广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0704行初237号
原告：江门潮连大桥有限公司。住所地：广东省江门市潮连大桥脚侧。
法定代表人：伦柏林。
委托代理人：张国成，系广东祥兴律师事务所律师。
委托代理人：蒋路生，系广东祥兴律师事务所律师职员。
被告：江门市交通运输局。住所地：广东省江门市蓬江区农林西路**号。
负责人：胡晓剑。
委托代理人：伦荣彪、黄伟庆，均系广东广能律师事务所律师。
被告：江门市路桥收费管理中心。住所地：广东省江门市蓬江区农林西路**号。
法定代表人：李寿安。
委托代理人：伦荣彪、黄伟庆，均系广东广能律师事务所律师。
原告江门潮连大桥有限公司（以下简称“潮连桥公司”）因与被告江门市交通运输局、被告江门市路桥收费管理中心交通行政协议纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行审理，于2016年10月27日进行了公开开庭审理。潮连桥公司的委托代理人张国成、蒋路生，江门市交通运输局的负责人胡晓剑，江门市路桥收费管理中心的法定代表人李寿安，江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心的委托代理人伦荣彪、黄伟庆，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
潮连桥公司诉称：潮连桥公司是名为江门市蓬江区潮连接到办事处出资兴建，实为江门市潮连经济视野投资公司采取“以地建桥、以桥印侨、以桥引资”的筹资方式建造的，其性质是经营性收费公路。且潮连桥公司是经批准成立的中外合作经营有效公司，经营期限30年受法律保护。而潮连大桥收费站，是经申请批准设立的收费站，收费期限截止日期为潮连桥公司经营期限届满之日。2004年9月起，江门市政府试行年票制，以及公路主管部门同潮连桥公司签订《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》，是有效的行政协议，该协议只是对潮连桥公司的收费方式作出改变，并不当然取消了潮连大桥收费权。江门市路桥收费管理中心发函给潮连桥公司单方解除前述协议不合法，其所依据的粤交明电（2013）56号文件违法，应予排除适用，对潮连桥公司收费时间的确定不产生法律约束力，当然就不能成为潮连桥公司所依据的“因国家和省收费公路政策变化不可抗力致使不能继续履行协议或不能实现协议的目的，可以解除合同”的成就理由。为此，特提起本案诉讼，请求判决：1、确认江门市路桥收费管理中心解除《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》违法，不产生法律效力；2、江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心继续履行《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》，支付2016年5、6月份通行费补偿金782.43166万元，并支付违约金203422（违约金计算方法：以应付的通行费补偿金额为基数，按每日千分之一的标准计算，自2016年6月15日开始计算，暂计算至2016年7月25日止，以后违约金按此标准继续计算，直至全额支付之日止）；3、对广东省交通运输厅《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］文件进行合法性审查，并排除适用。
潮连桥公司在举证期限内向本院提交的证据材料有：1、企业法人营业执照；2、法定代表人身份证明书；3、江门市交通运输局组织机构代码证；4、江门市路桥收费管理中心组织机构代码证；5、《关于兴建潮连大桥和创办开发区问题的批复》［江府函（1992）13号］；6、《关于建设潮连大桥项目可行性报告的批复》［江计基字（1993）10号］；7、《关于江门市潮连大桥项目可行性研究报告的批复》［粤计交（1995）141号］；8、《关于合作经营江门潮连大桥有限公司项目可行性研究报告的批复》［蓬江计基字（1997）01号］；9、《关于合作经营江门潮连大桥有限公司合同、章程的批复》［蓬江外径引字（97）005号］；10、《中华人民共和国外商投资企业批准证书》［批准号：外经贸粤江合作证字（1997）0001号］；11、《关于进一步明确和规范公路利用外商投资政策及审批程序的通知》［粤府（1999）45号］；12、《关于确认江门市潮连大桥为中外合作经营项目的批复》［粤计基（2002）1176号］；13、《关于合作企业江门潮连大桥有限公司补充合同、补充章程的批复》［粤外经贸资字（2003）603号］；14、《关于设立江门市潮连大桥收费站的批复》［粤交路函（1996）115号］；15、《关于江门市潮连大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》［粤价（1996）34号］；16、广东省收费许可证；17、《印发江门市区机动车辆路桥通行费年票制试行办法的通知》［江府（2004）44号］；18、《江门市区整合路桥收费站补偿资金管理试行办法》［江府（2004）113号］；19、《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》；20、《关于做好撤销江门市潮连大桥收费项目相关事宜的函》［江路中（2016）11号］；21、“广东省收费公路专项清理工作协调小组办公室”关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］；22、《关于江门潮连大桥筹建工作的会议纪要》（1992年12月28日］；23、《江门市蓬江区审计局审计意见书》［蓬江审意（1995）25号］；庭审时补充提供：24、关于潮连大桥建桥主体的说明，以上所列证据拟共同证明潮连桥公司的诉讼请求，具有事实和法律依据，请求法院予以支持。
