浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行申字第117号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）乐清市虹桥镇岩坑村村民委员会，住所地浙江省乐清市虹桥镇岩坑村。
法定代表人王福韬，该村村民委员会主任。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）乐清市虹桥镇后塘村村民委员会，住所地浙江省乐清市虹桥镇后塘村。
法定代表人侯忠妹，该村村民委员会主任。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）乐清市虹桥镇里一村村民委员会，住所地浙江省乐清市虹桥镇里一村。
法定代表人陈成光，该村村民委员会主任。
委托代理人毕文强，北京盛廷律师事务所律师。
委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）乐清市虹桥镇里二村村民委员会，住所地浙江省乐清市虹桥镇里二村。
法定代表人郑余巧，该村村民委员会主任。
委托代理人毕文强，北京盛廷律师事务所律师。
委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。
法定代表人林亦俊，该市市长。
委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律�。
再审申请人乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员会因诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）海域其他行政行为一案，不服浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第193号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员会申请再审时称：1.一、二审判决未查清案件主要事实。（1）一、二审判决忽略了滩涂现状的调查，1984年海涂定权图标示的堤坝与现实不符。（2）相关法律文件足以证明在涉案滩涂使用证范围内的围塘属于土地性质。（3）乐清市政府依据《有关﹤国家海域使用管理暂行规定﹥若干问题的说明》第四条，认为1984年建的围塘属于海域错误，应认定为土地；且《国家海域使用管理暂行规定》已于2008年废止。（4）现有法律规定和相关部门解释表明对滩涂的认定目前为土地。围塘属于土地性质是围塘的法定属性，并不以是否取得土地使用权证为前提条件。2.一、二审判决对乐清市政府收回滩涂面积、范围等重要事实未审查，主要事实认定不清。（1）后塘村后面涂不属于乐清湾港区开发建设用地，也不属于本次收回滩涂范围，乐清市政府以通告形式一并废止后面涂的滩涂使用权违法。（2）乐清市政府二审提交的证据不属于新证据，不应认定，且该材料无法证明后面涂被乐清市政府依法收回并补偿。乐清市政府应在一审期间提交收回后面涂的通告。（3）乐政发（2009）67号《关于收回南岳大鹅头至长山尾巴之间非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权的通告》（以下简称《通告》）仅告知两个坐标点，没有列明面积，不符合《土地管理法实施条例》第二十五条规定。乐清市政府提�的海洋功能修编也无法证明收回滩涂的详细面积，且补偿协议中实际收回的面积超过滩涂使用权证的面积。3.滩涂的性质涉及海岸线的具体位置问题，应提交有权行政机关认定。（1）平均大潮位和平均低潮位的确定，需要由浙江省国土资源部门联合相关机关确定，非法院职责。（2）涉案滩涂属于已利用滩涂，不属于沿海滩涂类，不属于大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。4.乐清市政府颁发的《通告》程序违法。（1）乐清市政府应遵照征地程序和补偿标准颁发《通告》并予以补偿。（2）乐清市政府在执法程序中未告知当事人相应的权利，且将收回滩涂使用权与注销滩涂使用权证两个独立的行政程序混为一谈。（3）《物权法》、《土地管理法》、《渔业法》、《行政许可法》等规定了具体的收回程序，乐清市政府应遵守。5.涉案《通告》既不符合土地利用规划，也�符合海洋功能区划管理规定。（1）乐清市政府一方面把涉案滩涂列为土地，制定相应的土地利用和土地现状规划，另一方面又对涉案滩涂实施海洋功能区划管理，造成管理混乱，其合法权益无法保障。（2）涉案滩涂尤其是围塘部分已经属于土地，应当由国土资源部门管理，而非海洋渔业部门。（3）乐清市政府提供的海洋功能区划修编不符合《海洋功能区划管理规定》的法定要求，不应作为证据认定。6.收回村集体组织的滩涂涉及全村村民利益，应适用《村民委员会组织法》的强制性规定召开村民会议。7.2012年乐清市国土局已经认定涉案围塘属于土地性质。请求依法再审本案。
