安徽省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖民终179号
上诉人（原审被告）：南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县党政大楼。
法定代表人：徐晓明，该县县长。
委托诉讼代理人：音邦定，安徽深蓝律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐姗姗，安徽深蓝律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：南陵县国土资源局，住所地安徽省南陵县籍山镇籍山路。
法定代表人：程晋华，该局局长。
委托诉讼代理人：汪其水，该局工作人员。
委托诉讼代理人：方向，安徽深蓝律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：南陵县惠陵房地产开发有限责任公司，住所地安徽省南陵县籍山镇惠民路。
法定代表人：梁世忠，该公司董事长。
委托诉讼代理人：ＸＸ荣，该公司总经理。
委托诉讼代理人：陆会平，安徽陵阳律师事务所律师。
上诉人南陵县人民政府（以下简称南陵县政府）与上诉人南陵县国土资源局（以下简称南陵县国土局）、被上诉人南陵县惠陵房地产开发有限责任公司（以下简称惠陵房产公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，前由安徽省芜湖市中级人民法院于2015年4月9日作出（2014）芜中民四初字第00035号民事判决，惠陵房产公司、南陵县政府、南陵县国土局对上述判决均不服，分别向本院提出上诉。本院经审理，于2015年11月3日以（2015）皖民四终字第00422号民事裁定将该案发回重审。芜湖市中级人民法院重审后，于2016年9月14日作出（2016）皖02民初21号民事判决，南陵县政府与南陵县国土局仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭进行了审理，南陵县政府的委托诉讼代理人音邦定、徐姗姗，南陵县国土局的委托诉讼代理人汪其水、方向，惠陵房产公司的委托诉讼代理人ＸＸ荣、陆会平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2007年5月21日，南陵县国土局与南陵县经营性用地管理委员会办公室（简称管委会办公室）联合发布《南陵县国土资源局土地使用权挂牌出让公告》，出让该县200702号国有土地使用权。出让年限为商业40年，规划批准用途为宾馆、酒店商业建筑，地块开发期限为2年，起拍始价867万元等。《竞买人须知》第六条“竞买人应具备条件”规定：竞买人应当在报名时一次性汇入953.7万元到指定账户（其中履约保证金200万元，开发期限保证金86.7万元）,土地出让金须按本方案约定支付。否则，成交确认书终止履行。
2007年6月20日，惠陵房产公司向南陵县国土局提交《竞买申请书》，承诺在签订《竞买成交确认书》七个工作日内付清全部成交价，签订《国有土地使用权出让合同》，否则，履约保证金可由南陵县国土局没收，并承担由此产生的法律责任。2007年6月20日，惠陵房产公司以867万元的报价竞买成功。当日，管委会办公室与惠陵房产公司签订《竞买成交确认书》，确认竞得方竞价前已汇入953.7万元到指定账户，其中履约保证金200万元，开发期限保证金86.7万元，竞得方汇入的全部资金除开发保证金外，其余抵作土地出让金；七日后签订《国有土地使用权出让合同》。当日，管委会办公室申请安徽省南陵县公证处对上述国有土地使用权转让现场进行公证。安徽省南陵县公证处作出（2007）皖南公证字第179号，证明本次国有土地使用权出让活动过程及结果真实、合法、有效。同日，南陵县国有土地收购储备中心向南陵县政府发出南国土储（2007）7号《关于对金泽园35亩净地货币补偿的请示》，经与惠陵房产公司、南陵县籍山镇政府协商，南陵县国土储备中心按该地块挂牌价15万元每亩计算，支付惠陵房产公司525万元，作为收储金泽园一期35亩净地货币补偿。该请示报告经南陵县政府批准，并要求南陵县国土局按程序办理。2007年6月20日，南陵县国土局分别出具342万元和86.7万元金泽园地块出让金收据。2008年8月18日，南陵县国土局开具安徽省政府非税收入专用收据载明惠陵房产公司缴纳525万元土地出让金。2007年7月20日，南陵县发展和改革委员会向惠陵房产公司发出《关于同意金泽园中部和北部地块建设项目登记备案的通知》：你公司报《金泽园中部和北部地块建设立项报告》及有关资料收悉。经审核，同意项目备案。
