温州市龙湾区人民法院
行政裁判文书稿
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温州市龙湾区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）温龙行初字第20号
原告张崇巧。
委托代理人陈琨。
被告温州市龙湾区人民政府灵昆街道办事处。
法定代表人陈婵娟。
委托代理人陈精益。
委托代理人薛进军。
原告张崇巧诉被告灵昆街道办事处不履行海域行政补偿职责一案，于2013年7月29日向本院提起行政诉讼，本院立案庭于同日进行诉前登记，2014年3月3日受理本案。本院于2014年3月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月31日、2014年4月2日公开开庭进行了合并审理（2014温龙行初字第5-22号计18件）。原告张崇巧及其委托代理人陈琨、被告灵昆街道办事处的委托代理人陈精益、薛进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张崇巧及他人（另案处理17件）于2008年7月通过信访等途径要求被告灵昆街道办事处对涉案的养殖渔塘（其中原告诉请10亩）予以补偿。2008年10月13日、2012年8月30日，被告以信访复函的形式二次明确答复，已于2005年底前补偿1200亩及多围面积，对此外非法围成的养殖渔塘不予补偿。
原告张崇巧诉称，原告系灵昆滩涂网篙作业户，2001年2月24日，灵昆镇党委、政府扩大会议决定将98塘以外的海滩滩涂开发承包权优先安排给原告等养殖户，面积为1200亩，以实测面积为准。2000年11月，原告等养殖户投资开发养殖围塘，2001年4月份，养殖渔塘外围基础塘完工，面积为2500亩。后开始建设内塘设施，各养殖内塘从2002年下半年开始相继完工。2005年3月22日，被温州市人民政府收回。同年温州市龙湾区人民政府向被告灵昆街道办事处（原为灵昆镇人民政府）颁发温龙政发（2005）137号《温州浅滩一期围涂工程区域内养殖渔塘收回补偿政策处理办法》（以下简称《补偿办法》），规定由被告灵昆街道办事处与养殖户签订补偿协议并支付补偿款。但被告仅支付了2500亩养殖渔塘中的1200亩补偿款，对剩余的约1300亩养殖渔塘（其中原告诉请10亩）不予补偿并予以强制拆除后收回，给原告造成巨大损失。原告及其他养殖户通过信访等途径要求被告补偿未果。其中部分养殖户在通过诉讼后由被告按每亩1800元的标准给予补助，而原告等人则被拒绝补助。故请求确认被告灵昆街道办事处对原告的养殖渔塘不予补偿行为违法，并判决被告按温龙政发（2005）137号《补偿办法》规定的补偿标准给予补偿。
原告在举证期限内提供以下证据：原告居民身份证，以证明原告诉讼主体资格。被告组织机构代码证，以证明被告诉讼主体资格。温州市中级人民法院（2000）温民初字第18号民事调解书（以下简称民事调解书）、协议书；灵昆镇党委政府扩大会议纪要，以证明原告与其他养殖户对2500亩养殖渔塘具有合法开发围垦权利。航拍图（2000，2000-2002），以证明2001年4月份原告与其他养殖户2500亩养殖渔塘外围的基础塘已完工。温州市人民政府（2005）2号《关于收回温州浅滩一期围涂工程区域内海域使用（养殖）权的通告》（以下简称《收回通告》），以证明2005年3月22日温州市人民政府决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域，原告与其他养殖户投资建设的2500亩养殖渔塘在收回范围。温州市龙湾区人民政府温龙政发（2005）137号《补偿办法》，以证明温州浅滩一期围涂工程区域内养殖渔塘收回补偿的对象、补偿标准、补偿办法及补偿方式；原告符合该文件规定，属于补偿对象。信访复查请示报告、温州市龙湾区灵昆镇人民政府（现为灵昆街道办事处）信访复函2份，温州市龙湾区人民政府信访事项复查答复书1份、温州市人民政府信访复核意见书1份，以证明原告与其他养殖户因1000亩左右养殖渔塘未受补偿事宜多次通过信访主张权利。灵昆街道办事处与胡孝田等30户协议书，以证明部分养殖户已通过诉讼由被告按照每亩1800元的标准给予补助，而原告则被拒绝补助。共同诉讼人名单、诉讼代表人身份说明书，以证明原告对主张的养殖渔塘具有合法开发围垦权利。协议书、收据（4），以证明原告委托他人围垦养殖渔塘的时间；原告围垦养殖的时间符合政府要求，是合法围垦。关于胡孝田等人信访件的复函、关于篙渔塘诉外养殖户请求合理补助的报告，以证明原告等人多次向被告主张权利。证人胡孝田、姚仁松证言、以证明基础塘的开工时间及完工时间。
