海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）海中法行终字第148号
上诉人（原审原告）海南华霖新能源建材有限公司。
法定代表人陈霖，执行董事。
委托代理人陈志强，男，1984年9月8日出生，汉族，海南华霖新能源建材有限公司职员。
委托代理人夏清波，男，1966年10月14日出生，汉族，海南华霖新能源建材有限公司总经理助理。
被上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人陈东，海口市国土资源局公务员。
上诉人海南华霖新能源建材有限公司（以下简称“华霖公司”）因与被上诉人海口市国土资源局（以下简称“海口国土局”）行政处罚决定纠纷一案，不服海口市龙华区人民法院（2013）龙行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年7月4日立案受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问当事人、合议庭评议等方式审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决认定的事实：2011年4月15日，在未经依法批准办理农用地转用、征收、出让等手续的情况下，华霖公司与海口深丰家具有限公司签订《土地租赁合同》，租赁海口市城西镇大样村的土地，该地位于沙坡公路东侧、梧桐路南侧，建设建材制品厂项目，占地面积11.819亩（7879.37平方米）。其中建筑物占地面3339.60平方米，水泥硬化占地面积216.39平方米。该项目符合海口市土地利用总体规划。2011年11月，海口国土局发现后，通过国土资源部卫星遥感监测证实华霖公司用地违法，并立案查处。通过调查落实，海口国土局认定华霖公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、条四十三条、条四十四条的规定，已构成非法占用土地。海口国土局于2012年9月26日向华霖公司送达了《行政处罚告知书》，华霖公司收到后向海口国土局提交了书面申辩，但是没有证据表明华霖公司向海口国土局提出听证申请。海口国土局依照行政处罚程序，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条规定，于2012年10月16日作出市土资执字（2012）845号《行政处罚决定书》，对华霖公司作出处罚：一、没收华霖公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；二、罚款23681.1元。该处罚决定书于2012年10月18日送达华霖公司。华霖公司不服，向海口市人民政府提出复议申请，海口市人民政府作出海府复（2012）40号《行政复议决定书》，维持海口国土局作出的845号处罚决定书。
原审法院认为：华霖公司在未经依法批准办理农用地转用、征收、出让等手续的情况下，擅自租用集体土地，并在地上建设建材制品厂项目，其行为显然违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占用土地行为。海口国土局经调查查实，依照行政处罚程序，对华霖公司作出845号处罚决定书，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。华霖公司主张海口国土局没有依法进行听证，程序违法，但是华霖公司没有举出申请听证的证据，华霖公司的这一主张原审法院不予采纳。华霖公司的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，遂作出一审判决：维持海口国土局于2012年10月16日作出的市土资执字（2012）845号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由华霖公司负担。
上诉人华霖公司上诉称：一、被上诉人作出行政处罚决定，未给予上诉人进行听证的权力，程序严重违法，可是一审法院却对上诉人申请听证事项未予认定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”，就本案而言，被上诉人在作出行政处罚告知书后，于2012年9月26日送达上诉人。上诉人于2012年9月27日向被上诉人提交《听证申请书》，要求组织听证，并提交了书面申辩材料
