广东省江门市新会区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江新法行初字第15号
原告：江门市溢远助剂科技有限公司，住所地：江门市蓬江区。
法定代表人：李敏，该公司经理。
委托代理人：阳帆，广东天高律师事务所律师。
委托代理人：王帆，广东天高律师事务所律师。
被告：江门市国土资源局，住所地：江门市。
法定代表人：利为民，该局局长。
委托代理人：唐汉碧，该局执法监察支队支队长。
委托代理人：谢少波，广东东方大卫律师事务所律师。
原告江门市溢远助剂科技有限公司不服被告江门市国土资源局土地行政处理决定，于2014年2月7日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月11日公开开庭对本案进行了审理，原告的委托代理人王帆及被告的委托代理人唐汉碧、谢少波出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告于2013年6月4日作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，认定原告购置出让合同编号为440703－2010－000001的地块为闲置土地，根据《闲置土地处理办法》第十四条的规定，经报请江门市人民政府批准，对原告上述土地征收闲置费253万元。
被告在举证期限内向本院提供以下证据（均为影印件）：
证据1、《国有建设用地使用权出让合同》，证明按照合同第十六条的约定，原告应于2011年1月20日之前对涉案宗地动工建设，�在2012年1月20日之前竣工。如其不能按时开工，应提前30日向被告提出延建申请，合同第三十二条约定：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年，应依法缴纳土地闲置费”。
证据2、《闲置土地调查通知书》（江国土资（执法）闲调（2012）第2号））及签收证明，证明被告于2013年3月1日对涉案宗地展开初步调查工作，并要求原告提供土地利用开发的情况和证据。
证据3、《关于给江门市国土资源局执法监察支队的函》，证明原告提出因杜阮镇政府的原因影响了其对涉案宗地动工。
证据4、《关于提供有关情况的函》（江国土资（监察）函字（2012）618号），证明被告向杜阮镇政府调查相关事实。
证据5、《关于江门市溢远助剂科技有限公司用地情况的复函》（杜府报（2012）58号），证明杜阮镇政府回复挡土墙的建设不影响原告对宗地动工建设。
证据6、照片，�明土地闲置的事实。
证据7、《闲置土地确认通知书》（江国土资（执法）字（2012）44号）及送达回证，证明土地闲置是被答复人自身原因，并非政府等原因。
证据8、《征缴土地闲置费听证告知书》，（江国土资（执法）字（2012）54号）及送达回证，证据9《申请关于征缴土地闲置费听证书》，证据10、《听证通知书》（江国土资（执法）字（2013）16号）及送达回证，证据11、《听证邀请函》，证据12、听证会签到表、听证笔录等听证材料，证明征缴土地闲置费符合法定程序，其中被告已告知了原告权利救济途径，并经原告的申请，依法组织了听证会听取原告申辩。
证据13、《关于报请审批﹤土地例行督察发现的13宗闲置土地处置方案﹥的请示》（江国土资（监察）字（2012）657号）及其办（市内）（2012）2334号批复、证据14、《征缴土地闲置费决定书》（江国土资（执法）字（2013）21号）及送达回证，证明征缴土地闲置费符合法定程序。
证据15、广东省人民政府行政复议决定书（粤府行复（2013）820号），证明广东省人民政府认为涉案征缴决定事实清楚，证据充分，程序合法，故复议决定维持该具体行政行为。
证据16、《中华人民共和国土地管理法》，证据17、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号），证据18、广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府（1998）72号），证明认定土地闲置合法依据，征缴土地闲置费合法依据。
原告诉称：原、被告于2010年1月20日签订《国有土地使用权出让合同》。原告以出让方式取得位于江门市蓬江区当地井根村骑龙山地段面积37532平方米的工业用地使用权（下称“涉案土地”）。虽然合同约定涉案土地应在2011年1月20日之前动工，但由于当地镇政府未能按期修建�土墙、政府相关部门对与原告一路之隔的大宗地块进行土地平整、爆破等原因，直接导致原告未能在合同约定期限前动工，使涉案土地闲置时间超过一年，闲置的原因属于政府、政府有关部门的行为，根据《城市房地产管理法》第26条之规定，原告无需缴纳土地闲置费。被告于2013年6月4日作出的《征缴土地闲置费决定书》依法应予以撤销，理由如下：
一、涉案地块位处杜阮镇，原告购买涉案地块时，当地镇政府给予承诺修建挡土墙。挡土墙至今未修建是导致涉案土地闲置的直接原因。
