山东省龙口市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第11号
原告孟祥忠，男，汉族，居民，住龙口市芦头镇。
委托代理人王时湖，山东崇真律师事务所律师。
被告龙口市芦头镇人民政府。
法定代表人吕维森，镇长。
委托代理人刁文华，山东渤海平正律师事务所律师。
第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会。
法定代表人战永海，村民委员会主任。
委托代理人宋兆乾，山东崇真律师事务所律师。
委托代理人薛琨田，山东崇真律师事务所律师。
原告孟祥忠因要求确认被告龙口市芦头镇人民政府于2014年11月21日拆除龙口市芦头镇后店村小学南房屋北界墙行为违法，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本案于2015年5月5日立案后，于2015年5月13日向被告及第三人送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年6月19日、8月21日公开开庭审理了本案。原告孟祥忠及其委托代理人王时湖，被告的负责人刘文刚及其委托代理人刁文华，第三人的委托代理人薛琨田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙口市芦头镇人民政府于2014年11月21日依据烟教（2006）45号烟台市教育局、烟台市财政局转发省教育厅、省财政厅《关于进一步加强中小学校舍设施维护管理工作的通知》的通知和鲁教财字（2006）6号关于进一步加强中小学校舍设施维护管理工作的通知，拆除龙口市芦头镇后店村小学南房屋后“北界墙”。
原告孟祥忠诉称，2013年原告从龙口市芦头镇后店村村民委员会处租赁了原后店小学院内部分房屋及场地，为房屋使用安全，原告与村委协商由原告出资在该院内自建界墙60余米。2014年11月21日清晨，被告未向原告下发任何书面手续，在原告毫不知情的情况下，由被告单位法定代表人吕维森带人强行拆除了原告所建的界墙。原告认为，被告作为行政机关无权擅自拆除原告界墙，其所实施的拆除原告界墙的具体行政行为侵犯了原告的财产权，系违法行为。同时因被告的违法行为给原告造成损失，故要求被告承担赔偿责任。综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定特依法提起行政诉讼，请求依法判令被告强行拆除原告后店小学院内所建60余米界墙的行政行为违法。
原告提供如下证据：1、2013年3月27日，原告孟祥忠向第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会交纳的房屋租用费款1000元人民币专用收据复印件；2、2014年1月3日，原告孟祥忠向第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会交纳的房屋租用费款5000元人民币专用收据复印件；3、2015年4月1日，原告孟祥忠向第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会交纳的房屋租用费款1000元人民币专用收据复印件；4—5、分别由高振全、战利庆与第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会签订的租房合同；6—11、拆除现场照片；12—13、录音记录；14—16、分别由殷善德、战辉、战东出具的证明。
被告在答辩期内未提供答辩状，其在庭审中辩称，（一）原告不具有诉讼主体资格，原告没有提供房产部门、建设部门的不动产证件，亦无证据证明原告在租赁的不动产范围内建设界墙的事实。行政法保护的是行政相对人的合法权益，不是对违法乱建行为进行保护的一个保障。原告提供的证人，经庭审质证，殷善德未出庭，其他证人不能证明原告所建界墙的存在，亦不能证明被告拆除了原告所建的界墙。原告与第三人没有签订租房协议，原告提供的租赁合同及收据不能证明原告所建的界墙属于合法行为。原告无证据证明被告实施了相关的拆除具体行为。（二）第三人将后店小学并非属于其村委的国有资产出租给原告的行为，未经后店小学的认可，属于不当得利违反法律规定的行为。请法院驳回原告诉讼请求。
被告龙口市芦头镇人民政府向本院提交了一下证据、依据：1、烟教（2006）45号烟台市教育局、烟台市财政局转发省教育厅、省财政厅《关于进一步加强中小学校舍设施维护管理工作的通知》的通知；2、鲁教财字（2006）6号关于进一步加强中小学校舍设施维护管理工作的通知；3、龙口市土地管理局于1996年6月7日颁发给土地使用者为芦头镇后店小学的土地使用证。
