广东省中山市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中二法行初字第102号
原告：苏鸿华，男，1988年2月18日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：刘智、许义娜，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：高嘉宏、王润锦，该局工作人员。
原告苏鸿华诉被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）国土行政处罚一案，本院于2014年11月3日受理后，于同月6日向被告市国土资源局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月8日公开开庭审理了本案。原告苏鸿华及其委托代理人刘智、许义娜，被告市国土资源局的委托�理人高嘉宏、王润锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土资源局于2014年7月30日作出中土执法决字（2014）786号行政处罚决定，认定原告苏鸿华未经依法批准，于2013年10月始，占用位于中山市东凤镇西罟步村第十二小组地段处的土地实施建设，在建基础设施，用作住宅用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第五十九条的规定，构成非法占用土地。市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，对原告苏鸿华作出以下处罚：责令退还非法占用的746.8平方米土地；限期于十五日内自行拆除非法占用的83.2平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的663.6平方米土地上新建的建筑物及其他设施；对非法占用建设用地663.6平方米处每平方米10元的罚款，计罚款6636元；非法占用耕地83.2平方米处以每平方米30元的罚款，计罚款2496元；以上二项共计罚款9132元。
被告市国土资源局经本院批准延期举证，在本院批准延期举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.责令停止国土资源违法行为通知书；
2.非法占地案件现场照片；
3.市国土资源局询问笔录；
4.苏鸿华身份证；
5.现场勘测笔录；
6.东凤镇西罟步村苏鸿华用地图；
7.关于中山市违法用地地块的地类证明；
8.土地利用总体规划用途分类情况表；
证据1-8证明市国土资源局依法调查取证。
9.行政处罚告知书及送达回证，市国土资源局告知苏鸿华拟作出的处罚决定并告知其陈述申辩的权利，苏鸿华口�表示不申请听证，不需要陈述和申辩；
10.行政处罚决定书、非税收入罚款通知书、广东省非税收入（电子）票据及送达回证，证明市国土资源局依法作出行政处罚决定并送达苏鸿华；
11.履行行政处罚决定催告书，证明市国土资源局依法作出行政处罚决定催告书。
原告苏鸿华诉称：1.苏鸿华及其他村民经村批准建房，有合法报建手续，并依法缴纳相关税费。市国土资源局未依法全面、客观、公正地调查，收集有关证据，侵害了苏鸿华的陈述权、申辩权、听证权。市国土资源局的行政处罚决定违反法定程序，处罚主要证据不足，适用法律法规错误，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求法院撤销市国土资源局作出的行政处罚决定书。2.市国土资源局在行政处�决定尚未到送达苏鸿华期限届满之日起三个月就作出履行行政处罚决定催告书，严重违反法定程序，且该催告书作出时间为2014年10月27日，但送达给苏鸿华的时间却为同月20日，该催告书严重造假。3.市国土资源局没有查清事实，对土地使用主体没有查清，遗漏了其中一个主体苏锦华。因涉案土地的使用权人除了苏鸿华，还有苏锦华，根据《中华人民共和国行政处罚法》第30条的规定，市国土资源局认定事实不清。综上，为维护苏鸿华的合法权益，苏鸿华请求判令：1.撤销被告市国土资源局于2014年7月30日作出的行政处罚决定书［中土执法决字（2014）786号］；2.本案诉讼费用由被告市国土资源局承担。
原告苏鸿华提供了以下证据：
1.东凤镇西罟步村村民住宅临时报建协议，证明苏鸿华依法报建房屋的事实；
2.中山市农村集体经济组织收款收据，证�苏鸿华依法缴纳房屋税费的事实；
3.中土执法决字（2014）786号行政处罚决定书，证明市国土资源局向苏鸿华作出行政处罚决定的事实；
4.中土执法催告字（2014）713号履行行政处罚决定催告书，证明市国土资源局向苏鸿华作出行政处罚催告书的事实。
