江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终289号
上诉人（原审原告）南通帝冠置业有限公司，住所地在南通市崇川区瑞景广场4幢201室。
法定代表人沈丽华，南通帝冠置业有限公司执行董事。
委托代理人肖泽晟，江苏圣典律师事务所律师。
委托代理人钱沛鑫，北京市惠诚律师事务所上海分所律师。
被上诉人（原审被告）南通市民防局，住所地在南通市崇川区濠西路1号。
法定代表人耿荣泉，南通市民防局局长。
委托代理人石金荣，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省民防局，住所地在南京市鼓楼区宁夏路马鞍山路1号。
法定代表人钱国超，江苏省民防局局长。
委托代理人周向前，江苏省民防局法规处处长。
委托代理人徐金波、马新波，江苏维世德律师事务所律师。
上诉人南通帝冠置业有限公司（以下简称帝冠置业公司）因诉被上诉人南通市民防局、江苏省民防局行政许可及行政复议一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人帝冠置业公司委托代理人肖泽晟、钱沛鑫，被上诉人南通市民防局的出庭负责人周为民及委托代理人石金荣、高婷婷，被上诉人江苏省民防局的出庭负责人杨建国（参加第一次开庭）及委托代理人周向前（参加第二次开庭）、徐金波（参加两次开庭）、马新波（参加第一次开庭）到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月，因调查取证及庭外和解扣除审理期限四个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年2月17日，帝冠置业公司就其建设的R14031地块建筑（总建筑面积59790.85平方米、地面建筑面积34558.36平方米）向南通市民防局提出人防工程易地建设审批、易地建设费征收申请，并提供了人防工程易地建设审批、易地建设费征收申报表，身份证明，建设项目的核准通知，项目总平面图，基础示意图，规划设计要点、地下室建筑平面及剖面图等材料。南通市民防局当日予以受理。2015年2月25日，南通市民防局向江苏省民防局就建筑基础埋深有关问题进行请示，在介绍帝冠置业公司工程情况后，恳请对“地面建筑建于普通地下室之上，但地面建筑基础与普通地下室顶板之间设置回填层（如混凝土垫层、沙石回填层、回填土等），不直接与普通地下室结构连接的，其基础埋深是否应包含普通地下室埋置深度”予以明确。2015年3月2日，江苏省民防局对南通市民防局作出苏防复[2015]16号《省民防局关于确定基础埋深有关问题的批复》（以下简称16号《批复》）：“一、根据国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部颁发的《人民防空工程建设管理规定》（国人防办字[2003]第18号）第四十七条第一款：新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室。该工程属于新建民用建筑。二、根据《建筑地基基础设计规范》（GB50007-2011），基础是指将结构所承受的各种作用传递到地基上的结构组成部分。该工程的地下室是整个工程基础的组成部分，工程的基础埋置深度应该从地下室地板的底面开始计算”。2015年3月19日，南通市民防局作出通防许易准字[2015]第（2）号《准予行政许可决定书》（以下简称2号《准予行政许可决定书》）：准予帝冠置业公司易地建设人防工程共计19850平方米，并缴纳人防工程易地建设费约18572736元，工程实际易地建设规模及应缴纳易地建设费在领取规划证时按规划证调整。当日，南通市民防局将2号《准予行政许可决定书》送达给帝冠置业公司。2015年5月18日，帝冠置业公司向江苏省民防局和南通市民防局提出《复议变更易地建设费缴纳数额的申请》，认为帝冠置业公司建设工程在10层以下，基础埋深亦在3米以下，南通市民防局2号《准予行政许可决定书》要求缴纳人防工程易地建设费数额不应按照《南通市区现行人防工程结建及防空地下室缴费规定》第一条第1项规定计算缴费数额，请求予以复议并变更。2015年5月28日，南通市民防局向帝冠置业公司送达其作出的决定：1、不予受理行政复议申请决定，请帝冠置业公司向南通市人民政府或江苏省民防局依法申请行政复议；2、不予变更行政许可决定。
2015年5月29日，帝冠置业公司向江苏省民防局提出行政复议申请，请求变更2号《准予行政许可决定书》确定的人防工程易地建设费数额。2015年6月4日，江苏省民防局受理了帝冠置业公司的行政复议申请，并通知南通市民防局进行答复。在收到南通市民防局的答复书及证据依据材料后，江苏省民防局经批准延长了行政复议期限30日。2015年8月3日，江苏省民防局作出[2015]苏防行复（决）字第01号《行政复议决定书》（以下简称1号《行政复议决定书》），维持了南通市民防局作出的2号《准予行政许可决定书》，并于2015年8月11日邮寄送达给当事人。2015年8月3日，江苏省民防局还作出了[2015]苏防行复（意）字第01号《行政复议意见书》，指出了南通市民防局在2号《准予行政许可决定书》中依据的费用规范性文件错误，建议其加强行政许可审查把关，提高文书质量。帝冠置业公司不服江苏省民防局的行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼。
