陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00099号
上诉人（原审原告）曹秀琴，农民。
委托代理人白红卫，陕西省老法律工作者协会法律工作部法律工作者。
被上诉人（原审被告）蓝田县公安局。住所地：蓝田县玉泉路*号。
法定代表人魏随康，该局局长。
委托代理人杨锋，该局法制大队民警。
委托代理人荣谦，该局灞源派出所民警。
上诉人曹秀琴诉被上诉人蓝田县公安局治安行政处罚一案，不服陕西省蓝田县人民法院（2015）蓝行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年1月19日，灞源镇政府工作人员向被告报警称辖区内曹秀琴两次赴京在中南海周边上访，并同时移交了北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、西安市信访局驻京劝返工作组的询问笔录、权利义务告知书及情况说明各两份。被告蓝田县公安局接警后，于同日立案、调查，查明原告曹秀琴于2015年1月12日、18日两次在北京市中南海周边非访区上访，被北京市公安局西城分局训诫，经告知原告享有陈述、申辩之权利后，被告于2015年1月19日作做出蓝公（灞）行罚决字（2015）A54号行政处罚决定，认定原告的行为扰乱了公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，对原告曹秀琴行政拘留七日，并予以执行。原告不服该处罚决定，遂于2015年2月5日提起行政诉讼，请求如前所述。
原审法院认为，法律赋予公安机关对本辖区内违反治安管理的行为进行处罚的法定职责。原告在北京市中南海周边上访，被训诫后回居住地，被告作为居住地公安机关对本案进行管辖，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定。原告经训诫再次前往非访区上访，虽无过激之行为，但其扰乱了正常的社会管理秩序，被告处罚决定认定原告扰乱公共场所秩序的事实清楚，证据充分，适用法律准确。原告认为其合法信访，并无违法事实，被告处罚决定认定的事实错误，但其现有证据不足以支持其主张。被告经立案、调查、陈述申辩告知后做出处罚决定并予以送达，其处罚程序合法。原告认为被告处罚程序违法，未组织听证、未送达处罚决定、未履行通知家属之职责，本院认为，法律并未规定对行政拘留必须进行听证，故原告该主张于法无据；原告认为未送达处罚决定亦与庭审查明的事实不符；通知家属系被告职责，在原告不提供相关信息时，原告自愿通知并无不妥，亦未影响原告的权利救济和其家属的知情权，故原告认为被告处罚程序违法不能成立。综上，原告要求撤销被告处罚决定之诉讼请求不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，遂判决：驳回原告曹秀琴要求撤销被告蓝田县公安局2015年1月19日作出的蓝公（灞）行罚决字（2015）A54号行政处罚决定之诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告曹秀琴负担。
上诉人曹秀琴不服一审判决提起上诉称，一、被上诉人行政处罚上诉人，认定事实错误、缺乏事实、法律依据、显失公平公正。1、上访（包括非正常上访）与扰乱公共秩序是完全不同的概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，这种上访就不足以扰乱公共秩序。被上诉人在行政处罚过程中，上诉人没有见到北京警方转办函和任何上诉人在北京违法的现场证据，也未看到北京警方给上诉人所作的询问笔录等，根本证明不了上诉人在上访的时候采取了过激行为，或者是如何扰乱了公共场所秩序，同时也没有说明上诉人上访时扰乱“公共场所秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果，上诉人是在没有任何现场证据的前提下作出了上述处罚决定的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，被上诉人作出的行政处罚决定，没有任何现场证据，应依法撤销。2、被上诉人在对上诉人作出行政处罚决定书中记载，“以上事实有嫌疑人的供述、报案材料、训诫书等”，除真实性和合法性均不具备训诫书外，该决定所依据的只有“本人供述”，且报案人在询问笔录承认：“他不知道原告2015年1月18日原告在北京上访的情况”。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此，被上诉人行政处罚行为违反了法律规定，认定事实不清，证据不足。3、训诫书来源不合法，没有北京警方的移交函和相关现场证据、询问笔录等、也没有北京警方要求被上诉人行政处罚上诉人的移送函。更没有法律规定北京警方可给被上诉人移送“训诫书”。被告行政处罚原告没有事实依据。