广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终269号上诉人（一审原告）黄显花，女，1949年11月18日出生，壮族，住南宁市良庆区。委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。被上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府。所在地：南宁市良庆区歌海路*号。法定代表人王川，区长。委托代理人何金永，南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室工作人员。委托代理人滕黄铁，广西谦行律师事务所律师。上诉人黄显花因其诉南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）征地拆迁行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院(2016)桂01行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理本案。上诉人黄显花及其委托代理人邓年光，良庆区政府出庭应诉负责人江新贵副区长及委托代理人滕黄铁到庭参加诉讼。现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：2013年10月8日，南宁市国土资源局作出《关于平乐玉洞大道周边储备地块三期项目征收土地预公告》（南国土征预﹝2013﹞191号）称，根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局核发的储备蓝线图（编号：CB0113201300035），市国土资源行政主管部门将对位于玉洞大道南面，规划定点蓝线范围内的183.4856公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市土地储备中心申请的平乐玉洞大道周边储备地块三期项目的建设。同日，南宁市国土资源局作出编号（2013）WX0050号《委托书》，委托原南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室对属该办辖区范围内的项目开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算。1990年10月，原告黄显花的丈夫黄炳仁取得原邕宁县人民政府颁发的邕集建（90）字第0205027号《集体土地建设用地使用证》，批准黄炳仁使用原邕宁县良庆乡新村村的114.6平方米集体土地用于建设住宅。黄炳仁已于2005年9月20日去世，黄显花与黄炳仁育有长子黄长和、次子黄长耀、长女黄梅芬、二女黄梅香、三女黄梅灵。2014年9月12日，南宁市国土资源信息中心作出编号PL006《平乐玉洞大道周边储备地块三期项目宗地图》，该图确认该编号房屋占地面积104.03平方米，房屋总面积104.03平方米。该编号房屋为黄炳仁在上述《集体土地建设用地使用证》批准用地上所建。2014年9月26日，涉案房屋被良庆区政府强制拆除。2014年10月25日，南宁市土地储备中心与南宁市××区××新村村新三13队签订了《征收集体土地补偿安置协议书》，征收该队土地面积11843.66平方米，合17.7655亩，其中包括涉案房屋所占土地面积104.03平方米。2015年1月6日，南宁市良庆区财政局将上述《征收集体土地补偿安置协议书》约定的全部补偿（补助）费1229377.30元转入南宁市××区××新村村新三13队的银行账户。另查明，2013年9月4日，原南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室更名为南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室。黄长和、黄长耀、黄梅芬、黄梅香、黄梅灵已自愿放弃参加本案诉讼及放弃继承涉案房屋赔偿的权利。再查明，2013年1月10日，原告黄显花曾作出《委托授权书》，委托其子黄长耀全权代理良庆河综合整治三期工程下游段项目征地红线范围内测绘编号为AC98的房屋及其它地上附着物拆迁补偿的一切事宜，并同意把应得的全部拆迁补偿（助）款打入黄长耀名下。同日，黄显花曾向征地部门出具《承诺书》并签字承诺“本户成员在按南府发﹝2008﹞15号文规定获得住房安置后，不得以任何理由要求政府再次给予住房安置；如本户所属集体经济组织土地上今次拆迁范围外还有第二处住宅的，以后被拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文规定将该住房与本次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，本人无异议”。2013年1月11日，黄长耀与南宁交通投资有限责任公司签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，协议编号：良庆河三期-193号，双方根据南国土资发﹝2005﹞1号、南府发﹝2008﹞15号、南国土资发﹝2008﹞9号及南府发﹝2009﹞37号文件的规定，对被拆迁房屋及其他地上附着物等给予补偿安置，黄长耀方应安置的人口为：黄长耀、黄雪明（黄长耀之妻）、黄宁蓉（黄长耀之女）、黄显花。