南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初299号
原告南京市建宁路200号小区业主委员会，住所地南京市鼓楼区。
负责人夏传余，南京市建宁路200号小区业主委员会主任。
被告南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处，住所地南京市鼓楼区盐大街。
法定代表人成静，南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处主任。
委托代理人姚健，南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处副主任。
委托代理人蒋国萍，江苏鼎原律师事务所律师。
原告南京市鼓楼区建宁路200号小区业主委员会（以下简称建宁路200号小区业委会）诉被告南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处（以下简称阅江楼办事处）行政备案登记一案，向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月24日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理本案。原告建宁路200号小区业委会的负责人夏传余，被告阅江楼办事处的出庭负责人马志忠及委托代理人姚健、蒋国萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月9日，被告阅江楼办事处出具《关于建宁路200号小区申请成立业主委员会不予备案的函》，认为南京市鼓楼区建宁路200号小区（以下简称建宁路200号小区）住户不符合物业管理法律法规中关于业主的界定，目前不具备成立小区业主委员会的条件。
原告建宁路200号小区业委会诉称，建宁路200号小区共居住100余户军队离退休老干部及部分军转干部（以下简称建宁路200号小区住户），共4幢五层多层楼房，建筑面积约16000余平方米。系原中国人民解放军414医院（以下简称原414医院）和中国人民解放军第二军医大学（以下简称第二军医大学）于2000年代陆续建成交付，入住率已达100%。由于种种原因，产权证尚未办妥。但该房是业主花钱合法购买，为小区规范化管理，小区于2010年4月6日成立业主委员会，依法报请阅江楼办事处备案、刻印章、依法履职，引进南京市金土物业公司。2015年3月30日，被告书面答复不予备案。原告于2015年5月7日向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，鼓楼区人民法院主审法官及被告代理律师回复原告同意引进物业，要求原告撤诉。原告认为既然问题解决，同意撤诉，鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第117号行政裁定书裁定撤诉。为此2016年初业主委员会以招标形式，经业主大会通过引进天龙物业管理公司入驻小区，于2016年4月1日正式入驻并报被告处备案，被告于2016年5月9日回复业主委员会不合法不予备案。作为一级政府玩弄居民，无视法律，违法行政，令人无法忍受，也令人发指。由于被告阻止物业服务，小区失窃十多起，草木枯死，垃圾成堆，损失惨重，原告保留要求被告赔偿权利。请求人民法院确认被告对建宁路200号小区业委会不予备案的行为违法，由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：
1、授权委托书及全体业主签字的材料，证明原告提起本次诉讼符合法律规定，主体资格适格；
2、（1）被告于2015年3月26日作出的《关于建宁路200号小区引进物业相关问题的答复》；
（2）被告于2015年3月30日给小区建设单位出具的《关于建宁路200号小区基本情况的说明》；
以上两证据证明被告认为建宁路200号小区住户不是法律意义上的业主，不具有业主资格；
（3）原告于2016年5月2日提交的《备案申请》，证明原告曾经向被告提起过备案申请；
（4）被告于2016年5月9日作出的《关于建宁路200号小区申请成立业主委员会不予备案的函》；
3、第二军医大学南京办事处于2010年2月1日向被告提交的《申请》；2010年4月6日《南京市业主委员会登记确认表》，证明建宁路200号小区业委会得到批准成立并刻章履行职责，合法存在；
