重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行提字第00007号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆市水利公司,住所地重庆市江北区。
法定代表人杨宏强，经理。
委托代理人田维宏，重庆鸿卓律师事务所律师。
委托代理人胡江涛，重庆鸿卓律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市綦江区社会保险局,住所地重庆市綦江区文龙街道九龙大道54号。
法定代表人邱容，局长。
委托代理人杨钧，重庆市綦江区社会保险局工作人员。
委托代理人翁跃勤，重庆市綦江区社会保险局工作人员。
重庆市水利公司（简称水利公司）诉重庆市綦江区社会保险局（简称綦江区社保局）劳动和社会保障行政给付一案，重庆市綦江区人民法院于2014年6月17日作出（2013）綦法行初字第00098号行政判决。水利公司不服，向重庆市第五中级人民法院提起上诉，该院于2014年9月15日作出（2014）渝五中法行终字第00252号行政判决，该判决已经发生法律效力。水利公司仍不服，向本院申请再审。2015年6月3日，本院作出（2015）渝高法行申字第00128号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
重庆市綦江区人民法院一审审理查明，水利公司属于建筑施工企业，其承建綦江区中峰镇白峰等两个村农村集体建设用地复垦项目，并为此于2012年10月31日向原重庆市綦江区工伤保险管理中心（简称原工伤保险中心，该中心在二审审理过程中被撤销并入綦江区社保局）提交了《建筑工地农民工工伤保险申报表》，申报建筑工地工伤保险，该申报表上所记载的人数是43人，是原工伤保险中心根据参保工程的总造价计算出应交保险费后，再推算的可参保人数，水利公司是按照原工伤保险中心计算出的人数填写，而并非当时实际参加工程项目施工的人数。此后，双方签订了《綦江区建筑企业工地农民工工伤保险参保协议》，该协议第5条明确了保险费的核定方式，即按工程总造价的0.3%一次性交纳工伤保险费。水利公司按此标准交纳了保险费，并提交了参保人员名单。2012年12月17日，水利公司的两名工人杨国财、代朝康在其工地工作时发生了工伤事故，杨国财因工死亡，代朝康受伤，该两人均被认定为工伤。工伤事故发生后，水利公司对该两名工伤职工进行了救治，并分别与之达成了赔偿协议，且已按协议履行。水利公司向原工伤保险中心申请支付该两名职工的工伤待遇。原工伤保险中心于2013年7月11日作出《关于重庆市水利公司职工杨国财、代朝康不能报销待遇的答复》（简称《答复》），认定水利公司在12月17日（含当日）前，并未向原工伤保险中心如实申报该两名职工的参保资料，根据《工伤保险条例》第十条和渝府发[2012]22号《重庆市人民政府关于印发重庆市工伤保险实施办法的通知》（简称《重庆市工伤保险实施办法》）第三条、第五十二条的规定，原工伤保险中心不应支付该两名职工的工伤待遇，该两名职工的工伤待遇由水利公司自行承担。水利公司以其参保时所提交的名单中有该两名职工的名字为由，诉至法院请求判决撤销《答复》。
