上海市宝山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪0113行初24号
原告朱燕，女，汉族，1976年11月1日出生，住上海市宝山区。原告杜晓玉，女，汉族，1989年6月18日出生，住上海市宝山区。原告郑瑾，女，汉族，1984年11月5日出生，住上海市。原告杨佳瑜，女，汉族，1989年1月30日出生，住上海市宝山区。原告朱伟华，女，汉族，1975年2月20日出生，住上海市宝山区。原告暨诉讼代表人朱燕。上述原告委托代理人顾正强，上海力帆律师事务所律师。上述原告委托代理人叶宝强，上海力帆律师事务所律师。被告上海市宝山区规划和土地管理局，住所地上海市宝山区。法定代表人王静，局长。委托代理人徐文柏。委托代理人黄政法，上海利歌律师事务所律师。第三人上海绿地泰杨置业有限公司，注册地上海市宝山区。法定代表人费军，总经理。委托代理人石海。委托代理人许伟，上海镇霆律师事务所律师。原告朱燕等5人不服被告上海市宝山区规划和土地管理局规划行政批准一案，于2016年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于同年3月14日向本院提交了答辩状及证据副本。本院依法组成合议庭，于同月18日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人朱燕及各原告的委托代理人顾正强、叶宝强，被告负责人张雯及委托代理人徐文柏、黄政法，第三人委托代理人石海、许伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年12月25日，被告作出《关于同意绿地杨泰路(南块)项目地下车库施工图变更的通知》，认定：绿地杨泰路(南块)项目(即绿地香颂名邸南块项目，以下简称“涉案项目”)前期已经沪宝建(2013)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证批准，因原施工图设计失误，第三人申请对涉案项目地下车库开间为5,200mm的单体地下室(对应图纸中D1-29，其中4、7、9、17、18、19除外)停双车位户型原混凝土墙体取消1,150mm，原填充墙取消，保证双车位净宽4,800mm。被告认为施工图变更后符合建筑设计规范且与原建设工程规划许可证中的规划控制要素无矛盾，同意第三人对涉案项目地下车库施工图进行上述变更，具体详见变更后的施工图附图。原告诉称，第三人未经许可擅自对地下车库进行了整改施工，拆除单体车库填充墙，切割混凝土墙中间1,300mm墙体，仅留南北两端承重立柱，后向被告申请变更施工图。被告未履行规划监管职责，未给予利害关系人陈述意见权利，也未征询市交通行政部门意见，就同意对地下车库施工图变更，行政程序严重违法，损害了原告信赖利益，故请求法院依法撤销被告作出的《关于同意绿地杨泰路(南块)项目地下车库施工图变更的通知》。原告提供了如下证据证明其诉称意见：1、房型图、售楼资料，证明涉案单体地下车库原始设计为单一车位，被诉行政行为属行政权力干预业主与第三人的私权之争。2、《来访事项转送告知单》，证明业主信访后，被告明知第三人系擅自施工仍未履行监管职责。3、《信访答复》，证明宝山区建设工程安全质量监督站(以下简称“宝山质监站”)于2015年9月18日答复业主，已要求第三人按原施工图尺寸施工，被告应责令第三人限期改正；原施工图尺寸墙间净距为4.8m，只能作为单一停车位使用。4、《建设工程质量安全监督整改指令单》，证明宝山质监站明知单体地下车库柱间横向净距只有4.75m，仍要求第三人按双车位整改，属滥用职权。5、框架柱照片，证明承重柱两侧混凝土保护层被剥离，已超出变更施工图的整改范围，将产生严重安全隐患。6、《宝规土(访)2015第199号来访意见回复》，证明涉案项目2015年10月即整改完成，但本案施工图平面图系2015年11月出具，故被告明知第三人系未按图施工，仍许可变更图纸，系不作为、乱作为。7、《关于杨泰路项目地库告知函》，证明第三人在交房后仍对地下车库混凝土立柱进行改动施工。宝山质监站要求第三人的整改需满足原设计要求，故相应施工图变更许可应撤销。被告辩称，第三人因原施工图设计失误，不符合双车位规范，申请设计变更，后经审图机构上海同济协力建设工程咨询有限公司(以下简称“协力公司”)审查合格，被告据此作出后续同意施工图变更的通知并无不当，被诉行政行为主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告为证明被诉行政行为合法，向本院提交了如下证据和法律依据：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《上海市城乡规划条例》第四十五条规定，被告依法具有作出被诉行政行为的法定职权。