福建省厦门市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）闽02民终1438号
上诉人（原审被告）：厦门凌峰投资有限公司，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路108号振业大厦17楼C座。
法定代表人：林劲峰，该公司总经理。
被上诉人（原审原告）：厦门市人民防空办公室，住所地福建省厦门市思明区石泉路**号。
法定代表人：陈永茂，该单位主任。
委托诉讼代理人：李毅阳，福建远大联盟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：丁达人，福建远大联盟律师事务所实习律师。
上诉人厦门凌峰投资有限公司（以下简称凌峰公司）因与被上诉人厦门市人民防空办公室（以下简称厦门人防办）土地租赁合同纠纷一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203民初15829号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
凌峰公司上诉请求：撤销一审判决，驳回厦门人防办一审的诉讼请求。事实和理由：一、凌峰公司与厦门人防办双方签订的协议是无效的。凌峰公司与厦门人防办2012年4月28日签订的《委托管理协议书》，实质上是一份土地租赁合同。不管是厦门市政府建设用地的厦府地【2008】264号批复，或根据《人民防空国有资产管理规定》，租赁标的物
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隧道人防工程口部的建设用地土地用途为公用设施。1、根据《人民防空国有资产管理规定》第十条，该建设用地应为非经营性资产。第十八条规定，非经营性资产转为经营性资产，必须按照国有资产管理部门规定的审批程序办理。退一步讲，即使为经营性资产，厦门人防办作为政府行政部门，也不是适格的合同主体。2、根据《人民防空国有资产管理规定》第十八条“平时使用或开发利用人防工程，由占有、使用单位和个人，向当地人防主管部门提出申请，经批准领取《人防工程使用证书》后，方可办理其他手续和使用”。厦门人防办与凌峰公司签订《委托管理协议书》后，却没有给凌峰公司发放《人防工程使用证书》，即使凌峰公司依照协议“将该地块作为临时设施”使用，也是处于非法使用的状态。更何况该建设用地批准书早已过期，也未见厦门人防办提供延期使用建设用地批复。3、凌峰公司与厦门人防办双方签订的是《委托管理协议书》，厦门人防办却不向凌峰公司支付“委托管理经费”。而是约定凌峰公司“可将该地块作为临时设施，以临时设施收益”向厦门人防办支付“人防工程使用费”。所谓临时设施，是指建筑业企业未保证施工和管理的进行而建造的各种简易设施，包括现场临时作业棚、机具棚、材料库、办公室、休息室、厕所等等。而本案所涉的隧道人防工程口部的建设用地，就是一块空地，无水无电，无法作为临时设施产生收益。根据《人民防空工程建设规定》、《人民防空工程质量监督管理规定》、《人民防空工程质量监督管理暂行办法》，不管是大小工程，还是零星项目都需要各级人民防空主管部门审批、备案；都需要办理工程质量监督手续。即使要新建临时设施，也根本不可能实现。综上，厦门人防办是以委托管理貌似合法的形式，让凌峰公司违法违规使用人民防空工程，反向凌峰公司收取费用，而把违反《人民防空法》等法律法规的责任转嫁给凌峰公司。二、本案所涉的隧道人防工程口部的建设用地，系人民防空工程，一审法院没有考虑到人民防空建设用地、工程的特殊性质，没有考虑到人民防空建设用地、工程的法律法规特殊规定，仅以《合同法》作为依据认定合同效力，是错误的。而且，凌峰公司在2012年8月18日“提交了《项目合作建议函》、《情况说明及请求减免部分委托管理费用的请示函》等证据。厦门人防办认为上述证据是凌峰公司的单方行为，相关文件并未有厦门人防办的明确答复意见”。这里一审法院也没有认定厦门人防办是否收到上述两份函件，如果收到而不作答复，是何原因？是不是也证明了凌峰公司以该地块进行建设产生收益根本就不可能实现？
厦门人防办答辩称，一、一审法院认定本案所涉土地租赁合同合法有效的事实正确，凌峰公司提出本案涉诉土地租赁合同无效的上诉理由适用法律错误，认定事实不清。首先，凌峰公司认为厦门人防办不是适格的合同主体。根据厦门人防办在一审中提供的证据《厦门市人民政府关于环岛干道隧道人防工程口部建设用地的批复》、《建设用地批准书》、《厦门市建设用地核定红线图》可知：厦门人防办享有涉诉租赁地块的建设用地使用权。其次，凌峰公司依据《人民防空国有资产管理规定》第十八条的规定就认定涉诉合同无效，显然适用法律错误。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”及我国最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'是指效力性强制性规定”。本案并不涉及上述法定合同无效的情形。且《人民防空国有资产管理规定》本身的性质为部门规章，并非效力性强制性规定。仅根据《人民防空国有资产管理规定》第十八条规定，无法认定合同无效。最后，根据厦门人防办于一审中提交的证据《中国建设银行电子汇划收款回单》及《中国建设银行单位客户专用回单》可知，凌峰公司根据合同约定已经实际履行了支付租金的义务。厦门人防办也依约交付了地块，双方均履行了合同义务，租赁合同生效无疑。只要凌峰公司不违反租赁合同约定的禁止条款，凌峰公司如何经营使用租赁地块与厦门人防办无关，厦门人防办更无义务保证凌峰公司承租该地块能够盈利。《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。