江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏04行初16号
原告湖塘镇东庄新市民小学，住所地常州市武进区湖塘镇东庄村。
负责人江宏，男，汉族，1968年10月14日生，住常州市武进区。
委托代理人马军，安徽达安律师事务所律师。
被告常州市武进区人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。
法定代表人戴士福，该区区长。
委托代理人钱文玉，该区教育局副局长。
委托代理人朱红，江苏正气浩然律师事务所律师。
原告湖塘镇东庄新市民小学要求确认被告常州市武进区人民政府行政不作为违法及行政赔偿一案，本院于2017年3月13日受理后，依法组成合议庭于2017年6月6日公开开庭审理了本案。原�湖塘镇东庄新市民小学负责人江宏及委托代理人马军、被告常州市武进区人民政府副职负责人张小虎以及委托代理人钱文玉和朱红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月22日下午，被告召集武进区教育局、武进国家高新区等单位，就原东庄小学安全问题进行协调部署并形成了书面会议纪要，内容如下：“一、高度重视。鉴于原东庄小学部分建筑物已鉴定为D级危房，区各相关部门、高新区北区要充分认识问题的极端重要性，立即采取有力措施，确保人员及财产安全。二、落实责任。区教育行政部门要会同住建、公安等部门，制定并妥善落实好对现在危房内外来流动儿童的安全保障措施。高新区北区要协助区教育行政部门，做好对建筑物内现有人员安置的具体工作；要在规划部门的指导下立即对危房实施原地翻建，区财政给予一定的资金支持，确保明年春季开学前完成改造。区宣传、信访等部门要做好舆情监测、来访接待工作，确保社会稳定。”由于不符合现行有效的城市总体规划，原东庄小学危房至今未实施原地翻建。
原告诉称，为解决外来工子女就学，原告负责人江宏于2000年在武进区湖塘镇办学；2001年9月，政府要求统一规划定点办学，原告合并搬迁至原东庄中学，在此期间，原告受到各级政府好评，原告负责人被评为武进区十佳外来青年候选人。2004年2月，政府将原东庄中学地块卖给新城房地产开发公司，强行将原告迁往原东庄小学。原东庄小学校舍破旧，原告不愿意搬迁，在武进区教育局施压、原武进区湖塘镇东庄村民委员会（以下简称原东庄村委会）书面保证校舍安全的前提下，原告搬往原东庄小学。原东庄小学校舍于2006年底被鉴定为C级危房，于2009年被鉴定为D级危房，不允许加固。2012年10月，武进区教育局发文责令原告停止办学，东庄社区居民委员会（以下简称东庄居委会）通过致家长公开信方式强令家长不让孩子来上学。2012年12月22日，被告召开第二次协调会，以会议纪要的形式决定学生分流、学校停课、教师待岗、原东庄小学于2013年10月底前完成原址翻建，政府给予财政支持。上述会议纪要既是被告的承诺也是双方的约定，原告遂将学生分流至其他学校，安抚老师留下，同时向东庄居委会缴纳了直至2013年9月的校舍租金，找地方存放教学设备。直至2013年底，原东庄小学校舍仍未翻建，原告向被告反映。武进区信访办于2014年6月答复原告称原东庄小学用地规划为绿地，原址翻建违反规划；常州市信访办复核意见同武进区信访办。学校在前，规划在后。原告今天停办�结果，是被告没有履行会议纪要所造成的。被告强制作出会议纪要，强迫原告服从，又未按会议纪要的约定履行会议纪要，单方面随意变更会议纪要内容，造成原告停办的后果，经济损失严重，学生师资均流失，无恢复办学的可能和实际意义，被告行为导致原告的损失，应当给予合理赔偿。为维护原告作为民办学校的权益，请求：1、判决确认被告未履行会议纪要中关于立即对原东庄小学危房实施原地翻建的承诺的行为违法，2、赔偿原告直接损失1558447.62元。
为证明前述观点，原告向本院提供的证据材料有：
