云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云26行终41号
上诉人（一审原告）朱应华，男，汉族，1966年8月29日生，农民，小学文化，云南省文山市人，住文山市。
委托代理人王春辉，云南天信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山市平坝镇人民政府。统一社会信用代码：115326210152132529。
法定代表人何书永，镇长。
住所地：文山市平坝镇街上。
委托代理人张玉，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王菊，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人朱应华诉文山市平坝镇人民政府不履行土地行政管理行政确认法定职责一案，不服文山市人民法院于2017年8月17日作出的（2017）云2601行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月11日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，一审原告与案外人朱应开系兄弟关系，1985年一审原告家庭进行了分家，后因分家时所约定的位于文山市平坝镇黄××村对门坡的土地事项发生纠纷。一审原告于2015年9月30日向一审被告申请土地确权，一审被告对此申请进行了调查，并组织双方进行了调解，调解未果。2016年10月8日，一审原告再次向一审被告提出土地确权申请，一审被告于2016年12月2日作出《关于对朱应华申请土地权属纠纷处理不裁定的回复函》，书面告知一审原告所申请事项，不在确权登记范围。2017年2月13日，一审原告认为一审被告对其所申请事项未履行法定职责，诉至法院，请求依法确认一审被告不受理一审原告土地确权申请的行为违法，并要求一审被告依法受理一审原告的申请并作出处理决定。
一审判决认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。本案中所涉及的确权土地系一审原告家庭长期使用，一审原告向一审被告提出确权申请，一审被告未进行确权的行为属行政可诉行为，一审原告与一审被告所作行政行为之间存在法律上利害关系，一审原告认为一审被告不确权行为侵犯其合法权益，而提起诉讼，于法有据，故一审原告系本案适格主体，一审被告认为一审原告不具有主体资格的辩称，一审法院不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，土地确权申请既可以向县级人民政府提出，亦可以向乡级人民政府提出，平坝政府统筹负责该行政区域土地使用权确权工作，一审原告因与案外人朱应开的土地使用权争议向一审被告申请确权，一审被告具有受理并处理的法定职责及权限，故一审被告系本案适格被告，一审被告认为其不具有确认土地使用权的职责和权限的辩称，一审法院不予支持。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）土地承包经营方案；……（六）宅基地的使用方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。……”之规定，集体土地的使用、分配应由村集体召开村民会议或村民代表会议进行决定。本案的一审原告与案外人朱应开所争议的土地系文山市平坝镇黄草坝村的集体土地，该土地由村集体分配给朱某使用是历史客观事实，但该土地的所有权归平坝××××村所有，且土地的使用性质未明确，故因该土地使用权所发生的争议应先由村集体召开村民会议或村民代表会议内部进行处理，决定土地的性质及使用权人。在村集体作出处理决定后，若当事人一方或双方不服村民会议或村民代表会议的决定，向政府申请确权，政府方可进行裁决。本案一审被告在收到一审原告的申请后，对申请事项进行了调查，组织争议双方进行调解，应视为受理并处理了该确权申请，一审被告作出的《关于对朱应华申请土地权属纠纷处理不裁定的回复函》符合村民自治的立法精神，且履行了《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的法定职责。综上，一审原告认为一审被告不履行法定职责的主张，一审法院不予支持，其主张的土地确权事宜可待村集体内部处理后，另行主张权益。
