湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘10行初141号
原告临武县香花镇天河村委第四村民小组。
负责人郭周才，该组组长。
委托代理人郭树生，男，住湖南省临武县香花镇天河村委第四村民小组。
原告临武县香花镇天河村委第六村民小组。
负责人郭卜山，该组组长。
委托代理人郭忠，男，住湖南省临武县香花镇天河村委第六村民小组。
二原告共同委托代理人雷志文，临武县舜安法律服务所法律工作者。
被告临武县人民政府，住所地湖南省临武县四家大院。
法定代表人朱阳辉，该县县长。
委托代理人邓传武，男，住湖南省临武县舜峰镇解放路。
委托代理人李国法，男，住湖南省临武县舜峰镇下河街。
被告郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道9号。
法定代表人刘志仁，该市市长。
委托代理人曹亚君，女，住湖南省郴州市苏园路。
委托代理人王立强，男，住湖南省郴州市南塔路。
第三人临武县麦市镇乐源村委第一村民小组。
负责人蒋保保，该组组长。
第三人临武县麦市镇乐源村委第二村民小组。
负责人蒋筛洋，该组组长。
第三人临武县麦市镇乐源村委第三村民小组。
负责人蒋模武，该组组长。
第三人临武县麦市镇乐源村委第四村民小组。
负责人蒋井平，该组组长。
第三人临武县麦市镇乐源村委第五村民小组。
负责人蒋模国，该组组长。
第三人临武县麦市镇乐源村委第十一村民小组。
负责人蒋华军，该组组长。
上述第三人共同委托代理人蒋筛皇，男，住湖南省临武县麦市镇乐源村*组。
上述第三人共同委托代理人蒋阳文，男，住湖南省临武县麦市镇乐源村委会*组。
原告临武县香花镇天河村委第四、六村民小组不服被告临武县人民政府、被告郴州市人民政府、第三人临武县麦市镇乐源村委第一、二、三、四、五、十一村民小组林业行政裁决及行政复议决定一案，于2016年12月22日向本院提起诉讼。本院于2016年12月22日立案后，于2017年2月9日向被告临武县人民政府、被告郴州市人民政府、第三人临武县麦市镇乐源村委第一、二、三、四、五村民小组（以下简称乐源村）、十一村民小组（以下简称长弓脚村）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案，原告临武县香花镇天河村委第四村民小组负责人郭周才及委托代理人郭树生，原告临武县香花镇天河村委第六村民小组负责人郭卜山及委托代理人郭忠、二原告共同委托代理人雷志文，被告临武县人民政府的委托代理人邓传武、李国法，被告郴州市人民政府的委托代理人王立强，第三人乐源村负责人蒋保保、蒋筛洋、蒋模武、蒋井平、蒋模国、长弓脚村负责人蒋华军及其共同委托代理人蒋筛皇、蒋阳文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
临武县人民政府于2016年8月16日作出临政林决字（2016）3号山林权属纠纷处理决定（以下简称3号处理决定），认定：“争议山场临武县香花镇天河村委第四、六村民小组（以下简称赤土村）称“大岭”，乐源村称“花凉亭”和“甘知岭”，长弓脚村称“干溪岭”。该山场座落于赤土村去仙女寨小路三角坪的左边，其四至为东以花凉亭岭顶为起点往北沿山脊至山坳，再由山坳下山冲至三角坪小路；南以花凉亭岭顶向西至海拔高程566.4米的甘溪岭顶的斜直线为界；西以甘溪岭顶往东北下至山冲沿防火线（简易公路）为界；北以赤土村去仙女寨小路为界；面积110亩，现争议地南面野人冲两边即第3号小班为乐源村在2014年人工栽植的红叶石兰、桂花、香樟等绿化树，争议地中部“野人冲岭”和北部“干溪岭”均为赤土村在2008年人工栽植的杉树林。通过多次现场勘查和双方共同认可的5个标志点，结合地形地貌，参照行政界线的走向和对照山林划界认定书、集体山林所有权证的内容，并依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第六条第一款、第十一条第一款和《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条第四款之规定，临武县人民政府决定：1、争议地第1号小班“干溪岭”，东以山冲为界；南以山冲、岭坳为界；西以防火线、山冲（简易公路）为界；北以赤土村去仙女寨小路为界，面积36亩；山权归长弓脚村所有，林权归赤土村所有，造林地租赁时间和山价款双方协商解决；2、争议地第2号小班“野人冲岭”，东以山冲、岭坳为界；南以山冲（简易公路）为界；西以山冲（简易公路）为界；北以山冲、岭坳为界（详见附图），面积45亩，山权归乐源村所有；林权归赤土村所有，造林地租赁时间和山价款双方协商解决；3、争议地第3号小班“野人冲两边”，东以岭顶山脊为界；南以花凉亭岭顶往西至海拔高程566.4米的“甘溪岭”顶的斜直线为界；西以山脊为界，北以山冲（简易公路）为界（详见附图），面积29亩，山权林权归乐源村所有。