浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终823号上诉人（原审原告）权北燮等22人名单附后。上诉人暨诉讼代表人叶慧卿，女，1971年9月10日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道下房头村下房头。上诉人暨诉讼代表人岑立军，男，1979年11月27日出生，汉族，住浙江省慈溪市古塘街道华泰家园*号楼***室。上诉人暨诉讼代表人王小五，男，1975年4月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道南二环线剑山综合*楼***室。委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府。住所地：浙江省慈溪市白沙路街道三北大街***号。法定代表人项敏，市长。委托代理人罗高峰、叶金芳，慈溪市人民政府法制办公室工作人员。权北燮等22人诉慈溪市人民政府土地行政复议一案，宁波市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙02行初56号行政判决。权北燮等22人不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月2日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。案经阅卷、询问当事人,现已审理终结。原审法院审理查明：原告均为慈溪市景观大道综合改造工程项目所涉国有土地住宅房屋的被拆迁人。2010年8月19日，慈溪市住房和城乡建设局向拆迁人慈溪市建设投资集团有限公司核发了慈建拆许字（2010）第1—5号《房屋拆迁许可证》，并于同日发布了慈建拆公字（2010）第1—5号《城市房屋拆迁公告》。原告被拆迁房屋位于慈建拆许字（2010）第1—4号《房屋拆迁许可证》明确的拆迁范围内。2010年12月至2011年11月，原告分别与拆迁人慈溪市建设投资集团有限公司签订了《国有土地住宅房屋拆迁调产安置协议》。根据《景观大道综合改造工程国有土地上房屋拆迁计划和拆迁方案》的规定，被拆迁人可选择坐落于东至金山路、南至乌山后江、西至剑山路、北至南二环路（慈建拆许字（2010）第5号《房屋拆迁许可证》确定的拆迁项目Ⅰ地块）拟建期房作为产权调换住宅安置用房。2010年8月6日，慈溪市国土资源局向被告报送《关于提前收回十三宗国有建设用地使用权并挂牌出让一宗国有建设用地使用权的请示》（慈土资〔2010〕67号），其中包括慈土储（城区）29#-A地块（即《景观大道综合改造工程国有土地上房屋拆迁计划和拆迁方案》确定的住宅安置房期房建造地块）国有建设用地使用权拟挂牌出让方案的内容，并明确：“慈土储（城区）29#-A地块项目建成后，其中按容积率1.9折合建筑面积86743平方米部分归政府所有，用于拆迁安置。”同月12日，被告批复同意该地块的出让方案。同月16日，慈溪市国土资源局发布《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（慈土资告〔2010〕179号），公开挂牌出让慈土储（城区）29#-A地块。在挂牌期限截止前，仅有慈溪恒泰置业有限公司报名参加了挂牌竞买活动。同年9月17日，慈溪恒泰置业有限公司以成交价39450万元竞得该宗地块。同日，慈溪市国土资源局作出《成交确认书》，并与慈溪恒泰置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3302822010A21159）。2012年9月24日，慈溪市地名委员会办公室将包括慈土储（城区）29#-A地块建成房屋在内的楼盘命名为嘉景园小区（东至金山路、南至乌山后横江、西至剑山路、北至南二环中路）。2015年11月20日，被告作出《慈溪市人民政府关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》（慈政函〔2015〕134号），同意以嘉景园的安置房源对景观大道综合改造项目的被拆迁人进行安置房分配。至2016年初，景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配工作已完成。原告不服慈溪市国土资源局于2010年9月17日作出《成交确认书》的行为，于2016年12月26日向被告申请行政复议，被告于2016年12月27日予以受理，并向慈溪市国土资源局发送《行政复议答复通知书》。2017年2月20日，被告作出《行政复议决定延期通知书》，并送达原告和慈溪市国土资源局。2017年3月16日，被告作出慈政复决字[2016]84号行政复议决定，并送达原告和慈溪市国土资源局。另查明，原告等人不服被告于2015年11月20日作出慈政函[2015]134号《慈溪市人民政府关于同意景观大道综合改造项目拆迁安置房选房分配实施方案的批复》的行政行为，于2015年12月17日提起行政诉讼，要求撤销该批复。宁波市中级人民法院于2016年6月3日作出（2015）浙甬行初字第366号行政判决，驳回了原告的诉讼请求，并经浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终802号行政判决予以维持。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》?第二十八条的规定，申请人与申请复议的行政行为有利害关系是申请人提起行政复议应当具备的条件之一。本案中，原告申请行政复议的对象为慈溪市国土资源局于2010年9月17日作出《成交确认书》的行为。《成交确认书》载明了慈溪恒泰置业有限公司竞得慈土储（城区）29#-A地块的国有建设用地使用权以及成交总价等内容，是土地行政主管部门依据职权对竞得人通过挂牌竞得国有土地使用权的事实进行确认的行为。