广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1858号
上诉人（原审原告）：罗耀权，男，1969年1月11日出生，汉族，住广州市黄埔区。
上诉人（原审原告）：何耀忠，男，1968年8月16日出生，汉族，住广州市黄埔区。
上诉人（原审原告）：罗树忠，男，1974年9月8日出生，汉族，住广州市黄埔区。
上诉人（原审原告）：罗耀樟，男，1966年1月16日出生，汉族，住广州市黄埔区。
上诉人（原审原告）：罗永钊，男，1965年10月19日出生，汉族，住广州市黄埔区。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广州市东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：邓凯、黄允鑫，均系该府工作人员。
上诉人罗耀权、何耀忠、罗树忠、罗耀樟、罗永钊（以下简称罗耀权等5人）因与被上诉人广东省人民政府行政复议不予受理纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初185号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年12月31日，广州市国土资源和规划委员会向广州市人民政府提交《关于审核广州市2013年度第二十六批次城市建设用地土地征收实施方案的请示》，其中包含了本案用地项目的《征地补偿安置方案》。2015年1月9日，广州市人民政府对上述请示审批通过后上报广东省政府，经广东省人民政府审核同意，2015年5月14日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于广州市2013年度第二十六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（粤国土资(建)字〔2015〕738号），同意广州市人民政府征收包含涉案地块在内的7.2097公顷集体土地为国有土地及拟定的征收土地方案。2015年6月25日，广州市人民政府就上述批复内容发布《征收土地公告》（穗府征〔2015〕65号）。
罗耀权等5人认为涉案征地补偿标准过低且没有征求村民意见，不能满足失地农民的原有生活水平，罗耀权等5人曾向广州市人民政府申请协调，但未做出处理。2016年1月6日，罗耀权等5人以广州市人民政府为被申请人，向广东省人民政府申请行政复议，请求依法撤销广州市人民政府作出的征地补偿安置方案。广东省人民政府于同年1月8日受理，因案情复杂，审查期限延长30日。2016年3月21日，广东省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复〔2016〕12号），以罗耀权等5人不服广州市人民政府作出的征地补偿安置方案，于2015年12月30日向广州市中级人民法院提起诉讼，已被立案受理，罗耀权等5人的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，驳回罗耀权等5人的行政复议申请。罗耀权等5人不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复〔2016〕12号）；2.责令广东省人民政府重新审理罗耀权等5人的复议申请，并作出复议决定；3.案件受理费由广东省人民政府承担。
原审法院另查明：罗耀权等5人于2015年12月30日向广州市中级人民法院提起（2015）穗中法行初字第853号行政诉讼，起诉理由是广州市人民政府作出涉案的征地补偿安置方案公告违反《征收土地公告办法》等有关法律法规的规定，违反法定程序，未依法履行公示公告义务，亦未依法征求意见，且标准过低，请求判决撤销涉案的征地补偿安置方案公告（以《征收土地公告》（穗府征〔2015〕65号）为证）。2016年6月14日，广州市中级人民法院作出行政裁定，认为罗耀权等5人提起本案行政诉讼属于重复起诉，裁定驳回罗耀权等5人的起诉。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”行政复议机关受理行政复议申请必须是同一主体就同一事实未曾向人民法院提起行政诉讼并被受理的。
本案中，罗耀权等5人在向广东省人民政府就征地补偿安置方案申请行政复议前，曾向广州市中级人民法院起诉，请求撤销涉案的征地补偿安置方案，并被立案受理。该案诉请是撤销征地补偿安置方案公告，起诉的一个重要理由是征地补偿标准过低，与其提出涉案申请行政复议的理由相同。罗耀权等5人提起的撤销征地补偿安置方案公告之诉，与撤销征地补偿安置方案复议申请，其实质是对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，因罗耀权等5人就同一事实已向广州市中级法院起诉并被受理，广东省人民政府根据上述法律规定，认为罗耀权等5人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，驳回罗耀权等5人的行政复议申请，并无不当，原审法院予以支持。罗耀权等5人起诉的请求，理据不足，原审法院予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回罗耀权等5人的诉讼请求。
