河南省内黄县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）内刑初重字第3号
公诉机关内黄县人民检察院。
被告人张某，男，1970年9月13日出生，汉族，专科毕业，河南省内黄县民政局城乡低保中心主任，中共党员。因涉嫌滥用职权犯罪经内黄县人民检察院于2014年9月13日决定刑事拘留，当日被内黄县公安局执行刑事拘留，次日被内黄县公安局羁押于看守所。因涉嫌滥用职权犯罪，于2014年9月29日被内黄县人民检察院取保候审。2014年10月22日被本院取保候审。
辩护人冯保安，河南高陵律师事务所律师。
内黄县人民检察院以安内检公诉刑诉（2014）357号起诉书指控被告人张某犯滥用职权罪，于2014年10月22日向本院提起诉。本院于2014年12月8日作出（2014）内刑初字第275号刑事判决书以滥用职权罪判处被告人张某有期徒刑二年，缓刑二年。宣判后，被告人张某不服判决，提出上诉，安阳市中级人民法院以部分事实不清，裁定撤销本院刑事判决书，发回重新审判。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，内黄县人民检察院代理检察员杜瑞娜出庭支持公诉，被告人张某及其辩护人冯保安均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
内黄县人民检察院指控：
2011年11月至今，被告人张某任内黄县民政局城乡低保中心主任，负责内黄县的城镇、农村低保的调查、审批。2012年新乡市长垣县审计局接受国家审计署的委托，对内黄县民政局的低保资金使用情况进行审计，并将内黄县有违规问题的低保户名单反馈给内黄县民政局进行自查，被告人张某与主管局长陈某某（另案处理）商量并安排乡镇民政所自查，为不符合低保条件的人员出具证明，致使不符合低保条件的335户843人享受低保并领取低保金，造成2460843元国有资金大量流失。
公诉机关提供的证据有：被告人张某的户籍证明等书证；证人李某等人的证言；被告人张某及同案人陈某某的供述与辩解；视听资料等。认为被告人张某的行为已构成滥用职权罪，请本院依法判处。
被告人张某对起诉书指控的基本事实无异议，并辩解称1.自己作为一个股长，只是按照领导的决策意见办理，不存在与主管局长商量的问题；2.按照低保政策规定调查核实是民政所的职责，乡镇民政所对疑似低保户进行了入户调查，并提供了书面调查情况，乡镇长、民政所长都签了字，加盖了公章，其调查结果不能说都是假的；3.信息比对只是调查核实的一种方式，低保是否符合条件主要看家庭收入和家庭状况，我县至今未建立信息比对机制；4.低保属动态管理，低保户的家庭状况随时可发生变化，年审时乡镇也是调查审核的责任主体，所以不能让低保中心承担全部责任。总之，自己作用较小，承认有失误，请求从轻宽大处理。
辩护人的辩护意见是：1.从案发过程与陈某某相比被告人张某属从犯；理由为：①对疑似不符合低保户核实没有具体规章可循，张某向陈某某汇报后陈提出的调查核实方案，张某没有决定权；②调查核实的主体是乡镇民政所并有民政所长等人签字；③对低保人员动态管理责任在乡镇；④城镇低保、农村低保的审批都有具体审批人，张某作为股长虽负责全面工作，但不负责审批；⑤检察院反读局起诉意见书认定张某属从犯。2.有新的立功；3.目前335户中仍有人在领取低保，说明指控的事实部分不清。综上应当从轻、减轻、免除处罚。
经审理查明，2011年11月至今，被告人张某任内黄县民政局城乡低保中心主任，负责内黄县的城镇、农村低保的调查、审批。2012年新乡市长垣县审计局接受国家审计署的委托，对内黄县的社会保障资金使用情况进行审计，并将内黄县疑似有违规问题的1325户（3093人）低保户名单反馈给内黄县民政局进行自查，内黄县民政局首先对这些疑似有问题的低保户采取了全部停发措施，后因被停发的低保户提出异议后，经低保中心初步核对后确实有部分低保户属信息错误，仍符合低保条件，张某就向主管局长陈某某作了汇报，陈某某认为需要进行全面核查，经商量陈某某决定、张某同意安排各乡镇民政所对辖区内的低保户自查，由民政所出具证明是否符合低保条件，对于需要比对的单位在县城安排低保中心的人去比对，陈某某并在召开的全县民政所长会议上作了详细安排。经核实取消了其中不符合条件的506户1181人低保资格，保留了自认为符合条件的819户1912人的低保资格并予以补发低保资金。