浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙温行终字第198号
上诉人（原审原告）胡真。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住所地温州市鹿城区双龙路199号。
法定代表人林仕德，主任。
委托代理人郑小文，北京德恒（温州）律师事务所律师。
上诉人胡真因诉温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（以下简称南汇街道）城建其他行政行为一案，不服温州市鹿城区人民法院（2014）温鹿行初字第121号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年5月11日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2012年12月31日，南汇街道在下吕浦孔雀组团11幢的《平改坡工程开工备案》上签署审核意见。
原审裁定查明，胡真系下吕浦孔雀组团11幢607室房产的所有权人。2012年7月13日，该幢顶层的8户业主根据温州市人民政府《关于温州市区老住宅楼平改坡工程建设的指导意见》[温政发（2011）63号]（以下简称《指导意见》）、温州市鹿城区人民政府办公室《关于印发鹿城区多层住宅屋顶平改坡工作实施细则的通知》[温鹿政办（2011）188号]（以下简称《实施细则》）、《温州市鹿城区人民政府关于要求修改温州市区老住宅楼平改坡工程建设指导意见部分条款的请示》[温鹿政（2012）53号]（以下简称《请示》）、《温州市人民政府办公室抄告单》[（2012）108号]（以下简称《抄告单》）等文件的规定，向南汇街道提出涉案工程的申请，南汇街道予以受理。2012年8月16日，温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）发布《关于加强鹿城区多层住宅屋顶平改坡工程施工管理工作的通知》[温鹿住建城（2012）191号]（以下简称《通知》），其中第一条“加强平改坡工程规范运作”第（二）点的“开工审核备案”要求：开工审核应当向辖区街道（功能区）备案，备案完成后施工单位方可组织工程实施。该《通知》后还附有《平改坡工程竣工验收备案》等表格格式。之后，涉案工程的施工单位方泰建设集团有限公司向南汇街道提交《平改坡工程开工备案》及《平改坡工程合同》等材料，称已完成开工前的各项准备工作，计划于2013年1月1日正式开工，请求准予备案。该《平改坡工程开工备案》载明涉案工程的建筑投影面积为410平方米，工程预算为38.35万元。《平改坡工程合同》第1条“工程概况”1.7、1.8分别约定工程材料款为284135.00元、施工造价为99383.00元。2012年12月31日，南汇街道作出被诉开工备案。胡真不服，提起本案诉讼。
原审裁定认为，1.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，鹿城区住建局发布的《通知》第一条“加强平改坡工程规范运作”第（二）点的“开工审核备案”要求开工审核应当向辖区街道（功能区）备案，备案完成后施工单位方可组织工程实施。被诉开工备案符合该《通知》规定的开工审核备案行为要件，且对外要求施工单位备案完成后方可组织工程施工，系南汇街道行使职权的行政行为，依法属于人民法院的受案范围。南汇街道提出被诉开工备案不是开工审核备案行为，系内部管理行为的主张，与事实和法律不符，不予支持。2.《中华人民共和国建筑法》（1998年3月1日实施，2011年修正）第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”建设部（已撤销）《建筑工程施工许可管理办法》[1999年12月01日实施，2001年修正，现已被《建筑工程施工许可管理办法》（2014）废止]第二条以及第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”“本办法规定必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。”上述法律已明确规定了建设工程开工建设的条件。本案，南汇街道要求涉案工程在开工建设前进行开工审核备案，系在上述法律规定之外设置开工条件，对作为该备案行为相对人的建设单位产生法律上权利与义务的影响，与建设单位具有法律上的利害关系；但对胡真的合法权益不产生影响，与胡真不存在法律上的利害关系。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，只有与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，才可以依法提起行政诉讼，因此胡真不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉依法应予驳回。据此裁定：驳回胡真的起诉。
上诉人胡真诉称：1.南汇街道批准同意建设单位在涉案屋面施工，上诉人作为该屋面共有权人有权提起本案诉讼。2.被诉备案行为及其所依据的规范性文件均存在违法，原审法院没有对其进行审查错误。请求：改判支持上诉人的原审诉讼请求，并对温州市人民政府《指导意见》、温州市鹿城区人民政府办公室《实施细则》、温州市鹿城区人民政府《请示》、温州市人民政府办公室《抄告单》、鹿城区住建局《通知》等五个规范性文件进行合法性审查。
被上诉人南汇街道辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2.上诉人胡真的上诉请求不符合行政诉讼的诉讼请求规则。3.被诉备案系内部管理行为，不属人民法院行政诉讼受案范围。请求：驳回上诉，维持原裁定。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。本案的争议焦点是被诉开工备案是否属于人民法院行政诉讼受案范围、胡真是否具备本案原告主体资格。综合双方意见，本院认为：1.原审裁定认定的事实有随卷证据证实，本院予以确认。2.修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。鹿城区住建局发布的《通知》第一条“加强平改坡工程规范运作”第（二）点的“开工审核备案”要求开工审核应当向辖区街道（功能区）备案，备案完成后施工单位方可组织工程实施。被诉开工备案符合该《通知》规定的开工审核备案行为要件，可能对行政相对人的权利义务造成实质影响，依法属于人民法院的受案范围。南汇街道诉称其并非依照鹿城区住建局发布的《通知》作出被诉开工备案，该开工备案系内部管理行为，与事实不符，本院不予支持。3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”被诉开工备案系南汇街道在建筑工程施工开始以前，对涉案平改坡建设工程是否符合开工条件进行的审查，其审查的范围不包括是否准许涉案顶层进行平改坡的问题。备案与否不会对上诉人胡真的权利义务包括其主张的顶层共有权造成实际影响。因此，上诉人胡真与被诉开工备案不具有法律上的利害关系，原审裁定驳回其起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林青青
审 判 员 曾晓军
审 判 员 苏子文
二〇一五年八月四日
代书记员 沈奇峰
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。