黑龙江省巴彦县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黑0126民初2909号
原告巴彦县国土资源局（反诉被告），住所地巴彦县巴彦镇西直路243号。
法定代表人张春兰，职务局长。
委托代理人顾祥国，黑龙江善行律师事务所律师。
被告哈尔滨科丰生物科技开发有限公司（反诉原告），住所地巴彦县兴隆镇工业园区。
法定代表人高林，职务总经理。
委托代理人赵庆波，辽宁仲达律师事务所律师。
委托代理人曹嵘，中国爱地集团有限公司职工。
原告巴彦县国土资源局（以下简称巴彦国土局）与被告哈尔滨科丰生物科技开发有限公司（以下简称哈科丰公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年12月27日立案受理后，依法适用普通程序于2017年4月5日公开开开庭进行了审理。原告巴彦国土局委托代理人顾祥国、被告哈科丰公司委托代理人赵庆波、曹嵘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告巴彦国土局诉称，2011年8月16日经过招、拍、挂方式，被告哈科丰公司与原告巴彦国土局签订了编号T2011-16号《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号BT-2011-24号地块面积141651.8平方米国有建设用地使用权出让给被告哈科丰公司，合同约定了出让土地用途为工业用地，出让价款为19547948.4元及宗地规划条件、开竣工日期、违约责任等内容。被告哈科丰公司在交付土地出让金后，原告巴彦国土局为其颁发了巴国用（2011）第26000507号、巴国用（2011）第26000508号国有土地使用证。被告哈科丰公司没有按照合同约定的开工时间开工，也没有按照合同约定的竣工时间如期完工，即便违法动工的建设用地面积也未达到应动工开发建设用地总面积的三分之一或者已投资额也不足总投资额的25%，且中止建设至今，致使土地闲置满两年以上，造成国家土地资源的极大浪费和损失。被告哈科丰公司的行为已构成根本违约，根据相关法律规定和合同约定，原告巴彦国土局要求解除合同，收回土地使用权，返还土地并拆除地上建筑物，恢复土地原状。
被告哈科丰公司辩称，被告不存在原告所称的违约行为，答辩如下：
一是被告哈科丰公司并不存在未按合同约定时间开工及完工问题。根据环境影响评价法、建筑法等配套法律规定，工程项目应当首先进行建设项目环境影响评估，该评估是建设用地规划许可、施工许可等行政审批的前提条件。根据被告哈科丰公司与巴彦县政府的投资协议，巴彦县政府应当为被告哈科丰公司办理前期各项手续并承担相应费用。另外，在合同约定的开工期间，巴彦县政府对整个工业园区进行了消防通道规划调整，对本项目工程产生重大影响，导致至今未获得新的规划区域环境影响评价报告及合法的建设用地规划许可、施工许可，至今无法合法施工。原告巴彦国土局履行合同存在重大瑕疵，责任在原告（即巴彦县政府）。
二是关于投资额与动工建设面积问题。根据前面所述，被告在不具备合法的开工条件下，投资额及动工建筑面积问题无从谈起。被告哈科丰公司享有先履行抗辩权，有权在原告先行违法及违约的情况下不履行投资义务及建设工程的动工义务，原告无权要求被告继续违法动工。
三是关于土地出让合同约定被告违约问题。合同第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”。首先，对土地闲置的认定，应由法院依审判职权通过举证、质证程序予以查明，原告无权单方认定；根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》，特别是《闲置土地处置办法》等相关规定，闲置土地的认定属行政职权范畴，法院对此没有审判权，法院不能以民事审判权代行行政职权而越权审判及认定土地闲置。其次，假设认定土地闲置成立，是否属于受让人造成的相关事实应当由原告提供客观、合法的证据予以证明，原告要求收回国有土地使用权，应当满足“闲置满两年且未开工建设”的条件。被告违法开工、施工至2016年9月份，并在原告违法及违约的情况下投资1700余万元进行工程项目前期投入及工程施工，因此不具备原告所称的“未开工建设”的约定条件。原告请求解除合同，依据的是《合同法》及合同约定，而无偿收回土地需依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》，其本质上是行使行政权利，应当依据行政程序与行政职权（含审批权）来进行，不应由法院通过审判权予以收回。即便原告请求解除合同具备合法性的前提下，也应当承担双向返还的责任，即返还土地出让金，对地上附属物进行合理补偿。故原告请求解除合同明显缺乏事实及法律依据。
