上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪01行终938号
上诉人（原审原告）倪福兴，男，1963年1月4日生，汉族，住上海市奉贤区。
委托代理人赵德义，上海市长江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市奉贤区奉城镇人民政府，住所地上海市奉贤区奉城镇兰博路2008号。
法定代表人陈纪忠，镇长。
委托代理人陈波，上海市奉贤区奉城镇人民政府工作人员。
委托代理人徐洁，上海理帅律师事务所律师。
上诉人倪福兴因要求撤销强制拆除违法建筑决定一案，不服上海市奉贤区人民法院（2017）沪0120行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月30日立案后，依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人倪福兴及其委托代理人赵德义，被上诉人上海市奉贤区奉城镇人民政府（以下简称：奉城镇政府）的委托代理人陈波、徐洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2016年5月23日，奉城镇政府执法人员对上海市奉贤区XX镇XX公路XX号搭建的建筑物、构筑物（以下简称：涉案建筑物）所在场所进行检查，制作了《现场检查笔录》，笔录中记载该建筑物在建造时未经相关部门审批同意。次日，奉城镇政府执法人员对该建筑物所在的上海市奉贤区XX村委会支部书记吴某进行了调查询问，吴某在笔录中陈述该建筑物系倪福兴于1996年搭建而成，2002年进行了扩建，未取得相关产权证，无相关合法审批手续等。同日，相关土地行政管理部门亦向奉城镇政府出具《违法建（构）筑物认定书》，确认上述建筑物未取得合法审批手续，总面积为3,241.80平方米。2016年5月30日，奉城镇政府在涉案建筑物所在场所向倪福兴留置送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知倪福兴擅自搭建涉案建筑物，违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称：《城乡规划条例》）第三十四条第（一）项的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称：《执法条例》）第十一条和《中华人民共和国城乡规划法》）（以下简称：《城乡规划法》）第六十五条规定，奉城镇政府拟作出责令限期拆除决定，并告知倪福兴如有异议，可于2016年5月31日9时至指定地点进行陈述或申辩，逾期视作放弃上述权利。此后倪福兴未向奉城镇政府进行陈述和申辩。2016年7月10日、13日，因倪福兴不在涉案建筑物所在的场所，奉城镇政府连续两次未能向倪福兴送达《责令限期拆除违法建筑决定书》。2016年7月16日，奉城镇政府以《文书送达通告》形式将《责令限期拆除违法建筑决定书》张贴于涉案建筑物所在的场所。此后因倪福兴未履行拆除涉案建筑物义务，奉城镇政府于2017年4月25日作出《限期拆除违法建筑催告书》，在涉案建筑物所在的场所向倪福兴留置送达，并在该处场所张贴《限期拆除违法建筑公告》，但此后倪福兴亦未履行拆除涉案建筑物的义务。2017年5月27日，奉城镇政府作出编号为奉城城管强拆决字（2016）第18532号《强制拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉强拆决定），内容为：倪福兴在上海市奉贤区XX镇XX公路XX号擅自搭建建筑物、构筑物，该行为违反了《城乡规划条例》第三十四条第（一）项的规定，奉城镇政府已于2016年7月16日发出编号为奉城城管责拆决字（2016）第18532号《责令限期拆除违法建筑决定书》，2017年4月25日向倪福兴发出编号为奉城城管限拆告字（2016）第18532号《限期拆除违法建筑公告》和编号为奉城城管限拆催字（2016）第18532号《限期拆除违法建筑催告书》，但倪福兴在规定期限内未拆除违法建筑。依据《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称：《若干规定》）的有关规定，奉城镇政府将于2017年6月3日起组织实施强制拆除，要求倪福兴事先取走违法建筑内的财物。如不服该决定，可在接到决定书之日起六十日内向上海市奉贤区人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向上海市奉贤区人民法院起诉。并在涉案建筑物所在的场所向倪福兴留置送达法律文书，同时在该处场所张贴《强制拆除违法建筑通告》。倪福兴不服，以涉案建筑物的所有人、占有使用人为案外人上海XX有限公司（以下简称：XX公司），奉城镇政府作出的被诉强拆决定处罚对象错误等为由，起诉至原审法院，请求法院判令撤销奉城镇政府作出的被诉强拆决定。
