兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）甘71行终169号
上诉人（原审原告）王玉志，男，汉族，1970年10月21日出生，住甘肃省兰州市。
被上诉人（原审被告）兰州市国土资源局城关分局，住所地：甘肃省兰州市城关区中街子81号。
法定代表人石小蓉，该局局长。
委托代理人王永吉，甘肃得舍律师事务所律师。
委托代理人刘亚岚，甘肃得舍律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府青白石街道办事处，住所地：甘肃省兰州市城关区青白石碱水沟村188号。
法定代表人丁巧云，该街道办事处主任。
委托代理人汪永海，甘肃玉泽律师事务所律师。
委托代理人唐云霞，甘肃玉泽律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）兰州市城关区青白石乡青石湾村民委员会，住所地：甘肃省兰州市城关区青石湾103号。
负责人王锡国，该村委会主任。
委托代理人汪永海，甘肃玉泽律师事务所律师。
委托代理人唐云霞，甘肃玉泽律师事务所实习律师。
上诉人王玉志诉被上诉人兰州市国土资源局城关分局（以下简称市国土局城关分局）、兰州市城关区人民政府青白石街道办事处（以下简称青白石街道办）、兰州市城关区青白石乡青石湾村民委员会（以下简称青石湾村委会）行政协议一案，不服兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年4月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年，王玉志在兰州市城关区青白石乡青石湾村三道岔村集体所有的荒山荒坡范围内平整土地30.17亩，始终未办理承包手续。2013年11月21日，市国土局城关分局、青白石街道办、青石湾村委会签订了《征收集体土地协议书》，约定征收兰州市城关区青白石乡青石湾村土地，王玉志所称涉案30.17亩土地在协议约定征收范围内。2013年，涉案土地被征收，王玉志与市国土局城关分局、青白石街道办、青石湾村委会之间不存在任何征收补偿协议。
另查明，涉案30.17亩土地被征收时为撂荒地或未利用地。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”王玉志以市国土局城关分局、青白石街道办、青石湾村委会签订的《征收集体土地协议书》损害其30.17亩土地使用权为由以自己的名义提起诉讼，其必须是涉案土地的使用权人或者实际使用人，与土地征收具有利害关系。本案中，涉案土地是兰州市城关区青白石乡青石湾村范围内的荒山荒坡，系青石湾村委会集体所有，王玉志没有取得涉案土地的承包经营权证，不是涉案土地的使用权人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，集体土地的实际使用人对行政机关作出涉及其实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。上述规定中的土地实际使用人是指合法、善意占有土地并使用但未取得承包经营权证的公民、法人及其他组织。本案王玉志在未履行报批手续，未与青石湾村委会签订承包合同的情况下，擅自占用村民集体所有的土地的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定，其对涉案土地的占有属于非法占有，且王玉志在占有涉案土地后并未进行合理使用，至被征收时涉案土地仍属于撂荒地或未利用地，王玉志不具备土地合法使用人资格。综上，王玉志既非涉案土地的使用权人，亦非涉案土地的实际使用人，其与《征收集体土地协议书》无法律上的利害关系，不是本案的适格原告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王玉志的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还王玉志。
王玉志不服原审裁定，向本院提起上诉，主要理由为：原审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人具有涉案土地的相关证明。上诉人于2007年在被上诉人青石湾村委会同意的情况下开垦了涉案土地30.17亩，青石湾村委会也于2017年9月30日出具了相关的证明材料，用以佐证这一事实。上诉人系涉案土地的实际使用人，对涉案土地进行了开发，上诉人与《征收集体土地协议书》具有实际的利害关系。另外，《太平洋土地开发项目一期工程土地登记表》中明确载明了上诉人在涉案土地上的户主地位以及相应的土地亩数，上诉人进行了如实登记，这一情况被上诉人是明确的。在青石湾村的荒山开垦过程中，青石湾村委会并未与包括上诉人在内的荒山开垦者办理相应的承包手续，但上诉人对涉案土地实际进行使用，上诉人并不应该承担无相应合法手续的不利后果。《征收集体土地协议书》侵害了上诉人的合法权益，上诉人有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：”征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，签订《征收集体土地协议书》的时间为2013年11月21日，而该协议书所涉范围内的土地的相关征地批准文件甘政国土发﹝2015﹞764号、甘政国土发﹝2015﹞762号、甘政国土发﹝2015﹞768号、甘政国土发﹝2015﹞769号、甘政国土发﹝2015﹞766号、甘政国土发﹝2015﹞761号作出的时间均为2015年。在《征收集体土地协议书》签订时，被上诉人并没获取相关征地批复，且征收土地的实施主体是县级以上人民政府，三位被上诉人不具有征收土地的主体资格。上诉人是适格的当事人。综上，上诉人王玉志请求撤销兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初14号行政裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人市国土局城关分局未提交书面答辩意见。
被上诉人青白石街道办辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定可知，上诉人作为一审原告应证明其与被诉行政行为之间具有利害关系，即证明其诉讼主体适格。本案一审中，上诉人提交的青石湾村委会出具的《证明》仅载明涉案土地上存在上诉人使用装载机开发的行为，并无涉案土地系青石湾村委会向上诉人发包或同意上诉人使用的内容，故该《证明》不能作为涉案土地系上诉人合法使用的证据。青石湾村委会一审时向法院提交的《太平洋土地开发项目一期工程土地登记表》上虽有上诉人的签字，但该登记表最后一栏也注明摸底调查的土地具体承包给哪一户，应由村委会负责人签字确认，而村委会负责人并未签字确认。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。鉴于上诉人既不是涉案土地的承包经营权人，也不是合法的实际使用人，被诉《征收集体土地协议书》并未侵害上诉人的合法权益，故上诉人的上诉理由均不成立。综上，基于本案事实和法律规定，被上诉人青白石街道办请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。
