广东省海丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汕海法行初字第47号
原告徐生吉，男，汉族，广东省海丰县人，住广东省海丰县，身份证号码：×××2317。
委托代理人徐良炎，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省深圳市罗湖区。
被告海丰县国土资源局，住所地：广东省海丰县。
法定代表人林建军，局长。
委托代理人陈勇涛，该局工作人员。
委托代理人郭智明，广东海陆律师事务所律师。
被告汕尾市国土资源局，住所地：广东省汕尾市城区。
法定代表人余锡群，局长。
委托代理人张贵清，该局工作人员。
委托代理人郭智明，广东海陆律师事务所律师。
�告徐生吉不服被告海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）作出的海国土资监字（2015）6号《行政处罚决定书》及汕尾市国土资源局（以下简称汕尾市国土局）作出的汕国土资行复（2015）3号《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，于2015年12月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，由审判员刘火标担任审判长、代理审判员李永辉、人民陪审员庄杰依法组成合议庭进行审理，并组织诉讼各方交换了证据。本院于2016年3月3日公开开庭进行了审理，原告徐生吉及委托代理人徐良炎，被告海丰县国土局委托代理人陈勇涛、郭智明，被告汕尾市国土局委托代理人张贵清、郭智明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐生吉诉称，一、海丰县国土局对原告所承租土地的历史背景、性质和由来没有进行深入的调查取证，也没有实地测量，认定事实错误，错误地作�处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十条、第三十一条之规定，其所作的行政行为事实不清、证据不足，理应撤销。二、海丰县国土局作出处罚决定，没有出示任何相关证据，违反了行政处罚法第三十一条之规定；海丰县国土局也没有告知作出行政处罚的理由和依据。海丰县国土局送达《行政处罚告知书》时，只是告知原告违反了相关规定和拟作出的行政处罚决定，并没有出示任何证据和材料给原告。原告于2015年5月15日向海丰县国土局提出听证申请，要求听证。但是在听证的过程中，海丰县国土局同样没有出示任何证据和材料供原告质证，明显违反了《国土资源听证规定》（中华人民共和国国土资源部令第22号）第九条第三项之规定。在听证会中，海丰县国土局提出“该土地性质为耕地是有依据的”，在海国土资监字（2015）6号《行政处罚决定书》上所罗列所谓的证据“现场照片、询问笔录、测绘图、土地利用现状图”等，都没有出示给原告质证。在没有证据的情况下，该幅土地怎么就变成耕地呢？这明显与原告所在村的土地利用历史和事实是不符的。而且地类的认定的两个依据即地籍台账和土地规划，海丰县国土局没有将这些材料出示给原告质证。在听证程序中，原告已明确要求海丰县国土局公开1986年期间征地手续等相关信息，同时于2015年6月5日提交的《听证陈述申辩意见书》也提出上述请求。但是海丰县国土局采取回避的态度，对于这个问题不予理睬，只顾作出行政处罚决定。三、海丰县国土局的行政处罚决定违反法定程序。根据行政处罚法第三十八条第二款的相关规定，海丰县国土局对作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但�海丰县国土局没有提供和出示其对原告作出的处罚决定经过了该单位领导集体讨论决定的证据。因此，海丰县国土局对原告作出的处罚决定证据不足，不符合法定程序。四、汕尾市国土局同样没有调查事实真相，没有出示相关的证据，而且超出法定期限作出行政复议决定，违反法定程序。原告于2015年9月8日到汕尾市国土局递交《行政复议申请书》。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条第二款之规定“……行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”原告的复议案件的受理日期应为2015年9月8日，而不是2015年10月14日。同时，根据行政复议法第三十一条之规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当廷长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”明显，汕尾市国土局没有在法定期限内作出行政复议决定。因此，复议机关即汕尾市国土局，违反法定程序，其作出的决定理应撤销。综上所述，海丰县国土局、汕尾市国土局没有查清历史和事实真相，缺乏相关证据，违反法定程序，其所作出的行政处罚不具有合法性。特此，原告提出以下诉讼请求：1、撤销被告海丰县国土局作出的海国土资监字（2015）6号《行政处罚决定书》；2、撤销被告汕尾市国土局作出的汕国土资行复（2015）3号《汕尾市国土资源局行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告海丰县国土局、汕尾市国土局承担。
