山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁17行初310号
原告梁欣。
委托代理人杨小燕。
委托代理人时祯奎。
被告菏泽市人民政府。
法定代表人解维俊。
委托代理人丁硕。
委托代理人李学柱。
原告梁欣因认为被告菏泽市人民政府作出《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的行政行为违法，于2017年9月25日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月15日立案后，依法组成合议庭，于2017年12月1日公开开庭审理了本案。原告梁欣及其委托代理人杨小燕、时祯奎，被告菏泽市人民政府委托代理人丁硕、李学柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月18日，菏泽市国土资源局作出菏国土资呈(2013)332号《关于收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的请示》并报呈菏泽市人民政府审批。2013年11月24日，菏泽市人民政府作出菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》。
原告梁欣起诉请求：1、确认被告菏泽市人民政府作出菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的行政行为违法；2、撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》。事实和理由：原告父亲梁彦贵20**年去世，原告继承的梁彦贵生前房屋在牡丹区人民政府2014年8月12日作出的《关于牡丹区2013-1号地块房屋征收通知》的征收范围内，由于未达成征收补偿协议，2017年牡丹区人民政府对原告梁欣作出了菏区政征补字(2017)7号《房屋征收补偿决定书》。为了解征收原由，原告2017年8月2日向被告菏泽市人民政府申请公开相关信息，后经答复才得知原告房屋占用的土地被被告2013年11月24日作出的菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》予以收回并已挂牌出让。在原告未与牡丹区人民政府达成征收补偿协议，涉案房屋还在原址的情况下，被告收回并挂牌出让涉案土地违法。
被告菏泽市人民政府辩称：一、原告起诉不符合法定起诉条件。原告的房屋被征收，房屋所占用土地同时也被收回，被告作出的《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》对原告的合法权益明显不产生实际影响。二、被告作出《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。
原告梁欣向本院提交了以下证据：
证据1：父子关系证明。证明梁彦贵与梁欣系父子关系。
证据2：房产证和土地证。证明坐落于文化路三号的房屋处在菏泽市干休二所内的房屋具有合法产权证书。
证据3：菏区政征补字(2017)7号房屋征收补偿决定。证明原告系被拆迁人，与涉案批复具有利害关系。
证据4：信息公开答复和《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》。证明原告于2017年8月份得知被告于2013年11月24日作出涉案批复。
证据5，菏泽市委宣传部出具证明。证明梁欣父亲去世。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，但与本案不具有关联性。证据2真实性无异议，对其法律效力有异议，根据物权法的相关规定，该证据已于牡丹区人民政府作出征收决定时失去法律效力。证据3与本案无关联性，不能证明原告在起诉时与涉案批复具有法律上的利害关系，原告的证明目的不能成立。对证据4、5无异议。
针对被告质证意见，原告发表补充意见称，证据2即原告持有的房产证和土地证并没有撤销，发布征收决定也起不到对房产证和土地证进行注销或者撤销的法律效力。证据3是牡丹区人民政府对原告作出的，而且涉案的房屋及土地和本案的批复具有同一性，可以证明原告与涉案批复具有利害关系。
本院对原告提供的证据认定如下：被告对原告证据1-5的真实性无异议，上述证据与本案具有关联性，本院予以采纳。证据1-4能够证明原告与被告作出《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的行政行为具有利害关系；证据5能够证明原告于2017年8月份得知被告作出案涉批复。
被告菏泽市人民政府向本院提交了以下证据：
证据1：菏政复【2013】133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》。证明：市政府于2013年11月24日做出了涉案行政行为。
证据2：菏规条【2013】33号《规划设计条件》。证明市政府收回并挂牌出让涉案国有土地使用权符合规划。
证据3：菏国土资呈【2013】332号《关于收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的请示》。证明市国土资源局根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定履行了国有土地使用权收回和挂牌出让的报批程序。
证据4：《2013-13号宗地国有土地使用权挂牌出让方案》。证明就涉案国有土地使用权，职能部门根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定制定了出让方案。证据2-4同时还证明市政府作出涉案行政行为符合法定程序。
证据5：土地管理法第58条。证明市政府作出涉案行政行为适用法律依据正确。
证据6：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9条、第10条。证明市政府作出涉案行政行为适用法律依据正确。
被告另补充称，原告承认其涉案房屋已经牡丹区人民政府征收，被告不再举证。涉案房屋被征收，房屋占用的国有土地使用权同时被收回，原告与涉案批复不具有法律上的利害关系。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1-4，显示批复的时间为2013年11月24日，但牡丹区人民政府征收决定作出时间为2014年8月12日，证明被告作出批复是在没有对涉案土地征收的情况下作出的，属于严重违法行为，不符合收回和挂牌出让的前提条件。证据5、6真实性无异议，但是不能证明被告的行为完全符合法律法规的相关规定，被告在证据方面的举证是不充分的。
