江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初149号
原告久大（应城）盐矿有限责任公司，住所地湖北省应城市四里棚盐环路4号。
法定代表人伍刚，职务董事长。
委托代理人丁霞，江苏信阳光律师事务所律师。
委托代理人顾晨洁，江苏信阳光律师事务所律师。
被告南通市盐务管理局，住所地南通市通富北路北首8号。
法定代表人莫宗强，职务局长。
委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
委托代理人陈紫雯，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
第三人郑用干，男，汉族，住福建省永泰县，现暂住南通市港闸区。
委托代理人潘强，江苏启秀律师事务所律师。
原告久大（应城）盐矿有限责任公司（以下简称久大公司）不服被告南通市盐务管理局（以下简称市盐务局）盐业其他行政行为，于2017年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于5月18日向被告市盐务局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因郑用干与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知郑用干作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月14日、10月31日公开开庭审理了本案。原告久大公司的委托代理人丁霞、顾晨洁，被告市盐务局副局长许雪良及委托代理人孙宜国、陈紫雯，第三人郑用干(2017年9月14日出庭)及委托代理人潘强(2017年10月31日出庭)到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月10日，被告市盐务局对第三人郑用干作出《证据先行登记保存通知书》，认定第三人郑用干涉嫌无食盐批发许可批发食盐，违反了国务院《食盐专营办法》第十条第二款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条第二款的规定，决定对230g低钠海藻碘盐39箱，计716.6公斤;400g海藻碘盐78箱,计1560公斤;230g海藻碘盐80箱,计1472公斤;400g加碘精制盐1440箱计28800公斤,共计32549.6公斤食盐予以证据先行登记保存，保存于被告市盐务局。
原告久大公司诉称：被诉行政行为存在以下问题:1.登记的食盐数量与实际不符，其中230g低钠海藻碘盐少1箱，400g加碘精制盐（绿标）少90箱，共计少登记1818.4公斤;2.第三人郑用干系原告久大公司聘用的销售人员,负责江苏地区的食盐销售工作,原告久大公司租用了第三人郑用干的部分仓库放置食盐。被告市盐务局先行登记保存的食盐实为原告久大公司所有,并非第三人郑用干所有;3.被告市盐务局未在法律规定的七日内作出处理决定，程序违法。请求：1.撤销被告市盐务局2017年3月10日作出的《证据先行登记保存通知书》。2.判令被告市盐务局立即解封并归还原告久大公司先行登记保存的32548.6公斤食盐及少登记的食盐1818.4公斤,共计34367公斤。3.本案诉讼费由被告市盐务局承担。
原告久大公司向本院提交以下证据：
1.《证据先行登记保存通知书》,证明存在被诉行政行为。
2.《关于公布在江苏省开展跨区域经营食盐批发企业名单的公告》、《食盐定点生产企业证书》、《久大（应城）盐矿有限责任公司关于法定代表人变更情况的说明》、《食盐批发许可证》，证明原告久大公司是经江苏省盐务管理局对外公告的具有食盐定点生产企业证书及食盐批发许可证的企业，且证照齐全。
3.《劳动合同书》、《工作证》，证明2017年2月10日原告久大公司与第三人郑用干签订了劳动合同，原告久大公司正式聘用第三人郑用干为单位员工，从事销售岗位工作。劳动合同经过应城市人力资源和社会保障局鉴证，工作证显示第三人郑用干为原告久大公司销售部工作人员。
4.《仓库租赁协议》，证明原告久大公司租用第三人郑用干的仓库存放原告久大公司的货物，并显示仓库货物由原告久大公司指定自营销售人员调拨，他人无权调拨产品，故存放于该仓库中的食盐实为原告久大公司所有，并非第三人郑用干所有。
被告市盐务局辩称：1.先行登记保存行为是行政机关在调查取证过程中的证据保全行为，属于程序性、阶段性行为，不具有约束力、确定力，不是行政机关最终的行政行为，不具有可诉性；2.久大公司不具有本案原告的诉讼主体资格。本案行政相对人为第三人郑用干，原告久大公司与本案被诉行政行为之间没有利害关系，故不具有本案原告的主体资格；3.本案先行登记保存的食盐数量确有差错，同意以人民法院复核的数量为准。被诉行政行为符合法律的规定,请求驳回原告久大公司的诉讼请求。
