北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终93号
上诉人（一审原告）杨晓义，男，住北京市顺义区。
被上诉人（一审被告）北京市顺义区马坡镇人民政府，住所地北京市顺义区顺成大街15号。
法定代表人贾睿，镇长。
委托代理人贠振，男，北京市顺义区马坡镇人民政府工作人员。
委托代理人郝雪梅，北京冉午宁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区府前中街5号。
法定代表人高朋，区长。
委托代理人张少远，男，北京市顺义区人民政府工作人员。
委托代理人吴晓雁，北京道盛律师事务所律师。
上诉人杨晓义因诉被上诉人北京市顺义区马坡镇人民政府（以下简称马坡镇政府）、北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）政府信息公开及行政复议决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2017）京0113行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2017年6月19日，马坡镇政府作出顺义区马坡镇（2016）第2号-复议答《答复告知书》（以下简称被诉答复告知书）。告知杨晓义，其申请公开的陈×家北京市集体土地拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分涉及个人隐私，经征询意见，所有成员均不同意公开，故决定不予公开。杨晓义不服，向顺义区政府申请行政复议。顺义区政府于2017年8月28日作出顺政复字〔2017〕96号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了马坡镇政府作出的被诉答复告知书。
杨晓义不服上述行政行为，诉至一审法院，请求撤销马坡镇政府作出的被诉答复告知书；撤销顺义区政府作出的被诉复议决定。
一审法院经审理查明，杨晓义系北京市顺义区马坡地区西×村人。2016年12月19日，杨晓义当面向马坡镇政府提交信息公开申请表，请求马坡镇政府公开“西×村书记陈×家拆迁协议”，用于“澄清陈×在西×村拆迁时是否利用职务之便非法套取回迁安置房”。当日，马坡镇政府作出登记回执，告知杨晓义将于2017年1月10日前针对其上述申请作出书面答复。2017年1月4日，马坡镇政府向杨晓义送达告知书，告知杨晓义其申请公开的政府信息内容不明确，要求杨晓义进行更改、补充。2017年1月6日，杨晓义补充说明其申请公开的协议是“北京×地产开发有限公司与被拆迁人陈×家所签订的‘北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书’中所载人员名称部分，其中拆迁款处可遮挡处理”。因信息公开事项未办理完结，马坡镇政府经审批后，于2017年1月12日告知杨晓义延期至2017年2月5日前作出答复。2017年1月19日，马坡镇政府向陈×进行询问，陈×表示“北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分”涉及家中全部人员姓名、相互之间关系，所载人员均得到了补偿，不仅仅是名称，还代表每人获得45平方米的回迁安置房面积，属于自家财产，涉及个人隐私，不同意公开。2017年1月20日，马坡镇政府向陈×发出《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，认为杨晓义申请公开的“陈×家北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分”的政府信息涉及陈×的个人隐私，要求陈×于收到该函之日起5个工作日内将是否同意公开该信息的意见函告马坡镇政府，逾期不作答复的，视为不同意公开。2017年1月24日，陈×回复不同意向申请人公开。
2017年2月4日，马坡镇政府作出顺义区马坡镇（2016）第2号-答《答复告知书》（以下简称2号答复告知书）。主要内容为：杨晓义，因您申请公开的事项涉及个人隐私，马坡镇政府于2017年1月20日向陈×本人提出征询意见，陈×不同意公开北京市集体土地拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十三条及《北京市政府信息公开规定》第二十七条之规定，陈×不同意公开本人北京市集体土地拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分。故本机关决定不予公开。当日，杨晓义收到该告知书。
2017年2月13日，杨晓义向顺义区政府申请行政复议，要求撤销2号答复告知书。2017年5月8日，顺义区政府作出顺政复字〔2017〕19号《行政复议决定书》（以下简称19号行政复议决定），认为：《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，马坡镇政府收到申请后，未按上述规定充分履行上述程序，属程序违法。故决定撤销马坡镇政府作出的2号答复告知书，并责令马坡镇政府依法重新作出行政行为。
