广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤07行终21号
上诉人（原审原告）聂紫超，男，1975年10月12日出生，汉族，住址：广东省江门市新会区。
委托代理人谭伟斌，广东高拓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江门市国土资源局。住所地：广东省江门市蓬江区建业街**号。
法定代表人林畅庭，局长。
委托代理人陈沃垣，该局执法监察支队二大队科员。
委托代理人吴年发，广东广能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路***号。
法定代表人陈光荣，厅长。
委托代理人邹春荣，该厅工作人员。
委托代理人李飞杰，广东金桥百信律师事务所律师。
原审第三人江门市新会区大泽镇同和村第六经济合作社。住所地：广东省江门市新会区大泽镇同和村第六村民小组。
负责人李志威。
上诉人聂紫超因与被上诉人江门市国土资源局（以下简称“江门市国土局”）、广东省国土资源厅（以下简称“广东省国土厅”）、原审第三人江门市新会区大泽镇同和村第六经济合作社（以下简称“同和村第六经合社”）土地行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年，聂紫超在江门市新会区大泽镇同和村位于“宝鸭山脚”（土名）面积222平方米的土地上建设厂房，江门市国土局对其进行涉案查处时仍在使用。2015年3月，江门市新会区国土资源局大泽国土资源管理所在动态巡查中发现聂紫超存在涉嫌非法占用涉案土地用作建设厂房的违法行为，遂向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（新国土资泽字[2015]第31号），责令聂紫超听候处理、自行整改、消除影响、符合报批条件请按规定及时申报审批。2016年7月，江门市新会区土地登记中心测量队对涉案建筑的四至方位、占地面积等情况进行现场勘测，并经聂紫超签名确认。2016年8月8日，江门市国土局对聂紫超涉嫌非法占用土地的行为立案，并进行宗地类审查及土地规划用途审查等工作。2016年8月9日和9月1日，江门市国土局分别对涉案宗地地类和土地规划用途事项进行审查，显示涉案厂房占地222平方米中耕地占218平方米，其他农用地占4平方米。聂紫超在江门市国土局调查过程中，提交了《大泽镇同和村第六经济合作社‘宝鸭咀’空地出租合同》进行申辩，辩称涉案厂房自2015年1月1日起已是同和村第六经合社所有，自己仅是租用厂房。2016年9月13日，江门市国土局作出《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》并于2016年9月21日送达聂紫超。次日，聂紫超向江门市国土局申请听证，该局于2016年10月21日举行听证会，听取了聂紫超的陈述和申辩，但未采纳聂紫超的陈述和申辩意见。江门市国土局认为，聂紫超的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条规定，构成非法占用土地的违法行为，遂于2016年12月12日作出涉案江国土资（执法）决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》，决定责令聂紫超退还土地，拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，并对占用的耕地每平方米罚款30元，其他农用地每平方米罚款10元，合计6580元的行政处罚。聂紫超不服上述处罚决定，于2017年2月9日向广东省国土厅申请复议，该厅经审查后认为，江门市国土局的涉案处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，遂于2017年3月3日作出粤国土行复字[2017]35号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，决定维持。聂紫超仍不服，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案系土地行政处罚纠纷。《土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作”。江门市国土局是市级人民政府土地行政主管部门，依法具有对辖区内的土地使用问题依法作出处理的法定职权，该局在本案中的执法主体适格，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.江门市国土局作出的涉案《土地行政处罚决定书》是否合法；2.广东省国土厅作出的涉案《广东省国土资源厅行政复议决定书》是否合法。
《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”可见，单位和个人进行建设，占用农用地或耕地进行建设的，需要经过上述法定审批程序；未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。本案现有证据显示，聂紫超于2007年占用农用地和耕地进行建设厂房但未能提供合法审批手续，其行为构成非法占用土地进行建设。江门市国土局在发现聂紫超涉案违法的行为后，经调查、询问、现场堪查、告知陈述、申辩以及听证的权利、在相对人申请后举行听证会等程序，在充分保障行政相对人应有权利的情况下，做出的涉案处罚决定并无不当。关于聂紫超主张涉案处罚超过法定期限且涉案非法占地的厂房所有权系同和村第六经合社所有的问题。虽然聂紫超占地建设行为在2007年结束，但其未经批准非法占用土地的行为是持续性行为，该行为截止至江门市国土局作出涉案处罚决定时仍未终了，该局据此作出涉案处罚决定，未超过二年行政处罚的法定期限。此外，在涉案行政程序中，聂紫超未能提供充分证据证明其主张的事实，江门市国土局根据已查明的事实和聂紫超一直占用涉案厂房及土地的事实，对聂紫超主张的事实不予采信并作出涉案处罚决定，未违反法律规定。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”广东省国土厅系江门市国土局的上一级主管部门，有权受理聂紫超的复议申请。广东省国土厅经过调查，认为江门市国土局作出的涉案处罚决定证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并在法定期限内作出涉案复议决定，符合法律规定。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回聂紫超的诉讼请求。一审案件受理费50元，由聂紫超负担。
