云南省昆明市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）昆民一终字第387号
上诉人（原审原告）昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司。
住所地：昆明市东风东路48号金泰大厦14楼
法定代表人胡斌，任该公司董事长。
委托代理人李萌、张慧，云南建广律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（原审被告）伍仁杰，男，汉族。
上诉人昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司（以下简称“公共租赁住房公司”）与被上诉人伍仁杰房屋租赁合同纠纷一案，上诉人公共租赁住房公司不服昆明市西山区人民法院（2014）西法民初字第5111号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月5日受理后依法组成合议庭于2015年6月25日公开开庭审理了本案，上诉人公共租赁住房公司特别授权代理人李萌、被上诉人伍仁杰均已到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理确认以下法律事实：原告公共租赁住房公司系昆明市人民政府国有资产监督管理委员会批准设立的国有独资公司，负责昆明市公共租赁住房的新建、改建、租赁、收购、回购、营运、维护和管理工作，昆明市西山区泽惠园项目系原告新建并进行租赁营运管理的公共租赁住房。被告伍仁杰自2009年10月起享受城市居民最低生活保障待遇，并自2014年4月起领取昆明市西山区住房和城乡建设局发放的城镇最低收入家庭住房货币补贴，月租赁住房补贴的金额为144元。2013年8月7日原告作为出租方与被告签订《昆明市公共租赁住房租赁合同》，由被告承租位于昆明市西山区望江路泽惠园项目×栋×室公共租赁住房，面积49.88平方米的公共租赁住房，合同约定：月租金为805.3元，租赁期限自2013年9月6日起至2014年9月5日止。被告须于签订合同之日缴纳6个月租金，2014年3月5日前缴纳剩余6个月租金。合同签订之日，被告按相当于6个月的租金标准缴纳履约保证金4831.8元，在租赁期限内，若被告有任何违约行为（包括但不限于被告欠付租金、物业费、违约金或其他应付费用等延期付款违约行为和其他违约行为的），原告有权从履约保证金中扣除同等金额的费用及损失，不足部分原告有权继续追偿。如被告拖欠租金累计达到6个月的，原告有权不予退还履约保证金，并解除合同，收回该房屋。被告应当自合同终止或者解除之日起30日内（即2014年10月4日前）腾退房屋。腾退期内租金按照合同约定的租金缴纳，超过腾退期未腾退该房屋的，被告除承担逾期期间的房屋租金外，每逾期一日按日租金的2倍支付违约金。合同签订后，被告于2013年8月7日向原告交纳了4831.8元的履约保证金及6个月（即2013年9月6日至2014年3月5日期间）的租金4831.8元。原告于2014年3月12日向被告送达了租金催缴通知书，要求被告缴纳拖欠剩余6个月的租金及违约金未果。为此，原告诉至本院。庭审中，经一审法院释明后，被告伍仁杰认为涉案公租房合同第12条、13条关于违约金约定的计算标准过高，申请本院进行调整。公共租赁住房公司遂诉至一审法院，请求：1、确认原、被告签订的公共租赁住房合同已终止；2、被告立即腾退所租赁的公共租赁住房；3、被告向原告支付合同租赁期间剩余6个月（即2014年3月6日至2014年9月5日）的租金4831.8元；4、被告按租赁合同约定的租金标准，向原告支付自2014年9月6日至实际腾退之日止的房屋占用费（暂算至2014年10月30日的租金为1476.2元）；5、被告每日按照租金合同约定的日租金两倍为标准，向原告支付自2014年10月5日起至实际腾退之日的违约金（暂算至2014年10月30日的违约金1395.6元）；6、原告有权不予退还被告缴纳的全部履约保证金；7、被告承担本案的全部案件受理费。
一审法院认为：根据《中华人民共和国民法通则》第二条：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”、《中华人民共和国合同法》第二条第一款：“本法所称的合同是平等民事主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”之规定，结合本案，原、被告签订的昆明市公共租赁住房租赁合同并不是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的合同。