河南省洛阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）洛行终字第202号
上诉人（原审原告）任德祥。
被上诉人（原审被告）偃师市城关镇人民政府。地址：偃师市民主路**号。
法定代表人段武刚，镇长。
委托代理人许庆保，偃师市城关镇人民政府工作人员。特别授权。
委托代理人耿全国，河南法魂律师事务所律师。一般代理。
原审第三人王鲜花。系原告之妻。
上诉人任德祥因被上诉人偃师市城关镇人民政府不履行宅基地丈量定位职责一案，不服偃师市人民法院（2015）偃行初字第10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人任德祥，被上诉人偃师市城关镇政府的委托代理人许庆保、耿全国，原审第三人王鲜花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年3月，第三人王鲜花向其所在的偃师市城关镇后庄村民委员会交纳新批宅基款。2003年10月19日，原告家庭以第三人王鲜花为申请人，向偃师市人民政府申请宅基地。2004年7月，王鲜花所在的村民组、村委会均同意王鲜花的申请事项；2004年8月10日，乡镇土地管理部门意见一栏内，加盖了“偃师市城关镇土地规划管理所”的印章，乡（镇）主要领导签章一栏并加盖了领导的个人印鉴；后偃师市国土资源局及主管局长也予以签章、签名；2004年12月21日，偃师市人民政府为王鲜花颁发了偃宅基土字第NO0213837号宅基地使用证，同意批给王鲜花面积为130平方米的宅基地一段。该宅基证附表载明：座落村西；长13米，宽10米；东至路，南至路，西至任聪玲，北至耕地。2005年元月17日，偃师市城市规划局为其颁发了居民建设工程规划许可证。原告称，这些证件领取后，实际还不知道宅基地在什么地方，应由镇政府为其确定四址、丈量尺度后方可建房。经多次请求，被告仍不为其定点放线，即于2006年初到偃师市信访局反映情况，信访局批转被告处。2006年3月25日，被告将调查处理报告呈送信访局，该报告载明：“……。经调查，任德祥所划宅基在城市规划区内后庄宅基区新星路西，若新星路开通道路直走的话，就可以为任德祥丈量宅基。但是，由于目前新星路尚未开通，任德祥所批划的宅基位置仍处于大田地内，四周无路可行，即（似应为“既”）不通水，也不通电，根本不具备群众居住的基本生活条件。所以，暂时无法为其丈量宅基。若新星路改道，则该宅基在现有生产路上亦无法丈量。鉴于这种情况，我们多次与任德祥解释、沟通，希望任德祥能明白暂不能为其丈量宅基的原因所在，但任德祥总认为是村组不给其丈量宅基。因此，调查组提出以下意见
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1.新规划实施后，新星路修通，及时为其丈量宅基。2.若新星路不开通或较长时间内不能开通，任德祥可通过正常的宅基变更手续，由土地部门重新选址为其批划宅基。3.如果任德祥不同意变更宅基原址，在镇村协调下，可为其退还申办宅基证时所交的费用”。原告不认可该处理办法，坚持要求被告为其新批宅基定点放线。庭审过程中，原、被告对为原告新批宅基定点放线是否系被告的法定职责存在争执：原告认为，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（即国土资发〈2004〉234号）第二条意见中的第（七）项规定：“健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到‘三到场’。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。……。”该条表明为新批宅基定点放线的职责是乡（镇）土地管理所，也就是乡（镇）人民政府的职责。并且，如果不是被告的职责，在2006年被告所做的调查处理报告中，为什么在最后表态“新规划实施后，新星路修通，及时为其丈量宅基”？被告则认为，为原告新批宅基定点放线不是镇政府的职责，原告提交的上述意见也就是镇政府不应为其丈量宅基的依据所在。根据上述第（七）项的规定，原告宅基批划后，应由乡（镇）国土资源管理所到实地丈量批放宅基地。而乡（镇）土地管理所早已归国土资源局垂直管理，土地管理所的人、财、物都不归镇政府所管，此规定更证明了为原告新批宅基定点放线的职责不在镇政府。呈送市信访局的调查报告，是出于信访工作的需要而作的，按照信访事项属地管辖的原则，任德祥为被告辖区的居民，其上访后，被告必须接手处理此事，所写的处理意见是政府想真正地为原告解决问题，但并没有说是政府负有为原告丈量批放宅基的职责。
