重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝04行终13号
上诉人（原审原告）石敦亮，男，苗族，1963年4月11日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
委托代理人郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县渝秀大道。
法定代表人蔡向超，该局局长。
委托代理人吴波，该局工作人员。
委托代理人杨海艳，重庆春雨律师事务所律师。
上诉人石敦亮因政府信息公开一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（2016）渝0241行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人石敦亮及其委托代理人资云峰、郭亮云，被上诉人秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（简称秀山县国土房管局）的委托代理人吴波、杨海艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2008年，因秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）工业园区建设需要，经重庆市人民政府批准，对石敦亮承包的果园及开办的农家乐所在地等片区实施征地拆迁。后秀山县国土房管局制作了《秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案》，经秀山县人民政府〔2008〕243号文件批准同意，于2008年7月18日予以公告实施。在征地拆迁过程中，石敦亮以不知道安置补偿方案和明确自家的安置补偿是否与他人的安置补偿一样合法、合理为由，于2016年1月5日以特快专递方式向秀山县国土房管局邮寄了一份政府信息公开申请书。请求公开的政府信息包括：1、秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案的公告以及对外公告的情况；2、秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的征地对土地现状的调查情况，包括分户调查，即每家每户和农村集体经济组织的承包地面积、房屋面积，以及青苗面积和地上构附着物登记情况，加上每户农转非人员名额；3、秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的所有实际补偿情况的资料。秀山县国土房管局于2016年1月7日签收该政�信息公开申请书后，于2016年1月28日公开了《秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案》、公告及石敦亮户的《房屋及构筑物调查表》、《征地原始记录》、石敦亮签名的《征地补偿花名册》信息，对其他信息都没有公开。2016年9月5日，秀山县国土房管局作出《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于石敦亮申请政府信息公开的复函》（简称《复函》），其内容为：“一、你要求公开秀山工业园区和红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案的公告、秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案，以及与你有关的房屋及构筑物调查情况、征地原始记录、征地补偿情况等信息，我局已于2016年1月28日向你公开。二、由于我局并未编制红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案，我局没有该安置补偿方案的相关信息，不可能向你公开这方面的信息。�、你要求公开秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的土地现状调查情况，包括每家每户和农村集体经济组织的承包地面积、房屋面积、以及青苗面积和地上构附物登记情况，加上每户农转非人员名额等信息。鉴于你请求公开的信息资料不明确，且不符合一事一申请的规定，同时你也未说明每家每户承包地面积，房屋面积等信息与你的生产生活有何利害关系。因此，我局对你要求公开此部分信息的请求不予支持。”石敦亮认为秀山县国土房管局作出的《复函》在认定事实和适用法律上错误，损害了石敦亮的知情权和监督权，请求人民法院判决撤销秀山县国土房管局作出的《复函》，并判决秀山县国土房管局在法定期限内将未公开的信息予以公开。
一审法院认为，依法公开政府信息是行政机关的法定职责。行政机关收到申请人的政府信息公开申请后，应根据申请人申请公开的政府信息情况，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定对申请人作出答复。本案中，秀山县国土房管局根据石敦亮的申请，于2016年9月5日作出了《复函》。石敦亮对秀山县国土房管局在该《复函》中已向其公开的政府信息无异议，争议的焦点在于：1.秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目征地的所有土地、房屋等调查情况和所有实际补偿情况的资料（包括所有被征收对象的征收土地的补偿费、青苗及地上构附物的补偿、人员安置补偿、房屋安置补偿和厂矿企业、个体工商户的补偿等）是否与石敦亮自身生产、生活、科研等特殊需要有关，是否属政府信息公开范围；2.红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案的公告以及对外公告的信息资料是否存在。
