重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00273号
上诉人（原审原告）芮德江，男，1970年9月2日出生，汉族，住云阳县。
委托代理人朱国华，重庆市云阳县青龙法律服务所法律工作者，特别授权。
被上诉人（原审被告）云阳县黄石镇人民政府，住所地重庆市云阳县黄石镇场镇，组织机构代码00865768－0。
法定代表人王熳，镇长。
委托代理人李钦白，重庆龙脊律师事务所律师，特别授权。
委托代理人周武刚，该镇政法委书记。
被上诉人（原审被告）云阳县国土资源和房屋管理局，住所地云阳县云江大道1299号，组织机构代码74286751-9。
法定代表人李珉卿，系该局局长。
委托代理人彭�辉.系该局工作人员。
上诉人芮德江因土地复垦行政确认一案，不服云阳县人民法院（2015）云法行初字第00027号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告芮德江在云阳县黄石镇中湾村2社集体土地上建有住宅，办有《房地产权证》，产权证上记载土地使用权面积和房屋建筑面积均为149.50平方米。云阳县黄石镇黄石村等3个村的农村建设用地复垦项目根据农户自愿申请、调查摸底，于2012年2月实施前期测量。原告自愿将宅基地用于复垦，并委托其父芮云高办理复垦事项。2012年7月5日，原告(乙方)与云阳县黄石镇人民政府(甲方，简称黄石镇政府)签订《农村建设用地复垦协议书》，该协议约定：“乙方自愿将其使用的位于黄石镇中湾村2社的149.50平方米农村建设用地交付甲�用于实施复垦，其中农村宅基地面积(使用权面积)为149.50平方米，该地块土地所有权属集体，使用权属乙方；乙方自行落实房屋居住后自愿交出其用于复垦的农村建设用地，在乙方与甲方签订农村建设用地复垦协议书后，甲方协助复垦项目业主按照云阳县府办发〔2011〕67号文件规定给予乙方农村宅基地面积(使用权面积)补偿费26910.00元(最终补偿面积依据重庆市国土资源和房屋管理局下发合格证的面积确定)，其补偿费由甲方按合法产权证面积5万元／亩预付给乙方，待地票交易后按地票价款分配办法补齐；复垦后的土地所有权属集体，使用权属乙方。”原告退出的宅基地位于云阳县黄石镇黄石等3个村农村建设用地复垦项目中的中湾村片的3-2片块，规划测量图斑面积288平方米。后黄石镇政府对原告退出的宅基地进行了实地丈量，原告宅基地合法使用面积149.5平方米，实�丈量复垦面积为197.2平方米（宅基地119平方米、地坝78.2平方米）。2013年，黄石镇政府对该项目的补偿面积进行了公示，公示期内原告未提出异议。2014年3月被告对该批复垦农户进行预付款兑付，原告的复垦预付款14790.00元由其父代为领取。目前，云阳县黄石镇黄石村等3个村的农村建设用地复垦项目未竣工。后原告以黄石镇政府确认复垦补偿面积197.2平方米错误为由要求予以撤销，并请求确认宅基地复垦面积为288平方米向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第四条规定，市国土房管局负责全市农村建设用地复垦工作的行政管理，区县国土资源和房屋管理局按照职责管理本行政区域农村建设用地复垦工作。《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》第三条规定，乡镇人民政府具体负责以下工作：（�）对辖区内适宜复垦地块进行全面调查摸底，做好宣传发动工作；（二）提供初步规划选点方案，交由县农村土地整治中心组织编制复垦项目；（三）负责退出农村建设用地的清理、丈量、登记、测算、签订补偿合同，审核、公示补偿明细等。从以上规范性文件的规定审查，云阳县国土资源和房屋管理局（简称县土房局）和黄石镇人民政府是本案的适格被告。
《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》(云阳府发〔2011〕67号)第四条规定，农村居民(含转户居民)的农村建设用地复垦范围是自愿退出其农村宅基地及其附属设施用地。《云阳县国土资源和房屋管理局关于规范开展农村建设用地复垦工作的函》(云国土房管函〔2013〕223号)文件规定，退地农户的补偿面积统一以房屋、圈舍以及有建(构)筑物的院坝之和为准。本案原告与被告黄石镇政府签订的《农�建设用地复垦协议书》约定：“原告自愿将其使用的位于黄石镇中湾村2社的149.50平方米农村建设用地交付被告用于实施复垦，其中农村宅基地面积(使用权面积)为149.50平方米，被告黄石镇政府协助复垦项目业主按照云阳县府办发〔2011〕67号文件规定给予原告农村宅基地面积(使用权面积)补偿费(最终补偿面积依据重庆市国土资源和房屋管理局下发合格证的面积确定)，其补偿费由甲方按合法产权证面积5万元／亩预付给乙方，待地票交易后按地票价款分配办法补齐。”被告黄石镇政府对原告退出的农村建设用地进行了清理、丈量、登记、测算、公示补偿明细，并预付了部分复垦补偿款，原告对此没提出异议。虽然原告所在地块规划测量图斑面积为288平方米，比实地丈量的面积197.2平方米超出90.8平方米，但该超出面积并不能确认是原告的建设用地面积。且原告所在建设用地片块的复垦项目至今未竣工，地票交易尚未完成，最终的复垦面积及补偿款尚不能确定。因此，原告以被告黄石镇政府确认复垦补偿面积197.2平方米错误为由要求予以撤销，并请求确认宅基地复垦面积为288平方米的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告芮德江的诉讼请求。
