湖南省长沙市岳麓区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳行初字第00045号
原告郑惠君。
委托代理人章平。
被告长沙市岳麓区住房和城乡建设局。
法定代表人高春波。
委托代理人刘勇。
原告郑惠君（以下简称原告）不服被告长沙市岳麓区住房和城乡建设局（以下简称被告）不履行法定职责，于2015年1月29日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月11日、7月20日、9月10日三次公开开庭审理了此案。原告的委托代理人章平，被告的委托代理人刘勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告认为被告在2013年承诺为其提供一套安置房，但至今未兑现。
被告在举证期限内向本院提供了如下证据：
证据一、长沙市住房和城乡建设委员会的长住建发（2012）158号文件。拟证明被告对被征收人没有安置的职责。
证据二、长沙市岳麓区土城头路道路工程委托拆迁协议。拟证明原告房屋的征收拆迁主体并不是被告。
证据三、房屋拆迁许可证两份。拟证明原告房屋的拆迁安置主体是长沙市麓山房屋拆迁服务有限公司。
原告诉称：2013年9月，被告牵头负责土城头路建设项目的扫尾工作，派工作人员与原告多次协商后达成协议，承诺给原告湘桥家园3栋东头六楼80.35平方米安置房源指标一个。但是到2014年8月通知原告选房时却未按承诺书中的安置房源兑现，经过多次沟通商量无结果。原告认为，被告作为行政机关，向原告作出的承诺等同于与原告签订的合同，如果兑现不了承诺的房源户型，应当按照类似情况，给予货币补偿。但是被告既不按约定兑现承诺，又拒绝给予原告货币补偿，企图将责任推诿给其他单位。据此，原告为维护自己的合法权益，请求法院判令：1、被告兑现承诺书中承诺的安置房或按货币补偿原告60万元。2、由被告承担原告往返长沙与广东的交通费和住宿费用1万元。3、由被告承担本案诉讼费。
原告在举证期限内提供了以下证据证明其诉讼主张：
证据一、承诺书。拟证明被告在承诺书上加盖了公章，这是被告作出的行政行为。
证据二、原告于2013年在0731房产网上查询到的学府佳苑（即被告承诺书中所称湘桥家园）房屋销售信息。拟证明与被告承诺给原告安置房类似的房屋价格为每平方米6560元。
证据三、房屋安置承诺书。拟证明中铁大桥局五公司承诺给原告的房屋系带简单装修的房屋。
被告辩称：一、本案应当通过民事诉讼而不是行政诉讼解决。首先，本案原告起诉理由是被告所承诺的协调房源安置没有兑现，但承诺书不是被告的行政行为，而只是民事合同行为。其次，被告的职权范围并不包括居民或拆迁户的住房安置。因此承诺房源安置既不是被告的职权范围，承诺书也不是行政行为，本案不适用行政诉讼。二、土城头道路工程拆迁实施单位是长沙市麓山房屋拆迁服务有限公司，不是被告，只是因为项目要求在2007年8月30日前完成全部拆迁腾地工作，而到2013年9月还有几十户没有签约和腾房。原拆迁实施单位才不得不委托被告协助其进行拆迁扫尾工作，因此该项目拆迁所发生的的民事责任应由委托人承担。三、湘桥家园小区开发商是长沙福泉置业有限公司，这个小区新建房源一部分作为土城头路拆迁安置用房，一部分为开发商向社会发售的商品房。安置房由原告所属单位中铁大桥局按照“谁先腾房谁先选房”的原则进行统一分配。被告对湘桥家园的安置房没有分配权，因此被告对拆迁房源安置的承诺只能协调而没有决定权。所谓承诺书实际是在拆迁户强硬要求下不得已才出具的一种无效“合同”。承诺人和接受承诺人都有过错，承诺人的过错是为了让拆迁户腾房，勉强作出了完全没有资格兑现的承诺。受承诺人的过错则明知承诺无法兑现而强硬要求有承诺才腾房。因此对这种无效承诺请求法院依法撤销。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