本院对被告提供的证据认证如下：原告对被告证据1-4真实性无异议，上述证据与本案具有关联性，本院予以采纳。证据1-4能够证明被告依据菏泽市国土资源局报呈的菏规条【2013】33号《规划设计条件》、菏国土资呈【2013】332号《关于收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的请示》、《2013-13号宗地国有土地使用权挂牌出让方案》，于2013年11月24日作出菏政复【2013】133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的具体行政行为。证据5、6系相关法律、法规，不属于本案证据。
根据双方当事人提交的证据及发表的质证意见，本院认定以下事实：
原告梁欣的父亲梁彦贵在文化路3号拥有房改房屋院落一处即本案涉案房屋院落，房产证号为“房权证市直字第××号”，国有土地使用证编号为017480887。2006年2月梁彦贵去世。2013年11月24日，被告依据菏泽市国土资源局报呈的菏规条【2013】33号《规划设计条件》、菏国土资呈【2013】332号《关于收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的请示》、《2013-13号宗地国有土地使用权挂牌出让方案》，作出菏政复【2013】133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的具体行政行为，被告对该批复没有公告，没有向原告送达。2014年8月12日，牡丹区人民政府作出《关于牡丹区2013-1号地块房屋征收通知》，涉案房屋在该征收通知的征收范围内，由于未达成征收补偿协议，2017年牡丹区人民政府对原告梁欣作出了菏区政征补字(2017)7号《房屋征收补偿决定书》。为了解征收原由，原告2017年8月2日向被告菏泽市人民政府申请公开相关信息，后从被告2017年8月11日的答复中得知被告2013年11月24日作出了菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》。原告认为在其与牡丹区人民政府未达成征收补偿协议获得补偿，涉案房屋还在原址的情况下，被告收回并挂牌出让涉案土地违法，遂诉至本院。
本院另调查查明，案涉牡丹区2013-13号宗地国有土地使用权，经菏泽市人民政府批准，菏泽市国土资源局已公开挂牌出让，并于2014年5月9日与菏泽市新民房地产开发有限公司签订了国有土地使用权出让合同。
本院认为，被告作出菏政复【2013】133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的具体行政行为属于内部行政行为，涉案批复没有对外公示，没有向原告送达，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，被告作出《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》后，并没有依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《山东省国有土地储备办法》第十二条的规定，作出对外发生法律效力的有关收回2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的决定或通知，也没有向案涉土地使用权人进行相应的补偿，在此情况下，菏泽市国土资源局即以该批复为据，将2013-13号宗地国有建设用地土地使用权收回并挂牌出让给菏泽市新民房地产开发有限公司，该批复已经实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，对原告的权利义务产生了实际影响。案涉“批复”作出时间为2013年11月24日，牡丹区人民政府征收决定作出时间为2014年8月12日，被告在作出批复时涉案房屋并没有被征收，原告作为涉案土地原使用权人梁彦贵的法定继承人，通过申请政府信息公开于2017年8月知道该批复的内容，于2017年9月15日向本院提起行政诉讼，符合法定起诉条件，依法应当予以受理。被告辩称涉案房屋已被牡丹区人民政府征收，房屋占用的国有土地使用权同时被收回，原告与涉案批复不具有法律上的利害关系，不符合起诉条件的理由不能成立。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的，可收回国有土地使用权，并对原土地使用权人给予适当补偿。国土资发(2007)277号《土地储备管理办法》第十二条规定，因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。《山东省国有土地储备办法》第十二条规定，通过收回国有土地使用权取得土地进行储备的，应当经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府依法作出国有土地使用权收回决定，并由国土资源主管部门依法办理土地注销登记手续。有偿收回国有土地使用权的，应当由国土资源主管部门会同有关部门制定补偿方案，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后进行补偿。本案中，被告在没有对原告给予补偿的情况下，即作出菏政复【2013】133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》，违反上述法律法规规定，依法应当予以撤销，但鉴于目前菏泽市牡丹区人民政府已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告的房屋进行了征收，并向原告下达了征收补偿决定，且该2013-13号宗地房屋拆迁工作已经全面展开，撤销会给社会公共利益造成重大损害，因此对原告撤销菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的诉讼请求，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)规定，判决如下：
一、确认被告菏泽市人民政府作出菏政复(2013)133号《关于同意收回并挂牌出让2013-13号宗地国有建设用地土地使用权的批复》的行政行为违法。
二、驳回原告梁欣的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元由被告菏泽市人民政府承担。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 李学军
审判员 张福合
审判员 陈尔森
二〇一七年十二月八日
书记员 杨 猛