江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00216号
原告南通市房地产开发集团有限公司，住所地南通市北濠桥路9号。
法定代表人钱治平，职务董事长。
原告南通市房建置业有限公司，住所地南通市环西路134号。
法定代表人沈辉，职务董事长。
两原告共同委托代理人陈刚，江苏晨刚律师事务所律师。
两原告共同委托代理人徐杰，江苏晨刚律师事务所律师。
被告南通市财政局，住所地南通市跃龙路38号国际大厦。
法定代表人陈照东，职务局长。
委托代理人周斌，南通市财政局工作人员。
委托代理人王念，北京大成（南通）律师事务所律师。
被告南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人吴永宏，职务局长。
委托代理人石金荣，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
原告南通市房地产开发集团有限公司（以下简称房产开发集团）、南通市房建置业有限公司（以下简称房建置业公司）不服被告南通市财政局、南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）财政行政征缴，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年5月12日向被告南通市财政局、南通房管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月10日、10月10日、11月3日公开开庭审理了本案。两原告的委托代理人陈刚、徐杰，被告南通市财政局的副局长李柏松及委托代理人周斌、王念，被告南通房管局的局长助理沈斌及委托代理人石金荣、高婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月18日，被告南通市财政局、南通房管局共同作出通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》，要求原告房产开发集团在接到通知的20个工作日内缴纳五山花苑拆迁安置房项目（R0401地块）土地补差资金人民币3163.723253万元。
两原告诉称，两被告于2014年11月18日共同作出通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》，要求原告房产开发集团按照上述文件在20个工作日内将土地补差资金3163.723253万元缴纳至南通市财政局指定账户。因案涉项目系原告房建置业公司实际开发，故两原告于2014年11月21日共同向两被告申请公开征缴土地补差资金的法律依据和事实根据的相关信息。两被告于2014年12月18日分别作出（2014年］通财依复第22号、（2014年］通房依复第140号《政府信息公开申请答复书》，一致答复为：法律依据及案涉金额的核定依据为《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402）》、通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》。两被告所依据的规范性文件不合法，与《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的规定》、《江苏省预算外资金管理办法》相悖。两被告依据不合法的规范性文件征缴土地补差资金损害了两原告的合法权益，请求撤销两被告共同作出的通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》，一并审查《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402）》、《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让规定》的合法性。
两原告向本院提供了以下证据：
1.通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》，证明存在被诉行政行为。
2.苏财行复（2015）2号《行政复议决定书》，证明案涉项目由原告房建置业公司实际开发。
3.政府信息公开申请书、（2014年］通财依复第22号《信息公开申请答复书》、（2014年］通房依复第140号《政府信息公开申请答复书》，证明两原告向两被告申请公开征缴土地补差款的依据，两被告答复依据为《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402）》、通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》。
4.《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》、《江苏省预算外资金管理办法》，证明两被告作出行政行为所依据的规范性文件不合法，应予撤销。
5.合同编号为通地出字（2004）6号《国有土地使用权出让合同》，证明原告房产开发集团在2004年取得案涉开发项目的土地使用权。
6.公司变更登记申请书、名称变更预核登记核准通知书、公司变更登记申请事项、名称变更核准通知书，证明原告房产开发集团是由原南通市房地产开发公司和南通市房地产开发有限公司相继变更而来。
7.合作协议，证明两原告于2004年4月2日订立该协议，双方存在案涉工程项目的合作关系。
8.暂定资质证书，证明原告房建置业公司在2004年开发案涉工程项目具有法定开发资质。
9.南通市房地产开发有限公司开发区分公司、南通市房地产开发有限公司崇川区分公司营业执照副本、工商登记信息，证明两原告在订立合作开发协议时共同设立南通市房地产开发有限公司开发区分公司，之后注销此分公司并于2005年5月设立南通市房地产开发有限公司崇川区分公司。
