江苏省南京市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宁民终字第1114号
上诉人（原审原告）崔晏诵，女，1987年12月19日生，汉族。
委托代理人聂朝晖，江苏天晖律师事务所律师。
委托代理人王洪利，江苏天晖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区投资促进局，住所地南京市建邺区江东中路269号。
负责人洪彪，该局局长。
委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡律师事务所律师。
委托代理人诸琼，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人崔晏诵因与被上诉人南京市建邺区投资促进局（以下简称建邺投促局）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服南京市建邺区人民法院（2014）建民初字第774号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年3月6日公开开庭进行了审理。上诉人崔晏诵的委托代理人聂朝晖、王洪利，被上诉人建邺投促局的委托代理人孙敦萍、诸琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
崔晏诵原审诉称，2010年3月20日，崔晏诵与建邺投促局签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，约定建邺投促局将产权属于崔晏诵的位于南京市建邺区双闸街道双闸村横坝一队51号建筑面积为80平方米的房屋拆迁，拆迁房屋补偿款总计381630元。同时约定，崔晏诵以拆迁补偿款253600元申购建筑面积为65.03平方米的经济适用房，并由南京奥体建设开发有限责任公司扣取了崔晏诵的拆迁补偿款中的253600元，于2012年12月31日前向崔晏诵交付房屋。双方补充协议约定，过渡费发放至2012年12月31日，如遇过渡费用，政策性调整另行追补。截止2012年12月31日，建邺投促局仍然没有交付约定的经济适用房，也未向崔晏诵支付过渡费用。为了维护崔晏诵的合法权益，请求：一、判令建邺投促局立即向崔晏诵交付建筑面积为65.03平方米的经济适用房；二、判令建邺投促局支付自2013年1月1日起至2013年9月30日的过渡费用，合计9000元，此后的过渡费用按每月1000元的标准计算直至房屋交付之日；三、案件诉讼费由建邺投促局承担。
建邺投促局原审辩称，崔晏诵本人户籍从未在南京市双闸街道双闸村横坝一队，该处房屋拆迁时因崔晏诵本人和其亲属做了虚假陈述，称其户口原在被拆迁地，后因上学户口迁出至三江学院，村委会和街道对此也予以认可，又因当时拆迁任务紧迫负责拆迁的动迁人员未能进一步的核实，为此其将崔晏诵作为合法的被拆迁安置对象签订了拆迁安置协议。崔晏诵既非拆迁地双闸村的村民，亦非拆迁房屋的产权人，根据相关的政策规定，崔晏诵与建邺投促局签订的协议属于无效协议。另外，崔晏诵与建邺投促局在协议中约定申购经济适用房以市房改办批准的通知书为准，同时根据《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》宁政发（2007）61号文第三十条的规定，安置房的最后确定需要市房改办的审核，崔晏诵不具备申购经济适用房的条件，无法得到安置。综上，崔晏诵与建邺投促局签订的协议违反了61号文的规定应视为无效合同。
