山西省临汾市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）临行终字第60号
上诉人（原审原告）：临汾市尧都区贺家庄乡东下庄村村民委员会。
法定代表人：张建国，村委主任。
委托代理人：牛立，女，1969年7月28日出生，该单位法律顾问。
被上诉人（原审被告）：临汾市尧都区人民政府。
法定代表人：ＸＸ，区长。
委托代理人：张段飞，临汾市尧都区人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）：吕小记，男，1950年出生，汉族。
委托代理人：吕军萍，女，1971年8月16日出生，汉族，系吕小记之女。
委托代理人：宋月琴，女，山西尧之天律师事务所律师。
上诉人临汾市尧都区贺家庄乡东下庄村村民委员会因林业行政登记一案，不服临汾市尧都区人民法院（2012）临尧行重字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人临汾市尧都区贺家庄乡东下庄村村民委员会（以下简称东下庄村村委会）的法定代表人张建国及其委托代理人牛立，被上诉人临汾市尧都区人民政府的委托代理人张段飞，被上诉人吕小记的委托代理人吕军萍、宋月琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人临汾市尧都区人民政府在法定期限内向原审法院提供的证据、依据有：1、林权登记申请表；2、编号为0102001尧都区退耕还林实施合同书；3、林权登记现场勘验表；4、林权登记申请公示通知书回执；5、林权登记申请公示结果回执单；6、东下庄村退耕还林林区图。
上诉人东下庄村村委会向原审人民法院提供的证据材料有：1、临尧政林字（2006）第07120001号林权证；2、2003年3月1日东下庄村村委会与临汾卓越能源开发有限公司的荒山荒坡及耕地承包合同书；3、2006年10月3日东下庄村村委会与吕军萍、吕小记签订的退耕地承包合同书。
被上诉人吕小记向原审人民法院提供的证据材料有：
1、卓越公司营业执照；2、退耕还林委托书；3、2003年3月1日卓越公司与东下庄村村委会签订的荒山荒坡及耕地承包合同书；4、（2003）临尧证经字第8339号公证书；5、卓越公司与东下庄村第一、第二居民组及35户村民签订的退耕地承包合同书；6、卓越公司与吉县林业专业队签订的承包造林合同书；7、承包费收据4份和提存公证书1份（分别为2002年、2004年、2006年、2007年卓越公司缴纳和2008年吕军萍缴纳的承包费收据、2009年吕小记经公证提存的承包费）；8、卓越公司股东会会议记录；9、卓越公司致东下庄村村委会的通知；10、2006年10月3日吕军萍、吕小记与东下庄村村委会签订的退耕地承包合同书、承包东下庄退耕还林地小班登记表及位置图；11、原东下庄村村委主任张××的证明材料。
原审裁定查明，临汾卓越能源开发有限公司（以下简称卓越公司）成立于2001年5月24日，吕小记系公司法定代表人。2002年10月东下庄村民张××等35户居民将其名下承包的部分土地委托给卓越公司用于退耕还林，同时时任村委主任以其名义出具委托书将东下庄村第一居民组85亩耕地，第二居民组30亩耕地亦委托该公司用于退耕还林。2003年3月1日，东下庄村村委会与卓越公司签订荒山荒坡及耕地承包合同书，其中承包退耕地300亩，荒山荒坡1900亩，承包期为50年，合同书经临汾市尧都区公证处2003年8月6日公证。同期该公司与35户村民和东下庄村第一居民组、第二居民组分别签订了退耕地承包合同书。2006年2月27日，卓越公司将承包东下庄村耕地及退耕还林工程的权利义务转让给吕小记个人承接，2006年10月3日吕军萍、吕小记作为承包方与东下庄村村委会签订退耕地承包合同书。在卓越公司承包经营东下庄村退耕还林工作期间，吕小记于2005年5月28日申请林权登记，经临汾市尧都区林业局终审后报请临汾市尧都区人民政府发证。