云南省大理市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行初字第18号
原告：杨中文，男，白族，云南省大理市人。
委托代理人：汤勇，男，云南云岭律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人：程荣兴，男，云南云岭律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告：大理市洱海保护管理局（以下简称市洱管局）。
法定代表人：李文标，职务：局长。
委托代理人：石磊，男，市洱管局副局长。代理权限为特别授权。
委托代理人：杨嘉宝，男，云南安华律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告：大理市人民政府（以下简称市政府）。
法定代表人：李福安，职务：市长。
委托代理人：喻觅，男，云南欣晨光律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告杨中文不服被告市洱管局于2015年4月28日作出的大洱环罚决字[2013]81号《行政处罚决定书》、被告市政府于2015年8月24日作出的云大市政行复决字[2015]05号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月21日受理后，于2015年9月23日向被告市洱管局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理本案。原告及其委托代理人汤勇、程荣兴，被告市洱管局的委托代理人石磊、杨嘉宝，被告市政府的委托代理人喻觅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月28日，市洱管局作出大洱环罚决字[2013]81号《行政处罚决定书》，认定杨中文无土地、规划手续在1966米洱海湖区管理范围内占滩建房，违反《大理白族自治州洱海保护管理条例》第二十四条第（一）项的规定，根据《大理白族自治州洱海保护管理条例》第三十八条第（六）项的规定，对杨中文给予行政处罚：1、限你户7日内拆除违法建筑，恢复原状。2、你户拒不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由你户承担，并处以拆除费用2倍以上5倍以下罚款（拆除费用以实际拆除费用计）。杨中文不服，向市政府申请行政复议。2015年8月24日，市政府作出云大市政行复决字[2015]05号《行政复议决定书》，维持处罚决定。
被告市洱管局在举证期内向本院提交如下证据：
B1组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告市洱管局及其法定代表人李文标具备诉讼主体资格。
B2杨中文户2002年地形图、现场勘验笔录及现场勘验图、调查询问笔录、现场照片、关于对双廊镇双廊村委会双廊三组杨中文海边建房用地的权属调查认定。证明原告在大理市双廊镇双廊村双廊水泵站南洱海边建设的房屋的状况及其位于洱海滩地范围；原告建房用地来源不合法；原告建房未办理审批手续；原告表明如果建设的房屋在红线内则愿意拆除。
B3大洱环罚立字[2013]81号行政处罚立案审批表。证明被告市洱管局于2013年12月5日在巡查中发现原告侵占洱海滩地建房并决定立案查处。
B4大洱罚告字[2013]第81号行政处罚事先告知书。证明被告市洱管局于2013年12月5日事先告知原告行为违反《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》（2004年版）第七条规定，属于侵占洱海滩地建房，并拟作出拆除违章建筑的行政处罚，同时告知原告有权陈述和申辩。
B5大洱环罚决字[2013]81号行政处罚决定书。证明被告市洱管局于2015年4月28日认定原告侵占洱海滩地建房的行为违反《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》（2014年版）第二十四条第（一）项和《大理白族自治州洱海滩地管理实施办法》的规定，并根据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》（2014年版）第三十八条第（六）项的规定作出对原告“拆除违章建筑，恢复原状”和承担强制拆除费用及拆除费用2倍以上5倍以下罚款的处罚。同时告知原告有权申请复议和向人民法院起诉。
