山西省吕梁市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2016）晋11行初143号
原告伟华控股有限公司（以下简称伟华控股），住所地北京市海淀区中关村南大街2号数码大厦B座803室。
法定代表人陈惠云，职务总经理。
委托代理人张健立，男，汉族，伟华控股职工。
委托代理人刘鹤翔，北京大成（太原）律师事务所律师。
被告灵石县人民政府，住所地山西省晋中市灵石县新建街北8号。
法定代表人刘旋，职务县长。
委托代理人景鹏飞，灵石县人民政府应急办副主任。
委托代理人裴福旺，山西天石律师事务所律师。
原告伟华控股有限公司因被告灵石县人民政府不履行工商核准申请法定职责一案，于2016年10月24日向本院提起行政诉讼，本院于2016年10月26日立案后，于2016年10月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告2016年11月10日向本院提出管辖权异议，本院于2016年11月26日作出裁定，驳回被告管辖权异议。被告不服，上诉于山西省高级人民法院，山西省高级人民法院作出裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案，原告伟华控股有限公司委托代理人张健立、刘鹤翔，被告灵石县人民政府委托代理人景鹏飞、裴福旺到庭参加了诉讼，被告灵石县人民政府相关负责人未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。
原告伟华控股诉称，按照《山西省人民政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（晋政发【2009】10号）文件要求，山西煤炭运销集团晋中有限公司（以下简称煤运晋中公司）与原告作为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司（以下简称新恒岳煤业）的发起人，分别与山西灵石恒岳煤业有限公司（以下简称旧恒岳煤业）及其股东许铁赖、孙海亮签订”煤矿资产转让协议书”、”三方协议书”、”股权转让协议书”，拟成立新恒岳煤业，名称及股东出资比例均符合山西省煤矿兼并重组政策要求，股比为煤运晋中公司51%，伟华控股49%。按照山西省煤矿兼并重组企业工商登记要求，新恒岳煤业完成工商登记注册需地方政府和主体企业提出申请，由山西省工商行政管理局（以下简称山西省工商局）办理。煤运晋中公司向山西省工商局发出”山西煤炭运销集团有限公司关于山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司核准方式重新变更的申请”后，被告也向山西省工商局发出了”灵石县人民政府关于同意山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司重新变更核准方式及出资比例的函”（灵政函【2013】48号）。在新恒岳煤业领取《企业名称预先核准通知书》并办理相关工商登记过程中，被告又向山西省工商局发出了”灵石县人民政府关于延缓为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司办理重新变更核准方式登记的函”（灵政函【2014】18号），该函称，因股东之间存在纠纷，请山西省工商局暂缓办理新恒岳煤业重新变更核准方式登记。山西省工商局依据此函停止了办理新恒岳煤业的工商登记事项。在原告与煤运晋中公司向被告多次反映后，被告又向山西省工商局发出了”灵石县人民政府关于依法为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司办理核准登记的函”（灵政函【2014】48号），要求山西省工商局恢复对新恒岳煤业办理工商登记事宜。山西省工商局随后复函被告”关于灵政函【2014】48号函的复函”（晋工商企函字【2014】50号），要求被告按照省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011年第3次会议纪要要求，切实履行主体责任，确认新恒岳煤业公司名称核准方式、股东及出资比例。但被告至今未按照山西省工商局的要求出具相关文件，导致原告申请新恒岳煤业的工商登记至今未能办理。
原告认为，其与此次兼并主体煤运晋中公司作为新恒岳煤业的发起人，符合山西省政府煤矿兼并重组政策要求，并按照相关规定提交了工商登记手续。被告却不按照省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011年第3次会议纪要要求，为山西省工商局出具新恒岳煤业的公司名称核准方式、股东及出资比例的函件，导致新恒岳煤业不能完成工商登记，该行为给原告造成了巨大的损失。因此，请求确认被告灵石县人民政府不履行职责的行为违法；请求判令被告在15日内，按照省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011年第3次会议纪要要求，为山西省工商局出具新恒岳煤业的公司名称核准方式、股东及出资比例的公函。
