广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行再1号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：郭顺开，男，1959年8月30日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐�兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托诉讼代理人：张健，该局工作人员。
委托诉讼代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
一审第三人：中山市永成化工有限公司，住所地广东省中山市三角镇结民村金鲤工业区，统一社会信用代码91442000767330419H。
法定代表人：萧培法，董事长。
委托诉讼代理人：林俊，广东洋三律师事务所律师。
申诉人郭顺开因与被申诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）、一审第三人中山市永成化工有限公司（以下简称永成公司）房地产行政登记纠纷一案，不服本院（2013）中中法行终字第49号行政判决，向广东省人民检察院申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监[2016]44000000159号行政抗诉书，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院作出（2016）粤行抗10号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。广东省人民检察院指派中山市人民检察院检察员刘亮出庭。申诉人郭顺开、被申诉人市国土局的委托诉讼代理人陈润、张健，一审第三人永成公司的委托诉讼代理人林俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广东省人民检察院抗诉认为：本案二审判决认定的事实缺乏证据证明。本案争议焦点是市国土局核准变更涉案房地产权属这一行政行为是否合法。市国土局在作出变更登记时并未尽到形式审查义务，收取的申请变更登记材料的真实性、完整性不符合法律、法规的强制性规定。二审判决认定行政行为符合法律规定，缺乏证据证明。理由如下：首先，关于《房地产转让申请表》（以下简称转让申请表）的签名问题。�国家土地管理局土地登记规则》（以下简称土地登记规则）第三十二条规定：依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记；第十一条规定：土地登记申请书应当由申请者签名盖章；第三条第二款规定：申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理，授权委托书应当载明委托事项和权限。二审判决已经查明转让申请表是由市国土局工作人员李燕芳填写，并非郭顺开本人签名，市国土局也没有提交证据证明郭顺开曾经授权李燕芳代为签名。因此，该申请表不符合上述规定的要求，不能用于证明郭顺开提出过房地产转让申请的事实。二审法院认为相关法律法规没有要求权利人亲自到登记机关办理申请变更登记，属于片面曲解法律规定。其次，关于《中山市永成凌丰化工有限公司（以下简称永成凌丰公司）股东会决议》（以下简称股东会决议）、《公司章程修改案》（以下简称章程修改案）。市国土局在原审庭审过程中提交了其在审查变更土地申请时存档的转让申请表，该表签署日期为2005年3月11日，而股东会决议、章程修改案的签订日期是2004年11月5日。土地登记规则第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的。房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”本案中，市国土局存档的股东会决议、章程修改案签订的日期距当事人申请变更房�产权属的时间已经超过四个月，有违上述规则的强制性规定。最后，关于房地产买卖合同。在本案中，虽然郭顺开在庭审过程中确认中山市国土局收取的房地产买卖合同上的签名是真实的，但是该房地产买卖合同上并没有签署日期，且该合同第三条明确约定“本合同签订之日起三十日内，甲乙双方应携带有关资料到市当地房地产交易所办理过户手续，乙方支付最后一期购房款时，甲方应同时将办理过户后的房地产权属证书交付给乙方。”《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”按照《广东省城镇房地产权登记条例》第九条第三项的规定，房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件是权利人办理房地产权登记应当登记的文件。