2017年5月24日，被告市盐务局向本院提交了以下证据：
1.南通市人民政府《关于南通市盐业公司增挂南通市盐务管理局牌子的通知》（通政发[1992]114号）、南通市盐务管理局组织机构代码证、行政执法证，证明被告市盐务局系政府授权的盐业行政主管部门；
2.询问笔录二份，证明第三人郑用干涉嫌无证批发食盐；
3.现场笔录、执法证据单五张、签收单、质量报告书,证明涉案食盐情况；
4.第三人郑用干的身份证复印件、个体工商户开业登记申请书、个体工商户变更登记申请书,证明第三人郑用干为个体工商户,不具备批发、销售食盐的资格;
5.立案审批表,证明立案、先行登记保存审批情况;
6.证据先行登记保存通知书，证明先行登记保存情况；
7.案件线索移送函、受案登记表，证明案件移送公安机关侦查；
8.限期补充材料通知书,证明被告市盐务局在公安机关受理前,要求第三人郑用干补充材料。
2017年9月8日，被告市盐务局向本院补充提供以下证据：1.通盐罚字[2017]第14号《行政处罚决定书》；2.送达回证，证明被告市盐务局针对第三人郑用干违法经营食盐的行为作出行政处罚。
法律依据：
1.《食盐专营办法》；
2.国发[2016]25号《盐业体制改革方案》；
3.工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费[2016]211号）；
4.国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体[2017]604号）。
第三人郑用干述称：1.从化学知识看，氯化钠在常温常湿条件下不可能挥发，被告市盐务局异地扣押案涉食盐的行为错误；2.第三人郑用干明显是以原告久大公司的名义销售食盐，是代表原告久大公司的职务行为；3.在被告市盐务局后续行政处罚决定书中，其引用了“解缴”两字，意味着被告市盐务局明知该食盐是原告久大公司所有，并非第三人郑用干的。
第三人郑用干向本院提交劳动合同、工作证、银行流水，证明原告久大公司与第三人郑用干之间存在劳动关系，同时证明原告久大公司支付给第三人郑用干劳务报酬。
本院依职权向南通市公安局港闸分局调取该局2017年6月16日作出的港公(秦)不立字[2017]7号《不予立案通知书》,主要内容为：第三人郑用干的行为没有犯罪事实,根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定,决定不予立案。
2017年8月10日，本院就案涉先行登记保存的食盐进行了现场清点，其中230g低钠海藻碘盐39箱，400g海藻碘盐79箱，230g海藻碘盐80箱，400g加碘精制盐1531箱，共计34389.6公斤。
经庭审质证，原告久大公司及第三人郑用干对被告市盐务局提供证据的真实性无异议；对证据1无异议;对证据2，认为不能达到被告市盐务局的证明目的；对证据3食盐的数量有异议，同时对被告市盐务局异地保存的合法性有异议；对证据4认为能够证明第三人郑用干具有双重身份，既是叶子红阿山经营部的经营者，同时又是原告久大公司的员工；对证据5认为立案没有法律依据；对证据6的数量有异议，同时对异地保存的合法性不予认可；证据7显示案件移送的时间为2017年4月，已超过法定的7日，程序违法；证据8的合法性不予认可，认为超过7日作出，同时认为第三人郑用干没有提供证据的义务；对证据9认为处罚的数量与被告市盐务局先行登记保存的数量不一致，证明先行登记保存的数量存在遗漏。
被告市盐务局对原告久大公司提供的证据1的真实性无异议；对证据2认为原告久大公司在江苏省内具备批发食盐的资质，不能等同于第三人郑用干也可以在江苏省内进行食盐批发销售；对证据3认为劳动合同书不具有劳动合同的必备条款，劳动合同书及工作证系原告久大公司与第三人郑用干为规避食盐批发专营而订立的虚假合同和制作的虚假工作证;对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可，理由是没有证据证明第三人郑用干对租赁的房屋拥有所有或使用权,没有明确租赁地址，没有明确租金如何支付，不具备仓库租赁的必备条款和形式要件,约定的租赁日期为2017年1月1日至2017年12月31日，在第三人郑用干与原告久大公司订立所谓的劳动合同书之前，说明系第三人郑用干与原告久大公司之间为了规避行政执法检查而虚假订立。第三人郑用干对原告久大公司所举证据无异议。
被告市盐务局对第三人郑用干所举证据的真实性、关联性、合法性均不予认可。原告久大公司对第三人郑用干所举证据无异议。
