山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1185号
上诉人（原审原告）纪素欣，女，1955年4月10日出生，汉族，住青岛市市南区。
被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府，住所地青岛市市南区宁夏路286号。
法定代表人高健，区长。
委托代理人解爱敏，青岛市市南区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张颖清，山东康桥（青岛）律师事务所律师。
上诉人纪素欣因诉被上诉人青岛市市南区人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2017年2月20日作出的（2017）鲁02行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告因其子李迪贵宾卡内余额的退费问题与青岛银海静雅餐饮管理有限公司产生纠纷，于2016年8月20日向原青岛市工商行政管理局市南分局邮寄《行政处理申请书》，请求：1、吊销青岛银海静雅餐饮管理有限公司的营业执照；2、制止青岛银海静雅餐饮管理有限公司的强制交易行为；3、没收青岛银海静雅餐饮管理有限公司强制消费者购买指定的过期食品的全部非法所得。该局之前曾接到原告的投诉，部分了解了有关情况，期间也对双方进行过调解，但双方未达成一致解决意见，原青岛市工商行政管理局市南分局一直也未对原告的上述请求作出处理。2016年11月14日，原告向被告提交《行政复议申请书》，请求“依法确认青岛市工商行政管理局市南分局行政不作为违法”。由于此时原青岛市工商行政管理局市南分局已经变更为“青岛市市南区市场监督管理局”，11月5日被告作出《补正行政复议申请通知书》，通知原告对被告的名称作出相应修改。11月17日原告向被告重新提交《行政复议申请书》，将被告名称修改为“青岛市市南区市场监督管理局”，请求事项为“依法确认青岛市市南区市场监督管理局行政不作为违法”。11月18日被告作出《受理通知书》，并当日邮寄，于次日送达原告。11月22日直接向青岛市市南区市场监督管理局送达《提出答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2017年1月3日，被告作出青南政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），责令青岛市市南区市场监督管理局对原告的投诉事项在法定期限内依法作出处理。同年1月9日邮寄给原告。原告不服，于2017年1月18日提起诉讼。
原审法院认为，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。第十九条规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申请人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。从以上规定看，青岛市市南区市场监督管理局收到原告的投诉处理申请后，应当在法定期限内决定是否立案并作出相应的行政处理行为。但青岛市市南区市场监督管理局自原告向其提出处理申请至被告作出复议决定期间，除做过一些调解工作外，既未对原告的申请事项在规定的时间内予以立案受理，也未对原告作出不予立案等具体处理的行政行为，未按照上述《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的内容履行法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；……。本案中,原告向青岛市市南区市场监督管理局提出投诉申请后,该局在规定的期间内对原告的申请事项未立案受理并作出具体处理,被告认定青岛市市南区市场监督管理局存在不履行法定职责的情形，决定责令其在法定期限内履行，符合上述规定。对于原告认为被告未按照其请求确认青岛市市南区市场监督管理局行政不作为违法，属于改变原告复议请求的诉讼理由，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。本案中，青岛市市南区市场监督管理局尚未对原告的申请事项立案受理并作出行政处理行为，不存在上述规定所列情形，故原告的该诉讼理由不成立，不予采纳。原告当庭对于被告作出复议决定的程序没有提出异议，经审查，被告作出行政复议决定的程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉请、不予支持。被告所作行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告纪素欣的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人纪素欣承担。
上诉人纪素欣不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，要求依法确认行政复议决定违法。理由：青岛市市南区人民政府作出的复议决定改变了上诉人的请求事项，属于违法行为。原审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人青岛市市南区人民政府答辩称：1、被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经申请人纪素欣补正，被上诉人于2016年11月18日受理上诉人的复议申请，2016年11月29日，被申请人青岛市市南区市场监督管理局提交了行政复议答复以及相关证据材料。经审查，被上诉人认为青岛市市南区市场监督管理局存在不依法履行法定职责的情形，2017年1月3日，被上诉人依法作出行政复议决定并依法送达上诉人。2、被上诉人作出的行政复议决定内容适当，并未改变上诉人的复议请求。上诉人的复议请求是“依法确认青岛市工商行政管理局市南分局行政不作为违法”。被诉复议决定已认定青岛市市南区市场监督管理局存在不依法履行法定职责的情形，并责令其在法定期限内对上诉人的投诉事项作出处理。被上诉人针对上诉人提出的复议请求作出了复议决定，并没有改变或超出其复议请求。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，合议庭经评议同意原审法院对证据的认定及据此确认的案件事实。
本院认为，本案的审理重点是被上诉人青岛市市南区人民政府作出的行政复议决定是否合法正确。
被上诉人青岛市市南区人民政府作出的行政复议决定认定青岛市市南区市场监督管理局在收到申请人纪素欣投诉后，未对申请人的申请事项予以核查，作出是否立案的决定并告知申请人，存在不依法履行法定职责的情形并责令青岛市市南区市场监督管理局对纪素欣的投诉事项在法定期限内依法作出处理。上诉人纪素欣认为其行政复议请求是确认青岛市市场监督管理局行政不作为违法，被上诉人作出的行政复议决定改变了其请求事项，要求法院确认行政复议决定违法。对此，本院认为，本案上诉人纪素欣因与青岛银海静雅餐饮管理有限公司的纠纷向青岛市市南区市场监督管理局（原青岛市工商行政管理局市南分局）进行了投诉，青岛市南区市场监督管理局接到投诉申请后，虽做了一些调解工作，但在法定期限既未予立案受理，也未告知纪素欣不予立案决定，违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条之规定，青岛市市南区市场监督管理局未依法履行法定职责，青岛市市南区人民政府作出行政复议决定责令该局在法定期限内依法作出处理并无不当。另外，确认违法的行政复议决定系责令履行法定职责决定的补充，在能够责令行政机关限期履行法定职责的情形下，行政复议机关是不能直接作出确认行政不作为违法决定的。这也是行政复议制度坚持及时、便民原则解决行政争议的制度功能所决定。且上诉人要求确认行政不作为违法的请求也不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定。因此，上诉人关于青岛市市南区人民政府作出的行政复议决定改变了其请求事项，属于违法行为的上诉理由不能成立，不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人纪素欣承担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 王云阁
审判员 孙晓峰
二〇一七年十一月十四日
书记员 王超群