四川省安岳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川2021行初20号
原告舒光政，男，生于1958年7月1日，汉族，住四川省资阳市安岳县。
被告安岳县努力乡人民政府，住所地：安岳县努力乡民乐西街29号。
法定代表人刘学虎，乡长。
委托代理人黄贤良，男，生于1972年7月26日，汉族，系安岳县努力乡人民政府干部，住四川省资阳市安岳县。
第三人安岳县民政局，住所地：安岳县岳阳镇广场路1号（县级机关集中办公区四号楼三楼）。
法定代表人荣红艳，局长。
委托代理人冷毅，男，生于1969年8月5日，汉族，系安岳县民政局职工，住四川省资阳市安岳县。
委托代理人吴庆顺，四川兴岳律师事务所律师。
原告舒光政因要求确认被告安岳县努力乡人民政府（以下简称努力乡政府）不履行上报其申请最低生活保障（以下简称低保）材料的法定职责行为违法，于2017年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月15日立案后，依法追加安岳县民政局（以下简称县民政局）作为第三人出庭应诉。同日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月5日公开开庭审理了本案。原告舒光政、被告努力乡政府负责人李昌华、委托代理人黄贤良、第三人县民政局负责人杨世彬、委托代理人冷毅、吴庆顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告舒光政于2015年11月向被告努力乡政府书面申请低保，被告初审后未将原告的低保申请材料上报第三人县民政局审批。
原告舒光政诉称，2015年11月，原告书面申请低保，努力乡政府不纳入公示、不上报县民政局审批。根据《社会救助暂行办法》第十一条第（二）项、第（三）项、第十三条第三款之规定以及原被告于2010年12月签订的协议，努力乡政府未履行法定职责。故诉请法院对安委办发[2015]46号中共安岳县委办公室安岳县人民政府办公室关于印发《安岳县城乡低保重新申请、核定专项整治工作实施方案》的通知（以下简称安委办发[2015]46号文件）和安民发[2015]170号安岳县民政局《关于扎实做好城乡低保重新申请、核定专项整治工作的通知》（以下简称安民发[2015]170号文件）进行规范性文件审查，并依法确认努力乡政府未履行上报其低保申请材料给县民政局审批的法定职责行为违法。
原告为证明其起诉事由及请求符合法律规定，向本院提交了以下证据材料和依据（均为复印件）：
1、两份低保申请书，证明原告于2015年11月向被告提交了两次低保申请；
2、努力乡人民政府关于舒光政申请低保有关事项的情况说明（手抄件），证明被告向资阳市民政局说明不上报原告低保资料给县民政局的原因；
3、安岳县城乡低保调查、民主评议结果公示（一）（二），证明对低保调查、民主评议进行了两次公示；
4、安岳县城乡居民最低生活保障宣传资料4份，证明安岳县出台了关于办理低保的宣传资料；
5、照片4张，证明原告目前的生活环境和家庭生活情况。
被告努力乡政府辩称，2015年，县民政局安排对全县享受低保政策的群众按程序进行重新审查。原告于2015年11月24日向被告提交了申请，乡政府组织人员进行了入户调查。经村社民主评议、乡评审，认为原告不符合享受农村低保的条件，并向其讲清楚了低保政策和未纳入低保的原因，同时在村公示栏进行了公示。对不符合条件的低保申请不上报县民政局审批是按照县民政局的安民发[2015]170号文件精神执行的。被告作出的决定事实清楚、依据充分、程序合法、政策运用得当，无过错，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告努力乡政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据和依据（均为复印件）：
1、安民发[2015]170号安岳县民政局《关于扎实做好城乡低保重新申请、核定专项整治工作的通知》，证明被告进行低保审核的依据；
2、安岳县城乡居民最低生活保障宣传资料三份，证明对办理低保执行的相关政策进行了宣传；
3、低保申请书及附属资料一套（包括舒光政身份证复印件、中国人民解放军第三军医大学大坪医院出院证及出院记录、低保申请书及2010年12月7日协议书、安协调2011字第6号调解协议书、资阳市民政局资民复决字[2009]1号《行政复议决定书》、国务院法制办公室国法复函[2008]254号告知书、渔池平面布置示意图），证明原告于2015年11月24日向被告提交了低保申请书，并附上了相关资料；
4、安岳县努力乡（镇）城乡低保入户调查表、X村入户调查材料、X村入户座谈材料及图片两张，证明2015年12月8日，乡镇干部及村上调查人员到原告家入户调查、座谈以及向村民杨坤六了解情况的反映；
5、努力乡X村低保民主评议记录两份、努力乡X村城乡低保民主评议签到签字册两份、城乡低保民主评议单、协力村8组城乡低保民主评议汇总表以及图片两张，证明被告对原告进行低保审核经过了村上、乡上民主评议，认为原告不符合条件；
6、安岳县城乡低保调查、民主评议结果公示（一）和公示的图片，证明2015年12月24日，努力乡X村村民委员会对民主评议认为符合和不符合低保条件的本村申请人情况进行了公示；
