广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）珠中法民三终字第305号
上诉人（原审被告）：谭卓英，女，汉族，1945年1月10日出生，住广东省珠海市金湾区。
委托代理人：杨斌，湖南靖兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：珠海市平沙金冠房地产开发有限公司，住所地：珠海市平沙。
法定代表人：刘镜桂，总经理。
委托代理人：林宁，广东正拓律师事务所律师。
上诉人谭卓英因与被上诉人珠海市平沙金冠房地产开发有限公司（以下简称金冠公司）确认合同无效纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院（2014）珠金法平民初字第57号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
经审理查明，位于珠海市平沙镇美平四号区的金吉花园系由金冠公司开发建设，1999年至2000年期间，金冠公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，在金吉花园内原依据“珠规西建字（1998）第030号建设工程规划许可证”中规划的“F型住宅楼”处建设一批单车房，出售给金吉花园业主。其中，X号单车房出售给了谭卓英，谭卓英向金冠公司全额交纳了单车房款共14070元，双方未签订书面合同。金冠公司以黄巨科（系谭卓英的丈夫，于2011年8月7日去世）的名字向谭卓英出具收款收据。此后，谭卓英占有、使用该单车房至今。2012年9月17日，珠海市住房和城乡规划建设局向金冠公司颁发《建设工程规划许可证》，在该许可证上备注三记载：原发珠规西建字（1998）第030号建设工程规划许可证所许可的四区F型住宅楼及相应图纸注销。2013年7月12日，珠海高栏港经济区管理委员会建设局向金冠公司颁发《建筑工程施工许可证》，对金吉花园F栋住宅楼准予施工。金冠公司遂进入单车房所在场地进行施工，后与单车房业主发生纠纷，金冠公司遂诉至原审法院。
对于单车房的性质，金冠公司主张，金冠公司因资金和供求问题在当时建设金吉花园时留空了F型住宅楼的用地，后在该用地上修建了单车房供业主使用，其收取的费用是单车房的使用费，未具体约定使用期限；谭卓英主张，该单车房是与住宅一起配套使用的，当时并不知道单车房的性质及状态，基于对金冠公司的信任，及销售的价格，认为该单车房是一个拥有合法产权的建筑物。
原审法院认为，一、关于合同的性质。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（5）违反法律、行政法规强制性规定”。金冠公司与谭卓英签订单车房买卖合同，但该单车房并没有经过相关规划、报建，因此单车房的建设本身不合法，双方买卖单车房的合同属于无效合同。二、关于合同无效后的处理。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿”。本案中，双方的购房合同无效，因购房合同取得的财产应当返还，谭卓英返还金冠公司单车房，金冠公司返还谭卓英购房款。至于因合同被认定为无效后谭卓英的相关损失，谭卓英在本案中并没有主张和举证，原审法院不予处理，谭卓英可另行主张。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，原审法院判决：一、金冠公司与谭卓英签订的《商品房购销合同》无效；二、谭卓英于判决生效之日起十日内搬离平沙镇金吉花园5号单车房；三、金冠公司于判决生效之日起七日内一次性返还谭卓英单车房款人民币14070元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费100元，由金冠公司承担。
谭卓英不服上述判决，上诉称，一、原审判决认定建设行为违法，故买卖合同无效，虽然没有在文字上表述为“违法建筑”，但实质上进行了变相的认定，违反了最高人民法院及广东省高级人民法院关于处理“违法建筑类纠纷”系列规范性文件。首先，认定和查处建设行为及“物化”的建筑物是否违法，均是规划等行政部门的职责和职权，在涉及“违法建筑”纠纷的民事审判中是行政先决事项。最高人民法院在2011年《全国民事审判工作会议纪要》三（一）“关于违法建筑相关纠纷的处理问题”中明确：对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认可和处理，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职责范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权（确定或不确定）。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容（是否违法、违反什么法、哪些范围违法）的，人民法院不应予以受理；已经受理的，应驳回起诉。其次，“违法建筑”类纠纷应由行政主管部门先行处理，是司法实务中的准则，行政主管部门的不同处理方法，不仅影响当事人所签订的合同的效力，而且也直接影响到当事人之间的财产权益，避免民事审判替代行政执法，是各级法院在相关规范性文件中规范的本意。1993年《全国民事审判工作会议纪要》［法发（1993）37号］第2条中明确“违章建筑的认定、拆除不属民事纠纷，依法应由有关行政部门处理。”。广东省高级人民法院在《关于审理房屋纠纷案件若干问题的意见（试行）》［粤高法发（1993）64号］第22条规定“要求对违章建筑进行所有权确权或对违章建筑物进行处理的纠纷，人民法院应告知向有关行政部门申请解决。”。1997年广东省高级人民法院在《关于因购买违法建筑的房子而产生纠纷的案件应如何处理的批复》中明确“违法建筑房屋纠纷应先由政府主管部门处理，法院暂不立案”。2001年广东省高级人民法院在《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第二条又作了更加具体的规定，当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，应裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。2011年最高人民法院再次以《全国民事审判工作会议纪要》的形式，确定了“违法建筑”类纠纷应先由行政部门处理的司法准则。
