广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1104号
上诉人（原审原告）：陶春招，女，1920年3月29日出生，汉族，住广东省龙川县。
委托代理人：叶晓英，女，1964年9月25日出生，汉族，住广东省惠州市惠城区，系陶春招之女。
委托代理人：梁运发，广东碧天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙川县老隆镇人民政府。
法定代表人：钟镇平，镇长。
委托代理人：曾向军，龙川县老隆镇司法所所长。
委托代理人：杨明添，广东唐龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙川县人民政府。
法定代表人：杨利华，代县长。
委托代理人：王云寿、丘福源，均为龙川县人民政府法制局干部。
原审第三人：吴延辉，男，1970年9月24日出生，汉族，住广东省龙川县。
上诉人陶春招因与被上诉人龙川县老隆镇人民政府、龙川县人民政府以及原审第三人吴延辉土地使用权争议行政纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，本案争议地位于老隆镇涧洞村委会瓦口经济合作社第三人吴延辉现居住的房屋右侧前，面积110平方米（11米×10米），现已被第三人建房。原告陶春招与第三人均属瓦口经济合作社社员。2014年4月，第三人在争议地上平整土地建房，原告认为争议地是其林地，不准第三人建房，从而引发权属争议。随后，第三人向被告龙川县老隆镇人民政府申请土地确权，原告也通过信访途径向被告请求处理纠纷。在被告处理期间，原告主张争议地权属提供了五张照片和编号0075143《社员自留山证》，其中《社员自留山证》第一栏记载：四至东至黄招，南至公山，西至秧脚眉，北至路。经被告现场勘查，争议地不在《社员自留山证》记载范围内。第三人主张争议地权属提供了换地合同、建房申请、涧洞村委会及瓦口经济合作社的证明等材料。被告经调查认为，争议地是第三人与同村人叶德权兑换，并由第三人一直管理使用。被告老隆镇人民政府根据上述调查情况，于2015年8月5日作出龙川县老隆镇(2015)隆决字第1号《土地使用权争议行政处理决定书》（以下简称《处理决定书》），认为：“双方争议的土地所有权属双方所属的同一集体即瓦口经济合作社。争议地110平方米是申请人（吴延辉）与叶德权兑换来的，自1981年兑换后至今三十多年一直由申请人管理使用，且有瓦口经济合作社及该社社员予以证实。经现场勘查，该争议地不在被申请人（陶春招）的自留山范围内。……本府对双方争议的土地使用权作出以下处理决定：座落在涧洞村瓦口经济合作社的申请人现居住的房屋座向右侧的110平方米的土地使用权属申请方。”原告陶春招不服，向被告龙川县人民政府申请行政复议。龙川县人民政府于2015年10月8日作出龙川府行复﹝2015﹞第10号《行政复议决定书》，认为：“陶春招主张争议地权属虽然提供了自留山证，但经现场勘查争议地并不属于该自留山的范围，因此其主张争议地权属依据不足。……老隆镇人民政府根据调查情况作出的土地使用权争议行政处理决定，事实清楚，程序合法，内容恰当。……决定如下：维持老隆镇人民政府作出的龙川县老隆镇(2015)隆决字第1号《处理决定书》的具体行政行为。”原告不服，向被告龙川县人民政府申请复议，被告于2015年10月8日作出被诉《行政复议决定书》，决定维持被诉《处理决定书》。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销被告老隆镇人民政府作出的龙川县老隆镇（2015）隆决字第1号《处理决定书》，撤销被告龙川县人民政府作出的龙川府行复﹝2015﹞第10号《行政复议决定书》；2.判令被告龙川县人民政府重新作出具体行政行为。
另查明，经原审法院现场勘查，原告陶春招和第三人吴延辉对处理决定认定的争议地的座落和四至、面积均没有异议。现争议地已由第三人建起房屋，但未完工。比对原告持有的《社员自留山证》四至记载，争议地不属于该证的记载范围内。原告称《社员自留山证》记载的南至公山实际是西至公山，因方位填写错误而导致与现场不符，而且原告已就《社员自留山证》的方位问题向相关部门进行反映。在勘查现场期间，原审法院对案外人叶德权就争议地兑换情况进行了询问，叶德权确认了在上世纪80年代与第三人在桃子园的两块地互相兑换的事实，并就兑换后的桃子园地进行了实地指认。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点是被告老隆镇人民政府作出的被诉《处理决定书》及被告龙川县人民政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告陶春招和第三人吴延辉属瓦口经济合作社，老隆镇人民政府对双方的土地纠纷具有调处的法定职权。龙川县人民政府作为老隆镇人民政府的上级机关，对申请人不服老隆镇人民政府作出的《处理决定书》的行政行为申请复议进行审查，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定。本案中，原告陶春招以龙林证0075143号《社员自留山证》主张权属，第三人吴延辉以《换地合同》、《建房申请》、涧洞村委会及瓦口经济合作社的《证明》主张权属。在管理事实方面，争议地现已由第三人填土建房，而原告无法提供原始证据证明其所主张的管理情况。被告老隆镇人民政府经现场勘查，核实原告持有的《社员自留山证》不在争议地范围内，而争议地是第三人与叶德权经过兑换后使用，该事实有争议地所有权人瓦口经济合作社和该社社员予以证明，且第三人已在争议地兴建房屋。被告根据兑换的事实和管理情况，依职权将争议地的使用权确权给第三人，其作出被诉《处理决定书》并无不当。而被告龙川县人民政府在复议期间对争议双方的证据再次进行审查，最终维持被诉《处理决定书》，不违反法律规定。另，原告以其持有的《社员自留山证》记载的四至有误予以抗辩，但原告现没有提供充分的证据和管理的事实予以佐证，不予支持。综上，原告诉请撤销被告老隆镇人民政府作出的被诉《处理决定书》和被告龙川县人民政府作出的被诉《行政复议决定书》，缺乏事实理由和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决：驳回原告陶春招的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陶春招负担。
