湖南省新宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0528行初26号
原告：广州富利建筑安装工程有限公司。法定代表人：黄石腾，该公司董事长。
委托诉讼代理人：黄子骞，湖南道宽律师事务所律师。
被告：新宁县财政局。
法定代表人：李小春，该局局长。
委托诉讼代理人：唐志军，该局副局长。
委托诉讼代理人：王银平，湖南楚信律师事务所律师。
第三人：新宁县住房和城乡建设局。
法定代表人：禹超吾，该局局长。
委托诉讼代理人：李厚展，湖南越城律师事务所律师。
第三人：湖南天鉴工程项目管理有限公司。
法定代表人：黄星，该公司经理。
委托诉讼代理人：朱宇轩，该公司工作人员。
原告广州富利建筑安装工程有限公司（以下简称富利公司）不服被告新宁县财政局财政监督行政处理决定一案，于2017年9月26日向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，通知新宁县住房和城乡建设局（因职能划转）及湖南天鉴工程项目管理有限公司（以下简称天鉴公司）作为第三人参加诉讼，于2017年10月19日、11月16日适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人，被告委托诉讼代理人及第三人的委托诉讼代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月16日，被告新宁县财政局作出新财购【2017】75号《关于新宁县县城棚户区改造（综合治理）政府购买服务项目第三包评审专家的评审意见无效的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定对该项目招标文件作实质响应的供应商不足法定的三家，评审专家在评审活动中存在未按采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行评审的违法违规行为。决定：1、本项目采购活动中评审专家的评审意见无效，建议本项目重新开展采购活动；2、涉及评审专家的违规违法评审行为另行处理。
原告富利公司诉称，2016年12月1日，富利公司参加了湖南省邵阳市新宁县县城棚户区改造（综合治理）政府购买服务项目第三包的竞标活动，并经评标委员会评选为中标第一候选人。评标活动结束后，上述项目第三包超过招标公告规定的期限迟迟未公布中标结果。2017年6月16日，在开标6个多月后，新宁县财政局作出《处理决定》，送达给原告。被告作出的处理决定，一、程序违法。没有按“质疑与投诉”的处理程序与期限进行处理，作出处理决定超过法律规定期限；二、认定事实没有依据。被告没有对专家的违法违规行为作出处罚，认定专家存在违法违规行为、其评审意见无效，缺乏事实基础；三、被告超越法定职权。根据新宁县财政局公布的行政权力清单，与政府采购相关的行政权力类别只有“行政处罚”，没有“行政检查”，被告没有对政府采购活动行使行政检查的权力。其次，原告依法参加投标活动，评标委员会是否存在过错，不应影响原告的合法权益，被告在评审专家的违法行为未经法定程序查实，且具体违法责任人尚未明确的情况下，笼统以专家违法评审为由，先行宣布全部专家的评审意见无效，意图废除原告中标第一候选人的合法资格，是针对原告选择性执法。《处理决定》在实体上及程序上均违反了国家相关法律、法规，请求依法予以撤销。
原告提供的证据：1、处理决定书。2、送达回证。拟证明是供应商投诉的问题。3、新宁县财政局权力清单。拟证明新宁县财政局的46项行政权力，与政府采购有关的都是行政处罚，无权对专家的评审结果进行监督和干预，被告违法越权行使权力；4、新宁县房产局终止公告，拟证明公告依据采购法实施条例54条质疑和投诉的规定暂停采购活动，处理决定应适用质疑与投诉程序。
