广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）惠中法行终字第47号
上诉人（原审原告）：张稳重，男，汉族，1980年6月26日出生，住惠东县。
委托代理人：曾灶金，广东粤惠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县公安局。
法定代表人：方少宏，职务：局长。
委托代理人：曾远光，广东翔伟律师事务所律师。
原审第三人：惠东县梁化镇梁化屯村委会。
负责人：赖国锋，职务：主任。
委托代理人：朱辉扬，广东点津律师事务所律师。
上诉人张稳重因不服公安行政处罚纠纷一案，不服惠东县人民法院（2013）惠东法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：张协粦是惠东县梁化镇梁化屯村委会老张屋村民小组小组长，其曾在部队服役，一九五Ｏ年三月出生。刘桂香是张协粦的妻子，张稳重是张协粦的儿子。赖某是惠东县梁化镇梁化屯村委会主任，钟某原是梁化镇梁化屯村民委员会文书。由于张协粦是梁化屯村民委员会下属老张屋村的村民小组长，所以对张协粦的情况赖某、钟某是非常清楚的。钟某等故意在上报梁化镇府60周岁以上的乡镇退伍军人生活补助报表中称张协粦已经死亡。按当地的风俗，说生人已经死亡会造成很坏的影响。张协粦没有领到应得的生活补助，多次去梁化镇府反映，但问题仍未解决。2012年10月29日上午，张协粦、刘桂香、张稳重等去梁化屯村民委员会办公室要求村主任赖某等解释清楚并向张协粦道歉，赖某等因有其他工作，叫张协粦等人到二楼办公室等待，张协粦等人认为赖某等是推诿不办事，于是与赖某等吵闹，张稳重用脚踢办公室的门，并打碎一块玻璃，摔破热水瓶。村委会主任赖某打电话报警，梁化派出所干警立即赶到现场，并将张协粦、刘桂香、张稳重等传到派出所问话。2012年10月29日，惠东县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定分别对张稳重行政拘留十日并罚款500元；对张协粦行政拘留十日并罚款500元；对刘桂香行政拘留十日；对张协粦、刘桂香暂不收押。《公安行政处罚决定书》的编号分别为（惠东）决字（2012）第04882号、（惠东）决字（2012）第04884号、（惠东）决字（2012）第04883号。被告分别叫张稳重、张协粦、刘桂香在相应的处罚决定书签名盖印；但没有将决定书原件或复印件送达张稳重、张协粦、刘桂香。张协粦的行政拘留家属通知书由张稳重签名，刘桂香的行政拘留家属通知书由张协粦签名，张稳重的行政拘留家属通知书由张协粦签名。2013年5月15日，梁化屯村委会写材料给惠东县公安局领导，请求撤销对张协粦行政拘留十日的决定即《关于申请撤销张协粦行政拘留决定申请书》。2012年11月15日张协粦等去惠州市信访，被告对张协粦的上访进行答复，惠东县信访局将材料转交相关部门。2013年8月14日张稳重向我院提交行政诉状，请求确认被告作出的（惠东）决字（2012）第04882号《公安行政处罚决定书》违法。
原审法院认为：被告没有将（惠东）决字（2012）第04882号《公安行政处罚决定书》送达张稳重，没有告知张稳重有申请复议和提起诉讼的权利。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应该知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被告于2012年10月29日作出处罚决定至2013年8月14日张稳重起诉至我院未超过2年，张稳重的起诉未超过法定期限，本院依法立案审理。张协粦、张稳重、刘桂香之所以于2012年10月29日去梁化镇梁化屯村民委员会讨说法，是由于梁化屯村民委员会原文书钟某等故意取消张协粦应享受的复退军人生活补助引发的。2012年10月29日上午约10时，当张协粦等去村委会要求解释，村委会主任赖某叫他等一下，张协粦等误以为这是村委会在推诿，遂发生了张稳重踢门及打碎玻璃、热水瓶的事件。张稳重的行为实际造成了财物损失及较为恶劣的社会影响，妨碍村委会的正常工作。原告请求确认被告作出（惠东）决字（2012）第04882号《公安行政处罚决定书》违法，没有事实依据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：维持惠东县公安局作出（惠东）决字（2012）第04882号《公安行政处罚决定书》。本案受理费50元，由原告张稳重负担。
