甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘07行终7号
上诉人（一审原告）贾旦元，男，1977年9月24日出生，汉族，甘肃省张掖市甘州区人，原住甘州区东街*号点式楼***室，现住甘州区大满镇东闸村六社。身份证号：6222011977********。
被上诉人（一审被告）甘州区公安局。
法定代表人刘文军，局长。
委托代理人李晓春，该局法制大队副主任。
委托代理人赵万峰，该局北街派出所副所长。
上诉人贾旦元因治安行政处罚一案，不服甘肃省高台县人民法院（2015）高行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭�理了本案。上诉人贾旦元、被上诉人甘州区公安局的委托代理人李晓春、赵万峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原告因张掖市司法局吊销其法律服务工作者证件曾多次到北京上访过。2015年4月16日，原告以反映省信访干部违纪问题为由到天安门地区非访时被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获而予以训诫，后由甘州区司法局工作人员权金章等人于4月19日从省驻京办接出。4月21日，原告脱离接领人又到中南海周边非访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫。2015年4月22日，原告由甘州区司法局工作人员权金章、甘州区大满镇司法所工作人员韩世超从甘肃省驻京办接出于4月24日返回张掖。2015年4月24日21时许，甘州区信访局以原告贾旦元到天安门、中南海周边非正常上访，扰乱单位秩序为由，将案件移送被告并要求查处�同年4月24日，被告北街派出所受理了该案，并于当日通过传唤原告、询问证人等方式对案件事实进行了调查取证，并依法向原告告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据。当日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出甘区公（北）行罚决字（2015）65号行政处罚决定书，决定给予原告贾旦元行政拘留十日的行政处罚。2015年4月25日至5月12日，原告在甘州区拘留所执行了行政拘留七日的处罚。2015年6月30日，原告将本案诉至本院，要求撤销被告作出的甘区公（北）行罚决字（2015）65号行政处罚决定，并在一定的范围内对原告恢复名誉，赔礼道歉，消除影响，同时按国家职工平均工资赔偿原告拘留期间及诉讼上访期间的误工损失、名誉损失和精神损失费共计50万元。
一审法院认为，根据�信访条例》规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出，但原告贾旦元在以走访形式提出信访事项时却不到信访机构设立或者指定接待场所提出信访要求，而到天安门、中南海周边等非访区上访，其行为构成进京非正常上访，且违反了国务院《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条第一款（一）项信访人“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”。据此，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对原告违反《信访条例》的行为作出行政处罚决定，证据确实充分，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条虽然规定“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，但该条同时规定“法律、行政法规另有规定的除外”，而被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款关于“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定对原告予以行政处罚，即符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“法律、行政法规另有规定的除外”情形，且国务院《信访条例》第四十七条也明确规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集�游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”。原告贾旦元的违法行为虽然发生在北京市，但其系被告所辖居民，且甘州区信访联席会议办公室也已向被告移送案件并请求查处，故被告甘州区公安局作为违法行为人贾旦元居住地的公安机关，有权依照上述法律法规及行政规章的规定对原告在北京市发生的违反信访条例第十八条、第二十条的违法行为作出行政处罚。甘州区公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》在履行受案登记、询问当事人、调查案情、行政审批、处罚告知等行政程序后，对原告贾旦元作出的甘区公（北）行罚决字（2015）65号行政处罚决定，符合法定程序。训诫书作为公安机关对违法行为人做出训诫罚的行政处罚的一种，其目的在于对违法行为人的违法行为予以谴责与告诫，以防止违法行为人继续违法而造成严重后果。