河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安中行终字第66号
上诉人（一审原告）李东明，男，1957年6月7日出生，汉族，住北京市昌平区。
委托代理人付海军，河南衡中律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安阳市公安局高新分局，住所地：安阳市。
法定代表人杨玉怀，男，该局局长。
委托代理人赵红斌，男，安阳市公安局高新分局民警。
委托代理人孔祥锋，男，安阳市公安局高新分局民警。
一审第三人常一帆，男，1993年1月12日出生，汉族，住安阳市。
委托代理人常学顺，男，1963年5月7日出生，汉族，住安阳市。
一审第三人李思维，女，1994年8月17日出生，汉族，住安阳市。
委托代理人王小丽，女，1968年9月14日出生，汉族，住安阳市。
一审第三人常江平，女，1969年12月27日出生，汉族，住河南省林州市。
一审第三人付双成，男，1960年2月6日出生，汉族，住址同上。
委托代理人常江平，女，1969年12月27日出生，汉族，住址同上。
一审第三人李建军，男，1970年8月14日出生，汉族，住安阳市。
委托代理人李长明，男，1946年5月29日出生，汉族，住址同上。
一审第三人刘晓博，男，1984年5月10日出生，汉族，住安阳市。
委托代理人刘庆云，男，1956年12月16日出生�汉族，住安阳县。
上诉人李东明因诉安阳市公安局高新分局治安行政处罚一案，不服安阳市文峰区人民法院（2014）文行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人李东明及其委托代理人付海军，被上诉人安阳市公安局高新分局委托代理人赵红斌、孔祥锋，一审第三人常一凡的委托代理人常学顺，一审第三人李思维的委托代理人王小丽，一审第三人常江平，一审第三人付双成，一审第三人李建军的委托代理人李长明，一审第三人刘晓博的委托代理人刘庆云到庭参加诉讼。本院审理中，经河南省高级人民法院豫法行复字第495号批复同意，本案审限延长60日。本案现已审理终结。
安阳市公安局高新分局于2014年1月23日对李东明作出安公高新（治）行罚决字（2014）0003号《行政处罚决定书》。查明：2013年5月24日9时许，李东明擅自更换了常一帆等五户购买的位于安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房间的房门锁芯，造成常一帆等五户房门丧失原有的功能，常一帆等五户损失900余元。李东明的行为已构成故意损毁公私财物，且属于一般违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定，决定给予李东明行政拘留五日处罚。李东明不服，向安阳市文峰区人民法院提起诉讼，要求撤销该处罚决定。
一审法院查明：2012年7月11日至2013年4月18日期间，刘晓博、李思维、常江平、付双成、李建军、常一帆先后与安阳市锦宏房地产开发有限公司的法定代表人杜士喜签订了购房合同，购买了位于安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001号房，并在房管局备案，缴纳了契税，其中常一帆和李建军签订购房合同后并在房�局进行了房屋预告登记，刘晓博于2013年1月10日缴纳了维修基金。2011年5月9日，李东明与安阳市锦宏房地产开发有限公司的杜相伟签订了金色维也纳项目认购协议，以均价2000多元的价格购买了安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001号房。非法集资爆发后，李东明按照购房协议向安阳仲裁委员会申请仲裁，因安阳锦宏房地产开发有限公司涉及非法集资，安阳仲裁委员会未受理。其又向安阳市政府、高新区管委会反映，安阳锦宏房地产开发有限公司帮扶工作组组长王金波告知其处置办的2号文规定的明显低于市场价格的房地产抵押合同是无效的，其问题需要新的精神，后期处理。在此情况下，李东明于2013年5月24日9时许，更换了位于安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房间的房门锁芯，造成五套房门丧失原有的功能，造�损失900余元。2013年12月6日，安阳市公安局高新分局立案受理该案后，对李东明、王小丽、常学顺、王晓娟、刘庆云、常江平、杜相伟、李先勇、王金波依法进行了询问，调取了常一帆等五户的购房合同，并履行了行政处罚告知笔录等程序后，认为李东明的行为已构成故意损毁公私财物，且属一般违法行为。于2014年1月23日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条，作出安公高新（治）行罚决字（2014）0003号《行政处罚决定书》，决定对李东明行政拘留5日。2014年1月23日，安阳市公安局高新分局根据李东明的暂缓执行行政拘留申请，作出安公高新（治）缓拘决字（2014）0001号《暂缓执行行政拘留决定书》。
