四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）成民终字第1932号
上诉人（原审被告）成都田园花卉世界有限公司，住所地：四川省成都市双流县东升街道办事处。
法定代表人陈文金，董事长。
委托代理人何颖康，广东汇顺律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）双流县人民政府九江街道办事处，住所地：四川省双流县东升街道办事处三强西路。
法定代表人罗勇，主任。
委托代理人夏莎，四川棠湖律师事务所律师。
上诉人成都田园花卉世界有限公司（以下简称田园公司）因与被上诉人双流县人民政府九江街道办事处（以下简称九江街办）土地承包经营权转让合同纠纷一案，不服四川省双流县人民法院（2013）双流民初字第3943号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月10日受理后，依法组成合议庭于2014年4月3日、6月19日、6月30日公开开庭进行了审理，上诉人田园公司的委托代理人何颖康，被上诉人九江街办的委托代理人夏莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，2011年6月28日，九江街办与田园公司签订了一份《成都市农村土地使用权流转合同》。该流转合同约定：土地流转方式，租赁；土地流转用途，在符合规划的前提下，进行种植业、花木交易市场、农业观光等农业项目开发；土地流转时限，40年以上；土地流转数量约7179.7亩（具体面积以双方实测为准）；土地性质，耕地；座落方位，用简易图示法标明四方边界（附在合同后）；合同的变更与解除：有下列情况之一，合同可以变更或解除：①经当事人双方协商一致，又不损害国家、集体和他人利益的；②订立本合同可依据的国家政策发生重大变化的；③一方违约，使合同无法履行的；④受让方丧失经营能力使合同不能履行的；⑤因不可抗力（重大自然灾害）使合同无法履行的。同时，双方还对流转费用、权利义务、违约责任、纠纷处理等进行了相应的约定。2012年4月5日，双方签订“198”地块移交确认书，该确认书载明：经田园公司现场查验，九江街办“198”区域以下复垦地块已具备种植条件，同意接收。绕城高速沿线内外500米范围：金岛社区已交地56亩；马家寺社区已交地270亩；通江社区已交地1300亩；石井社区已交地5亩；大井社区已交0亩。以上移交地块面积约1631亩，实际面积以测量为准。2012年4月20日，通江社区“198”功能区交地清单400亩。以上面积约2031亩，实际面积以测量为准。田园公司接收土地后，进场开展经营活动。2012年10月19日，由成都市第十五届人大常委会第三十五次会议通过《成都市环城生态区保护条例》（以下简称“保护条例”），并经四川省第十一届人大常委会第三十四次会议批准。保护条例自2013年1月1日起执行。
根据该保护条例第十一条“环城生态区土地利用专项规划由市土地行政主管部门会同市人民政府其他相关部门和有关区县人民政府，根据环城生态区总体规划和土地利用总体规划编制，报市人民政府批准。”第十四条“环城生态区生态用地由农用地和园林绿地构成，总面积133.11平方公里。其中锦江区12.23平方公里，青羊区8.13平方公里，金牛区15.76平方公里，......，双流县9.15平方公里，……。市和有关区县人民政府应当采取有效措施，确保本辖区内的环城生态区生态用地规模不减少。”的规定，2013年2月22日，成都市人民政府以成府函（2013）7号作出关于《成都市环城生态区总体规划》的批复，该批复载明：“市规划局：你局《关于报请批准﹤成都市环城生态区总体规划﹥的请示》（成规管（2012）167号）收悉。该规划已经市规委和市人大常委会主任会议审查通过，现批复如下：一、原则同意《成都市环城生态区总体规划》。