原告伟华控股为支持其诉请，向本院提交了下列证据：1.伟华控股营业执照、法定代表人身份证明、法人陈惠云身份证明，证明原告公司主体；2.山西煤炭运销集团、煤运晋中公司、旧恒岳煤业签订的”三方协议书”及煤运晋中公司与旧恒岳煤业签订的”煤矿资产转让协议书”，证明煤运晋中公司在新恒岳煤业股份占比为51%，旧恒岳煤业股份占比为49%；3.许铁赖、孙海亮与伟华控股、新恒岳煤业签订的”股权转让协议书”，证明原告伟华控股购买了许铁赖、孙海亮在新恒岳煤业49%的股份；4.《山西省煤矿企业兼并重组整合工作领导组会议纪要》（2011）3次，证明山西省煤矿兼并重组政策要求办理工商登记事项，需地方政府及主体企业提出申请，由省工商局办理；5.”山西省煤炭运销集团有限公司关于山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司核准方式重新变更的申请”，证明兼并主体企业按照山西省煤矿兼并重组政策要求，向省工商局提出了申请，请求办理新恒岳煤业的工商登记手续；6.灵石县人民政府出具的灵政函【2013】48号文件，证明被告按照山西省煤矿兼并重组政策要求，曾向省工商局出具过确认新恒岳煤业公司名称、注册资本、股东、出资额及出资比例的函；7.企业名称预先核准通知书（晋登记内名预核字【2013】第006020号），证明原告已按照省工商局的要求提交了相关申请文件，省工商局于2013年10月12日下发了新恒岳煤业的《企业名称预核准通知书》。8.灵石县人民政府出具的灵政函【2014】18号文件，证明被告发函要求省工商局暂缓按照其出具的灵政函【2013】48号文件办理新恒岳煤业的工商登记；9.灵石县人民政府出具的灵政函【2014】48号文件，证明被告向省工商局发函要求在充分调查核实相关当事人合法诉求和尊重客观事实的基础上，适格进行相应的工商核准登记；10.山西省工商局出具的”关于灵政函【2014】48号函的复函”（晋工商企函字【2014】50号），证明省工商局明确要求被告按照省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011年第3次会议纪要的要求，确认新恒岳煤业公司名称核准方式、股东及出资比例，省工商局方能办理新恒岳煤业工商登记事项；11.煤运晋中公司向灵石县人民政府出具的”关于新恒岳煤业资源整合情况说明”，证明煤运晋中公司向被告提出申请，请求支持新恒岳煤业完善企业各项手续；12.企业信息查询单，证明旧恒岳煤业已经变更为山西灵石恒岳祥工贸有限公司。
被告灵石县人民政府答辩称，1.原告伟华控股虽然受让了新恒岳煤业的自然人股东的股权，但在新恒岳煤业的兼并重组中，其只占比49%的股份，并非兼并重组的主体企业，原告也未向被告申请过本案所诉之主张，因此原告不具备本案诉讼的原告主体资格。2.原告伟华控股所诉被告不履行职责的主张不能成立。被告在所辖县城的煤矿企业兼并重组整合过程中一直积极、认真、负责的履行着自己的职责，就原告所述煤矿的兼并重组整合也是如此，这从被告出具的诸多文件、公函等均可得到证实。原告主张被告应当完全按照原告所提的要求作出行政行为是无理由的，被告对所辖区域内的煤矿企业兼并重组应当如何依法履职，是自主行为，对行政相对人的申请或请求也只能在法律、法规的框架下履行职责。就原告所诉要求被告在履行政府职责的过程中完全按其意思表示而作为，是无事实和法律依据的，被告依法履职行为完全是依法行事，对行政相对人的不适格请求应不予支持。综上所述，原告所诉主张无事实和法律依据，应当依法予以驳回原告的起诉。
被告为支持其已履行了相关职责，不构成行政不作为行为，提交了下列证据：1.《山西省人民政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（晋政发【2009】10号），证明省政府成立煤矿企业兼并整合工作领导组，对兼并重组工作实行统一领导，领导组办公室设在省煤炭局，采取联合办公的方式，对兼并重组整合方案集中受理，审核后上报省人民政府批准实施，依据该通知精神，省政府并未授权领导组办公室颁发规范性文件的权利，领导组办公室颁发规范性文件需通过省政府批准实施；2.《山西省人民政府办公厅关于进一步做好兼并重组煤矿企业工商登记注册工作的通知》（晋政办发【2011】50号）和《中华人民共和国公司登记管理条例》，证明省政府并未授权省煤矿企业兼并重组整合工作领导组有制定规范性文件的权利，故省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011第3次会议纪要不是规范性文件，且灵石县人民政府并未收到该会议纪要，该会议纪要内容也未被之后的省政府办公厅【2011】50号文件予以确认，因此，省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011第3次会议纪要灵石县人民政府无需执行，工商登记的法定机构是工商管理部门，而非人民政府；3.旧恒岳煤业与煤运晋中公司签订的”煤矿资产转让协议”；4.新恒岳煤业出具的”山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司关于重新变更核准方式及出资额、出资比例的申请”；5.许铁赖、孙海亮与伟华控股及新恒岳煤业签订的”股权转让协议书”；6.2013年2月28日新恒岳煤业股东会决议；7.