苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第0024号
原告江苏中科时代电气制造股份有限公司。
法定代表人吕杰，董事长。
委托代理人ＸＸ稳，江苏百年东吴律师事务所律师。
委托代理人吴珏，江苏百年东吴律师事务所律师。
被告苏州市住房和城乡建设局。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人陈明媛，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人顾卫中。
第三人苏州开关二厂有限公司。
法定代表人叶忠，董事长。
委托代理人王伟，江苏易天律师事务所律师。
委托代理人黄艳苓，江苏易天律师事务所律师。
第三人苏州市轨道交通集团有限公司。
法定代表人周明保，总经理。
委托代理人丁益鸣，江苏正华正律师事务所律师。
第三人施耐德电气（中国）有限公司。
法定代表人朱海，董事长。
委托代理人郑君君。
委托代理人姚品全。
第三人镇江默勒电器有限公司。
法定代表人徐广福，董事长。
委托代理人ＸＸ。
第三人上海天灵开关厂有限公司。
法定代表人罗灿源，总经理。
委托代理人陈浩楚，上海市华典律师事务所律师。
第三人有能集团有限公司。
法定代表人倪道宏，董事长。
第三人江苏华冠电器集团有限公司。
法定代表人陈鉴华，董事长。
原告江苏中科时代电气制造股份有限公司（以下简称中科公司）不服被告苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）委托行使职权的单位苏州市建设工程招标投标办公室（以下简称市招标办）就原告投诉事项所作的投诉处理决定，向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月7日立案受理后，依法组成合议庭审理，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料，并依法通知苏州开关二厂有限公司（以下简称苏二开公司）、苏州市轨道交通集团有限公司（以下简称轨交公司）、施耐德电气（中国）有限公司（以下简称施耐德公司）、镇江默勒电器有限公司（以下简称默勒公司）、上海天灵开关厂有限公司（以下简称天灵公司）、有能集团有限公司（以下简称有能公司）、江苏华冠电器集团有限公司（以下简称华冠公司）作为第三人参加诉讼。本院于2014年3月13日公开开庭进行了审理，原告中科公司的委托代理人ＸＸ稳、吴珏，被告市住建局的委托代理人陈明媛、顾卫中，第三人苏二开公司的委托代理人王伟、黄艳苓，轨交公司的委托代理人丁益鸣，默勒公司的委托代理人ＸＸ，天灵公司的委托代理人陈浩楚到庭参加诉讼。施耐德公司、有能公司、华冠公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
被告市住建局委托行使职权的下属单位市招标办，于2014年1月17日就原告投诉作出投诉处理决定，以原告“投诉缺乏事实依据和法律依据”为由，依据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第七条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六十条、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四条、第六条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第二十条第（一）款、第二十一条、第二十二条之规定，驳回原告投诉。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、招标文件关于符合性审查的条款，证明招标控制价与资金核定额并非同一概念，所有投标人对此均明知，且在招标中未提出异议；2、2013年9月5日施耐德公司的《调查询问笔录》；3、2014年1月14日施耐德公司的《调查询问笔录》；4、2013年9月16日《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投诉情况说明》；5、2013年12月26日市招标办组织招标人和中科公司沟通质证笔录；6、2014年1月2日苏二开公司的《调查询问笔录》；7、2014年1月2日和1月10日默勒公司的《调查询问笔录》；8、2014年1月6日天灵公司的《调查询问笔录》；9、2014年1月16日华冠公司的《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目调查回复》；10、2014年1月9日，市招标办向有能公司邮寄送达《书面问询笔录》及其邮寄凭证和情况说明，证据2-10证明被告已经依照《投诉处理办法》履行了自己的行政监督职责。11、《投诉处理决定书》，证明被告严格依照《投诉处理办法》之规范作出书面投诉处理决定并送达了投诉人及各被投诉人及与投诉项目有关的人员。
