山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终96号
上诉人（原审原告）张永海。
被上诉人（原审被告）平度市公安局。
法定代表人汤龙文,局长。
被上诉人（原审被告）平度市人民政府。
法定代表人李虎成,市长。
上诉人张永海因诉被上诉人平度市公安局治安行政处罚、被上诉人平度市人民政府行政复议一案，不服山东省平度市人民法院（2017）鲁0283行初115号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审经审理查明,2017年3月5日12时许,原告张永海到北京市中南海周边地区非正常上访,不听劝阻，态度强硬，严重扰乱当地公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并书面训诫,后通知青岛市委市政府信访驻京办。被告平度市公安局于2017年3月6日受理了该案,依法传唤原告张永海接受询问,并制作了询问笔录。当日又告知原告张永海拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据和依法享有的权利,原告张永海在询问笔录和行政处罚告知笔录上签字，称在询问笔录中已提出复核请求，但没有得到回复，询问人就下达了行政处罚告知。被告平度市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定,作出平公(城)行罚决字〔2017〕10115号行政处罚决定书,决定对原告张永海行政拘留十日,并于当日向原告张永海送达和执行。原告张永海不服该处罚向平度市人民政府申请行政复议，2017年5月3日,被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]80号行政复议决定书,维持了被告平度市公安局作出的行政处罚决定书。原告张永海仍不服,提起本案诉讼。
2017年3月24日,被告平度市公安局受理了原告张永海政府信息公开申请。张永海申请内容为:1、确认申请人非正常上访的法律依据。2、申请人不听劝阻,扰乱当地公共场所秩序的事实依据及原始载体(发生地点录音、录像、照片)。3、北京市西城分局府右街派出所对申请人作出的训诫书。4、作出训诫书的相关法律依据和领导批示。5、青岛信访局驻京办工作人员名单、职务及工作说明。6、平度市公安局作出行政拘留决定书的相关领导名单及所担任的职务。7、作出给予申请人行政拘留十日的领导批示。8、确切的描述北京市不允许上访人员踏入的具体四至位置、规范性文件、法律、法规或临时通知。9、行政处罚决定告知书、拘留证、传唤证。被告平度市公安局于2017年4月13日作出(2017)第16号告知书,答复如下:本机关认为你申请获取的第1项、第4项、第6项、第7项及第8项信息不属于政府信息,根据《山东省政府信息公开办法》第二十六条第三项之规定,对于你的申请,本机关不予提供;本机关认为你申请获取的第2项、第3项、第5项中的青岛信访局驻京办工作说明、第9项信息的政府信息公开申请系以政府信息公开的名义申请查阅案卷材料,该申请不属于《中华人民共和政府信息公开条例》调整范畴,你可以依据《山东省行政程序规定》第六条第二款之规定到平度市公安局城关派出所查阅除第2项的原始载体及第9项的拘留证之外(该两项信息不存在)的其他信息,你申请获取的第5项中的青岛信访局驻京办工作人员、职务本机关不掌握,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项之规定,请你另行向相关部门申请,特此告知。
2017年4月10日,北京市公安局西城分局受理了原告张永海信息公开申请。原告张永海申请的内容为:1、确认申请人非正常上访的法律依据。2、2017年3月5日申请人在中南海不听劝阻,扰乱当地公共场所秩序的事实依据及原始载体(发生地点录音、录像、照片)。3、申请人2017年3月5日的违法记录。4、北京市西城分局府右街派出所对申请人作出的训诫书。5、作出训诫书的相关法律依据和领导批示。6、北京市公安局分局府右街派出所向山东省平度市公安局交接申请人的相关手续。7、押送申请人的人员名单、职务、车牌号以及经费的来源情况。8、确切的描述北京市不允许上访人踏入的具体四至位置、规范性文件、法律、法规。北京市公安局西城分局于2017年4月19日作出(2017)第143号政府信息答复告知书,答复主要内容如下:本机关认为你申请获取的第1项、第4项、第5项、第7项、第8项信息不属于政府信息,第2项、第3项、第6项信息不存在。
原审法院认为,关于被告平度市公安局是否具有对原告张永海在北京的涉嫌违法行为的管辖权。原告张永海因到中南海周边地区非正常上访,该行为属于违反治安管理行为。因此,对其进行行政处罚应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定,“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件应当由违法行为发生地的公安机关管辖,由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”据此,被告平度市公安局对该案具有管辖权,有权对原告张永海依法作出行政处罚决定。