二、《成都市环城生态区总体规划》是成都市环城生态区建设和管理的依据，区内一切建设活动必须符合总体规划的要求。请你局根据批复精神，认真组织实施《成都市环城生态区总体规划》。特此批复。”2012年12月7日，中共成都市委办公厅与成都市人民政府办公厅联合发文（成委办（2012）39号）《关于加快环城生态区建设的实施意见》，按照文件规定将对原“198”环城生态区域的土地规划将作调整。2013年5月23日，成都市环城生态区建设领导小组办公室《关于环城生态区江安湖水环境综合治理项目设计方案评审会纪要》及江安湖水环境综合治理工程实施性规划及设计方案图。按照会议纪要将对原“198”环城生态区域的土地规划将作调整。2013年10月28日，成都市人民政府以成府规（2013）17号作出关于《金牛区环城生态区两河片区控制性详细规划等29项规划》的批复，同意市规划局对《金牛区环城生态区两河片区控制性详细规划等29项规划》，该批复规划目录中涉及到双流县环城生态区九江西片区、九江北片区、九江南片区控制性详细规划。依据保护条例和批复，2013年2月，成都市规划管理局绘制出《成都市环城生态区总体规划用地布局规划图》；2013年10月，双流县规划设计院绘制出《双流县九江西片区控制性详细规划土地利用控制规划图》；2013年11月11日，双流县规划管理局出具《双流县环城生态区九江片区控规拼图》，该图载明：双流县环城生态区九江片区控规拼图，由双流县规划设计室按照成都市人民政府《关于金牛区环城生态区两河片区控制性详细规划等29项规划的批复》（成府规（2013）17号），通过的双流县环城生态区九江北片区、九江西片区、九江南片区控制性详细规划拼制。蓝线范围为双流县测绘队实测成都田园花卉世界有限公司实际种植区域，具体面积1990.442亩。并备注：该土地测量边界范围由九江街办工作人员及田园花卉世界有限公司工作人员现场确认。由于田园公司现流转土地按照成都市人民政府规划，从原生态绿地建设范围调整为湖泊和湿地建设。田园公司曾承诺整体搬迁，因种种原因，双方发生纠纷，故九江街办起诉至原审法院，请求判决：1、解除九江街办与田园公司签订的《成都市农村土地使用权流转合同》；2、田园公司立即腾退2031亩土地。
另查明，2011年1月19日，双流县人民政府与广东省佛山市顺德区陈村镇文金园艺有限公司签订的《四川双流花卉世界项目框架协议》，该协议双方已发生纠纷，田园公司已起诉至四川省高级人民法院，要求双流县人民政府赔偿损失，为此，田园公司向原审法院提出申请，要求中止对本案的审理。
原判认定以上事实，采信了以下证据：《成都市农村土地使用权流转合同》、九江街办组织机构代码证、田园公司企业工商登记信息、《东升街道“198”复垦地块移交确认书》、《交地协议》、中共成都市委办公厅成委办（2012）39号文件、《成都市环城生态区保护条例》、市人大常务委员会公告、成都市人民政府《成都市环城生态区总体规划的批复》、成都市环城生态区建设领导小组办公室《关于环城生态区江安湖水环境综合治理项目设计方案评审会纪要》及江安湖水环境综合治理工程实施性规划及设计方案图、成都市人民政府《关于金牛区环城生态区两河片区控制性详细规划等29项规划的批复》、成都市规划管理局绘制的《成都市环城生态区总体规划用地布局规划图》、双流县规划设计院绘制的《双流县九江西片区控制性详细规划土地利用控制规划图》、《双流县环城生态区九江片区控规拼图》、承诺书，《四川双流花卉世界项目框架协议》、《公司交接情况说明》、《成都田园花卉世界198项目补充协议》、《受理案件通知书》以及双方当事人的陈述。
