浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第18号
原告王安。
被告杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人金维中、童跃军。
原告王安不服杭州市人民政府2015年1月8日作出的杭政复（2014）409号行政复议决定书，于2015年1月15日向本院提起诉讼。本院2015年1月20日受理后，于同日向被告杭州市人民政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。原告王安，被告杭州市人民政府的委托代理人童跃军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月8日，被告作出杭政复（2014）409号行政复议决定书认为，一、本案中，申请人向被申请人投诉反映并要求督查等事项系信访投诉事项，被申请人就此作出的相关处理行为系对信访事项的处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。二、申请人同时提出对杭政函（2014）139号《市政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行合法性审查的请求。因申请人提出的行政复议申请不符合受理条件，故对申请人提出的合法性审查申请亦不予审查。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1、杭政复（2014）409号《行政复议决定书》及送达回证、邮寄凭证，拟证明被告作出行政复议决定的具体内容及送达情况；
2、原告申请行政复议时提交的复议申请书、身份证复印件等复议申请材料，拟证明原告申请行政复议时提交的材料；
3、杭州市城市管理委员会（以下简称“市城管委”）提交的行政复议答复书及相关材料，拟证明行政复议被申请人提交的证据材料。其中的部分电话投诉打印件材料拟证明原告电话投诉的相关情况，继而证明原告提出的是信访请求。
被告向本院提供的法律依据有：《信访条例》第二条，《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项。
原告诉称：杭政复（2014）409号行政复议决定书认为原告向市城管委投诉反映并要求督查等事项系信访投诉事项，市城管委就此作出的处理行为系对信访事项的处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，继而认为原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。原告认为该决定是错误的。原告向被告提出的请求是：“确认被申请人市城管委在朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目（以下简称案涉项目）实施中行政不作为违法。”而不是要求被告确认被申请人市城管委在信访答复处理中的某一具体行为违法。根据《信访条例》第二条：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”原告向被告提请复议的不是信访案件，原告也不是信访人。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。”原告以市城管委在案涉项目实施中行政不作为，未依法查处该项目，使原告居住的环境遭受破坏和出行安全遭到侵犯为由提出行政复议，符合该条要求，和信访无关。案涉项目破坏绿地，使原告居住的环境遭到破坏，毁坏人行道使原告出行安全得不到保障。原告向市城管委的下属单位杭州市下城区城市管理行政执法局（以下简称下城区城管执法局）多次投诉案涉项目违法损害居民利益。下城区城管执法局既不查处也不出示执法依据，还称领导来视察过该项目，该项目合法。原告多次投诉未果。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十七条规定“市城市管理行政执法机关认为各区城市管理行政执法机关做出的行政处罚违法或不当的，应当责令其纠正。各区城市管理行政执法机关拒不纠正的，市城市管理行政执法机关可以直接予以纠正。”原告据此向市城管委设立的城管热线96310投诉，多次反映“案涉项目没有规划许可证和施工许可证，下城区城管执法局认为有领导视察过的，就是合法项目以及拒绝出示执法依据等”诸多问题。市城管委应该知道案涉项目违法以及下城区城管执法局执法中存在渎职行为，却没有责令其纠正。市城管委也没有承担起直接予以纠正，查处该项目的职责。原告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定提出复议是合法合规的。