被告提供的法律依据为：《招标投标法》第七条、《实施条例》第四条、国办发（2000）34号《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条、建设部《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》第二条、第四条、《工程建设项目货物招标投标办法》第六条、《投诉处理办法》第四条、第七条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十条、第二十一条、《政府采购法》第三十六条。
原告中科公司诉称：原告与其他投标人一起参与了“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目”的招投标，原告认为该项目招投标中存在着限价超高、程序违法、招标人与投标人之间以及投标人之间串通投标等违法情形，这些违法行为对中标结果造成了实质性的影响，原告为此向被告投诉，提请被告在充分调查的基础上作出本次招标、投标、中标无效，重新招标的处理决定，但被告未经认真调查即作出了驳回原告投诉的处理决定。原告认为被告的处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求法院依法撤销被告委托行使职权的单位市招标办2014年1月17日作出的《投诉处理决定书》并责令被告针对本次招投标中存在的违法情形依法作出中标结果无效并重新招标的处理决定。
原告提交了以下证据：1、《投诉书》，证明原告提出投诉的事实；2、《投诉处理决定书》，证明被告所作出的具体行政行为。
被告市住建局辩称：在本次投诉处理过程中，被告授权的单位市招标办已经按照《投诉处理办法》规定的调查方式与流程，对投诉事项依法进行了处理，已经尽到了相应的行政监督职责，因原告投诉事项缺乏事实或法律依据驳回原告投诉，被告所作投诉处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销《投诉处理决定书》并责令被告作出中标结果无效并重新招标的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
第三人苏二开公司述称：原告诉称的“程序违法”没有法律依据，即使原告“程序违法”的主张成立，依据《实施条例》第八十二条的规定，也不能支持原告“中标无效”的诉讼请求。原告没有在法定的时效期限内提出异议和投诉。原告诉称存在“串通投标”，但原告没有提供任何事实依据和相关证据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人苏二开公司提交了以下证据：1、招标文件的部分内容，证明原告在2013年6月1日取得招标文件，应当明知招标文件所公示的本次招投标的规则，包括招标文件中关于资金核定金额的规则；2、被告2013年7月25日在网上公示中标结果，证明原告应当在当天知道中标结果；3、2013年6月28日开标，开标之后当场宣布各位投标人的投标报价，原告当时也在场，原告明知各投标人具体的报价，也就是本第三人在答辩状中详细列明的投标价格，上述三份证据综合证明原告在6月1日已经知道招标文件中的资金核定金额规则，6月28日已经知道各投标人的投标报价，7月25日应当知道中标结果，但原告在此期间没有提出任何异议，直至2013年12月19日才向被告投诉，证明原告投诉违法，且原告以自己参与招投标的行为表示接受招标文件所公示的规则。
第三人轨交公司述称：本次招标没有设定招标控制价，即原告所称的“最高限价”，招标人设定资金核定单的做法，在程序上并不违法。为了确保招投标程序的公开透明，招标人还在招标文件中明确了“……确认无误后，公证员将当场宣布本项目的资金核定金额……”。原告对资金核定单的异议，属于对招标文件的异议，依法应当在投标截止时间10日前提出。在项目招标时没有收到任何对招标文件有异议的质疑，应视为所有投标人均认可招标文件条款和规定。招标人没有发现资金核定金额在内部有泄露情况，也没有发现其他投标人之间串标的情况，原告也没有提供任何“必要的证明材料”，不存在原告所称的招标人和投标人之间，投标人与投标人之间相互串通投标的情况。请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人轨交公司未向法庭提供证据。
第三人施耐德公司述称：施耐德公司严格按照招投标法的相关规定及招标文件的要求，在公司核算成本的基础上进行报价，并无任何渠道了解此次投诉所涉及的招投标项目的最高限价，而在投标过程中也未与任何其他投标人有过联系，更无串通行为。请求法院依法作出裁判。
