江西省崇义县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）崇行初字第16号
原告崇义县罗心坳采砂场。
执行事务合伙人黄名文。
主要经营场所崇义县铅厂镇义安村义安街。
委托代理人卢致坚（曾用名卢志坚，系采砂场股东），男，汉族，1968年12月生，江西省崇义县。代理权限：特别授权。
被告崇义县水利局
法定代表人陈海波，男，系该局局长。
地址崇义县横水镇枫山路。
委托代理人钟芳明，男，系该局副局长。代理权限：特别授权。
委托代理人郭雷，男，江西兴义律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告崇义县罗心坳采砂场（普通合伙）起诉被告崇义县水利局行政许可违法及行政赔偿纠纷一案，本院于2015年7月17日依法受理，并向被告送达了起诉状副本及其他诉讼材料。本院依法组成合议庭于2015年9月29日公开开庭进行了审理。原告委托代理人卢致坚，被告委托代理人钟芳明、郭雷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告崇义县罗心坳采砂场（普通合伙）起诉称，1、江西省人民政府在2009年4月9日就下达了赣府字[2009]36号文件《关于设立“五河一湖”及东江源头保护区的通知》，文件已明确严禁新上污染项目，要把“五河一湖”及东江源头建成污染物零排放区和生态示范区。被告在2009年已收到“通知”，应当清楚原告申请的采砂作业地点是在保护范围之内，而被告明知故犯，在2011年1月18日还向原告颁发了“江西省河道采砂许可证”，致使原告在此开设采砂场进行了大量投资。被告在2011年就不该向原告颁发采砂许可证，也就不会造成原告几百万的投资损失，被告的行为是违法乱许可。2、被告在2013年7月9日出尔反尔，以该河道是“通知”保护范围为由违法吊销了原告的采砂许可证，强行剪断电源，致使原告在许可证有效期内无法生产，造成了原告的投资无法收回。3、崇义县铅厂镇义安河在2009年7月3日洪灾，造成了房屋倒塌、良田淹埋，原告股东等人支持村民清理河道、根治水患，经申请后清理河道和采砂，符合当地实际也起到了很好的效果。本来清理河道、解除水患是水利部门应尽责任，在被告不作为的情况下，骗取原告投资清理河道，于情、于理、于法被告也应该赔偿或者补偿原告的损失。河道采砂生产肯定会造成河水浑浊，但原告在采砂选砂的过程中没有选矿，水利、环保、矿管部门也没有通知原告停止采砂选矿，也没有通知要求整改，只是野蛮强行关闭砂场。4、江西省河道采砂管理办法第14条有明确规定，禁采区要进行公告，但被告没有在铅厂镇××、石罗村进行公告，这是水利部门的失职，在上级文件明确规定禁采区范围给原告颁发采砂许可证，这是被告的违法许可。综上所述，由于被告滥用职权、玩忽职守，行政许可违法的行为给原告造成了巨大的投资损失。原告请求法院主持公道，维护原告的合法权益，判决被告因行政许可违法赔偿原告的投资损失人民币2398806.52元，并承担本案诉讼费用。
原告为了证明其主张，在起诉时和开庭前，提供了以下10组证据材料：证据1、江西省河道采砂许可证复印件1份；证明原告取得了被告颁发的采砂许可。证据2、合伙企业营业执照复印件1份；证明原告主体资格信息。证据3、崇水利字[2013]49号和崇水利字[2013]86号文件复印件各1份；证明被告没有说明原告是选矿，也没有发正式通知停产或者整改。证据4、被告作出的《行政许可不予延续决定书》复印件1份；证明被告不予延续采砂许可，原告的投资没有了，感觉上当受骗。证据5、赣府字[2009]36号文件《关于设立“五河一湖”及东江源头保护区的通知》及附件五河源头保护区范围表复印件1份；证明义安河是属于保护区范围，按照江西省河道采砂管理办法第10条第5点、第14、17条的规定，是不符合办理采砂许可条件。