广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第48号
原告：苏建球，男，汉族，1973年10月23日出生，住广东省中山市。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局职员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地中山市兴中道2号，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：马鹏，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
原告苏建球诉被告中山市人民政府（下称中山市政府）、中山市国土资源局（下称市国土局）不履行土地征收公告职责一案，原告于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。原告苏建球及其委托代理人范顺辉、被告中山市政府的委托代理人李洁、市国土局的委托代理人马鹏及两被告的共同委托代理人陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市国土局于2010年4月7日根据广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]139号文批准的《征收土地方案》经中山市政府同意发布中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》，原告苏建球认为中山市政府、市国土局在发布该安置方案公告前未发布征地公告违法。
原告苏建球诉称：广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]139号《关于中山市港口镇2009年度第四批次城镇建设用地的批复》所涉土地在原告所在集体中山市港口镇西街社区穗农第六经济合作社的土地范围内，两被告在征收涉案土地时，依规定应向原告所在集体及农户发布征收土地公告，但无证据显示两被告履行了该义务。两被告的行为明显违法，为此，原告诉至法院，请求判决确认两被告依据上述批复进行土地征收时，未发布征收土地公告的行为违法。
原告苏建球就其主张向本院提交了以下证据：1、广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]139号《关于中山市港口镇2009年度第四批次城镇建设用地的批复》，证明涉案土地在原告集体土地范围内；2、苏建球的土地承包经营权证，证明原告承包的水田在涉案土地范围内；3、地图，证明目的同上。
被告中山市政府答辩称：2010年3月22日广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2010]139号批复后，中山市政府依据该批复组织实施征地，并拟定了征地补偿安置方案公告于2010年4月7日发布。公告的内容和程序符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、现人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告的规定。中山市政府作出的具体行政行为证据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉求。
被告中山市政府就其答辩向本院提供了以下证据：1、广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]139号用地批复，证明涉案土地经有权机关批准征收为国有建设用地，有合法用地批准文件；2、征地补偿安置方案公告及张贴公告的相片，证明中山市政府发布公告依据充分，形式合法。
被告市国土局答辩称，市国土局作出的行政行为事实清楚，程序合法，应予维持。涉案地块经有权机关批准征收为国有建设用地，市国土局根据用地批复文件依法发布征地公告，公告内容和程序均符合土地管理法的相关规定。市国土局发布的中征补[2010]55号征地补偿安置方案公告符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，公告内容、程序合法有据，已充分履行征地公告职责，请求依法驳回原告的诉求。
被告市国土局就其答辩向本院提供的证据及证明目的与中山市政府的举证相同。
本院查明：2010年3月22日，广东省国土资源厅向中山市政府作出粤国土资（建）字[2010]139号《关于中山市港口镇2009年度第四批次城镇建设用地的批复》，就中山市政府审核同意上报的《关于中山市港口镇2009年度第四批次城镇建设用地的请示》及有关材料，经省人民政府同意，批复同意中山市政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，将港口镇穗农村、群乐村属下的集体农用地13.7706公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。并请中山市政府依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路；市土地行政主管部门应会同有关部门根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿不落实的，不得强行使用被征土地。2010年4月7日，市国土局根据上述粤国土资（建）字[2010]139号批复，发布中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》，公告根据上述批复批准，征收港口镇穗农村第六生产队农民集体土地公1.6988公顷（其中水田1.5428公顷，养殖水面0.156公顷）市国土局会同港口镇人民政府拟订了《港口镇穗农村第六生产队征地补偿安置方案》，根据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，经市政府同意，公告如下征地补偿安置方案：一、土地补偿安置补助标准：水田按58.5017万元/公顷补偿、养殖水面按60.8796万元/公顷补偿。二、青苗补偿费标准：按2.25万元/公顷补青苗费。三、征地补偿总额为103.5729万元。四、农业人员安置办法：采取货币补偿的安置方法，所需费用已包含在上述第一项中。五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、土地使用权人和其它权利人对本方案如有不同意见，请于10个工作日内以书面形式向市国土局或下属港口分局提出听证申请。六、本方案在征求意见后，报中山市人民政府批准组织实施，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，对批准后的《征地补偿安置方案》有争议，不影响组织实施。市国土局将上述公告张贴于中山市港口镇西街社区的公告栏进行公告，西街社区为穗农村第六生产队所在的社区。
原告苏建球为中山市港口镇西街社区穗农第六经济合作社村民，2000年1月1日，穗农村民委员会及中山市港口镇农业办公室向苏建球发出土地承包经营权证，苏建球承包经营2.075亩水田用于种水稻，承包期限止2020年12月31日。2015年8月26日苏建球以其承包经营的土地在上述征地范围内但中山市政府、市国土局未发布征地公告即对上述土地实施征收违法为由提起本案诉讼。
本院再查明，涉案港口镇穗农村第六生产队农民集体土地已完成城镇建设用地转用，中山市政府已于2010年底通过土地出让的方式将土地使用权出让给中山市金龙游乐设备有限公司、中山市世宇实业有限公司，两公司已分别于2010年和2011年取得国有土地使用权证，并已投入建设使用。
本院认为，本案是诉中山市政府、市国土局不履行征地公告职责违法的案件，审查本案中山市政府及市国土局是否构成不作为违法，在于审查市国土局于2010年4月7日发布的中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》是否属于履行了征地公告职责的问题。
对于市国土局发布的中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》是否意味着中山市政府履行了发布征地公告的职责，本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，及《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，土地征收公告和征地补偿安置方案公告涉及土地征收的不同环节。且参照国土资源部《征用土地公告办法》第十四条第一款规定：“未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续……”的规定，发布征收土地公告行政行为亦属明确征地补偿登记相关时间节点的必要前提，土地征收公告和征地补偿公告应当分别发布。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“……将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，及参照《征用土地公告办法》第五条：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”的规定，“办理征地补偿登记的期限、地点”属于征地公告的必备要素。故本案市国土局发布的中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》，均缺乏征收土地公告法定的“办理征地补偿登记的期限、地点”等必备要素。故本院依法认定，市国土局发布的中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》不属于征收土地公告。中山市政府依据广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]139号批复进行土地征收时，未进行发布征收土地公告，属于未履行法定职责违法。同时，市国土局在征收土地公告未发布的情况下，径行发布中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》违法，但是鉴于涉案土地已经完成城镇建设转用手续，土地已经出让利用，故再行责令中山市政府就涉案土地发布征地公告已无必要，同时本院对中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》不予撤销。如因中山市政府未发布征地公告影响了原告苏建球获得土地补偿的相关权益的，市政府应就未发布征地公告对其造成的影响采取补救措施。因发布征地公告的职责属中山市政府而非市国土局，故对于苏建球要求确认市国土局不履行发布征地公告职责的诉讼请求本院不予支持。
综上，对于苏建球诉请理据充分部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决如下：
一、确认中山市人民政府依据粤国土资（建）字[2010]139号批复进行土地征收时，未履行发布征收土地公告职责的行为违法，但对于市国土局已发布的中征补公[2010]55号《征地补偿安置方案公告》不予撤销；
二、驳回原告苏建球对中山市国土资源局的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 余雪琳
陈苑琳