广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初1596号原告：广州市番禺区新造镇广进祥雄不锈钢制品厂，住所地广州市番禺区新造镇曾边村文山关元岗自编*号。经营者：何耀洪，男，汉族，1969年4月26日，住广州市海珠区，系该厂厂长。委托代理人：李晓宁，北京栩锐律师事务所律师。委托代理人：吴少博，北京吴少博律师事务所律师。被告：广州市番禺区新造镇人民政府，住所地广州市番禺区新造镇新广路1号。法定代表人：黄灿成，职务：镇长。委托代理人：林敏溢，该镇政府工作人员。委托代理人：王晓文，广东华誉律师事务所律师。第三人：李永同，男，汉族，1962年5月5日出生，住广州市番禺区。第三人：梁润佳，女，汉族，1965年4月24日出生，住广州市番禺区。原告广州市番禺区新造镇广进祥雄不锈钢制品厂不服被告广州市番禺区新造镇人民政府通知书纠纷一案，本院于2017年5月4日立案受理后，依法组成合议庭，经审查认为李永同、梁润佳与本案有利害关系，依法追加其作为第三人参加诉讼。本院于2017年8月10日公开开庭进行了审理。原告广州市番禺区新造镇广进祥雄不锈钢制品厂的经营者何耀洪及委托代理人李晓宁、吴少博，被告广州市番禺区新造镇人民政府的委托代理人林敏、王晓文溢到庭参加诉讼，第三人李永同、梁润佳经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告广州市番禺区新造镇广进祥雄不锈钢制品厂诉称，2009年3月26日，原告的法定代表人何耀洪与第三人李永同、梁润佳签订租赁合同，承租广州市番禺区新××镇曾边村房屋，租赁期限为九年，自2009年4月1日起至2018年3月31日止。2009年7月16日，何耀洪成立广州市番禺区新造镇广进祥雄不锈钢制品厂，经核准取得营业执照，并依法办理相关税务登记手续。2016年5月13日，因广州市番禺区人民政府开展广州国际创新城一期工程建设，新造镇曾边村被纳入规划搬迁范围。2017年3月29日，被告广州市番禺区新造镇人民政府向李永同、梁润佳作出通知，该通知认定位于广州市番禺区新××镇曾边村文山关元岗（宗地号：8511）的构筑物未取得合法报建手续，属违法建设，责令于4月3日前自行拆除，逾期不拆除将进行强制拆除。原告不服该行政处罚决定，现提起行政诉讼，具体事实和理由如下：一、被告作出的限拆决定通知违背事实，不具合法性。原告于2009年3月26日承租坐落在番禺区新××镇曾边村文山关元岗房屋以及空地共3000平方米，进行生产经营活动。在原告自2009年经营至今，没有任何部门告知原告的房屋系违法建筑，不允许原告进行生产经营。反而在2009年7月16日，原告经核准设立广州市番禺区新造镇广进祥雄不锈钢制品厂，以涉案地块为经营场所办理了工商登记和税务登记。期间，李永同和原告依法向新造镇社会服务中心、广州市番禺区地方税务局南村税务分局和广州市番禺区国家税务局缴纳税款，并有该部门出具的纳税凭证为证。这说明政府相关部门对原告企业的合法性是认可的，对于原告在涉案房屋处经营是知情的。原告自2009年承租房屋进行生产经营至今，未有政府相关部门告知建筑物系违法建设，也未及时通知办理相关批建手续，而照样收取相应税款。现在因广州市番禺区政府进行工程建设规划，被告就提出违法建设问题，并作出限期拆除决定，极不尊重实际也违背公平合理原则。二、被告作出的限拆决定通知严重违反法定程序。根据《广州市城市管理综合执法条例》第五条、第六条之规定，市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由城市管理综合执法机关行使后，相关行政机关不得再行使，再行使的，其作出的行政处罚决定无效。同时，根据被告官网主动公开的行政执法行为及依据中，也将辖区内市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权执法主体确定为广州市城市管理综合执法局番禺分局中队，且备注中队属区城管局的派出机构，对外应当以区城市管理综合执法机关的名义行使权力。因此，被告不具有作出强制拆除决定的主体资格，也不具备作出责令限期拆除行为的法定职权。兼且，被告在作出限拆决定之前未履行法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十六条、第三十七条、第四十二条之规定，被告应当在作出限期拆除决定前，依法查明事实；应当告知当事人事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；依法全面、客观、公正地调查；对原告进行核实询问；依法送达听证告知书、被告的行为已经严重违反了上述法律程序，作出的限拆决定通知严重违法，依法应当予以撤销。