赤土村不服该处理决定，向郴州市人民政府申请行政复议。郴州市人民政府于2016年12月5日作出郴政行复决字（2016）67号行政复议决定，维持临武县人民政府临政林决（2016）3号山林权属处理决定。
原告诉称：一、3号处理决定事实认定错误，证据采信不当。1、处理决定对“三角坪”的具体位置认定不当。2、处理决定依据的三份现场勘查笔录是原处理人员现场制作的，现处理人员并未进行现场勘查和制作笔录。而现场勘查笔录没有附图加以具体标注说明，也未告知当事人，导致根本无法查明处理决定认定的相关事实，特别是“三角坪”的正确具体位置。第一份现场勘查笔录的时间为立案前的2014年9月15日，而处理决定将其作为本案证据属证据认定不当。3、根据原告持有的“大岭”山场的林权证（2010年制发）及附图标注，该山场的西北面界线与处理决定认定的东面界线面积有部分重叠，导致处理决定将本属于原告所有的约五、六亩山场的山权强行划归了第三人所有，侵犯了原告的合法山林权益。二、3号处理决定适用法律错误。原林业部的《林木林地权属争议处理办法》第七条第四款的规定“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（四）人民政府作出的林权争议处理决定”。本案的山林划界认定书系赤土村与乐源村自愿达成的协议，不是政府作出的处理决定。且乐源村、长弓脚村也提交了91号、94号山林权证，是处理本案的依据。故本案适用该条作为处理依据属适用法律错误。三、本案处理决定程序严重违法。1、处理决定采信的证据未经听证会当庭举证、质证，剥夺了原告的陈述、申辩权，违背了《湖南省行政程序规定》第七十一条规定，程序严重违法。2、第三人乐源村、长弓脚村的确权申请书未依法送达给原告。3、本案未经调解程序便直接作出。四、3号处理决定认定原告对争议山场有长期的现实经营管理依据是正确的。五、涉案复议决定未认真核实本案事实，草率作出维持的复议决定是错误的，应予纠正。综上，3号处理决定事实认定不清，证据采信不当，适用法律错误，程序严重违法，属侵权无效的行政裁决。请求人民法院依法撤销临武县人民政府作出的3号处理决定和郴州市人民政府作出的郴政行复决字[2016]67号复议决定（以下简称67号复议决定），并责令被告临武县人民政府重新作出行政行为。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供了下列证据：
1、郴行复决字（2016）67号行政复议决定书、临政林决[2016]第03号处理决定，拟证明原告申请复议，对被诉处理决定不服；2、原告所持的山林划界认定书1份，拟证明争执地大岭四至已包括了现争执地，该争执地权属为原告所有；3、林证字[2010]第B431001036077号林权证（以下简称2010年林权证）及2008年造林花名册和附图，拟证明现争议地大岭的杉树为原告所造，该争议地大岭权属为原告所有，并证明原告对争议地有多年的现管事实。
被告临武县人民政府辩称：1、1981年10月14日《山林划界认定书》是本案的主要定案依据。2、第三人提供的两份山林权证能佐证《山林划界认定书》的内容；3、临武县人民政府严格按照办案要求，组织双方进行举证、质证等，充分听取了赤土村的意见，并未剥夺其知情权和申辩权。综上，临武县人民政府根据1981年10月14日《山林划界认定书》、乐源村的第91号“干溪岭”山林所有证、长弓脚村的第94号“甘知岭”山林所有证和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》之规定作出了3号处理决定，其事实认定清楚，证据采信正确，适用法律准确，处理程序合法，实体处理公正。郴州市人民政府作出的67号复议决定，充分肯定了临武县人民政府对本案处理的合法性，复议决定公正、公平。赤土村起诉之“事实和理由”与客观实际不符，理应不予支持。请求法院对处理决定和行政复议决定予以维持，驳回赤土村的诉讼请求。