各方当事人对本院调取的证据及现场清点的食盐数量不持异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。原告久大公司提供的证据2-4及第三人郑用干所举证据，因涉及原告久大公司与第三人郑用干之间的劳动合同的效力及案涉食盐的所有权的实体争议，在本案证据先行登记保存案件的审查中，不作评判。被告市盐务局提供的证据2系在作出被诉证据先行登记保存之前与第三人郑用干所作的调查笔录，来源合法，与本案具有关联性，具有证明力；证据3系被告市盐务局在执法过程中制作或收集的材料，除认定的食盐数量有误外，其余内容具有证明力；证据5能够证明被告市盐务局在作出证据先行登记保存之前履行了立案程序，并经该局负责人批准的事实；证据6-9的真实性、关联性予以确认，合法性问题涉及本院争议焦点，将在本院认为部分进行阐述。
经审理查明，2017年3月10日，被告市盐务局工作人员在南通市××闸区秦灶街道××组，第三人郑用干的仓库内发现有原告久大公司及湖北久大品种盐有限责任公司生产的食盐，经询问第三人郑用干，郑用干陈述：其从事调料经营，2017年2月开始在原告久大公司兼职上班，原告久大公司租用其房屋,其负责保管公司发来的食盐,并发货,收取盐款。2月底,原告久大公司通过武汉海驿物流有限责任公司,发来各种规格食用盐计49.208吨,有签收单为证，由其负责销售。当天，被告市盐务局制作了《现场笔录》，执法人员对现场及第三人郑用干提供的居民身份证、叶子红阿山批发部的营业执照、武汉海驿物流有限责任公司签收单（两份）、产品质量报告单（两份）、原告久大公司的营业执照、食盐定点生产企业证书、食盐批发许可证、劳动合同、工作证等进行了取证。同日，被告市盐务局认为郑用干的行为涉嫌违反了国务院《食盐专营办法》第十条第二款规定的无证批发食盐行为，予以立案查处。为防止在库食盐灭失，经该局负责人批准，决定实行证据先行登记保存，并制作《证据先行登记保存通知书》，将现场发现的食盐产品先行登记保存至被告市盐务局，并向第三人郑用干送达上述《证据先行登记保存通知书》，郑用干拒绝签字。
2017年4月6日，被告市盐务局以第三人郑用干涉嫌非法经营罪，向南通市公安局港闸分局秦灶派出所出具案件线索移送函，4月10日，被告市盐务局向第三人郑用干送达《限期补充材料通知书》，4月17日，南通市公安局港闸分局秦灶派出所决定对该案进行初查。
原告久大公司对被告市盐务局作出的证据先行登记保存行为不服，于2017年5月17日诉来本院。
6月16日，南通市公安局港闸分局作出港公（秦）不立字[2017]7号《不予立案通知书》，主要内容：经审查认为郑用干的行为没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案，并于6月16日当天邮寄送达给被告市盐务局。
8月10日，本院组织第三人郑用干与被告市盐务局对被告市盐务局证据先行登记保存的数量进行复核，结论是“低钠海藻碘盐、净含量230g、生产商湖北久大品种盐有限责任公司”的盐产品39箱（规格230g*80袋，18.4公斤/箱）;有标识为“海藻碘盐、净含量400g、久大（应城）盐矿有限责任公司生产”的盐产品79箱（规格400g*50袋、20公斤/箱）;有标识为“海藻碘盐、净含量230g、久大（应城）盐矿有限责任公司生产”的盐产品80箱（规格230g*80袋，18.4公斤/箱）;有标识为“加碘精制盐、净含量400g、久大（应城）盐矿有限责任公司生产”的盐产品1531箱（规格400g*50袋、20公斤/箱），共计34389.6公斤。
2017年9月7日，被告市盐务局作出通盐罚字[2017]第14号《行政处罚决定书》，认定第三人郑用干利用与原告久大公司签订劳动合同书、虚假委托南通陈风物流有限公司配送，实施无食盐批发许可证批发湖北久大品种盐有限责任公司、原告久大公司食盐行为，且批发销售未加贴防伪“碘盐标志”的食盐，数量达十余吨，构成盐业违法行为。作出责令第三人郑用干改正，并对其无食盐批发许可证的行为作出没收先行登记保存的食盐34389.6公斤,并处罚款183053元的处罚，该行政处罚决定书于9月8日送达给第三人郑用干。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被诉证据先行登记保存行为是否属于行政诉讼受案范围；2.久大公司是否具有本案原告诉讼主体资格；3.被诉证据先行登记保存行为是否合法。
关于被诉证据先行登记保存行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。证据先行登记保存是由执法人员对证据进行现场清点，造册登记，交由当事人共同签名确认并当场交付先行登记保存证据通知书，将证据进行保存的一个措施。判断该行为是否可诉，关键在于确定该行为是否对利害关系人的权利、义务产生必然的、直接的影响。本案中，被告市盐务局异地保存案涉食盐，给相对人的财产产生了既定的约束效力，确定了相对人在规定的期限内不得销毁或者转移证据，而且直接影响到当事人对于案涉食盐的占有权，该行为独立、完整地对相对人的经营、管理权利或者经济利益产生了直接影响。行政处罚作为最终行政行为，其可诉性不能当然否定之前先行登记保存行为的可诉性。故被诉先行登记保存行为具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。