双方当事人对易地建设费的计算标准，即地上易地建设2400元/平方米、地下易地建设48元/平方米无异议。对于易地建设面积，帝冠置业公司认为其建设的建筑基础埋深不超过3米，应计算的配建地上面积为1240.5-1720.5平方米，地下面积25232平方米再减去上述地上面积；南通市民防局认为帝冠置业公司建设的建筑基础埋深超过3米，应计算的配建地上面积为7234平方米，地下面积为25232平方米。
《江苏省人民防空建设经费筹集管理规定》第二条第（四）项规定：按规定应修建“满堂红”防空地下室的民用建筑，应修建不低于楼房底层建筑面积的防空地下室；其他民用建筑，按总建筑面积、国家和省政府规定的2%-5%比例范围内修建防空地下室。应建而未建“满堂红”防空地下室的，按不低于楼房底层建筑面积每平方米2400-2800元缴纳易地建设费；其他民用建筑按规定应建防空地下室的面积每平方米2400-2800元缴纳易地建设费。
《南通市市区房地产市场行政事业性收费征收暂行办法》第五条规定：房地产开发企业和建设单位结建人防经费应在向国土规划局领取《土地使用证》和《建设工程规划许可证》前持相关部门的交款通知书到财政部门设立的收费窗口缴费。《南通市关于进一步减免涉企收费的意见》（通政办发[2012]16号）规定：自2012年3月1日起，按规定应修建“满堂红”防空地下室的民用建筑，按照2400元/平方米缴纳防空地下室易地建设费，其他民用建筑按总建筑面积5%比例同步修建防空地下室，按照48元/平方米缴纳防空地下室易地建设费。
原审法院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第五条第一款的规定，县级以上地方人民政府人民防空行政主管部门管理本行政区域的人民防空工作，南通市民防局是南通市的人防主管部门，有管理本行政区域人民防空工作的法定职责。
《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条第三款规定，因地质、地形、结构或者其他条件限制，不能结合地面建筑就地修建防空地下室的，经人防主管部门批准，建设单位按照国家规定缴纳易地建设费，由人防主管部门进行易地修建和管理。《南通市城市人民防空工程规划（2013-2020）》第46条第1款第（3）项规定“为充分利用地下空间资源，更好地发挥人防工程的规模效应，新建民用建筑地面总建筑面积小于50000平方米且毗邻地块已有人防工程能够满足本项目防护需求的，或项目人防工程建设规模指标不足一个防护单元的，可以按规定办理易地建设审批”，帝冠置业公司就其建设的R14031地块建设项目应按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，其因不能就地修建防空地下室向南通市民防局申请批准易地修建防空地下室，经批准易地建设的，应缴纳易地建设费。南通市民防局依据帝冠置业公司的申请及上述法律法规和当地人民防空工程规划批准帝冠置业公司易地建设人防工程符合规定。南通市民防局虽然在许可决定中没有引用《南通市城市人民防空工程规划（2013-2020）》，但其已在本案诉讼中作出了说明，应视为其许可文书的瑕疵。各方现争议的焦点在于帝冠置业公司应缴纳易地建设费的标准和数额，帝冠置业公司认为其开发建设的项目基础埋深不超过3米，不属于南通市民防局核定的“新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑”，该争议涉及帝冠置业公司建设的地面建筑与地下室顶板之间的覆土回填层是否应确定为建筑基础。
根据《建筑地基基础设计规范》（GB50007-2011），地基是支承基础的土体或岩体，基础是将结构所承受的各种作用传递到地基上的结构组成部分。帝冠置业公司建设的地面建筑与其建设的无防空功能的地下室之间有5-10厘米的覆土，其建设顺序为先建设地下室，然后在地下室上覆土建设地面建筑，因该覆土与地下室及覆土上填埋的地面建筑物基础一起共同承受来自地面建筑物传递的各种作用给地基，故帝冠置业公司建设的地面建筑物基础埋深应包括填埋的地面建筑物基础、覆土、地下室三个部分，该部分的深度已超过3米，南通市民防局认定帝冠置业公司建设的地面建筑为基础埋深3米以上的建筑事实清楚。
