湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）株中法行终字第73号
上诉人（原审原告）单剑飞（曾用名单建飞），男，汉族，1953年9月28日出生。
被上诉人（原审被告）攸县人民政府。
法定代表人龚红果，县长。
委托代理人彭武刚，男，汉族，1977年9月22日出生，攸县人民政府法制办干部。代理权限为特别授权。
委托代理人刘玉章，男，1968年2月29日出生，汉族，系攸县国土资源局干部。代理权限为一般代理。
原审第三人攸县公安局交通警察大队（以下简称攸县交警队）。
法定代表人吴伟民，大队长。
委托代理人丁利民，湖南法健律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原审第三人攸县联星街道高岭社区新和组（原名攸县上云桥乡高岭村新和村民小组）（以下简称高岭新和组）。
负责人黄利平，组长。
上诉人单剑飞因与被上诉人攸县人民政府、原审第三人攸县交警队、高岭新和组土地权属争议处理决定一案不服茶陵县人民法院（2014）茶法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭审理了本案，上诉人，被上诉人委托代理人，原审第三人攸县交警队委托代理人到庭参加诉讼，原审第三人高岭新和组经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原审查明：原告单剑飞的住房与第三人攸县交警队相邻，均坐落于攸县联星街道（原上云桥乡）高岭社区新和组（106国道旁）。1988年原告在上云桥乡高岭村新和组征地建房，征地四至界线为：东以后墙田圳边为界；西以前公路（106国道）界碑为界；南以连生菜地为界；北以石油公司路边为界。面积为：正屋80㎡，后增加10㎡（共计约0.14亩），屋后约90㎡土地用于打水井和种菜。1990年5月8日经“攸县清理干部营建私房办公室”清查处理，原告补交了清房款710元。1993年5月17日，攸县国土资源局以兴建县车辆检测线、驾驶员培训中心项目的名义在上云桥乡高岭村新和组征地，四至界线为：东以县冷库围墙直线至石油公司路边止；西以106国道东侧水沟边为界；南沿向建国房屋及冷库围墙边向北延伸四米为界；北以进石油公司公路路边右侧为界。1993年8月，经湖南省人民政府国家建设征（拨）用土地审批单［（93）政土字第213号］批准用地30亩。因原告与攸县交警队相邻，双方于1995年签订了《交警大队与单剑飞屋后砌围墙协议》，约定：攸县交警队综合楼北段进石油公司路边围墙下砌横档围墙相距原告房屋后墙右角5.2米，左角3.3米，直围墙由综合楼北段厕所第二座斜墙与原告房屋左栋后墙相接。攸县交警队砌排水沟，给予原告排水方便等。攸县交警队按协议约定建成并修筑了围墙，该争议地32.6㎡被圈入围墙内由攸县交警队使用。2009年原告在攸县交警队房屋左侧建房，攸县交警队提出该土地系其红线内土地，原告申请攸县国土资源局处理，攸县国土资源局收回于2009年8月25日向攸县交警队颁发的国有土地使用证，2010年1月18日重新给攸县交警队颁发攸国用（2009）第A0113号国有土地使用证。原告房屋左侧52.7㎡地基建成的二层房屋被攸县相关部门拆除。原告向攸县人民法院提起行政诉讼，经攸县人民法院和株洲市中级人民法院判决，原告要求撤销攸县交警队攸国用（2009）第A0113号国有土地使用证及要求被告和攸县国土资源局赔偿强制拆除房屋损失的诉讼请求被驳回。因原告与攸县交警队的土地权属争议，原告于2010年向法院提起行政诉讼，醴陵市人民法院以（2011）醴行初字第14号行政判决，判令被告在两个月内对原告与攸县交警队的土地权属争议作出处理决定。被告于2012年5月23日以攸政发（2012）12号作出不予受理的处理决定。