江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心共同辩称：江门市潮连大桥于1995年3月由广东省计划委员会批复以政府还贷项目立项，于1996年4月建成通车，于1997年1月才转为经营性的收费公路项目，其收费期限累计总和不得超过20年。《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》是江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心为实现江门市车辆通行费年票制行政管理目标而与潮连桥公司签订的行政协议，江门市路桥收费管理中心依照该行政协议对潮连桥公司支付车辆通行费的补偿，但在江门市潮连大桥收费期限届满后，潮连桥公司已经丧失收取车辆通行费的权利。因此，江门市路桥收费管理中心亦不用支付车辆通行费补偿给潮连桥公司。前述《协议》因国家和省收费公路政策调整导致无法继续履行和不能实现合同目的，江门市路桥收费管理中心依据上述协议第十三条之约定行使解除权，并将解除协议事宜通知了潮连桥公司，该行为合法有效。广东省交通运输厅《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］针对的是特定的主体，属于行政行为，该文不具有普遍性和反复适用性，不属于法律规定的可以一并审查的规范性文件，对该文合法性审理不应作为本案行政诉讼审理范围。且该文件有行政法官《收费公路管理条例》和上级主管部门规范性文件等上一位阶的法律渊源作依据，其合法性不容置疑。应驳回潮连桥公司的诉讼请求。
江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心向本院提交的证据材料，第一组为：1、江门市交通运输局组织机构代码证；2、江门市路桥收费管理中心事业单位法人证书；第二组为：1、1993年2月25日由江门市计划委员会作出的《关于建设潮连大桥项目可行性报告的批复》［江计基字（1993）10号］；2、1995年3月16日由广东省计划委员会作出的《关于江门市潮连大桥项目可行性研究报告的批复》［粤计交（1995）141号］；3、1996年1月19日由广东省交通厅作出的《关于设立江门市潮连大桥收费站的批复》［粤交路函（1996）115号］；4、1996年2月2日由广东省物价局作出的《关于江门市潮连大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》［粤计（1996）34号］；5、1997年1月22日由江门市蓬江区计划委员会作出的《关于合作经营江门潮连大桥有限公司项目可行性研究报告的批复》［蓬江计基字（1997）01号］；6、2011年8月9日由江门潮连大桥有限公司提供的《收费公路项目基本信息及统计数据》；第三组为：1、《江门市车辆通行费年票制试行办法》［江府（2009）45号］；2、2010年《试行江门市车辆通行费年票制补偿协议》；3、2011年《试行江门市车辆通行费年票制补偿协议》；4、《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》；第四组为：1、《关于做好撤销江门市潮连大桥收费项目相关事宜的函》［江路中（2016）11号］及附件；2、函件签收回执单；第五组为：1、《收费公路管理条例》［国务院令第417号］；2、交通运输部、国家发改委、财政部《关于加快推进收费公路专项清理改革工作的函》［交公路函（2013）110号］；3、广东省交通运输厅《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］。第六组为：1、《广东省公路收费管理办法》（1998年2月1日施行）；2、《广东省公路条例》（2003年3月1日施行］；3、1996年1月19日由广东省交通厅作出的《关于设立江门市潮连大桥收费站的批复》［粤交路函（1996）115号］；4、1996年2月2日由广东省物价局作出的《关于江门市潮连大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》［粤计（1996）34号］；5、1999年10月19日由广东省人民政府办公厅作出的《关于省道古崖线江鹤公路设立收费站问题的复函》［粤办函（1999）598号］；6、2002年7月15日由广东省物价局、广东省交通厅作出的《关于省道古崖线江门市江鹤公路江鹤收费站车辆通行费收费标准的批复》［粤费（2002）14号］；7、2000年12月11日由广东省人民政府办公厅作出的《关于汕梅高速公路揭东新亭至丰顺北斗段等8个收费公路项目的复函》［粤办函（2000）657号］；8、2001年6月18日由广东省发展计划委员会作出的《关于调整鹤山共和至开平人和公路建设规模及投资方案的批复》［粤计基（2001）518号］。以上证据拟共同证明江门市路桥收费管理中心依据涉案协议第十三条之约定行使解除权，并将解除协议事宜通知了潮连桥公司，该行为合法有效。
