湖南省湘乡市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）湘行初字第3号
原告湘乡市湘房房地产开发有限公司。
法定代表人胡军庚，董事长。
委托代理人黄斌，湘乡市湘房房地产开发有限公司副经理。特别授权。
委托代理人万广云，湖南法至律师事务所律师。一般代理。
被告湘乡市国土资源局。
法定代表人谭向，局长。
委托代理人李磊，湘乡市国土资源局干部。特别授权。
委托代理人文平，湘乡市环市法律服务所法律工作者。一般代理。
第三人周文良，女，汉族。
委托代理人罗任君，湖南金州律师事务所律师。特别授权。
委托代理人陈清觉，湖南百信律师事务所律师。一般代理。
原告湘乡市湘房房地产开发有限公司与被告湘乡市国土资源局、第三人周文良国有建设用地使用权出让成交确认纠纷一案，于2013年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2013年6月3日裁定中止诉讼，2013年10月31日本案继续审理。本院依法组成合议庭，于2013年11月13日、11月25日、2014年2月26日公开开庭进行了审理。原告委托代理人黄斌，被告委托代理人李磊、文平，第三人委托代理人罗任君、陈清觉到庭参加了诉讼。被告于2013年11月25日申请进行司法鉴定，至2014年2月25日司法鉴定程序完毕。本案现已审理终结。
2013年1月24日，被告湘乡市国土资源局对乡土网挂（2012）39号地块国有建设用地使用权进行网上挂牌出让，原告湘乡市湘房房地产开发有限公司（以下简称湘房公司）与第三人周文良为竞买人。在限时竞价阶段，网上挂牌出让系统自动生成竞得人为周文良的NO：201236号成交确认书。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
1、2012年12月24日被告发布的湘告（2012）36号《湘乡市国有建设用地使用权挂牌出让公告》及同时在中国土地市场网上公布该出让公告，乡土网挂（2012）39号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》，《湘乡市国有建设用地使用权及矿业权出让协调决策委员会会议纪要》、《土地评估报告书》拟证明出让地块的前期工作已到位，被告告知了竞买人关于出让地块的基本情况、网上挂牌出让的规则、程序等相关内容；
2、2013年2月26日（2013）湘潭湖证内民字第258号《公证书》。拟证明第三人周文良已取得竞买资格；
3、现场记录及网挂成交截屏。拟证明网挂现场情形；
4、被告于2013年1月29日向湘房公司及周文良告知暂不能做出土地成交结论的《通知》及送达回证。拟证明调查过程中被告采取的相应措施；
5、联合调查组听取乡土网挂（2012）39号地块交易事项情况分析会议记录。拟证明湘房公司报告异常情况的时间以及周文良最终报价时间；
6、2013年2月2日《关于湘乡市乡土网挂（2012）39号地块竞拍事件的调查报告》。拟证明被告积极参与了调查；
7、2013年2月6日湘储（2013）02号《关于乡土网挂（2012）39号地竞买保证金退回的请示》、退回竞买保证金给湘房公司和周文良的《公证书》两份、告知周文良接收退回竞买保证金的《通知》及送达回证。拟证明被告为防止损失扩大，向竞买人退还了保证金；
8、《关于湘乡市乡土网挂（2012）39号地块异常情况的处理建议》及送达周文良的回证、《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》及送达湘房公司的回证、三份文件邮寄送达周文良的《公证书》及附件（包括《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》、告知周文良接收退回竞买保证金的《通知》、《湘乡市人民政府办公室关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》、邮政特快专递回单、邮资发票）、三份文件直接送达周文良的回证。拟证明被告按照湘乡市人民政府办公室处理意见通知竞买双方中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动。
依据：国土资发（2011）63号《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》、《湘乡市国有建设用地使用权网上挂牌出让办法（试行）》。
