北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0117行初18号公益诉讼起诉人北京市平谷区人民检察院,住所地北京市平谷区府前西街**号。法定代表人贺卫，检察长。受指派人王志彬，北京市平谷区人民检察院检察官。受指派人赵建国，北京市平谷区人民检察院检察官助理。被告北京市平谷区园林绿化局，住所地北京市平谷区府前西街17号。法定代表人陈军胜，局长。委托代理人张昊，北京市平谷区园林绿化局工作人员。委托代理人赵华，北京市方桥律师事务所律师。公益诉讼起诉人北京市平谷区人民检察院（以下简称平谷区检察院）因认为被告北京市平谷区园林绿化局（以下简称平谷区园林绿化局）怠于履行代为补种法定职责，向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年3月9日受理后，于法定期限内向平谷区园林绿化局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院于2017年4月20日组织双方进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭审理了本案。平谷区检察院检察长贺卫、受指派人王志彬、赵建国，平谷区园林绿化局局长陈军胜、委托代理人张昊、赵华到庭参加诉讼。因需要向有关部门征求意见，本案扣除审限197天，本案现已审理终结。平谷区检察院诉称，平谷区检察院在履行职责中发现，2015年1月24日，平谷区园林绿化局作出京平南绿罚决字〔2014〕第10号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定北京梨树沟旅游开发有限公司（以下简称梨树沟公司）在未办理林木采伐许可证的情况下，擅自将位于北京市平谷区黄松峪乡梨树沟村5队城台梁处黄松峪乡梨树沟村集体所有的32株青杏子树砍伐。依据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第四十四条第一款的规定，责令该公司补种毁坏树木株数3倍的树木，共计96株，并处毁坏树木价值2倍的罚款，共计3148元。同日，平谷区园林绿化局作出京平南绿责通字〔2014〕第10号《责令补种树木通知书》（以下简称《责令补种树木通知书》），责令梨树沟公司补种树木96株，树种为橡子树，补种时间为自2015年3月31日至2015年10月31日止，补种地点为平谷区黄松峪乡梨树沟村，责成平谷区黄松峪乡林业工作站负责监督执行。《责令补种树木通知书》中载明：“逾期不履行此通知的，根据相关的法律法规规定，本机关将委托有资质的专业单位代为履行，所需费用由违法行为人承担。”行政处罚作出后，梨树沟公司虽已缴纳罚款，但未按照《责令补种树木通知书》的要求进行补种。责令补种期满后，平谷区园林绿化局未履行代为补种的法定职责，致使遭受破坏的生态公益林未得到及时修复，国家和社会公共利益受到损害。2016年11月28日，平谷区检察院向平谷区园林绿化局发出京平检行建〔2016〕3号《检察建议书》（以下简称《检察建议书》），建议平谷区园林绿化局：1.依法履行管理和保护林木资源的职责，按照行政处罚和责令补种树木通知的要求依法履行修复被毁林木的代履行职责；2.加强对辖区内森林资源的保护和巡查力度，及时发现问题并处理，纠正违法行为，使国家林木资源得到有效保护。2016年12月28日，平谷区检察院收到平谷区园林绿化局作出的京平绿函〔2016〕275号《关于对京平检行建〔2016〕3号检察建议书的复函》（以下简称《复函》）称：1.被处罚单位未按《责令补种树木通知书》要求的树种和补种时间进行补种，平谷区园林绿化局拟决定依法委托有资质的专业造林施工单位代为补种，所需费用由被处罚单位承担；2.将加强森林资源保护力度，发现破坏森林资源行为，及时出警迅速处置，使国家森林资源得到有效保护。平谷区园林绿化局在整改期限内，未采取有效措施履行代为补种职责。平谷区检察院认为，森林资源是一种特殊的维护生态、保护环境、调节气候的资源，具有水源涵养、水土保持、气候调节、环境净化、生物多样性保护等森林生态功能，在维护和保持公共环境方面具有举足轻重的作用。《森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第四十四条第一款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。”