江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行申321号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾从安，男，1949年6月21日生，汉族，住南昌市东湖区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾荣伟，男，1976年12月5日生，汉族，住南昌市东湖区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾建伟，男，1978年10月6日生，汉族，住上海市卢湾区。
被申请人（一审被告、二审上诉人）南昌市公安局红谷滩分局，住所地南昌市红谷滩新区春晖路545号。
法定代表人屈燕疆，局长。
被申请人（一审被告、二审上诉人）南昌市公安局新建分局，住所地南昌市新建区新建大道469号。
法定代表人周卫华，局长。
曾从安、曾荣伟、曾建伟因诉南昌市公安局红谷滩分局、南昌市公安局新建分局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服南昌市中级人民法院（2017）赣01行终37号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，2011年2月曾从安向南昌市人民检察院举报南昌市公安局红谷滩分局红角洲派出所（以下简称“红角洲派出所”）及新建县公安局（因新建县改区，后改为南昌市公安局新建分局，以下简称“新建公安分局”）等单位民警在处警过程中不作为，未正确履行职责，致使其妻子游清香死亡，要求检察机关查处公安民警的渎职行为。南昌市人民检察院于2011年3月30日对该线索启动初查程序，2015年4月12日作出《不予立案通知书》（内容为红角洲派出所等单位民警存在渎职行为，但不构成犯罪）和4月20日《对红角洲派出所等单位民警玩忽职守不予立案的报告》（以下简称《报告》），并向曾从安送达，《报告》查明事实如下：
曾从安妻子游清香(曾荣伟、曾建伟之母)于2010年8月30日上午10时左右从家里走失，因游清香患有老年痴呆症，不能正常语言表达，家属发现后于当日14时向南昌市东湖区公安局豫章派出所报案，请求公安部门协助寻找游清香。后南昌市公安局指挥中心（以下简称为“指挥中心”）从2010年9月1日起在公安系统“三台合一”接处警平台上发布了寻找游清香的信息并滚动播放。
2010年9月1日下午15时许，在南昌市前湖立交红谷新城附近从事绿化项目的民工发现了一名衣着比较干净整洁的妇女（后来证实为游清香）躺在立交边绿化带上时，及时报告了工地负责人王俊及陈林华。陈林华于当天16时02分拨打了110及120报警电话，指挥中心接警后指令就近的红角洲派出所出警。处警民警彭俊（此人在事后不久因家庭纠纷被害）、付伟在16时20分左右赶到现场，因未寻找到游清香，就通过电话联系报警人，后在前湖立交互通口附近找到报警人陈林华，经询问报警人得知游清香还活着，但躺在前湖立交互通过口对面红谷新城，彭俊便告知报警人该地系新建公安分局管辖范围，要求报警人拨打120，没有进一步处置。虽然报警人要求处警人员到不远处游清香所躺位置现场查看一下情况，但处警人员仍未到现场查看，未对游清香进行救助就返回派出所。后指挥中心根据派出所反馈的情况通知新建公安分局指挥中心处置，该指挥中心即通知辖区望城派出所处警。因为该位置已经划为长堎派出所管辖，望城派出所值班人员王云武接警后将该情况反馈给指挥中心后未处置该警。陈林华报警过后不久，该工地负责人王俊看到民警没有对游清香进行救助，便报警称前湖立交红谷新城边上发现了一具女尸（实为游清香），指挥中心将该警传达给红角洲派出所及新建公安分局指挥中心处警，以上两单位仅通过和报警人王俊电话联系，在得知与先前陈林华报警是同一个警时就均未处警。在当日16时40分左右，120急救中心赶到现场，因游清香躺在的位置系高速公路互通立交旁的角落，120工作人员无法单独将游清香抬出来，在此情况下120工作人员于16时43分拨打110请求公安派人协助其救助，但公安民警没有来现场协助，120工作人员只好独自把游清香扶到急救车上，但游清香没有上救护车就走开了。