重庆市綦江区人民法院一审审理认为，水利公司所承建的工程项目地址在綦江区辖区内，并向原工伤保险中心申报并参加了建筑工地农民工工伤保险，原工伤保险中心是社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构，根据《工伤保险条例》第四十六条第（五）项的规定，具有根据事实和法律作出是否支付工伤保险待遇的行政管理职权。根据《重庆市工伤保险实施办法》第三条和第五十二条的规定，参加工伤保险实行实名制且必须按时申报。受理申报次日起享受工伤保险待遇。渝人社发[2011]258号《重庆市人力资源和社会保障局关于印发〈重庆市社会保险统一征缴管理工作规范（试行）〉的通知》（简称《重庆市社会保险征缴工作规范》）第十三条规定，新增人员属于工伤保险参保对象的，参保单位应于其报到的当日进行参保登记，当日不能完整申报的，可先通过传真等快捷方式申报《重庆市参加社会保险人员基本情况表》，然后再补报详细资料。水利公司的工人在其参保项目的工地上发生了工伤事故，并被认定为工伤，应当享受工伤待遇。水利公司在向工伤职工支付了工伤待遇后，要求原工伤保险中心核定和向其支付该两名工伤职工的工伤待遇，但水利公司在庭审中提交的参保人员名单系其自己制作的，且名单上没有原工伤保险中心的签章或确认，而证人证言的证明力较弱，不能予以有效佐证，即不能充分证明水利公司在该工伤事故发生前，已向原工伤保险中心进行了该两名职工的参保登记，并通过有效方式申报了该两名职工的《重庆市参加社会保险人员基本情况表》，水利公司向原工伤保险中心申请核定并报销工伤待遇，原工伤保险中心答复不予报销工伤待遇并无不当，水利公司请求撤销原工伤保险中心的答复无法律依据，对其诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持该《答复》。
水利公司上诉称，1、一审对部分事实认定有误。一审没有查明原工伤保险中心办理社会保险时应遵守的规范。原工伤保险中心称水利公司提供的是电子档名单，但没有证据且不能保证水利公司的名单与电子档一致。一审对水利公司提供的名单不予认可系认定事实错误。一审认定工伤保险申报表上记载的43人是推算出的人数而非实际参保人数，没有法律依据。一审认为证人与水利公司存在利害关系，不予采信证据系认定事实不清。2、一审在举证责任分配上显失公平。不应由水利公司来承担对名单真实性的举证责任。3、一审适用法律不当，判决有失公平。水利公司作为建筑施工企业参加工伤保险有其自身特殊性，只要按规定缴纳了保费，工伤事故发生在参保工地和有效期内即使参保人没有及时提供参保人员名单，也属一般瑕疵，应当享受相应的工伤待遇。请求撤销一审判决，依法改判。
綦江区社保局二审答辩称，《建筑工地农民工工伤保险申报表》上43人的人数是按人均保费推算出的一个数字，不是实际的参保人数。参加工伤保险依法必须实名制。请求驳回上诉，维持一审判决。
原工伤保险中心在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1、《答复》；2、原工伤保险中心按水利公司于2012年10月31日、2013年1月2日及1月8日分别报送的参保人员电子文档而制作的《重庆市参加社会保险人员基本情况表》三份，分别载明有20人、1人、1人；3、税收通用缴款书；4、《綦江区建筑企业工地农民工工伤保险参保协议》；5、2012年10月31日原工伤保险中心收到的水利公司《建筑工地农民工工伤保险申报表》；6、《重庆市社会保险征缴工作规范》；7、渝府发[2011]108号《重庆市人民政府关于废止第四批市政府规范性文件的决定》；8、《重庆市工伤保险实施办法》。
水利公司向一审法院提供的证据有：1、《綦江区建筑企业工地农民工工伤保险参保协议》；2、《建筑工地农民工工伤保险申报表》；3、《中峰镇白峰等（2）个村建设用地复垦项目民工人员名单》（简称《人员名单》）一份，加盖有水利公司的公章，载明时间为2012年10月；4、《税收通用缴款书》；5、杨国财的身份证复印件、死亡注销户口证明及工伤认定决定书；6、委托书、申请、《关于杨国财死亡处理协议》、《人民调解协议》及收条；7、代朝康的工伤认定决定书、诊断证明书、《人民调解协议》及委托书；8、工亡资料明细；9、《答复》；10、证人巫江出庭作证的证言，陈述其系水利公司员工，为水利公司办理工伤保险的经办人，杨国财2012年10月来上班，11月办理工伤保险时所交的参保职工名单中，登记了杨国财和代朝康，资料交给了原工伤保险中心，但原工伤保险中心没有在名单上签字或盖章，项目开工后在2013年1月又增加了两人的参保登记；11、证人代朝康出庭作证的证言，陈述其于2012年11月中旬去工地上班，当时杨国财已在工地上班，11月其身份证被收去办保险。后水利公司代理人询问时其陈述是10月底拿身份证去办的保险。
