广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行初字第9号
原告韦坚，男。
被告南宁市西乡塘区工商行政管理局，住所地南宁市人民西路67号。
法定代表人廖某科，局长。
委托代理人陆某，南宁市西乡塘区工商行政管理局唐山工商所所长。
委托代理人何某宏，南宁市西乡塘区工商行政管理局双定工商所所长。
第三人广西南城百货股份有限公司，住所地南宁市友爱南路22号南棉商业街216号。
法定代表人钟某利，董事长。
委托代理人李某晖，广西桂兴律师事务所律师。
原告韦坚不服被告南宁市西乡塘区工商行政管理局（以下简称西乡塘区工商局）作出的工商行政处理一案，于2014年2月11日向本院递交起诉状。经补正后，本院于2014年2月21日受理，于2014年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月21日公开开庭审理了本案。原告韦坚，被告西乡塘区工商局的委托代理人陆某、何某宏，第三人广西南城百货股份有限公司（以下简称南城百货公司）的委托代理人李某晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西乡塘区工商局于2013年11月14日对原告韦坚制作了《行政处理告知记录》，告知内容为：西乡塘区工商局根据消费者韦坚的举报，于2013年8月18日依法对南城百货公司涉嫌销售“三无”产品一事进行立案调查。经查明，南城百货公司销售的黄金肉松是由漳州福德正香食品有限公司生产的，销售时南城百货公司根据销售需要，将2.5kg一包的肉松拆散后随机不定量包装进行销售，包装后每盒肉松的质量和价格均不相同，同时该公司在商品展示柜显著位置放置有商品标签、散装食品标签和营养成分表，其散装食品标签印有产品生产厂家、生产日期及生产地址等信息。根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第九十九条第三款中关于预包装食品的定义，以上商品不属于预包装食品，而属于散装食品。南城百货公司提供了漳州福德正香食品有限公司的厂家三证等资料，证明该商品的来源不是“三无”产品，并且无其他违法情节，故我局认为，消费者韦坚举报南城百货公司存在销售“三无”产品的违法事实不成立，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条第一款第（二）项的规定，予以销案。
被告西乡塘区工商局于2014年3月10日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。依据有：1、《食品安全法》；2、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》；3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》；4、《中华人民共和国行政处罚法》。证据有：1、《消费者简易申诉登记表》，用于证明被告受理消费者申诉的登记程序合法；2、《案件来源登记表》，用于证明案件来源登记程序合法；3、《立案审批表》，用于证明案件立案审批程序合法；4、《消费者举报立案告知书》，用于证明案件立案告知程序合法；5、《现场笔录》，用于证明被告对第三人销售黄金肉松的现场进行检查时未发现有定量小包装黄金肉松；6、《询问（调查）笔录》，用于证明被告依法对第三人销售黄金肉松的情况进行询问调查；7、南城百货公司的企业法人营业执照（副本），用于证明第三人具有合法的经营主体资格；8、南城百货公司的《食品流通许可证》，用于证明第三人具有合法的流通领域食品经营资格；9、现场检查照片，用于证明第三人销售的黄金肉松产品包装标签合法，并有合法的散装食品标签；10、发票联；11、南城百货南棉店8月1日至10日黄金肉松（原味肉松）销售明细；证据10、11用于证明第三人销售的黄金肉松有多种价格，即其销售的黄金肉松不是定量包装的；12、南宁市鸿利食品有限公司销售单、南城百货物流验收入库单，用于证明第三人销售的黄金肉松有合法的进货来源；13、南宁市鸿利食品有限公司的企业法人营业执照（副本）、《食品流通许可证》，用于证明第三人销售的黄金肉松的供货方经营主体资格合法；14、漳州福德正香食品有限公司的企业法人营业执照（副本）、《全国工业产品生产许可证》，用于证明第三人销售的黄金肉松的生产厂家经营主体资格合法，该商品不属“三无”产品；15、《漳州市产品质量检验所检验报告》，用于证明第三人销售的黄金肉松质量合格；16、南城百货公司出具的《情况说明》、《授权委托书》及受委托人身份证明，用于证明第三人以散装方式销售黄金肉松的陈述材料及配合调查人员的合法性；17、《案件调查终结报告》，用于证明被告依法对第三人调查后未发现其有违法经营的情况；18、《行政处罚案件有关事项审批表》，用于证明被告依法定程序进行销案审批；19、《行政处理告知记录》，用于证明被告依法定程序履行对原告的告知义务；20、南工商复字（2013）30号《行政复议决定书》，用于证明南宁市工商行政管理局复议维护被告作出的《行政处理告知记录》。