新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新行终17号
上诉人（原审原告）：王茂生，男，汉族，1941年1月10日出生，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区。
委托代理人：曹春柱，男，汉族，1955年1月11日出生，新疆新化化肥有限责任公司退休职工，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区。
委托代理人：翟学选，男，汉族，1946年7月1日出生，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区。
法定代表人：伊力哈木?沙比尔，该市市长。
委托代理人：孙瑜，女，汉族，1973年11月3日出生，系乌鲁木齐市人民政府法制办公室行政复议处副主任科员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区。
委托代理人：贾立昂，男，汉族，1989年12月30日出生，乌鲁木齐市人民政府法制办公室行政复议处科员，住乌鲁木齐市。
上诉人王茂生因与被上诉人乌鲁木齐市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2015）乌中行初字第77号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王茂生及其委托代理人曹春柱、翟学选、被上诉人委托代理人孙瑜、贾立昂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2009年2月9日，原乌鲁木齐市城市交通局向乌鲁木齐市运管总站、客运统管办下发乌城交发（2009）36号《关于将528路公交线路调整为乌市至新疆化肥厂区间客运线路的通知》（以下简称（2009）36号《通知》），主要内容为：“为解决新疆化肥厂和农副处沿线群众出行需求，考虑到农副处至化肥厂路段路况差，该路段地下又埋设有乌市供水管道，短时期内没有绕开原路修建新道路的计划等因素，同意新疆昊天运输机关有限公司528路由公交线路调整为区间客运线路，更新8辆17座依维柯单开门中型客车，以解决群众出行问题。”2015年3月18日，王茂生就公交线路调整问题向乌鲁木齐市信访局进行信访。同日，乌鲁木齐市信访局作出《人民群众信访事项单件转办通知》，将王茂生的信访材料转乌鲁木齐市交通运输局。同年4月21日，乌鲁木齐市交通运输局的内设部门乌鲁木齐市交通运输局运输管理处向王茂生作出《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》，认为目前暂不宜恢复28路公交车。该《回复》载明：“2009年2月，乌鲁木齐市城市交通局文件（2009）36号《通知》，明确将528路公交车改为区间客运线路，市区终点站至光明路保险大厦，同意更新8辆依维柯中型客车……”王茂生因不服该《回复》，于2015年4月27日向市政府提出《复查请求》。2015年9月6日，王茂生因不服原乌鲁木齐市城市交通局于2O09年2月9日作出的乌城交发（2009）36号《通知》，向市政府提起行政复议。经对材料审查，市政府发现需补正行政复议申请材料，于同年9月10日作出《行政复议申请补正告知通知书》，并于次日向王茂生送达。同年9月14日，王茂生提交了补正材料。同年9月18日，市政府向乌鲁木齐市交通运输局（被申请人）下发《行政复议答复通知书》。乌鲁木齐市交通运输局于同年9月21日签收，并于同年9月30日提交了答复书和相关的证据材料。市政府于2015年10月14日作出乌政复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》，并于当日向王茂生送达。王茂生不服该决定，诉至本院。
另查明，庭审中，王茂生认可其2015年2月即就乌城交发（2009）36号《通知》进行过上访，但相关部门没有给其答复。王茂生亦认可2015年4月收到了乌鲁木齐市交通运输局《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》。
再查明，庭审中，王茂生撤回其第二项诉讼请求，即：请求判决撤销乌鲁木齐市交通运输局乌城交发（2009）36号《通知》。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案中，王茂生在庭审中认可其2015年2月即就乌城交发（2009）36号《通知》进行过上访，但相关部门没有给其答复。且王茂生亦认可2015年4月收到了乌鲁木齐市交通运输局《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》，该回复中亦明确告知了王茂生关于乌城交发（2009）36号《通知》的相关内容。因此，2015年4月前，王茂生即知道乌城交发（2009）36号《通知》的内容。若王茂生对该通知具有行政复议申请人资格，亦应在法定期限内提出申请，但王茂生在未提交证据证实其有正当理由耽误法定申请期限的情形下，至2015年9月14日才向市政府提起行政复议，已超过上述法律规定的行政复议申请期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”市政府据此作出驳回王茂生行政复议申请的决定，并无不当。王茂生关于市政府于2015年10月14日作出的乌政复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》应予撤销请求不能成立，该院不予以支持。王茂生关于“立即恢复乌市至新疆化肥厂公交线路运营”的诉讼请求，不属行政审判范畴，故该院对此不予审理。依照《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回王茂生要求撤销乌鲁木齐市人民政府乌政复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。
