浙江省桐庐县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭桐行重字第1号
原告皇甫升兰。
委托代理人范云飞。
被告桐庐县国土资源局。
法定代表人邵卫华。
委托代理人彭萍。
委托代理人卢建洪，浙江春江明珠律师事务所律师。
原告皇甫升兰因不服被告桐庐县国土资源局于2013年10月11日作出的土地行政处罚决定，本院于2014年3月5日作出（2014）杭桐行初字第1号行政判决，驳回原告皇甫升兰要求撤销被告桐庐县国土资源局于2013年10月11日作出的桐土监（2013）55号土地违法案件行政处罚决定的诉讼请求。原告皇甫升兰不服，在法定期间内向杭州市中级人民法院提起上诉，杭州市中级人民法院以一审判决事实不清为由，作出（2014）浙杭行终字第143号行政裁定书，撤销本院（2014）杭桐行初字第1号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭进行审理，原告皇甫升兰及其委托代理人范云飞，被告桐庐县国土资源局的委托代理人卢建洪到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。
2013年10月11日，被告桐庐县国土资源局作出桐土监（2013）55号土地违法案件行政处罚决定书，认定：2010年2月，原告皇甫升兰未经政府土地行政主管部门批准，擅自在凤川街道柴埠村建造住宅，目前已建成5层砖混结构房屋一幢。占用凤川街道柴埠村集体土地116平方米，建筑占地面积为116平方米、建筑面积为665平方米的住宅。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条的规定，构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告皇甫升兰作出如下行政处罚：责令原告退还非法占用的116平方米土地，限期于收到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物665平方米。
被告提供作出被诉具体行政行为的证据有：一、职权依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，证明被告桐庐县国土资源局对非法占用土地建住宅的行为具有处罚权。二、事实证据：1、原告皇甫升兰的询问笔录，证明原告皇甫升兰建房的住宅用地未经批准，原告皇甫升兰户另有两块宅基地；2、吴小明的询问笔录，证明原告皇甫升兰的住房用地未办完审批手续；3、姚天增的询问笔录，证明桐庐县国土资源局窄溪土管所未收到原告的建房用地申请，也未参与过原告皇甫升兰建房放样等相关工作；4、勘测图纸及照片，证明原告建房的位置、占地面积及建筑面积等情况；5、原告皇甫升兰的户籍复印件，证明当事人的身份情况；6、县委（2009）55号文件，证明原告这批建房没有审批的原因；7、拆迁协议，证明和原告类似的农户均已签订协议。三、被告桐庐县国土资源局提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条、第七十七条，证明被告桐庐县国土资源局作出的行政处罚适用法律正确。四、被告桐庐县国土资源局提供的程序证据有：行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证，证明被告桐庐县国土资源局作出的行政处罚适用的程序合法。五、其他证据：2013年9月24日作出的决定书和送达回证，证明被告等单位已经撤销了于2013年6月18日作出的限期拆除违法建筑通知书（第6号）的事实。
原告皇甫升兰起诉称，被告认定原告非法占地的事实不清。1、原告房屋所建地点为凤川镇柴埠农居点规划区内，属于按规划用地建房，该规划区内成房60余户。2、原告已依法完成宅基地申请手续，并且按照当时农居点建房统一规定，缴纳建房费用20000元，其中7000元为建房手续费，13000元为建房押金。按当时农居点建设要求建造，盖顶以后其中13000元已退还给原告，但是其余7000元建房手续费至今未退回，土地使用证也未发放。3、原告建房用地和农居点其他建房用地一样都是由镇国土资源所人员丈量批放的。4、该农居点属于政府督造，原告建房期间，被告部门在知情的情况下未曾有阻拦行为。在此前两年多时间内，也未曾有建房手续不全、房屋建造违法等通知。5、此房屋原告一家人入住逾两年，且现在系原告一家唯一住房。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农村权益的通知》第六条的相关规定，原告已经依法完成了宅基地的申请，最后建房用地也是由镇国土资源所人员丈量批放的。按照先批准后批放宅基地的原则，镇政府、县政府都已经批准了原告的申请，即原告已经依法取得宅基地使用权，不存在非法占地一说。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农村权益的通知》中明确指出，“农民申请宅基地的，乡（镇）、村应及时进行受理审查，对符合申请条件，且经公示无异议的，应及时按程序上报。