湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂0102行初155号
原告刘志浩，男，1960年1月25日出生，汉族，住武汉市硚口区，
原告刘志群，男，1962年9月23日出生，汉族，住武汉市江汉区，
被告武汉市客运出租汽车管理处，住所地武汉市江岸区黄孝河路**号。
法定代表人孙江，系该处处长。
行政机关负责人张程，系该处副处长。
委托代理人郭锋（一般授权代理），湖北尚泰律师事务所律师。
被告武汉市交通运输委员会，住所地武汉市江岸区黄孝河路47号。
法定代表人余世平，系该委主任。
委托代理人王呈华（一般授权代理），系该委办公室主任。
委托代理人桂炜（一般授权代理），湖北瑞通天元律师事务所律师。
第三人湖北明洁经贸发展有限公司，住所地武汉市江岸区铭新街铭新巷6、8号一层。
法定代表人夏胜明，系该公司董事长。
委托代理人张刚良（一般授权代理），湖北维力律师事务所律师。
原告刘志浩、刘志群诉被告武汉市客运出租汽车管理处（以下简称市客管处）及被告武汉市交通运输委员会（以下简称市交委）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。在审理过程本院认为湖北明洁经贸发展有限公司（以下简称明洁公司）与本案有利害关系，故依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2016年9月22日受理后，依法向被告市客管处、市交委及第三人明洁公司送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员刘钢平、黄惠鸣参加的合议庭，于2016年12月15日公开开庭进行了审理。原告刘志浩、刘志群，被告市客管处的行政机关负责人张程及其委托代理人郭锋，被告市交委的委托代理人王呈华、桂炜，第三人明洁公司的委托代理人张刚良到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经湖北省高级人民法院审批，同意延长案件的审理期限三个月。案件审理中，经征求各方当事人的意见，均同意进行协调，本院依法启动协调和解程序。因协调意见不一，未能达成一致协调意见。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告刘志浩、刘志群诉称，二原告于2016年3月11日向被告市客管处提交了第三人明洁公司违规经营的举报材料，被告市客管处于同年4月1日作了来访人员登记，并于同年4月6日作出了受理告知书，最终于同年4月14日作出了《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》。二原告又向被告市交委提出信访后，被告市交委作出了《不予受理告知书》。对于被告客管处作出的《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》，二原告认为：1、违反了《信访条例》第三十二条的规定，处理方式不对；2、规避了政府职能，推卸责任，违反了《信访条例》第二十二条、第二十八条的规定；3、没有正面答复二原告第一条、第二条的诉求，如果认定企业未按照政策收费，就应该告之其政策依据；4、对于减配车辆，权威部门已有鉴定报告，属伪劣产品，在处理上应按照《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条，而不应按武政办（2012）164号文收取折旧费。对于被告市交委作出的《不予受理告知书》，二原告认为：1、该《不予受理告知书》没有对二原告的诉求进行调查核实，作出明确复查决定；2、对于二原告的问题处理，违反了《信访条例》的许多规定。二原告因对被告市客管处和被告市交委的答复都不服，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决：1、确认被告市交委行政不作为、乱作为成立；2、确认被告市客管处行政不作为、乱作为成立；3、撤销被告市客管处作出的《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》，责令该处依法、依规、实事求是的重新作出《处理意见书》；撤销被告市交委作出的《不予受理告知书》，责令该委受理并依法、依规、实事求是的作出处理决定；4、本案的诉讼费用由二被告承担。