1、武进区2011-2012学年度第二学期新市民小学期初报表，2武进教育信息网查询的武进区新市民小学一览表、学生跨省转出申请表、江苏省学生省内转学申请审批表，3、武进区教育局与原告于2012年9月1日签订的《武进区学校安全防范工作目标管理责任书》，证明1-3证据证明原告是合法、真实存在的，原告具有行政诉讼主体资格；
4、《东庄外来工学校搬迁协商会议》，5、江宏于2004年1月29日作出的《保证书》，证据4、5证据证明被告要求原告从原东庄中学迁往原东庄小学；
6、原东庄村委会安全领导小组于2004年5月6日出具的《东庄外来工子弟学校房屋安全情况说明》，证明武进区教育局要求所有新市民小学校舍都要符合安全要求，村里出具了安全说明，没有做安全鉴定；
7、武进区房屋安全鉴定所于2006年11月17日出具的房屋安全鉴定报告，常州市建筑科学研究院有限公司于2009年6月25日出具的检测鉴定报告，8、武进区教育局于2012年10月25日向原告作出的《关于责令东庄新市民小学停止使用教学楼房屋的通知》，9、武进区住房和城乡建设局于2012年7月29日向原告作出的《责令停止使用通知书》，证据7-9证明原告于2004年2月搬到原东庄小学，原东庄小学校舍在2006年成为危房；
10、武进区人民政府办公室2012年12月3日编印的第95号《会议纪要》，证明被告决定原东庄小学校舍原地翻建，但被告并未按照会议纪要履行承诺，被告行政不作为；
11、武进国家高新区北区党委和管理处于2012年12月31日向武进国家高新区党工委和管委会提交的《关于东庄小学危房翻建的请示》；12、东庄居委会于2013年2月16日向家长作出的《通告》，证据11、12证明翻建行为是政府的决定；
13、报纸截页两面，证明原告主体合法；
14、武进区人民政府于2014年6月24日对江宏作出的武政查[2014]11号《武进区人民政府信访事项答复意见书》、15、常州市人民政府于2014年8月19日向江宏作出的常核[2014]44号《常州市人民政府信访事项复核意见书》，证明被告作出会议纪要时，原东庄小学用地还没有被规划为绿地；
16、江苏省农村合作经济组织内部结算凭证，证明学生分流后原告仍然缴纳了租金；
17、江宏于2015年11月15日写的《武进区政府玩弄骗术，民办学校损失巨大----东庄新市民小学被骗损失情况》，证明本案相关事实；
18、江苏正平树木价格评估事务所有限公司于2014年5月30日作出的《常州市武进区湖塘镇东庄新市民小学江宏的教学设施价格评估报告书�，19、损失清单，20、各种损失单据，证据18-20证明原告实际发生的损失；
21、武进区教育局于2004年10月18日颁发的《社会力量办学许可证（临时）》，证明原告具备行政诉讼主体资格；
22、武进国家高新区区志截页，证明原告的办学规模和成绩。
被告辩称，1、涉案会议纪要是内部管理行为，不属于有对外效力的行政行为，不具有可诉性；2、原告租用原东庄小学校舍开办新市民小学，会议纪要没有对原告作出承诺；3、原告未按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条的规定办理非企业单位登记，且与武进区教育局于2004年10月18日颁发的编号为2004119号《社会力量办学许可证（临时）》中载明的办学名称“武进区湖塘镇东庄新市民小学”名称不符，原告不具有行政诉讼主体资格；4、原告负责人江宏已经书面承诺息访息诉，法院不应当受理原告的起诉；5、常州市人民政府于2014年8月19日向江宏作出的《关于江宏同志信访事项的复核意见》中已经明确告知江宏案涉会议纪要的内容，原告的起诉已经超过法定起诉期限。请求驳回原告的诉讼请求。
为证明前述观点，被告向本院提供的证据材料有：
1、武进区教育局接到于2008年3月5日向原告作出的《关于要求武进区湖塘镇东庄新市民小学进行校舍安全整改的通知》，武进区教育局于2009年6月8日向原告作出的《关于要求湖塘镇东庄新市民小学存在的校舍安全隐患进行整改的通知》、武进区住房和城乡建设局于2012年7月29日向原告作出的《责令停止使用通知书》、武进区教育局于2012年10月25日向原告作出的《关于责令东庄新市民小学停止使用教学楼房的通知》，以上证据证明原告租用的原东庄小学校舍存在安全隐患，须进行整改；
