吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）吉0721刑初85号
公诉机关吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民检察院。
被告人王兴阳，男，1954年10月5日生，汉族，大学文化，中国工商银行股份有限公司松原市分行退休职工，户籍所在地吉林省松原市宁江区，住松原市宁江区。因涉嫌非法占用农用地，于2016年10月22日被前郭县公安局取保候审，2017年2月13日，本院决定继续对其取保候审。
辩护人刘长文，吉林超远律师事务所律师。
前郭县人民检察院以前检刑检刑诉[2017]43号起诉书指控被告人王兴阳犯非法占用农用地罪，于2017年2月13日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。前郭县人民检察院指派检察员刘洪丽出庭支持公诉，被告人王兴阳及其辩护人刘长文到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2002年5月1日，松原市林业局与前郭县长龙乡政府签订了《生态草开发承包经营合同书》。合同约定：前郭县长龙乡政府将辖区内的667公顷草原承包给松原市林业局投资建设，承包期限自2002年5月1日至2032年5月1日止，松原市林业局对承包草原进行封、育、改结合，乔灌草相结合，实行林、草、路、景点及旅游设施综合配置。2003年3月17日，松原市林业局与被告人王兴阳签订《生态草建设合作协议书》，将松原市林业局承包前郭县长龙乡的9000亩草原转包给被告人王兴阳。协议书约定：承包期限自2003年1月1日起至2013年1月1日止，被告人王兴阳在承包期限内，只限进行营造牧防林、播种良草、营造商品经营林及生态草旅游等经营活动。2008年6月4日，松原市林业局与被告人王兴阳又签订了《补充协议书》，将原协议书中约定的承包期限延至2032年5月1日。
2003年4月至2016年5月间，被告人王兴阳违反土地管理法规，擅自改变土地用途，在其承包的草原内开垦草原，种植农作物玉米和水稻。经前郭县公安局现场勘查：被告人王兴阳开垦草原种植农作物面积为125公顷。经前郭县草原管理站评估：王兴阳的行为，将本来就脆弱的草原植被遭到严重的破坏，植被难以恢复，草原已失去自我恢复能力。
针对上述事实，公诉机关当庭提供了（一）书证；（二）证人李青春、王兆武、初晓莉、夏长明、谢尔康、陈长军、王峰、翟闯、王兴汉、盛国森、段琼证言；（三）被告人王兴阳供述和辩解；（四）勘验笔录等证据证实。
公诉机关认为，被告人王兴阳违反土地管理法规，非法占用草原，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，应当以非法占用农用地罪追究其刑事责任。
被告人王兴阳辩称，对公诉机关指控的犯罪事实和罪名均有异议，我认为我的行为不构成犯罪。2003年我从松原市林业局承包了600公顷草原，松原市林业局开垦200公顷让我种地，我实际耕种了125公顷，其中旱田45公顷、水田80公顷。2016年4月，前郭县长龙乡政府畜牧站向我送达退耕还草的通知后，旱田没有耕种，植被已自然恢复，水田经前郭县畜牧局、前郭县草原站和前郭县长龙乡政府开会决定，承包费交到草原站后，允许再种一年，秋后再退耕还草。虽然我承包草原后用来种地和承包合同约定的内容有出入，但松原市林业局是生态草的主管部门，李树臣时任该局局长，他们翻地让我种，我没有责任，我不存在毁坏草原、非法占用农用地的行为。另外，我对前郭县草原站“草原植被遭到严重破坏，植被难以恢复，草原已失去自我恢复能力”的评估意见有异议，2017年后旱田、水田都不耕种了，植被均能自然恢复。
辩护人刘长文的辩护意见是，被告人王兴阳不构成犯罪。2016年3月，王兴阳接到退耕还草通知后，就通知了承包人停止种地，2016年5月27日，多个政府部门在前郭县长龙乡召开会议，决定允许承包人再种一年，并让承包人将承包费上交到草原站，这应属于草原站重新发包，而不是王兴阳继续种地。2003年松原市林业局将草原深翻200公顷，目的就是为了种地，而不是种生态草，因为对碱斑地块浅翻轻耙、补种羊草是吉林省生态草建设的成功经验，深翻重耙会使草根外漏造成草原严重破坏，松原市林业局将草原深翻才是破坏草原的行为，王兴阳在已经毁坏的草原上种地，不属于破坏草原资源的犯罪主体。将草原开垦成耕地对草原有损毁，但恢复起来比较容易，草原站的评估意见夸大了对草原的毁坏程度，本案情节不属于特别严重，社会危害性小，不宜作犯罪处理。如果认定被告人王兴阳的行为构成犯罪，耕种面积中应扣除吉林省人民政府文件允许的百分之五的生活用地。