在下城区城管执法局给市城管委的函件即《关于市城管委（2014）141号转处理的报告》第五点表述：“据悉，此类交通综合治理项目市级相关部门已召开协调会多次，我局均未参加。”显然下城区城管执法局不是该案件的执法主体，市城管委才是该案件的执法主体。在案涉行政复议中，列市城管委为被申请人是适格的。市城管委认定案涉项目合法而不予查处，其主要事实不清、证据不足。市城管委辩称：“本工程为市政府‘四治’工程中‘治堵’为民工程。本方案已经市建委、市财政局、市城管委、市园文局、市公安局交警局、市公安消防局、市城投集团联合会审通过。”并提交了三份规范性文件作为证据。分别是《杭州市人民政府关于老旧小区交通综合治理等有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要（2014）43号）、《杭州市老居住小区交通综合治理指导意见（试行）》（杭治堵（2014）1号）和《关于2014年杭州市区老居住区交通综合治理方案审查会议纪要》（杭治堵办（2014）25号）。原告认为：（1）杭治堵（2014）1号文件明确了各方的责任：“市治堵办负责总体统筹，市级各级部门负责指导服务，各城区政府为组织实施的责任单位。”因此可以确定杭州市政府、市治堵办及市级各部门都未对案涉项目进行项目行政许可，杭州市下城区人民政府才是该项目组织实施的责任单位。（2）案涉项目背离了上述三份规范性文件的精神。杭府纪要（2014）43号文件规定，“老旧小区交通综合治理工程不能以牺牲绿化为代价，各区政府要守住旧区改造绿地率不低于25%的国家标准底线。”“实施‘民主民生’战略。各区、各街道要善于倾听民意，广泛征求小区居民的意见和建议，深入完善老旧小区交通综合治理方案，争取社区群众的理解和支持。”因此，“保护绿地”和“民主民生”是老旧小区交通综合治理必须严守的原则。而公示的案涉项目方案对项目前后的绿地率只字未提，却大肆侵占绿地和人行道，不顾居民的反对强行施工，因此是违反市委市政府文件精神和要求的违法项目。（3）关于公示案涉项目，原告通过多种渠道、多种方式向下城区政府提出意见：该方案自始至终以破坏绿化和人行道来增加停车位和拓宽道路为宗旨，把当前交通问题归咎于停车位不足。该项目方案认为“行车难、停车难”是当前的主要矛盾。然而原告认为“行车难、停车难”只是问题的一方面，“行路难”才是百姓面临的主要矛盾。“行路难”要解决的是行人、非机动车和机动车三者通行的问题，而不是“行车难、停车难”中只解决汽车所面临的问题。必须打破“以车为本”的束缚，才能取得交通综合整治的成功。百姓需要一个以解决“行路难”为目标，以健康、安全为基础，以管理为核心，以人为本的交通综合整治项目。因此，居民联名反对案涉项目，在短短的几天里就收集到200多户居民的签名。下城区政府违反杭府纪要（2014）43号文件精神，既大肆破坏绿地又不尊重民意。市城管委辩称：“（该方案）社区公示，居民听证等阶段征求意见。根据汇总意见，此次整治方案得到了大多数居民的认可和支持，个别存在疑虑和反对的居民，经社区解释后表示理解。”原告也向市城管委多次反映数据造假问题。市城管委却极力掩盖而不予采信。原告向项目的组织方提出质疑，项目的组织方后来改口说：“71.74%人员同意该方案。”事实上，所谓71.74%是居民对交通乱象极度不满，要求对交通进行管理，让行人、非机动车和机动车各有其道，各行其道，让老年人和小孩也能安全出行的人数比率，而不是赞同案涉项目的人数比例。该71.74%的数据是2014年3、4月份社区经过发放调查表回收后得出的。而案涉项目的公示和开听证会是在2014年5月。显然把71.74%作为赞同案涉项目的人数比例是造假行为。市城管委把下城区人民政府实施的案涉项目混同于杭治堵办（2014）25号文件中“二、关于下城区朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目。”事实上两者截然不同：（1）杭治堵办（2014）25号文件对绿地率明确提出“不低于25%”要求，而下城区政府实施的案涉项目在听证会上和公示中都没有该指标。原告始终不知道案涉项目前后绿地率分别是多少。（2）杭治堵办（2014）25号文件中要求“道路拓宽不得占用河道等城市绿地。”而下城区案涉项目公示方案中“东晖路（属于市政道路）（南应加河-
文晖路）段：将西侧人行道外部分绿化一并整治为铺装路面。”“新市街（属于市政道路）（育才巷-
