广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）桂行终41号
上诉人（一审第三人）玉林市福绵区大义林场。
法定代表人苏里，场长。
委托代理人何丹智，广东意合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）博白县径口镇茶根村塘冲村民小组。
诉讼代表人陈桂平，组长。
被上诉人（一审原告）博白县径口镇茶根村鸡笠冲村民小组。
诉讼代表人陈述祥，组长。
两被上诉人共同委托代理人庞明富，玉城法律服务所法律工作者。
两被上诉人共同委托代理人潘妮，广西金大地律师事务所律师。
一审被告玉林市人民政府，住所地：玉林市玉东大道1号市委、市政府办公大楼。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人谭伟旗，玉林市林业局干部。
委托代理人温丽玲，玉林市林业局干部。
一审被告广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人莫耘红，广西壮族自治区法制办公室工作人员。
一审第三人博白县径口镇茶根村民委员会。
诉讼代表人陈文东，主任。
上诉人玉林市福绵区大义林场（以下简称大义林场）因与被上诉人博白县径口镇茶根村塘冲村民小组、博白县径口镇茶根村鸡笠冲村民小组（以下合称塘冲、鸡笠冲村民小组），一审被告玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）、一审第三人博白县径口镇茶根村民委员会(以下简称茶根村委会)土地行政确权及行政复议一案，不服玉林市中级人民法院（2016）桂09行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大义林场法定代表人苏里及委托代理人何丹智，被上诉人鸡笠冲村民小组诉讼代表人陈述祥及两被上诉人共同委托代理人庞明富、潘妮，一审被告玉林市政府委托代理人谭伟旗、温丽玲，一审被告广西区政府委托代理人莫耘红，到庭参加的诉讼。一审第三人茶根村委会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：玉林市政府于2001年3月1日作出玉政处字[2001]2号《玉林市人民政府行政处理决定书》（以下简称2号处理决定）认定，大义林场与茶根村委会争议的牛田水林地坐落在福绵区境内，面积3878亩（资料统计），四至范围是：东至石夹冲（黄屋水）尾岭脊，南至长坑尾岭顶或扒灰坳，西至石奄冲尾岭顶，北至老虎岩。争议地原属荒山，在土改时没有分配给任何单位和个人。大义林场建场前，没有任何单位和个人在这些山岭管理使用过，1960年经玉林县人委报玉林专署批准后划归大义林场使用至纠纷发生。大义林场是经批准成立的国有林场，1958年冬，初建场时称“跃进林场”，属于社办林场，管辖的山岭范围只限于在原玉林县××、大义××大队范围的部分荒山，1960年春，玉林专署范围内的林业资源普查工作结束后，玉林县人委根据自治区林业厅林野调查勘测设计队的建议，决定在新桥公社的云茂、旺久、大义大队和沙田公社的云龙、和平等大队范围的连片荒山（包括现争议地）建立国社合办林场，并于1960年4月1日以《关于成立国社合办林场的报告》（【60】会林字12号）报玉林专署审批。玉林专署于1960年6月11日【60】专林字第12号文批准成立国社合办林场，林场的名称为“玉林县大义林场”。1960年8月22日，自治区林业厅批准拨款3万元作为开办经费。玉林县改市后，大义林场称为“玉林市大义林场”，玉林撤地设市后，原县级玉林市分为玉林市玉州区、兴业县及福绵管理区，大义林场归福绵管理区管理，改称为“福绵管理区大义林场”。大义林场成立后，管辖山岭范围在原“跃进林场”的基础上扩大到了沙田公社的云龙、和平等大队地域范围内的部分荒山。1960年8月，玉林县林业局绘制有“玉林县大义林场造林设计平面图”，争议地在该“设计平面图”内，属牛田水林班的范围。1962年，玉林县根据上级的指示精神，把国社合办的大义林场收归为国营林场，1963年9月至10月间，根据玉林专署《关于国营林场划界问题的通知》（【63】专林字第12号）和玉林县人委《关于国营林场划清场界的通知》（【63】会林字第4号）的精神，大义林场经县、区、社工作组划定了场界，并与玉林县的有关生产队签订了“划分林场场界议定书”。