综上，一审被告受理并处理了一审原告土地确权申请，已履行自身法定职责，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱应华请求确认被告文山市平坝镇人民政府不受理土地确权申请的行为违法及判令被告文山市平坝镇人民政府依法受理土地确权申请并作出土地确权处理决定的诉讼请求。
上诉人朱应华不服一审判决上诉称：一、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，乡级人民政府负有处理土地权属争议的义务，当事人就土地权属争议协商不成的，可直接向乡级人民政府申请处理，法律并没有规定任何争议处理前置程序。《村民委员会组织法》第二十四条规定的是村集体在制定土地承包经营方案及宅基地使用方案时必须经过村民会议讨论决定，而不是规定土地权属争议在申请人民政府处理之前必须经过村民会议作出讨论决定。本案一审法院根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，认为上诉人与第三人的土地权属争议应先经过村民会议讨论决定，若对决定不服方可申请政府确权，这属于法律适用错误。
二、一审判决未对被诉行政行为中存在的错误作出评判。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条、三十三条的规定乡级人民政府认为申请人提出的土地权属争议处理申请不符合受理条件的，应该在收到申请书后七个工作日内做出不予受理决定。在本案中，上诉人早在2015年就像被上诉人提出土地确权申请，至上诉人起诉时，其受到上诉人的申请已一年有余，这早已超过《土地权属争议调查处理办法》的受理审查期限。被上诉人超过法定期限不予答复处理、拒以作出答复处理的理由错误，这些都是明显的行政违法行为，但一审法院并未对此进行审查，更未对此进行评判，这明显不符合《行政诉讼法》的规定。
三、一审法院认为被上诉人已经受理并处理了上诉人的土地确权申请，这明显错误的。
综上所述，一审判决适用法律错误，未对被诉行政行为的合法性进行全面审查评判，且事实认定不清，判决自相矛盾，存在明显的错误、故上诉人依据《行政诉讼法》第八十五条之规定提出上诉，望二审人民法院撤销一审判决，依法改判，以维护上诉人的合法权益。
被上诉人文山市平坝镇人民政府答辩称：一、一审法院判决认定答辩人履行法定职责是正确的，上诉人的上诉请求不能成立。
（一）一审法院判决认定答辩人在收到上诉人的申请后，对申请事项进行了调查，组织争议双方进行调解，应视为受理并处理了该确权申请，该认定是正确的，理由如下：
1.上诉人与案外人朱应开因土地事项发生矛盾纠纷，答辩人也就该纠纷多次组织上诉人与朱应开进行调解，最终双方未能达成一致意见而调解失败，不能因为调解失败而认为答辩人不作为。
2.在接到上诉人的《土地确权申请书》后，综治办、农技站工作人员就口头告知：根据相关文件，对于存在争议的土地无法确权，只有在争议地的矛盾纠纷解决后才能确权。
3.在一审过程中，上诉人所提交的证据材料中包括答辩人出具的情况说明、回复函，该证据足以证实答辩人在调解过程中已经处理上诉人与朱应开的纠纷。
综上，答辩人在收到上诉人的相关申请后，组织调解，通过行为明确了受理申请的情况。答辩人在此过程中没有怠于不作为，实质上已经履行了法定的职责。
（二）上诉人以“被上诉人超过法定期限不予答复处理、拒以作出答复处理的理由错误，这些都是明显的行政违法行为，但一审法院并未对此进行审查，更为对此进行评判，这明显不符合《行政诉讼法》的规定。”为由认为一审法院未对被诉行政行为中存在的错误作出评判，该理由不能成立。
第一，根据《土地权属争议调查处理办法》第九条规定和第十三条第一款的规定，在7个工作日内提出受理意见的部门是国土资源行政主管部门，并非人民政府。
第二，国土资源行政主管部门收到当事人提出的土地权属争议调查处理申请之日起7个工作日内作出决定，并非确权申请。
第三，该处理办法规定了当事人之间土地权属争议不能解决的可以向乡级人民政府提出处理申请，但是没有明确规定政府必须做出处理决定的期限。
第四，答辩人调查了解的情况是上诉人没有产权证，并且其与朱应开有矛盾，在没有足够证据证实土地性质以及使用权人为上诉人的情况下，答辩人不可能做出确认该土地系上诉人的决定。