被告南通市财政局辩称，1.《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》并非设定征收或者建立新的法律关系，而是作为国有土地使用权出让收入收取机关要求两原告缴纳国有土地使用权出让收入的一种通知，不是一种行政行为，不具可诉性。且本案招拍挂及签约行为均发生在2004年，原告授权代理人对诉请中的文件及收取方式签字确认，时隔十余年提出诉讼，已超过最长起诉期限，应当不予受理。2.案涉五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金（专项平衡资金）系国有土地使用权出让收入。案涉R0401地块系用于建设低价位商品房，国土部门采取了“限房价、竞地价”的挂牌方式，两原告应当按照挂牌方式缴纳土地补差资金。3.《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402）》、通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》等文件规定收取土地补差资金（专项平衡资金）这一国有土地使用权出让收入不存在违法之处。请求驳回两原告的起诉。
2015年5月27日，被告南通市财政局向本院提供以下证据、依据：
1.南通市国有土地使用权挂牌出让文件材料目录表（R0401五山新村二期地块）；
2.南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）、低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定；
3.法定代表人证明、授权委托书；
4.通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》；
5.通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》。
证据1-5证明案涉土地系采取限定房价、竞争地价挂牌方式，收取土地补差资金（专项平衡资金）这一国有土地使用权出让收入合法有据，且两原告对此是明知和认可的。
6．《南通市市区低价位普通住宅商品房土地出让金补差征收使用管理办法》，证明补差资金属于政府收入。
7.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二条、第二十条，证明市县国土部门有权进行国有土地使用权招拍挂，并负责具体实施。
8.《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第二条、第三条。
9.《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第三条。
证据8-9证明财政部门有权收取国有土地使用权出让收入且有法律的合法授权。
10.通普专审字（2014）013号《关于五山花苑低价位商品房安置项目应缴土地补差资金的专项审计报告》、五山花苑土地补差资金计算情况、五山花苑补差资金计算口径对接的基本情况，证明土地补差资金的计算情况。
被告南通房管局辩称，1.国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发（2003）18号）、国务院办公厅《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发（2011）1号）、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发（2010）204号）等规范性文件规定，大力推广“限房价、竞地价”方式供应低价位普通商品房用地。被诉行政行为所依据的《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》均符合上位法的规定，合法有效。2.根据《市政府办公室关于印发﹤南通市住房保障和房产管理局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》（通政办发（2010）231号）的规定，被告南通房管局负有收取土地出让金补差资金的职责，两原告应当缴纳超过限定价销售形成的收入作为土地补差资金。3.两原告提出的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的规定》、《江苏省预算外资金管理办法》不能适用于本案。请求驳回两原告的诉讼请求。
2015年5月27日，被告南通房管局向本院提供了以下证据、依据：
1.国发（2003）18号《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》；
2.国办发（2011）1号《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》；
3.国土资发（2010）204号《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》。
证据1-3证明案涉规范性文件符合上位法的规定。
4.通国土资出告（2004）第1号《南通市市区国有土地使用权出让公告》；
5.南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）；
6.南通市国有土地使用权挂牌出让文件材料目录表（R0401五山新村二期地块）；
7.竞买申请书、通地挂成字（2004）第3号《挂牌成交确认书》；
8.通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》；
