江苏省建湖县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0925行初208号
原告陈丽丽，女，1988年10月1日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
委托代理人张晓岚，江苏择善律师事务所律师。
委托代理人於灵灵，江苏择善律师事务所实习律师。
被告射阳县不动产登记局，住所地射阳县。
法定代表人陈少祥，该局局长。
委托代理人李志峰，该局工作人员。
委托代理人蒋玉明，射阳县维权法律服务所法律工作者。
第三人杜春兰，女，1940年2月5日生，汉族，居民，住射阳县经济开发区。
第三人陈文艳，女，1958年4月26日生，汉族，居民，住射阳县经济开发区。
第三人陈义军，男，1964年5月19日生，汉族，居民，住射阳县经济开发区。
第三人陈义芹，女，1967年10月16日生，汉族，居民，住射阳县。
第三人陈海英，女,1970年5月7日生，汉族，居民，住射阳县。
原告陈丽丽诉被告射阳县不动产登记局房屋行政登记一案，本院于2016年9月13日受理后，于2016年9月18日向被告射阳县不动产登记局送达了起诉状副本及应诉通知书。因杜春兰、陈文艳、陈义军、陈义芹、陈海英与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。原告陈丽丽及其委托代理人张晓岚、於灵灵，被告射阳县不动产登记局的委托代理人李志峰、蒋玉明到庭参加诉讼，第三人杜春兰、陈文艳、陈义军、陈义芹、陈海英经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2007年5月11日，射阳县人民政府颁发了证号为射房权证合城字第××号的房屋所有权证书，将位于射阳县合德镇永胜小区4号楼205室房屋的所有权登记在陈兴邦名下。
原告陈丽丽诉称，2000年1月，原告父母出资为原告在射阳县宏达房地产开发有限公司开发的永胜小区购买了4号楼205室房屋一套，购房合同及售房发票均以原告名义办理。2003年，被告向原告发放证号为20030014的房屋所有权证书。因原告父母2008年离婚，原告随母亲搬离该房屋。2015年6月，原告与母亲欲将该房变卖，于2015年7月8日查询自己房产信息时，被告知自己名下的房产还有他人产权证，且该房已被出卖。事后调查得知，射阳县人民政府于2007年将案涉房屋产权又向陈兴邦颁发了房屋所有权证。2009年12月，陈兴邦去世，其配偶及子女（即本案第三人）又将该房变卖给他人。原告于2015年8月13日以射阳县人民政府为被告向射阳县人民法院起诉，射阳县人民法院以被告主体不适格为由驳回原告起诉，故原告提起本案诉讼。请求法院判决确认被告将原告所有的座落于射阳县合德镇永胜小区4号楼205室房产给陈兴邦发证的行为违法；赔偿原告损失414080元。
原告陈丽丽向本院提交下列证据：
1、商品房购销合同、江苏省射阳县房地产开发销售发票一张、江苏省契税完税证、射房权证合城字第××号房产证、土地使用证各一份；
2、射阳县房产管理处出具的房屋登记查询结果一份。
上列1-2号证据，拟证明原告是案涉房屋的所有权人。
3、陈兴邦的房屋所有权证一份，拟证明射阳县人民政府违法将原告的房屋颁发给陈兴邦的行为存在。
4、房屋异议登记申请书一份，拟证明射阳县人民政府向陈兴邦发证后又受理了陈兴邦的异议申请，属于程序违法。
5、射阳县房屋所有权转移登记申请书一份，拟证明由于射阳县人民政府存在错误登记后又进行转移登记，给原告权益造成损害。
6、2008年2月28日民事诉状、答辩状、射阳县人民法院（2008）射民一初字第1049号开庭笔录及民事判决书各一份，拟证明涉案房屋是原告父母购买并登记在原告名下，原告是涉案房屋的实际权利人。
7、（2001）射经初字第237号民事判决书、欠条各一份，拟证明原告陈丽丽是案涉房屋的实际权利人。
8、民事诉状、射阳县人民法院受理案件通知书各一份，拟证明射阳县人民政府已向陈兴邦发证，但陈兴邦又提起确权诉讼。
9、2009年3月31日射阳县宏达房地产开发公司出具的证明一份、2008年2月26日射阳县宏达房地产开发公司出具的抬头为陈兴邦的江苏省射阳县房地产开发商销售发票一张、射阳县（2002）射法破字第17-3号民事裁定书、射阳县（2002）射法破字第17-7号民事裁定书、2009年10月10日情况说明一份、2009年9月8日情况证明一份、2009年10月12日情况证明一份，拟证明陈兴邦不具有案涉房屋的所有权。
10、2009年11月15日陈兴邦“我购买合德镇永胜小区房产情况陈述”一份，拟证明陈兴邦陈述内容与事实不符。
11、射阳县人民法院（2009）射民一初字第3591号民事案件开庭笔录、谈话笔录、民事判决书各一份，拟证明该民事判决程序和实体违法。
被告射阳县不动产登记局在法定期限内向本院提交答辩状，并当庭辩称，被告为陈兴邦办理案涉房屋登记发证行为符合法律规定；被告对案涉房屋登记行为对原告权利义务不产生实际影响。请求法院驳回原告起诉。
被告射阳县不动产登记局在法定期限内向本院提交下列证据：
