四川省南部县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第38号
原告王某某，男。
原告蔡某，男。
原告李某某，男。
委托代理人李沁浓，四川建春律师事务所律师。
被告南部县国土资源局。
法定代表人蒋明胜，局长。
委托代理人周庭林，该局法规股干部。
委托代理人杨斌，四川建春律师事务所律师。
被告南部县工业集中区管理委员会。
法定代表人张全杰，主任。
出庭负责人蒲凌峰，该管委会纪委书记。
委托代理人杜黎明，四川义立律师事务所律师。
原告王某某、蔡某、李某某诉被告南部县国土资源局（以下简称国土局）、南部县工业集中区管理委员会（以下简称管委会）不履行拆迁安置补偿协议及行政赔偿一案，于2015年4月8日向本院提起诉讼，本院于2015年4月9日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭进行了审理。原告王某某、蔡某、李某某及其委托代理人李沁浓，被告国土局的委托代理人周庭林、杨斌，被告管委会的出庭负责人蒲凌峰及其委托代理人杜黎明到庭参加诉讼。双方当事人未对合议庭组成人员及书记员提出回避申请。本案现已审理终结。
原告王某某、蔡某、李某某诉称：1999年8月15日，原南部县物资局将位于枣儿向阳村5社的物资仓库和嘉川水泥厂的土地（面积3.882亩）及土地上的建筑物、机械设备、水电设施等资产以总价款人民币8万元整体出售给三原告，双方签订了《资产出售协议书》。2008年4月2日，因开通向阳大道，原南部县工业集中区建设领导小组办公室（即现在的被告管委会，下同）对三原告所有的位于“毛狗山”上的仓库、住房及附属设施进行了拆迁安置补偿。三原告剩余土地和库房、围墙等又于同年6月被拆迁，双方签订了拆迁合同。同年10月18日原南部县工业集中区建设领导小组办公室向三原告出具说明一份，说明内容是应向三原告划给土地3.882亩。2012年7月23日三原告向南部县人民法院提起民事诉讼，要求被告管委会支付拆迁补偿款并交付土地。南部县人民法院就拆迁补偿款进行了判决，但认为应划给三原告的土地3.882亩属国土部门的行政职责未予判决。事后三原告多次向南部县人民政府，二被告及相关单位提出落实交付土地，但至今未予落实。二被告的行为属于行政不作为，给三原告造成了极大的经济损失。为此，请求人民法院判令被告国土局在同地价段置换土地3.882亩，被告管委会应予协助，同时判令被告赔偿因其不作为给三原告造成的全部损失28万元。
被告国土局辩称：1、三原告要求置换的原土地性质为国有划拨土地。该土地是三原告于1999年8月15日从原南部县物资局处受让的，至今未办理土地变更登记，土地权利人和性质一直未发生变化。2008年原南部县工业集中区建设领导小组办公室因开通公路的需要，对原南部县物资局的仓库、住房及附属设施等进行了拆迁。2、被告国土局依法不应对三原告进行土地置换。三原告虽然与原南部县物资局签订了资产转让协议，但三原告一直未按《城市房地产管理法》第40条的规定办理土地使用权出让手续。因此，该土地权利人仍为原南部县物质局，因物资局已破产改制并被撤销，县人民政府有权按国务院55号令第47条的规定无偿收回划拨的土地使用权。综上，三原告要求置换的原土地使用权为划拨性质，在国土部门登记的权利人一直未发生改变，县政府有权无偿收回划拨土地使用权，因此无义务再为三原告置换土地，请人民法院依法驳回三原告的诉讼请求。
被告管委会辩称，本案系历史遗留问题，被告管委会出具的说明不是事实，当时的领导小组办公室是多部门合作的临时办公机构，被告管委会已完成对三原告的拆迁工作，履行了职责，划拨土地是国土局的职责，本案由法院依法作出处理。
三原告在法定的举证期限内，向本院提供了证据材料，在庭审中举出的证据有：
1、三原告的身份证复印件3份。
2、房屋所有权证1份，证明原南部县物资局对枣儿向阳村的房屋享有所有权。
3、南部县物资局枣儿化工厂的国土档案资料复印件16页，证明原南部县物资局对枣儿向阳村6社的土地享有合法使用权。
4、《资产出售协议书》1份，证明原南部县物资局将位于枣儿向阳村五社的全部资产整体出售给了三原告，三原告对讼争的3.882亩土地享有合法使用权。
5、两次拆迁合同，证明因南部县物资局破产后将本案讼争的土地及其地上建筑物转让给了三原告后被拆迁的事实，三原告对该宗土地享有使用权。