上诉人张稳重上诉称：原审法院认定事实不清，查证和采信证据方面均错误，判决所认定的事实与评理下判自相矛盾，对被上诉人存在的执法程序违法和过度执法的错误行政行为未作任何评判，且同一事实作出两个不同的裁判结果，明显有为被上诉人庇护掩盖违法行政，显失公正司法，不能令人信服。请求二审依法纠正原判，以维护法律尊严和正义的彰显。一、原判实体事实认定不清，判决维持被上诉人作出（惠东）决字（2012）第04882号《公安行政处罚决定书》错误。具体表现如下：1、原判决认为上诉人的过激行为“实际造成了财物损失及较为恶劣的社会影响，妨碍村委会的正常工作”，与客观事实不符，因果事实认定错误，明显有为被上诉人滥用职权的违法行政和严重过度执法行为作规
避性的掩盖，是欲盖弥彰遗漏实体事实的判决。本案事发是第三人村民内部之间为实施个人行为的打击报复，以侮辱、诽谤方式谎报诋毁上诉人父亲——张协粦已死亡，由此产生矛盾根源。第三人对本身村民的诉求不予大胆面对而及时作出解释，其本身已
未履行村民自治的首要职责，忘记了己身定位，以消极姿态对待诉求者而致纠纷激化，对本事件的发生存在根本性过错。虽然上诉人有拍台责问钟锦文个人的过激表现，但这种过激表现针对的是钟锦文个人，而不是第三人。且时间较短，并未造成致“不能正常工作的程度”，更没有导致原判决所认定的“较为恶劣的社会影响，妨碍村委会的正常工作”的事实存在。对此，原审法院在同一事实的（2013）惠东法行初字第26、27号判决中已作认定“情节特别轻微、村委会干部也继续工作”。根据第三人出具的《证明》表明，钟锦文对上诉人父亲的侮辱、诽谤行为，是其个人行为，不能代表村委会的职务行为。因此，上诉人陪同父母等人诉求第三人作出解释调处，要求钟锦文作出赔礼道歉，并无不当，根本不存在扰乱村委办公秩序的事实存在。遗憾的是原判却因果事实不分，对被上诉滥用职权和违法行政行为未作实质性评判，实令人费解。2、被上诉人对本案没有依法履行调解程序，非法剥夺上诉人依法享有和解权及救济权。本案事件的发生，纯属是村民邻里之间的内部矛盾。按照我国《治安管理处罚法》第九条，《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（一）（下称解释一）第一条之规定，被上诉人应对本案注重调解。相反，被上诉人却是非因果不分，矛盾根源不找，纷争纠结不化，反而滥用职权以镇压性过度执法的错误指导思想，简单草率地对上诉人
作出最严厉的处罚决定，于情于理于法均不能得到支持。3、被上诉人将第三人作为被“扰乱单位秩序”的客体，适用法律法规错误。我国《宪法》第一百一十一条、《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是基层群众性自治组织，是由村民选举产生的代表村民进行自我管理的群众性组织。既不属于公司、企业、事业单位，又不属于机关、团体，且不在我国《刑法》第三十条所规定的犯罪主体范围。2007年3月公安部公布的《关于村民委员会可否构成单位犯罪主体问题的批复》中，明确指出“村委会不是单位犯罪主体范围”。本案事发时，第三人并未受政府或行政部门的委托执行相关行政管理事务，上诉人诉求村委会解决村民之间内部矛盾，是行使本身的正当权利，不存在扰乱与被扰乱的法律关系。因此，被上诉人以“扰乱单位秩序”之名作为对上诉
人的处罚，在客体认定和法律适用方面均错误。二、原判在查证和采信证据方面笼统模糊，自相矛盾。被上诉人据于对上诉人作出的处罚决定，主要证据不足；作出同一处罚决定，出现两个不同版本的决定书；且滥引法条，收集证据不具真实、合法性。l、被上诉人没有相关证据证明上诉人的过激行为，已造成第三人不
能正常办公或损毁了相关文件资料，或者围攻了工作人员，达到法律规定致办公单位工作“不能正常进行”的程度。2、被上诉人对上诉人作出处罚决定前的《呈请审批报告》中，明显存在抽象性的虚假审批，因没有具体准确的审批时间，完全是先拘留而后审批，与《公安机关办理行政案件程序规定》第146条规定不符。3、被上诉人提供《呈请延长询问时限审批报告》，明显存在“有请未批”。符合解释（一）第八条之规定，是明显超时留置的违法行为。4、政行为一经作出产生既定效力，来经法定程序不得撤销和改变的基本原理。被上诉人作出的（惠东）决字（2012）第04882号的《公安行政处罚决定书》出现两个不同版本，不能作出合理、合法性的解释。5、对上诉人作出处罚决定，只有第三人的陈述报案材料，没有其他不存在利害关系人的证明。6、以同一调查询问人，在同一时间内对上诉人父母子三人形成的询问笔录材料，不能证明其具有分身超能的真实性和合法性。7、告知笔录与《处罚决定书》所援引的法律条文不一致。8、现场检查笔录没有见证人签名，不符合我国《治安管理处罚法》第八十八之规定。9、现场平面图、照片，没有分项给上诉人等人进行确认。10、《结案报告》因果事实不清，损坏财物没有相应标的字额，扰乱行为没有相关证据证明达到办公单位工作“不能正常进行”的程度·，所援引的法律条文与处罚决定书不一致。三、被上诉人对上诉人作出处罚的程序违法。1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第152、154、156、157、158条的规定，本案应注重调解，而被上诉人却未履行该法定调解程序。