四川省自贡市贡井区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）贡井行初字第20号
原告杨玉成。
委托代理人刘兵，四川公生明律师事务所律师。
委托代理人姜敏，四川公生明律师事务所律师。
被告自贡市贡井区卫生和计划生育局，住所地自贡市贡井区筱溪街金鱼路23栋2-1号。
法定代表人胡德模，局长。
委托代理人熊永富，四川双溪律师事务所律师。
委托代理人邓亨莉，自贡市贡井区卫生和计划生育局办公室主任。
原告杨玉成诉被告自贡市贡井区卫生和计划生育局（以下简称贡井区卫计局）卫生行政许可一案，本院于2015年10月27日立案后，于2015年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告杨玉成及委托代理人刘兵、姜敏，被告贡井区卫计局副局长吴鸿莉、委托代理人熊永富、邓亨莉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告杨玉成于2015年5月13日向被告贡井区卫计局提交《医师资格认定申请审核表》及申请书等相关材料。2015年6月2日，被告作出《关于李敏等四同志反映医师资格问题的答复函》。答复函称，医师包括执业医师和执业助理医师，医师资格不能狭隘理解为执业医师；取得《医疗机构从业人员合格证》并不表明具备“医师职称证”，更无相关法律法规明确；杨玉成于1999年通过考试取得助理医师资格，根据卫生部、人事部《关于下发﹤具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法﹥的通知》（以下简称卫医发（1999）319号）和卫生部《关于进一步做好医师资格认定的工作的通知》（以下简称卫人发（2000）第117号）文件规定，只能认定为执业助理医师，不能认定为执业医师。在医师联网注册及考核管理系统查看：杨玉成已经确认为执业助理医师，不再重新确认。被告于2015年6月2日将原告提交的《医师资格认定申请审核表》及相关资料退还原告。
原告杨玉成诉称，2015年5月13日，原告向被告贡井区卫计局提交《医师资格认定申请审核表》等资料，被告于2015年6月2日将其退回的行政行为违法。1、程序违法。被告对原告的申请已经进入了审查阶段，被告将《医师资格认定申请审核表》等资料退回原告的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十五条之规定，被告对于初审结果不管是否合格都应当报上级行政机关处理，而不是退回原告。2、实体违法。1998年6月26日之前，原告作为个体医务人员，经过医生考核合格，长期从事卫生技术工作，行使处方权，国家已从事实上认可原告的执业医师资格，不是执业助理医师资格，根据卫医发（1999）319号、四川省卫生和计划生育委员会《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（以下简称川卫办发（2014）301号）的规定，被告不对原告进行执业医师资格认定是违法的。请求1、判决被告2015年6月2日做出的《关于李敏等四同志反映医师资格问题的答复函》违法；2、判令被告依法将原告提交的《医师资格认定申请审核表》及材料认定为合格并一同报送自贡市卫生局审核；3、本案诉讼费由被告承担。
原告杨玉成提交了如下证据：1、身份证复印件；2、组织机构代码证；3、贡井区卫计局《关于李敏等四同志反映医师资格问题的答复函》；4、关于部份个体行医从业人员卫生技术职称有关问题的会议纪要；5、自贡市卫生局《关于非公有医疗机构的申请执业和上岗资格考试合格人员的通知》；6、个体开业行医证。
被告贡井区卫计局辩称，1、原告杨玉成于2015年5月13日提交执业医师认定补办书面申请及材料，不符合川卫办发（2014）301号规定。2、原告于1997年12月取得中医士职称，依据卫医发（1999）319号第三条之规定，原告只能认定为执业助理医师资格，不能认定为执业医师资格，原告已于1999年获得执业助理医师资格。被告于2015年6月2日作出《关于李敏四同志反映医师资格问题的答复函》，对包括原告在内的四人反映的医师资格认定有关问题给予明确答复的行为程序合法、适用法律法规正确。原告要求被告将其提交的《医师资格认定申请审核表》及材料认定为合格并一同报送自贡市卫生和计划生育局审核的理由不能成立。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告提交了如下证据：
第一组证据：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明。
证明被告贡井区卫计局主体资格合法。
第二组证据：3、《中华人民共和国执业医师法》（以下简称
执业医师法）。证明执业医师资格（包括执业医师和执业助理医师）必须通过相应考试及本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，可依法通过认定取得相应的医师资格。
第三组证据：4、川卫办发（2014）301号文件及原告邮寄的“2015年5月13日”填写的《医师资格认定申请审核表》、《申请书》。证明该文件与卫医发（1999）319号、卫人发（2000）117号文件精神一致，原告不符合本次认定补办条件且没有在川卫办发（2014）301号文件规定时限向被告书面申请认定补办。
第四组证据：5、卫医发（1999）319号；6、卫人发（2000）117号；7、卫生部《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》（以下简称卫人法（2003）316号）；8、原告1997年12月取得的中医士《资格证书》。证明原告只符合认定为执业助理医师资格，不具备认定为执业医师资格条件。
第五组证据：9、医师联网注册及考核管理系统查询信息、被告向市卫计委的答复函。证明原告杨玉成已经确认为执业助理医师。
