辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终1300号
上诉人（原审原告）鞍山市千山区宋三带钢厂，住所地鞍山市千山区宋三镇宋三村。
法定代表人陈华松，该厂厂长。
委托代理人高为（系上诉人女婿），男，1978年11月30日，汉族，住址鞍山市高新区。
被上诉人（原审被告）鞍山市人民政府，住所地鞍山市铁东区南胜利路36号。
法定代表人赵爱军，该市政府市长。
委托代理人付强，该市政府工作人员。
委托代理人张勇，辽宁卫尊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鞍山经济开发区管理委员会。住所地鞍山市千山区千山西路***号。
法定代表人郑继中，该管委会主任。
委托代理人徐立强，开发区工作人员。
委托代理人王乐，辽宁弘扬律师事务所律师。
鞍山市千山区宋三带钢厂因诉鞍山市人民政府、鞍山经济开发区管理委员会履行征地补偿职责一案，不服鞍山市中级人民法院[2015]鞍行初字第78号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鞍山市千山区宋三带钢厂法定代表人陈华松及其委托代理人高为，被上诉人鞍山市人民政府的委托代理人付强、张勇，鞍山经济开发区管理委员会的委托代理人徐立强、王乐到庭参加诉讼。
原一审法院经审理查明，1993年3月鞍山市旧堡区宋三五金电镀厂取得使用土地面积为6500.35平方米的集体土地建设用地使用证，2002年12月26日鞍山市旧堡区宋三五金电镀厂企业名称变更登记为原告鞍山市千山区宋三带钢厂。2010年3月31日，鞍山市千山区企业谈迁管理办公室和鞍山市千山区达道湾镇人民政府联合向原告宋三带钢厂发出《通知书》，其中有：“根据市、区两级政府总体工作部署和规划拆迁的安排，你单位坐落在市规划拆迁的范围内，属被动迁单位。请你单位在接到本通知后，做好相应搬迁准备工作，并提供以下资料：1、营业执照；2、企业法人身份证明（身份证复印件）；3、代码证；4、国税登记证；5、地税登记证；6、土地使用证（批复、租赁协议、拍卖成交合同）（国有土地地籍图）；7、房屋产权证（无照房说明，需加盖认证部门章）；8、用水执照；9、用电合同；10、企业介绍（补偿要求、地上附属物需加盖认证部门章）；11、企业单位提供其他资料（评估报告、资产明细表）”等内容。其后，原告方与千山区、达道湾镇相关单位人员协商谈迁。2011年8月4日包括原告使用土地在内的DJ-2011-275号地块共计89532.16平方米土地，被中国医科大学附属第一医院鞍山医院以26860万元竞得。2012年12月27日辽宁省人民政府作出辽政地字（2012）2578号《关于鞍山市实施市级规划批次用地的批复》，同意将包括原告使用土地在内的集体土地征为国有。2013年1月7日鞍山市国土局发布《征收土地补偿安置方案公告》（2013）第8号。2013年8月8日市政府专题会议研究收回中国医科大学附属第一医院鞍山医院竞得的DJ-2011-275号地块。原、被告未达成征收补偿协议。被告未对原告使用土地上建筑及其他附属物进行拆迁，该土地仍然在原告管理和使用中。
另查，2010年10月鞍山市区划调整千山区达道湾镇调整到被告经开区管委会区域内。
审法院认为，公民、法人或者其他组织的合法权益受法律保护。本案原告宋三带钢厂原使用土地性质为集体建设用地，因2011年8月4日中国医科大学附属第一医院鞍山医院竞得包括原告使用土地在内的ＤＪ-2011-275号地块（共计89532.16平方米），辽宁省人民政府于2012年12月27日将该地块的相关土地批准征收为国有。后，中国医科大学附属第一医院鞍山医院的相关项目因故没有实施，2013年8月8日市政府决定收回该地块。本案原告使用土地虽因投资项目被征为国有，原告方与政府相关部门也进行了补偿协商，但原、被告间没有达成征地补偿协议，现原告使用土地虽经辽宁省人民政府批准被征为国有，但土地性质的改变并未改变原告对土地的管理和使用状态，也未给原告带来利益上的损害。由于本次鞍山医院建设项目未能实施，被告事实上不能履行征地补偿程序，且被告没有与原告签订补偿协议并未违反法律规定，因此，原告请求确认没有与原告签订补偿协议违法并履行征地补偿程序，该院不予支持。关于原告请求确认2010年3月31日《通知书》违法一节，因该通知系政府部门征地前的程序性工作，且对原告的合法权益明显不产生实际影响，故对原告的此项请求该院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告鞍山市千山区宋三带钢厂的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交）由原告鞍山市千山区宋三带钢厂负担。