一审法院对当事人提交的证据认证如下：原工伤保险中心举示的证据1、3、4、5与水利公司举示的证据1、2、4、9一致，除水利公司对《答复》不服外，其余证据双方无异议，予以确认；原工伤保险中心举示的证据2和水利公司举示的证据3，双方均拟证明是参保时首次提交的参保人员名单，原工伤保险中心提交的三份名单中登记的人数共计22人，水利公司提交的名单中登记的人数43人，且原工伤保险中心的名单中没有杨国财和代朝康的名字，而水利公司提交的名单虽然有此两人的名字，但该名单上并无被告确认的签章，且原工伤保险中心也否认该名单系参保时水利公司向其提交，故水利公司提交的证据3不能证明系其首次向原工伤保险中心提交的参保人员名单；而原工伤保险中心提交的证据2，虽然水利公司也否认，但因参保人员名单系由水利公司制作，而交由原工伤保险中心存档，故在没有充分证据证明该存档证据与原提交的不一致时，应采信该证据；水利公司提交的证据10即其员工巫江的证言，欲证明其在经办工伤保险事宜时，向原工伤保险中心提交的参保人员名单中有杨国财和代朝康两人，但因该证人与水利公司存在利害关系，故该证据欲证明其主张不够充分，而水利公司的证据11，即工伤职工代朝康的证言，因其当庭作证时，证词中有前后矛盾之处，其证言不能采信。水利公司提交的其余证据系该两名工伤职工发生工伤事故后的相关资料，原工伤保险中心对此无异议，因与本案讼争的是否应由原工伤保险中心支付工伤待遇无关，故不作为本案的证据。
重庆市第五中级人民法院认为一审法院对各方当事人所举示证据的采信结果正确,予以确认。
重庆市第五中级人民法院二审审理查明，因《建筑工地农民工工伤保险申报表》系原工伤保险中心制作，故一审法院认定该表上所记载43人，水利公司是按照原工伤保险中心计算出的人数填写，而并非当时实际参加工程项目施工的人数的事实有误，对此予以纠正，对该事实不予认定。二审法院认定的其余案件事实与一审法院查明的其余案件事实相同。
重庆市第五中级人民法院二审审理认为，根据《重庆市工伤保险实施办法》第三条和第五十二条的规定，参加工伤保险实行实名制且必须按时申报。受理申报次日起享受工伤保险待遇；同时双方签订的工伤保险参保协议也确定了实名申报参保等内容。水利公司的工人在其参保项目的工地上发生了工伤事故，并被认定为工伤，应当享受工伤待遇。水利公司在向原工伤保险中心申请支付两名工伤职工的工伤待遇时，因该两名职工不在原工伤保险中心的参保名单中而发生了争议。水利公司虽在一审中提供了自己制作的参保人员名单（43人）、工资表以及证人出庭作证等证据，但因水利公司提供的工资表上代朝康以及部分人员前后签名明显不一致，证人证言前后不一致，所以不能直接否定原工伤保险中心提供的参保人员名单（22人），即不能有效证明水利公司在该工伤事故发生前，已向原工伤保险中心进行了两名受伤职工的参保登记，或通过有效方式申报了该两名职工参加工伤保险。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
