浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行终35号
上诉人（原审原告）王洪飞，男，1950年7月16日出生，汉族，住浙江省东阳市。
被上诉人（原审被告）东阳市公安局，住所地浙江省东阳市江北街道江滨北街16号。
法定代表人李强，局长。
委托代理人张黎明、卢俊，系该局工作人员。
被上诉人（原审被告）金华市公安局，住所地浙江省金华市婺城区八一北街1055号。
法定代表人聂展云，局长。
委托代理人蒋继荣、郑水平，系该局工作人员。
上诉人王洪飞因治安行政处罚一案，不服东阳市人民法院（2016）浙0783行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、查阅案卷等方式审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定：王洪飞于2016年6月25日下午同詹现方等人携带上访材料到北京市中南海周边等重点区域和敏感部位上访，后被相关部门从北京接回，并移交东阳市公安局处置。2013年9月28日北京市公安局西城分局对王洪飞作出训诫，告知中南海周边不是信访接待场所。东阳市公安局经立案调查、询问、告知等程序，于2016年6月27日作出东公（治）行罚决字[2016]第11907号行政处罚决定书，决定给予王洪飞行政拘留柒日并收缴携带的语录牌叁张、信访材料贰拾贰份的行政处罚。同日，东阳市公安局对王洪飞作出训诫：国务院《信访条例》规定，采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的专门接待场所提出。北京市天安门地区、中南海周边等附近不属于信访接待场所。若再次违反，公安机关将依法予以拘留处罚。原告王洪飞不服，向金华市公安局提出行政复议申请。金华市公安局于2016年8月22日予以受理，经审查于2016年10月12日作出金公复决字（2016）第42号行政复议决定：维持东阳市公安局东公（治）行罚决字［2016］11907号公安行政处罚决定。
原审法院认为，本案争议焦点有三：一是东阳市公安局对王洪飞在北京市中南海周边的走访行为是否具有管辖权；二是王洪飞在北京市中南海周边走访是否构成扰乱公共秩序行为；三是东阳市公安局对王洪飞作出的拘留柒日的行政处罚是否违反一事不再罚原则。关于管辖权问题，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第（二）项规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，治安行政案件也可由违法行为人居住地公安机关管辖。结合本案，东阳市公安局对王洪飞在北京市中南海周边违法走访的行为进行处罚没有违反相关管辖规定。关于第二个问题，王洪飞在北京市中南海周边走访违反了《中华人民共和国信访条例》的规定，东阳市公安局以扰乱公共秩序为由对其作出处罚，并无不当。关于第三个问题，东阳市公安局于2016年6月27日对原告王洪飞的训诫主要内容是告知信访人中南海周边不是信访场所，信访人应当遵守法律，依法信访，该训诫不具有处罚性质且没有对原告的权利义务产生实质影响，不属于行政处罚。东阳市公安局对王洪飞所作的东公（治）行罚决字［2016］11907号公安行政处罚决定没有违反一事不再罚原则。王洪飞曾于2013年9月28日经北京市公安局西城分局训诫后明知中南海周边不是信访场所，仍于2016年6月25日到中南海周边�访，其行为已经构成扰乱公共秩序。东阳市公安局所作处罚决定，事实清楚，法律适用正确，处罚结果并无明显不当。金华市公安局行政复议程序合法，复议决定并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王洪飞的诉讼请求。案件受理费50元，由王洪飞负担。
上诉人王洪飞上诉称：一、王洪飞上首都北京上访是因为多年以来涉及房屋土地登记等关系王洪飞切身利益的事项，通过向白云街道、东阳市、金华市和浙江省逐级依法上访投诉都没有得到落实解决，为此赴京上访并无越级越规。信访、上访是国家相关法律明文规定的合法行为，王洪飞随行包内携带ＸＸＸ、ＸＸＸ、ＸＸＸ等国家最高领导人的语录片、图象图片，是王洪飞对ＸＸＸ总书记等党中央领导人的崇敬之情，语录片中领导人的重要指示是我们学习的�要资料。北京市14路府右胡同公交车站中，王洪飞并没有任何过激行为，没有出示信访材料和国家领导人的图象图片，没有散发传单，没有呼喊口号，没有大声说话和相互争吵，因此不存在“涉嫌扰乱公共场所秩序”的违法行为和违法后果。王洪飞和东阳进京上访的几人结伴乘坐14路公交车是到北京游览观赏，并不属于到“北京市中南海周边等重点区域和敏感部位上访”。公民乘坐14路公交车至府右胡同公交车站上下车行为，是公民的合法权利，不能认为是到“北京市中南海周边等重点区域和敏感部位上访”的违法行为。二、王洪飞结伴乘坐北京市14路公交车至府右胡同公交车站上下车行为并不存在治安管理条例规定的违法事实和违法行为。没有北京市发生地公安机关对当事人的讯问谈话笔录和行政处罚，也没有移交东阳市公安机关行政处罚的手续，东阳市公安局不能作出行政处罚，故其对王洪飞执行拘留7天的行政处罚和训诫完全是违法行为。本案应认定的事实表现在：1、王洪飞不存在违反治安管理条例所规定的违法事实和违法行为，也并没有被北京市公安机关当场查获及行政处罚的事实。2、东阳市公安局提供的案卷中，没有北京市公安机关移交东阳市公安局管辖的回函和回单(即移交手续)。三、金华市驻京工作组的工作说明作为行政处罚依据不合法。驻京工作组的报警并不是其职权范围，没有北京当地公安机关认可的移交材料，驻京工作组出具的工作说明作为报警证据完全无效。事实上王洪飞乘坐北京市14路公交车至府右胡同公交车站的上下车行为不存在违法，构不成报警的必要和理由。东阳市信访局郭建飞指使社会人员非法强制押送王洪飞等6人回东阳横店派出所的行为是违法的，应该追究法律责任。综上，本案的行政�罚案件不能成立。东阳市公安局提供的案卷中相关的证言证词和讯问谈话笔录与本案无关。同时，案卷中所有涉及王洪飞的证言证词和讯问谈话笔录，王洪飞也概不认可。东阳市公安局对王洪飞执行拘留7天的行政处罚完全是以权压法、滥用职权的违法行为。金华市公安局金公复决字(2016)第42号行政复议决定错误，东阳市人民法院没有依法给予公正判决。综上，请求：1、撤销东阳市公安局东公(治)行罚决字[2016]11907号行政处罚决定；2、撤销金华市公安局复决字(2016)第42号行政复议决定。3、撤销东阳市人民法院(2016)浙0783行初74号行政判决。
