浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第159号
上诉人（原审原告）章明钱等13人。
诉讼代表人章明钱。
委托代理人杨洋、冯彬。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府。
法定代表人黄荣定。
委托代理人陈锡文。
委托代理人陈立启。
被上诉人（原审第三人）苍南县灵溪镇横江村村民委员会。
法定代表人章彩鑫。
章明钱等13人诉苍南县人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2013年8月8日作出（2013）浙温行初字第28号行政判决，驳回原告章明钱、章明清、黄加积、章昌威、章钦光、黄上青、章明聪、陈爱珠、章钦富、章钦库、章明听、蔡苏琴、章明德等13人的诉讼请求。章明钱等13人不服，向本院提出上诉。本院于2013年9月10日立案后依法组成合议庭，并于2013年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人章明钱等13人的诉讼代表人章明钱及其委托代理人杨洋、冯彬，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人陈锡文、陈立启到庭参加诉讼。原审第三人苍南县灵溪镇横江村村民委员会经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告章明清等13人均系苍南县灵溪镇横江村村民。2003年8月7日，苍南县2003年度计划第一批次建设用地项目经浙江省人民政府批准，征收集体土地22.8364公顷，原告原有的耕地或住宅在上述土地范围内。2004年7月12日，苍南县国土资源局根据浙江省人民政府批准的浙土字（2003）A第10211号批准文件，向被告苍南县人民政府上报苍土资（2004）144号《关于2003年度苍南县建设用地计划第一批次征地补偿、安置方案的实施报告》，并附《2003年度苍南县计划第一批次征地补偿安置明细表》。被告于同年9月17日作出苍政发（2004）231号《苍南县人民政府关于同意2003年度苍南县建设用地计划第一批次征地补偿、安置方案的批复》，同意该局上报的方案。原告等人遂提起本案诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点为原告是否具备本案诉讼主体资格、被诉批复认定事实是否清楚、程序是否合法。1、根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，可以依法提起行政诉讼。原告章明钱等13人原有的耕地或住宅用地被征收后，与被告苍南县人民政府就涉案土地的征地补偿安置问题产生争议，与本案有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格，可以依法提起本案诉讼。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》第三条、第七条、第十条的规定，征用农民集体所有土地的，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会。本案中，根据被告提供的公告照片及第三人横江村委会的书面确认，苍南县国土资源局已将征地补偿、安置方案在横江村内进行公告。原告关于该方案未经公告的主张，不予支持。苍南县国土资源局在公告中虽未告知当事人有要求听证的权利，但没有违反《征用土地公告办法》第八条的规定，属于程序瑕疵，被告对此未作认真审查，应予以指正。3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。被告提供的苍政发（2003）131号文件系被告制订的征地补偿标准，于2003年7月1日起实施，可适用于本案。原告如对该补偿标准有异议，可另行寻求其他救济途径解决。苍南县国土资源局依据该补偿标准中确定的区片综合价，并结合征地前与第三人横江村委会签订的3份征地补偿协议，拟订的征地补偿、安置方案中对原告及第三人的补偿金额与征地补偿协议中约定的金额相符，且不低于按苍政发（2003）131号文件中规定的补偿标准确定的金额。被告为更好维护被征用地的农村集体经济组织和农民的合法权益，对苍南县国土资源局上报的征地补偿、安置方案予以批准，不违反法律规定。原告主张被诉批复影响其合法权益，不予支持。4、原告主张的征地批准行为是否合法、补偿安置方案是否落实到位等，均不属本案审查范围。原告据此主张被诉批复违法，不予支持。综上，原告章明钱等人要求撤销被诉批复的诉讼请求，理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告章明钱、章明清、黄加积、章昌威、章钦光、黄上青、章明聪、陈爱珠、章钦富、章钦库、章明听、蔡苏琴、章明德等13人的诉讼请求。