第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会在庭审中述称，原告没有与村委签订书面协议，原告租赁行为未经村民委员会村民代表大会表决通过，原告没有证据表明其在所租赁的场地范围内有原告所建的违法界墙的存在。
第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会向本院提供由战利庆、高振全向其交纳房租费的专用收据二份。
本院依法调取了以下证据：1、为查清原告所述界墙是否存在，本院对原告所租房屋现场进行了勘验，并对现任龙口市芦头镇后店村村民委员会主任战永海进行调查，并制作勘验和调查笔录；2、应原告申请，本院对龙口市公安局芦头派出所所长出警情况制作的调查笔录；3、由龙口市公安局芦头派出所出具的情况说明；4、对被告的法定代表人制作的调查笔录。
经庭审质证，2015年6月19日在开庭的过程中，重点对原告提供的证人战辉、高振周、战东三位证人所要证明的事项进行了调查，从战东、战辉当庭的陈述与未出庭参加质证的证人殷善德出具的证人证言情况看，结合原告所雇佣的瓦工高振周的当庭陈述分析，原告诉称的自建的界墙事实并不是十分的清晰。原因在于，原告没有与第三人签订租房协议，原告所诉的标的物四至没有明确界定，原告自称的自建界墙的行为是经村委同意的，没有证据证实；瓦工高振周自称与其共同参加砌墙的还有三个小工两个大工，在本案中没有出庭参加质证，不能形成原告预想的证据链条，证人证言不足以证明其所要证明的事实的存在，高振周对砌墙的具体时间、界墙的长短、厚薄、用料等具体事实陈述含糊不清，原告亦没有提供其建设界墙的用工、用料、工钱等原始记录情况，亦没有提供界墙建设完工以后的照片等能够证明界墙实际存在的位置、原貌等证据，因此，为了能够查明事实，本院进行现场勘验，并对第三人的村委主任战永海进行了调查，并根据原告的申请，向龙口市公安局芦头派出所调取执法录像未果，也不存在原告所述界墙的具体情况。2015年8月21日第二次开庭过程中，合议庭主持对原被告、第三人提供的证据材料及本院依法调取的证据进行了质证、辩论。原告对第三人与被告关于后店小学的校有财产归属问题的争议认为，后店小学的资产属于后店村委管理，原告租赁后店小学房屋，将租赁费交给第三人，原告在租赁房屋后墙建设界墙经村委同意，被告擅自拆除界墙违法。被告对原告提供的证人所证明的事项认为，原告在后店小学建设界墙的事实不能成立，证人殷善德没有出庭，其他证人所证事项不是同一个问题，证人证言在没有其他证据佐证的情况下属于孤证，不能作为定案的依据。第三人认为，原告在所租的房屋后，未经村委会同意私自建设界墙的行为违法，是村委组织拆除的界墙。
本院对上述证据认证如下：（一）原告提供的证据1—3，是原告孟祥忠向第三人芦头镇后店村民委员会交纳其租赁后店小学南房屋的租赁费收据复印件，经第三人确认属实。从证据1、2看不出原告所租赁房屋的数量、房屋坐落的具体位置及四至，租赁费的数额亦不一致，因原告没有与第三人签订租房协议，二份收据中，租赁的标的物及租房费的变化，与证据3亦不一致，虽然标明了原告所租房屋为九间，并且该房屋的北至为“本房后界墙外皮”出现了原告诉争的“界墙”，但该收款收据并不能证明原告所谓“本房后界墙外皮”的“界墙”是原告建设的。（二）原告提供的证据4—5，能够证明第三人将后店小学的其他部分资产租赁给其他案外人使用，但该二份租赁合同与原告诉争的“界墙”及界墙的拆除没有直接的关联作用，本院不予采信。（三）原告提供的证据6—11，是原告拍照的现场及人物相片，该相片的地点、人物映像模糊不清，不能证明照片所反映的事实与原告诉争的界墙有直接的关联性，本院不予采信。（四）原告提供的证据12—13，是录音记录，经被告的法定代表人确认属实认为，该录音带有部分空白，没有内容，原话有部分没有录全。被告的法定代表人否认界墙是原告建设的事实，只是强调界墙是后店小学的校有资产。（五）证据14—16分别由殷善德、战辉、战东出具的证明，这三份证明是传来证据。殷善德没有出庭参加质证，其证人证言所表达的内容与战辉、战东出庭质证所表达的内容不一致。对于三位证人关于“兹证明后店小学大门南，从东至西60多米界墙，是孟祥忠经村委同意，由其自己出资所建”的证词，本院认为，在没有建设“从东至西60多米界墙”的原貌凭证；没有“经村委研究同意”的会议记录；没有“由其自己出资所建”的建设费用原始凭证等其他种类的证据相互佐证的情况下，未形成证据链条，证人证言所证事实不能确定。（六）被告提供的证据1、2是规范性文件，真实性应予确认，被告的证明目的是其具有芦头镇后店小学校有资产的管理权。从以上两份文件中，看不出被告具有对校有资产的处分权，亦没有被告对校有资产违法行为实施行政处罚职权的表述。