吉林省榆树市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0182行初6号
原告吕金花，公民身份号码×××，现住吉林省榆树市。
被告榆树市公安局，住所地榆树市临光路。
法定代表人俞申，局长。
委托代理人云健，该局法制大队民警。
委托代理人杜金宝，该局治安大队民警。
被告榆树市人民政府，住所地榆树市府前路。
法定代表人高中会，市长。
委托代理人孙凌有，榆树市人民政府法制办科长。
原告吕金花不服被告榆树市公安局作出的榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定、被告榆树市人民政府作出的榆府复〔2017〕72号行政复议决定，于2018年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月25日立案后，于2018年1月26日、1月30日向被告榆树市公安局、榆树市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告吕金花，被告榆树市公安局的委托代理人云健、杜金宝，被告榆树市人民政府的委托代理人孙凌有等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告榆树市公安局于2017年9月28日作出榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定，该决定认定：2017年9月27日8时许，刘丽娟、吕金花、赵金龙、王杰等人因工作问题到北京市天安门地区非访区非正常上访，被北京市警方遣送至北京久敬庄，而后由榆树市驻京信访工作人员接回。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予吕金花行政拘留十日的行政处罚。原告吕金花不服，向被告榆树市人民政府申请行政复议，被告榆树市人民政府作出榆府复〔2017〕72号行政复议决定，维持了被告榆树市公安局作出的榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定。
原告吕金花诉称，原告在2017年9月26日到北京相关部门查找关于毕业后如何安置就业文件及政策依据，在第二天问询路边民警时，被北京警方骗至府右街派出所，后派出所将原告送至久敬庄，当天原告被被告榆树市公安局扣留，限制了人身自由并收缴了电话。在2017年9月28日将原告带至单位，对原告以扰乱公共场所秩序为由处以拘留10日的行政处罚，执行期满后，经被告榆树市人民政府复议作出维持决定。原告认为：1.被告榆树市公安局没有查清事实，错误的对正常到北京查找文件的原告限制人身自由，违反了宪法赋予公民的通信、言论权利，在没有违法事实的情况下，把原告带回榆树拘留；2.原告被带回榆树市后，被告没有认真听取原告的理由及去北京的诉求，不分青红皂白就将原告送到拘留所，在其处罚决定书上以原告莫须有的行为给予处罚；3.即使原告在北京有违法行为，也不应由被告榆树市公安局管辖，被告没有权力对原告进行处罚，原告在榆树市没有违法行为，被告不得依照别处的行为给予原告处罚。跨越管辖区行驶职权违反了行政处罚法。被告榆树市人民政府没有认真调查，没有召开听证会，就维持了被告榆树市公安局的行政处罚决定，实属不作为，程序违法。故原告诉至法院，请求：1.撤销榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定及榆府复〔2017〕72号行政复议决定；2.赔偿原告损失5000元，并在全国报纸上登报道歉；3.案件受理费由被告承担。原告吕金花未向本院提交证据。
被告榆树市公安局辩称，原告因2001年于九台司法专业毕业后至今未分配，进行上访，2017年9月20日因进京非访被训诫。本次走访中又到非信访接待场所的天安门广场向执勤工作人员表明上访意图，试图以此种方式给事涉机关造成影响，达到信访目的，具有行政违法性。我局依据《治安管理处罚法》的相关规定对原告进行行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告榆树市人民政府辩称，原告于2017年11月13日向本机关就被告榆树市公安局对其作出的行政处罚决定申请行政复议，本机关于当日受理，向原告发送了案件受理通知书，向被告榆树市公安局发送了答复通知书，被告榆树市公安局于2017年11月17日提交书面答复意见，并提交了作出行政行为的证据及法律依据。经审核，被告榆树市公安局作出的榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定事实清楚。本机关于2018年1月4日作出行政复议决定，并于2018年1月5日向双方送达。本机关作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律准确，程序合法，请法院予以维持。
本案的争议焦点为：1.被告榆树市公安局作出的榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法；2.被告榆树市人民政府作出的榆府复〔2017〕72号行政复议决定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法；3.原告吕金花提出的行政赔偿请求及要求赔礼道歉的诉讼请求应否支持。
被告榆树市公安局及被告榆树市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组证据：1.询问笔录（王杰）；2.询问笔录（李立勋）；3.询问笔录（赵金龙）；4.询问笔录（吕金花）；5.询问笔录（刘丽娟）；6.长春市驻京信访工作联络办公室关于吕金花进京上访情况说明；7.情况说明；8.吕金花的常住人口数据查询详细信息；9.训诫书（吕金花）。上述证据用以证明原告吕金花于2017年9月27日到北京市天安门地区非信访接待场所上访。
第二组证据：10.受案登记表；11.到案经过；12.行政处罚告知笔录；13.行政处罚决定书；14.执行回执；15.被拘留人家属通知书。上述证据用以证明被告榆树市公安局对原告吕金花作出的行政处罚决定程序合法。
