湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鄂01行终60号上诉人（原审原告）曾凡荣，女，1959年5月25日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地湖北省武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，局长。委托代理人张露，武汉市土地交易中心工作人员。委托代理人苏谨，湖北卓胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖北省国土资源厅，住所地湖北省武汉市武昌区公正路27号。法定代表人张猛，厅长。委托代理人王倩，该厅工作人员。委托代理人于瑶，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。原审第三人武汉奥山世纪房地产开发有限公司，住所地湖北省武汉市青山区和平大道园林路口奥山大厦12楼。法定代表人蒲素，执行董事兼总经理。委托代理人李开华、赵小美，湖北天明律师事务所律师。原审第三人武汉奥山新印象置业有限公司，住所地湖北省武汉市青山区和平大道园林路口奥山大厦12楼。法定代表人邬剑强，执行董事。委托代理人李开华、赵小美，湖北天明律师事务所律师。上诉人曾凡荣诉武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土局）、湖北省国土资源厅（以下简称省国土厅）国有建设用地使用权成交确认行为违法及撤销行政复议决定一案，不服武汉市武昌区人民法院（2016）鄂0106行初122号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年1月11日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审法院经审理查明，2000年1月10日原武汉市土地管理局以武土准（2000）004档案号：G-1444《武汉市国家建设项目建设用地批准书》载明，洪山区和平乡余家头村，家具市场（北）建设项目，经武规土南字（1999）015号文批准，在洪山区和平乡余家头村征用土地71.98亩（其中代征规划道路，高压走廊23.58亩），按国家规定，已补办妥征用地全部手续。请到本局地籍处申报颁发国有土地使用证。同年12月1日，原武汉市土地管理局向武汉市洪山区和平乡余家头村颁发使用权面积32,912.06平方米《国有土地使用证》（洪国用（2000）字第00427号）。2006年8月21日武汉市洪山区人民法院以（2004）洪法执字第1-3号《民事裁定书》裁定将登记在原武汉市洪山区和平乡余家头村民委员会名下已移交湖北余家头集团股份有限公司管理的商务楼一栋（不含土地），建筑面积4581.14平方米（房屋所有权证号武房权证洪字第××号）以215万元价格变卖给买受人曾凡荣。2015年10月20日，武汉市洪山区住房保障和房屋管理局向原告曾凡荣颁发《房屋所有权证》（武房权证洪字第××号）。2008年12月30日，武汉市人民政府下达《市人民政府关于中国第一冶金建设有限责任公司等单位使用国有建设用地的批复》（武政土字〔2009〕1号），批准洪山区余家头村“城中村改造项目”以市场方式供地。2011年5月31日，被告市国土局在长江日报及其官网发布《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》（武告字〔2011〕6号），将洪山区余家头村的P（2011）061号土地面积为50177.4平方米国有土地使用权依法挂牌出让。第三人奥山世纪公司于2011年6月27日向被告市国土局提交了《竞买申请书》，支付了竞买保证金，提交了相应的竞买报价材料。经武汉市公证处现场监督公证，第三人奥山世纪公司依法竞得涉案地块，被告市国土局与第三人奥山世纪公司的关联公司即第三人奥山新印象公司于2012年11月13日签订了《成交确认书》。原审法院认为，坐落于原洪山区和平乡余家头村杨家路口1栋1-4层房屋系原告于2006年8月通过购买取得，2015年5月办理了《房屋所有权证》，但其房屋下的国有土地使用权仍为城中村改制后湖北余家头集团股份有限公司享有，原告仅对该房屋享有所有权，房屋被拆迁，原告可获得房屋补偿权。被告市国土局与第三人奥山新印象公司于2012年11月13日签订的涉及该地块国有土地使用权《成交确认书》行政行为与原告不具有利害关系，曾凡荣不具有本案原告诉讼主体资格，且签订《成交确认书》行政行为对其明显不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第七十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回原告曾凡荣的起诉。上诉人曾凡荣不服原审裁定向本院提起上诉称，上诉人在武汉市武昌区杨园街道（原洪山区和平乡）余家头村德平路口处拥有合法房屋，得知被上诉人市国土局曾作出《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字〔2011〕第090-1号），将包括上诉人房屋所占土地等出让给第三人，并签订《成交确认书》。被上诉人市国土局的上述行为侵害了上诉人的合法权益，上诉人因此向原审法院提起行政诉讼，诉请判决撤销被上诉人签订的《成交确认书》。一审却以上诉人与被诉行政行为不具有利害关系、被诉行政行为对上诉人不产生实际影响为由，驳回上诉人起诉。上诉人认为原审裁定错误，应予以撤销。具体理由如下：一、上诉人在案涉的《成交确认书》涉及的土地范围内拥有合法的房屋，上诉人实际占有、使用房屋所占范围内的土地。该房屋范围内的原土地使用权登记的权利人是武汉市洪山区和平乡余家头村，而实际占有、使用权利人是上诉人，并且上诉人是合法的占有、使用该宗土地的权利人，这一点无庸置疑。