江苏省南京市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宁民初字第22号
原告南京汉典房地产开发有限公司，住所地南京市江宁经济技术开发区麻田西路。
法定代表人杨松，该公司总经理。
委托代理人周蔚，北京大成（南京）律师事务所律师。
委托代理人程荃，江苏东恒律师事务所律师。
被告南京江宁经济技术开发区管理委员会，住所地南京市江宁区将军大道166号。
法定代表人戴华杰，该管委会主任。
委托代理人钱世云，江苏苏源律师事务所律师。
委托代理人臧千春，江苏苏源律师事务所律师。
被告南京市国土资源局江宁分局，住所地南京市江宁区双龙大道1200号。
法定代表人蒋根林，该分局局长。
委托代理人詹德亮，男，1968年3月4日生，汉族，南京市国土资源局江宁分局科长。
委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。
原告南京汉典房地产开发有限公司（以下简称汉典公司）诉被告南京江宁经济技术开发区管理委员会（以下简称江宁开发区管委会）、南京市国土资源局江宁分局（以下简称国土局江宁分局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年2月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月26日公开开庭进行了审理。原告汉典公司的委托代理人周蔚、被告江宁开发区管委会的委托代理人钱世云、被告国土局江宁分局的委托代理人倪菁华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告汉典公司诉称，2001年5月，原告受让了江宁开发区秦淮河以南、将军路以西、韩府山以东的165亩土地（下称该地块）用于房地产开发，并与国土局江宁分局签订了《国有土地使用权出让合同》（下称“出让合同”）。自2001年5月至2003年6月，原告根据“出让合同”约定和两被告要求，向江宁开发区管委会付清了全部土地出让金2145万元人民币。然而，在原告缴清土地出让金之后，两被告却一直没有依约向原告交付该地块《国有土地使用权证》，迄今已逾十多年。后据了解，在原被告双方签订出让合同且原告付清全部土地出让金之后，该地块由京沪高铁征收拆迁，江宁开发区管委会于2008年10月冒用原告名义申请征地补偿款1.4亿元，并于2011年6月底之前领取了征地补偿款4000万元。原告认为，两被告未依约向原告交付《国有土地使用权证》，相反却向原告隐瞒了京沪高铁征收原告土地并进行补偿的事实，其行为实属故意违约。江宁开发区管委会冒用原告名义领取补偿款并予以截留，却在十多年中未向原告归还分文，使原告蒙受了巨大的经济损失。鉴于该地块现状及依据当前土地出让的相关政策，出让合同在客观上已无法继续履行，而使原告蒙受巨额损失的直接原因正是两被告的故意违约行为。原告为此不得已将此案诉至法院，请求解除出让合同，同时判令两被告连带偿还原告土地出让金2145万元人民币，并按银行同期贷款基准利率的4倍标准向原告支付违约赔偿金（截止2013年5月14日，该违约赔偿金合计金额为5830万元）。鉴于江宁开发区管委会已与原告商定以其债权冲抵的方式偿还原告3602.5万元，因此原告诉讼请求金额作相应调整，即要求两被告再按5年期银行贷款基准利率的3倍标准向原告支付违约赔偿金4372.5万元。综上，请求法院依法判令：1、依法解除原告与国土局江宁分局签订的国有土地使用权出让合同；2、判令两被告承担赔偿责任，向原告连带赔偿违约损失4372.5万元（该损失金额计算方式为：以原告缴付的土地出让金2145万元的支付时间为起点、以具体分期支付金额为基数，按银行5年期贷款基准利率的3倍标准，暂计算至2013年5月14日）；3、判令两被告承担本案全部诉讼费用。
