湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂1224行初6号
原告：乐庸炳，男，1951年12月24日出生，汉族，通山县人，农民，住。
委托代理人：乐玉莲，女，1961年5月21日出生，汉族，通山县人，农民，住。
委托代理人：章小平，湖北佳成律师事务所律师。
被告：通山县黄沙铺镇人民政府（下称黄沙铺镇政府）。
法定代表人：程国剑，黄沙铺镇政府镇长。
委托代理人：邓剑波，黄沙铺镇政府综治办主任。
委托代理人：卢江，黄沙铺镇政府司法所长。
被告：通山县人民政府（下称通山县政府）。
法定代表人：陈洪豪，通山县政府县长。
委托代理人：尹斌，通山县政府法制办公室干部。
委托代理人：邱淑敏，通山县政府法制办公室科员。
第三人：乐建美，男，1941年6月18日出生，汉族，通山县人，住通山县。
原告乐庸炳诉被告黄沙铺镇政府、通山县政府林木林地行政确权一案，于2017年12月30日向本院提起行政诉讼。本院2018年1月24日受理，本院依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告乐庸炳及其委托代理人乐玉莲、章小平，被告黄沙铺镇政府的法定代表人程国剑及委托代理人邓剑波、卢江，第三人乐建美经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2017年5月15日，被告黄沙铺镇政府作出《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》，申请人乐庸炳与乐建美林权纠纷，黄沙铺镇人民政府对双方提供的1981年林权证予以采信。鉴于双方1981年提供的林权证存在重叠的事实和双方实际经营管理状况，现重新作出处理意见如下：1、争议地南部底路至小沟林地归属经营；2、争议地南部底路以上部分双方1981年林权证重叠，双方各半。以上处理意见，当事人如不服，可直接向通山县人民政府提出行政复议。
原告乐庸炳诉称，一、被告镇政府出具的《处理意见》认定事实错误，《处理意见》认定第三人对该案林权争议能出具合法凭证错误。事实上，早在1953年2月原告即取得了该争议地“土地房产所有权”。1981年12月20日，通山县人民政府向原告颁发了《山某》，在该权属证书附件中明确注明争议地竹林属于原告所有。1984年原告所在的生产组又将现地名为“聂家坞”一处面积七亩的竹林承包给原告经营。2007年12月，黄沙镇柏树村10组将“聂家坞”等三处林地承包给原告，双方签订了《林地家庭承包合同》，承包期为30年（从2008年1月1日起至2037年12月31日止）。2009年4月10日，通山县人民政府和通山县林业局向原告核发了争议林地《林权证》。《处理意见》仅凭第三人出具的案件材料复印件、利害关系人和伪造的006430号山某及认定“第三人出具了争议林地的合法凭证”不符合客观事实。
二、被告作出的《处理意见》无任何证据支持。
被告在《处理意见》中列举的第三人提供的四组“证据材料”均不符合证据的真实性、合法性和关联性特征，不能作为认定案件事实的依据。其提交的证据1、2系复印件，因不能提供证据原件核对，其真实性无法确认，不具备证据能力。证据3、4系证人证言，除证人与第三人存在利害关系和证人均非《山某》的填证人外，证人的作证形式也存在瑕疵，其证言不能被采信。而原告提交的《山某》有填证人签名，林业局和档案局均有存档，便于核对真伪。可以认定案件事实。因此，被告认为第三人也出其了告法的林权凭证纯属其主观臆断，毫无依据。
三、被告的《处理意见》适用法律错误。
l、《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证)，是处理林权争议的依据。”原告持有真实合法的林权证，而第三人没有合法林权证，且其真实性无法确认，“土地房产所有证和山林明细表”又四至不清，前后矛盾。因此，被告将该案件材料作为处理此次林权争议的依据明显错误，无法让人信服。
2、《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准：四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案原告的林权证记载四至清楚。因此，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定及本案的证据，原告认为，被告应当按照“四至清楚”进行处理，而不应以林权界址存在重叠为由，而依据《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定作出处理。
