江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）徐行终字第0143号
上诉人（原审原告）张士文，男，1951年5月10日出生，汉族，农民。
委托代理人刘传刚，江苏彭城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区国土资源局。
法定代表人孟召芝，该局局长。
委托代理人董昌印，该局副局长。
委托代理人吴永华，铜山区法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）刘子金，男，1955年2月27日出生，汉族，农民。
委托代理人刘苏漩，徐州市云龙区彭城法律服务所法律工作者。
上诉人张士文因诉被上诉人徐州市铜山区国土资源局、刘子金土地行政许可纠纷一案，不服徐州市铜山区人民法院（2014）铜行初字第0012号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月8日公开开庭审理了本案。上诉人张士文及其委托代理人刘传刚，被上诉人徐州市铜山区国土资源局的委托代理人董昌印、吴永华，被上诉人刘子金及其委托代理人刘苏漩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1992年4月14日，减速器厂与张士文签订财产租赁合同，合同约定：减速器厂出让本厂向街面大门北侧土地南北37米，东西8米，面积296平方米，给张士文建商业营业楼使用；期限从1992年5月1日至2010年5月30日止；约定了租金和租金的交纳期限；张士文从所建营业楼二楼南端划拨5间房屋给减速器厂使用18年，作为张士文使用减速器厂土地的全部出让金；因国家政策变化或土地被国家征用，减速器厂应返还张士文剩余年份折旧楼房余款；……在租赁期间，减速器厂如将出租财产所有权转移给第三方，不必征求承租方同意，但应告知承租方所有权转移情况，所有权转移后，出租财产所有权取得方即成为本合同的当然出租方，享有原出租方享有的权利，承担原出租方承担的义务；张士文使用18年期满后，减速器厂将按张士文建楼总投资13万元，35年折旧率计算，一月内付给张士文剩余款63143元，将张士文建楼及土地收回。减速器厂如无资金收回，张士文可继续延长使用至35年无条件终止，减速器厂将土地及楼房收回。合同签订后，张士文建楼房上下两层共22间，从南向北第一号至第二号4间房屋由减速器厂使用，第三号至第五号6间房屋由邵明夫使用，第六号至第八号计6间房屋归张士文使用，第九号至第十一号计6间房屋由谢奎民使用，所建房屋所有权登记在徐州通用减速器厂名下。
2007年5月30日，铜山县人民法院作出（2007）铜民破字第6号民事裁定：宣告减速器厂破产还债，并依法成立了破产清算组（破产管理人）。2007年6月13日公告召开第一次债权人会议申报债权，同年10月18日召开债权人会议，并明确逾期未申报的，视为自动放弃债权。2008年2月14日，铜山县人民法院作出（2007）铜民破字第6-3号民事裁定：终结本案的破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。在对减速器厂固定资产清算过程中，破产清算组对大门北侧门面即涉案房屋进行了登记评估。铜山县破产领导小组代表铜山县人民政府，按评估价值将包括涉案房屋在内的建筑物一并向破产清算组进行补偿收购，破产清算组将上述建筑物交付给铜山破产领导小组。2009年3月31日，铜山破产领导小组又将包括涉案房屋在内的减速器厂车间、办公室、门面房等建筑物一并交付给刘子金，由刘子金负责对地上建筑物进行拆迁处置，是否拆除由其自行决定，并约定“自交接之日起，涉及的一切问题皆由刘子金负责”。同日，刘子金向铜山破产领导小组交纳拆迁物资费30000元。
2009年元月14日，刘子金向铜山国土局递交“国有建设用地使用权出让预申请书”，承诺愿意以225元／平方米，142.6万元为最低价；同日，递交承诺书，承诺按照铜国土资挂告字（2009）001号的要求缴纳保证金10万元。2009年2月6日，铜山县企业破产工作领导小组出具证明，内容为：“县国土资源委员会：根据破产工作的需要，大许减速机厂和徐州灿宇水泥制品有限公司的土地，上市交易。其地面资产由县企业破产工作领导小组全权处理。2009年2月7日，铜山县国土资源局下发铜国土资挂告字（2009）001号“铜山县国有建设用地使用权挂牌出让公告”。同日，该局下发铜国土资挂告字（2009）001号挂牌交易须知、挂牌交易规则。2009年3月13日下发延期交易公告，延长至2009年3月22日10时。2009年3月20日，刘子金递交竞买申请书及竞买资格证存根，支付保证金170万元。2009年3月22日，出让人国土局与竞得人刘子金签订2009-005号地块国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，竞买价格174万元。2009年4月4日，国土局与第三人刘子金签订出让合同。2009年7月6日，铜山县人民政府下发铜政土出（2009）034号、037号国有土地出让用地批准通知书。
