河南省孟州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0883行赔初3号
原告：济源市承留曲阳砖厂，住所地：济源市承留镇曲阳村。
负责人：李玉枝，系该单位经理。
委托代理人：孔战龙，系该单位员工。
委托代理人：王修德，系河南涛声律师事务所律师。
被告：济源市水利建设投资有限责任公司，住所地：济源市黄河路1号第二行政区8号楼。
法定代表人：张北平，系该单位负责人。
委托代理人：赵先进，系该公司法律顾问。
被告：济源市承留镇人民政府，住所地：济源市承留镇黄河大道。
法定代表人：杜中联，系该镇镇长。
委托代理人：任振民，成员。
委托代理人：李艳丽，系河南艳阳天律师事务所律师。
原告济源市承留曲阳砖厂（以下简称曲阳砖厂）诉被告济源市承留镇人民政府（以下简称承留镇政府）、济源市水利投资建设有限责任公司（以下简称水利投资公司）行政赔偿纠纷一案，原告于2017年10月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告曲阳砖厂的委托代理人孔战龙、王修德，被告水利投资公司的委托代理人赵先进，被告承留镇政府的委托代理人任振民、李艳丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，被告承留镇政府在2013年3月组织湖区内被搬迁的10多家企业在承留镇卫庄村召开搬迁动员大会，明确砖厂属于搬迁对象，济源市三湖新区建设指挥部（以下简称三湖建设指挥部）委托济源阳光资产评估有限公司、承留镇政府、国土资源局人员崔规划及承留镇政府卢燕、舒棉等人对砖厂的附属物进行评估，并于2013年5月7日向原告下发了停产(停建)通知书。承留镇政府是砖厂所在地的行政主管领导部门，在组织人员下达停产通知书以来没有任何说法。四年来由于政府不作为，不考虑企业的疾苦，致使原告负债累累，信誉、精神受到严重创伤，政府仍无动于衷。评估至今四年多了相关部门也没有任何说法，对于已确认部分的赔付款不能及时到位，造成借、贷款无法偿还，工人工资兑现不了，通往砖厂的路几次被挖断，致使厂内存货无法销售；原告多次催促被告承留镇政府、水利投资公司（现承接了三湖建设指挥部的职能），都无动于衷，原告多次与被告沟通，仍无任何进展。为此请求判令二被告赔付其行政行为给原告带来的资产及其他损失1519万元，具体包括：1、请求人民法院判令二被告尽快赔付原告场地附属物评估的2564891元；2、请求人民法院判令被告按济源阳光资产评估有限公司对砖厂生产系统的搬迁评估基准价值5913526元赔付，不能按搬迁费2743179元补偿，评估至今已四年之久，厂内所有设备都破烂不堪。另：济源阳光资产评估有限公司对砖厂生产系统少评估了188万元；3、请求人民法院判令被告赔付2013年停产以来两个看门人工资每人每月2000元，每年4.8万元，四年共计192000元；4、请求法院判令被告赔付自停产以来生产队土地租赁费每年6.5万元，四年共260000元；5、请求法院判令被告赔付不能生产也未及时得到补偿，至今占用资金可得利益损失408万元；6、请求法院判令被告赔付由于赔偿款没有到位，不能及时偿还银行贷款及其他借款，导致银行及借款人诉讼至法院所产生的诉讼费用20余万元。
原告在庭审中变更诉讼请求为：损失变更为14070790.6元，资产损失变更为6644942.17元，支付土地租金变更为290000元。
被告水利投资公司辩称，1、原告诉讼主体错误,建设指挥部是济源市水利投资公司内设下属机构，不具备法人资格。2、我单位是企业不是行政机关,不符合行政赔偿的赔偿主体。3、我单位没有对原告实施侵权行为,原告停产是因其污染环境，环保不达标,环保行政部门责令其停产。4、原告请求的各项损失均不属实,不是直接必要的经常性开资费用，并且没有直接因果关系。5、该单位工程建设是济源市重大工程项目，将来该工程占地需要原告搬迁，但是现在没有占用原告厂址，在此之前，经我单位与原告方协商，均同意由济源阳光资产评估有限公司对将来如果原告撤迁，对其资产进行评估,并于2013年做出了评估报告，但因原告迟迟不搬迁，我们没有将该补偿款支付给原告，如果原告现在同意搬迁，我公司同意按照评估报告数额支付其补偿费2743179元。综上我们认为原告诉讼请求不属于行政诉讼受案范围,请求法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。
