江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏05行终117号
上诉人（原审原告）陈瑾荣，女，1979年11月25日出生，汉族，住江苏省苏州市姑苏区。
被上诉人（原审被告）苏州市邮政管理局（以下简称市邮政局），住所地江苏省苏州市桐泾南路298号。
法定代表人马文欣，该局局长。
委托代理人钱蝉斐，该局办公室副主任。
被上诉人（原审被告）江苏省邮政管理局（以下简称省邮政局），住所地江苏省南京市秦淮区弓箭坊40号。
法定代表人张水芳，该局局长。
委托代理人尹慧，该局政策法规处主任科员。
上诉人陈瑾荣诉市邮政局、省邮政局邮政行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2017）苏0508行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月22日立案受理后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年12月1日，陈瑾荣通过韵达快递向苏州市规划局高新区分局邮寄内附政府信息公开申请书及相关附件的快递一份。根据网络查询显示同年12月3日已签收。因收件人苏州市规划局高新区分局否认收到该份快递，陈瑾荣于2017年5月6曰向市邮政局提交履行法定职责申请书，要求对苏州韵达快递有限公司的丢件、虚假签批收件等违法违规行为进行查处并将查处结果告知本人。市邮政局接到来信后即进行调查，查明该份快递实际投递人为苏州生命力快运有限公司（经营韵达快递品牌，以下简称生命力公司），因其提供签收底单收件人一栏为空白，无法认定为有效签收证明，故确认投递公司存在投递不规范的行为，要求该公司按照相关法律标准的要求对陈瑾荣进行赔偿。市邮政局审查后认为投递公司违规情节未到达严重损害用户利益的标准，故作出不予立案的决定，并于同年5月26日向陈瑾荣作出答复。陈瑾荣不服，于同年6月12日提起行政复议。省邮政局于同年6月14日予以受理，经审查后于同年8月9日作出维持被诉处理答复的复议决定。陈瑾荣仍不服，遂起诉至法院。
原审法院认为，根据《快递市场管理办法》第六条第二款、第三款规定，省、自治区、直辖市邮政管理机构负责对本行政区域的快递市场实施监督管理。按照国务院规定设立的省级以下邮政管理机构负责对本辖区的快递市场实施监督管理。本案中，市邮政局作为本市邮政管理机构，对涉及快递公司的申诉进行调查处理，属其履行法定职责，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。省邮政局作为市邮政局的上一级行政机关，作出维持原行政行为的复议决定，系本案共同被告。关于市邮政局所作出的答复是否合法。《快递市场管理办法》第四十条规定，经营快递业务的企业违反快递服务标准，严重损害用户利益，由邮政管理部门责令改正，处五千元以上三万元以下的罚款。快递公司提供签收底单收件人一栏空白，不属于有效签收证明，市邮政局认定快递公司投递不规范，同时充分考虑了丟件的数量、丟件可替代性以及投递企业赔偿的意愿等方面因素，其认定被申诉行为尚未达到严重损害用户利益，不予立案的决定并无不当。另外市邮政局收到申诉后在规定的期限内作出了答复。关于复议决定程序是否合法，经查，省邮政局经陈瑾荣申请，在法定期限内立案受理，并依法向当事人发送答复通知书，经审查后作出复议决定并予以送达，以上程序均符合法律规定，亦无不当。综上，经对被诉行政行为全面审查，市邮政局所作答复事实清楚，适用法律正确，程序合法；省邮政局经复议作出维持决定，依据正确，程序合法。陈瑾荣要求撤销市邮政局的答复及省邮政局的复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈瑾荣的诉讼请求。
上诉人陈瑾荣上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误。一，根据《邮政行政处罚程序规定》第十七条第一、二款的规定，是否立案仅仅是一个程序性的审查，只要有初步证据证明存在违法情况，且属于本部门受案范围的事项应当先行立案，至于是否给予行政处罚，应根据后续的调查结果再行决定；只有明显不属于邮政部门行政处罚受案范围的才可以不予立案，涉案举报事项符合邮政管理部门应予立案的法定情形。又根据《邮政行政处罚程序规定》第九条的规定，从答复中可知，市邮政局实质是认为涉案投诉事项经调查后，快递公司丢件的违法行为轻微，没有造成危害后杲的，根据《邮政行政裁量基准》之规定，尚不构成行政处罚，并非否认快递公司存在违法行为，说明其认可快递公司的违法行为符合立案标准。二，根据《快递市场管理办法》第四十条的规定，快递公司违法行为是否构成行政处罚关键在于是否严重损害用户利益。