福建省三明市梅列区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）梅民初字第977号
原告湘潭县康大工贸有限责任公司。
法定代表人唐铁龙，经理。
委托代理人郑立军，湖南百舸律师事务所律师。
被告福建三钢闽光股份有限公司。
法定代表人黎立璋，董事长。
委托代理人黄怡鸽，福建省三钢（集团）有限责任公司公司律师。
委托代理人黄丽芬。
原告湘潭县康大工贸有限责任公司（下称康大工贸）与被告福建三钢闽光股份有限公司（下称三钢闽光）招标投标买卖合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告的委托代理人郑立军，被告的委托代理人黄怡鸽、黄丽芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告康大工贸诉称，2012年10月，被告告知原告其2013年度6座高炉干法除尘灰准备招标出售，原告即报名参加招标，在原告投标资格获得被告审查通过后，原告按照被告要求于同年10月23日向被告汇去300000元投标保证金。同年11月，被告告知其中标（但没有依法向原告发出中标通知书），要求原告办理手续，与其签订买卖合同。原告随即赶赴三明，按照规定先到三明市环境保护局办理固体（危险）废物跨省转移审批，再准备与被告签订合同，但环保局工作人员告知不能办理。因高炉干法除尘灰福建省具备安全利用、处置能力，所以不能跨省转移。工作人员还告诉原告，他们曾于2011年11月就此书面通知责令被告规范危险废物处置管理，明确要求被告停止违法外售。原告即将情况反馈给被告，并数次与其交涉，要求被告将投标保证金300000元返还给原告，但被告要么无理推诿，要么置之不理，拒不退还。随后不久，被告即与他人签订除尘灰买卖合同，但300000元投标保证金至今未退还给原告。被告在对外招标时，违反法律规定招标前未经事先审批、收取投标人的投标保证金、不向中标人发去中标通知书、不按招投标文件与中标人签订合同等，极不规范。明知原告为外省投标单位，明知三明市环保行政部门明令高炉干法除尘灰不准跨省转移，但在对原告投标资格审查时没有排除原告，骗取原告300000元投标保证金后，拒不退还，严重侵犯了原告的财产权益。故诉到法院请求判令：被告返还给原告投标保证金300000元，并赔偿原告损失50000元（其中为参与投标和追索投标保证金所产生的餐费、加油费11719元；暂计算至开庭时的银行存款利息13200元）；本案诉讼费由被告负担。
被告三钢闽光辩称，1.本案案由应为买卖合同纠纷，而非不当得利纠纷。2012年10月25日，原告在被告举办的高炉煤气干法除尘灰招标中以每吨295元的价格中标。根据《炼铁厂高炉煤气干法除尘灰招标销售公告》第6条规定，原告的300000元投标保证金已经转为履约保证金。同年12月18日，原告与被告签订《处置协议》，就被告将高炉煤气干法除尘灰销售给原告进行无害化处理达成协议。该协议系原、被告为进一步明确招投标文件项下双方的权利义务而签订的，原告声称未与被告签订合同，不符合客观事实。因此，本案属买卖合同纠纷，而非不当得利纠纷。2.原告中标后怠于提供办理环保审批手续应由其出具的材料，造成环保审批手续未能通过，最终导致合同无法履行。原告的行为已构成违约，其有权不予退还履约保证金300000元。根据福建省环境保护厅于2012年8月22日下发闽环保废管字（2012）10号文规定，产废单位跨省转移危险废物的，按照危险废物跨省转移审批程序报批。并在附件3中具体规定了固体（危险）废物跨省转移申请条件及提交材料。原告中标后，经被告一再催告，截至2012年12月23日仍未出具四份必须提交的材料，导致三明市梅列区环保局初审认定被告关于跨省转移废物的申请不符合相关规定，退回被告的申请材料。原告关于高炉干法除尘灰不准跨省转移及被告在审查原告投标资格时未排除原告、骗取原告投标保证金的说法，不符合客观事实。鉴于原告的上述行为，被告根据相关规定终止与原告的合同，并不予退还履约保证金，有充分的事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
本院经开庭审理，查明以下事实：
