贵州省正安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0324行初22号
原告凤冈县南方民族工贸有限责任公司（以下简称“南方工贸公司”）。统一社会信用代码91520327709528160A。地址：凤冈县龙泉镇外环路。
法定代表人杨寅（又名杨寅寅），系该公司董事长。
委托代理人杨元四，男，1957年1月4日出生，侗族，系南方工贸公司股东，住遵义市汇川区。
委托代理人周光伟，系贵州他山律师事务所律师。
被告凤冈县国土资源局。地址：凤冈县龙泉镇茶海路*号。
法定代表人黄强，系凤�县国土资源局局长。
委托代理人龙江，系凤冈县国土资源局执法监察大队大队长。
委托代理人肖洪波，系贵州谋信律师事务所律师。
原告南方工贸公司不服被告凤冈县国土资源局作出的《责令凤冈县南方民族工贸有限公司退还国有土地使用权决定书》，于2017年2月4日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月8日立案后，于同年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理了本案。原告南方工贸公司委托代理人杨元四和周光伟、被告凤冈县国土资源局委托代理人龙江和肖洪波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凤冈县国土资源局于2016年8月8日作出《责令凤冈县南方民族工贸有限公司退还国有土地使用权决定书》（�下简称“《退还土地决定》”），以南方工贸公司未按照凤冈县人民政府的批准文件和出让合同约定的条件使用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六条、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条及《国有土地使用权出让合同》有关约定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第八十条和《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定及《国有土地使用权出让合同》有关约定，作出处理决定：一、根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，并报经县人民政府批准，对你公司取得的凤龙国用[2001]29号国有土地使用权证书予以注销，责令你公司15日内退还该宗国有土地使用权。二、对你公司所使用的该宗地的地上建（构）筑物混泥土坝子330.03平方米、简易房148.64平方米、砖瓦房132.43平方米按�评估报告结果介（应为“价”）格进行补偿，补偿金额为14.1236万元人民币。依据凤冈县城镇建设指挥部提供的有关证据材料，其余的地上建（构）筑物已经按有关规定补偿了承租人周玉禄、黄帅。所以，本次收回土地使用权时，不再另行补偿。三、介于（应为“鉴于”）出让土地已经十多年的既成事实，且你公司在取得土地使用权时支付了一定的价款，为此，参照评估价格和当时支付的出让金价格的20%比例这一事实，对收回的土地使用权给予补偿，补偿金额为48.316万元（现评估价的20%）。
原告南方工贸公司诉称，根据凤冈县人民政府《关于促进非公有制经济发展若干优惠政策的规定》，原告方于1998年在凤冈县成立，征地投资建企业。以出让方式在龙泉镇××村××了1200ｍ2土地，缴纳了征地所有费用。凤冈县人民政府于2001年向原告�发了凤龙国用[2001]29号国有土地使用权证书，宗地编号09-01-20-77，宗地面积866.91平方米，使用年限到2049年6月14日，批准用途为综合用地。
现凤冈县人民政府因商业开发，于2010年8月30日及2012年2月21日将原告具有合法使用权的土地分别出卖给贵州建勘房地产开发有限公司及重庆天子实业集团有限公司。凤冈县人民政府在没有收回原告土地的情况下，私自将原告土地出让给他人实属违法，同时也违反了《国有土地使用权出让合同》的约定。
2014年7月，在凤冈县人民政府已经拍卖了原告土地之后，被告作出《收回“凤冈县南方民族工贸有限责任公司”国有土地使用权决定书》，原告不服，申请行政复议，遵义市人民政府于2015年3月作出《行政复议决定书》，撤销了被告的该行政行为。2014年11月11日，在复议期间内，凤冈县人民政府擅自强行拆除了原告公司所属土地上的合法建筑物及设施。另外，在未收回该宗土地前，凤冈县人民政府就已使用原告的170m2土地用于县城南部片区棚户区改造。
2016年1月4日，被告又依据同一事实向原告作出《责令凤冈县南方民族工贸有限责任公司交还国有土地决定书》，原告不服，申请行政复议，遵义市人民政府于2016年7月1日作出《行政复议决定书》，撤销了被告的该行政行为。
