福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽05行终148号
上诉人（原审原告）张维坤，男，1945年9月29日出生，汉族，香港特别行政区居民，现住晋江市。
委托代理人柯双木、柯曾国，福建志立律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）晋江市国土资源局,住所地晋江市迎宾路。组织机构代码73954127-8。
法定代表人蔡清渠，局长。
委托代理人叶明佳，晋江市国土资源局工作人员。
委托代理人张传江，福建建达（泉州）律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)泉州市国土资源局,住所地泉州市丰泽区东海市行政中心交通科研楼A栋。组织机构代码00381353-3。
法定代表人赖开族，局长。
委托代理人黄飞飞，福建泓源律师事务所律师。
上诉人张维坤诉被上诉人晋江市国土资源局、泉州市国土资源局城建行政处罚一案，不服晋江市人民法院（2015）晋行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人张维坤及委托代理人柯双木，被上诉人晋江市国土资源局的委托代理人叶明佳、张传江，被上诉人泉州市国土资源局的委托代理人黄飞飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1976年8月，原告张维坤的父亲张佛然向原池店人民公社革命委员会申请建房用地。1979年10月29日，原池店人民公社革命委员会批准张佛然动用土地，发给张佛然NO：0009095《建筑房屋动用土地证明书》。张佛然向原池店人民公社革命委员会交纳了土地基建管理费。1987年9月18日，张佛然的房屋经原池店乡人民政府清查，发给NO：0000731《池店乡建厂盖房用地清查处理核实证明书》，确认张佛然房屋已办理手续的面积为0.433亩。1998年10月31日，原告张维坤与原晋江市土地管理局签订《征用土地及土地使用权出让合同》，由原晋江市土地管理局出让址在池店镇鸡母石的139.65平方米土地给原告作为住宅用地。2003年3月，原告未经土地管理部门批准，擅自在池店镇鸡母石建设一幢五层、一幢六层的民房。被告晋江市国土资源局在接到举报后，于2015年1月30日立案调查。原告在接受被告晋江市国土资源局调查时，提供了NO：0009095《建筑房屋动用土地证明书》、NO：0000731《池店乡建厂盖房用地清查处理核实证明书》、《征用土地及土地使用权出让合同》等证据。经被告晋江市国土资源局核查地类及委托测绘，该两幢房屋占用土地面积678平方米，地类属池店镇集体所有的建镇制678平方米，符合池店镇土地利用总体规划。被告晋江市国土资源局于2015年4月23日向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。2015年4月23日，被告晋江市国土资源局作出晋国土资监[2015]69号《关于张维坤非法占地建民房的行政处罚决定》（以下简称《行政处罚决定》），认定被处罚人张维坤未经批准，于2003年3月在池店镇鸡母石非法占用土地678平方米建民房，至查处时已建一幢五层、一幢三层民房，破坏了土地原状。被告晋江市国土资源局认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第五十九条的规定，构成非法占地建民房的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的有关规定，决定处罚如下：一、责令被处罚人自行拆除在非法占用678平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。二、责令被处罚人退还非法占用的土地。该《行政处罚决定》于5月14日送达给原告。原告不服被告晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》，于5月25日向被告泉州市国土资源局申请行政复议。7月24日，被告泉州市国土资源局作出《行政复议决定书》，决定维持晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，被告晋江市国土资源局有权对农村村民未经批准非法占用土地建住宅的行为作出行政处罚，其对原告作出《行政处罚决定》职权依据充分。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故被告泉州市国土资源局作出《行政复议决定书》的职权依据充分。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十二条规定，……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续……。