湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行再9号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭雪，女，1984年12月17日出生，住武汉市江岸区昌业里*号*楼*号。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：武汉市硚房集团有限责任公司，武汉市硚口区沿河大道436号丽水康城办公楼；
法定代表人陈玉琳，该公司董事长。
委托代理人张华，女，1971年10月31日出生，汉族，该公司工作人员，公民身份号码：4201041971********。
委托代理人岳剑红，女，1969年12月26日出生，汉族，该公司工作人员，公民身份号码：4201041969********。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：武汉市硚口区国有资产监督管理办公室，湖北省武汉市硚口区中山大道51号。
法定代表人刘文杰，该办公室主任。
委托代理人徐玲，女，1965年1月19日出生，汉族，该办公室工作人员，公民身份号码：4201031965********。
委托代理人何永涛，北京大成（武汉）律师事务所律师。
原审第三人郭海德，男，1990年6月17日出生，汉族，武汉市人，住武汉市硚口区红燕四巷*号***号，
再审申请人郭雪因与被申请人武汉市硚房集团有限责任公司（以下简称硚房集团）、武汉市硚口区国有资产监督管理办公室（以下简称硚口国资办）公房租赁行政合同一案，不服本院（2016）鄂01行终141号行政判决，向湖北省高级人民法院提出再审申请，湖北省高级人民于2016年11月24日作出（2016）鄂行申587号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人郭雪，被申请人硚房集团，硚口国资办到庭参加诉讼，现已审理终结。
郭雪申请再审称：1、原审判决适用法律错误，没有法律依据认定“直NO.0030438”协议合法。2、原审判决认定事实错误，没有事实依据认定“直NO.0030438”协议合法有效。请求撤销原判，改判撤销“直NO.0030438”登记，并由被申请人承担本案诉讼费。
硚房集团辩称：1、郭雪不具备承租资格，与房屋承租人过户结果无关，不是行政相对人或利害关系人，不是适格的原告。《武汉市房产管理条例》第三十九条规定，“租赁居住房屋，承租人与其有常往户口而他处无住房的同住三年以上的近亲属，对该房屋享有共同承租权。郭雪与原承租人郭贱稳即非同一户口，又非同住三年以上，本身不具备承租资格。2、硚房集团是涉案房屋合法的经营主体。根据《武汉市房产管理条例》第六条，“市房地产管理局直接管理的公有房屋，由市、区房地产经营单位负责经营管理。”且硚政（1998）47号文、武国资企（1999）52号文、硚国资委（1999）002号文可以证明，硚房集团具有管理辖区内直管公房的职权。原承租人郭贱稳去世后，硚房集团审查了郭海德的承租资格，确认两者系父子关系，属于同一常住户口，且共同居住超过三年，符合《武汉市房产管理条例》第三十九条规定。3、郭海德为涉案房屋合法承租人，硚房集团未因其转租行为取消其承租资格系依法行政。法律、法规、规章并未规定直管公房承租人转租的，经营机关可以剥夺其承租权。在没有法律授权的前提下，硚房集团不能直接取消郭海德的承租权。4、郭雪主张撤销的“直NO.0030438”登记已经失效，不存在撤销对象。由于涉案房屋处于武汉地铁6号线规划范围内，2013年11月该房屋被整体注销。2014年8月25号，硚房集团已对涉案房屋办理了出售事宜。请求法院依法驳回起诉。
硚口国资办辩称：1、硚房集团具有管理辖区内直管公房的职权，根据《武汉市房地产管理条例》的规定，硚房集团的国有资产由国资办授权经营管理；2、硚房集团以自己的名义管理直管公房，相应的法律后果由硚房集团承担；3、硚房集团依据《武汉市房地产管理条例》、《关于办理直管公房承租人过户分户更名的规定》（武管房【2000】216）等规范性文件的规定，办理郭海德承租直管公房事宜合法合规。
第三人郭海德述称：涉案房屋和郭雪没有关系，系自己父亲名下的公租房，仅有自己享有承租资格。本人依照规定办理了承租手续，后来购买了该房屋。父亲名下的直管公房不是个人财产，不能继承，只能依法承租。原告自始至终没有承租权。请求驳回郭雪的起诉。
