辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽行终729号
上诉人（原审原告）：抚顺新跃化学制品有限公司等20家企业（名单附后）。
诉讼代表人：抚顺新跃化学制品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区6号。
法定代表人：王晓斌，该公司董事长。
委托代理人：刘齐，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
诉讼代表人：抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区17号。
法定代表人：王金延，该公司董事长。
委托代理人：刘齐，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
诉讼代表人：抚顺玉媛石油化工有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区5号。
法定代表人：王超，该公司董事长。
委托代理人：王传玉，该公司工作人员。
委托代理人：刘齐，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：抚顺市人民政府，住所地抚顺市顺城区临江路东段21号。
法定代表人：杨维，该市政府市长。
委托代理人：徐兵，抚顺市地方税务局工作人员。
委托代理人：迟宏，抚顺市地方税务局工作人员。
上诉人抚顺新跃化学制品有限公司等20家企业（以下简称抚顺新跃公司等企业）因诉被上诉人抚顺市人民政府（以下简称抚顺市政府）�销征税标准一案，不服抚顺市中级人民法院（2016）辽04行初153号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2018年3月13日组织各方当事人进行询问。上诉人抚顺新跃公司等企业的诉讼代表人抚顺新跃公司的法定代表人王晓斌，抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司的法定代表人王金延，抚顺玉媛石油化工有限公司的委托代理人王传玉，及其共同委托代理人刘齐，被上诉人抚顺市政府的委托代理人徐兵到庭参加询问活动。本案现已审理终结。
原审法院查明：抚顺新跃公司等企业于2007年取得了华山地区的土地使用权。2007年辽宁省人民政府下发了《辽宁省人民政府关于调整全省城镇土地使用税应税范围和税额标准的通知》（辽政发[2007]12号），其中内容有：“全省城镇土地使用税税额标准在2006年各地实际执行的城镇土地使用税�段等级税额标准的基础上提高两倍；各市政府要在2007年3月31日前将调整城镇土地使用税税额标准的有关工作落实到位”。2009年抚顺市政府下发了《抚顺市人民政府关于调整城镇土地使用税应税范围和税额标准的通知》（抚政发[2009]17号），该通知根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、辽政发[2007]12号文件的规定，对全市城镇土地使用税的应税范围、征收等级和税额标准进行了调整。其中将华山地区的土地等级调整为三级，税额提高至15元/平方米。抚顺新跃公司等企业认为抚顺市政府对华山地区的土地使用税征税标准确定为15元/平方米不当，向原审法院提起诉讼请求撤销该征税标准，重新作出低价的征税标准。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第五条第一款规定，“省、自治区、直辖市人民政府，应当在本条例第四条规定的税额幅度内，根据市政建设情况，经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的适用税额幅度。市、县人民政府应当根据实际情况，将本地区土地划分若干等级，在省、自治区、直辖市人民政府确定的税额幅度内，制定相应的适用税额标准，报省、自治区、直辖市人民政府批准执行”。因此抚顺市政府有权对本地区的土地划分等级并确定土地使用税的征税标准，其于2009年作出《抚顺市人民政府关于调整城镇土地使用税应税范围和税额标准的通知》（抚政发[2009]17号）具有法律依据。抚顺新跃公司等企业因对该通知确定的华山地区土地使用税的征税额为15元/平方米有异议，要求撤销该征税标准。因抚政发[2009]17号文件中确定的征税标准是经《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的授权而制定，在本地区具有普遍的约束力。根据《中华人民共和国行政诉讼�》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。抚顺新跃公司等企业要求撤销抚顺市政府作出的具有普遍约束力的征税标准的决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定：驳回抚顺新跃公司等企业的起诉。
抚顺新跃公司等企业上诉称：原审法院裁定驳回其起诉错误。抚顺新跃公司等企业请求撤销的抚顺市政府作出的土地使用税税额标准调整行为属于具体行政行为，原审法院认定属于具有普遍约束力的行政行为是错误的，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院违反法定程序，剥夺当事人管辖权异议及其上诉权，原审法院没有管辖权，应当移送高级人民法院指定异地法院审理。请求撤销原审裁定，指定受理本案，并指定异地法院管�。
抚顺市政府答辩称：抚顺新跃公司等企业直接对规范性文件提起诉讼没有事实和法律依据。且起诉超过起诉期限。
本院经审理查明，原审裁定认定的事实属实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等事项提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即“抽象行政行为”不可诉。故抚顺新跃公司等企业针对抚政发[2009]17号文件中有关华山地区土地等级和土地使用税标准提起诉讼，该标准是否属于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件成为本案的争议焦点。本案中，对抚顺市政府制定的抚政发[2009]17号文件从适用范围看，涉及抚顺市全部城镇土地，其中包括抚顺新跃公司等企业所在�域即华山地区；从内容看，是针对土地使用税应税范围和税额标准所作的调整事项，其性质属于行政机关制定的除法规、规章以外的其他规范性文件，而非针对某一特定事项作出的具体的行政行为。理由如下：一是该文件针对不特定人，该文件确定的应税范围涉及抚顺市全部辖区内的城镇土地，纳税主体涉及辖区内所有使用城镇土地的单位和个人，纳税主体的数量是不确定的，甚至基于土地使用权的流转，纳税主体也是不断变化的，而非仅针对本案抚顺新跃公司等企业；二是该文件针对城镇土地的地段等级和相应的税额标准作出了规定，内容属于针对同一类事项作出的规定，即在同类地段的土地使用权人都执行相同的税额标准，而非仅针对本案抚顺新跃公司等土地使用权人作出的特定的标准；三是该文件可以反复适用，自文件施行之日起，在文件有效期内可以反�适用；四是该文件确定的税额标准在文件被依法废止之前持续发生法律效力，新增城镇土地的使用权人以及因土地使用权发生变化取得土地使用权的人均受该文件的约束；五是该文件对具体的公民、法人或者其他组织不能产生直接的执行效力，必须通过一个具体的行政行为才能对特定人产生执行效力。即需要征税机关依据该文件作出一个具体的征税行为才能对特定人如本案抚顺新跃公司等企业产生执行效力。上述五个方面也是判断一个行为属于制定规范性文件的行为或是具体行政行为所应考量的因素。抚顺市政府制定的抚政发[2009]17号文件属于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，其中涉及华山地区的土地使用税税额标准适用于该地区所有依法使用土地的使用人，对全体具有普遍的约束力，依法不能单独成为人民法院行政诉讼的审查客体，不属于人民法院�政诉讼受案范围。
