广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行初49号
原告廉江市良垌镇上角垌村江口村民小组，住所地：广东省廉江市良垌镇上角垌村江口村民小组。
负责人吴观娣，村民小组长。
委托代理人吴春勇，广东拓安律师事务所律师。
被告廉江市人民政府，住所地：廉江市五一路1号。
法定代表人吴群忠，市长。
委托代理人李益昌，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人周尉君，廉江市国土资源局干部。
第三人广东省国营黎明农场，住所地：广东省廉江市良垌镇黎明农场。
法定代表人吴增辉，场长。
委托代理人蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。
委托代理人林青云，黎明农场职员。
原告廉江市良垌镇上角垌村江口村民小组（以下简称江口村民小组）不服被告廉江市人民政府给第三人广东省国营黎明农场（以下简称黎明农场）颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用权证》的行政行为，于2017年3月6日向本院提起行政诉讼，本院于2017年3月9日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年5月5日公开开庭审理了本案。原告江口村民小组的负责人吴观娣及其委托代理人吴春勇，被告廉江市人民政府的委托代理人李益昌、周尉君，第三人黎明农场的委托代理人蔡海燕、林青云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年1月26日，被告廉江市人民政府根据第三人黎明农场的申请为其核发了编号为廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》，将坐落于广东省廉江市境内207国道旁使用面积为57.4453公顷土地以划拨方式登记给第三人黎明农场使用。
原告江口村民小组诉称：2017年2月26日，原告接到村民的举报，有人在原告拥有山林权证的园山挖土企图建房屋，原告即组织人员前去实地调查察看，发现有人在该山岭的东面已经偷建好了100多平方的地基，经调查了解得知，是原告的外出村民吴英恒将该地块转卖给外村人的，后原告村干部与吴英恒交涉，吴英恒谎说涉案土地第三人黎明农场有权属证书，是第三人将该涉案土地买给他的，但他无法提供所说的权属证书和第三人将该涉案土地买给他的买卖合同。后原告通过其他途径终于查到一张廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用权证》复印件，原告才知悉，被告廉江市人民政府于2007年1月26日向第三人颁发廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用权证》的具体行政行为，而该《国有土地使用权证》红线图范围内的东南面约有30亩的土地与原告持有“NO．0007311号《廉江县山林权证》”的园山的范围重叠。原告认为该具体行政行为严重违法及错误，直接侵害了原告依法享有的土地所有权，应当撤销，具体理由如下：一、土地权属来源错误。坐落于廉江市良垌镇上角垌村江口村民小组范围内（207国道北面）的园山，自古以来一直都是江口村民的村民经营管理，原廉江县人民政府向原告颁发了NO1982年2月9日．0007311号《廉江县山林权证》，确定该山岭的所有权及山岭上的杂木所有权归属原告所有。但被告未经原告同意且未经政府征收的情况下，将原告集体所有的园山登记确权给第三人黎明农场，被告发证范围内的东南面约有30亩的土地与原告所有的园山重叠，被告的发证行为已严重侵害了原告的合法权益。二、被告发证行为程序违法。被告向第三人颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用权证》范围东南面的30亩土地权属为原告村民集体所有。该宗土地一直未经有关部门办理征地审批手续，没有征收为国家所有，因此其农民集体所有的土地性质从来改变。被告没有进行地籍调查、审核程序，未经四至地邻签字指界确认并签字盖章，也没有进行勘测定界和规定地点公示。故被告廉江市人民政府在没有任何事实依据的情况下颁发廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用权证》的具体行政行为违法，直接侵害了原告的合法的土地所有权。请求法院依法支持原告的诉讼请求：一、撤销被告廉江市人民政府给第三人黎农农场颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用权证》的具体行政行为；二、判令被告承担本案诉讼费用。
为证实自己的主张，原告向法院提供了如下证据：1、组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格；2、编号为0007311的《廉江县山林权证》，证明原告对涉案的山岭拥有合法的土地权属；3、编号为廉府国用（2006）第3100057号的《国有土地使用权证》，证明被告廉江市人民政府未经合法程序向第三人颁发《国有土地使用权证》的行为违法并对原告构成侵权。
