河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第320号
上诉人（原审原告）杨红姣，女，汉族，1974年8月30日出生。
被上诉人（原审被告）郑州市中原区人民政府。
法定代表人王鸿勋，区长。
委托代理人彭林，郑州市中原区房屋征收与补偿办公室副主任。
委托代理人武英林，河南中亨律师事务所律师。
上诉人杨红姣因与被上诉人郑州市中原区人民政府房屋征收一案，不服惠济区人民法院（2015）惠行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人杨红姣，被上诉人郑州市中原区人民政府的委托代理人彭林、武英林到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审认定，2014年3月17日，郑州市城乡规划局批复原则同意郑州市农业路（白杨路-
南阳路）快速通道工程规划设计方案，该方案由郑州市城乡规划局在其官网上公示。2014年3月25日，郑州市发展和改革委员会批复郑州市农业路（白杨路-
南阳路）快速通道符合郑州市国民经济和社会发展规划。2014年3月31日，郑州市国土资源局作出复函，郑州市农业路（白杨路-
南阳路）快速通道符合郑州市中心城区土地利用总体规划。2014年4月18日，郑州市人民政府发布启动农业路快速通道工程的《公告》。被告郑州市中原区人民政府于2014年6月17日公布了关于《﹤郑州市农业路快速通道工程（中原区段）国有土地上房屋征收补偿方案〉公开征求意见的通知》，广泛征求被征收人意见，并于2014年9月30日将征求公众意见及修改情况的说明予以公示。郑州市财政局足额提供农业路快速通道工程征拆安置补偿资金。被告郑州市中原区人民政府对该工程作出社会稳定风险评估。被告郑州市中原区人民政府于2014年10月31日作出中原政征（2014）4号《房屋征收决定》，同日向被征收人发布通告。2014年11月25日，被告郑州市中原区人民政府通过抽签的方式确定河南正达房地产评估测绘咨询有限公司和河南开源房地产评估有限公司为本次房屋征收的价格评估机构，并由郑州市中原公证处予以公证。原告的房屋位于征收决定确定的范围内，原告对被告郑州市中原区人民政府作出的中原政征（2014）4号《房屋征收决定》不服，提起本案诉讼。
另查明，郑州市农业路（白杨路-南阳路）快速通道工程项目也称为郑州市农业路快速通道工程（中原区段）项目。
原审认为：农业路快速通道工程是郑州市城市快速路系统贯穿城区东西的重大项目。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条第（二）项的规定，市、县级人民政府为城市基础设施建设的公共利益需要，可以征收国有土地上的房屋。1、关于征收过程是否进行规划公示公告的问题。郑州市城乡规划局批复同意郑州市农业路（白杨路-
南阳路）快速通道工程规划设计方案，在网上进行公示，被告提供的工程实施红线图第11页明确显示征迁范围包括原告房屋，被告在征收补偿方案公开征求意见中也公示确定了征收范围包括原告所在小区门牌号，原告以无法得知具体的征收范围为由认为未进行规划公示公告，理由不足。2、关于征收补偿方案征求公众意见时间违法及征收过程是否进行严格听证的问题。被告于2014年6月17日公布的征收补偿方案公开征求意见通知中载明自方案公布之日至2014年7月18日征求被征收人意见，征求意见的时间未少于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定的30日；本案系因公共利益的需要征收房屋，不属于因旧城区改建需要征收房屋的工程项目，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定必须履行听证程序的范围。3、关于选择评估机构及评估过程是否违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，被告在被征收人协商不成的情况下，通过抽签方式确定评估机构，由公证处公正加以确认，原告认为被告弄虚作假、暗箱操作的证据不足。4、关于部分补偿标准没有法律依据问题。征收补偿决定附件补偿方案中规定的，持有合法建设工程规划许可证和国有土地使用权证的，按被征收房屋房地产市场评估价值的80％给予补偿；仅持有合法建设工程规划许可证，按被征收房屋房地产市场评估价值的70％给予补偿。此补偿标准系被告依据郑州市城乡规划建设管理工作领导小组《关于印发〈陇海路快速通道工程征迁实施方案〉的通知》（郑城建管文（2012）1号）第五条的规定制定，部分补偿标准没有法律依据的问题，不是本案审查的范围。
本案的郑州市农业路快速通道工程（中原区段）项目，符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划、城市综合交通近期建设规划及专项规划，取得了相应审批手续，有完善的征收补偿方案、社会稳定风险评估，政府提供了足额的征收补偿费用，被告作出的房屋征收决定基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上所述，被告作出的房屋征收决定有事实和法律依据，适用法律正确，原告起诉要求确认违法并撤销房屋征收决定的理由不能成立，其诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告杨红姣的诉讼请求。
