江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1742号上诉人（原审原告）程瑞林等22人。（具体名单附后）诉讼代表人程瑞林，男,1954年6月10日生，汉族，住徐州市泉山区。诉讼代表人龚吉祥,男,1945年5月4日生，汉族，住徐州市泉山区。上诉人程瑞林等22人的共同委托代理人项宏峰，北京市中盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐州市人民政府,住所地徐州市云龙区昆仑大道1号。法定代表人周铁根，该市市长。委托代理人刘龙，徐州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人李丰丰，江苏东恒（徐州）律师事务所律师。原审第三人徐州市新盛建设发展投资有限公司，住所地徐州市淮海西路188号。法定代表人林斌，该公司总经理。委托代理人赵世德、董华一，江苏盛仪律师事务所律师。原审第三人徐州市发展和改革委员会，住所地徐州市新城区昆仑大道1号西三区。法定代表人臧晓鹏，该委员会主任。委托代理人刘蕾，该委员会工作人员。委托代理人裴建平，江苏智临律师事务所律师。原审第三人徐州市规划局，住所地徐州市新城区新安路1号。法定代表人李靖华，该局局长。委托代理人谢志，徐州市规划局政策法规处工作人员。原审第三人徐州市国土资源局，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。法定代表人李钢，该局局长。委托代理人黄汝章，该局征地处工作人员。委托代理人权钢，该局法律顾问。原审第三人徐州市城乡建设局，住所地徐州市新城区镜泊西路建设大厦。法定代表人杨明，该局局长。委托代理人夏飞阳，该局法律顾问。上诉人程瑞林等22人因诉徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）拆迁补偿安置无效等一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院2017年11月30日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年1月18日举行了听证。上诉人程瑞林等22人的诉讼代表人程瑞林、龚吉祥及委托代理人项宏峰，被上诉人徐州市政府的委托代理人刘龙、李丰丰，原审第三人徐州市新盛建设发展投资有限公司（以下简称新盛公司）的委托代理人董华一，原审第三人徐州市发展和改革委员会的负责人陈志伟及委托代理人刘蕾、裴建平，原审第三人徐州市规划局的负责人刘德亮及委托代理人谢志，原审第三人徐州市国土资源局的委托代理人黄汝章、权钢，原审第三人徐州市城乡建设局的委托代理人夏飞阳参加了听证。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。程瑞林等22人诉称，2010年3月23日，新盛公司发布《韩山棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，称根据徐政发（2009）20号《徐州市棚户区改造实施方案》（以下简称20号《实施方案》）等，制定韩山棚户区改造拆迁安置补偿方案；2010年10月9日，徐州市政府发布徐政通[2010]17号《徐州市人民政府征收土地方案公告》，将泉山区湖滨街道办事处韩山居委会集体建设用地19.6081公顷收归国有。程瑞林等22人的房屋均在征收范围内。根据国务院、江苏省及徐州市有关规范性文件制定办法，20号《实施方案》、徐政发[2004]43号《市政府关于全面建立被征地农民基本生活保障制度的通知》、徐政发[2004]84号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（以下简称涉案三个规范性文件）系规范性文件，应当予以审查。涉案三个规范性文件，内容系总则与分则的关系。20号《实施方案》规定了原地安置选择权，对程瑞林等22人而言这是最核心最实质的权利；只片面性选择使用分则补偿标准而抛弃总则的规定，是本案的根本性错误所在。棚户区改造及其拆迁安置包括立项、规划、批复、许可、裁决和执行等多个环节，本案五个第三人均负有统一执行法律法规、及时发现与纠正错误的义务；但徐州市政府与第三人在所有行政环节抛弃了原地安置选择权，且这种初始化错误贯彻整个拆迁过程。程瑞林等22人认为，除非不给予原地安置存在合法根据，否则徐州市政府拆迁安置行为自始部分无效；根据举证倒置原则，徐州市政府与第三人全部负有举证责任。根据法律规定，自始无效行为不受起诉期限的限制。综上，程瑞林等22人主张，不给予原地安置发生在哪个行政环节应当查证；原地安置选择权不能因行政机关单方意愿而随便抛弃，徐州市政府与第三人侵犯程瑞林等22人行政法益的行为属于自始无效的行政行为。