被告廉江市人民政府辩称：一、答辩人为第三人黎明农场颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》的具体行政行为，依据合法。1、发证土地权属来源合法，权属来源证明文件包括（57）湛署批字第016号《关于国营黎明农场场间土地规划的批复》及编号为0111225、0111178、0111179、0111177的《廉江县林权证》；2、被告经过权属审核、地籍调查、公告程序等步骤，发证行为符合《土地登记规则》第十条、第十五条、第十八条的规定，依据合法。原告所称的“该宗土地一直未经有关部门办理征地审批手续，没有征收为国家所有，因此其农民集体所有的土地性质从未改变。被告也没有进行地籍调查、审核程序，未经四至地邻签字指界确认并签字盖章，也没有进行勘测定界和规定地点公示”，不是事实。二、原告所称的“廉江国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》红线图范围内的东南面约有30亩的土地与其所持有的NO．0007311号《廉江县山林权证》的园山的范围重叠”并不成立。1、原告持有的NO．0007311号《廉江县山林权证》与第三人持有的廉江县林权证：NO．0111225、0111178、0111179、0111177都是在1982年同一批次办理的，且根据山林权证的字迹及日期，应是同一批人谭维增、钟汝杰等人办理的。鉴于当时对原告及第三人的林权确权的工作人员是同一批人，且都对现场进行过踏查、对四至进行过核实，在同一时段办理的山林权证，是不会重叠的。2、自1982年发证至今，原告与第三人在各自的山林权证范围内一直进行着经营，之前，从未发生过争议，这证明双方的权属没有也不存在重叠问题。3、因答辩人向第三人颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》中的土地范围是依据廉江县林权证（NO．0111225、0111178、0111179、0111177）面积及四至范围，（原证）四至与原告山林权证不重叠，则（新证）也不可能重叠。4、原告称“廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》红线图范围内的东南面约有30亩的土地与原告持有的NO．0007311号《廉江县山林权证》的园山范围重叠，但其却无提出有效的证据加以证明。因此，答辩人为第三人颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》是完全符合法律规定的，原告的请求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告廉江市人民政府向法院提供以下证据：1、《土地登记申请书》，证明第三人申请将涉案土地申请登记到其名下；2、《地籍调查土地登记审批表》，证明第三人取得的的涉案土地经过国土部门相关人员的审查、审核及批准；3、《土地登记卡》，证明国土部门将涉案土地登记卡登记在第三人名下；4、土地登记公告、公榜材料，证明国土管理部门对涉案土地在登记前进行公告，原告并未提出异议；5、法人及委托人身份证、户籍证企业法人营业执照、组织机构代码证，证明申请人（第三人）及法定代表人、委托人身份情况；6、委托书，证明申请人（第三人）委托他人办理土地登记事宜；7、权属登记通告，证明国土管理部门对涉案土地在登记前进行登记通告，原告未提出异议；8、权属证明文件：1、（57）湛署批字第016号《关于国营黎明农场场间土地规划的批复》，2、《廉江县林权证》（NO．0111225、0111178、0111179、0111177），证明涉案土地的来源及证明第三人是涉案土地的权属所有人。
第三人黎明农场述称：一、答辩人黎明农场取得涉案土地权属来源明确，使用事实清楚，证据确凿充分。1、根据1956年3月《国营黎明垦殖场场间土地规划设计图》（简称五六规划）及湛江专员公署所作出的（57）湛署批字第016号《关于国营黎明农场场间土地规划的批复》显示，涉案土地属该规划版图范围内，系黎明农场使用土地，事实清楚。黎明农场对含涉案土地在内原属其用地范围内的土地，一直管理使用。2、纵观黎明农场持有的0115449号、0115450号、0111225号的《廉江县林权证》的图斑和土地经营图斑显示，其中124（1）达头山、125（2）麻头根、147（11）山园鸡埇咀山号地就是涉案的土地，黎明农场管理使用该土地事实和证据非法清楚明确。3、在航拍图中所示涉案土地地上种植橡胶，90详查图及广东省土地利用现状分类及含义所示该地上种植橡胶，这充分证明了该地块不属于江口村所有、使用，涉案土地使用权属黎明农场。4、涉案林地包含在湛林证字（2005）第05434号《林权证》记载林地范围内。