王茂生向本院上诉称，一、本案是群体性行政维权公益性诉讼，一审法院在立案和审理时违反法定程序。1、原审法院不让上诉人同时起诉被上诉人市政府和乌鲁木齐市交通运输局，也不让按公益诉讼和共同诉讼起诉，这种做法既违反了法律更驳夺了成千上万老百姓维护公共利益的诉权；2、一审法院开庭审理中首先“释明”让上诉人撤回第二项诉讼请求违法；3、一审没有让上诉人提交证据，只让被上诉人提供证据。二、上诉人申请复议时没有超过60天。上诉人2015年7月28日见到乌城交发（2009）36号《通知》，8月27日申请复议，而且之前上诉人也从未收到乌城交发（2009）36号《通知》，另因侵权行为是连续的，因此没有过复议期限。而且行政复议法实施条例第十七条规定，行政机关的具体行政行为可能对公民的权利义务产生不利影响的，应当告知其申请复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。而被上诉人并没有向法庭提供证据证明交通运输局履行了法定义务，不能推定超过复议期限。三、被上诉人违反行政复议法规定进行复议。其乌政复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》应当撤销。1、行政复议法第28条规定，被申请人不按本法第23条的规定提出书面答复，提出当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。该案中，被申请人至今未提供相关证据、依据。2、行政复议法实施条例第33条规定，申请人提出要求或者行政复议机关认为必要时，可采取听证方式审理。上诉人在申请复议时已经提出用听证的方式审理，但复议机关剥夺了申请人的听证权利。该条例第35条规定，行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料，提供必要条件。但被上诉人拒绝上诉人查阅有关材料。综上请求本院：1、撤销（2015）乌中行初字第77号行政判决；2、撤销被上诉人《驳回行政复议申请决定书》；3、撤销乌鲁木齐市交通运输局乌城交发（2009）36号《关于将528路公交线路调整为乌市至新疆化肥厂区间客运线路的通知》；3、判决立即恢复乌市至新疆化肥厂公交线路正常运营。
被上诉人乌鲁木齐市人民政府答辩称，一、关于本案案件性质问题。上诉人称本案是群体性行政维权公益诉讼，若法院对这一案件性质予以认可，则应适用《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）“为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点……”的规定。依据上述规定，本案上诉人不能作为适格诉讼主体提起行政公益诉讼，且该案不属于行政公益诉讼领域范畴。二、关于上诉人提起行政复议是否超过法定申请期限的问题。上诉人于2015年9月6日向本机关提出行政复议申请。本机关在审查市交通运输局（被申请人）提交的证据材料时发现，2015年3月18日，上诉人就528路公交线路改为客运班线的问题上访到乌鲁木齐市信访局。当日，市信访局受理该信访件并转送给市交通运输局处理。20l5年4月21日，市交通运输局就上诉人所反映的问题作出《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》。该《回复》载明“2009年2月，乌鲁木齐市城市交通局文件乌城交发（2009）36号《通知》，明确将528路公交车改为区间客运线路”。该内容与《通知》核心内容“将528路公交车改为区间客运线路”一致。上诉人接到该《回复》后不服，于2015年4月27日向市政府提出复查请求，市交通运输局再次对该问题做出答复。在本案的一审庭审中，上诉人认可其2015年2月即就乌城交发（2009）36号《通知》进行过上访，但相关部门没有给其答复。上诉人亦认可2015年4月收到了乌鲁木齐市交通运输局《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》。针对上诉人提出的“其在2015年7月28日见到（2009）36号文件”，本机关认为若法院认可市交通运输局作出的《通知》（乌城交发（2009）36号）为具体行政行为，该案可以适用《中华人民共和国行政复议法》第九条关于法定申请复议期限的规定，其中“知道该具体行政行为之日起”的具体行政行为是宽泛的概念，具体到该案指的是“通知”的内容即将528路公交车改为区间客运线路这一事实，而不仅仅是一纸文书或者“通知”这张纸。综上所述，上诉人于2015年4月27日已知道《通知》的主要内容，却于2015年9月6日向本机关提出行政复议申请。故上诉人早已超过了法定行政复议申请期限。三、本机关作出的行政复议决定程序合法，适用法律依据正确。1、针对上诉人提出的“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料，提供必要条件。但被上诉人拒绝上诉人查阅有关材料”这一说法，在案件审理过程中，上诉人从未根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，向本机关提出查阅市交通运输局（被申请人）提交的书面答复及相关证据材料的申请。2、针对上诉人提出的“复议机关剥夺了申请人的听证权利”这一说法，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，在复议过程中采取听证的方式审理并非复议案件审理的必经程序，故复议机关对案件是否需要听证具有裁量权，且该案上诉人在复议过程中并未提出听证申请。综上所述，本机关作出的乌政复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。请求本院依法驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人王茂生为证明其主张，出示以下新证据：
