广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第77号
原告：中山市西区隆昌社区兆丰股份合作经济社，住所地广东省中山市西区隆昌社区，组织机构代码：73619828-3。
负责人：黄葵结，社长。
委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地中山市东区松苑路1号，组织机构代码证72246076-2
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：张薰尹，中山市国土资源局工作人员。
被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：邓凯、郭伟，广东省人民政府法制办工作人员。
第三人：中山市西区隆昌社区股份经济联合社，住所地：中山市西区隆昌社区。
法定代表人：张伟森，主任。
原告中山市西区隆昌社区兆丰股份合作经济社（下称隆昌兆丰经济社）不服被告中山市人民政府（下称中山市政府）、广东省人民政府（下称省政府）、第三人中山市西区隆昌社区股份经济联合社（下称隆昌联合社）土地行政登记一案，本院2015年11月12日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理，原告隆昌兆丰经济社的负责人黄葵结、委托代理人李增亮、被告中山市政府的委托代理人李洁、张薰尹、被告省政府委托代理人郭伟参加诉讼，第三人隆昌联合社经本院传票传唤，无正当理由不到庭应诉。本案现已审理终结。
2013年3月16日，经中山市政府批准，中山市国土资源局向第三人隆昌联合社农民集体核发中府集有（XXXX）第XX45号集体土地所有权登记证。原告隆昌兆丰经济社就该登记行为于2015年7月29日向省政府提出行政复议，省政府经审查，于2015年10月20日作出粤府行复[2015]378号行政复议决定，维持中山市政府的上述登记发证行为。
原告隆昌兆丰经济社诉称：原告位于沙港西路西侧××一块闲置土地，三年前被人抢种锦叶榄仁，原告与违法用地人发生用地争执引发媒体关注时，原告从西区住建局所撰的一篇文章得知，争议的上述地块已经登记在第三人隆昌联合社名下，被告中山市政府已向其颁发了中府集有[XXXX]第XX45号集体土地所有权证书。原告对此颁证行为不服，向省政府申请行政复议，2015年10月20日作出行政复议决定，维持了中山市政府的颁证行为。原告认为，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，《土地登记办法》明确规定，农民集体土地所有权人申请集体土地所有权初始登记必须提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等材料，如实向国土资源行政主管部部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。此外，《广东省农村土地登记规则》也规定，颁发土地权属证书前必须进行土地权属异议公告公示。被告在对农村集体土地权属登记时，没有仔细审查申报材料是否齐备及真实，亦没有审查是否经过异议公示公告等必经程序，未尽仔细审查的义务，致使将本应属于原告的集体土地错误登记在他人名下，与现行法律、法规相违背，侵害了原告的合法权益，属于严重违法。请求法院判令：撤销中山市政府为隆昌联合社农民集体颁发中府集有[XXXX]第XX45号集体土地所有权证的行政行为，并为隆昌兆丰经济社颁发土地所有权证，本案的诉讼费用由被告承担。
原告隆昌兆丰经济社就其主张向本院提交了以下证据：1、行政复议决定书，证明行政复议的事实及复议内容；2、行政复议决定书的送达材料，证明收到复议决定书的时间；3、中山日报的有关报道，证明原告知道涉案办证行为的内容及知道该行为的时间；4、中山市西区隆昌社区三组用地图，证明争议土地归属三组也就是原告；另补充证据5、审计报告；6、承包鱼塘合同；7、征收土地协议；8、原告向西区办事处申请集体经济补助的请示；9、录音光盘，内容是原告现任负责人与前任负责人之间的对话录音。上述补充的证据证明涉案登记行为项下的土地属于原告所有。
被告中山市政府答辩称：一、原告与涉案颁证行为之间无法律上的利害关系。原告既不能准确描述其主张土地所有区的位置、面积并进行相应举证，亦不能证明其主张所有权的土地位于涉案土地的范围内。原告提供的中山日报的报道、用地图等不是主张土地所有权的合法凭证，也不能证明原告对涉案土地享有权利。原告与涉案土地颁证行为没有利害关系，起诉应予驳回。二、中山市政府作出的行政行为认定事实清楚、依据充分、程序合法，是合法有效的行政行为。涉案土地所有权证为集体土地所有权初始登记，第三人隆昌经联社申请办理该登记时依法提交了相关申请资料，中山市政府经土地管理部门审核，认为其申请资料齐全，权属来源及界址清晰，符合宗地初始登记的要求，并对拟登记的该土地进行了公告，将相关信息公告张贴于村办宣传栏及土地所属片区范围，在公告期内未有土地权利人及其他相关权益人提出异议，中山市政府依法核发了涉案土地所有权登记证。上述登记行为符合《土地登记办法》第九条及《广东省农村土地登记规则》第十七条的规定，合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告中山市政府就其答辩意见提交了以下证据：1、土地登记申请书；2、身份证明；3、公告照片；4、证明；5、中山市土地权属调查表；6、组织机构代码证；7、用地图，以上均证明被申请人颁发涉案土地证程序合法、事实清晰、符合法律规定。
