湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终225号
上诉人（原审原告）：朱建武。
上诉人（原审原告）：朱江德。
上诉人（原审原告）：朱国新。
三上诉人共同委托诉讼代理人：唐华，湖南盛仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府。
法定代表人：彭冠雄，该镇镇长。
委托诉讼代理人：盘枫。
被上诉人（原审第三人）：朱学平。
委托诉讼代理人：朱开喜。
上诉人朱建武、朱江德、朱国新因土地行政裁决一案，不服湖南省ＸＸ瑶族自治县人民法院（2017）湘1129行初1号行政判决，于2017年8月18日提起上诉。一审法院于2017年10月9日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人朱建武、朱江德、朱国新及委托诉讼代理人唐华，被上诉人ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府（以下简称沱江镇政府）的委托诉讼代理人盘枫，被上诉人朱学平的委托诉讼代理人朱开喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告与第三人争执的山场原告称“狗脑壳”，第三人称“公山角塘风头”；争执林地为ＸＸ瑶族自治县沱江镇白泉村第3村民小组（以下简称白泉村3组）集体所有；地类为油茶林地；争执面积为1595.2平方米（征收时测量图幅号3-37号）。1982年，白泉村3组在分配茶山田土到户经营管理时，第三人的父亲和爷爷与原告分属两个不同的战斗小组。争议的茶山在上世纪八十至九十年代是由第三人的爷爷朱坦明采摘茶籽，后来朱坦明把该地分给儿子朱建化采摘茶籽。朱建化于1997年死后，第三人的母亲（朱建化妻子）采摘了一段时间。2013年，海联产业园征收该地用于建标准化厂房，征收测量时是第三人到场进行现场指界测量。测量后，原告到海联产业园提出该茶山是其家族的清明山，遂发生争议。争议发生后，该茶山的征收补偿款被打入到朱建胜的账户。2015年6月5日，海联产业园征地组组织双方进行了协调。原告认为该�议茶山的土地是其家族的清明山由整个家族管理，这与国家现行的林木林地权属政策、法律不相符。原告与第三人都认可争议的茶山在上世纪八十至九十年代是由第三人的爷爷朱坦明采摘管理，后来朱坦明把该地分给儿子朱建化采摘茶籽。原告认可了朱坦明的分配行为，也说明了该争议茶山的管理使用权属于朱坦明和朱建化。上世纪八十年代初，进行双层经营体制改革，实行以家庭联产承包经营为基础，统分结合(集体经营与家庭联产承包经营相结合)的双层经营体制。当时承包时，原告与第三人不在同一家庭，也不在同一个战斗小组，因此，原告与第三人所分的茶山不在同一地点。原告提出“争议茶山是其家族的清明山，只是由朱坦明采摘茶籽”的意见，与双层经营管理体制的政策和现实相悖。被告在澄清事实的基础上，组织原告与第三�调解，因原告与第三人各持己见，调解未果。为稳定双层经营体制，维护土地承包和经营者的权益，维护承包经营权的长期稳定，被告依照《中华人民共和国森林法》第十七条和《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条、第十四条第二款之规定，于2016年10月8日作出了“申请人与被申请人争议的海联产业园征收的图幅号3-37号茶山的使用权属于申请人朱学平所有”的沱政裁字[2016]第2号《行政裁决书》。原告不服，提起行政诉讼。
原判认为，原告主张争执的“狗脑壳”(“公山角塘风头”)茶山（即海联产业园征收的图幅号3-37号茶山）的管理、使用权，证据不足，理由不充分，不予支持。被告为稳定山林权属，本着尊重历史，注重现实的原则，依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条、第十四条第二款之规定，作出的沱政裁字[2016]第2号《行政裁决书》，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理结果适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决：维持被告沱江镇政府2016年10月8日作出的沱政裁字[2016]第2号《行政裁决书》。案件受理费50元，由原告朱建武、朱江德、朱国新负担。
