云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云05行终21号
上诉人（原审原告）李正祥，男，1964年7月18日生，汉族，住隆阳区。
委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
委托代理人辛乐，北京京平律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。
住所地：保山市隆阳区兰城路***号。
法定代表人李绍勇，局长。
参加诉讼机关负责人李忠辉，副局长。
委托代理人刘汝忠、樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（原审被告）保山市隆阳区青华街道办事处。
住所地：保山市隆阳区红花安置小区*期。
法定代表人林丽，主任。
参加诉讼机关负责人叶茂平，副主任。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
原审原告李正祥、原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）因与原审被告保山市隆阳区青华街道办事处（以下简称青华街道办事处）行政强制执行一案，不服保山市隆阳区人民法院于2017年12月25日作出的（2017）云0502行初22号行政判决，向本院提起上诉，上诉人李正祥于2018年3月20日，向本院递交书面申请，申请撤回对综合执法局的上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人李正祥及委托代理人张爱慧、辛乐，上诉人综合执法局副局长李忠辉及委托代理人刘汝忠、樊沛，被上诉人青华街道办事处副主任叶茂平及委托代理人杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告李正祥的房屋位于保山市隆阳区××（现为××办事处）××村，原告向本院提起两个行政诉讼，案号分别是（2017）云0502行初22号、（2017）云0502行初33号，诉讼请求分别是针对不同拆除房屋的行为，要求确认青华办事处和执法局强制拆除行为违法。原告的房屋共有三栋，分别是坐西朝东（该房屋于2017年4月20日被拆除，即（2017）云0502行初33号所诉的行政行为）、坐南朝北、坐北朝南房屋于2017年1月3日被拆除，即（2017）云0502行初22号所诉的行政行为）。被告执法局于2016年10月10日作出《限期拆除违法建筑公告》及《强制拆除违法建筑催告书》，但送达方式不符合法律的规定。被告执法局于2016年11月15日向隆阳区人民政府审批拟对原告户的违法建筑强制拆除，区政府于2016年11月16日作出“同意”的批复。被告执法局于2016年11月18日作出《行政强制执行决定书》但未送达给原告。2017年1月3日，被告执法局以原告的房屋属于违法建筑物进行强制拆除。被告青华办事处认可其在拆除现场维持秩序，原告未提交证据证实被告青华办事处强制拆除其房屋的事实。原告认为被告青华办事处、执法局拆除其房屋的行政行为违反相关法律规定并严重侵害了原告的合法财产权益，故向法院提起行政诉讼，1.请求依法确认被告青华办事处、执法局拆除原告房屋的行政行为违法；2.本案全部诉讼费用由被告承担。
原审人民法院认为，本案被告执法局以原告的房屋属于违法建筑物进行强制拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，强制拆除违法建筑应当先由城乡规划主管部门认定为违法建筑并作出责令限期拆除决定后，当事人不履行拆除义务，行政机关才能实施强制拆除行为，本案被告执法局并未提交证据证明原告所涉案房屋已由规划部门作出违建认定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的程序规定，即行政机关在强制执行前应当履行作出事先催告书并依法送达、充分听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定书并依法送达、告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限等义务。本案被告执法局在实施强制拆除行为前，虽作出限期拆除公告及催告书但未依法送达，行政强制决定书未进行送达，未给予原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限。在实施强制拆除行为过程中，亦未给予原告陈述、申辩的权利。综上所述，被告执法局强制拆除原告房屋的行为主要证据不足，违反法定程序，应当撤销该行为，因无撤销的内容，故确认该行为违法。因无证据证实被告青华办事处实施了拆除原告本案涉案房的行为，故对原告要求确认被告青华办事处强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条第一、二款、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：1.确认被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局于2017年1月3日强制拆除原告李正祥位于隆阳区××（现为××办事处）××村房屋的行为违法。2.驳回原告李正祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由保山市隆阳区城市管理综合行政执法局负担。
