龙岩市新罗区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽0802行初14号
原告福建双富专用汽车有限公司，住所地福建省龙岩市经济开发区高新园区南环路1号，统一社会信用代码：913508005550930796。
法定代表人卢金辉，董事长。
委托代理人吴香云、吴开华，福建九越律师事务所律师。
被告福建省龙岩市环境保护局，住所地福建省龙岩市龙岩大道商务运营中心供销大厦14楼，统一社会信用代码：113508000040829395。
法定代表人陈达兴，局长。
委托代理人陈永炘，福建省龙岩市环境保护局规划与法制科科长。
委托代理人廖凤昌，福建挺秀律师事务所律师。
原告福建双富专用汽车有限公司（以下简称福建双富汽车公司）不服被告福建省龙岩市环境保护局（以下简称龙岩市环保局）环境保护行政命令一案，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月1日立案后，于2018年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案。原告福建双富汽车公司的委托代理人吴开华，被告龙岩市环保局的委托代理人陈永炘、廖凤昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙岩市环保局于2017年8月28日作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，认定原告未经环保部门审批即投入生产，焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理。违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条及《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定。龙岩市环保局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出责令原告福建双富汽车公司立即停止建设、停止生产的决定。
原告福建双富汽车公司诉称，2017年8月25日被告的执法人员对原告进行现场检查，并于当日以“未经环保部门审批即投入生产，焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式净化器收集处理”为由，对原告作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止建设、停止生产。原告被迫停止车桥项目的机械设备调试工作，后续建设生产无法进行，经济损失重大。原告认为，被告作出的处罚存在认定事实错误，处罚明显不当，适用法律错误，滥用职权的违法行为。理由如下：（一）《环境行政处罚办法》第十七条规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件，原告的行政区域所在地不属于被告执法管辖地域。（二）被告认定原告“未经环保部门审批即投入生产”错误，违反了《行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定。被告于2017年3月23日受理了原告建设项目《环境影响报告书》审批申请并在被告的政务公开平台进行了公告。2017年4月6日被告组织专家和开发区有关部门人员对原告专用车和车桥项目《环境影响报告书》召开技术审查会并进行了现场踏看。2017年6月1日对原告建设项目拟作出《环境影响报告书》审批意见并在被告的政务公开平台进行了公告。2017年6月16日对原告建设项目《环境影响报告书》作出审批（批准文号龙环审[2017]69号），并于2017年7月17日－2017年7月23日对原告建设项目《环境影响报告书》的审批决定在被告的政务公开平台进行了公告。（三）被告对原告作出责令“立即停止生产”的处罚明显不当。原告2017年8月25日在对机械设备调试的仅是车桥项目，原告的车桥项目主要是组装，在车桥的生产过程中原告外购桥壳（本体）、桥壳附件、主减总成等零部件，在组装过程中只有少量焊接操作，产生焊接烟尘也是少量，并且少量焊接操作在室内车间，焊接产生的烟尘对大气环境的影响显著微小。原告之所以会存在焊接烟尘还没有按环评要求配套安装移动式净化器收集处理的主要原因是还没有正式规模化生产，原本车桥组装中焊接操作就少量且在室内车间完成，在机械设备调试期间焊接更是少量，对大气环境产生危害和影响基本没有。根据《环境行政处罚办法》第六条、第七条规定，被告行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。被告以原告“未经环保部门审批即投入生产，焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式净化器收集处理”为由责令“立即停止建设、停止生产”的处罚与原告违法行为轻微明显不相当。依据依法行政应当合法、合理的原则，被告应当给原告纠正焊接烟尘还未按环评要求配套安装移动式净化器收集处理的机会，即责令原告停止焊接，限期安装移动式净化器。被告的行为违反了《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定。被告的处罚明显不当，适用法律错误、滥用职权。（四）被告对原告作出《责令改正违法行为决定书》的内容违法。被告责令“立即停止建设”要求原告需要纠正的是什么问题，纠正到何种程度时原告可以恢复生产建设，被告应当要明确。由于该文书的存在，原告至今无法恢复生产，造成重大损失。现原告诉至法院请求依法确认被告作出的龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》违法。
