广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初1033号
原告：潘满裕，男，1963年1月14日出生,汉族，住广州市荔湾区。
委托代理人：梁玉莲，女，1968年10月3日出生，汉族，住广州市荔湾区，系原告的妻子。
被告：广州市荔湾区综合行政执法局，住所地广州市荔湾区浣花路39号。
法定代表人：卢波，职务局长。
委托代理人：李日飞，该局工作人员。
委托代理人：陈贺成，该局工作人员。
被告：广州市荔湾区人民政府,住所地广州市荔湾区石围塘街芳村大道西2号。
法定代表人：毕锐明，职务区长。
委托代理人：邹丹静，该政府工作人员。
委托代理人：嵩朕，北京大成（广州）律师事务所律师。
原告潘满裕诉被告广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾区执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）不履行查处违法建设法定职责及行政复议纠纷一案，本院于2017年3月20日立案后，依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告潘满裕及其委托代理人梁玉莲，被告荔湾区执法局的委托代理人李日飞、陈贺成，被告荔湾区政府的委托代理人邹丹静、嵩朕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘满裕诉称：原告潘满裕居住在广州市荔湾区涌沿街20号，与广州市荔湾区涌沿街18号（以下简称涌沿街18号）相邻。涌沿街18号是砖木结构一层房屋。2013年9月，连少筠在涌沿街18号首层房屋违法重建成一幢二层框架结构房屋，并在第二层天面西侧加建一间简易板房，在首层天面东侧加建一个棚架。连少筠的违法建设将原告潘满裕的房屋窗户封死，影响原告房屋的采光，严重影响原告的生活。原告潘满裕自2014年起多次进行投诉。被告对这么明显的违法建设一直拖延至今不拆除。直到2016年7月19日才对第三层的简易板房及东侧的简易棚架强制拆除。但是，现在连少筠在被拆除的原址又重新违法搭建了棚架，重新违法搭建的棚架又死死将原告房屋的窗户封死。连少筠将涌沿街18号这样的砖木结构的一层房屋违法重建成一幢二层框架结构房屋，从外表就一眼看出是违法建设。但是自原告投诉后，被告荔湾区执法局不采取行动的理由是由于连少筠不配合无法进入房屋检查认定为由，无法认定是夹层还是第二层，所以无法处理。被告荔湾区政府在《驳回行政复议申请决定书》（荔湾府行复[2017]10号，以下简称10号复议决定）中认为2015年至2016年期间多次联合居委会、派出所等工作人员到该址室内检查，遭到业主拒绝未能核实涌沿街18号室内相关情况。直到2016年7月19日，被告荔湾区执法局在拆除涌沿街18号天面违法建设过程中发现该房屋存在违法建设，并于当天进行立案查处。原告认为上述理由是被告荔湾区执法局拖延不处理违法建设的借口，违背常理。涌沿街18号一栋一层砖木结构的房屋违法重建成一幢二层框架结构的楼房，竟然需要到违法建设的楼房二层天面上才发现是违法建设？匪夷所思。从房屋的外表正常人一眼都可以看出一幢二层框架结构的楼房与一栋一层砖木结构的房屋的差别；而被告荔湾区执法局竟然需要2年多才发现。所以原告认为被告荔湾区执法局在处理这件违法建设的事情上违反《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函([2013]103号）第二条第（十五）项的规定。原告于2014年10月起对涌沿街18号违法建设的问题进行连续举报。被告直到2016年7月19日才拆除涌沿街18号二楼天面上简易板房和简易棚架，直到原告起诉日还未对涌沿街18号框架结构的二层进行拆除明显超出《广州市违法建设查处条例》第十二条规定的期限，应属于行政不作为。而2014年被告荔湾区执法局对原告房屋部分进行拆除时，根本没有提供荔湾区国土资源和规划局对这部分被拆除房屋的违法建设规划定性意见函。对比之下，被告荔湾区执法局在查处涌沿街18号违法建设问题上明显偏袒连少筠，明显不作为。被告荔湾区政府在10号复议决定中也承认“本案的处理存在查处时限过长的问题，应予以纠正”。现在连少筠又在原来被拆除的棚架的位置重新违法搭建了铁架。综上所述，请求：1、判决撤销广州市荔湾区人民政府《驳回行政复议申请决定书》（荔湾府行复[2017]10号）；2、判决认定被告广州市荔湾区综合行政执法局不履行法定职责；3、判决被告广州市荔湾区综合行政执法局限期履行法定职责，强制拆除广州市荔湾区涌沿街18号违法建设。