经质证，原告对被告提供的上述证据1-4、7、8无异议；对证据5、6、10、11的真实性无异议，对其证明内容有异议；对证据9、12、14、15的真实性、合法性、关联性有异议；对证据13认为与本案无关；对证据16中《情况说明》的内容及合法性有异议，对《授权委托书》及受委托人身份证明无异议；对证据17、18的合法性、关联性有异议；对证据19、20的真实性无异议，对其内容有异议。第三人对被告提供的上述证据的真实性、合法性无异议。
原告韦坚诉称，2013年8月8日其在南城百货公司购买了12盒黄金肉松，条码均为2135419008007，生产日期均为2013年8月2日，保质期均到2013年8月31日，单位为“个”，每盒均为8元，共计96元。原告回来食用后发现所购买的黄金肉松有违反《食品安全法》的违法行为，遂于2013年8月12日向被告举报南城百货公司销售预包装“三无”问题食品，并递交了相关材料和证物。2013年8月19日被告书面答复原告已对南城百货公司立案调查，同年11月14日答复原告已撤销立案，并给出一份《行政处理告知记录》。原告不服，申请复议，南宁市工商行政管理局复议决定予以维持。原告认为，被告出具的《行政处理告知记录》适用法律错误，事实不清。一、从告知记录的内容得知，被告经过立案调查，查明黄金肉松是由南城百货公司将2.5Kg一包的肉松拆散后随机不定量包装销售，包装后每盒肉松的质量和价格均不相同。但实际上，南城百货公司销售给原告的12盒预包装黄金肉松，每盒均贴有标签，标签上生产日期、保质期、单位、金额、条码完全一致。二、被告依据《食品安全法》第九十九条第三款规定，认定南城百货公司销售给原告的黄金肉松不是预包装食品而是散装食品。但根据该条款规定，预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。《食品安全法》释义认为，预包装食品具有三个特征：一是属于食品；二是该食品由包装材料和容器进行了定量包装、盛放；三是包装、盛放是在消费者购买之前预先进行的。南城百货公司销售的12盒黄金肉松完全符合《食品安全法》第九十九条第三款的规定，但被告却未依该规定处理对南城百货公司的违法投诉举报。根据《预包装食品标签通则》（GB7718—2011）2.1规定，预包装食品，预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。《食品安全法》第四十二条第一款规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。”南城百货公司销售给原告的12盒黄金肉松属于不合格的预包装食品，未依法标识黄金肉松的净含量、成分或者配料表、生产者的名称、地址、联系方式、产品标准代号、贮存条件、产地、所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称、生产许可证编号、营养成分表等信息，违反了上述规定，被告理应按照《食品安全法》第八十六条第（二）项的规定对南城百货公司的违法行为作出行政处罚。为此，请求法院：1、撤销被告2013年11月14日对原告作出的《行政处理告知记录》；2、责成被告限期内对原告举报的南城百货公司销售不符合《食品安全法》相关规定的黄金肉松一事重新作出处理决定，并将处理结果书面答复原告。
原告韦坚向本院提供了以下证据：1、《行政处理告知记录》，用于证明被告对原告举报的事项作出答复；2、原告购买的黄金肉松图片，用于证明第三人销售的黄金肉松为不合格食品；3、南工商复字（2013）30号《行政复议决定书》及送达回证，用于证明原告收到《行政复议决定书》的时间；4、黄金肉松图片及发票联，用于证明第三人在超市内销售的商品名称为黄金肉松的食品有多种，因此黄金肉松的价格也有多种，被告提供的发票不能证明上面载明销售的黄金肉松即为原告购买的黄金肉松。经质证，被告对原告提供的上述证据1、3无异议；对证据2的真实性、合法性有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议。第三人对原告提供的上述证据1、2的真实性无异议；对证据3无异议；对证据4的真实性、关联性有异议。
