贵州省安顺市西秀区人民法院
熊某某与某某县国土资源局土地
行 政 处 罚 行 政 判 决 书
（2014）西行初字第18号
原告熊某某，男，1961年3月12日生，苗族，某某省某某县人，某某局公务员，住某某省某某县某某镇某某街。
被告某某县国土资源局。
法定代表人于某某，局长。
委托代理人金某某，某某县国土局工作人员。
委托代理人谭某某，某某省某某律师事务所律师。
第三人韦某某，男，1962年6月24日生，汉族，某某省某某县人，某某县某某厂下岗职工，住某某省某某县某某镇某某街。
原告熊某某不服被告某某县国土局于2013年9月24日作出的某国土资罚字（2013）12号《行政处罚决定书》，经安顺市中级人民法院于2014年2月18日作出（2014）安市辖字第9号行政裁定书，指�该案由本院管辖。本院于2014年3月5日受理后，因韦某某与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。并依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。原告熊某某，被告委托代理人金某某、谭某某，第三人韦某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告某某县国土局于2013年9月24日作出某国土资罚字（2013）12号《行政处罚决定书》。认定：熊某某与韦某某以股权转让的形式非法转让土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《贵州省土地管理条例》第三十七条的规定，决定将熊某某非法转让的7353.0平方米土地上修建的建筑物和其他设施收归国有。
被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为且经庭审质证的证据：1、中共某某自治县委常委会议纪要（2013）14号，证明某某县委责成纪委、某某县国土局处理熊某某转让土地问题，被告重新启动调查的原因；2、某国土资罚告字（2013）12号处罚告知书、某国土资听字（2013）12号听证告知书及送达回证，证明处罚前已履行告知程序并将上述文书送达原告；3、听证申请书、听证通知书及送达回证，证明启动听证程序的原因及处罚前已履行听证程序并将上述文书送达原告；4、听证会议笔录，证明某某县国土局举行了听证会；5、关于熊某某非法买卖土地及违法建设等问题的调查报告，证明某某县纪委在某某县国土局处罚前就已作过调查；6某某县纪委调查熊某某、潘某某、谭某某、孟某某、韦某某、项某某、陈某某笔录，证明原告转让土地的事实；7、责令熊某某、韦某某、白某某停止土地违法行为通知书，证明某某县国土局于1998年对熊某某、韦某某、白某某非法转让土地的行为予以处理；8、某某县国土局关于对某某观光农业拓展服务中心占地情况的调查报告，证明某某县国土局于1998年对韦某某等人非法转让土地的行为予以调查；9、转让协议（契约），证明韦某某等人非法转让土地事实；10、违法建筑物照片、勘测图，证明韦某某、熊某某在非法转让土地上修建的建筑物、构筑物、转让土地面积；11、某某县国土局对张某某、陈某某、潘某某、熊某某的询问笔录，证明韦某某、熊某某非法转让土地事实；12、某某自治县工商行政管理局证明，证明某某观光农业拓展服务中心未经注册。
原告诉称：被告以原告于1999年1月25日与韦某某以股权转让的形式取得某某观光农业拓展服务中心所有股权的行为属于非法转让土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十三条和《贵州土地管理条例》第三十七条�规定，作出对原告以股份形式从韦某某手中转来的乡镇企业—某某观光农业拓展服务中心的建筑物和其他设施收归国有的处罚决定。原告认为被告作出的处罚决定是错误的，应予以撤销。理由是：一、被告证据不足，事实不清。首先，被告对转让的土地面积不清。其次，被告对韦某某的用地情况不明确。再次，被告弄错了处罚对象。二、被告适用的法律法规与本案无关。三、违反法定程序。原告是在2013年7月11日以后收到听证通知的，而此前被告已将对原告的处罚决定书交给了县纪委。四、被告超越职权。一是韦某某从白某某手中转让责任地和开荒地以及向某某组租借了荒山开发观光农业的行为，属《农村土地承包经营权流转管理办法》调整的范畴，而农村土地承包经营权流转管理的法定部门为农业局，事实上，县农业局曾于2012年以某农字（2012）9号文件对韦某某�行为是否属于农村土地承包经营权流转作了肯定的认定。二是原告股权转让的行为属《公司法》调整的范畴，行为是否违法由工商行政管理部门确定。因此，被告的处罚行为是无效的行政行为。五、被告的处罚已过追诉时效。六、处罚显失公正。据此，请求人民法院依法撤销被告某某县国土局于2013年9月24日作出的某国土资罚字（2013）12号《行政处罚决定书》。