原告向本院提交以下证据：1、龙岩市环保局龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，证明被告于2017年8月25日作出《责令改正违法行为决定书》；
2、龙岩市环保局《关于召开福建双富专用汽车有限公司年产1000辆专用车和1万根车桥项目环境影响报告书技术审查会议的通知》；证明原告的环境影响报告经过了技术审查会议的事实；
3、龙岩市环保局于2017年3月23日、6月1日、7月17日在政务公开栏目对原告环评报告的受理情况、拟作出审批意见、作出审批决定进行公告的网页截图。证明2017年6月16日被告以龙环审[2017]69号文件批准了原告的环评报告并进行了公示。被告于2017年8月28日以原告未经批准投入生产为由责令立即停止建设、停止生产没有事实依据。
经庭审质证，被告对以上证据的真实性均无异议，但认为无论原告是否经过了环评审批，对于原告没有按照环评报告的要求安装移动式烟尘净化处理器而排放烟尘的违法行为，被告都有权责令改正和查封、扣押。
被告龙岩市环保局辩称，一、龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》属于行政命令不属于行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条规定“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用……。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”，被告作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止建设、停止生产是责令改正的具体形式，属于行政命令而不属于行政处罚。二、被告作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》属被告的法定职权范围。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号，2015年6月1日实施）第73类的有关规定，“福建双富汽车公司1000辆专用车和1万根车桥”项目属于汽车制造类需“报批环境影响报告书”的项目。被告是审批该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门，也是龙岩市人民政府环境保护行政主管部门。原告未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理焊接烟尘，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，被告有权在职权范围内作出《责令改正违法行为决定书》；三、被告作出《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确、程序合法。2017年8月25日、28日，被告执法人员到原告厂里现场检查，发现原告在生产过程中排放出大量的焊接烟尘，焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式净化器收集处理。对原告违法排放污染物的行为，被告于2017年8月28日依据《行政处罚法》第二十三条、《环境影响评价法》第三十一条及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的相关规定，作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，并依法对原告车间4个生产用电开关进行查封。原告虽于2017年6月16日通过环境影响评价报告文件的审批，但确实存在未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理及在环境影响评价文件审批之前进行开工建设的违法行为。对此，被告于2018年1月19日依据《环境影响评价法》第三十一条，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条等相关规定，作出了龙环罚字[2018]2号《行政处罚决定书》。
综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交的证据：
1、2017年8月25日《现场检查（勘察）笔录》、现场照片、案件处理内部审批表（通用），证明2017年8月25日，被告的执法人员到原告公司进行现场检查，发现原告在生产过程中排放出大量焊接烟尘，焊接烟尘未按照环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理，执法人员建议对原告下达责令改正违法行为决定书和查封（扣押）决定书并通过了审批。
2、2017年8月28日《现场检查（勘察）笔录》、现场照片、查封（扣押）决定书及送达回证、查封扣押清单，龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》及《送达回证》，证明2017年8月28日，被告执法人员到原告公司发现原告在生产过程中仍然排放出大量的焊接烟尘，焊接烟尘未按照环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理。被告依法作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》送达给原告，并对原告的4个生产用电开关进行查封；
