安徽省涡阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）涡刑初字第00611号
公诉机关安徽省涡阳县人民检察院。
被告人于水，男，1968年5月26日出生，安徽省涡阳县人，回族，大专文化，中共党员，任涡阳县国土资源局执法监察大队大队长，住涡阳县城关街道建新三巷120-51号。因涉嫌玩忽职守罪，于2014年5月14日被安徽省亳州市谯城区人民检察院取保候审，同年6月5日被涡阳县人民检察院取保候审，同年11月6日被涡阳县人民法院取保候审。
辩护人荆维功，安徽皖杰律师事务所律师。
被告人张建军，男，1981年10月8日出生，安徽省涡阳县人，汉族，大专文化，2007年12月任涡阳县国土资源局城关执法监察中队队长，2011年12月任涡阳县国土资源局执法监察大队副大队长；住涡阳县城关街道金三角新村四�楼301室。因涉嫌玩忽职守罪，于2014年5月14日被安徽省亳州市谯城区人民检察院取保候审，同年6月5日被涡阳县人民检察院取保候审，同年11月6日被涡阳县人民法院取保候审。
辩护人张芳春，安徽黄淮海律师事务所律师。
安徽省涡阳县人民检察院以涡检公诉刑诉（2014）542号起诉书指控被告人于水、张建军犯玩忽职守罪，于2014年11月4日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。涡阳县人民检察院指派检察员孟晓梅出庭支持公诉，被告人于水及其辩护人荆维功、被告人张建军及其辩护人张芳春到庭参加了诉讼。期间退回补充侦查一次，现已审理终结。
涡阳县人民检察院指控：2006年9月，涡阳县国土资源局执法监察大队发现正在进行建设的康宁苑小区（原涡阳县粮油食品厂土地）系侯少军等人正在进行商业�发建设，同上改变土地用途，将工业用地改变为商住用地。涡阳县国土资源局遂对侯少军进行了行政处罚，即罚款349500元，限15日内重新签订土地使用权出让合同。2006年11月，侯少军缴纳了罚款，同期委托涡阳县土地矿产评估事务所对该宗土地进行评估。被告人于水在侯少军未重新签订土地使用权出让合同、未补缴土地出让金的情况下，对侯少军后续进行的商业开发建设行为不进行制止、不汇报。2007年10月，亳州市国土局发函了解该宗土地处理情况时，被告人于水以侯少军已经缴纳罚款、正在办理评估出让程序中回复，并没有采取必要的措施督促侯少军履行补办土地出让手续。侯少军的违法建设自2006年开始一直延续至2010年年底商业开发完成，并建成康宁苑小区。
被告人张建军在自2007年12月任涡阳县国土资源局城关执法监察中队队长期间，发现康宁苑小�的建设开发属于没有合法土地手续而进行的建设，系违法用地，但没有进行制止、报告，直至康宁苑小区的建设完成。
由于康宁苑小区没有合法的土地使用手续，购买康宁苑小区房屋的业主无法办理房屋产权证，引起业主不满，并多次上访。
2014年1月涡阳县政府为此事召开专题会议研究，同意县国土局按2008年2月的时间节点为康定苑小区补办工业用地变更为商住用地出让手续。2008年2月的时间节点该宗土地评估总地价为600.20万元，土地出让金差价316.28万元。
2014年5月21日，土地出让金差价316.28万元全额补缴挽回。
为证实指控的犯罪事实，公诉机关当庭宣读和出示了被告人供述与辩解，证人周宗杰、董朝阳、张虎、胡琦、孙利君、郭敏、李涛、王正礼、杨伟、许震、董怀阳、赵红、潘超等人的证言，书证关于查处对侯少军土地违法案件情况的说明、关于涡阳县国土资源监察大队案件查处情况汇报、涡阳县国土局关于对粮食五店、侯少军二宗土地违法案件的情况说明、于水户籍信息、张建军户籍信息、涡阳县住建委有关涡阳县粮油食品厂建设工程有关材料、2008年2月26日土地估价报告等证据。据此认为，被告人于水、张建军的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定构成玩忽职守罪，提请依法判处。
