广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茂中法审监行再字第3号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（原审上诉人、原审原告）：何林生，男，1968年12月8日出生，汉族，住信宜市。
委托代理人：莫远思，广东前瞻律师事务所律师。
委托代理人：陈日耀，男，1937年8月26日出生，汉族，住茂名市茂南区。
被申诉人（原审上诉人、原审被告)：信宜市国土资源局。
法定代表人：梁敏基，局长。
委托代理人：梁武，信宜市国土资源局工作人员。
委托代理人：卢艺，广东海日律师事务所律师。
原审第三人：练文权，男，1971年5月14日出生，汉族，住信宜市。
委托代理人:邱日彬，广东海日律师事务所律师。
委托代理人：余强，男，1971年12月9日出生，汉族，住信宜市。系信宜市北界镇司法所法律工作者。
原审第三人：何东泉，男，1974年11月25日出生，汉族，住信宜市。
原审第三人：信宜市洪冠镇蓝村村垌心村民小组。
负责人：何炬雄，组长。
申诉人何林生因与被申诉人信宜市国土资源局、一审第三人练文权、何东泉、信宜市洪冠镇蓝村村垌心村民小组土地行政登记纠纷一案，不服本院（2014）茂中法行终字第143号行政判�，向检察机关申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监［2015］44000000129号行政抗诉书，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院作出（2015）粤高法审监行抗字第9号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。茂名市人民检察院指派检察员崔松、郑贵活出庭履行职务。申诉人何林生及其委托诉讼代理人黄钟发、秦玉良、信宜市国土资源局委托诉讼代理人梁武、卢艺、一审第三人练文权的委托诉讼代理人邱日彬、一审第三人何东泉、一审第三人信宜市洪冠镇蓝村村垌心村民小组组长何炬雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信宜市人民法院一审查明：2006年6月6日，信宜市国土资源局颁发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》给练文权，核准使用国有土地建设用地586平方米，土地取得方式为协议出让，土地座落信宜市洪冠镇蓝村垌心，界至为东至小路、田；南至田；西至田；北至空地、公路。
信宜市国土资源局批准给练文权使用的土地，是2004年3月10日由用地单位代表练文权与信宜市洪冠镇蓝村村垌心村民小组代表何水成、何东泉、何林生签订《征用土地协议书》，协议书订明：征用洪冠镇蓝村垌心村的土地838平方米，由用地单位补偿土地补偿费、安置补助费、青苗费及附着物费共计人民币87990元给被征地单位。协议书双方签字后，由信宜市洪冠镇蓝村村村民委员会在鉴证机关栏加盖印章。
2006年4月25日，出让方（称甲方）信宜市国土资源局与受让方（称乙方）练文权签订《划拨土地使用权补办出让合同书》。合同订明：乙方由划拨取得蓝村垌心地段土地，面积586平方米，座落位置东至小路、西至水沟、南至水沟、北至空地。现申请补办出让�续。甲方同意乙方申请。乙方补交出让金后，该地块的使用权可转让、出租、抵押。但应按国家有关规定办理手续。本合同自签订之日起生效。合同书由出让方加盖印章和法定代表人的私章，受让方在合同书上签字。
2006年5月17日，转让方（称甲方）何林生与受让方（称乙方）练文权签订《国有土地使用权转让合同》，合同订明:甲方转让给乙方地块位于洪冠镇蓝村垌心队，面积为586平方米，其位置与四至范围如本合同附图所示。本合同签字后三十日内，双方当事人持原土地《使用权出让合同、本合同、土地使用证等材料向当地市（县）国土局申请办理土地使用权转让登记手续，缴纳土地增值费，更换土地使用证，乙方取得土地使用权。本合同一式四份，甲乙双方、国土、公证部门各执一份，合同分别由甲乙双方在法定代表人栏签名和加捺指模。
2006年5月23日，信宜市国土资源局填发信宜市[2006]建字第219号《建设用地批准书》给用地单位练文权，批准用地面积：338平方米；土地所有权性质：国有土地；土地取得方式：协议出让；土地座落和用地地点：信宜市洪冠镇蓝村垌心。
