吉林省辽源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉04行终44号
上诉人辽源市益帮建筑材料市场有限责任公司。
法定代表人：郑丰硕，该公司董事长。
委托代理人李国宣，该公司经理。
委托代理人王崟霄，吉林辽东律师事务所律师。
被上诉人东辽县国土资源局。
法定代表人王成礼，局长。
委托代理人陈巍，该局纪检书记。
委托代理人张雪海，吉林辽东律师事务所律师。
上诉人辽源市益帮建筑材料市场有限责任公司（以下简称益帮公司）因诉东辽县国土资源局不履行行政允诺一案，不服东辽县人民法院（2017）吉0422行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人益帮公司委托代理人李国宣、王崟霄、被上诉人东辽县国土资源局纪检书记陈巍、委托代理人张雪海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年12月27日，东辽县人民政府根据《吉林省人民政府关于进一步加强煤矿安全整治工作的若干意见》有关规定，决定对辽源市集丰煤矿有限责任公司（以下简称集丰煤矿）、东辽县垠龙煤矿（以下简称垠龙煤矿）予以强制关闭。2013年2月25日，东辽县人民政府以东府函（2013）10号向吉林省国土资源厅申请将集丰煤矿、垠龙煤矿缴纳的矿山地质环境恢复治理备用金返还到县政府，由县政府负责矿山地质环境恢复治理工作。2013年7月28日，益帮公司分别与集丰煤矿、垠龙煤矿签订矿山环境恢复治理协议书，协议书约定由益帮公司完成矿山环境恢复治理工作，经验收合格后，由政府负责将存放在省国土资源厅的环境治理保证金划拨到原告账户。2014年1月3日，东辽县人民政府印发东府批复（2013）31号文件同意由益帮公司完成恢复治理工作，恢复保证金返还到政府指定账户，由政府监督管理。2014年12月2日，东辽县国土资源局以东国土资发（2014）67号文件请示吉林省国土资源厅将集丰煤矿、垠龙煤矿的矿山地质环境恢复治理保证金返还到东辽县人民政府。2014年12月23日，原告恢复治理工作完成并通过了吉林省国土资源厅的验收，验收组建议返还缴存的地质环境治理保证金。2015年1月22日，辽源市中级人民法院依照（2013）辽执字第10号执行裁定书，对集丰煤矿、垠龙煤矿暂存在吉林省国土资源厅矿山地质环境恢复治理备用金予以冻结，2016年12月28日，该款被予以扣划。
原审法院经审理认为：行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施了某一特定行为后由自己或者由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或者其他利益的单方意思表示行为。本案中，因为集丰煤矿、垠龙煤矿将治理保证金存在吉林省国土资源厅的专户，该保证金在矿山地质环境恢复治理验收合格后，应由吉林省国土资源厅返还，被告作为县级国土资源部门，既不是该保证金的监督、管理、使用部门也并非原告要求支付返还矿山环境恢复治理保证金的责任主体。且根据原告提供的证据亦不能证明被告东辽县国土资源局与原告之间具有行政允诺行为。因此，原告要求被告履行行政允诺义务、向原告支付、赔偿矿山环境恢复治理保证费用685万元及利息没有足够的事实理由和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告益帮公司的诉讼请求。
上诉人益帮公司不服，向本院提起上诉称：1、益帮公司是根据东辽县政府的请求报告和批复与两煤矿签订的矿山地质环境恢复治理协议，并进行的治理。在验收当日，东辽县国土资源局即向省国土资源厅报送文件，请求将环境治理保证金返还到东辽县政府账户中。因此，东辽县国土资源局应履行法定职责，将两煤矿保证金具体落实到位支付给益帮公司。但东辽县国土资源局不作为，导致保证金被查封，给益帮公司造成巨大经济损失。2、根据《吉林省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》的规定，东辽县国土资源局是为采矿权人负责提取办理的主管部门，因其未及时办理，给益帮公司造成损失，应承担责任。综上，东辽县国土资源局应当在验收合格后十日内办理提取手续是典型的不作为。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。
本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。