9.《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》；
10.南通市低价位商品房建设领导小组会议纪要。
证据4-10证明案涉土地系采取“限房价、竞地价”的挂牌方式出让，被告南通房管局收取土地补差资金合法有据，且两原告对此明知并签字认可。
11.通政办发（2010）231号《市政府办公室关于印发﹤南通市住房保障和房产管理局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》，证明被告南通房管局有权收取土地补差资金（专项平衡资金）。
12.关于R0401地块名称的补充说明，证明五山花苑二期地块即是《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》中的闸桥二期地块。
经庭审质证，两原告对被告南通市财政局提供的证据1-3的真实性认可，但认为无法达到被告南通市财政局的证明目的，且与本案无关联性；对证据4的真实性认可，但认为不能作为被诉行政行为的依据；对证据5的真实性认可，但认为不具合法性；对证据6的真实性认可，但认为该证据证明了案涉补差资金不是土地出让金；对证据7-9的真实性认可，但认为与本案不具关联性；对证据10不予认可，认为两原告并不知情审计的情况。被告南通房管局对被告南通市财政局提供的证据无异议。
两原告对被告南通房管局提供的证据1-3的真实性认可，但认为与本案没有关联性，且文件并未要求两被告向原告房产开发集团征收土地补差资金；对证据4、5的真实性认可，但认为与本案不具关联性；对证据6-10、12的真实性认可，但认为无法达到被告南通房管局的证明目的，且与本案无关联性；对证据11的真实性认可，但认为与本案不具关联性。被告南通市财政局对被告南通房管局提供的证据无异议。
被告南通市财政局对两原告提供的证据1-3、5的真实性、合法性认可，但认为无法达到两原告的证明目的；对证据4的真实性、合法性认可，但认为与本案不具关联性；对证据6无异议；对证据7的真实性无异议，但认为无法达到两原告的证明目的；对证据8的真实性无法确认，且不能达到两原告的证明目的；对证据9的真实性、合法性无异议，但认为不能达到两原告的证明目的。被告南通房管局对两原告提供的证据5无异议；对证据1-4的真实性、合法性认可，但认为证据2、4与本案不具关联性，无法达到两原告的证明目的；对证据6-9同意被告南通市财政局的质证意见。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通市财政局、南通房管局提供的证据来源合法，内容真实，具有证明效力，至于两被告作出的通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否合法在本院认为部分阐述。两原告提供的证据的真实性予以认定，但证据2不能达到两原告的证明目的，证据4与本案不具关联性，证据8暂定资质证书的有效期为一年，至原告房产开发集团获得土地使用权时，资质证书已经期满，不能达到两原告的证明目的。
经审理查明，原告房产开发集团系由原南通市房地产开发公司、南通市房地产开发有限公司分别于2003、2005年先后两次更名而来。2004年2月22日，南通市国土资源局作出通国土资出告（2004）1号《南通市市区国有土地使用权出让公告》，以挂牌方式出让R0401、R0402二幅国有土地使用权。2月27日，南通市国土资源局作出《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）》，明确地块内所建商品房住宅均为低价位普通住宅商品房，其建设、管理、销售等有关规定须按通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、市房管局确定的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》执行。3月8日，原告房产开发集团提交竞买申请书，声明经过实地勘察和阅读挂牌文件，对挂牌地块和挂牌文件已全面了解，愿遵照挂牌文件条款的各项规定，参加市R0401（五山二期）地块国有土地使用权挂牌出让活动。3月12日，南通市国土资源局作出通地挂成字（2004）第3号《挂牌成交确认书》，确认了原告房产开发集团通过挂牌出让方式获得R0401号地块国有土地使用权。3月20日，原告房产开发集团与南通市国土资源局签订合同编号为通地出字（2004）6号《国有土地使用权出让合同》，明确出让面积97162.69平方米，土地出让金为每平方米530元，合计51496225.7元。4月2日，原告房产开发集团与原告房建置业公司签订了一份《合作协议》，约定由原告房建置业公司借用原告房产开发集团的资质开发“五山二期安居房工程”，成立南通市房地产开发有限公司开发区分公司由原告房建置业公司经营管理，具体负责开发。项目所需资金全部由原告房建置业公司投入，工作人员由原告房建置业公司派出，在原告房产开发集团授权（指“五山二期安居房工程”的开发、销售及售后服务）范围内从事经营活动，在经营活动中产生的一切法律责任由原告房建置业公司负责。原告房建置业公司向原告房产开发集团支付咨询管理费20万元。南通市房地产开发有限公司开发区分公司的经营期限暂定为一年，经营期满后由原告房建置业公司负责清算并结清所有税款，债权债务及清算损益由原告房建置业公司承担。
