湖北省荆门市掇刀区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂掇刀行初字第00004号
原告李霞，女，汉族，荆门市人，王之港商贸有限公司法人代表，住掇刀区名泉小区。
委托代理人王京志（特别授权），男，汉族，住掇刀区名泉小区16单，系原告李霞之夫。
被告荆门市公安局高新技术产业园区分局，住所地荆门市高新技术产业园迎春大道。
法定代表人许永鸿，局长。
委托代理人赵子龙，男，汉族，荆门市人，荆门市公安局高新产业园区分局法制大队长。
委托代理人郭海涛，男，汉族，荆门市人，荆门市公安局高新产业园区分局法制副大队长。
原告李霞不服被告荆门市公安局高新技术产业园区分局（以下简称高新分局）治安行政处罚一案，于2014年2月12日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2014年2月17日向被告高新分局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2014年3月20日公开开庭审理了本案。原告李霞及其委托代理人王京志，被告高新分局的法定代表人许永鸿、委托代理人赵子龙、郭海涛到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告高新分局于2013年12月2日对原告李霞作出高新公（治）行罚决字（2013）84号行政处罚决定，认定2013年11月8日至11月12日，原告李霞伙同蒋俊涛、彭志强等人因武汉市企源餐饮管理有限公司欠其等承包商货款，遂在荆门市掇刀区卓悦酒店采用轮流值班、不许离开视线的办法，对武汉市企源餐饮管理有限公司运营总监余俊桃非法限制人身自由，11月12日17时许，余俊桃被公安机关解救。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第（三）项之规定，对原告李霞行政拘留七日并处罚款五百元。
被告高新分局向本院提交了下列其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
A1、受案登记表，证明案件来源（2013年11月13日由掇刀石派出所移送警情），被告依法审批受理为行政案件；
A2、受案回执，证明被告将受案情况告知报案人余俊桃；
A3、李霞、熊露、欧运喜、代晓涛行政处罚决定书，证明被告对李霞等人依法作出了行政处罚；
A4、对欧运喜、王京志、李霞、代晓涛的传唤证，证明被告询问程序合法；
A5、被传唤人家属通知书，证明被告按程序传唤王京志时已通知其家属李霞；
A6、对李霞、熊露、欧运喜、代晓涛行政拘留家属通知书，证明被告拘留李霞、熊露、欧运喜、代晓涛后及时通知其家属；
A7、对李霞、熊露、欧运喜、代晓涛行政处罚告知笔录，证明被告对李霞、熊露、欧运喜、代晓涛进行行政处罚前履行了告知程序；
A8、对蒋俊涛的询问笔录，证明王京志、李霞将余俊桃强行拉上车，带到卓悦宾馆后由李霞负责排班并亲自轮流看守余俊桃；
A9、对彭志强的询问笔录，证明其伙同李霞等人在卓悦宾馆轮流看守余俊桃；
A10、对熊露的询问笔录，证明王京志将余俊桃带上车，并伙同李霞等人在宾馆轮流看守余俊桃；
A11、对欧运喜的询问笔录，证明王京志、李霞将余俊桃强行拉上车，并伙同李霞等人在宾馆轮流看守余俊桃；
A12、对陈伟的询问笔录，证明11月8日凌晨由李霞负责排班，轮流在卓悦宾馆对余俊桃进行看守，非法限制余俊桃人身自由；
A13、对李霞的询问笔录，证明11月8日李霞在卓悦宾馆对余俊桃进行看守，限制其人身自由；
A14、对代晓涛的询问笔录，证明11月8日凌晨王京志、李霞将余俊桃强行拉上其越野车，由李霞负责进行排班，轮流对余俊桃进行看守；
A15、受害人余俊桃询问笔录，证明自己被王京志等人强行带上车并拖到卓越宾馆开房，后被李霞等人以不准离开视线和荆门等方法在宾馆内被非法限制人身自由达五天；
A16、证人王京志询问笔录，证明王京志说：“明天我们要守着你，你到哪儿就要跟着你。”另证明李霞11月8日凌晨没有离开卓悦宾馆；