原告既非涉案成交确认行为的相对人，也非涉案地块国有建设用地使用权挂牌出让活动的参与人。原告作为涉案地块上所建拆迁安置房屋的被安置人，与慈溪市国土资源局作出《成交确认书》的行为不具有法律上的利害关系，原告对该行为申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。被告据此驳回原告的复议申请，并无不当。另，被告于2016年12月27日受理原告的复议申请，于2017年2月20日作出涉案《行政复议决定延期通知书》，送达原告和慈溪市国土资源局，后于2017年3月16日作出慈政复决字[2016]84号行政复议决定，并送达原告和慈溪市国土资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。原告要求撤销被诉行政复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告要求撤销被告于2017年3月16日作出的慈政复决字[2016]84号行政复议决定并判令被告重新作出复议决定的诉讼请求。权北燮等22人上诉称：被诉行政复议决定和原审判决认定事实、适用法律错误。首先，上诉人系涉案地块的拆迁安置户，安置房屋和土地的所有批文是否合法，都关系到上诉人取得的安置房和土地使用权是否合法，都和上诉人存在利害关系，成交确认书也不例外。其次，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第七条、第九条、第十七条规定，成交确认书的内容包括该地块的规划设计条件或者说土地使用条件，也即主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率等内容，这些内容直接关系到上诉人的居住环境。在房屋建造涉及的土地批文、规划许可证等众多批文中，第一次决定规划指标的就是成交确认书，这一规划条件是由规划部门根据控制性详细规划提供给国土部门。其三，《中华人民共和国城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”因此，根据城乡规划依法确定居住环境，属于《城乡规划法》保护的居民的合法权益范围。请求撤销一审判决和被上诉人慈溪市人民政府被诉行政复议决定，判令被上诉人重新作出行政复议决定。慈溪市人民政府答辩称：一、上诉人所诉的是土地出让成交确认行为并非土地出让行为。土地出让成交确认是土地出让的必然结果，该成交确认行为显然只能对相对人产生利害关系。上诉人并非涉案土地出让成交确认行为的相对人，也非涉案地块国有建设用地使用权挂牌出让活动的参与人。因此，上诉人与涉案《成交确认书》不具有法律上的利害关系。二、上诉人作为被拆迁人的权利义务应由其签订的《国有土地住宅房屋拆迁调产安置协议（期房安置）》予以保障。1．根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，被拆迁人与拆迁人签订补偿协议，与被拆迁人有利害关系的行政行为是签订补偿协议行为，拆迁人应当按照约定提供合格的安置房源。补偿协议对涉及安置房建设的行为起着阻断作用，被拆迁人的合法权益由补偿协议予以保障，安置房土地出让行为与拆迁补偿行为并不会相互介入并对被拆迁人的权利义务产生实际影响。如果拆迁人提供的安置房不合格，被拆迁人完全可通过诉补偿协议来维护其合法权益。2．被拆迁人的补偿协议所涉权益，并非国土部门作出土地成交确认行为时依法所应考量和保护的权益。上诉人仅以其被拆迁人的身份即提出对涉案土地出让成交行为侵犯其权益的主张，缺乏法律依据。3．上诉人所涉土地安置房建设合格并已向绝大部分被拆迁人交付。原告对此再提起诉讼，显然并无现实可供保护的合法权益。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人权北燮等22人不服被上诉人慈溪市人民政府所作慈政复决字[2016]84号行政复议决定提起的诉讼。被诉行政复议决定认为上诉人与复议被申请人慈溪市国土资源局所作《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》不存在法律上的利害关系，不符合行政复议法实施条例规定的行政复议受理条件，并据此驳回上诉人的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》?第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是申请人提起行政复议申请的前提条件。本案中，复议被申请事项《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》形成于2010年9月17日，内容涉及国有建设用地使用权出让关系，与住宅房屋的拆迁安置关系并不直接相关。而且，该成交确认的慈土储（城区）29#-A地块土地用途虽系作为慈溪市景观大道综合改造工程项目所涉国有土地住宅房屋拆迁户安置住宅的建房用地，而上诉人等亦属于该景观大道综合改造工程项目国有土地的被拆迁户，但由于上诉人选择慈土储（城区）29#-A地块拆迁安置并与慈溪市建设投资集团有限公司签订《国有土地住宅房屋拆迁调产安置协议（期房安置）》的时间发生于2010年12月至2011年11月期间，迟于其申请复议事项的发生时间，故其与所申请的复议事项之间并不存在法律上的利害关系，被上诉人据此驳回其行政复议申请，并无不当，且复议程序亦符合法律规定。原审判决据此驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人权北燮等22人共同负担。本判决为终审判决审判长  陈建勋审判员  惠 忆审判员  马惟菁二〇一七年十一月二十四日书记员  韦若莎