芮德江提起上诉称，一、原审采信证据错误：《农村建设用地复垦补偿协议》不是芮德江或其父芮云高亲笔签名，该协议应属无效不能被采信；复垦土地公示及照片无时间显示，其公示栏不是芮德江签名，照片无拍摄时间、地点、拍摄人，不能作为评判本案的依据。二、原审认定事实错误：《云阳县黄石镇农村建设用地复垦项目农户补偿情况公示确认表（竣工验收）》是原始证据、直接证据，显示此工程已于2014年3月竣工验收，原审认定芮德江所在地农村建设用地复垦项目未竣工的理由不成立；《云阳县黄石镇黄石村等（3）个村农村建设用地复垦项目复垦片快基本情况汇总表》显示芮德江宅基地复垦面积为288平方米，原审认定比实际丈量的面积197.2平方米多出的90.8平方米不能确认是原告建设用地面积，但对该超出面积权属归属不作任何评判。三、云阳府发[2011]67号《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》不合法，芮德江庭审中提出对该文件的合法予以审查，原审未予审查。四、本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项规定，原审适用法律错误。请求撤销原判,对《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》的合法性进行审查，支持芮德江的原审诉讼请求。
黄石镇政府答辩称，芮德江上诉状载明的1、2、3、5、6项不属于上诉请求以及二审审查范围。芮德江认为公示照片不能作为评判案件的依据、复垦项目已竣工、其宅基地为288平方米的理由不正确的。芮德江二审中增加对规范性文件进行合法性审查属于新的诉求，不属二审审查范围。原审适用法律正确，请求维持原判。
县土房局答辩称，芮德江自愿退出的宅基地位于黄石镇黄石等（3）个村农村建设用地复垦项目中湾村3-2片块，规划测量图斑面积288平方米，涉及权利人芮德江。该复垦片块中芮德江宅基地用地测量面积110平方米，其他附属面积178平方米，目前该项目未通过市级验收。黄石镇政府按照相关文件规定，对复垦农户的补偿面积进行了据实丈量，现场据实核定芮德江的最终补偿面积为197.2平方米，并于2012年7月5日签订了补偿协议。2013年，黄石镇政府对补偿面积进行了公示，无异议后支付了预付款，芮德江之父代领，说明芮德江�补偿面积和预付款无异议。芮德江请求确认黄石镇政府认定其复垦面积为197.2平方米的行政行为错误并要求重新作出具体行政行为，该请求与云阳府发[2011]67号第十九条第一款、云国土房管函[2013]223号文件第三条不符。请求驳回芮德江的上诉请求。
原审被告黄石镇政府在举证期限内提交了以下证据材料：1、组织机构代码证和法定代表人身份证明书；2、芮德江的土地使用权证书；3、《云阳县黄石镇黄石村等（3）个村农村建设用地复垦项目复垦片快基本情况汇总表》、《农村建设用地复垦协议书》；4、复垦土地公示及照片；5、农村建设用地复垦项目现状图、竣工图、补偿台账、补偿款兑付单；6、《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》、《云阳县农村建设用地复垦实施细则》。
原审被告县土房局在举证期限内提交了以下证据材料：1�《云阳县人民政府关于印发农村建设用地复垦实施细则（试行）的通知》（云府发［2011］67号）；2、《云阳县国土资源和房屋管理局关于规范开展农村建设用地复垦工作的函》（云国土房管函［2013］223号）；3、云阳县黄石镇黄石村等3个村农村建设用地复垦项目规划现状图、《云阳县黄石镇黄石村等（3）个村农村建设用地复垦项目复垦片快基本情况汇总表》；4、农户补偿款兑付清单；5、《农村建设用地复垦协议书》；6、原告的集体土地使用权证；7、复垦项目公示照片，证明黄石镇政府进行了公示，地点在村务公开栏、镇人民政府政务公开栏，该项目没有进入竣工阶段，没有竣工公示；8、现场核实面积草图，证明核定原告附属设施面积即地坝面积，是进行了实地丈量。
原审原告芮德江提交了以下证据材料：1、原告身份证复印件；2、云阳县黄石镇农村建设用地复垦项目农户补偿情况公示确认表；3、《云阳县黄石镇农村建设用地复垦项目复垦片快基本情况汇总表》（市测设面积表）；4、调取中湾村的另两农户复垦的土地测设面积入库备案表，证明其他农户入库登记表和汇总表面积是一致的。
原审法院对上述证据认证意见认为，原告提交的证据4与本案无关联，不能作为本案的证据使用。原、被告提交的其余证据具有合法性、真实性、关联性，予以采信。在审理过程中，原告认可其同意农村建设用地复垦，由于原告当时没在家，委托父亲芮云高办理复垦事项。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，据此认定的事实，本院予以确认。
二审另查明：芮德江房屋所在地的复垦工作，其房屋已经实际拆除，但该项目还未通过市级验收，地票交易尚未完成。