关于秀山工业园区启动区和红星中药�有限公司建设项目征地的所有土地、房屋等调查情况和所有实际补偿情况的资料是否与石敦亮自身生产、生活、科研等特殊需要有关，是否属政府信息公开范围的问题。秀山县国土房管局以该政府信息与石敦亮自身生产、生活、科研等特殊需要无利害关系，且涉及个人隐私为由不予提供。而石敦亮认为该政府信息不涉及个人隐私，且只有公开这些政府信息，才能判断自己的补偿是否合法，即这些信息与石敦亮自身生产、生活、科研等特殊需要密切相关。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”依据本案事实，石敦亮申请获取秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目征地的所有�地、房屋等调查情况和所有实际补偿情况的政府信息，其理由是只有公开这些政府信息，才能判断自己的补偿是否合法。显然，石敦亮申请该政府信息公开的事由无事实和法律依据。因一个征地批文所涉征地范围的全部实际安置补偿方案和标准只有一个，对每个被征地拆迁对象的安置补偿均是依据该安置补偿方案和标准得出。因此，衡量每个被征地对象是否得到了公平合理补偿的唯一尺度是该安置补偿方案和标准，而不是比照他人的安置补偿情况来衡量自己得到的安置补偿是否合法。即使个别被征地对象通过非法渠道或途径获得超出安置补偿方案和标准的安置补偿费，其也属非法所得，对于非法所得的行为，可向相关部门予以举报查处，但不能成为他人认为安置补偿不公平合理的正当理由。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”该规定表明个人隐私属不公开的政府信息范围，个人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定其是否公开的权利，只有隐私权相对的公共利益足够重要，则允许隐私权为公共利益让步。在我国，无论是法律还是司法解释，目前尚没有对隐私权的明确界定。但从国外的一些立法来看，对个人隐私的保护较多的通过保护个人信息来实现。例如：个人的基本情况、出生日期、婚姻状况、电话号码、银行账户、家庭收入等个人信息。本案中，从每个被征地拆迁对象的全部安置补偿资料看，这些资料不仅包含被征地拆迁对象的土地面积、房屋面积、地上构附物等资料信息，还包含被征地�迁对象的个人基本身份信息、电话号码、银行账户、安置补偿费金额等信息资料。除土地面积、房屋结构及面积、地上构附物等资料信息外，对于个人基本身份信息、电话号码、银行账户、安置补偿费金额等信息资料，人们一般情况下都不会或不愿让他人知晓。即人们都将这些资料信息视为自己的隐私。为此，秀山县国土房管局主张秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目征地的所有土地、房屋等调查情况和所有实际补偿情况的资料与石敦亮自身生产、生活、科研等特殊需要无关，且涉及个人隐私的事实理由成立，其拒绝向石敦亮提供该政府信息的决定正确。
关于红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案的公告以及对外公告的信息资料是否存在的问题。本案中，秀山县国土房管局在《复函》和答辩中称没有制作上述信息资料，无法提供。而石敦亮认为红星中药材有限公司建设项目早已在建，其所有土地早已被征收，安置补偿早已开始，因此推定红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案及对外公告的信息资料存在且由秀山县国土房管局制作。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定:“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”上述规定表明，行政机关对本机关没有或不存在的政府信息只有告知义务，而申请人则具有提供线索的责任和义务。在本案中，红星中药材有限公司建设项目的征地只是秀山工业园区启动区征地中的一部分，在该启动区范围内的征地拆迁安置补偿方案只有一个，即《秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案》。因此，秀山县国土房管局已履行了告知义务，而石敦亮在没有相关事实依据和线索情况下，推断出红星中药材有限公司建设项目有单独的征地补偿安置方案及对外公告的信息资料且由秀山县国土房管局制作的事实理由不能成立。