本院经审理查明，2001年11月9日，吉林省人民政府决定启动“百万亩荒漠变绿洲”行动，并印发《吉林省关注森林·百万亩荒漠变绿洲行动认治办法》，主要在全省1000万亩沙化、碱化、退化草地中，选择400万亩植被盖度在60%以下的草地由林业部门负责治理，并拿出其中的100万亩面向全国开展社会认治。第一期在三个重点治理县（市）推出30万亩，其中双辽市、长岭县、前郭县各10万亩。该《办法》规定：认治方式一是自愿捐资，无偿投入；二是出资认治，有所回报。这两种形式的投入，都采取生态草建设方式予以实施，生态草建设，是指在吉林省西部生态脆弱地区，对植被盖度在60%以下的草地，采取封、补、种、改等措施进行综合治理，营造乔、灌、草相结合的较为完备的植被体系，进而实现荒漠变绿洲的目的。经过治理后的地块，植被的平均盖度要达到85%以上；三年后产出商品草；当土壤和植被得到一定改善后，由当地林业部门适时营造生态草防护林，巩固治理成果。出资认治的单位和个人，每公顷出资5000元（其中2500元用于补植，500元用于围栏建设，2000元用于30年管护）。认治者将认治款交到吉林省荒漠化治理基金会，由基金会帮助认治者办理相关手续。被认治土地所在的县（市、区）政府颁发生态草建设土地经营执照，认治经营30年。认治者在具体经营方式上有三种选择：一是自行经营。根据生态草建设标准自行组织治理，经验收合格后，扣除管护费，由基金会拨付认治者治理费每公顷2500元、围栏费每公顷500元；二是由基金会介绍有信誉、有实力的草业公司委托经营；三是只认治不经营。对认治者的权益，各级政府要依法予以保护，并公开向认治者承诺：（四）允许认治者利用被认治面积5%以内的土地，用于建管护房、挖鱼塘、种植蔬菜等必要的生活设施建设。（五）生态草建设用地，由当地政府按有关政策规定，授权林业部门治理，并由林业部门无偿提供给认治者。吉林省林业厅全权负责生态草建设工程的日常管理和组织协调工作，并对资金使用、工程质量实施监管。对治理三年后，验收不合格的建设单位或施工单位，必须限期补建，补建不合格的予以一定的经济处罚，直至吊销生态草经营执照。
涉案草原所有权系国有，使用权人为前郭县长龙乡人民政府。2002年5月1日，前郭县长龙乡人民政府（甲方）与松原市林业局（乙方）签订《生态草开发承包经营合同书》，合同约定：甲方将辖区内的667公顷草原（盖度40%左右）承包给乙方投资建设；承包时间30年，即从2002年5月1日至2032年5月1日，草原使用权归乙方；乙方在承包期内，每年付给甲方承包费60元/公顷，每隔三年付一次款；草原管理费及其他一切费用由甲方负责交付；乙方对承包草原进行封、育、改相结合，乔、灌、草相结合，实行林、草、路、景点及旅游设施综合配置，经营管理体制权及收益归乙方；乙方在承包期内对所承包的草原实行转让时，甲方无权干预，但转让期限不能超过承包期限。
2002年5月20日，松原市林业局（甲方）与李绍伍（乙方）签订《生态草工程建设施工合同书》，将包括前郭县长龙乡（203公路两侧，两块地，面积共667公顷）在内的草地围栏、整地、造林等工程发包给李绍伍施工，合同约定：长龙乡100公顷草原由乙方负责翻耙一遍、轻耙二遍、镇压一遍，并负责营造牧防林。《施工合同书》签订后，李绍伍实际翻耙长龙乡草原200公顷。2002年11月10日，松原市林业局确认全部工程完工，经验收质量合格，并进行了工程决算。
2003年3月17日，被告人王兴阳借用松原市经济开发区兴龙草场（乙方，法定代表人王兴汉，系王兴阳哥哥）的名义与松原市林业局（甲方，时任局长李树臣）签订《生态草建设合作协议书》，松原市林业局将承包自前郭县长龙乡人民政府的9000亩草原（盖度已达85%以上，围栏已完成）转包给王兴阳，协议书约定：合作期限十年，即自2003年1月1日至2013年1月1日，甲方将长龙生态草建设基地生产经营管理权转移给乙方；乙方在经营期内负责支付每年每公顷草原租金60元，600公顷合计3.6万元，2003年3月30日前交纳前三年租金，2006年1月1日前一次性交齐2006-2008年租金，后四年租金如何支付根据实际情况另议；甲方负责向牧业管理部门缴纳草原管理费；乙方在承包期内按照甲方规划设计标准要求，只限进行营造牧防林、播种良草、营造商品经营林及生态草旅游等经营活动；甲方在2005年7月30日前进行检查验收，草原盖度要达到100%。2008年6月4日，双方又签订《补充协议书》，将承包期限延至2032年5月1日。
被告人王兴阳承包前郭县长龙乡600公顷草原后，自行或发包给他人开垦草原种植农作物，种植面积逐年增加，2013年达到现有种植面积125公顷，其中旱田45公顷、水田80公顷。旱田2003年-2007年由王兴阳自行耕种，2008年后对外发包，每公顷承包费300-500元；水田2003年-2009年发包给盛国森和段琼免费耕种，2010年-2013年每公顷承包费300-500元，2014年后每公顷承包费5000元。
