湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1021行初155号
原告夏荣辉，男,系夏锡明（已故）之子。
委托代理人何姣云，女，系夏荣辉之妻。
原告夏元英，女，系夏锡明（已故）之女。
原告夏荣忠，女，系夏锡明（已故）之女。
原告夏荣华，女，系夏锡明（已故）之女。
原告夏瑞生(追加)，男，系夏锡明（已故）女儿夏月英（已故）之子。
原告夏元英、夏荣忠、夏荣华、夏瑞生共同委托代理人夏荣辉。
被告桂阳县房产管理局。
法定代表人侯元胜，该局局长。
委托代理人肖贤通，男，桂阳县房产管理局工作人员。
委托代理人颜世兵，湖南志浩律师事务所律师。
第三人桂阳县国土资源局(追加)。
法定代表人刘亚平，该局局长。
委托代理人邓瑞仁，男，桂阳县国土资源局法规股股长。
委托代理人何良开，湖南志浩律师事务所律师。
第三人邓九香，女，系谢鼎湘(已故)之妻。
第三人谢义成，男，系邓九香之子。
第三人谢新桂，男，系邓九香之子。
第三人谭天易，男，系邓九香之子。
第三人谢志成，男，系邓九香之子。
第三人谢忠诚，男，系邓九香之子。
第三人谢仁成，男，系邓九香之子。
第三人谢文成，男，系邓九香之子。
第三人邓九香、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成共同委托代理人谢义成。
原告夏荣辉、夏元英、夏荣忠、夏荣华、夏瑞生与被告桂阳县房产管理局（以下简称桂阳县房产局）、第三人桂阳县国土资源局（以下简称桂阳县国土局）、邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成颁发房屋产权证纠纷一案，本院于2003年8月7日作出（2003）桂行初字第1号行政判决，夏荣辉等人不服，提出上诉。湖南省郴州市中级人民法院于2003年10月28日作出（2003）郴行终字第32号行政判决，已经发生法律效力。夏荣辉等人仍不服，申请再审。郴州市中级人民法院于2008年10月30日作出（2008）郴行再终字第3号行政判决。夏荣辉等人仍不服，提出申诉。湖南省高级人民法院于2012年10月30日作出（2012）湘高法行监字第0134号驳回申诉通知书。夏荣辉等人仍不服，向郴州市中级人民法院提出申诉。郴州市中级人民法院提请湖南省高级人民法院复查本案。湖南省高级人民法院于2016年5月11日作出（2015）湘高法行监字第194号行政裁定，撤销该院（2012）湘高法行监字第0134号驳回申诉通知书，指令郴州市中级人民法院再审本案。郴州市中级人民法院于2017年8月8日作出（2017）湘10行再1号行政裁定，撤销本院（2003）桂行初字第1号行政判决以及郴州市中级人民法院（2008）郴行再终字第3号行政判决，发回本院重审。
原告夏荣辉等人在向本院提起不服被告桂阳县房产局颁发房屋产权证纠纷一案的过程中，还向本院提起不服桂阳县司法局司法行政决定纠纷一案，本院于2003年6月17日作出（2003）桂行初字第4号行政判决，夏荣辉等人不服，提出上诉。郴州市中级人民法院于2003年10月28日作出（2003）郴行终字第33号行政判决，已经发生法律效力。夏荣辉等人又不服，向郴州市中级人民法院申请再审，郴州市中级人民法院于2008年4月11日作出（2008）郴行监字第3号行政裁定，决定对该案进行再审，郴州市中级人民法院于2008年10月30日作出（2008）郴行再终字第2号行政判决，驳回再审申请，维持原二审判决。夏荣辉等人仍不服，又向郴州市中级人民法院提出申诉。郴州市中级人民法院于2010年7月6日作出（2010）郴行监字第6号行政裁定，决定对该案进行再审。郴州市中级人民法院于2010年10月19日作出（2010）郴行再终字第3号行政判决，判决撤销郴州市中级人民法院（2008）郴行再终字第2号行政判决、（2003）郴行终字第33号行政判决和本院（2003）桂行初字第4号行政判决；撤销桂阳县司法局于2002年11月25日作出的司决字（2002）第1号关于公证申诉的决定。
本案发回重审后，本院于2017年8月21日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因夏瑞生与案件处理有利害关系，本院依法通知其为原告参加诉讼，并向其送达了参加诉讼通知书。因桂阳县国土局与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭审理了本案。原告夏荣辉及其委托代理人何姣云，被告桂阳县房产局委托代理人肖贤通、颜世兵，第三人桂阳县国土局委托代理人邓瑞仁、何良开，第三人谢义成到庭参加诉讼。本案案情复杂，经院长批准扣除审限三个月，本案现已审理终结。