被告江宁开发区管委会辩称：1、被告与原告之间不存在土地出让合同法律关系。2、所谓土地出让合同是一个合同草案，并不是通过法定程序由国土局和原告签订的正式的土地出让合同，而且该出让合同未经有关人民政府批准，所以出让合同草案不发生法律效力。3、准备出让给原告的土地由于京沪高铁建设占用，导致无法办理土地出让手续，2003年8月28日南京市人民政府宁宁政发（2003）164号文，以及2006年12月4日南京市人民政府宁政发（2006）263号文，两个文件都对该地块进行了冻结，所以土地不能办理出让手续。双方签订的出让合同草案没有发生法律效力。假设合同是有效的，按照合同法司法解释二第26条规定，合同成立后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。而由于京沪高铁建设导致合同目的不能实现，双方均无过错，任何一方不应承担违约责任。4、鉴于出让合同草案约定的地块因高铁建设被冻结，无法获得有权人民政府的批准，在此情况下，2003年4月13日江宁开发区管委会与原告又签订了一份投资协议书，约定将位于江宁开发区前庄路以东，内环路以西约164.4亩国有土地使用权出让给原告。2005年7月22日本案原告通过挂牌招投标方式取得了该地块的国有土地使用权。也就是说，江宁开发区管委会考虑到前期商谈的地由于高铁占用也无法出让，因此另行组织了相同面积的地块，另行安排了原告进行开发，而且原告也将第二个地块开发完毕。5、原告诉称“江宁开发区管委会冒用原告的名义申请了征地补偿款1.4亿，并于2011年6月之前领取了征地补偿款4000万”，事实是不成立的。6、原告主张两被告违约要求按已付土地出让金银行同期贷款基准利率3倍支付违约赔偿金，其主张没有事实和法律依据。双方之间的经济往来互负债务已经全部结清，不存在还欠原告所谓3倍的银行贷款利率。请求驳回原告诉讼请求。
被告国土局江宁分局辩称：1、2001年5月21日国土局江宁分局与南京三环建设发展公司，以及本案原告汉典公司所签订的两份国有土地使用权出让合同均为草案，特别是与汉典公司的出让合同第25条明确约定了本合同经政府批准后生效。根据房地产管理法第12条规定，土地使用权的出让应当基于有权的政府部门批准之后才能生效。而该合同未经人民政府的批准，故合同并未生效。同时，政府也没有对该地块实际办理土地出让的手续，原告也未获得该地块的国有土地使用权证书。因此上述两份土地出让合同并未生效，对双方不具有法律约束力。2、汉典公司与江宁开发区管委会之间的关于该地块2145万元的预交的土地款项，及相应的利息，已经南京市中级人民法院执行局执行终结，故国土局江宁分局无承担连带支付所谓违约金的基础。由于合同未生效，也不存在国土局江宁分局向原告承担违约责任的法律依据。综上，被告认为原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，特别是原告已经与江宁开发区管委会就该土地款项及相应利息已经结清，表明原告已认同了该土地款2145万的本金和同期银行贷款利率所计算出的利息损失，双方已相互冲抵。双方执行和解的行为，表明其对本金和利息已经予以认可，因此要求两被告再按五年期银行贷款利率的3倍向其支付违约金4372.5万元，既无合同依据，也无法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
本院经审理查明，2001年5月21日，南京三环建设发展有限公司（以下简称三环公司）与国土局江宁分局签订了《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同），该合同约定，第一条，本合同双方当事人为出让方：中华人民共和国江苏省江宁区土地管理局（以下简称甲方）；受让方：三环公司（以下简称乙方）；根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和国家有关规定，双方本着平等、自愿有偿的原则，订立合同。第二条，甲方依据本合同出让土地的使用权，土地所有权属中华人民共和国地下资源、埋藏物和市政公用设施均不在土地使用权出让范围。第三条，乙方根据本合同受让的土地使用权，在使用年限内依有关规定可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动。乙方在受让土地使用权范围内所有进行的开发、利用、经营土地的活动，应遵守中华人民共和国法律、法规及南京市江宁区的有关规定，并不得损害社会公共利益，其合法权益受法律保护。第四条，甲方出让给乙方的地块位于秦淮河以南、麻田西路以北、运盛房产以西，面积约为26667平方米，其位置与四至范围如本合同附图所示，附图已经甲、乙双方确认。