广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终31号
上诉人（原审原告）：陈洪坤，男，1974年2月21日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴锡标，男，1966年11月22日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴金带，男，1954年5月7日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴元庆，男，1946年6月26日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：李紫君，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：常秀丽，该厅工作人员。
委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。
上诉人陈洪坤、吴锡标、吴金带、吴元庆（以下简称陈洪坤等4人）因不服被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）、被上诉人广东省国土资源厅（以下简称省国土资源厅）国土行政回复一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初602号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明，2017年2月8日，陈洪坤等4人向省国土资源厅提交了陈洪坤[2017]206号《土地违法行为举报书》，要求确认285号《批复》已于2009年3月20日失效，责令违法行为人将涉案34.75亩耕地恢复原状并退还陈洪坤等4人，同时将处理结果书面予以告知。省国土资源厅将上述举报转由市国土资源局进行处理。市国土资源局经受理、调查后认为陈洪坤等4人举报反映用地系经285号《批复》由广东省人民政府同意征收和批准农转用，2008年依法登记合法土地使用证，遂于2017年3月23日作出703号《复函》，告知陈洪坤等4人，该用地征收手续完备，批复合法有效。市国土资源局于次日将上述《复函》送达陈洪坤等4人。陈洪坤等4人不服，于2017年4月18日向省国土资源厅申请行政复议。省国土资源厅经审查，于2017年6月12日作出93号《行政复议决定书》，决定维持市国土资源局作出的上述《复函》，并于2017年6月14日送达陈洪坤等4人和市国土资源局。陈洪坤等4人仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市国土资源局作出的中土函[2017]703号《关于反映中山市港口镇群乐社区八村第一经济合作社有关土地问题的复函》；2.撤销省国土资源厅作出的粤国土行复[2017]93号《行政复议决定书》；3.市国土资源局、省国土资源厅在一定期限内对陈洪坤等4人提交的陈洪坤[2017]206号《土地违法行为举报书》所举报事项重新作出处理决定。
原审法院另查明：285号《批复》系省国土资源厅经广东省人民政府同意，于2007年3月20日作出的批复，同意中山市人民政府征收包括涉案34.75亩土地在内的48.7783公顷土地并批准上述农用地转为城镇建设用地。2008年10月8日，中山市港口镇兴港房地产投资有限公司取得了285号《批复》中涉及的47936平方米土地（包括涉案34.75亩土地在内）的国有土地使用权，土地证号为中府国用（2008）第110***号。
原审法院认为：原审法院应根据全面审查的原则对市国土资源局的行政行为、省国土资源厅的行政复议决定行为作合法性审查。
第一，职权方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，省国土资源厅具有对市国土资源局作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。
第二，事实认定方面。本案中，涉案土地系经285号《批复》于2007年3月20日被合法征收及批准农用地转用后，已于2008年10月8日依法登记取得合法土地使用证，不符合国土资发[2004]237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（十四）项规定“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”的情形，市国土资源局根据查明的事实作出涉案《复函》予以告知批复依然合法有效，并无不当。涉案土地已依法登记办理了土地使用证，权利人登记为中山市港口镇兴港房地产投资有限公司，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，依法登记的土地使用权依法受法律保护，因此，涉案土地不存在非法占地的情形，陈洪坤等4人要求将涉案土地恢复原状并予以返还给其4人的请求无事实依据，市国土资源局未予以支持与处置，亦无不当。
第三，程序方面。市国土资源局受理了涉案举报后，立即进行核查，调查核实后作出涉案《复函》，并依法送达陈洪坤等4人，程序合法。省国土资源厅受理陈洪坤等4人的行政复议申请后，经审查，作出涉案《行政复议决定书》，依法送达各方当事人，符合法定程序。
综上所述，陈洪坤等4人要求撤销中土函[2017]703号《关于反映中山市港口镇群乐社区八村第一经济合作社有关土地问题的复函》和粤国土行复[2017]93号《行政复议决定书》并要求市国土资源局、省国土资源厅重新作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回陈洪坤等4人的诉讼请求。案件受理费50元，由陈洪坤等4人负担。
上诉人陈洪坤等4人不服原审判决，向本院上诉称：1.无证据显示涉案土地已经支付征地补偿款并在两年内已用地。原审法院认为涉案土地已被合法征收并已经依法取得国有土地使用证，认定涉案批复未失效，不符合客观事实；2.（2016）粤20行初10号行政判决书已经确认涉案批复不合法，因涉案批复得出的国有土地使用证不可能合法。更为明显的是，涉案国有土地使用证属于一地二证严重违法的情形，涉案土地在颁发国有土地证之前已经存在《土地承包经营权证》。《土地承包经营权证》合法有效，涉案国有土地使用权证就不可能合法有效；3.国发〔2004〕28号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（十四）项规定，涉案批复已于2009年3月20日失效，原审法院引用《中华人民共和国土地管理法》认定涉案批复及国有土地使用权证合法有效，违反特别法优先于一般法的法律适用原则。故请求：1.撤销602号判决；2.撤销粤国土行复[2017]93号《广东省国土资源厅行政复议决定书》；3.撤销中土函[2017]703号《关于反映中山市港口镇群乐社区八村第一经济合作社有关土地问题的复函》；4.判令市国土资源局、省国土资源厅在一定限期内对陈洪坤等4人提交的陈洪坤[2017]206号《土地违法举报书》所举报事项重新作出处理决定。
