浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行终48号
上诉人（原审原告）汤贞望，男，1947年6月17日出生，汉族，住上海市闵行区。
委托代理人（特别授权代理）陆曙东，上海申浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）岱山县人力资源和社会保障局，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道693号。
法定代表人赵平海，局长。
出庭应诉负责人何盛波，该局副局长。
委托代理人（特别授权代理）王永国，浙江蓬星律师事务所律师。
上诉人汤贞望因与被上诉人岱山县人力资源和社会保障局（以下简称岱山县人社局）劳动和社会保障其他行政行为一案，不服岱山县人民法院（2017）浙0921行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人汤贞望的委托代理人陆曙东，被上诉人岱山县人社局的行政机关负责人何盛波及委托代理人王永国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告汤贞望原系浙江省岱山县人，曾是原浙江佛顶山家电公司的固定工。2008年，原告将户籍由岱山迁往上海。2010年10月24日，人力资源和社会保障部、财政部下发了人社部发〔2010〕107号文件《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见》（以下简称人社部发〔2010〕107号文件）。2011年7月28日，浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅下发了浙人社发〔2011〕221号文件《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（以下简称浙人社发〔2011〕221号文件）。2016年5月10日，原告以信件形式向被告岱山县人社局提出参加职工基本养老保险申请，认为其符合浙人社发〔2011〕221号文件规定的参保人员范围。同年7月8日，被告下属的岱山县社会保险事业管理中心对其作出答复，并送达原告。原告对该答复不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年1月3日作出（2016）浙0921行初26号行政判决，认为该答复未明确告知原告是否属于参保人员范围，属未履行法定职责，故判决责令被告对原告申请履行法定职责。后被告于同年1月8日就原告参保申请事宜重新作出《关于汤贞望来信的答复函》，并送达原告。原告不服，再次向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告作为地方人民政府社会保险行政部门，针对原告提出的参加职工基本养老保险的申请，依法具有作出相关处理的法定职责。本案的争议焦点是原告是否符合浙人社发〔2011〕221号文件规定的参保人员范围，该文件规定实施对象和范围为“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员”，双方对原告曾与岱山县企业建立劳动关系、未参加本省职工基本养老保险的事实无异议，主要分歧系对“本实施意见下发前具有我省城镇户籍”该参保条件的理解。原告认为，其在2008年之前系岱山城镇户籍，符合2011年该实施意见下发前的条件，且上级文件即人社部发〔2010〕107号文件第三条规定“凡具有城镇户籍，曾经与城镇集体企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，2010年12月31日前已达到或超过法定退休年龄的人员，因所在集体企业未参加过基本养老保险，且已经没有生产经营能力、无力缴纳社会保险费，个人可一次性补缴15年的基本养老保险费，纳入基本养老保险……”,该文件未对户籍所在地作出规定，故其符合参保人员范围。被告认为，浙人社发〔2011〕221号文件对户籍条件的要求理解应是该文件下发时具有本省城镇户籍，原告当时户口已迁出，且按照户籍所在地社保机构办理的原则，操作上亦存在问题，故其不符合参保人员范围。对此原审法院认为，人社部发〔2010〕107号文件系国家为解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题而出台的指导性意见，该意见要求各地区制定或完善实施办法，浙人社发〔2011〕221号文件正是浙江省为贯彻落实该文件精神、并结合本省实际出台的实施意见，其并不违反上级文件的相关规定。对于浙人社发〔2011〕221号文件中“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍的人员”的理解应当是在该文件下发当时具有本省城镇户籍的人员，而并非之前曾具有本省城镇户籍的人员，像本案原告在文件下发当时已不具有本省城镇户籍的情形不属于该文件的参保人员范围，且该文件第六条“具体经办规定”中明确“符合条件的上述人员应持相关资料，到户籍所在地的人力社保行政部门或社会保险经办机构办理参保手续”，原告现户籍所在地为上海，其亦不能到岱山办理参保手续。就作出本案答复的程序而言，被告在法院作出相关判决后，在法定期限内针对原告的申请事宜进行了答复并送达，程序符合规定。综上，被告作出的答复事实认定清楚，适用规范性文件正确，程序合法，其认为原告不能在岱山县按浙人社发〔2011〕221号文件参加职工基本养老保险的意见正确。对原告的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汤贞望的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汤贞望负担。
宣判后，汤贞望不服，向本院提起上诉称，一、原审法院对上诉人是否符合浙人社发〔2011〕221号文件规定的参保人员范围认定错误。浙人社发〔2011〕221号文件第一条规定的实施对象和范围为“本实施意见下发前”，原审法院对此认定应理解为“在该文件下发当时”，该观点是错误的。因为事件发生前与事实发生时并非同一概念，而作为法律法规或者规范性文件，对于时间性概念的规定从来都是严谨的，法律规定的“实施前”和“实施时”无论如何都不可能理解为同一性概念，否则将造成法律施行的混乱。同时，在浙人社发〔2011〕221号文件第四条中有“本实施意见下发时”的表述，说明该文件本身并没有模糊或者不能理解的条款，原审法院的认定不符合基本逻辑和法律常识，也与浙人社发〔2011〕221号文件的规定不相符。二、原审法院依据浙人社发〔2011〕221号文件第六条规定，认定上诉人现户籍所在地为上海，不能到岱山办理参保手续，不当。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条的规定，制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。