福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泉行初字第37号
原告陈荣生，男，住南安市。
委托代理人马文华，男，住福建省顺昌县。
被告南安市人民政府，住所地南安市。
法定代表人王春金，市长。
委托代理人张爱梅、周俊钦，南安市人民政府办公室工作人员。
第三人南安市罗东镇人民政府，住所地南安市罗东镇。
法定代表人黄文金，镇长。
委托代理人黄琪聪，福建竞得律师事务所律师。
委托代理人吕志清，男，住南安市。
原告陈荣生不服被告南安市人民政府行政复议决定一案，本院2014年7月25日立案受理后，向被告南安市人民政府、第三人南安市罗东镇人民政府送达起诉状副本及应诉通知书，于2014年9月11日公开开庭审理，原告陈荣生及其委托代理人马文华，被告南安市人民政府的委托代理人张爱梅、周俊钦，第三人南安市罗东镇人民政府的委托代理人黄琪聪、吕志清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南安市人民政府2014年6月12日作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》，认为2005年2月4日的《协议书》是南安市罗东镇人民政府与泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司、南安市鸿福工艺有限公司及南安市罗东镇维新村民委员会在协商之后达成的，签订协议时各方是平等的民事主体关系，而不是行政主体与行政管理相对人之间的关系；而且该协议书约定了主体间的权利和义务，体现了转让的有偿性，而具体行政行为是无偿性的。该协议书的签订是协议主体间的民事行为，而不是南安市罗东镇人民政府作出的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告请求撤销南安市罗东镇人民政府于2005年2月4日与泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司签订的《协议书》的行政复议申请。
原告陈荣生诉称，被告尚未针对原告的理由审查程序错误，其适用法律随着错误。第三人转让原罗东供销社的房屋与21.28亩土地的资格不足，纯属超越和滥用职权，重复签订《行政合同》，侵犯原告的优先权与相邻权的合法权益。本案涉及特有“行政承诺”和特定的事，属于行政合同范围。请求撤销南安市人民政府于2014年6月12日作出的南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》，并判令限期被告重新作出具体行政行为。
被告南安市人民政府答辩称，被告作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院判决维持。事实和理由：1、被告行为程序合法。2014年4月3日，原告向被告提交行政复议申请书，4月9日，被告作出补正行政复议申请通知书，4月15日，被告收到申请人提交的补正材料。同日，被告受理复议申请，并于4月17日分别向原告和第三人发出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》。4月29日，第三人作出答复。6月12日，被告作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》。被告立案、受理、审查、送达等均符合法定程序。2、被告作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》适用法律、法规正确。2005年2月4日的《协议书》记载：协议的甲方是南安市罗东镇人民政府，乙方是泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司、南安市鸿福工艺有限公司，丙方是南安市罗东镇维新村民委员会；协议约定甲方将位于新雨亭工业项目区内复鼎山的原罗东供销社土地及房产转让给乙方；协议当事人还就转让价格、付款方式等权利义务进行约定。被告经审查认为：首先，2005年2月4日《协议书》是本案第三人与泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司、南安市鸿福工艺有限公司及南安市罗东镇维新村民委员会在协商之后达成的，签订该《协议书》时甲、乙、丙三方是平等的民事主体关系，而不是行政主体与行政管理相对人之间的关系。其次，该《协议书》约定了主体间的权利和义务，体现了转让的有偿性，而具体行政行为是无偿性的。综上，该《协议书》的签订是协议主体间的民事行为，而不是本案第三人作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，决定驳回原告请求撤销南安市罗东镇人民政府于2005年2月4日与泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司签订的《协议书》的行政复议申请是正确的。