本院依法向中铁大桥局集团第五工程有限公司（以下简称中铁大桥局五公司）长沙基地管理处工作人员陈戈调取了以下证据：
陈戈任职文件两份、谈话笔录一份及陈戈身份证复印件。
为确定本案双方争议房屋的价值，本院依法委托湖南中企华房地产估价有限公司对该房屋价值进行评估，湖南中企华房地产估价有限公司出具的《房地产评估报告》确认该房屋在估价时点（2015年8月18日）的评估综合单价为6012元／平方米，市场价值为48.31万元。
对被告提供的证据，原告经当庭质证认为：
证据一、二、三的真实性、合法性均无异议，关联性有异议，与被告作出的承诺书无关。
对原告提供的证据，被告经当庭质证认为：
证据一的真实性、合法性、关联性均无异议，但这不是被告的真实意思表示，虽然上面加盖了被告的公章，但这属于民事行为，不是行政行为。证据二中的房屋价格是开发商对外出售的商品房价格，不能等同于安置房价格。证据三的真实性无异议，但恰好反证是原告单位承诺给予原告安置房，原告应当向其单位主张分配安置房。
对本院依法调取的证据，双方当事人均无异议。
对本院依法委托评估机构作出的《房地产评估报告》，原告经当庭质证认为：评估报告确定的房屋价值偏低，没有考虑附近正在修建的地铁站口。而且评估的是毛坯房的价值，而原告应当获得的是带有简单装修的房屋。
对本院依法委托评估机构作出的《房地产评估报告》，被告经当庭质证认为：对评估报告本身无异议。但被告承诺给原告的是一套房屋的指标，并不是一套房屋，而且被告已经准备了一套十七楼的房屋给原告作为安置房，即使要赔偿损失，也只应当赔偿两套房屋的差价，而不是整套房屋的价值。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下分析与认定：原告的证据一，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据。证据二只是网上查询的房屋销售方单方报价，不能作为认定房屋价值的依据。证据三不是被告对原告作出的承诺内容，与本案无关，不能作为本案的定案依据。
被告的证据一，只是长沙市住房和城乡建设委员会出台的明晰市、区两级住房和城乡建设行政主管部门监管范围的规范性文件，并不能全面完整的反映被告的职责范围，不能作为本案的定案依据。证据二、三证实了导致原告房屋被拆迁的建设项目的相关情况，与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。
本院依法调取的证据，双方当事人均无异议，可以作为本案的定案依据。
本院依法委托评估机构作出的《房地产评估报告》，评估机构是根据房屋及周边环境的现状进行的评估，而被告的承诺书中也没有关于给予原告的房屋应当带有简单装修的内容，原告对评估结果提出的异议没有法律依据，不予采纳。被告对评估报告本身并无异议。该证据可以作为本案的定案依据。
根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：原告的丈夫章仲坤（已去世）原系中铁大桥局五公司的职工，章仲坤在世时曾经购买一套单位的房改房，位于长沙市岳麓区左家垅湘桥新村5栋302房。2009年因为土城头路道路工程项目建设，当地需要拆迁，而湘桥新村是中铁大桥局五公司的职工小区，中铁大桥局五公司协助相关部门做单位职工的拆迁工作，包括原告户在内的大多数湘桥新村的拆迁户都选择了由单位统一安置的方式，即被征收人与拆迁部门签订拆迁协议后，将房屋补偿款（不含其它补助费用）交给中铁大桥局五公司，由公司在原地重建的湘桥佳苑小区购买房屋后再分配给被拆迁职工作为安置房。原告签订协议后，其房屋补偿款已由中铁大桥局五公司代为领取，但包括原告在内的部分职工一直拒绝腾出房屋。2013年被告受上级部门委派，开始介入负责处理该项目的拆迁扫尾工作，并与拒绝腾出房屋的拆迁户协商腾房事宜。经与原告协商一致，被告同意另行给付原告8万余元补助款，并承诺按原告要求为其安排安置房以换取原告腾出房屋。