2006年5月29日，信宜市国土资源局对练文权作出（2006）信（洪）国土决字第01号《土地违法案件行政处罚决定书》。决定书写：经查：你户于2006年5月23日经信宜市国土资源局批准协议出让建住宅用地面积叁佰叁拾捌平方米，现超建贰佰肆拾捌平方米。违反了《土地管理法》第四十三条规定。根据《土地管理法》第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1．按土地管理法规定罚款；2.同意补办超建用地手续面积贰佰肆拾捌平方米国有用地。
信宜市国土资源局批准给练文权使用位于信宜市洪冠镇蓝村垌心的586平方米土地，是经过协议出让、土地行政处罚，然后由用地单位提出土地登记申请，信宜市国土资源局根据《土地登记规则》规定的程序进行地籍调查，作出宗地图，由邻宗地的指界人签名盖章和本宗地指界人签名；权属审核；土地权属来源依据是：1.信宜市[2006]建字第219号《建设用地批准书》；2.（2006）信（洪）国土决字第01号《土地违法案件行政处罚决定书》；3.身份证复印件；4.规划设计平面图；5.国有土地使用权转让合同和划拨土地使用权补办出让合同书。按土地登记审批程序，分别作出初审意见、土地管理机关审核意见、发证机关批准意见后，由信宜市国土资源局颁发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》给练文权。
经现场勘验，信宜市国土资源局颁发给练文权的《国有土地使用证》登记的用地，建有一座加油站，企业�记名称：信宜市洪冠龙兴加油站；投资人姓名：练文权；经营范围及方式：零售：汽油、柴油、润滑油。现在该加油站正常经营。
在诉讼期间，练文权于2014年3月13日提出追加第三人申请书，认为何林生的胞弟何东泉与本案提起诉讼的具体行政行为有利害关系，申请要求追加何东泉作为本案的第三人参加诉讼。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，于2014年3月20日通知何东泉作为本案的第三人参加诉讼。2014年7月24日，本院认为信宜市洪冠镇蓝村村垌心村民小组与本案的被诉具体行政行为有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，通知信宜市洪冠镇蓝村村垌心村民小组作为本案的第三人参加诉讼。
在诉讼期间，何林生分别申请对签名字迹和指印的司法鉴定：1.对《国有土地使用权转让合同》、《地籍调查土地登记审批表》中何林生的名字是否何林生的签名进行鉴定。经广东南天司法鉴定所作出的粤南[2014]文鉴字第178号《文书司法鉴定意见书》。鉴定意见：检材1《国有土地使用证转让合同》落款甲方处（检1-1）、法定代表人（检1-2）和检材2《地籍调查土地登记审批表》第3页指界人签名栏第1行（检2）“何林生”签名字迹均不是何林生书写。2.对《国有土地使用权转让合同》尾页“何林生”签名处的指印是否何林生本人所捺印进行鉴定。经广东南天司法鉴定所作出粤南[2014]痕鉴字50281号《痕迹司法鉴定意见书》。鉴定意见：日期为2006年5月17日的《国有土地使用权转让合同》尾页“何林生：签名处的指印，不是样本捺印人何林生手指捺印形成。上述鉴定费为11160元和2080元，该款已由何林生支付。
练文权申请对签名字迹的司法鉴定：对《国有土地使用权转�合同》、《地籍调查土地登记审批表》、《征用土地协议书》的“何东泉”、“何林生”签名字迹是否为何东泉书写进行鉴定。经广东南天司法鉴定所作出粤南[2014]文鉴字第418号《文书司法鉴定意见书》。鉴定意见：检材1《国有土地使用权转让合同》尾页落款甲方法定代表人处“何林生”签名字迹、检材2《地籍调查土地登记审批表》第3页指界人签名栏第1个“何林生”签名字迹、检材3《征用土地协议书》落款村（队）代表处“何东泉”、“何林生”签名字迹均是何东泉书写。鉴定费为15200元，该款已由练文权支付。
何林生称信宜市国土资源局登记发证给练文权的土地，当时雷以芬与何林生兄弟讲是租用何林生的土地建加油站，建好加油站经营后练文权方既不同意与何林生方签订租用土地合同，也不分股份给何林生方。2014年1月10日，何东泉在公安机关作�询问笔录陈述称办证手续何林生的名字是我何东泉代签的。在2008年，我就知道雷以芬办好国有土地使用证了，我就叫他和我补签租地合同，没有补签租地合同，在2012年底至2013年底我大哥何炬雄和父亲何国锋多次找雷以芬协商补签租地合同无果，于2013年12月26日我大哥何炬雄就开他的铲车拉石块及泥土围拦住加油站出入口，使所有车辆都不能入站加油。
何林生于2014年2月17日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