罗耀权等5人不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）上诉人申请复议的《征地补偿安置方案》，与起诉的《征地补偿安置方案公告》，是2个不同的具体行政行为，属于不同的法律关系。被上诉人认定上述2个行政行为是同一事实，从而驳回复议决定，事实认定错误。（二）征地补偿安置方案和征地补偿安置方案公告是2个不同的行为。首先，主体和职权依据不同。征地补偿安置方案是由区县人民政府批准的，主要是针对征地补偿具体标准和项目的实体性规定。而征地补偿安置方案公告，是征地补偿安置方案经政府批准之后，由国土部门以公告方式作出的，主要涉及程序方面的问题。其次，对二者不服的处理方式不同。对征地补偿安置方案的补偿标准有异议的，只能通过协调和裁决程序处理，国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）对征地补偿标准的救济途径有明确规定，是不能直接通过诉讼程序处理的，因此不存在法院直接处理征地补偿安置方案标准的问题。而对于征地补偿安置方案公告不服，是可以直接通过诉讼程序处理的，在对征地补偿安置方案公告的诉讼中，不会审查征地补偿安置标准问题，该类诉讼主要依据土地管理法、《征收土地公告办法》进行审查。
被上诉人广东省人民政府辩称：（一）复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服广州市人民政府作出的征地补偿安置方案，向该府申请行政复议。该府查明，2015年6月25日，广州市人民政府作出《广州市人民政府征收土地公告》（穗府征〔2015〕65号），该公告的第四部分为“征地补偿安置方案”。上诉人在向该府提出行政复议申请前，已向广州中院提起撤销“征地补偿安置方案公告（以穗府征〔2015〕65号征收土地公告为证）”的行政诉讼，广州市中级人民法院于2015年12月30日立案受理，案号为（2015）穗中法行初字第853号。上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项关于“人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”的规定，该府遂根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，驳回上诉人的行政复议申请。（二）复议决定符合法定程序。该府于2016年1月6日收到上诉人的《行政复议申请书》，经审查后于2016年1月8日立案受理。于2016年3月2日依法将该案的审查期限延长30日后，于2016年3月21日作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复〔2016〕12号），并送达上诉人和广州市人民政府，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定。综上，该府作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认原审判决认定的事实。
本院认为：涉案《广州市人民政府征收土地公告》（穗府征〔2015〕65号）包含征收土地决定和补偿安置方案2项内容，公告只是这2项内容的一种送达方式，属于行政程序，不能与其内容割裂而单独起诉。上诉人将行政行为的内容和程序割裂，主张征地补偿安置方案和征地补偿安置方案公告是2个不同的行为，可以分别争讼，其中前者主要审查实体、后者主要审查程序，理由显然不能成立。事实上，上诉人在（2015）穗中法行初字第853号行政诉讼中，也是将补偿安置方案的程序和内容一并起诉，主张广州市人民政府上述公告违反《征收土地公告办法》，违反法定程序，且未依法征求意见，标准过低。因此，上诉人主张本次申请行政复议的对象为实体标准，与（2015）穗中法行初字第853号行政诉讼针对行政程序不同，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项中“人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”的规定，理由不能成立。
按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，征地补偿标准争议的确实行复议前置。但是，在上诉人明知上述争议解决途径，却又将补偿标准争议提交广州市中级人民法院审理的情况下，被上诉人无法重复审查，该府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项和第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，驳回上诉人的行政复议申请，适用法规正确。
综上，原审判决驳回诉讼请求正确，上诉人请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗耀权、何耀忠、罗树忠、罗耀樟、罗永钊共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 秀 雄
审判员 刘 德 敏
审判员 林 劲 标
二〇一七年十一月二十日
书记员 唐亚文刘永红