海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第146号
原告符贵全，男，汉族。
委托代理人陈家健，儋州市那大法律事务所法律工作者。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办科员。
委托代理人许康君，东方市国土环境资源局监察大队大队长。
原告符贵全因其诉被告东方市人民政府土地行政撤销纠纷一案，不服东方市人民政府作出的东府函（2014）81号《东方市人民政府关于注销符贵全宅基地使用权证的批复》（简称《批复》）及东方市国土环境资源局（简称东方市国土局）作出的《注销集体土地使用权证的通告》（简称《通告》），于2014年5月26日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理，5月30日向东方市人民政府、东方市国土局送达起诉状副本及应诉通知书。在诉讼过程中，符贵全撤回对东方市国土局的起诉，本院予以确认并依法通知该局退出本案诉讼。本院依法组成合议庭，于6月24日公开开庭进行了审理。原告符贵全及其委托代理人陈家健，被告东方市人民政府的委托代理人蔡文华、许康君到庭参加了诉讼。本案已审理终结。
被诉行政行为：2014年3月7日，被告东方市人民政府根据东方市国土局的请示，作出如下《批复》：“市国土环境资源局：你局《关于办理符贵全宅基地使用权更正登记的请示》（东土环资（2014）95号）收悉。经研究，批复如下：一、同意你局注销符贵全持有的东方集用（2010）第00739号《农村宅基地使用证》。二、请你局依法办理相关手续。”3月27日，东方市国土局作出如下《通告》：“根据东方市人民政府《关于注销符贵全宅基地使用证的批复》（东府函（2014）81号），我局决定通告注销符贵全持有的东方集用（2010）第00739号《集体土地使用证》，其证书不再具有法律效力。”
被告东方市人民政府在法定期限内向本院提交的证据有：1.《关于办理符贵全宅基地使用权更正登记的请示》；2.《宅基地使用权更正登记通知书》（简称《更正登记通知书》）；3.《公文送达回证》；4.《土地权属来源证明》；5.东方集用（2010）第00739号《集体土地使用证》（简称00739号土地证）及其宗地图；6.《批复》；7.《通告》；证据1-7证明注销00739号土地证的程序合法；8.《东方市人民政府关于新建海南西环铁路项目东方段用地预征地的通告》（东府（2013）8号），证明海南西环铁路项目的用地范围及用途；9.《东方市人民政府关于印发新建海南西环铁路项目东方段征地搬迁补偿安置方案的通知》（东府（2013）11号）；10.《东方市人民政府关于新建海南西环铁路项目东方段征地搬迁补偿安置补充调整方案的批复》（东府函（2013）312号）；证据9-10证明海南西环铁路项目征地搬迁补偿安置标准；11.《国土资源部关于新建西环铁路海口至凤凰机场段工程建设用地的批复》（国土资函（2013）558号），证明海南西环铁路项目用地已经得到批准。
原告符贵全诉称，2007年至2008年，原告经东方市三家镇官田村村村民委员会（简称官田村委会）同意，在宅基地上建成6间瓦房、厨房、卫生间、化粪池（沼气池）、围墙、铁门、水井等，在庭院里栽种有芒果树、椰子树、杨桃树、花梨木、养鸡简易房、猪舍等，以此为基地，大力发展养殖业。在为官田村约200户村民统一办理宅基地登记发证活动中，被告东方市人民政府于2010年9月30日就上述宅基地给原告颁发了00739号土地证，登记宅基地面积1096.56㎡。2012年12月20日，原告以该宅院为经营场所到相关行政管理部门登记东方福源康种养农民专业合作社（简称福源康专业合作社），并申领了《农民专业合作社法人营业执照》。2013年，因原告宅基地被纳入海南西环铁路项目征地范围，被告下属的东方市国土局工作人员黄海与原告说，因原告的宅基地面积过大、补偿费多，必须注销原告的00739号土地证，原告不同意。2014年3月27日，东方市国土局向原告发出《注销﹤集体土地使用证﹥告知书》，决定注销原告的00739号土地证。2013年12月，东方市国土局仅将青苗费2万元转到原告账户。2014年5月13日上午9时许，被告组织公安、边防、住建、国土、城建等部门工作人员共计100多人，将原告全部家庭成员赶出来，动用2台挖掘机强行拆除原告宅基地范围内的房屋和其他附属物。被告的行为给原告造成巨大损失。诉讼请求：一、确认被告东方市人民政府作出的《批复》违法无效；二、确认被告东方市国土局决定注销原告符贵全持有的00739号土地证违法无效。2014年7月22日，原告提交书面申请，撤回对被告东方市国土局的起诉，即撤回对上述第二项诉讼请求。
