河南省许昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫10行终79号
上诉人（一审被告）许昌市房地产交易租赁管理处。住所地许昌市榆柳街*号。
法定代表人郭仁伟，任该单位主任。
委托代理人陈娜，该单位工作人员。
委托代理人董宏波，河南君志合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）朱智娟，女，1987年4月17日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。
委托代理人刘敬，河南汉风律师事务所律师。
第三人河南地之锦置业有限公司。许昌市莲城大道288号。
法定代表人刘宏，任该公司经理。
委托代理人万占伟，河南君志合律师事务所律师。
上诉人许昌市房地产交易租赁管理处因诉被上诉人朱智娟，第三人河南地之锦置业有限公司确认行政行为违法纠纷一案，不服魏都区人民法院（2017）豫1002行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人许昌市房地产交易租赁管理处的委托代理人陈娜、董宏波，被上诉人朱智娟的委托代理人刘敬，第三人河南地之锦置业有限公司的委托代理人万占伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明,原告朱智娟与第三人河南地之锦置业有限公司于2012年7月27日签订了商品房买卖合同，购买了许昌市许继大道以北五一路以西锦绣园1栋12层东北户的房屋，原告交付房款后在被告许昌市房产交易租赁管理处办理了商品房登记备案。后经第三人向被告提供非原告本人签字的“退房申请”办理该房登记备案的注销手续，被告依据第三人提供的“退房申请”将该商品房登记备案注销。原告认为被告的注销行为侵犯了其合法权益，遂向魏都区人民法院提起行政诉讼，要求确认该注销登记备案的行政行为违法。
一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》中，只有房屋登记管理部门对于房屋登记备案的规定，并没有关于注销登记备案的规定。由于被告的注销行为可能会导致原告作为房屋买受人的权益受到损害，所以被告应当在作出该具体行政行为时尽到审慎义务。在法律未对注销商品房买卖合同登记备案的注销程序以及行政部门应尽到何种审查义务作出明确规定的情况下，被告应当依据立法本意严格谨慎地作出该具体行政行为。本案中，被告作出该具体行政行为是基于第三人提供的非原告本人签字的“退房申请”，且未提供有效证据证明在作出该注销行为时原告知情，故被告作出该注销行为确属不当。原告要求确认该注销行为违法的诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告许昌市房地产交易租赁管理处注销原告朱智娟与第三人河南地之锦置业有限公司商品房买卖合同登记备案的行政行为违法。案件受理费50元，鉴定费10000元，由被告许昌市房地产交易租赁管理处负担。
上诉人许昌市房地产交易租赁管理处不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院判决确认上诉人注销备案行为违法缺乏法律依据。首先，我国现行法律规定中仅规定了商品房预售合同登记备案的相关程序，并无办理注销登记备案的程序。按照合同登记备案的规定，办理备案时仅需要房地产开发企业单方面前往办理便符合规定。既然没有注销登记备案的程序性规定，上诉人参照备案时的规定完全是符合立法精神的。其次，上诉人在办理备案注销手续时，第三人已经提交有被上诉人的书面申请、身份证复印件、税务机关的退税证明、退房款的收据等材料，上诉材料均相互印证，且税务机关作为国家机关所出具的材料的证明效力是高于一切其他证明材料的。正是基于以上材料，上诉人完全有理由相信被上诉人已经退房，且办理备案注销手续的意愿是真实的。《城市商品房预售管理办法》第八条规定，登记机关仅对开发企业提交材料是否符合法定条件进行审核，对材料的真实性没有审查义务，该义务属于开发企业。现一审法院将登记机关的审查义务扩大到实质性审查，并以提供的材料不真实为由，认定上诉人行为违法，缺乏法律依据，该判决应当予以撤销。二、一审法院错误的理解了商品房预售合同登记备案的性质。商品房预售合同登记备案并非是对房屋的登记行为，它仅是房产交易管理部门对于商品房买卖双方所达成的买卖合同进行的预售备案，并不产生物权的法律效果。