江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏03行终373号上诉人（原审第三人）周士瑞，男，1963年6月23日生，汉族，农民，住邳州市。委托代理人张大庆，江苏大运河律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孙庆娣，女，1989年2月25日生，汉族，农民，住邳州市碾庄镇区解放西路南侧、食品站东侧。委托代理人倪爱娟，江苏茂通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邳州市住房和城乡建设局。住所地：邳州市沙沟湖行政中心。法定代表人张莹，该局局长。出庭应诉负责人吴振辉，该局副局长。委托代理人刘清，该局法规科科长。委托代理人沙莉，江苏魏东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邳州市碾庄镇人民政府。住所地：邳州市碾庄镇解放西路。法定代表人陈雷，该镇镇长。出庭应诉负责人张传平，该镇党委委员。委托代理人丁可余，江苏恒久律师事务所律师。上诉人（原审第三人）周士瑞与被上诉人（原审原告）孙庆娣、原审被告邳州市住房和城乡建设局、邳州市碾庄镇人民政府房屋行政登记一案，原审第三人周士瑞不服邳州市人民法院（2016）苏0382行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人周士瑞及其委托代理人张大庆，被上诉人孙庆娣的委托代理人倪爱娟，被上诉人邳州市住房和城乡建设局出庭应诉负责人吴振辉、委托代理人刘清、沙莉，被上诉人邳州市碾庄镇人民政府出庭应诉负责人张传平、委托代理人丁可余到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，被告邳州市碾庄镇人民政府在原邳州市建设局委托办理村镇房屋产权登记期间，于2007年对位于邳州市碾庄镇区解放西路南侧、食品站东侧的房屋为第三人进行产权登记，并颁发了第07377号村镇房屋所有权证。后第三人以该证丢失为由，于2014年2月9日在《现代快报》发布声明，声明该证作废。2014年2月13日，被告邳州市碾庄镇人民政府为第三人补发第11398号涉案房屋所有权证，并注明系因“原房产证丢失补办”。后因第三人以该证为证据，提起民事诉讼要求原告搬出该房屋。原告遂提起行政诉讼，诉请撤销被告为第三人颁发的第11398号村镇房屋所有权证。2015年4月8日，被告邳州市碾庄镇人民政府以“鉴于2009年12月16日，邳州市建设局已经下发《关于规范全市村镇房屋产权登记工作的通知》，该通知停止了委托各镇村镇规划部门委托发放村镇房屋所有权证的授权”为由，作出《关于撤销周士瑞村镇房屋所有权证的决定》，将为第三人补发的第11398号房屋所有权证予以收回并撤销，同时将该决定分别向原告及第三人送达。原告则以被告在诉讼期间主动撤销被诉行政行为，原告已经实现诉讼目的为由申请撤诉。邳州市人民法院于2015年5月8日作出（2015）邳行初字第0020号行政裁定书，裁定准许原告撤回起诉，并向各方当事人送达。后因第三人以第07377号村镇房屋所有权证存根复印件为证据，继续要求原告搬出涉案房屋。故原告提起本案之诉，要求撤销二被告作出的第07377号村镇房屋所有权登记。另查明，1990年3月25日，原邳县人民政府成立邳县房产管理局，并明确将“县乡镇驻地规划区内个人房产产籍产权管理”的行政职能交由该局负责。2009年10月20日，因邳州市人民法院在审理涉及村镇房屋所有权登记行政诉讼案件中，发现邳州市部分镇人民政府在原邳州市建设局委托办理村镇房屋产权登记期间，越权办理镇驻地规划区内个人房产所有权登记工作，故向原邳州市建设局、原邳州市房产管理局以及各镇人民政府发送司法建议，建议予以落实整改。2009年12月16日，原邳州市建设局在报请邳州市人民政府研究后，向全市下发《关于规范全市村镇房屋产权登记工作的通知》，解除对各镇村镇建设办公室颁发村镇房屋产权登记证书行为的委托，原发放给各镇村镇建设办公室的空白制式证书工本同时作废。再查明，邳州市人民政府因机构改革，于2002年4月25日将原邳州市建设管理委员会更名为邳州市建设局，后于2010年11月23日将原邳州市建设局、原邳州市房产管理局的职责，整合划入邳州市住房和城乡建设局。原审认为：一、孙庆娣实际占有涉案房屋，并因此与第三人发生房屋权属纠纷，故与被诉行政行为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，孙庆娣有权针对被诉行政行为提起行政诉讼，依法具有原告主体资格。二、本案关于涉案房屋的行政登记以及第07377号村镇房屋所有权证的颁发系被告邳州市碾庄镇人民政府受原邳州市建设局之委托所为，对该登记、颁证行为承担法律后果的主体应当是原邳州市建设局，而非被告邳州市碾庄镇人民政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，在原邳州市建设局被撤销后，作为继续行使其职权的邳州市住房和城乡建设局应当作为本案适格被告。