大义林场划界后的经营面积为55106亩，其中牛田水林班（也叫27林班）3878亩。1963年12月，大义林场按要求将划界后编制的《广西僮族自治区玉林专区玉林县国营大义林场设计任务书》（包括自治区林业勘测设计队和大义林场共同编制的“广西僮族自治区玉林县大义林场造林总体规划图”（以下简称《造林图》）及附表11份，以下简称《设计任务书》）报玉林县人委、玉林专署审批，玉林县人委、玉林专署分别于1964年1月17日和1964年3月27日先后批准该《设计任务书》，争议地还在该《设计任务书》的造林总体规划图内。大义林场是1964年按规划大面积造林的，争议地内的马尾松、杉木等林木是大义林场的职工及雇请茶根大队（现茶根村）、原玉林县沙田等地的民工种植的，大部分是1968年所种，以后还进行过补种，还在防火林带上种有柯木和楠木，并且开有林道和防火线。造林结束后，大义林场不间断地对林木进行管护。1974年，因茶根村的一些群众砍伐大义林场种下的林木及茶根村提出权属要求，双方发生纠纷，在1975年以调处“三大纠纷”为主要内容的“博白会议期间调解未果之后，大义林场仍按有关政策对争议地内自己所种的林木管护至今。纠纷发生后，由于争议地的林木被茶根村的一些群众盗伐严重，为此，原玉林地区林业局、调处办曾于1986年11月10日联合下发通知（林调字【86】1号），要求双方不能以任何借口破坏山林，但屡禁不止，茶根村的一些群众还继续盗伐林木，给国家财产造成了重大损失。此外，在林业“三定”时，原县级玉林市人民政府核发《玉林县大义林场山权林权证书》证号N0007970，将争议地确权给了大义林场。茶根村委会没有证据证明在土改、合作化、“四固定”时已对争议地取得所有权或使用权。直至1965年前后，茶根大队的群众在争议地搭盖有一间方便耕作、放牧避雨的简易棚房，之后在简易棚房的基础上，搭盖成现状的二间房屋，以此作为落脚点成立大队林场，林场没有专门的财务核算帐册，人员流动不定，也没有证据证明1990年前在争议地内种有任何林木。1990年茶根村发动学生在争议地的石夹冲一带种有约100亩的湿地松，1997年又将争议地内的荒冲、塘冲背约300亩林地包给本村的陈亚金种上湿地松，并签订有《承包山岭合同书》，此外，茶根村的群众和福绵管理区的群众在争议地的岭脚下耕作的水田没有争议。玉林市政府认为，争议地原属荒山，在土改时没有分配给任何单位和个人，依法应属国有，大义林场建场前，争议地没有划拨给任何单位和个人使用，大义林场建场后，在1960年已经玉林县人委报玉林专署批准划拨给大义林场管理使用。大义林场取得争议地的使用权后，1963年重新划界时，也没有把争议地划给任何单位，一直都在经批准的1960年8月《玉林县大义林场造林设计平面图》（以下简称《设计平面图》）、1963年12月《广西僮族自治区玉林专区玉林县国营大义林场设计任务书》的版图范围内。争议地的马尾松、杉木等林木是大义林场所种，并且一直管护至今。大义林场主张对争议地的林地使用权和马尾松、杉木等林木的所有权事实清楚、证据充分，依法应予支持。茶根村委会没有证据证明在土改、合作化、“四固定”时对争议地取得所有权或使用权及在1990年前种有任何林木，提供的1962年“四固定”复印件材料模糊不清（未提供有原件），无法确认，不予采信。其种上的约400亩湿地松，是明知林地权属有争议，并且是在原玉林地区林业局、调处办下发通知后抢造的林木，依法不能享有所有权，但大义林场已自愿把湿地松的所有权让给茶根村委会所有，所以，茶根村委会主张争议地及马尾松、杉木等林木的所有权证据不充分，依法不予支持，但湿地松的所有权应归茶根村委会。此外，原县级玉林市人民政府在林业“三定”时，已核发的《玉林县大义林场山权林权证书》证号N0007970，将争议地确权给大义林场，是与有关的政策规定不符的，属于无效的行政行为，应予撤销。争议地内的水田没有争议，应属现使用者的集体所有。