《人民防空工程建设管理规定》第四十七条第一款第（一）项规定，新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室。第四十八条第二款规定，防空地下室易地建设费的收取标准，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定。江苏省人民防空办公室、江苏省财政厅、江苏省物价局制定的《江苏省人民防空建设经费筹集管理规定》第二条第四项规定，按规定应修建“满堂红”防空地下室的民用建筑，应修建不低于楼房底层建筑面积的防空地下室；其他民用建筑，按总建筑面积、国家和省政府规定的2%-5%比例范围内修建防空地下室。应建而未建“满堂红”防空地下室的，按不低于楼房底层建筑面积每平方米2400-2800元缴纳易地建设费；其他民用建筑按规定应建防空地下室的面积每平方米2400-2800元缴纳易地建设费。该规定并授权各市、县具体收费标准和应建比例可根据当地具体情况在省定收费标准幅度内制定。南通市有关部门制定的文件规定，应修建“满堂红”防空地下室的民用建筑，应建而未建的防空地下室易地建设费为2400元/平方米；其他民用建筑按总建筑面积5%比例同步修建防空地下室，应建而未建的，防空地下室易地建设费为48元/平方米。根据上述规定，帝冠置业公司建设项目的建筑底层建筑面积为7234平方米，无防空功能的普通地下室面积为25232平方米，应缴纳的防空地下室易地建设费为7234平方米×2400元/平方米+25232平方米×48元/平方米=18572736元。帝冠置业公司诉称其应缴纳的防空地下室易地建设费的面积应根据江苏省住房和城乡建设厅审定的《城市居住区人防工程规划设计规范》确定帝冠置业公司建设的建筑为一类居住区予以计算的主张不能成立，主要理由为：1、该设计规范第1.0.10规定，城市居住区人防工程建设除执行本规范外，尚应符合国家、江苏省相关标准及当地人防工程建设管理规定。故依据该设计规范确定的配建人防工程指标小于当地人防工程建设管理规定的要求时，应按当地人防工程管理规定执行，不足部分按当地政策要求缴纳易地建设费；2、帝冠置业公司建设的建筑不属于一类居住区。该设计规范规定，一类居住区为市政公用设施齐全、布局完整、环境较好，以低层住宅为主的居住区。帝冠置业公司建设的建筑总户数为201户，三层住宅户数32户，不属于该设计规范的一类居住区。
关于江苏省民防局就南通市民防局请示作出的16号《批复》。《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定，县级以上地方各级人民政府防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，江苏省民防局是南通市民防局的上级人民防空主管部门，南通市民防局就其主管业务存在的问题向上级主管部门请示，上级主管部门予以批复，并在上级主管部门批复的基础上以自己的名义作出行政行为符合上述规定，并无不当。南通市民防局在请示中虽提及有帝冠置业公司建设项目，但该提及是对请示问题的引出，而不是对帝冠置业公司建设申请许可事项的请示，江苏省民防局的批复也只是对南通市民防局请示的普遍性问题作出的批复，没有针对帝冠置业公司的申请许可事项，江苏省民防局的批复不是针对帝冠置业公司的行政行为，亦不属于行政诉讼的受案范围。故对帝冠置业公司主张南通市民防局与江苏省民防局的请示和答复行为违反正当程序、江苏省民防局超越职权和滥用职权、要求确认16号《批复》无效的主张不予支持。
综上，南通市民防局在受理帝冠置业公司易地建设人防工程申请后，听取了帝冠置业公司的意见，并在规定的期限内作出行政许可决定符合法律法规的规定。但其在行政许可程序中存在法律文书事实、理由表述过于简单、引用法律依据不全和名称错误、没有交待当事人法律救济途径等问题应在今后工作中予以改正，但该问题不足以撤销南通市民防局作出的行政许可决定。
江苏省民防局2015年6月4日受理帝冠置业公司行政复议申请后，向南通市民防局发出了行政复议答复通知书，在收到南通市民防局提交的答复书及证据和依据后于2015年8月3日作出行政复议决定，并将行政复议决定书送达当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案南通市民防局作出的2号《准予行政许可决定书》及江苏省民防局作出的1号《行政复议决定书》均符合法律规定，帝冠置业公司的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条第一款和第三款、第六十九条的规定，判决：驳回南通帝冠置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由帝冠置业公司负担。
上诉人帝冠置业公司上诉称，一、一审判决认定事实不清、适用法律错误。1、R14031地块项目的基础埋深没有三米，南通市民防局和江苏省民防局认为其埋深超过三米的认定没有法律依据，且属于对科学的不尊重、对技术问题认知偏差、和对相关法律法规政策文件的曲解；2、许可与收费决定依据的事实不清；3、南通市民防局要求帝冠置业公司配建人防工程的面积严重超出国家强制性标准，属于违法要求履行义务的行为；4、南通市民防局认定帝冠置业公司应配套建设人防工程的地上建筑面积为7234.22平米，适用法律法规错误；5、南通市民防局准予行政许可时附加的收费决定所依据的标准反复无常，构成滥用职权。二、一审审理程序不当。本案被上诉人所提供的证据根本不能证明被上诉人要求上诉人缴纳18572763元的人防工程易地建设费的行政行为所适用的法律正确，而存在瑕疵的《专家咨询意见》不可作为法律依据，一审判决违背公正司法原则，属于程序不公。