浙江省慈溪市人民法院
行 政 裁 定 书
（2010）甬慈行初字第61号
原告沈明飞等22人（名单附后）。
诉讼代表人沈明飞，男，1962年5月1日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人俞江校，男，1951年12月30日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人鲁跃庆，男，1963年10月5日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人茹华飞，男，1950年6月7日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人沈百年，男，1947年11月20日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
被告慈溪市国土资源局，住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环线138号。
法定代表人史建范，男，局长。
委托代理人徐吉，男，慈溪市国土资源局工作人员。
委托代理人孙国冲，男，慈溪市国土资源局工作人员。
第三人慈溪市师桥自来水厂，住所地浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
法定代表人包春立，男，厂长。
委托代理人谢国宝，男，系慈溪市师桥自来水厂副厂长。
原告沈明飞等22人因要求被告慈溪市国土资源局履行土地行政处理的法定职责，于2010年11月26日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因慈溪市师桥自来水厂与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2010年12月16日、12月30日公开开庭审理了本案。原告沈明飞等22人的诉讼代表人沈明飞、俞江校、鲁跃庆、茹华飞及委托代理人沈百年，被告慈溪市国土资源局的委托代理人徐吉、孙国冲，第三人慈溪市师桥自来水厂的委托代理人谢国宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年4月25日，包括俞江校、鲁跃庆等原告在内的慈溪市观海卫镇师东村村民46人向被告慈溪市国土资源局邮寄了《关于师桥自来水厂非法侵占农民承包耕地的举报》及附件，要求被告对第三人慈溪市师桥自来水厂超过批准面积非法侵占观海卫镇师东村下四运河农户承包地7.779亩的行为进行查处。被告收到了该信件。被告于2010年9月21日对第三人非法占地行为予以立案受理，并于2010年11月12日作出慈土资执法〔2010〕144号土地行政处罚决定，认定第三人在原批准的土地西侧占用观海卫镇师东村集体土地动工建5只棚屋并浇水泥地坪，总占地面积3292平方米，责令第三人退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上所建的5只棚屋和水泥地坪，并处罚款65840元。2010年11月，原告方诉至本院，要求判令被告依法履行对第三人非法占用原告承包地7.8亩（即以第三人东围墙外侧1米处为界址线平行向西移动26米）的违法行为作出行政处理的法定职责。
原告沈明飞等22人起诉称：2006年11月20日，省政府批文批准征收观海卫镇师东村下四运河原告农户的承包口粮田2.1636公顷计32.454亩，供慈溪市师桥自来水厂重建扩建厂房。2007年夏，师桥自来水厂在师东村下四运河原告农民承包口粮田上填埋塘渣石块打围墙占地施工，至今已三年半有余。师桥自来水厂占地以来，许多原告对其占用土地面积等提出质疑、异议和抗议。2010年春节时，原告二次对师桥自来水厂占用的土地进行丈量，证实原告质疑属实，得出该厂实际占用面积为40.263亩，下四运河河道1.20亩，超过批准面积非法侵占原告农户承包口粮田7.8亩，即以师桥自来水厂东围墙外侧1米处为界址线平行向西移动26米。