贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔行终542号
上诉人（一审原告）黄元海，男，布依族。
委托代理人谢忠俊，贵州黔成起智律师事务所律师。执业证号15201201410931251。代理权限为特别授权代理。
委托代理人王义奇，贵州黔成起智律师事务所律师。执业证号15201201711903218。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路9号，统一社会信用代码11522728MB0Q4885XD。
法定代表人杨兴华，县长。
被上诉人（一审被告）罗甸县茂井镇人民政府，住所地贵州省罗甸县茂井镇，统一社会信用代码11522728009820435A。
法定代表人伍飞，镇长。
上诉人黄元海因与被上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）、罗甸县茂井镇人民政府（以下简称茂井镇政府）土地行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，罗甸县高圩水库原建于1977年，位于罗甸县境内。1999年，罗甸县政府启动对该水库的扩建工程。2001年，罗甸县政府向黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）提交《关于高圩水库工程扩建用地的请示》，经黔南州政府批复，同意将茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地，作库区蓄水淹没用地。此后，其对茂井镇高圩水库进行修复扩建，并对涉及农户进行补偿。其中，黄元海户因高圩水库被占用耕地2.19亩，其中田1.39亩，土0.8亩，并领取了补偿款9024元。
2004年，高圩水库因故无法使用。2015年，茂井镇政府计划对水库予以修复，多次组织入户开展摸底调查工作。2015年9月2日，高里村委会、兰西村委会、茂井村委会向茂井镇政府出具《关于请求修复高圩水库的联合报告》。次日及2016年1月27日，茂井镇政府先后两次向罗甸县政府就修复高圩水库及追加补偿款事宜向罗甸县政府行文请示。2016年2月24日，罗甸县政府批准并拨付茂井镇政府修复高圩水库所需款项。
2016年2月18日，黄元海户由蒙泽兰代签《同意修复高圩水库承诺书》，向茂井镇政府承诺：其系茂井镇高里村三组黄元海户户主，原高圩水库淹没该户耕地2.19亩，原已领取补偿资金9024元，该户同意政府参照龙滩电站淹没补偿标准一次性补足差额部分补偿款。2016年3月至5月期间，茂井镇政府与包括黄元海在内的库区涉淹村民签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》。其中，同年3月11日，茂井镇政府作为甲方与茂井镇高里村三组黄元海作为乙方签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，该协议主要内容：1.甲方征用乙方耕地2.19亩作为高圩水库淹没区；2.乙方同意按照龙滩库区补偿标准（田19960元/亩，土13608元/亩）,扣除按照原补偿标准（田5567.09元/亩，土1607.3元/亩）已领取的补偿款(9024元)后进行结算，甲方一次性补发乙方补偿款29607元；3.自补偿款兑现后，乙方不得以任何理由要求甲方就水库淹没追加补偿；4.第六条第一项约定“协议签定后，甲方永久使用乙方被征用土地，土地权属归甲方所有”；5.协议签订后，乙方同意甲方修复高圩水库，不得干扰和阻碍水库施工。茂井镇政府在甲方处加盖其公章，乙方处由本案黄元海签字捺印。尔后，黄元海认为上述补偿协议违法，属无效协议，遂诉至法院，请求判决：1.确认双方签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》违法，属无效合同；2.责令罗甸县政府、茂井镇政府采取相应补救措施，赔偿其经济损失。审理中，黄元海于2017年2月19日，向一审法院提交了变更诉讼请求申请书，要求撤销其第二项即“责令被告采取相应补救措施，赔偿其经济损失的诉讼请求”，一审经审查后，当庭口头裁定：予以准许。一审庭审中，双方当事人均认可该协议涉及的土地与黄元海户于2001年因修建高圩水库被淹没的土地为同一块土地，补偿协议约定补发的补偿款29607元黄元海户已全部领取。
另查明，2002年1月11日，罗甸县高里村二、三组曾为茂井镇高圩水库扩建占用土地行为，起诉罗甸县政府行政行为违法一案向一审法院提起行政诉讼，后经该院指定由罗甸县人民法院进行审理。2002年6月20日，罗甸县人民法院作出（2002）罗行初字第1号行政判决书，该判决认定：罗甸县政府决定将高圩水库扩建工程列为开发项目后，从项目立项、农用地转用审批、土地补偿整个过程中所实施的具体行政行为均合法、合理，符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土管法）第44条第1款、第4款的规定及国务院国发（1986）74号文件有关小型项目审批权限的规定。……罗甸县政府所实施的高圩水库扩建工程建设用地是农用土地转用，其土地所有权性质不变，仍属于茂井镇高里村集体所有，并非征用，不适用土管法第45条规定的调整范围。……遂判决：维持罗甸县政府扩建高圩水库建设工程所实施的具体行政行为；驳回罗甸县高里村二、三组全部诉讼请求。该判决已经发生法律效力。
一审法院认为，本案争议焦点：1.涉诉协议是否属于行政诉讼受案范围；2.黄元海的诉讼请求是否有事实及法律依据。
关于涉诉协议是否属于行政诉讼受案范围问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第十一条第一款：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，本案中，茂井镇政府为实现重建、扩建高圩水库的行政管理目标，基于属地原则，与黄元海签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，该协议内容属于对原经审批农用地转为建设用地的土地进行追加补偿协议，具有行政法上权利义务内容，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议范围。因此本案争议属于行政诉讼的受案范围，罗甸县政府主张涉案协议属于民事协议、不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，不予采纳。
