山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁16行终21号
上诉人（原审原告）淄博海力通盐化有限公司。住所地：淄博市张店区西八路南首向东200米。
法定代表人田宝成，总经理。
委托代理人孔奇志，淄博海力通盐化有限公司业务经理。
被上诉人（原审被告）博兴县盐务局。住所地：博兴县胜利三路***号。
法定代表人王绪进，局长。
委托代理人齐延军，山东法盾律师事务所律师。
上诉人淄博海力通盐化有限公司（以下简称海力通公司）因与被上诉人博兴县盐务局（以下简称县盐务局）盐业行政处罚一案，不服博兴县人民法院（2015）博行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海力通公司的委托代理人孔奇志，被上诉人县盐务局的出庭负责人胡明及委托代理人齐延军到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案因法律适用问题需请示上级人民法院。2016年5月6日，本案裁定中止审理。2017年8月29日，最高人民法院就本案法律适用问题作出《关于盐业行政处罚法律适用问题的请示的答复》[（2016）最高法行他110号]。2017年10月26日，本案恢复审理。本案现已审理终结。
原审认定以下事实：2014年11月15日，原告海力通公司将40吨工业盐以货运的方式销售予博兴县境内李怀录（禄）。被告县盐务局对上述货物在货到卸货时采取证据保存措施，并立案调查。2014年11月24日，县盐务局对海力通公司作出博盐政处罚字（2014）01102号行政处罚决定（以下简称01102号行政处罚决定），认为海力通公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发经营企业设立审批，不具备盐产品批发经营资格，海力通公司销售工业盐的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条之规定，依据该法第四十四条之规定，对海力通公司处以没收盐产品和罚款43200元的处罚。原告海力通公司不服提起行政诉讼，要求撤销01102号行政处罚决定。
原审认为，依据《盐业管理条例》第四条第二款、《山东省盐业管理条例》第五条第一款的规定，结合《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）、《滨州市人民政府关于贯彻鲁政发[1999]70号文件调整和完善盐业经营管理体制的实施意见》（滨政发[2001]99号）、《关于设立沾化、博兴两县盐业经营管理机构的批复》（鲁政发[2002]32号）等文件，被告县盐务局作为县政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责本行政区域内的盐业行政管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作，具有对辖区内盐业违法案件进行调查处理的职权。
被告县盐务局在行政处罚过程中履行了立案、询问、现场检查等程序，程序合法。县盐务局依据现场检查（勘验）笔录，对盐产品购买人李怀录（禄）、承运车辆司机王福利、原告海力通公司法定代表人田宝成的调查询问笔录，运输凭证、销售凭证等证据证实海力通公司于2014年11月5日将40吨工业盐以货运方式销售予博兴县境内李怀录（禄），认定事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第十二条、第十四条第一款、第十六条第二款的规定，对于可以设定行政许可的事项，法律可以设定，尚未制定法律的，行政法规可以设定。《盐业管理条例》第二十条以行政法规的法源将盐产品批发经营业务纳入行政许可事项，《山东省盐业管理条例》第十二条对此作了具体规定。根据上述法规，在山东省内从事盐产品批发经营业务应取得山东省盐业主管部门的许可批准。海力通公司从事盐产品批发经营业务未经山东省盐业主管部门许可批准，其批发盐产品的经营活动违反上述规定。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的行政处罚。《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》[（2010）行他字第82号]，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚。《山东省盐业管理条例》属于地方性法规，可以依行政处罚法的规定，针对违反《盐业管理条例》等法规的行为设定相应的行政处罚种类。在相关法律、法规依法定程序修改之前，县盐务局依照《山东省盐业管理条例》之规定对海力通公司作出的01102号行政处罚决定适用法律正确。综上，县盐务局作出的01102号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告淄博海力通盐化有限公司的的诉讼请求。案件受理费50元，由原告淄博海力通盐化有限公司负担。
原审原告海力通公司不服一审判决上诉称，1.《盐业管理条例》并未规定，经营工业盐需要前置或后置审批行政许可。根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2015]11号）和《工商总局关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》（工商企注字[2015]65号），国务院行政审批项目目录并不包括工业盐的前置或后置审批。《山东省盐业管理条例》第二十条对工业盐经营作了扩大化的规定，违反了行政许可法第十五条第二款关于地方性法规不得设立企业或其他组织的设立登记及前置性行政许可的规定。2.《盐业管理条例》只对违反盐场保护、制盐企业生产不合格盐产品、违反食用盐管理等行为设定了行政处罚，并未对批发经营工业盐设定行政处罚。行政处罚法第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《山东省盐业管理条例》第四十四条关于对批发经营盐产品的行为设定行政处罚，与行政处罚法和《盐业管理条例》相抵触，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）的相关规定，该条规定无效，县盐务局适用该条规定作出01102号行政处罚决定适用法律错误。请求：撤销博兴县人民法院（2015）博行初字第4号行政判决；撤销县盐务局01102号行政处罚决定。
被上诉人县盐务局答辩称，1.《盐业管理条例》、轻政法（1991）8号文、《关于改进工业盐功效和价格管理办法的通知》、《山东省盐业管理条例》、山东省人民政府令第230号等规定一致，明确规定设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。2.《山东省盐业管理条例》作为地方性法规，在《盐业管理条例》未对违法批发经营盐业务设定行政处罚的情况下，对上述违法行为设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的行政处罚，未违反行政处罚法第十一条的规定。3.县盐务局系政府授权的盐政主管机关，对海力通公司的违法行为进行处罚系依法行政。综上，县盐务局作出的01102号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案审理焦点为县盐务局作出的01102号行政处罚决定适用法律是否正确。立法法第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。县盐务局作出01102号行政处罚决定，应依照行政处罚法的相关规定实施。行政处罚法第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。即法律、行政法规已经对特定行为予以规范，地方结合实际情况制定实施办法，只能根据法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度，加以细化，作出具体规定，不能突破范围设定行政处罚，亦不能把法律、行政法规未规定行政处罚的行为规定给予行政处罚。《盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。但《盐业管理条例》并未对其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚，根据行政处罚法第十一条的规定，作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》亦不能对该行为设定行政处罚。
县盐务局认为海力通公司不具备盐产品批发经营资格而经营盐产品批发业务，未遵循立法法第八十八条关于法律效力等级的规定，未依照行政处罚法第十一条的规定适用《盐业管理条例》，而适用《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定对海力通公司作出01102号行政处罚决定属适用法律错误，应予撤销。一审法院认为县盐务局作出的01102号行政处罚决定适用法律正确，并判决驳回海力通公司诉讼请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销博兴县人民法院（2015）博行初字第4号行政判决；
二、撤销被上诉人博兴县盐务局于2014年11月24日对上诉人淄博海力通盐化有限公司作出的博盐政处罚字（2014）01102号行政处罚决定。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人博兴县盐务局负担。
本判决为终审判决。
审判长 牛淑华
审判员 王 杰
审判员 庞 辉
二〇一七年十月二十六日
书记员 杨 恒
书记员 王丽真