湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00732号
原告邢敦能。
委托代理人董金娥。
被告武汉市青山区人民政府，住所地武汉市青山区临江大道811-2号。
法定代表人何建新，该区区长。
委托代理人刘松，该区政府工作人员。
委托代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。
原告邢敦能因诉被告武汉市青山区人民政府（以下简称区政府）强制拆除房屋，于2015年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日受理后，依法组成合议庭。同年6月19日本院向被告区政府送达起诉状副本及应诉通知书，同年11月24日，公开开庭审理了本案。原告邢敦能，被告区政府的委托代理人刘松、陈晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邢敦能诉称：被告区政府超出批复范围进行征收，其征收决定本身违法。且在未进行补偿情况下，违法强拆了我们的房屋，请求确认区政府强拆原告房屋、损毁抢夺财产的行为违法，并判决予以纠正，且问责其责任人。本案诉讼费由被告承担。
原告向法院提交如下证据：A组：1、青发改10号、36号，市国土资源规划局100号、161号，市政府88号青政45号【均为2013）整套报、审批文件。武土资规发{2012}164号。2、报审批文中涉44街项目汇编对照表。3、原告制作的青发改（2013）10、36号文涉44街项目调整对照表和10号文与武土资规发（2013）164号文标题对照。4、区政府2014年12月8日，区发改委2014年12月11日信息公开回复。5、市发改委信息公开回复。6、青山区公开“纳入国民经济和社会发展计划”的回复1，区人大14届二次会议的决议。7、同6的回复2。8、同6、7的回复3。9、青山区政府常务会议纪要13.9.13。10、武土资规函（2013）245号文。11、“青发改（2013）10号文区发改委关于下达2013年全区旧城区改建计划的通知”公开过程的演变。12、国土资源局规划控制图。13、青政（2013）45号文之附文《青山区三旧改造44街坊项目房屋征收补偿方案》。B组1、青山区政协九届三次会议发言文件14号《关于做好当前房屋征收工作的建议》。2、青山区政协会议文件《关于加快红卫路街现代服务业发展的建议》。3、省群众信访接待中心备忘录《上访事项联合接待备忘录》。4、武汉晚报14.12.25《市纪委市监察局通报今年查办案件情况》。5、武昌法院判决青山区土储中心副主任戚昌耀法人《判决书》。6、举报材料《为拆房、卖地、竟不择手段》。7、关于44街坊地块基础设施论证报告。8、被告答辩状的证据材料。9、罪犯戚副主任买来的小产权安置房购房合同。10、武汉市城市总体规划2010-2020之四旧城改建。C组1、武土资规（2012）212号文《关于审批武汉市2012年度全市旧城改建房屋征收计划的请示》。2、武政办（2012）119号文《市人民政府办公厅关于武汉市2012年度全市房屋征收计划的批复》。3、武汉市国土资源规划局的《建设用地规划许可证》和土地储备规划要点批前公示文。4、武汉市国土资源规划局信息公开答复书20140308号。5、武汉市国土资源规划局的规划公式图。6、武汉市国土资源规划局青山分局信息公开答复书第8号。7、武汉市国土资源规划局青山分局信息公开答复书第8号。8、武汉市国土资源规划局信息公开答复书。9、武汉市国土资源规划局青山分局信息公开答复书。D组1、青山区政协第九届三次会议文件。2、区政协委员工作委员会《关于加快推进青山滨江商务区核心区建设的建设》。3、武汉市国土规划局信息公开答复书第20140176号。4、武汉市国土资源规划局青山分局《关于红卫路街坊地块咨询的回复》。5、武汉青山区红卫路街44街坊旧城改造项目招商文件13.11.26。6、青山区招商局招商文件。7、青山区政府应诉14街居民征收案的《答辩状》中关于公共利益之辩词。E组1、44街坊房屋征收项目部重点对象包保一览表。2、44街项目部雇佣长工，打手。3、青山区政府对违法损毁小区绿化树木的《答复书》。4、区治庸办的回复。5、区土储关于砍树、开天窗等的回复。6、《无利不起早》、红卫路街政府答复、违法砍树照片。7、公安局信访回复，督办，转办单。8、火灾照片，放鞭炮照片。9、社区居民的公开信、投诉、举报材料。10、区土储代表政府回复胡荣羲等居民。11、街政府对雇佣委托的两份回复。12、给市监察局的《投诉书》遭收到强拆后区治庸办回复。13、市长热线回访的回答。14、楚天都市报评《不管是不是误拆都需依法严惩》。15、新华社评论《黑拆血拆艾滋拆一再上演谁在操控拆迁部队》。F组1、青山区政府信息公开答复。2、武汉市国土资源规划局答复书15。3、红卫路街政府的答复书。4、青山区政府信访局的答复书。5、武汉市公安局青山区分局。6、青山区公安分局红卫路派出所《授案回执》。7、市公安局、区分局局长接待日的信访回复汇集。8、区公安局局长接待信访回复。9、青山区公安分局的信访回执。10、拆迁区外景照片。11、汇集我们得到的“神回复”、“大实话”。G组1、长江日报刊登的《分户评估报告送达公告》。2、青山区政府的《答复书》。3、领取《分户评估报告》的时间。4、青山区政府发文。5、市国土局官网注销土地证公告。6、区国土局青山分局给几个人的答复。7、湖北中信房地产估价公司的复核结果。8、骆文才的催告书。9、专家鉴定委员会的回执。10、房主到市国土局递交的《注销异议申请书》和信息公开申请。11、央视宣传公布的最高院十大案例图解。另，分户部分：邢敦能1、信访事项不予受理告知书。2、群众来访接待登记表。3、涉法涉诉事项转送通知单。4、转办信访事项告知单。5、接受案件回执单。6、不予调查处理告知书。7、区政府和街政府的答复书。8、分户评估报告。9、中信评估公司的复核回复。10、青山区政府的补偿决定书。11、住房被砸照片。电子证据。另，原告在起诉时提交了其房屋两证。
被告区政府辩称，被诉行为是征收部门所委托的实施单位委托的拆迁公司所为，不是被告行为。原告因拆迁公司拆除其房屋的后果应由征收部门或拆迁公司承担。因此，被告不是本案适格被告，若行为后果由拆迁公司承担，则属民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。
被告向本院提交以下证据：1、房屋征收决定（青政（2013）45号）。2、上述征收决定及进行公告的照片。
原告对被告证据发表质证意见：对证据1房屋征收决定（青政（2013）45号）的真实性、关联性不持异议，但对其合法性持异议。对照片的真实性、关联性、合法性无异议。