水利公司申请再审称，1、一、二审判决对举证责任分配错误。行政诉讼中被告对行政行为的合法性负举证责任，綦江区社保局未举证证明载明20人的2012年10月31日《重庆市参加社会保险人员基本情况表》即是当天水利公司向其提交的参保名单，事实上水利公司当天提交的是43人的《人员名单》。一、二审判决主观认定原工伤保险中心提交的参保名单真实，并要求水利公司提供证据对其进行否定，将应当由被告承担的举证责任转由原告承担违反法律规定。2、一、二审判决认定事实不清，未查清原工伤保险中心应当遵守的工作规范。《重庆市社会保险征缴工作规范》第十二条规定参保单位必须提供《重庆市参加社会保险人员基本情况表》，该表备注要求此表一式两份，经登记审核后，登记单位和社会保险公共业务管理办公室各一份。该规范第三条、第十四条规定经办机构认为材料齐全的才能受理。原工伤保险中心一旦审核通过则说明水利公司提交的参保资料符合要求。证人巫江的证言和其他证据之间能够形成证据链，代朝康仅在陈述其提供身份证参保的时间上前后不同，却符合一般普通人日常生活常理，对其证言均应采信。3、一、二审判决适用法律不当。《重庆市工伤保险实施办法》第三条仅是原则性规定，并未规定所有情况下未实名申报均应拒绝支付工伤待遇。水利公司作为建筑施工企业按照建筑施工项目参保，保险费按工程总造价的0.3%缴纳，与参保人员名额的多少无关。即使参保单位未及时提供参保人员名单，也属一般瑕疵，从公平公正角度出发应享受工伤待遇。综上，请求法院撤销一、二审判决，依法再审改判。
綦江区社保局再审答辩称，根据《重庆市工伤保险实施办法》第三条之规定，参加工伤保险实行实名制。该办法第五十二条规定，新参加工伤保险的用人单位和个人，从受理申报次日起享受工伤保险待遇。《重庆市社会保险征缴工作规范》第十三条规定，新增人员属于工伤保险参保对象的，参保单位应于其报到的当日进行参保登记和缴费申报；当日不能按照规定进行完整申报的，可先通过传真等快捷方式申报《重庆市参加社会保险人员基本情况表》，然后在10个工作日内按规定向公共业务办公室补报新增人员详细资料。水利公司于2012年10月31日按建筑施工项目申报工伤保险时，提供的参保人员信息表中只有20人的基本信息，并不包括杨国财、代朝康两人的名字，且直到2012年12月17日工伤事故发生前也未对该两人进行参保申报，故对其工伤待遇不应由綦江区社保局支付。对于《建筑工地农民工工伤保险申报表》中43人的记载，系原工伤保险中心按照缴费额除以人均缴费额计算出来的数据，供统计所用，并非参保的实际人数。原工伤保险中心举示的载明20人的2012年10月31日《重庆市参加社会保险人员基本情况表》系水利公司当日向原工伤保险中心提交并由原工伤保险中心存档。水利公司举示的43人的《人员名单》虚假。请求法院依法驳回水利公司的再审申请。
经审查，本院对证据作如下确认：原工伤保险中心提供举示的2012年10月31日《重庆市参加社会保险人员基本情况表》上无水利公司或其经办人签章，无原工伤保险中心审核签收情况记载，亦无其他证据佐证，其真实性、合法性无法确认，本院不予采信。水利公司在一审庭审中举示的杨国财、代朝康两人的工伤认定决定书真实、合法，且与本案有关联，本院予以采信。本院对其余证据的分析认定与二审相同。
本院再审审理查明，原工伤保险中心提交的证据不能证明2012年10月31日《重庆市参加社会保险人员基本情况表》系水利公司向原工伤保险中心提交并经审核的相关事实，不能证明杨国财、代朝康两人不在参保人员名单之列。一、二审判决认定杨国财、代朝康两人不在参保人员名单内的事实不当，本院予以纠正。本院认定的其他案件事实与二审法院一致。
本院再审认为，根据《工伤保险条例》第四十六条第（五）项之规定，原工伤保险中心、綦江区社保局具有在本辖区内核定工伤保险待遇的法定职权。《重庆市工伤保险实施办法》第三条、第二十六条、第五十二条分别规定：参加工伤保险实行实名制；用人单位参加工伤保险并按时足额缴纳工伤保险费，参保职工受到事故伤害并认定为工伤的，享受工伤保险待遇；新参加工伤保险的个人，从受理申报次日起享受工伤保险待遇。原工伤保险中心于2012年10月31日受理了水利公司的参加工伤保险申报，与水利公司签订了《綦江区建筑施工企业工地农民工工伤保险参保协议》，水利公司按时足额缴纳协议约定的工伤保险费，杨国财、代朝康于2012年12月17日在水利公司参保的建筑施工项目工作时受到事故伤害，之后被认定为工伤。双方当事人对上述事实无异议。
