海南省海口市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）琼01民终317号
上诉人（原审被告）:海口市秀英区石山镇人民政府，住所地：海口市秀英区石山镇墟。
法定代表人：ＸＸ佳，镇长。
委托代理人：廖波，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人：韩耀，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吴坤生，男，1954年2月1日出生，汉族，住址：海南省海口市。
委托代理人：李哲良，海南宝岛律师事务所律师。
上诉人海口市秀英区石山镇人民政府（以下简称石山镇政府）因与被上诉人吴坤生建设工程合同纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2016）琼0105民初243号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月22日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人石山镇政府之委托代理人韩耀、被上诉人吴坤生及委托诉讼代理人李哲良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
石山镇政府上诉请求：撤销海口市秀英区人民法院（2016）琼0105民初243号民事判决书，依法改判。事实与理由：
一、一审判决认定事实错误。
（一）一审判决认定石山镇政府自1994年至2015年2月15日支付的共计人民币116500元为石山镇政府支付给吴坤生的利息错误。不管是从吴坤生举证的二张发票还是石山镇政府提交的三份凭证，上面均注明是”工程款”，一审判决故意对证据中的内容视而不见，错误推定前述款项实际是石山镇政府支付给吴坤生的利息，明显认定事实错误。
（二）一审判决认定”承诺是基于被告要求原告放弃利息部分，被告就同意在一个月内一次性支付本金给原告。原告无奈之下就向被告出具了《承诺书》，但被告收到《承诺书》后并未如约（口头）向原告一次性支付全部本金”无事实依据。吴坤生于2013年4月8日向石山镇政府出具《承诺书》，承诺只要求支付工程款本金588341.8元是其真实意思表示。该《承诺书》中并无约定石山镇政府还款的时间，也无证据证明吴坤生出具该《承诺书》时受到胁迫。一审判决仅凭吴坤生一面之词就单方面认定”承诺是基于被告要求原告放弃利息部分，被告就同意在一个月内一次性支付本金给原告。原告无奈之下就向被告出具了《承诺书》，但被告收到《承诺书》后并未如约（口头）向原告一次性支付全部本金”属认定事实错误。
二、一审判决将吴坤生出具《承诺书》的行为视为其向石山镇政府发出的要约属适用法律错误。
首先，吴坤生是具有完全民事行为能力人，其出具《承诺书》同意免收利息的行为是对自己民事权利的处分，该行为不违反法律法规的规定，属合法有效。其次，《合同法》中要约是一方当事人以缔结合同为目的，向对方当事人所作的希望对方能完全接受此条件的意思表示。要约的内容必须具体确定。吴坤生出具《承诺书》的行为仅为对自己民事权利的处分，不属于《合同法》中的要约。
综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判，驳回吴坤生对石山镇政府不合理的诉讼请求。
吴坤生辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决结果公正、准确。石山镇政府的上诉理由均不成立，二审应当驳回上诉，维持原判。
一、一审判决认定事实清楚、证据充分，判决正确。
