广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初2166号
原告：谭志文，男，1965年1月20日出生，汉族，住广州市天河区。
委托代理人：王莉华，北京市奕明（广州）律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务主任。
委托代理人：王君，该委员会工作人员。
委托代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。
原告谭志文诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）土地行政征收一案，本院于2017年6月15日立案后，依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。原告谭志文的委托代理人王莉华、被告广州市国规委的委托代理人王君、杜星堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谭志文诉称：原告于2009年通过梅州市中级人民法院拍卖取得花都区新华镇铁路西1833.26平方米的土地使用权（地号为020××86号）,土地用途为住宅用地,原告竞买时该土地上建有房屋。该土地原权属人广州市花都区东方红水泥厂（以下简称东方红水泥厂）将土地出租给朱树坚，随后，朱树坚又将该土地转租给广州市花都区顺畅汽车维修厂（以下简称顺畅汽修厂）。2016年6月28日，被告以张贴公告方式宣称征收原告所有的上述土地。2016年12月21日，被告未与原告协商，单方委托深圳市国策房地产土地估价有限公司（以下简称深圳国策估价公司）对涉案土地进行估价。2016年12月23日，被告作出《国有土地补偿评估结果告知书》，告知原告评估价值为1006.46万元。原告于2016年12月30日对该评估提出异议，被告于2017年1月9日作出《评估复核结果告知书》，以“深圳市国策房地产土地估价有限公司广州分公司”的《回复函》为依据将“复核结果”通知原告。2017年3月10日，被告作出穗花国规函[2017]318号《关于支付收回国有土地使用权补偿款的通知》（以下简称被诉318号通知），该函显示，被告根据深圳国策估价公司的估价结果，确定涉案土地价值为10064600元。被告于2017年1月7日强行侵占原告土地。原告认为：一、被告收回国有土地使用权的行为程序严重违法。没有征收决定、没有收回方案、未协商选定评估机构、没有作出征收补偿决定，因此广州市花都区国土资源和规划局（以下简称花都区国规局）作出的被诉318号通知严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，没有任何法律依据。二、花都区国规局作为广州市国规委的派出机构，没有征收土地或收回国有土地使用权的职权，其以自己的名义进行任何征收行为因违反法律规定而无效。三、被诉318号通知依据的评估报告无效。1、被告未与原告协商委托评估机构，而直接单方委托深圳国策估价公司对涉案土地进行估价，该行为违反法律法规的规定；2、估价报告中土地估价师签名并非土地估价师本人签名、评估价值低于类似土地市场价格，且低于广州市基准地价；3、对原告提出的异议，应由评估机构自行作出回复，评估机构分支机构无权作出回复；四、被诉318号通知中补偿款未包含涉案地上建筑物的拆迁补偿款。综上所述，为维护原告的合法利益，特诉至贵院。请求：1、依法撤销被告作出的穗花国规函[2017]318号《关于支付收回国有土地使用权补偿款的通知》；2、本案诉讼费用由被告承担。
被告广州市国规委辩称，一、广州市国规委并非本案的适格被告。花都区国规局作出的被诉318号通知落款及盖章单位均为花都区国规局，收回涉案国有土地使用权的具体程序由花都区国规局实施，花都区国规局是独立的法人组织机构。二、花都区国规局收回涉案国有土地使用权合法。涉案土地经国务院批准，国土资源部以《国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段及安置区工程建设用地的批复》（国土资函[2015]571号文)，同意收回涉案国有土地使用权。被告根据上述文件，作出《广州市国土资源和规划委员会转发省国土资源厅<关于转发<国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段安置区建设项目用地的批复>的函>的通知》（穗国土规划办[2015]31号，以下简称31号通知)，指令花都区国规局具体实施项目征地拆迁、收回国有土地使用权工作，符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定。《广州市人民政府关于印发广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》（穗府(2014)38号)第二十三条规定：“房屋征收决定公告后30个工作日内，被征收人应协商选定房地产价格评估机构。如协商选定不成的，由房层征收部门组织被征收人在公布的评估机构名录中通过摇珠方式确定”。花都区国规局于2016年6月28日向原告送达《关于收回国有土地使用权的公告》，原告并没有按上述规定选择评估公司，故花都区国规局采用公开摇珠的方式确定评估公司，花都区国规局分别于2016年11月7日、11月8日将摇珠时间和地点通过邮寄、直接送达、微信及短信通知的形式告知原告。