2010年4月25日，46名农民以挂号邮件方式将师桥自来水厂非法侵占耕地7.8亩侵害农户土地承包经营权的事实联名投诉举报到被告慈溪市国土资源局，要求被告履行法定职责，查处师桥自来水厂非法占地行为，责令其停止施工。被告于4月27日收到原告的举报信件，但至6月23日，被告没有答复。同时，师桥自来水厂扩大施工加快进度，并再次非法侵占原告承包口粮田约0.3亩。原告等人遂以师桥自来水厂民事侵权行为联名起诉至慈溪市人民法院，法院以原告民事诉状不属于民事受案范围为由没有立案受理，同时将原告诉状转至被告进行查处。此后，经原告方向多家单位投诉，被告作出了慈土资信受理[2010]8号国土资源信访事项受理通知书。鉴于被告在4月27日收到原告的投诉举报材料后，至今拒不履行法定职责，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第六十七条第（四）项和《土地违法案件查处办法》的有关规定，严重损害了原告的权益和国家利益。故诉请法院判令被告依法履行对慈溪市师桥自来水厂非法占用原告承包耕地行为作出行政处理的法定职责。
原告沈明飞等22人向本院提供的有关证据主要如下：1.浙土字A[2006]-0113号浙江省建设用地审批意见书复印件、慈政发〔2006〕117号慈溪市人民政府公告复印件、慈土资告〔2007〕3号慈溪市国土资源局征地补偿安置方案公告复印件各一份，拟证明批准给慈溪市师桥自来水厂使用的师东村下四运河用地面积为32.454亩，计21636平方米的事实；2.慈溪市师桥自来水厂占地丈量记录、师东村古墅被征四运河稻田丈量面积和计算记录、师东村各生产队第二次征地面积记录合计四份，拟证明慈溪市师桥自来水厂非法多占师东村农户承包地7.8亩的事实；3.《关于师桥自来水厂非法侵占农民承包耕地的举报》一份，拟证明原告方向被告举报慈溪市师桥自来水厂违法占地行为，要求被告查处的事实；4.收寄挂号函件登记清单、国内挂号信函收据、查询邮件回单各一份，拟证明被告已于2010年4月27日收到原告俞江校等人举报信的事实；5.浙江省农村集体土地承包权证复印件，拟证明原告拥有师东村下四运河口粮田的土地承包经营权；6.慈国用（2007）第022126号国有土地使用证复印件一份，拟证明该证残缺慈溪市师桥自来水厂的土地四至位置；7.编号为2006-0221013号的建设用地规划许可证复印件一份，拟证明该证残缺许可证附图及附件；8.慈溪市发展和改革局慈发改投〔2006〕202号《关于同意师桥自来水厂扩建工程立项的批复》复印件一份，拟证明因慈溪市师桥自来水厂扩建工程，需要征收土地21636平方米的事实；9.征地协议复印件、征地安置补偿协议复印件一份，拟证明同一地块被征收两次的事实。
被告慈溪市国土资源局答辩称：就原告信访事项，被告已积极调处。原告沈明飞等人信访反映2007年8月师桥自来水厂强行违反审批面积多征用承包地、非法占地一事，被告受理后，即责成土地监察大队、观海卫国土资源所及有关单位对原告反映事项进行调查处理。经查，慈溪市师桥自来水厂在依法批准的土地西侧存在未经批准擅自在慈溪市观海卫镇师东村的集体土地上动工建5只棚屋并浇水泥地坪的行为。经现场勘测，总占地面积3292平方米，其中棚屋占地面积909平方米，水泥地坪占地面积2383平方米。对慈溪市师桥自来水厂未经批准非法占地行为，被告已在查明事实的基础上依法作出国土资源行政处罚决定。因此，被告已根据职权，对原告信访反映的慈溪市师桥自来水厂存在的非法占地行为依法作出处罚，原告信访反映的初衷和目的已经达到，被告已依法履行法定职责，不存在不作为情形，也不存在因被告的行政行为导致原告合法利益受到损害的情形。请求驳回原告起诉。
