江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初456号
原告苏丽萍,女,1975年2月20日生，汉族，住南京市秦淮区。
原告苏丽婷,女,1977年9月25日生，汉族，住南京市秦淮区。
原告苏丽芳,女,1979年7月21日生，汉族，住南京市秦淮区。
以上三原告的共同委托代理人刘博韬、张琨，北京在明律师事务所律师。
被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。
法定代表人林涛，南京市秦淮区人民政府区长。
委托代理人张燕艳，南京市秦淮区人民政府法制办公室科长。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。
原告苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月8日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。原告苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳及其委托代理人刘博韬，被告秦淮区政府的委托代理人张燕艳、张毅到庭参加诉讼。本案因双方当事人申请庭外和解，扣除审限30日。本案现已审理终结。
被告秦淮区政府于2016年3月10日作出宁秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称1号征收决定），决定征收秦淮区文津桥1号-20号（含单、双号）；范家塘1号-268号（含单、双号）；止马营2号-10号（双号）；止马营3号-23号（单号）；西止马营1号-27号（单号）；西止马营12号；西止马营39号-81号（单号）；西止马营50号-58号（双号）；韩家苑37号-38号；韩家苑51号-52号；莫愁路97号；莫愁路111号-117号（单号）；莫愁路145号-149号（单号）；莫愁路161号；莫愁路165号-169号（单号）；莫愁路173号；莫愁路177号-187号（单号）；莫愁路205号-207号（单号）；北湾子41号-49号（单号）；北湾子53号-55号（单号）；虎踞南路75号2幢、3幢（具体征收范围以征收范围红线图为准）。上述范围内的国有土地使用权同时收回。
原告苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳诉称：一、三原告共有的秦淮区莫愁路149号204室房屋不是危旧房，而是能够正常使用的临街房屋，楼下是商业门面房。原告对该房屋具有合法的产权证和土地证，受物权法保护，这与地块中其他危旧房不同。被告所征收的其他房屋大多属于棚户区房或城中村房屋，这些房屋理应拆除、搬迁。被告将原告上述房屋拉入到危旧房改造的征收中，显属事实不清，证据不足。二、被告既然已经明确本次征收是加快危旧房改造，那么应将棚户区或城中村以及危旧房改造作为征收范围，不应当借危旧房改造之机随意扩大征收范围，将不属于危旧房的涉案房屋拉入危旧房改造项目中来，被告的征收行为与征收目标相违背，且没有法律事实依据。三、被告在作出本次征收决定之前，没有对原告所在的范家塘文津桥地块中哪些属于危旧房，哪些不属于危旧房进行公示、听证、风险评估，程序违法。四、被告在征收决定中将棚户区房屋、城中村房屋及违章建筑与两证齐全且不属于危旧房屋混同一体，一并征收，在房屋征收补偿标准上易造成混乱，无法保证补偿标准的公平公正，不利于原告房屋的实际价值和权益得到有效保护。五、被告在作出征收决定之前，补偿资金没有足额到位，没有广泛征求社会公众意见，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称市征补办法）的规定。综上，请求人民法院判决：1、撤销被告作出的1号征收决定；2、诉讼费由被告承担。
原告苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳向本院提交了房屋产权证和土地使用权证作为证据，证明原告在征收范围内拥有合法的房屋所有权和土地使用权，与本案具有利害关系，是适格主体。
被告秦淮区政府辩称：一、范家塘文津桥地块房屋征收项目，经南京市秦淮区第一届人民代表大会第四次会议通过的《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》确认，纳入2016年南京市秦淮区国民经济和社会发展计划，符合征补条例第九条第一款的规定。根据市征补办法第二章的相关规定，范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目由秦淮区发展和改革局（以下简称秦淮区发改局）备案，后经南京市规划局（以下简称市规划局）规划许可，符合征补条例第八条第(五)项的规定。二、2015年7月9日，南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）出具了《征收范围确认书》，确认范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目可以启动征收程序，征收范围以征收红线范围图为准。后秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）拟定了征收补偿方案，并组织相关部门进行论证。2015年12月1日，市住建委回复要求将案涉项目房屋征收补偿方案予以公示，秦淮区征收办将该征收补偿方案公示后，在30天的公示期内，被征收人未对征收补偿方案提出书面修改意见。2016年1月21日，市住建委经审核涉案房屋征收补偿实施方案、社会稳定风险评估备案通知书、开户资金证明等材料，同意按公示后的房屋征收补偿方案实施房屋征收工作。三、被告在作出征收决定前，对案涉项目进行了社会稳定风险评估，对案涉项目的申请资料进行严格审查，根据征补条例和市征补办法的相关规定，于2016年3月10日作出1号征收决定，同时对征收目的、征收范围、征收补偿实施方案、房屋征收部门、监督举报电话、行政复议、行政诉讼权利等事项进行公告。综上，被告作出1号征收决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告秦淮区政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告；2、南京市秦淮区第一届人民代表大会第四次会议关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划的决议，证据1、2证明范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目符合征补条例第八条第(五)项规定的旧城区改建需要征收的项目，并纳入国民经济和社会发展规划。