本院本院8_____________________________________________________________________________________________________________________________本院清楚，适用法律正确。登记条例》实施。____________________________________________________________________________________________________________认为，关于原审采信证据和认定事实是否错误的问题。1、虽然芮德江对《农村建设用地复垦补偿协议》、《农村建设用地复垦项目农户补偿情况公示确认表（竣工验收）》中芮德江签名提出异议，但芮德江对复垦协议中载明的“复垦面积149.50平方米”并未提出异议，也未请求撤销该协议；对确认表中载明的“已预付金额14790元”由其父代为领取的事实并无争议；复垦项目的公示照片，虽然无拍摄时间、拍摄人的说明或记载，但从公示照片的远景可见其公示地点在黄石镇中湾村村民委员会和支部委员会的办公地点，因此该公示照片合法具有真实性。故，无论《农村建设用地复垦补偿协议》中的乙方签字和《农村建设用地复垦项目农户补偿情况公示确认表（竣工验收）》权利人签字是芮德江之父芮云高亲笔签名还是芮云高委托他人代为签名，至少芮云高对芮德江复垦房屋的证载面积、实际测量面积和预付款金额并无异议，故原审法院将上述证据作为评判本案的依据并无不当。2、虽然《云阳县黄石镇农村建设用地复垦项目农户补偿情况公示确认表（竣工验收）》载明的是竣工验收的相关情况，但根据重庆市国土房管局关于印发《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）的通知》（渝国土房管发[2009]495号）第十六条“项目验收按‘初验-
竣工验收-
验收确认’的程序进行：（一）项目承担单位组织初验；（二）区县国土管理部门组织项目峻工验收。申请项目竣工验收应提交的资料：……（16）�申请项目验收的图、表、册及初验意见。（三）、市国土房管局组织对项目验收抽查，确认复垦面积、新增耕地面积和新增耕地质量等级。……”的规定，《建设用地复垦项目农户补偿情况公示确认表（竣工验收）》仅为黄石镇政府申请竣工验收应提交的资料之一，该工程尚未得到市国土房管局对项目组织的验收抽查和最终确认，故原审认定该工程尚未竣工并无不当。
关于芮德江房屋复垦的图斑面积比实测面积的多余部分权属归谁的问题。芮德江房屋证载面积为149.50平方米，其图斑面积288平方米中包括110平方米的宅基地、74平方米的院坝和104平方米的其他附属用地；其据实测量的面积197.2平方米中包括宅基地119平方米、附属设施用地78.2平方米。根据《云阳县国土资源和房屋管理局关于规范开展农村建设用地复垦工作的函》第二条规定，据实认定退地农户补偿面积，退地农户的补偿面积统一以房屋、圈舍以及有建（构）筑物的院坝面积之和为准。黄石镇政府对芮德江的房屋、圈舍以及有建（构）筑物的院坝予以测量后认定其三项面积之和197.2平方米为其实际复垦面积，并无不当。相比图斑面积而言，多出的复垦面积90.8平方米虽然在芮德江房屋复垦片块内，但芮德将未举证证实90.8平方米属于其建设用地，故该面积应等待市国土资源和房屋管理局对芮德江复垦面积作出最终确认下达合格证后，才能确认90.8平方米复垦面积的权属。因此，原审对多余的图斑面积的归属未于评判，并不违反有关规定。芮德江请求确认复垦补偿面积197.2平方米错误并要求予以撤销，重新确认宅基地复垦面积为288平方米的诉讼请求没有事实和法律依据。
关于原审是否应对《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》的合法性进行审�的问题。芮德江认为其审理中才知道黄石镇政府是根据《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》作出的认定，但《农村建设用地复垦协议书》载明其签订协议的依据就是《云阳县农村建设用地复垦实施细则（试行）》，故其主张庭审中才知晓的理由不成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，对芮德江原审开庭时临时增加的诉讼请求，无正当理由，原审未予准许，符合法律规定。
关于原审适用法律是否错误的问题。芮德江认为本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项规定，而该法条规定的行政机关作出的行政行为“适用法律、法规错误的”情形，并非指人民法院适用法律错误的情形。故芮德江认为本案应适用该法条的理由不成立。
综上，芮德江以复垦的图斑面积为依据请求撤销黄石镇政府确认的其复垦面积197.2平方米错误并予以撤销，同时请求重新作出认定其复垦面积为288平方米的上诉理由不成立。原审认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人芮德江负担。
本判决为终审判决。
审判长 张建平
审判员 刘红霞
审判员 程鸿声
二〇一五年十二月二十一日
书记员 韦 玮