五山花苑二期工程由两原告合作开发竣工并实际销售交付使用后，2014年10月，经被告南通房管局、南通市财政局与原告房产开发集团多次沟通核对后，南通普发会计事务所有限公司根据被告南通财政局的委托出具了通普专审字（2014）013号《关于五山花苑低价位商品房安置项目应缴土地补差资金的专项审计报告》，审计结果为五山花苑低价位商品房安置项目应计土地补差资金为33585172.54元，扣除销售税金及附加共计1947940.01元，实际应缴土地补差资金为31637232.53元。2014年11月18日，被告南通市财政局、南通房管局共同作出通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》。
另查明，2004年1月9日，南通市人民政府颁发通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》，明确南通市区低价位普通住宅商品房的建设用地，采取限定房价竞争地价或限定地价竞争房价等方式出让。低价位普通住宅商品房限定销售与核定销售的差额部分全部上缴财政，专户储存，作为低价位普通住宅商品房开发建设的专项平衡资金。开发单位必须按受让土地时约定的条件建设和销售低价位普通住宅商品房，不得擅自对外销售，并遵守普通商品房住宅销（预）售管理的各项规定。2004年2月25日，被告南通房管局作出的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》中明确购房人购买低价位普通住宅商品房的建筑面积在其享受标准以内的，按限定价购买，超过部分均按市物价局会同房管局确定的核定价购买，其低价位普通住宅商品房限定价销售与核定价销售的差额部分全部上缴财政，专门储存，作为低价位普通商品房开发建设的专项平衡资金。限定价在执行过程中可随拆迁补偿标准的提高与降低进行动态调整。若调整后的限定价高于原限定价的，其差额部分全部上缴财政，专户储存，作为低价位普通商品房开发建设的专项平衡资金。若调整后的限定价低于原限定价的，其差额部分由政府负责补偿，补偿资金渠道为专项平衡资金。开发单位必须凭证销售低价位普通住宅商品房，不得擅自对外销售，但在低价位普通住宅商品房开发项目通过综合验收满6个月后仍有房源空余的，给予开发单位适当的利息补偿。
本院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否具有可诉性。2.房建置业公司是否具有原告主体资格。3.两原告的起诉有无超过法律规定的起诉期限。4.被诉《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否有事实根据和法律依据。
关于《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否具有可诉性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告南通市财政局主张《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》并非设定征收或者建立新的法律关系，而是作为国有土地使用权出让收入收取机关要求缴纳国有土地使用权出让收入的一种通知，不是一种行政行为，不具可诉性。本院认为，判断通知行为是否可诉，主要看该通知行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。已经对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的，即便是以通知的形式作出的行为，亦属于可诉的范围。如果通知行为仅仅构成行政行为的中间性程序或者构成行政决定的要件，则不具有独立性和可诉性。具体到本案，两被告通知原告房产开发集团在接到通知后的20个工作日内缴纳五山花苑拆迁安置房项目（R0401地块）土地补差资金人民币3163.723253万元，该款项并不包含在《国有土地使用权出让合同》中，而是按照挂牌出让文件的规定，根据案涉工程房屋销售的情况，经审计机构审计后确定的缴纳数额，对其权利义务产生了实际影响。原告房产开发集团认为该行为侵犯其合法权益，因此提起诉讼，当属于行政诉讼的受案范围。
关于房建置业公司是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法并未将原告仅限定在行政相对人的范围，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织亦具有原告主体资格。法律规定的利害关系实质在于行政行为对公民、法人、其他组织的权利义务是否可能产生影响。本案中原告房产开发集团系行政行为的相对人，但原告房产开发集团在获得案涉地块的土地使用权后，与房建置业公司之间达成了合作协议，约定由房建置业公司借用南通市房地产开发有限公司的资质开发“五山二期安居房工程”，房建置业公司在原告房产开发集团授权（指“五山二期安居房工程”的开发、销售及售后服务）范围内从事经营活动，在经营活动中产生的一切法律责任由房建置业公司负责，债权债务及清算损益由房建置业公司承担。由此可知，作为案涉工程实际开发建设人的房建置业公司需要承担对因该地块房屋开发建设产生的法律责任，同时承担债权债务及清算损益。两被告作出的《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》显然对房建置业公司清算损益产生了实际影响。因此，房建置业公司具有原告主体资格。
关于两原告的起诉有无超过法律规定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。从上述规定可以看出，法律规定的一般起诉期限为六个月，未告知诉权或者起诉期限的，最长起诉期限为2年。本案中，两被告于2014年11月18日作出的通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》，但该通知并未告知诉权或起诉期限，应当适用最长2年起诉期限的规定，故两原告于2015年5月11日向本院提起诉讼并未超过法定起诉期限。