B6送达回证。证明被告市洱管局已经将大洱罚告字[2013]81号行政处罚事先告知书、大洱环罚决字[2013]81号行政处罚决定书依法送达原告签收。
B7云大市政行复决字[2015]05号行政复议决定书。证明市政府依法维持被告市洱管局作出的大洱环罚决字[2013]81号行政处罚决定书。
B8建设行政责令停工建设通知书、限期拆除通知书、限期整改通知书。证明大理市双廊镇人民政府责令原告停止施工、拆除违法建筑、恢复土地原状。
B9保证书、拆除延期申请。证明原告要求自行拆除违法建筑并已经开始拆除违法建筑，请求延期拆除违法建筑。
B10通讯《记者目击》。证明原告主动执行《行政处罚决定书》，自2015年5月1日起开始自动拆除违法建筑。
B11责令整改通知书。证明大理市监察局发现原告违法建筑地基、围墙还未拆除完毕，于2015年5月22日要求被告市洱管局督促原告限期7日内拆除。
B12现场照片。证明至2015年5月12日，原告自行拆除其违法建筑后的现状。
被告市政府在举证期内向本院提交如下证据：
Cl《行政复议申请书》。证明申请人提起行政复议。
C2《行政复议申请受理通知书》及《行政复议文书送达回证》。证明2015年6月29日市政府受理杨中文提起的行政复议。
C3行政复议申请人提供的证据材料6份、身份证复印件、2013年5月24日《建设行政责令停止建设通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》。证明行政复议申请人受到行政处罚。
C4《行政复议被申请人答复通知书》及《行政复议文书送达回证》。证明2015年6月29日市政府通知被申请人受理了杨中文提起的行政复议，10日以内答复陈述并提供证据及清单。
C5《行政复议答复书》。证明行政复议被申请人答辩认为行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求维持处理决定。
C6《证据材料清单》及证据材料10份。证明行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
C72015年8月24日《行政复议决定书》及《行政复议文书送达回证》。证明复议机关依法做出行政复议决定，并送达各方当事人。
原告杨中文诉称：1、被告市洱管局作出的大洱环罚决字[2013]81号《行政处罚决定书》超越法定职权。行政职权是为履行国家管理职能而由法律授予行政机关的职责和权限。行政机关只能在法律法规授权范围内进行管理。“越权无效”是行政法的基本原则，因此，超越职权是非法的、无效的，应当依法被撤销。依据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》第二十四条规定：洱海湖区禁止下列行为：（一）侵占滩地建房或者搭棚、围湖造田、围建鱼塘；第三十八条规定：违反本条例规定有下列行为之一的，由有关洱海保护管理机构按照下列规定予以处罚。（六）违反第二十四条第一项规定的，责令停止违法行为，限期拆除，恢复原状；拒不拆除的，依法强制拆除，费用由违法者承担，并处拆除费用2倍以上5倍以下罚款。从上述规定可知，大理市洱海保护管理局的职能仅限于拆除侵占滩地建房或者搭棚、围湖造田、围建鱼塘的行为，拆除未取得房屋规划许可的建筑不属于被告的职能。因此，该处罚决定明显超越其法定职权，应当依法认定为无效。2、原告建盖房屋的土地属于祖遗地，且有土地管理部门出具的证明，并不属于洱海滩地，政府历次组织退耕还湖，从未涉及过此地块，政府历次“取缔违法违规建筑综合治理”整治大行动，也未涉及此地块。该地块系祖遗地，归父母所有，由子女共同继承。1996年后，我户就在此地块上，先后修建房屋四间，作为猪圈房、卫生间和杂物间，一直使用至今，镇政府和洱管局从未干涉过，没有接到关于该地块属于洱海滩地的任何书面文件，全村亦公认此地块是我家祖遗宅基地。综上所述，被告市洱管局作出的处罚决定基本事实不清、适用法律错误，超越法定职权，严重损害原告的合法权益。诉请：1、撤销被告市洱管局于2015年4月28日作出的大洱环罚决字[2013]81号《行政处罚决定书》。2、要求被告市洱管局赔偿经济损失80万元。
原告杨中文在开庭审理法庭调查阶段提供如下证据：
A《杨中文客栈1号、2号楼地基处理意见》、工程预算（决算）表、施工合同、购买材料清单。证明原告因建盖房屋所支出的费用，被告拆除原告的房屋，给原告造成极大的经济损失（包括购买材料、工程劳务费等）。