在案证据充分证明，吴坤生于1992年底为原琼山县美安镇政府修建了楼房、厕所、车库、球场、门窗等工程，于1998年底修建了道路等工程，工程早已完成并交付使用，但美安镇政府没有按时支付工程款。该镇政府多次向吴坤生出具《欠条》将所欠工程款转为欠款。后来美安镇政府加机构改革并入石山镇政府，石山镇政府主动承认美安镇政府的该笔债务，于2003年12月31日向吴坤生出具《欠条》确认尚欠吴坤生1480185.49元，并特别注明：欠款应每年按银行利息结算。因此，一审判决认定截止2003年12月31日，石山镇政府尚欠吴坤生工程款本金与利息共计1480185.49元，应当予以支付的事实清楚，证据充分，判决正确。涉案项目系吴坤生垫资建设，自吴坤生于1993年工程项目完成施工交付使用以来，石山镇政府每年仅仅支付几千元款项，严重拖欠着吴坤生的60多万元款项。现在的60多万元款项与石山镇政府于24年前所欠的60多万元款项在购买力上相差何止十倍？该笔工程款自1993年到现在已经被拖欠超过了24个年头，按照银行同期贷款利率计付利息远远不能弥补通货膨胀与货币贬值等给吴坤生带来的经济损失，石山镇政府严重拖欠吴坤生工程款给吴坤生造成了重大的经济损失。根据经济学原理，石山镇政府是吴坤生经济损失的实际获益人，石山镇政府对于远远未能弥补吴坤生损失的一审判决不但不暗自庆幸，反而还不服判决提起上诉，缺乏人民政府应有的公信力。
二、石山镇政府关于”原审判决认定事实错误”的上诉理由不成立。石山镇政府上诉所称”原审判决认定上诉人自1994年至2015年2月15日支付的共计人民币116500元为上诉人支付给被上诉人的利息错误”不成立。自1994年至2015年共计21年期间，石山镇政府仅仅向吴坤生支付了116500元，平均每年仅支付5000多元、不到一万元。根据最高人民法院《关于合同法司法解释（二）》第二十一条规定，债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：(一)实现债权的有关费用;(二)利息;(三)主债务。由于石山镇政府支付的款项远远不足以清偿其全部债务，一审判决认定石山镇政府支付的款项为利息是正确的。石山镇政府上诉所称”原审判决认定\'\'承诺是基于被告要求原告放弃利息部分，被告就同意在一个月内一次性支付本金给原告。原告无奈之下就向被告出具了《承诺书》，但被告收到《承诺书》后未如约（口头）向原告一次性支付全部本金\'\'无事实根据”不成立。石山镇政府作为一级人民政府，严重拖欠吴坤生巨额款项长达二十多年，给吴坤生造成了重大的经济损失，使吴坤生承受着巨大的生活压力。面对着一级人民政府，从石山镇政府由美安镇人民政府转变成现在的石山镇人民政府，历经二十四个年头，吴坤生为了索取工程欠款，不知找过了多少任的领导，不知经历了多少的困难和艰辛，但是都未能如愿以偿，个中的辛酸苦辣只有吴坤生自己知道，石山镇政府是不可能知道与理解的。几十年的沉重生活压力使吴坤生年纪虽然不大，但已经变得白发苍苍，一直以来是欲哭无泪，无处伸冤。2013年4月，石山镇政府的会计员根据其会计账册上的记录数据，打印好本案的《承诺书》后，拿来给吴坤生，称镇政府领导已有交待，只要吴坤生在《承诺书》上签名，镇政府就会在一个月内将工程款本金58万多元款项全部支付给吴坤生。吴坤生在万般催索欠款无望之下，被迫在《承诺书》上签了名字并交给了会计员，翘首期盼着能够得到些许的工程款项缓解困难与压力。吴坤生还真万万没有想到，石山镇政府作为一级人民政府，竟然不但不诚信，反而还设套来算计吴坤生，在收到吴坤生签名的《承诺书》后食言，仅向吴坤生支付5000元后即不再支付款项。真是天理何在！《承诺书》上记载的工程款本金588341.8元是石山镇政府会计账册所记载的数据，是石山镇政府会计人员单方的会计记账金额，与《欠条》上记载的工程款本金不相同。石山镇政府在一审期间拒绝提交其会计账册原始证据，目的是为了否认《承诺书》系其事先打印好要求吴坤生签名的事实。
三、石山镇政府关于”原审判决将上诉人出具《承诺书》的行为视为其向上诉人发出的要约属适用法律错误”的上诉理由不成立。根据本案事实，石山镇政府向吴坤生提出吴坤生若放弃利息、石山镇政府就一次性向吴坤生付清全部工程款本金的要约邀请，并事先打印了《承诺书》文本内容，吴坤生回应被上诉人的要约邀请而在石山镇政府打印的《承诺书》文本上签名，这是吴坤生回应石山镇政府的要约邀请而提出本方的要约条件。一审判决认定吴坤生回应石山镇政府的要约邀请而签署《承诺书》的行为属于向石山镇政府发出的要约符合法律规定，完全正确，石山镇政府的该上诉理由不成立。石山镇政府作为一级人民政府，应当做依法行政、诚信守法的表率带头，现在却公然违背诚实信用法律原则，还要极力找寻各种理由来逃避债务，充当”老赖”，其行为实在让老百姓鄙视。