其立法目的主要是为了规范房地产开发企业的经营行为的合法性，确保的是预购房人的优先购买权，主要是为了避免“一房二卖”现象的发生。很显然，一审法院错误理解了合同备案的性质。三、本案中退房申请是否系被上诉人书写并不影响行政行为的合法性，一审法院以此为由认定违法，并判决上诉人承担鉴定费，显属不公，对于备案过程中的提交材料是否真实，行政机关并无能力及义务进行审查，相关材料的真实性均由开发企业负责，同时申请是否是本人书写并不影响行政行为的合法性。一审时，上诉人也未坚持退房申请就是被上诉人本人书写，对其真实性始终并未提出质疑，被上诉人提出鉴定时，上诉人及第三人也均不同意鉴定，并表示是否是其本人书写并不重要，根本不需要鉴定，且鉴定费过于昂贵。但最终被上诉人还是坚持鉴定，该鉴定费显然是加大了损失的扩大。现一审法院将该笔完全没有必要支出的鉴定费用，判决由上诉人承担，显然有失公正，且其认定理由完全加大了行政机关的审查义务，该结果明显没有法律依据。综上，请求：1、依法撤销原判将本案发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费均有被上诉人承担。
被上诉人朱智娟辩称，一审判决事实清楚应维持。一、行政机关的行政行为应严格按照法律规定，法无明文规定即禁止，我国法律明文规定，行政机关作出行政行为必须有明确的法律规定，法律精神为法无明文规定即禁止。如果行政机关在没有法律明文规定的情况下，作出具体行政行为参考其他意见或者作出扩大解释，这对我国的立发精神完全违背。二、上诉人做出的行政行为是注销登记，这是对权利人权利的否认。城市商品房管理办法第8条规定，商品房预售登记是权利人权利的确认，这完全不是一个法律关系，所以上诉人的行政行为没有法律依据。三、上诉人做出行政行为的依据是虚假的，相关法律没有一条规定显示出对权利人房屋注销登记的相关规定。行政行为是要式行政行为，上诉人做出后并没有给被上诉人相关的凭证文书。综上，请求驳回上诉，维持原判。
第三人河南地之锦置业有限公司述称，第三人不是本案的当事人，主体资格不适合。就本案产生的纠纷而言，结合本案的案情及相关事实，上诉人作出的行政行为是合法的，其履行依法行政的职责并无不当。根据被上诉人朱智娟与其他人之间的民事法律行为而向第三人提交的手续及材料，正是上诉人合法履行行政职责的表现。故上诉人涉案行政行为不违法。综上，请求依法裁判。
本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，本案中，涉案房屋登记备案注销行为发生在2013年8月之后，被上诉人朱智娟提起本案诉讼的时间是在2016年10月前后。2013年9月9日，许昌市地税局契税税务分局向上诉人许昌市房产交易租赁管理处出具许契（2013）-048入档证明回执。2013年12月23日，朱智娟因与案外人张兰芹确认合同无效纠纷一案，提起民事诉讼。根据魏都区人民法院作出的（2014）魏行初字第34号行政判决书查明的事实可知，2013年10月12日，房管部门向案外人就涉案房屋颁发了许房权证市字第××号房屋所有权证。2015年2月9日，朱智娟因请求解除与第三人河南地之锦置业有限公司签订的商品房买卖合同，而向许昌仲裁委员会提起仲裁。
本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条载明“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。本案中，涉案房屋登记备案注销行为发生在2013年8月之后，而被上诉人朱智娟提起本案诉讼的时间是在2016年10月前后，且在此期间因涉案房屋问题存在相应的民事诉讼、行政诉讼、仲裁申请等多种行为。因此，被上诉人朱智娟提起本案诉讼是否超过法定起诉期限、涉案房屋登记备案注销行为作出的具体时间及涉案房屋是否依被上诉人朱智娟申请退税等问题，尚需进一步查明。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销魏都区人民法院（2017）豫1002行初107号行政判决；
二、发回魏都区人民法院重审。
审 判 长 袁 野
审 判 员 郭晓锋
代理审判员 段明明
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 张亚楠