广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终40号
上诉人（一审原告）来宾市兴宾区三五乡陶马村民委老沙田村民小组。
诉讼代表人罗明卿，组长。
委托代理人周宏基，柳州市宏维法律服务所法律工作者。
上诉人（一审原告）来宾市兴宾区三五乡陶马村民委陶马村民小组。
诉讼代表人马曾京、马宗检、马昌、覃家汉，村民。
委托代理人覃毅强，广西天际律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府。
法定代表人周廷新，区长。
委托代理人彭业，来宾市兴宾区法制办公室工作人员。
委托代理人林俊芊，来宾市兴宾区法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。
法定代表人雷应敏，市长。
委托代理人张祖初，来宾市法制办公室工作人员。
委托代理人黄金庭，来宾市法制办公室法律顾问助理。
一审第三人来宾市兴宾区三五乡陶马村新沙田村民小组。
诉讼代表人罗世福，组长。
委托代理人覃业，来宾市法律服务中心法律工作者。
上诉人来宾市兴宾区三五乡陶马村老沙田村民小组（以下简称老沙田村民小组）、上诉人来宾市兴宾区三五乡陶马村陶马村民小组（以下简称陶马村民小组）因诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）林地权属行政裁决、行政复议纠纷一案，分别不服来宾市中级人民法院（2016）桂13行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
兴宾区政府于2015年12月3日作出兴政处〔2015〕8号《行政处理决定书》（以下简称8号处理决定），认定：新、老沙田村民小组与陶马村民小组争议林地主要包括鹧鸪岭、石磨岭等面积约420亩（四至界线详见确权附图）。1992年12月24日陶马村民小组同本村民小组村民马某等11名村民签订《承包荒山造林合同书》，将包括争议地在内发包给马某等11个村民承包植树造林，该合同在来宾县公证处办理了公证。2002年7月8日，承包方马某等11人将该合同转包给陶马村民小组另一村民马某承包，承包期至2014年12月24日止。合同到期后，2015年元月，新、老沙田村民小组到争议地备耕，双方发生土地权属纠纷，新、老沙田村民小组持有原来宾县人民政府1983年颁发的《山界林权证》（证号10号），该证没有相邻各方当事人的签字认可，没有附图，四至范围与该证记载的面积不相符，林权证书登记管理部门没有该证的存根。政府调处过程中，陶马村民小组放弃争议范围内的A处面积约20亩，B处面积约15亩的土地权属主张，A、B处现为新、老沙田村民小组村民管理使用。兴宾区政府认为：新、老沙田村民小组以其持有《山界林权证》（证号10号）主张争议地权属，因该证没有相邻各方当事人的签字认可，没有附图，四至范围与该证记载的面积不相符，不足证实其主张，不予采信。陶马村民小组以其实际管理争议地为由主张争议地权属，因《承包荒山造林合同书》只证实发包合同的事实，并不能证实土地权属，对其主张不予支持。纠纷当事人提供证据均不足以支持其权属主张，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理。按照有利于生活、有利于经营管理、有利于和谐稳定的原则，依法作出处理决定：一、确认争议地面积约150亩土地权属属新、老沙田村民小组集体所有（四至界线详确权见附图）。二、确认争议地面积约270亩土地权属属陶马村民小组集体所有（四至界线详见确权附图）。
来宾市中级人民法院查明：争议林地位于来宾市××乡××、老沙田村民小组西南面的鹧鸪岭、石磨岭一带，面积约420亩（四至界线详见8号处理决定附图，不包括A、B地块），原属于陶马大队林场范围，上个世纪八十年代中期基本处于丢荒状态。1992年12月24日陶马村民小组与本村马宗党等11名村民签订《承包荒山造林合同书》，将包括争议地在内岭地发包给承包者承包植树造林，该合同在原来宾县公证处办理公证，公证号为（93）桂来证字地59号《公证书》。该《公证书》记载：兹证明来宾县三五乡陶马村公所陶马村委代表覃光旭与本村村民马宗党（等11人）于1992年12月24日签订前面的承包荒山造林合同书。2002年7月8日，承包方马宗党等11人将该合同转让给本村村民马明，转让期至2014年12月24日止。2015年元月，新、老沙田村民小组村民到鹧鸪岭、石磨岭一带备耕时，与陶马村民小组发生土地权属纠纷。新、老沙田村民小组持有来宾县人民政府1983年颁发的《山界林权证》（证号10号），该证登记石磨岭面积45亩、鹧鸪岭面积76亩，但证书没有相邻各方签字及附图，兴宾区林业部门没有该证的存根。本案纠纷先由当事人所在的三五乡人民政府进行调解，因调解未能达成协议，2015年9月17日三五乡人民政府向被告兴宾区政府提交《关于陶马村民小组与新、老沙田村民小组林地处理意见》：争议地约150亩土地权属属新、老沙田村民小组集体所有；争议地约270亩土地权属属陶马村民小组集体所有。2015年12月3日兴宾区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项的规定，作出8号处理决定。老沙田村民小组、陶马村民小组分别不服8号处理决定，向来宾市政府申请行政复议，来宾市政府作出来政复决字〔2016〕25号行政复议决定（以下简称25号复议决定），维持8号处理决定。老沙田村民小组、陶马村民小组分别不服行政复议决定，提起本案诉讼，分别请求撤销8号处理决定和25号复议决定，责令兴宾区政府重新作出处理决定。
