西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行初50号
原告暨诉讼代表人刘云珍，女，汉族。
原告暨诉讼代表人李中秋，男，汉族。
原告暨诉讼代表人曹长新，男，汉族。
原告暨诉讼代表人姚龙，男，汉族。
原告庞秀芝，女，汉族。
原告褚玉珍，女，汉族。
原告蔺秀兰，女，汉族。
原告李希栋，男，汉族。
原告康国庆，男，汉族。
原告高聚峰，男，汉族。
原告丁建兴，男，汉族。
原告刘英，女，汉族。
原告孔玲云，女，汉族。
原告曹梅梅，女，汉族。
原告向娜会，女，汉族。
原告刘天喜，男，汉族。
共同委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
共同委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
被告西安市新城区人民政府。住所地西安市新城区尚德路***号。
法定代表人仵江，区长。
委托代理人南峰，西安市新城区旧城改造办公室主任。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
被告西安市人民政府。住所地西安市凤城八路***号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人吕斌，该市政府法制办干部。
原告刘云珍等16人因不服被告西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）不履行法定职责及西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议决定，于2017年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告刘云珍、庞秀芝、蔺秀兰、李希栋、康国庆、高聚峰、曹长新、丁建兴、刘英、曹梅梅、刘天喜及其委托代理人翟根才、被告新城区政府委托代理人南峰、张晓敏、被告西安市政府委托代理人吕斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西安市政府于2016年12月7日作出市政复决字[2016]240号《行政复议决定书》认为，申请人关于确认被申请人行政不作为行为违法的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告诉称，2005年，原告与原西安顺达胶鞋厂签订职工购房买卖合同书，购买八府庄北路18号房居住。后西安顺达胶鞋厂破产，并被大华化工有限公司（以下简称大华公司）兼并。2015年7月，大华化工有限公司张贴公开信称，对该厂住房旧房改造，要求与其签订协议，限期搬离，其行为已对原告的生活造成严重影响。西安市人民政府《关于印发2016年政府工作报告任务分解意见的通知》已将该项目列入其中，且西安市城中村改造办公室已经作出批复。但至今被告新城区政府及城改办尚未依法启动征收的相关程序、发布征收决定。2016年8月1日，原告向被告新城区政府邮寄了《关于作出征收决定、实施征收安置补偿的申请书》，请求其依法对原告的房屋进行征收。但时隔数月，被告新城区政府未给予任何答复。原告依法向被告西安市政府提起行政复议申请，要求确认被告新城区政府不履行法定职责行为违法，并责令其依法履职。2017年1月18日，原告收到了被告西安市政府的《行政复议决定书》。原告认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条明确规定了市、县级人民政府具有作出房屋征收决定的法定职责，被告新城区政府已构成不履行法定职责。被告西安市政府未作实质审查就认定新城区政府没有相应的法定职责，事实不清，证据不足，适用法律不当。请求：1、依法确认被告新城区政府不履行法定职责的行为违法，并责令其依法履行法定职责；2、依法撤销被告西安市政府作出的市政复决字[2016]240号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。经当庭释明，原告将其诉讼请求第1项明确为“依法确认被告新城区政府不履行作出房屋征收决定的法定职责的行为违法，并责令其依法履行作出房屋征收决定的法定职责”。
原告在法定期限内向本院提交以下证据、依据：
1、《关于作出征收决定、实施征收安置补偿的申请书》。证明原告根据国务院590号文，西安市人民政府办公厅10号文件向西安市新城区人民政府提出作出房屋征收决定的申请。
2、西安市政府《行政复议决定书》（市政复决字[2016]240号）及快递单。证明原告依法提起的行政复议申请及相关事实理由。西安市政府未依法履行职能，作出错误的行政复议决定。
3、西安市政府办公厅文件《关于印发2016年政府工作报告任务分解意见的通知》（市政办发[2016]10号）。证明新城区政府依据590号文，具有作出房屋征收决定的权利，根据棚户区改造管理办法，各区政府应该按照属隶原则，作出房屋征收决定。对于原告提出的申请已经细化落实到新城区政府具体的法定职责范围。
被告新城区政府辩称，答辩人经查证，大华公司地块位于东元路中段，东至八府庄北路，西至紫薇东进小区及八府庄北路，南至龙记帝景湾，北至水泥制管厂家属区，占地面积38.15亩。西安市城中村改造办公室于2015年5月26日作出《关于同意将大华化工厂项目列入棚户区改造计划的批复》，答辩人将此情况告知原告，并同时告知大华公司项目并非答辩人履行征收决定的职责范围。请求驳回原告诉讼请求。
被告新城区政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据：
1、西安市城中村（棚户区）改造办公室《关于同意将大华化工厂列入棚户区改造计划的批复》（市城改发[2015]60号）。2、《关于刘英等16位同志申请征收决定答复书》。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条。以上证据证明征收决定是依职权而不是依申请，涉案土地不是国有土地的征收，新城区政府不具有相应法定职责。