原审法院经审理查明，2010年3月20日，崔晏诵与建邺投促局签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》一份，约定，建邺投促局作为征地拆迁实施单位对南京市建邺区双闸街道江东南路西侧11号地块实施拆迁，崔晏诵坐落于建邺区双闸街道双闸村横坝一队51号建筑面积为80平方米的房屋属于该次拆迁范围内，崔晏诵被拆迁房屋货币补偿为381630元，包括：拆迁补偿款253600元，定附作物及补助费用为128030元；崔晏诵申购经济适用房的，按照基准价3900元以拆迁补偿款253600元来申购建筑面积为65.03平方米的经济适用房，经济适用房地点在中和村，计划于2012年12月31日前交付，该款项由建邺投促局从崔晏诵的拆迁补偿款中直接支付给所在区经济适用房财政专户。双方在同日签订的《补充协议》中约定，过渡费发放至2012年12月31日，在过渡期如遇政府过渡费政策性调整，另行追补；申购经济适用房面积以市房改办批准通知书为准；符合申购经济适用房条件者自协议签订之日起六个月内办理申购手续有效，过期不申购者视为自动放弃。上述协议签订后，崔晏诵用于申购经济适用房的款项253600元于同年划转至拆迁安置房专户，经济适用房的建设单位南京奥体建设开发有限责任公司向崔晏诵出具了《购房资金封闭运作证明》。
原审法院另查明，位于南京市建邺区双闸街道双闸村横坝一队51号的房屋原为阮素云所有，在崔晏诵与建邺投促局签订协议的当日，阮素云向建邺投促局出具《申请报告》一份，言明：本人阮素云，住在双闸街道双闸村横坝一队51号，现遇拆迁，因家庭人口众多，未能及时办理相关建房手续，本人同意与崔晏诵分户补偿，自愿将本人房屋478.47平方米中的80平方米划至崔晏诵名下。
原审法院再查明，崔晏诵为非农业家庭户口，户籍原登记在南京市白下区洪武路小火瓦巷41号607室，于2001年3月20日迁移到南京市江宁区东山镇玉堂巷33号。
原审法院认为，恶意串通损害国家、集体或者第三人利益以及损害社会公共利益的行为无效。本案中所涉的征地房屋拆迁安置补偿系指国家为了公共利益及实施规划的需要，依据法律规定的程序和批准权限，将农民集体所有土地转化为国有土地而实施征地房屋拆迁，并依法给予被拆迁人合理补偿安置的行为。按照《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》宁政发（2007）61号第四十六条的规定，“被拆迁人是指对被拆迁房屋拥有所有权的单位和个人”，本案崔晏诵并非被拆迁房屋的所有权人，建邺投促局作为拆迁实施单位对此应当是明知的，此其一；其二、根据上述61号文第二十八条的相关规定，申购拆迁安置房必须满足被拆迁人系被拆迁房屋的同一户籍，且户籍在征地公告前户口实际存续、实际居住并在他处无住房的人员，而崔晏诵在征地房屋被拆迁之前的户籍并非登记在征地房屋所在地，建邺投促局对此应当是明知的；其三、根据上述61号文第十二条的规定，征地公告后，办理入户或分户在征地房屋拆迁时是不予认定的，本案中，崔晏诵、建邺投促局在签订协议时，建邺投促局依原房所有人的分户申请并和崔晏诵签订协议显然违反了该项规定。综上，建邺投促局在明知崔晏诵既非被拆迁房屋的所有权人，也非被拆迁房屋所在地户籍人口的情况下和崔晏诵签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》损害了国家的利益，该协议应当认定为无效协议，崔晏诵依该协议的约定向建邺投促局主张交付经济适用房和支付过渡费的请求，不予支持。据此，原审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决：驳回崔晏诵对建邺投促局的诉讼请求。原审案件受理费5239元由崔晏诵负担。
崔晏诵不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人崔晏诵及其亲属在签订拆迁安置补偿协议之前未作过虚假陈述，也未声称崔晏诵的户口原在被拆迁地，被上诉人建邺投促局在原审中主张崔晏诵提供虚假材料，没有事实和法律依据。二、崔晏诵提供的证据足以证明其出生时母亲的住址为被拆迁地，其父母离婚后，父亲崔明禄长期生活在被拆迁地。原审未予认定属遗漏事实。三、建邺投促局以《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中的宁政发（2007）61号、宁政发（2007）143号、宁价房（2004）61号文件及其他南京市的部分规定来限制崔晏诵的权利，建邺投促局作为拆迁人、作为政府机构从来没有向崔晏诵进行明示，更没有作出明确解释。