广东省博罗县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤1322行初114号
原告惠东县安墩镇葵双村委会九岭村民小组。
负责人李国财，男，1967年9月12日出生。
委托代理人李远城，男，1968年12月11日出生。
委托代理人李燕辉，男，1948年8月6日出生，汉族。
被告惠东县安墩镇人�政府。
法定代表人刘健锋，该镇镇长。
委托代理人张清桂，惠东县司法局安墩司法所所长。
被告惠东县人民政府。
法定代表人郭武飘，该县代县长。
委托代理人刘永年，惠东县人民政府法制局副局长。
第三人李潭玉，男，1949年6月14日出生，汉族，住址广东省惠东县。
第三人李伟忠，男，1968年9月30日出生，汉族，住址广东省惠东县。
第三人李伟声，男，1966年10月11日出生，汉族，住址广东省惠东县。
第三人李国声，男，1967年8月4日出生，汉族，住址广东省惠东县。
第三人李舒云，男，1979年2月19日出生，汉族，住址广东省惠东县。
上列第三人共同推荐代表人李潭玉、李伟忠。
上列第三人共同委托代理人钟春华，广东穗通律师事务所律师。
原告惠东县安墩镇葵双村委九岭村民小组（以下简称九岭村民小组）诉被告惠东县安墩镇人民政府（以下简称安墩镇政府）行政处理决定、惠东县人民政府行政复议决定一案。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。原告九岭村民小组负责人李国财、委托代理人李远城、李燕辉，被告安墩镇政府负责人徐勇明、委托代理人张清桂，被告惠东县人民政府委托代理人刘永年，第三人李潭玉、李伟忠、李伟声、李国声、李舒云诉讼代表人李潭玉、李伟忠及委托代理人钟春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告九岭村民小组诉称，第三人与李国财，李国基农村建设用地使用权争议一案，俩被告分别作出的安墩府行决字(2015)1号《行政处理决定书》、惠东府行复(2016)2号《行政复议决定书》，缺乏事实依据和法律依据、理由如下：一、第三人建在上围“下底屋”的老房子在1977年自行拆迁后，遗留的老宅地从来无使用管理过，已被上围村民栽种果木。根据《国土法》第六十五条第一款：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报给原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(三)、因撤销迁移等原因而停止使用的。”在第三人对遗留的老宅地未向历届当地干部或上围小组申请重新建房情况下，俩被告却明知村民建房使用集体土地要经民主议定和符合村规划的法定原则，将争议地确权给第三人使用，是侵权行为。同时，第三人自认拆除后剩余墙基因无管理坍塌，依据《中华人民共和国物权法》第一百五十四条“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”的规定，俩被告却称剩余墙基现四至明确，村集体未收回土地使用权等言，属行为违法。二、第三人迁移到新围小组居住后，体制改革时在新围小组分得了山林、土地，以该集体名义缴交国家公粮，所以第三人系新围小组经济组织成员，不属上围小组成员，故不能使用九围村上围集体土地建房，上围小组经济组织也无义务规划土地给第三人建房。三、第三人生产生活在新围小组，上围、新围小组，从八十年代到现在相互独立核算，同时新围小组对第三人遗留的宅基地没有主张过所有权，该土地权属第三人早已丧失，俩被告的确权是错误的无法律根据的。综上，请求人民法院依准原告的诉讼请求。诉讼请求：1、撤销第一被告安墩府行决字（2015）1号《行政处理决定书》和惠东府行复（2016）2号《行政复议决定书》；2、维护我村集体土地所有权判令第三人退出土地；3、本案诉讼费由两被告承担。
被告安墩镇政府辩称：一、原告主体不适�。小组长和村民代表以村民小组名义就本案涉及的事项起诉未经民主议定程序，不符合起诉的条件，应裁定驳回起诉。1、《行政起诉书》显示，原告系“惠东县安墩镇葵双村九岭村民小组”，落款为“九岭村小组上围小组”，所盖公章却又变成“惠东县安墩镇葵双村九围经济合作社”。原告、落款、盖章三者前后不一，原告主体不清，不符合起诉的条件。2、根据《最高人民院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》([2006]民立他字第23号)，明确小组长以村民小组的名义起诉和行使诉权应当参照村民委员会组织法第十七条履行民主议定程序。该条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数通过。”具体哪些事项需经村民小会议讨论决定，可参照2010年新修订的村民委员会�织法第二十四条第一款：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……(六)宅基地的使用方案;……。”该条款实质是只要影响村民重大利益的事项就需要集体决定。本案中，村民小组长李国财和村民代表李x强、李x城、李x辉以村民小组的名义提出撤销被告作出的关于确认宅基地使用权的处理决定，其针对的利益相当于第(六)项“宅基地的使用方案”，属于应由村民小组会议讨论决定的重大事项。李国财等人以村民小组的名义向法院起诉，应当向法院提交其已经履行民主议定程序同意起诉的证据，因其不能提交，故法院应当裁定驳回起诉。二、被告作出安墩府行决字[2015]1号的行政决定查明事实清楚。李国财、李国基和第三人争议的宅基地位于九岭村民小组上围自然村“下底屋”，四至范围：东至关爷庙、西至横屋、南至水圳、北至后山(屋檐得水�丈)，面积约380.64M2，东西长31.2M，南北宽12.2M。第三人的祖屋曾建有“上三下三两头横”结构的砖瓦房共14间。1979年至1980年间，因取走上盖物后墙基倒塌而空置，九岭村小组没有收回宅基地使用权，目前除部分墙基被李国财、李国基拆除外，其他墙基保留完好，四至清楚。1996年12月，第三人李伟忠、李伟声、李国声等人经村委同意在老宅基地动工重建房屋，李国财、李国基以“祖宗地”为由阻扰开工，遂引发纠纷。