广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶武法行初字第69号
原告：钟海锋。
原告：钟某甲。
法定代理人：钟海锋，系其父亲。
原告：钟某乙。
法定代理人：钟海锋，系其父亲。
以上三名原告共同的委托代理人：胡焱平，广东红棉律师事务所律师。
被告：韶关市武江区卫生和计划生育局。
法定代表人：彭桂珍，局长。
委托代理人：邓献良，副局长。
委托代理人：朱唯，武江区法制局科员。
被告：韶关市卫生和计划生育局。
法定代表人：刘文程，局长。
委托代理人：陈汉飞，该局政策法规科副科长。
第三人：韶关市武江区龙归中心卫生院。
原告钟海锋、钟某甲、钟某乙诉被告韶关市武江区卫生和计划生育局（下称“区卫计局”）、韶关市卫生和计划生育局（下称“市卫计局”）、第三人韶关市武江区龙归中心卫生院（下称“龙归卫生院”）卫生和计划生育行政受理纠纷一案，于2014年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，将起诉状副本及应诉通知书于2014年11月14日送达给被告市卫计局及龙归卫生院，于2014年11月17日送达给区卫计局。本院依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。原告钟海锋及三位原告的共同委托代理人胡焱平，被告区卫计局的委托代理人邓献文、朱唯，被告市卫计局的委托代理人陈汉飞到庭参加诉讼，第三人经本院依法传唤未出庭，本案现已审理终结。
原告诉称：一、第三人及其相关义务人员违规接诊高危产妇并造成一级甲等医疗事故。2011年6月2日1时10分，原告钟海锋之妻刘文娣因怀孕临产到被告韶关市武江区龙归卫生院（以下简称第三人）住院分娩，11时15分，第三人为刘文娣实施子宫下段剖宫产手术，11时27分产下钟某乙，12时10分，手术结束。由于刘文娣产后大出血，造成失血性休克，于14时转院，14时40分至韶关市第一人民医院住院治疗。6月10日6时53分，刘文娣因产后出血、失血性休克、DIC、产后宫缩乏力、剖宫产术后、缺血缺氧性脑病、蛛网膜下腔出血、呼吸循环衰竭死亡。2013年6月26日，韶关市医学会作出韶关市医鉴（2013）04号《医疗事故技术鉴定书》，认为第三人为刘文娣的医疗行为构成一级甲等医疗事故，第三人承担次要责任。2013年12月5日，广东省医学会作出广东医鉴（2013）092号《医疗事故技术鉴定书》，认为第三人为刘文娣的医疗行为构成一级甲等医疗事故，第三人承担次要责任。原告认可该病例构成一级甲等医疗事故的结论，不认可第三人承担次要责任的结论，认为第三人应承担医疗事故完全责任。根据《医疗事故处理条例》和《中华人民共和国执业医师法》的规定，卫生行政主管部门应对第三人的行为予以查处。
二、第三人及其相关医务人员具有违反法律、法规及相关规定的行为。首先，第三人的医疗行为违反法律规定：《中华人民共和国母婴保健法》第二十一条规定“医师和助产人员应当严格遵守有关操作规程，提高助产技术和服务质量，预防和减少产伤”。韶关市医学会也认为第三人违反韶关市孕产妇三级转诊管理规定，也就是说其医师和助产人员没有严格遵守有关操作规程，违反了上述法律的规定。其次，第三人违反部门规章：卫生部制定的《孕产期保健工作规范》第一部分“工作职责……三、各级各类医疗保健机构（一）遵照孕产期保健相关的法律法规、规章、诊疗指南、技术规范，为辖区内的孕产妇提供系统保健服务。包括：建立孕产期保健手册，提供孕前保健、产前检查、助产服务、产后访视、产后42天健康检查和相关健康教育，进行高危孕产妇的专案管理”。第二部分“孕产期保健服务……三、分娩期保健：分娩期应当对孕产妇的健康情况进行全面了解和动态评估，加强对孕产妇与胎儿的全产程监护，积极预防和处理分娩期并发症，及时诊治妊娠合并症。（一）全面了解孕产妇情况。1、接诊时详细询问孕期情况、既往史和生育史，进行全面体格检查。2、进行胎位、胎先露、胎心率、骨盆检查，了解宫缩、宫口开大及胎先露下降情况。3、辅助检查。（1）全面了解孕期各项辅助检查结果。（2）基本检查项目：血常规、尿常规、凝血功能。孕期未进行血型、肝肾功能、乙肝表面抗原、梅毒血清学检测者，应进行相应检查。（3）建议检查项目：孕期未进行艾滋病病毒检测者，入院后应进行检测，并根据病情需要适当增加其他检查项目。4、快速评估孕妇健康、胎儿生长发育及宫内安危情况；筛查有无妊娠合并症与并发症，以及胎儿有无宫内窘迫；综合判断是否存在影响阴道分娩的因素；接诊的医疗保健机构根据职责及服务能力，判断能否承担相应处理与抢救，及时决定是否转诊。