综上所述，石敦亮诉请秀山县国土房管局公开尚未公开的政府信息既不能合理说明其申请获取该政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，也不能证明该信息属于政府信息公开范围和属于秀山县国土房管局制作、保存的政府信息。据此，石敦亮诉称的事实理由不能成立，其诉讼请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定�第十二条第（一）项、第（六）项之规定，判决：驳回石敦亮的诉讼请求。案件受理费50元，由石敦亮承担。
石敦亮上诉称，一、一审认定事实错误。石敦亮申请公开的全部政府信息，依法均与石敦亮的生产、生活、科研等密切相关，且均应存在。（一）关于秀山工业园区启动区建设项目的征地补偿安置方案对外公告的情况，秀山县国土房管局未依法公开此项政府信息，一审也未判决公开，同时一审也未说明理由。（二）关于秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的征地对土地现状的调查情况以及所有实际补偿情况的资料，一审判决认为秀山县国土房管局拒绝提供的决定正确，属认定事实错误。1.上述信息与石敦亮的生产、生活等需要密切相关。根据相关法律法规的规定，征地拆迁安置补偿必须公平公正。本案中，石敦亮认为只有了解同批次其他人的安置补偿情况才能确定拟对自己的安置补偿是否合法合理。因为在同批次征地拆迁安置补偿过程中，对于同种情况实际存在不同的补偿标准，对于某些被征收人通过非法途径获得的补偿费，因补偿费可能会涉及集体经济组织成员共有，就会影响石敦亮的权益。故石敦亮有权知道同一集体经济组织成员的财产情况和对应的实际补偿情况，以判断自己的合法权利有无受到侵害。2.上述信息不涉及个人隐私。首先，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，征地拆迁的所有土地、房屋等调查情况及相对应的实际安置补偿情况属于秀山县国土房管局应主动公开的范畴，当然不会涉及个人隐私。其次，在同一集体组织内部，成员之间的土地、房屋等财产状况，彼此都有一定了解，这些信息实际对外是公开的，不涉及个人隐私。再次，这些�息只有相关证据证明或法律规定属个人隐私，且征求了权利人意见，权利人不同意公开时，才可以不公开，否则均应公开。一审在既无事实根据也无法律依据的情况下就认为这些信息涉及个人隐私不能公开，属认定错误。二、一审对法律的理解和适用存在严重错误。一审判决适用的法律依据主要是《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款和《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款的规定，但一审对上述法律条文的理解和适用存在错误，因为本案不存在国家秘密和个人隐私，没有不可以公开的政府信息。本案应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和第二十六条的规定。三、一审对红星中药材有限公司建设项目是否有征地，是否进行了安置补偿未查清。综上，请求撤销一审判决，查清事实后依法改判支持石敦亮的一审诉讼请求或发回重审，一、二审诉讼费用由秀山县国土房管局负担。
被上诉人秀山县国土房管局辩称，一、一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，诉讼程序合法，石敦亮要求撤销原判，查清事实后改判或发回重审的上诉请求不能成立。二、石敦亮上诉的事实及理由与客观事实不符，不能成为支持其上诉请求的理由。（一）石敦亮上诉称其申请公开的全部政府信息均与其生产、生活、科研等密切相关且均应存在，其理由不能成立。1.与石敦亮的生产、生活有利害关系的政府信息已经向其公开，其余信息与其生产、生活、科研等需要无关。2.秀山县国土房管局并未专门针对红星中药材有限公司建设项目编制征地安置补偿方案，石敦亮要求公开征地现状调查情况，秀山县国土房管局不知征地现状调查情况是什么信息，石敦亮诉称这些信息�存在，其理由不成立。（二）秀山县国土房管局已在2016年1月28日就向石敦亮公开了《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的公告》，石敦亮称一审未判决秀山县国土房管局公开秀山工业园区建设项目征地补偿安置方案对外公告的情况，其理由不成立。（三）在秀山工业园区启动区的征地拆迁过程中，只有一个安置补偿方案和一个安置补偿标准，并不存在多个安置补偿标准。石敦亮认为同批次征地拆迁安置补偿过程中存在不同的多个标准，其诉称的事实无根据，系其主观臆断。（四）石敦亮依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，要求公开秀山工业园区启动区全部被征地农户安置补偿费用的发放、使用情况等信息，是对该条文的错误解读。征地范围内涉及被征地农户数百户，石敦亮认为被征地范围内某被征农户的安置补偿�息资料与其生产、生活、科研活动有关，应明确提出被征地农户的姓名，以便秀山县国土房管局征求该农户的意见。（五）一审针对石敦亮申请的有关信息是否与其自身生产、生活、科研等需要有关，是否涉及个人隐私所适用的法律条款正确，石敦亮称一审对法律的理解和适用存在严重错误的理由不成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审审理查明，一审认定的事实属实，本院予以确认。本院另查明：1.石敦亮的政府信息公开申请书载明的第二项信息还包括“上述情况向村民公示的资料”。2.秀山县国土房管局于2016年1月7日收到石敦亮的政府信息公开申请书后，于2016年1月28日公开了部分信息，石敦亮于2016年6月12日向秀山县人民法院提起行政诉讼，秀山县人民法院于2016年7月30日作出（2016）渝0241行初23号行政判决，判决秀山县国土房管局在判决生效后15日内对石敦亮申请中尚未公开的政府信息向石敦亮作出答复。
