浙江省舟山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙09行终21号
上诉人（原审被告）舟山市普陀区人民政府朱家尖街道办事处，住所地舟山市普陀区朱家尖街道大洞岙福兴路1号。
法定代表人陈宝土，主任。
行政机关出庭负责人贺磊，该街道办事处副主任。
委托代理人（特别授权代理）俞宏波，浙江星舟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）余秀芬，女，1953年12月8日出生，汉族，住舟山市普陀区，系舟山市普陀区朱家尖三八幼儿园法定代表人、园长。
委托代理人（特别授权代理）贺高峰，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。
上诉人舟山市普陀区人民政府朱家尖街道办事处（以下简称朱家尖街道办事处）因与被上诉人余秀芬教育行政强制一案，不服舟山市普陀区人民法院（2016）浙0903行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年4月11日公开开庭进行了审理。上诉人朱家尖街道办事处的行政机关负责人贺磊及委托代理人俞宏波，被上诉人余秀芬及委托代理人贺高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2000年12月18日，原告与被告约定合作建造舟山市普陀区朱家尖三八幼儿园（以下简称三八幼儿园），双方约定由被告提供土地，原告建造相关设施。后三八幼儿园于2001年开办，并在教育及民政部门登记，性质为民办非企业单位，原告余秀芬担任园长。2016年8、9月间，被告以2011年1月8日原告擅自将校舍出售给第三人，且收取了第三人购房款，并于2016年7月份将幼儿园的教职员工全部解聘，置已经招收的学生于不顾，明确表示将不再继续办学，多次沟通未果为由，决定对三八幼儿园进行托管办学，并于2016年9月2日发出告知书，通知原告对其开办的幼儿园暂时托管办学。
原审法院认为，本案争议焦点在于被告对于原告开设的三八幼儿园实施托管办学是否合法。根据《中华人民共和国教育法》第二十九条第一款第（八）项的规定，学校及其他教育机构有权拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；《幼儿园管理条例》第六条第二款规定，地方各级人民政府的教育行政部门，主管本行政辖区内的幼儿园管理工作。本案中，原告余秀芬开设的幼儿园系依法登记设立，而被告作为区政府的派出机构而非教育行政部门，并不具备对于原告开设的民办幼儿园进行管理的行政主体资格，且被告在本案审理过程中，亦未能提供相应证据证明其对三八幼儿园实施托管这一行为的合法性、正当性。综上，原审法院认为被告对于三八幼儿园实施暂时托管办学的行为于法无据，属违法行政行为，原告的诉讼请求应予支持。关于原告当庭增加的要求归还幼儿园管理权的诉讼请求，虽系在起诉状送达被告以后增加，但因该诉请与原告起诉时提出的确认行政行为违法的诉请具有关联性，故一并审理并予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第（四）项之规定，判决：一、确认被告舟山市普陀区人民政府朱家尖街道办事处对原告余秀芬开设的舟山市普陀区朱家尖三八幼儿园实施托管办学的具体行政行为违法；二、责令被告舟山市普陀区人民政府朱家尖街道办事处于本判决生效之日起十日内将舟山市普陀区朱家尖三八幼儿园的管理权归还原告余秀芬。本案受理费50元，由被告舟山市普陀区人民政府朱家尖街道办事处负担。
宣判后，朱家尖街道办事处不服，向本院提起上诉称，一、上诉人对三八幼儿园实施托管办学有充分的事实依据。2016年9月对三八幼儿园实施托管办学系上诉人与舟山市普陀区教育局、舟山市普陀区民政局充分协商后决定的结果，并非上诉人单方面的行为。虽然事后告知被上诉人余秀芬的通知上加盖的是上诉人的公章，但在具体实施托管的过程中，上述两职能部门均派人参与并进行现场指导，对此被上诉人也是知情的。同时，实施托管办学是一项应急方案并系为稳定社会秩序之目的。2016年9月1日是国家规定的中小学开学的日期，然三八幼儿园无法正常开学，因为被上诉人在此之前已将校舍出售给他人，并解聘所有教师，已无心继续办园。面对开学日到来随时可能引发社会稳定事件，上诉人在与被上诉人多次沟通恢复开学秩序事宜未果的情况下，与教育、民政部门协商后采取托管办学的应急措施，既保证了学生和被上诉人的利益，也稳定了社会秩序和教学秩序，与当时事件可能产生的社会危害后果相适应，方式合情合理合法。二、上诉人对三八幼儿园实施托管办学有充分的法律依据。