被告西安市政府辩称，答辩人所作的行政复议决定程序合法，被答辩人对新城区政府行政不作为不服，于2016年11月2日向西安市政府提出行政复议申请，答辩人受理后于2016年11月7日将行政复议申请书副本及提出答复通知书送达新城区政府。嗣后，答辩人根据新城区政府提交的答复书及相关证据材料，经严格审查于2016年12月7日依法作出市政复决字[2016]240号《行政复议决定书》，并于2016年12月8日邮寄送达被答辩人。邮局在投递过程中“逾期退回”。答辩人经与被答辩人电话联系，告知其有关情况，被答辩人于2017年1月18日前来领取了《行政复议决定书》。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告西安市政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据：
1、行政复议申请书及EMS快递单。2、行政复议答复通知书（市政复答字[2016]240号）。3、行政复议决定书（市政复决字[2016]240号）。4、行政复议决定书送达回证两份及挂号信退回信封。以上证据证明西安市政府在法定期限内依法向原告送达法律文书，程序合法。
经庭审质证，原告对被告新城区政府提交的证据的证明目的不认可。认为行政机关是否具有相应的法定职责，并不是泾渭分明的。
原告对被告西安市政府提交证据的真实性认可，证明目的不认可。认为所有证据缺少新城区政府的答复书，不清楚被申请人的答复从何而来，涉案复议决定缺少法律和事实依据。行政复议机关在审查复议案件时应该有相应的审查流程文件，没有任何案件转办受理审查相关程序性文件。
被告新城区政府对原告提交的证据1的真实性无异议，证明目的有异议。对房屋的征收依职权进行征收，并非依申请征收。2、真实性、关联性、证明目的均有异议。3、真实性无异议。
被告西安市政府对原告提交的证据1、2质证意见同新城区政府。对于证据3的真实性没有异议，对证明目的有异议。不能证明西安市政府以行政命令形式确定新城区政府履行大华区项目征收职责，西安市政府任务分解所确定大华化工厂项目于原告所申请事实的土地征收项目不具有关联性。
被告新城区政府与被告西安市政府对对方提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
对于原告提交的证据，因符合证据的法定形式且与本案具有关联性，对其真实性、合法性、关联性均予以确认，但证据2、3并不能证明其诉讼请求，对其证明目的不予确认。
对被告西安市政府提交的证据因符合证据的法定形式且能够证明本案的基础事实，本院予以确认。对被告新城区政府提交的证据1与本案审查的行政行为合法性不具有关联性；证据2系本案立案受理后作出的行政行为，不符合法律规定；证据3系法律法规条文，本身不属于证据。故对被告新城区政府提交的证据，本院均不予确认。
经审理查明，原告系西安市新城区八府庄路18号居民，因大华公司在此区域实施旧房改造项目，原告认为该行为已对其生活造成严重影响。2016年8月1日，原告向被告新城区政府邮寄了《关于作出征收决定、实施征收安置补偿的申请书》，请求对原告所属房屋进行征收。被告新城区政府未作出答复。2016年11月2日，原告向被告西安市政府申请行政复议，请求确认新城区政府不履行行政征收职责的行为违法。2016年12月7日，被告西安市政府作出市政复决字[2016]240号《行政复议决定书》认为，被告新城区政府不负有根据行政相对人的申请而作出行政征收决定的职责义务，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回行政复议申请。原告不服，诉至本院。
另查明，西安市城中村（棚户区）改造办公室于2015年5月26日作出《关于同意将大华化工厂项目列入棚户区改造计划的批复》（市城改发[2015]60号），同意将大华化工厂项目列入棚户区改造计划。原告房屋在改造范围之内。
本院认为，公民、法人或其他组织提起履行法定职责之诉其所申请的事项应当具有实体法上的请求权基础，即要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，原告因认为大华化工厂改造项目侵犯其合法权益，故向被告新城区政府提出对其房屋作出行政征收决定的申请，该申请并不具有法定的权利依据。行政征收，是行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制征集金钱或实物的行政行为，不需要行政相对人申请即可作出，具有明显的强制性，属于典型的依职权行政行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。新城区政府虽具有作出房屋征收决定的法定职权，但并不意味着原告一旦向其提出申请，新城区政府就具有了履行该请求的义务。我国现行法律法规并未赋予行政机关依据行政相对人的申请作出房屋征收决定的职权；相反，只有在行政机关根据国民经济和社会发展需要等公共利益的需要，认为确需征收房屋的，才可依据法律赋予的职权并严格遵循法定程序作出。原告主张西安市政府已下发《关于印发2016年政府工作报告任务分解意见的通知》将大华化工厂项目列入城棚改任务，且依职权和依申请履行法定职责之间并非泾渭分明，故新城区政府具有依申请作出征收决定的职责，于法无据。被告西安市政府在收到原告复议申请后，经过审查在法定期限内作出复议决定，程序合法，并无不当。原告的诉讼请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘云珍等16人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘云珍等16人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 刘 爽
审 判 员 左 昆
人民陪审员 折亚平
二〇一七年七月二十一日
书 记 员 赵 卫