广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终217号
上诉人（原审原告）：周国强，男，1977年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，局长。
委托代理人：余国辉，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市越秀区东风中路483号，统一社会信用代码11440000006939799Q。
法定代表人：王芃，厅长。
委托代理人：贾领辉，该厅工作人员。
上诉人周国强因与被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市规划局）规划行政许可、被上诉人广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议一案，不服中山市第一人民法院(2017)粤2071行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2008年12月22日，周国强获颁位于中山市××中××街的中府集用（2008）第111xxx号集体土地使用证，地类（用途）为住宅，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为壹佰贰拾平方米。
2012年3月31日，中山市人民政府办公室作出中府办复[2012]46号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）的批复》（以下简称46号《批复》），认为《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）》（以下简称《控规》）基本符合港口镇总体规划要求，同意《控规》，《控规》为港口镇大丰工业区（京珠高速以东）片区建设发展的指导性文件，在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合《控规》要求。《控规》显示，周国强涉案住宅用地规划性质为道路用地（即周国强申请办理建设用地规划条件的土地使用权在所在片区控规中规划用地分类为道路用地，控规中代号为S1）。
2016年8月29日，周国强向市规划局就涉案住宅用地提出办理建设用地规划条件申请，并提交了申请表、身份证复印件、中府集用（2008）第111xxx号集体土地使用证、用地图。市规划局受理后，经审查，于2016年9月22日作出业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的不予行政许可通知，认为周国强申请办理建设用地规划条件的地块在控规中为规划的道路用地，不同意办理建设用地规划条件及三线图，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予许可周国强提出的办理建设用地规划条件申请。市规划局并告知周国强享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。市规划局于2016年9月27日向周国强送达了上述不予行政许可通知书。周国强不服，向省住建厅申请行政复议，该厅于2017年1月19日作出粤建复决[2017]9号行政复议决定，维持了市规划局作出的不予行政许可通知。周国强仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销粤建复决[2017]9号行政复议决定书；2.撤销业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的市规划局不予行政许可通知书；3.责令市规划局在一定期限内对周国强提出的报建申请重新作出具体行政行为。诉讼过程中，周国强增加一项诉讼请求：请求法院对市规划局提交的中府办复[2012]46号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）的批复》的合法性进行审查。
原审法院认为：市规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。
本案中，周国强于2016年8月29日向市规划局提出办理建设用地规划条件申请，虽其于2008年取得了涉案土地使用权，但基于涉案土地在所在片区控规中规划用地分类为道路用地，控规中代号为S1，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条“城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据……”和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，因周国强的申请将改变该土地于2012年已被审定的控规要求，故其申请不符合条件。因此，市规划局作出不同意办理建设用地规划条件的决定，并无不当。省住建厅作出粤建复决[2017]9号行政复议决定，维持市规划局作出的涉案不予行政许可通知，亦无不当。
对周国强认为市政府向其颁发建设用地使用权证，即许可其在涉案土地进行建设的主张。因中府集用（2008）第111xxx号集体土地使用证上记载的土地用途分类与《控规》规定的土地用途分类并不一致，现周国强虽取得涉案土地的使用权，但能否实施建设活动还应符合规划范畴的用地要求，基于涉案土地于2012年已被规划为道路用地在先，周国强拟在此位置上实施建设活动在后，其建设不符合规划用地要求，故对周国强的上述主张，原审法院不予支持。
对周国强要求审查46号《批复》的合法性问题。因规范性文件对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，而46号《批复》所同意的《控规》所涉土地范围内的任一坐标地块均是唯一的、特定的，所影响的相对人也是特定的。就本案而言，涉案地块相应的规划结果、批复行为所指向的行政相对人也是特定的。因此，46号《批复》并非规范性文件，市政府作出46号《批复》的行为属于行政行为，46号《批复》不属于附带审查的范围，故对周国强请求审查46号《批复》的合法性的诉讼请求，原审法院不予支持。
综上所述，周国强请求撤销粤建复决[2017]9号行政复议决定书、撤销业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的市规划局不予行政许可通知书的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。周国强请求责令市规划局在一定期限内对周国强提出的报建申请重新作出具体行政行为及请求法院对市规划局提交的46号《批复》的合法性进行审查的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周国强的诉讼请求。案件受理费50元，由周国强负担。
上诉人周国强不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，导致判决错误。一、主要事实不清。涉案土地不可能是道路用地；二、被诉行政行为违反法定程序，未告知听证，未公布道路规划；三、被诉行政行为超越职权。中山市人民政府（以下简称市政府）向我颁发建设用地使用权证，即许可我在涉案土地进行建设。市规划局是市政府的下属机关单位，市规划局无权否决市政府已作出的行政许可；四、原审法院将46号《批复》认定为具体行政行为欠妥。为此，请求二审法院：撤销原审判决，支持周国强原审提出的全部诉讼请求。
被上诉人市规划局答辩称：一、市规划局作出的不予许可决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为；二、46号《批复》不属于规范性文件审查范围。因此，原审法院判决正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人省住建厅答辩称：省住建厅依法作出复议决定，维持市规划局的决定并无不当，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属不服规划行政许可纠纷。对于市规划局作出的业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的市规划局不予行政许可通知书及省住建厅作出的粤建复决[2017]9号行政复议决定书的合法性问题，本院分析如下：
本案中，周国强虽于2008年取得涉案土地使用证，但其于2016年8月29日提出申请规划条件行政许可时，涉案土地所在片区已被控规规划为道路用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条“……城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。……”的规定，市规划局依照受理申请时业已存在的《控规》，对周国强的申请，不予许可，符合法律规定，其审批程序经审查并无不当，省住建厅的复议行为亦无不当，依法应予支持。周国强主张撤销涉案省住建厅行政复议决定书、市规划局不予行政许可通知书并责令市规划局在一定期限内对周国强提出的报建申请重新作出具体行政行为于法无据，本院不予支持。至于周国强提出对46号《批复》进行附带审查的问题，原审法院已作充分合法阐述，本院不再赘述，并对其处理结果予以维持。
综上所述，周国强上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周国强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 何海鹏
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 萧 洒