贵州省贵阳市南明区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行初字第103号
原告刘德芳，女，1958年4月25日生，汉族。
委托代理人李宗祥，贵州合兴律师事务所律师。
被告贵阳市南明区小碧乡布依族苗族乡人民政府，地址在本市南明区小碧乡。
法定代表人吴正明，该乡乡长。
委托代理人赵运熹，贵州听君律师事务所律师。
委托代理人何娟，贵州听君律师事务所律师助理。
第三人贵阳市南明区小碧乡布依族苗族乡下坝村村民委员会，地址在本市南明区小碧乡下坝村。
负责人李金林，该村委会主任。
委托代理人严光德，该村支部副书记。
委托代理人李家伦，该村村委委员。
第三人李江南，男，1965年6月28日生，汉族。
委托代理人章海波，贵州贵达律师事务所律师。
委托代理人刘锋，贵州贵达律师事务所律师。
第三人李江宏，男，1970年4月16日生，汉族。
委托代理人章海波，贵州贵达律师事务所律师。
委托代理人刘锋，贵州贵达律师事务所律师。
原告刘德芳诉被告贵阳市南明区小碧乡布依族苗族乡人民政府（以下称小碧乡政府）、第三人贵阳市南明区小碧乡布依族苗族乡下坝村村民委员会（下坝村委会）、第三人李江南、李江宏土地行政处理行政决定一案，于2014年11月3日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2014年11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月4日公开开庭审理了本案。原告刘德芳及委托代理人李宗祥，被告小碧乡政府的委托代理人赵运熹、何娟，第三人下坝村委会的委托代理人李家伦，第三人李江南、李江宏及委托代理人章海波、刘锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告根据李江南、李江宏的申请对其与刘德芳的土地争议于2014年4月16日作出的《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》：1、刘德芳现耕种管理的位于坟下的争议土地（见图示：A土地）的土地承包经营权由下坝村民委员会划分给刘德芳承包经营；2、刘德芳现耕种管理的位于坟上的争议土地（见图示：B土地）的土地承包经营权由下坝村民委员会划分给李江南、李江宏两兄弟承包经营。
被告于2014年11月11日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、刘德芳及李江南、李江宏的土地承包合同书及土地调查登记表，证明刘德芳及李江南、李江宏争议开荒地的四至与现在不符，面积也不符，四至所限范围无法确认。2、下坝村委员会调解协议笔录，证明刘德芳对争议地耕种管理，不得扩荒，并保持坟周围一米外耕种，但双方一直存在争议。3、山林证、证明、调查笔录；证明刘德芳与李江南、李江宏之间的争议荒地在二轮承包时登记到各户，由各户将四至界限向各组组长上报，未进行现场查实。双方一直存在争议。4、小碧乡关于下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见，证明第三人李江南、李江宏向被告提出作出行政裁决的申请事实。5、通知、送达回执，证明被告经书面通知原告参与调解，但原告拒绝签收，且被告将《处理意见》送达原告。被告程序并无不当。6、行政复议申请书、行政复议决定书，证明处理意见认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。7、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》、《土地承包经营法》、《土地权属争议调查处理办法》、（2011）南民初字第1037号民事判决、贵阳市中级人民法院（2011）筑民终字第1043号民事裁定书，证明刘德芳和李江南、李江宏争议土地的四至所限范围均无法确认，进而无法确认争议的土地权属。被告依法对刘德芳和李江南、李江宏作出的《处理意见》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