本案在审理过程中，被告哈科丰公司（反诉原告）在举证期限内向本院提起反诉称，原告巴彦国土局（反诉被告）无理诉讼，其违法与违约行为真实客观存在。一是缺乏环评手续，导致建设工程无法办理前期手续并合法开工，项目工程无法按照预期投产；二是工业园区防火通道规划调整，厂区重新调整规划设计，导致反诉原告重新进行项目规划设计；三是反诉原告在无合法手续的前提下非法开工，实际施工至2016年9月，已完工程投资共计16337987.99元，并不存在停工的问题。按照合同约定，项目工程应于2012年8月30日完工，但因上述原因未能实现，其法律责任在反诉被告，现已造成反诉原告的巨额损失。一是导致土地实际有效使用权缩短，截止2017年2月28日，反诉原告土地使用权损失4年半，而且后续还将继续发生；二是导致反诉原告申报立项时提供的巴彦县政府认定的可行性研究报告所确定的按照正常投产期内的可得生产经营收益未能实现；三是工程继续施工需对已完工程因长期停工进行部门修复，反诉被告应当承担相应的修复费用；四是投资资金未能按照预期转为有效要素，应按中国人民银行规定的同期同类流动资金贷款基准利率上浮30%计算资金占用费用。综上，反诉原告哈科丰公司要求反诉被告巴彦国土局支付工程资金占用费、窝工停工损失、土地使用权损失、土地出让金占用费、生产经营可得利益损失总计37926441.1元。
原告国土局（反诉被告）辩称，根据本诉所调查的事实能够确认环评手续的办理以及防火通道规划的调整均不在本案土地出让合同约定的范围内，而是政府或其他部门的行为导致，与本案原告巴彦国土局土地转让合同纠纷没有关联性；反诉原告哈科丰公司基于第三方或许存在的违约行为而针对反诉被告提起反诉没有事实及法律依据；反诉原告请求按同期人民银行贷款基准利率上浮30%支付资金占用费的诉求既无合同依据也无法律依据；反诉原告违约并违法施工，在明知违法施工的前提下仍进行相关的施工勘察设计等行为，对所造成的损失应由其自行承担，与反诉被告巴彦国土局无关。综上，反诉原告哈科丰公司的反诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
原告巴彦国土局在本诉中为证明其主张的事实成立出示了以下证据：
证据一、挂牌出让公告书，拟证明：巴彦国土局于2011年5月12日对拟挂牌出让土地进行公告。
证据二、巴彦县政府预算拨款凭证两份，拟证明：巴彦县政府为了履行合作协议，通过财政预算向哈科丰公司拨款19550402.4元。
证据三、黑龙江省非税收入一般缴款书两份，拟证明：哈科丰公司交付的土地出让金实际上就是巴彦县政府财政拨付的资金，哈科丰公司并未实际支付土地出让金就取得土地使用权。
被告哈科丰公司对证据一、二、三的质证意见：对上述证据的真实性、合法性无异议，对证明事项有异议认为，政府为企业提供的发展资金与土地出让金不是同一法律概念，被告哈科丰公司已按合同约定支付了土地出让金，履行了合同义务，并非无偿取得土地。原告巴彦国土局提交的上述证据缺乏证据的关联性，上述证据证明参与主体的多样性，巴彦县政府承诺给沈阳科丰公司优惠政策，并将企业发展资金打到哈科丰公司帐户，巴彦县政府及其下设机构（巴彦县国土局、发改委等）均参与了合同履行。
证据四、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：2011年7月15日原告巴彦国土局与被告哈科丰公司签订国有建设用地使用权出让合同，被告哈科丰公司取得国有土地使用权。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，但该合同并非双方正在履行的合同，该合同已被2011年8月16日双方重新签订的《国有建设用地使用权出让合同》所替代。
证据五、巴彦县政府建设用地审批文件巴政土（2011）40号，拟证明：2011年7月19日巴彦县政府对于哈科丰公司取得出让土地予以批准，并强调需要按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，依法适用该地，不得改变用途或超占。
