宁波市江东区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬东行初字第31号
原告宁波市江北天来广告有限公司，住所地宁波市江北区北岸琴森小区333-1号。
法定代表人王雪云，总经理。
委托代理人ＸＸ（特别授权代理），宁波市江北天来广告有限公司工作人员。
被告宁波市城市管理行政执法局，住所地浙江省宁波市江东区甬港南路180号。
法定代表人李谦，局长。
委托代理人潘骅（特别授权代理），宁波市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人孔秦宏（特别授权代理），宁波市城市管理行政执法局工作人员。
原告宁波市江北天来广告有限公司不服宁波市城市管理行政执法局于2012年9月11日作出的（2012）甬行决四字第31号行政处罚决定，于2013年6月6日向本院提起行政诉讼。本院于2013年6月8日受理后，于2013年6月9日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2013年6月27日公开开庭审理了本案。原告宁波市江北天来广告有限公司委托代理人ＸＸ，被告宁波市城市管理行政执法局委托代理人潘骅、孔秦宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月11日，宁波市城市管理行政执法局作出编号为（2012）甬行决四字第31号行政处罚决定书，认定宁波市江北天来广告有限公司于2012年6月27日起在江北区槐树路上永丰桥桥身南北两侧分别设置了相同规格的帆布质地的广告，该广告长50米，宽1.5米，两幅广告面积共计150平方米；同时认定宁波市江北天来广告有限公司未曾发生过相同违法行为。被告认为原告的上述行为违反了《城市道路管理条例》第二十七条第（六）项的规定，依据《城市道路管理条例》第四十二条和《宁波市城市管理相对集中自由裁量权实施办法》的相关规定，对原告作出了罚款人民币20000元的行政处罚。
被告于2013年6月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.企业法人营业执照复印件1份，用以证明被行政处罚的行政相对人主体适格；2.授权委托书复印件、受委托人身份证明复印件各1份，用以证明行政处罚过程中行政相对人委托接受处理的事实；3.现场检查（勘查）笔录复印件1份，用以证明原告在江北区槐树路上永丰桥桥身两侧桥梁设施上违法擅自设置广告牌的事实；4.现场检查（勘查）照片复印件1份2张，用以证明原告在江北区槐树路上永丰桥桥身两侧桥梁设施上违法擅自设置广告牌的事实；5.调查询问笔录复印件1份，用以证明原告在江北区槐树路上永丰桥桥身两侧桥梁设施上违法擅自设置广告牌的事实；6.行政处罚事先告知书复印件1份，用以证明被告作出的处罚决定依法履行了告知程序；7.行政处罚事先告知书公告复印件1份，用以证明被告作出的处罚决定依法履行了告知程序；8.行政处罚决定书复印件1份，用以证明被告依法作出处罚决定；9.处罚决定书公告送达复印件1份，用以证明被告在东南商报上公告送达行政处罚决定书的事实。
被告向本院提交的作出被诉具体行政行为的依据为：1.《城市道路管理条例》第二十七条、第四十二条；2.《宁波市城市管理相对集中行政处罚自由裁量权实施标准（一）》；3.《宁波市城市管理相对集中行政处罚自由裁量权实施办法》第四条、第五条。
原告宁波市江北天来广告有限公司起诉称，原告于2013年6月27日在江北区槐树路上永丰桥桥身南北两侧分别设置广告布，并未设置广告牌，桥身上广告牌并非原告设置，广告牌是本身就存在，原告仅在原有广告牌上挂了关于哈尔滨啤酒内容的广告布。宁波市大约有80%到90%的广告牌未经任何审批，被告不积极履行查处职责，却只对原告挂广告布的行为进行查处，被告的执法显失公平。根据《城市道路管理条例》第四十二条的规定，对违反规定悬挂广告牌的最高罚款是2万元，被告在其行政处罚书中认定原告未曾发生相同违法行为的事实，应当从轻处罚；而且在被告知不能在桥身上挂广告布后，原告已于7月3日即三日内就自行将广告布拆除，但被告仍然对原告作出了最高额的罚款，被告的执法显失公平。被告于2012年9月11日作出的行政处罚决定书，但直到9月29日才公布，不符合相关法律规定，程序违法。综上，请求法院依法撤销被告作出的编号为（2012）甬行决四字第31号行政处罚决定。
原告起诉时向本院提供的证据有：1.（2012）甬行决四字第31号行政处罚决定书复印件1份，用以证明被告作出的具体行政行为；2.2012年9月29日《东南商报》复印件1份，用以证明被告公告送达的日期违反了法律规定；3.宁波市人民政府甬政复决字（2013）36号行政复议决定书复印件1份，用以证明行政行为经过行政复议的事实。