根据上述法律、法规规定，市国土局收存的房地产买卖合同在申请变更登记时是否还具有真实效力，无法确定。本案中，二审法院认定市国土局举证的上述证据材料足以证明申请变更登记是当事人的真实意思表示，依据合法充分。但是，意思表示是意欲发生法律效果的内心意思表现于外部的形式，市国土局在作出行政行为时，应当严格依照法律规定，审查申请人的意思表示形式是否符合法律规定。如前所述，市国土局用于举证证明行政行为合法的证据材料并不符合法律法规的规定，故二审判决认定申请变更权属登记是转让双方的真实意思表示，市国土局作出的变更登记行为符合法律规定，缺乏证据证明。综上所述，二审判决认定事实的主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第九十一条第（三）项之规定，特提出抗诉，请依法再审。
申诉人郭顺开同意检察机关的抗诉意见，另外补充称：一、市国土局以其员工李燕芳冒名出具的转让申请表，将我名下的房地产变更登记到第三人名下的行为不合法。涉案房地产变更登记至第三人名下时，我已被公安机关拘押，不可能亲自到国土部门办理变更登记。李燕芳滥用职权，不经我同意及授权委托，违反《广东省城镇房地产权登记条例》第六条“房地产登记的申请人必须是房地产的权利人”、土地登记规则第十一条“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章”以及第三条“国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规定，申请土地登记……依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，在转让申请表转让方栏目上擅自冒签我的名字，伪造我申请房地产转让过户的事实。以上事实，足以证实市国土局将我的房地产登记到第三人名下的行为不合法；二、市国土局以不合法的房地产买卖合同作为房地产转让依据，将我的房地产变更登记到永成凌丰公司名下的行政行为不合法。根据《广东省城镇房地产转让条例》第十四条“房地产买卖合同应当具备以下条款：……（六）买卖价款及支付方式和时间；（七）房地产交付使用的时间；……（九）违约责任；（十一）合同生效的条件”的规定，市国土局以“没有买卖价款及支付款方式、没有签订时间、没有交付使用时间、没有违约责任、没有合同生效条件”的没有法律效力的房地产买卖合同作为本案房地产买卖转让依据，将我的房地产变更至第三人名下的行政行为不合法。三、关于我签署股东会决议�章程修改案的原因。我当时和一家香港永成化工有限公司（以下简称香港永成公司）洽谈合作，香港永成公司称须等董事会讨论后再约定收购股权的价款，所以，涉案房地产转让登记前四个多月前签署的股东会决议、章程修改案是“没有买卖价款、没有违约责任、没有合同生效条件”的没有法律效力的公司文件，并不代表我的真实意思表示，并且违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称房地产管理法）第三十四条“国家实行房地产成交价格申报制度。房地产权利人转让房地产，应当向县级以上地方人民政府规定的部门申报成交价，不得瞒报或者作不实的申报”的规定，市国土局凭据上述公司文件办理了涉案房地产的变更登记，属于行政行为不合法。四、市国土局在没有以入股方式转让土地使用权的《入股合同》的情况下，将我的房地产变更登记到�三人名下的行为不合法。市国土局无法向法院出具我与第三人签订以土地入股方式转让土地使用权的《入股合同》，根据土地登记规则第三十五条“企业将通过出让或者国家入股等形式取得的国有土地使用权，再以入股方式转让的，转让双方当事人应当在入股合同签订之日起三十日内，持以出让或者国家入股等方式取得土地使用权的合法凭证、入股合同和原企业的《国有土地使用权证》申请变更登记”的规定，证实市国土局凭据收存的没有法律效力的股东会决议、章程修改案等不属于《入股合同》的公司文件，将我名下的房地产变更登记到一审第三人名下的行政行为不合法。五、市国土局未依法核对权利人身份证、测绘图等权属证明材料的原件。我的身份证复印件及涉案房地产测绘图在2002年我办理涉案房地产权证登记时已提交给国土部门收存，而两本房地产权属�书也因为我的房地产为中山市巨邦涂料有限公司（以下简称巨邦公司）抵押借款而扣押在农行。涉案房地产办理变更登记至第三人名下时，我已被公安机关拘押，不可能到国土部门办理变更登记，而身份证一直在我身上，国土部门不可能核对身份证原件，但其仍然确认变更登记所需的身份证复印件与原件无误，显然程序错误。