安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖18行终2号
上诉人（原审原告）周世保，男，1965年12月19日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人王小荣，女，1966年8月8日出生，汉族，住址同上，系周世保之妻。
委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宣城市宣州区城市管理行政执法局，住所地安徽省宣城市。
法定代表人卢明，该局局长。
委托代理人琚丹，该局法制宣传科副科长。
委托代理人蔡东梁，安徽金皖律师事务所律师。
上诉人周世保因不服被上诉人宣城市宣州区城市管理行政执法局（以下简称宣州区城管局）强制拆除决定一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2015）宣行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月5日立案受理后，依法组成合议庭，因本案的审判须以（2015）宣中行立初字第00012号行政案件的审理结果为依据，本院于2016年1月7日裁定中止诉讼，待上述情形消失后，本案于2016年2月25日公开开庭进行了审理。上诉人周世保及其委托代理人王小荣、李顺华，被上诉人宣州区城管局副局长黄建鹏及委托代理人琚丹、蔡东梁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，宣州区城管局经调查后于2014年8月13日对周世保作出并送达宣城市宣州区城管（规划）限拆字第（2014）02011号《限期拆除决定书》，限其在2014年8月21日前自行拆除违法建设，期限届满周世保未履行该决定确认的义务。宣州区城管局于2014年8月22日向周世保下发《催告通知书》，周世保经催告仍未自行拆除案涉房屋。宣州区城管局经请示宣城市宣州区人民政府同意，于2014年10月22日对周世保作出并送达宣区城管强拆字第（2014）02011号《强制拆除决定书》，决定自2014年10月23日起将组织强制拆除周世保违法建设的建筑物。周世保不服于2014年12月3日向宣城市宣州区人民政府申请行政复议，请求撤销该强制拆除决定。宣城市宣州区人民政府于2015年2月28日作出宣区复决字（2015）7号《行政复议决定书》，决定维持宣州区城管局所作出的宣区城管强拆字第（2014）02011号《强制拆除决定书》，周世保仍不服，于2015年3月11日向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，行政处罚程序中行政机关听取行政相对人的陈述和申辩，目的是能更加充分地听取行政相对人意见，以正确认定案件事实、准确适用法律，对行政相对人作出适当的行政处罚决定，行政程序中没有必须对行政相对人的陈述、申辩进行答复的规定，周世保关于宣州区城管局收到周世保书面陈述、申辩未予答复即作出强制拆除决定违法的意见无法律依据，不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，由县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除措施，并不是由县级以上人民政府作出强制拆除决定后交由有关部门执行，周世保关于宣州区城管局无权作出强制拆除决定，认为其程序违法理由不成立。宣州区城管局向周世保作出限期拆除决定后，周世保未在指定期限内履行自行拆除义务；宣州区城管局在指定自行拆除期限届满后向周世保发出了催告通知书，经催告周世保仍未履行自行拆除义务；宣州区城管局经请示宣城市宣州区人民政府同意，对周世保作出强制拆除决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故周世保的诉讼请求理由不能成立，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回周世保的诉讼请求。案件受理费50元，由周世保负担。
周世保不服上述判决，向本院上诉称：一、宣州区城管局没有作出强制拆除决定的职权依据和法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述法律规定得知，案涉强制拆除决定权的主体应为宣州区人民政府而非宣州区城管局，宣州区城管局作出案涉强制拆除决定违反了职权法定原则。二、宣州区城管局据以作出强制拆除决定的前置行政处罚行为及限期拆除决定违法。被上诉人对上诉人作出的限期拆除决定的违法性主要体现在以下方面：（一）被上诉人适用《中华人民共和国城市规划法》对上诉人进行处罚，适用法律错误。（二）处罚程序违法，且超出法定的处罚时效。三、强制拆除决定的作出程序违法。（一）告知程序和处罚决定的送达程序主体违法。如前所述，案涉强制拆除决定权在于宣州区人民政府，因此，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条规定，作出强制拆除决定前的告知上诉人权利和义务及作出强制拆除决定后的送达主体均应为宣州区人民政府。（二）被上诉人未审查上诉人提交的申辩意见，程序违法。上诉人收到宣州区城管局作出的催告书后，依法向该局递交了书面申辩意见，该局未经审查即直接作出强制迁除决定，其未履行应尽的法定职责。四、宣州区城管局作出的案涉强制拆除决定将导致作为失地农民的上诉人丧失唯一住所。上诉人在建设案涉房屋时，经过其所在村委会予以批准，但因政府违法停止审批手续，侵犯了上诉人申请唯一合法宅基地的权利。现涉案区域涉及到征地拆迁，已不具备再申请宅基地的条件，且上诉人的耕地已被政府征收，如案涉房屋再被强制拆除，上诉人将在无生活来源的情况下又丧失唯一赖以生存的住所。综上所述，宣州区城管局作出的强制拆除决定无相关依据，在实体和程序上均存在诸多违法之处。原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审法院作出的（2015）宣行初字第00024号《行政判决书》，并指令其重新审理。