四、被告通山县政府作出的《决定书》采信证据含糊不清，前后矛盾，故意偏祖第三人作出错误复议决定。
通政复（017）13号《行政复议决定书》认定“黄沙铺镇政府”在1981年的名称为“黄沙公社”，第三人提供的006430号山林明细存根表不能作为确权的依据。但事后又以通山县档案馆提交了存根，且而原告未提交证据为由采信该证据。对原告提交的真实合法有效证据却只字不提，欺上瞒下，作出违背事实和法律的错误决定。
五、二被告多次公然违反法律的禁止性规定作出错误行政处理意见和复议决定，给原告造成了较大经济损失。
本纠纷从2014年11月28日起，被告镇政府先后三次作出基本相同的处理意见(前两次已经被依法撒销)。被告县政府也分别三次作出复议决定，两次维持镇政府作出的错误处理意见。明目张胆地偏袒第三人，故意作出错误决定。
综上所述，被告镇政府作出的《重新处理意见》和县政府的这次复议决定不但存在主要事实认定不清、证据采信错误、适用法律不当等法定应予以撤销的情形。并且公然违反法律的禁止性规定，再重新作出行政行为时，没有新的事实和理由，继续作出同样的行政行为。二被告无视法律规定，意在借助其权力推行强权政治，与我国当今正在大力推行的法治政府建设精神背道而驰，应当得到否定性评价。现原告依照《行政诉讼法》的相关规定，依法提起诉讼。请求撤销二被告作出的上述具体行政行为。同时，为了防止二被告再次放伎重演，直接确认争议的林地归原告所有或者向上级行政机关提出司法建议，以维护原告的合法权益，切实妥善地化解矛盾。原告请求：1、判令依法撤销被告通山县黄沙铺镇人民政府2014年11月28日作出的《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷的调查情况及处理意见》、通山县政府2015年2月2日作出的通政复[2015]1号行政复议决定。2、依法确认原告享有争议地的林地使用权。3、本案诉讼费由被告负担。原告向本院提交的证据有：1、原告身份证复印件，证明原告的身份及诉讼主体资格。2、土地房产所有权证[1953年]，证明原告系争议地的合法使用权人。3、山某［1981］第0006454号，证明同2。4、林权证[2009年]第421224011022号，证明原告系争议地的合法使用权人，且该林权证未经法定程序不得予以撤销。5、黄沙铺镇政府作出的《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷的调查情况及处理意见》、通山县政府作出的通政复[2015]1号行政复议决定，证明二被告认定事实不清，适用法律错误。6、原告补充提交《林地家庭承包合同》及《集体林林权登记审批表》，证明同5。
被告黄沙铺镇政府辩称，一、答辩人处理本案始终遵循以事实为依据，以法律为准绳。
(一)本案的事实。1、争议林地的经营管理事实。双方至少从1997年开始，至今至少20年，一直遵循各管一半的客观现状。2、调处事实。从村委会1994年的调处，到镇里2004年的调处和镇里2014年至今的调处，都按照各得一半的原则给出处理意见。3、证件事实。a，双方均有1953年2月通山县土地房屋所有权证。该两份证件均记载，各自在聂家窝有竹园一块；同时，对于四至，都提及了一位相邻农户乐发洪(宏)，根据这份两份证件，可以描绘出双方竹园的方位。b，双方均有1981年的土地经营权属证件。1981年的证件在处理山林纠纷案件中具有权威性作用，以后的证件都是按照1981年证件填写而来。若出现不同于1981年的新证件，必须有明确的事实和理由，否则不能推翻1981年的证件。e，原告1981年后出现了新的证件，但是新证件与1981年证件四至和面积出现了差异。
(二)答辩人作出具体行政行为的依据。1、湖北省通山县人民法院2015鄂通山行初字第25号行政判决书。2、在该判决中答辩人提供的共8份证据。3、通山县林业局《关于乐庸丙与乐建美林权纠纷调查情况汇报》。
二、答辩人重新作出处理意见的过程。
答辩人收到湖北省通山县人民法院2015鄂通山行初字第25号行政判决书后，根据该判决书的指引，再次认真分析了双方的证据：(一)仔细比对双方提供的土改证，弄清了双方争议竹林的方位:(二)仔细比对双方提供的1981年权属证件，弄清了双方确实在聂家窝都有竹园，而非原告认为全部属于他的主张。(三)根据原告提交的2000年证件进行仔细分析，并专程去通山县林业局查询该证书的所有相邻林地小班，发现原告的证书四至与勾图不一致，证书四至包括了小班197和小班198，但是其证书规定只有197号小班归属地。为此，我们向通山县林业局提出了质询。通山县林业局对此非常重视，再次前往争议地进行勘察确认，作出了《关于乐庸丙与乐建美林权纠纷调查情况汇报》，该汇报还对原告提出的1981证件问题进行了调查和解答。在此基础上，通山县林业局给出了处理意见。黄沙铺镇人民政府根据通山县林业局的职能和专业意见，重新作出了处理意见。
