浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终233号
上诉人(原审原告)深圳鹏润建设集团有限公司，住所地广东省深圳市罗湖区清水河街道清水河一路博隆大厦17楼。
法定代表人袁华亮，董事长。
委托代理人赵树林、张汪宝，该公司工作人员。
被上诉人(原审被告)杭州市人力资源和社会保障局,住所地杭州市钱江新城市民中心C座。
法定代表人叶茂东，局长。
委托代理人曹庞博，该局工作人员。
委托代理人吕继雷，浙江六和律师事务所律师。
上诉人深圳鹏润建设集团有限公司（以下简称鹏润公司）因诉杭州市人力资源和社会保障局（以下简称杭州市人社局）劳动行政监察一案，不服杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
2017年1月24日，杭州市人社局作出杭人社监处字[2017]0001号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），认定鹏润公司无故拖欠杨传德等44人工资报酬，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，并依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条的规定，责令鹏润公司自决定书送达之日起七日内支付杨传德等44人工资共计伍拾捌万伍仟陆佰肆拾元整（￥585640.00）。
原审原告鹏润公司诉至原审法院，请求：1.撤销杭州市人社局作出的1号处理决定；2.本案诉讼费用由杭州市人社局承担。
原审法院经审理查明，2016年3月1日，鹏润公司与浙江好安好居置业有限公司签订《蓝钻天城商业广场精装修工程总承包施工合同》，约定由鹏润公司承包杭政储出(2010)3号地块商业金融用房“商业广场精装修工程”。2016年3月5日，鹏润公司的项目经理刘水龙与王会前签订《单项施工承包协议》，约定将蓝钻天城商业广场的砌墙、拆除墙体工程分包给王会前施工。鹏润公司项目部通过口头协议方式将蓝钻天城项目3号楼1-3层装修工程分包给林青虎施工。
2016年10月、11月，杭州市人社局陆续接到杨传德等44人关于鹏润公司拖欠工资的投诉。经审查，杭州市人社局分别于2016年10月20日、11月4日、11月8日、11月23日决定立案调查。2016年12月5日，杭州市人社局作出杭人社监询字[2016]0208号《劳动保障监察询问通知书》，要求鹏润公司派员接受询问并提交相应材料。赵艳清受鹏润公司委托，携带《营业执照》、《建筑业企业资质证书》、《安全生产许可证》、《蓝钻天城商业广场精装修工程总承包施工合同》、法定授权委托证明书、法定代表人证明书、收条等材料至杭州市××保障监察支队接受调查询问，并对王会前提交的《单项施工承包协议》、《王会前班组施工工程量》、林青虎提交的《工程款付款协议书》予以确认。杭州市××保障监察支队还对王会前、林青虎及相关班组长、工人代表进行了调查询问。
2017年1月6日，杭州市人社局作出杭人社监处告字[2016]0007号《劳动保障监察行政处理告知书》并送达鹏润公司，告知鹏润公司拟作出的处理决定及依据，并告知陈述、申辩权利。2017年1月24日，鹏润公司作出1号处理决定，认定鹏润公司承接杭州市拱墅区莫干山路969号蓝钻天城商业广场（杭政储出(2010)3号地块）精装修工程后，招用杨传德等44人施工，尚未支付杨传德等44人2016年3月至2016年5月工资共计585640元整，鹏润公司的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条的规定，决定责令鹏润公司自决定书送达之日起七日内支付杨传德等44人工资共计伍拾捌万伍仟陆佰肆拾元整（￥585640.00）。经委托送达，鹏润公司于2017年2月16日签收该《劳动保障监察行政处理决定书》。鹏润公司对此不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”第九十一条第（一）项规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；…”
《劳动保障监察条例》第十条第（三）项规定：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：…（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；…”第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”第十八条第一款第（二）项规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：…（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；…”
