浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终802号
上诉人（原审原告）权北燮等25人（名单附后）。
诉讼代表人叶慧卿，女，1971年9月10日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人岑立军，男，1979年11月27日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人王小五，男，1975年4月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市浒山街道三北大街655号。
法定代表人施惠芳，市长。
委托代理人励国群，慈溪市人民政府房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人韩晓梅，浙江上林律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）慈溪市建设投资集团有限公司，住所地浙江省慈溪市浒山街道兴和路8号。
法定代表人王洪敏，总经理。
委托代理人孙雯丽，浙江上林律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）慈溪市房屋征收中心，住所地浙江省慈溪市白沙路街道三北大街***号。
法定代表人胡建军，主任。
委托代理人孙雯丽，浙江上林律师事务所律师。
权北燮等25人诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）房屋拆迁行政批准一案，宁波市中级人民法院于2016年6月3日作出（2015）浙甬行初字第366号行政判决。权北燮等25人不服，向本院提起上诉。本院于2016年8月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人权北燮等25人的诉讼代表人叶慧卿、岑立军、王小五及委托代理人袁裕来，被上诉人慈溪市政府的委托代理人励国群、韩晓梅，被上诉人慈溪市建设投资集团有限公司和慈溪市房屋征收中心的共同委托代理人孙雯丽到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2010年6月，慈溪市景观大道综合改造工程启动拆迁，该项目拆迁范围为，东至金山路、剑山路，南至前应路，西至峙山路，北至环城南路，涉及集体土地房屋被拆迁户273户、国有土地房屋被拆迁户367户，拆迁总建筑面积约19万平方米。其中，对集体土地房屋拆迁，被告于2010年6月24日批准了《景观大道综合改造工程—拆迁项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》，慈溪市国土资源局于2010年6月28日发布慈征拆[2010]第5号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，公告中明确拆迁人为慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁办公室。对国有土地房屋拆迁，慈溪市住房和城乡建设局（原慈溪市建设局）于2010年8月19日向拆迁人慈溪市建设投资集团有限公司核发了慈建拆许字（2010）第1号—第5号《房屋拆迁许可证》，并于同日发布了慈建拆公字（2010）第1号—第5号《城市房屋拆迁公告》。《景观大道综合改造工程—拆迁项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》和《景观大道综合改造工程国有土地上房屋拆迁计划和拆迁方案》均明确，被拆迁人可选择坐落于东至金山路、南至乌山后江、西至剑山路、北至南二环路的拟建期房作为产权调换住宅安置用房。2015年11月5日至12日，《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案（征求意见稿）》在慈溪市政府网站上公开征求意见。2015年11月17日，慈溪市政府房屋征收管理办公室将审核后的《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案》报被告审批。被告于2015年11月20日作出慈政函[2015]134号《慈溪市人民政府关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》。至2016年1月22日，景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配工作已完成。原告均系景观大道综合改造项目所涉国有土地住宅房屋的被拆迁人，且均与拆迁人慈溪市建设投资集团有限公司签订了《国有土地住宅房屋拆迁调产安置协议（期房安置）》。另查明，根据慈政发[2013]89号《慈溪市人民政府关于明确房屋征迁工作有关问题的通知》，撤销慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁办公室，由慈溪市房屋征收中心作为慈溪市实施征收集体所有土地房屋拆迁工作的机构（即拆迁人），统一实施慈溪市行政区域范围内的征收集体所有土地房屋拆迁工作。该通知同时明确，慈溪市政府房屋征收管理办公室为慈溪市行政区域内国有土地上房屋征收与补偿部门，组织实施慈溪市房屋征收与补偿工作。慈溪市国土资源局委托慈溪市人民政府房屋征收管理办公室负责慈溪市行政区域范围内征收集体所有土地房屋拆迁管理和监督工作。
