广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）防市行终字第8号
上诉人（一审原告）：防城港市防城区茅岭乡大坝村大堡坝组（又称大保坝组）。
诉讼代表人：杨锦信，组长。
委托代理人：凌兆平。
被上诉人（一审被告）：防城港市防城区人民政府。
法定代表人：王德林，区长。
委托代理人：黄海鹏，系防城港市防城区司法局干部。
一审第三人：防城港市防城区小峰经济作物场。
法定代表人：陈晋，场长。
委托代理人：陈先进，系防城港市防城区小峰经济作物场司法办主任。
上诉人防城港市防城区茅岭乡大坝村大堡坝组因林业行政确认一案，不服防城港市防城区人民法院2014年11月18日作出的（2014）防行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月21日受理后依法组成合议庭，于2015年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人防城港市防城区茅岭乡大坝村大堡坝组（以下简称大堡坝组或大保坝组）的诉讼代表人杨锦信及其委托代理人凌兆平、被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）的委托代理人黄海鹏到庭参加诉讼。一审第三人防城港市防城区小峰经济作物场（以下简称小峰经济作物场）经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告大保坝组与第三人小峰经济作物场争议的山岭共有四个山头，早禾坜岭、柴婆岭、长坜岭、长坜圆岭，四至界至及面积与被告防城区人民政府查明的一致。1959年2月7日，田口农场与东兴县防城公社签订有土地规划协议书，约定除部分荒山留给生产队使用外，其他在场范围内的一切荒山荒地均属农场所有，由农场开荒使用。留给生产队的土地列表中，未包括本案争议的林地。根据1982年9月16日下发的垦办字（82）14号文，将田口、冲仑两个分场划给小峰农场管辖。1986年3月31日，原防城各族自治县人民政府下发防政办函（1986）5号文，确认小峰农场包括场部和大坜、田口分场，从1986年4月1日起由防城县管理。同年5月9日，县人民政府以防政发（1986）21号文，将小峰农场改为小峰经济作物场。上述争议地在上世纪80年代双方之间便存在争议，原告大保坝组的群众在争议山上进行经营管理多年。直到2010年高速铁路开工，原告大保坝组与防城港市防城区征地拆迁办公室签订《征收土地协议》，因所征土地在争议范围之内，第三人小峰经济作物场提出异议从而导致纠纷。原告大保坝组于2011年4月2日向被告防城区人民政府提出调处申请，被告受理后向当事人送达了受理、答辩通知书，并组织双方进行现场勘验、调查、调解，在调解未果的前提下，根据调查的事实于2014年1月28日作出了防区政处（2013）11号处理决定，将争议林地确权给第三人小峰经济作物场集体所有，面积252亩。原告大保坝组不服该处理决定，向防城港市人民政府提起行政复议，经复议维持后，于2014年8月26日提起行政诉讼。
一审判决对各方当事人提供的证据作如下确认：
一、被告防城区政府提供的：
1、申请书，证明申请人提起调处申请；
2、受理、答辩通知书及送达回执，证明区政府受理本案及通知双方当事人；
3、答辩书，证明被申请人进行答辩；
4、现场勘察图表，证明确定纠纷地点及四至范围；
5、调解会记录，证明本案经调解但调解未果；
6、征收土地协议，证明征收的面积，并打钱到司法所，确权后再付款；
7、证明，大坝村委会的证明；
8、林业用地承包合同书，证明大保坝组与林业开发公司签订合同书；
9、山界林权证，证明不能提供原件核对，不能确认其效力；
10、山界林权证（证号4092），证明该证不包括争议山；
11、证明，垌美农场的说明；
12、关于小峰经济作物场来历衔接时间材料，证明小峰经济作物场各个时期的变更情况；
13、关于场、社土地规划的指示，证明小峰经济作物场对争议林地拥有权属；
14、垦办字（1982）14号文件，证明垌美农场田口、冲仑分场分给小峰农场管辖，争议林地同时划给小峰农场；
15、关于田口、冲仑分场交接情况说明，证明争议林地由小峰农场管理使用，并享有权属；
16、防政办函（1986）5号文，证明小峰农场划给防城县管理；
17、关于将小峰农场划归防城县管理的交接协议书，证明小峰农场享有争议林地的权属；
18、防政发（1986）21号文，证明小峰农场改为小峰经济作物场；
19、国营田口农场土地规划图说明书及附件附图，证明小峰场对争议林地拥有权属；
20、桂政发（1997）76号文，证明小峰场对争议林地享有权属；
21、桂政办发（2001）86号文，证明小峰场对争议林地享有权属；
22、国办发（2001）8号文，证明小峰场对争议林地享有权属；
23、调查何某甲笔录，证明大保坝组对争议山管理过；
24、调查何某乙笔录，证明大保坝组对争议山管理过；
25、调查何某丙笔录，证明现争议山的林木由金城公司种植；
26、调查杨某某笔录，证明争议山属于小峰场所有，并管理使用；
27、调查曾某某笔录，证明在80年代就发生纠纷；
28、调查严某某笔录，证明是当事人提供的证人证言；
29、防区政处（2013）11号处理决定，证明区政府对争议山确权；