一审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，安阳市公安局高新分局具有对本辖区内治安案件作出行政处罚的法定职权。李东明与安阳锦宏房地产开发有限公司就购房协议发生纠纷后，李东明申请仲裁，因安阳锦宏房地产开发有限公司涉及非法集资，安阳仲裁委员会未受理。李东明向安阳市高新区管委会反映此事，未得到处理。在此情况下，李东明采取了更换安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房的房门锁芯的不当行为，造成五套房门丧失原有的功能，损失900余元，其行为存在过错。安阳市公安局高新分局立案受理该案件后，依法对李东明、王小丽、常学顺等进行了询问，调取书证。作出处罚决定前依法对李东明进行了告知，于2014年1月23日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条，作出安公高新（治）行罚决字（2014）0003号《行政处罚决定书》，决定对李东明行政拘留5日。该行政处罚决定并无不当，故李东明请求撤销安阳市公安局高新分局作出的安公高新（治）行罚决字（2014）0003号行政处罚决定，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回李东明的诉讼请求。案件受理费50元，由李东明负担。
上诉人李东明上诉称：一、安阳市公安局高新分局作出的安公高新（治）行罚决字（2014）0003号行政处罚决定，认定事实和适用法律均错误。安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房屋系由李东明从安阳锦宏房地产开发有限公司购得，该五套房屋产权归李东明所有。李东明2013年5月24日更换该五套房屋的房门锁芯，是对自有房屋的处理，不属于故意损毁公私财物。安阳市公安局高新分局未经调查了解，就认定李东明上述更换房门锁芯的行为属于故意损毁公私财物，并以此为由对李东明作出行政拘留5日的行政处罚，认定事实和适用法律明显错误。二、一审判决认定事实和处理结果均错误，且遗漏必要的诉讼参与人。（一）一审判决认定李东明是在安阳仲裁委员会未受理其仲裁申请及向安阳市高新区管委会反映此事未得到处理而更换门锁错误。李东明更换门锁是因为其持有房屋买卖合同及安阳锦宏房地产开发有限公司的收款收据，是基于一种合法物权的处分行为，并非因为安阳仲裁委员会未受理其仲裁申请及向安阳市高新区管委会反映此事未得到处理的原因。（二）一审判决未查清李东明与安阳锦宏房地产开发有限公司之间的法律关系，及李东明提交的购房合同及收款收据的法律性质。李东明提交的购房合同及收款收据能够证明其与安阳锦宏房地产开发有限公司之间已建立房屋买卖关系，双方签订的合同应认定为房屋买卖合同。李东明提交的缴纳仲载费单据可以证明李�明与安阳锦宏房地产开发有限公司之间存在商品房买卖合同纠纷，且已向安阳仲裁委员会申请仲裁。本案所涉的五套房屋属于一房两卖，李东明与五户第三人均持有所涉房屋的房屋买卖合同，在仲裁机构对李东明与安阳锦宏房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷作出仲裁结果前，不能因五户第三人办理了预告登记就认定五户第三人就是所涉房屋的合法所有权人。（三）一审判决存在重大程序瑕疵，遗漏了必要诉讼参与人。李东明更换本案所涉五套房屋房门锁芯时，只有一套房屋进行了移交，其他四套房屋还没有进行移交，安阳锦宏房地产开发有限公司与本案有利害关系，应当作为第三人参加本案诉讼。请求撤销一审判决和安公高新（治）行罚决字（2014）0003号行政处罚决定，或发回重审。
