中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再63号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘平安。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘运本。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘运明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：廖伟。
以上四名再审申请人共同委托诉讼代理人：李杰，北京市农权律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市云阳县人民政府。住所地：重庆市云阳县双江镇杏花路**号。
法定代表人：覃昌德，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市云阳县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市云阳县新县城群益路二巷**号。
法定代表人：李珉卿，该局局长。
再审申请人刘平安、刘运本、刘运明、廖伟（以下简称刘平安等四人）诉重庆市云阳县人民政府（以下简称云阳县政府）、云阳县国土资源和房屋管理局（以下简称云阳县土房局）土地行政行为一案，重庆市高级人民法院于2016年9月29日作出（2016）渝行终478号行政裁定，已经发生法律效力。刘平安等四人不服，向本院申请再审。本院于2017年6月27日作出（2017）最高法行申778号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
重庆市第二中级人民法院一审经开庭审理查明：2007年12月，重庆市人民政府以渝府〔2007〕205号批复批准同意了云阳盖下坝水电站工程移民安置规划大纲。2009年3月，重庆市发展和改革委员会以渝发改能〔2009〕266号文对云阳盖下坝水电站工程项目进行了核准。同年12月，重庆市人民政府对云阳县政府所作渝府地〔2009〕1287号《关于云阳县盖下坝水电站工程建设用地农村居民转为城镇居民的批复》称，因修建市重点工程盖下坝水电站项目急需用地，同意将云阳县清水土家族乡永谷村、七里村等993名农村居民(以实际申请办理的人数为准)转为城镇居民。2011年7月，重庆市人民政府作出渝府地〔2011〕750号《关于云阳盖下坝水电站项目(云阳县)农用地转用的批复》，同意云阳县将清水土家族乡宝台村、七里村等33个组和3个村集体的农用地转为建设用地，以上共计批准转用农用地528.3063公顷，作为云阳盖下坝水电站项目建设用地。同年9月，国土资源部对重庆市人民政府作出国土资函〔2011〕633号《关于重庆云阳盖下坝水电站工程建设用地的批复》，同意奉节县、云阳县征收农民集体所有农用地、集体建设用地、未利用地，同时使用国有建设用地、未利用地，以上共计批准建设用地698.3039公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为重庆云阳盖下坝水电站工程建设用地。同年10月,重庆市人民政府以渝府地〔2011〕l096号《关于重庆云阳盖下坝水电站工程(云阳县)建设用地的通知》，同意云阳县征收清水土家族乡永谷村、七里村等共计33个组和3个村集体的集体农用地、集体建设用地、集体未利用地，同时使用国有建设用地、国有未利用地，以上共计批准建设用地569.8769公顷。农用地转用和土地征收经依法实施完毕后，由云阳县按国家和重庆市的有关规定供应土地，作为云阳盖下坝水电站工程(云阳县)建设用地。其后，云阳县实施征地工作。刘平安等四人认为，其土地、房屋等均不在上述批准征收土地范围内，由于云阳县政府、云阳县土房局实际征收土地的范围超出了上述批准征收的范围，其土地、房屋被强行占用。即使是征收土地，云阳县政府、云阳县土房局也未按法定程序进行。故诉至法院，请求确认云阳县政府、云阳县土房局征占其土地的行为违法无效，恢复原状，返还土地，并予以合法安置补偿。在审理中，经该院释明，刘平安等四人认为是实施征地过程中实际占用的土地面积超过了经批准的征地面积，故明确诉讼请求为确认云阳县政府、云阳县土房局占用其土地的行为无效，恢复土地原状，返还土地。
一审法院认为，本案中，云阳盖下坝水电站工程项目作为重庆市重点工程项目，所需建设用地已经有权机关批准，而刘平安等四人认为该实施征地过程中实际占用的土地面积超过了经批准的征地面积，违法将其土地纳入被征收范围，故请求确认云阳县政府、云阳县土房局占用其土地的行为无效，恢复土地原状，返还土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，市、县人民政府的土地行政主管部门具有组织实施征地工作的法定职责。据此，云阳县土房局是本案适格被告。云阳县政府不是组织实施征地工作的行政主体，不是本案适格被告。刘平安等四人对云阳县土房局的诉请应向重庆市云阳县人民法院（以下简称云阳县法院）提起，该院对此不具有一审管辖权。刘平安等四人不按法律规定向具有管辖权的法院提起诉讼，错误增加云阳县政府为被告，提升了管辖级别，对此不予支持。刘平安等四人的合法诉求可通过向云阳县法院提起诉讼予以维护。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2015）渝二中法行初字第00071号行政裁定，驳回刘平安等四人的起诉。