被告宁波市城市管理行政执法局答辩称，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。2012年7月3日15时30分，被告执法人员巡查至江北区槐树路永丰桥下发现永丰桥桥身南北两侧分别悬挂相同规格的帆布质地广告，广告牌上有“哈尔滨啤酒、全力赞助NBA”的字样及图案，经现场测量，该广告长50米，宽1.5米，两幅广告面积共计150平方米。执法人员随即进行了现场勘查，制作了《现场检查（勘查）笔录》，并向原告送达了接受调查处理通知书，通知原告接受处理。2012年7月12日，原告授权该公司副总经理ＸＸ接受调查，原告承认了违法事实，并由被告制作了询问笔录。原告认为利用桥身上原有的广告固定装置悬挂广告布的行为并非擅自设置广告牌，这与原告悬挂广告布所产生的行为结果及一般常理不相符合。被告作出的行政处罚决定程序合法。因无法以书面送达，被告于2012年8月16日通过中国宁波网将行政处罚事先告知书进行了公告送达，原告在规定期限内未提出陈述、申辩。2012年9月11日，被告作出被诉具体行政行为。因无法通过直接送达、邮寄送达等方式向原告送达行政处罚决定书，被告于2012年9月29日在《东南商报》上对行政处罚决定进行了公告送达。被告作出的行政处罚决定适用法律正确，内容适当。根据《城市道路管理条例》第二十七条第（六）项及第四十二条的规定，对原告在永丰桥身上设置广告牌的行为，可以处2万元以下罚款的行政处罚。被告根据《宁波市城市管理相对集中自由裁量权实施办法》、《宁波市城市管理相对集中行政处罚自由裁量权的实施标准（一）》所规定的行政处罚自由裁量权的规范标准，结合原告违法的具体情形，在依据相关罚款计算公式计算出罚款金额数超过2万元的情况下，对申请人处以罚款2万元的行政处罚，符合行政法规及政策规定。综上所述被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：
对原告起诉时提供的证据：证据1、2、3，被告对上述证据无异议，本院对上述证据予以确认。
对被告提供的证据：证据1、2，原告对上述证据无异议，本院对上述证据予以确认；证据3、4，原告对上述证据的真实性无异议，但认为原告并未设置广告牌，而只是悬挂了广告布，由于原告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据5，原告对该份证据的真实性无异议，但认为其并未设置广告牌，同时认为被告不具有作出行政处罚的职权，由于原告对该份证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据6、7，原告对上述证据无异议，本院对上述证据予以确认；证据8、9，原告对上述证据的真实性无异议，但认为被告公告送达的时间超出了法律的规定，由于原告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
本院根据各方当事人提供的证据及当事人质证意见确认以下事实：原告宁波市江北天来广告有限公司于2012年6月27日起在江北区槐树路上永丰桥桥身南北两侧分别设置了相同规格的帆布质地的广告，上有“哈尔滨啤酒、全力赞助NBA”的字样及图案，广告长50米，宽1.5米，两幅广告面积共计150平方米。2012年7月3日，被告执法人员对原告的上述违法事实进行了现场检查并制作了现场检查（勘查）笔录，并向原告送达了接受调查处理通知书。原告在接到调查处理通知书三日内自行拆除了广告布。2012年8月16日，宁波市城市管理行政执法局作出编号为甬城管罚先告字（2012）第30305号的行政处罚事先告知书，告知了原告享有陈述、申辩的权利，并于同日在中国宁波网上公告送达。2012年9月11日，宁波市城市管理行政执法局作出编号为（2012）甬行决四字第31号行政处罚决定书，对原告作出罚款人民币20000元的行政处罚。2012年9月29日，被告在《东南商报》上对该处罚决定书进行了公告送达。原告对该处罚决定不服提起了行政复议，2013年5月15日，宁波市人民政府作出了甬政复决字（2013）36号行政复议决定书，维持了被告的具体行政行为。原告不服，向我院提起行政诉讼。