综上，一审判决完全正确，应当予以维持一审判决，石山镇政府的全部上诉理由都不成立，应当驳回其全部上诉请求。
吴坤生向一审法院起诉请求：1、判决石山镇政府在十日内向吴坤生支付工程欠款1465347.29元;并按中国人民银行发布的同期同类贷款利率从2004年1月1日起计付利息，直到石山镇政府付清欠款之日止；2、判诀石山镇政府负担本案件的全部诉讼费用。
一审法院认定事实：1992年12月4日,吴坤生(美安镇建筑队)与原琼山县美安镇人民政府签订《建筑工程协议书》,约定由吴坤生组织施工队,以全包的承包方式,为该镇政府建设一栋面积为624.96㎡的钢筋水泥房屋。总造价是234360元，付款方式为分两期付款，第一期是合同签订后三日内支付11万元，工程竣工验收后付清尾款。签约后吴坤生已依约完成施工并将建设的房屋交付镇政府使用，但镇政府只付了部分款项，大部分工程款未予支付，之后该镇政府又委托吴坤生为其修建厕所、车库、会议室、球场、门窗工程，造价共63162元，该镇政府就该部分工程支付了4万元尚欠工程款23162元。经吴坤生多次追索，镇政府与吴坤生结算后将所欠工程款转为欠款，于1995年12月向吴坤生出具《欠条》，主要内容为经镇联席会结算认定从1994年至1995年12月份止共欠吴坤生基建大楼工程款及厕所、车库、会议室、球场、门窗工程款631679.80元。附注该笔款按银行利息来计算。1998年12月31日该镇政府又出具一份《欠条》给吴坤生，确认从1994年至1995年12月份止共欠吴坤生上述工程款631979.80元。以及从1996年至1998年12月止三年利息共384592.43元，已支付25500元，尚欠990772.23元。该欠条附注欠款按银行年利率结算。之后因机构改革美安镇人民政府被撤销并入石山镇人民政府，原债权债务全部归石山镇政府承继,石山镇政府于2003年12月31日向吴坤生出具《欠条》内容为2002年12月30日前欠吴坤生基建工程款1176647.72元。2003年12月31日经结算认定2001年至2003年应付给吴坤生利息303537.57元，共计欠款1480185.49元。并特别注明:欠款应每年按银行利息结算。确认其尚欠吴坤生工程款的金额。石山镇政府先后分期分批向吴坤生支付部分款项，其中：1994-2002年付了39500元；2003年1月1日支付40000元，2005年11月22日付了5000元；2006年1月24日付了5000元；2006年5月15日付了3000元；2006年7月12日付了5000元；2010年3月19日付了3000元；2011年1月28日付了3000元；2012年3月9日付了1000元；2013年3月28日付了2000元；2015年2月15日付了1万；合计支付了116500元。石山镇政府在一审法院限期内未能提交欠条中涉及利息的计算标准及结算的具体方式。另查，吴坤生曾于2013年4月8日向石山镇政府出具承诺书，承诺只要求支付工程款本金588341.8元，但吴坤生称该承诺是基于石山镇政府要求吴坤生放弃利息部份，并出具承诺书，石山镇政府就同意在一个月内一次性支付本金给吴坤生。吴坤生无奈之下就向石山镇政府出具了承诺书，但石山镇政府收到承诺书后并未如约（口头）向吴坤生一次性支付全部本金。由于吴坤生多次向石山镇政府催款未果,故诉至法院。
一审法院认为，1992年12月4日,吴坤生(美安镇建筑队)与原琼山县美安镇人民政府签订的《建筑工程协议书》,约定由吴坤生组织施工队,以全包的承包方式,为该镇政府建设一栋面积为624.96㎡的钢筋水泥房屋。这是双方的真实意思表示，合同内容符合法律规定，受法律保护，属有效合同，吴坤生依约完成施工，同时，根据石山镇政府的要求施工建设厕所、车库、会议室、球场、门窗工程等，竣工后已交付使用。这是不争的事实，虽然双方在交接手续上存在不够完善，但从石山镇政府先后向吴坤生出具的三份《欠条》确认，因机构改革美安镇人民政府被撤销并入石山镇政府，原债权债务全部归石山镇政府承继,石山镇政府2002年12月30日前欠吴坤生基建工程款1176647.72元。