19号行政复议决定生效后，马坡镇政府经审批，于2017年5月26日作出并邮寄《政府信息延长答复期告知书》，告知杨晓义延期至2017年6月20日前作出行政行为。次日，杨晓义收到该告知书。2017年6月12日，马坡镇政府向陈×家集体土地房屋拆迁货币补偿协议书所载家庭人口中除陈×之外的其他人进行询问，被询问人均表示不同意公开相关信息。同日，马坡镇政府向上述人员发出《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，认为杨晓义申请公开的“陈×家北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分”的政府信息涉及个人隐私，要求被征求意见者于收到该函之日起5个工作日内将是否同意公开该信息的意见函告马坡镇政府，逾期不作答复的，视为不同意公开。同日，被征求意见者回复不同意向申请人公开。
2017年6月19日，马坡镇政府重新作出被诉答复告知书。主要内容为：杨晓义，因您申请公开的事项涉及个人隐私，马坡镇政府于2017年6月12日向陈×家拆迁补偿协议书中所载所有成员提出征询意见，所有成员均不同意公开北京市集体土地拆迁货币补偿协议书中所载人员名称部分。依照《政府信息公开条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开”及《北京市政府信息公开规定》第二十七条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密或者个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，行政机关不得公开”之规定，本机关决定不予公开。次日，杨晓义收到被诉答复告知书。
杨晓义不服被诉答复告知书，于2017年7月7日当面向顺义区政府提交行政复议申请及相关材料。顺义区政府经审批，于2017年7月10日予以立案。同日，顺义区政府向马坡镇政府送达行政复议答复通知书。2017年7月18日，马坡镇政府向顺义区政府提交了答复意见及相关材料。2017年8月8日，顺义区政府向马坡镇政府进行调查询问。2017年8月28日，顺义区政府经审批作出被诉复议决定，维持了马坡镇政府作出的被诉答复告知书。当日，杨晓义收到该决定书。次日，马坡镇政府收到该决定书。杨晓义仍不服，在法定期限内提起本诉。
一审法院另查，陈×家集体土地房屋拆迁货币补偿协议书由拆迁人北京×地产开发有限公司制作，马坡镇政府是保存机关之一。诉讼过程中，马坡镇政府称本案中杨晓义申请公开的政府信息涉及的个人隐私包括：陈×家庭成员之间的身份关系、财产关系；不公开涉诉信息不会对公共利益造成重大影响。
一审法院经审理认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、马坡镇政府作出的被诉答复告知书是否合法；二、顺义区政府的复议程序是否合法。
一、关于被诉答复告知书的合法性问题。
根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，马坡镇政府作为杨晓义申请公开信息的保存机关，根据上述规定，其负有针对杨晓义提交的政府信息公开申请作出是否公开答复的法定职责。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十三条规定：行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《北京市政府信息公开规定》第二十七条亦有类似规定。此外，参照《北京市政府信息公开规定》第八条第二款第（三）项的规定，根据相关法律、法规和国家有关规定，涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私信息的，不予公开。本案中，马坡镇政府认为杨晓义申请公开的政府信息包含陈×家庭成员之间的身份关系、财产关系，涉及个人隐私，且不公开不会对公共利益造成重大影响，遂根据上述规定，在决定是否公开相关信息前，以书面方式征求所涉第三方意见，并根据征求意见结果作出被诉答复告知书，明确告知杨晓义不予公开政府信息的理由及法律依据。因此，马坡镇政府已经履行了法定告知和说明理由义务，其作出的被诉答复告知书证据确凿，适用法律、法规正确。虽然被诉答复告知书与马坡镇政府之前所作2号答复告知书内容基本一致，但二者所依据的事实并不相同，故杨晓义的诉讼理由不能成立。执法程序上，本案中，马坡镇政府作出被诉答复告知书前，根据《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定履行了延长答复期的审批、告知程序，其信息公开程序并无不当。
二、关于复议程序的合法性问题。
本案中，杨晓义对复议程序提出异议，认为顺义区政府应当向其出示马坡镇政府认为涉及个人隐私的证据。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十三条第二款的规定，申请人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。据此，杨晓义要求顺义区政府出示涉及个人隐私的证据与前述法律规定不符，其所提异议不能成立。本案中，杨晓义针对被诉答复告知书申请行政复议后，顺义区政府履行了受理、告知、审核、审批等程序，后在法定期限内作出被诉复议决定并向各方当事人送达，其复议程序并无不当。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定〉》第十二条第（八）项之规定，判决驳回杨晓义全部诉讼请求。