本案中，鹏润公司与浙江好安好居置业有限公司签订《蓝钻天城商业广场精装修工程总承包施工合同》后，将相关工程分包给王会前、林青虎施工。嗣后，杨传德等44人先后向杭州市人社局进行投诉，要求鹏润公司支付工资。杭州市人社局分别于2016年10月20日、11月4日、11月8日、11月23日立案，并展开询问、调查。赵艳清受鹏润公司委托，携带相关材料至被告处接受询问，并确认分包等事实。经调查，杭州市人社局认定鹏润公司存在无故拖欠劳动者工资的行为，遂于2017年1月6日向鹏润公司发出杭人社监处告字[2016]0007号《劳动保障监察行政处理告知书》，告知拟作出的处理决定及依据，并告知陈述、申辩权利。因原告逾期未作陈述、申辩，杭州市人社局于2017年1月24日作出1号处理决定并送达鹏润公司，责令鹏润公司限期支付杨传德等44人工资共计585640元。杭州市人社局的上述行为符合相关法律法规的规定，并无不当。
对于鹏润公司提出的赵艳清不具有接受被告调查、询问，签收法律文书权限的主张，原审法院认为，赵艳清持有鹏润公司出具的授权委托书及营业执照、资质证书等证明文件，其中，第一份授权委托书的签发日期为2016年11月14日，两份授权委托书的有效期连续至2017年1月14日，与杭州市人社局立案、调查的时间相对应，且授权委托书载明赵艳清的权限为“处理杭州市蓝钻天城装修工程关于农民工工资事宜并对相关人员磋商、处理劳动人员施工与派遣等活动的有关事宜”，因此，赵艳清有权代表鹏润公司在案涉行政程序中接受调查、询问并代签法律文书，对鹏润公司的该项主张不予采信。对于鹏润公司提出的其并非涉案劳动者的用人单位，不应支付工资的主张，原审法院认为，鹏润公司系涉案装修工程的总承包人，其将部分工程分包给不具备用工主体资格的个人施工，应承担工资支付等用工主体责任。因此，对鹏润公司的该项主张不予采信。对于鹏润公司提出的杭州市人社局认定涉案劳动者工资金额依据不足的主张，原审法院认为，王会前、林青虎作为分包人，已就相应工人的工资金额进行确认，在鹏润公司未能提出相反证据的情况下，杭州市人社局据此作出认定并无不当，故对鹏润公司的该项主张不予采信。
综上，鹏润公司要求撤销杭州市人社局作出的1号处理决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鹏润公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由鹏润公司负担。
宣判后，鹏润公司不服，上诉称，一、杭州市人社局在没有告知鹏润公司有权陈述、申辩的情形下即作出涉案行政处理决定，程序严重违法。鹏润公司系在2017年2月16日收到深圳市劳动与社会保障部门送达的杭州市人社局所作出的涉案行政处理决定书后，才知道进行了立案调查并作出了相应的行政处理决定;在此之前，上诉人对此一无所知。根据被上诉人提供的证据，其在作出涉案行政处理决定前，曾向上诉人发出杭人社监询字[2016]0208号《劳动保障监察询问通知书》和杭人社监处告字[2016]0007号《劳动保障监察行政处理告知书》，该两份材料的签收人署名均为“赵艳清”。但是，赵艳清并非上诉人的员工，其仅是因为对涉案项目分包情况较为了解，因而在劳动者讨薪事件发生后，受上诉人委托，代表上诉人与涉案项目的业主、分包人、劳动者等相关人员进行磋商。上诉人对赵艳清的授权为“处理杭州市蓝钻天城装修工程关于农民工工资事宜并对相关人员磋商、处理劳动人员施工与派遣等活动的有关事务”。自始至终，上诉人从未授权赵艳清代表上诉人，就被上诉人的涉案行政行为接受调查、询问或签收法律文书。正如上述，在收到涉案行政处理决定之前，上诉人根本就不知道被上诉人进行了涉案劳动保障监察立案和调查，不符合《劳动保障监察条例》第十九条规定。案涉行政处理行为程序严重违法，严重损害了上诉人的合法权益，应予撤销。二、上诉人并非涉案劳动者的用人单位,被上诉人适用法律错误,其无权责令上诉人支付涉案劳动者的工资。根据涉案行政处理决定书，被上诉人作出涉案行政处理决定的法律依据为《中华人民共和国劳动法》和《劳动保障监察条例》。根据《劳动保障监察条例》，被上诉人进行劳动保障监察的对象为劳动者及其用人单位。然而，本案中，按照各报案人员的陈述,涉案劳动者系由各工程的分包单位和分包人招募，其并非上诉人的员工，并未与上诉人形成劳动关系，即上诉人并非涉案劳动者的用人单位。因此，就涉案劳动者的工资支付事宜，被上诉人如欲履行劳动保障监察职责，其也应对招募该等劳动者、与该等劳动者形成劳动关系的分包单位和个人进行调查并作出处理，而不能对不是用人单位的上诉人进行调查和作出处理。即使被上诉人认为根据相关规范性文件认为上诉人在工资支付方面应对涉案劳动者承担用人单位的责任，上诉人也并不是涉案劳动者的用人单位，被上诉人无权根据《中华人民共和国劳动法》和《劳动保障监察条例》对上诉人作出行政处理。