原告刘志浩、刘志群向本院提交了以下证据：1、2016年4月14日被告市客管处作出的《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》，用以证明被告市客管处在没有在调查研究的基础上作出了处理意见书，属于行政不作为；2、武汉市交通运输委员会官方网站公布的被告市交委及被告市客管处的工作职责及工作职能，用以证明二被告一个是客运出租汽车的主管部门，一个是主管机构，均具有管理武汉市出租车的职责；3、被告市交委于2016年5月作出的《不予受理告知书》，用以证明被告市交委在没有调查、研究、复查的基础上作出不予受理告知书；4、《建设部关于发布<城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定>的通知》（建城字第386号）第二条、第三条、第十二条、第十三条，用以证明在当时的政策背景下允许出租车的经营权在有偿出让后可以有偿转让；5、《市交委关于规范客运出租汽车企业经营行为指导意见》（武交[2006]83号），用以证明这是武汉市对国务院2006年出租车改制过程中相关文件制定的配套文件，对包括经营权的转让、出让等均有相应禁止性的规定；6、《武汉市城市客运出租汽车管理条例》，用以证明该条例中对管理者、经营者及司机各方的职能进行了规定；7、《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发[2004]81号）第四条，用以证明出租汽车公司在营运过程中存在乱收费、违规经营的行为；8、《市人民政府办公厅转发关于支持我市爱丽舍客运出租汽车更新实施方案的通知》（武政办[2012]164号），用以证明二原告在信访过程中才知晓该文件，该文件与武汉市政府新闻发布会上对出租车更新及收费的说法不一致，该文件是今年在被告客管处信访过程中拿到的；9、二原告身份证复印件，用以证明二原告主体资格。
被告市客管处辩称，1、关于我处的行政管理职权。《武汉市城市客运出租汽车管理条例》四条规定，市交通行政管理部门是本市出租汽车行业主管部门，负责本条例的组织实施，市出租汽车管理机构对本市出租汽车行业实施具体监督和管理。因此我处是对武汉市出租汽车行业实施具体监督和管理的专门机构。2、原告认为我处不作为、乱作为的观点不能成立。我处于2016年4月6日依法受理了两原告的信访事宜。此后，我处进行了必要的调查、了解以及协调工作。于2016年4月14日作出了《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》，对两原告提出的问题进行了逐一答复和解释，符合《信访条例》的有关规定，不存在不作为、乱作为的问题。两原告集中反映的是与其所在的出租车公司之间的收费纠纷。对此，我处依法告知其依据合同申请仲裁或向人民法院提起诉讼，行业管理部门不作为信访事项受理，符合《信访条例》第十四条第二款的规定。3、原告主张应撤销《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》，要求我处重新作出处理等意见不能成立。我处已经受理过两原告的信访事宜，并进行了处理，再次受理不合法，我处对两原告进行了书面的、正式的回复，在上述处理意见书中进行了较为详尽的说明、解释和权利告知，本案所涉事项已经依法处理完毕，两原告要求撤销上述处理意见书没有法律依据。综上所述，两原告的诉请没有事实和法律依据，不能得到支持，故请求法院依法驳回其诉请。
被告市客管处向本院提交了《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》作为证据，用以证明被告市客管处于2016年4月6日依法受理了二原告的信访事宜，并于同年4月14日作出书面的信访处理意见书，对二原告提出的问题进行了逐一答复和解释，符合《信访条例》有关规定，不存在不作为、乱作为的行为。
被告市客管处提交的法律依据为：1、《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第四条；2、《信访条例》第三十二条。
被告市交委辩称，1、根据《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第四条的规定，我委是武汉市出租汽车行业主管部门，同时也是武汉市人民政府的工作部门，具体的职责如下：1）贯彻执行国家、省、市关于交通运输的法律、法规、规章和方针、政策；参与起草全市有关交通运输管理工作的地方性法规草案、政府规章草案，研究制定地方性交通运输行业政策和规范性文件；负责全市交通运输行政执法的监督管理；承担有关行政复议和行政诉讼应诉工作。2）负责编制全市交通运输专项发展规划、年度计划；参与城市总体规划、物流业发展战略和规划的编制工作，拟定有关政策和标准并监督实施；会同有关部门组织编制综合运输体系规划，承担涉及综合运输体系规划有关重大问题的协调工作；指导全市交通运输行业的体制改革工作。3）负责协调铁路、民航、邮政及其他中央在汉交通单位的有关工作；组织协调公路、水路、铁路、民航、城市公共交通、客运出租汽车、城市地铁、轨道交通、邮政等多种运输方式的衔接，建立和发展综合运输体系，优化交通运输布局。4）负责统筹城乡交通运输协调发展，优先发展城市公共交通。大力发展农村交通，加快推进城乡交通运输一体化。