原审法院认为，2011年6月28日，九江街办与田园公司签订了一份《成都市农村土地使用权流转合同》，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、法规禁止性规定，应受法律保护。但在实际履行中，流转的土地因国家建设需要，成都市人民政府根据《成都市环城生态区保护条例》第十一条的规定，由成都市规划管理局绘制了《成都市环城生态区总体规划用地布局规划图》、双流县规划设计院绘制了《双流县九江西片区控制性详细规划土地利用控制规划图》、《双流县环城生态区九江片区控规拼图》。根据规划田园公司流转的“198”环城生态区域绿地建设用地在此次规划范围内，即田园公司流转的绿地建设用地调整为湖泊和湿地用地，经实际测量田园公司流转的土地有1990.442亩由绿地建设用地调整为湖泊和湿地用地。九江街办依据其与田园公司签订的流转合同中关于合同的变更或解除“②订立本合同可依据的国家政策发生重大变化的；”的约定，九江街办要求解除其与田园公司签订的《成都市农村土地使用权流转合同》的诉讼请求，符合合同约定和法律规定，予以支持。依据实际测量的土地面积，田园公司应当腾退1990.442亩土地并移交给九江街办。对田园公司主张解除双方签订的《成都市农村土地使用权流转合同》条件不具备，且调整范围是否涵盖了涉诉土地无法确认，由于田园公司的主张不能对抗东升街办提供的相关证据，故对田园公司的主张不予支持。对田园公司提出，双方在流转合同中约定，发生纠纷先到乡镇农业承包管委员会调解，调解不成再到县级农业承包合同仲裁机构仲裁，仍不服才能可以向法院起诉的问题，由于目前双流县没有设立“农业承包合同仲裁机构”，因此，原审法院认为，该约定对双方没有约束力。对田园公司申请中止审理本案的问题，由于本案处理的是解除合同、腾退土地纠纷，诉讼中田园公司也未提起反诉，故原审法院认为，田园公司提出中止对本案审理的理由不成立，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》第二条之规定，判决：一、解除双流县人民政府九江街道办事处与成都田园花卉世界有限公司于2011年6月28日签订的《成都市农村土地使用权流转合同》。二、成都田园花卉世界有限公司于判决生效之日起六十日内将双流县人民政府九江街道办事处流转的土地1990.442亩腾退并移交双流县人民政府九江街道办事处。案件受理费50元，由成都田园花卉世界有限公司负担。
宣判后，田园公司不服原审判决，向本院提出上诉，其上诉理由为：1、原判审理程序严重违法：（1）、双方签订的《土地使用权流转合同》（以下简称：《流转合同》）约定发生争议后，应当先到县级农业行政主管部门进行仲裁，对仲裁结论不服才可向法院提出诉讼。原审法院未经仲裁程序直接受理该案不当。（2）原审法院不具该案级别管辖权利，因为《流转合同》是在《四川双流花卉世界项目框架协议》（以下简称：《框架协议》）基础上签订的系列合同，该合同涉及金额约为4.11亿元且《流转合同》解除涉及社区村民切身利益，本案不应当由基层法院进行审理。（3）、四川省高级法院已经立案受理田园公司与双流县人民政府关于继续履行《框架协议》合同纠纷案件，该案的审理直接影响本案的审理，根据民事诉讼法规定，本案应当中止审理。（4）、本案应当追加双流县人民政府作为第三人参加诉讼，因《流转合同》的基础是《框架协议》。（5）原审中要求对《承诺书》、《九江街道“198”地块移交确认书》、《通江社区“198”功能区交地清单》上田园公司法人签名的真实性进行鉴定，但原审法院未鉴定并采信以上证据确认案件事实。2、原判认定事实和适用法律错误。（1）《流转合同》约定的合同解除条件是“国家政策发生重大变化”，但原审法院将成都市规划政策的调整等同于国家政策不当。（2）成都市环城生态区规划调整应当经过四川省政府审查并报国务院批准后方可实施，现无证据证实《流转合同》已经达到了无法履行的条件。无法履行合同应当以土地是否被征收为准。（3）原审未查明《流转合同》涉及的土地面积是否全部包括在规划调整范围内；未查明实际交付土地的面积，而直接确认腾退的流转土地面积为1990.442亩错误，并申请对九江街办已交付和未交付的土地方位及面积进行测量。综上请求二审法院发回重审或者驳回九江街办全部诉讼请求。