证据6、赣州市中级人民法院询问协调笔录复印件1份；证明按照上级法院意见，除了停产期间的损失外，他们的投资也可要求赔偿。证据7、崇义县人民法院（2013）崇行初字第10号行政赔偿判决书复印件1份；证据8、赣州市中级人民法院（2014）赣中行终字第35号行政判决书复印件1份；证据9、崇义县人民法院庭前协调笔录复印件1份；证据7、8、9共同证明原告的投资损失还未赔偿。证据10、赣市环委字[2013]2号和崇环函字[2013]30号文件复印件各1份；证明市、县环保部门下达的文件都未说原告在选矿，是被告强行说明原告在选矿。
原告起诉时还一并提出申请，要求对原告清理河道和建场选砂设施、设备、修筑道路的投资损失，以及恢复河道的投资损失进行司法评估。
被告崇义县水利局答辩称，1、被告的行政许可有事实依据。原告股东当时提交了疏通河道、采砂自用的申请，同时提交了所在村委会和镇政府要求清理河道的报告，被告依据江西省河道采砂管理办法第18-21条的规定，经过认真审查，认为原告股东的申请符合法律规定，且有利于村民和社会公共利益，于是决定并向原告颁发的采砂许可证；被告的行政许可程序合法，有明确的法律依据。2、原告所谓的损失系正常的经营风险，与被告的行政许可无必然因果关系。根据规定，采砂期限不超过一年，被告颁发的采砂许可证也明确注明，原告理应根据许可进行合理的投资，以保证投资回报的可行性；原告盲目投资，即使造成了损失，也属于其自身的经营风险，与被告的行政许可无关。被告在采砂许可期满后，对原告延期申请，将根据原告的生产经营情况及其带来的社会影响，决定是否准许延期；由于原告在采砂过程中增设选矿设备，从事与采砂许可不相符的选矿作业，以致造成河水污染，被告依法对其不予延续行政许可，被告的行为并未违反法律规定。3、原告以采砂为名，行选矿之实，其行为违反法律规定，造成损失应自行承担。原告投资所用的主要是选矿设备，原告之前诉讼过程中所提交的证据材料足以说明，市、县环保部门的文件也充分证明，原告从事选矿作业，且无任何环保设施，生产废水直接排入铅厂镇义安河，严重影响了保护区出境河流断面水质；被告未能对其延续采砂许可，完全是因为原告违法选矿行为所致，与被告的行政许可无关。综上所述，被告的行政许可符合法律的规定，原告起诉要求赔偿没有事实依据，不符合法律规定，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告经书面申请延期后，于2015年8月31日向法庭提交了以下7组证据材料:证据1、黄名文身份证复印件1份;证明原告股东黄名文身份信息。证据2、江西省河道采砂申请书复印件2份;证明黄名文于2011年1月18日和2013年1月21日分别向被告申请河道采砂及延续，被告依法审查后向其颁发了河道采砂许可证，并于2013年1月21日批准延期至2014年1月20日。证据3、企业名称预先核准通知书和营业执照复印件各1份；证明原告经工商注册登记，符合采砂许可主体资格。证据4、关于疏通河道采砂自用的申请复印件1份；证明黄名文因采砂自用向铅厂镇、被告提出采砂申请，注明是采砂自用不是采砂经营。证据5、关于要求清理义安河道的报告复印件1份；证明铅厂镇义安村委会、铅厂镇政府均证明黄名文申请的采砂项目，有利于当地村民利益和社会公共利益。证据6、江西省河道采砂管理办法的相关规定（摘要），证明被告许可采砂的法律依据。证据7、崇义县环保局崇环字[2013]17号文件1份；证明原告确实存在违法选矿、造成河道污染的事实，跟原告提交的赣市环委字[2013]2号文件相对应。