2015年，吉林省委第四巡视组将王兴阳开垦占用草原案转前郭县畜牧业管理局办理。2015年10月31日，由前郭县纪律检查委员会监察六室牵头，会同前郭县长龙乡人民政府，在承包人参加的情况下，由前郭县草原管理站使用GPS进行了测量，发现王兴阳开垦草原面积为128.8公顷。2016年3月10日，前郭县畜牧业管理局对本案立案调查，并于3月18日向前郭县长龙乡人民政府送达《责令改正通知书》，要求长龙乡政府监督实施对王兴阳改变用途的草原全部退耕还草，恢复草原植被。4月1日，长龙乡政府将整改通知送达王兴阳，王兴阳通知水田承包人盛国森、段琼不许种植，旱田因还未对外发包直接弃耕。5月11日，前郭县草原管理站在巡查中发现，要求王兴阳退耕还草的80公顷水田已汲水泡田种植水稻。前郭县畜牧业管理局局长李青春、副局长王兆武及前郭县草原管理站站长初晓莉请示前郭县人民政府县长图门、主管副县长孟祥和如何处理，图门和孟祥和指示可参照前郭县纪律检查委员会对佟喜军一案的处理结果，将王兴阳收取的承包费提存至前郭县草原站，允许承包户再种一年，秋后再退耕还草。5月27日，前郭县畜牧业管理局和前郭县草原管理站在长龙乡政府召开会议，向长龙乡政府、长龙乡畜牧站、王兴阳、卢桂才的女儿卢平传达了县领导意见，王兴阳同意将37万元承包费提存。5月31日，王兴阳到前郭县草原管理站交款，前郭县草原管理站以本案已移送公安机关为由拒收。6月30日，前郭县畜牧业管理局将本案移送前郭县公安局,2016年7月20日，前郭县公安局决定对本案立案侦查，9月7日将王兴阳口头传唤到案，10月24日将王兴阳收取的37万元承包费扣押，并于12月15日进行了现场勘查，结论为：王兴阳承包的草原上有两块被开垦区域，北块水田面积80公顷，南块弃耕田面积45公顷。前郭县草原管理站证实：王兴阳开垦占用草原80公顷（1200亩），草原植被遭到严重破坏，地表裸露、土壤水分蒸发增加、盐碱积聚地表，造成土壤盐碱化，成为不毛之地，植被难以恢复，草原已失去自我恢复能力。
认定上述事实的证据有：
（一）书证
1.2001年4月23日《省长办公会议纪要》、2001年11月9日吉林省人民政府“吉政发[2001]40号”《关于印发印发〈吉林省关注森林·百万亩荒漠变绿洲行动认治办法〉的通知》、前郭县人民政府“前政发[2014]98号”《关于贯彻落实〈前郭县草原管理条例〉的实施意见》。
2.《生态草开发承包经营合同书》（甲方：前郭县长龙乡人民政府；乙方：松原市林业局）、《生态草建设合作协议书》（甲方：松原市林业局；乙方：松原市经济开发区兴龙草场）、《补充协议书》（甲方：松原市林业局；乙方：松原市经济开发区兴龙草场）。
3.松原市林业局局长办公会《关于市林业局林业生态草建设工程施工议标》会议纪要、《松原市生态草建设工程实施意见》、《松原市林业局退耕还草工程决算》。
4.《生态草工程建设施工合同书》（甲方：松原市林业局；乙方：李绍伍）、记账凭证、松原市林业局发票七枚、《松原市林业局退耕还草工程验收报告》，证实松原市林业局为长龙乡草原（200公顷）支出翻耙地费用10万元及围栏、树苗等费用共计1180624元。
5.收据六枚，证实王兴阳分三次向长龙乡政府交纳2005年-2013年生态草租金共计360180元，之后用长龙乡政府的收据换取松原市林业收据。
6.案件移送函、前郭县公安局立案决定书、前郭县畜牧业管理局行政处罚卷宗、案件移交函送达回执，证实前郭县畜牧业管理局于2015年10月31日经现场检查，王兴阳开垦草原128.8公顷，2016年3月18日向前郭县长龙乡人民政府送达《责令改正通知书》，要求长龙乡政府监督王兴阳退耕还草，2016年5月11日巡查发现其中80公顷水田已种植水稻，2016年6月30日将本案移送前郭县公安局。
7.前郭县草原管理站《草原权属证明》、《关于王兴阳承包长龙乡政府草原涉嫌开垦占用草原的评估》，内容为：王兴阳涉嫌开垦草原80公顷（1200亩），所有权为国有，使用权人为长龙乡人民政府，草原植被遭到严重破坏，地表裸露、土壤水分蒸发增加、盐碱积聚地表，造成土壤盐碱化，成为不毛之地，植被难以恢复，草原已失去自我恢复能力。
8.松原市纪律检查委员会卷宗、线索移交函、线索移送交接表，证实王兴阳非法开垦自己承包草原1932亩一案，系省委巡视组交办，松原市纪检委调查后认为王兴阳的行为已涉嫌违法犯罪，于2016年8月12日将相关材料移交前郭县公安局。
9.理财金账户明细、扣押决定书，证实2016年王兴阳收取盛国森、段琼承包费共计37万元，此款于2016年10月24日被公安机关扣押。
10.办案经过，证实前郭县公安局治安大队于2016年9月7日口头传唤王兴阳到案接受讯问，王兴阳配合调查，但对涉嫌非法占用农用地的事实拒不供认，因犯罪情节轻微，公安机关于2016年10月22日将其取保候审。
11.松原市林业局情况说明，内容为：原松原市林业局局长李树臣已于2006年1月3日因病去世，继任局长姚明章于2016年4月29日被松原市纪律委员会双规，6月19日移交长春市宽城区人民检察院。