上诉人李正祥上诉称：1.一审法院认定事实不清，本案被上诉人青华办事处共同实施了强制拆除上诉人房屋的行为，应一并被确认违法。（1）青华办事处在庭审中己经自认其参与了此次强拆上诉人房屋的行为，且在本案判决书中也己明确记载。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，被上诉人己经自认的参与强拆的事实，上诉人无需进行举证证明。（2）青华办事处辩称系协助执行强拆行为的主张不能成立，因其没有任何事实及法律依据。从法律上讲，“法无授权不可为”，目前尚无法规赋予行政机关以强拆现场维持秩序的职权依据，且其也未提交证明其是在协助何单位进行强制拆除的依据，根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，被告没有在法定期限内提交相应证据的视为没有证据。根据《行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告，本案被上诉人作为共同实施强制拆除行为的主体行政机关，应当承担法律责任。从事实上讲，本案两机关共调派数百名人员在现场实施强制拆除工作，青华办事处人员在现场只负责一旁“观看”的主张不符合常理及客观事实。（3）被上诉人青华办事处未就其参与实施此次强拆行为提供任何证据，根据《行政诉讼法》第三十四条之规定应承担不利后果。2.本案被上诉人综合执法局在此次强拆过程中不仅程序严重违法，而且主体违法，其没有合法的职权依据，一审判决适用法律错误。《行政强制法》第十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，被上诉人城管执法局仅提供《保山市隆阳区城市管理综合执法局主要职责内设机构和编制规定》作为其职权依据，显然不符合上述法律规定。故应承担不利后果并认定其没有合法职权依据。3.一审法院审理程序违法，同一代理人不能同时为同一案件中的两个或两个以上有利害关系的当事人代理案件，因他们之间的利害关系既有相互一致的方面，又有相互冲突的一面，难以同时维护当事人的合法权益。本案两机关共同委托同一代理人，一审法院并未制止，故审理程序违法。综上所述，上诉人李正祥认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销并依法改判。请求：1.撤销保山市隆阳区人民法院（2017）云0502行初22号行政判决，并依法改判；2.诉讼费用由被上诉人负担。
在庭审过程中，上诉人李正祥认为其在本案开庭审理前已提交书面申请撤回对综合执法局的上诉，诉讼请求当庭变更为：1.撤销保山市隆阳区人民法院（2017）云0502行初22号行政判决第二项，改判确认青华办事处为实施违法拆除行为的共同主体。2.诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人综合执法局认为上诉人李正祥虽然庭前放弃对其上诉，但对全案事实坚持辩称：1.答辩人有权依法认定并查处违法建筑。2.答辩人的行政强制执行程序合法。3.事实方面，被答辩人建设的房屋属违法建筑，答辩人有权予以查处。根据《云南省城乡规划条例》、《云南省农村住房建设管理办法》的规定，被答辩人未经批准建设的房屋显属违法建筑。综上，答辩人认为，被答辩人的上诉请求没有事实及法律依据，请二审法院在全面查清本案事实的基础上驳回其上诉请求，并依法改判，支持答辩人的上诉请求。
被上诉人青华办事处答辩称：1.答辩人未实施行政强制执行行为，被答辩人的上诉理由并无任何事实及法律依据。首先，从基本事实分析，庭审笔录及行政判决书的记载一清二楚，所谓“自认”的观点没有任何事实依据；被答辩人以“参与”代替《行政强制法》规定的“实施”，属偷换概念。其次，从法律规定分析，行政机关在行政诉讼中的主要义务是对作出的行政行为的合法性进行举证，而不是对是否“客观存在”行政行为进行举证。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款、第二条第一款的规定，只有在客观上存在行政行为的基础上，行政机关才对该行政行为的合法性负举证责任。是否客观存在被诉的行政行为，应当由原告负举证责任。再次，从司法实践分析，对于被告实施了被诉的行政行为，原告应负初步举证的义务，否则，法院裁定不予受理或直接裁定驳回起诉。最后，从执法实际分析，行政机关之间互相协助并不违反法律的规定。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，答辩人作为隆阳区人民政府的派出机关，具有在青华片区内维护社会秩序的职权。被答辩人机械、片面的理解法律，各部门之间根据法律授权，分工负责、相互监督、相互配合，是我国行政执法的常态。2.在行政诉讼中，法律并未禁止答辩人与原审被告委托同一代理人，被答辩人认为程序违法并无法律依据。答辩人与原审被告委托同一代理人，不违反法律规定，被答辩人认为“他们之间的利害关系既有相互一致的方面，又有相互冲突的一面，难以同时维护当事人的合法权益。”，属主观臆断。本案真正的程序违法，在于违反了“一案一诉”的基本原则，若法院将其分拆成两个案件，在被答辩人未提交任何证据的情况下，应当裁定不予受理或驳回起诉。因原审法院未能将案件合理拆分，导致本案答辩人承担了不应承担的举证责任及诉累。综上所述，被答辩人针对答辩人的上诉没有事实及法律理由，答辩人未实施拆除其房屋的行政行为，答辩人请求法庭判决驳回其上诉请求。
上诉人综合执法局上诉称：1.职权方面，一审判决法律适用错误，上诉人有权依法认定并查处违法建筑。一审判决认为，“强制拆除违法建筑应当先由城乡规划主管部门认定为违法建筑并作出责令限期拆除决定后，当事人不履行拆除义务，行政机关才能实施强制拆除行为，本案被告执法局并未提交证据证明原告所涉房屋已由规划部门作出违建认定。”首先，执法局有权认定违法建筑。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作出了规定，《云南省人民政府关于保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作的批复》同意在保山市城市规划中心城区××）范围内开展城市管理综合行政执法工作，执法局集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政公用设施管理、环境保护等法律、法规、规则规定的全部或部分行政执法权。其次，从实践中看，随着相对集中处罚权的推行，执法局与城乡规划主管部门均有权认定违法建筑，区别仅在于事实依据不同。本案被上诉人未取得任何规划审批手续，属于执法局可以直接查处的情形。