朱建武、朱江德、朱国新不服，上诉称，1、争执林地无山林所有权证证明其权属，一审认定该争执林地系江林权证字234号山林权所有证上记载的地块系认定错误。江林权证字第234号山林所有权证虽有“公山角塘风头”地名的登记情况，但四至界限不明，面积、林木株树均与本案争执林地不符，即该山林所有权证无法证实和全面反映本案争执林地的权属，不能作为认定客观事实的根据。2、本案争执林地一直由村民共管，并没有列入1984年的山林定权发证当中，应当认定为集体所有，朱坦明等人只是在二十多年前被暂时允许进行茶籽采摘，并非是委托或授权对该林地进行实际管业，事实上，朱学平等人近十多年来也未对该争执林地进行实际管业，被上诉人沱江镇政府对朱建泉、杨玉英的调查笔录也只能证明被上诉人朱学平的母亲在二十年前去摘过茶籽，并不能证明该争执林地由其管业，无任何证据证实争执林地系朱坦明、朱建化、朱学平管业的自留林地，仅仅凭据有过采摘茶籽行为推定土地使用权归被上诉人朱学平个人所有，不符合基本事实和相关法律规定。3、上诉人朱国新与被上诉人朱学平的父亲、爷爷均在同一战斗小组，一审判决认定上诉人�被上诉人朱学平的父亲、爷爷分属两个不同的战斗小组错误。4、一审判决中援引的《中华人民共和国森林法》第十七条、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第十四条第二款均为程序规定，而非实体规定，本案应适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条第二项“从'四固定'起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位”的规定进行处理，一审判决援引法律条款不完备，导致裁决的结果出现重大偏差。综上，请求撤销原判，予以公正裁判。
被上诉人沱江镇政府答辩称，1、农村林地（土地）依照法律规定是属于集体所有，而上诉人及被上诉人朱学平均是白泉村3组的村民属集体经济组织成员，故涉案争执林地属白泉村3组所有；且白泉村3组的江林权证字第232号、233号、234号山林权所有证内容记载清楚、四至分明，是经组、村、乡镇三级审核，证面无任何改动之处且加盖了“审核有效”印章。江林权证字第234号山林权所有证中第四栏中记载的内容四至包括了争执林地，登记的树种为松树。在2016年5月17日的调解过程中，负责征收工作的人员贺德谦作证道“（争执林地在征收时的状况）是零星的松茶林，松树大的有碗口粗。”这说明当时争执林地是松树与茶树交杂在一起的，白泉村3组1984年填证时填写树种为松树也是正常的。同时，被上诉人在确认争执林地座落、面积等时，上诉人及第三人均称了解现场并在征收图幅3-37号上签字认可。2、争执林地是属集体所有，且列入1984年山林定权发证，但并不是由村民共管。上诉人在一审称争执林地为清明山由整个家族管理，这完全是与当时的实际情况、国家现行的林木林地权属政策、法律不相符。上世纪八十年代实行以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，也就是俗称的分田地山场到户后，已不会出现有集体经营管理松茶山的现象。并且，上诉人也认可争执林地中的茶树在八十至九十年代是由被上诉人朱学平的爷爷朱坦明采摘管理，后来朱坦明把该地分给儿子朱建化（也就是被上诉人朱学平的爸爸）采摘茶籽，这些情况都符合山场松茶树到户后由各家各户自主管理的方式。另外，上诉人与被上诉人朱学平虽为亲戚关系，但并不在同一家庭和同一战斗小组，各自所分配到的茶树也不是同一地方，相应的家庭承包、管理使用方式也不同。因此，被上诉人朱学平对茶树的管理方式是符合当时的农村经营体制，上诉人提出的“争执林地是其家族的清明山，只是由朱坦明采摘茶籽”的意见与当时双层经营管理体制相悖。3、1978年、1979年生产队时期，为了增加社员的生产积极性，不规则地将十几户组成一个小生产队，当时叫战斗小组，但不具有代表人资格，生产生活具体还是由生产队决定，战斗小组只是大集体范畴的一个时代产物。进入八十年代分田地山场到户，确定进行以家庭联产承包经营责任制之后，战斗小组就退出了历史舞台。因此，战斗小组并不能代表争执林地的管理使用行为，也不能作为确定争执林地的绝对证据。4、上诉人认为本案应适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条规定的原则进行处理，其是对法规条文的理解不完全。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条规定，除本办法第五、六条规定以外的林木�林地权属争议，才追溯到原有的“四固定”和“合作化”的证据来参考。本案中，白泉村3组对争执林地有山林权所有证且是“林业三定”时期的有效证件，属于确权的有效依据，因此在本案应优先适用该办法第五条，而不适用该办法第七条。上诉人在行政裁决和一审期间，均未提交相关在“四固定”、合作化和土改时期可确认权属和证实其观点的任何依据。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，法律适用正确，请求予以维持并驳回上诉人的诉请。
