中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2015）民一终字第410号
上诉人（原审被告）：承德市国土资源局，住所地河北省承德市东环路南环大桥东侧。
法定代表人：崔兴平，该局局长。
委托代理人：吕立秋，北京观韬律师事务所律师。
委托代理人：谭卫红，北京观韬律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：承德市土地收购储备交易中心（原承德市土地交易中心），住所地河北省承德市双桥区东环路武烈大桥东侧。
法定代表人：王鹤松，该中心主任。
委托代理人：朱秀增，该中心副主任。
委托代理人：洪继瑞，河北山庄律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：北京中富鼎泰投资控股有限公司，住所地北京市朝阳区大望路1号1号楼602号。
法定代表人：任侠，该公司董事长。
委托代理人：杜会强，河北佳诚律师事务所律师。
原审被告：承德市人民政府，住所地河北省承德市双桥区世纪城行政中心。
法定代表人：常丽虹，该市代市长。
委托代理人：罗海涛，河北意祥律师事务所律师。
承德市国土资源局（以下简称国土局）、承德市土地收购储备交易中心（以下简称交易中心）、承德市人民政府（以下简称市政府）与北京中富鼎泰投资控股有限公司（以下简称中富鼎泰公司）建设用地使用权合同纠纷一案，国土局、交易中心因不服河北省高级人民法院（2014）冀民一初字第3号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年1月28日对本案进行了开庭审理。中富鼎泰公司委托代理人杜会强，国土局委托代理人吕立秋、谭卫红，交易中心委托代理人朱秀增、洪继瑞，市政府委托代理人罗海涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2011年7月7日，国土局发布承土告字【2011】09号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称《出让公告》），决定以挂牌方式出让位于承德市双桥区砖瓦窑片区三幅地块的国有建设用地使用权，并委托交易中心具体组织实施。其中A-7号地块土地面积46882.53平方米，A-9号地块土地面积48054.92平方米，两块地的竞买保证金均为1000万元。《国有建设用地使用权挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》）中规定，确定竞得人后，交易中心（挂牌人）与竞得人当场签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（以下简称《成交确认书》）。签订之次日起10个工作日内，竞得人交付50%成交价款（竞买保证金计算在内）。
2011年8月8日，中富鼎泰公司填写了两份竞买申请书，申请参加A-7和A-9两块土地的挂牌出让活动，并于同日交纳了2000万元的竞买保证金。中富鼎泰公司竞买成功后于2011年8月11日与交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》中约定A-7地块的成交价为18700万元，A-9地块的成交价为17100万元。同时约定该《成交确认书》签订之次日起10个工作日内，竞得人交付50%成交价款（竞买保证金计算在内）；竞得人有下列行为的，视为违约，挂牌人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还，另行挂牌出让的价格低于本次交易价的，竞得人须按实际差额支付赔偿金：1、竞得人逾期或拒绝签订《成交确认书》的；2、竞得人未按约定或拒绝支付首期成交价款（成交价款的50%）的；3、竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的；4、竞得人未按约定或拒绝与市住房保障管理部门签订《保障性安居工程配建协议》的。
竞买成交后，中富鼎泰公司又交纳了1000万元土地款。其余款项一直未缴纳。
2012年3月31日，市政府就关于砖瓦窑A-7、A-9地块竞得人资格问题作出批复，内容如下：由交易中心向两宗地块竞得人中富鼎泰公司发函，限定其在收到函告之日起7日内缴1亿元，30日内缴清剩余成交价款，并同时按照《成交确认书》约定缴款期限，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的同期中国人民银行公布的贷款利率另行支付利息，否则取消该公司的竞得资格。同日，交易中心向中富鼎泰公司发出履约通知书，要求其在收到通知书起7日内缴1亿元，30日内缴清剩余成交价款，并同时按照《成交确认书》约定缴款期限，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的同期中国人民银行公布的贷款利率另行支付利息。否则取消其竞得资格，竞买保证金不予退还。另行挂牌出让的价格低于本次交易价的，中富鼎泰公司须按实际差额支付赔偿金。此后中富鼎泰公司仍未付款。
