广东省梅州市中级人民法院
行政判决书
（2018）粤14行终13号
上诉人（原审原告）陈森元，男，汉族，1965年9月23日出生，住广东省梅州市梅县区。
上诉人（原审原告）黄荣新，男，汉族，1953年10月21日出生，住广东省梅州市梅县区。
上诉人（原审原告）刘少云，男，汉族，1958年10月9日出生，住广东省梅州市梅县区。
上诉人（原审原告）杨惠珍，女，汉族，1966年9月12日出生，住广东省梅州市梅县区。
上诉人（原审原告）林苑萍，女，汉族，1960年9月14日出生，住广东省梅州市梅县区。
以上五上诉人共同委托代理人邓伟杰，广东广信君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梅州市梅县区国土资源局，地址：广东省梅州市梅县区新城行政区府前大道。
法定代表人谢源兴，该局局长。
委托代理人余养苞，该局工作人员。
委托代理人邹秀虹，广东义致律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梅州市梅县区人民政府，地址：广东省梅州市梅县区新县城行政区。
法定代表人张运全，该区区长。
委托代理人叶思贤，梅州市梅县区法制局工作人员。
委托代理人邓广，广东客中梅律师事务所律师。
上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍因诉梅州市梅县区国土资源局（以下简称梅县区国土局）、梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）信息公开一案，不服兴宁市人民法院（2017）粤1481行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告陈森元等五人为核实转卖土地行为的合法性，向被告梅县区国土局书面申请公开畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的集体土地的土地登记资料:(一)土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图;(二)原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图;(三)红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《集体土地所有证》。经通知补充申请资料后，被告于2017年6月30日向五名原告作出《申请信息公开情况回复》，其中公开梅府集有(2012)第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号等六宗集体土地所有证的申请书、组织机构、法人代表身份证复印件、指界委托书、梅县畲江镇红星村集体土地所有权界线确权图、公示资料、梅县集体土地权属调查表、宗地图，该信息答复最后说明:因村民小组委托畲江镇人民政府代理保管《中华人民共和国集体土地所有证》证书，故该局无法提供。
五名原告不服该信息公开行为并向被告梅县区政府申请复议，梅县区政府经复议后认为，原告申请公开畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的集体土地的土地登记资料，根据其补充提交的红星村圩尾下村第17、18、19村民小组长身份证明、土地权利人同意查询的证明文件、土地权利人的权利凭证，可知原告明确申请公开的信息为梅府集有(2012)第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号等六宗集体土地所有证登记资料，故被告国土局将该六宗土地的相关登记资料公开给原告，已经履行了政府信息公开职责。至于原告提出的红星堤、松林堤(角坳背)集体土地400亩，因原告在申请中未提供相关权属证明材料，且在复议中未能证明其所在的第17、18、19村民小组享有权属，故依法不予支持。同时，根据梅县区政府文件相关规定以及双方提供的证据可知，该集体土地所有证实际系由畲江镇政府集中保管，故被告梅县区国土局告知原告该证信息保管情况并无不当。遂于2017年11月l3日作出梅府行复〔2017〕11号《行政复议决定书》，维持该信息公开行为。
另查明，梅县区政府于2013年3月27日作出《关于做好〈农村集体土地所有证〉发放和保管工作的通知》，要求农村集体土地所有证统一由当地镇政府代为保管，由各集体经济组织与当地镇政府签订委托保管协议。
庭审中原告提出，对公开的梅府集有(2012)第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号等六宗集体土地所有证登记资料无异议，对被诉信息公开行为和复议行为的程序合法性无异议。但其村民一直以来在该400亩土地上耕种，该土地应属于该17、18、19三个村民小组;被告认为，存档资料未显示红星堤、松林堤地名，该400亩土地范围不清楚。
原审法院认为，本案争议焦点有两个，一是原告所述红星堤、松林堤(角坳背)400亩土地登记资料是否属于畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组集体土地所有证中的一部分;二是被告梅县区国土局关于土地所有证由畲江镇政府保管而无法提供的答复是否适当。一、关于原告所述红星堤、松林堤(角坳背)400亩土地登记资料是否属于畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组集体土地所有证中的一部分的问题。根据五名原告提交的申请表和补充资料，应视为其申请公开该三个村民小组的集体土地的相关土地登记资料，被告梅县区国土局经核查后，查询到该三个村民小组的梅府集有(2012)第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号等六宗集体土地所有证登记资料，并向五名原告公开。被告已经在复议、庭审中陈述其未查询到该400亩土地的位置和属于该三个村民小组，原告亦未证实该三个村民小组拥有该400亩土地权属。