县（市）人民政府对符合宅基地申请条件的，必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。各地县（市）人民政府要建立健全宅基地申报、审批操作规范，并根据本地区季节性特点和农民住宅建设实际，明确宅基地申请条件和各环节办理时限要求，向社会公开，接受社会监督，切实维护农民依法取得宅基地的正当权益。”原告于2010年申请宅基地的使用，至今过去三年有余，期间多次询问土地使用证的发放，村委及镇政府都以农居点土地使用证需统一发放为由拒绝。该农居点60余户至今未取得土地使用证，建房手续费至今未退回。而且，被告在作出行政处罚后，才对相关人员进行调查，违反了法定程序。综上，原告认为被告作出行政处罚的违法事实不存在，且被告在土地使用证的发放环节存在行政不作为，为此请求法院撤销被告的行政处罚决定。
原告向本院提交下列证据证明其主张：1、收据一份，证明原告为建房向桐庐县凤川镇柴埠村经济合作社缴纳建房有偿选基款7000元；2、凤川镇人民政府对柴埠村的规划红线图，证明原告的房屋建在规划区内；3、时任凤川镇党委书记在2008年凤川镇经济工作会议上的讲话，包括柴埠农居点建设相关内容，证明柴埠农居点是凤川街道统一规划的；4、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，证明宅基地审批手续中实地放样是在宅基地审批结束后进行的；5、原告的户口簿、身份证复印件，6、行政处罚决定书，7、被告于2013年6月18日作出的限期拆除违法建筑通知书（第6号）复印件，8、视听资料，5-8证明原告皇甫升兰与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系；9、政府工作报告、桐庐县政协八届一次会议政协提案、原凤川镇人民政府于2010年1月16日在政府报告中的一段讲话，证明柴埠农居点规划建设是由县、镇、村三级统一规划建设的且在2010年前规划建设的。
被告桐庐县国土资源局辩称，一、被告对行政处罚相对人皇甫升兰的行政处罚事实证据于法有据，程序合法。根据桐庐县凤川街道柴埠拆迁指挥部移交：“桐庐县凤川街道柴埠村一组村民皇甫升兰未经审批，擅自在凤川街道柴埠村建造住宅。”被告立案调查，查明：2010年2月，桐庐县凤川街道柴埠村村民皇甫升兰未经政府土地行政主管部门批准，擅自在凤川街道柴埠村建造住宅，目前已建成5层砖混结构房屋一幢。占用凤川街道柴埠村集体土地116平方米，建筑占地面积为116平方米、建筑面积为665平方米的住宅。根据查明的事实，被告在2013年9月25日作出行政处罚事先告知书（桐土监告字（2013）55号），并于2013年9月26日送达原告皇甫升兰，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，但原告在法定期限内未提出听证要求，也未进行陈述、申辩。至此，被告于2013年10月11日作出行政处罚并于当日送达原告。被告对原告作出的行政处罚事实证据充足，于法有据，程序合法。二、原告提出事实理由不足。1、原告所称房屋所建地点在规划区内，属于按规划用地建房。规划区不等同合法用地建设，原告的说法实质是一种法律概念的混淆。2、原告自称已依法完成宅基地申请手续，并且缴纳了建房费用20000元，其中7000元为建房手续费、13000元为建房押金，13000元建房押金在房屋盖顶后已退还。政府土地行政主管部门从未向原告以用地建房名义收取原告自称的建房手续费及押金，更不存在退还一说。政府土地行政主管部门也从未审批同意原告在上述地块用地建房。3、原告自称建房用地由镇国土资源所人员丈量批放。经查实，镇国土资源所由政府土地主管部门下派的工作人员并未为原告建设用地丈量批放。4、原告称农居点属于政府督造，原告建房期间未曾有阻拦，及两年多时间未曾有违法通知等。经查实，原告住房并不是政府督造，原告建房未曾有阻拦及未曾有违法通知等，不能改变原告违法事实的存在。5、原告自称入住逾两年，现系为原告一家唯一住房。农村住房按照“一户一宅”政策，需要按照法定程序由政府土地主管部门审批后方可用地建造，即使是唯一住房，也不能改变原告未经审批就擅自违法用地建房的事实。综上所述，被告对原告的处罚认定的事实清楚，适用法律准确，量罚适当。且当地政府已向原告提供了过渡房，合理的安置房及补偿费用，保障了原告正常居住的权益。三、针对杭州市中级人民法院在行政裁定书提出的问题，补充答辩如下：1、针对杭州市中级人民法院提出的关于原告等这批村民的建房申请为什么没有批准的问题，根据我局工作人员于2013年9月24日对凤川街道柴埠村书记作的调查，柴埠村曾经把包括原告在内的一批申请村里是签署了同意的意见，上报给了凤川街道，但是街道没有批，对于没有批的原因，凤川街道的解释是在他们收到柴埠村上报的包括原告在内的这批材料内，县政府已经作出决定对桐庐经济开发区和凤川江南新城的管理体制及开发区的区域范围进行调整，接下去就是对规划进行调整，所以凤川街道对上报的这批村民的建房没有批准，所以这批材料没有报给国土局，更没有报给县政府。