河北省唐山市丰润区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丰行初字第2号
原告段志亭，居民。
委托代理人段国华（系原告之子），男，1963年2月16日出生，汉族，居民，特别代理。
被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府，住所地唐山市丰润区9小区。
法定代表人门永丰，镇长。
委托代理人杨向东，一般代理。
第三人高秀兰，居民。
委托代理人段爱平（系第三人之女），女，1965年3月7日出生，汉族，居民，特别代理。
原告段志亭不服被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府于2013年7月16日作出的《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》，原告于2013年12月2日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月16日公开开庭审理了此案，原告段志亭及其委托代理人段国华、被告委托代理人杨向东、第三人委托代理人段爱平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2013年7月16日，被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府作出了《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定原告与第三人之间争议的“两丈道”所有权和使用权属于银城铺居委会集体所有，由银城铺居委会根据土地利用规划确定的用途使用该土地。被告认为，原告与第三人之间所争议的“两丈道”属于集体的土地，在废弃不使用后，应当按照村内空闲土地对待，两家都无权对该废弃车道提出确权要求，即任何人对集体的土地权属都无权争议，并且原告与第三人之间通过房屋买卖调整房屋后，已经不再是1974年3月之前的老宅基状况，形成了新的宅基地使用情况。因此处理双方的土地权属争议只能根据变更后的宅基地情况来决定双方的土地权属，原有的老文书、房契只能作为解决双方土地权属争议的参考，只有依法核发的土地使用证才是人民政府处理土地权属争议的法定依据。据此，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河北省土地管理条例》第十四条、原唐山市新区人民政府《关于清理农村宅基地，发放使用证问题的几点规定》第一条、第二条的规定，作出了上述处理决定。
被告在举证期限内向法庭提交了以下证据：1.1974年3月10日段志彬与段志庭（亭）买卖房草契；2.1974年3月10日印契一份；3.1993年高秀兰宅基地清理登记表及平面示意图；4.唐新集建（宅）字第47-0145号《集体土地建设用地使用证》；5.1997年10月高秀兰向原银城铺乡政府等单位提交的申请书；6.2008年9月高秀兰向原银城铺乡政府及原新区土地局提交的高秀兰《土地证》“问题”说明申请；7.段志亭询问笔录；8.肖保田询问笔录；9.区政（1987）45号《唐山市新区人民政府关于清理农村宅基地，发放使用证问题的几点规定》。
原告段志亭诉称，一、该“土地权属争议处理决定书”认定事实错误。1.该“决定书”认定原告与第三人之间争议的“两丈道”属于集体的土地与事实不符。根据原告及第三人提交的“1974年2月26日买卖田房草契”、“段志彬1974年6月10日的房契”、“1974年3月10日购买段志彬房屋草契”、“段珍的土地房屋所有证”和“银城铺居委会关于段志庭与高秀兰两户宅基地之间的纠纷处理意见”等证据，完全可以证实“两丈道”的土地属于段志庭和高秀兰两家的老宅基，根本不是集体土地。2.该“决定书”认定“两丈道”在废弃不用后，应当按照村内空闲地对待，也与事实不符。“两丈道”虽然是原来为了通行而各家让出宅基而成立，但是，当其通行作用取消后，原告并没有放弃使用该土地，原告一直管理和使用该地生产生活。虽然在后来的宅基地清理登记中，原告家的宅基地没有进行清登，但是，根据历史和现状来看，应该将该土地登记在原告家的宅基地之内，根本不属于村内的空闲土地。