浙江省乐清市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温乐行初字第115号
原告乐清市虹桥镇桥南村村民委员会。
法定代表人倪仕双，主任。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被告乐清市国土资源局。
法定代表人屠俊勇，局长。
委托代理人叶金豹，乐清市国土资源局工作人员。
委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
第三人乐清市新农村建设投资集团有限公司。
法定代表人包哲勇，总经理。
委托代理人欧阳俊、陈秀微，浙江海昌（乐清）律师事务所律师。
第三人乐清市淡溪镇赤岩坑村村民委员会。
法定代表人卓祥娥，主任。
第三人乐清市淡溪镇坭山村村民委员会。
法定代表人刘永献，主任。
第三人乐清市芙蓉镇山益崪村村民委员会。
法定代表人谢顺富，主任。
第三人乐清市芙蓉镇九龙村村民委员会。
法定代表人刘可新，主任。
原告乐清市虹桥镇桥南村村民委员会因认为被告乐清市国土资源局不履行土地行政处罚法定职责，于2015年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月27日收到补正材料，于2015年11月3日立案后，于2015年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因乐清市新农村建设投资集团有限公司（以下简称乐清新农村公司）、乐清市淡溪镇赤岩坑村村民委员会、乐清市淡溪镇坭山村村民委员会、乐清市芙蓉镇山益崪村村民委员会、乐清市芙蓉镇九龙村村民委员会与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月11日公开开庭审理了本案。原告法定代表人倪仕双及其委托代理人蒋朝镖、被告委托代理人叶金豹、郑旭阳、第三人乐清新农村公司委托代理人欧阳俊到庭参加诉讼。第三人乐清市淡溪镇赤岩坑村村民委员会、乐清市淡溪镇坭山村村民委员会、乐清市芙蓉镇山益崪村村民委员会、乐清市芙蓉镇九龙村村民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告乐清市虹桥镇桥南村村民委员会诉称，原告于2014年6月9日向被告以特快专递方式寄送了书面申请，要求被告依法履行职责查处违法占地事宜。被告除通知责令改正之外，迟迟不予处理，2014年12月8日作出了销案决定即《违法案件撤销立案呈批表》。原告不服提起诉讼后，法院于2015年6月30日作出（2015）温乐行初字第41号行政判决书，撤销了该撤销立案呈批表，现已生效。被告仍负有调查和最终处理的职责，原告以发送律师函等方式予以催促，被告没有任何作为。经多次诉讼，违法事实早应查清，被告至今未作出终局性处理。原告认为，被告除了责令改正外还应当进行处罚和处分，构成犯罪的应当移送公安部门追究刑事责任。被告存在不完全履行职责的情形，原告根据事情的发展再次申请被告履行法定职责，不属于重复起诉。被告的违法行为侵害了原告的合法权益，请求人民法院判决被告履行对虹桥镇桥南村被违法占用的7.27亩土地作出处理（包括退还土地、对违法行为人予以处罚、构成犯罪的移送公安部门）的法定职责。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《强烈要求乐清市国土资源局立即履行法定职责、依法查办土地违法案件的报告》，证明原告已就乐清新农村公司的违法行为向被告提出了履行法定职责的申请；2.《乐清市国土资源局关于要求对虹桥镇单板桥移民小区基建项目信访问题进行专题研究的请示》（乐土资（2014）120号），证明被告请示时已认为涉案行为涉嫌刑事犯罪但未作处理；3.乐清市人民法院（2014）温乐行初字第103号行政判决书、温州市中级人民法院（2015）浙温行终字第23号行政判决书、乐清市人民法院（2014）温乐行初字第105号行政判决书、乐清市人民法院（2015）温乐行初字第41号行政判决书，证明涉案纠纷经法院审理，被告未能正确履行法定职责；4.律师函及快件跟踪单，证明原告委托律师向被告发函，催促其履行法定职责，但被告未予理会；5.照片五张，证明涉案土地的现状。
