内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内07行初3号
原告刘彦娟，女，1964年4月9日出生，汉族，现住内蒙古自治区满洲里市。
委托代理人冀绿云，内蒙古冠胜律师事务所律师。
委托代理人郭树清，内蒙古冠胜律师事务所律师。
被告满洲里市人民政府，住所地内蒙古自治区满洲里市新区政府办公大楼。
法定代表人许爱莲，市长。
委托代理人潘涛，满洲里市国土资源局规划科技科科长。
委托代理人郑爱玲，内蒙古百帮律师事务所律师。
原告刘彦娟不服被告满洲里市人民政府作出的责令退还国有土地的决定，于2016年2月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月15日组织原、被告进行了证据交换。因本案须等待相关权利人表明是否参加诉讼，于2016年6月18日中止诉讼，并于2017年5月16日恢复审理。本院于2016年6月16日、2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告刘彦娟的委托代理人冀绿云、郭树清，被告满洲里市人民政府（以下简称满市政府）的委托代理人潘涛、郑爱玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告满市政府于2008年4月28日作出满政字（2008）35号《关于责令退还国有土地的决定》，内容为：刘某1等8家农业种植户将占用的满西公路以西、机场路以东、西郊路以北新区范围内国有土地，既未经市人民政府批准，更没有依法进行土地登记，因此未依法取得国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3条规定，经研究，决定责令各农业种植户无偿退还该宗土地，用于新城区建设用地。
原告刘彦娟诉称，1998年原告响应满洲里市（以下简称满市）菜篮子工程项目的号召，经满市政府和原满市农牧渔业水利局领导的同意在满市西郊牧场承包经营234亩耕地。2008年满市政府进行新区规划，发布满政字（2008）35号文件，认定原告非法占用国有土地，要求无偿归还234亩土地，该文件未向原告送达，原告对文件内容不知情，原告不存在非法占用国有土地的情况。原告就征地补偿问题多次向有关部门反映，2008年8月29日，满市建设局作出满建信访（2008）7号文件，将该问题批转满市国土资源局，待认定土地性质后再行处理。2008年8月21日，满市国土资源局作出对原告耕地征用的处理意见，建议对土地使用权人一次性解决占地补偿问题。2008年10月17日，满市农牧局作出了《关于李某某在西郊耕种土地有关情况说明》，其内容证明原告系该承包土地的使用权人。因此，原告是该被征用土地的实际使用权人，依法应当享受征地补偿的各种收益，满市政府作出的满政字（2008）35号文件，认定原告非法占有国有土地是错误的，应当依法予以撤销。
根据我国《土地管理办法》及其实施条例、《内蒙古实施土地管理办法》关于”国家为了公共利益需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。征收土地时，由用地单位向被征用单位支付土地补偿费和安置补助费”的规定，满市政府应当依照法律程序支付土地补偿费和安置补助费，才能征用土地。满市政府在没有向原告支付任何征用土地补偿费和安置补助费的情况下，非法占用了原告的所有耕地。2009年1月6日，满市重点市政工程建设指挥部仅向原告支付了32.985亩耕地的补偿费65970元，剩余土地补偿费和安置补助费既不给付也不给任何答复。2009年10月末，满市政府在未经原告同意的情况下，强行推倒原告居住的房屋，把耕地附着物全部破坏，给原告造成了重大经济损失，对剩余土地强制占用，此时原告才知道满市政府曾下达（2008）35号文件。满市政府利用行政职权强行推倒原告的房屋、破坏耕地附着物、非法占用原告耕地的行为严重侵犯了原告的合法权益。原告一直与相关部门沟通解决此事，但终未得到合理的处理结果。为维护合法权益，原告向法院提起诉讼。诉讼请求：一、依法判令被告撤销满政字（2008）35号文件；二、依法判令被告补偿地上附着物44100元；三、依法判令被告向原告支付土地补偿金和安置补助费11444346.792元；四、诉讼费用由被告承担。
