浙江省绍兴市上虞区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）浙0604行赔初10号原告沈建清，男，1966年3月29日出生，汉族，住绍兴市上虞区下管镇新庄村童郭上墙门**号。被告绍兴市上虞区下管镇人民政府。住所地绍兴市上虞区下管镇树人路**号。法定代表人章国琪，镇长。委托代理人李铭君、覃燕维，浙江振才律师事务所律师。被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局。住所地绍兴市上虞区百官街道舜江东路**号*楼。法定代表人冯世凯，局长。委托代理人王永春、陈杰克，浙江纳森律师事务所律师。原告沈建清因与被告绍兴市上虞区下管镇人民政府（以下简称下管镇政府）、绍兴市上虞区城市管理行政执法局（以下简称行政执法局）行政强制赔偿一案，于2016年5月24日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2016年5月24日立案后，于2016年5月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告沈建清，被告下管镇政府镇长章国琪及委托代理人李铭君、覃燕维，被告行政执法局副局长林永明及其委托代理人王永春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年9月3日，被告下管镇政府组织人员对原告沈建清位于上虞区下管镇新庄村高山山顶的36平方米管理用房强制进行了拆除。原告沈建清诉称，原告因承包山地发展果业在上虞区下管镇新庄村高山山顶上建造了一间小屋，以方便管理和居住。2014年9月3日，两被告组织多人由被告下管镇副镇长带队到原告处将原告的小屋进行强制拆除，造成原告房屋内的电器等财物损坏，直接经济损失达19500元，原告要求赔偿未果。为此，原告于2016年3月初，以书面形式向被告提出赔偿，可仍未能赔偿。综上所述，被告拆除了原告的管理用房，造成了原告房屋内财物受损，依法应承担赔偿责任，现被告借故不予赔偿，故提起行政诉讼。原告请求：一、判令两被告赔偿原告经济损失19500元；二、本案诉讼费由被告承担。原告沈建清在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.财产损失清单一份，用以证明原告的损失为19500元。2、公安行政处罚决定书一份，用以证明被告行政执法局也是本案的共同执法主体。3、信访事项处理意见书LF20160015113、信访事项不予受理告知单各一份，用以证明原告已向被告提出申请赔偿损失的事实。原告当庭提供的证据有：4、农村土地承包经营转包合同一份，用以证明其合法承包，建造管理用房等事实。5、2010年12月13日要求新建住房的报告一份，用以证明原告系无房户，多次申请建房的事实。6、邻居证明一份，用以证明原告无房居住，其儿子春节回家居住在别人家。7、照片一组，用以证明损失的财产、管理用房的位置。8、2014年8月28日下管镇新庄村委通知书一份，用以证明原告只收到过一份要求其拆除搭建的两间房屋通知。被告下管镇政府辩称，一、原告未经审批许可在城乡规划区域内违法建设的事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、第四款之规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村规划许可证后，方可办理用地审批手续。原告沈建清未依法进行合法审批，未办理土地审批手续，未取得乡村建设规划许可在上虞区下管镇新庄村高山土地建造36平方米的管理用房，被告经调查核实后确定该房屋违反了《土地管理法》第四十四条第一款规定和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、第四款之规定为违法建筑物，事实清楚，证据确凿，符合法律规定。二、被告强制拆除原告的违法建筑系依法履行执法权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告根据相关法律已经向原告下发了书面的责令原告停工通知书、限期拆除通知书，镇村干部也多次亲自通知本人要求其整改，拆除违法建筑，履行了相应的法定义务。原告并未在规定的时间内予以拆除违法建筑，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定对原告所建的违法建筑进行强制拆除。三、被告实施行政强制拆除违法建筑的过程均遵循法律的规定，系合法、合理、适当的，没有损害原告的合法财产。被告已经按法律法规的规定向原告下发了书面通知，且实行强制拆除当天，原告本人以及原告其他家庭成员、该村的村干部、部分村民均在现场监督。被告在实施强制拆除前已经对房屋内的所有物品进行了妥善的搬离并放置，且物品自始至终均由原告以及其他直系亲属以及家庭成员进行掌控，并未损坏原告在该违法建筑内的任何合法财产，整个执法过程是合法、合理、适当的。四、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。原告诉称被告实施强制拆除，造成原告违法建筑内的电器等财物损坏，但原告并无证据加以证明。从原告所列举的证据来看，原告无法证明其主张的合法财物受损，也无证据证明被告的强制拆除与其主张的损害结果存在因果关系。因此，原告的诉讼请求毫无事实与法律依据。