广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初5号
原告：谢国兴，男，1963年12月9日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：黄俊科、陈列樟，广东香山律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：周永丰，该局党组成员、执法监察支队长。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。
原告谢国兴不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）、中山市人民政府（以下简称市政府）土地行政处罚，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市国土资源局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月27日公开开庭审理了本案。原告谢国兴及其委托代理人黄俊科，被告市国土资源局的委托代理人周永丰、陈润，被告市政府的委托代理人谢怀斌、潘国康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土资源局于2016年5月10日作出中土执法决字[2016]165号行政处罚决定。被告市政府于同年12月14日作出中府行复[2016]316号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。
原告谢国兴诉称，我是中山市三乡镇白石村村民，通过合法方式占有使用涉案地块，我承认实施了非法占用土地实施非农业建设的事实，但并非违法占用耕地，且对于被告市国土资源局处以最严厉的罚款持有异议。具体理由如下：1.经村民代表表决同意，我通过竞标方式获得鱼塘承包权，并与村集体签订租赁合同。我承租鱼塘的方式、范围均符合法律规定，不存在违法占地的事实。如租赁合同不属于鱼塘的合法使用证明，则村集体负有不可推卸的责任，应赔偿我的租金、投入损失。2.我承租涉案鱼塘前，村集体已经将原有的鱼塘填埋并建造猪舍，我在此基础上搭建建筑物是基于对现状的改造，并不存在恶意。市国土资源局不了解事情的前因后果则予以重罚，显失公平。3.我实施非农建设的土地属于一般农用地而非耕地。市国土资源局以违法占用耕地为由对我处以罚款，超出合法标准。4.我非恶意占用农用地实施非农建设，我占用农用地的面积较小，在市国土资源局告知我违法事实后，我已经立即拆除简易建筑物，没有形成不良后果。市国土资源局在我承认违法事实并主动拆除非农建筑物的情形下，仍以最高处罚标准予以罚款，对我不公平。综上所述，我请求法院依法判决：1.撤销市国土资源局于2016年5月10日作出的中土执法决字[2016]165号行政处罚决定及被告市政府于2016年12月14日作出的中府行复[2016]316号行政复议决定书；2.本案的诉讼费由市国土资源局、市政府承担。
被告市国土资源局辩称，1.我局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。2016年1月22日，我局在巡查中发现位于中山市三乡镇白石村土名“大兴围”地段处存在违法占地的行为，而该土地使用人为原告谢国兴。同年2月1日，我局向谢国兴发出责令停止国土资源违法行为通知书，要求其听候处理。同年3月1日，我局依法对涉案土地进行立案并调查、实地测量，查明谢国兴非法占用土地。同年3月25日，我局作出行政处罚告知书并于同年3月28日送达给谢国兴。同年3月29日，谢国兴向我局提交了听证申请书。经听证，我局于同年5月10日对谢国兴作出中土执法决字[2016]165号行政处罚决定书，对谢国兴非法占地行为进行处罚。2.谢国兴提出的申辩理由不成立，不能证明我局作出的行政处罚行为违法。首先，根据我局收集的证据，可以证明谢国兴承包涉案土地后，已将原村集体所搭建的猪舍拆除，并重新占用土地作废品仓库储存用途。而谢国兴亦已承认，涉案土地的平整建设是自己所为。因此，我局的处罚对象无误。其次，我局通过核查第二次土地调查成果的数据，查实涉案土地的地类是农用地中的耕地，且为基本农田。最后，我局对涉案土地处以每平方米30元的罚款，属于行政机关在行政处罚中的自由裁量权，符合法规规定。综上，请求法院驳回谢国兴的诉讼请求。
被告市政府辩称，1.我政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定除例外情形外，有关任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，第四十四条规定有关建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告谢国兴在未依法办理审批手续的情况下实施建设，被告市国土资源局认定谢国兴构成非法占用土地实施建设的行为，事实清楚、证据充分。市国土资源局对谢国兴的处罚，依据正确、程序合法，我政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出维持原行政行为的决定。2.我政府作出的行政复议决定程序合法。谢国兴于2016年6月6日向我政府提出复议申请，我政府依法在法定期间内受理，并将《提出行政复议答复通知书》送达市国土资源局，要求其提交回复。因案情复杂，我政府于同年8月5日延长行政复议审查期限，于同年9月2日中止行政复议审查期限，同年12月12日恢复审理。同年12月14日，我政府作出中府行复[2016]316号行政复议决定书，并于同年12月20日送达给谢国兴。综上所述，请求法院依法驳回谢国兴的诉讼请求。
