内蒙古自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）内行终118号
上诉人（原审原告）内蒙古大凯房地产开发有限责任公司。住所地内蒙古自治区呼和浩特市玉泉区辛辛板村。
法定代表人刘玉堂，总经理。
委托代理人付彦彬，内蒙古誉昊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区呼和浩特市人民政府。住所地内蒙古自治区呼和浩特市新华大街。
法定代表人李杰翔，市长。
委托代理人高园，该政府法制办公室科长。
委托代理人温寓婷，内蒙古典源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区呼和浩特市土地收购储备拍卖中心。住所地内蒙古自治区呼和浩特市新华东街丁香路*号。
法定代表人李宝林，主任。
委托代理人闫元斌，男，1964年9月22日出生，汉族，该中心监察审计室主任，住呼和浩特市赛罕区大学东路*号原*号楼*单元*号。
委托代理人周海涛，内蒙古上都律师事务所律师。
原审第三人内蒙古泰戈房地产开发有限责任公司。
法定代表人林春梅，董事长。
委托代理人李文生，内蒙古蒙银律师事务所律师。
上诉人内蒙古大凯房地产开发有限责任公司（以下简称大凯公司）因诉被上诉人内蒙古自治区呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）、内蒙古自治区呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称呼市收储中心）及原审第三人内蒙古泰戈房地产开发公司（以下简称泰戈公司）成交确认书一案，已由内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院于2016年12月20日作出（2016）内01行初38号行政判决。上诉人大凯公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人大凯公司的法定代表人刘玉堂、委托代理人付彦彬，被上诉人市政府的委托代理人高园、温寓婷，被上诉人呼市收储中心的委托代理人闫元斌、周海涛，泰戈公司的委托代理人李文生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理查明，2004年8月28日，呼和浩特市第一面粉厂（甲方）与内蒙古泰戈房地产开发有限责任公司签订开发合同，双方约定同意在位于车站西街呼市第一面粉厂的厂区西院开发”维多利亚市场”。占地面积4081.8平方米。该片土地使用权及其地上所有建筑物全部归乙方所有，开发建设所需资金由乙方承担。甲方须为乙方办理所有相关手续，提供所需资料，协调周边关系，使该项目顺利早日完善。本协议签订后甲方给付乙方安置下岗职工费等计叁佰叁拾伍万元（3，350，000.00）人民币。甲方旧锅炉房由乙方在开发的范围内选址移位，拆迁改造费用由乙方承担，并保证原供暖方不受影响。锅炉房（包括设备）产权属乙方，使用和管理由乙方负责，所需一切费用由乙方承担。占地范围内原建筑物民房、厂房、商业用房、公共设施、基础设施的拆除、拆迁由乙方负责，费用由乙方承担。本合同签订后，违约方应赔偿对方的实际损失。本合同一式肆份，甲乙双方各执两份，甲乙双方签字或盖章即生效。2004年8月28日，呼市第一面粉厂给呼市国土资源局出具书面证明，证明面粉厂不慎将呼国用（2004）字0013号《国有土地证》丢失。现已登报声明，现在正在办理过户到内蒙古泰戈房地产开发有限责任公司的手续。2004年9月1日，呼市第一面粉厂给呼市规划局出具书面证明，证明面粉厂不慎将（2002）呼规地052号《建设工程规划许可证》、（2002）呼规建副字183号丢失，已登报声明作废，现在正在办理变更到内蒙古泰戈房地产开发公司的手续。2005年，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心与内蒙古泰戈房地产开发公司签订了2005033号成交确认书。2013年1月23日，呼和浩特市国土资源局以呼国土发【2013】117号文件对刘玉堂等三人上访反映的内蒙古大凯房地产开发有限公司与内蒙古泰戈房地产开发公司土地使用权纠纷问题向内蒙古信访局作出了答复意见，内容为：内蒙古信访局：贵处转来的《来访事项转送单》（内访转字【2012】002号）收悉。刘玉堂等三人上访反映的内蒙古大凯房地产开发有限公司与内蒙古泰戈房地产开发公司土地使用权纠纷问题，经查阅档案并征询市土地收储中心意见，现答复如下：刘玉堂等三人反映的土地原为呼市第一面粉厂拥有使用权的土地，2001年经呼市发展计划委立项，2002年经市规划局规划许可，市人民政府批复同意呼市第一面粉厂利用自有土地建设维多利亚市场（呼政土字【2002】144号），面积4324.32平方米，土地用途为商业，呼市第一面粉厂于2004年领取了《国有土地使用证》（呼国用【2004】字第0013号）。2005年5月经呼市第一面粉厂申请，呼市收储中心公开挂牌出让了该宗土地（毛地），由内蒙古泰戈房地产开发公司摘牌取得，土地出让价格由土地取得成本和土地使用权出让金两部分组成，未包含地上新建筑物的价值。