山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终471号
上诉人（原审原告）李兴年。
被上诉人（原审被告）垦利县人民政府，住所地东营市垦利县胜兴路13号。
法定代表人崔建华，县长。
委托代理人尚玉国，垦利县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杨劲松，垦利县法律援助中心工作人员。
李兴年因诉垦利县人民政府行政确认、行政赔偿一案，不服东营市中级人民法院于2015年12月4日作出的（2015）东行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审原告李兴年认为垦利县人民政府于2006年6月下旬收回其在垦利县寿合村、渔村、西韩村、打渔张村、吕家村、蒋家村大约7000亩承包土地的行为，属于滥用职权，请求确认垦利县人民政府的上述行为违法，并要求赔偿经济损失2652万元。
原审法院经审理查明：2003年8月3日，被告垦利县人民政府给横店集团草业有限公司颁发垦国用（2003）字第195号国有土地使用证。该土地使用证项下土地坐落于黄河以北，地号为HD02，面积为17916253.0平方米。2006年4月9日，横店集团草业有限公司与山东齐鲁大地科技股份有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》，将垦国用（2003）字第195号土地使用证范围内的全部土地转让给了山东齐鲁大地科技股份有限公司，并办理了土地使用权变更登记手续，垦利县人民政府于2006年4月10日为山东齐鲁大地科技股份有限公司颁发了垦国用（2006）第137号国有土地使用证，该证载明：该土地使用证项下土地坐落于黄河以北，地号为HD02，面积为17916253.0平方米。
2006年3月17日，李兴年认为垦利县人民政府向横店集团草业有限公司颁发垦国用（2003）字第195号国有土地使用证的行为侵犯了其合法权益，以垦利县人民政府为被告向东营市中级人民法院提起土地行政登记行政诉讼，要求撤销垦利县人民政府向横店集团草业有限公司颁发的垦国用（2003）字第195号国有土地使用证。东营市中级人民法院指定该案由河口区人民法院管辖。河口区人民法院经审理认为，李兴年没有证据证明其对垦国用（2003）字第195号国有土地使用证项下的相关土地有合法使用权，也就不能证明垦利县人民政府给横店集团草业有限公司颁发垦国用（2003）字第195号国有土地使用证的具体行政行为与其有法律上的利害关系，遂于2006年6月12日作出（2006）河行初字第2号行政裁定，驳回了李兴年的起诉；李兴年不服，向东营市中级人民法院提出上诉，东营市中级人民法院依法维持了河口区人民法院作出的裁定。
期间，2006年1月4日，东营市河口区人民法院受理了横店集团草业有限公司以涉案垦国用（2003）字第195号国有土地使用证项下土地被强行侵占为由起诉李二卫、李兴年财产损害赔偿纠纷的民事案件，2006年12月15日作出（2006）河民初字第51号一审判决；二审经东营市中级人民法院（2007）东民四终字第77号判决认定：李兴年、李二卫就涉案土地构成侵权行为，应承担相应赔偿责任。
2014年4月14日，东营市中级人民法院受理了李兴年诉垦利县人民政府的侵权责任纠纷民事案件。此案中，原告李兴年的诉讼请求是：请求被告垦利县人民政府返还李兴年在垦国用（2003）字第195号国有土地使用证项下3000亩土地5年的使用权并赔偿开发费用500.38万元。2014年9月22日，东营市中级人民法院作出（2014）东民四初字第48号民事判决，以原告李兴年不能证实其主张的沟渠在垦国用（2003）字第195号土地证范围内为由，判决驳回了李兴年的诉讼请求。李兴年不服此判决，提起上诉，二审期间，李兴年撤回上诉，山东省高级人民法院裁定准许其撤诉。
2014年8月1日，广饶县人民法院审理了李兴年诉垦利县人民政府土地行政登记及行政赔偿一案，原告李兴年请求撤销垦利县人民政府颁发的垦国用（2006）第137号国有土地使用证；恢复李兴年对7000亩土地的使用权；判令被告赔偿李兴年投资开发费用2633800元。2014年10月20日，广饶县人民法院作出（2014）广行初字第33号行政裁定，以原告李兴年不能证明其对垦国用（2006）第137号国有土地使用证项下的相关土地有合法使用权，故与被诉土地行政登记行为无法律上的利害关系为由，裁定驳回了李兴年的起诉。李兴年不服，提起上诉，东营市中级人民法院作出（2015）东行终字第1号行政裁定，维持了一审裁定。
