湖南省吉首市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘3101行初1号
原告黄光生，男，土家族，1955年9月2日出生，湖南省吉首市人，住湖南省吉首市河溪镇马鞍村*组，身份证号：4331011955********。
委托代理人黄娟，女，土家族，1989年4月20日出生，湖南省吉首市人，住湖南省吉首市河溪镇马鞍村*组，身份证号：4331011989********，系原告黄光生之女。
委托代理人黄光玉，女，汉族，1965年10月22日出生，湖南省吉首市人，住湖南省吉首市镇溪办事处吉新社区吉新村豹子孔组，身份证号：4331011965********，系原告黄光生之妹。
被告吉首市公安局。
住所地：湖南省吉首市人民北路**号。
法定代表人：胡学清，职务：局长。
委托代理人向银波，男，1980年9月19日出生，系被告吉首市公安局民警。
委托代理人吴朝双，湖南新世纪律师事务所律师。
原告黄光生不服被告吉首市公安局治安行政处罚一案，本院2016年1月8日立案受理后，于2016年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月13日公开开庭对本案进行了审理。原告及其委托代理人黄娟，被告的委托代理人向银波、吴朝双，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月22日，被告作出吉公（河）决字［2015］第1884号《公安行政处罚决定书》，认定：2013年原告黄光生因阻碍执行职务罪被吉首市人民法院判处有期徒刑一年，后对事实不服曾多次越级到北京重点地区非法上访，并多次被北京市公安局训诫。2015年12月19日原告黄光生又带其妻子张三元在北京市中南海附近非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所截获并依法训诫。2015年12月21日14时许，原告黄光生与其妻子张三元被吉首市河溪镇政府干部接回吉首，并送至吉首市公安局河溪派出所调查处理。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告黄光生行政拘留五日。
原告诉称：吉首市公安局吉公（河）决字［2015］第1884号《公安行政处罚决定书》是依据《北京市公安局西城分局训诫书》来作出，而原告多次要求被告将此依据公示，被告以涉及国家机密文件，拒绝公开。经查证北京市公安局西城分局训诫书的内容，原告没有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定。原告多次要求被告出示北京市公安局西城分局的授权委托书，而被告至今无回应。依据中华人民共和国公安法律适用全书第四章行政处罚的管辖和适用的第二十条、第二十三条，第五章行政处罚的决定的第三十条、第三十一条、第三十二条之规定，被告属行政越权、滥用职权。综上所述，原告诉请：1、撤销吉首市公安局吉公（河）决字（2015）第1884号行政处罚决定书；2、判令吉首市公安局公示张贴赔礼道歉，地点如下：（1）吉首市政府大厅公示栏张榜赔礼道歉；（2）吉首市公安局公示栏张榜赔礼道歉；（3）河溪镇政府公示栏张榜赔礼道歉；（4）马鞍村公示栏张榜赔礼道歉；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下六份证据（均系复印件）：
1、吉公（河）决字［2015］第1884号《公安行政处罚决定书》，拟证明被告对原告作出拘留五日的行政处罚决定；
2、《解除拘留证明书》，拟证明原告已被行政拘留五日；
3、《延期开庭审理申请书》，拟证明河溪镇人民政府申请延期开庭；
4、EMS快递单，拟证明原告向北京市公安局西城分局申请信息公开凭证；
5、《登记回执》，拟证明北京市公安局西城分局收到原告的申请信息公开材料并予以受理登记；
6、《政府信息不存在告知书》，拟证明原告申请获取的政府信息，北京市公安局西城分局未制作，该信息不存在。