2、江宏于2016年2月3日作出的《停访息诉承诺书》、江宏与武进国家高新区北区管理处于2016年2月3日达成的协议书、江宏与湖塘镇东庄股份合作社于2016年2月3日达成的协议书、江宏于2016年2月3日出具的收条、江宏于2016年2月22日出具的收条、《关于对江宏进行信访救助的申请》、东庄居委会居委会出具的《情况说明》和东庄股份合作社租赁统计表、原东庄村委会与江宏于2008年8月29日签订的房屋租赁协议，证明原告诉讼利益和主体不适格，从原告作出息访承诺书到起诉时已经超过六个月的法定起诉期限，原告所称损失不实，原东庄小学还有其他租赁户，原告损失已经得到了补偿；
3，党政机关公文处理工作条例，证明会议纪要属于内部工作文件，不具有可诉性；
4，常州市武中分区WZ05编制单位控制性详细规划，证明原东庄小学地块属于绿地用地。
本院依职权调取的证据有：江苏省高级人民法院（2016）苏行赔终40号行政裁定书。
对于原告提交的证据，被告认为：证据1没有盖教育机构印章或者得到相关部门确认，真实性不认可；证据2真实性无异议，原告名称与教育部门核准的名称不一致，不能证明原告具有行政诉讼主体资格；证据3真实性无异议，但不能证明原告主体身份；证据4真实性无异议，但只能证明武进区教育局在原告租赁原东庄小学校舍过程中进行了协调，与本案无关；证据5证明搬迁行为是江宏自愿行�，没有强迫；证据6与本案无关，村委无权对房屋进行安全鉴定，只能证明原告方租赁的是原东庄村委会的房屋，与被告无关；证据7、8、9真实性无异议，但无法证明被告要求原告停止办学和强制搬迁；证据10真实性无异议，能证明会议纪要不是具体行政行为，而是被告对下属相关部门进行内部协调，是内部工作安排，会议纪要针对的是原东庄小学危房，对原告权利义务没有产生实际影响，该份证据还证明原址翻建必须符合规划，被告没有义务向原告提供合格的校舍；证据11真实性无异议，但无法证明是政府要求翻建，只能证明原东庄村委会要求翻建；证据12真实性无异议，只能证明是原东庄村委会而非被告发的通知，通知的对象不是原告而是学生家长；证据13与本案无关，原告不符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条和《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条的规定；证据14、15真实性无异议，能够证明被告告知了原告校舍不能原址翻建的原因；证据16与本案无关；证据17是原告单方面陈述，且与本案无关，真实性、关联性不认可；证据18与被告无关，只能证明原告与东庄居委会之间已经完成了结算，不存在原告所称的损失；证据19真实性、关联性有异议，能够证明原告将教学设施设备搬到其他地方，不存在损失；证据20的质证意见同证据18、19；证据21真实性无异议，只能证明原告办学时效只有一年，核准的是“湖塘镇东庄新市民小学”，而不是原告，原告没有依法办理非企业法人登记；证据22与本案无关。
对于被告提供的证据，原告认为：证据1真实性、合法性、关联性无异议；证据2合法性不认可，上访是公民权利，与本案无关，《停访息诉承诺书》并非原告真实意思表示，东庄股份合作社、高新区北区对原告的补偿与原告实际损失相差巨大；证据3是国家颁发的规章，与本案无关，无法作为证据使用；证据4真实性无异议，但规划尚未实行。
对于本院依职权调取的证据，原告及被告均无异议。
结合双方质证意见，根据证据采信规则，本院对原告、被告提供的证据做如下认证：
原告提供的证据中，证据1没有有权机关盖章确认，不符合证据真实性的要求；证据15系原告单方面陈述，不符合证据真实性的要求；证据16、17系原告单方面委托的评估，江苏正平树木价格评估事务所有限公司的评估资质、评估范围均无法确认，不符合证据真实性的要求；证据18系原告单方面所列，不符合证据真实性的要求。原告提供�其他证据符合证据真实性、合法性和关联性的要求，本院予以采信。