被告新宁县财政局辩称，一、处理决定事实清楚，证据充分。1、合格投标人不足法定的三家，依法应作废标处理，这与评审小组的评审结论不符。湖南雄丰建筑工程有限公司（以下简称雄丰公司）其联合体成员单位的中彩建工园林集团有限公司在其投标文件中无《缴纳社会保障资金证明或社保登记证复印件》（以下简称《社保证明》）湖南新康建设集团有限公司（以下简称新康公司）联合体成员单位：湖南方圆建筑工程设计有限公司在其投标文件中无《社保证明》和《参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明》（简称《书面声明》）；常德人和建设有限公司在其投标文件中无《社保证明》和《书面声明》及法人授权委托书原件和授权代表身份证原件复印件；江苏南国建设集团公司其投标文件中无《社保证明》和《书面声明》及法人授权委托书原件和授权代表身份证原件复印件。根据《采购法实施条例》第十七条和财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称《财政部18号令》）第三十四条、第五十六条及本项目招标文件第六章前附表第二章（评分方法及标准）2.1.2无效投标的规定，上列投标单位应依法评定为“不合格”投标人，其投标应为无效投标。2、因本项目投标人雄丰公司、新康公司资格性和符合性审查均依法应评定为不合格，新城公司也因社保不合格，评标报告已评定为不合格。故本项目合格的投标人就只有两家，分别为原告富利公司和伟大集团建设股份有限公司（以下简称伟大公司）。根据《采购法》第三十六条的规定，本项目采购活动因不能满足合格的三家供应商依法应废标，中止采购活动。3、评审小组专家存在“未按招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标”的行为。评审专家在对投标人资格性审查时，一致认为上列投标人资格性审查不合格，与本局对上述联合体投标人资格复查的情况一致。但评审小组评标报告的结果却显示上列单位资格审查合格，继续进行采购活动并作出评审结果。4、评审专家所反映的情况与调查组查实的情况一致。
二、处理决定程序合法。1、根据《采购法》第十三条、《湖南省财政监督条例》第三条规定，被告是本县政府采购监督管理的行政主管部门，负责全县的政府采购监督管理工作，系本案的执法主体单位。2、被告收到县纪委、县政府批转的群众举报信，立即受理，并成立调查小组对案件进行调查。3、向湖南省公共资源交易中心送达《询问调查通知书》，依法调取了招投标文件、评审报告、评审现场影像资料，向七位评审专家送达《询问调查通知书》，分别进行调查取证。4、根据调查情况，形成《调查终结报告》及处理意见，并经集体评议作出决定。5、财政监督检查处理与行政处罚是两种不同的程序，对评审专家的行政处罚不是财政监督处理决定的前置条件。被告受理举报并立案后成立调查组，依法调取了本项目的招标文件、投标文件、评审报告及评审现场的影像资料，程序合法。
三、处理决定适用法律正确。1、认定事实方面：《采购法》第二十二条、第三十六条；《采购法实施条例》第十七条、第四十一条；《财政部18号令》第三十四条、第五十六条。2、处理结果方面：《采购法实施条例》第七十五条。3、处理程序方面：《采购法》第十三条；《湖南省财政监督条例》第三条、第十四条。
被告作出的《处理决定》事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，不存在有对被答辩人的“不公正偏向性”。原告起诉缺乏事实根据和法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内提供了下列证据：1、财政监督检查处理卷宗1-42号证据；2、政府采购招标文件；3、投标文件，即雄丰、新康公司的投标文件；4、评标报告；5、影像资料等；6、规范性文件。以上证据被告分为三类：一、事实依据。其中包括，一是雄丰、新康公司投标文件。拟证明两投标联合体资格审查不具备招标文件所要求的条件，应做无效投标处理。二是招标文件。拟证明雄丰公司、新康公司不满足招标文件规定的条件。三是对六位评审专家的调查和询问。拟证明评审专家的评审行为，违反招标文件的规定。四是评标报告。拟证明资格审查结果与雄丰公司、新康公司的投标文件不符。五是影像资料，拟证明专家评审结果与事实不符。二、程序方面的证据，《财政监督检查处理卷宗》。拟证明处理程序合法。三、法律依据。拟证明适用法律法规正确。
第三人天鉴公司、新宁县住房和城乡建设局均未提交书面意见。没有向法庭提交证据。
本院根据原告庭审时提出的申请，为查明电子文本是否属于专家评标文件的事实，依法对天鉴公司在评标现场的工作人员朱宇轩和郭效仪进行了询问调查。