被告辩称：一、原告具有违法事实。2015年12月10日左右，原告准备去北京上访，其爱人张三元知道后，担心其身体不好就主动陪原告去北京，12月13日两人到达北京，之前二人到过北京很多部门上访，2015年12月19日，原告带其妻子到中南海非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫。2015年12月19日经湖南省驻京维稳劝返办劝返，于2015年12月21日由河溪镇政府工作人员接回吉首市。原告的上述违法事实有当事人的陈述、证人证言、湘西自治州驻京维稳劝返办公室出具的第127号、128号《进京非访、涉访违法行为处理建议函》、北京市公安局西城分局训诫书、湖南省驻京维稳劝返办的《劝返接回通知单》、河溪镇人民政府《关于黄光生、张三元非访案处置情况汇报》等证据加以证实，事实清楚，证据确实充分。二、被告对原告予以行政拘留处罚，符合法定的程序。2015年12月21日14时许，被告接河溪镇政府报警称：河溪镇政府工作人员接回一名非法上访人员，名叫黄光生、男、60岁、吉首市人，对2013年因阻碍执行职务被吉首市人民法院判处有期徒刑一年的事实不服，后于2015年12月19日非法在北京上访，之前也多次到北京非访，被告决定受理为行政案件进行调查。受理后，被告当天给报警单位送达受案回执，依法传唤原告接受调查，告知了原告行政案件权利义务，并将传唤的原因和处所及时通知了原告的家属，通过依法询问原告及证人，查明原告有非法上访的违法事实，然后决定对原告进行行政处罚，在作出行政处罚决定之前，将处罚决定的事实与理由依法告知了原告，后将行政拘留的处罚决定内容及执行机构通知了原告及其家属，并按法定程序将其送往吉首市拘留所拘留。据此，被告的行为符合法定程序。三、被告对原告予以行政拘留处罚，属于行使正当职权。依法对违反《治安管理处罚法》的违法者予以行政处罚，是法律赋予公安机关的权力，属于公安机关正当的职权范围。在原告的行为构成违法的情况下，被告依据《治安管理处罚法》中的法律规定，对原告予以行政拘留五日的处罚，是依法履行职责的行为。综上所述，本案原告非法上访事实清楚，证据确凿，被告对其进行行政处罚适用法律、法规正确，适用依据正确、程序合法、内容适当。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求人民法院驳回原告的诉讼请求，依法维持被告作出的具体行政行为。
被告向本院提交了以下四组证明行政行为合法性的证据及法律依据（均系复印件）：
第一组证据（被告职权法律依据）：
1、《治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条；
第二组证据（事实认定证据）：
1、张三元的询问笔录，拟证明2015年12月12日下午，张三元陪原告在吉首火车站坐火车去北京上访，12月13日到北京去上访的事实；
2、黄光生的询问笔录，拟证明2015年12月10日左右，原告准备去北京上访，其妻子张三元知道后，担心其身体不好就主动陪原告去北京，19日被湖南省驻京维稳劝返办劝返回家，在京期间去过中南海等国家重要机关部门上访；
3、王群的询问笔录；4、谢凌峰的询问笔录；拟证明2015年12月13日左右，接到湖南湘西自治州驻京维稳劝返办电话，称黄光生和张三元两人在北京上访，王群和河溪镇政府干部谢凌峰去北京接访，自12月14日到北京开始寻找黄光生和张三元，12月19日接到劝稳办电话，称黄光生、张三元两人在北京马家楼救济站，在救济站了解到黄光生、张三元两人因12月19日上午在北京中南海附近非法上访，被北京市公安局西城分局训诫，后分流到马家楼救济站，于12月21日将黄光生与张三元接回吉首；
5、王群的情况说明，拟证明2015年12月13日，黄光生和张三元赴京上访，12月19日二人又到中南海非访，王群与河溪镇政府干部谢凌峰及驻京办罗锐等人到马家楼接济处将黄光生和张三元接出，其间两人多次提出无理要求，后经省里相关人员配合劝告才将两人接出，并于2015年12月21日回到吉首的事实；
6、谢凌峰的情况说明，拟证明谢凌峰与王群于2015年12月13日同去北京接非法上访户黄光生及张三元，2015年12月19日找到两人，经过劝告于2015年12月21日回到吉首的事实；
7、湘西自治州驻京维稳劝返办公室出具的第127号、128号《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，拟证明黄光生、张三元于2015年12月19日到中南海进行非访的事实；
8、北京市公安局西城分局训诫书，拟证明黄光生与张三元于2015年12月19日到中南海非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫的事实；
9、湖南省驻京维稳劝返办的《劝返接回通知单》，拟证明黄光生与张三元到北京非访，被劝返的事实；
10、河溪镇人民政府《关于黄光生、张三元非访案处置情况汇报》，拟证明黄光生与张三元因黄光生妨碍公务罪被依法判刑等事宜先后7次进京，非访登记3次，河溪镇人民政府针对二人2015年12月19日再次到中南海非访行为，建议对其依法依规处理的事实；
第三组证据（法律适用依据）：
1、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项；
第四组证据（执法程序依据、证据）：