第三人南安市罗东镇人民政府述称，1、2005年2月4日的《协议书》第一条为第三人转让标的物是土地及房产来源于从罗东供销社取得；协议书第二条为转让标的物情况有土地及房产，且与芙蓉工艺陶瓷有限公司相邻；协议第三条为转让价标为83万元；第四条为付款方式等等。第三人与协议相对方就21.28亩房地产的转让纯属保留原来房地产确权状态的民事转让行为，并不存在任何的行政确权或行政许可行为，纯属平等民事主体之间就自有财产进行转让的民事行为。至于说民事行为是否有效，是否应被撤销，利害关系人可以通过民事诉讼途经解决，不属于具体行政行为，不属于行政复议范围。复议机关作出驳回申请人复议申请的复议决定是正确的。即使协议书中其他条款具有行政行为性质也不影响21.28亩房地产转让行为属于民事行为的认定。2、原告提供的1993年4月24日的“协议书”是一份建设合作协议，该协议双方并没有实际履行，乙方没有建设上缴利润。该协议第七条约定，本协议需在一九九九年三月前完成全部工程施工任务，超期视为无建筑能力，其余部份无偿归还甲方续建，同时收回本协议。该协议依约收回。而且，本案的21.28亩房地产权属人当时属于罗东供销社，与该协议无关。原告的所谓重复许可和优先权、相邻权没有任何事实根据，请求法院依法驳回其原告诉讼请求。
经审理查明，2014年4月3日，原告向被告提交行政复议申请书，请求撤销南安市罗东镇人民政府于2005年2月4日与泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司等签订的《协议书》，同年4月9日，被告作出补正行政复议申请通知书，要求原告补充与2005年2月4日《协议书》有利害关系的证据及在2014年3月1日才知道该协议的证据。4月15日，被告收到申请人提交的补正材料，即原告与南安市罗东镇新雨亭工业区指挥部1993年4月24日签订的《协议书》及南安市罗东镇维新村委会出具证明原告2014年3月1日才知道2005年《协议书》的《证明书》。被告受理复议申请，并于2014年4月17日分别向原告和第三人发出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》。2014年4月29日，第三人作出答复。同年6月12日，被告作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。
以上事实有行政复议申请书等复议申请材料、南政行复补（2014）3号《补正行政复议申请通知书》、补正提交的1993年协议书和证明书、南政行复答（2014）4号《行政复议答复通知书》、罗东镇人民政府答复书及2005年2月4日的《协议书》、南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》、送达回证等证据证实。
庭审中，原告及第三人对被告作出被诉具体行政行为的职权依据无异议，本院予以确认。
本院认为，行政合同的内容是为了公共利益而执行公务，具有公益性，是行政机关为了履行公法上的权利和义务而签订的，目的是为了执行公务，实现特定的行政管理目标。本案2005年2月4日的《协议书》记载：协议的甲方是南安市罗东镇人民政府，乙方是泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司、南安市鸿福工艺有限公司，丙方是南安市罗东镇维新村民委员会。协议内容约定甲方将位于新雨亭工业项目区内复鼎山的原罗东供销社土地及房产转让给乙方，协议还就转让价格、付款方式等权利义务进行约定。从内容看，2005年的《协议书》是就原罗东供销社资产转让进行协商达成一致意见，是对原罗东供销社资产的处分，属于民事行为，并不是南安市罗东镇人民政府为了执行公务而签订的。因此，原告向被告提出复议申请，请求撤销南安市罗东镇人民政府于2005年2月4日与泉州市芙蓉工艺陶瓷有限公司等签订的《协议书》，南安市人民政府经审查认为该《协议书》的签订是协议主体间的民事行为，不是南安市罗东镇人民政府作出的具体行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，于2014年6月12日作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请事实清楚，适用法律正确。原告2014年4月15日补正复议申请材料后被告予以受理，于2014年6月12日作出南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》并送达当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。因此，原告请求撤销被告2014年6月12日作出的南政行复驳（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》，并判令限期重新作出具体行政行为的理由不能成立，其请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈荣生的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈荣生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 夏惠英
审 判 员 杨钊胜
人民陪审员 秦贵美
二〇一四年十月十一日
书 记 员 何淑婷
附：本案所适用的法律：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。