浙江省宁波市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙02行终311号上诉人（原审原告）陈从丁，男，1969年12月27日出生，汉族，浙江省台州市人，现住浙江省宁波市海曙区。委托代理人杨昉汀（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区洞桥镇上水碶村村民委员会，住所地浙江省宁波市海曙区洞桥镇上水碶村。法定代表人舒开锋，村主任。委托代理人费建强，浙江甬望律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市海曙区洞桥镇人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区洞桥镇章远路150号。法定代表人陈学芳，镇长。出庭应诉负责人杨武军，副镇长。委托代理人徐平华，北京盈科（宁波）律师事务所律师。上诉人陈从丁因诉被上诉人宁波市海曙区洞桥镇上水碶村村民委员会、宁波市海曙区洞桥镇人民政府不履行其他法定职责一案，不服宁波市海曙区人民法院(2017)浙0203行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年8月10日受理后依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理，上诉人陈从丁及委托代理人杨昉汀，宁波市海曙区洞桥镇上水碶村村民委员会法定代表人舒开锋及委托代理人费建强，宁波市海曙区洞桥镇人民政府委托代理人杨武军、徐平华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告陈从丁原系台州市黄岩区屿头乡大湾村村民。上世纪90年代，原告来到本市××水碶村，是该村的外来种田户，后居住在该村。原告委托律师于2016年9月23日分别向被告上水碶村村委会、被告洞桥镇政府发函，提出要求被告上水碶村村委会履行协助原告办理在该村的落户手续，并给予原告村民（社员）待遇、要求被告洞桥镇政府履行责令上水碶村村委会协助原告办理该村落户、给予原告村民（社员）待遇的法定职责。2被告在原告起诉之前未作出书面处理决定。原审法院认为，原告要求被告上水碶村村委会为原告出具户口接收证明、协助原告办理在该村集体户口落户手续，其实质系为了取得上水碶村村民资格。该院认为，村民具有自然属性，村民资格的取得具有较强的人身属性，同时由于村民资格的取得与户籍迁入村村民存在较大利害关系，在实践中一般须经迁入村村民大会或村民代表大会集体同意，亦是村民行使基层自我管理的一种表现。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，村民委员会系基层自治组织。因此，原告与上水碶村村委会的纠纷并非因上水碶村村委会行使行政管理职能产生，该纠纷并不属于行政诉讼管理范围，应当不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。对于原告诉请被告洞桥镇政府应履行责令让上水碶村村委会落户于该村的法定职责，该院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，被告洞桥镇政府对上水碶村村委会是否给原告出具该村户口接收证明的事项，不得作出强制性行政行为。并且，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条和《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第五条的规定，公安机关具有辖区内户口登记管理的法定职权。故被告洞桥镇政府不具有责令上水碶村村委会协助原告办理该村户口落户手续的行政管理职能。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈从丁对被告宁波市海曙区洞桥镇上水碶村村民委员会的起诉；驳回原告陈从丁要求被告宁波市海曙区洞桥镇人民政府履行责令宁波市海曙区洞桥镇上水碶村村民委员会协助其办理落户于该村的法定职责的诉讼请求。上诉人上诉称，一审法院事实认定、审判程序及法律适用均存在严重错误，一、根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第五款的规定上水碶村村委会具有协助落户的法定职责。实践中落户村集体的户口迁移手续需要拟迁入村出具《接收证明》并协助办理是我国的操作惯例。