第一组证据：1、乌政复驳（2015）4号《驳回行政复议申请决定书》；2、2015年9月30日乌鲁木齐市交通运输局的《行政复议答复书》；3、2015年4月乌鲁木齐市交通运输局《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》；4、市政府一审《行政答辩状》；5、原乌鲁木齐市城市交通局乌城交发（2009）36号《通知》和乌鲁木齐市道路运输管理局作出的行乌运（2013）的文件。证据1至证据4证明上诉人申请行政复议没有超过60天。证据5证明乌城交发（2009）36号通知是内部文件，也是伪造的文件。
被上诉人对第一组证明的真实性、关联性、合法性都予以认可。认为这组证据恰好可以证明上诉人是知道该行政行为的，并可以证明申请复议超过了60天。
本院对上述证据的真实性和关联性予以确认。因乌城交发（2009）36号《通知》为原乌鲁木齐市城市交通局所作出，对此上诉人并无异议，因此上诉人又认为该文件是伪造的缺乏事实依据，本院对证据5需要证明的问题不予采信。
第二组证据：1、《关于恢复乌市28路公交车路线运营情况反映》四份；2、乌拉泊群体恳请市政府回复28路公交线运营的签名单。证明上诉人申请复议不超过60天，同时证明本诉讼是群体性、公益性诉讼。
被上诉人对第二组证据的真实性予以认可，对关联性不予认可，认为不能证明上诉人的复议申请未超过60天。
本院对第二组证据的真实性予以确认。该组证据仅证明上诉人等人向市政府反映要求恢复28路公交车运营的情况，并不能直接证明上诉人知道或应当知道乌城交发（2009）36号《通知》何时作出这一事实，故本院对该组证据需要证明的问题不予采信。
第三组证据：《乌鲁木齐街区图》一份。证明区间客运车辆一直在运行，侵权事实一直在延续，故上诉人申请复议没有超过60天。
被上诉人对第三证据真实性予以认可，对关联性不予认可。
本院对上述证据的真实性予以确认。因提出行政复议的申请期限是从知道行政行为之日起计算，并不以行政行为作出后其实施和执行的延续期间作为起算点，故本院对该组证据需要证明的问题不予采信。
本院查明事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条的规定，市政府具有决定是否受理行政复议申请的法定职权。本案的争议焦点是王茂生的行政复议申请是否超过了法定的申请复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”根据上述规定，“知道该具体行政行为”的方式既包括当事人直接收到载明具体行政行为的法律文书的情形，也包括当事人在没有收到相关法律文书时通过其他方式知道具体行政行为具体内容的情形。本案中，虽然（2009）36号《通知》是向市运管总站及客运统管办作出的，也无证据证明王茂生收到该通知，但王茂生认可2015年4月收到了乌鲁木齐市交通运输局《关于恢复乌市28路公交车运营的回复》，该回复中亦明确告知了王茂生关于乌城交发（2009）36号《通知》的名称及相关主要内容。因此，王茂生在2015年4月就已知道乌城交发（2009）36号《通知》的内容，应视为知道该《通知》。王茂生在未提交证据证实其有正当理由耽误法定申请期限的情形下，至2015年9月14日才向市政府提起复议申请，已明显超过上述法律规定的行政复议申请期限。市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定驳回王茂生行政复议申请的决定并无不当。虽然王茂生以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”之规定来抗辩申请复议期限未过，但该条款是对具体行政行为在程序和实体上进行合法性审查时的依据，并不能作为考量行政复议申请期限是否已过的标准，故本院对上诉人此上诉理由不予采信。二、关于原审法院是否违反法定程序的问题。因《中华人民共和国行政诉讼法》并无公益诉讼之规定，根据该法第一百零一条之规定，涉及公益诉讼的可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》之规定，因本案所涉类型及原告主体资格并不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于公益诉讼的规定，且本案中王茂生已以自己的名义提起诉讼，其诉权亦得到了保证，故王茂生认为原审法院不让其按公益诉讼和共同诉讼的方式起诉的理由不能成立，本院不予支持。另，王茂生撤回要求撤销乌城交发（2009）36号《通知》的诉讼请求属于其意思自治，原审法院的释明并无违法之处，同时也无证据证明原审法院存有限制王茂生举证之权利的行为，故本院对王茂生认为原审程序违法的上诉理由不予支持。三、关于市政府作出的行政复议决定程序是否合法，适用法律依据是否正确的问题。因原审法院已查明乌鲁木齐市交通运输局提交了答复书和相关的证据材料，也并无证据证明王茂生向市政府提出过查阅相关材料以及听证的申请，而且市政府对是否需要听证具有裁量权，因此本院对王茂生认为市政府违反法律规定进行行政复议的上诉理由不予支持。另王茂生二审要求“立即恢复乌市至新疆化肥厂公交线路运营”的诉讼请求因不属行政审判范畴，原审法院已明确对此不予审理正确，本院亦对王茂生该上诉请求不予支持。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王茂生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 峰
审 判 员 迪丽娜孜
代理审判员 马 荣
二〇一六年三月××日
书 记 员 塔吉古丽