原告徐生吉向法院提供的证据有：1、原告身份证复印件，2、《出租土地协议书》，3、《行政处�决定书》，4、《听证陈述申辩意见书》，5、《政府信息公开申请书》，6、《关于政府信息公开申请的答复》，7、《行政复议申请书》，8、《汕尾市国土资源局行政复议受理告知书》，9、《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，10、《催告书》，11、《陈述申辩意见书》，12、《收件回执》，13、《EMS快递单》及查询明细，14、《梅陇镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部规划图》，15、《听证笔录》。
被告海丰县国土局辩称，一、海丰县国土局作出被诉具体行政行为程序合法。海丰县国土局接到群众举报后，对所举报的原告涉嫌违法用地行为进行核查，本案符合条件，并依据《土地违法案件查处办法》第十七条的规定依法立案查处。根据查明的事实，海丰县国土局依照行政处罚法第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。根据原告的申请，海丰县国土局依法举行听证。最后，根据相关事实，海丰县国土局依照《土地违法案件查处办法》第十八条第（二）项的规定作出《行政处罚决定书》并送达给原告，程序合法。二、海丰县国土局作出的被诉具体行政行为具有充分的事实和法律根据。经现场测量，原告平整建设的土地面积共3133平方米，其中已建房面积1677平方米，原告平整、建设占用土地未经批准，校对土地利用现状图，其地类属于耕地，这是海丰县国土局作出行政处罚所依据的事实。《中华人民共和国法土地管理法》（以下简称土地管理法）第三十六条、第七十四条和第七十六条为海丰县国土局作出的具体行政行为提供充分的法律依据。三、汕尾市国土局经复议审查，作出维持复议决定合法。综上所述，海丰县国土局作出的行政行为程序合法，具有充分的事实的法律根据，汕尾市国土局的行政复议决定合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持海丰县国土局的具体行政行为和汕尾市国土局的复议决定。
被告海丰县国土局向法院提供的证据有：1、《立案呈批表》，2、《询问笔录》，3、现场照片，4、《徐生吉用地红线图》，5、《2013年度海丰县土地利用现状图》，6、《违法案件会审记录》（2015年5月13日），7、《行政处罚告知书》，8、《行政处罚听证告知书》，9、三份《法律文书送达回执》，10、《听证申请书》，11、《听证通知书》，12、《听证会签名表》，13、《听证笔录》，14、《违法案件会审记录》（2015年6月27日），15、《汕尾市国土资源局行政复议决定书》。
被告汕尾市国土局辩称，一、汕尾市国土局作出被诉具体行为程序合法。汕尾市国土局于2015年9月14日收到原告�复议申请后，依法进行审查、立案，并根据审查结果，依法作出《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，符合行政复议法第十七条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，程序合法。二、汕尾市国土局经复议审查，作出维持复议决定具有充分的事实和法律依据。汕尾市国土局经复议审查认为，海丰县国土局认定原告未经依法批准平整、建设的土地面积共3133平方米，其中已建房面积1677平方米，校对土地利用现状图，其地类属于耕地，该行为违反了土地管理法第三十六条的规定，依照土地管理法第七十四条、第七十六条的规定，海丰县国土局作出海国土资监字（2015）6号《行政处罚决定书》，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律准确。依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定，汕尾市国土局作出汕国土资行复（2015）3号《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，该复议决定具有充分的事实和法律依据，依法应予以维持。综上所述，汕尾市国土局认为，海丰县国土局作出《行政处罚决定书》，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律准确，汕尾市国土局作出的复议决定合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持汕尾市国土局复议决定。
被告汕尾市国土局向法院提供的证据有：1、《行政复议申请书》，2、《行政处罚决定书》，3、《听证陈述申辩意见书》，4、《出租土地协议书》，5、《政府信息公开申请书》，6、《关于政府信息公开申请的答复》，7、《来文来电呈批表》，8、《汕尾市国土资源局行政复议受理告知书》，9、《提出行政复议答复通知书》，10、《行政复议答复书》，11、《询问笔录》，12、现场照片，13、《徐生吉用地红线图》，14、《2013年度海丰县土地利用现状图》，15、《汕尾市国土资源局行政复议决定书》。