刘平安等四人不服，提起上诉。
重庆市高级人民法院二审认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，负责组织实施征地工作的法定主体是市、县级人民政府土地行政主管部门，故云阳县政府并非本案适格被告。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围且属于受诉人民法院管辖。本案中，刘平安等四人以云阳县政府、云阳县土房局为共同被告向一审法院提起诉讼，其诉讼请求为：“确认被告占用原告土地的行为无效，要求恢复土地原状、返还土地”。因云阳县政府并非征地实施工作的法定行政主体，不是本案适格被告，且一审法院对以云阳县土房局为被告的行政诉讼案件不具有一审管辖权，故刘平安等四人的上述诉求应当依法以云阳县土房局为被告向云阳县法院起诉。经一审法院释明，刘平安等四人明确表示坚持本案起诉并坚持将云阳县政府列为共同被告，故一审法院据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定裁定驳回起诉，并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
刘平安等四人向本院申请再审称，1.云阳县政府是适格诉讼主体，一、二审法院认定主体不适格没有事实根据和法律依据，严重错误；2.即使不适格，法院未经释明径行驳回起诉也程序违法；3.云阳县政府、云阳县土房局在提交答辩状期间均没有提出管辖权异议，一、二审法院认定其不具有管辖权，违反管辖恒定原则，审判程序严重违法；4.一、二审法院裁定驳回起诉，适用法律错误。故请求撤销一、二审裁定，依法改判或发回重审。
云阳县政府向本院提交答辩意见称，1.刘平安等四人一审起诉时已超过诉讼时效，应驳回起诉；2.刘平安等四人一审起诉的诉讼请求不明，应驳回起诉；3.本案应适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》；4.依照该条例的规定，其是盖下坝水电工程移民安置工作的组织和领导机关，不是具体实施机关，不是适格被告；5.盖下坝水电工程征地、移民安置工作系依照该条例依法实施；6.刘平安等四人的房屋、构筑物、树木、宅基地及土地属于被征地范围；7.刘平安等四人在二审法院（2016）渝行终478号裁定作出之后已就本案诉讼请求向云阳县法院起诉云阳县土房局，说明认可该裁定。故请求驳回刘平安等四人的再审申请及起诉。
云阳县土房局向本院提交答辩意见称，1.一审起诉时刘平安等四人的诉讼请求不明，应驳回起诉；2.本案应适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》；3.依照该条例规定，结合盖下坝水电站征地补偿和移民安置实际，其不是适格被告，且不属于未取得征地批复征占土地的情况，应驳回起诉；4.云阳县严格依照批准范围和面积依法实施土地征收，符合国家相关法律及政策规定，系合法征地，依法对移民实施安置补偿；5.刘平安等四人的房屋、构筑物、树木、宅基地及土地属于被征地范围；6.刘平安等四人选择安置方式后，将按照重庆市人民政府和重庆市移民局的相关批复安置，其他补偿款已分别存入刘平安等四人银行账户。故刘平安等四人诉称的事实和理由不成立，请求依法公正处理。
本院经审理查明：在二审法院作出（2016）渝行终478号行政裁定之后，刘平安等四人分别以云阳县土房局为被告向云阳县法院提起行政诉讼，请求确认该局征占其土地及房屋行为无效，该院对刘平安等四人的起诉予以受理。以上事实有云阳县法院（2017）渝0235行初21号、（2017）渝0235行初22号、（2017）渝0235行初23号、（2017）渝0235行初24号行政裁定等在卷佐证。
本院认为，本案的核心争议为再审申请人刘平安等四人对再审被申请人云阳县政府、云阳县土房局提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。再审申请人对再审被申请人云阳县政府提起本案诉讼，系指称该机关占用其土地行为无效。产生本案争议的背景是因云阳盖下坝水电站工程项目建设需要而征收云阳县清水土家族乡七里村等村的农民集体所有土地。依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收土地包括一系列行为，例如有权机关作出征收土地批复、发布征收土地公告、发布征地补偿安置方案公告、征收补偿、实施用地等。尽管依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征收土地经法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，但并非有权机关作出征收土地批复之后的其他所有行为均应由县级以上地方人民政府实施，或应由县级以上地方人民政府承担其他所有行为的法律后果。本案中，再审申请人起诉的是占用其土地的行为，但从一审法院查明的事实及再审申请人向本院提交的再审申请材料看，难以证明再审被申请人云阳县政府具体实施了被诉的土地征占行为。故再审申请人以再审被申请人云阳县政府为被告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼应当有事实根据的规定。一、二审法院认定再审被申请人云阳县政府非适格被告虽有适用法律瑕疵，但结果正确，应予维持。
