广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1645号
上诉人（原审原告）：许美清，女，汉族，1943年7月16日出生，住广东省电白县。
委托代理人：廖泽城，广东民道律师事务所律师。
委托代理人：马少媚，广东民道律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：谢向阳，茂名市电白区农业局副局长。
委托代理人：张益珠，茂名市电白区农业局干部。
原审第三人：蔡接，男，汉族，1959年7月28日出生，住广东省茂名市电白区。
委托代理人：谢志雄，广东格正律师事务所律师。
委托代理人：谢绍栋，广东格正律师事务所实习律师。
上诉人许美清诉被上诉人茂名市电白区人民政府（下称电白区政府）其他行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2016）粤09行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：许美清和蔡接争议的土地是位于茂名市电白区XX镇XX村民委员会XX经济合作社名为“众园坡”的旱坡，面积0.4亩，四至为东至田、南至眉坡、西至路、北至俊坡。上世纪八十年代初，涉案土地原分配给该村村民许美清使用。后因许美清将农业户口转为非农业户口，并迁入镇教办，且不再上交国家农业税，马踏镇长山村民委员会内村经济合作社村集体将涉案土地收回后安排给蔡接使用并由其交纳农业税。2005年8月10日，电白区政府（原电白县政府）为蔡接颁发了编号为01020138的《农村土地承包经营权证》，该证第5页最后一栏登记的承包地块情况为：地块名称“众园坡”，面积0.4亩，地类“旱坡”，四至“东至田、南至眉坡、西至路、北至俊坡”。涉案土地也登记在该证第5页最后一栏中。2005年9月20日，承包方蔡接与发包方原马踏镇长山村民委员会内村经济合作社四队补签了《土地承包经营合同书》，承包期限从1999年1月1日至2028年12月31日。2015年正月十七日，许美清购买了沉香树欲到该坡地上种植，引发纠纷。2015年3月16日，许美清和蔡接就该纠纷到马踏镇人民调解委员会进行调解，因存在分歧，致使调解不成功。蔡接遂于2016年1月18日向茂名市电白区人民法院提起要求许美清停止侵权及排除妨碍的民事诉讼。茂名市电白区人民法院于2016年3月21日作出（2016）粤0904民初313号民事判决书，认定许美清在涉案土地上种植树木的行为属侵权行为，并判决限许美清在该判决生效后立即停止对蔡接承包经营的编号为01020138的《农村土地承包经营权证》的众园坡0.4亩坡地（东至田、南至眉坡、西至路、北至俊坡）的侵害，不得妨碍蔡接行使对该土地的承包经营权。许美清不服，向原审法院提起上诉。该民事案件正在原审法院审理中，案号为（2016）粤09民终790号，该民事案件尚未审结。2016年5月17日，许美清向原审法院提起行政诉讼，请求撤销电白区政府颁发给蔡接编号为01020138的《农村土地承包经营权证》，并在本案开庭审理时，明确其诉讼请求为“请求撤销茂名市电白区人民政府颁发给蔡接编号为01020138的《农村土地承包经营权证》第5页最后一栏‘众园坡’0.4亩旱坡（东至田、南至眉坡、西至路、北至俊坡）的登记。”
原审法院认为：首先，关于许美清是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。许美清曾于上世纪八十年代承包涉案土地，且在2015年双方发生纠纷后，马踏镇调解委员会曾将许美清作为纠纷的一方当事人进行调解，且在上述民事侵权案件中，许美清亦作为被告参加诉讼。故许美清与本案有法律上的利害关系。即使许美清的户口已变为非农业户口，但其并非落户于设区的市，故其不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定的应依法收回农村土地承包经营权证的情形。因此，许美清具有本案原告诉讼主体资格，有权提起本案行政诉讼。