原告刘彦娟向本院提交了以下证据、依据：一、2008年4月28日，满市政府作出的满政字（2008）35号《关于责令退还国有土地的决定》一份，证明：满市政府越权作出的文件没有法律和事实依据，是违法的，应予撤销；二、2008年7月18日，陈某（原满市农牧局副局长）书写的《关于王某1及其家属在西郊耕种地的情况证言》一份，证明：原告耕种土地原属农牧局管理，自1988年-1989年开始，农牧局同意原告耕种上述土地，原告合法取得了耕种土地的使用权，原告耕种期间，农牧局收取过土地使用费；三、2008年7月18日，原告向满市政府提交的书面材料一份，证明：原告耕种土地的来源与陈某局长的证词一致，原告在材料中明确请求满市政府依法给予征地补偿；四、2008年8月21日，满市国土资源局为原告出具的《关于征用李某某临时种植地的处理意见》，证明：原告耕种土地原是铁路和知青农场的种植地，在该地块耕种多年，建议给予原告地上附属设施及农作物补偿，并建议对种植户一次性解决占地补偿；五、2008年8月29日，满市建设局为原告出具的满建信访（2008）7号《关于对李某某反映问题的处理意见书》，证明：原告要求给予占地补偿，信访材料已转国土资源局，等待认定土地性质后再行处理；六、2008年10月17日，满市农牧局为原告出具的《关于李某某在西郊耕种土地有关情况的说明》，证明：原告自1988年开始耕种征用土地，在土地上建设附属设施；七、2009年1月6日，满市重点市政工程项目建设指挥部向满市政府提交的请示报告一份，证明：经专业人员测绘，原告耕种土地面积为234.88亩，修路占用32.985亩，仅对修路占用部分先行补偿，未补偿的耕地面积为201.895亩；八、2009年6月17日，原告和满市重点市政工程项目建设指挥部签订的占用耕地补偿协议书一份，证明：对先期占用耕地给予65970元补偿；九、2010年8月19日，满市农牧业局出具的《市建新城区征用李某某家的土地产量、产值情况的说明》一份，证明：原告种植耕地平均年收益每亩4744.40元；十、2014年3月11日，李某某与满市城市管理行政执法局签订的《协议书》一份、《房地产估价报告》一份，证明：满市城市管理行政执法局经过评估，对占用原告的土地附属设施进行了补偿，评估估价报告有漏项，未包含电料，要求满市政府继续进行补偿；十一、满市建设局、综合执法局为原告出具的《市建新城区征用李某某家耕地和地上附着物有关情况的说明》，证明：满市政府为建新城区征用原告的土地，地上附着物包含电料部分估价44100元，未进行补偿；十二、证人王晓光王某2的证人证言，证实1988年王某1在铁路青年点的北侧、西侧开了200多亩土地，土地耕种到政府征用时，征地时工作人员找到周边农户签字确认”李某某家全部耕地亩数”中的面积，王晓光王某2的签名是本人书写的，认可表上确认的面积。
被告满市政府辩称，一、被答辩人称其是争议土地的实际使用权人并依法享有征地补偿，没有证据和法律依据，不符合行政诉讼主体资格。（一）满市政府和土地主管部门未出具过争议土地权属的确认文件和土地登记证书，被答辩人未依法取得国有土地使用权。（二）1995年，原满市规划国土局给刘某2（李某某岳父）发放《临时用地许可证》，用地面积为80亩（原城市西郊、现政府新区），用途为种植业，刘某2在使用年限（1995年9月至1996年8月）届满后，未重新办理审批手续，继续使用土地视为非法占用。原满市农牧局出具的《关于李某某在西郊耕种土地有关情况的说明》，只能证明刘某2曾在此按临时方式使用过土地，不能作为确定国有土地使用权的依据。二、2014年，满市政府安排满市城市管理行政执法局妥善处理李某某地上附着物的补偿事宜，委托双方认可的满市誉兴房地产评估事务所对其地上附着物予以评估，评估价格为109000元，当事人无异议。2014年3月11日，满市城市管理行政执法局与李某某达成了地上附着物的补偿协议。2015年2月15日李某某签署了息诉罢访声明，领取了全额补偿款。被答辩人要求赔偿房屋和耕地附着物240640元损失的诉讼请求，应予驳回。