二、根据《上海市建设工程设计方案规划公示规定》第六条、第九条、第十一条、《上海市城乡规划条例》第四十五条、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第(四)项的规定，证据有《关于绿地杨泰路(南块)地下车库车位隔墙整改后变更图纸申请》、会议通知单、会议签到单、规划方案征询意见单、《建设项目报送材料补正通知书》、《设计变更补充联系备忘录》、《建设项目报送材料受理通知书》、《整改回复》及《关于绿地杨泰路项目(南块)地下车库局部整改方案公示反馈情况的处理意见》及公示照片、《关于绿地杨泰路项目(南块)地下车库施工图变更的通知》及送达回执，证明2015年9月，宝山质监站要求第三人整改不符合要求的车库。2015年11月23日，第三人向被告提出变更施工图图纸申请。次日，被告组织各职能部门召开地下车库方案征询会。同年12月3日收到第三人补充提交的设计变更补充联系备忘录后，受理变更申请，并于同月8日至17日在被告公务网及所涉项目工地门口、售楼处公示地下车库局部整改方案。同月25日，被告作出被诉变更通知，并在施工图图纸上加盖建设工程规划许可证变更图纸章(以下简称“变更章”)，以上证据证明被诉行政行为程序合法。三、被告作出被诉行政行为的事实证据为：第一组证据：《建设工程质量安全监督整改指令单》及所附《汽车库建筑设计规范》，证明宝山质监站发现涉案项目地下车库因设计失误及审图机构审图不严，导致部分机动车双停车位实体墙间净宽仅4.8m，不符合《汽车库建筑设计规范》JGJ100-1998第4.1.4条相关规定，于2015年9月28日要求第三人整改。第二组证据：1、《关于绿地杨泰路(南块)地下车库车位隔墙整改后变更图纸申请》，证明第三人于2015年11月23日向被告提出隔墙整改后变更施工图图纸的申请。2、涉案项目地下一层平面图施工图(2015.11)，证明第三人申请变更时所提供的地下车库施工图图纸上已加盖审图机构协力公司的施工图审查专用章。3、上海交通大学规划建筑设计有限公司出具的《情况说明》及附图，证明现整改方案符合《建筑工程交通设计及停车库(场)设置标准》要求。4、上海市建设工程施工图设计文件审查备案证书，证明原施工图设计文件经协力公司审查合格后，由上海市城乡和建设委员会予以备案。5、建设单位承诺书、设计单位承诺书、建设项目地质灾害防治承诺书，证明第三人向被告提交了相关单位承诺书。6、绿地杨泰路项目日照分析报告；7、绿地香颂名邸(南块)公建配套情况明细表；8、上海建筑工程项目概算汇总表；9、上海市宝山区企业投资项目备案意见；上述证据6-9证明第三人申请变更地下车库施工图所提交的常规申报材料。10、中国建筑科学研究院上海分院出具的评估报告及其资质证书，证明2015年11月，中国建筑科学研究院上海分院受第三人委托对涉案项目进行了结构安全性评估，结论为涉案项目联排别墅主体结构满足小震弹性、中震可修、大震不倒的抗震设防要求。四、《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《上海市城市规划管理技术规定》第五十七条的规定，证明被诉行政行为适用法律正确。第三人述称，其系涉案地下车库所有权人，原告所称的地下单体车库原始设计为双车位。第三人按法定程序提供了设计公司及审图公司审核的图纸，向被告办理后续建设工程规划许可证中施工图图纸变更手续，符合条件。故被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。第三人未提供证据。经庭审质证，原告对被告的执法主体资格无异议。关于执法程序，认为第三人整改施工在前，被告许可在后，程序不合法；被告在未拿到变更施工图详图前征询相关单位意见，不合理，且关于车位尺寸问题，未征询市交通行政部门意见；被告公示地下车库局部整改方案的位置是小区封闭区域，业主无法看到，故被告未给予利害关系人陈述权利。关于事实认定，对第一组证据的合法性不认可，认为宝山质监站滥用职权；对第二组证据中的证据1、3的真实性、合法性不认可，原设计方案单体车库宽度为4.8m，只能作为单一车位停车库；对证据2认为该图纸系设计单位应第三人要求事后制作，并加粗线条，明显属于伪造证据，主要表现在于：8间单体车库总宽41.6m所画边线加涂粗线，难以辨别41.6mm是起始于承重柱(0.4m×0.4m)的中心线还是边际线，若起始于柱中心线，8间单体车库各自开间只有5.15m，即(41.6-0.2-0.2)÷8，而柱间横向净距只有4.75m；对证据4、6、9认为与本案无关；对证据5认为承诺失信；对证据7认为该表系第三人事后制作，且表中所列543辆车位与施工图中所标532辆停车位矛盾；对证据8认为恰恰证明第三人未取得图纸前即已施工；对证据10认为其依据的是2015年10月版设计图纸，而本案变更图纸系2015年11月出具，故无法证明涉案工程结构安全，且先整改后评估的程序本身就不合法。