2012年5月10日，交易中心向中富鼎泰公司发出取消竞买人资格通知书，通知取消中富鼎泰公司A-7、A-9两块国有建设用地使用权的竞得资格，竞买保证金不予退还，另行挂牌出让的价格低于本次交易价的，中富鼎泰公司须按实际差额支付赔偿金。
2012年5月17日，中富鼎泰公司向交易中心发出了关于延缓缴纳剩余土地出让金的申请，表明因国家政策对地产行业收紧及对此行业的调控打压，全国房地产行业整体资金链极度紧张，使公司现金支配以及流转能力出现困难，考虑到公司前期在该地款上做了详尽周密准备，是有信心把该地块建设好的，公司的方案是最符合承德市在该地区发展规划的，所以公司恳请领导延缓本项目土地出让金交付时间，以保证最佳建设方案能在该地区顺利实施。
2012年6月13日，中富鼎泰公司再次向交易中心发出关于延缓缴纳剩余土地出让金的申请，除了表明由于公司现金支配即流转能力的困难，请求延缓缴纳外，还列明了具体的交付计划：A-7与A-9两块国有建设用地土地出让金为35800万元，公司已交纳3000万元，剩余土地出让金公司将在2012年12月31日前交纳16400万元，剩余16400万元将于2013年12月31日前全部交清。
此后双方为缴款事宜进行过协商，但中富鼎泰公司仍未缴纳土地价款。庭上双方均认可解除《成交确认书》。
中富鼎泰公司主张，其未交纳剩余土地价款的原因是由于市政府的征地行为未取得国务院等部门的审批，是违法的，且招投标时不具备开发条件，地上建筑物未拆除完毕，周边配套项目也未开工或建成，不符合“净地出让”的规定。
综上，中富鼎泰公司于2013年12月提起诉讼。诉讼请求如下：1、判令市政府、国土局、交易中心退还竞买保证金2000万元，退还土地款1000万元，并赔偿损失2000万元；2、诉讼费用由市政府、国土局、交易中心负担。
一审法院经审理认为，（一）关于市政府是否为适格被告的问题。《出让公告》中载明是经市政府批准，国土局决定以挂牌方式出让位于承德市双桥区砖瓦窑片区三幅地块的国有建设用地使用权，并委托交易中心具体组织实施。故挂牌出让土地的主体是国土局，承担责任的主体也应该是国土局，而不是市政府。《成交确认书》也是交易中心代国土局与中富鼎泰公司签订的，市政府与中富鼎泰公司不产生法律上的权利义务关系，故市政府不是本案适格主体。
（二）关于2000万元竞买保证金是否予以退还的问题。中富鼎泰公司竞得A-7、A-9地块价款分别为18700万元和17100万元，《国有建设用地使用权挂牌出让须知》和《成交确认书》均约定了《成交确认书》签订之次日起10个工作日内，竞得人交付50%成交价款（竞买保证金计算在内）；竞得人未按约定或拒绝支付首期成交价款（成交价款的50%）的，视为竞得人违约，竞买保证金不予退还。中富鼎泰公司竞得土地，签订《成交确认书》后仅支付了1000万元土地款，其余款项未缴纳。从中富鼎泰公司对交易中心申请延期缴款的函件内容可以看出，未交款项的原因是由于公司资金紧张，而并非中富鼎泰公司所主张的征地违法、周边配套设施未完善、地上建筑物未拆除等其他原因。省政府的批复文件证明，涉案地块征用是经过省政府批准的，且地块是按批次征用的，并不是一次性征用的，每次征用的面积均不超过省政府审批的范围。中富鼎泰公司主张市政府征地行为违法的依据不足。关于中富鼎泰公司主张地上建筑物未拆除完毕，周边配套项目未开工或建成，政府存在违约行为的抗辩理由。由于国土局并没有在出让文件或《成交确认书》上对此进行过明确承诺，建立医院、学校、大桥都只是新城区开发的意向，并不是竞买土地的前提条件，故不能认定国土局存在违约行为。但国土局在宣传、介绍过程中所描述的开发前景等应符合实际情况，否则有可能误导投资者进行投资。新城区建设至今未开始动工，也未建成医院、学校、大桥等附属设施。故国土局也应承担一定的责任，加之考虑到竞买保证金数额巨大，政府要求缴纳地款的时间非常短，仅10天时间。中富鼎泰公司在10天内须缴纳一个多亿的土地款，确实比较困难。为了平衡双方利益，避免企业因此陷入瘫痪，国土局向中富鼎泰公司退还一半保证金为宜。
