河南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫民终211号
上诉人（原审被告）：嵩县城关镇北店街社区居民委员会。住所地：嵩县城关镇凯顺大酒店院内。
法定代表人：黄小红，该社区居民委员会主任。
委托代理人：陈占军，河南鼎大律师事务所律师。
委托代理人：刘先辉，河南鼎大律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）：嵩县城关镇人民政府。住所地：嵩县城关镇老城。
法定代表人：张宏业，该镇镇长。
委托代理人：郝玉才，河南鼎大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：闫景梅，女，汉族，1965年6月23日生，住河南省嵩县。
被上诉人（原审原告）：吴晓乐，女，汉族，1988年1月27日生，住河南省嵩县。
被上诉人（原审原告）：吴东洋，男，汉族，1990年3月29日生，住河南省嵩县。
委托代理人（三被上诉人共同委托）：孔令朝，河南明耀律师事务所律师。
上诉人嵩县城关镇北店街社区居民委员会（以下简称北店街居委会）、嵩县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）与被上诉人闫景梅、吴晓乐、吴东洋借款合同纠纷一案，吴自民于2015年3月25日向河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）提起诉讼，请求判令北店街居委会、城关镇政府归还其借款700万元及利息200万元。诉讼中吴自民死亡，其法定继承人闫景梅、吴晓乐、吴东洋参加诉讼。原审法院于2015年11月6日作出（2015）洛民二初字第38号民事判决。北店街居委会、城关镇政府不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月13日公开开庭进行了审理。上诉人北店街居委会的委托代理人王惠敏（2016年6月29日解除委托）、城关镇政府的委托代理人郝玉才、被上诉�吴东洋及闫景梅、吴晓乐的委托代理人孔令朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2012年4月5日，嵩县城关镇北店街城中村改造指挥部（以下简称改造指挥部）、城关镇政府向嵩县三江源技术服务有限公司（以下简称三江源公司）出具借据一份，主要内容为：今借到三江源公司（出借人）人民币壹仟万元，借款期限为六个月，自2012年3月19日至2012年9月18日止，借款月利率3.3‰，至本金结清之日。借款人在拿到借款的同时一次性交付本次借款的综合服务费和本次借款的利息，共计伍拾万元。抵押物为北店城中村改造第一期工程沿建设西路一层门市房，到期未能偿还本次借款时，自愿以此资产交由出借人处理。若借款人在本次借款到期后三日内未能清偿或未能完全清偿债务的，由担保人代为清偿并承担无限连带担保责任。借款人改造指挥部及其负责人王建武、担保人城关镇政府及其法定代表人王书森分别在借据上盖章、签名。2012年4月6日，在该借据下方空白位置加注，增加内容：根据当时与三江源公司约定上述条款改为以下几项一、借款月利息为3.3%不是3.3‰。二、总借款时间为6个月，合计利息为壹佰玖拾捌万元整，每月支付叁拾叁万元整。以上两条为准不在更改原借据。改造指挥部及其负责人王建武在增加部分进行了盖章签名，借据中利息由共计伍拾万元更改为共计“壹佰玖拾捌万元已预付伍拾万元”。三江源公司自2012年3月19日至2012年4月6日通过银行转账共给付改造指挥部950万元整，之后改造指挥部分多次共偿还三江源公司借款本息伍佰万元。2013年12月28日，改造指挥部、北店街居委会与三江源公司签订还款协议，双方确认截止2013年12月31日改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，改造指挥部�责在于沟河建设完工后划出一层商业房柒佰平方米交给三江源公司，用于偿还所欠其所有本息。2015年2月26日，三江源公司与吴自民签订债权转让协议书，将以上借据和还款协议上的全部债权及担保权等从权利转让给吴自民，吴自民于2015年3月13日和3月14日分别向北店街居委会、城关镇政府送达债权转让协议书。
原审另查明：1.本案起诉时原告系吴自民，因在诉讼中于2015年8月1日死亡，其法定继承人妻子闫景梅、女儿吴晓乐、儿子吴东洋于2015年8月21日申请参加诉讼，同时承认、认可吴自民已进行的诉讼行为；2.还款协议所涉及的房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村集体土地上，没有相关规划审批手续，且至今尚未向闫景梅等三人交付；3.改造指挥部已于2012年11月26日被撤销，其权利义务由北店街居委会承担，原告当庭撤回对改造指挥部的诉讼，本�不再把改造指挥部列为当事人。
原审法院认为：对于改造指挥部向三江源公司借款1000万元、实际收到950万元，截止2013年12月31日仍欠三江源公司本息700万元的事实，双方均无异议，法院予以认定。关于2013年12月28日改造指挥部、北店街居委会与三江源公司所签还款协议的效力问题，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条的规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”，因所涉房屋属于城中村改造项目，建设在农村集体土地上，北店街居委会、城关镇政府不能提供相关的规划审批手续，该还款协议违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条及相关土地政策的强制规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，系无效合同，北店街居委会�当继续履行还款责任。关于城关镇政府的担保责任问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称《担保法司法解释》）第三条之规定“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理”和《中华人民共和国担保法》第五条第二款之规定“担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任”，以及《担保法司法解释》第七条的相关规定“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的1／2”，本案中的担保合同无效，但城关镇政府作为国家机关不得为保证人，是法律明文规定的，而债权人三江源公司、担保人城关镇政府仍然接受和提供担保，双方均有过错，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。