2002年7月，广东省人民政府办公厅印发《广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》（粤府办[2002]53号），在全省开展林地林权登记换发证工作，根据黎明农场的申请，湛江市林业局通过现场审核，提出审定意见，由湛江市人民政府向黎明2005年8月18日农场颁发了湛林证字（2005）第05434号《林权证》，将四至（东；突头垌，南：国防路，西：江口村垌边，北：江口村垌边）、面积为286．63亩、地名为山鸡埇咀园山（11号地）、麻头根（2号地）、达头山（1号地）的林地使用权和林木使用林确权给黎明农场。显然，湛林证字（2005）第05434号《林权证》已经将NO．0115449号、0115450号、0115450号、0111225号《廉江市林权证》所涉的林地包含在内。根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第六条规定，国有林场、农场等国有单位原持有林权证，本次换发新的林权证，权属清楚无争议，当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或者参加勘查不在国有单位经营的国有林地与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的，可按工作程序进行公示，在公示期间，没有提出并提供合法有效的权属证明依据书面材料的，可凭原林权证、合同、协议、建场批准文件、规划设计书以及原有关山林拨交划给材料等权源证明，依法登记换发新的林权证，因此湛江市人民法院已经依法将涉案林地使用权确定给黎明农场。二、被告为黎明农场颁发《国有土地使用证》的具体行政行为符合法律规定的程序，应当予以维持。廉江市人民政府为黎明农场发证之前，已经按照《土地登记规则》的有关规定进行了相关工作，程序合法。廉江市人民政府依法审核了黎明农场的土地权属来源等材料，认为黎明农场的申请符合登记要求，涉案土地来源清楚，手续合法。之后，根据《土地登记规则》规定，在村委会和报纸上刊登记了《国有土地使用权通告》，对黎明农场申请登记的涉案土地进行了公告，给予了相关权益人提出异议的期限。在公告期内，包括江口村在内的相邻村庄均没有提出异议。因此，在公告期限届满后，廉江市国土局认为该地块的申请审批程序已经完成，同时在公告期间又没有相关权益人提出任何异议，故廉江市人民政府依照《土地登记规则》颁发了《国有土地使用证》，程序合法。综上，被告发证行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持，原告所诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人向法院提供了如下证据：1、廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》，证明被告严格按照法律规定审批后发证；2、五六规划图（争议地局部复印件），证明黎明农场与周边农村土地界线，涉案土地使用权属于黎明农场；3、（57）湛署批字第016号《关于国营黎明农场场间土地规划的批复》，证明黎明农场与周边农村土地界线，涉案土地使用权一直属于黎明农场，不属于江口村民小组；4、《廉江县山林权证》（编号：0115449号、0115450号、0111225号），证明黎明农场的涉案土地再次确权且涉案土地一直由黎明农场使用，该山林权证中含有廉府国用（2006）第3100057号土地证的土地；5、航拍图，证明涉案土地当时现状为种植橡胶；6、编号为湛林证字（2005）第05434号的《中华人民共和国山林权证》及附图，证明涉案林地使用权已经湛江市人民政府确权给黎明农场，涉案土地现状及其使用权一直属于黎明农场；7、90详查图，证明涉案土地当时由黎明农场经营管理的事实，表现在《土地详查图》中的图斑号；8、廉江市规划国土资源局颁发国有土地使用权属登记通告，证明被告严格按照法律规定审批后发证；9、公告照片，证明被告严格按照法律规定审批后发证；10粤国土资（法规）函（2005）160号文件及《关于国有农场土地确权发证有关问题的复函》，证明县级人民政府所发的山林权证是关于该土地所有权或者使用权的证书，即涉案土地权属归黎明农场使用。
经庭审质证，被告廉江市人民政府对原告提供的证据材料的质证意见是：对证据1的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据2、3的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性，对其要证明的内容亦不予认可。
第三人黎明农场对原告提供的证据材料的质证意见是：对证据1的真实性、合法性无异议，不认可其关联性；对证据2、3的证据三性均有异议，且认为不能证明其要证明的内容。
原告江口村民小组对被告提供的证据材料的质证意见是：对证据1－4及证据7的真实性、合法性有异议，对其关联性认为无法核实，认为是虚假证据；对证据5、6的关联性不认可，真实性和合法性由法院核实；对证据8中的《关于国营黎明农场场间土地规划的批复》的证据三性均有异议，认为内容模糊不清，无法核实，对四个山林权证的中编号为0111225的山林权证的真实性、合法性有异议，认为该证中的“园山”与原告起诉涉案的“园山”是同一山岭，属重证，该0111225证发证在后，依法应予撤销，对其余的山林权证的真实性、合法性由法院核实，不认可其关联性；对证据9《土地登记规则》，认为属于部门规章，性质上不属于证据范畴。
