江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏08行终59号
上诉人（一审原告）李登云，男，汉族，1967年12月11日出生，农民，住淮安市淮安区。
委托代理人王诚，上海何正大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局淮安分局，住所地淮安市淮安区华西路8号。
法定代表人陈明中，该分局局长。
委托代理人朱法芝，该分局法制大队民警。
委托代理人张龙华，该分局溪河派出所副所长。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局，住所地淮安经济技术开发区深圳路22号。
法定代表人刘必权，该局局长。
委托代理人王骏，该局法制支队副支队长。
委托代理人房坚实，该局法制支队民警。
上诉人李登云因行政处罚及行政复议一案，不服淮安市淮安区人民法院（2017）苏0803行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月16日立案受理后，依法组成合议庭于2018年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人李登云及其委托代理人王诚，被上诉人淮安市公安局淮安分局（以下简称淮安公安分局）负责人王海鸿及其委托代理人朱法芝、张龙华，被上诉人淮安市公安局负责人邵照华及其委托代理人王骏、房坚实到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告李登云自2017年4月以来先后向淮安市××区信访局、淮安市××区水利局反映溪河镇中心水厂及平桥、溪河等多个村欠其劳资款等问题。2017年5月16日至6月17日期间，原告为此又先后三次到北京上访。原告上访期间，2017年6月8日淮安市××区驻京信访工作组工作人员告知原告李登云等人要通过正常渠道反映各自诉求，不得到中南海、天安门周边地区进行上访。2017年6月12日，原告在北京市中南海周边非正常上访，扰乱中南海周边地区公共场所秩序，被北京市公安局西城分局依法训诫。2017年6月13日，淮安公安分局依法受案调查，在履行告知程序后，于2017年6月18日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，作出淮安公（溪）行罚决字[2017]592号《行政处罚决定书》，决定对原告李登云行政拘留五日。原告不服，于2017年6月30日向被告淮安市公安局提出行政复议。复议期间，淮安市公安局依照法定程序向淮安公安分局发出了《行政复议提交答复通知书》并调取了相关证据材料。被告淮安市公安局依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，经审查认为，淮安公安分局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，处罚得当。遂于2017年8月17日作出淮公复决字[2017]第48号《行政复议决定书》，维持了淮安公安分局作出的淮安公（溪）行罚决字[2017]592号《行政处罚决定书》之行政行为。原告仍不服，于2017年8月28日向本院提起行政诉讼。原告李登云拘留5日的治安行政处罚已执行。
一审法院认为：公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”原告李登云的居住地和户籍地均为淮安市××区，其信访涉及的事项发生在居住地，由违法行为人李登云居住地公安机关管辖更为适宜。故被告淮安公安分局作为治安行政管理机关，对违反治安管理的行为具有查处的法定职权。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，：“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通。”原告李登云以溪河镇中心水厂及平桥、溪河等多个村欠其劳资款等问题未得到解决为由，明知北京中南海地区非信访接待场所，仍然到北京中南海地区非正常上访，扰乱中南海地区公共场所秩序，被北京市公安局西城分局查获，并对原告依法进行了训诫。其违法情节较为严重。
被告淮安公安分局按照法定程序收集相关证据，对原告进行合法传唤，告知原告对其作出治安管理处罚的事实、理由并告知其依法享有的权利后,经集体研究后作出对原告行政拘留5日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
被告淮安市公安局在接到原告行政复议申请书后，向原告发出《行政复议申请受理通知书》，并依照法定程序向淮安公安分局发出了《行政复议提交答复通知书》并调取了相关证据材料。作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。原告李登云要求撤销处罚决定和赔偿损失问题，因未提供淮安公安分局治安行政处罚被确认违法的证据，其提出该请求不符合法律规定，法院不予支持。
综上，原告所诉无事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李登云的诉讼请求。
上诉人李登云上诉称：一、一审判决认定事实错误。首先，上诉人到中南海并非上访，而是在信访接济中心的要求下向北京西城分局府右街派出所求助。在此过程中，上诉人未在中南海周边地区做出任何上访或表达自己信访诉求的行为,被上诉人也没有证据证明上诉人存在上述行为。其次，一审法院认定上诉人扰乱中南海周边地区公共场所秩序，缺乏证据支持。被上诉人认定上诉人有扰乱公共场所秩序行为的唯一依据是上诉人在北京被府右街派出所训诫。暂且不论该训诫书的真实性，从训诫书内容看，并没有对上诉人任何违法行为的描述或认定。被上诉人将训诫书等同于扰乱中南海周边地区公共场所秩序，是事实认定上的重大错误。再次，涉案训诫书存在一系列极为严重的瑕疵，不能作为证据使用。被上诉人当庭出示的训诫书系复印件，无法证明其真伪，且其未能说明仅提供复印件的理由。训诫书中没有上诉人的签名，被上诉人也没有证据证明该训诫书已经送达给上诉人，说明该训诫书并未告知过上诉人，其不产生法律效力，也不具有合法性和证明力。二、一审判决适用法律错误。一审法院认为，上诉人的居住地和户籍地均为淮安市××区，上诉人信访涉及的事项发生在居住地，因此支持被上诉人的管辖权，这一判断存在严重的逻辑错误。