关于法律适用，认为不能证明被诉行政行为合法。第三人对被告提供的证据无异议，并补充说明进行结构安全评估时，向中国建筑科学研究院上海分院提交的是作为整改依据的2015年10月版施工图结构图，而向被告提交的是施工图平面图。被告及第三人对原告提交的证据4，认为确实因宝山质监站要求第三人整改，才有后续的施工图变更申请；对其余证据认为与本案无关。庭审中，原告要求调取涉案项目地下车库初始施工图以甄别变更图是否伪造。本院予以准许。第三人补充提交了设计单位上海东方建筑设计研究院有限公司出具的《关于绿地杨泰路项目(南块)地下车库图纸内容表示的情况说明》，证明地下车库施工图建筑单体两侧加粗线条为兜面积闭合线，其粗细不表示墙体实际宽度，图纸中标注的5,200mm尺寸为轴线尺寸，系柱中心至柱中心的尺寸。原告对涉案项目地下车库初始施工图，认为图纸与施工现场有出入，故对真实性不予认可。被告和第三人认为初始施工图及设计单位出具的情况说明进一步说明，变更后的施工图符合设计规范。本院对本案证据作如下认证：被告提交的证据6-9与本案无关。原告提交的证据除证据4与本案有关外，其余证据无法证明单体地下车库原始设计为单一车位，且被告是否履行监管职责及宝山质监站是否存在滥用职权问题，与本案无关，故本院不予确认。原告认为变更后的地下车库施工图平面图涉嫌伪造，对此，本院认为设计单位已经出具情况说明，图纸上的加粗线条只是兜面积线，且图中尺寸5,200mm或41,600mm均为轴线尺寸，另8间单体车库最左侧和最右侧均为单一车位，故无法推导出原告所述地下单体车库双车位开间为4.75m的结论，为此，该图纸真实合法有效，本院依法确认。被告提交的其他证据真实、合法，与本案有关，本院依法确认。经审理查明，原告朱燕等5人系与第三人签订商品房预售合同的购房人。2015年9月28日，宝山质监站向第三人发出建设工程质量安全监督整改指令单，认定涉案项目别墅地下车库双车位净尺寸小于规范要求，违反《汽车库建筑设计规范》JGJ100-1998第4.1.4条相关规定，要求第三人于同年10月8日前报告整改情况。同年11月23日，第三人向被告递交涉案项目地下车库车位隔墙整改变更图纸申请，并附具加盖协力公司施工图审查专用章的地下一层平面图施工图(2015.11)、上海交通大学规划建筑设计有限公司出具的《情况说明》和附图、中国建筑科学研究院上海分院2015年11月出具的《评估报告》等材料。其中《情况说明》记载：原设计方案两车位旁边为实体墙，墙间净宽4.8m，不符合规范要求；现方案为敲掉墙体，变为柱网结构，中间车位柱间距净宽4.8m，布置两个车位；边车位两侧分别为柱与墙，净宽5.1m；该方案符合《建筑工程交通设计及停车库(场)设置标准》要求。《评估报告》记载，绿地杨泰路项目-
联排别墅及地下车库主体结构满足小震弹性、中震可修、大震不倒的抗震设防要求。次日，被告组织各相关职能部门召开征询意见会。同月26日，被告要求第三人补充提供地下车库施工图变更的详图。同年12月3日，第三人补充提供了加盖协力公司施工图审查专用章的《设计变更补充联系备忘录》。该备忘录记载，对开间为5,200mm的单体地下室(D1-29中D4、7、9、17、18、19除外)停双车位户型墙体调整如下：原混凝土墙体取消1,150mm，原填充墙取消，保证双车位车位净宽4,800mm，具体对应单体位置详地库平面图。被告于同日受理，并于同月8日至17日在被告公务网及所涉项目工地门口、售楼处公示地下车库局部整改方案。同月25日，被告作出被诉变更通知，并在施工图图纸上加盖变更章。另查明，《汽车库建筑设计规范》JGJ100-1998第4.1.1条规定，公共汽车库中小型车外廓尺寸总宽1.8m，第4.1.4条相关规定，汽车库内微型汽车、小型汽车与汽车间横向净距0.6m，与柱间净距0.3m，与墙、护栏及其他构筑物间净距横向0.6m。据此计算，两侧均为墙体的双车位开间横向净距为(0.6m+1.8m+0.6m+1.8m+0.6m)=5.4m。柱网结构中间双车位柱间距净距为(0.3m+1.8m+0.6m+1.8m+0.3m)=4.8m。本院认为，根据《上海市城乡规划条例》第四十五条规定，建设单位、个人应当按照规划许可进行建设；确需变更的，必须向规划行政管理部门提出申请。本案被告作为建设工程规划许可证的核发部门，在规划许可证附件中的施工图设计文件发生变化时，依法具有受理第三人申请并同意变更的执法主体资格。根据《上海市城乡规划条例》第三十五条第三款规定，建设单位应当根据经审定的建设工程设计方案编制建设项目施工图设计文件，并在建设工程设计方案审定后六个月内，将施工图设计文件的规划部分提交规划行政管理部门。符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后的二十个工作日内，核发建设工程规划许可证。