浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初643号
原告张玉花，女，汉族，1975年5月19日出生，户籍所在地浙江省临安市，现住浙江省杭州市临安区。
委托代理人相园（张玉花之女），女，汉族，1982年6月23日出生，户籍所在地浙江省杭州市上城区，现住浙江省杭州市临安区。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐，该政府法制办工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
原告张玉花不服被告浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙土整立字[2013]0177号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（以下简称177号审批意见）及浙政复[2017]282号行政复议决定（以下简称282号复议决定），于2017年12月20日向本院提起诉讼，本院于次日受理并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案，原告张玉花及其委托代理人相园，被告省政府的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年4月12日，省政府作出177号审批意见，主要内容为：同意临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目立项，核准项目规划新增耕地5.8668公顷（其中建设用地复垦5.8668公顷）；使用挂钩指标5.6805公顷，安排建新区用地5.7327公顷（农用地5.6805公顷<耕地4.5956公顷>，建设用地0.0522公顷），征收集体土地5.7327公顷。该项目应在立项批准启动后，2016年4月前实施完成，上报省国土资源厅复核验收。张玉花对此不服，于2017年5月16日申请行政复议，省政府于2017年12月8日作出282号复议决定，维持177号审批意见。
原告张玉花起诉称，被告于2013年4月12日作出177号审批意见，其中包括批准征收原告集体所有土地0.2965公顷，该具体行政行为与原告具有法律上的利害关系。2017年4月24日，原告及委托代理人依法申请信息公开获得该审批意见书并向被告申请行政复议。被告于2017年12月8日作出维持决定并驳回其他行政复议请求。原告认为被告作出的177号审批意见书明显违法，应予以撤销。一、涉案审批意见的建设项目是桃源山庄二期工程，属于经营性商务金融用途，非公共利益，故被告作出177号审批意见不符合土地征收条件。二、征地报批未向被征地农民告知，未经被征地农民确认，被告在复议中虽予确认土地利用现状调查结果未经被征地农民的确认且未召开村民（代表）会议，属于严重违法。三、征地报批过程中未告知被征地农民听证权，没有组织听证，程序严重违法。四、社会保障资金未予落实，没有将当地劳动保障部门确定的被征地农民社保对象的条件、人数、筹资渠道、缴费比例等内容告知被征地农村集体经济组织和农户，违反法律规定。五、用地指标超标，整体审批结果及项目实施完成后的验收结果未报国土资源部备案。六、审查报告没有或者不完善，只有意见书和申报表，不符合法律规定。七、缺少农用地转用方案、补充耕地方案等材料。八、原告户分田时分得的口粮田属于基本农田，征收的权限应当在国务院而非省政府。九、征地批文系2013年作出但至今未予实施，征地批文失效。综上，被告作出的177号审批意见违法，故请求撤销该审批意见涉及昌化镇东街村地块0288的建设用地审批行为；恢复土地原状并赔偿给原告造成的损失，严格审查追究相关责任人的责任，水库农田的主灌溉沟及通往水库排水的路回归原位；撤销被告作出的282号复议决定；由被告承担本案诉讼费。
原告张玉花向本院提供的证据有：
1.浙江省农村集体土地承办权证，拟证明原告在案涉地块里有承包田。
2.通过信息公开取得的177号审批意见，拟证明被告作出177号审批意见书等行政行为。
3.282号复议决定，拟证明被告作出维持177号审批意见书的复议决定。
以上证据均系复印件。
