青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青行终55号
上诉人（原审原告）王永化，男，土族，1952年4月4日出生，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县。
委托代理人王海良，男，土族，1973年2月27日出生，公民身份号码×××,住浙江省宁波市镇海区，系上诉人之子。
被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川口镇川垣新区党政办公大楼，组织机构代码01502XXXX。
法定代表人马维忠，该县县长。
委托代理人蔡万录，该县国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）海东市人民政府，住所地青海省海东市平安区平安大道208号，组织机构代码01502XXXX。
法定代表人鸟成云，该市市长。
委托代理人应丰渊，该市政府法制办公室干部。
委托代理人许正金，海东知安律师事务所律师。
原审第三人王玉庆，男，土族，1965年2月19日出生，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县中川乡清二村四社****号。
原审第三人王玉宝，男，土族，1963年2月14日出生，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县中川乡清二村六社**号。
原审第三人民和回族土族自治县中川乡清二村五社，住所地青海省海东市民和回族土族自治县中川乡清二村五社。
负责人王明昌、王海生，该社社长。
委托代理人鲍呈辉，民和县诚信法律服务所法律工作者。
上诉人王永化因民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、海东市人民政府（以下简称海东市政府）土地行政确认一案，不服海东市中级人民法院(2016)青02行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。王永化及其委托代理人王海良，民和县政府的委托代理人蔡万录，海东市政府的委托代理人应丰渊、许正金，原审第三人民和回族土族自治县中川乡清二村五社负责人王明昌、王海生及其委托代理人鲍呈辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，本案争议的8亩土地，原属兰州军区农场管辖范围的4000亩”四荒”土地，原兰州军区中川农场被撤销之前，民和回族土族自治县中川乡清二村四社村民王永化、王玉庆和六社村民王玉宝曾共同开耕原属兰州军区农场管辖范围的”四荒”土地16.7亩，但与原兰州军区农场并没有签订”四荒”承包合同书及其他获准开垦耕种的文件。其共同开耕的土地四至为：北面和西面是二支渠的渠道、东面是贡沟、南面是原二支渠旧渠道。其中王永化开耕的”四荒”土地是8亩。后原兰州军区中川农场被撤销，原属兰州军区中川农场的国有土地移交给了民和县政府，土地性质为国有土地。民和县政府在民政(2001)111号文件中要求，中川农场周边”四荒”地4000多亩，由中川乡政府负责划分给有关行政村集体经营。中川乡政府又将此宗地划分给民和回族土族自治县中川乡清二村，该村又将该宗地划分给五社，时任社长又将该宗地分配给五社各户，但各户对该宗地疏于管理。王永化和第三人王玉庆、王玉宝对该宗地再次进行耕种时引发争议。2015年5月，王永化和王玉庆、王玉宝向民和县政府提起土地确权申请书，民和县政府经实地踏勘、测绘、调查取证和调解，并根据民政(2001)111号《印发关于兰州军区中川农场土地资产处理及人员安置方案的通知》第一条第四、五款和乡、村、社层层分配、发包的实际情况，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条之规定，于2015年10月28日作出民政【2015】180号《土地确权决定书》，将该16.7亩国有土地使用权确定给民和回族土族自治县中川乡清二村五社使用。王永化不服，申请行政复议，海东市政府经审理，于2016年2月1日作出东政复决字(2016)第1号《行政复议决定书》，维持了民政【2015】180号《土地确权决定书》。王永化仍不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案属土地行政确认一案，原兰州军区中川农场土地性质属国有土地，原告王永化和第三人王玉庆、王玉宝曾共同开耕原属兰州军区农场管辖范围的4000多亩”四荒”土地中的16.7亩，其中本案原告争议的开耕荒地为８亩。原告王永化和第三人王玉庆、王玉宝与原兰州军区农场并没有签订”四荒”承包合同书及其他获准开垦耕种的文件，该三人耕种期间也曾有间断。原兰州军区中川农场被撤销后，该农场土地移交给了民和县政府，民和县政府于2001年下发了民政(2001)111号《印发关于兰州军区中川农场土地资产处理及人员安置方案的通知》，其中明确中川农场周边”四荒”地4000多亩，由中川乡政府负责划分给有关行政村集体经营。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条的规定，农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；过去未明确划定使用界限的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。