二、该“土地权属争议处理决定书”不合法。1.程序不合法。首先，原告与第三人之间的纠纷发生在1995年5月1日，被告在18年以后作出处理决定，严重违背行政机关的办事效率原则。其次，被告负有法定调解义务，但是在作出处理决定之前，被告从来没有对原告和第三人之间的纠纷进行过调解工作。第三、该处理决定与1998年7月10日唐山市新区人民政府作出的复议决定相违背，因为在该复议决定中，已经撤销过相同的处理决定。所以，被告不应再次受理并作出相同的错误决定。2.内容不合法。决定“两丈道”土地使用权属于银城铺居委会所有没有任何法律依据，因为该块土地的使用权在过去的几十年里一直归原告家使用，且在老宅基和房契等证据中都得到了充分证明，客观实际也是如此。而银城铺居委会从未管理和使用过该土地，该土地始终以宅基地的形式归村民使用，虽然该土地并没有登记到原告家宅基地名下，但是原告家的宅基地至今没有进行清登，并不等于是放弃了该块土地的宅基地使用权。再者，银城铺居委会是城市居民的自治组织，根据土地管理法和居委会组织法规定，其无权取得集体土地使用权。故此，被告将该块土地的使用权确定给居委会缺乏法律依据。3.该“土地权属争议处理决定书”不合理。本案原告与第三人之间争议的“两丈道”位于两家中间，左右都是各家的宅基地，而被告的处理决定将整片的宅基地其中的一小部分单独隔列出来，既不符合宅基地规划，更不符合处理问题的常理，明显属于对土地利用严重不合理的行为。面对被告作出的既不合理、又不合法的错误的处理决定，原告依法向唐山市丰润区人民政府申请了行政复议。唐山市丰润区人民政府于2013年11月11日向原告送达了“丰政复决字（2013）08号”行政复议决定书，维持了被告作出的《土地权属争议处理决定书》。原告对此复议决定仍然不服，故此，为维护原告合法权益，特依法向人民法院提起行政诉讼，请求早日依法公正裁判。
原告在举证期限内依法向法庭提交了以下证据：1.1950年段珍《河北省土地房屋所有证》；2.1974年3月10日段志彬与段志庭（亭）买卖房草契；3.1974年3月10日印契一份；4.1995年5月30日银城铺居委会作出的《关于段志庭（亭）与高秀兰两户宅基地之间的纠纷处理意见》；5.1998年4月14日《新区人民政府关于银城铺段志庭（亭）与高秀兰宅基地纠纷处理决定》；6.新政（1998）32号《唐山市新区人民政府关于撤销﹤关于银城铺段志庭（亭）与高秀兰宅基地纠纷处理决定﹥的通知》；7.《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》；8.丰政复决字（2013）08号《行政复议决定书》。
被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府辩称，一、丰润区银城铺镇人民政府下达《土地权属争议处理决定书》是依法履行职务的行为，是完全符合法律规定的。1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。该条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。此款规定明确说明，对“个人之间”争议具有处理权限的包括（l）乡（镇）级人民政府；（2）县级人民政府；（3）县级以上人民政府（包括市级，省级，国务院）。因此依据《中华人民共和国土地管理法》之规定，丰润区银城铺镇人民政府对本辖区内个人之间的土地使用权纠纷，有权依法作出处理，其职权来源合法。在本案中被答辩人与高秀兰之间的争议，显然属于“个人之间”争议，所以镇政府对被答辩人与高秀兰之间的争议处理是有明确的法律规定支持的。2.《河北省土地管理条例》第十四条规定：“发生土地权属争议，由当事人协商解决。协商不成的，应当依法报请人民政府处理。发生权属争议的土地跨行政区域的，由其共同的上级人民政府处理”。该条第二款规定：“人民政府处理土地权属争议，应当下达处理决定书”。因此，在本案中丰润区银城铺镇人民政府对被答辩人与高秀兰之间的土地权属争议下达处理决定书是完全符合法律规定的。二、银城铺镇人民政府所作出的《土地权属争议处理决定书》是在“尊重历史，保持现状，维持稳定”的原则下依法下达的。1.