福建省福清市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）融行初字第11号
原告郑品乐，男，1953年4月25日出生，汉族，住福清市。
被告福清市龙田镇人民政府，地址福清市。
法定代表人薛坤和，镇长。
委托代理人林明轩，福建正实律师事务所律师。
原告郑品乐不服被告福清市龙田镇人民政府乡（镇）政府其他行政行为一案，于2015年1月9日向本院提起诉讼。本院于2015年1月9日受理后，于2015年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月9日公开开庭审理了本案。原告郑品乐、被告福清市龙田镇人民政府委托代理人林明轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福清市龙田镇人民政府于2014年8月11日对原告郑品乐作出《退件通知书》，内容如下：“你户上报办理位于龙田镇山前村龙前路南侧的建房申请表，我单位已经于2014年8月4日，经现场勘察，属于原龙江路规划道路预留地，不予批建。”被告于2015年1月20日（法定期内）向本院提交以下证据和依据：A1、福清市龙田镇总体规划图（2010-2030），证明龙田镇区规划，原告旧房不在规划区范围内；A2、龙江公路及两侧控制区状况图，证明原告旧房在龙江路路边，在公路控制区范围内；A3、原告旧房座落状况图，证明原告旧房座落于道路控制区范围内及龙田镇区规划范围外；A4、现场照片，证明原告旧房在龙江路一侧控制区内；A5、退件接收单，证明被告将原告申请旧房重建相关资料退还原告；A6、《福建省公路路政管理条例》第五、十三、十六条，第五条说明被告应当遵守并做好公路路政管理工作，第十三条说明公路控制区不少于10米，第十六条第二款说明公路控制区内的房屋不得改建和扩建；A7、《福清市十七个镇村民住宅建设管理暂行办法》第三十七条第六款第（三）项，说明福清市一级公路控制区不低于15米；A8、《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十五、二十条，说明被告具有农村村民住宅建设审批权。
原告郑品乐诉称，其于1984年建石头结构房屋一幢，取得融龙集建（91）字第00408号《集体土地建设用地使用证》。1999年龙江路扩建拆到原告的围墙、猪圈及部分房屋90平方米。被告先是同意原告房屋从路肩缩进一米重建，原告也愿意自行拆掉后向被告申请办理房屋拆迁重建手续。后被告变卦要原告房屋缩进十九米，这将导致原告房屋全部被拆掉，故原告要求被告赔偿一块宅基地，但被告不同意。因此，原告就不让被告在原告宅基地上修路。原告房屋因拆迁成为危房，但由于被告行政不作为使事情延续至今。2014年7月21日，原告向被告递交《危房改造申请书》，由其工作人员何齐仁接收，但被告在法定期限内未作出答复。2014年10月22日下午，原告找到被告要求依法作出书面答复，被告却说给你说什么法。原告便向福州市便民呼叫中心12345投诉，要求上级政府督促被告履行法定职责，给原告作出书面答复。2014年11月5日，被告答复原告：“根据福清市大真线规划控制，路边房屋改建时必须按规划退让建设。诉求人所述房屋在大真线控制规划内，因此无法获得审批原拆原建，待大真线拆迁时，将统一给予安置处置。”2014年8月11日，被告对原告作出了《退件通知书》，并于2014年12月3日向原告送达。该退件通知书内容如下：“你户上报办理位于龙田镇山前村龙前路南侧的建房申请表，我单位已经于2014年8月4日，经现场勘察，属于原龙江路规划道路预留地，不予批建”。原告认为，福清市大真线经过原告村庄，路肩路灯后续工程都已完工，被告还要原告房屋后退15米，而江镜镇龙江路上和洋从控制线缩进6米村民都可以建房。原告危房在汽车川流不息中如同地震，被告以龙江路规划预留地为由不批准原告的危房重建申请，严重侵害了原告的合法权益和生命安全。请求法院依法撤销被告于2014年8月11日作出的《退件通知书》，即被告对原告座落于龙前路南侧（原龙田镇山前村386号，现山前村1号）的危房重建申请所作的不予批建通知；判令被告依法批准原告危房重建。原告向本院提交以下证据和依据：B1、退件通知书，证明被告于2014年12月3日向原告送达《退件通知书》，其以龙江路预留地为由不予批建，侵害原告合法权益；B2、福州市便民呼叫中心12345网页截图，证明被告不让原告危房重建的理由，被告张冠李戴把龙江路说成大真线；B3、龙田镇龙江路拆迁丈量登记及安置补偿情况表，证明原告部分房屋（32㎡）已于1999年被拆的事实；B4、集体土地建设用地使用证、福清县宅基地使用证，证明原告危房土地已确权；B5、赔偿申请书，证明被告法定代表人薛坤和在原告提交的《赔偿申请书》上签注：请詹传敏副镇长处；B6、危房改造申请书、城镇个人建房用地规划许可证申请表、原告危房照片，证明原告房屋确系破损已向被告申请重建；B7、龙江路上和洋公路照片，证明龙江公路旁可以建房；B8、照片，证明原告房屋位置和破损情况；B9、《中华人民共和国侵权责任法》第二、三、二十四条；B10、《中华人民共和国物权法》第三十五条；B11、《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条；B9-B11说明被告不予批建的行为侵犯原告权益。