三、被告执法目的明显违法。原告企业设立后，依法取得营业执照、税务登记证等证件，依法缴纳税款，并合法经营多年。现因番禺区政府工程建设规划，被告就以原告房屋属于违法建设，要求强制拆除，执法目的严重违法。现原告企业合法经营多年，也未有相关部门告知存在违法建设问题。相反，这么多年来政府相关部门依然要求原告企业缴纳税款。现在因区政府工程建设规划，就认定原告企业为违法建设，进行强制拆除，这说明被告为了拆迁来认定原告企业为违法建设，执法目的明显违法，原告有理由认为被告有不作为和乱作为之嫌。综上，被告作出的通知认定事实不清、不具有处罚主体资格、程序严重违法、执法目的违法，依法应当予以撤销。原告为维护自身合法权益，现依据相关法律规定，请求：1.依法撤销被告于2017年3月29日作出的《通知》；2.本案诉讼费用由被告承担。被告广州市番禺区新造镇人民政府辩称，一、原告与被告的《通知》不具有法律上的利害关系，应当驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”应当驳回原告起诉，理由如下：（一）《通知》相对人是李永同、梁润佳，不是原告，原告不能越过相对人提起行政诉讼。案涉《通知》对象为李永同、梁润佳，原告仅是与李永同、梁润佳存在租赁合同关系，非被告通知的行政相对人。《通知》的行政相对人不服被告作出的《通知》，当然有权提起行政诉讼。《通知》对象是租赁合同的出租方，影响的是出租方的物权，但原告与相对人是租赁合同关系，其合法权益是来源于租赁合同的相对权，出租方没有对《通知》提起诉讼时，原告作为承租方无权越过出租方提起行政诉讼。（二）《通知》与原告的合法权益不具有必然的因果关系。原告与李永同、梁润佳签订租赁合同，因而其与李永同、梁润佳建立了租赁合同法律关系。但是，被告作出通知与该租赁合同法律关系所受影响不存在必然的因果关系。理由如下：1、租赁合同的合法有效性与被告是否作出《通知》无关联。根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。”原告与李永同、梁润佳租赁合同的合法有效性，取决于该建筑物是否取得建设工程规划许可证或是否按照建设工程规划许可证的规定建设。因此，其租赁合同的合法有效性在被告作出《通知》前就已确定，与被告是否作出《通知》无关。2、租赁合同是否能实际履行直接取决于李永同、梁润佳的行为，与被告通知不具有直接关联。（1）被告尚未作出强拆决定，更未实施强拆行为。该《通知》内容包括两方面：一是责令当事人自行拆除；二是告知当事人未能自行消除违法现状的法律后果。因此，该《通知》不是强拆决定，被告也未实施强拆，尚不能直接影响租赁合同的履行。（2）只有当李永同、梁润佳实际自行拆除构筑物才对租赁合同的履行产生影响，但此时原告应以李永同、梁润佳为被告提起民事诉讼。被告本身并未实施对案涉构筑物的强制拆除，只是通知李永同、梁润佳限期内自行拆除，因而原告对构筑物的使用仍处于持续状态，其基于租赁该构筑物所谓的权益并未受影响，如最终李永同、梁润佳实施了自行拆除，造成合同无法履行的，也应当以出租方违约为由起诉，而因此产生的纠纷应属于民事法律关系调整范畴。二、被告作出《通知》具有职权上的法律依据。《中华人民共和国规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。案涉构筑物未办理乡村建设规划许可证，被告作为镇人民政府，依法有权责令构筑物建设人李永同、梁润佳限期改正。”因此，被告对李永同、梁润佳作出《通知》具有职权上的法律依据。三、被告认定涉案建筑物为违法建设，事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行……建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……确需占用农用地的。……办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”原告向李永同、梁润佳所租用的案涉构筑物并未依法向乡、镇人民政府申请办理乡村建设规划许可证，原告提供的证据资料亦未显示相关部门对案涉构筑物的建设做出过批准许可。