综上，被告强制拆除行为系合法合理的行政行为，且并未造成原告财物的损失，原告的起诉并无事实和法律依据，因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告下管镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、照片图一份、下管镇新庄村高山土地开发规划图复印件一份。用以证明原告所建管理用房在城乡规划区域内，该土地于2013年立项，原告建房未经审批许可，被认定为违法建筑的事实清楚，证据确凿。2、停工通知书一份，限期拆除通知书一份，证人沈某、钱建立证人证言及当庭出庭作证证词。用以证明被告强制拆除原告的违法建筑系合法、合理、适当的行为，并未损害原告的合法权益。同时证明原告的住房未经审批，被举报后被告多次通知原告自行拆除，原告不同意自拆后被告才组织人员强拆，且程序合法等事实。法律依据：3、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第三款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、二、三、四款、第六十五条。被告行政执法局辩称，一、被告未对原告作出过行政处罚决定以及行政强制决定。原告沈建清未经审批，在上虞区下管镇新庄村高山山顶建造36平方米的管理用房，下管镇政府调查核实后为违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，下管镇政府遂书面责令原告停工以及限期拆除。该案件的行政执法主体为下管镇政府，被告无执法权限，亦未对原告作出行政处罚决定以及行政强制决定。二、被告不是行政行为的主体，未对原告实施行政强制拆除行为。因原告未履行法定义务，下管镇政府决定对原告的违法建筑物进行强制拆除。根据上虞区人民政府办公室关于控违拆违整治工作的通知的文件精神，2016年3月7日被告受下管镇政府的邀请，派工作人员至现场指导工作，整个强制拆除过程中被告工作人员仅观察未实施行政强制行为。综上，被告行政执法局既未对原告作出过行政强制决定，亦未与下管镇政府共同实施强制拆除行为，原告对被告行政执法局的起诉无事实和法律依据，为此请求人民法院依法驳回原告对被告行政执法局的起诉。被告行政执法局未提供证据。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告下管镇政府提供的证据1，原告对照片的真实性无异议，但对规划图认为是开发土地的规划图，案涉土地属于未利用土地，原告建房时间早于规划时间，且所建房屋在规划区之外。第二被告对上述证据的三性均无异议，并认为：1、下管镇政府作为乡镇的规划者、实施者，有相应的权限，原告提出位置不对，因规划图有比例，36平方米的构筑物无法在平面图上明确显示是符合实际情况的。2、原告认为该土地系未利用土地，下管镇政府是规划审批的单位，如构筑物已经规划审批应由原告举证，且土地的性质不影响本案的审理。本院对证据1照片及规划图的真实性予以认定。被告提供的证据2，原告质证认为停工通知书、限期拆除通知书并未收到过，被告也未在2014年1月3日进行通知，上面的名字也与原告名字不符。其只在2014年9月1日上午收到过一份通知书，两证人证言可以证明，且两证人系村干部，也参与了强制拆除，有直接的利害关系。被告当庭质辩补充意见：因当时原告拒绝签收，所以由三见证人在场见证，并已提供回执。通知书上原告的名字沈建庆系笔误，与原告沈建清是同一人。第二被告对上述证据质证无异议，可以证明下管镇政府已经履行了通知义务，且证明行政执法局不是执法主体，留置送达符合法律规定。限期拆除通知书内容真实，符合拆除的过程，但对两证人认为拆除工作由二被告共同进行的说法是两证人的个人理解，被告行政执法局未参与。对两证人证言，原告质证无异议，第二被告质证认为拆除工作由二被告共同进行的说法是两证人的个人理解，本院对两证人证言中案涉的行政强制拆除行为由第一被告组织实施，采纳第二被告的质证意见，对两证人证言其余内容证明效力予以认定。并结合两证人证言，本院对该停工通知书、限期拆除通知书证据的真实性予以认定。原告提供的证据1至3，第一被告下管镇政府对证据2，质证无异议。对证据1，质证认为系原告自行制作，不予认可。证据3，不予受理告知书只是说明行政执法局受理了该信访，不是对原告内容的肯定。下管镇政府处理意见书可以证明第一被告已作出答复。第二被告行政执法局质证如下：证据1，该清单系原告单方制作，不符合法定的证据形式，对合法性、关联性也有异议，清单上写明的地缆线、电线是违法构筑物的一部分，不是合法财产，应拆除，而且线路拆除后均在现场，不影响其价值。化肥等不是易碎品。棉被等已搬出，如损害，应举证证明损害到何种程度。证据2，当时强制拆除时公安机关、国土、行政执法局均在现场，是根据区委相关文件规定的工作职责，受邀维护工作。因原告的抗拒行为导致本单位的一位工作人员受伤，原告认为被告单位也参与了不是事实。证据3，对不予受理告知单的真实性无异议，答复的内容也表明不属于行政执法局的行政行为。本院认为原告提供的证据1，系孤证无其他证据印证，本院不予认定。对证据2、3的真实性予以认定，但不能证明第二被告行政执法局系本案的执法主体之一。原告提供的证据4至8，系原告当庭提供的证据，被告表示不予质证，但同时又发表了相应的意见。本院认为，证据4至6与本案无关联性，本院不予认定。原告提供的证据7至8，被告下管镇政府对证据7“三性”均有异议，从照片无法看到物品受到损害，只有砖块存在，可以证明在强制拆除前已搬空屋内的财物。对证据8,质证认为可以印证被告对原告违法建筑物强制拆除有依据，已通知到位。被告行政执法局质证意见与第一被告一致。