广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终634号
上诉人（一审原告）胡福茂，男，1982年2月18日出生，汉族，住南宁市青秀区。
上诉人（一审原告）胡雄茂，男，1985年7月21日出生，汉族，住南宁市青秀区。
以上二上诉人共同委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。
被上诉人（一审被告）南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：南宁市凤岭南路*号。
法定代表人蓝飞，主任。
委托代理人唐楚安，广西谦行律师事务所律师。
委托代理人蒙旭军，广西谦行律师事务所律师。
上诉人胡福茂、胡雄茂因诉被上诉人南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）规划行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明:胡福茂、胡雄茂未取得规划行政许可，在南宁市青秀区青山园艺场瓦窑村建设有一栋房屋。之后，因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办对该房屋及地上附着物进行了登记作价，登记测量结果为：砖混结构住房720平方米、红砖围墙79.92平方米、红砖挡土墙6.768立方米、水池砌机砖砌体8.1216立方米、砖柱盖瓦棚舍养殖用房43平方米、木柱盖瓦棚舍养殖用房38.4平方米、6-8米动力水泥杆线（杆线及附属设施）贰条、荔枝树（15）伍株、龙眼树（15）叁株、PVC管（25）陆拾贰米。根据南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币916000元，地上附着物的补偿金额为人民币13732.14元。
2014年12月4日，南宁市规划管理局认为该房屋需要进行规划检查，因此将该房屋编号为W323，并作出《规划检查通知书》，要求该房屋屋主三日内携带该房屋的相关证件手续到青秀山管委会接受检查。同日，青秀山管委会亦作出《责令限期举证通知书》，认为涉案房屋存在非法占地嫌疑，要求屋主在2014年12月7日前将有关的土地权利文件等资料提交青秀山管委会接受检查。2014年12月8日，南宁市规划管理局认为涉案房屋未取得规划许可，违反了相关法律的规定，但由于无法确定该涉案房屋的建设人，南宁市规划管理局作出《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》，限涉案房屋的建设人15日内到青秀山管委会接受处理，否则将依法对涉案房屋进行强制拆除或者没收。2014年12月24日，南宁市规划管理局作出青山规决﹝2014﹞29号《行政处罚决定书》，认定涉案房屋为违法建设，限涉案房屋建设人三日内自行拆除该房屋。胡福茂、胡雄茂对该《行政处罚决定书》不服申请行政复议，南宁市人民政府于2015年4月9日作出南府复议﹝2015﹞62号《行政复议决定书》，维持上述青山规决﹝2014﹞29号《行政处罚决定书》所涉及胡福茂的内容。2014年12月28日，青秀山管委会作出青山催﹝2014﹞30号《履行行政处罚决定催告书》，对涉案房屋的建设人进行催告，限其三日内自行拆除违法建设，逾期将强制拆除，同时也告知了陈述和申辩权。同日，青秀山管委会发布了青山强公﹝2014﹞30号《强制拆除违法建（构）筑物公告》，以督促上述违法建设的建设人三日内自行拆除违法建设。2015年1月23日，青秀山管委会作出《限期自行拆除搬离通知》，告知房屋户主于2015年1月27日前搬离该房屋并及时转移相关物品，自行拆除该房屋，逾期将随时进行拆除。2015年2月8日，青秀山管委会对胡福茂、胡雄茂房屋实施了强制拆除行为。胡福茂、胡雄茂不服，起诉至南宁市中级人民法院，请求：1、依法确认被告实施强制拆除原告居住房屋的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告造成的直接经济损失3550000元；3、判令被告赔偿原告造成家具和电器用品等损失20000元；4、判令被告给原告解决居住问题。
南宁市中级人民法院一审认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于被告主体是否适格，是否具备强制拆除的法定职权。胡福茂、胡雄茂是否具备本案适格主体资格。青秀山管委会实施的强制拆除行为是否合法。胡福茂、胡雄茂申请赔偿是否有事实和法律依据。
被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会作为南宁市政府的派出机构，根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第五条第一款的授权，其依法享有对青秀山风景名胜区的保护和管理职权，因此，其具备以自身名义独立承担法律责任的能力。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室作出的南治两违办纪要﹝2014﹞3号《青秀山风景区“两违”执法工作协调会议纪要》第二项规定：“二、青秀山管委会为青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政强制执行主体。”由此可见，南宁市政府作为县级以上地方人民政府已经将青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政强制执行权责成给了青秀山管委会。因此，青秀山管委会具备对青秀山风景名胜区范围内违法建设进行强制拆除的法定职权。
关于原告主体是否适格的问题。本案中，根据胡福茂、胡雄茂所提交的南宁市青山园艺场所出具的证明，并经比对原、被告所提交的被拆除房屋的照片，可以认定胡福茂、胡雄茂为涉案房屋、即编号为W323的房屋的建设人。胡福茂、胡雄茂不服青秀山管委会对其所建设房屋的强制拆除行为，有权以自己的名义提起诉讼，其具备本案适格的原告主体资格。青秀山管委会主张胡福茂、胡雄茂不具备原告主体资格的主张不成立，不予以支持。
关于青秀山管委会的强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，青秀山管委会未作出强制拆除决定书即对涉案房屋实施强制拆除行为，不符合上述法律的规定。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”此条是关于强制拆除违法建筑物在复议、诉讼期停止执行的特别例外规定。本案南宁市规划管理局于2014年12月24日作出青山规决﹝2014﹞29号《行政处罚决定书》后，青秀山管委会于2015年2月8日便强制拆除了涉案房屋，该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了上述法律的规定。因此，被告青秀山管委会对涉案房屋的强制拆除行为程序违法。
