清远市清城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清城法行初字第15号
原告：杨进芬，男，汉族，1957年12月出生，住址：广东省清新县。
被告：清远市发展和改革局，住所地：清远市。
法定代表人：周岐贤，局长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：李思远，清远市发展和改革局工作人员。
原告杨进芬不服被告清远市发展和改革局（以下简称清远市发改局）城市建设行政许可纠纷一案，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭。于2014年8月6日公开开庭进行了审理。原告杨进芬，被告的委托代理人温福荣、李思远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告清远市发改局收到清远市黄腾峡大道工程管理处提交的《关于要求批准清远市黄腾峡大道工程立项的请示》，于2011年6月16日作出清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道工程项目的批复》，同意清远市黄腾峡大道工程建设。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1机构代码证，证明清远市发改局的诉讼主体资格。证据2《关于要求批准清远市黄腾峡大道工程立项的请示》及附件，证明申报单位按规定编制工程可行性研究报告并向发改局申请工程立项。证据3广东省建设项目选址�见书，证明清远市城乡规划局同意涉案项目选址，具体线路按城市总体规划执行。证据4招标基本情况表，证明涉案项目勘察、设计、建筑工程、安装工程、监理等全部委托公开招标。证据5清远市财政局《关于黄腾峡大道（又称金谷大道）项目建设的意见》，证明涉案项目属于政府投资项目。证据6《关于印发黄腾峡大道工程可行性研究报告评审意见的通知》、《关于清远市黄腾峡大道工程可行性研究报告投资估算的审查意见》，证明涉案项目在我局批复之前经过评审、审查。证据7法律依据，证明清远市发改局作出同意涉案工程建设的批复的法律依据。证据8《关于清远市黄腾峡大道工程项目的批复》，证明清远市发改局依法作出同意涉案工程建设的批复。证据9《行政复议决定书》，证明广东省发展和改革委员会维持清远市发改局作出的《关于清远市黄腾峡大道工程项目的批复》。证据10对涉案项目招标、建设等媒体报道、宣传资料，证明广大市民应当知道涉案项目经政府部门批准。另外，被告于2014年8月1日补充提交的证据11清远市国土资源局关于清远市黄腾峡大道工程项目用地的预审意见（清国土资规保函（2014）60号），证明清远市黄腾峡大道工程项目符合土地利用总体规划，通过用地预审。
原告起诉称：2009年10月1日，陈景梅把1998年1月1日开始承包经营的广东省清城区东城街办大塱村委会龙坑队所属的上岭、下岭、罗昌岭及周边鱼塘和袁屋队的四方塘总面积为141.84亩转租给原告，有效期为1988年1月1日至2022年12月31日。2013年4月27日，清远市清城区东城街办为了清远市黄腾峡大道建项目用地占用原告承包土地范围，对原告承包土地范围内的青苗及地上附着物拟征收进行清点。东城街办在未与原告作任何协商补偿的情况下，于2013年11月28日在没有任何法律依据实施强征强拆、突击拆迁等违法行为。本人经向清远市发改局申请政府信息公开获悉，上述建设项目立项核实为设计每小时时速为80公里的一级公路、高等级公路。原告认为《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》没有通过建设项目用地审批，是违法批复，应当撤销。一、《建设项目用地预审管理办法》第十五条第二款规定：“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理工地手续。”二、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第九条规定：“凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转让计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。”综上，被告作出的《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》违反法律法规，是违法批复。请求：1、依法确认清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》违法；2、依法责成被告撤销清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》。
原告向本院提供了以下证据：证据1清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》，证明被告的违法证据。证据22014年3月10日公开《信息公开结果证明》，证明被告批复无用地预审证据。证据3粤发改行复（2014）113号行政复议决定书，证明原告每月超出诉讼期限证据。证据4原告承包合同，证明原告符�诉讼主体。证据5原告身份证，证明原告符合诉讼主体。补交提交的证据6国土资源信访事项告知书。
被告答辩称：一、涉案项目概况。涉案项目为黄腾峡大道工程项目，项目申报单位为清远市黄腾峡大道工程管理处。黄腾峡大道属于市政道路，由清远市人民政府投资。被告根据清远市黄腾峡大道工程管理处的申请和有关规定，于2011年6月16日作出33号文。涉案项目正在建设中。二、被告作出33号文符合法定权限。根据《国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》（发改投资（2005）1392号）规定，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）附件《政府核准的投资项目目录》中规定应由国务院或国务院投资主管部门管理的项目范围外的地方政府投资项目，按照地方政府的有关规定审批。