湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂06行终31号
上诉人（原审原告）刘强，男，1984年2月15日生，汉族，住宜城市。
委托代理人刘毅，男，1981年11月2日生，汉族，住址同上。系刘强哥哥。
被上诉人（原审被告）宜城市公安局，住所地宜城市发展大道。组织机构代码01118618-9。
法定代表人张耀刚，宜城市公安局局长。
被上诉人（原审被告）宜城市人民政府,住所地：湖北省宜城市中华路18号。统一社会信用代码11420684011186760M。
法定代表人严广超，宜城市政府市长。
上诉人刘强因宜城市公安局治安行政处罚及其行政复议一案，不服宜城市人民法院[2017]鄂06**行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭经阅卷决定不开庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告刘强以其母亲1983年被伤害未得到解决，于2017年7月初到北京考察市场期间到国家信访总局信访。2017年8月9日，刘强为其母亲的事再次乘车到北京市，8月10日上午11时许，刘强到中南海周边地区上访时，被北京市公安局西城区分局府右街派出所查获，予以书面训诫后送至北京市××庄接济服务中心，通知襄阳市驻京群众工作办公室接回。襄阳市驻京群众工作办公室工作人员将刘强送回宜城，向宜城市公安局报警并提交了相关材料，宜城市公安局于2017年8月11日对刘强进行了询问和调查，认为刘强在中南海周边地区上访，扰乱了该地区公共场所秩序，对刘强作了书面告知，刘强进行陈述和申辩。宜城市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于同日作出宜公（王）行罚决字（2017）1601号行政处罚决定书，对刘强处以行政拘留七日，并交宜城市拘留所执行。2017年7月17日，刘强向宜城市政府申请行政复议，宜城市政府依法受理并通知宜城市公安局书面答复和提交证据，在审理期间依法书面通知刘强行政复议决定延期至2017年11月17日前作出。宜城市政府复议认为，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，宜城市公安局对案件具有管辖权，刘强到不是信访接待场所的敏感地区中南海附近信访，违反了《信访条例》第十八条规定，扰乱了公共场所秩序。宜城市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对刘强作出行政拘留七日的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2017年11月13日作出宜政行复决字（2017）4号行政复议决定书，维持宜城市公安局作出的行政处罚决定书。刘强不服行政处罚和行政复议，遂提起行政诉讼。另查明，刘强的母亲1983年与他人发生纠纷造成伤害，民事部分已进行调解。2010年6月28日刘强母亲与宜城市王集镇方各村委会达成协议。因刘强、刘毅不服，多次信访。2017年5月20日，宜城市法院与宜城市人民检察院、宜城市公安局、宜城市司法局联合调查，并于2017年7月12日作出信访事项答复意见书。
原审法院认为，《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。北京市中南海地区是国家重要敏感地区，并非信访接待场所。原告刘强到非信访接待场所的敏感地区中南海附近信访，其行为明显违法《信访条例》第十八条第一款和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，依法应予处罚。北京市警方查获刘强到非信访接待场所的敏感地区信访给予书面训诫并移送襄阳市驻京群众工作办公室。但书面训诫并不是《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚方式。宜城市公安局接到报案后，依法立案对刘强调查并作出行政拘留七日的行政处罚，程序合法、事实清楚、适用法律正确。原告刘强要求撤销行政处罚，本院不予支持。宜城市政府在法定期限内受理刘强行政复议申请，依法定程序立案并通知宜城市公安局答复、提供证据，书面告知延期事项，程序合法，宜城市政府作出的行政复议认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。综上所述，原告刘强请求撤销宜城市公安局作出的宜公（王）行罚决字（2017）1601号行政处罚决定和宜城市政府作出宜政行复决字（2017）4号行政复议决定，与事实和法律不符，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘强负担。
上诉人刘强上诉称，原审认定事实不清，审理程序存在缺陷，2017年12月19日开庭，12月20日草草结案。上诉人去北京政法部门申诉控告，路过中南海，被当地派出所出具训诫书训诫并当场执行完毕。但上诉人在中南海周边没有任何违反治安管理的行为，请二审予以查清。训诫书是申诫罚，是对违法行为人的谴责和告诫，防止继续违法的一种行政处罚措施。被上诉人只有证明上诉人上访的证据，没有证据证明上诉人在北京中南海地区存在违反治安管理的违法行为。没有北京公安机关的移送案件通知书，宜城公安局没有管辖权，无权对上诉人作出处罚。上诉人是在2017年9月30日才拿到的信访答复意见书，是宜城市联合调查组不按信访条例第三十三条规定，才导致我上访的。综上，宜城公安局对上诉人所作处罚即没有事实根据，也不符合公安行政程序和一事不再罚的行政处罚原则。请求二审撤销原审判决，撤销被上诉人宜城市公安局、宜城市政府对上诉人作出的治安处罚决定和行政复议决定。
