广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2240号
原告：广州市花都国安物业管理有限公司，住所地广州市花都区。
法定代表人：卢卓文，职务：经理。
委托代理人：林峰，广东金獬律师事务所律师。
被告：广州市花都区交通局，住所地广州市花都区。
法定代表人：吴勐，职务：局长。
委托代理人：梁鹏志，该局工作人员。
委托代理人：王腾远，广东广之洲律师事务所律师。
被告：广州市花都区人民政府新华街道办事处，住所地广州市花都区。
法定代表人：李炳威，职务：街道办主任。
委托代理人：侯承超，该街道办工作人员。
原告广州市花都国安物业管理有限公司（以下简称花都国安物管公司）诉被告广州市花都区交通局（以下简称花都区交通局）、广州市花都区人民政府新华街道办事处（以下简称新华街道办）行政强制措施及行政赔偿一案，本院于2016年8月30日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告花都国安物管公司的委托代理人林峰，被告花都区交通局的委托代理人梁鹏志、王腾远，被告新华街道办的委托代理人侯承超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告花都国安物管公司诉称：被告花都区交通局分别于2010年5月10日、2010年8月6日向原告颁发《广州市营业性停车场行政许可决定书》，编号：穗花都审2010年××号、穗花都审2010年××号，原告依法取得位于广州市花都区新华街天贵路××号“某某停车场”的经营性停车场经营权。2015年9月10日，原告依法取得广州市花都区发展和改革局颁发的《机动车停放保管服务收费证明》，编号：20HD00××，进一步确认原告对“某某停车场”营业性停车场经营权的合法性，并对收费标准向社会大众予以公示。因此原告的经营权具备合法性及公信力。2016年6月28日上午十点左右，在原告毫不知情的情况下，被告花都区交通局和新华街道办突然强行拆除原告“某某停车场”的停车牌等设施，并阻止原告继续经营该停车场。被告的违法行为严重影响原告的合法经营行为，并给原告造成了经济和名誉上的巨大损失。原告认为，被告花都区交通局和新华街道办罔顾事实及法律，在作出严重影响原告切身利益的行政决定前并未依法遵循行政执法程序，听取原告的意见及见解，严重剥夺原告的合法辩解权益。同时被告并没有采取行政强制执行措施的权力，在没有申请法院强制执行的前提下，非法强行拆除原告“某某停车场”的停车牌等设施，并阻止原告继续经营该停车场。被告作出的行政行为严重违反法定行政执法程序，依法应当被确认无效并予以撤销，并应当赔偿由此给原告造成的一切损失。根据《最高人民法院关于受理行政赔偿案件是否收取诉讼费用的答复》（1995年9月18日，法函[1995]121号）的规定，特申请本案免于缴纳诉讼费用。综上，原告为维护自身合法权益，故提起本诉，请求法院判决：1、确认两被告行政强制措施行为违法并予以撤销；2、判令两被告赔偿原告损失人民币150万元；3、两被告承担本案诉讼费用。
被告花都区交通局辩称：一、原告在没有依法向市政部门申请办理《临时占用道路许可证》、未缴纳占道费的情况下在城镇公共道路上进行停车泊位收费的行为违法，我局对原告在该路段上设立的停车场P牌进行拆除是正常行使行政管理职权的行为，合法有效。首先、根据《广州市停车场管理办法》、《广州市机动车停车场经营管理规范》及相关法律法规规定，我局是辖区内停车场的行政管理部门，负责本辖区内停车场的管理工作，我局有权对辖区内停车场进行监督管理，有权对任何扰乱辖区停车场管理秩序的行为进行制止。其次、经广州市规划局花都区分局复函明确，原告经营的金河湾文化街及体育路为规划城镇公共道路（其中规划金河湾文化街位于田美河南岸，西起天贵路，向东延伸约110米后向南折至商业大道，道路全长约490米。体育路西至天贵路，道路线位与现状体育路对接，东至金河湾文化街，全长约210米），而非内街内巷道路，据此，我局于2015年12月29日向原告发出《通知》，要求原告暂停该路段停车泊位收费行为，责令原告向市政部门申请办理该路段的占道许可及补缴占道费后再报我局备案后方能进入收费。我局向原告发出《通知》后，原告未按通知要求向市政部门申请办理该路段的占道许可，非法占用公共道路进行停车泊位收费，我局多次责令其停止该路段的停车泊位收费行为，但原告仍然拒不改正，原告的行为已经严重扰乱了辖区内的停车场管理秩序，同时，原告的行为也引起群众多次集体联名上访，投诉不断，事件舆情引起媒体的广泛关注和讨论，已经严重危害到辖区的社会稳定。省、市信访局及管理部门要求我区政府负责落实属地管理职责，依法依规采取相应措施，在此情况下，区交通局、区公安分局（交警大队）、区城市管理局、区发改局、区国规局、区住建局以及新华街道办事处召开工作协调会，决定责令原告停止在新华街光华社区内金河湾文化街及体育路等城镇公共道路路段作为内街内巷的停车收费行为，并拆除原设置的内街内巷车辆停放人工收费P牌。