被告市国土资源局辩称：1.市国土资源局在履行土地执法巡查过程发现苏鸿华未经依法批准，占用位于中山市东凤镇西罟步村第十二小组地段处的土地实施建设，在建基础设施，作住宅用途。为此，市国土资源局对涉案土地进行立案调查，于2014年3月24日对苏鸿华进行了询问，并制作询问笔录，发出责令停止国土资源违法行为通知书。后经实地测量调查核实，苏鸿华占用土地面积746.8平方米，土地利用现状地类分别为建设用地663.6平方米、耕地83.2平方米。根据《中山市东凤镇土地利用总体规划（2010年-2020年）》，该用地663.6平方米符合土地总体规划，83.2平方米土地违反土地利用总体规划，其中基本农田50.4平方米。同年7月23日，市国土资源局依法向苏鸿华送达行政处罚告知书，但苏鸿华未在规定的期限内提出陈述、申辩或听证申请。在违法事实认定清楚、证据充分的前提下，市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，于同年7月30日作出行政处罚决定，并送达苏鸿华。因此，市国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应当予以维持。苏鸿华以市国土资源局未公正地调查侵犯其陈述权、申辩权、听证权为由要求撤销市国土资源局作出的行政处罚决定，无事实及法律依据。2.苏鸿华�经村批准建房并已向村集体缴交“报建税费”为由主张市国土资源局作出的行政处罚决定违法无法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”的规定，苏鸿华未经法定职能部门批准，非法占用土地实施建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条的规定。苏鸿华提交的西罟步村村民住宅临时报建协议及中山市农村集体经济组织收款收据并非法定的集体建设用地批准适用文本，因此，苏鸿华据此主张市国土资源局作出的行政处罚决定违法无法律依据。综上，市国土资源局作出的行政处罚决定合法有效，应予维持。
经庭审质证，原告苏鸿华对被告市国土资源局提供的证据的质证意见为：证据1市国土资源局遗漏了主体，对违法事实调查不清；证据2该照片的抬头是苏鸿华、苏锦华，真实性确认，但合法性不确认，恰证明市国土资源局没有查清案件事实，该照片与市国土资源局作出的处罚决定书有矛盾，该现场照片上并没有房屋，市国土资源局认定事实不清；证据3真实性确认，合法性、关联性不确认，被告遗漏了苏锦华；证据4真实性、关联性和合法性确认；证据5真实性、关联性和合法性不确认，勘察笔录只有首页有苏鸿华签名，证明用地现状为地基，与处罚决定书中没收和拆除房屋矛盾；证据6真实性确认，关联性、合法性不确认；证据7真实性、关联性和合法性不确认，该证明的作出主体不�且没有原件；证据8真实性确认，合法性关联性不确认，不能由市国土资源局自身来作该证明；证据9真实性确认，合法性不确认，市国土资源局没有保障苏鸿华的陈述申辩和听证权；证据10行政处罚决定书真实性确认，市国土资源局严重违反法定程序，应予撤销；非税收入罚款通知书、广东省非税收入（电子）票据及送达回证真实性确认，关联性不确认；证据11时间造假。
被告市国土资源局对原告苏鸿华提供的证据的质证意见为：证据1-2真实性、关联性和合法性不确认，证据1中乙方为东凤镇西罟步村第十二小区，而盖章是中山市东凤镇西罟步村股份合作经济联合社；证据1、2均不是合法用地的证明；证据3-4真实性、关联性和合法性确认。
经审理查明：市国土资源局在履行土地执法巡查过程发现苏鸿华未经依法批准，占用位于中山市东凤镇西罟步村第十�小组地段处的土地实施建设，在建基础设施，作住宅用途。为此，市国土资源局对涉案土地进行立案调查。2014年2月25日，市国土资源局对涉案土地进行拍照。同年3月24日，市国土资源局对苏鸿华进行了询问，并制作询问笔录。同日，市国土资源局向苏鸿华发出责令停止国土资源违法行为通知书，责令苏鸿华立即停止违法行为，听候处理。同年4月16日，市国土资源局经实地测量调查核实，苏鸿华占用土地面积746.8平方米，土地利用现状地类分别为建设用地663.6平方米、耕地83.2平方米。根据《中山市东凤镇土地利用总体规划（2010年-2020年）》，该用地663.6平方米符合土地总体规划，83.2平方米土地违反土地利用总体规划，其中基本农田50.4平方米。同年7月23日，市国土资源局作出了行政处罚告知书，并于当日送达给苏鸿华，告知苏鸿华的违法事实、拟作出的处罚决定和依�，及其依法享有的陈述、申辩和听证的权利。苏鸿华在法定期限内没有提出陈述、申辩或听证的申请。