玉林市政府适用《中华人民共和国森林法》第十七条，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发［1980］135号）第三点（二）关于证据问题，中共中央、国务院《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》（中发［1982］45号）第三点，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地局［1995］国土［籍］字第26号）第四条，以及《林木林地权属争议处理办法》（1996年10月14日林业部令第10号发布）第八条第（一）、（三）点,第十二条的规定，决定：一、撤销在纠纷期间原县级玉林市人民政府1986年5月25日颁发的《玉林市大义林场山权林权证书》证号N0007970；二、争议地的全部林地面积3878亩属于国家所有，由大义林场继续管理使用。四至界址为：东至石夹冲（黄屋水）尾岭脊，南至长坑尾岭顶或扒灰坳，西至石奄冲尾岭顶，北至老虎岩（详见附图）；三、争议地内除湿地松外的全部林木的所有权归大义林场；湿地松的所有权归茶根村委会。茶根村委会必须在2019年12月31日前按有关政策把湿地松处理完毕，把林地归还大义林场使用；四、争议地内的水田仍属现使用者的集体所有；五、茶根村委会搭建在属大义林场林地内的房屋的处置办法，由双方协商解决；六、林场造林的植树线与群众耕作的水田间距应保持3-5丈，任何人不得在此距离内种植作物。
茶根村委会不服，申请行政复议。广西区政府于2001年6月27日作出桂政复决字［2001］24号《行政复议决定书》（以下简称24号复议决定），24号复议决定认为2号处理决定认定事实清楚、适用法律正确、处理合法适当，维持了2号处理决定。
塘冲、鸡笠冲村民小组于2016年1月11日到广西××法制办公室通过查询并复印了2号处理决定和24号复议决定。塘冲、鸡笠冲村民小组提起本案诉讼，认为其自“四固定”时就合法取得争议山岭所有权，虽然茶根大队成立牛田水林场曾使用过争议山岭，但原告所拥有争议山岭权属从未变更和转移。2号处理决定和24号复议决定均认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，侵犯了原告的合法权益，诉请法院依法判决撤销2号处理决定和24号复议决定，并责令玉林市政府重新作出行政行为。
一审法院查明争议地有关事实是：争议地解放前为茶根大队塘头村陈光新购买所得，并由陈光新的子孙一直进行经营管理。解放后土改时，博白县茶根乡政府对牛田水山岭（包括水田）进行了没收并分配给茶根大队鸡笠冲等自然村村民进行管理至合作化。1962年“四固定”时，茶根大队根据“四固定”以原有为基础的原则，将争议地固定给原告塘冲、鸡笠冲两个生产队所有。此后，原告的村民便在争议地上建上房屋和晒场，部分村民在争议地上居住、放牧和生活，并在争议地上种上松树、杉木、竹子、果树、葬坟等。1963年，茶根大队经两原告同意在争议地上成立牛田水林场，并种植杉木、松树、桉树，播种桐油籽、松木籽等。2号处理决定认定争议地上的房子为茶根村委会搭建缺乏证据证明。1964年大义林场六佳水分场进入争议地种植杉木，茶根大队发现后提出异议，并向城厢公社、博白县、玉林县、玉林地区等有关部门反映，要求处理，但一直未果。文革期间，大义林场在争议地上练山造林，各方对争议地权属进一步发生纠纷，至1983年前，博白县、玉林县官方及两方林场多次协商均未果。1982年底，博白县人民政府（以下简称博白县政府）组成工作组就茶根大队牛田水林场与玉林县大义林场六佳水分场的山岭纠纷进行调查，并于1983年2月4日形成了《关于博白县城厢公社茶根大队牛田水林场与玉林县大义林场六佳水分场的山岭纠纷的调查报告》（博政报〔1983〕5号），并将该《报告》上报当时的玉林地区行政公署。