（一）执法程序法律依据：《治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第八十二条、第八十三条、第八十四条、第九十四条、第九十五条、第九十六条、第九十七条、第九十九条、第一百零三条，《行政处罚法》第三十一条；
（二）执法程序事实证据：
1、户籍资料，拟证明本案原告的身份信息；
2、《报警案件登记表》，拟证明2015年12月21日14时许，吉首市公安局河溪派出所接河溪镇政府报警：河溪镇政府工作人员接回一名非法上访人员，经查该上访人员叫黄光生、男、60岁、吉首市人，对2013年因阻碍执行职务被吉首市人民法院判处有期徒刑一年的事实不服，后于2015年12月19日非法在北京上访；
3、《受案登记表》、《受案回执》各一份，拟证明2015年12月21日14时许，吉首市公安局河溪派出所民警接到河溪镇政府报警，依法对原告案件进行受案和登记的事实；
4、到案说明，拟证明2015年12月21日14时许，吉首市公安局河溪派出所民警田桥生、向银波接到吉首市河溪镇政府工作人员王群的电话，称自己从从北京接到一名非法上访人员。接到电话后，被告所属河溪派出所民警田桥生、向银波将非法上访人员带至吉首市公安局执法办案中心询问，经查，该名非法上访人员叫黄光生，男，1955年9月2日出生，湖南省吉首市河溪镇马鞍村六组村民；
5、行政案件权利义务告知书，拟证明被告所属河溪派出所工作人员对原告黄光生传唤调查时告知其权利义务，但原告黄光生拒绝签字确认的事实；
6、行政案件权利义务告知书，拟证明被告所属河溪派出所工作人员对张三元调查询问时告知其权利义务，但张三元拒绝签字确认的事实；
7、被传唤人家属通知书，拟证明被告将传唤原告的原因及处所通知原告家属，原告及其家属均拒绝签名的事实；
8、行政处罚审批表，拟证明被告在2015年12月21日作出行政拘留处罚决定审批手续符合法定程序的事实；
9、公安行政处罚告知笔录，拟证明2015年12月21日，被告在查明原告犯有扰乱公共秩序违法事实后，对原告作出处罚决定之前，依法履行了事先告知义务，原告拒绝签字；
10、吉公（河）决字［2015］第1884号《公安行政处罚决定书》，拟证明被告于2015年12月21日对原告违法行为作出了行政拘留五日的处罚决定，将决定书送达原告本人，原告拒绝签字；
11、行政拘留家属通知书，拟证明被告于2015年12月21日将原告行政拘留后，依法通知原告家属，原告家属拒绝签字；
12、人身安全检查登记表/笔录，拟证明被告保证原告在执法办案区内的饮食和必要的休息时间的事实；
13、代为保管随身财物登记表/笔录，拟证明被告查明了原告当时没有携带随身物品的事实；
14、行政拘留执行回执，拟证明原告被决定行政拘留后，被依法送吉首市拘留所拘留的事实；
15、《解除拘留证明书》、《吉首市人民法院刑事判决书》、《湘西自治州中级人民法院刑事裁定书》，拟证明原告拘留执行情况，以及原告因妨碍公务罪被判处有期徒刑一年。
以上四组证据拟证明被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、权限及程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见：对第一组证据有异议，认为根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，违法的行为应由违法行为发生地的有管辖权的机关管辖；对第二组证据有异议，该组证据1、2仅证明原告在北京，并不能证明原告违法；证据3至证据7仅陈述工作流程，不能证明原告有违法行为；证据8训诫书不能证明原告有违法行为，训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的警告，因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为，且训诫书证明上访人还没有违法，没有违法就是合法；证据9仅陈述工作流程，不能证明原告有违法行为；对证据10有异议，认为不合法；对第三组、第四组证据有异议，认为被告对原告作出处罚没有事实依据，程序违法。
被告对原告提交的证据的质证意见：对证据1、2、3、4没有异议；对证据5没有异议，认为可以证明原告在北京非访的事实；对证据6没有异议，认为可以证明原告在北京非访的事实，被告作为原告住所地的公安机关有权对其处罚。
