四川省巴中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川19行终9号
上诉人（原审原告）王庆林，男，生于1956年4月20日，汉族，住四川省平昌县。
委托代理人陈琨，浙江光正大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平昌县人力资源和社会保障局，住所地四川省平昌县江口镇新华街东段102号。
法定代表人吴彩堂，局长。
委托代理人（特别授权）赵全武，男，生于1975年9月12日，该局社会保险股股长，住四川省平昌县。
委托代理人何绍建，四川万明律师事务所律师。
原审第三人国网四川省电力公司平昌县供电分公司，住所地四川省平昌县同州街道办事处新华街361号
负责人赵德云，总经理。
委托代理人（特别授权）杜丹，该公司人力资源部副主任。
委托代理人何跃，四川万明律师事务所律师。
上诉人王庆林因与被上诉人平昌县人力资源和社会保障局（以下简称平昌县人社局）、原审第三人国网四川省电力公司平昌县供电分公司（以下简称国网电力平昌供电分公司）退休养老保险待遇决定一案，不服四川省平昌县人民法院（2017）川1923行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，王庆林本系农村居民，于1970年11月起在四川华荣煤矿工作，1978年11月起在平昌县驷马铜坑电站工作，1989年4月起在平昌县雷山电管所工作。王庆林在上列单位工作期间，均未经劳动部门办理招录手续。2000年5月10日，平昌县人民政府作出〔2000〕72号《关于加快乡（镇）电管所改革实行城乡一体化管理的通知》，决定将含雷山电管所在内的趸售乡（镇）电管所纳入农电管理体制改革，其人、财、物纳入县电力集团公司实行一体化管理。同年9月5日，县电力集团公司与雷山乡人民政府签订《雷山乡用电直管直供协议》，对雷山电管所的人、财、物统一纳入电力集团的管理进行了明确的规定，王庆林等8名职工与电力集团均建立了劳动关系，王庆林被置换为国企合同制工人，从2000年10月缴纳养老保险金至2016年4月，国网电力平昌供电分公司亦按规定缴纳了相应的养老保险金。2008年10月31日，王庆林转为城镇居民。
另查明，王庆林在向国网电力平昌供电分公司递交退休申请后，2016年8月29日，案外人平昌县社会保险事业管理局（以下简称平昌县社保局）收到报送的退休资料，并于同年10月9日向平昌县人社局报批，同月19日批准同意退休，同日，平昌县人社局作出平人社退〔2016〕397号《关于王庆林同志退休的通知》。王庆林收到退休决定后，认为案外人平昌县社保局依照川劳社发〔2006〕17、18号核定的缴费年限（含视同缴费年限）错误，于2017年4月25日提起行政诉讼。
原审认为，平昌县人社局负责平昌县行政区域的社会保险管理工作，负有审批企业职工退休等职责。2016年10月9日，社保经办机构向平昌县人社局呈报王庆林的退休审批表，平昌县人社局于同月19日作出平人社退〔2016〕397号退休通知，认定王庆林出生于1956年4月，2000年1月参保。根据国务院国发〔1978〕104号和川劳社养〔2001〕16号文件规定，同意王庆林同志2016年4月退休，基本养老金由县社会保险事业管理局按照川劳人社发〔2006〕17、18号文件规定计发，从2016年5月起执行。平昌县人社局依照川劳社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》第四十六条1项的规定，核定王庆林的缴费年限按企业和职工个人足额缴纳基本养老保险费的实际年限予以确定；同时，根据川人福字〔1992〕1号《关于在乡镇自办企业劳动的时间不应计算连续工龄的复函》，认定王庆林在乡镇自办企业劳动的时间，不应计算连续工龄，平昌县人社局的上述认定符合社会保险法第十五条的规定。因此，平昌县人社局对王庆林的退休决定及养老保险待遇核定的程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。王庆林对退休决定没有异议，对养老保险待遇有异议，认为从1970年11月参工至退休时，其实际参保期限（含视同缴费年限）应当为45年7个月。因王庆林未提供在华荣煤矿、铜坑电站、雷山电管所工作期间，被劳动人事部门招录的相关手续，故对其主张依法不予支持，王庆林请求撤销平人社退〔2016〕397号退休通知中“基本养老保险金由县社会保险事业管理局按照川劳人社发〔2006〕17、18号文件规定计发”的行为的理由不能成立，对其该项诉讼请求依法不予支持。
