中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6897号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周吉平。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）旷丽。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周容平。
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）周欣秋。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）涟源市人民政府。住所地：湖南省涟源市人民中路。
法定代表人刘杰，市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市娄底大道***号。
法定代表人杨懿文，市长。
第三人涟源市桥头河镇花枝村村民委员会。住所地：湖南省涟源市桥头河镇花枝村。
法定代表人周连民，村委会主任。
再审申请人周吉平、旷丽、周容平、周欣秋（以下简称周吉平等人）因诉被申请人涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）、娄底市人民政府（娄底市政府）、第三人涟源市桥头河镇花枝村村民委员会（以下简称花枝村委会）土地征收及复议决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年5月22日作出的(2016)湘行终1319号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
为建成长沙、韶山、娄底高速公路（以下简称长韶娄高速公路），2010年9月6日，国土资源部办公厅作出国土资厅函（2010）927号复函，同意长韶娄高速公路控制工期单体工程先行用地。该项目在涟源市境内征地拆迁共涉及到桥头河镇等三个乡镇及花枝村等29个行政村。2011年7月15日，湖南省人民政府对长韶娄高速公路（娄底段）作出（2011）政国土字第895号农用地转用、土地征收审批单。2011年8月2日，涟源市政府发布涟政土工（2011）23号《涟源市政府征地公告》，并于8月5日进行张贴。2011年11月25日，涟源市政府发布《征地补偿安置方案公告》并进行张贴。周吉平等人系涟源市桥头河镇花枝村周家组世居户，属于该工程项目用地范围内。周欣秋与大儿子周日平（媳妇旷丽）、二儿子周吉平、女儿周容平居住在一起，房屋土地登记使用权人为周欣秋，当时全家共四户13人。2011年4月30日，周欣秋与涟源市国土局签订了房屋拆迁协议书，拆迁安置补偿费（包括房屋补偿费、三通一平及超深基础补偿费、附属物补偿费及13人搬家过渡费等）共计225475元，该笔补偿款存入农村信用社周欣秋专户。2011年5月27日，周欣秋领取该存折。2011年6月3日，花枝村委会与涟源市国土局签订征收土地协议，并领取补偿款。其中周欣秋户（包括旷丽与周容平）共有水田2.156亩、旱土0.929亩在此项目中被征收，其在花枝村共领取土地补偿费123278元；周吉平有0.619亩承包水田也在此项目中被征收，其在花枝村领取土地补偿费21186元；二人领取的补偿费中均包含50元的丈量工资。2011年5月下旬，土地登记使用权人为周欣秋与周吉平、旷丽、周容平共同居住的房屋被拆除，当时周欣秋与周吉平在拆迁现场；5月底，旷丽和周容平也知道房屋已被拆迁的事实。周吉平、旷丽、周容平为房屋拆迁之事不断上访，于2015年9月23日通过政府信息公开方式知道涟源市政府组织实施长韶娄高速公路征收花枝村土地的有关情况，并于当日向娄底市政府提出行政复议申请，请求确认涟源市政府组织实施长韶娄高速公路征地过程中，征收周吉平等人承包的集体土地和拆除周吉平等人共同所有的房屋且未将其房屋后栋纳入红线范围内进行整体拆除行为违法并赔偿损失。娄底市政府当日受理后，因情况复杂，于2015年11月18日经负责人批准延期审理期限三十日。2015年12月16日，娄底市政府作出娄府复决字（2015）41号行政复议决定（以下简称41号复议决定），以周吉平、旷丽、周容平超过复议期限为由，驳回其的复议申请，并于2015年12月21日邮寄送达给周吉平等人。在此期间，周吉平、旷丽、周容平于2015年12月2日起诉涟源市政府组织实施长、韶、娄高速公路征地、拆迁房屋违法，2015年12月4日起诉娄底市政府行政不作为。2016年1月7日，周吉平、旷丽、周容平提起本案行政诉讼，请求撤销41号复议决定，确认涟源市政府先行组织实施、组织实施长韶娄高速公路用地项目征地、征地拆迁补偿安置等行为违法，责令涟源市政府赔偿经济损失100万元。