2006年，李国基未经批准，擅自在争议地范围内建成一层楼房并居住，占地面积96.38M2；2014年12月，李国财在争议宅基地范围内建房被制止，占地面积约104.92M2。纠纷发生后，第三人请求安墩镇政府依法确权。三、被告作出安墩府行决字[2015]1号的行政决定从实际出发，适用法律正确。被告根据相关法律规定，本着尊重历史、照顾现实，从“三个有利于”的原�出发，依据第三人管理使用争议地的事实，在村小组收回争议宅基地使用权之前，将争议的地块l、地块2确定由第三人继续管理使用，符合当地农村实际，符合公序良俗原则，有利于农村的社会和谐稳定。李国基未经批准在争议地块3建房，鉴于该房屋是其家庭重要财产且使用多年，被告依上述处理原则将争议地块3确定给李国基使用。四、原告的诉请没有事实和法律依据。根据法律规定，被告具有处理宅基地使用权纠纷的行政职权。第三人宅基地仍然完好存在，其于1996年12月提出重建房屋因发生争议而停滞，但地块2和地块3却被李国财、李国基近年占用建房。综上，被告依据法律法规作出的行政处理决定，查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉求。
被告惠东县人民政府辩称：一、被告作出惠东府行复[2016]2号行政复议决定查明事�清楚，适用法律正确。被告查明，现九岭村民小组由上围、下围、新围(又称新屋)、九岭四个自然村组成，又称为九洲围、九洲岭、九围村民小组。第三人李伟忠、李伟声、李国声与李国财、李国基兄弟同为九岭村民小组的村民。争议宅基地位于九岭村民小组上围自然村“下底屋”，四至范围如下：东至关爷庙、西至横屋、南至水圳、北至后山(屋檐得水一丈)，面积约380.64M2，东西长31.2M，南北宽12.2M。第三人上辈在争议地上建有“上三下三两头横”结构的砖瓦房共14间，长期在上围生产生活，后村内移居到九岭、新围落户，房屋倒塌土地空置。目前，除部分墙基被拆除外，其他墙基保留完好，四至清楚。2006年，李国基未经批准，擅自在争议地范围内建成一层楼房并居住，占地96.38M2；2014年8月，李国财在争议宅基地范围内挖土砌墙建房，占地约104.92M2。纠纷发生后，第三人请求确权，安墩镇政府本着尊重历史、照顾现实以及有利于村民团结和社会稳定、有利于土地管理利用的“三个有利于”原则作出决定,将争议范围内的地块1、地块2确定给第三人使用，地块3确定给李国基使用，符合当地农村实际和公序良俗原则。二、被告于2016年6月6日作出维持安墩镇政府行政处理决定的《行政复议决定书》，程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，请求法院驳回被被告的诉求。
第三人述称：1、涉案的土地所有权属于同一村民小组集体所有，生产队土地自“四固定”以来一直没有调整过，故本案属于使用权争议。2、原告提起行政诉讼，没有按照相关法律规定召开村民小组会议表决同意，是李国基、李国财兄弟的个人行为，不具备提起行政诉讼的资格，请求人民法院驳回其起诉�
经审理查明，原告九岭村民小组，又称九围村民小组，由上围、下新围（又称新屋）、九岭自然村组成，村民小组长李国财。2015年12月30日，安墩镇政府作出的安墩府行决字【2015】1号《行政处理决定书》未将原告列为第三人；2016年6月6日，惠东县人民政府在行政复议案中将原告作为第三人参加行政复议。原告不服行政复议决定，提起本案诉讼。另查，原告起诉状的名称为“惠东县安墩镇葵双村委九岭村民小组”，起诉状落款处名称为“九岭村小组上围小组”，盖的印章名称为“惠东县安墩镇葵双村九围经济合作社”。2016年6月25日，由34人签名的《授权委托书》载明：因村小组与安墩镇政府，惠东县人民政府农村建设用地行政争议案，为维护集体的合法权益，经集体村民民主议定，授权委托李国财、李x强、李x辉等作为集体委托代理人。
本院认为，原告在行政复议程序中，作为与安墩镇政府作出的行政处理决定有利害关系的第三人参加行政复议，其存在利害关系是根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”涉及的利益方。因此，原告对争议地经批准后可以收回宅基地使用权但未收回，作为利害关系人在不服惠东县人民政府行政复议决定后，以村小组的名义决定涉及村集体利益而提起行政诉讼时，参照最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》中明确以村小组名义起诉的应当履行民主议定程序的规定，原告应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款：“召开村民小组会议，应当有本村村民小组十八周岁以上的村民三�之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，召开本村民小组会议或户代表会议讨论决定。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条规定：“原告对于下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。”原告未能举证证明其在提起本案行政起诉前召开了本村民小组会议或户代表会议，履行民主议定程序。原告向本院提交的由34人签名的《授权委托书》，虽然涉及的内容有关于提起本案行政诉讼、提供证据材料、放弃或变更诉讼请求等表述，但这34个人签名是以授权委托人的身份，委托代理人参加诉讼，却未注明34个人是否达到本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户代表。该《�权委托书》从外观和内容上都反映不了本村民小组提起行政诉讼的真实意思表示，原告的起诉不具备法定起诉条件，应予驳回。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告惠东县安墩镇葵双村委九岭村民小组的起诉。
本案受理费50元，由本院退回给原告惠东县安墩镇葵双村委九岭村民小组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 叶东来
代理审判员 黄国胜
人民陪审员 李群胜
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 林云宴