贵州省遵义市红花岗区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2015）红行初字第77号 原告:王治友，男，1973年9月3日生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。 委托诉讼代理人：周光伟，贵州他山律师事务所律师。 被告：遵义市汇川区水务局，住所地：遵义市汇川区汇川大道。 法定代表人：骆开涌，局长 委托诉讼代理人：胡良刚，贵州子尹律师事务所律师。 委托诉讼代理人：余朝烈，遵义市汇川区水务局监察大队工作负责人。 原告王治友因与被告遵义市汇川区水务局行政赔偿一案，于2015年10月21日向本院提起诉讼。本院于2015年10月21日受理后，向被告依法送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。原告王治友及其委托代理人周光伟，被告遵义市汇川区水务局的委托代理人胡良刚、余朝烈到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，汇川区水务局在水利工程设施过程中，由于不全面考虑周边的情况，未统筹兼顾，在的水利设施中，排水沟往原告王治友承包的蔬菜基地中排水。在修建时，原告就多次找二被告反映情况，希望一定要处理好，怕发洪水时，造成重大的经济损失，但是一直没有结果，二被告均不予理睬。去年十月份，天降大雨，排水沟冲毁了原告的菜地，原告向当地党委、政府反映，均无人理睬，应付了事。今年6月，连续不断降雨，排水沟供水直冲我的菜地，淹没和冲毁了我几十亩的蔬菜，造成数十万元的经济损失。原告多次找二被告处理，二被告均互相推诿不作为，请求人民法院依法判令二被告采取措施解决好排水问题，同时赔偿经济损失30余万元。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.农村土地承包经营转让合同。证明被淹没的土地属于原告的土地范围；2.光盘两份。一份是2015年6月20日下雨淹没蔬菜基地的视频，包括事故发生后向政府、水务局请示的相关电话录音。另一份是2015年8月18日下雨后淹没蔬菜基地视频，证明蔬菜基地被淹没的情况；3.现场照片28张。证明原告菜地被淹没的状况以及证明事故发生后水务局到现场加高的情况说明；4.请示报告。证明2015年6月28日起原告多次向相关部门提交请示，但是都是没有得到回复；5.土地被淹没之前投入成本说明。证明原告土地被淹没后经济损失达30万元左右；6.照片一张。证明原告在持续上访过程中，被告互相推诿的情况。 被告辩称,一、本案不属于行政赔偿范围。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》已明确了行政赔偿案件的受案范围，且依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定：行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人的合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。由此表明，行政赔偿诉讼的提起必须是同时具备两方面的因素：1、其行为必须是行政机关实施的行政行为；2、行政行为必须是违法行为。即只有行政主体违法行使行政权、执法公务的行为，才能构成行政赔偿。非行政行为，如立法机关的立法行为、司法机关的司法行政，行政机关的民事行为及行政人员的个人行为等，均不能构成行政赔偿。本案中，被告在遵义县修建灌溉水沟的这一行为，属于行政机关实施的一种公益行为、惠民行为，是行政机关的民事行为。被告的上述行为与原告人损失无因果关系，不应认定为具体的、可诉的行政违法行为。故，被告不应提起行政赔偿案件诉讼。二、被告不是侵权主体。导致被告受损是因案外人台湾力禾国际蔬菜科技公司修建观光示范园时，由于案外人的排水施舍没有妥善处理，导致大量排水涌入被告的果蔬基地。原告的受损是因案外人的原因导致与被告无关，故本案的被告不是侵权主体。三、被告不应当承担赔偿责任。（一）被告不存在行政不作为。1、原告的损失非因被告的行为引起，故被告不具有作为义务。2、被告在知道灾情后，就及时派工作人员到受灾现场，与原告交换意见，并提出建议。3、原告在诉前的上访过程中，被告一直积极配合处理，并已下发了相关批复。（二）被告修建的涉案工程为水利灌溉工程，而非排水、泄洪工程等。1、排水工程的目的是为了减小因洪灾带来的损失。排洪工程的建造标准相对灌溉工程来说，规模更大、要求更高。2、灌溉工程的目的是为了引水灌溉蔬菜基地，保障蔬菜的收成、灌溉工程建造标准相对排洪工程来说，规模较小、要求较低。（三）被告修建灌溉工程时，不存在违法违规行为。1、该工程是被告在2010年按照《遵义市汇川区泗渡镇观坝村灌区小型农田水利设施建设项目实施方案》修建的，在灾情发生后，为防止灾情的进一步扩大，被告依据贵州省水利厅文件黔水（2014）84号《关于汇川区2014年中央财政“五小水利”重点县建设项目实施方案的批复》对灾患区进行加宽加高。