江西省赣州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）赣中民一终字第246号
上诉人（原审原告）王某甲。
上诉人（原审原告）王某某（曾用名王某乙）。
上诉人（原审原告）周某某甲（系王某丙长子）。
上诉人（原审原告）周某某乙（系王某丙次子）。
上述四上诉人的共同委托代理人丁学海，江西创兴律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人（原审被告）赣州市公房管理处。住所地：赣州市章贡区南京路**号。
法定代表人肖忆红，该处主任。
委托代理人周辉，赣州市公房管理处副主任，特别授权代理。
委托代理人申德萍，江西冠城律师事务所律师，一般代�。
上诉人王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙以及上诉人赣州市公房管理处（下称市公房管理处）因占有物损害赔偿纠纷一案，不服赣州市章贡区人民法院（2014）章民一初字第2842号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，赣州市章贡区枣子园3号（原门牌号4号）内的8号房原系直管公房，由房管部门租给住户使用。被告市公房管理处承担中心城区直管公房、托管产房屋承租、维修等管理，负责保障性住房的分配与管理。1989年3月20日，赣州市落实私房政策办公室发出书面通知单，主要内容为：私房改造业主王某丁（故），你户坐落枣子园原4号住房1间，房号8#，内空面积13.05㎡，附属房厅、厨分摊面积11.04㎡，合计26.39㎡，根据省政府赣府发（1983）123号文件精神，从1989年4月起发还产权自管。因原房屋产权人王某丁已故，由其女儿王某丙等继承人办理发还房屋产权手续，领取了上述通知单。同年8月，原告王某甲、王某某与王某丙申请办理了上述发还房产的产权证，所有权人登记为王某丙、共有人王某甲、王某乙。但上述房屋一直由原公房承租人占有、使用至2012年10月26日，被告市公房管理处协同章贡区解放街道办事处、新赣南路社区居委会等相关部门与占房人协商，将房屋退还给产权人王某甲等人。之后，四原告就1989年4月至2012年10月期间的损失与被告协商，并多次信访，赣州市人民政府于2014年9月10日作出赣市府字（2014）162号复核意见书，认为就四原告主张的损失应与市公房管理处进行协商，协商不成可以寻求司法途径解决，并撤销了赣州市房管局赣市房信复查字（2013）第1号信房事项复查意见书与赣州市市公房管理处赣市房信复查字（2012）第2号信房事项办理意见。原、被告协商未果，四原告遂诉至本院要求处理。
另查明：1、王某丁（1978年病故）与廖某某（1968年病故）系夫妻，双方生育二子一女，即本案原告王某甲、王某某（曾用名王某乙）及王某丙（1996年11月12日病故）。王某丙与周良敏（2014年9月去世）系夫妻关系，生育二子，即本案原告周某某甲、周某某乙；2、赣州市章贡区枣子园3号（原门牌号4号）内的8号房原租金为1.5元／月，1989年4月开始，被告市公房管理处未再收取原公房承租人的租金。
原审法院认为，被告市公房管理处作为直管公房的管理部门，在所管理的直管公房性质已变更为私房性质时，如原公房承租人仍符合公租房承租户条件，应为其调换相应的直管公房，以及时作好原公房承租人的房屋腾退工作，将房屋交付给产权人，被告怠于行使其管理职责，导致原�不能及时收回房屋，享有相关权益，原告为此要求被告承担赔偿房屋占用期间的租金损失的诉讼请求合理，原审法院予以支持，但原告未提供其租赁房屋的实际损失，被告则表示以公租房的承租价格进行赔偿，因被告并未向四原告提供在房屋占用期间的公租房，被告主张以公租房的承租价格进行赔偿亦不合理，综合考虑公租房的承租价格及商品房屋的市场租赁价格，原审法院酌定为被告分别按50元／月、200元／月、300元／月的标准分段计算赔偿原告的租金损失共44400元［（50元／月×12月／年×10年）＋（200元／月×12月／年×7年）＋（300元／月×12月／年×6年）。被告称其不是本案的适格主体，原审法院认为，被告的行政职能并不影响其在民事纠纷中承担民事责任，故对被告的辩解理由，原审法院不予采信。据此，依据《中华人民共和国民法通则》第七十五条、第一百零六条第一款、第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：一、被告赣州市公房管理处于本判决生效之日起7日内向原告王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙赔偿租金损失44400元；二、驳回原告王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费3612元，由原告王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙承担2643.6元，被告赣州市公房管理处承担968.4元。
