宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）吴利行初字第31号
原告张万海，男，初中文化，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。
被告吴忠市公安局利通区分局，地址：宁夏回族自治区吴忠市利通区利通北街。
法定代表人熊焰，系该局局长。
委托代理人郭建军，系利通区分局法制大队大队长。（一般授权代理）
原告张万海不服被告吴忠市公安局利通区分局治安行政处罚及行政赔偿一案，本院于2012年12月17日立案受理后，于2012年12月20日向被告吴忠市公安局利通区分局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，并于2013年5月10日作出判决。宣判后，原告张万海不服判决提起上诉，吴忠市中级人民法院经审理于2013年10月24日作出（2013）吴行终字第10号行政裁定书，以“事实不清、证据不足”发回本院重审。本院依法另行组成合议庭于2014年3月14日公开开庭进行了审理。原告张万海，被告吴忠市公安局利通区分局的委托代理人郭建军到庭参加诉讼。本案经宁夏回族自治区高级人民法院（2014）宁行复字第8号、第21号批复批准延长了审理期限。本案现已审理完毕。
被告吴忠市公安局利通区分局于2012年9月21日对原告张万海作出吴利公（古城）决字（2012）第355号行政处罚决定书，该决定认为2012年9月21日9时许，王洪兵、白明兴、丁占林、王汉荣、张万海、王生海等二十多人在王少其的纠集下因吴忠市利通区金星村占用农田修路问题到宁夏公安厅上访，围堵公安厅大门，在公安厅门口大喊大叫，严重影响公安厅的正常办公秩序。根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第一项之规定决定对原告张万海行政拘留八日。被告吴忠市公安局利通区分局收到起诉状副本后于2012年12月31日向本院提交了作出具体行政行为的事实证据和法律依据，事实证据：证据一：受案登记表1份，以证明公安局接到报案后受理该案的具体情况；证据二：行政处罚决定书1份，以证明处罚决定书是符合法律规定的；证据三：询问笔录23份，1.王少其的询问笔录（9月21日18时09分至18时51分）；2.白明兴的询问笔录（9月21日18时58分至19时30分）；3.王汉荣的询问笔录（9月21日19时38分至20时20分）；4.王洪兵的询问笔录（9月21日20时30分至21时05分）；5.丁占林的询问笔录（9月21日21时13分至21时44分）；6.张万海的询问笔录（9月21日21时50分至22时20分）；7.王生海询问笔录（9月21日17时01分至18时03分）；8.张万成询问笔录（9月21日18时23分至18时58分）；9.王生明询问笔录（9月21日17时12分至17时46分）；10.王天林询问笔录（9月21日18时09分至18时32分）；11.王学龙询问笔录（9月21日17时08分至17时42分）；12.马明忠询问笔录（9月21日17时54分至18时12分）；13.宋廷智询问笔录（9月21日17时06分至18时14分）；14.马桂花询问笔录（9月21日17时50分至19时04分）；15.王月英询问笔录（9月21日19时56分至20时24分）；16.魏春兰询问笔录（9月21日18时03分至19时06分）；17.李翠英询问笔录（9月21日17时43分至18时33分）；18.周玉贤询问笔录（9月21日16时13分至16时59分）；19.王孝忠询问笔录（9月21日17时29分至18时23分）；20.王兆春询问笔录（9月21日18时44分至19时36分）；21.丁风林询问笔录（9月21日20时43分至21时03分）；22.王启云询问笔录（9月21日17时37分至18时05分）；23.马彦森询问笔录（9月21日18时03分至19时27分），以证明原告等30多名上访人员扰乱公安厅正常工作秩序的违法事实；证据四：张万海户籍信息1份，以证明原告的身份；证据五：张万海的告知笔录1份，以证明被告在对原告处罚前已进行了告知；证据六：行政拘留执行通知书1份，以证明被告依法对原告进行了拘留；证据七：解除拘留证明1份，以证明对原告依法进行行政拘留，拘留八日后依法解除的事实；证据八：送达回执1份，以证明公安机关是依照法定程序办案的；证据九：行政处罚审批表1份，以证明公安机关对原告行政处罚是严格按照程序办理的；证据十：王生海、魏春兰等12人的保证书，以证明该12人认识到其行为影响了公安厅正常工作秩序，并保证不再犯的情况；证据十一：结案报告1份，以证明该案件处理完毕后依法结案；证据十二：视听资料2份（当庭播放），1份证明原告等人在公安厅大门口扰乱公安厅正常工作秩序的事实，1份证明原告等人在公安厅信访办吵闹、损坏摄像机的事实；证据十三：公安厅信访办公室出具的情况说明1份，以证明原告等人到公安厅上访扰乱公安厅正常办公秩序的事实；证据十四：情况说明1份，以证明古城派出所民警依法到公安厅监控室调取原告等人2012年9月21日到公安厅上访并扰乱公安厅正常办公秩序的录像的事实。法律依据：《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第一项，国务院颁布的《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条，《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八第二项，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