原告诉称，2012年12月24日，被告发布了《湘乡市国有建设用地使用权挂牌出让公告》及《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》后，原告参与竞买被告网上挂牌出让的乡土网挂（2012）39号土地。2013年1月24日下午，原告与竞买人周文良按照出让程序进入网上限时竞价阶段，在竞价过程中网上挂牌出让系统异常，原告有15次报价未被系统接受。且原告将情况向被告报告后，被告未中止网上挂牌出让活动，致使第三人周文良以明显低于原告报价的低价成交，并签订了土地成交确认书。湘乡市人民政府组织的联合调查组经调查后确认被告的网上挂牌出让系统异常，责令被告中止网上挂牌出让活动，解除与周文良的土地成交确认书，被告于2013年3月14日作出了中止网上挂牌出让活动的决定，但未解除与周文良的土地成交确认书。由于被告的网上挂牌出让系统异常，原告有15次报价未被系统接受，第三人周文良的报价不是全体竞买人的最终报价，被告错误发出成交确认书的具体行政行为事实不清，主要证据不足，应予撤销。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交的证据有：
9、NO：201236号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。拟证明被告已确认乡土网挂（2012）39号土地竞得人为周文良；
10、湘告（2012）36号《湘乡市国土资源挂牌出让公告》。拟证明被告将乡土网挂（2012）39号土地在网上进行挂牌出让；
11、乡土网挂（2012）39号《湘乡市国土资源挂牌出让须知》。拟证明该宗土地挂牌出让的竞价规则及被告自身应遵守的操作规则；
12、原告缴纳保证金银行回单四份及被告退回保证金银行回单一份，拟证明原告具有竞买资格；
13、湘乡市人民政府组织的联合调查组的调查材料，包括谭向调查笔录一份、李振宇调查笔录三份、成湘平调查笔录四份、联合调查组听取乡土网挂（2012）39号地块交易事项情况分析会议记录。拟证明原告诉称内容是真实的；
14、2013年1月29日被告向湘房公司告知暂不能做出土地成交结论的《通知》。拟证明原告在土地挂牌限时竞价活动完成后及时向被告提出了土地成交合法性的异议；
15、《湘乡市人民政府办公室关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》。拟证明市人民政府查明网上挂牌出让系统异常的情况后，确认周文良取得的成交确认书应予撤销；
16、被告向原告发出的《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》。拟证明被告确认网上挂牌出让系统异常的事实，作出了中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的决定，但未撤销与周文良的土地成交确认书。
原告认为应当依据的规范性文件有：国务院令第55号《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资源部令（2002）第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、国土资发（2006）114号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、国土资源部令（2007）第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《湘乡市国有建设用地使用权网上挂牌出让办法（试行）》。
被告辩称，被告关于乡土网挂（2012）39号土地的网上挂牌出让程序合法。2013年1月24日下午网上挂牌出让限时竞价阶段，原告湘房公司称报价出现异常，但未在4分钟报价有效时间内将异常情况报告被告，4分钟时限过去后网挂系统已确认周文良的报价为最高报价。在事件发生后，被告积极参与了湘乡市人民政府组织的联合调查组的调查活动并采取了相应措施，根据《湘乡市人民政府办公室关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，被告中止了乡土网挂（2012）39号土地的出让活动，将原告与第三人的竞买保证金予以退还，并积极与第三人进行协调，履行了自己的行政职责。原告起诉要求撤销成交确认书，被告认为该具体行政行为是否应当撤销，由人民法院依法审查。
第三人述称，第三人依照被告关于乡土网挂（2012）39号土地网上挂牌出让活动的规定，依法参加竞买。2013年1月24日下午在限时竞价阶段，以6548万元竞得该宗土地，被告与第三人签订了NO：201236号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。2013年2月3日，湘乡市人民政府办公室作出《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，被告据此中止乡土网挂（2012）39号土地的出让活动。第三人不服《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，以湘乡市人民政府为被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，该案正在二审中。