原审法院认为，本案中，被告批复的《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案》适用于景观大道综合改造项目所涉集体和国有土地上已与拆迁人签订拆迁调产安置补偿协议的住宅房屋的被拆迁人。对集体所有土地房屋拆迁而言，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条的规定，拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。集体所有土地房屋拆迁实施方案的内容应当包括：拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置的方式和标准、补偿安置资金预算和落实、安置用房和迁建用地的安排、搬迁期限等。《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案》系对该项目所涉集体所有土地房屋拆迁实施方案即《景观大道综合改造工程—拆迁项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》内容的补充和细化，对集体所有土地房屋拆迁安置房选房分配事宜，被告具有作出批复的法定职权。根据慈政发[2013]89号《慈溪市人民政府关于明确房屋征迁工作有关问题的通知》，慈溪市政府房屋征收管理办公室系接受慈溪市国土资源局的委托，负责慈溪市行政区域范围内征收集体所有土地房屋拆迁管理和监督工作，故被告根据慈溪市政府房屋征收管理办公室的报请，对集体所有土地房屋拆迁安置房选房分配事宜作出批复，程序合法，且内容亦无违法。对国有土地房屋拆迁而言，根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条、第十条的规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁，拆迁计划和拆迁方案是申请房屋拆迁许可证时，应当向房屋拆迁管理部门提交的文件之一，拆迁方案应当对临时周转用房和用于产权调换的安置用房作出安排，需要新建安置用房的，应当提供安置用地批准文件；房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起三十日内，对申请事项进行审查，符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案》亦属该项目所涉《景观大道综合改造工程国有土地上房屋拆迁计划和拆迁方案》内容的补充和细化。由于景观大道综合改造项目包括集体和国有土地拆迁，《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案》涉及的安置户亦包括集体土地和国有土地的被拆迁人，且拆迁安置小区为同一个，为了公平合理地做好安置房分配工作，被告根据慈溪市政府房屋征收管理办公室的报请，一并对《景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案》作出批复，宜予认可。综上，原告要求撤销被诉批复行为，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告要求撤销被告作出慈政函[2015]134号《慈溪市人民政府关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》的行政行为的诉讼请求。
权北燮等25人上诉称：被上诉人作出的《关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》违法,理由如下：一、超越职权。1、被上诉人提供的职权依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条，但该法条是组织法上的职权依据。被上诉人没有介入具体的城市房屋拆迁纠纷的职权。首先，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“拆迁补偿安置协议签订后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”也就是只要当事人之间签订了拆迁协议，且拆迁协议有效，一方不履行的，只要双方没有约定仲裁，另一方应该向人民法院提起诉讼。被上诉人介入拆迁补偿安置纠纷，超越了司法权。其次，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定：“拆迁当事人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、过渡方式、搬迁期限、过渡期限等内容，在搬迁期限内经协商达不成协议的，拆迁当事人可以向当地市、县房屋拆迁管理部门申请裁决。”因此，即使双方没有达成拆迁协议或者达成的协议无效，拆迁纠纷也应该由拆迁主管部门进行裁决，被上诉人同样没有介入的职权。二、被上诉人认为被诉批复是对拆迁计划和拆迁方案的补充和细化，这一理由难以成立。1、拆迁计划和拆迁方案是指“拆迁人打算如何对被拆迁人实施拆迁补偿安置以及计划在多长时间内完成拆迁”，它是解决具体拆迁补偿安置问题的依据，而不直接解决拆迁补偿安置问题。否则，拆迁许可证的核发和拆迁补偿安置裁决就混为一谈。2、根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，批准拆迁计划和拆迁方案也是拆迁管理部门的职权，被上诉人也无职权批准。被上诉人认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条规定，其对于本案涉及的集体土地房屋拆迁具有批准“集体所有土地征收方案”的职权，因而即认为对本案涉及的国有土地上的房屋拆迁计划和拆迁方案具有批准的职权，是不能成立的。