广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行一终字第96号
上诉人（原审原告）闭佑疑。
上诉人（原审原告）黄运秧。
上诉人（原审原告）韦家梗。
上诉人（原审原告）梁文标。
上诉人（原审原告）范汉冲。
上诉人（原审原告）莫根。
上诉人（原审原告）邓仕迎。
上诉人（原审原告）黄自厢。
上诉人（原审原告）陈文杰。
上诉人（原审原告）黄运炯。
上诉人（原审原告）陆叶展。
上诉人（原审原告）肖安登。
上诉人（原审原告）范伟冲。
上诉人（原审原告）陆叶开。
上诉人（原审原告）黄植谦。
上诉人（原审原告）马钧。
上诉人（原审原告）郭世存。
上诉人（原审原告）黄运杆。
上诉人（原审原告）邓玉奎。
上诉人（原审原告）黄汝就。
上诉人（原审原告）陈承万。
上列上诉人共同委托代理人陈洪东，广西大航律师事务所律师。
上列上诉人共同委托代理人李玉华，广西大航律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）广西壮族自治区环境保护厅，所在地广西南宁市佛子岭路16号。
法定代表人檀庆瑞，厅长。
委托代理人汪剑灵，广西壮族自治区环境保护厅工作人员。
委托代理人黄健，广西金卡律师事务所律师。
原审第三人广西永凯糖纸有限责任公司，所在地广西南宁六景工业园区泰路。
法定代表人赖可宾，董事长。
委托代理人吕良英，广西永凯糖纸有限责任公司工作人员。
上诉人闭佑疑、黄运秧、韦家梗等21人因环保行政许可一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2015年2月13日作出的（2014）西行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年9月16日受理了本案并依法组成合议庭，于2016年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人陈承万及上诉人闭佑疑、黄运秧、韦家梗等21人的共同委托代理人陈洪东、李玉华，被上诉人广西壮族自治区环境保护厅（以下简称环保厅）的负责人邓超冰及委托代理人汪剑灵、黄健，原审第三人广西永凯糖纸有限责任公司（以下简称永凯公司）的委托代理人吕良英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，永凯公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目系位于南宁市横县六景工业园区内的新建项目，距离六景镇镇区3.0公里。2009年5月6日，环保厅向第三人永凯公司作出《关于广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目环境影响报告书的批复》（以下简称《环境影响批复》），同意第三人按照环境影响报告书的要求进行项目建设，其第七条规定，“……六景工业园一期排污口至平朗乡的平朗街28.54公里的郁江河段的网箱养殖清理工作不完成，郁江下游5.6公里的峦城镇水厂吸水口不取消、峦城镇输水工程未投入运行，项目不能投产。”2011年8月8日，横县水利局作出《关于同意注销取水许可证的通知》，同意取消横县同仁自来水厂（原横县峦城镇水厂）的取水口，注销相应的取水许可证号。2011年11月21日，南宁市六景工业园区管理委员会作出《关于劲达兴、永凯项目外排水管线和六景至峦城输水管线工程竣工的函》，称峦城镇输水工程已于2011年11月20日竣工并通水运行。2011年12月5日，被告组织广西区环境监察总队、南宁市环境保护局、南宁市环境监察支队、横县环境保护局、横县环境监察大队，对第三人制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目的环境保护设施落实情况进行现场监察，织广西区环境监察总队制作的《现场检查记录》表明，项目郁江排污口下游的峦城镇水厂吸水口工程已经取消，并要求第三人配合县政府完成总排污口下游至平朗乡郁江河段的网箱养殖清理工作。2011年12月23日，横县政府作出《横县人民政府关于郁江河段的网箱养殖清理工作进展情况的报告》，称该县对南宁市六景工业园区至平朗乡郁江河段的网箱养殖清理工作，于12月13日实施强制取缔行动，目前已基本清理完毕。2011年12月26日，被告环保厅作出《关于同意广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目投入试生产的函》，同意该项目投入试生产。2013年4月14日，原告不同意该函，向环境保护部申请行政复议。2013年12月17日，环保部作出《行政复议决定书》，维持被告的《同意试生产函》，原告不服，向法院起诉，请求确认《同意试生产函》违法。
原审判决认为，被告环保厅具有对其管辖范围内的建设项目试生产申请进行审批的主体资格和法定职权。原告闭佑疑、黄运秧、韦家梗等人与本案具体行政行为存在利害关系，具备本案的诉讼主体资格。
关于被诉《同意试生产函》的事实认定和法律、法规适用问题。根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第八条第二款规定：“对环境保护设施已建成及其他环境保护措施已按规定要求落实的，同意试生产申请；对环境保护设施或其他环境保护措施未按规定建成或落实的，不予同意，并说明理由。逾期未做出决定的，视为同意。”本案中，按照《环境影响批复》要求，横县峦城镇水厂的取水口已取消，栾城镇输水工程已竣工并通水运行，且相关河段的网箱养殖清理工作已基本完毕。因此，本案被诉建设项目的环境保护设施已建成，其他环境保护措施已按规定要求落实，被告环保厅据此作出的《同意试生产函》认定事实清楚，适用法规正确。