一审法院认为：原告及其村民在争议地上建有房屋、晒场，种植有林木、果树、竹子和作物等，并且有村民长期以来在争议地上居住、放牧和生活，与争议地可能具有利害关系。2号处理决定没有让原告作为一方当事人参加行政调处程序，遗漏了应参加行政调处程序的当事人，直接剥夺了原告参与正当的行政调处程序来主张和保护自己可能拥有的合法权益的权利，因此2号处理决定程序严重违法。原告的村民从解放前至解放后土改时就对争议地进行了管业，2号处理决定认定争议地原属于荒山与客观事实不符，认定争议地上建筑物为茶根村委会搭建缺乏证据证明，认定争议地包括在《造林图》确定的范围内采信的证据不确实不充分。对争议地的权属纠纷博白县政府于1983年组成工作组经过调查后作出了《关于博白县城厢公社茶根大队牛田水林场与玉林县大义林场六佳水分场的山岭纠纷的调查报告》，并上报了被告玉林市政府的前身玉林地区行政公署，被告玉林市政府在作出2号处理决定时没有收集和调取博白县政府调查收集的证据，属于调查取证上程序不公正，并可能导致认定事实不清，可能因此损害到他方当事人可能享有的合法权益。因此，2号处理决定认定事实不清、主要证据不足，程序违法，不具备合法性，应予撤销。24号复议决定维持2号处理决定同样存在认定事实不清不合法情形，24号复议决定亦应予以撤销。原告请求撤销2号处理决定和24号复议决定有理，应予支持。两被告及第三人大义林场主张原告的起诉超过了法定起诉期限，经查，两原告是通过2016年1月11日到广西××法制办公室查询后才确实知道和取得2号处理决定和24号复议决定的具体内容的，没有证据证明两原告此前已经知道了2号处理决定和24号复议决定的具体内容。两被告和第三人大义林场在诉讼中也提供不出确实充分的证据证明已将2号处理决定和24号复议决定送达给了原告或者将有关具体内容告知了原告，因此，两被告及第三人大义林场对原告之起诉超过法定期限的主张属举证不能，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）项之规定，判决：一、撤销被告广西壮族自治区人民政府2001年6月27日作出的桂政复决字[2001]24号《行政复议决定书》；二、撤销被告玉林市人民政府2001年3月1日作出的玉政处字[2001]2号《行政处理决定书》；三、本案由玉林市人民政府重新作出行政行为。
上诉人大义林场上诉称：一、一审判决认定被上诉人是通过2016年1月11日到广西××法制办公室查询后才确实知道和取得2号处理决定和24号复议决定的具体内容，这一认定不属实。2013年12月的塘冲、鸡笠冲村民小组作出的《誓死捍卫我塘冲、鸡笠冲队位于牛田水的林地所有权不受侵犯声明书》（以下简称《声明书》），可以认定其当时就知道了2号处理决定的内容，塘冲、鸡笠冲村民小组的起诉已经超过起诉期限。二、解放后土改时，争议荒山没有分配给任何单位和个人，1958年、1960年，原玉林县、玉林专署批准划拨给上诉人使用。一审判决认定解放后土改时茶根乡政府将争议地分配给被上诉人，不符合事实且违反上下级政府权力效力级别规定。请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人塘冲、鸡笠冲村民小组答辩称：一、1960年原玉林县利用荒山办林场，发生在其境内，其没有（也无权）把博白县区域内茶根村荒山划入。1962年“四固定”时，博白县有权单位已经将争议土地固定给塘冲、鸡笠冲两个生产队，与原玉林县划拨其区域荒山办林场毫无关联。二、一审判决程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审被告玉林市政府述称：一、塘冲、鸡笠冲村民小组不是2号处理决定的行政相对人，也与该行政行为没有法律上利害关系，2号处理决定没有遗漏当事人。二、一审法院完全否认玉林市政府的确权证据，而采信塘冲、鸡笠冲村民小组提供的证据，于法无据。三、大义林场一审时向法庭提供的《声明书》能够证明塘冲、鸡笠冲村民小组的起诉已经超过起诉期限，一审法院不予采信不当。请求二审法院依法公正判决。
一审被告广西区政府述称：一、一审判决认定2号处理决定遗漏当事人错误。二、塘冲、鸡笠冲村民小组起诉已经超过起诉期限。三、广西区政府作出24号复议决定，符合法定程序，应予维持。请求二审法院依法判决撤销一审判决。
一审第三人茶根村委会述称：涉案林地在政府没有作出处理决定之前一直是由茶根村委会管理，与塘冲、鸡笠冲村民小组没有关系。请求二审法院依法作出公正判决。
