贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔05行初82号
原告贵州省毕节市同心养殖有限责任公司，住所地：毕节市七星关区海子街镇长征村瓦厂组。
法定代表人葛保利。
委托代理人（特别授权）周训祥，贵州圣谋律师事务所律师。
委托代理人（一般授权）张竸，贵州圣谋律师事务所律师。
被告毕节市七星关区人民政府。住所地：七星关区开行路*号。
法定代表人胡敬斌，区长。
委托代理人（特别授权）王有平，毕节市七星关区高速公路建设指挥办公室工作人员。
委托代理人（特别授权）侯克勤，毕节市人民政府法律顾问室工作人员。
第三人朱明亮，男，汉族，1981年12月5日出生，住贵州省毕节市。
第三人吴道会，女，汉族，19856年2月13日出生，住贵州省毕节市。
第三人朱杨柳，男，汉族，1964年8月25日出生，住贵州省毕节市。
原告贵州省毕节市同心养殖有限责任公司因要求确认被告毕节市七星关区人民政府于2017年4月30日对原告贵州省毕节市同心养殖场有限责任公司位于毕节市七星关区海子街镇长征村瓦厂组的同心养殖场实施强制拆除行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2017年8月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年10月30日公开开庭审理了本案。原告法定代表人葛保利、委托代理人周训祥、张竸，被告毕节市七星关区人民政府委托代理人侯克勤、王有平，第三人朱明亮、朱杨柳到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
原告贵州省毕节市同心养殖有限责任公司诉称：2008年7月1日，原告租赁毕节市七星关区海子街镇长征村（现长征村）瓦厂组朱杨柳、吴道会、朱明亮等老林地开办养殖场，租期30年，取名同心养殖场。租地后先后投入近80万用于修建圈舍、种植经果林。在经果林接近成熟，有望收回成本之际，七星关区高速公路建设指挥部因修建“环北高速“东关至清丰××（东清高速）需占用原告的养殖场，原告一直积极与被告协商补偿，一直未果，2017年4月30日，被告强行推倒该养殖场的林木及土地。现原告的同心养殖场被“拦腰斩断”，无法开展养殖经营活动，也一直未获补偿。七星关区高速公路建设指挥部和被告观音桥街道办强行征占的行为明显违法，严重侵犯原告的合法权益。故请求1.确认被告毕节市七星关区人民政府于2017年4月30日对原告贵州省毕节市同心养殖场有限责任公司位于毕节市七星关区海子街镇长征村瓦厂组的同心养殖场实施强制拆除的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。
原告为了支持自己的主张，在法定期间内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：
第一组证据：1.企业法人营业执照正本、副本；2.税务登记证；3.组织机构代码证正本、副本；4.法定代表人身份证明书；5法定代表人身份证。证明目的：原告系依法成立，具备诉讼主体资格，且合法经营。
第二组证据：1.工行毕节分行杜鹃支行关于贵州省毕节市同心养殖有限责任公司的《存款证明》；2.贵州省毕节市同心养殖有限责任公司向工商银行毕节杜鹃支行查询近期流动资金相关情况的函；3.办理营业执照、税务登记证等工本费收费发票3张；4.2009年度公司年检报告书；5.资产负债表（2009年12月31日）；6.减免税备案登记表；7.2013年度企业所得税年度纳税申报表；8.2010年度企业所得税年度纳税申报表；9.贵州省毕节市同心养殖有限责任公司国家企业信息公示系统公示信息。证明目的：1.原告依法履行年检、报税等义务，至今原告公司仍处存续状态，同心养殖场一直处于正常经营状态，且依法享受国家免税等优惠政策；2.被告在未给予原告合理补偿的情况下，将原告经营的同心养殖场内的种植物、构筑物等非法铲除，该行政行为违法，应赔偿同心养殖场地上附着物、构筑物等被损害的损失及经营损失。
第三组证据：1.《土地租赁协议书》；2.乌蒙珍禽竹香乌鸡文件；3.《收条》2016年11月8日；4.2010年葛保利付养殖场请人做工支付现金;5.付租金条子（2011年8月）;6.付租金条子（2008年8月1日）;7.付租金条子（2009年8月）;8.付租金条子（2010年7月1日）;9.付租金条子（2012年8月）;10.付租金条子（2013年9月）;11.付租金条子（2014年8月）;12.付租金条子（2015年7月）;13.付租金条子（2016年9月）;14.付租金条子（2017年3月）;15.葛保利下岗证;16.加油发票（6张）;17.付款清单;18.建养殖场房屋材料相关单据（21张）;19.计算清单;20.建材单据;21.养殖场管理费《收条》（54张）;22.产品销货清单（2011年5月12日）;23.送货单（2012年3月18日)2张;24.济南鑫城（金城）货运协议书;25.鑫旺货运部托运清单;26.邦泽物流受理凭证。证明目的：1、原告公司经营同心养殖场期间相继投入已逾130万元；2、同心养殖场在养殖、种植方面具备重大经济价值；3、原告公司系合法租用涉案土地经营同心养殖场，该养殖场内由原告公司种植的苗木等地上附着物及建筑物均属原告公司所有。被告在未经原告同意，未给予合理补偿的情况下，强行毁坏同心养殖场，导致原告的130余万元投入无法收回及重大财产损失，被告应当予以赔偿。