被告西乡塘区工商局辩称，一、被告所作的《行政处理告知记录》事实清楚，证据确凿，适用法律准确。2013年8月12日，被告接到原告关于第三人涉嫌销售“三无”食品黄金肉松的举报后，当日即安排辖区工商所两名执法人员对南城百货公司进行实地调查。同年8月18日被告立案，并于次日依法将立案决定书面告知原告。经过执法人员实地取证和对相关人员的询问，查清第三人销售的被举报食品系由漳州福德正香食品有限公司生产的原味肉松（金黄色松松D级），该食品的原包装为2.5kg／包，外包装上标签齐全，符合《食品安全法》的规定。因顾客的实际消费需求不同，第三人将该食品拆分为不定量且价格不一的独立包装，取名为黄金肉松，以散装食品的方式进行销售。同时在销售该商品的展示柜显著位置标注了商品标价签、散装食品标签和营养成分表，散装食品标签上也标明了产品生产厂家、生产日期及生产地址等信息，标签齐全，符合法律规定。鉴于此，被告认定第三人在销售散装食品黄金肉松的过程中不存在违反《食品安全法》相关规定的行为，为此根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条第（二）项的规定，依法作出了销案的决定。2013年11月14日，被告根据查明事实和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条第一款的规定，以书面形式告知原告其举报事项的处理结果。二、原告称“南城百货销售定量且价格统一”的主张缺乏事实证据。从原告提供的黄金肉松图片中，并未反映出该食品的具体信息和产品真实状态，仅证明原告购买了该食品，不足以证明第三人所售黄金肉松是“定量且价格统一”的，更不能推倒被告经全面调查取证所确认的案件事实，原告起诉的理由没有事实和法律依据。综上所述，被告所作的《行政处理告知记录》事实清楚，证据确凿，适用法律准确，请求人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的行政行为。
第三人南城百货公司述称，其作为广西区内的大型超市，不可能销售“三无”产品。第三人在接受被告调查期间，提供了商品流通许可证及营业执照，同时提供了原告所举报的商品黄金肉松的生产厂家、生产许可证、检验报告等商品信息，证明第三人销售的黄金肉松是合格的。此外，第三人还提供了黄金肉松的销售记录，该销售记录受税务部门监控，是不可能修改的。第三人提供的一系列证据，足以证实涉案商品不是“三无”产品。被告在依照法定程序调查取证后，作出了相应的处理决定，即撤销案件，该处理决定程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。另，原告曾系第三人的员工，在离职后特别针对第三人进行了一系列的所谓消费者维权行动，实际上带有一定的报复性质，希望法院在审理时予以考虑。
第三人南城百货公司未向法庭提供相应的证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、被告提供的证据1-4，来源合法，能够证明被告接到原告的举报后，依法立案并将立案决定告知原告的过程，本院予以确认；被告提供的证据5-16，来源合法，能够证明被告对原告举报的事项依法进行调查取证的过程，本院予以确认；被告提供的证据17-19，来源合法，能够证明被告经过调查取证，对原告举报事项的处理结果，本院予以确认；被告提供的证据20，合法有效，能够证明原告不服被告作出的处理决定，依法申请行政复议及复议机关的复议决定，本院予以确认。
二、原告提供的证据1，与被告提供的证据19相同，根据上述，本院予以确认；原告提供的证据2，来源合法，能够证明原告所购黄金肉松的情况，本院予以确认；原告提供的证据3，合法有效，能够证明复议机关的复议决定及原告收到《行政复议决定书》的日期，本院予以确认；原告提供的证据4，不能证明与本案具有关联性，不作为本案的定案依据。
经审理查明，2013年8月，原告韦坚在第三人南城百货公司经营的超市购买了12盒黄金肉松。每盒黄金肉松透明外包装盒上，均贴有“南城百货”字样的商品标签，标签上均标注有“黄金肉松”字样，同时标注生产日期2013年8月2日，保质期至2013年8月31日，金额8元。2013年8月12日，原告以购买的黄金肉松系“三无”产品为由，向被告西乡塘区工商局举报，要求被告依法对第三人的违法行为进行处罚。被告接到举报后，经初步调查，于2013年8月18日决定立案，并将立案决定告知原告。2013年11月14日，被告以《行政处理告知记录》的形式告知原告，南城百货公司销售的黄金肉松不属于预包装食品，而属于散装食品，南城百货公司提供了漳州福德正香食品有限公司的厂家三证等资料，证明该商品的来源不是“三无”产品，且无其他违法情节，故原告举报南城百货公司存在销售“三无”产品的违法事实不成立，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条第一款第（二）项的规定，予以销案。