2、在工程实施前，被告进行了综合全面的实地考察，按照全面、协调、维护生态安全和可持续发展的科学理念，高度重视各种潜在威胁，真正做到了未雨绸缪、统筹兼顾。3、修建过程严格按照《贵州省遵义市2014年中央财政“五小水利”重点县工程实施方案》以及《实施方案设计图》的要求，并遵循《防洪法》和《中华人民共和国水土保持法》的相关规定，进行的合法修建。4、工程竣工后，经过了验收且能证明合格。四、原告遭受的损失，与被告的行为不存在法律上、事实上的因果关系。1、被告修建灌溉工程的行为发生在台湾力禾国际蔬果科技公司修建大棚基地前。对公路涵洞排水超量的事件无法预见。2、淹没蔬菜的直接原因是公路涵洞排水量过大，引发强大的冲击力，进而直接从涵洞口出流进了原告的蔬菜基地。3、公路涵洞是在修建公路的时候就建成的，与被告无关。4、从涵洞排水的是台湾力禾国际蔬果科技公司，而非被告。5、台湾力禾国际蔬果科技公司在修建基地大棚时，其排水设施没有经过水利局的审批，没有统筹兼顾。将所有大棚的积水都汇集到一个涵洞，这是导致原告遭损的直接原因之一。6、原告遭受的损害的又一原因是不可抗力。去年10月和今年的6月份，遵义县的泗渡镇观坝村天气情况异常恶劣，连续的天降大雨，常年不遇。是典型的自然灾害，被告完全不可预见。综上，对原告的受损事件，被告不应承担赔偿责任。故对原告提出赔偿金额的构成以及是否经过评估等事项不作答辩。建议人民法院依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了以下证据、依据：第一组1.汇川区税务局组织机构代码证。证明其主体资格合法；2.法人代表身份证明书、法人代表身份证、3.汇川区人民政府相关文件。证明其具有相关的职能权限；第二组4.国务院等部门关于“五小工程”的文件。证明工程符合政策法律的规定，具有合法性；5.设计方案及图纸。证明该工程是严格按照实施方案和设计图纸进行的合法施工，不存在违纪违规行为；6.竣工验收的相关资料。证明该工程为灌溉工程且已通过了验收；7.相关照片。证明发生的地点以及公路涵洞的位置；第三组8.对涉案工程的说明。证明涉案工程的相关情况，以及与王治友的受损无关联性；第四组9.台湾力禾公司相关资料。证明力禾公司的主体资格以及该公司是在涉案工程之后才成立的；10.王治友的土地承包经营合同。证明涉案工程是先于王治友的蔬菜基地存在；11.王治友的蔬菜基地于台湾力禾公司之间的关系说明。证明王治友的受损是因台湾力禾公司的蔬菜基地不科学排水导致的；12.灌溉沟加宽加高的依据。证明被告已经进行了积极的作为；13.2015年6月份强降水量的资料。证明导致原告受损是天气情况出现异常，是典型的不可抗力；第五组14.信访资料。证明王治友知道其受损是因台湾力禾公司排水造成的；15.相关信访批复。证明被告已经对王治友的上访，作出了相应的处理；第六组16.汇川区党委政府关于水利局变更为水务局的依据。证明被告不应作为诉讼对象。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据真实性、合法性、关联性没有意见，但作为政府职能部门，其权限不仅限于其文件所规定的具体内容。对于第二组证据，对其真实性、合法性、关联性没有意见，同时该证据证明了水渠是水务局所修建的，但是验收只是针对工程的验收，并没有考虑相关因素，对于涵洞的照片，2010年修建，2014年才加高，水渠加高水量会增加，原来是会正常排水，正因为加高的行为，水渠家高水量会增加，原来会正常排水，正因为加高的行为，导致水量增加，漫过了原告的菜地。对于第三组证据，只能说原告菜地被淹的事实，所以对其证明目的不予认可。对于第四组证据，是被告推卸责任的说法，台湾力禾公司只是生活排水，其排水量是固定有限的，原告认为与力禾公司没有关系，对其证明目的不予认可，对其中第4项，是原告被淹之后才加高的，没有考虑将涵洞门口的水渠加高的不作为行为，对于第5项，在原告水渠没有加高时，就算是下雨原告的菜地没有被淹，但是加高之后，菜地就几次被淹，所以对其关联性不予认可。对于第五组证据的真实性予以认可，从其证明内容看，对其合法性及关联性不予认可。对于16号证据没有意见。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对于1号证据真实性没有意见，对其证明目的有意见，就涉案的灌溉工程来说，是先于其承包合同的，对于3号证据三性都有异议，因为不能证明照片的来源和时间，对于最后两张加高的照片，没有意见，但是是之后的事情，证明了被告积极作为的事实，不能证明被告有过错，对于4号证据，收文主体不是被告，5号证据三性不认可，6号证据真实性没有意见，但是对其合法性以及关联性有意见，认可其信访的事实。综上，被告修建的灌溉工程先于原告的蔬菜基地，原告的证据不能证明被告的行为是不作为，相反其提供的加宽水沟的照片还证明被告作为的事实，其提交的损失方面的证据，缺乏合法性以及关联性。