第三人施耐德公司未向法庭提供证据。
第三人默勒公司述称：默勒公司严格依照法律规定参加项目招投标，投标过程符合法律规定，不存在任何违法情况。原告2013年12月19日的投诉书及2014年1月24日的行政起诉状中均未提到默勒公司，均证明原告所诉部分投标人串通投标或者与招标人串通投标与默勒公司无关。投标价格是默勒公司根据成本、品质保证以及对整体市场行情的分析而最终制定的投标价。请求法院依法作出判决。
第三人默勒公司未向法庭提供证据。
第三人天灵公司述称：关于原告投诉的程序违法问题是有法律依据的，最高限价应在招投标文件中有所体现，否则就违反了招投标法律法规。对于是否存在串标的事实被告已经尽到了调查责任，天灵公司也认为不存在串标。报价是否存在规律性差异，在实践中是很难判断的。天灵公司不是串标人，请求法院依法作出裁判。
第三人天灵公司未向法庭提供证据。
第三人有能公司未作答辩。
第三人华冠公司未作答辩。
庭审质证中，原告对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明内容有异议，认为该条款证明招标程序违法。对证据2-3真实性无法确认，证明内容有异议，认为被告不仅有权力调查和获取被投诉企业的投标文件，更有职责履行这样的调查手段。对证据4真实性无异议，证明内容有异议，认为证明被告没有行使调查职责。对证据5真实性没有异议，证明内容有异议，认为调查程序违法，询问人与被询问人位置颠倒。对证据6-10因为原告没有参与调查，真实性无法确认，证明内容有异议，另外，针对有能公司的调查，对方不来，被告为何不能上门调查，证明被告没有尽到全面客观的调查职责。对证据11真实性无异议，证明内容有异议，认为不能证明被告尽到调查职责。
第三人苏二开公司、轨交公司、默勒公司对被告所举证据没有异议。
第三人天灵公司对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明内容同原告的意见。对证据8没有异议。对其他调查笔录的真实性无法确认，但证明内容认可，认为被告履行了行政监督的职能。对证据11真实性无异议，对证明内容有异议，认为对原告投诉的程序违法问题没有作出答复，没有作出程序意义上的程序是否合法的认定。
被告对原告所举证据提出如下质证意见：对证据的真实性，对证明原告提出投诉，被告给予答复的事实关联性没有异议。
第三人轨交公司、默勒公司、天灵公司对原告所举证据没有异议，轨交公司认为行政机关已经履行了法定职责。
第三人苏二开公司对原告所举证据真实性没有异议，对原告证据1即《投诉书》的合法性有异议，认为原告投诉已超出法定期限。
原告对第三人苏二开公司所举证据提出如下质证意见：对证据本身没有异议，对证明内容有异议，认为一、原告第一次启动质疑程序是在2013年7月27日，中标结果公布是7月25日。原告在知道违法情形后即向被告投诉，并且被告也受理了，即便超过投诉期，也是丧失权利的问题，不是违法。二、按照招标文件的规定，超过资金核定金额按废标处理，资金核定额就是最高限价。
被告、第三人轨交公司、默勒公司、天灵公司对第三人苏二开公司所举证据没有异议。
本院认为：原告、被告、第三人苏二开公司所举证据真实、合法，且与本案有关联，本院依法予以确认。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：原告因认为“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目”中存在着“限价超高、程序违法、招标人与投标人之间以及投标人之间存在串通投标的违法情形”，于2013年12月19日向被告投诉，被告于2013年12月26日组织招标人轨交公司与原告公司代表沟通质证，于2014年1月2日至1月16日期间分别以书面或当面调查询问的形式向苏二开公司、施耐德公司、默勒公司、天灵公司、华冠公司就原告投诉事项进行调查，听取被投诉人的陈述和申辩意见。在被告调查期间有能公司未对被告调查事项进行回复。另，2013年9月，在处理原告第一次投诉时，被告曾向施耐德公司进行调查询问，招标代理人江苏海外集团国际工程咨询有限公司向被告提交了《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投诉情况说明》。