原告针对凤冈县人民政府强制拆除建筑物的行政行为向遵义市中级人民法院起诉，遵义市中级人民法院作出（2016）黔03行初320号行政判决书，确认了凤冈县人民政府拆除原告地上建筑物的行政强制行为违法。被告在侵权事实已经存在的情况下，为逃避责任，又在同一事实的情况下，再次于2016年8月8日作出《退还土地决定》。
综上所述，在我公司明确反对的情况下，凤冈县国土资源局多次违法卖地又将我公司厂房及设施设备拆毁。为维护自己的权利，请求撤销被告作出的《退还土地决定》。
为支持自己的主张，原告向本院提交了以下证据：
第一组证据-南方工贸公司的《营业执照》。拟证明原告主体资格。
第二组证据-
凤府复（1999）89号《县人民政府对县国土局关于凤冈县南方民族工贸有限公司申请用地新建综合用房的请示批复》；编号为20001号的《建设用地规划许可证》；凤建许（99）字第06号《建设用地许可证》；凤龙国用（2001）字第29号《国有土地使用证》。拟证明原告获得该土地使用权合法有据，并且该土地的使用性质为企业综合用地。
第三组证据-
凤府用地函[2010]106号《凤冈县人民政府关于出让国有建设用地使用权给贵州建勘房地产开发有限公司、贵州省凤冈有机食品城实业有限公司作商住用地的批复》；凤府用地函[2012]35号《凤冈县人民政府关于出让国有土地使用权给重庆天子实业集团有限公司作商住综合用地的批复》。拟证明被告于2010年8月31日拍卖给贵州建勘房地产开发有限公司的88160平方米的国有土地包含有原告具有使用权的土地；于2012年4月11日拍卖给重庆天子实业集团有限公司29077.409平方米的国有土地包含有原告具有使用权的土地。
第四组证据-《收回“凤冈县南方民族工贸有限责任公司”国有土地使用权决定书》；遵府行复[2014]337号《行政复议决定书》；《责令凤冈县南方民族工贸有限责任公司交还国有土地决定书》；遵府行复[2016]90号《行政复议决定书》。拟证明被告依据同一事实反�作出决定违法。
第五组证据-
向承强的《证明》。拟证明向承强在凤冈县人民政府担任副县长时期，长期分管城市建设期间，原告法定代表人找其谈开发事宜，鉴于县城总规修编，回复其暂缓，故原告一直没有投入开发。
第六组证据-
凤府发[1998]58号《县人民政府关于促进非公有制经济发展若干优惠政策的规定》；凤府复[1999]84号《凤冈县人民政府关于南方民族工贸有限责任公司建厂用地有关问题的批复》。拟证明原告系招商引资企业，在优惠政策中并没有规定企业的类型，批复中也没有明确不能改变土地用途，所以土地性质应该根据土地使用证上载明的为准。原告应该享有优惠的政策，且没有改变土地用途。
第七组证据-（2016）黔03行初320号行政判决书。拟证明遵义市中级人民法院判决凤冈�人民政府拆除原告所有的国有土地上的建筑物违法。
第八组证据-（2017）黔0324行初9号行政裁定书。拟证明因被诉行政行为不是凤冈县人民政府作出的，故撤回对凤冈县人民政府的起诉。
被告凤冈县国土资源局辩称，南方工贸公司于1999年3月19日申请新建民族花线生产线，县国土局分别于同年6月4日、6月12日向县政府的用地请示和出让方案的请示中已明确土地用途作为新建厂房及附属设施用地。县政府凤府复[1999]84号批准该公司建厂用地866.81m2，宗地出让评估价格310元/m2，出让价格按凤府发[1998]58号文件同意优惠80%，在5年内不得改变土地用途。凤府复（1999）89号文件明确作综合厂房使用，50年内若发生土地使用权转让、改变用途，必须按当年地价补交所优惠的土地出让金。
该宗地出让合同于1999年6月20日签订，《土地使用权出让合同》约定：（1）出让期限50年；（2）合同存续期间，出让方不得因调整城市规划收回土地使用权。但特殊情况下，根据社会公共利益需要，出让方可以按法定程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发土地的实际情况给予相应补偿；（3）在出让期限内如需改变规定的土地用途，应经出让方同意，并按规定重新签订使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续；（4）连续两年不投资建设的，出让方有权无偿收回土地使用权，且应缴纳已付出让金10%的违约金；（5）合同附件《土地使用条件》约定：使用土地方必须于2001年6月20日前竣工，延期竣工的应在建设期限届满之日前一月，向出让方提出具有充分理由的延期申请，且延期不得超过一年。否则，出让方将无偿收回该宗地的土�使用权及地上全部建筑物。
原告在取得土地使用权后，并没有按照宗地出让合同及附件《土地使用条件》的约定建设“民族花线生产线”，而是改为电杆厂，改变了投资项目。2003年至今又将土地出租给他人用于废旧物品回收和石棉瓦加工。原告未按县政府的批准文件和出让合同的约定使用土地，存在违约与违法行为。原告声称向凤冈县人民政府提出申请，“要求变更重新开发项目，没有得到批准，才造成出租至今的情况”，与事实不符。