四、原告办理的工商注册等手续并不能否认案涉构筑物为违法建设的事实。原告办理的工商注册等手续只是针对原告其所开办的个体工商户，属于工商行政关系，并不影响对案涉构筑物合法性认定，原告以此为由否定《通知》的合法性缺乏法律依据。综上，原告与被告作出的《通知》无法律上利害关系，应当驳回起诉。即使进行实体审理，被告作出的《通知》认定事实清楚，具有法律上职权依据，也应当驳回其诉讼请求。第三人李永同、梁润佳未陈述意见。经审理查明，2007年7月2日，广州市番禺区新××镇曾边村经济合作社（甲方、出租方）与李永同、梁润佳（均为乙方、承租方）签订《土地租赁合同》，其中，第一条约定甲方将其自有的位于新造镇曾边文山村关员岗上的荒地一块（以下简称“租赁地”）出租给乙方使用，租赁地面积约为3743平方米（见附图）；第二条约定租赁期限25年，即自2007年7月2日起至2032年6月30日止，等等；第八条约定乙方如需在租赁地上建设建筑物或其它地上附着物的，若按有关规定应向有关部门报建、审批的，乙方应按相关规定办理好有关手续后方可进行，否则因此造成的一切责任及损失由乙方自行承担，与甲方无关，等等。2009年3月26日，李永同、梁润佳（均为甲方）与何耀洪（乙方，亦为本案原告的经营者）签订《租赁合同》，约定甲方将座落在番禺区新××镇曾边村文山关园岗简易房屋3000平方米，标准房屋540平方米，空地1000平方米及围墙内所有空地租给乙方使用，租赁期限为九年，自2009年4月1日起至2018年3月31日止，前一个月为免租装修期，等等。2009年7月16日，原告经注册成立，类型为个体工商户，经营者何耀洪，经营范围金属制品业（具体经营项目请登录广州市商事主体信息公示平台查询。依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），经营场所广州市番禺区新造镇曾边村文山关元岗自编2号。之后原告在上述地址进行经营，并交纳相关税费。2017年3月27日，被告下属的规划建设办公室出具《证明》，载明：“兹位于广州市番禺区新××镇曾边村文山关园岗自编2号的建筑物在村庄范围内，经查没有在我办办理报建手续。”2017年3月29日，被告对李永同、梁润佳作出《通知》，载明：“经查实，你位于广州市番禺区新××镇曾边村文山关员岗（宗地号：8511）的构筑物未取得合法报建手续，属违法建设。现责令你于4月3日前自行拆除。逾期不拆除的，我镇将按相关法律法规进行强制拆除。特此通知！”诉讼中原、被告确认被诉《通知》中的地址与上述《土地租赁合同》《租赁合同》中的地址及原告的经营场所为同一地址；原告主张上述建筑物于2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施前已建成，不属于违法建设，被告未经调查作出上述《通知》并将其贴在原告厂房门口违法；被告陈述其已向李永同、梁润佳送达该上述《通知》，但并未提交相关证据。以上事实，有《土地租赁合同》《租赁合同》《通知》《证明》等证据及各方当事人陈述予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告虽非针对原告作出被诉《通知》，但《通知》认定原告的经营场所为违法建设，因此该《通知》与原告具有法律上的利害关系。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正的法定职权。被告认定涉案建筑为违法建设，但原告抗辩涉案建筑建设于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，而《广州市违法建设查处条例》第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”本案中，被告并未提供认定涉案建筑建设时间的证据及认定涉案建筑为违法建设的法律依据，且被告亦未告知原告或第三人相关的申辩、陈述权和救济途径，程序不当，因此被告作出的上述通知书应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告广州市番禺区新造镇人民政府于2017年3月29日对李永同、梁润佳作出的《通知》。本案受理费50元，由被告广州市番禺区新造镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（此页无正文）审 判 长  钱秀娟人民陪审员  周小燕人民陪审员  梁耀明二〇一七年九月二十日书 记 员  陈秋容