浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第371号
上诉人（原审原告）浙江大地广告有限公司。住所地：浙江省嘉善县振东新区银菊路***号*楼。
法定代表人孙爱娟，经理。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省嘉善县人民政府。住所地：嘉善县罗星街道嘉善大道***号。
法定代表人祁海龙，县长。
委托代理人屠洁扬，浙江思贤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府惠民街道办事处。住所地：嘉善县惠民街道东升路**号。
法定代表人陆春浩，主任。
委托代理人杭璐东，浙江嘉深律师事务所律师。
浙江大地广告有限公司诉嘉善县人民政府、嘉善县惠民街道办事处城建其他行政行为及行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）浙嘉行初字第36号行政判决。浙江大地广告有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月31日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人浙江大地广告有限公司的委托代理人俞静尧，被上诉人嘉善县人民政府副县长施晓松及其委托代理人屠洁扬，被上诉人嘉善县惠民街道办事处副主任唐颖杰及其委托代理人杭璐东到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年9月8日、2006年12月16日原告浙江大地广告有限公司（桐乡市大地广告有限公司）通过与嘉善县惠民镇（后改为惠民街道）曙光村村民委员会签订《广告场地承租合同》租得农用地，先后在沪杭高速公路67K+550、67K+920处农田内设置6×20米高立柱双面广告设施2座。根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2014年7月11日嘉善县人民政府成立了嘉善县公路边“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。嘉善县人民政府办公室《关于印发嘉善县公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》文件规定：“成立嘉善县公路边'三改一拆'行动领导小组，领导小组下设办公室，办公室……具体负责公路边'三改一拆'行动部署、监督指导以及目标考核等工作”，同时又规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边'三改一拆'行动的责任主体，负责辖区内公路两侧建筑控制区、高速公路建筑控制区外200米范围内和普通省道以及县道公路建筑控制区外50米范围内违法建筑的调查核实、依法拆除、土地复垦以及信访和维稳工作……”。2014年8月9日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置和其他不符合设置规定的的违法广告设施应当在通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不自行拆除和被视为无主户外广告设施的，由相关部门依法强制拆除。2014年9月5日嘉善县住房和城乡规划局向惠民街道曙光村村民委员会发出《违法建筑认定书》，确认本案的沪杭高速公路67K+550、67K+920处两处广告设施为违法建筑物，要求该村尽早纠正违法行为。同月10日，曙光村村民委员会向惠民街道办事处递交了申请书，表示收到上述违法建筑认定书后，村民委对违法行为的定性无异议，同意拆除2座广告设施，但因自行拆除困难，申请惠民街道办事处及嘉善公路边三改一拆办协助及配合其对上述违法行为予以整治。2014年9月16日，嘉善县公路边“三改一拆”三年行动领导小组办公室、惠民街道办事处向原告浙江大地广告有限公司发出《限期拆除通知书》一份。该通知内容为：你（单位）在嘉善县惠民镇（街道）曙光村（社区）土地上（沪杭高速公路67K+550、67K+920处一侧）设置户外广告设施的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用用地面构筑物的规定，属于违法行为。现依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，通知你（单位）于2014年9月25日前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将由有关部门依法予以强制拆除。原告浙江大地广告有限公司所有的上述2座广告牌，于2014年9月25日后被被告惠民街道办事处委托专业拆除公司拆除。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日年实施后经修改）第四十四条、五十六条、五十七条、六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2000年7月5日实施）第十九条、三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用或征地手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；临时使用国有土地或者集体土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。《浙江省村镇规划建设管理条例》（1998年1月1日实施）第二十二条、二十三条、第二十五条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在建制镇规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。临时建设的建筑物及其附属设施应当在批准的使用期限内拆除，禁止建造永久性建筑物、构筑物和其他设施。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。嘉善公路边三改一拆办是嘉善县人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求，设立的临时机构，其职能是具体负责辖区内公路边“三改一拆”行动部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据嘉兴市“三改一拆”领导小组办公室2014年8月9日在嘉兴日报发布的通告和上级机关开展“三改一拆”文件的精神，与惠民街道办事处共同向原告所发的《限期拆除通知书》，目的在于催告原告及时履行自行拆除违法广告牌行为，配合乡镇政府整治违法建筑工作，并非作出一个行政处罚行为，故原告要求确认被告嘉善县人民政府嘉善公路边三改一拆办通知行为违法的请求不予支持；同时，原告在本案中提供的证据，不能证明嘉善公路边三改一拆办实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，故其要求确认被告嘉善县人民政府强制拆除涉案广告牌违法的请求，不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第㈡项、第四条第㈢项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。