村委会之前也同意接收并协助上诉人办理了《接收证》，上诉人有户口迁移证且近30年来生活在该村并履行村民义务，故理应由上水碶村村委会协助办理落户手续。二、洞桥镇人民政府应指导监督上水碶村村委会履行协助落户的职责。根据1958年实施的户口登记条例第三条第二款规定，乡镇管辖区为户口管辖区，乡镇机关人民委员会公安派出所为户口登记机关，故原洞桥乡人民政府有权核发接收证；同时根据信赖的保护原则和合法预期原则，基于原洞桥乡接收证引发的纠纷，被上诉人洞桥镇政府应予以处理；根据各级地方人民代表大会的组织法，以及村委会组织法27条，村委会侵犯上诉人的人身权利等，于镇政府有权作出行政处理。三、上诉人仅要求办理落户手续而非确认村民资格，一审超出上诉人的诉讼请求范围且未审先判，程序违法。请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人宁波市海曙区洞桥镇上水碶村村民委员会答辩认为，一、一审上诉人的诉讼请求是协助办理农村集体户口落户手续，但现行法律规定已经取消农业与非农的区别。由公安机关负责办理落户手续，上诉人可自行直接办理，其落户问题已经解决，上诉人没有提供相应政策和法规依据证实村委会有相关职责，要求开具《户口接收证明》无事实和法律依据。二、如果上诉人主张被上诉人上世纪90年代未履行所谓协助落户的职责，本案1992年的时候已经办理了迁移证，2016年才进行诉讼，已经远远超过最长20年的起诉期限。一审判决正确，请求依法驳回上诉请求。被上诉人宁波市海曙区洞桥镇人民政府未提交书面答辩状，在庭审中答辩认为，应上诉人要求该镇政府已于1992年出具了户口接收证，已经完成了自己的义务。目前统一户籍登记管理实行后，对上诉人落户要求也给予了信访答复。原审法院判决合法，程序正确，请求驳回上诉，维持原判。二审过程中，上诉人提交下列证据材料：1.鄞县洞桥乡人民政府洞政[1997]39号《关于户籍管理和出生申报的若干规定的通知》、《关于户口管理的暂行规定》（宁波市鄞州区档案馆案卷）复印件各一份，拟证明1997年之前洞桥乡人民政府是户籍管理、户口登记机关，村委会有协助登记管理的职责。2.《农村住户摸底表》（宁波市鄞州区档案馆案卷）复印件各一份，拟证明上水碶村在1997年的农村住户摸底中明确记载了户编号36户的户主为陈从丁家庭成员包括弟弟陈忠仁、陈忠兵的事实。可见被上诉人村委会也是把上诉人作为村民来看待的。3.鄞县洞桥乡人民政府洞政30洞工8号[1993]《关于农工一体化工资及十亩以上承包大户补助款落实到厂有关事项的通知》及《洞桥乡九三年十亩以上承包大户明细》（宁波市鄞州区档案馆案卷）复印件各一份，拟证明上诉人进入村里后，原洞桥乡人民政府将其列入承包大户明细表，即上诉人符合相应社员条件。4.户口簿复印件1份，拟证明同一份迁移证的上诉人两个弟弟1998年补办登记入户手续而享受社员待遇，故上诉人不存在政策性的障碍，2被上诉人可以履行相应职责。被上诉人上水碶村村委会质证认为，对上述证据真实性无疑议，针对上诉人的证据1.认为当时相关的文件属于法律法规的适用，政策都是公开的，不能认定为证据；对证据2.认为摸底表明确了村委会只是存在一个户口登记协助登记的义务，并非协助个人，同时农迁农不在村委会的协助事项之内；对证据3.认为只能证明上诉人有承包田，但鄞县人民政府种粮大户发放绿卡需要具备种植大于20亩以上且继续承包3年以上等四个条件，上诉人仅承包10亩不满足相关条件；对证据4.认为如果上诉人92年之前应当入户而未入户，上诉人至迟也应该在1998年其两位兄弟入户后知道其未入户，相关起诉至今也早已超过起诉期限。而根据省政府《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》第三条规定建立城乡统一户口登记制度后，上诉人也无法再登记为农业户口。被上诉人洞桥镇人民政府质证认为，上述证据均无关联性，并没有明确的内容来证明被上诉人镇政府的职责。对于摸底表，认为仅是对当时农村住着的人进行调查，并非就是指入户的人员。户口管理条例明确由各级公安机关来进行户籍登记并由本人去进行登记，镇政府只是协助，也做到了能协助的事项。被上诉人上水碶村村委会提供了下列证据材料：1.鄞政办{1993}2号《转发县公安局等六部门关于对外来种田大户发放“绿卡”的实施意见的通知》，鄞县洞桥乡人民政府洞政30洞工8号[1993]《关于农工一体化工资及十亩以上承包大户补助款落实到厂有关事项的通知》及《洞桥乡九三年十亩以上承包大户明细》（宁波市鄞州区档案馆案卷）复印件各一份，拟证明上诉人不符合外来种田大户取得绿卡的条件。