河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）焦行初字第00080号
原告杨平，女，汉族，1991年10月10日出生，住河南省温县。
委托代理人张孟涛，河南国基律师事务所律师。
委托代理人张国辉，河南国基律师事务所律师。
被告温县人民政府。住所地：温县温泉镇黄河路**号。
法定代表人唐毅，该县代县长。
委托代理人吴金泉，温县人民政府法制办工作人员。
委托代理人赵春林，河南博联律师事务所律师。
被告温县国土资源局。住所地：温县温泉镇黄河路东段。
法定代表人张秉峰，该局局长。
委托代理人张火保，温县国土资源局法制室工作人员。
第三人温县温泉镇工茂街居民委员会。
负责人吴毛呆，该居民委员会主任。
第三人温县温泉镇工茂街第一居民小组。
负责人石玉柱，该小组组长。
原告杨平不服被告温县人民政府、温县国土资源局对温县温泉镇工茂街第一居民小组土地作出的征收行为及征地协议，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月7日立案后，于2015年9月18日向被告温县人民政府、温县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因温县温泉镇工茂街居民委员会（以下简称工茂街居委会）、温县温泉镇工茂街第一居民小组（以下简称工茂街第一居民小组）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告杨平的委托代理人张孟涛、张国辉，被告温县人民政府的副县长刘继承及委托代理人吴金泉、赵春林，被告温县国土资源局的副局长史保卫及委托代理人张火保，第三人工茂街居委会的负责人吴毛呆，第三人工茂街第一居民小组的负责人石玉柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年4月25日，河南省人民政府作出豫政土（2008）117号《河南省人民政府关于温县2007年度第一批城市建设用地的批复》，同意温县人民政府转用并征收包括工茂街居委会集体土地在内的18公顷土地。被告温县国土资源局2014年10月9日作为甲方与乙方工茂街居委会、工茂街第一居民小组签订《征地协议书》及《补充协议》各一份，约定：甲方需征收乙方土地一宗，征收土地位于第三小学以东，东至工茂街三组土地，西至生产路，南至老温孟路，北至居民区围墙，面积为98.0074亩。双方还就征地补偿费用、付款方法、双方责任等进行了约定。
原告杨平诉称，原告系温县温泉镇工茂街第一村民小组村民。2014年10月9日，在原告不知情的情况下，被告温县国土资源局与温泉镇工茂街居民委员会居民吴毛呆、温泉镇工茂街第一居民小组居民石玉柱签订《征地协议书》及《补充协议》各一份，同意被告温县国土资源局将原告集体所有的东至工茂街三组土地，西至生产路，南至老温孟路，北至居民区围墙共计98.0074亩的耕地进行征收。原告直到2015年7月才知道《征地协议书》及《补充协议》的存在。原告知道情况后极为震惊，经相互打听、了解，第一村民小组村民从未听说过要征收原告集体所有的耕地一事，温泉镇工茂街居委会及第一居民小组也从未推选过吴毛呆、石玉柱作为签订《征地协议书》及《补充协议》的代表。《中华人民共和国村民委员会组织法》二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”。在未经原告方村民会议讨论决定的前提下，吴毛呆、石玉柱根本无权代表全体村民与被告温县国土资源局签订《征地协议书》及《补充协议》。被告温县国土资源局与吴毛呆、石玉柱签订的《征地协议书》及《补充协议》，严重损害了原告及包括原告在内的温泉镇工茂街第一村民小组的利益，应属无效。被告温县国土资源局经温县人民政府批准对原告集体所有的耕地进行征收，但征收行为没有取得农用地转用和土地征收批准文件，在签订《征地协议书》及《补充协议》之前也从未向原告发布过征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。因此，被告对原告集体所有土地的征收行为没有事实和法律依据，属于滥用职权的违法征收行为，应依法确认其违法、无效。请求：1、依法确认被告（庭审中明确为温县国土资源局）于2014年10月9日与温泉镇工茂街居民委员会居民吴毛呆、温泉镇工茂街第一居民小组居民石玉柱签订的《征地协议书》及《补充协议》无效；2、依法确认被告（庭审中明确为温县人民政府、温县国土资源局）对原告集体所有土地的征收行为违法、无效；3、本案诉讼费由被告承担。
