中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再58号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）肖衍。
委托代理人肖双泽。
委托代理人曾文标，广东碧天律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）和平县人民政府。住所地：广东省和平县阳明镇解放路**号。
法定代表人王巍，县长。
委托代理人陈干，和平县国土资源局工作人员。
委托代理人苗靖，广东竞方律师事务所律师。
原审第三人肖金凯。
原审第三人钟月胜。
再审申请人肖衍因诉被申请人和平县人民政府（以下简称和平县政府）国有土地使用权登记一案，不服广东省高级人民法院于2016年5月30日作出的（2016）粤行终370号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年6月30日作出（2017）最高法行申1260号行政裁定提审本案，并于2017年8月16日编立提审案号。本院依法组成合议庭审理本案，并于2017年11月2日上午在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案。再审申请人肖衍及其委托代理人肖双泽、曾文标，被申请人和平县政府的委托代理人陈干、苗靖，原审第三人肖金凯、钟月胜，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
一审经审理查明，1995年4月，肖衍、黄观梓、黄庆伴与和平县党校签订《关于党校橱（厨）房壹幢（座）出让协议书》，约定和平县党校将其持有的和府国用总字第01936号，字（93）第4416240I0755《国有土地使用证》（以下简称1936号土地证）所登记土地，即坐落于和平县阳明镇新华路227号房地产面积494平方米土地转让给黄观梓、黄庆伴及肖衍，其中肖衍受让房地产面积191.4平方米，并于1995年12月办理粤房地证字第××号《房地产权证》（以下简称24716号房地证），土地用地面积191.4平方米，砖木结构建筑面积191.4平方米。1996年11月11日，肖衍及其侄肖金凯（乙方）与王映芬、王志明、王行、王迪（甲方）签订《协议书》，受让甲方坐落于阳明镇老坝街党校饭堂背后竹篼輋地约80平方米，肖金凯与肖衍各受让40平方米。2002年9月13日，肖衍与肖金凯签订《房地产分户契约》，约定肖衍将其24716号房地证登记的191.4平方米房地产转让一半给肖金凯，以中间柱为界，以南为肖金凯所有，以北为肖衍所有，肖金凯受让约95.7平方米土地。2002年10月，肖金凯、钟月胜将受让自肖衍的95.7平方米土地和受让自王映芬等四人的40平方米土地，合计约140.l平方米土地申请土地登记。和平县国土资源局（以下简称和平县国土局）将肖金凯、钟月胜申请登记的140.1平方米土地，全部以和平县党校1936号土地证中的土地补办出让手续后，再以和平县党校名义转让给肖金凯、钟月胜补办转让手续，签订《和平县国有土地使用权出让合同》，并得到和国土资出让字（2002）第125号《国有土地使用权出让批复》，经过土地使用权转让登记、地籍调查土地登记审批。2002年12月20日，和平县政府向肖衍、肖金凯颁发和府国用（2002）字第287号《国有土地使用证》（以下简称287号土地证），宗地使用权面积140.l平方米，建筑占地96平方米。肖金凯、钟月胜申请土地登记发证，和平县政府的《土地登记审批表》上“界址调查”栏中，肖衍对南边界址进行签名确认。肖衍与肖金凯、钟月胜之间的关于购买土地款及相关的改建房屋建筑费用的纠纷，肖衍于2013年提起民事诉讼，河源市中级人民法院作出（2013）河中法民一终字第295号民事判决，认定肖衍与肖金凯、钟月胜已经就购买地皮及改建房屋事宜进行结算，且相关权利义务履行完毕，肖衍主张仍有办理房地产证费用、完善土地使用权费用、余坪的土地费用以及建筑超支费用未结算，请求肖金凯、钟月胜支付，没有事实依据，判决驳回肖衍的诉讼请求。该民事判决书已经发生法律效力。2015年7月，肖衍提起本案行政诉讼，请求撤销和平县政府颁发给肖金凯、钟月胜的287号土地证。在一审庭审过程中，肖衍认可287号土地证登记的土地使用权属归肖金凯、钟月胜，但认为二人没有支付其中的44.4平方米余坪的土地款及建筑费用。
二审另查明，在二审法庭调查时，肖衍确认287号土地证中的土地面积，包括肖金凯受让自肖衍的95.7平方米土地和从王映芬等四人处受让的40平方米土地；肖衍对287号土地证项下土地属肖金凯没有意见，但是对支付购地的款项有意见。