六、《注销抵押申请审批表》上“郭顺开”的签名是我签的，但时间不是2005年4月5日，而是2004年11月5日，我签字时该表格上只有打印的文字，没有手写的文字。市国土局原先也没有这份文件，是二审阶段才弄到的，当时上面的公章印泥尚未干透。本案房地产变更登记后15天内，农行还催我还款，可见变更登记之时并未注销抵押登记，这违反了担保法的强制性规定。七、香港永成公司不诚信并以虚假仲裁材料妨碍司法公正。案发前我与香港永成公司已在洽谈投资合作，签订了多份涉及我名下的三家公司的债权债务处理与投资合作相关合同、协议，涉及的金额比房地产的价值多几倍。这些合同、协议及所产生的付款（实际未支付）文件，因我申请仲裁之故，全部被吴文杰、陈庆锋、段志军、东莞东成发公司及本案第三人确认为香港永成公司行为的虚假证据（包括本案第三人再审提交的付款文件），全部被仲裁机构一一驳回，香港永成公司被判令向我承担违约赔偿责任。上述第三人再审提交的付款文件亦是虚假文件，作为本案房地产变更登记的依据明显不妥当。八、对市国土局及第三人再审提交证据的质证意见。市国土局不按法院要求交出涉案变更登记时的流程规定，故意以《情况说明》及相应的证据材料隐瞒其违法登记的事实。其在《情况说明》中称转让申请表的填写格式并未留有转让方及受让方的亲笔签�栏，但在其提交的3份与涉案登记同时期的其他房地产转移登记材料上，转让方均有本人亲笔签名及按指印确认，反而推翻了其上述说法。此外，在上述他人房地产转移登记材料上，均有《房地产交易价格申报表》，交易双方均必须亲笔签字及按捺指印，从而证实市国土局不按规定程序由我亲自领取《房地产交易价格申报书》并在申报上签字确认交易价格的事实。第三人提交的协议书、付款凭证、确认书、借款合同、收据等一系列证据均与本案入股转让无关，其中的借款合同是第三人于2005年5月30日与农行签订的，并分别在2005年11月23日至2006的8月23日七次还清借款，这明显是第三人在未经我同意转让房地产的情况下，通过市国土局违法取得房地产变更登记后，将我的房地产抵押给农行再向农行借款，以在一年多后还清借款作为支付购买我房地产的交易款，明显是不符合交易规则的“空手套白狼”式的交易。九、第三人提出本案已超过诉讼时效的观点，没有法律依据。本院（2012）中中法行终字第227号行政裁定书可以证实本案并未超过诉讼时效。十、本案二审判决认为“形式上看，郭顺开作价入股完成永成凌丰公司的土地房屋买卖交易，申请待市国土局核准权属登记手续”是错误的。申请与登记是前因后果的行为过程，登记必须要有权利人的合法申请，而本案恰恰缺失了权利人申请的环节。国土资源部在2003年11月14日发出国土资发（2003）383号《关于进一步规范土地登记工作的通知》，该通知第二条规定：“土地登记的程序必须合法。土地登记发证要严格依照土地登记规则的规定和要求进行，要建立和完善土地登记的工作制度，严格履行土地登记的申请、地籍申请、权属审核、注册登记、核发土地证书的程序，要防止出现在为当事人提供便利时，减少必须的法律程序的做法，确保土地登记的合法性。”广东省国土资源厅在2004年2月1日发出《广东省国土资源厅转发国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》，规定：“严禁不按规定程序的违法登记行为，各地采取便民为民措施，提高土地登记工作效率，进一步做好服务工作，必须以履行土地登记各项程序为基础，保证完成各项程序工作所需的必要时间。不得片面强调服务，减少必经的程序和手续。凡不按规定程序手续办理的，均为无效登记。”综上所述，请求撤销一、二审判决，依法改判支持我的全部诉讼请求。
市国土局答辩称：2005年期间，我局办理房地产转移登记的流程如下：受让方与转让方需向我局提交土地（房地产）转让申请表、身份证明材料、土地权属来源证明，涉及到房屋的还需提交房地产转移、转让、变更或者�定他项权利的协议书、合同书或者批准文件、缴纳房地产税的证明等。我局对上述材料进行审核，经审核符合法定登记条件的，我局依法进行登记。需要说明的是，房地产转让申请表的填写格式上，并未留有转让方及受让方的亲笔签名栏。我局工作人员在确认双方有转移登记的意思表示后进行业务办理。法律亦没有规定权利人必须到国土部门的办公场所申请土地变更登记。本案中，郭顺开确实未亲自到场申请房地产变更登记，但我局已经审查了涉案的全部材料，包括房地产买卖合同、股东会决议、公司章程、验资报告、身份信息等，且根据农行与永成凌丰公司的合同显示，涉案的抵押权人知晓抵押变更登记的情形。关于再审法庭询问关于郭顺开身份证复印加盖公章时有无核实申请人身份证原件的问题，因该宗业务办理时间久远，现已无法查明当时的情况。鉴于房�产档案中郭顺开身份证复印件已加盖与原件一致的公章，我局认为应以房地产档案记载为准。综上，我局涉案的具体行政行为程序恰当，行为合法，没有违反行政诉讼法第九十三条的情形。请求维持二审判决。
