山西省汾阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汾行初字第31号
原告林州市二建集团建设有限公司。
住所地林州市国家红旗渠经济技术开发区盛唐大道东段。
法定代表人郭跃立，该公司经理。
委托代理人凌立强，林州市二建集团建设有限公司职员。
被告汾阳市劳动和社会保障局。
住所地汾阳市东一环政务大厅。
法定代表人李秉旺，该局党总支书记。
委托代理人王蕊蕊，女，汾阳市劳动和社会保障局医疗保险管理服务中心职工。
委托代理人田林海，男，汾阳市劳动和社会保障局劳动监察大队职工。
原告林州市二建集团建设有限公司不服被告汾阳市劳动和社会保障局作出的汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年12月25日向被告送达了起诉状副本及相关法律手续。2015年1月15日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告委托代理人凌立强、被告委托代理人王蕊蕊、田林海到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告汾阳市劳动和社会保障局以原告林州市二建集团建设有限公司拖欠农民工工资，违反了《中华人民共和国劳动法》第50条的规定，对原告作出了汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定。被告在法定的举证期限内向本院提供了以下证据，一、职权依据和法律适用方面证据。1、《劳动保障监察条例》（证据卷P1－11）；2、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》（证据卷P12－18）；3、《中华人民共和国劳动法》（证据卷P19－32）。以上证据用以证实被告单位具有作出被诉具体行政行为的法定职权和作出具体行政行为所依据的法律、法规。二、作出具体行政行为执法程序方面证据。4、鲍建兴、刘兴旺投诉登记表2份（证据卷P33－34）；5、劳动保障监察投诉补正告知书2份（证据卷P35－36）；6、劳动保障监察立案审批表1份（证据卷P37）；7、劳动保障监察询问通知书及邮寄送达凭证各1份（证据卷P38－40）；8、劳动保障监察责令改正决定书及邮寄送达凭证各1份（证据卷P41－42）；以上证据证明被告作出的具体行政行为的执法程序合法。三、作出具体行政行为认定事实方面证据。9、王文军等投诉人身份证复印件4份（证据卷P43－46）；10、工程承包协议复印件4份（证据卷P47－50）；11、徐林书、徐周义为王文军、鲍建兴出具的欠据21份（证据卷P51－57）；12、已付工资款清单4份（证据卷P58－61）；13、欠薪工资表复印件7份（证据卷P62－73）；14、农民工身份证复印件21份（证据卷P74－94）；15、小相村村委出具的委托付款收据复印件2份（证据卷P95－96）；以上9－15号证据是由投诉人王文军等向被告提供。16、汾阳市劳动和社会保障局向徐林书、徐周义、王文军、鲍建兴作出的劳动保障监察调查笔录4份（证据卷P97－105）；17、《工程承包合同》复印件1份（证据卷P106－131）；18、林州市二建集团建设有限公司企业法人营业执照复印件1份（证据卷P132）；19、林州市二建集团建设有限公司授权委托书复印件1份（证据卷P133）；20、林州市二建集团建设有限公司授权现场负责人徐周义身份证复印件1份（证据卷P134）；21、林州市二建集团建设有限公司投标文件复印件1份（证据卷P135－162）；22、会议记录1份（证据卷P163）；23、支付农民工工资款说明复印件2份（证据卷P164－165）；24、林州市二建集团建设有限公司付款委托书及付款凭证复印件6份（证据卷P166－197）；25、小相村村委出具的要求林州市二建集团建设有限公司提供所用工人个人信息的函复印件1份（证据卷P198）；以上17－25号证据由被告向小相村村委会调查取得。被告根据以上事实证据证明作出的具体行政行为认定事实清楚、证据充分。
原告诉称，2012年5月17日原告经招投标承包了汾阳市小相村11号住宅楼的建设工程，2012年11月30日竣工后，汾阳市小相村村委未能履行合同约定，导致农民工上访。经汾阳市政府安排，由汾阳市杏花镇政府牵头，召开了有原告负责人、工地施工项目责任人、农民工代表、被告单位负责人及汾阳市小相村村委有关领导等单位和个人参加的协调会，关于农民工工资和本项目工程的部分建筑材料款，根据《民法通则》及《合同法》的规定，本着自愿原则几方在会议纪要上签字达成共同一致解决协议。原告出具法人证明和授权委托书及付款凭据后由汾阳市小相村村委会直接支付。在履行过程中小相村村委却又违约，导致农民工再次上访。2014年8月15日被告对原告作出汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定，称原告系支付农民工工资的法律主体单位，作为用工单位拖欠劳动者的工资报酬，违反了《劳动法》第50条的规定。原告不服，于2014年8月29日向吕梁市人力资源和社会保障局提起复议，2014年12月3日吕人社复字（2014）第1号行政复议决定书，不是本着和谐的原则又维持了汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定，原告认为被告与吕梁市人力资源和社会保障局作出的决定是错误的。综上所述，请求人民法院依法判令被告重新作出处理决定。
