浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1199号
上诉人（原审原告）张晓琼，女，1968年7月13日出生，汉族，住舟山市定海区。
被上诉人（原审被告）浙江舟山群岛新区金塘管理委员会，住所地舟山市定海区金塘镇新道东路19号。
法定代表人张捷，主任。
委托代理人张立，浙江舟山群岛新区金塘管理委员会副书记。
委托代理人陈波，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。
张晓琼诉浙江省舟山群岛新区金塘管理委员会（以下简称“金塘管委会”）渔业行政强制及行政赔偿一案，舟山市中级人民法院于2016年9月23日作出（2016）浙09行初12号行政裁定。张晓琼不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月15日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告张晓琼系舟山市定海区金塘镇穆岙社区村民。为推进舟山市重点项目金塘木岙集装箱港区项目建设，原舟山市定海区海洋与渔业局等五家单位于2012年2月18日发布《通告》，要求自该通告发布之日起10日内，必须自行清理“无证船只”，该通告所称“无证船只”系指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的各类船只。其后，以原舟山市定海区海洋与渔业局名义对穆岙社区及大浦社区黄泥坎村的无证渔船开展集中清理工作，对400余艘无证渔船进行了拆解。原告不服，向舟山市中级人民法院提起行政诉讼。以上事实有双方当事人提供的相关证据予以证实。另查明，2014年初，部分被拆解船舶的所有权人即以金塘管委会为被告，就与本案同种类的行政行为向舟山市中级人民法院另案提起过行政诉讼，李员良为原告之一。舟山市中级人民法院就李员良与金塘管委会渔业行政强制及行政赔偿一案，于2014年5月13日作出（2014）浙舟行初字第16号行政裁定，以“原告所起诉的被告主体不适格，经本院告知应变更被告主体后，其仍不同意变更”为由，裁定驳回李员良的起诉。李员良不服，上诉至浙江省高级人民法院，浙江省高级人民法院于2014年7月16日作出（2014）浙行终字第129号终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十四条、《中华人民共和国渔业法》第四十一条等规定，舟山市定海区农林与海洋渔业局（原舟山市定海区海洋与渔业局）具有管理无证渔船的行政管理职权。原舟山市定海区海洋与渔业局等五单位于2012年2月18日在金塘地区发布《通告》，责令相关人员在该通告发布之日起10日内自行清理无证船只，其后对400余艘无证渔船进行清理、强制拆解。被告金塘管委会（原舟山市金塘开发建设管理委员会）在涉案无证渔船清理活动发生时并非《通告》的发布主体，亦无相关法律、法规或规章授权其行使无证渔船的管理职权，不属于本案适格被告；如原告不服被诉行政行为，应以舟山市定海区农林与海洋渔业局为被告提起诉讼。对此，另案生效裁判也予以认定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”。舟山市中级人民法院于2016年9月14日依法告知原告张晓琼其所诉被告金塘管委会主体不适格，应当变更被告为舟山市定海区农林与海洋渔业局，但原告不同意变更。综上，原告所起诉的被告主体不适格，经法院告知后，其仍不同意变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告张晓琼的起诉。
张晓琼上诉称：一、包括上诉人所有的船舶在内的400余艘渔船被拆解，事实清楚，原裁定也已经作了认定。二、拆解包括上诉人所有的船舶在内的400余艘渔船，无任何法定手续。三、拆解包括上诉人所有的船舶在内的400余艘渔船的行为是由被上诉人实施的。根据原裁定第3页认定的事实，至少可以证明拆解船舶的行为并不是舟山市定海区海洋与渔业局直接实施的，即使舟山市定海区海洋与渔业局要依法对涉案船舶进行拆解，也是不能委托的。实际上，就是被上诉人基于推进舟山市重点项目金塘木岙集装箱港区项目建设之目的，强行对涉案船舶进行了拆解。上诉人在原审时已向原审法院提供了大量证据予以证明该事实。四、被上诉人拆解了包括上诉人所有的船舶在内的400余艘渔船，理应承担赔偿责任。在原审中上诉人已经提出了该项诉讼请求，但原审法院却以被上诉人主体不适格为由，回避了对上诉人该项诉讼请求的审理。上诉人认为，直接对涉案船舶实施拆解的行为人为被上诉人，而不是舟山市定海区海洋与渔业局。上诉人就此向法院提起诉讼，主张被上诉人赔偿损失，理应得到法律支持。如上诉人提出的诉讼请求，不属于行政诉讼案件，法院理应告知上诉人提起民事诉讼，或据此驳回上诉人的起诉，而不应以行政案件受理，并以被上诉人行政诉讼主体不适格为由驳回上诉人的起诉。综上，请求撤销一审裁定，改判被上诉人赔偿经济损失12万元。
金塘管委会答辩称：一、原审法院查证事实清楚，答辩人非适格主体。案涉无证船只的拆解是原舟山市定海区海洋与渔业局（现更名为舟山市定海区农林与海洋渔业局）为推进舟山市重点项目金塘木岙集装箱港区项目建设，对包括被答辩人在内的诸多相对人使用未经登记船只，且未取得渔业捕捞许可非法从事渔业生产的事实，依法采取没收船只等行政强制措施的行政管理内容，与答辩人无涉。答辩人作为金塘区域开发建设的管理机构，对辖区内的事务既有告知村民依法行使权利的义务，也有义务协助相关部门（包括海洋渔业等管理部门）具体实施行政行为，但本案涉及的行政强制行为非答辩人实施，故答辩人非适格主体。此外，2014年部分被拆解船舶的所有权人已就同种类行政行为提起行政诉讼，因主体不适格被裁定驳回起诉。后黄友良等6位村民变更主体起诉舟山市定海区农林与海洋渔业局，最终认定拆解小船行为程序违法，上述事实也足以证明实施小船拆解行为的行政主体是定海区农林与海洋渔业局，而非答辩人。故原审法院据此作出裁定驳回起诉符合法律规定。二、答辩人非行政行为实施主体，故也非适格的行政赔偿主体。鉴于答辩人在案涉行政管理中未有具体行政行为，海洋渔业主管部门实施具体管理行为，答辩人的相关工作人员因该单位邀请参与在船舶拆解前向村民作动员及思想工作，被答辩人以上述行为来简单判断答辩人为行政赔偿主体也是错误的。综上，一审法院裁定驳回其起诉事实清楚，请求驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十四条、《中华人民共和国渔业法》第四十一条规定，舟山市定海区农林与海洋渔业局（原舟山市定海区海洋与渔业局）具有管理无证渔船的行政管理职权。本案中，为推进金塘穆岙集装箱港区项目建设，原舟山市定海区海洋与渔业局等五单位于2012年2月18日在金塘地区发布《通告》，责令相关人员在规定期限内对堆放于港区滩涂等公共场地，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的无证船只自行进行清理，否则将强制清理拆解。其后金塘穆岙社区及大浦社区黄泥坎村400余艘无证渔船(包括上诉人张晓琼所有的无证渔船)在专项集中清理活动中被强制清理拆解。被上诉人金塘管委会（原舟山金塘开发建设管理委员会）既非前述《通告》的发布主体，亦无相关法律、法规或规章授权其行使无证渔船的管理职权，不属于本案的适格被告。故一审法院认定上诉人所起诉的被告主体不适格，同时告知上诉人变更被告为舟山市定海区农林与海洋渔业局，在上诉人拒绝变更的情况下，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人相关上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 徐一菁