协调会同时明确新华街道办作为辖区内街内巷停车场经营主体，新华街道办终止与原告对光华社区的内街内巷停车收费管理的委托行为，并负责拆除原设置的内街内巷车辆停放人工收费P牌，恢复车辆免费停放的公共设施。综上，我局作为本辖区内停车场的行政管理部门，对原告的非法行为予以制止是法律赋予我局的行政职权，完全合法、合理。二、新华街道办是辖区内街内巷停车场经营的主体，新华街道办与原告之间存在委托与被委托的关系。《关于加强我市道路停车场收费管理的通知》穗价[2009]251号第二条的规定：“路内停车场的经营主体必须是经公开招标并经市交委审批同意的经营主体；内街内巷停车场的经营主体应是所在街道或社区服务中心，若确需委托经营的，必须经所在街道书面同意，并按规定办理有关合法经营停车场的手续”。根据上述规定，新华街道办是辖区内街内巷停车场经营的主体，新华街道办终止与原告对光华社区的内街内巷停车收费管理的委托行为并拆除相关路段停车场P牌是新华街道办的行为，且我局认为，该行为与上述我局制止原告的违法行为是两个不同的法律关系，不应当在本案中一并处理。原告要求我局赔偿其损失150万元人民币无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告新华街道办辩称：原告并非是内街内巷停车场的合法经营主体，其只是受街道的授权委托代为经营管理停车场，现我处已经终止了双方的委托关系，没有继续授权委托原告经营管理内街内巷停车场，原告无权继续经营。涉案停车场的位置属于规划城镇公共道路，并非属于内街内巷，原告没有办理相关合法手续，属于违法经营，交通行政管理部门依职权制止其违法经营的行政行为合法合理。因此，原告在本案中的所有诉求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回其所有诉求。主要的事实和理由如下：
一、我处终止原告经营内街内巷停车场的行为属于民事行为，并非行政行为。根据原告所提供的《机动车停放保管服务收费证明》等资料显示，原告所经营的某某停车场属于三类地街内巷停车场。而根据《关于加强我市道路停车场收费管理的通知》穗价[2009]251号第二条的规定：“路内停车场的经营主体必须是经公开招标并经市交委审批同意的经营主体；内街内巷停车场的经营主体应是所在街道或社区服务中心，若确需委托经营的，必须所在街道书面同意，并按规定办理有关合法经营停车场的手续”。由此可见，原告并非是适格的内街内巷停车场的经营主体，而是受经营主体即街道的授权委托而进行的一种委托代理行为（详见交通局提交的证据10“委托书”）。我处终止原告内街内巷停车场经营管理的委托代理属于一种民事行为，并非行政行为。终止委托关系后，原告无权继续经营内街内巷停车场。原告通过行政诉讼的方式将我处列为本案的被告之一实属不当。二、原告并没有办理相关合法经营停车场的手续，属于违法经营。根据《广州市规划局花都分局关于协助核查经营性路内停车泊位路段属性的复函》穗规花都[2014]××号的内容显示，涉案的某某停车场所经营的区域为规划城镇公共道路，而并非为内街内巷。根据《广州市停车场管理办法》第七条、第八条的相关规定，经营停车场必须申领《道路运输经营许可证》，而占用城市道路经营停车场的，在申领《道路运输经营许可证》时应当要提供市政管理部门核发的《临时占用道路许可证》，并按规定缴纳占道费。原告经广州市花都区交通局于2015年12月29日正式书面通知后仍没有依法向市政管理部门申请《临时占用道路许可证》，并按规定缴纳占道费。所以原告经营某某停车场的行为属于违法行为。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2010年4月27日，被告新华街道办与原告花都国安物管公司签订《委托书》，由新华街道办委托原告在光华社区内街内巷设置收费停车场，以规范车辆停放。2010年5月6日，原告向被告花都区交通局申请某某停车场经营许可。花都区交通局于2010年5月10日作出穗花都审2010年××号《广州市营业性停车场行政许可决定书》，决定准许原告经营营业性停车场。经营范围：停车场经营。经营地址：广州市花都区新华街天贵路××号。经营类型：内街内巷停车场4050平方米，270个汽车泊位。2010年8月2日，原告向花都区交通局申请增设停车场停车泊位。花都区交通局于2010年8月6日作出穗花都审2010年××号《广州市营业性停车场行政许可决定书》，决定准许原告在营业性停车场增设泊位。变更范围：增设停车泊位。变更地址：广州市花都区新华街天贵路××号。变更类型：增设露天停车场4500平方米，300个汽车泊位。
