山东省济宁高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济高新区行初字第62号
原告陈素敏。
被告金乡县公安局。住所地：金乡县金山街北段。
法定代表人马琨生，局长。
委托代理人霍亚东，金乡县公安局第二派出所副所长。代理权限一般代理。
委托代理人任东伟，山东郭鲁涛律师事务所律师。代理权限一般代理。
原告陈素敏诉被告金乡县公安局治安行政处罚一案，济宁市中级人民法院于2014年6月26日指定本院管辖。本院于同年7月1日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告于十日内向本院提交作出被诉具体行政行为的证据材料，本院依法发送原告。本院依法组成合议庭，于2014年8月6日公开开庭审理了本案。原告陈素敏，被告委托代理人霍亚东、任东伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月1日，金乡县公安局作出金公（二）行罚决字（2014）00013号行政处罚决定书，认定：2014年1月30日、31日，金乡县金乡街道朱楼村村民陈素敏进京上访，到中南海政治敏感区域滞留，扰乱了正常的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对陈素敏处以行政拘留十日，罚款伍佰元。
被告金乡县公安局在法定期限内向本院提供了作出具体行政行为的如下证据：认定事实方面1、北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明证实民警在中南海周边执行勤务时，发现陈素敏声称要到中南海上访，予以盘查并训诫的情况，同时证实陈素敏于2013年2月11日至2014年1月30日到中南海地区非正常上访，共计7次；2、北京市公安局西城分局训诫书两份，证实2014年1月30日、31日陈素敏因在中南海周边上访而被两次训诫的情况；3、陈素敏的询问笔录，证实依法对陈素敏进行询问；4、证人李某、胡某证言，证实二人与其他工作人员到北京接访接回陈素敏的情况。上述证据拟证明被告认定事实清楚。办案程序方面包括1、受案登记表，证明案件来源和受案时间；2、行政处罚审批表，证明被告作出行政处罚决定前依法进行了审批；3、行政处罚告知笔录，证明被告对作出处罚的事实、理由、依据依法告知被处罚人陈素敏，同时还告知被处罚人享有陈述和申辩权；4、送达回执，证实向陈素敏依法送达行政处罚决定书，其拒绝签字；5、行政拘留执行回执和行政拘留家属通知书，证明被告作出行政处罚决定后依法送交执行和通知家属。上述证据拟证明被告办案程序合法。
原告陈素敏诉称，因金乡县政法委、信访局、派出所、街道等领导对原告涉法涉诉及国土部门信访案件未予解决，原告被迫去了北京。1、2014年1月31日，被告拘留原告无北京政府辖区公安局派出所交接手续，报案人仅有姓名，没有其他信息，受案不合法，送达家属通知书不合法；被告第一次宣读行政处罚决定书时，没有处罚结果，原告询问后被告才填写处罚结果；2、作为主要证据的训诫书系伪造；3、被告的行为违反金乡县公安局民警执法“十条铁规”，让政府官员指挥、坐镇、操纵办案。综上，请求法院依法确认被告作出的金公（二）行罚决字（2014）00013号行政处罚决定书违法。
原告向法庭提供了下列证据：1、北京市公安局西城分局（2013）第201302130008号训诫书，证实该训诫书有两承办民警签名；2、快递单复印件一份，证实2014年2月12日以快递的形式要求第二派出所提供办案区监控录像；3、金乡县公安局金公发（2010）31号关于成立全县公安机关勇当全国执法规范化建设“领头羊”工作领导小组的通知、金公发（2010）45号关于调整全县公安机关勇当全国执法规范化建设“领头羊”工作领导小组的通知，证实被告行为与文件精神不符；4、信封复印件、行政拘留家属通知书，证实信封上签署的名字是韩玉山，但办案人员不是韩玉山，信封上印章时间与被告国内挂号信函收据上印章时间不一致，送达违法；5、金乡县公安局民警执法“十条铁规”。
被告金乡县公安局辩称，2014年1月30日、31日，金乡县金乡街道朱楼村村民陈素敏进京上访，到中南海政治敏感区域滞留，扰乱了正常的公共场所秩序。以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书、证明等证据予以证实。
对于原告要求被告拿出在北京案发地违法行为交接手续，被告认为：公民应当依法理性表达诉求，依法依规进行上访活动，其言行应当符合《信访条例》的有关规定。北京中南海周边不是法定的接待场所，但原告却因信访事项出现在中南海附近，其行为违反了《信访条例》第十八条的规定。《信访条例》第二十条规定：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；。（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《信访条例》第四、五条是关于信访工作管理体制的规定。信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。第四十七条：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条为法律明确授权公安机关对信访案件享有治安管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。原告为信访人，也就是说本案违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，金乡县公安局对该案享有管辖权，对其作出处罚是依法进行。同时，北京警方的训诫、工作说明均作为本案的主要证据予以采用。
关于原告提出被告让政府官员坐镇、监视、操纵指使办案，违反公安机关的禁令、铁规。答辩如下：从案卷中不难看出，政府工作人员李某、胡某从北京把陈素敏带回来后，直接到了派出所，并且在派出所对他们制作询问笔录，而并非原告所说监视、操纵指使办案。
综上，我局从受案、调查取证、行政处罚告知、处罚审批、送达执行完全依照法定程序进行，对原告陈素敏作出的金公（二）行罚决字（2014）00013号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当，请求法院依法维持。
