福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽行终26号
上诉人（原审原告）杨明强，男，1971年1月4日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
上诉人（原审原告）游艳雯，女，1969年8月1日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
二上诉人的委托代理人黄珠英，北京地平线（福州）律师事务所律师。
二上诉人的委托代理人朱丽平，北京地平线（福州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福州市晋安区人民政府，住所地福州市晋安区福新中路128号。
法定代表人张定锋，区长。
委托代理人翁溯炜，男,福州市晋安区人民政府工作人员。
委托代理人黄燕,女，福州市晋安区人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人尤猛军，市长。
委托代理人黄凡，男，福州市人民政府工作人员。
委托代理人王锦杰,男，福州市人民政府工作人员。
上诉人杨明强、游艳雯因诉福州市晋安区人民政府（以下简称晋安区政府）行政征收及福州市人民政府行政复议一案，不服福建省莆田市中级人民法院（2017）闽03行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案，上诉人杨明强、游艳雯及其委托代理人黄珠英、朱丽平，被上诉人福州市人民政府的委托代理人黄凡，被上诉人晋安区政府的委托代理人翁溯炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，被告晋安区政府为规划交通基础设施与配套用地（地下停车场）项目的需要，拟征收福州火车站南广场综合改造工程中间及东侧地块地下一层商铺及国有土地。经业主单位福州市城乡建设发展总公司报请，福州市城乡规划局、福州市国土资源局晋安分局以及福州市晋安区发展改革和科技局分别对该项目相关情况作出批复，确定该建设项目符合福州市国民经济和社会发展规划、福州市土地利用总体规划以及福州市城乡规划和专项规划。2016年2月26日，被告晋安区政府作出《国有土地上房屋征收告知书》，并在征收范围内张贴，告知建设项目名称、征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位以及价格评估机构选定等事宜。
原告的商铺在本次征收范围内，其作为被征收人未在告知书规定期限内通过相应途径选择确定评估机构，晋安区住房保障和房产管理局（以下简称晋安区房管局）组织相关单位和人员，通过抽号选定方式选定了福建光明资产评估房地产估价有限责任公司、福建联合中和资产评估土地房地产估价有限公司、福建中诚信德房地产评估有限公司、福建兴闽资产评估土地房地产评估有限责任公司、福建省青商房地产评估有限公司、福建国龙资产评估土地房地产估价有限公司及福州瑞尔房地产评估有限公司等七家评估机构。2016年3月4日，晋安区房管局作出《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目国有土地上的房屋征收补偿价格评估机构选定情况告知书》，在征收范围内张贴公示。2016年3月7日，晋安区房管局分别委托上述七家评估机构进行市场评估，要求估价时点2016年2月26日，估价对象：1.地下商场主通道区域店面房地产补偿单价（土地性质划拨）；2.地下商�边角区域店面房地产补偿单价（土地性质划拨）；3.福州火车站周边沿华林路东侧一层店面房地产补偿单价。2016年10月18日，七家评估机构按照晋安区房管局的委托要求，分别出具了《房地产估价报告》。同日，福州市房地产价格评估专家委员会向晋安区房管局作出《鉴定意见》，认为七家评估机构估价报告存在局部的技术问题和表述错误，要求估价机构修正后，重新出具估价报告。2016年10月21日，七家评估机构分别向晋安区房管局发出《致估价委托人函》，并分别作出估价报告结果。同日，福州市房地产价格评估专家委员会向晋安区房管局作出《鉴定意见》，认为七家评估机构估价报告有局部非原则技术问题，不影响估价结果，维持本评估报告。由于被征收人持有的《国有土地使用权证》注明土地性质为出让地，为此，七家评估机构根据晋安区房管局要求按出让地进行重新评估。2017年1月13日，七家评估机构分别向晋安区房管局发出《致估价委托人函》，并分别作出重新估价报告结果。同日，福州市房地产价格评估专家委员会向晋安区房管局作出《鉴定意见》，认为七家评估机构估价报告有局部非原则技术问题，不影响估价结果，维持本评估报告。期间，七家评估机构按照晋安区房管局的委托要求，还对用于产权调换的安置房进行了评估。
2016年11月3日，由各相关单位和部门人员组成的风险评估和方案论证会，对该项目的征收补偿事宜进行社会稳定风险评估。2016年11月7日，被告晋安区政府作出《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）商业用房征收项目社会稳定风险评估的报告》。2016年12月8日，被告晋安区政府作出榕晋房征[2016]7号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块项目国有土地上的地下商业用房征收补偿方案征求意见的告知书》，将晋安区房管局拟定的房屋征收补偿方案（征求意见稿）在征收范围内予以张贴公示，征求公众意见。2017年1月5日，国家开发银行福建省分行客户一处出具《存款证明书》，证明根据系统记录，截至2016年12月31日17：00时，福州市城乡建设发展总公司在该银行存款账户存款余额为人民币2603295923.18元。2017年1月25日，晋安区房管局对该项目房屋征收补偿进行了摸底调查，并将摸底调查情况张贴公布。2017年2月3日，晋安区房管局向房产管理部门发出《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的函》暂停期限一年。