被上诉人九江街办答辩称，双流县农业仲裁机构并不存在，可以向法院提出诉讼；不应追加双流县政府参加诉讼，《框架协议》的效力问题与本案没有关联性，不应中止本案的审理。国家政策的变化包括了地方政府政策的变化，《流转合同》已经不具备履行的条件。因合同中约定的流转土地全部都纳入了环城生态区的规划范围内。已经交付尚未耕种的土地，已经由当地村民进行了耕种，故原判确认田园公司腾退栽种的面积并无不当，请求二审法院维持原判。
二审中，被上诉人九江街办提供了以下证据：
1、九江街办为证实，《流转合同》中约定土地流转使用权用地面积均在原“198”规划区范围，后该“198”规划区域被“环城生态区”所全面覆盖，《流转合同》已经不具备履行条件的事实，向本院提交以下证据：（1）、成都市规划管理局（成规办（2012）217号）《成都市规划管理局关于原“198”区域更名的通知》，该文件中载明：“经市领导研究决定，将《成都市城市总体规划（2011~2020）（报批稿）》中所确定的“城乡协调控制区”（简称“198”区域）更名为“环城生态区”。（2）、成都市规划管理局、成都市国土资源局（成规办（2012）150号）《关于暂停198区域建设项目的通知》；（3）、双流县198生态及现代服务业综合功能区领导小组办公室《关于我县198功能区建设项目全面停工的通知》；（4）、双流县现代农业园区管理委员会向田园公司出具的停工《通知》。
2、九江街办提供《情况说明》为证实《流转合同》签订后，两次向田园公司交付流转土地，其中2012年4月5日交付1631亩，4月20日交付400亩，两次共计向田园公司交付土地2031亩。两次移交土地时双方并未就移交地面积进行实际测量。
3、九江街办提供《陈村花卉项目种植面积及数量核实人员签字表》证实，成都市规划局绘制的《双流县环城生态区九江片区控规拼图》中田园公司实际耕种面积测量，得到田园公司工作人员的签字确认。
4、九江街办金岛社区出具的《情况说明》载明“198”项目停工后，该社区居民后陆续自发地在项目方未种植的土地上进行耕种，项目方对此未向该社区提出任何异议。该事实证实，对已经交付但田园公司尚未耕种的土地，流转土地所在社区的村民已经自行恢复占有并耕种。
上诉人田园公司质证认为：第1组证据中文件均不是“成都市规划局”的签章而是“双流县现代农业园区管理委员会”的签章，对其真实性持有异议；第2组证据“情况说明”的真实性不予认可，交付的土地面积应当进行测量，原判未经测量直接裁判解除《流转合同》不当；第3组证据中《陈村花卉项目种植面积及数量核实人员签字表》无法确认签字表中签名的真实性，不予认可；第4组证据《情况说明》，对九江街办已经交付但田园公司尚未耕种的流转土地一直是由田园公司占有，而非是当地村民自行占有。原判中确认田园公司腾退的是“流转的土地面积”而非是“耕种土地面积”。
本院经审查后认为，对第1组和第3组证据的真实性予以确认。理由为：对九江街办所提交的第1组证据其是来源于成都市规划局、国土局以及其他政府相关职能部门，虽无发文单位加盖的印章但却是部门通过发文形式予以下发的且属在一定范围内公开的政府公文。田园公司虽提出异议但并未提供任何证据予以反驳，故对以上证据的真实性，本院予以确认并作为有效证据采信。对第3组证据，其证据来源于成都市规划局绘制控规拼图过程中，除田园公司工作人员在场外，还有农管会、九江街办、九江街办通江社区、办马家寺社区、金岛社区等在场人员签名。故其应具有真实性。对该证据本院予以确认并作为有效证据予以使用。
对第2组证据《情况说明》和第4组证据《情况说明》不予采信。因两份说明是九江街办对签订《流转合同》后交地面积和交付土地使用情况所作的情况陈述而非是证据，因田园公司不予认可该陈述内容，且无其他证据佐证该陈述的真实性，故对以上两份证据本院不予采信。