被告提供的证据中，证据4系对各级党政机关公文处理工作的规定，不能证明案涉会议纪要属于不可诉的内部行为，不符合证据关联性的要求。被告提供的其他证据符合证据真实性、合法性和关联性的要求，本院予以采信。
经审理查明，2000年，江宏在武进湖塘镇创办外来工子弟学校。2001年9月，学校整体搬迁至原东庄中学。2004年1月29日，武进国家高新区、武进区教育局、东庄村委会工作人员和江宏召开协商会，就学校由原东庄中学搬迁至原东庄小学等事项达成一致。后原告搬入原东庄小学。2004年10月18日，武进区教育局向原告颁发了《社会力量办学许可证（临时）》，有效期为1年，办学地址为湖塘镇原东庄小学内，负责人为江�。
受东庄村委会委托，武进区房屋安全鉴定所于2006年11月17日出具了武房鉴字[06]632号房屋安全鉴定报告，认定原告租用的建造于1975年、建筑面积为850平米、层数为两层的教学楼危险性鉴定等级为C级。受东庄村委会委托，常州市建筑科学研究院有限公司于2009年6月25日出具了检测鉴定报告，结论为“该教学楼使用年久，施工质量较差，砌筑砂浆强度较低，砼构件强度离散型，整体性连接、易损易倒部位有多项不符合现行抗震鉴定规范要求，部分墙体抗震及受压承载力严重不足，安全性鉴定评定为Dsu级,已严重影响安全，应立即采取措施进行加固或拆除重建。”
武进区教育局于2008年3月5日向原告作出《关于要求武进区湖塘镇东庄新市民小学进行校舍安全整改的通知》，要求原告于2008年7月1日前整改到位，并由具有资质的房屋安全鉴定部门作出鉴定达到安全标准。武进区教育局认为原告未能整改达标，于2009年6月8日向原告作出《关于要求湖塘镇东庄新市民小学对存在的校舍安全隐患进行整改的通知》，要求原告接到通知后立即请具有资质的单位对教学楼进行安全检测，并根据检测结果按照具有资质的单位设计的加固方案进行加固，必须于2009年7月1日前提供检测结果、加固方案及施工合同，确保于2009年8月20日前加固完毕进行验收，如原告到期不能提供上述资料则视为不能整改，将取消原告办学资格。武进区住房和城乡建设局认为案涉校舍已被鉴定为Dsu级危房，于2012年7月19日向原告作出责令停止使用通知书，责令原告停止使用。武进区教育局于2012年9月1日与原告签订了《武进区学校安全防范工作目标管理责任书》；于2012年10月25日向原告作出《关于责令东庄新市民小学停止使用教学楼房屋的通知》，责令原告停止使用现教学楼房屋。
2012年11月22日下午，被告召集武进区教育局、武进国家高新区等单位，就原东庄小学安全问题进行协调部署并形成了书面会议纪要，内容如下：“一、高度重视。鉴于原东庄小学部分建筑物已鉴定为D级危房，区各相关部门、高新区北区要充分认识问题的极端重要性，立即采取有力措施，确保人员及财产安全。二、落实责任。区教育行政部门要会同住建、公安等部门，制定并妥善落实好对现在危房内外来流动儿童的安全保障措施。高新区北区要协助区教育行政部门，做好对建筑物内现有人员安置的具体工作；要在规划部门的指导下立即对危房实施原地翻建，区财政给予一定的资金支持，确保明年春季开学前完成改造。区宣�、信访等部门要做好舆情监测、来访接待工作，确保社会稳定。”2012年12月31日，武进国家高新区北区党委及管理处、东庄居委会向武进国家高新区党工委及管委会作出《关于东庄小学危房翻建的请示》，请求尽快批准对危房立即实施原地翻建。由于不符合规划，申请程序未能继续。