原审另查明，倪福兴担任法定代表人的XX公司系于1996年11月22日设立，该公司于2002年与上海市奉贤区XX镇XX村农工商联合社签订《产权转让合同》，约定该合作社向XX公司转让原上海市A厂部分闲置固定资产，其中包括1995年完工的建筑面积为2,956.84平方米建筑物，双方亦约定协助办理产权登记手续等。该合同附有1995年11月27日上海市奉贤县人民政府同意上海市A厂扩建工程使用土地批复，明确扩建工程占地2,720平方米，建筑面积为750平方米。2017年5月11日，上海市奉贤区XX村民委员会支部书记吴某在1份《情况说明》复印件上签名确认，该《情况说明》内容为：上海B厂经奉计（95）426号文件批准，同意扩建生产用房，建筑面积750平方米，占用耕地2,720平方米，投资者为XX公司。
原审再查明，2017年6月21日，奉城镇政府向原审法院提交1份由上海市奉贤区XX村民委员会出具的《情况说明》，该情况说明主要内容为：上海市A厂原系该村集体企业；1995年，倪福兴以上海市A厂名义向上海市奉贤县人民政府申请用地扩建工程项目，该工程项目所在场所与上海市A厂并不相连或相邻，上海市A厂并未就该项目出资；倪福兴建造建筑物后，将建筑物部分自用，部分出租；2002年，倪福兴就其出资建造的建筑物以XX公司名义与该村农工商联合社签订《产权转让合同》。
原审庭审中，倪福兴认可涉案建筑物系在XX公司设立前建造完成，由XX公司出资建造，此后未改扩建。
原审认为，倪福兴和奉城镇政府存在以下主要争议焦点：1、被诉强拆决定所认定的行政相对人是否错误？2、涉案建筑物是否已取得合法审批手续或在建造时不需审批？3、奉城镇政府采用通告形式送达是否符合法律规定？针对争议焦点1，原审法院认为，倪福兴主张涉案建筑物系由XX公司出资建造，并提供的《情况说明》予以佐证，但又主张该建筑物在XX公司设立前已建造完成，前后主张相互矛盾，且奉城镇政府执法过程中，在已被告知享有相关救济权利情形下，倪福兴未就此进行陈述和申辩或提供证据，故对倪福兴主张被诉强拆决定所认定行政相对人错误意见不予采纳。根据奉城镇政府提供的《询问笔录》、《情况说明》等证据，能够证明系倪福兴建造了涉案建筑物，奉城镇政府认定倪福兴系被诉强拆决定的行政相对人并无不当。针对争议焦点2，原审法院认为，倪福兴主张涉案建筑物的建造已经过审批，并提供《产权转让合同》及附件等证据进行佐证，原审法院认为，前述证据仅能证明涉案建筑物用地经过审批，但批准同意建造的建筑物面积与实际建造的面积亦不相符，不能证明涉案建筑物的建造已经过审批。倪福兴亦主张涉案建筑物于1995年建造时，当时的法律并未规定建筑物建造需要相关审批手续。原审法院认为，1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条第一款规定：“乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工”。1995年7月15日实施的《上海市城市规划条例》（2003年12月1日失效）第十五条规定：“城市规划的编制，分总体规划和详细规划两个阶段。下列地域、城镇应当编制总体规划：（三）乡、镇行政区域，包括乡、镇人民政府所在地镇”，第三十二条规定：“各项建设工程必须符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或者个人必须按照规定申请建设工程规划许可证”，第四十四条第一款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。规划验收不合格的，市或者区、县规划管理部门不予签证；房地产管理部门不予房地产权登记”，可见当时法律法规对建筑物建造的审批、验收及产权登记已作出明确规定，倪福兴的主张与上述法律规定不符，且倪福兴至今未取得涉案建筑物的合法产权，故原审法院对倪福兴的主张不予采纳。针对争议焦点3，原审法院认为，《若干规定》第十条规定：“拆违实施部门应当依法将事先告知书、责令限期拆除决定送达当事人。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式告示。告示期限自通告发布之日起不少于十日”。本案中，奉城镇政府在向倪福兴送达《责令限期拆除违法建筑决定书》过程中，连续两次因倪福兴未在涉案建筑物处而送达不到，鉴于其他法律文书奉城镇政府在该处均已向倪福兴送达，而该处作为送达地亦系奉城镇政府在熟悉当地情况的基层组织人员陪同下所确认，故在此情形下，奉城镇政府认为该法律文书难以向倪福兴送达，采用通告方式进行送达符合《若干规定》中的规定，本院予以认可。另奉城镇政府在通告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》后，经过六个月方才作出被诉强拆决定，故采用通告送达方式亦未影响倪福兴实质性权利。