一、2012年10月10日，三钢闽光炼铁厂发布《炼铁厂高炉煤气干法除尘灰招标销售公告》（以下简称《招标公告》），决定将6座高炉干法除尘灰采用公开招标销售方式选择买家，公告载明：标的物为高炉煤气干法除尘灰，2013年1月1日至2013年12月31日止；报价方式为当场函件投标方式；数量约22500吨／年；招标底价为240元／吨；招标保证金为300000元，若中标，投标保证金转为履约保证金。另公告对报名时间及条件、开标时间、地点等进行规定。同时，三钢闽光炼铁厂发布《2013年度6座高炉干法除尘灰招标订货报价表暨投标规定说明》（以下简称《投标规定说明》），对应标企业的资格问题、合同时效、数量及投标报价原则、质检、计量、结算等进行规定。
二、2012年10月23日，原告通过湘潭县玉桥化工有限公司转账汇款300000元到被告在中国工商银行三明三钢支行账号140405160900100XXXX内。同年10月25日，原告委派唐樊参加三钢闽光炼铁厂高炉煤气干法除尘灰招标活动。当日，原告以295元／吨中标。同年12月18日，原、被告双方签订《处置协议》，约定被告将炼铁厂高炉生产过程中产生的干法除尘灰销售给原告进行无害化处理。协议还对结算办法、运输及管理、协议期限等进行约定。但被告未书面向原告发出中标通知。
三、2012年9月17日，三明市环境保护局转发福建省环境保护厅关于进一步规范和加强危险废物转移管理有关工作的通知，根据省环保厅的通知要求，危险废物跨省转移审批程序：从省内向外省转移危险废物的，产生单位应向辖区的市、县（区）环保局提出转移申请，逐级审查通过后上报省环保厅审查，并征得接受地省级环境保护厅行政主管部门同意后，批准跨省转移危险废物。具体跨省转移审批程序：1.提交申请材料，申请危险废物跨省转移的危险废物产生单位对照申请条件如实填写福建省固体（危险）废物跨省转移报批表及危险废物转移清单，提供完整、真实和正确的申请材料。2.市、县（区）环保局出具初审、复审意见；3.省级审查、商经、批准。需提交的申请材料有：1.《福建省固体（危险）废物跨省转移报批表》，2.申请单位工商营业执照副本，3.待转移危险废物清单，4.委托处置协议，5.处置方案，6.委托运输协议，7.运输单位危险货物准运证和工业营业执照副本、运输车辆的照片及驾驶员、押运人员的资质、身份证等有效证明材料，8.接受单位工商营业执照副本及有效的危险废物经营许可证，9.首次申请单位须提供环评报告及批复、环保竣工验收报告或试运行批复；再次申请的，须提供上一次批准转移期内的转移联单材料，10.危险废物产生企业提供危险废物年度管理计划（包括：产生所有危险废物的种类、数量及去向等），11.外省危险废物接收企业法人代表应出具委托函，委托专人负责我省危险废物跨省转移事宜，12.外省接受危险废物企业提供上一年度在我省接受危险废物的转移联单，13.依据法律、法规、规定应提交的其他文件。
四、2012年12月23日，三明市梅列区环境保护局出具给被告关于办理含锌废物跨省转移事宜的答复，该局认为，根据省环保厅关于进一步规范和加强危险废物转移管理有关工作的通知的相关要求，因被告未能提供下列材料：1.委托运输协议复印件两份；2.运输单位危险货物准运证和工商营业执照副本、运输车辆的照片及驾驶员、押运人员的资质、身份证等有效证明材料复印件各两份；3.接受单位工商营业执照副本及有效期内的危险废物经营许可证复印件各两份；4.外省危险废物接收企业提供上一年度在我省接受危险废物的转移联单复印件两份。该局经初审认定，被告的申请不符合相关规定，在未补充提供上述材料前该局不予办理被告申请的含锌废物（干法除尘灰）跨省转移事宜。
五、2014年9月12日，本院依法到三明市梅列区环境保护局调查核实案情，并对该局具体负责办理含锌废物跨省转移事宜审批的环境监察大队大队长张旸制作了询问笔录，张旸陈述原告方在2012年12月23日之前有到三明市梅列区环境保护局了解含锌废物跨省转移事宜的相关手续，其有告知作为接收方需提供的相关材料。在2012年12月23日三明市梅列区环境保护局出具给被告关于办理含锌废物跨省转移事宜的答复之后，原告方有向三明市环境保护局、检察机关等部门投诉反映。
上述事实，有原、被告在庭审中的陈述，《招标公告》，《投标规定说明》，编号为NO：01534976湖南省农村信用社结算业务申请书，2013年度干法灰销售投标参加人员签到表，原告投标的报价表，原、被告双方签订的《处置协议》，三明市环保局下发的明环监（2012）124号文，三明市梅列区环保局出具给被告的《关于办理含锌废物跨省转移事宜的答复》，本院对张旸制作的询问笔录等材料予以证实。