A17、证人童海燕询问笔录，证明是余俊桃于11月8日凌晨被王京志和李霞强行拉上车，在卓越宾馆开房后被限制人身自由；
A18、住宿记录，证明余俊桃11月8日住宿登记情况；
A19、掇刀石派出所情况说明，证明掇刀分局掇刀石派出所警情处置后移交给被告的情况说明。
被告高新分局作出行政处罚的法律依据：《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》
原告李霞诉称，自己和余俊桃在被告处调解债务纠纷至2013年11月8日0时未果，从被告处出来，在被告的办公大楼下，余俊桃提出坐王京志（原告的丈夫）的顺风车回掇刀区卓悦宾馆（其于11月7日已在此开好一个房间）继续处理该纠纷。自己在11月8日上午11时请余俊桃和李宁工业园的卢主任吃完饭后离开，再未与余俊桃见面，不存在看守余俊桃的事实。被告办案程序违法，事发地点卓悦宾馆在掇刀区，自己的居住地也在掇刀区，被告不具备执法主体资格，被告扣留余俊桃给自己的支票，逼迫自己在询问笔录上签字，这是违法获取证据。被告适用法律错误，处罚无法律依据，因为法律并没有规定轮流看守，不许离开视线的方式定义为违法行为，余俊桃可以在宾馆自由出入，与外界联系，自己只是跟着余俊桃要钱，丝毫未束缚他。荆门市公安局在办理行政复议时对违法事实认定模糊。故请求人民法院依法撤销被告作出的高新公（治）行罚决字（2013）84号《行政处罚决定书》。
原告李霞向本院提交了下列证据：
B1、卓悦酒店视频，证明在余俊桃和其三名同事在8日9时左右离开酒店时，原告也同时离开该酒店，此后再没有到酒店看余俊桃，以及余俊桃在酒店并不是如其证言所称吃饭、上厕所都有人跟的事实。
B2、李霞11月7日-8日通话详单和陈伟11月8日通话详单，证明11月8日李霞并没有和陈伟通电话，陈伟询问笔录证言失实。
B3、王国华书面证言，证明余俊桃在8日是和他约好到卓悦酒店取钱支付其货款2600元的事实，同时证明李霞在7日晚8日凌晨，是在和余俊桃等人处理经济纠纷。
B4、贺必付书面证言，证明被告在11月13日帮助企源公司收集证据的事实，也证名原告李霞支票被被告扣押，被告介入经济纠纷，非法收集证据的事实。
B5、掇刀石派出所8日出警记录。证明余俊桃报警地点在金王子酒店门口，不是因为李霞才报警，且证明至余俊桃报警后，李霞服从警察告知，没有在8日10点以后向余俊桃主张债权的事实。
B6、李卫华卡号进账单及确认书债权表，证明被告介入经济纠纷，非法收集证据的事实。
B7、行政处罚决定书，拟证明原告强行让余俊桃上车的事实并未被被告认定，被告用行政处罚对发生在掇刀区的事情实施拘留手段，系滥用职权。
B8、证人熊露出庭证言，证明李霞等人是余俊桃叫到卓悦酒店处理经济纠纷的及李霞在余俊桃房间的活动情况。
B9、证人代晓涛出庭证言，证明被告询问程序不合法，询问笔录内容失实，代晓涛是为了拿到支票才签的字。
B10、证人李卫华出庭证言，证明被告在拘留原告李霞后才同意李宁工业园支付支票的事实。
被告高新分局辩称，参与对余俊桃非法限制人身自由的供货商对事实供认不讳，余俊桃在卓悦宾馆住宿的视频资料也能显示，本局认定原告非法限制余俊桃人身自由的事实清楚，证据确实充分，本局严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，因余俊桃是从本局大门外被强行带到卓悦宾馆的，从其被带走时，其就丧失了人身自由，故本局对该案有管辖权，本局对原告作出行政处罚，程序合法，于法有据，请求人民法院予以维持。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告提交的证据A2、A6、A18没有异议，对证据A1、A3、A4、A5、A7、A19、真实性无异议，但认为证据A1中被告受理案件不合法，证据A3中对原告的处罚不合法，证据A4中一名警察询问并记录，询问程序不合法，证据A5传唤、询问、处罚同时进行，证据A7中原告是因为认为被告处罚不合法，才拒绝签字，证据A19移交程序不合法，对证据A8-A13真实性有异议，认为被询问人表达内容含混不清，不能证明被告的证明目的，证据A14是违法取证不合法，证据A15、A17内容部分不真实，证据A16中原告之夫王京志说了话并未施行，本院对证据A2、A6、A18予以确认，由证据A18可知余俊桃在11月8日0时在卓悦酒店开了一个房间，对证据A1、A3、A4、A5、A7、A19真实性予以确认，因证据A8-A17均系询问笔录，内容有含混不清、自相矛盾之处，故仅对其中一致认可原告因讨要欠款于2013年11月8日0时至上午呆在余俊桃房间，之后离开再未去找余俊桃的内容予以确认。