福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）厦行初字第5号原告洪睦粼，男，1966年1月11日出生，汉族，住厦门市翔安区。委托代理人许海军、柳晓婷，福建汇丰联盟律师事务所律师。被告厦门市翔安区人民政府（下称翔安区政府），住所地厦门市翔安区祥福路2005号。法定代表人陈飞铭，区长。委托代理人郭宏清、卢靖，北京大成（厦门）律师事务所律师。第三人厦门市翔安区新店镇人民政府（下称新店镇政府），住所地厦门市翔安区翔安市民商业广场A座4-6层。法定代表人林生海，镇长。第三人厦门市翔安区新店镇吕塘社区居民委员会（下称吕塘社区居委会），住所地厦门市翔安区新店镇吕塘社区。负责人洪永田，主任。两第三人共同委托代理人林家年，北京大成（厦门）律师事务所律师。两第三人共同委托代理人郭如意，北京大成（厦门）律师事务所实习律师。原告洪睦粼不服被告翔安区政府行政强制及行政赔偿一案，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告翔安区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因新店镇政府、吕塘社区居委会与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年1月29日组织各方当事人进行了证据交换，并于2015年2月2日公开开庭审理了本案。原告洪睦粼及其委托代理人许海军、柳晓婷，被告翔安区政府的委托代理人郭宏清、卢靖，第三人新店镇政府及第三人吕塘社区居委会的委托代理人林家年、郭如意到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告洪睦粼的诉讼请求：1.判决确认被告强制拆除原告养虾场的行为违法，赔偿原告损失50万元（以评估为准）；2.判决被告与原告签订水产养殖退出补偿协议，并按2.5万元／亩支付原告补偿款82.5万元；3.由被告承担诉讼费用。理由：原告承包新店镇吕塘社区（原吕塘村委会）滩涂地，投资建设养虾池及配套设施，用于养虾生产。2008年3月31日，原告与吕塘社区居委会又续签承包合同，承包期自2008年1月1日至2017年12月31日止。根据厦门市国土资源与房产管理局翔安分局于2011年发布的《关于2006C29海域整治项目国有土地补偿通告》（厦国土房翔（2011）通告30号）及被告于2011年1月发布的《关于国有滩涂、虾池等收储用地工作的通知》（厦翔政（2011）127号），原告承包的养虾池滩涂地位于2006C29号海域整治项目建设用地征用范围内。被告在未与原告签订水产养殖退出补偿协议的情况下，指示第三人新店镇政府、吕塘社区居委会不断催逼原告退养清场。原告要求先赔偿后退养清场遭拒后，被告于2013年4月18日组织人员和机械强行对原告养虾池进排水系统进行拆除、破坏，后于2013年11月间又组织人员和推土机强行拆除原告养虾池的地上物及设施、填埋养虾池，致使原告无法生产、损失惨重。根据被告发布的《关于国有滩涂、虾池等收储用地工作的通知》（厦翔政（2011）127号），原告养虾池退养补偿标准2.5万元／亩，原告养虾池滩涂面积33亩（以实际测量为准），被告应补偿原告82.5万元。原告向本院提交以下证据：1.《合同书》，证明原告于2008年3月31日与吕塘社区居委会续签承包合同，承包滩涂，承包期至2017年12月31日止，投资养虾；2.《厦门市国土资源与房产管理局翔安分局关于2006C29海域整治项目国有土地补偿通告》（厦国土房翔（2011）通告30号）、《厦门市翔安区人民政府关于国有滩涂鱼、虾池收储用地工作的通知》（厦翔政（2011）127号），证明厦门市国土资源与房产管理局翔安分局就位于翔安区新店镇大嶝岛以北，总用地面积约7758224.9平方米土地及附着物的补偿事宜发布通告，项目收储用地的补偿标准为2.5万元／亩；3.《通知》、《吕塘社区告知书》，证明自2011年7月20日起，新店镇政府要求原告将养虾池及地上物清场并退出；2012年5月24日，吕塘社区居委会再次向原告发出通知，要求原告做好养虾池清场工作；4.信访事项受理情况告知单、信访事项处理答复意见书、福建省厦门市人大常委会信访回执单、信访事项实体性受理告知书、信访事项处理意见书、复查请求书、信访事项复查申请表、信访事项受理情况告知单，证明原告多次向镇、区、市上访，反映虾池退养补偿分配不公问题，至今无果；5．照片，证明原告养虾池被强拆前的原貌及2013年11月原告养虾池强拆填埋现场；6.《厦门市集美区完善征地政策若干意见的实施细则》，证明该文件规定盐田以及国有滩涂上的虾池统一按2.5万元／亩予以补偿。7．（2014）厦行初字第14号行政判决书，证明厦门市中级人民法院在2006C29号海域整治项目土地收储范围内的蔡水炎诉被告翔安区政府，第三人新店镇政府、茂林社区居委会组织实施拆除养殖池行为一案中，判决确认被告组织实施拆除养殖池行政行为违法；8.付款说明、翔安南路（水浏线）征地补偿款认定表、“翔安南路（翔安大道-