国务院《信访条例》第十八条规定,信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。结合北京市公安局西城分局作出的训诫书、中共青岛市委、青岛市人民政府信访局驻京办公室作出的工作说明,能够证明原告张永海于2017年3月5日到中南海地区进行非正常上访,被北京公安局西城分局府右街派出所民警查获，并被送到久敬庄分流中心。可见,原告张永海的上述行为已经严重影响中南海周边公共秩序。被告平度市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定,对其作出行政拘留十日的处罚决定,认定事实清楚、适用法律正确。原告张永海提交的信息答复告知书,不能证明被告平度市公安局作出的行政行为违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起行政诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。本案是原告张永海不服被告平度市公安局作出的治安行政处罚及平度市人民政府作出的行政复议决定书而提起的诉讼,为此原告张永海申请将北京市公安局西城分局、青岛市信访局驻京办列为本案的第三人不符合法律规定,法院不予准许。
综上,被告平度市公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告平度市人民政府作出的行政复议决定书、事实清楚、程序合法,依法应予以维持。原告张永海要求撤销及赔偿的诉讼请求缺少事实和法律根据,法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国赔偿法》第二条、第三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的规定》第十条之规定,判决驳回原告张永海的诉讼请求。案件受理费人民币50元,由原告张永海负担。
上诉人张永海上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误，在没有查明本案基本事实的情况下，直接驳回上诉人的诉讼请求明显违法。一、平度市东阁街道办事处违法实施暴力征地、拆迁。2013年平度市人民政府东阁街道办事处杜酉峰、吕培杰、王振等人，在平度市东阁街道办事处北姜家庄村，进行所谓本村“自主改造”的名义实施了违法拆迁，所引起的连锁性问题（殴打、威胁、补偿不合理、征地没有落实安置、小产权房建设、村民以后没有生活保障等一系列的问题），因此,上诉人有权实名举报相关单位的违法行为及侵占集体资产等事情。上诉人多次向平度市、青岛市、山东省等相关部门投诉、控告,但是相关部门公务人员对上诉人反映的问题不理不睬,给上诉人在物质上、生活上及精神上造成了巨大的损失和伤害。二、上诉人正常邮寄信件，却被当成非法上访人员。2017年3月5日，上诉人坐车只是想到北京市府右街去寄信，向党中央、国务院反映平度市相关部门的违法行为和欺压百姓的事实，但却被执勤警察哄骗带到久敬庄，见到平度市信访局的工作人员。整个过程上诉人没有任何违法、违规行为，但是当天晚上就被平度市信访局非法限制人身自由。3月6日凌晨3点钟，上诉人被从北京非法拘押至平度市新市政府之后，又被带到城关派出所看押，当晚又被送到拘留所拘留十日。三、平度市公安局对本案没有管辖权，作出的行政处罚决定严重违法。平度市公安局在没有任何证据能证明上诉人有违法事实的前提下，对上诉人作出行政处罚，认定事实错误、行政程序违法、适用法律错误，必须撤销该处罚决定。而且，被上诉人平度市人民政府没有查明本案的基本事实,对本案没有举行听证，直接维持平度市公安局的行政行为,行政复议决定明显违法。四、一审法院认定事实错误、适用法律错误。一审法院在没有查明本案基本事实的情况下，直接驳回上诉人的诉讼请求，明显违法。请求二审法院：1、依法撤销山东省平度市人民法院（2017）鲁0283行初115号行政判决书；2、依法判令原审法院继续审理本案。
被上诉人平度市公安局、平度市人民政府均未提交答辩材料。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，一、关于被上诉人平度市公安局对上诉人作出行政处罚是否合法的问题。本案被上诉人平度市公安局提供的由中共青岛市委、青岛市人民政府信访局驻京办公室出具的《工作说明》，载明了上诉人于2017年3月5日，到中南海地区非正常上访。中共山东省委、山东省人民政府信访局驻京办公室出具的材料，被上诉人平度市公安局提交的《案件来源》、《询问笔录》、《办案说明》、《行政处罚告知笔录》等证据相互印证，可以证明上诉人于2017年3月5日，到中南海地区非正常上访的事实。国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，因上诉人到北京市中南海地区非正常上访，扰乱当地公共秩序，被上诉人平度市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的上述规定，对上诉人处以拘留10日的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确、处罚得当。
二、上诉人主张本案被上诉人平度市公安局无管辖权，应当由北京地区公安机关管辖。经审查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”而《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”据此，本案被上诉人平度市公安局具有管辖权。
三、关于被上诉人平度市人民政府所作行政复议决定书是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。据此，被上诉人平度市人民政府通过书面审查的办法，未组织听证并无违法之处。经审查，被上诉人平度市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，程序合法，本院予以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张永海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
审 判 员 林 桦
审 判 员 刘力铭
二〇一八年一月二十九日
法官助理 管筱笛
书 记 员 王 崧