江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终13号
上诉人（原审原告）南通金铁机械制造有限公司，住所地启东市经济开发区海洪工业区富源路北侧。
法定代表人袁卫飞，经理。
委托代理人黄鸣敏，系南通金铁机械制造有限公司职工。
被上诉人（原审被告）启东市安全生产监督管理局，住所地启东市汇龙镇紫薇中路345号。
法定代表人茅石彬，局长。
委托代理人黄慧聪，启东市安全生产监督管理局副局长。
委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。
上诉人南通金铁机械制造有限公司（以下简称金铁公司）因安监行政处罚一案，不服海门市人民法院（2015）门行初字第00139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审认定，2014年11月6日，金铁公司将其钢结构厂房施工工程发包给倪永刚个人承建，由倪永刚以“鹏程夹芯板厂”名义与金铁公司签订了“钢结构施工合同”1份，主要内容：包清工（钢梁、钢檩条、钢结构的部分制作、防腐安装、屋面、墙面夹芯板、门的安装），建筑面积1904平方米，工程制作装配价10.2万元，并在乙方即施工方的义务和责任中约定“乙方在施工中发生的一切事故，由乙方负全责”等。之后，由倪永刚组织施工。
同年12月16日12时40分左右，倪永刚雇用的工人沈锦荣在施工作业时从高处坠落，经抢救无效死亡。当日，启东市人民政府成立了事故调查组，经实地勘查、调查取证、论证分析，于2015年2月4日作出“南通金铁机械制造有限公司12·16高处坠落亡人事故调查报告”。2月26日，启东市人民政府作出启政复（2015）12号“市政府关于对南通金铁机械制造有限公司‘12·16’高处坠落亡人事故调查报告的批复”，同意事故调查组的处理意见，责成启东市安全生产监督管理局（以下简称启东安监局）按照相关法律规定，对该起事故相关责任单位和责任人进行相应的行政处罚。
当日，启东安监局立案后作出了行政处罚告知书、听证告知书，告知金铁公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人的权利后，于5月4日作出启安监管罚（2015）第（005）号行政处罚决定书，决定给予金铁公司罚款20万元的行政处罚。金铁公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销上述处罚决定并判令启东安监局返还已缴纳的20万元罚款。
一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。启东安监局具有对辖区内安全生产事故进行监管的法定职责。
关于被诉处罚决定以金铁公司作为处罚对象是否合法的问题。第一，金铁公司建设钢结构厂房，为扩大生产规模进行建设，是其生产经营活动的组成部分。金铁公司应当遵守安全生产的法律规定。金铁公司认为其行为不属于生产经营行为，是对生产经营行为的狭隘理解，该主张不能成立；第二，金铁公司与施工方签订安全生产责任协议书，作出的安全责任由施工方承担的约定不能免除金铁公司的事故安全责任。首先，安全生产法规定的生产经营单位负有的安全生产义务是行政法律责任，行政法律责任作为一种公法上的责任，在没有法律明确规定的情形下，违法行为人不得通过民事协议的方式将这一责任转由他人承担。其次，在安全生产监督法律关系中，生产经营单位和从事施工的事故直接责任人员承担的是不同的责任，对生产经营单位追究责任的目的，是为了督促其遵守相关法律规定和生产管理监督制度，其与事故直接责任人员的责任性质并不完全相同。违法主体的法定性决定了各负其责，该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除；第三，启东安监局认定金铁公司对事故负有责任具有事实和法律依据。首先，金铁公司建设未取得施工许可。案涉钢结构厂房建筑面积达1904平方米，根据《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）及《建设工程施工许可管理办法》第二条第二款的规定，在施工前应当取得施工许可。其次，金铁公司将建设工程发包给不具有施工资质的自然人违反了建筑法第二十二条的强制性规定。再次，金铁公司作为生产经营单位未完全履行安全生产管理职责。在案涉工程施工过程中，未对施工人的安全生产工作进行统一协调。因此，处罚决定中认定金铁公司对事故负有责任，并无不当。
综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。金铁公司的诉请缺乏事实依据和法律依据，应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回金铁公司要求撤销启东安监局启安监管罚字（2015）第（005）号行政处罚决定及返还罚款的诉讼请求。
金铁公司不服提起上诉称，1、上诉人系机械制造生产经营单位，而扩建厂房属于建设项目，并不属于金铁公司的生产经营范围。上诉人将案涉厂房发包给不具备相应资质条件的启东市鹏程夹芯板厂进行施工的行为应受到建筑法的调整而不是安全生产法的调整，在工程建设过程中造成的人员伤亡事故应由施工方承担责任而非发包方。2、根据从旧兼从轻的法律适用原则，被上诉人应当适用修改前的安全生产法第86条规定，给予上诉人1至5万元的罚款处罚。3、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第34条规定，事故调查报告作为追究相关责任人民事责任、行政责任甚至刑事责任的依据应当依法公开，但本案所涉事故调查报告至今未公开，被上诉人启东安监局根据该调查报告所作处罚决定构成程序违法。请求二审法院撤销一审判决及被诉处罚决定并责令被上诉人返还上诉人缴纳的20万元罚款。
被上诉人启东安监局辩称，1、安全生产法第46条规定的“生产经营活动”是对企业生产全过程的统称，金铁公司兴建仓库是为了满足其生产经营需要，是其从事生产经营活动的有机组成部分。上诉人以经工商部门核准的生产经营范围作为企业的生产经营活动属于对上述法律规定的误解。2、上诉人将案涉工程发包给不具有资质的施工人进行施工的行为既违反了建筑法也违反了安全生产法，被上诉人有权依据安全生产法的规定对上诉人进行处罚。3、答辩人根据事故调查结论对上诉人给予20万元的罚款处罚具有事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
