广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂市行终字第98号
上诉人（一审原告）刘开义，男，1978年1月4日出生，汉族，住桂林市象山区。
被上诉人（一审被告）桂林市公安局象山分局，住所地：桂林市象山区翠竹路北巷11号。
法定代表人秦荣光，局长。
委托代理人李清江，该局法制大队负责人。
委托代理人廖桂平，该局法制大队民警。
上诉人刘开义因治安行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院2015年3月23日作出的（2015）象行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月24日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人刘开义及被上诉人的委托代理人李清江、廖桂平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原告于2013年认为其所在桂林市××区××村委大村有190余亩农田被占用，向桂林市象山区信访局、桂林市信访局、广西壮族自治区信访局以及国家信访局反映，各级信访局均予以答复。2014年9月12日桂林市象山区人民政府认为对于原告的信访，桂林市象山区人民政府、桂林市人民政府相关部门均已经作出书面答复。但上访人对答复不满，又未能在有效时间内申请复查、复核，而广西壮族自治区信访局以及国家信访局均已经给予不再受理告知单，故象山区人民政府对原告的信访作办结处理。
2014年9月23日15时许，北京市公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边执勤时发现原告要到中南海上访，便对其进行当场盘问检查，同日对其作出训诫，训诫后将其送至北京马家楼分流中心。因为原告的居住地在桂林市××区××村委，被告于2014年9月23日对原告的违法行为进行立案查处，依法传唤了原告，在进行询问查明原告前往北京中南海周边地区非正常上访，扰乱单位秩序，存在违反治安管理行为后，于2014年10月1日作出象公行罚决字【2014】第141号行政处罚决定，对原告刘开义处以行政拘留十五日，并于当日送至桂林市行政拘留所执行，已执行完毕。
一审判决认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，本案双方的争议焦点为被告作出的象公行罚决字【2014】第141号行政处罚决定是否合法。判断被告作出的此具体行政行为是否合法可从如下三方面进行分析：1、被告是否具有处以行政拘留十五日行政处罚的法定职权；2、被告进行行政处罚程序是否合法；3、被告作出的行政处罚是否有相关的明确规定。
关于1、被告是否具有处以行政拘留十五日行政处罚的法定职权。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”、第十条第一款“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证”、第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，本案被告桂林市公安局象山分局为县级人民政府公安机关，被告具有此法定职权。
关于2、被告进行行政处罚程序是否合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定”、第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”、第十条“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖”明确了违法行为人居住地的公安机关有权管辖违法行为人除卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外的行政案件。而本案系被告最初受理，因此，被告有权管辖本案。本案中因北京市公安局西城分局府右街派出所民警于2014年9月23日15时许在中南海周边执勤时发现原告要到中南海上访，便对其进行当场盘问检查，同日对其作出训诫。被告因此于2014年9月23日对原告的违法行为进行立案后依法传唤了原告，在进行询问查明原告前往北京中南海周边地区非正常上访，扰乱单位秩序，存在违反治安管理行为后，于2014年10月1日作出象公行罚决字【2014】第141号行政处罚决定，对原告刘开义处以行政拘留十五日，并于当日送至桂林市行政拘留所执行。因此，被告进行行政处罚程序合法。
关于3、被告作出的行政处罚有否相关的明确规定。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”的规定，对于扰乱秩序，被告有权处罚。因此，被告作出的行政处罚有明确的规定予以支持。
综上，被告作出行政处罚的具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为被诉具体行政行为违法，要求撤销象公行罚决字【2014】第141号公安行政处罚决定的诉讼请求，因缺乏相应的事实证据和法律依据，本院不予支持。被告作出的行政处罚不存在违法，也就不存在赔偿问题。因此，原告要求被告赔偿原告经济损失3010.35元，并向原告赔礼道歉，支付原告精神抚慰金10000元及本案诉讼费由被告承担的请求无事实及法律依据，本院也不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告刘开义的诉讼请求。
