鄂尔多斯市东胜区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）内0602刑初934号
公诉机关内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民检察院。
被告人张瑞，男，汉族，1979年10月24日出生于鄂尔多斯市，大学本科文化，系鄂尔多斯市东胜区国土资源局征地拆迁办副主任，户籍所在地鄂尔多斯市。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年6月24日被东胜区人民检察院取保候审。
辩护人王朝勇，北京市京师律师事务所律师。
被告人戴庆，男，蒙古族，1975年9月14日出生于鄂尔多斯市，高中文化，系鄂尔多斯市东胜区国土资源局征地拆迁办科员，户籍所在地鄂尔多斯市。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年6月24日被东胜区人民检察院取保候审。
辩护人刘志民、高晓娜，北京市京师律师事务所律师。
东胜区人民检察院以东检一诉刑诉﹝2017﹞840号起诉书指控被告人张瑞、戴庆犯玩忽职守罪，于2017年11月27日向本院提起公诉。本院受理后，依法适用普通程序组成合议庭，公开开庭审理了本案，东胜区人民检察院检察员孟冬梅、代理检察员冯楚博出庭支持公诉，被告人张瑞及其辩护人、被告人戴庆及其辩护人到庭参加了诉讼。现已审理终结。
东胜区人民检察院指控，2015年11月至2016年4月期间，被告人张瑞、戴庆作为鄂尔多斯市东胜区国土资源局征地拆迁办工作人员，在修建210国道准备阶段，负责开展征收东胜区罕台镇九成功村郝家渠社土地工作，二被告人未按照征地拆迁工作流程开展工作，没有与镇、村、社以及被征地户核实被征土地的数量、品种、补偿金额等情况，也没有经过被征地户等相关人员在土地补偿明细表上逐户签字确认，而是轻信他人代为履职，将该社实际应征收土地面积334.805亩，即耕地42.27亩、林草地292.535亩，谎报为征收面积347.82亩，即耕地143.25亩、林草地204.57亩。因耕地、林草地补偿标准不同，造成国家经济损失149.181万元。
针对上述指控，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人供述与辩解等证据。公诉机关认为，被告人张瑞、戴庆作为国家工作人员，严重不负责任，不履行工作职责，造成经济损失149.181万元，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第二百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究二被告人刑事责任。
被告人张瑞对公诉机关指控的犯罪事实和罪名无异议。
张瑞的辩护人提出如下辩护意见：
1.本案所涉项目方案的责任主体单位包括东胜区国土资源局和罕台镇政府，土地权属、地类、面积的认定以实际勘测为标准。关于210国道改线征收郝家渠社集体土地过程中，征地工作组成员名单、具体负责工作、实施等有关会议记录、国土局对接村镇的事项，案卷中均没有正式文件。关于土地的权属、地类、面积的核实确认职责，罕台镇政府工作人员和郝家渠社集体经济组织的工作人员起到主要且直接的作用。
2.张瑞等人依照规定履行了其职责，没有实施玩忽职守的行为。张瑞于2017年6月7日到东胜区人民检察院主动反映情况，同年7月25日检察院扣押了罕台镇人民政府142.8万元涉案款，张瑞的行为为国家及时挽回了经济损失。
3.张瑞对虚报的数量未能及时发现并制止，应主要归责于郝家渠社的基层工作人员。本案中对虚报的数量未能及时发现的直接原因，是郝家渠社的社长张某、会计王某、出纳李五仁故意将草地谎报为耕地，社委会知情不报，被征地户默认配合的结果。
综上，从本案发生的整个过程看，张瑞对虚报的数量未能及时发现并制止，是多种原因造成的。社委会相关人员应根据实际情况承担相应的法律责任，张瑞等人已经尽到职责，不应承担刑事责任。
据此辩护人当庭出示了下列证据：1.鄂尔多斯市东胜区人民政府关于国道210线添漫梁北至越家壕（查干）段改线工程征地拆迁补偿实施方案的批复（东政发[2014]180号文件），证明张瑞按照该方案行使职权；2.东胜区国土资源局关于二被告人玩忽职守罪的说明，证明张瑞、戴庆按照东胜区人民政府的实施方案依法实施职权，不构成玩忽职守罪。
被告人戴庆对指控的犯罪事实和罪名均无异议。
戴庆的辩护人除同意被告人张瑞的辩护人的意见外，另提出如下辩护意见：
