江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终802号上诉人（原审原告）李金根，男，1949年5月6日生，汉族，户籍地南京市玄武区，现住南京市栖霞区。上诉人（原审被告）南京市玄武区城市管理行政执法局，住所地南京市玄武区珠江路455号。法定代表人姚晓晖，南京市玄武区城市管理行政执法局局长。委托代理人许正邦，南京市玄武区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人王梅，江苏法德永衡律师事务所律师。上诉人李金根因诉上诉人南京市玄武区城市管理行政执法局（以下简称玄武执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1192号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人李金根，上诉人玄武执法局的委托代理人许正邦、王梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，南京市玄武区过街村××号存有多处建筑，系李金根所建。其中部分建筑物建造前，由李金根于1995年4月12日领取了1092号《建设许可证》，载明建筑面积199平方米，建筑层数2层，建设位置迈皋桥藤子村。2013年12月31日，玄武执法局对李金根位于过街村××号建筑的合法性进行调查。2014年1月10日，玄武执法局作出403002号《限期拆除告知书》，告知李金根违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，拟责令其自行拆除搭建的违法建设，并告知了事实、理由及陈述、申辩的权利。2014年2月10日，玄武执法局作出14006号《限期拆除决定书》，认定李金根在玄武区过街村××号搭建的287.71平方米的建筑未取得建设工程规划许可证，属违法建设，责令李金根自收到该决定书之日3日内自行拆除违法建筑。2014年2月20日，玄武执法局在履行了催告程序后，作出并送达了14006号《强制执行决定书》，主要内容为：李金根在过街村××号未申领建设工程规划许可擅自建设建筑物、设施的行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，因李金根未在指定期限内自行拆除所搭建的建筑物，且在《履行行政决定催告书》规定的期限内未自觉履行行政决定，经玄武区人民政府责成，玄武执法局将于李金根收到决定书之日起三个月后组织实施强制拆除。李金根不服14006号《强制执行决定书》，向南京市玄武区人民法院提起诉讼，请求撤销14006号《强制执行决定书》。南京市玄武区人民法院于2014年8月13日作出（2014）玄行初字第39号行政判决书，驳回李金根的诉讼请求。李金根不服，上诉至江苏省南京市中级人民法院。2014年11月18日，江苏省南京市中级人民法院作出（2014）宁行终字第253号行政判决，维持一审判决。该判决认定“李金根在过街村××号搭建房屋的建筑面积为486.71平方米，其所持有的《建设许可证》载明面积为199平方米。庭审中上诉人自述其余面积为287.71平方米的建筑可以分离，无其他的证明文件。因此上诉人搭建的除《建设许可证》准许建设的199平方米以外的其余287.71平方米的建筑物应属违法建筑”。2014年11月26日，玄武执法局强制拆除了涉案房屋。李金根与玄武执法局双方对拆除后保留了一处两层建筑的事实没有异议。玄武执法局认为该建筑即1092号《建设许可证》证载的199平方米的合法建筑。李金根认为被拆除的建筑与保留的建筑是一起建设的、不能分离的，玄武执法局实际拆除的面积超出了14006号《强制执行决定书》的范围，保留的两层建筑如果从外墙开始测量，面积超过200平方米；如果采用中间线测量的方法，面积应为192平方米左右。另查明，玄武执法局拆除涉案房屋时未告知李金根就强制拆除行为提起诉讼的权利和期限，没有制作物品清单，玄武执法局提交的执法录像亦未体现对被拆除的房屋内的物品进行清点、登记、保管或移交的过程。庭审中，李金根陈述称，玄武执法局实施强制拆除行为之前，李金根已将部分物品转移至保留的建筑物内，但被拆除的建筑物内尚有六张床、六张桌子、部分柜子、厨具，价值约两三万元。原审法院认为，虽然玄武执法局作出的14006号《强制执行决定书》告知了诉权和起诉期限，但强制拆除行为具有独立的可诉性，玄武执法局未告知李金根对此提起诉讼的权利和期限，故本案的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，即行政机关未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。玄武执法局于2014年11月26日拆除涉案房屋，李金根于2016年10月17日向原审法院提起诉讼，未超过起诉期限。根据国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，玄武执法局作为独立的行政执法主体，负责玄武区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有进行查处、依法拆除的法定职权。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。依据南京市中级人民法院（2014）宁行终字第253号行政判决，玄武执法局作出的14006号《强制执行决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。玄武执法局依据该强制执行决定实施强制拆除行为具有事实和法律依据。李金根就涉案建筑物应否认定为违建、违法建筑的面积以及作为强制执行决定的程序提出的异议已经由生效判决作出认定，不属于本案审理范围。关于玄武执法局实际拆除的范围是否超过14006号《强制执行决定书》的范围，原审法院认为，根据（2014）宁行终字第253号行政判决查明的事实，李金根搭建的除1092号《建设许可证》准许建设的199平方米以外的其余287.71平方米的建筑物属违法建筑。