上诉人杨晓义不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由主要为：一、一审判决第十二页第十一行认可与被诉答复告知书与马坡镇政府之前作出2号答复告知书内容基本一致，违反了《行政复议法》第二十八条的规定。二、被上诉人认定上诉人提出的政府信息公开申请涉及个人隐私，缺乏法律依据。上诉人提出的政府信息公开申请涉及公共利益，根据《政府信息公开条例》第六条、第十一条、第十二条的规定，被上诉人应主动公开上诉人申请公开的信息。三、根据最高人民法院公布的全国法院政府信息公开十大案例，当涉及公共利益的知情权和监督权与保障性住房申请人一定范围内的个人隐私相冲突时，应首先考量保障性住房的公共属性，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被诉复议决定及被诉答复告知书。
杨晓义在法定期限内向一审法院提供了下列证据：
1.2号答复告知书，证明该答复被顺义区政府依法撤销；
2.被诉答复告知书，证明该答复违反了《行政复议法》第二十八条第（四）项规定；
3.被诉复议决定书，证明该复议决定违反了《行政复议法》第二十八条第（四）项规定；
4.19号行政复议决定书，证明顺义区政府依法撤销了马坡镇政府作出的2号答复告知书。
马坡镇政府在法定期限内向一审法院提供了下列证据：
1.政府信息公开申请表，证明杨晓义于2016年12月19日向马坡镇政府提交政府信息公开申请表，且马坡镇政府收到此申请表；
2.登记回执，证明马坡镇政府于2016年12月19日对杨晓义提出的申请予以登记，并明确告知杨晓义于2017年1月10日之前作出书面答复；
3.告知书，证明2017年1月4日马坡镇政府告知杨晓义申请内容不明确，要求其补正；
4.补充说明，证明2017年1月6日杨晓义提出补充说明，马坡镇政府已经收到；
5.政府信息延期答复审批表，证明2017年1月11日马坡镇政府经领导审批同意延期，马坡镇政府程序合法；
6．《政府信息延长答复期告知书》，证明2017年1月12日马坡镇政府向杨晓义出具了延期告知书，延期至2017年2月5日前作出答复；
7.谈话笔录，证明马坡镇政府于2017年1月19日向第三方陈×调查，由此判定涉及个人隐私，且其不同意公开；
8.《关于政府信息公开征求第三方意见的函》及第三方意见回函，证明马坡镇政府于2017年1月20日向第三方发出征求意见函，并要求其5个工作日回复。第三方于2017年1月24日回函，明确表示不同意公开；
9.2号答复告知书，证明2017年2月4日马坡镇政府作出答复，因涉及个人隐私，不予公开；
10.送达回证，证明2017年2月4日马坡镇政府将2号答复告知书送达杨晓义，马坡镇政府程序合法；
11.19号行政复议决定书，证明顺义区政府以未充分履行程序为由，撤销了马坡镇政府作出的2号答复告知书；
12.政府信息延期答复审批表，证明2017年5月25日马坡镇政府经领导审批同意延期，马坡镇政府程序合法；
13.《政府信息延长答复期告知书》及EMS回执、妥投单，证明2017年5月26日马坡镇政府向杨晓义出具了延期告知书，延至2017年6月20日前作出答复，并送达给杨晓义且杨晓义已收到，程序合法；
14.谈话笔录，证明马坡镇政府于2017年6月12日向第三方调查，由此判定涉及个人隐私，且第三方不同意公开；
15.《关于政府信息公开征求第三方意见的函》及第三方意见回函，证明马坡镇政府于2017年6月12日向第三方发出征求意见函，并要求其5个工作日答复。第三方于当天回函，明确表示不同意公开；
16.被诉答复告知书及送达回证，证明2017年6月19日马坡镇政府作出答复，因涉及个人隐私，不予公开，且于2017年6月20日送达杨晓义。
17.被诉复议决定书，证明顺义区政府维持了马坡镇政府作出的被诉答复告知书，马坡镇政府实体及程序均符合法律规定。
马坡镇政府向一审法院提交的法律依据是：《政府信息公开条例》和《北京市政府信息公开规定》。
顺义区政府在法定期限内向一审法院提供了下列证据：
1.行政复议申请书、杨晓义身份证复印件、证据目录、2号答复告知书、被诉答复告知书，证明杨晓义提出行政复议申请的时间为7月7日以及其提交的复议申请材料；
2.接待笔录、送达地址确认书、行政复议申请收据、行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府依法受理了行政复议申请；
3.行政复议答复通知书、送达回执，证明顺义区政府依法向马坡镇政府送达了行政复议申请书副本及答复通知书；
4.询问笔录、行政复议案件审理意见呈报表、被诉复议决定书，证明顺义区政府依法进行了审理并在法定期限内作出行政复议决定；
5.送达回证2份、结案呈报表，证明顺义区政府依法将复议决定进行了送达。
6.马坡镇政府提交的答复意见、组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明、授权委托书，证明马坡镇政府依法提交了书面答复意见及身份证明材料等。