6、物资仓库宗地图复印件1份，证明本案讼争土地的四至界限及面积为3.882亩。
7、南部县工业集中区管理委员会《关于原物资局化工厂、水泥厂、仓库土地情况的说明》1份，证明被告管委会承诺与被告国土局共同划地给三原告的事实。
8、南部县公安局经侦大队《关于王某某涉嫌诈骗一案的情况调查》1份，证明三原告于1999年购买了原南部县物资局在枣儿向阳村的厂房、仓库、职工住房土地面积3.882亩，三原告对该宗土地享有使用权。
9、（2012）南民初字第2320号民事判决书1份，证明南部县人民法院确认应由被告国土局负责为原告置换土地3.882亩。
10、涂某某、南部县启航建材有限公司的国土登记档案复印件1套，证明本案讼争的3.882亩土地已由被告国土局出让给涂某某、南部县启航建材有限公司的事实。
11、蜀北街道办事处《关于王某某等信访问题的回复》、《报告》、邮政快递及查询单复印件共4份。证明三原告多次主张置换土地3.882亩，二被告至今未予落实，已构成行政不作为。
12、合同书复印件1份，证明三原告7年共损失28万元。
被告国土局在法定的举证期限内，向本院提供了证据材料，在庭审中举出的证据有：
1、原南部县物质局房产证复印件1份，证明被拆迁人的房屋权属情况。
2、原南部县物质局国有土地使用权档案复印件1套，证明土地使用权系划拨取得，用于生产、住宅，系工业用地。
3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）。
被告管委会在法定的举证期限内，没有向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告国土局对三原告举出的证据的质证意见是：1、除第7组证据外，对其余证据的真实性、合法性没有异议，但证据与案件事实缺乏关联性，对其证明目的有异议。2、第4组证据，原南部县物资局出售的土地及地上建筑物，其土地性质是国有划拨，应该按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第47条第1款的规定执行，即“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”3、第2、3组证据，证明该土地及房屋的权利人仍是原南部县物资局，至今没有依法变更到三原告名下。4、对第7组证据被告管委会出具的说明，其真实性和目的均有异议，且该份说明对被告国土局没有约束力，被告国土局没有义务为三原告划拨国有土地。5、对第9组证据民事判决书的证明目的有异议，不能证明被告国土局应向三原告划拨土地3.882亩。6、对第12组证据，其损失应由第三方鉴定。
经庭审质证，被告管委会对原告举出的证据的质证意见是：除第7组证据外，第1-11组证据的真实性、合法性没有异议，第12组证据质证意见与被告国土局的意见相同。被告管委会对被告国土局提供的证据没有异议。
经庭审质证，三原告对被告国土局举出的证据的质证意见是：对证据均无异议，但是，房屋土地的权利人未发生变化，是因为三原告当时经济困难等多方面的原因延误了办理转移手续，三原告已整体购买了原南部县物资局转让的资产的情况是属实的。
经庭审质证，本院认为，原、被告提供的证据客观真实地证明了案件事实，本院予以采信。
通过上述有效证据，本院认定以下事实：
1999年8月15日，原南部县物资局因企业改制，与三原告达成资产出售协议，将座落于南隆镇枣儿向阳村五社物资仓库和嘉川水泥厂的土地、房屋、机械设备、水电设施等资产整体出售给三原告，涉及土地性质为国有划拨，面积3.882亩，总价款为人民币80000元。之后，三原告未按协议约定办理房屋和土地转移手续。2008年3月20日，因开通向阳大道，原南部县工业集中区建设领导小组办公室对三原告购买原南部县物资局的资产进行了部分拆迁，并签订了赔偿协议。协议约定三原告在同年4月5日前搬迁完毕，原南部县工业集中区建设领导小组办公室一次性付给三原告房屋拆迁费349057.2元。2008年6月5日，原南部县工业集中区建设领导小组办公室对三原告购买原南部县物资局剩余资产进行第二次拆迁，双方签订了拆迁合同。协议约定原南部县工业集中区建设领导小组办公室一次性赔偿三原告704756元，三原告必须在同年6月20日前拆迁完毕交地。