广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第420号
上诉人（原审原告）刘分顺。
委托代理人罗静波，广东金圳律师事务所律师.
被上诉人（原审被告）深圳市人力资源和社会保障局。
法定代表人王敏。
委托代理人池俊斌。
委托代理人叶振宏，广东中全律师事务所律师。
原审第三人深圳市龙岗区横岗街道办事处。
负责人林瑞龙，办事处主任。
委托代理人曾迈，广东生龙律师事务所律师.
委托代理人敖翔，广东生龙律师事务所实习律师。
上诉人刘分顺因与被上诉人深圳市人力资源和社会保障局工伤认定行政纠纷一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第291号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院认定，2011年11月29日，原告向被告提出工伤认定申请，称其系第三人员工，于2009年12月7日下午在开会时突发头痛，会议结束后自行乘坐出租车前往龙城医院就诊，要求认定为工伤。原告向被告提交了身份证、雇用合同书、门诊病历、户口本、结婚证等材料。《雇用合同书》显示原告与第三人约定的劳动合同期限为2006年11月28日至2011年6月30日；门诊病历显示原告于2009年12月7日前往医院就诊，被诊断为蛛网膜下腔出血、颈椎间盘突出。被告收到原告的申请材料后，作出深人社受字（2011）第002912号《不予受理决定书》，认为原告的申请超过工伤认定的受理期间，故不予受理。原告对被告作出的深人社受字（2011）第002912号《不予受理决定书》提起行政诉讼，后被告于2012年8月16日受理原告的工伤认定申请。此后，原告向被告提交了深圳市龙岗区横岗街道六约社区工作站出具的《证明》及《情况说明》等材料。深圳市龙岗区横岗街道六约社区工作站出具的《证明》称：原告于2006年11月至2010年7月在六约社区担任社区工作站副站长职务，在2009年10月至12月7日这段时间原告时常加班加点，工作压力大，体力严重透支。深圳市龙岗区横岗街道六约社区工作站出具的《情况说明》称：2009年12月7日下午，原告前往区政府1135室开会，在开会过程中，原告突发头痛就医。2012年8月20日，被告深人社认字（龙）（2012）第621031001号《深圳市工伤认定书》，认定原告于2009年12月7日在龙岗区政府会议厅因日常工作受伤，不属于或不视同工伤。原告不服，向该院提起行政诉讼。该院于2012年12月17日作出（2012）深福法行初字第650号《行政判决书》，认定原告系在外出会议期间感到头痛不适，会议结束后乘坐出租车前往医院就诊，而被告认定原告在会议厅因日常工作受伤，属于证据不足、认定事实错误，因此判决撤销被告作出深人社认字（龙）（2012）第621031001号《深圳市工伤认定书》的具体行政行为。之后，被告于2013年1月15日作出撤销深人社认字（龙）（2012）第621031001号《深圳市工伤认定书》的决定，并于当日作出深人社认字（龙）（2012）第621031002号《深圳市工伤认定书》，认定原告于2009年12月7日在深圳市龙岗区政府开会时因突发头痛，后自行前往龙城医院就诊，被诊断为蛛网膜下腔出血、颈椎间盘突出，其情形不符合《广东省工伤保险条例》第九、十条的规定，不属于或不视同工伤。原告不服，再次向该院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，被告作为劳动保障行政主管部门，依法有权对其辖区内发生事故伤害的员工的受伤性质是否属于工伤进行认定。关于原告患病情形是否属于工伤或视同工伤，原审法院认为：首先，原告患病并非事故所致。事故是发生在人们的生产、生活活动中的意外事件。原告在开会时突然发病并不是因为意外事件的发生而受到的伤害。其次，工伤认定应当严格按照法律的规定执行，不能随意扩大解释；《工伤保险条例》第十五条不包括未死亡之情形。第三，国家为了保证工伤保险制度的统一性、严肃性，避免地方随意扩大工伤范围，造成基金的不合理支出，《工伤保险条例》没有将规定认定工伤范围的权力赋予地方性法规，而是仅限于法律和行政法规。法律必须是由全国人大及其常委会制定并颁布实施的法律，行政法规必须是国务院制定并颁布实施的行政法规。