江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00280号
上诉人（原审原告）许东。
被上诉人（原审被告)江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。
法定代表人李学勇，江苏省人民政府省长。
委托代理人张莉娜，江苏省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人顾冶青，江苏致邦律师事务所律师。
上诉人许东因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2014)宁行初字第303号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年5月18日立案受理后依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人许东，被上诉人省政府的委托代理人张莉娜、顾冶青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，许东系坐落于苏州市夹剪弄9号的国有土地共同使用权人，使用权类型为划拨。2003年8月13日，许东的户籍迁入北京君泽律师事务所上海分所。2007年4月28日，经苏州市人民政府(以下简称苏州市政府)批准，苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）发布了（2007）第21号《苏州市国土资源局关于收回国有土地使用权的公告》（以下简称21号《公告》），并刊登在当日的《苏州日报》上。2014年9月许东向省政府邮寄了《行政复议申请书》，请求：1、依法撤销苏州市政府批准苏州市国土局作出21号《公告》中所涉收回许东土地使用权及将直接办理原土地使用权注销登记的行政决定；2、依法撤销苏州市政府批准苏州市国土局作出的苏土储复字（2007）第014号《关于同意苏州市土地储备中心对石路广济路西地块进行储备的批复》（以下简称14号《批复》）；3、责令苏州市政府返还土地使用权或赔偿同地段、同类型、同面积的土地使用权或相应的现金。省政府于2014年9月28日收到复议申请后经审查认为，苏州市国土局于2007年4月28日已经发布了21号《公告》，许东于2014年9月提起行政复议申请，超出了申请行政复议的期限。遂于2014年10月10日作出《告知函》并依法送达许东。许东不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”根据上述规定，省政府有权对下级机关的具体行政行为进行行政复议。对许东提出的行政复议申请，经审查认为不符合行政复议法规定的受理条件和受理范围的，有权决定不予受理，并书面通知申请人。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第十五条第一款规定：“《行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案中，许东申请复议的苏州市人民政府批准21号《公告》的行政行为的具体内容依法刊登于2007年4月28日的《苏州日报》上，根据公告内容、发布时间及公告送达的法律效力，省政府审查认为许东未在法律规定的期限内提出行政复议申请，作出《告知函》告知许东其行政复议申请超过了《行政复议法》第九条规定的申请行政复议的期限，并依法向许东送达。省政府的上述行为并不违反法律、法规的相关规定。许东主张因户籍地、工作地均不在苏州，故有正当理由耽误法定申请期限，该主张无法律依据，不予采纳。同时，许东在庭审中还主张省政府作出的《告知函》中未对其行政复议申请中的第二、三项请求作出决定，原审法院认为，结合许东行政复议申请中的第二、三项请求的具体内容，该两项请求的审查应以对第一项请求进入实体审查为前提。因第一项请求超出申请行政复议期限而未予受理，故省政府在《告知函》中未对第二、三项请求作出审查亦无不当。虽然省政府作出被诉的《告知函》形式上并不规范，程序存有瑕疵，但该瑕疵并不导致被诉《告知函》违法，省政府应在今后的工作中予以改进。综上，许东要求撤销被诉《告知函》、判令省政府依法作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回许东的诉讼请求。
上诉人许东上诉称，一审判决认定事实有重大遗漏，错误适用法律，严重违反法定程序。1、被上诉人未对上诉人行政复议申请的第二、三项请求作出审查，应当判决被上诉人进行补充审查并重新作出行政复议决定。2、一审判决遗漏对21号《公告》内容的认定，该《公告》没有规定期限，特别是对未主动办理注销土地证的土地使用权人，没有规定直接注销土地登记的时间或期限。故本案行政复议的申请期限不应当适用《复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项的规定。3、被上诉人本应当作出《不予受理决定书》，却作出了《告知函》，应当认定为违法。综上，请求本院依法支持其诉讼请求。
被上诉人省政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人2014年9月提起行政复议超出法律规定的申请期限；上诉人提出的土地储备、土地证注销等事项属于实体审查内容，与本案不予受理复议决定无关；上诉人主张其户籍和工作地不在当地不构成法律上的正当理由，耽误复议申请期限没有法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款、第十七条第一款的规定，省政府有权对下级机关的具体行政行为进行行政复议。对许东提出的行政复议申请，经审查认为不符合行政复议法规定的受理范围和条件的，有权决定不予受理，并书面通知申请人。根据《行政复议法》第九条、《复议法实施条例》第十五条第一款规定，本案许东申请复议的苏州市政府批准21号《公告》的行政行为的具体内容依法刊登于2007年4月28日的《苏州日报》上，根据公告内容、发布时间及公告送达的法律效力，省政府审查认为许东未在法律规定的期限内提出行政复议申请，作出《告知函》告知许东其行政复议申请超过了《行政复议法》规定的申请行政复议的期限，并依法向许东送达。省政府的上述行为并不违反法律、法规的相关规定。许东主张因户籍地、工作地均不在苏州，故有正当理由耽误法定申请期限，该主张无法律依据，本院不予采纳。许东主张省政府作出的《告知函》中未对其行政复议申请中的第二、三项请求作出决定。本院庭审中，被上诉人辩称上诉人的三项复议申请是相互关联的，《告知函》是对三项请求均不予受理。本院认为，结合行政复议申请中的第二、三项请求的具体内容，该两项请求的审查应以对第一项请求为前提。因第一项请求超出申请行政复议期限而未予受理，故省政府在《告知函》中未对第二、三项请求作出直接回应虽有不当，但不足以据此确认省政府复议行为整体违法。省政府作出被诉的《告知函》形式上不够规范，但该程序瑕疵并不导致被诉《告知函》违法。上述不当之处省政府应在今后的行政复议工作中予以改进。
综上，许东要求省政府履行复议职责的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人许东负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱建新
代理审判员 许傲雪
代理审判员 陆 媛
二〇一五年八月十四日
书 记 员 谌 莹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政复议法》
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第十五条行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：
（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；
（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；
（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；
（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；
（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；
（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。
行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；