中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2730号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：柳景祥，男，1956年8月29日生，汉族，住山东省临清市。
委托诉讼代理人：马吉刚，山东辰静律师事务所律师。
再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）：汪清江，男，1946年12月2日出生，汉族，住山东省临清市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省临清市人民政府。住所地：山东省临清市青年路龙华街*号。
法定代表人：祁学兰，该市人民政府市长。
一审原告（二审被上诉人）：马殿双，男，1950年2月17日出生，汉族，住山东省临清市。
再审申请人柳景祥因汪清江、马殿双诉山东省临清市人民政府（以下简称临清市政府）土地行政登记一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1615号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员张艳、代理审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
汪清江、马殿双以临清市政府2010年为第三人柳景祥颁发的土地承包经营权证侵犯了其合法权益为由，于2016年1月13日向山东省聊城市中级人民法院提起诉讼，请求撤销临清市政府为第三人柳景祥颁发的临清市农地承包权(2010)第1615020602200041号《农村集体土地承包经营权证》（以下简称被诉承包权证）。
一审法院查明�第三人柳景祥系临清市潘庄镇西大堡村村民，1998年8月第三人柳景祥取得本村村东南、村后两块共计5.827亩土地的承包权，承包期限自1998年8月31日至2028年8月31日。2000年12月，有关部门对该土地承包经营关系进行了复核，并填写了农村第二轮土地承包复核登记表。2003年10月22日，西大堡村委会作为甲方，汪清江、马殿双作为乙方签订协议书一份，约定:甲方将英雄路与潘八路交界处的东北角土地一块转让给乙方使用(包含第三人承包的村东南地块部分土地)，以潘八路路中心往北26米以外为界，南北长19.2米，东西宽83米，土地转让费10万元，西侧有沟约8米宽，转让费2000元，转让费共计102000元，乙方一次交清，今后该土地的一切纠纷与乙方无关，由甲方承担一切责任。后汪清江、马殿双在此建起楼房共计40余间一直使用至今。2003年11月，临清市政府作出了《临清市人民政府�于七十五个建设项目完善用地手续的批复》(临政土字[2003]39号)，同意对西大堡村于1998年5月汪清江建门市部，使用本村耕地1280平方米违法占地建设项目完善用地手续。2004年9月15日，潘庄镇人民政府、经委作为甲方，汪清江、马殿双作为乙方签订协议书一份，约定:为填平美化英雄路与烟八路交汇处东北角，乙方一次性向甲方缴纳现金4000元，作为长期使用的经济补偿金，不再负担任何(地租、使用费)名目的土地使用费，如有争议由甲方负责，该协议书加盖有潘庄镇经委公章，并备注协议一式三份，甲、乙及镇经委各一份。2008年8月，西大堡村委会同柳景祥签署的编号为1615020622041号农村土地承包合同，合同所载发包方、承包方、地块位置均与1998年土地承包合同书(副本)中记载一致，承包经营期限变为1999年10月1日至2029年9月30日止，地亩数变为6.6亩。2010年，临清市政府为第三人柳景祥颁发了被诉承包权证。证载主要内容如下:发包方临清市潘庄镇西大堡村;承包方柳景祥;土地承包合同编号1615020602200041;承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日止;村东南地块面积6亩，东临梁齐寨，西临路，南临路，北临柳景秀;村后地块面积0.6亩，东临柳景海，西临柳玉峰，南临路，北临河。