2017年2月4日，被告晋安区政府作出榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，并附上《福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目�有土地上的地下商业用房征收补偿方案》，正式确定此次房屋征收范围、征收部门、签约期限及房屋征收补偿方案，并在征收范围内进行张贴公告。该补偿方案确定营业性用房货币补偿计价方式：1.地下商场主通道区域店面划拨地26435元/㎡，出让地27229元/㎡；2.地下商场边角区域店面划拨地15894元/㎡，出让地16688元/㎡。原告不服榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，认为本次征收不是为了公共利益需要，被告晋安区政府作出的《房屋征收决定》违反法律、法规规定的征收程序，《征收补偿方案》损害原告的合法权益，于2017年3月31日向被告福州市人民政府申请行政复议。
福州市人民政府受理原告的行政复议申请后，经书面审查，认为榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，于2017年5月19日作出榕政行复[2017]42号《行政复议决定书》，维持被告晋安区政府作出的榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》。原告不服榕政行复[2017]42号《行政复议决定书》，认为被告福州市人民政府并未认定和纠正被告晋安区政府的违法、违规行为，遂提起行政诉讼，请求撤销榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》与榕政行复[2017]42号《行政复议决定书》。
原审认为，根据原告的诉求，结合案件的事实，就本案争议的焦点分析认定如下：（一）本次征收项目是否属于公共利益问题。从被告晋安区政府提供的证据可以证实，福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目规划为交通设施与配套用地，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第一款第（二）项规定的由政府组织实施的交通等基础设施建设的�要，属于公共利益的需要，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划和专项规划。原告认为福州市城乡建设发展总公司不能代表被告组织论证，本次征收项目不属于公共利益需要的理由不能成立，不予采信。（二）关于被告晋安区政府作出《房屋征收决定》的合法性问题。根据《条例》第四条第一款的规定，被告晋安区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，负有作出本次征收决定的职权。从被告晋安区政府提供的证据可以看出，被告晋安区政府及其确定的房屋征收部门晋安区房管局，依照《条例》第十条、第十一条、第十二条和第十三条、第十五条、第十六条第二款的规定，拟定征收补偿方案，组织相关单位和部门进行社会稳定风险评估和方案论证，之后由政府作出《房屋征收补偿方案征求意见告知书》在征收范围内张贴，征求公众意见，在进行调查摸底、确保项目征收补偿费用安全到位的前提下，被告晋安区政府作出榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》，并附上《房屋征收补偿方案》。整个房屋征收程序符合《条例》的规定。原告主张被告晋安区政府的《房屋征收决定》行为违反《条例》规定，程序违法的理由不能成立，不予支持。（三）关于评估程序、评估结果及征收补偿方案货币计价标准问题。从被告晋安区政府提供的证据可以认定，房屋征收部门晋安区房管局告知了被征收人选定评估机构情况并分别委托七家评估机构进行市场评估，符合法律规定。但是由于历史原因，被征收的福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块地下一层原为划拨地，随着时代的变迁，部分划拨地上的商铺发生买卖交易转为出让地，导致评估机构作出二种不同土地性质的评估结果。原告认为评估程序违法、评估时点有误、评估机构采取收益法评估不能体现原告商铺的市场价值，实质上是对货币补偿计价标准的异议，应当向行政机关提出。
综上，被告晋安区政府作出的《房屋征收决定》程序并不违法，被告福州市人民政府经审查后认为，该《房屋征收决定》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，作出维持被告晋安区政府的《房屋征收决定》的《行政复议决定书》是正确的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由原告负担。
杨明强、游艳雯不服，提出上诉，请求撤销原审判决，撤销榕晋房征[2017]5号《房屋征收决定》与榕政行复[2017]42号《行政复议决定书》，一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要理由�，征收不是基于公共利益需要，程序违法。1.福州北站南广场综合改造工程的开发建设单位是福州市城乡建设发展总公司，是企业行为，不是政府部门组织实施的项目，也不是公益行为，现已有商户进驻。2.在作出征收决定前未组织调查并公布调查结果，未经政府常务会议讨论决定，未组织听证会，未作社会稳定风险评估。3.评估报告是制定征收补偿方案的依据，其是否有效直接影响到征收补偿方案是否公平。本案评估机构的选择与评估时点的确定违反《条例》规定，评估结果遗漏评估对象。