三、2009年1月6日，满市重点市政工程建设指挥部向被答辩人支付65970元拆迁补偿时，被答辩人就应知道满市政府作出的《关于责令退还国有土地的决定》（满政字[2008]35号），被答辩人不服该具体行政行为，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，应在2011年1月6日前向法院提起行政诉讼，被答辩人在2015年6月10日提起诉讼已过起诉期限，且无正当理由。基于以上事实与理由，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。
被告满市政府提交了下列证据：第一组，1995年10月16日满市规划国土局核发的临时用地许可证一份，证明：争议土地仅办理过临时用地许可证，临时用地使用期限届满后，未重新办理审批手续，此后使用属非法占用土地行为，原告不具备合法的土地使用权，不具备诉讼资格；第二组，李某某与满市城市管理行政执法局签订的协议书一份、评估报告一份、评估物明细附件一份、收款收据一份、息诉罢访声明一份，证明：2014年3月11日，按照双方同意评估机构的评估结果，对原告主张的房屋及地上附着物的补偿事宜签订了协议书，原告领取了109000元的补偿，争议问题经协商认可后，原告才出具的息诉罢访声明，针对原告的房屋及地上附着物已补偿完毕。第三组，2017年5月15日农牧业机构变革情况说明，证明：1983年满市成立农牧渔业水利局，1991年根据市政府的要求，农牧渔业水利局分立成为农业局、畜牧局、水利局三家单位，当时陈某在畜牧局主持工作。
本院依法调取了以下证据：2016年9月8日对刘某3的询问笔录，在满市重点市政工程项目建设指挥部调取的《关于南区A区道路工程占用耕地补偿申请报告》、32.985亩土地的图纸、2007年5月10日《关于征用良种场土地产量、产值情况的说明》、2009年6月17日满市重点市政工程项目建设指挥部与李某某签订的《占用耕地补偿协议书》、2009年6月17日65790元占地补偿的收据，2017年3月1日勘查争议土地现场的笔录。
经庭审质证，原告刘彦娟对被告满市政府提交证据的质证意见：一、对第一组证据不认可，刘某2是为其他亲属向国土部门申请的土地，该地块是未开垦的生地，如要种植投入较大，1996年种植季节到来时并未开垦。诉争土地是1988年开始长期稳定种植的，建有许多地上附属设施，与刘某2的土地不存在重合的情况。二、对第二组证据的真实性无异议，但证明的问题有异议。协议书只是对地上附着物达成的补偿，原告未放弃土地补偿和安置补偿。评估报告和评估物明细有漏项，对遗漏的地上附着物应进行补偿。息诉罢访声明中没有原告放弃土地补偿和安置补偿的内容。三、对第三组证据没有异议，1988年王某1开垦土地时属于农牧渔业水利局管理。
被告满市政府对原告刘彦娟提交证据的质证意见：对证据一的真实性、合法性无异议，文件下发期间原告未向被告提供耕地合法的审批手续，被告针对违法用地行为下发文件，符合事实及法律规定，文件是2008年4月下发，原告2015年6月起诉，超过起诉期限；对证据二的真实性无法核实，是陈某的个人行为，证言内容没有法律依据；对证据三证明原告是基于对（2008）35号文件的异议，才提出补偿的书面材料，原告此时知道文件内容，超过起诉期限；对证据四的真实性无异议，国土资源局仅是综合考虑实际情况，建议对土地实际投入给予适当补偿，该补偿不等同土地补偿费，不能参照《土地管理法》规定的补偿标准执行，没有确认原告具备合法土地使用权；对证据五的真实性无异议，证明目的有异议，建设局将该问题转归国土资源局确定土地性质后再解决，国土资源局的处理意见记载土地属于临时用地，原告不具备合法的土地使用权，政府收回土地不存在土地补偿及安置补偿的情形；对证据六的真实性无异议，证明目的有异议，农牧局不是土地主管部门，不具有确认土地使用权的权限和职能，不能证明原告具有土地合法使用权，该说明只提到原告耕种土地是历史遗留问题，且该说明主要是根据陈某的证言所出具，陈某的证言不具备有效性，因此该证据所证明的问题不能成立；证据七、八是地上附着物的补偿，原告不具备土地合法使用权，该补偿是参照临时用地的地上附着物进行的补偿；证据九是对耕地作物年产值的参考，是2010年8月出具的，当时原告已不再耕种该土地；证据十同被告提交证据的意见是一致的；对证据十一不认可，无法核实真实性，该证据没有相关负责人及部门的签字及盖章，评估报告中的附属物明细表有原告签字认可，原告的地上附着物及房屋应以2014年双方出具的手续为准；证据十二的真实性没异议，证明的问题有异议，证人不清楚王某1开地的程序及是否具备合法用地手续，证人对图标中的地界范围没有进行查验，仅是签字，无法证实原告主张的土地面积。