被告福清市龙田镇人民政府依法递交了答辩状，并在庭审中辩称，福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心于2014年12月3日向原告送达《退件通知书》，是基于原告于2014年7月21日向福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心申请其座落于龙田镇山前村龙前路南侧旧房改建事项所作的书面答复。被告作出上述答复，是根据原告的旧房位于福清市龙田至江镜主干道的边侧，系该道路两侧建筑控制区管理范围。《福建省公路路政管理条例》第十三条、第十六条第二款分别规定：“公路两侧建筑控制区是指公路两侧边沟外缘以外，县道不少于10米。由规划内的公路沿线县级以上人民政府依照前款规定并予公告。”“在公路两侧建筑控制区划定前建成的建筑物和地面构筑物，以及依法设置的公路服务设施，不得改建、扩建。”《福清市十七个镇村民住宅建设管理暂行办法》第三十七条规定：“村民建房应当遵守以下技术标准规定：……龙田至江镜、龙田至上迳一级县级公路两侧建筑红线后退不少于15米（从现状路沿起算）。”鉴于原告申请改建的旧房座落于公路两侧控制区范围内，根据上述规定，不得改建和扩建。由于该道路系龙田至江镜主干道并联接渔平高速公路，又是福清市大集镇区间大道，福清市人民政府依照《福建省公路路政管理条例》的相关规定，从远景规划着想，作出上述后退15米的道路控制区规划，并以《福清市十七个镇村民住宅建设管理暂行办法》公诸于众，具有普遍的约束力。被告作为基层一级政府，对镇村居民建房申请负有依法依规审查的义务，根据以上所述情况，对原告的旧房改建申请不予审批并退回原告申请的行为是完全正确的，依法应予维持。原告的诉讼请求无理、无据，请求予以驳回。
经庭审质证，原告对被告提交的证据无异议，但认为被告以龙江路规划预留地为由不批准原告的危房重建申请，严重侵害了原告合法权益和生命安全。原告认为被告提交的法规违反法律规定。对原告提交的证据和依据，被告认为，证据B2被告已经作出相应答复。证据B3与本案无关。证据B5无原件，真实性不予认可，内容不予认定。证据B6原告房屋属于旧房，原告主张危房缺乏鉴定机构的认定。证据B7反映原告房屋座落在龙田至江镜公路一侧，证明原告旧房在公路两侧的规划控制区范围内。证据B8第三页照片无法证明其主张；第11张照片是旧照片，不是现状；其余照片均为局部照片，无法证明原告房屋属于危房。原告引用的民事法律不适用于本案。
本院对以上证据作如下确认：原、被告对证据A1-A5、B1、B4无异议，本院予以确认。证据B2、B6、B7、B8具备关联性、合法性、客观性特征，可以作为认定本案事实的根据，被告对其证明对象的异议不影响该证据资格的采信。证据B3原告系用以证明其部分房屋于1999年被拆的事实，与本案被诉行政行为缺乏关联性，不能作为本案的定案根据。证据B5原告未提交原件核对，证据的真实性无法确定，且与本案缺乏关联性，故不能作为认定案件事实的根据。A6－A8、B9－B11系本案被诉行政行为合法与否的法律依据。
本院根据以上有效证据及当事人庭审笔录认定以下事实：原告郑品乐系福清市龙田镇山前村村民，其取得福清市人民政府颁发的融龙集建（91）字第00408号《集体土地建设用地使用证》。该证确认位于龙田镇山前村386号土地使用者为郑品乐，用地面积190.6平方米，用途住宅。
2014年5月13日，福清市龙田镇山前村民委员会在原告的《城镇个人建房用地规划许可证申请表》中基层村委员会一栏签注：该户家庭人口6人，确系旧房破损，不能居住，请给予上报审批。
2014年7月21日，原告向福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心递交《危房改造申请书》，内容如下：申请人郑品乐系山前村第二村民小组村民，一家6口，申请人于1984年盖一栋石头结构房屋153.43平方米，距今30多年，因石头与水泥不能连接，形成多处裂缝。1999年龙江公路扩建涉及申请人家房屋，受拆房影响房屋裂痕越来越大，天一下雨连一个放床地方都没有，实在无法居住，倘若申请人宅基地政府需要征用，那么请求镇政府依法安排宅基地。因此特向龙田镇政府申请危房改造，恳请依法审批。
2014年7月27日，原告向福州市便民呼叫中心12345投诉，要求督促被告依法履行法定职责，给原告依法作出答复。2014年11月5日，被告答复原告：“根据福清市大真线规划控制，路边房屋改建时必须按规划退让建设。诉求人所述房屋在大真线控制规划内，因此无法获得审批原拆原建，待大真线拆迁时，将统一给予安置处置。”
2014年8月11日，福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心对原告作出《退件通知书》，内容如下：“你户上报办理位于龙田镇山前村龙前路南侧的建房申请表，我单位已经于2014年8月4日，经现场勘察，属于原龙江路规划道路预留地，不予批建。”2014年12月3日，被告向原告送达《退件通知书》。
另查明，福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心系被告所属的职能部门，不具有独立主体资格。
本院认为，第一，福清市龙田镇人民政府是本案适格被告。
被诉《退件通知书》系福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心作出的，因福清市龙田镇村镇规划与建设服务中心是被告所属的职能部门，不具有独立承担法律责任的能力，其行为的法律后果应由其所从属的福清市龙田镇人民政府承担，故本案适格被告为福清市龙田镇人民政府。