本院认为，根据《城市道路管理条例》第四十二条以及《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（四）项的规定，被告宁波市城市管理行政执法局作为城市管理行政执法部门，有权依照市政公用管理方面法律、法规、规章的规定，对辖区内违反市政公用管理规定的行为实施行政处罚的权力。原告认为其在原有广告牌上悬挂广告布的行为，不属于《城市道路管理条例》第二十七条第（六）项规定的设置广告牌的行为，本院认为，原有广告牌虽非原告设置，但原告在原广告牌悬挂广告布，主观上有利用桥梁桥身上原广告牌的主观故意，客观上也产生了设置广告牌的进行广告宣传的现实结果，原告所称与常理不符，本院不予支持。原告所称处罚的金额过高，本院认为，根据《城市道路管理条例》第四十二条的规定，被告对原告的违法行为有权处以2万元以下的罚款，被告根据《宁波市城市管理相对集中行政处罚自由裁量权实施办法》、《宁波市城市管理相对集中行政处罚自由裁量权实施标准（一）》中有关行政处罚自由裁量权的规定，结合原告违法的具体情节，对原告作出20000元的罚款并无不当。原告认为，被告公告行政处罚决定书的时间违反了法律规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书无法现场送达当事人的，应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行送达，被告于2012年9月11日作出行政处罚决定后，直至9月29日才在报纸上进行公告送达，已超过了七天的期限，考虑到该延误并未对当事人的权利义务造成实质影响，本院对被告的该瑕疵行为予以指正。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，被告依据宁波市人民政府颁布的《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十一条的规定，于2012年8月16日在中国宁波网上对行政处罚事先告知书进行了公告送达，并于2012年9月11日作出行政处罚决定，本院认为，参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于公告送达的规定，公告送达的自公告发布之日起经过六十日视为送达，被告在公告送达之日起未满六十日即作出行政处罚决定书，也未向法庭提供证据证明原告在此期间知道了行政处罚告知书的内容及享受的权利，违反了关于公告送达的程序规定。综上所述，本院认为被告宁波市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定，认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，但违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
一、撤销宁波市城市管理行政执法局于2012年9月11日作出的编号为（2012）甬行决四字第31号行政处罚决定；
二、责令宁波市城市管理行政执法局重新作出具体行政行为。
本案受理费人民币50元，由被告宁波市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院（上诉人在递交上诉状之日起7日内，预交上诉费50元，收款人为宁波市财政税务局非税资金专户，帐号：81×××01，开户银行：宁波市中国银行营业部，交费时须注明本案案号，逾期不交，作放弃上诉处理）。
审 判 长 翟建超
人民陪审员 仇浙长
人民陪审员 梅碧玉
二〇一三年七月十九日
代书 记员 范 宏
附：本案适用的法律、法规等
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
3、违反法定程序的；
二、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》
第六条执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：
（四）依照市政公用管理方面法律、法规、规章的规定，对违反市政公用管理规定的行为实施行政处罚；
三、《城市道路管理条例》
第二十七条城市道路范围内禁止下列行为：
（六）擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；
第四十二条违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
四、《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
五、《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修正版）
第八十四条受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。