同月30日，市国土资源局作出中土执法决字（2014）786号行政处罚决定，认定苏鸿华未经依法批准，占用位于中山市东凤镇西罟步村第十二小组地段处的土地实施建设，在建基础设施，用作住宅用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第五十九条的规定，构成非法占用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，对原告苏鸿华作出以下处罚：责令退还非法占用的746.8平方米土地；限期于十五日内自行拆除非法占用的83.2平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的663.6平方米土地上新建的建筑物及其他设施；按非法占用建设用地663.6平方米处每平方米10元的罚款，计罚款6636元；非法占用耕地83.2平方米处以每平方米30元的罚款，计罚款2496元；以上二项共计罚款9132元。同年8月15日，市国土资源局将上述行政处罚决定送达苏鸿华。次日，苏鸿华向市国土资源局缴纳上述罚款，但其不服上述行政处罚决定，于同年11月3日向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明，2014年3月24日，市国土资源局对苏鸿华进行询问，苏鸿华关于“是谁实施填土平整及建设使用该地块的”与“由谁支付填土及建设费用”的提问，其均回答“本人”；关于“是如何取得该地块开发建设的”的提问，其回答“村分配宅基地”；关于“该地块有没有办理相关用地审批手续，是否取得土地使用权证”的提问，其回答“没有”。
本院认为：根据《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖”的规定，市国土资源局对辖区内的土地违法行为负有行政处罚的职能。市国土资源局对苏鸿华作出行政处罚的主体资格符合法律规定。本案中，市国土资源局认定苏鸿华违法占用位于中山市东凤镇西罟步村第十二小组地段处746.8平方米的土地实施建设的事实，并提供了涉案土地的现场照片、苏鸿华的询问笔录、现场勘测笔录、中山市东凤测绘工程有限公司出具的东凤镇西罟步村苏鸿华用地图、市国土资源局产权管理科出具违法用地地块的地类证明、市国土资源局土地规划管理科出具土地利用总体规划用途分类情况表等证据予以证明。苏鸿华虽对市国土资源局认定的事实不予确认，并提供东凤镇西罟步村村民住宅临时报建协议与中山市农村集体经济组织收款收据予以证明其合法占用上述土地，但其提供的证据并非法�的集体建设用地批准使用文本，且其在询问笔录中亦确认涉案土地没有办理相关用地审批手续，未取得土地使用权证，故本院对市国土资源局认定的事实予以确认。
苏鸿华的非法用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条的规定，构成了非法占用土地，根据该法第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施......”的规定，市国土资源局作出责令苏鸿华退还非法占用的746.8平方米土地；限期于十五日内自行拆除非法占用的83.2平方米土�上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的663.6平方米土地上新建的建筑物及其他设施；按非法占用建设用地663.6平方米处每平方米10元的罚款，计罚款6636元；非法占用耕地83.2平方米处以每平方米30元的罚款，计罚款2496元；以上二项共计罚款9132元的行政处罚，并无不妥。
关于市国土资源局在行政处罚决定尚未生效的情况下作出履行行政处罚决定催告书是否构成违法，因该行为与本案行政处罚行为属不同的行为，根据行政诉讼一案一行为的原则，苏鸿华应另行诉讼解决，本案不作处理。
关于苏鸿华认为市国土资源局作出的行政处罚决定遗漏处罚苏锦华，从而主张市国土资源局认定的事实不清。对此，市国土资源局不予确认。苏鸿华在询问笔录中确认其本人实施填土平整及建设使用该地块与支付填土及建设费用，没有提及苏锦华有实施上述行为，其在诉讼过程中亦未能提供证据予以证明苏锦华有实施上述行为，故本院对其主张不予支持。
关于苏鸿华庭前向本院提交调查取证申请，请求本院向涉案土地所在的东凤镇西罟步村民委员会查明苏鸿华经批准合法使用土地的事实。对此，本院认为苏鸿华提及的东凤镇西罟步村民委员会不具有土地用地审批职能，其出示的任何证明与本案没有关联性，故本院对苏鸿华的申请不准予。
综上，市国土资源局作出中土执法决字（2014）786号行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确，苏鸿华要求撤销该行政处罚决定，理据不充分，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告苏鸿华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告苏鸿华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 杜万枝
代理审判员 黄好娇
代理审判员 林谊琼
二〇一五年一月十六日
书 记 员 李健芬