经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：1、对招标文件没有异议；2、对投标文件，只提供纸质档副本，没有提供电子档核对，不能达到证明目的；3、对专家的调查无法核实真实性，不认可。没有书面的对专家的处理结果，不能证明专家违法违规；4、对评标报告，专家应结合纸质档和电子档一起审查，不能达到证明目的。评标报告中的十四号证据，证明财政部门到场监督的代表人，当场已经对评审结果进行签字确认；5、对影像资料，与案件没有关联；6、对《财政监督检查处理卷宗》中的证据均不认可，没有提供证据副本，只有复印件，没有和原件核对。其中40号证据，《财政部门政府采购投诉事项送达回证》，证明从一开始，财政部门就将该案争议定性为供应商投诉，应按供应商投诉的程序处理。故被告提交的证据不能起到证明程序合法、主体适格的作用。
第三人天鉴公司、新宁县住房和城乡建设局对被告提供的证据的真实性和合法性，均以不知情为由，未提出质证意见。
被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对1号证据处罚决定，没有异议；对2号证据，送达回证的标题系被告工作人员打印错误，案件性质是举报不是投诉；对3号证据，被告权力清单的来源不明不认可；对4号证据，是房产局的公告，与该案没有关联性。
第三人天鉴公司、新宁县住房和城乡建设局对原告提供的证据没有提出异议。
对本院的调查材料，各方当事人均无异议。
本院对证据认证如下：一、被告提供的证据。经与原件核对，从证据的形成、取得，以及证据形式要件、客观存在、关联性等，基本符合证据规则的相关规定，可以反应案件基本事实，且原告及第三人未提出实质性异议或异议理由不充分，本院予以采信。二、原告提供的证据。1号证据证明作出处理决定的事实，予以认可；2号证据，该案系他人对采购行为违法的检举并不是供应商的投诉，证明目的与客观事实不符，不予采信；3号证据，不符合证据的形式要件，其出处、效力无法确定。行政职权法定，权力清单不能与法律规定相抵触，且原告提供的权利清单42条所列职权“对预算编制执行、收支的监督”的行政检查就包含了行政处理权。故对其证明目的不予采信；4号证据，证明目的与客观事实不符，不予采信。
经审理查明，第三人天鉴公司作为采购代理机构接受采购人新宁县房产局的委托，代理新宁县县城棚户区改造（综合治理）政府购买服务项目的招标。2016年11月7日，天鉴公司在中国湖南政府采购网上发布该项目公开招标公告。参与该项目第三包投标的有邵阳市北塔区新城建筑工程有限公司（以下简称新城公司）、富利公司、雄丰公司、新康公司、伟大公司共5家投标人，以上投标人均为联合体投标。2016年12月1日，湖南省财政厅从政府采购专家库随机抽取5名专业专家，与2名业主评审专家共7名专家组成评标委员会，在湖南省公共资源交易中心（以下简称省交易中心）开标。在对该项目第三包进行资格性检查时，评标委员会全体评审专家均在资格性检查表上签名，确定富利公司、雄丰公司、新康公司、伟大公司为合格投标人，新城公司因没有《社保证明》，被认定为不合格投标人，没有参与之后的评标。评标委员会最后评定原告富利公司为该项目第三包第一中标候选人。
2016年12月2日，本县居民蒋某某实名向新宁县纪委进行举报，12月16日，本县居民邓某某、冷某某又与蒋某某一同向上级纪检部门进行实名举报，举报该项目第三包参与招标的五个投标人中有三个资格不合格，富利公司的联合体公司投标文件中没有社保资料、没有入湘许可证、安全生产许可证没有年检及富利公司在招标过程中有补交资料行为等。纪检部门将举报材料批转给被告新宁县财政局查处。被告于2016年12月5日受理该案，组成调查组对反映的问题立案调查。12月6日、2017年2月23日，被告两次向省交易中心发出〔新财〕采购监管询【2016】36号《新宁县财政局政府采购行政执法询问调查通知书》（简称《询问调查通知书》），要求配合查阅、复印开标的封存资料及调取评标资料、拷贝评标现场音像资料。2017年4月，调查组就投标人资格评审情况分别对评标委员会的专家进行了询问调查。2017年4月26日，新宁县财政局对案件调查终结。虽然举报人后撤回了举报，但被告在调查中发现该项目采购活动确有违法违规行为。所以，被告在2017年6月16日，根据《采购法》第十三条《采购法实施条例》第七十五条第一款、第四款的规定，以新宁县房产局、天鉴公司和富利公司为当事人，作出新财购【2017】75号《处理决定》。处理决定认定：1、对该项目招标文件作实质响应的供应商不足法定的三家。