2006年7月10日我局依据《成交确认书》与内蒙古泰戈房地产开发公司签订了《国有土地使用权出让合同》，并下达了呼政土字【2006】120号出让批复，2006年内蒙古泰戈房地产开发公司取得了该宗土地的《国有土地使用证》（呼国用【2006】字第00304号）。刘玉堂等三人反映的问题主要是地上新建筑物产权归属问题，依据市收储中心的函复意见，地上新建筑物由竞得人自行协商处理。故刘玉堂等三人反映的地上建筑物产权的归属问题根据行政机关职能职责分工，我局无权认定，建议到市有关部门申请确认其归属，根据确认结果协商处理。如不服本处理意见，信访人可自收到本处理意见书之日起30日内向市政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。2013年4月10日，玉泉区人民法院向玉泉区人大常委会作出了关于刘玉堂所反映问题的书面情况汇报。说明了大凯公司自2004年与呼市第一面粉厂发生纠纷诉至法院后，至2010年历经三级法院审理，已有定论。从刘玉堂的信访材料看，所反映的问题是有关行政部门不给其更换证照的问题，与法院的诉讼无关。2015年5月25日，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心对刘玉堂等人的信访作出了”关于刘玉堂等人信访意见的答复函”，内容为：刘玉堂等人：经研究，现对你们反映的与呼和浩特市第一面粉厂合作开发有关事宜答复如下。根据呼和浩特市中级人民法院（2008）呼民再终字第86号《民事判决书》、(2009)呼行初字第61号《行政裁定书》和内蒙古自治区高级人民法院（2009）内民再审字第80号《民事裁定书》、（2010）内行终字第87号《行政裁定书》，自治区和市两级法院已认定内蒙古大凯房地产有限责任公司与呼和浩特市第一面粉厂签订的《联合开发合同》有效，判定内蒙古大凯房地产有限责任公司享有合同不能履行的债权请求权。同时，驳回内蒙古大凯房地产有限责任公司提出的继续履行《联合开发合同》的诉讼请求，明确内蒙古大凯房地产有限责任公司对涉案土地不享有物权请求权。建议你们按照法院生效判决，通过司法途径解决《联合开发合同》无法继续履行的相关事项。
内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理认为，2004年6月18日，呼市第一面粉厂与泰戈公司签订了合作开发协议，双方均按合作开发协议履行了各自的义务。泰戈公司依双方的合作开发协议取得了呼市第一面粉厂的建设用地使用权，其获取土地经过了一系列的行政审批，并于2005年5月27日与被告收储中心签订了2005033号《成交确认书》。原告所举证据并不能证明被告呼市政府及收储中心在签订成交确认书及出让土地过程中存在重大且明显违法的情形。原告也未提供充足的证据证明双方签订的成交确认书存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。原告要求人民法院确认收储中心与泰戈公司所签订的《成交确认书》无效的理由无事实依据，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，同样缺乏证据支持，本院对原告的该项诉讼请求，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决：一、驳回原告内蒙古大凯房地产开发公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人大凯公司上诉称，原审判决认定事实不清，被上诉人之间签订的《土地成交确认书》存在重大、违法行为，应当确认无效。理由：1、上诉人于2001年对涉案地块进行了开发建设，项目为维多利亚市场，上诉人作为建设单位承担了全部建设费用、旧城区改造费用、工防工程费用、下岗职工再就业等问题。2004年泰戈公司与呼和浩特市第一面粉厂恶意串通，伪造合同，将已由上诉人开发建设的地块进行了挂牌出让。这种提供虚假文件、隐瞒事实的挂牌无效，其所签订的《成交确认书》亦属无效。2、根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第18条规定，挂牌时间不得少于10个工作日，而本案被诉《成交确认书》挂牌时间2005年5月16日至2005年5月27日，是10个自然日，而非工作日。3、该地块挂牌前，呼市政府作出的会议纪要将挂牌出让底价确认为9万元/亩，与评估275万元/亩，标准差距甚大。且在成交后，又以文件为依据按9万元/亩向泰戈公司收取土地出让金。被上诉人间的上述行为属于恶意串通，排挤他人公平竞争，严重损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，应当认定无效。4、被上诉人签署的《成交确认书》无效，侵犯了上诉人合法权益，应当承担赔偿损失。综上，请求二审法院撤销一审判决，维护上诉人合法权益。