被告人于水辩称：起诉书对我指控不是事实，有以下几点能够证明我没有玩忽职守：1、我认真履行了监察职责，对侯少军违法用地进行了行政处罚，并责令其限期重新签订土地使用权合同。2、征收土地出让金不是监察大队的业务范围。3、对侯少军违法用地的查处情况分别向市国土资源局及市局执法监察大队作了书面汇报。4、2007年县纪委认定该宗土地违法行为�处已经结案。5、城市规划区建设由县建委监管，且县建委已经给侯少军办理了合法建设手续。综上所述几点，我的行为不构成玩忽职守罪。
被告人于水的辩护人主要辩护意见：1、被告人于水没有玩忽职守行为，其已经履行了工作职责；对侯少军违法用地行为进行查处，并汇报给李涛局长，由李涛局长签字立案，后作出行政处罚决定，罚款依法得到收缴，后由分管局长签字结案。2、没有任何法律规定可以认定被告人于水玩忽职守，该案事发有因。该宗土地已由县建委于2006年就给办理了规划许可证、施工许可证、选址意见等合法手续；其施工许可证上明确载明商住楼。显然，制止侯少军“违法建设”行为，只能是县建委作出，没有任何法律规定土地监察部门有权实施对该违法行为的终止。3、本案没有给国家造成财产损失，侯少军已于2014年5月21日按照县纪委的要求补交了316.28万元的土地出让金。4、从犯罪的构成要件上看，被告人于水也不构成玩忽职守罪。于水在主观上既没有疏忽大意，也没有过于自信，在客观方面也不存在违反工作纪律、不尽职责，给国家造成重大损失的行为；故被告人于水不构成玩忽职守罪，请求依法宣告其无罪。
被告人张建军辩称其任涡阳县国土资源局执法监察大队城关执法监察中队中队长期间，不是具体办理侯少军（康宁苑小区项目）违法用地的办案人，从该案的立案、调查、处罚到结案，其始终没有参与，也没有人安排其对侯少军违法用地进行监管查处，按业务分工，补办土地出让手续也不属于城关执法监察中队的业务范围，更何况国土部门只负责对土地进行查处，地上建筑物属于建委管理，侯少军在此之前已经办好了规划许可证、施工许可证、选址意见书等合法手续，城关�法监察中队没有权利对已经批准的合法建筑物进行查处监管，因此没有证据证明其监管不力，故不构成玩忽职守罪。
被告人张建军的辩护人主要辩护意见：起诉书指控被告人张建军涉嫌玩忽职守罪证据不足，指控罪名不能成立，应当依法宣告张建军无罪。主要理由如下：1、2006年侯少军没有及时办理土地出让合同的行为与张建军的履职行为没有法律上的因果关系。涡阳县国土资源局对侯少军作出行政处罚决定，罚款依法得到收缴后，于2006年11月6日结案，张建军在该案结案后才任城关执法监察中队中队长。2、被告人张建军在侯少军取得规划许可证、施工许可证、选址意见书等合法手续后，无权阻碍侯少军（康宁苑小区项目）施工。3、2006年侯少军没有及时办理土地出让合同的行为并没有造成国家资产的流失，反而为国家多创收了220余万元。
经审�查明：2006年9月，涡阳县国土资源局执法监察大队发现正在进行建设的康宁苑小区（原涡阳县粮油食品厂土地）系侯少军等人正在进行商业开发建设，同时改变土地用途，将工业用地改变为商住用地。涡阳县国土资源局经局长李涛签字批准对该宗违法用地进行立案查处，并作出（2006）第45号行政处罚决定书，对侯少军进行了行政处罚，即罚款349500元，限15日内重新签订土地使用权出让合同。2006年11月，侯少军缴纳了罚款，同期委托涡阳县土地矿产评估事务所对该宗土地进行评估；涡阳县国土资源局执法监察大队对侯少军违法用地处以349500元的罚款收缴后，由女子监察中队孙利君、郭敏拟写结案报告，报分管局长董朝阳签字于2006年11月6日结案。因该宗土地由涡阳县建委于2006年就给侯少军办理了选址意见、规划许可证、施工许可证等建设手续（施工许可证上载明为商�楼），被告人于水在侯少军未重新签订土地使用权出让合同、未补缴土地出让金的情况下，对侯少军后续进行的商业开发建设行为不积极进行制止。2007年10月，亳州市国土局发函了解该宗土地处理情况时，被告人于水以侯少军已经缴纳罚款、正在办理评估出让程序中回复，没有采取必有效的措施督促侯少军履行补办土地出让手续。侯少军等人的康宁苑小区建设项目自2006年开始一直延续至2010年年底完成商业开发。
被告人张建军在自2007年12月任涡阳县国土资源局城关执法监察中队队长期间，发现康宁苑小区的建设开发属于没有合法土地手续而进行的建设，系违法用地，但没有进行制止、报告，直至康宁苑小区的建设完成。