请求法院依法确认徐州市政府拆迁安置行为部分自始无效；审查涉案三个规范性文件的合法性；确认程瑞林等22人享有原地安置选择权；判令徐州市政府执行原地安置政策；判令第三人承担法律责任。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。本案中，由于程瑞林等22人诉讼请求不具体，无法明确其所诉的行政行为，法院要求其进一步明确诉讼请求。程瑞林等22人主张是针对徐州市政府的拆迁安置行为，具体请求是：1、执行原地安置政策。2、确认程瑞林等22人享有原地安置选择权。3、徐州市政府及所有第三人在启动、决策韩山村棚户区改造项目时不应抛弃原地安置政策。且程瑞林等22人主张从项目启动、审批、规划、流程等都属安置权的问题。法院认为，程瑞林等22人诉请的原地安置政策、享有原地安置政策的行政法益包涵在自2010年迄今的多个行政行为之中，程瑞林等22人要求审查的涉案三个规范性文件亦无明确的行政行为所依托，不符合附带审查的条件。经释明后程瑞林等22人仍未明确具体的诉讼请求，其提起本案诉讼不符合法律规定，依法应予驳回。原审法院依照原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条、第三条第一款第一项、第二款之规定，裁定驳回程瑞林等22人的起诉。上诉人程瑞林等22人上诉称：1、其提出的诉讼请求明确具体，包括请求法院判决徐州市政府执行原地安置政策；确认程瑞林等22人享有原地安置选择权；徐州市政府及所有第三人在启动、决策韩山村棚户区改造项目时不应抛弃原地安置政策；从项目启动、审批、规划、流程等都属安置权的问题。2、原审法院未查明徐州市政府不予原地安置的原因。3、原审法院裁定驳回程瑞林等22人的起诉适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，或者由本院提级审理并作出裁判。被上诉人徐州市政府及原审第三人新盛公司、徐州市发展和改革委员会、徐州市规划局、徐州市国土资源局、徐州市城乡建设局均未向本院提交书面答辩意见。本院听证过程中，各方当事人对以下事实予以认可，本院依法予以确认：徐州市城乡建设局于2010年3月30日为新盛公司颁发徐拆许字（2010）第4号《房屋拆迁许可证》（以下简称4号《房屋拆迁许可证》）。新盛公司领取4号《房屋拆迁许可证》后，开始实施韩山棚户区改造项目，对包括程瑞林等22人在内的涉案土地上的房屋进行拆迁。因未能签订补偿安置协议，徐州市城乡建设局根据新盛公司的申请，已对大多数未签订补偿安置协议的被拆迁人作出拆迁补偿安置裁决，收到拆迁行政裁决的被拆迁人，大多数已提起行政诉讼。由于涉案地块的拆迁不是原地安置，程瑞林等22人对异地安置、货币补偿不满，提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。“具体的诉讼请求”是指诉讼请求的内容明确、具体。诉讼请求不明确、不具体，人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，上诉人程瑞林等22人提起本案诉讼的诉讼请求是，请求法院判决徐州市政府执行原地安置政策；确认程瑞林等22人享有原地安置选择权；徐州市政府及第三人在启动、决策韩山村棚户区改造项目时不应抛弃原地安置政策；从项目启动、审批、规划、流程等都属安置权的问题。根据本案查明的事实，涉案纠纷因房屋拆迁引发。原审第三人新盛公司系依据原《城市房屋拆迁管理条例》对涉案土地上的房屋进行拆迁，被拆迁人对房屋拆迁补偿安置不满，应当对拆迁行政裁决提起行政诉讼。程瑞林等22人中，大多数人均收到拆迁行政裁决书并提起行政诉讼。在拆迁行政裁决案件未能实现诉求的情况下，直接以被上诉人徐州市政府为被告提起本案诉讼，请求落实原地安置政策等。落实原地安置政策本身并非行政行为，且在拆迁补偿安置过程中，原地安置仅是补偿安置方式之一，且必须通过签订补偿安置协议或者作出拆迁行政裁决予以实现。程瑞林等22人直接请求法院判决徐州市政府落实原地安置政策，确认程瑞林等22人享有原地安置选择权等诉讼请求，内容不明确、不具体，原审法院释明后，仍然坚持该诉讼请求，故其起诉不符合法定的起诉条件。另，徐州市政府并非拆迁人，亦非作出拆迁行政裁决的主体，程瑞林等22人直接请求徐州市政府落实原地安置政策，明显无事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，请求法院对规范性文件一并审查的前提是，被诉行政行为依据该规范性文件作出。由于程瑞林等22人起诉的行政行为不明确、不具体，法院无法判断被诉的行政行为是否依据涉案三个规范性文件作出，原审法院未予审查正确。