河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）郑行终字第60号
上诉人（原审原告）王爱国，男，1948年9月4日出生，汉族。
上诉人（原审被告）郑州市房屋征收办公室（以下简称市征收办）。
法定代表人张勇民，主任。
委托代理人窦继华，该办工作人员。
委托代理人杜天征，河南春秋律师事务所律师。
原审第三人河南裕鸿置业有限公司（以下简称裕鸿公司）。
法定代表人刘占伟，该公司董事长。
委托代理人李利，女，河南志晖律师事务所律师。
上诉人王爱国、上诉人市征收办因王爱国诉市征收办房屋拆迁许可一案，不服郑州市金水区人民法院（2012）金行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，由行政庭副庭长何信丽担任审判长，代理审判员王冰主审，代理审判员耿立参加评议。后王爱国书面申请代理审判员王冰回避，经院长决定，本案另行组成合议庭，由行政庭副庭长何信丽担任审判长，审判员孙晓飞主审，审判员魏丽平参加评议，于2013年11月7日对本案公开开庭审理。上诉人王爱国，上诉人市征收办的委托代理人窦继华、杜天征，原审第三人裕鸿公司的委托代理人李利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：第三人裕鸿公司为进行裕鸿商业广场项目建设，持郑州市人民政府（2004）62号《郑州市人民政府关于下达2004年度第二批重点建设项目和对部分重点建设项目进行调整的通知》、郑州市城市规划局郑政规地（2004）36号《关于建设用地规划许可证规划用地性质变更的批复》、（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》及（2003）郑城规规管许字（0134）号《建设用地规划许可证》、郑州市国土资源局函、郑州市商业银行管城支行、农业东路支行、金城支行资金证明及监管协议书、拆�计划和安置方案以及补充完善后的拆迁补偿方案等材料，向被告申请办理房屋拆迁许可证。被告经审查认为符合法律规定的颁发拆迁许可证的要件，于2005年3月11日向第三人颁发郑拆许字（2005）第003号拆迁许可证并于当日将该拆迁许可证内容予以公告。该拆迁许可证载明：“拆迁范围：紫荆山路东、商城路北、商城后街南规划红线范围内的房屋及其附属物；拆迁面积：非住宅7995.46、住宅37992.53；占地面积：41.5亩。”原告所住房屋在此次拆迁范围之内。现原告房屋已拆迁完毕，豫鸿商业广场项目已建设完成。
原判认为：1、《河南省城市房屋拆迁管理条例》第八条规定：申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋所在地的房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。上述规定为被告作出行政行为时应当遵守的有效依据。2、郑州市人民政府（2004）62号《郑州市人民政府关于下达2004年度第二批重点建设项目和对部分重点建设项目进行调整的通知》，将第三人开发项目作为2004年度第二批重点建设项目，郑州市人民政府系郑州市发展和改革委员会及被告的上级行政机关，其文件要求下级机关均应遵照执行，被告将该文件视为建设项目批准文件，相关政府机构均没有提出不同意见，符合行政机关行政原则，不违反相关法律规定。3、被告及第三人均认为原告超过起诉期限的意见在本院审理前已经郑州市中级人民法院裁判，确认原告不超过起诉期限；4、原告房屋已拆迁完成，裕鸿商业广场项目已建设完毕，原告权益应通过拆迁安置补偿解决；本案所诉拆迁许可作出前，被�已就原告与第三人补偿问题作出拆迁裁决，现正在人民法院审理过程中，原告应得安置待遇可以依法得到保护；第三人提交的相应存款证明，虽未明确是裕鸿公司拆迁补偿安置资金，但能证明裕鸿公司有能力完成拆迁补偿安置，且第三人在之后并不存在未按照拆迁安置要求履行情形，法院确认被告对安置资金的审查符合法定要求。5、被告提供的照片、公告等证据证明被告履行了听证程序。