房屋和土地在物理上具有不可分割的属性，这是常识性问题，也无庸置疑。被上诉人市国土局所签订的《成交确认书》，是对上诉人房屋所占用的土地使用权进行出让，并且出让的目的是在该宗土地上进行房地产开发建设。那么，这种土地使用权出让的成交确认的后果，不仅仅是对新的土地使用权利人的确定，也是对土地竞得者在该宗土地上进行房地产的开发建设的确认。这种行为的后果，必然导致上诉人对该宗土地实际的、合法的占用、使用权利的丧失。同时也意味着上诉人的房屋必须拆除，或者土地使用权竞得者无法进行开发建设，无法实现竞买土地的目的。本案中，案涉的行政行为显然侵害了上诉人对自己房屋所占土地的实际的合法占有、使用的权利，上诉人与案涉行政行为明显存在法律上利害关系。二、根据《中华人民共和国物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在符合法律规定的情况下，国家可以对国有土地上房屋予以征收，房屋被依法征收的，土地使用权同时收回。只有收回土地使用权后，土地才能进行挂牌出让。本案中，没有任何政府部门对该宗土地上房屋实施征收，也没有任何部门对上诉人的房屋给予补偿。在没有对国有土地上房屋征收，没有给予房屋权利人任何补偿的情况下，直接将土地使用权挂牌出让，严重违反法律规定。而被上诉人市国土局出让土地签订成交确认书的行为，实际上为上诉人设定了交出土地的义务。该宗土地使用权竞得者随时可以主张权利，随时能够要求上诉人拆除房屋、腾退土地，造成上诉人的房屋未经征收程序，没有获得补偿的情况下，就会被要求拆除。案涉行政行为明显影响到上诉人的房屋权利，对上诉人产生不利后果。三、根据《中国行政审批指导案例》第一卷第二号案例，王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案的裁判要旨：公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为潜在影响的能否提起行政诉讼，最高院的意见是：对合法权益的侵害，不仅包括现实的，在一定情况下也包括将来的;不仅包括明显的，而且也包括潜在的。本案中，案涉的行政行为虽然不是直接拆迁上诉人的房屋，但其后果是上诉人必须拆除房屋、交出土地，赋与了土地竞得者随时要求上诉人拆除房屋、腾退土地的权利，必然会影响到上诉人房屋权利。四、原审裁定没有体现法院的中立地位，没有发挥法院对行政行为的监督作用，也忽视了公民对行政违法行为的监督权利。被上诉人市国土局在没有实施房屋征收、房屋所有权人没有依法获得补偿的情况下，将上诉人房屋范围内的土地使用权直接挂牌出让，并签订成交确认书的行为，明显违反法院规定，应当依法予以撤销，维护公民的合法权益。但一审法院却为了维护政府和开发商的利益，对于行政机关的违法事实不予审查，而仅仅审查上诉人的诉讼主体资格，故意放纵政府违法行为。在本案中，无论是被上诉人，还是原审第三人即土地使用权的竞得者，还是武汉市洪山区和平乡余家头村，都不会对案涉行政行为的合法性提出异议，而只有上诉人才会提起本案的诉讼。且不论原审裁定的正确与否，单就原审法院的这种作法，不仅造成行政违法行为不能受到司法裁判的否定评价，还会使得违法出让的土地竞得者理直气壮，并且也必然导致大量违法行政行为排除在司法审查以外，形成公民监督行政违法行为的真空地带，公民无法采用法律手段保护自己的合法权益，与国家设置行政诉讼的宗旨背道而驰。综上，原审裁决认为案涉行政行为与上诉人之间不具有利害关系，对上诉人不产生实际影响的观点，与事实不符，认为上诉人不具有原告主体资格明显错误。请求二审法院：撤销武汉市武昌区人民院作出的（2016）鄂0106行初122号行政裁定，并裁定由一审法院依法审理本案。被上诉人市国土局辩称，涉案土地挂牌出让行为在前，上诉人取得房屋所有权证在后，且其未取得土地使用权证。经查，涉案的国有土地使用权仍属于湖北余家头集团股份有限公司所有。因此，被上诉人与第三人签订的国有土地使用权《成交确认书》的行为并未影响上诉人取得房屋补偿的权利。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。被上诉人省国土厅辩称，涉案地块的国有土地使用权为原土地使用人洪山区和平乡余家头村。上诉人曾凡荣在被上诉人市国土局与第三人签订国有土地使用权《成交确认书》之后才取得涉案房屋所有权证，其行为不足以推翻市国土局的行政行为。为此，对上诉人曾凡荣不服市国土局作出的国有土地使用权《成交确认书》提出的复议申请，被上诉人省国土厅依法作出了《行政复议决定》，维持了市国土局的行政行为。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审第三人武汉奥山世纪房地产开发有限公司的述称意见与被上诉人市国土局的意见一致。原审第三人武汉奥山新印象置业有限公司的述称意见亦与被上诉人市国土局的意见一致。各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。本院认为，上诉人曾凡荣虽于2006年8月购得原洪山区和平乡余家头村杨家路口1栋1-2层房屋，2015年5月办理了《房屋所有权证》，但其仅对该房屋享有所有权。而该房屋下的国有土地使用权仍属于湖北余家头集团股份有限公司所有。被上诉人市国土局与第三人奥山新印象公司于2012年11月13日签订的相关地块国有土地使用权《成交确认书》的行政行为与曾凡荣不具有法律上的利害关系。签订的该《成交确认书》行政行为并没有对曾凡荣在该地块上的房屋权益作出处理，即该行政行为对其合法权益明显不产生实际影响。因此，上诉人曾凡荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人省国土厅作出的《行政复议决定》程序合法。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  余汉平审判员  刘 忠审判员  朱金梅二〇一七年三月三十日书记员  张笑弥