浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1124行初110号
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八村民小组，住所地遂昌县妙高街道含晖村。
诉讼代表人李根银，该村民小组长。
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十九村民小组，住所地遂昌县妙高街道含晖村。
诉讼代表人鲍万林，该村民小组长。
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第二十村民小组，住所地遂昌县妙高街道含晖村。
诉讼代表人陈春长，该村民小组长。
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第二十一村民小组，住所地遂昌县妙高街道含晖村。
诉讼代表人张华，该村民小组长。
四原告共同委托代理人翁芬明，浙江庭俊律师事务所律师。
被告遂昌县国土资源局，住所地遂昌县妙高街道南街101号。
法定代表人周世岳，该局局长。
出庭负责人王彩方，该局总规划师。
委托代理人叶法盛，浙江浩平律师事务所律师。
第三人浙江凯通汽车贸易有限公司，住所地遂昌县妙高街道平昌路47号。
法定代表人何敏强，该公司董事长。
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组诉被告遂昌县国土资源局土地行政管理一案，原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组于2017年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月6日以认为起诉人不是行政行为的相对人，不具备原告诉讼主体资格，起诉不符合受理条件为由，作出（2017）浙1124行初99号行政裁定，对遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组的起诉，不予立案。遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组不服，向丽水市中级人民法院提起上诉。2017年11月23日，丽水市中级人民法院作出（2017）浙11行终147号行政裁定，撤销本院作出的（2017）浙1124行初99号行政裁定；指令本院立案受理。本院2017年11月28日立案后，于2017年12月1日向被告遂昌县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月9日第一次公开开庭开庭审理了本案。原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组的诉讼代表人李根银、鲍万林、陈春长、张华及其委托代理人翁芬明，被告遂昌县国土资源局出庭负责人王彩方及其委托代理人叶法盛到庭参加诉讼。因浙江凯通汽车贸易有限公司与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2018年1月30日第二次公开开庭审理了本案。原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组的诉讼代表人李根银、鲍万林、陈春长、张华及其委托代理人翁芬明，被告遂昌县国土资源局出庭负责人王彩方及其委托代理人叶法盛到庭参加诉讼。第三人浙江凯通汽车贸易有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组诉称，1995年7月17日，遂昌县妙高街道二都街村会堂申办集体土地使用权证，用地面积357平米，用途为村俱乐部。该房产用于村里公共活动之用，闲置时出租给纸箱厂。2010年10月11日前，遂昌县国土资源局与二都街村委会一直未谈及征迁补偿事宜。2010年8月30日，遂昌县国土资源局发布地块国有建设用地使用权出让公告。2010年10月11日，浙江凯通汽车贸易有限公司经挂牌方式以640万元人民币竞得该地块，补偿款分文未下拨，村民怨声四起。拍卖后遂昌县国土资源局沿会堂砌起围墙，断水断电，准备强行征迁会堂，因村民极力阻止，强拆未果。2014年3月26日，妙高街道决定《关于成立二都街遗留问题处理工作小组的决定》，双方就未征先拍、未征先用、断水断电后大会堂失去效用已成危房的既成事实的损失补偿、征迁补偿等问题进行协商，但双方分歧较大，没有达成一致意见。村民就此事一直在信访过程中，土管部门因领导变迁，现任领导解决事态的积极不高，解决方案不切合实际，因而久拖不决。目前大会堂所有权尚未转移，断水断电造成的经济损失。另查明，原二都街村民委员会已并入含晖村委会，原二都街村变更为含晖村第十八、第十九、第二十、第二十一村民小组，该四个村民小组承继原二都街村因政府征迁所产生的所有财产利益，主体发生变更。十八大以来党中央、国务院、两高对依法行政提出了更高的要求，但某些基层地方政府以交差作为第一要务，法律观念淡薄，非法利用行政优权，权力无限扩大，势必造成农民权利萎缩。国家征收、征用农民集体土地应当依法行使权利，依照法定程序办理集体土地征收、征用工作。因为土地是农村、农民最大宗财富，关系到他们最根本利益。综上，遂昌县国土资源局征收征用原二都村大会堂、公共道路未依法定程序办理，滥用行政权利，具体表现为未征先用、未征先拍、未征强拆等具体行政违法。恳请法院依法支持原告诉讼请求：判决被告征用、拍卖妙高街道含晖村（原二都街村）会堂的具体行政行为违法。恢复原状、赔偿损失。