1.被告人戴庆的行为不符合玩忽职守罪的犯罪构成要件。
2.根据《东胜区国土资源局征地拆迁工作流程》的规定，土地权属、地类由征地组会同镇、村（社）相关人员及被征收者持有有关证明共同核实认定。本案造成国家重大经济损失，是因郝家渠社社长张某及相关人员的行为直接导致的危害后果，与戴庆的职务行为无刑法上的因果关系。
3.被告人戴庆的供述与辩解，与案件事实不符，存在许多矛盾之处，不能作为认定被告人戴庆有玩忽职守的危害行为。
4.戴庆严格按照征地拆迁工作流程开展工作，没有严重不负责任，不履行或者不认真履行工作职责，没有实施玩忽职守的行为，没有轻信他人代为履职，没有实施谎报林草地为耕地的犯罪行为，对于造成国家经济损失的危害后果，并非被告人的职务行为所致，故本案被告人戴庆不构成玩忽职守罪。
综上，被告人戴庆不符合玩忽职守罪的犯罪构成要件，没有合法且有效证据证明被告人有犯罪行为。
据此，被告人戴庆的辩护人向法庭提交了下列证据：
1.《关于国道210线添漫梁北至越家壕（查干）段项目征地公示结果》。证明被告人戴庆严格按照工作流程，在郝家渠社、村委会及东胜区罕台镇人民政府相关负责人签字盖章确认，郝家渠社征地公示结果，在公示期内村、镇、东胜区国土资源局及相关部门未接到被征地农民及相关人员反馈的不同意见，东胜区国土资源局按公示内容支付相关补偿费。
2.《征地补偿协议》。证明东胜区国土资源局作为甲方，与罕台镇罕台村郝家渠社（乙方）签订，以确保被征地农民的合法权益，其征地程序合法。
3.《征地拆迁补偿实施方案的批复》（东政发【2014】180号）。证明本案争议的征地面积、地类、四至界限以实际勘测为准。
4.《鄂尔多斯市东胜区人民政府办公室关于成立G210线国道210线添漫梁北至越家壕（查干）段改线工程项目推进工作协调领导小组的通知》（东政办发【2016】32号）。证明被告人戴庆作为国土局征地拆迁办公室的一般工作人员，不能代表国土资源局。
5.张某的询问笔录。证明本案中造成国家重大经济损失的直接原因，是由于张某将林草地谎报成耕地套取国土资源局征地补偿款的犯罪行为所致，被告人戴庆作为国土局征地拆迁办工作人员，已经认真履行了工作职责，没有玩忽职守行为。
6.证人李某1、李某2、王某、温某的证言。证明本案是郝家渠社长张某与被征地人员相互串通、共同犯罪的行为所导致的国家重大经济损失，该犯罪行为具有独立性，与被告人戴庆的职务行为不具有刑法上的因果关系。
经审理查明，2014年底东胜区国土资源局（以下简称国土局）按照《关于国道210线添漫梁北至越家壕（查干）段改线工程征地拆迁补偿实施方案》（以下简称征地补偿实施方案）开始土地征收工作，确定征地补偿标准为耕地20000元/亩、林草地6000元/亩，其中位于东胜区罕台镇九成功村郝家渠社的土地征收工作由国土局征地拆迁办副主任张瑞以及科员戴庆具体负责，国土局同时制定了征地拆迁工作流程。2015年底至2016年初，被告人张瑞、戴庆前往郝家渠社开始土地征收工作，并成立了由张某、王某、李五仁等郝家渠社的社委会成员以及村镇领导共计7人和二被告人组成的征地小组，另有第三方测绘公司负责测量土地面积，其中社委会成员负责带领二被告人及测绘人员、被征地户现场指认土地的权属和种类。在征地过程中二被告人未与镇、村、社以及被征地户逐一核实被征土地的数量、品种、补偿金额等情况，完全依赖社长及其他人的口头陈述，并制作了地上附着物登记表，实际内容为土地权属、面积和地类，将核实地类、面积、权属等工作交由社委会成员负责，后于2016年4月20日与郝家渠社签订了国道210线添漫梁北至越家壕（查干）段征地补偿协议（以下简称补偿协议），将该社实际应征收土地面积334.805亩，即耕地42.27亩、林草地292.535亩，按照未经核实的数字制作的土地补偿明细表中确定的征收面积347.82亩，即耕地143.25亩、林草地204.57亩予以补偿。因耕地、林草地补偿标准不同，造成国家经济损失149.181万元。
另查明，2017年6月24日，被告人张瑞、戴庆经鄂尔多斯市东胜区人民检察院反渎职局电话传唤到案。同年7月25日，东胜区人民检察院从东胜区罕台镇九成功村民委员会处扣押142.8万元。
上述事实，有下列经当庭举证质证的证据予以证实:
一、书证
1.常住人口信息表。证明二被告人的个人基本身份信息情况，案发时均系成年人。
