湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第186号
上诉人（原审原告）唐朝晖。
被上诉人（原审被告）祁阳县公安局。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人张继聘，系祁阳县公安局副局长（特别授权）。
委托代理人ＸＸ生，系祁阳县公安局法制办教导员。
被上诉人（原审被告）永州市公安局，住所地永州市冷水滩区育才路66号。
法定代表人刘新良，该局局长。
委托代理人刘曙，系永州市公安局法制支队民警。
上诉人唐朝晖因诉被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局治安行政处罚、行政复议一案，不服祁阳县人民法院于二○一五年八月二十四日作出的（2015）祁行初字第15号行政判决，于2015年9月21日向祁阳县人民法院提交上诉状，本院于2015年11月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、王焕江组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年11月23日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局的法定代表人因事未到庭外，上诉人唐朝晖，被上诉人祁阳县公安局的委托代理人张继聘、ＸＸ生，被上诉人永州市公安局的委托代理人刘曙，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2015年1月28日，系湖南省召开省人民代表大会、省政协工作会议的“两会”期间。原告唐朝晖在此期间携带上访资料于2015年1月28日16时许，到长沙枫林宾馆即人大代表驻地上访，扰乱了公共场所秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，故被告祁阳县公安局作出祁公（民）决字（2015）第0309号公安行政处罚决定（以下简称《0309号处罚决定》），决定对唐朝晖行政拘留十日。原告唐朝晖不服，向被告永州市公安局申请行政复议，永州市公安局于2015年4月23日作出永公复决字（2015）第20号行政复议决定（以下简称《20号复议决定》），维持了《0309号处罚决定》。
原判认为：被告祁阳县公安局作出的《0309号处罚决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；被告永州市公安局作出的《20号复议决定》合法。原告唐朝晖请求撤销《0309号处罚决定》和《20号复议决定》的理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告唐朝晖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐朝晖负担。
宣判后，原审原告唐朝晖不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：2015年1月28日上诉人在长沙市走亲戚去岳麓公园散步，见大门口外有一个全省两会群众来访接待室，就去咨询国家政策，被祁阳县政府工作人员强行带回。祁阳县公安局捏造事实，认定上诉人非正常上访、扰乱公共场所秩序，非法拘留上诉人十日。被上诉人一审提交的证据，均是无法律效力的空洞文书，不能作为定案依据。本案无证据证明上诉人有违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、《公安机关办理行政案件程序规定》第三条的规定，治安管理处罚必须以事实为依据。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条及《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第二条的规定，对上诉人唐朝晖的行为，应不予处罚。请求二审法院撤销原审判决，撤销《0309号处罚决定》、《20号复议决定》，赔偿上诉人一切损失，恢复名誉。
被上诉人祁阳县公安局答辩称：1、唐朝晖扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。2015年1月28日16时许，唐朝晖在湖南省“两会”期间与陈国英、王三援、陈勇、谢六生等人到湖南省人大代表驻地（长沙市岳麓区枫林宾馆门口）采用吵闹方式进行非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。以上事实有受案登记表、唐朝晖的陈述及陈国英、王三援、陈勇、谢六生等人的证言、祁阳县驻省两会值班人员的证明及值班记录等证据证实。2、祁阳县公安局依法进行了受案、传唤、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，并充分听取了当事人的陈述和申辩，该案查处符合法定程序。3、唐朝晖的行为属于信访活动中扰乱公共场所秩序的行为，违反了《信访条例》的相关规定，祁阳县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚合法适当。
被上诉人永州市公安局辩称，唐朝晖在湖南省“两会”期间，携带上访材料越级到省人大代表驻地非正常上访，扰乱公共场所秩序，被祁阳县驻省维稳工作人员接回。该案事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明：上诉人唐朝晖以“祁阳县政府违规改制、挪用改制单位职工的基本生活费和社会保险金以及安置补偿不到位”为由，于2015年1月28日16时许，与陈国英、王三援、陈勇、谢六生等人在长沙市岳麓区枫林宾馆（湖南省两会期间省人大代表驻地）非正常上访，被祁阳县驻省维稳工作人员接回。祁阳县公安局认为唐朝晖的行为扰乱了该地区的公共场所秩序，于2015年1月29日作出《0309号处罚决定》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对唐朝晖行政拘留十日。上诉人唐朝晖不服申请行政复议，永州市公安局依法受理并经书面审查，认为《0309号处罚决定》事实清楚，证据充分，程序合法，于2015年4月23日作出《20号复议决定》，决定维持了《0309号处罚决定》。唐朝晖仍不服，诉至法院，请求撤销《0309号处罚决定》、《20号复议决定》，赔偿上诉人一切损失，恢复名誉。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表及回执；2、关于唐朝晖、陈国英等人扰乱公共场所秩序案的综合材料；3、到案经过；4、祁阳县驻省两会值班人员证明；5、唐朝晖的询问笔录；6、行政处罚审批表及行政处罚告知笔录；7、行政拘留家属通知书及回执等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人祁阳县公安局作出的《0309号处罚决定》及被上诉人永州市公安局作出的《20号复议决定》是否合法。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。唐朝晖反映“祁阳县政府违规改制、挪用改制单位职工的基本生活费和社会保险金以及安置补偿不到位”等问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求。唐朝晖并未提供证据证实其按《信访条例》依法逐级到有权处理信访事项的机关或组织反映信访事项。唐朝晖采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，在湖南省“两会”（重大会议）期间，在省人大代表驻地长沙市岳麓区枫林宾馆非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人祁阳县公安局在法定职权范围内作出的《0309号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。2015年1月28日16时许，唐朝晖在湖南省“两会”期间，在省人大代表驻地枫林宾馆非正常上访。有受案登记表及回执、关于唐朝晖、陈国英等人扰乱公共场所秩序案的综合材料、到案经过及祁阳县驻省两会值班人员证明、行政处罚审批表及行政处罚告知笔录、唐朝晖的询问笔录、行政拘留家属通知书及回执等系列证据，形成证据链，足以认定唐朝晖非正常上访的行为违法，扰乱了公共场所秩序，应予处罚。上诉人提出“上诉人只路过枫林宾馆进去咨询政策，被上诉人提供的证据全是空洞文书，没有证据证实上诉人有扰乱公共场所秩序的违法行为”的理由，不能成立，本院不予采信。被上诉人祁阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的《0309号处罚决定》合法适当。永州市公安局作出《20号复议决定》，决定维持《0309号处罚决定》正确。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回唐朝晖的诉讼请求正确。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐朝晖承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
审 判 员 王焕江
二〇一五年十二月二十九日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。