山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1537号
上诉人（原审原告）冯忠东，住枣庄市峄城区。
委托代理人李宗福，山东天地方圆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）巨野县人民政府，住所地山东省巨野县行政中心。
法定代表人王东，县长。
委托代理人陈明、陶冶，均系巨野县国土资源局法规科工作人员。
原审第三人冯振国，住巨野县。
上诉人冯忠东因诉被上诉人巨野县人民政府、冯振国土地行政登记一案，不服菏泽市中级人民法院于2017年6月19日作出的（2016）鲁17行初230号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
上诉人冯忠东向原审法院诉称，第三人冯振国系其四弟，原告在巨野县凤凰街道办事处冯庄村有宅基一处，于1984年在该宅基上建了四间北屋，两间西屋配房及大门和院墙，因房屋破旧于1993年对整个房院进行了翻建，当年年底原告工作调到枣庄，翻建后房院由原告母亲居住。2007年由村里统一办理了宅基证，证号为巨集用（2007）第23055号，办完宅基证后原告没有拿走就放到了原告母亲那里。今年被告对原告居住的冯庄村进行棚户区改造，原告回来处理房屋拆迁事宜时才知道第三人私自于2008年4月份，以原告的名义与其签订协议，把原告的宅基证变更到第三人名下。第三人的恶意行为和被告没有尽到审慎审查责任造成拆迁补偿与原告没有了关系，合法权益受到侵犯。为此，请求法院依法撤销被告巨野县人民政府2008年为第三人冯振国颁发的巨集用（2008）第53938号集体土地使用证。
原审法院经审理查明，原告冯忠东与第三人冯振国系兄弟关系。冯忠东在其祖籍地巨野县凤凰街道办事处冯庄村原有使用权面积为208.6平方米的宅基一处（北邻冯勋廷、南邻路，东邻冯兴举、西邻冯勋然），巨野县人民政府2007年6月就该宗宅基地为冯忠东颁发了巨集用（2007）第23055号集体土地使用证。2008年4月3日，冯忠东与冯振国签订协议，同意将上述宅基地使用权变更登记到冯振国名下。2008年7月，巨野县人民政府就上述宅基地为冯振国颁发了巨集用（2008）第53938号集体土地使用证。
上述事实，有巨集用（2007）第23055号集体土地使用证、2008年4月3日冯忠东与冯振国签订的协议、土地登记审批表、土地登记卡及司鉴中心（2017）技鉴字第407号《司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心鉴定意见书》等证据予以证实。
原审法院认为，一、关于原告冯忠东与被告巨野县人民政府为冯振国颁发巨集用（2008）第53938号集体土地使用证的行为之间有没有利害关系问题。2008年4月3日，冯忠东就与冯振国签订书面协议，同意土地使用权变更登记，这是冯忠东对自己土地使用权的处分。因此，冯忠东与被告巨野县人民政府2008年7月为冯振国颁发巨集用（2008）第53938号集体土地使用证的行为之间，已没有利害关系。也就是说，被告巨野县人民政府为冯振国颁发巨集用（2008）第53938号集体土地使用证的行为，对冯忠东的合法权益已经没有影响。
关于原告冯忠东的起诉是否超过法定起诉期限问题。早在2008年4月3日冯忠东与冯振国签订书面协议时，冯忠东就知道要发生土地使用权变更登记。尽管完成土地使用权变更登记需要一定的合理时间，但是，从巨野县人民政府2008年7月为冯振国颁发巨集用（2008）第53938号集体土地使用证，到2016年8月冯忠东提起行政诉讼，已间隔八年之久，应当认定冯忠东从知道或应当知道行政行为的内容之日起，至起诉时，已超过2年，即原告冯忠东的起诉已超过法定起诉期限。
综上，原告冯忠东诉称的第三人冯振国用冯忠东的名义签订了土地使用权登记变更协议，缺乏相应证据。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（八）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款之规定，裁定驳回原告冯忠东的起诉。原告冯忠东预交的案件受理费50元，予以退回。笔迹和指印鉴定费4200元，由原告冯忠东负担2100元，第三人冯振国负担2100元。
冯忠东不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，发回原审法院重新审理，或直接改判撤销被上诉人为第三人变更登记的行政行为。事实与理由如下：1、原审法院片面审查协议书中上诉人的签字，背离了行政诉讼审理行政机关行政行为是否合法的原则。上诉人对当时变更自身宅基证所依据“协议书”上的签字事项及其内容并不知情。虽经事后鉴定是上诉人签字，但上诉人认为内容是对上诉人财产和宅基使用权进行“更证”，而非“变更”土地登记。而且由第三人妻子王丽华代第三人及上诉人之妻王瑞云签字，亦不合理。退一步讲，上诉人知道2008年协议书上的签字内容，但宅基证变更登记时第三人使用的是二代身份证复印件，却伪造了上诉人一代身份证正面复印件，被上诉人对此未尽审慎审查责任。2、原审法院裁定没有对被上诉人变更土地登记行政行为的合法性进行审查，混淆了民事诉讼与行政诉讼的审理范围和概念。行政诉讼的目的是纠正行政机关错误的行政行为，法院审理的是行政机关具体行政行为程序和认定事实的合法性，而非民事行为和权益上的对错。《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第七条规定了九种单方申请土地登记的情形，变更登记不是这九种情形之一。并且从被上诉人递交涉案的“土地登记申请书、土地登记审批表”可以看出，该事项属于变更登记，是双方申请的范围。本案中单方申请即变更土地登记就违背了《土地登记办法》第七条的规定，属于被上诉人行政行为的程序错误。原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误。