最后，从立法状况看，为推动相对集中行政处罚权工作，云南省人民政府于2008年8月发出了《关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》。一审判决错误的认定，必将使国务院的决定、地方性法规、规章、规范性文件的规定虚置，造成司法权对行政权的不当阻碍。2.法律依据方面，一审判决对行政强制执行的认定存在错误。一审判决认为，“本案被告执法局在实施强制拆除行为前，虽作出期限拆除公告及催告书，但因送达方式不符合法律规定而视为未送达，行政强制决定书未进行送达，未给予原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限。”，根据《行政强制法》第四十四条的规定，被上诉人收到《行政强制执行决定书》之后，有权申请行政复议或提起行政诉讼，行政行为不停止执行。无论被上诉人是否申请行政复议或提起行政诉讼，上诉人均有权强制拆除其违法建筑。3.程序方面，一审判决认为，法律文书的送达程序违法，未听取被上诉人的陈述及申辩，属事实认定错误。上诉人提交的《案件受理登记表》、《违法案件立案登记表》、《现场检查笔录》能够证实上诉人听取了被上诉人的陈述及申辩。本案由于客观因素所限，上诉人在整个执法程序中可能出现程序上的瑕疵，但上诉人作出的拆除行为不应被认为程序严重违法。4.事实方面，一审判决认为本案“证据不足”显属事实认定错误。根据《云南省城乡规划条例》、《云南省农村住房建设管理办法》的规定，被上诉人未经批准建设的房屋显属违法建筑。5.综合全案事实及证据来看，即使上诉人的行政强制执行行为存在违法，也仅为程序上的瑕疵，从司法的谦抑性及其他地区司法实践分析，对被上诉人的程序瑕疵进行指正并驳回被上诉人的诉讼请求显属更为公正的裁量。本案的背景在于，在旧城区棚户区改造工作中，区政府对于合法建设的房屋依法征收，执法局对于违法建筑依法查处，由于时间紧、任务重，在执法过程中，存在程序瑕疵不可避免，但不容否认的是，被上诉人的房屋无任何审批手续，属于违法建筑。若纠结于部分程序瑕疵而将上诉人的强制执行行为确认违法，显然矫枉过正，造成行政机关与行政相对人权利义务的严重失衡，依法治国不但要求行政机关依法行政，亦要求培养公民的法律信仰及守法意识。综上，上诉人认为，一审判决事实认定和法律适用均存在错误，请求：1.撤销保山市隆阳区人民法院作出的（2017）云0502行初22号行政判决；2.依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；3.判令被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
上诉人李正祥针对上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局的上诉答辩称：首先，答辩人房屋并非违建，被答辩人混淆了缺少建设工程规划许可证与违法建设的差别，缺少手续并不意味着就是违建。其次，被答辩人无实施强制拆除行为的职权依据。《行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。在现阶段，尚无法规赋予被答辩人以行政强制执行权。再次，被答辩人在缺失规划主管部门作出违建认定的情况下，违法作出涉案行为，且程序上违反《行政强制法》第三十四条至第三十八条的规定，未履行催告、公告职责，且未保障当事人的陈述和申辩权。综上所述，望二审法院依法全面审理本案，驳回被答辩人的诉请，切实维护答辩人的合法权益。
上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局在一审过程中向法院提交以下证据材料：1.《保山市隆阳区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》；2.受案登记表；3.违法案件立案登记表；4.案件调查终结报表;5.询问笔录、现场检查（勘验）笔录；6.现场照片；7.限期拆除违法建筑通知书；8.送达回证；9.限期拆除违法建筑公告；10.强制拆除违法建筑催告书；11.现场照片；12.送达回证；13.行政强制审批书；14.行政强制执行决定书（存档）。
被上诉人青华办事处在一审中认为原审原告已经进行了另案诉讼，故撤回在举证期限内向一审法院提交的证据。
上诉人李正祥在一审过程中向法院提交以下证据材料：1.宅基地证；2.照片一组。
经审查，一审法院对证据的采信认定正确，本院予以确认。
经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。
本院认为，关于本案，当事人在上诉过程中存在以下争议：焦点一，一审法院是否存在程序违法。其一，上诉人李正祥认为本案上诉人综合执法局与被上诉人青华办事处因存在利害关系相互一致、相互冲突的情形，同一代理人难以同时维护当事人的合法权益。一审法院对两机关委托同一代理人未予以制止，属程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国律师法》第三十九条：“律师不得在同一案件中为双方当事人担任代理人，不得代理与本人或者其近亲属有利益冲突的法律事务”的规定，综合执法局与青华办事处在一审中同为本案的被告，并非为具有利益冲突的双方当事人，上诉人李正祥的该项上诉理由依法不能成立。其二，被上诉人青华办事处认为本案违反行政案件一案一诉的基本原则，上诉人李正祥应针对不同的主体分别起诉。本院认为，本案上诉人李正祥起诉的是其房屋被强制拆除的行政行为是否违法的事实，通过一审查明的事实，本案行政机关在采取强制执行措施时并未告知实施行为主体及权利救济途径，且两机关共同出现在执行现场。一审法院根据上诉人李正祥起诉时所提交的证据不能直接判定的事实，且该问题也为本案涉及的主要争议之一的情形下，以两机关为共同被告主体予以立案并无不当。