被告灵昆街道办事处辩称，原告已超过二年法定起诉期限。2001年2月24日，被告以“会议纪要”形式确定将98塘以外1200亩（以实测点面积计算）的海涂优先给予中院民事调解协议中的37位（扩大会议纪要为40人）转业篙渔人进行开发围塘养殖。2002年8月2日，温州市人民政府发布《关于禁止在灵昆岛“86”塘以东擅自围海填海的通告》（以下简称《禁止通告》），凡是《禁止通告》发布以后的建设行为，无论是否事实发生，均为违法构筑物，不受法律保护。原告等诉称“2500亩渔塘”于2002年全部建成的说法，与事实不符。2005年3月22日，温州市人民政府发布《收回通告》，决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域。随后，温州市龙湾区人民政府发布《补偿办法》。根据《补偿办法》，被告灵昆街道办事处已对2002年8月2日前的养殖渔塘进行适当补偿，涉案所谓渔塘（原告诉请10亩）实体并不存在，不具有享受补偿的合法性，故不予补偿。原告诉请不具备事实与法律依据，被告根据《海域使用管理法》、《浙江省滩涂围垦管理条例》，参照温州市、区两级政府的相关规定不予补偿并不违法，请求驳回原告的起诉和诉讼请求。
被告在举证期限内提供以下证据及依据：
浙江省人民政府（1983）34号《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》；浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证；浙江省人民政府（浙政发（2006）61号）《关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》；《中华人民共和国渔业法》，以证明2001年被告对5.7万亩滩涂享有使用权，有权将部分滩涂开发承包给篙渔户，被告对擅自养殖生产的渔户，有权责令改正、限期拆除。航拍图（2000、2000-2002），以证明截止2002年的航拍图未发现98塘以外的渔塘。航拍图（2003），以证明2003年98塘以外的渔塘示意图。航拍图（2006），以证明2006年98塘以外的渔塘示意图。航拍图（2008），以证明2008年98塘以外的渔塘示意图。龙灵政（2008）73号文件关于胡孝田等人信访件的复函，以证明被告已于2008年10月13日对原告履行政策补偿的要求予以明确答复，程序合法，且原告起诉已超过法定期限。
被告作出不予补偿决定的法律法规及规范性文件依据：《中华人民共和国海域使用管理法》第7条、42条；《浙江省滩涂围垦管理条例》第26条；温州市人民政府（2002）7号《禁止通告》第2条、第3条；温政办（2003）90号《温州市人民政府办公室关于转发加快滩涂围垦开发区建设实施意见的通知》第2条第3项；温州市人民政府（2005）2号《收回通告》第1条；温州市龙湾区人民政府温龙政发（2005）137号《补偿办法》第2条。
庭审中，双方主要围绕原告是否超过法定起诉期限；被告对原告诉请养殖渔塘（10亩）不予补偿是否正确等问题进行举证、质证、辩论，本院对证据综合认定如下：
原、被告对灵昆街道办事处机关法人组织机构代码证、原告居民身份证等相关身份证明均无异议，本院予以采信。
民事调解书及共同诉讼人名单、诉讼代表人证明书、灵昆镇党委政府扩大会议纪要，原、被告对其真实性均未提出异议，本院予以采信。上述证据证明了2000年经温州市中级人民法院民事调解，2001年被告以会议纪要形式确定将灵昆98塘以外1200亩（以实测点面积计算）的海涂优先安排给民事调解协议中的37户（会议纪要为40户）进行承包开发围塘养殖。四组航拍图真实性双方均无异议，且由温州市勘察测绘研究院制作，本院予以采信。其中航拍图（2000、2000-2002），证明截止2002年航拍图未发现98塘以外的养殖渔塘。航拍图（2003），证明2003年所拍示意图上98塘以外的渔塘系2002年形成，约1200亩（环带状），亦证明2002年8月2日温州市人民政府发布禁止擅自围海填海通告前原告诉争的涉案渔塘并未形成。航拍图（2006），证明2006年98塘以外的渔塘示意图。航拍图（2008），证明2008年98塘以外的渔塘形成示意图。信访复查答复书、复核意见书，原、被告对真实性均未提出异议，结合本院（2013）温龙行初字第2-31号生效行政裁定书，证明被告已补偿1200亩，实际补偿1400亩，故本院予以采信。温州市人民政府（2005）2号《收回通告》、龙湾区人民政府温龙政发（2005）137号《补偿办法》，原、被告未提出异议，本院予以采信。原告提供的协议书及收据（4），均无法证明原告具有经批准合法有效的涉案养殖渔塘的海域使用权、围垦养殖权，本院不予采信。龙灵政（2008）73号文件关于胡孝田等人信访件的复函，证明被告已于2008年10月13日对原告履行政策补偿的要求予以明确答复不予补偿，本院予以采信。龙灵党政办（2012）14号关于胡孝田等人信访件的复函，原、被告对其真实性均未提出异议，证明被告于2012年8月30日再次向原告答复不予补偿。