云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终166号
上诉人（一审原告）白家明，男，汉族，1975年12月10日生，住云南省大理白族自治州宾川县。
委托代理人郭长青，云南万成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）宾川县人民政府。
住所地：云南省大理白族自治州宾川县金牛镇中心街*号。
法定代表人杨泽亮，县长。
委托代理人孔贺、陈洪锋，宾川县人民政府法制局工作人员。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）宾川县住房和城乡建设局。
住所地：云南省大理白族自治州宾川县金牛镇金叶路**号。
法定代表人杨建军，局长。
委托代理人罗灿、徐鹏侠，云南星震（宾川）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人陈永树，男，1959年3月19日生，汉族，住云南省大理白族自治州宾川县。
上诉人白家明因诉宾川县人民政府（以下简称县政府）、宾川县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）规划行政强制一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院于2016年5月20日作出的（2016）云29行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月3日受理其上诉后，依法组成合议庭并于2016年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人白家明及其委托代理人郭长青，被上诉人县政府的负责人副县长王建春及县政府的委托代理人孔贺、陈洪锋，县住建局的负责人副局长李彬及县住建局的委托代理人罗灿、徐鹏侠，第三人陈永树到庭参加诉讼。本案因案件协调工作已报请延长了审理期限并中止了案件审理。本案现已审理终结。
一审法院判决认定：第三人陈永树于2011年经批准取得涉案地块作为宅基地用地，建设工程规划许可为临时用房面积178平方米。白家明在行政程序中陈述涉案房屋系陈永树取得相关批准文件后白家明自己建盖使用，一审审理中又陈述为陈永树建盖后其承租使用，对此双方均未提供证据予以佐证。但本案行政争议发生、发展过程中白家明户系涉案房屋被查处时的实际使用人。
2015年，县住建局在工作中发现白家明户实际使用的约770平方米彩钢瓦房屋（棚）属于超规划许可未经批准的违章建筑，即按行政职权划分移送原宾川县城市管理综合行政执法局（以下简称原县综执局）立案查处。同年３月19日原县综执局作出宾综执罚字〔2015〕第6号《行政处罚决定书》，责令白家明户在收到处罚决定之日起20内自行拆除违章建筑的彩钢瓦房屋（棚）700平方米；白家明户在处罚决定明确的期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，亦未拆除，原县综执局依法拟予以行政强制拆除。2015年10月12日县政府作出宾政复〔2015〕236号批复（以下简称236号批复），同意原县综执局的请示，同意对白家明户违法建筑实施强制拆除，决定由原县综执局依法按程序组织实施；同月14日原县综执局作出宾综执强拆字〔2015〕第2号强制拆除决定（以下简称2号拆除决定），并实际执行。
一审法院判决认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第一条规定“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”；第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案中虽然因当事人自己的原因导致白家明、陈永树与涉案房屋的建设关系不清，但本案行政争议发生、发展过程中白家明陈述涉案房屋系陈永树取得相关批准文件后由其自己建盖使用，客观上白家明户也确系违章建筑700平方米彩钢瓦房屋的实际使用人。根据上述法律规定，参照最高人民法院的司法解释应当确认：县政府、原县综执局根据行政程序查明的事实作出批复或者强制拆除决定的相对人系白家明恰当；白家明是本案适格原告。二、原县综执局行使职权向县政府请示的行政程序问题，并非本案审查的范畴；但根据原县综执局“宾综执罚字〔2015〕第6号”行政处罚决定审查，县政府236号批复并未减损白家明的权利，或者加重白家明的义务。三、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）也明确“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。