综上所述，答辩人自2014年7月便组织相关人员针对上诉人与朱应开的纠纷进行了调查与调解，却有相关书面记录为证。2016年11月2日，工作人员向上诉人作出了口头答复，说明答辩人履行了职责，不存在不作为的行为。
二、一审法院判决适用法律正确。本案中，土地性质不明确，上诉人也没有证据证实该土地的性质，应向村集体反应，由村集体召开村民会议或村民代表会议内部进行处理，决定土地的性质及使用权人。因此，一审法院判决适用法律正确。
综上所述，一审法院判决认定事实正确，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，恳请二审法院予以驳回。
一审原告向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：
第一组：《土地确权申请书》、《关于朱应华与朱应开土地权属纠纷处理情况的情况说明》。以证明一审原告于2015年10月向一审被告递交书面申请及相关证据材料，提出土地确权申请，一审被告指派工作人员进行调查，并组织争议双方进行调解，调解未果，一审被告未受理一审原告的确权申请，也未对土地权属纠纷作出任何实质处理的事实；
第二组：《土地确权申请书》、《关于朱应华与朱应开土地权属纠纷处理不裁定的回复函》。以证明2016年10月8日，一审原告再次向一审被告提出土地确权申请，一审被告于2016年12月2日书面告知一审原告，纠纷系家庭内部财产纠纷，不在确权登记范围之内，应待家庭内部财产纠纷处理清楚后进行确权登记，一审被告不受理一审原告的确权申请，也不作出土地确权处理决定的事实；
第三组：村小组及村民委员证明、分家协议，朱某、朱应勇、朱应红、朱应发、朱应明出具的书面证明、被告调查笔录。以证明一审原告申请的土地是村集体分配给一审原告一家使用的土地，后来分家时分给一审原告使用；
第四组：证人朱某、朱应明、李某当庭证言。以证明朱某一家当时对争议地基进行了分割，并签订有分家协议，协议约定争议地基原告与朱应开一人一半。
一审被告文山市平坝镇人民政府向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：
第一组：证明一份。以证明文山市平坝镇黄××村对门坡的土地使用权人系朱某，一审原告不具有法律上的利害关系，不是本案适格主体；
第二组：1.调查笔录；2.《关于朱应华与朱应开土地权属纠纷处理情况的情况说明》；3.《关于朱应华申请土地权属纠纷处理不裁定的回复函》；4.《情况说明》；5.中国移动通信集团客户详单。以证明，自2014年7月开始，一审被告便组织工作人员对一审原告家庭纠纷进行了调查、调解工作，并针对一审原告家庭纠纷作出了答复，一审被告已履行了职责义务，2016年11月2日，政府工作人员再次打电话告知一审原告待一审原告家庭内部土地纠纷解决后才予以确权。
上述证据已随案移送本院。
经本院审查认为，一审法院各方当事人提交的证据材料的审核认定正确，本院予以确认。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，本案系朱应华个人与朱应开个人之间的土地使用权争议。被上诉人文山市平坝镇人民政府主体适格。本案争议地系上诉人朱应华与案外人朱应开之父朱国全开荒所得，上诉人所在村小组及村委会对该争议地归朱国全这一大户人使用无异议。1985年朱国全户分家时，对该争议地进行了处分，现朱应开与朱应华对分家协议有争议，要求被上诉人文山市平坝镇人民政府按分家协议所确定的份额进行处理但双方对分家协议本身的内容又有争议。本院认为，本案系当事人之间因分家析产发生的争议，属于家庭成员财产分配之间的纠纷，应由当事人协商解决。依法不属于应由政府处理的范畴。被上诉人不负有处理本案争议的法定职责，上诉人朱应华认为被上诉人文山市平坝镇人民政府不履行土地行政管理行政确认法定职责的理由不能成立，本院依法不予支持。被上诉人受理上诉人的申请后，依法进行了调查，组织了调解，调解未果后明确告知上诉人处理好家庭财产内部纠纷后再向被上诉人申请确认权属，上诉人认为一审法院认定被上诉人已经受理上诉人的申请并进行了处理错误的理由不能成立，本院依法不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱应华承担。
本判决为终审判决。
审判长 王要师
审判员 陈古洪
审判员 何建兵
二〇一七年十一月十七日
书记员 马 蓉