三、被上诉人认定事实不清，对涉案劳动者工资数额等情况的认定依据不足。本案中，在没有证据证明报案人员为涉案项目分包单位或分包人招聘的劳动者、没有证据证明这些人员的实际考勤和完成工作数量情况、没有证据证明其实际工资标准和发放安排的情形下，以及在没有对涉案工程的业主方进行调查询问以确定涉案工程的实际完成量的情形下，被上诉人据以认定涉案劳动者工资数量的证据，仅为涉案工程分包人和劳动者的口头陈述，而没有任何其他证据。赵艳清虽然在调查询问笔录中对部分工程量作出了确认，但是已如前述，赵艳清并非上诉人委派的向被上诉人反映情况的人员，上诉人也未对其进行授权。因此，赵艳清的调查询问内容并不能证明涉案劳动者的工资金额情况。按照《浙江省企业工资支付管理办法》第二十四条的规定，上诉人应支付的工资数额，也是以未按照合同约定支付的工程款金额为限。但是,被上诉人并未查清上诉人是否存在按照合同约定应付而未付的事实，也未查清上诉人按照合同应付而未付的工程款数额，其因此而作出直接要求上诉人支付涉案劳动者585640元工资的行政处理决定，显然没有事实依据，依法应予撤销。综上，请求：1.撤销（2017）浙0104行初164号行政判决，查明事实后依法改判；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市人社局答辩称，一、赵艳清系本机关就本案行政执法期间深圳鹏润的唯一受委托人，深圳鹏润否定赵艳清受托人资格的理由不成立。(一)赵艳清系深圳鹏润的受委托人,且授权处理事项明确。本机关对深圳鹏润涉嫌拖欠劳动者工资报酬立案调查后,赵艳清受深圳鹏润委托两次向本机关提交了委托手续：签发日期为2016年11月14日、有效期限至2016年12月14日的法定授权委托证明书及法定代表人证明书;签发日期为2016年12月14日、有效期限为2017年1月14日的法定授权委托证明书及法定代表人证明书;提交委托手续同时也提交了加盖深圳鹏润公章的赵艳清身份证复印件;委托权限为处理杭州市蓝钻天城工程关于农民工工资事宜并对相关人员磋商、处理劳动人员施工与派遣等活动的有关事务。除接受调查询问外，赵艳清还代表鹏润公司签收了相关文书，提交了相关材料。赵艳清的上述行为均在其授权范围之内。(二)2017年2月16日后鹏润公司另行提交的授权委托书不影响涉案行政处理决定效力。鹏润公司收到案涉处理决定书后先后向本机关提交了杨立明、李兴虎等为受委托人的委托书。鉴于本机关已经作出具体行政行为,深圳鹏润对具体行政行为可以依法提出行政复议和行政诉讼。鹏润公司在收到行政处理决定后再向本机关提交上述授权委托书,属于行使行政救济方法错误。二、鹏润公司拖欠劳动者工资事实清楚，其关于“对涉案劳动者工资数额等情况的认定依据不足”的上诉理由不成立。2016年3月1日,鹏润公司与浙江好安好居置业有限公司签订《蓝钻天城商业广场精装修工程总承包施工合同》,承包了杭政储出(2010)3号地块商业金融用房“商业广场精装修工程”。承包工程后,鹏润公司非法将工程项目分包给无资质的个人。自2016年10月17日起,本机关陆续收到了杨传德等人的投诉,并提供了被拖欠劳动报酬的具体数额。本机关依法立案后于2016年12月5日向鹏润公司发出了《劳动保障监察询问通知书》,要求提供蓝钻天城项目从业人员化名册、项目施工人员劳动合同书、项目施工人员考勤记录、项目施工人员工资表、项目施工人员社会保险缴纳凭证、工资领取凭证等材料。在向赵艳清调查询问时也要求提供施工人员工资明细等事实或资料。尽管赵艳清承认工程款未支付的事实，也确认了《单项施工承包协议》及《王会前施工班组施工工程量》等书面材料,但始终没有提供施工人员工资明细等资料,也未提供相反证据反驳杨传德等人的投诉事实。本案中,鹏润公司承认了拖欠“工程款”的事实,实际确认了拖欠劳动报酬的事实。但对拖欠的工资清单以不知情为由不予确认,且又不提供相反证据反驳投诉人的投诉请求，依法应当承担举证不能的法律后果。本机关认定拖欠劳动报酬数额的证据充分。三、鹏润公司应当承担用工主体责任,本机关作出行政处理的依据正确,深圳鹏润关于“被告适用法律错误”的上诉理由不成立。首先,将工程项目非法转包致使拖欠农民工工资的,施工总承包企业应当承担工资支付责任。《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发[2016]1号)第三条第(九)项，2015年浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省发展和改革委员会、浙江省住房和城乡建设厅、浙江省交通厅、浙江省水利厅及浙江省公安厅六家单位联合下发的《关于加强工程建设市场管理有效治理拖欠农民工工资问题的意见》(浙人社[2015]148号)第二条第1项规定,杭州市委、市政府下发的《关于进一步构建和谐劳动关系的实施意见》(市委[2016]12号)第三条第三项第3点均规定,建设单位或建筑企业将工程违法发包、非法转包致使拖欠农民工工资的,由建设单位或建筑企业依法承担清偿责任。