海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第111号
上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：龚晓琴，海口市法制局干部。
委托代理人：吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：黄生南。
上诉人（原审第三人）：黄生永。
上诉人黄生南、黄生永的共同委托代理人：王正郭，海南大华园律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：吴名全。
委托代理人：肖剑，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吴抗帝。
委托代理人：何远春，海南坤和律师事务所律师。
委托代理人：陈晓萍，海南坤和律师事务所律师。
原审第三人：吴爱华。
原审第三人：陈玲妹。
委托代理人：何远春，海南坤和律师事务所律师。
委托代理人：陈晓萍，海南坤和律师事务所律师。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、黄生南、黄生永、吴名全因被上诉人吴抗帝诉海口市政府及原审第三人吴爱华、陈玲妹颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院于2014年12月17日作出的（2013）海中法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月21日受理后依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：1995年9月25日，海口市政府向吴名全颁发了海口市国用（95）字第19790号《国有土地使用证》（以下简称19790号土地证）。该证记载的主要内容：土地使用者为吴名全；地址为海口市道客村；图号为13－00－1；地号为3－22－232；用途为住宅；四至为东至小巷，南至吴宅，西至路，北至小巷；用地面积为134.41平方米，其中建筑用地为70.47平方米。
2000年4月13日，海口市政府向黄生南颁发海口市国用（2000）字第45816号《国有土地使用证》（以下简称45816号土地证）。该证记载的主要内容：土地使用者为黄生南；地址为海口市道客村；图号为13－00－1；地号为04－22－10－64；用途为住宅；四至为东至小巷，南至吴宅，西至路，北至小巷；用地面积为134.41平方米。
原审法院查明：吴乾升原系中国人民解放军第四八○二工厂退休职工，于1994年2月2日死亡，其妻子陈华英于1959年死亡。吴乾升、陈华英夫妻育有一子吴坤昌，于1992年4月20日死亡。陈玲妹系吴坤昌妻子，两人生育一子吴抗帝和一女吴爱华。1991年5月29日，吴乾升向其原籍海口市白龙乡道客村村委会提交“建房申请书”，申请在村后大井巷姩宅同方位，西至道客村后公路，东至大井巷姩围墙的空余地上建房，经道客村村委会批准同意后，吴乾升遂在该土地上建房居住。1995年9月25日，吴爱华与吴名全在陈玲妹、吴抗帝不知情的情况下虚构申请建房时间和建房事实办理了诉争土地的登记手续。海口市政府经调查、指界、公告、审批等程序后，分别向吴爱华、吴名全颁发了海口市国用（95）字第19791号《国有土地使用证》（以下简称19791号土地证）和19790号土地证。1999年9月30日，吴爱华、吴名全与黄生永签订《土地使用权（住宅地）转让合同》，约定将二人名下的两块宅基地（共计268.51平方米）以44.5万元的价格转让给黄生永。同年12月21日双方签订《补充协议》重新约定土地转让价款为42.3万元。2000年5月1日双方又签订《补充协议》再次重新约定土地转让价款为39.1万元，并约定将土地使用权登记在黄生南名下。黄生永从1999年9月30日至2000年5月17日分六次向吴爱华与吴名全支付了购地款共计39.1万元。1999年12月10日，吴爱华、吴名全与黄生南在海口市公证处办理赠与公证手续。吴爱华、吴名全在赠与书上签字确认黄生南是其母亲（婆婆），并作为被赠与人，二人自愿将名下的土地无偿赠与黄生南，黄生南在受赠书上签字认可。随后，黄生南依据该赠与行为申请办理转移登记手续。海口市政府于2000年4月13日为黄生南颁发了45816号土地证和海口市国用（2000）字第45818号《国有土地使用证》（以下简称45818号土地证），并分别注销了19790号土地证和19791号土地证。随后，黄生南又以45816号土地证和45818号土地证登记的两块土地之间的土地使用权属于其本人为由，向海口市政府国土资源行政主管部门申请办理了海口市国用（2000）字第46253号《国有土地使用证》（以下简称46253号土地证）。2005年2月25日黄生永将上述土地租给案外人使用一年。