另查明，练文权在取得《国有土地使用证》的土地建加油站经营至何林生提起行政诉讼期间，对该宗地的权属问题，没有任何单位或个人向政府机关或国土部门提出异议或投诉。
何林生起诉书请求撤销信宜市国土资源局填发给练文权的信府国用（2006）第34号《国有土地使用证》，该证号属《地籍调查土地登记审批表》的编�，该宗地登记发证的证号实际为信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》。
本案何林生及其委托代理人何炬雄、追加第三人何东泉等三人之间属胞兄弟关系。
信宜市人民法院一审认为：本案的争议焦点：1、何林生是否有权提起本案诉讼；2、何林生的起诉是否超过起诉期限；3、被诉的土地行政登记行为是否合法。
关于何林生是否有权提起本案诉讼问题。本案被诉的具体行政行为是土地行政登记，土地取得方式为协议出让，涉及《征用土地协议书》、《国有土地使用权转让合同》的代表人签名、有何林生签名字样，在地籍调查表邻宗地指界人签名中有何林生签名字样，证明何林生与本案存在有利害关系，因此，何林生个人有权利作为原告提起本案诉讼；对何林生的签名问题虽然经过司法鉴定为何东泉代签，因为何林生与何东泉是�胞亲兄弟，他们之间有着共同的利益关系，作为何林生有权委托何东泉为其代签名，其代签名的行为同样有效，所以，何林生个人同样有权利为原告提起本案诉讼。
对何林生的起诉是否超过起诉期限的问题。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定；最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”的规定，本案中，没有证据证明何林生在2年前已经知道或者应当知�信宜市国土资源局发证给练文权的具体行政行为的内容。只有何东泉在公安机关的陈述称于2008年知道信宜市国土资源局向练文权作出土地行政登记行为的内容。因此，何林生的起诉没有超过起诉期限。
对被诉的土地行政登记行为是否合法的问题。信宜市国土资源局作为县级人民政府土地行政登记主管部门，依法对土地使用权进行登记是其法定职责。
信宜市国土资源局向练文权颁发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》的具体行政登记行为，是根据《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定，土地登�申请者已按规定提交了文件资料。信宜市国土资源局按《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定向练文权作出具体行政行为。
信宜市国土资源局给练文权颁发《国有土地使用证》的土地，练文权与被征地的代表签订了《征用土地协议书》和《国有土地使用权转让合同》，支付了征地补偿款。练文权与信宜市国土资源局签订了《划拨土地使用权补办出让合同书》，缴交了土地出让金。对练文权已协议征用，但未经批准使用的超建部分土地，经信宜市国土资源局对练文权进行土地违法案件行政处罚后，补办了超建用地手续。练文权对土地取得方式属于协议出让。因此，信宜市国土资源局的发证行为主要证据充分，程序合法�况且，练文权在该宗地建设加油站，进行经营将近十年时间，何林生及何东泉、垌心村民小组都清楚，而何林生及何东泉、垌心村民小组一直未向政府机关和国土部门提出异议或投诉，说明信宜市国土资源局作出的具体行政行为没有损害何林生及何东泉、垌心村民小组的权益。至于信宜市国土资源局在颁发本案土地使用证程序瑕疵的问题，鉴于信宜市国土资源局发证的具体行政行为没有侵犯何林生及何东泉、垌心村民小组的合法权益，发证程序上的瑕疵对何林生及何东泉、垌心村民小组也没有造成实际影响，不属法律规定必须撤销理由。何林生的起诉理由不成立，本院不予支持。对在诉讼期间进行司法鉴定支付的鉴定费，何林生提出司法鉴定的鉴定结论不是其本人签名，所需鉴定费应由练文权负担；练文权提出司法鉴定的鉴定结论属何东泉代签，该鉴定费应由何东泉负担。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款、五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、驳回原告何林生的诉讼请求。二、鉴定费28440元，由第三人练文权负担13240元，追加第三人何东泉负担15200元。该款在本判决发生法律效力之日起十日内由第三人练文权支付给原告何林生，由追加第三人何东泉支付给第三人练文权。案件受理费50元由原告负担。
