广东省梅州市中级人民法院
行政判决书
（2018）粤14行终17号
上诉人（原审原告）陈森元，男，汉族，1965年9月23日出生，住广东省梅州市梅县区。
委托代理人邓伟杰，广东广信君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梅州市梅县区国土资源局，地址：广东省梅州市梅县区新城行政区府前大道。
法定代表人谢源兴，该局局长。
委托代理人陈志浩，该局工作人员。
委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梅州市梅县区人民政府，地址：广东省梅州市梅县区新城区委区府大院内。
法定代表人张运全，该区区长。
委托代理人叶思贤，梅州市梅县区法制局工作人员。
委托代理人邓广，广东客中梅律师事务所律师。
上诉人陈森元因诉梅州市梅县区国土资源局（以下简称梅县区国土局）、梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）信息公开一案，不服兴宁市人民法院（2017）粤1481行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告陈森元是梅州市梅县区畲江镇红星村圩尾下村民，因认为本村红星堤、松林堤（角坳背）的集体土地于2009年4月被广东梅雁实业投资有限公司转卖，其为核实被转卖土地是否被征收或征用以及转卖行为的合法性，于2017年3月24日以邮寄方式向被告梅县国土局提交《梅县区国土局信息公开申请表》一份，申请公开的内容为：“1、广东省人民政府将该集体土地征收或征用的批准文件及其申报材料一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）；2、地上附着物确认签字表；3、勘测定界技术报告书和勘测定界图；4、土地利用总体规划图、土地利用现状图；5、征收补偿费用足额到位、专款专用的证明材料等政府文件信息”。被告梅县国土局收到原告陈森元的上述申请后，经核查，于2017年4月24日作出《关于申请信息公开的答复》。答复原告“申请一：该批复用地地类为国有未利用地，不需要办理征收土地手续，只需办理国有未利用地转为国有建设用地审批手续，该审批权限可由市级审批，不需报省政府审批，相关内容详见附件1、申请二：地上附着物确认签名表向镇政府咨询了解、申请三：勘测定界技术报告书涉及用地坐标，属保密资料不予公开，如确有需要，可到其局查阅；勘测定界图详见附件2、申请四：土地利用总体规划图、土地利用现状图详见附件3、4、申请五：征地补偿费、专款专用证明材料向镇政府咨询了解。”原告收到该答复后，认为梅县国土局未如实履行信息公开的法定职责，于2017年6月20日向梅县区政府申请行政复议，请求确认梅县国土局不依法履行政府信息公开法定职责违法并责令其依法履行政府信息公开职责。被告梅县区政府收到原告复议申请并受理后，于2017年6月27日向被告梅县国土局发出《提出行政复议答复通知书》，要求其在收到通知之日起10内提交书面答复并提交具体行政行为的证据和依据。梅县国土局于2017年7月5日提交《行政复议答复通知书》及作出具体行政行为的相关证据依据。梅县区政府经审查，于2017年8月16日作出梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》并依法送达原告和被告梅县国土局。原告认为被告梅县国土局作出的《关于信息公开的答复》没有实际公开其申请公开的主要信息，被告梅县区政府作出的梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》认定事实和适用法律错误均应予撤销，遂向本院提起行政诉讼。
庭审中，原告当庭增加诉讼请求要求被告梅县国土局对其第二项、第五项申请依法进行公开。被告国土局当庭辩称，原告该诉请无事实和法律依据，其已经在答复中明确告知原告向畲江镇政府了解咨询第二、五项申请内容，地上附着物签字确认表是由畲江镇政府保管的。被告梅县区政府当庭辩称，梅县国土局在答复中已经对原告的申请进行了答复，根据《政府信息公开条例》第12条的规定，原告申请的该资料由镇政府保存，原告所述不属实。
