广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1275号
上诉人（原审原告）：刘德生，男，1964年7月22日出生，汉族，住广东省广州市。
被上诉人（原审被告）：广州市交通委员会。
法定代表人：陈小钢，主任。
委托代理人：石庆华、黄仲欢，分别系北京市君泽君（广州）律师事务所律师、实习律师。
上诉人刘德生因诉被上诉人广州市交通委员会行政复议决定一案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年8月7日下午，原告刘德生驾驶广州市华之源运输发展有限公司车牌号为粤A×××××号出租车在广州火车南站候客时，有乘客要求搭乘其出租车到番禺汉溪，原告以广州车不能提供起点、终点均在番禺区域的客运服务为由而没有搭乘该乘客。后广州市番禺区交通局于2013年8月14日对原告作出粤穗番交罚［2013］PY20130807014号《行政处罚决定书》，认定原告于2013年8月7日驾驶粤A×××××号出租车在广州火车南站运营时间内无正当理由拒绝载客，决定给予原告罚款500元的行政处罚，并告知原告具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。原告不服该《行政处罚决定书》，于2013年10月10日向被告申请行政复议，被告于2013年12月2日作出穗交行复［2013］005号《行政复议决定书》，确认原告具有拒载行为，但认为广州市番禺区交通局作出的具体行政行为违反法定程序，决定撤销该局作出的粤穗番交罚［2013］PY20130807014号《行政处罚决定书》。
另查明，2000年5月，经国务院批准（国函［2000］44号），广州市行政区域作出调整，撤销原县级番禺市、花都市，设广州市番禺区、花都区。原告拒绝提供客运服务的地点为广州火车南站，该地辖属广州市番禺区。
再查明，原告驾驶的粤A×××××出租车所属公司为广州市华之源运输发展有限公司，该车道路运输证上载写的经营范围为出租客运，并未注明限定经营区域。被告称广州市出租车经营区域分为三类，第一类为限定区域专营的出租汽车（如花都区专营等，在运力投放和运力招标过程中都有明确规定），该类出租车车上有明显的字样识别，若跨区域经营只能提供起点、终点一端在限定区域内的营运。第二类为原县级市未办理经营权有偿使用的出租车，该类出租车限制进入广州市区经营，若跨区域经营只能提供起点、终点一端在所属区域内的营运。第三类为不限定区域专营的出租汽车，该类出租车可在广州市全市范围内进行营运。原告所驾的粤A×××××出租车为不限定区域专营的出租汽车。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”，原告刘德生不服广州市番禺区交通局作出的行政处罚决定向被告申请行政复议，被告予以受理后作出复议决定系其履行法定职责的具体体现。
被告在穗交行复［2013］005号《行政复议决定书》中确认原告确有拒载行为，但认为广州市番禺区交通局作出的具体行政行为违反法定程序而撤销了该局作出的粤穗番交罚［2013］PY20130807
014号《行政处罚决定书》。原告认为其没有拒载行为，故本案的争议焦点为，原告是否有拒载行为。
《广东省出租汽车管理办法》第二十六条规定：“出租汽车单次经营的起点或者终点应当至少有一端在许可的营运区域范围内……。”第三十一条规定：“出租汽车空驶待租期间，除下列情形外，出租汽车驾驶员不得拒载：（一）不能控制自己行为的乘客要求乘车且无人随车监护的；（二）乘客携带易燃、易爆、有毒等危险物品的；（三）乘客不愿按照规定计费标准支付车费的；（四）乘客的要求违反道路交通安全有关法律、法规和交通管制的。”《广州市出租汽车客运管理条例》第十六条规定：“市交通行政主管部门应当根据城乡规划和经济社会发展需要，划分出租汽车客运经营区域，报市人民政府批准后实施。本市出租汽车应当在市人民政府指定的区域内经营，不得提供起点、终点均不在指定区域内的客运服务。”《广州市市区出租小客车管理办法》第十一条规定：“本市市区外的出租小客车和其他未经批准的车辆不得从事起、止点均在本市市区范围的载客营运活动。”穗府［1994］96号《关于我市客运出租汽车经营权有偿使用若干问题的通知》第十三条规定：“本市辖四市的客运出租小汽车经营权暂不实行有偿使用，未办理经营权有偿使用的出租车辆不得进入本市市区（以本市八个行政区为界）范围内流动营运，具体管理办法由市客运交通管理处制定并组织实施。”