具体面积以实测为准。第五条，本合同项下的土地使用权出让年限为柒拾年，自颁发该地块《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算。第六条，本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设住宅项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。第七条，本合同附件项目规划建设设计要点是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力，乙方同意按项目规划建设设计要点使用土地。第八条，乙方同意按合同规定向甲方支付土地使用权出让金、土地使用费以及乙方向第三方转让时的费（税）。第九条，该地块土地使用权出让金为每平方米壹佰玖拾伍元人民币，总额约为伍佰贰拾万元人民币。第十条，本合同经双方签字后当日内，乙方须以现金或支票向甲方缴付土地使用权出让金总额的10%共计伍拾贰万元人民币，作为履行合同的定金。乙方在签订本合同后4个月内再向甲方支付40%的土地使用权出让金，计贰佰零捌万元人民币。该款到帐后贰拾日内，领取《建设用地许可证》。乙方应在签订合同后贰佰壹拾日内，再向甲方支付土地使用权出让金40%，计贰佰零捌万元人民币。第十一条，乙方在向甲方支付完90%土地使用权出让金后壹佰贰拾日内，依照规定办理土地使用权登记手续，在领取《中华人民共和国国有土地使用证》前付清土地出让金余款，取得土地使用权利。第十四条，除合同另有规定外，乙方应在本合同规定的付款日或付款日之前，将合同要求支付的费用汇入江宁开发区国土规划环保建设局的银行帐户内。甲方银行帐户如有变更，应在变更后柒日内，以书面形式通知乙方。由于甲方未及时通知此项变更而造成误期付款所引起的任何延迟收费，乙方均不承担违约责任。第十五条，本合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回出让地块的使用权，该地块上建筑物及其他附着物所有权也由甲方无偿取得，土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理土地使用权注销登记手续。乙方如需继续使用该地块，须在期满前壹佰捌拾天内向甲方提交续期申请，并在确定了新的土地使用权出让年限和出让金及其他条件后，与甲方签订续期合同，并重新办理土地使用权登记手续。第十六条，任何一方对于因发生不可抗力且自身无过错造成延误或不能履行合同义务不负责任，但必须采取一切必要的补救措施以减少造成的损失。遇有不可抗力的一方，应在贰拾肆小时内将事件的情况以信件或电报（电传或传真）的书面形式通知另一方，并且事件发生后七日内，向另一方提交合同不能履行或部分不能履行以及需要延期履行理由的报告。第十七条，如果乙方不能按时支付任何应付款项，从滞纳之日起，每日按应缴纳费用的0.02%缴纳滞纳金，且甲方有权单方面解除合同。第十八条，乙方应在2001年年底前开工建设该项目主体建筑，如未按合同规定投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权，甲方保证在不耽误乙方开工的前提下完成该出让地块“供水、供电、煤气、通讯、排污水、排雨水、道路（麻田西路）”通到红线边缘的基础设施条件，并做到该地块的自然平整。第十九条，如果由于甲方的过失致使乙方延期取得土地使用权，则本合同项下的土地使用权出让期限应相应推延，同时甲方应承担乙方由此造成的一切经济损失。第二十条，本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决均受中华人民共和国法律的保护管辖。第二十一条，因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决；协商不成的，可提请仲裁机构或向有管辖权的人民法院起诉。第二十二条，本合同要求或允许的通知和通讯均以书面为准。不论以任何方式传达，均自乙方的土地款全部实到甲方帐上起生效。第二十三条，本合同须经双方法定代表人签字后生效。第二十四条本合同采用中文字书写，合同的中文正本一式肆份，双方各执贰份。