庭审中关于其三个村民小组一直耕种该400亩土地的陈述不能等同于提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索。故被告梅县区国土局未提供该400亩土地登记资料的行为，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(三)项关于“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……”的规定，其未提供该400亩土地登记资料的信息公开行为和梅县区政府的复议决定理由成立。二、关于被告梅县区国土局作出土地所有证由畲江镇政府保管而无法提供的答复是否适当的问题。集体土地所有证由县级以上人民政府批准并颁发，梅县区政府已经于2013年要求农村集体土地所有证统一由当地镇政府代为保管，且被告梅县区国土局提出了保管事实的证据，可视为被告梅县区国土局无法按照申请人要求的形式提供政府信息但已经以其他适当形式提供。该答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(一)项关于“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”的规定，该信息公开答复和复议决定理由成立。被告梅县区国土局的信息公开答复程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被告梅县区政府的复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上所述，被告梅县区国土局向五名原告作出的政府信息公开行为和被告梅县区政府作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。五名原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(一)项、第(七)项之规定，判决如下：驳回原告陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍的诉讼请求。本案受理费50元由五原告承担。
上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院在判决中认定事实错误。（一）本案争议中的第一个焦点：政府信息公开行政纠纷诉讼被转移为土地权证纠纷诉讼。原审法院将本次政府信息公开行政纠纷诉讼转移为红星堤、松林堤（角坳背）两宗集体土地权利凭证或者所有权的诉讼，是认定事实错误。本次诉讼的缘由是因为畲江镇政府截留扣留圩尾下村集体土地权利凭证侵害了圩尾下村民的知情权而引起的，从《回复》的“说明”和三位村民小组长拒绝签领的梅府集有（2012）第1140789号至1140794号签领书和代理保管书上可以证明。上诉人在《政府信息公开申请表》中已经明确具体表明了申请的意图和作用，申请的地点地名也是标准的规范的，申请公开的内容是红星村圩尾下第17、18、19村民小组集体土地的（一）土地登记结果……；（二）原始登记资料；（三）《集体土地所有证》。根据《土地登记资料公开查询办法》（以下简称《查询办法》）第二条规定，对于土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询；只有在查询土地登记原始资料时，才需满足《查询办法》第七条第二款的规定即梅县国土局2017年5月10日要求补充提交的材料。根据《政府信息公开条例》和《查询办法》规定，依法公开红星堤、松林堤（角坳背）两宗合计400多亩集体土地登记结果（注：不是原始登记资料）以及由梅县国土局登记制作、梅县政府签颁的《集体土地所有证》，是梅县区国土局的法定职责和义务；该政府信息存在的，依法应当公开；该政府信息不存在的，应当履行法定告知和说明理由的义务。即使本次诉讼是土地权利、土地凭证、土地所有权或者行政赔偿、行政补偿诉讼，对照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十八条的规定，原审法院亦颠倒原告与被告的法定举证责任。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索，可以申请人民法院调取证据。”上诉人提供一份由梅县国土局登记制作、梅县人民政府签颁的梅府集有（2012）第1140791号《中华人民共和国集体土地所有证》复印件，证明土地登记结果、《集体土地所有证》是由两被告制作和保存的，申请人民法院向两被告调取红星村圩尾下村第17、18、19三个村民小组全部包括红星堤、松林堤（角坳背）在内的集体土地登记结果和《集体土地所有证》复印件，依法归还村民的土地权利凭证并由自己保管。（二）本案争议中的第二个焦点：关于被告梅县区国土局作出土地所有证由畲江镇政府保管而无法提供的答复是否适当的问题。根据广东省《实施办法》第十二条规定，土地证书、最起码土地证书复印件应当交给土地权利人。畲江镇政府截留扣押红星村第17、18、19小组即经济合作社的土地证书是违法的。《集体土地所有证》是由梅县国土局登记制作、梅县区政府签颁的，根据《政府信息公开条例》“谁制作、谁公开”的原则，依法应当由梅县国土局公开；该政府信息不存在，依法应当告知申请人并说明理由和提供证据。根据《行政诉讼法》第五十三条、第六十四条的规定，上诉人申请人民法院调取梅县人民政府办公室2013年3月7日下发的《关于做好<农村集体土地所有证>发放保管工作的通知》，对其合法性一并进行审查，依法归还红星村圩尾下村第17、18、19三个村民小组的全部的包括红星堤、松林堤（角坳背）在内的《集体土地所有权》。二、原审判决适用法律错误。《最高人民法院审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条设置的前提条件是“被告已经履行法定告知或者说明理由义务的”。但在本案中，纵观判决书认定的本案争议中的两个焦点，基本事实认定不清。