2011年1月25日，刘子金诉至铜山法院，请求判令张士文腾空其承租的原减速器厂大门北侧的门面房共计12间（自南向北数第六至第十一间，上下两层共十二间）。本院于2011年6月14日作出（2011）铜商初字第127号民事判决，判决张士文腾空并返还上述涉案房屋12间。判决后，张士文不服，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院于2011年11月19日作出（2011）徐民终字第2126号民事判决书，维持原审判决。张士文申请再审，徐州市中级人民法院于2013年6月8日作出（2013）徐民申字第9号民事裁定书，驳回张士文的再审申请。该裁定书同时查明，2010年5月6日，在减速器厂与张士文的财产租赁协议约定的18年租赁期限届满前，刘子金通过银行将63143元汇给张士文，并注明“张士文与减速器厂财产租赁合同到期终止款”，张士文收到后将该款退回刘子金。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，“提起诉讼应当符合下列条件，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据……”。本案中，减速器厂于2007年5月30日宣告破产，包括涉案房屋在内的建筑物被列入破产财产，铜山破产领导小组代表铜山县人民政府按评估价值向破产清算组补偿代购，涉案房屋在内的建筑物所有权及涉及的建设用地使用权一并转移至铜山县人民政府，铜山县人民政府是诉争房屋及土地的实际所有权人和土地使用权人。根据《中华人民共和国企业破产法》第十八条规定，“人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。管理人自破产申请受理之日起二个月内未通知对方当事人，或者自收到对方当事人催告之日起三十日内未答复的，视为解除合同”。本案中，减速器厂进入破产程序后，破产企业管理人未与原告重新签订租赁合同，应视为解除双方的租赁合同。原告不再享有房屋租赁使用权，故原告不再是涉案房屋土地的实际使用人。况且，减速器厂与张士文签订的财产租赁合同于2010年5月30日到期，合同到期后，刘子金通过银行将63143元汇款给原告，被原告退回。因此，原告与铜山国土局出让国有土地使用权的行为无法律上的利害关系，故原告张士文不具备行政诉讼主体资格。遂依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项规定，裁定：驳回原告张士文的起诉。
上诉人张士文上诉称，一、一审法院对上诉人与原徐州通用减速器厂（简称减速器厂）之间租赁合同性质的认定是错误。
一审法院认为上诉人与减速器厂租赁合同的租赁标的是房屋，这是错误的，而实际上租赁物是土地，然后自建的房屋，并分给减速器厂4间，已冲抵土地租金。一审法院把土地租赁关系认定为房屋租赁关系是对案件基本事实的认定错误，由于租赁标的是土地，上诉人对该出租土地享有的是用益物权，根据《物权法》的规定在约定的期限内上诉人享有排他性的权利，仅此一点理由就说明上诉人是适格的行政诉讼主体。二、一审法院认定上诉人与减速器厂之间的租赁合同已解除没有事实依据和法律依据。1、在本案中一审法院无权直接依据《破产法》第十八条规定来判断上诉人与减速器厂之间的租赁合同是否应当依据《破产法》第十八条规定予以解除。是否符合《破产法》第十八条规定的解除条件属于复杂民事纠纷，应通过民事诉讼解决。不能以简单的行政审理认定代替民事判决认定的合同纠纷。2、一审法院引用《破产法》第十八条的规定作为认定上诉人与减速器之间租赁合同已经解除的法律依据是错误的，属于适用法律错误。《破产法》第十八条虽然规定“人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均为履行完的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。管理人自破产申请受理之日起二个月内未通知对方当事人，或者收到对方当事人催告之日起三十日内未答复的，视为解除合同。”但本案中上诉人与减速器厂之间的租赁合同不属“十八条”规定的“债务人和对方当事人均为履行完毕”的情形。3、因为上诉人与减速器之间是土地租赁关系，上诉人租用减速器厂的土地建房后，上诉人即对所租赁的土地享有用益物权，根据《物权法》的规定，在租赁期内上诉人对所租土地享有排他性的权利，按《物权法》规定的原则上诉人享有的用益物权已经不再是合同权利，而是物权。土地租赁合同不因《破产法》第十八条的规定的事由解除，上诉人对该租用的土地的使用权也不因出租人的破产而提前终止。4、退一步讲，如果说上诉人与减速器厂之间租赁合同属于《破产法》第十八规定的可被破产管理人解除合同的范围，一审法院认定上诉人与减速器厂之间租赁合同已解除也无事实依据。因为即使法定的合同解除事理出现，按《合同法》和《破产法》的规定，行使解除权的以防对于合同的解除、解除后的财产权利交接也负有通知义务；另外对于解除理由是否成立，法律还负于通过民事诉讼进行救济的权利，而对方的当事人的司法救济权利的行使也必须以另一方的通知为前提条件。本案中减速器厂的管理人根本就没有行使合同解除权，既没有与上诉人办理解除租赁合同的手续，也没有对租赁物进行交接。这说明双方之间的合同根本没有解除，一审法院认定上诉人与减速厂的合同已解除没有事实依据。综上所述，一审法院认定上诉人主体不适格的理由不成立，驳回上诉人的起诉是错误，请二审法院撤销一审裁定。
被上诉人徐州市铜山区国土资源局及刘子金均坚持一审答辩意见。