该案的审理结果对本案有直接影响，在未结案前湘乡市人民法院应当继续对本案中止审理。被告的网上挂牌出让系统没有异常，湘乡市国土资源局与第三人签订的成交确认书合法有效，未有法定事由，非经法定程序不得撤销。2013年10月30日，湘乡市人民政府办公室撤销了《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，原告起诉依据已不存在。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，维持NO：201236号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。
第三人向本院提交的证据有：
17、周文良以湘乡市人民政府为被告的行政诉状、湘潭市中级人民法院（2013）潭中行初字第1号《行政裁定书》、湘乡市人民法院（2013）湘行初字第3-1号《行政裁定书》、周文良的行政上诉状、湖南省高级人民法院（2013）湘高法行终字第130号《受理案件通知书》、异议书。拟证明第三人以湘乡市人民政府为被告的行政诉讼案件未结案前，本案应当继续中止审理。
18、湘告（2012）36号《湘乡市国有建设用地使用权挂牌出让公告》、乡土网挂（2012）39号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》、规划条件通知书、宗地图、规划依据图。拟证明乡土网挂（2012）39号出让土地的基本情况、网上挂牌出让情况、规则、程序等内容。
19、个人数字证书申请表及办证开户费发票。拟证明第三人按照挂牌出让须知的要求做准备，参加网上挂牌出让竞买。
20、竞买保证金及有关费用的付款凭证。拟证明第三人按照挂牌出让须知的要求足额缴纳了竞买保证金及有关费用。
21、2013年2月26日（2013）湘潭湖证内民字第258号《公证书》（包括附件《现场工作记录》、《交易结果公告》、《竞买申请书》、《竞买资格确认书》、《报价单》、《成交确认书》）。拟证明第三人具有竞买资格，在竞价过程中以6548万元的价格竞得土地，被告与第三人签订了成交确认书，被告向社会公示了乡土网挂（2012）39号土地网上挂牌出让的结果。
22、被告于2013年1月29日向周文良告知暂不能做出土地成交结论的《通知》。拟证明被告通知第三人，湘乡市人民政府正在组织调查，调查结论作出之前不能作出土地是否成交的结论。
23、《关于请求依法、依规办理土地使用权转让手续的报告》、《律师函》。拟证明周文良多次口头要求未果的情况下，书面向被告报告请求缴纳成交地价款，签订《国有土地使用权出让合同》，周文良聘请的律师亦致函被告，建议被告依法为周文良办理相关手续。
24、《湘乡市人民政府办公室关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》。拟证明市人民政府以网上挂牌出现了异常情况为由，责令被告中止（终止）本次网上挂牌出让活动，解除《成交确认书》，择期另行出让；
25、《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》。拟证明被告根据湘乡市人民政府办公室的处理意见，决定中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动，并于2013年3月14日通知周文良。
26、告知周文良接收退回竞买保证金的《通知》。拟证明被告根据湘乡市人民政府办公室的处理意见，决定将周文良缴纳的竞买保证金等强制退还。
27、《湘乡市人民政府办公室关于撤销﹤关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见﹥的通知》。拟证明原告据以起诉的依据已经不存在。
本院为查明事实，于2013年11月15日对成湘平、李振宇进行了询问，了解到湘乡市国土资源网上交易系统的操作规则、限时竞价等相关情况。
本案在审理中，经被告湘乡市国土资源局申请，本院依程序委托湖南大学司法鉴定中心就该次竞拍中网上交易系统是否异常进行鉴定，湖南大学司法鉴定中心作出了《关于“湘乡市国土资源网上交易系统”在“乡土网挂（2012）39号”竞拍时竞买一方多次报价失败是否存在异常的鉴定》的司法鉴定意见书（湖大司鉴中心（2014）计鉴字第1号）。该鉴定意见是：1、“乡土网挂（2012）39号”地块网上挂牌出让过程中，不存在网络攻击情况；2、“湘乡市国土资源局网上交易系统”在“乡土网挂（2012）39号”竞拍期间没有针对本次竞拍而人为修改程序；3、“湘乡市国土资源局网上交易系统”交易前后服务器的封闭及启封记录未见异常；4、“湘乡市国土资源局网上交易系统”在交易当日软硬件及网络运行环境未见异常；5、湘乡市湘房房地产开发有限公司的竞买软硬件、CA数字证书及外出网络未见异常；6、“湘乡市国土资源局网上交易系统”设计存在一定缺陷；7、“湘乡市湘房房地产开发有限公司”多次报价失败是由于其“签名数据信息字段不完整”而导致数字签名验证未能通过，而WEB应用服务器未记录“签名信息日志”，不能由此分析“签名数据信息字段不完整”报错信息中的哪些字段信息不完整，根据常规判断，出现此类报错信息一般是由网络临时拥塞导致数据丢包造成；8、在“乡土网挂（2012）39号”成交价“6548”万元之后，交易的截止时间之前，还有出价记录，但报价没有被系统接受。