《工伤保险条例》第十四条第七项规定的“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”不包括部门规章。故原告认为其在工作时间和工作场所发病，且病因是因为长期加班和超负荷工作，与《劳动部办公厅关于在工作时间发病是否可比照工伤处理的复函》所列举情形一致，应视为工伤或比照工伤处理的观点于法相悖，该院不予支持。况且，《劳动部办公厅关于在工作时间发病是否可比照工伤处理的复函》是原劳动部办公厅在1996年对具体案件请示所作答复，其并不适用于本案。综上，原告患病之情形均不符合《工伤保险条例》规定的应当认定工伤或者视同工伤之情形。被告依法作出原告不属于或不视同工伤的认定，并无违法之处，该院予以支持。原告称被告在法院作出撤销原工伤认定的判决后，又重新作出结论完全相同的《工伤认定书》，违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，该院认为，该院判决撤销被告作出的深人社认字（龙）（2012）第621031001号《工伤认定书》的原因是该认定书认定原告于2009年12月7日因日常工作受伤属于认定事实错误，被告重新作出的认定书已经修正了该项认定事实，故并非依据同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，故原告的该项主张，原审法院不予采纳。原告请求撤销被告作出的深人社认字（龙）（2012）第62103002号《工伤认定书》，理由不成立，原审法院不予支持。原告的第二项诉讼请求，不属于司法审查的范围，依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：
驳回原告刘分顺的诉讼请求。
上诉人刘分顺不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求：一、撤销（2013）深福法行初字291号行政判决书；二、判决确认上诉人因工致病应比照工伤处理；三、被上诉人承担上诉费用。上诉理由：一、上诉人是在工作时间、工作场所因劳累过度诱发重病的，其病与工作存在紧密的联系，应当比照工伤处理。上诉人提供的证据足以证明上诉人2009年10月至12月期间“时常加班加点、工作压力大、体力严重透支”长期超负荷工作，导致其在2009年12月7日在开会期间（工作时间、工作地点）突发疾病，上诉人的病与工作有紧密关联，应当享受工伤待遇。被上诉人一审辩称上诉人的病与工作没有关联性，这纯属无视事实。被上诉人一审辩称无医学证据支持“长期高强度加班导致原告突发疾病”，但被上诉人也未提供证据证明“长期高强度加班不会导致突发疾病”，相反，《劳动部办公厅关于在工作期间发病是否可比照工伤处理的复函》（劳办发（1996）133号）表述足以证明“长期高强度加班导致突发疾病”的可能性。二、上诉人的情形应当比照工伤处理，有明确的法律和法理依据。《广东省工伤保险条例》第九条第（七）款明确了“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”的法律概括性比照或参照项。全国总工会劳动保险部（65）险字第760号文件以及《劳动部办公厅关于在工作期间发病是否可比照工伤处理的复函》（劳办发（1996）133号）（下称复函）所例举（劳办发（1996）133号）所例举的情形完全一致，该等文件至今没有被废止，仍然合法生效，对政府机关的具体行政行为具有普遍约束力，被上诉人应当遵照执行。作为中央政府解释性规范文件，是行政法规的组成部分，完全符合《广东省工伤保险条例》第九条第（七）项规定的概括性情形，所以上诉人的情形应当比照工伤处理。工伤保险法律法规是为了保障劳动者的基本权益，是劳动者生存的底线。被上诉人作为劳动者权益的保障机关，在有相应的法规规定和复函作为解释运用的前提下，不应当以没有法律法规规定为由将上诉人的合法权益排斥在外。三、被上诉人一审答辩和一审判决中对于法律适用存在明显的理论和现实曲解，导致判决结果错误。1、上位法优于下位法。这是被上诉人将立法原则和法律适用原则相混淆，将法律补充和法律冲突相混淆。在立法过程中，上位法是下位法立法准则，上位法优于下位法，下位法作为上位法的解释和补充，不得与上位法相冲突，发生冲突时则下位法无效。