12.办案说明，内容为：因松原市林业局领导班子更换，生态草办公室已撤销多年，现任工作人员不了解2003年3月17日松原市林业局和王兴阳之间《生态草建设合作协议书》的签订情况，关于“松原市林业局转包给王兴阳的9000亩草原是否符合《吉林省关注森林·百万亩荒漠变绿洲行动认治办法》中规定的认治条件、松原市林业局是否按照认治规定转包给王兴阳、王兴阳是否按照认治办法经营草原、王兴阳承包的草原中除125公顷耕地外是否按照合同约定营造牧防林及播种良草”松原市林业局未能做出说明。
13.常住人口数据查询详细信息、无前科劣迹证明，证实王兴阳的个人信息及现实表现。
（二）证人证言
1.证人李青春（2016年9月7日）证实：2013年8月至今，我担任前郭县畜牧业管理局局长，2015年下半年，省巡视组接到上访材料后，我知道佟喜军、卢桂才、王兴阳改变承包草原用途一事的。2016年2月22日，我局向县里打报告《关于解决我县草原开发利用突出问题的请示》，请示如何处理，当时县纪委已经立案侦查，还没有结论，我们就等待结果，所以没立即下发整改通知书。佟喜军有草田轮作合同，卢桂才和王兴阳没有。2016年3月，我局给长龙乡政府下达了改正通知书，由长龙乡政府再下发给他们个人。他们三人没完全按照改正通知书进行退耕还草，只有王兴阳的旱田45垧退耕还草了。今年五月份，王兆武副局长告诉我，县纪委通知收取佟喜军的发包费，我就决定到县纪委问一下具体情况。我和王兆武、初晓莉三人到县纪委找到刘波主任，刘波把我们领到姚玉章办公室，姚玉章副局长让我们收取佟喜军的发包费，今年再种一年，秋后退耕还草，暂时这么处理。我们问卢桂才、王兴阳的事情怎么办，姚局长说他们只负责佟喜军的案子。我们三人就直接去找主管副县长孟祥和，孟县长说同样的案子应该参照佟喜军的办理。然后我们又一起到图门县长办公室，图门县长也同意参照佟喜军的办理。这样我们就决定在长龙乡召开一次会议，对卢桂才、王兴阳的事也参照佟喜军的办法处理。佟喜军的钱交到县草原站了，王兴阳和卢桂才没交钱，因为这个案子移交到公安局了。
2.证人王兆武证实：2009年10月至今，我担任前郭县畜牧业管理局副局长。前郭县草原站是前郭县畜牧业管理局的一个直属事业单位，长龙乡畜牧站是畜牧局和长龙乡政府双重管理的单位，业务上以畜牧局为主。我是2015年下半年知道佟喜军、卢桂才、王兴阳承包草原一事的，我不清楚他们三人承包草原的性质，乡政府把草原外包给个人不需要畜牧局或草原站审批，草原是属地管理，监管工作具体由长龙乡政府和县草原站负责。2016年3月份畜牧局给长龙乡政府下达了整改通知书，由长龙乡政府再下发给他们个人，他们三人没完全按照改正通知书进行退耕还草，只有王兴阳的旱田45垧退耕还草了。2015年10月，我们对他们三人承包的草原进行了现场勘查，当时有王峰、王国辉、刘波等，因为前郭县纪检委刘波主任正在办理这个案子，还没有结论，所以没下整改通知书。佟喜军有草田轮作合同，卢桂才和王兴阳没有。2016年5月27日，在长龙乡政府开的会就是按照县政府包万忠和孟祥和的意见去落实王兴阳、卢桂才改变草原用途一事，我组织长龙乡政府谢尔康乡长、草原站站长初晓莉、监察科科长王峰、王国辉、畜牧站站长陈长军、王兴阳、卢桂才的女儿卢平在一起开的会，当时我说：“你们外包出去的水田、旱田面临两条路，一是把地毁掉退耕还草；另一个是参照佟喜军的办法，把承包费用交上来，秋后再还草。”当时王兴阳同意交钱，因为卢桂才在押，我告诉卢平把这个意思传达给他父亲卢桂才。县政府包万忠和孟祥和的意见是局长李青春、我、还有初晓莉去请示时，在县长办公室里，包万忠县长和孟祥和副县长口头告诉我们的，没别人在场、没有会议记录。“参照佟喜军的办法”这是2016年4月县纪检委的意见，刘波通知我说为了不让种地农户损失、稳定农民，让我们畜牧局收取今年佟喜军的发包费用，已经播种万的水田旱田就不毁田了，秋后再退耕还草，佟喜军在2016年5月把钱交到了县草原站。王兴阳和卢桂才没交钱，因为这个案子移交到公安局了。
3.证人初晓莉证实：2005年至今，我担任前郭县草原站站长，前郭县草原站是畜牧局下设的事业单位，有行政执法权，代表畜牧局执法。我不知道佟喜军、卢桂才和王兴阳等三人所承包草原的性质，乡政府把草原外包给个人不需要草原站审批，承包期间不需要县草原站进行监管，只有在群众举报的情况下我们进行执法，我任职期间没有群众举报三人破坏草原。县草原站没有权利审批改变草原用途，从2013年开始是由乡政府申请，上报到县政府分管领导签批，批到牧业局，牧业局派草原站考察地块，之后畜牧局出具文件，2013年之前都是草田轮作合同，草田轮作就是水田、旱田作物和草轮流耕作，按照合同年限退耕还草。三人改变草原用途一事我是2015年10月份知道的，草原站口头向王兆武局长汇报了。2016年3月份畜牧局给长龙乡政府下达了整改通知书，由乡政府再下发给他们个人，因为前郭县纪检委检查六室刘波主任正在办理这个案子，还没有结论，所以没下整改通知书。三人没完全还草，王兴阳的地只有45垧旱田还草了，其余水田都没还草，卢桂才和佟喜军都没还草。王兆武局长传达下来的意见，为了不让种地户农民损失，稳定农民，已经播种完的水田旱田就不毁田了，秋后再退耕还草。