30、送达回执，证明防区政处（2013）11号处理决定依法送达当事人；
31、复议决定书，证明市政府复议维持防区政处（2013）11号处理决定；
32、法律法规，证明处理决定适用法律的情况。
二、原告大堡坝组提供的：
1、身份证，证明组长身份情况；
2、防区政处（2013）11号处理决定，证明政府的处理错误；
3、防政复决（2014）13号处理决定，证明复议决定错误。
一审判决对以上证据认定：对被告提供的证据，第三人均无异议。原告对证据1-2无异议，对该证据予以认定；原告对证据3所载明的内容有异议，因该证据为第三人在调处期间提交的答辩状，证明被告处理程序合法，对该证据予以认可；原告对证据4的合法性、关联性有异议，认为四至不明、未载明争议山名，程序违法，但经一审法院核实该证据中的勘察情况已载明争议山名称及四至，且后有附图，对该证据予以认可；原告对证据5的合法性有异议，认为记录违反程序，没有调解人的签名，因该记录为手写记录，载明了时间、地点、调解人，有被调解人的签字，对该证据予以认可；原告对证据6-10无异议，对该证据予以认可；原告对证据11有异议，认为垌美农场与原告有利害关系，因利害关系不影响其作为证据的效力，对该证据作参考依据；原告对证据12-22有异议，虽该证据为复印件，但被告在调处过程中已对原件进行了核对，对该证据予以认可；原告对证据23-28所载内容及程序有异议，该证据均为被告调处本案时对相关知情人所作的调查笔录，因证人与争议双方有利害关系，故该证据仅作参考依据。证据29-32为政府作出的处理决定、送达回证、适用的法律法规，对该证据予以确认。对原告提供的证据1-3，各方当事人均无异议，对该证据予以认可。
一审判决认为：一、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款规定：“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”，本案中原告大保坝组与小峰经济作物场均属于单位组织，被告防城区人民政府依法有职权对大保坝组和小峰经济作物场之间的林地争议进行处理。二、被告在受理本案后，向争议双方送达了受理通知书、答辩通知书，组织双方当事人进行调解，并现场勘验、调查取证，在调解未果的情况下作出了处理决定，程序合法。三、原告大保坝组虽在争议山上进行经营管理，但该争议山岭已经在田口农场与防城公社签订的协议书中划给田口农场使用，根据原《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项规定：“下列证据，可以作为调处权属纠纷，确定权属的证据材料（以下简称权属凭证）：（六）土地改革以后当事人依法达成的协议”，该争议山岭应属田口农场所有，后田口农场并入到小峰经济作物场，原田口农场的一切生产资料由小峰经济作物场接收管理。尽管小峰经济作物场多年来未对该土地使用，但不能改变该土地的所有权属国家所有的性质。被告根据所查处的事实作出处理决定认定事实清楚，实体处理得当。四、防区政处（2013）11号处理决定是依据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）、（七）、（八）项，《广西壮族自治区大中小型水库水电站库区移民安置若干规定》第九条的规定作出的，适用法律正确。虽然被告防城区人民政府作出处理决定的正文中未具体标明争议林地的四至范围及面积，但在查明部分和后面的附图中已经明确写明了四至范围和面积，且附图属于处理决定的一部分，与该决定具有同等法律效力，因此不影响处理决定的法律效力及实际执行。综上所述，防区政处（2013）11号处理程序合法，实体处理实事求是，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持防城区人民政府于2013年8月29日对原告大保坝组、第三人小峰经济作物场作出的防区政处（2013）11号《关于小峰经济作物场与大保坝组林地权属纠纷的处理决定》。案件受理费50元，由原告防城区茅岭乡大坝村大保坝组承担。
上诉人大堡坝组上诉称：一、一审判决遗漏应当参加诉讼的当事人防城港市林业开发有限公司，因防城港市林业开发有限公司与本案有利害关系。二、一审判决确认被诉行政行为处理程序合法错误。事实上，防城区政府处理决定程序严重违法。1、被上诉人防城区政府对本案的处理期间违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》关于“土地山林水利权属纠纷处理期限为六个月”之强制性规定。2、防城区政府防区政处（2013）11号处理决定，没有载明确权（争议）山岭的四至范围和面积，即处理决定的主文确权的标的不明确，且没有将处理决定附界至图。3、防城区政府向法庭出示的所有调查笔录，均没有调查人员的签名，违反司法解释之规定。4、防城区政府防区政处（2013）11号处理决定仅对争议山岭的林地进行确权，但对林权未作确权，遗漏确权事项。三、一审判决认定事实的主要证据不足，认定事实错误。1、一审判决认定，1959年2月7日，田口农场与东兴县防城公社签订有土地规划协议书，约定除部分荒山留给生产队使用外，其他在场范围内的一切荒山荒地均属农场所有，由农场开荒使用。留给生产队的土地列表中，未包括本案争议的林地。这一认定没有证据支撑，属于认定事实错误。