2003年12月31日经结算认定2001年至2003年应付给吴坤生利息303537.57元，共计欠款1480185.29元。并特别注明:欠款应每年按银行利息结算。上述证据充分确认了石山镇政府尚欠吴坤生工程款本金及利息共计1480185.29元的事实。本案争议的焦点主要是对吴坤生承诺书的认定。即吴坤生只要求支付工程款本金588341.8元，放弃利息部份的承诺是否有效。吴坤生对该承诺的释明是否成立？本案中，石山镇政府从1995年出具欠条以来，每年陆续支付工程款给吴坤生，但每次支付数额都不足以支付欠款的利息，最少的一次是一年才支付1000元，从石山镇政府在欠条中结算的巨额利息部分看出吴坤生背负的担子有多重。如果不是为了尽快拿到款项，吴坤生放弃巨额的利息部份和部份本金，这明显有悖常理，吴坤生相对于石山镇政府，明显处于弱势，在长期追索欠款无望的情况下做出明显对自己不利的让步，如果没有石山镇政府付款允诺的真实意思表示，仅仅是吴坤生单方的承诺让步，于情于理是解释不通的。相对吴坤生的说明，还比较符合客观的事实。因时过境迁，物事人非，石山镇政府历经从琼山区到秀英区的过渡转换，对当时的具体情况，石山镇政府代理人不清楚，也无法证明在吴坤生出具承诺后石山镇政府做出哪些答复和处理结果。根据合同相对性，吴坤生向石山镇政府出具承诺书，视为其向石山镇政府发出的要约，石山镇政府应在一定的期限内（合理期限）向吴坤生答复，从2013年到诉讼长达三年的时间，无证据证明石山镇政府作出答复，明显超过合理期限；根据《中华人民共和国合同法》第二十条规定，吴坤生的要约失效。即吴坤生出具给石山镇政府的承诺书应确认失效。对于利息的问题，因石山镇政府未能就利息计算的具体标准作出释明，双方当事人也未约定具体标准，故对其在欠条中利息部份予以认可，自2003年12月31日之后的利息，则应按中国人民银行同期贷款一年期的标准计算。综上所述，根据石山镇政府在第三份《欠条》的确认，自2003年12月31日起，石山镇政府尚欠吴坤生工程款本金及利息共计1480185.49元（其中：工程款631979.80元，利息848205.69元），这是石山镇政府就其所欠吴坤生债务的确认，双方的债权债务关系明确，石山镇政府逾期不付款，存在过错违约责任。吴坤生的诉请，事实情楚，证据充分，理由成立，一审法院予以支持。石山镇政府的抗辩，证据不足，理由不成立，一审法院不予采纳。根据《中华人民共和国合同法》第二十条第三项、第二十三条、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百零八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、石山镇政府应于本判决生效之日起十日内向吴坤生支付工程款本金631979.80元及利息（其中，截止2003年12月31日的利息848205.69元，自2004年1月1日起的利息以631979.80元为本金，按中国人民银行同期一年期贷款利率计，至付清之日止，期间应扣除石山镇政府于2005年11月22日支付5000元；2006年1月24日支付5000元；2006年5月15日支付3000元；2006年7月12日支付5000元；2010年3月19日支付3000元；2011年1月28日支付3000元；2012年3月9日支付1000元；2013年3月28日支付2000元；2015年2月15日支付10000元，共计37000元的部分利息）；本案受理费8994元（已减半收取），由石山镇政府负担。2017年3月27日，一审法院作出（2016）琼0105民初243号民事裁定，裁定如下：（2016）琼0105民初243号民事判决书中第4、6、7页的”631979.80元”，”1480185.49元”，”848205.69元”补正为：”631679.80元”，”1480185.29元”，”848505.49元”。
本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。