另查明：垦国用（2003）字第195号国有土地使用证项下的土地系黄河新淤地，关于该宗土地的管理，被告垦利县人民政府于1981年2月28日以《垦利县人民政府关于划分借种黄河河口新淤地的意见》（垦政发[81]15号）文件作出了规定：新淤地属于国有，由垦利县人民政府统一安排借种给有关公社（即现在的相关乡镇），由公社分给生产队借种，所有权归县，根据国家建设和实际工作的需要，垦利县人民政府有权收回另行安排。任何单位和个人不得随意联络外县、外单位（即非借地单位）到河口区种地，也不得将分到的土地租种或转让给其他单位。如不愿种植可主动交给公社，由公社另行安排。
横店集团草业有限公司与山东横店草业畜牧有限公司是母子公司关系。
原审法院认为，关于本案原告李兴年的起诉是否属于重复起诉的问题。在2014年4月14日原告李兴年诉被告垦利县人民政府侵权责任纠纷（2014）东民四初字第48号民事案件中，原告李兴年的诉讼请求是：请求被告垦利县人民政府返还李兴年在垦国用（2003）字第195号国有土地使用证项下3000亩土地5年的使用权并赔偿开发费用500.38万元。同时，2014年8月1日由广饶县人民法院受理的原告李兴年诉垦利县人民政府土地行政登记及行政赔偿（2014）广行初字第33号案中，李兴年的诉讼请求是：请求撤销垦利县人民政府颁发的垦国用（2006）第137号国有土地使用证；恢复李兴年对7000亩土地的使用权；判令被告赔偿李兴年投资开发费用2633800元。另外，2006年东营市河口区人民法院审理的李兴年诉垦利县人民政府的土地行政登记（2006）河行初字第2号案中，原告李兴年的诉讼请求是：请求撤销垦利县人民政府颁发的垦国用（2003）字第195号国有土地使用证。而本案原告李兴年的诉讼请求是：1、依法确认被告收回原告土地的行为属滥用职权；2、被告赔偿原告经济损失2652万元。由此可见，以上原告李兴年提起的民事和行政案件的被告虽然都是垦利县人民政府，但以上案件的诉讼请求和被诉具体行政行为与本案并不相同，因此，原告李兴年提起本案诉讼并非重复起诉。
关于原告李兴年的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，根据原告的起诉和当庭陈述，原告认为2006年6月份被告经常组织公安等有关部门到原告耕种的土地上干扰种地，一直到2009年4月13日，被告持伪造的山东省高级人民法院公函将原告强行从耕种的土地上赶走，故请求确认该行为属于滥用职权，是违法的。由此看来，原告所诉的行为是一种事实行为。原告李兴年也当庭认可其于2006年河口区人民法院审理其与横店集团草业有限公司的财产损害赔偿纠纷（2006）河民初字第51号民事案件过程中，就已经知道了该事实行为。只是原告认为，被告于2006年6月至2009年4月13日驱赶原告的行为一直持续，且原告一直在上访、起诉中，没有间断，同时被告也一直和原告进行着协调，2014年就协调了4次，2015年春天又协调了4次，因此没有超过法定起诉期限。本院认为，既然原告李兴年认可其于2006年就已经知道被诉的行为，至迟于2009年4月13日也应当知道了该被诉行为，虽然原告不知道诉权或者起诉期限，但从知道行政行为的内容之日起至2015年6月8日提起本案行政诉讼，也已经超过了2年的起诉期限。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，该起诉期限的规定并不会因为原告的上访、提起其他行政诉讼和民事诉讼、协调而产生中断或中止。更何况，被告对原告主张的其就本案被诉行为和原告进行多次协调予以否认，原告也无充分的证据证明被告就本案所诉行为及赔偿事宜和被告进行了协调，仅能证明原告曾经上访的事实。因此，本案原告李兴年的起诉超过了法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告李兴年的起诉。
原审原告李兴年不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定，依法改判；2、诉讼费用由被上诉人垦利县人民政府负担。理由如下：原审裁定认定上诉人李兴年的起诉超过起诉期限与事实不符。2009年上诉人李兴年被判服刑3年6个月，2009年5月19日至2013年年初处于服刑期。刑满释放后，上诉人李兴年多次到东营市中级人民法院请求立案，但该院直至2015年6月8日才予以立案。上诉人李兴年所提诉讼并未超过起诉期限。
被上诉人垦利县人民政府辩称：一审裁定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，应予维持，理由如下：