2.浙政发[201５]４２号浙江省政府《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》,拟证明根据该《意见》第三条规定，建立城乡统一户口登记制度，取消农业与非农的类型统一登记居民户口之后，上诉人无法再登记为农业户口，且与两位被上诉人无关。3.国办发[2015]96号《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，浙江省政府浙政办发[2016]86号《浙江省关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，认为根据上述规定，户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，可以在户口迁出地申请恢复常住户口登记，或者经公安机关调查核实后，可以办理常住户口登记。拟证明2016年申请履职时，上诉人可直接到公安机关办理相关手续，与上诉人无涉。对村委会的证据材料，上诉人质证认为对真实性无异议，但对于证据2.认为其系根据92年以来的情况要求落实农村户口，对于证据3.认为国务院的文件施行时间为2015年，省政府文件的施行时间是2016年，但上诉人的事情是1992年，两份文件对对此未做出相应规定,故无法适用。被上诉人镇政府对被上诉人上水碶村村委会的证据无异议。本院对当事人提供的证据材料的真实性均予以认定。本院经审查认定的事实与一审一致。本院认为，上诉人在一审起诉时以自己于2016年9月23日提出履职申请未获满足为由要求判令被上诉人上水碶村村委会为其出具户口接收证明、履行协助其办理在该村集体的户口落实手续的法定职责，被上诉人洞桥镇人民政府履行指导、监督的法定职责。根据浙江省人民政府浙政发[2015]42号《浙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（2015年12月15日印发）第三条的规定，浙江省建立城乡统一户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。故根据现有的户籍制度，上诉人陈从丁应办理居民户口登记而非农业户口登记。即便是作为无户口人员办理户口登记手续，根据国办法2015年96号《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》第二条、浙江省人民政府浙政办发[2016]年86号《浙江省关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》第三条的相关规定，也是由当事人向公安机关直接办理。因此，当前户籍改革之后，上诉人可以直接向户籍登记机关办理手续，而上诉人亦未举证证明在当前条件下上水碶村村委会有相关协助职责，故其关于村委会不履职的起诉，应予以驳回。同时，如果上诉人以自己在1992年迁移时村委会未为其办理相关农村集体户口落户手续，即便后者有相关职责，也已超出起诉期限，相关起诉亦应驳回。在被上诉人上水碶村村委会无相关职责的情况下，上诉人以村委会决定侵犯其合法权益而要求洞桥镇人民政府界入相关纠纷处理，履职指导、监督职责。该履职诉讼，因缺乏基本事实前提，应驳回其诉讼请求。上诉人在一审时明确仅要求解决落户问题，二审庭审时要求既解决户口登记落户问题同时又解决社员资格和待遇问题，属增加诉讼请求，对该增加的解决社员资格待遇的诉讼请求，因违反审判程序，本院不作审理。一审法院认为陈从丁要求上水碶村村委会为其出具户口接收证明、协助办理在该村集体户口落户手续，其实质系为了取得上水碶村村民资格。而村民资格的取得须经迁入村村民大会或村民代表大会集体同意，亦是村民行使基层自我管理的一种表现。故双方的纠纷并非因上水碶村村委会行使行政管理职能产生，不属于行政诉讼管理范围。该一审认定实际是把陈从丁的诉讼请求认定为解决社员资格和待遇问题，故偏离了原告的诉讼请求。鉴于上诉人的起诉应予以驳回，故本院对一审审理予以指正。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序基本合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈从丁负担。本判决为终审判决。审 判 长  谭星光审 判 员  贾红霞代理审判员  陈 凯二〇一七年十一月九日书 记 员  王 鸿