原审法院认为，原告陈森元认为被告梅县国土局没有如实履行信息公开义务对其申请作出答复侵犯其合法权益，且认为被告梅县区政府作出的复议决定认定事实和适用法律错误，故原告陈森元有权向本院提起本案行政诉讼。本案的争议焦点体现在如下两个方面：一、关于被告梅县国土局作出的《关于政府信息公开的答复》是否应予撤销的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对属于公开范围的信息公开申请被申请机关应予以公开，对不属于被申请机关保存公开范围或者信息不存在的，被申请机关应履行告知说明义务。本案中，原告陈森元向被告梅县国土局提出五项信息公开申请内容，梅县国土局检索查核其保存的资料后，对原告第一项申请“广东省人民政府将畲江镇红星村圩尾下村红星堤、松林堤的集体土地征收或征用批准文件及其申报材料一书四方案”中红星堤部分的土地认为属于梅市国土资（建）字〔2009〕27号《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》文件中的国有未利用地，只需到市级办理国有未利用地转用为国有建设用地审批手续而无需省政府审批，实际上不存在原告申请的该部分政府信息；而对松林堤部分未查找到相关审批手续，亦认为不存在原告申请的该部分信息，故答复原告根据梅市国土资（建）字〔2009〕27号《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》的精神，该河堤的土地为国有未利用地，不需要办理征收土地手续，只需办理国有未利用地转用为国有建设用地审批手续，该审理权限可由市级审批，不需报省政府审批，并向原告提供了该批复。因此该项答复是对不存在的政府信息公开申请履行了告知说明义务。虽然该项答复对原告第一项申请并未明显区分红星堤土地为国有未利用地转为建设用地和松林堤的土地审批手续未查到的情况，而是统一回复“该批复用地地类为国有未利用地……”存在一定的瑕疵，但梅县国土局的该告知答复行为对原告第一项信息公开申请实际不存在而无法予以公开的结果并不存在实际影响。故原告以该批复中未提及具体地名且土地面积远小于其申请公开的土地面积、没有公开批复提及的国有未利用地土地性质的由来等为由认定被告梅县国土局未如实履行信息公开职责违法的意见缺乏事实依据，不予采纳。对原告的第二项地上附着物确认签字表、第五项征收补偿费用足额到位、专款专用的证明材料信息公开的申请，被告经查询认为其未保存有关信息，不属于其机关予以公开的范围，而答复告知原告到畲江镇政府查询了解相关信息，该项答复亦符合信息公开条例的规定，原告庭审中要求被告给予公开，缺乏事实依据，依法不予支持。对原告的第三、四项申请，被告已经依法进行了相应的公开。综上，被告梅县国土局依照信息公开条例的规定作出《关于政府信息公开的答复》，对原告的信息公开申请作出了相应答复、公开，已履行了法律规定的信息公开职责义务。原告现起诉要求撤销上述信息答复并要求被告履行信息公开职责的诉讼主张，不予支持。二、关于被告梅县区政府作出的梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》是否应予撤销的问题。被告梅县区政府根据原告的信息公开申请，经审查后在法定期限内作出维持涉案答复的复议决定，不存在违反《行政复议法》及《行政复议法实施条例》相关法律规定的情形，且原告对复议程序亦无异议，故该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销该复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。
综上所述，被告梅县国土局作出的《关于政府信息公开的答复》及被告梅县区政府作出的梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，原告诉请撤销该答复及复议决定并要求梅县国土局履行信息公开职责，缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，判决：驳回原告陈森元的诉讼请求。本案受理费人民币50元由原告陈森元负担。
上诉人陈森元不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）关于红星堤部分。原审法院认定红星堤地块就在梅市国土资(建)字〔2009〕27号《批复》文件中的国有未利用地，认同梅县国土局《答复》中的“无需报省政府审批”，即实际上不存在原告申请的该部分政府信息。事实上，梅县国土局的《答复》及其所附图件，根本看不出《批复》所指2.7998公顷国有未利用地(原河滩地)就是上诉人申请公开的红星堤地块。即使依原审法院认定的《答复》第一项内容指的就是红星堤地块，也就是《批复》中的“国有未利用地(原河滩地)”，根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十二条规定和《批复》可知，“开发未利用土地”的审批报批必备的材料和规范性文件起码有:1、《论证评估报告》;2、《开发方案》;3、《请示》即梅国土资(利用)字〔2009〕1号。