陶春招不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定涉案争议地系原审第三人吴延辉与案外人兑换所得，使用权归吴延辉，明显证据不足，认定事实不清。其仅凭案外人叶德权口头陈述即认定土地兑换事实，而没有认真核实兑换事实的真伪。上诉人在二审期间从老隆镇林业站调取了叶德权的自留山证，该证不包括涉案争议地。吴延辉2012年才将户口迁至本村，根本没有任何土地可以兑换。在原审庭审中，吴延辉明确承认向被上诉人提交的换地合同等资料系虚假伪造，原审法院对此避而不谈，并对上诉人提出的种种质疑不予理会，明显存在偏袒被上诉人和原审第三人的嫌疑。原审法院认为吴延辉在争议地上填土建房系对争议土地存在管理事实的印证，明显本末倒置。涉案土地发生争议正是因为吴延辉强占土地违法建房导致的。事实上，涉案土地自1981年确权归上诉人行使管理使用权后至今，一直由上诉人家人行使管理使用权，吴延辉从未提出异议。此期间上诉人曾在争议地上种植有杉树、果树等。（二）原审法院认定两被上诉人作出的涉案《处理决定书》、《行政复议决定书》程序合法明显不当。被上诉人在确权过程中对“谁是最先申请人”以及“请求确权范围”的认定明显错误，受理程序违法。老隆镇人民政府未依法向上诉人送达确权申请副本，未对双方提交的材料进行调查核实，实地调查取证制作争议地示意图时未通知上诉人，违反法定程序。被上诉人作出《处理决定书》的证据仅仅是四份材料，但原审法院采信其后补的一系列材料，明显不当。请求二审撤销原审判决，支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求。
被上诉人老隆镇人民政府二审辩称，其作出的涉案《处理决定书》和龙川县人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。其受理本案后，组织双方到现场踏界、指正，制作了争议地现场图，依法进行了调查，调取了相关证据，并结合双方提交的证据作出处理决定。陶春招在上诉状中所述与事实不符，且对自己的主张未能提供相关证据予以证明。老隆镇人民政府到实地制作争议地示意图时有通知上诉人到场，且该示意图与龙川县人民政府在复议期间制作的现场示意图相符。叶德权与吴延辉兑换的涉案土地是宅基地，不属于林地。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人龙川县人民政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法。经现场勘查，上诉人提交的《社员自留山证》所载明的四至范围并不包括争议地，其称该证载明的四至有误，但并未提供有关证据予以佐证，故其主张争议地权属依据不足。原审法院经开庭审理及现场调查认定的事实是正确、客观的。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人吴延辉二审述称，同意被上诉人的答辩意见。争议地上的树木不是上诉人种植的，上诉人在上世纪60年代就已从村里搬走了，到80年代连宅基地都没有了。上诉人在申请确权和诉讼中称其住址为瓦口村25号，该地址实际上是吴延辉的住址。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审查明的事实，本院予以确认。另查明，陶春招的女儿叶国英在2014年9月5日接受老隆镇人民政府工作人员询问时称：“他（吴延辉）现建房的地方屋基内其中有叶美姐（叶德权之妻）的2个房间的老屋迹，共约20平方，后面搬的地方是我家上地塘山我家开荒的开荒地……”。
本院认为，本案是土地使用权争议行政纠纷，争议焦点是老隆镇人民政府作出涉案《处理决定书》以及龙川县人民政府作出涉案《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。
老隆镇人民政府作出的涉案《处理决定书》，是根据吴延辉提出的申请，对其现居住房屋座向右侧的110平方米土地使用权进行确权。在确权过程中，老隆镇人民政府进行了调查取证、现场勘查等程序，双方当事人也提供了相关证据，符合相关程序规定。陶春招对争议地主张权属的主要依据是其丈夫名下的《社员自留山证》。但经老隆镇人民政府以及原审法院现场勘查，该《社员自留山证》记载的四至范围并不包括涉案争议地。虽然陶春招称该证是因南至、西至填写方位错误而导致与现场不符，但目前尚未能提供充分证据予以证明。吴延辉为主张其权属，提供了《换地合同》、《建房申请》、涧洞村委会及瓦口经济合作社的《证明》等材料，与老隆镇人民政府调查了解的情况基本相符。吴延辉对争议地进行长期管理使用的证据较为充分。老隆镇人民政府依职权作出涉案《处理决定书》，将争议地使用权确权给吴延辉，龙川县人民政府经复议予以维持并无不当，原审判决驳回陶春招的诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陶春招的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陶春招负担。
本判决为终审判决。
审判长 付庆海
审判员 窦家应
审判员 方丽达
二〇一六年十月二十五日
书记员 温 瑜