以上答辩意见，请贵院依法予以参考采纳，恳请依法维持答辩人《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》。
被告黄沙铺镇政府向本院提供的证据：1、1953年通山县土地房产所有证（乐庸炳），证明原告拥有争议山林历史合法证件。2、1981年通山县人民政府山某及明细表证字第0006454号（乐庸炳），证明原告拥有争议山林合法证件。3、2009年林权证及森林、林木、林地状况登记表MI100015号（乐庸炳），证明原告2009年换发了争议山林证件。4、1953年通山县土地房产所有证（乐建美），证明第三人拥有争议山林历史合法证件。5、1981年通山县黄沙铺镇群联大队0006430号山林明细表（乐建美）（1994年11月11日通山县档案馆复印件），证明第三人拥有争议山林合法证件。6、关于要求解决乐建美与乐庸炳林权纠纷一事的报告，证明该组相当部分农户未换发2009年林权证。7、里池村六组山林承包合同，证明第三人取得山林承包权的情况。8、李相珠证言、乐绪昌证言，证明第三人取得争议山林承包权情况。9、通山县林业局《关于乐庸丙与乐建美林权纠纷调查情况汇报》，证明被告重新作出处理决定的新证据。
被告通山县政府辩称，一、原告起诉的理由不成立。被告受理原告乐庸炳的行政复议申请后，经调查，争议情况如下：原告与第三人发生山林权属纠纷争议地名为水井坞，面积约为4亩，地上附着物主要为竹林。原告持有1981年山某，证字第0006454号，地名水井坞，面积3亩，东西边立，南水沟，西板栗坞荡，北横等。原告持有2009年林权证，证字第00159号，地名聂家坞，面积7亩，东至分水立，南至沟，西至沟，北至发红界。第三人1981年黄沙铺镇群联大队6队山林明细表，证号006430号，山名水井坞，面积6亩，东至山立与发言4队交界，南至底路与容方18队交界，西至沟荡与发六、7队交界，北至种山地与容方8队交界。作出的《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷的调查情况及处理意见》指出原告乐2009年林权证四至文字描述与图纸绘制不一致，四至文字描包含198和197号两个小班，而林权证小班栏只填有197号为其林权所属面积，并在附图中有明显红笔图示。该2009年第00159号林权证存在瑕疵，没有其他证据加以补强，不能单独作为行政复议的依据。对于第三人提交的1981年12月黄沙铺镇群联大队群联6队006430号山林明细表，存在“黄沙铺镇”应为“黄沙公社”的错误，该山林明细表不能作为确权的依据，但2017年9月1日县林业局提交了黄沙铺镇群联大队六队006430号林权证出自通山县档案馆的存根，且原告未提出证据印证对林权证的质疑，所以答辩人应当采信该证据。山林明细表和林权证是两个独立的证据，在此案中山林明细表不能作为确权依据并不能否定林权证的效力，所以原告起诉的理由不成立。县林业局同时指出争议地南部底路以上部分为原告和第三人1981年林权证重叠部分。由于原告与第三人都持有争议地的林权证，依据《林木林地权属争议处理办法》第十一条之规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。故被告黄沙铺镇政府作出的争议地双方各半之决定合法有据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，答辩人作出维持《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》决定合法有据。二、被告作出的复议决定程序合法。答辩人收到原告的复议申请书后依法受理，并及时通知黄沙铺镇提交了证据及答辩状，于法定的时限内作出了行政复议决定并及时送达，程序合法。综上，黄沙铺镇人民政府2017年5月15日作出的《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》和答辩人2017年9月27日作出的通政［2017］13号行政复议决定书合法有据，故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告通山县政府提交的证据有：1、行政复议申请书，证明案件的来源。2、通山县政府通政复[2017]13号复议决定，证明被告作出行政复议决定。3、1981年通山县政府颁发的证字第0006430号林权证存根，证明第三人持有重叠部分楠竹林的林权证。