被告临武县人民政府在法定期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：
1、1981年10月14日《山林划界认定书》（两份，分别由赤土村和乐源村提供）,拟证明山林划界认定书是双方所在大队、公社和山林定权发证工作组主持下，双方干群代表派员参与共同协商一致而达成的;真实性、合法性、有效性双方予以认可，两份《山林划界认定书》内容相同，是本案主要依据；2、94号山林所有证，拟证明该证颁证依据为山林划界认定书，填证四至范围包括了争议地2、3号小班；3、91号山林所有证，拟证明颁证依据为1981年10月14日山林划界认定书，填证四至范围包括了争议地1号小班；4、临武县退耕还林工程2008年度造林补助花名册和工程竣工验收图，拟证明争议地第1号小班的杉树和第2号小班部分杉树均为赤土村植造；5、临武县2008年珠防工程人工造林补助发放花名册和造林作业设计图，拟证明争议地第2号小班部分杉树为赤土村植造；6、现场勘查记录（四份），拟证明临武县人民政府依法按程序组织双方当事人对争议地进行了勘界，双方对争议地内5个标志点具体位置确认一致，并对双方提交的证据进行了核查；7、审理协调会记录，拟证明临武县人民政府依程序对本案进行举证、质证、辩论等听证活动；8、集体讨论会议记录，拟证明临武县人民政府作出处理决定是依程序集体讨论后提出的处理意见。
被告郴州市人民政府辩称：郴州市人民政府作出的郴政行复决字[2016]67号行政复议决定程序合法；临武县人民政府作出的3号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理适当。郴州市人民政府作出维持的行政复议决定正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告郴州市人民政府在法定期限内向本院提交了证明复议程序合法性的证据如下：
行政复议申请书；2、接待笔录；3、受理行政复议申请通知书（郴政行复受字[2016]72号）及送达回证；4、行政复议答复通知书（郴政行复答字[2016]72号）及送达回证；5、第三人参加行政复议通知书（郴政行复参字[2016]72号），以上证据1—5拟证明行政复议程序合法；6、行政复议答复书及证据目录，拟证明临武县政府提交了行政复议答复书及作出行政行为的证据、依据；7、行政复议决定书（郴政行复决字[2016]67号）及送达回证，拟证明郴州市人民政府依法作出行政复议决定并送达各方当事人。
第三人乐源村、长弓脚村共同述称：临武县人民政府、郴州市人民政府认定事实清楚，所作出决定程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，归还原告非法侵占第三人的土地及因此案造成的所有的经济损失费。
第三人未向本院提供证据。
经庭前证据交换，当事人对证据质证意见如下：赤土村对临武县人民政府提供的证据1、4、5、7无异议；对证据2、3真实性无异议，证明方向有异议，认为证据2不能证明争议地2号小班属乐源村所有，证据3不能证明争议地1号小班属长弓脚村所有；对证据6中2014年9月15日与10月23日的二份勘察笔录的合法性有异议，认为是单方作出的笔录，2015年1月21日的勘察笔录对“三角坪”位置记录错误；对证据8不清楚。郴州市人民政府、乐源村、长弓脚村均对临武县人民政府提供的证据1-8无异议。
临武县人民政府、赤土村、乐源村、长弓脚村均对郴州市人民政府提供的证据均无异议。
临武县人民政府、郴州市人民政府、乐源村、长弓脚村对赤土村提供证据1、2无异议，对证据3真实性无异议，证明方向有异议，认为该林权证不能证明包含争议地。
本院对上述证据认证如下：临武县人民政府、赤土村、乐源村、长弓脚村均对郴州市人民政府提供的证据无异议，能够证明本案事实，本院予以采信。
临武县人民政府提供的证据1-5、7，赤土村提供的证据1-3，各方当事人均对以上证据的真实性无异议，且能证明本案案件事实，本院予以采信。临武县人民政府提供的证据6是四份笔录，赤土村虽对真实性提出异议，但却认可以上笔录上的签字属实，故本院对该证据真实性予以确认并采信。临武县人民政府提供的证据8系内部讨论记录，能够证明政府作出处理决定的程序，予以采信。