第四组证据：1.七星关区高速公路建设指挥部文件【七星高指通（2016）4号】。说明：律师受委托后在观音桥办事处调取的；2.贵州圣谋律师事务所调查笔录；3.同心养殖场被“拦腰斩断”后现场照片8张；4.同心养殖场被强行毁坏过程照片、同心养殖场植被照片232张（附照片光盘一张）；5.同心养殖场被强行毁坏过程录像光盘。证明目的：1、被告在对涉案东清高速经过观音桥街道路段征收土地过程中，未依法公示公告；2、原告是在同心养殖场被强制毁坏后才看到关于征收涉案土地的文件，被告未依法与原告进行协商就强制铲除、毁坏同心养殖场；3、被告强制毁坏同心养殖场过程中，原告到现场加以阻止并声明原告的经营者身份，但被告仍然强行铲除、毁坏；4、铲除前同心养殖场上土地耕种、地上附着物种植、养殖场围栏、构筑物等情况。据此，被告的行政行为违法，应赔偿原告损失。
第五组证据：贵州省人民政府公报2017年第一期《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》。证明目的：合法征收应当对照贵州省林地相关标准进行补偿。
被告毕节市七星关区人民政府辩称：一、答辩人的征收行为已经过必要审批，程序合法。依据贵州省国土资源厅《关于黔西至大方高速公路（毕节环北高速）东关至清丰建设项目用地预审的复函》（黔国土资预审函【2016】48号）等文件，黔西至大方高速公路东关至清丰建设项目经过了立项和用地批复。二、答辩人根据批复文件制定征收补偿方案，程序合法。征收方案是根据七星关区高速公路建设指挥部《关于开展黔西至大方高度公路东关至清丰征地工作的通知》（七星高指通【2016】4号）、其相关区高速公路指挥部《关于印发黔西至大方高速公路东关至清丰地上构筑物及零星林木补偿实施方案的通知》（七星高指通【2016】5号）、毕节市高速公路铁路建设指挥部《关于印发黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案的通知》（毕高铁指通【2016】22号）确定的征收补偿标准。该征收补偿标准符合法律规定。三、答辩人与被征收人达成土地征收合意后在长征村村公所将该土地征收情况进行了公示，公示期间无人提出异议，且已按照征收补偿标准发放了土地款和地上附着物款项。综上，答辩人征收补偿程序符合法律规定。请求驳回原告诉讼请求。
毕节市七星关区人民政府为了支持自己的主张，在法定期间内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：
第一组证据：七星高指通【2016】4号文件、毕高铁指通【2016】22号文件、黔交函【2016】107号函、黔国土资预审函【2016】48号复函、毕府函【2016】82号函。证明目的：涉案土地的征收经过必要的审批程序。
第二组证据：七星高指通【2016】5号文件；毕高铁指通【2016】22号文件；毕节地区行政公署关于毕节地区统一年产值标准和征地区片综合地价的公告；七星关区高速公路建设指挥部《关于开展黔西至大方高速公路东关至清丰征地工作的通知》。证明目的：征收补偿标准具有明确的法律依据。
第三人朱明亮、朱杨柳、吴道会在一审法定期间内没有提交书面证据。
经庭审质证：对原告的证据，被告对第一组证据无异议。不认可第二组证据关联性和证明目的。对第三组证据中的租赁协议和租金收条真实性无异议，但该协议未全面实际有效履行，达不到原告的证明目的，对该组其他证据真实性和关联性不予认可。对第四组证据，不认可【七星高指通（2016）4号】证明目的，该组其他证据均单方制作，不能作为证据使用。对第五组证据真实性无异议，但达不到证明目的。第三人朱明亮对第一组、第四组、第五组证据无异议。对第二组证据，认为证明2014年后原告经营状态空白，2014年后未支付农户租金。对第四组证据中2015年、2016年租金收据真实性有异议，因为其未收到租金。第三人朱杨柳对五组证据均无异议。对被告提交的证据，原告对第一组证据真实性、合法性有异议。第二组证据中对七星高指通【2016】5号文件真实性无异议，合法性有异议，该土地未得到国务院批准，仅是预审，是违法行为。其他证据只是复印件，真实性不予认可，对合法性同七星高指通【2016】5号文件。第三人朱明亮、朱杨柳对两组证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据、第三组证据1号、第四组证据1号，符合证据三性，予以采信；对第二组、第三组2-15号、第四组证据3-5号、第五组证据真实性予以确认，但达不到原告证明目的。其他证据无其他证据佐证，不予采纳。被告提交的证据可作为认定本案事实的依据，证明被告根据相关法律法规、规范性文件、相应程序作出征收土地决定，启动拆迁补偿安置工作，但不能证明被告对原告的行政强制行为合法。