被告哈科丰公司的质证意见：对该证据的真实性无异议，但证据的合法性不能确认，哈科丰没有收到过该文件。该文件所谓“改变用途或超占”问题与本案原告诉求没有关联性，该文件与《投资协议》及巴彦政府会议纪要（第24次）的内容相冲突，应以政府承诺及会议纪要内容为准。
证据六、巴彦县住房和城乡建设局巴住建函（2011）6号，拟证明：在2011年8月15日巴彦县住房和城乡建设局对哈科丰摘牌土地规划设计进行了调整，规划用地面积由原来的150417平方米调整为141651.8平方米，规划建筑面积由原来的105292平方米调整为99157平方米。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性无异议，哈科丰依据规划设计条件重新进行规划，导致开工问题事实上不能履行。
证据七、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：在2011年8月16日哈科丰公司与巴彦县国土资源局变更了原出让合同，同时第十六条约定了开、竣工时间，第三十二条约定了被告的违约责任，因被告没有按照约定的开竣工时间完成工程，造成土地闲置至今，符合法定和约定的解除合同条件。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，但第十六条仅约定了开竣工时间，而没有约定其作为解除合同的条件；况且原告明知规划调整的事实，项目开工不具备条件，巴彦县政府也没有按照投资协议履行办证义务，更没有合法的规划环评手续，项目施工缺乏合法手续，所以合同第十六条不能作为原告主张违约及解除合同的合法理由；合同第三十二条也没有约定原告的“合同解除权”。
证据八、巴彦县政府建设用地审批文件巴政土（2011）62号，拟证明：2011年8月16日巴彦县政府对哈科丰公司变更后的土地出让合同予以批准。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性无异议，但其合法性不能确认，哈科丰没有收到过该文件；其他质证意见同证据五。
证据九、巴国用（2011）第26000507、26000508号国有土地使用证，拟证明：巴彦县政府于2011年9月30日为哈科丰公司颁发了两份国有土地使用证，哈科丰公司取得土地使用权。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，但该证件不是由哈科丰办理的，而是原告按照投资协议的约定履行办证义务而形成的法律事实。
证据十、巴彦县人民政府巴政函（2014）40号，拟证明：2014年9月3日巴彦县人民政府向沈阳科丰公司发函，提出哈科丰公司项目建设处于停建状态，造成很多负面影响，督促沈阳科丰公司及哈科丰公司尽快启动项目建设，尽快投产，否则将启动无偿收回政府投资的法律手续。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性无异议，对合法性及关联性有异议。根据合同相对性原则，该文件送达对象为沈阳科丰公司，对哈科丰公司不构成行使收回权的相对义务，原告以此主张合同解除权无正当合法性；巴彦县政府没有按照投资协议履行办证义务，没有提供合法的环评手续及工程施工手续，“无偿收回政府投资的法律手续”也以复议决定书及原告自行撤销行政行为的法律结果证明了其诉求的不合法。
证据十一、哈科丰公司土地现状照片，拟证明：哈科丰公司对于建设用地没有取得建筑工程施工许可证，擅自修建了围墙、办公楼、门卫房，没有完成项目建设，没有投产使用，处于闲置状态。
被告哈科丰公司的质证意见：对证据的真实性无异议，但该证据与原告的诉求缺乏关联性。该证据恰恰证明项目工程已经开工，且投入了巨额资金进行了前期项目规划、设计及施工；因原告没有履行投资协议约定的办证义务，缺乏大环评，导致无法办理其他施工手续的客观事实得以认证；“闲置状态”的认定应当依据《闲置土地处置办法》通过行政程序予以确认，而不是通过民事举证程序予以证明。
