安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终387号上诉人（一审原告）濮宪保，男，1951年7月7日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。被上诉人（一审被告）马鞍山市花山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市花山区霍里街道秀山大道166号，统一社会信用代码11340503003068596Q。法定代表人王平，该区区长。委托代理人戴启静，该区农委工作人员。委托代理人秦小慈，安徽长城律师事务所律师。濮宪保因诉马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）泄洪行政管理一案，不服马鞍山市中级人民法院（2017）皖05行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人濮宪保、被上诉人花山区政府的委托代理人戴启静、秦小慈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明，为做好突发性洪涝灾害事件的预防和处置工作，花山区政府依法成立了花山区防汛抗旱指挥部，负责组织、指挥全区防汛抗洪工作。指挥部下设包括濮塘镇防汛抗旱指挥部在内的十个街道（乡镇）分指挥部，黄里村委会是濮塘镇防汛抗旱责任单位。2016年6年30日起，马鞍山市受气候影响多日连降暴雨，降雨量一度达大暴雨量级，致使全市汛情严重，重大气象灾害应急响应提升为Ⅱ级，市防汛排涝预警级别升至二级预警，全市进入应急防汛状态。濮塘镇黄里村有活坝和张家坝两个自然形成的水系，张家坝系行洪坝，正常天气下，活坝自然排水，活坝与张家坝之间设置的闸口处关闭状态。2016年7月1日，因大暴雨致活坝水位高涨，黄里村防汛值班人员巡逻时发现水位上涨迅速且已超过警戒线，坝梗有往外溢水现象且有坍塌管涌险情，黄里村委会随即上报险情，濮塘休闲度假区管委会防汛抗旱指挥部水利部门现场查看险情后要求立即打开泄洪闸口，洪水由活坝流经张家坝进行泄洪。濮宪保认为泄洪行为违法，造成其重大经济损失，起诉至一审法院。另查明，2002年2月4日，濮宪保与下濮塘自然村、黄里自然村签订的水面养殖承包合同，养殖区域为上述两村的权属水面（张家坝水面），承包年限为18年。又查明，2017年5月11日，濮宪保因与本案相同的事实和理由，以马鞍山市花山区濮塘镇人民政府为被告，向马鞍山市博望区人民法院提起行政诉讼，诉请判令泄洪行政行为违法。2017年7月31日，马鞍山市博望区人民法院作出（2017）皖0507行初2号行政裁定书，以被告不适格裁定驳回濮宪保起诉。一审法院认为，综合原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点为，原告濮宪保是否具有原告主体资格；本案是否超过起诉期限；被告花山区政府指挥泄洪工作是否符合法律规定。关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，濮宪保作为张家坝水面的承包人，与花山区政府的泄洪行为具有利害关系。花山区政府提出濮宪保不具备原告主体资格的抗辩理由，因未提供证据加以证明，不予支持。关于起诉期限问题。根据《最高人法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，花山区政府指挥泄洪行为于2016年7月作出，无证据证明其已告知濮宪保诉权，故濮宪保于2017年10月提起诉讼符合上述司法解释的规定。关于花山区政府指挥泄洪合法性问题。根据《中华人民共和国防洪法》第二条规定：“防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。”第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”据此，花山区政府负有指挥本地区的防汛抗洪工作的法定职责。本案中，由于遭受持续暴雨气象灾害影响，在濮塘镇黄里村活坝水位超过警戒线且已出现险情的紧急情况下，花山区政府为了维护人民群众的生命、财产安全，根据上述法律规定，从全局利益出发，指挥开闸泄洪，属于政府在重大自然灾害面前采取的紧急性应对行为，花山区政府履行了防汛抗洪的法定职责，在指挥泄洪工作中无明显过错。根据《安徽省实施办法》第三十六条规定：“与防洪有关的水工程设施，采取承包、租赁、股份制或者股份合作制等方式经营的，经营者必须承担相应的防洪责任，服从防汛指挥机构的统一管理和调度，保证工程的安全运行和防汛、排水等原设计的基本功能。”张家坝属于行洪坝，濮宪保作为该坝水面的承包人，应承担相应的防洪责任，服从防汛指挥机构的统一调度管理。濮宪保认为泄洪行为无必要性和合理性，请求确认花山区政府指挥泄洪工作违法的理由无事实和法律依据，依法不予支持。综上，花山区政府依法履行了防汛抗洪工作的法定职责，濮宪保的诉请于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告濮宪保的诉讼请求。案件受理费50元，由原告濮宪保承担。