第二组证据：3、关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书（秦发改投资字[2015]132号）；4、关于秦淮区范家塘文津桥地块征收规划意见的复函(宁规函字[2015]242号)；5、秦淮区范家塘文津桥拟征收地块规划用地范围和条件附图；6、建设项目用地勘测定界成果报告；7、建设用地勘测定界图；8、启动秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收程序申请；9、关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目确认征收范围的情况说明；10、秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查论证意见；11、征收范围确认书；12、征收范围红线图，证据3-12证明由市住建委会同区发改局、市规划局、市国土局、秦淮区房屋征收部门等相关部门进行前期调查、论证，确定范家塘地块项目征收范围。
第三组证据：13、市住建委征收房屋产权情况表；14、房屋征收冻结通知书[201504005]；15、[201504005]号通知书送达回执，证据13-15证明被告在作出征收决定前，对范家塘地块征收范围内的房屋进行调查处理，后房屋征收部门向市公安局、市国土局、市房改办、市工商局等部门书面通知房屋征收冻结。
第四组证据：16、范家塘文津桥片区危旧房改造现场指挥部会议纪要及会议签到表；17、范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收补偿方案（以下简称征收补偿方案）备案申请书（附征收补偿方案）；18、征收补偿方案回复；19、征收补偿方案公告；20、征收补偿方案；21、公示照片3张；22、征收补偿方案修改情况说明；23、范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收补偿实施方案（以下简称征收补偿实施方案）；24、征收补偿实施方案回复，证据16-24证明被告房屋征收部门拟定征收补偿方案并组织论证，后被告在房屋征收范围内对征收补偿方案进行公示，征求意见。因范家塘项目征收补偿方案在公示期内，被征收人未提出书面修改意见，市住建委批准同意按公示后的房屋征收补偿方案实施房屋征收工作。
第五组证据：25、秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书(秦稳评办[2015]19号)；26、通知（南京市征收办确定概算评估机构）；27、南京市国有土地上房屋征收概算表；28、南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款开户通知书(编号0000907)；29、南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款缴款通知书10份（共计3.1亿元）；30、关于调剂使用清水塘、回龙街项目安置房源的请示；31、南京市保障性住房定购协议、2份情况说明；32、产权置换房定购协议书；33、紫杨佳园产权置换房销售窗口表2份，证据25-33证明房屋征收部门对范家塘地块的征收进行项目概算，并进行了社会稳定风险评估工作。范家塘项目做到征收补偿资金足额到位、专户专储，并提供房屋产权调换房源。
第六组证据：34、秦淮区政府常务会议纪要；35、1号征收决定；36、公告；37、征收补偿实施方案；38、公示照片3张，证据34-38证明秦淮区政府常务会议讨论关于范家塘项目涉及改造家园等历史遗留问题处理办法及征收补偿实施细则，后被告依法作出1号征收决定，并予以公示。
被告秦淮区政府向本院提交了以下依据：1、征补条例第八条、第九条、第十二条；2、市征补办法第八条、第九条、第十一条、第十四条、第十五条、第十六条。
经庭审质证，被告对原告提交的证据真实性、合法性、关联性均予以认可，与被告查产登记情况的面积一致，房屋是成套住宅，位置在2楼，不存在原告方所讲自建的房屋。
原告对被告提交的证据1—3、14、15、17—21、26、27、30、36、38的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据4的真实性没有异议，对合法性、关联性及证明目的不予认可，复函中记载的是“拟征收范围符合城市规划要求”，该复函充其量是征补条例第九条所规定的四项规划之中的城乡规划，不能证明在作出房屋征收决定之前已经取得了规划部门出具的规划许可文件。对证据5—12的真实性、关联性没有异议，因证据4不符合法律规定，证据5—12涉及到的征收范围均不具备合法性。对证据13的真实性、合法性不予认可，对关联性没有异议。对证据16的真实性不予认可。对证据22的真实性、合法性不予认可，对关联性没有异议。对证据23、24的真实性、关联性没有异议，对合法性不予认可。对证据25形式上的真实性没有异议，对记载内容的真实性、合法性不予认可。对证据28的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的不予认可。对证据29的真实性没有异议，对合法性、关联性和证明目的不予认可。对证据31、33的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可。对证据32的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明目的不予认可，该两份证据仍然没有改建或就近地段的安置房源。对证据34的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的不予认可。对证据35、37的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的上述所有证据，因均与本案待证事实具有关联性，且客观真实、来源合法，本院予以确认。