关于久大公司是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。当事人主张权利受到行政行为影响，且存在受到损害的可能性时，其与行政行为具有法律上利害关系，具有原告主体资格。本案中，久大公司在提起本案行政诉讼时，提供了《劳动合同书》、《仓库租赁协议》等证据，主张其系案涉食盐产品的实际权利人，第三人郑用干为原告久大公司销售部的业务员，其租赁了第三人郑用干的仓库存放案涉食盐，被告市盐务局实施的证据先行登记保存行为对原告久大公司的权利义务产生实际影响。本院认为，原告久大公司提供的上述证据，初步证明了其与被告市盐务局的证据先行登记保存行为具有关联。故本案中，尚不能完全否定原告久大公司与被诉行政行为之间的利害关系的存在。况且，原告久大公司与第三人郑用干之间是否存在真实的劳动关系，食盐归原告久大公司所有还是第三人郑用干所有，涉及到第三人郑用干销售食盐行为是否违法的问题，在本案证据保存中不宜涉及，有待被告市盐务局在进一步的行政执法中加以调查认定。因此，在不干涉行政机关首次判断权，同时又最大限度保护合法权益可能受到行政行为为侵害的法人的诉权的情况下，本院赋予原告久大公司对证据先行登记保存行为起诉的原告主体资格。需要强调的是，本院认定原告久大公司具有本案原告主体资格，并不意味着认定了原告久大公司与第三人郑用干之间劳动关系存在以及案涉食盐归原告久大公司等实体方面的事实。因原告久大公司对被告市盐务局作出行政处罚决定不服，已经向本院提起了诉讼。上述问题在行政处罚案件审理中予以确定，在本案证据保存纠纷中，暂不作评论和定论。
关于被告市盐务局的先行登记保存行为是否合法的问题。行政法治原则要求一切行政行为的作出均应当具有合法性，包括实体上的合法性与程序上的合法性。先行登记保存行为应当强调行政主体及其工作人员主体资格的合法性、适用条件的合法性和批准程序的合法性等。《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。”本案中，第一，被告市盐务局作为本市盐业行政管理机构，在行政执法过程中对证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，有权作出证据先行登记保存的措施。第二，法律规定的证据先行登记保存的程序是：经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。本案被告市盐务局在作出证据先行登记保存之前，经过该局负责人批准，但被告市盐务局于2017年3月10日作出证据先行登记保存通知书，于第27天即2017年4月6日才向公安部门移送案件，并且直至原告久大公司向本院提起行政诉讼之前，均未对相关食盐作出处理决定，明显超过法律规定的七日作出处理的规定，构成程序违法。第三，被告市盐务局作出的证据先行登记保存食盐的数量有误。被告市盐务局登记的案涉食盐的总量为32549.6公斤,而经本院核查的数量为34389.6公斤,少登记1840公斤,认定事实明显错误。至于原告久大公司及第三人郑用干提出的被告市盐务局异地保存行为违法的问题，被告市盐务局辩称，异地保存是为了妥善保管食盐减少损失，同时也是为了防止案涉食盐继续销售。本院认为，被告市盐务局为了妥善保管及防止案涉食盐继续销售而决定对案涉食盐进行异地保存，并没有违背立法目的和精神、基本法治原则和要求。原告久大公司主张被告市盐务局异地保存行为违法，没有法律依据，本院不予支持。
至于原告久大公司要求判令被告市盐务局返还案涉食盐的主张能否支持的问题。由于行政处罚决定案件尚未作出生效判决，案涉食盐的所有权尚不能最终确认，故原告久大公司要求本院在审理证据先行登记保存案件时，判令被告市盐务局将案涉食盐返还给原告久大公司，本院碍难支持。
综上，被告市盐务局是本市行政区域内的盐业行政主管部门，具有制作《证据先行登记保存通知书》的职权，但被告市盐务局未在法定的7天内对所登记保存的物品作出处理违法。原告久大公司要求被告市盐务局返还食盐的诉讼请求，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告南通市盐务管理局2017年3月10日作出的《证据先行登记保存通知书》违法；
二、驳回原告久大（应城）盐矿有限责任公司的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市盐务管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
审 判 长 徐建云
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 单小菁
二〇一七年十一月十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……