2016年11月10日，经过摇珠，最终决定深圳国策估价公司对涉案国有土地使用权的价值进行评估。2016年12月27日，花都区国规局根据深圳国策估价公司出具的《土地估价报告》，作出《国有土地补偿评估结果告知书》，并通过现场张贴、直接送达到原告住所地的形式送达评估结果给原告。2016年12月30日，原告向花都区国规局提交《评估报告异议》，深圳国策估价公司收到该异议后，于2017年1月3日出具《回复函》。2017年1月9日，花都区国规局作出《评估复核结果告知书》（包含附件：《回复函》)，并送达给原告。2017年3月10日，花都区国规局作出被诉318号通知，并送达给原告，但原告拒绝办理土地补偿款结算手续和签订收回国有土地协议。三、原告不是涉案地上建筑物的权属人，无权主张地上建筑物的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。2016年3月21日，涉案土地承租方顺畅汽修厂的法定代表人汤敬威向广州市花都区人民政府征用土地办公室（以下简称花都区征地办）提交《承租人及材料合法性声明》，及相关证明材料，提出涉案地上建筑物权属归其所有。2016年3月31日，花都区征地办作出《关于广州市花都区顺畅汽车维修厂声明拥有原东方红水泥厂土地上建（构）筑物的公示》，并于2016年4月7日在被告的官方网站进行公告，原告并没有在公示期内向花都区征地办提异议，或提交相关证据，证明原告为地上建筑物的权属人。因此，原告无权主张地上建筑物的补偿，若原告对涉案地上建筑物的权属有异议的，可另寻途径解决。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求驳回原告所有的诉讼请求。
经审理查明，涉案土地位于广州市花都区新华镇铁路西，面积1833.26平方米，原权属人为东方红水泥厂，原告在2009年1月16日通过广东省梅州市中级人民法院司法拍卖取得该土地使用权，但未办理土地使用权证。2015年8月18日，中华人民共和国国土资源部向广东省人民政府作出国土资函[2015]571号《国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段及安置区工程建设用地的批复》，批复同意征收农村集体土地、收回国有建设用地等共计建设用地98.8092公顷作为广州至清远城际轨道交通广州北至清远段工程建设和拆迁安置用地。该建设用地范围包括涉案土地。2015年12月3日，被告广州市国规委向花都区国规局作出31号通知，要求花都区国规局积极开展批后实施工作，包括拟订《征收土地公告》和《关于收回国有土地使用权的公告》等内容。2016年6月28日，花都区国规局作出穗国规收用字[2016]5号《关于收回国有土地使用权的公告》，公告上述涉案土地现安排作交通运输用地，并对权属人给予适当补偿，涉及国有土地上房屋征收的，按照国家有关规定办理。该公告于2016年7月20日在被告广州市国规委的网站进行了发布并在该涉案土地大门旁进行了张贴。2016年11月4日，花都区国规局对原告谭志文作出《通知》，通知对涉案地块采用公开摇珠方式确定评估公司，请谭志文于2016年11月10日下午15:30到花都区国规局参加。花都区国规局于2016年11月8日向原告的住址“广州市天河区××街××号××房”通过挂号信及邮政快递方式邮寄该《通知》及上述《关于收回国有土地使用权的公告》，但均被退回。花都区国规局于2016年11月9日在原告的住址张贴了上述《通知》及《关于收回国有土地使用权的公告》。2016年11月10日，花都区国规局对涉案土地选定评估公司进行摇珠，并对摇珠过程进行录影、刻录光盘，并由广东省广州市花都公证处对该摇珠仪式的过程进行保全证据。经公开摇珠，花都区国规局选取深圳国策估价公司对该地块进行评估。深圳国策估价公司于2016年12月21日作出深国策评字GZ[2016]120041号《土地估价报告》，估价结果为1006.46万元。2016年12月23日，花都区国规局向原告作出《国有土地补偿评估结果告知书》，告知原告上述评估结果，如对评估结果有异议，应自送达本告知书之日起10日内向深圳国策估价公司和花都区国规局提出书面复核评估申请。2016年12月28日，花都区国规局委托张太勇将上述《土地估价报告》及《国有土地补偿评估结果告知书》以特快专递方式寄送给原告，该邮寄过程由广东省广州市花都公证处进行保全行为公证。原告收到上述报告和告知书后，对评估结果提出了五点异议。深圳国策估价公司广州分公司于2017年1月3日就原告的异议出具了回复函。2017年3月10日，花都区国规局向原告作出被诉318号通知，请原告在签收本函之日起15个工作日内办理土地补偿款结算手续，并与花都区国规局签订收回国有土地协议。否则，花都区国规局将办理公证提存手续，进入到下一步收地程序。花都区国规局于2017年3月16日将被诉318号通知送达给原告。
另查明，花都区国规局为广州市国规委的派出机构。涉案地块在2006年2月13日由东方红水泥厂出租给朱树坚，朱树坚于2006年2月26日转租给顺畅汽修厂经营使用，上述租赁合同均约定租赁方增建的房产、自购的设备归租赁方所有。地块上的建筑物、设备由顺畅汽修厂出资建设和购买。