6、被告提供郑州市国土资源局公函，显示该局同意第三人办理拆迁手续，并说明待拆迁完成后办理土地储备和出让手续，该公函不是法定的土地批准文件，被告以郑州市国土资源局上述文件为根据作出拆迁许可证据不足；但被告提供的证据证明（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》的土地手续已经完备，并未损害原告合法权益，原告以此作为撤销许可的理由不�成立；原告提供的该局答复中（2003）郑城规规管许字（0134）号《建设用地规划许可证》的土地登记办理在管城区人民政府名下，法院审理无法确认政府相关部门对该地块土地手续办理的过程，对该土地使用权状态不做认定，但本案可以确认该块土地的权益与原告没有法律上的利害关系，其权利应由其土地权益人主张。综上，被告所作拆迁许可证据不足，但鉴于相关行政机关已采取补救措施，且原告房屋已经拆迁的客观事实，原告请求撤销拆迁许可的诉讼请求法院不予支持，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：确认被告郑州市房屋征收办公室作出的郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可行为违法。
王爱国上诉称：一.一审判决认定事实不清。1.征收办出具的由第三人向其申请拆迁许可时提交的拆迁五要件的证据三性经不起质证，一审判决却笼统给予总体认可，还有的认定前后矛盾，也有的未予评判认定；2.对征收办作出拆迁许可时，是否遵照行政许可法规定的听证、申请等程序依法施政的问题，一审判决或笼统认可，未对上诉人质证意见作出评判，或全未评判。二.一审判决不撤销征收办拆迁许可的理由不能成立。1.该判决称“相关行政机关已经采取补救措施”毫无根据，系虚假陈述。以此理由和“原告房屋已经拆迁”为根据对被上诉人拆迁许可不予撤销属枉法裁判。以此逻辑，岂非违法拆迁，拆完了事？2.该判决称“被告提供的证据证明（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》的土地手续已经完备”。并未说明被告提供了什么证据，如何能证明“土地手续已经完备”。三.一审审判程序违法。对上诉人一审提交的多项重要证据，征收办未能提出否定意见和反驳证据，该判决书却不予评判认定。四.一审适用法律错误。一审判决已经认定：郑州市国土局给被上诉人的函件不是法定国有土地使用权批准文件，征收办据此作出拆迁许可证据不足。各级拆迁条例均规定：国有土地使用权批准文件为拆迁许可要件，也就是说拆迁办的具体行政行为“主要证据不足”。此时，应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，撤销行政许可。但一审判决却错误适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条作出判决，却未提出“撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成巨大损失”的具体理由和确实证据。开发商已将原来政府批准的旧城改造建住宅项目篡改成一个纯商业项目，何来“国家利益或者公共利益”？请求1.撤销一审判决；2.在�清事实的基础上依法改判：确认市征收办向第三人颁发郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证的具体行政行为违法并撤销该拆迁许可。
市征收办上诉称：首先，原审判决作出的“第三人提交的郑州市国土资源局的公函显示，该局同意第三人办理拆迁手续，并说明待拆迁完成后办理土地储备和出让手续，并说明待拆迁完成后办理土地储备和出让手续，公函不是法定的土地批准文件，被告以此文件为根据作出拆迁许可的证据不足”的认定，法律依据不充分。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补�安置资金证明。该条例并没有对“国有土地使用权批准文件”的格式及内容作出明确要求。本案中，2003年9月18日郑州市国土资源局出具的公函明白无误的显示：“同意河南裕鸿置业有限公司根据建设用地规划许可证（2002）郑城规规管许字（0096）、（2003）郑城规规管许字（0134）号依法对红线范围内土地上的附属物进行拆迁”，并特别注明了拆迁后该宗土地应如何办理的程序：“待拆迁完成后，由市土地储备中心收购，然后交由市土地交易中心公开出让”。郑州市国土资源局是代表郑州市人民政府依法行使国有土地管理权的唯一行政管理部门，其出具的上述公函，既明确同意了拆迁人的用地规划范围又明确了如何办理的程序，因此，该公函具有土地使用权批准文件的性质，上诉人以此公函为依据为第三人颁发房屋拆迁许可证并无不妥。