一审法院认为：本案中，临清市政府提交了1998年的农村集体土地承包合同书(副本)、2000年的农村第二轮承包复核登记表、2008年的农村土地承包合同、承包土地基本情况登记表，缺少法律规定的土地承包方案、乡(镇)人民政府提出的颁发农村土地承包经营权证的书面申请等必备材料，临清市政府未尽到审核义务，为第三人柳景祥颁发被诉承包权证，存在程序违法问题。其次，临清市政府于2003年11月20日作出了《临清市人民政府关于七十五个建设项目完善用地手�的批复》，同意对汪清江、马殿双违法占地建设项目完善用地手续。临清市政府在作出上述批复后，又于2010年为第三人柳景祥颁发被诉承包权证，在同一土地上设立了两个用益物权，导致了双方纠纷的产生，属于滥用职权。被诉承包权证的颁发行为存在程序违法和滥用职权，依法应予撤销。如果第三人柳景祥认为，其基于土地承包合同而享有诉争土地承包经营权受到汪清江、马殿双侵害的，可以通过其他法律途径解决。遂于2016年6月22日作出（2016）鲁15行初10号行政判决：撤销临清市政府为第三人柳景祥颁发的被诉承包权证。
柳景祥不服，向山东省高级人民法院上诉。二审法院对一审查明的事实予以确认，并以与一审判决基本相同的理由，于2017年1月5日作出（2016）鲁行终1615号行政判决:驳回上诉，维持一审判决。
柳景祥仍不服向本院申请再审，请求依法撤销一、二审行政判决，改判维持被诉承包权证。主要事实和理由为：（一）关于被诉颁证行为的性质问题。再审申请人2010年申请办理新承包权证的行为属于换发补发性质，是为了统一全国承包权证制式的需要，而不是二审法院认定的重新发证，故颁证程序上符合法律规定。（二）关于被诉承包权证的承包面积和四至范围。承包面积的变化，是因为1998年的地亩数是根据承包地的状况将“差地块”折算成“好地块”后计算的“好地块”亩数，2008年的证载亩数才是实际面积。2008年权证新增四至范围，是因为1998年的权证格式设计无法记载承包地的四至范围，需要强调的是根据2008年权证的四至范围（两块承包地的四至都是路、河以及其他承包户），土地面积是确定的。如果增加了承包地面积，势必会侵占四邻，但是至今未引起纠纷。（三）关于承包期限的问题。新旧承包权证都是当地市政府统一安排，各乡镇具体填写制作的，承包期限的起止时间均是统一的，不是个案行为。（四）关于本案汪清江的诉讼主体资格。再审申请人对涉案土地的承包权从1998年起延续至今，汪清江2003年在其承包地上违法占地的建设状态以及不是本村村民的案件事实决定了汪清江在涉案土地上难以享有受法律保护的合法权益，故不具备原告主体资格。（五）关于承包经营权的认定依据。即使被诉颁证行为存在程序违法，但是认定承包经营权归于谁的主要依据是土地承包合同，相反承包经营权证只是国家对承包关系进行确认的外观形式，故承包经营权证的合法与否不能决定是否存在承包经营权。
本院另查明：柳景祥诉汪清江恢复原状纠纷目前正在山东省临清市人民法院重审当中，且山东省聊城市中级人民法院（2015）聊民一终字第754号�事裁定认为：“柳景祥对涉案土地是否依法享有承包经营权属于本案的基本事实。鉴于柳景权据以主张权利的《农村集体土地承包经营权证》……已被山东省高级人民法院（2016）鲁行终1615号行政判决依法撤销。因此，柳景祥是否享有涉案土地的合法承包经营权这一案件基本事实处于不清状态，需要原审法院结合涉案土地是否存在农村集体土地承包合同及其效力状态进一步查清。……裁定如下：一、撤销山东省临清市人民法院（2015）临民一初字第287号民事判决；二、本案发回山东省临清市人民法院重审。”
本院认为：临清市政府为再审申请人柳景祥颁发的被诉讼承包权证是否合法，是本案的争议焦点。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，临清市政府在为柳景祥颁发被诉承包权证时未尽到审核义务，缺少法律规定的土地�包方案、乡(镇)人民政府提出的颁发农村土地承包经营权证的书面申请等必备材料，存在程序问题。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，故上述程序问题，不必然导致被诉承包权证被撤，故一、二审法院在法律适用和判决方式上存有不妥。考虑到本案被诉承包权证已经被原审法院撤销，柳景祥与汪清江之间有关涉案土地的民事纠纷尚在审理当中，柳景祥可待是否存在农村集体土地承包合同及其效力状态进一步查清之后，再根据民事判决的具体情况采取相应的救济，在案件处理上较为适宜妥当，故本院在裁定中予以释明，不再启动再审程序。
综上，柳景祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华�民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人柳景祥的再审申请。
审 判 长 王振宇
审 判 员 张 艳
代理审判员 杨 军
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 李林涛