宣州区城管局辩称：一、宣州区城管局经宣州区人民政府决定采取的强制拆除措施后，下发宣区城管强拆字（2014）第02011号《强制拆除决定书》，有职权依据。上诉人称上述《强制拆除决定书》作出主体应为宣州区人民政府错误。二、前置行政处罚行为已经生效法律文书确认。三、案涉行政行为程序合法。如第一点所述，宣州区城管局是经宣州区人民政府责成作出的案涉强制拆除，案涉强制拆除主体为宣州区城管局，送达主体也应是宣州区城管局，上诉人提交的申辩意见我局已审查，但根据法律规定确实需要强制拆除。四、上诉人最后一点理由没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
宣州区城管局向原审法院提交的证据和依据有：1、宣城市宣州区澄江街道办事处《关于要求查处违法建设的报告》，证明此案的案件来源。2、询问调查通知书（存根），证明宣州区城管局向周世保送达询问调查通知书，要求其配合调查，但其未在通知书规定的时间内接受调查。3、询问调查笔录，证明宣州区城管局通过询问调查了解周世保违法建设的具体情况，包括建设时间、所处的位置、面积等。4、现场勘验检查笔录，证明周世保违法建设的时间、位置、结构以及面积。5、证据材料登记表（关于违法建设的摄影材料），证明违法建设客观存在以及具体状态。6、协助勘验（检验、认定）委托书、协助调查意见书，证明宣州区城管局向宣城市城乡规划局、宣城市房地产管理局等部门申请认定，及周世保建设的房屋属于未取得规划许可，在规划区内实施违法建设，依照住建部的规定，属于不可消除对规划影响的情形，应当拆除。7、责令改正通知书，证明宣州区城管局责令周世保在规定期限内自行改正违法行为，程序正当，内容合法。8、行政执法告知书（存根）及送达回执，证明宣州区城管局依法履行告知程序，在作出行政行为前告知周世保事实依据及享有的权利，并依法送达。9、限期拆除决定书及送达回执，证明宣州区城管局依法向周世保作出了限期拆除的决定，并依法送达给周世保的事实。10、催告通知书及送达回执，证明宣州区城管局依法履行了催告程序，催告当事人自行拆除，并依法送达。11、《关于请求对宣城市宣州区澄江办事处庙埠村孙村组9号周世保户违法建设实施强制拆除的请示》、《宣州区政府同意对周世保户违法建设实施强制拆除的批复》，证明宣州区城管局经宣州区人民政府批准，作出对周世保的房屋实施强制拆除的决定。12、强制拆除决定书及送达回执，证明宣州区城管局依法对周世保作出强制拆除决定，并依法送达。13、当事人、旁证人、见证人等身份信息，证明宣州区城管局作出案涉行政行为的行政相对人是周世保，以及在此过程中涉及的旁证人、见证人等身份信息。依据：《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条，《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知第四条、第七条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条。
周世保向原审法院提交的证据有：1、周世保身份证复印件，证明其是庙埠村孙村组集体组织成员，有资格依照土地管理法的规定，在农村申请建设宅基地。2、周世保的建房申请报告，证明其向澄江办事处土地办提出《建房报告》，该报告已经过村委会盖章同意，但因政府违法限制村民申请宅基地的权利，导致案涉房屋未取得审批手续。涉案房屋是周世保唯一住宅，适用强制拆除不当。3、《询问调查通知书》02001号（2012年），4、《询问调查通知书》（2013）02001号，证明宣州区城管局在2012年12月3日、2013年1月21日就已分别向周世保发出调查文书，宣州区城管局称2014年对周世保立案调查不属实。5、行政处罚听证告知书，6、行政处罚听证申请书，7、听证通知书各一份，证明宣州区城管局于2013年2月26日向周世保发出听证告知，周世保向宣州区城管局递交了听证申请书，宣州区城管局通知周世保2013年3月21日举行听证会，周世保在宣州区城管局的处罚程序中积极行使相关权利。8、照片四张，证明周世保及旁听群众要求参加听证会被宣州区城管局工作人员阻止的现场打人照片。9、《通告》一份，证明周世保当时是要求参加听证会的，但宣州区城管局以秩序混乱为由决定延期举行听证，之后未再向周世保通知举行听证会。10、信息公开申请表，11、《关于申请信息公开的答复函》，证明周世保申请宣城市城乡规划局公开涉案集体组织土地范围内2005年12月31日之前对村民村庄建房作出的规划审批文件，宣城市城乡规划局对上述申请的答复是无此信息，证明涉案集体组织土地范围内2005年12月31日之前从来没有对村民村庄建设作出过规划审批文件。