江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0981行初58号
原告倪盛兵，男，1965年9月9日生，汉族，居民，住射阳县。
委托代理人田爱友，江苏德佳律师事务所律师。
被告射阳县不动产登记局，住所地射阳县合德镇人民路43号。
法定代表人陈少祥，该局局长。
委托代理人戴元根，该局登记科科长。
委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。
第三人倪胜龙，男，1962年1月7日生，汉族，居民，住射阳县。
委托代理人黄志清，江苏江珠律师事务所律师。
原告倪盛兵不服射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）颁发的编号为射集用（2003）字第07459号集体土地使用证，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月26日立案后，于2017年10月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因倪胜龙与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月27日公开开庭审理了本案。原告倪盛兵及其委托代理人田爱友，被告射阳县不动产登记局的委托代理人戴元根、王立林，第三人倪胜龙及其委托代理人黄志清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
射阳县政府于2003年12月向第三人倪胜龙颁发射集用（2003）字第07459号集体土地使用证，内容是：土地使用者为倪胜龙，土地所有者为海通镇大尖村委会，土地坐落于原××组，地号为12-07-05022号，用途为农村宅基地，使用权面积为171.7平方米。
原告倪盛兵诉称，原告与陈昌琴结婚后，因家中住房不能满足居住需求，原告于1987年元月向原海通××××组申请住宅用地自建住房。原告经乡、村、组同意后取得地号为12-07-05053的集体土地使用权，并于同年建成房屋，宅基地登记面积为157.1平方米。第三人与原告系兄弟关系，第三人约18岁时顶替父亲定量户口到黄沙港海星居委会落户，户口性质是渔业定量，故原告父亲与第三人未能享受村里宅基地。1990年前后，原告与第三人签订协议，约定将主房、厨房占地面积各得一半。2011年8月，原告因集体土地使用证遗失，向登记部门申请补发。后射阳县政府向原告补发了射集用（2011）第602051号集体土地使用证。2016年10月份左右，原告得知大尖居委会拆迁，找居委会干部和拆迁部门的领导，拆迁部门的领导告知原告第三人也有一本集体土地使用证（地号为12-07-05022号），而且是覆盖原告的土地面积的。经了解，第三人持该证与射阳县海通镇大尖居委会签订了拆迁补偿协议，领取了拆迁补偿款。原告认为，射阳县政府在原告持有合法有效的集体土地使用证的情况下向第三人发放了覆盖原告土地的集体土地使用证的行为系违法行为，该行为严重侵害了原告的合法权益。原告请求判决撤销射阳县政府颁发给第三人倪胜龙的射集用（2003）字第07459号集体土地使用证。
原告倪盛兵向本院提交了以下证据：
1、射集用（2011）第602051号集体土地使用证1份。
2、射阳县村镇房屋产权现场查勘记录单1份。
3、射阳县村镇私有房产所有权登记申请书1份。
上述证据1-3，拟证明被诉集体土地使用证涉及土地面积与原告所持有的集体土地使用证记载面积存有覆盖、交叉情形。
4、编号为2011602051号土地登记审批表1份。
5、土地登记申请书1份。
上述证据4、5，拟证明在2011年8月10日以后案涉地块仍有部分登记在原告名下，同时证明此前该部分地块也登记在原告名下，而被告发放给第三人的证书覆盖了该地块，存在交叉行为。
被告射阳县不动产登记局辩称，1、案涉地块在2003年12月办证前，存在两份土地使用证，编号分别为12-07-05053号，使用者为倪圣彬；12-07-05022号，使用者为倪圣龙。2003年11月25日，倪胜龙申请扩建厨房，于2003年11月26日填写申报审批表，2003年12月22日获得批准。倪胜龙在扩建厨房获准后，同时申请将倪圣彬转让给倪胜龙的宅基地合并发证给倪胜龙，合并时，倪胜龙提交了由二人签字盖章的房产转让合并协议。2003年12月23日，射阳县国土资源局到现场调查核实用地情况，随后向倪胜龙核发了被诉集体土地使用证。2、根据土地管理法第十一条规定，射阳县政府是土地使用权的发证主体。2015年12月24日，射阳县政府颁发射政发（2015）145号《射阳县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，明确射阳县不动产登记局为射阳县不动产登记机构。据此，2015年12月30日起，被告是射阳县范围内不动产登记机关。3、案涉行为发生于2003年12月，本案发证过程符合当时生效的《土地登记规则》的规定。第三人对案涉土地的使用权有合法的来源，并有相应的证据支持。被告请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告射阳县不动产登记局向本院提交了以下证据:
1、射编委〔2015〕38号《关于整合不动产登记职责、组建县不动产登记中心的通知》1份。
2、射政发〔2015〕145号《射阳县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》1份。
上述证据1、2，拟证明射阳县不动产登记局是射阳县不动产登记机构。
3、审批表号为07459号射阳县地面附着物变更登记申报审批表1份。
4、编号为12-07-05022号地籍调查表1份。
上述证据3、4，拟证明射阳县国土资源局经现场勘查，层层审批，发放了被诉集体土地使用证。
5、关于申请建房用地的报告1份。拟证明该报告经大尖村委会盖章同意。
6、射土籍用（2003）第07459号土地用途、地面附着物变更批复1份。拟证明第三人扩建厨房获得批准。
7、房产转让合并协议1份。拟证明原告将自己的房屋转让给第三人，该协议有大尖村委会和海通镇政府盖章属实。
被告射阳县不动产登记局在庭审中提交了以下证据：
1、编号为12-07-05053号土地使用权申报登记卷宗1份。拟证明序号为2的地块曾经登记在原告名下。
2、编号为12-07-05022土地使用权申报登记卷宗1份。拟证明序号为3的地块初始登记在第三人名下。
第三人倪胜龙述称，射阳县政府的颁证行为合法有效。原告诉称其于1987年在案涉土地上建房不是事实，而是由第三人出资兴建。原告诉称1990年前后与第三人签订协议将主房、厨房占地面积各得一半也不是事实，被告辩称第三人土地使用权取得情况有一点出入，称主房曾经是原告的，但事实上一直是第三人的，有村里的证明一份，只是以协议的方式重新确认该地块为第三人所有。第三人请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人倪胜龙向本院提交了以下证据：
射集用（2003）字第07459号集体土地使用证1份。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2无异议。对证据3、4有异议，认为第三人在申报审批时隐瞒了案涉土地使用权在扩建之前登记在原告名下的事实，土地管理部门虽进行地籍调查，但却将案涉土地使用权人误登记为第三人。对证据5、6的真实性无异议。对证据7的合法性、真实性有异议，认为协议中“倪胜兵”的签名并非原告所签，对大尖村委会签章备注的内容，不予认可。对被告在庭审中提供的证据1的关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）无异议，认为能够证明原告对案涉土地享有部分使用权。对被告在庭审中提供的证据2的“三性”无异议，认为刚好印证原告与第三人就案涉土地原本各享有一半使用权，大尖村委会的证明为虚假证明。第三人对被告提供的证据1-7的“三性”无异议。对被告在庭审中提供的证据1、2的“三性”无异议。
被告对原告提交的证据1的真实性无异议，但认为该土地证是原告在隐瞒真相的情况下取得的。对证据2-3的真实性表示由法院审查，但认为这些证据只能证明原告曾经享有权利，不能证明目前仍然享有权利。对证据4-5，同庭审质证意见。第三人对原告提供的证据1的合法性有异议，理由同被告的质证意见，另外，认为宗地图上标注的西南角两间厨房不在第三人登记的土地使用权范围内。对证据2的合法性、真实性有异议，认为案涉三间主房是第三人所有，西南角两间厨房已经在1990年前后被大火烧毁，第三人的厨房是连接在主房后面重新申请扩建。对证据3，第三人表示不清楚，但认为原告在大尖村没有建过房屋，也没有买过房屋。对证据4-5，同庭审质证意见。
原告对第三人提供的证据的真实性无异议。被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5，对其真实性予以确认。被告提供的证据1-2，具有“三性”，予以确认。被告提供的证据3-7，对其真实性予以确认。被告在庭审中提供的证据1-2，具有关联性，应予确认。第三人提供的证据，对其真实性予以确认。