原告张万海诉称，2012年9月19日，吴忠市古城镇党委书记洪建群率领吴忠市公安局利通区分局各派出所所长、干警数名，警车4—5辆，120救护车1辆，各村干部约有40多人，戴着口罩，到古城四号路强夺强占红线保护区内的耕地，金星村要修30多米宽的路，村民阻拦不住，于9月21日由30多名村民代表到自治区公安厅上访。公安厅信访办接待了上访村民，期间吴忠市公安局利通区分局丁副局长带着数名干警也参加了信访谈话，信访谈话结束后，大家准备坐车回家，吴忠市公安局来了一辆大轿子车，小车十几辆，还有一百多名干警，二话不说把三十多名上访村民强行推到车上拉回吴忠，并于当晚对原告及其他六名上访村民作出行政拘留的决定。原告认为，原告是向上级部门反映问题，是维护自身的合法权益，没有影响公安厅的正常办公秩序。如果影响了公安厅的办公秩序，公安厅会对原告等人进行控制或者由银川的110对原告进行行政拘留，现在被告对原告进行行政拘留，剥夺了原告正常反映问题的权利，超越了执法权限。为此，原告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五章第一百一十二条、第一百一十三条、第一百一十六条第十一款、第一百一十七条之规定提起行政诉讼，要求：1.依法撤销吴忠市公安局利通区分局吴利公（古城）决字（2012）第355号行政处罚决定书；2.被告赔偿原告名誉损失费50000元、误工损失费5000元；3.本案诉讼费由被告承担。
原告张万海在本案发回重审前在本院第一次审理时提供了8张照片及证人王月英、张梅花、丁风林、马秀花、宋廷智、王玉英的证言；在本次审理中，法庭询问原告是否提交证据，原告未提交证据。
被告吴忠市公安局利通区分局辩称，一、被告对原告作出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律准确。理由：1.对原告作出的行政处罚事实清楚。2012年9月21日9时许，原告与其他村民共30余人因征地问题到公安厅上访，到公安厅大门口后围堵公安厅大门，大喊大叫，原告等人所反映的土地征用问题不属于公安厅管辖范围，公安厅信访部门在不属于自己管辖的情况下仍派有关领导接待，但原告等人要求见公安厅主要领导。现场工作人员劝阻，原告等人仍不听劝阻，围堵公安厅大门口长达一个多小时，致使进入公安厅大门口的车辆和人员无法正常通行。其行为违反了《中华人民共和国集会游行示威法》第四条和《信访条例》第十八条、第二十条之规定，扰乱了公安厅的正常办公秩序。因此，原告称其到公安厅上访反映问题没有影响到公安厅的正常办公秩序，与事实不符。2.对原告作出行政处罚的理由充分。原告在公安厅门口的行为已构成扰乱单位秩序的行为。本行为是指扰乱了机关、团体、企事业单位秩序，影响工作、生产、营业、医疗、教学、科研正常进行，未造成严重后果的行为。原告等人到非上访接待场所公安厅门口滞留，并声称要见公安厅领导反映问题，公安厅信访工作人员已接待并劝阻告诫，但原告等人不听告诫，七嘴八舌，大喊大叫，致使公安厅信访接待人员无法正常接待，严重影响公安厅信访接待室的正常秩序。因此，原告的行为符合扰乱单位秩序的构成要件。3.对原告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律准确。公安厅信访工作人员在极力劝阻原告等人未果的情况下，为了维护单位正常工作秩序，通知被告派员处置。被告派副局长及法制大队大队长立即赶到现场，进行耐心细致地劝说工作，但原告等人仍大喊大叫不听劝阻，还不问青红皂白对被告录音录像的取证民警进行围堵，并抢走民警手中的录像机，致使录像机损坏。原告等人中午吃完饭后不是返回吴忠，而是又赶到公安厅门口准备继续吵闹，在事态有可能进一步扩大的情况下，为维护公安厅正常办公秩序，被告才决定将原告等人带离现场带回吴忠，以涉嫌扰乱单位秩序于当日对原告等人进行询问查证，告知其行为是扰乱单位秩序的违法行为，被告根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第一项的规定决定对原告行政拘留，并当场向其送达了行政拘留决定书。4.被告没有超越执法权限。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，但同时规定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故，被告不存在越权处罚。二、张万海要求被告赔偿其精神损失费、误工费、诉讼费等，被告认为原告是非正常上访且越级上访，在上访中不遵纪守法，严重影响公安厅办公秩序，原告的行为是违法行为，其后果应由自己承担。