永成公司答辩称：一、从相关地方性法规、部门规章的效力及修改可知，土地登记规则第三十七条关于申请办证的期限不属于强制性规定，在当时已经不适用，逾期申请仍可办理。土地登记规则属于部门规章，1995年修改后于1996年2月1日起施行。土地登记规则第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（一）申请登记的土地不在本登记区的；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；（四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让年限的；（五）按规定应当申报地价而未申报的，或者地价应当经土地管理部门确认而未办理确认手续的；（六）其他依法不予受理的。”建设部于1998年颁布的《城市房屋权属登记管理办法》同属部门规章，2001年修改时将第十七条中的“30日”修改为“90日”，并且增加一条规定：“权利人（申请人）逾期申请房屋权属登记的，登记机关可以按照规定登记费的3倍以下收取登记费。”第二十三条规定：“有下列情形之一的，登记机关应当作出不予登记的决定：（一）属于违章建筑的；（二）属于临时建筑的；（三）法律、法规规定的其他情形。《广东省城镇房地产权登记条例》是1994年发布的地方性法规，1999年进行修改，将第九条中的“权利人办理房地产权登记应当自登记事项发生之日起三十日内，向房屋所在地的房地产管理部门申请，并提交下列文件”修改为“权利人办理房地产登记应当向房屋所在地的房地产管理�门提交下列文件”，取消了“三十日”的期限规定。第八条第三款规定：“权利人因不可抗力或者其他正当理由不能在规定的期限内申请登记的，在障碍消除的五日后，顺延登记期限。”据上可知，根据后法优于前法的原则，土地登记规则中关于“三十日”的期限规定在当时已经不适用，并且办证申请期限不属于强制性规定，当时的法律法规并未将逾期申请列入不予登记的范围。本案房地产在2004年11月5日办理房地产出资入股的工商变更登记手续后，于2004年12月2日、12月15日、12月16日陆续被法院查封，直至2005年4月5日才解除查封，方能办理过户手续，符合上述《广东省城镇房地产权登记条例》第八条第三款规定的顺延登记期限的情形。二、本案房产过户时，市国土局的转让申请表无需郭顺开的签名盖章，不违反当时法律法规的强制性规定。土地登记规则第十一条规�：“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。”该规定不是强制性规定，而是管理性规定。登记机关对此有行政自由裁量权。《城市房屋权属登记管理办法》《广东省城镇房地产权登记条例》均未要求郭顺开递交书面土地登记申请书并签章，后述两个文件均晚于土地登记规则实施，应以后法规定的程序为准。即使没有郭顺开签名的申请书，市国土局根据郭顺开递交的身份资料、合同、权属证书、以房地产出资入股的工商登记文件、注销抵押登记的申请文件等证明材料，足以完成审查郭顺开的意思表示在形式上是真实的义务，因此，当时的转让申请表并未设有“申请人签章”一栏，无须郭顺开签名盖章。三、行政登记审核的目的是审查申请人的真实意思表示，而不能以形式废实质�二审查明，郭顺开于2005年4月5日签名的两份资料即《房地产抵押权注销登记申请审批表》《最高额抵押合同》表明郭顺开非常清楚本案房地产过户至我方名下，充分说明了其要求办理房地产过户的意思表示。四、行政登记应当审查办证当时申请人的真实意思表示，不能以后来发生的纠纷来倒推当时意思表示不真实。当时为解决郭顺开名下企业拖欠工人工资、银行贷款等问题，顺利履行香港永成公司与郭顺开之间的投资合作合同，经当地政府协调，由郭顺开将本案房地产以出资入股的方式过户至永成凌丰公司，在办理过户手续前，本案房地产分别被鹤山市华美印铁制罐钢管有限公司、农业银行、广东发展银行申请法院三轮查封。香港永成公司出资偿还了郭顺开欠广东发展银行的205.69万元贷款及鹤山市华美印铁制罐钢管有限公司的137.33万元货款，并且我方与农业银行达成在房地产过户后承接郭顺开名下巨邦公司所欠1460万元贷款的意向，以取得该三方债权人申请法院解除对本案房地产的查封及注销农业银行的抵押权，方能顺利办理过户手续。整个出资入股办理房地产变更的过程分若干步骤，郭顺开作为主要当事人，如果其意思表示不真实，只要在任何一个环节上不予以配合就不可能完成所有手续。虽然之后郭顺开与香港永成公司因投资合作产生纠纷，展开漫长的诉讼、仲裁及申诉，但均不能否认当时各方协商一致办理本案房地产变更的真实意愿。郭顺开与香港永成公司之间的民事纠纷与本案无关，郭顺开应当另循民事途径解决。