该协议第七条还约定：被拆迁人在所属集体经济组织的集体土地上还拥有他处住宅的，今后拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文及政府相关规定予以认定处理。黄显花于2016年6月29日提起行政诉讼，请求：一、依法确认良庆区政府强制拆除其（编号PL006号）房屋的行为违法；二、判决良庆区政府赔偿其房屋损失416120元以及其他财产损失200万元。南宁市中级人民法院一审判决认为：（一）关于黄显花是否具备本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”的规定，起诉人黄显花对其丈夫黄炳仁在邕集建（90）字第0205027号《集体土地建设用地使用证》批准用地上所建房屋，有权提起诉讼，其他房屋继承人已自愿放弃参加本案诉讼及放弃继承涉案房屋赔偿的权利，黄显花具备本案原告主体资格。（二）关于良庆区政府是否是本案适格被告的问题。本案庭审时良庆区政府自认拆除涉案房屋的行为是其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施的，并认为该办公室是按照2013年10月8日南宁市国土资源局作出的（2013）WX0050号《委托书》实施的。南宁市国土资源局（2013）WX0050号《委托书》中的委托事项并未包括拆除行为，且良庆区政府也无证据证明其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施拆除涉案房屋时有上级政府或行政机关的授权或授意。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”及参照《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发﹝2013﹞10号）第三条第五款“城区人民政府和开发区管委会依法成立的征地机构是其辖区内集体土地征收的实施单位”的规定，南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室是良庆区政府成立的征地机构，不具有独立承担法律责任的能力，黄显花不服涉案房屋被强制拆除的行为提起诉讼，本案适格被告应当是良庆区政府。（三）关于被诉行政行为是否具有合法性的问题。根据良庆区政府提供的编号PL006《平乐玉洞大道周边储备地块三期项目宗地图》显示，虽然涉案被强制拆除的房屋在涉案项目用地范围内，但是涉案房屋被拆除前相关征地部门尚未与涉案房屋所占土地的农村集体经济组织签订有征地补偿安置协议、涉案房屋权利人亦未与有关部门签订有房屋拆迁补偿安置协议，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，如若涉案房屋权利人拒绝交出土地的，良庆区政府可以申请人民法院强制执行，而不具有自行强制执行的法定职权。良庆区政府在未能证明涉案房屋被拆除前相关征地部门已与涉案房屋所占土地的农村集体经济组织签订征地补偿安置协议、涉案房屋权利人已与其签订有房屋拆迁补偿安置协议，土地行政主管部门已向涉案房屋权利人作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，于2014年9月26日对涉案房屋迳行强制拆除，该强制拆除涉案房屋的行为属于违法行为。（四）关于黄显花要求良庆区政府赔偿其房屋和其他财产损失是否依法有据的问题。（1）关于黄显花主张的房屋损失问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”的规定，黄显花因良庆区政府违法强制拆除涉案房屋造成的损害有权取得国家赔偿。对于上述违法拆除行为造成涉案房屋损失数额如何确定的问题，因黄显花之子黄长耀已与南宁交通投资有限责任公司签订了协议编号：良庆河三期-193号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，原告已在该协议中得到安置，上述房屋拆迁补偿安置协议至今有效。该协议第七条约定：被拆迁人在所属集体经济组织的集体土地上还拥有他处住宅的，今后拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文及政府相关规定予以认定处理。原告亦于2013年1月10日书面承诺，其本户成员在按南府发﹝2008﹞15号文规定获得住房安置后，不得以任何理由要求政府再次给予住房安置；如其本户所属集体经济组织土地上今次拆迁范围外还有第二处住宅的，以后被拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文规定将该住房与上述两次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，其本人无异议。由此，一审法院参照上述约定承诺的征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，参照南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将黄显花、玉佩瑜（黄显花父亲）户房屋合并计算得出的剩余住房补偿金额，确定黄显花本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为62031.18元。