被上诉人安阳市公安局高新分局答辩称：一、安公高新（治）行罚决字（2014）0003号行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分。（一）安阳仲裁委员会只是收取了李东明的仲裁费用，并未向李东明出具受理其申请的法律文书，李东明主张安阳仲裁委员已受理其申请不符合事实。（二）常一帆等五户已将本案所涉的五套房屋在安阳市房产管理局分别进行了备案，依据《中华人民共和国物权法》的规定，常一帆等五户已对本案所涉五套房屋享有所有权。李东明主张本案所涉五套房屋所有权归其所有，其更换门锁是对自有房屋处分行为的理由不能成立。（三）李东明的购房协议不是抵押协议，其与安阳锦宏房地产开发有限公司之间是非法集资关系，李东明与安阳锦宏房地产开发有限公司签订的购房协议不属于法律意义上的购房合同。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人常一帆、李思维、常江平、付�成、李建军、刘晓博述称：一、安公高新（治）行罚决字（2014）0003号行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分。安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元401、701、802、901和1001号房屋是常一帆等五户分别合法购买的，有正式购房合同，缴纳了契税、房产维修基金及物业管理费，在安阳市房产管理局已进行了备案。李东明的购房协议价格明显低于市场购房价格，签订的购房协议也没有通过金色维也纳售房处登记，也没有取得相关合法备案合同。安阳锦宏房地产开发有限公司的股东参与非法集资，相关人员已被刑拘，李东明的认购房款实为非法集资款。李东明撬门更换房门锁芯没有征得开发商和物业公司的同意，属于故意损毁公私财物，应受到处罚。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审时各方当事人提交的证据材料均随一审卷�移送本院审查。
本院审理查明：2013年5月24日，李东明更换了位于安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房房门锁芯。常学顺（常一帆之父）报警未果后向安阳市高新区处置非法集资领导小组办公室进行反映，要求对李东明进行处理。2013年12月6日，安阳高新区处置办锦宏房地产工作组向安阳市公安局高新分局发出《移交李东明故意毁财案件通知书》，将李东明上述擅自更换房门锁芯一案移交给安阳市公安局高新分局，该公安分局当日受理了本案。安阳市公安局高新分局后对常学顺、李东明等相关人员分别进行了询问。李东明在安阳市公安局高新分局2013年11月24日和2014年1月20日对其询问时，向办案民警陈述了其认购上述五套房屋的过程，及于2012年5月21日按照合同约定向安阳仲裁委员会就其与安阳锦宏房地产开发有限公司关于办理购房合同备案手续纠纷申请仲裁，并已交纳了50000元仲裁费的事实。2014年1月20日，安阳市公安局高新分局向李东明告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚幅度时，李东明进行了陈述和申辩，并于2014年1月22日递交了书面的陈述和申辩材料。陈述和申辩的主要理由为：“李东明是更换自己的房门锁芯，目的是为了保护自己的合法财产，属民事自救行为，不违法，不属治安案件，应由仲裁机构和人民法院进行裁决。”2014年1月23日，安阳市公安局高新分局作出安公高新（治）行罚决字（2014）0003号《行政处罚决定书》。该处罚决定查明：2013年5月24日9时许，李东明擅自更换了常一帆等五户购买的位于安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房间的房门锁芯，造成常一帆等五户房门丧失原有的功能，常一帆等五户损失900余元。认定李东明的行为已构成故意损毁公私财物，且属于一般违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定，决定给予李东明行政拘留五日处罚。同日，安阳市公安局高新分局根据李东明的暂缓执行行政拘留申请，作出安公高新（治）缓拘决字（2014）0001号《暂缓执行行政拘留决定书》。
另查明：李东明于2010年7月27日、2010年7月29日、2010年8月23日和2011年5月9日分别与安阳锦宏房地产开发有限公司签订了《金色维也纳项目认购协议书》，协议分别约定了李东明应缴纳的认购金、认购权利的期限及认购房屋的楼号、楼层等事项，李东明缴纳了相应的认购金。2011年7月28日、2011年7月31日、2011年8月23日、2011年9月30日，李东明又与安阳锦宏房地产开发有限公司针对上述《金色维也纳项目认购协议书》分别进行了相应的补充约定，进一步明确了李东明认购的房屋为金色维也纳小区7�楼3单元401、701、802、901和1001号房。2012年6月4日，李东明向安阳仲裁委员会申请仲裁，要求对其与安阳锦宏房地产开发有限公司办理商品房预售合同备案手续纠纷进行仲裁，并于2012年6月5日通过中国工商银行缴纳了50000元仲裁费。同日，安阳仲裁委员会向安阳市处置非法集资联席会议办公室发出《关于申请人李东明与被申请人安阳锦宏房地产开发有限公司商品房买卖合同纠纷仲裁案能否受理的征询函》。2012年6月11日，安阳市处置非法集资联席会议办公室与安阳高新区处置非法集资工作领导小组办公室共同向安阳仲裁委员会出具证明，证明安阳锦宏房地产开发有限公司有非法集资行为，是高新区的一重点监管帮扶企业。2013年4月19日，安阳仲裁委员会向安阳市处置非法集资联席会议办公室再次发出《关于申请人李东明与被申请人安阳锦宏房地产开发有限公司商品房买�合同纠纷仲裁案能否受理的征询函》。2013年5月3日，安阳市处置非法集资工作领导小组办公室向安阳仲裁委员会作出回复，回复称，安阳锦宏房地产开发有限公司已于2013年1月14日立案，属开发区公安立案企业。安阳仲裁委员会现未作出相关法律文书。
