江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行初172号
原告潘井玉，男，1965年7月11日出生，汉族，住涟水县。
委托代理人时培军，涟水县岔庙法律服务所法律工作者。
被告涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日大道18号。
法定代表人时勇，该县县长。
行政机关出庭负责人袁灿生，该县副县长。
委托代理人季从善，涟水县大东镇�民政府副镇长。
委托代理人薛永祥，涟水县大东镇司法所所长。
第三人陈树林，男，1963年8月22日出生，汉族，住涟水县。
第三人陈玉珍，女,1960年12月5日出生，汉族，住涟水县。
原告潘井玉诉被告涟水县人民政府（以下简称县政府）、第三人陈树林、陈玉珍撤销农村土地承包经营权证一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月21日受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2018年4月9日公开开庭审理了本案。原告潘井玉及其委托代理人时培军，被告县政府行政机关负责人袁灿生、委托代理人季从善及薛永祥，第三人陈树林、陈玉珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2016年7月25日向第三人陈树林户颁发了编号为320826104201090001J的农村土地承包�营权证。
原告潘井玉诉称，原告与第三人系同一村民组成员。1998年土地二轮承包时，原告户承包集体土地5.6亩，2000年原告外出打工，将承包地委托给冯玉琴耕种，冯玉琴耕种一年后又将土地委托第三人耕种。2000年底、2001年初镇村组织人员对陈庄村九组进行土地调整，其中，将原告户的四块承包地共计4.2亩调整给第三人耕种，但没有登记在第三人户2005年农村土地承包经营权证中。2009年，原告向第三人要地未果。2014年原告开始信访要地，未得到支持。因此，原告与第三人产生纠纷，在2017年11月的民事诉讼过程中，第三人提交了被告于2005年和2016年颁发的两本农村土地承包经营权证，被告将原告户共计4.2亩土地登记在第三人户，现原告认为被告向第三人颁证行为侵犯了原告的合法权益，故诉至法院请求撤销被告县政府于2016年7月25日颁发给第三人陈树林户�编号为320826104201090001J农村土地承包经营权证。
原告向本院提交以下证据：1、陈树林2017年11月21日民事起诉状一份。2、涟水县人民法院（2017）苏0826民初7355号应诉通知书一份。3、涟水县人民法院2017年12月12日开庭笔录一份。4、淮安市人民政府淮信核字〔2015〕35号关于对潘井玉信访事项的复核意见。5、陈树林农村土地承包经营权证。证据1、2、3、4证明在民事诉讼过程中，发现被告发放给第三人农村土地承包经营权证，该证将原告的4.2亩农村土地承包经营权登记在第三人名下，侵犯了原告的土地承包经营权。
对于原告提交的证据，被告县政府质证认为证据1-3不能证明原告与第三人有争议的土地所有权属于原告，相反只能证明争议土地属于第三人陈树林。证据4内容反映给第三人颁证符合大稳定、小调整的土地政策规定。第三人对原告提供的证据1-3不认可，对证据4没有异议。
被告县政府辩称，县政府向第三人户颁发农村土地承包经营权证的行为事实清楚，程序合法，内容适当。1998年二轮土地承包后，因种地税费负担重，大东镇陈庄村二组、六组、九组部分农户抛地外出务工，土地矛盾尖锐，原告也属于此类情况，将承包地委托他人耕种。2000年底，根据大东镇陈庄村二组、六组、九组大多数农户意见，大东镇政府安排专人到陈庄村指导土地调整工作。2001年初，在镇村组织指导下，陈庄村九组选出村民代表进行调地，将外出务工退地农户的部分承包地调整给本组需要承包地的农户，其中原告退出的大部分承包地调整给第三人户耕种，还有一小部分调整给组里其他农户。从当时退地和得地农户明细看，调整涉及陈庄村九组十多户农户，调整后所有农户实有土地面积打82折后作为承包面积，第三人陈树�户实有面积4.98亩打折后承包面积是4.08亩，原告还有承包地打折后是1.41亩，原告当时未提出异议。后原告因要地未果于2014年开始信访，经县政府和淮安市政府复查、复核均认为大东镇九组是根据2001年“大稳定、小调整”后的农户承包地进行登记，符合政策规定。
被告县政府向本院提交以下证据：1、涟水县委农工部农村土地承包经营权确权登记颁证档案（陈树林户，包含农村土地承包经营权登记簿、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、土地承包经营权合同）。2、淮安市人民政府淮信核字〔2015〕35号关于对潘井玉信访事项的复核意见证明其颁证合法。
对于被告县政府提交的证据，原告认为证据1中土地确权已经形成，违反了在争议解决之前应当维持土地现状的规定，被告以证据1为依据向第三人颁发土地承包经�权证违法。证据2中县政府、市政府对1998年二轮土地承包和2001年初乡、村对案涉土地进行调整的事实与客观事实相符，但是结论不正确，二轮土地承包之后，无论是县、乡、村政府，在不符合收回土地的情况下和未经原告同意的情况下，调整原告的土地没有法律依据。第三人对县政府提交的证据无异议。