被申请人乐清市政府提交书面答辩称：1.《通告》收回范围均系海域，不存在土地。（1）四申请人所持《浅海滩涂使用权证》中滩涂的面积、四至和所处位置，有当时的《南岳乡海涂定权图》明确标注，均系海域。（2）涉案围塘系“围海”而非“填海”，且一直用于海水养殖，无论是自然属性或法律属性均仍为海域。（3）四申请人提交的《围海造地合同书》、《造地投资通知书》、《南岳镇土地利用总体规划》等，与《通告》收回当时的“滩涂”性质无关，均不能证明涉案滩涂属于土地。（4）本案所涉海岸线的位置由《南岳乡海涂定权图》明确标注。至《通告》收回当时，海岸线没有发生改变，亦无任何人对涉案区域海岸线提出异议。2.“海域”属性法定，不能任意解释。《中华人民共和国海域使用管理法》第二条明确定义了海域。四申请人所称仲裁案例、判决案例、执行案例均系个案对法律的理解与适用，不属于事实认定；四申请人所称“相关部门解释”非有权解释，不具有解释《中华人民共和国海域使用管理法》第二条有关海域定义�效力。3.《通告》收回的面积、范围准确无误。（1）四申请人享有使用权的海域滩涂面积和四至范围，由各自所持的《浅海滩涂使用权证》及《南岳乡海涂定权图》载明，《通告》收回的即四申请人所持使用权证所登载之浅海滩涂。（2）补偿协议中实际收回面积大于《浅海滩涂使用权证》所登载的面积，原因有二：一是经过近30年的时间，范围内当时并未确定使用权的沟、渠、浦被淤积；二是近30年的淤积使低潮线向海洋一侧位移，增加了潮间带滩涂面积。四申请人并不享有该部分增加面积的使用权，但从更多地保障使用权人利益的角度考虑，也作为补偿面积计算。（3）《通告》收回的区域除有经纬度标注外，还以“大鹅头至长山尾巴之间”予以说明。后塘村的后面涂位于大鹅头以北，位置不在大鹅头至长山尾巴之间。后面涂的使用权已于2004年由后塘村转让给温�中欧船业有限公司，并由该公司取得《海域使用权证》。《通告》收回的范围显然不包括后面涂。4.《通告》收回程序合法。（1）涉案滩涂所在海域功能区划已于2006年经浙江省人民政府批准变更为港口区。（2）涉案滩涂不是集体土地，不适用征收集体土地的程序性规定，不属于需经村民代表大会事先决议的事项。（3）涉案滩涂未经海域使用权登记，不适用海域使用权登记的有关程序性规定。（4）四申请人所持《浅海滩涂使用权证》的核发和收回，依据的规范性文件是浙江省政府浙政（1983）34号和浙政（2006）61号。乐清市政府通告收回涉案滩涂，符合浙政（2006）61号文件的规定。请求依法驳回四再审申请人的再审申请。
本院经审查认为：《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土；本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。根据海岸线规定的国家标准，海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。而沿海滩涂是指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。因此，沿海滩涂属于内水（即海域）的范围。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。四再审申请人持有的《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》系原乐清县人民政府根据浙江省人民政府浙政（1983）34号《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》而颁发。乐清市人民政府依据浙江省人民政府浙政发（2006）61号《关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》的规定，对四再审申请人持有的《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》进行处理，并无不当。浙政发（2006）61�《关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》第三条、第六条规定，对海洋功能区划的主导功能不是养殖，已经或即将按海洋功能开发利用的，原发放的浅海滩涂使用权证由县级人民政府收回；根据本通知规定依法妥善处理并换发海域使用权证后，原浅海滩涂使用权证由县级人民政府公告废止。现乐清市人民政府因乐清湾港口建设需要，根据《乐清市海洋功能区划（修编）》确定的港口区功能，收回涉案海域使用权并废止该区域范围内原浙江省乐清县浅海滩涂使用权证，符合上述法律及规范性文件规定。四再审申请人关于涉案滩涂属于土地、收回涉案浅海滩涂使用权应适用《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等有关征地规定的再审申请理由，不能成立。涉案海域未进行过海域使用权登记，《海域使用权登记办法》关于海域使用权注销登记的规定不适用�本案情形。乐清市政府提供的证据不足以证明其在作出被诉通告前已通过适当方式充分听取行政相对人意见，存在瑕疵，对此一、二审判决已明确予以指正。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审判决驳回四再审申请人的诉讼请求，二审判决驳回其上诉、维持原判，均无不当。
综上，乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员会的再审申请。
审 判 长 马国贤
代理审判员 刘家库
代理审判员 易 欣
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 刘 芳