被告省政府答辩称，一、177号审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城乡规划，原临安市人民政府拟申请昌化镇九龙村农村土地综合整治项目建新地块5.7327公顷。该项目涉及拆旧区总面积5.8668公顷（其中通过建设用地复垦新增耕地5.8668公顷）、征收集体土地5.7327公顷，其中征收昌化镇东街村集体土地0.0767公顷、0.2965公顷，分别拟用于昌化镇地块一0288、地块0288，原告使用的部分集体土地位于昌化镇××地××0288红线范围内，根据《临安市土地利用总体规划（2006-2020）局部图》昌化镇××地××0288规划用途为建设用地。2012年10月12日，原临安市绿润土地勘测规划设计有限公司对涉案土地进行勘测，并出具《土地勘测定界技术报告书》。同年10月24日，原临安市统一征地管理所与昌化镇东街村村民委员会签订《征地补偿协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等作出约定。同年11月9日，原临安市规划建设局出具《关于昌化镇九龙村农村土地综合整治项目增减挂钩建设用地的规划选址意见》，认定涉案项目符合城市、村镇规划要求，同意规划选址。同年11月16日，原临安市国土资源局对涉案土地进行了实地踏勘。2011年11月30日，原临安市人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》上报。经杭州市人民政府、省国土资源厅审核，被告于2013年4月12日作出案涉审批意见书。涉案被征地农民社会保障措施已落实，原告未参加被征地农民社会保险。另查明，被告根据国务院批复，于2017年8月10日作出浙政发[2017]32号《关于调整杭州市部分行政区划的通知》，撤销县级临安市，设立杭州市临安区，以原临安市的行政区域为临安区的行政区域。被告认为，涉案征地审批符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定的审批权限和程序，涉案项目建设用地的规划选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。原告在复议过程中请求撤销临国用[2013]05327号《国有土地使用权证》及《国有建设用地使用权出让合同》的请求事项，与涉案征地审批行为是不同的法律关系，不属于本案行政复议审理范围。故被告作出282号复议决定，维持177号审批意见并驳回原告其他行政复议申请。二、案涉行政复议决定符合法定程序。被告于2017年5月17日收到行政复议申请。因案情复杂，决定行政复议期限延长30日。案件审理期间，因法定事由于2017年8月8日中止审理，于2017年12月4日恢复审理后，于2017年12月8日作出案涉行政复议决定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告省政府向本院提供的证据有：
1.农村土地整治审批意见书；
2.项目申报书；
3.征收土地方案；
4.社会保障措施落实情况表；
5.征地补偿协议书；
6．规划选址意见；
7.规划设计方案论证意见及拆旧地块统计表；
8、规划及现状图；
9.建新区分类面积汇总表；
10.勘测定界图；
证据1-10拟共同证明177号审批意见的报批材料及程序。
11.行政复议申请书；
12.受理及答复通知书；
13.行政复议答复书；
14.延期、听证通知书；
15.中止及恢复审理通知书；
16.张玉花土地及基本农田说明、行政复议决定书；
17.各类通知及决定书寄送凭证；
证据11-17拟共同证明被告作出282号复议决定的程序。
以上证据均系复印件。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1-2、4，真实性无异议，内容合法性有异议；证据3、5-10、13，合法性有异议，认为不能证明被告及其下属国土部门征地报批过程中已履行向被征地农户进行告知、组织听证等程序；证据11-12、14-15、17，三性无异议；证据16，对《关于被征收土地是否涉及基本农田的说明》的合法性有异议，认为被告提交的证据无法确认基本农田的范围，对《关于被征收地块是否涉及张玉花（户）集体土地的情况说明》中关于“临安市昌化镇东街村地块二界址范围内包含张玉花（户）集体土地”的事实无异议，但对其中说明的张玉花（户）集体土地面积为“52平方米”的意见有异议。
对原告提供的证据，被告认为：证据1，证明对象有异议，认为该证据本身无法证明土地位置，但对被诉177号审批意见中涉及原告土地的事实予以确认；证据2-3，三性无异议。
本院对上述证据认证如下：关于原告提供的证据1，当事人对原告所使用土地在177号审批意见所涉土地范围内的事实均无异议，本院对此事实予以确认。当事人提供的其他证据符合三性要求，对待证事实具有证明效力，予以采信。
经审理查明，张玉花系杭州市临安区昌化镇东街村村民，在该村承包有集体土地。为实施临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目，原临安市人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，拟申请建新地块5.7327公顷。该项目涉及拆旧区总面积5.8668公顷（其中通过建设用地复垦新增耕地5.8668公顷）、征收集体土地5.7327公顷，其中征收昌化镇东街村集体土地0.0767公顷和0.2965公顷，原告使用的部分集体土地位于征地红线范围内。