原告不服，向南宁市工商行政管理局申请行政复议。南宁市工商行政管理局于2014年1月17日作出南工商复字（2013）30号行政复议决定，维持被告作出的《行政处理告知记录》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述的诉讼请求，被告则答辩如前，第三人亦陈述如前。在庭审中，原告进一步明确其诉讼请求第1项为：请求法院判决撤销被告2013年11月14日对原告作出的《行政处理告知记录》中予以销案的处理决定。
本院认为：根据《食品安全法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发（2004）23号）关于“进一步理顺有关监管部门的职责。……工商部门负责食品流通环节的监管；……”及国家工商行政管理总局《流通环节食品安全监督管理办法》第四条：“工商行政管理机关依照法律、法规和国务院规定的职责以及本办法的规定，对流通环节食品安全进行监督管理。”的规定，被告西乡塘区工商局作为辖区工商行政管理机关，负有对其行政区域内食品流通环节的食品安全实施监督管理的法定职责。
本案中，原告于2013年8月12日向被告举报其在南城百货公司购买的12盒黄金肉松为“三无”产品，要求被告对该公司的违法行为予以处罚。围绕原告的举报内容，弄清南城百货公司销售的黄金肉松是否属于“三无”产品，系正确处理本案关键之所在。在我国，现行法律、法规、规章等并无关于“三无”产品的定义及规范，所谓的“三无”产品并非一个法律术语，其作为一种习惯用语，更多的被人们用于泛指未按法律、法规等规定标识产品名称、生产厂厂名和厂址、生产日期和安全使用期、产品质量检验合格证明等的产品。故而判断南城百货公司销售的黄金肉松是否属于“三无”产品，关键在于查明涉案的黄金肉松是否按照法律、法规等相关规定进行了产品标识。涉案的黄金肉松系流通环节的食品，对于流通环节的食品标识，《食品安全法》及相关法规、规章等已有明确规定。现各方当事人争议的焦点问题在于：涉案的黄金肉松应按预包装食品还是散装食品的规定进行标识。
关于预包装食品的定义，《食品安全法》第九十九条第三款规定，预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）2.1进一步规定，预包装食品，预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。关于散装食品的定义，目前我国尚无法律法规或者标准层面的规范，主要依据是卫生部《散装食品卫生管理规范》，其中第二条第二款规定，本规范所称散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鲜果蔬，以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等。可见，预包装食品和散装食品系两个相对对立的概念。根据上述规定，预包装食品有两个特征，一是预先定量包装或者制作在包装材料和容器中；二是在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识。这也是预包装食品和散装食品的主要区别所在。具体到本案，从被告提供的现场笔录、询问笔录及现场照片来看，第三人销售的黄金肉松系将2.5kg一包的肉松拆零后，按50元／500g的价格进行销售；从被告提供的第三人销售黄金肉松的明细表、发票来看，第三人售出的每份黄金肉松价格不固定，这也就意味着，第三人销售的黄金肉松并非预先定量包装后按统一价格出售，而是按基本计量单位进行定价后称量销售。故，第三人销售的黄金肉松不符合上述关于预包装食品的定义，而属于散装食品。原告购买的12盒黄金肉松虽然价格一致，但该肉松作为被告在超市销售的黄金肉松的一小部分，由原告自行选择购买，在无其他证据佐证的情况下，不能以此推断出被告均按此价格预先定量包装黄金肉松进行销售。
