安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖11行终61号
上诉人（原审原告）滁州市康鑫汽车运输有限公司,住所地安徽省滁州市皖东国际车城B区1幢108、123号，统一社会信用代码91341100783099392K。
法定代表人汪大春，该公司董事长。
委托代理人吴际，安徽皖江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）定远县安全生产监督管理局，住所地安徽省定远县定城镇政务新区长征东路行政大楼二楼，统一社会信用代码11341125786521456G。
法定代表人李开飞，局长。
委托代理人音玉文，该局工作人员。
委托代理人陈晓东，安徽瑞锦律师事务所律师。
上诉人滁州市康鑫汽车运输有限公司（以下简称康鑫公司）因与被上诉人定远县安全生产监督管理局（以下简称定远县安监局）安全生产行政处罚一案，不服安徽省定远县人民法院作出的（2017）皖1125行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月30日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人康鑫公司委托代理人吴际，被上诉人定远县安监局的负责人杨健及其委托代理人音玉文、陈晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年7月27日6时05分，樊中元驾驶皖Ｍ×××××（皖Ｍ×××××）号重型半挂货车，沿定远县靠山路由北向南行驶，行至靠山路与兴隆路“十”字路口时，撞到张孝峰驾驶的沿兴隆路由西向东行驶的皖Ｍ×××××号小型普通客车，事故造成张孝峰及皖Ｍ×××××号小型普通客车乘员凌文婷、王书枝、王之秀等人受伤，两车损坏，张孝峰、凌文婷经医院抢救无效死亡。交警部门认定樊中元负此次事故的全部责任，张孝峰、凌文婷、王书枝、王之秀无责任。重型半挂货车驾驶员樊中元已移送司法机关依法追究其刑事责任。2016年8月2日，滁州市人民政府安全生产委员会办公室作出滁安办函﹝2016﹞13号决定对该起事故查处实行挂牌督办。8月8日，定远县人民政府成立了定远县“7.27”道路运输事故调查组，并在8月26日作出事故调查报告。11月3日，定远县人民政府作出定政秘﹝2016﹞126号批复。11月8日定远县安监局对康鑫公司“7.27”生产安全事故案进行立案审批，12月29日定远县安监局作出行政处罚告知书（定）安监管罚告字﹝2016﹞14号及听证告知书（定）安监管听告字﹝2016﹞14号，2017年1月3日根据康鑫公司及法定代表人汪大春的申请，定远县安监局发布行政处罚听证会公告，于1月5日向康鑫公司及汪大春送达听证会（定）安监管听通﹝2017﹞1号通知书并于1月12日举行了听证。2017年1月22日，定远县安监局以康鑫公司存在安全生产主体责任不落实、安全生产管理制度不落实、安全教育培训不到位、安全管理不到位，违反了《安全生产法》第四条、第十九条第二款、第二十五条第一款和第四款、第三十八条的规定为由，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对康鑫公司作出了（定）安监管罚字﹝2017﹞1号“行政处罚决定书”，决定给予康鑫公司罚款人民币贰拾万元整的行政处罚。该处罚决定未执行。康鑫公司不服于2017年4月12日提起本案诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中：一、康鑫公司从事的是道路运输经营，因此康鑫公司属于《安全生产法》第二条规定的从事生产经营活动的单位，其从业活动应受《安全生产法》调整，《道路交通运输法》对道路运输业的安全生产经营并没有作出特别规定，因此道路运输生产经营活动发生的安全法律关系应纳入《安全生产法》调整范围。只要道路运输从业者的生产经营活动违反了《安全生产法》的规定，就属于依照《安全生产法》应受行政处罚的行为。故定远县安监局对康鑫公司在经营管理中违反《安全生产法》的行为有对其作出行政处罚的法定职权。二、定远县安监局依据《道路交通事故认定书》、《事故调查报告》、定远县人民政府作出的《批复》、对康鑫公司的业务员杜向东的询问笔录、安全教育培训记录、肇事货车技术档案等证据材料，认定康鑫公司从业中违反《安全生产法》之事实清楚，证据确实。故康鑫公司关于定远县安监局实施处罚所认定的事实错误之主张理由不成立。综上，定远县安监局作出的（定）安监管罚字﹝2017﹞1号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。康鑫公司请求撤销定远县安监局（定）安监管罚字﹝2017﹞1号处罚决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决：驳回原告康鑫公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告康鑫公司负担。
