广西壮族自治区百色市右江区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）右行初字第9号
原告xx县xxxx有限责任公司。地址：xxxxxxx村民委。
法定代表人xxx，男，该公司总经理。
委托代理人xxx，广西至善律师事务所律师。
被告百色市xxxx。地址：xx市xxxxxxxxxx.
法定代表人xxx，男，该局局长。
委托代理人xxx，男，xx市xxxx司法监察科科长。
委托代理人xxx，男，xx市xxxx司法监察科干部。
原告xxxxxx有限责任公司（以下简称xx公司）不服xx市xxxxx地质矿产行政受理一案，于2013年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于2013年2月18日受理后，于2013年3月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年3月23日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人xxx、被告的委托代理人xxx、xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告xx市xxxxx局于2013年1月22日对原告作出百国土资复（2013）5号《行政复议不予受理决定书》，决定书认为，原告对xx县xxxx局向广西海秀矿业开发有限责任公司（以下简称海秀公司）作出的“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明（以下简称《说明》）不服，向被告申请行政复议，该《说明》系xx县xxxx局向海秀公司就撤销《责令停止矿产违法行为通知书》事项作出的解释说明，不属于具体行政行为。因此原告提出的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，不予受理。被告于2013年3月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《行政复议法》，证明被告享有法定职权；2、xx公司行政复议申请书；3、xx公司企业法人营业执照；4、xx市xxxx局行政复议不予受理决定书；5、xx县xx局作出的“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明”；6、xx县xx局《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》；7、责令停止矿产违法行为通知书（乐国土资字（2011）01号；8、（2012）乐行初字第1号乐业县法院行政裁定书；证据2-8证明了案件的事实。
原告xx县xxxx有限责任公司诉称，xx县xx局作出的“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号〈责令停止矿产违法行为通知书〉的决定》的说明”没有事实依据，程序违法。原告因承担广西海秀矿业开发有限责任公司（以下简称海秀公司）名下的百社金矿项目的采矿工作而设立。xx县xx资源局在没有按照相关法律、法规规定，进行全面、客观、公正地调查，没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知原告依法享有的权利的情况下，于2011年8月17日作出乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》，认定原告非法开采并强制清场，没有事实依据；并且，xx县xxxxx局使用的文书格式不当，没有按照规定制作行政处罚决定书，而是简单地以通知代替处罚，并且程序违法，严重损害原告的合法权益。因此，原告于2011年1月31日向法院提起行政诉讼，请求法院判决xx县xxxx局作出乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》的具体行政行为违法，并予以撤销。在诉讼过程中，xx县国xxxxx局于2012年2月24日以乐国土（2012）01号文件作出《关于撤销乐国土资停字（2011）01号〈责令停止矿产违法行为通知书〉的决定》。xx县xxxxx局自行撤销该通知后，原告向法院申请撤诉，法院于2012年3月8日作出（2012）乐行初字第1号行政裁定书，准许原告撤回起诉。但在原告撤回起诉后，xx县xxxx局再次在没有按照相关法律、法规规定，进行全面、客观、公正地调查，没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知原告依法享有的权利的情况下，于2012年3月20日为海秀公司私下出具了“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号〈责令停止矿产违法行为通知书〉的决定》的说明”，认定“此前乐业县百社金矿有限责任公司从2006年起违法开采xx县xx金矿的事实认定没有改变”，该“说明”变相地以说明的形式对原告的合作建设、开发xx金矿的行为作出了“非法盗采”的违法认定，程序违法。现海秀公司据此以原告非法盗采为由向南宁市青秀区法院起诉，南宁市青秀区人民法院以“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”为由，采信了xx县xxxx局违背事实和法律、法规，违反法定程序作出的认定原告“违法盗采”的该项书证，一审判决原告赔偿海秀公司71746179.6元。原告对“说明”有异议，向被告申请复议，被告于2013年1月22日作出百国土资复（2013）5号《行政复议不予受理决定书》。原告认为，该“说明”对相对人的权利义务造成了新的损害。由于该“说明”是国家行政机关针对被管理者矿山企业百社公司作出的单方行为，该“说明”不仅为相对人百社公司设定了义务，而且一旦相对人未履行义务，将直接承担被强制执行的法律后果。因为认定为“违法”，就要承担责任，可以是行政责任或民事责任。“说明”是对原告的权利义务有拘束力的确认。综上，xx县xxxx局作出的“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号〈责令停止矿产违法行为通知书〉的决定》的说明”中含有具体行政行为的内容，是具体行政行为，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于申请复议的范围。xx市xxxx局认为该“说明”属于抽象行政行为，不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的百国土资复（2013）05号行政复议不予受理决定书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销；并由xx市xxxx局重新作出复议决定。望法院判如所请。