五、截止2005年5月份，合作方代郭顺开偿还债务不低于2135万元（其中与本案房地产过户直接相关的债务1803万，不包括代付农行利息51.69万元，通过陈庆锋代为支付郭顺开安家费200万元，代郭顺开偿还中山市昌业五金化工有限公司248.72万元欠款，代付2004年11月、12月工人工资83.98万元），不存在合作方通过我方无对价骗取郭顺开本案房地产的事实。六、以土地房产出资入股变更到我公司名下是符合法律规定的。郭顺开已到工商部门变更公司增资的程序，当时提交了全部材料，之后其向国土部门提交的材料与公司增资材料一致。房地产买卖合同的文件不是增资入股的必要手续，只是当时土地过户的惯例是要提交房地产买卖合同。出资入股之时，郭顺开承诺在六个月内办理房地产过户手续，此时增资的房地产已交付我方使用，因此房地产交易已经实际完成并受法律保护，只是尚未办理权属变更登记。由此可知，郭顺开将本案过户至我方名下，属于其履行法定及约定出资义务的行为，如其未履行出资义务，法院尚且应当责令其办理房地产权属变更手续，何况现在已经办理了出资房地产权属变更手续。现在郭顺开要求撤销变更登记，违反法律规定。七、本案已超过诉讼时效。郭顺开早已在2005年4月5日知晓涉案房地产被转让一事，但其迟至2012年才起诉，早已超过诉讼时效。综上所述，我方认为市国土局办理本案房地产变更登记符合法律规定，郭顺开的申诉请求及抗诉机关的意见没有事实和法律依据，请法院公正裁判。
郭顺开向一审法院起诉请求：1.撤销市国土局颁发的中府国用（2005）第易040049号国有土地使用证、粤房地证字第××号房地产权证；2.撤销市国土局颁发的中府国用（2006）第040748号、第040749号、第040750号、第040751号国有土地使用证和粤房地证字第××号、第××号、第××号、第××号房地产权证；3.撤销中府国用（2008）第040892号、第040893号、第040894号、第040895号国有土地使用证和粤房地证字第C6707130号、第C6707131号、第C6707132号、第Ｃ6××33号、第C67××64号房地产权证；4.恢复郭顺开名下的中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证、粤房地证字第××号房地产权证。
一审法院认定事实：郭顺开原系永成凌丰公司的股东，股份占有比例为45%。2004年11月5日，永成凌丰公司召开股东会决议，表决通过郭顺开以其名下的房地产（即涉案房地产）折价后增加注册资本。同时，中山正泰会计师事务所有限公司出具验资报告，载明郭顺开以涉案房地产增资，且截至当日止，郭顺开尚未办妥涉案房地产的过户手续，但郭顺开承诺将按照有关规定在公司注册资本变更后的六个月内办妥过户手续。2004年11月10日，郭顺开的股份占有比例变更为98.75%。同时，郭顺开（甲方）与永成凌丰公司（乙方）就涉案房地产签订房地产买卖合同，约定郭顺开将涉案房地产转让给永成凌丰公司，并约定“�合同签订之日起三十日内，甲、乙双方应携带有关资料到市房地产交易所办理过户手续”。随后，郭顺开与永成凌丰公司持申请表、房地产买卖合同、身份证、企业营业执照、中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证（使用权面积为33333.2平方米）、粤房地证字第××号房地产权证（建筑面积为15092.29平方米）等材料的原本及复印件向市国土局申请涉案房地产权属变更登记。市国土局经审查，在郭顺开的身份证复印件上加盖与正本核对相符的印章，并由核对人李燕芳签名。2005年4月5日，市国土局作出变更登记，并向永成凌丰公司颁发了中府国用（2005）第易040049号国有土地使用证、粤房地证字第××号房地产权证。2006年7月13日，涉案房地产被分割并办理了变更登记，国有土地使用证号分别为中府国用（2006）第040748号、第040749号、第040750号、第040751号，房地产权证号�别为粤房地证字第××号、第××号、第××号、第××号。2007年7月16日，永成凌丰公司的名称变更登记为中山市永成化工有限公司。2012年4月5日，郭顺开不服市国土局就涉案房地产作出的上述变更登记，遂提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。
一审法院裁定：驳回郭顺开的起诉。
郭顺开不服一审裁定，向本院提起上诉。本院作出（2012）中中法行终字第227号行政裁定书，认为“原审裁定认定郭顺开应当于2005年4月5日已知道中山市国土资源局作出的首次变更登记行为理据不足”、“现有证据无法否定郭顺开所主张的其于2012年4月1日知道涉案房地产的首次变更登记行为”，故撤销了一审裁定，发回重审。