根据上述《中华人民共和国人民防空法》第五条的相关规定，我国人民防空工程的管理坚持平战结合的原则，和平时期鼓励、支持企业投资使用管理人防工程及用地，战时收回。厦门人防办出租涉诉人防用地符合我国《中华人民共和国人民防空法》的规定。凌峰公司所谓的违反《中华人民共和国人民防空法》之说毫无法律依据。二、一审法院依照《中华人民共和国合同法》作出判决并无不当。《中华人民共和国人民防空法》及相关行政法规并没有与本案相关的规范合同无效的效力性强制性规定。且《中华人民共和国人民防空法》秉持平战结合的基本原则，鼓励、支持企业投资使用管理人防工程及用地。一审法院没有援用《中华人民共和国人民防空法》，并不存在适用法律不当之问题。根据《中华人民共和国合同法》第一条规定：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”可知，《中华人民共和国合同法》的立法目的为调整我国合同法律关系，保护合同当事人，维护社会经济秩序而制定。本案为土地租赁合同纠纷，当然应该以《中华人民共和国合同法》为裁判依据。由此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》做出判决并无不当。
厦门人防办向一审法院起诉请求：1.凌峰公司立即向厦门人防办偿付拖欠的租金9万元；2.凌峰公司承担本案全部诉讼费用、律师费用。
一审法院认定事实：2008年5月5日，厦门市人民政府作出厦府地【2008】264号文，同意在思明区曾山划拨国有建设用地A1=3562.249平方米，作为厦门人防办环岛干道隧道人防工程口部的建设用地。
2012年4月28日，厦门人防办（甲方）与凌峰公司（乙方）签订《环岛干道隧道人防工程口部（曾山）地块委托管理协议书》（下称讼争地块），约定：甲方同意将环岛干道隧道人防工程口部（曾山）地块（红线面积3562平方米，下称讼争地块）委托乙方管理；委托管理经费（含人员工资、水电设施安装和日常水电费、安全设施维护管理费等）甲方不予支付，乙方可将该地块作为临时设施，以临时设施收益支付，并每年向甲方支付人防工程费用3万元；委托管理时限自2012年5月1日至2017年4月30日止。讼争地块即为上述厦门市人民政府批复划拨的建设用地。
讼争协议签订后，厦门人防办交付讼争地块，凌峰公司分别于2013年3月26日、2014年2月12日向厦门人防办各转账3万元。此后，凌峰公司未再向厦门人防办支付租金。
厦门人防办为本案诉讼支出律师费5000元。
一审法院认为，讼争协议系双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依约履行。凌峰公司拖欠租金的事实存在，且其抗辩的未再支付租金的理由缺乏合同依据，也未经厦门人防办的同意，其行为构成违约，应承担相应的违约责任。至于凌峰公司辩称的垫付款项，因厦门人防办并未确认该笔款项的性质，凌峰公司亦未举证证明该款项可在拖欠的租金中予以抵扣，可另行主张。关于厦门人防办主张的律师费，缺乏合同依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下：一、厦门凌峰投资有限公司于本判决生效之日起十日内向厦门市人民防空办公事支付拖欠的租金9万元；二、驳回厦门市人民防空办公室的其他诉讼请求。
二审审理期间，双方当事人对一审判决查明的事实均无异议，本院对双方当事人无异议的事实予以确认。
二审过程中，厦门人防办提交了两份新证据：1.厦门市人民政府关于环岛干道隧道人防工程口部建设用地的批复；2.建设用地规划许可证。拟证明厦门人防办享有该地块的建设用地使用权，有权管理出租该地块。凌峰公司质证认为，2012年4月28日签署委托协议书，建设用地规划许可证颁发日期2008年3月25日，有个备注是建设工地规划许可证应当在6个月内申请，当时凌峰公司并不了解，现已失效。厦门人防办答辩合同法第五十条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定，凌峰公司认为符合这点，行政许可证已被注销。对第一组、第二组证据的真实性无异议。本院对上述证据经分析认为，对证据的真实性予以确认，用地批复证明人防办具备用地权利。虽凌峰公司主张《建设用地规划许可证》因未办理《建设工程许可证》而失效，但此属于行政管辖之范畴，且亦无证据证明该用地批复及《建设用地规划许可证》已被撤销，故凌峰公司的证明主张不予采信。
本院认为，根据凌峰公司与厦门人防办签订的《委托管理协议》的约定，双方之间系租赁关系。凌峰公司上诉主张其与厦门人防办签订的《委托管理协议》因违反《人民防空国有资产管理规定》的规定，故应属无效，但依据《中华人民共和国合同法》及相关司法解释，须违反国家法律、行政法规的效力性规范，方属无效，但《人民防空国有资产管理规定》系属部门规章。即使《委托管理协议》存在违反情形，亦非致合同无效。且依据《中华人民共和国人民防空法》之规定，系允许和平时期投资建设。至于凌峰公司上诉主张其提交减免租金等函件，而厦门人防办并未予以同意，双方并未达成合意，即应按照《委托管理协议》之约定，凌峰公司支付租金。综上，凌峰公司的上诉主张缺乏事实和法律之依据，应予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2060元，由上诉人凌峰公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 聆
审 判 员 章 毅
审 判 员 柯艳雪
二〇一八年四月十九日
代书记员 陈 琳
附：本案所适用法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。
一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。