兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）甘71行终20号
上诉人（原审被告）兰州市西固区东川镇人民政府。地址：兰州市西固区东川镇东河湾**号。
法定代表人张治中，该镇镇长。
应诉负责人李旭，该镇副镇长。
委托代理人刘刚，兰州市西固区东川法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）李合信
委托代理人李华,系被上诉人李合信之子。
第三人兰州市西固区东川镇下车村村民委员会。地址：兰州市西固区东川镇下车村。
法定代表人李高海，该村民委员会主任。
委托代理人赵兴桥，该村务监督委员会主任。
第三人王维祥
上诉人兰州市西固区东川镇人民政府（以下简称东川镇政府）因不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初387号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年1月5日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭进行了审理。上诉人东川镇政府的应诉负责人李旭及其委托代理人刘刚，被上诉人李合信，第三人兰州市西固区东川镇下车村村民委员会（以下简称下车村委会）的委托代理人赵兴桥，第三人王维祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，原告李合信系兰州市西固区东川镇XX村村民。原告认为位于XX村荒谷堆的0.5亩涉案土地系其承包地，第二轮土地承包时未在土地承包经营权证书上登记，后被第三人王维祥家耕种，侵害了其合法权益。原告曾于2015年向兰州市七里河区人民法院提起诉讼，要求被告东川镇政府履行土地确权职责。七里河区人民法院于2015年12月1日作出（2015）七行初字第66号行政裁定，认为李合信要求东川镇政府履行法定职责，应先提出申请，未经申请直接起诉不符合起诉条件，裁定驳回李合信的起诉。李合信不服，向兰州市中级人民法院（以下简称兰州中院）提起上诉，兰州中院于2016年3月21日作出（2016）甘01行终21号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。后原告于2016年4月1日向被告提出确权申请。因被告未作出处理，原告诉至该院。
一审法院认为，原告李合信要求被告东川镇政府确认其对位于XX村荒谷堆0.5亩承包地有使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，个人之间发生土地使用权争议协商不成的，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。据此，被告东川镇政府具有处理原告请求确认土地使用权申请的法定职责。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案原告诉称其于2016年4月1日向被告提交了土地确权申请，被告予以否认，但未提交单位收件登记簿予以反驳。就该申请事项，庭审中原告陈述兰州市中级人民法院作出（2016）甘01行终21号行政裁定后，其多次向被告提出申请要求确权。结合生效行政裁定书裁定理由，起诉前原告于2016年4月1日向被告提出过申请的陈述意见符合客观情况，予以认定。关于被告提出涉案土地已被征收为国有，行政确权的事实基础已不存在的答辩意见。该院认为，集体土地被征收为国有后涉及安置补偿问题，谁是征收前的土地合法使用权人，谁就有权获得相应的补偿安置，确认征收前争议土地的权属是实现被征收人安置补偿权益的前提和基础，也是东川镇政府的法定职责。此外，调查处理争议土地权属的方法包括实地勘察、走访调查、查看资料等方法，即使实地勘察已不可能，仍有其他途径进行调查核查事实，故该意见不能成立，不予采纳。关于被告提出原告起诉违反了一事不再理原则，该院认为，就同一诉讼标的，原告虽然向七里河区人民法院提起过诉讼，但七里河区人民法院并未从实体上对原告诉请作出裁判，只是从程序上作出了裁定，这一情形不构成重复起诉，该答辩意见亦不能成立，不予采纳。