被告承留镇政府辩称，1、承留镇政府不是本案适格被告。原告诉请被告向其支付1519万元行政赔偿款，但其诉请的该款项均为砖厂土地被征收后，应对其支付的附属物补偿款以及因补偿不到位给其造成的损失。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法》实施条例第25条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”被告仅是乡、镇一级人民政府，仅在市政府征收土地中从事协助工作，其并不是土地征地相关事宜的组织实施单位，也不是征地补偿款的支付义务人，故并非适格被告。2、原告主要的各项损失不应由被告承担。关于地上附属物补偿2564891元，原告提供的是《济源市征用（收回）土地附着物登记表》、《济源市征用（收回）土地附着物补偿核算表》，该行为并非被告实施的行政行为，不应由被告承担支付责任。关于砖厂生产系统搬迁评估价及补偿问题。该评估报告是三湖建设指挥部委托评估的，而三湖建设指挥部并非被告的职能部门，被告不应对该行为承担责任，亦不能按该评估报告上载明的金额及原告主张的金额向原告支付补偿款。关于原告主张的其余赔偿款问题。原告主张的损失不是由被告造成的，也不属于土地征收行为造成的直接损失，不在赔偿范围之内。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
根据原告的起诉、被告的答辩，本案的争议焦点归纳为：1、本案二被告主体资格是否适格。2、本案是否属于行政诉讼范围。3、如果属于受案范围，原告要求被告赔偿给其带来的资产损失14070790.6元是否有事实和法律依据。
围绕本案争议焦点，原告向本院提交下列证据：
1、原告砖厂的营业执照；
2、原告建设项目环境影响报告表；
以上证据证明原告是合法建设生产企业；
3、三湖建设指挥部和承留镇政府给天火能源科技下发的企业停产通知书，因给原告下发的式样相同、内容相同的停产通知书丢失，证明指挥部给原告下发通知要求原告停产；
4、两份电话录音，分别是原告经营者李玉枝丈夫孔祥聪与承留镇政府工作人员赵舒棉通话录音及孔祥聪与建设指挥部工作人员张春来的电话录音，证明承留镇政府和指挥部给原告下达的停产通知书要求原告于2013年3月底前停产；
5、原告给税务局提交请求停止报税请示，给环保局请求停交排污费的请示两份，该两份请示当中指挥部备注根据新建玉阳湖需占用原告场地情况属实；
以上证据证明原告是因承留镇政府和三湖新区指挥部下发停产通知书而停产的事实，因停产是承留镇政府和指挥部通知给原告造成的，原告损失应当得到赔偿。
济源市市长热线回复，证明原告因停产无法生存向济源市市长热线反映情况，市长热线回复问题移交承留镇政府处理；
（2016）12号济源市人民政府常务会议纪要，明确三湖新区开发建设由济源市水利建设投资有限公司负责管理，片区占地在一个镇辖区范围内，所属镇办为主体责任单位；
2017年9月27日，第一被告对天火能源公司以和原告相同理由要求停产赔偿的意见及第一被告于2017年6月16日向济源督察局报送的天火能源公司有关问题调查报告，说明因三湖建设停产企业的损失，被告一负有赔偿义务；
上述证据说明二被告应对原告损失进行赔偿。
济源市征用土地附着物补偿核算表，证明济源市承留镇政府工作人员卢燕、牛永成签字确认就附着物应补偿原告2564891元；
10、济源市阳光资产评估有限公司的资产评估报告一份。该报告对原告固定资产价值评估为5913520元，该报告是三湖指挥部委托评估的，我们对该报告中窑系统和电力系统鉴定结论有异议，对鉴定报告中的补偿价值有异议，该补偿价值是按照搬迁补偿的费率来评估的，对除此以外的鉴定内容无异议。实际上，承留镇政府和三湖指挥部通知原告停产后并没有按照搬迁来办理，而是按照关闭拆除来办理，我们认为该报告中的搬迁补偿价值是不适应原告的，应当按照评估现有价值进行补偿；
