广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）粤民再44号
一审原告、二审上诉人:汕头市澄海区国土资源局。住所地：广东省汕头市澄海区新区泰安二横路。
负责人：叶序伟，该局局长。
委托诉讼代理人：林伊鸣、李发义，广东正治律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人：汕头市龙湖区新溪镇人民政府。住所地：广东省汕头市龙湖区新溪镇。
法定代表人：陈东晓，该镇镇长。
委托诉讼代理人：陈炯生、徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。
二审上诉人汕头市澄海区国土资源局（以下简称澄海国土局）与二审被上诉人汕头市龙湖区新溪镇人民政府（以下简称新溪镇政府）建设用地使用权纠纷一案，广东省汕头市中级人民法院于2016年6月13日作出（2016）粤05民终471号民事判决，已经发生法律效力。本院经审查于2017年9月27日作出（2016）粤民申7769号民事裁定，再审本案。本院依法组成合议庭，开庭进行了审理。二审上诉人澄海国土局的委托诉讼代理人林伊鸣、李发义，二审被上诉人新溪镇政府的委托诉讼代理人陈炯生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
澄海国土局申请再审请求判令：1、新溪镇政府返还预征土地款900万元；2、新溪镇政府按返还款全额同期同类银行贷款利率向澄海国土局支付利息损失款，时间从新溪镇政府收取上述款项之日起至其将征地款返还澄海国土局之日止；3、新溪镇政府承担本案诉讼费用。主要事实和理由：（一）一、二审判决适用法律错误。1、1993年澄海国土局分别与龙湖区新溪镇西南经济联合社、六份村委会、十一合村委会签订《预征土地协议书》，澄海国土局应新溪镇政府关于预征土地款应由其代收代付之要求，将预征土地款汇入新溪镇财政所账户及其指定账户，新溪镇政府在代付给西南经济联合社、六份村委会、十一合村委会部分预征土地款时截留了其中的900万元，之后双方未就这900万元的归属达成相应协议，双方之间也未存在任何土地征收补偿行为。因此，新溪镇政府截留预征土地款900万元没有法律上的根据，双方之间形成货币之债、不当得利之债。一审法院却以本案不属于民事诉讼受案范围为由，错误地驳回澄海国土局起诉，澄海国土局提起上诉之后，二审法院作出（2015）汕中法立民终字第30号民事裁定。（2015）汕中法立民终字第30号民事裁定认为：因澄海国土局与新溪镇政府之间不存在任何土地征收补偿的行为，双方未就这900万元的归属达成相应协议。因此，新溪镇政府截留预征土地款900万元没有法律上的根据，双方之间形成货币之债、不当得利之债。澄海国土局作为受损人对受益人即新溪镇政府有返还利益的请求权，符合我国《民法通则》第九十二条及《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百三十一条之规定，澄海国土局的请求属于民事案件受理范围，该民事裁定于2015年5月22日一经作出即发生法律效力，且新溪镇政府也未对该生效裁定提起再审。但是，一审法院置二审法院生效裁定于不顾，以驳回澄海国土局起诉的相同理由驳回澄海国土局诉讼请求，否定了澄海国土局寻求实体救济的权利，二审判决对此予以维持更是错误。2.二审判决认为澄海国土局将预征土地款汇入新溪镇政府账户的行为依附于澄海国土局与西南经济联合社、六份村委会、十一合村委会之间的预征土地行为，预征土地合同未解除，澄海国土局不能请求新溪镇政府返还截留的款项错误，违反了合同相同性原理。新溪镇政府不是澄海国土局与上述村居签订预征土地合同的当事人，只是作为上述村居预征土地款代收代付人，必须足额向上述村居转付预征土地款，无权截留。新溪镇政府的截留行为与上述预征土地合同没有任何关系，澄海国土局与新溪镇政府不存在任何合同关系，双方未就这些款项达成任何协议，更何况作为镇政府，它依法不能作为预征土地款的给付对象。从这一方面说，新溪镇政府没有任何依据收取澄海国土局的任何款项。澄海国土局与新溪镇政府之间形成的债务为不当得利之债，澄海国土局请求新溪镇政府返还，事实清楚、法律依据充分。（二）审理程序不当。澄海国土局作为行政机关无法通过行政诉讼保障自身合法权益，如果一审认为依照法律规定，本纠纷应当由其他机关或者其他途径解决，那么应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条的规定告知澄海国土局，若澄海国土局坚持起诉则依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条的规定驳回澄海国土局的起诉。但是，一审违反民事诉讼法前述规定不予告知，而直接驳回澄海国土局的诉讼请求，程序不当。二审判决不纠正一审判决前述错误，否决了澄海国土局的程序权利和实体权利。