以上事实，有被告提供的国土资函[2015]571号《国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段及安置区工程建设用地的批复》、穗国土规划办[2015]31号《广州市国土资源和规划委员会转发省国土资源厅<关于转发<国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段及安置区建设项目用地的批复>的函>的通知》、穗国规收用字[2016]5号《关于收回国有土地使用权的公告》、通知、邮寄单、张贴照片、深国策评字GZ[2016]120041号《土地估价报告》、国有土地补偿评估结果告知书、回复函、穗花国规函[2017]318号《关于支付收回国有土地使用权补偿款的通知》、（2016）粤广花都第24024号公证书、（2017）粤广花都第1291号公证书、广州市花都区东方红水泥厂的证明、租赁合同、原告提交的不动产查册登记表及庭审中当事人的陈述等证据予以证明。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的……”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”因交通用地需要，经国务院批准，包括涉案土地在内的98.8092公顷建设用地被征收或收回。对于涉案国有建设用地，收回国有土地使用权的职权机关是人民政府土地行政主管部门，即被告广州市国规委。根据31号通知，广州市国规委要求花都区国规局开展拟订《关于收回国有土地使用权的公告》的张贴和公告等批后实施工作。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，花都区国规局作为广州市国规局的派出机构，其就涉案土地实施的批后工作应视为受广州市国规委的委托，原告关于花都区国规局无权进行作出收回国有土地使用权公告和被诉318号通知的主张，本院不予支持。根据上述法律规定，广州市国规委为本案适格被告。
关于被告收回涉案土地是否应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题。原告主张其在通过司法拍卖取得涉案土地使用权后，该土地上附着建筑物亦应一并归原告所有。但是，该涉案土地原权属人东方红水泥厂将涉案土地租赁给顺畅汽修厂使用，土地上建筑物为顺畅汽修厂建设。《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第86条规定：“非产权人在使用他人的财产上增添附属物，财产所有人同意增添，并就财产返还时附属物如何处理有约定的，按约定办理；没有约定又协商不成，能够拆除的，可以责令拆除；不能拆除的，也可以折价归财产所有人，造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任。”顺畅汽修厂在租赁期间经涉案土地权属人同意建设建筑物，并就租赁期间增建的建筑物的权属和处理进行了约定，约定归租赁方即顺畅汽修厂所有，并不违反法律规定。原告通过司法拍卖所取得的只是东方红水泥厂的涉案土地使用权，并不包含地上建筑物，而且该地上建筑物并非东方红水泥厂所有，原告主张其取得涉案土地使用权自然取得该土地上建筑物的所有权，没有法律依据。对于该涉案地块上建筑物，在被告作出收回涉案国有土地使用权公告之前已经拆除，因此在涉案地块不存在建筑物情况下，原告主张被告收回该国有土地使用权应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，本院不予支持。
关于被告委托评估程序是否合法的问题。因被告收回的涉案国有土地使用权上并无建筑物，原告主张被告委托评估程序应依照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定进行委托评估，本院不予支持。原告主张被告进行摇珠选定评估机构未与原告协商以及与被告签订《项目评估委托协议》的是深圳国策估价公司的分公司违反了法律规定。但是，被告在进行摇珠选定评估公司之前已经通过邮寄、在原告住址张贴等方式对原告进行告知，不存在未尽告知义务。《项目评估委托协议》受委托方是深圳国策估价公司，且该土地使用权估价报告亦为深圳国策公司所作，不存在深圳国策估价公司广州分公司以自己的名义承揽业务的问题。对于原告的上述主张，本院不予支持。原告对《土地估价报告》中两名土地评估师的签名提出异议并申请鉴定，没有任何基本的理由，且原告在对评估结果提出异议时也并未对该签名提出异议。因此，对于原告的该项主张，本院不予支持。
被告依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，收回涉案国有土地使用权，在摇珠选定评估机构前，已通过各种途径通知原告参加摇珠仪式，在原告未参加摇珠的情况下，委托公证处对摇珠仪式进行公证，在估价公司出具估价报告后，及时向原告邮寄送达并进行公证，并告知原告提出异议的权利。因此，被告在作出被诉318号通知前，已充分保障原告的知情权、参与权和申辩权，程序合法。被告依据土地估价报告作出被诉318号通知，通知原告办理土地补偿款结算手续，符合法律规定。
综上，被告作出被诉318号通知符合法律规定，原告请求撤销的理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告谭志文的诉讼请求。
本案件受理费50元，由原告谭志文负担。
本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄 胜
人民陪审员 刘雪容
人民陪审员 李群燕
二〇一七年九月二十日
书 记 员 吴泳淇