章明钱等13人上诉称：1、涉案征地补偿安置方案审批时未附具被征地农村集体经济组织、农村村民及其他权利人的意见及采纳情况，也未在上诉人横江村进行相应的公告，违反了《征用土地公告办法》第三条、第十条的规定。苍南县政府提供的公告照片看不出公告的具体内容也无法证明实际张贴及其张贴的具体地点。横江村村委会出具的张贴证明是迫于政府压力出具的虚假证据。现有新证据证实苍南县政府未依法进行公告，一审判决认定苍南县政府已经进行公告属于事实认定错误。且在不知道公告内容的情况下，一审法院认定公告内容没有违反《征用土地公告办法》第八条规定是错误的。2、苍南县政府在报请浙江省政府批准征地过程中有众多违法之处，强迫村委会私自签订《征地补偿协议》，拆分报批骗取省级政府的批准文件，批准征地后2年没有实际征地、用地，落实批复内容，征地补偿款未依法及时发放等。本案上诉人没有要求确认省级政府的批准征地行为违法，或者对补偿标准不服提起诉讼，提到这些违法之处是为了进一步论证苍南县政府《批复》的违法性，我们认为应当依照《浙江省实施﹤土地管理法﹥办法》第二十三条规定8-10倍的标准依法进行补偿。本案批复的补偿方案，没有依照省政府确定的标准进行补偿，正是批复违法的一个方面。一审法院认为是对补偿标准有争议而不予审查是错误的。一审法院还认为上诉人未能提供证据证明征地补偿协议是被迫签订的，即认定该协议的合法有效性，这是错误的，行政诉讼采用举证责任倒置，应该由苍南县政府举证证明，其不能证明该三份协议就是无效的。一审法院认为割裂整个行为的连续性，以各种理由不予审查，未能全面审查苍南县政府具体行政行为的合法性。涉案《批复》从程序到实体严重违法，上诉人的诉讼请求符合法律规定，于法有据，应予支持。3、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案苍南县政府在征用土地后2年内没有征地、用地，未支付补偿款，依据此规定，征用土地的批准文件已自动失效。在征地批文已失效的情况下，据此作出的《批复》应依法撤销。4、一审法院虽然未采信苍南县政府提交的苍南县国土资源局工作人员陈宣仁、罗月仙出具的2003年9月10日曾张贴公告的《证明》，但追加横江村村委会为第三人并采纳了村委会出具的张贴公告的《证明》，以此证明曾张贴公告的事实。上诉人认为这是以追加村委会为第三人的方式，绕过《行政诉讼法》规定的苍南县政府不能在诉讼中收集证据的规定，借用村委会出具的《证明》，来证明所谓的张贴了公告。由于村委会没有参加第二次开庭，其放弃了陈述的权利，该证明亦不能采信。且本案不应追加村委会为第三人，村委会与被诉《批复》没有利害关系，一审法院追加村委会为第三人是错误的。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，未能全面审查被诉具体行政行为的合法性，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，判令被上诉人作出的《苍南县人民政府关于同意2003年度苍南县建设用地计划第一批次征地补偿安置方案的批复（苍政发（2004）231号）》违法并予以撤销。
苍南县人民政府答辩称：1、本案征地和补偿安置已依法公告事实清楚，证据确凿。涉案项目被省政府批准后，2003年9月10日，苍南县国土资源局的工作人员陈宣仁、罗月仙受指派分别将《征用土地公告》（2003年计划第一批次第101号）和《征地补偿安置方案公告》（2003年计划第一批次第101-1、101-4、101-6号）张贴在横江村村委会办公室边上的龙翔殿村务公开栏上。以上事实有当时的张贴照片、村委会确认的《证明》以及当时张贴人员陈宣仁、罗月仙的《证明》等证据证实。且陈宣仁、罗月仙的《证明》是对当年张贴情况的说明，不是对原具体行政行为本身的补证，该《证明》是经办人员基于被答辩人在诉讼中否认公告张贴事实而作出的声明。在没有发生诉讼之前，答辩人不可能先知先觉，为了将来可能发生的诉讼，提前调查和搜集此类证据。况且本案行政诉讼行为发生在十年之前，毕竟当时对公告证据如何固定没有规范可循。因此，根据本案的具体案情，不应适用《行政诉讼法》第三十三条而应适用《行政诉讼法》第三十四条和最高院《若干问题的解释》第二十八条第（二）项及最高院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条等条款，从而采信陈宣仁、罗月仙对当年张贴公告情况的《证明》。2、涉案征地批准文件合法有效，不存在自动失效的情形。本案征地行为于2003年8月7日由浙江省人民政府审批，2003年9月8日答辩人进行了征地补偿登记，同年9月10日进行了征收土地公告和征地补偿安置公告；2004年1月15日支付补偿款175万多元；同年7月12日县国土部门拟定了征地补偿安置方案，并报请审批；同年9月17日答辩人作出征地补偿安置方案的批复；12月2日开始对涉案的5-2-1地块进行储备，2005年6月22日对该地块进行出让等等。以上行为均在农转用批准后两年之内实施。而且我县还进行了其他的失地农民保险、返回地落实、实施补偿安置等一系列的具体的组织实施行为。因此，涉案的征地批准文件合法有效，不存在自动失效的情形。3、横江村村委会作为被征收土地的所有权人，且作为被诉《批复》中土地补偿款及安置补助费的补偿对象，被诉《批复》撤销与否与其具有直接的利害关系，一审法院追加横江村村委会为当事人合法、正确，符合《行政诉讼法》第二十七条及最高院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条规定。综上，答辩人作出的《批复》事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确，上诉人诉称答辩人所作的《批复》违法没有事实和法律依据。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