原告杨平向本院提交了以下证据：第一组证据，证据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条；证据2、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第四条。第一组证据综合证明：原告为温县温泉镇工茂街村一组成员（被告在《诉讼情况登记计表》中确认），与被告征收其土地的行为有利害关系，是适格的原告。第二组证据，证据3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第四条第（十九）项；证据4、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发（2004）237号）第三条；证据5、《物权法》第四十三条。第二组证据综合证明：河南省人民政府于2008年4月25日作出的【豫政土（2008）117号】批复的有效期于2010年4月25日届满，二被告于2014年10月9日实施的征地行为没有取得农用地转用和土地征收批准文件，属于违法、无效的行为。第三组证据，证据6、《国土资源听证规定》第十条。第三组证据综合证明：听证笔录应有听证员刘海功、史保卫和记录员李德军的签名，但是该三人并没有在《听证笔录》上签字，故《听证笔录》不具有证据效力。第四组证据，证据7、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条。第四组证据综合证明：未经工茂街村民会议讨论决定，吴毛呆、石玉柱无权代表工茂街第一村民小组签订《征地协议书》及《补充协议》。第五组证据，证据8、国土资源部令《征收土地公告办法》第二条、第三条、第四条、第五条；证明：征收土地应按照此规定进行公告。证据9、证人王某的证言；证据10、任职证明。证据9、10证明：证人王某在2005年3月9日至2011年11月期间担任温县温泉镇工茂街村村民委员会主任，在其担任温县温泉镇工茂街村村民委员会主任期间，被告从未向温县温泉镇工茂街村及村民告知过要征收原告集体所有耕地一事，也从未向包括原告在内的工茂街村民发布过征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。第五组证据综合证明：被告应按照国土资源部《征收土地公告办法》的规定，对征收土地进行公告，但被告未按此规定进行公告，征收行为违法。
被告温县人民政府答辩称，一、原告要求确认被告对本次土地征收的征收行为违法、无效的理由不能成立。1、本案土地征收已经依法通过河南省人民政府豫政土（2008）117号文件批准，由焦政土（2008）70号文件予以转发，答辩人系依据该批准文件依法组织实施。2、本案土地征收已经依法进行公告。因此，原告诉称本案土地征收没有取得农用地转用和土地征收批准文件、未向原告发布土地征收公告及征地补偿、安置方案公告，与客观事实不符，请求对原告的该诉讼主张依法不予采纳。二、原告所诉《征地协议书》及《补充协议》无效的理由依法不能成立。1、该《征地协议书》及《补充协议》上，原告所在集体经济组织负责人的签字、居委会的印章真实、合法、有效。2、集体土地征收是国家根据法律规定，为实现公共利益或者行政管理目标，依法行使法定职权的行为。该《征地协议书》及《补充协议》是国土部门依照省政府的批准文件依法进行的土地征收的具体实施行为，不属于《村民委员会组织法》第24条规定的民主议定的民事权利处分范围，需要民主议定的仅是征地补偿费的使用、分配方案，并非征收行为。3、涉及本案的征地补偿费的使用、分配方案已经原告所在集体经济组织民主议定和实施。因此，原告以该协议未经民主议定程序主张无效的诉讼主张缺乏事实与法律依据。三、原告杨平不是本案土地征收的土地权利人或者实际使用人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第四条的规定，不具备以自己名义提出本案行政诉讼的权利主体资格。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求：依法驳回原告的起诉。