原告不服，再次向法院提起诉讼，要求撤销被告攸政发（2012）12号处理决定，醴陵市人民法院于2012年8月20日以（2012）醴法行初字第49号行政判决，判决撤销被告攸政发（2012）12号决定，并判令被告在判决生效后两个月内对原告与攸县交警队的土地权属争议作出处理决定。被告于2014年3月28日作出攸政土权决字（2014）1号处理决定书，决定：原告单剑飞与第三人攸县交警队争议的土地面积约32.6平方米，土地的所有权和使用权属于第三人攸县联星街道办事处高岭社区新和组集体所有（原上云桥乡高岭村新和组），对此决定，原告不服，向株洲市人民政府申请复议，株洲市人民政府以（2014）株政复字第38号行政复议决定书维持被告的处理决定。为此，原告提起本案诉讼，要求撤销攸政土权决字（2014）1号处理决定书，并确定78平方米菜土归原告所有，判令被告赔偿强行拆除原告的52.7平方米地基上建成的二层房屋损失20万元。
原审法院认为：依法改变土地的使用权、所有权，必须向土地所在地县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地使用权、所有权变更登记。土地使用权、所有权自变更登记之日起生效。原告单剑飞1988年12月20日与第三人高岭新和组协议购得0.28亩土地，其中90㎡左右土地用于建房，并将建房用地土地进行了变更登记。剩余地用于打水井和种菜，但没有进行使用权变更申请和登记。1993年，第三人攸县交警队因建设汽车检测线和驾驶员培训中心在高岭新和组征地，从协议内容中无法确定征收范围是否与原告未进行登记的土地重叠，但原告未登记土地中的32.6㎡因与攸县交警队的砌围墙协议，被攸县交警队用围墙围在大院内实际使用。从攸县交警队征地审批的红线图看，该争议的32.6㎡不在红线范围内，也就是说该争议土地原告和攸县交警队均未取得合法的使用权。其所有权仍应归高岭新和组。原告单剑飞协议购买该争议土地，且使用多年，现无法取得合法使用权，造成的损失可向高岭新和组主张权利。攸县交警队未取得争议的32.6㎡土地而实际占用，高岭新和组可以通过合法途径主张权利。原告主张攸县交警队综合办公楼北栋为界线的其红线范围内的52.7㎡土地及前坪的地基已划归原告使用，没有证据证实。故原告要求将攸县交警队的52.7㎡土地和前坪共78㎡土地办理使用权变更登记给其建房及要求被告赔偿强行拆除其52.7平方米地基上建成的二层房屋损失20万元的主张，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定判决：一、维持攸县人民政府攸政土权决字（2014）1号《土地权属争议处理决定书》；二、驳回原告单剑飞的其他诉讼请求。案件受理费50元由单剑飞负担。
宣判后，单剑飞不服，向本院提出上诉称：上诉人在高岭新和组征地0.28亩，先经上云桥乡建房许可证批准了单剑飞向高岭新和组征地的四至范围，后经县政府于1990年5月清理处理，收取710元清房款，说明县政府认可了上云桥国土站的建房许可证，上云桥国土站建房许可证应当合法有效。故上诉人的0.28亩土地征地程序合法，土地来源合法。单剑飞与攸县交警队1995年签订的砌围墙协议约定的直围墙界线与横档围墙界线互为因果关系，攸县交警队只承认横档围墙为界，不认可直围墙界线是违约行为，法院不应支持，请求：1、判决撤销原判；2、判决攸县人民政府重新作出处理决定，用决定确定由攸县交警队将其综合楼北面与单剑飞相邻的52.7平米地基和前坪共78平方米土地办理变更登记归单剑飞所有，并办理建设规划许可证和国有土地使用证给单剑飞建房；3、判令被上诉人赔偿强行拆除单剑飞在52.7平方米地基上建成的二层房屋损失20万元。
被上诉人攸县人民政府答辩称：原审判决程序合法，认定事实清楚，判决结果正确，上诉人的诉讼请求依据不足应依法驳回，请求维持原判。