该条第三款规定：“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”据此，平谷区园林绿化局作为本区林业主管部门，具有对森林资源管理和保护的职责，对违法行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，负有代为补种的法定职责。本案中，梨树沟公司破坏林木资源，且未按照《责令补种树木通知书》中要求的补种树种和补种时间进行补种，导致遭受破坏的生态公益林未得到及时修复。平谷区园林绿化局在责令补种期满后，未依法履行代为补种的法定职责。经检察机关发送诉前检察建议后，该局仍怠于履行代为补种的法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，平谷区检察院特提起诉讼，请法院依法裁判：1.确认平谷区园林绿化局怠于履行代为补种职责的行为违法；2.判令平谷区园林绿化局依法履行代为补种的职责。平谷区检察院向本院提交以下证据并在庭审中出示：1.《行政处罚决定书》；2.《责令补种树木通知书》；3.询问笔录；4.现场勘验笔录；5.鉴定意见；证据1-5证明平谷区园林绿化局对梨树沟公司的毁林行为进行行政处罚；6.北京市平谷区林地结构现状图(2009年)，证明毁林地点位于平谷区黄松峪乡梨树沟村，所毁林木属于公益林；7.《检察建议书》及送达回证，证明平谷区检察院履行诉前程序；8.《复函》；9.检查（勘验）笔录（复查）及现场照片；10.平谷区园林绿化局对包启良的询问笔录（2016年12月29日）；证据8-10证明本案符合提起行政公益诉讼的条件，平谷区检察院发出检察建议后，平谷区园林绿化局虽然作出了《复函》，但是怠于履行职责，使国家和社会利益受到损害。平谷区园林绿化局辩称：一、其不存在怠于履行行政职责的行为。2015年初，平谷区园林绿化局收到群众举报后，对梨树沟公司擅自砍伐树木的行为进行了调查，针对该公司在未办理林木采伐许可证的情况下，以建防火快速通道树木碍事为由擅自将位于平谷区黄松峪乡梨树沟村5队城台梁处黄松峪乡梨树沟村集体所有的32株青杏子树砍伐一事，于2015年1月24日作出《行政处罚决定书》，责令梨树沟公司补种毁坏林木株数3倍的树木，共计96株，并处毁坏林木价值2倍的罚款，共计3148元，同时下达了《责令补种树木通知书》，责令梨树沟公司补种橡子树96株，补种时间自2015年3月31日至2015年10月31日。《行政处罚决定书》、《责令补种树木通知书》送达后，梨树沟公司缴纳了罚款，但未按照《责令补种树木通知书》要求的树种进行补种。梨树沟公司称由于未购买到平谷区园林绿化局要求补种的树种，故自行补种了梨树。2016年11月28日，平谷区检察院向平谷区园林绿化局发送《检察建议书》，指出平谷区园林绿化局未按照《责令补种树木通知书》载明的内容履行修复被毁林木的代履行职责，要求平谷区园林绿化局履行补种林木的职责，并加强对辖区内森林资源的保护和巡查力度。收到《检察建议书》后，平谷区园林绿化局高度重视，立即召集相关部门进行了调查，查明相关情况后，于2016年12月27日作出《复函》，对平谷区检察院提出的两条检察建议一一作出了回复，其中针对履行代为补种职责的建议，平谷区园林绿化局表示按照法律规定及检察机关的建议履行相应职责，委托有资质的专业造林施工单位代为补种，并特别说明了为保证树木成活率，补种将安排在2017年雨季进行。此后，平谷区园林绿化局又与梨树沟公司及北京锦绣绿都园林绿化有限公司（以下简称锦绣绿都公司）签订了《树木补种协议书》。由此可见，平谷区园林绿化局在接到《检察建议书》后，在限定的期限内积极进行了调查、研究，及时进行了回复，给出了解决问题的具体可行方案，不存在怠于履行法定职责的行为，不符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定的“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼”的起诉条件。二、平谷区检察院以平谷区园林绿化局未在一个月内代为补种为由认为平谷区园林绿化局怠于履行职责，属于对《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的僵化理解。