浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终140号
上诉人（原审被告）台州市椒江区人民政府，住所地台州市椒江区青年路404号。
法定代表人杨玲玲，区长。
出庭应诉负责人何凯，副区长。
委托代理人胡江玥，台州市椒江区人民政府法律顾问室工作人员。
被上诉人（原审原告）蔡敦友，男，1966年6月15日出生，汉族，住台州市路桥区。
委托代理人蔡海军，浙江君超律师事务所律师。
蔡敦友诉台州市椒江区人民政府拆迁行政协议一案，台州市中级人民法院于2016年12月14日作出（2016）浙10行初103号行政判决。被告台州市椒江区人民政府不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2017年2月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人台州市椒江区人民政府的副区长何凯及委托代理人胡江玥，被上诉人蔡敦友及其委托代理人蔡海军，出庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。在案件审理过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，经案件当事人同意，本案进行了调解，相关调解期限不计入审限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1989年11月1日，原告蔡敦友因分家析产获得位于台州市××家街道××村房屋一间。2008年7月21日，因规划需要拆除该房屋，台州中心大道椒江段工程建设指挥部作为甲方与原告作为乙方在监证机关的见证下签订《椒江区房屋易地拆迁协议书》。该协议约定拆迁补偿费共计14836元，并在第二条约定临时安置补助费，第三条约定易地建房由钗洋在居民点内按照有关政策、法规，给乙方安排宅基地，第五条约定乙方必须在2008年7月30日前拆屋腾地，第六条约定本协议甲乙双方各执一份，监证机关一份副本送有关单位备查，甲乙双方及监证机关均在最后落款处签字盖章或者签字捺印。协议签订后，原告领取了相应的房屋拆迁补偿款，但其房屋至今未拆除。2011年4月，原告提出《农民住宅“立改套”用地呈报表》，申请“立改套”1套，该表经椒江区洪家街道钗洋村民委员会、台州市国土资源局椒南中心所、椒江区人民政府洪家街道办事处同意上报，但最终未审批通过。原告认为被告对原告房屋安置问题迟迟不予落实，遂提起本案诉讼，要求被告履行该协议给原告安置壹套位于台州市××家街道××村的套房。上述事实有户口本、分家契约、集体土地使用权证、《椒江区房屋易地拆迁协议书》、《农民住宅“立改套”用地呈报表》、《关于建立台州中心大道椒江段工程建设指挥部的通知》等证据证明。
一审法院认为，台州中心大道椒江段工程建设指挥部系由被告台州市椒江区人民政府设立，在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，其作为椒江区人民政府的内设机构，并无独立的主体资格。因此，本案原告以椒江区人民政府为被告提起诉讼符合法律规定。《椒江区房屋易地拆迁协议书》系原告与台州中心大道椒江段工程建设指挥部于2008年7月21日签订，其时原告的户口并不在台州市××家街道××村，但双方仍就拆迁补偿款、安置等事宜进行了约定，其内容并不违法，且双方已签字盖章，合同内容也已被部分履行，应认定为有效合同，双方均应依照协议内容依法履行。现被告辩称签订上述协议书时原告不是钗洋村村民、其不符合分配宅基地条件不予安置的主张不能成立，不予支持。从该协议约定的内容看，原告应在本协议签订后九天内自行拆除涉案房屋，在未获安置前由原告自行解决过渡房，并有权按每月每平方3元的标准获得临时安置补助费，若原告不自行拆除的，被告所属的中心大道指挥部有权申请有关部门强制拆除，即涉案房屋应先予拆除原告才能获得安置。综上，原告起诉要求被告履行安置协议的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》第十五条第一款之规定，判决限被告台州市椒江区人民政府继续履行2008年7月21日与原告蔡敦友签订的《椒江区房屋易地拆迁协议书》，在涉案房屋拆除之日起两个月内履行安置义务。