2001年5月21日，汉典公司与国土局江宁分局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同约定：第一条，本合同双方当事人为出让方：国土局江宁分局（以下简称甲方）；受让方：汉典公司（以下简称乙方）。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和国家有关规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同。第二条，甲方依据本合同出让土地的使用权，土地所有权属中华人民共和国，地下资源、埋藏物，和市政公用设施均不在土地权出让范围。第三条，乙方根据本合同受让的土地使用权在使用年限内，依有关规定可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动。乙方在受让土地使用权范围内所进行的开发、利用、经营土地的活动，应遵守中华人民共和国法律、法规及南京市江宁区的有关规定并不得损害社会利益，其合法权益受法律保护。第四条，甲方出让给乙方的地块位于江宁开发区麻田西路以北，运盛公司以西，秦淮河以南，韩府山以东）面积为93333.3平方米。其位置与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲、乙双方确认（待山体修复后以实测为准）。第五条，本合同项下的土地使用权出让年限为柒拾年。自颁发该地块的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算。第六条，本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设住宅项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。第七条，本合同附件项目规划建设设计要点是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力，乙方同意按项目规划建设设计要点使用土地。第八条，乙方同意按合同规定向甲方支付土地使用权出让金、土地使用费以及乙方向第三方转让时的费（税）。第九条，该地块土地使用权出让金为每平方米壹佰玖拾伍元人民币，总额约为壹仟捌佰贰拾万元人民币。第十条，本合同经双方签字一个月内，乙方须以现金或支票向甲方缴付土地使用权出让金总额的100%共计壹仟捌佰贰拾万元人民币。第十一条，乙方在向甲方支付全部土地使用权出让金后玖拾日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用权证》，取得土地使用权。第十四条，除合同另有规定外，乙方应在本合同规定的付款日或付款日之前，并合同要求支付的费用汇入江宁开发区土地出让金专户银行帐号内。第十五条，本合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回出让地块的使用权，该地块上建筑物及其他附着物所有权也由甲方无偿取得，土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理土地使用权注销登记手续。乙方如需继续使用该地块，须在期满前壹佰捌拾天内向甲方提交续期申请，并在确定了新的土地使用权出让年限和出让金及其他条件后，与甲方签订续期合同，并重新办理土地使用权登记手续。第十六条，任何一方对于因发生不可抗力且自身无过错造成延误或不能履行合同义务不负责任，但必须采取一切必要的补救措施以减少造成的损失。遇有不可抗力的一方，应在贰拾肆小时内将事件的情况以信件或电报（电传或传真）的书面形式通知另一方，并且事件发生后七日内，向另一方提交合同不能履行或部分不能履行以及需要延期履行理由的报告。第十七条，如果乙方不能按时支付任何应付款项，从滞纳之日起，每日按应缴纳费用的0.02%缴纳滞纳金。第十八条，乙方未按合同规定或连续两年不投资建设的，甲方有权收回土地使用权。第十九条，如果由于甲方的过失致使乙方延期占用土地使用权，则本合同项下的土地使用权出让期限应相应推延，同时甲方应承担乙方由此而造成的一切经济损失。