这些都是由梅县国土局制作和保存的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十条第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)第五条第一款、第九条第一款的规定，梅县国土局制作和保存“开发未利用土地”审批报批必备的材料和规范性文件等政府信息，已经制作或者保存的，依法应当公开;该政府信息不存在的、拒绝或者部分拒绝公开的，应当告知申请人并说明理由。梅县国土局拒绝向上诉人公开政府信息，没有依法履行法定告知和说明理由义务是违反法律规定的。原审法院没有判决梅县国土局重新答复错误。（二）关于松林堤(角坳背)部分。4月24日梅县国土局的《答复》及其所附图件，松林堤(角坳背)地块只字未提，原审法院认定被上诉人梅县区国土局“对松林堤部分未查找到相关审批手续……”是错误的。经过上诉人多次电话催促，5月5日，梅县国土局才作出《关于申请信息公开的回复》(以下简称《回复》)。该《回复》实际上是对《答复》中红星堤、松林堤(角坳背)集体土地所涉及建设项目用地批准文件及申报材料和松林堤(角坳背)是否被征收或征用的补充答复。《回复》称“未找到相关的档案材料”而不是原审法院和梅县区政府梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》认定的“未查到相关审批手续。”《回复》己经证实，红星堤地块面积仅仅是2.7998公顷，但没有公开其“国有未利用地(原河滩地)”的四至范围及其性质来源的依据和证据。原审法院认定梅县国土局在4月24日的《答复》中己履行了松林堤(角坳背)的政府信息公开的法定职责和义务，是无中生有。《回复》第一点包括附件一、二、三，足以证明2.7998公顷仅仅是红星堤地块的面积，但原审法院将其认定为是合二为一的红星堤与松林堤(角坳背)两宗地块之和的面积，是基本事实认定不清。（三）原判认为被上诉人梅县区国土局对上诉人的第二项、第五项信息公开申请内容，答复告知上诉人到畲江镇政府查询了解相关信息，符合信息公开条例的规定，是认定事实错误。《申请表》明确表明申请公开政府信息的意图和作用，是为了核实红星堤、松林堤(角坳背)两宗集体土地是否被征收或征用以及转卖行为的合法性。根据《国土法》、《国土法实施条例》、《国土法实施细则》法律法规规定，市、县两级人民政府才具备征地的主体资格。原告申请公开政府信息的那两宗400多亩土地，两被告才有资格和权力组织实施征地，才有资格和权力确定和制作征地地点、征地范围、征地面积、征地用途、征地补偿标准、征地安置补助方案等审批报批材料和规范性文件并负责保存保管上述资料即归档备案，而畲江镇政府没有资格没有权力组织实施征地、确定制作征地补偿、征地安置补助方案等审批报批材料和规范性文件。依照《政府信息公开条例》和(法释〔2011〕17号)等法律法规的规定，“对原告的第二项地面附着物确认签字表、第五项征地补偿费用足额到位、专款专用的证明材料”，己经制作和保存的，梅县国土局依法应当负责公开，没有制作和保存的，依法告知申请人该政府信息不存在并说明理由。（四）梅县区政府作出的梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》必定是认定事实错误，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《行政诉讼法》第七十条的规定，依法应予撤销。二、原审判决适用法律错误。梅县国土局违反《政府信息公开条例》等法律法规的规定，没有依法履行政府信息公开的法定职责和义务，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。上诉请求：1、撤销原审法院(2017)粤1481行初120号行政判决书，依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人梅县国土局答辩称，一、答辩人根据上诉人信息公开申请事项，经调查核实后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定逐一作出答复，依法并完全履行政府信息公开职责。(一)上诉人第一项信息公开申请实际不存在。