关于胡福茂、胡雄茂的赔偿请求是否有事实和法律依据的问题。胡福茂、胡雄茂要求赔偿的损失主要包括两部分：一是被拆除的涉案房屋以及地上附着物的损失；二是青秀山管委会实施强制拆除时所造成的家具家电的损失。对于第一部分房屋及地上附着物的损失应否赔偿的问题，涉案房屋是在征地预公告发布之前建设于农村集体土地上，虽然未取得相关规划许可，但未能取得规划许可存在一定的历史原因，因此，根据本案的具体情况，不宜将其完全按照违法建设来处理。因此，青秀山管委会对于其违法拆除行为所造成的胡福茂、胡雄茂房屋及其附着物的损失应当予以赔偿。对于上述损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁的范围内，因此，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，根据南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的赔偿数额为人民币916000元，地上附着物的赔偿金额为人民币13732.14元。对于胡福茂、胡雄茂所主张的第二部分家具、电器损失的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，胡福茂、胡雄茂在行政赔偿中对自己的主张应当承担举证责任，本案中，胡福茂、胡雄茂并未提交其家具、电器损失的相关证据，因此，对于胡福茂、胡雄茂该赔偿主张，不予以支持。由于胡福茂、胡雄茂要求赔偿房屋及地上附着物损失的主张已得到支持，因此，其要求青秀山管委会再给予胡福茂、胡雄茂解决居住问题的主张不成立，不予以支持。
南宁市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于2015年2月8日强制拆除涉案房屋的行为违法；二、由被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿一审原告胡福茂、胡雄茂房屋损失人民币916000元、地上附着物损失人民币13732.14元；三、驳回原告胡福茂、胡雄茂的其它诉讼请求。
上诉人胡福茂、胡雄茂上诉称：一、一审判决认定基本事实不清，证据不足。一审法院采信被上诉人征地办单方面登记测量结果，据此认定胡福茂、胡雄茂被强制拆除房屋面积和地上附着物数据，导致法院认定的数据与实际相差甚大。二、一审判决参照南府办函﹝2013﹞269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，未经人大讨论通过，缺乏法律依据，不具有法律效力。三、一审判决确定涉案房屋的赔偿数额，没有列式和计算方法，相同房屋结构和相等面积房屋赔偿金额不一，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定。四、一审判决对上诉人胡福茂、胡雄茂主张的物品损失不予支持，判决结果错误。上诉请求：1、撤销一审判决第二项、第三项；2、判令被上诉人青秀山管委会赔偿上诉人胡福茂、胡雄茂的房屋及地上附着物损失3550000元；3、判令被上诉人青秀山管委会赔偿上诉人胡福茂、胡雄茂家具和电器用品等损失20000元。
被上诉人青秀山管委会答辩称：一、一审判决认定被上诉人具备行政强制法定拆除职权正确。被上诉人是南宁市政府的派出机构，经上级行政机构的授权，具有对青秀山风景名胜区范围内违法建设强制拆除的法定职权。二、涉案房屋属于违法建筑，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和《南宁市违法建设查处条例》第六条的规定，不应给予赔偿。三、即使如一审判决所述的对涉案房屋“不宜完全按照违法建设来处理”，胡福茂、胡雄茂提出的赔偿请求也没有事实和法律依据。答辩请求：驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审法院采信证据合法有效，据此，本院确认一审法院查明的事实。
本院另查明，南宁市青秀区人民政府以青政发〔2008〕24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》，该方案明确规定“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市政府南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》记载：“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”。
本院认为：关于本案被诉行政强制拆除行为的合法性问题。青秀山管委会对其辖区内涉案建筑进行行政强制执行的职权，有《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第五条第一款规定，以及南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室作出的南治两违办纪要〔2014〕3号《青秀山风景区“两违”执法工作协调会议纪要》第二项规定为依据。虽然青秀山管委会具有相应职权，并且其作出被诉强制执行行为有南宁市规划管理局青山规决〔2014〕29号《行政处罚决定书》为依据，但由于其作出涉案强制拆除行为时，尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，一审判决确认青秀山管委会的强拆行为违法是正确的，本院予以维持。
关于胡福茂、胡雄茂提出的赔偿请求是否应当支持的问题。涉案房屋因未办理用地和建房手续，已被南宁市规划管理局认定为违法建筑并给予行政处罚，本不应给予补偿。但是，基于南宁市青秀区人民政府青政发〔2008〕24号《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》作出“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这一标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”的规定以及南宁市政府南府发〔2009〕62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》提出“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”的意见，一审法院根据该房屋位于征地拆迁范围内的事实，从公平角度出发，参照南府办函〔2013〕269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，由青秀山管委会对胡福茂、胡雄茂给予赔偿，并无不当。至于上诉人胡福茂、胡雄茂提出南府办函〔2013〕269号文件所确定的补偿标准未经人大讨论通过、从而不具有法律效力的意见，没有法律依据，本院不予采纳。因为给予胡福茂、胡雄茂的赔偿，是参照征收集体土地时地上附着物的补偿标准，并非完全按房屋的价值给予赔偿，其补偿标准中除考虑房屋实际面积因素以外，还考虑安置人口数量、人均建筑面积等因素，所以不完全按照被拆除房屋的实际面积计算赔偿金额，对于其他已经签订拆迁协议的农户来说，是公平合理的。关于家具、电器的损失问题，胡福茂、胡雄茂依法应负有举证责任，但其未能提交证据证明其存在损失，一审法院对该项请求不予支持，并无不当。胡福茂、胡雄茂主张解决居住的问题，属于安置问题，不属本案审理范围，一审判决对其提出解决居住问题的诉讼请求不予支持并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。胡福茂、胡雄茂提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡福茂、胡雄茂负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 张丽丽
Appoint
二〇一七年八月十六日
书记员 许 青