广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第253号
原告：高在山，住广东省雷州市。
委托代理人：冯世宏，住广东省湛江市赤坎区。
被告：广东省民政厅。住所地：广州市越秀区。
法定代表人：刘洪，职务：厅长。
委托代理人：陈伊利，广东广大律师事务所律师。
委托代理人：江海亮，广东广大律师事务所实习律师。
原告高在山不服被告广东省民政厅作出的粤民复（2014）4号驳回行政复议申请决定，于2014年8月19日向本院提起本案诉讼。2014年9月1日本院对该案受理后，依法组成合议庭，于2014年10月15日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人冯世宏，被告的委托代理人陈伊利、江海亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高在山向本院提起诉讼称，一、湛江市民政局作出湛民函（2014）82号函的具体行政行为，没有法律依据。发放救灾粮申请是原告向湛江市人民政府（办公室）提出的，有《发放救灾粮申请书》和邮政专递详情单、查单证明。湛民函（2014）82号函交待是“由湛江市法制局《关于转送〈发放救灾粮申请书〉的函》（湛法函（2014）157号）收悉”。湛江市民政局作出湛民函（2014）82号函是依据湛江市法制局转送，而不是湛江市人民政府（办公室）转送，根据《湛江市人民政府机构职能》划分湛江市法制局的主要职责当中，并没有划分到其可以替代人民政府办公室的职责。湛民函（2014）82号函不是依申请作出的具体行政行为，而是湛江市民政局越权作出具体行政行为，是违法、没有法律依据的。因此，被告作出的粤民复（2014）4号驳回行政复议申请决定书，也认定了是湛江市人民政府收到原告提交的《发放救灾粮申请书》等相关材料后，由市法制局转送湛江市民政局的；但是，被告却认为湛江市民政局作为政府负责救灾救济工作的职能部门，接收市政府通过法制局转送的有关发放救灾粮事项申请材料，经书面答复原告，处理并无不当，不属于越权情形是非常的错误。二、原告是向湛江市人民政府提出，并不是向湛江市民政局提出的申请。原告是因为人为原因造成向湛江市人民政府提出“立即对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨”的申请，退一步说，就算湛江市民政局处理正确，但也不能采用这个方法来推卸责任，不理睬老百姓实际困难。因此，对于本项申请，湛江市人民政府应当作出处理决定，而不是由负责自然灾害或者特发灾难的职能部门湛江市民政局依据《自然灾害救助条例》、《广东省自然灾害救济工作规定》或《广东省社会救济条例》等规定来作出处理。三、被告作出的驳回行政复议申请决定适用法律错误。被告作出决定驳回行政复议申请的决定，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定错误。第一、明确是原告向湛江市人民政府提出的申请，因此，作出决定的行政主体是湛江市人民政府，而不是其工作部门。第二、湛江市民政局不是原告向其提出申请，其自然就不是作出处理决定的行政职能部门，所以，不存在“该行政机关没有相应法定职责”的情形，因为湛江市人民政府不可能是没有具备相应法定职责的地方政府。第三、对于原告向湛江市人民政府提出申请，包括湛江市人民政府、湛江市民政局，以及作为行政复议机关的被告在内，都没有向原告送达过任何的受理通知书，所以，也不存在有“在受理前已经履行法定职责”的情形。故上诉请求：1、撤销粤民复（2014）4号驳回行政复议申请决定；2、判令被告对原告不服湛江市民政局作出湛民函（2014）82号《关于对要求〈发放救灾粮申请书〉答复的函》提出的行政复议申请，重新作出处理决定。
被告广东省民政厅答辩称，一、开展自然灾害救助属于民政部门的职权范围。根据高在山提交的《发放救灾粮申请书》，高在山系根据《自然灾害救助条例》和《广东省自然灾害救济工作规定》之相关规定，提出救灾申请。根据《自然灾害救助条例》第三条第三款和第三十三条之规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作；发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上地方人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。根据《广东省自然灾害救济工作规定》第六条和第十条之规定，各级人民政府的民政部门负责本行政区域的自然灾害救济工作；遭受特大自然灾害以上的地区，可以由地级市人民政府向省人民政府申请自然灾害救济款补助，省民政、财政部门根据受灾和灾民生活困难情况，拨给自然灾害救济款或物资。因此，开展自然灾害救助属于民政部门的职权范围，湛江市民政局是湛江市的自然灾害救助职能部门，省民政厅作为湛江市民政局上一级主管部门，亦有权对高在山不服湛江市民政局具体行政行为提出的复议申请进行受理并做出处理决定。二、省民政厅作出的粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》事实和法律依据充分，程序合法。