根据上诉人提交的《信息公开申请表》，因“红星堤、松林堤”是当地老百姓称呼的小地名，非国土部门土地管理的专用地名，上诉人申请公开信息内容描述未能明确其申请公开的所谓“红星堤、松林堤的集体土地”的具体地址，也未提供任何有关“红星堤、松林堤的集体土地”的权属证书和需要公开的具体批复文号，答辩人工作人员为如实、准确地为申请人提供所需的公开信息，多次耐心与上诉人电话沟通，并由上诉人及其同行人员到答辩人处确认其申请信息公开红星堤、松林堤地块的位置。答辩人经过反复调查、检索和核查档案资料，在上诉人确认位置时己当面告知上诉人其所查询的红星堤地块系经依法审批的，在梅市国土资(建)字〔2009〕27号《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》范围内，无需办理征收土地手续，只需办理国有未利用地转为国有建设用地审批手续，不需报省政府审批，而松林堤地块未查到相关的批复档案资料。故上诉人申请公开的第一项信息实际上是不存在的，答辩人为保障申请人的知情权，向上诉人公开了“梅市国土资(建〉字〔2009〕27号”文件，实质上是对不存在的政府信息公开依法履行告知和说明义务。故答辩人才会在给予上诉人的信息公开答复第一项中统一回复，该回复虽然存在一定瑕疵，未能明确区分红星堤土地为国有未利用地转为建设用地和松林堤的地块未查到审批档案资料，一审法院亦己在判决书中查明和指出，但答辩人这一回复对上诉人第一项信息公开申请实际不存在而无法给予公开的结果并不存在实际影响。(二)答辩人对于不存在的政府信息无法公开，履行告知和说明义务，但无对其附以说明而提供的相关材料的事实、来源和制作程序提供证明材料的义务。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，因上诉人第一项信息公开申请实际不存在而无法公开，答辩人向上诉人提供梅市国土资(建)字〔2009〕27号，己依法履行了告知和说明义务，答辩人在信息公开答复中不具有提供和解释上述批复所作事实和法律依据及相关证明材料的义务。上诉人在上诉状中认为答辩人应对“开发未利用地”审批制作的《论证评估报告》、《开发方案》、《请示》等报批文件进行公开无法律依据，该批复所作事实和法律依据的报批文件亦不属于上诉人本次信息公开“集体土地征收或征用的批准文件及其申报材料一书四方案”的申请公开范围，且其属于内部程序性公文，对上诉人的权利、义务不产生影响，不属于政府信息公开范围。(三)上诉人未提供任何有关“红星堤、松林堤的集体土地”的权属证书，证明申请公开的四至及面积共400多亩的事实，因此，经答辩人向上诉人及其同行人员反复确认其申请公开的地块位置后，经核查，作出答复书第一项内容，上诉人认为答辩人未公开松林堤地块的任何信息违法，无事实和法律依据。上诉人二审提交的由答辩人于2017年5月5日向上诉人作出的另一份信息公开回复中，恰恰证明，经答辩人反复查找，并未找到松林堤地块的相关档案资料，进一步印证上诉人申请的松林堤地块的相关政府信息不存在的事实。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条规定，上诉人申请信息公开的第二项、第五项内容依法不属于答辩人信息公开的职责范围，上诉人亦无任何证据证实该项事项政府信息系由答辩人制作或者保存，答辩人在作出涉案答复中，亦己告知上诉人向镇政府咨询，答辩人不具有向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务，答辩人作出涉案答复符合法律规定。三、答辩人经核查后作出涉案答复，对上诉人提出申请公开的事项遂一答复，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉人的诉请。
被上诉人梅县区政府答辩称，一、答辩人梅县区政府的复议程序合法。上诉人陈森元不服被上诉人梅县区国土局作出的《关于申请信息公开的答复》，于2017年6月22日向上诉答辩人梅县区政府申请行政复议。答辩人受理后于2017年6月27日向被上诉人梅县区国土局发出《提出行政复议答复通知书》，要求被上诉人梅县区国土局在收到通知之日起10日内提交书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。被上诉人梅县区国土局于2017年7月5日提交了《行政复议答复书》及作出具体行政行为的相关证据、依据。答辩人梅县区政府经审查后，于2017年8月16日作出梅府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》，并依法送达给上诉人陈森元和被上诉人梅县区国土局。答辩人的复议行为，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，复议程序合法。