王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙上诉称，一、一审法院判决不公平，市公房管理处的赔偿数额明显偏低。市公房管理处在1989年4月就把产权给王某甲、王某某等人，但是市公房管理处将该房屋作为房改房给予赖春英，赖春英搬出涉案房屋后又将房屋租赁给赖永辉。因市公房管理处不履行法定职责，造成王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的房屋长期被占用达23年之久，王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙参照政府拆迁安置过渡费标准和市场房屋租赁价格计算的赔偿诉讼请求是合情合理的，有充分的事实和法律依据。二、王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的房屋被占用是不争的事实，一审法院不能因为王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙未提供租赁房屋的实际损失而采取不切实际的折中办法计算房屋的损失，一审法院酌定的房屋损失计算标准不符合客观实际。综上，请求二审法院改判市公房管理处赔偿王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙23年的房屋损失计人民币165600元，本案一、二审诉讼费用由市公房管理处承担。
市公房管理处辩称，一审法院的认定没有法律依据，市公房管理处不应承担责任。王某甲等人的房屋产权来源是基于政策性来改变的，本案应该依据当时政策背景来审查当时的管理人是否尽到责任。市公房管理处一审提交的相关证据材料证实市公房管理处依据当时政策尽到了自己的义务，市公房管理处不存在占有使用对方房屋的问题，市公房管理处不应承担本案的任何责任。落实私房政策后，市公房管理处不能去撵走原承租户，应待承租户找到住房后方能搬进去，市公房管理处只能协助或者做工作。市公房管理处终止了与原承租户的租赁关系，实际的私房产权人可行使权力。因为原承租户未向王某甲等人交付房租，且多次发生肢体冲突，王某甲、王某某、周某某甲等人向原承租户行使了权利。因此，市公房管理处不应该承担责任。
市公房管理处上诉称，一、一审法院认定事实错误，市公房管理处不是本案原审的适格被告。市公房管理处系赣州市房地产管理局内设事业单位，主要职责是承担中心城区直管公房、托管公房的房屋承租、维修等管理工作。因此，市公房管理处与租户成立公房租赁关系是行使具体行政职能的体现，本案应是属行政范畴，而非民事范畴。一审法院将市公房管理处的行政职能与本案事实完全割裂，显属认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。1989年市政府落实私房政策将涉案房产返还给王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙时，市公房管理处已与原承租户解除了租赁关系，并履行了告知义务，完成了行政职责，依据相关政府文件的规定，市公房管理处对王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙没有交房义务。《关于落实1968年无偿接管城市私房政策的几项规定�和《赣州市房地产管理局关于落实1968年无偿接管城市私房政策的实施方案》规定：对依据落实私房政策规定退给房主的住房，要维持居住现状，换约继租，房主不准撵住户搬家，强行搬入，如需自住，应待住户找到住房搬出后，方可迁入。这意味着原承租户依然有权租赁涉案房产，只不过出租人由市公房管理处变为房屋产权人，市公房管理处和房主不得强制原承租户搬出房屋。涉案房屋的退还系依据私房政策的规定退还，具体落实工作也应受相关政府文件的约束。1989年落实私房政策时，市公房管理处已与原承租户解除了租赁关系，并将落实私房一事通知至王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙及原承租户，完成了相应行政职责。因此，市公房管理处自1989年起对涉案房产没有实际管理，且依据政府相关文件的规定，市公房管理处对王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙不负交房义务。