关于散装食品的标识，《食品安全法》第四十一条第二款规定：“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容。”卫生部《散装食品卫生管理规范》第七条规定：“经营者销售的直接入口食品和不需清洗即可加工的散装食品，必须做到：……3、经营者应在盛放食品的容器的显著位置或隔离设施上标识出食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法。……5、经营者必须提供给消费者符合卫生要求的小包装，并保证消费者能够获取符合本条第3项要求的完整标签。”上述条款，对于散装食品的标识作了明确具体的规定。然，被告在调查处理程序中，仅查明南城百货公司“在商品展示柜显著位置放置有商品标价签、散装食品标签和营养成分表，其散装食品标签印有产品生产厂家、生产日期及生产地址等信息”，对于该公司是否按照上述规定在商品的外包装上标识了相关信息或者是否已保证消费者能够获取标识了相关信息的完整标签未作调查及认定，即以原告举报南城百货公司销售“三无”产品的违法事实不成立为由，对原告举报的事项予以销案处理，属认定事实不清，主要证据不足。
综上，被告在对原告制作的《行政处理告知记录》中，对原告举报南城百货公司销售“三无”产品的事项予以销案的处理决定，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
一、撤销被告南宁市西乡塘区工商行政管理局于2013年11月14日对原告韦坚制作的《行政处理告知记录》中予以销案的处理决定；
二、由被告南宁市西乡塘区工商行政管理局依法重新对原告韦坚举报的事项作出具体行政行为，并将处理结果书面告知原告韦坚。
案件受理费50元，由被告南宁市西乡塘区工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或南宁市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，同时在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：南宁市中级人民法院诉讼费专户，开户行：中国农业银行古城支行南宁市竹溪分理处，帐号：010201011887017。逾期不交也不提出缓交、减交和免交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 田波
审判员 滕莹
审判员 李康
二〇一四年五月十五日
书记员 罗婕
附相关法律条文：
《中华人民共和国食品安全法》
第五条第二款县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。
第四十一条第二款食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容。
第九十九条第三款本法下列用语的含义：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。
《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发（2004）23号）
三、几项重要措施。（一）进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
《流通环节食品安全监督管理办法》
第四条工商行政管理机关依照法律、法规和国务院规定的职责以及本办法的规定，对流通环节食品安全进行监督管理。
《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）
2.1预包装食品，预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。
《散装食品卫生管理规范》
第二条第二款本规范所称散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鲜果蔬，以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等。
第七条经营者销售的直接入口食品和不需清洗即可加工的散装食品，必须做到：1、食品应由专人负责销售，并为消费者提供分拣及包装服务。销售人员必须持有效健康证明，操作时须戴口罩、手套和帽子。2、销售的食品必须有防尘材料遮盖，设置隔离设施以确保食品不能被消费者直接触及，并具有禁止消费者触摸的标志。3、经营者应在盛放食品的容器的显著位置或隔离设施上标识出食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法。4、经营者具有符合卫生要求的洗涤、消毒、储存和温度调节等设施或设备。5、经营者必须提供给消费者符合卫生要求的小包装，并保证消费者能够获取符合本条第3项要求的完整标签。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（二）项第1目人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；