广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终811号
上诉人（一审原告）靖西市新靖镇其荣村个乐屯第9村民小组。
诉讼代表人谢丕山，该村民小组组长。
上诉人（一审原告）靖西市新靖镇其荣村个乐屯第10村民小组。
诉讼代表人谢东，该村民小组组长。
上列两上诉人共同委托代理人黄业昌，广西济文律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）靖西市人民政府，住所地：靖西市新靖镇新华街339号。
法定代表人郝玉松，该市市长。
委托代理人杨河宾，靖西市法制办干部。
委托代理人黄玉森，广西凌盛律师事务所凌云分所律师。
被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路13号。
法定代表人周异决，该市市长。
委托代理人农丽贤，百色市法制办干部。
委托代理人李鑫，广西祥泰律师事务所律师。
一审第三人靖西市新靖镇崇德村个烈屯第10村民小组。
诉讼代表人廖朝晶，该村民小组组长。
一审第三人靖西市新靖镇崇德村个烈屯第11村民小组。
诉讼代表人黄起英，该村民小组组长。
上列两一审第三人的共同委托代理人周定轻，靖西市村民。
上列两一审第三人的共同委托代理人黎必相，靖西市村民。
上诉人靖西市新靖镇其荣村个乐屯第9村民小组（以下简称个乐9组）、靖西市新靖镇其荣村个乐屯第10村民小组（以下简称个乐10组）因其诉被上诉人靖西市人民政府（以下简称靖西市政府）土地行政确权、百色市人民政府（以下简称百色市政府）行政复议一案，不服百色市中级人民法院（2016）桂10行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案。上诉人个乐9组诉讼代表人谢丕山、个乐10组诉讼代表人谢东及共同委托代理人黄业昌，被上诉人靖西市政府出庭应诉负责人赖瑞雄副市长及委托代理人杨河宾、黄玉森，被上诉人百色市政府委托代理人农丽贤、李鑫，一审第三人靖西市新靖镇崇德村个烈屯第10村民小组（以下简称个烈10组）诉讼代表人廖朝晶、靖西市新靖镇崇德村个烈屯第11村民小组（以下简称个烈11组）诉讼代表人黄起英及共同委托代理人黎必相，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色市中级人民法院一审查明：本案诉争土地名叫“弄框（弄狂）、巴马（岜骂）、虎山、弄巴梯、叫蛙、岩么（弄墓）”，位于靖西市××西南约××处，地类为旱地，面积为237.505亩，分为A地块和B地块，A地块“弄框（弄狂）”面积为94.5亩，B地块“巴马（岜骂）、虎山、弄巴梯、叫蛙、岩么（弄墓）”系连片土地，面积约143.005亩。争议地四至范围：A地块东面接崇德采石场（麻风山脚、巴星山脚），南面接个烈屯耕地（内有陆姓家族的坟墓），西面接根岗岭山脚，北面接头侣屯耕地（弄框山脚）；B地块东面接通往禄峒的二级公路，南面接巴马山、大虎山山脚，西面接园坡山脚、弄墓山山脚，北面接根岗岭山脚和通往禄峒乡大金村的道路（禄峒大金路）（具体争议范围详见《新靖镇其荣村个乐屯与崇德村个烈屯“弄框（弄狂）、巴马（岜骂）、虎山、弄巴梯、叫蛙、岩么（弄墓）”土地权属争议红线范围图》和《土地权属争议案件现场勘验笔录》）。1953年土改时，原靖西县人民政府将争议地的部分土地（牧场）和山林确权给第三人所有，并向第三人颁发了《土地房产所有证》。1962年实行“三包四固定”时，争议地的权属没有进行过重新调整，系第三人集体种植经营。1980年实行联产承包责任制后，第三人将争议地部分土地发包给本集体各农户承包经营；1997年第三人又根据农村土地延包政策，再次将争议地部分土地发包给本集体各农户承包经营至今。第三人有81户持有争议地中89.559亩土地的《土地延期承包证》，双方对其余147.946亩土地均未取得相关权属证明，但该土地一直为第三人种植经营。原告自1953年土改以来未进行过种植经营。1975年，原告与第三人因诉争土地发生纠纷，于1975年5月15日签订了《其荣大队与从德大队关于山林、水利、土地（牧场）的处理决议》，其第（七）条约定：“1.公共牧场的范围：除开个烈屯开荒以外，剩下面积各地分布约如下：把峙6亩，凌呼手4亩，角力2亩，弄狂10亩，岜骂2亩，岩么2亩，弄餐2亩，还有其他零星荒地均可以放牛。2.现个烈屯在牧场范围内的开荒地，大部分仍留给个烈屯耕种，个别地块种植作物不太好，又不影响放牧的，从75年夏收后应退耕还牧，现剩下来牧场不准再开荒。3.牧场范围的荒山，除原个烈屯封山育林外，其余的山留作给群众打柴的荒山，但不准任何人挖树种植。”双方又于同年10月19日签订了一份《协议书》，约定双方必须遵守同年5月15日签订的《其荣大队与从德大队关于山林、水利、土地（牧场）的处理决议》。但第三人之后未遵守该《处理决议》和《协议书》，将诉争土地中的公共牧场全部进行开荒耕作。1998年，第三人个烈屯与案外人新圩乡万吉村个麻屯15组、新靖镇其荣村头农屯11组就本案诉争土地的部分土地（东至顶虎山、麻风山两山西坡面；南至禄峒大金路；西至根岗岭山脚；北至个烈屯畲地；面积约70亩。）产生纠纷。