国务院《信访条例》第四十七条明确规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的……经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。据此，公安机关对原告予以训诫系法规授权行为，而以训诫书的方式对违法行为人予以训诫既具有合法依据，也是严肃执法的具体体现，并不影响被告据此事实并结合其他证据依据《治安管理处罚法》的规定对原告作出行政处罚。原告主张被告依据训诫书并对原告作出行政处罚违反了“一事不再罚”原则。而“一事不再罚”是指对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或两次以上的处罚。北京市公安局依据《信访条例》和甘州区公安局依据《治安管理处罚法》的规定分别对被告作出训诫和行政拘留的处罚，虽都是对原告违法上访�为的处罚，但被告对原告作出处罚和北京市公安局对原告予以训诫所适用法律法规依据并不相同，故被告对原告作出行政拘留的处罚，并不违反“一事不再罚”原则，故原告的上述主张本院不予支持。原告要求被告赔偿经济和精神损失的请求，既无事实依据，也无法律依据，且被告对其“非访”行为作出行政处罚系依法行使权利，并不违法，故其请求本院不予支持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告贾旦元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾旦元承担。
上诉人贾旦元上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚决定证据不足。1、被上诉人认定上诉人扰乱了北京的公共秩序，而上诉人依法向北京警方申请政府信息公开，北京警方的答复是：上诉人没有违法、没有立案，也没有移交被上诉人对上诉人进行处罚。2、被上诉人在一审中提交的证据，只是证明上诉人有非正常上访的证据，该事实即使被上诉人没有证据，上诉人也无异议，但不是扰乱北京公共秩序的证据。因此，被上诉人以扰乱公共秩序为由对上诉人进行行政处罚，证据不足，依法应当予以撤销。二、一审判决认定被上诉人作出的行政处罚决定合法错误。本案中，被上诉人认可处罚上诉人时，没有案发地北京警方的移交手续，那么被上诉人对上诉人进行处罚，属于滥用职权、超越职权、越权办案，依法应当予以撤销，而一审判决却予以了维持。三、一审判决适用法律错误。1、适用《信访条例》第十八条、第二十条的问题。根据该条规定，上访人要到指定的接待场所提出信访事项，而上诉人只是到新华门反映问题，是非正常上访，没有实施违法行为，不构成违法。如有违法行为，北京警方会依法对�诉人进行处罚。2、适用《行政处罚法》第二十条的问题。该条规定的系管辖权问题，与上诉人的违法行为没有任何关系。3、适用甘公（治）发（2008）128号文件的问题。该规定在本案中不能适用。4、适用《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的问题。根据该文件规定，符合拘留条件的按照《治安管理法》的规定办理，符合犯罪条件的按照《刑法》规定办理，最后规定的管辖权问题，原则上由违法犯罪行为地管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，要有案发地警方交办，还要移交收集的证据，继续配合调查取证。被上诉人在庭审中认可无案发地北京警方的移交手续和证据，那么，对上诉人进行行政处罚即属违法。5、适用张掖市、甘州区信访联席会议办公室文件的问题。该文件不属于法律、法规、规章，在本案中不能适用。请求二审法�撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人甘州区公安局辩称，我局对上诉人贾旦元作出的行政处罚决定，认定违法事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当；一审判决事实清楚，证据确凿，程序合法，请二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉请求。
二审审理查明，被上诉人甘州区公安局对上诉人贾旦元作出本案治安行政处罚决定前，上诉人贾旦元因赴京非正常上访，曾被甘州区公安局以扰乱公共秩序先后于2012年10月16日、2014年12月24日处以警告、罚款贰佰元的行政处罚。二审查明的其他事实，与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理�作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被上诉人甘州区公安局作为上诉人贾旦元居住地公安机关，对其治安行政案件依法享有管辖权。上诉人贾旦元采取走访形式提出信访事项时，根据国务院《信访条例》第十八条第一款：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”的规定，应到指定的信访接待场所依法表达诉求。