光明巷）段：北侧人行道外侧绿化带硬化为停车位，……本段需迁移小乔木18棵。”“新市街（光明巷公交停靠站）段：北侧人行道外侧绿化带硬化为停车位，……本段需迁移小乔木6棵。”……举不胜举。下城区政府所实施的案涉项目使大树被砍（比如：新市街道闸南侧三棵大法国梧桐树被砍）、814公交车站北侧绿地被毁、小乔木被毁、绿地被侵占和人行道被破坏等，令人触目惊心。市城管委认定案涉项目合法而不予查处，适用依据错误。市城管委以《杭州市市区违法建筑处置办法》（杭政函（2014）139号）第五条作为其执法的依据，该第五条规定，“城管执法部门经初步调查发现有关建筑物、构筑物属政府统一组织或牵头实施的改造、整治项目，应征求相关牵头部门意见，经确认已纳入实施方案的，不列入违法建筑认定与查处范畴。”，其中第（四）点规定，“其他按照政府要求统一实施的建设改造项目，由批准或牵头组织的职能部门出具意见。”但是该通知于2014年9月17日颁布，10月17日才开始施行的。而下城区政府实施的案涉项目在2014年6月就开始实施了，显然该通知不能成为市城管委的执法依据。市城管委认定案涉项目合法而不予查处，违反法定程序。案涉项目应按违章建筑处理却没有查处。（1）案涉项目违反了《中华人民共和国城乡规划法》的第四十条，未办理建设工程规划许可证。（2）《浙江省违法建筑处置规定》第三条也对违章建筑做了明确定义，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物。市城管委多次接到原告的投诉，了解到下城区城管执法局对案涉项目不予查处等违法情况。依据《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十七条，市城管委应该承担起查明事实真相、依法处理的职责。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条规定：“市、区相关行政管理部门应当积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权，在依法行使有关城市管理行政审批事项时，应将批准结果抄告城市管理行政执法机关，因未抄告而导致严重后果的，由审批部门承担相应责任。”所以下城区人民政府如果认为该项目得到过审批，就应把审批的结果抄告给下城区城管执法局和市城管委，但事实上市城管委、下城区城管执法局均未得到下城区政府关于该项目的行政许可文件。由此可见该项目未得到批准，则城管执法机关理应按违章建筑处置该项目。综上，被告应依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定受理该申请，并按该法第二十八条第（三）点1、2、3款“1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；”的规定认定市城管委未对案涉项目进行查处是行政不作为违法。因此原告向被告提请的“确认被申请人杭州市城市管理委员会在案涉项目实施中行政不作为违法。”不是信访事项，被告作出的杭政复（2014）409号决定是错误的。请求：1、请求判令撤销杭政复（2014）409号决定；2、请求判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：
1、杭政复（2014）409号行政复议决定书，拟证明原告起诉对象及被告地位适格；
2、行政复议申请书，拟证明原告提交行政复议申请书合规合法；
3、杭政复（2014）409号的补充意见，拟证明原告对行政复议被申请人答辩书的反驳及事实的陈述；
4、信封，拟证明原告收到案涉复议决定书的日期；
5、《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目》公示内容（部分），拟证明该项目背离杭府纪要（2014）43号文件精神，破坏绿地，砍伐大树，在公示的方案中隐瞒项目前后的绿化率数据，也未说明该项目要破坏多少绿地和人行道；
6、照片一组，拟证明案涉项目背离杭府纪要（2014）43号文件精神，绿地大面积被毁、大树被砍的实景；
7、下信复不字（2014）4号《信访事项复查申请不予受理决定书》、下信（2014）291号《信访事项答复意见书》，拟证明原告一直在努力维权，对下城区政府的不实言论进行批驳并一直催促其出示项目合法性证据。例如：所谓赞同案涉项目的人数比例71.74%涉嫌造假。下城区政府一直不承认其是案涉项目的责任主体，也不出示相关证据；
8、调查问卷、关于否定《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目》的声明，拟证明居民联名抗议该项目背离杭府纪要（2014）43号文件精神，但项目组织方不顾民意强行开工，破坏绿地及人行道。