一审法院重审后查明：郭顺开就位于中山市××××33333.2平方米的土地于2001年4月30日取得中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证，就地上15092.29平方米的房屋于2003年1月10日取得粤房地证字第××号房地产权证。2004年至2005年期间，郭顺开以上述房地产作价入股，与永成凌丰公司签订了房地产买卖合同，约定郭顺开将上述房地产转让给永成凌丰公司，并与林广发（永成凌丰公司的法定代表人）共同向市国土局提出将上述房地产权变更登记至永成凌丰公司名下的申请。申请双方向市国土局提交了房地产买卖合同、郭顺开与林广发的身份证、永成凌丰公司的营业执照、中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证、粤房地证字第××号房地产权证、图纸、章程、章程修改案、股东会决议、正泰验字（2004）391号验资报告及附件、确认书、收费统一票据等材料的原本及复印件。市国土局经审查，由工作人员李燕芳根据申请双方的意思表示填写了房地产转让申请表并在“镇区国土所意见”一栏签署符合转让登记的意见�且由其在郭顺开和林广发的身份证复印件上加盖与正本核对相符的印章并签名。同时，市国土局收取了权利人为郭顺开的中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证和粤房地证字第××号房地产权证的原本。2005年4月5日，市国土局作出权属变更登记，将上述房地产权变更登记至永成凌丰公司名下，并向永成凌丰公司颁发了中府国用（2005）第易040049号国有土地使用证、粤房地证字第××号房地产权证，同时注销中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证及粤房地证字第××号房地产权证，并在产权证上加盖“注销”印章。2006年7月13日，因涉案房地产权被分割，市国土局注销上述产权证书的同时向永成凌丰公司颁发了中府国用（2006）第040748号、第040749号、第040750号、第040751号国有土地使用证（土地使用权面积合计33333.2平方米）和粤房地证字第××号、第××号、第××号、第××号房地产权证（房屋建筑面积合计15092.24平方米）。2008年11月至12月，因永成凌丰公司变更名称为永成公司，市国土局注销其于2006年颁发的上述权属证书，且向永成公司颁发了中府国用（2008）第040895号、第040892号、第040894号、第040893号国有土地使用证和粤房地证字第C6707132号、第C6707131号、第C6707130号、第C67××64号房地产权证。同时，市国土局就上述土地上另行建设的2378.06平方米房屋向永成化工公司颁发了粤房地证字第××号房地产权证。2012年4月5日，郭顺开不服涉案登记，遂向一审法院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。一审法院另查明，在一审庭审过程中，郭顺开确认房地产买卖合同、章程、章程修改案、股东会决议、确认书等所有关于股权转让的涉案材料的“郭顺开”签名均为真实。同时，郭顺开确认其于2004年12月确有将涉案房地产作价入股永成凌丰公司的意向，但一直未予以实施。郭顺开自2004年11月底起至涉案房地产产权于2005年4月5日变更前后一段时间内，因涉嫌犯罪而处于在逃状态。中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证和粤房地证字第××号房地产权证在加盖“已抵押登记”印章处同时加盖了“2005年4月5日注销登记”的印章。
一审法院判决：驳回郭顺开的全部诉讼请求。案件受理费50元，由郭顺开负担。
上诉人郭顺开不服一审判决，向本院提起上诉请求：撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。