2016年8月9日，凤冈县国土资源局通过邮政特快专递，向原告送达了《收回土地使用权决定书》。目前，原告向遵义市中级人民法院提起行政诉讼后又撤回了起诉。原告起诉后又撤诉，现又以相同的事实和理由提起行政诉讼，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条的规定，请求驳回原告的起诉。
被告凤冈县国土资源局向本院提交了以下证据：
1号证据-南方工贸公司的《申请》。
2号证据-凤计发（1998）13号《关于对县南方民族工贸有限责任公司新建民族花线生产线立项的批复》。
3号证据-凤工经发（1998）第07号《关于新建民族花线生产线项目的批复》、凤乡企（1998）04号《关于同意成立凤冈县南方民族工贸有限责任公司的批复》。
4号证据-凤乡企（1998）05号《关于杨寅同志任职的通知》、《环保认定书》。
5号证据-南方工贸公司的《企业法人营业执照》（副本）。
6号证据-编号为99000字第1号的《建设项目选址意见书》。
7号证据-《征地补充协议》。
8号证据-
凤府复[1999]84号《凤冈县人民政府关于南方民族工贸有限责任公司建厂用地有关问题的批复》、凤府复（1999）89号《县人民政府对县国土局关于凤冈县南方民族工贸有限公司申请用地新建综合用房的请示批复》、凤府复（1997）46号《县人民政府对县国土局关于龙泉镇城镇建设征地并随同出让土地使用权请示的批复》。
9号证据-《国有土地使用权出让合同》及《土地使用条件》。
10号证据-凤龙国用（2001）字第29号《国有土地使用证》。
11号证据-《关于南方民族工贸有限责任公司宗地情况的说明》。
12号证据-贵州省行政事业性收费通用票据两份。
13号证据-询问周玉禄的笔录。
14号证据-询问黄帅的笔录。
15号证据-询问杨寅的笔录。
16号证据-《南方工贸公司地上建筑物（构筑物、附属物）清理登记》及地上建筑物照片。
被告用1-5号证据，拟证明南方工贸公司的主体资格、法律地位、轻工业性质和经营范围；用6-7号证据，拟证明项目选址及土地规划用途；用8-10号证据，拟证明土地批准用途，原告取得土地使用权的基本材料；用11-12号证据，拟证明原告享受了80%的土地出让金，若要改变土地用途必须获得批准；用13-16号证据，拟证明南方工贸公司并未按照批准用途和出让合同的约定使用土地。
被告凤冈县国土资源局未向本院提交法律依据，在庭审中说明其作出行政行为适用的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第五十六�、第八十条，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条及《国有土地使用权出让合同》的有关约定。
经庭审质证，被告对原告第一组、第四组证据无异议。对第二组、第三组、第六组证据的三性无异议，但认为在新的土地管理法实施前，对土地使用权的分类不规范，所以当时填写为综合用地，实际应为工业用地；拍卖的土地不包含也未使用原告具有合法使用权的土地；土地用途界定清楚的，为民族花线厂。对第五组证据，被告认为证人应当出庭作证；不能以个人的行为证明为政府的行为；该组证据反而证明原告违反了合同，改变了土地用途。认为第七组、第八组证据缺乏关联性。
原告方对被告的1-7号、13-15号证据无异议。对8-12号证据的三性无异议，同时说明8-10号证据都规定了土地使用权性质为综合用地；土地使用权性质应该以土地使用证上登记的为准。认为16号证据不具有真实性。
原告方对被告作出行政行为适用的法律规定无异议，但认为与事实不符。
本院对上述证据认证如下：对原告的第一组、第二组、第六组证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对第三组至第五组证据的真实性予以确认；第七组、第八组证据系本院以及上级人民法院的裁判文书，作为本案有效证据。对被告的1-12号证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对13-16号证据的真实性予以确认。
经审理查明，1998年，原告在凤冈县新建民族花线生产线并获得立项批复。1999年3月，原告向当时的凤冈县国土局申请用地，通过了凤冈县国土局和凤冈县人民政府的审核、批复。同年6月20日，凤冈县国土局与原告签订《国有土地�用权出让合同》。2000年原告就在双方约定出让的地块进行建设，但因市场发生变化，原告并未按原定计划投资建设花线生产线，而是修建建筑物后从事电杆的生产。2001年3月7日，凤冈县人民政府向原告颁发凤龙国用（2001）字第29号《国有土地使用证》，该证载明原告取得使用权的国有土地坐落于凤冈县××××村；地号：09-01-20-77；用途：企业综合用地；面积866.91平方米；使用权类型为出让；终止日期为2049年6月14日。原告从事电杆生产至2004年后停产。后原告将土地及地上建筑物出租给周玉禄、黄帅作废旧物品回收和石棉瓦生产。