本院认为，原告提供的证据7照片一组，结合案件其他证据能证明其管理用房的位置，对其证据的真实性予以认定。但从照片中仅能反映管理用房当时已被拆除的情况，不能证明其财物受损的事实。原告提供的证据8，证明原告在管理用房被行政强制拆除前原告已收到要求其自行拆除的通知。对此事实本院予以认定。经审理查明，2013年9月，原告沈建清向上虞下管镇新庄村一组承包山地。后沈建清未经审批，在下管镇新庄村高山山顶上搭建面积为36平方米管理用房。2014年1月3日被告下管镇政府向原告沈建庆（清）发送《停工通知》及《限期拆除通知》，责令原告在2014年1月12日之前将此违法建筑物拆除，逾期不拆将依法强制拆除。但原告拒签亦未在法定期限内自行拆除该建筑。2014年8月28日上虞区下管镇新庄村村民委员会通知沈建清户：你户在童郭高山非法搭建房屋两间，限你在九月一日前自行拆除，逾期将依法强制拆除。该通知于2014年9月1日送达给原告。原告未拆，2014年9月3日，被告下管镇政府组织相关人员到场，对原告的36平方米管理用房进行了强制拆除。2016年3月，原告沈建清以信访件形式向上虞区领导反映“两被告2014年9月行政强制拆除违法要求赔偿”。2016年3月10日被告行政执法局作出虞行执信[2016]8号《信访事项不予受理告知单》，告知沈建清该信访事项已由下管镇政府受理。2016年4月26日被告下管镇政府作出LF20160015113《信访事项处理意见书》，答复原告被拆的36平方米管理用房系违章建筑，不存在赔偿的问题。另查明，原告建造的管理用房位于下管镇政府新庄村集体土地上，属于下管镇政府规划区域内。本院认为，本案的争议焦点在于被告行政执法局是否为本案的行政赔偿主体，被告下管镇政府于2014年9月3日组织人员行政强拆原告位于上虞区下管镇新庄村高山山顶的36平方米管理用房是否违反法律规定。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。本案中，原告沈建清建造的管理房位于上虞区下管镇新庄村集体土地上，属于下管镇政府规划区域内。被告下管镇政府具有法律赋予查处在乡、村庄规划区域内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的法定职权，故本案第一被告下管镇政府主体资格适格。第二被告行政执法局作为相对集中行使行政处罚权的机构，负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，但本案中其仅仅受邀到现场指导工作，故第二被告行政执法局不是本案适格主体。其次，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定程序或正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告拆除原告的管理用房前，已向其作出《停工通知书》，《限期拆通知书》，告知并责令原告停止建设自行拆除违法建设，后又以村委通知催告原告自行拆除。因原告仍未自拆，被告下管镇政府组织人员进行行政强拆。程序基本到位，但被告下管镇政府未告知原告陈述和申辩权，未告知行政复议和提起行政诉讼的期限和权利，在原告未拆除前虽有村委通知催告要求其自拆，但不是以被告下管镇政府名义，本院在此一并予以指出。再次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的19500元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对管理用房建造的合法性提供证据。《浙江省实施办法》第三十三条规定，因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业、需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准。国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告未能提供证据证明案涉管理用房建造系经过合法审批。故原告以自我评估损失19500元为依据，来主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二、十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告沈建清要求判决被告绍兴市上虞区下管镇人民政府、绍兴市上虞区城市管理行政执法局赔偿原告沈建清经济损失计人民币19500元的诉讼请求。本案受理费50元，由原告沈建清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：231000002482144000003，开户行：浙江绍兴恒信农村合作银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。审 判 长  陶秋文代理审判员  薛 敏人民陪审员  项新法二〇一六年十月二十一日书 记 员  徐淑娜附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《浙江省违法建筑处置规定》第六条省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。县级以上人民政府有关部门按照法定职责承担违法建筑处置相关工作。各级人民政府及其有关部门、新闻媒体应当开展对城乡规划实施和违法建筑处置工作的宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。