5）负责监督全市交通基础设施建设质量、建设市场规范和技术标准的执行；负责全市公路、水路、客货站场、港口码头、城市公共交通等交通基础设施建设的监督管理，协调铁路客货站场、民航机场等重点工程建设；负责全市交通基础设施管理和维护的行业管理；6）负责全市公路、水路、港口、城市公共交通、客运出租汽车等行业管理；负责相关企业和从业人员的资质审查和运营监管；负责全市公路运输、城市公共交通、客运出租汽车经营权的管理，依法查处非法营运；统筹规划城市公共交通、道路客运、客运出租汽车的运力规模，会同有关部门设置相关运营线路和站点；指导城市地铁、轨道交通运营。7）负责全市港口、地方航道和地方水上交通安全监督、船舶检验；指导全市交通运输行业的安全生产；协调全市境内铁路无人看守道口的有关安全管理工作；协调处理交通运输系统重大灾害、事故的调查、救助工作。8）负责交通运输突发事件的应急管理工作；组织协调重点物资和紧急客货运输，负责重点港站客货疏运工作；组织协调铁路专用线、货主专用码头等设施向社会开放、有偿使用。9）会同有关部门研究制定城市公共交通、客运出租汽车运价；配合物价部门监督管理全市城市公共客运、道路客运、客运出租汽车行业经营服务价格；监督实施公路、水路有关规费政策，制定交通规费征收、管理有关措施；负责交通基础设施建设专项资金的筹集、信贷和管理工作；负责提出全市公路、水路方面固定资产投资规模和方向、市财政性资金预算意见。10）负责机动车综合性能检测、维修、驾驶员培训和汽车租赁的行业管理；负责推进全市交通运输行业能源管理、环境保护和节能减排工作。11）负责组织实施和管理交通运输行业科技开发、项目攻关、成果鉴定、对外经济技术合作等项目，推动交通运输行业科技进步。12）负责组织和指导交通运输信息化建设，监测分析运行情况；指导全市公路、水路行业科技、环保、节能减排工作。13）负责交通运输行业精神文明建设和职工队伍建设；指导交通运输行业协会的工作。14）负责全市交通备战办公室的日常工作。15）负责对区交通运输主管部门的业务指导。16）承办上级交办的其他事项。2、二原告提出的关于我委不作为、乱作为的观点不能成立。我委针对二原告的信访事宜进行了必要的调查和了解，认为二原告反映的问题是其与所在的出租车公司之间因收费问题所引发的经济纠纷，故告知其依据合同依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼。符合《信访条例》第十四条第二款的规定。3、二原告主张撤销《不予受理通知书》，我委应予受理并处理的意见同样不能成立。我委已经受理过二原告的信访事宜，并进行了处理，再次受理不合法。我委对二原告进行了书面的、正式的回复，所作的《不予受理告知书》中也进行了说明、解释和权利告知，信访事项已经依法处理完毕，符合《信访条例》第三十二条的有关规定，是合理合法的。综上所述，请求法院依法驳回二原告的诉讼请求。
被告市交委向本院提交了《不予受理告知书》作为证据，用以证明被告市交委针对二原告的信访事宜进行了必要的调查和了解，认为反映的问题是其与所在的出租车公司之间因收费问题所引发的经济纠纷，故告知其申请仲裁或向人民法院提起诉讼。符合《信访条例》第十四条第二款之规定。
被告市交委提交的法律依据为：1、《信访条例》第三十二条；2、《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第四条。
第三人明洁公司未向法院提交证据，但其述称，1、二原告是依据信访条例的相关规定提出信访事项，依据最高人民法院的规定，信访事项不属于人民法院行政案件的受案范围，故法院应当依法驳回二原告的全部诉讼请求；2、二原告与我公司之间是平等民事主体之间的纠纷，且提出的投诉也是企业多收费的问题，属于民事纠纷，属于自主经营权的范畴，对于企业自主经营权在法律没有明确规定的情况下被告市客管处、市交委不得干涉也无权进行处罚，就二原告与我公司之间的民事纠纷依照合同约定，可通过仲裁程序解决，故二原告诉讼请求的事项不属于二被告行政管理事项，也不属于人民法院行政案件受案范围。
经审理查明，原告刘志浩、刘志群于2016年3月11日向被告市客管处投诉反映其于2003年以22.5万元买断第三人明洁公司出租车、2011年第三人明洁公司高价换车（12.8万元）、2013年提前更新车辆公司违规收取折旧费2.8万元的问题，并询问公司几次换车多收取的是什么费用，以及询问多收取费用的依据及收取折旧费的依据。被告市客管处于同年3月25日向二原告出具了《受理告知书》，并于同年4月14日对二原告作出了《关于刘志浩等2人反映明洁公司违规经营问题的处理意见书》，告知二原告：1、企业与驾驶员未按照双方签订的《承包经营合同》收费的，企业与驾驶员可以通过协商解决。行业管理部门建议企业与驾驶员对比承包期的应受承包费总额与实收费用总额进行清算。企业与驾驶员协商不一致的，或者双方不接受行业管理部门协调建议的，可向人民法院起诉，行业管理部门不作为信访事项受理。2、关于2013年全行业更新车辆，企业收取折旧费的问题。出租车折旧费是指实项资产（合同项下的车辆及设备）在其预计使用年限中分配的金额，原按五年计60个月平均分摊折旧。