经审理查明，原告毕节市同心养殖有限责任公司与原海子街镇长征村瓦厂组农户分别在2008年7月1日（农户为张周会、朱明亮、朱杨柳、朱光德、刘应禄、朱光伦、刘从福）、2010年7月1日（农户为吴道会）签订《土地租赁协议书》，协议内容为原告租赁张周会2亩、朱明亮1亩、朱杨柳4.5亩、朱光德1.5亩、刘应禄1亩、朱光伦1.5亩、刘从福0.5亩、吴道会1亩，合计13亩的土地使用，租期30年，付款方式一年一付，土地租赁费300元/亩，并载明“六、其他未尽事宜及国家政策变化需做调整的由双方协商解决，以上协议在双方签订之日其生效，任何一方不得违反，否则后果由造成方负责。”原告用该土地开办养殖场，取名同心养殖场。2014年8月5日毕节市七星关区人民政府办公室印发《毕节市七星关区畜禽养殖禁（限）养区划分方案的通知》（七星府办通[2014]110号），按照该文件，原告所在海子街镇长征村被划入禁养区，该文件载明“五、工作要求（一）在禁养区，严禁新建、扩建各类畜禽养殖场。禁养区内现有的畜禽养殖场污染物的排放要符合《畜禽养殖污染物排放标准》要求，并限期于2014年12月31日前事先关停、转产或搬迁。”2016年6月7日贵州省国土资源厅作出《关于黔西至大方高速公路（毕节环北高速）东关至清丰建设项目用地预审的复函》（黔国土资预审函【2016】48号），对黔西至大方高速公路（毕节环北高速）东关至清丰建设项目原则同意通过预审，项目拟选址位于毕节市××、××县，建设项目用地预审文件有效期2年。2016年9月20日毕节市人民政府作出《关于审定黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案的函》（毕府函【2016】82号），根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）等制定《黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案》。2016年9月30日贵州省发展和改革委员会作出《关于黔西至大方高速公路东关至清丰项目重新核准的批复》（黔发改交通【2016】1521号）同意建设黔西至大方高速公路东关至清丰。2016年10月11日贵州省交通运输厅作出《关于东关至清丰高速公路项目建设拆迁补偿安置方案的函》（黔交函【2016】107号），原则同意（毕府函【2016】82号）所制定的《黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案》。2016年10月12日毕节市高速公路铁路建设指挥部作出《关于印发黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案的通知》（毕高铁指通【2016】22号）。2016年10月14日毕节市高速公路铁路建设指挥部办公室印发《关于黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设征收土地执行补偿标准的通知》（毕高铁指办通【2016】21号）。根据上述文件，该养殖场租用的朱杨柳、吴道会、朱明亮三户农户（以下简称第三人）土地属于征收范围。2016年11月被告观音桥街道办事处相关工作人员陆续对第三人土地及零星林木进行了丈量清点，土地类别均为耕地，被征用土地面积合计1538.59平方米，约2.31亩。零星林木以一种经果林木登记，区分产前期、初产期、盛产期、衰产期，合计206株。其中朱杨柳971.19平方米，约1.46亩，树种核桃，初产期56株、盛产期90株。吴道会365.44平方，约0.55亩，树种桃树，初产期20株、盛产期10株。付汉敏（朱明亮母亲，朱明亮以其名字登记）201.96平方米，约0.30亩；树种桃树，产前树5株、初产期15株、盛产期10株。第三人签字认可。2016年12月5日七星关区高速公路指挥部作出《关于印发黔西至大方高速公路东关至清丰地上构筑物及零星林木补偿实施方案的通知《（七星高指通【2016】5号），要求观音桥街道办事处等单位结合实际组织实施。