被告荔湾区执法局辩称，一、2014年，荔湾区执法局接到关于涌沿街18号存在违法建设的投诉后组织冲口街执法队展开调查核实，并于2014年6月12日将案件核实的初步情况书面回复给了原告。该投诉案件经调查取证后，认定涌沿街18号天面西侧加建一间简易板房(15.04平方米）及天面东侧加建一个简易棚架(14.42平方米)，属于违法建设。荔湾区执法局于2014年10月24日依法作出并送达《违法建设行政处理决定书》（荔综违建处字[2014]第46号，以下简称46号处理决定），责令涌沿街18号业主按要求自行拆除上述违法建设。由于违法建设当事人没有自行拆除，2015年7月3日经区政府批准后，荔湾区执法局于2016年7月19日对上述违法建设予以强制拆除。因此荔湾区执法局对于2014年5月接到的投诉已经处理完毕，不存在不履行职责的情形。二、对建筑物内部的违法建设目前正在处理中。荔湾区执法局曾于2015年3月31日、9月8日、10月9日、12月3日、2016年5月12日先后五次联合居委、派出所等工作人员欲到涌沿街18号室内检查，均遭到业主拒绝，以致一直无法核实涌沿街18号室内相关情况。直至2016年7月19日，荔湾区执法局执法人员借对楼顶违法建设依法采取强制拆除之时，才有机会进入室内，发现室内涉嫌存在违法建设。同日，荔湾区执法局即立案调查（案号荔综城立字[2016]36034号），积极推进调查工作，并于2016年12月19日委托广州市城市规划勘测设计研究院对上址进行测绘（送规划定性必须有测绘资料）。2017年1月6日，该研究院提交《违法建设测量记录册》等测绘资料。2017年1月22日，荔湾区执法局去函区国规局征询规划定性意见，2017年3月3日收到规划部门回复的规划意见（《关于提供违法建设规划意见的函》穗国土规划业务函[2017]835号)，目前案件正处于按规划定性意见办理过程中。综上所述，荔湾区执法局属于正在依法履行职责之中，不存在行政不作为的情况。
被告荔湾区政府辩称：一、荔湾区政府作出的10号复议决定程序合法。2016年12月29日，原告向荔湾区政府申请行政复议，荔湾区政府依法予以受理。2017年1月5日，荔湾区政府以EMS方式向原告寄送《行政复议受理通知书》，原告于1月7日签收。荔湾区政府于2017年1月5日向荔湾区执法局送达《提出行政复议答复通知书》。2017年2月14日，荔湾区政府以EMS方式向原告寄送荔湾区执法局作出的《行政复议答复书》，荔湾区执法局于2月15日签收。2017年2月23日，荔湾区政府作出10号复议决定，于同年3月2日以EMS方式向原告寄送，原告于3月3日签收。2017年3月2日，荔湾区政府向荔湾区执法局送达10号复议决定。荔湾区政府上述行为符合《中华人民共和国行政复议法》中程序方面的规定，在程序上是合法的。二、荔湾区政府作出的10号复议决定认定事实清楚，证据充分。1、原告申请行政复议前，荔湾区执法局已依法处理涌沿街18号天台违法建设。2、对于涌沿街18号建筑内部违法建设，荔湾区执法局一直积极履行法定职责，但因客观因素尚未处理完毕，目前仍在持续跟进。事实上，荔湾区执法局在接到原告的投诉后，一直在履行其法定行政职责，并多次组织工作人员尝试进入室内核查相关情况，但由于业主的强烈阻挠导致无法开展相关工作，而荔湾区执法局在未明确事实的情况下亦无权强行进入室内。后经核查确认室内存在违法建设后，荔湾区执法局亦立即予以立案处理，并积极开展相应的调查等工作。由此可见，荔湾区执法局一直在履行其职责，仅因客观原因尚未处理完毕，但该案件仍然在处理过程中，荔湾区执法局亦积极开展相关工作，并不能因此认为其未有履行。据此，荔湾区政府认定原告声称荔湾区执法局的行政不作为依据不足，应依法予以驳回是事实清楚，证据充分的。三、荔湾区政府作出的10号复议决定适用法律依据正确。根据《广州市违法建设查处条例》第四条第一款的规定，荔湾区执法局有对本案涉案违建进行查处的主体资格，因此，荔湾区政府适用法律依据正确，符合法律规定。因此，荔湾区政府作出驳回原告行政复议申请的决定，适用法律依据正确，符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定。荔湾区政府作出荔湾区执法局应予以纠正查处时限问题、并书面告知原告处理结果的决定，符合《广州市违法建设查处条例》第十二条、第二十九条第二款的规定。综上所述，荔湾区政府作出的10号复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。