苍南县灵溪镇横江村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见。
原审时，各方当事人提供的证据材料均由原审法院移送至本院。一审庭审后、二审期间，上诉人提供被上诉人横江村委会分别于2013年8月17日、2013年10月12日出具的二份《证明》，拟否定村委会于2013年8月5日出具《证明》的内容。经审查，鉴于后两份《证明》内容缺乏真实性，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求，故依法不能作为定案证据。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人苍南县人民政府于2004年9月17日作出的苍政发（2004）231号《关于同意2003年度苍南县建设用地计划第一批次征地补偿安置方案的批复》是否具备事实和法律依据等审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审认定的案件基本事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，苍南县人民政府具有对涉案征地补偿安置方案进行批准的职权。根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十三条第（一）项的规定，征用耕地的，按照其被征用前三年平均年产值的八至十倍补偿。故涉案耕地的土地补偿费应当按照其被征用前三年平均年产值的八至十倍进行补偿，但根据苍南县征地事务所与苍南县灵溪镇横江村于2003年5月20日签订的苍土征字（2003）16、20、24号《征地补偿协议》及2003年9月8日公布的苍南县人民政府（2003（年）］第101号《征用土地公告》所示，土地补偿费按照被征用土地前三年平均年产值的六倍给予补偿，显然违反了上述规定要求。被上诉人苍南县人民政府虽然提出本案的征用土地补偿费是按照“区片综合价”进行计算并补偿，但根据其提供的苍政发（2003）131号《苍南县征用农民集体所有土地补偿办法》规定的“区片综合价”标准进行计算，得出的补偿费总额与被诉批复所批准的补偿费数额不符。被上诉人提出此系因为提高了“区片综合价”中部分补偿费用的标准所致，却未能提交相应证据加以印证，亦未提交其提高“区片综合价”中部分补偿费用标准的依据。故对其辩解意见，本院不予采信。上诉人提出应当依照《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十三条规定8-10倍的标准支付征地补偿费的上诉理由，本院予以采纳。根据被上诉人提供的公告照片及陈宣仁、罗月仙出具的已张贴证明、原审第三人横江村委会的书面确认意见等证据材料，上诉人提出“涉案征地补偿安置方案未在上诉人横江村进行相应的公告”的上诉理由不能成立。对上诉人提出的“涉案地块满两年未实施具体征地或用地行为，批准文件自动失效。在征地批文已失效的情况下，据此作出的《批复》应依法撤销”的上诉理由，本院就此认为，征地批文是否失效不属于本案审查范围，且涉案土地于2003年8月7日经浙江省人民政府批准征收，被上诉人于2004年9月17日作出被诉批复，被上诉人作出被诉批复之时尚未超过如上诉人所称的“满两年”的实施期限，上诉人就此提出的上诉理由亦不能成立。本案涉及征地补偿费的支付标准，涉及横江村的集体利益，故原审法院追加横江村参加案件的诉讼，并无不当。鉴于涉案土地已被划拨给苍南县县城新区工程指挥部用于肖江塘河整治工程等涉及公共利益的建设项目，撤销被诉行政批复行为将会给公共利益造成重大损失，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2013）浙温行初字第28号行政判决；
二、确认被上诉人于2004年9月17日作出的苍政发（2004）231号《苍南县人民政府关于同意2003年度苍南县建设用地计划第一批次征地补偿、安置方案的批复》中涉及苍南县灵溪镇横江村征地补偿费一节违法，责令苍南县人民政府就此采取相应的补救措施。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人苍南县人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年十二月二日
书 记 员 徐一菁