新溪镇政府辩称：一、二审判决认定事实清楚，适用法律准确。（一）澄海国土局将预征土地款汇入新溪镇财政所账户及其指定的新溪经发公司账户的行为，依附于澄海国土局与六份村委、十一合村委、西南经济联合社的预征地行为，而该预征土地的行政合同尚未依法解除，澄海国土局主张新溪镇政府返还不当得利没有事实和法律依据。在上述预征地行政合同尚未依法解除的情况下，新溪镇政府作为代收代付的第三人，即使在收到款项后截留行为不当，也应该由六份村委、十一合村委、西南经济联合社来主张不当得利。在《预征土地协议书》未被解除的情况下，澄海国土局并不存在利益受损的问题。（二）本案诉讼违反了一事不再理的原则。澄海国土局在（2013）粤高法民一终字第30号案件中，提出反诉并将新溪镇政府列为案件第三人，提出与本案诉求相同的“要求新溪镇政府承担还款付息责任”的主张，违反了民事诉讼中一事不再理的原则。澄海国土局另循法律途径解决的前提是不应跨越“以行政法律关系解决”的范围。（三）澄海国土局于1993年将相应款项汇入新溪镇财政所账户及新溪经发公司账户，但澄海国土局于2014年才提起本案一审诉讼，本案起诉超过了诉讼时效。
2014年9月2日，澄海国土局向一审法院起诉请求判令：1、新溪镇政府返还预征土地款900万；2、新溪镇政府按返还款全额同期同类银行贷款利率向澄海国土局支付利息损失款，时间从新溪镇政府收取上述款项之日起至其将征地款返还澄海国土局之日止；3、新溪镇政府承担本案诉讼费用。
一审法院经审理查明：1992年8月5日，澄海国土局的前身澄海县国土局与广东省信托房产开发公司汕头分公司（以下简称广信汕头分公司）签订《澄海县出让国有土地使用权预约合同》，约定澄海国土局将位于新溪镇新津河口至金狮喉排水关沿海规划区的第一、二、四片区土地约80万㎡（折合1200亩）预约出让给广信汕头分公司成片开发建设，出让地价款总额13347.54万元等。1992年8月18日至同年11月2日，澄海国土局分7次共收到广信汕头分公司预付地价款5300万元。
1993年3月6日，澄海国土局分别与六份村委会、西南联合社（全称为汕头市龙湖区新溪镇西南经济联合社，下同）、十一合村委会（全称为汕头市龙湖区新溪镇十一合村民委员会，下同）签订同一格式条款的《预征土地协议书》，分别约定根据新溪镇总体建设规划和广信汕头分公司的用地要求，澄海国土局需预征西南经联社、六份村、十一合村位于滨海北侧土地各约337894.7㎡、150813.3㎡、290552.7㎡，土地经澄海国土局征用后，所有权属于国家，使用权属于澄海国土局，合计总征地补偿费分别为西南经联社3041.052万元、六份村1357.32万元、十一合村2614.974万元。随后，澄海国土局将广信汕头分公司预付征地款中的2200万元汇入汕头市澄海区新溪镇财政所账户1900万元及新溪镇政府指定的新溪经发公司账户300万元，新溪镇政府从中支付给西南联合社600万元、六份村委会200万元、十一合村委会500万元作为预征土地款。
1996年3月10日，广信汕头分公司通知澄海国土局，其在《澄海县出让国有土地使用权预约合同》中所涉及的权利及义务，均转由广东国际信托投资公司汕头房地产公司（以下简称国投汕头公司）继续履约。1996年4月15日，国投汕头公司发函给澄海国土局，称该公司与景毅投资有限公司合作成立了澄海市海丽花园有限公司（后更名为汕头市海丽花园有限公司，以下简称为海丽花园公司），要求澄海国土局将该公司所预约的1200亩土地中的700亩土地转到海丽花园公司名下。1996年4月16日，国投汕头公司发函给澄海国土局，称该公司同意将已向澄海国土局缴交的5300万元预征土地款转至海丽花园公司名下，该700亩土地欠交的余款及正式用地手续亦由海丽花园公司直接向澄海国土局缴交与办理。1996年4月17日，澄海国土局函复国投汕头公司，同意原预约的1200亩土地中划出700亩作为海丽花园公司的开发用地，国投汕头公司已预付的5300万元属于海丽花园公司700亩土地应预交的土地款。