经组织庭审质证，对原告崇义县罗心坳采砂场（普通合伙）提交的10组证据材料，被告崇义县水利局提出如下质证意见：证据1、2无意见。证据3本身没有意见，但说明了当时吊销许可证的原因，县环保局的函和检测结果指出了原告存在违法采矿的事实问题；不能证明原告的证明目的，反而证明被告行政行为是合法的；被告为了纠正程序上的错误，自行撤销了吊销采砂许可证的决定，可以证明许可是合法的。证据4真实性和合法性无异议，但关联性和证明目的有异议，说明之前被告的行政许可是合法的，并且行政许可不予延续的具体原因是原告添置了选矿设备、进行选矿活动造成河水污染。证据5文件无意见，但原告认为属于水源保护区属于适用法律不当，该处不属于水源保护区；省政府文件的效力和法律法规不同，并且没有明确具体的四至界限，被告作出许可的时候并不违反规定。证据6有异议，笔录里没有原告所说的含义，而且庭前协调笔录与本案毫无关联。证据7、8、9有异议，但可以证明被告的许可是合法的，程序违法的吊销反而违法并由法院作出了赔偿判决。证据10有异议，崇环函字[2013]30号文件只是程序性的材料，具体的原因在前面还有个17号文件作了说明；赣市环委字[2013]2号文件的开头部分已说出了选矿问题。
关于原告申请司法评估一事，被告认为原告申请事项的第一部分需先行确定是否应该赔偿后再作决定，第二部分经另案已作出处理，不应重复处理。
对被告提交的7组证据材料，原告提出如下质证意见：证据1、2、3、5无意见；证据4有异议，申请的时候是采砂自用，但是办证的时候不是采砂自用、而是生产经营。证据6本身无异议，但被告适用和理解错误。证据7有异议，被告是考虑上级转移支付资金问题，而把违法选矿强加在原告身上。
综合双方当事人举证质证意见，本院对原、被告提交的证据材料认证如下：原告证据1、2，被告证据1、2、3、5，双方当事人均无异议，可以证明原告（及其股东）的主体资格信息，以及原告（及其股东）申请被告颁发和延续河道采砂许可证的基本事实；对该6组证据，本院予以采信。原告证据3、6、7、8、9，可以相互印证共同证明被告违法吊销了原告的河道采砂许可证，以及该纠纷经司法途径予以解决等基本事实；被告提出不能证明原告的投资损失应该由被告赔偿，被告的异议理由成立，本院予以支持。故而，对该5组证据能够证明的事实部分，本院予以采信，但对原告的证明目的不予支持。原告证据4，被告对其真实性和合法性没有异议，可以证明被告作出了行政许可不予延续决定书，对该组证据本院予以采信。原告证据5、10，被告证据7，可以相互印证共同证明江西省人民政府发布了通知规定，以及市、县环保部门进行了相应的监测与管理工作；对上述事实部分，本院予以采信，但与本案没有关联的其他内容本院不予审查。被告证据4，与本案其他事实相互印证，可以证明原告（及其股东）提交申请的具体目的，本院予以采信。被告证据6系江西省人民政府制定的地方性规章，可以作为处理本案的参照依据，本院予以采纳。
经审理查明，2011年1月18日黄名文作为原告崇义县罗心坳采砂场的股东，向被告崇义县水利局提交了《江西省河道采砂申请书》，其中填明可采期“壹年”、采挖总量“1.5万方”；并提交了黄名文的《关于疏通河道采砂自用的申请》，其中记载有义安村委会、铅厂镇政府的“情况属实”意见和公章；还提交了铅厂镇义安村委会的《关于要求清理义安河道的报告》，其中记载有铅厂镇政府的“情况属实”意见和公章。被告经审核后，于2011年1月20日向原告颁发了《江西省河道采砂许可证》，有效期限为1年；原告取得采砂许可证后，即组织投资建场、清理河道和采砂作业等。每年到期后，原告按照规定及时提交延续申请，被告也相应地予以审核延续，有效期限延续至2014年1月20日。
2009年4月9日，江西省人民政府印发了赣府字[2009]36号文件《关于设立“五河一湖”及东江源头保护区的通知》，其中在“附件1：五河源头保护区范围表”中列明有“赣江（章江源），涉及崇义县铅厂镇义安、石罗村委会”等内容。2013年前后各级环保部门对崇义县义安河出境断面水质进行了监测，发现存在河水污染问题，并提出了处理建议与要求。