因该警情一直未得到妥善处置，在指挥中心要求下，望城派出所处警人王云武在当天下午18时左右带人去现场处置，到现场后在红谷××工地附近展开搜索，没有发现报警人所称的情况，经询问附近民工，得知120已经到过现场，但游清香并没有上救护车，人现在也已经离开了原先位置。后民警又继续寻找，在寻找未果情况下，王云武通过新建公安分局指挥中心通知对该地有管辖权的长堎派出所继续寻找。
9月3日上午8时20分许，绿化工程的工人高文茂发现游清香又躺在原先位置后拨打了110报警，因其报警时误称位置是在高速公路上，110接警人员要其拨打12122报警，过了约10分钟，省高速巡警一支队三中队指导员李涛勇、冷林赶到现场查看了游清香的情况并拍了几张游清香躺着的照片，发现游清香还有生命气息但身体虚弱的情况下，民警告诉报警人说人还有微弱呼吸但他们不好搬动，需要通知法医来处理。后据处警人说因为接到其他报警加上此地不属高速巡警管辖，冷林在8时49分拨打110报警电话后，未和管辖地民警办理交接，也未通知其单位法医来现场就离开了现场，指挥中心接到冷林报警后通知长堎派出所处警，值班民警陈晋青带人前去处警，刚开始民警在城开国际花园附近没有找到躺在地上的游清香，后在城开国际花园对面马路边发现有一名年龄较大的妇女躺在地上。经了解是一起拆迁纠纷，老妇女躺在地上是为了阻止新建县城建部门施工，陈晋青在未与报警人联系的情况下误把该纠纷当作是报警而进行了处置，处置完民警就离开现场，从而没有发现游清香并对其进行救助。
当天下午17时6分陈林华发现游清香还躺在原先位置但人可能死去时再次报警，指挥中心指令就近的红角洲派出所处警。长堎派出所副所长杜光宇通知了新建公安分局刑侦大队技术人员和法医来到现场处理。新建公安分局技术人员陈学图到现场后对现场进行了勘察拍照，法医张巍经检查确定游清香已经死亡并分析是因为饥饿或疾病导致其死亡，排除了凶杀可能，该尸体交由派出所处理，根据派出所所长闵尊东按照无名尸体处置的指示，杜光宇和新建县民政局熊付局长取得联系，晚上19时左右，民政局安排人员将尸体送至西山万寿陵园暂时保管。9月10日，长堎派出所在《江西商报》公告栏目上刊登了“认尸启事”。9月27日，经新建县民政局同意，西山万寿陵园将游清香尸体火化并将骨灰保存。10月11日，新建公安分局刑侦技术人员对公安机关9月27日发布的协查通报信息进行了比对，确认了该尸体身份就是走失的游清香，立即通知死者家属认领骨灰，其家属于当天将骨灰领走。
原审法院另查明，曾从安、曾荣伟、曾建伟收到南昌市人民检察院《报告》后，委托代理人周九华于2015年5月8日和5月12日分别向新建公安分局、南昌市公安局红谷滩分局（以下简称红谷滩公安分局）申请国家赔偿，新建公安分局、红谷滩公安分局未作出答复。曾从安、曾荣伟、曾建伟于2015年7月23日向南昌市东湖区人民法院提起行政诉讼，要求1.确认新建公安分局、红谷滩公安分局不履行法定职责的行政行为违法。2.请求判令新建公安分局、红谷滩公安分局赔偿死亡赔偿金1146920元。3.请求判令新建公安分局、红谷滩公安分局赔偿曾从安的精神损害抚慰金401422元；赔偿曾荣伟的精神损害抚慰金401422元；赔偿曾建伟的精神损害抚慰金401422元。4.赔偿因本案民警玩忽职守而造成的财产直接损失141202.5元（尚不包括四、五年来申请赔偿发生的直接经济损失）。5.赔偿因聘请律师发生的律师费50000元（尚不包括本案如需继续聘请律师发生的费用）。以上各项共计2564179.48元。