（三）关于1000万元土地款的问题。由于双方合同已经解除，1000万元土地款应予退还。虽然《成交确认书》约定，竞得人违约的，可取消竞得人资格，另行挂牌出让的价格低于本次交易价的，竞得人须按实际差额支付赔偿金。但由于该地块尚未挂牌出让成功，故该1000万元应先予退还中富鼎泰公司。对于再次挂牌出让的损失，国土局可另行主张。在损失不确定的情况下，国土局自行占有该1000万元土地款依据不足。关于中富鼎泰公司主张的损失无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百零七条，第一百一十五条之规定判决：1、国土局、交易中心于判决生效起十五日内返还中富鼎泰公司竞买保证金1000万元，土地款1000万元；并按中国人民银行同期贷款利率计算自2014年1月1日起至支付之日的利息。2、驳回中富鼎泰公司对市政府的起诉；3、驳回中富鼎泰公司的其他诉讼请求。一审案件受理费291800元，国土局、交易中心承担116720元，中富鼎泰公司承担175080元。
国土局、交易中心均不服该判决，向本院提起上诉称，（一）一审判决的说理部分和判决结果，与事实认定存在矛盾。1、一审法院既然已经查明“故不能认定国土局存在违约行为”，那么又在判决中称“国土局在宣传介绍过程中所描述的开发前景等应符合实际情况，否则有可能误导投资者进行投资，新城区建设至今未开始动工，也未建成医院、学校、大桥等附属设施。故国土局也应承担一定的责任”，没有依据。一审判决采用“应符合”、“否则可能误导”的推论，并不能推断出“不符合实际情况”“误导投资者”的结论。更何况国土局并未在任何宣传介绍中描述开发前景，建设也早已经开始动工。医院、大桥等附属设施基本完工，小区、学校也已投入使用。2、一审法院关于“加之考虑到竞买保证金数额巨大，政府要求缴纳地价款的时间非常短，仅10天时间。原告在10天内须缴纳一个多亿的土地款，确实比较困难。为了平衡双方利益，避免企业因此陷入瘫痪，国土局向原告退还一半保证金为宜”的认定，缺乏依据。根据国土资源部令第39号：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本案所争议的建设用地使用权采用挂牌方式出让，对所有的竞买人适用相同的条件，所有竞买申请人认真阅读挂牌出让文件，对拟出让地块进行现场踏勘，签署《竞买申请书》并缴纳相应的保证金后，取得竞买资格。挂牌文件中已经明示，一旦竞买成功，缴纳地价款的时间就是签订成交确认书之次日起10个工作日内交付50%成交价款，30日内付清剩余成交价款。根据《出让须知》十注意事项（一）的规定，申请人应到现场踏勘出让地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。中富鼎泰公司摘牌签署《成交确认书》，就是签署了合同，应当按约定执行，10个工作日内（而不是一审法院说理部分所称的“短短10天”）交付50%土地款的时间节点早在2011年7月份的《出让须知》等文件中已经公示，2011年8月8日，中富鼎泰公司签署的竞买申请书中也已经确认。事实上，中富鼎泰公司筹款的时间并非只有短短的10日。况且，中富鼎泰公司资金是否紧张并非是其违约的抗辩理由。
另外，中富鼎泰公司是否缴纳地价款困难并非一审审查的内容，没有经过质证和调查。何况，现在中富鼎泰公司目前的经营状况也未经查明，其支付地价款将令其陷入瘫痪同样是没有依据的凭空推断。
此外，缴纳土地款时间紧张导致中富鼎泰公司违约与保证金退还是两个独立的问题，不存在因果关系；即便中富鼎泰公司确实资金紧张也不是导致保证金退还或不用承担违约责任的理由。
因此，一审法院认定“付款时间短，中富鼎泰公司10天内交付土地款确实比较困难”，不符合事实。
（二）一审判决适用法律错误。一审判决最后是依据《合同法》第一百零七条和第一百一十五条之规定。但是依据这两条法律，不能作出由守约方返还一半保证金，返还土地款并支付利息的判决。首先，一审判决认定，中富鼎泰公司并无违约。且《成交确认书》中明确约定：竞得人违约包括未按约定或拒绝支付首期成交价款成交价款的50%的；竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的，挂牌人可取消竞得人资格，竞买保证金不予退还。
其次，《合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。既然一审判决已经认定国土局、交易中心不存在违约行为，那么是中富鼎泰公司的单方违约。中富鼎泰公司违约，就应按照差额支付赔偿金。因此，关于中富鼎泰公司已经支付的1000万元的土地款，应由国土局、交易中心行使留置权，在土地出让重新成交前不应返还。
再次，《合同法》第一百一十五条的规定是：“当事人可以依照《担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金”。在本案中，《成交确认书》约定“竞得人交纳的竞买保证金相当于成交价款20%的部分（不足部分由交纳的首期成交价款抵顶），在签订国有建设用地使用权出让合同后转作受让地块的定金，其余部分转作成交价款”。但中富鼎泰公司迟迟不按约定交纳首期50%的地价款，也不签署土地出让合同，其交纳的保证金尚未转作定金。因此，一审法院适用《合同法》第一百一十五条作出判决，适用法律错误。即便保证金已转作定金，在支付定金一方违约的情况，定金也是不予退还的，这种退还一半保证金的判决没有法律依据，判决国土局、交易中心退还保证金的利息更无任何法律依据。