被上诉人朱学平辩称，1、上诉人及被上诉人朱学平都是白泉村3组的村民，相应的山林所有权应属白泉村3组所有。通过被上诉人调查，白泉村3组是有232号、233号、234号山林权所有证的，上述三证内容记载清楚、四至分明，是经组、村、乡镇三级审核，证面无任何改动之处且加盖了“审核有效”印章。上诉人称1984年山林定权发证时未进行实地勘测，准确性和真实性有缺陷和不足，但上诉人在被上诉人的行政裁决和一审期间，都未向被上诉人和一审法院提交相关证据予以证实。其中江林权证字第234号《山林权所有证》中第四栏中记载的内容四至包括了争执林地；将林地面积填小，将树种填成松树，是为了少交点粮油给国家，且争执林地为零星的松茶林。白泉村3组的茶树都分到了户的，上诉人的陈述与真实情况不符。2、本案争执林地属白泉村3组集体所有，且列入1984年山林定权发证中，并非由村民和家族共管。在八十年代前，原老第三生产队将本队分成四个战斗小组，是方便管理和提高生产积极性。�十年代之后，就是分田地山场到户了，实行以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，怎么还会出现有由家族来管理松茶山的现象。并且上诉人也认可争执林地中的茶树在八十至九十年代是由第三人的爷爷朱坦明采摘管理，后来在1986年分家时朱坦明把该地分给儿子朱建化（也就是第三人的爸爸）采摘茶籽，而这些情况都符合山场松茶树到户后由各家各户自主管理的方式。而上诉人也未拿出相关证据来，并且上诉人从1982年分田地山场到户至2013年争执林地征收之前，都没有对第三人的管理行为提出异议。综上，一审判决事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，请求依法予以维持。
在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事�的证据。
本院经审理查明，争执林地原为白泉村3组集体所有；地类为油茶林地；面积为1595.2平方米，征收时测量图幅号3-37号，上诉人称其为“狗脑壳”，被上诉人朱学平称其为“公山角塘风头”。1982年，白泉村3组在分配茶山田土到户后，争执林地上的茶树由被上诉人朱学平的爷爷朱坦明采摘茶籽；后来朱坦明把争执林地分给被上诉人朱学平的父亲朱建化采摘茶籽。朱建化于1997年去世后，被上诉人朱学平的母亲（朱建化妻子）采摘了一段时间。2013年，海联产业园征收争执林地用于建标准化厂房，征收测量时是被上诉人朱学平到场进行现场指界测量。测量后，上诉人到海联产业园提出争执林地是其家族的清明山，遂发生争议。2015年6月5日，海联产业园征地组就争执土地组织双方�行了协调，未能调解成功。2015年12月14日，被上诉人朱学平向沱江镇政府递交请求确认土地使用权的申请，要求沱江镇政府依法确认争执林地的使用权属于其所有。沱江镇人民调解委员会分别于2015年12月11日、2016年5月17日就争执林地使用权问题组织当事人进行调解，未能调解成功。2016年3月17日，沱江镇政府工作人员对朱建泉、杨玉英分别进行了调查。朱建泉称，十多年前看到争执林地是牛古子（即被上诉人朱学平的父亲朱建化）摘茶籽的，牛古子死后是朱开喜老子（喊捞仔）去摘了几年。杨玉英称，争执林地原来是朱坦明去摘茶籽的，朱坦明死后是他的儿媳妇（牛古子老婆，即朱学平的母亲）去摘的茶籽。2016年5月15日，上诉人向沱江镇政府递交确权申请书，在确权申请书中，上诉人述称，1982年分田到户后，其家族都到争执林地摘过茶籽，大约在1985年经家族协商�争执林地的茶籽由朱学平的爷爷朱坦明采摘，每年清明扫墓煮菜的茶油由朱坦明出，后来朱坦明将争执林地的茶籽给了朱学平的父亲朱建化采摘，清明扫墓的茶油仍由朱坦明出，1998年朱建化死亡，其妻陈乙秀与本村二组朱龙甫结婚，三个儿子带去了广东，2013年回家，在这十几年里，上诉人家族都去采摘茶籽。2016年7月18日，沱江镇政府工作人员对朱学平进行了调查。朱学平在调查中称，争执林地是组里分到其爷爷朱坦明名下的，大约在1988年其父亲与爷爷分家后就分给了其父亲，小时候还去摘过茶籽。争执林地现已被征收，争议发生后，征收补偿款被打入了朱建胜的账户。被上诉人沱江镇政府于2016年10月8日根据《中华人民共和国森林法》第十七条和《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条、第十四条第二款之规定，作出沱政裁字[2016]第2号《行政裁决书》，裁决“申请人与被申请人争议的海联产业园征收的图幅号3-37号茶山的使用权属于申请人朱学平所有”，并于2016年10月17日将裁决书送达给上诉人。上诉人不服，于2017年4月6日向ＸＸ瑶族自治县人民法院提起诉讼。另查明，ＸＸ瑶族自治县人民政府于1984年12月25日为白泉村3组颁发的江林权证字第234号山林所有权证，第四项记载“座落：公山角；小地名：塘风头；树种：松树；面积：伍分；权属：本队；四至范围：东本队松树，南本大队二队田边，西本大队九队松树，北本大队九队松树。”