7、努力乡城乡低保审核工作会议记录、安岳县城乡低保调查、民主评议结果公示（二）和公示的图片，证明被告对全乡申请低保人员进行了评议审核，并于2016年1月4日对通过被告审核后拟上报县民政局纳入低保的努力乡协力村人员进行了第二榜公示；
8、《关于努力乡舒光政的情况证明》及《关于舒光政要求吃低保的情况说明》，2017年5月24日，努力乡X村村民委员会及部分村民证明，原告不符合低保条件；
9、调查笔录两份，2017年5月23日，努力乡协力村村民舒跃康、舒跃成证明，原告有劳动能力和责任地；
10、舒光政房屋内外的照片9张，证明原告的财产状况。
第三人县民政局述称，按照《社会救助管理办法》、安委办发[2015]46号文件和县委县政府组织召开的“安岳县民政系统解决发生在群众身边的'四风'和腐败问题暨城乡低保重新核定工作会、全县社区减负工作会议”精神，第三人在原告所属乡镇人民政府就原告出保后未能重新获得低保的过程中并无不当行为，在实施《社会救助管理办法》中并未侵害原告的合法权益。
第三人县民政局在法定举证期限内向本院提交了以下证据和依据（均为复印件）：
1、中华人民共和国国务院令第649号《社会救助暂行办法》；
2、川民发[2013]93号四川省民政厅转发民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知；
3、安府办函[2015]160号安岳县人民政府办公室《关于开展城乡低保专项整治和社会救助规范化建设工作的通知》；
4、安委办发[2015]46号中共安岳县委办公室安岳县人民政府办公室关于印发《安岳县城乡低保重新申请、核定专项整治工作实施方案》的通知；
5、安民发[2015]170号安岳县民政局《关于扎实做好城乡低保重新申请、核定专项整治工作的通知》；
6、安民发[2015]181号安岳县民政局《关于进一步规范城乡低保申请、评议工作的紧急通知》。
1-6号证据证明，第三人在低保申报、审批过程的职责权限和履职程序。
经庭审质证，被告对原告提交的书证提出如下意见：对1号证据中的低保申请称只收到2015年11月24日这份，对其真实性无异议；对3号证据无异议；2号证据与本案无关联性；对4号、5号证据未发表意见。
第三人对原告提交的书证提出如下意见：1号、3号证据因第三人在履行审批职责中没有发现这些资料，对此证据以被告发表的意见为准；4号证据记载的内容与民政部门发布的内容一致，是依据相关行政法律法规发布的，没有违法；对2号、5号证据未发表意见。
原告对被告提交的书证提出如下意见：对1号证据的三性均有异议；对2号、3号、10号证据无异议；对4号证据中杨坤六的询问笔录有异议，认为杨系外地人不了解情况，对该组证据中的其他材料无异议；对5号证据中民主评议单以及在协力村办公室民主评议记录内容的真实性有异议，评议的照片与其无关，不发表意见，对该组证据中的其他材料无异议；对6号证据中的第一榜公示及张贴图片无异议，但对审核工作会议记录有异议，认为努力乡没有权利审核；对7号证据认为与其无关，不发表意见；对8号、9号证据的真实性有异议。
第三人对被告提交的书证均无异议。
原告对第三人提交的1-6号证据的真实性无异议，但认为只有1号证据是合法的，其他文件与1号证据有冲突。
被告对第三人提交的书证均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告出示的1号、3-5号证据真实、客观，与被告提交的证据能相互印证，本院予以确认；2号证据与本案无关联性，不予采信。
对被告出示的证据，本院认为，2-7号证据及10号证据真实、客观，本院予以确认；8-9号证据系本院立案后、开庭审理前收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”的规定，故不予采信；原告认为1号证据（安民发[2015]170号文件）不合法，且提出了对该文件进行规范性文件审查。对此，本院随后做出评判。
第三人出示的1-6号证据、依据，系国务院、民政部、安岳县委、政府及县民政局发布的内容涉及办理低保相关程序规定的文件，原告认为5-6号证据与1号证据（国务院令第649号《社会救助暂行办法》）有冲突，并提出了对4号证据（安委办发[2015]46号文件）和5号证据（安民发[2015]170号文件）进行规范性文件审查。经审查，除4、5号证据在内容上与1号证据的规定有出入外，其余文件都是对低保办理程序的细化，便于操作，并无冲突，故予以确认。
对安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件，本院认为，该两个文件与《社会救助暂行办法》的规定确有不一致之处。体现在：一、国务院颁布的《社会救助暂行办法》第十一条第（二）项规定，乡镇人民政府、街道办事处对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级民政部门审批；第（三）项规定，县级民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。