安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖11行终56号
上诉人（原审原告）张学林，男，1940年6月15日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
上诉人（原审原告）张玉亮，男，1974年11月18日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
上述两位上诉人共同的委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凤阳县城市管理行政执法局，住所地安徽省凤阳县政务新区。
法定代表人李金山，该局局长。
委托代理人许红旗，该局法制股股长。
委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
上诉人张学林、张玉亮因与被上诉人凤阳县城市管理行政执法局（以下简称凤阳县行政执法局）城建行政处罚一案，不服安徽省凤阳县人民法院作出的（2017）皖1126行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人张学林、张玉亮共同的委托代理人王家才，被上诉人凤阳县行政执法局的负责人冯国瑞及其委托代理人许红旗、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年11月3日，凤阳县行政执法局对张学林、张玉亮涉嫌违法建设行为予以立案。2016年11月4日，该局执法人员对张学林、张玉亮在凤阳县××城镇钟楼村南吴大坝的建设现场和建筑物进行了检查、勘验。凤阳县行政执法局调查显示：2014年1月起，张学林、张玉亮在凤阳县××城镇钟楼村南吴大坝陆续建造了11栋房屋，总面积4192.36平方米，其中一栋无屋顶，面积397.58平方米。该局对上述房屋逐一编号、测绘、拍照，制作了现场检查勘验笔录，绘制了现场平面图。2016年11月6日，该局执法人员对张玉亮进行了调查并提取了张玉亮的身份证。张玉亮接受该局调查时称，上述建筑是其所有，于2014年1月建造，土地是废弃窑厂、养鸡场的土地，养鸡场于2013年拆迁，建房未取得建设工程规划许可证。
2016年11月15日，凤阳县行政执法局就张学林、张学亮在上述地点建设行为是否影响规划向凤阳县城乡规划建设局进行了函询。2016年11月28日，凤阳县行政执法局向张学林、张玉亮送达了处罚事先告知书，该局在告知书中认定张学林、张玉亮上述建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并依据该法第六十四条的规定，拟对张学林、张玉亮作出责令在3日内自行拆除上述房屋的处罚。同日，凤阳县行政执法局向张学林、张玉亮送达了处罚听证告知书。2016年11月30日，张学林、张玉亮向凤阳县行政执法局提供了书面陈述申辩材料。在陈述申辩材料中，张学林、张玉亮认为上述房屋不属于违法建筑，张学林、张玉亮原所有的凤凰山养殖场在2008年已经凤阳县发展和改革委员会备案立项，2014年1月21日，凤阳县城市建设指挥部房屋征收办公室《会议纪要》已同意张学林、张玉亮在养殖场征迁后可自行选址，凤阳县国土房产管理局也对张学林、张玉亮的选址进行了界定。2016年12月6日，凤阳县城乡规划建设局向凤阳县行政执法局出具了复函，复函载明，张学林、张玉亮未向该局递交过建房申请，上述建房未经该局批准，属违法建设。经现场测绘核实，上述建房不符合凤阳县城市总体规划，并占用规划道路，属严重违反规划的建设行为，该局同时提供了涉案建筑所在区域规划图。
2016年12月15日，凤阳县行政执法局向张学林、张玉亮送达了（凤行执）限拆决字[2016]1005号限期拆除决定书，并于当日在涉案建筑所在处进行了公告。张学林、张玉亮不服该限期拆除决定书，在法定期限内提起诉讼。
原审法院认为，根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》规定，《凤阳县城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》已经设区的市人民政府同意并报安徽省人民政府批准。依照上述办法规定，凤阳县行政执法局可行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。第七条规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。第九条规定：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
张学林、张玉亮在凤阳县××城镇钟楼村南吴大坝所建房屋未取得建设工程规划许可证，并占用规划道路进行建设，该事实有凤阳县行政执法局检查勘验笔录、照片、现场平面图、对张玉亮的调查笔录、张学林、张玉亮的陈述申辩材料、凤阳县城乡规划建设局回复和所附规划图证实，张学林、张玉亮也已认可，张学林、张玉亮违法事实清楚，证据确凿。张学林、张玉亮在城市规划区内所建房屋结构形态完整、规模体量较大，符合新建房屋特征，该建设活动应当依法经过规划建设行政主管理部门审批，张学林、张玉亮未经审批的建设活动违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，属违法建设行为。凤阳县行政执法局依据上述法律、规范性文件对张学林、张玉亮进行处罚依法合规，主体适格。
凤阳县行政执法局在处罚过程中，依法告知、保障了张学林、张玉亮的了陈述、申辩、听证、复议、诉讼等重要权利，执法行为规范合法，符合《中华人民共和国行政处罚法》和其他法律法规规定的法定程序要求。凤阳县行政执法局的现场勘验笔录虽无见证人签名，但有涉案11处房屋照片及平面图佐证，应为合法有效。张学林、张玉亮在行政处罚程序中的陈述申辩理由及本案诉讼中对凤阳县行政执法局执法主体资格、法律适用及送达效力、行政行为属性等执法程序之异议均不能成立，不予采纳。
