河南省登封市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0185行初147号
原告:郑州市中科电讯有限公司，住所地巩义市回郭镇，组织机构代码17050218-5。
法定代表人:ＸＸＸ,该公司经理。
被告:巩义市回郭镇人民政府。
法定代表人:杨少华，镇长。
委托诉讼代理人:李志辉，该镇常务副镇长。
被告:巩义市产业集聚区管理委员会。
法定代表人:冯献峰，主任。
委托诉讼代理人:ＸＸ，该管理委员会发展局局长。
以上二被告共同委托诉讼代理人:崔跃武，河南巩信律师事务所律师。
原告郑州市中科电讯有限公司（以下简称中科公司）要求被告巩义市回郭镇人民政府（以下简称回郭镇人民政府）及巩义市产业集聚区管理委员会（以下简称集聚区管委会）履行行政协议一案，于2016年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月6日公开开庭审理了本案，并于2016年5月23日作出了（2016）豫0185行初18号行政判决。该判决作出后，原告不服该判决提起上诉，郑州市中级人民法院于2016年8月26日做出（2016）豫01行终440号行政裁定，将本案发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人ＸＸＸ、被告回郭镇人民政府及被告集聚区管委会的委托诉讼代理人李志辉、ＸＸ、崔跃武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2001年4月23日与被告巩义市回郭镇人民政府及下属巩义市产业集聚区管委会（原巩义市电线电缆工业科技园区管委会）签订协议，经双方协商：原巩义市电线电缆工业科技园区管委会将园区内一块闲置荒芜几年的土地，总面积31.918亩以总价值78.5万元出让给原告。在签订协议的当天，原告按协议规定交付了首付60万元，按照协议规定被告自收到原告首付60万元后，就应该立即为原告办理土地使用手续，且原告可以进行施工建设。但被告收到款后，根本没有积极主动去按照协议规定处理问题，而是以消极不作为的方式拖延。直至今日，被告仍然违约不作为，给原告造成较大损失。所以要求被告继续履行双方协议中所规定的义务，尽早为原告办理土地使用手续，由于被告违约造成的各项损失由被告承担。
被告回郭镇人民政府辩称：1，本案不属于行政案件，应当裁定驳回原告起诉。2001年4月23日原巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会与原告签订协议书，该行为不属于行政行为，属于平等民事主体之间产生的民商事法律行为；2，依照《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第8条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地，依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定，因建设需要占有使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让。原告方与巩义市电线电缆工业科技园区签订的协议涉及的出让土地属于集体土地，在当时政策体制下，允许协议出让，但是必须办理土地征用手续。巩义市电线电缆工业科技园区内的大多数使用土地者都是以土地划拨方式办理了《国有土地使用权证》，原告本意是照此思路办证，但是原告不能交清土地款78万元，土地管理部门在手续不齐的情况下也就不能往下进行，其责任在原告自身。后来我国土地政策发生变化，所有的土地出让不再允许协议拿地，协议出让的做法停止，必须走招拍挂的路径，被告作为镇级政府无权为原告办证，只能是协助，且已经做了一些工作，是因为原告自身不交钱的原因，致使土地办证一直拖了下来，被告方无需承担任何违约责任；3，根据法律规定，市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地使用权出让行为的唯一主体，具有出让土地使用权的民事行为能力，土地使用权出让合同的订立与履行则由市、县人民政府的土地管理部门具体负责。回郭镇人民政府及集聚区管委会不具备相应的民事权利和民事行为能力，并非法定的出让方。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。截止起诉前，原告并未获得有权主体的追认，该协议无效，原告无权要求我方为其办理土地使用手续。
被告集聚区管委会辩称：1，本案不属于行政案件，原告诉称的协议书是平等民事主体之间产生的民商事法律行为；2，协议签订时，集聚区管委会尚未成立，原巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会与被告没有行政隶属关系，并非同一机构。所以原告起诉集聚区管委会属于错误，应当驳回。
