湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘09行终60号
上诉人（原审被告）益阳市工商行政管理局。住所地：益阳市益阳大道。
法定代表人张志雄，该局局长。
委托代理人谢辉，该局副局长，代理权限为特别授权。
委托代理人李备战，该局法规科科长，代理权限为一般代理。
上诉人（原审第三人）舒怡苏，男，汉族，1966年8月13日出生，住湖南省益阳市赫山区。
上诉人（原审第三人）欧阳正飞，男，汉族，1964年10月5日出生，住湖南省益阳市资阳区。
上诉人（原审第三人）ＸＸ，男，汉族，1989年12月21日出生，住湖南省益阳市资阳区。
三上诉人（原审第三人）共同委托代理人王志峰，湖南嘉才律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）益阳创辉电子有限公司。住所地：益阳市资阳区。
法定代表人周毅，该公司执行董事。
委托代理人刘昊，湖南激扬律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审第三人）周毅，男，汉族，1967年6月1日出生，住湖南省益阳市赫山区。
原审第三人任加如，男，汉族，1968年1月14日出生，住湖南省益阳市赫山区。
上诉人益阳市工商行政管理局、舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ与被上诉人益阳创辉电子有限公司、周毅、原审第三人任加如工商行政登记一案，不服湖南省益阳市赫山区人民法院（2016）湘0903行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人益阳市工商行政管理局委托代理人副局长谢辉、李备战，上诉人舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ共同委托代理人王志峰，被上诉人益阳创辉电子有限公司委托代理人刘昊到庭参加诉讼。被上诉人周毅，原审第三人任加如经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，根据益阳市工商行政管理局的工商登记资料，益阳创辉电子有限公司有股东两名：周毅，持股比例70%；欧阳正飞，持股比例30%。2014年3月8日，舒怡苏、欧阳正飞、任加如、ＸＸ、周毅签订入股协议，约定欧阳正飞将所有股权以500万元的价格转让给周毅，周毅将部分股权转让给舒怡苏、任加如、ＸＸ。ＸＸ需出资15万元，舒怡苏需出资30万元，任加如需出资9万元。2014年3月21日，益阳创辉电子有限公司收到ＸＸ入股金15万元、舒怡苏24万元。同时，入股协议约定，入股协议签订后，前三年暂不进行工商变更登记，仅作为五人之间履行有关义务，享受有关权利的依据，不作他用。2016年11月10日，益阳创辉电子有限公司召开了不包含舒怡苏、ＸＸ、任加如的股东会议，作出变更法定代表人、减少注册资本的决议。2016年11月22日，益阳创辉电子有限公司根据2016年11月10日召开的股东会议决议，向益阳市工商行政管理局提交变更法定代表人的申请，益阳市工商行政管理局于2016年11月24日作出（湘益）登记内变驳字（2016）第177号登记驳回通知书，驳回了益阳创辉电子有限公司的申请。
原审认为，益阳市工商行政管理局是负责益阳市公司登记工作的行政部门，根据《公司登记管理条例》的规定，对本案法定代表人变更登记工作具有管辖权和法定职责。本案争议焦点是该股东会决议是否合法、有效。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第二十五条第一款的规定，有限责任公司的实际出资人与名义出资人订立合同，约定由实际出资人出资并享有投资权益，以名义出资人为名义股东。舒怡苏、ＸＸ、任加如三人与周毅、欧阳正飞共同订立了入股协议，作为五方履行有关义务，享受有关权益的依据，并约定前三年暂不进行工商登记。该三人虽已履行了出资义务，但益阳创辉电子有限公司既未签发出资证明书，也未将其登记于公司章程、股东名册上，更未进行工商登记。根据商事外观主义原则，在认定股东资格问题上，形式要件优于实质要件。公司股东登记制度的目的在于使公司股东情况为交易相对人知悉，并基于对登记内容的信赖而与公司、股东发生交易，从而保障交易秩序和安全。因此，该入股协议内容可理解为舒怡苏、ＸＸ、任加如三人以周毅的名义出资，自己则作为实际出资人享有收益权。该入股协议实质上是关于五方内部的利益协调约定，对内调整投资权益的分配，但对益阳市工商行政管理局并不产生确认舒怡苏、ＸＸ、任加如三人股东身份的公示公信效力。
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第二十五条第二款的规定，实际出资人未经公司其他股东半数以上同意，请求公司变更股东、签发出资证明书、记载于股东名册、记载于公司章程并办理公司登记机关登记的，人民法院不予支持。舒怡苏、ＸＸ、任加如三人作为实际出资人，尚未经过必要程序成为益阳创辉电子有限公司工商登记股东，故益阳创辉电子有限公司无需提交通知舒怡苏、ＸＸ、任加如三人参加股东会的股东会决议。益阳创辉电子有限公司根据《中华人民共和国公司法》和公司章程的规定，于会议召开前十五日通知了全体股东，召集程序合法；参加股东会的股东周毅持股比例为70%，达到表决权的三分之二以上，股东会会议作出的变更法定代表人和减少注册资本的决议均有效。益阳市工商行政管理局以第三人舒怡苏、ＸＸ、欧阳正飞、任加如是股东为由，驳回益阳创辉电子有限公司的登记申请，其证据不足，不符合法律规定，益阳创辉电子有限公司的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十二条的规定，判决：一、撤销（湘益）登记内变驳字[2016]第177号登记驳回通知书。二、益阳市工商行政管理局于判决生效后二十个工作日内受理益阳创辉电子有限公司的变更申请。一审案件受理费50元，由益阳市工商行政管理局承担。
