广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第31号
原告乃美琼，女，1933年10月4日出生，壮族，住广西隆安县。
原告潘新立，男，1965年9月21日出生，壮族，住广西隆安县。
上列二原告委托代理人潘新树，男，1962年10月5日出生，壮族，住南宁市江南区。
被告隆安县国土资源局，所在地隆安县城厢镇蝶城路456号。
负责人林万杰，副局长。
委托代理人马闻生，广西益佳律师事务所律师。
原告乃美琼、潘新立不服被告隆安县国土资源局土地行政处罚一案，于2014年12月22日向本院提起诉讼。经原告补正材料，本院于2015年3月12日立案受理，并于同年3月18日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭审理了本案。原告乃美琼、潘新立及其委托代理人潘新树，被告的委托代理人马闻生到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续。本案现已审理终结。
被告隆安县国土资源局于2014年7月14日向原告乃美琼、潘新立作出《国土资源行政处罚决定书》（隆国土资行决[2014]04号），认定原告未经批准，于2012年7月擅自占用隆安县城厢镇震东村那旭屯第一村民小组集体土地建设围墙，已建成围墙长55.85米，宽0.2米，占地共10.63平方米，封住原有生产路，妨碍群众通行，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，属于非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的围墙和其他设施，恢复土地原状，恢复原有生产路。二、处以非法占用土地每平方米30元的罚款，共计罚款318.9元。
原告乃美琼、潘新立诉称，隆国土资行决[2014]04号《国土资源行政处罚决定书》中裁定原告母子建围墙“占用集体土地、封住原有生产道路，妨碍群众通行”没有法律依据，而且与事实不符。理由与事实如下：随着国家经济实力的增强和政府惠民政策的实施，途经原告本村的高速公路、二级公路及乡村公路相继开通，促进了本地区经济的发展。同时，交通的便利也使得本村外来人口流动性大，村里治安状况不好，加上原告家人常年在外，家中无人看管，财物曾两度遭窃，造成原告一定的经济损失，宅基地内也连遭牲畜践踏，污泥、牲畜粪便随处可见，环境卫生状况极差，影响了村容村貌。为保护家产不被破坏和减少高速路带来的噪音，经与邻里商讨后，原告于2008年5月和2012年7月分两段在宅基地上建起了围墙。国土资源局在没有深入细致调查的情况下，裁定原告所建的围墙非法占地，原告坚决不服。具体理由为：1．决定书处罚的对象错误。原告潘新立是中学教师，并非该宅地的法定使用者和修建围墙的当事人，而只是作为家人出现在施工现场，与围墙修建无关。被告没有证据证明原告之一潘新立有违法行为就对其进行处罚，属于事实调查不清楚，处罚对象错误。2．决定书裁定原告所建围墙占用集体土地缺乏客观依据。原告现在所建围墙范围内的宅基地，是原告先祖潘某庆等先人在100多年前划定好的，世代流传至今，无论哪个朝代从未改变过。一个多世纪以来，历代政府从未有任何时期宣布把全村各家的宅基地归入集体，就是新中国成立以后的土地改革运动，依然保留各家传统的宅基地，全村人也都是依照祖先划分的宅基地范围建房和使用并且和谐相处，从未发生过宅地纠纷。原告认为围墙内土地属于其祖先流传宅基地，现仍有旧围墙和大门旧址为证。2．决定书裁定原告所建围墙封住原有生产道路与事实严重不符。土地改革运动以来，村里的生产道路一直是由村子西端的潘某造宅地西北角（老榕树附近）沿村子北侧向东直至潘某江家的自留地东南角，在此与现在的村道连接。人民公社成立以后，村里在此生产道路中段（即原告与潘某山家宅地分界处）北侧建集体牛栏，才有了原告宅地周围的人流。而直至2008年5月之前，原告由于家境贫穷，一直没有能力对已经坍塌的围墙、大门进行翻修，使宅基地暂时变成四处空旷之地，加上邻居潘某琨70年代中期建房时其厨房侵占了该生产路东段，部分村民无奈从原告宅基地上取道经过。因为取道的村民都是同村同族，原告并没有阻止，但这不等于原告宅基地就是生产道路。3．决定书裁定原告所建围墙妨碍群众通行是夸大情节的行为。自从十几年前家父去世以后，原告家人一直在外工作和生活，由于家里无人管理，宅基地内杂草丛生，破败不堪，通行困难，村民很少从原告宅基地内经过。特别是最近几年，村里在原告宅基地的南北两侧分别铺设了两条3米宽硬化乡村道路，村民出行便捷通畅，而自分田到户后集体牛栏也早已拆除，村民不再从原告宅基地经过。