广东省河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第45号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，和平县政府有法律授权行使国有土地登记造册的法定职权。肖金凯与肖衍签订《房地产分户契约》，约定肖衍转让95.7平方米土地给肖金凯，对该事实肖衍无异议；之后，肖金凯、肖衍与王映芬等四人签订《协议书》，约定肖衍、肖金凯共同受让约80平方米土地，二人各受让40平方米土地。肖金凯通过上述《房地产分户契约》、《协议书》共受让135.7平方米土地，申请和平县政府进行土地登记。肖衍诉后受让的40平方米土地肖金凯没有支付土地转让费、土地来源不合法的问题，属于肖衍与肖金凯之间土地交易的民事纠纷问题，不属本案的审查范围，况且生效的民事判决已经对双方的土地转让费、改造房屋清算事宜作了处理，肖衍如对该民事判决不服，可以依照相关法律规定进行申诉处理。肖金凯、钟月胜以上述《房地产分户契约》、《协议书》申请土地登记，《房地产分户契约》、《协议书》符合双方当时的真实意思表示、内容不违反相关法律法规的强制性规定，可以作为申请土地登记的权属来源证明材料。和平县政府在受理土地登记申请后，组织土地的相邻权利人进行界址确认，并且作为相邻权利人的肖衍也以签名的方式对土地的南面界址进行确认。据此，肖金凯、钟月胜申请土地登记的界址、空间界线与申请登记的土地状况一致，权属来源明确，和平县政府作出准予登记，并向肖金凯、钟月胜核发287号土地证，事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回肖衍的诉讼请求。肖衍不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终370号行政判决认为，肖金凯向和平县政府申请对案涉土地进行登记，和平县政府经审查并经四邻指界后，其中肖衍在《界址调查表》中签名确认，和平县政府向肖金凯、钟月胜核发287号土地证，并无不当。肖衍提出和平县政府一审提交的证据侵害其合法权益，理由不能成立，不予支持。本案是土地登记行政纠纷，是否支付购地款属于民事纠纷，不属于本案的审查范围，且已生效的民事判决已对双方的土地转让费、改造房屋清算事宜作了处理。一审判决正确，应予维持，肖衍的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
肖衍申请再审称：1.肖金凯、钟月胜287号土地证中余坪使用的44平方米土地，受让自肖衍却未结清费用。2.肖金凯、钟月胜在办理287号土地证时，不敢向其索取原始合同，冒用其以及王映芬等人的名字另伪造协议书；2002年10月10日，和平县党校何月良与肖金凯、钟月胜签订的《国有土地使用权转让合同书》，没有注明地段、日期，系伪造。和平县国土局明知是假合同，却当做依据为肖金凯、钟月良办理287号土地证，属错误发证。3.287号土地证项下140.1平方米土地，其中受让自王映芬等四人的44.4平方米权属，属于集体土地，肖金凯、钟月胜没有支付该自留地的转让费，该部分土地来源不合法，和平县国土局为肖金凯、钟月良办理287号土地证，属错误发证。请求撤销二审判决，撤销肖金凯、钟月良余坪使用的44平方米面积，返还其管理权，并对民事争议一并审理。
和平县政府答辩称：肖衍与被诉行政行为没有利害关系，不具备诉讼主体资格，如果对余坪有争议可以通过民事途径解决。该府核发287号土地证的事实清楚、程序合法，原审认定事实清楚，证据确实充分。请求驳回肖衍的再审申请。
肖金凯、钟月胜陈述称：涉案房地产的地皮款与改建款，其与肖衍于1997年2月3日和1997年4月14日两次结算，经双方签名确认。2001年5月，肖衍又提出有建筑材料未计入成本，为解决争议，经兄弟多人调解，一次性补偿肖衍人民币2500元，约定再不提账目复核。2013年肖衍又就地皮款与改建款提起民事诉讼，生效判决已驳回肖衍的诉讼请求。综上，肖衍申请再审提到的事实与理由，不符合实际情况，没有依据。请求驳回肖衍的诉讼请求。
本院经审查对一、二审认定的基本事实予以认可。
