广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终968号
上诉人（原审第三人）：谭坤仔，男，汉族，1949年8月3日出生，住吴川市。
委托代理人李伟、赖燕玲，广东合邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨卫坚，女，汉族，1938年5月25日出生，住广东省吴川市。
被上诉人（原审原告）：谭瑞琪，男，汉族，1958年2月18日出生，住广东省吴川市。
被上诉人（原审原告）：谭瑞仔，男，汉族，1963年8月5日出生，住广东省吴川市。
被上诉人（原审原告）：谭亚朱，男，汉族，1973年11月29日出生，住广东省吴川市。
原审被告：吴川市人民政府，住所地：吴川市梅录镇文明路10号。
法定代表人：全可文，市长。
委托代理人：詹树迅，吴川市人民政府法制局干部。
委托代理人：黄潮进，吴川市国土资源局干部。
上诉人谭坤仔因被上诉人杨卫坚、谭瑞琪、谭瑞仔、谭亚朱诉原审被告吴川市人民政府土地行政登记行为一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原告杨卫坚等4人起诉以被告吴川市人民政府于2010年8月18日颁发给第三人谭坤仔的吴府集用（2010）第01511号《集体土地使用证》侵犯原告一家的宅基地使用权为由，请求撤销上述《集体土地使用证》。
原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案的争议焦点有两个：1、杨卫坚等4人是否具有本案原告的诉讼主体资格？2、被告吴川市人民政府给第三人谭坤仔颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》的行政行为是否合法？
关于被告及第三人认为杨卫坚等4人不具有本案原告诉讼主体资格的问题。经查，被告给第三人颁发涉案土地证时，涉案土地上已有原告一家所盖的房屋（首层尚未盖完），第三人对此亦予以承认；而第三人及谭杰添亦以谭茂林、杨卫坚、谭瑞琪、谭瑞仔为被告就涉案土地上的房屋问题提起相关的民事诉讼；谭茂林已于2009年死亡，谭瑞琪、谭瑞仔、谭亚朱系其儿子，据此可认定杨卫坚、谭瑞琪、谭瑞仔、谭亚朱4人均与本案被诉的土地登记发证行政行为存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，依法具有本案原告的诉讼主体资格，对他们的起诉依法应予受理。被告及第三人的该意见理据不足，本院不予采纳。
关于被告给第三人颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》的行政行为是否合法的问题。据现已查明事实可知，涉案土地上现有一层未建造完成的房屋，系原告一家在2009年建造的，第三人亦予以承认；但在被告于2010年8月18日给第三人颁发的涉案土地证中，其所附的宗地图却显示涉案土地为空地，地上并无建筑物，显然与事实不符。而对于涉案土地上正在建造尚未完工的房屋，第三人在申请土地登记时并未提交权属证明，不符合《土地登记办法》第九条第（五）项关于“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（五）地上附着物权属证明”的规定，被告在此情形下仍然给第三人颁发了涉案的土地证，显属事实不清、证据不足。而且，涉案土地证的宗地图显示，涉案土地四边界址存在不同权利人的邻宗地，但被告的国土部门在进行地籍调查时没有通知相邻宗地使用者到场指界确认，违反了《城镇地籍调查规程》（1993年6月22日国家土地管理局TD1001—93）“3．2．6界址调查3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”的规定，属程序违法。另外，现有证据显示，原告方与第三人在2009年已对涉案土地的权属问题发生争议，至今尚未解决，被告作出的涉案土地登记行为违反了《土地登记办法》第十八条第（一项）关于“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”的规定，亦属程序违法。
综上所述，被告于2010年8月18日给第三人颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》的行政行为事实不清、证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告方的诉讼请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告吴川市人民政府于2010年8月18日给第三人谭坤仔颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》的行政行为。案件受理费50元，由被告吴川市人民政府负担。
谭坤仔不服原审判决，向本院提起上诉称：一、吴川市人民政府给上诉人颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》的行政行为事实清楚，证据充分，一审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人是在与本案土地相邻的吴府集用（2010）号第01512号《集体土地使用证》项下土地上建造了房屋，而不是本案土地。上诉人向吴川市国土资源局覃巴管理所提交《土地登记申请书》的时间是2008年，而被上诉人建造房屋的时间是2009年，上诉人在申请土地登记时相邻土地上确实并不存在尚未完工的房屋。一审判决却认定涉案土地证所附宗地图显示涉案土地为空地与事实不符，事实认定错误。二、吴川市人民政府给上诉人颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》程序合法有效，一审法院认定事实不清，适用法律错误。涉案土地属谭屋村小组所有，该土地界址清晰明确，从未存在纠纷。吴川市人民政府向一审法院提交了地籍调查土地登记表，可以证实审批程序合法。请求撤销一审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求，维持吴川市人民政府颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》的行政行为。