（一）省民政厅作出的粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》查明事实清楚，法律依据充分。如前所述，开展自然灾害救助属于民政部门的职权范围，因此，湛江市民政局作为具体负责湛江市自然灾害救助工作的政府部门，接收湛江市政府通过湛江市法制局转送的高在山根据《自然灾害救助条例》和《广东省自然灾害救济工作规定》提出的救灾申请，并做出处理意见，于法有据。高在山提出《自然灾害救助条例》第三十三条规定的“发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行”；根据民政部《自然灾害救助条例释义》，民政部对《自然灾害救助条例》第三十三条所涉“事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件”进行了解释，明确：1、事故灾难主要指包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等；2、公共卫生事件是指包括传染病疫，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；3、社会安全事件主要是指包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外社会性事件等。而高在山提出的雷州市大地农业科技推广中心种植西瓜，既不属于自然灾害，亦不属于上述参照自然灾害应当给予救济的情形。因此，湛江市民政局做出湛民函（2014）82号《关于对要求＜发放救灾粮申请书＞答复的函》法律依据充分、事实依据确凿；省民政厅据此做出粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》查明事实清楚，法律依据充分。（二）省民政厅作出的粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。根据《行政复议法》第十七条第二款规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理；根据《行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论后，按照下列规定做出行政复议决定……。根据《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内做出行政复议决定。省民政厅于2014年6月3日收到高在山的行政复议申请，于2014年6月10日将申请书副本发送给湛江市民政局，湛江市民政局于2014年6月18日向省民政厅提出书面答复并提交了湛江市法制局《关于转送粤府行复（2014）168号行政复议文书及相关材料的函》（湛法函（2014）157号）》和其据以做出湛民函（2014）82号的《自然灾害救助条例》等规章条例。省民政厅通过对湛江市民政局作出湛民函（2014）82号的具体行政行为进行审查，提出处理意见，经厅领导同意，做出了驳回高在山行政复议的处理决定，程序合法。综上所述，省民政厅作出粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》依据充分、程序合法，高在山提出的诉讼请求没有依据，请求贵院依法驳回，以维护省民政厅的合法权益。
经审理查明，2014年4月24日，原告高在山向湛江市人民政府提出《发放救灾粮申请书》，称因其所在村民委员会违法将其所在村的责任田发包给相关单位种植西瓜导致无法种植水稻，因此要求对雷州市附城镇高山村、水门村相关村民发放救灾粮。
湛江市人民政府收到上述申请书后，将该申请转交湛江市民政局处理。2014年5月29日，湛江市民政局作出湛民函（2014）82号《关于对要求＜发放救灾粮申请书＞答复的函》，该函主要内容是：“你（原告）提出根据《自然灾害救助条例》第三十三条‘发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需有县级以上人民政府民政部门开展生活救助参照本条例执行’和《广东省自然灾害救济规定》第十条‘遭受特大自然灾害以上的地区，可以由地级市人民政府向省人民政府申请自然害救济款补助”的规定，给予发放救灾粮申请’，引用的法律不准确。从转送材料中不难看出，你反映的问题不属自然灾害，未构成突发事件，也不符合事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件情形。首先，你反映的问题不属突发性事件。根据民政部《自然灾害救助条例条文释义》，对第三十三条的解释为，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成的社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。其次，不符合事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件情形。‘事故灾难主要指包括工矿商贸等企业的各类安全事故交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件主要是指包括传染病疫，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件主要是指包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外社会性事件等’。第三，不属自然灾害，不符合发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，因而不适用《广东省自然灾害救济工作规定》。综上所述，你所反映的问题不属于民政部门救灾救济范围。”原告收到上述答复函后不服，于2014年6月3日向被告广东省民政厅提出行政复议申请，要求撤销湛民函（2014）82号《关于对要求＜发放救灾粮申请书＞答复的函》。