平谷区检察院提起本次行政公益诉讼，认为平谷区园林绿化局怠于履行代为补种的职责，主要是依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条的规定，认为平谷区园林绿化局应当在收到《检察建议书》后一个月内依法办理，完成代为补种的职责。对此，平谷区园林绿化局已在《复函》中作出明确说明，其不是不立即进行补种，而是受到客观条件限制。由于时值寒冬，从树木自身生长规律、树木种植惯例考虑，均不适宜在冬季补种树木，如果强行补种，必然导致树木成活率极低、浪费种植成本的后果。因此，平谷区园林绿化局才会在《复函》中对补种时间特别进行了说明。平谷区园林绿化局认为，所谓的怠于履行职责，应当是接到《检察建议书》后，主观上不重视或恶意地拒绝履行，而平谷区园林绿化局是限于客观条件限制，并已给出了明确的履行时间，不属于怠于履行职责的行为。即使补种费用是由违法行为人梨树沟公司负担，也应对其资金进行有效的利用，而不是进行浪费。因此，检察机关应当对《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的精神正确理解和适用，以行政机关的处理态度、处理方案并基于现实合理情况作出判定，而不是僵化理解。三、平谷区检察院认为平谷区园林绿化局怠于履行代为补种职责，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的应确认违法的情形。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十三条规定：“人民检察院可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。”第五十六条规定：“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。”《行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”根据上述规定，检察机关提起行政公益诉讼，同样要适用《行政诉讼法》及相关司法解释的规定。根据我国《行政诉讼法》及司法解释，平谷区园林绿化局违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予以答复的情况下，人民法院应判决其在一定期限内履行；只有当判决履行没有意义的情况下，才应判决确认违法。因此，本案不符合适用判决确认违法的情形，平谷区检察院的第一项诉讼请求应予驳回。综上所述，平谷区园林绿化局不存在怠于履行补种职责的行为，请人民法院依法驳回平谷区检察院的诉讼请求。平谷区园林绿化局在法定期限内向本院提交以下证据并在庭审中出示：1.《检察建议书》，证明其于2016年接到《检察建议书》的事实；2.《行政处罚决定书》;3.《责令补种树木通知书》；4.行政处罚缴纳罚款凭证；5.《情况说明》；6.《树木补种协议书》；证据2-6证明平谷区园林绿化局接到《检察建议书》后，积极进行调查并委托有资质的公司代为补种的事实；7.《复函》，证明平谷区园林绿化局在调查研究的基础上，对检察机关提出的建议及时作出了回复，制定了代为补种的方案，并明确了补种时间的事实。平谷区园林绿化局当庭补充出示以下材料：1.苗木定购合同；2.锦绣绿都公司资质证书；3.北京市林业苗木标签、苗圃证明；1-3证明平谷区园林绿化局与锦绣绿都公司签订《树木补种协议书》后，锦绣绿都公司按照应补种的树种向北京市平谷区种苗服务站购买树苗的事实；4.《梨树沟村砍伐、毁坏林木未在原地补植情况说明》，证明由于原砍伐地点不适宜进行补种，本着利于树木成长、保证成活率的原则，平谷区园林绿化局经过勘查另行选址进行补种并作出说明；5.《对梨树沟公司补种树木的初验报告》，证明锦绣绿都公司接受委托后，于2017年4月2日进行补种，并经平谷区园林绿化局黄松峪乡林业工作站初验合格；6.照片、园林种植规划图，证明锦绣绿都公司已按照要求进行补种的现场情况；7.2017年9月15日验收报告，证明平谷区园林绿化局对补种的树木进行验收、出具报告并提出整改要求；8.《关于梨树沟补种树木未达验收标准需按标准重新补种的函》，证明针对补种未达到验收标准的情况，平谷区园林绿化局再次致函锦绣绿都公司，要求其整改、补种；9.