第三人陈树林、陈玉珍述称，原告称4.2亩土地委托给第三人耕种不是事实，而是原告退地。2000年底、2001年初由选出的村民代表对土地进行调整，将原告部分土地调整给第三人。县政府颁发给第三人的农村土地承包经营权证合法有效，请求驳回原告诉讼请求。
第三人向本院提交以下证据：1、高书东于2018年1月25日出具证明一份。2、高书保、高达楼、高子全、高书才、高书民、高书华户2005年农村土地承包经营权证各一份。3、大东镇陈庄村九组土地�包经营权调查信息公示表一份。4、第三人户2005年、2016年农村土地承包经营权证、农村土地承包合同各一份。5、第三人户农业税完税证。6、涟水县大东镇陈庄村委会证明一份。7、淮安市人民政府淮信核字〔2015〕35号关于对潘井玉信访事项的复核意见。8、大东镇陈庄村九组动田明细账一份。证明原告退地之后，经集体研究将土地调整给第三人和高书东（高达号）。
对于第三人提交的证据原告质证意见：1、证据1真实性无异议，调整土地的时间与事实相符，但是关于0.7亩土地陈述与事实不符，实际情况是第三人将这块地承包了之后，又将0.7亩土地转包给高书东的。2、证据2与本案无关联性。3、证据3不具有合法性，将原告户的四块地错误登记在第三人名下。4、证据4真实性无异议，第三人的2005年的农村土地承包经营权证上登记三块地，而2016年农村土地承包�营权证上登记七块地，证明原告的四块土地被被告登记在第三人名下。5、证据5与本案无关联性，完税凭证不能证明第三人对案涉土地具有承包经营权。6、证据6不具有真实性，括号中陈述“于2005年确权给陈书林”与陈树林提供的2005年农村土地承包经营证不符。7、证据7认定事实无异议，证明原告与第三人的土地存在争议的情况下，被告发证行为违法。8、证据8真实性不认可。被告县政府认可第三人提供的证据。
本院经审查对各方提交的证据作如下认定：对于原、被告提交证据的真实性予以确认。对第三人提交的证据4、7真实性予以确认，对第三人提交的其他证据，本院不予确认。
经审理查明：原告潘井玉与第三人陈树林、陈玉珍均是涟水县大东镇陈庄村九组村民。原告称其1998年二轮承包时，承包集体土地5.6亩，后因外出打工，将土地委托冯玉琴耕种，后冯玉琴又委托第三人耕种。第三人则述称2000年底、2001年初由选出的村民代表对土地进行调整，将原告部分土地调整给第三人。双方因此产生争议，原告曾就此信访，淮安市人民政府作出关于对潘井玉信访事项的复核意见（淮信核字〔2015〕35号）：潘井玉要求将调整后登记给陈树林户承包地归还潘井玉户没有政策和法律依据，不予支持。第三人于2017年11月21日向涟水县人民法院起诉排除原告妨害，在该案审理中，第三人提交了被告县政府于2016年颁发给第三人户的农村土地承包经营权证书。现原告认为被告县政府的颁证行为损害其合法权益，诉至本院请求撤销被告县政府于2016年7月25日向第三人陈树林户颁发的编号为320826104201090001J农村土地承包经营权证。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经�的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应�30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
根据上述规定，土地承包经营权证的发放是政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要农村土地承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。县级以上人民政府即应根据发包方所提交的已生效土地承包合同等相关材料编制农村土地承包经营权证登记簿，并颁发农村土地承包经营权证。本案中，被告县政府提交的涟水县委农工部农村土地承包经营权登记颁证档案（陈树林户）证明，自村委会与陈树林户签订的农村土地（耕地）承包合同生效始，陈树林户即取得其合同中载明地块的承包经营权，而后县政府依据村委会提交的陈树林户农村土地承包经营权登记簿、农村土地（耕地）承包合同等材料向陈树林户颁发农村土地承包经营权证，该土地承包经营权证载明地块与报送的农村土地（耕地）承包合同等材料内容一致。被告县政府作出的颁发农村土地承包�营权证的具体行政行为符合法律规定。原告要求撤销被告县政府颁发给陈树林户的农村土地承包经营权证的依据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告潘井玉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告潘井玉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 钱明芳
审 判 员 梁新星
人民陪审员 蒋国芳
二〇一八年五月十七日
书 记 员 陶晓航
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告�请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。