吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉08行终22号
上诉人（原审原告）通榆县佳兴房地产开发有限责任公司。
法定代表人徐龙，经理。
委托代理人魏旭，通榆县开通镇社区法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）通榆县价格监督检查局。
法定代表人黄树军，局长。
委托代理人林强，吉林巩固律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）白城市价格监督检查局。
法定代表人吕国祥，局长。
委托代理人李立新，白城市价格监督检查局办公室主任。
上诉人通榆县佳兴房地产开发有限责任公司（以下简称佳兴房地产）因物价行政处罚一案，不服吉林省通榆县人民法院（2017）吉0822行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人佳兴房地产委托代理人魏旭、被上诉人通榆县价格监督检查局（以下简称县价格局）委托代理人林强、被上诉人白城市价格监督检查局（以下简称市价格局）委托代理人李立新均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2012年8月1日至2016年9月29日，原告在其建设的龙海新城小区在购房�和商户入住环节收取有线电视初装费每户1065元、燃气安装费每户2300元、信报箱费每户150元、可视对讲门铃费每户500元，其中购房者569户、商户26户，合计收费2312225元；原告在其建设的瀛台铭惠小区在购房者和商户入住环节收取了有线电视初装费每户1065元、燃气安装费每户2300元，其中购房者145户、商户55户，合计收费673000元。县物价局于2016年9月29日向原告送达了检查通知书，于2017年3月7日送达了行政处罚事先告知书、于2017年3月9日送达了责令退款通知书、于2017年3月21送达了行政处罚决定书。原告收到行政处罚决定书后，在法定期间向市物价局申请行政复议，市物价局于2017年7月7日向原告送达了行政复议决定书，原告在法定期间向本院提起行政诉讼，要求撤销县物价局作出的行政处罚决定和市物价局作出的行政复议决定。
原审法�认为，《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府的物价、财政、审计部门按照规定的权限，负责监督检查本条例的执行”，县物价局系通榆县人民政府物价部门，对擅自增加收费项目的行为有权实施行政处罚，执法主体适格。吉林省物价局和吉林省住房和城乡建设局联合作出的吉省价收[2012]179号文件《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》第一条规定：居民购房和办理房屋入住手续时可一次性收取物业费，房屋维修资金，建筑垃圾清运费，代收供水、供电、供气、供热、有线电视费；第二条规定，以下收费项目应纳入开发建设成本，不得向购房者收取：（一）房屋附属设施费用。包括楼宇门、对讲系统、监控设施、入户防盗门、窗户、楼道照明设施、电梯、邮箱以及其他所有附属设施；（二）垄断企业收费。不得向购房者收取水表费、电表费、燃气安装费、煤气表费、热表费、有线电视初装费、通信设施费以及其他相关费用；第三条第二款规定：除本通知第一条所规定的收费项目外，房地产开发企业和物业服务企业不得收取装修保证金、入住手册费、装修人员证件费以及任何收费项目。原告违反179号文件规定在2012年8月1日以后向购房者收取有线电视初装费、燃气安装费、信报箱费、可视对讲门铃费合计2985225元的行为属于擅自增加收费项目的行为。《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第十一条第（一）项规定：“有下列情形之一的属于乱收费。被收取的单位或个人有权拒绝。（一）超越规定权限，擅自增加收费项目的；……”、第二十一条规定：“对违反本条例第十一条规定乱收费的，物价、审计部门应按有关规定责令其退还或者没收其全部违法所得，并视其情节，处以违法所得额百分之十至两倍罚款”，据此，原告擅自增加收费项目，向购房者收费的行为属于乱收费行为，县物价局按照法定程序对原告作出没收违法所得2985225元，罚款5970450元的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，市物价局作出的复议决定亦是正确的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，原告的收费行为延续到2016年9月，具有连续性，并且在二年内被检查发现，因此对原告的行政处罚不违反法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下：驳回原告通榆县佳兴房地产开发有限责任公司的诉讼请求。诉讼费50元，由原告负担。
上诉人佳兴房地产上诉称，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：（一）原审法院认定事实不清。县价格局认定上诉人“超越规定权限，擅自增加收费项目”与事实不符。县价格局认定该事实的依据是吉林省物价局、住房和城乡建设厅《关于规范房屋销售和入住环节收费问题的通知》，该《通知》只是规范性文件，不是行政处罚法的渊源，其也不具备对《吉林省收费罚款没收财物管理条例》的解释权，该条例的解释权在吉林省人民代表大会常务委员会，故县价格局认为上诉人违反《通知》的规定，就触犯《条�》规定没有法律依据。客观上，上诉人收取的燃气费、有限数字电视费是受燃气公司和传媒公司的委托，上诉人已将收取费用全额交付且没有获得任何利润。该收费行为非上诉人行为而是受委托行为，所产生的法律后果应由委托人承担。（二）原审法院认定上诉人违法所得2985225元没有事实和法律依据。（三）行政处罚决定书处罚的内容部分已超过处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，故2015年3月21日之前的收费行为被上诉人无处罚权。