2007年8月1日，惠陵房产公司与深圳市华纳国际建筑设计有限公司签订《建设工程设计合同（一）》，约定由深圳市华纳国际建筑设计有限公司承担金泽园小区工程设计，并约定设计费用114400元。惠陵房产公司事后分期足额支付设计费用，并开具相应发票。2008年4月，惠陵房产公司将深圳市华纳国际建筑设计有限公司制作的金泽园小区工程设计规划方案提交南陵县规划委员会。2008年5月20日，南陵县规划委员会作出南陵县域新型农村社区居民点布点规划方案，同意金泽园小区规划方案。并作部分修改。
2008年8月20日，南陵县国土局制作编号为3402232008022《国有土地使用权出让合同》，主要内容包括出让土地位置、土地出让金交付时间和方式、土地交付时间、违约责任等进行了约定。该合同条款注明于2008年8月20日在南陵县国土局签订，但南陵县国土局与惠陵房产公司均未在该合同上签字盖章。
2010年3月29日，管委会办公室（2012）第02号会议纪要第七项载明：会议原则同意金泽园地块按现在的日期签订出让合同，重新约定开工时间，十八个月完工。
2010年12月10日，惠陵房产公司致函南陵县国土局：我公司竞得的200702号国有土地土地出让金已全部转入南陵县国土局账户，土地拍卖时约定的是净地交付，而该合同至今未能签署，目前土地仍未交付我公司，现恳请贵局能按挂牌条件尽快签署土地出让合同，并办理相关的土地交接事宜。
2013年10月25日，南陵县重点工程建设管理局致函惠陵房产公司：根据南陵县规划调整的需要，收回你公司金泽园地块，此地块上新规划有一条盛南11万伏双回杆线和一条夫子岭市政道路，目前正在实施盛南双回杆线迁移工作，在此之前得到了你公司的大力支持，在还没与你公司谈好回收意见之前，你公司从大局出发，给予了钢管塔基础开挖、浇筑工作的支持，现因该工程定于11月底必须完工，急需立杆架线，望你公司继续给予支持。地块回收事宜，经请示县领导同意，在近期（11月中旬）尽快与你公司协商确定解决方案，以减少你公司的资金压力和财务成本，从而也保证夫子岭道路能按时开工建设，特函告你公司。
2013年11月28日，惠陵房产公司收到南陵县国土局退还的土地出让金和保证金共计953.7万元，并出具收款收据。2014年3月13日，惠陵房产公司向原审法院提起诉讼，请求判令：南陵县政府、南陵县国土局共同赔偿惠陵房产公司损失27954074.75元，并承担本案的诉讼费用。2014年5月16日，惠陵房产公司申请在27954074.75的基础上增加诉讼请求6360420元。
原审法院认为：（一）南陵县政府作为本案被告是否适格。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”由此可见，市、县土地管理部门才是土地使用权出让的法定主体。但本案中，应由土地管理部门与土地使用者签订的国有土地出让合同并未正式签订，而是由管委会办公室与南陵县国土局联名发布土地出让公告等事项，进而与惠陵房产公司签订《竞买成交确认书》，并由此就涉案土地使用权产生系列行为，致纠纷发生。管委会办公室作为从事南陵县国有土地出让、转让的非常设性机构，无机关法人资格，对外不承担民事责任，其中涉案土地使用权出让过程中实施的行为，应由其设立机构南陵县政府承担民事责任。惠陵房产公司将南陵县政府列为本案被告并无不当。(二)涉案土地出让是否合法有效。南陵县国土局发出的土地使用权出让公告属要约邀请。惠陵房产公司在受到邀请后向南陵县国土局提交的竞买申请书、报价单属要约。南陵县国土局接受了惠陵房产公司要约的全部内容，向惠陵房产公司发出的成交确认书属承诺。至此，合同订立过程中的要约与承诺已全部完成并到达对方，合同签订条件已成就。