经审理查明，原告的妻子梁玉莲于2014年3月29日向“12319”投诉，称其位于荔湾区涌沿街20号的房屋窗户被涌沿街18号的违建遮挡。广州市荔湾区纪律检查委员会于2014年5月13日将原告的信访转去被告荔湾区执法局办理。被告荔湾区执法局于2014年6月12日向梁玉莲出具《荔湾区综合行政执法局关于冲口街涌沿街18号涉嫌违法建设调查情况的回复》，回复称被告的工作人员经现场调查发现涌沿街18号正在搭建雨篷，雨篷旁边已搭建好一简易房间，被告荔湾区执法局下属的冲口街执法队已立案处理。2014年10月24日，被告荔湾区执法局向涌沿街18号业主连少筠、连锦波作出46号处理决定，认定连少筠、连锦波在涌沿街18号房屋首层天面西侧加建一间简易板房、在首层天面东侧加建一个简易棚架构成违法建设，责令连少筠、连锦波自接到该决定书之日起10日内自行拆除，逾期将依法强制执行。此后原告又对涌沿街18号房屋的阁楼多次投诉。因连少筠、连锦波未自动拆除46号处理决定中认定的违法建设，被告荔湾区执法局多次前往涌沿街18号进行强拆，但因连少筠、连锦波不予配合进行阻挠，被告荔湾区执法局均无法完成强拆，也无法测量阁楼面积。至2016年7月19日，被告荔湾区执法局对46号处理决定中涌沿街18号房屋的违法建设进行了拆除，并对房屋及阁楼进行了测量、检查，对连少筠、连锦波进行了询问。2016年7月19日，被告荔湾区执法局对涌沿街18号房屋及阁楼涉嫌违法建设进行立案，违法事实为“当事人连少筠于2013年9月至2016年11月期间将广州市荔湾区下芳村涌沿街18号（粤房地权证穗字第××号）原房屋为砖木结构一层，占地和建筑面积均为47.06平方米房屋原址拆除重建。现房屋原址重建工程为框架结构一栋一层已建成，主体框架结构一栋一层建筑面积为46.87平方米，层高5.9米，东南侧部分层高2.50米。另在房屋西南侧加建水泥结构阁楼21.48平方米、阁楼净空高2.47米。上述已建成房屋总建筑面积为68.35平方米，当事人不能提供该建设工程的规划许可证。”2016年7月19日，被告荔湾区执法局向连少筠、连锦波出具《责令限期改正通知书》（荔综城责字[2016]36815号），责令连少筠、连锦波在2016年7月22日前自行拆除违法建设部分。被告荔湾区执法局于2016年10月19日、2016年11月23日、2017年1月18日、2017年1月19日分别对涌沿街18号房屋进行检查。被告荔湾区执法局于2016年12月19日委托广州市城市规划勘测设计研究院对涌沿街18号房屋进行了测量，该研究院于2016年12月26日作出《违法建设测量记录册》并于2017年1月6日向荔湾区执法局移交记录册。被告荔湾区执法局于2017年1月22日向荔湾区国土资源和规划局发出《荔湾区综合行政执法局关于征询下芳村涌沿街18号违法建设规划定性意见的函》，征询上述违法建设的规划定性意见。广州市国土资源和规划委员会于2017年2月24日作出《关于提供违法建设规划意见的函》（穗国土规划业务函[2017]835号），意见为“根据《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设中不超出原产权建筑面积、原建筑高度和原房屋四至界址部分属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；超出原产权建筑面积、原建筑高度和原房屋四至界址部分属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”
原告于2016年12月29日以被告荔湾区执法局未对涌沿街18号违法建设依法查处为由，向被告荔湾区政府申请行政复议。荔湾区政府于2017年2月23日作出10号复议决定，认为荔湾区执法局在行政复议申请前已对涌沿街18号天面的违法建设依法作出处理并予以拆除，对涌沿街18号室内违建，核实后及时立案查处、发出询问通知书及责令改正通知书，已依法履行违法建设查处的法定职责，但是案件处理存在查处时限过长的问题，应予以纠正，决定驳回原告的行政复议申请。被告于2017年3月3日将该复议决定书送达给原告。原告不服，诉至本院。
以上事实，有被告荔湾区执法局提供的中共广州市荔湾区纪委实名信访转办单、举报电话记录、荔湾区综合行政执法局关于冲口街涌沿街18号涉嫌违法建设调查情况的回复、《违法建设行政处理决定书》（荔综违建处字[2014]第46号）、检查笔录、现场照片、立案审批表、《责令限期改正通知书》（荔综城责字[2016]36815号）、违法建设测量记录册、荔湾区综合行政执法局关于征询下芳村涌沿街18号违法建设规划定性意见的函、《关于提供违法建设规划意见的函》（穗国土规划业务函[2017]835号）、被告荔湾区政府提供的《驳回行政复议申请决定书》（荔湾府行复[2017]10号）、快递单等证据及当事人当庭陈述予以证明。