被告温县人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据，证据1、2008年4月25日《河南省人民政府关于温县2007年度第一批城市建设用地的批复》【豫政土（2008）117号】文件；证据2、2008年7月8日《焦作市人民政府关于转发（河南省人民政府关于温县2007年度第一批城市建设用地的批复）的通知》【焦政土字（2008）70号】；证据3、2007年12月17日《焦作市人民政府关于温县2007年度第一批城市建设用地审查意见》；证据4、2007年6月15日《听证告知书》及2007年6月18日《听证送达回证》、2007年6月29日《听证笔录》。证据5、2008年7月15日《温县人民政府关于2007年度第一批城市建设用地征用土地公告》；证据6、2008年7月18日《温县国土资源局征地补偿安置方案公告》；证据7、2014年10月9日《征地协议书》及《补充协议》；证据8、支付征地补偿款的单据6页：2011年5月12日收款收据，金额12237420元；2015年5月6日结算票据，金额5350000元；2015年5月7日支付申请书、2015年5月12日来帐凭证、2015年5月25日报账单、2015年5月31日记账凭证，金额8583400元；以上票据金额共计26170820元。其中，12237420元、5350000元包括一组、三组土地计170.4255亩，其中一组98.0074亩；8583400元系一组98.0074亩土地出让后净收益返还给一组的款项；以上一组共计得款18697480元；证据9、温县温泉镇人民政府、工茂街居民委员会《证明》两份，证明吴毛呆系工茂街居民委员会主任，石玉柱系工茂街第一居民小组组长，有权代表居委会、一组签订协议。第一组证据证明指向：反驳原告要求确认被告对本次土地征收的征收行为违法、无效的主张，证明本次征收行为合法。第二组证据，证据1、工茂街一组分配方案讨论会议记录5页；证据2、工茂街一组分配方案公告两张；证据3、工茂街一组土地承包花名册一页；证据4、工茂街一组群众同意征地签名记录两页，按地分配方案签名记录1页。说明：工茂街一组土地承包经营户共55户（登记的承包户为56户，其中石土系单户，已经亡故，其土地由石仁柱管理），其中47户已签名同意征地，包括王长年、董国、石永胜、王长森、郑小兵、王占云6户家庭已签名，8户未签名。证据5、工茂街一组领取征地补偿款签名3页，领取赔青款签名两页。说明：工茂街一组55户中，有46户已经全部或部分领取补偿款，其中包括王长年、董国、石永胜、郑小兵、王占云5户家庭已经全部或部分领取补偿款，9户未领取补偿款；工贸街一组居民实际得到的补偿款每亩不低于25万元。另附：工贸街一组诉讼人员情况登记表，该登记表系根据上述证据及工茂街居委会、工贸街一组提供的情况登记，证明此次涉及诉讼的工贸街一组14户居民，51名人员有无承包土地、是否同意征地、是否已经领取补偿款等情况。第二组证据证明指向：工茂街一组民主议定补偿费分配方案。
被告温县国土资源局的答辩意见同温县人民政府的答辩意见。向本院提交的证据也同温县人民政府提交的证据。
第三人工茂街居委会在法定期间内没有向本院提交答辩状，其在庭审中称同意温县人民政府的答辩意见。工茂街居委会没有向本院提交证据。
第三人工茂街第一居民小组在法定期间内没有向本院提交答辩状，其在庭审中称同意温县人民政府的答辩意见。工茂街第一居民小组没有向本院提交证据。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：一、原告杨平提供的证据。被告温县人民政府质证称，1、对于证人证言，所说的和原告的证据指向无关，证人的证言有虚假性，征地报批前，我们送达听证告知，居委会于2007年6月18日在送达回证上加盖公章并有支部书记陈长旺的签名。刚才证人说居委会的公章对外使用要经过他的批准，所以证人说不知道土地征收的情况是不属实的。2、居委会参加会议、听证的时候不需要携带相关书面授权，凭该证人的孤证否认支部书记参加听证不能成立。3、关于征地是否需要民主议定程序，证人证实居委会并没有相关规定，是按照上级规定。证人说的上级如果是法律的话，法律规定的是征地补偿方案需要民主议定，如果是镇政府或者县政府的规定，需要相关证据证明。