上诉人聂紫超不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销(2017)粤0704行初125号《行政判决书》，改判撤销江门市国土局作出的江国土资(执法)决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》；2.本案一、二审诉讼费由江门市国土局及广东省国土厅承担。主要事实与理由：聂紫超认为原审判决未有围绕聂紫超主张江国土资(执法)决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》中存在物权主体认定错误及适用法律不当情况进行审查，未能纠正不符合法律规定的行政执法行为，应予撤销。一、《土地管理法》第八十三条的规定，是对正在进行建设的非法占用土地行为的行为人作出处罚的法条，受诉讼时效约束。本案已查明聂紫超是2007年时建设涉讼建筑物的行为人，该建设行为在2007年结束。因此，江门市国土局引用《土地管理法》第八十三条之规定对聂紫超作出行政处罚，必然受2年诉讼时效的约束，即引用《土地管理法》第八十三条对聂紫超作出行政处罚已过诉讼时效。二、《土地管理法》第七十六条的规定，是对土地违法建筑物的物权所有人作出处罚的法条，聂紫超并非该法条处罚的适格主体。涉案建筑物于2014年12月底因原合同期满，物权已收归同和村第六经合社所有，非聂紫超所有，且该事实已经同和村第六经合社确认。因此，江门市国土局引用《土地管理法》第七十六条之规定作出行政处罚，处罚对象应是物权所有人同和村第六经合社，非聂紫超。三、一审法院认定“在涉案行政程序中，聂紫超未能提供充分证据证明其主张涉案建筑系同和村第六经合社所有的事实，江门市国土局根据已查明的事实和聂紫超一直占用涉案厂房及土地的事实，对聂紫超主张的事实不予采信并作出涉案处罚决定，未违反法律规定。”与法律规定不符。一审法院不能否定作出行政处罚时同和村第六经合社才是涉案建筑物物权所有人的客观事实。依《中华人民共和国行政处罚法》第三十条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，行政处罚中查明物权所有人事实责任和举证责任均为行政机关，非公民。聂紫超在行政程序，全程都有明确告知江门市国土局及广东省国土厅物权所有人为同和村第六经合社，但江门市国土局及广东省国土厅一直未有找同和村第六经合社核实，造成物权所有人事实认定错误，是江门市国土局及广东省国土厅责任，与聂紫超无关。综述，恳请二审法院在查明涉讼建筑物在行政处罚启动时物权的权属人事实基础上，充分考虑《土地管理法》第七十六条和第八十三条适用行为人对象，正确适用法律，支持聂紫超的全部诉讼请求。
被上诉人江门市国土局辩称：一、聂紫超认为已过二年行政处罚时效，涉案土地上建筑物为同和村第六经合社所有的上诉理由并不成立。(一)根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，本案中，聂紫超非法占地行为是持续性的行为，该行为至江门市国土局作出涉案处罚时仍末终了，江门市国土局以此作出处罚决定，未超过二年行政处罚的法定期限。(二)在调查询问过程中，聂紫超明确承认了涉案土地上的建筑物是由其投资建设且占有使用。同和村第六经合社负责人李佰通在询问笔录中证实涉案土地上的建筑物是由聂紫超于2007年建设。且聂紫超在大泽国土资源管理所向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，并要求自行整改时，没有提出任何异议。在有关部门对违法占地进行现场勘测时，其本人在勘测笔录上签名确认其非法占用土地的面积。聂紫超提供的同和村第六经合社出具的关于“大泽镇同和村第六经合社地名‘宝鸭山脚’地块情况说明”，以及其与同和村第六经合社签订的落款日期为2015年9月9日的《大泽镇同和村第六经济合作社“宝鸭咀”空地出租合同》，也恰好印证了聂紫超持续非法占用土地行为。二、江门市国土局作出的江国土资(执法)决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》，事实认定清楚，合法有据。根据《土地管理法》第二十二条、第四十三条、第四十四条等规定，任何单位和个人使用土地进行建设，应当符合土地利用总体规划，且需办理用地审批手续。经调查核实,在未经依法批准的情况下，聂紫超于2007年期间擅自将大泽镇同和村位于“宝鸭山脚”(土名)面积222平方米土地用作建设厂房并占有使用，该行为至江门市国土局作出涉案处罚时仍处于持续状态。涉案的222平方米土地中，经核定，土地类型为村庄的有4平方米，土地类型为基本农田的有218平方米，聂紫超使用上述涉案土地建设厂房，既不符合土地利用规划，也没有经过合法的用地审批，其行为构成非法占用土地进行建设。在调查询问过程中，聂紫超也明确承认了涉案土地上的建筑物是由其投资建设且占有使用，其非法占用土地进行非农建设的事实相当清楚。江门市国土局根据《土地管理法》第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二的规定，作出了包含责令退还土地、拆除以及罚款内容的江国土资(执法)决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》，事实清楚，合法有据。三、江门市国土局作出的江国土资(执法)决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》程序合法，处理适当。江门市国土局在发现聂紫超涉案违法的行为后，经调查、询问、现场勘测、告知陈述、申辩以及听证的权利，向其送达《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》，在其申请后举行听证等程序，在充分保障行政相对人应有权利的情况下，作出的涉案行政处罚决定，程序合法，处理适当。综上所述，江门市国土局作出的江国土资(执法)决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，一审法院裁判正确。聂紫超的上诉理由并不成立。请二审法院依法裁判，驳回聂紫超的上诉请求。
