福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终907号
上诉人（原审原告）杨亚福，男，1957年12月18日出生，汉族，住福建省厦门市海沧区。
委托代理人黄恩泽，福建簪华律师事务所律师。
委托代理人傅晓莉，福建簪华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地厦门市湖滨北路61号。
法定代表人庄稼汉，市长。
委托代理人林海兴，男，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市海沧区人民政府，住所地厦门市海沧区滨湖北路9号。
法定代表人孟芊，区长。
委托代理人张双志，福建英合律师事务所律师。
委托代理人池花兰，福建英合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市公安局，住所地厦门市思明区新华路45号。
法定代表人林锐，局长。
委托代理人张遂涛，男，厦门市公安局法制支队民警。
被上诉人（原审被告）厦门市海沧区人民政府新阳街道办事处，住所地厦门市海沧区新光路253号。
法定代表人沈瑶，主任。
委托代理人肖振添，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
委托代理人许玉龙，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
原审第三人厦门新阳房屋征迁服务有限公司，住所地厦门市海沧新阳工业区新光路253号。
法定代表人杨建龙，经理。
委托代理人李毅宏，男，厦门新阳房屋征迁服务有限公司工作人员。
杨亚福诉厦门市人民政府、厦门市海沧区人民政府、厦门市公安局、厦门市海沧区人民政府新阳街道办事处征地行政补偿一案，漳州市中级人民法院作出(2017)闽06行初31号行政裁定。杨亚福不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认为，本案原告提起本案诉讼，请求判令四被告共同向其履行征地补偿义务，向原告支付青苗补偿款、按时交地奖励、地上建筑物（一座庙）补偿款等共计1745460元。原告在庭审中明确主张认为四被告在2016年5月份对原告使用的农村集体土地进行征收，四被告应共同向原告履行征地补偿义务并支付相应款项。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”因此，行政机关存在组织实施征收农村集体土地的行政行为，是行政管理相对人要求行政机关履行征地补偿安置职责的前提，故本案原告要求四被告共同向其履行征地补偿义务，应首先举证证明四被告存在共同征收原告使用的农村集体土地的行政行为。现本案四被告均否认在2016年5月有对原告实施征收农村集体土地行政行为，而根据被告厦门市公安局提供的签发时间为2015年4月11日、编号为35020520150411H007的《厦门市国有建设用地划拨决定书》载明：“本案所涉土地用途为机关团体用地（警犬基地）、本宗土地属国有建设用地”，也就是说案涉土地至少在2015年4月11日之前已属国有建设用地，并非农村集体土地。其次，根据原告提供的《构建筑物搬迁补助框架协议》，系原告与厦门市公安局、厦门新阳房屋征迁服务有限公司（以下简称新阳征迁公司）等单位，针对厦门市公安局刑侦支队警犬基地工程用地上的构建筑物的搬迁补助问题达成的框架协议，并未涉及农村集体土地征收问题。因此，本案原告提供的证据材料无法证明讼争土地在2016年5月存在农村集体土地征收行政行为，因此原告提起本案诉讼请求判令四被告共同向其履行征地补偿义务，向原告支付青苗补偿款、按时交地奖励、地上建筑物（一座庙）补偿款等共计1745460元，明显缺乏事实和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案原告没有证据证明讼争土地在2016年5月存在农村集体土地征收行政行为，其申请追加厦门市海沧区新阳街道霞阳社区居民委员会作为本案第三人参加诉讼，与法不符，不予准许。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨亚福的起诉。
杨亚福不服，提出上诉，请求撤销原审裁定，改判由四被上诉人履行征迁补偿义务。主要理由是，上诉人自1983年以来一直在案涉土地开荒种植果树林木和养殖，并得到村委会确认和支持，期间从未有人提及征地补偿事宜。以前征地从未有单位要求村民交付土地，现在要求交付所征土地，理应给村民以补偿，而所予补偿属行政机关组织实施土地征收行为，属于土地征收补偿，故上诉人主张补偿有事实和法律依据。