证人证言不能证明原告的证明指向。对方提供的法律法规、文件不属于证据，并且和其证明指向无关。对第二组证据3，本案中省政府批准转用并征收之后两年我们已经实施征收行为，尤其是接到市政府的批复之后15日内我们也发布公告。所以不能证明原告的证明指向。被告温县国土资源局质证称，同意温县人民政府的质证意见。第三人工茂街居委会质证称，同意温县人民政府的质证意见。第三人工茂街第一居民小组质证称，同意温县人民政府的质证意见。二、被告温县人民政府、温县国土资源局提供的证据。原告杨平质证称，对二被告提供的第一组证据1、2的质证意见：①对该两项证据的真实性无异议。②该两项证据表明，河南省人民政府于2008年4月25日作出了农用地转用批复，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第四条第（十九）项的规定，国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（三）项的规定，该批复文件的有效期为2年，即有效期于2010年4月25日届满。在此之后，依据该农用地转用批复进行的任何土地征收行为均是违法和无效的。对第一组证据3的质证意见：①对该项证据的真实性无异议。②该审查意见系河南省人民政府作出【豫政土（2008）117号】文件的前置程序，由于【豫政土（2008）117号】文件在2010年4月25日以后已经不具有法律效力，故该项证据对二被告于2014年10月9日征收原告集体土地的行为是否合法也没有任何关联性。第一组证据4的质证意见：①原告一直不知道，也没有听任何人说过温县国土资源局对征收原告集体所有耕地一事举行过听证，故对其真实性不予认可。②党支部书记并非村民委员会的组成人员，党支部书记陈长旺代为签收《听证告知书》并参加听证会的行为不具有法律效力，而且，包括原告在内的温县温泉镇工茂街第一村民小组的任何村民从未委托党支部书记陈长旺代为签收《听证告知书》并参加听证会，本次听证会程序违法；依据《国土资源听证规定》第十条规定，听证笔录应有听证员刘海功、史保卫和记录员李德军的签名，但是该三人并没有在《听证笔录》上签字，故该证据不具有证据效力。③该证据表明的听证内容是对征收土地安置补偿方案进行的听证，是河南省人民政府作出【豫政土（2008）117号】文件的前置程序，不是二被告对2014年10月9日征收原告集体土地一事举行的听证，与本案不具有关联性。第一组证据5、6的质证意见：①从证据内容上看，该证据没有显示时间和地点，无法证明被告何时将《公告》在何地对温县温泉镇工茂街第一村民小组村民进行公告。原告从未见过该《公告》，也从未听说过该《公告》的内容。故对该证据的真实性、合法性均不认可。②从《公告》中的落款时间来看，二被告在2014年10月9日征收原告集体土地之前，没有向原告发布过合法、有效的征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。第一组证据7的质证意见：①对该项证据的真实性无异议。②《征地协议书》及《补充协议》的落款日期为2014年10月9日，即被告于2014年10月9日才依据河南省人民政府【豫政土（2008）117号】批准文件实施具体的征地行为、用地行为和征地补偿安置方案。【豫政土（2008）117号】批准文件的有效期于2010年4月25日已经届满，二被告在该批准文件有效期满后未取得新的批准文件，其依据失效的农用地转用批准文件于2014年10月9日实施的征地行为、用地行为和实施征地补偿安置方案的行为均是违法和无效的。③温泉镇工茂街居委会及第一居民小组从未推选过吴毛呆、石玉柱作为签订《征地协议书》及《补充协议》的代表。《中华人民共和国村民委员会组织法》二十四条的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”。在未经原告方村民会议讨论决定的前提下，吴毛呆、石玉柱根本无权代表全体村民与被告温县国土资源局签订《征地协议书》及《补充协议》，《征地协议书》及《补充协议》严重侵犯了原告合法的土地使用权，属于无效协议。对图纸的质证意见：该图纸显示的绘图日期和审核日期均为2011年3月24日，系【豫政土（2008）117号】文件有效期满后绘制的，证明了被告此次的征地行为和签订《征地协议书》及《补充协议》的行为是违法和无效的行为。