被上诉人市国土资源局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
被上诉人省国土资源厅答辩称：1.一审判决认定省国土资源厅对市国土资源局的行政行为进行行政复议的职权和职责，认定事实清楚，适用法律正确；2.一审判决认定省国土资源厅作出涉案《行政复议决定书》符合法定程序，省国土资源厅于2017年4月19日收到陈洪坤等4人递交的行政复议申请书和材料，于2017年4月20日受理行政复议申请，并依法向陈洪坤等4人送达《行政复议受理通知书》，以及向市国土资源局送达《提出答复通知书》、《行政复议申请书》及证据材料。省国土资源厅审查市国土资源局答复意见和证据材料，在查明案件事实后，于2017年6月12日依法作出《广东省国土资源厅行政复议决定书》，并于同日分别送达陈洪坤等4人和市国土资源局。一审判决对于该事实进行审查，认定省国土资源厅作出行政复议决定的整个过程符合法定程序；3.一审判决对市国土资源局涉案行政行为事实进行查明，认为涉案处理结果并无不当，认定事实清楚，适用法律正确。
原审法院查明事实属实，本院予以确认。此外，陈洪坤等4人认为中山市港口镇兴港房地产投资有限公司取得285号《批复》中涉及的47936平方米土地的国有土地使用权未支付补偿款。
本院另查明：本院（2016）粤20行初10号行政判决中，认为中山市人民政府未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，履行发布土地征收公告的义务，认定中山市人民政府针对省国土资源厅粤国土资（建）字[2007]285号《关于中山市港口镇2006年度第二批次城镇建设用地的批复》的征收土地行为中，因欠缺发布征地公告而导致土地征收行为违法，同时，该判决也说明：“鉴于涉案土地已经实施征收，中山市人民政府虽未发布征地公告实施征地违法，但再行责令其发布公告已无实质意义。故本院不再责令中山市人民政府履行发布公告的义务……”。本院（2016）粤20行终455号行政判决中，另查明陈洪坤承包用地涉及地块均在中府国用（2008）第110***号权属证书涉及地块用地界址点的界址线内，认为阻挠国家建设征收土地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，故以该土地未经有权机关作出行政处理为由，认定中山市港口镇人民政府强行填土的行为违法。
本院认为，本案是不服国土行政确认案。审查本案中市国土资源局作出的中土函[2017]703号《关于反映中山市港口镇群乐社区八村第一经济合作社有关土地问题的复函》和省国土资源厅作出的粤国土行复[2017]93号《广东省国土资源厅行政复议决定书》是否合法，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政复议法》等法律法规，在认定事实、适用法律、处理程序等方面，进行全面审查，对此，本院分析如下：
一、在职权职责方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，市国土资源局对涉案土地违法行为负有监督检查的职权职责；省国土资源厅将本案陈洪坤等4人有关违法用地的举报转由涉案土地所在的属地国土管理部门市国土资源局处理，由此产生涉案复函，市国土资源局作出处理职权依据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，省国土资源厅对涉及市国土资源局行政行为的复议申请负有行政复议的职权职责。
二、在认定事实、适用法律方面。根据国土资源部国土资发[2004]237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（十四）项的规定，市县应当在批复作出后两年内用地和实施征地补偿方案。省国土资源厅于2007年3月20日作出285号批复，同意中山市人民政府征收包括涉案34.75亩在内的48.7783公顷土地并批准农用地转为城镇建设用地，而中山市港口镇兴港房地产投资有限公司取得该285号批复涉及土地的时间为2008年10月8日，批复作出之日中山市港口镇兴港房地产投资有限公司取得土地使用权之日的期间在两年以内，符合上述意见的规定，市国土资源局据此作出中土函[2017]703号《关于反映中山市港口镇群乐社区八村第一经济合作社有关土地问题的复函》在认定事实和适用法律方面并无不妥；同时，省国土资源厅依据同样的事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出行政复议决定，在认定事实和适用法律方面也无不妥。原审法院对此判决驳回陈洪坤等4人诉讼请求，符合法律规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。陈洪坤等4人主张已有判决认定填土违法和未发布征地公告违法的情形，属于上述法律规定确认违法但不撤销行政行为的情形，也就是说（2016）粤20行初10号、（2016）粤20行终455号行政判决均没有撤销行政行为，相关案件的具体行政行为具有法律效力。陈洪坤等4人上诉认为本院已经在（2016）粤20行初10号认定285号批复不合法，经查，本院在该案中并未认定285号批复违法，其主张明显与事实不符，其上诉理由不成立，本院不予采信。
至于陈洪坤等4人关于无证据证明涉案土地已支付征地补偿款及无证据证明该土地已在两年内使用的上诉意见，本院认为征地是否足额支付征地补偿款，影响的是征地程序的合法性问题，而非征地后出让国有土地使用权的效力问题；国有土地使用权出让后土地是否在2年内开发使用，影响的亦是土地是否应由国家收回国有土地使用权的问题，而非恢复土地所有权至未征地状态问题，故对于陈洪坤等4人的此上诉意见，亦不构成违法用地的认定，本院对此上诉意见不予采纳。
三、在程序方面。市国土资源局根据省国土资源厅的转办，对陈洪坤等4人进行投诉举报回复，在处理过程中调查了相应的土地座落的卫星图和中山市港口镇兴港房地产投资有限公司国（2008）110***号《中山市不动产登记资料证明表》，并在期限内作出中土函[2017]703号《关于反映中山市港口镇群乐社区八村第一经济合作社有关土地问题的复函》，程序合法。省国土资源厅收到复议申请后，向陈洪坤等4人送达《行政复议受理通知书》，根据市国土资源局《行政复议答复书》和证据等，作出粤国土行复[2017]93号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，程序合法，本院予以确认。
综上所述，上诉人陈洪坤等4人的上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈洪坤、吴锡标、吴金带、吴元庆负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘满星
审判员 何海鹏
审判员 王 昕
二〇一八年四月十日
书记员 陈 怡