被告收到原告上述行政复议申请后，在审查基础上于2014年7月28日作出粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》。该决定书主要内容是：“一、被申请人（湛江市民政局）作为政府负责救灾救济工作的职能部门，接收市政府通过市法制局转送的有关发放救灾粮事项申请材料，经研究并书面答复申请人，处理并无不当，不属于越权情形。二、申请人（原告）所反映的灾情事实不属于自然灾害，也未构成突发事件，不符合发放救灾粮情形，不能按《自然灾害救助条例》、《广东省自然灾害救济工作规定》或《广东省社会救济条例》等规定办理。判断高标准基本农田种植果业是否违法或违反相关政策规定，不属于被申请人业务工作范围。被申请人在《答复函》中提出，申请人反映的问题不属于民政部门救灾救济范围，是对申请人发放救灾粮申请的回应，表述并无不妥。遂决定：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回申请人提出的行政复议申请。”2014年7月31日原告收到该决定书后仍不服，遂提起本案诉讼。
以上事实有《行政复议申请书》、湛民函（2014）82号《关于对要求（发放救灾粮申请书）答复的函》、行政复议申请书副本送达回证、行政复议答复书及证据、行政复议审查意见及审批表、粤民复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述法律的规定，被告广东省民政厅作为湛江市民政局上一级主管部门，具有对原告高在山要求撤销湛江市民政局作出涉案答复函的行政复议申请作出处理的行政职权。
本案中，湛江市民政局作为政府负责救灾救济工作的职能部门，在接到转交的原告高在山有关发放救灾粮事项申请后，根据《自然灾害救助条例》第三条：“自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。……县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。”《广东省自然灾害救济工作规定》第六条：“各级人民政府的民政部门负责本行政区域的自然灾害救济工作。……”及《广东省社会救济条例（2010修正）》第四条：“各级人民政府民政部门主管本行政区域的社会救济工作，负责社会救济的组织、协调、指导和管理。财政、审计、监察、劳动、人事、统计、教育、社会保险等行政管理部门和工会等组织各负其责，积极配合民政部门做好社会救济工作。”的规定，对上述申请作出处理并无不当。
《自然灾害救助条例》第三十三条规定：“发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。”《广东省社会救济条例（2010修正）》第二条规定：“本条例所称社会救济，是指各级人民政府对本行政区域内具有本省常住户口无法维持基本生活的人员给予的救助。社会救济应当保障救济对象的基本生活需要。”《广东省自然灾害救济工作规定》第二条规定：“本规定所称自然灾害救济是指各级人民政府对具有本省常住户口、在本行政区域内遭受自然灾害、无法维持基本生活的人员给予的救助。”第十一条：“遭受自然灾害、有下列情形之一的人员可以作为自然灾害救济对象：（一）需要紧急转移的；（二）缺衣被缺粮食，没有自救能力的；（三）住房倒塌或者严重损坏，无家可归，无力自行解决的；（四）死亡者遗属生活困难的，伤病者无力医治的。第（一）类情形不受本规定救济范围及程序限制，直接由当地人民政府决定救济方案并从速组织实施。”本案中，原告在有关发放救灾粮事项申请中所反映的情况不属于上述行政法规和规章规定发生自然灾害、突发事件等情况下应发放救灾粮情形，同时判断高标准基本农田种植果业是否违法或违反相关政策规定，不属于湛江市民政局业务工作范围，故湛江市民政局作出涉案答复函并无不当，被告据此驳回原告提出涉案行政复议申请亦无不妥，本院予以支持。原告要求撤销被诉的驳回行政复议申请决定并责令被告重新对其行政复议申请作出处理的诉请理据不足，本院予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高在山的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告高在山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
代理审判员 姚 伟
人民陪审员 周小燕
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 周文静
胡海清