云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云25行终22号
上诉人（原审原告）云南观山月葛业开发有限公司。住所地：红河县迤萨镇红糖子坡。
法定代表人桑月亮，系公司董事长。
委托代理人蔡璇，江西瀛赣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）红河县国土资源局。住所地：红河县迤萨镇莲花路。
法定代表人瞿智勇，职务：局长。
委托代理人马福生（系该局职工），男，1972年8月7日生，哈尼族，住红河县。代理权限为一般授权代理。
委托代理人郭文俊，云南铭众律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）红河县人民政府。住所地：红河县迤萨镇北门街。
法定代表人和涛，职务：县长。
出庭应诉负责人杨金万，职务：副县长。
委托代理人张欣，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人云南观山月葛业开发有限公司（以下简称“观山月公司”）因与被上诉人红河县国土资源局（以下简称“红河县国土局”）、红河县人民政府（以下简称“红河县政府”）土地行政处罚一案，不服云南省红河县人民法院（2017）云2529行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月23日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人观山月公司的委托代理人蔡璇，被上诉人红河县国土局的法定代表人瞿智勇及其委托代理人马福生、郭文俊，被上诉人红河县政府的副县长杨金万、委托代理人张欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2013年10月28日，原告与被告红河县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同书》，约定将位于红河县迤萨镇红塘子的宗地编号为2013-15号，宗地总面积为133066平方米的国有土地使用权出让给原告。同时约定合同项下宗地建设项目在2013年10月31日之前开工，在2015年10月31日之前竣工。2013年10月30日，原告与被告红河县国土局签订了《国有建设用地交地确认书》，被告红河县国土局将2013-15号土地实际交付给原告。
2015年10月13日，红河县住房和城乡建设局向红河县国土局发送了关于《农业龙头企业园区道路设计方案》规划调整的函（红建函〔2015〕67号），称因红河县凹腰山农业龙头企业园区道路规划调整，将2013-15号地块调整为2013-15-1号（土地使用权证号：红河国用（2015）第0622号）、2013-15-2号（土地使用权证号：红河国用（2015）第0623号）、2013-15-3号（土地使用权证号：红河国用（2015）第0624号）、2013-15-4号（土地使用权证号：红河国用（2015）第0625号）四个用地地块。2015年12月1日，原告与被告红河县国土局签订了四份《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定将2013-15-1号、2013-15-2号、2013-15-3号、2013-15-4号四个地块的建设项目在2015年12月5日之前开工，在2016年12月5日之前竣工。《国有土地使用权出让合同补充协议》签订后，原告未申请办理相关手续，未按合同约定的时间开工建设。
2017年1月10日，被告红河县国土局向原告下达了《闲置土地调查通知》，启动闲置土地调查程序。经调查后，2017年6月26日，红河县国土局作出红国土资编[2017]35号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称“35号决定”），认定原告使用的红河国用（2015）第0625号土地为闲置土地，对该土地征缴土地闲置费284.2912万元。原告不服该决定，向红河县政府申请行政复议。2017年11月16日，被告红河县政府作出云红政行复决字[2017]第5号《行政复议决定书》（以下简称“5号复议决定”），决定维持红河县国土局于2017年6月26日作出的35号决定书。
一审法院认为：一、关于本案所争议的土地是否符合闲置土地的认定条件的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费……”。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”构成闲置土地主要有两种情况，一是未按期动工，二是中止建设。本案中，原告与被告红河县国土局签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定将2013-15-1号、2013-15-2号、2013-15-3号、2013-15-4号四个地块的建设项目，在2015年12月5日之前开工，在2016年12月5日之前竣工。但补充协议签订后，原告未按合同约定的时间开工建设，至2017年1月10日红河县国土局启动闲置土地调查程序时已满一年，符合闲置土地的认定条件。
