山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁13行终223号
上诉人（原审被告）临沭县环境保护局。住所地临沭县城沭新东街**号。
负责人杜洪仪，副局长。
出庭负责人袁堂妮，副局长。
委托代理人陈姝宇，临沭县环境保护局工作人员。
委托代理人袁绍华，临沭沭河法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）胡怀树，男，1968年6月15日生，汉族，居民，住临沭县。
委托代理人李裕常，山东坤都律师事务所律师。
原审被告临沭县人民政府。住所地临沭县城沭新东街*号。
法定代表人张雷，县长。
委托代理人闫从杰，临沭县人民政府工作人员。
上诉人临沭县环境保护局因与胡怀树、临沭县人民政府环保行政处罚、行政复议议案，不服临沭县人民政府作出的（2016）鲁1329行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告胡怀树于2008年在本村南建设场所一处，场所内有养牛棚三间,未办理环评手续。2016年2月23日被告临沭县环境保护局接群众举报到原告的养殖场检查时，发现原告养殖肉牛23头，认为原告胡怀树未办理环评手续建成养殖场并投入使用，违反了《山东省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十一条规定，于2016年3月28日作出沭环罚字【2016】第020201号行政处罚决定书，给予胡怀树罚款5万元、责令立即停产的行政处罚。原告胡怀树不服该行政处罚决定，于2016年5月26日向被告临沭县人民政府提起行政复议申请，临沭县人民政府受理后，经审查，于2016年7月25日作出沭政复字【2016】28号行政复议决定书，决定维持临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定书。
原审法院认为,从被告提供的现场检查笔录看，原告的养殖肉牛的场所北邻、东邻、南邻均是住户，作为养殖场进行建设显然不合常理。养殖肉牛的场所是居住为主要功能还是养殖为主要功能不能界定，且原告建设的建筑物面积、2008年原告在建设完毕后，在其场所（或养殖场）内是仅此一次的家庭养殖行为还是一直养殖肉牛或养殖其他牲畜均无相关证据证实而不能认定，故被告以建设项目无环境影响评价文件对原告处罚，事实不清。环境保护部关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函（环政法函[2016]6号），答复第四项关于新法实施前已经擅自开工建设的项目的法律适用:“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，立案查处的环保部门应当按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复【2007】2号）确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚；同时，对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。”本案中，原告的行为有2008年的建设建筑物的建设行为、2016年2月养殖肉牛23头的行为和被告临沭县环境保护局现场检查时养殖场废水未进入沼气池而直接排入场外沟渠的排污行为。其中的两个行为涉嫌是否违反环境保护法规，其一是原告的建设项目即无环境影响评价文件的养殖行为，其二是原告养殖肉牛的场所内废水未进入沼气池而直接排入场外沟渠的排污行为的行为是否违反“三同时”制度。按照环境保护部关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函，被告临沭县环境保护局在对原告的未批先建行为作出行政处罚时，应当依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚，而不应当仅依据《山东省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》对原告作出行政处罚。被告若对原告养殖23头肉牛违反“三同时”制度的行为进行处罚时，亦应当依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法�作出相应处罚。综上，被告临沭县环境保护局对原告胡怀树作出的行政处罚决定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被告临沭县人民政府的复议决定虽然程序合法，但因被复议的行政行为应当撤销，故复议决定亦应一并撤销。依据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决撤销被告临沭县环境保护局作出的沭环罚字【2016】020201号行政处罚决定和被告临沭县人民政府作出的沭政复字【2016】28号行政复议决定。诉讼费50元，由被告临沭县环境保护局负担。
上诉人临沭县环境保护局不服一审法院判决上诉称，被上诉人建设的场所明显系养殖场所，被上诉人养牛场办理环评手续开工建设并投产，系违法状态持续，上诉人适用《山东省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第二十四条的规定对被上诉人�出行政处罚适用法律正确，请求撤销一审法院判决，维持被上诉人的行政处罚决定。
被上诉人胡怀树答辩称，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持一审法院判决，驳回上诉人的上诉。
原审被告临沭县人民政府陈述意见同上诉人答辩意见。
双方当事人在一审提交的证据均已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《中华人民共和国环境影响评价法》（自2003年9月1日起施行）并未对相关违法行为的追究时效作出另外规定，故本案应当适用二年的追究时效。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价系事前预防而非事后治理的制度，建设单位履行环境影响评价制度规定的义务，应当在建设项目的可行性研究阶段，建设项目开工建设时未经环评审批的，即构成了违法行为。建设期间，因建设行为持续实施，且建设项目尚可采取停止建设并补办环境影响评价文件的方式以预防或者减轻不良环境影响，即未经环评审批擅自开工建设的违法状态尚未结束，故违法行为在建设项目建设期间有继续状态。建成投产，因建设行为已经完成，且建设项目也不再具有环境影响事前评价的必要性和可行性，即未经环评审批擅自开工�设的违法状态已经结束，故违法行为在建设项目建成之后终了。本案中，上诉人认定被上诉人2008年擅自建设肉牛养殖场并投产使用，被上诉人虽未办理环评手续，但是建设行为已经结束，未经环评审批擅自开工建设的违法状态亦已结束，上诉人于2016年对被上诉人进行立案查处，明显已经超过了二年的法定追究时效且无法定理由。上诉人适用《山东省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第二十四条第二款的规定作出涉案行政处罚决定书，属于适用法律、法规错误，应予撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人临沭县环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建伟
审判员 杨建义
审判员 崔岩梅
二〇一七年八月二十八日
书记员 崔雪莹