另查明，周容平住址为娄底市××区××办事处××组，系非农业户口，在周欣秋集体土地承包经营权证中有集体土地。周吉平、旷丽在本组另有宅基地也已另建新房，周欣秋夫妇现与旷丽夫妇居住在一起。
娄底市中级人民法院(2016)湘13行初1号行政裁定认为，花枝村委会于2011年6月3日与涟源市国土局签订征收土地协议，并领取和分发补偿款，且该协议中被征收的只涉及集体土地，未涉及房屋，土地所有权人为××桥头河镇花枝村。周吉平、旷丽、周容平以其个人名义起诉土地征收行为，不符合行政诉讼原告主体资格要求。关于周吉平、旷丽、周容平共同居住的房屋拆迁补偿安置问题。因该房屋土地登记使用权人为周欣秋，而周欣秋与涟源市国土局于2011年4月30日签订房屋拆迁协议，并于5月27日领取该房屋的拆迁安置补偿款225475元，且2011年5月下旬拆除该房屋时，周吉平与周欣秋都在拆迁现场，当月底旷丽和周容平也知道房屋已被拆迁的事实。因此，周吉平、旷丽、周容平在2011年6月就知道和应当知道其共同居住的房屋被拆迁的事实，其于2015年12月2日才提起诉讼，早已超过2年的起诉期限。周吉平等三人于2015年9月23日申请娄底市政府对土地征收和房屋拆迁的行为行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的复议申请期限，且该行政复议程序并不违法。故娄底市政府作出的41号行政复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第二项之规定，驳回周吉平、旷丽、周容平对涟源市政府的起诉；驳回周吉平、旷丽、周容平对娄底市政府的诉讼请求。周吉平等人不服一审裁判，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终1319号行政判决认为，一审认为周吉平、旷丽、周容平以其个人名义起诉土地征收行为，不符合行政诉讼原告主体资格要求，并以此裁定驳回其起诉符合法律规定。周吉平、旷丽、周容平于2015年9月23日申请娄底市政府对土地征收和房屋拆迁的行为行政复议，娄底市政府以申请超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的复议申请期限为由，作出41号复议决定，驳回周吉平、旷丽、周容平的行政复议申请，该行政复议程序并不违法且无不当。周吉平、旷丽、周容平、周欣秋2011年5月底就知道或应当知道房屋被拆的事实，其于2015年12月2日才提起诉讼，已超过2年的起诉期限。一审依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，并以周吉平、旷丽、周容平超过诉讼时效为由，判决驳回诉讼请求，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审裁判。
周吉平等人申请再审称：1.一、二审认为本案已过起诉期限，系事实认定不清，采信证据错误，缺乏法定依据。涟源市政府未经依法公告、确认等程序，剥夺申请人知情权，申请人仅仅知道是承包地基本农田在2011年被长韶娄高速公路业主单位占用修路，在同年5月被长韶娄业主拆除共体的前栋，8月村组长告知长韶娄业主下发钱，才领了21186元补偿款，而对于该具体行政行为内容一概不知。2.一、二审认为申请人不是本案适格原告，是认定事实不清，采信证据错误，缺乏法定依据。申请人所承包的土地及房屋被涟源市国土资源局征收拆迁，与涟源市政府先行组织实施长韶娄高速公路用地项目征地拆迁补偿安置等具体行政行为有着法律上的利害关系。3.一、二审违反法律规定的诉讼审判程序。4.本案未超过行政复议申请期限。申请人不知道该具体行政行为内容，于2015年9月3日得到申请人向涟源市国土局政府公开申请信息的两公告等具体行为内容，在当月就依法申请复议，未超过法定的60日复议申请期限。请求撤销一、二审裁判，撤销娄底市政府作出的41号复议决定；确认涟源市政府先行组织实施长韶娄高速公路用地项目征地拆迁补偿安置等行政行为违法；判令涟源市政府赔偿损失100万元及精神损害费，偿还宅基地。
涟源市政府答辩称：1.长韶娄高速公路建设项目征地合法，所有步骤都是按法定程序进行的。2.长韶娄高速公路建设项目拆迁安置合法。该府拆迁人与申请人充分协商，签订房屋拆迁协议，申请人也签字认可并领取拆迁补偿款。3.申请人提起行政诉讼已超过法定起诉期限，申请人于2011年就参与征地实物量的调查，领取征地补偿费用和拆迁安置补偿费用，且均知道房屋被拆迁的事实，而其直到2015年才起诉，明显超过两年的法定起诉期限。请求维持一、二审裁判，驳回申请人的再审申请。