本案原告段志亭与第三人高秀兰之间所争议的“两丈道”并非宅基地纠纷。根据高秀兰提供的证据1974年2月26日买卖田房草契，段志彬（高秀兰丈夫）1974年6月10日的建房草契，及1994年新区政府核发的士地证，以及原告段志亭出具的1974年3月10日购买段志彬房屋草契及段珍（段志亭父亲）的土地房产所有证中，对该道路均未确定为任何一方所有，双方也都无证据证明所谓的“两丈道”是属于自已的宅基地之内。因此双方所争议的“两丈道”应视为集体的土地。高秀兰与段志亭之间所争议的“两丈道”属于集体的土地，在废弃不使用后，应当按照村内空闲土地对待，两家都无权对该废弃车道提出确权要求，即任何人对集体的土地权属都无权争议。并且高秀兰与段志亭之间通过房屋买卖调整房屋后，己经不再是1974年3月之前的老宅基地状况，形成了新的宅基地使用情况。因此处理双方的土地权属争议只能根据变更后的宅基地情况来决定双方的土地权属，原有的老文书、房契只能作为解决双方土地权属争议的参考，只有依法核发的土地使用证才是人民政府处理土地权属争议的法定依据。2.1993年3月14日宅基地清理登记时，高秀兰并没有提出将“两丈道”列入高秀兰土地使用证中，高秀兰在宅基地清理登记表中签字、按手印，对土地证核发的面积、范围是认可的，没有异议的。1994年新区人民政府发放的土地使用证中，没有将“两丈道”确权给高秀兰，高秀兰在法定期间也没有对土地使用证提出任何异议。因此从历史上看“两丈道”从来也不属于高秀兰所有。3.唐山市丰润区银城铺镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河北省土地管理条例》第十四条、唐山市新区人民政府《关于清理农村宅基地，发放使用证问题的几点规定》第一条、第二条的规定，经研究决定：“申请人高秀兰与被申请人段志亭之间所争议的‘两丈道’所有权和使用权属于银城铺居委会集体所有，由银城铺居委会根据土地利用规划确定的用途使用该土地。”4.银城铺镇人民政府《土地权属争议处理决定书》对被答辩人与高秀兰之间所争议的“两丈道”的处理决定，是经过大量的调查研究后，根据宅基地清理登记“尊重历史，保持现状，维持稳定”的原则依法下达的，是非常客观，符合实际的决定。综上所述，银城铺镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》，认定事实清楚、证据确凿充分，适用依据正确，程序合法。为此，我们请求丰润区人民法院查明事实，依法维持银城铺镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》。
第三人高秀兰述称，一、《唐山市丰润区人民政府土地权属争议处理决定书》认定高秀兰与段志亭之间争议的“两丈道”属集体土地与事实不符。1.根据1950年丰润县政府颁发给段珍（段志亭父亲）的《土地房屋所有证》和段宝（段志彬高秀兰父亲）的《土地房屋所有证》证实，“两丈道”在1974年2月26日以前属于高秀兰、段志亭两家的老宅基地。2.1974年2月26日以前高秀兰与段志亭同住一宅院，高秀兰居东，段志亭居西，各占一半宅基。以后根据1974年2月26日买卖田草契，高秀兰把所居房卖与段志亭的同时，两家对宅基地进行了调整。调整后的状况是以原宅院的二门墙为界，高秀兰居北，段志亭居南，二墙外（北）留墙阴一尺属公共（也就是段志亭提供契约中的队），自此一宅划为二院。3.1974年6月10日（房契）高秀兰新房建成居住后，段志亭以积肥养猪通行不便为由要求在二墙北留出两丈宽的道。当时的村革委会决定让高秀兰从宅基地中留出两丈宽的道。4.八位证人证言证明“两丈道”是由高秀兰家出的，临时借用没有任何补偿，且“两丈道”即二墙以北没有段志亭的土地，契约中二墙准确位置由搭界的东邻、西邻证明。二、《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》不合理、不合法。1.“两丈道”失去道的功能后，其四邻都是个人宅基地。银城铺镇政府处理“两丈道”归集体，集体可以利用吗？根本没有彻底解决两家之间争议，也不符合国家合理利用土地原则。2.高秀兰《土地证》中四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致。此问题高秀兰多次书面致区土地局、银城铺乡政府未果。根据国家《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六章第五十六条规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。综上所述，答辩人高秀兰恳请唐山市丰润区人民法院本着尊重历史注重事实，依法裁判。