被告乐清市国土资源局辩称，2014年6月9日，原告向被告寄送了履行法定职责的书面申请，并提供了有关乐清新农村公司违法占地情况的线索材料。被告依据《国土资源处罚办法》、《浙江省土地监察条例》的相关规定，立即对相关事实进行前期的调查核实，并于2014年8月19日启动土地违法案件调查程序对第三人乐清新农村公司违法占地事宜进行立案调查。经调查，第三人淡溪镇赤岩坑村、原四都坭山村、原岭底山益崪村、原岭底九龙村四个移民村因移民项目委托原告和虹桥镇桥北村村民委员会于2007-2008年期间在虹桥镇桥南村、桥北村填土。四移民村与原告和桥北村村委会达成协议后，由桥南村和桥北村于2011年5月间在原填土的基础上搭建围墙。乐清新农村公司设立于2011年3月2日，于2012年6月期间在原填土围墙中搭建临时使用设施简易房。经实地勘察，占地面积4854.35平方米，其中建筑占地699.98平方米，现状为填土、建围墙、建简易房，四至为：东至河流、南至水田、四至道路、北至道路。二调土地利用现状图表明水田3855平方米、村庄939平方米、河流水面60平方米，位于虹桥镇土地利用总体规划（2006-2020）基本农田3820平方米、河流水面11平方米、村庄102平方米、新增村庄921平方米。被告于2014年6月12日发出《责令限期拆除通知书》，2014年8月8日发出《责令限期改正通知书》，2014年11月，乐清新农村公司会同四移民村对违法地块进行拆除复垦，现建筑物已经拆除完毕并复垦相关土地。鉴于违法行为已经及时纠正，没有造成危害后果，被告对乐清新农村公司不予行政处罚，予以销案处理。后经诉讼，法院撤销了被告就乐清新农村公司作出的《违法案件撤销立案呈报表》，后被告重新调查核实，于2015年9月10日就乐清新农村公司作出乐土资不罚（2015）1号不予行政处罚决定书。经被告实地勘察，涉案土地上的违章建筑已经拆除复垦，原告取得涉案土地已无障碍，不需要办理移交手续或文件。至于涉案土地上尚存围墙等建筑，被告认为该围墙系原告与四移民村之间达成协议后由原告搭建的，原告在自己的土地上进行建造行为且可能涉及民事纠纷，被告不宜超越职权作出直接的认定。被告已经作出行政决定，至于作出何种行政决定是被告的职权范围，不因原告的申请而定。原告起诉所依据的事实和理由与之前的诉讼一致，属于重复起诉。被告不存在不履行法定职责的情形，原告诉讼理由缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了作出被诉行政行为的证据：1.乐土资不罚（2015）1号不予行政处罚决定书、违法案件会审记录、送达回证、行政执法证，证明被告已经履行法定职责，作出不予行政处罚决定；2.土地案件现场照片，证明违法行为已经消除。
被告未向本院提交被诉行政行为的法律依据。
第三人乐清市新农村建设投资集团有限公司述称，同意被告的答辩意见。原告基于（2014）温乐行初字第103号、105号案件相同的事实和理由起诉，属于明显的重复起诉。被告已经查明案件事实并作出了行政决定，符合法律规定，原告不能要求被告按照自己的意图作出处理决定。原告就涉案土地曾与四移民村达成相关协议，涉案土地由原告进行实际填方并且搭建围墙，原告填方和围墙的面积已经超过了红线的范围。第三人乐清新农村公司在代建之前，涉案土地的填方、围墙已经完成，后在建设时搭建临时设施现均已拆除。被告对第三人乐清市新农村公司不予处罚并无不当。请求人民法院驳回原告的起诉。
第三人乐清市新农村建设投资集团有限公司向本院提交了以下证据、依据：1.调解协议，证明原告和移民村之间就涉案土地达成的协议；2.农房集聚建设工程代建协议，证明第三人乐清新农村公司代建前涉案土地的填方、围墙已经完成，实际建设的土地都是在红线范围之内。
第三人乐清市淡溪镇赤岩坑村村民委员会、乐清市淡溪镇坭山村村民委员会、乐清市芙蓉镇山益崪村村民委员会、乐清市芙蓉镇九龙村村民委员会未作陈述，也未向本院提交证据、依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的乐清市国土资源局关于要求对虹桥镇单板桥移民小区基建项目信访问题进行专题研究的请示》（乐土资（2014）120号），被告认为该请示仅是征求意见并非处理决定，第三人认为该请示仅是初步调查并非最终结论，本院认为，该请示系被告向市政府递交的内部请示，不是被告作出的处理决定，本院不作确认。对原告提交的五张照片，被告和第三人认为不能判断是否属于违法占用的土地，本院认为，因移民小区建设过程中涉及到合法用地和违法占地，上述照片无法表明所拍摄的具体位置，本院不予采信。对被告提交的土地案件现场照片，原告对其真实性有异议，认为违法占地的地块不止4块，不能证明已经复垦，本院认为，上述照片是被告为证明其作出不予行政处罚决定本身的合法性，与是否履行法定职责无关，与本案不具有关联性，本院不作确认。对第三人提交的调解协议，原告认为调解协议约定的是土地借用的补偿，本院认为，该协议与本案不具有关联性，本院不作确认。各方当事人对其他证据的真实性没有异议，本院予以采信。
