甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终528号
上诉人（原审被告）兰州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局），住所地：兰州市城关区武都路478号。
法定代表人方书英，该局局长。
委托代理人耿红战。
委托代理人王富祖，甘肃诚域律师事务所律师。
上诉人（原审被告）兰州二建集团有限公司（以下简称二建公司），住所地：兰州市七里河区西津东路178号。
法定代表人谭俊英，该公司董事长。
委托代理人王生辉，甘肃东方人律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）樊雪云。
委托代理人杨冰琳，甘肃溥诺律师事务所律师。
委托代理人陈飞，甘肃溥诺律师事务所律师。
上诉人市人社局、二建公司因樊雪云诉市人社局不履行行政确认一案，不服兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市人社局的委托代理人耿红战、王富祖，上诉人二建公司的委托代理人王生辉，被上诉人樊雪云的委托代理人陈飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告樊雪云系王世超之妻。王世超于1981年10月18日出生。2012年3月，王世超到第三人二建公司承建的舟曲县林业大厦建设项目部从事材料管理工作。2013年1月28日，王世超驾驶甘D356**号轿车从舟曲县城驶往峰达新区途中，发生交通事故，导致王世超经抢救无效死亡。原告樊雪云于2014年1月21日到被告处申请工伤认定。被告工作人员让原告樊雪云申请工伤认定之前先去确认劳动关系。原告樊雪云遂于2014年1月24日向七里河劳仲委申请劳动仲裁，请求确认王世超生前与二建公司之间存在劳动关系。七里河劳仲委于2014年4月21日作出七劳人仲裁字（2014）04号裁决：王世超同二建公司之前存在劳动关系。二建公司不服该裁决，向七里河区法院提起民事诉讼，请求确认二建公司与王世超之间未建立劳动关系。七里河区法院于2014年7月24日作出（2014）七民初字第10117号民事判决：一、二建公司与王世超生前存在事实劳动关系；二、驳回二建公司的全部诉讼请求。二建公司不服该一审判决，上诉至兰州中院。兰州中院于2014年11月11日作出（2014）兰民一终字第609号民事判决，驳回上诉，维持原判。该二审民事判决书于2014年11月18日直接送达原告樊雪云的委托代理人杨冰琳。2015年11月12日，原告向被告提交关于认定王世超2013年1月28日所受伤害为工伤的申请。被告于2015年11月27日以申请时间超过一年为由，作出004号不予受理决定，并于2015年12月10日直接送达原告樊雪云的委托代理人杨冰琳。原告樊雪云不服该不予受理决定，向该院提起行政诉讼。
一审法院审理认为，2010年12月20日修订的国务院《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被告市人社局作为社会保险行政部门，具有对其辖区参保单位职工的近亲属提出的工伤认定申请进行处理的法定职责。根据《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，用人单位未提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。2005年2月1日国务院法制办公室在国发密函[2005]39号《关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请求的复函》中明确，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时限并非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成工伤认定申请时限中止的事由，没有表明是否还有其他类似中止、中断的情形，但从保护工伤职工利益的立法原则，结合国务院复函的精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时限可以适用时效的中止、中断等规定。本案中，原告樊雪云诉称其于2014年1月21日到被告处申请工伤认定，被告市人社局工作人员让原告樊雪云申请工伤认定之前先确定劳动关系。对此，被告市人社局在法定举证期限内没有向本院提供证据反驳原告的该主张。原告樊雪云自2014年1月24日至2014年11月18日期间，因确认王世超与二建公司之间存在劳动关系向七里河劳仲委申请劳动仲裁，在申请时就认为其丈夫王世超应当享受工伤保险待遇，而确认劳动关系是认定工伤的前提条件。因此，原告樊雪云是为了申请认定工伤而申请了确认劳动关系的仲裁。之后，二建公司就仲裁裁决不服提起民事诉讼程序。由此可见，原告樊雪云在其丈夫王世超死亡后一直积极主张其权利，可以视为工伤认定申请时效中断的正当理由。原告樊雪云于2015年11月12日向被告市人社局提出工伤认定申请，不应视为其申请超过申请时效。被告市人社局于2015年11月27日以原告樊雪云的申请时间已超过一年为由，作出不予受理决定属于事实不清，证据不足，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告兰州市人力资源和社会保障局2015年11月27日作出的004号工伤认定申请不予受理决定；二、被告兰州市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60内对王世超所受伤害是否构成工伤作出认定。