涉案土地与灌溉的水渠相临，水渠的通畅与否直接影响到农民的千亩农田。原告就此安全问题咨询了专家的意见，专家认为：如果不修建挡土墙而直接施工，不但会影响水利安全，而且极有可能会影响地质灾害，容易引发群体性事件。原告为此多次要求当地镇政府进行修建，但由于�关部门领导更换以及工作交接存在的诸多问题，修建挡土墙工程至今未启动。原告只能多次要求设计院更改图纸，以避开最危险的施工区域，选择离挡土墙最远、相对安全的区域施工，工期也因此延误，使土地闲置。
所以，涉案土地闲置的原因并不在原告，当地镇政府未建造挡土墙是导致土地闲置的直接原因。虽然当地镇政府向被告提交的杜府（2012）58号复函明确称：靠近当地南路约25000平方米的用地不受挡土墙的影响，可同步建设施工。但涉案土地的总面积为37532平方米，无论是设计、建造都是一个整体，不可能分块设计、分块施工。更何况，是否受挡土墙的影响，只有专业部门才有资格出具意见，任何非专业单位、个人都不能靠主观想象来认定。国土部门以此为据来认定挡土墙不影响施工没有任何事实和法律依据。
二、与涉案土地仅有一路之隔的大宗地块在�告动工之前长时间、不定期的进行岩石爆破，是导致原告未能按期开工、土地闲置的另一重要原因。
与涉案土地仅有一路之隔的大宗地块表面遍布岩石，地质复杂，该大宗地块自2010年下半年开始至2012年下半年，长时间、不定期的进行岩石爆破。这不但对原告的施工质量有重大影响，而且强行施工存在重大的安全隐患，一旦造成安全事故，后果不可估量。更何况，一般的施工队根本不愿意在这种危险环境下施工。大宗地块的爆破对涉案土地有重大的威胁及安全隐患，建筑物、仪器、设备均造成了不同程度的损坏。原告不可能为了赶工期，为了使土地不闲置，就置生命与财产于不顾，强行施工。原告就此问题多次要求相关政府部门到现场对风险进行评估处理，但相关政府部门一直不予答复及评估，致使原告无法按期施工。
综上，根据《中华人民共和国城市房地产�理法》第26条之规定，被告作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》具体行政行为认定事实及适用法律错误，极大的侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求贵院依法撤销被告做出的具体行政行为，以维护原告的合法权益。
诉讼请求：1、依法撤销被告作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》；
2、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告在举证期限内提供以下证据（均为影印件）：
证据1、企业机读档案登记资料、组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格。
证据2、江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，证明被告向原告征缴土地闲置费253万元的事实。
证据3、粤府行复（2013）820号《行政复议决定书》、送达回证，证明原告的起诉符合法律规定。
证据4、地质灾害危险性评估报告，证明涉案土地经广东省工程勘察院评估，确定宗地的建设可能引发或加剧以及遭受地质灾害，并建议对填方边坡采取工程措施进行支护，即为防止引发地质灾害，在工程施工前应建设挡土墙。
证据5、地质灾害危险性评估报告评审意见书，证明《地质灾害危险性评估报告》经广东省地质灾害防治协会核查通过，证实不建挡土墙极易引发地质灾害。
证据6、房屋安全鉴定报告（主车间、新车间、办公楼），爆破行为导致原告的车间严重损坏，爆破行为直接影响涉案土地的开工建设。
证据7、通知，证明华东爆破公司为配合杜阮镇政府土地开发平整工作在距离涉案土地几十米的地方进行爆破的事实。
被告辩称：一、经答辩人调查核实，依法确认涉案地块为闲置土地，事实清楚，证据确凿。
2010年1月20日，答辩人与被答辩人签订�国有建设用地使用权出让合同》，约定被答辩人以出让方式取得位于江门市蓬江区杜阮镇井根村骑龙山地段面积37532㎡的土地使用权。根据合同第十六条：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年1月20日之前开工，在2012年1月20日前竣工。”的约定，被答辩人应于2011年1月20日之前对涉案土地动工，经初步调查后，答辩人于2012年3月1日向被答辩人发出《闲置土地调查通知书》，2012年3月12日被答辩人复函称“承诺于2012年4月13日前开工建设”，但直至答辩人于2012年10月10日进行现场勘查，该宗地仍未动工建设。依据《闲置土地处置办法》第二条第一款：“本法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”以及广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府（1998）72号）第二条“有下列四种情况之一的，视为闲置土地：（一）取得土地使用权后，超过出让合同或划拨用地批准文件规定的动工开发日期满1年，未动工建设的；……”的规定，被答辩人超过涉案合同约定动工期限一年仍未动工建设，而且被答辩人亦未能按照合同第十六条的约定，在未能如期动工建设的情况下向答辩人提出延期建设的申请，故此，答辩人依法认定涉案土地为闲置土地，事实清楚，符合法律法规的规定。
