广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第165号
上诉人（原审原告）：丘继旺，男，住广东省信宜市。
诉讼代理人：刘始盛，男，住广东省茂名市。
诉讼代理人：郑水河，广东海法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：信宜市人民政府。住所地：广东省信宜市人民路**号。
法定代表人：邓惠林，市长。
诉讼代理人：刘金，信宜市农业局干部。
诉讼代理人：陈木生，信宜市思贺镇司法所干部。
原审第三人：陈红梅，女，住广东省信宜市。
诉讼代理人：邱水成，男，住广东省信宜市。
上诉人丘继旺因与被上诉人信宜市人民政府行政不作为及土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2014）茂中法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议地位于信宜市思贺镇横岗村，原告丘继旺称争议地为“掘头龙”，是三块相邻的水田，面积为0.22亩；第三人陈红梅称争议地为“屈头龙”，是四块相邻的水田，面积为0.22亩。经原审法院组织各方当事人现场勘验，争议地现为四块相连的水田，均由陈红梅种植水稻使用。四块水田的总面积约0.22亩，总界至为：东至寿东田，南至水沟边，西至元震田基边（元震修建有水泥地基为界），北至丘木海粪坑边。2000年3月20日，中共信宜市委办公室、信宜市人民政府下发了信办发（2000）13号《关于做好填发农村土地承包经营权证书工作的通知》，要求该市抓紧填发土地承包经营权证书。2000年6月21日，被告信宜市人民政府向陈红梅颁发了《土地承包经营权证书》，该证书上的承包方姓名为“陈红梅”，承包土地总面积0.77亩，该证书的《承包土地登记表（一）》第三栏记载了地名为“屈头龙”土地“4块”，面积0.22亩，坐落四至为“东至寿东田，南至水圳，西至元震田，北至木海屋边”。同日，信宜市人民政府亦向丘继旺颁发了《土地承包经营权证书》，该证书上的承包方姓名为“丘继旺”，承包土地总面积未填，该证书的《承包土地登记表（一）》第一栏记载了地名为“掘头龙”农田“3块”，面积0.22亩，坐落四至为“东至寿东田，南至梁桂然田，西至本户门口，北至本户粪坑”。丘继旺以2000年6月21日信宜市人民政府重新颁发《土地承包经营权证书》时一田发两证，将其所有的“掘头龙”土地同时登记给丘继旺和陈红梅，导致陈红梅从2000年至今强占耕种经营为由，多次向政府部门投诉上访，请求政府部门处理。丘继旺提供了四份《人民群众来访登记表》均是反映上述问题。这四份表的时间及办理情况分别为：2007年8月15日《人民群众来访登记表》，“办理情况”栏有“转思贺镇派员调处，依照程序作出处理意见答复上访人”的处理意见；2009年10月15日《人民群众来访登记表》，“领导批示”栏有“请思贺镇政府处理，市农业局协助处理”的意见，“办理情况”栏信宜市信访局亦签署了办理意见；2011年11月15日《人民群众来访登记表》，“领导批示”栏有“请市农业局调处，答复当事人”的意见；2012年3月15日《人民群众来访登记表》，“领导批示”栏有“转思贺镇政府调处”的意见。丘继旺还提供了信宜市思贺镇横岗村新分生产队2009年5月25日出具的《申请》，该申请的内容为：“我原生产队坐落于横岗垌掘头龙大小四块共贰分贰厘面积水田在填发土地承包证时不慎同时填给丘继旺、陈红梅两户分别都有，今申请取消其两户原发的土地承包证，重新核发，核发时该四块共贰分贰厘给丘继旺承包，特此申请核批。”信宜市思贺镇横岗村民委员会于2009年5月27日在该申请左下角签署了“情况属实，转上级取消两户的土地证书，重新核发”的意见。
丘继旺一审的诉讼请求为：“一、确认被告未依申请撤销第三人与原告相重叠部分的土地承包经营权的行为构成行政不作为；二、撤销被告给第三人审核、颁发的土地承包经营权证（证书号以第三人提供的为准）；三、本案诉讼费用由被告承担。”开庭审理时，丘继旺明确其起诉状中的第二项诉讼请求为：“撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证登记表（一）地名为‘屈头龙’的地块登记。”
原审法院认为：关于丘继旺请求“确认被告未依申请撤销第三人与原告相重叠部分的土地承包经营权的行为构成行政不作为”的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此，信宜市人民政府于2000年6月21日向丘继旺和陈红梅分别颁发《土地承包经营权证书》，属于其法定职责范围。丘继旺称其多次向信宜市人民政府上访反映其与陈红梅的《土地承包经营权证书》中关于“掘头龙”土地登记重叠并请求信宜市人民政府处理的问题，提供了四份《人民群众来访登记表》作为证据。根据丘继旺提供的这四份《人民群众来访登记表》可见，每份《人民群众来访登记表》的“领导批示”栏或“办理情况”栏均有当日接访领导签署的“领导批示”意见或“办理情况”意见，故信宜市人民政府对于丘继旺的上访事项已作出答复及处理意见，并不存在拖延履行、不予答复的情况，故丘继旺认为信宜市人民政府不作为的理由不能成立。丘继旺对信宜市人民政府的答复内容不服的，可另循途径解决。
关于丘继旺请求“撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证登记表（一）地名为‘屈头龙’的地块登记”的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”从原审法院2014年9月1日的开庭笔录可知，丘继旺在庭审时称其于2000年从村委会的底表得知陈红梅《土地承包经营权证书》中“屈头龙”的土地与其“掘头龙”土地登记重叠的事实，因此，即便丘继旺称其未见到陈红梅的《土地承包经营权证书》原件，但丘继旺已经知道信宜市人民政府向陈红梅颁发《土地承包经营权证书》的事实，并且已经知道陈红梅的《土地承包经营权证书》中登记的“屈头龙”土地与其《土地承包经营权证书》中登记的“掘头龙”土地相重叠的内容。且从丘继旺提供的四份《人民群众来访登记表》的时间和上访内容可见，丘继旺早在2000年就已经知道信宜市人民政府将涉案土地同时登记给丘继旺和陈红梅的事实，并为此事常年上访要求政府处理。因此，丘继旺至少于2007年8月15日向信宜市人民政府上访时就知道或应当知道具体行政行为的内容。但是，丘继旺于2014年3月13日才向原审法院递交行政起诉状，超过了上述司法解释规定的法定2年的起诉期限。