经审理查明，2015年6月8日，秦淮区发改局作出《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》（秦发改投资字[2015]132号），同意南京振东房地产开发有限公司（以下简称振东房地产公司）实施秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目。2015年6月18日，市规划局向秦淮区政府、振东房地产公司作出《关于秦淮区范家塘文津桥地块征收规划意见的复函》(宁规函字[2015]242号)，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求，该复函附有秦淮区范家塘文津桥拟征收地块规划用地范围和条件附图。2015年6月，南京市国土资源信息中心绘制建设用地勘测定界图，同月26日，南京市国土资源信息中心在《建设项目用地勘测定界成果报告》上加盖专用章，该报告“勘测单位成果检查意见”一栏载明，经查该成果符合勘测定界办理单及中心作业要求。
2015年6月30日，秦淮区征收办向市住建委提交《启动秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目房屋征收程序申请》，申请启动征收程序，确定征收范围。2015年7月9日，市住建委作出《秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查论证意见》，确认该项目征收范围与市规划局规划意见函的用地范围一致。同日，市住建委作出《征收范围确认书》，并附征收范围红线图，确认范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目符合征补条例第八条第（五）项情形，可以启动征收程序，征收范围详见征收范围红线图。
2015年7月10日，市住建委对范家塘文津桥地块的房屋产权情况出具了《征收房屋产权情况表》。2015年7月10日，市征收办经秦淮区征收办申请，向南京市房地产交易登记中心、公安、国土、工商等部门作出房屋征收冻结通知书，告知范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围内暂停办理建设工程规划许可证、土地使用权证、房屋析产等相关手续。
2015年11月27日，秦淮区征收办拟定征收补偿方案，并于同日报市住建委备案。同年12月1日，市住建委作出《征收补偿方案回复》，要求秦淮区征收办依法公示征收补偿方案，如有重大修改，报市住建委商定，次日，秦淮区征收办发布征收补偿方案公告，并在范家塘文津桥地块张贴，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2015年12月2日至2015年12月31日。2015年12月21日，南京市秦淮区社会稳定风险评估工作领导小组对范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目出具了《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》，认为经论证审议，该项目属于低风险，风险在可控范围内，对该项目准予备案。2016年1月11日，秦淮区征收办向市住建委提交《征收补偿方案修改情况说明》：在30天的公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，将征收补偿方案报市住建委备案。同月21日，市住建委作出《征收补偿实施方案回复》，要求秦淮区征收办按照公示后的征收补偿方案实施房屋征收工作。
2016年1月16日，南京市秦淮区第一届人民代表大会第四次会议批准《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告所附秦淮区2016年重大项目一览表中第1项为范家塘文津桥地块改造项目。2016年3月3日，秦淮区政府召开政府常务会议，决定原则同意范家塘文津桥项目涉及改造家园等历史遗留问题处理办法及征收补偿实施细则。2016年3月10日，秦淮区政府作出1号征收决定，决定征收秦淮区文津桥1号-20号（含单、双号）；范家塘1号-268号（含单、双号）；止马营2号-10号（双号）；止马营3号-23号（单号）；西止马营1号-27号（单号）；西止马营12号；西止马营39号-81号（单号）；西止马营50号-58号（双号）；韩家苑37号-38号；韩家苑51号-52号；莫愁路97号；莫愁路111号-117号（单号）；莫愁路145号-149号（单号）；莫愁路161号；莫愁路165号-169号（单号）；莫愁路173号；莫愁路177号-187号（单号）；莫愁路205号-207号（单号）；北湾子41号-49号（单号）；北湾子53号-55号（单号）；虎踞南路75号2幢、3幢（具体征收范围以征收范围红线图为准），上述范围内的国有土地使用权同时收回。同日，秦淮区政府发布公告，并在范家塘文津桥地块张贴。该公告载明了征收决定的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收补偿协议签约期限、监督举报电话、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项。三原告共有的位于南京市秦淮区莫愁路149号204室房屋在1号征收决定的征收范围内，原告不服1号征收决定，诉至本院。
另查明，2015年10月27日，经秦淮区征收办申请，市征收办组织了范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目确定概算评估机构的抽签选定活动，中签评估机构为江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司，后该公司出具了《南京市国有土地上房屋征收概算表》，涉案项目补偿概算总金额为92958万元。后征收实施单位南京庆盛房屋拆迁有限公司因范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目，在其开户的南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款账户存入共计3.1亿元，并定购了本市栖霞区东花岗片区、秦淮区紫杨佳园等处产权置换房源。