本院二审期间查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为:公民、法人之间合法的债权债务关系受法律保护。石山镇政府与吴坤生之间基于建设工程施工合同关系产生的债权债务关系，已经石山镇政府向吴坤生出具的三份《欠条》予以确认，故石山镇政府理应按照双方之间的约定，及时向吴坤生支付工程款及利息，至今未完全偿付，理应承担相应的法律责任。
关于石山镇政府向吴坤生已支付的116500元应该首先抵充工程款还是利息的问题。石山镇政府向吴坤生2003年12月31日出具的《欠条》中载明，经双方结算认定欠款包括工程款及利息共计为1480185.29元，故石山镇政府于1994年至2003年1月1日期间共计支付的79500元已经结算在该费用中，不应再抵充工程款本金。石山镇政府向吴坤生分别于1995年12月、1998年12月31日出具的两份《欠条》中均载明工程款本金为631679.80元，结合2003年12月31日的《欠条》，本院确认至2003年12月31日，双方经结算石山镇政府欠付的工程款本金为631679.80元，欠付的利息为848505.49元，已付的利息为79500元。以上1994年至2003年12月31日期间的利息总额共计928005.49元（848505.49+79500），未超过按照本金631679.80元计算的中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率四倍，故石山镇政府理应按照该约定履行支付义务。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第二十一条：”债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。”之规定，已支付部分首先抵充利息，故石山镇政府关于其已支付的116500元不应认定为利息的上诉理由，于法无据，本院不予支持。
关于《承诺书》的法律效力问题。根据该《承诺书》的内容：”本人于1992年12月与原美安镇政府签订工程协议（修建宿舍楼、水泥道路等）工程，上述工程都已完工，截止目前工程款尚未结清，其中本金588341.8元，利息888005.49元。我本人承诺只收本金588341.8元，并愿意免收利息888005.49元。特此承诺。”及《承诺书》内容由石山镇政府打印制作交给吴坤生签字捺印的事实，结合日常生活经验进行逻辑推理，吴坤生承诺放弃888005.49元高额利息的前提应是石山镇政府首先向其提出了相应的条件，虽然《承诺书》未对该条件进行载明，但石山镇政府亦未对《承诺书》的形成进行符合常理的解释，面对长期拖欠的大额欠款，吴坤生积极主动的自愿放弃高额利息，不符合一般人的正常行为模式，故吴坤生关于其放弃利息的前提是石山镇政府同意在一个月内一次性支付欠款本金的说明，符合常理，本院予以认定。根据《中华人民共和国合同法》第七十七条之规定，当事人协商一致的，可以变更合同，石山镇政府与吴坤生的以上行为，构成附条件的变更合同内容，因石山镇政府未按双方口头约定向吴坤生支付《承诺书》中载明的工程款，故所附条件未成就，《承诺书》不发生变更原合同内容的法律效力，石山镇政府仍应按照2003年12月31日《欠条》中载明的数额向吴坤生进行支付。石山镇政府关于吴坤生同意免收利息是处分自己民事权利的行为，不违反法律法规的规定应合法有效的上诉理由，于法无据，本院不予支持。
综上，石山镇政府的上诉理由，于法无据，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律较为准确，处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费17988元，由上诉人海口市秀英区石山镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长 袁 蓉
审判员 陈立夫
审判员 廖端明
书记员 汪婉璐
审核：袁蓉撰稿：袁蓉校对：汪婉璐印刷：何宗谦海南省海口市中级人民法院2017年4月12日印制（共印12份）