经审理查明，原告倪盛兵（曾用名倪圣彬、倪胜彬、倪胜兵）和第三人倪胜龙（又名倪圣龙）系兄弟关系。2003年前，原告倪盛兵经批准领取了编号为12-07-05053号集体土地使用证。原告倪盛兵的土地登记卡载明：土地使用者为倪圣彬，土地坐落于海通××××组，地类为住宅用地，土地面积为73.7平方米。其土地登记申请表载明：共有使用权面积为157.1平方米，其中分摊面积为73.7平方米,建筑占地面积为45.4平方米。2003年前，第三人倪胜龙经批准领取了编号为12-07-05022号集体土地使用证。第三人倪胜龙的土地登记卡载明：土地使用者为倪圣龙，土地坐落于海通××××组，地类为住宅用地，土地面积为83.4平方米。其土地登记申请表载明：共有使用权面积为157.1平方米，其中分摊面积为83.4平方米,建筑占地面积为55.1平方米。2003年11月，第三人倪胜龙向射阳县国土资源局提交关于申请建房用地的报告，申请建厨房二间。同时，第三人向射阳县国土资源局提交了房产转让合并协议，协议的内容是：倪胜兵现有砖瓦结构房屋一间，经双方协议同意转让合并给倪胜龙。2003年11月26日，第三人审批表号为07459号射阳县地面附着物变更登记申报审批表载明：倪胜龙申请扩建厨房，地面附着物占地面积变更前为79.5平方米,新建33.9平方米，变更前土地面积为122.5平方米，变更后土地面积为171.7平方米。2003年12月23日，射阳县国土资源局到现场调查案涉用地情况。2003年12月，射阳县政府向第三人颁发射集用（2003）字第07459号集体土地使用证。2011年，原告以土地使用证遗失为由向射阳县国土资源局申请补发登记。2011年8月，射阳县政府向原告补发了射集用（2011）第602051号集体土地使用证，该证内容是：土地使用权人为倪盛兵，土地所有权人为海通镇大尖居委会，土地坐落于海通××××组，地号为12-07-05053号，使用权面积为73.6平方米。原告认为射阳县政府在原告持有合法有效的集体土地使用证的情况下向第三人颁发了覆盖原告土地的被诉集体土地使用证，遂提起本案诉讼。
另查明，2015年10月22日，射阳县机构编制委员会射编委〔2015〕38号《关于整合不动产登记职责、组建县不动产登记中心的通知》载明：在县国土局增挂县不动产登记局牌子，将县国土局的土地登记……等职责整合，统一由县不动产登记局行使。2015年12月24日，射政发〔2015〕145号《射阳县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》规定：自2015年12月30日起，在全县范围内实施不动产统一登记，并从即日起按不动产统一登记要求受理相关业务。射阳县不动产登记局为射阳县不动产登记机构。
本院认为，国务院《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。根据前引射阳县机构编制委员会射编委〔2015〕38号《关于整合不动产登记职责、组建县不动产登记中心的通知》和射政发〔2015〕145号《射阳县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》的规定，射阳县不动产登记局为射阳县不动产登记机构，射阳县政府行使的土地登记职权由射阳县不动产登记局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，射阳县不动产登记局是本案的适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》（1998）第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。据此，射阳县政府具有核发集体土地使用权证书的法定职权。
本案被诉行政行为系土地变更登记行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条规定，变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。第三条规定，……变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，除以上规定提交的资料外，还须提交下列资料：（1）变更土地登记申请书；（2）变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明；（3）土地证书或者他项权利证明书；(４)地上建筑物、附着物权属证明；(５)土地管理部门要求提交的其他资料。本案中，被告未能提供变更土地登记申请人应当提交的变更土地登记申请书、个人身份证明或者户籍证明、土地证、地上建筑物附着物权属证明的证据，亦未能提供土地管理部门已经对案涉土地进行审核并注册登记等相关证据。因此，射阳县政府向第三人颁发被诉集体土地使用证缺乏事实依据，且违反了上述程序规定。需要指出的是，被告提供的审批表号为07459号射阳县地面附着物变更登记申报审批表并不能证明第三人的土地权属变更已经土地管理部门审核，并报请射阳县政府批准进行注册登记。而射阳县政府补发给原告的射集用（2011）第602051号集体土地使用证，则能够证明其颁发给第三人的被诉集体土地使用证缺乏事实依据。
综上，射阳县政府颁发的射集用（2003）字第07459号集体土地使用证认定事实不清，主要证据不足，亦违反了法定程序，依法应予撤销，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销射阳县人民政府向第三人倪胜龙颁发的射集用（2003）字第07459号集体土地使用证。