二、被答辩人辩称造成涉案土地闲置的直接原因属于政府、政府有关部门的行为，又辩称相邻宗地爆破工程对其施工安全造成直接影响，明显均缺乏事实及法律依据，也从未向答辩人申请延期动工开发，故其抗辩理由应不予支持。
1、被答辩人主张杜阮镇政府在其购地时，曾承诺修建挡土墙，镇政府未兑现修建挡土墙�诺的行为是造成涉案土地闲置的直接原因，但该说法毫无依据。国有土地出让必须符合法律、行政法规以及国家土地供应政策的规定，故被答辩人通过与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并支付土地出让金等，合法受让了涉案土地，而合同中第六条仅约定涉案土地以现状条件交付使用，同时合同条款中并未曾对挡土墙的修建进行约定，故修建挡土墙并非被答辩人动工开发的前提条件。另外，杜阮镇政府并非涉案的合同相对方，其在《关于江门市溢远助剂科技有限公司用地情况的复函》中明确表明“该地块其中靠近杜阮南路约25000平方米的用地不受由我镇负责建设的挡土墙的影响，可以进行建设使用。我镇多次催促溢远助剂科技有限公司动工建设，并承诺与企业动工建设同步实施挡土墙建设”，由此可见，挡土墙建设与否并不影响被答辩人动工建设。被答辩人辩称专家认为挡土墙影响宗地动工没有提供任何资料予以佐证，故答辩人依职权作出闲置土地认定，合法有据，即造成土地闲置的原因不属于政府、政府部门的行为。
2、被答辩人于征缴土地闲置费的听证会上首次提出邻近宗地爆破工程对其施工存在影响的辩解，会上答辩人亦随即开展调查，但被答辩人只提供了一张相片，该相片并不能证实被答辩人的观点，同时，被答辩人亦没有相关风险评估鉴定报告等其他实质性证据，而且被答从未依法向答辩人提出过任何延期动工建设的申请，综上，现有证据未能反映邻近宗地爆破工程对涉案宗地施工已产生影响，故被答辩人的抗辩理由显然不能成立。
三、答辩人就征缴涉案土地闲置费一事已按照相关法定程序进行通知、调查取证、告知权利救济途径、组织听证、听取申辩意见、报经政府批准等执法工作，故涉案征�决定程序合法，依据正确。
2012年3月1日，答辩人向被答辩人发出《闲置土地调查通知书》，要求被答辩人提供相关土地开发的情况资料及证据，被答辩人于3月12日函复提出因杜阮镇政府未修建挡土墙影响了其动工，答辩人于是发函给杜阮镇政府进行调查，杜阮镇政府函复称涉案宗地靠近杜阮南路25000平方米用地的动工不受挡土墙建设与否的影响，并称该宗地与挡土墙可同步建设，后答辩人于10月10日对宗地进行实地核查，确认该宗地仍未动工，故答辩人于10月11日作出了《闲置土地确认通知书》，认定该宗地因企业自身原因闲置，依据《闲置土地处置办法》第十四条规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费……”的规定以及涉案合同第三十二条：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费”的约定，由于被答辩人闲置土地已满一年未满两年，应对其征缴土地闲置费，因此被答辩人于10月18日作出《征缴土地闲置费听证告知书》，告知其拟征缴宗地出让价款的百分之二十的土地闲置费，并告知了权利救济途径。经被答辩人的申请，答辩人于2013年4月23日依法组织听证，参加人包括被答辩人、答辩人及蓬江区政府、杜阮镇政府的代表，听证会中答辩人充分听取被答辩人的陈述申辩，经核实，其抗辩理由依法不能成立，后经江门市政府的批准，答辩人作出《征缴土地闲置费决定书》。被答辩人不服，向广东省人民政府提起行政复议，后省政府亦认定经江门市政府批准、由市国土局作出�征缴决定事实清晰，证据充足，程序合法，因此复议决定维持该具体行政行为。可见，答辩人就征缴被答辩人涉案土地闲置费一案依法进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取被答复人陈述和申辩、报政府批准等执法工作，程序合法。
综上，被答辩人征缴土地闲置费认定的事实清楚，证据充分，程序合法，被答辩人的起诉理据不足，请求贵院驳回其全部诉讼请求。
审理查明：2010年1月20日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：440703－2010－000001，合同电子监管号：4407002010B00058），以出让方式取得位于江门市蓬江区杜阮镇井根村骑龙山地段面积37532平方米的土地使用权，用途为工业用地。合同约定项下宗地建设项目在2011年1月20日之前动工，如不能按期动工，应提前向出让方提出延建申请。2012年3月1日，被告向原告作出江国土资（执法）闲调（2012）第2号《闲置土地调查通知书》，要求原告在规定时间内提交土地开发利用的情况和相关证据，于同年3月8日送达给原告。同年3月12日，原告向被告提交书面复函，称杜阮镇政府承诺修建的挡土墙至今未落实，使宗地不完全符合开工条件，期待有关部门尽快落实，并承诺2012年4月12日前办妥开工施工许可证，4月13日开工建设。10月10日，被告现场勘查，该宗地未有动工迹象。10月11日，杜阮镇政府向被告提交杜府报（2012）58号复函，就修建挡土墙的情况作专门说明。