双方争议焦点：被告是否应返还给原告投标保证金300000元的问题。本院根据当事人陈述、举证、质证的情况予以查明、分析、认定如下：
原告主张，1.根据《招标投标法实施条例》第五十七条第二款规定，招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。从该条规定可以看出，无论是否中标，招标人都应将投标保证金予以退还，不管本案原告是否中标，均不影响被告向原告退还投标保证金。另根据《招标投标法实施条例》第六十六条规定，招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处50000元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。根据《民法通则》第九十二条规定，没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。因此，原告要求被告返还投标保证金及赔偿损失的请求，理应得到法院支持。2.被告辩称原告的300000元投标保证金已转为履约保证金，现由于原告未履行合同不予退还的主张毫无依据。被告向法庭提交的招标公告和招标规则不具有证据效力，不能证明原告的投标保证金已转为履约保证金以及不予退还的事实。招标公告和招标规则说明在法律上属要约邀请，不是合同条款，在未确定原告中标并将相关规定写于合同之中时，被告单方的招标公告和规则对原告不具有任何法律效力。即使按被告理解，《处置协议》是中标后双方签订的合同，姑且不论该合同的效力，单就合同条款来看，对原告300000元投标保证金是否转为履约保证金，什么情况下不予退还等情形也未有任何约定。同时被告也没有向法庭提交任何证据证实原告有违反双方约定，导致不予退还保证金的情况。3.此次招标活动中被告存在多处违法。高炉干法除尘灰属固体废物，根据《固体废物污染环境防治法》第二十三条规定，转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省级人民政府环境保护行政主管部门报告，并经固体废物接受地的省级人民政府环境保护行政主管部门许可。《招标投标法》第九条规定，招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。从上述相关法律规定来看，显然被告将高炉干法除尘灰对外省进行招标销售，转移出省的，依法应先进行审批，再进行招标，但被告并没有事先进行审批，违法进行招标。《招标投标法实施条例》第26条规定，招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。根据被告向法庭提交的招标公告和招标规则说明，该项目估算价为22500×240＝5400000元，2%为108000元。因此，本次招标被告依法最多只能收取投标保证金108000元，被告违反规定收取高达300000元的投标保证金明显违法。根据《招标投标法》第四十五条规定，中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。本案中，被告一直向法庭辩称是原告中标，但未向法庭提供中标通知书予以证实，显然被告没有依法向中标人发出中标通知书，亦没有将中标结果通知其他投标人。综上，被告应将收取的300000元投标保证金予以返还。
被告认为，1.原告未履行法定的协助义务即提交相应材料，是跨省转移危险废物申请未能得到审批通过的主要原因，原告的行为已构成根本违约。由三明市环保局转发的福建省环保厅《关于进一步规范和加强危险废物转移管理有关工作的通知》（下称通知）规定，产废单位跨省转移危险废物的，按照危险废物跨省转移审批程序报批。并在附件3中具体规定固体（危险）废物跨省转移申请条件及应提交的材料。上述规定即未禁止危险废物跨省转移，也未禁止有处置能力的地市产生的危险废物跨省转移。原告拒绝按照福建省环保厅《通知》附件3要求提供的13种材料中的4种，是危险废物跨省转移申请未获审批通过的原因。原告在诉状中自认，其“先按照规定到三明市环境保护局办理固体（危险）废物跨省转移审批”。