宣判后，益阳市工商行政管理局及舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ均不服，益阳市工商行政管理局上诉称：一、一审判决超出了行政诉讼审查范围，本案涉及的股东会决议是否合法、有效，应通过民事诉讼解决。二、益阳市工商行政管理局驳回益阳创辉电子有限公司登记申请合法。企业登记机关在办理企业登记时的审查原则是审慎审查。本案中，舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ就登记事宜提出了异议，并提交了入股协议，益阳市工商行政管理局在无权就双方公司争议作出裁判的前提下，口头告知通过民事途径解决，并作出驳回登记申请决定合法。三、一审判决回避了益阳市工商行政管理局关于益阳创辉电子有限公司申请变更法定代表人有违诚实信用原则的抗辩意见。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回益阳创辉电子有限公司的诉讼请求。
针对益阳市工商行政管理局的上诉，益阳创辉电子有限公司答辩称：一、益阳市工商行政管理局认为益阳创辉电子有限公司申请登记材料不齐、不符合法定形式，属于超越职权审查股东会决议的实质合法有效性，益阳市工商行政管理局只应就股东会决议的真实性进行审查。二、行政诉讼只审查行政行为的合法性，不需要就行政相对人的诚实信用原则进行审查。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ均对益阳市工商行政管理局的上诉没有意见。
舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ上诉称：一、一审法院认定事实错误。2006年11月10月的股东会决议是无效协议，一审法院认定其有效错误。二、一审法院适用法律不准确。本案虽为行政诉讼，但实际是股东会决议是否有效的问题，一审法院仅仅适用行政诉讼法不准确，还应当适用公司法及其司法解释。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回益阳创辉电子有限公司的诉讼请求。
针对舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ的上诉，益阳创辉电子有限公司答辩称：一、一审认定事实清楚。本案属于行政诉讼，关于行政诉讼的事实部分，一审认定正确。舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ错把本案当成民事诉讼，认为应该查清公司股东之间的民事纠纷系认识错误。二、一审适用法律正确。本案是行政诉讼，适用行政诉讼法进行判决正确。综上，请求驳回舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ的上诉，维持原判。
针对舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ的上诉，益阳市工商行政管理局答辩称，本案行政诉讼中应考虑民事争议，舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ就本案存在股东确认争议及股东会决议效力争议的理由成立。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是益阳市工商行政管理局作出的（湘益）登记内变驳字[2016]第177号登记驳回通知书是否合法。益阳市工商行政管理局（湘益）登记内变驳字[2016]第177号登记驳回通知书以益阳创辉电子有限公司申请材料不齐全，不符合法定形式，不予核准变更登记，但该登记驳回通知书未列明益阳创辉电子有限公司申请材料不齐全，不符合法定形式的具体事实，亦未载明所适用的具体法律依据。益阳市工商行政管理局在二审中述称，申请材料不齐全，不符合法定形式是指益阳创辉电子有限公司提交的2016年11月4日的股东会决议不是依照公司法作出的股东会决议。作出本案行政行为所适用的具体法律依据是《公司登记管理条例》第53条、《行政许可法》第38条、《企业登记程序规定》第3条、第9条。其中，《企业登记程序规定》第9条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”理由是益阳市工商行政管理局受理变更登记申请后，舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ就对变更登记及股东会决议效力向益阳市工商行政管理局提出了异议，而工商行政管理机关没有股东会决议效力的审查确认权，故口头告知益阳创辉电子有限公司通过民事诉讼先解决民事争议，并作出驳回登记申请决定。本院认为，根据最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要精神，工商行政管理部门在处理公司登记申请中，利害关系人以作出公司登记行为之基础的民事行为无效为由提出异议的，对其中涉及民事行为真实性的问题，工商行政管理部门应尽审慎审查义务，并可根据有效证据予以认定，对涉及真实性以外的民事争议，可以告知利害关系人通过民事诉讼等方式解决。本案益阳市工商行政管理局受理益阳创辉电子有限公司的登记申请后，在利害关系人对变更登记及股东会决议效力提出异议后，应告知利害关系人先解决民事争议，在民事争议解决前，可中止审查，但不得以此为由驳回益阳创辉电子有限公司的登记申请。综上，益阳市工商行政管理局在作出本案行政行为时，未列明认定的申请材料不齐全，不符合法定形式的具体事实，亦未引用具体法律条款，且在诉讼中不能提供充分的证据证明申请人申请材料不齐全，不符合法定形式，也不能证明该行政行为符合法律的具体规定，应视为该行政行为主要证据不足，适用法律错误，故应予以撤销。上诉人益阳市工商行政管理局、舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ的上诉理由和请求均不能成立，本院不予支持。原判关于股东资格以及股东会决议效力的认定属于民事争议范畴，不属于本案行政诉讼的审查范围，本院予以纠正，但原审判决认定的基本事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人益阳市工商行政管理局、舒怡苏、欧阳正飞、ＸＸ负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭柏奎
审判员 吴 斌
审判员 谭环栋
二〇一七年八月九日
书记员 张 伟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。