本案中双方当事人的争议焦点为：核发工伤保险待遇所依据的基础事实即水利公司申报的参保人员名单中是否包含有杨国财、代朝康两人。《重庆市社会保险征缴工作规范》第十三条规定，参保单位新增人员属于工伤保险参保对象的，参保单位应申报《重庆市参加社会保险人员基本情况表》。该表格样式中载明有参保单位经办人签章、社会保险公共业务管理办公室审核经办人签章等内容；备注中载明此表由参保单位填写，一式两份，经登记审核后，登记单位和社会保险公共业务管理办公室各一份。本案中，原工伤保险中心在收取水利公司提交申报的参保人员名单时并未严格按照前述工作规范进行审核签收，其在诉讼中举示的2012年10月31日《重庆市参加社会保险人员基本情况表》上无水利公司或其经办人签章，无原工伤保险中心或其经办人签章，亦无其他证据佐证审核签收该表的事实，该表明显违反申报审核形式要件的规范要求，故不足以证明水利公司当时向原工伤保险中心提交参保人员名单的客观真实状况。水利公司在诉讼中举示的《人员名单》亦不符合《重庆市社会保险征缴工作规范》载明的《重庆市参加社会保险人员基本情况表》格式要求，其上并无原工伤保险中心或其经办人签章，即使结合证人巫江和代朝康的证言亦不足以证明水利公司于2012年10月31日向原工伤保险中心提交了上述《人员名单》。综上，原工伤保险中心和水利公司举示的证据均未能证明参保人员名单中是否包含了杨国财、代朝康两人。根据1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条之规定，行政机关作为被告对行政行为的合法性承担举证责任，原工伤保险中心对《答复》认定的水利公司未实名申报杨国财、代朝康的事实承担举证责任；加之原工伤保险中心未按前述工作规范对水利公司提交的参保人员名单尽到合理审慎登记签收的法定义务，原工伤保险中心举示的参保人员名单因形式要件明显缺失导致其内容真实性无从考证，故在各方当事人均不能举证证明参保人员名单真实内容时，应由原工伤保险中心承担因怠于履行审核签收法定职责所致举证不能的法律后果，推定水利公司提交的参保人员名单中含有杨国财、代朝康两人，且此种认定更有利于充分保障工伤保险参保单位及其职工的合法权益。杨国财、代朝康在参保的建筑工程项目中发生工伤，符合由工伤保险经办机构核定支付相应工伤保险待遇的法律法规规定。原工伤保险中心作出《答复》时审核认定水利公司未对杨国财、代朝康进行实名申报的事实证据不足，一、二审法院判决维持《答复》系认定事实不清，本院对此予以纠正。水利公司的申请再审理由成立，本院依法予以支持。
综上所述，一、二审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法行终字第00252号行政判决和重庆市綦江区人民法院（2013）綦法行初字第00098号行政判决；
二、撤销原重庆市綦江区工伤保险管理中心于2013年7月11日作出的《关于重庆市水利公司职工杨国财、代朝康不能报销待遇的答复》；
三、责令重庆市綦江区社会保险局于本判决生效之日起60日内履行核定杨国财、代朝康两人工伤保险待遇的法定职责。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由重庆市綦江区社会保险局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邬继荣
审 判 员 许 勇
代理审判员 乐 敏
二〇一五年八月十四日
书 记 员 熊其涛