在补发的819户1912人低保户中，经内黄县审计局再次将疑点信息分类提供给公安局、人社局、工商局、房管局、公积金管理中心等单位进行确认，汇总后仍发现存在有拥有车辆、缴纳公积金、领取养老保险金、在行政事业单位工作、注册有企业等现象，其中城市低保189户447人、农村低保146户396人，致使经信息比对不符合低保条件的335户843人享受低保并领取低保金，其中城镇低保金额1596540元，2012年补发189户447人，补发金额292515元，2013年补发186户429人，补发金额923990元，2014年1-8月补发166户387人，补发金额380035元；农村低保金额864303元，2012年补发146户396人，补发金额216552元，2013年补发145户393人，补发415779元，2014年1-9月补发110户263人，补发231972元，共造成2460843元国有资金大量流失。
另查明，被告人张某向行政机关举报犯罪嫌疑人冯兵立涉嫌生产、销售不符合安全标准食品的事实，并经公安机关查证属实。2014年12月31日又协助公安机关抓获涉嫌非法经营犯罪的网上逃犯白某，目前犯罪嫌疑人白某已被濮阳市公安局昆吾分局逮捕。
认定上述事实的证据如下：
1.被告人张某的供述：2011年11月任城乡低保中心主任，负责城乡低保、农村五保的调查、审核、审批工作等，主管局长是陈某某，低保中心5个人，副主任李某从2011年11月负责城市低保的调查、审查和审批，冯某某从2013年年底负责农村低保的调查、审查和审批；尚某从2011年11月负责农村五保的调查、审查和审批。审核、审批城乡低保程序：城市低保是申请人向村或社区申请，村或社区对其家庭情况调查，包括家庭成员、经济状况等，然后评议、公示，报乡镇民政所审核；民政所审核上报材料后入户调查，包括家庭成员状况、收入和支出等，经公示无异议后报城乡低保中心；低保中心对上报材料审查：包括身份证和户口本复印件、原件、申请审批表、收入证明、医疗证明等，看材料是否齐全、内容是否完整，齐全、完整的，安排科室人员入户调查。入户调查看是否本县常住户口、人均收入是否低于全县最低生活标准，家庭财产符合有关规定（不能有经营性用房，家中不能有车辆等）。家庭新盖住房的、经商的、家庭成员中有汽车、摩托车、电脑、手机、空调、金银首饰等非生活必需高档用品的，饲养名贵宠物的，有工资的、领取退休金等均不符合享受低保待遇的条件。符合条件的我们公示7天，无异议的就批准申请。入户调查是依据民政部门、省有关城乡低保工作的法律法规、文件开展，2012年《民政部城乡低保审核审批办法（试行）》的要求是对低保对象数量的30%进行调查，县民政局要求是100%调查。实际工作中，对所有城市低保申请对象入户调查，农村低保的工作流程与城市低保差不多，要求抽查申请低保对象总数量的30%。
但在实际工作中，对申请低保的对象家庭情况核实时，存在工作的不够认真，不仔细，核实不到位，如有的申请人在我们调查时故意隐瞒财产，把我们领到别人家里等情况。这样会出现不够低保条件但是却享受了低保的情况。
我作为城乡低保中心的主任，有职责采取有效的措施确保审核的准确性，以前没有文件要求采取信息比对的方式，只是用入户调查和走访群众来审核。核实一个人是否有工作、车辆、是否享受公积金待遇等，我认为应该是入户调查、走访群众和信息比对的方法相结合才能确保。
城市低保每年4月份进年审，由城乡低保中心主持，乡镇民政所初审，初审需要提供低保证、户口本等并入户调查，主要看低保对象申请低保时的条件是否仍然存在，家庭成员、经济情况是否发生变化，入户审查初审内容是否属实，入户审查通过后交由低保中心再次审核，先审查书面申请材料，然后按照文件入户调查，内容和初审内容相同。农村低保每年第四季度年审，审验程序和城市低保审查基本一样。