本院二审确认一审法院查明的事实。另查明：本院二审审理期间，因原郭顺开名下的土地房产在转让给永成凌丰公司时已抵押给银行的事实，本院就郭顺开名下的土地房产在2005年4月5日权属变更登记至永成凌丰公司名下时抵押权人的意思表示进行调查，市国土局为证明其在办理权属变更登记手续时审核了抵押权人的意思表示，提交了一份由中国农业银行中山市黄圃支行（以下简称农行黄圃支行）于2005年4月5日向市国土局递交的《房地产抵押权注销登记申请审批表》。该申请审批表注明所涉土地房产证号即为郭顺开为权属人的中府国用（2001）字第040686号国有土地使用证、粤房地证字第××号房地产权证，抵押人是郭顺开，抵押权人为农行黄圃支行。在该申请审批表上，抵押人郭顺开和抵押权人农行黄圃支行均签名盖印同意注销上述土地房产的抵押登记。市国土局并提供了上述土地房产抵押的粤房地他证字第××号《房地产他项权证》，称因上述抵押注销，市国土局收回了抵押人郭顺开手中持有的《房地产他项权证》。同时，市国土局提交了一份2005年4月5日由农行黄圃支行与债务人巨邦公司、抵押人永成凌丰公司签订的《最高额抵押合同》，上述郭顺�名下的土地房产在当日权属变更至永成凌丰公司名下后，永成凌丰公司作为抵押人与农行黄圃支行签订抵押合同，将该土地房产继续抵押给农行黄圃支行，为巨邦公司未清偿完毕的借款提供担保。该合同有农行黄圃支行、永成凌丰公司及巨邦公司的法定代表人郭顺开签名盖章，并提交市国土局存档备案。据此，市国土局在上述土地房产权属变更至永成凌丰公司名下后设定了抵押登记。对于上述证据，郭顺开在本院二审审理期间以市国土局至二审期间才提交上述证据，以《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条、第三十一条关于“被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据”不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据，及“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”的规定为据，认为市国土局提交的上述证据不能作为认定本案事实的有效证据。同时，对于上述证据中涉及郭顺开本人的签名，郭顺开先是不予确认真实性，后补充意见称该证据上其签名是事先在空白文件上签具的，不能代表其同意注销抵押的意思表示。郭顺开在本院二审审理期间提供了一份永成凌丰公司与农行黄圃支行在2005年5月30日签订的《借款合同》，认为永成凌丰公司是用上述非法取得的土地房产权属为该份借款合同做抵押，农行黄圃支行未经郭顺开的同意评估了涉案房地产，给郭顺开造成了损失。
本院二审认为，本案郭顺开认为市国土局在2005年4月5日对其名下的土地房产办理的权属变更登记至永成凌丰公司名下的行为依据不足，要求撤销市国土局该变更登记发证行为及该土地房产的后续变更登记行为，并�复原登记在其名下的土地房产权属证书。由此，本案审理的焦点在于市国土局的上述权属变更登记行为是否合法。因该行政行为发生于2005年4月5日，故审查该行为的合法性，应以行为当时施行的法律、法规为依据。
郭顺开认为市国土局在2005年4月5日办理的涉案土地房产的权属变更登记手续不合法应予撤销的理据是，其本人作为土地房产的权利人，没有在当日到市国土局申请办理权属变更登记手续。郭顺开上诉状中援引的《中华人民共和国城市房地产管理法》，以及一审判决援引的《广东省城镇房地产权登记条例》、土地登记规则中关于房地产转让登记的法规规定均是2005年4月5日时办理房地产权属变更登记应当遵循的程序性规定，予以确认。根据这些法律、法规，均没有要求原土地房屋的权利人要亲自到登记机关办理申请变更登记手续。而这些法律法规规定的办理房地产权属变更登记需要提供的文件、资料、证书及步骤等，意味着市国土局在审查房地产权属变更登记申请时，具有审查申请人的意思表示在形式上是真实的义务，对于《广东省城镇房地产权登记条例》第六条规定的“房地产权登记的申请人必须是房地产的权利人”，只是规定权属登记的申请人资格，亦未规定申请人必须亲自到场申请。根据涉案土地房产权属申请人申请变更登记时向市国土局提交的审查资料，包括了转让双方的身份证明，即郭顺开的身份证和永成凌丰公司的工商登记资料，郭顺开确认由其签订的房地产买卖合同，转让人郭顺开为权利人的转让土地房屋权属证书，有关转让税费的收费凭证，郭顺开以土地作价入股永成凌丰公司的股东会决议以及公司章程、章程修改案、验资报告等，这些证据均表明申请办理土地房屋权属变更登记，已按照�述法律法规的要求提交相应资料，形式上看，郭顺开用于作价入股永成凌丰公司的土地房屋已完成了房地产买卖交易，申请待市国土局核准权属变更登记手续。即使郭顺开否认其本人当日有亲自到场，但市国土局通过审查上述申请资料，从形式上认定土地房屋的买卖交易过程已完成，申请变更权属登记是转让双方的真实意思表示，依据充分合法。同时，由于郭顺开名下的土地房产在转让之前已经设立抵押，并办理了抵押登记，依据《中华人民共和国担保法》第四十九条关于“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效”的规定，在提交上述土地房屋权属变更登记申请时，申请人还需向市国土局提交抵押权人已知道该转让的资料。