4、南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第117号《行政裁定书》、撤诉申请及谈话笔录，证明原告在2015年对被告不对物业合同进行备案提起过诉讼，诉讼中被告答复同意成立业主委员会、引进物业，因此原告以实体问题已经解决为由撤诉；
5、《物业管理服务合同》2份，证明原告曾与两家物业公司签订合同，被告均不予备案；
6、2015年6月8日第二军医大学驻南京办事处出具的《证明》，证明小区的4幢房屋合法；
7、《建宁路200号小区引进物业有关情况汇报》，是原告写给被告单位马主任的，希望马主任允许原告引进物业和备案，马主任也收到了；
8、《军队离退休干部新建住房出售协议书》（以下简称《协议书》）及购房发票，证明建宁路200号小区房屋是合法建造给军队离退休干部的，是小区住户合法购买的，分户产权未拿到；
9、2015年业主委员会换届备案资料一套，证明2015年将业主委员会换届的备案材料按照规定提交给被告。
被告阅江楼办事处辩称：1、原告不具备诉讼主体资格。根据《江苏省物业管理条例》第二十一条、第二十三条规定，业主委员会由业主大会会议选举产生，并以其选举产生之日为成立日期。由此可见，业主大会是业主委员会产生的基础，而业主是则是业主大会的构成基础。国务院《物业管理条例》以及省市有关物业管理的法律规范明确规定，房屋的所有权人，即房产权属登记册记载的权利人（××）。本案中建宁路200号小区为军队集资建房，经走访了解，其居民均未取得产权证或者在南京市进行产权登记或商品房预售登记，仅向被告出示了军队内部购房协议，因而他们作为业主的身份无法确认，继而无法成立业主大会并选举产生业主委员会，由此被告认为原告不具备诉讼主体资格。2、原告诉讼请求缺乏法律依据。建宁路200号小区的业主身份存在争议，《江苏省物业管理条例》第十七条第三款规定，应由首次业主大会筹备组确定业主身份，现首次业主大会筹备组未进行确认，故被告认为该小区暂时不具备对业主委员会进行备案的条件。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告阅江楼办事处未向本院提交证据。
被告阅江楼办事处向本院提交的法律依据有：《江苏省物业管理条例》第四十四条。
经庭审质证，被告阅江楼办事处对原告证据1的真实性无法确认，认为如果夏传余是业主委员会的主任不需要办理授权委托手续；对证据2的真实性认可，对其中《关于建宁路200号小区引进物业相关问题的答复》的证明目的不予认可，认为被告作出的《关于建宁路200号小区基本情况的说明》、《关于建宁路200号小区申请成立业主委员会不予备案的函》答复符合法律规定，有法律依据，对《备案申请》认为业主委员会没有提起对物业合同进行备案申请的权利；对证据3中《南京市业主委员会登记确认表》的真实性不予认可，认为是复印件，即便是真实的，也不能改变原告不具有业主身份的事实；对证据4的真实性没有异议，关联性不予认可；对证据5的真实性无法确认，认为物业合同的备案主体不是原告；对证据6的真实性无法确认，认为第二军医大学不具备认定房屋是否合法的主体资格；对证据7不予认可，认为没有证据上的法律效力；对证据8的真实性认可，证明目的不予认可，只能证明原告小区住户与部队之间的买卖关系，不能证明房屋建造的合法性；对证据9的真实性认可，原告确实来过，只不过被告认为其不符合备案条件。
本院对上述证据认证如下：原告提交证据2中《关于建宁路200号小区申请成立业主委员会不予备案的函》、证据3、证据6、证据8-9来源合法、真实，能够证明本案的相关事实，本院予以采纳，对于原告提交的其他证据，因与本案被诉行政行为没有关联，本院不予审查。
经审理查明，建宁路200号小区为第二军医大学建设的住宅小区，共4幢多层建筑，117户，系原414医院经济适用房，居住人员为原414医院退休、转业干部，目前整体登记在第二军医大学名下，尚未进行分户登记。2009年，第二军医大学南京军医学院作为甲方与作为乙方的建宁路200号小区住户签订了《协议书》，《协议书》第五项规定：“乙方付清购房款后，拥有所购住房全部产权。产权手续的办理，按建设部、总后勤部的有关规定，待资料手续准备完整后，由甲方统一到地方房产管理部门办理，并及时通知乙方，凭原住房管理单位出具的原住房腾交证明向甲方领取'房屋所有权证'。办理手续所须支付的有关税费，按照国家和军队有关规定执行。”2010年2月1日，第二军医大学南京办事处向被告阅江楼办事处提交书面申请，请求对其管辖的建宁路200号小区召开第一届业主大会筹备会进行审批。2010年2月2日，被告阅江楼办事处在该申请上回复“同意”并加盖公章。2010年4月6日，被告阅江楼办事处在《南京市业主委员会登记确认表》登记机关审查意见栏中写明“同意成立”并加盖公章。庭审中，被告认为该行为的性质为备案行为。
