江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐行终字第0056号
上诉人（原审被告）新沂市人力资源和社会保障局。
法定代表人蔡忠，该局局长。
委托代理人谢远志，该局劳动监察大队大队长。
委托代理人沈永文，该局监察员。
被上诉人（原审原告）江苏中江国际房地产有限公司。
法定代表人李粉山，该公司董事长。
委托代理人舒群，江苏天之权律师事务所律师。
委托代理人盛勇，江苏天之权律师事务所律师。
上诉人新沂市人力资源和社会保障局因诉被上诉人江苏中江国际房地产有限公司劳动保障监察行政处理一案，不服新沂市人民法院2013）新行初字第0018号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月21日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人新沂市人力资源和社会保障局的委托代理人谢远志、沈永文，被上诉人江苏中江国际房地产有限公司的委托代理人舒群、盛勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年12月，仇武坤代表云南、贵州等69名农民工向被告投诉，称原告建设的狄湖新农村（城）项目中已竣工的5号、10号楼拖欠上述农民工工资共计893840元，被告受理了此次投诉，并依照《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动监察条例》第二十六条第一款第一项之规定，于2013年4月22日作出新人社察理字（2013）第006号劳动保障监察行政处理决定书，要求原告支付农民工工资893840元，向劳动者加付赔偿金446920元，合计1340760元。原告不服被告作出的行政处理决定，于同年5月24日向徐州市人力资源和社会保障局申请行政复议。复议过程中，新沂市公安局于同年6月5日向原告发出公函，建议其按照2010年8月与新沂市中江新农村建设有限公司所签订的《项目转让协议书》的约定，将应支付的130万余款拨付至新沂市经济技术开发区财政局专有账户，以解决部分拖欠农民工的工资及工程款等问题。2013年6月6日，原告向新沂市经济开发区管理委员会划拨转让余款130万元。同年11月5日，徐州市人力资源和社会保障局作出了（2013）徐劳社行复（决）第7号行政复议决定书，维持被告作出的行政处理决定。原告不服该复议决定，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，《江苏省建筑劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》第十五条规定：“建设单位未按合同约定支付工程款，造成建筑业企业拖欠职工工资的，由建设单位先行垫付职工工资”；《江苏省工资支付条例》第三十九条第二款规定：“建设工程项目发包人或者总承包人未按合同约定支付工程款，承包人克扣、无故拖欠劳动者工资的，当地人力资源社会保障行政部门或者建设行政部门可以决定由发包人或者总承包人先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限”。根据上述规定，建设工程项目发包人或者总承包人未按合同约定支付工程款，承包人克扣、无故拖欠劳动者工资的，被告可以决定由发包人或者总承包人先行垫付劳动者工资，但先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。本案中，被告未对狄湖新农村建设项目5号楼、10号楼的工程款是否存在未结清工程款及数额进行审查即作出要求原告支付农民工工资并加付赔偿金的处理决定，认定事实不清，应予以撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销被告新沂市人力资源和社会保障局作出的新人社察理字（2013）第006号劳动保障监察行政处理决定。案件受理费50元，由被告新沂市人力资源和社会保障局负担。