5、及早识别和诊治妊娠合并症及并发症，加强对高危产妇的监护，密切监护产妇生命体征，及时诊治妊娠合并症，必要时转诊或会诊。（二）进行保健指导。1、产程中应当以产妇及胎儿为中心，提供全程生理及心理支持、陪伴分娩等人性化服务。2、鼓励阴道分娩，减少不必要的人为干预。（三）对孕产妇和胎婴儿进行全产程监护。1、及时识别和处理难产。（1）严密观察产程进展，正确绘制和应用产程图，尽早发现产程异常并及时处理。无处理难产条件的医疗保健机构应及时予以转诊。……2、积极预防产后出血。（1）对有产后出血危险因素的孕产妇，应当做好防治产后出血的准备，必要时及早转诊。（2）胎儿娩出后应当立即使用缩宫素，并准确测量出血量。（3）正确、积极处理胎盘娩出，仔细检查胎盘、胎膜、产道，严密观察子宫收缩情况。（4）产妇需在分娩室内观察2小时，由专人监测生命体征、宫缩及阴道出血情况。（5）发生产后出血后，应当及时查找原因并进行处理，严格执行产后出血的抢救常规及流程。若无处理能力，应当及时会诊或转诊”。韶关市医学会认为第三人未对刘文娣进行系统全面的产前检查，承认其未备血即进行剖宫产手术，未及时转诊，即违反上述“及时转诊”、“积极预防产后出血”的相关规定。第三、第三人违反条例的规定：《广东省母婴保健管理条例》第十二条规定“孕产妇应当在怀孕十二周内到医疗保健机构建立孕产妇保健手册，定期接受产前检查、孕产期保健教育和医学指导。……凡筛查出的高危孕产妇必须转到有条件的医疗保健机构进行产前检查和监护”。第十六条规定“孕妇应当住院分娩。高危孕妇必须到有条件的医疗保健机构住院分娩”。第三人不具备为高危产妇实施剖宫产手术的资质而未转诊，违反了上述规定。第四，第三人伪造、隐匿或者拒绝提供病历资料：因病历资料到2011年6月10日才封存，第三人有篡改和填写虚假病历资料的行为，以达到掩盖其过错医疗行为的目的。1、第三人《临时医嘱单》记载6月2日1：10和10：30两次备血，但事实上，第三人在13：20才派出救护车取血。显然，该《临时医嘱单》是虚假的。2、第三人《临时医嘱单》记载6月2日13：30输“O”型血浆800ml、“O”型浓缩红细胞4个单位，第三人在13：20才派出救护车去20公里外的血站取血，10分钟就跑了个来回，还不包括在两个地方办交接手续！难道血在路上就输入患者体内？显然，输“O”型血浆800ml、“O”型浓缩红细胞4个单位是虚假的。3、第三人《产科住院病人病程记录单》记载12：30护士查房……即予米索400mg塞肛，《临时医嘱单》记载12：30米索片200mg塞肛，13：00米索前列醇片400mg塞肛，《危重患者护理记录单》记载肛塞米索前列醇400mg，几个记载不一致。但是第三人《收费项目汇总表》上却显示，第三人没有为刘文娣使用米索前列醇片。经咨询得知，米索前列醇片是治疗宫缩乏力的关键药品。显然第三人篡改并填写了虚假病历资料。同时也显示第三人在抢救过程中存在不负责任延误极危患者的抢救和诊治行为。4、第三人《产后护理记录》记载6月2日12：30和13：00有两场测量血压、脉搏、呼吸的数据，但这段时间举报人妻子在病房里，没有医护人员来过，难道是遥控测量的？5、第三人《麻醉记录》书写时间为2011年6月3日，此事举报人妻子已转院，是此时补写《麻醉记录》？还是此时还在遥控为举报人妻子做麻醉？根据《病历书写基本规范》第九条“病历书写一律使用阿拉伯数字书写日期和时间，采用24小时制记录。”明显这是一份伪造的记录。6、第三人病历资料显示为刘文娣做了交叉配血，但是第三人《收费项目汇总表》上却显示，第三人没有为刘文娣交叉配血。显然第三人篡改并填写了虚假病历资料。7、第三人《危重患者护理记录单》的记录是一份总结，与随时护理随时记录的惯例不符，显然是事后补写的。8、第三人《手术知情同意书》上患者“签名或按指印”处、《麻醉同意书》上患者“病人意见并签名”处、《麻醉术后镇痛同意书》上患者“病人意见及签名”处“刘文娣”的签名与举报人妻子平时的签名明显不符，举报人怀疑被告伪造病历。9、第三人《住院病案》第二页“手术、操作医师”栏“术者：吴新秀、Ⅰ助：李维芬、Ⅱ助：无”。但在《剖宫产手术记录》中填写：“手术者：吴新秀、第一助手：李维芬、第二助手：彭莉莉、第三助手：无”。该院《手术护理记录》中填写：“手术主刀：吴新秀、第一助手：李维芬、第二助手：彭莉莉、手术器械护士：潘红英、台下巡回护士：李庆英”。该院《麻醉记录》中填写“手术者：吴新秀、李维芬、彭莉莉、罗银秀”。为什么每一次记录的手术者并不相同？其《住院分娩记录》中有两处涂改，确有弄虚作假之嫌疑。10、根据卫生部办公厅《卫医发（2000）184号》2000年6月2日印发的《临床输血技术规范》第三十六条输血完毕后，医护人员将输血记录单（交叉配血报告单）贴在病历中，而在刘文娣的全部病历中，未见《输血记录单》和《交叉配血报告单》。第三人存在“隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的病历资料”的行为。11、上述相关人员只见执业证书复印件（未见原件），而未见资格证书原件和复印件，是否具有相关的执业资格和伪造执业证件的行为尚存疑问。