三、在原邳州市建设局已经解除委托的情况下，被告邳州市碾庄镇人民政府补发第11398号房屋所有权证的行为，显属无效。后其虽主动在另案行政诉讼中撤销该越权补发的证书，但这并不必然导致其受原邳州市建设局之托所作出的第07377号房屋所有权登记无效。四、参照1987年《徐州市城镇房屋土地登记发证办法》关于“城镇范围内的各类房屋由房管局统一办理，各县可参照执行”的规定，并根据原邳县人民政府邳政发【1990】33号《关于成立邳县房产管理局的通知》中，关于“邳县房产管理局负责县乡镇驻地规划区内个人房产产籍产权的管理”的规定，本案涉案房屋位于镇驻地规划区，其登记发证职能应由原邳州市房产管理局负责。被告邳州市碾庄镇人民政府在原邳州市建设局委托办理村镇房屋产权登记期间，为第三人办理第07377号房屋所有权登记，没有职权依据，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决撤销被告邳州市住房和城乡建设局（原邳州市建设局）作出的第07377号房屋所有权登记。驳回原告孙庆娣对被告邳州市碾庄镇人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告邳州市住房和城乡建设局负担。上诉人周士瑞上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、从程序上讲，被上诉人孙庆娣不具备诉讼主体资格。一审法院以孙庆娣实际占有涉案房屋，并因此与第三人发生房屋权属纠纷，故与被诉行政行为具有利害关系，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条认定被上诉人孙庆娣具有诉讼主体资格,显然是错误的。首先,占有分合法占有和非法占有,孙庆娣显然是非法占有上诉人的房屋。上诉人与其之间确实存在纠纷，但存在的是排除妨碍纠纷不是权属纠纷。根据物权法的规定，不动产产权以登记为准，而非以占有确定房屋产权，不能以此认为有权属纠纷。综上，被上诉人孙庆娣在立案时不具备行政诉讼立案条件，无诉讼主体资格，一审法院依法应当裁定驳回其起诉。二、一审法院认定被上诉人邳州市住房和城乡建设局颁证没有职权依据是错误的。根据一审法院调取的邳州市人民政府邳政办发（2012）72号《邳州市建设局职能配置内设机构和人员编制规定》的相关规定，被上诉人邳州市住建局（原建设局）显然有权颁发上诉人周士瑞房屋的所有权证书。一审法院以调取的邳县人民政府邳政发[1990]33号《关于成立邳县房产管理局的通知》为由认为邳州市住建局（原建设局）没有为上诉人发证的职权依据，显然是错误的。颁证的职权在邳州市人民政府，显然（2012）72号文件之后，邳州市人民政府将“村镇房屋产权产籍管理工作”的职权赋予了邳州市住建局（原建设局）而不是房产管理局，即便房产管理局原先有这项职权，那么邳州市人民政府对其职权进行了调整，只能以调整后的权力范围为界。而且自始至终，邳州市房管局没有发出一份村镇房屋所有权证书，就是一个明证。退一步讲，即便两个单位的职权存在冲突和不明，一审法院未向邳州市人民政府咨询，邳州市人民政府未对两个单位的权利划界进行回复的情况下，而直接以自己的理解进行判决，显然是武断的，是不合适的。三、一审法院的判决超越司法职权，涉嫌干涉行政权。根据法律规定，给权利人进行产权登记是行政机关的权力，不是司法机关的权利，法院只能撤销行政机关的登记行为，或确认登记行为无效，不能直接代替行政机关履行行政机关的职权，将行政登记结果直接撤销。本案中，一审法院的司法权显然逾越了自己的边界，将权力之手伸到了别人的地盘。四、本案其他不符合行政诉讼之处。首先，一审法院调取材料并非合法。一审法院调取的邳州市人民政府邳政办发（2012）72号《邳州市建设局职能配置内设机构和人员编制规定》，显然是邳州市住建局颁证的职权依据，该证据依据行政诉讼法的规定应该由邳州市住建局提供，不能由法院收集调取。一审法院调取的《邳州市碾庄镇镇域规划》以及（2009）邳行司建字第7号司法建议书等相关材料，该证据应由原告申请人民法院调取，但本案被上诉人孙庆娣并没有向法院提出任何申请，法院却直接启动了以职权调查的程序，不符合法律规定的程序以及法院公平公正的原则和立场。其次，被上诉人碾庄镇政府负责人及邳州市住建局应诉负责人出庭显然是敷衍了事，应付差事，没有履行出庭的基本职责。第三，一审中被上诉人孙庆娣根本没有向法庭提交任何证据以证明涉案行政行为与其有利害关系以及涉案行政行为侵犯其合法人身或财产权利。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人孙庆娣的起诉。二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人孙庆娣答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人周士瑞的上诉没有事实依据和法律依据。一、被上诉人孙庆娣与涉案房屋登记行为具有法律上的利害关系，依法具有原告主体资格。二、一审法院调取相关材料符合法律规定。