2003年，经国务院同意，汕头市行政区划进行调整，原属汕头市澄海辖区的新溪镇调整为汕头市龙湖区管辖，本案中涉及的预征土地已划属汕头市龙湖区管辖；在2003年4月7日和11日的汕头市人民政府办公室《市政府工作会议纪要》中，明确在原属澄海辖区××、外砂镇行政管理权划归龙湖区后，有关的债权债务和历史遗留问题，由龙湖区组织进行详细清理，开列清单，澄海区协助配合，共同协商，办理移交手续，协商未果的，上报汕头市人民政府或汕头市有关部门协调。
2004年7月7日，海丽花园公司向澄海国土局发出《关于请求退回预约土地款的函告》，表示愿意放弃申办用地手续，要求澄海国土局将已收取的5300万元，扣除预约定金389.3万元，余款4910.7万元退还海丽花园公司。因协商未果，各方当事人于2005年至2013年期间涉诉，海丽花园公司诉请人民法院依法审查《澄海县出让国有土地使用权预约合同》的有效性，若有效则请求判令澄海国土局返还海丽花园公司地价款5300万元及利息、汕头市国土资源局和汕头市国土资源局龙湖分局承担连带责任等；澄海国土局在该案中则反诉请求判令若《澄海县出让国有土地使用权预约合同》无效或被解除，海丽花园公司地价款中的2200万元由该案第三人新溪镇政府、新溪经发公司、西南联合社、六份村委会、十一合村委会按所取得的金额承担还款付息责任等。广东省高级人民法院（以下简称省高院）于2013年12月作出（2013）粤高法民一终字第30号《民事判决书》，认为《澄海县出让国有土地使用权预约合同》有效，海丽花园公司要求解除合同的要求应予支持，判决维持汕头中院一审关于澄海国土局返还海丽花园公司预付土地款4910.7万元及相应利息损失、驳回双方其他诉讼请求的判决；省高院终审判决并认为，该案审理的土地使用权出让预约合同关系，与澄海国土局及该案第三人新溪镇政府、新溪经发公司、西南联合社、六份村委会、十一合村委会之间因预征地协议发生的土地征收合同这一行政法律关系,在法律关系主体、性质、内容上均有不同，澄海国土局要求该案新溪镇政府等第三人按取得的征地款金额承担还款付息责任，应另循途径解决。
庭审期间，澄海国土局、新溪镇政府表示在上述省高院终审判决作出之后，双方之间没有新的事实发生。
一审法院认为：本案《预征土地协议书》体现的法律关系是土地征收关系，而非民事合同关系，澄海国土局的预征土地行为是行政行为而非民事合同行为；广东省高级人民法院在关于海丽花园公司与本案澄海国土局、新溪镇政府纠纷的（2013）粤高法民一终字第30号《民事判决书》中也已审理认定本案预征地关系是行政法律关系、澄海国土局要求新溪镇政府承担还款付息责任应另循途径解决。澄海国土局若对广东省高级人民法院的上述认定及处理不服，可以依法向最高人民法院寻求救济；但澄海国土局在本案客观事实与广东省高级人民法院作出上述终审判决时的客观事实完全相同、没有新的事实发生的情况下，将双方纠纷转而向基层法院重新提起民事诉讼，违反一事不再理原则。作为下级法院，应当服从上级法院正确的认定及处理意见。
土地征收是国家将集体所有的土地收归国有并给予补偿的行政行为，其本质是国家行为；本案中澄海国土局预征土地行为系代表国家行使土地管理行政职能、拟将本案土地收归国有并给予补偿的国家行为，而非澄海国土局的单位行为，澄海国土局只是国家行为的具体实施者。而国家行为的具体实施者的变更，并不意味着国家行为的改变，因此澄海国土局因行政区划调整而不再代表国家管理本案土地，并不等于国家不再继续征收本案土地，现国家还要不要继续征收本案土地，既非由澄海国土局决定，也非由审判机关来判断，应当由有权代表国家管理该片土地的行政机关依法决定；海丽花园公司不再准备受让本案土地使用权也不等于国家就不再继续征收本案土地。
澄海国土局与新溪镇政府之间并无直接的征地关系，澄海国土局将预征土地款汇入新溪镇财政所账户及新溪镇政府指定的新溪经发公司账户，该行为依附于澄海国土局与西南村、六份村、十一合村的预征地行为，新溪镇政府并非上述法律关系主体，至于新溪镇政府未将澄海国土局汇入的款项全额交付上述三个村民集体，系镇政府与村集体之间的事务，若新溪镇政府行为构成澄海国土局诉称的截留预征土地款，纠纷也应在镇政府与村集体之间解决。澄海国土局未能举证证明国家决定不再继续征收本案土地，其请求判令新溪镇政府返还预征土地款及利息，事实及法律依据不足，一审法院不予支持。新溪镇政府关于《预征土地协议书》为澄海国土局作出的行政行为的答辩意见成立，一审法院予以支持。