本院认为，本案是石敦亮不服秀山县国土房管局对其政府信息公开申请所作《复函》而提起诉讼的二审行政案件。本案争议的焦点是：1.秀山县国土房管局所作《复函》是否合法。2.石敦亮本案申请公开的政府信息是否应当公开。结合石敦亮的政府信息公开申请和秀山县国土房管局所作《复函》内容，作如下评析：
一、关于秀山县国土房管局所作《复函》是否合法的问题。经查，秀山县国土房管局所作《复函》存在以下问题：
（一）《复函》对石敦亮申请的以下政府信息未作答复：
1.石敦亮的政府信息公开申请书载明的第一项是：“关于秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案的公告以及对外公告的情况。”经查，秀山县国土房管局对该项信息申请中的《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的公告》已经公开，但对于“对外公告的情况”未作答复。
2.石敦亮的政府信息公开申请书载明的第三项是：“秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的所有实际补偿情况的资料。包括但不限于青苗补偿、土地补偿、房屋补偿、地上构附着物补偿、人员安置补偿和厂矿企业、个体工商户的补偿等。”经查，秀山县国土房管局在《复函》中对该项信息申请未作答复。
（二）《复函》所作的以下答复事实不清，违反法律规定：
1.《复函》第一项“你要求公开秀山工业园区和红星中药材有限公司建设项目的征地补偿安置方案的公告、……我局已于2016年1月28日向你公开”的答复与《复函》第二项“由于我局并未编制红星中药材有限公司建设项目征地安置补�方案，我局没有该安置补偿方案的相关信息，显然不可能向你公开这方面的信息”的答复存在自相矛盾和事实不清。经查，秀山县国土房管局已经公开的是《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的公告》，秀山县国土房管局在二审庭审中陈述红星中药材有限公司建设项目的用地是秀山工业园区启动区所征地的一部分，红星中药材有限公司建设项目所用地被征收时适用的是《秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案》，但因秀山县国土房管局在答复中未释明秀山工业园区启动区征地与红星中药材有限公司建设项目的关系，所作的答复事实不清。
2.《复函》第三项是对石敦亮要求公开“秀山工业园区启动区和红星中药材有限公司建设项目的征地对土地现状的调查情况”所作的答复，秀山县国土房管局对石敦亮的此项信息公开申请不予支持，其理�有三，一是请求公开的信息资料不明确，二是不符合一事一申请的规定，三是未说明信息与申请人的生活有何利害关系。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。经查，秀山县国土房管局在本案中未提供证据证明其在作出此项答复之前，告知了石敦亮对其申请的内容进行补正、说明，秀山县国土房管局所作答复也未载明拒绝的依据，故秀山县国土房管局作出的此项答复违反上述法条的规定。
综上，秀山县国房管局所作的《复函》认定事实不清，违反法律规定，该《�函》不合法，应予撤销。
二、关于石敦亮本案申请公开的政府信息是否应当公开的问题。
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”本案除秀山县国土房管局已经公开的政府信息外，石敦亮申请公开的其余信息尚需秀山县国土房管局调查、裁量，秀山县国土房管局应根据调查、裁量的情况重新作出答复，目前不具备人民法院直接判决由秀山县国土房管局予以公开的条件，故对石敦亮的该项诉讼请求不予支持。
综上，石敦亮的部分上诉请求成立，予以支持。一审判决驳回石敦亮的诉讼�求，属适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销秀山土家族苗族自治县人民法院（2016）渝0241行初39号行政判决；
二、撤销被上诉人秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局于2016年9月5日作出的《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于石敦亮申请政府信息公开的复函》；
三、责令被上诉人秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局在本判决生效之日起15个工作日内对石敦亮的申请中尚未公开的政府信息向石敦亮重新作出答复；
四、驳回上诉人石敦亮的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张红梅
审判员 蒲开明
审判员 黄 瑶
二〇一七年三月三十一日
书记员 夏金龙