山西省太原市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）并民终字第388号
上诉人（原审原告）古交市桃园街道石家河村委会，住所地古交市石家河村。
法定代表人康继光，主任。
委托代理人李红军，山西天建律师事务所律师。
委托代理人薛伟，山西天建律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）康银通，男，汉族，古交市村民。
委托代理人冯英杰，山西树德律师事务所律师。
上诉人古交市桃园街道石家河村委会（以下简称石家河村委会）与被上诉人康银通因农村土地承包合同纠纷一案，不服太原市古交市人民法院（2013）古民初字第28号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人石家河村委会的法定代表人康继光、委托代理人李红军、薛伟，被上诉人康银通及委托代理人冯英杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2002年6月26日，原告石家河村委会（甲方）与被告康银通（乙方）签订协议，协议中双方约定由被告康银通购买原告石家河村委会的“四荒地”。协议约定：1、甲方愿将西梁片主要地名大坪头、圪嘴牛、有则会，南至梁庄村地界，西至屯村地界北至古交实业公司地界，东至村民有使用证耕地及住房3米为界大约450亩，累计成交金额10600元，东梁片地名黑山凹南以地花沟为界，东以古交实业公司为界，西北以村民使用权土地及住房3米为界，大约250亩，成交金额5250元。合计成交金额15850元，卖给乙方，使用年限50年。2、交款方式一次性交清，乙方在3年内闲制（置）甲方无偿收回，乙方无条件服从。3、使用面积按地界测量以土地部门的测量亩数发放土地使用权证为准，但甲乙双方以（已）交办的金额不变。4、本合同一式五份双方签字盖章后生效，互相遵守，互不反悔。该协议中桃园街道办事处签注了意见并加盖了公章。同日，双方签订《“四荒”拍卖土地流转合同书》（该合同书由古交市农村经济经营管理处制），合同书明确被告“四荒”购买总面积1543.5亩，每亩10.26元，合计15850元，购买年限50年，从2002年6月26日至2052年6月26日止。该合同中由签证单位加盖古交市农村经济合同鉴证专用章。2002年10月23日，古交市国土资源局给被告康银通发放古集用（籍）字第9号集体土地使用证，用途为农业用地，使用权类型为“四荒”拍卖，使用面积1543.5亩。2012年6月，原告提起诉讼，要求判令被告返还1543.5亩“四荒”地的使用权。
原告提供了与被告签订的协议、《“四荒”拍卖土地流转合同书》、被告的申请、治理“四荒”规划书、村委会拍卖荒山会议记录等复印件及荒山的照片。另提供证人康某甲、康某乙、康某丙、康某丁出庭作证。康某甲陈述，“四荒”拍卖会议上记录的签名、指纹不是其本人的，没有参加过会议，也没有听说过。康某乙陈述，2002年6月24日的会议记录是其本人签名，2002年6月14日的会议记录上不是其签名，没有参加过拍卖会，是康银通下来找其签的名，当时有人要承包荒山，康某乙本人不承包，故谁要承包就承包，让签字就签字，但对签字的具体情况记不清了。康某丙陈述，没有参加过会议，也不知道会议，会议记录上的签名及指纹均不是其本人的。康某丁陈述，参加过会议，当时也要购买荒山，当时还有其他要买的人参加会议，但每亩增加到55元，所以没买，在会议上定下卖给康银通了。原告还提供了石家河村村民要求收回“四荒地”的签名表，古交市桃园街道办事处关于石家河村委会要求收回其村民康银通、康银通购买的“四荒”的情况说明及证明，古交市农村经济经营管理处的说明、古交市信访接待中心人民群众重要信访问题请示卡等证据。原告认为，原、被告签订协议时，未依法召开村民会议，村委会会议记录中部分村民的签名及指纹是伪造的。照片也证明被告毁坏“四荒”地伙同开发商建楼房，因此，被告康银通的《“四荒”拍卖土地流转合同书》是无效的，应依法判令被告返还原告“四荒地”的使用权。