原审法院依照原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项等规定，裁定驳回程瑞林等22人的起诉正确。综上，程瑞林等22人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回程瑞林等22人的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 军审判员 张世霞审判员 杨 述二〇一八年三月二十二日书记员 吁 璇附：上诉人名单1、上诉人（原审原告）程瑞林,男,1954年6月10日生，居民身份证号码320311195406100830,汉族，住徐州市泉山区韩山村3队45号。2、上诉人（原审原告）龚吉祥,男,1945年5月4日生，居民身份证号码320311194505040816,汉族，住徐州市泉山区韩山村6队12号。3、上诉人（原审原告）姜庆安,男,1963年9月24日生，居民身份证号码320311196309240836,汉族，住徐州市泉山区韩山村5队55号。4、上诉人（原审原告）徐桂华,男,1946年11月1日生，居民身份证号码320311194611010813,汉族，住徐州市泉山区韩山村5队45号。5、上诉人（原审原告）程瑞生,男,1943年2月17日生，居民身份证号码320311194302170813,汉族，住徐州市泉山区韩山村3队2号。6、上诉人（原审原告）王广銮,女,1948年9月5日生，居民身份证号码320311194809050845,汉族，住徐州市泉山区韩山村5队39号。7、上诉人（原审原告）韩兴启,男,1946年2月15日生，居民身份证号码320311194602150814,汉族，住徐州市泉山区韩山村4队69号。8、上诉人（原审原告）荣芹,女,1969年5月6日生，居民身份证号码320323196905060423,汉族，住徐州死泉山区韩山村4队39号2室。9、上诉人（原审原告）韩玉松,女,1957年12月30日生，居民身份证号码320311195712300822,汉族，住徐州市泉山区韩山村3队61号。10、上诉人（原审原告）韩兴君,男,1951年2月4日生，居民身份证号码320311195102040816,汉族，住徐州市泉山区韩山村4队55号。11、上诉人（原审原告）韩兴柱,男,1953年3月18日生，居民身份证号码320311195303186117,汉族，住徐州市泉山区段南路8队1号楼1大暖201室。12、上诉人（原审原告）胡孝民，男，1956年6月11日生，居民身份号码320311195606110814，汉族，住徐州市泉山区韩山村4队10号。13、上诉人（原审原告）赵孝忠，男，1961年5月29日生，居民身份号码320311196105290815，汉族，住徐州市泉山区韩山村4队23号2室。14、上诉人（原审原告）韩孝辉，男，1970年8月21日生，居民身份号码320311197008210830，汉族，住徐州市泉山区韩山村4队39号1室。15、上诉人（原审原告）胡孝军，男，1965年9月15日生，居民身份号码320311196509150819，汉族，住徐州市泉山区韩山村4队444号。16、上诉人（原审原告）程光北，男，1970年3月21日生，居民身份号码320311197003210815，汉族，住徐州市泉山区韩山村3队38号。17、上诉人（原审原告）邓传斌,男,1966年2月9日生,居民身份号码320311196602095818,汉族，住徐州市泉山区韩山村3队58号。18、上诉人（原审原告）石立友，男，1948年10月5日生，居民身份号码320311194810050818，汉族，住徐州市泉山区韩山村4队18号。19、上诉人（原审原告）韩兴国，男，1961年3月23日生，居民身份号码320311196103230835，汉族，住徐州市泉山区韩山村4队480号。20、上诉人（原审原告）苗瑞友，男，1946年10月25日生，居民身份号码320311194610250815，汉族，住徐州市泉山区韩山村3队34号。21、上诉人（原审原告）姜庆忠，男，1941年10月2日生，居民身份证号码320311194110020810，汉族，住徐州市泉山区韩山村5队49号。22、上诉人（原审原告）彭树岐,男,1950年11月15日生,居民身份证号码320311195011150817,汉族，住徐州市泉山区韩山村6队2号。附：本裁定适用的相关法律依据一、原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据;第五十三条第一款公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;