原告刘彦娟、被告满市政府对法院依法调取的证据的真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告刘彦娟提交的证据一、四、五、六、七、八、九、十、十二的真实性予以认定；证据二的内容在证据六中提及并采用，对证据二的内容予以采纳；证据十一无其他证据予以佐证、证据三是原告书写的书面材料，不予认定。被告满市政府提交证据的真实性予以认定。法院依法调取的证据，予以采纳。
经审理查明，1986年9月8日王某1与刘彦娟登记结婚，1994年王某1去世。1995年5月李某某与刘彦娟共同生活，2016年7月22日李某某与刘彦娟办理结婚登记。刘彦娟对本案中涉及到李某某签字的材料均表示认可。
2008年4月28日满市政府作出满政字（2008）35号《关于责令退还国有土地的决定》，责令8家农业种植户将占用的满西公路以西、机场路以东、西郊路以北新区范围内未依法取得国有土地使用权的土地无偿退还，用于新城区建设用地。2008年8月21日满市国土资源局作出《关于征用李某某临时种植地的处理意见》，意见是：满市区域范围内全部为国有土地，无集体土地，种植户为城市户口，土地补偿不涉及安置补助费；对地上附属设施，应由房地产评估机构评估后确定补偿价格，青苗补偿为当年农作物的产值；建议对新区内的临时种植户一次性解决占地补偿问题。2008年8月29日满市建设局作出《关于对李某某反映问题的处理意见书》，意见为：待认定土地性质后再行处理。2008年10月17日满市农牧业局出具《关于李某某在西郊耕种土地有关情况的说明》，内容为：李某某耕种土地位于满市规划的新区内，该区域原是铁路知青农场种植地，该农户1988年以来在此耕种，并投入一些附属设施，近几年，随着城市建设的快速发展，该区域已逐渐被占用，满市农牧业局认为该种植户所耕种土地属于历史遗留问题，所反映情况基本属实。
2009年1月6日满市重点市政工程项目建设指挥部提交了《关于南区A区道路工程占用耕地补偿申请报告》，内容为：A区占用耕地种植主要品种为青菜，参照合作区、互贸区针对耕地补偿的标准对无相关手续的耕地最低补偿为每亩2000元，南区A区占用耕地为32.985亩，总计补偿费用为65970元。2009年6月17日满市重点市政工程项目建设指挥部（甲方）与李某某（乙方）签订《占用耕地补偿协议书》，协议内容为：1、甲方占用乙方种植地32.985亩；2、乙方同意甲方一次性货币补偿65970元。2014年3月11日满市城市管理行政执法局（甲方）与李某某（乙方）签订协议书，内容为：一、评估位于党政新区地上附着物；二、乙方同意由甲方委托房地产价格评估事务所对地上附着物进行评估，评估价格为109000元，一次性货币补偿。2015年2月15日，李某某书写息诉罢访声明，声明：2014年3月11日，经本人与满市城市管理行政执法局对拆迁时涉及的附着物逐一进行核实后，委托满市誉兴房地产价格评估事务所，对拆迁所有附着物进行评估，最终评估价格为109000元，此次评估价格本人无任何异议。
另查明，满市1983年成立农牧渔业水利局，1991年农牧渔业水利局分立成为农业局、畜牧局和水利局，1994年农业局和畜牧局合并为农牧业经济发展局，1995年成立农牧林业水利局，2006年农牧林业水利局分设为农牧业局、林业局、水利局。在满市土地管理局成立以前，满市城郊的土地一直归满市农牧渔业水利局管理。