三、第三人及相关医务人员依法应受处理。（一）、《医疗事故处理条例》第五条规定“医疗机构及其医务人员在医疗活动中，必须严格遵守医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，恪守医疗服务职业道德。”第九条规定“严禁涂改、伪造、隐匿、销毁或者抢夺病历资料。”第十二条规定“医疗机构应当制定防范、处理医疗事故的预案，预防医疗事故的发生，减轻医疗事故的损害。”第五十五条规定“医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。对发生医疗事故的有关医务人员，除依照前款处罚外，卫生行政部门并可以责令暂停6个月以上1年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书。”第五十八条规定“医疗机构或者其他有关机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正，给予警告；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书：……（二）涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的。”（二）、《中华人民共和国执业医师法》第三十六条“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”第三十七条“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；（二）由于不负责任延误危急患者的抢救和诊治，造成严重后果的；（三）造成医疗责任事故的；（五）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料的。”
根据上述规定，第三人对刘文娣的医疗行为违反法律、法规、条例的规定，构成一级甲等医疗事故，而刘文娣没有任何过错，应由第三人对医疗事故承担完全责任。为此，原告向被告一、二递交书面申请，要求依法吊销第三人的执业许可证，吊销吴新秀、李维芬、彭北雁、谢彩琴、彭莉莉、罗银秀、潘红英等医务人员的执业证书或资格证书。
但是，被告一、二均以原告“已向人民法院提起行政诉讼和行政赔偿，并已进入司法程序”为由，决定对原告的申请不予受理。需要特别说明的是，第三人不是行政机关，原告以医疗损害纠纷起诉第三人属于民事诉讼，不是“行政诉讼和行政赔偿”，第三人承担民事赔偿责任并不能免除其依法应承担的行政责任，对于这一点，被告一、二作为行政执法机关，显然相当清楚。如果行政执法机关尚分不清民事责任与行政责任，只能让人无语！为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请依法判决。
原告向本院提交了以下证据材料：
1、住院病历资料；
2、血站出库结算单、救护车出车记录；
3、刘文娣转诊路线；
4、疾病诊断证明书、死亡证明书；
5、遗体火化证明书；
6、医疗事故技术鉴定书；
7、关于对龙归卫生院及其相关医务人员给予严惩的请求；
8、信访不予受理告知书；
9邮政短信通知内容。
被告区卫计局辩称：信访不予受理告知书不是具体行政行为，不属于行政诉讼受理范围。原告于2014年9月21日通过网络问政平台反映其信访诉求。2014年10月16日，原告再次通过网络问政平台反映信访问题。武江区卫计局分别于2014年10月11日及10月31日依据《信访条例》通过网络问政平台作出回复。市卫计局也于2014年10月17日依据《信访条例》作出信访不予受理告知书并送达原告。根据2005年12月12日﹤最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函﹥，该司法解释已明确对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。信访不予受理告知书不是具体行政行为，不属于行政诉讼受理范围。综上所述，恳请人民法院依法驳回原告诉请。