上诉人新沂市人力资源和社会保障局上诉称，仇武坤等69人投诉江苏中江国际房地产公司欠发其在新安镇狄湖新农村建设项目5号楼、10号楼的工资，投诉人提供了欠发工资明细。因该案涉及新沂市嘉阳建筑安装有限公司和新沂市永恒建筑安装有限公司，该局分别向其发出了劳动保障监察举证通知。该局依法向被投诉人江苏中江国际房地产公司发出劳动保障监察调查询问书。江苏中江国际房地产公司进行了答辩，并对相关单位和人员进行了调查。狄湖新农村项目，前期投资人新沂市中江新农村建设有限公司和后期投资人江苏中江国际房地产公司没有依法规范发包。承包的公司均为挂靠资质，该工程实际系被发包给个人，导致建设单位无法按照施工合同约定把工程责任落实到承包单位，导致农民工工资无着落，建设单位应承担不能如实拨付工程款的责任。根据规定，仇武坤等农民工的工资，应由建设单位先行垫付。上诉人立案受理后向被上诉人发出劳动保障监察询问通知书和限期改正指令书等。由于被上诉人未提供相关材料等并拒绝改正，上诉人经研究后作出劳动保障监察行政处理告知书，该单位进行了陈述和申辩。上诉人根据调查情况，依法作出了涉案劳动保障监察行政处理决定书。该决定书适用法律正确。原审裁判内容与事实不符，依法应予以撤销等。
被上诉人江苏中江国际房地产有限公司答辩称，上诉人作出的被诉具体行政行为程序违法。涉案68名农民工的身份证明及向仇武坤作出授权的手续是后补的，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。被诉具体行政行为在认定事实错误。上诉人对于仇武坤身份的认定是作出行政行为的事实基础，但仇武坤不是农民工，而是5号楼、10号楼的分包人。这从马志远的劳动监察询问笔录、赵长斌的信访材料，甚至上诉人所作一审答辩状中也提到了仇武坤的真实身份。被上诉人认为，仇武坤实际上是以讨要农民工工资为名，行索取工程款之实，这显然是一个民事纠纷，并不属于劳动监察范畴。上诉人在事实认定上存在错误，导致其适用法律错误。上诉人在上诉状中对（2013）新非诉行审字第0495号执行裁定一并申请撤销。被上诉人认为，该裁定与本案无关，且已超过法定期限，上诉人无权提出该上诉请求。
原审被告新沂市人力资源和社会保障局向原审法院所举证据有：1、仇武坤投诉书、委托书及身份证明等材料；2、仇武坤提交的欠发工资表；3、尹振营委托书及身份证复印件；4、尹振营与新沂市嘉阳建安公司签订的建筑施工合同；5、仇武坤和尹振营签订的施工合同书；6、仇武坤的信访材料和答辩意见；7、立案审批表；8、举证通知书（新沂市嘉阳建筑安装工程有限公司）及送达回证；9、新沂市嘉阳建筑安装工程有限公司情况说明；10、举证通知书（新沂市永恒建筑安装有限公司）及送达回证；11、新沂市永恒建筑安装有限公司情况说明；12、调查询问书；13、马志远询问笔录；14、马志远对狄湖新城5号、10号施工情况证明；15、新沂市盛丰建设工程质量检测中心检测委托协议书和昆仑监理公司见证；16、狄湖新城10号楼转让协议及工程量划分；17、赵长彬信访材料；18、限期改正指令书（江苏中江国际房地产公司）；19、案件延期报批及劳动保障监察决定书；20、江苏中江国际房地产公司提供的转让协议；21、江苏国华建设有限公司工程款证明；22、王胜工程款收条；23、行政处理告知书（江苏中江国际房地产公司）；24、江苏中江国际房地产公司答辩；25、江苏国华建设有限公司提供的证明；26、新沂市中江新农村建设有限公司的说明；27、行政处理决定报批表及行政处理决定书送达回证（江苏中江国际房地产公司）；28、江苏中江国际房地产公司营业执照；29、尹振林上访材料情况说明；30、开工报告；31、马志远证明材料；32、施工日志；33、5号楼、10号楼工程量清单报价表；34、工程总清单；35、赵长彬提供证据；36、永安公司工程合同；37、项目转让协议书；38、狄湖5号、10号楼土建工程合同；39、发票；40、收条；41、检测委托协议书；42、部分质量验收记录。法律依据有：1、《江苏省建设劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》第十五条；2、《江苏省工资支付条例》第三十九条；3、《中华人民共和国劳动合同法》第五十条；4、《劳动保障监察条例》第二十六条。
原审原告江苏中江国际房地产有限公司向一审法院所举的证据材料有：1、仇武坤提交的《委托书》、《狄湖新城人工工资表》。2、《项目转让协议》、《补充协议书》及原告向新沂市中江新农村建设有限公司支付转让款的明细及相应凭证。3、狄湖新城5号楼、10号楼的《工程结算审定单》，5号楼、10号楼的工程款支付明细及相应凭证。4、原告向复议机关递交的《行政复议申请书》。5、被告向复议机关提交的新沂市公安局的公函、原告划拨转让款余款130万元的银行凭证及新沂市经济开发区管理委员会出具的结算票据。6、（2013）徐人社行复（受）第7号《中止行政复议通知书》。7、（2013）徐人社行复（意）第3号《行政复议意见书》。8、（2013）徐人社行复（决）第7号《行政复议决定书》。