一审法院认为，本案争议的焦点：1.曾从安、曾荣伟、曾建伟的起诉期限是否已过。参照《最高人民法院关于审理民事案件诉讼时效制度若干问题的规定》第十五条“权利人向公安机关、人民检察院、人民法院报案或者控告，请求保护其民事权利的，诉讼时效从其报案或者控告之日起中断。上述机关决定不立案、撤销案件、不起诉的，诉讼时效期间从权利人知道或者应当知道不立案、撤销案件或者不起诉之日起重新计算；……”之规定，本案事发时间虽在2010年9月，曾从安知晓游清香死亡时间为2010年10月11日之后，向检察机关刑事控告为次年2月，期间因检察机关一直属于调查取证阶段，直至2015年4月曾从安才收到南昌市人民检察院《报告》，后即先向新建公安分局、红谷滩公安分局提出国家赔偿，在未得到回复后，于2015年7月23日向南昌市东湖区人民法院提起行政诉讼，符合上述规定，曾从安、曾荣伟、曾建伟未超过法定的起诉期限。2.南昌市人民检察院《报告》是否具有证据效力。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项之规定,国家机关依职权制作的公文文书优于其他书证,本案南昌市人民检察院《报告》中事实过程是经过其调查报警人、110、120、接警人多方后所出具，具有事实性书证效力，该院予以采信。3.救助行为是否属于红谷滩公安分局、新建公安分局的法定职责。《人民警察法》第二十一规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即求助。依法保护公民的人身、财产安全是人民警察的法定职责，救助是其法定义务。4.新建公安分局、红谷滩公安分局民警处警行为是否构成行政不作为、责任大小如何确定。本案中，曾从安、曾荣伟、曾建伟作为游清香的家属，明知游清香患有老年痴呆症、有行为障碍和失忆症状，却未实施有效的监护措施，曾从安、曾荣伟、曾建伟称为预防游清香走失制作了家属联系卡，但从南昌市人民检察院的调查和法院的庭审调查中，均无证据证明，其对于游清香的走失负有主要责任；另曾从安、曾荣伟、曾建伟在游清香走失后虽已尽力查找，但该行为并不能免除其监护不力的责任，故其应承担游清香死亡的主要法律责任。红角洲派出所民警2010年9月1日下午在接到110指令后虽处警，但并未实际到达报警点，尽管报警人要求他们现场紧急处置，而民警仍以无管辖权为由反馈110指挥中心并返回，其行为违反了《110接处警工作原则》中对管辖地暂不明确的报警，应进行先期救助并办理处警交接的要求，未认真履行法定职责；新建公安分局2010年9月1日下午接警两次，一次未到，一次已到达报警现场并进行查找。2010年9月3日上午再次接到110指挥中心指令后，其民警虽处警，但未认真核对报警情况，误把另起报警案件处理完毕，同样也属未认真地履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，红谷滩公安分局、新建公安分局上述行为违法，均应承担相应法律责任。5.赔偿范围和计算标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第三十四条第一款第（三）项、第三十五条规定，造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍（最高人民法院公布的国家赔偿标准2014年度国家职工平均工资为57346元，57346×20=1146920元）；造成严重后果的，应当支付相应的精神抚慰金。本案中，曾从安、曾荣伟、曾建伟要求行政赔偿的项目中只有死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金有法律依据，其余赔偿请求该院均不予支持。综上，曾从安、曾荣伟、曾建伟应承担85%、红谷滩公安分局应承担9%、新建公安分局应承担6%的法律责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第三十五条之规定，判决：一、红谷滩公安分局支付曾从安、曾荣伟、曾建伟1,146,920元死亡赔偿金、丧葬费的9%，即103,222.8元，精神抚慰金4,000元；二、新建公安分局支付曾从安、曾荣伟、曾建伟1,146,920元死亡赔偿金、丧葬费的6%，即68,815.2元，精神抚慰金2,000元；三、驳回曾从安、曾荣伟、曾建伟其他的诉讼请求。