原告符贵全向本院提交的证据有：1.原告的身份证、户口簿，证明原告全家八口人居住在被强拆的房屋内，现无家可归；2.00739号土地证，证明被告东方市人民政府给原告颁发宅基地使用证，登记土地使用面积1096.56平方米；3.《农民专业合作社法人营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》、《开户许可证》、《机构信用代码证》、《刻章许可证》、《健康证明》、《毕业证书》、《东方福源康种养农民专业合作社养殖管理制度》、《照片》、《奖状》、《荣誉证书》，证明原告经工商行政管理部门批准成立农民专业合作社经营养殖业，养鸡1万多只，并获得“东方市第一届农村实用人才实用技能”荣誉的事实；4.符金清、符金能、符建恒、符金友、符茂雄等人名下的《集体土地使用证》，证明符贵全与其他村民名下的土地证登记面积均超过标准，而政府按各村民宅基地的使用现状颁发《集体土地使用证》；5.《通告》、《关于责令限期领取青苗和附着物补偿款并拆除的通知》，证明东方市国土局注销了原告的00739号土地证，并单方评估原告被征土地上附着物和青苗费（不含鸡、猪等）为91965元。
被告东方市人民政府辩称，由于00739号土地证项下的土地不在官田村村庄规划范围内，需要对该土地证变更登记，但原告符贵全配合办理相关手续，因此，东方市国土局于2014年2月18日向被告呈送《关于办理符贵全宅基地使用权更正登记的请示》。3月7日，被告作出《批复》；3月27日，东方市国土局作出《通告》；该行政行为程序合法。请求判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
关于被告东方市人民政府提交的证据。对证据1-7的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为审查被诉行政行为合法性的依据；对证据8的真实性、合法性、关联性予以确认；有关补偿安置标准及项目批准事项的证据与本案无关，故对被告提交的其余证据的关联性不予确认。
关于原告符贵全提交的证据。有关补偿安置标准的证据与本案无关联，故对证据5中的《关于责令限期领取青苗和附着物补偿款并拆除的通知》的关联性不予确认，对原告提交的其余证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
因原告符贵全对其宅基地申请登记颁证，官田村委会于2009年12月26日为原告出具《土地权属来源证明》。该证明的主要内容包括：符贵全申请颁证的宅基地位于官田村四队，四至为东至空地，南至芒果林，西至公路，北至空地，使用土地面积为1096.56平方米，土地使用起始日期1970年，土地使用现状为“已建房”，土地来源类型为“依法取得”；官田村民小组组长在该书面证明尾部加盖了公章，官田村委会加盖公章并注明“情况属实、同意上报”；东方市三家镇人民政府于当日加盖公章并注明“同意上报”。2010年9月30日，被告东方市人民政府就上述宅基地给原告颁发了00739号土地证，登记宅基地面积1096.56㎡，使用权类型“批准拨用宅基地”。2012年12月20日，原告以上述宅院为经营场所，成立福源康专业合作社；该合作社的法定代表人是原告，成员出资总额200万元，业务范围包括农业种植、农产品开发、畜牧养殖等。当日，原告向东方市工商行政管理局申领了《农民专业合作社法人营业执照》。2013年1月15日，被告作出《东方市人民政府关于新建海南西环铁路项目东方段用地预征地的通告》，确认征收征用东方市三家镇、八所镇等乡镇4133.84亩的土地，作为海南西环铁路项目的建设用地。原告宅基地被纳入该项目征地范围。2014年1月22日，东方市国土局向原告下达《更正登记通知书》，认为00739号土地证项下土地不在村庄规划范围内，拟对该地权属变更登记并要求原告予以配合。1月24日，原告拒绝签收该通知书。2月18日，东方市国土局向被告提交《关于办理符贵全宅基地使用权更正登记的请示》，请示拟对该地权属变更登记并注销00739号土地证；该请示附有《土地权属来源证明》、00739号土地证、《更正登记通知书》等文件。3月7日，被告作出《批复》，批复同意注销符贵全持有的00739号土地证，并由东方市国土依法办理相关手续。3月27日，东方市国土局作出《通告》，告知00739号土地证失效。2014年5月13日，被告组织相关部门对原告住宅及地上附着物强制拆除。原告遂提起本案行政诉讼。