关于被告提出本案超过起诉期限，该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”该案起诉期限的计算从原告提交申请至两个月期限届满时开始，即从2016年6月1日计算，而非从颁发土地经营权证时起算，因此本案并未超过起诉期限。综上，至原告提起本案诉讼时，被告东川镇政府未对原告的申请事项作出处理违反法律规定，属于不履行法定职责。原告的诉讼理由成立，应予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告兰州市西固区东川镇人民政府于本判决生效后60日内对原告李合信与第三人王维祥之间的涉案土地使用权纠纷作出行政处理。案件受理费50元，由被告兰州市西固区东川镇人民政府负担。
一审宣判后，东川镇政府不服上述判决，向本院上诉称：一、原告诉讼主体不适格。被上诉人李合信系XX村村民，一审庭审中上诉人李合信已承认其要求处理的土地，现已登记在第三人王维祥土地承包证范围，镇政府已无权就第三人王维祥承包证范围内的土地再次确认给李合信。二、一审判决事项与原告诉讼请求不相符。被上诉人的诉讼请求是，请求确认位于XX村荒谷堆0.5亩土地承包经营权属于被上诉人，一审法院更换案由并代替被上诉人变更诉讼请求，判决上诉人对被上诉人与第三人王维祥之间的土地使用权纠纷作出处理，违反了公平公正原则。三、被上诉人李合信反映的纠纷，镇政府于2016年6月7日就已经作出了处理并送达。被上诉人李合信与荒谷堆土地没有利害关系，既使是土地使用权争议，也与其无关。四、一审程序存在缺陷。本案是发回重审的案件，即便是原审法官审理也应当提前告知合议庭组成人员，按照行政诉讼法的规定通知上诉人举证。一审未告知、通知，反而以上诉人未提交收文登记本为由，将举证不能的责任强加于上诉人错误。综上所述，一审认定原告主体不适格，违反公平公正原则，程序错误，请求撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人李合信二审辩称，一审判决正确，上诉人的上诉理由不成立。土地承包书上没有四至，没有证据证明争议地是王孝发的。被上诉人家五口人只有2.04亩耕地，明显少于承包地分配标准。请求维持一审判决。
第三人下车村委员二审中陈述，一审判决不合理，同意上诉人东川镇政府的上诉意见。。
第三人王维祥二审中陈述，同意东川镇政府的上诉意见。
经本院二审查明，本案争议土地属于东川镇XX村集体土地，位于该村X社”荒谷堆”，折合面积约0.5亩。该地原用于种植，后由第三人王维祥交他人占用办厂。1998年农村土地第二轮承包，被上诉人李合信持有的二轮土地经营权证书上登记有5块地，面积共2.04亩，但位于”荒谷堆”的争议土地在其经营权证书上没有登记。第三人王维祥持有的其父王孝发（已亡故）名下的第二轮土地经营权证书上，登记川地0.5亩，塬地0.44亩，共计0.94亩，在承包地块登记表，地块名称为”红星东沟边”，长宽”36（米）×17.4（米）”（折合0.94亩），记载的四至为”东至排洪沟，西至沟，南至厂墙，北至\'颜鲁新路\'”。2013年11月9日，兰州市西固区人民政府发布”关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案”，征收范围涉及东川镇XX村集体土地。2014年3月7日，第三人下车村委会与东川镇政府、兰州市国土资源局西固分局签订征地协议书，约定了征地补偿标准。本案争议的”荒谷堆”地块在征地补偿范围之内。被上诉人认为第三人王维祥领取了其0.5亩的土地补偿款，因此产生争议。上诉人李合信将东川镇政府、下车村委会列为共同被告向兰州市七里河区人民法院（以下简称七里河区法院）提起行政诉讼，要求法院判令被告确认330平方米土地承包权。七里河区法院于2015年12月1日作出（2015）七行初字第66号行政裁定，认为”原告要求被告履行法定职责，应先提出申请，由于原告未向被告提出申请，直接起诉法院，其起诉不符合起诉条件”，驳回李合信的起诉。李合信不服该裁定，上诉至兰州中院，该院于2016年3月21日作出（2016）甘01行终21号行政裁定书，该院认为”兰州市西固区东川镇人民政府具有处理上诉人李合信申请要求确认土地使用权的法定职责”，另认为”上诉人李合信在法院审理期间没有提交其曾经向被上诉人提交申请的证据材料，被上诉人也否认李合信向其提出申请的事实，因此，李合信起诉不符合法定条件”，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年4月1日，李合信向东川镇政府申请解决土地争议。2016年6月7日该镇土地办作出”关于张佰财、李合信信访事项的回复”，该材料载明”镇政府认为你们所反映的承包土地被同村村民抢占抢种问题与事实不符。建议你们继续通过司法途径解决”。2016年10月31日，被上诉人李合信向兰州铁路运输法院起诉，并于2017年1月9日明确诉讼请求为”要求被告履行法律职责，确认位于XX村荒谷堆0.5亩土地承包经营权属于原告”。