本院另查明，和平县国土局将肖金凯、钟月胜申请登记的140.1平方米土地，全部以和平县党校1936号土地证项下（共494平方米，其中肖衍受让191.4平方米）土地补办出让、转让手续，具体的过程是：1.签订《和平县国有土地使用权出让合同》，约定：该合同甲方（出让方）为和平县国土局（法定代表人杨腾杰），乙方（受让方）为中共和平县党校（法定代表人何月良），甲方出让给乙方140.1平方米土地，出让年限为70年，该合同未记载签订日期。2.受让方为和平县党校的《和平县土地使用权出让登记表》，该表记载：和平县党校（何月良）通过协议转让方式取得140.1平方米土地，四至以宗地图为准，未记载日期。3.2002年11月13日，和平县国土局作出和国土资出让字(2002)第125号《国有土地使用权出让批复》，同意将坐落在和平县党校地段的140.1平方米国有土地转让给和平县党校，用地四至为：东至水沟，南至空地，西至道路，北至肖衍屋共墙，土地用途为住宅用地，土地使用权出让年限为70年。4.和平县党校与肖金凯、钟月胜签订《国有土地使用权转让合同书》，该合同记载：转让方为和平县党校，受让方为肖金凯、钟月胜，该合同签订之日起十五日内，出让方将140.1平方米土地转让给受让方，该合同未记载签订日期。5.受让方为肖金凯、钟月胜的《和平县土地使用权转让登记表》，该表记载：1936号土地证项下土地493.93平方米土地中，转让140.1平方米给肖金凯、钟月胜，四至以宗地图为准，转让宗地草图处为空白。6.2002年12月18日，和平县国土局作出和国土资转字（2002）第97号《转让土地通知书》，同意和平县党校将140.1平方米土地转让给肖金凯、钟月胜建住宅使用，使用时间为70年，并通知二人在工程竣工后一个月内向该局申请办理《国有土地使用证》。上述事实均系一审过程中和平县政府提交的证据材料，复印自和平县国土局档案室，均经原审法院质证、认证，符合证据的法定形式要求，真实性、关联性予以认可，可作为本案认定和平县政府颁发287号土地证是否合法的证据、依据。在本院询问过程中，和平县政府认可坐落于阳明镇老坝街党校饭堂背后竹篼輋地约80平方米土地性质是国有土地还是集体土地，目前无法查清。
本院认为，根据1995年国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条的规定，申请土地登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，土地管理部门需对土地权属进行审核。和平县政府在涉案土地权属不清的情况下，为肖金凯、钟月胜颁发287号土地证，认定事实不清，证据不足。一、二审未对涉案土地颁证行为的权属来源等基础事实作出准确认定。具体分述如下：
一、关于287号土地证的权属来源问题
和平县党校1936号土地证项下土地共计494平方米，1995年4月，肖衍从和平县党校受让其中的191.4平方米面积，并于1995年12月办理24716号房地证。2002年9月13日，肖衍与肖金凯通过签订《房地产分户契约》，约定肖衍将其24716号房地证项下的191.4平方米房地产转让一半给肖金凯，以中间柱为界，以南为肖金凯所有，以北为肖衍所有，肖金凯受让约95.7平方米土地。1996年11月11日，肖衍、肖金凯二人与王映芬等四人签订《协议书》，受让坐落阳明镇老坝街党校饭堂背后竹篼輋地约80平方米，肖金凯与肖衍各受让40平方米。对于上述事实，原审已予认定，本院亦予认可。2002年10月，肖金凯就受让自肖衍的95.7平方米土地、受让自王映芬等四人的40平方米土地，合计约140.1平方米土地申请登记。和平县国土局将该140.1平方米土地全部以和平县党校1936号土地证项下土地补办出让、转让手续，存在明显不当。首先，申请登记的140.1平方米土地中，只有95.7平方米源自1936号土地证项下，余坪的40余平方米并非1936号土地证项下土地，而是受让至自王映芬等四人。其次，和平县国土局地籍档案中的《和平县国有土地使用权出让合同》、受让方为和平县党校的《和平县土地使用权出让登记表》、和国土资出让字(2002)第125号《国有土地使用权出让批复》、和平县党校与肖金凯、钟月胜签订的《国有土地使用权转让合同书》、受让方为肖金凯、钟月胜的《和平县土地使用权转让登记表》、和国土资转字（2002）第97号《转让土地通知书》等出让及转让手续，从内容上看，其约定出让的土地面积与肖金凯、钟月胜申请登记的面积完全一致，且均缺乏具体日期和详细条款，可以推定该部分手续系肖金凯、钟月胜申请登记之后，双方为完善相关手续而编造的材料，原审判决亦已认定该手续系事后补办，和平县党校与肖金凯、钟月胜之间并不存在真实的土地转让行为。再次，根据受让方为肖金凯、钟月胜的《和平县土地使用权转让登记表》记载，1936号土地证项下土地493.93平方米土地中，转让140.1平方米给肖金凯、钟月胜。该登记表及随之产生的287号土地证，与肖衍于1995年12月11日办理的24716号房地证相互冲突。24716号房地证登记的191.4平方米土地，全部源自1936号土地证。如果肖金凯、钟月胜的287号土地证中的140.1平方米土地，亦全部源自1936号土地证，则与双方所签《房地产分户契约》中对半平分的约定不符。第四，王映芬等四人出让给肖衍、肖金凯的80平方米余坪土地性质不清，王映芬等四人与肖衍、肖金凯签订的《协议书》是否有效，和平县国土局未予以核实确认。但是和平县国土局制作的宗地图却包含有余坪中的40平方米土地，与国有土地转让合同及转让土地通知中所载明的土地不相符。综上所述，和平县国土局对于涉案土地的权属来源的认定，认定事实不清，证据不足。