《锦绣绿都公司关于梨树沟补种树木未达验收标准需按标准重新补种函回复》，证明锦绣绿都公司于2017年11月9日作出按技术规程要求进行补种的复函。经庭前证据交换及庭审质证，平谷区园林绿化局对平谷区检察院所出示证据的真实性、合法性、客观性均予以认可。平谷区检察院对平谷区园林绿化局出示的证据持以下质证意见：对证据5的真实性不予认可，该《情况说明》的落款日期为2016年12月16日，在《检察建议书》限定的整改期间内，但平谷区园林绿化局作出《复函》时未将此《情况说明》交予平谷区检察院；证据6形成于平谷区检察院起诉之后，平谷区园林绿化局在平谷区检察院起诉前没有履行代为补种的职责，未采取委托有专业资质造林单位代为补种的措施，其未依法履行职责的行为应当被法院确认；对平谷区园林绿化局提供的其他证据的真实性认可，不认可平谷区园林绿化局已经充分履职的证明目的，其在整改期做了工作，但是不足以证明其在检察机关起诉之前积极整改、充分履职，平谷区园林绿化局是在检察机关起诉后才履行职责。平谷区检察院对平谷区园林绿化局当庭补充提交的材料发表以下意见：该套材料均真实，但对《对梨树沟公司补种树木的初验报告》中的部分内容不认可，部分树种的规格不符合苗木订购合同约定的标准，平谷区园林绿化局在检察机关起诉前未履行代为补种职责；对平谷区园林绿化局已经在诉讼过程中进行验收并督促锦绣绿都公司对未成活、不达标的树种进行补种的行为表示认可。本院对上述证据作如下确认：平谷区检察院提供的证据真实、合法，证明目的成立，本院均予以采纳。平谷区园林绿化局提供的证据1真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据2-4真实，能够反映平谷区园林绿化局对违法行为人梨树沟公司作出处罚的事实，对此本院予以采信，但不能证明平谷区园林绿化局接到《检察建议书》后的调查情况，对此证明目的本院不予采纳；证据5、6、7均真实，能够证明平谷区园林绿化局接到《检察建议书》后进行调查、向平谷区检察院作出《复函》并在本案诉讼期间委托他方代为补种的事实，对此本院予以采纳。平谷区园林绿化局当庭补充提交的材料能够证明其在本案诉讼期间委托锦绣绿都公司进行树木补种并进行验收的过程，平谷区检察院对此表示认可，本院不持异议。经审理查明，2015年1月24日，平谷区园林绿化局作出《行政处罚决定书》，认定梨树沟公司在未办理林木采伐许可证的情况下，擅自将位于北京市平谷区黄松峪乡梨树沟村5队城台梁处黄松峪乡梨树沟村集体所有的32株青杏子树砍伐。依据《森林法》第四十四条第一款的规定，责令该公司补种毁坏树木株数3倍的树木，共计96株，并处毁坏树木价值2倍的罚款，共计3148元。同日，平谷区园林绿化局作出《责令补种树木通知书》，责令梨树沟公司补种树木96株，树种为橡子树，补种时间自2015年3月31日至2015年10月31日止，补种地点为平谷区黄松峪乡梨树沟村，责成平谷区黄松峪乡林业工作站负责监督执行。同时，在《责令补种树木通知书》中告知梨树沟公司逾期不履行此通知的，根据相关的法律法规规定，平谷区园林绿化局将委托有资质的专业单位代为履行，所需费用由梨树沟公司承担。《行政处罚决定书》作出后，梨树沟公司已缴纳罚款，但未按照《责令补种树木通知书》的要求进行补种。2016年11月28日，平谷区检察院向平谷区园林绿化局发出《检察建议书》，建议该局：1.依法履行管理和保护林木资源的职责，按照行政处罚和责令补种通知的要求依法履行修复被毁林木的代履行职责；2.加强对辖区内森林资源的保护和巡查力度，及时发现问题并处理，纠正违法行为，使国家林木资源得到有效保护。同时要求该局在收到《检察建议书》之日起一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复平谷区检察院。2016年12月28日，平谷区园林绿化局向平谷区检察院提交《复函》称：自接到《检察建议书》后，该局领导高度重视，立即召集有关部门认真研究，针对存在的问题采取有效措施进行了积极整改：一、依法履行代为补种职责。梨树沟公司在开发旅游项目建设中有毁坏林木违法行为，平谷区园林绿化局依法对其进行了行政处罚，被处罚单位未按照《责令补种树木通知书》要求的树种和时间进行补种。平谷区园林绿化局拟决定依据《森林法》第四十四条第三款的规定和《检察建议书》，依法委托有资质的专业造林施工单位代为补种，所需费用由被处罚单位梨树沟公司承担。