一审判决后，曾从安、曾荣伟、曾建伟不服，提出上诉。二审法院认为：本案系罹患老年痴呆症患者游清香因走失和未得到有效救助，而不幸身亡的事件。在分析游清香死亡责任时，应结合死者从走失到寻求救助的整个过程，罹患老年痴呆症患者为部分丧失民事行为能力人，监护人具有法定的监护责任。在游清香走失后，其家属尽力寻找，并配合公安机关提供了相应的资料，其在寻找失踪人方面已尽其责。同时公安机关对于失踪者家属提出的搜寻请求具有法定的协助寻找失踪者的职责。《公安部110接处警工作规则》第二十条规定对接报的管辖暂不明确的地区发生的案（事）件，应当先指定处警人员进行先期处置，必要时再移交属地公安机关有关部门进行处理。红谷滩公安分局在2010年9月1日16时20分接到110的指令，发现报警地点不属于其管辖范围，未到达被救助人所在地就折返违反了上述规定，属未认真履行法定职责。新建公安分局2010年9月1日下午接警两次，一次未到，一次到达了报警现场并进行查找。9月3日上午再次接到110指挥中心指令后，其民警虽处警，但未认真核对报警情况，误把另起报警案件处理完毕，同样也属未认真履行法定职责。两公安分局的行为虽不是造成游清香死亡的直接原因，却是影响游清香死亡结果的一个因素，红谷滩公安分局、新建公安分局应承担相应的赔偿责任。综上，一审判决认定事实正确，但酌定赔偿标准过低，根据南昌市人民检察院《不予立案通知书》和《报告》的意见，红谷滩公安分局应承担12%赔偿责任，新建公安分局应承担8%赔偿责任，同时根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，曾从安、曾荣伟、曾建伟提出的其他赔偿请求为直接损失的主张无事实和法律依据，该院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、维持东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决第三项。撤销东湖区人民法院（2015）东行初字第71号行政判决第一项、第二项。二、红谷滩公安分局支付曾从安、曾荣伟、曾建伟1146920元死亡赔偿金、丧葬费的12%，即137630.4元，精神抚慰金4000元。三、新建公安分局支付曾从安、曾荣伟、曾建伟1146920元死亡赔偿金、丧葬费的8%，即91753.6元，精神抚慰金3000元。本案诉讼费50元，由曾从安、曾荣伟、曾建伟承担30元、新建公安分局和红谷滩公安分局各自承担10元。
曾从安、曾荣伟、曾建伟不服二审判决，向本院申请再审，请求撤销原判，改判二被申请人承担游清香丧葬费、死亡赔偿金、精神损害赔偿金、家属交通费、误工费人民币1247867元及申请人为寻找游清香多支出的费用141202.5元，合计1389069.5元；由被申请人承担诉讼费用。事实与理由为：1.二审法院对游清香死亡责任的划分事实认定有误。被申请人作为负有法定救助义务的主体，对身体虚弱、奄奄一息的游清香弃而不管，见死不救，其不履行法定救助义务与游清香死亡之间具有直接的因果关系。二审法院认为申请人监护不力导致游清香走失与游清香死亡之间存在直接因果关系是错误的。2.二审法院认定赔偿金额项目适用法律错误。二审法院没有综合考虑该案存在行政赔偿与民事赔偿交叉的复合性问题，申请人多支出的其他费用是由于公安机关怠于履行责任的先行行为所致。
本院认为，公安机关不履行法定保护公民人身权的行为，如致使公民的合法权益遭到损害的，公安机关应当承担相应的行政赔偿责任。人民法院在确定赔偿数额时，应当考虑公安机关的该行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。本案中，从因果关系来看，游清香不幸身亡存在多因一果，即游清香本人老年痴呆症走失、家属监管不力及公安机关未认真履行法定职责所致。据此，原审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第（三）项、第三十五条的规定，判决二被申请人承担游清香死亡赔偿金和丧葬费的20%及精神抚慰金并无不当。综上，曾从安、曾荣伟、曾建伟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回曾从安、曾荣伟、曾建伟的再审申请。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 林贤瑛
审 判 员 万 菁
二〇一八年二月八日
法官助理 丁 雪
书 记 员 张建平