安徽省阜阳市颍州区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖1202民初7728号
原告：中阳建设集团有限公司,住所地江西省抚州市临川区。
法定代表人：陈恩斌，该公司经理。
委托诉讼代理人：贺利萍，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。
被告：阜阳市公共资源交易中心，住所地安徽省阜阳市。
法定代表人：岳波，该中心主任。
被告：阜阳市公共资源交易监督管理局,住所地安徽省阜阳市颍州区。
法定代表人：李丰收，该局局长。
委托诉讼代理人：陈鹏，该单位工作人员。
以上二被告共同委托诉讼代理人：赵成良，安徽淮都律师事务所律师。
被告：阜阳市益民安置房开发有限责任公司，住所地安徽省阜阳市颍州区。
法定代表人:王飞，该公司经理。
委托诉讼代理人：孙超，该公司法律顾问。
原告中阳建设集团有限公司（以下简称中阳公司）诉被告阜阳市公共资源交易中心（以下简称交易中心）合同纠纷一案，本院于2017年12月13日立案受理，审理中原告申请追加阜阳市公共资源交易监督管理局（以下简称管理局）、阜阳市益民安置房开发有限责任公司（以下简称益民公司）为共同被告参加诉讼，留出3个月协商未果，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告中阳公司委托诉讼代理人贺利萍、被告管理局委托诉讼代理人陈鹏、被告交易中心和管理局共同委托诉讼代理人赵成良、被告益民公司委托诉讼代理人孙超到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
中阳公司向本院提出诉讼请求：1、依法判决被告返还原告投标保证金800000元,追加被告后，要求三被告共同返还；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2016年8月原告阜阳市标段工程施工（三次）公开招标，并按招标文件要求向被告交易中心保证金专户缴纳投标保证金800000元，此次招标经开标，原告没有中标。此后原告多次要求被告退还上述标段保证金无果，特诉至法院。
交易中心和管理局共同辩称，一、涉案投标保证金不是答辩人收取的。答辩人不是本案适格的主体，依法不应由答辩人退还涉案投标保证金。招投标过程中的招标与投标，属于合同法的范畴，是合同订立的前期工作。招标是邀约邀请，投标是要约。合同具有相对性。招标人在招标文件中明确约定投标人在投标时应当缴纳投标保证金；投标人按照招标文件的要求缴纳投标保证金，并约定将投标保证金交到指定账户。答辩人作为公共资源交易平台，为招标人和投标人提供服务，代为保管招标人收取的、投标人缴纳的投标保证金。如果可以退还，只要招标人向答辩人发出通知，答辩人将依法予以退还。故退还投标保证金责任在于招标人，而不是答辩人。二、被答辩人与他人的工程量清单编制信息出自同一软件加密锁，应视为与他人串通投标。管理阜阳市标段工程建设项目招投标的监督活动中，发现被答辩人投标中提供的投标文件电子版中已标价的工程量清单编制信息与其他投标人投标中提供的投标文件电子版中已标价的工程量清单编制信息出自同一软件加密锁，视为与其他公司串通投标。依据约定不予退还投标保证金。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
益民公司辩称，投标保证金不是益民公司收取的，如果退还，应由实际收取保证金的单位予以退还。
经审理查明：2016年以益民公司为招标人，交易中心提供平台，管理局负责监督，三被告共同阜阳市标段工程施工（三次）公开招标，中阳公司参加该项目投标，并按约将投标保证金800000元汇入交易中心保证金专户。招标文件载明投标保证金作为投标文件的组成部分，有下列情形之一的投标保证金不予退还，1.投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；2.中标人在收到中标通知书后，无正当理由拒签合同协议或未按招标文件规定提交履约保证金；3.违反投标人诚信承诺书承诺的。不予退还的投标保证金按照阜政办（2015）21号文件执行。对投标人的纪律要求有投标人不得相互串标、围标、弄虚作假，如经过查实其提交的保证金不予退还，并记入诚信档案。招标文件同时载明，评委通过清标系统查询发现不同投标人的投标文件出自于同一台电脑或同一个软件加密锁的视为串通投标行为。
阜阳市人民政府办公室阜政办（2015）21号文件与本案诉争有关联的主要内容为，交易中心设立投标保证金专户，负责投标保证金的收取、管理和退还，投标保证金专户开设银行由管理局确定。中标通知书发出后5日内，退还未中标投标人投标保证金本金及利息，在质疑、投诉或涉嫌违法违规调查期间暂不退还，待调查结束按照有关规定办理。投标人具有招标文件规定的围标、串标、弄虚作假投标和骗取中标的，投标保证金不予退还，上缴市财政。
中阳公司对参与投标的该项目没能中标，管理局在行使该项目监督权过程中，认定中阳公司提供的投标文件电子版已标价的工程量清单编制信息与其他投标人投标提供的投标文件电子版已标价的工程量清单编制信息出自同一软件加密锁，视为与其他公司串通投标。管理局向交易中心及原告下发阜招管（2016）117号“关于要求对违规违约行为作出处理的通知”，决定不予退还中阳公司交纳的投标保证金，中阳公司索款无果，诉至法院。本院在审理过程中，释明各方当事人是否对“工程量清单编制信息是否出自同一软件加密锁”进行司法鉴定，各方当事人均表示本方不申请鉴定。
另查明：2016年9月28日阜阳市机构编制委员会下文将原阜阳市招投标监督管理局更名为阜阳市公共资源交易监督管理局，阜阳市集中招投标交易中心更名为阜阳市公共资源交易中心。管理局和交易中心均持有事业单位法人证书，管理局的开办单位为阜阳市人民政府，交易中心的开办单位为管理局。管理局的业务范围为组织制定有关招投标交易规则、负责对全市招投标市场统一监督管理、受理交易投诉、指导县市区集中招投标机构业务。交易中心业务范围为承办全市招投标事务性工作，办理建设项目招投标、政府采购、产权交易、土地交易等业务。
