四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终533号
上诉人（原审原告）刘华，男，1968年11月9日出生，汉族，住四川省峨眉山市。
上诉人（原审原告）罗恩祥，男，1963年11月3日出生，汉族，住四川省峨眉山市。
上诉人（原审原告）罗恩勤，男，1967年3月3日出生，汉族，住四川省峨眉山市。
上诉人（原审原告）史福祥，男，1964年11月26日出生，汉族，住四川省峨眉山市。
刘华、罗恩祥、罗恩勤的共同委托代理人杨作福，北京市义派律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐山市人民政府。住所地：四川省乐山市滨河路**号。
法定代表人张彤，市长。
委托代理人冯静，女，乐山市人民政府工作人员。
委托代理人唐薇，女，乐山市人民政府工作人员。
上诉人刘华、罗恩祥、罗恩勤、史福祥（以下简称刘华等人）因诉乐山市人民政府（以下简称乐山市政府）行政复议不予受理一案，不服四川省乐山市中级人民法院(2016)川11行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月25日公开开庭审理本案。被上诉人乐山市政府的委托代理人唐薇，上诉人刘华、罗恩祥、罗恩勤、史福祥以及刘华、罗恩祥、罗恩勤的委托代理人杨作福到庭参加诉讼活动。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年11月16日，刘华等人向乐山市政府申请行政复议，请求确认四川省峨眉山市人民政府（以下简称峨眉山市政府）工作人员于2016年10月12日至2016年10月31日对其实施的非法限制人身自由，扣押财物以及殴打等行为违法。2016年11月16日，乐山市政府法制办公室作出乐府法告〔2016〕35号《告知书》，告知刘华等人的申请不符合行政复议受理条件。2016年11月25日，刘华等人起诉至该院请求撤销乐府法告〔2016〕35号《告知书》，并责令乐山市政府对其复议申请限期作出是否受理的决定。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”，故当事人申请行政复议应以被复议机关作出行政行为为前提。本案中，刘华等人的复议请求是确认峨眉山市政府对其实施的限制人身自由、扣押财物以及对其进行殴打等行为违法，其向乐山市政府申请复议时提交的材料为身份证复印件，农村承包土地经营权证，乐市国土资函〔2015〕115号回复，法院的开庭传票和刘华、罗恩祥、罗恩勤的照片住院证明等，但上述材料不能证明刘华等人申请复议的人身自由被非法限制等行为实际发生也不能证明该行为系峨眉山市政府实施，即现有证据不能证明刘华等人申请复议的对象存在，刘华等人的复议申请不符合复议受理条件。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关对当事人申请行政复议符合法定的申请行政复议条件的，应当依法予以受理；对于不符合法定申请条件的，依法决定不予受理；受理后，发现不符合法定受理条件的，应当决定驳回复议申请。本案中，乐山市政府收到刘华等人的复议申请后，认为不符合法定申请条件的，应当依法决定不予受理。乐山市政府以其负责法制工作机构的名义以《告知书》的形式告知刘华等人的申请不符合行政复议受理条件，此种对当事人复议申请进行处理的方式确系欠妥，一审法院对此予以指出。但乐山市政府法制办公室是乐山市政府负责法制工作的机构，其作出的乐府法告〔2016〕35号《告知书》，告知刘华等人的复议申请不符合行政复议受理条件并说明了理由，该《告知书》并非程序性告知行为，其具有不予受理刘华等人复议申请的功能，实质上乐山市政府对于刘华等人的复议申请已经进行了处理。
综上，因刘华等人在复议申请时提交的证据不能证明该行为系复议被申请人实施。乐山市政府以《告知书》的形式对刘华等人提出的复议申请实质上作出了不予受理的处理决定，故刘华等人的诉讼请求缺乏事实依据，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回刘华等人的全部诉讼请求；案件受理费50元，由刘华等人负担。
刘华等人上诉称，被诉《告知书》严重违法，一审法院认定事实不清，适用法律有误，请求本院撤销一审判决，支持其诉讼请求。
乐山市政府答辩称其有作出《告知书》的职权，且被诉《告知书》不是对行政复议申请的处理。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院判决驳回上诉，维持原判。
二审程序中，刘华等人向本院新提交《关于程应琼等4人到京非正常上访的情况说明》、《照片说明》、《关于程应琼等5人在京非正常上访的情况说明》，拟证明峨眉山市对其实施了非法强制措施。乐山市政府质证认为前述证据材料不具备真实性、合法性、关联性，不能证明峨眉山市对他们实施了强制措施。
本院经审查认为，《关于程应琼等4人到京非正常上访的情况说明》中无刘华等人姓名，与本案无关联性，本院不予采信；《照片说明》、《关于程应琼等5人在京非正常上访的情况说明》、有刘华等人姓名，具备行政诉讼法关于证据的合法性、真实性和关联性要求，本院予以采信，但是不能证明峨眉山市政府对其实施强制措施。
乐山市政府、刘华等人向一审法院提交并随卷宗移送本院的证据均经一、二审庭审质证，并记录在卷。根据一、二审庭审笔录及本院采信的证据材料，本院查明案件事实与一审法院查明案件事实基本无异。
本院认为，刘华等人若主张峨眉山市政府限制其人身自由，并以该府为被申请人向乐山市政府申请行政复议，应当提交峨眉山市政府限制其人身自由的证据。本案中，刘华等人向乐山市政府申请行政复议时提交的证据材料为身份证复印件、土地承包经营权证、乐市国土资函〔2015〕115号《回复》、照片等。上述材料不能证明峨眉山市政府限制刘华等人人身自由的申请复议行为已实际发生，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。乐山市政府收到刘华等人行政复议申请后，认为不符合法定申请条件的，应当依法作出不予受理决定。
乐山市政府以其下属负责法制工作机构的名义作出乐府法告〔2016〕35号《告知书》，告知刘华等人行政复议申请不符合受理条件，此种以乐山市政府法制办公室名义及以《告知书》形式对当事人复议申请进行处理的方式确实欠妥。但乐山市政府法制办公室是乐山市政府内设负责法制工作的机构，其工作职责包括负责处理本级政府行政复议事项，乐山市政府又对乐府法告〔2016〕35号《告知书》告知内容表示认可，该告知行为应视为该府的行为。乐山市政府对刘华等人复议申请进行了处理，刘华等人认为乐山市政府对其行政复议申请没有进行处理，系不履行行政复议职责的行政不作为理由不能成立。
刘华等人所提乐山市政府应履行行政复议职责的诉讼请求，因乐山市政府已经履行了相应职责，应不予支持。乐山市政府以其法制办公室的名义作出《告知书》，明确告知刘华等人所提行政复议申请不符合行政复议受理条件，复议申请反映的问题不能通过该机关解决。乐山市政府以《告知书》形式对刘华等人的行政复议申请决定不予受理欠妥，但其所作《告知书》告知不符合行政复议受理条件而不予受理的内容明确、具体，如撤销该《告知书》，再责令其以不予受理行政复议申请决定书的形式重新作出不予受理决定已无实际意义。
综上，原判认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，驳回刘华等人诉讼请求并无不当。上诉人刘华等人提上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘华、罗恩祥、罗恩勤、史福祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 缪 泰
审判员 王轶贤
审判员 程 刚
二〇一七年十月十七日
书记员 魏葭陵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。