广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终507号
上诉人（原审原告）:梁锦明，男，1955年6月3日出生，汉族，住广东省中山市.
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：黄沛文，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：常秀丽，该厅工作人员。
委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。
原审第三人：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市港口镇兴港中路168号，统一社会信用代码11442000007357467Y。
法定代表人：梁战文，镇长。
原审第三人：中山市港口镇群乐社区居民委员会，住所地广东省中山市港口镇群乐社区泗和围82号。
原审第三人：中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社，住所地广东省中山市港口镇群乐社区。
上诉人梁锦明因不服被上诉人中山市国土资源局（下称市国土局）、广东省国土资源厅（下称省国土厅）土地行政回复一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初512号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，梁锦明于2017年1月22日向市国土局递交举报书，载明：“违法行为人：中山市港口镇群乐社区居民委员会”、“举报事项：一、对违法行为人非法占用土地的行为立案查处并作出处理决定。二、确认违法行为人征收中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社158.4033亩土地的行为无效。三、责令违法行为人将涉案土地退还中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社。四、将处理结果书面通知举报人。”梁锦明提交了《港口镇群乐社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》，以明确确认书所涉的土地范围即为其举报所指的土地范围。该确认书既有股民签名，也有港口镇政府盖章。市国土局向港口镇政府了解情况后，对梁锦明举报所涉的158.4033亩土地范围进行划定。在庭审过程中，港口镇政府对上述划定范围予以确认。梁锦明没有提交证据证明该划定范围有误。经市国土局核实，在158.4033亩土地中，有18块土地分别办理了土地使用证，有部分土地未完善审批手续已建成道路设施，剩余土地均为在耕农地和养殖水面。
市国土局于2017年3月10日作出中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》，告知：“一、经查，2009年6月，港口镇群乐社区居民委员会经群乐第一组股民户签名同意，签订实行社区一级经济核算股份制确认书，推行社区一级农村股份合作制，实行社区一级经济核算，根据该确认书，群乐第一组集体所有的约158亩土地由群乐社区有偿接受，统一处置，统一规划，统一开发利用，股民按约定享受收益。根据《中华民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。港口镇群乐社区居民委员会经村民同意集中管理下属经济小组的土地符合前述规定，应属于村民自治范畴，我局依法不予认定为违法占用土地。二、经实地调查，涉案地块大部分用地现状为在耕农地及养殖水面，另有部分用地由中山市交通发展集团建成市政干线道路。经核实，该道路用地未经完善审批手续，涉嫌违法，我局依法予以查处。”同年3月20日，市国土局对前述未经依法批准建成道路设施的行为进行立案查处。
梁锦明对中土公告[2017]181号告知书不服，向省国土厅申请行政复议。省国土厅经受理、审查，于2017年5月3日作出粤国土行复[2017]72号行政复议决定书，维持市国土局作出的前述中土公告[2017]181号告知书。梁锦明仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求法院判令：1.撤销中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》；2.撤销粤国土行复[2017]72号行政复议决定书；3.责令市国土局对梁锦明[2017]119号《土地违法行为举报书》所举报的事项重新作出处理决定。
原审法院认为：梁锦明向市国土局举报群乐居委会存在违法占用群乐第一社158.4033亩土地的行为。市国土局作为中山市土地行政管理部门，对梁锦举报所涉的158.4033亩具有确定范围的义务。本案中，因梁锦明举报的范围为《港口镇群乐社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》所涉的土地范围，而该确认书加盖了港口镇政府的印章。因此，市国土局经向港口镇政府了解情况后，结合自身土地管理职权，对梁锦明举报所涉的158.4033亩土地范围进行确定，并无不妥。而且，对此范围，港口镇政府亦在庭审中予以确认。
市国土局在确定举报的土地范围后，就该用地情况进行调查、核实，发现部分土地已分别办理了土地使用证，有部分土地未完善审批手续而建成道路设施，剩余土地则为在耕农地和养殖水面。市国土局遂作出中土公告[2017]181号告知书，将调查的结果即举报的土地范围内存在违法占用土地进行道路设施建设的行为告知举报人梁锦明，并无不当。2017年3月20日，市国土局确对前述未经依法批准建成道路设施的行为进行了立案查处。
需要指出的是，市国土局虽已查明举报土地范围内除违法占用土地进行道路设施建设外，并未发现其他违法行为，但市国土局仅将前者告知举报人梁锦明，而未将部分土地已取得土地使用证等情况予以告知，确属瑕疵。但市国土局已履行了土地监察职责，对梁锦明举报的违法行为在查明事实的基础上进行了立案查处并告知，故该瑕疵并不足以推翻中土公告[2017]181号告知书。因此，梁锦明要求撤销中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。