一审法院认为市公房管理处应为原承租户调换相应的直属公房，做好房屋腾退工作，并且认为市公房管理处怠于行使管理职责，导致王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙不能及时收回房屋，显然是置政府相关文件于不顾，这样的认定于法无据。三、即使市公房管理处对王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙负有交房义务，未尽到应尽的行政职责，给王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙带来了不必要的财产损失，王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙也应根据《国家赔偿法》的规定，按照行政赔偿诉讼程序向市公房管理处索赔。王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙应当计算出因市公房管理处的失职行为造成的直接财产损失，先向市公房管理处提出赔偿要求，然后单独提起行政赔偿诉讼。四、退一步说，即使本案属于民事范畴，市公房管理处�于行使行政职责，造成王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙租金损失，应当承担赔偿责任，一审法院对租金损失的计算也存在错误。一审法院对王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙租金损失的计算方式没有事实和法律依据。依据赣州市政府《关于贯彻国务院〈城市私有房屋管理条例〉的实施细则》第十八条规定：私有房屋出租的租金标准应根据市房管部门公房租赁标准议定……租金将根据私房的好坏程度可略高于公房租金标准（最高不得超过50%）。本案王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的租金损失应当按照赣州市房管部门公房租赁标准进行计算。因此，王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的租金损失应当参照1989年4月至今各时期政府文件规定的公房租金标准分段计算。一审法院未对赣州市公房租金标准进行调研，就“酌定”市公房管理处赔偿王某甲�王某某、周某某甲、周某某乙租金损失4.44万元，这样的判决对市公房管理处不公。请求二审法院撤销一审判决，驳回王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙承担。
王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙辩称，市公房管理处在房屋产权归王某甲、王某某等人所有的情况下，还将房屋交给案外人居住属于侵权行为。市公房管理处是本案适格主体。市公房管理处根据1968年文件的上诉理由不能成立。市公房管理处称按国家赔偿来诉讼是错误的。关于租金计算标准，市公房管理处称应按公房标准计算租金是不能成立的，应该按照私房的标准计算租金。从法律和政策上说，市公房管理处有交房义务，市公房管理处有义务将房屋交由答辩人王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙。
王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙二审期间提交以下证据：1、赣州市落实私房政策办公室通知单一份，欲证明涉案房屋从1989年4月就开始归王某甲、王某某等人所有。2、房屋租赁登记表和《租金增、减、免呈报审批表》，欲证明市公房管理处将涉案房屋作为房改房出租，其存在侵权行为。3、《温馨提示》一份，证明市公房管理处的赔偿标准太低，过渡费每年不低于800元／每月。市公房管理处质证认为，对证据1、证据2的“三性“无异议，对其证明对象有异议，《租金增、减、免呈报审批表》是针对增减免将房屋减1.5元／每月，是我方与承租户解除租赁关系后的一个减租表；落实政策返还的房屋只是原承租户的一部分，8#房的租金在上面清楚载明是1.5元／每月，说明我方从1989年4月1日起针对8#房与原承租户解除了租赁关系；审批表是撤销租赁关系后租金减免情况�我方减租就是撤销租赁关系后就没有其他租赁关系了。对证据3的“三性”均有异议，《温馨提示》的出示部门是谁不清楚，棚户区改造至今为止没有出公告，按对方说的棚户区是今年开始实行的，与本案无关，1989年以前的房价与现在的房价有差距，与本案无任何关联性。本院认为，市公房管理处对证据1、证据2的“三性”无异议，对证据3的“三性”有异议，故对证据1、证据2予以确认，对证据3不予确认。