被上诉人东阳市公安局辩称：一、根据王洪飞、金国杨、单益民等人被我局依法传唤后的陈述及金华市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作组出具的工作说明，可以证实王洪飞于2016年6月25日下午到北京中南海周边非正常上访的违法事实，结合北京市公安局西城分局第201309280059号训诫书，可以证实王洪飞曾因非法上访被公安机关训诫。因此我局对王洪飞作出行政处罚事实清楚、证据确凿。二、王洪飞等人携带信访材料在乘坐14路公交车到达中南海附近下车后即被北京市公安局的民警询问调查，虽然王洪飞在后续过程中配合当地民警的工作，但其被北京市公安机关查获的事实确凿，王洪飞在公安机关的第一次询问笔录第五页中也提到该事实，詹现方、李亚伟等人的笔录中也有提及，且在金华市处理信访突出问题及群体性事件会议驻京工作组出具的工作说明也对该情况进行了反映。因此，我局认定的王洪飞被北京市公安机关当场查获的事实是客观存在的。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第（二）项之规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据《公安机�办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。王洪飞的违法行为虽然发生地在北京，但东阳市信访局工作人员已将其接回，综合来看由我局管辖更为适宜。王洪飞提出的没有北京发生地公安机关的处罚证明、派出所的讯问笔录及移交手续对我局依法受案调查处理不构成影响。训诫不是行政处罚，我局对王洪飞进行训诫是对其负责任的行为，不存在滥用职权。三、驻京工作组出具的工作说明作为与案件相关的书证，符合证据的三个特征，对该证据我局应当进行收集。我局依据该工作说明及其他相关证据形成的证据链对王洪飞作出行政处罚，符合法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条明确规定公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。显然，相关法律已经明确任何机关、团体、企事业单位和公民都有权向公安机关进行报案。因此，我局依法对该案受案调查，符合法律规定。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人金华市公安局答辩称：一、我局办理行政复议案件程序合法。2016年8月21日，王洪飞向我局提出行政复议申请，我局依法受理。2016年8月31日，东阳市公安局提交了作出具体行政行为的有关材料。经对案件事实、证据、依据等进行全面审查，2016年10月12日，我局依法作出金公复决字（2016）第42号行政复议决定，维持东阳市公安局作出行政处罚决定。同日邮寄送达给王洪飞。二、我局作出的行政复议决定依法正确。经复议查明，王洪飞在2013年9月28日曾因在中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局查获训诫，并被明确告知中南海周边地区非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。2016年6月25日下午，王洪飞同詹现方、金国杨、单益民、李亚伟等人携带上访材料到北京市海周边等重点区域和敏感部位上访，被北京市公安机关当场查获，后通知浙江省信访驻京工作组。2016年6月26日，东阳市信访局向东阳市公安局报案，并移交东阳市公安局受案查处。王洪飞在北京中南海周边敏感地区非正常上访行为，构成扰乱公共场所秩序行为，依法应予以处罚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，东阳市局对王洪飞的违法行�具有管辖权。东阳市公安局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，量罚、适用法律正确。王洪飞提出撤销行政处罚、要求赔偿损失、执法责任等理由不能成立。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据东阳市公安局对王洪飞等人所作的询问笔录、金华市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作组的工作说明等相关证据，可以证实王洪飞等人于2016年6月25日携带上访材料到北京中南海周边地区不属信访接待场所非正常上访的事实。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此规定，东阳市公安局因王洪飞居住地在其辖区而对本案有管辖权。东阳市公安局受理王洪飞涉嫌扰乱公共场所秩序的案件后，在查明案件基本事实并履行相关法定程序的基础上，依法对王洪飞作出涉案行政处罚并无不当，本院予以支持。金华市公安局作出的涉案行政复议决定亦符合事实与法律规定，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王洪飞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一七年四月七日
代书 记员 叶红莉