第三人黎明农场对被告提供的证据材料三性全部予以认可。
原告江口村民小组对第三人提供的证据材料的质证意见是：对证据1、6的真实性、合法性有异议，认为该两证的权属来源不清，发证程序违法，应予撤销；对证据2、7的真实性、合法性有异议，关联性无法核实；对证据3的真实性、合法性由法院核实，关联性无法核实；对证据4中编号为0111225的山林权证的真实性、合法性有异议，认为该证中的“园山”与原告起诉涉案的“园山”是同一山岭，属重证，该0111225证发证在后，依法应予撤销，对证据4中其余的山林权证的真实性、合法性由法院核实，不认可关联性；对证据5的三性无法核实，认为该证据模糊不清；对证据8、9的三性均有异议；对证据10的真实性、合法性由法院核实，且不认可其关联性。
被告对第三人提供的证据三性全部予以认可。
本院对当事人提供的证据认证如下：
原告提供的证据材料均符合证据的真实性、合法性和关联性等证据特征，可以作为证据使用。被告提供的证据9是行政机关作出行政行为适用的法律依据，不属于证据范畴，其余的证据符合证据的真实性、合法性和关联性特征，可以作为证据使用。第三人提供的证据5、7分别是航拍图复印件（局部）和90详查图复印件（局部），该两份证据制作时间、单位不明，且复印件较为模糊，不能明确反映争议地具体位置，对其真实性、合法性和关联性无法核实，第三人提供的其他证据符合证据的真实性、合法性和关联性特征，可以作为证据使用。
经审理查明，2006年，第三人黎明农场持广东省湛江专员公署1957年1月文件《关于国营农场场间土地规划的批复》[（57）湛署批字第016号]（以下简称“57016批复”）以及编号为：0111225、0111178、0111179、0111177的《廉江县山林权证》向被告廉江市人民政府申请颁发《国有土地使用证》。被告经地籍调查后，认为该宗地权属合法，四至清楚，故于2006年4月5日起向社会发出公告，告知利害关系人提异议权利，被告向第三人2007年1月26日颁发了编号为廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》，发证面积为574453M2（合861．679亩），该证项下土地位于广东省××垌镇内，207国道西侧，四至为：东至农村土地、南至农村土地、西至农村土地、北至农场土地。
根据“57016批复”，广东省湛江专员公署批复国营黎明农场利用的土地面积为75117亩。编号为0111225号《廉江县山林权证》的发证日期是1982年4月13日，领证单位为：黎明农场公社二生产队，发证范围包括：山鸡埇咀园山（122．3亩）、老乐旱（66．95亩）、赤狗佛（河木坑山）（135．95亩）、中间山（109．26亩），该证标注的岭地植皮情况均为种植橡胶。其中山鸡埇咀园山的四至分别为：东至突头垌、南至国防路、西至牛腿山、北至山鸡埇坡。编号为0111177号的《廉江县山林权证》的发证日期是1982年5月7日，领证单位为：黎明农场公社二生产队，发证范围包括：园山仔（64．98亩）、园界山（51．93亩）、尖咀山（63．82亩）、独根山（老坟地）（110．55亩），种植作物绝大部分为橡胶。编号为0111178号的《廉江县山林权证》的发证日期是1982年5月7日，领证单位为：黎明农场公社二生产队，发证范围包括：还头山（65．83亩）、北埇仔（158．09亩）、后背山（64亩）、话底山（181．25亩），种植作物大部分为橡胶。编号为0111179号的《廉江县山林权证》的发证日期是1982年5月7日，领证单位为：黎明农场公社二生产队，发证范围包括：白坟咀（72．88亩）、高仙山（126．09亩）、炮楼山（116．67亩）、园田美山（91．72亩），种植作物大部分为橡胶。
另查明，1982年2月9日廉江县人民政府（被告的前身）为良垌公社上阁垌大队江口村生产队（原告的前身）颁发了编号为0007311号的《廉江县山林权证》，发证范围包括：单竹根山（80亩）、瓜腾坡山（30亩）、水鬼湾（30亩）、园山（30亩）；其中，园山植皮情况标注为“荒山”，四至为：东至黄稍垌、南至里卅垌、西至达头山、北至山鸡埇垌仔。
再查明，廉江县人民政府还为黎明农场公社1982年2月18日二生产队颁发有编号为0115449号和0115450号《廉江县山林权证》，其中编号为0115449号证发证范围包括竹根间山（109．27亩）、园团山（64．98亩）、园界山（51．93亩）、达头山（67．51亩）；编号为0115450号证发证范围包括独根山（110．55亩）、麻头根（88．66亩）、石狗忽（125．95亩）、老乐悍（66．95亩）。因换发新证需要，湛江市人民政府为第三人颁发了编号为湛林证字（2005）05434号2005年8月18日《中华人民共和国山林权证》，发证范围包括山鸡埇咀园山、麻头根、达头山，已吸收了编号为0115449、0115450、0111225《廉江县山林权证》部分林地，共286．63亩，四至为：东至突头垌、南至国防路、西至江口村垌边、北至江口村垌边。从发证的红线图形状可看到，湛林证字（2005）05434号《中华人民共和国山林权证》红线图东南角所标示地形、地貌、坐标与涉诉廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》红线图东南角所标示地形、地貌及坐标基本吻合。