被告区卫计局在举证期限内向本院提交以下证据材料：
1、钟海锋网络问政流程；
2、网络问政呈批表（编号：2014010）；
3、武江区卫计局网络问政审批表；
4、关于反映对龙归卫生院及相关人员请求严惩的回复；
5、网络问政呈批表（2014年9月22日）；
6、网络问政呈批表（2014年10月23日）；
7、关于再问对龙归卫生院及其相关人员给予严惩的回复；
8、韶关市卫计局网络问政呈批表；
9、关于对龙归卫生院及其相关医务人员给予严惩的请求；
10、钟海锋网络问政（2014年9月21日）及区政府办回复（2014年10月11日）的内容；
11、钟海锋网络问政（2014年10月11日）及其市卫计局的回复（2014年10月31日）。
被告市卫计局辩称：信访不予受理告知书不是具体行政行为，不属于行政诉讼受理范围。原告于2014年9月21日通过网络问政平台反映其信访诉求。2014年10月16日，原告再次通过网络问政平台反映信访问题。武江区卫计局分别于2014年10月11日及10月31日依据《信访条例》通过网络问政平台作出回复。市卫计局也于2014年10月17日依据《信访条例》作出信访不予受理告知书并送达原告。根据2005年12月12日﹤最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函﹥，该司法解释已明确对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。信访不予受理告知书不是具体行政行为，不属于行政诉讼受理范围。综上所述，恳请人民法院依法驳回原告诉请。
被告市卫计局在举证期限内向本院提交以下证据材料：
1、信访不予受理告知书；
2、钟海锋网络问政（2014年9月21日）及政府办回复（2014年10月11日）内容；
3、钟海锋网络问政（2014年10月11日）及市卫计局回复（2014年10月31日）内容；
4、关于对龙归卫生院及其相关医务人员给予严惩的请求。
第三人龙归卫生院经本院合法传唤未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面的陈述意见及证据材料。
经庭审质证，原告对被告区卫计局提交的证据1的真实性有异议；对证据2、3、5、6、7、8的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据4的真实性、合法性不认可；对证据9中原告的请求予以认可，但是对请求的事件认为是2014年8月7日；对证据10、11认为网络问政的情况是原告提出的，但对答复不予认可，原告提出的请求不是通过行政诉讼解决的，且未见过该材料。被告市卫计局对被告区卫计局提交的证据不持异议。
原告对被告市卫计局提交的证据1合法性不认可；对证据2、3不予认可；对证据4认为原告已经在2014年8月7日提出相关请求，韶关市卫计局已经在2014年8月11日收到，这有邮局的签收和短信凭证证明。被告区卫计局对被告市卫计局提交的证据均无异议。
被告区卫计局对原告提交的证据1无异议；对证据2的证明内容及关联性有异议；对证据3的关联性有异议；对证据4、5、6、7、9无异议，对证据8的关联性有异议。被告市卫计局对原告提交的证据的质证意见与被告区卫计局的质证意见一致。
经审理查明，2011年6月2日，原告钟海锋的妻子刘文娣因怀孕临产到第三人龙归卫生院处住院分娩。当天上午11时27分，刘文娣通过实施剖宫产手术产一活女婴。由于刘文娣术后大出血，第三人龙归卫生院于14时将其转院至韶关市第一人民医院。2014年6月10日6时53分，刘文娣因抢救无效于韶关市第一人民医院死亡，死亡证明书中死因陈述为：产后出血，失血性休克，DIC，产后宫缩乏力，剖宫产术后缺血缺氧性脑病，蛛网膜下腔出血，呼吸循环衰竭。2013年6月26日，韶关市医学会经委托出具《医疗事故技术鉴定书》，结论为：本病例属于一级甲等医疗事故，医方韶关市武江区龙归卫生院承担次要责任，韶关市第一人民医院无医疗责任，原告对该鉴定书不服。2013年12月5日，广东省医学会经委托出具《医疗事故技术鉴定书》，结论为：本医案构成一级甲等医疗事故，医方韶关市武江区龙归卫生院承担次要责任，韶关市第一人民医院无责任。