上述证据均已随案卷移送至本院。二审中，双方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定是正确的，予以确认。
庭审辩论中，双方方当事人围绕本案争议焦点即上诉人作出的涉案劳动保障行政处理决定是否有事实和法律依据，原审判决是否正确等问题进行了法庭辩论。
上诉人新沂市人力资源和社会保障局表示坚持上诉状意见并认为，被上诉人支付工程款，应当支付给嘉阳公司，而不应当支付给永恒公司。因为具体施工人仇武坤等挂靠于嘉阳公司，且验收时也是嘉阳公司。嘉阳公司没有收到款项不存在还有工程余款。并且两挂靠公司的相关挂靠行为依法应认定无效。被上诉人支付的480万元工程款应当由被上诉人依法收回，支付给具体施工的仇武坤等人或者是嘉阳公司。
被上诉人江苏中江国际房地产有限公司表示其辩论观点同答辩意见。
本院认为，首先，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“……县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”据此，新沂市人力资源和社会保障局负有本行政区域内劳动保障监察的职权和职责。同时，新沂市人力资源和社会保障局根据投诉，对江苏中江国际房地产有限公司作出新人社察理字（2013）第006号劳动保障监察行政处理决定。江苏中江国际房地产有限公司不服该劳动保障监察决定，有权提起行政诉讼。
其次，从双方当事人提供的涉案项目转让协议等证据来看，狄湖新农村建设项目原投资人为新沂市中江新农村建设有限公司，且新沂市中江新农村建设有限公司于2010年8月将该建设项目转让给江苏中江国际房地产公司，双方就项目转让所涉债权债务进行了约定。上诉人提供的涉案5#和10#楼的多份监测委托协议书所载施工单位为新沂市嘉阳建筑公司，部分监测委托协议书所载施工单位为新沂市永恒建筑有限公司。同时，新沂市人力资源和社会保障局在新人社察理字（2013）第006号劳动保障监察行政处理决定书中明确其调查情况为，新沂市中江新农村建设有限公司于2009年3月建设开发狄湖新农村项目，5#楼和10#楼的承建方挂靠新沂市嘉阳建筑安装工程有限公司，包清工头为仇武坤；江苏中江国际房地产公司于2010年8月受让了涉案建设项目，并与新沂市永恒建筑安装工程有限公司2010年8月签订了《5#10#楼土建工程施工合同》，且江苏中江国际房地产公司新沂分公司于2013年1月支付江苏国华建筑有限公司（原新沂市永恒建筑安装工程有限公司）4846835.23元等。但，新沂市人力资源和社会保障局对涉案建设项目中江苏中江国际房地产公司应付工程款额的结付情况，审查不清。《江苏省建筑劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》第十五条规定：“建设单位未按合同约定支付工程款，造成建筑业企业拖欠职工工资的，由建设单位先行垫付职工工资”；《江苏省工资支付条例》第三十九条第二款规定：“建设工程项目发包人或者总承包人未按合同约定支付工程款，承包人克扣、无故拖欠劳动者工资的，当地人力资源社会保障行政部门或者建设行政部门可以决定由发包人或者总承包人先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限”。据此，建设工程项目发包人或者总承包人未按合同约定支付工程款，承包人克扣、无故拖欠劳动者工资的，有关行政管理部门可以决定由发包人或者总承包人先行垫付劳动者工资，但先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。由于新沂市人力资源和社会保障局对涉案建设项目中江苏中江国际房地产公司应付工程款结付问题审查不清，故其作出的新人社察理字（2013）第006号劳动保障监察行政处理决定存在不当。原审判决予以撤销，是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。此外，上诉人在上诉状中诉请撤销（2013）新非诉行审字第0495号执行裁定，不属本案审查范围。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人新沂市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 任礼光
审判员 陈小兵
审判员 张成武
二〇一四年五月十四日
书记员 赵 静