2013年2月16日，东庄居委会向家长作出通告称：原东庄小学1975年由东庄村委会全额出资建造，后东庄小学归入李公仆小学，2003年2月教育部门把学校资产整体转让给东庄居委会（原东庄村委会），东庄村委会将学校整体租赁给江宏创办的新市民小学；东庄居委会（村）按照上级教育部门的要求于2006年、2009年分别对教育楼进行检测，检测结果不符合教育楼的安全要求，特别是2009年鉴定评定为Dsu级，已严重影响安全，应立即采取措施进行加固�拆除重建；东庄村委会接到报告后立即通知上级有关部门及东庄新市民小学，并在2009年暑假花了三十万元对学校实行加固整修，但效果不理想，安全隐患仍然存在；2012年东庄居委会向上级有关部门反映校舍危旧情况，被告高度重视，于2012年召集武进区教育局等单位负责同志，落实责任，要求立即对危房实施原地翻建，确保校舍安全，故通告如下：1、新市民小学应及早腾空让房，确保3月份如期拆除并开始新建校舍，力争秋季新学期正常招生；2、各家长要按照新市民小学的要求及时分流（借读）到武进区的公办学校就近上学；3、如不按通告要求私自在危房内上课，所造成的后果由当事人负责。截止2013年2月底，原就读于原告的在籍学生全部分流到周边相应的公办小学就读。
江宏认为被告对其欺诈和哄骗，给其造成巨大损失，向武进区高新北区管理处进行信访。后不服武进高新区北区管理处的信访事项答复意见，向被告提出复查申请。被告于2014年6月24日向江宏作出武政查[2014]11号《武进区人民政府信访事项答复意见书》，告知江宏“学校在区政府相关部门的帮助协调下于2013年2月底将学生全部分流到位，同时东庄村委积极做好了翻建前期准备工作，相关设计方案等材料已上报进行审批。按常州市人民政府常政复[2013]48号批准的武中WZ-05编制单元控制性详细规划，原地翻建小学不符合该规划要求。”江宏不服，向常州市人民政府申请复核，再次告知江宏“按常州市人民政府常政复[2013]48号批准的武中WZ-05编制单元控制性详细规划，东庄新市民学校（原东庄小学）所在地规划是绿化用地，原地翻建小学不符合该规划要求。”
江宏仍不服，继续信访。江宏与武进国家高新区北区管理处于2016年2月3日达成书面协议，双方约定：北区管理处于协议签订后十个工作日内支付江宏困难补助金99000元；江宏不得就学校停办造成损失及生活困难为由到任何部门或任何第三方提出任何其他要求，否则视为违约，北区管理处有权追索困难补助金。同日，江宏与东庄股份合作社达成书面协议，双方约定：东庄股份合作社于协议签订后支付江宏补助金30万元；任何一方不得反悔，江宏不得以任何理由到任何部门或向任何第三方提出关于原告相关事宜的其他任何诉求，否则视为违约，东庄股份合作社有权追索补助金。同日，江宏作出《停访息诉承诺书》，书面承诺原告所有相关问题全部了结，以后不再为原告所有相关问题向各级各部门提出任何要求或上访，如违反承诺将全额退还前述困难补助金�补助金。同日，江宏收到东庄股份合作社支付的30万元补助金并出具了收条。2016年2月20日，江宏收到99000元一次性困难补助金并出具了收条。
2016年10月14日，本院收到原告提交的起诉状，被告为常州市人民政府、被告和武进区教育局，请求事项为：1、请求判决行政行为违法，解决办学场地，恢复正常办学秩序；2、赔偿行政决议行为造成的直接损失1509300元。本院经审查认为原告未提供证据证明其已经向赔偿义务机关提起过行政赔偿申请，其起诉不符合立案条件，且原告认为被告作出的会议纪要侵害其合法权益却以常州市人民政府、被告、武进区教育局为共同被告缺乏法律和事实依据，于2016年10月14日作出（2016）苏04行赔初2号行政裁定，裁定对原告的起诉不予受理。原告不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院�审查认为原告的起诉状虽然未明确起诉具体哪项行政行为违法，但系针对被告等单位未履行案涉会议纪要的相关内容而提起诉讼，且已经提供了初步证明会议纪要存在的证据，故于2017年2月27日作出（2016）苏行赔终40号行政裁定，裁定撤销（2016）苏04行赔初2号行政裁定，指定本院立案受理。
庭审中，原、被告围绕案会议纪要是否可诉、被告是否行政不作为进行了辩论。