该办法第六十五条还规定，申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门（指民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门）作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从《社会救助暂行办法》以上规定可以看出，乡镇人民政府及街道办事处提出初审意见后，应将全部低保申请材料上报民政部门审批，由民政部门作出最后决定，并对不符合条件的申请人作出书面答复，且告诉其救济权利。二、安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件在“（三）乡镇审核阶段”中规定，乡镇人民政府在进行了入户调查、民主评议和公示等审核程序后，向县民政局上报初审拟纳入低保的申请对象材料。在“（四）审批阶段”中规定，对经县民政局审批后拟纳入低保的对象名单返回各乡镇进行公示，申请人对审批公示有意见的，由乡镇人民政府负责再次复核，复核后不符合条件的，由乡镇人民政府向申请人作出政策解释。从上述两个文件的表述以及乡镇人民政府的实际操作看，乡镇人民政府对初审认为不符合低保条件的申请对象材料不上报县民政局审批，即乡镇人民政府对该部分人的低保申请直接行使了审批权；且由乡镇人民政府对不符合条件的申请对象进行政策解释。综上分析，安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件均存在在无法律规定的情况下，将民政部门的部分低保审批权授权给乡镇人民政府以及将县民政局书面答复不予批准低保申请的法定职责授权给乡镇人民政府的问题。该两个文件因与《社会救助暂行办法》的规定不一致，不能作为被告在审核低保中的依据使用，不予采信。
经审理查明，2014年5月1日，《社会救助暂行办法》正式实施。为全面贯彻落实《社会救助暂行办法》，2015年7月17日，安岳县人民政府办公室发出安府办函[2015]160号《关于开展城乡低保专项整治和社会救助规范化建设工作的通知》，决定在全县范围内开展城乡低保专项整治、清理活动，要求坚持“应保尽保、应出尽出、动态管理”原则。同年11月，中共安岳县委办公室、安岳县人民政府办公室和县民政局又相继出台了安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件，要求对全县的低保重新申请、核定，并对低保的申请、审核、审批等程序进行了规定。
2015年11月24日，原告舒光政向被告努力乡政府递交了低保申请书及相关资料，申请办理其与儿子舒钰童的低保。同年12月8日，努力乡政府干部到原告家进行了入户调查、座谈和走访。2015年12月23日，努力乡X村召开低保民主评议会，对X村19户低保申请人进行了民主评议，并于次日在村公示栏里对民主评议结果进行了公示，原告因具有劳动能力未通过低保的民主评议。2015年12月31日，被告召开努力乡城乡低保审核工作会议，通过对该乡449户申请人情况进行审核，同意将119户申请人拟纳入低保报县民政局审批，不同意将包括原告在内的330户申请人纳入低保。2016年1月4日，被告在协力村办公室外对拟上报县民政局纳入低保的该村人员以及拟申报月补助金额等情况予以了公示。后被告将拟纳入低保的人员资料上报第三人县民政局进行了审批，未向第三人上报经初审不同意纳入低保的包括原告在内的申请人资料。原告不服，遂向本院提出行政诉讼，请求对安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件进行规范性文件审查，并确认被告未将其低保申请材料上报县民政局审批的行为违法。
本院认为，根据《社会救助暂行办法》第十一条“申请最低生活保障，按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。”之规定，乡镇人民政府、街道办事处和民政部门在低保的办理过程中各自负有审核、审批的主体责任，且乡镇人民政府、街道办事处的初审环节不构成独立的审批行为，没有决定权，最终决定是否纳入低保的决定权在于民政部门。如果乡镇人民政府、街道办事处对初审认为不符合条件的低保申请材料不上报，是直接行使了决定权。因此，安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件规定，乡镇人民政府只上报初审符合条件的申请人材料，并将最终决定不纳入低保的答复交由乡镇人民政府的规定与《社会救助暂行办法》不一致，不能作为认定被告行政行为合法的依据。综上，被告未履行上报原告低保申请材料的法定职责的行为违法，原告的诉讼请求理由成立，本院应予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十条第二款之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
限被告安岳县努力乡人民政府于本判决生效之日起十五日内将原告舒光政低保申请材料上报第三人安岳县民政局审批。
本案诉讼费用50元，由被告安岳县努力乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。
审 判 长 曾 君
审 判 员 杨选荣
人民陪审员 黄 强
二〇一七年九月十九日
书 记 员 刘姝君
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十条（第二款）人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。