广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）桂市行终字第52号
上诉人（一审被告）桂林市国土资源局，住所地桂林市××路××号。
法定代表人刘涛，该局局长。
委托代理人苏力俭，广西君美律师事务所律师。
委托代理人黄敏，广西君美律师事务所实习律师。
被上诉人（一审原告）桂林市永逸园公墓开发管理有限公司，住所地桂林市××星区。
法定代表人卢新强，该公司董事长。
委托代理人胡金沛，该公司总经理。
被上诉人（一审原告）桂林市××区××村委董家巷自然村第一村民小组，住所地桂林市××区××村委董家巷。
负责人李吉保，该村民小组组长。
委托代理人蒋小龙，广西诚瑞律师事务所律师。
上诉人桂林市国土资源局因土地行政处罚纠纷一案，不服桂林市象山区人民法院作出的（2012）象行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院已受理并依法组成合议庭，于2013年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人桂林市国土资源局的委托代理人苏力俭、黄敏，被上诉人桂林市永逸园公墓开发管理有限公司（以下简称永逸园公司）的委托代理人胡金沛、桂林市××区××村委董家巷自然村第一村民小组（以下简称董家村第一村民小组）的诉讼代表人李吉保及其委托代理人蒋小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，涉案土地位于桂林市叠彩区大河乡灵田公路东侧樟门塘处，天赐园公墓旁，与灵川县交界，面积为32.76亩，属农民集体土地。2010年7月初，永逸园公司向董家村第一村民小组提出，永逸园公墓项目需要租赁董家村第一村民小组45位村民在樟门塘承包的集体土地种植花卉、经营园林。2010年8月14日，董家村第一村民小组作为甲方，永逸园公司作为乙方，双方签订一份《协议书》。该《协议书》主要内容为：“由于甲方及家庭主要劳动力外出务工，原所承包的土地难以全面耕种，为支持村集体经济的发展，同时也确保甲乙承包地不抛荒，甲方向甲方村集体提出申请：交回位于樟门塘处共计32.76亩承包地由村集体另行发包。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条之规定，经甲方村两委班子议定并经全体村民代表同意：将该块土地交由乙方承包用于发展园林及花卉种植。经协商达成如下协议：一、甲方将位于樟门塘范围内32.76亩土地交由乙方；2、乙方参照桂林市“市正（2006）45号”文征地补偿标准一次性补偿甲方肆万元／亩计1310400元（含不动产附着物），该款项用于甲方安置及生产、生活发展；3、乙方拥有该地块的经营管理及使用权，甲方不再拥有该地块的管理权及使用权，该地块经营及以后遇到国家征用等土地附着物补偿均与甲方无关；四、签订本协议十五个工作日内，乙方一次性将该地块补偿款转入甲方集体账户并由村集体转入甲方账户；签订本协议二十个工作日内，甲方自行清理地面附着物并将该地块交由乙方；五、乙方在该地块经营园林、花卉种植等项目；六、乙方每年向新民村委会交纳100元／亩.年的管理费，甲方负责协调乙方经营期间与周边及村民之间的矛盾事项。”董家村第一村民小组长李桃发在该《协议书》上签名。桂林市叠彩区大河乡新民村委员会、桂林市××区××村委董家巷经济合作社（即桂林市××区××村委董家巷自然村）、桂林市叠彩区大河乡人民政府作为鉴证方在该《协议书》上加盖公章。该《协议书》另附有该地块的附图，附图上加盖了桂林市××区××村委董家巷经济合作社、桂林市叠彩区大河乡新民村委员会的公章。上述32.76亩土地的45户承包户均签字同意《协议书》的内容。该45户土地承包户持有《集体土地承包合同》。
董家村第一村民小组与永逸园公司签订《协议书》后，被告接到了董家村其他村民小组村民的举报。2011年7月4日，被告立案调查。2012年3月31日，被告作出市国土资监（2012）5号《行政处罚决定书》，决定对董家村第一村民小组、永逸园公司作出如下行政处罚：（一）没收桂林市××区××村委董家巷自然村第一村民小组非法所得人民币131.04万元；（二）没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；（三）对桂林市××区××村委董家巷自然村第一村民小组和桂林市永逸园公墓开发管理有限公司各处罚款人民币25万元，共计人民币50万元。”两原告不服该行政处罚，向桂林市人民政府提起行政复议。2012年9月7日，桂林市人民政府作出市政复决字（2012）100号《行政复议决定书》，维持了被告2012年3月31日作出的《行政处罚决定书》（市国土资监（2012）5号）。两原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，被告具有对桂林市行政区域内的土地进行管理和监督的职权。
本案被告对两原告实施行政处罚应按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的有关程序进行。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十九条第一款第（二）规定，行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书，行政处罚决定书应载明下列事实：......（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据。被告作出的市国土资监（2012）5号《行政处罚决定书》，认定董家村第一村民小组将32.76亩集体土地转让给永逸园公司。但该《行政处罚决定书》没有载明两原告“转让”集体土地的转让方式、“转让费”的收取情况、该块土地是否交付使用情况、是否办理土地使用权转让手续情况等，属于认定事实不清。该《行政处罚决定书》所罗列的证据“调查询问笔录、现场勘测及相关证明材料”不足以证实两原告“转让”集体土地32.76亩的事实，属主要证据不足。