第二十条，本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决均受中华人民共和国法律的保护和管辖。第二十一条，因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决；协商不成的，可提请仲裁机构或向有管辖权的人民法院起诉。第二十二条，本合同要求或允许的通知和通讯均以书面为准。不论以任何方式传达，均自乙方的土地款全部实到甲方帐上起生效。第二十三条，本合同经双方法定代表人签字后生效。第二十四条，本合同采用中文字书写，合同的中文正本一式肆份，双方各执贰份。第二十五条，本合同于2001年5月21日在中国江苏省南京市江宁区东山镇签订。本合同经政府批准后生效。第二十六条，本合同未尽事宜，可由双方约定后作为合同附件。
2001年5月21日，江宁开发区国土规划环保建设局向三环公司出具金额为52万元的结算凭证、2002年3月4日，江宁开发区国土规划环保建设局向三环公司出具金额为400万元的结算凭证、2002年5月9日，江宁开发区国土规划环保建设局向三环公司出具金额为68万元的结算凭证。2003年4月1日，江宁开发区土地出让金财政专户向汉典公司出具金额为1105万元的结算凭证、2003年6月9日，江宁开发区土地出让金财政专户向汉典公司出具金额为520万元的结算凭证。前述五份土地出让金收款凭证，合计金额为2145万元。2013年4月25日，南京三环建设发展有限公司出具了《情况说明》。涉案两份合同的土地出让面积为164.5亩，原告汉典公司已支付了全部土地出让金。
2002年9月17日，江宁开发区管委会宁经管委发（2002）288号《关于南京汉典房地产开发有限公司开发江宁开发区地块房地产项目可行性研究报告（含项目建议书）的批复》，该批复载明，同意汉典公司编制的房地产开发项目可行性研究报告，同意汉典公司在诉争地块建设住宅项目，建设规模为75000平方米，以规划部门批准的方案为准。
江宁开发区管委会出具《承诺书》载明，鉴于2001年5月，南京汉典房地产开发有限公司和江宁县国土管理局签订《国有土地使用权出让合同》，受让位于江宁开发区秦淮河以南、将军路以西、韩府山以东的165亩土地（以下简称该地块），用于房地产项目开发。现由于京沪高深铁路将从该地块穿过，致使该地块无法使用，为了保证南京汉典房地产开发有限公司的合法权益不遭受损失，并保证江宁开发区招商引资的声誉，南京江宁经济技术开发区管委会承诺如下：1、江宁开发区管委会和汉典公司共同参与关于京沪高速铁路占用该地块并进行相关补偿的会议。2、京沪高速铁路占用该地块所支付的所有补偿费用均支付给汉典公司，用于弥补汉典公司的土地款本金及损失。3、若京沪高速铁路改道而取消使用该地块时，江宁开发区管委会协助汉典公司对该地块摘牌，如汉典公司不能摘牌，则在该宗地土地出让手续办理结束后，江宁开发区管委会立即退还汉典公司所支付的2145万元土地款。5、京沪高速铁路未征完的土地，江宁开发区管委会协助汉典公司对未征完的土地摘牌，具体事宜另行商定。
2003年8月28日，南京市人民政府宁政发(2003)164号文件《市政府关于冻结京沪高速铁路沿线土地和建设项目的通知》载明，冻结范围包括：规划高速铁路及新建普速铁路线路中心线两侧各150米范围。双方均认可诉争地块属于冻结地块。2006年12月4日，南京市人民政府宁政发（2006）263号文《市政府关于进一步加强京沪高速铁路沿线土地、建设和户口控制的通知》进一步明确冻结范围为规划高速铁路及新建普速铁路线路中心线两侧各150米范围。双方均认可诉争地块属冻结范围。
2012年3月19日，国家审计署公告《京沪高速铁路建设项目2011年跟踪审计结果》载明，江宁开发区管委会2008年10月使用虚假资料，以汉典公司的名义申请征地补偿款1.4亿元。截至2011年6月底，江宁开发区管委会已套取补偿款4000万元。2015年3月，案外人南京三环建设发展有限公司出具《合同权利转让通知书》，通知国土局江宁分局向汉典公司转让其与国土局江宁分局于2001年5月21日签订的《国有土地使用权出让合同》项下的全部权利。