3、2017年9月1日、9月4日《现场检查（勘察）笔录》、现场照片，证明被告采取查封措施后，有对查封后的设施、设备进行检视其封存情况；
4、2017年10月9日调查询问笔录；龙岩市经济技术开发区（龙岩高新区）住建环保与安监局2017年4月1日的《现场检查（勘察）笔录》、环境监察意见书、现场照片，2017年4月12日的《现场检查（勘察）笔录》、现场照片、调查询问笔录、授权委托书、邓力的身份证复印件；《用电记录》（历月电费明细）、《纳税记录》及2017年4月13日闽西日报刊发的《龙岩经开区（高新区）全面服务项目落地》一文，证明被告对原告采取查封措施后，依据《行政强制法》第二十七条的规定，查明原告存在环境影响评价文件审批之前（即2017年6月16日）有开工建设并投入生产的行为；
5、2017年9月26日《现场检查（勘察）笔录》、现场解封照片、解除查封（扣押）决定书、送达回证，证明2017年9月26日，被告对2017年8月28日查封的生产用电开关进行解封；
6、福建双富汽车公司年产1000辆专用车和1万根车桥项目《环境影响报告书》，证明根据环评要求，原告应当安装配套移动式焊接烟尘器对气割烟尘和焊接烟尘进行收集净化;
7、龙环罚字[2018]2号行政处罚决定书，送达回证，证明对原告在环境影响评价文件审批之前（2017年6月16日之前）开工建设及违反“三同时”规定的行为，被告于2018年1月19日作出龙环罚字[2018]2号行政处罚决定书并依法送达；
8、陈龙、谢妤行政执法证，证明被告的执法人员具有行政执法资格；
9、《内资企业登记基本情况表》，证明原告的工商登记信息；
10、龙岩市环保局出具的《福建双富专用汽车有限公司年产1000辆专用车和1万根车桥项目环境影响报告书审批情况说明》及环境保护部办公厅环办函[2015]389号，证明被告龙岩市环保局虽对原告的环评报告履行了审批程序，但根据环保部的规定，在对原告违反环境影响评价法的行为未处罚前，被告未向原告现场送达该项目的环评审批文件。
依据：1、职权依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条；2、程序依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条；3、实体处理依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、第三十一条第一款，《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第十八条、第二十八条。
经庭审质证，原告对证据1提出被告对原告的检查存在选择性，被告在管辖上存在超越职权；对证据2认为《现场检查（勘察）笔录》中对于事实的描述属检查人员的主观判断，案件处理内部审批表（通用）是在2017年8月25日作出的，但《查封（扣押）决定书》和《责令改正违法行为决定书》所依据的是2017年8月28日的《现场检查（勘察）笔录》，原告确实存在焊接烟尘未按照环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理的事实，但是原告处于试生产阶段，也不存在被告所说的看到大量烟尘的事实；对于证据3的真实性无异议；对证据4认为该组证据系被告事后调查的证据；对于证据5认为被告在9月1日、9月4日的检查中就已经知悉原告开始整改、拆除设备，被告应该在发现原告整改后及时解封，但被告直至2017年9月26日，满30日期限才解封，不符合查封法律规定；对于证据6、7、8无异议，但认为证据7、8与本案没有关联性；对于证据9无异议；对于证据10认为该情况说明是被告自行作出的，不符合证据的要件，且认为根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定，环境影响报告书审批的送达方式是书面通知送达，而不是被告所说的现场送达受领。被告对原告建设项目的《环境影响报告书》的审批决定已于2017年7月17日－2017年7月23日在政务公开平台进行了公示，也就是被告的审批决定已对原告进行书面通知和送达。对于被告所依据的法律法规认为被告适用《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条不正确。
本院审查证据认为，原、被告提供的证据来源合法，内容真实，与本案有关联，本院予以认定，作为本案认定事实的证据。
经审理查明:原告福建双富汽车公司成立于2010年5月27日，2011年9月公司厂房投入建设，原告于2016年7月续建，2017年3月开始试生产。2017年4月1日龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）住建环保与安监局对福建双富汽车公司进行现场监督检查,确认福建双富汽车公司未办理环评审批、验收手续即进行生产，遂于当日向其发出[2017]38号《龙岩经开区（高新区）环保局环境监察意见书》要求福建双富汽车公司停止生产。
被告龙岩市环保局于2017年3月23日受理了原告福建双富汽车公司年产1000辆专用车和1万根车桥建设项目的环评审批申请；2017年4月6日龙岩市环保局召开福建双富汽车公司年产1000辆专用车和1万根车桥项目环境影响报告技术审查会议；2017年6月1日龙岩市环保局对原告福建双富汽车公司建设项目环境影响评价文件拟作出建设项目环评审批意见公示；2017年6月16日龙岩市环保局以龙环审[2017]69号文件批准了原告福建双富汽车公司的环评报告并于2017年7月17日对该审批决定予以公告，公告期为2017年7月17日至2017年7月23日。被告龙岩市环保局至今未将龙环审[2017]69号文件送达给原告福建双富汽车公司。