其次，原审作出确认上诉人�发郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可行为违法的判决，不符合事实。原审判决在事实查明部分已明确查明：第三人向上诉人提交的申请材料包含了建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等法规规定的必备要件，由此可知，上诉人在为第三人颁发房屋拆迁许可证时，第三人已具备了申办拆迁许可证的基本条件，虽然其中以郑州市国土资源局的公函作为国有土地使用权批准文件在形式上具有一定瑕疵，但鉴于国务院《城市房屋拆迁管理条例》没有对“国有土地使用权批准文件”的格式作出明确要求，该瑕疵不足以导致上诉人颁发郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可的行为违法。
另外，国家有关土地、拆迁等方面法规的冲突，也客观上造成了国有土地使用权�准形式的多样性。2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖出让国有土地使用权规定》第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌出让方式出让。”根据这一规定，凡商业、住宅等项目所使用的土地必须进行招拍挂。但实际情况是，大多城市原有市区范围内的土地上一般都有建筑物，只有将这些建筑物拆迁变成净地后，才能按有关程序进行土地使用权的招拍挂出让，受让人在摘牌后方能办理土地使用权批准文件。而在拆迁过程中，根据拆迁条例规定，申请人又必须提供土地使用权批准文件才能申请房屋拆迁许可证，这就产生了法律规定之间的抵触现象。在此情况下，许多地方包括郑州市大多采用了不同形式的土地使用权预先批准的方式，由此造成土地使用权批准文件形式的多样性。郑州市国土资源局的公函就是土地批准文件的一种形式。
最后，上诉人认为，原审判决之所以判决确认上诉人作出房屋拆迁许可行为违法，其根本原因在于原审法院认为郑州市国土资源局出具的公函不具备土地批准文件的法定形式，退一万步来讲，即使上诉人的行为违法，其根源也在于郑州市国土资源局违法出具了不符合法定形式要件的土地批准文件造成，那么，郑州市国土资源局出具上述公函是否具备土地批准文件的形式，郑州市国土资源局为什么出具上述公函作为土地使用权批准文件等问题，只有郑州市国土资源局才能作出解释，因此，要查明案件事实，确认上诉人是否违法，必须追加郑州市国土资源局作为第三人参加诉讼。原审法院没有依法追加郑州市国土资源局作为本案第三人参加诉讼，属程序不当。综上，原审判决事实不清，程序错误，适用法律不当，请求撤销一审判决，依法改判或�回重审。
原审第三人河南裕鸿置业有限公司没有提交书面陈述意见，其代理人在庭审中口头陈述称：拆迁许可证手续材料完备，程序合法，对被拆迁居民已经补偿完毕。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
二审庭审中，上诉人王爱国表示其对一审事实认定部分存在质疑，认为根据2006年1月16日市征收办在相关行政复议案件中的行政复议答复书、2006年1月17日原审第三人在同一行政复议中的行政复议答复书、2006年5月19日原审第三人代理律师在（2006）管行初字第33-40号行政裁决案件中的代理词、2005年12月29日，市征收办作出的（2005）郑拆裁字（003）号行政裁决书、2006年4月29日，市征收办作出的（2006）郑拆裁字（002）号行政裁决书、2006年3月20日，市征收办为“研究硝滩强制拆迁申请问题”的主任扩大会议的会议内容，上述证据共同证明早在五年前，根据市征收办和原审第三人上述自认书证，已经形成完整证据链，证明：原审第三人在向市征收办申请拆迁许可时，提交的只有郑州市规划局（2002）郑城规规管许字（0096）号建设用地规划许可证、（2003）郑城规规管许字（0134）号建设用地规划许可证，郑城规（2004）36号文件《关于建设用地规划许可证用地性质变更的批复》等三份资料，而该三份申请材料只是第三人申请办理拆迁许可证所应提交的六项拆迁要件中的一项，被告2005年3月11日作出拆迁许可时所适用的《郑州城市建设拆迁管理条例》第八条要求原审第三人必须提交的其他五项要件，均未在行政程序中提交，依法不能作为原具体行政行为合法的证据。