2012年7月30日，江宁开发区管委会诉汉典公司合同纠纷一案中，江宁开发区管委会诉称，2003年4月13日，江宁开发区管委会与汉典公司签订投资协议书一份，约定江宁开发区管委会拟将位于江宁开发区前庄路以东、内环路以西约164.4亩国有土地出让给汉典公司，出让价格为55万元/亩，2006年7月26日签订了《协议书》一份，虚拟了事实，对汉典公司补偿3640.5万元，根据法律规定双方2006年7月26日签订了《协议书》是无效的，请求：1、判决双方于2006年7月26日签订的《协议书》无效，汉典公司返还3640.5万元和利息1500万元；2、判决汉典公司承担本案诉讼费。本院（2012）宁民初字第40号民事判决判令：一、江宁开发区管委会与汉典公司于2006年7月26日签订的《协议书》无效；二、汉典公司于判决生效之日起十日内，返还江宁开发区管委会土地出让款本金3640.5万元及利息1500万元。汉典公司不服该判决向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院（2013）苏民终字第89号民事判决判令驳回上诉，维持原判。该案宣判后，江宁开发区管委会申请法院强制执行，双方在执行中已达成执行和解协议，双方债权债务进行了冲抵，冲抵款包括江宁开发区管委会收取汉典公司支付的本案土地出让金2145万元和按银行同期贷款基准利率的一倍利息。
审理中，原告提供了如下证据：1、国土局江宁分局土地资源所王俊出具的借条，证明借汉典公司涉案土地红线图一份。2、2002年10月31日，南京市江宁区建设局向原告颁发了韩府山住宅区165亩土地《建设用地规划许可证》（复印件），证明江宁开发区管委会批复及建设项目选址意见书、借条、红线图证明土地出让合同后，原告交付了土地出让金，办理了建设用地审批手续，而且被告方也实际开始履行了合同。3、2015年3月，三环公司出具的《合同权利转让通知书》，证明三环公司合同项下全部权利转让给汉典公司。
被告江宁开发区管委会质证后认为：1、对于借条真实性不认可。2、对《建设用地规划许可证》真实性认可，但我方一直在查找原件，一直没有查到，所以原告也没有提供原件。3、关于合同权利义务转让通知书，对真实性认可汉典公司承继合同权利。
被告国土局江宁分局的质证意见同被告江宁开发区管委会。
被告江宁开发区管委会提供如下证据：1、地形图，证明已建成的京沪高铁穿越了拟出让地块。2、投资协议书，证明另行安排相同面积的开发项目，抵偿高铁占用土地面积。3、南京市中级人民法院（2012）宁民初字第40号民事判决书，证明土地面积调换，汉典公司欠江宁开发区管委会款项，互欠债务相互已冲抵。4、终止协议，证明由南京江宁经济技术开发总公司和南京市江宁区铁路建设工作领导小组办公室，南京市江宁区房屋拆迁办公室签订了一份协议书，终止2008年达成的补偿协议书。在2008年，就拟出让的地块被高铁占用以后，铁路建设部门与南京江宁经济技术开发总公司达成了补偿协议，约定补偿14025万元，此后铁路建设部门根据协议向江宁开发区管委会支付了4000万元补偿款。后经国家审计署审计，发现补偿不符合法律规定，要求撤销该补偿协议，此后，各方签署了协议书，要求终止原来的补偿协议，江宁开发权管委会在签订协议之后第二天，将4000万元退还给了铁路建设部门。5、退款凭证，证明4月9日退款的，土地还没有出让给汉典公司。
原告汉典公司质证后认为：1、对地形图，尽管证明了京沪高铁穿越了出让地块，不能证明被告方因此免除了土地出让合同的相关义务。2、对投资协议书的真实性认可，但认为该证据与本案没有关联性，双方也没有实际履行。3、对南京市中级人民法院判决书的真实性认可，但认为与本案没有关联性，不能达到被告方抗辩或者证明目的。相反，该判决所认定的事实证明了在被告江宁开发区管委会辖区内的土地出让合同均由被告江宁开发区管委会和国土局江宁分局土地局两个部门共同履行的事实。4、从终止协议内容看，这份协议的主体与本案原被告之间主体不一致，不能反映与本案事实的关联。5、退款凭证也与本案没有关系，不能证明被告因此可以免除本案所涉合同的相关义务，退款凭据载明该款项4000万元是退还汉典公司征地部分补偿款，但该款项原告没有收到。
被告国土局江宁分局质证后认为，对被告江宁开发区管委会提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