关于会议纪要是否可诉的问题，原告认为，会议纪要是生效的行政决定，会议纪要承诺原地翻建导致原告原地等待；同时，会议纪要导致学生分流、学校解散，所有后果由原告承担，原告是直接利害关系人。被告认为，一是导致学生分流的不是被告，而是案涉校舍被鉴定为D级危房，为了学生安全考虑被告分流学生；二是会议纪要�是双方签订的协议，也不是被告对原告的承诺，而是被告对相关部门的内部管理，而且是拟待定的意见。不作为的前提应是原告提出申请，而原告2014年之前从未向被告提出过翻建申请，翻建申请是东庄居委会提出的，被告并非不作为；三是江宏已经与相关部门订立了息访息诉协议，并书面承诺就原告所有问题不向任何国家机关提出任何要求。
关于被告是否行政不作为的问题，原告认为法律上被告没有翻建义务，但被告在会议纪要中承诺要翻建。被告认为，一是被告没有法定作为的义务，也没有约定或者承诺作为的义务，根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十六条的规定及相关法律规定，提供校舍等办学条件的不是被告而是原告的义务；二是信访部门已经明确告知原告原东庄小学翻建一事由于不符合规划不能翻�；三是会议纪要是对武进国家高新区等部门进行内部指导管理，没有对原告作出承诺；四是即便校舍原地翻建完成，原告能否租赁到翻建后的校舍是其与东庄居委会之间的事情，与被告无关。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据原告提供的武进区教育局颁发的《社会力量办学许可证（临时）》、武进区教育局与原告于2012年9月1日签订的《武进区学校安全防范工作目标管理责任书》，被告提供的武进区教育局于2008年3月5日向原告作出的《关于要求武进区湖塘镇东庄新市民小学进行校舍安全整改的通知》、于2009年6月8日向原告作出的《关于要求湖塘镇东庄�市民小学存在的校舍安全隐患进行整改的通知》、于2012年10月25日向原告作出的《关于责令东庄新市民小学停止使用教学楼房的通知》等证据材料，足以证明原告虽未按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定办理非企业单位登记，但是武进区教育局对原告实施了教育行政管理行为；原告作为行政管理相对人，依法具备原告主体资格。
根据查明事实，首先，会议纪要规定学生分流以及要在规划部门指导下立即对危房实施原地翻建，武进区教育局于2013年2月底前对学生进行了分流，而武进国家高新区北区党委及管理处、东庄居委会于2012年12月31日就向武进国家高新区党工委及管委会书面申请翻建；但鉴于现行有效的城市总体规划将原东庄小学所在地块规划为绿地，翻建申请程序未能继续，被告通过信访答复的形式业已告知江宏前述事实，因而案涉校舍未能原地翻建并不违反会议纪要的规定。其次，原告租用案涉校舍用于办学，被告在会议纪要中未就案涉校舍原地翻建一事对原告作出承诺，原告也未提供证据证明被告与原告之间就案涉校舍原地翻建一事达成过协议，被告不存在作为的义务。最后，武进国家高新区北区管理处及东庄股份合作社业通过支付一次性困难补助金和补助金的形式对学生分流及规划调整导致学校停办造成江宏的损失进行了补偿，江宏亦承诺原告所有问题全部了结、以后不再为原告问题向各级各部门主张其权利。即便会议纪要没有完全落实到位，原告的损失业已补偿到位。综上，原告认为被告行政不作为的理由，与事实不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告湖塘镇东庄新市民小学要求确认常州市武进区人民政府不按照承诺及会议纪要的规定原地翻建校舍的行为违法，并赔偿其直接损失1558447.62元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告湖塘镇东庄新市民小学负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 杨 剑
审判员 秦 琳
审判员 李连求
二〇一七年六月二十二日
书记员 蒋 洁