原告对该医疗事故鉴定中“该病例属于一级甲等医疗事故”的认定内容无异议，对“韶关市武江区龙归卫生院承担次要责任”的认定有异议，两位被告对该《医疗事故技术鉴定书》均无异议。2014年8月7日，原告钟海锋以特快专递的方式分别向被告区卫计局和被告市卫计局邮寄《关于对龙归卫生院及其相关医务人员给予严惩的请求》，两位被告分别于2014年8月9日和2014年8月11日收到该请求。针对两位被告均未对该请求进行回复的情况，2014年9月21日，原告钟海锋通过网络平台进行问政，2014年10月11日，被告区卫计局进行回复，告知原告其反映问题已由法院受理，已进入司法程序，建议其向法院咨询。2014年10月16日，原告钟海锋再次进行网络问政，2014年10月31日，被告市卫计局对其进行回复，内容为：该网络问政所涉及的事件已由法院受理，仍未判决。待法院判决后，武江区卫计局将会根据相关规定对有关单位及人员进行处理。2014年10月17日，被告市卫计局出具《信访不予受理告知书》，内容为：关于您的信访问题，由于您本人已向人民法院提起行政诉讼和行政赔偿，并已进入司法程序，根据《广东省信访条例》第三十四条第四项：“属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”的规定，我局经研究，决定对你的信访不予受理。庭上，被告市卫计局当庭确认该《信访不予受理告知书》中“行政诉讼和行政赔偿”应更正为“民事诉讼和民事赔偿”，告知书中为笔误。原告认为，被告市卫计局不予受理原告对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理的请求，是一种消极的不作为，直接损害了原告的合法权益。故原告于2014年11月14日向本院提起行政诉讼，请求法院：1、撤销被告于2014年10月17日作出的《信访不予受理告知书》，判令被告对原告的请求依法受理并作出处理，依法吊销第三人的执业许可证，吊销吴新秀、李维芬、彭北雁、谢彩琴、彭莉莉、罗银秀、潘红英等医务人员的执业证书和资格证书。2、诉讼费用由被告承担。
另查明，被告市卫计局于2014年12月15日出具《关于撤销钟海锋﹤信访不予受理告知书﹥的决定》，撤销其于2014年10月17日作出的《信访不予受理告知书》，并将原告的申请材料转武江区卫计局处理。被告区卫计局于2014年12月16日出具《受理通知书》，正式受理原告钟海锋提交的请求，并于同日送达给原告。
本院认为，本案争议的焦点为：对于原告提出的申请，应当由第一被告还是第二被告予以受理，两被告对原告的申请不予受理是否合法。本案中，原告向两位被告递交《关于对龙归卫生院及其相关医务人员给予严惩的请求》，内容均为：请求吊销第三人的执业许可证以及相关医务人员的职业资格证书。根据《医疗事故处理条例》第三十五条：“卫生行政部门应当依照本条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。”第三十八条第一款、第二款第（一）（二）项：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。有下列情形之一的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理：（一）患者死亡；（二）可能为二级以上的医疗事故；”之规定，以及《医疗机构管理条例实施细则》第六十六条：“各级卫生行政部门负责所辖区域内医疗机构的监督管理工作。”之规定，被告区卫计局对原告的申请事项不予回复的行为以及被告市卫计局出具《信访不予受理告知书》的行为不符合法律规定。虽然被告市卫计局在案件审理过程中出具书面的决定书，主动撤销了其作出的《信访不予受理告知书》，并将原告的申请材料转被告区卫计局处理，区卫计局亦出具书面的《受理通知书》，对原告的申请事项予以了受理，但原告没有撤诉。第三人龙归卫生院经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，不影响本案的审理。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条之规定，判决如下：
确认被告韶关市卫生和计划生育局于2014年10月17日作出的《信访不予受理告知书》违法。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
代理审判员 彭志光
人民陪审员 宋韶虹
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 李智敏