台州市椒江区人民政府上诉称：一、一审法院判决认定理由错误，违反宪法、法律、法规关于宅基地分配的强制性规定。1.不符合宅基地的人身依附性和福利性。农村宅基地使用权是特殊的用益物权，是国家为保障农民利益和农村资源稳定而赋予农民的具有社会福利和保障功能的一项权利。其特殊性在于：一是具有人身依附性，只有具备集体经济组织成员身份才能取得；二是具有福利性，通常无偿取得，在取得使用权后，享有长期占有、使用的权利。正因如此，宅基地使用权不同于其他财产权。我国《宪法》、《土地管理法》已明确宅基地属于村农民集体所有。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号文件）更是明确规定，农村住宅用地只能分配给本村村民。本案被上诉人蔡敦友并非钗洋村农民，若允许其作为钗洋村集体经济组织成员享有钗洋村的宅基地，会损害钗洋村其他村民的利益。一审判决认定上诉人辩称蔡敦友“不是钗洋村村民、其不符合分配宅基地条件不予安置的主张”不能成立，明显违反了法律规定。2.上诉人不具备分配宅基地的法定职权。宅基地的分配属于涉及村民重大利益事项，《土地管理法》规定宅基地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。一审判决以“安置”为形式，要求上诉人履行《椒江区房屋异地拆迁协议书》中安排“宅基地”的合同义务，实则将钗洋村村民委员会或村集体经济组织的权利直接交由上诉人行使，突破法律规定给上诉人设置职权，同时侵害了村委及村集体经济组织的权利。二、一审法院对《椒江区房屋异地拆迁协议书》签订、约定的内容解读片面，理解错误。协议签订时，被上诉人虽然已不是椒江区洪家街道钗洋村村民，但由于被上诉人根据分家析产协议取得案涉房屋，其有权依据该协议取得房屋（地上建筑物）所对应的补偿款项，指挥部与被上诉人签订拆迁协议，并就拆迁相关事项作出约定，并不存在错误。同时，对于安置的方式，协议约定的是“按照有关政策、法规，给乙方（即被上诉人）安排宅基地”，且已十分明确：安排宅基地的前提是要符合政策、法规，故上诉人是严格履行协议，未有违约。一审法院判决上诉人履行安置义务，但实则上诉人无法根据法律法规及拆迁协议的约定来履行义务，不具有可操作性。综上，一审判决既不符合法律法规规定，也不符合拆迁协议约定，请求撤销一审判决，予以改判，驳回被上诉人的诉讼请求。
蔡敦友未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭审中辩称：上诉人认为宅基地使用权具有人身依附性和福利性，是一种特殊的用益物权，这个观点不正确。依据2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定，宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非农民集体成员”。根据这一规定所体现的精神，非本集体经济组织的成员，在一定条件下，也能取得宅基地的使用权。那么，这个与上诉人一直强调的上诉理由冲突，上诉人一直强调蔡敦友并非钗洋村农民，会损害其他村民的利益的上诉理由是不能成立的。事实上，他取得宅基地或者相应的拆迁补偿都不会损害其他村民的利益。另外，根据宪法第一百零三条规定，国家依照法律规定保护公民合法的私有财产利益。根据物权法上地随房走的原则，被上诉人应当享有宅基地上房屋所有权，当然也享有房屋的土地使用权。上诉人的做法损害公民的信赖利益。被上诉人有理由相信，上诉人以安排宅基地不符合法律、法规为由，不履行协议义务，违反了诚实信用原则。请求，驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着涉案被诉协议是否合法有效等审理重点，进行质证、辩论。
经审理查明，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，涉案《椒江区房屋易地拆迁协议书》系被上诉人蔡敦友与上诉人台州市椒江区人民政府所属的台州中心大道椒江段工程建设指挥部于2008年7月21日签订，双方就拆迁补偿款、安置等事宜进行了约定，合同内容也已部分履行，合同并不存在无效情形，双方均应依照协议内容依法履行。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案焦点在于涉案协议第三条约定“异地建房由钗洋村在居民点内按照有关政策、法规，给乙方安排宅基地”的内容可否履行问题，从合同角度看，该条款项下合同义务应由上诉人椒江区政府承担，但具体操作上，由于农村异地建房牵涉到村集体经济组织或者村民委员会审批、管理宅基地安置的问题，人民政府无法直接予以安排。现由于当地土地利用现状以及蔡敦友在他村已具有宅基地等情况，前述协议条款约定给蔡敦友在钗洋村异地迁建（安置宅基地）的内容实际已经无法履行，但蔡敦友作为涉案房屋合法继承人，其基于房屋物权及合同的相关权益（包括土地使用权益）应予保护。一审判决未考虑实际履行不能情况，迳行责令上诉人继续履行协议，不符合前述司法解释中有关裁判方式应视实际履行情况予以变更的规定，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
、撤销台州市中级人民法院（2016）浙10行初103号行政判决。
二、发回台州市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年十月三十日
书 记 员 张 莹