2005年7月30日至8月30日，东下庄村村委会就尧都区林业局林权登记发证办公室送达的《林权登记申请公示表》在该村进行公示，并于2005年8月31日向尧都区林权登记发证办公室出具《林权登记申请公示结果回执单》，证实该村已对《林权登记申请公示表》进行公示，公告期间，经村民核对、评议，确无异议。2005年9月18日，临汾市尧都区人民政府核准同意发证，于2006年9月6日给第三人吕小记核发了临尧政林证字（2006）第07120001号林权证，载明坐落于东下庄村的593.2亩林地的所有权人为东下庄村村委会，吕小记享有该宗林地的使用权和林木所有权，林地使用期50年。东下庄村村委会与吕小记因该宗林地相关权益引发纠纷后，于2010年10月11日向人民法院提起行政诉讼。
原审法院认定：东下庄村村委会于2005年5月18日对吕小记提交的《林权登记申请表》予以实地核查并签章同意上报乡政府审核，2005年7月30日至8月30日，东下庄村村委会就尧都区林业局林权登记办公室送达的《林权登记申请公示表》在该村进行公示，并于2005年8月31日向尧都区林权登记办公室出具《林权登记申请公示结果回执单》，证实该村已对《林权登记申请公示表》进行公示，公告期内，经村民核对、评议，确无异议。东下庄村村委会以上行为均为尧都区人民政府颁发林权证的必要前置程序，故该行为均应视为东下庄村村委会已于2005年7月便知道林权登记证具体内容，并同意林权证申请及尧都区人民政府颁发林权证之行为，而东下庄村村委会于2010年10月11日向法院提起行政诉讼，要求撤销该证，已经超过了《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第（六）项之规定，裁定驳回东下庄村村委会的起诉，案件受理费50元由东下庄村村委会负担。
经二审庭审查明，本院对一审查明的事实予以确认，另查明，东下庄村村委会在林权登记申请中的“林地所有权权利人意见”一栏中签署同意使用，在林权登记现场勘验表中有东下庄村村委会原法定代表人的签字。
东下庄村村委会上诉称，原裁定认定事实错误，程序违法。一、被上诉人尧都区人民政府给吕小记颁发临尧政林字（2006）字第07120001号《中华人民共和国林权证》的行政行为，认定事实错误。被上诉人吕小记在登记发证前没有依法取得林地的土地承包使用权。2003年3月，上诉人与卓越公司签订承包合同，将土地承包给卓越公司退耕还林。2005年5月吕小记向尧都区人民政府申请给其个人办理林权登记，尧都区人民政府于2005年9月18日批准决定给吕小记颁发林权证时，林权证上所载林地一直由卓越公司承包经营，该合同未经合同权利人双方同意变更和解除。吕小记在发证前作为卓越公司的法定代表人，其个人并不享有林权证所载林地的承包权。吕小记的土地承包流转违法。吕小记在尧都区人民政府决定发证前没有林木所有权。吕小记以个人名义申请林权登记并经批准不当，临汾卓越能源开发有限公司是林地的承包人，林木的所有权属于公司，吕小记个人无权申请林权登记。吕小记虽然提出在2006年2月27日股东会记录由其承接公司退耕还林工程，是在尧都区人民政府批准决定发证之后，不能视为其发证前合法取得林木所有权。林权证核准林地使用期50年超过村民的土地承包期限，与《土地承包法》规定相悖。二、尧都区人民政府登记发证行为违反法定程序。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条的规定，林权权利人应当提供申请人的身份证明、林木和林地权属证明，而登记档案中缺失此类文件，属于程序违法。三、上诉人起诉没有超过法定期限。上诉人是本案林地所有权人，与尧都区人民政府的登记发证行为具有法律上的利害关系，尧都区人民政府给吕小记颁发林权证时并未通知上诉人，上诉人是在2010年9月的民事诉讼中得知具体行政行为的内容后提起的行政诉讼，未超过法定期限。尧都区人民政府提供的《林权登记申请表》上，上诉人前任村委的签章在最前，早于被上诉人尧都区人民政府决定发证的2005年9月18日。被上诉人未提供2005年7月30日公示的《林权登记申请公示表》申请公示的具体内容，且在公示期间，林地承包人为卓越公司，吕小记是公司的法定代表人，不能视为2005年7月30日已经知道登记发证内容。同时，《林权登记申请表》与《林权登记申请公示表》是不同的登记发证材料，填写时间不同，不能推定两个表格填写的内容完全相同。尧都区人民政府作出登记发证行为时没有告知上诉人发证的具体内容，也未直接告知上诉人相应的权利义务，上诉人的起诉没有超过法定期限。请求撤销尧都区人民法院（2012）临尧行重字第1号行政裁定，依法撤销尧都区人民政府2006年9月6日给吕小记颁发的临尧政林字（2006）字第07120001号《中华人民共和国林权证》。
