广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终55号
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街翟洞村东何经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村东何社。
法定代表人：何汉友，负责人。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街翟洞村西何经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村东何社。
法定代表人：何苏仔，负责人。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街翟洞村廖屋经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村廖屋社。
法定代表人：陈汉明，负责人。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街翟洞村花口经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村花口社。
法定代表人：张伟彬，负责人。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社。
法定代表人：秦细强，负责人。
上述五上诉人共同委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区荔城街惠民路*号。
法定代表人：陈勇，区长。
委托代理人：田百龙，该政府工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府。住所地：广州市增城区新塘镇府前路**号。
法定代表人：袁成光，镇长。
委托代理人：高龙超，该府工作人员。
委托代理人：陈天军，广东穗益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区国土资源和规划局（原广州市增城区国土资源和房屋管理局）。住所地：广州市增城区荔城街光明西路***号。
法定代表人：张华义，局长。
委托代理人：廖蓉蓉，增城区国土资源和规划局工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
上诉人广州市增城区永宁街翟洞村东何经济合作社（以下简称东何社）、广州市增城区永宁街翟洞村西何经济合作社（以下简称西何社）、广州市增城区永宁街翟洞村廖屋经济合作社（以下简称廖屋社）、广州市增城区永宁街翟洞村花口经济合作社（以下简称花口社）、广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社（以下简称塱厦社）因诉被上诉人广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）、广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城国土局）土地出让行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1992年7月1日，粤农公司（甲方）与广州市增城县永和镇翟洞村委会、塔岗村委会（乙方）签订《征用建设用地补偿协议书》，约定在乙方征用建设用地500亩，进行综合开发；实际面积以测量坐标核算为准，土地使用年限七十年和五十年；甲方以每亩（征用土地计）3.3万元的补偿费付给乙方，此费用包括乙方代办征地过程中应补偿给村委会及村民和政府有关部门的一切费用。1992年8月23日，原广州市增城县国土局（甲方）与粤农公司（乙方）签订《土地使用权出让合同书》，约定甲方根据乙方建设需要，将位于广州市增城县永镇翟洞村、塔岗村的面积557.316亩土地使用权出让给乙方使用；土地用途为工业厂房和生活配套设施综合开发；土地使用年限为五十年。1993年5月24日，原广州市国土和房地产管理局作出穗国土地批字﹝1993﹞第217号《关于广东省粤农房地产公司建设菠萝叶纤维纺织厂、蓖麻油加工厂等项目用地的批复》，主要内容为：一、同意你局征用位于永和镇翟洞、塔岗村花口段、沙田段土地373652.96㎡合560.48亩用于出让。被征土地所有权属于国家。二、同意你局将上述土地使用权出让给粤农公司作为兴建菠萝叶纤维纺织厂、蓖麻油加工厂、汽车异形胶管厂、汽车油封制品厂、高反射陶瓷面砖厂等厂房及生活配套设施。出让年限五十年，自颁发该地块国有土地使用证之日起算。划拨2108.96㎡合3.164亩作公路建设预留用地。三、征地土地补偿、青苗补偿及劳动力安置补助费等按征地协议支付。出让金的收取，出让、受让双方的权利、义务按出让合同办理。1993年12月17日，原广州市增城县国土局作出增国土征复字﹝1993﹞第82号《关于征地并出让土地使用权给广东省粤农房地产公司的批复》，主要内容为：一、同意由我局依法将位于永和镇翟洞、塔岗村花口段、沙田段的土地560.48亩（折合373652.96㎡）予以征用。