经二审审理查明，2011年6月28日九江街办与田园公司签订的《流转合同》约定流转的土地属于成都市原“198”规划区域范围。按照《流转合同》约定双方先后两次进行了流转土地交付。后根据《成都市环城生态总体规划》，整个原“198”区域（城乡协调控制区）更名为“环城生态区”。原所有“198”区域内建设项目停建。原“198”规划区范围被“环城生态区”整体覆盖。
按照《成都市人民政府关于金牛区环城生态区两河片区控制性详细规划等29项规划的批复》，双流县规划设计室对田园公司在东升和九江的实际种植面积进行了测绘。其中东升实际种植面积为：490.001亩；九江实际种植面积为：1990.442亩。
其余二审查明的事实和证据与原判所认定的事实和证据一致。
本院对上诉人田园公司上诉理由评判如下：
1、对田园公司主张本案纠纷应当按照《流转合同》约定，先经县级农业行政主管部门仲裁，原审法院无权受理本案的上诉理由。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》第146条规定：“当事人在仲裁条例或者协议中选择的仲裁机构不存在或者选择裁决的事项超越仲裁机构权限的，人民法院有权依法受理当事人一方的起诉。”因《流转合同》约定的“县级农业承包合同仲裁机构”在双流县并无该机构存在，故原审受理并对该案进行审理并无不当。对该项上诉理由，本院不予支持。
2、对田园公司主张《流转合同》是在《四川双流花卉世界项目框架协议》基础上签订的系列合同，该合同涉及金额约为4.11亿元故《流转合同》应当由高级人民法院审理的上诉理由。
经审查认为，根据《四川省高级人民法院关于四川省各级法院第一审民商案件级别管辖的规定》第一条规定，涉及土地承包纠纷案件，由基层法院管辖。本案是因双方签订的农村土地使用权流转合同履行过程中发生的争议，属农村土地承包纠纷案件故原审法院有管辖权。而《四川双流花卉世界项目框架协议》并非是本案诉争的合同。对该项上诉理由，本院不予支持。
3、对田园公司主张因四川省高级法院已经立案受理田园公司与双流县人民政府关于继续履行《框架协议》合同纠纷案件，故本案应当中止审理的上诉理由。经审查认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条规定案件中止审理的条件，应当是“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的。”本案九江街办与田园公司所诉争《流转合同》是否应当解除的判断标准是该合同是否存在客观上不能继续履行的情况，而并不以田园公司向双流县人民政府提出要求继续履行《框架协议》并且赔偿损失的案件的处理结果为依据。故对田园公司该项上诉理由，本院不予支持。
4、对田园公司主张因《流转合同》是在与双流县人民政府签订的《框架协议》下签订的故应当追加双流县人民政府作为第三人参加诉讼的上诉理由。经审查认为，本案中涉及《流转合同》签订的双方当事人是九江街办与田园公司，双流县人民政府并非是《流转合同》一方当事人。故原审未通知双流县人民政府参加诉讼并无不当。对该项上诉理由，本院不予支持。
5、对田园公司主张原审法院未对《承诺书》、《九江街道“198”地块移交确认书》、《通江社区“198”功能区交地清单》上田园公司法人签名的真实性进行鉴定，并采信以上证据确认案件事实的上诉理由。经审查认为，原审中九江街办提供《承诺书》欲证明2013年3月14日田园公司因“198”规划调整，为配合环城生态区域建设而承诺在2013年3月底整体搬迁。本院认为，该证据欲证明的事实与双方所签订《流转合同》是否应当解除并无直接关联性。九江街办提交《九江街道“198”地块移交确认书》、《通江社区“198”功能区交地清单》拟证明已经交付的土地面积，但由于二审中九江街办明确表示其主张腾退的土地仅限于田园公司实际种植的面积，故实际交付的土地面积与本案结果也无直接联系。故原审法院未准许田园公司对以上三份证据的签名进行笔迹鉴定的申请并无不当，对田园公司二审再次提出的鉴定申请，本院不予准许。对田园公司该项上诉理由，本院不予支持。但原审法院直接将该《承诺书》、《九江街道“198”地块移交确认书》、《通江社区“198”功能区交地清单》所欲证明的事实作为审理查明的事实部分不当，本院予以纠正。