经庭审质证，原告杨玉成对被告贡井区卫计局提交的第一组证据无异议；第二组证据的三性无异议，但不属于证据的范畴；第三组证据中的川卫办发（2014）301号文件要求进行政策宣传，但被告没有证据证明其进行了宣传，致原告不知道提出申请的时间，责任在被告。申请书和审核表无异议；第四组证据中，卫医发（1999）319号文件第三条规定，已取得医士专业技术职务任职资格的可以申请执业助理医师资格，并没有说不可以申请执业医师资格，原告在很早以前就取得了独立处方权，被告对该文件的解读剥夺了原告的处方权，被告的行为不合法。请求对卫医发（1999）319号、卫人发（2000）117号、卫人法（2003）316号、川卫办发（2014）301号文件进行合法性审查。第五组证据中的证据9真实性无异议，当时认定为助理执业医师就是错误的，现在也是一个要解决的历史遗留问题。6月2日对市卫计委的答复是内部处理行为，不能证明是信访答复。经庭审质证，被告对原告提供的证据无异议。
本院对经庭审质证的上述证据作如下确认：原、被告提供的证据均真实、合法与本案有关联性，本院予以确认。
经审理查明，《执业医师法》和《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》于1999年施行后，原告杨玉成被认定为执业助理医师（师承）。2014年9月12日，四川省卫生和计划生育委员会下发川卫办发（2014）301号文件，对在《执业医师法》颁布之日前具备医师资格认定条件、但未在规定时间内申请认定人员的医师资格问题，进行“认定补办”。
2015年5月13日，原告杨玉成向被告贡井区卫计局提交《医师资格认定申请审核表》及申请书等相关材料，申请认定执业医师资格。2015年6月2日，被告作出《关于李敏等四同志反映医师资格问题的答复函》。答复函称原告已经确认为执业助理医师，不应再重复确认，而且原告不符合申请执业医师的受理条件。于2015年6月2日退回原告提交的《医师资格认定申请审核表》及相关材料。原告不服遂诉讼来院。
本院认为，根据《执业医师法》第四十三条“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……”，及卫医发（1999）319号附件《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》第七条第一款“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。”之规定，被告贡井区卫计局具有负责受理医师资格认定申请的法定职权。
《执业医师法》第二条、第八条和第十二条之规定，医师包括执业医师和执业助理医师，国家实行医师资格考试制度，医师资格考试成绩合格，取得执业医师资格或执业助理医师资格。根据《执业医师法》授权制定的《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》第三条“已取得医师以上专业技术职务任职资格的，可以申请执业医师资格。已取得医士专业技术职务任职资格，以及1995年、1996年大学专科毕业生已经转正但未取得医师专业技术职务任职资格的，可以申请执业助理医师资格。”之规定，《执业医师法》施行后，取得医师资格有二种途径，一是通过医师资格统一考试，二是通过医师资格合法认定。这表明，基于医师资格的行政许可对于保障社会公众生命健康权息息相关，法律对此作了较为严格的规定。原告杨玉成在具有医士职称条件下，被有权机关认定为执业助理医师，符合法律规定。原告现系执业助理医师，在《执业医师法》施行后没有通过执业医师资格统一考试的情况下，其要求授予执业医师行政许可没有事实根据和法律依据。
卫医发（1999）319号附件《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》颁布施行于《中华人民共和国立法法》之前，其虽未以部长令的形式发布，但仍具有规章性质。该办法第七条“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定。……”之规定，并未被有权机关认定为违法或者予以撤销，是现行有效规定。从该规定可知，县级卫生行政部门收到当事人的医师资格许可申请后，对是否符合受理条件具有审查职责，对不符合受理条件的，可以不予受理。当事人如果对不予受理申请有异议的，可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼等方式予以救济，并不会因为县级卫生行政部门对是否符合受理条件具有审查职责，而导致当事人权利受到侵犯时救济无门。《行政许可法》第三十五条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”之规定，需要层报的行政许可申请，在符合受理条件并已经受理的情况下，下级行政机关对是否作出行政许可不享有决定权，而应将申请材料层报上级行政机关审核，并不得要求当事人重复提交相关材料。但该条款并未排除或者否定受理机关对是否符合受理条件具有审查职责。本案中，原告杨玉成已经进行了助理医师资格认定，不符合川卫办发（2014）301号文件中关于医师资格“认定补办”的受理范围，且原告提交申请材料超过“认定补办”的规定时间，被告贡井区卫计局对此不予受理并告知情况、退回相关材料并无不当。原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨玉成的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨玉成负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省自贡市中级人民法院。
审 判 长 杨华
审 判 员 刘萍
人民陪审员 钟俊
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 谢静