2012年2月份国家审计署委托长垣县审计局对内黄县城乡低保和五保资金进行审计，审计组人员通过信息比对方法发现我县的低保户有2100多人有车辆、门市、个税、房屋等信息。我们收到反馈名单后，就停止这些低保人员低保金的发放，后来有很多被停止发放低保金的人员提出异议，经核对，低保中心认为比对信息也存在错误，如身份证输错的、自己名下的车辆不是自己的，是身份证和其他人重合了。我向主管局长陈某某汇报，经过我们两个共同商量，陈某某副局长决定对不符合低保条件的2100人开展全面核查，采取的措施就是按名单让各个民政所自查。我也同意陈局长的意见，就召开民政所长会议让其自查，我负责具体实施工作，符合条件的出具符合条件的证明，不符合条件的出具不符合的证明。针对不同情况，如果信息核对一致的就取消低保资格，如果不一致的，比如自己名下的车不是自己的，或车已经卖过，或车已经破旧不能用，房产信息不是自己的等等，陈局长的意思就是：你说名下的车不是你的，还想继续吃低保，就到车管所过户，把过户手续拿过来，如果车辆已经卖了不能用了，民政所可以出具一个车辆已经出卖的证明，有发票的也可以提供发票，如果申请人认为工商登记和税务登记不是自己的，或名下的企业已经不干，还想保留低保，就到工商部门办理过户手续，大概就这个意思，只要民政所能出具符合低保证明，我们原则上认可，继续保留低保，我也同意采取这些措施。最后民政所将证明材料统一汇总到我这里进行审查，确定其中大概1700人的比对信息有错误，我们城乡低保中心对这1700人的低保金重新发放。这种处理办法是由陈某某局长决定的，我也同意。
采用信息比对方式确定是否符合低保条件相对来说比较科学，但也有局限性，有时候会与实际情况不相符，应当以低保户的实际家庭情况为准。采取民政所出证明证实低保户是否符合低保条件我认为应该相信证明，因为他们的职责就是入户调查，而且证明上还有签字盖章。低保中心和民政所各有各的职责，民政所的职责就是负责入户调查，提供相关材料，低保中心负责审核相关材料，然后进行抽查。
2013年以后对这些人员没有复查，只进行了年审。年审需要提供户口本、低保证、残疾证明等材料，然后由民政所进行入户调查，我们低保中心进行复核。年审是对全县所有低保户进行的，也包括长垣审计组反馈的人员。
根据《民政部城乡低保审核审批办法（试行）》等相关法律法规要求县民政局联合人社、残联、公安、房产、税收、工商、住房公积金管理等部门收集低保申请对象相关信息，通过比对信息，并结合传统调查方法，准确核对低保家庭信息。但是在实际的工作中，我们并没有按照相关要求建立低保待遇动态管理机制，无法比对信息，这样也会造成不够低保条件但是纳入低保的情况。
2.同案人陈某某供述：任县民政局副局长，2008年7月主管低保工作。2010年以前没有对享受低保人员抽查过，2010年组织民政局和财政局联合抽查，各乡镇大村抽查一个村，小村抽查两个村。2013年上半年，民政部新规定要求农村低保按照30%比例进行抽查，每个乡镇都要抽查30%，每个村又要查30%的人员，2013年11月30日到12月28日抽查结束。抽查方式主要是入户、走访群众，不过抽查也都是走走过场，因为我们让村干部带着去，他们不好好带，有问题的不带我们去。城市低保要求县局城乡低保中心的工作人员每户都必须调查，主要方法也是入户、走访、填写表格，谁检查谁负责。作为主管局长，主要是布置工作、安排检查、抽查、集中审验工作，低保信访案件把关和协调，在发放低保金时由我签字等。
2012年4月，新乡长垣县审计局受国家审计署的委托，对我们低保资金使用情况进行审计时用信息比对的方法审计出大量问题，如：有车辆、公职人员、缴纳个人所得税人员、有门市的人员等领取低保金的情况。审计出有3000多人不符合低保条件，并把名单反馈给城乡低保中心主任张某，张某给我汇报说审计组让我们先核对，看看对不对，要是我们没有异议，就以这个数字出具审计报告了。经过我们自己的电脑比对，发现信息不实，有的身份证号打错了，公积金人员名单不一致等情况。我和张某商量都认为不能简单根据这个名单就把所有人的资格都取消了，得再对调查调查再决定是否取消。所以我就决定根据条件，能让乡镇民政所去办的让乡镇民政所出具一个是否符合的证明，比如说车辆等问题；像公积金、行政工作人员等信息的比对，由于需要比对的单位在县城，人又很少，我就安排低保中心的人去比对。
我让张某通知乡镇民政所开会，在会上，我给乡镇民政所长们交待：如果想继续保留低保资格的，车辆信息不是你的车要赶紧过户，过户后保留低保资格；如果车已经破旧或者已经卖掉，当时没有过户，现在车管所又不能除名的话，民政所出个证明，证明车辆已经卖给别人；如果你原来是企业法人的，就赶紧到工商部门办理注销登记或过户手续，我们就保留低保资格。民政所就按照我们的要求出具了相应的证明，认为符合低保条件的，出具符合低保条件的证明，盖上民政所公章，我们民政局就认可该人符合低保条件，保留低保资格。