同时，本案证据显示原告也按照《通知》附件3的要求提交了申报材料中的第4种《处置协议》和第11种《委托函》，原告是知道福建省关于危险废物跨省转移的相关规定的。而《梅列区环保局关于福建三钢闽光股份有限公司办理含锌废物跨省转移事宜的答复》中认定，被告未能提交的4种材料属于涉及原告的必须加盖原告的公章，涉及运输单位的同时加盖运输单位的公章，这是被告所不能提供的，只能待原告提供后由被告提交给梅列区环保局。根据《合同法》第六十条第二款“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”之规定，原告有协助的义务，即提供应由原告才能提供的材料。由于原告拒绝履行该义务，导致被告无法如期提交材料给环保行政管理部门。2.原告的违约行为致使合同目的不能实现，是法定可以解除合同的情形。根据《固体危险废物污染防治法》第二十三条规定，由于被告关于危险废物跨省转移申请未获审批通过，被告将高炉干法除尘灰出售给原告的合同实际上已无法履行，而高炉干法除尘灰如不及时清运将严重影响被告生产，这在《投标规定说明》中已告知原告。但是，由于原告的违约，被告的上述目的无法实现，属于法定的可以解除合同的情形。3.被告不予返还300000元履约保证金有充分的事实和法律依据。本案涉诉招投标活动非依法必须进行招标的项目，即便在招投标过程中存在瑕疵，也不必然导致招投标活动的无效。根据《招标投标法实施条例》第八十二条规定，违反招投标的法律规定导致无效的情形必须满足一个前提条件，即是依法必须进行招标的项目。而本案招标活动不属于《招标投标法》第三条规定必须进行招标的项目。因此，即便被告存在未向原告发送中标通知书、未在30日内签订买卖合同等瑕疵，但本案涉诉招投标活动依然有效。根据《招标公告》和《招标规则说明》的规定，中标后投标保证金即转为履约保证金，而法律并未作出禁止性规定，该规定是有效的。《招标公告》和《招标规则说明》在招投标活动中不仅仅是作为要约邀请，更是招标文件，受到招投标法律的保护。原告向被告投标时提交的报价表系《招标规则说明》的一部分，也就是，原告在填写投标价格后将《招标规则说明》作为要约送达给被告，而被告以通知原告中标的方式作出了承诺。因此，双方应接受要约邀请、要约和承诺内容的约束。根据《招标投标法》第四十六条第二款、《招标投标法实施条例》第五十八条规定，履约保证金无需在招投标活动结束后签订的合同予以约定，只要招标文件有规定，中标人必须按照招标文件的规定提交。而本案中，招标文件已经规定中标后投标保证金转化为履约保证金，因此，该300000元系履约保证金。根据原告的报价表，原告以295元每吨价格中标，合同数量约为22500吨，整个合同总金额约为6637500元，300000元履约保证金并未超出法定限额。原、被告就买受高炉干法除尘灰达成《处置协议》，并约定另行签订结算合同。因此，《处置协议》系原、被告双方就买卖高炉干法除尘灰订立的买卖合同，该合同并未出现违背作为招标文件的《招标规则说明》以及作为投标文件的《报价表》中实质性条款的内容。根据《招标投标法》第六十条规定，中标人不履行与招标人订立合同的，履约保证金不予退还。《招标规则说明》第一条第六款规定，中标单位2013年1月1日提货前必须提供《危险废物运输许可证书》、《危险废物转移报价表及危险废物转移五联单》（含当地环保部门审查意见），否则不予发货，终止合同，300000元的履约保证金不予退还，所有责任由中标单位承担。同时《招标规则说明》第二条第五款规定，签合同的，因中标人原因无法按规定时间提货的，解除合同，不退还履约保证金。鉴于原、被告之间的合同已经成立，被告有权按照招投标文件和相关法律规定不予退还履约保证金。
本院认为，根据《招标投标法》第二条规定，在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。本案中，被告所属炼铁厂决定将6座高炉干法除尘灰采用公开招标销售方式选择买主，并对标的物、报价方式、数量、招标底价、报名时间及条件、开标时间、地点等对社会进行公告。同时，被告所属炼铁厂还对应标企业的资格问题，合同时效、数量及投标报价原则，质检、计量、结算等进行投标规则说明。上述被告所属炼铁厂的行为，表明其对6座高炉干法除尘灰销售采取招标投标方式。因此，本案被告进行招标投标活动应适用招标投标的相关法律、法规。