原靖西县人民政府于1998年1月16日作出靖土行决字[1998]3号《土地权属争议案件行政决定书》：“一、争议地属个烈屯所有。二、弄框牧场内葬有的陆姓家族祖坟，维持原状。”新圩乡万吉村个麻屯15组、新靖镇其荣村头农屯11组不服该《行政决定书》，向原百色地区行政公署申请行政复议。原百色地区行政公署于1998年4月29日作出百署复决字[1998]4号《百色地区行政公署行政复议决定书》，维持原靖西县人民政府靖土行决字[1998]3号《土地权属争议案件行政决定书》。2003年，原告与第三人再次因诉争土地产生纠纷。对此，当时的县人大代表谢雄杰两次向原靖西县人民政府提出建议，要求处理原告与第三人之间的土地纠纷。原靖西县人民政府亦对该两次建议作出书面答复，但未对双方的土地纠纷进行实质处理。2014年，靖西市政府在征用诉争土地作为“信发铝”25号采矿区时，原告与第三人又一次产生纠纷。双方为此于2015年1月向被告靖西市政府申请调处。被告靖西市政府受理双方的申请后，依法组织双方进行调查、调解，2015年9月1日作出靖政决字[2015]5号《行政处理决定书》（以下简称5号处理决定），决定：“一、争议地237.505亩[其中：A地块'弄框（弄狂）'面积94.05亩；B地块'巴马（岜骂）、虎山、弄巴梯、叫蛙、岩么（弄墓）'面积143.005亩]区域内（即：争议地附图四至红线范围内）的土地，除个烈81户的农村《土地延期承包证》中已依法登记的承包面积89.559亩和1975年5月15日、10月19日双方签订的《处理决议》及《协议书》（附件）的第七条规定的剩余公共牧场3处，面积14亩（即：弄狂10亩、岜骂2亩、岩么2亩）以外，其余土地面积133.946亩的土地权属归个烈屯集体所有；二、1975年5月15日、10月19日《其荣大队与从德大队关于山林、水利、土地（牧场）的处理决议》、《协议书》（附件）第七条规定的剩余公共牧场3处，面积14亩（即：弄狂10亩、岜骂2亩、岩么2亩）的土地权属归个烈屯、个乐屯双方集体共有。”原告个乐9组、个乐10组不服5号处理决定，向被告百色市政府申请行政复议。被告百色市政府于2015年12月7日作出百政复决字［2015］第124号《行政复议决定书》（以下简称124号复议决定），维持被告靖西市政府5号处理决定。原告不服，诉至一审法院，请求撤销靖西市政府5号处理决定和百色市政府124号复议决定。
另查明，在本案诉争土地中留有一块雕刻时间为民国20年11月17日（公元1931年11月17日）的石刻《牧场碑记》，其内容记载原告个乐屯与第三人个烈屯有一处牧牛场为双方的公共牧场。
百色市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，被告靖西市政府具有对辖区内单位之间的土地权属纠纷作出处理决定的法定职责和主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告百色市政府具有对靖西市政府作出的具体行政行为进行行政复议的法定职责和主体资格。《其荣大队与从德大队关于山林、水利、土地（牧场）的处理决议》中仅有第（七）条对公共牧场有约定，且明确约定的地名和面积为：把峙6亩，凌呼手4亩，角力2亩，弄狂10亩，岜骂2亩，岩么2亩，弄餐2亩。但经被告靖西市政府组织双方对现场进行勘验，仅有弄狂、岜骂和岩么三处地名与诉争土地内的地名相符。而石刻《牧场碑记》，不属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》及其他相关法律法规所规定的证据，且其记载的公共牧场在经过土地改革、“四固定”、联产承包责任制等多次土地分配后，土地的所有权和使用权已多次发生改变，该证据不能作为本案的定案依据。故原告仅有《其荣大队与从德大队关于山林、水利、土地（牧场）的处理决议》能证明双方的公共牧场面积为：弄狂10亩，岜骂2亩，岩么2亩。第三人虽然仅持有部分诉争土地的权属证明，但其自1953年以来陆续对全部诉争土地进行种植经营，而原告无证据证明其对诉争土地进行过经营管理。因此，原告的主张无证据支持，缺乏事实根据和法律依据。被告靖西市政府根据查明的事实和证据，依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称广西调处条例）第四条、第十五条、第三十条、第三十四条、第三十五条、第三十六条之规定，遵循“兼顾历史与现状”和“三个有利于”的原则，作出5号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处理结果得当。被告百色市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出124号复议决定并无不当。同时，被告靖西市政府按照广西调处条例规定的程序，告知原告与第三人应享有的各项权利，组织双方进行实地调查、勘验和指界，并制作调查笔录、勘验笔录，绘制权属争议区域图，同时组织工作人员深入村屯调查取证，之后又组织双方进行调解，在双方无法达成一致调解协议的情况下依法作出5号处理决定，并依法送达，同时告知复议途径及期限，因此5号处理决定程序合法。被告百色市政府在依法受理原告的复议申请后，依法通知各方当事人参加行政复议，于2015年12月7日作出124号复议决定，并于2015年12月10日送达给原告，同时告知诉讼途径及起诉期限，因此其作出的复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告靖西市新靖镇其荣村个乐屯第9村民小组、第10村民小组的的诉讼请求。