本院经审理查明：博白县政府于1983年2月4日作出博政报〔1983〕5号《关于博白县城厢公社茶根大队牛田水林场与玉林县大义林场六佳水分场的山岭纠纷的调查报告》，其意见认为“牛田水那片山岭的所有权××公社茶××大队。”玉林市政府在调处本案纠纷过程中，调处人员于1999年5月7日对鸡笠冲村民小组村民陈作波作了调查，并制作了询问笔录，调处人员问：“是村里与大义林场有纠纷或是队？”陈作波回答：“是大队的。”调处人员于1999年5月7日对新田村民小组村民陈作忠作了调查，询问人问:“是大队争或是生产队争？”，陈作忠回答：“是大队争的。”调处人员于2000年5月23日询问了茶根村时任党支部书记陈作明，调处人员问：“你们和大义林场争议的山林是以村的名义或者生产队提出争议的？”陈作明回答:“一直都是以村委会的名义提出争议的。”2001年6月27日广西区政府作出24号复议决定，维持玉林市政府2号处理决定。2004年10月5日，大义林场与茶根村委会签订《承包合同书》，大义林场将政府确权归其使用的涉案土地中的1200亩承包给茶根村委会，每年每亩林地承包金2元，承包期限50年，从2005年1月1日起至2054年12月31日。本案一审过程中，大义林场提供了一张落款时间为2013年12月的塘冲、鸡笠冲村民小组以及新田村民小组联合作出的《声明书》，内容有：“玉政处字[2001]2号《玉林市人民政府行政处理决定》，是利用手中掌握权柄作出的以公权力侵犯私权利的违法具体行政行为的产物。……从2014年开始，大义林场不得再收取我牛田水林地的任何租金，该林地由声明人依法收回自己的所有权并进行经营管理、收益。……”该《声明书》有上述三个村民小组组长陈述付、陈述祥、陈作迂（迁）签名。本案一审开庭时对该《声明书》进行了质证，塘冲、鸡笠冲村民小组未申请鉴定。二审庭审中，鸡笠冲村民小组组长陈述祥质证认为，该声明书上的“陈述祥”三个字不是其本人所写，并申请司法鉴定。庭审后陈述祥写了书面申请书提交法庭。
本院认为：从博白县政府1983年博政报〔1983〕5号文可以看出，当时争议的双方当事人是大义林场和茶根村委会，塘冲、鸡笠冲村民小组并未主张权利。在玉林市政府调处本案期间，鸡笠冲村民小组的村民也认可是茶根村委会与大义林场发生权属争议。玉林市政府、广西区政府在2001年分别作出了2号处理决定和24号复议决定，茶根村委会没有提起诉讼，认可了争议地属于国有由大义林场管理使用，在2004年通过与大义林场签订《承包合同书》的方式，承包了其中的1200亩土地。博政报〔1983〕5号文只是博白县政府向玉林地区行政公署上报的一份内部材料，其调查情况是否真实仍须核实，一审判决在无其他证据予以佐证情况下，对博政报〔1983〕5号文的内容予以认定，不符合证据规则规定。基于维护处理决定的既定力和维持既存的生产经营稳定的需要，对于已经做出的处理决定，如果处理决定当事人之外的第三人主张权属，必须提供其拥有争议地权属的充分证据，本案塘冲、鸡笠冲村民小组在政府作出处理决定15年之后才提出权属主张，其未能提供充分证据证明其拥有争议地权属，其与本案争议地无利害关系，依法应裁定驳回其起诉。另外，即使塘冲、鸡笠冲村民小组与本案有利害关系，从2013年12月塘冲、鸡笠冲村民小组以及新田村民小组联合作出的《声明书》中“玉政处字[2001]2号《玉林市人民政府行政处理决定》，是利用手中掌握权柄作出的以公权力侵犯私权利的违法具体行政行为的产物”的内容也可以推定，至迟在2013年12月，塘冲、鸡笠冲村民小组已经知道了玉林市政府2号处理决定的内容，其于2016年7月1日提起本案诉讼，已经超过起诉期限。一审法院对该案作出实体判决错误，本院予以纠正。至于鸡笠冲村民小组组长陈述祥在二审庭审时对《声明书》上本人的签名真实性提出鉴定申请，因不符合法律规定的程序，且除陈述祥签名外，《声明书》上还有另外两位组长签名，仅鉴定陈述祥的签名，不能否定《声明书》的真实性，因此，对陈述祥的鉴定申请，本院不予准许。
综上所述，一审判决认定塘冲、鸡笠冲村民小组的起诉未超过起诉期限错误，作出实体判决错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十九条第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销玉林市中级人民法院（2016）桂09行初66号行政判决；
二、驳回博白县径口镇茶根村塘冲村民小组、博白县径口镇茶根村鸡笠冲村民小组的起诉。
本案不收取受理费，已经收取的一、二审受理费退回交款人。
本裁定为终审裁定。
审判长 王小成
审判员 陆 海
审判员 班 艳
二〇一七年十二月二十二日
书记员 孙宇欣