原告刘德芳诉称，我依法从下坝村委会承包了位于下坝村辣角寨面积分别为1亩、0.5亩的两处耕地，并记载于承包证上。因前述土地与李江南、李江宏发生争议，经村委会调解达成协议，李江南明确认可原告对前述土地的承包经营权。2009年我起诉至法院要求其停止侵害，法院判决其停止侵害，排除妨碍。2011年李江南、李江宏起诉至法院，要求确认承包违法并返还，法院认定不属于人民法院受案范围，驳回第三人的起诉。我本以为第三人不再纠缠，但在2014年10月20日却接到贵阳市南明区人民政府的通知，在南明区政府发放南府复决字（2014）7号行政复议决定时，才知道被告仅仅因为李江南、李江宏的申请，在未通知我的情况下，即对我与第三人的土地承包经营权纠纷作出了处理意见。我认为，被告超越职权，其并不具有任何权利对农村土地承包经营权争议作出处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条仅是一个原则规定，而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和国土资源部的《土地权属争议调查处理办法》的相关规定被告对农村土地承包经营权争议无权作出实体性的处理意见。被告在作出《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》过程中严重程序违法，竟然在我毫不知情的情况下就作出了上述处理意见，其剥夺了我陈述、申辩及申请行政复议的权利。现请求：1、确认被告作出《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供的证据材料有：1、1998年土地承包证，证明已经明确了土地承包经营权；2、调解笔录及现状图，证明刘德芳和李江南、李江宏承包经营权确定的过程；3、（2009）南民初字第1173民事判决书、（2009）筑民一终字第1470号民事判决书，上述证据证明0.5亩的土地确认为刘德芳有合法经营权；4、（2011）南民初字第1037号民事判决、（2011）筑民终字第1043号民事裁定书，证明已经针对争议土地提起诉讼。
被告小碧乡政府辩称，1998年李江南、李江宏之父李德明（已于2000年6月死亡）与下坝村委会签订土地承包合同书，其中包括下坝村辣角寨2亩荒地（四至为：上抵本人土、下至本人土、左抵本人土、右抵本人土），该荒地是1985年李德明与本村赵益伦对调所得。同年，刘德芳也与下坝村委会签订土地承包合同，承包辣角寨1亩荒地（四至为：上抵山、下至本人土、左至严华贵、右至李德明）。争议土地实际为两块相邻荒地，双方的《农户土地承包经营权证书》所载明的位于辣角寨的土地四至与争议土地现状不符，面积也不一致，且下坝村委会也无法确认。在1998年二轮承包时荒地是由村民自行上报四至范围，而没有查实。我们在收到李江南、李江宏的申请后于2013年1月16日向刘德芳下发调解会通知，要求其参加调解会，并上门调查，但刘德芳均拒绝配合处理。我们只有在进行实地调查，并认真分析和调阅相关材料后作出处理意见。我们作出的处理意见经南明区人民政府复议后，作出了维持的复议决定，说明我们作出的具体行政行为并未违反法律法规的规定。请求法院依法予以维持。
第三人下坝村委会无述称意见。
第三人下坝村委会未提供证据。
第三人李江南、李江宏述称，位于小碧乡辣角寨争议的土地系我父亲李德明在1985年用本人位于小碧乡大窝窝林地与本村村民赵益伦互换所得，并于1998年登记在土地承包责任本上。下坝村委会于1998年与刘德芳签订承包合同时所登记位于辣角寨的土地与李德明所承包的土地重合，是违法发包、擅自重复发包的行为。我们认为，通过本村村民的证明以及李江南与刘德芳达成的协议可以确定争议土地的承包经营权是属于我们的。该协议只是暂时确定由刘德芳耕种管理，土地承包经营权仍属我们。请求依法撤销被告作出的《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》。
第三人李江南、李江宏提交的证据有：1、土地承包证，证明争议的土地在我们的土地承包证上；2、（2011）筑民终字第1043号民事裁定书；3、2006年5月4日调查笔录，证明刘德芳开垦的荒地在李江南的林地里面，土地是共同共有的，不能由李江南一人说了算，且不能一人签字就流转。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提交的证据1、3、7，原告提交的证据1、4，第三人李江南、李江宏提交的证据1、2的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。对被告提交的证据2、原告提交的证据2、第三人李江南、李江宏提交的证据3的合法性本院不予确认。被告提交的证据4系本案讼争的目的，被告提交的证据5不能证明已送达刘德芳，被告提交的证据6，该行政复议决定尚未生效，原告提交的证据3与本案不具关联性，上述证据不能作为本案的定案的依据。