原告向本院提供的证据，1、企业营业执照；2、企业组织机构代码；3、劳动监察责令改正决定书；4、吕梁市人力资源和社会保障局送达回证；5、复议决定书。原告以以上证据证实原告作为具体行政行为相对人具有本案原告诉讼主体资格。另，原告在庭审中向本院提供了12份证据，其中1－11号证据与被告所举的证据重复，12号证据在起诉时已提供，原告同意不再进行庭审质证。
被告辩称，一、作出具体行政行为事实清楚、证据充分。2012年5月17日原告公司经招投标取得汾阳市小相村二期工程第四标段11号住宅楼项目，同月21日，与汾阳市小相村村委签订了山西省工程施工合同，后与王文军、鲍建兴两个包工头签订劳务协议开始施工。以上事实有原告方在付款委托书、工程投标文件、施工合同、劳务协议书均能够予以证明。2013年12月18日徐林书、王文军、鲍建兴等三个班组共69名工人向被告投诉原告欠薪事实，被告经立案受理后，通过调查证实了原告拖欠工人工资共计1789857元的事实。有投诉材料、调查笔录、付款委托书予以证实。二、作出具体行政行为适用法律法规正确。根据《劳动保障监察条例》第26条的规定，被告方有权责令原告限期支付劳动者工资报酬，作出责令改正决定。又根据关于实施《劳动保障监察条例》若干规定第12、13、18、19、21、26、30、35条的规定，被告方严格按照法定程序作出该具体行政行为。根据《劳动法》第2条、第50条的规定，原告方系经林州市工商行政管理局合法注册登记的企业法人，适用劳动法的以上规定，应当支付与之形成劳动关系的徐林书班组15名工人的工资。根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第4条的规定，结合本案，王文军、鲍建兴是两个班组的包工头，系自然人，不具有用工主体资格，根据上述规定，应由具备用工主体资格的原告方承担用工主体责任，即发放与之形成事实劳动关系的王文军、鲍建兴两个班工组54名工人的工资。三、原告方诉讼请求理由与事实不符，应依法驳回。原告在行政起诉状中提出的承包的上述工程2012年11月30日竣工，但小相村村委未能履行合同约定支付工程款，后经汾阳市政府安排，由杏花镇政府牵头，召开有原告方、农民工代表、小相村村委等参加的协调会议，达成一致解决协议。被告方认为，属于民事建设合同法律关系，与本案无关，原告方应另案起诉追索工程款。且原告方引用的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第10条的规定，为了维护农民工的利益，只是提出了由工程总承包企业先行垫付农民工工资的办法，并没有免除真正的用人单位建设工程承包企业，也就是原告方的支付农民工工资的义务。且该暂行办法是劳动法的下位法，根据上位法优于下位的法理原则，应当适用我国劳动法的相关规定。综上所述，被告方认为，原告无故拖欠农民工工资，我局依法作出汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。
经庭审质证认证如下，被告对原告提供的1、2、3、4、5号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，该5份证据证明原告作为具体行政行为相对人具有提起行政诉讼的原告主体资格。原告在庭审中向本院提供了12份证据，其中1－11号证据与被告所举的证据重复，12号证据在起诉时已提供，原告同意不再进行庭审质证。
原告对被告在法定举证期限内提供的第一组职权依据和法律适用方面证据、第二组作出具体行政行为的执法程序方面证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本庭予以认定，可以作为本案定案依据。原告对被告所举第三组证据中的9、12、13、14、16、17、18、19、20、21、22、24号证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认定可以作为定案依据。原告对被告提供的10号证据即四份劳务协议持有异议，认为工程是原告招投标取得，主体应为林州二建，；对11号证据徐林书、徐周义为王文军、鲍建兴出具的欠据21份，不认可也不质证；就10号、11号证据通过庭审质证，结合原告对其它9、12、13、14、16、22号证据的确认，原告公司拖欠农民工工资的事实存在，同时又有原告公司出具的付款委托书等证据证实，原告公司与徐林书、王文军、鲍建兴三个班组已形成事实劳务关系，拖欠该三个班组农民工工资的事实存在，故原告公司的质证意见不能成立；对15号证据，原告认为该款项用于什么，不清楚，且依据《行政诉讼法》第35条的规定，被告不应向证人收集证据，故不认可也不质证，本院认为，该证据的收集并未违反法律的规定，法律规定是不允许在作出具体行政行为以后再向证据人收集证据，而该证据是在作出具体行政行为前收集的证据，故原告的质证意见不能成立；对23号证据，原告认为没有经原告公司审核，具体帐目不清，但原告未能提供相关的欠薪具体数额的证据；对25号证据，原告亦持有异议，且该证据系在具体行政行为作出后收集的证据，不具备证据的合法性，本院不予采信。