嘉善县人民政府办公室《关于印发嘉善县公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》文件规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边'三改一拆'行动的责任主体”，负责辖区内公路两侧违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在基本农田内，属于必须拆除的违法设施，原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室通告、并接到限期拆除通知后不履行拆除违法广告设施义务，对此被告惠民街道办事处实施了本案强制拆除的行为，并无不当。本案中，惠民街道办事处作出《限期拆除通知书》程序，以及惠民曙光村村民委员会并非是广告设施的所有权人，惠民街道办事处根据其申请启动强制拆除程序，存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。据此，对原告要求确认被告惠民街道办事处作出限期拆除通知行为、强制拆除广告牌行为违法的请求不予支持。综上，原告浙江大地广告有限公司诉讼请求不成立，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第㈣项之规定，判决驳回原告浙江大地广告有限公司要求确认被告嘉兴市嘉善县人民政府、嘉善县惠民街道办事处作出限期拆除通知行为、强制拆除广告牌行为违法的诉讼请求。
浙江大地广告有限公司上诉称：一、一审判决认定上诉人设置的2块广告牌不是其合法所有财产是错误的。上诉人是依法登记的广告公司，其设置的2块广告牌是通过当地村委会协议同意，并支付了租金，协议约定用地期限远未到期。截止两被上诉人强制拆除，上诉人一直对其广告牌合法所有，依法经营。依据《物权法》、1995年《广告法》、2006年《户外广告登记管理规定》以及2008年《浙江省广告管理条例》等相关规定，上诉人广告牌设置是否违法，其认定前提是当地政府部门是否已经制定并公布实施了户外广告设置规划和管理办法。依据“法不溯及既往”的法律适用基本原则，《城乡规划法》不适用于本案。同样，根据《土地管理法》两被上诉人也无制定相应的规划，无相应的处罚权和行政强制权。如果没有经过法定的主体在法定的权限范围，依据法定的程序对上诉人2块广告牌违法确认，就无法否定上诉人设置广告牌的合法性和合理性。二、一审判决否定两被上诉人作出《限期拆除通知书》、强制拆除上诉人设置的2块广告牌行政行为违法，是错误的。涉案《限期拆除通知书》是两被上诉人共同作出，被上诉人二是在被上诉人一的领导、组织、指令和安排下，实施强制拆除上诉人2块广告牌的违法行为。所以，强制拆除上诉人广告牌的行为是两被上诉人共同实施的行政行为。本案的性质是行政强制，应优先适用《中华人民共和国行政强制法》，但一审判决却只字不提，只认定两被上诉人的行为存在程序瑕疵，以此来否认被上诉人的实体违法和程序违法的严重性。一审判决适用地方性法规及各级政府的政策性文件作出判决，也是错误的，违背了《行政强制法》的基本原则各相关条款规定。上诉人的广告牌因两被上诉人违法强制拆除，依法应获得公平、合理的赔偿。综上所述，一审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，改判两被上诉人作出《限期拆除通知书》及强制拆除上诉人2块广告牌行政行为违法。
嘉善县人民政府答辩称：一、上诉人在沪杭高速公路67K+550、67K+920处农田内设置的2块广告牌，不具有合法性，为违法建筑。一审判决认定事实正确。上诉人所设置的2块广告牌，经嘉善县住房和城乡规划建设局现场勘测后认定是未依法取得规划许可的构筑物。根据《浙江省城乡规划条例》第60条、《浙江省村镇规划建设管理条例》和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，上诉人设置的广告牌属于违法行为，不具有合法性。上诉人在诉讼中既未提供涉案广告牌法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，故认定涉案广告牌为违法建筑设施，认定事实清楚，适用法律正确、二、嘉善县公路边“三改一拆”办公室向上诉人所发的《限期拆除通知书》，其性质不属于行政处罚行为。该办公室是响应省市两级政府“三改一拆”工作的需要而设立的，本身不具有行政处罚权，其与惠民街道办事处共同向上诉人所发的《限期拆除通知书》，出于更快推进公路边违法建筑拆除工作，配合职能部门各基层政府实施拆除的需要，目的在于催告上诉人及时自行拆除违法广告牌的行为，其性质并非作出一个行政处罚行为。一审判决对上诉人要求确认该通知行为违法的诉请不予支持，属认定事实清楚，证据确凿。三、答辩人并未实施或委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，一审判决驳回上诉人该项诉请亦属认定事实清楚、正确合法。综上所述，答辩人认为被答辩人的主张没有法律和事实依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉。
嘉善县人民政府惠民街道办事处答辩称：被答辩人设立的广告牌不具有合法性，应予拆除。上诉人设置的广告牌是违法建筑，是经嘉善县住房和城乡规划建设局现场勘测后认定为未依法取得规划许可的构筑物。根据《浙江省城乡规划条例》第60条规定，答辩人有权查处被答辩人的违法建筑。依据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》、《加强沪杭甬高速公路沿线户外广告管理的意见的通知》第3条和浙江省地方标准《户外广告设施技术规范》的规定，被答辩人设置广告牌属于违法行为，不具有合法性，应予以拆除。综上所述，答辩人认为被答辩人的主张没有法律和事实依据。请求二审法院驳回上诉。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕嘉善县人民政府及其惠民街道办事处作出的《责令限期拆除通知书》是否具备事实和法律依据，以及嘉善县人民政府、惠民街道办事处是否共同实施强制拆除上诉人涉案广告牌行为、强制拆除是否具备事实和法律依据、行政程序是否符合法律规定要求等审理重点进行了质证和辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中上诉人浙江大地广告有限公司既诉请确认被上诉人嘉善县人民政府及其惠民街道办事处所作的《责令限期拆除通知书》违法，又要求确认被上诉人嘉善县人民政府及其惠民街道办事处拆除广告牌行为违法。其诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，属于诉讼请求不明确，其起诉依法应予以驳回。原审法院未能依法予以释明即受理并进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第36号行政判决；
二、驳回浙江大地广告有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 徐一菁