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的所有证据真实性、合法性、关联性予以认定；对被告提交的第一组，第二组，第四组9号、10号，第五组15号证据真实性、合法性、关联性予以认定，对第三组，第四组11号、12号、13号，第五组14号，第六组证据，真实性、合法性予以认定，关联性不予认定。 经审理查明：原告王治友于2012年6月7日与汇川区泗渡镇观坝村签订土地承包经营转让合同，观坝村将52.27亩土地的使用权转让给原告用于蔬菜生产经营，转让期限自2011年11月30日至2018年11月30日止。2010年、2014年被告在汇川区次修建水利工程，其中一条灌溉水渠在原告承包地旁，该水渠与公路路面下横穿的排水水泥管（涵洞）相连接。2015年6月，遵义力禾农业有限公司泗渡分公司成立，该公司在原告蔬菜地公路对面修建“台湾力禾国际蔬果科技展示园”，该园区周围修建有灌溉渠，该园区排水由公路下的水泥管排入原告蔬菜地旁的水渠。2015年6月20日、6月30日、7月8日，由于降雨量较大及“台湾力禾国际蔬果科技展示园”大量排水，致使水渠排水不畅，大量的水漫出水渠，涌进原告承包地，导致原告栽种的黄瓜、豇豆等蔬菜受到损害。原告多次向被告遵义市汇川区水务局及村、镇等有关部门反映信访,要求处理好排水设施并赔偿损失，被告认为不属于其管辖范围未予以处理。2017年7月22日原告蔬菜地因同样原因再次被淹，被告再次向被告及相关部门反映未处理。2017年8月18日原告的蔬菜地因前述原因又被水淹没。在原告为被淹一事多次向被告及有关部门反映后，被告遂派人对该灌溉渠进行加宽加高处理。之后，原告蔬菜地未再出现被淹的情况。 原告申请对其蔬菜地于2015年6月20日和2015年8月18日被水淹的损失进行鉴定，贵州宏黔资产评估事务所作出宏黔评遵办字（2016）第29号《评估报告》，评估基准日是2015年8月18日（被水淹没损失较大日期），查明排水沟上宽下窄，上深下浅，不利于排水，是导致王治友蔬菜基地被水淹没的主要原因。评估结论：亩均损失4345.71元，共计损失150708.96元。原告对评估结果无异议，被告认为：一、贵州宏黔资产评估事务所对王治友蔬菜基地被淹没的主要原因进行认定是无效的。评估机构没有对王治友蔬菜基地被水淹没的原因进行认定的资质，且该局实施的“2014年中央财政”五小水利工程，施工图纸及方案是省水利厅组织专家审核通过并批复的项目，该局严格按照实施方案及图纸施工，并经市区两级验收合格的工程；二、对王治友蔬菜损失的评估报告结论无意见。 本院认为：本案争议焦点是被告是否具有不作为的行为，被告是否应当承担赔偿责任。行政不作为是指作为具有公共管理职能的行政单位在履行法定职责的过程中，拒绝或者消极履行法定职责，使行政相对人的合法权益得不到相应保障，间接地侵害了行政相对人的合法权益的行政方式。本案被告是汇川区泗渡镇观坝村水利设施的建设者和管理者，2015年6月至8月，原告的蔬菜地被灌溉渠的水漫出淹没造成损害，原告为此多次向被告反映要求处理好排水设施并赔偿损失，被告认为不属于其管辖范围未予以处理。被告作为灌溉渠的建设者和管理者，在原告反映后应当及时采取措施，避免原告再次受到损失，但被告未采取措施，致使原告的蔬菜地多次被淹。被告在2015年9月对灌溉渠加高加宽处理后，原告未再遭受被水淹的损失，故被告存在不作为的情形。修建灌溉渠本是利民工程，被告修建灌溉渠的行为并不违法，但由于其消极作为，修建的灌溉渠不利用排水是导致原告蔬菜地被淹的主要原因。综上，被告具有行政不作为的行为，故原告诉被告行政不作为，应当承担不作为对原告造成的损失的请求本院予以支持。原告的损失经评估为150708.96元，由于原告所受损失系多种原因造成，被告修建的水渠不利于排水是损失的主要原因；2015年6月至8月与往年比雨量较大，是造成损失的原因之一；其他园区的排水过于集中排水是损失的原因之一。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第四项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”、第三十六条第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，原告的损失本院根据实际情况，由被告承担60%的责任较宜，即由被告赔偿原告90425.38元（150708.96元×60%）。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项之规定，判决如下： 由被告遵义市汇川区水务局于本判决生效之日起十日内赔偿原告损失90425.38元。 案件受理费50元，评估费15000元，由被告遵义市汇川区水务局承担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满的七日内预交案件上诉费，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长 王 珏 人民陪审员 陈 鸿 人民陪审员 王凤革 二〇一七年九月二十日 书 记 员 宋秋梦