来宾市中级人民法院认为：本案争议的主要焦点：新、老沙田村民小组持有原来宾县人民政府1983年颁发的《山界林权证》，以及陶马村民小组持有（93）桂来证字地59号《公证书》及附件，各主张争议地420亩的全部权属，是否理由充分，符合法律规定。新、老沙田村民小组持有的《山界林权证》（证号10号）仅登记土地121亩，且未能提供该证范围内的土地实际管理使用的有效证据，以该证主张争议地全部权属，依据不足，理由不充分。该《山界林权证》虽然不符合颁发权属证书的要件要求，但可以证明部分争议地曾经进行过行政登记，可按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（五）项的规定，作为确定土地权属参考证据材料。关于原告陶马村民小组提供的《公证书》，只能证明本村与村民签订承包荒山造林合同书进行了形式上的公证，对合同具体内容合法性只字未提，事实上对合同具体内容没有作实质上的公证。原告陶马村民小组据此主张争议地全部权属，理由不充分。原告陶马村民小组提供的《承包荒山造林合同书》中虽写有“山权属于甲方所有”，但该条款对合同以外的其他第三者没有法律约束力。《承包荒山造林合同书》虽经当地的村公所、林业站和乡政府均签字盖章认可，但上述机构的签字只是同意植树造林，没有涉及土地权属，且上述机构对土地所有权的确认也没有职权。原告陶马村民小组据此主张争议地全部权属，理由也不充分。但原告陶马村民小组提供的《公证书》及附件，可以证明其管理使用争议地的事实，按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项的规定，可作为确定土地权属参考证据材料。原告老沙田村民小组、陶马村民小组以各自提供的参考证据材料主张争议地全部权属，没能提供法律法规依据，其各自的主张属于没有法律依据。对于新、老沙田村民小组与陶马村民小组争议的420亩土地，被告兴宾区政府依据双方提供的参考证据，根据有关法律及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条和第三十条第一款第（二）项:“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定，作出8号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。被告来宾市政府依法维持该处理决定合法。原告老沙田村民小组、陶马村民小组提出的上诉理由不充分，依据不足，不符合法律法规规定。其各自所诉的理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告老沙田村民小组、陶马村民小组的诉讼请求。
上诉人老沙田村民小组上诉称：一、8号处理决定认定本案争议地原属陶马大队林场范围，上个世纪八十年代中期基本处于丢荒状态，这一认定没有任何证据，一审法院没有核实，照抄照搬，也是错误的。二、《山界林权证》（证号10号）应当作为权属凭证。政府颁发该《山界林权证》的上世纪八十年代，法律法规还不健全，不可能完全以现在的标准去衡量当时的颁证行为。因为当时这块地没有争议，属于本村民小组所有，就不需要各方当事人签字认可；当时试点颁证，没有实际测量面积，没有附图，也属于正常情况。至于无存根，原因很多，可能因登记部门保管不善丢失。故《山界林权证》（证号10号）应当作为权属凭证。三、陶马村民小组主张争议地权属没有事实根据和法律依据。1992年12月24日签订的《承包荒山造林合同书》真假难辨，就算有这份合同书，也是隐瞒本村民小组造出来的，侵害本村民小组权益，属于无效。公正机构在违法事实上进行公证是不公正的。四、兴宾区政府虽然进行现场勘查，但并未对争议地的面积进行测量。这个问题没搞清楚，也属于事实不清。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