雄丰公司联合体成员单位中彩建工园林集团有限公司在其投标文件中无《社保证明》；新康公司联合体成员单位湖南方圆建筑工程设计有限公司在其投标文件中无《社保证明》和《书面声明》、常德人和建设有限公司在其投标文件（副本）中无《社保证明》和《书面声明》及法人授权委托书原件和授权代表身份证复印件、江苏南国建设集团公司其投标文件（副本）中无《社保证明》和《书面声明》及法人授权委托书原件和授权代表身份证复印件。根据《采购法》第十七条，《财政部18号令》第三十四条、第五十六条，及本项目招标文件第六章前附表第二章（评分方法及标准）2.1.2无效投标的规定，上列投标单位应依法评定为“不合格”投标人，其投标为无效投标。因新城公司社保不合格已被评审专家评定为不合格投标人，本项目对采购文件作实质响应的供应商，也就是合格的投标人只有两家，即富利公司和伟大公司，但评审报告显示合格的投标人为四家。2、本项目评审专家在评审活动中存在“未按采购文件规定的评审程序、评标方法和评标标准进行评标”的违法违规行为。本项目采购活动因对招标文件作实质响应的供应商不足三家依法应予废标，中止采购活动。评审小组却评定雄丰公司、新康公司资格性审查合格，并作出了本项目的最终评审结果。处理决定内容：1、本项目采购活动中评审专家的评审意见无效，建议本项目重新开展采购活动；2、涉及评审专家的违规违法评审行为另行处理。处理决定送达后，原告不服向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的新财购【2017】75号《处理决定》。
本院查明的事实与被告处理决定书认定的事实基本一致。
另查明，一、2016年12月7日，新宁县房产局作出《暂停采购活动通知书》，通知采购代理机构和5家投标人，决定暂停采购活动。二、评审委员会评审专家在进行资格性检查时，已发现对招标文件作实质响应的投标人不足三家。三、新宁县人民政府根据政府机构改革的要求，已将该项目的政府采购职能从新宁县房产局划归新宁县住房和城市建设局。四、该案招标文件的相关规定。1.第一章投标须知第3条投标人的资格要求3.1款规定“投标人应当符合招标文件前附表中规定的下列资格条件要求：⑴《政府采购法》第二十二条第一款规定的投标人基本资格条件；…”。2、第18条投标人的资格证明文件18.1款规定“投标人应提交满足本章第3.1款规定的资格条件要求的证明文件，该证明文件作为投标文件的一部分。”、18.2款规定“如果投标人为联合体，则应提交联合体各方资格证明文件、联合体协议。否则，在评标时将其视为无效投标”。3、第六章招标文件前附表中第二章评分方法及标准第2.1.3款废标的规定“有下列情形之一的，评标委员会应予废标：⑴符合专业条件的投标人或者对招标文件作实质性响应的投标人不足三家的；…”。
本院认为，本案争议的焦点是：1、被告新宁县财政局是否有权决定评审专家的评审意见无效；2、被告作出行政处理决定的程序是否合法；3、被告作出的处理决定是否有事实依据。
一、关于被告新宁县财政局是否有权决定评审专家的评审意见无效的问题。根据《湖南省财政监督条例》第三条第一款第四项“县级以上人民政府财政部门对本级各部门(含直属单位，下同)的下列事项实施监督：(四)政府采购法律、法规、规章和政策的执行情况”，《采购法》第十三条“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”《采购法实施条例》第七十五条“政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告…政府采购评审专家有上述违法行为的，其评审意见无效，不得获取评审费…”的规定，县级以上人民政府财政部门对本级政府采购法律、法规、规章和政策的执行情况，有监督管理职权；评审专家未按照采购文件规定的评审标准进行独立评审，其评审意见无效。本案被告系县级财政部门，是同级财政预算资金和政府采购活动监督管理机关，在对政府采购活动依法进行监督时，有权根据评审专家的评审情况，对专家的评审意见作出有效或无效的评判决定。行政监督的主要功能是维护正常的行政管理秩序，及时制止和纠正行政违法违规行为，原告提出被告在政府采购活动中，只有行政处罚权没有行政检查权的观点，本院不予采纳。
