江苏省如东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第00237-1号
原告陆兰芬。
委托代理人吉仕生。
被告南通市港闸区住房和城乡建设局。
法定代表人熊毅栋。
委托代理人季翔。
第三人陆宝华。
原告陆兰芬认为被告南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸区住建局）不依法履行房屋征收（搬迁）补偿安置协议一案，原告陆兰芬起诉时将南通市港闸区幸福街道办事处（以下简称幸福街道办）作为本案共同被告。本院于2015年5月6日立案受理后，向幸福街道办、被告港闸区住建局送达了起诉状副本、应诉通知书等。因陆宝华与本案诉争的行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院组成合议庭于2015年8月14日公开开庭进行了审理。原告陆兰芬及其委托代理人吉仕生，幸福街道办行政负责人宋剑鑫，被告港闸区住建局行政负责人陈继荣以及幸福街道办与被告港闸区住建局共同委托代理人季翔，第三人陆宝华到庭参加了诉讼。本院经审理后认为幸福街道办不是本案适格被告，经向原告陆兰芬释明后无果，本院于2015年8月24日作出（2015）东行初字第00237号行政裁定书，裁定驳回其对幸福街道办的起诉。原告陆兰芬不服，向南通市中级人民法院提起上诉。2015年12月14日，南通市中级人民法院作出（2015）通中行终字第00490号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本案现已审理终结。
原告陆兰芬诉称，原告陆兰芬系陆文隧、陆新珍（二人均已身故）的长女。在陆文遂、陆新珍二人房屋被拆迁过程中，原告陆兰芬根据南通市安顺征收拆迁公司的要求，于2013年10月18日与陆宝华办理了拆迁商谈委托书，该委托书强调拆迁安置补偿协议需由原告陆兰芬与陆宝华共同签字确认。同年10月25日，原告陆兰芬获知陆宝华已私自签订了拆迁安置补偿协议，后原告陆兰芬多次向各级官员反映均无果。11月5日，原告陆兰芬听闻南通市安顺征收拆迁公司对陆文遂、陆新珍的房屋强制拆除遂赴现场予以阻止，但在原告陆兰芬遭骗离开现场后房屋仍被拆除，对原告陆兰芬造成经济损失。后原告陆兰芬向地方各级政府以及妇联等组织反映幸福街道办、南通市安顺征收拆迁公司非法拆迁未果。2014年7月16日，原告陆兰芬与陆宝华达成调解协议，由被告幸福街道督办、村委会与被告港闸区住建局联系，要求按照调解协议的约定制作“五联单”。此后，原告陆兰芬多次向幸福街道办、南通市安顺征收拆迁公司索要“五联单”遭拒。经向村支书许新华询问，原告陆兰芬于2015年3月25日获知两张“五联单”、两份拆迁补偿款均被陆宝华取走。原告陆兰芬认为，1、国家明确规定征地拆迁都由政府实施，案涉房屋的拆迁由幸福街道办主导。同时乡镇人民政府系集居区的建设主体；2、案涉补偿安置协议上加盖了被告港闸区住建局及南通市安顺征收拆迁公司的公章，并有两被告官员的签字。因征地拆迁行为尤其是发放“五联单”的行为违法，对原告陆兰芬造成精神、财产损失，为维护自己的合法权益特起诉至法院，请求判令被告重新制作以原告陆兰芬名义开具的“五联单”，向原告陆兰芬支付拆迁补偿款8610元及孳息，并赔偿原告陆兰芬经济损失20000元。
被告港闸区住建局辩称，1、陆宝华与被告港闸区住建局签订的《港闸区住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议》中明确约定“乙方自愿选择协议搬迁方式进行补偿安置”，涉诉协议系房屋协议搬迁合同而非房屋行政征收合同，故该协议的签订不属于行政行为，基于该协议制作“五联单”的行为亦非行政行为。平等主体之间签订的合同在履行过程中发生争议的，应当由合同法调整，而不应由行政法调整。2、案涉协议是对陆文遂、陆新珍二人房屋拆迁补偿安置事宜的约定，并不涉及该二人财产如何继承的问题。原告陆兰芬并非案涉协议的当事人，对案涉协议的履行其不具有提起诉讼的原告主体资格。若原告陆兰芬认为其对陆文遂、陆新珍的财产享有继承权，其应向陆宝华主张因陆文遂、陆新珍二人房屋搬迁而获得权益。3、被告港闸区住建局根据1993年《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》确定陆文遂、陆新珍（二人均已身故）房屋的合法面积为66.5平方米，因二人生前已经离婚，故根据“87底册”确认陆新珍的房屋面积为23.4平方米，陆文遂的房屋面积为47.3平方米。经协商，陆文遂、陆新珍之子陆宝华自愿与被告港闸区住建局签订了案涉协议。后根据案涉协议，被告港闸区住建局制作了“五联单”并交付给陆宝华。“五联单”的制作系“搬迁补偿”的一个环节，不应单独予以评价。综上，请求驳回原告陆兰芬的诉讼请求。