本案系一审法院裁定驳回澄海国土局起诉后，汕头市中级人民法院指令一审法院审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款关于“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”的规定，经审判委员会讨论决定，一审法院于2015年11月24日作出（2014）汕龙法民二初字第11号民事判决：驳回汕头市澄海区国土资源局的诉讼请求。一审案件受理费74900元，由汕头市澄海区国土资源局负担。
澄海国土局不服一审判决上诉，其上诉请求与一审诉讼请求一致。二审法院经审理查明，一审查明的事实清楚，二审法院予以确认。二审法院认为，澄海国土局将预征土地款汇入新溪镇财政所账户及其指定账户的行为依附于澄海国土局与新溪镇西南村、六份村、十一合村的预征地行为，澄海国土局与西南经济联合社、六份村委会、十一合村委会的行政合同尚未依法解除，澄海国土局提出新溪镇政府应返还其预征土地款及利息等上诉请求，缺乏事实和法律依据，予以驳回。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，二审法院于2016年6月13日作出（2016）粤05民终471号民事判决：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费74900元，由汕头市澄海区国土资源局负担。
本院再审查明，二审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。再审时，双方当事人确认本案二审判决作出后未再发生新的事实。
本院再审认为，行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。行政合同的法律特征是：1、行政合同的双方当事人中，至少一方是行政主体。2、行政合同的目的是为了实现特定的行政管理目标或者为了维护社会公共利益。3、行政合同是双方行为，以双方意思表示一致为前提。4、行政主体对于行政合同的履行、变更或者解除享有优益权、监督权、指挥权、单方解除权。5、行政合同双方当事人因履行行政合同发生的争议受行政法调整，根据行政法有关规则，通过行政复议、行政诉讼等行政法上的途径解决。本案中，澄海国土局诉讼请求所依附的案涉《预征土地协议书》当事人一方是作为行政机关的澄海国土局，合同目的是为了实现国家土地预征收的行政管理目标，合同内容体现了澄海国土局与汕头市龙湖区新溪镇西南经济联合社、汕头市龙湖区新溪镇十一合村民委员会、汕头市龙湖区新溪镇六份村民委员会的一致意思表示。因此，案涉《预征土地协议书》体现的土地征收关系是行政合同法律关系，而非民事合同法律关系。相应地，新溪镇人民政府依据案涉《预征土地协议书》接收行政机关澄海国土局支付的案涉款项，实际上也是新溪镇政府与行政机关澄海国土局之间达成的关于代收代付案涉行政合同项下款项的一致意思表示，体现的亦是行政法律关系，本案应循行政途径解决。本院已生效的（2013）粤高法民一终字第30号民事判决中也已经认定案涉预征地关系是行政法律关系，澄海国土局要求新溪镇政府承担还款付息责任应另循途径解决。综上，本案不属于民事案件受理的范围，一、二审法院按照民事案件受理不当，应予纠正。
综上所述，一、二审判决按照民事案件受理本案不当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第二百零七条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销广东省汕头市龙湖区人民法院（2014）汕龙法民二初字第118号民事判决；
二、撤销广东省汕头市中级人民法院（2016）粤05民终471号民事判决；
三、驳回汕头市澄海区国土资源局的起诉。
本案一审、二审案件受理费各74900元，分别由一、二审人民法院予以清退。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘样发
审判员 张艮开
审判员 王红英
二〇一八年四月二十八日
书记员 李艳丽