浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终606号
上诉人（原审原告）张小仙，女，1961年3月27日出生，汉族，住余姚市。
委托代理人阮才荣，男，1960年4月14日出生，汉族，住余姚市。
委托代理人吕天平，浙江四德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地余姚市北兰江路1号。
法定代表人潘银浩，市长。
委托代理人谢建文，余姚市人民政府工作人员。
委托代理人桑建明，浙江鑫浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路2001号。
法定代表人裘东耀，市长。
委托代理人孙毅，宁波市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）施友田，男，1964年3月7日出生，汉族，住余姚市。
张小仙诉余姚市人民政府、宁波市人民政府土地行政批准及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2017年4月24日作出（2016）浙02行初174号行政裁定。张小仙不服，向本院提出上诉。本院于2017年6月6日立案受理后依法组成合议庭进行了审理，并向最高人民法院申请延长了本案审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年12月25日，第三人施友田经批准获取余姚市泗门镇万圣村宅基地110平方米。第三人获取的宅基地使用权批准文件即建房用地批准文件载明“自批准日起六个月内不动工或一年内未建成的，建房批准文件无效，收回土地使用权。”上述宅基地的土地类型为耕地。2015年5月20日，第三人开始在该宅基地上施工建设。根据余姚市国土资源局的请示，2016年6月5日，被告余姚市人民政府作出余政发〔2016〕41号《关于市国土资源局对施友田个人建房批文有效性认定的批复》（以下简称《批复》）认为，第三人施友田于1998年12月25日被批准建房用地110平方米，其虽于2015年5月才开始动工建房，超过批准时间二年以上，但根据《宁波市农村宅基地管理办法》第十六条规定，注销其批准文件须经报批手续后再由村民委员会或村经济合作社收回宅基地使用权，而余姚市人民政府未收到过相关针对施友田个人建房批文注销事宜的报批手续，故不宜就此认定施友田个人建房批文已失效。在原批准范围内、所涉土地性质不变、施友田户仍符合批地建房的条件下，原批准使用的土地仍可作为宅基地安排给施友田使用。2016年11月10日，宁波市人民政府作出甬政复决字〔2016〕206号行政复议决定，维持了上述《批复》。
原审法院认为，根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款的规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。根据查明的事实，第三人经批准获取的宅基地的土地类型为耕地，故收回其宅基地使用权需经原批准机关即本案被告余姚市人民政府批准。此外，《宁波市农村宅基地管理办法》第十六条也规定，自批准建房之日起满二年未动工兴建的，报经县级人民政府批准，可以注销其土地使用权证或有关批准文件，由村民委员会或村经济合作社收回宅基地使用权。因此，第三人的建房用地批准文件中“自批准日起六个月内不动工或一年内未建成的，建房批准文件无效，收回土地使用权”的表述，因与上述法律、规章的相关规定抵触而无效。第三人建房用地批准文件因未经被告余姚市人民政府依法批准注销，其仍然合法有效。综上，被诉《批复》系对该建房用地批准文件效力的解释，其本身并没有设定、变更、剥夺行政相对人的权利义务，故不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回张小仙的起诉。
张小仙上诉称，一、一审裁定适用法律错误。复议机关和一审裁定认为案涉宅基地自批文作出后虽被闲置，但相关部门未采取相应措施收回，故该批文至今依然有效，该认定既缺乏法律依据，又存在逻辑错误。首先，第三人施友田未在法定时间内建房，根据当时的法律法规，该批文已自行失效。一审法院无权直接判定当时批文内容是否有效，更不能用现行法律法规去认定当时行政行为的合法性。且时隔17年第三人施友田家庭情况已发生变化，其非法占用耕地达三千余平方米，已不具有重新申请宅基地的条件，若认定批文有效，有违“一户一宅”原则。其次，根据《宁波市农村宅基地管理办法》第十六条规定，自批准建房之日起满二年未动工兴建的，报经县级人民政府批准，可以注销其土地使用权证或有关批准文件，由村民委员会或村经济合作社收回宅基地使用权。案涉土地属于应注销而未注销，并不能因未注销批文而推定该批文有效，也不能因相关部门怠于收回土地而认定批文继续有效。再者，根据土地管理法规定，我国对农村宅基地采用登记簿登记确认村民宅基地使用权，第三人对案涉土地并未取得法律意义上的集体土地使用权证，故不存在收回注销土地使用证的问题。二、一审裁定认定“批复”不属于行政诉讼范围，“其本身并没有设定、变更、剥夺行政相对人的权利义务”均存在法律错误。该《批复》系对第三人施友田宅基地合法性的认定，本身有设定土地使用权的作用，且对象是特定第三人施友田，不能仅就“批复”字面意思而认定为内部行政行为。三、一审裁定违背基本法律准则。土地管理法第三十七条规定禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，第三人施友田在1998年取得宅基地批文后土地闲置17年，却因该违法行为而受益，与法律宗旨相悖。综上，请求撤销原审裁定，撤销余政发〔2016〕41号《批复》，撤销甬政复决字〔2016〕206号行政复议决定，依法确认1998年12月25日的第三人的建房批文失效。
被上诉人余姚市人民政府辩称，一、原审裁定认定事实清楚，证据确实充分。根据《宁波市农村宅基地管理办法》第十六条规定，注销其批准文件须经报批手续后再由村民委员会或村经济合作社收回宅基地使用权，因被上诉人未收到过针对施友田个人建房批文注销事宜的报批手续，故认定施友田个人建房批文没有失效。因《批复》系对该建房用地批准文件效力的解释，本身并未设定、变更、剥夺行政相对人的权利义务，故不属于行政诉讼受案范围。以上事实均有相应的证据予以佐证。二、原审裁定适用法律正确。本案适用行政诉讼法第四十九条关于提起诉讼应当属于人民法院受案范围和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定裁定驳回起诉正确，故请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人宁波市人民政府及施友田在法定期限内，未提交书面答辩意见。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，1998年12月25日，被上诉人施友田经批准获取余姚市泗门镇万圣村宅基地110平方米，其批准文件即建房用地批准文件载明，“自批准日起六个月内不动工或一年内未建成的，建房批准文件无效，收回土地使用权。”2015年5月20日，被上诉人施友田开始施工建设。被上诉人余姚市人民政府在此情况下作出的被诉批复中明确，“不宜就此认定施友田个人建房批文已失效。在原批准范围内、所涉土地性质不变、施友田户仍符合批地建房的条件下，原批准使用的土地仍可作为宅基地安排给施友田使用。”在此情况下，被诉批复并非单纯对涉案建房用地批准文件效力的解释，而是对原批准使用的土地是否可以，以及在何种条件下可以由被上诉人施有田合法使用的认定。一审法院认定被诉批复没有设定、变更、剥夺行政相对人的权利义务、不属于行政诉讼受案范围错误，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条定，裁定如下：
一、撤销宁波市中级人民法院（2016）浙02行初174号行政裁定；
二、本案指令由宁波市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年十一月十六日
书记员 许亚芬
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