关于黄元海的诉讼请求是否有事实及法律依据问题。首先，罗甸县政府、茂井镇政府是否实施了黄元海主张的征收土地行为。本案中，虽然被诉协议的名称为征地补偿协议，但从查明的事实来看，该协议涉及的黄元海户土地已经于2001年经依法批准农用地转建设用地，作为高圩水库淹没区。2016年茂井镇政府修复高圩水库使用的也是上述土地，并不存在黄元海主张的重新征用或征收行为。其次，关于该协议是否合法的问题。应依照土管法等相关的行政法律、法规及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）进行审查。根据合同法第五十二条之规定，黄元海主张其系受胁迫签订的涉诉协议，但未提供证据证明，该项理由不能成立，应不予支持。并且根据一审审查有关证据，结合双方的陈述，除了该协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定违反黔南州政府《关于罗甸县高圩水库工程扩建用地农用地转用的批复》（黔南政通[2001]31号）中第二项“该用地批准农用地转用后，土地所有权××××里村集体所有”的规定，且农用地转用审批手续以及原征用土地行为并不产生所涉土地权属的转移，应当确认该约定无效外。其余条款所约定的内容并未发现存在上述相关法律法规规定的无效情形，根据合同法第五十六条“……合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”且该水库项目所占用土地的农用地转用审批及补偿等行政行为，已经生效的裁判文书（2002）罗行初字第1号行政判决书确认为合法。故黄元海诉称罗甸县政府、茂井镇政府实施的征收行为违反法定程序导致征收补偿协议无效的主张，缺乏事实依据和法律依据，依法应不予以支持。此外，茂井镇政府考虑到当地的实际情况，在其职权范围内，经罗甸县政府批准，为实现顺利修复高圩水库的行政管理目标，对2001年修复水库涉及淹没土地的村民在当年已经补偿的基础上按照龙滩电站征地补偿标准再次追加补偿的行为并不违反法律的禁止性规定，黄元海与茂井镇政府双方在平等、自愿基础上签订被诉协议，且该协议已经实际履行，应视为双方真实意思表示，应确认双方于2016年3月11日签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》除第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效外，其余协议内容均合法有效，对双方当事人具有法律约束力。另外，罗甸县政府并非被诉行政协议的当事人，基于协议的相对性原则，且罗甸县政府批复同意并向茂井镇政府拨付款项的行为系内部行政行为，对外不具有法律效力，因此黄元海将罗甸县政府作为本案被告不当。
综上，黄元海的诉讼请求部分成立，予以部分支持。为此，依照上述法律规定及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认黄元海与茂井镇政府于2016年3月11日签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》中第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效；二、驳回黄元海的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄元海承担。
一审宣判后，黄元海不服，向本院提起上诉。
上诉人黄元海上诉称：1.一审法院认定罗甸县政府非适格被告严重错误，理由为涉案协议得以签订的基础是土地征收行为，按照土管法第四十六条规定，有权利实施征收土地的，只能是县级以上政府，虽然涉案协议由茂井镇政府和上诉人签订，但是该协议是在罗甸县政府的授权、批准下签订的，故罗甸县政府也应承担连带责任；2.一审法院适用法律错误，判决内容相互矛盾，理由为一审认定涉案协议为行政协议，却又在认定涉案协议是否存在无效情形时，适用合同法相关规定错误，本案属于行政诉讼，政府应当承担证明该行政行为合法的举证责任；3.涉案协议的签订程序和内容均违反法律、法规规定，应属无效合同，理由为二被上诉人在未进行任何征地审批和公告程序的情况下，欺骗上诉人签订涉案协议严重违法；4.茂井镇政府在2001年修复水库淹没上诉人田土时，未进行合法的征用或征地程序，侵犯了上诉人合法利益。综上，请求：1.撤销一审判决，依法改判，支持上诉人诉讼请求；2.判令二被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人罗甸县政府答辩称：1.一审认定罗甸县政府非本案适格被告正确，因被诉行为是茂井镇政府独立作出，罗甸县政府批准拨付款项的行为属于内部行政行为；2.一审对涉案协议的定性及法律适用均无不当，符合法律规定；3.本案不存在新的征收征用行为，签订协议的主体、程序合法，一审法院对涉案协议效力予以认定符合法律规定；4.涉案土地在2001年高圩水库维修时已经办理了农用地转建设用地审批手续，并对上诉人进行了补偿。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人茂井镇政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据土管法第四十四条的规定，农用地转为建设用地，并不产生所涉土地权属的转移，且黔南州政府《关于罗甸县高圩水库工程扩建用地农用地转用的批复》（黔南政通[2001]31号）中第二项亦载明“该用地批准农用地转用后，土地所有权××××里村集体所有”，故涉案协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定应属无效。但涉案协议其余条款系协议双方在自愿协商的基础上，一致同意参照龙滩水电站的补偿标准，对上诉人已获得补偿的涉淹土地再次追加补偿，且未发现存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及合同法第五十二条规定的无效情形，故一审判决确认涉案《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》中第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效，并驳回上诉人的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄元海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邱兴琼
审 判 员 安克佳
审 判 员 田一铭
二〇一八年四月二十六日
法官助理 张利利
书 记 员 严洪杰