浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行终352号
上诉人（原审原告）吴明军，男，1978年12月10日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）吴东奇，男，1973年5月11日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）吴国东，男，1975年11月8日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）吴建国，男，1968年3月29日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）吴秀良，男，1965年12月27日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）吴勇，男，1972年9月6日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）宣宏伟，男，1971年10月11日出生，汉族，住诸暨市。
七上诉人共同委托代理人万天飞，北京才良（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市规划局。住所地绍兴市镜湖新区凤林西路***号。
法定代表人应良波，局长。
委托代理人孙炳红，男，该单位工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省住房和城乡建设厅。住所地杭州市省府路省府大楼*号楼。
法定代表人项永丹，厅长。
委托代理人胡燕林，浙江泽大律师事务所律师。
委托代理人金立昊，男，该单位工作人员。
被上诉人（原审第三人）中国石化销售有限公司浙江石油分公司。住所地杭州市河坊街**号。
法定代表人岑利祥，总经理。
委托代理人胡边、阮梅珍，浙江天册律师事务所律师。
上诉人吴勇等七人因规划行政确认及行政复议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2017）浙0602行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人吴勇等一审起诉称，2016年11月25日，被告一向原告公开了《浙江省建设工程规划核实确认书》（浙规核字第330602201400021号）。现该工程的油管与原告房屋的距离达不到《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）4.1.5第一款中规定的成品油管道距民房不宜小于15米的安全距离，且该确认书严重违反了《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，对原告的房屋和家人构成严重威胁，故原告向被告二申请复议，被告二于2017年3月18日作出了《行政复议申请决定书》。原告认为被告的决定没有事实和法律依据，请求依法撤销被告一作出的《浙江省建设工程规划核实确认书》（浙规核字第330602201400021号）；依法撤销被告二的《行政复议申请决定书》（浙集复14[2016]14号）。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从法庭调查可以确认涉案行政行为系建设工程规划核实确认行为。所谓规划核实是指城乡规划主管部门为保证建设工程符合国家有关规定、标准、并满足质量和使用要求，对建设工程的放线情况和建设情况是否符合《建设工程规划许可证》及其附件、附图所确定的内容进行核验和确认的行政行为，也就是说建设工程规划核实确认行为本身不设定行政相对人新的权利，只是对行政相对人在实施建设工程项目过程中的行为是否符合前期已取得《建设工程规划许可证》的内容进行核查和确认。本案中各原告房屋取得《乡村建设规划许可证》均在第三人取得《建设项目选址意见书》和《建设工程规划许可证》之后，即第三人的建设工程项目选址和施工在先，原告方的宅基地规划许可和建房在后，故涉案行政行为对原告相邻关系的影响主要体现在是否存在相邻排险关系，本案原告提起行政诉讼的理由就是认为涉案行政行为对其房屋和家人构成安全威胁。从法庭调查可以确认，第三人的工程项目已取得《危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书》，2015年4月1日起实施的《输油管道工程设计规范》（GB50253-2014）也明确规定“成品油管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于5米”，而至原告起诉时原告的房屋与第三人管道之间的距离均大于5米，故原告房屋与第三人管道的安全距离符合现行有效的设计规范的强制性要求。法院认为，城市规划具有公共性，规划时涉及的电力、通信、管道等设施，均是一个城市正常运营的基石，尤其是在规划具有负外部性的公共设施选址项目中，更需要相邻各方的包容及多元利益的平衡，从而实现城市的发展。