被上诉人杨卫坚、谭瑞琪、谭瑞仔、谭亚朱口头答辩称：涉案土地是作为对其军属优抚的用地，应归其家庭使用。请求驳回上诉，维持原判。
吴川市人民政府答辩称：一、上诉人土地来源清楚合法。上诉人是谭屋村民小组村民，该村民小组安排属本集体所有的宅基地给上诉人建房使用，符合土地管理法律法规的规定。且上诉人是华侨家属，按侨务政策，其原使用的宅基地应作适当安排。二、涉案土地无争议，原告起诉理由不成立。根据土地管理法规定，个人之间的土地使用权争议，应由县级或乡级人民政府处理。本案原告称有争议，但没有提供相关证据，因此，该意见不成立。三、我府登记行为事实清楚，程序合法。我府根据上诉人的申请，进行了土地地籍调查，面积准确，四至清楚，上诉人已获得吴国土资（集建）字（2010）552号用地批复，其用地经逐级审批同意，我府在登记程序中进行了公告，无人提出异议。四、原审判决认定事实错误。被上诉人只是在谭杰添名下吴府集用（2010）号第01512号《集体土地使用证》项下的宅基地上抢建一层房屋，本案上诉人用地上为空地。五、原审以我府向上诉人谭坤仔颁发集体土地使用证时没有按1993年国土资源部的《城镇地籍调查规程》进行四邻指界属“程序违法”是错误的。一方面该规程是细化性工作依据，不是法律或法规、规章，不能作为判决的法律依据；另一方面该规程规定本宗地与相邻宗地间距少于0.5米才需要权利人到场指界，而本案宗地四邻间距大于或等于2米，按规定无需指界。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，维持我府的颁证行为。
本院查明：2008年12月8日，谭坤仔填写《吴川市城乡建房用地审批表》，申请建房用地，吴川市覃巴镇覃华村民委员会于2008年12月28日签署“同意申请”的意见；吴川市国土资源局覃巴管理所、吴川市覃巴镇人民政府分别于2009年12月7日签署同意上报的意见；吴川市国土资源局亦于2010年1月13日签署同意呈批的意见。吴川市国土资源局于2010年1月20日向谭坤仔作出吴国土资（集建）字（2010）551号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意谭坤仔使用现登记于被诉《集体土地使用证》项下的土地。2010年4月23日，吴川市外事侨务局向吴川市国土资源局发出吴侨函（2010）2号《关于按落实侨房政策优先安排宅基地的函》，内容为：“覃巴镇覃华村委会覃华村谭坤仔、谭杰添申报建房用地属于落实侨房政策原宅基地，按中共中央国务院（中办发（1984）44号）第一条第三款原宅基地应允许原房主使用，不存在权属争议，请按政策办理建房手续。”在涉案《土地登记申请书》上，将前述吴国土资（集建）字（2010）551号《关于批准农村居民住宅用地的批复》、《吴川市城乡建房用地审批表》、吴侨函（2010）2号《关于按落实侨房政策优先安排宅基地的函》列在“申请登记依据”一栏。在涉案《地籍调查土地登记审批表》上，将前述吴国土资（集建）字（2010）551号《关于批准农村居民住宅用地的批复》、《吴川市城乡建房用地审批表》、吴侨函（2010）2号《关于按落实侨房政策优先安排宅基地的函》列在“土地权属来源”一栏。2010年6月23日，吴川市覃巴镇覃华村民委员会出具《证明》，内容为“覃巴镇覃华村委会覃屋村谭坤仔、谭杰添申报建房用地属于落实侨务政策原宅基地，该地来源合法，界址清楚，面积准确，不存在权属争议。”吴川市覃巴镇人民政府在该《证明》上出具“情况属实”意见并加盖公章。经逐级审批后，被告吴川市人民政府于2010年8月18日给第三人谭坤仔颁发了吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》，将涉案土地使用权登记在第三人名下。该《集体土地使用证》宗地图显示，涉案土地“东至谭杰添宅3.5米、西至谭瑞华厨房1米、南至谭建华宅2米、北至谭瑞宅2米”。
本院认为：被上诉人对吴川市人民政府将涉案集体土地为上诉人谭坤仔颁发吴府集用（2010）号第01511号《集体土地使用证》不服，认为该土地使用权应归其享有。根据涉案《土地登记申请书》和《地籍调查土地登记审批表》以及吴川市外事侨务局2010年4月23日吴侨函（2010）2号函的内容，涉案土地系落实侨房政策安排给上诉人谭坤仔使用。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发（1992）38号）第三项规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”因此，本案系历史遗留的落实侨房政策引发的房地产纠纷，不属于人民法院行政诉讼管辖的范围，被上诉人可向主管行政机关请求解决。原审法院对本纠纷予以立案审理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第73号行政判决；
二、驳回杨卫坚、谭瑞琪、谭瑞仔、谭亚朱的起诉。
本案已收取的一、二审受理费各50元，由一、二审法院分别予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 朱钟涛