灵石县人民政府出具的”关于同意山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司重新变更核准方式及出资额出资比例的函”（灵政函【2013】48号）；上述证据3到证据7证明应新恒岳煤业的申请，灵石县人民政府按照该企业提交的材料，为其出具了【2013】48号函，使该企业能尽快办理工商登记手续；8.李国辉于向灵石县人民政府申请撤销(2013)48号文的情况反映；9.旧恒岳煤业向省工商局提交的”变更申请书”，请求旧恒岳煤业变更为新恒岳煤业；10.省工商局出具的(晋)名称变核内2009第001328号”企业名称变更核准通知书”；11.煤运晋中公司召开的”党政联席会议纪要”；12.山西煤炭运销集团有限公司与孙海亮签订的”股权转让协议书”及”采矿权转让登记申请书”；13.《关于集中办理兼并重组整合煤矿证照变更手续和简化项目审批程序有关问题的通知》（晋政办发【2009】100号）以及换发釆矿许可证提交的资料；14.《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法的通知》（晋政办发【2008】83号）；15.旧恒岳煤业、新恒岳煤业、煤运晋中公司签订的”采矿权转让合同”及新申领的”山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司采矿许可证”；16.李国辉提交的两份民事诉状；17.孙海亮出具的情况说明和孙海亮给省工商局出具的申请书、孙根亮出具的证明材料；18.灵石县人民政府出具的”关于延缓为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司办理重新变更核准方式登记的函”（灵政函【2014】18号）。上述证据8至证据18证明旧恒岳煤业与李国辉存在债务纠纷，旧恒岳煤业新设登记成新恒岳煤业会出现债务逃避的情形，因此灵石县人民政府出具了灵政函【2014】18号函，请求山西省工商局暂缓办理新恒岳煤业的工商登记手续。19.山西省工商局出具的晋工商企函字【2014】50号”关于灵政函【2014】48号函的复函”；20.灵石县人民政府出具的”关于依法为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司办理核准登记的函”（灵政函【2014】48号）；证据19、20证明灵石县人民政府依据山西省工商局的要求履行了自己的职责，不存在不作为的情形；21.灵石县人民法院作出的（2012)灵商初字第235号民事判决书，证明新恒岳煤业与李国辉的债务纠纷已得到生效法律文书确认。
经庭审质证，原、被告对双方提交的所有证据的真实性、合法性均无异议，只是对证据所要证明的目的存有异议。本院对上述原、被告所提交的证据均予以认定。
本院经审理查明，原告伟华控股按照其出资比例49%，煤运晋中公司出资比例51%的方式拟将新恒岳煤业的工商登记方式由变更登记改为重新设立，为此山西煤炭运销集团有限公司向山西省工商局出具了”关于山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司核准方式重新变更的申请”，被告灵石县人民政府向山西省工商局出具了”关于同意山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司重新变更核准方式及出资额出资比例的函”（灵政函【2013】48号），新恒岳煤业开始办理工商登记手续。在办理过程中，被告于2014年5月15日向山西省工商局又出具了”关于延缓为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司重新变更核准方式登记的函”（灵政函【2014】18号），山西省工商局据此停止了该公司的设立登记。2014年10月15日，被告又向山西省工商局出具了”关于依法为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司办理核准登记的函”（灵政函【2014】48号），山西省工商局接到该函后，于2014年10月24日作出”关于灵政函【2014】48号函的复函”（晋工商企函字【2014】50号），”要求灵石县人民政府按照省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011年第3次会议纪要的要求，切实履行主体责任，明确新恒岳煤业公司名称核准方式、股东及出资比例后，方能为新恒岳煤业进行工商登记事宜”。被告一直未按照山西省工商局的要求作出确认新恒岳煤业公司名称核准方式、股东及出资比例的函件，致使新恒岳煤业的工商登记一直未完成，原告遂以被告行政不作为向本院提起行政诉讼。