2014年12月25日，广州市规划局花都区分局向被告花都区交通局作出穗规花都﹝2014﹞××号《广州市规划局花都分局关于协助核查经营性路内停车泊位路段属性的复函》，复函内容：金河湾文化街及体育路为规划城镇公共道路，其余所示道路均不是规划城镇公共道路。其中规划金河湾文化街位于田美河南岸，西起天贵路，向东延伸约110米后向南折至商业大道，道路全长约490米。体育路西至天贵路，道路线位与现状体育路对接，东至金河湾文化街，全长约210米。2015年12月29日，被告花都区交通局下属部门花都区交通局停车场管理所向原告发出《通知》，内容如下：2015年12月25日，经区规划局界定原告光华社区内街内巷停车场涉及的商业大道103号金河湾文化街、体育路段为规划城镇公共道路（属市政路段）。现通知原告暂停该路段停车泊位收费行为，待原告向市政部门申请办理该路段的占道许可及补缴占道费后再报我局备案方能进行收费。
2016年5月30日，被告花都区交通局协同花都区城市管理局等多个部门形成《关于新华街光华社区内街内巷停车泊位整治工作协调会会议纪要》，该纪要决定责令原告停止在新华街光华社区内金河湾文化街及体育路城镇公共道路路段作为内街内巷的停车收费行为，并拆除原设置的内街内巷车辆停放人工收费P牌；明确新华街道办作为辖区内街内巷停车场经营主体，新华街道办终止与原告对光华社区的内街内巷停车收费管理的委托行为，并负责拆除原设置的内街内巷车辆停放人工收费P牌，恢复车辆免费停放的公共设施；要求有关单位必须在6月30日前按各自工作职能对光华社区内街内巷停车收费进行整治完毕。
2016年6月28日上午10时许，被告花都区交通局与被告新华街道办将原告经营的“某某停车场”的21个P牌强制拆除，并已拆除完毕。原告不服，诉至本院。
以上事实，有《委托书》、《通知》、穗花都审2010年××号《行政许可决定书》、穗花都审2010年××号《行政许可决定书》、《广州市规划局花都分局关于协助核查经营性路内停车泊位路段属性的复函》、《会议纪要》及各方当事人当庭陈述等证据证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据现有证据和原、被告庭审陈述，花都区交通局和新华街道办于2016年6月28日共同对原告经营的“某某停车场”的21个P牌强制拆除，故花都区交通局和新华街道为本案适格被告。
《广州市停车场管理办法》第四条规定：“市交通行政管理部门是本市各类停车场的行政管理部门，负责停车场的行业管理工作。区、县级市交通行政管理部门按照本办法规定的职责，负责本辖区内停车场的管理工作。市、区（县级市）交通行政管理部门可以委托其所属的道路运输管理机构行使本办法规定的监督管理和行政处罚权。公安、城市规划、建设、市政、环保、价格、工商、税务等行政管理部门应当按照各自的职责，依法对停车场实施监督管理。”第八条规定：“申请机动车停车场《道路运输经营许可证》的企业或者个体工商户，应当向该停车场所在地的区、县级市交通行政管理部门提交下列资料：（一）经营许可申请书；（二）场地使用权证明（附列明停车场面积的四至图）。租用他人场地的，应当提供合法有效的租赁合同。临时占用城市道路设置停车场的，应当提供市政管理部门核发的《临时占用道路许可证》；（三）工商行政管理部门核发的营业执照；（四）场内交通标志和标线以及消防、环保等符合规定的批准文件；（五）具有与其业务量相适应的固定资产及流动资金的合法资信证明或者资金担保证明；（六）符合法律、法规、规章规定的其他条件的证明资料。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，被告花都区交通局认为原告未办理涉案路段的占道许可及补缴占道费，向原告作出涉案《通知》。但未按照上述规定催告和公示，未给予原告陈述权和申辩权，也没有以书面形式向原告作出强制执行决定。此外，街道办未能提供证据证实已终止委托原告管理光华社区的内街内巷停车收费的关系。花都区交通局即与被告新华街道办对原告经营的“某某停车场”的21个P牌强制拆除，违反了行政强制法上述相关规定，属于程序违法。原告主张两被告作出的拆除行为违法，于法有据，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告未能提供充分的证据证实两被告拆除P牌的行为对其造成直接损失，故原告要求被告赔偿损失人民币150万元没有事实和法律依据，本院不予支持。至于新华街道办与原告就光华社区的内街内巷停车收费管理的委托关系产生的经营纠纷，属于另一法律关系，本院不予审查，原告可另寻途径解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告广州市花都区交通局、广州市花都区人民政府新华街道办事处于2016年6月28日对原告广州市花都国安物业管理有限公司经营的“某某停车场”内的21个P牌强制拆除的行为违法。
二、驳回原告广州市花都国安物业管理有限公司的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告广州市花都区交通局、广州市花都区人民政府新华街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 周健彬
审 判 员 郭 嘉
人民陪审员 周小燕
二〇一六年十二月十四日
法官 助理 谭玉庭
书 记 员 王惠玲