原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组为证明其主张，向本院提供的证据、依据有：1、证明复印件二份，待证村民小组资产归属及村民小组长诉讼代表人身份资格的情况；2、关于程建南信访事项的答复意见书复印件一份，待证2010年6月10日开了协调会议，做好处理工作，启动过，最后不了了之没有结果，没有达成协议的情况下是不能进行挂牌出让的。凯通公司竞拍得到该土地。土地性质是集体性质。拍卖行为违法。被告未征先用等情况；3、土地登记结果查询证明复印件一份，待证登记时间是1995年7月17日，土地使用者是二都街村委会，未经法定程序撤销前就是合法有效的。集体土地不能拍卖，拍卖前提基础是省人民政府批文以及公告行为，签订协议公告合同，补偿完毕后才能转为国有土地后进行拍卖。被告行为是违法的情况；4、草图复印件一份，待证涉案村大会堂的情况；5、关于成立二都街遗留问题处理工作小组的决定复印件一份，待证参与人与整个生产队、村委会之间是否能够决定这个问题。领导小组要处理最终要村民小组、村民代表大会会议通过才算合法；6、照片复印件一份，待证大会堂内部情况，闲置状态，废弃，电线也被剪掉等情况；7、土地证复印件一份，待证所有人是原告的情况。
被告遂昌县国土资源局辩称，原告诉称与事实不符，其诉讼请求无事实和法律依据。一、原告不具有本案诉争二都街村会堂相应财产权益诉讼主体资格。原告原系妙高街道二都街村所属村民小组。2010年12月23日，遂昌县人民政府下发遂政发（2010）110号《遂昌县人民政府关于同意妙高街道人民政府村规范调整的批复》，根据该文件规定，撤销二都街村、渡船头村，在此区域组建新的“含晖村”。含晖村组建完成后，二都街村民委员会法人资格身份消亡，其相应的民事权利应由含晖村民委员会承继。本案诉争二都街村会堂原系二都街村民委员会的集体财产，二都街村被撤销后，由新组建的含晖村民委员会享有原二都街村会堂相应的财产权利。原告主张其作为原二都街村下属的村小组承继原二都街村所有的财产权益无事实和法律依据。据此，答辩人认为，原告不具有本案诉争二都街村会堂相应财产权益的诉讼主体资格，原告在本案中诉讼主体不适格。二、原告认为答辩人征用二都街村会堂的具体行政行为违法无事实依据。2008年12月24日，浙江省人民政府分别下发批准文号为浙土字B（2008）-0248号、0236号批文，批准答辩人征收二都街等集体土地40.0867公顷，其中二都街村集体土地为11.2559公顷（包括本案诉争二都街村会堂占地357平方米）。据此，原告诉称答辩人征用二都街会堂占用土地具体行政行为违法无事实依据。2011年6月24日，答辩人征用二都街会堂（俱乐部）占用土地后，拟在汤公大道南侧、县养护中心以东位置划拨相应土地给二都街村修建新的俱乐部。二、关于原告提出的二都街村会堂征迁情况的说明。1、二都街村会堂地上建筑物至今未签订拆迁补偿安置协议属实。为处理二都街征迁该遗留问题，妙高街道成立工作小组做了大量工作。解决了一部分遗留问题，如二都街小学迁建问题。因多种原因，二都街村会堂等的补偿安置问题未能有效处理，为此，于2014年9月份，妙高街道再次组建二都街遗留问题政策处理小组，工作组人员多次走访二都街村干部、村民代表、生产队长、村民，了解村情民意，召开村民代表会、村干部会。村民要求将郑家祠堂拆迁后157平方与大会堂拆迁一并予以安置。要求按现在拆迁政策两幢房子合并迁建安置；2015年5月份，工作组走访群众，召开村民代表会，会议决定启动二都街大会堂拆迁前期工作，按照农村风俗，组成人员处理关公殿有关问题。经村民选址，地点定在郑家祠堂东侧，拆除东侧边猪栏，拟建关公殿。但因村干部及村民内部意见不统一，部分村民阻拦使工程停工。2015年10月12日，工作组到4S店与何敏强、何雪奎、吴耿彪等人座谈，要求共同配合好大会堂拆迁工作。开展前述工作后，二都街会堂拆迁补偿安置问题仍无法解决。2、二都街大会堂未拆迁的原因。主要体现在以下几个方面。一是住改店安置问题。该问题涉及面广，涉及到部分村干部及部分村民，该问题未彻底解决，二都街大会堂的拆迁工作很难开展。二是选举后遗症，因村两委换届选举和村规模调整等原因，原二都街村干部矛盾重重。三是大会堂内关公殿及郑家祠堂安置问题。按照村民风俗，大会堂拆迁，村民要求另外择地新建关公殿，但村干部对新址选择、建设面积不统一；郑家祠堂共有人同意拆迁，要求另外择地安置，地上附着物补偿款要求归郑家祠堂所有，并补足新建郑家祠堂工程款。基于以上原因，二都街会堂至今未拆迁。三、原告要求赔偿其损失无事实依据。因二都街会堂至今未拆迁，仍保留原状，原告诉称二都街会堂存在未征先用，断水断电由此其造成损失与事实不符。经现场确认，二都街会堂不存在原告所说的断水断电情况，且该会堂仍由村民正常使用。据此，原告要求恢复原状、赔偿损失的诉请无事实和法律依据。综上所述，本案原告诉称与事实不符，其请求无事实和法律依据，且原告无诉讼主体资格，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。