1、射阳县人民法院（2009）射民一初字第3591号民事判决书，拟证明原告对案涉房屋不享有所有权。
2、射阳县宏达房地产开发公司盖章确认的陈兴邦案涉房屋的购房发票复印件及遗失声明；
3、契税完税证复印件；
4、射阳县宏达房地产开发公司盖章确认的陈兴邦《商品房销售合同》复印件；
5、陈兴邦居民身份证复印件；
6、私有房屋所有权登记申请审批表；
7、陈兴邦出具的承诺；
8、档案查阅回执单。
上列证据2-8，拟证明被告的发证行为符合《城市房屋权属登记管理办法》第27条规定，是合法的。
9、房屋所有权转移登记申请书；
10、房屋权属登记信息查询结果证明。
上列证据9-10，拟证明案涉房屋现已登记在案外人叶正余、王兴花名下。
第三人杜春兰、陈文艳、陈义军、陈义芹、陈海英未向本院提交书面陈述意见及证据。
经庭审质证，对被告射阳县不动产登记局提交的证据，原告质证认为，证据1，真实性无异议，合法性、关联性有异议，射阳县人民法院作出的民事判决不是被告作出行政行为时所应依据的事实，不能证明被告发证行为的合法性且该判决书程序、实体违法；证据2-4，从发票右上角公告内容足以证实陈兴邦做虚假陈述，被告未尽到基本审查义务；证据5-6，真实性合法性无异议，证明目的有异议，陈兴邦身份证复印件不能证明陈兴邦就是涉案房屋的合法申请主体；证据7，真实性无异议，合法性、关联性均有异议，该证据不仅不能证明被告发证行为的合法，反能证明其违法；证据8，结合证据5,陈兴邦申请时间、私有房产证明书时间、发证机关对该房屋的测绘时间、陈兴邦作出承诺时间都是同一天形成，显然被告未能尽到基本的形式审查义务，也未能尽到实质审查义务，被告未进行阅档，流于形式存在行政违法，未听取初审意见对房屋进行确权直接进行发证，足以证明原发证机关存在严重程序违法；证据9-10，三性无异议，但对证明目的有异议，证明原告因被告违法发证行为造成损失，房屋已经转移到案外人名下。
对原告陈丽丽提交的证据，被告射阳县不动产登记局质证认为，证据1，三性无异议，其中契税完税证明是由陈兴邦改为陈丽丽，说明当时实际购房人为陈兴邦而非陈丽丽，其购房发票和合同都是后来补办，未得到陈兴邦认可，当时发证给陈丽丽是由于陈丽丽申报不实提供虚假材料造成的；证据2，三性无异议，但不能证明原告证明目的，原告已不是案涉房产的所有权人；证据3，三性无异议，但不能证明原告证明目的；证据4，三性无异议，但是陈兴邦对被告发给陈丽丽的证书提出异议，所以该证据不能证明原告证明目的；证据5，三性无异议，但不能证明原告证明目的，被告的该转移登记行为是根据射阳县人民法院（2009）射民一初字第3591号民事判决书所认定事实来进行转移登记；证据6，与本案无关联性，该证据不能证明案涉房产的权属情况；证据7，真实性无异议，与本案无关联性；证据8-11，真实性无异议，但与本案无关联性，被告的发证行为是在2007年5月11日，而原告所举证据均发生在被告发证之后。
本院对上述证据认证如下：原告陈丽丽提交的证据1系射阳县人民政府向其颁发射房权证合城字第××号的房屋所有权证所依据的材料，本院对其关联性予以确认；证据2，虽然在原告名下的涉案房产显示的是203室，但结合原告持有的房屋所有权证书，能证明案涉房屋的所有权人在房管部门档案中仍为原告，本院对其证明效力予以认可；证据3是被诉房屋登记行为指向的内容，本院对其关联性予以确认；证据4与本案无关联，本院不予确认；证据5、8-11能证明案涉房屋的目前状态，本院予以确认；证据6-7，本院对其证明将案涉房屋登记在原告名下的事实予以确认。
对被告射阳县不动产登记局提交的证据1本院对其真实性予以确认，对其关联性不予确认；证据2-8不能证明射阳县人民政府已经尽到审慎的审查义务，本院对其关联性不予确认；证据9-10，能证明案涉房屋现已被转移登记的事实，本院对该证明目的予以认可。
经审理查明，2003年1月8日，射阳县人民政府向原告陈丽丽颁发了证号为射房权证合城字第××号的房屋所有权证，将坐落于射阳县合德镇永胜小区4号楼205室的房屋的所有权登记在原告陈丽丽名下。2008年4月9日，原告陈丽丽的父亲陈义军与其母亲周翠萍离婚，原告陈丽丽随母亲生活。2007年5月11日，射阳县人民政府就案涉房屋又向原告陈丽丽的爷爷陈兴邦颁发了证号为射房权证合城字第××号的房屋所有权证书。2009年11月，陈兴邦以陈丽丽为被告向射阳县人民法院提起民事诉讼，要求确认案涉房屋归其所有。在诉讼过程中，陈兴邦于2009年12月23日去世，第三人杜春兰（系陈兴邦妻子）作为继承人参加诉讼。2010年3月7，射阳县人民法院日作出（2009）射民一初字第3591号民事判决，认为原告陈丽丽对案涉房屋不享有所有权，但杜春兰请求确认房屋为其一人所有无依据，判决驳回了杜春兰的诉讼请求。2011年1月6日，第三人杜春兰及陈文艳、陈义军、陈义芹、陈海英（四人均为陈兴邦子女）作为陈兴邦的法定继承人将案涉房屋出售转让给案外人叶正余、王兴花，并由射阳县住房和城乡建设局办理了房屋所有权转移登记。2015年9月14日，原告陈丽丽以射阳县人民政府为被告向射阳县人民法院提起行政诉讼，要求确认射阳县人民政府向陈兴邦颁发的证号为射房权证合城字第××号产权证违法并赔偿原告40万元，后射阳县人民法院于2016年6月30日作出（2015）射行初字第00083号行政裁定书，以原告起诉的被告主体不适格且拒绝变更为由，裁定驳回了原告陈丽丽的起诉。2016年9月13日，原告陈丽丽向本院提起本案行政诉讼。