省国土厅经受理、审查，于2017年5月3日作出粤国土行复[2017]72号行政复议决定书，维持市国土局作出的中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》，符合法律规定。对梁锦明要求撤销粤国土行复[2017]72号行政复议决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院一并予以驳回。对梁锦明要求责令市国土局对其提交的《土地违法行为举报书》所举报的事项重新作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回梁锦明的诉讼请求。案件受理费50元，由梁锦明负担。
上诉人梁锦明不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清。一、涉案行为明显属于买卖土地所有权的行为。中山市港口镇人民政府已自认涉案行为属于购买土地所有权的行为，涉案合同已履行完毕，所涉土地的所有权已属于港口镇人民政府。二、涉案行为违法。涉案行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款关于任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的规定。三、被上诉人市国土局作为土地管理部门，处理违法用地行为是其法定职责。市国土局不对涉案行为作出处理决定，明显是玩忽职守，有案不立。综上，原审法院认定事实不清，导致错误判决，请求二审法院撤销原审判决，改判撤销市国土局作出的中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》；撤销粤国土行复[2017]72号行政复议决定书；责令市国土局对梁锦明[2017]119号《土地违法行为举报书》所举报的事项重新作出处理决定。
被上诉人市国土局答辩称：1.梁锦明提出的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受理条件，应予驳回。我局收到梁锦明的举报后，对第三人港口镇政府、群乐居委会违法占用第三人群乐第一社约158.4033亩土地等问题进行了调查核实，后作出涉案告知书。该告知书是我局在处理梁锦明反映的违法用地行为后的告知行为，对梁锦明的权利义务不产生实际影响。梁锦明要求撤销涉案告知书，但其仅以个人的名义提起行政复议，既不是涉案土地的所有权人或使用权人，亦未举证其是群乐第一社的村民，因此，梁锦明个人无法律上的利害关系。2.我局作出涉案告知书，程序、实体合法。我局于2017年1月22日收到举报材料，经核查，于同年3月10日作出告知书，程序合法。同时，经核查，涉案举报地块为我局证据图一蓝色线圈定部分，其中红色区域经国务院批准及省政府同意，由省国土资源厅作出批复征收为国有土地，目前现状为在耕农地和鱼塘，不存在占用群乐一社土地的情形；黄色线圈定部分为已办理土地使用证；图一中道路部分则为市政干线道路，该道路用地未经完善审批手续，我局于2017年3月进行了立案处理；除上述情形外，剩余的土地所有权性质仍为集体，现状为在耕农地即养殖水面，不存违法占地。至于梁锦明提供的确认书中提及的征地行为，并不是法律规定的征地行为，群乐社区与群乐一社之间对涉案土地的处理协议，应属村民自治的范畴，不属于市国土局依据法律规定应当查处的违法占地行为范围。
被上诉人省国土厅答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，二审期间，上诉人梁锦明向本院提供了其持有的《土地承包经营权证》，梁锦明承包经营湿地水田2.46亩，承包期限为2000年1月1日至2029年12月31日，发包方为中山市港口镇群乐村民委员会，主管部门签章为中山市港口镇农业办公室。
本院认为，本案梁锦明起诉要求撤销的中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》，是市国土局针对梁锦明向该局举报中山市港口镇人民政府、中山市港口镇群乐社区居民委员会违法占用该社区第一经济合作社土地的投诉举报作出的处理回复。上诉人梁锦明作为投诉举报人，同时是举报所涉用地的承包经营人，市国土局该回复的处理结果与其权益有利害关系。故审查本案市国土局回复的合法性问题，在于审查市国土局的回复查证事实是否充分，回复问题是否全面及认定不存在违法用地行为是否合法有据。
从市国土局作出该告知书的内容看，告知书将举报所涉土地的状况进行了区分回复，尽管告知书中没有涉及部分土地已经办理了土地使用权确权了土地使用人的状况，原审判决确认为瑕疵正确，但是鉴于已经确权使用权的土地不属于非法占用土地的违法用地性质，该瑕疵并不影响市国土局判断是否存在违法占用土地事实的全面性，故本院认为市国土局对于梁锦明的投诉举报，查证事实全面。在此基础上，市国土局对市政干线道路使用土地涉嫌违法部分对梁锦明作了已依法予以查处的专门告知，并对梁锦明提供的举报线索《港口镇群乐社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》的性质进行了回复认定，本院认为市国土局的回复认定全面正确。《港口镇群乐社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》从其名称内容上看，无论是作为一项征地补偿文件还是股份制确认书，其合法性和效力，均不是市国土局查处违法用地职权范围内可以判定的事项。至于梁锦明主张该确认书实际是“以租代征”形式的征地协议或者是上诉所称的非法土地买卖，本院认为，“以租代征”及非法买卖土地，涉及土地所有权的处分问题，市国土局以其对上述股份制确认书的性质的认定实际已回复梁锦明，港口镇群乐社区居民委员会对土地所有权的处置属于村民自治范畴的事务，即不认定为市国土局查处违法用地职权范围内的违法用地情形，本院对该结论予以认可。梁锦明的上诉理由不充分，本院不予支持。
综上所述，上诉人梁锦明上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁锦明负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 薇
审判员 何海鹏
审判员 王 昕
二〇一七年十二月二十七日
书记员 陈苑琳