原告称其所举证据同原一审证据，另补充文件3份，分别是巩义市回郭镇人民政府、巩义市科学技术局、巩义市电线电缆科技园区管理委员会文件各1份，巩义市人民政府光荣册1份，证明原告公司响应巩义市人民政府的号召，是正规进入巩义市电线电缆科技园区的企业。原告原一审证据为：1，协议书复印件一份，证明双方签订的协议合法有效；2，付款收据复印件，证明被告收到60万收据；3，巩义市土地管理局责令停止土地违法行为通知书复印件一份，证明涉案土地被认定为违法；4，巩义市建设局责令停止违法行为通知书复印件一份，证明原告建厂房被认定为违法；5，违法占地罚款收据复印件，证明原告向土地局缴纳罚款；6，收据复印件一份，证明原告又向土地所交了违法占地款；7，巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会的收据复印件一张，证明原告按协议又交了10万元；8，测定界费发票复印件，证明定界费用；9，土地复垦费及土地管理费收据，证明办证时所交费用；10，巩义市国土资源局关于对郑州市中科电讯有限公司建设项目用地的预审意见复印件，证明原告用地合法，已经审批；11，巩义市建设用地规划选址定点审批表复印件，证明用地经合法审批；12，回郭镇政府批复复印件，证明我方用地合法；13，建设项目选址意见书复印件，证明原告用地位置以及经过审批；14，涉案项目用地位置图复印件；15，合同法条文。
被告回郭镇人民政府、集聚区管委会质证意见：对原告原一审所举证据3、4、11、14真实性无异议，均说明原告未经有权部门颁证，违法建设，受到巩义市土地部门和建设局的处罚；被告回郭镇人民政府没有办理土地权属的职能及职权，原告用地处于违法状态，其过错在于原告；对于其他证据，因原告未提供原件，二被告不予质证。二被告对原告所举新证据的真实性无异议，但与本案无关。
被告回郭镇人民政府、集聚区管委会未举证。
综合原告举证、被告质证的情况，本院对被告认为真实性无异议的证据予以认定。原告所举其它证据能够证明原告响应巩义市人民政府的号召进入巩义市电线电缆科技园区投资的事实，本院对原告所举证据的真实性均予以采信，但被告回郭镇人民政府不具有出让土地使用权的民事行为能力，本院对原告所举证据的证明目的无法支持。
经审理查明，2001年4月23日，原告与被告回郭镇人民政府下属单位巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会签订协议，约定将园区内31.918亩集体土地出让给原告，出让金额为78.5万元，原告在付清首付款后可以进行建设使用，巩义市电线电缆工业科技园区应尽快为原告办好土地使用手续。原告依照约定在协议签订当天支付60万元、于2001年12月10日交付10万元，共计70万元。但时至今日，土地使用手续仍未办理。原告不服，认为被告违反约定，拖延履行协议，给原告造成损失。请求法院依法判决二被告履行双方签订的协议，尽快为原告办理土地使用手续并承担因被告违法所造成的各项损失。
另查明，本案涉及土地为集体土地。巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会于2005年6月被撤销，巩义市人民政府在电线电缆工业科技园区管理委员会的原址上于2008年11月又成立了巩义市产业集聚区管委会，被告集聚区管委会与被告回郭镇人民政府没有隶属关系。
本院认为，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定，因建设需要占有使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。2001年4月23日被告回郭镇人民政府的下属机关巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会与原告签订协议书，巩义市电线电缆工业科技园区管理委员会并非出让土地的合法主体，无权签订土地出让协议，亦未经有权机关确认，原告持该协议要求被告回郭镇人民政府、集聚区管委会为其办理土地手续，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：
驳回原告郑州市中科电讯有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告郑州市中科电讯有限公司承担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 牛文强
人民陪审员 韩彦周
人民陪审员 邓小红
二〇一七年一月十七日
书 记 员 顾瑞玲