综上，被告依据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第一项，国务院颁布的《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条，《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八第二项，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，对原告作出行政拘留，符合法律规定。请求人民法院依法公正裁判，驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的吴利公（古城）决字（2012）第355号行政处罚决定。
原告张万海对被告的十四组证据，认为被告在拘留原告时就应该将证据交给原告看，没有提交就应当视为被告无证据，故对被告的证据均不予认可，是被告编造的假证据，被告应让询问笔录中的被询问人出庭作证；视频上原告没有在公安厅大门口大喊大叫，没有扰乱公安厅的工作秩序。
经当庭举证、质证，本院依据行政诉讼法及其相关证据规则对被告提交的证据综合分析认定如下：被告的证据一，受案登记表（原件），其来源合法，内容客观真实，程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条的规定，故本院对被告证明其受理此案程序合法的证明目的予以确认。被告的证据二，行政处罚决定书，是被诉行政行为，不能作为证据使用。被告的证据三，23份询问笔录（其中古城派出所做了6份，民生派出所做了7份，朝阳派出所做了5份，上桥派出所做了5份），笔录中有询问时间、询问地点、询问人姓名、记录人姓名、被询问人的基本情况、身份证号码、联系方式，每页有被询问人签名或民警代签有被询问人按的指印，详细、具体记载了被询问人陈述的与本案有关的上访事实经过等情况内容，其形式和内容符合《公安机关办理行政案件程序规定》的第四十四条、第五十条、第五十四条的规定；而且23位被询问人作为一同上访人员，陈述的事实基本一致，能够形成证据链相互印证，具有证据的真实性、合法性、关联性特性，故本院对该组证据的证明效力予以确认。被告的证据四，原告的常住人口详细信息表，本院对其真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。被告的证据五，公安行政处罚告知笔录（原件），该笔录上有告知单位、告知人的姓名、被告知人的姓名、有告知内容，有原告的签名和按捺的指印，该笔录形式、内容均符合《公安机关办理行政案件程序规定》的第一百四十三条规定，符合证据的真实性、合法性、关联性特征，对其证明效力予以确认。被告的证据六、证据七，行政拘留执行通知书和解除拘留证明，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据八，系被告依法向原告送达行政处罚决定书的送达回执，有原告签名和书写的送达时间“2012年09月21日22时40分”，故本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据九，公安行政处罚审批表，其内容形式均符合《公安机关办理行政案件程序规定》的第四十六条的规定，本院对其证明效力予以确认。被告的证据十，王生海等人共12份保证书，保证书上有保证人本人的签名或按捺的指印，保证书的形式和内容不违反法律规定，故本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据十一，公安行政案件结案报告表，其内容形式均符合《公安机关办理行政案件程序规定》的第二百零三条（三）项规定，本院对其证明效力予以确认。被告的证据十二视听资料、证据十三公安厅信访办情况说明、证据十四古城派出所的情况说明，该三组证据证明的事实与原告及其他上访人员在询问笔录中陈述的内容基本一致，能够形成证据链，故本院对该三组证据的证明效力予以确认。
经审理查明，2012年9月19日，金星村的村民因对政府修路征地补偿不满意，阻拦施工人员施工，有人报警，警察接到报警到现场维护秩序。村民认为警察参与征地，于是约好到自治区公安厅上访。原告张万海也参加这次群体上访。2012年9月21日9时34分，原告和古城镇金星村的三十多名上访人员乘车来到公安厅大门口，下车后，便站在公安厅门口的黄色警戒线内，值勤战士上前询问了解其来意，要求其离去，原告等上访人员没有离开又直接走向大门口。9：37分，上访人员向大门走去，公安厅大门内的武警人数迅速增多。9：40分，上访人员向大门口慢慢靠拢，武警战士立即将大门关上，在大门里面站成一排。9：41分，原告与三十多名上访人员来到大门口跟前，喊着、吵着要见公安厅的领导，让公安厅领导出来给个说法，门口秩序混乱，车辆和人员无法正常进入。值勤武警、现场工作人员给其解释、劝说，但上访人员不听，仍站在公安厅大门外，一直持续到9：57分，长达20分钟。后在公安厅信访办工作人员的不停劝说下才来到隔壁的信访办公室。
原告张万海等上访人员到公安厅信访办后，信访办工作人员本着信访问题应以“谁主管、谁负责”的原则，立即电话通知被告吴忠市公安局利通区分局到公安厅商讨解决问题。利通分局派一名副局长和法制队大队长等民警赶到公安厅信访办，开始劝解工作，但上访人员依然情绪激动，不能与现场工作人员正常沟通。11：09分，十几名上访人员从信访办出来又一次来到公安厅大门口，武警战士又迅速将大门拉上。上访人员在大门口前，有的站着，有的坐着。11：18分—11：22分，武警战士在大门内站成一排。第二次持续时间约为11分钟。上访人员两次聚集在公安厅大门口，持续时间约30分钟，车辆和人员无法进入。