关于被诉《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否有事实根据和法律依据的问题。可以从以下几个方面分析得出结论。
第一，两原告对于缴纳土地补差资金事项应是明知和认可的。在南通市国土资源局2004年2月27日作出的《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）》中，已经明确地块内所建商品房住宅均为低价位普通住宅商品房，其建设、管理、销售等有关规定须按通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、市房管局确定的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》执行。原告房产开发集团于2004年3月8日提交的竞买申请书当中声明经过实地勘察和阅读挂牌文件，对挂牌地块和挂牌文件已全面了解，愿遵照挂牌文件条款的各项规定，参加市R0401（五山二期）地块国有土地使用权挂牌出让活动。而且在南通市国土资源局挂牌出让案卷目录表中清楚地记载了原告房产开发集团的委托代理人李荣坤接收了R0401地块的挂牌出让文件、材料。这充分表明，原告房产开发集团对于开发建设低价位普通住宅商品房限定价销售与核定价销售的差额部分全部上缴财政是知晓并愿意遵照执行的。现两原告一概否认该事实，违背了作为市场主体应当遵从的诚实信用原则。
第二，通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》不违反法律规定。本院认为，行政诉讼法所称规范性文件是指由行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令，具有针对不特定主体，能够反复适用等基本法律特征。而南通市国土资源局作出的《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）》以及被告南通房管局作出的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》系针对特定地块的特定主体制定的，不具有普适性、能够反复适用的特征，不属于行政规范性文件的范围。至于南通市人民政府颁发的通政发（2004）5号文，从内容来看，是对低价位普通住宅商品房的土地出让、房屋限价等作出的规定，因此，对其合法性审查，应当对照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规的规定进行。而现行的有关土地管理及房地产管理的法律法规并没有具体的土地补差资金的相关规定，这就需要人民法院根据客观实际作出判断。自国家住房制度改革以来，为了住房困难群体的住房需要能够得到有效保障，各地方出台了一系列住房保障政策，包括公租房、廉租房、经济适用房、低价位商品房等形式。在开发建设低价位保障住房时，地方人民政府在土地出让、税费负担等方面会给予开发单位相应的优惠政策。案涉地块之所以采取限定房价竞争地价方式出让国有土地使用权即是基于低价位商品房建设的原因，在土地出让价格方面与当时土地市场价相比给予了明显的优惠。因此，地方人民政府作出采取限定房价竞争地价或者限定地价竞争房价方式出让国有土地使用权以及对开发单位超出限定价与核定价销售的差额部分上缴财政的规定，符合现阶段住房保障制度的政策。开发单位享受了土地出让优惠政策的同时应当承担相应的义务，即按照政府限定价提供房源以保障住房困难群体的住房需求，对于超出限定价销售的部分作为土地出让金补差资金上缴财政。故两被告对于低价位商品房超出限定价和核定价销售部分征缴土地补差资金的行为符合现阶段住房保障制度改革的政策，也不违反法律法规的规定。至于两原告主张该规范性文件与现行《中华人民共和国预算法》等法律法规相悖，当属对预算法适用范围的误解。两被告征缴土地补差资金后系作为预算内资金还是作为预算外资金管理属于财政管理的范畴，与两原告应否缴纳土地补差资金没有内在的因果关系，两原告的该主张本院不予支持。
第三，原告房产开发集团对土地补差资金的计算过程和结论是清楚并认可的。从通普专审字（2014）013号《关于五山花苑低价位商品房安置项目应缴土地补差资金的专项审计报告》的内容来看，审计报告中明确“本次专项审计所涉及的财务会计及其他相关资料由南通市房地产开发有限公司、南通市崇川区征地拆迁安置办公室、南通市房产管理局产权监理处提供并负责”以及“本审计报告内容经房管局财政局分管领导与南通市房地产开发有限公司多次沟通并核对后形成”。这说明，原告房产开发集团对于审计的项目、内容及相关资料、数据是清楚并认可的，两被告根据专项审计报告确定的数额明确应征缴的土地补差资金具有事实根据，并无不当。两原告主张不清楚审计情况、两被告征缴土地补差资金没有事实根据的理由不能成立，本院不予支持。
综上，两被告作出的《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》合法有据，两原告的诉讼主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告南通市房地产开发集团有限公司、南通市房建置业有限公司要求撤销被告南通市财政局、南通市住房保障和房产管理局作出的通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告南通市房地产开发集团有限公司、南通市房建置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 李 莉
二〇一五年十一月十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。