对此问题，上诉人市征收办虽然举出郑州市人民政府（2004）62号《郑州市人民政府关于下达2004年度第二批重点建设项目和对部分重点建设项目进行调整的通知》、郑州�国土资源局函、郑州市商业银行管城支行、农业东路支行、金城支行资金证明及监管协议书、拆迁计划和安置方案以及补充完善后的拆迁补偿方案等证据，但对上诉人王爱国的质疑不能作出合理解释。结合本案审查中发现的作为被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证申报材料建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件的郑政（2004）62号通知、郑州市国土资源局函、（2002）郑城规规管许字（0096）号建设用地规划许可证等在形式和效力方面存在的重大问题（下文将作具体论述），本院二审认为：上诉人王爱国的质疑有理。鉴于本案中，各方当事人均不能进一步举证使法院形成有利于己方观点的司法确信，对于原审第三人裕鸿公司申请办理房屋拆迁许可证时，是否提交有除郑州市城市规划局郑政规地（2004）36号《关于建设用地规划许可证规划用地性质变更的批复》、（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》及（2003）郑城规规管许字（0134）号《建设用地规划许可证》外的其他申报材料的事实，本案不做认定。一审判决有关事实认定，证据不足，应予纠正。
二审经审理查明的其他事实与一审一致。
本院认为：根据当事人上诉、答辩情况，本案争议焦点主要为以下三个问题：1、本案被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证是否合法；2、本案一审程序是否违法；3、本案被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证是否应当撤销。下文将围绕这三个问题分别予以论述。
本案被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证的合法性问题。
实体方面。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门�交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”在本案中，首先，对于原审第三人裕鸿公司申请办理房屋拆迁许可证时，是否提交有建设用地规划许可证外的其他材料，当事人之间存在争议。其次，即便原审第三人申办拆迁许可证时提交了如上诉人所举证据中所有申办材料，也不能证明被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证合法，原因如下：
1、郑政（2004）62号《郑州市人民政府关于下达2004年度第二批重点建设项目和对部分重点建设项目进行调整的通知》。该《通知》从形式上不符合建设项目批准文件的基本要求，从内容上看，该《通知》仅在附件2部分列举了35项2004年度郑州市第二批重点建设项目，其中三�商业项目26列有河南裕鸿置业有限公司裕鸿商业广场，所列信息仅有项目名称、建设内容及规模、总投资、年度计划投资、计划安排等五项，没有该项目选址、审批等信息。尤其是没有项目具体坐落位置信息，无法认定该项目与（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》及（2003）郑城规规管许字（0134）号《建设用地规划许可证》确定为住宅用地、郑城规地（2004）36号批复变更为商业用地的建设项目为同一项目。郑政（2004）62号《通知》不能作为建设项目批准文件。
对此问题，之前诉讼中的生效裁判文书已有所认定。已生效的（2013）郑行终字第26号判决认定：除郑政（2004）62号《通知》第26项内容外，“并无其他相关证据能够印证河南裕鸿置业有限公司裕鸿商业广场与硝滩拆迁项目是同一项目”，已生效的（2013）郑行终字第89号判决认定：郑政（2004�62号《通知》“所确定的2004年度郑州市第二批重点建设项目仅列举了河南裕鸿置业有限公司裕鸿商业广场（管城回族区）为重点项目，不能确定与被上诉人申请的硝滩拆迁项目是否同一项目”。
因此，一审判决认为部分关于“郑州市人民政府（2004）62号《郑州市人民政府关于下达2004年度第二批重点建设项目和对部分重点建设项目进行调整的通知》，将第三人开发项目作为2004年度第二批重点建设项目，郑州市人民政府系郑州市发展和改革委员会及被告的上级行政机关，其文件要求下级机关均应遵照执行，被告将该文件视为建设项目批准文件，相关政府机构均没有提出不同意见，符合行政机关行政原则，不违反相关法律规定”的论述不当，应予纠正。