郭雪向一审法院起诉请求：撤销直0030438号登记，诉讼费由被告承担。
武汉市硚口区人民法院一审查明：硚口区红燕四巷1-4号房屋是硚房集团公司管理的四栋国有直管公房。公房原承租人郭贱稳与硚房集团公司于1999年9月1日订立承租协议，约定由郭贱稳承租红燕四巷1-4号1栋居住层为3层钢混结构房屋，租金为每月51.30元，该房屋实际地址为红燕四巷3号3-1号。郭雪系郭贱稳之女，1988年父母离婚后，郭雪由其母亲抚养。第三人郭海德系郭贱稳之子，1997年父母离婚后，郭海德由其父亲抚养。郭雪与郭海德系同父异母姐弟关系。1997年3月25日，第三人郭海德户口由武汉市江岸区解放大道1260号7楼4号迁至武汉市硚口区红燕四巷3号3-1号。2007年3月8日，郭贱稳去世，第三人郭海德继续缴纳该房屋租金。2013年8月2日，第三人郭海德向硚房集团公司申请办理承租人过户手续，并提交武汉市硚口区人民法院（1997）硚中民初字第308号民事调解书、户口簿、居民身份证、户籍证明、社区证明等资料。硚房集团公司审核第三人郭海德的申请及资料后认为，第三人郭海德是红燕四巷3号3-1号直管公房唯一具备条件的承租人，双方于2013年9月22日订立直管公房承租过户协议，并在协议中沿用原协议中的地址（红燕四巷1-4号1栋居住层为3层钢混结构房屋），约定该房屋由第三人郭海德承租，租金每月51.30元。郭雪认为，硚房集团公司没有尽到严格审查义务，没有遵守过户程序，导致房屋承租人变更，造成其丧失获得补偿安置的相关权利，故提起本诉，请求撤销直NO公0030438登记。
另查明，硚房集团公司所有的国有资产由硚口区国资委授权其经营管理，硚口区国资办是硚口区国资委的办事机构，具有机关法人资格。
一审法院认为，本案争议焦点有：1.本案诉争直管公房承租过户协议是否属行政协议。硚房集团公司与原承租人郭贱稳、现承租人郭海德签订的承租协议中约定的租金每月为51.30元，该房屋的使用面积为32.56平方米。该公租房的租金与市场房租价格差距较大，参照武汉市房地产管理局《关于办理直管公房承租人过户分户更名的规定》（武房管〔2000〕216号）文件精神，其直管公房承租带有明显的社会保障特性，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。2.硚房集团公司与硚口区国资办的关系。硚房集团公司所有的国有资产由硚口区国资委授权经营管理，硚口区国资办是硚口区国资委的办事机构，具有机关法人资格，故硚口区国资办是本案适格被告。3.承租协议的合法性问题。在公有房屋租赁管理工作中，公房管理部门与承租人订立承租协议是对公有房屋进行管理的主要形式，在订立协议时应遵守直管公房承租的规定。武汉市房地产管理局《关于办理直管公房承租人过户分户更名的规定》（武房管〔2000〕216号）第一条第一款第（二）项第2目：“民用住宅承租人申请过户，新承租人必须与原承租人同户籍，并与原承租人同住三年以上已成年的近亲属，且因他处无住房或住房面积在特困标准以内。需继续租住的新承租人其顺序依次为原承租人的配偶、子女、父母、兄弟姐妹及其他近亲属。如有同一顺序多个依法享有共同承租权成员的，应在家庭成员中签订书面协议，或经司法仲裁机关裁决，明确过户后的新承租人，方可申请过户。”硚房集团公司提供的证据证明，郭海德系原承租人郭贱稳之子、与郭贱稳同户籍、并共同生活三年以上、在他处无住房的情况。只有郭海德符合武汉市房地产管理局武房管〔2000〕216号文件规定的承租条件，故郭海德有资格向硚房集团公司申请承租红燕四巷3号3-1号房屋，签订直管公房承租过户协议。郭雪认为，硚房集团公司没有提供郭海德与郭贱稳同住三年以上证明材料，办理过户不符合规定。武汉市硚口区人民法院（1997）硚中民初字第308号民事调解书表明，郭海德系原房屋承租人郭贱稳之子，父母离婚后，郭海德由父亲抚养。该民事调解书可以证明郭海德与郭贱稳共同生活三年以上，故对郭雪该项诉讼意见不予认可。郭雪认为郭海德书写公房承租申请时，称自己系独生子，社区未经调查核实，属虚假证明意见。郭海德是否为独生子，不是直管公房承租过户的必要条件，故对郭雪该项诉讼意见不予认可。郭雪认为，该承租公房（直NO公0030438）一直对外出租。该房屋出租主要原因是原承租人郭贱稳身患严重疾病，为筹集治疗费，故将该房屋出租，其租金用于治病。硚房集团公司在办理公房承租过户时知晓上述情况，且与武房管〔2000〕216号文规定并无冲突，对郭雪的该项诉讼意见不予认可。综上，郭雪的诉讼请求无事实和法律依据，判决驳回郭雪的全部诉讼请求。