上诉人陶马村民小组上诉称：一、一审法院认定“原告陶马村民小组提供的《公证书》，只能证明本村与村民签订承包荒山造林合同书进行了形式上的公证，对合同具体内容合法性只字未提，事实上对合同具体内容没有作实质上的公证。”是错误的。一切公证行为和事实，都产生法律证据上的效力，可直接采信。本案涉及《公证书》合同内容第一条、第六条均反复说明强调“两千亩的荒山权属为原告集体所有”。本案争议地420亩系被覆盖在合同“两千亩荒山”之内。也就是说，《公证书》能够证实争议地原属于陶马村民小组集体所有。再次，《公证书》所涉及两千亩的荒山权属问题，当时当地的村公所、林业站和乡政府均签字盖章认可、证实其属于陶马村民小组集体所有，由此可见，本案争议地权属问题属于陶马村民小组集体所有，事实是清楚的、证据是充分的。二、一审法院认为“该《山界林权证》虽然不符合颁发权属证书的要件要求，但可以证明部分争议地曾经进行过行政登记，可按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（五）项的规定，作为确定土地权属参考证据材料。”自相矛盾，是错误的。上诉请求撤销一审判决，判决确认争议地420亩属于上诉人陶马村民小组所有。
被上诉人兴宾区政府答辩称，一、上诉人老沙田村民小组以《山界林权证》（证号10号）主张争议地权属，理由不成立。1、因该证没有相邻各方当事人的签字认可，没有附图，林权登记管理部门没有该证的存根，不足予证实其主张，不予采信。2、1994年原来宾县人民政府作出来政处〔1994〕11号关于在全县范围内清理“山界林权证”和“自留山证”的决定，对类似《山界林权证》和《自留山证》进行了清理，今后不再视为权属的依据。3、争议地从1992年至本案发生是陶马村耕管，不是老沙田村耕管。二、上诉人陶马村民小组认为公证书及合同书能证实争议地为其所有，理由不成立。1、1993年来宾县公证处出具的(93)桂来政字第59号公证书，从内容上看，只是对三五乡陶马村民小组与本村马宗党等人于1992年12月24日签订承包造林合同的事实进行了公证，公证书并没有对双方当事人发包荒山的权属进行公证。所以未能证实发包的土地权属属陶马村所有。2、陶马村公所、三五乡林业站和三五乡政府在合同签字盖章，只是对陶马村民小组与本村村民所签订合同事实证明，并没有证明土地权属归属。3、合同具有相对性，能约束合同各方当事人，对第三人并没有约束力。陶马村民小组与本村村民所签订合同只能约束陶马村及马宗党等人，并不对第三人新、老沙田村民小组具有约束力。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人来宾市政府答辩称：复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，结果正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效，据此，本院确认一审法院查明的事实。
本院认为：上诉人老沙田村民小组据以主张权属的“林业三定”时期的山界林权证能否作为权属凭证，应以该山界林权证颁发、取得是否符合当时政策法律规定为前提。本案《山界林权证》（证号10号），除了正本以外，无存根和其他证据以证实颁发该证之前曾经进行过勘界、相邻人确认、公示等程序；而且，该证涉及的本案争议地，自1992年以来并非持证人新、老沙田村民小组管理，持证与管业不一致；结合原来宾县人民政府曾发文清理山界林权证的情况，兴宾区政府、来宾市政府、一审法院不采信《山界林权证》（证号10号）的权属效力，理由是充分的。对于上诉人老沙田村民小组以《山界林权证》（证号10号）主张权属的意见，本院不予采纳。
上诉人陶马村民小组以公证书和发包合同主张权属，该公证书只能证明签订承包荒山造林合同书的事实，对合同具体内容合法性未予以公证，事实上对合同具体内容没有作实质上的公证。陶马村民小组提供的《承包荒山造林合同书》中虽写有“山权属于甲方所有”，但该条款对合同以外的其他第三者没有法律约束力。《承包荒山造林合同书》虽经当地的村公所、林业站和乡政府均签字盖章认可，但上述机构的签字只是同意植树造林，没有涉及土地权属，且上述机构对土地所有权的确认也没有职权。陶马村民小组据此主张争议地全部权属，理由也不充分，本院不予采纳。
在争议各方都提供了一定证据、但证据不足以支持其权属主张的情况下，兴宾区政府作出各方都分得部分争议地的处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条和第三十条第一款第（二）项:“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定，适用法律正确，处理结果得当，依法应予以支持。
综上所述，兴宾区政府8号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。来宾市政府依法维持该处理决定合法。一审法院判决驳回原告老沙田村民小组、陶马村民小组要求撤销本案处理决定、复议决定的诉讼请求，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。上诉人老沙田村民小组、上诉人陶马村民小组分别提出的上诉理由都不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人来宾市兴宾区三五乡陶马村民委老沙田村民小组、来宾市兴宾区三五乡陶马村民委陶马村民小组分别负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 陆 海
二〇一七年三月二十三日
书记员 许 青