广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行终字第19号
上诉人（一审原告）黄小玲，女，汉族，1958年7月6日出生，农民，住桂平市。
委托代理人张焜，男，汉族，1964年9月13日出生，南宁市衡东法律事务所法律服务工作者。
被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人李新元，市长。
委托代理人李培红，贵港市法制办工作人员。
委托代理人杨有毅，贵港市法制办工作人员。
一审第三人桂平市南木镇桂塘村民委员会。
法定代表人梁德雄，主任。
委托代理人梁庆树，广西旭成律师事务所律师。
上诉人黄小玲因与被上诉人贵港市人民政府、一审第三人桂平市南木镇桂塘村民委员会（以下简称桂塘村委会）土地行政复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院于2014年12月18日作出的（2014）贵行初字第5号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人黄小玲的委托代理人张焜，被上诉人贵港市人民政府的委托代理人李培红、杨有毅，一审第三人桂塘村委会的法定代表人梁德雄及其委托代理人梁庆树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：黄小玲系原桂平市思宜乡桂塘3队村民，因需建房而于1998年9月8日向土地管理部门申请农村个人建设住宅用地100平方米。1998年12月31日，原桂平市思宜乡人民政府作出思土复字［1998］4号《关于各村李家荣等80户村民申请建房用地的批复》，同意黄小玲的建房用地申请，该批复载明土地属集体所有，个人只有使用权。1999年4月28日，黄小玲申请集体土地使用权登记，广西壮族自治区人民政府于同年5月17日向黄小玲颁发了浔集建（1998）字第260303036号集体土地建设用地使用证（以下简称260303036号集体土地证），该证登记：土地使用者为黄小玲，地址思宜乡桂塘3队，土地类别住宅，用地面积100平方米，四至：东至街道自墙为界、南至王锦萍屋自墙为界、西至街道自墙为界、北至街道自墙为界。当天，黄小玲向桂平市土地行政主管部门提出集体土地变更登记为国有土地的申请，并缴纳土地权属变更登记费和土地出让金、评估费等共计3780元，经桂平市思宜乡土地管理所审查，桂平市土地管理局审核，同意办理集体土地变更登记。1999年12月，桂平市人民政府将260303036号集体土地证变更登记为浔国用（1999）字第260002号国有土地使用证（以下简称260002号国有土地证），并颁发给黄小玲，该证登记的土地使用权类型为划拨。桂平市土地管理局将260303036号集体土地证收回作废处理。桂塘委会认为260002号国有土地证登记的土地应属村集体所有，桂平市人民政府的发证行为侵犯了其合法权益，于2014年8月15日申请行政复议。贵港市人民政府于2014年10月10日作出贵政复决［2014］48号行政复议决定（以下简称48号复议决定），认为260303036号集体土地证登记土地为集体所有，桂平市人民政府在没有任何证据材料证实该宗集体土地依法转为国有土地的情况下，将该宗集体土地变更登记为国有土地，并给黄小玲颁发260002号国有土地证，显然事实不清、证据不足，侵犯了农民集体土地所有权；黄小玲变更登记申请不符合国有土地使用权设定登记条件，桂平市人民政府的发证行为违反《土地登记规则》的规定，属滥用职权，决定撤销260002号国有土地证。黄小玲不服，于2014年10月28日提起本案诉讼，请求撤销48号复议决定。
贵港市中级人民法院一审认为：一、关于桂塘委会是否是适格的行政复议申请人问题。思土复字［1998］4号《关于各村李家荣等80户村民申请建房用地的批复》证实260303036号集体土地证登记土地属集体所有，桂塘委会认为260002号国有土地证的发证行为侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条关于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可向行政机关提出行政复议申请的规定，桂塘委会有权申请行政复议。贵港市人民政府经审查后认为桂塘委会提供的证据可以证明其与具体行政行为有利害关系，符合申请条件即可受理，并不违反法律法规的规定。因此，对黄小玲认为桂塘委会不是适格的行政复议申请人的主张不予支持。至于260303036号集体土地证登记的土地事实上是否属桂塘委会所有，不属本案审查范围，在本案中不予认定。二、关于48号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。根据《土地登记规则》第二十四条“集体土地依法转为国有土地后，原集体土地使用者继续使用该国有土地的，应当在土地所有权性质变更后三十日内，持原《集体土地使用证》和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记。”的规定，必须在集体土地依法转为国有土地后才能申请国有土地使用权设定登记。集体土地需通过依法征收等法定形式，方能转为国有土地。本案中，桂平市人民政府提供的颁发260002号国有土地证的材料中没有关于登记土地由集体土地依法转为国有土地的证据材料，贵港市人民政府认为桂平市人民政府在本宗土地没有依法由集体土地转为国有土地情况下直接将集体土地变更登记为国有土地，缺乏事实和法律依据，违反上述法规的规定，因此作出48号复议决定，撤销260002号国有土地证，认定事实清楚，证据充分。黄小玲交付的土地权属性质变更登记费和土地出让金，不是土地所有权性质转变的法定形式，并不因此导致集体土地依法转为国有土地。即使260303036号集体土地证登记土地来源清楚，也不能否定260002号国有土地证登记土地来源不合法的事实。因此，黄小玲主张48号复议决定认定事实不清，证据不足的理由不成立，对其该主张不予支持。三、关于48号复议决定程序是否合法的问题。本案行政复议审查的是260002号国有土地证发证行为的合法性，不是260303036号集体土地证的发证行为是否合法，260303036号集体土地证登记土地来源是否合法不属本案审查范围，故桂平市工商局和思宜乡人民政府（现南木镇人民政府）与桂平市人民政府颁发260002号国有土地证的具体行政行为没有利害关系，没有必要追加其作为第三人参加行政复议。因此黄小玲主张贵港市人民政府遗漏当事人，属程序违法，理由不成立，不予支持。黄小玲及桂塘村委会对贵港市人民政府作出48号复议决定经过的程序没有异议，且该程序符合法律法规的规定。综上所述，48号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。黄小玲请求撤销48号复议决定的理由不成立，依法应予驳回。判决：维持贵港市人民政府48号复议决定。