本案在一审审理过程中，吴抗帝、陈玲妹向海口市琼山区人民法院提起民事诉讼，请求判令吴爱华、吴名全将涉案宅基地及房产赠与黄生南的行为无效。海口市琼山区人民法院经审理作出（2013）琼山民一初字第781号民事判决，认定：涉案宅基地原为吴乾升1991年申请建房取得，原地上建筑物系吴乾升所建，吴乾升于1994年2月去世，去世前未订立遗嘱，其所遗留的宅基地使用权及地上建筑物作为其个人合法财产，在没有发生继承分割前依法由继承人共有；……吴抗帝、吴爱华依法对吴乾升遗留下的宅基地和原有地上建筑物享有继承权，陈玲妹作为丧偶儿媳若对公公尽了主要赡养义务，也应享有继承权；吴爱华在未取得共有人同意的前提下与吴名全将涉案宅基地登记在其与吴名全名下，后又将涉案宅基地转让给黄生永；……黄生永作为买受人，不知吴爱华及吴名全名下土地使用权的来源，依约支付了土地对价，并按补充协议的约定将土地使用权证办至黄生南名下，黄生永作为善意第三人的权益应受到法律保护；……吴爱华、吴名全与黄生南虚构母子（婆媳）关系，伪造赠与书及受赠书并进行公证，该赠与行为是虚假的，应属于无效行为；……并据此判决：确认吴爱华、吴名全将涉案宅基地赠与黄生南的行为无效。吴抗帝、陈玲妹因对该判决认定“黄生永作为善意第三人的权益应当受到法律的保护”不服，向海口市中级人民法院提起上诉，该院经审理后于2014年4月8日作出（2014）海中法民三终字第55号民事判决，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：一、关于吴抗帝是否具有原告主体资格问题。海口市中级人民法院作出的（2014）海中法民三终字第55号民事判决已经认定，涉案宅基地系吴乾升于1991年以申请建房为由取得，吴抗帝对吴乾升遗留的宅基地和原有地上建筑物依法享有继承权，故其与涉案宅基地的颁证行为具有法律上的利害关系，其具有本案原告诉讼主体资格。二、关于吴抗帝起诉是否超过法定期限问题。本案中，各方当事人均无证据证明吴抗帝知道海口市政府作出本案颁证行为的具体时间，故应按吴抗帝自认其于2011年10月知道颁证的时间为其知道的时间，而本案被诉颁证行为作出的时间分别为1995年和2000年，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条的规定，吴抗帝于2013年3月7日提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。三、关于海口市政府颁发19790号土地证和45816号土地证的行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法问题。根据已生效的（2014）海中法民三终字第55号民事判决，吴乾升向道客村村委会申请建房取得涉案宅基地，并在该地上建房居住。1995年吴名全在吴抗帝不知情的情况下，虚构申请建房时间和建房事实办理土地登记手续，海口市政府据此为其颁发19790号土地证，认定事实不清。1999年9月30日，吴爱华、吴名全与黄生永签订《土地使用权（住宅地）转让合同》，1999年12月21日双方签订《补充协议》，2000年5月1日双方又签订《补充协议》，将涉案宅基地转让给黄生永。但在办理过户手续时，双方虚构赠予事实进行公证，并据此向海口市政府申请办理转移过户手续，办理了45816号土地证。该事实与客观事实不符。综上，海口市政府颁发19790号土地证和45816号土地的行政行为认定事实不清，应予撤销，但因19790号土地证已被注销，不具有可撤销内容，故应确认其违法。依照修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认海口市政府颁发的19790号土地证违法；二、撤销海口市政府颁发的45816号土地证。案件受理费50元由海口市政府负担。