晋安区政府答辩称：1.福州市北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目规划为交通设施与配套用地，属于由政府组织实施的交通等基础设施建设，属于公共利益需要。2.答辩人与房屋征收部门依照《条例》规定，拟定征收补�方案，组织社会稳定风险评估和方案论证，之后作出《房屋征收补偿方案征求意见告知书》，征求公众意见，进行调查摸底，在征收补偿费用安全到位的前提下，作出征收决定并附补偿方案，征收程序合法。3.答辩人作出的评估程序、评估结果及征收补偿方案货币计价标准符合法律规定。
福州市人民政府未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，答辩人所作行政复议决定认定事实清楚，程序合法，一审判决驳回诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立。为此，请求驳回上诉，维持原判。
杨明强、游艳雯提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，本院对原审认定的事实与证据的审核认定予以确认。
本院认为，《条例》第二章对房屋征收涉及的公共利益界定、补偿方案制定、社会稳定风险评估以及房屋调查登记等内容作出规定。本案中，根据各方当事人的诉辩主张，就争议的焦点问题作如下分析：
首先，关于征收涉及的建设项目是否属于公共利益需要的问题。由榕发征收【2016】48号《关于启动实施福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目房屋征收的申请报告》、榕晋政函【2016】19号《关于启动实施福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目房屋征收的函》、榕晋国土资函【2016】15号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目是否符合土地规划的复函》、榕规函【2016】155号《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目有关情况的复函》与榕晋发改科技综【2016】4号《�于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目有关情况的复函》可知，被诉征收决定涉及的建设项目为福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，项目用地属于交通设施与配套用地，符合《条例》第八条第一款第（二）项规定的由政府组织实施的交通等基础设施建设的需要，足以认定被诉征收决定是基于公共利益需要。由政府组织实施的基础设施建设项目，并不等于需由政府作为建设主体，也不意味着所有项目资金都应由政府投入并建成经营。随着政企分开与各项改革的持续深化，基础设施建设的投融资体系不断完善，政府在基础设施建设中的组织作用，更多地体现于对配置资源的主导和组织。因此，上诉人认为，改造工程的建设单位�福州市城乡建设发展总公司，是企业行为，本次征收项目不属于公共利益需要的理由，不能成立。
其次，关于征收程序问题。晋安区政府提供的《关于福州北站南广场综合改造工程中间及东侧地块（地下停车场）项目房屋征收补偿摸底情况的告知书》、《附表》及张贴照片，可以证明房屋征收部门晋安区房管局对征收范围内房屋的摸底、调查情况。召开项目风险评估和补偿方案论证会的《会议记录》，可以证明晋安区政府在作出征收决定前进行社会稳定风险评估和方案论证。又因本案不属旧城改建而征收，征收涉及户数也未达到《福州市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》(试行)规定的1000户以上，故上诉人认为征收决定前未组织调查并公布调查结果，未经政府常务会议讨论决定，未组织听证会，未作社会稳定风险评估的理由，均不能成立。
第三，关于评估与补偿方案问题。晋安区政府在作出的《国有土地上房屋征收告知书》中，明确评估机构选定等事宜，并附核准的28家房地产价格评估机构名单。因被征收人未按规定确定评估机构，晋安区房管局通过公开方式选定了7家评估机构。后7家评估机构以2016年2月26日为评估时点，分别对被征收范围内地下商场主通道与边角区域店面，以及地下停车场房地产补偿单价作出估价报告。经审查，2016年2月26日系晋安区人民政府发布《国有土地上房屋征收告知书》的时间，7家评估机构经2次重新评估，于2017年1月13日作出生效估价报告。晋安区政府于2017年2月4日确定征收补偿方案，并于当日作出房屋征收决定。由此可见，评估机构的选定程序，并无不当。各评估机构作出的估价报告，系为制定征收补偿方案提供依据，故�价时点早于征收补偿方案与房屋征收决定的公告之日。对此，晋安区政府解释称，本案的评估价是作为协商补偿参考价，是为制定补偿方案之用，有别于《条例》第三章规定的征收决定作出后的评估。因此，上诉人认为应以征收决定公告之日作为评估时点，是对本案估价目的及用途的误解，其关于本案评估机构的选择与评估时点的确定违反《条例》规定，评估结果遗漏评估对象的上诉理由，不能成立。
综上，晋安区政府作出被诉的《房屋征收决定》合法，福州市人民政府复议维持并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人杨明强、游艳雯负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余鸿鹏
审 判 员 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
二〇一八年四月三日
书 记 员 何 峰
刘潇君
附：本案相关的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……