征用后出让土地面积557.316亩给粤农公司作为建设菠萝叶纤维纺织厂、蓖麻油加工厂、汽车异形胶管厂、汽车油封制品厂、高反射陶瓷面砖厂等厂房用地。划拨土地面积3.164亩作为公路预留用地。二、自批准之日起，出让、划拨附图红线范围内的土地所有权属国家，使用权归粤农公司。其土地使用年限为五十年，时间从一九九三年五月二十四日起至二Ｏ四三年五月二十三日止。三、上述出让的国有土地，受让单位必须按签订的出让合同规定严格执行。四、出让、划拨土地的各项补偿及安置补助等费用，由受让方按征地协议所规定的征地补偿标准直接支付给被征地单位，并进行一次性补偿结算。1998年5月21日，广东省粤农实业公司作为用地单位取得建用字﹝1998﹞第64号《建设用地批准书》。
2004年，原增城市新塘镇人民政府（甲方）分别与原告（乙方）签订《关于解决原粤农公司已征地遗留问题协议书》，约定经市人民政府同意，原粤农公司在新塘镇永和管理区已征用的560.48亩土地由甲方安排给五羊—本田摩托车新工厂用地。甲方在几年前已付清征用土地有关款项的基础上，同意再给乙方作适当补偿。根据各社征用土地面积的不同情况，双方还就具体补偿事宜作出约定。
另查明，2003年11月7日，原增城市国土资源和房屋管理局（甲方）、广东省粤农实业公司（乙方）、原增城市土地开发储备中心（丙方）三方签订《收回土地使用权协议书》，约定甲方收回乙方使用的位于增城市永和镇翟洞村、塔岗村的土地一宗，面积为560.48亩；该土地的建设用地批准书为建用字﹝1998﹞第64号。2004年6月10日，原增城市国土资源和房屋管理局作出增国房函﹝2004﹞第11号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心接管运营的函》，主要内容为：根据前述《收回土地使用权协议书》，我局收回广东省粤农实业公司位于新塘镇（原永和镇）翟洞村、塔岗村花口段、塱吓段（土名）的土地560.48亩，批准书号建用字﹝1998﹞第64号。根据增城市城市总体利用规划的需要及我局与增城市土地开发储备中心的职能关系，上述土地的使用权收回后交由增城市土地开发储备中心储备管理运营。2004年6月11日，原增城市国土资源和房屋管理局颁发增国土建用字﹝2004﹞第75号《建设用地批准书》，载明用地单位为原增城市土地开发储备中心，土地所有权性质为国有。
2004年6月15日，原增城市土地开发储备中心与五羊—本田摩托（广州）有限公司（以下简称五羊本田公司）签订《储备土地供地协议书》，将前述储备土地中318.32亩土地出让给五羊本田公司用于项目搬迁。双方还就土地面积、用地价格、付款方式、双方责任等作出约定。2004年9月21日，五羊本田公司取得（2004）B0400179号《国有土地使用证》。
2004年6月18日，原增城市土地开发储备中心与富银公司签订《储备土地供地协议书》，将前述储备土地中242.157亩土地出让给富银公司，作为五羊本田公司搬迁项目中提供生产经营场所配套企业用地。双方还就土地面积、用地价格、付款方式、双方责任等作出约定。2005年6月29日，根据相关法律规定及前述协议，原增城市国土资源和房屋管理局与富银公司又签订增国出合字（2005）第176号《增城市国有土地使用权有偿出让合同书》。2005年9月9日，富银公司公司取得（2005）B0401082号《国有土地使用证》。
2016年3月4日，东何社、西何社、廖屋社、花口社、塱厦社向原审法院起诉称：被告增城区政府、新塘镇政府和增城国土房管局将原告东何社、西何社、廖屋社、花口社、塱厦社所有的560.48亩土地出让给五羊本田公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。涉案约560亩土地没有依法办理征地手续，属违法占地和违法建筑，据此请求：一、确认三被告将原告560.48亩土地转让和出让五羊本田公司等单位的行政行为违法并予以撤销；二、判令三被告依法向原告返还非农业建设用地84亩，赔偿征地补偿款人民币6725.76万元；三、判令三被告承担本案全部诉讼费用。
经法庭释明，因原告第一、二项诉讼请求针对的是不同的行政行为，故本案只审查其第一项诉讼请求，第二项诉讼请求原告可另行提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，涉案560.48亩土地使用权已于2004年被收归国有，并交由原增城市土地开发储备中心储备管理运营。其后，原增城市土地开发储备中心、原增城市国土资源和房屋管理局依法定程序将涉案土地出让给五羊本田公司、富银公司，用于五羊—本田摩托车的项目建设。针对该土地出让的行政行为，东何社、廖屋社、花口社、西何社、塱厦社既不是行政行为的相对人，也与该行政行为不具有利害关系。因此，东何社、廖屋社、花口社、西何社、塱厦社不具有原告主体资格，对其起诉依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回东何社、廖屋社、花口社、西何社、塱厦社的起诉。