本院经审查，对原告巴彦国土局出示的以上证据做如下认证：被告哈科丰公司对原告巴彦国土局出示的上述证据的真实性均无异议，虽对证据五、证据八的合法性有异议，但因证据五、证据八均系巴彦县人民政府文件，其证明效力应予认定。被告哈科丰公司提出的质证意见缺少相关证据佐证，其质证意见不予采纳。原告巴彦国土局提供的上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，具有证明效力，依法予以全部采信。
被告哈科丰公司在本诉中为证明其主张的事实成立出示了以下证据：
证据一、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：原、被告成立合法的国有土地使用权出让合同关系；双方对收回土地使用权（而不是解除合同）的条件进行了约定；原告提出解除合同返还土地、拆除地上建筑物的诉讼请求缺乏合同依据及事实根据；被告不具有合同约定的足以导致原告行使合同解除权，并要求返还国有土地使用权的违约事实。
原告巴彦国土局的质证意见：对证据的真实性无异议，对证明事项有异议，认为合同第十六条、第三十二条明确约定了被告的合同义务，被告违约即可做为解除合同的依据，所以原告基于合同约定解除合同具有法律依据。
证据二、哈尔滨市人民政府哈政复决【2016】198号《行政复议决定书》、巴彦县国土资源局《关于撤销<收回国有土地使用权决定书>（巴土决【2016】2号）行政处罚决定书的决定》，拟证明：原告以行政程序实施的收回国有土地使用权的行政行为，未获得法律支持，缺乏事实依据与法律依据；原告以合同法上的法定权利（法定解除权）主张被告违反法律规定收回国有土地使用权也没有事实与法律依据；认定“兴隆工业园区整体环评手续，申请人（本案被告）不能办理项目前期环评审批，导致无法办理其他建设审批手续，经请示巴彦县政府，申请人决定边施工边补办手续”，说明工程未能合法施工，本案原告存在明显过错；因原告原因导致不能合法开工的情况下，被告并没有停工；消防规划调整是延期开工的原因之一。
原告巴彦国土局的质证意见：对证据的真实性无异议，但行政复议决定书属行政复议环节，本案是民事纠纷与行政程序无关，被告举证的在行政程序中失效的法律文书，不能做为证明被告所要证明问题的证据，上述证据不具备合法性、关联性。
证据三、《建设工程设计合同》、《建设工程勘察合同》、《城市规划设计合同》、《建设工程施工合同》、《工程施工建设协议书》、《技术咨询合同》、《建设工程监理协议书》，拟证明：被告哈科丰公司为履行《国有建设用地使用权出让合同》的约定义务，与案外人签订了各项合同文件，上述合同足以证明被告哈科丰公司已经按照合同约定履行了投资义务，原告巴彦国土局主张解除合同、无偿收回土地使用权以及要求拆除地上建筑物的诉讼请求缺乏事实依据。
原告巴彦国地局的质证意见：对于《建设工程设计合同》真实性有异议，该合同未标注签订的具体日期，也没有实际履行的相关证据，无法确定合同是否实际履行；对《勘察设计合同》真实性有异议，合同没有签订日期也无实际履行的相关证据；对《城市规划设计合同》、《建设工程监理协议书》的真实性均有异议，无法证明合同已实际履行；对《建设工程施工合同》的真实性有异议，实际建设现状与工程造价约定不相符；对《技术咨询合同》的真实性有异议，按合同约定合同生效后应支付70%的款项即84000元，但被告仅支付30000元，说明被告在环评合同中有违约行为，导致该合同并未实际履行；对《工程施工建设协议书》的真实性有异议，其施工工程量与结算不相符，无相应的支付凭证；并认为，被告哈科丰公司在没有取得合法开工手续的情况下违法施工对外签订合同，其损失应自行承担，与原告无关。
证据四、在建工程投资表及相应单证，拟证明：被告哈科丰公司实际发生的投资总额、投资的时间及管理费的支出情况，被告哈科丰公司在原告不能提供规划环评的情况下，持续投资至2015年，其并不存在违约行为；原告无论行使法定解除权还是主张约定解除权，其请求解除合同无偿收回土地及要求拆除被告投资所建建筑物均缺乏事实依据。
原告巴彦国土局的质证意见：对在建工程投资表及单证的真实性有异议，因被告哈科丰公司没有取得合法的开工手续，其违法施工并对外签订合同所产生的损失均应由其自行承担，与原告无关。
证据五、《投资协议书》、《合作协议书》（含投资协议书），拟证明：原告（巴彦县政府）以“工业园区”招商，但直至目前尚未向被告提供工业园区规划环境影响评估报告书（但通过行政复议程序原告自述于2016年5月获得工业园区审批），原告应当将该规划环评报告提供给被告，并推进被告项目环评获得通过以利于项目合法投资建设；原告没有履行法律义务在先，被告缺乏继续合法投资的前提条件。
