广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终802号
上诉人（一审第三人）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那发屯�一村民小组。
诉讼代表人黄松宏，组长。
上诉人（一审第三人）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那发屯第二村民小组。
诉讼代表人覃亮金，组长。
上诉人（一审第三人）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那发屯第三村民小组。
诉讼代表人蓝润山，组长。
上诉人（一审第三人）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那发屯第四村民小组。
诉讼代表人韦国珠，组长。
上诉人（一审第三人）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那发屯第五村民小组。
诉讼代表人谭绍初，组长。
上诉人（一审第三人）梁森华，男，1947年7月26日生，壮族，农民，住大化瑶族自治县。
上列6名上诉人共同委托代理人刘峰，广西桂兴律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第一村民小组。
诉讼代表人覃华昌，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第二村民小组。
诉讼代表人黄红军，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第三村民小组。
诉讼代表人卢志林，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第四村民小组。
诉讼代表人唐秀红，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第五村民小组。
诉讼代表人闭校先，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第六村民小组。
诉讼代表人黄孟克，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第七村民小组。
诉讼代表人覃浩义，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第八村民小组。
诉讼代表人韦建生，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第九村民小组。
诉讼代表人韦静高，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第十村民小组。
诉讼代表人蓝龙勋，组长。
被上诉人（一审原告）大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第十一村民小组。
诉讼代表人蓝桂松，组长。
上列11名被上诉人共同委托代理人韦乡棉，广西辉彪律师事务所律师。
一审被告大化瑶族自治县人民政府，住所地：大化瑶族自治县新化东路87号。
法定代表人韦萧强，县长。
委托代理人韦义和，大化瑶族自治县法制局局长。
委托代理人黄宁，广西维仁律师事务所律师。
一审被告河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人牟林，河池市法制办公室干部。
上诉人大化瑶族自治县江南乡发瑞村那发屯第一至第五村民小组（以下简称那发1-5组）、梁森华因与被上诉人大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第一至第十一村民小组（以下简称那瑞1-11组）、一审被告大化瑶族自�县人民政府（以下简称大化县政府）林地确权、一审被告河池市人民政府（以下简称河池市政府）行政复议决定一案，不服河池市中级人民法院（2015）河市行初字第100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人梁森华、梁森华与那发1-5组的共同委托代理人刘峰，被上诉人那瑞屯第三村民小组组长卢志林、第六村民小组组长黄孟克、第九村民小组组长韦静高、第十村民小组组长蓝龙勋以及那瑞1-11组共同委托代理人韦乡棉，一审被告大化县政府委托代理人韦义和、黄宁，一审被告河池市政府委托代理人牟林，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
大化县政府于2013年5月2日作出大政处字〔2013〕2号《林地权属争议处理决定》（以下简称被诉处理决定），将那瑞1-11组与那发1-5组、梁森华争议的面积280.5亩的林地所有权确认归那发1-5组农民集体共有（详见山林权属纠纷范围红线控制图）。那瑞1-11组不服，申请行政复议。河池市政府于2015年1月7日作出河政复决字〔2015〕1号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持了被诉处理决定。