国有土地使用权批准文件是国有土地使用权人取得国有土地使用权的凭证。根据《土地管理法》、《城市房地产管�法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等的规定，如本案涉及的商业建设用地，应当首先通过招标、拍卖、挂牌出让方式确定土地使用权的受让人，之后土地使用权受让人应与代表国家作为土地出让人的土地管理部门签订《土地使用权出让合同》，并按合同约定付清土地出让金后申请办理《国有土地使用权证》，依法使用国有土地。按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第（三）项的规定，取得国有土地使用权是申请拆迁许可的法定前提，因此，申请拆迁许可证所需的国有土地使用权批准文件应当是《土地使用权出让合同》或《国有土地使用权证》等可以证明拆迁许可证申请人依法已经取得土地使用权的证明文件。
本案中，郑州市国土资源局函显示“待拆迁完成后由市土地储备中心收购，然后交市土地交易中心公开出让”足以证明原审第三人并�取得涉案土地国有土地使用权，依法显然不符合申请办理拆迁许可证的条件。该国土资源局函不能作为土地使用权批准文件。对此问题，生效的（2013）郑行终字第89号行政判决亦有论述，该判决认为郑州市国土资源局函“在形式上和内容上均很难与土地批准文件相联系。”
上诉人市拆迁办在上诉状中提出《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》与《城市房屋拆迁管理条例》存在法律抵触，城市土地上原有建筑物的，只有通过拆迁变成净地后，才能招拍挂出让，取得土地批准文件。拆迁实际应是土地出让的前提，因此郑州市采取包括国土局同意拆迁函在内的土地使用权预先批准程序的上诉理由。对此本院认为：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》与《城市房屋拆迁管理条例》不存在法律冲突。根据《土地管理法》有关规定，城市土地上原有建筑物的，可以通过两种方式实现土地使用权流转，一是国家通过征收等方式，提前收回原土地使用权人的土地使用权，之后再行出让；二是通过土地使用权出售、交换、赠与方式将土地使用权再行转移。无论采取哪种方式，均不会导致先拆迁，再出让的问题。上诉人市拆迁办的观点实际是以拆迁代替土地征收、以拆迁代替土地出让，如果其关于国有土地使用权预先批准的观点成立，那么就会出现拆迁管理部门确定的拆迁人，之后必然成为土地使用权人的结果，那么《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》确立的国有土地出让公开、公平、公正，诚实信用，统一标准，价高者得等原则将无法实现。市拆迁办的观点显然不符合相关土地及拆迁法律规范的法律精神和立法本意。
已生效的（2013）豫法行终字第00037号行政判决认定：“河南裕华置业有限公司向郑州市人民政府提供的（2002）郑城规规管许字（0096）号建设用地规划许可证，发证时间为2002年6月10日；而郑州市城乡规划局向张雪娥等人公开的（2002）郑城规规地许字（0096）号建设用地规划许可证，发证时间为2002年7月31日。二者在发证时间上相互矛盾”。因此，作为上诉人市征收办办理本案被诉拆迁许可证依据的（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》在真实性和法律效力方面均有问题，不能作为拆迁许可要件材料。
一审判决认为“被告提供的证据证明（2002）郑城规规管许字（0096）号《建设用地规划许可证》的土地手续已经完备，并未损害原告合法权益”。因建设用地规划许可与土地使用权批准文件法律性质完全不同，《建设用地规划许可证》并不能证明原审第三人土地手续完备，一审判决的此观点明显不能成立，应予纠正。
程序方面。各方当事人二审争议主要集�在两个问题。