经审理查明：原告临武县香花镇天河村委第四、六村民小组组成赤土自然村。第三人临武县麦市镇乐源村第一、二、三、四、五村民小组共同组成乐源自然村，第三人临武县麦市镇乐源村第十一村民小组即长弓脚自然村。本案争议山场赤土村称“大岭”，乐源村称“花凉亭”和“甘知岭”，长弓脚村称“干溪岭”。该山场座落于赤土村去仙女寨小路三角坪的左边，四至范围：东以花凉亭岭顶为起点往北沿山脊至山坳，再由山坳下山冲至三角坪小路；南以花凉亭岭顶向西至海拔高程566.4米的甘溪岭顶的斜直线为界；西以甘溪岭顶往东北下至山冲沿防火线（简易公路）为界；北以赤土村去仙女寨小路为界；面积110亩。临武县人民政府在处理涉案林权纠纷时将争议地划分为3个小班，争议地南面野人冲两边即第3号小班为乐源村在2014年人工栽植的红叶石兰、桂花、香樟等绿化树，争议地中部即第2号小班“野人冲岭”和北部即第1号小班“干溪岭”均为赤土村在2008年人工栽植的杉树林。1981年10月14日，原麦市公社乐园大队乐园生产队（甲方）与原香花公社团结大队赤土生产队（乙方）签订了《山林划界认定书》，载明，在山林定权发证中，经双方代表临山划界，共同认定山界如下：甲方所属山权林权，坐落“干溪岭”，山名“花凉亭”，东至赤土油茶山，西至豪志江小河，南至赤土油茶山，北至野人冲岭；乙方所属山权林权，坐落“大岭”，山名“大岭”，东至本队油茶山，西至乐园的花凉亭岭顶，南至赤土去乐园的小路，北至赤土去仙女寨的小路。该认定书尾部由临武县山林定权发证工作组、原临武县麦市公社、香花公社以及乐园大队、团结大队均加盖公章，并由甲乙方代表签字。赤土村、乐源村、长弓脚村在临武县人民政府处理涉案林权纠纷时均向其提供了该认定书，作为自己的权属依据。1982年1月1日，临武县人民政府为原麦市公社乐源大队第一至五生产队核发了临山林证字第94号集体山林所有证（以下简称94号证），载明：地名“甘知岭”，四至范围：东至赤土油茶山，西至豪志江小河，南至赤土油茶山，北至野人冲岭；为原麦市公社乐源大队第十一生产队核发了临山林证字第91号集体山林所有证（以下简称91号证），载明：地名“干溪岭”，四至范围：东至香花赤土三角坪，西至大队林场，南至乐源茶山，北至本队旱土。2014年9月乐源村在“甘知岭”一带进行林业开发时，发现“野人冲岭”和“干溪岭”两座山头已被赤土村种植了杉树，于是乐源村在2014年9月4日组织村民以划定两村之间的界线为由砍伐杉树数百株从而引发双方争议。后赤土村和乐源村、长弓脚村分别向临武县人民政府山林纠纷调处办公室提交确权申请报告。临武县人民政府受理后，向赤土村、乐源村、长弓脚村收集了争议地权属的相关证据，并组织争议双方现场勘查、指界。2015年12月8日，临武县人民政府山林纠纷调处办公室组织争议各方召开山林权属纠纷协调会议，因赤土村提出“证据界线分析存在疑问，要求进一步核查”，协调会议因此中断。2016年4月29日，临武县人民政府山林纠纷调处办公室组织赤土村到争议地对乐源村、长弓脚村提供的94号证、91号证进行质证。2016年8月16日，临武县人民政府作出了临政林决字（2016）3号处理决定。赤土村不服该处理决定，于2016年10月13日向郴州市人民政府申请行政复议。郴州市人民政府于2016年12月5日作出郴政行复决字（2016）67号行政复议决定，决定维持临武县人民政府作出的3号处理决定。原告仍不服向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案属林业行政裁决纠纷。本案的争议焦点：一、被诉处理决定及复议决定认定事实是否清楚，证据是否确凿；二、被诉处理决定法律适用是否正确；三、被诉处理决定程序是否合法。
关于第一个争议焦点。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。本案中，乐源村以其持有的94号证及山林划界认定书中登记的“甘知岭”山场主张本案争议地第2、3号小班山场的林地所有权，长弓脚村以其持有的91号证中登记的“干溪岭”山场主张本案争议地第1号小班山场的林地所有权，赤土村以山林划界认定书中登记的“大岭”山场及造林补助发放花名册主张本案争议地第1、2小班山场的林地、林木所有权及第3小班林地所有权。