经审理查明，2015年1月27日，海丰县国土局就徐生吉涉嫌在非法占用土地上新建的建筑物的相关情况对其进行询问调查。2015年5月14日，海丰县国土局作出海国土资监字（2015）6号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知徐生吉有陈述、申辩和听证的权利。2015年5月15日，徐生吉向海丰县国土局提交《听证申请书》申请听证。2015年6月5日，海丰县国土局在其办公大楼三楼会议室举行听证，并形成《听证笔录》，该听证笔录所记载的内容显示：海丰县国土局在听证过程中没有出示拟作出行政处罚所依据的证据。2015年7月12日，海丰县国土局作出海国土资监字（2015）6号《行政处罚决定书》，认定：徐生吉未经批准的情况下，在梅陇镇梅星村委后围徐村租赁的土地上建设简易房，经实地测量并校对地类，�已平整建设的土地面积3133平方米，其中建房的面积1677平方米，其地类属耕地，依据土地管理法第七十四条、第七十六条的规定，责令徐生吉自行拆除在非法占用的1677平方米土地上新建的建筑物并恢复土地原状，同时，上述行政处罚决定书告知徐生吉有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2015年9月14日，徐生吉向汕尾市国土局提交《行政复议申请书》，汕尾市国土局于2015年10月12日作出汕国土资行复（2015）1号《汕尾市国土资源局行政复议受理告知书》。2015年11月18日，汕尾市国土局作出汕国土资行复（2015）3号《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，维持海丰县国土局作出的行政处罚，并告知徐生吉有提起行政诉讼的权利。
本院认为，依法行政是行政机关在执法过程中必须遵循的基本原则，除要求实体正确外，还必须严格依照法定程序。听证是行政处罚法赋予拟被行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定的当事人的法定权利，行政机关必须严格依照法定程序组织听证，充分保障当事人的陈述、申辩、质证的权利。海丰县国土局作出限期徐生吉自行拆除建筑物的行政处罚决定，属应当行政机关告知听证的法定情形。根据行政处罚法第四十二条第一款和国土资源部《国土资源听证规定》第九条关于听证程序的规定，行政机关在听证过程中应当出示拟作出行政处罚所依据的证据并由听证申请人质证。本案中，海丰县国土局在听证过程中未出示拟作出行政处罚所依据的证据，致徐生吉未能依法进行质证，损害了徐生吉申辩、质证的权利。同时，根据行政处罚法第三十八条第二款的规定，海丰县国土局对徐生吉作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集�讨论决定，但是海丰县国土局未提供其对徐生吉作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，根据行政诉讼法第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”的规定，海丰县国土局作出的《行政处罚决定书》，不符合法定程序，依法应予撤销。
正如上述，海丰县国土局作出的《行政处罚决定书》因违反法定程序而被撤销，应当同时撤销复议机关汕尾市国土局所作出的《汕尾市国土资源局行政复议决定书》。另外，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，本院在审查海丰县国土局所作的行政处罚决定合法性的同时，一并审查汕尾市国土局维持海丰县国土局所作的行政处罚决定的复议程序的合法性。经审查，汕尾市国土局于2015年9月14日接受徐生吉提交的《行政复议申请书》，并于2015年11月18日作出《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，上述事实有汕尾市国土局制作原始登记记录即《来文来电呈批表》为据，徐生吉提出其向汕尾市国土局递交《行政复议申请书》日期为2015年9月8日的诉讼理由，理据不足，本院不予采纳。行政复议法第十七条第二款关于“行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”的规定，汕尾市国土局的受理徐生吉申请行政复议的日期为2015年9月14日。根据行政复议法第三十一条第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当廷长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，在未延长审查期限的情况下，汕尾市国土局应当在受理后六十日内即2015年11月13日前作出行政复议决定，但汕尾市国土局于2015年11月18日作出《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，应认定其超过法定期限内作出行政复议决定，属违反法定程序。根据行政诉讼法第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”的规定，汕尾市国土局作出的《汕尾市国土资源局行政复议决定书》，不符合法定程序，亦依法应予撤销。
此外，海丰县国土局应当在查明徐生吉违法占用土地并新建的建筑物的情况下，重新作出行政决定。
综上所述，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人�共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销海丰县国土资源局于2015年7月12日作出的海国土资监字（2015）6号《行政处罚决定书》；
二、撤销汕尾市国土资源局于2015年11月18日作出的汕国土资行复（2015）3号《汕尾市国土资源局行政复议决定书》。
本案受理费人民币50元，由被告海丰县国土资源局、汕尾市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。
审 判 长 刘火标
代理审判员 李永辉
人民陪审员 庄 杰
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 李钊帆
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