双方签订了《竞买成交确认书》，管委会办公室申请安徽省南陵县公证处对上述国有土地使用权转让现场监督。安徽省南陵县公证处作出（2007）皖南公证字第179号，证明本次国有土地使用权出让活动过程及结果真实、合法、有效。本案中，虽然南陵县国土局与惠陵房产公司均未在南陵县国土局制作的土地出让格式合同上签字，但根据《中华人民共和国合同法》第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”的规定，涉案土地使用权出让合同关系成立。理由为：首先，惠陵房产公司足额交付了土地出让金。南陵县国土局分别出具342万元和86.7万元土地出让金收据；南陵县土地收储中心向南陵县经营性用地办公室出具的《证明》证实，经县领导同意，惠陵房产公司可以用收储中心应当补偿的525万元冲抵土地出让金，南陵县国土局对此亦开具土地出让金收据；《竞买人须知》规定惠陵房产公司如未能付清土地出让金，履约保证金不予退还，但在2013年11月以南陵县建设投资有限责任公司的名义退还了惠陵房产公司的全部资金，亦印证了南陵县国土局认可惠陵房产公司交纳了土地出让金。故南陵县国土局辩称惠陵房产公司未足额交付土地出让金的理由不能成立。其次，惠陵房产公司积极与深圳市华纳国际建筑设计有限公司签订《建设工程设计合同（一）》，约定由深圳市华纳国际建筑设计有限公司承担金泽园小区工程设计。该规划方案得到南陵县规划委员会同意并作部分修改。2010年3月管委会办公室的会议纪要载明，原则同意按现在的日期签订出让合同。此后惠陵房产公司致函南陵县国土局要求尽快签署土地出让合同，并办理相关的土地交接事宜。2013年10月，南陵县重点工程建设管理局致函惠陵房产公司称因规划调整，收回涉案土地的使用权，据此惠陵房产公司上述履行的交款义务以及就出让土地建设工程的设计方案等均被南陵县国土局接受。（三）惠陵房产公司可否获得补偿及赔偿的具体数额。涉案土地出让公告、竞买人须知确定的土地交付方式为净地交付。按照通常的交易习惯，惠陵房产公司在付清土地出让金后，南陵县国土局应当向其交付土地。由于规定的土地交付方式为净地交付，而南陵县国土局未能对拍卖的土地拆迁完毕，无法净地交付，导致双方未能签订书面土地出让合同。2013年5月，南陵县国土局决定收回拍卖的土地，表明其已不履行合同，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。故南陵县政府、南陵县国土局应当对其违约行为向惠陵房产公司承担违约责任。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可造成的损失。据此，惠陵房产公司于2007年6月20日支付土地出让金和保证金共953.7万元，至2013年11月28日由南陵县国土局返还，其损失应为该笔资金被占有所产生的利息。综合本案案情，对惠陵房产公司的赔偿数额酌定为以953.7万元为基数按中国人民银行同期贷款利率的2倍予以赔偿。从2007年6月20日至2013年11月27日期间中国人民银行5年期以上贷款平均年利率为6.98%，因此，该段时间损失计算公式为953700元×6.44年×6.98%×2=8573991.88元。同时，惠陵房产公司在支付土地出让金后，支付了规划设计费114400元和耕地占用税154958元，上述费用是为了开发涉案土地支付的实际费用。现涉案的土地被收回，惠陵房产公司支付的上述费用已经失去作用，且该费用不属于正常的商业风险，因此，上述费用共计269358元属于惠陵房产公司的直接损失，应得到赔偿。综上，经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第三十六条、第一百零八条、第一百一十三条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，判决：一、南陵县政府和南陵县国土局于判决生效之日起十日内一次性赔偿惠陵房产公司损失8843349.88元（8573991.88元+269358元）。2、驳回惠陵房产公司其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费181570元，由惠陵房产公司负担46790元，南陵县政府和南陵县国土局共同负担134780元。
