广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终3号上诉人（一审原告）苏毅,男，1971年1月11日出生,汉族，住北海市海城区。被上诉人（一审被告）北海市海城区人民政府，住所地：北海市海城区长青北路13号。法定代表人裴相春，区长。委托代理人陈家堂，北海市海城区人民政府法制办主任。委托代理人戴碧波，广西现城律师事务所律师。上诉人苏毅因与被上诉人北海市海城区人民政府（以下简称海城区政府）不履行行政复议法定职责纠纷一案，不服北海市中级人民法院（2015）北行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭进行了审理。上诉人苏毅，被上诉人海城区政府出庭应诉负责人阮毅副区长及委托代理人陈家堂、戴碧波，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。北海市中级人民法院一审查明：北海市公安局海城分局于2015年11月3日对苏毅作出《户口迁移告知书》，告知苏毅在接到告知书的5日内持户口本、身份证、现有房产证件到北海市公安局海城分局户政管理科办理户口迁移手续。苏毅不服，于2015年11月16日向海城区政府提出行政复议申请，请求确认该户口迁移告知书违法并撤销。2015年11月19日，海城区政府作出北城政复字[2015]第11号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称第11号《不予受理决定书》），次日送达苏毅，该决定书认为苏毅提出行政复议申请的请求事项不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议的受理范围,根据《行政复议法》第十七条的规定,决定不予受理。苏毅不服，提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、确认海城区政府第11号《不予受理决定书》违法并撤销；2、判令海城区政府对《户口迁移告知书》作出行政复议决定。北海市中级人民法院一审认为，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，海城区政府具有作出本案行政复议的法定职责。苏毅提起行政复议申请针对的是北海市公安局海城分局于2015年11月3日作出的《户口迁移告知书》，该户口迁移告知书是公安机关户籍管理部门在履行其法定职责过程中的一个程序性行为，即仅是其整个行政处理程序中的一个告知行为，系行政程序性事项，并不是最终或成熟的行政行为，不对苏毅的权利义务产生实际影响，不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围。根据《行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，海城区政府于2015年11月16日收到苏毅提出的行政复议申请后，在五日内进行了审查，认为苏毅提出行政复议申请的请求事项不符合《行政复议法》第六条规定的行政复议的受理范围,于2015年11月19日作出第11号《不予受理决定书》，次日送达苏毅，程序合法。海城区政府作出第11号《不予受理决定书》援引法律未适用到具体的款、项，但在说理中援引了所适用法律的具体内容，属适用法律有瑕疵。据此，海城区政府作出第11号《不予受理决定书》，程序合法，实体处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回苏毅的诉讼请求。上诉人苏毅上诉称：一、北海市公安局海城分局作出《户口迁移告知书》，要求上诉人无条件地迁移户口，事实上北海市公安局海城分局也强制转移了上诉人的户口，公安机关转移上诉人户口已经对上诉人的权利造成实际影响的损害。一审法院认为北海市公安局海城分局作出《户口迁移告知书》不是最终或者成熟的行政行为，不对上诉人权利义务造成实际影响，是错误的。二、一般认为，对公安机关的下列行为不能提起行为复议：（1）对办理刑事案件中依法采取的刑事司法行为的；（2）对公安机关依法调解不服的；（3）对处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中作出的鉴定结论等不服的；（4）对申诉被驳回不服的；（5）其他依法不应当受理的行政复议申请。北海市公安局海城分局对上诉人作出《户口迁移告知书》不属于上述5种除外情形，依法应属行政复议范围。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人海城区政府答辩称：一、《行政复议法》第六条第（十一）项是兜底条款，《户口迁移告知书》只是公安机关在履行其法定职责过程中的一个程序性行为，并不是最终或者成熟的行政行为，未对上诉人的合法权益造成实质性损害。上诉人认为其复议申请符合《行政复议法》第六条规定的受理条件的意见不成立。