其次,由于上述原因拖欠农民工工资的,本机关可以依法处理。除《中华人民共和国劳动法》及《劳动保障监察条例》规定外，2014年12月23日，最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部及公安部联合下发的《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬案件查处衔接工作的通知》第一条第（三）项规定,企业将工程或业务发包、转包给不具备用工主体资格的单位或个人,该单位或个人违法招用劳动者不支付劳动报酬的,人力资源社会保障部门应向具备用工主体资格的企业下达限期整改指令书或行政处罚决定书,责令该企业支付劳动者劳动报酬。综上,鹏润公司未支付杨传德等44人工资的事实清楚,本机关作出处理决定的依据充分、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。鹏润公司的上诉请求没有事实和法律依据，上诉理由不成立。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，一、关于被上诉人在作出被诉行政行为之前，有无告知上诉人陈述、申辩权利。被上诉人提交的杭人社监处告字[2016]0007号《劳动保障监察行政处理告知书》及送达回证，能够证明被上诉人在作出被诉行政处理决定之前，向上诉人作出告知书，告知了拟作出的处理决定及依据，并告知陈述、申辩的权利。该告知书由上诉人的委托代理人赵艳清于2017年1月6日签署。上诉人认为其从未委托赵艳清就被上诉人的涉案行政行为接受调查、询问或签收法律文书，故被上诉人未履行相应的告知程序。对此，本院认为，赵艳清在行政程序中先后向被上诉人提交了由上诉人盖章确认的两份授权委托证明书原件，载明上诉人授权赵艳清为其办理事务代理人，处理杭州市蓝钻天城装修工程关于农民工工资事宜并对相关人员磋商、处理劳动人员施工与派遣等活动的有关事务，有效期限分别为2016年11月14日至2016年12月14日，以及2016年12月14日至2017年1月14日。在授权委托证明书载明的有效期内，赵艳清向被上诉人提交了上诉人公司的营业执照、建筑业企业资质证书、安全生产许可证、总承包施工合同等材料复印件，并代表上诉人就相关事宜接受被上诉人的调查询问。被上诉人确认赵艳清的委托代理人身份，由赵艳清签收告知书，程序合法。上诉人关于被上诉人未认真审核授权委托事项、未保障上诉人陈述申辩权利的上诉理由明显缺乏事实依据，不予采纳。
二、关于被上诉人有无责令上诉人支付工资的法定职权。《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发[2016]1号)第三条第(九)项规定：“……建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。”《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”本案中，上诉人将工程项目违法分包给不具有用工主体资格的个人，应由上诉人依法承担劳动报酬的清偿责任。被上诉人依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条之规定，责令上诉人支付拖欠工资，具有职权依据。上诉人认为其并非用人单位，被上诉人无权责令其支付涉案劳动者工资的上诉理由不能成立。
三、关于涉案劳动者工资认定依据是否充分。《浙江省劳动保障监察条例》第二十六条规定：“劳动保障行政部门在调查拖欠工资的投诉时，被投诉的用人单位负有提供工资支付凭证等证据的义务。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供证据证明未拖欠工资的，劳动保障行政部门可以根据投诉人提供的材料认定事实，并责令用人单位限期支付工资。”本案中，上诉人承认了拖
欠“工程款”的事实，实际确认了拖欠劳动报酬的事实。但上诉人未能按照要求提供相关的劳动合同书、考勤记录、工资表、工资领取凭证等材料，应承担举证不能的法律责任。被上诉人根据在案证据确认上诉人拖欠工资数额，符合法律规定。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳鹏润建设集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 沛
审判员 吴宇龙
审判员 廖珍珠
二〇一八年五月八日
书记员 薛黄一
附本判决适用的法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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