被告答辩称：原告请求“确认市城管委在案涉项目实施中行政不作为违法，对《杭州市人民政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行合法性审查”，于2014年11月18日向被告申请行政复议，被告于2015年1月8日作出杭政复（2014）409号《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请。一、被告作出的驳回申请决定程序合法，并无不当。被告于2014年11月18日收到原告的行政复议申请材料，于2015年1月8日作出杭政复（2014）409号《行政复议决定书》并予以送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告作出行政复议决定的程序合法。二、被告作出的驳回复议申请决定事实清楚，于法有据。原告提出的诉讼理由不成立，被告收到原告提出的行政复议申请后，经审理，查明原告于2014年6月19日至23日前后五次向市城管委电话投诉，反映案涉项目违法施工问题，并对下城区城管执法局朝晖中队的处理表示不满，要求市城管委尽快处理并尽快回复，还提出督察组督查的要求。被告认为，原告的电话投诉属于信访投诉事项，市城管委就原告投诉作出的相关处理行为系对信访事项的处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，原告提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。原告同时提出对杭政函（2014）139号《关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行合法性审查的请求，因原告提出的行政复议申请不符合受理条件，对其合法性审查申请亦不予审查。综上，被告作出的杭政复（2014）409号《行政复议决定书》事实清楚、法律依据充分、程序合法，并无不当，原告提起诉讼的理由不成立，恳请法院维持该决定并驳回原告的诉讼请求。
庭审时，对被告提供的证据，原告质证认为：证据1、2无异议；证据3仅可证明被申请人提交了什么材料，而不能证明其他内容。对原告提供的证据，被告质证认为：证据1、2、3、4三性无异议；对证据5、6、8的真实性无异议，但与本案没有关联性；证据7反可证明申请人提出的是信访投诉事项。
经质证，本院认证如下：被告证据1、2及原告证据1-4符合证据的三性，均予采信；对被告证据3及原告证据5-8的真实性予以确认。
经审理查明，原告于2014年6月19日至23日五次向市城管委电话投诉，反映案涉《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目》违法施工问题，并对下城区城管执法局朝晖中队的处理表示不满，要求市城管委尽快处理并尽快回复，还提出督察组督查的要求。市城管委将投诉事项转交下城区城管执法局办理。下城区城管执法局就原告投诉问题进行调查并作了回复。2014年11月17日，原告以市城管委为被申请人向被告提出行政复议申请，请求“确认被申请人市城管委在朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目实施中行政不作为违法，并请求对杭政函（2014）139号《市政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》第五条进行规范性文件审查”。2015年1月8日，被告作出杭政复（2014）409号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告收到该决定书后不服，诉至本院，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……结合本案原告投诉、复议及诉讼中的相关表述，原告之所以向市城管委投诉要求查处案涉项目，是因为其认为案涉项目未经审批即违法施工，通过破坏绿化和人行道来增加停车泊位，使原告居住小区的环境遭到破坏，居民出行安全得不到保障。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项中规定的“利害关系”应指法律上的直接利害关系。根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，对于建筑区划内属于业主共有的道路、绿地，业主在行使共有和共同管理权利时，相关事项应由业主共同决定。据此，如单个小区业主认为案涉项目损害小区业主的共同利益从而影响到其合法权益的，因其与案涉项目之间不存在法律上的直接利害关系，故该单个业主不具有直接提起行政复议、行政诉讼的主体资格。被告在案涉复议决定书中认定本案原告向市城管委投诉事项系信访投诉事项，市城管委就此作出的相关处理行为系对信访事项的处理行为，不属于行政复议范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请正确。同时，因本案原告提出的行政复议申请不符合受理条件，故被告对其要求对相关规范性文件进行合法性审查的申请不予审查，亦无不当。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王安的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王安负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 李希芝
二〇一五年四月十六日
书 记 员 汪金枝