称原告宗地靠近杜阮南路约25000平方米的用地不受223米挡土墙影响，可同步建设施工，镇政府已多次催促原告动工。被告于同日作出江国土资（执法）字（2012）44号《闲置土地确认通知书》，于2013年1月6日送达给原告。2012年10月16日，江门市人民政府批准了被告上报的《土地例行督察发现13宗闲置土地处置方案》。10月18日，被告作出江国土资（执法）字（2012）54号《征缴土地闲置费听证告知书》，于2013年1月6日送达给原告，同年1月9日，原告提出书面听证申请。2013年4月23日，被告组织征缴土地闲置费听证会，会上原告主张镇政府未兑现挡土墙承诺和相邻项目建设爆破影响施工安全，2013年6月4日，被告作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，于同年10月8日送达给原告，原告不服，于同年12月2日向广东省人民政府提出行政处方，该府于2014年1月14日作出粤府行复（2013）820号《行政复议决定书》，原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用�人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”的规定，被告是市级国土资源主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》的法定职权，被告作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，主体适格。
被告发现涉案土地涉嫌闲置后，依法进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取原告陈述和申辩、报政府批准等执法工作，程序合法。
根据《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”的规定，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，涉案土地应�2011年1月20日之前开工，2012年1月20日前竣工，如不能按期开工，应提前30日向被告提出延建申请。2012年10月10日，被告现场勘查，涉案土地仍未有动工，也无被告提出延建申请。被告认定涉案土地为闲置土地，认定事实清楚，证据充足。杜阮镇政府承诺修建靠近南侧排水渠223米的挡土墙，涉案地块靠近南侧约25000平方米的用地不受杜阮镇政府承诺修建的挡土墙影响，杜阮镇政府承诺修建挡土墙与原告开工建设同步进行，但原告并无施工。原告认为杜阮镇政府未修建挡土墙造成涉案土地闲置，证据不足，理由不充分，本院不予支持。广东华东爆破拆迁工程有限公司江门分公司是在2011年3月7日开始在杜阮骑龙山进行为期四个月的爆破工作，爆破时间为中午12时至12时45分，下午16时至17时。杜阮镇企业投资服务有限公司是于2013年11月8日至9日每天11时至13时，在杜阮镇南环路骑龙山路段安装自来水工程进行爆破，两家公司进行爆破工程时，原告还未开工，而且两家公司的爆破工程对原告施工影响不大，原告主张与涉案土地相隔的地块在原告动工之前长时间、不定期的进行岩石爆破，导致其未能按期开工、土地闲置，证据不足，理由不充分，本院不予支持。根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权�不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”的规定，原告认为涉案土地属于政府、政府有关部门的行为造成其动工开发延迟的，应当向被告提供土地闲置原因说明材料，但原告一直没有提供。根据《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置�决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”的规定，涉案土地应于2011年1月20日之前开工，至2012年10月11日被告向江门市人民政府报批时已超过一年未动工开发，被告按涉案土地出让价款的20%，征缴原告土地闲置费2530000元，适用法律、法规正确，处理适当。
综上所述，被告作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，主体适格，事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。原告请求撤销该《征缴土地闲置费决定书》，证据不足，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”的规定，判决如下：
维持被告江门市国土资源局于2013年6月4日作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》。
案件受理费人民币50元由原告江门市溢远助剂科技有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审判长 冯兆京
审判员 杨伟强
审判员 吴万安
二〇一四年六月二十六日
书记员 冯启安