第三组依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，用以证明被诉行政处罚决定适用法律正确。
被告榆树市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
第一组证据：1.行政复议申请书；2.行政复议立案审批表；3.行政复议受理通知书及送达回执；4.行政复议答复通知书及送达回执；5.行政复议答复书；6.行政复议决定书及送达回证。
第二组依据：《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，原告吕金花对被告榆树市公安局提交的证据6、8、9、11、12、14、15无异议；对证据1、3不发表质证意见；对证据2有异议，认为当时就是随便走，不知道去的是哪儿；对证据4有异议，认为“去天安门广场周边”的话不是其说的；对证据5有异议，认为刘丽娟说上访造声势是不对的，我们也没拿上访材料，不是去上访，就是去问路；对证据7有异议，认为没进京上访；对证据10有异议，认为事情发生在北京，榆树市公安局无权受理；对证据13有异议，认为其在北京只是问路，不是上访。原告吕金花对被告榆树市人民政府提交的证据1-4无异议；对证据5、6有异议，认为其没去非访区，没上访。
本院对上述证据认证如下：被告榆树市公安局提交的证据1-13与本案具有关联性，真实、合法，能够证明原告吕金花在天安门地区非信访接待场所信访，被告榆树市公安局对其进行行政处罚履行了立案、调查、处罚告知程序以及依法作出行政处罚决定并送达，本院予以采信；证据14-15系被诉行政行为作出后的后续行为，与本案不具有关联性，不予采信。被告榆树市人民政府提交的证据能够证明其行政复议程序合法，本院予以采信。
经审理查明，2017年9月27日，原告吕金花因工作问题到北京市天安门地区非信访接待场所信访，被北京市警方送至北京市久敬庄接济服务中心，后被带回榆树市。9月28日，被告榆树市公安局对原告吕金花涉嫌扰乱公共场所秩序一案立案受理，进行了调查，履行了处罚前告知等程序，于当日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出了榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定，给予原告吕金花行政拘留十日的行政处罚。原告吕金花不服，向被告榆树市人民政府申请行政复议，被告榆树市人民政府经书面审查，作出榆府复〔2017〕72号行政复议决定，维持了榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定。原告吕金花不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”之规定，违法行为人居住地包括违法行为人户籍所在地，被告榆树市公安局作为原告吕金花户籍地的公安机关，具有对原告吕金花的行为进行治安管理的法定职权。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。原告吕金花于2017年9月27日到北京市天安门地区非信访接待场所上访，扰乱了公共场所秩序，属情节较重。被告榆树市公安局在作出被诉行政行为过程中履行了受理、调查取证、处罚前告知等程序，程序合法，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告吕金花作出行政拘留十日的处罚并无不当。原告吕金花关于榆树市公安局没有管辖权的主张，没有法律依据，本院不予支持。被告榆树市人民政府经书面审查，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出榆府复〔2017〕72号行政复议决定，维持了榆公（治）行罚决字〔2017〕1232号行政处罚决定，该行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告吕金花提出被告榆树市人民政府作出行政复议决定前未召开听证会，程序违法，因听证程序不是行政复议机关作出行政复议决定前应履行的法定程序，故对原告吕金花的观点，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，被告榆树市公安局提供的证据能够证明其对原告吕金花作出的行政处罚合法，原告吕金花要求被告榆树市公安局赔偿其损失5000元并在全国报纸上登报道歉的诉讼请求，因没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告吕金花的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吕金花负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 申家超
人民陪审员 杨 凯
人民陪审员 佟玉英
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 刘思慧
附录：本判决适用的相关法律依据
1.《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
2.《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二条扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
4.《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越或者滥用职权的；
5．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
5.《中华人民共和国国家赔偿法》
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。
6.《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
7.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。