第一组证据8的质证意见：①对该项证据真实性无异议；2011年5月12日票据显示的该款项是拨付的款项，不是发放的款项。②单据的落款时间分别为2011年5月12日、2015年5月6日、2015年5月7日、2015年5月12日、2015年5月25日、2015年5月31日，这些时间均在【豫政土（2008）117号】文件有效期届满之后，再次证明被告在批准文件失效后才实施征地及征地补偿安置方案。③二被告于2014年10月9日实施征地行为，那么，二被告发放征地补偿款的时间应为2014年10月9日之后，故落款时间为2011年5月12日的单据不能证明被告向温县温泉镇工茂街第一村民小组支付了该笔征地补偿款。第一组证据9的质证意见：①对该项证据的真实性无异议。②该项证据不能证明吴毛呆、石玉柱有权代表温泉镇工茂街居委会及第一居民小组村民处分村集体财产并签订《征地协议书》及《补充协议》。对第一组证据的综合质证意见：被告提交的第一组不能证明被告所主张的证明指向，相反，恰恰证明被告依据已经失去效力的【豫政土（2008）117号】文件，与没有代表权限的吴毛呆、石玉柱恶意串通签订了《征地协议书》及《补充协议》，并违法对原告集体所有的土地进行了征收，《征地协议书》、《补充协议》及征收行为均是违法和无效的。第二组证据1、2的质证意见：①五份讨论记录除第一份有签名之外，其余四份均没有签名，两份公告均没有加盖村民小组的公章，故对该两项证据的真实性不予认可。②第1、2项证据显示的时间为2015年，进一步证明被告在【豫政土（2008）117号】文件有效期届满之后才实施征地和征地补偿安置方案，被告于2014年10月9日实施的征地行为没有取得新的农用地转用和土地征收批准文件，征地行为不具有合法性。第二组证据3的质证意见：对该证据的真实性无异议，但该证据与本案没有关联性。第二组证据4的质证意见：该三页证据均未显示日期，而且第一页和第二页的签名明显分别是同一人所签，故对该项证据的真实性、合法性不予认可。第二组证据5的质证意见：①对该证据的真实性无法确认。②不管工茂街第一居民小组有多少人领取了征地补偿款，均不能证明被告的征地行为合法。对第二组证据的综合质证意见：【豫政土（2008）117号】于2010年4月25日届满。在没有取得新的农用地转用批准文件的情况下，被告与吴毛呆、石玉柱恶意串通签订了《征地协议书》及《补充协议》，并强行对原告集体所有的耕地进行了征收。原告现在集体所有的耕地也已经被别人非法侵占、正在非法搞开发，包括王长年、董国、石永胜、王长森、郑小兵、王占云在内的47户农民事实上已经失去了对耕地的集体所有权和使用权，部分村民受这一现实情况所迫以及法律意识淡薄，害怕不接受被告制订的征地补偿安置方案将会一无所有，故签字领取补偿款是无奈之举，部分村民被迫签字的行为不能证明被告的征地行为合法。十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。《物权法》第四十三条规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。因此，即使包括王长年、董国、石永胜、王长森、郑小兵、王占云在内的47户农民同意征收耕地，但在没有合法取得农用地转用和土地征收批准文件的前提下，工茂街部分村民同意征收耕地的行为也同样为法律所禁止，不具有法律效力。被告作为行政机关，应采取措施纠正原告的违法行为，而不能利用工茂街部分村民的违法行为来证明自己的征地行为合法。关于被告在证据清单最后所附的《温县温泉镇工贸街一组诉讼人员情况登记表》，对该表中关于诉讼人员情况的分类无法确认，但有一点可以肯定，即被告确认本案原告是工贸街一组的成员，是与被征收土地具有利害关系的居民，那么，本案原告具有合法的诉讼主体资格。第三人工茂街居委会、工茂街第一居民小组对被告温县人民政府、温县国土资源局提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：一、原告杨平提供的证据。证据1-8系法律法规及规范性文件，其内容是是众所周知的事情，无需作为证据提供，只需在表达自己的观点时引用即可，故本院对其不作为证据认定。证据9王某的证人证言，其陈述的内容无其他证据予以佐证，且被告及第三人均不认可，本院对该证据不予确认。证据10能够证明王某曾经担任过工茂街村民委员会主任，本院对该证据予以确认。