2016年5月27日在长龙乡政府开的会就是去处理佟喜军、卢桂才、王兴阳改变草原用途一事，王兆武副军长组织人开的，当时有谢尔康乡长、我、监察科科长王峰、王国辉、畜牧站站长陈长军、王兴阳、卢桂才的女儿卢平，王兆武说：“你们外包出去的水田、旱田要么是把地毁掉退耕还草，要么是把今年发包出去的费用交上来，参照佟喜军的办法，秋后再还草。”当时王兴阳同意交钱。这次会议是进过县领导同意的，之前畜牧局局长李青春、副局长王兆武和我去找主管副县长孟祥和，孟县长说请示图门县长吧，我们一起去找的图门县长，图门县长同意收取2016年承包户发包费，年末再退耕还草，这样我们才在长龙乡开的会，当时没有会议记录。佟喜军的发包费是王兆武副局长告诉我收的，他说是县里领导定的。王兴阳和卢桂才没交钱，因为这个案件移交到公安局了。
4.证人夏长明证实：2013年8月至今，我任长龙乡党委书记、人大主席。2015年我才知道林业局把草原转包给王兴阳的，林业局转包草原是否合乎规定应以当时签订的合同为主。乡政府无权同意草原改为水田或旱田，草原监管问题由长龙乡畜牧站负责，如发现问题上报长龙乡政府和县畜牧局，由县畜牧局负责执法，草田轮作也是由畜牧局审批，乡政府不了解。2015年发现草原被改变用途后我向副县长孟祥和汇报了。乡政府配合县畜牧局草原管理站送达了整改通知书，2016年3月18日县畜牧局将整改通知书送达至长龙乡政府，3月21日乡政府送达到他们三人手中，佟喜军和王兴阳签字了，卢桂才没签字。
5.证人谢尔康证实：2015年2月至今，我任长龙乡乡长。2015年我才知道林业局把草原转包给王兴阳的，林业局转包草原是否合乎规定应以当时签订的合同为主。乡政府无权同意草原改为水田或旱田，草原监管问题由长龙乡畜牧站负责，草原轮作由畜牧局草原站审批，乡政府没有审批权和执法权，草原被改变用途的问题乡党委开会上报了。乡政府配合草原管理站送达了整改通知书，佟喜军和王兴阳签字了，卢桂才没签字。我就知道2016年4月份给他们三人下了整改通知书，之前有没有下过整改通知我不清楚。2016年5月27日，畜牧局副局长王兆武组织的会议，参加会议的有草原站初晓莉、王峰等，还有承包人卢桂才的女儿卢平、王兴阳，乡政府有我、畜牧站站长陈长军。王兆武副局长提出让王兴阳、卢桂才、佟喜军把今年的承包收入交上来，减少承包户的损失，秋后再退耕还草。佟喜军没参加会，但是交钱了，王兴阳同意还草。
6.证人陈长军证实：2002年至今，我任前郭县长龙乡畜牧站站长。2015年10月份，县纪委刘波主任来佟喜军的地里做现场勘查我才知道草原被改变用途，当时有纪委刘波主任、王铁力、县草原站王峰、长龙乡政府纪检副书记吴强、农业站站长沈金鑫等，主要是去卢桂才、佟喜军、王兴阳家的田地里做现场勘查，做了测量并且拍了照片。草原承包给个人不需要畜牧站审批，草原开垦成水田或者旱田畜牧站无权审批，畜牧站对于草原被改变用途要做监督工作，需要向上一级部门汇报。2016年5月26日下午，草原站科长王峰让我联系卢桂才、佟喜军、王兴阳，告诉他们于2017年5月27日到长龙乡政府参加会议。5月27日上午9时许，卢桂才的女儿卢平、王兴阳、畜牧局副局长王兆武、草原站初晓莉站长、王峰科长、王国辉科长还有我参加了会议，草原站初晓莉说：“把今年的承包费用交上来，不交钱就不能种地，就得把地毁了。”其他参加会议的领导也是这个意思。王兴阳表示说“可以交钱。”
7.证人王峰证实：1992年至今，我在县草原站监察科就职，现任监察组组长，县草原站职责是对前郭县草原的管理和建设，代表县畜牧局行政执法，我的职责是负责处理草原违法案件。监管草原不属于我的职责范围，我任职期间没有群众举报佟喜军、卢桂才、王兴阳承包的草原。2015年10月份我知道他们三人承包草原的事，当时去他们三人承包的草原做了现场勘查。因为当时纪委在查这个案子，我们配合纪委的工作，当时有刘波、王国辉，还有谁我记不清了，因为纪委没有结论，所以没立即下整改通知书。2016年3月18日，县畜牧局把整改通知书交给我们草原站，我们当天把整改通知书下达到长龙乡政府，由长龙乡政府下达给他们个人。我不知道整改通知书他们三人是否签字，他们三人没按整改通知书退耕还草。2016年5月27日在长龙乡政府开的处理他们三家地的会，开了两分钟我就走了，什么也没听到，不知道会议的处理意见。
8.证人翟闯证实：2012年至今，我任前郭县草原站财会室现金，2016年5月26日，佟喜军到草原站交钱了，就是植被恢复费，具体什么名义我不知道，他一共交了人民币392000元，在场的有我、佟喜军、草原站站长初晓莉。