因此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、第（七）项之规定，判决驳回上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍的诉讼请求，是认定事实及适用法律错误。请求：1、撤销广东省兴宁市人民法院（2017）粤1481行初180号行政判决书，改判支持上诉人一审提出的上诉请求。2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人梅县区国土局答辩称，一、答辩人根据上诉人提交的申请材料和请求，已依法并完全履行政府信息公开职责。从上诉人提交的查询申请表及后来提交的补充申请材料，上诉人申请公开的信息内容系“广东省梅州市梅县区畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的集体土地的土地登记资料”答辩人通过核查并梳理整合，明确并查询到属红星村圩尾下村第17、18、19村民小组名下所有的土地登记资料有“梅府集有（2012）第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号”六宗集体土地所有证登记资料，并依法向上诉人作出答复和公开了所有相关土地登记资料，据此，答辩人己完全履行政府信息公开职责。上诉人无证据证实红星村圩尾下村第17、18、19村民小组享有400多亩集体土地的权属。上诉人提出其申请的红星堤、松林堤(角坳背)集体土地面积有400亩，但未提供任何证据证实该集体土地存在400多亩权属的事实，也未提供证据证明其所在红星村圩尾下村第17、18、19村民小组享有400亩集体土地的权属的事实，以证明答辩人未提供该400多亩土地登记资料的行为违法。一审法院在被告完成对被诉具体行政行为合法性的举证责任后，根据案件的庭审情况，要求原告提供相关权属证明以证实被诉具体行政行为违法，符合法律规定。上诉人认为一审法院将本次政府信息公开行政纠纷诉讼转移为土地权证纠纷诉讼，是对法庭程序、证据规则和法院判决的错误解读，无任何事实和法律依据。二、关于上诉人申请公开的相关集体土地所有权证，因不属于答辩人保管，答辩人无法按照申请人要求提供政府信息，但已依法告知上诉人获取的途径，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定。根据梅县人民政府办公室2013年3月7日下发的《关于做好<农村集体土地所有证>发放和保管工作的通知》要求，村集体土地所有权证统一由当地镇政府(办事处、高管会)代为保管，虽然上诉人申请公开的红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《中华人民共和国集体土地所有证》系由梅县区政府授权职能部门即答辩人登记，但依法对外署名颁证单位并非答辩人，且该相关集体土地所有证按通知规定己由畲江镇政府集中保管，在客观上，答辩人无法按照申请人要求的形式提供政府信息，答辩人根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，在《申请信息公开情况的回复》中告知上诉人获取该政府信息的方式和途径，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人梅县区政府答辩称，一、被上诉人梅县区政府的复议程序合法。上诉人陈森元等不服被上诉人梅县区国土局作出的《申请信息公开情况的回复》，于2017年8月7日向被上诉人梅县区政府提交行政复议申请书。由于上诉人陈森元等提交的行政复议申请材料存在问题需要补充或更正，被上诉人梅县区政府于2017年8月11日通知上诉人陈森元等补正行政复议申请材料。2017年8月22日被上诉人梅县区政府向被上诉人梅县区国土局发出《提出行政复议答复通知书》，要求被上诉人梅县区国土局在收到通知之日起10日内提交书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。被上诉人梅县区国土局于2017年9月1日提交了《行政复议答复书》及作出具体行政行为的相关证据、依据。因案情复杂，被上诉人梅县区政府于2017年10月13日决定延长审查期限30天并通知了双方当事人。2017年11月13日被上诉人梅县区政府作出行政复议决定书，并依法送达给了上诉人陈森元等人和被上诉人梅县区国土局。被上诉人的复议行为，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，复议程序合法。二、被上诉人梅县区国土局作出的《申请信息公开情况的回复》事实清楚、证据充分，适用法律正确。（一）按照上诉人陈森元等人申请提供的材料，可明确其申请公开的信息内容为“广东省梅州市梅县区畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的集体土地的土地登记资料》”，被上诉人梅县区国土局通过核查，查询到属于红星村圩尾下村第17、18、19村民小组名下所有的土地登记资料有“梅府集(2012)第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号”等六宗集体土地所有证登记资料后，依法向上诉人陈森元等公开了该六宗土地的土地所有证相关登记资料，己履行了政府信息公开的职责。（二）对于上诉人陈森元等提出其申请的红星堤、松林堤(角坳背)集体土地面积有400亩，其在申请信息公开过程中未提供相关权属证明材料，在复议过程中、一审中亦未提供证据证明其所在的第17、18、19村民小组享有400亩集体土地的权属，鉴于上诉人无法提供该政府信息系由被上诉人梅县区国土局制作或者保存的相关线索，故被上诉人梅县区国土局未提供该400亩土地登记资料的行为，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(三)项关于“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定。