为了配合乡村清洁卫生运动，改善居住环境，保护家里财产，原告才重建了围墙，对村民出行并没有造成任何影响。原告认为在自己宅基地建设围墙的行为，违法情节非常轻微。4．原告兴建围墙得到村民小组和全村绝大多数村民的认可。在农村，村民按照先祖流传的祖宅地建房或修建围墙已成为共识，本村及邻村类似于原告按祖传宅地修建围墙的现象比比皆是。原告祖祖辈辈生于农村、长于农村，对于祖先宅基地的使用权利，在同村人心目中获得了长期稳定的承认。被告下达处罚决定书后，原告也曾询问过同村的部分村民对本人修建围墙的意见，其中包括现任和历任村长，他们均认为原告所建围墙范围属于原告本人宅地，无可厚非。围墙修建过程中及建成6年以来，村民小组从未向原告提出过任何异议。因此，被告的处罚决定并不符合民意，而且只针对原告一方，有失公平，不利于社会安定和谐。5．被告对本处罚决定案件的调查不符合法定程序。一是被告向原告调查情况时未主动出示执法证件；二是被告调查情况时向原告调查的内容是关于原告与邻居的纠纷情况，与决定书裁决的内容无关联性；三是被告作出处罚决定前未听取原告的陈述，也未向原告说明处罚的缘由，直接下达处罚听证通知书，整个调查取证与裁决过程原告毫不知情；四是有群众发现被告个别工作人员跟与原告有利害关系的邻居单独前往所谓的土地违法发生地调查取证，而该邻居正是造成两家宅基地土地使用证出现严重失实的当年队长。综上所述，原告认为被告的行政处罚行为调查不够深入、细致，存在违法事实不清，证据不足，处罚对象错误以及不符合法定程序等错误，请求人民法院本着“承认历史，尊重习俗”的原则，依法判决：一、判令被告撤销隆国土资行决[2014]04号《国土资源行政处罚决定书》的决定。二、本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提供如下证据：第一组：1、行政处罚决定书，证明被告判罚原告建墙占地10.63平方米，封住生产路，妨碍群众通行；2、复议决定书，证明维持被告决定；3、原告宅地位置平面图，证明原告并未有被告所述的行为；4、原告围墙旧址照片，证明原告按旧址兴建；5、邻居占道旧屋，证明邻居占道，致使群众通过原告宅地；6、本案证言，证明原告建墙多年，村民未异议；7、证人身份证明，证明证人身份；8、被告身份证明，证明被告工作人员身份。第二组：1、潘某禄谈话译文，2、潘某俊谈话译文，3、潘某功谈话译文，以上证据1-3证明原告遵循历史与传统长期管理宅基地；4、陆某（围墙雇佣工人）证言，5、陆某身份证明，以上证据4-5证明围墙已建成六年，村民及村民小组未提异议；6、被告主观臆测处罚原告、未听取原告申辩举证材料，证明处罚潘新立证据不足；7、关于对《行政处罚听证通知书》异议的申辩书，证明处罚潘新立动机不纯；8、被告调查取证未出示证件举证材料，证明行政执法程序不合法；9、被告未向原告明示调查取证缘由举证材料，证明行政执法程序不合法；10、被告行政处罚听证告知书，证明被告设置听证期限截止期为休息日，造成原告无法申请听证；11、原告行政处罚听证申请书，证明被告设置听证期限截止期为休息日，造成原告无法申请听证；12、上访国土局录音2译文，证明被告下达处罚决定而第一责任人对案件不清楚，程序不合法；13、行政复议决定书，14、行政处罚催告书，以上证据13-14证明未到履行期限，被告催促履行，程序不合法；15、潘某民土地证（隆集用[2001]字第XXXX号），16、潘某正土地证（隆集用[2001]字第XXXX号），17、潘某梧土地证（隆集用[2001]字第XXXX号），18、潘某辉土地证（隆安集用[2005]第XXX号），19、潘某山土地证（隆集用[2001]字第XXXX号），以上证据15-19证明处罚依据（土地使用证）存在错误；20、原告土地证宅地勘察屋主不在场举证材料，证明原告宅地勘测屋主不在场；21、原告土地使用证办证收据，证明土地证办证非屋主亲笔签名，土地证存在错误；22、潘某正家照片，23、潘某正家照附属建筑物照片，24、潘某民家照片，以上证据22-24证明处罚依据（土地使用证）存在错误；25、潘某民围墙旧址照片，证明围墙范围属原告历史宅地；26、潘某梧家照片，27、潘某山家照片，28、潘某辉家照片，以上证据26-28证明处罚依据（土地使用证）存在错误；29、潘启辉家侵占道路厨房照片，证明原告宅地不是生产路，因邻居占道引来路人；30、潘某俊家照片，证明处罚依据（土地使用证）存在错误；31、村屯宅地平面图，证明围墙范围属原告历史宅地；32、潘某禄谈话录音1，33、潘某禄谈话录音2，34、潘某俊谈话录音，35、潘某功谈话录音，36、上访国土局录音2，以上证据32-36证明原告遵循历史与传统长期管理宅地。