其次，关于本案所诉行政行为的合法性问题。虽然电白区政府在举证期限内提交了三份证据，且该三份证据均不是其作出发证行为的依据，而是事后到村委会复印的证据。但被诉发证行为涉及蔡接的合法权益，而蔡接在举证期限内提交了相关证据。况且，电白县马踏镇农业办公室亦出具《证明》证实电白区政府无法对其发证行为的合法性进行举证是由于单位保管不慎，造成底册资料遗失所致。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，应当认定被诉发证行为具有证据、依据。许美清辩称电白区政府提交的证据是从村委会复印的，且是发证之后补充的证据，应认定被诉发证行为没有证据、依据，不符合上述法律的规定，对该辩称不予支持。从提供的证据可见，电白县马踏镇长山村民委员会和电白县马踏镇长山村民委员会内村经济合作社共同出具《证明材料》证明涉案土地原分配给原告使用，但在上世纪八十年代许美清户口迁出该村集体后就将涉案土地安排给使用并交纳农业税，以及长山内村四队与蔡接签订《土地承包经营合同书》等事实，可以确认涉案土地已由长山内村村集体收回并发包给蔡接使用。电白区政府依据上述事实向蔡接核发《农村土地承包经营权证》的行为，具有事实根据和法律依据，应属合法的行政行为，该发证行为并未侵犯许美清的合法权益。况且，许美接也没有证据证明电白区政府的发证行为侵犯其合法权益。因此，许美清的诉讼请求理由不成立，不予支持。
综上所述，电白区政府的发证行为没有侵犯许美清的合法权益，蔡接对涉案土地享有合法的承包经营权，许美清的诉讼请求理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回许美清的诉讼请求。
上诉人许美清不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定涉案土地已由长山内村村集体收回并发包给蔡接使用，事实不清，证据不足，许美清自承包涉案土地以来，未收到长山内村村集体收回涉案土地的任何通知，而且电白区政府及蔡接无证据证实该集体根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定对涉案土地经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意进行第二次调整。且（马）调字（2015）号《调处意见书》查明许美清拥有涉案土地承包经营权，从未将涉案土地交回给长山内村村集体，长山内村村集体也没有收回该土地。二、原审法院认定被诉发证行为合法是没有事实根据和法律依据。《电白县马踏镇长山村委会农村土地经营权证登记部》记载日期是2005年9月15日，《马踏镇长山村委会土地承包经营合同书》签订日期是2005年9月20日，《电白县马踏镇农业办公室证明书》的落款日期是2016年5月30日，而电白区政府颁发给蔡接的《农村土地承包经营权证》的发证日期是2005年8月10日。由此可见电白区政府是先发证，后补登记簿，再补合同，明显违反了《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的先签订合同、后编制登记簿、再发证的法定程序。三、蔡接的《农村土地承包经营权证》记载的面积不一致，没有记载承包土地的四至范围，更没有记载包含涉案土地；《马踏镇长山村委会土地承包经营合同书》上发包方法定代表人为“蔡安伦”与《农村土地承包经营权证》上填证人为“蔡安麟”笔迹不一致，蔡接亦无法证实“蔡安麟”是“蔡安伦”曾经在公安机关管理部门登记过的姓名；《电白县马踏镇长山村委会土地承包经营合同权证登记部》即没有记载承包合同期限，又没有明确承包土地的四至范围，更没有记载蔡接承包土地包含涉案土地。因此，上述证据存在许多不一致的地方，被诉发证行为缺乏事实根据和法律依据。四、被诉承包经营权证上所登记的众园坡土地存在面积差异、界至不清，且该栏登记南至眉坡，实际上蔡眉的土地跟蔡接众园坡的土地不相连，故四至范围是不存在的，电白区政府未按《土地承包经营权管理办法》第十二条的规定履行实地勘察职责，直接给蔡接发证，违反发证程序。综上所述，许美清仍具有长山内村集体经济组织成员的身份，依法拥有涉案土地的承包经营权，至今仍使用涉案土地，被诉发证行为已经严重侵害了许美清的合法权益。请求撤销一审判决，改判支持许美清的全部诉讼请求。
被上诉人电白区政府于二审时书面答辩称：一、许美清起诉没有事实根据，该地权属不属于许美清所有。二、电白区政府发证事实清楚，证据充分，程序合法。在本案中，电白区政府依据《电白县马踏镇长山村委会农村土地经营权证登记部》、《马踏镇长山村委会土地承包经营合同书》、《电白县马踏镇农业办公室证明书》等办证所需材料，经镇农村承包合同办理处审核，符合发证条件，再给蔡接颁发土地承包经营权证书。发证程序符合规定。因此，一审法院查明事实清楚，判决正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人蔡接于二审时书面答辩称：一、涉案土地已由长山内村村集体收回并发包给蔡接有充分的证据可以证明。第一、许美清的户籍在上世纪八十年代已迁出长山内村村集体，不再是该集体成员。蔡接所提供的《电白县粮食征购任务交售证》和《农村土地承包经营权证》证明1999年前蔡接已曾多年为涉案土地缴纳农业税的事实。