南陵县政府和南陵县国土局共同上诉称：1、南陵县政府非诉争建设用地使用权出让合同纠纷的当事人，不是本案适格当事人，不应承担责任。南陵县经营性用地管理委员会办公室在本次建设用地使用权出让过程中履行行政职责，但并不等同于其系土地出让合同关系的一方当事人。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此，县人民政府土地主管部门才是土地使用权法定的出让人，南陵县政府无论从事实上还是法律上均不是土地使用权出让合同的当事人，不应作为本案的被告。2、惠陵房产公司并未与南陵县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，因此南陵县国土局并不负有交付净地的义务，即使南陵县国土局负有交付净地的义务，案涉出让地块中未拆迁完毕的35亩土地是南陵县国土储备中心收储惠陵房产公司的地块，由于惠陵房产公司未履行拆迁义务导致无法净地交付，一审法院认定南陵县国土局未能对拍卖的土地拆迁完毕，无法净地交付，导致双方未能签订书面土地出让合同，将违约责任判由南陵县政府和南陵县国土局承担系认定事实错误；惠陵房产公司在《竞买人申请》中承诺一次性汇入953.7万元到指定账户，并在7个工作日内付清全部土地出让金，而实际上惠陵房产公司仅支付428.7万元，剩余525万元直至2008年8月14日才汇入土地出让金专户，导致土地出让合同无法签订。惠陵房产公司擅自变更土地用途，违反原挂牌规划土地用途，也是土地出让合同无法签订的原因。故涉案土地出让合同未签订，土地也未实际交付的责任应由惠陵房产公司自行承担。3、一审法院按照中国人民银行同期贷款利率的2倍计算资金占用期间的利息损失没有法律依据，应按照最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条第二款的规定，对资金占用利息按照年利率6%计算，同时考虑惠陵房产公司的违约行为，并按照过错程度，根据公平和诚实信用原则予以综合衡量后公正裁判。规划设计费114400元系惠陵房产公司自身违约行为产生，应由其自行负担；耕地占用税154958元是土地征收成本，已包含在土地征收补偿费525万元范围内，不应重复计算。综上，请求二审法院查明事实，驳回惠陵房产公司全部诉请。
惠陵房产公司答辩称：1、本案中，南陵县政府所属无法人资格机构南陵县经营性用地管理委员会办公室与南陵县国土局联合发布拍卖公告、竞买人须知，管委会办公室与惠陵房产公司签订了竞买成交确认书。由于管委会办公室无法人资格，其进行土地拍卖的行为应由其设立机构南陵县政府承担责任，所以南陵县政府是本案适格主体。2、南陵县政府和南陵县国土局没有交付土地，而惠陵房产公司已经履行了拍卖公告确定的义务，南陵县土地储备中心于2007年6月20日向管委会办公室提交证明，载明经县领导同意，用惠陵房产公司的土地收储款525万元冲抵相应的土地出让金，对此，经营性办公室予以认可，并据此与惠陵房产公司签署成交确认书，确认惠陵房产公司已汇入953.7万元。由于南陵县政府因没有拆迁完毕无法交付案涉土地，后又将案涉土地另作他用，故对未能签订书面出让合同，惠陵房产公司没有责任。3、一审判决从2007年6月20日起按银行贷款利率的2倍计算损失正确，该赔偿数额远低于惠陵房产公司的实际损失；规划设计费和耕地占用税是惠陵房产公司为履行土地出让合同而支付的实际费用，且是南陵县政府和南陵县国土局违约造成，应予赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，各方所举证据与一审相同，相对方质证意见亦同于一审。
本院对原审法院查明的案件事实予以确认。
本院认为，综合各方举证、质证及诉辩意见，本案二审争议焦点是：1、南陵县政府是否为本案适格被告；2、南陵县政府、南陵县国土局应否赔偿惠陵房产公司损失8843349.88元。