（七）被告提供的证据3是龙口市土地管理局于1996年6月7日颁发给土地使用者为芦头镇后店小学的土地使用证，该土地附着物（校有资产）归属并没有得到有权机关的确认，属于有争议的财产，在按照惯例由第三人管理芦头镇后店小学资产的情况下，发生的原告与第三人之间因租赁标的物发生的纠纷应属于民事纠纷，至于被告是否有权拆除后店小学南界墙以及拆除界墙的行为，应属于被告与第三人之间对于后店小学资产财产权的处置权纠纷，并不属于行使职权的行政行为。（八）第三人龙口市芦头镇后店村村民委员会向本院提供的由战利庆、高振全向其交纳房租费的专用收据二份与原告提供的证据4—5，共同证明了第三人对后店小学资产的实际管理权。（九）从本院调取的证据并经现场查看，原告租赁的房屋北墙根只存留了部分建筑材料（空心砖），目前原告所述“界墙”已不复存在。
经审理查明，原告孟祥忠系第三人龙口市芦头镇后店村民委员会村民，2013年3月27日原告租赁由第三人管理使用的龙口市芦头镇后店小学学校办公室南房屋至2016年4月1日止，原告向第三人交纳的三年房屋租用费分别为人民币1000元、5000元、1000元，期间原告与第三人未签订房屋租赁合同，村合作经济组织专用收据所载明的房屋坐落、间数、四至各不相同。被告持有龙口市土地管理局于1996年6月7日颁发给土地使用者为芦头镇后店小学的土地使用证。2014年11月21日被告龙口市芦头镇人民政府依据烟教（2006）45号烟台市教育局、烟台市财政局转发省教育厅、省财政厅《关于进一步加强中小学校舍设施维护管理工作的通知》的通知和鲁教财字（2006）6号关于进一步加强中小学校舍设施维护管理工作的通知，拆除龙口市芦头镇后店村小学南房屋后“北界墙”。原告孟祥忠对被告拆除其租赁的由第三人管理的芦头镇后店小学南房屋“后界墙”不服，诉来本院，请求确认被告的拆除行为违法。
本院认为，（一）原告在其租赁的芦头镇后店小学的固定财产九间房屋后，建设界墙的行为，未经出租人和有权机关批准，建设界墙的行为属实。行政审判，解决的问题是行政行为的合法性，而非原告民事行为的合法性，至于被告主张的原告建设界墙的行为违法，未经法定程序确认，故本案原告不具有诉讼主体资格的辩称，经审理认为，被告拆除芦头镇后店小学的南房屋“后界墙”已经确认。芦头镇后店小学资产的实际管理人为第三人，第三人实际已收取了原告的租房费，原告虽未经法定程序取得建设“界墙”的资格，但被告的拆除“界墙”行为，对原告的民事权利义务构成了实际的侵害，原告是利害关系人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的规定，原告具有本案的诉讼主体资格。（二）关于芦头镇后店小学学校办公室房屋南“界墙”是否存在的问题，从庭审对证据的审查中，可以认定“界墙”是存在的，但该“界墙”的建设时间、“界墙”的长短厚薄及建设该“界墙”所需费用，已无从查清，亦不属于本案的查证范围。（三）原告与第三人之间虽未签订有效的房屋租赁合同，但原告于2013年3月27日起向第三人交纳龙口市芦头镇后店小学学校办公室南房屋租用费至2016年4月1日止的事实应予确认。第三人与被告“关于芦头镇后店小学的资产归属争议尚未解决的情况下，第三人将芦头镇后店小学的固定财产房屋租赁给原告用于经营”，不是本案的审理范围。对于原告与被告之间关于拆墙行为的合法性问题是本案需要解决的重点问题。（四）第三人在本案中自认拆除“界墙”是其所为，第三人作为本案芦头镇后店小学资产的实际管理人，收取原告资产租赁费应承担相应的民事责任。在芦头镇后店小学资产归属尚未确认的情况下，被告擅自拆除“界墙”的行为亦属不当。本案被告行政行为的管理相对人为芦头镇后店小学，而芦头镇后店小学的相对人资格，在本案中并不存在，“学校办公室房屋”的实际管理人为第三人，而第三人并没有“学校办公室房屋”的处分权，这就在第三人与被告之间存在一个有关芦头镇后店小学资产的确权问题，但不是本案的审理范围。（五）被告拆除“界墙”的行为，是依据规范性文件行使管理权，但被告提供的二份规范性文件并没有授予或者委托其行使管理芦头镇后店小学校有资产的权力，法律、行政法规、规章并没有授予乡镇人民政府管理小学校有资产的职权。法无授权不可为，故被告的拆除行为没有法律依据。（六）被告与第三人之间关于芦头镇后店小学校有资产的权属问题，原告与第三人之间权益之争，属于历史遗留问题，政策性强，应有有关部门进一步作出处理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
被告龙口市芦头镇人民政府于2014年11月21日拆除龙口市芦头镇后店村小学南房屋北“界墙”的行为违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王思凯
人民陪审员 李武善
人民陪审员 孙惠贤
二〇一五年八月二十八日
书 记 员 初 晓