被告隆安县国土资源局辩称，一、原告擅自占用集体土地建设围墙，其违法行为事实清楚，证据确实充分。原告未经批准，于2012年7月擅自占用隆安县城厢镇震东村那旭屯第一村民小组集体土地建设围墙，建成围墙长55.85米，宽0.2米，占地共10.63平方米。原告建设的围墙超出其集体土地使用证上标明的范围，封住了原有的生产路，妨碍群众通行，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条、第43条的规定，属于非法占用土地行为。上述事实有群众举报材料，乃美琼、潘某琨、潘某俊询问笔录，现场勘测笔录，现场照片，潘某民、潘某辉集体土地使用证等证据证明。二、被告执法主体合法，行政行为程序合法。1、执法主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第15条、第20条，《中华人民共和国土地管理法》第5条、第66条、第67条、第76条、第77条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第32条，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第60条之规定，被告对原告的违法行为且有执法权，并有权对被告作出行政处罚决定。2、行政处罚程序合法。被告在接到群众举报后，对原告的违法行为进行了登记立案，依法询问了原告和有关知情人，制作了询问笔录；依法勘查现场，制作了现场勘测笔录，现场拍照；调取集体土地使用证；依法告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，在听证书中告知了原告处罚的事实理由、处罚依据和拟处罚结果，原告提交了书面申辩书，但未申请听证；进行了集体讨论，制作了《违法案件会审记录》。2014年7月14日被告依据《中华人民共和国土地管理法》第2、43、76条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，依法作出隆国土资行决[2014]04号《国土资源行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，拆除围墙及其他设施，恢复土地原状，恢复原有生产路，并处罚款318.9元。并于同日依法将该处罚决定送达原告。原告不服该行政处罚决定，向隆安县人民政府申请行政复议。三、被告对原告作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条“依照《土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定,被告对原告作出了隆国土资行决[2014]04号行政处罚决定。被告所适用的法律、法规是完全正确的。综上，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，行政行为程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.1、关于请求对乃美琼、潘新立侵占集体土地与侵占由我们三户房屋管理土地的行为立案查处的报告；1.2、关于震东村那旭屯潘某琨与邻居潘新立宅基地权属纠纷情况说明；1.3、关于潘某琨等申请《请求对乃美琼、潘新立侵占集体土地与侵占由我们三户房屋管理土地的行为立案查处的报告》的答复；1.4、举报书；1.5、关于请求责令隆安县国土资源局对我们举报乃美琼、潘新立两人侵占集体土地建设围墙、种植果树、妨碍村民交通的违法事实行为立即依法作出处理的报告；1.6、人民群众来访登记表；1.7、关于转送潘某现等来访问题的函；以上证据共同证明原告违法建设围墙封住原有生产路，妨碍群众通行，被群众举报及到各部门信访。2、立案呈批表，证明被告依法立案调查。3.1、对当事人乃美琼的询问笔录；3.2、对举报人潘某琨的询问笔录；3.3、对队长潘某俊的询问笔录；3.4、现场勘测笔录；3.5、乃美琼违法占地现场照片图；3.6、集体土地使用权证复印件及其相关资料；3.7、办案人员行政执法证复印件；以上证据证明原告非法侵占集体土地建设围墙，围墙占地共10.63平方米。4.1、调查报告；4.2、违法案件会审记录；以上证据证明被告依法对调查结果进行审查、讨论。5.1、国土资源行政处罚听证告知书；5.2、送达回证；以上证据证明被告将拟处罚结果及原告有陈述、申辩和要求听证的权利告知原告。6、关于对《行政处罚听证告知书》异议的申辩书，证明原告书面提出申辩。7、违法案件处理决定呈批表，证明被告依法呈批处理决定。8.1、国土资源行政处罚决定书；8.2、送达回证；8.3、2014年7月14日决定书送达照片；以上证据证明被告对原告的违法行为作出行政处罚决定，并送达原告。9.1、向隆安县人民政府申请行政复议；9.2、行政复议答复书；9.3、行政复议决定书；以上证据证明原告不服行政处罚申请行政复议及复议结果。