城市房屋的拆迁补偿应该依据《城市房屋拆迁管理条例》来操作，本案城市房屋拆迁补偿安置也确实核发了拆迁许可证。三、批复内容违法。本案拆迁人未及时交房给上诉人造成了重大损害，因此引起的纠纷未解决时，批复要求房屋征收中心或镇（街道办）安排被拆迁人选房、签订产权调换协议没有事实和法律依据。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十七条规定：“住宅房屋的被拆迁人选择产权调换的，拆迁人应当自领取房屋拆迁许可证之日起二十四个月内将被拆迁人或者房屋承租人安置完毕。其中，将拆迁地块上建设的高层房屋作为产权调换用房的，拆迁人应当自领取房屋拆迁许可证之日起三十六个月内将被拆迁人或者房屋承租人安置完毕。”本案拆迁许可证的核发时间为2010年8月19日，拆迁人交付安置房延期了整整41个月，即使高层房屋也延期了29个月。《安置协议》约定的过渡期限不合法，而且拆迁人交付安置房屋的时间也比约定时间延期了2-3年。而《安置协议》特别注明：“如果有出现新的优惠政策，本协议同等享受。”2014年10月1日起施行的《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门超过过渡期限未交付用于产权调换房屋的，被征收人有权另行选择货币补偿方式。过渡期限届满后超过二十四个月仍未交付用于产权调换房屋的，被征收人有权要求提供其他用于产权调换房屋。”因此，本案上诉人享有选择货币补偿的权利。请求二审法院撤销一审判决,撤销被上诉人慈溪市政府作出的慈政函[2015]134号《慈溪市人民政府关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》。
慈溪市政府答辩称：一、拆迁安置房选房分配实施方案是对集体所有土地房屋拆迁实施方案及国有土地上房屋拆迁计划和拆迁方案的细化和补充。选方分配方案适用于集体和国有土地上已与拆迁人签订拆迁调产安置补偿协议的住宅房屋的被拆迁人。由于部分安置房为期房，故需待安置房建设完成后通过选房分配程序确定应实际交付被拆迁人的安置房。选房分配实施方案是对落实安置用房的程序性安排，属对集体所有土地房屋拆迁实施方案及国有土地上房屋拆迁计划和拆迁方案内容的细化和补充。二、答辩人具有作出被诉批复的法定职权。答辩人是集体所有土地房屋拆迁实施方案的批准机关，选房分配实施方案属于对集体所有土地房屋拆迁实施方案内容的细化和补充，答辩人具有作出批复的法定职权。又因选房分配实施方案涉及的安置户同时包括集体土地和国有土地的被拆迁人，拆迁安置小区为同一个，为公平合理的做好安置房分配工作，答辩人对包括国有土地上房屋拆迁安置的选房分配实施方案一并作出批复，并无不当。三、答辩人作出的批复内容合法。对于安置用房为期房的具体位置坐落，在拆迁人与被拆迁人签订的拆迁调产安置协议中已进行明确规定，应根据选房办法另行确定。答辩人批复选房分配实施方案的行为并没有对拆迁协议各方是否适当履约作出评价。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条的规定，本案所涉拆迁安置应适用《浙江省城市房屋拆迁管理条例》。拆迁人是否存在不依法履行、未按约履行的情形，与被诉批复行为无涉，不属本案审理范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
慈溪市建设投资集团有限公司和慈溪市房屋征收中心在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：慈溪市政府作出的被诉批复认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序，适用法律法规正确，其他答辩意见同被上诉人慈溪市政府的意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人慈溪市政府于2015年11月20日作出的慈政函[2015]134号《慈溪市人民政府关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，慈溪市景观大道综合改造工程项目的拆迁于2010年6月启动，该项目拆迁范围内既有集体土地上的房屋也有国有土地上的房屋，上诉人权北燮等25人的房屋均在上述国有土地范围内。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款以及第六条、第七条的规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，拆迁人在申领房屋拆迁许可证时应向拆迁管理部门提交拆迁计划和拆迁方案等资料。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）施行后，房屋拆迁管理部门不复存在，城市房屋拆迁改为国有土地上房屋征收，房屋征收与补偿安置工作由市、县级人民政府负责，房屋征收部门组织实施。根据《征补条例》第十条的规定，国有土地上房屋征收补偿方案应由市、县级人民政府批准。从上述《征补条例》有关拆迁管理职权调整以及与《城市房屋拆迁管理条例》的衔接考虑，涉案城市房屋拆迁的补偿安置中没有涉及的后续行为慈溪市政府有权作出。上诉人认为慈溪市政府无审批职权的理由不能成立。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款规定，拆迁方案应当对用于产权调换的安置用房作出安排，需要新建安置用房的，应当提供安置用地批准文件。涉案项目国有土地上房屋的拆迁计划和拆迁方案所规定的安置房包括期房，但没有明确如何分配期房。被诉批复批准的安置房选房分配实施方案的内容包括安置房源、选房原则、选房参与人资格确定、选房顺序、选房方式及流程等，实际上是有关安置房的选房分配程序的规定。且上诉人权北燮等25人分别与拆迁人慈溪市建设投资集团有限公司所签订的《国有土地住宅房屋拆迁调产安置协议（期房安置）》中均明确约定：安置房“坐落在世纪丽景，安置房为期房，具体位置坐落根据选房办法另行确定。交付时，按实际安置套型、面积结算安置房款”。据此约定，上诉人安置房的具体坐落和面积需通过参与安置房选房分配实施方案规定的程序选择确定。故一审法院认为上述安置房选房分配实施方案是对拆迁计划和拆迁方案的补充和细化，并无不当。上诉人对此提出的异议不能成立。至于上诉人提出拆迁人没有及时交付安置用房造成其损害以及对协议约定条款提出的异议，可另行行使救济，慈溪市政府作出被诉行为并不影响其行使该项权利。