市邮政局仅仅核实了快递内容为政府信息公开申请书及涉及公民信息的附件（公民信息的泄露对上诉人的损失无疑是巨大的，在全社会都形成一个保护公民个人信息的安全网的情况下，快递公司在快件丢失后竟然采用欺诈手段网上操作为签收，如不是隐瞒到无法隐瞒的状态，快递公司仍不会承认，其行为无疑是恶劣的，毫无改正错误的观念），就断然认定快递公司未严重损害用户利益，未免有失公允。由《邮政市场监管行政处罚裁量基准》的规定可知，是否严重侵害用户利益并非看单一个案，还要看一段时间内快递公司发生违法行为的次数或者对用户造成的损失。市邮政局仅仅以个案为由未处罚，系适用法律错误（其应首先确认快递公司在一段时间内发生违法行为的次数）。其次，市邮政局仅核实了上诉人寄件的内容为政府信息公开申请书及附件，但并未调查核实该文件的价值。综上所述，请求二审法院依法改判。一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市邮政局辨称，一、被上诉人于2017年5月6日收到上诉人“依法履行法定查处职责申请”的来信，要求对苏州韵达公司在寄递单号为1601001X92XX2的快件过程中的丟件、虚假签批收件等违法、违规行为依法进行查处并书面告知查处结果。收信后答辩人立即指派执法人员调查核实，经调查，上诉人于2016年12月1日使用韵达快递寄递单号为1601001925902的快件，面单上载明的内件名称为“政府信息公开申请书及相关附件”，由生命力公司负责投递，派送该票快件的快递员已离职，无法核实投递过程细节。生命力公司提供的签收底单中收件人一栏为空白，无法认定为有效的签收证明。根据以上调查结果，生命力公司在投递该快件的过程中存在不规范行为，违反了《快递服务国家标准》第三部分[08/127917.3-2011]5,4.2.4,1条的规定。答辩人要求该公司按照《邮政法》、《快递市场管理办法》、《快递服务国家标准》等规定进行赔偿，并要求进一步改进服务，提升服务质量。对于此次快递服务行为，答辩人认为并未违反《快递市场管理办法》第四十条，经审核后做出不予立案的决定，并指派12305申诉中心协助双方就赔偿事宜进行协商。答辩人于2017年5月26日将全部处理情况书面告知上诉人。二、答辩人做出不予立案的决定认定事实清楚，适用法律正确。《快递服务国家标准》为推荐性标准，鼓励企业自愿采用，企业违反快递服务标准不等同于违法。依据《快递市场管理办法》第四十条的规定，仅在“违反快递服务标准，严重损害用户利益”的情况下，答辩人才有权做出行政处罚。构成该项违法行为的要件除发生违反快递服务标准的行为外，还必须有对应的严重后果。本次涉及的快件内件为政府信息公开申请书等文书，为可替代性较高的文件资料，且生命力公司愿意依法承担赔偿，不足以认定生命力公司严重损害用户利益，无法证明其违反了《快递市场管理办法》第四十条的规定。本案因缺少证据证明有违法行为，不符合《邮政行政处罚程序规定》第十七条第一款第一项的规定，答辩人经审核后决定不予立案。三、答辩人对上诉人来信举报的内容及时开展调查，在自由裁量范畴内做出决定，依法履行了查处职责，并将处理结果以书面形式告知被答辩人，符合法律规定。涉案快递公司在举报内容之外是否存在违法行为与本案并无关联。请求维持原判，驳回上诉。
被上诉人省邮政局的答辩意见同一审答辩意见。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，《快递市场管理办法》第四十条规定，经营快递业务的企业违反快递服务标准，严重损害用户利益，由邮政管理部门责令改正，处五千元以上三万元以下的罚款。根据本案查明事实，涉案快递公司提供签收底单收件人一栏空白，不属于有效签收证明，市邮政局认定快递公司投递不规范，但因本次涉及的快件内件为可替代性较高的文件资料，且生命力公司愿意依法赔偿，市邮政局综合考虑上述因素后认定被申诉行为尚未达到严重损害用户利益的情形，市邮政局该认定与案件事实相符，并无不当。上诉人认为市邮政局还应调查快递公司在一段时间内发生违法行为的次数等与本案无关。市邮政局收到申诉后进行相应调查，在规定的期限内作出了答复，程序并无不当。省邮政局收到复议申请后在法定期限内立案受理，并依法向当事人发送答复通知书，经审查后作出复议决定并予以送达，省邮政局的复议程序合法。据此，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持，原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈瑾荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘正芳
审判员 曹 军
审判员 林 磊
二〇一八年五月九日
书记员 张 雷