原审判决适用《中华人民共和国教育法》和《幼儿园管理条例》的前提是校园秩序处于有序管理状态下。而本案幼儿园是处在无人管理的状态，且有可能引发社会安全事件。故上诉人根据本案事实，适用《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定，对可能存在的突发事件采取相应的措施，适用法律是正确的。三、原审判决将三八幼儿园管理权归还被上诉人，在程序和实体上均存在较大瑕疵。本案并非单纯的侵犯教育自主权的案件，三八幼儿园交由第三方托管办学是由特定的事实和背景所产生。原审判决忽视本案的客观性和复杂性，所作出的判决极有可能使本案变得更为复杂，从而导致影响社会稳定事件的发生。综上，请求本院依法公正判决。
被上诉人余秀芬答辩称，一、上诉人朱家尖街道办事处并不具备对三八幼儿园进行强行托管的资格。根据《中华人民共和国教育法》和《幼儿园管理条例》的规定，县级以上地方各级人民政府教育行政部门才有资格对被上诉人进行监督、处罚等。二、上诉人适用法律错误。上诉人依据的《中华人民共和国突发事件应对法》的适用情形是突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。本案中的情形与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件无关，即使根据上诉人的上诉理由勉强认定为社会安全事件，但被上诉人的幼儿园当时是在正常经营，不可能引发严重的社会安全事件。另外，上诉人主张托管是一种预防行为，那么根据该法第二章“预防与应急准备”有关规定，政府也应当事先依法做好应急预案，而本案中被上诉人并没有看到上诉人有依法制定的应急预案。三、上诉人的强行托管行为程序违法。对于场所、财产的强制托管行为，上诉人也没有依法履行实施前须向行政机关负责人报告并经批准、由两名以上行政执法人员实施、出示执法身份证件等一系列法定程序。综上，上诉人的上诉理由没有相应的事实和法律依据，请求本院依法驳回上诉人的上诉。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审审理过程中，上诉人朱家尖街道办事处向本院新提交了以下证据材料：1、《民办非企业单位（法人）登记申请表》；2、《民办非企业单位章程核准表》；3、《移交财产协议书》。上述证据材料均为复印件，拟证明2006年9月三八幼儿园已经登记为民办非企业单位（法人），被上诉人余秀芬对三八幼儿园已经不再享有权益。经庭审质证，被上诉人余秀芬认为上述证据均系复印件，对证据三性均有异议，且认为上述证据中的部分“余秀芬”签名并非其本人所签。本院认为，上诉人朱家尖街道办事处提交的上述证据材料，已经超过了法定举证期限，且均为复印件，故本院不予接纳。
二审庭审中，双方当事人主要围绕被上诉人余秀芬是否是本案适格原告、上诉人朱家尖街道办事处对三八幼儿园进行托管办学是否有相应的法律依据等审理重点进行了质证与辩论。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，三八幼儿园系经民政部门登记的民办非企业单位（法人），具有独立的诉讼主体资格。且根据《中华人民共和国教育法》第二十九条第一款规定，学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。三八幼儿园作为学前教育机构，依法享有自主管理、并拒绝任何组织和个人对教育教学活动进行非法干涉等权利。被上诉人余秀芬原审起诉所针对的上诉人朱家尖街道办事处对三八幼儿园的托管办学行政行为，如其认为该行为侵害了三八幼儿园的自主管理等合法权利，则享有该权利的主体也应是三八幼儿园，并非余秀芬个人，有权提起本案行政诉讼的适格原告应是三八幼儿园。被上诉人余秀芬虽然是三八幼儿园的法定代表人，但其以个人名义提起本案诉讼缺乏法律依据。且余秀芬作为三八幼儿园的举办者之一，所投入的资产等也已转化成为幼儿园的权益，故其个人与被诉托管办学行政行为亦不存在直接的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
综上，余秀芬作为原审原告提起本案诉讼，不符合行政诉讼原告主体资格的有关规定，其起诉依法不应予以受理，鉴于本案已经立案，则应裁定驳回起诉。原审法院对此未经审查，直接作出实体判决，不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销舟山市普陀区人民法院（2016）浙0903行初15号行政判决；
二、驳回余秀芬的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周杰
审 判 员 张佩
审 判 员 张静
二〇一七年五月十六日
代书记员 方园