被上诉人临汾市尧都区人民政府辩称，2005年5月18日吕小记申请林业登记，根据其提供的手续和相关规定，区政府为吕小记颁发林权证符合法律规定。
被上诉人吕小记述称，其承包土地是由卓越公司和村委会签订的合同，无论是与村民还是与村委会签订，双方均知道此事。土地承包法允许土地流转，经过公证流转是合法的。其个人与尧都区退耕还林办公室签订的合同，是按照林业部门的要求和村委会签订的责任书。2005年7月林业部门对其种植的树林进行勘验，村委会参与其中，且村委会作为林地所有权人同意其承包行为。林权证内容由村委会在村中公示一个月，村委会及村民对公示的内容无异议，并在公示通知书回执上盖有村委会公章。时隔四年后，新换届的村委会起诉要求撤销林权证，超过起诉期限，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《最高人民法院关于＜执行中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。对于该规定中的知道或者应当知道“具体行政行为的内容”是指具体行政行为的内容要具体，必须是明确、准确的，要具有唯一性、确定性，才具有可诉性。行政登记作为一个具体行政行为是一个过程，完整的行政行为中包含具有牵连关系的阶段。林权行政登记最终表现为登记底簿的记载，并对申请人核发权属证书的行为，但完整的林权行政登记行为应当是相对人申请，主管部门逐级审核，经过法定审批程序批准，对申请事项予以登记，并核发权属证书的行为。东下庄村村委会在林权登记申请中的“林地所有权权利人意见”一栏中签署同意使用，在林权登记现场勘验表中有其原法定代表人的签字，对尧都区林权登记发证办公室送达的《林权登记申请公示表》进行公示并将公示结果出具《林权登记申请公示结果回执单》，其虽然参与了林权登记行为中上述前置阶段行为，但是最终有权机关是否批准，是否核发林权证仍然存在不确定性。本案中计算东下庄村村委会起诉期限的起点应为“知道或者应当知道具体行政行为内容之日起”，即该林权登记行为完成后其“知道或者应当知道”。本案林权登记行为的完成时间为2006年9月6日，也就是说计算起诉期限的起点不能早于该时间点，因此不能以东下庄村村委会参与登记行为完成前的阶段行为的时间作为起诉期限的起算点。原审法院认定不当，本院予以纠正。东下庄村村委会虽然参与了林权行政登记行为过程中的阶段性行为，但由于登记行为尚未完成具有不确定性，尧都区人民政府2006年9月6日为吕小记颁发林权证后亦未告知东下庄村村委会，因而不能当然推定林权行政登记行为完成后东下庄村村委会“知道或者应当知道具体行政行为的内容”。东下庄村村委会在2010年9月的民事诉讼中得知具体行政行为的内容后提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。依据《最高人民法院关于＜执行中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款、第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销临汾市尧都区人民法院（2012）临尧行重字第1号行政裁定；
二、指令临汾市尧都区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 柴卫红
审 判 员 裴子平
代理审判员 张俊青
二〇一四年二月二十四日
书 记 员 何 敏