河池市中级人民法院一审查明：那瑞1-11组与那发1-5组所争议的林地地名叫囊塘么坡、六巴公恩坡、囊怀贵坡、黄永升坡一带。争议地四至范围为：从那辽坳起往西北方向经山脊至六林屯林地，后往西沿六林屯林地南边缘，后经山脊，经621.2高程点至六令坳，后转西南方向经囊塘么与古龙坡之间的山沟下至沟中小路，后再沿小路转东北方向至那辽坳止，形成闭合线，闭合线范围内为争议林地，面积为280.5亩（详见山林权属纠纷范围红线控制图）。现争议林地大部分面积由那发屯村民梁森华种植的松木、木薯、玉米等。争议地解放后至2008年发生权属争议时，双方当事人均没有提供有效的权属凭证，政府对争议地也从未划分过权属。1971年发瑞大队创办集体林场，那瑞1-11组与那发1-5组均认可当时争议林地就已划给村集体林场作为村集体林场使用的林地之一。1988年村集体林场解散后，争议地在1989年10月即由那发1-5组发包给梁森华、韦振邦承包造林，签订了《关于承包开发六巴荒坡合同书》，不久韦振帮因健康问题退出承包，梁森华个人承包争议地。1990年1月梁森华与大化林业局签订包括争议地在内的六巴（岜）坡一带林地贷款造林合同和贷款造林技术承包合同，梁森华贷款22500元开发包括争议地在内的六巴（岜）坡一带林地造林，对包括争议地在内的六巴（岜）坡一带林地开发植树造林、种植木薯、玉米等，并一直经营管理使用。直至2008年承�合同期限届满后，那瑞1-11组向梁森华提出收回争议地被拒绝，双方因此发生权属争议。对于本案争议地，那瑞1-11组坚称：1988年村办林场解散后，那瑞1-11组一直认为争议地仍由村委统一管理并由村委对外发包给梁森华承包造林，从而导致那瑞1-11组错误认为争议林地仍属其所有，只是暂由村委统一管理对外发包，直至2008年承包期限届满，梁森华拒绝退还争议林地后，那瑞1-11组才知道争议地在1989年即以那发1-5组名义对外发包给梁森华。权属争议发生后，2010年4月1日，那瑞1-11组向江南乡人民政府提出权属调处申请。在经过多次组织双方调解无果后，大化县政府于2013年5月2日作出被诉处理决定。那瑞1-11组申请复议，河池市政府于2015年1月7日作出被诉复议决定。那瑞1-11组仍不服，认为被诉处理决定及被诉复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，遂提起本案行政诉讼，请求：判决撤销被诉处理决定及被诉复议决定，责令大化县政府重新作出行政行为。
河池市中级人民法院一审认为：大化县政府作为县级人民政府，对本辖区内单位与单位之间发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。本案权属纠纷后，经那瑞1-11组申请，大化县政府依法立案受理，程序合法。大化县政府依法组织争议双方当事人实地勘验，制作勘验笔录、勾画争议地的四至范围和面积，并经双方当事人签字确认，其对本案争议地的四至范围、面积的认定，事实清楚，一审法院予以确认。在大化县政府调处期间，权属纠纷双方当事人均未能提供确凿书面证据证实争议林地在土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等时期已确定权属归属自己的证据，因此，争议地应属�史上从未确权的土地。那瑞1-11组主张争议地在1957年已划归其集体所有，而那发1-5组则主张争议地在1962年“四固定”时期已划分归其集体所有，但双方均只提供了相关证人证言，没有其他书面证据予以佐证，证据不足。因此，对双方的主张，一审法院均不予采纳。大化县政府被诉处理决定所认定的主要事实是争议地在1962年“四固定”时期已划分给那发1-5组集体所有，村集体林场开办时将争议林地划入林场范围，在村集体林场于1988年解散后，应将争议林地退还给原所有权人即那发1-5组集体所有，故决定将争议地确权归那发1-5组集体所有。而河池市政府被诉复议决定所认定的主要事实是争议林地在解放后至发生争议时，人民政府对争议地从未划分过权属，大化县政府可依职权行使行政自由裁量权确认争议地的权属，�决定维持大化县政府的处理决定。据此，被诉处理决定和被诉复议决定所认定的主要事实内容相反，均属认定事实不清、证据不足，均应予撤销。那瑞1-15组提出被诉处理决定和被诉复议决定认定事实不清、证据不足的理由，有事实和法律依据，一审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、撤销大化瑶族自治县人民政府作出的大政处字〔2013〕2号《林地权属争议处理决定》；二、撤销河池市人民政府作出的河政复决字〔2015〕1号《行政复议决定》；三、由大化瑶族自治县人民政府重新作出行政行为。
上诉人那发1-5组及梁森华上诉称：一、一审判决认定事实错误，采纳证据不充分。被诉处理决定认定的主要事实正确。1.大化县政府根据黄录秀、韦珠华、蓝瑞京证言，可以认定争议地“四固定”时已划分给那发1-5组。2.大化县政府根据谭道明、覃月秋、韦国英、覃彩连证言，可以认定争议地于1988年集体林场解散后退还那发1-5组。3.大化县政府认定1989年10月那发1-5组将争议地发包给梁森华开发造林，至2009年3月发生权属争议前没有过争议，近20年经营管理期间未发生任何权属纠纷，是事实。梁森华与那发1-5组于1989年10月1日签订的《关于承包开发六巴荒坡造林合同书》是双方真实意思表示，是真实有效的合同且已实际履行20年，还有梁森华与大化瑶族自治县林业局签订的《贷款造林合同》、《贷款造林技术承包合同书》相互印证，那瑞1-11组称2008年才知情显然与事实不符。大化县政府据此认定自1989年10月至2009年3月前未发生过权属争议正确。