综上所述，被告于2012年3月31日作出的市国土资监（2012）5号《行政处罚决定书》认定两原告转让集体土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，属认定事实不清，主要证据不足，应依法予以撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决撤销被告桂林市国土资源局于2012年3月31日作出的市国土资监（2012）5号《行政处罚决定书》。
上诉人桂林市国土资源局不服一审判决，上诉称：本案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，应予维持。2010年8月14日，两被上诉人在没有办理任何用地审批手续的情况下签订《协议书》，协议书约定由永逸园公司一次性补偿董家巷自然村第一村民小组134.04万元，董家巷自然村第一村民小组将涉案宗地交由永逸园公司，且并未约定使用期限，协议还约定了村民小组不再拥有该地块的管理权和使用权，涉案宗地经营及以后遇国家征用等土地附着物补偿均与董家巷自然村第一村民小组无关。协议签订后，董家巷自然村第一村民小组领取了该134.04万元的补偿款并将涉案宗地交付给永逸园公司使用，永逸园公司取得涉案宗地后拆除了原有建筑物，平整了部分土地，修建了围墙和门牌，并实施了道路修建等相关项目建设。
认定两被上诉人的行为应以《协议书》反映的具体内容进行分析，两被上诉人的行为是名为“发包”实为转让，以“发包”为名行土地转让之实；两被上诉人已完成了补偿款的支付和涉案宗地的交付使用。该非法转让土地的行为已实际实施，《协议书》中关于补偿标准、补偿形式以及转让行为的用词均不能掩盖其非法转让土地的实质。结合协议内容以及协议履行情况看，两被上诉人的行为显然系以其他形式非法转让土地使用权。
一审法院以《行政处罚决定书》中未载明“转让”集体土地的转让方式、“转让费”的收取情况、该土地是否交付使用情况、是否办理土地使用权转让手续情况等为由，认定该《行政处罚决定书》认定事实不清。按照《行政处罚法》第39条规定，《行政处罚决定书》载明了违法当事人的违法事实和证据，对一审法院罗列的上述细节事项，法律并未作出强制要求，是否需在《行政处罚决定书》中一一载明应属行政机关酌定范畴。
综上所述，本案一审法院认定事实错误，依法应当予以撤销。请求二审法院查明事实真相，正确适用法律，依法撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求，维持上诉人作出的《行政处罚决定书》。
被上诉人桂林市××区××村委董家巷自然村第一村民小组答辩称，首先，一审判决是以上诉人桂林市国土资源局对两被上诉人作出的处罚决定“认定事实不清，主要证据不足”为理由，撤销了上诉人作出的处理决定。而上诉人作出的市国土资监（2012）5号《行政处罚决定书》中对被上诉人所谓“违法事实”的认定，只有五行共110个字，抽出其中的关键词，就是“未经批准，转让集体土地”。究竟以什么方式转让、转让款是否已经支付、转让的宗地是否已经移交、受让人是否已经办理了使用权登记手续等等均未表述。其次，根据《农村土地承包法》第二十九条的规定，发包方也是可以收回使用权的。一审判决已经认定，原承包涉案地块的45户农户自愿将承包的涉案地块交回发包方并经村民大会同意，同时征得上一级村委会和所属乡政府的同意，以协商的方式将该地发包给本集体经济组织成员以外的永逸园公司使用，程序完全符合《农村土地承包法》第四十八条第一款的规定。该地在发包后，由原来的荒地和废旧厂房恢复了其“种花种草”的农业用途，提高了该宗地的利用价值，不存在改变土地的农业用途而非法用地的事实。二被上诉人之间的法律关系依法属于《农村土地承包法》规定的“其他方式承包”，上诉人认定为“转让”与事实是不相符的。第三，关于二被上诉人之间约定的承包费一次性付清，且没有限定承包期限，这也不违反法律的规定。承包费多少，如何支付，属于当事人意思自治的范畴。《农村土地承包法》只对农村集体经济组织发包给本组织成员的家庭承包方式规定了承包期限，对发包给本集体经济组织成员以外的承包人这种“其他方式承包”，在承包期限上却没有作限制性规定，赋予当事人通过合同约定。因此，一次性支付承包费、承包期限未作限定，均不能改变二被上诉人之间对涉案宗地的承发包关系，上诉人以“转让集体土地”为由处罚二被上诉人与事实不符。综上，一审判决认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人桂林市永逸园公墓开发管理有限公司未提交书面答辩状，口头述称同意董家村第一村民小组的答辩意见。
经审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人桂林市国土资源局于2012年3月31日作出的市国土资监（2012）5号《行政处罚决定书》，是否属认定事实清楚，是否符合《行政处罚法》的有关规定。从本案审理查明的情况和上诉人制作的《行政处罚决定书》来看，上诉人桂林市国土资源局对二被上诉人是否存在违法事实未作具体的认定，只是简单罗列了一些证据，如调查询问笔录、现场勘测及相关证明材料等，对究竟以什么方式转让、转让款是否已经支付、转让的宗地是否已经移交、受让人是否已经办理了使用权登记手续等等均未表述。上诉人在《行政处罚决定书》的开篇即认定二被上诉人是“未经批准，转让集体土地”，以此作出处罚决定属明显缺乏事实依据。行政机关作出处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，否则，该行政处罚决定不能成立。根据《行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，上诉人认为“一审法院要求罗列的上述细节事项，法律并未作出强制要求，是否需在《行政处罚决定书》中一一载明应属行政机关酌定范畴”，该观点依法不能成立。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桂林市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李明军
审判员 陈桂良
审判员 陶 明
二〇一三年六月二十日
书记员 黎俊彤