山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁08行终341号
上诉人（原审被告）泗水县国土资源局。住所地：泗水县中兴路。
法定代表人王文学，局长。
委托代理人王焱，泗水县国土资源局工作人员。
委托代理人孙建华，山东泗达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨玉雷，男，汉族，1984年8月11日出生，住兖州区。
委托代理人陈祥枢，山东文思达律师事务所律师。
原审第三人周雷，男，回族，1973年8月18日出生，住泗水县。
原审第三人冯强，男，汉族，1972年2月13日出生，住泗水县。
原审第三人孔令华，男，汉族，1980年6月28日出生，住泗水县。
上诉人泗水县国土资源局因行政强制一案，不服曲阜市人民法院（2015）曲行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年2月26日，原告杨玉雷与巨超公司签订了JCA2213001号《工程机械买卖合同》、支付价款80.4万元购买了型号JC220-9、机号JC220120004挖掘机一台。2014年3月15日租赁给第三人周雷、冯强、孔令华使用。2014年3月19日，被告泗水县国土资源局在行政执法过程中，在执法现场即泗水县圣水峪镇前峪村查封了该挖掘机，并以涉嫌非法采矿行为将其扣押。被告扣押涉案挖掘机未出具任何实施扣押行为的相关法律文书，该挖掘机至今仍存放在被告处。原告提起行政诉讼，请求确认被告扣押挖掘机的行为违法，并判令被告限期归还。
原审法院认为，被告泗水县国土资源局主张挖掘机属案外人蒋士雨所有，但未能提交有效证据予以证明，应不予采信；原告杨玉雷提供的挖掘机购买合同及巨超公司出具的证明，能够证明涉案挖掘机系杨玉雷购买所得，杨玉雷对涉案挖掘机享有所有权。2014年3月15日，原告将挖掘机租赁给第三人周雷、冯强、孔令华使用，同年3月19日，被告在圣水峪镇前峪村扣押了该挖掘机。虽然被告的扣押行为不是直接针对原告作出，但原告拥有该挖掘机的所有权，被告扣押该挖掘机的行为与杨玉雷有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故杨玉雷是本案的适格原告。《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。”被告主张在扣押涉案挖掘机过程中，当场向第三人告知需采取扣押的强制措施，并实际扣押了涉案挖掘机，制作了现场笔录、现场勘验笔录及勘验图，进行了询问调查，但被告未提交有效证据证明其事后制作了扣押决定书及清单，并向挖掘机的权利人送达。因此，被告的扣押程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”本案中，涉案挖掘机自2014年3月19日被扣押，至今仍存放在被告处，已逾两年，明显超出了法定的扣押期限。综上，被告扣押涉案挖掘机未作出扣押决定书，扣押期限超出了法律规定，扣押行为违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、被告泗水县国土资源局扣押原告杨玉雷所有的型号JC220-9、机号JC220120004的挖掘机的行政行为违法。二、责令被告泗水县国土资源局于本判决生效之日起十日内解除对原告杨玉雷所有的型号JC220-9、机号JC220120004的挖掘机的扣押。
泗水县国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人并无本案原告主体资格，无权提起诉讼。被上诉人并非涉案挖掘机被扣押时的占有人，亦不能证明是实际权利人。经上诉人调查涉案挖掘机的所有权人为案外人蒋士雨。上诉人并未从被上诉人处查封涉案挖掘机，被上诉人不是行政行为的相对人，也不是违法行为的实施人，故被上诉人不具备本案诉权，无权提起本案诉讼。二、因涉案挖掘机存在租赁合同，被上诉人已经通过租赁转移其财产权利，故不能依据已经转移的民事权利提起本案诉讼，其应当通过向第三人主张民事权益，追索租赁费及租赁物。三、原审遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法并导致认定事实不清。本案应当追加案外人蒋士雨参加诉讼。四、上诉人所采取的行政措施认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，符合法定程序。上诉人现场扣押挖掘机后未能进一步制作扣押决定书及扣押超期问题，是因违法采矿人逃避处罚拒不配合，上诉人无法进一步调查核实和送达文书所致，并非上诉人的责任。综上，被上诉人并非本案行政行为的相对人，其对涉案挖掘机权利不明，且涉案挖掘机系在租赁期间被承租人用于非法采矿，如被上诉人系出租人其应当向承租人主张返还挖掘机。原审判决上诉人直接对被上诉人解除挖掘机扣押，认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或发回重审。
被上诉人杨玉雷辩称，一审判决程序合法，判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1、被上诉人具有诉讼主体资格。被上诉人提交的买卖合同、证明、租赁合同及原审第三人周雷对事实的认可，可以证明被上诉人是挖掘机的所有权人，被上诉人作为与行政行为有利害关系的公民有权提起行政诉讼。因为挖掘机被扣以后，原审第三人不行使诉讼权利，不积极索要挖掘机，导致租赁合同无法履行，被上诉人无法收取租赁费，故被上诉人具有诉讼主体资格。发票和合格证均在挖掘机的工具箱内，虽然上诉人已将挖掘机发还给被上诉人，但工具箱内的发票和合格证等已丢失。2、上诉人扣车没有法律依据。上诉人主张扣车的依据是《山东省实施中华人民共和国矿产资源法办法》第三十一条规定，但该条款在行政强制法出台后已被山东省人大常委会所废止。上诉人并不是简单的扣押超期，而是根本无职权扣车。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人周雷、冯强、孔令华未向本院提供陈述意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案双方争议的焦点问题主要是：一、被上诉人杨玉雷是否具有本案诉讼主体资格；二、一审法院审理程序是否存在不当；三、上诉人实施的行政强制行为是否违法。关于第一个焦点问题，根据各方当事人一审提供的证据及陈述能够证明被上诉人购买涉案挖掘机并将挖掘机租赁给原审第三人的事实。被上诉人作为被扣挖掘机的所有权人，与被诉扣押行为具有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。上诉人泗水县国土资源局主张涉案挖掘机系案外人蒋士雨所有、被上诉人无权提起本案诉讼，无事实和法律依据，本院不予支持。关于第二个焦点问题，上诉人未能提供充足的证据证明蒋士雨与被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系；无论上诉人还是蒋士雨均未向一审法院提出申请蒋士雨作为第三人参加诉讼，上诉人主张一审法院漏列必须参加诉讼的当事人程序违法的主张，无事实依据，本院不予支持。关于第三个焦点问题，被诉扣押挖掘机行为的合法性。《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。虽然《山东省实施<中华人民共和国矿产资源法>办法》第三十一条，对地质矿产行政主管部门可以采取查封采矿设备、工具的行政强制措施曾经作过规定，但该规定于2012年1月13日《山东省人大常委会关于修改<山东省环境噪声污染防治条例>等二十五件地方性法规的决定》中已被删除。上诉人未能向本院提交2014年3月19日其对涉案挖掘机实施扣押行为的法律依据，故上诉人实施被诉行为于法无据，应予撤销。鉴于被诉行为不具有可撤销内容，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，确认被诉行政行为违法，并责令上诉人采取补救措施的判决结果并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人泗水县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 玲
审 判 员 王建春
代理审判员 惠 慧
二〇一六年十一月三日
书 记 员 汪孟菊