杨红姣不服一审判决，提起上诉。上诉的主要理由是：1、中原区人民政府作为县级人民政府组织与实施国有土地上房屋征收，违反了《土地管理法》第四十六条。2、一审审理中，被上诉人提供了郑州市财政局《郑州市农业路快速通道工程的资金证明》，这份证明既不符合保证的法律要件，也无法证明被告足额提供了40亿拆迁资金，无法证明其在作出征收决定前征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。3、被上诉人声称有期房对上诉人进行产权置换，但所谓朱屯路安置房实际上并不存在，上诉人未见到其开工，也未见到安置土地上取得的国有土地使用证和城乡建设规划许可证，被上诉人侵犯了上诉人的选择权。4、被上诉人提供《摸底调查表》和《房屋征收社会稳定风险评估报告》证明其在作出征收决定前履行了风险评估等相关程序。但在调查过程中，绝大部分上诉人并未被调查，被上诉人摸底调查表上有很多瑕疵，很多表格上没有被调查人签名，被上诉人以此作为社会稳定风险评估依据，缺乏事实依据。5、被上诉人未对上诉人提供的《抽签选择评估机构的通知》和《抽签选择确定评估机构结果的通知》中参与抽签的和被选中的评估公司矛盾的问题进行合理解释，也没有解释组织实施选择评估公司的部门与征收决定中征收部门及实施单位不相符的问题。被上诉人跳过被征收人协商选择评估公司这一环节，直接指定评估公司让被征收人投票、抽签选择，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定。6、评估报告未送达上诉人，庭审中被上诉人提供的不是完整的评估报告，仅是评估表，也未提供实地勘验记录、拍摄图片等资料。7、在《房屋征收补偿方案》中，被上诉人单方面规定超出用于产权调换的房屋的补偿面积的房价、搬迁费、临时安置费、房屋配套设施拆装费、物业管理补助费等，对装修装饰的补偿只字不提，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款。8、适用法律错误。对征收决定部分补偿标准的法律适用，一审法院依据被上诉人提供的郑州市城乡规划建设管理工作领导小组《关于印发陇海路快速通道工程征收实施方案的通知》，该通知是针对陇海路快速通道工程实施，与本案无关，时间点上无法相比，且该通知充其量是一份规章，效力远低于《物权法》，适用该通知与《物权法》第42条规定的公平补偿相矛盾。综上，一审认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
郑州市中原区人民政府答辩称：（一）被上诉人作出征收决定主体适格、程序正当、合法有据。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，被上诉人作为县（区）级人民政府，为完善路网体系，缓解市区交通拥堵，方便全市居民出行等公共利益需要，作出征收决定，主体适格，符合上述条例规定。2、被上诉人作出征收决定，严格遵循了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规、政策规定的程序，没有任何违反法定程序的行为。（二）被上诉人作出的征收决定，明确了各项补偿内容、标准及依据，公平合理，保障了被征收人的利益。同时需要说明的是，农业路快速通道工程中原区段3.8公里，拆迁面积15.6万平方米，涉及被征收人1016户，截至目前，已签约1007户，签约率达到99.1%，剩余9户尚未签约，上述事实说明，被上诉人作出的征收决定合法、公平、合理。（三）上诉人的诉请没有事实和法律依据。1、本案是国有土地上房屋征收，不是土地征收，上诉人对该房屋占用范围内的土地只有使用权，没有所有权。按照房地一体主义原则，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，本案不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定。2、《中共郑州市委郑州市人民政府关于加强城乡规划土地建设管理和投融资工作的意见》（郑发（2012）21号）规定：“由市、区财政投资的市政基础设施等公共利益项目，征收补偿费用由市、区财政部门出具资金担保书。”故被上诉人提供的由郑州市财政局出具的《郑州市农业路快速通道工程的资金证明》是合法有据的。3、安置房地块手续正在办理过程中，为保障被征收人利益，安置房的性质为普通商品房，临时安置期限自被征收人签订补偿协议、交验房屋之日当月起至安置房屋交付之日当月止，不超过36个月（因不可抗力因素导致无法按期交房的，交房日期顺延）。超过临时安置期限期间的安置费根据超过时间不同有不同程度的增加。被上诉人没有侵犯上诉人的选择权。