综上，被上诉人慈溪市政府作出被诉批准行为具备事实和法律依据。原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人权北燮等25人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 韦若莎
附:上诉人权北燮等25人名单
上诉人(原审原告)权北燮，男，1934年1月13日出生，朝鲜族，住浙江省慈溪市浒山街道南二环线288号401室。
上诉人(原审原告)王晓敏，男，1976年6月3日出生，汉族，住浙江省慈溪市古塘街道大新路242弄102号。
上诉人(原审原告)叶慧卿，女，1971年9月10日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道下房头村下房头。
上诉人(原审原告)岑立军，男，1979年11月27日出生，汉族，住浙江省慈溪市古塘街道华泰家园6号楼301室。
上诉人(原审原告)李月水，男，1967年5月20日出生，汉族，住浙江省余姚市河姆渡镇五联村青龙山1队。
上诉人(原审原告)周登洪，男，1967年12月27日出生，汉族，住浙江省慈溪市三北镇新联村老塘。
上诉人(原审原告)卢科杰，男，1970年11月24日出生，汉族，住浙江省慈溪市古塘街道华泰苑3号楼405室。
上诉人(原审原告)张建国，男，1958年8月7日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道剑山新村1号楼102室。
上诉人(原审原告)徐焕荣，男，1973年10月11日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道南二环线中路198号504室。
上诉人(原审原告)沈铁军，男，1968年8月27日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道寺山路剑山综合楼南楼104室。
上诉人(原审原告)何孝谊，男，1977年10月16日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道剑山路综合楼604室。
上诉人(原审原告)王艮士，男，1961年11月8日出生，汉族，住浙江省慈溪市古塘街道环城北路61弄22号。
上诉人(原审原告)叶厥妃，女，1953年12月26日出生，汉族，住浙江省慈溪市周巷镇新缪路村西缪路。
上诉人(原审原告)严建建，男，1978年7月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道金山新村206号楼301室。
上诉人(原审原告)褚旭东，男，1974年7月21日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道剑山新村2号楼302室。
上诉人(原审原告)童华强，男，1961年4月26日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道剑山新村1号楼505室。
上诉人(原审原告)张卫东，男，1968年7月28日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道剑山村剑山综合楼406室。
上诉人(原审原告)劳玉英，女，1947年8月9日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道鸣山新村22幢501号。
上诉人(原审原告)王小五，男，1975年4月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道南二环线剑山综合北楼603室。
上诉人(原审原告)张志强，男，1973年9月11日出生，汉族，住四川省彭州市天彭镇西大街999号23栋。
上诉人(原审原告)汪红艳，女，1981年10月18日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道剑山新村2号楼505室。
上诉人(原审原告)沈航，男，1971年1月16日出生，汉族，住浙江省慈溪市观海卫镇沈师桥村朱界河沿。
上诉人(原审原告)陈颖，女，1975年9月2日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道孙塘路城区供电所301室。
上诉人(原审原告)胡钢，男，1978年3月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市横河镇关紫桥路6号。
上诉人(原审原告)陈见，男，1963年10月25日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道车站路112弄301室。