上诉人东何社、西何社、廖屋社、花口社、塱厦社等不服，向本院提起上诉称：一、广州铁路运输中级法院审理的（2016）粤71行初132号案的审理结果，对本案有直接的影响作用，在132号案的主要证据尚未鉴定、证据的真实性问题没有解决和132号案件尚未作出裁判结果的情况下，本案一审已经作出裁定，违反了“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，应先中止诉讼的诉讼制度。二、原审法院无理剥夺了上诉人提出的关于证据真实性鉴定的申请，侵犯了上诉人的诉讼权利，属于严重的程序违法。本案定案的主要证据没有经法庭查证属实，不能作为定案的依据。三、原审法院无故剥夺了上诉人起诉书中提出的第二项诉讼请求。请求：撤销广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初135号行政裁定，将本案发回重审。
被上诉人增城区政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应当依法予以维持。二、上诉人提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。三、上诉人与原增城市国土局出让涉案土地的行政行为不具有法律上的利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。四、涉案560.48亩土地使用权分别出让给五羊本田公司和广东富银贸易有限公司，是两个独立的行政行为，上诉人对该两个行政行为不服，应分别立案起诉。五、各上诉人各为独立主体，分别签订《征地补偿协议》，其诉讼请求不尽相同，应分别立案。六、原增城市国土房屋管理局将涉案土地使用权出让给五羊本田公司的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。七、原增城市国土房屋管理局将涉案土地使用权出让给广东富银贸易有限公司的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。八、上诉人要求返还非农业建设用地84亩，赔偿征地补偿款6725.76万元的请求没有法律和事实依据，应依法予以驳回。综上，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。
被上诉人新塘镇政府答辩称：一、答辩人不是涉案土地批转出让转让的主体，上诉人起诉答辩人出让或转让土地的行为违法，缺乏事实根据。二、涉案土地经过合法的程序出让，程序合法，上诉人诉讼批准出让或转让土地违法无事实依据。三、涉案土地经过二次出让，已经依法出让给五羊本田公司项目，该项目早已竣工投产，上诉人申请确认出让土地使用权行为违法，属上诉人滥用权利。四、本案已过行政诉讼的诉讼时效，应依法驳回上诉人的诉讼请求。五、案涉的土地现处于增城区永宁街办事处辖区，因此本案的相关责任与答辩人无关。六、上诉人并非具体行政行为相对人，不具备诉讼的主体资格。综上所述，上诉人对答辩人的起诉无事实及法律依据，请法院依法维持原审判决并驳回上诉人的上诉请求。
增城国土规划局提交的答辩意见与增城区政府一致。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明，广州市增城区人民政府于2016年5月设立增城国土规划局，原增城国土资源和房屋管理局的土地和矿产资源管理职责整合划入增城国土规划局。
认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；。”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，根据原审法院查明的事实反映，涉案560.48亩土地已于20世纪90年代被征被征收后由原广州市增城县国土局出让给粤农公司。2004年，原增城市新塘镇人民政府与上诉人东何社等签订了关于解决征地遗留问题的协议书，约定由原增城市新塘镇人民政府在已付清征用土地有关款项的基础上，再给上诉人东何社等作适当补偿。2004年6月，涉案560.48亩土地使用权被收回交由原增城市土地开发储备中心储备管理运营。随后原增城市土地开发储备中心、原增城市国土资源和房屋管理局将涉案土地使用权出让给五羊本田公司、富银公司，用于五羊—本田摩托车的项目建设。由此可见，涉案的560.48亩土地在使用权出让给五羊本田公司、富银公司之前，已被征收转为国有土地性质。上诉人作为涉案集体土地的原权属人，与涉案土地被征收为国有土地后有关行政机关征收出让、处置涉案土地以及颁发《国有土地使用证》等行政行为之间不具有法律上的利害关系。原审法院经审理认定，上诉人东何社等五个经济合作社与被诉的国有土地使用权出让等行政行为不具有利害关系，不具有本案的原告主体资格，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审法院未中止本案诉讼，没有同意其提出的证据真实性鉴定申请，没有对涉案证据的真实性作出鉴定，以及无故剥夺上诉人起诉书中提出的第二项诉讼请求等，请求撤销原审裁定并将本案发回重审，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 窦家应
审 判 员 杨雪清
二〇一七年三月三十日
法官助理 陈桂生
书 记 员 刘 丹