原告在举证期限内提供以下证据：1、企业法人注册资金验资证明书（1998）安地审资字第02号，证明某某观光农业拓展服务中心是依法成立的；2、某某自治县纪律检查委员会某纪（2013）11号《关于给予熊某某党内严重警告处分的决定》，证明被告于2013年7月11日将上述处罚决定书交给纪委，而我是在2013年7月16日才收到听证告知书的，被告处罚程序是不合法的；3、《关于租用土地筹办某某镇观光农业拓展服务中心的报告》，证明开办该中心是合法的；4、《关于申办土地筹办某某镇观光农业拓展服务中心的报告》，证明开办该中心是合法的；5、某某自治县乡镇企业管理局某乡企字（1997）第59号《关于设立某某县观光农业拓展服务中心的批复》，证明该中心经某某镇人民政府批准设立；6、某某县农业局某农字（2012）9号文件，证明本案不属于违法用地，而是属于土地承包经营权流转；7、股份转让协议，证明我与韦某某转让的是股份，而不是土地；8、王某某个体工商营业执照，证明被告处罚对象错误；9、某某县观光农业拓展服务中心与某某县某某镇某某村某某组《租用山场协议》，证明某某县观光农业拓展服务中心大部分土地是租用的；10、某某自治县委办公室某办法（1995）18号文件，证明政府鼓励各类人才大办乡镇企业；11、某某县人民政府某府发（2011）8号文件、某府�（2011）121号文件、某府发（2004）52号文件，证明政府对无审批手续房屋的有关补偿办法及某某县政府对土地违法问题的处理意见。
被告辩称：一、我局的行政处罚未超过时效。1997年12月，为筹办某某观光农业拓展服务中心，韦某某向雷某某、白某某转让土地，并修建房屋设施。1998年初，我局就向韦某某下达了《责令停止土地违法行为通知书》，并作出《行政处罚决定定书》。后因韦某某将股份（含土地）转让给原告及多种原因，处罚并未执行。2013年6月，某某县委就原告的非法买卖土地问题责令我局等单位进行调查处理，我局再次作出调查，故违法行为在1998年就发现，不是现在才发现的。二、我局在听证后才作出的处罚，未违反法定程序。本局于2013年7月16日向原告送达行政处罚告知书、听证告知书，8月20日举行了听证会，9月24日才作出处罚决定。三、本局对土�违法行为进行查处是职责，本案违法行为事实清楚，作出的行政处罚合法。韦某某转让土地的行为，其客体不合法，不是土地使用权的合法转让，也不是承包经营权的流转，属于土地违法买卖行为。本局的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请求人民法院依法予以维持。
第三人陈述，原告所述属实。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的上述证据1－9、11、12，系被告在执法过程中形成的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》有关证据构成要件，可以作为本案的定案依据，依法予以采信。被告提供的证据10勘测图，因勘测图系土地征收过程中所制作，被告未予现场勘验、核实。该证据缺乏合法性，不予采信。
原告提供并经庭审质证的证据1－11，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题�规定》有关证据构成要件，能够证明本案的事实，依法予以采信。
经审理查明，1997年，第三人韦某某发起成立“某某县观光农业拓展服务中心”，并邀约熊某某、潘某某、李某某共同入股开办该“中心”。1997年12月8日，第三人韦某某以该“中心”的名义以人民币4088元向某某县某某镇某某组雷某某购得开荒地1.5亩，1997年12月12日，第三人韦某某以该“中心”的名义以人民币42800元向某某县某某镇某某村民组白某某购得责任地及开荒地7亩。1997年12月22日，第三人韦某某以该“中心”的名义向某某县某某镇某某村某某组签订《租用山场协议》，租用该组位于某某洞右侧的山场，租用期为50年。1997年12月25日，某某自治县乡镇企业管理局以某乡企字（1997）第59号《关于设立某某观光农业拓展服务中心的批复》，同意设立“某某县松山观光农业拓展服务中心”，但未办理工商注册登记。第三人韦某某在未经批准的情况下，在上述土地上修建了房屋、厕所、游泳池等设施。