各方当事人向一审法院提供的证据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，上诉人张士文向法庭提交两份证据，一份是徐州通用减速器厂破产清算组制定的破产分配方案，第二份是刘子金与2008年1月16日对徐州通用减速器厂门面房处理承诺书，证明张士文的房屋在破产清算时，未被纳入破产清算范围内，之所以在二审时提供该证据是因为一审判决后有争议所以提交新的证据。被上诉人徐州市铜山区国土资源局对该证据真实性无异议。原审第三人刘子金质证认为，两份证据只是（2007）铜民破字第6号卷宗里面的证据，其效力是待定的，上诉人还没有提供相应的证据证明这两份证据已经被认定，对证据的合法性、关联性持有异议，原审第三人刘子金看完承诺书之后发现字不是本人签署，有造假嫌疑，刘子金说没有承诺书这件事，破产方案有法院盖章，而承诺书没有盖章，只是复印件，对这两份证据不予认可。本院认为，该证据无涉及土地的处置问题，且“承诺书”原审第三人并不认可是其本人签署，故，该证据不作为本案的定案依据。
庭审查证中，上诉人对一审查明的事实部分提出异议认为，一审裁定第十页最后一段，破产组对涉案房屋处置时，没有纳入破产资产，政府也没有进行收购。各方当事人对一审裁定认定的其他事实无异议。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点即：上诉人张士文是否具备行政诉讼主体资格，一审裁定驳回张士文的起诉是否正确等问题进行了辩论。
上诉人张士文坚持上诉状意见并补充，破产分配方案当中，减速器厂的破产组在分配方案中明确杨贵法、张士文的房屋不宜纳入破产财产进行分配，铜山县政府仅仅是对减速器厂的厂房以及没有争议的门面房进行了收储补偿，破产组并没有终止张士文与通用减速器厂的租赁协议，当庭提供的证据二，对方说没有铜山法院的盖章，庭后我们重新调取一份证据，并加盖档案章以补强我们的证据效力。由于刘子金购买涉案土地及房屋，因房屋有争议，刘子金承诺继续履行减速器厂与张士文之间的土地协议，自行解决与张士文的纠纷，这也说明当时的破产组并没有与张士文之间终止协议，因此张士文应该是土地出让纠纷的利害关系人，是适格的行政诉讼主体，对一审卷中铜山法院因为涉嫌其他案子对张践耳做的调查笔录，其陈述的内容和刘子金的承诺内容是相对应的，证明铜山县政府向刘子金出让涉案土地的时候该土地上有张士文的房屋，是在刘子金做了承诺解决与张士文等人房屋纠纷的情况下政府才同意把涉案的土地出让给刘子金，这也说明了破产组并无与张士文解除租赁合同关系。
被上诉人徐州市铜山区国土资源局坚持一审辩论意见并补充，上诉人在一审起诉时，承认92年时与通用减速器厂签订过租赁合同，同时就房屋的产权登记在减速器厂名下无异议，现上诉人认为房屋归上诉人与其陈述不符。
被上诉人刘子金同被上诉人意见并认为，关于本案中上诉人提供的承诺书，其内容是虚假的，签名也不是刘子金本人的签名，在上诉人的陈述中，关于第三人刘子金的陈述，是上诉人自己的猜测以及推理，不能得到其想证明的观点。
本院认为，本案中上诉人张士文所建房屋使用的土地是徐州通用减速器厂所有的国有划拨用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定“国有划拨用地使用权，不得转让、出租、抵押。”第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁徙、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地的使用权，并可依照本条例的规定予以出让”。1992年4月14日，减速器厂与上诉人张士文签订财产租赁合同，合同约定：减速器厂出让本厂向街面大门北侧土地南北37米，东西8米，面积296平方米，给张士文建商业营业楼使用；期限从1992年5月1日至2010年5月30日止；约定了租金和租金的交纳期限；张士文从所建营业楼二楼南端划拨5间房屋给减速器厂使用18年，作为张士文使用减速器厂土地的全部出让金；因国家政策变化或土地被国家征用，减速器厂应返还张士文剩余年份折旧楼房余款。减速器厂于2007年5月30日宣告破产；2009年2月7日，铜山县国土资源局下发铜国土资挂告字（2009）001号“铜山县国有建设用地使用权挂牌出让公告”；2009年3月22日，出让人铜山县国土局与竞得人刘子金签订2009-005号地块国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，竞买价格174万元。综上，上诉人不享有涉案土地的合法使用权。2010年5月30日减速器厂与上诉人张士文签订财产租赁合同到期，合同到期后，刘子金通过银行将63143元汇款给上诉人张士文，后被张士文退回，且上诉人张士文所建房屋登记在徐州通用减速器厂名下。故，上诉人并不享有房屋的合法使用权。被上诉人出让土地使用权行为没有侵犯上诉人的合法权利。上诉人张士文主张实际上租赁物是土地等上诉观点于法无据，本院不予支持。
综上，上诉人与铜山国土局出让国有土地使用权的行为无法律上的利害关系，上诉人张士文不具备本案行政诉讼主体资格。原审裁定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一四年八月二十六日
书 记 员 刘思蒙