广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1009号
上诉人（一审第三人）杨全，男，1955年4月3日出生，汉族，农民，住平南县。
上诉人（一审第三人）杨雄，男，1964年6月3日出生，汉族，农民，住平南县。
上诉人（一审第三人）杨立初，男，1971年5月12日出生，汉族，农民，住平南县。
上诉人（一审第三人）杨智雄，男，1979年3月13日出生，汉族，农民，住平南县。
以上四上诉人共同委托代理人朱勇辉，广西桂科律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）平南县镇隆镇镇隆村镇隆圩第二村民小组。
诉讼代表人彭养华，组长。
委托代理人咸刚南，广西诚济律师事务所律师。
一审被告平南县人民政府，住所地：平南县平南镇城东街344号。
法定代表人蓝胜，县长。
委托代理人马小光，平南县调处办副主任。
一审被告贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人杨有毅，贵港市法制办公室公职律师办公室律师。
委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室干部。
上诉人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄因平南县镇隆镇镇隆村镇隆圩第二村民小组（以下简称镇隆圩二组）诉平南县人民政府（以下简称平南县政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初31号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨雄、杨立初、杨智雄及委托代理人朱勇辉，被上诉人镇隆圩二组诉讼代表人彭养华及委托代理人咸刚南，一审被告平南县政府出庭应诉负责人蒙斌及委托代理人马小光，一审被告贵港市政府委托代理人杨有毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：杨全、杨雄、杨立初、杨智雄均是镇隆圩××组（圩×队）的村民。镇隆圩××组与杨全、杨雄、杨立初、杨智雄争议的土地坐落于镇隆圩××组的辖区范围内，镇隆圩××组叫做晒场地，杨全、杨雄、杨立初、杨智雄称为“石子周”（又名石子岭），面积约两亩。争议土地在土改时由杨瑞贞（系杨全、杨雄父亲，杨立初、杨智雄祖父）分得，土改时颁发的《土地房产所有证》可以证明，合作化时期由杨瑞贞带入其所属的合作社，“四固定”时固定给杨瑞贞户所在的镇隆圩二队集体所有。1963年底至1964年初，镇隆圩二队使用该争议地建晒谷场并在晒场西边建有一间仓库，现争议的晒场地属于原镇隆圩总队晒场的一部分。镇隆圩总队分队时，争议的晒场地由圩二队要回管理使用。对以上事实，各方当事人没有异议。对于争议的晒场地在落实土地承包责任制时是如何管理，则有不同的主张，镇隆圩××组主张该晒场地由圩二队划分给各小组管理使用并未分配给任何个人使用；杨全、杨雄、杨立初、杨智雄则主张该争议地是按照土改时谁户分得就归各户管理使用、生产队不作统一分配的原则，由杨全、杨雄、杨立初、杨智雄于1982年收回管理使用直至2012年4月填土前没有任何人提出异议，并列举了组长彭养华首先要回其户在镇隆阳光中学背后的土地，接着陈裕东等九户都要回各自土改时分得的土地的事实。但该晒场地原圩二队没有召开过会议集体讨论分配给个人使用。2012年4月，杨全、杨雄、杨立初、杨智雄将晒场地填土计划建房时，双方发生纠纷。纠纷发生后，经村委会、镇政府调处未能达成协议，平南县政府于2015年10月12日作出平政处字〔2015〕2号行政处理决定（以下简称2号处理决定），将争议的晒场地确权归杨全、杨雄、杨立初、杨智雄管理使用。镇隆圩二组不服向贵港市政府申请复议，贵港市政府于2016年3月28日作出了贵政复决[2016]6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），维持2号处理决定。杨全、杨雄、杨立初、杨智雄不服，诉至法院，请求撤销2号处理决定及6号复议决定，并责令平南县政府重新作出行政行为。
贵港市中级人民法院一审认为：本案属于单位与个人之间土地使用权纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理”的规定，本案由平南县政府作出行政处理决定，有法定的职权依据，对职权的合法性应予以确认。各方当事人对贵港市政府作出6号复议决定的程序合法性没有异议，经审查复议程序合法，亦予以确认。
关于2号处理决定认定事实是否清楚的问题。平南县政府作出2号处理决定在认定事实时，对被调查人陆连芳、潘炳其、彭帝华等十一位证人证实圩二队在落实土地承包责任制时，对于生产队使用管理过的或者分过的土地，个人不能要回这个事实不采信、不认定；争议的晒场地经过合作化、四固定的土地变革以后，该晒场地所有权已经属于圩二队集体所有，自1964年至落实责任制以前争议地均属圩二队作为生产队的晒场地由集体使用以及对于该晒场地圩二队集体是否开会讨论如何分配使用等这些重要事实，2号处理决定也没有认定。所以，2号处理决定认定事实证据不足，认定事实错误。
关于2号处理决定适用法律是否正确的问题。本案是因杨全、杨雄、杨立初、杨智雄填土准备建房时才与生产队集体发生使用权争议，对于农村集体经济组织集体所有的非耕地、非责任承包地，在落实土地承包责任制时应如何分配使用，虽然没有相关的法律、法规、规章或者政策依据，但平南县政府作出2号处理决定时，应当根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，应当适用现行的法律、法规、规章或者政策依据，对争议地使用权予以确定。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”在杨全、杨雄、杨立初、杨智雄没有合法合理使用集体所有的晒场地理由的情况下，平南县政府将如此大面积的一块集体土地确权给杨全、杨雄、杨立初、杨智雄个人管理使用，有违国家实行的土地用途管制原则，明显不当。2号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项规定属于依据该决定认定的事实所适用的规定，由于2号处理决定认定事实证据不足，认定事实错误，适用该规定作出处理显然错误，因此，平南县政府作出的2号处理决定应当依法予以撤销，贵港市政府的6号复议决定维持2号处理决定不当，也应当一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项规定，判决：一、撤销贵港市政府6号复议决定。二、撤销平南县政府2号处理决定，责令平南县政府在法定期限内重新作出行政处理决定。