综上所述，丘继旺请求“确认被告未依申请撤销第三人与原告相重叠部分的土地承包经营权的行为构成行政不作为”的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应判决驳回其诉讼请求；丘继旺请求“撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证登记表（一）地名为‘屈头龙’的地块登记”的诉讼请求，因超过了法定2年的起诉期限，应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，判决：一、驳回丘继旺请求“撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证登记表（一）地名为‘屈头龙’的地块登记”的起诉；二、驳回丘继旺请求“确认被告未依申请撤销第三人与原告相重叠部分的土地承包经营权的行为构成行政不作为”的诉讼请求。
丘继旺不服一审判决提起上诉称：一、一审判决程序严重违法。一审法院以我方起诉超过期限为由，判决驳回我方的起诉，程序明显违法。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决驳回我方的第二项起诉错误。我方并不知道信宜市人民政府向陈红梅颁发的《土地承包经营权证书》的具体内容。我方自从涉案土地被陈红梅霸占后，一直要求政府处理，且有关领导和部门也明确答应处理。一审法院认定我方已经知道具体行政行为的内容缺乏事实根据，是错误的。一审法院适用法律错误，应适用起诉期限20年的规定。三、信宜市人民政府已经构成行政不作为。一审法院认为每份《人民群众来访登记表》的“领导批示”栏或“办理情况”栏均有当日接访领导签署的意见，信宜市人民政府已作出答复或处理意见，故不存在不作为的情况是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持我方的一审诉讼请求。
被上诉人信宜市人民政府二审辩称：一审法院认定事实清楚，法律定性准确，适用证据适当，责任确定合理，审理程序合法。丘继旺提起的诉讼请求已经超过法定2年的起诉期限，我府对丘继旺的上访已经作出明确答复，不存在不作为的情况。请求二审法院维持一审判决。
原审第三人陈红梅同意被上诉人信宜市人民政府的二审答辩意见。
本院经二审审查，对一审法院查明的事实予以确认。
本院二审补充查明，丘继旺的父亲丘木海于2007年8月15日到信宜市人民政府上访称：“九六年起纷争，九八年司法调解处理。二○○○年发土地承包证，村干部糊涂竟一田发两证，即时又抢我田耕。这几年来从不间断到镇政府要求处理解决，得不到结果。今年三月十五日吴世煌市长接访批示回镇政府处理，镇政府竟说时间长没法处理。今再次上访恳请市政府给予处理解决。”信宜市人民政府作出批示“转思贺镇派员调处，依照程序作出处理意见答复上访人”。丘继旺的父亲丘木海于2009年、2011年、2012年连续上访。
本院认为：本案为不履行法定职责和土地承包经营权发证行政纠纷，二审焦点问题是丘继旺提起本案诉讼是否超过了法定的起诉期限。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，丘继旺于2007年8月15日到信宜市人民政府上访，可视为其正式向信宜市人民政府提出了履行撤销陈红梅与其相重叠部分的土地承包经营权的法定职责的申请。根据上述规定，丘继旺应于其向信宜市人民政府提出申请60日届满之日起的2年内，向一审法院提起有关确认信宜市人民政府不履行法定职责的行政诉讼，即丘继旺的起诉期限应自2007年10月15日起计算，至2009年10月14日截止。但是，丘继旺于2014年3月13日才向一审法院递交行政起诉状提起该项诉请，超过了2年的起诉期限，应当裁定驳回其对信宜市人民政府不履行法定职责的起诉。一审法院受理丘继旺“确认被告未依申请撤销第三人与原告相重叠部分的土地承包经营权的行为构成行政不作为”的起诉并作出实体判决不妥，本院依法予以纠正。
另，2007年8月15日丘继旺的父亲丘木海到信宜市人民政府上访的事实，同时亦足以证明丘继旺在2007年时已经明确知道了信宜市人民政府向陈红梅颁发的《土地承包经营权证书》的具体内容，即存在“一田发两证”的问题。丘继旺于2014年3月13日才向一审法院递交行政起诉状，提起撤销陈红梅《土地承包经营权证书》登记表（一）地名为“屈头龙”的地块登记的诉请，超过了2年的起诉期限，一审法院以丘继旺超过了2年起诉期限为由驳回其请求“撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证登记表（一）地名为‘屈头龙’的地块登记”的起诉并无不妥。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、维持茂名市中级人民法院（2014）茂中法行初字第9号行政判决第一项；
二、撤销茂名市中级人民法院（2014）茂中法行初字第9号行政判决第二项；
三、驳回丘继旺请求“确认被告未依申请撤销第三人与原告相重叠部分的土地承包经营权的行为构成行政不作为”的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 陈铭强
二〇一五年四月三十日
书 记 员 李 捷