安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）六行初字第00001号
原告：叶秉勋。
原告：叶丙江。
上述两原告共同的委托代理人：汪中，北京市长安律师事务所律师。
被告：金寨县人民政府，住所地安徽省金寨县。
法定代表人：汪冬，该县县长。
委托代理人：陈方，该县副县长。
委托代理人：房扬晟，安徽远宏律师事务所律师。
被告：金寨县住房和城乡建设局，住所地安徽省金寨县。
法定代表人：吴作嵩，该局局长。
委托代理人：王学军，该局副局长。
委托代理人：王磊，金寨县梅山法律服务所法律工作者。
被告：金寨县国土资源局，住所地安徽省金寨县。
法定代表人：陈永开，该局局长。
委托代理人：王智勇，安徽远宏律师事务所律师。
被告：金寨县城市管理行政执法局，住所地安徽省金寨县，
法定代表人：叶章科，该局局长。
委托代理人：房扬晟，安徽远宏律师事务所律师。
原告叶秉勋、叶丙江诉被告金寨县人民政府、金寨县住房和城乡建设局、金寨县国土资源局、金寨县城市管理行政执法局行政强制行为违法一案，本院于2014年12月22日立案受理后，依法组成合议庭于2015年1月27日公开开庭进行了审理。原告叶秉勋、叶丙江及其共同的委托代理人汪中，被告金寨县人民政府的委托代理人陈方、房扬晟，被告金寨县住房和城乡建设局的委托代理人王学军、王磊，被告金寨县国土资源局的委托代理人王智勇，被告金寨县城市管理行政执法局的法定代表人叶章科及其委托代理人房扬晟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告于2012年2月5日、11月25日分别与金寨县梅山镇新楼村郑大庄居民组郑成礼、郑成志等户签订了《土地租赁协议》，约定原告租赁上述村民的土地用于苗木种植。原告承租后种植了桂花等多种名贵花木幼苗，实际成活清点数为71649棵。2014年9月28日，在没有作出行政决定也没有履行法定程序的情况下，被告金寨县人民政府组织其他被告采取暴力手段将原告的苗木毁坏殆尽。请求依法判决确认被告毁坏原告苗木的行政行为违法。
被告金寨县人民政府辩称：为解决本案所涉苗圃事宜，答辩人安排金寨县国土资源局与金寨县昌茂苗木有限公司进行了沟通协调，达成了协议，并对苗木种植成本进行了价格认证。涉案苗圃属金寨县昌茂苗木有限公司经营所有，并且在协商处理苗圃苗木迁移补偿事宜过程中，一直是该公司与国土部门进行商谈。两原告虽然与金寨县昌茂苗木有限公司法定代表人陈启良协商对该公司合伙经营，但没有成立合伙经营实体，涉案苗木被移走，应由公司作为原告提起行政诉讼，两原告不具有原告的诉讼主体资格。假如两原告是自行对苗圃进行经营，则其属于无证无照经营，不具有合法利益。综上，请求驳回原告起诉。
被告金寨县住房和城乡建设局辩称：涉案苗圃的所有权属于金寨县昌茂苗木有限公司，叶秉勋、叶丙江不具有原告主体资格，请求驳回原告起诉。
被告金寨县国土资源局辩称：同意金寨县人民政府的答辩意见。答辩人按照政府安排与苗圃所有人金寨县昌茂苗木有限公司进行沟通协商，并未参与行政强制行为，答辩人不是本案适格被告。
被告金寨县城市管理行政执法局辩称：同意金寨县人民政府的答辩意见，请求驳回原告起诉。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、2014年重点民生工程江店棚户区改造项目指挥部会议纪要，证明四被告准备实施被诉行政强制行为；
2、原告与金寨县梅山镇新楼村郑大庄居民组郑成家等户签订的两份《土地租赁协议》、金寨县人民法院谈话笔录、金寨县国土资源局给金寨县法院的函、金寨县昌茂苗木有限公司致金寨县国土资源局的函、金寨县国土资源局给金寨县昌茂苗木有限公司的通知，证明原告是适格的诉讼主体；
3、音像资料和照片，证明被告实施强制行为造成苗木被毁坏的情况；
4、安徽省人民政府皖政（2012）67号文件、六安市人民政府《关于调整六安市被征土地上房屋和其他附属物及青苗补偿标准的通知》，证明被告没有按该两个文件处理苗圃事宜；
5、苗木清点登记册、价格认证书，证明被毁坏苗木的数量。
四被告主要质证意见：证据1，真实性无异议，证明目的不能成立；证据2，证明目的不能成立，其中租赁协议真实性无异议，合法性有异议，原告租赁村民土地未报村委会备案，其租赁协议违法；谈话笔录与金寨县国土资源局的函，原告庭前未提交法庭，已超过举证期限，且与本案无关联性，只能证明原告曾代表公司商谈苗木补偿事宜；金寨县昌茂苗木有限公司的函，真实性有异议，原告一直以公司名义商谈补偿事宜；金寨县国土资源局的通知，恰恰证明涉案苗圃的权利人是金寨县昌茂苗木有限公司；证据3，对其反映的现状没有异议，但视听资料不能单独作为定案依据；证据4，真实性无异议，与本案无关系性，证明目的有异议；证据5，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，登记册和价格认证书载明的苗木数量是在苗木被移走前的清点数量，而不是原告所称的被毁坏的苗木数量。
被告金寨县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、金寨县昌茂苗木有限公司私营企业基本注册信息查询单、企业登记档案、林木种子生产许可证，证明该公司2011年4月1日成立，公司法定代表人是陈启良，许可经营项目是苗木种植销售；