二、海城区政府严格按照法律规定对行政复议案件进行审理，审理程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。另外，上诉人苏毅在一审程序中向一审法院提供了北海市公安局海城分局《公告》、北海市公安局海城分局《注销户口决定书》、北海市公安局海城分局《申请漏报补录呈批表》、北海市海城区人民法院《受理通知书》，一审判决书分别列为苏毅提供的证据7、8、9、10，一审法院认为上述证据与本案无关联性，对其证据效力不予认定。本院认为，上述证据涉及上诉人苏毅户口迁移和注销问题，与本案有关联性，且属国家机关法律文书，可以作为认定案件事实的证据。本院另查明：北海市公安局海城分局于2015年11月3日对上诉人苏毅作出《户口迁移告知书》，内容为：“苏毅：根据《国务院转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》（国发【1977】140号）精神，对于弄虚作假、非法落户的，要注销户口，迁回原住地或现住址。请你在接到告知书的5日内，持户口本，身份证，现有房产证来北海市公安局海城分局户政管理科办理户口迁移手续。”2015年12月19日，北海市公安局海城分局作出北公城（2015）注销决字〔2015〕015号《注销户口决定书》，决定注销上诉人苏毅的广西北海市海城区××间屋旧区××号的户口，并告知如不服决定，可以在收到决定书之日起六十日内向北海市公安局或者北海市海城区人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向北海市海城区人民法院提起行政诉讼。2016年2月4日，北海市公安局海城分局在《北海日报》刊登公告，公告对象包括上诉人苏毅在内的17人，内容有“以上共17人我局已决定注销你们现户籍地的户口，请你们自本公告发出之日起15个工作日内到北海市公安局海城分局户政办证大厅办理相关手续。逾期我（局）将依职权予以注销你们的户口。”上诉人苏毅对《注销户口决定书》不服，向北海市海城区人民法院提起行政诉讼，北海市海城区人民法院已于2016年5月11日受理该案，现正在审理中。本院认为：一、关于涉案《户口迁移告知书》的法律性质问题。北海市公安局海城分局注销上诉人苏毅在北海市海城区××间屋旧区××号的户口，先后作出了《户口迁移告知书》、《注销户口决定书》。《户口迁移告知书》是《注销户口决定书》的一个前置行为，其目的是告知上诉人苏毅，其户口存在不符合规定的情形，应当到北海市公安局海城分局户政管理科办理户口迁移手续。从内容上看，该告知书没有强制执行的效力，如果苏毅没有按照告知的要求去办理迁移，并不会直接产生户口被注销的法律后果。事实上，苏毅没有按照告知的内容去做，北海市公安局海城分局并没有直接注销苏毅的户口，而是另行作出《注销户口决定书》。上诉人苏毅在上诉状中提出“事实上北海市公安局海城分局也强制转移了上诉人的户口”，该事实是由《注销户口决定书》产生的法律后果，并非由《户口迁移告知书》产生的法律后果。北海市公安局海城分局作出《注销户口决定书》的行为，才是对苏毅产生实际影响的行政行为，上诉人苏毅已经对该《注销户口决定书》提起了行政诉讼，北海市公安局海城分局注销其户口的行政行为是否违法，应当在该案中认定和解决。因此，《户口迁移告知书》不是注销户口的决定，不发生强制迁移和注销户口的效力，只是一个阶段性的、程序性的行为，属于告知行为，没有对上诉人苏毅权利产生实质性的影响。二、关于法律适用问题。上诉人提出其向海城区政府申请行政复议符合《行政复议法》第六条第（十一）项的规定，海城区政府应当予以受理。《行政复议法》第六条第（十一）项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，该项属于兜底条款，参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，只有对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，才符合兜底条款的条件。《户口迁移告知书》只是《注销户口决定书》的前置行为，未直接产生注销户口的法律效果，对上诉人苏毅权利义务未产生直接的实际影响，上诉人苏毅提出的复议申请并不符合《行政复议法》第六条第（十一）项规定的情形。据此，被上诉人海城区政府根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理上诉人苏毅的复议申请并无不当。再且，法院已经受理了因不服《注销户口决定书》而提起的行政诉讼，注销户口是否合法已经进入司法审查程序，基于司法最终原则，海城区政府也无必要再受理对《户口迁移告知书》的行政复议申请。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。上诉人苏毅提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏毅负担。本判决为终审判决。审判长  韦威助审判员  宋玉杰审判员  王小成二〇一七年五月五日书记员  许 青