原告主张其房屋具有合法的用地手续，其提供的NO：0009095《建筑房屋动用土地证明书》，NO：0000731《池店乡建厂盖房用地清查处理核实证明书》，以及其向被告晋江市国土资源局提供的《征用土地及土地使用权出让合同》，被告晋江市国土资源局均认定为有效的用地手续，且上述用地手续均符合审批时的土地管理法规规定，对其合法性予以认定。NO：0000731《池店乡建厂盖房用地清查处理核实证明书》中手写的“经查，同意补办草间长5米，宽4米，护厝长10米，宽8.5米，折105平方米”，并加盖原晋江县池店乡村镇建设办公室印章，张佛然也向原晋江县池店乡村镇建设办公室及柴塔村民委员会交纳了相关费用，但该部分土地未经土地管理部门批准，其用地合法性不予确认。原告提供的《居民建房用地申请表》，可以证明陈淑柳申请使用120平方米耕地，但未经县级人民政府批准，其用地合法性不予确认。原告提供的1996年10月25日晋江市池店镇财政所收款收据一份，可以证明原告因超面积使用土地341平方米，向池店镇财政所支付了超占土地补偿费以及城镇基础设备配套费13965元，但该部分土地经土地管理部门批准的仅为139.65平方米，超出部分的用地合法性不予确认。原告提供的其他证据，其项下土地也均未经土地管理部门批准，其用地合法性不予确认。被告晋江市国土资源局在依法进行受理审查和立案后，派员现场勘查、核查所涉地块的权属和土地分类现态，认定原告存在违法占地的事实，经集体研究决定处罚意见，然后向原告送达《行政处罚告知书》，在此基础上作出《行政处罚决定》，被告晋江市国土资源局对原告的行政处罚事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，处罚适当。被告晋江市国土资源局主张其适用《土地违法案件查处办法》规定的程序进行处罚，该办法已于2014年7月1日废止，故被告晋江市国土资源局主张适用该办法有误，予以指正。但被告晋江市国土资源局的处罚程序符合《国土资源行政处罚办法》的规定，没有影响原告的相关权利，其处罚程序合法。被告泉州市国土资源局依法受理了原告提出的行政复议申请，对《行政处罚决定》进行审查后，依法作出《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销《行政处罚决定》和《行政复议决定书》，缺乏相应的事实和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张维坤的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告负担。
张维坤不服，向本院提起上诉。请求：撤销原审判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判撤销被上诉人晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》及泉州市国土资源局作出的泉国土资复[2015]3号《行政复议决定书》。事实与理由：原审判决认定事实不清，适用法律错误，且对于被上诉人晋江市国土资源局程序严重违法未能加以认定。一、根据中共中央、国务院（86）7号文件、闽委（86）9号文件及泉委（86）综105号文件精神，超面积已补缴各种费用（罚金）就视为得到审批，无需另行办理报批手续。同时，原晋江县池店乡村镇建设办公室是在县政府的授权下，专门负责乡村宅基地相关手续的办理事宜，该办公室不仅同意补办草间和护厝的用地手续，而且也根据当时的收费标准收取了相应的费用，同时还附上了相应的图纸，表明已得到县政府的认可。二、上诉人于1993年5月1日向柴塔村第四小组支付12000元购买与上诉人父亲张佛然取得的面积0.591亩土地相邻的埕地，该埕地面积为280平方米。上诉人于1992年12月8日向晋江市池店镇民委员会缴纳6000元的居民建房土地款，申请在该埕地及周边面积300平方米的建房用地。因上诉人于1993年回乡办厂，就建设一幢三层和五层的房屋，用地面积达341.67平方米，并于1996年10月25日办理用地手续，并向晋江市池店镇财政所缴交超占土地补偿费、城镇基础设备配套费13965元，获得了土地使用权。至于被上诉人晋江市国土资源局提供的1998年10月31日的晋江市土地管理局征用土地及土地使用权出让合同是被上诉人晋江市国土资源局单方提供的，该证据的真实性和合法性上诉人持有异议。三、原审法院认定上诉人提供的《居民建房用地申请表》未经县人民政府批准，其用地合法性不予确认错误。四、被上诉人晋江市国土资源局作出的行政处罚决定认定事实不清。1、被上诉人晋江市国土资源局提供的现场检查（勘验）笔录与调查报告所记载上诉人所建民房的状况不一致。2、上诉人并不存在非法占用未经审批的土地建房的事实。