被上诉人县价格局答辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。（一）原审判决认定事实清楚。1.依据吉林省物价局和吉林省住房和城乡建设局联合作出的吉省价收[2012]179号文件《关于规范房屋销售和入住环节�费有关问题的通知》（以下简称179号文件）第二条规定，上诉人在售楼过程中，向楼房买受人收取了有限电视初装费、燃气安装费、信报箱费、可视对讲门铃费属于违反规定，县价格局对其违规收费进行处罚正确。上诉人称其上述收费是受燃气公司及传媒公司的委托并已将所收费用全额交付属于混淆概念、扰乱视听。处罚决定是对上诉人收取有限电视初装费、燃气安装费进行处罚，并不是因为收取电视费、燃气费进行处罚。上诉人没有证据证明其与燃气公司、传媒公司有委托关系，即使有也只能收取电视费、燃气费。如果委托收取初装费、安装费则属于侵犯购房者利益，违反政策规定，该委托也是无效的。上诉人将计入建设总成本的费用另行收取，属于变相加价，在行政管理部门责令退款后仍不纠正，拒不退款，性质恶劣，依法对其处罚是正确的。2.处罚数额正确。依据《价格法》第三十五条：“经营者接受价格主管部门的监督检查时，应当如实提供价格监督检查所必须的账簿、单据、凭证、文件以及其他资料”的规定，上诉人在接受检查时，拒不提供检查所必须的资料，被上诉人按照住建部门复函提供的入住户数计算数额依据充分。（二）原审判决适用法律正确。179号文件属于规范性文件，是行政执法的依据，其虽然不是法律、法规、规章这些行政法基本渊源，但在行政管理实际工作中完全依靠法律、法规、规章是不够的，必须有大量的规范性文件作为行政法律不足的补充。规范性文件更具有部门和地方行政管理的针对性、可操作性。上诉人没有对179号文件的合法性提出审查申请就认为该文件不合法的理由不能成立。（三）行政处罚在行政追责时效之内。根据《行政处罚法》第二十九条规定，县价格局对上诉人违规收费违法行为早已发现，在2015年通榆县成立房屋入住和销售环节收费问题专项治理领导小组，多次找上诉人谈话，要求停止违法收费，将已经收取的费用退回，但上诉人置之不理，违法行为一直处于连续、继续状态。
被上诉人市价格局答辩称，原审判决正确。有线电视初装费和燃气费应由上诉人承担，上诉人不承担，转嫁给买受人，违反179号文件规定。
二审审理过程中，上诉人佳兴房地产提供新建小区有限数字电视系统设计、安装、调试、施工及信号接入合同书及通榆县大地燃气用户发展合同，证明佳兴房地产与通榆县传媒公司和燃气公司之间形成了建设施工合同，佳兴房地产将两项工程款已经全部给付了通榆县燃气公司和传媒公司，其并未获得利润，从而证明行政机关对行政相对人的处罚没有事实依据和法律根据。县价格局质证称这两份证据不能证明处罚的错误性。传媒公司的合同已经写明“有限设施及费用一并纳入建设成本”，证明佳兴房地产向用户收费错误。燃气公司的合同是施工合同，对本案没有作用，不能证明燃气的安装费由用户承担。市价格局质证称这两份合同只能证明钱是怎么花的，但钱应该由佳兴公司花，不能由用户承担。本院认为，上诉人提交的证据能够证明佳兴房地产与通榆县传媒公司和燃气公司之间形成了建设施工合同，但不能够证明通榆县传媒公司和燃气公司委托佳兴房地产收取相关费用。
经审理查明，2012年，上诉人在其建设的龙海新城小区、瀛台铭惠小区在购房者入住环节收取有线电视初装费、燃气安装费、信报箱费等。被上诉人认为上诉人的行为属于超越规定权限，擅自增加收费项目。2017年，县价格局向上诉人送达了检查通知书、行政处罚事先告知书及责令退款通知书。2017年3月21日向上诉人送达通价检处[2017]005号行政处罚决定书，处罚决定认定上诉人向购房者收取燃气安装费、有线电视初装费等价款2985225元，决定没收违法所得2985225元，罚款5970450元，合计罚没款8955675元。上诉人收到该行政处罚决定后，向市价格局申请行政复议，市价格局于2017年7月7日作出白市价复决字[2017]1号行政复议决定书，维持了该处罚决定。上诉人仍不服，向通榆法院提起行政诉讼。
本院认为，被上诉人通榆县价格监督检查局在通价检处[2017]005号行政处罚决定中认定上诉人向购房者收取燃气安装费、有线电视初装费等2985225元，但通榆县价格监督检查局提供的收费收据、收费检查明细表�数据核算说明等证实材料不能证明上诉人收费2985225元。综上，通价检处[2017]005号行政处罚决定证据不足，应予撤销，复议决定也应一并撤销。一审判决认定基本事实不清，应予纠正。上诉人关于被上诉人认定的收费数额没有证据支持的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销通榆县人民法院（2017）吉0822行初15号行政判决；
二、撤销通榆县价格监督检查局作出的通价检处[2017]005号行政处罚决定及白城市价格监督检查局作出的白市价复决字[2017]1号行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100.00元，由被上诉人通榆县价格监督检查局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一八年三月十九日
书 记 员 杨 蕊