二、关于土地闲置的原因是原告自己造成的还是政府、政府有关部门的行为造成的问题。2013年10月30日，原告与被告红河县国土局签订了《国有建设用地交地确认书》，被告红河县国土局已经将土地实际交付给原告，原告对此未提出异议。2015年10月13日，红河县住房和城乡建设局调整规划后，双方又签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，将开工时间延长到2015年12月5日之前开工，但原告未向政府职能部门申请办理相关手续。虽然原告在庭审过程中称曾经报送过建设施工方案，但两被告均予以否认，原告又未提交证据证明曾经向政府相关职能部门报送过申请材料，故对原告的意见不予采纳。《国有土地使用权出让合同补充协议》签订后，原告未申请办理相关手续，开工时间届满也未申请延期，因此，土地闲置的原因是原告自己的原因所致。
三、关于红国土资编[2017]35号《征缴土地闲置费决定书》和云红政行复决字[2017]第5号《行政复议决定书》，程序是否合法、适用法律是否正确、是否应当撤销的问题。被告红河县国土局启动闲置土地调查程序后，依法向原告送达了《闲置土地调查通知书》等法律文书，对相关人员进行了询问，对现场进行了拍照，查阅、复制了相关的土地资料，并要求观山月公司就有关土地权利及使用问题作出说明，告知了申请听证的权利和义务，并报经红河县政府批准后，依法作出了35号决定，符合相关法律法规的规定。红河县政府作出的5号复议决定，适用法律正确，程序合法。故原告观山月公司的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告观山月公司的诉讼请求。案件受理费50元，由观山月公司负担。
宣判后，观山月公司不服，向本院上诉称：一、一审判决认定土地闲置原因时，未对红河县政府违反与观山月（上海）投资控股有限公司之间合作协议内容的行为做出评价，孤立地就《国有土地使用权出让合同》履行情况做出认定，属于适用法律错误。1、本案所涉的《国有土地使用权出让合同》是县政府与观山月（上海）投资控股有限公司投资合作关系以及签署《红河县葛产业开发项目合作协议》、《红河县大塘子坡新区商业地产开发项目合作协议》、《红河县大塘子坡新区商业地产开发项目合作协议》《红河县葛产业项目及商业地产项目补充协议》合法生效并履行的必然结果，是以合作关系为基石的；2、红河县政府仅部分履行了协议义务提供两宗用地，未提供另外的200亩商业用地，违反《合作协议》有关内容，上海观山月及其项目公司有权抗辩拒绝履行后续义务，不能以此要求上诉人承担闲置土地的不利责任。且红河县政府违反协议，仅提供葛加工厂的183亩工业用地，尚有17亩未供应，导致上诉人无法整体开发和动工。由于红河县政府未按约定供地，上海观山月有权依照补充协议暂停履行《葛项目协议》，暂停对该协议项下用地的开发工作，上诉人闲置土地的行为具有民事法律关系上的正当性，不应受到行政处罚。二、本案土地闲置的另一主要原因在政府规划不确定，一审将土地闲置原因归责于上诉人，属于认定事实错误。除2015年10月13日第一次政府调整规划导致闲置外，政府后来还存在多次变更和调整规划行为，但一审对后续变更规划的事实失察。上诉人向政府部门提交过项目设计方案报批，但因政府对该方案未理会，导致上诉人无法取得建设项目规划许可证和施工许可证等动工前置手续。一审认定上诉人未能证明该主张属于认定事实和适用法律错误。三、涉案项目用地东南面园区大道持续施工，阻碍了上诉人对项目用地开工，一审未对该问题作出审查和评价，属于认定事实不清。四、一审基于闲置原因作出错误的事实认定，进而导致适用法律错误。政府原因导致的土地闲置，不得向土地使用权人征收土地闲置费，被上诉人作出的决定书和复议决定内容错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人红河县国土局、红河县政府辩称：本案土地闲置原因系上诉人自己的原因所致，不存在县政府违约的情况。因上诉人未按协议约定成立权利义务承接主体，未另外形成书面文件，被上诉人不可能供给另外200亩土地。县政府或其他部门不存在反复变更规划的情况，也不存在“路不通”的情况。上诉人未取得建设工程规划许可证、施工许可证等证照，其闲置土地并非政府原因导致。一审判决认定事实清楚、正确，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审过程中，上诉人向本院提交了红河国用(2014)第0033号国有土地使用权证复印件一份，欲证实县政府仅提供了183亩土地，尚有17亩未提供，存在违约,导致上诉人无法整体开发和动工。经质证，被上诉人对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的不予认可。认为该土地使用权证上的土地与本案争议的闲置土地，是不同的土地，实际供地面积应以土地出让合同为准，政府不存在违约。