金铁公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院另根据启东安监局启安监管罚字（2015）第（007）号行政处罚决定书查明，启东市安监局于2015年4月9日给予倪永刚罚款人民币14237.4元的处罚。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点有三个方面：一是一审判决认定上诉人将案涉工程发包给倪永刚个人是否具有事实依据；二是被诉处罚决定适用安全生产法给予上诉人20万元罚款处罚是否适当；二是被诉处罚决定程序是否合法。
一、关于一审判决认定上诉人将案涉工程发包给倪永刚个人是否具有事实依据的问题。本案中，从上诉人提交的《钢结构施工合同书》来看，合同双方为甲方金铁公司、乙方启东市鹏程夹芯板厂，合同中盖有甲乙双方的公章，并由袁卫飞、倪永刚代表甲乙双方签名。虽然启东市鹏程夹芯板厂负责人王正宏及倪永刚均陈述该公章是在王正宏不知情的情况下由倪永刚向王正宏之子借用。但由于对案涉工程承包方的认定涉及到案外人倪永刚及启东市鹏程夹芯板厂的权利义务，在倪永刚及启东市鹏程夹芯板厂未参与本案诉讼的情形下，一审判决根据未经各方质证的上述证人证言认定上诉人将案涉工程发包给倪永刚个人的事实依据不足，本院对该节事实不予确认。
二、关于被诉处罚决定适用安全生产法给予上诉人20万元罚款处罚是否适当的问题。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。其中造成3人以下死亡的为一般事故。安全生产法第一百零九条第（一）项规定，发生一般生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门处二十万元以上五十万元以下的罚款。本案所涉生产安全事故造成了沈锦荣一人死亡的后果，被上诉人启东安监局根据事故调查报告中对上诉人责任的认定，同时结合上诉人在事故发生后积极处理善后事宜、认真吸取事故教训的情节，决定给予上诉人法定处罚幅度内的最低处罚并无不当，所作处罚决定适用法律正确。对于上诉人提出的本案应当适用修正前的安全生产法第八十六条规定给予上诉人1至5万元罚款处罚或适用建筑法进行处罚的问题。根据修正前的安全生产法第八十六规定，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，单处或者并处一万元以上五万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。《中华人民共和国建筑法》第六十五条规定，发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。上述法律规定表明，发包单位将建设工程或生产经营项目发包给不具有相应资质条件单位承包的行为可能会同时违反安全生产法和建筑法的规定，在该违法行为尚具有改正条件的情形下，建设主管部门或安全生产监督管理部门可以依照上述法律规定给予违法行为人责令改正并处罚款的行政处罚，从而达到纠正违法行为、防止危害后果发生的立法目的。但就本案而言，由于上诉人的违法发包行为导致了一人死亡的生产安全事故的发生，其违法行为所造成的后果已不具备改正的条件，不具备适用修正前的安全生产法第八十六条或建筑法第六十五条的前提条件。上诉人认为被诉处罚决定适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予采信。
三、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。本案中，被上诉人根据经启东市人民政府批复的事故调查报告，认定上诉人对案涉生产安全事故的发生负有责任。在作出处罚决定前依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条第一款规定，告知上诉人拟作出处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的权利，所作处罚决定程序并无违法之处。对于上诉人提出的根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条规定应当将事故调查报告向社会公布的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条规定，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。该规定是要求相关政府或部门将生产安全事故的处理情况向社会公布，让社会公众及时了解生产安全事故发生、发展及处理情况，满足社会公众的知情权，从而提高全社会对生产安全事故的防范意识，达到防止或减少生产安全事故发生的目的。上诉人根据该条规定认为应将事故调查组所形成的事故调查报告向社会公开属于对上述法律规定的错误理解，其以此认为被诉处罚决定程序违法的主张缺乏依据，本院不予采信。
需要说明的是，本案中，人民法院审查的是被上诉人启东安监局依据安全生产法所作的处罚决定是否合法。由于案涉工程是否领取施工许可证与被诉处罚决定的合法性并无关联，且处罚决定对案涉工程未领取施工许工证是否合法并未作出认定。在此情形下，一审判决直接判定案涉工程未领取施工许可证有违法律规定并以此作为认定上诉人应当承担责任的事实依据之一有失妥当，本院予以纠正。
综上，被上诉人启东安监局所作处罚决定事实依据充分，适用法律准确，程序合法。一审所作驳回上诉人诉请的判决结论正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通金铁机械制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年三月三十日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；