被告对原告提供的证据B1、B5-B7真实性无异议，对其证明目的有异议，对证据B2、B8-B10无异议，对证据B3-B4真实性有异议，且与本案没有关联性，本院对证据B2、B8-B10予以确认，对证据B1、B5-B7真实性予以确认，由此确定证据A12中陈伟所说原告安排轮流值班看守余俊桃之事属虚假陈述，证据A10和A14中被询问人熊露和代晓涛所表述并无原告强行拉余俊桃上车及原告安排轮流看守余俊桃之事，被告的询问笔录记录不准确。因证据B3-B4中证人王国华、贺必付无故未出庭作证，故对证据B3-B4不予确认。
经审理查明，武汉市企源餐饮管理有限公司承包荆门市高新技术产业园区李宁工业园的两个公司食堂，在经营的过程中欠了诸多供货商的钱款。2013年11月7日，该公司运营总监余俊桃、会计童海燕等人应公司工作安排，来到荆门处理这些供货纠纷。因众供货商在李宁工业园堵住会计童海燕要钱，李宁工业园的人员便向被告荆门市公安局高新技术产业园区分局报警。众供货商和余俊桃及其同事们都到被告处进行调处，但直到11月8日0时未达成一致。
众人从被告处出来。余俊桃和其同事上了其中一供货商王京志（原告李霞之夫）的车来到掇刀区卓悦宾馆住下。部分供货商恐余俊桃走掉要不到钱，便跟随到卓悦酒店追着余俊桃要钱。因协商不下，当晚有包括原告李霞在内的三个供货商留在余俊桃的房间内未走。11月8日上午，其他的供货商纷纷来到卓悦酒店追着余俊桃要钱，众供货商轮流看守余俊桃，不让其离开视线。11月8日9时许，余俊桃在掇刀区金王子酒店门口报警称因欠款被几个供应商围住并跟随，荆门市公安局掇刀分局掇刀石派出所出警，认为属于经济纠纷不在公安机关管辖范围，告知其向法院诉讼解决问题。原告李霞在11月8日上午离开后再未去看守余俊桃，其他的供货商继续轮流看守，其中参与看守的有鸡蛋供应商代晓涛、套餐承包商蒋俊涛和朱星星、煎饼承包商彭志强、面包供应商陈伟、豆腐供应商熊露、馒头供应商欧运喜等人。
11月12日下午，余俊桃再次报警称在卓悦酒店被限制人身自由，掇刀石派出所受理案件后再次出警，将余俊桃解救。11月13日9时许，掇刀石派出所将该案以被告未处理完的经济纠纷移交给被告，未办理正式移交手续。被告当即将其受理为行政案件进行调查处理。被告相继对上述众供货商进行了调查询问，其中面包供应商陈伟虚假陈述了原告安排众供货商轮流值班看守余俊桃之事；鸡蛋供应商代晓涛和豆腐供应商熊露明知原告没有强行拉余俊桃上车，也没有安排轮流看守余俊桃，就在记录不准确的询问笔录上签了字。
12月2日，被告向原告进行了行政处罚告知，原告口头申辩对该处罚不服，认为自己没有对余俊桃非法限制人身自由，拒绝在处罚告知书上签字。被告认为该申辩不是书面形式，未予核查，于当日对其作出了高新公（治）行罚决字（2013）84号行政处罚决定，确认2013年11月8日至11月12日，原告李霞伙同蒋俊涛、彭志强等人因武汉市企源餐饮管理有限公司欠其等承包商货款，遂在荆门市掇刀区卓悦宾馆值班、不许离开视线的方法，对武汉市企源餐饮管理有限公司运营总监余俊桃非法限制人身自由，11月12日17时许，余俊桃被公安机关解救。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第（三）项之规定，对原告李霞行政拘留七日并处罚款五百元。原告当即被执行行政拘留，但罚款至今未缴。原告对该行政处罚不服，向荆门市公安局申请行政复议。荆门市公安局于2014年1月24日作出荆公复决字（2014）第001号行政复议决定，维持了高新公（治）行罚决字（2013）84号行政处罚决定。原告仍不服，依法向本院提起行政诉讼。