原审第三人攸县交警队陈述称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审中各方当事人均未提交新证据。
原审证据认定正确，本院予以确认。
经审理查明，上诉人单剑飞系攸县居民，1988年8月15日，攸县建设委员会向单剑飞颁发（88）攸建规证字第26号《攸县人民政府建房许可证》，许可单剑飞在原审第三人高岭新和组建民房一栋，占地面积80平方米，建筑面积240平方米。1988年9月15日，攸县上云桥乡人民政府向单剑飞颁发上乡（镇）农村建字（88）号《农村建房许可证》，同意单剑飞新建楼房下脚后在荒闲地增补占地面积10平方米，四至以原征地协议范围为准。1988年12月20日，单剑飞与高岭新和组签订《征用土地协议书》，约定：“单剑飞征用高岭新和组土地0.28亩，其中包括后墙菜土计0.14亩。四至界线为：东以后墙田圳边为界，西以前公路（106国道）界碑为界，南以连生菜地为界，北以石油公司路边为界”。本案争议的32.6平方米土地在该0.14亩菜地范围内。1989年12月31日，攸县城镇规划办公室与攸县国土管理部门共同批复同意向单剑飞核发了《城镇私人建房用地申报审批表》，同意单剑飞在高岭新和组建房用地80平方米，原批准件作废。此后，单剑飞实际占地94.5平方米建造了房屋三层居住至今，其余土地用于种菜、打水井及建厕所。1990年5月8日，“攸县清理干部营建私房办公室”清查处理，单剑飞交纳清房款710元债券。1993年5月17日，攸县国土资源局以兴建县车辆检测线、驾驶员培训中心项目的名义与上云桥乡高岭村新和组签订征用土地协议，征地四至界线为：东以县冷库围墙直线至石油公司路边止；西以106国道东侧水沟边为界；南沿向建国房屋及县冷库围墙边向北延伸四米为界；北以进石油公司公路路边右侧为界。1993年8月，经湖南省人民政府国家建设征（拨）用土地审批单［（93）政土字第213号］批准用地30亩。单剑飞与高岭新和组协议征用的0.28亩土地在该审批单红线范围外。征地完成后该30亩土地用于原审第三人攸县交警队兴建办公楼及院落。因单剑飞房屋东面、南面与攸县交警队院落相邻，本案争议的32.6平方米土地座落于单剑飞房屋东面与攸县交警队院落相邻，原由单剑飞用于种菜。双方于1995年签订了《交警大队与单剑飞屋后砌围墙协议》，协议内容为：“为了明确房屋地基使用范围界线，经协商特订本协议。1、攸县交警队综合楼北段进石油公司路边围墙下砌横档围墙相距单剑飞房屋后墙右角5.2米，左角3.3米，直围墙由综合楼北段厕所第二座斜墙与单剑飞房屋左栋后角相接。2、攸县交警队综合楼基建地基填土方将地面抬高后致使单剑飞屋后的污水排不出，由攸县交警队砌排水沟。3、单剑飞屋后压水井被污水污染水质不能使用，攸县交警队负责补偿壹千元给单剑飞。4、攸县交警队今后办公楼建成后的下水道如需通过单剑飞围墙内请给予方便。”攸县交警队按该协议约定建成了围墙，本案争议土地32.6平方米被圈入攸县交警队围墙内由攸县交警队使用至今。2009年6月，单剑飞在攸县交警队综合楼北面与其南面相邻的54.75平方米土地上建房，攸县国土资源局、攸县规划局认定该建房行为系违法建设，于2009年6月30日分别对单剑飞作出了限期拆除通知，该建筑物于2009年7月3日被强制拆除。2010年1月13日，被上诉人攸县人民政府向攸县交警队颁发攸国用（2009）第A0113号国有土地使用证，该国有土地使用证未包含本案争议的32.6平方米土地，包含了攸县交警队综合楼北面与单剑飞房屋南面相邻的54.75平方米土地。2010年，单剑飞向攸县人民法院提起行政诉讼，以“攸县交警队与单剑飞签订《交警大队与单剑飞屋后砌围墙协议》，用其综合楼北面与单剑飞房屋南面相邻的54.75平方米土地换取单剑飞屋后东面菜地32.6平方米及修路所用的菜地44.5平方米，攸县人民政府颁发攸国用（2009）第A0113号国有土地使用证错误”为由要求判决撤销攸国用（2009）第A0113号国有土地使用证并赔偿54.75平方米土地上房屋被拆除的损失。