二、被上诉人梅县区国土局作出的《关于申请信息公开的答复》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，依法应予以维持。上诉人向被上诉人梅县区国土局提出五项信息公开申请内容，陈森元申请公开的第一项政府信息为“广东省人民政府将畲江镇红星村圩尾下村红星堤、松林堤的集体土地征收或征用的批准文件及其申报材料一书四方案”，经被上诉人梅县区国土局查核资料发现，红星堤土地属于梅市国土资(建)字〔2009〕27号《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》文件中的国有未利用地，只需到市级办理国有未利用地转用为国有建设用地审批手续而无需上报省政府审批，故实际上不存在上诉人申请的该部分政府信息；对于松林堤地块未查到办理了相关的审批手续，亦不存在上诉人陈森元申请公开的该地块相关信息内容。由于上诉人陈森元申请公开的第一项政府信息实际不存在，被上诉人梅县区国土局为充分保障申请人的信息知情权，向申请人提供了《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》，被上诉人梅县区国土局对不存在的政府信息公开申请履行了告知说明义务;对上诉人陈森元申请公开的第二项、第五项政府信息，由于不属于被上诉人梅县区国土局保存和公开的范围，故被上诉人梅县区国土局在答复中告知上诉人到畲江镇政府查询了解相关信息；对上诉人陈森元申请公开的第三、四项政府信息，被上诉人梅县区国土局己依法进行了公开。综上，被上诉人梅县区国土局按照《政府信息公开条例》的规定作出《关于申请信息公开的答复》，对上诉人的信息公开申请作出了相应答复、公开，己履行了法律规定的信息公开职责义务。答辩人梅县区人民政府的行政复议程序合法，上诉人的上诉无理无据，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
本院二审查明的事实与原审基本一致。对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的主要焦点问题是：
一、被上诉人梅县区国土局是否已经依法履行了信息公开职责。上诉人陈森元向被上诉人梅县区国土局申请公开五项政府信息，其中第一项为“广东省人民政府将该集体土地征收或征用的批准文件及其申报材料一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充方案、征收土地方案、供地方案）”，被上诉人梅县国土局经查核资料发现，该政府信息实质不存在，其中红星堤部分的土地认为属于梅市国土资（建）字〔2009〕27号《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》文件中的国有未利用地，因此向上诉人提供了该批复内容，该项答复是对不存在的政府信息公开申请履行了告知说明义务。对上诉人陈森元申请公开的第二项、第五项政府信息，即附着物确认签字表及征收补偿费用足额到位、专款专用的证明材料，被上诉人梅县区国土局认为不属其制作和保存的政府信息，答复告知上诉人陈森元到畲江镇政府查询了解相关信息，并无不妥；对上诉人陈森元申请公开的第三、四项政府信息，被上诉人梅县区国土局已作了相应的公开。因此，被上诉人梅县区国土局已针对上诉人的信息公开申请履行了信息公开职责。上诉人主张被上诉人梅县区国土局公开的信息应包括梅市国土资（建）字〔2009〕27号《关于梅县畲江河堤改造申请国有未利用地转为建设用地的批复》的审批报批必备材料和规范性文件没有法律依据，不予支持。
二、被上诉人梅县区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。被上诉人梅县区政府受理上诉人陈森元的复议申请后，履行了相关的复议程序，审查了相关证据材料，依法作出涉案《行政复议决定书》并送达给双方当事人。该《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人诉请撤销缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
综上所述，原审判决正确，予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人陈森元负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱红标
审判员 贺 璐
审判员 黄巢雁
二〇一八年四月二十六日
书记员 张佳芳