（三）对于上诉人陈森元等申请公开的红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《中华人民共和国集体土地所有证》，根据证据资料显示及梅县区政府文件相关规定可知，上述集体土地所有权证实际系由畲江镇政府集中保管，被告梅县区国土局依据《信息公开条例》第二十一条规定，己告知原告陈森元等该信息系由畲江镇人民政府保管。三、上诉人陈森元等在上诉中增加请求，要求归还红星村圩尾下村17、18、19村民小组的《集体土地所有证》并对梅县区政府办公室2013年3月7日下发的《关于做好〈农村集体土地所有证〉发放保管工作的通知》的合法性进行附带审查与本案审查的被上诉人梅县区国土局的政府信息公开行为是否合法性属于不同的法律关系，且上诉人也不是要求归还《集体土地所有证》的适格主体，该请求无理无据，不能支持。综上所述，被上诉人梅县区政府的行政复议决定和被上诉人梅县区国土局作出的政府信息公开行为事实清楚、证据充分、程序合法，上诉人陈森元等的上诉无理无据，请求二审驳回上诉人的上诉。
当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
本院二审查明的事实与原审基本一致。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的主要焦点问题是：
一、被上诉人梅县区国土局是否已经依法履行了信息公开职责。被上诉人梅县区国土局收到上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍关于“畲江镇红星镇圩尾下村第17、18、19村民小组的集体土地的土地登记资料:(一)土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图;(二)原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图;(三)红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《集体土地所有证》”的信息公开申请后，经过核查，在法定期限内向上诉人作出了信息公开申请答复并提供了畲江镇红星村圩尾下村第17、18、19村民小组梅府集有(2012)第1140789号、1140790号、1140791号、1140792号、1140793号、1140794号等六宗集体土地所有证登记资料。因此，被上诉人梅县区国土局已针对上诉人的信息公开申请履行了信息公开职责。上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍主张被上诉人梅县区国土局未公开包括红星堤、松林堤(角坳背)集体土地面积有400亩在内的其余集体土地的土地登记信息，因上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍未能提供包括红星堤、松林堤(角坳背)集体土地面积有400亩在内的其余集体土地的权属证明，亦未能提供上述政府信息是由被上诉人梅县区国土局制作或保存的证据，以证实被上诉人梅县区国土局未公开包括红星堤、松林堤(角坳背)集体土地面积有400亩在内的其余集体土地的土地登记信息违法，故其主张理由不足，不予采纳。
二、被上诉人梅县区政府作出的梅府行复（2017）11号《行政复议决定书》是否合法。被上诉人梅县区政府受理上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍的复议申请后，履行了相关的复议程序，审查了相关证据材料，依法作出涉案《行政复议决定书》，并送达给双方当事人。该《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人诉请撤销缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
三、关于上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍申请公开并要求归还红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《集体土地所有证》，以及要求对梅县区政府办公室2013年3月7日下发的《关于做好〈农村集体土地所有证〉发放保管工作的通知》的合法性进行附带审查的问题。被上诉人梅县区国土局经核查梅县区政府文件，发现红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《集体土地所有证》统一由畲江镇政府代为保管，客观上无法提供政府信息，故在信息回复中告知上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍，并无不妥。至于上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍要求归还红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《集体土地所有证》，以及要求对梅县区政府办公室2013年3月7日下发的《关于做好〈农村集体土地所有证〉发放保管工作的通知》的合法性进行附带审查，属于另一法律，不属本案审理范围，且上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍不具有请求归还红星村圩尾下村第17、18、19村民小组的《集体土地所有证》的主体资格。故上诉人提出的上述请求理由不足，不予采纳。
综上所述，原审判决正确，予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人陈森元、黄荣新、刘少云、杨惠珍、林苑萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱红标
审判员 贺 璐
审判员 黄巢雁
二〇一八年四月二十六日
书记员 张佳芳