何林生不服一审判决，向本院提起上诉。本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。
本院二审认为：关于信宜市国土资源局向练文权核发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》之合法性问题。经查，练文权对于涉案土地于2004年3月与垌心村民小组代表何水成、何东泉和何林生签�《征用土地协议书》，支付了土地补偿费和青苗费等征地款项给被征地单位。于2006年4月，与信宜市国土资源局签订了《划拨土地使用权补办出让合同书》；同年5月又与转让方何林生签订《国有土地使用权转让合同》。同年5月23日，信宜市国土资源局向练文权填发信宜市[2006]建字第219号《建设用地批准书》。因练文权超建用地，信宜市国土资源局对其作出土地违法案件行政处罚后，于2006年6月6日向练文权核发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》。因此，信宜市国土资源局的发证行为，审核土地权属来源清楚，程序基本合法，本院予以支持。对于何林生称练文权提供虚假材料申请办证的问题。根据原审委托文书司法鉴定的结论，《征用土地协议书》是练文权与村代表三人共签的事实，何东泉与何林生系胞兄弟关系，以及练文权在涉案土地建设加油站经营近十年等事实，有理由相信何林生对征用涉案土地及签订转让土地合同是知情的。原审判决认为上述事实是何林生委托何东泉代签名的有效推定，其理由符合民事法律关系中的表见代理，应予采信。即使信宜市国土资源局发证行为存在程序上的瑕疵，但原审判决认为该瑕疵对何林生及何东泉、垌心村民小组没有造成实际影响，不属法律规定必须撤销的理由，并无不妥，本院亦予支持。
综上所述，何林生上诉理由不成立，本院不予支持。原审作出驳回何林生诉讼请求之判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何林生负担。
广东省人民检察院抗诉认为，本案争议焦点在于信宜市国土资源局给练文权核发信府国用（2006）第0000459号《国有�地使用证》的合法性问题。一、涉案土地从集体土地变为国有土地，未经法定程序征收，程序违法。征收农村集体所有土地，由县级以上地方人民政府统一征地。本案的《征收土地协议书》由练文权和村民代表何水成、何东泉、何林生签订，不属于政府行为，涉案土地经该次征收后，土地性质变为国有土地。二、涉案土地权属来源不清。经审查，涉案土地权属来源与登记并不相符。首先，涉案土地登记依据的文件汇总，土地权属来源有两个，一是2006年4月25日练文权与信宜市国土资源局登记的《划拨土地使用权补办出让合同》，二是2006年5月17日练文权与何林生签订的《国有土地使用权转让合同》，两者不可能同时存在。其次，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2002年5月9日国土资源部令第11号）第四条和《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地�用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2002〕265号）的规定，经营性土地使用权必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2006年4月25日练文权与信宜国土资源局签订的《划拨土地使用权补办出让合同》明显违反上述规定，不能作为涉案土地的权属来源。同时，本案涉案土地于2004年建成加油站进行经营，而在2006年办理涉案国土证时，土地用途为“住宅”，信宜市国土资源局未查清上述事实，明显不当。再次，练文权与何林生签订的《国有土地使用权转让合同》中，何林生并不拥有涉案土地的国有土地使用权，因此上述合同也不能作为涉案土地登记的权属来源。综上，涉案土地权属来源不清，终审判决认为发证行为审核土地来源清楚，认定的基本事实缺乏证据证明。茂名市中级人民法院（2014）茂中法行终字第143号行政判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律错�。
本院再审过程中，申诉人何林生称赞同抗诉机关的抗诉意见。