以上事实有案外人三环公司与国土局江宁分局签订的《国有土地使用权出让合同》、汉典公司与国土局江宁分局签订了《国有土地使用权出让合同》、国家审计署公告《京沪高速铁路建设项目2011年跟踪审计结果》、案外人三环公司出具《合同权利转让通知书》、结算凭证等证据材料以及当事人陈述等予以证实。
本院认为，建设用地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同。本案中，案外人三环公司与国土局江宁分局签订的《国有土地使用权出让合同》、汉典公司与国土局江宁分局签订了《国有土地使用权出让合同》均属于建设用地使用权出让合同。2015年3月，三环公司向国土局江宁分局出具《合同权利转让通知书》，国土局江宁分局对该通知书亦认可，据此，原告汉典公司概括承受三环公司的合同权利。结合本案双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点为：1、案涉两份《国有土地使用权出让合同》是否成立；2、两份《国有土地使用权出让合同》是否生效；3、如合同成立生效，双方签订的两份土地出让合同应否解除；4、国土局江宁分局是否构成违约，是否应向汉典公司承担违约责任；5、江宁开发区管委会是否应承担连带赔偿责任。
1、关于案涉两份《国有土地使用权出让合同》是否成立问题。本院认为，《中华人民共和国民法通则》第三十八条规定，依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书面形式订立合同的，自双方当事人签字或盖章时合同成立。本案中，两份《国有土地使用权出让合同》涉及的出让土地均位于秦淮河以南、麻田西路以北、运盛房产以西地块。三环公司与国土局江宁分局签订的《国有土地使用权出让合同》中，三环公司与国土局江宁分局双方盖章，应当视为双方当事人对签订《国有土地使用权出让合同》的确认。汉典公司与国土局江宁分局签订的《国有土地使用权出让合同》中，汉典公司的签章应视为该公司对合同的确认，国土局江宁分局法定代表人签字行为应视为国土局江宁分局自身的行为，该行为应认定为国土局江宁分局对《国有土地使用权出让合同》的确认。据此，案涉两份《国有土地使用权出让合同》均为依法成立的合同。两被告称合同尚未成立的抗辩意见不能成立，本院不予采纳。
2、关于两份《国有土地使用权出让合同》是否生效问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附条件的合同，自条件成就时生效。根据合同法规定精神，将法律未规定为政府机关职责范围的审批权或者批准权作为包括合同在内的民事法律行为生效条件的，视为没有附条件，所附的“条件”不产生限制合同效力的法律效果。本案中，被告未能提出案涉合同属于法律、行政法规规定应办理批准、登记等手续才能生效的依据，两份《国有土地使用权出让合同》依法成立，自成立时生效。且双方合同签订后，原告亦按约履行了自己的义务，被告对原告已付清土地出让金的事实并不持异议，因此，在作为政府部门的国土局江宁分局接受原告履行合同义务的情况下，再以汉典公司与国土局江宁分局签订的《国有土地使用权出让合同》约定“本合同经政府批准生效”辩称双方签订的《国有土地使用权出让合同》未生效，没有法律依据，本院不予采纳。故应认定双方签订的《国有土地使用权出让合同》成立并生效。
3、关于双方签订的两份土地出让合同应否解除问题。本院认为，因三环公司和国土局江宁分局签订的合同约定，三环公司在向国土局江宁分局支付完90%土地使用权出让金后壹佰贰拾日内，依照规定办理土地使用权登记手续，在领取《中华人民共和国国有土地使用证》前付清土地出让金余款，取得土地使用权利。原告汉典公司与被告国土局江宁分局签订的《国有土地使用权出让合同》约定，汉典公司在向国土局江宁分局支付全部土地使用权出让金后玖拾日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用权证》，取得土地使用权。原告汉典公司已按约付清全部土地出让金，但被告国土局江宁分局并未按约履行办理并交付土地使用权证的义务，导致原告合同目的无法实现，且2003年8月28日，南京市人民政府宁政发(2003)164号文件《市政府关于冻结京沪高速铁路沿线土地和建设项目的通知》冻结土地范围包括诉争地块，客观上双方签订的合同无法履行，因此，在合同目的不能实现的情况下，原告要求解除双方签订的合同，具有事实和法律依据，本院依法予以支持。