2、《受案登记表》登记内容混乱不清，登记时间和案由定性错误，因村委会不是行政司法机关。报案时间登记错误，明显是先留置上诉人12小时后才办理受案登记，与《治安管理处罚法》第七十七条不符。3、没有证据证明《告知笔录》已实质性给上诉人行使了陈述申辩权，告知笔录内容改变了处罚事实和法律依据，援引法条与处罚决定不一致。4、作出处罚决定时，没有向上诉人履行宣告、送达的义务，对《被传唤人家属通知书》和《行政拘留家属通知书》，没有实际履行法定通知义务，违反我国《治安管理处罚法》第八十三、第九十七条规定，剥夺了上诉人享有法定的救济权。5、对上诉人采用留置转移场所和超时留置，没有法律根据支持。四、被上诉人提供虚假证明材料，存在扰乱行政诉讼的不法表现。1、上诉人作出处罚决定的十天后，才将《行政拘留家属通知书》送达案外人沙锦添签收，违反《治安管理处罚法》第九十七“应当‘及时’通知被处罚人的家属”之规定。2、提供送达给案外人张瑞银拒绝签名的所谓《送达回执》，不能证明该回执中所批注内容具真实性和合法性。5、判将同一事实作出两个不同的判决。原审作出的（2013）惠东法行初字第26、27号的两案判决所认定事实中，是事因第三人文书钟锦文等故意上报称上诉人父亲已经死亡，在社会造成极其恶劣的影响，上诉人等人到第三人处要求村委会讨说解释，要求钟锦文个人作出赔礼道歉，是正当行使村民诉求权和自我维护权，不存在蓄意扰乱村委会办公秩序的表现，是事出有因并理得公允认同。至于双方发生争吵导致办公台玻璃破碎、水壶摔破问题，并非是上诉人恶意摔破损毁，彼此双方都有过激拍台和相互辱骂的举动，被上诉人也没有确切证据证明该台玻璃和水壶是上诉人摔破，财物损坏价值也较小，并未达法定处罚程度，且双方争吵的时间较短，也未造成第三人办公秩序致“不能正常工作的程度”。判认为上诉人的行为“实际造成了财物损失及较为恶劣的社会影响，妨碍了村委会的正常工作”，于此作为判决维持被上诉人对上诉人作出的处罚决定，缺乏事实根据支持，且与上述两案在事实认定方面产生自相矛盾，明显是以同一事实作出两个不同的判决结果，毋庸置疑是随意性滥用司法自由裁量权的表现。综上所述，被上诉人对上诉人作出处罚决定存在主要证据不足、适用法律法规错误、执法行为违反法定程序、滥用职权过度执法。根据我国《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，毋庸置疑应依法予以撤销。据此，依据我国《行政诉讼法》第五十八条，六十一条第（三）项，《行讼法解释》第五十七条第（二）、（三）项、第七十条之规定，特向二审法院提起上诉，请求二审查明全案事实，依法改判本案。故请求：1、撤销原审判决，依法改判本案，撤销被上诉人作出的（惠东）决字（2012）第04882号《公安行政处罚决定书》；2、被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人惠东县公安局口头答辩称：公安局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决维持是正确的，请求二审法院维持一审判决。
原审第三人惠东县梁化镇梁化屯村委会陈述称：我们作为第三人，我们的答辩意见与惠东县公安局的答辩意见一致，同意惠东县公安局的答辩意见，没有新的补充。
本院经审理查明，原审所查明的基本事实属实，本院予以确认。本院另查明，张稳重与其父张协粦和母刘桂香等人在第三人惠东县梁化镇梁化屯村委会办公场所采取过激维权行为的时间短暂，约为十分钟左右被传唤到案接受询问调查；呈请对张稳重的《延长询问时限审批报告》系由二位案件承办人的其中一人自行审批。惠东县公安局无证据证明张稳重等人的行为致使第三人惠东县梁化镇梁化屯村委会工作、生产等不能正常进行的事实。惠东县公安局（惠东）决字（2012）第04882号对张稳重处以拘留十日的公安行政处罚决定已送惠东县拘留所执行完毕；对张稳重并处罚款500元的公安行政处罚决定未执行。
本院认为，第一、关于本案行政处罚行为适用法律问题。公安部发布的《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释（二）》（2007-01-8公通字（2007）1号）第六条规定：“关于扰乱居（村）民委员会秩序和破坏居（村）民委员会选举秩序行为的法律适用问题（第一款）：对扰乱居（村）民委员会秩序的行为，应当根据其具体表现形式，如侮辱、诽谤、殴打他人、故意伤害、故意损毁财物等，依照《治安管理处罚法》的相关规定予以处罚”。根据上述规定，本案应按照《治安管理处罚法》第二十六条第（三）项的“任意损毁公私财物、扰乱公共秩序”或第四十九条的“故意损毁公私财物、侵犯公私财产权利”论处。因此，惠东县公安局作出的公安行政处罚决定适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款属于法律适用错误。另外，根据公安部发布的《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释（一）》第一条“关于治安案件的调解问题”的相关规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关应依法尽量予以调解处理。本案中，对于张稳重等人因民间纠纷引起的损毁第三人村委会财物的行为，公安机关本可先调解处理。被上诉人惠东县公安局未先进行调解，处理程序欠妥。