本院认为，《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第（十五）项规定：“……（十五）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”。《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”被告荔湾区执法局具有查处其管辖范围内违法建设的法定职责。
《广州市违法建设查处条例》第二十九条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府处理在建的违法建设，应当自发现违法建设之日起三十个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过六十个工作日。城市管理综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过九十个工作日。”对于涌沿街18号房屋涉嫌的违法建设，原告在2014年后多次向被告投诉，被告辩称原告的投诉只是针对简易板房和简易棚架，但根据被告在2015年3月31日、2015年9月8日作的检查笔录，以及2016年7月19的立案审批表，被告对涉案房屋的阁楼部分进行查处也是来源于原告的投诉。因此，对原告的投诉包括了简易板房、简易棚架以及阁楼这一事实，本院予以认定。对于简易板房和简易棚架部分违法建设，被告荔湾区执法局已在2014年10月24日作出处理决定并于2016年7月19日进行拆除，但被告荔湾区执法局最迟在2014年6月12日即已发现该部分违法建设，作出处理决定的时间超过了上述法定期限。对于该房屋西南侧加建水泥结构阁楼部分违法建设，被告荔湾区执法局在2016年7月19日发现并立案、对当事人发出限期改正通知后，在上述条例规定的四十五个工作日内未作出处理决定，也没有经市城市管理综合执法机关批准延期。被告荔湾区执法局辩称其对案涉房屋进行委托测量及征询规划部门规划定性意见的时间不应计算入办理期限内，但没有提交相关的法律依据。而且，被告荔湾区执法局在2016年12月19日、2017年1月6日才分别委托测量和征询规划意见，即被告荔湾区执法局在委托测量前已经超过了四十五个工作日。因此，被告荔湾区执法局超过法定期限未就案涉违法建设作出处理决定，构成行政不作为。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告荔湾区政府有权处理原告对荔湾区执法局提起的行政复议申请。被告荔湾区政府作出的10号复议决定认为虽然荔湾区执法局存在查处时限过长的问题，但是已经依法履行了违法建设查处法定职责，属于认定事实不清。
对于原告请求判决限期被告荔湾区执法局强制拆除案涉违法建设的问题。因被告荔湾区执法局尚未对该违法建设作出处理决定，违法建设的当事人对处理决定享有申请复议和提起诉讼的权利，被告荔湾区执法局实施强制拆除还要依法履行政府批准、催告、出具行政强制执行决定书等一系列程序，因此对于原告的该项请求，本院不予支持。
综上，被告荔湾区执法局未在法定期限内对违法建设作出处理决定，属于未依法履行法定职责，被告荔湾区政府作出的10号复议决定认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告广州市荔湾区综合行政执法局对位于广州市荔湾区涌沿街18号的房屋未履行查处违法建设法定职责不作为行为违法。
二、撤销被告广州市荔湾区人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（荔湾府行复[2017]10号）。
三、限被告广州市荔湾区综合行政执法局在本判决生效之日起四十五个工作日内对位于广州市荔湾区涌沿街18号的房屋作出处理决定。
四、驳回原告潘满裕的其他诉讼请求。
本案件受理费50元，由被告广州市荔湾区综合行政执法局、广州市荔湾区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄 胜
人民陪审员 谢见日
人民陪审员 朱岳华
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 吴泳淇