广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初4038号原告：钟济祥，男，1950年6月17日出生，汉族，户籍地广东省肇庆市端州区。监护人：钟某（原告女儿），女，1978年11月24日出生，汉族，户籍地广东省深圳市宝安区。委托代理人：袁安，系广东德纳律师事务所律师。被告：广东省卫生和计划生育委员会，住所地广东省广州市先烈南路17号大院。法定代表人：段宇飞，职务主任。委托代理人：高丛林，系该委工作人员。原告钟济祥不服被告广东省卫生和计划生育委员会驳回行政复议申请决定纠纷一案，于2017年11月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月4日公开开庭审理了本案。原告委托代理人袁安及被告广东省卫生和计划生育委员会委托代理人高丛林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟济祥诉称：原告因在肇庆市第一人民医院接受治疗后导致昏迷十月，故于2017年2月10日向肇庆市卫生和计划生育局提交行政处罚申请，投诉肇庆市第一人民医院涉嫌虚假广告、医疗事故等事项。2017年3月29日，被告作出粤卫信[2017]55号转办函，将我方投诉至国家卫生计生委及被告处的材料转至肇庆市卫生和计划生育局办理。2017年4月20日，肇庆市卫生和计划生育局作出肇卫信[2017]16号《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的答复》（以下简称16号答复）。2017年4月25日，原告依法申请行政复议。2017年6月16日，被告复议决定撤销上述答复，并责令肇庆市卫生和计划生育局重新作出处理。2017年8月17日，肇庆市卫生和计划生育局作出肇卫信[2017]37号《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的重新答复》（以下简称37号答复）。2017年8月28日，原告依法申请行政复议。2017年10月19日，原告收到被告作出的粤卫行复[2017]57号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称57号复议决定）。该决定书认为37号答复属于重复处理行为，未对原告的权利义务产生新的实质影响，故参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定，驳回原告的行政复议申请。原告认为：1.57号复议决定认定37号答复与16号答复系重复答复，但未依法撤销，也未依法直接处理，等同于维持37号答复，此属被告行政复议不作为和依法行政处罚不作为；2.57号复议决定认定肇庆市卫生和计划生育局未考虑正在开展的立案调查情况事实不清，证据不足，但肇庆市卫生和计划生育局至今未立案调查，故57号复议决定认定事实不清，证据不足；3.57号复议决定认定原告若对肇庆市卫生和计划生育局立案调查后的处理结果不服，应针对该结果提起行政诉讼或行政复议，此属认定事实不清且没有法律依据；4.57号复议决定认定37号答复违反法定程序，但不依法予以撤销；5.57号复议决定未依法举行听证会，侵犯原告听证申请权；6.57号复议决定认定原告未申诉没有证据证明且没有法律依据，依法应当纠正；7.57号复议决定参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，属适用法律错误。因此，57号复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，诉讼请求法院判决：一、撤销被告作出的粤卫行复[2017]57号《驳回行政复议申请决定书》，责令其在一定期限内履行医疗事故争议之行政处罚等法定职责；二、请求对拒不协助调查、伪造、隐匿、毁灭或者提供虚假证明材料的当事人处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任；三、责令被告和肇庆市卫生和计划生育局、肇庆市第一人民医院提供案涉全部病历资料和手术视频资料、肇庆市第一人民医院三级甲等医院执业许可证副本和1996年三级甲等医院之医疗机构设置规划、评审基本结论、卫生部批文、腔镜手术行政许可或者备案凭证、案涉医师和护士执照；四、赔偿原告律师费10万元；五、行政机关侵犯诉权的赔偿20万；六、在查明责任医疗损害后无需委托医疗损害鉴定，相反由原告申请委托医疗损害鉴定；七、本案的诉讼费由被告和肇庆市卫生和计划生育局、肇庆市第一人民医院承担。被告广东省卫生和计划生育委员会辩称：（一）37号答复系重复处理行为，不属于行政复议的受理范围。1.从事实层面看，37号答复与16号答复基本观点相同，属于重复处理。2017年2月20日，原告分别向国家卫生计生委和我委邮寄《关于假冒三级甲等医院、虚假广告争议之行政处罚等申请》。我委收到原告寄送的申请材料和国家卫生计生委转来的上述材料后，于2017年3月29日一并移送肇庆市卫生计生局处理。肇庆市卫生计生局遂于2017年4月20日作出16号答复。原告不服，向我委提出行政复议申请。我委审查后作出42号复议决定，撤销16号答复，并责令其依法重新作出处理。肇庆市卫生计生局根据要求，委托肇庆市卫生监督所立案调查。由于肇庆市卫生计生局在收到42号复议决定的同时，收到我委转来的《关于假冒三级甲等医院，虚假广告争议之行政处罚等申请》，遂于2017年8月17日作出37号答复。该答复仍然是针对原告投诉材料所作出的回应，与16号答复的观点基本相同。