河北省广宗县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）广刑初字第75号
公诉机关河北省广宗县人民检察院。
被告人毕某，群众。2006年8月至今任广宗县民政局社会事务股股长。因涉嫌玩忽职守罪，2015年6月30日被广宗县人民检察院取保候审，2015年9月2日被广宗县人民法院取保候审。
辩护人张杰民，河北晓阳合众律师事务所律师。
河北省广宗县人民检察院以广检公刑诉（2015）61号起诉书指控被告人毕某犯玩忽职守罪，于2015年7月15日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广宗县人民检察院指派检察员杨勃、邢晓杰出庭支持公诉，被告人毕某及其辩护人张杰民到庭参加诉讼。现已审理终结。
广宗县人民检察院指控：被告人毕某任广宗民政局社会事务股股长期间，负责对本县福利企业资格进行认定。根据河北省民政厅冀民（2007）63号文件的要求，县民政局工作人员不仅要对福利企业申请材料进行初审，还应该按照《认定办法》规定的各项条件对申请企业进行实地核查，出具核查报告。而毕某在履行对邢台申力车辆配件厂和广宗县申力棉花加工厂福利企业资格认定申请审核职责时，仅对其申报的书面材料进行审查，未进行实地核查，致使其申报的虚假材料得以通过，从而享受到国家退税政策，造成邢台申力车辆配件厂2012年7月至2015年3月被退税788760.56元，广宗县申力棉花加工厂2011年1月到2012年7月被退税509740.34元，给国家造成以上共计1298500.9元的税收损失。
为了证明上述事实，公诉机关向法庭提供的证据有：书证、证人证言、被告人的供述与辩解等证据予以证明。
公诉机关认为被告人毕某玩忽职守给国家税收造成重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提起公诉，请依法判处。
被告人毕某对指控的犯罪事实供认不讳，自愿认罪。
辩护人张杰民提出的辩护意见是，认为被告人毕某有玩忽职守情况，但依法有以下从轻减轻免除处罚情节：
一、指控的税收损失不是毕某玩忽职守造成的直接损失。1、从税款退还的审批和转出环节来看，税务机关负责税收减免的审批，退还的税款是税务部门办理并出具通知从国库转出的，税务部门的审批和转出是造成税款退还损失的直接原因。2、从审批需要审核的材料上来看，民政部门出具的书面审核认定意见在税收减免中不是必要材料，税务部门仍需审核劳动合同、社会保险缴费记录、通过金融机构实际支付工资的凭证以及其它材料，毕某未认真审核出具的书面审核认定意见不是退税审批的唯一依据，也不是造成税款退还损失的直接原因。3、从日常监管制度来看，税务机关负有对福利企业退税的日常监督管理、台账管理和动态管理的职责，民政部门无此职责要求。4、从联席会议制度上来看，三部门的通知要求建立联席会议制度，毕某的工作不是联席会议的工作，对税务机关向福利企业退税的行为不具有协调和指导的作用。5、从两厂违规退税启动的追责程序上来看，检察机关除对民政部门的毕某追责外，还启动了对税务机关工作人员的追责程序，由此可见违规退税造成的损失不应由民政部门毕某一人承担。
二、毕某对于指控的损失应承担的责任。玩忽职守的主观故意是过失，鉴于本案民政和税务部门的职责区分和毕某对于损失没有起到直接作用的客观情况，毕某不应对指控的全部损失承担责任，并只应承担与其所起作用相适应的责任，也即较少的责任。起诉指控的损失是毕某玩忽职守造成的间接损失，达不到最高检察院侵权渎职案件规定的玩忽职守间接损失150万元的立案标准。
三、关于起诉认定的损失数额。本案所涉两厂每年都经过了年检，年检审验通过批准机关是市民政局，毕某有充分理由认为两厂在每年年检通过当月符合福利企业认定资格，毕某在每年年检通过当月经手出具的书面审核认定意见不应该认定为玩忽职守，当月的退税损失与不应计算到造成的损失内。
四、毕某玩忽职守有如下客观原因：1、涉案两厂被省民政厅批准为福利企业，每年顺利通过市民政局年检，并以福利企业名义正常存在多年；2、提供的审验材料形式上都是真实的；3、上级市民政机关年检也没有到过两厂实地核实查看；4、没有具体工作制度和内部制约审查机制；5、社会事务股工作繁杂，职责事项较多，执法力量薄弱；6、没有接到过群众投诉和反映，也没有接到过税务机关回馈意见；7、《福利企业资格认定办法》认定程序规定不具体不严格，毕某的玩忽职守相比有能力为而不为，明显粗心大意、知错不改的玩忽职守，社会影响和危害要小的多。
五、毕某还有其它法定免除和酌定从轻减轻处罚的情节：1、自愿认罪，损失已追回；2主动到案，如实供述，具有自首情节；3、诚恳悔罪；4、社会影响和危害较小；5、涉案两厂确实有××人就业，并缴纳了部分社会保险；6、毕某工作成绩突出，没有犯过错误，可塑性较强。综上，毕某具有玩忽职守情形，但对于损失所起作用不直接，有一定客观原因，具有依法从轻减轻免除罚情节，请求对毕某不予刑事处罚。