娄底市政府及花枝村委会均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，在行政诉讼中就是起诉应当指向一个明确的被诉行政行为。人民法院受理行政案件，应当要求原告明确对征地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，笼统对征地行为提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形，经释明当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，周吉平等人在一审提出的诉讼请求为“确认涟源市政府先行组织实施长韶娄高速公路用地项目征地、征地拆迁补偿安置等具体行政行为违法，组织实施长韶娄高速公路用地项目征地、征地拆迁补偿安置等具体行政行为违法”，在二审上诉状中周吉平等人称“诉求为确认涟源市政府组织实施长韶娄高速公路土地征收、房屋拆迁等一系列具体行政行为违法”，该具体行政行为包括：征收决定、征收公告、安置公告、土地丈量，签订土地补偿协议、房屋拆迁等一系列行为。周吉平等人的诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的受理条件，一审应当予以释明并要求其予以明确。但一审未予以释明，而是直接将周吉平等人的该项诉讼请求确定为“土地征收行为”及“周吉平、旷丽、周容平共同居住的房屋拆迁补偿安置问题”，确有不当。周吉平等人在一、二审过程中并未对一审法院确定的诉讼请求提出异议，应视为对法院对其诉讼请求予以固定的认可，一、二审进而对两项诉讼请求作出裁判，并未影响周吉平等人的诉权行使。
周吉平等人诉请确认涟源市政府土地征收行为违法，如前所述，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一、二审裁定对该诉讼请求驳回起诉，处理结果并无不当，应予维持。2011年4月30日周欣秋与涟源市国土局签订房屋拆迁协议，该协议上已写明“因长韶娄高速公路建设需要，甲方（涟源市国土资源局）受涟源市政府指派与乙方（周欣秋）协商拆迁补偿事宜”，周欣秋于同年5月27日领取拆迁安置补偿费。2011年5月案涉房屋被拆除，周欣秋与周吉平在拆迁现场，之后旷丽和周容平也知道房屋已被拆迁的事实。故周吉平等人至迟在2011年5月底已经知道其房屋予以拆迁安置的事实，但其到2015年12月才提起诉讼，已明显超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年法定起诉期限。一、二审裁定驳回对房屋拆迁补偿安置问题的起诉，事实清楚，适用法律正确，亦应予以维持。二审判决对于行政诉讼中的起诉期限以“诉讼时效”描述不妥，本院予以指正。周吉平等人提出的确认涟源市政府土地征收及房屋拆迁安置行为违法的诉讼请求，被裁定驳回起诉，故一并提出的赔偿请求亦不能成立，亦应予以驳回起诉。一、二审裁判未对该赔偿诉讼请求作出裁判，确有不当，但并未对周吉平等人的实体权益产生影响，尚不构成引起再审的法定事由。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。如前所述，周吉平等人在2011年5月已经知道其案涉房屋被拆迁安置的事实；同年6月周欣秋、周吉平分别在花枝村委会领取土地补偿费，且费用中包含丈量土地的工资，周吉平等人对于其土地被征收的事实也是知道的。周吉平等人于2015年9月3日提起行政复议申请，明显超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的提出行政复议申请的期间。娄底市政府据此作出41号复议决定，驳回行政复议申请，证据确凿，程序合法，应予维持。一、二审判决驳回周吉平等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
需要指出的是，一审将周吉平等人对娄底市政府、涟源市政府的数个诉讼请求予以合并审理，并在裁判中分别作出相应的实体判决和程序性驳回起诉裁定，减少当事人诉累，节约司法资源，提高司法效率，本院予以支持。但是在裁判文书中既有程序性裁定又有实体判决的情形下，应以“行政判决”作为裁判文书的形式为宜。
综上，周吉平等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回周吉平、旷丽、周容平、周欣秋的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 奚向阳
审判员 龚 斌
二〇一七年十一月三十日
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政复议法
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。