12、工商营业执照、税务登记证、卫生许可证，证明周世保用涉案房屋注册经营，工商部门认可其房屋是合法住所，该份证据佐证了涉案房屋合法。13、《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》，证明宣州区城管局的职权是在中心城区行使未按照建设工程规划许可证进行建设进行处罚，周世保的建设行为不属于此范围。14、陈述和申辩书（2014年8月24日），证明周世保将陈述和申辩书邮寄给宣州区城管局，同年8月25日被签收，但宣州区城管局未给予周世保任何答复，即作出了强制执行决定，剥夺了周世保陈述和申辩的权利。15、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条，证明宣州区城管局滥用职权，用权压法，存在失职、渎职等情形。16、安徽省宣城市人民政府关于印发《宣城市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的通知第九条第三项、第二十一条，证明宣州区城管局违法。17、宣城市国土资源局出具的宣州市土地利用总体规划1997-2010规划图的局部复印件，证明2005年周世保建房时的涉案地块并非城市规划区，无需按照城市规划法的规定取得建设工程规划许可证。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。
本案二审庭审中，周世保向本院提交如下证据：
国土资函（2016）114号《宣城市国土资源局关于反映非法占地事项的答复意见书》复印件一份，证明周世保的房屋与该答复意见书中提到王某某的房屋情况一样在该集体范围只有一处住宅，根据“一户一宅”的规定，上诉人的房屋建设符合土地管理法的规定，不应当作为违法建筑予以强拆。
2、宣政办（2013）12号文件一份，证明案涉房屋虽未取得批准手续，但按照该实施办法第十六条之规定，应当依法予以补偿安置，而不应当作为违法建筑予以强制拆除。
3、（2016）皖18行终1号判决书一份，证明该判决书中认定道路建设手续不全可以补正，那么基于公平原则，案涉房屋在建时手续不全，宣州区城管局也应当要求周世保补正，而不应当直接作出强制拆除决定。
宣州区城管局对上述证据的质证意见为：证据1与本案无关联性，该证据中的答复意见书涉及的是根据土地法用地的问题，并非建设工程施工的行为，与案涉行政争议没有必然的联系。证据2与本案无关联性，该份证据涉及的是房屋拆迁补偿安置问题，与案涉查处违法建设之间不是同一个法律关系。证据3与本案无关联性，宣州区城管局向周世保下发了责令改正通知书，但其没有在期限内改正，宣州区城管局是根据住建部相关规定，对无法通过补正措施消除影响的案涉房屋作出的强制迁除决定。
结合当事人的举证质证意见，经审查：上述证据与本案不具有关联性，达不到周世保的证明目的，宣州区城管局的质证意见成立，本院对上述证据不予采信。
本院二审查明的事实与原审法院查明事实无异，对原审法院查明的事实，本院予以确认。
本案二审争议焦点：1、宣州区城管局是否有权作出案涉强制拆除决定。2、宣区城管强拆字（2014）第02011号《强制拆除决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，”根据该法条得知，县级以上人民政府具有责成权而不具有直接强制执行权，直接强制执行权的主体应为具有强制拆除权的行政执法主体，也即上述法条中的“有关部门”。另根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定得知，作出“强制拆除决定、实施“强制拆除”的主体均应为被责成的行政机关。据此，本案中，作出案涉强制拆除决定的主体应为宣州区城管局而非宣州区人民政府。周世保上诉称案涉强制拆除决定的主体应为宣州区人民政府，宣州区城管局无权作出案涉强制拆除决定的理由无法律依据，本院不予支持。宣州区城管局接到案涉举报后，经调查认为周世保所有的案涉房屋涉嫌违法建设，相继向周世保送达了《责令改正通知书》、《限期拆除决定书》及《催告通知书》，经催告周世保仍未履行自行拆除义务，宣州区城管局经请示宣州区人民政府同意后，以案涉房屋违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定为由，作出的宣区城管强拆字（2014）第02011号《强制拆除决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。周世保称案涉行政行为程序违法的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回周世保的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人周世保负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶丽芸
审 判 员 徐 彬
代理审判员 满先进
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 张旭文
附：相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……