江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终380号
上诉人（原审原告）成永熙。
被上诉人（原审被告）南通市通州湾江海联动开发示范区社会管理保障局，住所地南通市通州湾江海联动开发示范区金海路6号。
法定代表人石勇，局长。
委托代理人丁连冲、冒国才，江苏洲际英杰律师事务所律师。
上诉人成永熙因要求履行法定职责一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00549号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院经审理查明，成永熙系通州市三余镇（通州湾）人。2009年12月30日，其通过江苏省高等教育自学考试获得了法律专业本科毕业证书。2015年10月8日，成永熙向南通市通州湾江海联动开发示范区社会管理保障局（以下简称通州湾社管局）提交考核授予基层法律服务工作者执业资格的申请材料，要求通州湾社管局初步审查其申请材料并进行上报。同年10月19日，通州湾社管局电话告知成永熙，经请示南通市司法局，现授予的对象仅限通过司法考试的律师或公证员，如成永熙要求授予基层法律服务工作者执业资格，应补充提交司法考试成绩合格证书等材料。成永熙不服，向法院提起诉讼，认为通州湾社管局就成永熙申请“基层型”执业资格却告知补交“普通型”司法考试合格证明显适用法律错误，且导致许可申请事实上的终止，请求：1、确认通州湾社管局有关电话告知行为无效；2、判令通州湾社管局依法履行初步审查及上报相关行政许可申请材料的义务。
另查明，2015年5月26日，江苏省机构编制委员会发文《关于设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理机构有关事项的批复》（苏编[2015]21号），同意设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会。2015年8月18日，南通市机构编制委员会办公室发文《关于同意通州湾江海联动开发示范区工作机构设置的批复》（通编办发[2015]129号），同意通州湾江海联动开发示范区管委员会设12个正科级建制的工作机构，其中社会管理保障局的职责范围包括司法、民族宗教、民政、残联等方面工作。
一审法院认为，关于成永熙起诉的事项是否属于行政诉讼的受案范围问题，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。本案中，通州湾社管局对成永熙提交的申请材料经审查后，告知成永熙应当予以补正，其后未向上级机关继续提交该申请材料，通州湾社管局的行为已经事实上造成了成永熙法律执业资格行政许可事项的终止，对成永熙的权利义务产生了影响，该行为属于行政诉讼的受案范围。
第二，关于成永熙所申请的事项是否属于通州湾社管局法定职责的问题，《基层法律服务工作者管理办法》第九条规定，对申请考核取得基层法律服务工作者执业资格的，由地级司法行政机关考核提出意见，报省级司法行政机关审批。而《司法部关于组织全国基层法律服务工作者执业资格考试和考核工作的通知》附件三：《2000年全国基层法律服务工作者执业资格考核申请审批工作规定》中第一条规定，今年基层法律服务工作者执业资格考核工作，由申请考核人所在地的县级司法机关受理，县、地级司法行政机关逐级审查并出具意见，报省级司法行政机关审核批准。同时《江苏省司法厅关于开展基层法律服务工作者执业资格考核授予工作的通知》第三条“考核工作的程序”中也规定，对申请考核人员提交的考核材料由县级司法局初步审核后，在本区域公示一周，对符合条件的出具审核意见，报省辖市司法局审查。省辖市司法局进行审查后，出具审查意见报省厅审批。由此可以看出，在2000年全国及2004年江苏省组织开展基层法律服务工作者执业资格考核授予工作中，县级司法局具有初步审查并上报材料的法定职责。但上述国家司法部及江苏省司法厅的文件仅适用于当年的考核组织工作，2000年及2004年之后，县级司法局是否还负有相关职责则应根据此后的文件予以规定。事实上，近几年在本省市范围内，司法局并未再组织有关基层法律服务工作者执业资格考试和考核工作，相关规章文件也未对此再作规定。因此，在成永熙2015年10月8日向通州湾社管局提出考核授予基层法律服务工作者执业资格申请时，该局作为行使县市级司法局权力的行政机关，并无文件规定其具有初步审查并上报申请材料的职责。因对于成永熙申请的事项，通州湾社管局负有法定职责是前提条件，在通州湾社管局无相应法定职责的前提下，也无须再审查该局是否履职以及履职是否合法的问题。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定之精神，判决驳回成永熙的诉讼请求。