莲河段）二期工程”建设项目地上附着物超包干费汇总（茂林社区）、茂林（培训场）项目地上物清点表、“翔安南路（翔安大道-
莲河段）二期工程”建设项目地上附着物超包干费汇总（茂林社区集体，2组，风景石场）、茂林（风景石场）项目地上物清点表，证明第三人新店镇政府给同地块其他养殖户的赔偿为每亩64000元。原告于2015年2月6日向本院补充提交证据9.谷歌地球搜索航拍图，证明原告养虾池被填埋前的原貌及被填埋后的现状。被告翔安区政府答辩称：一、原告并非讼争国有滩涂的合法使用权人，根据土地管理法及渔业法的规定，原告仅是实际使用权人，合法使用权人为第三人吕塘社区居委会，其无权主张补偿。二、被告仅是“组织土地收储工作的主体”，并非原告诉请的“实施拆除养殖池”主体。三、2006C29号海域整治项目的收储符合法律程序。四、原告主张赔偿其损失，并请求被告与其签订补偿协议缺乏事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.《厦门市人民政府关于2006C29号海域整治工程项目储备用地的批复》（厦府地（2006）749号），2.（2006）厦规翔用地第0057号《建设用地规划许可证》及附件，3.《土地勘测定界技术报告书》，4.建设项目用地土地利用总体规划情况证明，5.《委托收储协议书》，证据1-5，证明讼争养虾池所在地块系国有滩涂，经厦门市人民政府决定划拨给厦门市土地开发总公司开发和管理，审批程序合法，厦门市土地开发总公司就2006C29号海域整治工程项目委托翔安区政府组织收储、新店镇政府负责具体实施收储和补偿工作；6.《厦门市国土资源与房产管理局翔安分局关于2006C29海域整治项目国有土地补偿通告》（厦国土房翔（2011）通告30号），7.《厦门市翔安区人民政府关于国有滩涂鱼、虾池等收储用地工作的通知》（厦翔政（2011）127号）及附件，8.《厦门市翔安区人民政府关于实施新店镇前线海堤垦区征用工作指导方案的批复》（厦翔政（2004）174号），9.《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》（厦府（2005）176号），10.《厦门市人民政府关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》（厦府（2005）179号），11.《厦门市人民政府转发市国土房产局关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见的通知》（厦府办（2005）213号），12.《厦门市翔安区人民政府关于印发翔安区新征地补偿标准实施细则的通知》（厦翔政（2011）20号），证据6-12，证明2006C29号海域整治项目补偿范围、地块情况、补偿实施期限、补偿标准、补偿单位等；13.《厦门市翔安区新店镇会议纪要》（（2011）6号），14.《土地征收协议书》，15.村（居）民代表会议报告单，16.莲河片区造地工程吕塘社区补偿款分配方案票决，17.吕塘社区告知书回执，18.土地交接确认书，证据13-18，证明讼争地块补偿标准确定及公告程序合法，并已完成了土地交接手续；19.记账凭证，20.收款收据，证据19、20，证明新店镇政府受委托向吕塘社区居委会支付补偿款，包括原告在内的大部分养殖户已从吕塘社区居委会领取补偿款；21.现场照片，证明原告养虾池仍为原有养殖状态，设备、排水口等均在正常使用中。第三人新店镇政府述称，一、新店镇政府在2006C29号海域整治项目收储的具体实施过程中，根据相关法律规定、政府批文并依照《委托收储协议书》的约定负责具体实施收储和补偿工作。二、第三人吕塘社区居委会系讼争国有滩涂的合法使用权人，新店镇政府将补偿款发放至吕塘社区居委会符合法律规定。三、讼争养虾池所在地块的性质系国有滩涂，并非集体所有的土地，并不适用农村集体土地承包经营和征收的有关规定。综上，原告主张恢复养虾池原状并赔偿其经济损失缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人吕塘社区居委会述称，一、吕塘社区居委会系讼争国有滩涂的合法使用权人，原告并非土地管理法和渔业法中所规定的合法使用权人。二、讼争地块的性质系国有滩涂，并非集体土地，不适用农村集体土地承包经营和征收的有关规定。被告在国有滩涂收储过程中将补偿款发放给第三人吕塘社区居委会不违反任何法律规定。