上诉人贾旦元作为具备一定法律知识的原法律服务从业人员，因赴京非正常上访被甘州区公安局先后处以警告、罚款的行政处罚后，仍不依法提出信�事项，于2015年4月16日到天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获予以训诫，并告知应到相关信访接待部门去反映问题，在被甘州区劝访工作人员于4月19日从省驻京办接出后，于4月21日脱离劝访工作人员再次到中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫，而天安门地区、中南海周边并非信访接待场所，均属重要的公共场所，上诉人贾旦元的上述行为，违反国务院《信访条例》第二十条“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公�安全的其他行为。”之规定，具有明显的违法性，属违反治安管理扰乱公共秩序的行政违法行为。被上诉人甘州区公安局受理甘州区信访联席会议办公室移送的贾旦元违法案件后，经过询问贾旦元本人、向劝访工作人员权金章、韩世超进行调查取证及行政审批程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”之规定，对贾旦元作出行政拘留十日的行政处罚，该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。被上诉人甘州区公安局在对贾旦元作出行政处罚前，依法进行了调查取证，向贾旦元告知了陈述、申辩的权利及拟作出行政处罚的事实、理由、依据，在作出行政处罚决定后，依法进行了送达，告知了行政复议、行政诉讼的相关权利，处罚程序合法。上诉人贾旦元要求撤销一审判决、撤销甘州区公安局作出的行政处罚决定的上诉请求不能成立，依法不予支持。上诉人贾旦元要求被上诉人甘州区公安局恢复名誉、赔礼道歉、消除影响、赔偿误工损失、名誉损失及精神损失费的请求亦不能成立，依法不予支持。
关于上诉人贾旦元主张被上诉人甘州区公安局作出的行政处罚决定证据不足的上诉理由，经审查，一、上诉人提交的北京公安机关出具的“政府信息不存在告知书”，只能证明北京公安机关未以扰乱公共场所秩序对贾旦元进行过立案和移交甘州区公安局查处的事实，但不能证明上诉人不存在违法行为的事实。二、根据查明的案件事实，可以证实上诉人贾旦元在天安门地区、中南�周边违法上访、扰乱公共秩序的违法事实客观存在，被上诉人对上诉人作出治安行政处罚，证据确实充分，并非没有证据。上诉人的该上诉理由，与查明的案件事实不符，依法不能成立，不予支持。
关于上诉人贾旦元主张一审判决认定被上诉人作出的行政处罚决定合法错误的上诉理由，经审查，本案被上诉人甘州区公安局对上诉人作出治安行政处罚决定，虽无违法行为地北京公安机关的移交手续，但被上诉人甘州区公安局作为上诉人贾旦元居住地的公安机关，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，有权对上诉人的行政违法行为行使行政管辖权，并依法作出治安行政处罚决定。被上诉人对上诉人作出治安行政处罚，符合法律规定，不存在滥用职权、超越职权、越权办案的违法情形，一审判决予以确认并无不当，上诉人的该上�理由不能成立，不予支持。
关于上诉人贾旦元主张一审判决适用法律错误的上诉理由，经审查，一、一审判决认定上诉人的行为违反国务院《信访条例》第十八条、第二十条之规定，属违法行为，适用法律并无错误。上诉人主张其行为不构成违法的理由，与查明的案件事实不符，不能成立。二、一审判决适用《行政处罚法》第二十条之规定，并据此确认甘州区公安局对贾旦元所涉本案违法行为具有行政管辖权，适用法律并无错误，上诉人主张该条规定与其违法行为没有任何关系的理由不能成立，不予支持。三、一审判决在“另查明”部分引用了甘公（治）发（2008）128号文件是事实，但一审法院在审查本案被诉的甘区公（北）行罚决字（2015）65号行政处罚决定是否合法时，并未适用该文件规定，一审判决驳回贾旦元的诉讼请求，也未以该文件相关规定作�适用的法律依据，故上诉人的该上诉理由不能成立，不予支持。四、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，并未规定违法行为人居住地公安机关管辖时，必须有违法行为地公安机关的移交手续和证据，上诉人主张被上诉人无案发地警方的移交手续和证据、对其进行行政处罚违法的理由不能成立，不予支持。五、一审判决对被上诉人提交的证据中的张掖市、甘州区信访联席会议办公室的《通知》、《建议》予以采信，只作为认定甘州区公安局受理贾旦元违法行为案件来源的事实，不存在适用该联席会议办公室文件作为法律依据的问题，上诉人的该上诉理由明显不能成立，不予支持。
综上所述，上诉人贾旦元的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。案经合议庭评议认为，被上诉人甘州区公安局作出的甘区公（北�行罚决字（2015）65号《行政处罚决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判处并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贾旦元负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨海全
审判员 齐 焕
审判员 郭永旺
二〇一六年四月六日
书记员 李晓凤
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；