河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漯行终字第22号
上诉人（原审第三人）：河南省舞阳县太尉面粉厂。
法定代表人：罗国民，该厂厂长。
委托代理人：樊朝阳、蔡桂萍，河南九九律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：舞阳县太尉镇邢庄村民委员会。
法定代表人：邢付军，该村村委会主任。
委托代理人：张亚豪，河南华表律师事务所律师。
原审被告：舞阳县人民政府。
法定代表人：宋耀生，县长。
委托代理人：李广亮，舞阳县国土资源局工作人员。
委托代理人：孙志乐，河南银河律师事务所律师。
上诉人舞阳县太尉面粉厂（以下简称太尉面粉厂）诉原审被告舞阳县人民政府（以下简称舞阳县政府）土地行政一案，不服源汇区人民法院（2014）源行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭审理了此案，上诉人太尉面粉厂委托代理人蔡桂萍，被上诉人舞阳县太尉镇邢庄村民委员会（以下简称邢庄村委）法定代表人邢付军及其委托代理人张亚豪、原审被告舞阳县政府委托代理人李广亮、孙志乐到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原审判决查明，1993年6月30日，原告邢庄村委与第三人太尉面粉厂签订了《太尉乡面粉厂征用邢庄村土地合同书》，根据该合同书的约定，为振兴太尉经济，大力发展乡镇经济，需征用邢庄村土地。第三人太尉面粉厂征用原告邢庄村委位于面粉厂以北、许舞路以东、青年路以南土地20亩，筹建粮油食品加工厂。每亩征地款包括秋苗赔偿费计4000元，共计80000元等，并附说明：征用土地原筹建造纸厂，因排污不能解决，由造纸厂转为粮油食品加工厂，占地面积缩小，原厂水井已竣工，经双方协商，机井作价40000元归原告邢庄村委所有，机井款从征地款总额中扣除。双方在征用土地合同上签名，并加盖印章。监证机关太尉乡镇企业委员会和太尉人民法庭加盖了公章。从1993年7月21日至1994年11月3日原告邢庄村委先后十次收第三人太尉面粉厂现金和征地款共计38500元。1998年3月27日，舞阳县计划委员会下发舞计发（1998）26号关于太尉乡面粉厂扩建挂面厂项目的批复，内容是：占地面积13340平方米，地址太尉乡政府北200米，该项目属补办1993年立项手续等。1998年12月4日被告舞阳县政府下发舞政土（1998）40号关于太尉乡面粉厂完善用地手续的批复，载明：接漯河市人民政府漯政土（1998）62号文件批复，同意你单位征用太尉乡邢庄村荒地贰拾亩，为国家建设用地。1998年12月24日，被告舞阳县政府为太尉面粉厂颁发了舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证。
2000年6月16日原告邢庄村委与舞阳县华丰实业有限责任公司签订补充协议一份，双方约定以1993年6月30日协议为基础达成舞阳县华丰实业有限责任公司补偿原告邢庄村委土地费用五千元，舞阳县华丰实业有限责任公司转让给国税所的土地为国家建设用地，原告邢庄村委不再提出异议，剩余土地舞阳县华丰实业有限责任公司不得擅自转让、出租、买卖，如因国家建设需要需征求原告邢庄村委同意，按有关法定程序办理，如因企业撤销、停办，该宗土地退耕还田。
太尉面粉厂于1976年成立，1997年企业转机建制时，罗国民将太尉面粉厂的全部资产一次性购买，舞阳县太尉乡人民政府与舞阳县华丰实业有限责任公司签订舞阳县太尉面粉厂拍卖合同书一份，合同约定舞阳县太尉乡人民政府将太尉面粉厂全部资产（包括房产、地产及设备）拍卖给舞阳县华丰实业有限责任公司等。1998年8月成立舞阳县华丰实业有限责任公司，性质为个体私营企业，2001年8月舞阳县华丰实业有限责任公司变更为舞阳县民达实业有限责任公司。1998年12月24日被告舞阳县政府为太尉面粉厂颁发的舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证中的土地分别于2000年和2003年又转让变更为舞阳县国税局太尉中心所和舞阳县民达实业有限责任公司的土地使用证。