午饭后，利通区公安局民警将上访人员带回吴忠，并以原告等上访人员涉嫌扰乱单位秩序，口头传唤原告等上访人员到利通区分局派出所接受询问，制作了询问笔录和公安行政处罚告知笔录，并于当日向原告作出拘留行政处罚决定。原告张万海在吴利公（古城）决字（2012）第355号行政处罚决定书送达回执上签名和书写的送达时间“2012年09月21日22时40分”。行政拘留执行完毕后，原告对行政拘留处罚不服，向我院提起诉讼。
另查明，原告及其他上访人员上访前没有给吴忠市信访局等相关部门打过招呼。公安厅大门口外20米内的地方属警戒区域，用黄线标示，并标注了“警戒线”三个字。原告及其他上访人员前后两次均聚集在警戒区域内。
上述事实有被告提交的以下证据证实：1.受案登记表；2.公安行政处罚审批表；3.23份询问笔录；4.张万海的户籍信息；5.公安行政处罚告知笔录；6.吴利公（古城）决字（2012）第355号行政处罚决定书的送达回执；7.行政拘留执行通知书；8.解除拘留证明；9.王生海等人的保证书；10.自治区公安厅的情况说明；11.结案报告；12.视频资料；13.古城派出所的情况说明。
以上事实有当事人的当庭陈述及本院认定的证据佐证。
本院认为，一、关于管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告的违法行为发生地虽然在银川，但原告的居住地在吴忠市利通区，被告管辖更为适宜，故被告有管辖权。二、关于原告诉称被告收到诉状后未提供证据的问题。本院于2012年12月20日向被告送达起诉状副本和应诉通知书，被告于2012年12月31日（2012年12月30日为星期日，依法顺延）向本院提交了作出具体行政行为的证据，符合最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条的规定。三、关于被告作出具体行为的程序是否合法问题。被告提供的受案登记表、公安行政处罚审批表、公安行政处罚告知笔录、行政处罚决定书的送达回执、行政拘留执行通知书、解除拘留证明、结案报告等证据，均可证明被告是严格按照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第二十九条、第三十八条、第四十四条、第五十条、第五十四条、第一百四十三条、第一百四十六条、第二百零三条的规定办案的，故被告对原告作出的行政处罚决定，程序合法。四、关于被告对原告作出行政处罚决定，认定的事实是否清楚，证据是否充分的问题。原告上访反映征地、占地问题，应通过合法渠道进行。2012年9月21日，原告与同村三十多名人员在未给吴忠市信访局等相关部门打过招呼的情况下，采取群体上访的形式迳行来到公安厅大门口，两次长达30分钟聚集在警戒区域内，要求公安厅领导出来给其解决土地问题。在武警将大门关闭，在大门里边站成一排，形成一堵人墙的情况下，仍不听现场工作人员的劝解，聚集滞留在大门外，造成车辆及人员无法进入公安厅。原告的行为违反了国务院《信访条例》第十八条“信访人用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的应当推选代表，代表人数不得超过5人”的规定和第二十条“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通。……”的规定，其违法事实有原告等23人的询问笔录、视频资料、王生海等12人的保证书和公安厅出具的情况说明等证据证实，故被告对原告作出行政拘留处罚决定，事实清楚，证据充分。五、关于被告适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，原告等上访人员两次多人长达30分钟聚集在公安厅大门口警戒区域内，造成车辆和人员无法出入，已构成扰乱单位正常工作秩序的违法行为，故被告依据上述规定对原告作出行政拘留处罚决定，适用法律准确。
综上，被告对原告作出的吴利（古）决字（2012）第355号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。被告作出的具体行政行为合法，故原告要求撤销被告的行政处罚决定书和要求被告赔偿名誉损失费50000元、误工费5000元的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会研究决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、维持被告吴忠市公安局利通区分局作出的吴利（古城）决字（2012）第355号行政处罚决定；
二、驳回原告张万海要求被告吴忠市公安局利通区分局赔偿因拘留造成的经济损失55000元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张万海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。
审判长 贾淑玲
审判员 盖宁军
审判员 马 茹
二〇一四年六月十七日
书记员 马小英
附：本案相关法律释明表
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。