贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终1137号上诉人（一审原告）赵运冰，女，汉族。委托代理人舒兵，四川博超律师事务所律师，执业证号15101200910249354，代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审被告）安顺市人民政府，住所地安顺市西秀区市府路。法定代表人陈训华，市长。赵运冰诉安顺市人民政府其他行政行为一案,贵州省安顺市中级人民法院(以下简称一审法院)已于2016年8月17日作出（2016）黔04行初88号行政裁定，赵运冰不服，向本院提起上诉。本院于2016年12月28日作出（2016）黔行终975号行政裁定，撤销一审法院作出的（2016）黔04行初88号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院继续审理之后，于2017年6月14日作出（2017）黔04行初190号行政判决，赵运冰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1997年8月8日，赵运冰与紫云苗族布依族自治县招生委员会办公室（以下简称紫云县招生办）签订了《贵州省黔西南民族行政管理学校定向招生定向分配合同书》（以下简称定向分配合同），约定赵运冰毕业后，按定向分配地点就业。赵运冰按合同约定被录取到合同约定的院校，并顺利毕业。1998年5月17日，国务院下发国发（1998）16号《关于做好1998年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，明确高校毕业生采取“双向选择”和“自主择业”的办法就业。1999年8月4日，原安顺地区行政公署下发安署发（1999）24号《关于做好一九九九年大中专毕业生就业指导工作的意见》，明确毕业生就业指导工作的原则和方法。2015年5月5日，赵运冰等到省群众工作中心（省信访局）信访，主要反映地方政府以财政困难为由，拒绝按照招生合同对其安置就业等问题。2015年5月11日，贵州省信访工作联系会议办公室向安顺市人民政府下发黔信联办函（2015）94号《来访事项交办通知单》，要求安顺市人民政府于同年7月5日前办结，同时书面答复群众。同年7月5日，安顺市人民政府办公室下发安府办函（2015）72号《关于成立市“三校一部”中专毕业生信访事项化解工作领导小组的通知》，决定成立市“三校一部”中专毕业生信访事项化解工作领导小组。2015年8月6日，安顺市人民政府办公室下发安府办发电（2015）79号《安顺市人民政府关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解有关工作的通知》（以下简称79号通知），明确对“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养并且签订合同约定应安排就业而实际未安排就业的学生予以解决。但赵运冰被排除在外，原因是赵运冰存在上述文件中“因犯罪受到刑事处罚和违反计划生育政策的一律不予解决”的情形。赵运冰认为，79号通知解决的对象是特定的，人数是确定及可统计的，所以安顺市人民政府作出79号通知的行为属于可诉的行政行为。2016年7月18日，赵运冰提起行政诉讼，要求确认79号通知违法并判令安顺市人民政府采取补救措施解决赵运冰未安置问题。一审法院于2016年8月17日作出（2016）黔04行初88号行政裁定，以79号通知是针对历史遗留问题产生的信访事项作出的处理意见，不属于人民法院的受案范围为由，驳回赵运冰的起诉。赵运冰不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院于2016年12月28日作出（2016）黔行终975号行政裁定，撤销一审法院作出的（2016）黔04行初88号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院认为本案争议的焦点有二：一是79号通知是否合法；二是安顺市人民政府应否对赵运冰采取补救措施，解决其安置问题。本案中，安顺市人民政府在收到贵州省信访工作联系会议办公室下发黔信联办函（2015）94号《来访事项交办通知单》后，根据定向分配合同作出79号通知，并下发给安顺市各县、自治县、区人民政府（管理委员会）、市政府各部门、各直属机构，属于安顺市人民政府的管理权限、工作职责，其制定该文件的事实清楚、方式合法、不违反法定程序，且与制订该文时的上位法和其他规范性文件并不冲突，适用法律并无不当。赵运冰诉称安顺市人民政府作出79号通知属于违法行为的理由不能成立，对赵运冰请求确认79号通知违法并撤销的诉讼请求不予支持。赵运冰与紫云县招生办签订定向分配合同，紫云县招生办应按照合同约定履行义务，因合同未履行，应当采取补救措施，依照相关法律法规的规定，综合考虑相关政策，包括79号通知的内容，妥善解决原告未安置问题。因紫云县招生办并非本案被告，而本案被告安顺市人民政府并不是该定向分配合同的签订主体，不负有履行合同、采取补救措施的义务。故应当裁定驳回赵运冰要求安顺市人民政府采取补救措施并解决其未安置问题的起诉。为便于该案审理，一审法院将驳回赵运冰起诉的裁定在本判决中一并处理，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决驳回赵运冰要求确认安顺市人民政府于2015年8月6日作出的79号通知违法并撤销的诉讼请求；驳回赵运冰请求安顺市人民政府采取履行定向分配合同，一次性支付赵运冰毕业之日至补偿金付清之日止的经济补偿的补救措施解决未安置赵运冰问题的起诉。案件受理费50元，由赵运冰负担。赵运冰不服一审判决，向本院提出上诉称：1．