被上诉人宜城市公安局原审辩称，2017年7月8日15时许，原告刘强因其母涉法涉诉问题到北京市国家信访总局上访。2017年8月10日11时许，原告到北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序，被北京市公安局西城区分局府右街派出所查获，在对原告的行为予以训诫后，将其送往北京市接济服务中心通知并移交给襄阳市驻京群众工作办公室。宜城市公安局在接到襄阳市驻京群众工作办公室工作人员提交的证据后，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条依法受案调查，并于2017年8月11日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对原告作出治安拘留七日的行政处罚决定。对上诉人所作处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确，裁量适当。请求依法维持对刘强作出的宜公（王）行罚决字（2017）1601号行政处罚决定，驳回刘强的诉讼请求。
被上诉人宜城市政府辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，不存在对上诉人重复处罚问题。2017年8月17日收到上诉人复议申请，8月21日决定受理；同时通知宜城市公安局在10日内书面答复，提交证据、依据等材料。经审理，因案情复杂延期一个月，于2017年11月13日依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出行政复议决定，程序合法、适用法律正确。宜城市公安局作出的行政处罚决定事实清楚、裁量适当。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人刘强向原审提交如下证据：
1.自书材料一份；2.北京市公安局西城分局训诫书；3.关于刘毅刘强反映ＸＸ英被伤害案件信访事项答复意见书；4.立案时提交的宜政行复决字（2017）4号行政复议决定书、北京市公安局西城分局训诫书、宜城市公安局宜公（王）行罚决字（2017）1601号行政处罚决定书、宜城市拘留所宜拘解字（2017）417号解除拘留证明书等复印件。
被上诉人宜城市公安局向原审提交以下证据：
受案登记表，证明案件来源；2.行政处罚告知笔录，证明处罚前进行了告知；3.宜公（王）行罚决字［2017］1601号行政处罚决定书，证明对刘强进行处罚及依法送达；4.刘强的询问笔录，证明刘强2017年7月到北京上访；5.刘强的询问笔录，证明刘强2017年8月到中南海周边非正常上访被北京警方查获；6.襄阳市委市政府驻京群众工作办公室证明，证实刘强因非正常上访被北京警方通知；7.李昌元证明材料，证实收到训诫书和接出刘强；8.北京市公安局西城分局训诫书，证明刘强到中南海周
边非正常上访被北京警方查获；9.协议书，证明刘强家人已与村
委会达成协议；10.户籍信息，证明对刘强身份进行了确认。
被上诉人宜城市政府向原审提交以下证据：
1.行政复议申请书、受理通知书及送达回证；2.行政复议答复通知书及送达回证；3.延期审理通知书及送达回证；4.行政复议决定书及送达回证。证明行政复议程序合法。5.宜城市公安局行政处罚卷宗材料，证明认定事实清楚、证据充分。
上述证据均已随案移送本院。根据本案有效证据和当事人于庭审中的陈述，本院二审查明的案件事实与原审判决认定的案件事实一致。
本院认为，国务院《信访条例》第十四条明文规定，信访人对下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。该条第二款还规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十五条规定，信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十七条规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第十九条规定，信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责。不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，上诉人刘强到不是信访接待场所的敏感地区中南海附近违规信访，明显违反信访条例的规定，扰乱了公共场所秩序。北京市公安局西城分局府右街派出所对刘强给予训诫，并将其送到北京市××庄接济服务中心移交襄阳市驻京群众工作办公室。上述事实有被上诉人宜城市公安局提交的对刘强询问笔录、相关证人证言、训诫书等证据在卷证实，足以认定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五佰元以下罚款。宜城市公安局对刘强作出行政拘留七日的行政处罚适用法律正确，裁量适当。综上，被诉行政处罚决定及其行政复议决定和原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人的原审诉讼请求并无不当。上诉人刘强的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付士平
审 判 员 曾建彬
代理审判员 龚开宇
二〇一八年二月九日
书 记 员 陈 欣