上诉人刘开义不服一审判决，上诉称，被上诉人作出的行政处罚没有管辖权，且重复处罚，存在缺乏事实依据，程序违法，适用法律错误等问题。一审判决查明事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。一、上诉人到北京上访，并未扰乱任何单位的秩序，被上诉人以上诉人“不听劝阻，情节严重，严重扰乱公共秩序”进行行政处罚，缺乏证据，一审判决未予以查明，属于认定事实不清，依法应当纠正。事实上，上诉人当时既没有静坐、拉横幅，也没有喊口号，不存在非法聚集、非法滞留和不听劝阻的情形，更没有扰乱任何社会秩序。二、被上诉人对上诉人进行行政处罚，程序违法，对上诉人没有管辖权，一审判决适用法律错误。从《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令125号）第九条的规定来看，行政案件的管辖以违法行为发生地有管辖权的机关管辖为主，而以违法行为人居住地管辖为辅。并对违法行为居住地管辖规定了相应的条件和程序，即必须先由违法行为地公安机关及时收集证据，履行案件移交手续，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。而在本案中，违法行为地的公安机关并没有对上诉人进行立案调查，更没有将案件移交给被上诉人管辖。因此，一审判决未完整引用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，认定对本案享有管辖权，属于适用法律错误。三、被上诉人提供的证据存在伪造和来源不合法的嫌疑，其收集的证据不合法。首先，被上诉人将上诉人被抓回桂林市平山派出所时拍摄的相片作为在北京被公安机关训诫时的照片向法庭举证，庭审后又承认是在平山派出所拍摄，故被上诉人向法庭提交了虚假证据；其次，北京公安机关的《训诫书》是被上诉人事后收集的，且该《训诫书》无落款日期，也无上诉人签名。北京公安机关也没有将该《训诫书》移交给被上诉人，故被上诉人提供的《训诫书》来源不合法；再次，该《训诫书》不仅不能证明上诉人严重扰乱社会秩序，相反恰恰证明上诉人不存在“不听劝阻，情节严重”的情形。四、按照被上诉人认定的事实，如果北京公安机关已经对上诉人进行了训诫，被上诉人再次对上诉人作出行政拘留的处罚，已经构成了重复处罚，不符合法律规定。训诫本身属于行政处罚中的警告，是对轻微违法行为的一种较为轻微的处罚，是行政处罚的一种，被上诉人就上诉人的同一行为再次予以拘留，显然属于重复处罚，且处罚明显过重。五、被上诉人对上诉人处以15日的行政拘留，没有法律依据。根据《治安管理处罚法》第23条的规定，“情节严重的，处五日以上至十日以下拘留”、“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留”。上诉人并不存在情节严重，更不是聚众实施违法行为的首要分子。故对上诉人处以15日的行政拘留于法不符。综上所述，本案系村民与村干部因土地问题引起的，由于政府管理部门不作为，导致上诉人通过上访的方式维权，进而发展到多次被违法行政拘留。对没有事实依据，也不符合法律规定程序的行政处罚，以及认定事实和适用法律错误的一审判决，依法应当纠正，并赔偿上诉人的损失。
被上诉人桂林市公安局象山分局答辩称，一、答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分。上诉人因土地纠纷问题多次去北京上访，为了造成影响，给当地政府施加压力，多次非法聚集在中南海周边，严重扰乱公共秩序。以上事实有北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》及被上诉人的陈述和其他参与上访人员的证言证实。二、答辩人作出行政处罚程序合法，适用法律正确。上诉人的居住地在桂林市××区××村委，属于平山派出所管辖范围，答辩人根据《治安管理处罚法》第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，对本案具有管辖权。上诉人的行为已构成扰乱公共秩序，答辩人依据《治安管理处罚法》第二十三条作出行政处罚决定，主体合法，适用法律正确，处罚得当。三、答辩人作出行政处罚决定所依据的证据来源合法。北京市公安局西城分局府右街派出所依法提供的《训诫书》写有上诉人的身份信息，记载有上诉人的违法事实，并盖有府右街派出所的公章及执勤民警的签字，该《训诫书》下面注明有“移交联”字样，足以说明该《训诫书》的合法性。四、答辩人对上诉人作出的行政处罚不是重复处罚。根据《治安管理处罚法》的有关规定，治安管理的处罚种类中没有训诫。训诫是公安机关对信访人员进行法律教育并指出其违反相关信访规定的一种警示，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止，因此训诫不是处罚。综上，上诉人的
诉讼请求没有事实和法律依据，请二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，中华人民共和国国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。第二款规定：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”。本案上诉人刘开义多次到非信访接待场所的北京市中南海周边地区上访，属于非正常上访，其行为扰乱了正常的信访秩序及该地区的单位秩序，被上诉人应当按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对上诉人予以处罚。但按照上述规定，拘留15天的前提条件必须是聚众扰乱单位秩序的首要分子，本案中，被上诉人在无确切证据证实上诉人是聚众扰乱单位秩序首要分子的情况下，对上诉人作出拘留15天的象公行罚决字【2014】第141号处罚决定则属不当，依法应确认为违法。关于赔偿问题，应当按照15天计赔，每日赔偿
金按国家上年度职工日平均工资计算（即219.72元×15天＝3295.8元）。对于上诉人提出的赔礼道歉、支付精神损害抚慰金的请求，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第九条、第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销广西壮族自治区桂林市象山区人民法院作出的（2015）象行初字第9号行政判决；
二、确认被上诉人桂林市公安局象山分局作出的象公行罚决字【2014】第141号《行政处罚决定书》违法；
三、由被上诉人桂林市公安局象山分局赔偿上诉人刘开义被违法拘留15日的赔偿金3295.8元。
本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人桂林市公安局象山分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵欣荣
代理审判员 文中杰
代理审判员 吕 明
二〇一五年九月十六日
书 记 员 黎俊彤