本案审理过程中，原告未向法院提供其利益受损的事实证据，其所依据的《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）规定的“成品油管道距离城镇居民点或独立的人群密集的房屋的距离不宜小于15米的规定”，属于该规范4.1.5的条文内容，不属于规范中的强制性条款，且在原告起诉时该规范早已失效，原告依据已失效的设计规范主张其诉权，于法无据。鉴于原告的房屋在设计规范规定的安全距离之外，且原告也没有向法院提供证明第三人的工程项目对原告造成了安全威胁的证据，原告起诉缺乏足够的利益证明，故被告一作出的被诉建设工程规划核实确认行为没有对原告方的相邻险权等产生法律上的利害关系影响，原告不属于涉案行政行为的利害关系人。被告二虽然认可了原告的复议申请人资格，但行政复议决定认定的内容不能拘束人民法院对于原告资格的判断。综上，原告不属于涉案行政行为的行政相对人，其与被诉行政行为也没有法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告原告吴勇、吴秀良、吴建国、吴国东、宣宏伟、吴明军、吴东奇的起诉。
上诉人吴勇等上诉称，2016年11月25日，绍兴市规划局向上诉人公开了《浙江省建设工程规划核实确认书》（浙规核字第330602201400021）文件。上诉人是该行政行为的相对人，受到该行政行为影响。现该油管与上诉人房屋距离达不到《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）4.1.5第一款中规定的“成品油管道距民房不宜小于15米”的规定。2013年11月22日青岛市黄岛石油管道爆炸事件已造成极其严重的后果，而本案所涉输油管道未严格按照被许可的规划许可证附件、附图进行建设，也未经法定的竣工验收程序而提前贯通运营，且紧挨高线电线等，一旦发生危害公共安全的事故，后果不堪设想。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人绍兴市规划局、浙江省住房和城乡建设厅均答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人中国石化销售有限公司浙江石油分公司述称：1.吴勇等7人就案涉行政行为提起行政复议时间为2016年12月21日，提起行政诉讼的时间为2017年3月30日，复议及诉讼当时，《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）已经失效，上诉人以已经失效的规范主张权利，于法无据。2.《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）第4.1.5条第（一）款规定，成品油管道与城镇居民点或独立的人群密集的房屋的距离，不宜小于15米。该规定表述方式、规范注2及国标《输油管道工程设计规范》编写组的回复等均可证明这一规定并非强制性规范。且根据规范编写组的回复，城镇居民点或独立的人群密集的房屋系指城镇居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集活动的场所，不包括乡村居民房、厂房和棚圈等。本案7位上诉人的乡村居民房，不属于该规定适用对象。3.根据《输油管道工程设计规范》（GB50253-2014）第4.1.6条的规定，原油、成品油管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于5米。根据在案证据，7位上诉人的房屋均在该安全距离之外，上诉人也未提交证据证明涉案管道对其造成了安全威胁，且《安全影响评估报告》已确认涉案管道工程对上诉人房屋的安全影响在可接受范围，不构成安全威胁。4.在案证据足以证实，上诉人7处乡村居民房的批准时间最早为2011年6月24日，均晚于管道工程的批准时间。根据《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第四十四条规定，应由7位上诉人承担使相遇的建设工程符合管道安全防护要求的义务。5.上诉人未能提供证据证明其乡村居民房的合法性，不符合行政诉讼保护合法权益的规定初衷。6.上诉人提到的青岛市黄岛石油管道事件与本案无关联性。本案所涉甬绍金衢成品油管道是重要战略工程，请求驳回上诉，维护其合法运营。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，与行政行为具有利害关系是原告主体资格要件之一。本案中，被上诉人绍兴市规划局于2014年8月7日作出被诉浙规核字第330602201400021号《浙江省建设工程规划核实确认书》。当时有效的《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）对于成品油管道与上诉人所建类型房屋之间并无距离上的强制性规定，且上诉人房屋与涉案输油管道之间的距离并未违反其后实施的《输油管道工程设计规范》（GB50253-2014）4.1.6中“原油、成品油管道与城镇居民点或重要公共建筑的距离不应小于5m”的强制性规定。故上诉人主张的严重安全威胁缺乏事实依据，其与被诉行政行为之间不存在法规范基础上的利害关系。一审裁定驳回起诉适用法律正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 毕金刚
审判员 王 建
审判员 蒋 瑛
二〇一七年十二月二十九日
书记员 王雪莹