4、训诫书应当是由北京派出所给上诉人出具的，被上诉人只有向上诉人索取训诫书才是其合法持有训诫书的唯一途径，但上诉人并不知道北京派出所给她开过训诫书，更不清楚应当交给上诉人的训诫书是怎样落到被上诉人手中的该训诫书没有训诫民警的签名、没有被训人的签字、（上诉人不认可）最后没注明训诫日期、该训诫书第四条规定“对于不听劝阻，情节严重”才对行为人行政处罚，上诉人听了劝阻，情节不严重。因此，上诉人质疑该训诫书来源的合法性，同时质疑它的真实性。训诫书不能成为被上诉人处罚上诉人的事实依据和法律依据。上诉人认为被上诉人提交的训诫书不仅伪造训诫事实，而且涉嫌伪造和使用北京警方印章，被上诉人涉嫌违法犯罪。5、训诫行为不是一种行政处罚，它只是公安机关作出的一种普通的具体行政行为，是不能够必然证明当事人的行为是违法的。被上诉人行政处罚上诉人没有事实依据。6、从府右街派出所只是出具了训诫书这一情况可以证明，上诉的上访行为并没有违法，所以，训诫书是行为合法的证据。府右街派出所出具的训诫书只能证明上诉人到中南海去，而对上诉人扰乱了公共秩序则没有任何证明力。7、灞源镇政府工作人员不是适格报案人，被上诉人受案没有事实依据。（1）报案材料没有附个人身份证复印件、工作证复印件，上诉人没有扰乱报案人及其单位的工作秩序，报案没有事实依据。（2）报案内容是接访过程，灞源镇政府工作人员接访没有法律依据，被上诉人提交询问笔录内容证明：“报案人不知道2015年1月18日上诉人在北京的信访情况”。被上诉人不调查直接受案，没有事实依据。8．蓝田县公安局作出的（2015）A54号行政处罚决定书，认定上诉人在“中南海周边进行非访”，属认定事实错误，因为上访的地方是中办、国办和全国人大常委会接待处，而不是中南海周边。二、被告行政处罚原告办案程序违法。1、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。被告行政处罚行为程序违法。2、2012年2月4日中央政法委关于处理上访人员的要求规定：“一、不管上访人是否有理，只要有实际困难都要解决在先。二、认定违法上访，都要经过公开听证，让人民群众都看到他是否属于无理无理取闹。三、凡是进行依法处理的，批准权归省里，省涉法涉诉问题工作小组共同研究，有关部门依法作出决定。四、依法处理后，还要采取多种形式继续做工作，不能一抓了之。五、中央政法机关对省级政法部门批准依法处理的上访人又以此为由上访的案件，不再向下交办。“关于处理上访人员的要求规定”，可以作为本案的定案依据。认定违法上访，都要经过公开听证，让人民群众都看到他是否属于无理和无理取闹、被上诉人直接行政处罚上诉人，且未经过听证程序，明显越权执法，被告违反该规定第二、第三条办案程序违法。3、被上诉人行政处罚上诉人至今未给原告送达行政处罚决定书、未告知上诉人家人，办案程序违法。4、被告行政处罚上诉人没有与北京警方协商、配合展开调查，用人治代替法治，办案程序违法。5、本案立案时间2015年2月5日，被告2015年1月提交了证据、原审法院用该证据定案程序违法；被上诉人开庭提交的证明其办案程序合法的“视听资料”是法定时效外提交的，应视为被上诉人提交的证据为无效证据，原审法院不依法办案，办案程序违法。三、蓝田县公安局（2015）A54号行政处罚决定书和一审行政判决书适用法律不当。1、《中华人民共和国共和国治安管理处罚法》二十三条第一款第二项不适合本案，因为没有事实依据。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；上诉人认为该法条适用本案。综上所述，上诉请求：1、撤销一审判决，撤销本案行政处罚决定；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人蓝田县公安局辩称，一、曹秀琴违法事实清楚，证据确实、充分。2015年1月19日，我局灞源派出所接蓝田县灞源镇政府工作人员报警称，辖区灞源镇庙垭村村民曹秀琴分别于2015年1月12日、1月18日两次在北京市中南海周边非法上访，镇政府工作人员一并将曹秀琴及北京市公安局西城分局府右街派出所分别于2015年1月12日、1月18日出具的两份训诫书、在北京市马家楼接济服务中心同曹秀琴谈话笔录两份、曹秀琴在京非正常上访的情况说明两份等证据交至灞源派出所。我局灞源派出所接到报警后，立即对该案进行受理，并展开调查。经查，曹秀琴因其丈夫李振财违法采矿时被塌死等问题，于2015年1月12日在北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所审查训诚，2015年1月14日灞源镇政府工作人员将曹秀琴接回西安并告知其上访需走正常渠道，不能越级上访，然后让其回到住处。曹秀琴第二次于2015年1月18日前往北京市中南海地区非法上访，又被北京市公安局西城分局府右街派出所审查训诫，2015年1月19日早上被蓝田县信访局工作人员从北京送回西安市，交灞源镇政府将曹秀琴接回灞源镇。