王庆林请求对川劳人社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》第四十六条第1、2、3项的合法性进行审查，认为该规范性文件违反了《中华人民共和国宪法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国劳动法》第三条、第七十三条第三款，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第五条第三款等上位法，应当无效，不能作为具体行政行为的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该规范性文件的范围应当界定为除国务院以外的行政机关，制定的效力等级低于规章的规范性文件。川劳人社发〔2006〕18号文件的制定机关为四川省劳动和社会保障厅，属于规章以下的规范性文件。围绕形式合法性和实体合法性两方面进行审查，关于制定主体是否合法的问题，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条的规定，四川省劳动和社会保障厅负责全省范围内的社会保险管理工作，根据其法定职权，四川省劳动和社会保障厅作为该规范性文件的制定机关，其制定主体合法。关于制定依据是否合法的问题，依据合法是指行政机关制定规范性文件，必须要有明确的上位法规定或授权，否则，属违法行政。四川省劳动和社会保障厅根据国发〔2005〕38号《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》第十一条的授权，结合四川省实际，研究制订川劳社发〔2006〕17号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法》、〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》，制定该规范性文件有行政法规的明确授权，故制定依据合法。关于制定程序是否正当的问题，四川省劳动和社会保障厅在规范制定前进行了充分的调研、征集意见，制定后进行了公告发布，其制定程序正当。综上所述，该规范性文件的形式合法。关于实体是否合法的问题，该规范性文件第四十六条是规定不同人员的缴费年限的确定办法，第1项规定国有企业（含其改制后的企业）职工，从1992年4月职工个人开始缴纳基本养老保险费起，按企业和职工个人足额缴纳基本养老保险费的实际年限确定缴费年限……该规定并不违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国社会保险法》等上位法。第2项和第3项与本案没有关联性，不作审查。据此，涉案的规范性文件内容合法、制定有据、程序正当，可以作为本案行政行为的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回王庆林要求平昌县人社局撤销于2016年10月19日作出的平人社退〔2016〕397号《关于王庆林同志退休的通知》中“基本养老保险金由县社会保险事业管理局按照川劳人社发〔2006〕17、18号文件规定计发”的诉讼请求。二、驳回王庆林要求审查川劳人社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》第四十六条第1、2、3项的合法性的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王庆林负担。
上诉人王庆林上诉请求撤销原判，支持其一审诉讼请求。事实和理由：一、一审法院所认定的上诉人本系农村居民，其未经劳动部门办理招录手续并因实现一体化管理被置换为国企合同制工人，以及2008年10月31日被转为城镇居民等事实是错误的；二、一审法院适用法律错误。1.根据劳社厅函〔2002〕323号劳动和社会保障部办公厅《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》，上诉人原工作单位即雷山供电所被原审第三人兼并前，上诉人一直在该所上班，对上诉人缴费前的连续工龄也应该视同缴费年限。2.川劳社法〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》第四十六条第1、2、3项的明显违反《中华人民共和国宪法》第四十四条、四十五条和《中华人民共和国劳动法》第三条、第七十三条第三款以及《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第五条三款等上位法，应当无效。三、被上诉人的具体行政行为程序违法。四、上诉人缴费前的工作年限不被视同缴费年限对上诉人不公平。
被上诉人（原审被告）平昌县人社局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确应当维持原判，驳回上诉请求。
