福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第171号
上诉人（一审原告）林峰，男，汉族，1973年11月16日出生，住福建省福州市鼓楼区。
委托代理人宋金玉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局，住所地福建省福州市。
法定代表人陈勇，局长。
委托代理人毛乃诠、高孝芙，福建国浩（福州）事务所律师。
被上诉人（一审第三人）福州市土地发展中心，住所地福建省福州市台江区。
法定代表人谢侹，主任。
委托代理人魏星、李俊，福建齐贤律师事务所律师。
上诉人林峰因诉被上诉人福州市城乡规划局规划行政许可一案，不服福州市台江区人民法院（2014）台行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人林峰及其委托代理人宋金玉、被上诉人福州市城乡规划局的委托代理人高孝芙、被上诉人福州市土地发展中心的委托代理人魏星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
福州市城乡规划局于2011年1月27日向福州市土地发展中心颁发了地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》，主要内容是：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。该许可证记载用地单位为福州市土地发展中心；用地项目名称为桂湖温泉疗养中心；用地位置为晋安区宦溪镇垄头村西北面；用地性质为旅馆业用地（C25）、体育用地（C4）；用地面积235986.6平方米，建设规模106871平方米；附图及附件名称：1、建设用地规划许可证（附件），2、建设项目用地范围红线图，项目总编号：P2011010371。上述建设用地规划许可证（附件）中还记载《选址意见书》编号为选字第350100201000030号。
一审法院查明：2010年12月22日，福州市城乡规划局根据福州市土地发展中心的申请颁发了选字第350100201000030号《建设项目选址意见书》，该意见书记载建设项目名称为桂湖温泉疗养中心；建设单位名称为福州市土地发展中心；建设项目拟选位置为晋安区宦溪镇垄头村西北面；拟用地面积235986.6平方米，拟建设规模106871平方米；附图及附件名称：1、选址红线图贰份，2、建设项目选址意见书附件叁份。2011年1月17日，福州市发展和改革委员会向福州市土地发展中心作出榕发改基建（2011）7号《福州市发展和改革委员会关于桂湖温泉疗养中心前期开发工作的复函》，主要内容是根据市政府2010年280号专题会议纪要精神和市规划局选址方案（选字第350101201000030号），经研究，函复同意福州市土地发展中心开展桂湖温泉疗养中心前期开发工作，项目用地位于晋安区宦溪镇垄头村西北面，选址面积235986.6平方米，请做好项目前期工作，待相关前期工作完成后，具备项目报批条件，再按基建程序报批。嗣后，福州市土地发展中心持选字第350100201000030号《建设项目选址意见书》、榕发改基建（2011）7号文件等材料向被告申请办理桂湖温泉疗养中心项目的建设用地规划许可证。福州市城乡规划局经审核后，于2011年1月27日颁发地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》，认为该用地项目符合城乡规划要求。
林峰等人（乙方）于2001年5月1日与晋安区宦溪镇垄头村经济合作社（甲方）签订了一份《垄头村农业综合开发承办合同》，主要内容是甲方同意将其管辖范围内的霸王岗地带荒山荒地承包给乙方作为农业综合开发使用等。同日林峰等人（乙方）与晋安区宦溪镇人民政府、垄头村村民委员会（甲方）签订了一份《垄头村（霸王岗）山地使用权转让协议》，主要内容是甲方同意将垄头村霸王岗山地转让给乙方作为农业观光建设用地开发等。2013年9月29日，福州市国土资源局晋安分局向林峰作出《关于林峰反映桂湖生态温泉城项目未批先征非法占用承包土地所属地块的信访事项处理答复意见书》，主要内容是经核实，该信访件所述用地项目为桂湖温泉疗养中心项目，该项目已于2011年9月经省人民政府批准征收。后林峰因不服地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》，向福建省住房和城乡建设厅申请行政复议。2014年1月2日福建省住房和城乡建设厅作出闽建法（2014）2号《行政复议决定书》，认为福州市城乡规划局颁发上述《建设用地规划许可证》符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，决定维持福州市城乡规划局核发的地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》。林峰遂向法院提起行政诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案被诉具体行政行为所涉建设项目为桂湖温泉疗养中心，在作为该项目建设单位的福州市土地发展中心持选字第350100201000030号《建设项目选址意见书》、榕发改基建（2011）7号文件及相关材料向被告福州市城乡规划局申请办理该项目的建设用地规划许可证后，福州市城乡规划局经审核，于2011年1月27日向福州市土地发展中心颁发地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》，该行政许可行为没有超越职权，事实根据清楚，实施程序合法，适用法律依据准确。因此，林峰请求撤销上述《建设用地规划许可证》，没有事实和法律依据，法院不予支持。
一审法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告林峰的诉讼请求；案件受理费50元由林峰负担。