4、自农业路快速通道工程（中原区段）项目启动以来，被上诉人先后对被征收房屋组织多次摸底调查，并将相关摸底调查情况予以张贴公示，没有违反法律程序。入户调查过程中，多数被征收人同意征收并在调查表上签字，确实存在被征收人不在家或不配合情况，工作人员均已在表中备注，且根据同单元、同户型房屋面积和户型可以认定相应面积及户型，故被上诉人调查摸底、社会稳定风险评估都是依法进行。5、2014年11月13日，被上诉人向被征收人送达了《关于选定郑州市农业路快速通道工程（中原区段）房地产价格评估机构的通知》，由被征收人在规定时间内协商选定评估机构，被征收人未能在规定时间内协商一致，被上诉人于2014年11月25日采取公开抽签的方式确定评估机构，参加抽签的评估机构为3家，并经过现场公证，程序合法。6、被上诉人于2014年12月将评估表进行公示，2014年12月29日，被上诉人收到上诉人起诉状，根据《行政诉讼法》第三十五条，被上诉人未再收集评估报告作为证据，该证据存放于评估公司，不能因为没有完整的评估报告就认为所有评估没有法律依据或基础。7、依据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，政府有权对安置房的价格进行规定。上诉人所述的搬迁费、临时安置费、房屋配套设施拆装费、物业管理费等费用，被上诉人严格按照《郑州市人民政府关于国有土地上征收补偿的实施意见》的补偿标准依法给予补偿，并没有单方面确定。评估房屋是按照被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑面积等因素，剔除了偶然和不正常因素，如被征收房屋属于精装或豪华装修可以向评估公司或者征收人申请重新评估。8、根据《郑州市城乡规划建设管理工作领导小组关于印发〈陇海快速通道工程征拆实施方案〉的通知》中第八条规定，该通知中的相关规定同样适用于市政工程农业路快速通道工程项目，被上诉人在征收决定中引用该通知中的相关规定不存在于法无据的行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审基本一致。
本院认为：一、关于本案的审理范围。
本案上诉人起诉要求撤销的行政行为为中原政征（2014）4号房屋征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的有关规定，房屋征收决定前置要件及法定程序一般来讲限于《条例》第二章征收决定部分的规定。具体而言，包括确定征收范围的两个法律限定条件：公共利益（第八条）、合规划性（第九条），开展调查登记确定征收范围（第十五条、十六条），制定征收补偿方案并广泛听取公众意见（第十条），社会稳定风险评估（第十二条），作出征收决定并公告（第十三条）等。而上诉人在上诉状中提到的房地产价格评估机构选定、评估程序、产权调换等问题与之后的补偿协议及补偿决定联系更为紧密。上述问题如在征收补偿方案中直接确定，因制定征收补偿方案为房屋征收决定的前置程序，属于人民法院认定房屋征收决定是否合法的审查范围，否则，应为房屋补偿协议及补偿决定合法性审查的内容，而非房屋征收决定审查内容。
综合本案案情，本院认为：在上诉人的上诉意见中，下列内容不属于本案法院审查的范围。
（一）关于上诉人上诉意见3，期房产权置换问题。在房屋征收补偿方案----《郑州市农业路快速通道工程（中原区段）国有土地上房屋征收补偿方案》中并未明确规定安置房是否现房及实际交房时间。相关问题并非征收补偿方案内容，显然不适宜在房屋征收决定案件中进行审查，上诉人对此问题可以与被上诉人协商解决，也可以在征收补偿决定作出后，按照《条例》第二十六条第三款的规定，将此问题作为补偿决定违法事由，以补偿决定为争讼标的申请行政复议或提起行政诉讼。
关于上诉人上诉意见5、6项，房地产价格评估机构选定、评估程序的问题。在征收补偿方案中，对于评估机构，仅规定有评估机构选定方式，没有其他规定。从本案查明事实来看，本案被诉房屋征收决定作出时间为2014年10月31日，而抽签确定评估机构的时间为2014年11月25日，具体进行评估工作的时间更为靠后。明显的，确定评估机构及进行房屋价值评估工作是征收补偿方案的实施行为，并非房屋征收决定的前置程序行为，不能以后行为可能存在违法之处否定先行为的效力。因为确定评估机构及进行房屋价值评估工作影响的是被征收人获得补偿的权利。因此，上诉人的相关主张不是本案法院审查范围，上诉人如对房地产价格评估机构选定、评估程序、结果等问题不服，可以按照《条例》第十九条的规定申请复核及鉴定，也可以在针对补偿决定提起的行政复议或行政诉讼予以解决。一审法院对选择评估机构及评估过程是否违法问题进行了评述，明显超出本案审理范围，应予纠正。
二、关于上诉人的其余上诉意见。
（一）关于上诉人上诉意见1，被上诉人组织实施房屋征收是否违反《土地管理法》的问题。因本案被诉行为为国有土地上房屋征收，而《土地管理法》第四十六条是关于土地征收的实施程序，该法条明显不适用于本案。上诉人的这一观点属于对法律的误解，其主张不能成立。