被上诉人晋江市国土资源局在测量时，将公用的通道以及不是上诉人占用的土地均测量在上诉人的占地范围，没有查清已经批准的土地的具体位置以及建设的房屋的具体坐标位置。3、一幢三层和一幢五层的建筑，建设时间为1993年，取得土地使用权证的时间为1996年10月25日，被上诉人晋江市国土局将该两幢建筑物列为2003年建设的678平方米建筑，与客观事实不符。另一幢六层的建筑，面积为348.82平方米，建设时间为2003年，是拆除上诉人的父亲张佛然的旧屋进行建设的，不存在违章建设问题。五、被上诉人晋江市国土资源局作出的行政处罚决定适用法律错误且处罚程序严重违法。1、被上诉人晋江市国土资源局未立案先调查取证，程序违法。2、被上诉人晋江市国土资源局向上诉人下达《责令停止违法行为通知书》不符合法定情形。3、被上诉人晋江市国土资源局未有调查报告先审理案件，程序违法。4、被上诉人晋江市国土资源局非法剥夺了上诉人陈述和申辩的权利。5、被上诉人晋江市国土资源局非法剥夺了上诉人要求举证听证的权力。6、被上诉人晋江市国土资源局作出的行政处罚决定没有体现行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证的情况。
被上诉人晋江市国土资源局答辩称，一、关于上诉状中的第一项主张的105平方米土地问题。编号为0009095的《建筑房屋动用土地证明书》在清查时超占部分已于1987年9月份经过清查处理，就其超建的0.107亩（折合71.3333平方米）进行了清查补批，取得使用权，不存在补办105平方米的用地。二、关于上诉状第二项主张的341平方米土地问题。虽然上诉人提供了向村民委员会或村民小组缴费的收款收据、一份盖有池店镇财政所印章的收据，但不能证明上诉人已经取得相关土地的使用权。根据《晋江市土地管理局征用土地及土地使用权出让合同》（编号08175130091）和《晋江市非农业建设用地清查立案处理表》、《晋江市土地清查现场核查表》均可证明批准给上诉人使用的土地仅为139.65平方米，并非341平方米。三、上诉状第三项上诉人主张以其配偶名义申请的120平方米用地。上诉人只提供一份申请表，并未提供其他任何审批手续，该项主张不能成立。四、答辩人作出的行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法。1、答辩人先行核查的做法符合办法规定。2、下达《责令停止违法行为通知书》是依法办理，符合程序规定。3、在集体讨论前调查报告已经形成，并由调查人员在会上介绍，程序合法。4、答辩人依法保障了上诉人的各项权利。
被上诉人泉州市国土资源局答辩称，一、答辩人作出的泉国土资复[2015]3号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人不服被上诉人晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》，向答辩人提出行政复议申请，答辩人依法予以受理。经审查，答辩人认为上诉人于2003年3月间，未经有权机关批准，非法占用土地建住宅，实际占用面积678平方米。因此，被上诉人晋江市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出的《行政处罚决定》，适用法律正确。2、被上诉人晋江市国土资源局于2015年1月30日立案，于同日对上诉人进行询问，并于同日前往现场勘验，提取了相应的相片证据并制作《现场勘验笔录》。2015年3月30日，申请延长办案时间1个月。2015年4月19日，被上诉人晋江市国土资源局的执法人员作出《土地违法案件调查报告》，同日发出《国土资源行政处罚告知书》，告知上诉人拟对其作出的处罚内容及其享有陈述权和申辩权，上诉人在法定期限内未陈述申辩和申请听证。2015年4月29日，被上诉人作出《行政处罚决定》，并于同年5月14日送达上诉人。二、答辩人作出的被诉行政行为，程序合法。2015年5月25日，上诉人向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理后，于2015年5月28日向被上诉人晋江市国土资源局发出泉国土资复受字[2015]4号《提出答复通知书》，发送复议申请书副本，并要求被上诉人晋江市国土资源局在法定期限内提交作出该行政行为的证据、依据和其他材料。2015年7月24日，答辩人作出泉国土复[2015]3号《行政复议决定书》，决定维持晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》，并依法送达双方当事人。原审判决正确，请求二审予以维持。
张维坤不服提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据随案移送本院。