具体而言，是在16号答复的基础上，结合42号复议决定所指出的“手术分级管理、违法违规发布医疗广告、侵犯知情权和篡改病历”等问题作了回应，但均认为相关投诉不成立。2.从法律性质看，重复处理行为不产生新的权利义务，不属于行政复议范围。37号答复与16号答复所针对的投诉材料相同，37号答复虽额外回应了手术分级管理、复印病历、医疗广告和侵犯知情权等问题，但整个答复的基本观点与16号答复一致。因此，37号答复作为重复处理行为，不产生新的权利义务，对原告不产生实质影响。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第一条第二款第（五）项规定：“公民、法人或者其他组织对‘驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为’不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。该解释与《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）并不冲突，且未被宣告废止，仍然合法有效。我委根据《中华人民共和国行政复议法》，并参照该解释的法律精神，认定原告行政复议申请不属于法定受理范围，法律依据充分。就维权途径而言，原告若对肇庆市卫生计生局立案调查后的处理结果不服，应针对该结果提起行政诉讼或行政复议。纠缠于一个重复处理行为，不断提起行政复议和行政诉讼，无助于从实质上推动解决争议。（二）我委作出的驳回行政复议申请决定的程序规范、合法。我委行政复议办公室2017年9月5日收到原告提交的《行政复议再申请》，于9月7日向双方当事人发出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。肇庆市卫生计生局收到通知后，于10月18日提交《行政复议答复》及相关证据材料。我委书面审查后，于2017年10月11日作出57号复议决定，并于10月18日以EMS（单号：1062389327121）的方式寄送原告，原告次日签收，处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于办理时限的规定。关于是否举行听证会的问题：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，复议机关对是否举行听证有自主裁量权。本案审查过程中，我委认为争议的事实和法律问题相对清晰，没有举行听证的必要，遂决定不予听证，完全符合法律规定。（三）原告的起诉不符合行政诉讼受案范围，应裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”重复处理行为，不产生新的权利义务，对原告不产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围。本案中，肇庆市卫生计生局的37号答复是重复处理行为，我委的行政复议行为亦属于对重复处理行为的处理。行政复议受理与否及审查情况如何，均对原告的权利义务不产生实际影响。因此，原告提起的本案诉讼依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，应裁定驳回起诉。综上，我委作为复议机关在履行行政复议职责时的审查程序、审查方式、审查所作出的结论均符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。原告针对肇庆市卫生计生局的重复处理行为提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告在起诉状中所列的第2-6项诉讼请求更是与本案诉争标的无关，恳请法院依法驳回原告的起诉。经审理查明：原告于2016年4月6日因病就诊于肇庆市第一人民医院，并在接受右侧侧脑室钻孔外引流术后呈昏迷状况。之后，原告向有关部门进行投诉，其中落款时间为2017年2月10日向国家卫生计生委投诉的“关于假冒三级甲等医院、虚假广告争议之行政处罚等申请”于2017年3月29日经被告转至肇庆市卫生和计划生育局办理。2017年4月20日，肇庆市卫生和计划生育局对原告作出肇卫信[2017]16号《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的答复》（以下简称16号答复）。原告不服，向被告提起行政复议申请。2017年6月6日，被告作出粤卫行复[2017]42号《行政复议决定书》（以下简称42号复议决定），决定中“本机关认为”称：“……从《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的答复》（肇卫信[2017]16号）来看，被申请人除了说明肇庆市第一人民医院具有三级甲等资质外，未对申请人的投诉事项作出正面回应；从被申请人提交的答复材料看，亦未显示其对申请人投诉的手术分级管理、违规发布医疗广告、侵犯知情权和篡改病历等相关问题开展了全面调查……”因此，决定撤销16号答复并责令重新作出处理。2017年6月24日，肇庆市卫生和计划生育局根据42号复议决定内容重新予以受理。2017年8月17日，肇庆市卫生和计划生育局作出37号答复，称“我局收到省卫生计生委转来你们反映肇庆市第一人民医院（以下简称‘市一医院’）假冒三级甲等医院、虚假广告及放任科室误诊误治钟济祥的信函，经再次核实，现将有关情况答复如下：一、患者基本情况……二、关于肇庆市第一人民医院等级问题……三、关于肇庆市第一人民医院实行分级管理制度问题……四、关于医院向患方提供病历资料的问题……五、关于违规发布医疗广告的问题……六、关于侵犯知情权的问题……七、关于反映市一医院及其医务人员诊疗行为违规的问题……”原告不服，再次提起行政复议，被告于2017年9月7日受理。