4、关于国土局江宁分局是否构成违约，是否应向汉典公司承担违约责任问题。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，双方合同约定，如果由于国土局江宁分局的过失致使乙方延期占用土地使用权，则本合同项下的土地使用权出让期限应相应推延，同时国土局江宁分局应承担对方由此而造成的一切经济损失。双方合同签订后，原告按约支付了土地出让金，履行了合同义务，被告理当按约履行自己的义务，由于被告未按约履行义务，理当承担违约责任，虽然被告抗辩称需经政府批准才能履行合同，但从国家审计署的审计通报来看，被告江宁开发区管委会冒用原告名义领取涉案土地的征地补偿款，足以证实被告存在故意违约之行为，据此，在被告存在违约的情况下，现原告汉典公司要求被告国土局江宁分局赔偿损失，符合合同约定，本院依法予以支持。本院兼顾双方当事人合同的履行情况、结合当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，酌定被告应赔偿原告损失以原告已付土地出让金为基数，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率3倍计算违约损失为宜。因双方在另案执行中先冲抵了本金及一倍利息，故本案应再按2倍利息承担损失。
5、关于江宁开发区管委会是否应承担连带赔偿责任问题。本院认为，虽然江宁开发区管委会并非合同相对方，但由于江宁开发区管委会出具的《承诺书》载明，京沪高速铁路占用涉案地块所支付的所有补偿费用均支付给汉典公司，用于弥补汉典公司的土地款本金及损失。若京沪高速铁路改道而取消使用诉争地块时，江宁开发区管委会协助汉典公司对该地块摘牌，如汉典公司不能摘牌，则在该宗地土地出让手续办理结束后，江宁开发区管委会立即退还汉典公司所支付的2145万元土地款。上述承诺应视为江宁开发区管委会同意在京沪高铁经过诉争地块是同意承担汉典公司土地款本金及损失。据此，原告汉典公司要求江宁开发区管委会承担连带赔偿责任的主张，具有事实依据，本院依法予以支持。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
一、解除原告南京汉典房地产开发有限公司与被告南京市国土资源局江宁分局之间的两份《国有土地使用权出让合同》（签订日期均为2001年5月21日，其中一份汉典公司受让自三环公司）；
二、被告南京市国土资源局江宁分局于本判决生效之日起十日内向原告南京汉典房地产开发有限公司支付违约损失（该损失金额计算方式为：分别以原告缴付的土地出让金52万元、400万元、68万元、1105万元、520万元为基数，分别自2001年5月21日、2002年3月4日、2002年5月9日、2003年4月1日、2003年6月9日起算均至2013年5月14日止，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率2倍计算利息）；
三、被告南京江宁经济技术开发区管理委员会对被告南京市国土资源局江宁分局上述支付义务承担连带赔偿责任。
如果当事人未按照本判决指定的期间履行上述给付义务，应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费260425元，由南京汉典房地产开发有限公司负担25886.24元，由南京市国土资源局江宁分局负担117269.38元，由南京江宁经济技术开发区管理委员会负担117269.38元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据《诉讼费交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。（江苏省高级人民法院开户行：江苏省南京市农业银行山西路支行，账号：03×××75）
审 判 长 张晗庆
代理审判员 吴 勇
人民陪审员 李小锁
二〇一五年八月五日
书 记 员 郭婷婷