江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏08行终41号
上诉人（一审原告）洪泽县液化气有限责任公司,住所地淮安市洪泽区干校路5号。
法定代表人周景胜，该公司董事长。
委托代理人周性洪，该公司员工。
委托代理人张明亮，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区住房和城乡建设局，住所地淮安市洪泽区交通大厦2-4/8层。
法定代理人朱某，该局局长。
委托代理人陈万学，该局副局长。
委托代理人许杰，江苏泽之源律师事务所律师。
上诉人洪泽县液化气有限责任公司（以下简称洪泽液化气公司）与被上诉人淮安市洪泽区住房和城乡建设局（以下简称洪泽区住建局）行政处罚一案，不服淮安市洪泽区人民法院(2017)苏0813行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月27日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2012年6月27日，原告取得《燃气经营许可证》经营液化气销售，有效期至2016年6月27日。2016年6月，原告递交《燃气经营许可换证申请表》，但未获批准，一直未能换领新证。2017年8月1日，被告洪泽区住建局向被告作出《停业整改通知》，要求原告停业整改。原告以该通知事实不清、适用法律错误为由提起诉讼，请求撤销。
一审法院认为，《城镇燃气管理条例》第五条规定：国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。被告洪泽区住建局负有洪泽区范围内燃气管理工作的职责。该条例第四十五条规定：违反本条例规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为。被告洪泽区住建局据此对原告作出停业整改通知，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。故对原告要求撤销被告作出《停业整改通知》的诉讼请求，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告洪泽液化气公司的诉讼请求。
上诉人洪泽液化气公司不服上诉称：一、被上诉人的处罚没有任何事实依据。上诉人已经依法向被上诉人提交了燃气经营许可证换证申请表，被上诉人也于2016年10月25日盖章同意并上报给市住建局。但上诉人至今也未收到是否准予延续的决定，也未给上诉人发放新的燃气经营许可证。依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，应当视为对上诉人的经营许可准予延续，上诉人的经营许可证仍然有效。二、被上诉人作出处罚的程序违法，没有保障上诉人陈述申辩及申请听证的权利。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、四十二条各的规定，被上诉人没有听取上诉人的陈述申辩，也没有告知上诉人申请听证的权利，属于行政程序严重违法。三、被上诉人作出违法行政行为的动机不正当。被上诉人没有提交证据证明执法程序启动的原因，被上诉人在知道上诉人原证到期申请换证的情况下，仍违法作出责令停业的行政行为看，严重违法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的《停业整改通知》，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人洪泽区住建局未提交书面答辩意见，口头辩称：上诉人的上诉没有事实和法律依据，一审判决程序合法，适用法律正确，依法应予维持。一、上诉人至今为止没有获得燃气经营许可证，上诉人没有向发证机关申请换证，也没有证据证明其已经启动申请换证的程序，其申请了换证而不是延续许可期限。上诉人不具备许可的条件，其租用用于经营的土地已经不存在，其经营场所已经被法院强制执行。二、停业整改通知不属于行政处罚，只属于行政管理，不具有强制性。三、上诉人提出的执法程序启动问题属于行政内部管理的要求而不是对外行政管理权的限制。
各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
本院另查明，洪泽区住建局于2017年8月1日作出《停业整改通知》：“洪泽县液化气有限责任公司：经查，你单位的燃气经营许可证（苏201208010027P）已超过有效期限。截止目前，你单位未能取得符合有效期限的燃气经营许可证。根据《城镇燃气管理条例》和《江苏省燃气管理条例》等规定，现责令你单位立即停业整改。”洪泽液化气公司法定代表人周景胜在该公司提交的《燃气经营许可换证申请表》签字落款日期为2016年6月28日。在该申请表“县（区）建设主管部门初审意见”一栏载明“同意上报”，且有原洪泽县（现洪泽区）住房和城乡建设局盖章，落款日期为2016年10月25日。洪泽液化气公司经营场所于2017年12月19日被拆除并停业。
本院认为，本案的争议焦点为被诉《停业整改通知》属于何种行政行为，该行政行为是否合法。
关于被诉《停业整改通知》属于何种行政行为的问题。本院认为，《城镇燃气管理条例》第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”本案被上诉人洪泽区住建局作为负责燃气管理工作的部门，有权对本行政区域内安全生产违法行为实施行政处罚。该条例第二条规定:“从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。”《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项规定：“行政处罚的种类：……（四）责令停产停业；……”本案中，根据被上诉人洪泽区住建局对上诉人所作《停业整改通知》的内容，结合上诉人在其《燃气经营许可证》有效期届满后至2017年8月1日《停业整改通知》下发前一直在经营的事实，可以证明洪泽区住建局作出的《停业整改通知》符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项的规定，属于行政处罚行为。洪泽区住建局认为《停业整改通知》是行政命令，不具有处罚性的理由不能成立，本院不予支持。
关于被诉《停业整改通知》是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”从本案现有证据来看，被上诉人洪泽区住建局在作出行政处罚决定前没有告知被处罚人洪泽液化气公司享有陈述、申辩的权利，亦未告知被处罚人有要求听证的权利，也没有履行相关的内部审核程序，其在通知中也未写明适用法律依据的具体条款。故被上诉人洪泽区住建局作出要求经营者停业整改的行政处罚程序违法，法律适用不当，应予撤销。鉴于上诉人洪泽液化气公司经营场所已于2017年12月19日被拆除，撤销该《停业整改通知》已经没有实际意义，本院对该《停业整改通知》的违法性予以确认。
综上，一审法院判决驳回诉讼请求错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销淮安市洪泽区人民法院(2017)苏0813行初21号行政判决；
二、确认被上诉人淮安市洪泽区住房和城乡建设局于2017年8月1日作出的《停业整改通知》违法。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮安市洪泽区住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年四月二十三日
法官助理 阴文婷
书 记 员 孙 杨
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……