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，本案属于上诉人与被上诉人朱学平之间发生的林地使用权争议，沱江镇政府有作出行政裁决的法定职权。本案的焦点为：1、争执林地被征收前的使用权归谁所有；2、被诉行政裁决及一审判决适用法律是否正确。
一、争执林地被征收前的使用权归被上诉人朱学平所有。首先，关于争执林地被征收前的所有权归属，根据我国现行法律，土地的所有权只能归国家或者农民集体。因上诉人与被上诉人朱学平均属白泉村3组的村民，在争执林地被征收前，其土地所有权依法应当归白泉村3组。至于山林所有权证对争执林地是否有记载，不影响争执林地所有权的归属。且ＸＸ瑶族自治县人民政府于1984年12月25日为白泉村3组颁发的江林权证字第234号山林所有权证第四项有关于“公山角塘风头”的记载，虽然面积、树种�与争执林地存在一定的差异，但争执林地在被征收时是零星的松茶林，且上诉人自始至终没有提出白泉村3组还有其他林地的地名为“公山角塘风头”，因此，该山林所有权证可以反映争执林地的权属状况。上诉人提出的“该山林所有权证无法证实和全面反映本案争执林地的权属，不能作为认定客观事实的根据”的理由不能成立，本院不予支持。其次，关于争执林地被征收前的使用权归属问题。上世纪八十至九十年代争执林地由被上诉人朱学平的爷爷朱坦明采摘管理，其后，朱坦明将该争执林地分给被上诉人的父亲朱建化采摘茶籽。对这一事实，各方当事人在庭审中均无异议，且有调查笔录、标房Ⅱ期用地3-37号2.393亩油茶林协调会记录、确权申请书、人民调解记录等证据证实。上述事实充分表明，朱坦明、朱建化对争执林地拥有实际的管理、使用权。在朱建化死亡后，争执土地的使用权由朱学平一户继承。上世纪八十年代初，我国农村进行了经营体制改革，实行以家庭联产承包经营为基础，集体经营与家庭联产承包经营相结合的双层经营体制。上诉人提出“争执林地由其家属共管”、“争执林地是其家族的清明山，只是由朱坦明采摘茶籽”的意见，缺乏证据证实，且与现行的双层经营管理体制相悖，于法无据，本院不予支持。至于被上诉人的父亲朱建化、爷爷朱坦明与上诉人属于同一战斗小组，还是分属不同的战斗小组，不影响本案的处理。
二、被诉行政裁决适用法律正确，但一审判决适用法律错误。首先，沱江镇政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《湖南省林木、林地权属�议处理办法》第五条、第十四条第二款作出裁决，适用法律、法规并无不当。因白泉村3组并非全民所有制单位，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条第二项并不适用于本案，上诉人提出的“本案应当适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条第二项”的主张不能成立，本院不予支持。其次，被上诉人沱江镇政府在调解未果情况下，本着尊重历史，注重现实的原则，为维护土地承包经营者的合法权益，维护土地承包经营权的长期稳定，裁决争执土地使用权属于被上诉人朱学平所有，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理结果适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不�立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，本案应当判决驳回上诉人的诉讼请求。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2017年6月27日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国民事诉讼法＞和＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》，对《中华人民共和国行政诉讼法》进行了修改，一审判决依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款作出判决，属适用法律错误。
综上，一审判决认定事实不清，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九�第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销湖南省ＸＸ瑶族自治县人民法院（2017）湘1129行初第1号行政判决；
二、驳回上诉人朱建武、朱江德、朱国新的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人朱建武、朱江德、朱国新负担。
本判决为终审判决。
审判长 王兰青
审判员 陈 姬
审判员 王焕江
二〇一七年十月二十六日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。