本院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被告秦淮区政府具有作出1号征收决定的法定职权。
征补条例第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，本案应当重点审查下列内容：房屋征收决定是否基于公共利益；建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合收补条例规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会，以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定是否依法公告。本院对以上事项认定如下：
第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，征收补偿方案载明征收目的为危旧房改造，1号征收决定明确其征收目的为“加快秦淮区危旧房改造，提升城市环境品质，改善落后的基础设施条件”，该征收目的符合征补条例第八条第（五）项规定的情形，属基于公共利益的需要。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，是否纳入国民经济和社会发展年度计划。征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。市征补办法第八条进一步做了细化规定，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。《市政府办公厅关于明确〈南京市国有土地上房屋征收与补偿办法〉第八条有关内容适用问题的通知》（宁政办发[2014]2号文）中进一步明确，第八条中的“规划许可文件”，包括“规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图”或者“规划意见函及经认可的附图”。本案中，被告提交了秦淮区2016年国民经济和社会发展计划、秦淮区发改局作出的《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》、市规划局作出的《关于秦淮区范家塘文津桥地块征收规划意见的复函》、国土部门出具的建设项目用地勘察成果报告文件等材料。根据本案查明的事实，市住建委根据秦淮区征收办的申请，于2015年7月9日作出《秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围调查论证意见》，确认该项目征收范围与市规划局规划意见函的用地范围一致。同日，市住建委作出《征收范围确认书》，并附征收范围红线图，符合上述规定。2016年国民经济和社会发展计划所附秦淮区2016年重大项目一览表中第1项即为范家塘文津桥地块改造项目，范家塘文津桥地块改造项目已经列入秦淮区2016年度的国民经济和社会发展计划。
第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征补条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，秦淮区征收办于2015年11月27日拟定征收补偿方案，并于同日报市住建委备案。后秦淮区征收办发布征收补偿方案公告，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2015年12月2日至2015年12月31日。在上述公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，秦淮区征收办向市住建委提交情况说明，并将征收补偿方案报市住建委备案，符合上述规定。
第四，被告是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。征补条例第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，案涉项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，但案涉征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内向秦淮区征收办提出异议或者修改意见，不存在需召开听证会的情形，故秦淮区政府未组织听证并无不当。
第五，作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估。根据在案证据，秦淮区稳维办组织稳评专家组及区有关部门对案涉项目进行了社会稳定风险评估，认定案涉项目属于低风险，风险在可控范围内。秦淮区社会稳定风险评估工作领导小组于2015年12月21日向秦淮区征收办出具《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》，决定对涉案项目准予备案。被告在征收决定作出前，召开政府常务会议，经研究决定原则同意范家塘文津桥项目涉及改造家园等历史遗留问题处理办法及征收补偿实施细则，符合规定。
第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，征收实施单位南京庆盛房屋拆迁有限公司为涉案项目开立了专项存款账户，开户通知书表明该账户为案涉项目专项存款，符合专户存储、专款专用的要求。根据被告提交的专项存款记录、调换房源的相关证据，案涉征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。
第七，房屋征收决定是否依法公告。本案中，被告于2016年3月10日作出1号征收决定，并于当日发布公告，在范家塘文津桥地块进行张贴。公告载明了征收决定的征收目的和征收范围、征收补偿方案等事项，符合征补条例第十三条的规定。
综上，被告秦淮区政府作出的1号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销1号征收决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告苏丽萍、苏丽婷、苏丽芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 李伟伟
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 孙 皓