11、2013年11月20日原告向承留镇政府和指挥部、市政府、市人大关于曲阳砖厂及其设备搬迁补偿资产评估报告的意见，证明原告当时即向有关部门指出报告的错误，并提出异议；
12、河南金元资产评估有限公司评估报告书证明阳光公司评估报告对原告窑系统和电力系统少评估了731422.17元；
以上4份证据证明原告的设备固定资产价值应为6644942.17元，而被告应按照关闭拆除的标准足额补偿原告损失。
周新生、常杏容从停产至今的看门工资证明，证明原告共支付了看门人工资192000元；
2007年曲阳村砖厂租用协议和附加协议；
承留镇曲阳村民委员会租金收据三份；
证据14、15证明原告停产期间共缴纳租金29万元；
16、个人借款和银行贷款利息损失及诉讼费统计表及相应原始票据，证明被告未及时给原告进行补偿导致原告利息支出、诉讼费支出共计4378957.43元。
以上证据9-16证明被告应补偿赔偿原告损失共计14070790.6元。
被告水利投资公司对原告所举证据的异议为：对证据1有异议，原告提交的是复印件，发照日期是5月，年度验照是2011年和2012年，因此该证据不能证明原告目前具备合法主体资格，经我们核实，原告在工商部门已注销，不具备合法诉讼主体资格。证据2环评报告表也不能证明原告目前符合企业生产环境标准，因为该报告表显示是2012年，只能证明当时符合条件。证据3也是复印件，并且内容与原告无关，是对天火能源公司下发的通知，不具有客观性和关联性。对证据4原告赵舒棉的录音内容有异议，该录音不能证明录制时间，内容只能证明承留镇政府当时有下发停产通知一事，但是不能证明该政府将通知下达给原告，该录音证明原告也没有见到该通知，还能证明我公司没有给原告下达通知；对第二份张春来的录音书面整理材料、光盘均有异议，书面材料和光盘无法当庭与录音原始载进行核对。因原告没有提供原始载体，所以对该证据不认可。证据5有异议，该组证据均属复印件，并且复印件内容只能证明原告曾提出过申请，是否得到国税局、环保局认可和批准，该证据不能证明，因此不认可。证据6有异议，该证据不能证明原告反映情况属实，只能证明原告曾反映过情况，没有相关部门核实处理的结论，这个证据也不能证明出自市长热线的内容，没有加盖相关印章。证据7充分证明该工程所有事项都属于我们公司管理和建设与承留镇政府无关，因此该案不属于行政诉讼受案范围，属于平等主体间的民事纠纷。证据8有异议，该证据系复印件，不具有真实性，复印件内容是对天火公司的调查，与原告无关，不具有关联性。如果该证据属实，也证明了因该工程建设应给与相关补偿的主体是我们公司，与任何行政机关无关，本案不属于行政案件受案范围。证据9真实性有异议，属于复印件。证据10阳光资产评估公司出具的评估报告真实性和内容均无异议，我公司同意按照该评估报告中结果给原告补偿，但是前提是原告必须现搬迁并经我公司验收合格后，补偿可以到位，原告不得延误搬迁，也不得拖延我们工程进展。证据11我们认为不属于证据范畴，该内容系原告方自己书写打印的，盖是自己的印。证据12有异议，该证据是原告方单方委托金元公司做出的评估，不具有证据客观性，事实上该份证据内容在证据10中已做有评估，证据12是自己单方重复评估。证据13对周新生、常杏容出具的书面材料有异议，不能证明该证据是上述二人亲自书写，该份证据中工资就应该是原告自己承担，因为原告一直在生产当中。证据14真实性无异议，但该组证据不能证明原告合法租赁使用该场地，并且按原告提供该组证据内容可证明该场地属于曲阳村和曲阳村第三居民组，因此补偿款应由曲阳村村委与第三居民组享有，原告无权主张。证据15不认可，因为该组证据全是复印件，不具有真实性。证据16有异议，该组证据内容不能证明是原告所负的债，更不能证明是原告因我方的行为过错而造成的损失，因此该组证据与本案无关。
被告承留镇政府的质证意见为:证据2是环境评估报批版，不能证明该报批获得批准。证据4证人赵舒棉当时借调在三湖新区管理指挥部，工作在三湖新区管理指挥部。证据9原告出示征用土地核算表，表上没有卢燕和牛永成签字，核算人崔规划是国土局征地事务所工作人员，事物登记表上签字的卢燕、牛永成当时借调在三湖新区管理指挥部。证据10和证据12，真实性无异议，但土地征用前，附属物价值的补偿是由用地单位协商确定的，该两份评估报告均与承留镇政府无关，不是承留镇政府行为。证据16原告主张的损失超越了起诉状中其主张的项目的数额，超出部分本案中应不予审理。其他同被告一意见。