经审理查明，乐清市淡溪镇赤岩坑村、乐清市淡溪镇坭山村、乐清市芙蓉镇山益崪村、乐清市芙蓉镇九龙村因移民需要在虹桥镇桥南村、桥北村建设移民小区，2007年-2008年间，四移民村委托桥南村、桥北村村民在桥南村、桥北村填土。2011年5月间，四移民村在填土的基础上搭建围墙。2011年8月8日，四移民村与原乐清市新农村建设投资有限公司签订农房集聚建设工程代建协议，委托代建移民小区。2011年-2012年，原乐清市新农村建设投资有限公司相继取得移民小区建设项目的用地、建设、施工等相关手续，后在代建过程中搭建简易房。2013年8月29日，原乐清市新农村建设投资有限公司名称变更为第三人乐清市新农村建设投资集团有限公司。2014年6月9日，原告乐清市虹桥镇桥南村村民委员会就乐清新农村公司涉嫌违法占地事项向被告乐清市国土资源局提出书面申请，要求被告履行法定职责。2014年6月12日，被告向乐清新农村公司、单板桥移民小区作出责令限期拆除通知。2014年8月8日，被告向四移民村建房户作出责令限期改正通知书，就填土、建围墙事项责令其限期拆除违法建筑。2014年8月11日被告乐清市国土资源局予以受理，同月19日予以立案，所记载的违法人为乐清新农村公司，所记载的主要违法事实为“乐清新农村公司未经批准，擅自在虹桥镇桥南村桥北村占用集体土地填土、建围墙、建简易房”。2014年9月1日，原告因认为被告未就乐清新农村公司违法占地事项履行法定职责，向本院提起行政诉讼，本院作出（2014）温乐行初字第103号行政判决，温州市中级人民法院作出（2015）浙温行终字第23号行政判决，驳回原告诉讼请求。2014年12月8日，被告就乐清新农村公司作出《违法案件撤销立案呈批表》，后于2015年6月30日被本院以（2015）温乐行初字第41号行政判决予以撤销。2015年8月4日，原告委托律师向被告邮寄律师函，要求被告就移民小区项目违法占地事项履行法定职责作出终局性处理。2015年9月10日，被告作出乐土资不罚（2015）1号不予行政处罚决定书，认定填土和建围墙行为发生在乐清新农村公司代建之前、现简易房已经拆除完毕并已复垦农作物，决定对乐清新农村公司不予行政处罚。因认为被告不履行法定职责，原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，涉案土地上存在由不同的违法行为人实施的不同违法行为。原告在（2014）温乐行初字第103号案件中起诉要求被告履行法定职责，所主张的为乐清新农村公司违法占地事项。而违法行为人和违法事项的查明系被告的职权范围，后被告在后续的调查和诉讼中确认乐清新农村公司仅实施了部分违法行为、四移民村涉嫌实施其他违法行为，并对两者作出独立的行政决定。鉴于此，原告再次起诉要求被告就涉案土地上的非法占地事项履行法定职责，不宜认定为重复起诉。被告和乐清新农村公司主张原告属于重复起诉，缺乏依据，本院不予采信。同理，原告要求被告就乐清新农村公司的违法占地事项履行法定职责，显然不属于本案的审理范围。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。被告于2014年8月8日向四移民村建房户发出责令限期改正通知书，认定其存在填土、建围墙的违法事项，要求其于2014年8月23日前自行拆除违法建筑、恢复土地原状。根据上述法律规定，该责令限期改正通知书的性质属于行政处罚，故应认定被告对原告申请履行职责事项已经作出处理决定。而原告申请履行职责事项中要求被告作出退还土地的决定、涉嫌犯罪的移送侦查部门处理，涉及该责令限期改正通知书的合法性问题，不属于本案审理范围。综上，原告申请被告履行法定职责理由不成立，原告诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告乐清市虹桥镇桥南村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告乐清市虹桥镇桥南村村民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 吴亦贝
代理审判员 陈淑佩
人民陪审员 赵志辉
二〇一五年十二月十六日
此件与原本核对无异
代书 记员 赵 珂
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
3.《中华人民共和国土地管理法》
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。