同时，村集体所出具的《证明》也证实村集体在许美清迁出长山内村时收回了土地安排给蔡接使用的事实。第二、蔡接与长山内村村集体签订了《承包合同》，且长山内村村民的证明可以证实当时是经过了村民会议决定的事项。马踏镇政府的《调处意见书》不具有法律效力，不能作为定案依据。二、涉案土地一直处于蔡接使用，蔡接为该土地缴纳农业税，1999年涉案土地已进行调整并签订承包合同的，只因当时政策性原因所以政府才进行核实发证。2005年只不过是确认发证的程序，“蔡安伦”与“蔡安麟”是同一人，只是蔡安伦个人平时的书写习惯问题，并不影响本案的发证程序。被诉发证行为未侵犯许美清的合法权益。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，许美清的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
二审另查明：长山内村经济合作社于2016年5月23日出具证明材料，证实涉案土地原分配给许美清使用，后因许美清在上世纪八十年代就将户籍迁出了村集体，于是许美清将责任田和责任坡交还给村集体，从此也不再上交国家农业税。许美清交回众园坡，后村集体安排给蔡接使用至今，并由蔡接承担该责任坡田的农业税。1999年1月1日，电白县政府按照政策给蔡接发放了《农村土地承包经营权证》。2015年正月十七，许美清购买了沉香树欲强行到该土地上种植，使用该土地。后来该事交由政府部门调处。对上述证明材料，长山村委会证实情况属实。
2016年5月30日，电白县马踏镇农业办公室出具《证明》，内容为该单位2005年8月10日颁发给蔡接的证号01020138《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，根据长山村民委员会内村经济合作社四队与蔡接签订的土地承包经营合同书与其登记底册重新换发证。由于该单位保管不慎，现造成该换发底册等资料遗失。蔡接现持有的上述权证合法有效。
本院认为：本案中许美清起诉请求撤销电白区政府颁发给蔡接编号为01020138的《农村土地承包经营权证》第5页最后一栏“众园坡”0.4亩旱坡（东至田、南至眉坡、西至路、北至俊坡）的登记行为。故二审争议焦点是电白区政府作出的上述农村土地承包经营权登记行为是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”电白区政府在举证期限内提交了三份证据，该三份证据均不是其作出发证行为的依据，而是事后到村委会复印的证据。对此，电白县马踏镇农业办公室于2016年5月30日出具《证明》，证实该单位2005年8月10日颁发给蔡接的《农村土地承包经营权证》根据长山村民委员会内村经济合作社四队与蔡接签订的土地承包经营合同书与其登记底册重新换发证，由于该单位保管不慎，现造成该换发底册等资料遗失。由于被诉发证行为涉及蔡接的合法权益，蔡接在举证期限内提交了《农村土地承包经营权证》、《土地承包经营合同书》、《电白县粮食征购任务交售证》、长山村民委员会内村经济合作社的《证明》等证据材料，符合上述法律规定的第三人提供证据的例外情形。原审法院对蔡接为证实被诉登记行为的合法性提供的证据材料予以采纳，并无不当，本院予以认可。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”第三条第一款规定：“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。”本案中，许美清于上世纪八十年代迁出村集体后是否有继续承包涉案土地，未提供承包经营权属证明或交纳农业税的书面证据材料以证实其合法权益受到损害。而蔡接提供了《农村土地承包经营权证》、《土地承包经营合同书》、《电白县粮食征购任务交售证》及长山内村经济合作社的《证明》等证据材料。虽然电白区政府未按《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的先签订承包合同、后编制登记簿、再发证的法定程序颁发涉案承包经营权证，存在瑕疵。但原审法院综合各方提供的证据材料，采纳蔡接提供的较强证明力的证据，认定电白区政府颁发涉案承包经营权证行为合法，判决驳回许美清的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。许美清上诉主张被诉发证行为程序违法，缺乏依据，请求撤销一审判决及支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许美清负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月二十九日
书记员 肖 威