关于三江源公司与吴自民之间签订的债权转让协议书的效力问题，根据《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条、第八十一条和《担保法司法解释》第二十八条的相关规定，三江源公司可以将对改造指挥部的债权以及有关的担保权转让给吴自民，且该债权转让也通知了债务人北店街居委会、担保人城关镇政府，故该债权转让已经发生效力。至于闫景梅等三人所要求的200万元利息（月息2分），没有事实和法律依据，不予支持，可按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算。综上，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、第七十九条、第八十条、第八十一条，《中华人民共和国担保法》第五条，《担保法司法解释》第三条、第七条、第九条、第二十八条之规定，原审判决：一、北店街居委会于判决生效之日起二十日内支付闫景梅、吴晓乐、吴东洋700万元及其利息（从2014年1月1日起，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计至判决确定给付之日止）。二、城关镇政府对于上述债务北店街居委会不能清偿部分在二分之一范围内向闫景梅、吴晓乐、吴东洋承担连带赔偿责任；城关镇政府承担赔偿责任后，可以向北店街居委会追偿。三、驳回闫景梅、吴晓乐、吴东洋的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行�间的债务利息。一审案件受理费74800元，由闫景梅、吴晓乐、吴东洋负担14960元，由北店街居委会负担59840元。
北店街居委会上诉称：一、原审对《还款协议》的效力认定错误。2013年12月28日签订的《还款协议》是协议双方真实意思表示，且不违反法律效力性强制性规定，应认定为有效，对协议双方均具有法律约束力。协议对双方权利义务做了终结，且已履行完毕，双方债权债务关系已经消灭。北店街居委会作为改造指挥部权利义务的继受者已不需要承担债务。二、原审适用《城市房地产管理法》、《土地管理法》不当。涉案房屋系城中村改造项目，其土地属村民集体所有，并非国有土地，不属于《城市房地产管理法》调整范围。城中村改造是将村民宅基地集中连片规划开发利用，符合国家政策要求，不适用《土地管理法》的相关规定。请求二审依法改判�回闫景梅三人的诉讼请求或发回重审。
城关镇政府上诉称：一、2013年12月28日签订的《还款协议》真实有效，且已履行完毕。按照协议第四条约定该协议签订后，双方所有债务一次性结清，之前签订的任何协议、借据等全部作废无效。双方已不存在债权债务关系，对城关镇政府提供的无效担保也不应适用《担保法司法解释》第七条规定。二、城关镇政府不是《还款协议》的合同当事人，该协议对城关镇政府无法律约束力，城关镇政府不应当承担还款责任。原审认定事实错误，适用法律不当，城关镇政府不应承担连带赔偿责任。请求二审依法改判驳回闫景梅三人对城关镇政府的诉讼请求。
闫景梅三人答辩称：一、原审认定事实和适用法律正确、二、原审已经查明北店街居委会、城关镇政府并未履行还款协议。三、城关镇政府为借款提供担保理应承担担保责任。北店街居委会、城关镇政府上诉无事实和法律依据，请求二审驳回上诉，维持原判。
根据当事人上诉、答辩意见，本院确定本案二审争议焦点是：1、《还款协议》的性质及效力？2、城关镇政府应否承担责任？
二审经审理查明的事实除与原审查明一致外，另查明：
1、吴自民、闫景梅、吴晓乐、吴东洋均不是北店街集体组织成员。
2、原审庭审中，北店街居委会认可抵债房屋没有交付，原审据此作出认定。
本院认为：首先，改造指挥部与三江源公司之间存在债权债务关系，改造指挥部在债务清偿期届满后，与北店街居委会一起与三江源公司达成的《还款协议》约定以所建房屋抵偿债务，《还款协议》的性质属于民法上的代物清偿。按照民法理论，代物清偿以债权人现实地受领给付为生效条件，在新债�未履行完毕前，原债务并不消灭。原审已经查明抵债房屋并未交付，北店街居委会、城关镇政府上诉称还款协议履行完毕与事实不符。《还款协议》虽为当事人真实意思表示，但从民法理论上应认定未生效。改造指挥部、城关镇政府与三江源公司之间原债权债务关系依然存在。
其次，从现行法律规定和司法政策看，双方在《还款协议》中约定以房抵债，该约定若得以履行其法律后果是抵债房屋实现事实上的流转。根据物权法“地随房走”的一般原则，抵债房屋所在的土地使用权也将一并流转。因此，抵债房屋及占用土地使用权本身可以合法流转是《还款协议》有效的前提。而本案抵债房屋无规划批建手续，所占用的土地属于农村宅基地，因农村宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者的特定身份相联系，非本集体经济组织成员无权取�和享有。吴自民及闫景梅三人均非北店街集体经济组织成员，《还款协议》因合同一方当事人不具备受领代物清偿标的物的主体资格而应认定无效。原审判决虽在援用具体法条上存在不妥之处，但认定《还款协议》无效并无不当。北店街居委会、城关镇政府上诉主张《还款协议》有效缺乏法律依据，本院不予支持。
因《还款协议》为无效协议，不能产生改变当事人原有法律关系的效果，故北店街居委会作为改造指挥部的权利义务继受者应按原借款权利义务关系承担还款责任。原审中双方对欠款数额无异议，本院予以认定。按照《担保法司法解释》的规定，城关镇政府提供的担保为无效担保。原审依据《担保法》及《担保法司法解释》的相关规定判决城关镇政府承担相应责任适用法律及处理正确。城关镇政府上诉主张其不应承担赔偿责任的理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审认定事实清楚，判决结果并无不当。北店街居委会、城关镇政府上诉请求不能成立。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费60800元，由嵩县城关镇北店街居民委员会承担40500元，嵩县城关镇人民政府承担20300元。
本判决为终审判决。
审 判 长 仝雯娉
代理审判员 贺小丽
代理审判员 张俊宇
二〇一六年七月十六日
书 记 员 张天艳