上诉人市人社局不服一审判决，上诉称：一审判决事实不清，适用法律不当。一审判决认定被上诉人樊雪云20**年1月21日到市人社局申请工伤认定，该事实没有证据支持。上诉人未收到樊雪云20**年1月21日的工伤认定书面申请，一审将被上诉人樊雪云的举证责任强加给上诉人市人社局不符合法律规定。工伤认定时限是行政时限，一审将民事诉讼中的时效规定嫁接在工伤认定中没有法律依据。二审请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人二建公司不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实错误，上诉人市人社局有完备的登记制度，被上诉人樊雪云未提交证据证实其于2014年1月21日提出申请工伤认定，其申请工伤认定系专业律师提供服务，出现超过时限的法律后果应当由被上诉人承担。一审适用法律错误，采用推测方式对法律规定进行扩大解释，对上诉人市人社局正确的工作方式予以否认。二审请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人樊雪云答辩称：一审适用法律正确，认定事实清楚。被上诉人樊雪云于2014年1月21日申请工伤认定，被上诉人申请时并未进行工伤登记，因为上诉人市人社局要求进行工伤认定申请之前需进行劳动关系确认，一审时上诉人市人社局未提交相关证据。被上诉人樊雪云自2014年1月27日至2014年11月18日期间，一直积极主张权利进行劳动关系确认的仲裁和诉讼程序，此期间工伤认定申请时效中断。被上诉人无视事实，作出不予受理决定，适用法律、法规错误，严重侵犯被上诉人的合法权益。二审请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2013年1月28日，王世超驾驶甘D356**号轿车从舟曲县城驶往峰达新区途中，发生交通事故，导致王世超经抢救无效死亡”的事实不当，应认定为“2013年1月28日，王世超驾驶甘D356**号轿车从舟曲县城驶往舟曲县峰迭新区途中，发生交通事故，造成王世超当场死亡。”一审认定的“原告樊雪云于2014年1月21日到被告处申请工伤认定。被告工作人员让原告樊雪云申请工伤认定之前先去确认劳动关系。”的事实不当。以上事实有当事人陈述、庭审笔录、一审卷宗证据予以佐证。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点是：被上诉人樊雪云提出工伤认定申请是否超过法定期限。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第一款规定：“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。”第二款第（五）项规定，当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因。本案中，2013年1月28日，被上诉人樊雪云之夫王世超驾驶甘D356**号轿车从舟曲县城驶往峰迭新区途中，发生交通事故，造成王世超当场死亡。2014年1月24日，被上诉人樊雪云申请劳动仲裁，2014年11月18日取得终审民事判决，判决二建公司与王世超生前存在事实劳动关系。在庭审及询问中，被上诉人樊雪云及其委托代理人陈飞陈述，2014年1月21日被上诉人樊雪云以书面形式委托杨冰琳律师代为向上诉人市人社局提出工伤认定申请。因被上诉人樊雪云未向法庭提交其曾于2014年委托杨冰琳律师代为申请的相应证据，故被上诉人樊雪云所称上述事实无证据证实，本院不予认定。确认劳动关系是认定工伤的前提和基础。根据上述法律规定，被上诉人樊雪云在工伤认定申请1年期限内对是否存在劳动关系申请仲裁，后进行民事诉讼，耽误申请时间，应当认定为不属于其自身原因。因被上诉人樊雪云在申请工伤认定前存在主张权利，寻求救济方式的情形，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内，申请期限中断，即申请期限从2014年11月18日二审民事判决送达之日开始重新计算。2015年11月12日，被上诉人樊雪云向上诉人市人社局提出工伤认定申请未超过1年法定期限。上诉人市人社局作出的004号《工伤认定申请不予受理决定书》适用法律错误，应予撤销。
《工伤保险条例》第十八条第一款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”第二款规定：“工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。”《工伤认定办法》第七条规定：“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。本案中，被上诉人樊雪云向上诉人市人社局提交了工伤认定申请表，与用人单位存在劳动关系的民事判决等材料，且在受理时限内，符合上述法律规定，应当受理。被上诉人樊雪云诉请责令上诉人市人社局受理工伤认定申请，一审判决在未查明被上诉人樊雪云的申请材料是否完整，是否符合受理条件的情形下，判决上诉人市人社局对王世超所受伤害是否构成工伤作出认定的结果不当，且适用法律错误。
综上，一审判决部分事实认定不当，适用法律错误。二上诉人部分上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（二）项，第七十二条之规定，判决如下：
一、维持兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行初34号行政判决第一项，即撤销上诉人兰州市人力资源和社会保障局2015年11月27日作出的004号工伤认定申请不予受理决定；
二、撤销兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行初34号行政判决第二项，即上诉人兰州市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内对王世超所受伤害是否构成工伤作出决定；
三、上诉人兰州市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起15日内对被上诉人樊雪云的申请作出工伤认定申请受理决定。
一审案件受理费50元，由上诉人兰州市人力资源和社会保障局负担；二审案件受理费各50元，由上诉人兰州市人力资源和社会保障局、兰州二建集团有限公司负担。
审 判 长 冯 江
代理审判员 徐文娟
代理审判员 任少鹏
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 张 婷
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；
（二）适用法律、法规错误的；
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；