2.干部履历表、东胜区国土资源局人员信息基本台账、鄂尔多斯市东胜区人事劳动局东人劳发[2010]473号文件、鄂尔多斯市东胜区人力资源和社会保障局东人劳发[2011]195号文件、事业单位聘用人员审批表、聘用人员登记表、鄂尔多斯市东胜区国土资源局东国土干发[2011]11号文件、东国土干发[2013]1号文件、中共鄂尔多斯市东胜区国土资源局党组东国土党发[2013]22号文件、鄂托克前旗劳动人事局鄂前劳人劳字[1992]第792号文件、鄂前人劳劳字[1997]278号文件、鄂前人劳人字[2000]58号文件、行政事业单位工作人员商调表。证明被告人张瑞、戴庆系国家机关工作人员，符合玩忽职守罪的主体条件。
3.东胜区国土资源局征地拆迁办征地程序及情况说明。证明在国道210线征地拆迁过程中，土地权属、地类由征地拆迁工作领导小组会同镇、村（社）相关人员及被征收者持有关证明共同核实认定。
4.郝家渠社林地、耕地征地补偿款情况汇总表。证明郝家渠实征林地292.535亩、耕地42.27亩，应发征地补偿款260.061万元，上报国土局被征林地204.57亩、耕地143.25亩，实发征地补偿款409.242万元，相差149.181万元。
5.郝家渠210国道征地补偿表（村委会自制）。证明210国道征地郝家渠社部分社员的实际征收土地情况。
6.地上附着物登记表（被告人张瑞制作）。证明郝家渠社被征土地的数量、地类、权属情况。
7.补偿协议、土地补偿明细表。证明国土资源局按照二被告人提交的无签字捺印的补偿明细表与罕台镇郝家渠社签订补偿协议，其中确定被征收的土地面积为347.82亩，其中耕地143.25亩、林草地204.57亩，土地补偿费合计409.242万元。
8.东胜区国土资源局记账凭证、收据、报销单。证明东胜区国土资源局按照补偿协议确定的数额向东胜区罕台镇九成功村民委员会支付国道210线添漫梁北至越家壕段征地补偿款409.242万元。
9.五荒土地使用权拍卖合同、土地承包经营权证。证明郝家渠社社员的土地承包情况。
10.征地补偿实施方案。证明国道210线添漫梁北至越家壕（查干）段征地拆迁补偿标准为耕地20000元/亩，林草地6000元/亩。
11.扣押决定书、查封/扣押财物、文件清单。证明案发后东胜区人民检察院从罕台镇九成功村民委员会处扣押郝家渠社案件款142.8万元。
12.到案经过。证明二被告人经侦查机关电话传唤后主动到案。
13.悔罪书。证明二被告人对指控的事实和罪名予以认可并悔罪。
二、证人证言
1.张某（郝家渠社社长）的证言。证明2015年冬天210国道开始征收其所在社的土地，征收前村里开会时，其让社员在国土地征地时不要乱说话，目的是向把林草地报成耕地多套钱，后在量地过程中，国土局的张瑞、戴庆根据其报的地类进行登记，在征地过程中，张瑞、戴庆未提出核对土地承包证和五荒地合同，且未与被征地户核对过被征收土地的权属、亩数和地类，而是和量地小组核对，量地小组成员有其本人、王某、李五仁等人，然后量地小区和社员再核对，通过上述方式，共计套取130万元左右，后期发放征地款是根据五荒地承包合同、二轮土地承包经营证确定的地类给社员发放补偿款。
2.王某（郝家渠社社委会成员，张某任命的会计）的证言。证明征地过程中其负责记账工作，同时也是量地小组成员，张瑞、戴庆未与其核实被征收土地的情况，地类都是张某口头说的，然后国土局的人拿着测绘出来的图纸和张某、李五仁还有其本人核对图上征地涉及到的名字、亩数，核对完以后其和张某、李五仁在核对表上签字，国土局最终按照核对后的表进行公示打款，实际补偿款是张某、李五仁在补偿款到账后开社员会和社员逐户核对，然后以社里的土地账和社员的二轮土地承包证、五荒地承包合同核对，核对后其制作了实际的分款表，然后由社员签字捺印，其本人被征收的是林草地15.72亩，其没有耕地被征收但其在地上附着物登记表中签字，签字的时候国土局的工作人员未在场也没有和其核对过土地的地类。
3.李五仁（郝家渠社的出纳）的证言。证明征地过程中，张瑞、戴庆未与其核实被征收土地的情况，都是社长口头说的地类是什么就登记成什么，最终分款是根据王某制作的分款表领款的，也就是实际被征收的土地情况，郝家渠社实际有耕地40亩左右，其被征收了林草地6.33亩，但给国土局报的是5.33亩耕地。
4.李铁锁（罕台镇九成功村村主任）、边纬（罕台镇九成功村村主任）的证言。证明其二人参与了郝家渠社的量地工作，未与国土局、郝家渠社社长和被征地的社员核对土地，国土局也未与郝家渠社的社长和社员核对土地，李铁锁的证言另证明量地过程中，张某给报耕地还是林地，国土局和社里分别进行登记，国土局的有张瑞、代庆还有测绘人员。
5.温某（时任罕台镇政府副镇长）的证言。证明郝家渠社征地过程中其村、社均为向其汇报过，但在之后的征地公示结果上签过字。