赤土村虽未提供“林业三定”时期的《集体山林所有证》，但提供了“林业三定”时期的山林划界认定书，该认定书被赤土村、乐源村认可，且乐源村据此取得了94号证，94号证中登记的“甘知岭”的四至与认定书登记中的“甘知岭”四至完全一致，故临武县人民政府认定山林划界认定书是处理本案林权争议的定案依据，赤土村据该认定书登记中的“大岭”山场主张所有权，本院予以支持。赤土村与乐源村、长弓脚村对涉案争议地中5个标志点（即花凉亭岭顶、野人冲岭、野人冲、甘溪岭、三角坪）位置争议较大，而以上5个标志点的确定，能较好确定争议各方所持权证登记山场的四至范围。临武县人民政府提供的三次勘验笔录中均记录将5个标志点标上地形图，但临武县人民政府却未向本院提供勘验笔录所附地形图。经本院组织争议双方到实地勘验，因年代久远，地形地貌变化，亦无法确定5个标志点，乐源村的94号证登记的“甘知岭”四至与长弓脚村的91号证登记的“干溪岭”四至亦无法分别形成一个确定的四至闭合圈。被诉处理决定以山林划界认定书中登记的“大岭”西至界线只有一个标志点花凉亭岭顶，未清楚表述划界走向，没有附图表明认定的界线走向为由，对“大岭”四至范围不予认可；却认定赤土村与乐源村、长弓脚村共同认可了以上5个标志点，并以此结合地形地貌及其他证据认为乐源村所指的界线符合客观事实。故本院认为被诉处理决定认定事实不清，证据不足。
关于第二个争议焦点。《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十一条规定，处理林权争议时，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。本案中，乐源村、长弓脚村亦提交了《集体山林所有证》，赤土村提交了“林业三定”时期合法有效的山林划界确定书。从临武县人民政府查明的事实来看，争议山场第1、2号小班中杉树由赤土村在2008年人工所植造，第3号小班中人工林由乐源村种植，争议双方对以上事实均予以认可。而被告作出的3号处理决定适用的《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条、第六条第一款规定均未涉及山林权属证书记载的四至有争议的处理原则，第十一条第一款规定的处理原则是山林权属明确在其他集体所有的土地是营造的人工林的情形下适用，涉案处理决定认定的“山林划界认定书中大岭”西至界线只有一个标志点花凉亭岭顶，未清楚表述划界走向；没有附图表明认定的界线走向，以上两点不足因素造成双方对该认定书理解偏差，引发争议”，即涉案林权争议的发生是因争议双方对四至界线理解偏差引起，临武县人民政府未充分考虑赤土村在争议地长期现实管业，人工所植造的杉树已基本成林，适用以上条款对争议山场进行处理明显不当，属适用法律错误。
关于第三个争议焦点。《湖南省林木林地权属争议处理办法》第十六条规定，处理林木、林地权属争议，应当在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应当及时作出处理决定。从临武县人民政府提交证据来看，临武县人民政府组织争议双方召开了协调会，但协调会因赤土村对界线分析有疑问而中断，后未再组织争议双方进行协调。故赤土村诉称临武县人民政府未经先行调解作出处理决定违反法定程序，本院予以支持。
综上，临武县人民政府作出的3号处理决定，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销，并应当重新作出行政行为。郴州市人民政府作出的67号行政复议决定维持临武县人民政府3号处理决定错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一、二款之规定，判决如下：
一、撤销被告临武县人民政府于2016年8月16日作出的临政林决字（2016）3号山林权属处理决定，限临武县人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；
二、撤销被告郴州市人民政府于2016年12月5日作出郴政行复决字（2016）67号行政复议决定。
本案案件受理费50元，由被告临武县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邹 敏
代理审判员 刘卫华
人民陪审员 王宪明
二〇一七年六月七日
书 记 员 蔡 霞
附：本判决适用相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。