关于原审法院审判程序一节。经查，抚顺新跃公司等企业在原审时提出申请原审法院的回避申请，被原审法院口头驳回后，又提出回避复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，当事人认为审判人员与案件有利害关系或者其他关系可能影响公正审判的，有权申请审判人员回避。这是行政诉讼法关于回避制度的相关规定，回避的对象适用于审判人员以及与审判有关的其他人员。因此，抚顺新跃公司等企业申请原审法院回避而非申请审判人员或者与审判有关的其他人员回避，没有法律依据。抚顺新跃公司等企业在原审法院驳回其回避申请后随之提出管辖权异议申请，认为原审法院不适宜审理，应全体回避，并请移送本院管辖或者指定异地审理。审理认为，抚顺新跃公司等企业向原审法院提起诉讼系其对管辖法院的主动选择，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项的规定，原审法院亦具有管辖权。抚顺新跃公司等企业在原审法院已经立案并经抚顺市政府应诉答辩后又针对管辖权提出异议，没有法律依据，该项申请实质上仍是对原审法院的回避申请。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条、第二十四条针对指定管辖和管辖权转移作出了规定，无论指定管辖还是管辖权转移，程序的启动一般由下级人民法院报请，经上级人民法院决定或者同意发生管辖权移转，即使当事人提出管辖权转移申请，也应当由有管辖权的人民法院自行决定是否向上级法院报请启动指定管辖程序或者管辖权转移的程序。鉴于原审法院依法对本案具有管辖权，故原审法院审判程序合法。抚顺新跃公司等企业关于原审法院违反法定程序的上诉理由不成立，本院对其该项上诉请求不�支持。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁定结果正确。抚顺新跃公司等企业的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 于德江
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年三月二十八日
法官助理 徐一凡
书 记 员 刘 冰
上诉人名单：
1、上诉人（原审原告）：抚顺新跃化学制品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区6号。
法定代表人：王晓斌，董事长。
2、上诉人（原审原告）：抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区17号。
法定代表人：王金延，董事长。
3、上诉人（原审原告）：抚顺玉媛石油化工有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区5号。
法定代表人：王超，董事长。
4、上诉人（原审原告）：辽宁东风线缆制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区B区2号。
法定代表人：逄福军，董事长。
5、上诉人（原审原告）：抚顺玉林石化产品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山路。
法定代表人：唐庆林，董事长。
6、上诉人（原审原告）：抚顺市永泰兴业金属结构有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区15号。
法定代表人：孙波，董事长。
7、上诉人（原审原告）：抚顺市阳光食品有限公司，住所地抚顺市顺城区高山路104号。
法定代表人：范秀英，总�理。
8、上诉人（原审原告）：抚顺新东方滤料工贸有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区7号。
法定代表人：李忠皓，董事长。
9、上诉人（原审原告）：抚顺市新悦门窗厂，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区14号。
法定代表人：赵辉，厂长。
10、上诉人（原审原告）：抚顺顺意清真食品有限公司，住所地抚顺市新抚区华山街17号。
法定代表人：马宗林，董事长。
11、上诉人（原审原告）：抚顺市顺联管业制造安装有限公司，住所地抚顺市新抚区华山路地号H01-259。
法定代表人：李洪伟，董事长。
12、上诉人（原审原告）：抚顺市顺达保温安装有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区12号。
法定代表人：曹松斌，董事长。
13、上诉人（原�原告）：抚顺晟铭液压设备制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区九号。
法定代表人：侯敬辉，董事长。
14、上诉人（原审原告）：抚顺陆胜机械有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区2号。
法定代表人：生波，董事长。
15、上诉人（原审原告）：抚顺康景物流有限公司，住所地抚顺市新抚区华山三路。
法定代表人：王沫，董事长。
16、上诉人（原审原告）：抚顺巨航机械制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区8号。
法定代表人：贾富江，董事长。
17、上诉人（原审原告）：抚顺佳富华厨房设备制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区11号。
法定代表人：赵冲，董事长。
18、上诉人（原审原告）：抚顺弘晟机械设备有�公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区4号。
法定代表人：关士臣，董事长。
19、上诉人（原审原告）：抚顺昌顺电气制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区10号。
法定代表人：范庆国，董事长。
20、上诉人（原审原告）：抚顺市尼德电器仪表设备制造有限公司，住所地抚顺市新抚区华山工业园区D区十八号。
法定代表人：栾巍，董事长。
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决�；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
（二）海关处理的案件；
（三）本辖区内重大、复杂的案件；
（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
第二十三条有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。
人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。
第二十四条上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。
下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上�人民法院决定。
第五十五条当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。
审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。
前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。
院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决�定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。