综上，提出上诉请求如下：1、撤销一审判决第一项；2、驳回中富鼎泰公司的全部诉讼请求；3、本案一审、二审的诉讼费由中富鼎泰公司承担。
中富鼎泰公司提交书面答辩称，（一）国土局、交易中心的宣传介绍描述的开发前景与实际不符误导了中富鼎泰公司。国土局、交易中心有关部门对配套项目的陈述和介绍，是中富鼎泰公司作出投资决定的主要原因。中富鼎泰公司一审提交的证据证明，项目周围学校、医院、商业居住区、配套水厂、供热站等也将完工，大桥也将通车，路网、管网将很快完工。但直到一审开庭，这些配套项目也没有完工或开工。（二）案涉土地使用权出让行为违反了法律强制性规定应为无效。1、土地使用权出让的前提是征收或征用。2、征收土地的前提是依法获批。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，征收耕地超过35公顷的，应取得国务院批准。案涉土地征收面积已经超过35公顷，故应取得国务院批准。但国土局、交易中心没有举证证明案涉土地征收已经取得国务院批准。故案涉土地使用权交易无法完成的责任应由国土局、交易中心承担。（三）国土局、交易中心主张行使留置权没有依据。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第二百三十条规定，行使留置权的前提是债务人不履行到期债务。即使按照成交确认书，也没有规定已交纳的土地款不予退还。由于目前并未以低于本次交易价出让，故不存在留置权适用的问题。综上，请求驳回国土局、交易中心的上诉请求。
本院二审经审理查明：1、2011年7月13日，交易中心颁布的《挂牌出让须知》第十条注意事项载明：（一）申请人须全面阅读有关挂牌文件，如有疑问可以在挂牌活动开始日以前用书面或口头方式向市土地交易中心咨询。申请人应到现场踏勘挂牌出让地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。2、案涉土地使用权第二次挂牌出让时间为2012年10月22日、第三次挂牌出让时间为2012年11月27日、第四次挂牌时间为2013年12月5日，上述挂牌均已流拍。
本院二审查明其他事实与一审法院查明事实相同。
本院认为，双方当事人二审争议焦点为：（一）国土局、交易中心是否应将案涉2000万元保证金中的1000万元退还给中富公司；（二）国土局、交易中心是否应将案涉1000万元土地款退还给中富公司；（三）国土局、交易中心是否应支付上述2000万元款项自2014年1月1日起至支付之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息。
（一）关于国土局、交易中心是否应将案涉2000万元保证金中的1000万元退还给中富公司的问题。对国土局、交易中心关于案涉1000万元保证金不予退还的上诉主张，不予支持。
第一，案涉保证金在确认成交后并未转变为定金。《成交确认书》中约定，该《成交确认书》签订之次日起10个工作日内，竞得人交付50%成交价款（竞买保证金计算在内）；竞得人有下列行为的，视为违约，挂牌人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还，另行挂牌出让的价格低于本次交易价的，竞得人须按实际差额支付赔偿金；2、竞得人未按约定或拒绝支付首期成交价款（成交价款的50%）的。该约定中对竞得人中富公司未按约定支付首期成交价款的后果之一是竞买保证金不予退还。在该段文字中并无有关保证金转变为定金的表述。而且，双方也未在《成交确认书》中约定，如果交易中心违约，则由交易中心双倍返还案涉保证金。可见，双方当事人在《成交确认书》中对保证金为定金性质并未达成意思表示一致。至于《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”之规定，则为国土资源部颁布的部门规章，并不是强制性法律规范。因此，当事人可以对保证金性质作出与之不一致的约定。
第二，现有证据不足以证明中富公司实施了欺诈行为。国土局、交易中心以案涉地块起拍价为1.8亿元，中富公司只缴纳了1000万元土地出让金为由，认为其没有履约能力，构成欺诈。但仅凭中富公司未按约定缴纳款项不能得出其有欺诈行为的结论。事实上，合同的履行是个动态过程，受到诸多因素的影响。即便不按约履行的一方，也可能具有正当事由，而不能必然得出欺诈结论。