根据市国土局在�院审理期间提交的农行黄圃支行在2005年4月5日同意注销郭顺开名下土地房产的抵押登记，以及同日土地房屋新的权属人永成凌丰公司通过与农行黄圃支行签订《抵押合同》，以土地房屋重新为农行黄圃支行的债权设立抵押的证据，证明郭顺开名下上述设抵押的土地房屋发生权属变更，抵押权人农行黄圃支行充分知悉并取得了新权属人对其债权的抵押担保。综上，市国土局在2005年4月5日核准郭顺开名下的土地房屋权属变更至永成凌丰公司名下，审查了转让双方及抵押权人的真实意思表示，该行政行为合法有据。对于郭顺开对市国土局在本院审理期间递交的上述证据的意见，虽然市国土局在二审期间递交证据证明其行为的合法性有所不妥，但是该证据是在市国土局作出变更涉案土地房屋登记行为之前形成，并非在市国土局作出该行为之后收集；且市国土局在二审期间提交该证据是补充证明一审判决确认其行为合法性的正确，非因一审判决撤销了其行为而补充该证据以待二审法院撤销或变更一审判决。故市国土局在二审审理期间向本院提交的上述证据，并不在郭顺开援引《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条、第三十一条规定的应予排除的证据范围之列，郭顺开对这些证据的异议，不予采纳。而对于郭顺开关于其在这些证据上的签名是事先签具不代表其同意注销抵押的意见，本院认为同意注销抵押是抵押权人的权利，市国土局对此的审查义务仅在于审查抵押权人农业银行黄圃支行的意思表示，而非郭顺开的。故对其意见不予采纳。一审判决对郭顺开要求撤销市国土局基于2005年4月5日上述土地房屋的权属变更登记而向永成凌丰公司颁发的土地房屋权利证书的诉讼请求不予�持正确，予以维持。由于该请求不予支持，郭顺开不再是涉案土地房产的权利人，一审判决认为其与该土地房屋权属变更至永成凌丰公司名下后再发生的权属变动无法律上的利害关系，从而对其要求撤销市国土局之后因数次土地房屋权属变动而对永成化工公司颁发的土地房产权属证书，并恢复其原持有的土地房产证的诉讼请求一并驳回正确，予以维持。
本院二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭顺开负担。
本院再审确认了一、二审查明的事实。
本院再审认为，本案争议的焦点是2005年4月5日市国土局变更登记涉案房地产至第三人前身永成凌丰公司名下的具体行政行为是否合法。
郭顺开认为其未到场且未授权他人申请过户变更登记，因此涉案的行政登记行为违法。对此，本院认为，郭顺开确认与永�凌丰公司签订了房地产买卖合同，并且通过了以涉案房地产作价入股的股东会决议，之后又办理了股权转让，涉案房地产银行贷款的抵押权人农行黄圃支行也出具了同意注销抵押登记的书面意见，因此，涉案房地产的涉案行政登记行为符合郭顺开的真实意思表示。国土部门在办理涉案行政登记行为，审查了双方的身份证件、营业执照、房地产买卖合同、股东会决议、章程修改案以及抵押权人同意注销抵押登记等文件，其中，郭顺开的身份证复印件盖有与正本原件核对相符的国土部门核对章，显示国土部门工作人员履行了核对证件的职责。这也充分说明，虽然郭顺开本人没有到场，但是其提供了身份证原件给国土部门进行核对，充分证明其愿意履行涉案房地产过户变更登记的意思表示。对此，郭顺开再审开庭时否认其提供了身份证原件给国土部门，称其当时处于被追逃的状态，身份证一直携带在身上。但是，由于没有证据证明市国土局与永成凌丰公司存在恶意串通的情形，故本院确认市国土局的工作人员履行了核对郭顺开身份证原件的职责。综上，虽然郭顺开本人未到场，亦未授权市国土局工作人员代为填写转让申请表，但鉴于并无证据证明市国土局与永成凌丰公司恶意串通，故市国土局通过审查房地产买卖合同、身份证原件、注销抵押登记申请表等一系列申请资料后办理了涉案行政登记行为，虽然在程序上存在瑕疵，但并未违背郭顺开本人的真实意思表示。另外，有关法律、行政法规关于土地房产权属变更登记的期限要求，并非属于法律、行政法规的效力性强制性规定。因此，市国土局办理涉案土地房产权属登记的行政行为并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，本案一、二审驳回郭顺开撤销涉案行政登记行为的诉�请求，处理恰当，本院再审予以维持。
综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。抗诉机关和申诉人的申诉理由不能成立，不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：
维持本院（2013）中中法行终字第49号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 范华清
审 判 员 郭军乐
代理审判员 蔡惠群
二〇一七年十一月八日
书 记 员 李秀连