6、对田园公司主张《流转合同》约定的合同解除条件是“国家政策发生重大变化”，成都市规划政策的调整不能等同于国家政策变化，《流转合同》不应当解除的上诉理由。经审查认为，九江街办与田园公司签订《流转合同》后因成都市环城生态规划区域的整体覆盖导致原“198”区域（城乡协调控制区）内的项目全部停建而致双方签订《流转合同》客观上无法继续履行。该客观事实的发生属于重大情势变更，是签订合同时，双方均无法预见和控制的客观事实。故原判判决解除《流转合同》并无不当。对该项上诉理由，本院不予支持。
7、对田园公司主张成都市环城生态区规划调整应当经过四川省政府审查并报国务院批准后方可实施，无法履行合同应当以土地是否被征收为准的上诉理由。经审查认为，成都市环城生态总体规划及其实施的法律基础是成都市第十五届人大常委会第三十五次会议通过和四川省第十一届人大常委第三十四次会议批准的《成都市环城生态区保护条例》。该保护条例规定，对成都市环城生态区域规划报市人民政府批准。而环城生态规划范围已经报请成都市规划局和市政府审批通过。故该环城生态区域规划符合地方性法律法规的规定。且根据《中华人民共和国城市规划法》第二十一条“城市分区规划由城市人民政府审批。城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”之规定，成都市环城生态区规划调整并不属于需要省政府审查并报批国务院的范围。环城生态区对原“198”区域的规划进行了整体调整，九江街办与田园公司签订的《流转合同》事实上已经无法履行。故对田园公司该项上诉理由，本院不予支持。
8、对田园公司主张原审未查明《流转合同》涉及的土地面积是否全部包括在规划调整范围内；未查明实际交付土地的面积，而直接确认腾退的流转土地面积为1990.442亩错误，并申请对九江街办已交付和未交付的土地方位及面积进行测量的上诉理由。经审查认为，从本案二审已查明的事实看，《流转合同》所约定流转的全部土地均是原“198”规划区域范围内的土地，而环城生态规划是对“198”规划区进行的整体更名，即环城生态规划区范围与原“198”规划区范围是重合和一致的。根据以上事实可以确认九江街办基于《流转合同》已交付和未交付的流转土地全部包括在环城生态规划区的规划调整范围内，已无必要再通过测量未交付土地的方位和面积来确认未交付土地是否也包含在环城生态区规划范围内，故对田园公司测量未交付土地的申请，本院不予准许。成都市政府对更名后的环城生态区进行了重新整体规划，导致原“198”区域内的所有项目停工，该事实将导致《流转合同》不能继续履行，并导致合同解除。至于九江街办实际交付的土地面积和田园公司应当腾退的土地面积问题。本院认为，因九江街办并未要求田园公司腾退已经交付的全部土地，而是明确表示向田园公司主张腾退的土地仅限于田园公司实际已经种植的土地面积，故实际交付的土地面积与本案结果无直接联系，对田园公司测量已交付土地方位和面积的申请，本院不予准许。一审法院依据实际测量的田园公司已耕种土地面积，判决其退还九江街办1990.442亩土地并无不当。对田园公司该项上诉理由，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担，按原审判决确定的方式执行；二审案件受理费100元，由上诉人成都田园花卉世界有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄小华
代理审判员 邓凌志
代理审判员 胡小琴
二〇一四年七月九日
书 记 员 孙 睿