9.证人王兴汉（2016年8月14日）证实：我是松原市经济开发区兴龙草场法人代表，王兴阳是我弟弟。2003年3月17日，我在松原市林业局承包了一块草原，以兴龙草场法人的名义和松原市林业局局长李树臣签订了《生态草原建设合作协议书》，我委托王兴阳签的我的名。2005年7月，我身体不好，就委托王兴阳管理这片草原，没有协议，就是口头委托，他有什么事就打电话问我。2008年6月4日与松原市林业局签订的补充协议书就是延长承包期限，从原来的10年延长到30年，即从2003年1月1日到2032年5月1日。这个补充协议是我委托王兴阳和松原市林业局局长姚明章签的，签的我的名字。这个草原是我承包的，王兴阳是受我委托经管这片草原，草原上建设厂房还有车和设备都是我投资的，我不清楚长龙乡政府是否知道我和松原市林业局签订协议承包了这片草原。
这片草原位于前郭县长龙乡内，省级203公路南侧，东侧为卢桂才的耕地，南边是海勃日戈镇七棵树村耕地，总面积9000亩。我承包时这片草原都是碱巴拉，不长草，我承包后对草原进行维护，不长草的地方补种碱草，等到秋后打草出售。吉林省政府吉政发[2001]40号文件允许有百分之五的生活用地，这些地可以种水田或旱田，其中125垧水田和旱田地在2013年最终成型，包括旱田45垧，水田80垧，2008年到2015年水田和旱田都租出去了。这片草原是2003年3月17日松原市林业局改变土地用途的，当年在林业局局长李树臣的指挥下，大型拖拉机开进草原进行翻地，大概翻了200多垧用来种地。2003年开始免费给农户种植10垧水田，2004年又把20垧水田免费给农户种，2005年以后这块地就给我弟弟经管了。松原市林业局翻地就是为了给我开地种水田和旱田用，我不知道松原市林业局改变土地用途、进行翻地有没有批准手续，草原被改变用途后，松原市林业局、前郭县草原管理站没进行监管制止等工作。2003年到2008年免费给小盛子和段琼种了，因为那时候地刚翻好，种地还要上电上水、泡池子，花费很多，这些钱都得农户自己出，可能会赔钱，所以就免费给农户种了，这期间水田和旱田面积都是每年都增加，到2013年差不多一共120垧，我从2008年后才开始收费，2008年好像是500元一垧，2015年开始是5000元一垧，费用每年都不一样，随着市场行情定价。定价的事情都是我决定的，然后告诉王兴阳。
我没接到《前郭县长龙乡人民政府责令整改通知书》，但是我知道这件事，我弟弟接到的通知书，应该是2016年4月初，我弟弟告诉我这块地政府不让种了，要退耕还草，都下整改通知了，问我签不签字，我说：“签吧，政府不让种那就不种了。”他跟我说今年的旱田地没包，水田是小盛子和段琼种，我就告诉我弟弟，别让他俩种地，通知他们退耕还草。2016年5月份，王兴阳又跟我说：“政府给开会了，得把今年的水田、旱田承包费用交上去，交给草原站，等秋后再退耕还草。”当时我也同意了，好像是37万元。但后来他打电话说这钱草原站没要，答复说案件移交给公安局了。
10.证人盛国森（2016年7月27日）证实：我在前郭县长龙乡承包水田了，在深井子十家户附近，北面挨着卢桂才的地，东面是长发屯的地，南边挨着段雄的地，西边是草原。2003年我开始包王兴汉的水田地10垧，2009年到现在我承包了王兴阳18垧水田，2016年我一共承包28垧水田。王兴阳是王兴汉的弟弟，2003年我承包王兴汉的地他没收我钱，2009年到2013年是300-500元一垧，2014年到现在是5000元一垧，没有承包合同。2003年5月份，我想种地，就跟王兴汉联系上了，我到地里去看，地都翻好了，王兴汉说是松原市林业局翻的地，我说：“这地是盐碱地，要种水田还得打井上电开水渠。”王兴汉说：“这地刚开还没成型，你就先免费种吧。”2003年我打了三口井，第二年就上电了，一直到2009年我找王兴汉想多包一些地，王兴汉让我联系王兴阳，我又承包了18垧，2009年以后我都是和王兴阳联系，2013年水田成型了，开始挣钱了。2009年的18垧地我承包时长着很多杂草，覆盖率大概30%，和我2003年种的地一样，都是2003年林业局翻好的盐碱地。我不知道2016年3月末王兴阳接到了《前郭县畜牧业管理局责令整改通知书》，今年4月1日王兴阳找到我跟我说：“今年不能种了，要退耕还草。”2016年的备耕都结束了，种子化肥都买完了，王兴阳告诉不能种我就没种。5月1日的时候，我看见卢桂才的地都插秧了，我就存在侥幸心理，我心想“他们种了都没事，我也插秧。”我插了大约三分之一，就是8垧。5月23日，草原站去了几个人，在我地里做了现场勘查，还照了相片。第二天王兴阳就告诉我草原管理站不让种了。5月25日草原站王国辉给我做了笔录，王国辉说：“今年就这样吧，但是今年的承包费得交上来，交到草原管理站，今年就这么种吧，来年再说。”5月27日、28日、29日我就开始雇人，两天多就把剩下的地种完了。5月28日、29日我先后给王兴艳打了10万元、4万元。大概是2016年5月31日，王兴阳告诉我：“这钱草原站不要了，地又不能种了，赶紧把地毁了种草。”我说：“这地毁不了了，毁了费用损失太大，刚开始草原站说不种可以，也没种多少，损失不了多少钱，但是现在要毁地损失太大，不能毁。”我今年种地一共投入人民币约42万元。