经审理查明，1985年，李江南李江宏之父李德明用自己位于本市小碧乡下坝村大窝窝林地的土地与本村村民赵益伦位于本村辣角寨林地对调。1998年8月28日，李德明与下坝村委会签订的《土地承包合同书》中载明开荒地2亩，坐落辣角寨，上抵本人土、下至本人土、左抵本人土、右至本人土。同日，刘德芳与下坝村委会签订的《土地承包合同》中载明开荒地1亩，坐落辣角寨，上抵山、下至本人土、左抵严华贵、右至李德明。2006年5月4日，李江南与刘德芳达成协议：由于李江南山林（刘德芳开垦一块荒地，备注：并在1998年土地延包已上责任本），李江南祖坟靠近一块荒地，王玉华坟边一块荒地共计两块荒地由刘德芳求耕种管理，刘德芳只能在现状下耕种，不能扩荒地，并保持坟周围一米外耕种。2011年4月17日，李江南、李江宏向本院提起民事诉讼，要求确认下坝村委会将位于下坝村辣角寨的荒地（旱地）1亩违法发包给刘德芳承包经营无效，并要求判令刘德芳将该1亩荒地（旱地）返还给李江南、李江宏。本院于2011年5月17日作出（2011）南民初字第1037号民事判决，驳回李江南、李江宏的诉讼请求。李江南、李江宏不服上述判决，上诉至贵阳市中级人民法院。贵阳市中级人民法院于2011年9月28日作出（2011）筑民终字第1043号民事裁定以下坝村委会对争议的两块土地的四至所限范围均无法确认，进而无法确认诉争土地的权属，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，不属人民法院的受案范围，遂驳回李江南、李江宏的起诉。2012年12月20日，李江南、李江宏向被告申请，要求将刘德芳的土地变更至其土地本上。2013年1月16日，被告给刘德芳下达通知一份，告知其于2013年1月17日下午2点到被告二楼会议室参加调解会，但无有效证据证实被告已送达刘德芳。被告于2014年4月16日作出《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》：1、刘德芳现耕种管理的位于坟下的争议土地（见图示：A土地）的土地承包经营权由下坝村民委员会划分给刘德芳承包经营；2、刘德芳现耕种管理的位于坟上的争议土地（见图示：B土地）的土地承包经营权由下坝村民委员会划分给李江南、李江宏两兄弟承包经营。此后，李江南、李江宏不服上述处理意见，向贵阳市南明区人民政府申请行政复议。贵阳市南明区人民政府于2014年10月20日作出南府复决字（2014）7号行政复议决定书，维持被告作出的《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》。原告与第三人均不服上述行政复议决定，遂诉至本院，提出如前所诉。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。被告作为乡级人民政府有权对原告与第三人之间的土地使用权争议进行处理。本案中，在1998年8月28日第三人下坝村委会与李德明签订的土地承包合同中包括坐落辣角寨的开荒地2亩，同日该村委会与刘德芳签订的土地承包合同中亦载明坐落辣角寨开荒地1亩，但所标记的土地的四至并不相同。此后，刘德芳与李江南、李江宏因土地问题发生争议，李江南与李江宏向被告申请解决。根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，被告在受理李江南、李江宏的申请后，应当在受理之日起5个工作日内将申请人送达给刘德芳，刘德芳在收到申请人副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。被告在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解不成的才作出处理决定。本案中，被告在收到李江南、李江宏的申请后，未及时有效的将李江南、李江宏的申请书副本送达刘德芳，听取刘德芳的意见，导致刘德芳不能行使其陈述申辩的权利，系程序违法。被告在处理过程中未对刘德芳与李德明分别签订的土地承包合同中所载明的土地四至予以明确，现双方在土地承包合同中所载明的两块土地是否重合、争议的是否是同一块土地均未查实。被告作出的《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》的依据是2006年刘德芳与李江南的协议，而该协议双方当事人均不认可，被告在此次处理过程中亦未再次征求双方当事人对该协议的意见，故被告作出的《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告贵阳市南明区小碧乡布依族苗族乡人民政府2014年4月16日作出的《小碧乡下坝村村民李江南、李江宏与刘德芳土地承包经营权争议的处理意见》。
本案不收取案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 范国庆
审 判 员 欧阳灵
人民陪审员 韩 益
二〇一五年三月四日
书 记 员 石 雨