被告慈溪市国土资源局于2010年12月6日向本院提供了下列证据：1.土地违法案件立案呈批表一份，拟证明被告对慈溪市师桥自来水厂非法占地行为予以立案的事实；2.询问笔录、现场勘测笔录、违法占用土地情况表各一份，拟证明慈溪市师桥自来水厂非法占地的事实；3.企业法人营业执照复印件一份，拟证明慈溪市师桥自来水厂违法主体资格；4.土地登记资料，拟证明慈溪市师桥自来水厂有合法批准的土地使用权；5.测量成果一份，拟证明被告委托中立测量机构对慈溪市师桥自来水厂非法所占土地进行测量；6.土地行政处罚告知书及送达回证各一份，拟证明被告将拟处罚意见告知慈溪市师桥自来水厂；7.慈土资执法〔2010〕144号慈溪市国土资源局土地行政处罚决定书及送达回证各一份，拟证明被告依法对慈溪市师桥自来水厂作出处罚决定。
第三人慈溪市师桥自来水厂未作述称。第三人向本院提供了下列证据：1.慈国用（2007）第022126号国有土地使用证原件一份，拟证明慈溪市人民政府于2007年2月1日颁发了土地证书，该证载明土地使用权人慈溪市师桥自来水厂，土地座落于观海卫镇师东村，地类（用途）公共基础设施用地，使用权类型划拨，使用权面积21636平方米，该证所附宗地图内用红线确定了登记土地四至范围；2.建设用地规划许可证、建设工程规划许可证原件各一份，拟证明慈溪市师桥自来水厂取得了规划许可的事实。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告沈明飞等22人提供的证据1、3、4、7、8，均符合证据的有效要件，本院予以确认。对证据2，该组证据系原告方自行制作，并无其他充足的证据证明，且被告和第三人均持有异议，本院不予确认。证据5，虽能证明原告方于2000年4月领取了农村集体土地承包权证，享有观海卫镇师东村有关集体土地承包经营权的事实，但根据本案情况，浙江省人民政府已于2006年批准征收观海卫镇师东村的集体土地2.1636公顷，故不能证明原告方至起诉时仍享有权证登记土地承包经营权的事实。对证据6，将该份证据与第三人提供的证据1进行比对，缺少第三人证据1所附的宗地图，故应以第三人证据1作为有效证据。对证据9，该组证据涉及两份协议，其中一份征地安置补偿协议由慈溪市统一征地事务所与观海卫镇师东村经济合作社签订，该份协议载明了征收土地四至范围及征地面积，并明确了拟开发用地单位为慈溪市师桥自来水厂等内容，且有其他证据印证，综合本案情况，本院对该份证据予以确认。另一份征地协议，与本案缺乏关联性，本院不予确认。被告慈溪市国土资源局提供的证据1、2、3、4、5、6、7，是被告针对第三人在原批准土地西侧存在的土地违法行为，在行政处罚程序中所制作或收集的证据，而原告举报第三人非法所占土地在批准土地东侧，并起诉要求被告履行对该违法行为作出行政处理的法定职责，故被告提供的上述证据均不能证明其已对原告举报事项履行了行政处理法定职责的事实。第三人慈溪市师桥自来水厂提供的证据1、2，符合证据的有效要件，本院予以确认。
经审理查明，因第三人慈溪市师桥自来水厂扩建需要，慈溪市发展和改革局于2006年6月15日作出慈发改投〔2006〕202号《关于同意师桥自来水厂扩建工程立项的批复》，同意第三人扩建工程立项，选址在观海卫师东村，总需征地21636平方米。此后，慈溪市统一征地事务所与慈溪市观海卫镇师东村经济合作社签订了征地安置补偿协议，协议载明了征收该村集体土地2.1636公顷，拟开发用地单位为慈溪市师桥自来水厂。2006年11月20日，浙江省人民政府作出浙土字A[2006]-0113号建设用地审批意见书，同意慈溪市人民政府2006年度计划第五批次建设用地16.8305公顷，其中征收集体土地15.4093公顷。慈溪市人民政府根据该审批意见书发布了征地补偿、安置方案公告，公告载明，慈溪市2006年度计划第五批次建设项目批准用地中，涉及第三人慈溪市师桥自来水厂公用设施用地，征收观海卫镇师东村集体土地2.1636公顷。征地补偿、安置方案经批准后，已由被告慈溪市国土资源局组织实施。被征收的2.1636公顷集体土地转为国有土地后，第三人取得了土地使用权，并于2007年2月领取了慈国用（2007）第022126号国有土地使用证，该证载明登记土地座落于观海卫镇师东村，地类（用途）为公共基础设施用地，使用权类型划拨，使用权面积21636平方米。在该证所附宗地图内，用红线确定了第三人享有使用权的21636平方米土地的四至范围。