2010年9月14日，凤冈县人民政府作出凤府用地函[2010]106号《凤冈县人民政府关于出让国有建设用地使用权给贵州建勘房地产开发有限公司、贵州省凤冈有机食品城实业有限公司作商住用地的批复》，同意将位于凤冈县龙泉镇龙凤大道规划区内的国有建设用地88160平方米使用权出让给贵州建勘房地产开发有限公司、贵州省凤冈有机食品城实业有限公司作商住用地使用。2012年4月11日，凤冈县人民政府作出凤府用地函[2012]35号《凤冈县人民政府关于出让国有土地使用权给重庆天子实业集团有限公司作商住综合用地的批复》，同意将位于凤冈县龙泉镇龙凤大道规划区内的国有建设用地29077.409平方米使用权出让给重庆天子实业集团有限公司作商住综合用地使用。
2014年9月，因原告土地的房屋涉及征收，凤冈县城建指挥部委托凤冈县住房和城乡建设局分别与周玉禄、黄帅签订了《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》。
2014年，凤冈县人民政府对原告土地上的建筑进行拆除，原告不服该强制拆除行为，于2016年7月向遵义市中级�民法院提起诉讼，遵义市中级人民法院受理后，于同年12月19日作出（2016）黔03行初320号行政判决书，判决确认凤冈县人民政府拆除原告地上建筑物的行政强制行为违法。
另查明，2014年7月8日，被告作出《收回“凤冈县南方民族工贸有限责任公司”国有土地使用权决定书》，以原告并未按照县人民政府的批准文件和《土地使用权出让合同》约定的条件使用土地为由，决定收回原告866.91平方米的国有土地使用权并注销国有土地使用权证书，对原告的土地和地上建筑物及设施投入将另行依法处理。原告不服，申请行政复议（第一次行政复议），2015年3月13日，遵义市人民政府作出遵府行复[2014]337号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足、内容明显不当为由予以撤销。2016年1月4日，被告作出《责令凤冈县南方民族工贸有限责任公司交还国有�地决定书》，该决定书除认定凤冈县有机食品城公司拆迁安置房占用原告土地约30平方米、原告于2000年根据市场需要情况改建为电杆厂并生产水泥电杆外，还认定原告拥有的地上建筑物这混泥土地面330.03平方米、简易工棚148.64平方米、砖瓦工棚132.43平方米，评估价值为14.1236万元，原告持有的凤龙国用[2001]29号国有土地评估价值为241.58万元，鉴于原告取得凤龙国用[2001]29号国有土地已经十多年的既成事实，且原告取得土地使用权时支付了一定的价款，在收回土地使用权时，可以参照评估价格和当时支付出让金价格的20%比例这一事实进行补偿。决定注销凤龙国用[2001]29号国有土地使用证，责令原告在接到决定书之日起30日内交还该宗国有土地；对宗地上原告所拥有的建（构）筑物补偿14.1236万元；对宗地的开发投入，对原告补偿48.316万元。原告不服申请行政复议（第二次行政复议），2016年7月1日，遵义市人民政府作出遵府行复[2016]90号《行政复议决定书》，以凤冈县国土资源局在复议中未提交证据，视为作出行政行为没有证据为由而予以撤销。2016年8月8日，被告作出《退还土地决定》，原告不服，以凤冈县人民政府为被告，向遵义市中级人民法院提起诉讼，遵义市中级人民法院将该案移送本院审理。因该行政行为不是凤冈县人民政府作出的，故原告撤回对凤冈县人民政府的起诉，本院认为凤冈县人民政府不是被诉行政行为主体，于2017年1月19日作出（2017）黔0324行初9号行政裁定书，准许原告撤回对凤冈县人民政府的起诉。2017年2月4日，原告以凤冈县国土资源局为被告，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”的规定，建设单位因国有土地使用权出让等有偿使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定使用土地；而因国有土地使用权划拨使用国有土地的，则应当按照国有土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。原告南方工贸公司是基于国有土地使用权的有偿出让，获取的国有土地使用权，依法应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定使用土地。被告收回原告国有土地使用权理由之“未按照县人民政府的批准文件”使用土地，系对原告取得涉案国有土地使用权的方式认识不清。