根据上述调查情况，市招标办于2014年1月17日作出《投诉处理决定书》，以“经调查，投诉人所投诉的投标限价超高事项，招标项目资金核定金额不属于我办或委托我办实施监督管理工作的苏州市住房和城乡建设局之职能范围；投诉人所投诉的招标人和投标人串通、投标人之间串通围标事项，投诉人未提交关于招标人与投标人串通、投标人相互串标围标的有效线索，我办调查过程中亦无法查实串通招标、投标的违法事实”为由，认为原告投诉“缺乏事实依据和法律依据”，根据《招标投标法》第七条、《实施条例》第六十条、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四条、第六条、《投诉处理办法》第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第二十条第（一）款、第二十一条、第二十二条之规定，驳回原告“要求作出本次‘苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目’的招标、投标、中标无效以及重新招标处理的投诉”。
庭审过程中，各方围绕本案争议的焦点即被告所作投诉处理决定认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确充分发表了意见。
原告认为：被告没有依法处理原告投诉的招标程序违法问题。招标投标法只有最高限价，没有资金核定额一说，结合标书内容，超过资金核定单数额作为废标处理的结果来看，9540万的资金核定金额实质上就是最高限价，既然是最高限价就应当在招投标文件中公布，否则就构成程序违法，并且本次招标限价超高，为部分投标人串标提供了便利。招标程序违法已经损害了其他投标人的利益，因此中标结果应当作为废标处理，重新招投标。政府采购项目中的招投标应该适用《招标投标法》的有关规定。对于本案中的串标问题，被告没有尽到相应的调查处理职责，依照被告的调查模式是不会有调查结果的。被告应当调查苏二开公司在品牌规格相同的情况下，2号线与4号线报价差异的程度；苏二开公司的报价与资金核定单价及总价的背离程度；苏二开公司的报价与市场价的背离程度；苏二开公司的报价与怀疑有串标嫌疑的其他投标人的报价模式的异同，而这些工作被告都没有做，因此被告在串通投标问题上没有尽到调查处理职责，所作处理决定事实不清，证据不足。
被告认为：本次招投标并未设定招标控制价，资金核定额与招标控制价是不同的概念，资金核定额是政府采购预算，是以《政府采购法》为依据的。资金核定单的公布时间并无明确的法律依据，招标人在开标时公布资金核定额的做法并不违反法律法规。资金核定额的审查认定属于政府财政部门的职权范围。招标人在招标文件中约定了有关资金核定单的内容，各投标人均是明知的，也没有提出过异议，表明投标人认可招标文件的内容。资金核定额的主要依据之一是经省发改委批准的初步设计概算，通常高于实际的市场价格，一旦在投标前提前公布，极有可能造成投标人哄抬报价以及中标价格虚高的后果，不利于项目经济效益的发挥。各投标人作为行业中的专业从业人员，有能力也有经验对项目进行成本预算后报价，资金核定金额的设置对报价没有实质影响。原告投诉中所称的程序违法及限价超高问题，实质是认为资金核定单定价过高及在开标时公布资金核定金额的程序违法，而资金核定单不是最高限价，被告已就该问题在原告之前的投诉及上次由姑苏法院受理的行政诉讼中多次向原告释明，资金核定单并不在被告的职能范围，被告已就原告投诉的程序违法问题进行回复，只是用词上没有用程序违法的表述而已。原告投诉的关键问题是招投标人之间以及投标人之间相互串通的情况，但原告只是从最终显示的各投标主体的报价进行分析，并无任何明显的证据或者有效的证据线索。中标人不能仅仅因为中标的报价而被认定存在串通投标的违法事实。原告认为招标人事先将资金核定额泄露给部分投标人，也没有任何证据可予查实。鉴于原告或其他投诉人均未能提交任何有效证据或证据线索，被告依据现有证据确实无法查实投诉的违法事实，亦无中标无效、重新招标的事实依据和法律依据。被告对涉案投诉事项的调查处理程序合法、依据充分，被告已经尽到行政监管职责，原告诉求缺乏事实和法律依据，不应得到支持。
第三人苏二开公司认为：投标人的报价及报价的依据是民事法律规范，属于当事人的意思自治。原告认为其中有串标围标嫌疑的，原告应当举证，如果原告怀疑事项真实，则涉及刑事法律问题，超出了本案审理的范围。对投标人的投标行为、报价、商业秘密进行认定的时候应当适用民事法，对被告处理投诉是否符合规范，应当适用行政法。轨交公司发出招标文件，是要约邀请，原告发出投标文件是要约，原告应当受到自己要约行为的约束。招投标是民事行为，原告接受了招标文件的规则，且没有在招标文件规定的时效内提出异议，就应当遵守。因为没有中标而反悔，是不诚信的表现。本次招标所有投标人报价均未超过资金核定额，不存在废标，对中标结果不产生实质性影响，并不适用《实施条例》第八十二条的规定，即使本案所涉招投标存在最高限价，其法律后果也不是中标无效，原告诉请缺乏法律依据。原告投诉已超过投诉时效期限。
