福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第288号
上诉人（一审原告）刘润顺，男，1959年2月12日出生，汉族。
委托代理人陈伟忠，男，1968年10月16日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）福州市交通运输委员会。
法定代表人左美俊，主任。
委托代理人陈琳晖、林昌样，福建中天成律师事务所律师。
上诉人刘润顺因诉被上诉人福州市交通运输委员会交通行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年8月6日对本案进行了书面调查。上诉人刘润顺及其委托代理人陈伟忠、被上诉人福州市交通运输委员会的委托代理人陈琳晖到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，2014年3月14日11时左右，原告刘润顺驾驶车牌号为闽A×××××出租车在福州华威西园客运站旁，未按规定在出租车营业站点外揽客、拉客。2013年4月4日被告福州市交通运输委员会根据《福州市客运出租汽车管理办法》第五十条的规定，作出闽榕道运政（2014）罚字第1993号《交通行政处罚决定书》，对原告刘润顺处以罚款1000元。原告不服，于2014年4月29日诉至法院。
一审法院认为，根据《福州市客运出租汽车管理办法》第四条规定，福州市交通运输委员会是出租车行业的主管部门，负责对出租车经营活动实施日常监督管理，故被告福州市交通运输委员会的权力来源合法。本案中，被告在发现原告未按规定在出租车营业站点外揽客、拉客即进行调查，对原告进行询问并制作现场笔录及询问笔录，在履行了处罚告知程序，向原告告知拟作出行政处罚的事实理由和依据，保障原告应享有的陈述申辩权，后依法对原告刘润顺作出了处罚，程序合法。原告在2014年3月14日的现场笔录及交通执法询问笔录里均承认其驾驶的闽A×××××出租车在营运中，将车停在华威西园客运站平价超市旁斑马线处上乘客两名。原告提出是乘客自行上车，其行为不属揽客，但无证据予以证明。原告的违法行为违反了《福州市客运出租汽车管理办法》第五十条的规定，故被告对原告的处罚事实认定清楚，程序基本合法，适用法律正确，现原告请求撤销闽榕交执（2014）罚字第1993号《交通行政处罚决定书》，依据不足，法院不予支持。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告刘润顺的诉讼请求；案件受理费50元，由原告刘润顺负担。
上诉人刘润顺不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。《福州市客运出租汽车管理办法》第三十七条规定：“市区出租车候客站点设置应当纳入城市建设总体规划。建设城市客运枢纽站、机场、地铁、码头、火车站、汽车站、公交首末站、大型商贸区、医院、宾馆、旅游景点等重要客流集散场所及人流大的公共场所，应当配套建设出租车免费候客站点。”华威西园客运站作为一个福州市大型汽车站，福州市交通运输主管部门必须设立一个免费的出租车候客站点。但福州市交通运输主管部门只在福州火车北站设立了一个出租车候客站点。由于福州市交通运输主管部门不执行第三十七条规定，未依法在华威西园客运站设立免费的出租车后可站点，直接造成了出租车在该客运站无法进行合法经营，也造成乘客无法在该客运站守法地上下出租车，这种后果完全是福州市交通运输主管部门不作为、不遵守法律造成的。被上诉人在执法过程中未出示工作证，在几个小时后才出具暂扣单的事实被一审法院认定为“程序基本合法”，执法程序只有合法或不合法之分，没有“基本合法”之说。在被上诉人拒不执行第三十七条规定的情况下，一审法院认定上诉人在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客的事实存在违背了事实真相，实属错误。二、一审判决适用法律错误。被上诉人的执法权力来源于《福州市客运出租汽车管理办法》第四条的规定，但不等于被上诉人对出租车的任何违法行为都有管辖权。所以，被上诉人对上诉人作出处罚决定的依据是该办法第二十四条第（九）项和第五十条第（十）项的规定，而不是第四条。该办法第二十四条第（九）项和第五十条第（十）项的共同前提是“在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客”，由于被上诉人没有按该办法第三十七条的规定在华威西园客运站设立免费的出租车候客站点，违法在先，说明被上诉人在华威西园客运站执法不具备适用该《办法》第二十四条第（九）项和第五十条第（十）项的前提条件，因此，被上诉人对上诉人作出行政处罚的依据是错误的。一审法院认定被上诉人适用法律正确，并依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决驳回一审原告的诉讼请求，属于法律适用错误。上诉人请求撤销一审判决，改判：一、撤销福州市交通运输委员会作出的闽榕交执（2014）罚字第1993号行政处罚决定书；二、一审和二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福州市交通运输委员会辩称：一、上诉人刘润顺认为华威西园客运站没有设立免费的出租车候车站点才造成其在出租车营业站点的场所外揽客、拉客的理由不成立。首先，免费的出租车候车站点设立的权限不属于被上诉人。根据2008年5月1日生效的《福建省实施﹤中华人民共和国道路交通安全法﹥办法》第二十七条“在城市道路范围内，公安机关交通管理部门会同有关部门根据当地的道路通行状况和停车需求，规划（设置）、撤销停车泊位或者出租汽车临时停靠站（点）”的规定，设置或撤销免费的出租车候车站的主管部门是公安机关交通管理部门，并不是被上诉人，福州火车北站的候客站点也是公安部门设立的。