经审理查明，被告人毕某任广宗民政局社会事务股股长期间，负责对本县福利企业资格进行最初的认证、年检、每月退税认定审核。根据《财政部、国家税务总局关于促进××人就业税收优惠政策的通知》（财税（2007）92号）、《国家税务总局、民政部、中国××人联合会关于促进××人就业税收优惠政策征管办法的通知》（国税发（2007）67号）、河北省民政厅关于转发《福利企业资格认定办法》的通知（冀民（2007）63号）文件的要求，县民政局工作人员不仅要对福利企业申请材料进行初审，还应该按照《福利企业资格认定办法》规定的各项条件对申请企业进行实地核查，出具核查报告。而被告人毕某在履行对邢台申力车辆配件厂和广宗县申力棉花加工厂福利企业资格认定申请审核职责时，仅对其申报的书面材料进行审查，未进行实地核查，致使其申报的虚假材料得以通过，从而享受到国家退税政策，造成广宗县申力棉花加工厂2011年1月到2012年7月被退税509，740.34元，邢台申力车辆配件厂2012年7月至2015年3月被退税788，760.56元，给国家造成共计1，298，500.9元的税收损失。
另查明，被告人毕某于2015年6月16日主动到案，并如实供述自己的犯罪事实。在案件侦查期间，为国家挽回经济损失300，000元。
上述事实，有广宗县人民检察院提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
（一）物证、书证
1、被告人毕某身份证复印件、广宗县民政局任职证明，证明被告人毕某于2006年8月被广宗县民政局任命为社会事务股股长，本案案发的2011年1月至2015年3月系其履职期间；同时证明被告人达到刑事责任年龄具有完全刑事责任能力。
2、广宗县民政局关于社会事务股的职责及人员情况证明，证实广宗县民政局社会事务股主管的工作情况和人员构成。
3、民政部关于印发《福利企业资格认定办法》通知第2条规定，福利企业是依法在工商行政管理机关登记注册，安置××人职工人数占职工总人数25%以上，××人职工人数不少于10人的企业。第8条规定，认定机关在审查过程中，可以提请发证机关对××人证件的真实性进行审核，需要进一步核实××人职工的工作岗位和无障碍设施等情况的，应当指派2名以上工作人员实地核实，证明了申请福利企业资格认定的企业应该具备的条件及民政部门作为福利企业的主管部门应履行的相关职责。
4、国家税务总局、民政部、中国××人联合会《关于促进××人就业税收优惠政策征管办法》的通知（国税发（2007）67号）、《关于促进××人就业税收优惠政策》的通知（财税（2007）92号），证明如果要享受××人就业税收优惠政策，企业必须要符合福利企业的资质，即需要经过民政部门审核认定以后确定为福利企业才能享受国家增值税退税款的优惠政策。
5、广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂工商注册登记材料、企业法人营业执照、广宗县民政局关于社会福利企业认证的通知、广宗县民政局书面审核意见及福利企业资格审核认定相关材料，证明被告人经手为广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂通过审核，认定为福利企业。
6、税收收入退还书，证明被告人经手通过审核、最终认定为福利企业的广宗县申力棉花加工厂以税收优惠政策于2011年1月至2012年7月获得退税509，740.34元，邢台申力车辆配件厂于2012年7月至2015年3月获得退税788，760.56元，共计给国家造成损失1，298，500.9元。
7、广宗县农村信用合作联社城关信用社关于王素花、陈玉敏、王某甲、王纪行、戚风敏、王贵亮、康某、杨俊格、范某、王玉球、王某戊、牛云江、王魁春、王某乙、高景辉、杨新起、郑世刚、王华章、陈宝春、王某丁、李某、王素英、史风亭、王明修的银行账户明细查询，证明广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂未实际通过信用社向××人发工资。
8、广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂帐目，证明邢台申力车辆配件厂、广宗县申力棉花加工厂均以现金形式向职工发放工资。
9、广宗县申力棉花加工厂及邢台市申力车辆配件厂基本养老保险费申报表、工伤保险缴费票据、失业保险费申报表，证明广宗县申力棉花加工厂及邢台市申力车辆配件厂未按照规定全员给××人缴纳保险；同证据7、8共同证明广宗县申力棉花加工厂于2011年1月至2012年7月，邢台申力车辆配件厂于2012年7月至2015年3月并无实际具备福利企业认定条件。
10、广宗县人民检察院说明，证明广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂退还30万元税款。
（二）证人证言
1、证人杨某、南某证言，证明其在广宗县信用联社城关信用社担任柜员期间，应广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂老板王某戊要求，在信用社没有为两厂代发工资的情况下，为其制作好的代发工资表上盖章。
2、证人范某、康某、戚某、王某甲的证言，证明其自2011年1月至2012年6月期间××证由王某戊控制，未与广宗县申力棉花加工厂签订劳动合同，也未实际上班。