另查明，本院2016年10月30日向被告送达了本案起诉状副本及应诉通知书，被告于2016年11月10日向本院提出管辖异议，于2017年7月27日向本院提交答辩状及相关证据。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条第一款规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。上述规定明确了行政诉讼中被告的举证责任、举证期限及逾期举证的后果，这些规定是依照行政诉讼的特点作出的符合行政诉讼规律的规则，是行政诉讼的宗旨。被告灵石县人民政府在收到本案起诉状副本八个月后向本院提交证据，也未向本院提出延期提供证据的书面申请，其逾期提交的证据，按规定应视为其行政行为没有相应证据。其虽在应诉期内，向本院提交了管辖权异议，但管辖权异议仅涉及法院管辖是否合法的问题，并不涉及被告举证可以延期的问题，且如果允许被告在管辖权异议确定之后再重新举证，则可能使一些本来违法、缺乏证据的行政行为，经过诉讼阶段的弥补，以合法、证据充分的面目出现，对行政行为相对人及利害关系人造成不利影响，既不利于司法公正，又有违行政诉讼法的立法根本。因此，被告灵石县人民政府逾期提交证据，按规定应当承担败诉风险及不利后果。
本案争议焦点之一，伟华控股作为本案原告是否适格？
依据原、被告提交的许铁赖、孙海亮与伟华控股、新恒岳煤业签订的”股权转让协议书”，原告在新恒岳煤业的股权为49%，属于新恒岳煤业的股东之一，其与新恒岳煤业的公司设立具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此被告的行政行为与原告具有利害关系，原告伟华控股具备本案原告主体资格。
本案争议焦点之二，被告灵石县人民政府是否应当履行原告所诉之职责？其履责过程中的行为是否构成不作为？
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。《山西省人民政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（晋政发【2009】10号），明确了省政府成立煤矿企业兼并整合工作领导组，对兼并重组工作实行统一领导。因此，山西省煤矿企业兼并整合工作领导组担负着山西省煤炭企业的兼并整合工作，其（2011）第3次会议纪要要求的”批复保留的煤炭主体企业股东和整合内容不变更，仅涉及调整煤炭企业其他股东和股比及变更名称核准方式的，由地方政府和主体企业提出申请，省工商局依法直接办理”对被告灵石县人民政府具有约束力。另，《山西省人民政府办公厅关于进一步做好兼并重组煤矿企业工商登记注册工作的通知》（晋政办发【2011】50号）也对兼并主体煤炭企业的工商登记注册作了明确规定，”在兼并重组整合中，被兼并煤矿企业存在法律纠纷的，兼并重组整合后煤矿企业进行工商登记时，对已经进入司法程序的，凭司法部门的司法文书，或地方政府已介入解决的，凭县级以上人民政府的相关行政文书，可暂缓办理被兼并煤矿的资产处置及企业的注销或变更登记，但兼并主体企业可依法先进行整合后煤矿企业的工商登记注册”。事实上，被告灵石县人民政府也按照上述规定作出了相应行政行为，这从其作出的灵政函【2013】48号函和灵政函【2014】48号函也可确定。因此，煤运晋中公司作为本案煤矿兼并重组整合的主体企业，其按照规定提出企业工商登记申请后，被告灵石县人民政府则具有按照山西省省煤矿企业兼并整合工作领导组的相关规定予以履行之义务，原告作为煤矿兼并重组整合企业的利害关系人，同样可以要求被告履行原告所诉之职责。
从被告向山西省工商局出具的”关于依法为山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司办理核准登记的函”（灵政函【2014】48号）及山西省工商局作出的”关于灵政函【2014】48号函的复函”（晋工商企函字【2014】50号）来看，山西省工商局明确要求”灵石县人民政府按照省煤矿企业兼并重组整合工作领导组2011年第3次会议纪要的要求，切实履行主体责任，明确新恒岳煤业公司名称核准方式、股东及出资比例后，方能为新恒岳煤业进行工商登记事宜”，这也是山西省煤矿企业兼并重组整合工作领导组对本省煤矿兼并企业的工商登记对企业所属地方政府的要求。被告以”为确保煤矿企业工商登记依法依规办理，希望山西省工商局充分调查核实相关当事人合法诉求和尊重客观事实的基础上适格进行相应的工商核准登记”理由将本应由其履责的行政行为推诿与山西省工商局。从其作出的灵政函【2014】48号函的形式上看，被告已经履行了自己的职责，但从该函的内容上看，却未解决煤矿企业的实质问题，这种形式上的为，内容上的不为，实则是一种不作为的表现。另，被告至今仍未按照相关规定作出合乎本省煤矿企业兼并重组工商核准申请登记的行政行为，属于典型的一种拖延履行行为。上述行为均具备行政不作为的构成要件，属于不履行作为义务的行为。
综上所述，被告灵石县人民政府具有履行原告伟华控股所诉之职责，而未按照山西省煤矿企业兼并重组整合政策的要求切实履行相关行政行为，属不作为的违法行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告灵石县人民政府在本判决生效后三十日内，履行对山西省工商局出具山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司的公司名称核准方式、股东及出资比例公函的法定职责。
案件受理费50元，由被告灵石县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长王建栋
审判员刘慧平
人民陪审员韩建民
二〇一七年十二月一日
书记员闫娟娟