建邺投保局未提供任何证据证明其作为合同一方当事人履行了相应的提示或警示义务，该类地方部门规章中限制崔晏诵权利的条款对于崔晏诵而言属无效条款。原审法院未予认定。四、建邺投促局是南京市建邺区人民政府专门负责拆迁工作的政府部门，其职权就是国家授予的，代表的就是国家利益，若政府在签订该类合同中再以恶意串通损害国家利益为由推断无效，属于反悔行为。拆迁安置补偿协议只是建邺投促局当时的拆迁人员对拆迁政策的理解和现在的拆迁人员的理解不同，合同的相对方是一级政府机构，不是哪一个具体的工作人员，不存在恶意串通。五、原审判决以地方规章来认定建邺投促局与老百姓签订的拆迁安置补偿协议为无效协议，没有事实和法律依据。六、双方签订的拆迁安置补偿协议没有损害社会公共利益。崔晏诵长期居住在被拆迁地，至被拆迁时，其奶奶阮素云将自己名下的房屋划出80平方米分户，并划至崔晏诵处，该面积并没有在阮素云处重复补偿，且崔晏诵在分户时已经符合一般分户条件，该补偿协议没有损害任何国家、集体和第三人利益，没有违反法律，没有损害社会公共利益。七、崔晏诵已交纳购房款253600元，但建邺投促局在4年后才告知崔晏诵申请经适房不合法，现河西房价已经大幅上涨，原审法院认定协议无效，崔晏诵的合法权益无法保障。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判支持崔晏诵的原审诉讼请求，一、二审案件受理费由建邺投促局负担。
被上诉人建邺投促局辩称，原审法院以损害国家利益为由认定案涉合同无效正确。一、上诉人崔晏诵混淆了拆迁的法律关系，建邺投促局与崔晏诵签订拆迁补偿安置协议的原因是当时上诉人的奶奶（即被拆迁房屋的所有权人）陈述崔晏诵的户口在被拆迁房内，因为上大学所以将户口迁出，而建邺投促局的工作人员由于工作疏忽没有彻底调查，轻信了其陈述，将80平米的房屋认定为崔晏诵的房屋，从而签订拆迁补偿协议。在之后建邺投促局在审核过程中发现，崔晏诵的户口从未在被拆迁房屋内存在过，而是与其母亲的户口一起在江宁。同时，崔晏诵没有任何房屋的权属证明，也不是被拆迁当地村民，不是合法的被拆迁补偿对象。二、根据《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》即61号文的规定，只有具有集体土地使用权证书和被拆迁房屋所有权证书的，才是合法补偿对象。但崔晏诵所提供的证据不能证明其具备以上两证，被拆迁房屋的实际所有权人系其奶奶阮素云。三、崔晏诵父母的离婚协议中约定崔晏诵跟随其父亲生活，认定崔晏诵拥有被拆迁房屋的所有权没有法律依据，更何况房子的所有权人是其奶奶，并不是其父亲，不能当然认定为崔晏诵奶奶可以不通过任何法律程序认定将被拆迁房屋归属于崔晏诵。四、建邺投促局与崔晏诵之间的拆迁补偿合同确实损害了国家利益，该合同并不仅仅涉及货币补偿，还涉及到申购经适房的安置问题，如果崔晏诵不是合法补偿对象，就不具备经济适用房的安置条件，因此案涉合同侵害了国家利益。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
本院认为，上诉人崔晏诵与被上诉人建邺投促局签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》的效力认定系本案的基本事实，建邺投促局认为系因崔晏诵的奶奶阮素云向其虚假陈述方才导致其与崔晏诵签订拆迁补偿安置协议，但其对此主张并没有提供证据证明，崔晏诵在签订协议时提供的个人资料中并无户口在被拆迁房屋内的表述，建邺投促局以崔晏诵提供虚假资料为由主张合同无效，理由不能成立。原审法院认为案涉合同系恶意串通损害国家利益，但并未查明恶意串通的主体以及串通的故意，仅凭建邺投促局自认工作人员的疏忽，并不足以认定恶意串通成立。综上，原审判决认定基本事实不清，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销南京市建邺区人民法院（2014）建民初字第774号民事判决；
二、发回南京市建邺区人民法院重审。
审判长 张晗庆
审判员 舒晓艺
审判员 夏海南
二〇一四年四月二日
书记员 孙雪松