首先，从合同主体上看，原告系昆明市人民政府国有资产监督管理委员会批准设立的国有独资公司，负责昆明市公共租赁住房的新建、改建、租赁、收购、回购、营运、维护和管理工作，是代表国家对涉案公共租赁住房实施建设和经营管理，合同相对方是特定主体即符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业外来务工人员，相关政府住房保障主管部门对合同相对方进行准入、配租等管理，合同双方系管理与被管理关系，权利地位是不平等的，而民事合同双方当事人的法律地位是平等的，主体是不特定的。其法律依据是《中华人民共和国民法通则》第三条：“当事人在民事活动中的地位是平等的”，《中华人民共和国合同法》第三条：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。”之规定。其次，从合同目的上看，国家推行公共租赁住房政策是为解决城市低收入家庭住房困难，完善住房保障体系，具有保障性、福利性、公益性，目的是为了实现国家对于社会保障体系进行行政管理的目的，并不是为了实现私法上的权利与义务，维护社会经济秩序。其法律依据是《中华人民共和国合同法》第一条：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法”之规定。最后，从合同内容上看，民事合同追求双方当事人的意思自治，充分保护契约自由，任何单位和个人不得非法干预，但涉案合同的租金标准系按照约低于同地段住房市场租金水平的原则确定，并报本级人民政府批准后实施，并非是平等主体协商一致的意思表示。其法律依据是《中华人民共和国合同法》第四条：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。据此，本案原、被告签订的昆明市公共租赁住房租赁合同带有行政管理性及行政救济性，并非是现行民事法律调整的民事合同。虽然中华人民共和国住房与城乡建设部《公共租赁租房管理办法》第二十九条规定：“承租人累计6个月以上拖欠租金的，应当腾退所承租的公共租赁住房，拒不腾退的，公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼，要求承租人腾退公共租赁住房”及三十条亦规定了公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位的起诉权，但本院认为住建部颁布的《公共租赁租房管理办法》效力级别仅是部门规章，本院对该部门规章不予适用。综上所述，原告的诉讼请求无法律依据，根据《中华人民共和国民法通则》第二条、《中华人民共和国合同法》第二条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条之规定，判决，驳回原告昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司的全部诉讼请求。本案案件受理费233元（原告已预交），因原告在诉讼过程中撤回部分诉讼请求，应收案件受理费50元并由原告自行承担。
一审判决宣判后，一审原告公共租赁住房公司不服，向本院提起上诉，请求判令：二审法院撤销一审判决，依法改判支持己方公司的诉讼请求或者裁定发回一审法院重审，由被上诉人承担全部诉讼费用。其主要事实和理由为：一、上诉人与被上诉人双方签署的《昆明市公共租赁住房租赁合同》系平等主体的法人和自然人之间设立房屋租赁法律关系的协议，对于因租赁合同引发的法律纠纷，根据《民事诉讼法》规定，应属于人民法院受理民事案件的范围。二、无论从国家法律、政策、行政规章规定来看，都明确规定了因公租房承租人违反该《租赁合同》约定的，公租房产权人或运营机构都权向人民法院提起诉讼。三、从全国其他省市的司法实践来看，对于公租房出租人与承租人因该《租赁合同》引发的法律纠纷，其他省市的法院都已经大量受理并且判决执行。虽然我国不是判例法国家，但是，其他省市法院审理类似公租房租赁合同纠纷案件的司法实践仍然为本案提供了有益的借鉴和参考。即公租房租赁合同纠纷应属于人民法院的受案范围，人民法院应予以审理、执行。四、保障房的性质为用于满足城市中、低收入人群的住房需求。目前，昆明市已经入住和即将建成的保障性住房有40多万套。如果每户公租房租户都像被上诉人一样在租赁期届满后拒绝办理的，不仅损害了出租人的合法权益，更将给昆明市甚至云南省的保障房运营管理带来不可挽回的恶劣影响。原承租人不履行支付租金的义务，并拒绝搬离的后果，将导致真正有入住需求的人群无法入住，公租房产权人或者运营主体承载的建设住房所产生的贷款债务将无法偿还，严重影响保障房的正常运营管理。本案为云南省、昆明市第一起公租房欠租案件，本案的审理结果，将给全省、全市的保障房运营管理带来极大的标杆性的影响。五、上诉人公司属于国有公司、独立的企业法人，上诉人系受政府委托负责公租房的建设和运营，公租房属于国有资产。因此，被上诉人欠付租金、占用公租房拒绝腾退的行为，实际也严重损害了国有资产的权益，不仅无偿占用国有资产，更导致租金无法按时交纳。因此，从保护国有资产的角度，也请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人伍仁杰答辩称：自己到期拖欠租金是事实，但自己是城市低保人员，无力承担公共租赁房屋的租金，希望上诉人公司能够和政府部门协调，提供自己一套能够承受租金的住房。