其次，有关管理部门是否按照《福州市客运出租汽车管理办法》的规定在华威西园客运站设立免费的出租车候车站点与上诉人违反行政规章的规定，在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客两者属于不同的法律关系，不能混为一谈。第三，福州火车站设置有专门的出租车候客站点（位于福州火车站金辉大厦路边），按有关管理部门的规定，整个火车站周边的公车站、客运站的出租车候车点均在那里。如果上诉人认为有关管理部门在火车站设置的候客站点不合理或者不够，其应当通过建议等各种方式向有关管理部门反映，而不能以此为由违反行政规章，擅自在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客。二、被上诉人对上诉人的处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决应当予以维持。首先，上诉人驾驶的闽A×××××出租汽车是停靠在华威西园客运站附近的T字路口斑马线揽客、拉客，以上事实有《交通运输执法现场笔录》、《交通执法询问笔录》、现场照片等证据予以证实，以上证据充分证明了上诉人在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客的行政违法行为。其次，被上诉人发现上诉人在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客的行政违法行为后，依法向其表明身份后进行调查取证，对现场进行拍照、制作《交通运输执法现场笔录》、对上诉人制作了《交通执法询问笔录》等。第三，2014年3月20日，被上诉人经调查，认为被上诉人涉嫌在设有出租车营业站点的场所外揽客、拉客的行政违法行为，向上诉人发出《交通行政处罚告知书》，依法告知对其行政违法行为拟给予的行政处罚内容、处罚依据及享有的权利。2014年4月4日，被上诉人依据《福州市客运出租汽车管理办法》第五十条第十款“在设有出租车营业站点的场所，未按规定排队载客，离开车辆招揽乘客或在营业站点外揽客、拉客，从事中介活动的”的规定，对上诉人作出罚款1000元的行政处罚决定，并向上诉人送达了《交通行政处罚决定书》。整个行政执法过程程序合法，适用法律正确。因此，被上诉人认为一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。
被上诉人福州市交通运输委员会向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料、依据：1、身份证、从业资格证、道路运输证；2、执法人员证件；3、交通运输执法现场笔录；4、交通执法询问笔录；5、原告驾驶闽A×××××在华威西园客运站旁路口处斑马线上停车情况图片；6、原告驾驶闽A×××××在华威西园客运站旁路口处斑马线上停车时前方道路情况图片；7、闽A×××××车上乘客图片；8、福州市道路运输管理处福州市公安局交通巡逻警察支队《关于福州火车站出租车专用候客点营运秩序管理的通告》；9、福州火车北站及周边地区出租车专业候客点及临时停靠点分布情况示意图；10、证据登记保存清单；11、行政处罚告知书；12、行政处罚决定书；13、行政罚款收据；14、《福州市客运出租汽车管理办法》第五十条。
上诉人张劲向一审法院提供了如下证据材料：1、闽榕交执（2014）罚字第1993号处罚决定书；2、照片1张；3、车辆修理（机件加工）任务单。
以上证据材料均已随案移送至本院。上诉人在二审中提交两张照片以说明华威西园客运站原先设有出租车候客站点的情况，不属于新证据。一审判决认定的事实中“闽榕道运政（2014）罚字第1993号”应为“闽榕交执（2014）罚字第1993号”，本院予以指正。本院对一审判决认定的其余事实予以确认。
本院认为，参照《福州市客运出租汽车管理办法》第四条“福州市交通运输主管部门是出租车行业的主管部门”的规定，福州市交通运输委员会具有对出租车违法经营行为进行查处的职权，有权作出闽榕交执（2014）罚字第1993号《交通行政处罚决定书》。
参照《福州市客运出租汽车管理办法》第三十九条的规定，市公安交通管理部门负责对出租车通行线路和停靠站点进行设置并适时调整，因此，上诉人刘润顺关于被上诉人福州市交通运输委员会未在华威西园客运站设置出租车免费候客站点违反《福州市客运出租汽车管理办法》第三十七条规定的上诉理由不能成立。
福州市道路运输管理处、福州市公安局交通巡逻警察支队于2010年7月27日联合发出榕运管（2010）181号《关于福州火车站出租车专用候客点营业秩序管理的通告》，明确规定：福州火车站地区出租车专用候客点位于福州火车站金辉大厦路边，出租车应当在火车站地区出租车专用候客点及出租车即上即下临时停靠点停靠经营，禁止出租车在火车站其它主干道停靠、拉客。华威西园客运站位于福州火车站地区，出租车不得在此停靠、拉客。事发当时，上诉人刘润顺驾驶的闽A×××××出租车在华威西园客运站平价超市旁斑马线处停靠，两名乘客上车，该事实已构成《福州市客运出租汽车管理办法》第二十四条第（九）项“在设有出租车营业站点的场所，应当在指定的营业站点内排队载客，不得离开车辆招揽乘客或在营业站点外揽客”的情形。
被上诉人福州市交通运输委员会经询问调查、处罚前告知等程序，根据查明的事实，参照《福州市客运出租汽车管理办法》第五十条作出的闽榕交执（2014）罚字第1993号《交通行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、实施程序合法、量罚适当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人刘润顺承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 林 莹
代理审判员 曾 莹
二〇一四年八月十三日
书 记 员 林 华
附注：
本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，
分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。