经审理查明，市国土资源局因发现谢国兴涉嫌违法占用位于中山市三乡镇白石村土名“大兴围”地段处的土地实施建设简易铁皮棚的行为，遂于2016年1月22日对中山市三乡镇白石村委会的工作人员骆帝持、于同年2月1日对谢国兴进行询问。二人均陈述，谢国兴向农村集体经济组织租赁涉案土地后，在没有办理相关用地审批手续的情况下，于2015年初开始填土平整和建设简易铁皮棚作废品堆放仓库。骆帝持向市国土资源局提交了租赁合同。市国土资源局对违法用地现场进行拍照。照片反映涉案土地上已建成简易铁皮棚并堆放了大量废品。市国土资源局于同年2月1日作出责令停止国土资源违法行为通知书，责令谢国兴立即停止违法行为并听候处理。同年3月1日，市国土资源局经对比卫星图片，发现涉案土地存在违法行为后予以立案查处。同年3月2日，市国土资源局对上述土地进行现场勘测，且委托中山市三乡镇测绘工程有限公司出具了编号为D31SSD20160039的测量图。现场勘测记录反映，上述土地上已建成简易铁皮棚作废品堆放仓库用途，用地面积为1712.7平方米。市国土资源局经核查，上述土地利用现状地类为带K可调整农用地（坑塘水面），经核对《中山市三乡镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，且将该测量图与土地利用总体规划图相对比，发现上述土地期末规划分类名称为可调整坑塘水面，属基本农田，即谢国兴对土地的使用不符合土地利用总体规划。
2016年3月25日，市国土资源局作出中土执法告字[2016]165号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及谢国兴享有的陈述、申辩和听证权利。谢国兴于同年3月28日收取了行政处罚告知书。随后，谢国兴提出听证申请和提交申辩意见书。同年4月15日，市国土资源局举行听证并制作了听证报告。同年5月10日，市国土资源局作出中土执法决字[2016]165号行政处罚决定，认定谢国兴未经批准，于2015年1月始占用位于中山市三乡镇白石村土名“大兴围”地段处、面积为1712.7平方米的土地实施建设，建成简易铁皮棚作废品堆放仓库。市国土资源局认为，基于该土地利用现状地类为耕地（坑塘水面），且该宗用地违反土地利用总体规划（其中占用基本农田面积为1712.7平方米），故谢国兴的行为构成了非法占用土地的行为。市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，决定：1.责令谢国兴退还非法占用的1712.7平方米土地；2.限期于十五日内自行拆除非法占用的1712.7平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3.对非法占用1712.7平方米耕地处以每平方米30元的罚款，计罚款51381元。同年5月17日，市国土资源局向谢国兴送达了中土执法决字[2016]165号行政处罚决定书。
谢国兴不服，向市政府提出行政复议。该政府于2016年12月14日作出中府行复[2016]316号行政复议决定，维持市国土资源局作出的上述行政处罚决定书。谢国兴仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，市国土资源局对辖区内未经批准非法占用土地的行为负有查处的职权与职责。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，除进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。换言之，我国实行建设用地审批制度。本案中，谢国兴违反前引法律规定，在未经职权部门批准的情况下，占用带K可调整坑塘水面进行建设，建成简易铁皮棚作废品堆放仓库，构成了非法占用土地的违法事实。根据《中山市三乡镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，涉案土地期末规划分类属基本农田，故谢国兴非法占用土地用于建设，违反了土地利用总体规划。市国土资源局经立案、调查、现场勘测以及行政处罚前告知等程序，在依申请举行听证后制作了听证报告，并作出中土执法决字[2016]165号行政处罚决定，责令谢国兴退还土地、限期拆除地上建筑物和其他设施、恢复土地原状，并处罚款，并无不当。
至于市国土资源局作出的罚款数额是否超出合法标准的问题。本案中，虽谢国兴占用的土地为带K可调整坑塘水面，不属于耕地，但根据国办发[2005]52号《国务院办公厅关于印发<省级政府耕地保护责任目标考核办法>的通知》以及各年度省级政府耕地保护责任目标履行情况检查工作方案可知，带K可调整地类亦作为耕地管理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条“违法占用耕地（含基本农田），造成不良后果的，处每平方米20元以上30元以下罚款”的规定，结合谢国兴占用的土地期末规划分类属基本农田，且谢国兴占用土地进行建设的行为影响了土地的功能与使用，对土地资源造成了破坏的事实，市国土资源局对谢国兴按照每平方米30元的标准予以罚款，合法有据。需要指出的是，根据国土资发[2001]255号《国土资源部关于印发试行<土地分类>的通知》及GB/T2010-2007《土地利用现状分类》的规定，农用地包括耕地、水域及水利设施用地等，而带K可调整坑塘水面并不属于耕地，而属水域及水利设施用地，因此，市国土资源局在行政处罚决定书中将涉案土地利用现状地类表述为“耕地（坑塘水面）”，欠缺严谨，确属瑕疵，但该瑕疵并未影响谢国兴的权利与义务，故本院不以此为由撤销涉案行政处罚决定。
综上所述，对谢国兴要求撤销市国土资源局于2016年5月10日作出的中土执法决字[2016]165号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。市政府经立案、审查后依法作出行政复议决定，程序合法，结果正确，对谢国兴要求撤销市政府于2016年12月14日作出的中府行复[2016]316号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告谢国兴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告谢国兴负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 邓杏妹
人民陪审员 陈晓莹
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 郑诗雅
李凯琳