中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6433号再审申请人（一审原告、二审上诉人）温淼生。被申请人（一审被告、二审被上诉人）梅州市梅县区人民政府。住所地：广东省梅州市梅县区宪梓南路**号。法定代表人张运全，区长。原审第三人梅州市梅县区南口镇中心卫生院。住所地：广东省梅州市梅县区南口镇。法定代表人陈敏君，院长。委托代理人张文源，广东义致律师事务所律师。再审申请人温淼生因诉被申请人梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）及原审第三人梅州市梅县区南口镇中心卫生院（以下简称南口卫生院）土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院于2017年3月16日作出的（2017）粤行终90号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月16日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1953年8月12日，原梅县人民政府颁发《土地房产所有证》，所有权人为：邓双喜、温发粦、曾四妹及温淼生；证号为：广东省梅县土地房产所有证梅虎字第贰肆贰号；该证记载的塘窝里园里（涉案争议地）四至为：东至温坤生、南至温坤生、西至温长兴、北至荒地，面积为0.58亩。1989年3月7日，梅县人民政府颁发梅府国用（1989）第0002780号《国有土地使用证》（以下简称1989年土地证），土地使用者为南口医院，四至为：东至南口粮所（围墙）、西至福元住宅（自围墙）、南至农民街、北至南口粮所、四面自墙（围墙）；面积：4947㎡。2000年6月18日，梅县国土局根据广东省国土厅粤国土（地籍）字（2000）2号《关于印发土地证书年检中有关问题的处理意见的通知》（以下简称2号通知）、梅州市人民政府梅市府（1999）29号《关于对全市城镇国有土地进行土地证书年检的通告》（以下简称29号通告）、原梅县人民政府梅府（1999）30号《转发梅州市人民政府关于对全市城镇国有土地进行土地证书年检的通告的通知》（以下简称30号通知）、原梅县国土局梅国土字（1999）11号《关于在全县开展1999年土地证书年检工作的通知》（以下简称11号通知）的规定，在1989年土地证的旧证上加盖“注销”及“此证已年检注销并换发新证”字样，并颁发新的梅府国用（2000）字第002934号《国有土地使用证》（以下简称2000年土地证）。土地使用者为南口卫生院；四至为：东至南口粮所围墙、西至围墙、南至农民街、北至围墙；面积：4944.6㎡。新证与旧证四至范围一致，仅用地面积有少许不同。2016年7月20日，温淼生提起本案诉讼，请求：1.依法撤销梅县区政府颁发给南口卫生院的2000年土地证；2.依法判决梅县区政府补偿温淼生被强行拆除房屋价值1160010元（房屋面积0.58亩，即386.67㎡，按梅县区政府在广梅汕高铁南口葵岗出口站征收房屋标准3000元/㎡元计算）。广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初113号行政判决认为，本案的处理涉及对以下焦点问题的认定：一、温淼生的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，具有行政拘束力的行政行为是梅县区政府颁发的2000年土地证，该证颁发时间是在2000年6月18日，温淼生在2016年7月20日提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，没有超过20年的最长诉权保护期限。二、梅县区政府颁发2000年土地证是否符合法律规定的问题。根据现有证据可证实，2000年6月，梅县区政府的职能部门根据2号通知、29号通告、30号通知、11号通知的规定，对南口卫生院取得的1989年土地证进行年检换证，并于2000年6月18日换发新的2000年土地证给南口卫生院。梅县区政府的年检换证行为符合上述规范性文件规定，应予支持。三、温淼生诉请撤销2000年土地证是否有事实和法律根据的问题。现有证据可以证实，温淼生主张的涉案土地位于塘窝里园里，四至为：东至温坤生、南至温坤生、西至温长兴、北至荒地，面积为0.58亩，与南口卫生院取得的国有土地使用证记载的四至（东至南口粮所围墙、西至围墙、南至农民街、北至围墙，面积为4944.6㎡），现有证据无法认定重合或包含的关系，况且南口卫生院的医院始建于上世纪六十年代文革时期，当时的历史情形、历史资料很难查证。故无法认定南口卫生院的新旧《国有土地使用证》记载的用地面积包含了原梅县人民政府于1953年8月12日颁发给温淼生的《土地房产所有证》中的房屋面积，现温淼生诉请撤销南口卫生院的2000年土地证，缺乏事实和法律根据。四、温淼生诉请赔偿损失是否有事实和法律根据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，温淼生诉请赔偿损失缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回温淼生的诉讼请求。