根据被告所属炼铁厂发布的《招标公告》、《招标规则说明》，投标人应缴纳投标保证金300000元，若中标，投标保证金转为履约保证金，若未中标，投标保证金当即全额退还，若中标后弃标，履约保证金不予退还。根据《招标投标法实施条例》第二十六条规定，招标人在招标文件中要求投标人提交保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。而根据被告所属炼铁厂公告的高炉干法除尘灰数量约为22500吨，招标底价240元／吨计算，投标保证金应为108000元。虽然被告收取原告投标保证金300000元超出上述规定的限额，但该数额是双方当事人的合意行为，且根据《招标投标法实施条例》第五十八条规定，履约保证金不得超过中标合同金额的10%，原告以295元／吨中标，合同金额达到了663万余元，双方当事人约定中标后，投标保证金直接转为履约保证金，此时，被告收取履约保证金300000元并不违反相关规定。《招标投标法》规定，中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。该规定并非效力性规定，虽然原告中标后，被告并未向原告发送书面的中标通知，但被告已告知原告已中标，双方并签订了《处置协议》，这并不导致双方招投标活动无效。根据福建省环境保护厅关于进一步规范和加强危险废物转移管理的规定，从省内向外省转移危险废物的，产生单位应向所在辖区的市、县（区）环保局提出转移申请，逐级审查通过后上报省环保厅审查，并征得接受地省级环境保护行政主管部门同意后，批准跨省转移危险废物。原告在被告知中标后即前往三明市环境保护部门了解办理本案标的物向外省转移的相关手续，环境保护部门的工作人员已告知其作为接收方所应提供的相关材料。但当由被告作为危险废物的产出单位向三明市梅列区环境保护局提出转移申请的前后，原告未能提交应由其提交的四种材料，致该局于2012年12月23日作出答复，认为在未补充提供上述材料前该局不予办理被告申请的含锌废物（干法除尘灰）跨省转移事宜。之后，原告仍未补充提供上述四种材料，从而导致原、被告双方签订的《处置协议》无法履行。原告的行为已构成违约，被告依法有权不予退还原告履约保证金300000元。
综上所述，本院认为，原告在被告进行高炉干法除尘灰招标销售中中标并签订《处置协议》后，未能按照环保部门要求提交相关办理本案标的物跨省转移手续所需要的材料，致使《处置协议》不能履行，应视为原告单方终止双方达成的本案买卖合同的履行，其行为已构成违约，依法应承担相应责任。因此，原告主张要求被告返还投标保证金300000元及赔偿损失50000元的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百七十二条，《中华人民共和国招标投标法》第二条、第四十六条、第六十条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条之规定，判决如下：
驳回原告湘潭县康大工贸有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费6550元，由原告湘潭县康大工贸有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审 判 长 郑芳远
审 判 员 陈奕光
人民陪审员 魏启金
二〇一四年十月二十七日
书 记 员 罗丽敏
附：本判决所依据的具体法律条文
《中华人民共和国合同法》
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百七十二条招标投标买卖的当事人的权利和义务以及招标投标程序等，依照有关法律、行政法规的规定。
《中华人民共和国招标投标法》
第二条在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。
第四十六条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。
第六十条中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》
第八十二条依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。