被告康银通对原告提供的签订的协议、《“四荒”拍卖土地流转合同书》、治理“四荒”规划书、村委会拍卖荒山会议记录等复印件质证认为，当时村委会公告对“四荒”地进行拍卖，被告交了申请，参加拍卖。对于提供的会议记录，被告认为被告只是竞买人，会议是村委会召开的，村民是否参加会议是村民的自由，签字程序对拍卖程序无法律意义。按照当时的政策，拍卖也不需要通过拍卖机构。对原告提供的照片不认可，称照片中的土地不是被告承包的土地。被告提供了与原告签订的协议及《“四荒”拍卖土地流转合同书》（与原告一致）、交款收据、古交市国土资源局给被告康银通发放的古集用（籍）字第9号集体土地使用证、被告与古交市日元贷款项目办签订的贷款造林合同等证据。被告认为，原、被告双方自愿签订合同，被告交纳了相关费用。当时还没有土地承包法，原、被告的关系并非土地承包关系，不受《中华人民共和国土地承包法》及相关司法解释调整，本案也不属于民事案件。被告的集体土地使用证由国家土地部门颁发，原告认为发证行为侵害了其利益应提起行政诉讼。对于被告提供的证据，原告认为不能说明被告对荒山进行了治理，协议上的亩数与流转合同书上的亩数有很大差距。“四荒地”没有经过正式的拍卖，没有经过村民会议讨论决定，因此合同书是无效的。
法院依据原告的申请到古交市农村经济经营管理处调取了原、被告签订的《“四荒”拍卖土地流转合同书》原件及相关原始资料，其中村委会会议记录内容之后的签名与原告提供的复印件不一致，其它内容基本与原、被告提供的一致。
在审理中原告向法院申请鉴定，要求对法院调取的会议记录中康安民、康志明、康安旺的手印进行鉴定，同时对康志明、康吉艮的签名进行笔迹鉴定。经山西警官高等专科学校司法鉴定中心鉴定，作出警专司鉴中心（2013）文鉴字第139号鉴定书，认定检材（会议记录）中签名笔迹“康志明”、“康吉艮”与鉴定时康志明、康吉艮所书写的样本不是同一人书写形成。同时作出情况说明，因检材（会议记录）中要求鉴定的手印细节特征数量不足，无法作出认定同一或否定同一的结论，因此没有明确的鉴定结论。原告认为，鉴定合法有效，鉴定书证实了会议记录是伪造的，本案诉争的土地流转合同是违法无效的。被告认为，鉴定形式不合法，鉴定方法证明不了本案的事实，个人的笔迹是可以随个人的主观意识、书写方法改变的。拍卖会议召开过，被告不负责会议的记录。
上述事实，有原、被告提供的上述证据，原、被告的陈述在案佐证。
原审判决认为，2002年6月26日，原告石家河村委会与被告康银通签订协议，后签订《“四荒”拍卖土地流转合同书》，该合同书经原、被告双方签字，并由原告加盖公章，由古交市农村经济经营处鉴证。之后，古交市国土资源局给被告康银通发放集体土地使用证。原、被告签订合同符合合同订立的有关程序，并经有关部门审核，鉴证。国务院办公厅关于进一步做好开发农村“四荒”资源工作的通知（国办发（1999）02号）中指出：“如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。“合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同”。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。在之后施行的《中华人民共和国农村土地承包法》中也规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”，“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定”，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。本案中被告康银通系石家河村的村民，因此不适用上述规定，且从双方提供的证据及原告方的证人康某丁、康某乙的证言，可以证明被告对“四荒”地进行过竞买。故康银通与村委会签订的流转合同应认定为有效合同。原告以签订合同时未召开村民会议，未经三分之二村民或村民代表同意为由主张合同无效，要求返还“四荒地”的使用权，不予支持。另原告起诉已超过诉讼时效。关于原告所述被告毁坏“四荒”地，伙同开发商盖楼房的问题，现被告不予认可。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。如果原告认为被告存在上述行为，可依据有关法律规定按照有关程序另行处理。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，判决如下：驳回原告石家河村委会的诉讼请求。