案件受理费50元，由被告射阳县不动产登记局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
审 判 员 张俊宏
人民陪审员 施选祥
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 练东进
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国土地管理法实施例》
第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
2.《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》
二、变更土地登记程序
变更土地登记的程序分为：
１．变更土地登记申请；
２．变更地籍调查；
３．审核；
４．注册登记；
５．换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。
三、变更土地登记申请
１．因土地征用、划拨引起土地所有权、使用权变更的，土地所有者、使用者在土地征用、划拨批准后三十日内，持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。
新建设项目用地的土地使用者，在土地征用，划拨批准后先办理预登记手续，待建设项目竣工验收后三十日内，再正式申请土地权属变更登记。
２．以出让方式取得国有土地使用权的，土地使用权受让人在缴付全部土地使用权出让金后十五日内，持土地使用权出让合同、出让金缴付凭证向土地管理部门申请变更土地登记。
３．因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。
土地使用权分割转让或因地上建筑物、附着物所有权分割转让涉及土地使用权分割转让的，须经土地管理部门批准后，再申请土地权属变更登记。
４．因单位合并、分立、企业兼并等原因引起宗地合并或者分割的，有关各方在主管部门批准后三十日内，持批准文件及有关合同、协议共同向土地管理部门申请变更土地登记。
５．依法继承土地使用权的，继承人在合法继承权确定后三十日内，持有关证明文件向土地管理部门申请土地权属变更登记。
６．因处分抵押财产而取得国有土地使用权的，抵押人、抵押权人和新的土地使用权受让人，在土地权利变更之日起十五日内，持土地使用权出让或转让合同、抵押合同、处分抵押财产的证明资料共同到土地管理部门申请土地使用权抵押注销登记和土地权属变更登记。
７．交换、调整土地的，交换、调整土地的双方在交换、调整协议批准后三十日内，持协议和批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。
８．出租国有土地使用权的，土地使用权出租人和承租人应在土地使用权租赁合同签订后十五日内，持土地使用权出让或转让合同、土地使用权租赁合同共同向土地管理部门申请他项权利登记。
９．抵押国有土地使用权的，土地使用权抵押人和抵押权人，应在抵押合同签订后十五日内，持土地使用权出让或转让合同、土地使用权抵押合同共同到土地管理部门申请他项权利登记。
一宗地多次抵押的，处分抵押财产时的偿还顺序以申请他项权利登记的时间顺序为序。
１０．因土地权属变更引起他项权利转移的，由土地所有者或土地使用者同他项权利者，在申请土地权属变更的同时申请他项权利登记。
１１．土地所有者、使用者、他项权利者更改名称或通讯地址的，土地所有者、使用者、他项权利者在变更发生后三十日内，持有关证明资料向土地管理部门申请更名或变址登记。
１２．登记的土地用途发生变更的，土地所有者、使用者在变更批准后三十日内，持有关批准文件向土地管理部门申请土地用途变更登记。
１３．有下列情况之一，致使土地所有权、使用权或者他项权利终止的，土地所有者、使用者或他项权利者在土地权利终止后十五日内，持合同或者有关证明资料向土地管理部门申请注销登记：
（１）依法收回土地使用权
（２）土地使用权出让期届满
（３）因自然灾害造成的土地灭失
（４）土地使用权抵押合同终止
（５）土地使用权租赁合同终止
逾期不申请注销登记的，土地管理部门依法直接办理注销登记手续，并将注销登记结果通知当事人及有关部门。
变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，除以上规定提交的资料外，还须提交下列资料：
１．变更土地登记申请书
２．变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明
３．土地证书或者他项权利证明书
４．地上建筑物、附着物权属证明
５．土地管理部门要求提交的其他资料
３.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。