被告桂阳县房产局于1992年1月13日为谢鼎湘颁发了桂房私字第1528号房产证。被告桂阳县房产局认为在发证时，依据申请人谢鼎湘的申请进行登记，对其提交的公证书（含房屋买卖契约）、房屋买卖契证等发证手续进行审查，并进行张榜公告，为申请人谢鼎湘颁发房屋产权证，其行为符合房屋发证程序，是合法有效的行政行为。
原告诉称，桂阳县城关镇西正街22号房屋（原前进街26号）本属原告夏荣辉的父亲夏锡明所有。1962年夏锡明以200元将该房屋典当给谢鼎湘，典期40年，并立典当契约一份。1964年夏锡明去世，该房屋理应由原告方及母亲刘土荣共有。文革期间，谢鼎湘利用其社会影响力要求购买该房屋。原告夏荣辉迫于其威势，未告知其他共有人，于1972年10月10日与谢鼎湘秘密签订了一份房屋买卖协议。1982年，谢鼎湘串通了县公证处时任主任何琦森，在未通知房屋共有人及夏荣辉的情况下，进行单方面公证。同年12月7日，桂阳县公证处违法出具了（82）桂公证字第10号公证书。同年12月9日，根据谢鼎湘的申请，原桂阳县房管所为其换发了新税契纸。此后，1992年1月13日，根据谢鼎湘的申报，原桂阳县房管所为其颁发了桂房私字第1528号房屋所有权证。直到2002年1月8日，夏荣辉向被告申请复议，未得到任何回复。原告认为，原桂阳县房管所在没有房屋产权证件（即原契税纸）、继承权证明、共同共有人同意证明书等法律资料的情况下，仅凭一份非法的公证书即颁发房屋产权凭证，确属违法，应予撤销，请求法院依法裁决。
原告向本院提交了下列证据、依据：
1、1982年11月18日的电话请示复印件，拟证明原告没有拿契约给谢鼎湘，谢鼎湘进行公证不合法；
2、桂阳县人民委员会财政局印发契纸、编号072074-072276桂阳县城镇房屋登记核发权证收件收据复印件，拟证明谢鼎湘去登记的时候拿的是复印件，契纸原件是原告交到了桂阳县房产局，房屋的产权属于原告所有；
3、1982年12月7日（82）桂公证字第10号公证书复印件，拟证明该公证书已经被撤销；
4、郴州市中级人民法院（2010）郴行再终字第3号复印件，对（82）桂公证字第10号公证书进行撤销的判决书，拟证明（82）桂公证字第10号公证书已经被撤销；
5、桂阳县财政局印发税契纸（谢鼎湘）复印件，拟证明谢鼎湘是拿了原告的契税纸去桂阳县房产局，才作出了谢鼎湘自己的税契纸；
6、2012年9月24日何琦森的证明复印件，拟证明买卖契约不是何琦森所写；
7、买卖契约复印件，拟证明该买卖契约是何琦森与被告一起伪造的，买卖契约的签字和盖章都不是夏荣辉本人签字和盖章的，是假的。
被告桂阳县房产局辩称，一、桂阳县房产局不是本案适格被告，应依法驳回原告的起诉。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关被撤销或职能变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。二、被告给谢鼎湘颁发桂房私字第1528号房产证的行政行为合法有效。1988年6月13日，谢鼎湘向被告提出书面申请，要求颁发西正街22号房屋的所有权证，并向被告提供了该房的买卖契约、公证书、税契证。被告对其提交的买卖契约、公证书、税契证等进行了审查，并予以张榜公布，从受理登记申请到发放房产证的三年多时间内，无任何人提出异议，为谢鼎湘颁发了桂房私字第1528号房产证，符合发证程序，是合法有效的行政行为。被告认为谢鼎湘申请发证没提供原房产证，缺乏必要的办证要件，其理由不能成立。因为对城镇私有房产颁发权属证件是从1987年陆续开始的，谢鼎湘申请发证时，该房屋尚未取得房屋所有权证，根据当时的实际情况和当时的法律法规，无原房产证可视为手续齐备，为其颁发产权证是正确的，是合法有效的行政行为。三、谢鼎湘已取得本案登记房产的所有权。被告与谢鼎湘对该房产的诉争，经两级法院判决为谢鼎湘所有，即谢鼎湘为该房屋的合法所有人。如原告夏荣辉等人认为被告给谢鼎湘颁发桂房私字第1528号房产证的行政行为违法，应先通过民事诉讼取得该房屋的所有权，否则，无权提起行政诉讼。综上，原告的起诉没有任何事实及法律依据，请依法驳回起诉。
被告桂阳县房产局向本院提交了下列证据、依据：
1、核发权证申请书、审批表、公证处收款凭证、契证、公证书、买卖契约复印件，拟证明谢鼎湘提交的资料完备，被告依申请对房屋进行产权登记程序合法，是合法的行政行为；