二审中，上诉人和被上诉人均未提交新证据。
经审理，双方当事人对一审判决认定的案件事实无异议，本院依法予以确认。
综合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是被上诉人应否腾退其租赁的房屋，应否向上诉人支付合同租赁期间剩余6个月的租金、房屋占用费、违约金；上诉人应否退还被上诉人交纳的履约保证金？
本院认为：要解决双方当事人争议的焦点问题，首先要确定双方当事人之间签订的《昆明市公共租赁住房租赁合同》是否是平等民事主体之间签订的民事合同。根据《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定，本法所称的合同是平等民事主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案中，被上诉人系自然人，而上诉人系国有独资公司，具备独立的法人资格，根据《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。因此，上诉人与被上诉人均具备独立进行民事活动的能力与资格。根据《公共租赁住房管理办法》第九条规定，市、县级人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门，对申请人提交的申请材料进行审核。第二十四条规定，公共租赁住房的所有权人及其委托的运营单位应当负责公共租赁住房及其配套设施的维修养护，确保公共租赁住房的正常使用。第二十七条第二款规定，承租人拒不退回公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回；逾期不退回的，市、县级人民政府住房保障主管部门可以依法申请人民法院强制执行。上诉人属于受委托的运营单位，上诉人与作为公共租赁住房承租人的被上诉人之间并无管理与被管理的关系，承租公共租赁住房的承租人申请的审核、配租、轮候以及清退均由住房保障部门负责，上诉人与被上诉人之间当属平等的民事主体。上诉人并不是行政部门，也无行政管理的授权，上诉人与被上诉人之间签订的《公共租赁住房租赁合同》按照房屋租赁合同明确约定了双方当事人的权力义务，属于双方当事人的真实意思表示，该租赁合同属于民事主体之间签订的民事合同，该合同无违反法律、法规之处，对于双方当事人具有约束力，双方当事人均应按照该合同履行各自的义务。根据本案查明的事实，被上诉人在与上诉人签订《公共租赁住房租赁合同》之后，搬入所租赁的房屋，在租赁期内拖欠6个月的租金，在租赁期到期后未搬离所租赁的房屋，也未向上诉人交纳租金及签订新的租赁合同。而上诉人起诉所主张的终止该租赁合同、由被上诉人腾退所租住的房屋、支付所拖欠的租金、占用该房屋所产生的占用费用及违约金，并不退还被上诉人所交纳的履约保证金均有事实及法律依据，应当予以支持。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予改判。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第二百二十七条、第二百三十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第一百一十八条，《诉讼费用交纳办法》第二十九条之规定，判决如下：
一、撤销昆明市西山区人民法院（2014）西法民初字第5111号民事判决；
二、双方当事人签订的《公共租赁住房租赁合同》于2014年9月5日终止；
三、由被上诉人伍仁杰于本判决生效之日起五日内搬离位于昆明市西山区望江路泽惠园项目×栋×室公共租赁住房，将该房屋腾还给上诉人昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司；
四、由被上诉人伍仁杰于本判决生效之日起五日内向上诉人昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司支付拖欠6个月的租金4831.8元、占用费1476.2元、违约金1395.6元；
五、被上诉人伍仁杰向上诉人昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司交纳的履约保证金4831.8元不予退还。
如未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人伍仁杰负担。
本判决为终审判决。
本判决送达后即发生法律效力。若负有义务的当事人不自动履行判决，享有权利的当事人可在判决规定履行期限届满后法律规定的期限内向一审法院申请强制执行：申请执行的期间为二年。
审判长 刘昕光
审判员 汪 佳
审判员 王思予
二〇一五年七月二十日
书记员 马 娜