1999年6月20日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》及附件《土地使用条件》，该《国有土地使用权出让合同》第四条第一款规定：本合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设作综合项目。2001年3月7日，凤冈县人民政府向原告颁发了凤龙国用[2001]29号国有土地使用权证书，宗地面积866.91平方米，批准用途为综合用地。即原告和被告双方签订的合同、凤冈县人民政府颁发的国有土地使用权证书，均界定原告获取的866.91平方米的国有土地使用权的用途为建厂房的综合用地，未对原告用地的投资建设方向设定条件。在本案中，被告并未提供该建设工程的建设要求或设计图纸等相关资料，故原告方修建厂房，并未改变该宗土地的综合用地用途，至于在经营过程中，原告是否改变投资方向、经营范围，并不影响该宗土地的综合用地用途。并�，原告在2000年进行电杆生产后，被告仍然于2001年3月7日对该宗土地进行了初始登记，凤冈县人民政府仍然于2001年3月7日向原告颁发了该宗土地的凤龙国用[2001]29号国有土地使用权证书，应视为对该事实的认可。
2014年9月，凤冈县城建指挥部委托凤冈县住房和城乡建设局分别与租赁原告土地房屋的周玉禄、黄帅签订了《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》。2016年8月8日，被告作出的《退还土地决定》，又以原告未按照县人民政府的批准文件和出让合同约定的条件使用土地为由，责令原告退还该宗国有土地使用权。至此，原告的该宗国有土地出现两种法律关系而被收回或退还：一是国有土地上的房屋征收、二是土地违法被处罚。
被告在第一次复议程序中认可南部片区棚户区改造于2014年12月占用原告�地170平方米。被告在2016年1月4日作出《责令凤冈县南方民族工贸有限责任公司交还国有土地决定书》中，认定凤冈县有机食品城公司拆迁安置房占用原告土地约30平方米。南部片区棚户区改造占用原告的170平方米土地或凤冈县有机食品城公司拆迁安置房占用原告的约30平方米土地，是因原告国有土地上的房屋被征收而收回的？还是因原告违法用地被责令交还的？被告向法院提交的证据中，仅有的三份询问笔录均是基于征收原告国有土地所作的询问，而被告作出的《退还土地决定》，是认定原告具有土地违法行为而作出的行政行为。
综上所述，被告行政行为证据不足，认定事实不清。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市�县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”的规定，以及《中华人民共和国行政处罚法》有关行政处罚的规定和国土资源部发布的《国土资源行政处罚办法》第三章、第四章的规定，被告作出的《退还土地决定》属于行政处罚，依法应当履行立案、调查、处罚告知等程序。在本案中，被告未提交作出行政行为的程序性证据，故认定其行政行为的程序违法。
被告作出《退还土地决定》适用的《中华人民共和国土地管理法》第十二条，其规定是“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”违反该规定的处理依据是《中华人民共和国土地管理法》第八十二条“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”；被告�适用了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，但原告并无违反该规定的行为；被告适用的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，没有该行政法规的发布施行；《国有土地使用权出让合同》有关约定不是法律法规。综上，被告作出行政行为适用的法律法规错误。
原告不服《退还土地决定》，以凤冈县人民政府为被告，向遵义市中级人民法院提起诉讼（后遵义市中级人民法院移交本院审理），而《退还土地决定》不是凤冈县人民政府作出的，因而原告撤回对凤冈县人民政府的起诉后，以作出《退还土地决定》的行政机关-
凤冈县国土资源局为被告提起诉讼，具有正当理由，不属于重复起诉或撤回起诉后无正当理由再行起诉的范畴。
综上所述，被告作出的《退还土地决定》事实不清、程序违法、适用法律法规错误，原告的诉讼请求依法应予支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告凤冈县国土资源局于2016年8月8日作出《责令凤冈县南方民族工贸有限公司退还国有土地使用权决定书》。
案件受理费五十元，由被告凤冈县国土资源局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。
审 判 长 周再庆
人民陪审员 马学伦
人民陪审员 薛贵英
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 鲜城城