本院认为，《海南省土地权属确定与争议处理条例》（简称《条例》）第十九条规定：“《村镇条例》实施之前农村集体经济组织成员建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇条例》实施之后未经拆迁、改建、翻建的，可以按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。《村镇条例》实施之后农村集体经济组织成员依法批准使用的农村宅基地，可以按照批准文件确定其集体土地建设用地使用权。”可见，对于历史上曾经超面积建房并在《村镇条例》实施之后未经拆迁、改建、翻建而继续使用的宅基地，可以按照现有实际使用面积进行登记确权，体现了农村土地使用权的确定所应遵循的“尊重历史、面对现实”基本原则。本案中，官田村委会于2009年12月26日出具《土地权属来源证明》称，原告符贵全申请颁证的宅基地使用起始日期为1970年，土地使用现状为“已建房”，土地来源类型为“依法取得”，官田村民小组组长、官田村委会、东方市三家镇人民政府均在该证明文件上签章确认，被告东方市人民政府据此于2010年9月30日为原告颁发00739号土地证，原告亦以00739号土地证为主要依据，设立福源康专业合作社以经营畜牧业等，并申领了营业执照。对上述土地使用历史与使用现状，被告应予以尊重，不应滥用职权予以变更或注销土地证，以保护原告的信赖利益。现被告仅以00739号土地证项下土地不在村庄规划范围，该地权属需要变更登记为理由，决定注销00739号土地证，不但与上述《条例》第十九条的规定及其法律精神相悖，而且影响原告对政府行为的信赖利益保护，因为宅基地与农用地的征收补偿安置标准有较大差别。可见，被诉行政行为认定事实不清，适用法律错误。鉴于00739号土地证项下土地已经被纳入海南西环铁路项目建设用地范围，该地被征收为国有后，以注销土地证为内容的《批复》行为无可撤销内容，也不必撤销，故对该《批复》行为依法应予确认违法。原告关于被诉《批复》行政行为侵犯其合法权益，应确认违法的诉讼主张，有事实与法律依据，本院予以支持。因东方市国土局作出《通告》系《批复》的执行行为，且《批复》内容通过该《通告》得以外化，故东方市国土局并非本案适格被告，而东方市人民政府才是本案适格被告。经本院释明，原告书面申请撤回“确认被告东方市国土局决定注销原告符贵全持有的00739号土地证违法无效”的诉讼请求。该撤回申请系原告真实意思的表示，不违反法律规定，本院予以照准。综上，被诉《批复》行为认定事实不清，适用法律错误，依法应予确认违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告东方市人民政府于2014年3月7日作出的东府函（2014）81号《东方市人民政府关于注销符贵全宅基地使用权证的批复》违法。
案件受理费50元，由被告东方市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
书 记 员 买歌豪
二〇一四年七月二十四日
附：本案适用的相关法律条文
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第十九条《村镇条例》实施之前农村集体经济组织成员建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇条例》实施之后未经拆迁、改建、翻建的，可以按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。《村镇条例》实施之后农村集体经济组织成员依法批准使用的农村宅基地，可以按照批准文件确定其集体土地建设用地使用权。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。