经审理查明，2012年5月17日原告经招投标取得汾阳市杏花村镇小相村二期工程第四标段11号住宅楼项目，同月21日，与汾阳市杏花村镇小相村村委签订了山西省建设工程施工合同。徐林书、鲍建兴、王文军三个班组均参与了小相村二期工程第四标段11号住宅楼项目施工建设。2013年12月18日被告接到鲍建兴对原告拖欠35名农民工资的投诉，即日被告向鲍建兴等35人作出汾劳社监补告字2013（0380）号劳动保障监察投诉补正告知书。同年12月27日被告再次接到刘月旺对原告拖欠51名农民工工资的投诉，当日被告又向刘月旺等51人作出汾劳社监补告字2013（0380）号劳动保障监察投诉补正告知书。2014年1月4日对投诉举报案件进行了审批立案。在立案后，被告立即组织人员进行了调查取证。2014年1月8日被告工作人员对原告委托授权的工程项目负责人徐周义进行了询问并制作了询问笔录，经徐周义确认后在笔录上签名捺印。2014年1月13日，由汾阳市杏花村镇人民政府牵头，由原告负责人、工程施工项目责任人、农民工代表、被告单位负责人及小相村村民委员会进行了协调解决，但拖欠农民工工资的问题并未能得到全部解决，只是由汾阳市杏花村镇小相村村民委员会垫付了部分农民工工资。2014年5月26日被告工作人员分别对王文军、徐林书进行了询问并分别制作询问笔录，经王文军、徐林书确认后分别在笔录上签名捺印。2014年7月2日被告工作人员又对鲍建兴进行了询问并制作询问笔录，经鲍建兴确认后在笔录上签名捺印。并向王文军等投诉人及汾阳市小相村村民委员会调取了拖欠农民工工资相关的事实证据。在查清基本事实后，2014年7月31日被告向原告作出了汾劳社监询字（2014）第027号劳动保障监察调查询问通知书，并以特快专递的形式邮寄送达原告。2014年8月15日被告以原告拖欠农民工工资为由依法作出汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定。原告不服，于2014年8月29日向吕梁市人力资源和社会保障局申请复议，2014年12月3日吕梁市人力资源和社会保障局作出维持汾阳市劳动和社会保障局的汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定的行政复议决定书，并于2014年12月8日送达原告公司。原告不服，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告汾阳市劳动和社会保障局的汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定，并判令被告依法重新处理。
本院认为：根据《劳动保障监察条例》第3条之规定，被告作为本区域的劳动保障行政部门，具有劳动保障监察的法定职责。原告林州市二建集团建设有限公司与山西省汾阳市杏花村镇小相村村民委员会签订了汾阳市杏花新区（小相村）11号住宅楼建筑施工合同，在破桩头、模型拆支工作、混凝土浇灌、二次结构、打散水、回填土及地暖人工费、阳台拦扳、塔吊折装、工具清场、钢筋制作绑扎、水、电、地暖等建筑项目施工中拖欠王文军、鲍建兴、徐林书三个班组等数十名农民工工资。根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等有关规定，应由原告河南林州市二建集团建设有限公司支付所欠工人工资，被告依据《中华人民共和国劳动法》第50条、《劳动保障监察条例》第26条之规定，履行了受理投诉、立案、调查的法定程序后，对原告作出汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定书，该行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告认为，上述农民工欠薪的问题，已由杏花村镇人民政府牵头，由原告负责人、工程施工项目责任人、农民工代表、被告单位负责人及小相村村民委员会通过协调已经解决，属于行政调解，导致农民工工资未能全部发放，系工程发包方杏花村镇小相村村民委员会违约。但原告系农民工的用人单位，在汾阳市杏花村镇小相村委不能垫付所欠的农民工工资的情况下，仍有法定的支付农民工工资的义务，故对原告的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：
维持汾阳市劳动和社会保障局二0一四年八月十五日作出的汾劳社监令字（2014）第202号劳动保障监察责令改正决定。
案件受理费50元，由原告林州市二建集团建设有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日十五起内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。
审 判 长 任志东
审 判 员 郭汾生
代理审判员 薛 岗
二〇一五年二月三日
书 记 员 曹 敏