2011年11月6日至2012年11月7日，作为拆旧地块的昌化镇九龙村等三个村村民委员会以及作为建新地块的昌化镇东街村等两个村村民委员会在上述《浙江省农村土地综合整治项目申报书》“项目所涉及村经济合作社或村民委员会意见”栏加盖公章并签署“同意申报”意见。2012年10月12日，原临安市绿润土地勘测规划设计有限公司对涉案土地进行勘测。同年10月24日，原临安市统一征地管理所与昌化镇东街村村民委员会签订《征地补偿协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等作出约定。同年11月9日，原临安市规划建设局出具《关于昌化镇九龙村农村土地综合整治项目增减挂钩建设用地的规划选址意见》，认定涉案项目符合城市、村镇规划要求，同意规划选址。
经原临安市昌化镇人民政府、原临安市国土资源局、原临安市人民政府、杭州市国土资源局、杭州市人民政府逐级审核并在上述《浙江省农村土地综合整治项目申报书》中签署“同意申报”意见，并将浙江省国土资源厅审查，省政府于2013年4月12日作出177号审批意见。
张玉花认为177号审批意见违法，于2017年5月16日向省政府申请行政复议，请求撤销该审批意见，恢复土地原状并赔偿相应损失。因认为177号审批意见违法必然导致在后的国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证违法，张玉花在行政复议申请书中同时要求撤销相关过国有建设用地使用权出让合同及国有土地使用权证。省政府于2017年5月17日收到该申请后于次日受理，因案情复杂，省政府于2017年7月3日作出延期通知书，通知张玉花该行政复议决定延期30日作出。同日，省政府作出听证会通知，通知张玉花于2017年7月14日就该行政复议案件召开听证会。因涉及行政协调，省政府于2017年8月8日决定中止涉案行政复议。2017年12月4日，省政府决定恢复涉案行政复议案件的审理，并于2017年12月8日作出282号复议决定，决定维持177号审批意见，同时载明“张玉花关于撤销国有土地使用权证及国有建设用地使用权出让合同的复议请求，与涉案征地审批行为系不同的法律关系，不属于本案行政复议审理范围”。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的第二条规定，“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”；第十二条规定，“试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。在具体的行政行为中，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。通过挂钩指标的确认与核拨，对建新拆旧区进行整体审批，不再对建新区块进行单独的农转用审批手续。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡”。本案中，被诉177号审批意见是关于农村土地综合整治中城乡建设用地增减挂钩的审批行为，包括立项、农用地转用、土地征收等审批事项。浙江省系城乡建设用地增减挂钩试点省份，涉案土地的农用地转用、土地征收的审批权均在被告省政府，其提供的证据亦能够证明涉案土地建设用地区域符合临安区土地利用总体规划，故被告省政府作出177号审批意见，具备认定事实的主要证据。但是，被告省政府未提供证据证明其在作出177号审批意见之前已经履行浙土资办[2011]129号《浙江省国土资源厅关于规范农村土地综合整治项目审查报批工作的通知》所规定的“规划设计方案告知、论证、听证、征求搬迁农户意见”以及“拟征收地块的告知、确认、听证”等程序，应视为其未履行上述法定程序义务，故其作出177号审批意见的程序违法。鉴于该审批意见涉及农村土地综合整治，如判决撤销可能对公共利益产生重大影响，故本院依法确认其违法。基于此，被告省政府作出维持177号审批意见的282号复议决定亦属错误，依法应予撤销。关于原告张玉花所提恢复土地原状的赔偿请求，因其土地已被纳入农村土地综合整治项目，已不存在恢复原状的可能性，相应土地补偿费应当另行救济，故本院对其该项赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告浙江省人民政府作出的浙政复[2017]282号行政复议决定；
二、确认被告浙江省人民政府作出浙土整立字[2013]0177号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》的行政行为违法；
三、驳回原告张玉花的赔偿请求。
案件受理费50元，由被告浙江省人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 唐莹祺
审 判 员 李 云
人民陪审员 朱志华
二〇一八年五月十二日
书 记 员 郑 漩
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。