被上诉人广东省国土厅辩称：一、一审法院认定事实清楚。一审法院根据本案的证据查明聂紫超于2007年占用农用地和耕地进行建设厂房但未能提供合法审批手续，其行为构成非法占用土地建设，江门市国土局在发现涉案违法行为后，经调查、询问、现场勘测、告知陈述、申辩以及听证，充分保证了聂紫超应有的权利，广东省国土厅作为江门市国土局的上一级主管部门，依法受理了聂紫超提出的行政复议申请，并在法定期限内作出了涉案复议决定。综上，一审法院关于聂紫超的违法行为、江门市国土局作出处罚决定的事实、广东省国土厅依法作出复议决定等案件事实均予以查明，查明事实清楚。二、一审法院适用法律正确。一审法院在查明本案事实的基础上适用《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条、第八十三条的规定，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，认定江门市国土局作出的涉案处罚决定并无不当，涉案处罚决定未超过二年行政处罚的法定期限。一审法院适用《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十八条、第三十一条的规定，认定广东省国土厅作出的复议决定适用法律正确、程序合法、内容适当，符合法律规定。综上，一审法院对本案的证据进行了充分的审理查明，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，请求二审法院驳回聂紫超的上诉，维持原判。
原审第三人同和村第六经合社没有提交述称意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。根据《土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”的规定，江门市国土局作为市级人民政府土地行政主管部门，其依法具有对江门市内的土地使用问题依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”的规定，广东省国土厅作为江门市国土局的上一级主管部门，其有权受理聂紫超提出的复议申请并依法作出处理，其执法主体亦适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为：一、江门市国土局作出的涉案行政处罚是否合法。二、广东省国土厅作出的涉案行政复议决定是否合法。
首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……”的规定，江门市国土局发现涉案违法行为后，经调查，依法作出《土地行政处罚听证告知书》并送达聂紫超，告知聂紫超其依法享有陈述、申辩及听证的权利。在聂紫超申请听证后，江门市国土局依法举行了听证。江门市国土局作出涉案行政处罚决定书后依法送达给聂紫超，其执法程序合法，本院予以确认。
其次，根据《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”、第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，本案中，涉案土地为农用地及耕地，聂紫超自2007年起占用涉案土地进行建设厂房，且并未依法办理农用地专用审批手续。江门市国土局经过调查、询问、现场勘测、听证等程序，认定聂紫超的行为属非法占用土地，作出的涉案行政处罚决定并无不当。聂紫超认为本案的建设行为发生于2007年，已经超过二年法定期限，且土地违法建筑物已归同和村第六经合社所有，其不是《土地管理法》第七十六条处罚的适格主体。本院认为，直至江门市国土局作出涉案行政处罚时，涉案土地仍然由聂紫超非法占用，并未恢复原状，应认定聂紫超的违法行为仍持续存在，江门市国土局对其作出的行政处罚决定未超过二年法定期限。《土地管理法》第七十六条处罚的对象是针对非法占用土地的单位及个人，江门市国土局认定聂紫超非法占用土地，根据该法条规定对其进行处罚，适用法律正确。聂紫超关于本案处罚已超过二年法定期限及其并非《土地管理法》第七十六条处罚的适格主体的主张，本院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”、第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”。广东省国土厅于2017年2月9日收到聂紫超提出的涉案复议申请，经过审查，同年2月14日决定受理涉案复议申请，制作《行政复议受理通知书》送达聂紫超，于2017年3月3日作出涉案《行政复议决定书》，并于同年3月8日送达聂紫超，涉案复议决定的程序合法。广东省国土厅经过调查，认为江门市国土局作出的涉案处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，决定维持江门市国土局所作的行政处罚决定，处理正确，本院予以确认。
综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律法规准确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人聂紫超负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
审 判 员 陈汉锡
二〇一八年三月二十八日
法官助理 吴慧仪
书 记 员 陈秀霞