经审理查明：1996年1月19日，经广东省交通厅批复，为了偿还投资本息，同意设立江门市潮连大桥收费站。1996年2月2日，为增强潮连大桥建设集资贷款后偿还能力，广东省物价局批复江门市潮连大桥收费站的通行费标准。1996年4月30日，江门市潮连大桥收费站开始收费。1997年1月21日，经江门市蓬江区计划委员会批复同意，设立潮连桥公司，合作建设、经营、管理、养护、维修江门潮连大桥。
2010年2月8日，江门市路桥收费管理中心与潮连桥公司签订《试行江门市车辆通行费年票制补偿协议》，约定因2010年江门市试行车辆通行费年票制，潮连桥公司对通过其收费站的江门市号牌等汽车不直接收取通行费，以江门、珠海、中山3市汽车及和江门市区两轮摩托车等通过该收费站的车流量为基本依据，由江门市路桥收费管理中心对潮连桥公司采取按月支付的方式进行补偿。
2011年1月1日，双方签订《试行江门市车辆通行费年票制补偿协议》，约定因江门市继续试行车辆通行费年票制及珠中江年票互认，潮连桥公司对通过其收费站的江门市号牌等汽车不直接收取通行费，继续以江门、珠海、中山3市汽车及和江门市区两轮摩托车等通过该收费站的车流量为基本依据，由江门市路桥收费管理中心对潮连桥公司采取按月支付的方式进行补偿。
2012年1月31日，江门市路桥收费管理中心与潮连桥公司签订《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》（以下简称“《协议》”），约定因江门市人民政府决定改变江门潮连大桥的收费方式，即由年、次票制改为年票制，2012年2月1日起潮连大桥改变收费方式，潮连桥公司从该日起不再直接收取通行费（次票），其潮连大桥的收费全部纳入江门市车辆通行费年票制管理，由江门市路桥收费管理中心按照协议的规定每月给予潮连桥公司通行费补偿，补偿年限从2012年1月1日起至2027年1月29日潮连大桥经营权期限届满。江门市交通运输局负责监督江门市路桥收费管理中心履行协议的责任。其中该《协议》第十三条约定：“有下列情况之一的，可以变更或解除合同：。2、因国家和省收费公路政策变化或不可抗力致使不能继续履行协议或不能实现协议目的”。2016年4月28日，江门市路桥收费管理中心向潮连桥公司发出《关于撤销江门市潮连大桥收费项目相关事宜的函》，内容为：“根据《广东省交通运输厅关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］，江门市潮连大桥收费项目属于政府还贷转为经营性的收费公路项目，累计最长收费期限应不得超过20年，应于2016年4月30日起停止收费。”。江门市路桥收费管理中心根据《协议》第十三条的约定自2016年5月1日起解除该《协议》，停止年票补偿，并参照《收费公路权益转让办法》第三十六条：“收费公路权益转让期限未满，因社会公共利益需要等原因国家提前收回转让的收费公路权益的，接收收费公路权益的交通运输主管部门依法给予受让方补偿。最高补偿额按照原转让价格和提前收回的期限占原批准转让期限的比例计算确定”的规定，拟以分三期支付补偿款4993万元的方式对潮连大桥收费项目给予补偿。江门市路桥收费管理中心于2016年4月28日送达该函给潮连桥公司。潮连桥公司对江门市路桥收费管理中心解除《协议》的行为不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明：交通运输部、国家发展改革委、财政部于2013年4月2日出具《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》［交公路函（2013）110号］中“对广东相关问题的整改意见”中第二部分“关于部分收费公路批复收费期限不符合《收费公路管理条例》规定的问题”中载明：“（一）对《收费公路管理条例》实施前批准收费或完成收费权转让的。江门市潮连大桥。应严格按照有关规定，规范收费期限，确保批复收费期限总和符合《收费公路管理条例》的规定。”。
广东省交通运输厅于2013年6月24日作出《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］载明：“。根据交通运输部、国家发展改革委、财政部《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》［交公路函（2013）110号］的要求，经省人民政府同意，现就加快推进我省收费公路专项清理工作的有关事项通知如下：。（二）对部分收费公路经批复的收费期限不符合《收费公路管理条例》规定问题，分类予以纠正。1.27个建成通车后由政府还贷转让为经营性公路的项目，按照转让政府还贷公路收费权可延长收费期限，但延长期限不超过5年，累计收费期限的总和最长不得超过20年的规定，统一核定收费期限为20年。附件1原经批准的收费期限超过20年的转让政府还贷公路项目处理情况表。26江门市潮连大桥。开始收费期限：19960430；原经核准的终止收费期限：20270129；原经批准的收费期限：31；至今累计收费期限：17；整改措施：按照不超过20年核定收费期限；整改结果确认终止收费日期：20160430。”