本院对原告的证据综合分析后认为，关于原告的证据，由于被告对证据3、7、10、14的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。原告的证据1、2，内容能够相互印证，本院对其真实性予以采信。证据4能够与证据3的内容相互印证，同时被告承留镇政府并不否认其与被告水利投资公司共同向原告下达停产通知书的事实，故本院对其真实性予以采信。原告的证据5、6、8、9、11、13、15相互可以印证，较为客观可信，本院对其真实性予以采信。原告的证据12系其单方面委托有关单位出具的鉴定报告，不符合正当鉴定程序要求，本院对其不予采信。证据16因与本案没有关联性，本院对其不予采信。
被告水利投资公司提交的证据为：1、网上查询原告方的信息登记情况截图一份，证明原告的状态是注销，不具有适格主体诉讼资格。庭前经我们核实原告立案时提供的相关证据材料，其中一份是自己书写并加盖印章的关于曲阳砖厂无路可走的情况二次反映。该内容中原告提到2014年停产，不是原告所述的2013年停产，事实上原告是于2016年环保不达标而被环保部门暂停关闭。2、豫发改农经[2014]1136号文件，证明玉阳湖工程是经过审批后建设的。原告的质证意见为：对证据1有异议，被告提供的注销状况的手机截图我们无法核实，需到工商局核实。被告说2014年停产不是事实，实际是2013年10月份停产，我们是从2014年1月开始计算损失的，被告说我们生产到2016年不属实，没有依据。对证据2的真实性无异议，但认为该批复时间是2014年7月28日，原告停产通知书是2013年3月下达，不能证明其观点。
本院对被告水利投资公司的证据综合分析后认为，由于原告对证据2的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信；关于证据1，本院认为被告提交的证据不属于工商管理部门出具的关于企业经营状态的权威证明，同时该证据又无其他证据相印证，故本院对该证据不予采信。
被告承留镇政府提交的证据为：河南省人们政府[2015]豫政土743号文件，系省政府关于济源市引黄调蓄玉阳湖工程建设用地的批复，该文件中玉阳湖工程建设用地是根据国土局申请和批准的，同时该文件要求济源市人民政府在征地批准后按照征收土地方案支付补偿费用落实安置措施，该文件是原告立案时向法庭提供的，它与土地管理法规的规定相一致，土地的征收安置、落实是市政府及国土局的职责，作为承留镇政府没有资格和义务从事安置补偿工作。本案中承留镇政府从未向原告下达过搬迁通知或拆除通知，故原告主张的附属物补偿不到位造成的损失均不应由承留镇政府承担，同时我们认为土地征收前，附属物如何补偿是由用地单位与附属物所有人协商补偿，如协商不成应按照关于土地拆迁补偿条例规定的程序予以进行，所以我们认为原告就附属物协商不成形成纠纷，并不属于行政案件受案范围。
原告的质证意见为：对该证据的真实性无异议，下达停产通知的主体是三湖指挥部和承留镇政府，不是济源市政府，这个证据正好可以证明在土地没有证收前，三湖指挥部和承留镇政府违法给原告下达停产通知书。三湖指挥部和承留镇政府存在未批先建行为，目前造成原告的损失是由上述两单位下发停产通知引起，二被告应当予以补偿。被告水利投资公司对该证据没有异议。但对原告质证意见中提到未批先建有异议，我们提供相关证据证明该工程项目是经过审批后建设的。
本院分析后认为，由于原告对被告承留镇政府的该证据的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。