另查明，自2008年起，射阳县的房屋登记工作由射阳县住房和城乡建设局负责。2015年12月24日，射阳县人民政府发布通告，决定自2015年12月30日起，在全县范围内实施不动产统一登记，本案被告是射阳县的不动产登记机构。
庭审中，各方当事人的争议焦点是：被诉房屋登记行为是否给原告合法权益造成实际影响，被告的颁证行为是否合法，有无给原告造成损失。
关于射阳县不动产登记局是否是适格被告主体问题。本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。射阳县人民政府依据上述规定，于2015年12月份确定射阳县不动产登记局作为不动产统一登记机构，负责射阳县的不动产登记工作，射阳县住房和城乡建设局不再承担房屋登记职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故本案中，在房屋登记职权发生变更后，射阳县不动产登记局系本案适格被告。
关于被诉房屋登记行为是否给原告合法权益造成实际影响问题。本院认为，射阳县人民政府在向陈兴邦颁发被诉房屋权属证书前已向原告陈丽丽颁发了案涉房屋的权属证书，本案被诉房屋登记行为一定程度上影响到原告的合法权益，陈丽丽具有本案原告诉讼主体资格。关于被告射阳县不动产登记局认为被诉房屋登记行为对原告权利义务不产生实际影响的辩解，经查，射阳县人民政府向陈丽丽和陈兴邦分别颁发的权属证书依据的相关材料之间有不一致，射阳县人民法院（2009）射民一初字第3591号民事判决虽以陈兴邦按购房合同交清全部房款，实际取得房屋使用、管理权及原告陈丽丽持有的购房发票无效等理由认定原告陈丽丽对案涉房屋不具有所有权，但考虑到该判决是在原告陈丽丽缺席情况下作出，不宜简单以该判决认定陈丽丽对案涉房屋不具有所有权来直接剥夺其主张权利的资格，故对被告的该项辩解，本院不予采纳。
关于射阳县人民政府颁发给陈兴邦的射房权证合城字第××号产权证是否合法问题。本院认为，2001年8月15日施行的《城市房屋权属登记管理办法》。第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。由此可以看出，权属审核在房屋登记工作中是房屋登记机关的重要职责，也是颁发房屋权属证书的重要依据。《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后30日内核准登记，并颁发房屋权属证书。因此，登记机关在办理房屋登记时应当对权属是否清楚、产权来源资料是否齐全进行审查。本案中，射阳县人民政府未尽合理审慎职责，在原告陈丽丽尚持有案涉房屋所有权证书情况下，仍就同一房产向陈兴邦颁发了被诉房屋权属证书，颁证行为违法法定程序，应当予以撤销。但是，考虑到该涉案房屋已被第三人卖给了他人，并已办理了过户登记手续，为保护善意第三人的合法权益，应确认被诉房屋登记行为违法。
关于被告的发证行为是否给原告造成损失的问题。本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据过错程度及其在损害发生中所起的作用承担相应的赔偿责任。”本案中，案涉房屋已被现行生效的民事判决确定了房屋的实际权属，明确认定原告陈丽丽不具有案涉房屋的所有权，在该判决书尚未被撤销或改判的情况下，原告陈丽丽主张由被告射阳县不动产登记局承担全部赔偿责任，向其赔偿损失414080元无事实依据和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款和《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认射阳县人民政府向陈兴邦颁发射房权证合城字第××号产权证的房屋登记行为违法；
二、驳回原告陈丽丽要求被告射阳县不动产登记局赔偿其损失414080元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告射阳县不动产登记局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院,同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向该院预交上诉案件受理费。
审 判 长 张瑞兰
审 判 员 花晓春
代理审判员 刘馨予
二〇一七年三月十日
书 记 员 郑佳佳
附录法律条文
1、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》
第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。
2、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。