按照李金根庭审中的陈述，玄武执法局实施强制拆除行为后剩余的二层建筑面积约200平方米，与李金根取得建设规划许可的面积、层数相吻合，因此，玄武执法局实施的强制拆除行为并未超越生效文书的范围。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，玄武执法局在作出并送达403002号《限期拆除告知书》、14006号《限期拆除决定书》、14006号《催告书》、14006号《强制执行决定书》等程序，并在14006号《强制执行决定书》经法院生效裁判确认为合法后，实施强制拆除行为，上述程序符合法律规定。玄武执法局未能提供证据证明其在强制拆除过程中对建筑物内的物品予以登记、制作物品清单、移交当事人或采取措施进行保管等，违反程序正当性的要求，应当确认违法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认玄武执法局于2014年11月26日强制拆除李金根房屋的行为程序违法。案件受理费50元，由玄武执法局负担。上诉人李金根上诉称，一、一审法院认定事实不清。1、144号房屋仅有此一处，并非多处，建筑是一个整体，不可区分。2、玄武执法局并没有提供证据能够证明实际拆除了多少平方米的房屋，其实际上属于超范围拆除，行为违法。二、一审判决适用法律错误。李金根1995年申领了《村镇工程建设许可证》，表明了房屋所在地不属于城市规划区，本案就不能适用《城市规划法》，原审判决违反了法不溯及既往的原则，显属违法。综上所述，由于玄武执法局实际实施的强制行政行为的标的物，在原审中本身就是事实不清、证据不足，而适用法律、法规也是错误的，其实际强制执行明显的扩大了执法范围，也超越了职权，其实施过程也违反了程序，侵犯了李金根合法权益。因此，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、判决确认玄武执法局对拆除李金根房屋的行政强制执行行为违法。上诉人玄武执法局上诉称，原审法院有部分事实认定不清，被强制拆除的违法建筑内没有物品，上诉人无法对物品进行登记保管并制成清单；且未有法律法规明确要求上诉人无论何种情形均必须对物品登记保管。上诉人在展开强制拆除之前通过送达限期拆除告知书、履行行政决定催告书、强制拆除公告以及口头通知等多种方式向李金根明确要求自行拆除违建及搬空屋内物品等，且从第一次限期拆除告知书送达至最后实际拆除间隔十个多月，给予了李金根充分的时间自行拆除违建、搬离物品。因此，上诉人在2014年11月26日依据法院生效文书实施强制拆除行为时，违法建筑内已无物品、设施等。正因为屋内无物品，故上诉人无法对物品进行登记保管并制成清单。同时，目前未有法律法规明确要求上诉人在此过程中无论何种情形必须做物品登记保管。李金根在一审的诉讼请求是要确认上诉人对其房屋“超范围”拆违是违法的。按照上诉人的举证、答辩以及李金根自己的陈述，原审法院经审理后已确认上诉人在实际拆除过程中，保留了有证部分的199平方米二层建筑，仅拆除了周围能够清楚区分开的未取得规划许可的违法建筑部分，上诉人实施的强制拆除行为并未超越生效文书的范围。综上，上诉人认为原审法院在确认上诉人有违建拆除的法定职权以及本次强制拆除行为未超越生效文书的范围之下，以上诉人违反程序正当性为由判决上诉人程序违法缺乏公正。为此，特向贵院提起上诉，请求二审法院：1、依法撤销南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1192号行政判决书，依法改判或发回重审；2、判令本案一、二审诉讼费由李金根承担。上诉人李金根及上诉人玄武执法局向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。对上诉人李金根在二审中向本院提交的土地登记申请书及限期拆除通知书两份证据，因与本案不具有关联，本院不予认可。本院认为，根据国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，玄武执法局作为独立的行政执法主体，负责玄武区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有进行查处、依法拆除的法定职权。针对上诉人李金根提出玄武执法局超范围拆除其房屋违法的主张。根据本院（2014）宁行终字第253号作出的行政判决书中查明的事实，李金根搭建的除1092号《建设许可证》准许建设的199平方米以外的其余287.71平方米的建筑物属违法建筑。按照李金根庭审中的陈述，玄武执法局实施强制拆除行为后剩余的二层建筑面积约200平方米，与李金根取得建设规划许可的面积、层数相吻合，因此，玄武执法局实施的强制拆除行为并未超越生效文书的范围。故对上诉人李金根的该项主张，本院不予支持。针对上诉人李金根提出玄武执法局并无拆除违建职权的主张。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条第二款规定，在城市规划区内的村庄，集镇规划的制定和实施依照城市规划法及其实施条例执行。玄武执法局作为城市管理的执法部门，对未取得建设规划许可证件的建筑物、构筑物或者其他设施的查处权限，来源于《城乡规划法》及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的授权。涉案被拆除的房屋所在地，经南京市国土资源局玄武分局（2013）宁玄第001号《土地性质证明书》证明为国有土地，玄武执法局对此具有查处的权限。故对上诉人李金根的该项主张，本院不予支持。针对上诉人玄武执法局提出被强制拆除的违法建筑内没有物品，其无法对物品进行登记保管并制成清单的主张。根据在案卷宗证据并结合庭审情况，特别是玄武执法局向原审法院提交的执法录像中并未体现对被拆除的房屋内的物品进行清点、登记、保管或移交的过程，其违反程序正当性的要求。故对上诉人玄武执法局的该项主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人李金根与上诉人南京市玄武区城市管理行政执法局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  刘苏文审判员  洪 途审判员  黄 飞二〇一七年十一月二十九日书记员  赵和玉