另查明,本院于2016年3月30日作出的(2015)辽民一初字第4号民事判决中,对益帮公司提起的案外人执行异议之诉作出如下事实认定,即“（一）益帮公司是否进行了恢复矿山环境治理的工作、是否存在拖欠农民工资的情况。1、关于益帮公司提出与两矿签订了矿山环境恢复治理的合同，该合同的签订日期一改再改，由2013年2月28日更改为2013年7月28日，之后又更改为2013年7月30日而工商行政管理部门的营业执照核发日期却为2014年12月2日，营业执照上的成立日期为2013年7月23日，益帮公司虽然提出是先有意向并进行了运作，后成立的公司，但其在没有证据能够证明的情况下无法核实该合同的真实性。另益帮公司企业法人营业执照注册的经营范围包括商场管理、建筑材料批发零售，并不包括矿山环境保护和治理恢复职能，根据《中华人民共和国国土资源部令》第44号矿山地质环境保护规定，矿山地质保护与治理方案的编制单位应具备地质灾害危险性评估资质或地质灾害治理工程勘查、设计资质和相关工作业绩；具有经过国土资源部组织的矿山地质环境保护和治理恢复方案编制业务培训且考核合格的专业技术人员。益帮公司没有提供其具有相关的质资证明也没有提供其经过专业培训的人员证明。益帮公司不具有矿山恢复环境治理的资质。2、益帮公司没有提供任何证据证明其具体从事了两煤矿的矿山环境恢复治理工作、也未就工程款的具体数额提供任何证据……”、“（二）案涉的702余万元款项的属性：是专款专用的煤矿保证金还是两煤矿的自有资金。2014年12月23日吉林省国土资源厅会同辽源市国土资源局组织专家对集丰煤矿和垠龙煤矿矿山治理环境恢复治理工程进行验收并形成了验收意见：该两煤矿矿山基本完成了拆除、井口封闭、土地平整等工程，恢复土地面积12700平方米，基本达到了再利用的要求，经全体专家评议，同意该两矿山企业地质环境恢复治理工程通过验收，建议返还该两矿山缴存的地质环境治理保证金。验收组专家七人在验收意见上签名。2015年1月21日吉林省国土资源厅发布了吉林省国土资源厅（2015）吉国土资环发第8号文件，同意返还集丰煤矿、垠龙煤矿的矿山地质环境恢复治理保证金及利息。说明该保证金虽储存于省国土资源厅，但该文件下发后此款应返还给集丰煤矿和垠龙煤矿，属于集丰煤矿和垠龙煤矿的自有财产”。该民事判决认为，根据《吉林省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》第七条的规定，保证金的管理遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。两煤矿的702余万元系企业所有，即归集丰煤矿和垠龙煤矿所有。在治理过程中由政府监管，专款专用。根据《矿山地质环境保护规定》第十九条的规定，采矿人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息。采矿人集丰、垠龙两煤矿的矿山恢复治理工作已经完成，依据国土资源厅的第8号文件，环境治理保证金已返还给集丰、垠龙煤矿。该保证金虽现储存在吉林省国土资源厅，但其所有权已归属于集丰煤矿和垠龙煤矿。辽源市中级人民法院查封该属于被执行人集丰煤矿和垠龙煤矿的702余万元财产，于法有据，应予支持。最终，判决驳回益帮公司的诉讼请求。
还查明，益帮公司因不服本院(2015)辽民一初字第4号民事判决，上诉至吉林省高级人民法院。吉林省高级人民法院经审理对本院一审认定的事实予以确认，并认为“（一）李国宣系垠龙煤矿负责人，系集丰煤矿的股东并曾任法定代表人，李国宣还参与了益帮大市场的筹建工作，并担任益帮公司经理，故李国宣、垠龙煤矿、集丰煤矿、益帮公司之间具有特定的利益关系。因此，对上述主体在本案中提交的证据应进行更为严格的审查。从本案的证据来看，益帮公司提交了其与集丰煤矿、垠龙煤矿签订的协议书，但协议书的签订时间存在改动，最初的签订时间要早于益帮公司的成立时间。更为重要的是益帮公司没有提交证据证明环境恢复治理是由其施工完成或承包给其他单位完成，即协议履行情况，故不能认定益帮公司已经履行了协议，实施了环境恢复治理。（二）即使益帮公司实施了环境恢复治理，享有要求集丰煤矿、垠龙煤矿支付治理费用的权利，也不能因此而排除人民法院强制执行。1．益帮公司基于合同对集丰煤矿、垠龙煤矿享有的权利为债权，依据《中华人民共和国合同法》第八条关于“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”的规定，益帮公司所享有的权利的效力只及于合同相对人集丰煤矿、垠龙煤矿，不及于合同外的第三人。2．益帮公司就保证金不享有优先权，益帮公司与集丰煤矿、垠龙煤矿并没有约定保证金，益帮公司并非保证金的权利人。保证金是由行政主管部门依据法律法规要求集丰煤矿、垠龙煤矿缴存的，就保证金的使用法律法规有明确的规定。依照《矿山地质环境保护规定》的规定，保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。在矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。