浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初76号
原告王茂其等六十六人。（名单附后）
诉讼代表人王茂其，男，汉族，1959年6月3日出生，住浙江省义乌市稠江街道柯村村***号，公民身份号码3307251959********。
诉讼代表人郑圻君，男，汉族，1967年5月15日出生，住浙江省义乌市。
诉讼代表人柯珣田，男，汉族，1950年9月18日出生，住浙江省义乌市。
诉讼代表人柯樟清，男，汉族，1957年8月21日出生，住浙江省义乌市。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐、李力夫，浙江省人民政府工作人员。
原告王茂其等六十六人不服浙江省人民政府浙政复[2016]478号行政复议决定，于2017年2月4日向本院提起诉讼，原告经要求补正起诉材料后，本院于2017年2月27日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。原告王茂其等66人的诉讼代表人王茂其、郑圻君、柯珣田，被告浙江省人民政府的委托代理人李力夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月19日，浙江省人民政府作出浙政复[2016]478号行政复议决定，对行政复议申请人义乌市稠江街道柯村村王茂其等六十六人就浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》申请行政复议一事认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条的规定，土地利用总体规划的编制、修改和实施不导致土地所有权和使用权的变更，故王茂其等六十六人申请复议的行为并未对复议申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围。复议申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告王茂其等六十六人起诉称，2016年10月9日，原告通过政府信息公开获悉原告经营的属于基本农田的承包地在2014年4月17日经浙江省人民政府作出浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，批准调整为疏港公路用地而改变用途。原告因此向被告浙江省人民政府申请行政复议，被告作出浙政复[2016]478号行政复议决定，以该行为未对原告的权利义务产生影响为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”……“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”因此，修改土地利用总体规划改变用途后，不但意味着原土地使用权被改变，而且以原来的用途使用土地也将被视为违法。故被告认为被申请复议的行政行为未对原告的权利义务产生影响的意见不能成立。原告经营的承包地属于基本农田。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田，由国务院批准；该法第二十六条规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划；《基本农田保护条例》第十六条也有类似规定。据此，被告不应通过预留基本农田平衡来批准占用基本农田和修改涉及基本农田调整的土地利用总体规划。为此，请求判决撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2016]478号行政复议决定，判令浙江省人民政府受理并审查浙政土审规[2014]49号批复。
原告向本院提交的证据有：1、浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，拟证明被复议的行政行为的内容；2、浙政复[2016]478号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实；3、义乌市国土资源局义土资公[2016]第18号《政府信息公开答复书》，拟证明原告通过政府信息公开知悉其涉及基本农田的土地利用总体规划被被告调整的事实。
被告浙江省人民政府答辩称，一、原告不服浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，向我府申请行政复议。我府经复议查明，因临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港快速路）建设需要，义乌市国土资源局于2014年2月21日编制《浙江省土地利用总体规划落实方案申报表》，经义乌市、金华市两级人民政府同意后上报审批。经浙江省国土资源厅审查，我府于2014年4月17日作出浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，同意该建设项目使用《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》预留指标，追加义乌市规划新增建设用地107.5956公顷，基本农田保护任务核减64.3569公顷。我府认为，土地利用总体规划的编制、修改和实施不导致土地所有权和使用权的变更，故王茂其等六十六人申请复议的行为并未对复议申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，复议申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。二、我府于2016年12月9日收到案涉行政复议申请，经审查，于2017年1月19日作出浙政复[2016]478号行政复议决定并向原告邮寄送达。行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。被诉行政行为事实清楚，依据充分，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告浙江省人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、《浙江省土地利用总体规划落实方案申报表》，拟证明义乌市国土资源局拟定规划落实方案申报表，经义乌市、金华市两级人民政府同意后上报被告审批的事实；2、浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，拟证明被告于2014年4月17日作出上述批复的事实；3、《行政复议申请书》及其邮寄凭证，拟证明被告于2016年12月9日收到原告案涉行政复议申请的事实；4、浙政复[2016]478号《行政复议案件受理通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告于2016年12月13日通知原告受理其行政复议申请的事实；5、浙政复[2016]478号《行政复议答复通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告于2016年12月13日通知作为原承办具体行政行为事项的浙江省国土资源厅就被复议行为举证、答复的事实；6、浙政复[2016]478号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明被告于2017年1月19日作出被诉行政复议决定，又于次日邮寄送达原告的事实。
被告浙江省人民政府向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法》，主要条文为第六条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告除认为证据2不合法外，对其余证据未明确提出异议。
对原告提供的证据，被告认为证据3不能证明原告欲证明的内容，对其余表示均无异议。
本院对本案证据认证如下：被告证据2作为证明被告于2014年4月17日作出浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》的证据，具备合法性，同时具备关联性、真实性，予以采信；原告证据3，与被诉行政行为合法与否不具有关联性，不予采信；其余各方当事人无异议的证据，具备证据三性，可以证明待证事实，予以采信。
经审理查明，因临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设需要，经上报，浙江省人民政府于2014年4月17日作出浙政土审规[2014]49号《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，同意该建设项目使用《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》预留指标，追加义乌市规划新增建设用地107.5956公顷，基本农田保护任务核减64.3569公顷。
王茂其等六十六人不服上述批复行为，于2016年12月7日向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府收到后，于2016年12月13日通知王茂其等行政复议申请人，其行政复议申请已予受理，并于同日通知作为原承办具体行政行为事项的浙江省国土资源厅就被复议行为举证、答复。2017年1月19日，浙江省人民政府作出浙政复[2016]478号行政复议决定，以土地利用总体规划的编制、修改和实施不导致土地所有权和使用权的变更，故王茂其等六十六人申请复议的行为并未对复议申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，复议申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定书于次日邮寄送达行政复议当事人。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，当事人在申请行政复议针对的应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”由于土地利用总体规划具有可以反复适用等特性，故其不属于具体行政行为，相应地，原告申请复议的调整土地利用总体规划的行为也不属于具体行政行为。因此，被诉行政复议行为认为原告申请复议的行为不属于行政复议范围的判断正确。此外，被告在诉讼中表明，在案涉《关于临安至缙云公路义乌城西至佛堂段工程（疏港公路）建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》作出的同时，若相关建设项目存在征收集体土地等需要的，仍须依照法律规定，办理集体土地征收等手续。本院认为，该说明与法律规定相符。因此，被诉行政复议行为关于被申请复议的批复行为未对原告的权利义务产生实际影响的意见亦可成立。基于上述理由，被诉行政复议行为认为复议申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，适用法律正确。
综合上述意见，被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王茂其等六十六人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王茂其等六十六人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一七年八月二十三日
书 记 员 叶 嘉
