江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终170号
上诉人（原审原告）樊玉发，男，汉族，1941年11月1日生，住南京市秦淮区。
委托代理人樊满明（系上诉人儿子），男，汉族，1969年4月15日生，住南京市秦淮区。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人金琥，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人李素清，江苏焯燃律师事务所律师。
上诉人樊玉发因诉南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1093号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月20日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人樊玉发的委托代理人樊满明，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人金琥、李素清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，本市秦淮区中和路133号存有多处建筑物，其中部分房屋领取了相关手续。樊玉发于1994年9月28日领取了《江苏省村镇工程建设许可证》（NO.005506），载明建设项目名称为住宅，建设面积为251平方米，建筑层数为贰，结构类型为砖混，室外檐高为6.4米。2001年6月26日，樊玉发领取了编号为秦规民建（2001）240号的《建设工程规划许可证》，建设项目名称为民房住宅，建设位置为红花七桥村二组，建筑面积为183.6平方米。2015年12月23日，秦淮区城管执法局的执法人员对中和桥路133号建筑进行了调查与勘察，认为有九处建筑涉嫌违法建设，樊玉发未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局执法人员对以上建筑进行了拍照取证。2016年3月10日，秦淮区城管执法局认定樊玉发未能提供其在秦淮区中和桥路133号共计305.81平方米的中和桥路133号九处涉案建筑的建设工程规划许可手续，其行为违反《城乡规划法》第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年3月11日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路133号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表、现场证据照片。该函请求对涉案九处建筑的规划合法性进行核查，主要是：涉案建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月28日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定中和桥路133号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年4月8日，秦淮区城管执法局作出并向樊玉发送达了《限期拆除告知书》。2016年4月11日，秦淮区城管执法局作出并送达了《限期拆除决定书》，限樊玉发在收到决定书之日起三日内自行拆除涉案违法建设，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。樊玉发不服该《限期拆除决定书》，遂提起行政诉讼。
原审法院另查明，2015年8月28日，南京市规划局向南京市土地储备中心、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，附“七桥工业园拟征收地块规划用地范围和条件”。该函称：来函地块范围为北、东至外秦淮河，南至86379部队，西至响水河，总占地面积约52.7公顷（详见附图），拟征收范围符合城市规划要求。地块范围内怡水嘉园小区为保留用地。你单位可据此向有关部门依法申请征收并确定具体范围。
原审法院认为，本案的争议焦点系秦淮区城管执法局作出《限期拆除决定书》是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确、涉案九处建筑是否应强制拆除。
一、秦淮区城管执法局是否具有作出《限期拆除决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有相应决定的法定职权。
二、秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚。本案中，秦淮区城管执法局执法人员针对樊玉发位于本市秦淮区的中和桥路133号建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，核定该九处涉案建筑面积共计305.81平方米。樊玉发未能向秦淮区城管执法局提供该九处建筑具有审批手续，无法证明该九处建筑的合法性。秦淮区城管执法局经向辖区建设规划部门征询并确认该九处建筑未办理相关规划许可手续后，认为其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，认定事实清楚，定性并无不当。本案中，涉案建筑在原告自留地上，虽有证据显示樊玉发曾领取了《江苏省村镇工程建设许可证》和《建设工程规划许可证》，但本案中九处涉案建筑不包括有证房屋，不能据此得出涉案九处建筑也具有相关审批手续。
三、秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律是否正确。本案中，樊玉发陈述涉案中和桥路133号建筑的建设年代均为上世纪八十年代末九十年代初。国务院1982年2月13日施行的、当时有效的《村镇建房用地管理条例》第十四条规定，农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。1990年4月7日施行的、当时有效的《南京市城市规划条例》第二条规定，该条例所称城市规划区即南京市行政区域。1990年4月1日起施行、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，直至秦淮区城管执法局对中和桥路133号涉案建筑进行查处时，樊玉发仍未能办理或补办相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽分别始于《中华人民共和国城市规划法》实施之际、《城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合《城乡规划法》的上述规定。秦淮区城管执法局在2016年对其进行查处时，依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。樊玉发提出其建造涉案九处建筑时《城乡规划法》尚未施行、秦淮区城管执法局据此认定涉案九处建筑为违法建筑缺乏法律依据的主张，原审法院不予采纳。
四、涉案九处建筑是否应当决定予以强制拆除。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案中和桥路133号建筑位于秦淮区中和桥路133号，根据南京市规划局出具的宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》的内容，可以得出涉案中和桥路133号建筑所处地块目前正处于征收过程中。同时，秦淮区的建设规划主管部门即秦淮区住建局也根据秦淮区城管执法局的商请作出《关于商请认定中和桥路133号建筑物性质的复函》，称秦淮区城管执法局来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《城乡规划法》第六十四条及《南京集中处罚办法》第十五条的规定，对樊玉发作出限期拆除涉案建筑的决定，符合上述法律规定。
综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回樊玉发的诉讼请求。案件受理费50元，由樊玉发承担。
上诉人樊玉发上诉称，一、原审判决认定事实错误。被上诉人执法人员并没有进行勘察。二、原审判决适用法律法规错误。根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）可知，“责令限期拆除”不应该理解为行政处罚行为。原审判决认定被上诉人具有作出《限期拆除决定书》的法定职权是错误的。三、原审判决依据的证据不足。原审判决依据的《复函》并非行政许可，不能证明涉案地块已经取得规划许可，进行建设。综上，请求本院：撤销一审判决，发回重审。
被上诉人秦淮区城管执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称同一审辩论意见及书面陈述意见。被上诉人作出的涉案限期拆除决定书依据的是《城乡规划法》第六十四条、《南京集中处罚办法》第十五条的规定，其认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经查，双方在一审期间提交的证据原审法院均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本案中，被上诉人根据国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，其基于法律法规的授权而具有行使相对集中行政处罚权的职权。因此，被上诉人具有实施涉案限期拆除决定强制措施的法定职权。
1990年4月1日起施行的《城市规划法》及2008年1月1日起实施的《城乡规划法》均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，均必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。《南京市城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括在城乡规划主管部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内进行建设的情形。根据被上诉人在一审中提交的证据可以认定，本案中，秦淮区城管执法局的两名工作人员针对樊玉发的涉案建筑进行了勘验，收集、核实了相关证据。南京市规划局作出的381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》可以证明涉案地块为拟征收范围，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响且应当限期拆除的情形。被上诉人商请南京市秦淮区的建设规划主管部门对包括涉案建筑在内的建筑物性质进行认定，秦淮区住建局确定上述建筑物未取得建设工程规划许可手续。据此，秦淮区城管执法局认定涉案建筑物属于违法建筑，应予拆除，并适用《城乡规划法》对上诉人作出限期拆除决定，符合上述法律规定。
综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人樊玉发负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年五月十五日
书 记 员 曹 洁