2、中共桂阳县委机构编制委员会文件桂编（2015）10号《关于桂阳县房产管理局有关职责和机构编制调整的通知》，拟证明房产登记职能已于2015年12月25日划入县不动产登记中心（国土局的下属机构），桂阳县房产局已丧失房屋登记职能，不是本案适格的被告。
第三人桂阳县国土局述称，一、原告起诉的房产发证行为并不是桂阳县国土局作出的，而是被告桂阳县房产局作出的行政行为。原告所述的西正街22号房屋发证是被告作出的具体行政行为，原告并不是发证机关，桂阳县国土局与原告没有形成行政主体与行政相对人的权利义务关系。二、第三人作为国土管理部门，无法解决其他部门的行政行为带来的问题。原告是起诉要求撤销被告作出的行政行为，第三人不具有不动产登记的职责，即使不动产登记中心也是负责办理不动产登记，没有职权去处理不动产登记中心成立之前其他部门的行政行为带来的问题。依据《湖南省不动产统一登记工作实施方案》的规定，不动产登记机构的职责是负责不动产登记的申请、受理、审核、登薄、发证等工作，并没有处理之前不动产纠纷的职责。该《实施方案》规定：对实施不动产统一登记前产生的权属纠纷，由原主管部门牵头负责，其他相关部门配合进行调处；对有权属纠纷的不动产登记机构不予登记。综上，原告起诉只涉及被告颁发的房产权证撤销的问题，与桂阳县国土局的职责无关，请依法判决。
第三人桂阳县国土局向本院提交了下列证据、依据：
1、统一社会信用代码证书复印件，拟证明第三人桂阳县国土局单位的基本情况；
2、湖南省不动产统一登记工作实施方案复印件，拟证明对实施不动产统一登记前产生的纠纷由原主管部门牵头负责处理，对有权属纠纷的不动产，登记机构不予登记。
第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成述称，不了解当时的情况，不发表答辩意见。
第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成向本院提交了下列证据、依据：
1、房屋所有权证、国有土地使用权证，拟证明谢义成是房屋的所有权人。
本院依职权依法调取了以下证据：
1、郴州市中级人民法院（2017）湘10行再1号行政裁定书，拟证明郴州市中级人民法院撤销本院（2003）桂行初字第1号行政判决以及郴州市中级人民法院（2008）郴行再终字第3号行政判决，发回本院重审；
2、郴州市中级人民法院（2010）郴行再终字第3号行政判决书，拟证明该案认定的事实，即桂阳县公证处在办理该公证业务时，对申请人谢鼎湘提供的房屋买卖契约是否为原件没有核实，其真实性存疑，且公证员亦未对房屋买卖契约中的卖房人夏荣辉调查核实。
经庭审质证，原告对被告桂阳县房产局的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性有异议,认为所有证据都是假的；对证据2的真实性无异议，对证明方向有异议，是被告的行政行为违法，与第三人桂阳县国土局无关。第三人桂阳县国土局对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议;对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性和证明方向有异议，不动产登记的职能是移交到了不动产登记中心，但是本案涉及的是撤销移交之前的桂阳县房产局的登记行为，与现在不动产登记的职能移交到不动产登记中心的登记职责无关。第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-2均无异议。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明方向有异议，该证据只是说可以办证。房屋产权已经无争议，已通过民事判决确定，判决是属于谢义成所有；对证据2原告提供的两份证据证明桂阳县房产局的颁证程序是合法的，是桂阳县房产局颁证，申请人必须提交的材料；对证据3真实性、合法性、关联性无异议，恰好证明了被告颁证时对公证书进行了形式审查，符合法律规定；对证据4判决书的判决内容无异议；对证据5真实性、合法性、关联性无异议，证明方向有异议，原告并没有提供其他证据证明谢鼎湘提供的契证是假的；对证据6何琦森未出庭作证，真实性、合法性、关联性有异议；对证据7真实性、合法性、关联性无异议，有夏荣辉的签字和盖章，证明了其买卖契约的真实性。第三人桂阳县国土局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性有异议。只是电话请示，不能说明具体案件事实;对证据2是复印件，无法确定真实性;对证据4真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，判决书没有体现对（82）桂公证字第10号公证书的撤销问题;对证据3、5-7同意被告的质证意见。第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1涉案房屋原属原告家所有，后来谢义成爷爷帮原告夏荣辉母亲还了赌债，原告母亲还不起谢义成爷爷的债，所以原告的父母同意将涉案房屋先典后卖给谢鼎湘；对证据2原告提供的证据是虚假的；对证据3-7同意被告的质证意见。