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关于对海口国土资源局市土资执字（2012）777号文件《海口市国土资源局行政处罚告知书》的陈述及申辩，可是被上诉人对《听证申请书》、《陈述及申辩》均拒绝签收。之后被上诉人未组织听证，便于2012年10月16日作出行政处罚决定，处罚金额高达236381.10元，远远高于行政处罚较大数额的基本标准。其行为明显违反了《行政处罚法》第四十二条：“较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，程序严重违法。一审法院认定上诉人没有举出申请听证的证据，那上诉递交的《听证申请书》、《陈述及申辩》，以及不服行政处罚而进行更费时费力的行政复议及行政诉讼难道是故意为之吗？所以上诉人认为一审法院对该项事实认定错误，应予以改判。二、被上诉人作出的行政处罚决定。上诉人认为存在程序、处罚严重违法，认定事实严重错误，具体如下：（一）、被上诉人认定上诉人“未经依法批准，擅自占用土地”，事实严重错误。2011年4月15日上诉人与海口深丰家具有限公司签订《土地租赁合同》，租用城西镇梧桐路东侧7879.37平方米土地的使用权，租赁期限自2011年4月15日起至2018年11月19日止，共计7年。此后于签订合同后第二天上诉人向海口深丰家具有限公司支付了租金。该合同是双方真实的意思表示，且不违反国家法律强制性规定，该合同是真实有效的。根据该合同的约定，上诉人合法取得了上述土地的使用权。因此，上诉人并没有“未经依法批准，擅自占用集体土地”的行为，被上诉人据此作出行政处罚决定，事实严重错误。（二）、上诉人并非行政处罚决定的行政处罚适当的行政相对人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定可知，行政处罚相对人为违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。如前所述，上诉人并无“未经依法批准，擅自占用集体土地”的行为，没有违反行政管理秩序，因此上诉人并非该处罚决定适当的行政相对人。即使上述土地存在未经依法批准，擅自占用的情况，其行政相对人也绝不可能是上诉人。理由为：根据该合同第四条第1款“租赁土地所有权属于甲方（深丰公司）”的约定和深丰公司提供给上诉人上述土地使用权证等证明材料，可知上诉人并不清楚、也无法知道上述土地存在未经依法批准，擅自占用的情况，相反上诉人已对深丰公司产生了合理信赖，原告应属“善意的第三人”，同时也是受害者。因此，上诉人并非该行政处罚决定的行政处罚适当的行政相对人。（三）、被上诉人的处罚决定违反了合理行政的行政法基本原则。合理行政原则是行政法基本原则之一，主要指行政主体的行政行为应当必要、适当。行政行为应兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。上诉人在城西镇大样村投资建厂，主要目的之一是为了活跃当地经济发展，解决村民就业，带动当地经济的发展，让当地的村民不用进城就能就近解决他们的就业问题。且上诉人将要生产的为非污染的环保砖，在为当地带来经济效益的同时，也不会对环境造成污染。上诉人在与深丰公司签订土地租赁合同后，已支付了租金，购买了机器设备，建设了厂房以及员工宿舍，招聘了员工，投入700多万元，并且行政处罚决定也显示，上诉人所建设项目完全符合海口市土地利用总体规划。且被上诉人在进行土地调查时，上诉人积极主动递交相关材料接受了调查，被上诉人作出行政处罚决定不仅要没收上诉人在上述土地上新建的建筑物和其他设施，而且对上诉人处以高达每平方米30元的罚款，是滥用行政处罚权力，不仅不利于当地经济的发展，而且会造成大量人员的失业，将严重损害当地社会公共利益，给行政机关极其负面的形象。因此，被告的行政处罚决定明显不适当，严重违反了合理行政的行政法基本原则。综上所述，被上诉人作出的市土资执字（2012）845号《海口市国土资源局行政处罚决定书》程序违法，严重侵害了原告的合法权益。根据《行政处罚法》第三条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效“。为维护上诉人的合法权益，捍卫社会的公平和正义，请求海口市中级人民法院依法撤销龙华区人民法院（2013）龙行初字第60号行政判决，认定被上诉人作出的行政处罚违法，撤销被上诉人作出的市土资执字（2012）845号《海口市国土资源局行政处罚决定书》。特提起上诉，请求依法撤销龙华区人民法院（2013）龙行初字第60号行政判决，认定被上诉人海口市国土资源局作出的市土资执字（2012）845号《海口市国土资源局行政处罚决定书》行政处罚违法，依法撤销该行政处罚。