上诉人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄上诉称：1、2号处理决定对陆连芳、潘炳其、彭帝华等十一位证人证言不采信是正确的。2、虽然圩二队没有集体开会讨论，但允许各户要回土改时分得的土地。3、一审判决认定，生产队管理使用过的土地个人不能要回，与事实不符。因为以二队队长彭养华为首的九户人都要回了土改时分得的土地，这些土地生产队都管理使用过。4、争议地自1982年至2012年三十多年间都是由上诉人管理、使用和收益的，无人提出异议。现土地升值，被上诉人觉得有利可图，才予以阻挠。5、一审判决适用法律错误。一审错误引用《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定来否定2号处理决定。请求撤销一审判决，维持2号处理决定及6号复议决定。
被上诉人镇隆圩××组答辩称：以二队队长为首的九户人要回土改时分得的土地与本案无关。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告平南县政府述称：1、本案争议的晒场地在落实责任制后，已经不再当晒场使用，而是由上诉人一直使用和管理。2、镇隆圩××组在落实责任制时，对此类土地落实使用的办法和情况已经形成事实。对于确认给个人管理使用的土地面积应是多少，国家目前没有明确的法律规定和限制，不因土地面积的多少而受到限制。3、一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款的规定来否定2号处理决定，混淆了“土地用途”和“土地权属”两个不同性质的概念，适用法律错误。请求撤销一审判决，维持2号处理决定及6号复议决定。
一审被告贵港市政府述称：坚持一审中的答辩意见，同意平南县政府的意见。请求撤销一审判决，维持2号处理决定及6号复议决定。
经审查，因土地承包关系不属于本案审理范围，故本院对各方当事人在一审提供的有关落实土地承包责任制内容的证据，不作认定。本院确认一审判决对一审其他证据的分析认定意见合法。
本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院另查明：1、平南县政府在2号处理决定中，认定镇隆圩二队在落实承包责任制时，对各农户在土改时分得的宅基地、畲地、晒场地、山岭地等，不作统一分配，只是由各农户要回其户在土改时分得的土地。平南县政府依据镇隆圩二队在落实承包责任制时，对此类型土地的落实管理使用情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第十八条第三款、第三十条第一款第（一）项的规定，将争议地确定归杨全、杨雄、杨立初、杨智雄管理使用。2、杨全、杨雄、杨立初、杨智雄向平南县政府递交的《确认土地使用权申请书》记载的请求事项为：“请求人民政府依法将争议地（即宅基地）使用权确认归申请人管理使用。”
本院认为，本案争议地原为生产队集体晒场地，各方当事人均没有异议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”的规定，本案争议地属于依法用于农业的土地。从一审判决查明的事实及平南县政府在2号处理决定认定的事实看。被上诉人镇隆圩××组与上诉人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄争议的问题实质是在落实承包责任制时争议地如何分配的问题，即镇隆圩××组是否已将争议地落实给杨全、杨雄、杨立初、杨智雄这一户承包使用的问题，因此，其争议性质属于土地承包纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，本案上诉人与被上诉人对争议地发生承包经营纠纷，应依法申请农村土地承包仲裁机构仲裁或直接向人民法院提起民事诉讼解决。本案一审被告平南县政府把涉案的土地承包纠纷当成土地使用权纠纷作出行政裁决，不符合上述法律规定。另外，上诉人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄向平南县政府提出土地确权申请时，其申请理由是涉案晒场地自落实生产承包责任制后一直由其管理并用于种植农作物，“请求人民政府依法将争议地（即宅基地）使用权确认归申请人管理使用”。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”和《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十四条“农村村民建住宅使用集体土地的，由经营管理集体土地的村民小组、村民委员会或者农村集体经济组织讨论同意，经乡（镇）人民政府审核后，报设区的市、县（市）人民政府批准。涉及占用农用地的，应当先依照本办法第三十八条的规定办理农用地转用审批手续。”的规定，本案涉案土地原为集体农业用地，杨全、杨雄、杨立初、杨智雄如果作为宅基地申请使用权，也应依照上述法律和地方性法规规定处理，平南县政府按宅基地使用权纠纷处理也没有事实和法律依据。因此，平南县政府作出2号处理决定属于超越职权，2号处理决定应予撤销。一审被告贵港市政府作出6号复议决定维持2号处理决定，该6号复议决定亦应予撤销。至于本案上诉人与被上诉人对争议地发生承包经营纠纷，当事人可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的途径处理。
综上，一审判决以平南县政府认定事实证据不足，适用法律、法规错误，处理结果明显不当为由，撤销2号处理决定及6号复议决定，裁判理由不正确，其主文判令平南县政府在法定期限内重新作出行政处理决定错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持贵港市中级人民法院（2016）桂08行初31号行政判决第一项及第二项中“撤销被告平南县人民政府平政处字[2015]2号行政处理决定”的内容；
二、撤销贵港市中级人民法院（2016）桂08行初31号行政判决第二项中“责令被告平南县人民政府在法定期限内重新作出行政处理决定”的内容。
本判决为终审判决。
本案二审受理费50元，由一审被告平南县人民政府、贵港市人民政府共同负担。
审判长 韦威助
审判员 王小成
审判员 班 艳
二〇一七年八月二十一日
书记员 陈姗姗