被告市洱管局辩称：1、根据双廊镇双廊村杨中文户的地形图，经过现场勘验，调查询问，证实原告所建房屋位于洱海滩地范围。该处罚决定认定事实清楚，证据充分。2、《大理白族自治州洱海保护管理条例》明令禁止在洱海滩地上建造房屋，在洱海滩地上建房的，责令拆除，恢复原状，处罚决定适用法律法规正确。3、处罚决定符合法定程序。一方面，市洱管局是两个条例授权的洱海及洱海滩地保护以及对违反两个条例规定侵占滩地建房实施处罚的机关，具备主体资格；另一方面，市洱管局在工作中，发现原告侵占滩地建房后，首先是书面责令停工，其次是事先书面告知原告违法行为及对原告的违法行为进行处罚所依据的事实、理由及法律法规，告知原告享有的陈述、申辩权利，在原告不听劝诫强行施工的情况下，对其作出行政处罚决定书。4、行政处罚内容适当。市洱管局作出的处罚决定，拆除违法建筑，一方面符合两个条例，关于侵占滩地建房的处罚，另一方面拆除该违法建筑利于洱海及滩地的保护。5、原告要求被告赔偿80万元经济损失不成立。责令拆除的是违法建筑，而不是征收合法建筑，因此不应当进行赔偿；而且，该违法建筑是在市洱管局作出处罚决定之后，原告自行拆除，被告市洱管局仅仅拆除剩余的构筑物及延伸到洱海的基础，赔偿无事实依据。综上所述，被告市洱管局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，符合法律法规规定及法定程序，内容适当，是一份公正、合法、合理的处罚决定，应当予以维持，原告要求撤销处罚决定并赔偿经济损失80万元的诉请不成立，请求依法予以驳回。
被告市政府辩称：1、2005年6月29日，市政府受理原告提起的行政复议，经过答辩、举证、告知权利义务，行政复议机关依法做出行政复议决定，复议程序合法，依法应当维持，原告起诉无理，应当依法驳回。2、2013年12月5日，市洱管局受理杨中文占滩建房行政案件，经过调查、讯问、勘验、告知权利义务等处罚程序，依法查明：杨中文户没有土地使用权利凭证，未经规划、建设许可，在洱海1966高程以内以及1966高程外延15米洱海滩地以内，违法占用洱海滩地南北17米、东西8.5米计144.5平方米建设房屋，行政机关依法做出行政处罚决定，责令7日内拆除违法建筑，恢复原状。该处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告的诉请，无事实和法律依据，应当驳回。综上所述，本案的行政处罚决定和行政复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，原告的诉请，无事实和法律依据，应当予以驳回。
经庭审质证，原告对被告市洱管局提供的证据材料质证意见是：对B2中《杨中文户2002年地形图》的三性不予认可；对B8中《限期拆除通知书》及《限期整改通知书》的真实性无异议，但不合法，无关联性；对B9中《保证书》、《拆除延期申请》以及B10的真实性、合法性无异议，但无关联性；对其余证据材料无异议。被告市政府对被告市洱管局提供的证据材料B1－B12均无异议。
原告对被告市政府提供的证据材料质证意见是：对C6中《保证书》、《拆除延期申请》的真实性、合法性无异议，但无关联性；对其余证据材料无异议。被告市洱管局对被告市政府提供的证据材料C1－C7均无异议。
被告市洱管局、市政府对原告提供的证据材料质证意见是：《杨中文客栈1号、2号楼地基处理意见》不合法，工程预算（决算）表的来源及形式不合法，施工合同违法且未能提供资质证明，购买材料清单不能作为相关费用支出的凭证。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据材料作如下认证：原告提供的证据材料《杨中文客栈1号、2号楼地基处理意见》、工程预算（决算）表、施工合同的形式要件不合法，购买材料清单不能作为原告造成经济损失数额的凭证，该证据材料A不能作为有效证据使用；被告市洱管局提供的证据材料B1－B12及被告市政府提供的证据材料C1－C7，来源合法，具有真实性，能证实本案需要查明的事实，作为有效证据使用。