上诉人林峰对一审判决不服，向本院提起上诉称：1、福州市城乡规划局在集体土地上核发的地字350100201100006号《建设用地规划许可证》的具体行政行为超越法定职权，没有依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，只有在建设用地上才能颁发建设用地规划许可证。福州市城乡规划局只能在城市规划区内作出规划许可，无权在集体土地上作出建设用地规划许可。因此，福州市城乡规划局在上诉人所承包的农用地上作出建设用地规划许可明显违法。2、地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》的申请人福州市土地发展中心办理的审批手续不全，被上诉人福州市城乡规划局直接做出建设用地规划许可没有依据。福州市城乡规划局在福州市土地发展中心提交的证据欠缺用地和环评审批手续的情况下，直接作出建设用地规划许可，没有依据。3、福州市城乡规划局核发的地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》具体行政行为程序违法。建设用地规划许可属于行政许可，应当依照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序作出规划许可。福州市城乡规划局违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条及第四十七条的规定，未履行听证程序，未听取包括上诉人在内的广大利害关系人的意见，直接作出规划许可，侵犯了上诉人的陈述、申辩以及听证的权利。4、福州市城乡规划局核发的地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》事实不清。福州市城乡规划局在一审时，未提交完整的国有土地使用权出让合同，无法证明国有土地使用权出让合同合法真实，且与本案有关。上诉人林峰请求：1、依法撤销一审判决；2、依法撤销被上诉人福州市城乡规划局核发地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》的具体行政行为；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福州市城乡规划局辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应驳回上诉。2、上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条只是对使用土地的规定，而非对用地规范许可的规定，不能作为被上诉人作出本案具体行政行为的依据。福州市土地发展中心并非以出让方式取得桂湖疗养中心的土地使用权，不适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，听证并非作出行政许可的必经程序，且答辩人仅是作出规划许可，不涉及土地使用权的处置，并未对上诉人造成重大利益影响，无须进行听证。被上诉人福州市城乡规划局请求维持原判。
一审第三人福州市土地发展中心同意被上诉人福州市城乡规划局的答辩意见。
被上诉人福州市城乡规划局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：1、福州市土地发展中心申请函；2、建设项目选址意见书申请表；3、建设项目选址意见书审批表；4、选字第350100201000030号《建设项目选址意见书》；5、建设用地规划许可证申请表；6、建设用地规划许可证审批表；7、福州市发展和改革委员会文件榕发改基建（2011）7号；8、相关片区控制性详细规划；9、地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》及相关图件。
上诉人林峰向一审法院提交如下证据材料：1、垄头村农业综合开发承包合同；2、垄头村（霸王岗）山地使用权转让协议；3、榕晋国土资信（2013）165号《关于林峰反映桂湖生态温泉城项目未批先征非法占用承包土地所属地块的信访事项处理答复意见书》；4、政府信息公开申请表；5、行政复议申请书；6、顺丰速运邮单；7、政府信息公开申请办理告知书；8、编号为350100201100006号《建设用地规划许可证》附件；9、行政复议决定书邮件封面；10、闽建法（2014）2号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》。
一审第三人福州市土地发展中心未向一审法院提交证据材料。
以上证据材料均已随案移交本院。根据本案的有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，被上诉人福州市城乡规划局作为福州市城乡规划主管部门，具有依申请作出建设用地规划许可的职权。本案所涉地块涉及项目经有关部门批准后，用地单位向福州市城乡规划局申请建设用地规划许可。福州市城乡规划局受理后，对福州市土地发展中心报送的材料进行审查，确认报送材料真实有效，符合申请建设用地规划许可证的要求。福州市城乡规划局作出的地字第350100201100006号《建设用地规划许可证》，内容与程序合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》三十六条、三十七条的规定。上诉人认为福州市城乡规划局在上诉人所承包的农用地上作出被诉建设用地规划许可超越法定职权、明显违法的上诉理由不能成立。
福州市城乡规划局核发的选字第350100201000030号《建设项目选址意见书》、福州市发展和改革委员会作出的榕发改基建（2011）7号《福州市发展和改革委员会关于桂湖温泉疗养中心前期开发工作的复函》系相关职能部门依职权作出的，其效力应由有权机关根据有关的法律法规予以认定，在未被依法确认无效前，是合法有效的。上诉人认为《建设项目选址意见书》和《福州市发展和改革委员会关于桂湖温泉疗养中心前期开发工作的复函》违法亦导致被诉《建设用地规划许可证》违法的上诉理由，本院不予采纳。
对涉案许可，现行法律、法规均未作出必须听取利害关系人意见的要求，故福州市城乡规划局作出涉案许可前未召开听证会并无不当。上诉人关于福州市城乡规划局核发建设用地规划许可程序违法的上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 杨 以
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年六月十日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《中华人民共和国城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。