2014年1月8日，被告审查原告提出的延续申请后，作出了《行政许可不予延续决定书》，其中不予延续许可的理由部分写明：采砂场在五河源头赣江（章江源）保护区划定的范围内。你（单位）在前期取得河道采砂许可后，采砂过程中在分筛砂石场地添置洗砂、摇床等选矿设备，从事与采砂许可不相符的选矿作业，没有按照河道采砂许可证确定的作业方式从事河道采砂，以致造成河水污染，环保部门监测的保护区出境断面水质不达标。该决定书已送达原告，原告未提起行政复议和诉讼，已发生法律效力。
另查明，被告于2013年7月9日作出了《关于吊销采砂许可证的通知》，并于2013年8月6日强行剪断原告生产用电源；原告不服提起行政诉讼，法院最终判决被告吊销原告采砂许可证违法，并由被告赔偿原告2013年8月6日至2014年1月20日的各项损失若干元。
本院认为，根据《江西省河道采砂管理办法》的规定，被告崇义县水利局对辖区内河道采砂负有行政管理职能，原告崇义县罗心坳采砂场（普通合伙）及其股东申请河道采砂许可，被告进行相应的审查与处理，没有超越法定职权。2009年4月江西省人民政府赣府字[2009]36号文件《关于设立“五河一湖”及东江源头保护区的通知》，明确了保护区的设立和管理要求，但是“保护区”与《江西省河道采砂管理办法》规定的“禁采区”，属于不同的性质。2011年1月，被告根据规定审查了原告及其股东提交的申请材料、所在村委会和镇政府的意见、申请采砂目的动机、采砂区域的现状等综合因素，向原告颁发了《江西省河道采砂许可证》；被告的行政许可事实清楚，程序合法，符合行政管理目的，也有利于当地公共利益。原告认为被告的行政许可违法，没有事实依据，本院不予支持。庭审已查明，2014年1月被告作出《行政许可不予延续决定书》，其理由并非因为设立了保护区，而是因为原告“在前期取得河道采砂许可后，采砂过程中在分筛砂石场地添置洗砂、摇床等选矿设备，从事与采砂许可不相符的选矿作业，没有按照河道采砂许可证确定的作业方式从事河道采砂，以致造成河水污染，环保部门监测的保护区出境断面水质不达标。”因此，被告2014年1月不再给原告延续采砂许可，并不能证明2011年1月的行政许可违法。
关于原告诉称采砂投资无法回收问题。本院认为，原告及其股东在2011年1月提交申请时，就明确了采砂期限为1年和采挖总量为1.5万方，被告颁发的采砂许可证也标明了有效期限为1年，并且按照规定采砂许可期满后要延续，必须经过再次审批；那么，根据可信赖利益原则和正常市场经营规则，原告应当自行决定投资规模和盈亏概率，被告不可能超越职权干预和保证投资者就一定盈利。因此，被告提出原告所谓的损失系正常的经营风险、与行政许可无必然的因果关系的答辩意见，理由充分，本院予以支持。况且，原告2011年1月取得采砂许可证后，实际已经生产经营至2013年8月6日，而2013年8月6日至2014年1月20日停产期间的损失，法院已经另案判决由被告予以赔偿。综上所述，原告认为被告行政许可违法，并要求被告赔偿其投资损失的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。对原告申请司法评估一事，与本案没有关联和实际意义，本院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告崇义县罗心坳采砂场（普通合伙）的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告崇义县罗心坳采砂场（普通合伙）自行承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赣州市中级人民法院。
审 判 长 邓宜峰
代理审判员 杨青彦
人民陪审员 王金秀
二〇一五年十一月三日
书 记 员 朱 富