可见，被告作为规划行政管理部门，仅对施工图设计文件的规划部分进行审核。另根据《上海市城乡规划条例》第三十七条第二款规定，被告负责建设工程设计方案公示，且公示内容系建设用地范围、用地面积、规划用地性质、建筑面积、容积率等规划设计指标。本案第三人申请变更的是地下车库车位隔墙，并未涉及《上海市城乡规划条例》第三十七条所规定的规划设计指标，但被告出于谨慎考虑，将涉案项目地下车库车位隔墙整改方案在其公务网及涉案项目现场进行了公示，以听取公众意见，后在受理后二十个工作日内作出被诉变更通知，其执法程序合法。根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条第一款规定，国家实施施工图设计文件审查制度。第十四条规定，任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及该办法第十一条规定的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查。该办法第十五条第二款规定，审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。本案中，根据地下车库初始施工图设计文件可见，原始设计方案中双车位旁边为实体墙，墙间净宽4.8m，不符合两侧均为墙体的双车位横向净距需达5.4m的要求。为此，第三人经设计单位变更设计，取消填充墙及部分混凝土墙，将原实体隔墙结构改为柱网结构，并将变更图纸送原审图机构协力公司审查，协力公司已在变更图纸上加盖审图专用章。在该基础上第三人向被告申请规划许可证施工图变更，被告根据《上海市城乡规划条例》第四十五条规定，予以准许，认定事实清楚，适用法律正确。原告关于第三人先整改后申请施工图变更，被告未履行监管职责的诉称意见，并非本案规划批准案件审查范围；至于原告认为就车位尺寸问题，被告未至市交通行政部门征询的诉称意见，本院认为本案系地下车库隔墙变更，车位尺寸横向净距并无变化，且施工图设计文件是否合格由审图机构把关，故被告是否征询不影响施工图变更的合法性；至于原告认为部分双车位现场测量净宽仅4.75m，且承重柱被削薄问题，本院认为属工程质量管理范畴，并非规划审查范围；至于原告认为第三人销售时提供的相关资料显示涉案单体车库为单一车位，且业主室内与单体车库间有垂直通道，被诉行政行为损害原告信赖利益问题，本院认为，从初始施工图及《设计变更补充联系备忘录》均可见，涉案单体车库原始设计即为双车位，故并非被诉行政行为造成原告信赖利益损失，且原告与第三人关于车位的权属纠纷，与本案无关。据此，为保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱燕、杜晓玉、郑瑾、杨佳瑜、朱伟华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告朱燕、杜晓玉、郑瑾、杨佳瑜、朱伟华承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 陈剑红
审 判 员 武顺华
人民陪审员 王勤智
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 朱 琦
附：相关法律条文
一、《上海市城乡规划条例》第三十五条第三款建设单位或者个人应当根据经审定的建设工程设计方案编制建设项目施工图设计文件，并在建设工程设计方案审定后六个月内，将施工图设计文件的规划部分提交规划行政管理部门。符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后的二十个工作日内，核发建设工程规划许可证。……第三十七条建设项目可能对相邻居住环境或者对公共利益产生影响的，规划行政管理部门应当按照规定会同建设项目所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府进行建设工程设计方案公示，但依法不予公开的除外。建设工程设计方案公示期限不得少于十日。规划行政管理部门应当充分考虑公众的意见，并对采纳情况予以分类答复。公示和意见反馈时间不计入建设工程设计方案审核时限。建设工程设计方案公示应当包括建设用地范围、用地面积、规划用地性质、建筑面积、容积率等规划设计指标，以及公示期限、反馈意见的期限和途径等内容。第四十五条建设单位、个人应当按照规划许可进行建设；确需变更的，必须向规划行政管理部门提出申请。规划行政管理部门受理后，应当会同相关部门进行审核。变更的内容不符合控制性详细规划或者村庄规划的，规划行政管理部门不得批准。……二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。