首先，对于治安行政案件的管辖，法律设定的是以违法行为地的公安机关管辖为原则，只有在违法行为人居住地的公安机关有更充分的理由主张管辖权时，才能由后者管辖。其次，被上诉人以《公安机关办理行政案件程序规定》第九条作为对原告进行行政处罚管辖权的依据，系错误适用法律。对第九条的理解应当结合其第一款和第二款规定作完整的理解。综合两款的规定，可以看出对行政案件的管辖，法律设定是以违法行为地的公安机关管辖为原则，即便需要由违法行为人居住地的公安机关管辖的，违法行为地公安机关此时也有配合、协助的义务，并向违法行为人居住地公安机关及时移交案件。在案证据表明，北京公安既未配合、协助淮安公安对上诉人的违法行为进行查处，也没有向淮安公安移交过任何案件材料或线索。淮安公安主张行政处罚的管辖权，没有道理可言。综上，请求撤销一审判决，撤销淮安公（溪）行罚决字﹝2017﹞592号《行政处罚决定书》和淮公复决字﹝2017﹞第48号《行政复议决定书》。
被上诉人淮安公安分局辩称：一、被上诉人对上诉人在北京违反治安管理的行为具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，上诉人系淮安市××区溪河镇唐庄村村民，对其在北京违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，被上诉人具有管辖权。二、被上诉人对上诉人的处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。根据《信访条例》第十八条第一款以及第二十条第（六）项规定，上诉人为反映个人诉求而信访，应当按照《信访条例》的规定到有关机关设立或指定的接待场所提出，而上诉人明知中南海周边地区非信访接待场所，仍到北京中南海周边非正常信访，扰乱中南海周边地区的公共场所秩序。被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对上诉人扰乱公共场所秩序的行为作出行政拘留五日的处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人淮安市公安局辩称：一、上诉人不服淮安公安分局淮安公（溪）行罚决字﹝2017﹞592号行政处罚决定向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人予以受理、审理并作出决定依法向上诉人送达，程序合法。二、上诉人上诉所依据的事实和理由于法无据。上诉人明知天安门地区非信访接待场所，仍到该地上访，扰乱了天安门地区公共场所秩序，具有一定社会危害性.以上事实有上诉人本人询问笔录、北京警方训诫书等证据为证。上诉人的居住地及其信访涉及事项的发生地均为淮安市××区，由居住地公安机关管辖更为适宜。故淮安公安分局依法享有案件管辖权。淮安公安分局在拥有管辖权的基础上依法受案调查，对上诉人履行告知程序后，对其作出行政拘留五日的处罚决定，适用依据正确，程序合法，处罚得当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移交本院。
本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、淮安公安分局是否具有对本案的管辖权；2、淮安公安分局作出的行政处罚决定是否合法。
关于淮安公安分局是否具有对本案的管辖权的问题。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人李登云的户籍地及现居住地均为淮安市××区，淮安公安分局负责淮安区的治安管理工作，其具有对居住在淮安区的违法行为人作出行政处罚的法定职权。上诉人李登云认为，结合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一、二款规定，没有证据证明北京市公安机关配合、协助淮安公安对上诉人的违法行为进行查处，也没有向淮安公安分局移交过任何案件材料或线索，故该局无权处罚。对此本院认为，根据被上诉人提供的证据及当事人的陈述，违法行为地公安机关只是将上诉人带到当地派出所，登记了身份证信息并作出训诫，未对其进行处理。本案是由淮安公安分局自行受理、调查、处理，不属于违法行为地公安机关移交管辖的情形，上诉人的主张不能成立，被上诉人淮安公安分局具有对上诉人李登云作出涉案行政处罚决定的法定职权。
关于淮安公安分局作出的行政处罚决定是否合法的问题。本院认为，申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，公民在行使申诉举报权时，有上述违法情形的，应予处罚。本案中，李登云在公安机关对其的询问笔录中，认可其到北京中南海周边地区上访的事实，且根据淮安公安分局提交的北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书以及淮安市××区驻京信访工作组出具的书面情况说明亦可以证明，上诉人李登云存在到北京市中南海周边地区上访的行为。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人的上访行为并非正常上访，其行为已经对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。被上诉人淮安公安分局根据上述事实，适用一般处罚程序，对上诉人进行处罚告知有关事实、理由和依据以及陈述、申辩的权利后，并以扰乱公共秩序对其作出行政拘留五日的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。被上诉人淮安公安分局提交的训诫书有作出单位公章及办案民警签字，训诫单位、被训诫人、训诫内容等相关项目清楚，其将该训诫书作为证据使用，并无不当。
被上诉人淮安市公安局作为行政复议机关，依据《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议程序，受理复议申请后经审查作出维持的复议决定，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人李登云负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年五月十六日
法官助理 阴文婷
书 记 员 孙 杨