第三人在举证期限内依法向法庭提交了以下证据：1.1950年段保《河北省土地房屋所有证》；2.1974年6月10日段志彬建房契；3.高秀兰宅基地平面示意图；4.1974年2月26日买卖田房草契；5.1974年段志彬与段志亭宅基地调换前后宅基地对比示意图（第三人绘制）；6.肖诚正房西边南墙与段志庭（亭）东墙和二门墙交接处为二墙正确位置的示意图（段志军绘制）；7.肖桂芹、肖保荣向新区土地局出具的证言一份（未注明时间）；8.梁士田向新区土地局出具的证言一份（未注明时间）；9.1997年10月12日肖宝田向新区土地局出具的证言一份；10.梁久怀向新区土地局出具的证言一份（未注明时间）；11.1997年10月16日梁宴宽证言一份；12.杨文增向新区土地局出具的证言一份（未注明时间）；13.刘玉满向新区土地局出具的证言一份（未注明时间）；14.1997年11月25日刘玉满向新区土地局出具的证言一份；15.1997年11月25日肖宝田向新区土地局出具的证言一份；16.1997年11月27日梁宴宽向新区土地局出具的证言一份；17.2013年12月18日唐山市丰润区银城铺镇银城铺居委会出具的证明一份。
经过庭审质证，本院对以下证据予以确认：1.1950年段保《河北省土地房屋所有证》；2.1950年段珍《河北省土地房屋所有证》；3.1974年2月26日买卖田房草契；4.1974年3月10日段志彬与段志庭（亭）买卖房草契；5.1974年3月10日印契一份；6.1974年6月10日段志彬建房契；7.高秀兰宅基地清理登记表及宅基地平面示意图；8.高秀兰集体土地建设用地使用证；9.1997年10月16日梁宴宽证言一份；10.1997年10月高秀兰向原银城铺乡政府等单位提交的申请书；11.2008年9月高秀兰向原银城铺乡政府及原新区土地局提交的高秀兰《土地证》“问题”说明申请；12.段志亭询问笔录；13.肖保田询问笔录；14.《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》；15.丰政复决字（2013）08号《行政复议决定书》；16.区政（1987）45号《唐山市新区人民政府关于清理农村宅基地，发放使用证问题的几项规定》。
根据庭审确认的证据，结合原、被告诉辩意见及第三人陈述，本院查明事实如下：原唐山市新区银城铺乡人民政府现已变更为唐山市丰润区银城铺镇人民政府。原唐山市新区银城铺乡银城铺村已变更为唐山市丰润区银城铺镇银城铺居委会。段珍（已故）是原告段志亭的父亲，段保（已故）是段志彬（已故）的父亲，第三人高秀兰与段志彬是夫妻关系。1950年确权时，段保、段珍同住坐落在原唐山市新区银城铺乡银城铺村的平正房四间，段保住东两间，段珍住西两间，各自对居住房产享有所有权。1974年2月26日，段志彬、段志亭出面签订了《买卖田房草契》，段志彬将其父段保名下的平正房东两间及附着物卖与段志亭，约定买卖房产宅基地的四至为“东至肖诚，西至门中，南至道，北至二墙（墙外墙阴一尺）”。至此，上述平正房四间归段珍、段志亭所有。段志彬在“二墙”以北另建新房四间，并于1974年6月10日立建契一份，建契写明段志彬所建新房的四至为“东至肖文，西至段志军，南至道（南边留道两丈），北至道”，至此，一宅划为南北两院。同年，应段志亭的要求，原唐山市新区银城铺乡银城铺村委会在“二墙”以北规划了一条两丈宽的东西通道，后上述道路失去通行功能，段志亭和高秀兰就道路所占土地的使用权发生争议。1994年2月，原唐山市新区人民政府进行宅基地清理登记时，户主为高秀兰的宅基地清理登记表记载，高秀兰宅基地占地面积为442平方米，其中超占面积42平方米，高秀兰在该宅基地清理登记表中户主签字一栏按了手印，宅基地平面示意图也显示争议道路所占土地没有确定在高秀兰宅基地范围内。