二、被告温县人民政府、温县国土资源局提供的证据。第一组证据：证据1、2、3系省、市人民政府对温县人民政府2007年度第一批城市建设用地的审查意见和相关批复，本院对该三份证据予以确认。证据4中，虽然原告对时任党支部书记陈长旺代表工茂街参加听证会的效力提出异议，但现有法律法规等规定中只是规定了征地过程中应听取被征地集体经济组织和村民的意见，究竟谁来代表被征地集体经济组织和村民参加听证会则没有具体规定。就本案来讲，在温县国土资源局向工茂街居委会送达听证告知书时，是时任党支部书记陈长旺在上面签字签收并且还加盖有工茂街居委会的公章，因此陈长旺代表工茂街参加听证会并不违反有关法律规定。至于《听证笔录》中缺乏听证主持人刘海功、听证员史保卫及记录员李德军签名的问题，按照国土资源部《国土资源听证规定》第十条的规定，上述人员应当在《听证笔录》上签字，但是另一听证员、经办人员及被征地单位的代表均在《听证笔录》上签了字，因此这一瑕疵不足以导致《听证笔录》无效。综上，证据4能够证明温县国土资源局曾就征地事宜征求过被征地单位的意见，对该证据本院予以确认。证据5、6能够证明温县人民政府、温县国土资源局发布过征地公告和征地补偿安置方案公告，本院对该两份证据予以确认。证据7《征地协议书》及《补充协议》，各方当事人对其真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认。证据8的6份单据能够证明温县人民政府和温县国土资源局就此次征地向工茂街支付过相应款项，第三人工茂街居委会和工茂街第一居民小组对此也认可，故本院对该证据的真实性予以确认。证据9系吴毛呆和石玉柱的任职证明，本院对该证据的真实性予以确认。第二组证据，虽然该组证据中的有关记录不是很规范，但是证据1-5能够形成一个相对合理的证据链印证工茂街第一居民小组曾在本小组范围内组织有关村民代表就征地事情进行过讨论，工茂街第一居民小组中的多数村民同意征地并且已经领取了征地的有关补偿款项。因此，本院对该组证据1-5的真实性予以确认。
经审理查明，2007年6月29日温县国土资源局组织召开听证会，听取了拟被征地单位本县岳村乡五里远村、岳村乡后秦岭岗村、温泉镇工茂街居委会、温泉镇西梁所村有关人员的意见。2007年12月17日，焦作市人民政府对温县2007年度第一批城市建设用地作出审查意见：认为本批次转用并征收的土地符合农用地转用并征收条件。2008年4月25日，河南省人民政府作出豫政土（2008）117号《河南省人民政府关于温县2007年度第一批城市建设用地的批复》，同意温县人民政府转用并征收本县岳村乡五里远村、后秦岭岗村、温泉镇工茂街居委会、西梁所村集体土地共计18公顷作为该县2007年度第一批城市建设用地，同意该县国土资源局拟定的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。2008年7月8日，焦作市人民政府作出焦政土（2008）70号文件，将河南省人民政府豫政土（2008）117号文件转发给温县人民政府。2008年7月15日，温县人民政府作出《关于2007年度第一批城市建设用地征用土地公告》。2008年7月18日，温县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》。上述两个公告2008年7月18日张贴于温泉镇工茂街机井房墙上。2014年10月9日，温县国土资源局作为甲方与乙方工茂街居委会、工茂街第一居民小组签订《征地协议书》及《补充协议》各一份，约定：甲方需征收乙方土地一宗，征收土地位于第三小学以东，东至工茂街三组土地，西至生产路，南至老温孟路，北至居民区围墙，面积为98.0074亩。双方还就征地补偿费用、付款方法、双方责任等进行了约定。2011年5月12日至2015年5月31日，温县国土资源局将相关征地款项陆续支付给了工茂街居委会和工茂街第一居民小组。截止本次诉讼前，工茂街第一居民小组的多数村民已领取了有关征地款项。