原审法院认为，被告舞阳县政府所作出的土地管理这一具体行政行为应包括土地征收行政行为和土地登记行政行为。关于本案的诉讼时效问题，1993年6月30日，原告邢庄村委虽然与第三人太尉面粉厂签订了《太尉乡面粉厂征用邢庄村土地合同书》，原告邢庄村委先后十次收太尉面粉厂现金和征地款共计38500元。机井作价40000元归原告邢庄村委所有，2000年6月16日原告邢庄村委又与舞阳县华丰实业有限责任公司签订补充协议一份，双方约定舞阳县华丰实业有限责任公司补偿原告邢庄村委土地费用五千元，舞阳县华丰实业有限责任公司转让给国税所的土地为国家建设用地，原告邢庄村委不再提出异议，剩余土地舞阳县华丰实业有限责任公司不得擅自转让、出租、买卖，如因国家建设需要需征求原告邢庄村委同意，按有关法定程序办理，如因企业撤销、停办，该宗土地退耕还田。从双方约定的内容看，原告邢庄村委不知道被告舞阳县政府已经为第三人太尉面粉厂颁发舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证的事实，故原告邢庄村委的起诉不超过诉讼时效。第三人太尉面粉厂认为原告邢庄村委于2000年6月16日已知道办理土地证的事实，没有提供证据予以证实，故不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条的规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准”。《河南省〈土地管理法〉实施办法》（第二次修正）第二十八条、第二十九条、第五十条的规定，“建设用地的征拨工作，由市、县人民政府土地管理部门统一组织进行。用地单位支付的土地补偿费、安置补助费等，统一由市、县人民政府土地管理部门与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督。征用、划拨耕地三亩以上、十亩以下，其他土地十亩以上、二十亩以下，由县、（市、区）人民政府审查，报市人民政府、地区行政公署批准，并报省人民政府土地管理部门备案”。本案中第三人太尉面粉厂系舞阳县太尉镇镇办企业，建设需要使用的土地，被告舞阳县政府作为土地征收和登记行政主体应按照《中华人民共和国土地管理法》（1988年）、《土地登记规则》及相关政策的规定依法进行土地征收和土地登记。本案中第三人太尉面粉厂筹建粮油食品加工厂需用地20亩，漯河市人民政府下发漯政土（1998）62号文件，同意太尉面粉厂占用太尉乡邢庄村荒地20亩，这是漯河市人民政府的批准权限，漯河市人民政府为批准机关。本案受理后，被告舞阳县政府作为行政主体在法律规定的举证期限内没有提交人民政府批准的设计任务书和批准文件，没有提交土地登记边界协议等。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。同时，被告舞阳县政府土地管理部门在用地征拨工作中对土地补偿费、安置补助费没有与原告邢庄村委统一组织结算，而是由原告邢庄村委与第三人太尉面粉厂协商，违反法律规定。办理土地登记时批准机关应为漯河市人民政府，而不是被告舞阳县政府。且办理该案土地登记的申请表和审批表中将土地坐落栏目中的邢庄村错误填写为“兴庄村”。故被告舞阳县政府土地征收和登记的具体行政行为证据不足、程序违法、应予撤销。但由于被告舞阳县政府颁发的舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证中的土地分别于2000年和2003年转让变更为舞阳县国税局太尉中心所和舞阳县民达实业有限责任公司的土地使用证，故应确认被告舞阳县政府颁发舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证的具体行政行为违法。故判决被告舞阳县人民政府为第三人河南省舞阳县太尉面粉厂办理的舞国用（1998）字第0998号土地使用权证的具体行政行为违法。
上诉人太尉面粉厂上诉称：（一）本案被上诉人的起诉已超过法定起诉期限。（二）原审被告颁证行为虽有轻微瑕疵，但颁证程序合法。（三）原审法院适用法律错误，原审被告在法定举证期限内提交了作出被诉具体行政行为的证据，本案征地行为发生在1993年，原审判决适用1997年修正的《河南省土地管理法实施办法》错误。（四）被上诉人在原审只是请求撤销舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证，并未对土地的征收补偿问题提出异议，原审法院却对土地的征收及补偿问题进行审查，超出审理范围。请求二审法院撤销原判，依法驳回被上诉人的起诉。
被上诉人邢庄村委口头答辩称：原审判决事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