第二，原告具有诉权。
被诉《退件通知书》系被告针对原告于2014年7月21日提出的危房改造申请事项所作的答复。该答复对原告要求危房改造的申请作出了不予批建决定，对原告实体权利的实现已产生了实际影响，属于可诉性行政行为。原告认为该行为侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。
第三，原告起诉未超过法定期限。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案被诉行政行为于2014年8月11日作出并于2014年12月3日送达原告，且在作出时未告知原告诉权及起诉期限，根据上述规定应适用2年的起诉期限，故原告起诉未超过法定期限。
第三，被诉行政行为合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第二、三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”被告对其辖区内的农村村民住宅建设具有审核权，对原告危房改造申请负有审核职权。
《中华人民共和国公路法》第五十六条第一、二款规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物……前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”《福建省公路路政管理条例》第十三条规定：“公路两侧建筑控制区是指公路两侧边沟、高速公路两侧隔离栏外缘以外，国道不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米、高速公路不少于三十米、互通立交不少于一百米的区域……”该法第十六条第二款规定：“在公路两侧建筑控制区划定前建成的建筑物和地面构筑物，以及依法设置的公路服务设施，不得改建、扩建。”《福清市十七个镇村民住宅建设管理暂行办法》第三十七条规定，村民建房应当遵守以下技术标准规定：（六）道路、河流退距：新建农村住房应满足对应道路等级或河流所规定的退距要求。下列道路退距按以下规定执行：龙田至江镜、龙田至上迳等一批县级公路两侧建筑红线后退不少于15米（从现状路沿起算）。本案中，被告提交的证据A1-A3，即《福清市龙田镇总体规划图（2010-2030）》、《龙江公路及两侧控制区状况图》、《原告旧房座落状况图》能够证明原告所有的座落于龙田镇山前村386号的房屋在龙江路路边及龙田至江镜的县级公路两侧建筑控制区内，且属于在公路两侧建筑控制区划定前建成的建筑物。根据以上规定，原告所有的位于龙田镇山前村386号的房屋不得改建、扩建。因此，被告对原告的危房改造申请不予审核批准并无不当。但被告所作“属于原龙江路规划道路预留地”的表述不妥，因不影响其所作决定的实体，本院在此给予指正。原告关于江镜镇龙江路上和洋从控制线缩进6米村民都可以建房的主张，与本案无关，原告与此相关的理由不能成立。
根据《城市危险房屋管理规定》第二条、第六条、第九条、第十七条、第二十二条规定，危险房屋系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋；市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定；对被鉴定为危险房屋的，一般可分为四类（观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除）进行处理：房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理。依上述规定，原告认为其房屋属于危房应当向当地鉴定机构申请鉴定。如该房屋经鉴定属于危险房屋，原告必须按照鉴定机构的处理建议加固或修缮治理。即便该房屋经鉴定机构鉴定为危险房屋并需要拆除重建，亦不得违反《中华人民共和国公路法》第五十六条和《福建省公路路政管理条例》第十三条、第十六条及《福清市十七个镇村民住宅建设管理暂行办法》第三十七条的规定，即在公路两侧建筑控制区划定前建成的建筑物和地面构筑物，不得改建、扩建。因此，原告主张其石头房屋不需要鉴定就属于危房，被告提交的依据违反法律规定，被诉《退件通知书》严重侵害了原告合法权益和生命安全等诉讼理由不能成立。至于被告于1999年拆除原告部分房屋是否补偿到位属于另一法律关系，本院不予审查。故对原告关于被告拆除其部分房屋不作赔偿，因被告行政不作为导致事情推迟至今还未解决等主张，本院不予评判。
综上，被告主体适格，原告具有诉权，其起诉未超过法定期限。原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉《退件通知书》的合法性。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告郑品乐的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑品乐负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 林 莉
审 判 员 林远程
人民陪审员 陈海兵
二〇一五年四月一日
书 记 员 王小亮
附本案所涉及的法律条文：
1、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。