但在法律适用过程中，上位法规定不明确而存在有效的下位法的情况下，下位法优于上位法适用。本案适用的法律从制定者来讲，《广东省工伤保险条例》的制定者为地方政府，而《复函》的制定者为中央政府，中央政府高于地方政府，《复函》效力高于广东省《条例》；从法律架构来讲，《广东省工伤保险条例》属于法规形式的上位法，《复函》属于规范性文件形式的下位法。所以，从法律适用规则来讲，应当优先适用《复函》。2、新法优于旧法。这是被上诉人对法律效力和法律冲突原则的混淆。任何法律法规或规范性文件都存在生效与失效、施行与废止、溯及力的问题，只要颁布施行而没有被废止，均应当视为有效，均应当遵照执行，不存在新旧法问题。只有在新法与旧法存在冲突时，才适用新法优于旧法的原则。本案，虽然《广东省工伤保险条例》生效于《复函》之后，但至今，中央政府没有废止《复函》，广东省也没有规定不适用《复函》，相关法律法规甚至规范性文件也没有规定“之前颁布的废止”。更何况，《广东省工伤保险条例》与《复函》之间不存在冲突，《复函》更有利于体现社会保险精神、保障弱势群体劳动者生存权利，补充了《条例》中的缺陷。3、法律、行政法规不包括部门规章，不能随意扩大解释。这是被上诉人和一审对行政法规的片面理解，而特意选择性地忽略行政机关、司法机关依法作出并现实大量存在的解释性规范文件。依据《行政法规制定程序条例》可以确定《工伤保险条例》属于行政法规，而根据《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，对于行政法规的条文、具体应用问题由国务院办公厅或各有关部门作出解释（一般以指导意见、复函、规定、通知等形式表现），该解释等同于行政法规，指导具体运用。上述依法定权限和程序作出的《复函》就是国家行政机关（国务院直属的劳动部）对行政法规做出的具有普遍约束力的解释性文件，应当等同于行政法规适用。至于，对行政法规的解释问题，不能随意扩大解释是对的，但《复函》是经过行政机关在其权范围内依法定程序作出的解释，不属于行政机关越权、或违反法定程序的随意解释，更不是当事人自己的随意解释，应当具有法律效力。4、“起重机司机郭云梅”不适用“政府雇员刘分顺”，这种理解是错误的。没有任何一部法律、法规、解释能将社会存在的全部工种（含未来可能出现的）、全中国公民的名字（含未来出生的）一一列明，且一一对应。综上所述，被上诉人作出的深人社认字（龙（2012第621031002号《工伤认定书》和原审判决所适用的法律明显错误，导致认定和判决错误。请求依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人深圳市人力资源和社会保障局辩称，一、关于上诉人所主张的劳办发（1996）133号复函的效力问题，被上诉人认为《广东省工伤保险条例》第九条、第十条是直接来源于工伤保险条例，工伤保险条例作为行政法规是由国务院指定并发布，而上诉人所主张的复函是由劳动部办公厅发布的部门规范性文件，并且工伤保险条例生效日期在后，复函在前，按照新法优于旧法的原则，也应当适用工伤保险条例。对劳办发（1996）133号复函中郭云梅的特殊情况说明一下，《关于在工作时间发病比作工伤处理的复函》，郭云梅本身是一个起重机司机，属于特殊工种，而高血压是不适合从事特殊工种的，而郭云梅在连续两个月加班加点的情况下患了高血压，结合这些情况，对郭云梅的情况作出可以比作工伤处理的决定。而本案的上诉人没有这种特殊情况。社会保险制度在设立时就明确了保障的范围，分离了医疗保险和工伤保险，工伤保险所保障的范围是职工在劳动过程中因工作遭受到伤害，而因为自身的疾病能够被认定为工伤，只有两种情况，一种是职业病，另外一种是在工作上突发疾病死亡或者经抢救在48小时内死亡的可以视为工伤，而本案上诉人属于突发疾病，也不符合工伤保险条例里面关于因疾病可以认定为工伤的情形。其应当适用医疗保险制度去获得相应的赔付，而不应当寻求工伤保险的救济。请求二审驳回上诉的上诉。
原审第三人深圳市龙岗区横岗街道办事处述称，请求二审法院依法裁决。
原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案中关于上诉人系在工作期间突发疾病的事实并无争议，争议的焦点在于：工作期间突发疾病如果之前有连续加班加点、劳累过度之情形，是否可认定为工伤？