被告省政府答辩称，一、复议决定认定事实清楚，适用法律正确。省政府经审查原告提出的复议申请，认为中山市政府作出的涉案登记行为符合《土地登记办法》第九条及《广东省农村土地登记规则》第十七条的规定，据此维持了该行为，认为原告的复议申请事实和理由均不成立。二、复议决定符合法律程序。省政府在接到原告的复议申请后，次日即予以受理，期间因案件需要经复议机关负责人批准，作出延长复议期间的通知，最终经过事实调查，在2015年10月20日作出涉案复议决定，程序合法。请求法院驳回原告起诉。
被告省政府就其答辩意见提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明原告申请行政复议提交的证据材料；2、行政复议受理、延期、决定书及送达记录，证明省政府受理行政复议申请的证据；3、行政复议被申请人提交的相关材料，证明省政府作出复议决定的依据。
第三人隆昌经联社没有作出诉讼意见。
原被告双方对于对方提出的有关涉案登记行为、复议的证据的真实性均予以确认，但对合法性不予确认；被告中山市政府对于原告补充提交的以证明对涉案登记行为所涉土地具有所有权的证据不予确认，认为不属于认定土地权属的法定凭证。
本院查明：2013年1月，第三人隆昌联合社以其农民集体的名义向中山市国土资源局递交土地登记申请，申请坐落于中山市西区隆昌社区、土地总面积为362.3355亩（其中农用地358.2744亩、建设用地4.0611亩）的集体土地所有权初始登记，据隆昌社区填写的登记申请表，申请登记的依据为“本宗所有土地，以1953年社员入社方式取得集体土地所有权”以及2013年1月的土地权属调查表，土地的四至为：东至中山市港口镇石特经济联合社，南至“国有用地”，西至“国有用地”、北至西区隆昌社区兆丰股份合作经济社（即本案原告隆昌兆丰经济社）。而作为申请依据提交的土地权属调查表，四至均有“本宗地指界人”及“邻宗地指界人”盖章，其中包括“港口石特经济联合社”、隆昌兆丰经济社作为邻宗地指界人盖章。隆昌联合社并提供了申请土地的宗地图。中山市国土资源局经审核隆昌联合社的申请资料后，作出中集有公（2013）第1546号公告，将隆昌联合社申请土地所有权登记的宗地情况予以公告，公告张贴于隆昌社区公告栏，公告的附件为该宗地的宗地图，公告期间为2013年1月28日至2月28日。公告期满无人提出异议，2013年3月16日，经中山市政府批准，中山市国土资源局向第三人隆昌联合社农民集体核发中府集有（XXXX）第XX45号集体土地所有权登记证。
原告隆昌兆丰经济社因与他人在涉案土地上耕种产生纠纷引发媒体关注，2015年6月17日从媒体对该争议进行报道的内容中得知涉案土地所有权已经登记在第三人隆昌联合社农民集体名下，遂就涉案登记行为向省政府提起行政复议，省政府以粤府行复[2015]378号行政复议决定维持了中山市政府的发证行为，隆昌兆丰经济社遂向本院提起本案诉讼。就隆昌兆丰经济社主张的土地所有权，其提供了中山市人民政府西区办事处审计办公室2007年对隆昌兆丰经济社2005年度财务收支及截止2005年12月31日的资产负债情况的审计报告，其中提及其“现存土地面积417亩（其中：水产养殖面积417亩）”。隆昌兆丰经济社还提供了一份中山市人民政府西区办事处（下称西区办事处）在2010年10月28日与其签订的一份《征收土地协议书》，西区办事处征用隆昌兆丰经济社的用地473.3825亩，庭审时，隆昌兆丰经济社展示该《征收土地协议书》的征地附图——“中山市西区隆昌社区三组用地图”，与涉案土地权属登记证的图纸比例尺不一样，但是土地四至的形状基本一致。隆昌兆丰经济社并提供了一份承包合同、一份2010年11月1日其向西区办事处递交的《关于申请集体经济收益补助的请示》，以证明其使用该土地的情况及受益征地补偿的情况。
本院认为，涉案行政行为是一项土地所有权初始登记行为，根据《土地登记办法》第九条关于申请人申请土地登记所需提供的材料的规定，申请土地登记，应当提交土地权属来源证明。而本案中，第三人隆昌联合社申请涉案土地所有权登记时，就土地权属的来源，仅在登记申请表上注明是以1953年社员入社方式取得，没有提供有关土地权属的历史资料予以证明。从现在原告隆昌兆丰经济社就该土地权属主张异议的情况看，兆丰经济社使用及一直与西区办事处协商征地事宜所涉的土地，其地理位置、四至形状非常类似，可以确定争议土地就是涉案登记行为指向的土地。故在隆昌联合社申请土地权属登记没有提供充分的土地权属来源证明的情况下，兆丰经济社与隆昌联合社之间因土地权属争议而提起本案诉讼的，依据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项关于土地权属有争议的，应不予登记的规定，本院认为本案土地登记行为应予撤销，待土地权属争议人，即本案的原告或第三人，协商解决土地争议，或协商不成的向有权处理土地争议的部门提出土地权属争议调查处理，待双方之间的土地权属争议解决后，再行对涉案土地的所有权进行登记。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销中山市人民政府作出的土地权属人为中山市西区隆昌社区股份合作经济联合社的中府集有（XXXX）第XX45号集体土地所有权登记；
二、驳回原告的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 余雪琳