(一)关于南陵县政府是否为本案适格被告。案涉土地出让公告为南陵县国土局与管委会办公室联合对外发布，惠陵房产公司竞买成功后，与管委会办公室签订《竞买成交确认书》，确认惠陵房产公司以867万元成功竞买案涉土地，并确认惠陵房产公司竞买前已将867万元土地出让金及开发期限保证金86.7万元共953.7万元汇入其指定账户。可见，案涉土地是由南陵县国土局与管委会办公室共同作为出让方进行出让的，而管委会办公室系由南陵县政府设立的从事南陵县国有土地出让、转让的非常设性机构，无机关法人资格，对外不承担民事责任，故应由其设立机构南陵县政府承担民事责任。原审法院据此认定南陵县政府为本案适格被告并无不当。南陵县政府及南陵县国土局上诉称南陵县政府非本案适被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（二）关于南陵县政府、南陵县国土局应否赔偿惠陵房产公司损失8843349.88元。原审法院判令南陵县政府和南陵县国土局赔偿惠陵房产公司损失8843349.88元，该损失包含按照银行贷款利率的2倍计算的资金占用利息损失8573991.88元和实际损失269358元。南陵县政府及南陵县国土局上诉称惠陵房产公司未能按照承诺在《竞买成交确认书》签署后7个工作日内付清全部土地款，其中525万元土地出让金一直没有交纳，致土地出让合同未能签订，南陵县政府与南陵县国土局不应按银行同期贷款利率2倍承担违约责任。经查，南陵县政府及南陵县国土局所称惠陵房产公司未按时交纳的525万元，系因案涉土地的一部分在南陵县国土储备中心收储前为惠陵房产公司占有使用，该525万元实为南陵县国土储备中心应向惠陵房产公司支付的土地收储补偿费用。惠陵房产公司竞买案涉土地当日，南陵县国土储备中心已向管委会办公室出具证明，证实经南陵县政府领导同意，惠陵房产公司可以土地补偿款冲抵土地出让金525万元，后南陵县国土储备中心办理了相关审批手续。管委会办公室在其与惠陵房产公司签订的《竞买成交确认书》中，对惠陵房产公司已向其指定账户交纳土地出让金867万元和开发期限保证金86.7万元的事实进行了确认，南陵县国土局也于2007年6月20日和2008年8月18日分别向惠陵房产公司开具三张收据，认可收到惠陵房产公司土地出让金867万元和开发期限保证金86.7万元。现南陵县政府与南陵县国土局提出惠陵房产公司未能按约交纳525万元土地出让金，与事实不符。案涉土地出让合同虽未能签订，但惠陵房产公司已履行交纳全部土地出让金的合同义务，南陵县政府、南陵县国土局对惠陵房产公司交纳的土地出让金予以接受并认可，故惠陵房产公司与南陵县政府、南陵县国土局之间的土地出让合同关系成立，且合法有效。南陵县政府与南陵县国土局未能按约交付土地，现又以规划调整为由，要求收回案涉土地，构成违约，应承担违约责任。原审法院综合考虑因南陵县政府与南陵县国土局违约给惠陵房产公司造成的损失情况，酌定以案涉土地出让金为基数按中国人民银行同期贷款利率的2倍作为惠陵房产的损失赔偿额，符合本案实际，并无不妥。南陵县政府与南陵县国土局认为不应按同期银行贷款利率的2倍计算损失赔偿额的上诉理由不能成立，本院不予支持。对于惠陵房产公司要求赔偿的耕地占用税154958元及规划设计费114400元。经查，惠陵房产公司受让案涉土地后，向税务部门交纳耕地占用税154958元，向深圳市华纳国际建筑设计有限公司支付规划设计费114400元的事实存在，该二笔费用系惠陵房产公司为开发案涉土地支付的实际支出，现案涉土地被收回，惠陵房产公司的所支付的该二笔费用共269358元属该公司直接损失，原审法院判令南陵县政府与南陵县国土局承担其收回土地给惠陵房产公司造成的直接损失亦无不当。南陵县政府与南陵县国土局提出其不应承担惠陵房产公司实际损失269358元的上诉理由亦不能成立，不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费73703元，由南陵县政府、南陵县国土局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程 敏
代理审判员 廖永结
代理审判员 吴 辉
二〇一七年五月二日
书 记 员 徐珍妮
相关法律法规：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。