1、本案所涉土地是黄河河口处形成的新淤地，性质属于国有农业用地。依据垦利县人民政府1981年2月28日作出的《关于垦利县人民政府关于划分借种黄河口新淤地的通知》，新淤地借给有关单位和公社。因横店集团开发需要，自2001年开始，被上诉人垦利县人民政府安排分批收回1981年借给相关单位和公社的上述土地，但是对存在合同纠纷或承包合同未解除的土地，暂未收回。2003年8月，被上诉人垦利县人民政府将已经收回的、无任何纠纷的黄河北岸国有土地17916253平方米出让给横店集团草业有限公司，并颁发垦国用（2003）第195号国有土地使用证，后经申请，该土地变更登记至山东齐鲁大地科技股份有限公司名下，国有土地使用证号为垦国用（2006）第137号。上述两国有土地使用证中均不包含上诉人李兴年承包的土地。黄河北岸其余36000余亩国有土地，被上诉人垦利县人民政府至今未收回。
2、上诉人李兴年的起诉已超法定起诉期限。不论上诉人李兴年所诉的行为是独立行为还是持续行为，以及该行为是否存在，根据上诉人李兴年的自认，其至迟于2009年4月13日也应当知道了上述行为的存在。扣除上诉人李兴年2009年5月19日至2012年5月19日服刑期间，其于2015年6月8日提起本案行政诉讼，已超起诉期限。
3、上诉人李兴年诉讼主体不适格，依法应驳回其上诉。上诉人李兴年曾数次诉讼，多级法院作出的已生效的多份判决、裁定均认定其主张没有事实根据，且已明确认定垦国用（2003）第195号（或垦国用（2006）第137号）国有土地使用证范围内无上诉人李兴年的土地，上诉人李兴年对本案所涉土地无任何权利，不具有法律上的利害关系，在本案中亦无诉讼主体资格。
4、上诉人李兴年所诉的被上诉人垦利县人民政府2006年6月滥用职权收回其7000余亩承包土地的行为并不存在。2006年6月至2009年4月13日，该期间垦国用（2003）第195号（或垦国用（2006）第137号）国有土地使用证项下土地使用权一直由归山东齐鲁大地科技股份有限公司所有。被上诉人垦利县人民政府未实施“干扰种地”、“将原告从土地上赶走”、“伪造山东省高级人民法院公函”的行为。
5、上诉人李兴年数次作虚假陈述。原审庭审中，李兴年当庭承认“2006年6月份被告经常组织公安等部门到原告耕种的土地上干扰种地，一直到2009年4月13日，被告伪造山东省高级人民法院公函将原告强行从耕种的土地上赶走”，其2006年就知道了所谓“滥用职权”行为，而在其上诉状中却又陈述“2009年4月13日，被告组织公检法到上诉人承包的土地赶走种植户”，其陈述前后矛盾。上诉人李兴年在上诉状中称其“于2013年年初刑满释放”，但根据山东省鲁中监狱鲁中狱假证2012字第181号假释证明书（存根）记载，其释放时间为2012年5月29日。
综上，上诉人李兴年的起诉已超过法定起诉期限，其诉讼主体也不适格，主张经济损失2652万元无事实依据。且被上诉人垦利县人民政府不存在收回其土地、赶走其种地户等滥用职权的行为。故原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人李兴年的上诉理由不能成立，依法应予驳回。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
本院认为：上诉人李兴年的起诉是否超过起诉期限是本案争议的焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。第四十三条规定，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。本案中，上诉人李兴年认为垦利县人民政府于2006年6月下旬收回其在垦利县寿合村、渔村、西韩村、打渔张村、吕家村、蒋家村大约7000亩承包土地的行为，属于滥用职权，请求确认垦利县人民政府的上述行为违法，并要求赔偿经济损失2652万元。上诉人李兴年认可其于2006年就已经知道被诉行政行为，即使被诉行政行为如其所述延续至2009年4月13日，上诉人李兴年至迟于2009年4月13日也应当知道了该行政行为。
根据上述法律和司法解释的规定，结合本案事实，上诉人李兴年从知道行政行为的内容之日起，扣除因被限制人身自由不能起诉的期间，其于2015年6月15日向东营市中级人民法院起诉，明显超过了2年的起诉期限。上诉人李兴年虽称其就本案一直在上访和协调，但是行政诉讼起诉期限不存在中止、中断情形，上述行为亦非扣除或延长起诉期限的法定事由，不能对起诉期限产生影响。故原审法院经审查认为上诉人李兴年的起诉超过了法定起诉期限，裁定驳回上诉人李兴年的起诉，并无不当。至于上诉人李兴年提出的行政赔偿问题，因行政赔偿需以造成侵权损害的行政行为被确认违法为前提，故在本案被诉行政行为违法与否未经确认的情况下，对于上诉人李兴年一并提起的行政赔偿请求，本院亦不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李兴年的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张景凯
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 卜菲菲
二〇一六年六月十四日
书 记 员 蒋巧菲