郭雪不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销（2015）鄂硚口行初字第00091号行政判决，依法作出公正判决。本院二审认定的事实与一审一致。本院二审认为：公房管理部门与承租人订立承租协议是对直管公房进行管理的有效形式。双方订立公房承租协议，应当遵守《武汉市房产管理条例》和武汉市房地产管理局《关于办理直管公房承租人过户分户更名的规定》（武房管〔2000〕216号）文件规定。《武汉市房产管理条例》是武房管〔2000〕216号文件的法规依据，二者之间并不存在冲突。硚房集团公司对第三人郭海德的过户审核认定并无不当。郭雪的上诉理由不能成立，其请求依法不予支持。本院于2016年11月25日作出（2016）鄂Ol行终141号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院再审查明，查明的事实和原审认定一致，本院予以确认。在再审过程中，郭雪提交了新的证据：1、武汉市法制办的回复，主要内容为武管房【2000】216号文件未在该办备案；2、武汉市住房保障和房屋管理局的回复，规范性文件目录中未见武管房【2000】216号文件。新的证据经庭审质证，各方当事人对其真实性无异议。
硚房集团质证认为：武管房【2000】216号文件颁布的时间较早，且不是按照规范性文件制作的，不具备规范性文件的要求。本案中通过其他法律法规依然可以做出行政行为，是否备案不会导致行政行为的无效。
硚口国资质证认为：武管房【2000】216号文件未备案，不能认定该文件无效，武管房【2000】216号文件是依据《武汉市房地产管理条例》制作的。
本院审查认为，对两份新证据的真实性予以认可，可以证明武管房【2000】216号文件未予备案。该文件是关于《武汉市房地产管理条例》的操作细则，应审查其内容是否与该条例相冲突，备案与否不是判断其效力的唯一标准。
本院再审认为，本案的焦点在于硚房集团变更涉案房屋承租人的程序及实体处理是否合法。依据硚政（1998）47号文、武国资企（1999）51号文、硚国资委（1999）002号文，硚房集团的国有资产由硚口国资委授权其经营管理，硚房集团接受国资委管理和监督。硚房集团对辖区内的直管公房具有管理职权，并依据房管职权审查申请人承租资格是否满足法定条件。，双方法律地位不平等，该行为具有行政管理性质。
本案中经原审质证的证据证实以下事实：第三人郭海德系原承租人郭贱稳之子，1997年父母离婚后由父亲抚养，两者户口均位于武汉市硚口区红燕四巷3号3-1号。依据《武汉市房地产管理条例》三十九条对承租人资格的规定：“租赁居住房屋，承租人与其有常往户口而他处无住房的同住三年以上的近亲属，对该房屋享有共同承租权”，郭海德的个人情况符合该项规定。在郭海德申请涉案房屋承租人变更时，硚房集团审查相关材料，尽到了审核义务，实体处理并无不当，符合法律规定的要件。
关于武管房【2000】216号文件的效力问题。该文件的效力级别不属于行政法规，是依据《武汉市房地产管理条例》的相关规定制作，虽未在市法制办备案，但其内容与《武汉市房地产管理条例》的规定并无冲突，不能因此认定该文件无效。
关于申请人郭雪是否具备承租资格的问题。公房承租人的变更系依申请的行政行为，行政主体必须基于相对人的申请才能实施。应先由相关权利人向直管公房经营单位提出申请，经营单位审查申请材料，对其是否符合承租人的条件进行认定。本案中郭雪并未向硚房集团提出变更承租人申请，硚房集团也没有主动审查其资格的义务，双方未签订承租协议，因此郭雪不享有承租权。是否具备承租资格并不必然引起承租权的实际享有。
综上所述，再审申请人郭雪的再审请求不能成立，硚房集团依第三人郭海德的申请作出“直0030438号”承租人变更登记并无不当。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定。判决如下：
维持武汉市中级人民法院（2016）鄂01行终141号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 周红川
审 判 员 何学年
审 判 员 赵 军
二〇一八年一月八日
法官助理 王 楠
书 记 员 刘 凯