请求二审法院判决：1、撤销南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第142号行政判决，撤销江苏省民防局作出的1号《行政复议决定书》，撤销南通市民防局作出的2号《准予行政许可决定书》附加的收费决定，责令被上诉人南通市民防局重新作出收费决定；2、由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人南通市民防局答辩称，一、一审判决认定案涉R14031地块建筑为基础埋深3米以上的民用建筑，事实清楚，证据充分。依据《建筑地基基础设计规范》(GB50007-2011)中对“地基”及“基础”的定义，“R14031”地块项目工程的地下室在其地面建筑物下方，承受上部建筑荷载并将其传递到地基上，因此该地下室系整个工程基础的组成部分，其基础埋置深度应该从地下室地板的底面开始计算，故案涉地面建筑的基础埋深超过3米。在一审庭审中王立云的专家意见及16号《批复》均对此予以确认。二、一审法院认定帝冠置业公司应缴纳人防工程易地建设费18572736元具有充分的事实依据和法律依据。依据《江苏省人民防空建设经费筹集管理规定》第二条第四款以及南通市《市政府办公室转发市物价局、财政局关于进一步减免涉企收费意见的通知》的规定，结合帝冠置业公司申请易地建设时提交的材料，可以确定R14031地块建设项目底层面积为7234平方米，无防空功能的普通地下室面积为25232平方米，因此，帝冠置业公司应缴纳的防空地下室易地建设费为7234平方米x2400元／平方米+25232平方米x48元／平方米=18572736元。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求及其事实和理由均没有依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人江苏省民防局答辩称，1、对于基础埋深确认问题，南通市民防局已经作出了充分的说明，江苏省民防局同意南通市民防局的意见。2、江苏省民防局复议程序并无不当。16号《批复》是内部批复，不是外部行政行为，所以帝冠置业公司该项主张是错误的。3、16号《批复》目前是合法有效的。综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，帝冠置业公司当庭提交两份新证据：
1、上海市土木工程学会出具的《科技评价报告》；
2、《专家论证意见》；
该两份证据共同证明案涉地块建筑的基础埋深不超过3米。
南通市民防局对该两份证据发表质证意见如下：1、无法确认两份材料上签名的真实性，更不能简单地认同这些材料上每一页文字的真实性；2、从合法性角度来说，法学院的教授无法论证人防工程领域问题，同时也无法确认上海市土木工程学会具有科学评价的资质；3、从证明力角度来看，其内容不符合本案的事实，前后矛盾。
江苏省民防局发表质证意见如下：一、对《科技评价报告》质证意见同意南通市民防局的质证意见。另补充：1、该份材料不属于证据，不具备证明力；2、该报告没有列明案涉房地产的具体情况，无法确定该报告具体针对建筑的详细情形；3、该报告的评价单位不在司法部具有鉴定资质的范围之内，其仅仅是社团机构；4、该份报告已注明仅限于法院内部参考，不得向社会公开，已排除了法庭适用；5、该份报告对基础埋深表述与帝冠置业公司向南通市民防局的陈述是相互矛盾的。二、关于专家论证意见的质证意见，1、对真实性不予认可，无法核实这些专家是否是其本人签字；2、该意见并不是每页都有专家签字，对于专家论证的完整性不予认可；3、该意见是委托人提供相关资料，其属于委托人和专家之间的合同关系，根据合同法的规定，受托人应该按照委托人的指示处理委托事务，故这种论证本身没有客观真实性；4、该申明也注明该意见只用于委托人有关组织参考，不得用于宣传报道，但是本案是公开开庭，所以，专家论证意见已经排除了在本案中适用；5、专家意见只是复制了上诉人的补充意见，所以该份意见书不应被采纳；6、从形式上，该份意见书的真实性和合法性也有问题。综上，上诉人所提供上述两份材料不能作为证据使用。
本院经审查认为，该两份材料均是由当事人自行组织专家得出的论证意见，而非法院组织或选定的鉴定机构对事实问题所作的鉴定意见，不符合行政诉讼法规定的证据形式要求，其只能作为当事人对本案相关问题的补充意见而不能作为证据使用，本院对此不予采纳。
经审理查明，原审法院认定事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定，“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《江苏省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第五条第一款规定，“县级以上地方人民政府人民防空行政主管部门，管理本行政区域的人民防空工作，受本级人民政府和同级军事机关领导。……”本案中，南通民防局具有管理本行政区域人民防空工作的法定职责。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第三十二条规定，“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”第三十四条规定，“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第三十八条规定，“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”