在庭审质证中，各方对对方当事人提交的证据进行了质证，并发表了自己的质证意见。原告乐庸炳对被告黄沙铺镇政府提交自己在行政程序中的证据1、2、3无异议，证据4需要原件质证；证据5是假的；证据6是不是真的，是由利害关系人出具的；证据7是第三人自己写的，不能作为证据；证据8是无效证据。根据生效的判决书意见，人民法院生效认定的事实，通山县黄沙铺镇政府前8份证据不能达到其证明目的，第9份证据不算证据，林业局要根据林权证为依据作出报告，它是一个回复不能作为证据，不能达到被告的证明目的。被告通山县政府对黄沙铺镇举证不持异议，但对证据5的真实性存疑并质证认定，后经林业调查存根，最终维持决定合法。被告黄沙铺镇政府、被告通山县政府对原告乐庸炳原已向处理机关提交的证据质证意见为1、2、5无异议；对证据3、4有异议，为庭审中对原告质证意见的说明意见，但第三人也持有该林地1981年的山某存根，对争议地从双方的权证四至看有部分重叠位置。
本院认为，对原告提交的证据1、2、3、4、5与本案行政行为具有真实性、关联性，上述证据可以证明原告享有争议地林地权属主体资格，且提交的林权证书和承包合同书可相互佐证，可以作为享有争议地权属的证据采信，可以达到原告所需证明的对象和目的。对被告黄沙铺镇政府称其证据为原行政诉讼案卷内的8份，证据9县林业局《关于乐与乐建买林权纠纷调查情况汇报》是重新作出处理意见的证据。本院认为，上述证据不能达到被告所需证明的对象和目的，原生效判决已对证据效力及证明目的缺乏关联性予以认定。证据9为信访回复报告，且没有相应的调查及现场勘验的材料佐证争议四至，本院对该报告的证明效力不予认可。对被告通山县政府提供的证据1、2可以证明复议程序合法，但复议决定采信的证据3不能证明原行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，对其需要证明的行政程序可补充证据的证明目的不予采信。
根据以上认定的有效证据并结合当事人的陈述，本院可以认定以下事实：
原告乐庸炳与第三人乐建美因争议地名“聂家坞”处约7.0亩竹林权属发生纠纷，原告已向被告黄沙铺镇政府申请林木林地行政裁决时提交了：1953年土地房产所有证(原件)地名：聂家窝，竹园一块，四至为东发威、南沟、西沟、北发宏。1981年12月山某(原件)，证字第0006454号，地名：水井坞，面积3亩，四至为东西边立、南水沟、西板栗坞荡、北横等。2009年4月证号通政林证字(2009)第001519号《中华人民共和国林权证》(原件)，森林、林木、林地状况登记表：林地所有权权利人，柏树村十组。林地使用权权利人，乐庸炳。森林或林木所有权权利人，乐庸炳。森林或林木使用权权利人，乐庸炳。坐落，湖北省咸宁市通山县黄沙铺镇柏树村。小地名：聂家坞。林班5。小班197。面积7.0亩。主要树种，楠竹。林种，用材林。林地使用期70年。终止日期，2077-12-31。四至：东至分水立、南至沟、西至沟、北至发红界。林地家庭承包合同及附件集体林林权登记申请审批表，承包地聂家坞，面积7亩，树种竹，四至界线，东分水立，南沟，西小沟，北发红界。第三人乐建美原向被告黄沙铺镇政府提交：1953年土地房产所有证，地名：聂家窝，竹园一块。四至：东进主、南齐沟、西发洪、北公山。1981年黄沙铺镇群联大队6队山林明细表，证号006430。山名：水井坞，面积6亩。东至山立与发言4队交界、南至底路与容方18队交界、西至沟荡与发六7队交界、北至种山地与容方18队交界。被告黄沙铺镇政府重新处理时，组织镇综治办、县林业局于2017年4月27日前往争议现场勘查，依据双方的权属证书四至范围但并没有绘制争议方位图，亦无当事人对争议地四至范围签字确认的相应书证材料。2017年5月3日，通山县林业局向县信访局作出《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷调查情况汇报》书面回复。2017年5月15日，被告黄沙铺镇政府作出《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》，认定申请人乐庸炳与乐建美林权纠纷，黄沙铺镇政府对双方提供的1981年林权证予以采信。鉴于双方1981年提供的林权证存在重叠的事实和双方实际经营管理状况，现重新作出处理意见如下：1、争议地南部底路至小沟林地归属经营；2、争议地南部底路以上部分双方1981年林权证重叠，双方各半。以上处理意见，当事人如不服，可直接向通山县人民政府提出行政复议。