关于被诉《同意试生产函》的程序问题。首先，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第八条第一款规定：“环境保护行政主管部门应自接到试生产申请之日起3０日内，组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并做出审查决定。”被告在作出被诉具体行政行为前，已于2011年12月5日组织相关部门对环境保护设施落实情况进行现场监察，并制作的《现场检查记录》，符合法律的规定。其次，本案被诉具体行政行为属于行政许可，但是除了法律法规明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对于其他行政许可事项是否应予听证有自由裁量权，且本案的项目建设试生产审查决定并未有法规规定需实施听证，因此被告为进行听证不违反上诉规定，但是考虑到本行政许可对包括原告在内的多人利益产生影响，根据程序正当原则，被告在作出该行为时应采取适当的方式保证公众参与、听取利害关系人的意见，但是此程序瑕疵不足以构成确认被诉具体行政许可行为违法或撤销该行为的违法事由。综上所述，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告闭佑疑、黄运秧、韦家梗、梁文标、范汉冲、莫根、邓仕迎、黄自厢、陈文杰、黄运炯、陆叶展、肖安登、范伟冲、陆叶开、黄植谦、马钧、郭世存、黄运杆、邓玉奎、黄汝就、陈承万的诉讼请求，本案案件受理费50元，由原告闭佑疑等21人负担。
上诉人闭佑疑等21人上诉称，一审判决及被上诉人环保厅作出的批复，在实体和程序上均存在问题。一、批复第一条称“项目相关配套的峦城镇输水工程已经投入运行”与事实不符。本案中峦城输水工程根本没有办理取水许可手续，显然不能认定为“已经投入运行”。二、被上诉人在峦城镇水厂取水口仍然在使用的情况下，批复允许第三人试生产，违反了环评批复的规定。上诉人也向一审法院提出申请，请求法院向横县水利局进一步查证吊销取水许可证后，横县峦城水厂取水口仍然继续使用的问题，但是一审法院未开展该项工作，导致疑点无法解释清楚，上诉人有理由相信，横县水利局作出的横水（2011）149号文只是为了项目通过试生产验收而作的表面文章。三、本批复属于行政许可，该许可影响了周围居民的合法权益。按法律规定，被上诉人应予公示，并进行听证，但是被上诉人在作出批复前并未履行相应义务，程序严重违法，一审仅认定为程序瑕疵是一种不尊重程序，不尊重公民的知情权和异议权。因此，请求法院撤销一审判决，确认被上诉人环保厅2011年12月26日向第三人作出的《关于同意广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目投入试生产的函》违法。本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人环保厅答辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法。一、峦城镇输水工程已于1967号文下达前投入运行。峦城镇输水工程已于2011年11月20日竣工并通水运行。2011年12月5日，答辩人组织南宁市环保局等有关部门，对项目的环境保护设施落实情况进行现场核查。核查表明，峦城镇输水工程已经投入运行。2013年4月8日，横县政府出具复函，证明峦城镇输水工程已于2011年11月建成。二、峦城镇水厂取水口已于1967号文下达前取消。2011年8月8日，横县水利局作出《关于同意注销取水许可证的通知》，同意取消横县峦城镇水厂的取水口，注销相应的取水许可证号。答辩人的环评批复对相关取水口的要求是“取消”，而非停止使用，即以对取水口予以法律上的终止即可。至于自来水厂擅自使用已经注销的原取水口问题，应由水政部门进行查处。三、项目的试生产问题无需进行公示。相关法律法规并未规定环保部门在作出试生产审查决定前应进行相应公示，而且第三人的项目已按照环评批复的要求落实了一系列环保措施，并无证据证明该项目会对上诉人的合法权益构成威胁，且上诉人并不能证明其与答辩人的具体行政行为有法律上的利害关系。因此，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回；一审法院认定事实清楚，程序合法，请求二审依法予以维持。
经审查，本院确认一审判决的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，被上诉人环保厅具有对管辖范围内的建设项目试生产申请进行审批的主体资格和法定职权。上诉人闭佑疑等人居住于项目排污口下游，第三人项目的生产及环保措施的落实情况必然对原告的生产、生活产生影响，故，上诉人闭佑疑等人具备本案原告的诉讼主体资格。
关于被诉《关于同意广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目投入试生产的函》合法性问题。