被告对原告证据发表质证意见：A组：证据1、4-8、10-11、13：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据2-3：系原告自行编写的材料，不属于证据，不能证明任何问题。证据：9：真实性有异议，同时与本案不具有关联性。证据12：真实性及关联性均有异议。B组：证据1-3：真实性有异议，同时与本案不具有关联性。证据4、5、7、8、10：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据6：系原告自行编写的材料，不属于证据，不能证明任何问题。证据9：真实性有异议，同时与本案不具有关联性。C组：证据1-7：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据8未提供。D组：证据1、3未提供。证据2：真实性有异议，同时与本案不具有关联性。证据4：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据5、6：真实性有异议，同时与本案不具有关联性。证据7：真实性无异议，但与本案不具有关联性。E组：证据1：两张表格真实性有异议；其余督办单和回复真实性无异议。该证据与本案不具有关联性。证据2：真实性、关联性均有异议。证据3、4、7、11、12：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据5：第一份真实性无异议，后两份真实性有异议。但均与本案不具有关联性。证据6：第一份材料系原告自行编写的材料，不属于证据，不能证明任何问题。后面三份答复书真实性无异议。最后两份照片真实性有异议。前述证据均与本案不具有关联性。证据8：真实性有异议。证据9：不属于证据，不能证明任何问题。证据10：第一份证据真实性无异议，第二份证据真实性有异议。均与本案不具有关联性。证据13：未提供。证据14、15：真实性无异议，但合法性和关联性均有异议。F组：证据1-11：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据11：系原告自行编写的材料，不属于证据，不能证明任何问题。G组：证据1-6、7、9：真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据10：真实性有异议。证据8：真实性与关联性均有异议。证据11：不属于证据，不能证明任何问题。分户部分：对其中的照片、录像等真实性有异议；其余文字性材料真实性无异议。该部分证据与本案不具有关联性。电子证据目录：真实性与关联性均有异议。
本院对上述证据做如下认证：对原告提供的其房屋两证具有真实性、合法性及关联性，本院予以确认。原告提供的其他证据涉及房屋征收决定是否合法和骆某案中证据以及其他证据均与本案无关联性，本院不予采信，被告所提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
根据以上有效证据及当事人在庭审中的陈述。本院经审理查明认定以下事实：2013年9月6日被告区政府作出青政（2013）45号房屋征收决定（以下简称45号征收决定），决定征收青山区44街坊即东至建设三路、南至旅大街、西至建设二路、北至规划路的房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为青山区人民政府，征收部门为青山区人民政府房屋征收管理办公室，征收实施单位为青山区人民政府红卫路街办事处。原告坐落于青山区44街坊＊门＊号房屋在45号征收决定所确定的征收范围内。2015年2月实施单位委托的公司将原告房屋拆除。同年6月12日，被告针对原告作出征收补偿决定，并于同年6月17日在报纸上公告送达。
本院认为，要解决本案被诉的拆除房屋行为是否合法，必须要厘清以下问题：一、被诉行为是否为被告区政府所为，或法律后果是否应由被告区政府承担。二、被诉的拆除行为是否合法。
一、被诉拆除房屋行为的后果应由被告区政府承担。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四、五、八、十二、十三、十七、二十八条等规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收主体做出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。《条例》明确各自权限的同时，对征收过程中，三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定做出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《条例》规定所进行的征收中，往往会出现《条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。
从《条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。
本案所涉及的被诉拆除房屋的行为，是在征收主体未按《条例》所规定的程序申请法院实施强制搬迁情况下，征收部门委托征收实施单位实施的强制拆除房屋的行为，从《条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由区政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，区政府是本案的适格被告。被告区政府认为强制拆除房屋的法律后果应由征收部门或其所委托的实施单位来承担，征收部门或其所委托的实施单位是适格被告或属民事纠纷的观点不能成立，本院不予支持。
二、被诉的拆除房屋行为违法。根据《条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，被告区政府在作出房屋征收决定后，未就补偿与原告达成协议，也未针对原告作出征收补偿决定的情况下，由征收实施单位委托的公司强制拆除涉案房屋，该强拆行为显然违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告青山区人民政府于2015年2月拆除原告邢敦能坐落于青山区44街坊＊门＊号房屋的行为违法。
本案案件受理费人民币50元，由被告青山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 李莉荣
审判员 罗 浩
审判员 沈 红
二〇一五年十二月八日
书记员 杜春艳