浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终101号
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上诉人（一审原告）岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组（原第八生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。
上述上诉人的共同委托代理人徐成良，山东国曜（聊城）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。
法定代表人何中伟，市长。
委托代理人黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组（原第一至第八生产队）诉舟山市人民政府土地行政复议一案，舟山市中级人民法院于2017年11月28日作出（2017）浙09行初16号行政判决。第一至第八村民小组不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年10月24日，岱山县人民政府作出《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》（岱政函〔2014〕82号），决定对相关土地权属确定如下：“位于衢××北扫箕水库下中渔线北侧的桂花盐场上排滩盐田面积为595.92亩（四址范围附图），所占土地原为滩涂，1961年10月，龙门横径海塘建成后，衢山镇沙塘村、樟木山村、桂花园村等村由西北向东南逐步建造盐滩，于1966年完成建造，1969年开始盐滩晒盐，其中沙塘村开发使用的面积为299.70亩，樟木山村开发使用的面积为128.07亩，桂花园村开发使用的面积为168.15亩。该块盐田原为滩涂，于1966年建成，未在1962年实施农村人民公社化时划入农民集体范围内。依据《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条规定，确定该地块土地使用权为国有，按上述相关各村开发使用的面积，确定属于衢山镇沙塘村国有土地使用权面积为299.70亩，樟木山村国有土地使用权面积127.07亩，桂花园村国有土地使用权面积为168.15亩。”原告方不服该批复行为，于2016年4月5日向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，被告于同年4月7日收到复议申请材料，经审核于同年4月8日向原告方发出《补正行政复议申请通知书》，要求原告方补正有关复议申请材料。同年4月18日，被告收到原告方的补正材料，于当日予以受理。后经听证、延期审理审批，被告于2016年7月11日作出被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，驳回原告方的行政复议申请。同年7月14日，被告将该复议决定书邮寄送达原告方。原告方仍不服，起诉至本院。另查明，原告方因不服岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件，于2016年8月1日向本院提起行政诉讼。本院经审理，于2016年12月29日作出（2016）浙09行初68号行政裁定，驳回了原告方的起诉。原告方不服，提起上诉。浙江省高级人民法院经二审审理，认为原告方因不服该案被诉的《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》，向舟山市人民政府申请行政复议，而舟山市人民政府以“不具备申请行政复议的主体资格”为由驳回其复议申请，仅是从程序上拒绝了原告方的请求，并未对原行政行为进行实体审查，故不能视为已复议维持原行政行为；因此，当事人起诉需要经过“复议前置”的行为案件时，如果出现复议机关对复议申请不予受理或从程序上驳回复议申请时，首先应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款对复议决定提起诉讼，而原告方径直就岱山县人民政府作出的批复提起诉讼，违反了行政复议法的上述规定。因此，原告方提起的该案诉讼，不符合法定的受理条件，遂于2017年5月9日作出（2017）浙行终193号终审行政裁定，驳回原告方的该案上诉，维持原裁定。再查明，原告方因不服本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，曾于2016年7月23日向本院提起行政诉讼。因原告方同时就岱政函〔2014〕82号文件向本院提起行政诉讼，本院经审查，对原告方起诉岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件一案予以受理，而对原告方起诉本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定一案未予立案。后因浙江省高级人民法院于2017年5月9日对原告方起诉岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件一案作出了（2017）浙行终193号终审行政裁定，原告方遂提起本案诉讼。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案原告方就被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，曾于2016年7月23日向本院提起行政诉讼，后因其同时对该复议决定所涉原行政行为提起行政诉讼，本院经审查后对其起诉原行政行为的诉讼予以受理，而对其起诉本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定的诉讼未予立案，故符合“因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，原告方主张其提起本案诉讼未超过起诉期限的理由成立，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款规定，依照该法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。本案中，沙塘八村民小组既非公民、亦非法人，而参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十六条进一步规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案中，原告方虽在起诉时提交了《衢山镇志》、沙塘村村民农村土地承包经营权证和盐滩承包合同书、岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会于2017年7月20日出具的《证明》等证据，拟证明其由原沙塘八生产队演化而来即具备主体资格；但《衢山镇志》中仅有“村民小组”的表述，而无“村民小组”系经合法设立的相关证据及依据，且内容是否客观真实无法考证，故不能以此证明本案原告方沙塘八村民小组系合法成立；而在沙塘村村民提供的农村土地承包经营权证和盐滩承包合同书中的发包方均为沙塘村经济合作社，并不能证明原告方的主张；岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会于2017年7月20日出具的《证明》，亦缺乏沙塘八村民小组系经村民民主议定等法定程序依法成立的证据及依据。