上诉人主张其在工作时间、工作场所因劳累过度诱发重病的，该病与工作存在紧密的联系，应当比照工伤处理，并以原劳动部劳办发（1996）133号《劳动部办公厅关于在工作期间发病是否可比照工伤处理的复函》及全国总工会劳动保险部（65）险字第760号文件为依据。被上诉人主张上诉人属于突发疾病，不符合工伤保险条例中关于因疾病可以认定为工伤的情形。本院认为，根据国务院《工伤保险条例》第一条规定“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例”之规定，两大类情形即“因工作遭受事故伤害”和“患职业病”属于工伤的范围。在《工伤保险条例》第十四条规定的应当认定为工伤的7种情形中，有5种情形规定的是事故伤害情形，有1种情形是患职业病情形，还有1种是兜底的概括性情形即“（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。《工伤保险条例》第十五条还规定了视为工伤的三种情形即“（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的”。本案中，结合上诉人“在工作期间突发疾病”之具体情况，其情形明显不符合《工伤保险条例》第十四条规定的第（一）项至第（六）项情形，也与第十五条规定的第（二）项、第（三）项情形无关；其可能与《工伤保险条例》第十四条规定的第（七）项情形即“（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”或《工伤保险条例》第十五条规定的第（一）项情形有关，需做进一步分析。
关于上诉人之情形是否符合《工伤保险条例》第十四条规定的第（七）项情形或《工伤保险条例》第十五条规定的第（一）项情形，本院做以下具体分析：首先，上诉人之情形是否符合《工伤保险条例》第十五条规定的第（一）项情形？由于《工伤保险条例》第十五条规定的第（一）项情形是“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”情形，而上诉人属于“在工作时间和工作岗位，突发疾病”，但不属于“突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”，因而，其并不构成《工伤保险条例》第十五条规定的第（一）项情形。其次，上诉人之情形是否符合《工伤保险条例》第十四条规定的第（七）项情形即“（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”？上诉人提出的最主要的上诉理由是其系因工作劳累过度而诱发重病的，其病与工作存在紧密联系，应当比照工伤处理，并以原劳动部劳办发（1996）133号《劳动部办公厅关于在工作期间发病是否可比照工伤处理的复函》及全国总工会劳动保险部（65）险字第760号文件为依据。但根据我国《立法法》的规定，法律的立法权限属于全国人大及其常委会，行政法规的立法权限属于国务院。而劳办发（1996）133号文件属于原劳动部办公厅的规范性文件，全国总工会劳动保险部（65）险字第760号文件属于全国总工会劳动保险部的规范性文件，这两个规范性文件均不属于“法律、行政法规”的范畴，这两个规范性文件规定的情形均不构成《工伤保险条例》第十四条第（七）项所指的“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。此外，我国除《工伤保险条例》之外的其他行政法规或法律，并没有规定因工作劳累过度而引发、诱发疾病之情形属于工伤。
本案中，上诉人确属在工作时间、工作场所履行工作职责期间发病，其情形值得关注与同情，但我国以《工伤保险条例》为基本法律依据而建立的现行工伤保险制度所保护的是职工因履行工作职责受到事故伤害或患职业病，对职工因工作劳累过度引发、诱发疾病之情形并未列入工伤保险范围。因而，被上诉人作出被诉工伤认定行为，认定上诉人之情形不属于工伤，并未违反法律规定。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓晓琴
审判员 曹 勇
审判员 陈 亮
二〇一三年十二月二日
书记员 郑寒江