另查明，目前该争议地已被征收，地貌已发生改变。
一审中各方提供的证据，一审法院已随案移交本院。上述事实，由一审双方提供的相关证据及当事人在一、二审庭审中的相关陈述予以证实。
本院认为，上诉人于2016年6月7日向被上诉人作出的信访答复，根据该答复内容，可以认定被上诉人已于2016年4月1日向上诉人提出解决土地使用权争议的申请。上诉人虽然作出信访答复，但并非行政决定，上诉人称其作出信访答复已履行了法定职责的理由不能成立。李合信对争议地提出权利主张，并向上诉人提出确认土地使用权的申请，其作为行政程序的申请人有权提起诉讼。上诉人认为被上诉人李合信无原告资格的理由不能成立，本院不予支持。
被上诉人陈述的争议地名系”荒谷堆”地，南至赵和水的土地、北至王孝发的土地。第三人王维祥提供其父王孝发的土地经营权证书，证书上记载的地块名称为”红星东沟边”地，南北界至则是南至厂墙，北至\'颜鲁新路\'”。根据该证书的书面记载，难以确定被上诉人所主张的争议地已包括在上述证书登载的土地范围之内。尽管在一、二审庭审中，被上诉人李合信也陈述其土地被登记在第三人王维祥父亲王孝发土地经营权证书上，但其主张土地名称及界址和上述证书上土地的名称和界址存在差异，尤其是土地”南至”界限并不吻合。争议地是否在第三人持有的土地经营权证书记载的土地范围之内，应进一步核实，依照现有证据不足以认定。故上诉人认为，被上诉人所主张土地已登记在第三人王维祥父亲经营权证书上，本案争议已不属于土地权属争议，而应当是行政登记争议，目前依据尚不充分，本院不予采纳。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：”国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”依照该规定，上诉人有对农村土地承包及承包合同进行管理的法定职责。本案争议地，应属于农村土地承包范围，被上诉人李合信、第三人王维祥、下车村委会均没有提供争议地的土地承包合同，而争议土地是否已登记在第三人王维祥持有的土地承包经营权证书上也难以确定，上诉人作为对上述事项有法定管理权的机关，接到被上诉人要求处理的申请，应当履行相应行政管理职责，一审判决其作出行政处理并无不当。
关于判决与诉讼请求是否相符，即是否对应的问题。被上诉人起诉后，经一审法院释明，重新提交起诉状明确了诉讼请求，补充完善的起诉状送达予上诉人及第三人，判决与明确后的诉讼请求能够对应。二审庭审中已向上诉人予以释明，上诉人亦无异议，故不再赘述。
本案属于指令继续审理的案件，并非发回重审或再审案件。二审指令继续审理是解决原一审中关于起诉条件审查的程序错误，法律并未规定另行组成合议庭审理。在指令继续审理后，一审合议庭成员并未发生变化，一审法院未向当事人再次告知合议庭组成人员，上诉人认为属于程序违法，该理由无法律依据。一审已依法给予上诉人举证期限，指令继续审理后，其作为被告再次要求给予举证期限亦无法律依据，上诉人认为指令继续审理后未给予举证期限程序违法，该上诉理由亦不能成立。
综上，上诉人东川镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审认定基本事实清楚，程序合法，判处并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人兰州市西固区东川镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张永超
审判员 李德福
审判员 敬 阳
二〇一八年三月二十日
书记员 程 双
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。