关于篙渔塘诉外养殖户请求合理补助的报告，与本案不具有关联性。证人胡孝田、姚仁松证言、仅证明原告与其曾一起要求被告补偿但无法证明原告具有合法有效的涉案养殖渔塘海域使用权、围垦养殖权。灵昆街道办事处与胡孝田等30户协议书，证明胡孝田等30户曾与被告发生履行职责行政争议，后诉外因民生困难获补助。《浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证》，结合渔业法及浙江省人民政府关于浅海滩涂使用权有关规范性文件，证明被告（原为瓯海县灵昆乡）于1984年获批浅海滩涂内陆水域使用权。信访复查请示报告，结合龙湾区人民政府信访事项复查答复书、温州市人民政府信访事项复核意见书，证明原告2008年10月13日就已知道被告灵昆街道办事处对涉案养殖渔塘明确答复不予补偿，本院予以采信。
原告对被告提供的被诉行为所依据的法律法规及规范性文件未提出异议。
经审理查明，1984年，原瓯海县人民政府颁发《浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证》，将灵昆东海涂水域一块划归原瓯海县灵昆乡（龙湾区灵昆镇、街道前身）使用。2000年，原告等灵昆滩涂网篙作业户与原温州市瓯海区灵昆镇人民政府、温州市瓯海广瓯海水养殖场发生损害赔偿民事纠纷，经温州市中级人民法院调解达成协议，约定“镇政府与广瓯海水养殖场解除围垦合同中的第三期后，若再进行围垦，原告在同等条件下，有优先围垦水产养殖场的权利”。2001年2月24日，原灵昆镇党委政府遂召开扩大会议，以“会议纪要”的形式确定，在办妥有关法定手续基础上，同意协议出让部分前述“第三期”的滩涂开发承包权，优先安排给40户转业篙渔人，自我投资开发围塘，进行海水养殖，协议开发地段为98塘以外的海涂，面积为1200亩，以实测点面积计算。2002年，约1200亩养殖渔塘完成开发，原告等诉称“2500亩渔塘”于2002年全部建成，与事实不符。2002年8月2日，温州市人民政府发布（2002）7号《关于禁止在灵昆岛“86”塘以东擅自围海填海的通告》即前述《禁止通告》，规定灵昆岛86塘以东浅海滩涂属于温州半岛浅滩工程范围，该范围内所有已建成的养殖围塘和其他围海填海项目，暂时维持现状。未取得批准手续的，禁止进行围海填海。2003年7月28日，温州市人民政府办公室转发经市政府同意的（温政办（2003）90号）《关于加快滩涂围垦开发区建设实施意见的通知》，规定严禁在滩涂规划围垦造地区内擅自进行围垦，对部分已建的未经批准的土堤围垦，原则上由政府无偿收回。2005年3月22日，市政府发布（2005）2号《收回通告》，通告灵昆海域内滩涂的所有权为国家所有，任何单位和个人不得侵占，决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域，规定经批准的海域使用（养殖）权收回后，按国家规定给予补偿，本通告发布后继续投放新苗、建设新设施和插设新渔网的不予补偿。2005年10月31日，温州市龙湾区人民政府、温州半岛工程建设总指挥部联合发布（温龙政发（2005）137号）《补偿办法》。《补偿办法》规定补偿对象系在温州浅滩一期围涂工程区域内从事围塘养殖的养民和相关的投资者，并确定补偿方式为灵昆镇人民政府（被告前身）与养殖户签订补偿协议并支付补偿款。根据《补偿办法》，凡属2002年8月2日之后在围区内非法进行围塘的，2005年3月22日之后在围区内擅自进行各类改造、养殖和生产的，不予补偿。《补偿办法》颁布后，灵昆镇人民政府支付了1200亩补偿款（实际补偿1400亩），对涉案养殖渔塘（其中原告诉请10亩），认为属2002年8月2日以后的非法建设的渔塘，不予补偿。原告张崇巧等养殖户遂通过信访等途径要求被告灵昆街道办事处对未受补偿的涉案养殖渔塘予以补偿，被告于2008年10月13日，2012年8月30日以信访复函的形式二次明确答复不予补偿。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告张崇巧要求被告对涉案养殖渔塘履行政策补偿，被告灵昆街道办事处于2008年10月13日答复不予补偿。原告现起诉要求确认被告对涉案养殖渔塘不予补偿行为违法并按《补偿办法》补偿，实质上是对被告2008年不予补偿答复不服而提起的行政诉讼，而原告于2008年就已明确知道被告灵昆街道办事处对涉案养殖渔塘不予补偿内容，故已超过上述2年法定起诉期限。另被告灵昆街道办事处2012年8月30日复函系重复处理行政行为，依法不具有可诉性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告张崇巧的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审判长 孟 东
审判员 赵一睿
审判员 余凌雯
二〇一四年五月十五日
书记员 李 雅