原告对第三人桂阳县国土局提交的证据1-2均无异议。被告对第三人桂阳县国土局提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议;对证据2该文件指的是权属纠纷，即房屋的产权问题，而不是房屋的登记问题。第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成对第三人桂阳县国土局提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议;对证据2同意被告的质证意见。
原告对第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成提交的证据发表如下质证意见：对证据1有异议，该房屋所有权证、土地使用权证是依据1982年的公证书发的证，现在该公证书已经被郴州市中级人民法院依法判决撤销了。被告对第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成提交的证据1无异议。第三人桂阳县国土局对第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议。
原告对本院依法调取的证据发表如下质证意见：对证据1-2无异议。被告对本院依法调取的证据发表如下质证意见：对证据1郴州市中级人民法院判决认为被告的颁证行为依据不足有异议，郴州市中级人民法院没有阐述依据不足的具体内容；对证据2的真实性、关联性、合法性无异议，公证书不是办理房产证的必备法律要件。第三人桂阳县国土局对本院依法调取的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2具体情况不清楚。第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成对本院依法调取的证据发表如下质证意见：对证据1-2同意被告的质证意见。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-2与本案有关联，本院予以认定。原告提交的证据2-5与本案有关联，本院予以认定；对证据1与本案无关联，本院不予认定；对证据6-7即买卖契约是否真实属于民事法律关系，与本案无关联，本院不予认定,权利人可另行通过诉讼等途径解决争议。第三人桂阳县国土局提交的证据1-2真实、合法，与本案有关联，本院予以认定。第三人邓九香、谢义成、谢新桂、谭天易、谢志成、谢忠诚、谢仁成、谢文成提交的证据1房屋所有权证与本案有关联，本院予以认定；国有土地使用权证与本案无关联，本院不予认定。本院依法调取的证据1-2与本案有关联，本院予以认定。
经审理查明，夏月英、夏荣辉、夏元英、夏荣忠、夏荣华五人均系已故的夏锡明、刘土荣之子女，与已故的谢鼎湘(第三人谢义成之父)系表亲关系。原告夏瑞生系夏月英（又名刘敦，2011年11月4日去世）之子。1962年，夏锡明向谢鼎湘借款200元，将解放前典出的一祖业房产赎回，同年2月15日对该房产办理税契。时隔不久，谢鼎湘即借住该房。夏锡明于1964年去世。1972年10月10日，夏荣辉遵其父遗命与谢鼎湘签订房屋买卖契约。1982年11月，谢鼎湘申请对房屋契约进行公证。同年12月7日，桂阳县公证处出具了（82）桂公证字第10号公证书。同年12月9日，谢鼎湘办理了税契手续。1988年6月13日，谢鼎湘申请房屋产权登记，并提供了房屋买卖契约、公证书、税契证。当时桂阳县房屋产权发证办经过审查后，在原告夏荣辉未携带原房屋产权证(即原税契纸)到场，也未就房屋产权情况以及房屋买卖交易情况找出卖人夏荣辉核实的情况下。于1992年1月13日，为谢鼎湘颁发了桂房私字第1528号房屋所有权证。1999年8月17日，第三人谢义成（谢鼎湘之子）办理了桂国用（99）字第011207号国有土地使用证。