经庭审质证，本院对原告、被告、第三人所提交的证据及鉴定意见书作如下认证：
本院认为本案是审查被告湘乡市国土资源局作出的具体行政行为即土地成交确认是否合法，本案的证据要证明的案件事实主要是反映竞买过程至成交确认书生成的情况。在成交确认书生成之后，被告湘乡市国土资源局及湘乡市人民政府办公室所作出的部分行政行为，与本案的审查无关联性，本院对证据4、证据7、证据8、证据14、证据15、证据16、证据22、证据24、证据25、证据26、证据27予以排除。
证据17的证明内容是行政诉讼案件的程序问题，关于案件的审理程序本院已经向当事人释明，证据23系成交确认书生成之后第三人及律师为办理土地出让手续向被告提交的材料。证据17与证据23与本案均无关联性，本院予以排除。
被告提交的证据1，第三人代理人无异议，原告代理人认为《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》的真实性有待考证，其余无异议。本院认为原告代理人未对异议提出相反证据，证据1证明乡土网挂（2012）39号出让地块的前期工作已到位，被告履行了告知义务，具有合法性、真实性，本院予以确认。
被告提交的证据2，与第三人提交的证据21内容一致，原告代理人对《公证书》的真实性无异议，但对其中的《成交确认书》的合法性有异议。关于证据的合法性是指证据应当符合法定的形式，证据的取得应当符合法律、法规、司法解释和规章的要求，与审查具体行政行为的合法性是不同含义。对证据2、证据21本院依法予以确认。
原告代理人及第三人代理人对证据3均无异议，本院予以确认。
被告提交的证据5与原告提交的证据13，均为联合调查组听取乡土网挂（2012）39号地块交易事项情况分析会议记录复印件材料。第三人代理人提出被告提供的没有六个人的签名，而原告提供的有签名且有原告单位员工，故无法证明分析记录具有真实性、合法性。本院认为虽然被告提交的复印件遮盖了签名具有瑕疵，但两份书证的内容一样，证据的形成合法，具有证据效力，本院依法予以确认。
对被告提交的证据6，原告代理人认为调查报告明确说明了系统出现异常，且被告没有采取措施。第三人代理人认为文件是真实的，但不知内容是否真实，调查报告的结论、定性没有事实依据和法律依据。本院认为被告的证明目的是证明被告积极参与了调查，调查报告能够证明被告参与调查的情况，具有合法性、真实性，本院依法予以确认。
原告提交的证据9、证据10、证据11、证据12，被告代理人及第三人代理人均无异议，本院予以确认。
原告提交的证据13，被告代理人认为谭向的调查笔录其回答具有假设性，不能达到原告的证明目的，其余无异议。第三人代理人对合法性、真实性无异议，但认为调查笔录恰恰证明了网挂系统没有出现异常。本院认为被告代理人的异议只是证明目的与原告不同，不影响证据的合法性、真实性，本院予以确认。
对第三人提交的证据18、证据19、证据20，原告代理人对关联性有异议，被告代理人无异议。本院认为审查成交确认的合法性，包括出让土地竞买涉及的整个过程，证据18、证据19、证据20内容与本案具有关联性，本院予以确认。
本院对成湘平、李振宇的询问笔录，与当事人提交的证据中相关内容基本一致。
关于湖大司鉴中心（2014）计鉴字第1号司法鉴定意见书，三方当事人对其合法性、真实性无异议，本院予以确认。但各方对鉴定意见结论持不同观点，原告代理人认为网络临时拥塞的理由不成立，被告代理人认为网上交易系统存在缺陷的理由不成立，第三人代理人认为鉴定意见中检验分析列举的几种表现不属于技术缺陷，且各方均认为鉴定意见支持了己方的诉讼理由。
根据上述有效证据，结合当事人陈述，本院查明本案的事实是：经过有关批准程序，被告湘乡市国土资源局通过网上挂牌出让方式，出让湘乡市东山办事处东山村24502.93平方米宗地（即乡土网挂（2012）39号地块）的国有建设用地使用权。2012年12月24日，被告在网上发布了出让土地的公告及挂牌须知，原告湘房公司及第三人周文良按照要求取得了竞买资格，参与网上竞买。至2013年1月24日交易截止时间15：53：37，原告与第三人各自在不同地点，通过电脑进入到湘乡市国土资源网上交易系统进行网上竞价。在2013年1月24日15：39：22这次报价之后，系统进行限时竞价询问，15：43：23开始限时竞价。在交易截止时间之前全部报价成功的次数为26次，报价失败的次数为15次。其中证书ID为1283的第三人周文良报价成功14次，证书ID为1276的原告湘房公司报价成功12次，报价失败15次，报价失败时在原告电脑界面上显示了“出价失败”的对话框。