上诉人个乐9组、个乐10组上诉称：一、讼争土地原为牧场，第三人在诉争土地上种植农作物，违反了我国草原法、水土保持法、水土保持法实施条例等法律法规规定，其经营行为违法，不能作为取得土地所有权的事由。二、上诉人在争议地里放牧，一审判决认定上诉人没有对诉争土地的经营管理行为，属认定事实错误。三、1975年的《处理决定》和《协议书》已经明确记载当时牧场除14亩以外，还有其他零星荒地可以放牧，另外还明确要求个烈屯须退耕还牧。四、靖西市政府把个烈10组、11组没有任何权属证明的147.946亩土地确权归个烈10组、11组所有，应当负举证责任。一审判决称个乐9组、10组对自己的主张未能提供证据证明，违反了举证责任规定。请求二审法院依法判决撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人靖西市政府答辩称：在争议地范围个烈10组、11组有承包证的面积是89.559亩，确权归个烈10组、11组所有有权属依据。另外的147.946亩土地，个烈10组、11组虽然没有承包证，但从1980年代至2014年发生纠纷时止，都实际经营管理，其实际经营管理已经超过20年，所以确权归个烈10组、11组所有有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人百色市政府答辩称：百色市政府受理行政复议申请后，依法通知各方当事人参加复议，对双方提交的有关案件材料进行审查，作出124号复议决定并依法送达当事人。百色市政府作出124号复议决定程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人个烈10组、11组述称：同意靖西市政府和百色市政府的答辩意见。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在二审中均未向法庭提交新证据，经审查，本院对一审采信的证据予以认定，据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：关于靖西市政府5号处理决定认定事实及法律适用问题。靖西市政府5号处理决定认定在争议地范围内个烈10组、11组有承包证且实际经营管理的面积是89.559亩，靖西市政府将该部分土地确权归个烈10组、11组所有，有事实依据。除有承包证89.559亩以外，其余土地也一直由个烈10组、11组实际经营管理，靖西市政府根据上诉人与一审第三人双方于1975年5月15日、10月19日签订《处理决议》及《协议书》（附件）的第七条规定的剩余公共牧场3处，面积14亩，靖西市政府将该14亩土地确权归双方共同共有，符合广西调处条例第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（七）当事人达成的协议”的规定。由于涉案土地均由个烈10组、11组实际经营管理，靖西市政府把除上述范围以外的133.946亩土地确权归个烈10组、11组所有，符合广西调处条例第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议地土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定。
关于上诉人个乐9组、10组提出的上诉理由是否成立的问题。（一）上诉人个乐9组、10组未提供证据证明争议地属于草原，且我国草原法1985年开始施行，本案争议地基本上1985年之前就已经用于种植农作物，上诉人提出的个烈10组、11组在争议地上种植农作物违反了我国草原法、水土保持法、水土保持法实施条例等法律法规规定的上诉理由不成立，本院不予采纳。（二）争议地已经由个烈10组、11组经营用于种植农作物，上诉人提出其于1975年之后仍在争议地里放牧，没有事实依据，靖西市政府及一审判决认定上诉人没有对诉争土地的经营管理行为，并无不当。（三）按照1975年的《处理决定》和《协议书》，当时牧场除14亩以外，还有其他零星荒地可以放牧，但是零星荒地后来已经被个烈10组、11组开荒用于种植农作物，基于个烈10组、11组已经经营管理多年的事实，依照广西调处条例第四条规定的“三个有利于”原则，靖西市政府将该地确权归个烈10组、11组所有，处理结果是适当的。
综上所述，被上诉人靖西市政府5号处理决定和百色市政府124号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人个乐9组、10组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人个乐9组、10组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 班 艳
二〇一七年十一月二十一日
书记员 许 青