（2）关于黄显花主张的其他财产损失问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，黄显花提供的照片均无原件核对且照片无拍摄日期，上述照片的内容亦不能证实2014年9月26日良庆区政府实施强制拆除造成黄显花其他财产被损坏的事实。黄显花提交的《财物损坏和损失证据提交清单》属于其请求赔偿的项目明细，不能证明其家庭财物受损的事实，故黄显花要求良庆区政府赔偿其其他财产损失，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认良庆区政府于2014年9月26日对黄显花位于南宁市××区××新村村那福坡的房屋进行强制拆除的行为违法；二、由良庆区政府于本判决生效之日起60日内赔偿黄显花房屋损失62031.18元；三、驳回黄显花关于良庆区政府赔偿其其他财产损失200万元的诉讼请求。上诉人黄显花上诉称：（一）一审判决不公平，赔偿数额缺乏法律依据。（1）上诉人2013年签订的协议是受征地办连哄带骗、胁迫的情况下签订的;（2）上诉人签订协议是集体土地上的房屋，2014年2月24日广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函[2014]133号《关于南宁市2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》(以下简称桂国土批函[2014]133号《批复》)，涉案房屋用地已由集体土地转为国有土地。前者的补偿数据和依据不能作为本案的计算依据。一审判决认定房屋合并计算得出的剩余住房补偿金额为确定本案被强制拆除的房屋的赔偿数额，缺乏法律依据。（3）被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法已经法院判决，为此，赔偿数额应当按照上诉人被强拆房屋位于本市第二片区，土地级别:四级，按照桂国土批函[2014]133号《批复》第二条，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条，《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条的规定计算赔偿数额。（二）关于上诉人主张的其他财产损失的问题，一审判决遗漏了违法拆除房屋直接造成上诉人房屋装修铝合金门窗、生产工具、日常生活用品，衣服、油盐柴米酱醋等等客观存在财产损失。上诉人已按照法律规定对被诉行政行为造成损害的事实提供了《财物损坏和损失证据提交清单》和照片，按照行政诉讼举证倒置原则，被上诉人没有证据推翻上诉人提供财物损失的照片，被上诉人也未能提供实施强制拆除涉案房屋前的录像和涉案房屋其他财产登记清单。法院否定上诉人提供财物损失照片与客观存在财物事实相悖，尽管上诉人也许过高估计财物损失的价值，但是，在农村每个家庭都有生产工具、生活用品衣服、鞋帽、油盐柴米酱醋存在的情况。综上，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》第十二条的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地己纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。请求：一、撤销一审判决第二项和第三项；二、判决支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人良庆区政府答辩称：（1）针对本案房屋损失的问题，黄显花的上诉理由不成立。在南宁市国土资源局作出征收预公告时，涉案土地的所有权形式为集体所有土地，并非国有土地。桂国土批函[2014]133号《批复》是涉及土地征收之后转建设用地的问题，因此，上诉人黄显花主张适用《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定予以赔偿没有事实依据。（2）针对本案其他财产损失的问题，上诉人黄显花的上诉理由不成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，上诉人黄显花应当对本案征地拆迁行为造成的其他损失承担举证义务，而上诉人黄显花提交的证据不足以证明本案征地拆迁行为造成其他损失。综上，上诉人黄显花的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。在二审审理期间，双方当事人没有提交新证据。二审庭审中，上诉人主张其无法提供房屋内其他财产损失的证据是由于被上诉人当时是强制拆除，不让上诉人进入现场。为证明其主张被上诉人属暴力拆除，提出当时有村民被公安机关行政拘留，但对该主张上诉人在庭上及庭后均没有提供证据证明；被上诉人则主张当时是整村进行房屋搬迁和拆除，是和谐拆除，没有发生阻挠和冲突事件，所有村民的房屋内物品均已搬离。为证明该主张，被上诉人认为从上诉人提供的现场照片中没有发现有大件或贵重物品，仅有破罐，可以看出房屋内已搬空；照片中的政府工作人员是在维护秩序和安全。并说明当时政府请了搬家公司进村帮助搬迁，由搬家公司与村民对接搬迁物品，并搬至村民指定的地点，故没有留下搬家资料。