甲某的档案已交由宝清县政府。阎作芳、刘人毓主张刘甲某的档案由宝清县政府管理丢失，事实无法确认。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回阎作芳、刘人毓的赔偿请求。阎作芳、刘人毓不服，提起上诉。
黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终142号行政赔偿判决认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，阎作芳、刘人毓应对被诉行政行为造成损害的事实提供证据，但二人并未提供有效证据证实刘甲某曾是军人，且档案由宝清县政府保管。故阎作芳、刘人毓主张刘甲某曾档案由宝清县政府管理并丢失的事实证据不足，赔偿请求于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
阎作芳、刘人毓申请再审称：1、一、二审判决认定事实不清。根据阎作芳、刘人毓一、二审提供的证据，足以证明刘甲某的军人身份及其档案被宝清县政府保管并丢失的事实。2、一、二审判决适用法律错误。一、二审判决分别适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，同样缺乏事实根据，属于适用法律错误。请求撤销一、二审行政赔偿判决，依法再审；判决宝清县政府赔偿刘甲某于1963年至2003年的工资收入2095160元，赔偿一次性抚恤金228506.66元，赔偿死亡丧葬费26189.5元。
宝清县政府答辩称：1、阎作芳、刘人毓超过法定诉讼时效后，在未向宝清县政府提出国家赔偿申请的情况下，提起本案行政赔偿诉讼，不符合国家赔偿法的规定。2、阎作芳、刘人毓一、二审提交的证据，根本无法证明刘甲某的军人身份，更无法说清楚其档案转调情况。3、违法行为造成申请人损害，应当承担行政赔偿责任，在不能证明是否存在违法行为的情况下，再审没有实际意义。请求驳回阎作芳、刘人毓的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求行政赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行政行为已被确认违法是起诉的前提条件。本案中，阎作芳、刘人毓单独提起行政赔偿诉讼，但未提供证据证明其所称宝清县政府丢失刘甲某档案的行政行为被确认违法。一、二审中，阎作芳、刘人毓提供的相关证据只能证明，刘甲某曾就其军人身份和档案问题向有关部门和单位申请解决，相关部门和单位经查找无结论。至今没有充分证据证明宝清县政府存在丢失刘甲某档案的行为，更不存在该行为已经被相关国家机关确认违法的事实。阎作芳、刘人毓单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼，起诉事项应当属于人民法院受案范围。阎作芳、刘人毓就其所称刘甲某军人身份及档案丢失的落实政策的历史遗留问题，单独提起行政赔偿诉讼，人民法院无法进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审本应根据上述法律规定和案件事实，对阎作芳、刘人毓的起诉裁定不予立案，或驳回起诉。一、二审受理其起诉，并作出实体判决不妥，本院予以指正。鉴于本案系阎作芳、刘人毓提出再审申请，不应作出对其更为不利的裁判，且一、二审以两人请求行政赔偿证据不足为由，判决驳回其诉讼请求，不损害两人的实体合法权益，通过再审程序，撤销一、二审判决，最终裁定驳回阎作芳、刘人毓的起诉，没有实际意义，本院决定不对本案进行再审。
综上，阎作芳、刘人毓的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回阎作芳、刘人毓的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李明义
审判员 苏 戈
二〇一七年一月十一日
书记员 关 月
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国国家赔偿法
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
4、最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（一）原告具有请求资格；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（五）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（六）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（七）符合法律规定的起诉期限。