同年10月18日，原南部县工业集中区建设领导小组办公室向三原告出具说明1份，其内容为：“关于原物资局化工厂、水泥厂、仓库土地情况的说明：1、原南部县物资局与向阳村五组征地协议，3.992亩土地（国土局文清敏同志到县国土局查证基本相互）。因现在工业区办公室无土地划给落实。加之招商引资企业平整土地到位不急时。2、划地属县国土局，等今后有土地时由工业区同国土局共同划给原物资局土地（蔡某、李某某、王某某等人）。”该说明盖有原南部县工业集中区建设领导小组办公室单位公章。之后，管委会正式成立，取代了原南部县工业集中区建设领导小组办公室。2012年7月23日，三原告诉至本院请求判令被告管委会支付拆迁费704756元及交付划拨土地3.882亩。本院作出（2012）南民初字第2320号民事判决，由被告管委会向三原告支付拆迁赔偿款704756元。该判决未对三原告要求交付土地的请求作出裁判，在判决书论理部分的表述是“对于原告要求被告为其划拨占用的土地3.882亩，因国有土地的处置属国土部门的行政职责，不属于人民法院民事案件的审理范围，对此，原、被告双方可自行协商解决，由被告牵头，在相关职能部门征用的供其使用的土地中（同地价段）负责为原告置换土地3.882亩。”判决后，被告管委会已向三原告支付了全部款项。三原告又多次向二被告及相关部门反映解决土地置换的问题未果，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：原南部县工业集中区建设领导小组办公室即现在的被告管委会，是南部县人民政府组建的一个办事机构，授权其管理实施县城工业集中区的建设。在建设过程中，对三原告购买的原南部县物资局的房屋和土地，先后两次进行了拆迁，双方达成了协议。之后，原南部县工业集中区建设领导小组办公室又单方向三原告出具说明，承诺配合被告国土局给三原告划拨土地3.882亩，三原告依据该说明向人民法院主张由二被告置换土地的权利，其诉讼请求是否应得到支持，应从以下几个方面进行评析：第一、该说明是以原南部县工业集中区建设领导小组办公室名义作出的，其内容增设了原南部县工业集中区建设领导小组办公室为三原告划拨土地的行政职责，三原告由此获得了要求取得划拨用地的权利。该说明对三原告的权利义务产生了实际影响，具有行政行为的性质。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；”的规定，使用国有土地批准权是县级以上人民政府，二被告无此权限。第三、原南部县物资局出让给三原告的资产，其使用的土地是国有划拨用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地。（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”的规定，三原告不具备使用国有划拨用地的条件。第四、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”的规定，对三原告的补偿，只能对地上附着物进行补偿，对划拨用地不予补偿。三原告作为财产的实际所有者，与被告管委会达成了拆迁协议，完成搬迁后，被告管委会以货币补偿的方式已完成了对其的安置补偿，补偿方式也是正确的。综上所述，被告管委会向三原告出具的说明是一个超越职权、无法律依据的无效的行为，对三原告要求二被告置换土地的请求，本院不予支持。三原告认为本院（2012）南民初字第2320号民事判决，认定应由被告国土局负责为原告置换土地的理解是错误的，该判决书已写明置换土地不属于人民法院民事案件的审理范围，对三原告提出的置换土地的请求未作出评判，只是建议相关部门依法处理。三原告基于置换土地的请求，提出的赔偿诉讼，于法无据，本院不予支持。被告管委会应认真总结，加强依法行政管理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，判决如下：
驳回原告王某某、蔡某、李某某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告王某某、蔡某、李某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 袁 颖
人民陪审员 敬海英
人民陪审员 向洪齐
二〇一五年六月四日
书 记 员 任 强