《吉林省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》则进一步规定“有下列情形之一的，国土资源行政主管部门可以提取全部或相应部分的保证金，通过招标方式委托具有相应工程资质的企业代替采矿权人，实施矿山地质环境的治理恢复工程：（一）采矿权人不履行治理恢复义务，经国土资源行政主管部门公告满60天仍不治理恢复的；（二）采矿权人进行部分治理恢复后，声明放弃继续治理恢复的；（三）治理恢复工程验收不合格，国土资源行政主管部门责令限期治理恢复，采矿权人拒绝实施治理恢复或治理恢复后仍未达到标准的。”可见，保证金是行政主管部门依据法律法规，在因采矿权人不履行或不正当履行地质环境治理恢复义务，而由行政主管部门组织治理的情况下，由行政主管部门以保证金支付治理费用。保证金虽然已由采矿权人缴存于行政主管部门，但保证金仍归采矿权人所有，行政主管部门要专款专用，不得将保证金用于其他用途。在本案中，不存在行政主管部门组织治理的问题，亦不存在由行政主管部门使用保证金支付治理费用的问题，所以吉林省国土资源厅才同意全部返还集丰煤矿、垠龙煤矿的保证金及利息。因不符合上述法律法规的规定，益帮公司不享有要求以保证金优先支付治理费用的权利”。综上，吉林省高级人民法院于2016年9月29日依法作出（2016）吉民终302号民事判决，驳回了益帮公司的上诉，维持本院一审判决。现一、二审民事判决均已生效。
本院认为，《矿山地质环境保护规定》第十八条第一款规定：“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金”、第三款规定：“矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则”、第十九条第一款规定：“采矿权人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息”。根据上述规定并结合本院查明的事实，已有生效民事判决已经确认如下事实，即益帮公司既不具备矿山恢复环境治理的资质，也没有证据能够证明该公司从事了矿山环境恢复治理工作。暂存在吉林省国土资源厅专用账户上的保证金，其所有权归属于集丰煤矿、垠龙煤矿，益帮公司不是保证金的权利人。而且，根据《矿山地质环境保护规定》第二十三条第一款“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金”、第二款“逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担”、《吉林省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》第十六条“有下列情形之一的，国土资源行政主管部门可以提取全部或相应部分的保证金，通过招标方式委托具有相应工程资质的企业代替采矿权人，实施矿山地质环境的治理恢复工程：（一）采矿权人不履行治理恢复义务，经国土资源行政主管部门公告满６０天仍不治理恢复的；（二）采矿权人进行部分治理恢复后，声明放弃继续治理恢复的；（三）治理恢复工程验收不合格，国土资源行政主管部门责令限期治理恢复，采矿权人拒绝实施治理恢复或治理恢复后仍未达到标准的”的规定，只有作为采矿权人的集丰煤矿、垠龙煤矿在验收合格后才有权申请返还保证金。并且如果存在该办法第十六条规定的情形之一的，则由国土资源行政主管部门提取相应保证金并通过招标方式委托具备相应工程资质的企业代为实施恢复治理工程。虽然在本案中，东辽县人民政府于2014年1月3日对东辽县国土资源局《关于实施辽源市集丰煤矿、东辽县垠龙煤矿矿山恢复治理的请示》作出了（东府批复【2013】31号）批复，同意由益帮公司完成恢复治理工作，保证金在验收合格后从两家煤矿中予以拨付。但鉴于益帮公司委托代理人李国宣曾作为集丰煤矿、垠龙煤矿的负责人，现为益帮公司经理，其与两煤矿、益帮公司之间存在特定利益关系。而且，在之后益帮公司提起的案外人执行异议之诉中，有关益帮公司与两煤矿之间的协议、益帮公司是否进行了矿山环境恢复治理行为、保证金的归属及益帮公司是否具备治理资质和是否享有对保证金的优先权等问题已经一、二审生效裁判予以查清并确认。东辽县国土资源局并未使用保证金组织治理，也不存在提取保证金并以招标方式委托益帮公司代为治理的行为。因此，本案并不存在该规定和办法中所规定的情形。另外，即便东辽县国土资源局具有提取并返还保证金的法定职责，其针对的对象也应当为集丰煤矿、垠龙煤矿，而非益帮公司。且吉林省国土资源厅也已经在验收合格后将全部保证金及利息返还集丰煤矿、垠龙煤矿。故被上诉人东辽县国土资源局不具有返还保证金给上诉人益帮公司的法定职责，也就不存在未履行法定职责的情形。
综上，上诉人益帮公司的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人辽源市益帮建筑材料有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓 利
审判员 屈永国
审判员 张 闯
二〇一七年十一月七日
书记员 姜霁航