拆迁许可是否超期。对此问题，上诉人王爱国认为：《听证会公告》显示公告日期为2004年12月24日，被诉拆迁许可证作出日期为2005年3月11日，期间共76天。而《城市房屋拆迁管理条例》第七条第二款规定：“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起3０日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”《行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”即便扣除许可听证通知及等待听证申请人申请所需的5天时间，该拆迁行政许可也需在35日内作出决定。被诉行为作出时间远远超过这一期限，程序违法。对此本院认为：从本案上诉人市征收办及原审第三人裕鸿公司提供的《听证公告》、《拆迁许可证》等证据推论，可以认定本案被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证的作出期限超出《城市房屋拆迁管理条例》第七条第二款规定的法定期限，上诉人王爱国观点成立。但行政法律规范中关于“期限”问题的规定，一般均为管理性规范，违反期限规定可能导致行政机关及具体经办人员承担内部管理责任，造成外部损害的，可能承担补救乃至国家赔偿责任，但一般不作为撤销具体行政行为的理由。
是否履行听证告知程序。上诉人市征收办出具有听证公告及公告张贴照片等证据，上诉人市征收办称因无人申请听证，没有实际组织听证。对此，上诉人王爱国质疑称：张贴照片上没有楼号等明显标记，不能显示具体张贴位置，三张张贴照片�示的公告粘贴位置上墙砖缝对不上，张贴照片造假。类似办理拆迁许可证这样涉及拆迁群众重大利益的事项，如果告知过群众听证权利，不可能无人申请听证，市征收办的说法有违常识。实际上，根本没有张贴过听证公告，没有告知过听证权利。对此，本院认为：上诉人王爱国提出的质疑意见，因其针对第一个程序问题的意见——拆迁许可超期办理的逻辑起点是将张贴《听证会公告》日期2004年12月24日作为原审第三人申请办理拆迁许可证的申请日期，因此，上诉人王爱国关于办证程序问题的观点存在内在矛盾。法院既已认定市征收办办理拆迁许可超期违法，对于王爱国关于这一问题的观点，本院不予支持。
二、一审程序问题。
对一审程序，各方当事人的争议主要集中在两个问题。
（一）一审是否应当追加郑州市国土资源局作为第三人。上诉人市征收办认为系因郑州市国土资源局公函未被法院认定为土地批准文件导致其拆迁许可被法院确认违法，因此，为查明案件事实，应当将郑州市国土资源局列为第三人。对此问题，本院认为：确定行政诉讼第三人的标准是法律上的利害关系。即与行政诉讼原、被告或被诉具体行政行为有某种法律关系，法院判决结果将会造成其权益受到影响。本案被诉行为为拆迁行政许可，依据《城市房屋拆迁管理条例》有关规定，该行为作出的方式为申请人持相关许可文件向拆迁管理部门提出申请，拆迁管理部门审查后作出是否准予许可的决定。在该行为中，申请人提供国土部门的土地批准文件应当是拆迁管理部门审查的对象，土地批准文件不符合法定要求，拆迁管理部门依法应当直接作出不予许可的决定。在这个过程中，拆迁管理部门与国土部门并没有工作上协作或事实上牵连的关系，国土部门�出同意拆迁的意见表示，不能免除拆迁管理部门的审查职责，拆迁管理部门应当是拆迁许可行为的责任主体。本案郑州市国土资源局提交的函不能作为土地批准文件的问题已有生效裁判文书认定，本案法院判决结果不会对郑州市国土资源局产生法律上的影响。因此，郑州市国土资源局与本案没有法律上的利害关系，一审法院没有追加其为行政诉讼第三人，并无不当。
（二）一审没有准许张雪娥、魏凤龙等114人作为第三人参加诉讼的申请是否正确。一审案卷材料显示，在一审案件开庭前的2012年2月10日，张雪娥、魏凤龙等114人向一审法院递交申请，要求以第三人身份参加诉讼，而一审法院未予准许。对此，本院认为：张雪娥、魏凤龙等114人如系同一拆迁许可证拆迁范围内的被拆迁群众，与本案被诉拆迁许可行为有法律上的利害关系，有权作为第三人申请参加诉讼，�审法院行为明显不当。依法应当撤销原判，发回重审。但是鉴于：1.本案从最初王爱国等起诉迄今历时多年，而且本案终结后，与本案审理有关联关系并因本案审理而中止的王爱国等诉拆迁裁决及拆迁决定等案件方能恢复审理；2.张雪娥、魏凤龙等114人同为原告型第三人，与上诉人王爱国等的利益一致，本案被诉拆迁许可行为本身又不可分，法院判决结果自然及于拆迁许可范围内的其他被拆迁群众，张雪娥、魏凤龙等114人在本案中并没有独立于上诉人王爱国等的利益，因此，不追加上述人员作为第三人更多的仅是涉及其程序权利，对其实体权利影响不大。从这个角度，本案二审不再以此理由裁定撤销原判，发回重审。