3、证人李某、郑某、王某乙、王某丙、王某丁证言，证明其自2012年7月至2015年3月期间××证由王某戊控制，未与邢台市申力车辆配件厂签订劳动合同，也未实际上班。
4、证人王某戊证言，证明福利企业应具备六个条件：（1）××人职工占本单位在职职工总数的比例达到25%，且××人职工人数不少于10人；（2）通过金融机构向安置的每位××人职工实际支付了不低于所在地最低工资标准的工资；（3）企业为××人缴纳基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险四项保险；（4）企业与××人职工签订不少于一年劳动合同；（5）企业具有适合每位××人职工的工种、岗位；（6）企业内部的道路和建筑物符合国家无障碍设计规范。自己投资开办的广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂两个厂子，自2007年福利企业认证从残联划归民政局，其按要求将相关材料报到广宗县民政局社会事务股，经股长毕某书面审查后逐级上报到省民政厅，同年被河北省民政厅批复认定为福利企业。福利企业每安置一名××人就业每年最高可以享受增值税退税3.5万元。2011年1月到2012年6月广宗县申力棉花加工厂有范某、康某、戚某、王某甲四人挂名未上班，2012年7月至2015年3月邢台市申力车辆配件厂有李某、郑某、王某乙、王某丙、王某丁五人挂名未上班，均达不到10名以上××人职工的标准。期间其在未通过金融机构为××职工发工资的情况下，到复印部制作代发××职工工资表，到城关信用社盖章后，同××职工保险缴纳凭证报给民政局社会事务股毕某。毕某进行书面审查原件后，也未留复印件就出具了《关于福利企业认证的通知》、《广宗县民政局书面审核意见》，其再向县国税局申请退税，以上两厂共计违规退税1，298，500.9元。同时两厂也均存在为××人缴保险费不齐的现象。
（三）被告人的供述和辩解
被告人毕某的供述，证明广宗县民政局于2005年设置社会事务股，其任股长。2007年下半年社会事务股增加福利企业管理的职能，负责福利企业最初的认证、年检、每月退税认定审核。广宗县有广宗县申力棉花加工厂、邢台市申力车辆配件厂两家福利企业，负责人均是王某戊。福利企业安置××人就业能够享受增值税退税政策，福利企业每月退税认定审核由其负责，对申报企业的金融机构代发工资证明和养老、工伤、失业、医疗“四险”缴纳凭证进行审核，其只进行了书面审核，未到企业核实有多少××职工实际上班及××职工占职工比例，也没有核实工资发放形式，就制作了《关于福利企业认证的通知》、《广宗县民政局书面审核意见》。
上述证据经法庭质证予以确认。
本院认为，被告人毕某身为国家机关工作人员，在对福利企业认定的初审、年检、每月退税认定审核过程中，不依法履行职责，未对申报企业的××人职工在岗实际情况、工资发放形式、养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险缴纳情况进行仔细检查，造成国家税收损失1，298，500.9元，其行为已构成玩忽职守罪。广宗县人民检察院起诉指控被告人毕某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，本院予以支持。被告人毕某犯罪后，主动投案，具有自首情节；案发后，二福利企业退回部分税款，依法可作为量刑情节。被告人毕某的辩护人提出的税收损失不是毕某玩忽职守造成的直接损失及起诉指控的损失是毕某玩忽职守造成的间接损失，达不到玩忽职守罪间接损失150万元的立案标准的辩护意见，经查民政机关及被告人虽没有审核、审批减免税款的职责，但经被告人审核通过出具的《关于福利企业认证的通知》、《广宗县民政局书面审核意见》是企业向税务申请减免税的前提条件，被告人毕某的玩忽职守行为与税款流失的结果之间存在因果关系；且被告人毕某明知企业申请福利企业资格认定，就是为了享受相应的优惠政策，被告人毕某辩护人的相关辩护意见与事实不符，本院不予采信。被告人毕某辩护人提出的被告人玩忽职守的行为对造成危害结果的作用较小，主观恶性不大，情节轻微，认罪、悔罪的辩解与事实相符，本院依法予以采信。被告人毕某的玩忽职守行为虽然导致国家遭受重大损失，但该损失系由众多原因造成。结合本案的事实、情节和社会危害性，被告人毕某的犯罪情节轻微不需要判处刑罚，可以免予刑事处罚。依照根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第六十一条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人毕某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向邢台市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 高立志
审 判 员 周金虎
人民陪审员 张云青
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 王明哲