石家河村委会不服一审判决，向本院提起上诉，诉称，一、一审判决认定事实错误。1、一审认定村委会对四荒地进行过竞买，实际上从来没有进行过竞买、拍卖等程序，更没有召开过村民会议或村民代表会议。2、一审没有认定康银通伪造了会议记录这一重要事实，是一审错判的关键点。实际上，康银通购买四荒地前，没有履行过任何合法承包土地程序，因此，古交市农村经济经营管理处不同意鉴证，康银通也不能签订正式的《“四荒”拍卖土地流转合同书》，不能办理集体土地使用证。为了骗取《“四荒”拍卖土地流转合同书》、集体土地使用证，康银通私下伪造了部分村民的签名，伪造了拍卖四荒地的会议记录。康银通伪造拍卖四荒地的会议记录这一事实，完全可以被证人康某甲等人的证言及鉴定书佐证，但一审法院对此事故意回避，没有正面认定。3、康银通占有荒山后，不但没有履行治理绿化荒山，反而伙同他人，违法毁坏四荒地盖楼房，依法应该判令康银通返还村委会1543.5亩四荒地的使用权。对此，上诉人提供了证人证言、照片等，并申请法院实地调查，但一审以康银通不认可了事，没有下文。这是严重错误的，《“四荒”拍卖土地流转合同书》约定，对购买者不能如期完成治理或不按要求组织开发、村委会有权无偿收回，重新拍卖、转包。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决以康银通系石家河村村民为由，就判定康银通承包四荒地不需要履行法律规定的承包程序是错误的。具体包括：（1）签订前，没有开过村民会议、没有取得村民同意，没有履行土地承包法定程序，这明显违反了土地承包的原则和程序的强制性规定。（2）、康银通与村委会领导恶意串通，伪造会议记录，伪造部分村民签名，非法占有村委会的荒山，明显违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》关于民主决策、民主管理的法律规定。（3）、《“四荒”拍卖土地流转合同书》载明康银通经过拍卖取得了土地使用权，但整个过程根本没有经过拍卖机构的拍卖程序，这明显违反了拍卖法的强制性规定。2、康银通占有荒山后，不但没有履行治理绿化荒山，反而伙同他人，违法毁坏四荒地盖楼房，依合同法的有关规定，应返还四荒地的使用权。3、本案不存在诉讼时效的问题。4、一审判决以土地管理法、土地承包法为由，驳回上诉人的诉讼请求，要求上诉人另行处理，严重错误。康银通违法应承担的其他法律责任并不能替代上诉人要求其返还所占四荒地的使用权的权利。5、一审判决以合同法、民法通则为由，驳回上诉人的诉讼请求，严重错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判康银通返还上诉人1543.5亩四荒地的使用权。
被上诉人康银通辩称，一、我进行过公开的竞买，一审的时候有证人可以证明村委会组织过竞价；二、四荒拍卖是村委会组织进行的；三、我承包荒山进行了治理是有目共睹的，非法占地开发的是村委会；四、四荒拍卖是国策，当时拍卖时土地承包法还没有实施，我依据村委会组织的拍卖进行公开竞价符合国家的规定，所以一审中认定事实是正确的。
二审查明事实与一审一致。
另查明，2005年，石家河村委会与建材市场签订过租赁协议，约定了占用土地范围，建材市场每年支付村委会费用，后来，建材市场超过与村委会的约定范围，在没有手续的情况下开辟荒山盖楼，并补偿了康银通一套楼房。
本院认为，上诉人石家河村委会与被上诉人康银通签订《“四荒”拍卖土地流转合同书》上有双方签字并加盖村委会公章，并经古交市农村经济经营处鉴证，古交市国土资源局给康银通发放集体土地使用证。由于农村的特殊情况，在履行拍卖四荒地程序上存在一些瑕疵，但事实上合同已履行十多年，康银通也进行了治理，不宜认定合同无效。石家河村委会主张合同无效，要求返还“四荒地”的使用权的请求，不予支持。村委会主张康银通毁坏“四荒”地，伙同建材市场盖楼房一事，建材市场确实超出与村委会协议约定的范围建楼，也补偿康银通一套房，但无证据证明康银通是主动同意还是被动接受建材市场盖楼。关于建材市场占地违法盖楼一事，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，应由政府部门处理。如果石家河村委会认为康银通违反《中华人民共和国农村土地承包法》，违法将承包地用于非农建设的，可依据法律规定按照有关程序另行处理，由政府部门依法予以处罚，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。原判认定事实清楚，适用法律正确，原判应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 焦跃峰
审判员 雷 晨
审判员 孙广金
二〇一四年五月八日
书记员 刘亚光