二、涉案单车房的建设和买卖，均没有违反法律和行政法规的效力性强制性规定，不具备认定买卖合同无效的法定理由。首先，金冠公司认为涉案建筑为违章建筑，不得买卖。其在庭审中明确其援引的法律是《城市房地产管理法》第三十八条，该条规定：下列房地产，不得转让：……（六）未依法登记领取权属证书的；（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。该条第（六）款的规定，与《物权法》及《买卖合同解释》相冲突，也不是效力性强制性规定，不应作为认定房屋买卖合同无效的法律依据；涉案的单车房没有任何法律或行政法规规定禁止转让，也不符合该条第（七）款规定。其次，原审判决认为建设行为违法，买卖合同无效，引用的法律是《合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。但没有明确具体违反了什么法律、行政法规的强制性效力性规定。根据其裁判逻辑，如为原《城市规划法》第三十二条，其对应的法律责任条款即为第四十条，该条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。从上述规定的法律责任来看，明显不是效力性的规范，而是管理性的规范，不是合同无效的法定依据。且涉案的“单车房”存续了14年，规划行政部门至今仍没有认定该建筑严重影响了城市规划，也没有认定损害了社会公共利益或第三人的合法权益，依照《城市规划法》是属于可以采取补办手续等程序予以改正的建筑。
三、原审法院在未经行政部门先行处理的情况下，否定了十多年来稳定的交易秩序，认为买卖合同无效，应当返还单车房，只是替换了建筑物的管理人而已，并不能直接实现取缔“违法建筑”的法律效果。因为涉案建筑没有经行政部门依法认定和处理，在不知对涉案建筑应是采取措施补正，还是拆除或没收的情况下，原审法院认定买卖合同无效，机械的适用合同无效而返还的处理原则，要求上诉人搬离单车房，将单车房返还给被上诉人，以国家干预的形式将“违法建筑”管理人替换为被上诉人，并没有直接起到否定和取缔“违法建筑”的实质目的和法律效果。
四、在“金吉花园”的系列案件中，同为确认合同无效案件，诉讼费用的收取却不符合《诉讼费用交纳办法》规定的标准，合同价款高的反而案件受理费低，这也从另一侧面证明了原审立案、审判的随意性。
综上所述，原审判决适用法律错误，也违反了最高人民法院及广东省高级人民法院“关于违法建筑相关纠纷的处理问题”的规定，以民事审判的形式变相侵犯了行政权，也剥夺了谭卓英的一系列权利，应当撤销原判，驳回起诉。
针对谭卓英的上诉，金冠公司答辩称，一、谭卓英所引用的《全国民事审判工作会议纪要》非法律、法规，不应作为案件审判的依据，同时该文件主要针对的是避免通过民事审判变相为违章建筑确权，并非对于与本案类似的纠纷是否应该受理的问题，因此，谭卓英引述该规定作为上诉依据没有实质关联及意义。另外，谭卓英引用广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》更是没有任何依据，该指导意见针对的是农村集体土地，而本案所涉及的土地是国有用地，该指导意见更加不应适用于本案。
二、本案单车房买卖合同违反法律、行政法规强制性规定，应属无效。本案单车房属临时建筑，在建造时未按规定办理建设工程规划许可证也没有取得规划部门临时建设批准。其违反了《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理。”，及第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”的强制性规定，因此根据《合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效……（5）违反法律、行政法规强制性规定”。上诉人与被上诉人单车房买卖无效。综上所述，原审判决正确，请求予以维持。
双方在二审中均无新证据提交。
本院认为，本案二审争议的焦点在于：金冠公司与谭卓英就购买单车房所成立的合同关系是否有效。本案中，金冠公司与谭卓英系以单车房为标的物成立买卖合同关系，因此单车房的性质认定将直接对双方合同效力产生影响。
首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定可知，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设者单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期改正、限期拆除、处以罚款、没收实物或违法收入等。上述法律规定表明，违反城乡规划规定的建筑物、构筑物均属于违法建筑。根据查明的事实可知，直至本案一审法庭辩论终结前，本案所涉单车房的建设仍未取得建设工程规划许可证，因此，案涉单车房的性质属于违法建筑。
其次，如上所述，案涉单车房的性质因违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定属于违法建筑，《中华人民共和国城乡规划法》的规定虽然未对合同效力作出直接的否定性评价，但是结合《中华人民共和国城乡规划法》的其他法条规定可以看出，由于违法建筑规避了国家对规划体系、建筑产品质量、房地产交易市场等行为的监管，破坏了城镇规划秩序，直接损害了国家和社会公共利益，上述法律的立法本意是国家对于违法建筑的否定性评价，因此，《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定为效力性强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定的，合同无效。据此，金冠公司与谭卓英就购买单车房所成立的合同关系属于无效。原审法院对合同效力认定正确，本院予以维持。但将“合同效力”称为“合同性质”，表述不当，应予纠正。
再次，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。据此，谭卓英应当将其所购买的单车房返还给金冠公司，原审判决据此支持金冠公司要求谭卓英搬离案涉单车房的诉讼请求正确，本院予以维持，而由于金冠公司及谭卓英在本案中均未请求返还购房款，原审判决判令金冠公司返还单车房款14070元，该判项超出了当事人的诉讼请求范围，本院予以撤销。
需要指出的是，本案双方当事人的合同关系虽然归属于无效，但仍存在无效返还及赔偿损失的法律后果，由于谭卓英未在本案中提起反诉，本案不予处理，谭卓英可就无效返还和赔偿损失另行主张。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但处理部分不当，本院予以部分改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持珠海市金湾区人民法院（2014）珠金法平民初字第57号民事判决第二项及诉讼费负担部分；
二、变更珠海市金湾区人民法院（2014）珠金法平民初字第57号民事判决第一项为“珠海市平沙金冠房地产开发有限公司与谭卓英就购买金吉花园5号单车房成立的合同关系无效”；
三、撤销珠海市金湾区人民法院（2014）珠金法平民初字第57号民事判决第三项。
二审案件受理费200元，由上诉人谭卓英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾艺能
代理审判员 王 芳
代理审判员 庹 佳
二〇一四年九月十一日
书 记 员 王 莉