经审理查明,2013年4月2日，未经土地审批、规划许可，原告在双廊镇双廊村双廊水泵站以南建盖房屋，房屋为钢混结构，一层四间，且所建房屋一部分位于1966米红线以内，另一部分位于1966米外延15米范围内。2013年5月24日，双廊镇人民政府向原告作出《建设行政责令停止建设通知书》，责令立即停止违法行为；2013年12月5日，被告市洱管局向原告作出大洱罚告字（2013)第81号《行政处罚事先告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据及原告依法享有的陈述或者申辩的权利，原告停止建设。2015年4月13日，原告在原房屋基础上加层建设。2015年4月14日，双廊镇人民政府向原告作出《限期拆除通知书》，责令立即停止建设行为。2015年4月17日，双廊镇人民政府向原告作出《限期整改通知书》，责令停工整改，并恢复原状。2015年4月28日，被告市洱管局作出大洱环罚决字（2013)81号《行政处罚决定书》，并于当天向原告送达。处罚决定认定原告无土地、规划手续在1966米洱海湖区管理范围内占滩建房，违反《大理白族自治州洱海保护管理条例》第二十四条第（一）项的规定，根据《大理白族自治州洱海保护管理条例》第三十八条第（六）项的规定，对原告给予行政处罚：1、限你户7日内拆除违法建筑，恢复原状。2、你户拒不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由你户承担，并处以拆除费用2倍以上5倍以下罚款（拆除费用以实际拆除费用计）。2015年5月1日，原告出具《保证书》，由其自行拆除，并申请拆除期限延长一个星期。2015年5月5日，原告提出《拆除延期申请》，载明：5月2日起自行拆除房屋，但时值五一节、民族节，申请自行拆除房屋延期一个星期。2015年5月22日，大理市监察局向被告市洱管局作出《大理市洱海流域环境综合整治责令整改通知书》，认为原告房屋的地基、部份墙体仍未拆除，拆除整改未完全到位，限期7日内督促原告进行整改，并按照相关法律程序实施拆除。2015年5月27日，被告市洱管局对原告房屋的地基、墙体进行拆除。2015年6月25日，原告向被告市政府申请行政复议，请求撤销处罚决定，并责令被告市洱管局赔偿经济损失人民币80万元。2015年6月29日，被告市政府受理原告行政复议申请。2015年8月24日，市政府作出云大市政行复决字[2015]05号《行政复议决定书》，维持处罚决定，并于8月31日向原告送达复议决定。2015年9月14日，原告诉至本院，请求：1、撤销被告市洱管局于2015年4月28日作出的大洱环罚决字[2013]81号《行政处罚决定书》。2、要求被告市洱管局赔偿经济损失80万元。
本院认为，根据《大理白族自治州洱海保护管理条例》第三十八条的规定，市洱管局对在洱海湖区占滩建房的行为有实施行政处罚的职权。原告未经土地审批、规划许可，在洱海湖区侵占滩地建盖房屋，其行为违反《大理白族自治州洱海保护管理条例》第二十四条第（一）项的规定，应当依照《大理白族自治州洱海保护管理条例》第三十八条第（六）项的规定，对原告进行行政处罚。而且，被告市洱管局在对原告进行处罚前，告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并履行原告享有的陈述或者申辩权利的告知义务。同时，被告市政府受理行政复议申请后，经答辩、举证，并履行权利义务告知的义务，复议程序合法，其作出的复议决定并无不当。综上所述，被告市洱管局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，未违反法定程序，原告要求撤销被告市洱管局作出的处罚决定的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。但是，被告市洱管局作出处罚决定后，法定行政复议申请期限和起诉期限未届满，其实施拆除行为，程序存在暇疵。鉴于原告的违法行为在先，违法行为经制止仍不服从的事实，而且，原告被拆除的构筑物属违法建筑，不存在应当依法予以保护的合法权益，原告要求判令被告市洱管局赔偿经济损失80万元的诉请，没有法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十三条的规定，判决如下：
一、驳回原告杨中文要求撤销被告大理市洱海保护管理局于2015年4月28日作出的大洱环罚决字[2013]81号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
二、驳回原告杨中文要求被告大理市洱海保护管理局赔偿经济损失80万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨中文承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。
审判长 董致仁
审判员 许学莉
审判员 贾 云
二〇一五年十一月三日
书记员 张春苗