广东省湛江经济技术开发区人民法院民 事 裁 定 书（2017）粤0891民初1402号原告：湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会，住所地湛江市开发区。法定代表人：梁杨辉,该村民委员会主任。委托诉讼代理人：陈锦泳，广东自正律师事务所律师。被告:湛江市土地资源局，住所地湛江市。法定代表人：陈伟杰，该局局长。被告：湛江新鸿业房地产开发有限公司，住所地湛江市开发区。法定代表人:陈理光。原告湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会（以下简称龙潮村委会）诉被告湛江市国土资源局（以下简称市国土局）、湛江新鸿业房地产开发有限公司（以下简称新鸿业公司）确认合同无效纠纷一案，本院于2017年9月18日立案后，依法适用简易程序审理。原告龙潮村委会向本院提出诉讼请求：1.确认两被告于1996年4月22日签订的《国有土地使用权出让合同》无效；2.判令两被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：位于乐山西边的71.24亩土地，是湛江市人民政府因征用龙潮村740亩土地给三星建厂而留给龙潮村的预留地中的一部分。湛江经济技术开发区龙潮管理区经济合作社（龙潮村委会前身，属当时的集体经济组织，以下简称龙潮合作社）于1994年12月28日与新鸿业公司签订《承包土地合同书》，约定将上述土地中的60.89亩土地承包给新鸿业公司开发使用70年，承包期届满后，承包土地及地上建筑物无偿交回。1995年3月22日，市国土局经湛江市人民政府批准，以湛地政[95]47号文批准龙潮合作社使用上述71.24亩预留地拟用于兴办村企业，并明确该宗地属于龙潮合作社所有。因新鸿业公司拖欠龙潮合作社755万元土地承包金多年，龙潮村委会与该公司于2004年8月2日重新签订《租地事宜协议书》，将土地面积变更为54.31亩（以下简称涉案土地），承包期限届满时仍按原《承包土地合同书》约定，在确定新鸿业公司付清欠款时间的同时，再次明确承包期满后承包土地须如期交还。龙潮村委会近期获悉，新鸿业公司为将涉案土地使用权变卖，刻意隐瞒该地块属其承包使用的真相，虚构龙潮合作社与其合作开发房地产的事实，欺骗市国土局与其签订《国有土地使用权出让合同》，并以该出让合同申领了湛国用（1997）字第200号《国有土地使用证》，然后再分割变卖。至今，人民政府从未对涉案土地实施征用或征收，该土地所有权依法应属龙潮村委会集体所有。市国土局将权属龙潮村委会的涉案土地当作国有土地并将使用权出让给新鸿业公司，严重侵犯了龙潮村委会的土地所有权，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第十一条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》[国发（1992）61号文]第一条的规定，因此，市国土局与新鸿业公司签订的《国有土地使用权出让合同》属于无效合同。为维护原告的合法权益，特提起诉讼。本院经审查认为，《城市地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等法律、行政法规和部门规章对国有土地使用权出让合同的签订、履行、解除、处罚等进行了较为详尽的规范。国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者，在平等协商的基础上，通过招拍挂方式签订的协议。目的在于实现国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标，实现土地管理部门对国有土地进行管理的行政职权。合同内容包含了土地行政管理部门对合同履行进行监督，对使用者没有按合同约定开发利用土地，或者改变土地用途行为予以纠正、处罚，甚至无偿收回土地使用权等，这些内容并非民事权利义务，更多的是当事人双方行政法上的权利义务。因此，国有土地使用权出让合同是典型的行政合同（协议）。修改后的《行政诉讼法》实施后，国有土地使用权出让纠纷应当纳入行政诉讼受案范围，过去已有的《民事案件案由规定》和法释［2005］5号《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中有关将国有土地使用权出让纠纷划归民事诉讼受案范围的规定，因与《行政诉讼法》的规定相抵触，根据从新原则，应当将国有土地使用权出让合同争议纳入行政诉讼受案范围。龙潮村委会经释明后，仍然坚持提起本案诉讼，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，裁定如下：驳回原告湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会的起诉。案件受理费100元，鉴于湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会已预交，由本院退回给湛江经济技术开发区泉庄街道办龙潮村民委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。审判员  何昭峰二〇一七年九月二十二日书记员  王冬莹附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。第一百五十四条裁定适用于下列范围：(一)不予受理;(二)对管辖权有异议的;(三)驳回起诉;(四)保全和先予执行;(五)准许或者不准许撤诉;(六)中止或者终结诉讼;(七)补正判决书中的笔误;(八)中止或者终结执行;(九)撤销或者不予执行仲裁裁决;(十)不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书;(十一)其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。