2、叶秉勋、叶丙江、陈启良的询问笔录，证明叶秉勋、叶丙江两人与金寨县昌茂苗木有限公司共同以该公司名义经营苗圃，公司主要负责提供经营许可等手续及种植技术，叶秉勋、叶丙江两人主要负责提供租赁土地及资金；
3、金寨县昌茂苗木有限公司与金寨县国土资源局签订的协议书，证明该公司法定代表人与金寨县国土资源局就苗木移植、补偿等问题达成了书面协议；
4、金寨县昌茂苗木有限公司委托书，证明叶秉勋受该公司委托，代表公司参与处理苗圃征迁补偿事宜；
5、价格认证委托书、价格认证结论及附表等，证明金寨县价格认证中心受金寨县国土资源局委托对本案苗圃苗木种植成本认证为754771元。
原告质证认为：证据1，与本案无关联性；证据2，真实性无异议，证明目的有异议，询问笔录反映了原告是苗木所有权人；证据3、4，均是陈启良在受胁迫的情况下签订的，不是其真实意思表示，且协议书是附条件生效的，目前该协议并未生效；证据5，真实性没有异议，对于评估结论不认可，未对苗木进行市场评估。
被告金寨县住房和城乡建设局、金寨县国土资源局、金寨县城市管理行政执法局对金寨县人民政府所举证据无异议。
金寨县国土资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、金寨县昌茂苗木有限公司与金寨县国土资源局签订的协议书，证明金寨县国土资源局已与苗圃的经营者就苗圃的移植事宜达成了协议；
2、金寨县昌茂苗木有限公司委托书，证明叶秉勋是该公司委托的代理人，不能成为诉讼的主体；
3、价格认证结论书，证明评估机构对涉案苗木进行了评估；
4、金寨县国土资源局给金寨县昌茂苗木有限公司的通知，证明金寨县国土资源局在评估后通知该公司办理补偿登记。
原告对金寨县国土资源局所举证据的质证意见同对金寨县人民政府所举证据的质证意见。被告金寨县人民政府、金寨县住房和城乡建设局、金寨县城市管理行政执法局对金寨县国土资源局所举证据均无异议。
被告金寨县城市管理行政执法局、金寨县城乡和住房建设局在法定期限内未向本院提交证据。
经过庭审举证、质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院对各方证据认证如下：原告所举证据2中的金寨县人民法院谈话笔录及金寨县国土资源局给金寨县人民法院的函系超期举证，不予采纳；原告所举其他证据和被告金寨县人民政府、金寨县国土资源局所举证据与本案均具有关联性，可以综合分析作为本案的定案依据。
本院查明事实如下：2012年，原告与金寨县梅山镇新楼村郑大庄居民组郑成礼等户就涉案土地签订了两份《土地租赁协议》，约定原告租赁涉案土地用于苗木种植。原告签订租赁协议后即购买小苗进行培育，后与陈启良合伙经营。三人约定以金寨县昌茂苗木有限公司名义对外经营，该公司的法定代表人为陈启良。2014年，该土地被金寨县人民政府列入征迁范围内。原告和陈启良与被告相关职能部门多次协商补偿事宜，未能达成协议。2014年9月28日，被告金寨县人民政府组织相关职能部门对涉案土地上的苗木实施行政强制行为，部分苗木被移植，部分被毁坏。原告与被告协商多次未果，诉至本院。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条、第七条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼；土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告在其租赁的集体土地上与他人合伙培育苗木，系该地块的实际使用人，原告认为被告实施行政强制行为毁坏了其土地上的苗木，提起行政诉讼，符合上述条款的规定，是适格的原告。被告辩称原告租赁村民土地未向当地村委会备案，是违法租赁，未提供证据予以证实，不予支持。
被告金寨县人民政府当庭认可被诉行政强制行为系其牵头组织相关职能部门进行的，其他三名被告亦当庭认可其系在金寨县人民政府的组织安排下到场参与强制行为，故应认定被诉行政强制行为的责任主体为行为的组织实施者金寨县人民政府。
《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。金寨县人民政府未在法定期限内向本院提交被诉行政强制行为的职权、程序证据，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款之规定，应认定被诉行政强制行为没有证据、依据，不具有合法性。因被诉行政强制行为没有可撤销内容，依法应确认违法。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认金寨县人民政府组织实施移植、毁坏涉案苗木的行政强制行为违法。
案件受理费50元，由被告金寨县人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 颜 凯
审 判 员 张西湖
代理审判员 刘莹洁
二〇一五年三月十六日
书 记 员 牛 婧
附相关法律条文：
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。
第七条土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起1０日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。