被上诉人红河县国土局向本院提交了《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地交地确认书》各一份，欲证实其已经按出让合同约定将183亩土地交给上诉人，上诉人对土地面积无异议。经质证，上诉人对上述证据的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可，认为不能据此认定上诉人对该面积的认可。红河县政府对上述证据无异议。
被上诉人红河县政府向本院提交了观山月公司贷款情况说明、（2017）云25民初265号《民事调解书》各一份，欲证明：上诉人用183亩土地作抵押在红河县获取贷款后，并未用于红河县内葛产业开发，且已经发生严重的逾期和欠息。观山月公司根本没有在红河县内进行土地开发的意向，也不具备土地开发的能力。经质证，上诉人对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。红河县国土局对上述证据无异议。
本院认为，上诉人观山月公司提交的证据与被上诉人红河县国土局提交的证据相互印证，能证实红河县国土局与观山月公司均认可出让183亩国有土地的事实，且土地已经交付完毕，不能证明红河县国土局、红河县政府违约。被上诉人红河县政府提交的证明与本案无关，不作为本案证据采信。
二审查明的事实与一审认定的事实相一致，本院予以确认。
本案争议的焦点是：1、本案土地闲置是否系政府原因所致？2、红河县国土局作出的35号决定与红河县政府作出的5号复议决定是否合法？
本院认为，《闲置土地处理办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级政府部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”红河县国土局和红河县政府在本案中主体适格。
红河县政府与观山月（上海）投资控股有限公司签署的《红河县葛产业开发项目合作协议》、《红河县大塘子坡新区商业地产开发项目合作协议》、《红河县葛产业项目及商业地产项目补充协议》是本案上诉人观山月公司与被上诉人红河县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同书》的基础，但签订土地出让合同并不是上述三份协议的必然结果，签订土地转让合同必须符合法律规定。上海观山月公司未按《红河县大塘子坡新区商业地产开发项目合作协议》的规定在红河县设立关联公司，因无承接该协议权利义务的主体提出用地申请，国土部门也就不可能与其签订土地出让合同，也无法交付土地，故200亩土地未予交付的责任不在政府部门。红河县政府与观山月（上海）投资控股有限公司签署的《红河县葛产业开发项目合作协议》中约定的面积为400亩，但在协议中也明确规定了“以具体供地面积为准”，观山月公司也按与红河县国土局签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》实际接收了383亩土地，且办理了土地使用权证，红河县国土局不存在违约的情况。因此，对上诉人提出的“因政府违约在先，其有权停止土地开发”的上诉理由不予采信。双方签订《国有建设用地使用权出让合同书》后，因规划调整，双方签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》，将开工时间延长至2015年12月1日，在签订该补充协议后，无证据证实红河县政府又对规划进行了调整，故对上诉人提出的“因被上诉人规划不确定，导致其无法动工”的上诉理由不予采信。被上诉人无证据证实其已向相关部门提交了建设施工方案，且其至今未向相关部门申请办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，故对其提出的“因政府对其提交的项目设计方案不理会，导致其无法取得施工许可证等动工前置手续”的上诉理由不予采信。上诉人提出的“涉案项目用地东南面园区大道持续施工，阻碍了上诉人对项目用地开工”的上诉理由与争议土地周边情况及事实不符，本院不予采信。
《闲置土地处理办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”观山月公司与红河县国土局签订的《国有土地使用权出让合同补充协议》约定本案地块的建设项目在2015年12月5日前开工，在2016年12月5日之前竣工，但观山月公司未按该补充协议约定时间开工建设，且已超过一年，红河县国土局认定其为闲置土地并对其作出35号决定，事实清楚、证据确凿、处罚程序合法、适用法律正确。被上诉人红河县政府作出的5号行政复议认定事实清楚、程序合法。
综上所述，上诉人的上诉请求不成立，应予驳回。一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人云南观山月葛业开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 薛 辉
审判员 莫云辉
审判员 王宏伟
二〇一八年四月十七日
书记员 邹媛婷