二审经审理查明，2014年12月29日，被上诉人晋江市国土资源局对上诉人位于池店镇用地情况进行现场勘验，并制作现场检查（勘验）笔录。2015年1月30日，被上诉人晋江市国土资源局对上诉人张维坤非法占地建民房一案立案，同日向上诉人进行调查，并制作调查笔录。2015年4月19日，被上诉人晋江市国土资源局的执法人员对本案形成调查报告。同年4月23日，被上诉人晋江市国土资源局向上诉人送达《行政处罚告知书》，告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有的权利。2015年4月29日，被上诉人晋江市国土资源局作出《行政处罚决定》，认定上诉人张维坤未经批准，于2003年3月在池店镇鸡母石非法占用土地678平方米建民房，至查处时已建一幢五层、一幢三层民房，破坏了土地原状。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第五十九条的规定，构成非法占地建民房的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的有关规定，决定处罚如下：一、责令上诉人自行拆除在非法占用678平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。二、责令上诉人退还非法占用的土地。并于同年5月14日送达上诉人。上诉人不服，于同年5月25日向被上诉人泉州市国土资源局申请行政复议。2015年7月24日，被上诉人泉州市国土资源局作出泉国土复[2015]3号《行政复议决定书》，维持被上诉人晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》。上诉人不服，向原审法院提起行政诉讼。
本院认为，行政机关作出行政行为应该认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。本案中，被上诉人晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》认定上诉人非法占用土地678平方米建民房，至查处时已建一幢五层、一幢三层民房；现场检查（勘验）笔录记载的检查情况是上诉人非法占用土地600平方米建民房，至查处时已建一幢五层、一幢六层框架结构民房，二者对上诉人所占用的土地面积及所建的违法建筑认定不一致，被上诉人晋江市国土资源局提供的其他证据也无法证明其作出的《行政处罚决定》所认定的事实。因此，被上诉人晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》事实不清、证据不足。《福建省行政执法程序》第二十三条规定，对已经立案的案件，行政执法机关应及时组织调查取证……；第二十四条规定，行政执法人员调查、收集证据应遵守下列规定：……（三）现场勘验检查，应通知相对人或其代理人到场，相对人或其代理人拒不到场的，可邀请在场的其他人员一至二人见证；（四）勘验检查时，可对现场进行测量、拍照、录音、录像、抽取样品、询问在场人；（五）勘验检查应制作勘验检查笔录，载明勘验检查的时间、地点、对象、内容、结果，勘验笔录经相对人或其代理人阅核后，由勘验检查人、相对人或其代理人以及被邀请的见证人签名或者盖章；……本案中，被上诉人晋江市国土资源局于2015年1月30日对上诉人张维坤在池店镇非法占地建民房一案立案，但其在未立案前已于2014年12月29日进行现场勘验检查，且没有通知上诉人到场，所制作的现场检查（勘验）笔录及附图也未经上诉人确认，程序违法。综上，被上诉人晋江市国土资源局作出的《行政处罚决定》事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。被上诉人泉州市国土资源局予以维持不当。原审判决认定事实不清，应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销晋江市人民法院（2015）晋行初字第82号行政判决；
二、撤销被上诉人晋江市国土资源局于2015年4月29日作出的晋国土资监[2015]69号《关于张维坤非法占地建民房的行政处罚决定》。
三、撤销被上诉人泉州市国土资源局于2015年7月24日作出的泉国土资复[2015]3号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人晋江市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董丽珠
代理审判员 颜智斌
代理审判员 李婉芬
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 何淑婷
附本案所适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。