一、2009年5月6日，环保厅向第三人永凯公司作出《环境影响批复》，同意第三人永凯公司按照环境影响报告书的要求进行项目建设，其中第七条明确规定“……六景工业园一期排污口至平朗乡的平朗街28.54公里的郁江河段的网箱养殖清理工作不完成，郁江下游5.6公里的峦城镇水厂吸水口不取消、峦城镇输水工程未投入运行，项目不能投产。”本案中，横县水利局已于2011年8月8日作出《关于同意注销取水许可证的通知》，同意取消横县峦城镇水厂取水口，注销相应的取水许可证号。南宁市六景工业园区管理委员会于2011年11月21日作出《关于劲达兴、永凯项目外排水管线和六景至峦城输水管线工程竣工的函》，证实峦城镇输水工程已竣工并通水运行。2011年12月23日，横县人民政府作出的《横县人民政府关于郁江河段的网箱养殖清理工作进展情况的报告》，该报告也证实了该县对南宁市六景工业园区至平朗乡郁江河段的网箱养殖清理工作，已基本清理完毕。故，上述《环境影响批复》所要求的环保措施：横县峦城镇水厂取水口已取消，峦城镇输水工程竣工并通水运行，网箱养殖清理工作已完毕，即环境保护措施已按规定要求落实，被上诉人环保厅同意试生产申请认定事实清楚，适用法律正确。上诉人闭佑疑等提出的峦城输水工程没有办理取水许可手续，不能认定为“已经投入运行”以及峦城镇水厂取水口仍然在继续使用等情况，因上诉人未有相应证据以佐证，本院不予采信。
二、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第七条第一款规定：“建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请。”及第八条第一款规定：“环境保护行政主管部门应自接到试生产申请之日起3０日内，组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并做出审查决定。”第三人永凯公司于2011年6月24日向被上诉人环保厅提交《关于制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目试生产的函》后，被上诉人环保厅已组织相关部门对项目进行了现场检查，认为相关环保设施和措施并未落实，要求第三人永凯公司暂缓投入试生产并进行整改。在第三人永凯公司整改完毕后，2011年12月5日，被上诉人环保厅又再次组织广西区环境监察总队、南宁市环境保护局、南宁市环境监察支队、横县环境保护局、横县环境监察大队等，对该项目的环境保护设施落实情况进行现场检查，经检查确认上述项目的环境保护设施已落实到位的情况下，
于2011年12月26日向第三人作出的《关于同意广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目投入试生产的函》，程序符合法律的要求。因此，被上诉人环保厅同意试生产申请程序合法，适用法律正确。
关于被上诉人环保厅作出的涉案试生产的函应否予以公示，并进行听证问题。《中华人民共和国环境保护法》第五十六条规定：“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”据此可知，环境影响报告书需要进行公示、听证，但是对于试生产，法律则未作明确规定，故行政机关有权对该问题自由裁量，并决定是否进行公示、听证。上诉人提出被上诉人环保厅在作出试生产函时未予公示、听证，未履行相应义务，程序严重违法的问题，于法无据，本院不予支持。
综上所述，被上诉人作出的涉案试生产的函认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决维持正确，上诉人上诉理由不成立。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闭佑疑等21人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭晓霞
代理审判员 姚 娟
代理审判员 林国帅
二〇一六年三月十五日
书 记 员 黎泉英
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国环境保护法》
第五十六条对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。
负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。
《建设项目竣工环境保护验收管理办法》
第七条建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请。
对国务院环境保护行政主管部门审批环境影响报告书（表）或环境影响登记表的非核设施建设项目，由建设项目所在地省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门负责受理其试生产申请，并将其审查决定报送国务院环境保护行政主管部门备案。
核设施建设项目试运行前，建设单位应向国务院环境保护行政主管部门报批首次装料阶段的环境影响报告书，经批准后，方可进行试运行。
第八条环境保护行政主管部门应自接到试生产申请之日起30日内，组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并做出审查决定。
对环境保护设施已建成及其他环境保护措施已按规定要求落实的，同意试生产申请；对环境保护设施或其他环境保护措施未按规定建成或落实的，不予同意，并说明理由。逾期未做出决定的，视为同意。
试生产申请经环境保护行政主管部门同意后，建设单位方可进行试生产。