由于康宁苑小区没有合法的土地使用手续，购买康宁苑小区房屋的业主无法办理房屋产权证，引起业主不满，并多次上访。
2014年1月，涡阳县政府为此事召开专题会议研究，同意县国土局按2008年2月的时间节点为康定苑小区补办工业用地变更为商住用地出让手续。2008年2月的时间节点该宗土地评估总地价为600.20万元，土地出让金差价316.28万元。
2014年5月21日，土地出让金差价316.28万元全额补缴挽回。
认定上述事实的证据有：
书证被告人于水、张建军的户籍证明、简历及任职文件，分别证明被告人于水、张建军的基本情况及身份，均系国家机关工作人员。
土地资源违法案件卷宗，证明涡阳县国土资源局对侯少军（康宁苑小区）非法买卖土地、改变土地用途进行巡查、行政处罚至结案的过程。
3、土地估价报告二份，证明该宗土地2006年9月评估总地价为333.51万元，2014年3月评估总地价为600.20万元，土地出让金差价316.28万元。
4、�人周宗杰的证言，证实其担任食品厂厂长期间经手将食品厂划拨土地变卖给侯少军的事实情况。
5、证人张虎的证言，证实办理土地出让的程序和康宁苑小区因违法用地被国土资源局执法监察大队行政处罚的情况及康宁苑小区应该补交土地出让金310余万元的事实情况。
6、证人胡琦的证言，证实其参与侯少军等人购买食品厂土地并进行开发的事实经过和因违法用地被国土资源局执法监察大队查处的情况及补交土地出让金的事实情况。
7、证人孙利君的证言，证实对违法用地的处理程序及其参与组卷对康宁苑小区进行行政处罚的事实经过。
8、证人郭敏的证言，证实对违法用地的处理程序及其参与组卷对康宁苑小区进行行政处罚的事实经过。
9、证人李涛的证言，证实其签批对康宁苑小区违法用地行政处罚决定书事实情�及国土资源局执法监察大队有义务督促康宁苑小区重新签订土地出让合同和交纳土地出让金的事实情况。
10、证人王正礼的证言，证实对违法用地的处理程序及当时李涛局长在离任时安排康宁苑小区违法用地要按历史遗留问题来处理的事实情况。
11、证人董朝阳的证言，证实其在担任国土局副局长时对康宁苑小区违法用地罚款到位后签字结案的事实情况。
12、证人杨伟的证言，证实其在涡阳县国土资源局城关中心所任职期间没有参加查处康宁苑小区违法用地问题的事实情况。
13、证人许震的证言，证实其在涡阳县国土资源局城关中心所工作，经查阅2009年、2010年巡查记录、台帐，没有针对康宁苑小区项目的检查记录。
14、证人董怀阳的证言，证实其在涡阳县行政服务中心国土局服务窗口工作，经查2006年以来政务中心�土局服务窗口没有受理关于原涡阳县粮油食品厂该宗土地的出让手续的申请事实情况。
15、证人赵红的证言，证实其在涡阳县国土资源局办公室负责印章管理工作及有关材料盖印的程序。
16、证人潘超的证言，证实对土地价格进行评估的程序及2008对涡阳县粮油食品厂该宗土地进行评估的事实情况。
17、书证“涡阳县国土资源局关于对粮食五店、侯少军二宗土地违法案件的情况说明”，证实涡阳县国土资源局对侯少军违法用地查处情况于2007年10月31日形成书面汇报材料向亳州市土地资源局汇报的事实。
18、书证涡阳县国土资源局（2006）第45号行政处罚决定书，证实对侯少军（康宁苑小区建设项目）违法用地的行政处罚有两项内容：1、处以非法所得2330000元15%的罚款，计罚349500元；2、限你（侯少军）15日内依据《中华人民共和国城市房地产管理法》四十三条的规定，重新签订土地使用权出让合同。
19、书证案件结案报告，证实涡阳县国土资源局执法监察大队对侯少军违法用地处以349500元的罚款收缴后，由女子监察中队孙利君、郭敏拟写结案报告分管局长董朝阳签字于2006年11月6日结案的事实。
20、书证“涡阳县国土资源局执法监察大队案件查处情况汇报”，证实涡阳县国土资源局执法监察大队对侯少军违法用地查处情况于2007年6月28日形成书面汇报材料向亳州市土地资源局监察大队汇报的事实。
21、书证涡阳县粮油食品厂工商登记，证实涡阳县粮油食品厂企业基本信息情况。
22、书证建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证，证实涡阳县建委对侯少军（康宁苑小区项目）建设项目在2006年6月已经办理了建设工程选址意见书、�设用地规划许可证、建设工程施工许可证等建设手续。