第二、关于被上诉人惠东县公安局对上诉人张稳重行政处罚行为是否适度问题。张稳重与其父亲张协粦和母亲刘桂香等人采取过激维权行为实属不当，惠东县公安局对该行为进行查处属其行政管理职能范围，但应当依法进行。张稳重等人采取过激行为是因第三人村委会干部钟某谎报张稳重父亲张协粦已死亡导致张协粦无及时领到复退军人生活补助费以及名誉受损。且张稳重与其父张协粦、其母刘桂香等人在第三人惠东县梁化镇梁化屯村委会办公场所采取过激维权行为的时间短暂，约十分钟左右即被传唤到案接受询问调查。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的构成要件，是扰乱单位秩序，“致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”，尚未造成严重损失的。惠东县公安局在无充分证据证明张稳重等人的行为已导致第三人惠东县梁化镇梁化屯村委会工作、生产等不能正常进行的情况下，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，作出对张稳重的行为处以拘留十日并处罚款500元的决定属执法不适度。
第三、关于传唤及其通知家属问题。综观本案证据，惠东县公安局接到第三人梁化镇梁化屯村委会主任赖国锋报警后立即出警到现场，并在现场发现张稳重与其父张协粦和母刘桂香等人具有违法嫌疑后，即于当日10时许将违法嫌疑人口头传唤到案，办案单位梁化派出所只将《被传唤人家属通知书》让三位一起到案的违法嫌疑人互相签收外，并未将传唤的原因和处所通知上述三位违法嫌疑人的其他亲（家）属。同时在《询问笔录》中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间与实际不符，即将询问查证起止时间等同于到案时间和离开时间。办案单位梁化派出所对其进行询问查证，发现案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚，需要对违法嫌疑人适用超过八小时询问查证时间后，虽然履行了内部书面呈批手续，但其中一呈请人与审批人为同一人，不符合互相牵制和监督作用，况且在延长询问时限内无实际询问查证的事实。
第四、关于行政处罚决定文书的交付及其通知家属问题。惠东县公安局根据所查事实，在作出行政处罚决定后只让被处罚人在附卷的决定书上签名，未将该决定书文本当场交付给被处罚人；办案单位梁化派出所只将《行政拘留家属通知书》让同案三位被处罚人互相签收外，未在二十四小时内将行政拘留处罚情况和执行场所通知被处罚人的其他亲（家）属。
综上所述，被上诉人惠东县公安局对张稳重作出的公安行政处罚决定书，认定张稳重违法行为危害程度不准确，适用法律错误，执法程序欠妥。被上诉人上述的具体行政行为不排除影响被处罚人权利救济的及时行使（如不服处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的，可以申请暂缓执行行政拘留等权利）及其家属知情权等，一审认定本案未过诉讼时效正确，本院予以支持。但一审认定张稳重的行为实际造成了财物损失及较为恶劣的社会影响，妨碍村委会的正常工作，维持（惠东）决字（2012）第04882号公安行政处罚决定的事实与法律依据不足，本院予以纠正。本院依法对惠东县公安局对张稳重处以拘留十日且已执行完毕的决定具有不可撤销内容的予以确认违法；对张稳重并处罚款500元且未执行的决定予以撤销。
综上所述，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第二项规定，判决如下：
一、撤销惠东县人民法院（2013）惠东法行初字第25号行政判决；
二、确认惠东县公安局（惠东）决字（2012）第04882号对张稳重处以拘留十日的公安行政处罚决定违法。
三、撤销惠东县公安局（惠东）决字（2012）第04882号对张稳重并处罚款500元的公安行政处罚决定。
本案一审、二审受理费各50元，由惠东县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王瑞南
审判员 黄潮明
审判员 覃毅华
二〇一五年六月二日
书记员 郑 瑾