关于再审申请人对再审被申请人云阳县土房局的起诉，则主要涉及再审申请人的诉权保障问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对于国务院部门或县级以上地方人民政府所作行政行为提起的诉讼等案件，中级人民法院在级别管辖上具有一审管辖权。再审申请人对再审被申请人云阳县土房局提起本案诉讼不符合该条规定，但其主张该局未提出管辖权异议，还主张一、二审法院认定一审法院不具有管辖权违反管辖恒定原则。对此本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，该法对管辖相关问题没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十七条第二款规定，当事人未提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权，但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。本案中，尽管再审被申请人云阳县土房局应诉答辩时未提出管辖异议，但再审申请人对该局的起诉违反级别管辖的规定，故不能视为受诉的一审法院便因之具有了管辖权。管辖恒定原则一般是指确定管辖权以起诉时为标准，起诉时对案件享有管辖权的人民法院，不因确定管辖的事实在诉讼过程中发生变化而影响其管辖权。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三十七条、第三十八条、第三十九条等条款对民事诉讼管辖恒定原则的具体适用情形作了规定。适用管辖恒定原则的基本前提条件是受诉人民法院具有管辖权。若在起诉时受诉人民法院根本就没有管辖权，则不发生管辖恒定的效力。由于一审法院就再审申请人对再审被申请人云阳县土房局的起诉没有管辖权，故管辖恒定原则不能适用。因此，再审申请人所提一审法院就其对再审被申请人云阳县土房局的起诉具有管辖权的主张均不成立。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，提起诉讼属于受诉人民法院管辖是法定起诉条件之一。不符合该条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。由于不具有管辖权，故一审法院便裁定驳回再审申请人对再审被申请人云阳县土房局的起诉。但应当注意的是，属于受诉人民法院管辖主要是立案阶段的审查内容。若已经立案受理，则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。由于一审法院已受理再审申请人对再审被申请人云阳县土房局的起诉，在其发现对该案不具有管辖权时，本应裁定移送有管辖权的人民法院，而非裁定驳回起诉。还应当注意的是，移送管辖须在一定时限内完成。允许在诉讼的任何阶段均可移送管辖有违诉讼经济原则。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三十五条的规定，移送管辖应当在一审开庭前作出。若已开庭审理，再以没有管辖权为由移送，则明显会导致诉讼程序的空转，徒增当事人行使诉权的负担，浪费司法资源，积压争议。就本案而言，一审法院已开庭审理，不宜再行裁定移送管辖。且依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款的规定，第一审行政案件的管辖权可以上移，即上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。故由一审法院继续审理亦于法无悖。
本案又有其特殊情况。经本院查明，再审申请人在二审法院作出（2016）渝行终478号行政裁定之后，已按照该裁定指出的诉讼途径分别向云阳县法院提起行政诉讼，请求确认再审被申请人云阳县土房局征占其土地及房屋行为无效，该院已予受理。由于再审申请人在另案中提出的诉讼请求已能解决其在本案中提出的诉讼请求，云阳县法院对其另案起诉亦已受理，再审申请人的诉权已得到保障，故本院再行指令一审法院就再审申请人对再审被申请人云阳县土房局提出的诉讼请求继续审理明显缺乏必要性，亦无诉讼实益。因此，对再审申请人提出的再审请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，裁定如下：
维持重庆市高级人民法院（2016）渝行终478号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王振宇
审判员 孙 江
审判员 李纬华
二〇一七年十二月二十六日
书记员 孔冰冰