原告巴彦国土局的质证意见：对证据的真实性无异议，但对证明事项有异议，两份合同的签订主体是巴彦县政府与沈阳科丰公司，并非本案原、被告，所以该证据与本案土地出让合同无关联性；同时，按照协议书的约定，沈阳科丰公司需要提供符合审批条件的相关手续，政府方可为其代办，但被告无证据证实其已向巴彦县政府提供相关审批资料，所以上述证据与本案不具有关联性，不能证明原告巴彦国土局违约。
证据六、沈阳爱地生物科技有限公司执照、沈阳爱地生物科技有限公司章程、哈尔滨科丰生物科技开发有限公司执照、哈尔滨科丰生物科技开发有限公司章程，拟证明：沈阳爱地生物科技有限公司系国有控股公司；被告系沈阳爱地生物科技有限公司全资子公司即国有公司；被告享有的国有土地使用权系国有资产，受企业国有资产法的合法保护。
原告巴彦国土局的质证意见：对证据的真实性无异议，但与本案并无关联性，本案主体是原告巴彦国土局与被告哈科丰公司，至于被告的投资及控股主体是谁与本案无关联性。
证据七、巴彦县发改委巴发改2011129/2011130号文件，以及巴彦县政府协调会议纪要第24次，拟证明：对项目工程的规划设计于2011年12月12日才形成政府文件，项目前期的审批条件才具备，所以不具备合同约定的8月30日开工的条件。县政府同意为企业办理过户手续，所需费用由县政府跟投资方协调承担，相关费用按巴彦人民政府与投资方签订的协议办理，办理土地过户过程中，契税和印花税由县政府协调办理，政府协调会议已经明确了其应承担的责任，同时也证明土地出让合同作为政府审批许可才能生效的文件，政府扮演着该合同前期订立及缔约过程中的重要角色，是合同主体之一，规划部门也构成约束合同订立和履行的重要部门。
原告巴彦国土局的质证意见：对巴彦县发改委两份文件真实性无异议，但这两份文件与被告按合同约定履行义务并不矛盾，两份文件不是造成被告土地闲置的根本原因；对会议纪要的真实性有异议，该材料没有巴彦县人民政府的公章及相关人员的签字，不具备真实性。
本院经审查，对被告哈科丰公司出示的以上证据做如下认证：对证据一的证明效力予以认定；对证据二、证据三的证明效力需结合其他证据综合认定；证据四、证据五、证据六、证据七因与本案不具备法律上的关联性，其证明效力依法不予认定。
被告哈科丰公司（反诉原告）为证明其反诉主张成立，出示以下证据：
证据一、赐美健、禧诺康项目的可行性研究报告，拟证明：反诉被告认可的可行性研究报告系项目审批的依据。可行性研究报告所确定的经营性收益，可作为反诉原告可得利益损失的合法依据，且订立合同时反诉被告可预见；可得利益损失按税后累计利润的3%计算为1500万元。
证据二、本诉中建设工程施工合同证据组（见本诉被告证据三），拟证明：停工窝工损失计算具有合法依据；已完工程及需修复内容客观存在。
证据三、在建工程投资表及相应单证（见本诉被告证据四），拟证明：已发生的项目工程费用（即项目工程占用资金），根据所占用资金发生时间可确定每笔资金实际占用时间，并计算资金占用费（按中国人民银行的基准利率上浮30%计算，基准利率适用中国人民银行公布的不同期间的基准利率确定。）
证据四、土地使用税统计表、对应财务凭证、利息计算明细表、总计表；拟证明：应缴及已缴土地使用税发生时间、数额及截止2017年2月28日已缴土地使用税资金占用费损失总计491344.76元。
证据五、土地出让金缴纳单证、资金占用费计算利息明细表，拟证明：土地出让金缴付金额及交付时间；资金占用费从2012年8月1日开始计算，截止2017年2月28日利息总额为7999124.74元。
证据六、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：合同约定了建设周期，反诉被告应当承担资金占用费及按土地使用权年均土地出让金计算土地使用权损失，截止至2017年2月28日，损失数额为1759315.36元。
证据七、《建设工程施工合同》及结算文书，拟证明：工程造价11913969元，停工损失480000万元。
证据八、《投资协议书》、《合作协议书》，拟证明：反诉被告应承担代办手续的责任及费用；反诉被告没有履行约定义务构成违约应承担相应的法律责任，包括反诉原告发生的各项损失与可得利益；反诉被告的违约行为导致反诉原告的项目工程无法合法进行，反诉原告具有合法的先履行抗辩权。