因目前季节不适合进行造林，为保证树木成活率，补种树木安排在2017年雨季进行。二、加强森林资源保护力度。在全区内组织开展打击破坏森林资源专项行动。召开执法部门和乡镇林业站长会议进行了部署，充分发挥全区2459名生态林管护员、54名林区流动巡查员的巡护作用，利用71座瞭望塔电子检测探头进行实时动态监测，发现破坏森林资源行为，森林公安民警及时出警，迅速处置，依法加大打击力度，把破坏森林资源违法范围活动控制在萌芽状态，使国家森林资源得到有效保护。平谷区检察院认为，平谷区园林绿化局在整改期限内，未采取有效措施履行代为补种职责，遂向本院提起行政公益诉讼。2017年5月11日，本院进行现场勘查，平谷区检察院、平谷区园林绿化局工作人员到场。经勘查，确认平谷区园林绿化局已委托锦绣绿都公司在平谷区黄松峪乡梨树沟村进行树木补种，所补种树种、数量符合《责令补种树木通知书》的规定，双方当事人对此无异议。庭审中，平谷区检察院表示在其督促下，平谷区园林绿化局已经在本案诉讼过程中履行代为补种职责，使平谷区检察院的部分诉讼请求提前实现，故平谷区检察院当庭撤回“判令平谷区园林绿化局依法履行代为补种职责”的诉讼请求。本院认为，“一江碧水，两岸青山”，这是古人眼中的美景，同时也是我们现代人共同的愿景。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，像对待生命一样对待生态环境。要实现绿水青山的目标，需要全社会的共同努力，负有环境保护监督管理职责的行政执法部门更应当依法履职尽责，积极作为，严守生态底线，守护美丽中国。《森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第四十四条第一款、第三款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”上述代为补种属于代履行，系行政强制执行方式的一种，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）中关于强制执行的一般规定。《行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十一条规定：“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。”根据上述规定，若违法行为人未在《责令补种树木通知书》限定的期限内履行补种树木的义务，平谷区园林绿化局作为林业主管部门，应当强制执行《责令补种树木通知书》，履行催告、送达代履行决定书等程序。本案中，梨树沟公司未在《责令补种树木通知书》所限定的补种期限内履行补种义务，平谷区园林绿化局未予强制执行，导致行政决定的内容未能得到及时执行，在接到平谷区检察院发出的《检察建议书》后，平谷区园林绿化局仍然没有依法实施行政强制执行程序。平谷区园林绿化局的行为属于怠于履行法定职责的不作为行为，违反法律规定。平谷区园林绿化局以其收到《检察建议书》时正值冬季无法实施代为补种行为为由，认为其不存在怠于履行法定职责的情形，但根据《行政强制法》的前述规定，实施代为补种行为前还应当依法进行催告等程序，而催告等程序的实施并不受季节因素的影响，平谷区园林绿化局的上述辩解，本院不予采纳。通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益是行政公益诉讼的根本目标。鉴于平谷区园林绿化局在本案诉讼期间已经委托锦绣绿都公司代为补种树木并对已补种树木进行验收，纠正了不作为的违法行为，公共利益受损的情况得到了补救，平谷区检察院关于“判令平谷区园林绿化局依法履行代为补种职责”的诉讼请求得以实现，故平谷区检察院撤回此项诉讼请求，仅要求确认平谷区园林绿化局怠于履行法定职责的行为违法的主张，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区园林绿化局未依法强制执行京平南绿责通字〔2014〕第10号《责令补种树木通知书》的行为违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  祖 鹏审 判 员  郝玉洁人民陪审员  王玉栋二〇一八年三月二十三日书 记 员  石姗姗