经审查，本院认为一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院另查明：南宁市人民政府南府发〔2009〕37号《南宁市人民政府关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》的内容有：“二、关于房屋拆迁补偿、补助的认定。（一）被拆迁人只拥有一处住宅，属下列单一情形的，按如下办法认定补偿或补助：…（二）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅；或只有一处住宅，但住宅中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的，将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算，并按如下办法认定补偿或补助：1、被拆迁人家庭安置人口人均合法住宅建筑面积已达到或超过80平方米的，按实际合法住宅建筑面积结合南府发〔2008〕15号文规定的补偿标准给予补偿；手续不全住宅建筑面积在人均80平方米以内的部分，按南府发〔2008〕15号文规定补偿标准的70%给予补助；其余房屋建筑面积，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺按期腾空房屋将会拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料费补助。…（三）经查实被拆迁人在当次拆迁范围外的集体土地上还有其他住宅的，将拆迁范围内外房屋建筑面积合并计算并按前述规定予以认定补偿或补助，但当次拆迁范围外房屋的补偿（或补助）款在今后实施拆迁时予以支付。…”本院认为：良庆区政府于2014年9月26日强制拆除黄显花位于南宁市××区××新村村那福坡的涉案房屋，但良庆区政府未能证明涉案房屋被拆除前相关征地部门已与涉案房屋所占土地的农村集体经济组织签订征地补偿安置协议、涉案房屋权利人已与其签订有房屋拆迁补偿安置协议，土地行政主管部门已向涉案房屋权利人作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，一审判决确认良庆区政府对涉案房屋实施强制拆除的行为违法，有事实根据和法律依据。良庆区政府在二审审理中，对一审判决确认其强制拆除行为违法亦无异议，本院予以确认。关于上诉人请求赔偿房屋损失416120元是否有事实和法律依据的问题。经查明，上诉人黄显花原在其所属集体经济组织的集体土地上还拥有二处房屋及其他地上附着物，上诉人黄显花委托其子黄长耀于2013年1月11日与南宁交通投资有限责任公司签订了良庆河三期-193号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，上述协议第七条约定：被拆迁人在所属集体经济组织的集体土地上还拥有他处住宅的，今后拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文及政府相关规定予以认定处理，且黄显花在2013年1月10日向征地部门出具《承诺书》，承诺如该户所属集体经济组织土地上还有第二处住宅的，以后被拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文规定将住房与该次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，其本人无异议。因此，本案涉案房屋的价值应当是根据南府发﹝2009﹞37号文规定的补偿标准计算出的补偿款。一审判决根据南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将黄显花户前后被征收的房屋面积合并计算，得出黄显花本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为62031.18元，符合上述约定、承诺，并不违法。上诉人黄显花提出以“房屋合并计算得出的剩余住房补偿金额确定本案被强制拆除的房屋的赔偿数额，缺乏法律依据”，以及应按国有土地上房屋征收补偿标准赔偿的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张良庆区政府强拆其涉案房屋造成的其他财产损失200万元的问题。上诉人一审中提供了《财物损坏和损失证据提交清单》和照片，经核查，上诉人提供的拆除房屋现场照片中没有《财物损坏和损失证据提交清单》中所列的贵重物品（例如：祖传名画、油画、人民币、红木家具）及家用电器、紫砂茶具、茶等物品，且上诉人提供的照片无原件核对、无拍摄日期，因此，在上诉人没有提供其他相关证据佐证《财物损坏和损失证据提交清单》真实性的情况下，参考二审庭审中双方当事人对拆除房屋当天情况的陈述，本院认为上诉人主张涉案房屋被拆除时房屋内仍有其他物品的证据不足。一审法院参考上诉人所在村集体的生活现状，对上诉人所提供的《财物损坏和损失证据提交清单》和照片的真实性不予确认，有事实和法律依据。上诉人主张被上诉人强拆其涉案房屋造成的其他物品损失200万元，没有事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄显花负担。本判决为终审判决。审判长  韦威助审判员  宋玉杰审判员  王小成二〇一七年五月十六日书记员  许 青