经庭审质证，原告对被告提供证据1.1、1.2、1.3、1.4、1.6、1.7、3.2、3.3、3.4、3.7、4.2的真实性有异议；对证据1.5、2、8、9.2、9.3的合法性有异议；对证据4.1的真实性、合法性有异议。被告对原告提供第一组证据3、4、5的真实性、关联性有异议；对证据6、7的真实性、合法性有异议。同时对原告提供第二组证据1、11、12的真实性、合法性、关联性有异议；对证据2-5、10的真实性、合法性有异议；对证据6、8、9的真实性有异议；对证据14、16、17、19、22-36的关联性有异议；对证据20、21的真实性、关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据1、2、8，第二组证据7、10、13、15及被告提交的证据与本案具有关联性，本院予以确认。原告提交的其他证据真实性不能确认或与本案不具关联性，本院不予确认。
经审理查明，2012年至2014年，隆安县城厢镇震东村那旭屯第一村民小组村民潘某琨等人向被告等部门举报两原告侵占集体土地行为，要求相关部门予以查处。2012年10月24日，被告对该村民小组队长潘某俊进行询问。2013年2月28日，被告对乃美琼进行询问。同日，被告对原告所建围墙进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》。2013年3月6日，被告对潘某琨进行询问。2014年5月6日，被告作出《立案呈批表》，对原告非法占用土地建围墙案予以立案查处。2014年7月2日，被告作出《乃美琼、潘新立擅自占用土地建围墙调查报告》。2014年7月3日，被告对原告非法占用土地建围墙案进行会审，被告相关领导及办案人员参会。2014年7月3日，被告向原告作出《国土资源行政处罚听证告知书》（隆国土资处听告[2014]04号），告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。同日，原告乃美琼向被告作出《关于对<行政处罚听证告知书>异议的申辩书》，提出建设围墙的行为及后果由其本人承担，与潘新立无关，被告认定事实有误等申辩意见。2014年7月14日，被告作出本案被诉《国土资源行政处罚决定书》并送达给原告乃美琼，同时将该决定书张贴于原告家门上。原告不服，向隆安县人民政府申请行政复议，隆安县人民政府于2014年9月12号作出《行政复议决定书》（隆政复决字[2014]04号），决定维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。
本院认为，被告作出的《国土资源行政处罚决定书》认定原告乃美琼、潘新立非法占用土地并对该二人予以行政处罚。对于潘新立是否有非法占用土地行为，被告提交的潘某琨、潘某俊询问笔录并不能充分证明，且原告乃美琼对此予以否认。因此，被告认定潘新立非法占用土地事实所提交的证据不能相互印证，属事实不清，证据不足。被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对原告作出限期拆除和罚款的处罚结果，上述处罚结果所对应的违法行为应为该条款规定的违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，但被告对于原告行为是否违反总体规划并未提交相关证据予以证实，因此亦属证据不足。
综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》主要证据不足，应予判决撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告隆安县国土资源局于2014年7月14日向原告乃美琼、潘新立作出的《国土资源行政处罚决定书》（隆国土资行决[2014]04号）。
本案案件受理费50元，由被告隆安县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄子祥
审 判 员 颜 瀚
人民陪审员 张有德
二〇一六年六月十三日
书 记 员 王文珠
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
定程序的。（四）超越
权的。（五）滥用职权的。
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。