被上诉人巨野县人民政府答辩称，上诉人上诉状中所言不正确，请求二审法院驳回其诉讼请求。具体理由如下：1、原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。（1）原审法院按照庭审程序对在本案中的事实、理由、依据进行了三方质证、辩驳，案件事实明确。（2）依据法律规定，原告须对证明其起诉符合法定条件承担举证责任，但本案原审审理过程中，上诉人的举证不能证明其与本案有利害关系，其主张的权益不能成立。（3）2008年4月3日，冯忠东就与冯振国签订书面协议，同意土地使用权变更登记，这是冯忠东对自己土地使用权的处分。2、上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。原审第三人是2008年持与上诉人自愿达成的宅基地及附属物变更协议和村委会的证明，将巨集用（2007）第23055号宅基证变更为巨集用（2008）第539**号集体土地使用证的。到2016年8月上诉人起诉已间隔8年之久，违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关二年期限的规定。原审法院认定上诉人的起诉已经超过法定起诉期限正确。3、巨野县人民政府为第三人颁发的（2008）第53938号集体土地使用证，是经本人申请，村委会同意，开发区管委会审核，巨野县人民政府审核批准，依法为第三人颁发的，程序合法，符合法律规定。
原审第三人冯振国未向本院提交陈述意见。在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审法院裁定认定事实及适用法律均无异议。
各方当事人在原审中提供的证据已经随案卷移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院二审查明的事实与原审法院一致。
本案二审审查的重点是：原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
本院认为：
关于上诉人冯忠东是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据上述规定，行政诉讼的原告一般应为行政行为的相对人或者利害关系人。本案中，上诉人冯忠东提起行政诉讼要求撤销巨野县人民政府2008年为原审第三人冯振国颁发的巨集用（2008）第53938号集体土地使用证。经查，该证系由巨集用（2007）第23055号集体土地使用证变更而来。而巨集用（2007）第23055号集体土地使用证记载的土地使用权人为冯中东（即本案上诉人）。因此，上诉人作为涉案土地的原权利人，认为该变更登记行为侵犯其合法权益提起诉讼，具有上述法律规定的“利害关系”。原审法院有关上诉人冯忠东与被诉登记发证行为无利害关系的认定有误，本院予以纠正。
关于上诉人冯忠东的起诉是否超过法定期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，除法律另有规定以外，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；未被告知诉权或者起诉期限的，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案上诉人冯忠东主张其在涉案土地所在村2016年棚户区改造时经查询才知道被诉登记发证行为，起诉并未超过法定期限。但经查，早在2008年4月3日，上诉人冯忠东与原审第三人冯振国就签订了书面协议，约定将原登记在上诉人名下的涉案土地及附属物“更证”为冯振国。虽然上诉人称该“更证”与“变更”土地登记并非同一概念，但按照字面意思解释，“更证”应为将有关证件进行变更之意。结合本案被诉登记发证行为发生于2008年7月的事实，原审法院认定该协议签订后上诉人就知道或者应当知道本案被诉登记发证行为的内容，并无不当。因此，上诉人于2016年才提起行政诉讼已超过2年的法定起诉期限，原审法院据此驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”之规定。
因原审法院裁定系因上诉人起诉不符合法定起诉条件而作出的程序处理，尚未对被诉行政行为的合法性进行实体审理，所以上诉人有关被上诉人巨野县人民政府作出被诉登记发证行为未尽审慎审查职责违法应予撤销的理由，本院不予审查和评判。上诉人有关原审法院混淆了民事诉讼与行政诉讼的审查范围和概念等理由亦不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 许 琳
审判员 王云阁
审判员 张景凯
二〇一八年一月二十二日
书记员 蒋巧菲