第三，国土局、交易中心依据诚实信用原则、公平交易原则，主张保证金不予退还，亦缺乏充分依据，不予支持。
第四，一审判决认定事实、说理虽有瑕疵，但不影响裁判结果的公正性。一审判决将“国土局在宣传介绍过程中所描述的开发前景等应符合实际情况，否则有可能误导投资者进行投资，新城区建设至今未开始动工，也未建成医院、学校、大桥等附属设施”作为“国土局也应承担一定的责任”的依据，虽然国土局、交易中心否认其存在不实宣传，但从现实情况来看，地方政府为了吸引投资者，在招商引资宣传过程中夸大项目开发前景的情形并不少见。而且，投资人往往基于对政府的信任，一般也不会坚持要求将这种宣传内容写入合同。因此，综合本案情形，一审判决作出国土局、交易中心承担一定责任的认定，也有一定合理性。
第五，一审法院判令国土局、交易中心退还案涉1000万元保证金符合公平原则，可以避免双方当事人之间的利益失衡。本案中，虽然《成交确认书》明确约定了如不按期交首付款，国土局、交易中心可以不退还案涉2000万元保证金。但从本案实际情况以及双方当事人利益衡量而言，一审判决国土局、交易中心退还案涉1000万元保证金，并无不当。首先，案涉招拍挂文件以及案涉《成交确认书》均为国土局、交易中心一方单方制作，适用于不特定交易对象，并没有就保证金数额与竞买人协商且《成交确认书》没有约定国土局、交易中心不按约定交地的违约责任形式；其次，国土局、交易中心并未提交证据证明其因中富公司违约行为所造成的具体损失数额。从本案查明事实来看，国土局、交易中心并没有提供充分证据证明其因中富公司违约所导致的具体损失金额，而一审判决已经判令国土局、交易中心取得1000万元保证金作为补偿；再次，双方已明确约定另行挂牌出让价格低于中富公司出价时，中富公司应按实际差额支付赔偿金，故即便将来确有证据证明中富公司造成的损失确实大于其已给付金额，国土局、交易中心仍可依据上述约定，向中富公司主张损失赔偿。正是基于上述利益平衡考虑，一审法院才作出了“原告在10天内须缴纳一个多亿的土地款，确实比较困难。为了平衡双方利益，避免企业因此陷入瘫痪，国土局向原告退还一半保证金为宜”的认定。
（二）关于国土局、交易中心是否应将案涉1000万元土地款退还给中富公司的问题。国土局、交易中心关于其有权对案涉1000万元土地出让款进行留置的主张，本院不予支持。根据《物权法》第二百三十条：“债务人不履行到期债务，债权人可以留置已经合法占有的债务人的动产，并有权就该动产优先受偿。前款规定的债权人为留置权人，占有的动产为留置财产”可知，留置的对象应为债权人已经合法占有的债务人的动产。而本案中，国土局、交易中心合法占有的1000万元土地款，本身即为中富公司约定债务履行的一部分，并非债务之外的其他动产。另根据该法第二百三十七条：“债务人可以请求留置权人在债务履行期届满后行使留置权；留置权人不行使的，债务人可以请求人民法院拍卖、变卖留置财产”之规定，可留置财产的范围也一般不包括货币。由上，国土局、交易中心以所谓行使留置权来主张不返还案涉1000万元土地出让款也不能成立。
（三）关于国土局、交易中心是否应支付上述2000万元款项自2014年1月1日起至支付之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息的问题。从本案已查明事实可知，国土局、交易中心于2012年5月21日即向中富公司发送了取消竞标资格通知书，通知解除案涉土地使用权出让合同。中富公司虽然不认可已收到该通知书，但认可双方已经解除了该合同，并在2013年12月31日向一审法院起诉，要求退还保证金和土地出让款及其利息。既然案涉合同已被解除，那么中富公司有权要求国土局、交易中心给付应退还款项的相应利息。故在中富公司已在一审明确提出利息主张的情形下，一审法院关于利息的认定，并无不当。
关于一审判决适用法律是否错误的问题。国土局、交易中心上诉主张，一审法院适用《合同法》第一百零七条、第一百一十五条，属于适用法律错误。从已查明事实可知，中富公司确有违约行为，故一审法院适用《合同法》第一百零七条关于违约责任的规定，并无不当。但双方并未在《成交确认书》中约定定金，故一审法院适用《合同法》第一百一十五条关于定金条款的规定，确有不妥，应予纠正。
综上，一审判决认定事实、适用法律虽有瑕疵，但裁判结果并无不当。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费291800元，由承德市国土资源局、承德市土地收购储备交易中心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张颖新
审 判 员 吴晓芳
代理审判员 肖 峰
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 王冬颖