第三人陆宝华述称，第三人陆宝华曾与原告陆兰芬协商一致，母亲陆新珍的房屋拆迁（搬迁）补偿安置利益均归原告陆兰芬所有，鉴于该房屋面积小，第三人陆宝华补偿其人民币80000元。原告陆兰芬起诉提及的“五联单”现在第三人陆宝华处，若原告陆兰芬将父亲的遗书及与继母的协议书交给第三人陆宝华，第三人陆宝华即将“五联单”交予法院。
经审理查明，原告陆兰芬与第三人陆宝华系姐弟，二人均为陆文遂、陆新珍（均已身故）的子女。2013年10月15日，第三人陆宝华与原南通市港闸区住房和建设环境保护局签订了编号为0023180、0023181的两份港闸区住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议，对陆文遂、陆新珍所有的房屋协议搬迁补偿安置事宜作出约定，后由第三人陆宝华领取了与上述两份协议相对应的港闸区万顷良田安置区幸福安置工程房屋拆迁补偿结算单，编号分别为00014573、00014574。原告陆兰芬认为，依据其与第三人陆宝华达成的调解协议，陆新珍所有的房屋拆迁所得补偿应由其享有，故向本院提起诉讼。
另查明，2014年7月16日，原告陆兰芬与第三人陆宝华就陆文遂、陆新珍遗产房拆迁安置继承达成调解协议，协议约定“1、施店村9组陆文遂（已故）名下补偿安置协议（0023180号）含补偿费捌万叁仟捌佰元（83800.00元）陆兰芬同意由陆宝华继承，陆新珍（已故）名下补偿安置协议（0023181）含补偿费伍万零捌佰元（50800元）陆宝华同意由陆兰芬继承；2、陆宝华同意补偿陆兰芬人民币捌万元整（80000.00元），此款在双方选房前两月由陆宝华支付给陆兰芬；3、其余陆文遂、陆新珍的土地补偿等有关费用由陆宝华、陆兰芬各执一份，施店村矛盾纠纷调处工作站备案留存一份，具有同等法律效力”。
此外，根据南通市中级人民法院作出的（2015）通中行终字第00490号行政裁定书，南通市中级人民法院认为，案涉住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议签订于2013年10月15日，且房屋已拆除。原告陆兰芬认为协议在履行过程中存在不合法之处，未按照其与第三人陆宝华达成的调解协议来实际履行，其诉请实质上是案涉协议履行过程中发生的争议，属于民事纠纷范畴，故其所诉纠纷不属于行政诉讼的行政审判权限范围，应当裁定驳回起诉。
本院认为，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。我国立法法规定了“法不溯及既往”的原则及例外的情形，概括来讲就是遵循“从旧兼有利”的原则。也就是说，在法律适用的过程中应当适用“旧法”，即“行为时法”或“事件发生时法”，但“新法”对公民、法人和其他组织的权利和利益作出更好地保护的除外。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围不包括行政协议，且在该部法律实施期间，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复（1996）12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。因此，虽然2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但在此前对于拆迁人与被拆迁人之间因房屋安置、补偿问题发生纠纷的，已经由司法解释明确规定通过民事诉讼的途径解决，修改后行政诉讼法所规定的以行政诉讼解决行政协议争议的方式并不必然优于民事诉讼的方式，故根据“法不溯及既往”的原则，2015年5月1日之前签订的房屋拆迁安置补偿协议仍不属于行政诉讼的受案范围。本案中，案涉住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议签订于2013年10月15日，故原告陆兰芬就该住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告陆兰芬的起诉。
原告陆兰芬起诉时预交的诉讼费50元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 穆亚波
二〇一六年一月二十一日
书 记 员 施玲玲
附法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十三条裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。