原告认为被告给第三人颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》发证范围，覆盖了其所持有编号为0007311号的《廉江县山林权证》的项下土地中的园山（30亩），具体位置是涉诉的《国有土地使用证》东南角，即权属来源的编号为0111225号《廉江县山林权证》所指的山鸡埇咀园山（122．3亩），属重复发证，侵犯了原告的合法权益，遂提起本案诉讼。
本院认为：本案是土地行政登记案件。争议的焦点主要是：被告给第三人颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》是否覆盖了原告持有的编号为0007311号的《廉江县山林权证》的项下土地中的园山（30亩）？二、被告的发证行政行为是否合法？
关于第一个焦点问题。被告向黎明农场颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》，土地来源是依据广东省湛江专员公署“57016批复”以及黎明农场已经申领的编号为：0111225、0111178、0111179、0111177的《廉江县山林权证》。“57016批复”的主要内容是：1957年广东省湛江专员公署根据粤西农垦局转来关于国营黎明农场场间土地规划设计图等材料，经审查后，批复同意《国营黎明垦殖场场间土地规划设计图》（即五六规划图）土地给黎明农场使用，土地利用面积达到75117亩。涉诉发证土地仅为其中部分，故其土地性质应属于国家所有。原告虽然持有编号为0007311号的《廉江县山林权证》，但该证中“园山”的四至与原告所称的第三人所持有的编号为0111225号《廉江县山林权证》项下土地山鸡埇咀园山四至无一吻合，原告除了提供编号为0007311号的《廉江县山林权证》作为证据外，无其他任何证据证实两证中“园山”为同一地点，而根据湛江市人民政府2005年为第三人颁发的湛林证字（2005）05434号《中华人民共和国山林权证》，该证东南角的地形、地貌、坐标与涉诉发证土地东南角地形、地貌及坐标基本吻合，可以佐证，被告为第三人发证土地范围并未超出黎明农场林权用地范围。因此，对原告所主张的被告发证土地已覆盖原告所持编号为0007311号的《廉江县山林权证》中的“园山”土地的意见，本院不予采纳。
关于涉诉被告发证行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。廉江市人民政府作为一级政府，依法具有作出核发土地证书与确认使用权的职权。本案涉诉土地登记行为发生于2007年，应适用《土地登记规则》规定。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”黎明农场向廉江市人民政府申请土地登记，提交了《土地登记申请书》及土地权属来源依据，廉江市人民政府依据《土地登记规则》规定，根据第三人的土地登记申请，经过审查该申请土地登记原登记资料，进行了地籍调查，公告，土地登记审批，核发土地使用证，颁证程序合法。本案审查的对象是被告颁发的廉府国用（2006）第3100057号《国有土地使用证》行政行为的合法性，该发证行为的权属来源于“57016批复”及第三人已申领的四个山林权证，上述批复或林权证未被依法确认为无效或撤销前，应承认其合法效力。由于上述批复及林权证项下土地面积远远大于本案涉诉发证土地面积，本案涉诉发证行政行为并未超出原权属范围发证，被告发证过程中虽然出现《土地登记审批表》无负责人签名等瑕疵，但由于发证土地主要是依据第三人原有的山林权证而核发，发证土地并未超过权属来源，故发证过程中的程序瑕疵并不构成撤销涉诉发证行政行为的充分理由，故对原告请求撤销被诉发证行政行为的诉讼主张，本院不予支持。
综上所述，第三人黎明农场对争议地拥有合法的权属来源依据，被告廉江市人民政府给第三人颁发国土证并未超过原权属来源范围，且履行了必要的调查、公示程序，其颁证行为认定事实清楚，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告廉江市良垌镇上角垌村江口村民小组的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告廉江市良垌镇上角垌村江口村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 李若珠
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一七年九月七日
书记员 李上珍
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。