原审认为，《城乡规划法》六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，奉城镇政府作为镇一级人民政府，涉案建筑物位于其管辖区域内，故奉城镇政府具有作出被诉强拆决定的职权依据。奉城镇政府提供的《现场检查笔录》、《违法建（构）筑物确认书》及《询问笔录》等证据，能够证明倪福兴未经合法审批而建造涉案建筑物，在倪福兴逾期未改正情形下，奉城镇政府适用《城乡规划法》第六十五条及《若干规定》相关规定作出强拆决定，事实清楚，适用法律正确。倪福兴主张奉城镇政府适用《城乡规划法》作出被诉强拆决定违反“法不溯及既往”原则，而《城乡规划法》实施时间晚于涉案建筑物建造时间，故该法不适用于本案。原审认为，倪福兴建造强拆建造物未经合法审批，该行为违法状态一直持续至今，现奉城镇政府适用《城乡规划法》进行执法并无不当，故原审对于倪福兴的该项主张亦不予采纳。行政机关在强制拆除违法建筑执法过程中应遵守法定条件和程序。《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内未履行义务，具有强制执行权的行政机关可以强制执行；行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《若干规定》第十一条第三款规定，市或者区、县人民政府责成有关部门强制拆除违法建筑的，应当在强制拆除的七日前发布通告。奉城镇政府在作出责令限期拆除决定后，倪福兴逾期未履行义务，奉城镇政府在规定期限内向倪福兴进行催告、公告无果情形下，作出被诉强拆决定，并按法律规定进行通告，执法程序并无不当。综上，倪福兴的诉讼请求缺乏事实和法律依据，难以支持。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回倪福兴的诉讼请求。
上诉人倪福兴上诉称，被诉强拆决定对上诉人进行处罚属处罚对象错误；涉案建筑物系合法建筑物；被诉强拆决定适用《城乡规划法》错误。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人奉城镇政府辩称，其作出的被诉强拆决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经二审开庭审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第（八）项规定，市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府事实城市管理行政执法的范围包括：（八）依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职权分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。故被上诉人奉城镇政府具有作出被诉强拆决定的法定职权。
《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《上海市城乡规划条例》第三十四条第（一）项规定，下列建设项目，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可：（一）新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程。本案中，根据被上诉人提供的《违法建（构）筑物确认书》、《情况说明》、被上诉人对吴某的询问笔录等证据，可以证明涉案建筑物未经合法审批，未取得乡村建设规划许可证。故被上诉人作出被诉强拆决定，认定涉案建筑物系违法建筑，违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第（一）项规定，认定事实清楚，适用法律正确。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被上诉人在作出被诉强拆决定之前，于2017年4月25日作出奉城城管限拆告字[2016]第18532号《限期拆除违法建筑公告》，催告上诉人履行拆除涉案建筑物的义务，并载明了履行义务的期限、履行义务的方式以及上诉人享有的陈述权和申辩权。在上诉人在《公告》载明的履行义务的期限内未自行拆除涉案建筑物的情况下，被上诉人作出被诉强拆决定，程序合法。关于上诉人诉称的被诉强拆决定对上诉人进行处罚属处罚对象错误；涉案建筑物系合法建筑物；被诉强拆决定适用《城乡规划法》错误的上诉理由，原审判决已经作了详细的阐述，本院予以认可，不再赘述。
综上，上诉人倪福兴的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人倪福兴的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人倪福兴负担（已付）。
本判决为终审判决。
审判长 岳婷婷
审判员 陈根强
审判员 侯 俊
二〇一八年一月二十六日
书记员 刘天翔
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……