23、书证涡阳县国土资源执法监察巡查登记表，证实涡阳县国土资源执法监察大队2008年对全县违法用地巡查登记表中没有对康宁苑小区项目的巡查记录。
24、书证报纸公告，证实涡阳县国土资源局于2014年4月1日对侯少军（康宁苑小区项目）改变土地用途补缴土地出让金差价结果的公示情况。
25、书证涡阳县委县政府督查中心人民网网友留言办理呈批单，证实涡阳县委县政府督查中心对网友留言“康宁苑小区不给办理房产证”批办情况及涡阳县房地产管理局对该问题的回复情况。
26、书证“申请”，证实涡阳县粮油食品厂于2013年12月25日向涡阳县国土资源局申请重新办理土地出让合同的情况。
27、书证国土资源局关于明确中心所组成人员及工作职务通知，证实涡阳�国土资源局2007年12月20日对城关国土资源中心所组成人员及工作职务的调整情况。
28、书证调整领导班子成员工作分工的通知，证实涡阳县国土资源局于2010年2月21日下发文件对班子成员进行分工的情况。
29、书证涡政办（2011）68号文件，证实涡阳县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的主要事实情况。
30、书证涡编（2003）9号文件，证实涡阳县国土资源局土地监察队更名为“涡阳县国土资源局执法监察大队”及执法监察大队履行的职责。
31、书证涡阳县监察局涡监字（2012）4号文件，证实贯彻落实《涡阳县查处城市规划区内违法建设暂行办法》监察方案的主要情况。
32、书证涡阳县涡政（2010）77号文件，证明涡阳县人民政府关于改变土地用途、建筑容积率及未按土地出让合同的约定进行建设的处理意见的主�内容。
33、被告人于水的供述与辩解，称其任国土资源局执法监察大队队长期间，对侯少军（康宁苑小区项目）违法用地进行查处、汇报、履职及结案的事实过程。
34、被告人张建军的供述与辩解，称其任涡阳县国土资源局执法监察大队城关执法监察中队中队长期间，不是具体办理侯少军（康宁苑小区项目）违法用地的办案人，从该案的立案、调查、处罚到结案，其始终没有参与，也没有人安排其对侯少军违法用地进行监管查处，按业务分工，补办土地出让手续也不属于城关执法监察中队的业务范围。
以上证据，已当庭质证、核实，应予确认。
本院认为：被告人于水、张建军身为国家机关工作人员，不认真履行土地执法监察职责，对侯少军违法用地行政处罚的内容（限期重新签订土地使用权出让合同补缴土地出让金）没有尽到监察督办责任，致使国家巨额土地出让金长期得不到收缴，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立，予以支持。对于被告人于水、张建军及辩护人提出其无罪的辩解、辩护意见，经查被告人于水、张建军在明知侯少军（康宁苑小区项目）土地没有补签出让合同、没有补缴出让金的情况下仍让其继续施工，使康宁苑小区于2010年年底完成商业开发，致使国家巨额土地出让金差价300余万元长期得不到及时收缴，故对被告人于水、张建军及辩护人的无罪辩解、辩护意见，不予采纳。鉴于本案侯少军（康宁苑小区项目）没能及时补缴土地出让金的结果是由建委为康宁苑小区项目提前办理了施工许可证等建设手续、国土资源局内部机构分工不明确、国土资源局与县住城建委监管职责不明确等多种原因造成的，且该宗土地出让金差价已经足额挽回，被告人于水、张建军的犯罪情节轻微，故可对其免予刑事处罚。根据本案的具体情节，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第三十七条，第六十一条之规定，判决如下：
一、被告人于水犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人张建军犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向安徽省亳州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 张会风
审判员 蒋召朗
审判员 武 磊
二〇一五年六月十日
书记员 张雨晨