《政府核准的投资项目目录》第九条规定�“其他城建项目由地方政府投资主管部门核准”，根据《关于印发广东省政府核准的投资项目目录（2004年本）的通知》（粤府（2005）121号）附件中的《广东省政府核准的投资项目目录（2004年本）》规定，“其他城建项目中收费项目由省人民政府投资主管部门核准，其余省属项目（含合作项目）和跨地级以上市项目由省人民政府投资主管部门核准，地级以上市属项目和跨县（市、区）项目由地级以上市人民政府投资主管部门核准，县（市、区）属项目由县（市、区）人民政府投资核准”。广东省发展和改革委员会《关于地方政府投资项目审批权限问题的通知》（粤发改资（2009）374号）明确：“为贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，现就地方政府投资项目审批权限有关事项明确如下：我省地方政府投资项目，除规定须报国�发展改革委或省人民政府审批外，全部由本级政府投资主管部门审批。”《广东省发展和改革委员会关于进一步明确政府投资建设公路和水运项目审批权限的通知》（粤发改交通（2010）218号）进一步明确：“其他项目：跨地级以上市的项目由省级政府投资主管部门审批，其余项目按照隶属关系由同级政府投资主管部门审批。”清远市黄腾峡大道为市政道路，按照规定，属于市级政府投资主管部门审批的项目，被申请人作出33号文符合法定权限。三、33号文符合相关要求。涉案项目由项目申报单位委托有资质单位编制《清远市黄腾峡大道工程可行性研究报告（主报告）》，具备清远市环境保护局《关于清远市黄腾峡大道工程项目环境影响报告书的批复》、清远市城乡规划局《建设项目选址意见书》、清远市国土资源局《关于黄腾峡大道工程项目用地的初步审�意见》等环评、城市规划、土地等手续，并经过评审、审查及完成节能登记表备案，符合相关要求。四、原告的起诉已经超过起诉期限。被告作出33号文已经超过2年，包括原告在内的广大市民都应当知道政府相关部门已经批准涉案项目，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，原告的起诉已超过起诉期限。综上所述，被告作出33号文，程序合法，符合法律法规的规定，原告请求确认33号文违法和请求撤销33号文的诉讼请求没有事实和法律依据，且已超过起诉期限。
经审理查明，2009年10月1日，原告杨进芬与陈景梅签订租赁合同，承包经营清城区东城街办大塱村委会龙坑队所属的上岭、下岭、罗昌岭及周边鱼塘和袁屋队的四方塘总面积为141.84亩，有效期为1988年1月1日至2022年12月31日止。2011年3月11日，清远市黄腾�大道工程管理处向被告清远市发改局提出要求批准黄腾峡大道工程立项的请示，被告于2011年6月16日作出清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》，同意清远市黄腾峡大道工程建设。原告认为被告作出的清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》没有通过建设项目用地预审，违法批复。原告为此于2014年4月14日向广东省发展和改革委员会申请行政复议，广东省发展和改革委员会于2014年6月13日作出粤发改行复（2014）113号《行政复议决定书》，维持被告作出的清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》。原告不服被告的上述批复，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼。
在本案诉讼过程中，被告向本院提交了清远市国土资源局于2014年7月23日作出的清国土资规保函（2014）60号《清远市国土资源局关于清远市黄腾峡大道工程项目用地的预审意见》，证明清远市黄腾峡大道工程项目通过了用地的预审。
本院认为，本案的争议焦点是被告所作出清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》的程序是否合法。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第九条规定：“加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转让计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。”被告作出的清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道建设项目的批复》的时间是2011年6月16日，而清远市国土资源局于2014年7月23日才作出清国土资规保函（2014）60号《清远市国土资源局关于清远市黄腾峡大道工程项目用地的预审意见》，批准了清远市黄腾峡大道工程项目用地的预审手续。显然，被告作出清发改工（2011）33号批复时，没有国土资源部门的用地预审意见，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第九条规定，作出批复的程序违法，依法本应撤销。但由于被告在诉讼过程中补充提交了清远市国土资源局出具的清国土资规保函（2014）60号《清远市国土资源局关于清远市黄腾峡大道工程项目用地的预审意见》，说明清远市黄腾峡大道工程项目是符合土地利用规划，可以办理土地预审手续。撤销该批复重新办理会造成行政资源的浪费，对公共利益亦会造成损失。为提高行政效率，避免对公共利益造成损失，保证重点�程项目的顺利推进，故对被告作出的清发改工（2011）33号批复，本院不予撤销。
综上，被告作出清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道工程项目的批复》程序违法，但对原告请求撤销上述批复的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、确认被告于2011年6月16日作出的清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道工程项目的批复》的程序违法；
二、驳回原告杨进芬要求撤销被告作出的清发改工（2011）33号《关于清远市黄腾峡大道工程项目的批复》的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 黄焯坤
审�员罗伟雄
代理审判员 朱文婷
二〇一四年九月二十二日
书 记 员 王大鹏
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。