上述事实，由营业执照、阜阳市机构编制委员会（2016）56号文件、事业单位法人证书统一社会信用代码证、招标文件、汇款单、通知及当事人的陈述等在卷佐证。
本院认为，对串标行为的处理，法律有明确规定，对串标情节严重的，构成串通投标罪，依据《中华人民共和国刑法》追究刑事责任，情节较轻的，依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定给予罚款、没收违法所得，取消1至2年内参加投标资格等行政处罚，本案不予退还保证金的行为，应属于针对民事违约行为的救济措施，而不属于行政处罚行为，理由如下：《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确列举了七种行政处罚的种类，并没有将不予退还保证金作为其中种类之一,很明显保证金并非违法所得,所以不予退还保证金不属于行政处罚的范畴。对未中标单位法律没有规定不予退还保证金的情形，但双方可以在招标文件中事先约定发生串标不予退还保证金，该约定具有违约责任违约金性质，不是行政处罚。法律虽规定了投标人应退还保证金的具体情形，但本案中，招标文件约定了串标不予退还上缴国库，该约定不违反法律规定，本院予以确认。但问题是中阳公司是否串标，管理局认为中阳公司串标，管理局应有义务提供充分证据证明，因工程量清单编制信息是否出自同一软件加密锁，肉眼难以辨识，被告仅凭肉眼单方判断认定不具有充分说服力，需要由具有资质的居间第三人作出司法鉴定查明，本院释明后各方均表示本方不申请鉴定，对是否出自同一软件加密锁无法查明，管理局应承担举证不能的责任，其下文不予退还缺乏充分依据，对管理局的抗辩，本院不予采信。招标人向社会公告招标属于要约邀请，中阳公司投标属于要约，中阳公司没能中标签订施工合同，管理局没能提供充分的证据证明原告具有招标文件约定的不予退还保证金的情形，应当无条件退还保证金。益民公司虽是招标人，但保证金存在交易中心开设的专用账户，不予退还是管理局下文，因此退还该款应由三被告共同完成。综上，依照《中华人民共和国合同法》第十五条、第二十条，《中华人民共和国招标投标法》第十条、第三十二条，《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款、第三十九条、第四十条、第五十七条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，参照《工程建设项目施工招标投标办法》第六十三条之规定，判决如下：
被告阜阳市公共资源交易中心、阜阳市公共资源交易监督管理局、阜阳市益民安置房开发有限责任公司共同退还原告中阳建设集团有限公司投标保证金800000元，于本判决生效之日起十日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
案件受理费11800元，减半收取5900元，由被告阜阳市公共资源交易中心、阜阳市公共资源交易监督管理局、阜阳市益民安置房开发有限责任公司共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审判员 马怀利
二〇一八年五月十日
书记员 吕情情
附本案引用的法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第十五条要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请。商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。
第二十条有下列情形之一的，要约失效：
（一）拒绝要约的通知到达要约人；
（二）要约人依法撤销要约；
（三）承诺期限届满，受要约人未作出承诺；
（四）受要约人对要约的内容作出实质性变更。
《中华人民共和国招标投标法》
第十条招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。
第三十二条投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》
第四条第二款县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。
第三十九条禁止投标人相互串通投标。
有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：
（一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；
（二）投标人之间约定中标人；
（三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；
（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。
第四十条有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
第五十七条第二款招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。
《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
《工程建设项目施工招标投标办法》第六十三条招标人最迟应当在与中标人签订合同后五日内，向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。