本院认为：本案系交通行政协议纠纷。《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第八条规定：“中华人民共和国交通运输部主管全国公路事业，地方各级人民政府的公路主管部门主管本地区的公路事业”、第九条规定：“各级公路主管部门可根据实际情况设置公路管理机构。公路管理机构依据公路主管部门的授权，负责公路管理工作。”《广东省公路管理条例》（2009年1月1日起施行）第三条第三款规定：“市、县公路管理机构依照法律法规的规定，对所管辖的公路行使公路行政管理职责。”《江门市车辆通行费年票制试行办法》第六条规定：“市交通主管部门是年票制实施的主管部门，负责办法的组织实施；各市、区交通主管部门主管本行政区域内的年票制工作；市路桥收费管理中心具体负责通行费（年票）的征收管理。”江门市交通运输局作为江门市年票制实施的主管部门、江门市路桥收费管理中心作为具体负责通行费（年票）的征收管理单位，为实现江门市车辆通行费年票制、保证潮连大桥保持良好的技术状态等行政管理目标，在法定职责范围内，与当时具有潮连大桥收费站经营权的潮连桥公司协商订立的关于潮连大桥收费公路收费方式、通行费补偿等权利义务内容的《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》，主体适格，意思表示真实，内容没有违反当时的国家法律、行政法规的强制性规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议，该协议合法有效。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是江门市路桥收费管理中心解除涉案《协议》是否合法。
《收费公路管理条例》第十四条规定：“收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：（一）政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。（二）经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。第五十九条规定：“本条例施行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。具体办法由国务院交通主管部门制定。”交通运输部、国家发展改革委、财政部出台的《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》［交函公路（2013）110号］，其中附件《对广东省相关问题的整改意见》认为包括江门市潮连大桥在内的部分收费公路批复收费期限不符合《收费公路管理条例》规定，要求广东省规范收费期限，确保批复收费期限总和符合《收费公路管理条例》的规定。广东省交通运输厅《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］，该文件明确包括江门市潮连大桥在内的原经批准的收费期限超过20年的转让政府还贷公路按照不超过20年核定收费期限，确认终止收费日期为2016年4月30日。同时，《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》签订、继续履行的前提条件为潮连桥公司享有对江门潮连大桥车辆通行费的收费权及经营权，但按照前述规定，潮连桥公司于收费期限届满后已丧失该协议的履行能力，导致该协议目的法律上或事实上不能实现，亦不能继续履行，江门市路桥收费管理中心根据该协议第十三条第二款“因国家和省收费公路政策变化或不可抗力致使不能继续履行协议或不能实现协议目的，可解除合同”的约定，自2016年5月1日起单方解除前述协议、决定给予补偿并及时通知潮连桥公司，并无不当。同时，潮连桥公司关于要求本案对广东省交通运输厅《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》［粤交明电（2013）56号］中关于潮连大桥收费期限及收费性质的内容进行合法性审查，但由于该文件针对的是某一部分公路收费项目等特定主体，不具有普遍约束力和反复适用性，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的规范性文件，本案依法不予审查。综上，潮连桥公司的本案诉讼请求，事实与法律依据不足，应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告江门潮连大桥有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告江门潮连大桥有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
代理审判员 褚丽丹
代理审判员 叶银顺
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 陈凤娇