2017年8月25日龙岩市环保局环境监察支队执法人员会同经开区环保局到原告福建双富汽车公司现场检查时,该公司附件工段正在生产，生产时焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理。龙岩市环保局遂决定对原告福建双富汽车公司作出责令改正违法行为决定书及对原告车桥车间4个生产用电开关进行查封。2017年8月28日龙岩市环保局环境监察支队执法人员再次会同经开区环保局、经开区管委会到原告福建双富汽车公司，该公司附件工段仍在生产，生产时焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理。龙岩市环保局当即向原告送达了龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，认定福建双富汽车公司未经环保部门审批即投入生产，焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条及《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令福建双富汽车公司立即停止建设、停止生产。原告福建双富汽车公司不服被告龙岩市环保局作出的责令改正违法行为决定，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼，请求判决确认龙岩市环保局作出的[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》违法。
针对原、被告双方的争议焦点，本院综合评判如下：
一、被告作出的龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》是否超越职权。
《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”，龙岩市环保局作为审批原告建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门，有权对原告福建双富汽车公司违反《建设项目环境保护管理条例》的行为进行查处。
二、被告作出的龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》是行政处罚还是行政命令。
《环境行政处罚办法》第十二条明确“责令停止建设、责令停止生产或者使用”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”，据此，龙岩市环保局作出的决定是行政命令而非行政处罚，其作出的决定不需要依据行政处罚的相关程序规定。
三、被告认定事实是否清楚。
《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。……”。第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”据此，原告的建设项目要正式投入生产或者使用必须经被告龙岩市环保局批准方可。2017年8月25日和2017年8月28日被告龙岩市环保局对原告福建双富汽车公司进行现场检查时，原告建设项目需要配套的环境保护设施未建成也未向被告龙岩市环保局申请竣工验收。被告龙岩市环保局认定原告福建双富汽车公司未经环保部门审批即投入生产，焊接烟尘未按环评要求配套安装移动式烟尘净化器收集处理的事实并无不当。
四、被告适用法律是否正确。
原告的建设项目环境影响报告书虽通过审批，但其建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程即投入生产、使用，被告龙岩市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，作出龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》，责令福建双富汽车公司停止生产并无不当。
福建双富汽车公司建设项目需要配套建设的环境保护设施在其主体工程建设完毕后才向被告龙岩市环保局申请环评审批，其行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”的规定，被告龙岩市环保局可根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，对福建双富汽车公司的违法行为进行行政处罚。但福建双富汽车公司的环境影响报告书在被告作出《责令改正违法行为决定书》时，已经被告龙岩市环保局审批通过，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，其环境保护设施即可开工建设，被告龙岩市环保局责令原告福建双富汽车公司停止建设属适用法律不当，对于该部分行政命令应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告福建省龙岩市环境保护局于2017年8月28日作出的龙环责改字[2017]D013号《责令改正违法行为决定书》中“责令停止建设”的行政决定。
二、驳回原告福建双富专用汽车有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告福建双富专用汽车有限公司负担25元，被告福建省龙岩市环境保护局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。
审 判 长 吕 晓 红
人民陪审员 李 展
人民陪审员 赖 小 专
二〇一八年六月五日
书 记 员 魏 翔
速 录 员 罗司苒(代)
适用法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。