二、关于被告作出行政处理决定的程序是否合法的问题。根据《采购法》第七十条“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。”的规定，作为政府采购监督管理部门的被告，对检举政府采购活动中的违法行为，有适用财政监督程序及时处理的职责。而《采购法》第六章“质疑与投诉”，是针对供应商对政府采购活动事项提出质疑与投诉的特别规定和程序要求。该案系他人对政府采购活动存在违法行为的举报而启动的财政监督，并不是供应商提出的质疑与投诉，不受质疑与投诉特别规定及程序要求的约束。原告提出本案应适用“质疑与投诉”规定的程序与期限进行处理，其理由不能成立。又根据《湖南省财政监督条例》第十四条“县级以上人民政府财政部门在实施专项检查前应当向被检查单位送达检查通知书。实施检查时，执法人员不得少于两人，并应当出示执法证件。必要时，财政部门可以聘请专门机构或者具有专门知识的人员协助开展检查工作。财政部门应当在检查工作结束后两个月内作出处理决定并送达被检查单位；情况复杂、不能在规定期限内作出处理决定的，经本单位负责人批准，可以延长一个月。”的规定，该案被告实施监督检查，组成调查组，实施检查时向被检查单位和个人送达了检查通知书，从2017年4月26日调查终结，到2017年6月16日作出处理决定，并送达给相关单位，检查程序合法，没有超过法律规定的处理期限。
三、关于处理决定是否有事实依据的问题。根据《采购法》第二十二条“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：…（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录…”、第二十四条“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，…”、第三十六条“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的…”、《采购法实施条例》第四十一条“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。…”及本案招标文件的相关规定，评标委员会成员应当根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行评审；对供应商的资格要求，必须有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录、有参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件；出现符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的情形，应予废标等。该案五家投标人的投标文件中，新城公司、雄丰公司、新康公司三家均存在没有《社保证明》等问题，不符合法律及投标文件规定的投标人基本资格条件，即该项目对招标文件作实质响应的供应商不足三家，应予废标。而评标委员会全体专家在发现上列问题后，却将不合格投标人雄丰公司、新康公司评定为合格投标人，继续进行评审。评审专家明显未按照法律规定及采购文件规定的评审标准进行独立评审，其评审意见违法事实客观存在。同时，对专家的行政处罚不是财政监督对违法事实认定和作出处理的前置条件，原告认为被告没有对专家作出处罚，其作出的处理决定就缺乏事实基础的理由不能成立。
综上，被告根据群众举报，在案件受理立案后，依法调取了原评标资料，对评标情况及评标专家进行了调查，对案件事实调查核实后，作出的处理决定，证据充分、程序合法、适用法律法规正确。原告认为没有对专家作出处罚就不能认定专家行为违法、认为应按质疑与投诉程序进行处理、认为被告对政府采购违法行为只有行政处罚权没有行政处理权的观点，与案件事实及法律规定不符，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告广州富利建筑安装工程有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由广州富利建筑安装工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 马小凤
人民陪审员 肖才超
人民陪审员 陈金昌
二〇一八年一月十九日
书 记 员 谢 青