本院对原、被告双方证据作如下认定：被告提交的第一组证据、第三组证据、第四组证据中的证据（一），属于被告作出被诉行政行为所依据的法律依据，本院依法予以认可；第二组证据是被告作出被诉行政行为所依据的事实认定证据，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；第四组证据中的证据（二）是被告作出被诉行政行为的执法程序证据，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信。原告提交的证据1为被诉的行政行为，可以证明被诉行政行为存在；证据2具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；证据3与本案无关联，本院不予采纳；证据4、5、6具有真实性，但与本案无关联，本院不予采纳。
经审理查明，2015年12月19日，原告到中南海周边非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，并制作了训诫书，后被送往北京马家楼救济站。2015年12月20日，湘西自治州驻京维稳劝返办公室出具第128号《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，建议对原告于2015年12月19日到中南海周边进行非访的行为依法予以处罚。原告于2015年12月19日经湖南省驻京维稳劝返办劝返，并于2015年12月21日由吉首市河溪镇政府工作人员接回吉首市。2015年12月21日14时许，被告接河溪镇政府报警称：河溪镇政府工作人员接回一名非法上访人员，名叫黄光生、男、60岁、吉首市人，对2013年因阻碍执行职务被吉首市人民法院判处有期徒刑一年的事实不服，后于2015年12月19日非法在北京上访，之前也多次到北京非访。被告于2015年12月21日决定受理为行政案件进行调查。受理后，被告当天给报警单位送达受案回执，依法传唤原告接受调查，告知了原告行政案件权利义务，并将传唤的原因和处所及时通知了原告的家属，通过询问原告及证人，并进行调查取证，查明原告有非法上访的违法事实，在履行行政处罚审批程序后，于2015年12月22日作出吉公（河）决字［2015］第1884号《公安行政处罚决定书》，决定对原告黄光生行政拘留五日。被告在作出行政处罚决定之前，已将处罚决定的事实、理由与依据告知了原告，并将行政拘留的处罚决定内容及执行机构通知了原告及其家属，之后将原告送往吉首市拘留所拘留五日，拘留期限自2015年12月22日至2015年12月27日。2015年12月27日，原告已被解除拘留。原告不服被告作出的吉公（河）决字（2015）第1884号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原告行为的定性；2、被告对原告作出行政处罚决定是否具有管辖权；3、被告对原告作出行政处罚决定，适用法律法规是否正确；4、被告对原告作出行政处罚决定的程序是否合法。
关于争议焦点1，根据已经查明的事实，原告于2015年12月19日到中南海周边进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，并制作了训诫书，后被送往北京马家楼救济站。依照《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条之规定，原告的行为属于非正常上访行为，构成违反治安管理行为，依法应由公安机关给予治安管理处罚。关于争议焦点2，被告作为原告居住地公安机关对原告非正常上访的起因、诉求以及其他各方面情况较为清楚，原告非正常上访行政案件由被告管辖更为适宜，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被告对原告作出行政处罚决定具有管辖权。关于争议焦点3，经审查，被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告作出行政拘留五日的处罚决定，适用法律法规正确。关于争议焦点4，被告对原告黄光生进行处罚，依法履行了立案审批、调查取证、行政案件权利义务告知、行政处罚审批、拟处罚告知等行政处罚法律手续，程序合法。综上所述，经本院对被告作出的吉公（河）决字（2015）第1884号行政处罚决定行政行为进行审查，该行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄光生的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄光生承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 智
审 判 员 刘巧艳
人民陪审员 刘 明
二〇一六年六月二十九日
代理书记员 龙志琼
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政处罚法》
第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。