2017年9月18日，肇庆市卫生和计划生育局作出《行政复议答复》，称：“……一、《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的重新答复》（肇卫信[2017]42号）夹在其他钟济祥投诉申请材料中，一并转相关科室处理。承办科室便针对申请人钟济祥提出的投诉申请材料（见附件4）再次核实后答复……”附件中包含原告向被告提交的落款时间为2017年2月10日的《关于假冒三级甲等医院，虚假广告争议之行政处罚等申请》，该申请上加盖被告来信专用章，其中注明“收到日期为2017年3月2日。”2017年10月11日，被告粤卫行复[2017]57号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称57号复议决定），认为：“一、鉴于《行政复议决定书》（粤卫行复[2017]42号）已明确指出：‘申请人以肇庆市第一人民医院及其医务人员诊疗行为违规为由向卫生行政部门投诉，不属于信访事’，被申请人收到省卫生计生委移交的《关于假冒三级甲等医院，虚假广告争议之行政处罚等申请》后，未按《卫生行政处罚程序》立案调查，仍直接作出37号答复属于明显不当。同时，被申请人作出号答复时未考虑正在开展的立案调查情况，并杂糅了行政复议决定的相关内容，暴露出被申请人在卫生行政处罚程序方面存在明显疏漏，本机关在此特别予以指出。二、鉴于37号答复与16号答复所针对的投诉材料相同，37号答复虽额外回应了手术分级管理、复印病历、医疗广告和侵犯知情权等问题，但整个答复的基本观点与16号答复一致，因此，37号答复属于重复处理行为，未对申请人的权利义务产生新的实质影响。即，申请人与37号答复不具有法律上的利害关系。申请人若对被申请人立案调查后的处理结果不服，应针对该结果提起行政诉讼或行政复议。三、根据《行政复议法》，并参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（五）项‘公民、法人或者其他组织对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为’不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围之规定，申请人提出的行政复议申请不属于法定的复议范围。”因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院。另，被告确认仅于2017年3月29日转办原告投诉给肇庆市卫生和计划生育局。庭审中，经本院释明本案诉讼请求为：一、撤销被告作出的粤卫行复[2017]57号《驳回行政复议申请决定书》，责令其在一定期限内履行医疗事故争议之行政处罚等法定职责；二、本案的诉讼费由被告承担。以上事实有《关于钟济祥一级甲等医疗事故争议之行政处罚等申请》《转办函》《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的答复》《行政复议申请》《行政复议决定书》《受理告知书》《关于钟济祥与肇庆市第一人民医院医案投诉问题的重新答复》《行政复议再申请》《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《驳回行政复议申请决定书》《关于移送钟某投诉材料的情况说明》以及庭审笔录等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”因此，被告具有对肇庆市卫生和计划生育局所作行政行为进行复议的职权。关于肇庆市卫生和计划生育局所作的37号答复是否属于重复处理行为，本院认为，重复处理行为是指行政机关对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以再确定，并未产生新的法律效果的行为。本案中，肇庆市卫生和计划生育局针对投诉事项所作的16号答复在被42号复议决定撤销后，又重新作出37号答复。虽然该答复中称系收到被告转办投诉件进行答复，但被告实际仅在16号答复之前转办相关投诉件，且37号答复针对42号复议决定中认定应当调查的原告所投诉的手术分级管理、违规发布医疗广告、侵犯知情权和篡改病历等相关问题重新作出了答复及认定。因此，37号答复属于肇庆市卫生和计划生育局的重新答复行为，该答复为原告创设了新的权利义务，被告应当对原告不服37号答复提起的行政复议申请予以受理并处理。至于原告要求被告履行行政处罚法定职责的诉讼请求，本院认为，该请求与本案的行政复议行为并非同一法律关系，故本案不予审查处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告广东省卫生和计划生育委员会于2017年10月11日作出的粤卫行复[2017]57号《驳回行政复议申请决定书》。二、被告广东省卫生和计划生育委员会于本判决生效之日起六十日内对原告钟济祥于2017年8月28日提出的行政复议申请依法作出处理。本案诉讼费50元，由被告广东省卫生和计划生育委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  何欣颖人民陪审员  李群燕人民陪审员  王桂萍二０一八年四月十日书 记 员  吴佩文