庭审质证中，原告对被告提供证据的质证意见为，对认定事实方面的证据：证据1工作说明出具人签名不清楚；证据2训诫书，对真实性有异议，没有民警签名，且在行政处罚法和治安管理处罚法中均没有训诫的形式，其程度很轻微，不至于因此受到行政处罚；证据3陈素敏的询问笔录，制作笔录时说了很多关于原告涉访案子的事，但未予记载；证据4证人李某、胡某证言，二证人证言没有体现出原告扰乱社会治安。对办案程序方面的证据：证据1受案登记表证明被告程序错误，报案人李某只有姓名，没有其他信息，没有北京政府辖区公安局派出所交接手续；证据2行政处罚审批表，原告没有违法行为，如何审批；证据4家属通知书不是通过挂号信的方式送达，而是韩玉山拿着去的原告家，日期不同，严重程序违法。
被告对原告提供证据的质证意见为，证据1训诫书真实性无异议，但证明内容有异议，该训诫书能够证实原告多次到非上访区域上访并被训诫；证据4信封复印件，拘留家属通知书系通过邮寄方式送达，该复印件上的邮件编号与被告卷宗记载编号一致；证据3、5文件无异议，证明内容不认可；证据2与本案无关，不予质证。
针对上述质证意见，本院认为，被告提供的北京市公安局西城分局训诫书两份及工作说明能够证实2014年1月30日、31日两天原告陈素敏在中南海周边非信访区域因上访事由滞留，被北京市公安局西城分局两次训诫的情况，该两份训诫书及工作说明系北京市公安局西城分局府右街派出所依法出具，且加盖单位公章，原告关于其系伪造的观点无事实依据，不予采信；证人李某、胡某证言，证实因原告陈素敏在北京上访，将其从北京接回并送至金乡县公安局的情况；被告提供的受案登记表、行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、送达回执、行政拘留执行回执和行政拘留家属通知书等，证实被告依法接报案后履行了依法受理、询问、行政处罚告知、行政处罚审批、送达、通知家属的行政执法程序。
原告提供的信封复印件及行政拘留家属通知书与被告提供的国内挂号信函收据，其上记载的为同一邮件编号，能够证实被告采用邮寄送达方式送达该行政拘留家属通知书，该送达方式符合法律规定。原告提供信封印章时间系收件时间，而被告提供国内挂号信函收据上的印章时间为交邮时间，两个时间理应有先后，并无矛盾，被告送达并未违法。原告提供的训诫书、快递单复印件、金乡县公安局金公发（2010）31号、45号文件、十条铁规并非被告作出具体行政行为的依据，与本案无关联。
经审理查明，原告陈素敏系金乡县金乡街道朱楼村村民。2014年1月30日，原告陈素敏因邻居侵权堵路、对申请土地登记不满等事由去北京上访，并在中南海周边政治敏感区域滞留，北京市公安局西城分局府右街派出所民警以训诫书的形式告知其：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题”。2014年1月31日，原告陈素敏再次因上访原因在中南海周边政治敏感区域滞留，并被北京市公安局西城分局府右街派出所再次训诫。金乡县政府工作人员李某在得知陈素敏上访事实后，于2014年2月1日5时5分左右向金乡县公安局报案，并与胡某及其他政府工作人员将陈素敏从北京送至金乡县公安局。金乡县公安局接报案后于2014年2月1日依法受案登记，并对陈素敏进行询问，在调查取证后，告知陈素敏拟作出行政处罚的事实、理由和依据，对处罚事项进行审批，并告知陈素敏享有陈述申辩权。后金乡县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定作出金公（二）行罚决字（2014）00013号行政处罚决定书，决定对陈素敏行政拘留十日，罚款伍佰元。被告将行政处罚决定书当场送达陈素敏，陈素敏拒绝签收，同时通过国内挂号信函的形式向陈素敏的家人送达行政拘留家属通知书。
本院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”原告陈素敏居住在被告辖区，对于陈素敏上访原因、上访历程和家庭情况等较为熟悉，显然被告管辖本案更为适宜。因北京市公安局未受理本案，被告管辖本案系因接报案后立案受理，并非移送，故原告陈素敏关于无北京公安部门办理案件移交手续程序违法的观点无事实依据，不予支持。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访方式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：。（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”北京市中南海系国家政务办公处，其周边区域属重要公共场所，并非信访接待场所，流动人口较多，如在此滞留，容易引起公共秩序的紊乱。北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明及训诫书能够证实原告陈素敏曾多次在北京中南海周边地区上访，并被训诫，由此，原告在明知不能到中南海周边地区而应循正常途径进行信访的情况下仍不听劝阻，于2014年1月30日、31日再次到此进行信访、滞留，其行为扰乱了公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：。（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”被告金乡县公安局在履行了受案登记、询问、行政处罚告知、审批等行政程序后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出金公（二）行罚决字（2014）00013号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确。李某、胡某等政府工作人员将原告陈素敏从北京接回等情节系对上访人员的稳控方式，不属公安机关治安行政处罚办案程序，故原告陈素敏所诉政府工作人员指挥、坐镇、操纵办案与事实不符，不予支持。原告陈素敏要求法院确认被告作出的金公（二）行罚决字（2014）00013号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告金乡县公安局于2014年2月1日作出金公（二）行罚决字（2014）00013号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
案件受理费50元由原告陈素敏负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 房崇炬
代理审判员 石 鑫
人民陪审员 李庆平
二〇一四年九月二十二日
书 记 员 王瑞力