信宜市国土资源局答辩称：一、本案申诉人何林生诉讼主体不适格。何林生既不是本案所涉具体行政行为的相对人，其也没有任何证据或权属凭证证实其对涉案土地享有使用权或具有法律上的利害关系。且何林生亦无证据证实其权益受到损害，因此，何林生与涉案的具体行政行为不具有法律上的利害关系，其不具备行政诉讼法规定的诉讼主体资格。二、本案已超过法定起诉期限。在2004年征用涉案土地过程中，何林生全程参与，应当知道征地的后果及征地后权利人就会申请登记发证的事实。何林生的胞兄弟何东泉明确表示其于2008年时知道涉案土地办好国有土地使用证的事实，但其作为家庭代表一直无异议。因此，何林生直至2014年2月17日才就本案提起诉讼，已超过2年法定起诉期限，依法应予驳回。三、答辩人向练文权核发涉案土地证合法。1.练文权取得涉案土地使用权的来源清楚，信宜市国土资源局发证事实清楚。练文权取得涉案争议土地是通过征收相应村民的土地而来，何林生参与了整个征地过程中，涉案部份土地是由何林生及何东泉同胞兄弟以包干价130元每平方米帮练文权从相关田主处征得的。当时由练文权代表甲方，由何水成、何东泉、何林生代表乙方签订了土地补偿协议《征用土地协议书》，练文权支付了土地补偿款，并得到了蓝村村村委会盖章确认。后在练文权办理土地证过程中，地籍调查时何林生亦在《地籍调查土地等级审批表》中签名予以确认。而《征用土地协议书》及《地籍调查土地等级审批表》均是何林生委托何东泉代其签名的。练文泉取得涉案土地使用权后，经营加油站至今，没有损害任何人的合法权益。因此，练文�取得涉案土地使用权的权属来源合法。2.发证的程序合法。练文权取得涉案土地权属来源后向答辩人申请登记发证，答辩人认为，练文权持有涉案争议土地权属来源清楚合法，界至清晰，且手续完备，为此，答辩人依据《土地登记规则》第六条之规定，经履行土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、发证等程序后，为练文权进行登记发证无论从事实上还是程序上完全合法，应予维持。涉案土地征收的具体行政行为与涉案土地的发证行政行为属于两个不同的法律关系，实际上是两个独立的具体行政行为。因此，在本案中，人民法院应仅就答辩人向练文权核发涉案土地使用证的具体行政行为的合法性，不能扩大审理范围。3.练文权取得涉案土地证不存在任何过错性、损害性。其信赖利益应得到充分保护。综上所述，何林生不具有行政诉讼的原告主体资格，且起诉已超过法定起诉期限，且练文权土地权属来源清楚合法。练文权的信赖利益也应得到充分保护。请法院查清事实，维持原二审判决。
一审第三人练文权的答辩意见与信宜市国土资源局一致。
一审第三人何东泉述称，其没有收到征地款，没有代何林生签订《国有土地转让合同》。
一审第三人垌心村民小组组长何炬雄述称，签订《征地协议》村民小组不知情，《征地协议》中的印章是假的。
经再审审理查明，一、二审认定的事实清楚，再审予以确认。
本院再审认为，本案的争议焦点在于被申诉人信宜市国土资源局向一审第三人练文权核发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》的合法性问题。
根据再审查明的事实，对于涉案土地练文权于2004年3月与垌心村民小组代表何水成、何东泉和何林生签订了《征用土地协议书》，支付了土地补偿费和青苗费等征地款项给被征地单位。2006年4月，练文权又与信宜市国土资源局签订了《划拨土地使用权补办出让合同书》，缴交了土地出让金。同年5月23日，信宜市国土资源局向练文权填发了信宜市[2006]建字第219号《建设用地批准书》。同时，对于练文权超建部份，信宜市国土资源局对练文权进行了土地违法案件行政处罚后，补办了超建用地手续，土地权属来源清楚。信宜市国土资源局在履行了土地登记申请、地籍调查、权属审核等程序后，于2006年6月6日向练文权核发信府国用（2006）第0000459号《国有土地使用证》，虽然在颁发国有土地使用证时存在着程序瑕疵的问题，但没有侵犯何林生及蓝村村垌心村民小组的合法权益，发证程序上的瑕疵对申诉人何林生蓝村村垌心村民小组没有造成实际影响，不属法律规定必须撤销理由。因此，信宜市国土资源局的发证行为，审核土地权属来源清楚，程序基本合法，本院予以支持。
综上，原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。申诉人何林生的主张以及抗诉机关提出抗诉的理由不充分，本院不予采纳。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持本院（2014）茂中法行终字第143号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 欧卫慧
审判员 叶 滢
审判员 张 虹
二〇一六年十二月二十日
书记员 杨春辉
陈琦