证据九、管理费支出明细表及对应单证，拟证明：实际发生的管理费支出3406091.96元（不含土地使用税），资金占用费700000万元（按中国人民银行的同期贷款基准利率上浮30%计算）。
原告巴彦国土局（反诉被告）对被告哈科丰公司（反诉原告）出示的反诉证据提出如下质证意见：对证据一的真实性无异议，但对证明事项有异议，认为赐美健、禧诺康两个项目均处在研发阶段，批准文号正在申请，两份报告仅是被告哈科丰公司对该项目的商业判断，项目成功与否与可研报告没有直接关联性；可研性报告不能证明其项目的可得利益；对证据二、证据三、证据七、证据九的质证意见，被告哈科丰公司违法开工的在建工程均属违章建筑，其所产生费用应由其自行承担，与原告巴彦国土局无关；证据四土地使用税的缴纳是反诉原告按税收管理法应履行的法定义务，不存在资金占用费的问题；对证据五土地出让金的缴纳单证真实性无异议，但该笔土地出让金是通过政府财政拨款缴纳而非反诉原告自行支付，不存在资金占用费问题；对证据六、证据八的质证意见同本诉中对两份证据的质证意见；证据九哈科丰公司管理费用支出要求由反诉被告承担无事实及法律依据。反诉原告哈科丰公司按同期贷款利率上浮30%计算资金占用费无法律依据。综上，被告哈科丰公司反诉所主张的各项费用均应自行承担，工程项目损失系违法施工行为所致，与原告巴彦国土局无法律上的关联性。
本院经审查，对被告哈科丰公司（反诉原告）出示的以上反诉证据做如下认证：反诉原告哈科丰公司所举反诉证据均系其公司在运营管理、项目投资、施工建设过程中产生的各项费用，与本案原、被告基于国有建设用地使用权出让合同所确定的权利义务无法律上的关联性。反诉原告所举上述证据，本院不予采纳。
原告巴彦国土局（反诉被告）在举证期限内未向本院提交反诉证据。
通过原、被告在本诉及反诉中的诉辩主张及举证、质证情况，可以确认以下案件事实：
2011年8月16日通过招、拍、挂方式，原告巴彦国土局与被告哈科丰公司签订了编号T2011-16号《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为BT-2011-24号地块（面积141651.8平方米）的国有建设用地使用权出让给被告哈科丰公司，合同约定出让土地用途为工业用地，出让价款为19547948.4元，并约定了开工、竣工日期及违约责任等内容。被告哈科丰公司在交付土地出让金后，于2011年8月16日取得了该地块的国有土地使用权。后该项目在未取得建设用地规划、工程施工许可等审批手续的情况下违法施工，在修建了围墙、办公楼、门卫房等设施后停建至今。2014年9月3日巴彦县政府向被告哈科丰公司的投资公司沈阳科丰公司发函，提出哈科丰公司项目建设处于停建状态，要求沈阳科丰公司及哈科丰公司尽快启动项目建设，尽快投产，否则将启动无偿收回政府投资的法律手续，但被告哈科丰公司至今未恢复工程项目建设及投产使用。
本案的争议焦点：一是被告的行为能否构成根本违约。本案中，原、被告签订土地使用权出让合同后，双方即应按合同约定及时履行合同义务。原告依约向被告交付土地后，被告即应按合同约定及时开工建设，并在约定的时间内如期竣工。被告哈科丰公司提出因政府没有为其办理环评手续及园区规划调整等原因导致工程项目延期的抗辩主张，因未能提供相关证据证实其抗辩主张成立，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”的规定，被告哈科丰公司对此应承担举证不能的不利后果。另根据原、被告签订的合同第十六条第二款约定，被告哈科丰公司如不能按期开工，应提前30日提出延建申请，被告在合理期限内未提出延建申请，怠于行使该项权利，导致工程项目停建至今，对此被告哈科丰公司应承担违约责任；被告哈科丰公司以政府违约为由提出的抗辩主张，抗辩权行使对象错误。根据合同的相对性原则，本案原、被告民事权利义务由土地出让合同确定，因第三方原因导致被告哈科丰公司违约，被告哈科丰公司有权向第三方主张权利，但对造成本合同项下违约事实的发生应由被告哈科丰承担违约责任。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同”的规定及《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”的约定，被告哈科丰的行为导致本案出让土地闲置至今，给国家资源造成极大浪费，合同目的已无法实现，构成根本违约。现原告巴彦国土局要求解除合同，无偿收回土地，符合法律规定及合同约定，依法应予支持。