原告乐庸炳不服，向被告通山县政府申请行政复议，被告通山县政府依据通山县林业局提交1981年通山县政府颁发的证字第0006430号林权证存根，于2017年9月27日作出通政复[2017]13号行政复议决定，维持黄沙铺镇政府2017年5月15日作出《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》。原告乐庸炳仍然不服，向本院提交行政起诉状。原告请求：1、判令依法撤销被告黄沙铺镇政府2017年5月15日作出《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》、被告通山县政府2017年9月27日作出的通政复[2017]13号行政复议决定。2、依法确认原告享有争议地的林地使用权。3、本案诉讼费由被告负担。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，被告享有法律法规规定的林地行政确权的法定职责，是适格的诉讼主体。原告乐庸炳认为与第三人乐建美因“聂家坞”处竹林砍伐纠纷发生后，原告向被告黄沙铺镇政府提交了申请书，并提交通山县人民政府于1981年12月颁发证字第0006454号《山某》，及2009年4月通山县人民政府颁发，证载森林、林木、林地状况登记表：林地所有权权利人，柏树村十组。林地使用权权利人，乐庸炳。森林或林木所有权权利人，乐庸炳。森林或林木使用权权利人，乐庸炳。坐落，湖北省咸宁市通山县黄沙铺镇柏树村。小地名聂家坞。林班5。小班197。面积7.0亩。主要树种，楠竹。林种，用材林。林地使用期70年。四至：东至分水立、南至沟、西至沟、北至发红界。终止日期，2077-12-31。证号为：通政林证字（2009）第001519号《中华人民共和国林权证》。本院认为，该证照领取程序合法，且发证机关通山县人民政府至今未予撤销或确认无效，应属处理林地权属争议的权属依据。被告认为乐庸炳所持（2009）第001519号《中华人民共和国林权证》存在瑕疵，应该以1981年双方所持林权证为依据，却没有提供法律和事实依据；而第三人乐建美提交1981年黄沙铺镇群联大队6队，山名水井坞，证号006430山林明细表，根据《中共中央国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》（中发［1983］35号）规定，该表中“黄沙铺镇”的称谓应出现在通知颁发之后，即1981年应为“黄沙公社”而不应出现“黄沙铺镇”的称谓，故不应属法律规定的确权依据。为此，被告黄沙铺镇政府重新裁决时，对双方争议地分别为“聂家窝”、“水井坞”地名的四至及范围，应当依据《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，围绕双方权属证书的时间效力，证书效力及各自标明的四至范围等内容，组织专业林勘队对“聂家窝”、“水井坞”四至范围，通知相邻地界持证关系人实地勘测进行确认。庭审中，被告通山县黄沙铺镇人民政府没有提交“争议地南部底路以上部分双方1981年林权证重叠，双方各半”认定事实清楚的证据，而是依行政诉讼卷内原有材料及通山县林业局《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷调查情况汇报》作出的处理决定，且该处理决定未适用法律法规条款；同时，被告通山县政府复议期间依据通山县林业局提交1981年通山县政府颁发的证字第0006430号林权证存根作出维持决定，均属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误的行政行为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十九条之规定，判决如下：
撤销被告黄沙铺镇政府作出的《关于乐庸炳与乐建美林权纠纷重新作出的处理意见》及被告通山县政府作出的通政复[2017]13号行政复议决定，责令被告黄沙铺镇政府重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告黄沙铺镇政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数和代表人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。
审 判 长 刘亚军
人民陪审员 成崇喜
人民陪审员 田 伟
二〇一八年五月二十六日
书 记 员 张 宇
附：相关法律法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并裁判。