第三人还先后领取了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并动工进行建设。在实际建设过程中，第三人存在超过批准面积非法占地行为，非法所占土地位于批准给第三人使用的土地西侧。2010年4月25日，包括俞江校等原告在内的慈溪市观海卫镇师东村村民46人向被告邮寄了《关于师桥自来水厂非法侵占农民承包耕地的举报》及附件，以第三人超过批准面积非法侵占观海卫镇师东村下四运河农户承包地7.779亩为由，要求被告对第三人的违法行为进行查处。被告于同月27日收到了该信件。2010年9月21日，被告对第三人非法占地行为予以立案受理。同年11月12日，被告作出慈土资执法〔2010〕144号土地行政处罚决定，认定第三人在原批准的土地西侧占用观海卫镇师东村集体土地动工建5只棚屋并浇水泥地坪，总占地面积3292平方米，责令第三人退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上所建的5只棚屋和水泥地坪，并处罚款65840元。2010年11月，原告方诉至本院，要求判令被告依法履行对第三人非法占用原告承包地7.8亩（即以第三人东围墙外侧1米处为界址线平行向西移动26米）的违法行为作出行政处理的法定职责。
庭审中，原告方确认了第三人持有的慈国用（2007）第022126号国有土地使用证所附宗地图红线范围内的21636平方米土地，包括了原告方主张被第三人非法侵占的7.8亩承包地的事实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，行政诉讼的原告应当与被诉行政行为有法律上的利害关系。本案中，原告方在起诉前虽向被告提出了控告，要求查处第三人的土地违法行为，但控告权是一项政治权利，其提起行政诉讼，仍应当符合法定要件。根据原告方诉称，原告方因认为第三人超过批准面积非法侵占其承包地7.8亩，被告对第三人违法占地行为不履行土地行政处理的法定职责，而起诉被告行政不作为，故被诉的行政不作为应当是直接损害了原告主张的土地承包经营权，行政不作为与权利损害之间存在引起与被引起的因果关系。经庭审查明，浙江省人民政府于2006年11月20日作出了建设用地审批意见书，慈溪市人民政府根据该审批意见书发布了征地补偿、安置方案公告，其中征收观海卫镇师东村集体土地2.1636公顷，用于第三人公用设施建设。征地补偿、安置方案经批准后，已由被告组织实施。此后，被征收的2.1636公顷土地作为国有土地划拨给第三人使用，第三人于2007年2月领取了慈国用（2007）第022126号国有土地使用证，该证所附宗地图红线范围内的21636平方米（即2.1636公顷）土地，包括了原告方主张被第三人非法侵占的7.8亩承包地，原告方已在庭审中确认了这一事实。第三人在领取相关权证而进行建设过程中，虽有超过批准面积非法占地行为，但第三人非法所占土地在批准土地西侧，并已由被告对该违法行为作出行政处罚。至于原告方主张涉案的7.8亩承包地在批准土地东侧，第三人占用该土地属于超过批准面积非法占地行为，则缺乏依据，本院不予采信。因此，原告方主张享有承包经营权的土地已通过征收转为国有，原告对原集体土地的承包经营权也随之消灭。征地行为是一种独立的行政行为，已对后续行为起到一个阻断作用，原告主张的土地承包经营权损害与土地征收之后涉及该土地的行政行为包括行政不作为之间无因果关系，故被诉的行政不作为已与原告没有法律上的利害关系，原告认为土地承包经营权被侵犯，应诉直接对其权利义务产生实际影响的行政行为。现沈明飞等22人起诉被告行政不作为，均无原告诉讼主体资格，应当依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告沈明飞等22人起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 陈 银 建
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 童 松 迪
二〇一一年二月十日
书 记 员 岑瑜（代）