一审法院调取相关材料涉及他人合法权益的事实认定，并非为证明被诉具体行政行为的合法性而调取，因此一审法院调取相关材料符合法律规定。三、涉案房屋位于碾庄镇驻地规划区，其登记发证职能应由原邳州市房产管理局负责。被上诉人邳州市碾庄镇人民政府在原邳州市建设局委托办理村镇房屋产权登记期间，为第三人办理第07377房屋所有权登记，根据行政诉讼法第七十条规定，属于超越职权，因原邳州市建设局被撤销，作为继续行驶其职权的邳州市住建局应当是承担该登记、颁证行为法律后果的主体，应当作为本案适格被告。因此一审法院判决撤销邳州住建局（原邳州市建设局）作出的第07377房屋所有权登记，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人周士瑞的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人邳州市住房和城乡建设局答辩称，其不是本案适格的诉讼主体。根据邳政发【1990】33号《关于成立邳县房产管理局的通知》明文规定，原邳县房产管理局具有负责县乡镇驻地规划区域内，个人房产产籍产权管理的行政职能。本案涉案房屋也在乡镇驻地规划区内，建设局只能在乡镇驻地规划区外颁发07377号，系邳州市碾庄镇村镇建设办公室。该村镇建设办公室是碾庄镇人民政府内设机构，该镇政府作出的具体行政行为与答辩人无关。被上诉人邳州市碾庄镇人民政府答辩称，一审法院查明事实清楚，原碾庄镇规划办公室颁发的07377号所有权证，规划办属于镇政府、建设局双重领导。他的颁证和对房屋的登记行为法律后果应该由邳州市建设局来承担。各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。被上诉人邳州市住房和城乡建设局在二审中提供一份新证据：邳委发【2002】19号关于印发《邳州市镇事业单位机构改革及人员分流方案》的通知（复印件）。证明目的，证明原村镇建设办公室后更名为建设与建筑服务中心，是由镇政府直接管理的事业机构，不是双重领导。上诉人周士瑞发表质证意见认为，对该份证据的真实性有异议，被上诉人应提交文件的原件，且被上诉人有能力提交原件，该份证据不属于二审出现的新证据，不可以作为证据使用。被上诉人委托碾庄镇政府执法，执法的结果应该由委托人承担，住建局不应当推卸责任。被上诉人孙庆娣发表质证意见认为，对该份证据的真实性无异议，不属于行政诉讼法的新证据。被上诉人碾庄镇人民政府发表质证意见认为，对该份证据的真实性无法确认，即使有该份文件，镇里也没有建设与建筑服务中心这个单位，领取的村镇房屋所有权证是由建设部监制的，由邳州市住建局委托颁发的。本院认为，其他诉讼当事人对该证据不予认可，该证据不属于二审中出现的新证据，且仅是复印件，本院不予采纳。本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。本案的争议焦点：1、邳州市碾庄镇人民政府为上诉人颁发的第07377号房屋所有权证是否合法；2、一审判决是否正确。本院认为，一，关于邳州市碾庄镇人民政府为上诉人颁发的第07377号房屋所有权证是否合法的问题。根据原邳县人民政府邳政发【1990】33号《关于成立邳县房产管理局的通知》，有关“邳县房产管理局负责县乡镇驻地规划区内个人房产产籍产权的管理”的规定，本案涉案房屋位于镇驻地规划区，其房产产权登记的发证职权应由原邳州市房产管理局负责。被上诉人邳州市碾庄镇人民政府在原邳州市建设局委托办理村镇房屋产权登记期间，为上诉人办理第07377号房屋所有权登记，没有职权依据，依法应当确认违法。一审法院根据《行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，认定属于超越职权，并予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为一审法院的判决超越司法职权，涉嫌干涉行政权的观点，于法无据，本院不予支持。二，被上诉人孙庆娣与涉案房屋登记行为具有法律上的利害关系，依法具有本案原告主体资格。上诉人认为被上诉人孙庆娣不具备诉讼主体资格的观点不能成立。三，涉案房屋的行政登记以及第07377号村镇房屋所有权证的颁发系被上诉人邳州市碾庄镇人民政府受原邳州市建设局之委托所为，对该登记、颁证行为承担法律后果的主体应当是原邳州市建设局，在原邳州市建设局被撤销后，邳州市住房和城乡建设局作为继续行使其职权的行政机关应当作为本案适格的诉讼主体。被上诉人邳州市住房和城乡建设局认为其不是本案适格的诉讼主体的理由，不能成立。四，上诉人认为一审法院调取材料并非合法及被上诉人碾庄镇政府负责人及邳州市住建局应诉负责人出庭显然是敷衍了事，应付差事，没有履行出庭的基本职责的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人周士瑞负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈小兵审 判 员  陈玉浩代理审判员  徐 冉二○二○一七年三月六日书 记 员  王竞晗