浙人社发〔2011〕221号文件系根据人社部发〔2010〕107号文件所制定的规范性文件，在人社部发〔2010〕107号文件未对社会保险经办机构应是户籍所在地的社会保险经办机构作出规定的情况下，浙人社发〔2011〕221号文件增加了“户籍所在地”的规定，限制了公民的合法权益，构成违法。综上，被上诉人岱山县人社局错误执行相关文件精神，原审判决予以维持，不当，依法应予纠正。请求本院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人岱山县人社局答辩称，一、原审法院认定本案事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。本案的争议焦点在于上诉人汤贞望是否符合浙人社发〔2011〕221号文件规定的户籍所在地问题。从该文件规定的文意理解，只要在文件下发前还具有我省户籍，都是符合文件规定的人员。但现上诉人却将其作扩大化的解释和理解，认为只要曾经拥有我省户籍的人员就符合文件规定，这是不妥当的。而且，根据浙人社发〔2011〕221号文件第六条“符合条件的上述人员应持相关资料，到户籍所在地的人力社保行政部门或者社会保险经办机构办理参保手续……”的规定，更加能够认定被上诉人的理解是正确的。如果按照上诉人的理解，那么在浙江省范围内，将没有一个地方能为其办理社保手续，因为上诉人的户籍在2008年就已经迁出岱山，并不在浙江省内，其以前也没有在岱山××或者省内其他地方缴纳过社保。因此，被上诉人认定上诉人不符合浙人社发〔2011〕221号文件规定是正确的。二、被上诉人在收到原审法院（2016）浙0921行初26号行政判决后，及时对上诉人进行答复，并明确告知上诉人不符合浙人社发〔2011〕221号文件规定精神，不能在本县按照该文件参加职工基本养老保险，依法履行了法定职责，程序符合法律规定。综上，上诉人的诉请不符合浙人社发〔2011〕221号文件规定，请求本院依法驳回上诉人的上诉。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，双方当事人主要围绕上诉人汤贞望是否符合浙人社发〔2011〕221号文件规定的参保人员范围的审理重点进行了质证与辩论。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实相同，故对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”的规定，被告岱山县人社局作为地方人民政府社会保险行政部门，具有对本行政区域职工基本养老保险事项作出相关处理的法定职责。
本案中，对于上诉人汤贞望原户籍所在地为浙江省岱山县，并曾与岱山当地集体企业建立过劳动关系但未参加职工基本养老保险，上诉人于2008年将户籍迁往上海市等事实，双方当事人均无异议。双方当事人的主要争议在于上诉人汤贞望是否属于浙人社发〔2011〕221号文件规定的参保人员范围。上诉人汤贞望认为，根据浙人社发〔2011〕221号文件第一条有关实施对象和范围的规定，上诉人在该文件下发前，即在2008年之前具有岱山县城镇户籍，符合该文件规定的参保条件，况且人社部发〔2010〕107号文件也未对经办机构应是户籍所在地的社会保险经办机构作出规定，上诉人可以到原户籍所在地或原劳动关系所在地的社会保险经办机构办理参保手续。被上诉人岱山县人社局认为，根据浙人社发〔2011〕221号文件第一条规定，上诉人在申请办理参保手续时，应当具有浙江省城镇户籍，而不是曾经具有浙江省城镇户籍；且社保经办机构是个不确定的概念，实践中，对于社会保险工作各地均系独立统筹，具体经办机构也必须予以明确，浙人社发〔2011〕221号文件根据人社部发〔2010〕107号文件精神并结合本省实际制定，并未违反上级文件的规定。本院认为，浙人社发〔2011〕221号文件关于实施对象和范围规定为“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”根据上述规定的内容，通过一次性补缴基本养老保险费进行参保的人员，需符合该实施意见下发前和具有浙江省城镇户籍、未参加浙江省职工基本养老保险这两个条件，这两个条件应同时符合，即申请参保人员申请参保时不仅应是该实施意见下发前曾与浙江省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，或曾在浙江省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员，而且还应具有浙江省城镇户籍、未参加过浙江省职工基本养老保险。故原审法院认定“对于‘221号文件’中‘本实施意见下发前，具有我省城镇户籍的人员’的理解应当是在该文件下发当时具有本省城镇户籍的人员，而并非之前曾具有本省城镇户籍的人员”，并无不当。本案中，上诉人汤贞望虽属于“曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员”，但其户籍已于2008年从浙江省岱山县迁往上海市，因而其在浙人社发〔2011〕221号文件下发前已不具备浙江省城镇户籍，不属于可以按照该文件规定进行参保缴费的人员范围。被上诉人岱山县人社局据此作出汤贞望不能在岱山县按浙人社发〔2011〕221号文件参加职工基本养老保险的审查答复意见正确。至于上诉人汤贞望主张人社部发〔2010〕107号文件未将具体经办机构限定为户籍所在地的社会保险经办机构，而浙人社发〔2011〕221号文件规定户籍所在地社保机构为具体经办机构，限制了公民的合法权益，构成违法一节，本院认为，人社部发〔2010〕107号文件系关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的政策意见，就相关职能部门应如何组织实施该项工作并未作出具体规定；浙人社发〔2011〕221号文件系为贯彻落实人社部发〔2010〕107号文件并结合我省实际制定的实施意见，其中对实施范围和对象、具体经办机构等内容予以明确，如不作出上述规定，将导致解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的工作在我省难以具体实施，故浙人社发〔2011〕221号文件中关于实施范围和对象、具体经办机构等内容的规定具有必要性和合理性，并未违反人社部发〔2010〕107号文件相关规定。
综上，上诉人汤贞望的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汤贞望负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 静
二〇一七年十月二十七日
法官助理 方 园
代书记员 斯洲慧
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