这样的决定主要是我做出的，张某也说可以。因为人家短时间里要求把核对过的数字给人家，需要找的人很多，车管所出具车不出已经不在自己名下的证明，车早破旧了，不能使用了等，我和张某商量就像这种情况，就让民政所直接出个证明吧，张某也说没有啥好法，就这样做吧。如全部取消反馈的3000多名低保资格，怕出现稳定问题，我觉得这些人员也不是全部都不符合条件。我觉得仅仅因为有车辆信息就取消低保资格有点太严格，所以我就让民政所出具申请人已经出卖或者车辆已经破旧不能使用的证明。我认为采取这种复查措施是不正确的，我们都应该认真调查核实，不能简单的让民政所和村委会出个证明就行了，最起码应该先把这些人员的资格全部取消，如果确实认为自己符合条件的，可以再按照申报程序重新申请，我们重新按照办理程序办理。或者我们的人员亲自逐一去调查核实，确保每个不符合条件的人员都取消资格。
按照规定，我们应该跟公安部门结合比对是否死亡、有车，跟房管所结合比对是否有房产，跟财政局结合比对是否是公职人员，与人力资源和社会保障局社保中心结合比对是否有离退休人员，与工商、税务部门结合比对是否经商、缴税，与住房公积金部门结合比对是否有贷款，建立一个动态审查机制。不过，县民政局一直没有建立信息比对平台，没有办法利用这种方式进行审核。
这次复查的结果是少部分人员的资格被取消了，比如公职人员、死亡人员领取低保资金的等，但大部分人员在乡镇民政所出具证明后，继续保留了一部分低保资格，继续领取国家的低保资金。这个事情结束后，内黄县纪委还给了我党内严重警告的处分。
3.证人李某的证言：具体负责城镇低保工作，乡镇民政所把城市低保申请交来后，我先负责看申请材料，材料齐全的就入户调查，不齐全的就退回。齐全指有个人申请、社区出具基本情况证明、结婚证或离婚证的复印件、双方户口本的原件复印件、夫妻双方第二代身份证复印件、社区或乡镇签署意见和盖章的审批表、乡镇民政所或社区盖章的个人收入证明、本人承诺书等材料。
入户调查一般是我们两人一起进行并填写调查表，符合低保条件，就在调查表上写符合低保的个人意见，调查以我为主，我认为符合低保条件的，把调查表给张某看后，他认为符合条件，就填写审批表，由入户人员在经办人处盖上手章，再给张某要来低保中心公章盖在审批表上之后，经过张某的同意，交给微机员或张某将符合低保条件人员的名单录入电脑。
城镇低保按规定每年4月份年度审验，每月1-10号符合低保条件的可以申请、递交材料由低保中心进行审批；农村低保2013年以前每年不论老户或者新增户都一起申报审核，2013年以后对所有农村低保老户进行审核，新户进行审批。从2014年7月份以后每季度最后一月的1-10号申报一次，由低保中心进行审批，对符合低保条件的老户，除非发生不符合低保条件的情况，每季度一般不再进行审核。
审核主要看其申请材料、评议记录、公示照片、家庭成员财产等状况以确定是否符合低保户条件。是否符合条件一个是看书面资料；第二个是入户调查，了解收入、财产、人员等情况；第三个是进行抽查，平时审核时主要是这三种方式。没有使用过信息比对。一直实行动态管理，但在实际工作中没有实行信息比对。
2012年，国家审计署对内黄的低保工作进行了审计，通过信息对比发现大概有1000多户3000多人不符合低保条件，主要有下列情况：（1）部分低保户有房产；（2）部分低保户办理工商营业执照；（3）有的低保户名下有摩托车、三马车等车辆登记；（4）有的低保户是行政事业编制；（5）有的低保户有固定工作（医院等单位）；（6）有的低保户有住房公积金；（7）有的低保户还缴纳了个人所得税；（8）有的低保户领取了失业金或者退休金；（9）有的低保户已经死亡了还在领取低保金。
接到反馈情况后，陈某某局长主持召开低保中心、各乡镇民政所长会议，陈某某局长在会议上除安排调查工作外，针对因为停发这一千多户的低保金，车辆：有些低保户说车辆不是自己的，是别人借他名义买的或者车辆已经报废、卖给别人等情况，要是想保留住低保，就到车管所过户，过户后保留，过不了户的，车辆破旧或已经出卖的，就让民政所调查落实后出具一份破旧或已经出卖的证明，有民政所的证明保留，没有证明的取消；房屋这一块，如果房屋破旧，民政所也可以出具证明，有房产证的，提供房产证，如果提供不了，也由民政所出具申请人没有房产的证明，有民政所的证明保留，没有的取消；有营业执照的，如果想保留低保资格的，就变更法人名称或者注销，没有变更或注销的取消；对于有固定工作、住房公积金、缴纳个人所得税、领取失业金、退休金或者死亡的低保户，由低保中心调查后处理。这样的会我记得不只开了一两次。