该文件附件2《东清高速零星林木补偿指导标准》载明：经济林指核桃、桃、李、杏、苹果、梨、石榴、柿、枣、杨梅、葡萄、花椒、香椿、无花果、杜仲、柑桔、柚、黄柏、厚朴、刺梨（种植）、桑、枇杷等。补偿标准为产前期50元/株，初产期200元/株，盛产期300元/株，衰产期200元/株。并备注每亩超过100株的以100株计算，不足100株的据实计算。依据该标准，第三人合计领取零星林木补偿款51450元，其中朱杨柳领取38200元，吴道会领取7000元，付汉敏领取6250元。原告未获得任何补偿。2017年4月24日，被告七星关区人民政府组织人员就该养殖场上所涉及第三人土地的地上附着物实施铲除工作。2017年12月20日，被告观音桥街道办事处相关人员对原告在被征用第三人土地上的水管和围栏进行勘丈，载明水管为4分塑料管，长70米，价格10元/米（包含人工费等）；围栏为彩钢瓦铁皮，长49.4米，价格45元/米（包含人工费等）。原告签字认可。另查明，《土地租赁协议书》载明面积与实际测量面积不符。租金支付情况为2008年至2013年原告全额支付租金，2014年至2017年原告未支付张周会、朱明亮、朱光德、吴道会、朱光伦、刘从福租金，且2017年上述农户拒收原告补交的租金。租地前第三人土地上生长有经济林木，归属第三人；原告租地后在第三人土地上种植经济林木、铺设水管和围栏。2014年起，原告未进行养殖经营活动。
本院认为，原告同时将毕节市七星关区人民政府、毕节市七星关区观音桥街道办事处（以下简称观音桥街道办）列为被告。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”，毕节市七星关区人民政府具有对涉案集体土地组织实施征收的法定职责，为本案适格被告。观音桥街道办作为七星关区人民政府的派出机构参与相关征地工作，并无法律、法规或者规章授权。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，观音桥街道办所作出的涉案行为因发生在被告七星关区人民政府组织实施征收土地过程中，应视为七星关区人民政府的委托，由被告七星关区人民政府承担法律责任，观音桥街道办不是本案适格被告，故本判决不将毕节市七星关区观音桥街道办事处列为被告。本案中，被告因修建黔西至大方高速公路东关至清丰项目对集体土地实施征收，在未查清第三人（朱杨柳、朱明亮、吴道会）被征用土地已租赁给原告的同心养殖场使用，且土地上有该养殖场所有的附着物的情况下，强制铲除土地全部附着物。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”规定，本案被告无权在征地程序中实施强行铲除被征收土地上属于原告涉案养殖场所有的地上附着物行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理”规定，被告只能采取作出符合法律规定的责令交出土地的决定，申请人民法院执行，无权直接对被征收土地地上附着物强行铲除后征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。征地过程中，被告毕节市七星关区人民政府对原告在第三人被征用土地的地上附着物进行现场勘丈、清点、登记，根据登记结果及补偿标准，计算出补偿金额后，应将补偿金额支付给附着物所有权人；对附着物所有权存在争议的，参考《毕节市人民政府关于审定黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案的函》（毕府函【2016】82号）附件《黔西至大方高速公路东关至清丰项目建设拆迁补偿安置方案》“七、本方案未尽事宜，由项目业主、被拆迁人、涉建县（区）高速公路建设指挥部结合本地实际情况协商处理。”应协商处理，如对地上附着物补偿款提存，待权属明确后发放，实施后续土地征收行为。现被告毕节市七星关区人民政府未查明附着物所有权情况下，径行将零星林木补偿款全额发放给第三人，且对原告涉案养殖场所有，第三人无异议的围栏、水管未进行补偿就拆除，违反上述规定。综上被告强制铲除行为违法，应予以撤销。由于涉案附着物已被铲除，被诉行政行为不具备可撤销内容，应依法确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下：
确认被告毕节市七星关区人民政府2017年4月24日对原告贵州省毕节市同心养殖场有限责任公司位于毕节市七星关区海子街镇长征村瓦厂组的同心养殖场实施强制拆除的行为违法。
案件受理费50元，由被告七星关区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 张远忠
审 判 员 张多周
审 判 员 吴 岚
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 黄 珊
书 记 员 晁嘉蔚