顺义区政府向一审法院提交的法律依据是：《行政复议法》和《行政复议法实施条例》。
因马坡镇政府认为其提交的证据14、15涉及个人隐私，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证”之规定，一审法院对上述证据未组织公开质证。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：当事人提交的被诉答复告知书、被诉复议决定书系本案被诉行政行为的书面载体，上述证据是否合法，属于本案合法性审查的对象，在此不予评判。杨晓义、马坡镇政府、顺义区政府提交的其他证据与本案具有关联性，能够证明杨晓义向马坡镇政府申请信息公开、向顺义区政府申请行政复议的时间、方式、内容，马坡镇政府针对杨晓义的信息公开申请进行登记、告知、调查、答复以及顺义区政府履行复议程序的情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院，经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，故予以确认。
二审庭审中，杨晓义向本院提交《顺义区人民政府关于顺义区西马坡居住区双限房土地一级开发项目用地的函》、顺义区（2016）第30号-答《答复告知书》及说明，证明在上诉人居住的村里存在很多非法套取回迁安置房的人员。
经庭审质证，本院认为，杨晓义提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对上述证据不予接纳。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，马坡镇政府具有针对行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。同时，根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，顺义区政府作为马坡镇政府的上一级地方人民政府，具有受理杨晓义的行政复议申请并进行相应处理的法定职权。
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。同时，第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，经明确，杨晓义申请公开的是“北京×地产开发有限公司与被拆迁人陈×家所签订的‘北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书’中所载人员名称部分，其中拆迁款处可遮挡处理”。该信息指向对象明确，因所载人员均得到了补偿，故关系到个人特定利益，属不宜对外公开的情况和资料，因此，被诉答复告知书认定该信息涉及个人隐私，本院不持异议。马坡镇政府通过向陈×及其他涉案人员进行询问并发出《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，确认上述人员均不同意公开涉案信息，并据此作出被诉答复告知书，告知杨晓义不予公开的理由，并无不当。
需要说明的是，涉及个人隐私的政府信息并非一律不予公开，权利人的意愿亦非决定是否公开的唯一因素。在特殊情况下，行政机关需要根据申请人是否确实出于生产、生活、科研等特殊需要的原则，结合相关领域的信息利用规定，衡量公民、法人或其他组织的知情权和保护个人隐私之间的利益、价值关系。本案中，杨晓义申请公开涉案信息系用于“澄清陈×在西×村拆迁时是否利用职务之便非法套取回迁安置房”，但陈×通过签订北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书享受的回迁安置房并不同于杨晓义所主张的保障性住房，保护陈×等人的个人隐私并不会侵犯杨晓义的知情权，亦不会对公共利益造成重大影响。
另，杨晓义主张一审判决第十二页第十一行认可被诉答复告知书与马坡镇政府之前作出2号答复告知书内容基本一致，违反了《行政复议法》第二十八条规定。对此，本院认为，19号行政复议决定系认为马坡镇政府未依据《政府信息公开条例》第二十三条的规定履行书面征求第三方意见的程序，即因程序违法决定撤销马坡镇政府作出的2号答复告知书，并责令马坡镇政府依法重新作出行政行为。而事实和理由属于实体问题，不属于程序问题，违反法定程序固然可能影响实体处理的结果，但两者之间并无必然联系，也就是说，违反法定程序做出的行政行为可能在事实、理由和结果上都是正确的，故因违反法定程序导致撤销重作的行政行为不受《行政复议法》第二十八条“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”规定的限制。
综上，一审法院判决驳回杨晓义全部诉讼请求正确，本院应予维持。杨晓义的上诉请求及上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人杨晓义负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
审 判 员 董 巍
代理审判员 冯秋丽
二〇一八年一月二十九日
书 记 员 孙畅阳
书 记 员 刘 毅