11.证人段琼（2016年7月27日）证实：我在前郭县长龙乡承包水田了，在深井子十家户西边，203公路南面，北面挨着卢桂才的地，东面是长发屯的地，南边挨着孙军的草原，西边也是草原。2003年5月，我在王兴阳承包地附近种地，总是经过他那里，我俩就熟悉了，之前我就看见松原市林业局好像是李局长他哥哥在地里忙活要种这块地，当时地都翻好了，电线杆子都立起来了，后来也不知为什么林业局这帮人就不种这块地了，电线杆子都拔了。后来我跟王兴阳吃饭，他跟我说：“不行你就种这块地吧。”当时我没有钱，地就一直扔着。2009年我正式开垦土地，雇车拉沙子平地、垫大棚，、打井、上电，开始种水稻，之前一直赔钱，2012年水田基本成型了才开始挣钱。那块地就是2003年松原市林业局翻了一遍，2009年我开垦时上面有点杂草，覆盖率能有百分之十，开垦水田后我一直自己种了。2016年4月1日，王兴阳找到我说：“今年地不能种了，要退耕还草。”当时备耕都结束了，种子化肥都买完了，我存在侥幸心理，插了大概三分之一水田就是约17垧的秧苗。2016年5月25日，草原站去了几个人，在我地里做了现场勘查，还照了相片。5月25日草原管理站王国辉给我做了笔录，做完笔录王国辉说：“今年的承包费得交上来，交到草原管理站，今年就这么种吧。”然后我就开始种地，5月28日就把水稻秧插完了。5月29日我分两次用手机银行给王兴阳转了人民币共23万元。大概是2016年5月30日，王兴阳告诉我说：“这钱草原站不要了，地又不能种了，赶紧给地毁了种草。”我说：“这地毁不了了，毁了费用损失太大，刚开始草原站说不种可以，刚开始也没种多少，损失不了多少钱，但是现在要是毁地损失太大，不能毁。”我今年种地一共投入人民币约78万元。
（三）被告人王兴阳供述和辩解
1.被告人王兴阳（2016年7月26日）供述：1979年11月至2014年10月，我任松原市工商银行高级客户经理，现在退休了。我没有承包过草原，我哥哥王兴汉是松原市经济开发区兴龙草场法人代表，2003年3月17日，我哥哥和松原市林业局局长李树臣签订《生态草原建设合作协议书》，当时他生病去白城了，委托我替他签的字。口头委托我经管这块草原，没有协议。2008年6月4日，我哥哥委托我和松原市林业局局长姚明章签订补充协议，承包期限从原来的10年延长到30年，即从2003年1月1日到2032年5月1日。这片草原总面积9000亩，位于前郭县长龙乡内，省级203公路南侧，东侧为卢桂才的耕地，北侧是203公路，南边是海勃日戈镇七棵树村耕地。承包时这片草原大部分都是碱巴拉，属于“三化草原”，植被覆盖率约百分之三十左右，当时草原周围有铁丝网围栏。
王兴汉承包后对草原进行了维护，不长草的地方补种碱草，秋后打草出售。政府文件吉政发[2001]40号文件允许有百分之五的生活用地，可以种水田或者旱田。2003年4月份以后，松原市林业局把草原开垦成耕地的，当年在局长李树臣的指挥下，大型拖拉机开进草原，大概翻了200多垧用来种地，后期农民打井上电，一直翻地种田。农户开垦出水田l0多垧地，我自己种了旱田20多垧，其余的地都闲置。水田和旱田都是逐年增加种植面积，2013年达到125垧，其中旱田45垧，水田80垧。2003年到2008年旱田我自己种了，赔了钱，后来我就不种了，2008年到2015年我就租出去了，租给谁记不清了。水田在2003年2008年一直免费给小盛子和段琼种，2008年我哥哥王兴汉告诉我，承包地要收取费用了，我就开始收小盛子和段琼的钱了。旱田2008年以后我收取每垧人民币300元到500元的出租费用。2015年水田是4000元或者5000元不等，反正每年都不一样，随着市场行情来定。
我不知道松原市林业局改变土地用途、进行翻地有没有批准手续。在草原被改变用途之后，松原市林业局，前郭县草原管理站没有进行监管制止等有关工作。2015年10月31日，王峰做的现场勘查，当时有草原站的王国辉，前郭县纪委刘波，别人我不记得了。2016年3月末我接到《前郭县长龙乡人民政府责令整改通知书》，我就把旱田退耕还草了，但是水田一直是小盛子和段琼在种，2016年4月10号左右，我通知他俩“草原站不让种了，今年水田得退耕还草。”他俩的回复都是不种了。2016年5月20日左右，草原站问我：“为什么你的旱田没种，水田种了？”我当时就给小盛子和段琼打电话问：“谁让你种的？赶紧停下来。”当时水稻秧苗插了大概三分之一，然后他俩都停了。2016年5月27日，我和前郭县畜牧局王局长、草原站初晓莉站长、草原站王峰、王国辉、长龙乡谢而康乡长等在长龙乡政府开了个会，初晓莉问我：“你现在的地种到什么程度了？”我说：“种了三分之一。”初晓莉说：“你把今年的承包费交上来，明年再退耕还草吧。”然后让王国辉到我田地那给我还有小盛子、段琼分别做了笔录，核算一下今年的承包费用，一共是人民币370000元。在长龙乡政府开的会议我也不知道有没有记录，把今年的收上来的承包费交到草原站避免今年的农户种地损失，用来秋后还草。2016年5月28日，我催促小盛子和段琼凑钱，5月30号把钱凑齐了，5月31号我找到草原站，初晓莉跟我说：“钱不能收了，情况有变化了。”我说：“那变了咋整啊？”初晓莉说：“变了就是移交，移交公安局。”我说：“你别交公安局，不行我就把地毁了种草。”初晓莉说：“毁了也不行，也得交公安局。”我马上就给小盛子和段琼打电话：“我把钱给你们退回去，马上把水田地毁掉。”小盛子和段琼答复我“不能毁，当初草原站让交上钱种的，我们都交钱了。”小盛子和段琼的工作我做不通了，所以水田没有退耕还草，但我的责任已经尽到了，他们种地的责任不在我。