依据上述有效证据，本院确认以下案件事实：原告曲阳砖厂于2009年5月注册登记成立，经营场所位于济源市承留镇曲阳村。由于该厂位于济源市玉阳湖工程建设范围内，济源市承留镇人民政府与济源市三湖新区建设管理指挥部于2013年3月共同向原告下发《企业停产（停建）通知书》，要求原告于2013年3月底前停产（停建），市三湖新区指挥部和市国土局将对原告企业进行评估和测算赔偿，2013年5月底前要进行拆迁。2013年6月30日，济源市三湖新区建设管理指挥部委托济源阳光资产评估有限公司对原告曲阳砖厂进行了资产评估，于2013年10月8日出具济阳评报字【2013】第112号资产评估报告，该评估报告显示“在评估基准日2013年6月30日，济源市承留曲阳砖厂机器设备的搬迁费的市场价值为2743179元，基准价值为5913520元”。2013年10月22日，被告承留镇政府组织对原告的土地附着物进行了登记，同年10月22日又对原告的土地附着物进行了补偿核算，经核算原告的土地附着物补偿价值为2564891元。原告于2013年8月28日分别向济源市国税局和地税局递交了因该厂被三湖开发所占用，不能再进行生产，请求停止进行报税的申请，济源市三湖新区建设管理指挥部在该申请上盖章、签字予以确认。2013年10月原告停产后，被告至今尚未对其组织拆迁，也未对其补偿。原告为此于2016年8月24日向被告承留镇政府申请索要砖厂停产的赔偿款，但被告未予答复和解决。此后原告又多次信访无果，遂形成本案诉讼。
审理中另查明，2014年7月28日，河南省发展和改革委员会下达豫发改农经【2014】1136号批复文件，原则同意济源市发改委报批的引黄调蓄玉阳湖工程。2015年5月22日，河南省人民政府作出豫政土【2015】743号批复文件，同意济源市人民政府转用并征收承留镇等相关村镇的部分土地作为济源市引黄调蓄玉阳湖工程建设用地。2016年6月20日，济源市人民政府组织召开市十三届政府第八十次常务会议，并据此形成【2016】第12号会议纪要。该纪要显示，会议明确三湖新区开发建设由被告水利投资公司负责管理，片区占地在一个镇办辖区范围内的，所属镇办为管理主体责任单位。同时还明确片区开发建设由片区管理主体责任单位全面负责。
再查明，原告在停产后向济源市承留镇曲阳三组支付2014年至2017年土地资金共计290000元，另支付门卫工资192000元。
本院认为，被告济源市水利投资建设有限责任公司并非行政机关，不应作为行政诉讼的被告。而被告济源市承留镇人民政府按照济源市人民政府的要求，作为原告砖厂所在的三湖新区开发建设片区的管理主体责任单位，全面负责三湖新区开发建设工作。由于其在三湖新区开发建设工程的相关审批手续尚未办妥当、该工程并不具备开工条件的情况下，未批先建，违法向该工程占地范围内的原告等相关企业下发停产（停建）通知书，并组织对原告的机器设备和附着物进行搬迁价值评估，是具体行政行为的作出者，因而是本案适格的被告。因被告济源市承留镇人民政府不具有向原告企业下发停产（停建）拆迁通知的职权，因而其下发通知书的行为违法，应当对原告造成的财产损失进行赔偿。根据《国家赔偿法》的规定，行政机关有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中原告因被告违法下达停产通知书等行为导致停产停业多年，被告承留镇政府至今既不组织拆迁，也未对原告进行赔偿，由于原告的设备长期闲置，价值大部丧失，已不具备重新使用的条件，重新搬迁已无可能，故被告应当按照济源阳光资产评估有限公司对机器设备评估的基准价值即5913520元对原告进行赔偿。同时被告还应当赔偿经其核算的原告砖厂的附着物价值2564891元及土地租金290000元、门卫工资192000元。至于原告主张的其他损失，因无法证明系因停产停业所造成的直接损失，不属于国家赔偿范围，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：
一、被告济源市承留镇人民政府赔偿原告济源市承留镇曲阳砖厂损失8960411元（其中机器设备价值5913520元，土地附着物价值2564891元，土地租金290000元，门卫工资192000元），限判决生效后一个月内付清；
二、驳回原告济源市承留镇曲阳砖厂的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审判长 李来保
审判员 王锡岭
审判员 张菊玲
二〇一八年四月三日
书记员 廉雅敏