上诉人黄小玲上诉称：1、桂塘村委会与桂平市人民政府向上诉人核发260002号国有土地证的具体行政行为没有法律上的利害关系，不是适格的行政复议申请人。桂塘委会没有证据证实涉诉土地属其所有。桂塘委会提供的1970年11月换地证明只是一份复印件，没有原件，不能作为定案依据证明土地属其所有；2、上诉人是通过合法交易并办理相关建房用地手续而获得土地使用权的，长期以来上诉人对土地经营管理，桂塘委会不但没有异议，还于1998年9月8日在上诉人的农村个人建设住宅用地呈批表上签字同意上诉人使用涉诉土地建房，可见桂塘委会不是涉诉土地的所有权人、使用权人；3、一审判决认定涉诉土地属于桂塘委会所有是错误的。请求二审法院撤销一审判决及48号复议决定。
被上诉人贵港市人民政府辩称：一、48号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。1、260002号国有土地证项下登记的土地是由集体土地变更登记为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，农民集体所有的土地要转为国有土地，必须通过征收方式，履行法定的审批手续。而桂平市人民政府在没有任何有关该宗集体土地依法转为国有土地的文件材料的情况下，将该宗集体土地变更登记为国有土地，给黄小玲核发260002号国有土地证，显属事实不清、证据不足，侵犯了农民集体土地所有权；2、黄小玲在桂平市人民政府颁发260303036号集体土地证当天即提出将集体土地变更为国有土地的申请，土地行政管理部门也于当天同意办理变更登记，桂平市人民政府给黄小玲核发260002号国有土地证，违反《土地登记规则》第二十四条必须在集体土地依法转为国有土地后才能申请国有土地使用权设定登记的规定，属滥用职权。故我府撤销桂平市人民政府核发的260002号国有土地证正确；二、思宜乡人民政府作出的《关于各村李家荣等80户村民申请建房用地的批复》证实黄小玲建房用地在桂塘，桂塘委会提供的1970年11月的换地证明、兑换屋地建设思宜市场协议书等材料证实涉诉土地属其所有，故桂塘委会与被复议的具体行政行为有利害关系，其认为该具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定申请行政复议；三、一审判决并没有认定涉案土地属于桂塘委会所有，只是认定土地是集体性质。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审第三人桂塘村委会述称：同意贵港市人民政府的答辩意见。涉诉土地属于集体性质，至于权属是哪个集体所有还需通过确权的程序来确定。
经审查，本院确认一审判决确认的证据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。本案中，思宜乡人民政府思土复字[1998]04号《关于各村李家荣等80户村民申请建房用地的批复》以及1998年9月《农村个人建设住宅用地呈批表》中桂塘委会盖章同意黄小玲用地建房的事实，可以证实涉诉土地属于集体所有的土地，桂平市人民政府将集体土地变更登记为国有土地并颁发260002号国有土地证的行为与桂塘委会之间有利害关系，桂塘村委会认为桂平市人民政府该颁证行为侵犯其合法权益，向贵港市人民政府提出行政复议申请，符合上述法律规定。上诉人黄小玲主张桂塘委会不是适格行政复议申请人，理由不充分。至于涉诉土地是否属于桂塘委会所有，不属本案审理的范围。一审判决亦没有认定涉诉土地属于桂塘委会所有，上诉人黄小玲提出一审判决已认定涉诉土地属于桂塘委会所有，与事实不符。
根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定以及《土地登记规则》第二十四条“集体土地依法转为国有土地后，原集体土地使用者继续使用该国有土地的，应当在土地所有权性质变更后三十日内，持原《集体土地使用证》和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记。”的规定，国家必须通过依法征收等法定方式，履行法定的审批手续，农民集体所有的土地才转为国有土地，在集体土地依法转为国有土地后才能申请国有土地使用权登记。本案中，260002号国有土地证是桂平市人民政府根据黄小玲申请变更260303036号集体土地证而颁发的，桂平市人民政府提供的颁发260002号国有土地证的材料中没有关于涉诉土地由集体所有依法转为国有的证据材料，上诉人黄小玲也未能提供涉诉土地由集体所有依法转为国有的有关证据，桂平市人民政府仅依据黄小玲的申请及其缴纳土地变更登记费、土地出让金等费用的事实直接将集体土地变更登记为国有土地，并登记由黄小玲使用，违反了上述规定。贵港市人民政府作出48号复议决定撤销桂平市人民政府颁发的260002号国有土地证正确，一审判决维持48号复议决定并无不当。
综上所述，48号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，一审判决维持48号复议决定正确。上诉人黄小玲的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人黄小玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 张丽丽
代理审判员 班 艳
二〇一五年三月十九日
书 记 员 封 宇