2.被告人王兴阳（2016年9月9日）供述：2016年5月27日，在长龙乡政府会议室开的会，在场的有畜牧局王兆武副局长、初晓莉、王峰、王国辉、谢尔康乡长、畜牧站站长陈长军，还有几个我不认识。初晓莉说，为了减少承包户的损失，同意你们再种一年水田，你把今年承包费交到草原站，等到秋后还草。当时没发文件，不知道有没有会议记录，当时卢桂才的女儿卢平也在场。
3.被告人王兴阳（2016年12月26日）供述：草原是我承包的，当时借用王兴汉兴龙草场的资质，签的是王兴汉的名，我自己出资、独立经营。公安机关第一次询问我时，我以为签的是王兴汉名，就说是他的，没多想。
（四）勘验笔录
前郭县公安局“公（吉前）勘[2016]110号”勘验卷宗，证实王兴阳承包的草原上有两块被开垦区域，北块水田面积80公顷，南块弃耕田面积45公顷。
上述证据来源合法有效，经庭审举证、质证，可以作为定案依据，足以认定。
针对公诉机关的指控，被告人及辩护人提出的辩护意见，和控辩双方举证、质证及辩论意见，本院综合评判如下：
一、关于辩护人刘长文“2003年松原市林业局将草原深翻200公顷，就是为了种地，而不是种生态草，松原市林业局将草原深翻才是破坏草原的行为，王兴阳在已经毁坏的草原上种地，不属于破坏草原，王兴阳不应当构成犯罪”的辩护意见，经查，辩护人的观点与事实不符，本院不予采纳。首先，松原市林业局与前郭县长龙乡政府签订的《生态草开发承包经营合同书》载明，前郭县长龙乡政府将667公顷草原承包给松原市林业局，林业局对草原进行封、育、改结合，乔灌草相结合，实行林、草、路、景点及旅游设施综合配置。其次，松原市林业局与被告人王兴阳签订的《生态草建设合作协议书》载明，王兴阳只限进行营造牧防林、播种良草、营造商品经营林及生态草旅游等经营活动。上述证据表明松原市林业局将草原承包给王兴阳，是要求其营造牧防林、播种良草、营造商品经营林及生态草旅游等经营活动，而不是让其种植农作物。
二、关于辩护人刘长文“如果认定被告人王兴阳的行为构成犯罪，耕种面积中应扣除吉林省人民政府文件允许的百分之五的生活用地”的辩护意见，经查，吉林省人民政府《吉林省关注森林·百万亩荒漠变绿洲行动认治办法》规定“允许认治者利用被认治面积5%以内的土地，用于建管护房、挖鱼塘、种植蔬菜等必要的生活设施建设。”辩护人的意见确有依据，本院予以采纳。
三、关于被告人“2017年后旱田、水田都不耕种了，植被均能自然恢复”的辩解及辩护人“将草原开垦成耕地对草原有损毁，但恢复起来比较容易”的辩护意见，经查，2016年12月30日，前郭县公安局对涉案地块进行了现场勘验，勘验过程中制图一份、照相十一张。根据照片显示，2016年弃耕的45公顷旱田内部已长草。所以被告人的辩解和辩护人的辩护意见符合常理，本院予以采信。
本院认为，被告人王兴阳违反草原法等土地管理法规，擅自改变草原用途，开垦草原种植粮食作物，数量较大，造成草原大量毁坏，其行为侵犯了国家农用地管理制度，已构成非法占用农用地罪。公诉机关的指控事实清楚，证据充分，罪名成立，本院予以支持，但种植面积中应扣除吉林省人民政府文件允许的百分之五的生活用地，辩护人的相关辩护意见，本院予以采纳。被告人王兴阳对非法占用草原的犯罪事实当庭供认不讳，虽然对行为的性质提出了辩解意见，不能视为不认罪。2017年度，被告人王兴阳将占用的草原弃耕还草，并表示今后不再耕种，确有悔罪表现，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，可适用缓刑。综合考虑被告人王兴阳的犯罪事实、犯罪性质、社会危害、认罪态度等情节，依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第六十七条第三款之规定，判决如下：
被告人王兴阳犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年，并处罚金人民币50000元。
（缓刑考验期限自判决确定之日起计算，罚金于判决书生效后十日内缴纳。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向吉林省松原市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审判长 胡方权
审判员 孙洪江
审判员 初洪伟
二〇一七年七月二十五日
书记员 韩佳琪