本案中，2015年2月17日，帝冠置业公司就其建设的R14031地块建筑向南通市民防局提出人防工程易地建设审批、易地建设费征收申请，并提供了《人防工程易地建设审批、易地建设费征收申报表》，身份证明，建设项目的核准通知，项目总平面图，基础示意图，规划设计要点、地下室建筑平面及剖面图等材料。其中《人防工程易地建设审批、易地建设费征收申报表》中“10层以上（含）及基础埋深大于3米建筑”下的“栋号”及“首层建筑面积”栏均为“无”，“10层以下且基础埋深小于3米建筑”下的“栋号”栏标有“1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17”，“地上总建筑面积”栏标有“34558.36㎡”，“普通地下室及半地下室”的建筑面积栏标有“25232.49㎡”。由此可见，帝冠置业公司是以“10层以下且基础埋深小于3米建筑”为由，申报人防工程易地建设审批、易地建设费征收。诉讼中，帝冠置业公司明确，依据《人民防空工程建设管理规定》第四十七条第（二）项规定“新建除一款规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积的2%--5%修建6级（含）以上防空地下室”和南通市民防局《关于我市地下空间开发利用统筹落实设防要求的暂行规定》第三条规定“城市新建民用建筑，其地下建筑除人防工程外的剩余部分，应按该部分总建筑面积50%的比例兼顾人民防空需要设防”，帝冠公司认为根据其申请条件，就地面建筑应修建人防工程面积为地面总建筑面积34558.36平方米的2%--5%，即691.17平方米
--1727.92平方米，就地下室建筑应修建人防工程面积为地下室面积25232.49平方米扣除地面建筑配建的人防工程面积，计12270.66平方米--
11752.28平方米，该项目共应修建人防工程面积为12961.83平方米--13480.2平方米。
2015年3月19日，南通市民防局作出2号《准予行政许可决定书》：准予帝冠置业公司易地建设人防工程共计19850平方米，并缴纳人防工程易地建设费约18572736元，工程实际易地建设规模及应缴纳易地建设费在领取规划证时按规划证调整。诉讼中，南通市民防局明确，该许可决定是依据《人民防空工程建设管理规定》第四十七条第一款规定“新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室”和南通市民防局《关于我市地下空间开发利用统筹落实设防要求的暂行规定》第三条规定“城市新建民用建筑，其地下建筑除人防工程外的剩余部分，应按总建筑面积50%的比例兼顾人民防空需要设防”，认定帝冠置业公司易地建设人防工程面积为地面首层建筑面积7234.22平方米与地下建筑面积25232.49平方米的50%的总和，共计为19850平方米。
南通市民防局准予帝冠置业公司易地进行人防工程采用的是“新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑”的标准，而帝冠置业公司则是以“10层以下且基础埋深小于3米建筑”为由申报人防工程易地建设许可，南通市民防局准予许可的条件与帝冠置业公司的申报理由并不相符。依据《行政许可法》第三十二条第一款第（三）项、第（四）项之规定，南通市民防局如认为帝冠置业公司申请材料存在可以当场更正错误的，应当允许申请人当场更正；如认为申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。本案中，南通市民防局既未要求申请人当场更正，也未告知申请人需要补正的全部内容，而直接以“新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑”计算人防工程建设面积及易地建设费用，明显不符合以上法律规定，其作出的2号《准予行政许可决定书》适用法律不当，应予撤销。
综上，南通市民防局作出2号《准予行政许可决定书》适用法律错误，江苏省民防局作出的1号《行政复议决定书》以及一审判决对该部分认定有误，依法均应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第142号行政判决；
二、撤销南通市民防局作出的通防许易准字[2015]第（2）号《准予行政许可决定书》；
三、撤销江苏省民防局作出的[2015]苏防行复（决）字第01号《行政复议决定书》；
四、南通市民防局在本判决生效之日起法定期限内对帝冠置业公司的申请重新作出行政许可决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人南通市民防局、江苏省民防局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一七年二月三日
书 记 员 曹 洁
书 记 员 赵和玉