原审法院审理后认为，行政机关的行政职责由法律而定。有关农村村民宅基地的申批，法律法规的表述有--《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十三条规定：“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准”。上述规定均未将为农村村民新批宅基地定点放线的职责划归乡（镇）人民政府。原告提交国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第（七）项：“健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到‘三到场’。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费”，以此说明被告负有为其新宅基定点放线的职责，但该规定已明确“乡（镇）国土资源管理所”应履行该项职责，而乡（镇）国土资源管理所与本级乡（镇）人民政府之间不具有隶属关系，原告以此为据要求被告为其新批宅基地丈量定位无法可依。原告又称，被告出具的信访调查报告已认可其具有为村民新宅基定点放线的职责，根据信访事项由信访人户口所在地政府接待处理的信访政策，被告的信访调查报告不能成为其具有某项法定职责的依据。被告在答辩和庭审过程中，均明确答复原告，乡（镇）国土资源管理所的职责不能等同于乡（镇）人民政府的职责，原告仍坚持被告应履行该项职责，要求被告为其丈量新宅基，故根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，裁定驳回原告任德祥的起诉。
上诉人任德祥上诉称：1、2006年3月25日偃师市城关镇人民政府作出的《关于城关镇后庄村任德祥反映问题的调查处理报告》中提到：暂时无法为其丈量宅基地，其中的第一条是：新规划实施后，新星路修通，及时为其丈量宅基等。我认为这个决定是镇政府的行政行为，根据《行政送诉法》第26条，镇政府应该为被告，正是这个行政决定，阻碍我十几年无法建房。2、2006年城关镇政府处理偃师市信访局转去我反映的问题材料中明文指定由镇政府处理，并且镇政府还成立了专案组，将处理的结果又形成了文件；如果当时我的问题职责不属于他的，城关镇政府就该不接受或转给应负责部门去处理，可是他接受了，并做出了行政行为，而现在又在推卸责任。3、当时城关镇政府有个土地小组，组长是王继红，现任副镇长，那是我找她为我宅基放线，她用电话和她的领导请示后，不给我丈量，所以当时我们村宅基放线都是由镇政府通知土地组配合我们村委会和村小组长等人放线，现在镇政府说土地组取消了，这项职责由镇国土资源所负责，可我从来不知道，而且我们的宅基证是20**年发放的，当时的土地组还是在镇政府领导下工作的，直到今年2月2日，我因宅基丈量问题上访偃师市信访局，接见我的是副市长刘红波，他也是把我的问题转到城关镇，并叫我直接找牛富强书记，牛书记叫我等过了年再说，并没有说问题不属城关镇而叫我去找镇国土资源所。综上，请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人偃师市城关镇政府答辩称：1、答辩人在上诉人申请宅基地建房的过程中，已经履行了自己的法定职责。根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。可见法律规定答辩人在对上诉人的宅基地审批的环节中只有审核权，无批准权等权力。上诉人申请宅基地，按照程序经后庄村第12村民小组、村委会讨论通过，张榜公布，土地部门现场勘察、审核，答辩人审核同意并报偃师市政府批准。偃师市政府于2004年10月给原告下发了编号为偃宅基土字第0213837号的偃师市宅基使用证，上面清楚的载明上诉人宅基地坐落位置、四至、尺度等，充分证明了答辩人已经履行了自己的审核职责，使上诉人顺利的拿到了宅基证使用证。上诉人在2015年1月17日取得了偃规字（2005）第C-058号居民建设工程规划许可证，上面对其宅基位置标注的清清楚楚，现场工作人员绘制了宅基位置图附后，并且规划部门工作人员签字确认。村委会、土地部门、规划部门已经对上诉人的宅基地进行了丈量定位。上诉人在拿到“两证”后施工盖房子没有任何的法律障碍，但是上诉人到现在也没有把房子盖起来，反而要求答辩人继续给其宅基地丈量定位没有任何事实和法律依据。2、上诉人以答辩人的信访调查报告为依据要求答辩人为其定点放线不符合法律规定。上诉人曾于2006年2月23日向偃师市信访局信访，答辩人根据信访事项由信访人户口地所在地政府接待处理的信访政策，高度重视，认真调查根据实际情况提出了3种解决意见。2015年2月2日，上诉人再次就相同问题到信访局信访，答辩人再次根据实际情况提出解决意见，即经市指挥部统一研究，制定政策，待后庄村改造工作全面展开后，按照城中村改造政策解决上诉人反映的问题。答辩人向偃师市信访局出具调查报告，反映客观事实，提出解决意见，属于答辩人正常的工作，具体怎样落实已经超出了答辩人的职责范围，上诉人要求答辩人为其定点放线无任何法律依据。综上所述，答辩人已在上诉人申请宅基地建房的过程履行了自己的法定职责。一审法院（2015）偃行初字第10号行政裁定书认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：2006年3月25日偃师市城关镇人民政府向中共偃师市委、偃师市人民政府信访局提交的《关于城关镇后庄村任德祥反映问题的调查处理报告》是行政机关内部就信访问题作出的工作报告，该报告对信访人的实体权利义务不产生实际影响，且该报告并不是对任德祥作出，因此，该报告不是具体行政行为，不具有可诉行，也不能成为被上诉人偃师市城关镇人民政府后续作为义务的来源。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第（七）项已经明确实地丈量批放宅基地的职责在乡（镇）国土资源管理所，偃师市城关镇人民政府不是本案适格被告。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 艺
审 判 员 叶乃君
代审判员 张 震
二〇一六年五月十六日
书 记 员 冀雅娇