原审第三人国网电力平昌供电分公司辩称，1、一审中，王庆林将供电公司直接列为第三人程序是错误的，只能人民法院依职权追加和当事人主动要求追加。2、供电公司对于上诉人被接收到本单位后已经充分履行了作为用工单位的法定义务。3、被诉行政行为是否正确与本案第三人没有法律上的关系。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人王庆林对退休决定没有异议，对养老保险待遇核定有异议。王庆林于1970年11月起在四川华荣煤矿工作、于1978年11月起在平昌县驷马铜坑电站工作、于1989年4月起平昌县雷山电管所工作，2000年9月起在原审第三人国网电力平昌供电分公司工作至退休。其中，实际缴纳养老保险费的年限为2000年10月至2016年4月（共计15.58年），即在国网电力平昌供电分公司工作期间足额缴纳了保险费用。本案争议焦点是王庆林在国网电力平昌供电分公司之前的三段工作时间能否视同缴费年限。本案中，王庆林在华荣煤矿、铜坑电站、雷山电管所工作期间均没有被劳动人事部门招录为正式工的相关手续，且华荣煤矿、铜坑电站、雷山电管所均属于乡镇企业，参照原四川省人事厅《关于临时工被招为固定工后确定参加工作时间及计算连续工龄问题的复函》（川人福函〔1989〕8号）规定“临时工在做临时工作期间，未被本单位吸收录用为国家干部或全民所有制单位职工的，其原当临时工的工作时间均不能确定为参加革命工作的时间或计算为连续工龄”，以及参照原四川省人事厅四川省劳动厅川人福字〔1992〕1号《关于在乡镇自办企业劳动的时间不应计算连续工龄的复函》“曾在乡镇自办企业参加劳动的非城镇人员，正式成为国家机关、党派、团体和全民所有制事业、企业单位的工作人员、职工后，其连续工龄应该从本人正式成为国家工作人员到单位报道之日起计算。在乡镇自办企业劳动的时间，不应计算连续工龄”。故王庆林的连续工龄起算时间应该是2000年被国网电力平昌供电分公司录用为正式工开始，其在华荣煤矿、铜坑电站、雷山电管所工作时间不应计算为连续工龄。王庆林参保缴费年限（含视同缴费年限）核定为15.58年（即2000年10月至2016年4月）并无不当。
被上诉人平昌县人社局负责平昌县行政区域的社会保险管理工作，负有审核认定企业职工退休的职责，负有审核认定参保人员视同缴费年限的职责等。平昌县人社局审查王庆林退休申请材料后，按照国发〔1978〕104号、川劳社发〔2006〕17、18号文件规定，于2016年10月19日作出平人社退〔2016〕397号《关于王庆林同志退休的通知》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
关于王庆林提出对川劳人社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》第四十六条第1、2、3项的合法性进行审查。川劳人社发〔2006〕18号文件的制定机关为四川省劳动和社会保障厅，根据社会保险法第七条的规定，四川省劳动和社会保障厅负责全省范围内的社会保险管理工作，四川省劳动和社会保障厅负责全省范围内的社会保险管理工作，制定相关规范性文件主体合法。四川省劳动和社会保障厅根据国发〔2005〕38号《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》第十一条的授权，结合四川省实际，研究制订川劳社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》，制定该规范性文件有行政法规的明确授权，制定依据合法。在规范行文件制定前进行了充分的调研、征集意见，制定后进行了公告发布，制定程序正当。该规范性文件第四十六条是规定不同人员的缴费年限的确定办法，第1项规定国有企业〔含其改制后的企业〕职工，从1992年4月职工个人开始缴纳基本养老保险费起，按企业和职工个人足额缴纳基本养老保险费的实际年限确定缴费年限……该规定并不违反相关法律规定；第2项和第3项与本案没有关联性，不作审查。据此，涉案的规范性文件内容合法、制定有据、程序正当，可以作为本案行政行为的依据。
对于原审第三人国网电力平昌供电分公司提出其主体资格不适格的问题，本案上诉人王庆林退休时系国网电力平昌供电分公司职工，上诉人养老保险费的缴纳和核定与该公司有利害关系，同时国网电力平昌供电分公司参加诉讼有利于查明事实，解决纠纷。上诉人虽然在起诉时将国网电力平昌供电分公司直接列为第三人，但经法院审查国网电力平昌供电分公司可以作为第三人参加诉讼，故国网电力平昌供电分公司作为第三人参加诉讼，并无不当。
综上，上诉人王庆林的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王庆林负担。
本判决为终审判决。
审判长 马 瑛
审判员 杜觐良
审判员 李 巍
二〇一八年四月二十三日
书记员 董 洁
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……