海口市政府不服原审判决上诉称：一、原审判决程序违法，认定事实不清，依法应予以纠正。原审法院曾以本案的审判须以相关民事案件的审理结果为依据为由中止了本案的审理，但目前海口市琼山区人民法院对本案所涉及的民事案件作出的一审判决尚未生效，原审法院对此视而不见明显违反程序。原审法院对生效民事判决认定的黄生永作为善意第三人的权益应受到法律保护的事实避而不谈，认定事实不清。二、海口市政府颁发19790号土地证、45816号土地证认定事实清楚，程序合法。综上，请求撤销原审判决，驳回吴抗帝的诉讼请求。
黄生南、黄生永不服原审判决共同上诉称：一、吴抗帝与被诉的海口市政府颁证行为没有法律上的利害关系。吴抗帝主张涉案宅基地为其祖父吴乾升所有，但没有合法证据证明。其仅提供了一份1991年5月吴乾升提出的《建房申请书》，而该申请书并非涉案宅基地的物权凭证，不能证明涉案宅基地为吴乾升所有。吴抗帝不是涉案宅基地的实际占有人及使用人。1999年黄生南、黄生永受让涉案宅基地后一直占有使用，直到2010年与吴抗帝的母亲陈玲妹发生纠纷。且海南省高级人民法院作出的（2011）琼行终字第29号、30号、31号行政裁定已认定，没有证据证明涉案宅基地上的房屋由吴乾升以及陈玲妹夫妻所建，也没有证据证明陈玲妹使用地上房屋，陈玲妹应通过民事诉讼解决其是否享有民事权益的问题后再行本案行政诉讼。海口市中级人民法院（2014）海中法民三终字第55号民事判决已经确认黄生永善意取得涉案宅基地，应受法律保护。该事实表明吴抗帝与海口市政府向黄生南颁发45816号土地证的行政行为没有法律上的利害关系。二、吴抗帝起诉已经超过两年的起诉期限。吴抗帝的母亲陈玲妹已于2010年4月就向海口市中级人民法院提起诉讼要求撤销45816号、45818号、46253号土地证，吴抗帝作为与陈玲妹共同生活的成年人，其对于陈玲妹的起诉应当是清楚的，也应当知道海口市政府向黄生南颁发45816号、45818号、46253号土地证。因此，吴抗帝于2013年再次提起本案诉讼已经超过了两年的起诉期限。三、原审判决程序违法。本案在一审期间，吴抗帝曾提起两个相关的民事案件，一审法院以本案的审判须以相关民事案件的审理结果为依据为由中止了本案的审理。而后，一审法院在其中一个民事案件“吴抗帝诉吴名全、吴爱华、黄生南赠与合同无效一案”判决生效后即恢复了本案审理，并未等待另一个民事案件“吴抗帝、陈玲妹诉吴爱华及黄生南、黄生永继承纠纷一案”终审判决结果，而后者涉及到吴抗帝对涉案宅基地及地上房屋是否享有权益的问题，即关系到吴抗帝是否与本案颁证行为存在法律上利害关系的问题，一审法院未等该民事案件终审判决结果就恢复诉讼，显然违反法定程序。四、吴抗帝滥用诉权。1999年吴爱华及吴名全将涉案宅基地转让给黄生南、黄生永，此后十多年的时间里吴抗帝以及母亲陈玲妹并未主张任何权利，吴抗帝声称其居住在那里，其理应清楚该地已被转让的事实，而其现在关于不知该地已被转让的辩解是不成立的，其提起诉讼属于滥用诉权。综上，请求撤销原审判决，驳回吴抗帝的诉讼请求。
吴名全不服原审判决上诉称：一、原审判决对主体资格问题的认定与事实不符。原审判决认定涉案宅基地使用权属于吴乾升，吴抗帝对该地及地上建筑物享有继承权，故其具有本案原告主体资格，而根据吴名全提供的证据《建房申请书》，该宅基地是由吴名全申请并经海口市白龙乡人民政府批准给吴名全使用的。且海南省高级人民法院作出的（2011）琼行终字第29号行政裁定已认定，没有证据证明涉案宅基地上的房屋由吴乾升以及陈玲妹夫妻所建，也没有证据证明陈玲妹使用地上房屋。吴抗帝没有提供任何证据证明其与涉案宅基地存在利害关系，其不具备本案原告主体资格。二、吴抗帝起诉超过了起诉期限。海口市政府于1995年9月8日作出颁证行为后就对涉案宅基地的确权情况进行了张榜公布，吴抗帝知道或者应当知道该地已经被确权登记，因此，本案不应适用最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，原审判决适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，驳回吴抗帝的起诉。
吴抗帝针对海口市政府、黄生南、黄生永、吴名全的上诉辩称：一、原审认定事实清楚，审判程序合法。海口市中级人民法院（2014）海中法民三终字第55号民事判决已经认定吴抗帝对涉案宅基地及地上原有建筑物享有继承权，则其与被诉的颁证行为就存在利害关系，具有原告主体资格，且上述生效判决已认定赠与行为是无效的，原审恢复审理并据此作出判决是正确的。二、黄生永不是善意第三人。吴爱华、吴名全与黄生永恶意串通损害国家利益的赠与行为已被认定为无效，且土地也并未交付使用，故黄生永不应被认定为善意第三人。另外，涉案宅基地属于划拨土地，在没有补缴土地出让金的情况下是不允许转让的。三、吴抗帝的起诉并未超过法定期限。吴抗帝从知道被诉的颁证行为之日起至起诉之日止并未超过法律规定的两年期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