上诉人康鑫公司上诉称，1、原审法院认定事实错误。目前法律并未禁止运输车辆挂靠经营，本案皖Ｍ×××××（皖Ｍ×××××）号重型半挂货车系挂靠康鑫公司名下的车辆，公司与挂靠人之间属于挂靠合同关系，而非管理与被管理的关系，其与挂靠人及驾驶员之间更无领导与被领导的关系，定远县安监局以其未尽管理和领导责任为由实施处罚，认为其与挂靠人之间存在隶属关系及管理关系，处罚事实认定错误。同时，其制定有相关安全管理制度，保留有驾驶员的培训记录，车辆驾驶员经考试合格取得驾驶资质且每年均有公安部门对其进行年检及培训，车辆经检验合格符合道路行驶条件且每年均有公安机关年检，驾驶人员及车辆行驶过程中，公安及道路运输管理部门沿途均有安全驾驶及注意事项提示。其并没有《安全生产法》第四条、第十九条第二款、第二十五条第一款和第四款、第三十八条所规定的行为，至于所谓的安全生产主体责任不落实、安全生产管理制度不落实、安全教育培训不到位、安全管理不到位，仅仅是定远县安监局的主观臆断，并无具体衡量依据，且无证据证明其行为与事故的发生存在因果关系。2、法律适用错误。安全生产法与道路交通安全法是一般法与特别法的关系，不应适用《安全生产法》对道路交通事故进行处罚。综上，原审判决明显错误，依法应予撤销，请求二审法院依法撤销原判改判撤销定远县安监局作出的（定）安监管罚字﹝2017﹞2号处罚决定。
被上诉人定远县安监局辩称，即便本案肇事车辆是挂靠在康鑫公司名下，该车也是以康鑫公司名义对外运营的，康鑫公司依法应当承担起对驾驶员安全文明运营的管理、教育培训责任。不能以双方之间约定来逃避所应承担的法律责任，协议约定无效。康鑫公司称已对驾驶进行了安全生产培训等，与其所调查的事实不符。《安全生产法》第二条只是排除法律法规另有规定的情形，而道路交通安全法等法律法规对事故企业的行政处罚并没有相关规定，根据相关规定，道路交通安全示范的调查处理应适用《安全生产法》及其配套行政法规，本案法律适用正确。综上，康鑫公司的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人定远县安监局向原审法院提举的证据材料有：一、定远县安监局组织机构代码证、法定代表人身份证明。二、1、关于挂牌督办定远县“7.27”道路运输事故的函（滁安办函﹝2016﹞13号）；2、关于成立定远县“7.27”道路运输事故调查组的通知（定政秘办﹝2016﹞105号）；3、调查组成员关于调查报告意见的签名；4、关于定远县“7.27”道路运输事故调查报告的批复（定政秘﹝2016﹞126号）。三、1、案件来源登记表；2、立案审批表；3、案件延期申请表；4、案件调查报告；5、案件处理呈批表；6、集体讨论记录；7、行政处罚告知书；8、听证告知书；9、当事人陈述申辩笔录；10、听证会申请；11、定远县安监局行政处罚听证会公告；12、听证会通知书；13、听证会是否申请回避询问笔录；14、听证会笔录；15、听证会报告书；16、行政处罚决定书；17、文书送达回执；18、罚款催缴通知书。四、1、现场勘验图片；2、交通事故责任认定书；3、机动车行驶证。五、1、事故调查组询问笔录1份；2、案件调查人员询问笔录2份；3、证据（材料）调取通知书；4、接受证据（材料）清单；5、授权委托书3份；6、教育培训记录2份；7、法人代表身份证复印件2份；8、康鑫公司与肇事驾驶员安全责任书；9、肇事货车监测报告和二维记录；10、卫星定位服务合同；11、康鑫公司安全生产机构；12、康鑫公司运输经营许可证；13、康鑫公司营业执照；14、肇事驾驶员从业资格证；15、肇事驾驶员从业资格证年度诚信考核情况证明。六、执法证复印件4张。七、处罚依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）、《安徽省生产安全事故报告和调查处理办法》、《安徽省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》、《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕头市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅管二函﹝2012﹞205号）、安徽省安全生产监督管理局《关于安全监管部门调查处理道路交通责任事故有关行政处罚问题的通知》（皖安监二函﹝2013﹞5号）。八、广西壮族自治区玉林市中级人民法院行政判决书（2014）玉中行终字第89号。上述证据证明其于2017年1月22日作出的（定）安监管罚字﹝2017﹞1号行政处罚决定书（单位）事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。
上诉人康鑫公司向原审法院提举的证据材料有：1、定远县安监局（定）安监管罚字﹝2017﹞1号“行政处罚决定书（单位）”；2、最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（﹝2010﹞行他字第12号）。上述证据证明定远县安监局对其作出的处罚决定，适用法律错误，不具有处罚权。
上述证据材料均已随案移送本院。