焦点二，上诉人综合执法局是否具有认定李正祥房屋为违法建筑物的法定职权。本案之所以对此问题存在争议，源于对本案李正祥房屋被强制执行拆除的事实中涉及到行政处罚和行政强制两方面的法律适用问题。关于行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，李正祥的建设房屋的行为是否违反法律规定、若违反法律规定应当课以何种处罚是行政机关在作出处罚决定时应当查明和明确的基本事实，于本案而言也即指《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的城乡规划主管部门，或住房和城乡建设部颁发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条规定的城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定，及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第“二、”做出的明确，一个行政机关经依法授权可以相对集中行使有关行政机关的行政处罚权。上诉人综合执法局根据《云南省人民政府关于保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作的批复》和《保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作实施方案》确定的内容，具有对辖区内的未取得规划许可的违法建设行为行使相应规划管理职责，进行行政处罚。本案上诉人李正祥未能提交其在建设房屋时已按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定获得了行政许可，在上诉人综合执法局行使规划管理行政处罚职权时，对其建设行为的认定当然属于行使法定职权。但由于本案上诉人的规划管理职责根据《隆阳区关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行城市管理综合行政执法工作的实施方案》（试行）第“五、”及该试行方案确定的隆阳区城市管理相对集中行政处罚权具体法律权限范围第“五、”明确的内容，是否具有城市规划管理的全部职责依据并不充分，故其应承担举证不能的法律后果。本案中，上诉人综合执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，虽经隆阳区人民政府责成采取强制拆除的执行方式，但所提交证据不能证实将强制执行行政决定依法送达给本案上诉人李正祥，且决定作出的日期也未满足《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的给予当事人法定的权利救济期限，一审法院判决确认其强制执行行为违法并无不当，其上诉理由依法不能成立，上诉请求本院不予支持。
焦点三，被上诉人青华办事处是否系与综合执法局作出被诉行政强制执行行为的共同主体。关于此，本案各方当事人都援引了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”以及第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”规定来说明自己的观点。首先青华是否为适格被告主体，李正祥作为原审原告向人民法院提起行政诉讼，应当按照《行政诉讼法》第四十九条的规定具备基本的起诉条件，这就包括了明确的被告和有事实根据等条件，也即对行政诉讼中起诉的行政行为是否存在、行政行为是否由原告指证的被告所为应当提交相应的依据，上诉人李正祥认为应由青华办事处证明被诉行政行为非其所实施的观点显然缺乏法律依据。其次，本案各方当事人提交的证据能否证明青华为共同实施被诉行政行为的主体，也即其是否具有《行政诉讼法》第二十六条的实质性适格主体身份，根据本案查证的事实，一审认定上诉人李正祥未能提交青华办事处实施了被诉行政行为的证据，且其参与协助行为并非行政法律意义上的行政强制拆除职权的行使行为，同时因本案涉及的该争议存在证据和法律适用等方面相对复杂的情形，一审法院根据查明的事实认为青华办事处实施被诉行政行为的证据不足而驳回原告的诉讼请求并无不当。上诉人李正祥的上诉请求依法不能成立；被上诉人青华办事处认为本案应当拆分成两个案件的观点亦缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，一审法院对本案事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局、上诉人李正祥各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 何延武
审判员 李海斌
审判员 朱 平
二〇一八年四月十八日
书记员 李柏毅
附：本判决适用的相关法律法规
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《中华人民共和国律师法》第三十九条律师不得在同一案件中为双方当事人担任代理人，不得代理与本人或者其近
亲属有利益冲突的法律事务。
3.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
4.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性
详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
5.《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条本意见所称城乡规划行政处罚裁量权，是指城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门（以下简称处罚机关），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。
6.《中华人民共和国行政强制法》第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
7.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）二、相对集中行政处罚权的范围实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。