吴爱华述称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
陈玲妹述称：陈玲妹的陈述意见与吴抗帝的答辩意见一致。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为：关于吴抗帝是否具有本案原告主体资格问题。海口市中级人民法院作出的（2014）海中法民三终字第55号民事判决已经认定，涉案宅基地系吴抗帝的祖父吴乾升于1991年以申请建房为由取得，吴抗帝对该地及地上原有建筑物依法享有继承权。因此，吴抗帝与涉案宅基地的颁证行为存在利害关系，其具有本案原告主体资格，原审判决对该问题的认定并无不当。
关于吴抗帝起诉是否超过法定期限问题。黄生南、黄生永、吴名全认为吴抗帝提起本案诉讼超过了起诉期限，但均未能提供确凿充分证据，故对其主张本院不予支持。吴抗帝称其于2011年10月才知道海口市政府的颁证行为，则其于2013年3月7日提起本案诉讼符合最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条“……但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，故原审判决认定吴抗帝起诉未超过法定期限并无不当。
关于本案被诉的颁证行为是否合法问题。根据本案查明的事实，涉案宅基地系吴乾升向道客村村委会申请取得，而后吴乾升在此建房居住。吴乾升去世后，由于其未立遗嘱，吴爱华、吴抗帝作为吴乾升的孙子女，陈玲妹作为其儿媳若尽了主要赡养义务，对涉案宅基地及地上建筑物均享有继承权。而吴名全作为无处分权人在未经所有继承人同意的情况下，私自向海口市政府提出土地登记申请，并提供了署名为“吴名全”、落款时间为“80年9月2日”的《建房申请书》。该《建房申请书》的内容明显与客观事实不符。而海口市政府并未尽到合理地审慎审查义务，以上述明显与客观事实不符的《建房申请书》作为涉案宅基地的权属来源，并进行了地籍调查、权属审核等程序，给吴名全颁发了19790号土地证，显属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。但因19790号土地证已被注销，不具有可撤销内容，原审判决据此确认该土地证违法，并无不当。吴名全于1999年12月10日出具赠与书将涉案宅基地的使用权无偿赠与黄生南，并进行了公证。而海口市中级人民法院作出的（2014）海中法民三终字第55号民事判决已经查明上述赠与行为是虚假的，并认定该赠与行为无效。黄生南向海口市政府提出土地变更登记申请，并未提交吴名全与黄生永真实签订的《土地使用权转让合同》及补充协议，而只提供了上述虚假无效的赠与书及公证书，导致海口市政府向其颁发45816号土地证缺乏主要证据，依法应予撤销。原审判决据此撤销45816号土地证并无不当。
此外，海口市中级人民法院作出的（2014）海中法民三终字第55号民事判决已经就与本案有关的基础性事实作出认定，即吴抗帝对涉案宅基地及地上原有建筑物享有继承权，以及吴名全将涉案宅基地使用权赠与黄生南的行为无效，故原审法院依法恢复本案审理程序合法。海口市政府与黄生南、黄生永主张原审法院恢复本案审理属程序违法的理由不能成立，本院不予支持。另外，虽然生效的民事判决已经认定黄生永为善意第三人，但由于涉案宅基地并未登记在其名下，其不构成法律意义上的善意取得。黄生永作为善意第三人的权益应通过其他途径予以救济。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。海口市政府，黄生南、黄生永，吴名全的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府，上诉人黄生南、黄生永，上诉人吴名全，各负担16.67元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 贝
审 判 员 吴天月
代理审判员 单 宇
二〇一五年六月××日
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。