虽然上述法律对建设工程所在地县级以上地方人民政府“责成”强制拆除的程序、表现形式等没有明确、具体的规制，但县政府236号批复，在同意对白家明户违法建筑实施强制拆除的同时，决定由“县城管局依法按程序组织实施”，已经明确相对人原县综执局、白家明户的权利义务，已经直接产生了外化效果，因此该“批复”在形式上具有内部行政程序的表象，但其本质实际是履行法定的“责成”职责，其内涵外延明显具有“责成”的法律特征，是成熟、完整、可诉的行政行为，故县政府也是本案适格被告；本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”；《城乡规划法》第六十四条规定“……未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令……限期拆除……”,第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”；《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）明确“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。本案白家明户实际使用房屋中的700平方米彩钢瓦房屋，系未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违章建筑物，原县综执局“宾综执罚字〔2015〕第6号”行政处罚决定书已经发生效力，且白家明户逾期不拆除，县政府对此依法负有责成相关部门强制拆除的权利、义务；由于法律法规对于“责成”的形式无具体明确的规制，故现县政府以批复“同意”请示、决定“……组织实施”的方式责成原县综执局强制拆除本案的违章建筑物并无不当。因此，县政府作出236号批复具有行政主体资格，具有事实、法律依据，行政程序合法，目前无证据证明存在其他重大且明显违法情形，属于合法有效的行政行为；白家明关于“判决被告宾川县人民政府宾政发(2015)236号文件无效”的相关诉讼请求、理由不成立。五、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。本案中，云南省、大理州、县政府的规范性文件等有效证据，证明原县综执局有权对本案700平方违章建筑物行使行政处罚、行政强制执行；其他有效证据证明原县综执局是在履行了《行政强制法》第三十五条、第三十六条设定的程序以后，才按照第三十七条的规定作出2号拆除决定，其文书载明事项、文书送达、公告及执行期间等程序符合法律要求，强制执行未违反第四十三条等强制性规定。故原县综执局作出2号拆除决定具有行政主体资格，具有事实、法律依据，行政程序合法，目前无证据证明存在其他重大且明显违法情形，属于合法有效的行政行为；白家明关于“判决被告宾川县城市管理综合行政执法局宾综执强拆字〔2015〕第2号强制拆除决定书无效”的诉讼请求、理由不成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十五条之规定，判决驳回白家明的诉讼请求。
上诉人白家明上诉称：一、一审判决遗漏了本案所涉房屋建设地点规划区性质的基本事实。由于这一基本事实没有查清，原县综执局和县政府就不能证明其是作出本案被诉行政行为的适格主体。二、原县综执局不具有作出强制措施的主体资格，被诉行政行为无效。请求撤销一审判决并改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人县政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等法规及文件规定，原县综执局具备城市规划方面的行政处罚和行政强制措施的主体资格。二、原县综执局对白家明的违法行为依法进行了立案调查，严格履行了法定程序，对白家明的违法建房行为作出强制拆除决定主体适格，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人县住建局答辩称：一、白家明违规建设的彩钢瓦房屋建设地点属于城市规划区域，该地点位于宾川县城南面属于宾川县城市规划的范围。另外，原使用权人陈永树也是依据《城乡规划法》第四十条的规定，向县住建局申请办理了建设工程规划许可证。二、根据《行政强制法》、《城乡规划法》等法规规定，原县综执局作为法律授权的行政机关，其作出的行政处罚具有法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律得当，依法应当予以维持。
第三人陈永树在二审庭审中陈述意见称：涉案彩钢瓦房屋是2012年由其建盖，租给白家明做修车的车间。
一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。
县政府、县住建局共同向一审法院提交了大政复〔2011〕27号《关于同意宾川县开展城市管理综合行政执法工作的批复》、建字第5329242011104号建设工程规划许可证、宾综执罚字〔2015〕第6号行政处罚决定等五组证据材料。欲证明236号批复及2号拆除决定具有相应的事实和法律依据。
白家明向一审法院提交了白家明的居民身份证复印件、2号拆除决定、原县综执局向宾川县人民法院提交的诉讼答辩状。欲证明236号批复及2号拆除决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。
一审法院经审查，对县政府和县住建局共同提交的证据材料均作为本案证据予以认可，并予以采信。关于县政府和县住建局提交的236号批复及2号拆除决定，本院认为，上述批复和决定因是本案被诉行政行为，不属于本案证据范畴。关于县政府和县住建局提交的其余证据材料，一审法院证据采信意见正确，本院予以确认。对白家明提交的三份证据材料，本院认为，白家明的居民身份证复印件仅证明了其身份情况，2号拆除决定证明了被诉行政行为存在的事实，但该二份证据不能证明其主张被诉行政行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法的观点。而原县综执局向宾川县人民法院提交的诉讼答辩状系诉讼中形成的诉讼材料，且该答辩状并不能证明白家明的诉讼主张。
