浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0326行初38号
原告陈金钏，男，汉族，住浙江省平阳县。
委托代理人陈赛（原告的女儿），女，汉族，住浙江省平阳县。
委托理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。
被告平阳县昆阳镇人民政府，组织机构代码00253548-X，住所地浙江省平阳县昆阳镇汇水河北路高速公路出入口处。
法定代表人洪继亮，镇长。
委托代理人陈孝德，该镇工作人员。
委托代理人周纬国，浙江九州大众律师事务所律师。
原告陈金钏诉被告平阳县昆阳镇人民政府行政强制一案，于2017年5月16日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月1日公开开庭审理了本案。原告陈金钏及委托代理人陈赛、史西宁，被告委托代理人陈孝德、周纬国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月27日，被告平阳县昆阳镇人民政府强行扣押原告陈金钏位于平阳县xx镇xx村养殖场中的生猪，并予以处置出售。
原告陈金钏诉称，原告在平阳县xx镇xx村拥有合法养殖场，其曾于2013年10月21日与被告达成搬离涉案养殖场的协议，但搬离数月后又在原址复养。2016年5月27日，被告未出具任何手续即强行拉走原告生猪420余头，给原告造成巨大经济损失。后原告向浙江省人民政府信访才得知被告强行扣押了原告生猪，并已出售，但原告至今未取得生猪出售款项。原告认为，被告并无扣押原告生猪的法定职权，亦未告知原告采取行政强制措施的理由、依据及陈述申辩权，程序不合法，已违反了《行政强制法》第十七条、第十八条、第二十二条、第二十四条及第二十五条的规定。同时，被告适用《畜禽规模养殖污染防治条例》、《平阳县生态畜牧业发展规划》责令原告养殖场关停，法律适用错误。在扣押生猪前，被告未通知原告，原告当天未在现场。故原告起诉要求确认被告强行扣押生猪行为违法。
原告在举证期限内提供了下列证据，经质证，认定如下：1、浙江省政府信访答复网络截图，以证明被告强行扣押原告生猪的事实。被告对其真实性并无异议，承认扣押行为由被告自行实施，本院予以采信。
被告平阳县昆阳镇人民政府辩称，原告办理的生猪养殖场位于平阳县xx镇临区村xx村，处于居民区旁边，此地块属于畜牧禁养区。被告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《平阳县生态畜牧业发展规划》之规定，有权对原告的生猪养殖场强制关停。被告曾于2013年与原告达成搬离协议，并给予原告一次性补助费2万元，原告亦已领取该补助费。但原告未遵守协议约定，又在原地块违法办理生猪养殖场，其未向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，建设的废水污染防治设施未经环保部门验收。原告违法办理生猪养殖场事实清楚，证据确实充分。现环保部门已向原告送达了《环境违法（限期）改正通知书》要求其立即停止生猪养殖项目，被告已履行告知义务。被告邀请平阳县公证处对处置的生猪数量及重量予以公证，处置程序合法。被告实施的生猪处置系履行关停养殖场的应有举措，并不属于行政强制扣押行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内提供了下列证据，经质证，认定如下：1、协议书、收据，以证明原告于2013年10月21日与被告达成协议搬离涉案养殖场不再进行养殖，并领取一次性补助费的事实。原告虽对协议上的签名不予认可，但其自认知晓协议内容并已领取补助费2万元，本院予以采信。2、平环限改[2016]7号（限期）改正通知书、送达回证、现场照片证据及视听资料，以证明环保部门已向原告发送环境违法行为（限期）改正通知书，要求其立即停止生猪养殖项目，并留置送达给原告的事实。原告认可已收到该限期改正通知书，本院予以采信。3、关于建议对xx镇陈金钏养猪场采取关停措施的函、《平阳县生态畜牧业发展规划》节选及批复，以证明涉案养殖场属于畜牧禁养区，相关部门已发函建议被告对其采取关停措施。原告认为该函与本案无关联性，不能作为被告执法的权利来源，但对平阳县生态畜牧业发展规划及批复的真实性均无异议。本院认为，该组证据真实合法，能证明平阳县畜牧兽医局于2016年5月9日发函给被告建议其对涉案养殖场采取关停措施的事实，且平阳县已批复通过平阳县生态畜牧业发展规划，对平阳县禁养区、限养区、宜养区进行了区域划分，本院对该组证据予以采信。4、公证书，以证明被告处置生猪时业已申请对生猪进行清点、称重的过程及结果进行公证予以证据保全。