被上诉人呼市政府答辩称，一、大凯公司不具有提起本次行政诉讼的主体资格。大凯公司不是土地成交确认的合同签订方也没有报名参加涉案土地的拍卖，不是行政相对方，不具有提起行政诉讼的主体资格。二、答辩人不是适格被告。本案成交确认是土地收储中心与泰戈公司签订的，行政行为不是答辩人作出的，答辩人不是适格的被告。三、本案已超过法定起诉期限。大凯公司于2005年7月21日已向本案第二被告提出本案所涉土地办理手续的异议，2009年提起撤销涉案土地使用证的行政诉讼，2010年5月26日收到裁定书时，已知道泰戈公司签订成交确认书一事。时至现在提起行政诉讼已超过2年的起诉期限。四、本案属于重复起诉。大凯公司于2009年向呼和浩特市中级人民法院提起撤销涉案土地使用证诉讼，2014年提起确认涉案成交确认书无效的诉讼，法院均以超过起诉期限驳回起诉。大凯公司提起本次诉讼属于重复诉讼。五、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，土地成交确认书不存在重大且明显违法之处，不应确认无效。六、大凯公司的损失因与第一面粉厂签订联合开发合同导致的，第一面粉厂才是土地使用权人，且生效（2008）呼民再终字第86号民事判决已认定，大凯公司可以另行起诉解决合同无法履行的相关事项。综上，原审判决正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人呼和浩特市土地收购储备拍卖中心答辩称，一、本案已超过法定起诉期限。大凯公司于2007年提起有关民事诉讼时已知道泰戈公司签订成交确认书一事。时至现在提起行政诉讼已超过2年的起诉期限。二、本案属于重复起诉。大凯公司于2009年向呼和浩特市中级人民法院提起撤销涉案土地使用权证诉讼，2014年提起确认涉案成交确认书无效的诉讼，法院均以超过起诉期限驳回起诉。大凯公司提起本次诉讼属于重复诉讼。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，土地成交确认书不存在重大且明显违法之处，不应确认无效。综上，原审判决认定事实清楚，应当维持。
原审第三人泰戈公司答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，土地成交确认书不存在重大且明显违法之处，不应确认无效。二、本案已超过法定起诉期限。大凯公司于2007年提起有关民事诉讼时已知道泰戈公司签订成交确认书一事。时至现在提起行政诉讼已超过2年的起诉期限。三、大凯公司非成交确认书当事人，且其与第一面粉厂签订的联合开发合同也被自治区高级人民法院认定无效，故其不具有行政诉讼案件的主体资格。四、依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，本案依法为民事纠纷，不应当作为行政案件受理。五、本案大凯公司于2009年向呼和浩特市中级人民法院提起撤销涉案土地使用证诉讼，2014年提起确认涉案成交确认书无效的诉讼，法院均裁定驳回起诉。故本案已被生效裁判所羁束，依法应当裁定驳回。综上，原审判决认定事实清楚，应当维持。
本院经审理查明的基本事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，在本院二审期间，被上诉人呼市政府向本院提交（2014）呼行立字第00012号行政裁定、（2015）内行终字第00037号行政裁定及（2016）最高法行申1099号行政裁定，证实上诉人大凯公司因不服呼和浩特市土地收储中心与内蒙古泰戈房地产开发有限责任公司签订的033号土地成交确认书事宜，于2014年10月23日向呼和浩特市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认该土地成交确认书无效并赔偿损失1亿元。呼和浩特市中级人民法院作出（2014）呼行立字第00012号行政裁定，以超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉。大凯公司不服向本院提起上诉，本院作出（2015）内行终字第00037号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。大凯公司不服，向最高人民法院提出再审申请，最高人民法院作出（2016）最高法行申1099号行政裁定，准予大凯公司撤回再审申请。2016年3月2日，大凯公司因相同事实、相同被告、相同理由再次向呼和浩特市中级人民法院提起确认成交确认书无效并赔偿的诉讼，属于重复诉讼。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项之规定，应当裁定驳回起诉。原审判决驳回诉讼请求，属适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院作出的（2016）内01行初38号行政判决；
二、驳回内蒙古大凯房地产开发有限责任公司起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还内蒙古大凯房地产开发有限责任公司。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王旭军
审 判 员 任慧卿
代理审判员 刘艳涛
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 张 硕