第三人轨交公司认为：2号线、4号线适用的招标程序是一致的，2号线、4号线的招投标原告都参加了，理应知晓招标程序（开标时由公证员公布资金核定额），且招标文件中明确了澄清程序，原告没有在时效期限内提出质疑，在诉讼中称其对此不知情与事实不符。资金核定单的使用是由苏州市财政资金监管的工程货物招标项目中通行的做法，原告在经营活动中多次参加此类项目招投标，对该做法应该是非常清楚的。有关围标的问题，因为原告没有提供有效线索，无法认定，与被告的意见一致。
第三人默勒公司认为：投标价格是默勒公司根据成本、品质保证以及对整体市场行情的分析而最终制定的投标价。默勒公司严格依照法律规定参加项目招投标，投标过程符合法律规定，不存在任何违法情况。
第三人天灵公司认为：被告的投诉处理决定书中遗漏了原告投诉事项中的招标程序违法问题。被告没有进一步调查资金核定额属于行政不作为，即便资金核定额不是被告职责范围，被告也应在决定书中写明是哪个部门的职责或者哪个部门存在不作为。被告应当对“职责有限”进行说明。
本院认为：依照《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款、国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条、《工程建设项目货物招标投标办法》第六条的规定，被告作为城乡建设主管部门，负责本行政区域内的城乡建设管理工作，具有对相关领域内招标投标活动实施监管的法定职权，是本案适格被告。
经审查，本案中的资金核定额属于政府采购预算，并经政府财政部门审核通过，项目招标人在政府采购招标中采用资金核定单并在开标时公布的做法未违反国家强制性法律规定，且招投标过程中涉及资金核定金额的公布时间、投标报价超过资金核定单作为废标处理的事项均系招标文件中约定的内容，在招标文件中明示，各投标人在参与投标时均应知晓，亦未有对此提出过异议，理应遵守。另，项目资金核定金额并不由被告制作或审核，原告认为被告应当对资金核定金额定价合理性即原告所投诉的“限价超高”问题进行审查的主张缺乏法律依据。该事项已被（2014）姑苏行初字第0021号生效行政判决所确认。
关于原告认为被告遗漏对原告所投诉的程序违法问题调查的主张。根据本院确认的证据，被告在之前的投诉处理活动中已获取了相关情况，在处理本次投诉过程中亦要求相关被投诉人对程序违法问题进行说明，并未遗漏对原告投诉的程序违法事项的调查。被告在庭审中对原告投诉的程序违法问题进行说明，认为在原告之前的投诉处理过程中及由本院审理的中科公司起诉被告的（2013）姑苏行初字第0092号行政诉讼中，被告已多次就本项目资金核定额非最高限价，资金核定额由苏州市财政局核定，不属于被告职能范围向原告释明，原告在庭审中亦未对此予以否认，表明原告对被告的主张应当是知晓的。被告在《投诉处理决定书》中将原告投诉的程序违法问题的调查意见表述为“招标项目资金核定金额不属于我办或委托我办实施监督管理工作的苏州市住房和城乡建设局之职能范围”，属表述欠缺严谨，存在瑕疵，但不构成违法。
投标人投标时制定的投标报价及投标报价的单价组成属于投标人的经营自主权范畴，投标报价与货物成本价的差异及投标主体在不同项目中的投标报价差异不能直接作为判定投标主体在投标过程中存在违法行为的依据。原告认为被告应当通过调查上述内容，并据此分析判定是否存在资金核定金额提前泄露及投标人相互串标事实的观点，本院不予支持。根据《实施条例》第六十条、《投诉处理办法》第七条第一款第（五）项规定，投诉人投诉时应当提供有效线索和相关证明文件。原告投诉招标人与投标人之间以及投标人之间存在串通投标的违法情形，除以各主体投标报价分析作为依据外，并未提供有关串标围标的确切线索和证据，被告通过投诉处理程序亦未查证到原告投诉的串标围标事项，被告认为原告投诉缺乏事实和法律依据，依据《投诉处理办法》第二十条第（一）项作出了驳回原告投诉的投诉处理决定，符合法律规定。被告《投诉处理决定书》主文中法律依据表述为《投诉处理办法》“第二十条第（一）款”，结合被告驳回原告投诉的投诉处理决定内容，被告表述有误，应为《投诉处理办法》“第二十条第（一）项”，本院在此予以纠正。
综上，被告所作有关原告投诉事项的投诉处理决定符合法律规定，原告要求撤销的依据不足，本院不予支持。原告要求被告作出本次招标中标结果无效并重新招标的处理决定的诉讼请求因缺乏事实与法律依据，本院亦不予以支持。依据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告江苏中科时代电气制造股份有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告江苏中科时代电气制造股份有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 王文萍
代理审判员 常永涛
人民陪审员 傅幼敏
二〇一四年五月四日
书 记 员 姚梦悦