1999年1月25日，第三人韦某某与原告签订《股份转让协议》，该协议第一条载明：“韦某某将其在中心的股份总价值壹拾肆万壹仟陆佰玖拾叁元中亏贰万贰仟元转给熊某某，并将原为中心所办的乡企局批文、审计注册表，与白某某、雷某某、某某组所签的有关土地协议转给熊某某。本协议经双方签字后，韦某某不再拥有在‘中心’的产权及经营权”。2000年8月，熊某某将该“中心”交由其姐王某某经营，王某某办理了工商营业执照。2013年，被告依据中共某某自治县委常委（2013）14号会议纪要，对本案重新启动调查。被告认为原告与第三人韦某某以股权转让的形式非法转让土地面积7353平方米，于同年9月24日对原告作出某国土资罚字（2013）12号《行政处罚决定书》，原告�服，遂在法定期限内向本院提起行政诉讼，并提出如前诉讼请求。
另查明，被告曾于1998年分别对原告及第三人韦某某、白某某作出《责令停止土地违法行为通知书》。1998年8月20日被告对“某某县观光农业拓展服务中心”作出某国土监字（1998）第66号《行政处罚决定书》，决定：一、对非法占用2719.165㎡土地建服务中心的房屋、围墙、水池及其设施处以罚款13600.00元；二、限期拆除非法占用2719.165㎡土地所修的房屋、围墙、水池及其设施，恢复土地原貌，退还土地。但上述通知书、处罚决定至今未执行。
本院认为，关于原告提出被告的处罚已超过追诉时效的诉讼理由。
依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，本案行政处罚所认定的违法行为从发生之日起，至今一直处于本条所称的“连续或者继续状态”，故对原告提出被告的处罚已超过追诉�效的诉讼理由，本院不予支持。
关于本案被告作出的行政处罚是否合法。
依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，只有违法事实清楚，证据确凿的，行政机关才可以依法对行为人给予行政处罚；行为人的违法事实没有查清的或者证据不足的，行政机关不能作出行政处罚决定，否则就会侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。就本案而言，第一，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条对原告作出上述处罚，而该法七十三规定……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款……本案中，被告曾于1998年8月20日对“某某县观光农业拓展服务中心”作出某国土监字（1998）�66号《行政处罚决定书》，决定：一、对非法占用2719.165㎡土地建服务中心的房屋、围墙、水池及其设施处以罚款13600.00元；二、限期拆除非法占用2719.165㎡土地所修的房屋、围墙、水池及其设施，恢复土地原貌，退还土地。但原告于1999年1月25日与第三人签订《股份转让协议》后，是否在该土地上新建建筑物和其他设施，被告未查清，在事实认定上存在着事实不清、证据不足；第二，被告认定，原告与第三人以股权转让的形式非法转让土地的面积为7353平方米。经审查，第三人以该“中心”的名义向雷某某购得开荒地是1.5亩、向白某某购得责任地及开荒地是7.0亩，共8.5亩，合计5666.66平方米。二者相差1686.34平方米，对此，被告在处罚决定书上未查明。庭审中对7353平方米土地面积除第三人以该“中心”的名义向雷某某、白某某购买的土地面积外，是否含有第三人与某某�某某镇某某村某某组签订的《租用山场协议》中的土地面积，双方各执己见，被告回答含糊，表述不清。被告在证据收集上，对于其认定本案违法占地面积7353平方米所依据的《勘测图》，因该《勘测图》系土地征收过程中所制作，被告在执法中未予现场勘验、核实。故被告在事实认定上存在证据不足。
综上所述，被告作出的（2013）12号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告某某县国土局于2013年9月24日作出的某国土资罚字（2013）12号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告某某县国土局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。
审 判 长 付 淑 萍
人民陪审员 王 静
人民陪审员 吴 丹
二〇一四年五月十四日
书 记 员 吕长红（代）