温淼生不服一审判决，提起上诉。广东省高级人民法院（2017）粤行终90号行政判决认为,本案是土地登记行政纠纷，争议焦点是梅县区政府向南口卫生院颁发涉案2000年土地证的具体行政行为是否合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、四十九条规定以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定，本案被诉的2000年土地证是从1989年土地证换发而来，而1989年土地证是原梅县人民政府为南口卫生院颁发的，土地使用权人并非温淼生，且两证四至范围相同，未超过1989年土地证面积。温淼生与被诉2000年土地证没有法律上的利害关系，其直接起诉撤销该证没有事实和法律依据。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日起才施行。根据法不溯及既往的原则，公民、法人或其他组织对该法施行前的行政行为不服，向人民法院起诉，不属于人民法院行政案件受案范围。温淼生诉称其房屋被强行拆除及原梅县人民政府为南口卫生院颁发1989年土地证的时间均发生在该法施行前，其对该行为不服，不属于行政诉讼受案范围。一审对温淼生的起诉本应裁定不予立案或驳回起诉。鉴于一审已经受理温淼生的起诉，并对被诉发证行为的合法性进行了审查，判决驳回温淼生的诉讼请求对其权利义务没有其他影响，故不再对一审判决作出改判。一审判决认定事实基本清楚，实体处理并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。温淼生申请再审称：1.梅县区政府颁发2000年土地证给南口卫生院的行政行为没有事实依据和法律根据；2.温淼生房屋被征收所受损失应由梅县区政府给予补偿；3.二审错误认定温淼生的起诉不属于行政诉讼受案范围属于适用法律错误。请求：撤销一、二审判决，并支持其在一审中的诉讼请求。梅县区政府答辩称：1.温淼生没有证据证明梅县区政府的具体行政行为违法并造成其损失；2.梅县区政府作为办证主体，其颁证行为程序、内容均符合法律规定。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回温淼生的再审申请。南口卫生院述称：1.温淼生不符合行政诉讼的原告主体资格，其无证据证明梅县区政府颁发2000年土地证侵害了其合法权益。2.温淼生提起本案行政诉讼，不属《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，应予驳回起诉。3.温淼生诉请的具体行政行为，均已超过法定的最长诉讼时效。请求驳回温淼生的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，原本与该颁证行为有利害关系，具有原告资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。本案中，一、二审业已查明，2000年6月梅县区政府根据2号通知、29号通告、30号通知、11号通知的规定，对南口卫生院取得的1989年土地证进行年检换证并颁发2000年土地证，2000年土地证是依据1989年土地证换发而来。温淼生未对1989年土地证提起诉讼，且该颁证行为发生在行政诉讼法实施之前，亦不可诉，颁证行为生效，涉案土地权属明确，温淼生与梅县区政府颁发2000年土地证的行为不具有利害关系，没有原告主体资格，起诉不符合法定条件。温淼生主张，梅县区政府将其房屋土地登记在南口卫生院名下，侵犯其合法权益。但是，温淼生并未举出充分证据证明，作为被诉2000年土地证颁证行为主要证据和土地权属来源根据的1989年土地证，存在重大、明显违法而无效的情形，故其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。本案中，一、二审对于温淼生的诉讼请求已通过实体审理作出判决，对于2000年土地证的合法性已经作出评判。梅县区政府具有颁发土地证的法定职权，对南口卫生院取得的1998年土地证进行年检换证，符合当时的2号通知、29号通告、30号通知、11号通知的规定。一、二审确认2000年土地证的合法性并据此驳回温淼生的诉讼请求。一、二审判决对于应当裁定驳回起诉的案件作出实体审理，虽有不妥，但对被诉行为合法性的评判，认定事实清楚、适用法律正确，处理结果并未侵害温淼生的实体权益，且该判决对于温淼生实际要求解决的其所称的上世纪六十年代拆除其房屋的安置补偿等问题不产生实际影响。故本院从诉讼经济的角度出发，为减少当事人诉累，不将该问题作为提起再审的事由。综上，温淼生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回温淼生的再审申请。审判长  熊俊勇审判员  龚 斌审判员  钱小红二〇一七年十一月十七日书记员  余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。