凤阳县行政执法局（凤行执）限拆决字[2016]1005号限期拆除决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张学林、张玉亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张学林、张玉亮负担。
上诉人张学林、张玉亮上诉称，1、根据法律规定，有权作出限期拆除的行政主体为城乡规划主管部门，凤阳县行政执法局作出的被诉限期拆除决定系超越职权，原审认定主体适格明显错误；2、2012年12月19日国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函明确责令限期拆除不应当理解为行政处罚，原审将被诉的限期拆除决定认定为行政处罚错误，限期拆除决定不是行政处罚，凤阳县行政执法局按照行政处罚作出被诉行政行为，明显不当。同时，凤阳县行政执法局在办案过程中未出示任何证件，在勘验时未事先通知其到场，也没有相关人员在场作为见证人。凤阳县行政执法局作出的被诉行政行为程序违法。综上，原审判决明显错误，依法应予撤销，请求二审法院依法撤销原判。
被上诉人凤阳县行政执法局辩称，根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条的规定，其是法定执法主体，具有作出限期拆除决定的职权；张学林、张玉亮未经城乡规划部门批准进行建房，属违法建设，且该建筑与全县城市总体规划不符，并占用规划道路，属严重违反规划建设行为。其经过立案调查后，履行相关法定程序，向张学林、张玉亮送达限期拆除决定书程序合法，适用法律正确。张学林、张玉亮的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人凤阳县行政执法局向原审法院提举的证据材料有：1、2016年11月4日凤阳县行政执法局现场检查（勘验）笔录1份、凤阳县行政执法局证据（件）复制（提取）单1份（13页）、建房平面图2份；2、2016年11月6日凤阳县行政执法局调查询问笔录1份、张玉亮身份证复印件1份；3、2016年11月15日凤阳县行政执法局协助调查函、2016年12月6日凤阳县城乡规划建设局《关于凤阳县城市管理行政执法局要求协助调查的回复》；4、《受理案件登记表》、《立案决定书》、凤阳县行政执法局行政处罚案件讨论记录、《案件处理审批表》、《案件调查终结报告》、安徽省行政执法证等；5、2016年11月28日《处罚事先告知书》及送达回证、送达照片、《处罚听证告知书》及送达回证、张学林、张玉亮的陈述申辩书等；6、2016年12月15日凤阳县行政执法局《限期拆除决定书》及送达回证、送达照片。
上诉人张学林、张玉亮向原审法院提举的证据材料有：本人身份证、限期拆除决定书等证据。
上述证据材料均已随案移送本院。
原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为：根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、安徽省人民政府《关于在凤阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚工作的批复》（皖府法﹝2006﹞77号）的规定，凤阳县行政执法局负责凤阳县范围内的相对集中处罚权工作，其对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权，该职权是完整的处罚权，包括立案、调查、取证、认定事实、法律适用及作出处罚决定。本案中，涉案建筑处于凤阳县行政区划内，属凤阳县行政执法局的管理、调查处理范围，凤阳县行政执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。凤阳县行政执法局根据调查取证，以涉案房屋未取得建设工程规划许可证为由依法作出限期拆除决定，并无不当。张学林、张玉亮认为凤阳县行政执法局执法主体不适格的上诉理由不能成立，本院不予采信。
违法建筑是指违反城乡规划法等相关法律法规，未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建设的建筑物、构筑物。本案中，凤阳县行政执法局的工作人员于2016年11月4日至涉案房屋进行了调查和勘验，制作了现场检查（勘验）笔录，并对涉案房屋进行了拍照。凤阳县行政执法局工作人员针对张学林、张玉亮在凤阳县××城镇钟楼村南吴大坝的建筑，经向凤阳县城乡规划建设局征询调查后，确认该11栋房屋，总面积4192.36平方米（其中一栋无屋顶，面积397.58平方米）的建筑未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，属于违法建设，且不符合凤阳县城市总体规划，并占用规划道路，属于严重违法规划建设行为。张学林、张玉亮称凤阳县行政执法局在勘验时未通知其到场，也无相关见证人在场，程序违法。经查，凤阳县行政执法局对张学林、张玉亮涉嫌违法建设行为予以立案后即对涉嫌违法建设进行了检查、勘验，对上述房屋逐一编号、测绘、拍照，制作了现场检查勘验笔录，绘制了现场平面图。张学林、张玉亮也未对勘验笔录及平面图等的内容提出异议，在其之后的调查询问笔录以及陈述申辩中，对上述建房行为均予以认可，故凤阳县行政执法局据此认定涉案建筑物属于违法建设，认定事实清楚。
凤阳县行政执法局于2016年11月28日向张学林、张玉亮送达了《处罚事先告知书》及《处罚听证告知书》，告知其有陈述申辩及听证的权利，后作出并送达了被诉的《限期拆除决定书》。因此，凤阳县行政执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张学林、张玉亮认为凤阳县行政执法局执法程序违法的上诉理由不能成立，本院不予采信。
综上，张学林、张玉亮的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张学林、张玉亮负担。
本判决为终审判决。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一七年九月十八日
书记员 周 杨
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。