厦门市海沧区人民政府（以下简称海沧区政府）答辩称，一审认定案涉土地于1993年被征用转为国有用地，上诉人主张的2016年征地行为不存在，是符合事实的。上诉人不能证明其对案涉土地的权益已获政府职权部门确认。本案所涉土地原由厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）发布征用，后又由厦门市政府划拔给厦门市公安局使用，答辩人非行为主体与责任人。因此，上诉人的上诉请求没有相应事实与法律依据。
厦门市公安局答辩称，其作为建设用地使用人同意以自己的名义对上诉人构建筑物的搬迁拆迁予以补偿，且该补助协议已实际履行。上诉人无证据证明案涉土地在2016年存在征收行为，亦无证据证明其对案涉土地拥有合法承包经营权或使用权。且答辩人不是征用主体，不是诉征地补偿案件的适格被告。
厦门市政府与厦门市海沧区人民政府新阳街道办事处（以下简称新阳街道办事处）未提交书面答辩意见。
本院认为，本案争议焦点为杨亚福的起诉是否符合行政诉讼起诉条件。经审查，1990年至1993年，东方（厦门）高尔夫乡村俱乐部综合旅游有限公司（以下简称东方乡旅）因建设需要，报经厦门市政府审批，向霞阳村征收集体土地。上诉人的案涉土地位于厦府[1993]地416号批复征地范围内，原为杏林区辖区范围，现为海沧区辖区范围。原杏林区土地管理局于1991年-1994年间陆续将征地补偿款支付给霞阳村委会。2000年，因东方乡旅减少用地规模，厦门市政府向东方乡旅收回部分已征收的土地，涉案土地在收回范围之内。2015年，厦门市政府批准从上述收回的土地中划拔30445.379m2给厦门市公安局作为刑警支队警犬基地建设用地。因工程建设急需交地，经协商，甲方厦门市公安局、乙方杨亚福、丙方新阳征迁公司于2016年5月5日签订《构建筑物搬迁补助框架协议》，新阳街道办事处作为组织实施单位亦在协议上盖章。该协议约定，对杨亚福的地上构建筑物补偿不少于94万元。现案涉土地已由厦门市公安局建设使用，杨亚福业已收到上述协议约定的补偿款。本案中，杨亚福以案涉土地征收后青苗及小庙未获补偿为由，向四被上诉人提起诉讼，要求予以补偿。由此可见，本案纠纷缘于1993年的征地决定，纠纷显现于2016年的土地交付，而征地决定、征地补偿以及交付土地均属于土地征收过程。杨亚福主张其使用的集体土地被征收未获足额补偿而提起本案诉讼，具有原告主体资格，其起诉亦属于行政诉讼受案范围。原审以原告无法证明案涉土地于2016年存在集体土地征收行为，而裁定驳回杨亚福起诉，属认定事实错误。
1987年《中华人民共和国土地管理法》规定的是协议征地制度，征地补偿费用由用地单位承担。虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。但案涉土地的征地决定是1993年由厦门市政府作出。厦门市政府制定的《厦门市各区人民政府包干负责市重点建设项目征地拆迁工作办法》规定，由区政府承担征地工作组织、管理、协调、处理纠纷的行政管理职能。该办法又规定，包干经费由市级向区级支付。而案涉土地的征地当时亦是由区一级行政机关经办补偿事宜。综合以上因素，海沧区政府对杨亚福提出的本案补偿请求，具有实施补偿的职责，应为本案适格被告。厦门市政府作为征地批准机关不具有实施补偿的法定职责，新阳街道办事处与厦门市公安局亦不具有补偿义务，均不是本案适格被告，故应裁定驳回杨亚福对厦门市政府、新阳街道办事处与厦门市公安局的起诉。
综上，杨亚福的部分上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定全案驳回起诉，是错误的，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销漳州市中级人民法院(2017)闽06行初31号行政裁定；
二、驳回杨亚福对厦门市人民政府、厦门市海沧区人民政府新阳街道办事处与厦门市公安局的起诉；
三、杨亚福诉厦门市海沧区人民政府行政补偿一案指令漳州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 珩
审判员 林爱钦
审判员 余鸿鹏
二〇一八年一月二十五日
书记员 许小铃
附：本案相关法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。