根据《市人民政府办公厅转发关于支持我市爱丽舍客运出租汽车更新实施方案的通知》（武政办[2012]164号），在2013年全行业爱丽舍出租车更新中。采取“经营企业折旧出资，中选企业回购旧车、政府减免规费支持”的办法，由出租汽车企业按照应当计提的折旧费出资。我市于2006年开展了规范出租汽车企业经营行为工作，推行公司化承包经营，要求由企业全额出资购买营运车辆，发包给驾驶员，每月向驾驶员收取5000元上下的承包费，在承包经营模式下，承包费中包含车辆折旧费。因此，此次车辆更新时，由企业从每月已经收取的承包费中，按已计提的折旧费出资。但有些企业在经营管理中，未严格执行公司化承包经营的政策，与驾驶员私下达成协议，企业每月收取2000-3000元的承包费。在这种情况下，每月承包费中并不包含车辆折旧费。因对被告市客管处作出的处理意见书不服，二原告又向被告市交委进行了投诉，反映第三人明洁公司未按照与司机双方签订的经营合同收费，要求退还多收费用的问题。被告市交委于2016年5月26日对二原告的投诉作出了《不予受理告知书》，告知二原告：关于经营合同经济纠纷问题以及退还多收费用的问题，公司与司机签订的经营合同中关于争议解决有相应条款约定。你们提出的问题属于依法应当通过仲裁或者诉讼途径解决的事项，根据《信访条例》规定，请你们依法向仲裁机构或者人民法院提出。因对被告市客管处作出的处理意见书以及被告市交委作出的《不予受理告知书》不服，认为二被告未依法履行其法定职责，原告刘志浩、刘志群诉至法院，诉请如前。
本院认为，结合各方当事人的陈述及答辩意见，本案的焦点问题是：原告刘志浩、刘志群向被告市客管处及被告市交委投诉反映的事项是否属于该单位应当依法调查和处理的事项？还是属于信访投诉事项？
《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第四条规定，市交通行政管理部门是出租汽车行业的主管部门，负责本条例的实施，市出租汽车管理机构对本市出租汽车行业实施具体监督和管理。故被告市交委是本市出租汽车行业的主管部门，被告市客管处作为本市的出租汽车管理机构，具有对本市出租汽车行业实施具体监督和管理的职责。结合该条例的具体规定，被告市客管处对出租汽车行业在资质管理、营运服务与管理、权益保障与投诉处理等方面具有相应的监督和管理的职责，且该条例明确了相关的监督检查的具体措施和有关行政处罚措施，每项行政处罚措施所针对的违法行为均很明确、具体。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。
本案中，原告刘志浩、刘志群向被告市客管处投诉反映2003年以22.5万元买断承包明洁公司出租车、2011年高价换车、2013年提前更新车辆公司收取折旧费2.8万元的问题，并且要求被告市客管处说明公司几次换车多收取的是什么费用，依据是什么？以及折旧费收取的依据？从其投诉内容看，是向被告市客管处反映情况，由被告市客管处进行解答和处理的行为。被告市客管处针对原告刘志浩、刘志群的投诉信件内容，就有关企业未按照政策收费的问题、告知其可与公司协商解决，协商不成的，可向人民法院起诉。因企业与驾驶员之间的收费纠纷问题属于其与出租汽车公司之间的民事纠纷，不属于被告市客管处调查和处理事项，故对该纠纷的处理不属于被告市客管处的法定职责范畴。同时针对原告刘志浩、刘志群反映的2013年提前更新车辆企业收取折旧费的问题，被告市客管处就有关政策问题对其进行了相应的解答。被告市客管处作出的相应答复内容并无不妥。原告刘志浩、刘志群向被告市交委投诉反映明洁公司未按照与司机双方签订的经营合同收费，要求退还多收取费用的问题亦属于其与公司之间的民事纠纷，不属于被告市交委应当处理的行政管理事项。被告市交委对此告知其因合同履行中发生的争议，由双方协商解决，协商不成的，可以向武汉市仲裁委员会申请仲裁，或者依法向人民法院提起诉讼。上述处理行为亦无不妥。
《信访条例》第二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从原告刘志浩、刘志群向被告市客管处及市交委的投诉内容看，其投诉事项属于信访事项，不属于二被告的法定履职事项。根据最高人民法院《关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）第一条所述“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。故本案原告刘志浩、刘志群针对被告市客管处及市交委针对其信访事项作出的处理行为提起的诉讼请求，不属于人民法院的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项款之规定，裁定如下：
驳回原告刘志浩、刘志群的起诉。
根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 黄惠鸣
二〇一七年八月三日
书 记 员 张东洋