2、对原告及同样的这批村民的后续处理情况，桐庐县柴埠区块拆迁改造项目起动后，和原告一样没有完成土地审批的村民绝大部分已经与拆迁人签订了拆迁补偿安置协议书，并且自行腾空了房屋，换句话说尽管这批人没有完成审批管理，但是他们都是按照有证无证统一拆迁完成了，尽管本案原告是拒绝签订协议书，但是桐庐县县城柴埠区块征迁改造指挥部给原告核定了拆迁补偿款金额及准备了调产安置用房，并且在2014年1月10日原告已经预领了补偿款100万元，所以原告的权益还是得到保障的，请求法院对我们的具体行政行为予以维持。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告桐庐县国土资源局提供的职权依据，原告皇甫升兰没有异议，本院予以确认。被告提供的事实证据1，原告认为不能证明原告没有依法办理审批手续的事实，本院认为原告异议成立，对该证据的真实性予以确认；事实证据2、3，原告认为这两份笔录前后矛盾，本院认为被告取得的证据内容客观真实，故对该证据的真实性予以确认；被告提供的事实证据4、5，原告无异议，本院予以确认；证据6，原告认为该证据证明了凤川镇政府知道柴埠农居点的建设，本院认为该证据符合证据的三性，本院予以确认；证据7，原告认为和本案缺乏关联性，本院认为该依据和本案具有一定的关联性，故予以确认。被告提供的法律依据，原告没有异议，本院予以确认；被告提供的程序证据和其他证据，原告认为被告违反了先有证据后处罚的程序，本院认为，被告提供的该证据符合证据的三性，故予以确认。
原告皇甫升兰提供的证据，被告认为证据1-4、7、8、9与本案没有关联性，本院认为证据1、4、7、9和本案具有一定的关联性，对该证据予以确认，证据8不能证明原告要证明的内容，故不予确认；被告对证据5、6，被告没有异议，本院予以确认。
经审理查明，2010年2月，原告皇甫升兰向原凤川镇柴埠村及凤川镇人民政府申请宅基地建房，占用桐庐县凤川街道柴埠村集体土地116平方米，建造了5层砖混结构房屋一幢，总建筑面积665平方米。2010年11月20日，原告向桐庐县凤川镇柴埠村经济合作社交纳了建房有偿选基款7000元。2013年9月26日，被告桐庐县国土资源局向原告送达桐土监告字（2013）55号行政处罚事先告知书，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，原告在规定的期限内未提出陈述、申辩、听证的要求。2013年10月11日，被告作出桐土监（2013）55号土地违法案件行政处罚决定书，并于同日在原告家中以留置方式送达该处罚决定。
另查明，2009年11月2日，桐庐县人民政府下发了县委（2009）55号文件，桐庐县要建设凤川-江南新城，原告等村民建造的房屋被纳入凤川-
江南新城规划区内。除原告外的其余村民已与桐庐县凤川镇新农村镇村建设有限公司签订了房屋拆迁补偿安置协议书。原告建造的房屋已按违法建筑予以拆除。2014年1月10日，原告领取了拆迁安置补偿款100万元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会提出书面申请，经村民委员会讨论通过并予公布，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门查处，故被告有作出被诉具体行政行为的职权。本案中，原告建造的房屋在桐庐县凤川镇柴埠区农居点范围内，在建造房屋期间按照规定向原凤川镇柴埠村及凤川镇人民政府申请宅基地建房提出了相应的申请，原凤川镇柴埠村也向原告收取了相应的建造房屋选基款，并报给原凤川镇人民政府，后由于该区块被纳入桐庐县江南新城规划区而未给予批准。原告的建房手续未得以办妥系因规划变动导致，并非因其不愿意办理审批手续，且和原告类似村民已按合法建房给予安置，故被告认定原告的房屋系违法建筑亦属不妥。被告作出的桐土监（2013）55号土地违法案件行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，应予以撤销，由于被告的房屋已被拆除，撤销该行政处罚决定书已无现实意义，故本院对被告作出的该行政处罚决定书确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
确认被告桐庐县国土资源局于2013年10月11日作出的桐土监（2013）55号土地违法案件行政处罚决定违法。
本案受理费人民币50元，由被告桐庐县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。款汇杭州市中级人民法院（开户银行：工行湖滨分理处；帐号：12×××68）。逾期未交纳的，按自动撤诉处理。
审 判 长 雷 丽
代理审判员 杨 萍
代理陪审员 童杭烟
二〇一五年十一月二十五日
书 记 员 高柳萍