原审原告舞阳县政府答辩称：原审被告的颁证行为认定事实清楚、程序合法，原审判决不当。请求二审法院撤销原判、依法公正判决。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本案的争议焦点是：（一）被上诉人起诉是否超过法定起诉期限。（二）原审被告的颁证程序是否合法。（三）原审判决适用法律是否正确。（四）原审法院是否超范围审理。
本院认为，（一）本案被上诉人的起诉并未超过法定的起诉期限。1993年6月30日，被上诉人邢庄村委虽然与上诉人太尉面粉厂签订了《太尉乡面粉厂征用邢庄村土地合同书》，2000年6月16日被上诉人邢庄村委又与舞阳县华丰实业有限责任公司（原太尉面粉厂）签订补充协议一份，双方约定舞阳县华丰实业有限责任公司补偿被上诉人邢庄村委土地费用五千元，舞阳县华丰实业有限责任公司转让给国税所的土地为国家建设用地，被上诉人邢庄村委不再提出异议，剩余土地舞阳县华丰实业有限责任公司不得擅自转让、出租、买卖，如因国家建设需要需征求被上诉人邢庄村委同意，按有关法定程序办理，如因企业撤销、停办，该宗土地退耕还田。从双方协议约定的内容看，被上诉人邢庄村委并不知道原审被告舞阳县政府已经为上诉人太尉面粉厂颁发舞国（1998）字第0998号国有土地使用证的事实，上诉人太尉面粉厂认为被上诉人邢庄村委于2000年6月16日签订补充协议时已知道办理土地证的事实，没有提供证据予以证实，本院不予支持。
（二）原审被告颁证行为程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准”。原审被告舞阳县政府作为本案实施征地和办理土地登记的行政主体，并未提交人民政府批准的设计任务书和批准文件等法定材料。原审判决认定原审被告舞阳县政府土地征收和登记的具体行政行为证据不足、程序违法并无不当。
（三）原审判决适用法律并无不当。上诉人太尉面粉厂与被上诉人邢庄村委虽然于1993年6月30日签订了征用土地合同书，并于1994年先后支付了部分补偿款，但舞阳县政府为上诉人太尉面粉厂颁发舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证的时间、对该宗土地登记的时间及舞政土（1998）40号文件对太尉面粉厂完善用地手续批复的时间均是在1998年12月，因此原审判决适用1997年第二次修正的《河南省土地管理法实施办法》并无不当。
（四）原审法院并未超范围审理。《河南省土地管理法实施办法》（1997年第二次修正）第二十八条第三款规定：“建设用地的征拨工作，由市、县（市、区）人民政府土地管理部门统一组织进行。用地单位支付的土地补偿费、安置补助费及拆迁补偿费等，统一由市、县（市、区）人民政府土地管理部门与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督。”第五十条规定：“乡（镇）村集体办企业需要使用集体土地的，建设单位应持县级以上人民政府有关部门批准的设计任务书或其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门申请，参照本办法第二十八条规定的程序，按照第二十九条规定的审批权限办理用地审批手续。第五十一条规定：“乡（镇）办企业建设经批准使用集体所有土地的，除妥善安置村民生产和生活外，应按下列标准支付补偿费：（一）耕地每亩按年产值的四倍补偿；有收益的非耕地每亩按年产值的三倍补偿；其他土地按年产值的二倍补偿。（二）青苗补偿费和土地上附着物的补偿费，按本办法第三十条的有关规定执行。个人兴办企业使用的集体土地，参照前款规定执行。”根据以上规定，乡（镇）村集体或个人办企业需要使用集体土地的办理土地使用权证的，必须先行对征用土地进行补偿，补偿是征用土地的前提，也是办理土地使用权证的必经程序，如果未按照法律法规的规定进行补偿，势必影响到土地使用权证的颁发，导致土地使用权证颁证行为违法。虽然本案原审时被上诉人邢庄村委只是要求撤销舞国用（1998）字第0998号国有土地使用证，并未对土地的征收补偿问题提出异议，但原审法院对土地的征收及补偿问题进行审查并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉、维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人太尉面粉厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 李胜利
审判员 刘学忠
审判员 刘 龙
二〇一五年五月二十六日
书记员 任伟鹏