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
附原告名单：
原告王茂其，男，1959年6月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村589号。
原告柯樟清，男，1957年8月21日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村506号。
原告郑圻君，男，1967年5月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村32-1号。
原告柯珣田，男，1950年9月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村521号。
原告柯珣标，男，1940年12月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村397号。
原告柯球清，男，1941年9月22日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村540号。
原告范梅芳，女，1951年8月29日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村3组。
原告王文斌，男，1984年8月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村1组。
原告陈关云，男，1959年2月24日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村538号。
原告楼银华，女，1936年8月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村489号。
原告柯英民，男，1955年12月13日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村413号。
原告柯关孙，男，1941年2月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村386号。
原告柯振华，男，1993年3月26日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村391号。
原告柯珣正，男，1949年1月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村435号。
原告柯球林，男，1945年11月8日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村461号。
原告傅美玲，女，1943年7月7日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村652号。
原告柯珣通，男，1962年12月6日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村387号。
原告柯珣南，男，1950年1月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村380号。
原告柯珣基，男，1947年8月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村403号。
原告郑圻斌，男，1964年5月4日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村42号。
原告郑明明，男，1988年4月7日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村42号。
原告徐桂琴，女，1941年9月22日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村566号。
原告柯云生，男，1960年6月20日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村289号。
原告王化弟，男，1966年12月2日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村102号。
原告王海妹，女，1949年7月7日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村175号。
原告郑贤铨，男，1957年8月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村223号。
原告郑关良，男，1950年9月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村1-1号。
原告王化连，男，1957年5月16日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村103号。
原告郑莱莱，女，1989年9月27日出生，汉族，住浙江省兰溪市上华街道彭村村陈村29号。
原告王茂洪，男，1949年6月23日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
原告王兰英，女，1977年5月11日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
原告王晓英，女，1974年10月16日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
原告刘燕，女，1989年8月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
原告柯珣科，男，1950年5月11日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村628号。
原告柯国力，男，1986年12月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村628号。
原告柯国熙，男，1984年3月28日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村628号。
原告柯冬弟，男，1951年11月26日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村533号。
原告郑贤松，男，1958年6月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村195号。
原告郑松玲，女，1963年1月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村472号。
原告郑圻明，男，1948年5月25日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村181号。
原告郑圻法，男，1955年9月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村117号。
原告郑华玉，男，1952年5月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村271号。
原告贾香明，女，1951年5月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村412号。
原告许冬菊，女，1957年8月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村480号。
原告郑新产，男，1948年11月11日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村262号。
原告柯珣洪，男，1954年6月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村293号。
原告柯珣德，男，1945年10月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村431号。
原告柯玘灶，男，1963年5月21日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村5组。
原告何小芳，女，1968年11月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村192号。
原告郑圻海，男，1950年9月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村210号。
原告吴汝龙，男，1954年7月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村55号。
原告柯珣文，男，1937年10月29日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村455号。
原告柯松君，女，1972年9月29日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村392号。
原告柯利民，男，1970年2月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村456号。
原告金小妹，女，1935年8月4日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村479号。
原告王锋，男，1977年3月16日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村478号。
原告王茂芝，男，1946年2月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村486-2号。
原告王晓丰，男，1973年1月8日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村623号。
原告王金翠，女，1953年5月4日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村479号。
原告柯洵龙，男，1932年10月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村7组。
原告柯祯祥，男，1956年8月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村360号。
原告柯璋平，男，1983年9月17日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村360号。
原告柯祯禧，男，1962年10月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村7组。
原告柯瑜娟，女，1971年9月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村406-1号。
原告王化荣，男，1952年2月25日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村116号。
原告郑美香，女，1947年8月25日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村462号。