二是对土地闲置的认定问题。原告巴彦国土局在本诉的陈述中称“被告哈科丰公司在没有取得建设用地规划许可证及建筑工程施工许可证的情况下，擅自修建了围墙、办公楼、门卫房，项目建设并未完成，无法投产使用，处于闲置状态”，被告哈科丰公司在答辩中称其承认“在没有取得合法施工手续情况下违法进行施工，是因政府没有履行投资协议约定、项目缺少环境影响评估报告等原因导致”，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十二条“一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明……”的规定，对原告巴彦国土局陈述的上述案件事实本院依法予以认定。另根据合同的约定，被告哈科丰公司违章修建的围墙、办公楼、门卫房等建筑设施未达到合同约定要求，且停建至今，无法投产使用。2014年9月3日巴彦县政府向被告哈科丰的投资公司沈阳科丰公司发函，提出哈科丰项目建设处于停建状态，要求沈阳科丰及哈科丰尽快启动项目建设，尽快投产，系对被告哈科丰迟延履行合同义务的催告，亦是对土地闲置的事实认定，被告哈科丰公司在合理期限内未采取有效措施恢复施工，怠于履行合同义务，造成土地闲置至今，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第九十四条第（四）项的规定，其行为已违反了合同履行应遵循的诚实、信用原则，构成根本违约。被告哈科丰公司提出土地闲置应通过行政程序认定的抗辩主张，因相关法律法规并未明确规定土地闲置必须通过行政程序认定，且以行政程序收回闲置土地亦非提起民事诉讼程序的前置条件。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对国有土地使用权出让合同做出明确规定，国有土地使用权出让合同适用《中华人民共和国合同法》等民事法律调整，故被告哈科丰公司的该项抗辩主张本院不予采纳。
三是被告哈科丰公司提出的反诉理由能否成立。被告反诉的请求依据是基于本诉对事实的认定。本诉中，被告哈科丰公司明确承认其在未取得合法审批手续的前提下违法施工，故其所建工程不受法律保护。被告哈科丰公司提出违法施工系政府未履行投资协议所致，政府应对未办理审批手续及施工许可的行为承担法律责任。因被告提出的该项抗辩权行使对象错误，根据合同的相对性原则，本案中，原告巴彦国土局已履行了交付土地的合同义务，因第三方原因导致被告违约，被告应向第三方主张违约及赔偿责任。本案原告巴彦国土局不应承担超出其合同义务的法律责任，被告哈科丰公司提出因政府违约造成其经济损失与原告巴彦国土局没有法律上的关联性；另根据合同第十六条第二款约定，被告哈科丰公司未按期开工且未在合理期限内向原告提出延期开工申请，怠于行使权利，导致工程停建至今，被告哈科丰应对违法施工及停工产生的经济损失自行承担责任。
综上，被告哈科丰公司的行为构成根本违约，原告巴彦国土局要求解除与其签订的《国有土地使用权出让合同》、无偿收回国有土地的诉讼请求成立，本院依法予以支持。被告哈科丰公司反诉要求原告巴彦国土局承担违约赔偿责任的反诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六条、第九十四条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第九十二条的规定，判决如下：
一、解除原告巴彦国土资源局与被告哈尔滨科丰生物科技开发有限公司签订的编号为T2011-16号《国有建设用地使用权出让合同》；
二、被告哈尔滨科丰生物科技开发有限公司于本判决生效之日三十日内返还宗地编号BT-2011-24号（面积141651.8平方米）国有建设用地使用权；
三、驳回原告巴彦国土资源局的其他诉讼请求；
四、驳回被告哈尔滨科丰生物科技开发有限公司的反诉请求。
案件受理费139088.00元、反诉费115716.00元由被告哈尔滨科丰生物科技开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。
审判长 王彦双
审判员 张健民
审判员 耿海波
二〇一七年四月十四日
书记员 王 聪