被上诉人海口国土局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，完全符合法律规定。本案中，上诉人违法占用土地的事实是非常清楚的，证据充分，双方争议不大。上诉人强调被上诉人未组织其参加听证，属于程序违法。就此，一审程序已经充分调查，被上诉人也已向其送达处罚告知书，告知其申辩的权利，但上诉人没有任何证据证明其申请听证。故一审法院没有采纳其主张是完全符合法律规定的。二、被上诉人作出的市土资执字（2012）845号《行政处罚决定书》认定事实准确，证据充分，符合法律规定。2011年11月，被上诉人发现有人在沙坡公路东侧、梧桐路南侧未经批准动工修建建材厂房，面积近20亩。被上诉人工作人员符河、王秀芳遂向业主送达《责令停止土地违法行为通知书》要求停止违法施工，但是由于业主不在现场，被上诉人故采取留置送达，由陈江龙见证。该通知书送达后，业主并不服从被上诉人停止施工的通知，继续违法施工建设。经后续调查，该仓库户主为“海南华霖新能源建材有限公司”。根据卫星遥感21号图斑显示，上诉人华霖公司所建的厂房系违法占地。被上诉人即于2012年5月5日向上诉人送达《协助调查通知书》，要求上诉人限期持相关材料到被上诉人处接受调查。被上诉人组织了工作人员对上诉人违法用地的事实进行了进一步调查，到上诉人违法建筑所在地进行了照相，并调取了该地块的规划图进行对比，从规划图、土地利用现状局部图以及21号图斑示意图的对比，并结合实体调查，上诉人所建的厂房明显占用了农用地，该事实认定清楚无误。被上诉人遂作出市土资执字（2012）777号《行政处罚告知书》并于2012年9月26日送达给上诉人，已充分告知救济的权利。被上诉人于2012年10月26日作出市土资执字（2012）845号《行政处罚决定书》，该行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》以及海口市人大常委会《关于整治违法建筑的决定》规定。三、上诉人的行政诉讼理由不能成立，依法应不予支持。从上诉人在申辩程序中提出的上诉人用地是从深丰公司承租所得，属于善意第三人。就此，被上诉人作出的本案具体行政行为，主要针对违法用地者非法占用土地等违法行为予以制止，至于上诉人取得土地的来源之承包合同或者租赁合同是否有效的问题，不属于被上诉人管理的范畴。如果上诉人认为深丰公司的将不具有建设工厂条件的土地转租给上诉人的行为侵害其合法权利，可以通过合法途径予以救济。其善意取得土地不能成为其违法用地的理由。上诉人所占用农用地进行建设开发未经国家相关职能部门批准，其无论从何处承租土地也不能改变其违法用地的事实。也不能成为上诉人规避法律规定的借口。被上诉人的行政行为完全符合法律程序，认定的事实清楚无误，法律依据和事实依据充分。四、提请法庭注意的是，上诉人对事实清楚、证据充分的本案一再纠缠，其本意是为了拖延时间，以尽可能达到占用土地、延迟缴交罚款的目的。请法庭查明事实，依法裁判。综上，被上诉人作出的市土市资执字（2012）845号《行政处罚决定书》是在充分调取证据，清楚认定上诉人违法用地的行为后作出的具体行政行为，完全符合法律规定。上诉人的行政诉讼没有事实和法律依据，请法院查明事实，驳回上诉，维持原判。
二审中各方当事人未提交新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审所列证据随卷移交本院。二审认定的事实与一审查明事实一致。
本院认为，一、关于上诉人华霖公司上诉状称被上诉人海口国土局未给予上诉人进行听证的权利、程序严重违法的问题。法律规定行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被上诉人海口国土局向上诉人华霖公司送达了《行政处罚告知书》后，上诉人华霖公司没有证据证明其在期限内向被上诉人海口国土局递交要求听证的申请书或海口国土局拒绝签收其申请书的事实。故此，上诉人华霖公司的这一上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于上诉人华霖公司上诉状认为被上诉人海口国土局认为其“未依法批准，擅自占用土地”的事实错误和其不是行政处罚的行政相对人的问题。从本案的事实上看，涉案土地未经批准办理农用土地转用、征收、出征等手续的情形下，上诉人华霖公司擅自与案外人租赁农村集体土地，其实际上在涉案土地上建设建材制品厂项目违法用地，已构成非法占地行为。上诉人华霖公司的非法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应当和必须承担行政处罚责任。上诉人华霖公司的此上诉理由亦不能成立，本院不予支持。三、关于上诉人华霖公司上诉状提出的被上诉人海口国土局作出的行政处罚决定不合理、处罚过重明显不适当的问题。本院认为被上诉人海口国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出的行政处罚决定合理、合法、适当；不存在滥用行政处罚权力的问题。综上，被上诉人海口国土局对上诉人华霖公司的非法占地行为作出的行政处罚决定合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人华霖公司的上诉请求，没有事实根据和法律依据，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南华霖新能源建材有限公司
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
代理审判员 何 芳
代理审判员 钟 山
二〇一三年八月六日
书 记 员 黄清海