6.郝瑞平（时任罕台镇九成功村支书）的证言。证明其没有参与过郝家渠社征地工作，也没有核实土地亩数和类别，征地公示期满后村民都没有提出异议，其即签字确认。
7.高埃云、李某2、李某1、郝文英、郝喜明、王丽、高原波、高小荣、郝文明、高志刚、李保、武治国、高银图、武治邦、张成女、任爱芝、高过计、赵侯娥、高占荣（均为郝家渠社的社员）的证言。证明：（1）确定耕地、林草地的依据是以二轮土地承包、五荒地承办为准，最终分款也是按照实际地类领取的；（2）量地过程中是社长张某口头说的耕地还是林草地，地上附着物表签字是张某拿着签的，与实际不相符，张某明确说是为了套取补偿款；（3）征地过程中国土局的工作人未与被征地户核实地类等；（4）实际征地情况以及最终领款的地类、亩数与国土局测绘登记的不一。
三、被告人的供述
1.张瑞的供述。证明2015年冬天210国道征收郝家渠社土地时，国土局委派其和戴庆到郝家渠社负责具体征收工作，征地过程中主要依据社委会成员和被征地农户报的种类进行登记，然后根据登记的地类、权属等制作的土地补偿明细表让被征地户进行核实，实际是委托社长张某拿着与征地补偿协议中附的土地补偿明细表内容一样的另一份土地附着物补偿表去和被征地户签字按手印，未能亲自落实工作内容，最终按照未经被征地户签字按手印的土地补偿明细表附在征地补偿协议后就进行了付款。
2.戴庆的供述。证明其在东胜区国土资源局征地拆迁办工作，2016年初征收郝家渠社的土地时其主要是协助张瑞工作，其未参加公征地的前期的公告、公示、召开动员会等工作，只是参与了土地的测量和丈量工作并负责登记，确认地类和权属的也主要是依据社员和社长的确认，但在测量结果公示后其和张瑞并未逐一核实，而是交由社长代为核实，后其与张瑞代表东胜区国土资源局按照未签字确认的补偿明细表中所列内容与郝家渠社签订了征地补偿协议。
关于辩护人出示的东胜区国土资源局关于二被告人玩忽职守罪的说明，因无法说明证据的来源，故对该证据不予采纳。辩护人出示的其他证据来源合法，内容客观真实，但在案证据足以证明二被告人的犯罪行为，故对辩护人据此所要证明的问题不予支持。
本院认为，被告人张瑞、戴庆系国土资源局征地拆迁办的工作人员，在负责土地征收过程中，未能严格按照征地工作流程开展工作，同时在实地测量土地过程中，亦完全听信他人口头陈述，后期核实过程中又存在让他人代为进行核实签字确认的情形，最终导致补偿款完全按照村社自报的数量、种类予以补偿并实际到账，二被告人作为国家机关工作人员，在履行国家机关赋予的工作职责过程中，严重不负责任，未认真履行其工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律意见正确，予以支持确认。二被告人到案后能够如实交代犯罪事实，虽然在庭审中对其行为进行辩解，但在判决前能够主动认罪，并积极悔罪，具有坦白情节，依法可从轻处罚。案发后，检察机关及时扣押大部分的补偿款，挽回大多数损失，对二被告人可以酌情从轻处罚。二被告人怠于履职，使得当地村社人员得以隐瞒事实、虚报数字得到补偿款，不能因此免除二被告人按照工作流程、工作职责进行核查的责任，亦不能因此阻断二被告人犯罪行为产生的危害后果，对辩护人提出的相关意见不予采纳。辩护人提出的其他意见与查明事实不符，不予采信。本案国家损失已经基本挽回，同时二被告人到案后如实交代犯罪事实，有悔罪表现，其犯罪情节轻微，依法可以免于刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款之规定，判决如下：
一、被告人张瑞犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
二、被告人戴庆犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
三、扣押在案的142.8万元由扣押机关上缴国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向鄂尔多斯市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本六份。
审 判 长 王 晋
代理审判员 张玉龙
代理审判员 张彦军
二〇一八年二月二十六日
书 记 员 奇宇飞
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《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚;因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。