被告遂昌县国土资源局于2017年12月14日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1、遂昌县人民政府遂政发（2010）110号文件复印件一份，待证二都街村、渡船头村于2010年12月份被撤销，在该区域组建含晖村的事实，据此证明本案原告诉讼主体不适格；2、浙土字B（2008）-0248号、0236号批文、（2011）浙杭行初字第11号行政判决书复印件各一份，待证浙江省人民政府批准答辩人征收二都街等集体土地40.0867公顷，其中二都街村集体土地为11.2559公顷（包括本案诉争二都街村会堂占地357平方米），原告征收包括二都街村委会大会堂集体土地行政行为合法的事实；3、选址意见书复印件一份，待证于2011年6月24日，二都街区块政策处理工作小组召集召开协调会，并形成一致意见：同意二都街大会堂拆迁后安置在汤公大道南侧、县公路养护中心以东位置，建筑进深14米，具体面积以土地证为准，与县公路养护中心之间留通道；4、二都街政策处理遗留问题情况汇报复印件一份，待证2016年9月4日，遂昌县人民政府妙高街道办事处向遂昌县人民政府递交二都街政策处理遗留问题情况汇报一份，该汇报材料中详细说明了二都街大会堂拆迁遗留问题工作的工程开展情况及二都街大会堂未能拆迁的原因；5、照片复印件两份，待证二都街会堂的现状，该会堂仍由二都街村民正常使用，不存在原告所说的大会堂已被断水、断电，及给村民造成损失的情况；6、电表复印件一份，待证反映电表安装情况和使用情况，说明大会堂在正常使用。
第三人浙江凯通汽车贸易有限公司未述称。
第三人浙江凯通汽车贸易有限公司未向本院提供证据、依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组对被告遂昌县国土资源局提交的第3、4、5号证据的真实性和被告遂昌县国土资源局对原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组提供的第1、2、3、4、5、7号证据的真实性，原被告双方均无异议，本院予以采信作为认定案件事实的相关依据。原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组对被告遂昌县国土资源局提交的第1号证据提出的，合并并没有对资产进行合并的异议、对第2号证据提出与本案没有关联性的异议；遂昌县国土资源局对原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组提供的第6号证据提出的不能证明村大会堂使用现状的异议；本院将结合全案证据予以作为认定案件情况的参考依据。
经审理查明，2010年12月23日，遂昌县人民政府遂政发（2010）110号关于同意妙高镇人民政府村规模调整的批复中，决定撤销二都街村，在此区域内组建新的“含晖村”。原二都街村第一、二、三、四村民小组，组建成为现含晖村第十八、十九、二十、二十一村民小组。2017年11月10日遂昌县妙高街道含晖村村民委员会出具：原二都街村俱乐部等资产仍归原四个村民小组共有，不归现含晖村村民委员会二十一村民小组共有，资产权属不变的证明。2008年12月24日浙江省人民政府作出浙土字B（2008）-0236号浙江省建设用地审批意见书，审批同意征收包括遂昌县妙高镇二都街村村会堂占地357平方米在内的集体土地。2010年8月30日被告遂昌县国土资源局在未能就涉案村会堂达成征收补偿协议等的情况下，发布将包括涉案村会堂在内的国有建设用地使用权出让的公告。2010年10月11日第三人浙江凯通汽车贸易有限公司经挂牌方式以640万人民币竞得该村涉案村会堂的地块。原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组不服向法院提起行政诉讼。
本院认为，原告遂昌县妙高街道含晖村村民委员会第十八、十九、二十、二十一村民小组作为原二都街村村会堂的资产所有者，在经组建的遂昌县妙高街道含晖村村民委员会认可其原拥有的资产不变的情形下，被告遂昌县国土资源局提出的原告不具备涉案原二都街村村会堂相应财产权益的诉讼主体资格的辩称，本院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款之规定，国家为了公共利益需要，可以依法对土地进行征收或者征用并给予补偿。本案中，被告遂昌县国土资源局在经浙江省人民政府审批同意征收包括涉案村会堂的集体土地的情况下，理应与涉案村会堂的所有者就涉案村会堂的征收补偿方式、补偿金额等签订补偿协议。被告在未能就涉案村会堂达成补偿协议等的情况下，就将涉案村会堂予以公开出让，于法无据，依法应予以撤销，但鉴于本案第三人浙江凯通汽车贸易有限公司经参拍竞得涉案村会堂，已不具有可撤销的内容，依法应判决确认违法，同时判决被告对此采取补救措施。原告提出的请求判决被告恢复原状、赔偿损失的诉讼请求，于查明的涉案村会堂仍属原告方的村民在使用的事实不符，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定判决如下：
一、确认被告遂昌县国土资源局于2010年10月11日出让涉案原二都街村村会堂的行政行为违法；
二、责令被告遂昌县国土资源局采取补救措施。
案件受理费50元，由被告遂昌县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 尹伟平
人民陪审员 叶昌谷
人民陪审员 姜晓东
二〇一八年三月九日
书 记 员 孟吴超
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。