二、关于土地登记审查的问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第十三条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。本案中，因肖衍转让24716号房地证项下191.4平方米面积的一半给肖金凯、钟月胜，肖金凯、钟月胜就受让部分向和平县政府申请登记，和平县政府未依法对24716号房地证进行变更登记，即向肖金凯、钟月胜颁发287号土地证，不符合法律规定。
三、关于肖衍的诉讼主体资格及一并解决民事争议问题
和平县政府主张肖衍与被诉颁证行为没有利害关系，不具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。利害关系既包括法律上的利害关系，也包括事实上的利害关系，这种利害关系应该是可能性，而非必然性。本案中，和平县国土局在办理287号土地证过程中，在肖金凯、钟月胜申请登记后为完善手续而补办一系列土地出让、转让合同等手续，随之产生的转让登记表、转让通知书等，将源自王映芬等四人转让的40平方米土地均归入和平县党校土地证项下。287号土地证项下土地的权属来源认定错误，明显侵害肖衍的合法权益。根据肖金凯、肖衍的分户协议，24716号房地证项下土地中仅有95.7平方米划归肖金凯名下，但按照287号土地证的权属来源，则24716号房地证项下的140.1平方米已经划归肖金凯。肖衍如为自己的房地产申请登记，只余下51.3平方米土地权属来源清楚。故和平县政府颁发287号土地证的行为，对肖衍的合法权益产生实际影响，肖衍具有提起行政诉讼的原告主体资格。和平县政府的该项主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十七条第一款的规定，一并解决民事争议应该在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。肖衍在再审中主张一并解决民事争议没有法律依据，且肖衍与肖金凯、钟月胜的民事争议已经经过生效民事判决确认，故对该项主张本院不予理涉。
综上，肖衍的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省河源市中级人民法院于2015年11月11日作出的（2015）河中法行初字第45号行政判决；
二、撤销广东省高级人民法院于2016年5月30日作出的（2016）粤行终370号行政判决；
三、本案发回广东省河源市中级人民法院重新审理。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 张颖新
审 判 员 龚 斌
二〇一七年十一月三十日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十七条公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：
（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；
（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；
（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；
（四）其他不宜一并审理的民事争议。
对不予准许的决定可以申请复议一次。
4.中华人民共和国土地管理法
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
5.中华人民共和国土地管理法实施条例
第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
6.土地登记规则（1995年修正）
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。
第十一条申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。
土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：
（一）申请者名称、地址；
（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；
（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；
（四）其他事项。