4.大化县政府采信那发1-5组与梁森华《关于延期（第二轮）承包六巴坡造林合同书》作为定案依据正确。5.那瑞1-15组提供的证人证言作假，大化县政府未予采信正确。二、河池市政府依据现有证据作出被诉复议决定正确，一审判决认定被诉处理决定和被诉复议决定所认定的事实相反，属认定事实错误。被上诉人称大化县政府共收集53位证人80多份证言，但只向河池市政府提交10份有利于上诉人的证言，偏袒上诉人。该说法毫无根据。三、被诉处理决定程序正当，适用法律正确。1.被上诉人称2008年因争议地被侵占就口头主张调处，但未能提供任何证据证明。被上诉人两份申请书所称的争议发生时间前后矛盾，大化县政府以书面申请为据确认被上诉人2010年4月1日才申请调处，该认定正确。2.从现有证据看，被上诉人在梁森华承包的20年期间，从未提出过权属主张。上诉请求：依法撤销一审判决，维持被诉处理决定和被诉复议决定。
被上诉人那瑞1-11组答辩称：争议地自解放前至1956年均属被上诉人村民私人所有，“四固定”期间仍为被上诉人所有。1971年发瑞村集体办林场时使用争议地种植林木，1988年村办林场解散，全村党员、队干决定由村集体将该争议地发包给个人，发包期限20年。时任村公所主任梁森华利用职权私下以那发1-5组为发包方、梁森华为承包方签订承包合同，利用争议地。至2008年村集体原定承包期已届满，被上诉人要求收回争议地，梁森华拒绝退还，因而产生纠纷。梁森华提供的1988年三个会议记录系其伪造，黄录秀的备忘录亦是虚假的。大化县政府隐瞒上百份证据，仅利用其中11份对被上诉人不利的证据作为定案依据，采信证据错误。一审判决撤销被诉处理决定及被诉复议决定是正确的，但没有直接判决争议地归那瑞1-11组集体所有是错误的。请求二审直接判决争议地归那瑞1-11组集体所有。
一审被告大化县政府述称：被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿，理由充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。被诉处理决定与被诉复议决定认定事实一致，并未存在一审判决所称的认定事实相反的内容。大化县政府一审提交的证据足以证实争议地已于“四固定”期限划分给那发1-5组经营管理，除1971年至1988年发瑞大队林场经营管理外，至今一直由那发1-5组经营管理。对此，两级政府未作出相反认定。请求二审法院依法驳回对大化县政府的上诉请求。
一审被告河池市政府述称：一审判决认定“争议林地应属历史上从未确权土地”错误。从大化县政府调查证据看，有1960年划分给那发1-5组的证人证言证实划分问题。一审法院否认上述证人证言效力，是错误的。被诉复议决定与被诉处理决定认定事实一致，一审判决认定被诉复议决定与被诉处理决定认定事实相反，是误把2013年复议决定作为被诉复议决定来审查。被诉复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法撤销一审判决，发回重审。
经庭审调查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院另认定，大化县政府一审提供的证据8-15、17，那发1-5组及梁森华提供的证据6、7，可以作为本案参考依据。据此，除争议地“四固定”时期是否划分权属、双方当事人产生权属纠纷时间及行政复议情况等事实之外，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院另查明，那瑞屯第二、三、四、九、十村民小组不服被诉处理决定，向河池市政府申请复议。河池市政府于2013年9月25日作出河政复决字〔2013〕72号行政复议决定（以下简称72号复议决定），认定：争议地在解放前属于那瑞屯一方村民个人所有，解放后至发生争议时，人民政府对争议地未划分过权属。争议各方均未能提供合法有效的权属凭证以证实争议地权属归己所有，应视为争议地尚未确认权利归属。大化县政府作为县级人民政府有权处理本权属争议，其依照法定职权行使行政自由裁量权确认争议地权属归属并无不当。决定：维持大化瑶族自治县人民政府大政处字〔2013〕2号《林地权属争议处理决定》。那瑞1-11组不服，向大化瑶族自治县人民法院提起行政诉讼。2014年12月8日，大化瑶族自治县人民法院作出（2014）大行初字第4号行政判决，判决撤销72号复�决定，由河池市政府自本判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。2015年1月7日，河池市政府作出本案被诉复议决定即河政复决字〔2015〕1号行政复议决定，认定：争议地在“四固定”时期已经划归那发屯集体所有，且在那发屯经营管理期间至2009年3月权属发生争议前也未出现过争议，大化县政府遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则所作出的被诉处理决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持大化瑶族自治县人民政府大政处字〔2013〕2号林地权属争议处理决定书。
再查明，被诉处理决定及被诉复议决定认定，争议地权属发生争议时间为2009年3月。上诉人梁森华在庭审中亦�可争议发生于2009年3月。而那瑞1-11组向江南乡人民政府提出书面权属调处申请的时间为2010年4月1日。那瑞1-11组主张2006年就产生争议，且2008年口头提出收回争议地被拒绝，但均未能提供证据证明。综合各方意见，本院认定争议地发生权属争议时间为2009年3月。