故被告民和县政府经实地踏勘、测绘、调查取证和调解及乡、村、社层层分配、发包的实际情况，将争议的16.7亩国有土地使用权确定给民和回族土族自治县中川乡清二村五社使用。其行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。故原告要求撤销民政【2015】180号《土地确权决定书》的诉讼请求不予支持。另，海东市政府受理复议申请后，根据双方提供的证据材料，认为民政【2015】180号《土地权属决定书》事实清楚、内容适当，作出维持的复议决定，并将复议决定书予以送达。所作出复议决定的程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王永化的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王永化负担。
王永化上诉称，自1983年起，上诉人一家将位于本村深沟荒滩上的8亩荒地平整成可耕地，并种上了农作物。长达26年的时间里，任何单位、组织、个人没有进行过干涉，亦未提出异议。根据对荒山荒滩开垦使用的政策，上诉人对自己开垦出的该8亩土地拥有使用权合情、合理、合法。2007年左右，五社社长王星义提出该8亩地是他们五社的，并在2015年5月1日带人将1000多棵树木全部砍光。上诉人只好向民和县政府提起《土地确权申请书》。民和县政府受理后，于2015年IO月28日作出(2015)180号《土地确权决定书》，将该争议的国有土地使用权确给民和回族土族自治县中川乡清二村五社使用。民和县政府的决定严重违法。海东市政府《土地复议决定书》亦认定事实错误，证据不足，属错误决定。请求二审法院依法撤销一审判决和民政(2015)180号《土地确权决定书》和东政复决字(2016)第1号《行政复议决定书》；并责令被上诉人民和县政府确认所争议的本村深沟荒滩的8亩可耕地的使用权归上诉人。
民和县政府答辩称，虽然上诉人曾经对争议土地有开垦、种植、经营的事实，但都不能改变其国有土地的性质。在原兰州军区中川农场被撤销后，将其所辖范围的土地移交民和县政府。民和县政府将兰州军区移交的国有土地予以收回符合法律、法规和相关政策的规定。后来根据实际情况将以上土地重新安排有关行政村使用，并作出相应的确权决定。所作出的确权决定事实清楚，证据确凿。一审法院据此驳回上诉人的诉讼请求正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
海东市政府答辩称，上诉人提出复议申请后，海东市政府在法定的期限内受理了行政复议申请，根据双方提供的证据材料，经复议审查，认为民和县政府的土地确权决定书事实清楚，程序合法，依法在法定期限内作出复议决定，并将复议决定书送达上诉人。复议决定书事实清楚，证据确凿，程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，海东市政府作出东政复决字（2016）第1号行政复议决定书后，于2016年2月2日依法送达，王永化于2016年2月2日收到该复议决定书，2016年2月24日，王永化提起行政诉讼。
此节事实有海东市政府行政复议文书送达回证、王永化的起诉状、海东市中级人民法院行政一审案件立案登记表及王永化在庭审中的陈述为证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定:”公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”行政行为以国家强制力为保障，以维护社会管理秩序为宗旨，一经作出就具有确定力、拘束力和执行力，并形成社会信赖，作为社会秩序的组成部分。如果行政诉讼起诉期限适用中断理论，必将导致相对人长时间不行使权利的可能性增加，不利于社会稳定。因此，行政诉讼法和司法解释没有关于诉讼时效中断的规定，超过起诉期限，行政管理相对人即丧失对行政行为提起诉讼的权利。本案中，海东市政府于2016年2月1日作出东政复决字（2016）第1号行政复议决定书，明确告知申请人起诉的期限。根据法律规定，王永化于2016年2月2日收到该复议决定书之后，至迟应当在2016年2月17日前向人民法院提起行政诉讼。但王永化至2016年2月24日才向人民法院正式提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。为充分保障当事人的诉讼权利，同时避免诉讼权利的滥用，维护行政秩序的稳定性，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条对起诉期限计算的特殊情形以法定的形式予以确认，规定:”公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，王永化的起诉并不存在上述规定中被耽误起诉期限的情形。因此，王永化的起诉已经超过法定的起诉期限。一审法院未经程序性审查而作出实体判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初字7号行政判决；
二、驳回王永化的起诉。
一审案件受理费50元由王永化承担，二审案件受理费50元，退回上诉人王永化。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一六年十一月十四日
书记员 周 鑫