另查明，2015年8月26日，建宁路200号小区业委会向被告阅江楼办事处提交《建宁路200号小区业主委员会换届选举报备》及相关材料。2016年5月9日，被告阅江楼办事处出具《关于建宁路200号小区申请成立业主委员会不予备案的函》，认为建宁路200号小区住户不符合物业管理法律法规中关于业主的界定，目前不具备成立小区业主委员会的条件，但可参照单位自管房模式进行管理。原告不服，诉至本院。
本院认为，《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”阅江楼办事处作为建宁路200号小区所在地的街道办事处，依法负有对建宁路200号小区业委会备案的申请材料进行审查处理的法定职责。
《江苏省物业管理条例》第二十三条规定，依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期。原告于2010年经被告指导、监督产生，其选举产生之日为成立日期，且被告曾于2010年对建宁路200号小区首次成立的业主委员会进行过备案，该备案至今未被撤销。本案系原告对于被告不予办理换届备案手续不服提起的行政诉讼，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。
本案主要争议焦点为建宁路200号小区的住户能否被认定为“业主”。《物业管理条例》第六条第一款规定，“房屋的所有权人为业主”。住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》（建房[2009]274号）第十三条第二款规定，“基于房屋买卖等民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为业主。”且2016年7月1日起施行的《南京市住宅物业管理条例》第七十八条规定：“本条例中下列用语的含义是指：……（二）业主，是指登记在不动产登记簿中的权利人或者房屋买卖合同上记载的物业买受人；……”。本案中，建宁路200号小区房屋目前整体登记在第二军医大学名下，但根据旨在转移房屋所有权的《协议书》及购房发票，建宁路200号小区住户应被认定为基于房屋买卖的法律行为合法占有建筑物专有部分的人，是房屋买卖合同上记载的物业买受人，在物业管理活动中，可以认定为业主。事实上，建宁路200号小区住户已实际占有使用该小区房屋，其虽非依法登记的所有权人，但同样享有一定的权利并负担一定的义务。业主委员会系小区业主实行自我管理的自治组织，以民主成立、民主选举、民主决策、民主监督方式进行运作，以自我管理、自我服务方式行使职能。有关业主大会、业主委员会选举等物业管理法律规定的立法目的也是为了更好地保障小区业主的自治权利，使小区管理活动能够体现大多数业主的意愿。本案中，建宁路200号小区住户以长期利用专有部分为目的实际占有使用房屋，且具有强烈的自治意愿。从建设方第二军医大学出具的证明来看，其对于小区业主进行自治管理也持支持和鼓励的态度。因此，该小区成立业主委员会进行自治并不损害实际所有权人的利益，也有利于小区的整体利益和长远利益。被告阅江楼办事处以建宁路200号小区住户不符合法律法规中关于业主的界定为由，对于建宁路200号小区业委会不予备案的行政行为没有法律依据。
综上，原告的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《物业管理条例》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处于2016年5月9日作出的《关于建宁路200号小区申请成立业主委员会不予备案的函》；
二、责令被告南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处于本判决发生效力之日起十五个工作日内对原告南京市鼓楼区建宁路200号小区业主委员会提交的换届备案材料是否符合备案要求重新进行审查认定。
案件受理费50元，由被告南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 熊文超
审 判 员 谢 斌
代理审判员 钟梦遥
二〇一六年十一月二十一日
见习书记员 郁 珊