会后，主任张某安排我、李建营、尚某等人去调查核实这一千多户中在职人员、领取失业金、退休金或者死亡的、有住房公积金、缴纳所得税人员的具体情况，我们对这些低保户进行信息比对、入户调查，对这一部分低保户我们都取消了低保资格。
对这一千多户，按照规定低保中心按道理说应该一一核实。因为低保中心人少，不可能去一一核实，再说局里也开会安排了，让乡镇自查并报结果，所以低保中心就没有一一核实。
2012年的低保档案在2013年4月份年审了，对审计署反馈过来有问题的低保户，2012年以后没有专门调查过，一直延续着，给他们发着低保金，直到目前，还一直发着。
4、书证
1）新乡市审计局审计报告：是对内黄县社会保障资金审计，涉及社会保险基金、社会救助资金、社会福利资金等社会保障资金；基本医疗保险基金；最低生活保障资金。对最低生活保障资金的结论是143人次违规享受最低生活保障待遇9.42万元（指协调后出具的数据）。
2）民政局关于提供相关电子数据的情况说明。
3）新乡市审计局反馈民政局有问题的低保名单：指用比对的方法比对出的十一项违规享受最低生活保障待遇的人员名单，共计1325多户、3093人。
4）民政局接到名单后自查保留的城镇农村低保人员名单及发放低保金统计表：共计819户、1912人。
5）各乡镇民政所、村委会、本人等出具的相关低保人员的材料等。
6）2012年民政局保留的城镇农村低保人员重新进行信息比对后得出的数据：疑似335户，计843人。［其中车辆126＋159人次、拥有房产38人次、在职职工8人次、五保户23人次、领取养老保险26人次、有公积金的48人次、机关事业保险2人、工商登记6人次、死亡人员X人次、个人所得税1人可疑。］
7）内黄县审计局关于低保资金补发的情况说明。
8）纪检委关于给予陈某某党内警告处分的决定。
9）关于低保的相关文件规定。
10）被告人张某户籍证明。
11）被告人张某公务员登记表及任职文件。
12）立功材料：①举报材料、犯罪嫌疑人供述、公安机关立案决定书、犯罪嫌疑人冯兵立拘留证、内黄县公安局证明。②被告人张某提交的城关第二派出所证明、张某的询问笔录、犯罪嫌疑人白某的讯问笔录、在逃人员登记╱撤销表、批准逮捕决定书、逮捕证等立功材料。
13）光盘7张。
14）被告人张某提供的部分乡镇调查核实疑似人员的核实资料241页、低保户王国防等4户的低保证及2014年低保资金发放的部分表格共18页等证据。
以上证据经法庭质证，可以作为认定本案事实的根据。
本院认为，被告人张某身为民政局城乡低保中心主任，负责内黄县的城镇、农村低保的调查、审批。在2012年新乡市审计局对内黄县民政局的低保资金使用情况违规问题的低保户名单反馈给内黄县民政局后，不正确履行自己的职责进行自查，而是同意主管局长的决定安排乡镇民政所自查，让无法定权力出具证明的机构为不符合低保条件的人员出具证明，致使不符合低保条件的人享受低保并领取了2012年-2014年9月的低保金，造成国家经济损失2460843元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。被告人张某及其辩护人辩称张某在工作中系被领导地位，没有决定权，调查核实的主体是乡镇民政所，在整个过程中系从属地位，作用较小属从犯，除第一次立功外又有协助抓获犯罪嫌疑人的立功，应依法减轻处罚的辩称理由应查证属实，本院予以采纳；还辩称本案部分事实不清与查明的事实不符，本院不予采纳。被告人张某到案后如实交待了自己的犯罪事实；认罪态度好，确有悔罪表现，亦可酌情从轻处罚。纵观被告人张某在履行职务过程中的地位、情节、作用、后果以及到案后的认罪态度、悔罪表现等，被告人张某虽已构成犯罪，但犯罪情节轻微，可免于刑事处罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第二十七条、第三十七条、第六十七条第三款、第六十八条之规定，判决如下：
被告人张某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或者直接向河南省安阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 张洪星
审判员 徐建华
审判员 王平朝
二〇一五年七月二日
书记员 王书元