上诉人鞍山市千山区宋三带钢厂上诉称：1、上诉人的诉讼请求是请求判定市政府委派开发区管委会对原告实施的征地补偿程序违法。开发区管委会无理撤销对原告已实施的征地补偿具体行政行为侵权，依法对原告恢复履行征地补偿程序。一审作出的判决与上诉人诉讼请求不一致。2、上诉人合法使用的土地已被征收，对上诉人没有履行法定征地补偿职责，事实上违反先补偿后征收的基本法理。3、上诉人土地合法使用权被征收，要求合理补偿依法有据、权益正当，理由成立。故请求二审法院撤销一审判决并依法确认被上诉人没有与上诉人签订拆迁补偿协议的行为违法，没有与上诉人签订拆迁补偿协议的情况下将土地变更到他人名下的行为违法，依法判定被上诉人对上诉人依法履行征地补偿的法定职责。
被上诉人鞍山市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人鞍山经济开发区管委会答辩称，1、上诉人与被上诉人就动迁问题进行过谈迁，但从未签订过任何形式的拆迁补偿协议。是上诉人自己单独采取的企业停产及搬迁行为，该企业用地及地上建筑一直由其控制使用，其利益并未受到损害。一审法院对上述事实的认定是客观的，法律适用也是准确的。2、鞍山市千山区谈迁管理办公室和鞍山市千山区达道湾镇人民政府联合向上诉人发出的《通知书》是依法告知上诉人做好相应搬迁准备，并提供相关资料，是政府部门征地前依法履行的程序性工作，不对上诉人合法权益产生实际影响，上诉人主张确认《通知书》违法不能成立。3、上诉人上诉请求第二项改变了其一审诉讼请求的内容，依法不属于二审法院审理的内容。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，上诉人在一审过程中，起诉状及两次庭审过程中，诉讼请求表述存在不一致的情况：上诉人起诉状中的诉讼请求为：1、判定市政府委派开发区管委会对原告实施征地补偿程序行政行为违法；2、判定开发区管委会无理撤销对原告已实施的征地补偿具体行政行为侵权，纠正其不作为，依法对原告恢复履行征地补偿程序。一审第一次庭审过程中，应法庭要求，将诉讼请求第1项明确为：诉2013年8号征收土地补偿安置方案公告违法。第2项为恢复履行征地补偿程序。第二次庭审中又明确诉讼请求为：1、确认被告2010年3月31日作出的《通知书》违法，作出通知书时没有取得省政府土地批件。2、被告没有与原告签订补偿协议违法。综上，上诉人提起本案诉讼实质上是请求解决自己企业及其使用土地被征收后没有依法得到补偿的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据上述规定，案涉土地被确定征收并出让后，组织实施征收的地方政府应积极对批复范围内的被征收人进行征地补偿工作。如因法定事由无法继续征收工作，应及时通知被征收人，以减少损失，并对被征收人在此期间造成的损失予以补偿。本案中，对于案涉土地在省政府征地批复下发后，是否存在不予继续履行征地程序的法定事由，以及是否存在由于被上诉人的行为造成上诉人停产停业及其他损失的事实，原审法院均应予以查清，并作出相应裁判。原审法院仅以被上诉人的征地行为未给上诉人带来利益上的损害为由驳回上诉人的诉讼请求不当。
综上所述，原审判决认定事实不清，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条的规定，裁定如下：
一、撤销鞍山市中级人民法院[2015]鞍行初字第78号行政判决；
二、发回鞍山市中级人民法院另行组成合议庭重审。
审 判 长 康 宪 雷
审 判 员 曹 丽 华
审 判 员 王 永 宏
二〇一八年一月十九日
法官助理 尹 慧 慧
书 记 员 鞠林（代）