原告杨平认为温县人民政府和温县国土资源局的行为侵犯了自己的合法权益，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、关于杨平的诉讼主体资格问题。根据现有法律制度，土地所有权分为国家所有和集体所有两种类型。土地征收指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。因此，该农村集体组织内的每一个成员均对被征收的集体土地享有合法的权益。对被告及第三人提出的工茂街第一居民小组土地承包花名册上没有杨平土地的答辩意见，主要涉及到农村家庭土地承包经营权的问题。在我国，农村家庭土地承包经营是以“户”为单位的，承包经营合同签订后，该户家庭现有的本集体经济组织成员对于本户承包的土地共同享有土地承包经营权，而不能理解为仅仅是签订承包经营合同当时分到地的人才享有土地承包经营权。《物权法》第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”因此，无论从集体土地所有权角度还是土地承包经营权角度，杨平对本案涉诉的征地行为均有法律上的利害关系，其具备本案原告的诉讼主体资格。
二、关于征地行为的合法性问题。从被告温县人民政府和温县国土资源局提供的证据来看，在本案涉诉土地被征收之前，温县国土资源局就土地征收的相关情况召开了听证会，听取了被征地单位有关人员的意见。焦作市人民政府也对温县人民政府的征地情况进行了审查。在取得河南省人民政府的批准文件后，温县人民政府和温县国土资源局也将《征用土地公告》和《征地补偿安置方案公告》在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以了公告，并对被征地组织和个人进行了相应补偿。至于原告提出的河南省人民政府2008年4月25日作出的豫政土（2008）117号批复的有效期于2010年4月25日届满，在此之后，依据该批复进行的任何土地征收行为均是违法和无效的的主张。本院认为，这是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第四条第（十九）项以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发（2004）237号）第三条第（三）项规定的错误理解，在上述两份文件的对应条款中均规定的是：经批准后，满两年未实施的，批准文件自动失效，而不是指相关批准文件只有两年的有效期。本案中，河南省人民政府豫政土（2008）117号批复作出的时间是2008年4月25日，焦作市人民政府以焦政土（2008）70号文件转发该批复的时间是2008年7月8日，温县人民政府和温县国土资源局张贴《征用土地公告》和《征地补偿安置方案公告》的时间是2008年7月18日，显然没有超出两年的期限。因此，温县人民政府和温县国土资源局的征地行为并不违反法律法规的相关规定。
三、关于2014年10月9日温县国土资源局与温泉镇工茂街居民委员会、温泉镇工茂街第一居民小组签订的《征地协议书》及《补充协议》的效力问题。原告认为，在未经原告方村民会议讨论决定的前提下，吴毛呆、石玉柱代表全体村民与被告温县国土资源局签订《征地协议书》及《补充协议》违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》二十四条的规定，应属无效。本院认为，《征地协议书》及《补充协议》中载明的被征收土地属于工茂街第一居民小组所有，无需工茂街居委会的全体村民进行讨论。从温县人民政府和温县国土资源局提供的证据来看，能够证明工茂街第一居民小组曾在本小组范围内组织有关村民代表就征地事情进行过讨论，工茂街第一居民小组中的多数村民同意征地并且已经领取了征地的有关补偿款项。因此，《征地协议书》及《补充协议》约定的内容并不违背相关法律法规的强制性规定，应当认定为有效。
综上所述，温县人民政府和温县国土资源局的征地行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。温县国土资源局与与温泉镇工茂街居民委员会、温泉镇工茂街第一居民小组签订的《征地协议书》及《补充协议》合法有效。原告杨平的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨平的诉讼请求。
案件受理费50元由原告杨平承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 周 潜
审判员 李培军
审判员 拜建国
二〇一五年十一月二十五日
书记员 杨 颖