山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1406号
上诉人（原审原告）赵金德，男，1969年5月26日出生，汉族，住山东省曲阜市。
被上诉人（原审被告）曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋中路1号。
法定代表人彭照辉，代市长。
委托代理人徐明莉，山东曲圣地律师事务所律师。
委托代理人张西峰，曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部办公室工作人员。
上诉人赵金德因诉曲阜市人民政府房屋搬迁安置协议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年5月30日作出的(2015)济行初字第461号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
上诉人赵金德向原审法院诉称：其在曲阜市尼山镇黄土村有合法的宅基地及房屋，宅基地面积324平方米，房屋140.13平方米，砖混结构，一层，南朝向。2012年9月，被告以进行尼山圣境文化旅游项目的名义要求原告与之签订了《房屋搬迁安置补偿协议》。原告认为，原、被告签订的《房屋搬迁安置补偿协议》违反法律规定，缺乏合法依据，应属无效，故诉至法院，要求确认曲阜市人民政府与赵金德于2012年9月27日签订的《房屋搬迁安置协议》无效。
原审法院查明，为建设尼山文化旅游度假区，济宁市人民政府于2010年9月26日成立济宁市筹建尼山文化旅游度假区领导小组，2012年1月5日，专家评审委员会评审通过《尼山文化旅游度假区总体规划》，2012年12月31日山东省人民政府批准将曲阜市董庄乡屈家村、南辛镇黄土村、王庄镇王庄村建设用地征收，2012年3月19日，曲阜市人民政府成立曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部，并与同年9月7日制定了《尼山圣境文化旅游项目建设工程搬迁安置补偿实施方案》。原告在曲阜市尼山镇黄土村有宅基地及房屋一处，2012年9月27日曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部与原告签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，原告于同日交房。
原审法院经审查认为,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，赵金德与曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部于2012年9月27日签订《房屋拆迁安置补偿协议》，原告应于该时间起就已明确知道被诉行政行为的内容，原告于2015年12月22日提起诉讼，显然已经超过2年的起诉期限。原告主张2015年5月份涉及行政协议的行政案件才被纳入行政诉讼受案范围，应从2015年5月1日起计算起诉期限。因原告的该项主张并没有法律依据予以支持，法院不予采纳。综上，原告提起本案诉讼已经超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，裁定驳回原告赵金德的起诉。
赵金德不服原审法院裁定上诉称：1、本案为确认行政行为无效之诉，不应受起诉期限的约束。虽然现行行政诉讼法本身未规定行政行为无效的起诉期限问题，但司法理论界和实务界均普遍认为行政行为无效不存在起诉期限的问题。2、上诉人原审中主张的行政协议在2015年5月才被纳入行政诉讼受案范围的观点，有明确和直接的法律依据。“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”类型，是新的行政诉讼法在受案范围上明确增加的内容。在此之前，《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（[2007]民立他字第54号）明确规定，双方就已经达成的拆迁补偿安置协议向人民法院起诉的，人民法院应作为民事案件受理。因此，行政协议在2015年5月新的行政诉讼法实施之后才被纳入行政诉讼受案范围。综上，原审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限的理由和结论均错误，请求二审法院撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人曲阜市人民政府辩称:1、本案不属于行政诉讼受案范围。涉诉《房屋搬迁安置补偿协议》签订于2012年9月23日，行政诉讼法是于2015年5月1日之后才将土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼受案范围，根据法不溯及既往的法律适用原则，对上诉人的起诉人民法院不应予以受理。2、上诉人要求确认《房屋搬迁安置补偿协议》无效诉求，已超法定起诉期限且无正当理由。（1）双方于2012年9月23日签订《房屋搬迁安置补偿协议》，9月27日履行协议交房搬离、领取约定款项，2016年1月上诉人才起诉，已超法定诉讼期限。（2）本案系确认《房屋搬迁安置补偿协议》无效，不同于普通的确认具体行政行为无效案件。因涉案协议已履行过半，具有财产关系内容，涉及一方或者双方当事人的民事责任，故本案时效期间以及起算点应当参照有效合同的确定方式加以确定。3、《房屋搬迁安置补偿协议》是基于双方合意，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效；且协议内容已经实际履行过半。（1）为落实鲁政字〔2010〕298号《山东省人民政府关于设立尼山省级文化旅游度假区的批复》文件精神，2010年9月26日，济宁市人民政府办公室成立济宁市筹建尼山文化旅游度假区领导小组，2012年3月19日，曲阜市人民政府成立曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部，2012年1月5日，评审专家组通过《尼山文化旅游度假区总体规划》，济宁市规划局，济宁市环保局均予通过。经调查，尼山镇黄土村共需拆迁267户，其中213户符合房屋安置条件，剩余54户仅需一次性经济补偿。黄土村东西大街以北为建设用地（鲁政字〔2012〕2147号文）。为实现公共利益，经广泛征求意见，制定《尼山圣境文化旅游项目建设工程搬迁安置补偿实施方案》，通过村大会宣传，发放张贴，进村入户等形式，村民踊跃交房拆迁，从2012年9月17日起至9月27日短短10天内，有202户村民自愿拆迁并交房，目前已有254户已与被上诉人签订《房屋搬迁安置补偿协议》，占拆迁户的95.13%；已有195户入住新房，占应拆迁入住户的91.55%。涉案《房屋搬迁安置补偿协议》系在自愿基础上协商签订，双方在主体上处于平等地位，且上诉人具有完全民事行为能力，协议也无法定无效之情形，应为合法有效协议。（2）《房屋搬迁安置补偿协议》已实际履行多年。上诉人于2012年9月23日签订《房屋搬迁安置补偿协议》，于同年9月27日交房，当天上诉人按协议第六条之约定领取补偿费、房租、搬家费、奖金。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉。
本院认为：
一、关于上诉人的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案上诉人要求确认无效的《房屋搬迁安置补偿协议》（原审法院查明事实部分将《房屋搬迁安置补偿协议》误写为《房屋拆迁安置补偿协议》，本院予以纠正）系上诉人与曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部签订，而该指挥部系曲阜市人民政府为落实《山东省人民政府关于设立尼山省级文化旅游度假区的批复》（鲁政字〔2010〕298号）文件精神设立的机构。因此涉案协议属于上述法律及司法解释规定的行政协议性质，上诉人就该协议提起的诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人曲阜市人民政府关于该协议订立于2015年5月1日之前，因此2015年5月1日开始施行的、修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围部分的规定不应适用于本案的主张，没有法律依据，本院不予支持。
二、关于原审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。本案上诉人向原审法院提起本案诉讼要求确认涉案协议无效，不属于上述司法解释明确规定应当参照民事法律规范关于诉讼时效规定的情形。且虽然现行行政诉讼法2015年5月1日才将涉及行政协议的诉讼明确纳入行政诉讼受案范围，但之前对相关争议并非没有救济途径。本案所涉行政协议签订于2012年9月，如上诉人认为该协议侵犯其合法权益，应当按照当时的法律规定及时寻求司法救济，而上诉人直至2015年12月才向原审法院提起本案诉讼。原审法院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条有关起诉人未被告知诉权或者起诉期限的相关规定，认定上诉人起诉已经超过2年的法定期限，并无不当。
综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年十一月七日
书 记 员 蒋巧菲