被上诉人青石湾村委会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。涉案30.17亩土地实际为青石湾村村民集体所有的土地。上诉人一审时提交的青石湾村委会出具的《证明》仅载明涉案土地上存在上诉人使用装载机开发的行为，并无涉案土地系青石湾村委会向上诉人发包或同意上诉人使用的内容，故该《证明》不能作为涉案土地系上诉人合法使用的证据。事实上，涉案土地自始至终青石湾村委会也没有发包或同意由上诉人使用。另据一审时青石湾村委会提交的《太平洋土地开发项目一期工程土地登记表》可知，涉案土地用途属于未利用地；该登记表最后一栏也注明摸底调查的土地具体承包给哪一户，应由村委会负责人签字确认。该登记表上虽有上诉人的签字，但村委会负责人并未签字确认。上诉人不能以该登记表反证其在涉案30.17亩土地上的所谓”户主”地位。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款、《甘肃省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十八条第三款的规定，在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发农民集体所有的荒山（未利用地）从事种植业生产的，由乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。即村民对村集体所有的荒山等未利用地开垦进行种植业生产的，应当依法申请，经县级人民政府批准后进行。青石湾村委会未经批准，无权为上诉人办理荒山土地承包手续。故上诉人所称其无法证实涉案土地为其实际使用是因青石湾村委会未办理相应承包手续的上诉理由不成立。综上，基于本案事实和法律规定，被上诉人青石湾村委会请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。
本院经依法阅卷、询问各方当事人，对本案进行全面审查。经审理查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。
另查明，2013年11月21日，被上诉人市国土局城关分局、青白石街道办、青石湾村委会签订了《征收集体土地协议书》，根据《中华人民共和国土地管理法》《甘肃省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》《国土资源部关于甘肃省低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作方案的复函》（国土资函〔2012〕630号）《甘肃省人民政府关于印发<甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准>的通知》（〔2012〕151号）及兰州市、城关区政府相关会议精神，兰州市低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点项目需征收青石湾村委会位于二道岔、三道岔范围内面积为9.599公顷（合143.99亩）的集体荒地、未利用土地，作为青白石青山片区土地开发项目建设用地。两份《太平洋土地开发项目一期工程土地登记表》记载了位于青石湾村三道岔上段四台、五台、六台、七台、八台、三道岔下段七台的撂荒地或未利用地共计30.17亩，户主签字一栏签有”王玉志”，村委会审核人签字一栏均空白，且均无盖章。被上诉人青石湾村委会于2017年9月30日出具的《证明》载明：兹有青石湾村村民王子明、王玉总、刘小兵、王玉仁、王肖三、王玉继、王玉志等人于2007年在青石湾村三道岔上面用装载机进行了土地开发。
本院认为，本案争议焦点是：上诉人王玉志与被诉《征收集体土地协议书》之间是否具有利害关系，即是否具备行政诉讼原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款、第二款规定：”城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：”农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第三十九条第一款规定：”开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”《甘肃省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十八条第三款规定：”在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发农民集体所有的荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”本案中，上诉人王玉志上诉称其开垦了30.17亩荒山是经被上诉人青石湾村委会同意的情况下开垦的，并有青石湾村委会的《证明》。根据上述规定，上诉人王玉志未向法院提交涉案土地已经过科学论证、评估以及依法审核、批准开垦的相关证据。被上诉人青石湾村委会出具的《证明》只能证明上诉人王玉志于2007年在青石湾村三道岔上面用装载机进行了土地开发，但不能证明该开发土地的行为系合法开垦行为，也不能证明涉案土地由上诉人王玉志依法承包经营和实际使用。30.17亩涉案土地系青石湾村农民集体所有，虽然经上诉人王玉志开垦，至今仍为撂荒地或者未利用土地，但是土地所有权仍然属于青石湾村农民集体所有，农民可以通过承包、租赁等方式获得土地使用权，擅自开垦荒山的行为并不会使土地使用权发生变化。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：”提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”由此可见，与行政行为有利害关系是具备行政诉讼原告主体资格的法定条件。是否具有利害关系一般要考虑以下三个因素：一是提起行政诉讼应当存在相应的合法权益；二是提起诉讼是为了维护自身的合法权益；三是该合法权益受到了行政行为的侵害。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案被上诉人市国土局城关分局、青白石街道办、青石湾村委会签订的《征收集体土地协议书》，是关于市国土局城关分局征收青石湾村委会位于二道岔、三道岔范围内面积为143.99亩的集体荒地、未利用土地，市国土局城关分局、青白石街道办、青石湾村委会经协商后签订的征收集体土地协议。上诉人王玉志一审中提交的两份《太平洋土地开发项目一期工程土地登记表》中村委会审核人签字一栏均空白，且均无盖章，故该登记表无法证明其来源以及涉案土地系上诉人王玉志合法承包经营和实际使用。
上诉人王玉志提交的所有证据均不能证明其为涉案土地的合法使用权人，亦不能证明其为实际使用人，与被诉《征收集体土地协议书》之间不具有利害关系。故上诉人王玉志不具备本案原告主体资格。综上，原审裁定结果正确，应予维持。上诉人王玉志的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 茫 信
审判员 傅 泳
审判员 乔 雅 晴
二〇一八年五月十六日
书记员 侯岩玉洁
附：本裁定适用的相关法律规定
1.《中华人民共和国土地管理法》
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第三十九条第一款开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
2.《甘肃省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》