本案被诉郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证是否应当撤销。
对这一问题，各方当事人的争议主要集中在是否存在国家利益或者公共利益的问题。
本案一审判决适用《最高人民法院法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条“具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，判决确认市征收办郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可证违法。
上诉人王爱国认为：原审第三人开发的裕鸿商业广场项目为纯商业项目，其中不存在国家利益或者公共利益，相反原审第三人逃避国家土地出让“招拍挂”规定，造成国家大量土地出让金损失，撤销该具体行政行为非但不会给国家利益或者公共利益造成重大损失，在第三人重新履行相关手续，补缴费用后，能够为国家挽回巨额损失。
这里上诉人对《最高人民法院法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条中“国家利益或者公共利益”的具体指向存在误解。该法条的内在含义是：第一、被诉具体行政行为违法，本应作出撤销判决；第二、如果撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失。在此情况下，法院对撤销判决所保护的原告个人利益和所造成损害的国家或公共利益进行权衡。从社会稳定性角度考虑，具体行政行为除非自然无效的情况外，一经作出，在被法定机关依法撤销之前，即应被推定为合法有效而得到尊重和遵守，这是具体行政行为公定力的基本要求。因此，在具体行政行为效力存续期间，根据具体行政行为要求而为的各种行为必然会产生新的利益，此种新的利益与原具体行政行为之间存在法律上的因果关系。法院作出撤销原具体行政行为的判决，可能使上述新的�益失去继续存在的法律基础，进而造成新的利益损失。因此，这里的“国家利益或者公共利益”并非指违法行为继续存在而对“国家利益或者公共利益”造成的损害，而是指违法行为一旦被撤销将会给“国家利益或者公共利益”造成的损害。其次，如前所述，土地出让与房屋拆迁许可为不同法律关系，撤销房屋拆迁许可并不会当然产生第三人补缴土地出让金的法律后果，上诉人的相关观点不能成立。
综合本案案情，除王爱国等原告外，涉案拆迁许可证范围内大多数被拆迁房屋原权利人均已签订补偿安置协议，得到补偿安置。如果法院撤销被诉拆迁许可证，就意味着原审第三人裕鸿公司相关拆迁补偿安置行为违法无效，法院判决撤销拆迁许可证将会使此部分人员已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态；其次，原审第三人开发建设的商业广场项目早已建成并投入使用多年，而相关开发建设及建成房屋交易使用的一个基本前提是拆迁行为有效，如果撤销拆迁许可证，即便不必然产生商业广场成为违法建筑的后果，也可能对相关业主造成其他不利影响。而解决因撤销拆迁许可证产生的这些新的问题无疑将耗费大量司法、行政和社会成本。上述问题可以视为“公共利益”，对本案判决确认违法而不采取撤销判决，更加符合法律规定本意和诉讼经济原则。一审判决采用确认违法的判决形式正确，应予维持。
但是，根据《最高人民法院法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，确认违法判决应当与责令采取补救措施判决并用。确认违法判决仅是法院为避免产生新的国家利益或者公共利益损害而采取的替代性判决方式，这种判决形式并不否认行政诉讼原告因具体行政行�继续存续而受到的权益损害。对于这部分损害，应当通过责令被告采取补救措施的方式加以解决。本案一审判决以“相关行政机关已采取补救措施”为由仅确认违法而未责令采取补救措施，明显缺乏事实及法律依据，应予纠正。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、维持一审判决“确认被告郑州市房屋征收办公室作出的郑拆许字（2005）第003号房屋拆迁许可行为违法”的结果；
二、责令郑州市房屋征收办公室采取补救措施；
三、驳回上诉人王爱国及郑州市房屋征收办公室的其他上诉请求。
二审诉讼费50元，由上诉人市征收办承担。
本判决为终审判决。
审判长 何信丽
审判员 孙晓飞
审判员 魏丽平
二〇一四�十二月十八日
书记员 李 翔