濮宪保上诉称，1、被上诉人选择上诉人的承包水面作为排洪渠道没有必要性，开放的闸口排水量有限，对排洪所起的作用微乎其微，但对上诉人的权益损害重大；2、排洪时间的选择上没有必要性，排洪当天降水量骤减，如果需要排洪，在前一天就应当进行；3、泄洪行为的实施严重违反法定程序，事前没有及时汇报，事后也没有补报。因此，排洪行为违反合法性、合理性原则，一审判决认定事实不清，判决结果错误，请求二审法院依法纠正。花山区政府答辩称，区政府实施的排洪行为符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。濮宪保向一审法院提交以下证据：一、身份证复印件，证明身份情况；二、马鞍山市气象台出具的气象证明复印件，证明泄洪当日降水量；三、马鞍山市环境监测中心《监测报告》（编号：马环测[临]字1608110号），证明黄里村活坝的等处水体含有污染物质；四、《花山区防汛抗洪应急预案》一份，证明被告主体资格；五、《下濮塘、黄里村水面养殖承包合同》、《关于黄里村民濮宪保要求黄里村书记、主任黄金川赔偿养鱼损失的调查报告》，证明濮宪保一直从事水面养殖，具有原告主体资格；六、现场照片一组，证明花山区政府从张家坝泄洪不具有合法性和合理性。花山区政府向一审法院提交以下证据：一、花山区政府统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明被告诉讼主体资格及委托代理人身份信息；二、《中华人民共和国防洪法》、《安徽省实施﹤中华人民共和国防洪法﹥办法》、《马鞍山市防汛抗洪应急预案》、《马鞍山市花山区防汛抗洪应急预案》，证明：1.被告实施行政行为的法律依据及相关规范性文件，2.花山区政府依法设立防汛抗旱指挥机构，指挥辖区防汛抗旱工作，下设濮塘镇防汛指挥部，黄里村委会是责任单位，3.被告辖区单位实施泄洪有法可依；三、《安徽省突发气象灾害预警信号登记提升通知单》、马鞍山市人民政府信息公开查询单（6份）、《关于启动防汛应急预案Ⅳ级响应的命令》（花汛〔2016〕26号）、《花山区防汛抗旱指挥部简报》（第1期）、《关于成立防汛抗旱指挥部成员及水利设施防守责任分工的通知》(马濮管〔2016〕24号)、黄里村2016年防汛值班安排表2份、《关于黄里村2016年汛期活坝泄洪情况说明》，证明：1.2016年7月1日起，全市暴雨预警信号提升为红色，防汛预警提升为2级，险情严重，全市进入应急防汛状态，2016年7月8日，解除二级响应，维持三级响应，2.水位高涨已危机整个坝更和下游群众生命财产安全，黄里村作为责任单位，发现险情后，上报开闸分洪，3.花山区2016年7月1日险情及抗洪工作情况；四、照片13张、光盘1张，证明黄里村受灾情况，险情严重，不泄洪后果无法估量，只有活坝和张家坝两个水系形成的排水渠道，开闸通过张家坝分洪合法合理。以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审查明的事实，本院依法予以确认。本院认为：根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的焦点是，花山区政府实施的泄洪行为是否符合法律规定。根据《中华人民共和国防洪法》和《安徽省实施﹤中华人民共和国防洪法﹥办法》的规定，防汛抗洪是各级人民政府的法定职责。据此，花山区政府负有组织指挥并实施本区域内的防汛抗洪工作的职责。花山区政府实施的泄洪行为系发生自然灾害时，行政机关采取的应急措施。对泄洪行为合法性的判断，应充分考虑其作为应急措施这一重要属性。在遭受持续暴雨灾害这一紧急情况下，险情的出现和灾情的发展都难以准确预见，防汛法律法规不可能明确规定在何种险情下应采取哪种防汛抗洪措施，也不可能针对不同的降雨量具体规定行政机关在何时段怎样进行泄洪，因此，行政机关依法享有必要的、更大的裁量空间。本案中，2016年6年30日起，马鞍山市受气候影响多日连降暴雨，致使全市汛情严重，进入应急防汛状态。在濮塘镇黄里村活坝水位超过警戒线且已出现险情的紧急情况下，花山区政府为了最大限度地防御、减轻洪涝灾害，维护群众生命和财产安全，从全局利益出发，根据防汛法律法规的规定，进行开闸泄洪，属于正常履行职责的行为，所采取的措施与汛情的严重程度相适应，濮宪保认为泄洪没有必要性的主张与事实不符。洪水及其灾害的形成是一个不断累积的过程，泄洪当天的降水量并不是决定是否应当泄洪的关键因素，并不能说泄洪当天的降水量比前期的降水量小就不应当泄洪，濮宪保认为花山区政府选择泄洪时机不对的理由不能成立。在实施泄洪这一紧急行为时，对于泄洪渠道的选择，行政机关可根据泄洪地的地势地况、水流水系等具体情况具体决定。濮宪保关于被上诉人选择上诉人的承包水面作为排洪渠道没有必要性的主张，仅是其基于自身利益考虑而形成的个人看法，并不能否认泄洪行为的合法性，否则，任何人都可以以自身利益可能受到损害为由而对泄洪地点和渠道提出异议，这显然是不能成立的。综上，花山区政府的泄洪行为符合法律规定，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人濮宪保负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一八年六月十一日书记员  刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。