2011年11月25日，刘晓博支付安阳锦宏房地产开发有限公司594483元购买本案所涉的901号房，双方于2012年7月11日签订商品房预售合同，并缴纳了契税、房屋维修基金。2011年8月3日，常江平向安阳锦宏房地产开发有限公司交纳10000元定金，同年10月14日缴纳594711元购买本案所涉的701房，付双成、常江平与安阳锦宏房地产开发有限公司于2012年8月27日签订商品房预售合同，并缴纳了契税。2012年9月10日，李建军与安阳锦宏房地产开发有限公司签订了购买本案所涉401号房的商品房预售合同，并缴纳了契税，办理了房屋预告登记。2012年7月31日，李思维与安阳锦宏房地产开发有限公司签订了购买本案所涉1001号房的商品房预售合同，并缴纳了契税，办理了房屋预告登记。2013年4月18日，常一帆根据《锦宏房地产公司集资款兑付方案》及配套措施与安阳锦宏房地产开发有限公司签订了购买本案所涉的802号房商品房预售合同，缴纳了契税、房屋维修基金、物业费，并办理了房屋预告登记。
本院查明其他事实与一审法院查明事实一致。
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共�国仲裁法》第二十四条规定：“仲裁委员会收到仲裁申请书之日起五日内，认为符合受理条件的，应当受理，并通知当事人；认为不符合受理条件的，应当书面通知当事人不予受理，并说明理由。”本案中，安阳市公安局高新分局作出安公高新（治）行罚决字（2014）0003号行政处罚决定的主要理由，是认为李东明擅自更换了常一帆等五户购买的位于安阳市开发区金色维也纳一期7号楼3单元的401、701、802、901、1001房间的房门锁芯，造成常一帆等五户房门丧失原有的功能，常一帆等五户损失900余元。但对于上述五套房屋，不但常一帆、李思维等五户第三人与安阳锦宏房地产开发有限公司分别签订了商品房预售合同，而且李东明也与安阳锦宏房地产开发有限公司签订了房屋认购协议及相应补充约定，且李东明于2012年6月4日向安阳仲裁委员会针对其与安阳锦宏房地产开发限公司办理本案所涉的五套房屋商品房预售合同备案手续纠纷申请仲裁，并缴纳了50000元仲裁费。安阳仲裁委员会两次向安阳市处置非法集资联席会议办公室发出的《关于申请人李东明与被申请人安阳锦宏房地产开发有限公司商品房买卖合同纠纷仲裁案能否受理的征询函》，均明确载明该仲裁委员会已于2012年6月4日收到了李东明的两份仲裁申请，申请事项符合受理条件。安阳市公安局高新分局在安阳仲裁委员会针对李东明的申请事项作出相应法律文书前，认定李东明更换上述五套房屋的房门锁芯的行为构成故意损毁公私财物，属认定事实不清、主要证据不足。故安阳市公安局高新分局及常一帆、李思维等五户第三人辩称被诉具体行政行为认定事实清楚、证据充分的理由不能成立，本院不予支持。一审判决在无证据证明安阳仲裁委员会已书面通知李东明不予受理其仲裁�请的情况下，认定安阳仲裁委员会因安阳锦宏房地产开发有限公司涉及非法集资未受理李东明的仲裁申请，并认定被诉具体行为并无不当，属认定事实不清，主要证据不足，应予纠正。李东明主张一审遗漏了必须参加诉讼的当事人缺乏法律依据，本院不予支持，但其请求撤销被诉具体行政行为的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目和第六十一条第（三）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销安阳市文峰区人民法院于2014年7月10日作出的（2014）文行初字第29号行政判决；
二、撤销安阳市公安局高新分局2014年1月23日作出的安公高新（治）行罚决字（2014）0003号《行政处罚决定书》。
一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人安阳市公安局高新分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一四年十一月六日
书记员 张艳娇