因曹秀琴家住蓝田县灞源镇，且属于非访人员，灞源镇政府工作人员便来我局灞源派出所报案，并将训诫书、询问笔录、曹秀琴在京非正常上访情况说明等证据交给我局灞源派出所。2015年1月19日我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定以扰乱公共场所秩序对曹秀琴行政拘留七日，并于当日直接投送西安市行政拘留所执行拘留处罚。我局对曹秀琴作出的行政处罚证据有：报案材料、训诫书、当事人陈述、证人证言等。我们认为该案事实清楚，证据确实充分。二、我局在办理该案过程中程序合法。我局灞源派出所于20l5年1月19日接到蓝田县灞源镇政府移交的曹秀琴及相关材料后，随即进行立案并调查。在查清事实的情况下，将拟作出处罚的事实、理由、依据以及被处罚人的权利告知了曹秀琴，但曹秀琴不予回答，并拒绝签字，办案民警已在相关文书上注明。后经逐级批准对曹秀琴作出了蓝公（灞）行罚决字（2015）A54号行政处罚决定书，决定对曹秀琴行政拘留七日，并将其投送至西安市行政拘留所执行拘留，并履行了通知其家属的义务。由该案过程可以看出我局办理该案严格按照程序办理，程序合法。三、我局办理该案适用法律正确，处罚适当。我局在立案后，查清事实的情况下，曹秀琴的行为显然构成扰乱公共场所秩序行为的构成要件，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定对曹秀琴行政拘留七日，适用法律正确且处罚适当。四、原告曹秀琴滥用信访途经。原告曹秀琴的丈夫在蓝田县违法开矿被塌死，抚恤金赔偿不到位；曹秀琴因赔偿问题先后多次去北京非访区域进行上访，采取了扰乱公共场所秩序的违法行为上访。上访目的的合法不能作为违法的理由，原告曹秀琴采取违法途径来维护自己合法的权益，属滥用信访途经，是极其错误的。五、依法打击违法犯罪是法律赋予公安机关的神圣职责。原告曹秀琴多次在北京市非访区域进行上访，其行为显然违法，应当受到法律的制裁。根据《办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，我局对该案有管辖权，我们认为我局对曹秀琴的处罚正确。综上所述，请求驳回原告曹秀琴的所有诉讼请求。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，关于蓝田县公安局是否有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。蓝田县公安局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。曹秀琴提出管辖问题，经查其居住地为蓝田县公安局辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故蓝田县公安局有权对曹秀琴的违法行为予以处理。
关于本案被诉的蓝田县公安局作出的蓝公（灞）行罚决字（2015）第A54号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。曹秀琴在2015年1月12日、18日两次到北京市中南海附近非信访接待场所的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所作出的两份训诫书佐证，并且根据蓝田县公安局对曹秀琴的询问笔录以及西安市公安局驻京信访工作组对曹秀琴的询问笔录来看，曹秀琴对其两次在中南海周边上访的事实均予以认可。所以，蓝田县公安局作出行政处罚的决定所依据的事实清楚。关于本案行政处罚的程序，蓝田县公安局在受理案件后，经过调查、取证、陈述申辩告知后依法作出，在送达该处罚决定时由于曹秀琴拒绝签字，办案民警依法对此情形予以记载备注。关于通知被拘留人家属的问题，曹秀琴在二审询问中还自称其拒绝给公安机关提供家属联系方式。由此，蓝田县公安局作出行政处罚决定的程序符合法律规定。鉴于曹秀琴在非信访接待场所进行非正常上访的事实，蓝田县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出蓝公（灞）行罚决字（2015）第A54号行政处罚决定，适用法律并无不当。
综上，曹秀琴认为自己没有非正常上访以及其行为不构成违法行为要求撤销该处罚决定的理由不能成立，原审判决驳回曹秀琴的诉讼请求并无不当。虽然曹秀琴多次上访目的是为了维护自身权益，但其不通过正当法律途径或者正当信访途径解决问题，而是多次非正常上访，其多次因非正常上访被行政处罚后仍拒绝改正自己的行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人曹秀琴承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
审 判 员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一五年七月七日
书 记 员 师 丹