原告提供的证据：1、原告的营业执照；2-3、海秀公司营业执照、工商备案电脑咨询单；4、《关于乐业县百社金矿办理黄金开发手续的报告》；5、《开采黄金矿产申请表》；6、《关于乐业县百社金矿勘查和开发的批复》；7-11、原告的《开采黄金矿产批准书》、《采矿许可证》、缴纳采矿使用费收据、2007年矿山年检、年度检查；12-20、矿山建设用地审批、使用林地审核同意书、百社金矿“三同时”验收报告、安全生产许可证、评审意见书、《排放污染物许可证》、《水土保持方案许可证》、关于《百色市乐业县百社金矿开采项目土地复垦方案》的复函、《矿山地质环境恢复治理责任书》及交纳保证金发票；21-24、《关于组建广西南宁海秀经贸有限责任公司合同书》；2003年3月20日及2005年4月17日乐业县百社金矿勘查、开发协议书，杨胜国出具的声明书及确认书；1-24号证据证明原告系依法成立，并办理相关手续后拥有合法采矿权，不存在乐业县国土资源局所认定的违法开采的事实。25、乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》；26、乐业县法院案件受理通知书；27、乐业县国土资源局关于撤销乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》的决定；28、乐业县法院行政裁定书；29、关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明；30、国土资源部《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》；25-30号证据证明，xx县xxxx局在向原告作出责令停止矿产违法行为通知书后，原告不服向乐业县法院提起行政起诉，乐业国土局撤销该通知书，原告因此撤诉。在原告撤回起诉后，乐业县国土资源局又以说明的形式对原告的权利和义务作出与《责令停止矿产违法行为通知书》实质一样的认定，乐业县国土局违反法定程序作出具体行政行为。31-32、南宁市青秀区法院（2012）青民二初字第555号民事判决书、广西乐业县百社金矿非法开采矿区储量损失测量报告（2011年10月25日），证实判决书依据《说明》认定原告违法开采，并引用错误程序得出的评估报告做为原告在案件中的赔偿标准，导致原告合法权益受到侵害。
被告xx市xxxx局辩称，一、xx市xxxx局作出百国土资复（2013）5号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，证据确凿。原告不服xx县xxxx局向海秀公司作出的《说明》，向被告申请复议。经审查，xx县国土局作出的《说明》，不是具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的情形。从内容上看，该《说明》仅系xx县xx局向广西海秀矿业开发有限责任公司就撤销《责令停止矿产违法行为通知书》一事而进行的陈述、说明、解释，属于咨询答复类文书，其内容虽有涉及原告，但仅为陈述性的表述，不包含依职权作出的行政决定，对原告不具有行政拘束力。从程序上看，该《说明》的答复对象为海秀公司，而非原告，也未对其进行送达，不属于具体行政行为。被告在收到原告提出的复议申请后，依法履行行政复议职能，经认真审查，认为该行政复议不属于《行政复议法》第六条规定的情形，因此，被告依据《行政复议法》第十七条的规定作出百国土资复（2013）5号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对于被告所提交的证据无异议，本院对其证据的真实性、合法性、关联性予以确认。对于原告所提交的证据1-31，被告无异议，对于证据1、25-30本院作为本案证据予以采纳；证据2-24其证明目的是原告开采百社金矿的合法性，因本案审查的是被告作出不予受理的具体行政行为的合法性问题，而不是审查原告百社公司开采的合法性与否，故对于证据2-24不作为认定本案事实的依据；对于证据31、32即判决书和《测量报告》，被告认为与本案无关，不予认可，本院对于南宁青秀区法院（2012）青民二初字第555号民事判决书及乐业县国土局委托湖南有色地质勘查局217队《测量报告》的真实性本院予以确认。
经审理查明，2011年8月17日，xx县xx局向原告xxx县xxx有限责任公司作出乐国土资停字（2011）01号《责令停止矿产违法行为通知书》，原告不服向xx县法院提起行政诉讼，请求撤销该通知书。在审理过程中，xx县xxxx局于2012年2月24日作出乐国土资字（2012）01号《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》，原告遂于2012年3月8日向xx县法院申请撤回起诉，法院予以准许。2012年8月6日，原告在南宁市青秀区法院开庭审理广西海秀矿业开发有限责任公司与其损害公司责任利益纠纷一案中，得知在2012年3月20日xx县xxxx局对海秀公司作出“关于对《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》的说明”，该《说明》表明“我局对此前xx县xxxx有限公司从2006年起违法开采xx县xxxx的事实认定并没有改变，将依法进一步处理”。原告对该《说明》有异议，向被告申请行政复议，请求撤销xx县xx局作出的《说明》，被告以原告的申请不符合《行政复议法》的规定，于2013年1月22日作出了百国土资复（2013）5号《不予受理决定书》，原告不服遂诉至法院成讼。
另查明，海秀公司于2011年12月21日起诉原告及xxx等人损害公司利益责任纠纷一案，南宁市青秀区人民法院于2012年12月28日作出（2012）青民二初字第555号民事判决书，原告百社公司不服判决，上诉至南宁市中级人民法院，现该案正在二审期间。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关申请复议。被告xx市xxx局对本案享有作出受理行政复议申请和行政复议决定的法定职权。本案的审查重点实质是xx县xxx局对海秀公司作出的“说明”是否属于行政复议的范围。本案中，xx县xxxx局作出“说明”的对象虽然是海秀公司，但该“说明”在内容上涉及到原告xx公司，并与其有法律上的利害关系，且该“说明”与其之前对原告作出的《关于撤销乐国土资停字（2011）01号<；责令停止矿产违法行为通知书>；的决定》是相关联的。xx县xxx局作为地质矿产主管部门，负责本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督、管理工作，其以行政机关的名义出具的“说明”证实某种法律状态存在的行为是一种证明行为，而且该证明行为对当事人权利义务具有实质性影响，根据《行政复议法》第六条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政机关复议。故原告向被告xx市xxx局申请复议，应予受理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告xx市xxx局作出的百国土资复（2013）5号《行政复议不予受理决定书》。
二、被告xx市xxxx局应于判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告xx市xxxx局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（户名：待结算财政款项—法院诉讼费专户，账号：605101012001397，开户行：农业银行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 琳
代理审判员 伍水英
人民陪审员 罗钢铁
二〇一三年五月十五日
书 记 员 李玮全