山东省曲阜市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）曲行初字第64号
原告张某甲，男，汉族，农民，住山东省嘉祥县万张镇万张村。
委托代理人楚某某，山东永正务实律师事务所律师。被告山东省嘉祥县万张镇人民政府。
法定代表人吕某某，镇长。
委托代理人贾某某，山东宏易律师事务所律师。
委托代理人田某某，嘉祥县万张镇人民政府工作人员。
第三人张某乙，男，汉族，农民，住山东省嘉祥县万张镇万张村。
委托代理人杨某某，男，汉族，农民，住山东省嘉祥县万张镇村。
原告张某甲诉被告嘉祥县万张镇人民政府及第三人张某乙行政决定一案，原告于2014年2月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月3日公开开庭审理了本案。原告张某甲、委托代理人楚某某，被告万张镇人民政府委托代理人贾某某、田某某及第三人张某乙、委托代理人杨某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉祥县万张镇人民政府于2014年元月作出了《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》的行政行为。
被告提供的证据有：1、被告方工作人员对万张镇万张村村民张某丁、张某戊、张某己、张某庚、张某辛、张某壬及第三人张某乙的调查笔录7份；2、万张镇万张村委会出具的证明1份；3、万张镇万张村参与土地分地调整人员张某己等人的证人证言1份；4、《民间纠纷处理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》法条。上述证据材料均系复印件。
原告诉称，我与第三人张某乙因土地承包产生纠纷，被告嘉祥县万张镇人民政府于2014年元月作出了《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》，我认为：一、该处理意见是超越职权的违法行政行为。该案所涉土地属万张村集体所有，其经营、管理权也应属土地所在的村民小组集体行使经营、管理权，村民之间发生纠纷后，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第51条规定，土地承包经营纠纷的解决方式是当事人双方协商，协商不成，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。万张镇人民政府无权对此作出处理意见，其作出的涉案土地转让有效的处理意见，于法无据。二、万张镇人民政府适用法律错误。万张镇人民政府对涉案土地的处理适用《中华人民共和国农村土地承包法》第32、33条及其它土地流转的规定，有违土地流转原则，被告的确认是对法律认识错误。综上，被告对农村集体土地承包经营权进行确权的处理意见系超越职权、于法无据、适用法律错误，其行为侵犯了原告的土地承包经营权，请求人民法院依法撤销。
原告提供的证据有：1、万张镇人民政府作出的《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》复印件。2、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》条文。
被告辩称：一、被告所作出的处理意见认定事实清楚，依据充分。原告张某甲和第三人张某乙因土地承包经营权发生纠纷后，第三人张某乙多次到政府上访，要求依法处理原告，被告作为地方政府，为了减少两家矛盾，经第三人申请，对两家的土地纠纷展开调査，发现争议土地的调整是根据村规民约完成，第三人得地、原告应该退地。所以，在村委会的介入下，原告的母亲自愿将土地交付于第三人耕种，并引领村委会等人对地界进行指认。因此，从原告母亲的态度及指认地界的行为，说明原告方对于退地行为是自愿的；其次，被告在进行调解两家纠纷时，原告向被告提供说明一份，也可以看出原告家庭退地是自愿的；再次，从被告调查了解的材料看，村委会也证明调整土地是经原告和第三人自愿同意的。二、被告所作出的处理意见适用法律正确。《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。根据《农村土地承包法》第32、33.37条及参照《民间纠纷处理办法》第17条、21条处理纠纷，适用法律并不存在错误。本案系信访案件产生，后双方当事人自愿接受调解，在调解不成的情形下，镇政府根据了解调査的情况作出处理意见。三、该处理意见是民事行为，该处理意见不等同于行政裁决，不是具体行政行为，不属于政府确权。《民间纠纷处理办法》第17条、21条，经过调解后达不成协议的，基层人民政府可以作出处理决定，如有异议的，可以就原纠纷向人民法院提起民事诉讼，原处理决定不产生效力。被告认为，如双方当事人对意见不服，可以依法进行民事诉讼，而不能进行行政诉讼。综上，被告认为，被告作出的意见，认定事实清楚，适用法律正确，且不属于具体行政行为；原告不服，可以依法就原行为进行民事诉讼。原告提起行政诉讼无事实和法律依据，请求驳回其无理诉求。
第三人诉称，本案争议的土地是万张村委会分给自己的，完全同意被告万张镇人民政府的答辩意见。
第三人未提交证据。
经庭审质证：原告、被告及第三人对原告提交的1号证据即万张镇人民政府《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》的真实性均无异议。但原告认为，被告无权作出该处理意见；被告及第三人认为该处理意见合法有效。该证据符合证据关联性、合法性、真实性的要求，本院确认为合法有效证据。原告对被告提供的1号、2号及3号证据有异议，原告主张其对该证据情况不知情，也未参与调查调解，且部分接受被告调查的人员与第三人有利害关系，认为证言不具证明力，更不能证明被告处理意见的合法性。本院认为这三组证据符合证据的形式要件，但对其涉及的民事权利实体内容，与本案无关联，本院不予审查。被告及第三人对原告提交的2号证据、原告对被告提交的4号证据等法律条文无异议，但是诉讼各方在理解上存有争议。本院对这两组证据予以确认。
经审理查明，2013年，原告张某甲和第三人张某乙发生农村土地承包经营权纠纷。2014年元月，被告嘉祥县万张镇人民政府作出了《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》，该意见认定：“张某丙家转让给张某乙家承包地是自愿的，并经过村委和村民小组同意，符合土地承包法关于转让土地承包经营权的相关规定，转让行为有效，所转让土地的承包权应由张某乙享有。”原告不服被告作出的处理意见，提起行政诉讼，要求撤销该处理意见。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”及《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第三十二条“因农村土地承包经营产生纠纷或者土地承包当事人的权益受到侵害的，当事人可以向有管辖权的县级以上人民政府农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，因农村土地承包经营产生纠纷的，双方当事人可以请求乡（镇）人民政府调解解决，如当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可向县级以上人民政府农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。即对于农村土地承包经营纠纷，乡（镇）人民政府只有依申请进行调解的职权，而无权对农村土地承包经营权进行确认。本案中，被告嘉祥县万张镇人民政府应仅对当事人的土地承包经营纠纷进行调解，调解不成，可以告知其依法申请仲裁或向法院起诉，但被告作出的《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》中，直接对土地承包经营权转让行为的效力进行了认定，并对土地承包经营权权属的进行了确认，该处理意见针对具体的特定人，且对当事人权益义务产生实际影响，应认定为具体行政行为，该行为明显超越职权，应予撤销。有关法律适用问题，本院认为，《民间纠纷处理办法》是1990年由司法部公布的部委规章，该办法第十一条规定：“法律、法规、规章和政策明确规定由指定部门处理的纠纷，应当告知当事人向指定部门申请处理。”《中华人民共和国农村土地承包法》及《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》分别由全国人大常委会2003年和山东省人大常委会2004年颁布实施，其具体而明确规定了农村土地承包纠纷处理的机构、权责及程序。根据上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法的法律适用原则，该涉案纠纷应适用《中华人民共和国农村土地承包法》及《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》的规定，故被告主张不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目之规定，判决如下：
撤销被告嘉祥县万张镇人民政府2014年元月作出的《关于万张镇万张村村民张某乙、张某丙土地承包纠纷案的处理意见》的行政行为。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 徐洪标
审 判 员 于 冰
人民陪审员 刘 君
二〇一四年五月七日
书 记 员 孔一诺