被上诉人安顺市人民政府依法应为适格主体，上诉人赵运冰的起诉及诉讼对象有确切的事实和法律依据。2．提起本案诉讼的法律基础是79号通知违法，以及79号通知违法后应当依法重新采取补救措施。故请求本院撤销一审法院（2017）黔04行初190号行政判决，撤销79号通知，对上诉人赵运冰的诉讼请求依法进行裁判。被上诉人安顺市人民政府答辩称：被上诉人安顺市人民政府并非定向分配合同的签订主体，一审法院判决驳回上诉人赵运冰的诉讼请求并无不当。故请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2015年8月6日，安顺市人民政府办公室下发的79号通知第三部分第（三）项内容为：“对因犯罪受到刑事处罚和违反计划生育政策的，一律不予解决。”载于79号通知文本第5页第12行至13行。本院认为，安顺市人民政府作出79号通知的行政行为，对当事人的权利义务作出新的处理，与上诉人赵运冰的合法权益有利害关系，属于行政诉讼的受案范围。本案争议的焦点有二：一是安顺市人民政府作出79号通知的行政行为是否合法；二是上诉人赵运冰基于其与紫云县招生办签订的定向分配合同，请求“判令被告重新采取补救措施解决原告未安置问题，补救措施包括履行原《定向招生定向分配合同书》、一次性支付原告毕业之日至起诉之日止的经济补偿”是否属于行政诉讼的受案范围。关于79号通知是否合法的问题。因上诉人赵运冰等人采取信访的形式，到省群众工作中心（省信访局）反映地方政府拒绝按照定向分配合同对其安置就业等问题，贵州省信访工作联系会议办公室于2015年5月11日向安顺市人民政府下发黔信联办函（2015）94号《来访事项交办通知单》，要求安顺市人民政府于2015年7月5日前办结并书面答复群众。安顺市人民政府收到交办通知后，于2015年7月5日成立安顺市“三校一部”中专毕业生信访事项化解工作领导小组，并于2015年8月6日作出79号通知，决定对“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养并且签订合同约定应安排就业而实际未安排就业的学生予以解决，并对解决范围、解决办法、解决标准等进行了明确。安顺市人民政府作出79号通知的行政行为，属于安顺市人民政府的管理权限、工作职责，其制定79号通知的事实清楚、方式合法、并不违反法定程序。但是，79号通知第三部分第（三）项“对因犯罪受到刑事处罚和违反计划生育政策的，一律不予解决”的规定，将部分“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养并且签订合同约定应安排就业而实际未安排就业的学生排除在解决范围之外，不恰当地限制了这部分学生获得救助的权利，属于减损权利或者增加义务且没有法律规范依据的行政行为，该条款依法应当确认无效。关于赵运冰基于其与紫云县招生办签订的定向分配合同，请求“判令被告重新采取补救措施解决原告未安置问题，补救措施包括履行原《定向招生定向分配合同书》、一次性支付原告毕业之日至起诉之日止的经济补偿”是否属于行政诉讼的受案范围的问题。1997年8月8日，上诉人赵运冰与紫云县招生办签订了定向分配合同，约定赵运冰毕业后到定向分配地点就业，后因政策调整，定向分配合同未能履行。现上诉人赵运冰主张安顺市人民政府应对其采取补救措施解决其未获安置问题，补救措施包括履行原《定向招生定向分配合同书》、一次性支付其毕业之日至起诉之日止的经济补偿，鉴于赵运冰与紫云县招生办签订定向分配合同的时间是1997年8月8日，根据当时的法律规定，类似的行政合同（协议）并没有纳入行政诉讼的受案范围。赵运冰基于《中华人民共和国行政诉讼法》修订前签订的定向分配合同主张安顺市人民政府采取补救措施履行定向分配合同、对其进行补偿，不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回赵运冰起诉的结果正确。上诉人赵运冰的上诉理由不能成立，不予采信，对其诉讼请求本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予以变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”、第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下：一、维持贵州省安顺市中级人民法院（2017）黔04行初190号行政判决第二项“驳回原告赵运冰请求被告安顺市人民政府重新采取履行原《定向招生定向分配合同书》、一次性支付原告毕业之日至补偿金付清之日止的经济补偿的补救措施解决未安置原告问题的起诉”；二、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2017）黔04行初190号行政判决第一项“驳回原告赵运冰要求确认被告安顺市人民政府于2015年8月6日作出的安府办发电[2015]79号《关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解有关工作的通知》违法并撤销的诉讼请求”；三、确认被上诉人安顺市人民政府于2015年8月6日作出的安府办发电（2015）79号《安顺市人民政府关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解有关工作的通知》第三部分第（三）项“对因犯罪受到刑事处罚和违反计划生育政策的，一律不予解决”之规定无效。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人安顺市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 安克佳审 判 员 申有量审 判 员 滕学东二〇一七年十二月二十五日法官助理 易思波书 记 员 李明勋