另查明，被告在办理该案时，还对另三名供货商熊露、代晓涛、欧运喜均进行了拘留五日并处罚款五百元的行政处罚。
本院认为，治安行政处罚应当严格依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规的规定办理。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。从被告认定的违法事实可见，原告及其他供货商限制余俊桃人身自由的地点是掇刀区卓悦酒店，该治安管理案件应由掇刀区的公安机关管辖，事实上余俊桃两次报警，都是掇刀石派出所受理并出警处理的。故被告高新分局对该案没有管辖权。被告认定“2013年11月8日至11月12日，李霞伙同蒋俊涛、彭志强等人因武汉市企源餐饮管理有限公司欠其等承包商货款，遂在荆门市掇刀区卓悦宾馆采用轮流值班、不许离开视线的方法，对武汉市企源餐饮管理有限公司运营总监余俊桃非法限制人身自由。”该违法事实认定不清，一是违法期间“2013年11月8日至11月12日”没有证据证实，众供货商和报案人余俊桃均认可原告李霞在余俊桃的房间从11月8日0时呆到当日上午就离开了，后再未去看守余俊桃。二是“伙同”的认定含混模糊，蒋俊涛、彭志强两人未因此受到行政处罚，即被告未认定蒋俊涛、彭志强违法，而认定原告李霞违法，此“伙同”两面自相矛盾。被告抗辩称办案期限为6个月，该案因原告行政复议及诉讼而期限中断，现还未结案。因该意见不符合《公安机关办理行政案件程序规定》关于办理治安案件期限（不得超过三十日）的规定，且原告申请复议或诉讼而中断对其他违法行为人的处理期限之说无法律依据，故该意见不成立，本院不予采纳。
被告称掇刀石派出所没有将该案立为行政案件，而是作为被告未处理完的经济纠纷交给被告继续处理，被告在处理的过程中发现违法事实，才将其作为治安行政案件处理。本院认为，从被告的受案登记表明晰可见，被告并未将其作为经济纠纷进行调处，而是在掇刀石派出所将该案以“余俊桃因债务纠纷被人非法限制人身自由”为由移送（未办理正式移送手续）被告后，被告当即将其立为行政案件，而后才进行调查处理；若被告在调处过程中发现违法事实而立案，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关受理案件后，对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理。依此被告也应将该案移送掇刀石派出所处理。故被告的上述意见不成立，本院不予采纳。
被告称余俊桃于11月8日0时在被告大门外被原告夫妇强行带走，从那一刻余俊桃就丧失了人身自由，故本局对该案有管辖权。本院认为，首先“余俊桃于11月8日0时在被告大门外被原告夫妇强行带走”这一事实并未被被告认定，亦无充分证据证实，不能以此作为管辖依据；即使这一事实成立，亦只能证明被告与掇刀区公安分局均有管辖权；其次余俊桃以人身自由受到限制为由报警后，掇刀石派出所受理并出警将其“解救”，即掇刀区公安分局已经在行使管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时可以由主要违法行为地公安机关管辖。余俊桃两次报警都是掇刀石派出所受理处理的，该案的主要违法行为地也是在掇刀区的卓悦酒店，依此该案也应是由掇刀区公安分局管辖。故被告的上述意见不成立，本院不予采纳。
综上，被告对原告的行政处罚违法事实认定不清且没有管辖权，其作出的高新公（治）行罚决字（2013）84号行政处罚决定违法。鉴于原告已被执行行政拘留，该行政处罚已无撤销可能。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告荆门市公安局高新技术产业园区分局于2013年12月2日作出的高新公（治）行罚决字（2013）84号行政处罚决定违法。
案件受理费50元，由被告荆门市公安局高新技术产业园区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。
审 判 长 ＸＸＸ
审 判 员 杜克斌
人民陪审员 付华军
二〇一四年四月十日
书 记 员 徐 蕾