（二）关于上诉人上诉意见2，郑州市财政局提供的资金证明是否符合《条例》规定。《条例》第十二条第二款规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。本案被上诉人为证明征收补偿资金符合《条例》要求，提供了郑州市财政局出具的《郑州市农业路快速通道工程的资金证明》。单从法律规定的要求来看，该证据本身似嫌不够充分，如《条例》第十二条第二款规定的专户存储，一般理解需要向法庭提供资金存入的账户证明，再如“专款专用”，一般理解需要向法庭提供资金监管方面相应证据材料，如资金支取票据、报表等，仅一份资金证明不足以证明《条例》第十二条第二款规定的全部内容。但查究《条例》第十二条第二款的立法本意，该法条立足于征收补偿资金的拨付与监管，目的在于保障征收补偿资金充足、安全、使用到位。本案房屋征收项目系郑州市城市快速路系统贯穿城区东西的重大项目，由政府财政资金保障项目实施。而对于公共财政资金的审计监督，国家制定有完备的制度，可以信赖。因此本院认为，郑州市财政局出具的《郑州市农业路快速通道工程的资金证明》可以证明本案被诉房屋征收决定涉及征收补偿资金符合《条例》第十二条第二款的规定。
（三）关于上诉人上诉意见4，摸底调查表及社会稳定风险评估是否合法的问题。《条例》第十二条第一款规定的社会稳定风险评估是指市县人民政府作出房屋征收决定前，对可能影响社会稳定的因素展开系统调查、科学预测、分析评估，制定风险应对预案。对于社会稳定风险评估的方式、内容和程序，相关法律规范没有更为细致的规定。从本案被上诉人中原区政府提交的社会稳定风险评估报告等证据来看，本案被诉房屋征收决定社会稳定风险评估主要涉及以下内容：1、项目可能引发的社会稳定风险因素、成因、内容、评价等；2、项目合法性、合理性、可行性分析（体现在作为社会稳定风险评估资料中的项目决策依据及项目相关程序性文件等）；3、社会稳定风险防范预案。应当说本案被诉房屋征收决定社会稳定风险评估工作比较细致、完备，评估结果为中度风险，采取严格的风险防范措施，项目可以实施的结论比较公允。这一点从项目实施以来没有发生大的社会稳定风险事件，迄今已有超过99%的被征收人与被上诉人签订征收补偿协议可以印证。
对于上诉人提到摸底调查表存在的问题，本院认为：摸底调查表是对征收涉及房屋、建筑物、附属设施的调查统计以及对被征收群体征求意见，在社会稳定风险评估中的意义在于确定征收范围及群众意见、预估征收实施的合理性和可行性。如前所述，对于社会稳定风险评估的方式、内容和程序，相关法律规范没有更为细致的规定。上诉人反映的绝大部分上诉人并未被调查，很多表格上没有被调查人签名等问题客观存在，但不宜以此认定社会稳定风险评估违法。
关于上诉人上诉意见7、8。其内容实际上是对征收补偿方案的质疑。《条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”。因为方案是否合理的问题带有强烈主观色彩，不同的人会有不同的判断标准。其作为房屋征收决定法定前置要件，法院的审查更多的不介入内容是否合理的问题，而侧重于征收补偿方案的制定过程中是否履行上述法条规定的公众参与、民主决策程序。从本案查明的事实看：被上诉人于2014年6月17日公布了关于《﹤郑州市农业路快速通道工程（中原区段）国有土地上房屋征收补偿方案〉公开征求意见的通知》的征求意见，2014年9月30日被上诉人公示征求公众意见及修改情况的说明。应当说征收补偿方案的制定符合《条例》规定，不存在违法之处。至于征收补偿方案确定的补偿标准是否合理，是否足以弥补被征收人的损失，被征收人是否还有超越征收补偿方案内容但应予补偿的个性损失等问题，可以在之后的房屋征收补偿协议及房屋补偿及相关复议诉讼过程中予以解决。
综上，从本案查明的事实看，被上诉人中原区人民政府作出的本案被诉房屋征收决定程序较为规范，符合《条例》规定。上诉人一审要求撤销该房屋征收决定的理由不能成立，依法应予驳回。应当说明的是，本案涉案建设项目
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农业路快速通道工程为郑州市重点建设项目。该项目将建成郑州未来城市交通主管网、大动脉，涉及重大公共利益，对于缓解全市交通拥堵问题，保障群众出行畅通、安全，提升市民生活质量和城市品位意义重大。但另一方面，保障民生和维护公民合法私有财产也是各级政府的使命和《条例》的价值追求。希望双方当事人在案后能够本着积极解决问题的态度，多站在对方的角度和广大市民的角度看问题，平衡公共利益与个人利益的关系，妥善解决本案行政争议。对于上诉人主张而本案没有涉及的征收补偿问题，也可以通过其他法定渠道予以解决。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，但其中对选择评估机构及评估过程是否违法等问题的审理超出本案审理范围，应予以纠正。鉴于一审超范围审理案件的问题并未影响裁判结果，因此对一审判决应予维持。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓飞
审判员 王 冰
审判员 耿 立
二〇一五年十一月二十日
书记员 韩亚蕊