被告随后向原告支付了8万余元补助款，并于2013年9月26日向原告出具承诺书，内容为“郑惠君系土城头路被拆迁户，已签订拆迁补偿安置协议，将房屋腾空交拆除公司拆除。我局特承诺郑惠君户湘桥家园3栋东头6楼80.35㎡安置房源一个。房屋产权证在安置协议备案后，两年内办理到位”，原告随即腾空房屋。在本案审理过程中，经原、被告双方现场指认，承诺书中所称“湘桥家园3栋东头6楼80.35㎡安置房源”即指现在的湘桥佳苑小区3栋612号房屋。2013年12月20日，中铁大桥局五公司开始对安置房进行分配，但未将通过被告协商解决腾房问题的被拆迁户纳入分配范围，湘桥佳苑小区3栋612号房屋在这次分配过程中被分给了其他职工。中铁大桥局五公司在安置房分配完毕后，将剩余房屋移交给被告用于处理类似原告情形的这部分被拆迁职工的补偿安置事项。此后，原、被告双方就原告的安置补偿事宜多次协商，未能达成一致，原告遂诉至法院。
本案审理过程中，经湖南中企华房地产估价有限公司评估，湘桥佳苑小区3栋612号房屋在估价时点（2015年8月18日）的评估综合单价为6012元／平方米，市场价值为48.31万元。
本院认为，行政主体为履行自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予相对人奖励或其他利益的单方意思表示，是为行政允诺。最高人民法院在2004年下发的《关于规范行政案件案由的通知》中，将其明确规定为一种可诉的行政行为。虽然拆迁补偿安置工作不是被告的日常工作职责，但是既然被告受上级部门的委派负责处理土城头路道路工程项目的拆迁扫尾工作，那么被告为完成该项工作任务，与原告就腾房事宜进行协商，给予补偿并出具承诺的行为应当视为是履行职责的行为，被告向原告出具的承诺书属于行政允诺。该允诺对原告的权益产生实际影响，原告可以向人民法院提起行政诉讼。
被告出具承诺书时，湘桥佳苑小区3栋612号房屋虽然不处于被告的控制之下，但该房屋也未分配给他人，原、被告双方经过协商确定以被告承诺负责将该房屋给原告作安置房为条件，换取原告腾空房屋，是双方的真实意思表示，未损害公共利益或他人的合法权益，也未违反法律禁止性规定，应予认可。原告既然已经按照约定腾空房屋，被告应当诚实守信，兑现其作出的行政允诺。
在被告向原告出具的承诺书中，给予原告户的是“湘桥家园3栋东头6楼80.35㎡安置房源一个”，即湘桥佳苑小区3栋612号房屋，承诺对于房屋的楼栋、楼层、方位、面积以及办理房屋产权证期限的表述均非常明确，因此，只有被告将上述房屋交付给原告并确保原告获得房屋所有权，才能视为兑现允诺，而不能擅自以其他房屋代替承诺给予原告的房屋。被告认为可以另行安排17楼的房屋代替原承诺房屋的意见，本院不予采纳。
综上所述，被告不兑现行政允诺违法，但由于湘桥佳苑小区3栋612号房屋目前并不属于被告所有，且已由他人居住使用，被告已无法兑现允诺。被告的行为造成原告的财产损失，应当按照上述房屋的市场价值承担赔偿责任。但原告提出60万元的补偿金额及赔偿交通费、住宿费共一万元经济损失的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告不履行对原告作出的行政允诺违法。
二、被告长沙市岳麓区住房和城乡建设局赔偿原告郑惠君经济损失人民币483100元，该赔偿款在本判决生效之日起三十日内付清。
三、驳回原告郑惠君的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元及鉴定费6700元，由被告长沙市岳麓区住房和城乡建设局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 刘翰旻
审 判 员 苏舸飞
人民陪审员 李秋莲
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 周慧琴
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。