原告与其的民事法律关系及其合同标的被依法收储后产生的民事纠纷，应通过民事纠纷解决途径予以解决，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人新店镇政府及第三人吕塘社区居委会均未向本院提交证据材料。本院于2015年1月30日组织各方人员前往讼争养虾池现场，并作了现场笔录。各方当事人对法院依职权所作的现场笔录均无异议。经庭审举证、质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：1.被告提交的证据21现场照片、原告提供的证据5照片，因真实性存有异议，且系单方提出的证据，无法证实其真实性，不作为本案的证据采用。2.原告提交的证据6《厦门市集美区完善征地政策若干意见的实施细则》、证据8付款说明等材料，被告提交的证据8《关于实施新店镇前线海堤垦区征用工作指导方案的批复》（厦翔政（2004）174号文），与本案不具有关联性，不予采纳。3.原告的证据9谷歌地球搜索航拍图，系在本案庭审后提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，不予接纳。4.被告提交的证据19记账凭证、20收款收据，证明第三人新店镇政府向涉案项目征地补偿款支付给第三人吕塘社区居委会，不能证明原告已向吕塘社区居委会领取了补偿款，被告主张的该证据的证明目不成立。5.被告提交的其他证据、原告提交的其他证据及本院依职权所作的“现场笔录”，其真实性各方无异议，可以作为本案的证据采用。经审理查明，2006年厦门市人民政府行文将翔安蔡厝盐场东边、莲河盐场西侧的废改盐田及国有滩涂划拨给厦门市土地开发总公司作为2006C29号海域整治工程项目储备用地，而讼争养虾池是在废改盐田的基础上开发的，该地块由吕塘社区居委会实际管理，后发包给原告养殖至今。同年，规划部门颁发了建设用地规划许可证。厦门市测绘与基础地理信息中心出具了土地勘测定界技术报告。2011年4月，厦门市土地开发总公司与翔安区政府、新店镇政府签订协议，约定厦门市土地开发总公司对2006C29号海域整治项目储备用地进行收储，翔安区政府负责组织土地收储工作，新店镇政府负责实施具体的补偿工作。翔安区政府于2012年10月19日发布通告，要求该片区养殖户限期自行清理水产品及拆除所有设施。否则，造成的损失，由养殖户自行承担。经现场勘查，各方确认：原告两口养虾池其中一口的部分被填埋，但两口养虾池的现状基本完整。案件审理中，原告向本院提交申请书，要求对其养虾池被被告强制拆除造成的损失进行评估。本院依法组织各方当事人选定多家具有相应评估资质的评估机构予以委托，相关评估机构均回复无法评估，理由：1.估价对象基建及设备的预埋管线设施等隐蔽工程无法核实，2.养虾池投放水产品的数量及品种无法核实，3.投资饲料的数量及种类无法核实，4.无法取得过去3年的经营状况的资料，无法核实经营损失。本院认为，被告翔安区政府负责组织包括讼争养虾池在内的相关土地的收储工作，其于2012年10月19日发出要求“该片区养殖户限期自行清理水产品及拆除所有设施。届时，为加快工程进度，施工队将对该片区养殖池的进排水系统和内围堰进行破坏施工”的通告后，在没有证据证明征得原告同意的情况下，原告的养虾池被部分拆除和平整。因此，可以认定翔安区政府组织实施了拆除原告部分养虾池的行为。被告翔安区政府在诉讼中没有提供其有权实施强制执行的依据，原告要求确认被告对其养虾池实施拆除行为违法的诉求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”庭审中，原告提供的“养虾池投资及损失明细”属于原告的陈述，没有其他证据佐证，无法对原告的损失进行估价鉴定，不能证明原告损失的项目和数额。因原告所举证据无法初步证明其损害事实，且经委托，评估机构亦回复无法评估，因此本院无法确认申请赔偿的项目、数额，故对原告要求被告赔偿损失50万元（以评估为准）的诉讼请求不予支持。原告请求法院判决被告按2.5万元／亩的标准与其签订补偿协议的诉讼请求，因签订协议并支付相应补偿款的行为属于双方协商自愿的行为，原告要求法院作出判决来实现其诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告厦门市翔安区人民政府拆除原告洪睦粼养虾场的行为违法；二、驳回原告洪睦粼的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由被告厦门市翔安区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。审判长（林琼弘）审判员（纪荣典）代理审判员（宋希凡）二〇一五年六月二十九日代书记员（陈靓）附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。