另查明，2010年10月19日郴州市中级人民法院（2010）郴行再终字第3号行政判决书以行政行为主要证据不足，且违反法定程序，撤销了桂阳县司法局于2002年11月25日作出的司决字（2002）第1号关于公证申诉的决定，即对桂阳县公证处出具的（82）桂公证字第10号公证书予以撤销。2017年8月8日，郴州市中级人民法院（2017）湘10行再1号行政裁定书，以被告桂阳县房产局为谢鼎湘颁发桂房私字第1528号房屋所有权证的行政行为依据不足为由，撤销了桂阳县人民法院（2003）桂行初字第1号行政判决和郴州市中级人民法院（2008）郴行再终字第3号行政判决。
本院认为，本案争议的焦点是：一、被告的主体资格是否适格；二、桂阳县房产局为谢鼎湘颁发房产证的行政行为是否合法。
关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外”。本案桂阳县房产局对自己作出的行政行为应当承担法律责任，是适格的被告，但是由于其“房屋登记职责”在2015年被划出交给桂阳县不动产登记中心，县不动产登记中心将与诉讼结果有利害关系，本院依法对原告进行法律释明，县不动产登记中心属于桂阳县国土局的下属机构，应当追加桂阳县国土局为被告，但原告不同意追加。故本院依职权通知桂阳县国土局为本案第三人参加诉讼。故桂阳县房产局称其不是本案适格被告，桂阳县国土局称原告起诉只涉及桂阳县房产局颁发的房产权证撤销的问题与其职责无关，理由均不能成立。
关于争议焦点二，本案之被诉行政行为是桂阳县房产局在1992年1月13日为谢鼎湘颁发桂房私字第1528号房屋所有权证的行为即房屋所有权登记行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案应仅对桂阳县房产局于1992年1月13日作出的房屋所有权登记行为的合法性进行审查，且审查该行为的合法性应以当时有效的法律、法规为依据，即1983年12月7日国务院发布的《城市私有房屋管理条例》；1987年4月21日城乡建设环境保护部印发的《城镇房屋所有权登记暂行办法》。
根据《城市私有房屋管理条例》第七条第一款第（二）项之规定：“购买的房屋，须提交原房屋所有权证、买卖合同和契证”、第九条之规定：“买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地房管机关办理手续”以及《城镇房屋所有权登记暂行办法》第七条之规定:“申请房屋所有权登记，除需依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，并须按规定出示个人身份证件、法人资格证明、交验取得房屋所有权的证件”。也就是说，对于房屋买卖，购房者向房屋所有权登记机关申请颁发房屋所有权证，需卖方持房屋所有权证和身份证明，买方持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所有权登记机关按规定格式填写申请书，交纳登记费，才视为发证的法律手续齐备。本案第三人谢义成之父谢鼎湘在1988年6月13日申请桂阳县房产局对诉争房屋发证时，提供了买卖契约、公证书、税契证，填写了桂阳县城镇房屋登记核发权证申请表，但未提供原房屋所有权证原件（即原税契纸），也未就房屋产权情况以及房屋买卖契约情况要求出卖人夏荣辉到场说明或找出卖人夏荣辉本人核实。根据法律法规规定，证件不全或房屋所有权不清楚的，应暂缓登记，待条件成熟后办理。桂阳县房产局对谢鼎湘所提供的证明文件以及发证手续资料是否齐备未能进行认真核对、审查，未能履行合理的注意义务和合理的审慎职责，在谢鼎湘没有提交房屋所有权证原件（即原税契纸）、缺少房屋买卖双方当事人身份证明，买卖双方当事人未同时在场，也没有办理登记委托手续的情况下，就给谢鼎湘颁发了桂房私字第1528号房屋所有权证,且桂阳县公证处出具的（82）桂公证字第10号公证书已被依法撤销，故被告桂阳县房产局为谢鼎湘颁发桂房私字第1528号房屋所有权证的行政行为主要证据不足，本院应予撤销。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第一款、第七十条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：
撤销被告桂阳县房产管理局于1992年1月13日为谢鼎湘颁发的桂房私字第1528号房屋所有权证。
案件受理费50元，由被告桂阳县房产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 肖 平
审 判 员 徐见兵
人民陪审员 刘文斌
二〇一八年四月十一日
法官助理彭凯
书记员刘当
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。