根据上述规定可知，广州市只对限定区域专营的出租汽车及原县级市未办理经营权有偿使用的出租汽车的经营区域作出限制，未限制经营区域的出租汽车应在广州市行政区域内提供客运服务。本案中，原告拒载的地点为番禺区广州火车南站，而经国务院2000年5月批准（国函［2000］44号），番禺已撤市设区，当属广州市行政区域。且原告驾驶的粤A×××××号出租车为广州市营运出租汽车，道路运输证上载写的经营范围为出租客运，并未标注限定经营区域，而该车亦非原县级市未办理经营权有偿使用的出租汽车，原告作为该出租汽车的驾驶员，在无正当理由的情况下，不应拒绝提供起点、终点均在广州市行政区域范围内（包括番禺区）的客运服务。据此，被告在行政复议程序中认定原告有拒载行为事实清楚，适用法律正确。原告的该项诉请缺乏事实及法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人刘德生不服原审判决，上诉至本院称：2009年12月1日实施的《广州市出租汽车客运管理条例》第十六条规定：“市交通行政主管部门应当根据城乡规划和经济社会发展需要，划分出租汽车客运经营区域，报市人民政府批准后实施。本市出租汽车应当在市人民政府指定的区域内经营，不得提供起点、终点均不在指定区域内的客运服务。”《广州市出租汽车客运管理条例》实施后，被上诉人应当依据该条例明确划分广州市行政区域所有出租汽车的客运经营区域，报市人民政府批准后实施。被上诉人到目前为止，没有提供广州市行政区域内所有出租汽车，有经市人民政府批准经营区域的相关文件。说明被上诉人没有报市人民政府审批，也没有向社会公布，这己构成行政不作为，也就是违法行为。因此，上诉请求：1.撤销广州市天河区人法院（2014）穗天法行初字第107号行政判决；2.被上诉人行政不作为；3.判决被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人广州市交通委员会答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：被上诉人认定上诉人存在拒载行为是否具有事实根据和法律依据是本案的争议焦点。
《广州市出租汽车客运管理条例》第十六条规定：“市交通行政主管部门应当根据城乡规划和经济社会发展需要，划分出租汽车客运经营区域，报市人民政府批准后实施。本市出租汽车应当在市人民政府指定的区域内经营，不得提供起点、终点均不在指定区域内的客运服务。”《广州市市区出租小客车管理办法》第十一条规定：“本市市区外的出租小客车和其他未经批准的车辆不得从事起、止点均在本市市区范围的载客营运活动。”穗府［1994］96号《关于我市客运出租汽车经营权有偿使用若干问题的通知》第十三条规定：“本市辖四市的客运出租小汽车经营权暂不实行有偿使用，未办理经营权有偿使用的出租车辆不得进入本市市区（以本市八个行政区为界）范围内流动营运，具体管理办法由市客运交通管理处制定并组织实施。”依据上述规定，广州市区外的出租汽车和其他未经批准的车辆，以及未办理经营权有偿使用的出租汽车属于在广州市限制营运的车辆。上诉人驾驶的粤A×××××号出租汽车的道路运输证的经营范围为出租客运，并未标注限定经营区域，也不属于上述限制营运的车辆，被上诉人认定上诉人驾驶的上述出租汽车属于可在广州市行政区域范围内提供客运服务的车辆，具有事实根据和法律依据。
《广东省出租汽车管理办法》第二十六条第一款规定：“出租汽车单次经营的起点或者终点应当至少有一端在许可的营运区域范围内……。”第三十一条规定：“出租汽车空驶待租期间，除下列情形外，出租汽车驾驶员不得拒载：（一）不能控制自己行为的乘客要求乘车且无人随车监护的；（二）乘客携带易燃、易爆、有毒等危险物品的；（三）乘客不愿按照规定计费标准支付车费的；（四）乘客的要求违反道路交通安全有关法律、法规和交通管制的。”上诉人于2013年8月7日在广州市番禺区火车南站侯客时，在乘客并不存在上述可拒载情形的情况下，无正当理由拒绝搭载乘客前往广州市番禺区汉溪，由于该次客运服务的起点、终点均属于上诉人所驾出租汽车被许可的营运区域范围内，被上诉人依据上述规定认定上诉人具有拒载行为，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费用50元，由上诉人刘德生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 周文静
马曼莉