本院认为，关于起诉期限的问题。2008年4月28日满市政府作出的满政字（2008）35号文件未向原告送达，2009年3月原告知道该文件内容时，就满市政府建设新区占用土地的补偿事宜多次与满市政府等相关部门协商，2009年6月17日满市重点市政工程项目建设指挥部对占用原告的32.985亩耕地签订了补偿协议书。2015年2月15日的息诉罢访声明中，原告仅对地上附着物的评估无异议，未提及所占耕地剩余面积的补偿问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，占用原告土地剩余面积的补偿问题仍在协调处理中，不属于原告自身的原因耽误起诉期限，原告提起诉讼未超过起诉期限。
关于满政字（2008）35号文件是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条关于”各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”的规定，满市政府具有制止非法占用土地的行为的职权。被告满市政府称争议土地是在刘某2持有的临时用地许可证中，临时用地使用期限届满后，未重新办理审批手续，此后原告使用土地属非法占用行为，但不能提供充分的证据予以佐证，本院对该主张不予支持。满市农牧业局出具的《关于李某某在西郊耕种土地有关情况的说明》及证人陈某的证言，证实1988年王某1经过满市政府和农牧业主管部门的同意耕种了争议土地，并投入了一些附属设施；满市政府对占用原告土地的地上附属设施未没收或者限期拆除，而是进行了补偿，故原告不存在未经批准非法占用土地的情形。满市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出满政字（2008）35号《关于责令退还国有土地的决定》，认定事实错误，适用法律错误，应予撤销，但满市政府是为建设城市新区实现公共利益而收回土地的，且满政字（2008）35号《关于责令退还国有土地的决定》涉及到的土地已全部收回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，该行政行为应确认违法。
关于占用争议土地的面积及补偿标准的问题。证人王晓光王某2、王金发王某3的证言及《李某某家全部耕地亩数》的平面图，能够证实争议土地面积为234亩，该土地已被满市政府征用。满市重点市政工程项目建设指挥部按照《关于南区A区道路工程占用耕地补偿申请报告》中确定的最低补偿标准，与李某某签订了《占用耕地补偿协议书》，原告对该补偿标准无异议。因争议土地未办理土地使用权的相关手续，不适用《中华人民共和国土地管理法》、《内蒙古自治区实行<中华人民共和国土地管理法>方法》、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》中确定的征收耕地的补偿标准。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告满市政府以原告非法占用土地为由收回原告土地的行为违反法定程序，应采取补救措施，即对占用原告耕地的剩余面积应酌定按照《关于南区A区道路工程占用耕地补偿申请报告》中的最低补偿标准（每亩2000元）予以补偿。另2015年2月15日的息诉罢访声明中载明，原告对地上附着物逐一核实后，对地上附着物的评估价格无任何异议，现原告主张地上附着物在评估时遗漏电料部分，应予赔偿，未能提供证据予以佐证，不予支持。
综上，被告满市政府以原告非法占用土地为由收回土地的行为违反法定程序，占用原告耕地的行为应采取补救措施，予以补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
一、确认被告满洲里市人民政府作出的满政字（2008）35号《关于责令退还国有土地的决定》违法；
二、责令被告满洲里市人民政府于判决生效后十日内给付原告刘彦娟402030元（201.015亩×2000元）的占地补偿款；
三、驳回原告刘彦娟的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告满洲里市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 于 兰
审判员 张吉春
审判员 臧旭东
二〇一七年六月六日
书记员 徐芳琪