被上诉人防城区政府仅向法院提交证据11-22，拟证明上述事实，但由于其提交证据11-22均是复印件，根据司法解释的规定，不能作为定案依据。2、一审判决认定，本案争议地在上世纪80年代双方之间存在争议，认定这一事实没有充分的证据。相反，被上诉人防城区政府提供的证据何永章的调查笔录证实，争议山一直属于大堡坝组，再没有调整过，从1981年后一直由大堡坝组村民经营管理，没有发生争议。而且1984年建设南防铁路征用部分争议地时，补偿款亦是大堡坝组领取。四、一审判决适用法律法规错误。1、防城区政府防区政处（2013）11号处理决定援引《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第六、七、八项之规定，是错误的。首先，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第六、七、八项，只有第（六）、（七）、（八）项，因此适用法律错误。其次，被上诉人没有提供《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）、（七）、（八）项之证据。2、防城区政府防区政处（2013）11号处理决定援引《广西壮族自治区大中型水库水电站库区移民安置若干规定》第九条之规定是错误的，因为本案所争议的山岭与水库水电站库区移民安置无关，属于适用法规错误。综上，一审遗漏当事人，程序违法，认定事实错误，而且防城区政府防区政处（2013）11号处理决定程序违法，主要证据不足，适用法律法规错误。请求撤销一审判决，撤销防城区政府作出的防区政处（2013）11号处理决定，并责令重新处理。本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人防城区政府答辨称：一、防区政处（2013）11号处理决定程序合法。二、防区政处（2013）11号处理依据事实清楚，证据确凿，实体处理实事求是。三、防区政处（2013）11号处理决定适用法律是正确的。请求二审法院予以维持。
一审第三人小峰经济作物场未到庭参加诉讼，亦未提出书面诉讼意见。
二审庭审中，各方当事人均无新的证据向法庭提供。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据本案查明的事实，1959年2月7日，国营田口农场与东兴县防城公社签订有土地规划协议书，本案争议的林地属国营田口农场所有，此后，根据国营田口农场的主管部门同意以及原防城各族自治县人民政府批准，将田口、冲仑两个分场划给小峰农场管辖，小峰农场包括场部和大坜、田口分场，从1986年4月1日起由防城县管理，同年5月9日，小峰农场改为小峰经济作物场。根据原《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项规定，土地改革以后当事人依法达成的协议可以作为调处权属纠纷，确定权属的证据材料，故该争议山岭确权归田口农场所有有证据支撑。本案中，虽然上诉人大保坝组的群众在争议山上进行经营管理多年，但只是在没有取得集体土地所有权的情况下使用该地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第（三）项“国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地”属于全民所有即国家所有的规定和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”的规定，以及国务院办公厅转发国土资源部、农业部《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发（2001）8号第一条第（一）项“县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据”、“经国有农场主管部门同意，国有农场土地已转由其他单位使用的，除以承包、租赁、借用方式使用的外，按现状确认该使用单位的国有土地使用权”的规定，本案争议地不能确权归农村集体所有，应确认为国家所有，由小峰经济作物场管理使用。据此，被上诉人防城区政府对涉案争议地作出防区政处（2013）11号处理决定，有事实和法律法规依据，一审认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，应当予以维持。但被上诉人防城区政府作出的被诉行政行为和一审判决所适用法律法规不够全面，说理欠透彻，本院予以补正。至于上诉人大堡坝组提出，被上诉人防城区政府对本案的处理决定超过规定期限，属于程序违法的意见，防城区政府如超期办案，则属于程序瑕疵，但未影响本案争议土地权属的裁决，未构成程序违法，而上诉人大堡坝组提出，被上诉人防城区政府对本案的处理决定还涉及其他程序违法问题等意见，一审判决不予采纳，并阐明了判决理由，本院予以认可。综上，上诉人大堡坝组的上诉请求于法无据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人防城港市防城区茅岭乡大坝村大堡坝组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
代理审判员 栾彩云
代理审判员 林智明
二〇一五年三月二十日
书 记 员 黄积定