成永熙不服，向本院提起上诉称，成永熙持相关高等教育自学考试法律专业本科毕业证等全部材料，向通州湾社管局提起（层报）考核授予基层法律服务工作者执业资格申请，根据司法部67号令等有关现行法规定，通州湾社管局直接负有初查和上报职责，无需另据“文件规定”。行政许可法实施前后的区别在于，实施前行政许可具有依职权启动的特征，而实施后行政许可是依申请启动的，本案申请发生于2015年，通州湾社管局应当依据行政许可法第三十三条规定负有相应职责。一审判决违反了新法优先，特别法优先的原则，且并未引用行政许可法的规定，属于适用法律错误。综上，成永熙的诉讼请求依法合理，应予支持，请求二审法院撤销一审判决，判令通州湾社管局立即将有关初查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，并依职权安排“拟应聘执业机构”。
通州湾社管局答辩称，法定职责来源于法律法规规章的规定或授权，《2000年全国基层法律服务工作者执业资格考核申请审批工作规定》和《江苏省司法厅关于开展基层法律服务工作者执业资格考核授予工作的通知》均达不到规章级，且均是临时性文件，并非永久性适用。成永熙的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
成永熙提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，针对成永熙的申请事项，通州湾社管局是否具有初步审查并上报的法定职责。
《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第二十四条第一款规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。根据法律规定，行政许可的实施主体必须具有行政许可权，这种权限既可能来自于法律的明确授权，也可能来自于其他行政机关的委托，否则无权实施行政许可，此时，对于相对人的行政许可申请，也不负有相应受理、审批的义务。《基层法律服务工作者管理办法》第七条规定，全国基层法律服务工作者执业资格考试，由司法部统一组织，省级司法行政机关负责承办。基层法律服务工作者执业资格考试合格标准，由司法部确定；考试合格人员，由省级司法行政机关负责确认。第八条第（二）项规定，符合本办法第六条（一）、（三）、（四）项条件，能够专职从事基层法律服务工作的具有高等院校法学本科以上学历的人员，可以申请按考核程序取得基层法律服务工作者执业资格。成永熙正是基于上述办法第八条规定认为自己符合基层法律服务工作者执业资格条件而向通州湾社管局提出申请。但是，根据上述办法的规定，申请基层法律服务工作者执业资格必须首先由司法部统一组织考试后，认为符合第八条条件的人员才可以申请按考核程序取得基层法律服务工作者执业资格。换言之，申请基层法律服务工作者执业资格必须以司法部统一组织的考核程序为前提。根据当事人提交的司法通[2000]067号、苏司基[2004]1号等文件可以看出，基层法律服务工作者的考核及任命，并非常态化的行政许可事项，司法部的文件仅针对当年发布，成永熙向通州湾社管局提出申请时，司法部并未发布此类文件，成永熙即使符合上述办法第八条规定的条件，也不意味着通州湾社管局具有对成永熙申请材料初步审查并上报的职责。
需要指出的是，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（二）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。第一款第（四）项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。第二款规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。本案中，通州湾社管局一方面认为该局不具有对成永熙申请事项的法定职责，但未出具不予受理的书面材料，另一方面又要求成永熙补充材料，但未在5日内告知成永熙。考虑到双方当事人对通州湾社管局曾电话告知成永熙补充材料的事实均无异议，且通州湾社管局未以书面形式答复并未影响成永熙提起诉讼的权利。故通州湾社管局在行政程序中的以上问题可以认定为瑕疵，希望通州湾社管局在今后类似事项中严格依照《中华人民共和国行政许可法》有关许可程序的规定。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。成永熙的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人成永熙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年八月三日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；