攸县人民法院与本院分别作出一审（2010）攸法行初字第17号、二审（2011）株中法行终字第15号行政判决，驳回单剑飞的该诉讼请求。判决生效后，单剑飞因申请攸县人民政府对他与攸县交警队的土地权属争议作出处理未果而对攸县人民政府提起诉讼，醴陵市人民法院作出（2011）醴法行初字第14号行政判决，判决：“攸县人民政府在判决生效后二个月内对单剑飞与攸县交警队土地权属争议作出不予受理或处理决定”。攸县人民政府作出攸政发（2012）12号关于对单剑飞与攸县交警队土地权属争议不予受理的决定，单剑飞不服，又提起诉讼，醴陵市人民法院作出（2012）醴法行初字第49号行政判决，撤销攸政发（2012）12号关于对单剑飞与攸县交警队土地权属争议不予受理的决定，判决攸县人民政府在判决生效后二个月内对单剑飞与攸县交警队土地权属争议作出处理决定。2013年5月22日，攸县人民政府作出攸政土权决字（2013）1号处理决定，决定：攸县交警队综合楼北侧与单剑飞房屋之间的土地实际面积54.75平方米，该土地使用权属于攸县交警队。该处理决定送达后，在法定期限内单剑飞未申请复议也未提起诉讼。2014年3月28日，攸县人民政府作出攸政土权决字（2014）1号处理决定，决定：单剑飞与攸县交警队争议的土地实际面积约32.6平方米，土地的所有权和使用权属于高岭新和组集体所有。单剑飞不服，申请复议，株洲市人民政府以（2014）株政复字第38号行政复议决定维持攸政土权决字（2014）1号处理决定，单剑飞不服，提起本案诉讼，要求撤销攸政土权决字（2014）1号处理决定，判决攸县人民政府重新作出处理决定，确定由攸县交警队将其综合楼北侧与单剑飞相邻的52.7平方米地基和前面坪共78平方米土地办理变更登记归单剑飞建房，要求判令攸县人民政府赔偿强行拆除单剑飞建于52.7平方米地基上二层房屋的损失20万元。
本院认为，本案为土地权属争议处理决定案，争议焦点为被上诉人攸县人民政府作出的攸政土权决字（2014）1号处理决定是否合法。征收（征用）土地必须按照法定程序依法经县级以上人民政府批准，征收范围与面积必须以该级人民政府批复征收范围为准。本案中，涉案土地未在湖南省人民政府批准原审第三人攸县交警队建设项目的征收红线范围内，攸县交警队未经依法批准征收争议土地。上诉人单剑飞与原审第三人高岭新和组签订了征用土地协议，协议所载范围包含争议土地，但攸县人民政府为单剑飞核发的《城镇私人建房用地申报审批表》批准的建房面积未包含本案所涉争议土地，本案争议的32.6平方米土地尚未经依法批准征收给单剑飞使用。在法律上，双方争议的32.6平方米土地尚未经依法批准征收，该土地权属并未发生改变，应当归属原集体经济组织，即高岭新和组。单剑飞要求攸县人民政府确定由攸县交警队将其综合楼北侧与单剑飞相邻的52.7平方米地基和前坪共78平方米土地办理变更登记归单剑飞建房，要求攸县人民政府赔偿强行拆除单剑飞建于52.7平方米地基上二层房屋的损失20万元等诉讼请求均系另一法律关系，不属本案审理范围，本案不予审理。单剑飞的上诉理由不成立。攸县人民政府作出的本案土地权属处理决定正确。原审判决程序合法，适用法律、法规正确，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人单剑飞承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小平
审 判 员 王 敏
代理审判员 苏新柱
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 刘 怡