市公房管理处二审期间提交以下证据：1、《赣州市住宅租赁和租赁管理办法》（试行）。2、《赣州市住房租赁管理办法》。3、市房改（1997）1号赣州市住房制度改革领导小组《关于印发〈赣州市调整年度房改公有住房出售及租金价格、住房公积金缴纳比例的政策规定〉的通知》。4、赣州市人民政府文件《关于贯彻国务院〈城市私有房屋管理条例〉的实�细则》，共同证明即使法院认定我方需要承担赔偿责任，王某甲等人的租金损失也应当根据上述规定进行计算，总租金损失合计2400.39元。王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙质证认为，对证据1～4的“三性”均有异议，与本案无关联性，上述文件是针对公房管理的规定，其只是内部的管理办法，无法达到市公房管理处的证明目的，王某甲等人是房屋的所有权人，其有权决定私人房屋租金的高低，1978年改革开放后，私有房屋有权决定买卖还是租赁，政府的政策只是一个房屋的指导价。本院认为，上述文件有文件号，可以查询了解到，但因王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙对上述证据的“三性”均有异议，故对上述证据的关联性不予确认。
二审认定的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点为：1、市公房管理处如需将案涉房屋实际退还给王某甲、王某某等人，双方之间由此而形成的法律关系是行政关系还民事关系，市公房管理处是否为本案适格被告。2、本案如属于民事纠纷案件，市公房管理处应赔偿王某甲等人的多少租金损失。行政机关在法律上可以具有双重身份，即民事主体与行政主体。行政机关可以以民事主体的身份从事民事活动，也可以以行政主体的身份从事行政活动。市公房管理处是直管公房的管理部门，但并不影响其以民事主体身份实施民事行为。枣子园3号门牌（原4号）内的8#房，原属直管公房，由房管部门租给案外人使用。1989年4月，赣州市落实私房政策办公室根据江西省人民政府赣府发（1983）号文件精神，将该房产权落实发还给王某甲、王某某和王某丙，同年8月，王某丙与共同继承人王某甲、王某某兄妹3人取得了市发证机关给其发放的房产所有权证。市公房管理处在1989年8月以后就不能继续按照直管公房来管理案涉房屋。虽然赣州市革命委员会《关于落实一九六八年无偿接管城市私房政策的几项规定》中规定：“对退给房主的住房，要维持居住现状，换约继租，不准撵住户搬家，强行搬入；房主如确需自住，应待住户找到住房搬出后，方可迁入”，但是，上述规定并没有排除私房产权人的占有使用权，故市公房管理处负有将案涉房屋交付给王某甲等人的义务。赣州市人民政府《关于周某某甲信访事项复核意见书》（赣市府字（2014）162号）载明：枣子园3号房屋内的8#房，从1989年3月落实发还房屋产权，并办理了房产证，但信访人未实际居住使用，该房屋一直由原公房住户占据使用，直到2012年10月，市公房管理处才将该房实际退还给了产权人，市公房管理处确实存在工作上落实不到位的问题。市公房管理处在合理期限内未将房�交还给王某甲等人，造成案外人长期占有使用案涉房屋的事实，显然损害了王某甲等人的合法权益。市公房管理处交还或不交还案涉房屋，均不是为了维护公共利益，不属于行使行政管理职权的行政活动。因此，本案中双方当事人之间是一种民事法律关系，而不是行政法律关系。以此为基础，可以认定市公房管理处是本案适格被告。直至2012年10月26日，市公房管理处才将房屋实际交付给王某甲等人，给王某甲等人造成一定经济损失，应当予以补偿。由于王某甲等人未能提供其租金损失的具体情况，原承租人也需要合理期限找房、腾房，同时，上世纪九十年代房屋租赁市场正在形成之中，可租住的房源不多。案涉房屋在1989年落实私房政策后，就不再是直管公房，按公租房计算租金损失缺乏事实依据。基于以上分析，本院认为一审法院根据房屋交付情况和当事人过错责任，酌情按公租房的承租价格及商品房的市场租赁价格进行计算，确定经济损失赔偿金额，处理妥当。王某甲等人提供的拆迁补偿标准是2014年的，与2012年以前的房租价格没有直接联系，不能成为本案租金损失的计算标准。
综上，市公房管理处以及王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙的上诉理由均不能成立，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3634元，由上诉人王某甲、王某某、周某某甲、周某某乙承担2724元，由赣州市公房管理处承担910元。
本判决为终审判决。
审判长 徐 军
审判员 傅忠代理审判员彭莉
二〇一六年一月十五日
书记员 王 佳
书记员 管 燕 梅