在限时竞价之前，第三人报价成功9次，原告报价成功8次，失败6次。在限时竞价之后，第三人报价成功5次，原告报价成功4次，失败9次。第三人在15：49：34最后一次报价成功后，原告在竞价时间内连续报价5次，但5次报价均失败。在限时竞价4分钟的最后1分钟内，未出现“该宗地网上限时竞价即将截止”的三次提示。15：53：37交易截止时，系统确认第三人周文良为竞得者，最高报价6548万元，并自动生成竞得人为周文良的NO：201236号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。在15：55：37（移动公司手机系统时间），原告湘房公司副经理黄斌打电话给被告湘乡市国土资源局储备交易中心副主任成湘平，报告了不能正常出价的情况并要求被告中止竞拍，但网上挂牌出让活动已经结束，原告即向湘乡市公安局刑侦大队报案。湘乡市人民政府办公室了解该事件后，组织有关部门组成联合调查组进行调查，收集了相关资料，经调查分析排除了网络攻击。本案在审理过程中经被告湘乡市国土资源局申请，本院依程序委托湖南大学司法鉴定中心就该次竞拍中网上交易系统是否异常进行鉴定，鉴定意见认为：网上挂牌出让过程中没有网络攻击情况；湘乡市国土资源网上交易系统在“乡土网挂（2012）39号”地块竞拍期间没有针对本次竞拍而人为修改程序；交易前后服务器的封闭及启封记录未见异常；在交易当日软硬件及网络运行环境未见异常；原告湘房公司的竞买软硬件、CA数字证书及外出网络未见异常；“湘乡市国土资源网上交易系统”设计存在一定缺陷；原告多次报价失败是由于其“签名数据信息字段不完整”而导致数字签名验证未能通过，根据常规判断出现此类报错信息一般是由网络临时拥塞导致数据丢包造成；在成交价6548万元之后交易截止时间之前还有出价记录，但报价没有被系统接受。
另查明，在网上挂牌出让活动中，被告湘乡市国土资源局未按照《湘乡市国有建设用地使用权网上挂牌出让办法（试行）》的规定，邀请公证员对网上限时竞价过程以及宗地成交结果进行公证。
本院认为，被告湘乡市国土资源局是土地行政主管部门，依法具有出让国有建设用地使用权的行政职权。被告对乡土网挂（2012）39号地块的国有建设用地使用权进行网上挂牌出让符合相关规定。依照相关法律及现行关于网上挂牌出让的相关规则以及具体操作流程，挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信原则，被告对土地进行网上挂牌出让，应当提供完善的网络交易系统，严格遵守相关规则及具体操作流程，充分保障所有竞买人的公平竞争权。从本案的事实分析，第一，湘乡市国土资源网上交易系统设计存在缺陷。在限时竞价4分钟的最后1分钟内，未出现“该宗地网上限时竞价即将截止”的三次提示；被告的应急处理机制不完善，在限时竞价阶段的交易发生异常时，系统管理员在短时间内无法操作到位，不能及时中止（终止）交易。第二，在成交价6548万元之后交易截止时间之前还有出价记录，但报价没有被系统接受。《湘乡市国有建设用地使用权网上挂牌出让办法（试行）》第二十九条规定“在网上限时竞价中无人报价的，以网上报价截止时出价最高者为竞得人，但低于宗地网上挂牌出让底价者除外”，本案原告在6548万元之后进行了报价应予认可，不属于无人报价的情形，尚不具备生成成交确认书的条件。第三，原告向被告电话报告了异常情况后，原告要求继续竞价，被告未采取有效措施保障竞买人继续行使竞买权，及时有效的报价，导致系统与第三人进行了成交确认并网上自动生成《成交确认书》。第四，《湘乡市国有建设用地使用权网上挂牌出让办法（试行）》第三十九条规定“在网上挂牌出让活动中，由两名公证员对网上限时竞价过程以及宗地成交结果进行公证，并在此期间内对数据服务器、交易服务器进行封闭管理。”本案被告未依照该条操作，违反了公开、公平、公正的原则，没有充分保障竞买人的权益。
综上所述，被告作出的具体行政行为事实不清，证据不足，未依法保障竞买人的公平竞争权，应予撤销。原告的诉讼请求应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，并经本院审判委员会讨论，判决如下：
撤销被告湘乡市国土资源局于2013年1月24日作出的NO：201236号《湘乡市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。
本案司法鉴定费60000元，由被告湘乡市国土资源局承担。
案件受理费50元，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湘潭市中级人民法院。
审 判 长 杨烈辉
审 判 员 葛 嘉
人民陪审员 刘 虹
二〇一四年三月十二日
书 记 员 喻 婧
书 记 员 王彩坤
附：判决适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
……。