二审中，上诉人康鑫公司向本院提供的证据有：1、挂靠协议（康鑫公司与樊中元签订）复印件一份，证明本案肇事车辆与康鑫公司间系挂靠合同关系，双方合同约定是因被挂靠人购买车辆未还清贷款而将车辆所有权登记在康鑫公司名下，康鑫公司依据合同规定为实际车主提供代为缴纳保险及相关咨询服务，并无管理和服从的相关约定。2、出示（2016）皖1125民初4184、4730号民事判决书复印件各一份。上述证据证明挂靠合同关系已为生效判决所确认，其在民事案件中承担了连带赔偿责任。
被上诉人定远县安监局质证意见：证据1不属于新证据，该证据应当在一审提交而未提交，其对挂靠协议的真实性、合法性和关联性均有异议，该协议书第14条中载明乙方应当接受甲方管理，即挂靠人应当接受康鑫公司管理；对证据2真实性无异议，判决书判令康鑫公司承担连带赔偿责任是因为该公司对肇事车辆负有管理职责。
本院认证意见：康鑫公司提供该组证据符合证据的真实性、合法性及关联性，本院予以确认。
经对一、二审证据的审查，本院二审查明的事实与原审一致，对原审查明的案件事实，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：1、原审认定事实及定远县安监局处罚事实是否正确；2、本案定远县安监局于2017年1月22日作出的（定）安监管罚字﹝2017﹞1号行政处罚决定（单位）适用法律是否正确。
关于争议焦点一，机动车运输是高危险作业，从事道路运输经营必须具备一定的条件，经行政许可才可进行。根据康鑫公司提供的证据能够证明本案肇事车辆系挂靠在康鑫公司名下从事道路运输活动。我国目前法律虽然对“挂靠”并无明确规定，但是结合有关车辆挂靠规定的法律文件，车辆挂靠可定义为：不具有运输业经营资格的个人或企业，即车辆的所有权人（车主），经运输企业同意，通过缔结车辆挂靠协议，以运输企业名义从事运输经营的行为，这里的车主被称为挂靠人，运输企业被称为被挂靠人。车辆挂靠行为的实质是，运输企业向不具备运输经营资格的主体非法转让、租借运输经营权或部分运输经营权的行为。本案中，康鑫公司称其与肇事车辆之间仅为挂靠合同关系，双方之间并无管理与被管理关系。但事实上，康鑫公司作为被挂靠人是能够并且应对挂靠车辆的运行进行控制、支配，获取运行利益，理由：首先，康鑫公司将其经营权租借给他人，允许挂靠人以其名义将机动车投入运行，就等于开启了危险作业的大门，并自愿承担了他人在运营中可能为其带来的风险，其完全可以通过拒绝挂靠来避免风险。其次，其可以通过对挂靠人的选择、管理、监督，对挂靠车辆的技术维修、检查和对各项管理制度的建立和健全来减少和防止交通事故的发生，这也属于支配和管理机动车的一种表现形式。再次，被挂靠人通过挂靠车辆的运行获取利益，其获取的利益不限于管理费，也不限于经济方面的利益，如因接受挂靠而使单位规模扩大、市场占有比例提高、影响力增大等，均是其所获利益。本案中，皖Ｍ×××××（皖Ｍ×××××）号重型半挂货车驾驶员对该起交通事故负全部责任，康鑫公司作为事故责任方所属企业存在安全生产主体责任不落实、安全生产管理制度不落实、安全教育培训不到位、安全管理不到位，应当对该起交通事故所涉及的生产安全问题负责。康鑫公司关于原审认定事实及定远县安监局处罚事实错误的上诉理由不能成立，本院不予采信。
关于争议焦点二，发生交通事故的皖Ｍ×××××（皖Ｍ×××××）号重型半挂货车系登记在康鑫公司名下的车辆，且以盈利为目的从事汽车运输活动，因此，康鑫公司属于从事生产经营活动的单位。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。该规定表明《道路交通安全法》对“道路交通安全”有规定的，适用其规定；没有规定的，仍应适用《安全生产法》的规定。由于《道路交通安全法》未对事故单位及事故单位主要负责人的行政处罚作出明确规定。因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位、事故单位负责人的行政处罚应当适用《安全生产法》及《事故调查条例》的规定。康鑫公司认为该起事故属于交通事故，不应适用《安全生产法》的观点不能成立，本院不予采纳。
康鑫公司称其制定有相关安全管理制度，保留有驾驶员的培训记录，车辆驾驶员经考试合格取得驾驶资质且每年均有公安部门对其进行年检及培训，车辆经检验合格符合道路行驶条件且每年均有公安机关年检，无《安全生产法》规定的违法情形，但根据定远县安监局调查表明在生产经营管理过程中，康鑫公司虽然制定了安全生产的规章制度，但未抓落实，对肇事皖Ｍ×××××（皖Ｍ×××××）号重型半挂货车，以挂靠的形式规避安全管理责任，且事故车驾驶员未参加公司安全例会等安全教育、培训，驾驶员安全意识淡薄是造成事故的重要原因。本起安全事故发生在定远县境内，定远县安监局有权行使行政管理监督职责，有权对该违法行为进行处罚。
综上，康鑫公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人滁州市康鑫汽车运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一七年十一月三日
书记员 周 杨
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。