本案二审庭审中，各方当事人对一审判决认定的主要事实均无异议，本院对一审法院认定的主要事实予以确认。另查明，2015年1月27日调查询问笔录中，白家明向原县综执局工作人员陈述涉案房屋系其建盖。2015年3月6日行政处罚听证笔录中，白家明陈述涉案房屋所有权是陈永树的，使用权属于其。
再查明，2016年初，经宾川县人民政府批准，原县综执局行使的相关职权由县住建局行使。原县综执局作出的2号拆除决定至今未实际执行，涉案房屋至本案二审审理期间尚未被拆除。一审法院认定涉案房屋已拆除的事实错误，本院予以纠正。
本院认为，结合各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：一、原县综执局是否具有作出2号拆除决定的主体资格。二、236号批复、2号拆除决定认定事实是否清楚。
一、原县综执局是否具有作出2号拆除决定的主体资格
本院认为，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应当先由行政主管部门按照《城乡规划法》第六十四条的规定作出责令停止建设、限期改正或限期拆除的行政决定，当事人在限期内不履行该行政决定的，再按照《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的公告、催告等法定程序实施相应的行政强制执行。
《行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。根据上述规定，并参照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》（云政办发〔2008〕141号）、《云南省住房和城乡建设厅云南省人民政府法制办公室关于进一步做好相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》（云建执〔2009〕672号）、《大理白族自治州人民政府关于同意宾川县开展城市管理综合行政执法工作的批复》（大政复〔2011〕27号）文件的规定，原县综执局具有行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，以及强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的行政强制执行权。
本案中，原县综执局对涉案房屋作出限期拆除决定后，白家明逾期不予拆除，随即依据《城乡规划法》第六十八条之规定，报请县政府责令有关部门予以强制拆除，县政府依法责令原县综执局予以拆除。因此，原县综执局有权依法强制拆除，并在拆除前依《行政强制法》第三十七条的规定，作出2号拆除决定。
二、236号批复、2号拆除决定认定事实是否清楚
关于236号批复、2号拆除决定的认定事实，上诉人提出两点质疑，即涉案房屋是否属于违法建筑；违建者是白家明还是陈永树。对此，本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，除建字第5329242011104号建设工程规划许可证认可的178平方米临时用房外，上诉人不能举证证明其余涉案房屋符合规划条件，也不能举证证明其余涉案房屋已取得相关许可证书，甚至未能举证证明已向有关部门提出过其余涉案房屋建设的申请。因此，未经批准擅自修建的房屋应当认定为违法建筑，原县综执局依据《城乡规划法》的有关规定认定涉案房屋系违法建筑正确。
针对上诉人质疑谁是违建者的问题。结合《城乡规划法》针对违法建筑的规定，对于“违反行政管理秩序的行为”包含两个方面的内容，即建设违法建筑的行为和使用违法建筑的行为违反规划等行政管理秩序。就本案而言，236号批复、2号拆除决定针对的是违法建筑的拆除问题，对于涉案房屋是否属于违法建筑的这一事实认定才是236号批复、2号决定的核心事实问题，而对于拆除决定所列明的行政相对人的认定可根据实际情况来确定。本案中，被上诉人根据涉案房屋的实际使用情况，及上诉人在行政程序中自认的内容，认定白家明为涉案房屋的实际占有和使用者，其有责任消除本案所涉房屋的违法状态，并将其作为236号批复、2号拆除决定的行政相对人符合客观实际，也有助于提高行政效率遏制违法建设行为，并无不当。
综上，原县综执局前后多次发出通知、通告，给予了涉案房屋的违建者充足的自行拆除期限，在整个操作程序上，并未侵害涉案房屋违建者的实体权益。同时，考虑到违法建筑本身不属于应受法律保护的合法权益，从事件实体上看，对于上诉人认为涉案236号批复、2号拆除决定无事实依据，应确认无效的上诉理由，本院不予支持。一审法院判决认定事实基本清楚，适用法律法规和判决结果正确，应依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人白家明负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵光喜
审判员 张宣平
审判员 杨屹梅
二〇一七年十二月十九日
书记员 林珊珊