原告认为该公证申请并非原告委托，且经公证后的生猪数量与实际不符，对公证书的真实性有异议。本院认为，该公证书系有权机关作出，真实合法，原告并未能提供有效证据予以推翻的情形下，对该公证书的结果予以确认。5、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》，法律法规。庭审中，被告明确自己的职权依据为《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条及《平阳县生态畜牧业发展规划》对禁养区的养殖要求。原告认为该组法律法规均未授权被告强制扣押原告生猪的职权，与本案无关。本院认为，该组法律法规及于被诉行政行为作出期间，可以适用，至于被告是否享有职权，待说理部分予以说明。
根据各方当事人的当庭陈述及上述采信的证据，本院对本案事实认定如下：
原告陈金钏未经审批在平阳县xx镇xx村建造养猪栏用于生猪养殖。2013年10月21日，原被告达成协议，要求原告在规定时间内搬离养殖场不再进行养殖，原告依约领取补助费2万元，但关停一段时间后，原告又在原址复养。2016年5月9日，平阳县环境保护局向原告送达《环境违法行为（限期）改正通知书》，要求养殖场立即停止生猪养殖项目。同日，平阳县畜牧兽医局向被告发函，建议其对涉案养殖场采取关停措施。2016年5月27日，被告申请平阳县公证处对涉案养殖场的生猪数量、称重过程及结果予以证据保全，根据公证书记载，养殖场的生猪数量清点的结果为生猪362头，生猪总重为38185kg。现生猪已全部被处置出售，原告至今未领取出售款。原告以被告强制扣押原告生猪行为违法为由，提起本案诉讼。
另查明，《平阳县生态畜牧业发展规划》已经平阳县人民政府批复同意，其对平阳县畜禽养殖区域予以划分，分为禁养区、限养区、宜养区。其中对禁养区的养殖要求为禁止任何单位和个人养殖家禽，已建成的由所在地镇乡人民政府依法责令限期搬迁或关闭。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第二十二条规定，“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”本案中，被告为制止原告养殖场违法状态继续，对其生猪实施强制处置属于行政强制措施中的扣押行为。虽《平阳县生态畜牧业发展规划》规定对禁养区的养殖要求对已建成的养殖场由所在地镇乡人民政府依法责令限期搬迁或关闭，但对于实施扣押财物的强制措施只能来自法律、法规的授权，规范性文件不能作为被告实施强制措施的职权依据。同时，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，“违反本条例，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；……”即使涉案养殖场处于禁养区，有权责令停止违法行为的主管部门为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，被告以该法条作为自己的执法依据不足。综上，被告未能提供其可以实施行政强制措施的法律、法规依据，应当认定被告实施的行政行为无职权依据。另，《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款规定，“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”第二十八条第二款规定，“解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。”本案中，被告虽申请平阳县公证处对生猪数量清点、称重过程及结果予以证据保全，但在作出扣押行为时，未向原告当场出具扣押决定和扣押清单，事后也未补办批准手续，属于程序违法。现生猪已被出售，原告未领取出售款，其要求确认被告扣押行为违法，理由正当，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告平阳县昆阳镇人民政府于2016年5月27日扣押原告生猪的行政行为违法。
本案受理费50元，由平阳县昆阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：温州市财政局非税收入结处户，开户行：中国农业股份有限公司银行温州市分行，帐号：192999010400031950013，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢海清
代理审判员 张荷荷
人民陪审员 李 斌
二〇一七年八月十六日
书 记 员 黄文文