1994年9月，原唐山市新区人民政府据此为高秀兰颁发了唐新集建（宅）字第47-0145号集体土地建设用地使用证。段志亭宅基地至今未确权发证。1997年10月、2008年9月，高秀兰向原银城铺乡人民政府等部门提交书面申请，要求将道路所占两丈宽土地确权在自己的宅基地使用范围内。2013年7月16日，唐山市丰润区银城铺镇人民政府作出了《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定段志亭与高秀兰之间争议的“两丈道”所有权和使用权属于银城铺居委会集体所有，由银城铺居委会根据土地利用规划确定的用途使用该土地。段志亭不服，向唐山市丰润区人民政府提起了行政复议，唐山市丰润区人民政府于2013年11月6日作出了丰政复决字（2013）08号行政复议决定书，决定维持了唐山市丰润区银城铺镇人民政府作出的处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对段志亭与高秀兰之间关于“两丈道”所占土地使用权的争议，唐山市丰润区银城铺镇人民政府作为乡级人民政府有权处理。1974年，段志亭与段志彬进行房屋买卖后，“二墙”以南的正房四间及其附属物归段珍、段志亭所有，段志彬在“二墙”以北另建新房。1974年6月10日段志彬所立建契明确写明新房的四至为“东至肖文，西至段志军，南至道（南边留道两丈），北至道”。同年，原唐山市新区银城铺乡银城铺村委会应段志亭的要求，与段志亭和高秀兰均协商一致后，在两家之间规划了一条道路，即本案争议的“两丈道”，至此，该“两丈道”所占土地已不属于双方宅基地范围内。且当时村委会与段志亭、高秀兰并未对道路失去功能后该“两丈道”所占用土地的使用权归属问题予以明确。通过上述变更，涉案宅基地已形成了新的使用情况，而不再是1974年3月之前的状况。1993年2月，原唐山市新区人民政府对高秀兰的宅基地进行清理登记时，按照新的宅基地使用情况，“两丈道”所占用土地并没有确定在高秀兰的宅基地范围内，且高秀兰在宅基地清理登记表中户主签字一栏按了手印。此外，关于段志亭和高秀兰各自的主张，段志亭与高秀兰均未提供充分证据予以证明。故唐山市丰润区银城铺镇人民政府作出的《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》中关于“两丈道”使用权属于银城铺居委会集体所有，由银城铺居委会根据土地利用规划确定的用途使用该土地的处理决定，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予维持。此外，针对《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》中关于争议的“两丈道”所有权属于银城铺居委会集体所有的决定，首先，段志亭与高秀兰之间对该“两丈道”所占用土地的所有权归属并没有争议，其次，被告未就该部分决定向法庭提交任何证据予以证实，故该部分决定应当依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、维持被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府于2013年7月16日作出的《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》中“申请人高秀兰与被申请人段志亭之间所争议的‘两丈道’使用权属于银城铺居委会集体所有，由银城铺居委会根据土地利用规划确定的用途使用该土地”的部分。
二、撤销被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府于2013年7月16日作出的《唐山市丰润区银城铺镇人民政府土地权属争议处理决定书》中“申请人高秀兰与被申请人段志亭之间所争议的‘两丈道’所有权属于银城铺居委会集体所有”的部分。
案件受理费五十元，由原告段志亭负担三十元，被告唐山市丰润区银城铺镇人民政府负担二十元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 徐天鹏
审 判 员 梁 颖
代理审判员 董运军
二〇一四年六月三十日
书 记 员 赵国娟