故原告方提供的上述证据不足以证明各村民小组系合法成立、由一定的组织机构行使管理职能、且具有独立财产的其他组织，即无证据证明原告方沙塘八村民小组符合法定成立要件，故其不具备申请行政复议的主体资格，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。被告舟山市人民政府据此驳回原告方的复议申请，并无不当。被告舟山市人民政府于2016年4月7日收到原告方的行政复议申请后，经原告方补件，于同年4月18日受理；经听证，批准延长审理期限，于同年7月11日作出被诉行政复议决定并送达原告方，行政程序符合法律规定。综上，被告舟山市人民政府作出的被诉行政复议决定，认定事实清楚，行政程序合法，法律适用正确。原告方提出的要求撤销该行政复议决定，并判令重作的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组（原第八生产队）要求撤销被告舟山市人民政府于2016年7月11日作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定并判令重作的诉讼请求。
岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组上诉称：一、上诉人提交的证据完全能够证明村民小组依法设立及客观存在的事实。1.《衢山镇志》部分章节内容确认现村民小组是由原生产队演化而来。2.案涉相关土地承包经营权证以及盐滩承包合同书明确承包人一方的住址即为“某组”。3.被上诉人作出的复议决定已经认可八个村民小组由原来的八个生产队演化而来，只是认为不再拥有独立的财产。4.浙江省高级人民法院作出的两份相关裁定已经确认了上诉人的主体资格。即一审法院以上诉人不具有主体资格驳回起诉，二审法院指正了一审裁定的不当理由，认可了上诉人的主体资格。二、《物权法》以及《村民委员会组织法》等法律均认可村民小组的法律地位。三、村民小组依法属于农村集体经济组织，即使村民小组组织机构不健全，但不影响其依法享有集体资产的所有权，即只能是其诉讼行为能力受限，村民可以推选代表以集体经济组织名义提起诉讼，而不能否认其依法享有的诉讼权利。四、本案上诉人各村民小组同样也是由原人民公社时期的生产队直接演化而来，具备诉讼主体资格。五、一审程序违法。本案一审被告负责人未依法出庭应诉，程序违法。综上，请求依法撤销一审判决，撤销被诉复议决定，判令舟山市人民政府依法受理并重新作出复议决定。
舟山市人民政府答辩称：一、答辩人作出《舟政复决(2016)13号行政复议决定书》程序合法。被答辩人于2016年4月7日提出行政复议申请，因申请材料不符合要求，本案补件一次。答辩人于2016年4月18日依法予以受理，并于同日向被申请人岱山县人民政府送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料(复印件)。答辩人收悉岱山县人民政府的答复材料后，于2016年5月13日组织召开听证会对本案进行了审理。被答辩人代表及其委托律师，被申请人单位工作人员参加了听证会。期间，因案情复杂，本案经批准审限延长30日，答辩人于2016年7月11日作出并发送《舟政复决(2016)13号行政复议决定书》，其中告知了被答辩人的维权途径。上述复议流程符合《中华人民共和国行政复议法》第五条、第十七条、第三十一条等关于受理期限及维权途径的规定，答辩人办理复议案件程序合法。二、答辩人作出《舟政复决(2016)13号行政复议决定书》正确恰当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五条、第二十八条第(一)项、第(二)项的相关规定，公民、法人或者其他组织可以作为申请人申请行政复议，申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案的沙塘村八个村民小组既非公民、亦非法人，而参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定，其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据《村民委员会组织法》第三条第三款的规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十六条的规定，召开村民小组会议，应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员过半数同意。本案中，被答辩人沙塘村八个村民小组无证据证明各村民小组系合法成立，由一定组织机构行使管理职能，且具有独立财产，不符合其他组织的认定条件，故不具备申请行政复议的主体资格。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，驳回被答辩人岱山县衢山镇沙塘行政村第一至八村民小组行政复议申请，并无不当。综上，答辩人认为答辩人作出的《舟政复决(2016)13号行政复议决定书》事实认定清楚，证据确实充分，程序合法;一审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行公开审理，所作的判决认定事实清楚，说理充分，内容详尽，结论正确，答辩人予以认可。请求依法驳回被答辩人诉请，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，本案争议的主要问题是被上诉人作出的驳回上诉人的行政复议申请决定是否具有事实和法律依据及其程序是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定，公民、法人或者其他组织作为申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组以自己名义对岱山县人民政府作出的《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》申请行政复议，应提交能够证明村民小组与案涉土地具有利害关系的证据。而根据查明的事实，沙塘村村民提供的农村土地承包经营权证和盐滩承包合同书中有关案涉土地的发包方均为沙塘村经济合作社而非村民小组，上诉人方也未能提交其他证据证明案涉土地原属村民小组或原生产队所有或者使用。综上，被诉行政复议决定以岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组的申请不符合行政复议案件的受理条件为由驳回其复议申请，结论并无不当。对于复议程序的合法性问题，舟山市人民政府于2016年4月7日收到上诉人方的行政复议申请，经上诉人补正后，于同年4月18日受理；经听证，批准延长审理期限，于同年7月11日作出被诉行政复议决定并送达上诉人方，行政程序符合法律规定。对于上诉人提出的一审行政机关负责人未出庭应诉、审判程序违法的问题，经审查，一审程序中舟山市人民政府提交了其负责人不能出庭应诉的说明，且委托了相应工作人员出庭应诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十九条第三款的规定。上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄金富
审判员 沈 妙
审判员 夏祖银
二〇一八年四月十一日
书记员 吕圣姻