本院认为，根据各方诉辩意见，本案争议焦点为：1.“四固定”时期争议地是否已划分给那发1-5组；2.认定那发1-5组从集体林场解散后至纠纷发生前一直对争议地经营管理，证据是否充分。
关于“四固定”时期争议地是否已划分给那发1-5组的问题。从解放后至“四固定”前争议地没有划分或者确权过，争议各方均未能提供有效的权属凭证，对此事实应予以认定。被诉处理决定与被诉复议决定均认定争议地“四固定”时已划分给那发1-5组，所依据的证据是当时参与“四固定”工作的原那发大队老书记黄录秀、老村干韦珠华、带林村那马屯老队长蓝瑞京等证人证言。上述证人证言有黄录秀两份工作日记与那发1-5组将争议地发包给梁森华等人承包造林的事实等相互印证。两份工作日记作为书证，记载了发瑞大队支部开会讨论1988年村集体林场解散后，林场使用的林地退回原生产队等情况，与前述证人证言能相互印证。被诉处理决定将黄录秀两份工作日记归入黄录秀证人证言确有不当，应予以纠正。同时，上述证人证言与书证，又与那发1-5组将争议地发包造林的经营管理事实相吻合。至于经营管理事实的证据是否充分，将在下文论述。因此，上述证人证言及两份工作日记，本院予以采�。
关于认定那发1-5组从集体林场解散后至纠纷发生前一直对争议地经营管理，证据是否充分的问题。各方当事人均认可1971年发瑞大队创办集体林场，争议地划给集体林场使用。1988年村集体林场解散后，争议地于1989年10月由那发1-5组发包给梁森华、韦振邦承办造林，不久韦振邦退出，1990年1月梁森华与大化瑶族自治县林业局签订造林合同。以上事实，有那发1-5组与梁森华于1989年10月1日签订的《关于承包开发六巴荒坡合同书》、梁森华与大化瑶族自治县林业局于1990年1月18日签订并经过公证的《贷款造林合同书》与《关于贷款造林合同书的补充规定》及其《公证书》、《贷款造林技术承包合同》、梁森华与那发1-5组于2002年1月30日签订的《延期承包六巴坡造林合同书》等合同为证，且各方均认可梁森华在争议地开发植树造林、种植木�与玉米等现实管业情况。因此，足以认定自1989年10月至2009年3月纠纷发生前，那发1-5组已连续在争议地经营管理将近20年，且没有发生过权属纠纷。
那瑞1-11组主张1957年争议地就已划分归己，此后一直在争议地经营管理，其所提供的证据为覃妈业等证人证言以及《中共中央批转林业部党组关于农林业生产合作社当前林业生产中几项具体政策问题的请示报告》、1961年6月1日《中共都安瑶族自治县委员会向地委、自治区党委的汇报材料》、1961年6月21日《中共都安瑶族自治县县委办公室整理的六十条贯彻情况与落实》三份文件材料。上述证人证言中，证人大多数是那瑞1-11组村民且没有参加过该时期的土地山林划分工作，韦忠平、张作顺两人虽证实1957年争议地已划归那瑞1-11组，但从其年龄或身份分析并不足以支持所证内容，覃金伟等人�不是那瑞1-11组村民，但其证言无其他证据佐证。故上述证人证言均不足采信。那瑞1-11组所提供的三份文件与本案权属争议无关联性，不能证明争议地已划分给那瑞1-11组。
据上分析，大化县政府认定争议地在“四固定”时期已划归那发1-5组，且那发1-5组从林场解散后至纠纷发生前一直在争议地经营管理已将近20年，事实清楚，证据充分。参照原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，大化县政府可依法根据“四固定”时期已划归那发1-5组的具体情况确定土地所有权归那发1-5组所有。因此，被诉处理决定适用法律法规并无不当，那瑞1-5组主张被诉处理决定适用法律错误的理由不能成立。
至于一审判决认定被诉复议决定与被诉处理决定认定事实相反的问题。大化县政府作出被诉处理决定后，河池市政府先后于2003年作出72号复议决定，于2015年作出本案被诉复议决定。72号复议决定认定争议地在解放后至发生争议时，人民政府对争议地从未划分过权属，但72号复议决定已被人民法院生效行政判决予以撤销。而被诉复议决定所认定事实与被诉处理决定所认定的事实一致，均认定“四固定”时期争议地已划归那发1-5组所有。一审判决认定被诉复议决定所认定的主要事实与被诉处理决定所认定的主要事实相反，实际上是将72号复议决定的内容错误混淆为被诉复议决定的内容，属认定事实错误，本院特别指出并予以纠正。
综上所述，大化县政府作出的被诉处理决定与河池市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。一审判决认定事实错误，依法应予以撤销。上诉人那发1-5组及梁森华的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销河池市中级人民法院（2015）河市行初字第100号行政判决；
二、驳回大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第一至第十一村民小组的诉讼请求。
一审、二审案件受�费各50元，由大化瑶族自治县江南乡发瑞村那瑞屯第一至第十一村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
审 判 员 陈 惠
二〇一七年十一月十五日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 许 青