吉林省永吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永行初字第30号
原告赵淑环，女，汉族，1960年6月26日生，身份证号码：2202211960********，农民，住永吉县口前镇羊草沟村2社。
被告永吉县公安局，住所地永吉县口前镇吉桦路北350号。
法定代表人张志宇，该局局长。
委托代理人刘国君，该局法制大队副大队长。
委托代理人张雷，该局开发区派出所副所长。
被告吉林市公安局，住所地吉林市北京路51号。
法定代表人黎海滨，该局局长。
委托代理人祖恒，该局法制大队民警。
原告赵淑环不服被告永吉县公安局公安行政处罚决定和吉林市公安局行政复议决定一案，于2015年6月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赵淑环，被告永吉县公安局的委托代理人刘国军、张雷，被告吉林市公安局的委托代理人祖恒到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年1月30日，原告赵淑环因其占地补偿款过低等诉求对县、市、省三级信访答复不满，到北京市中南海周边非国家信访地上访时，被执勤民警查获。被告永吉县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，于2015年1月31日作出永公（开）决字（2015）第52号行政处罚决定，决定给予原告赵淑环行政拘留十日的处罚，并经吉林市公安局复议维持了该决定。被告永吉县公安局在法定期限内向本院提供了作出被诉行政处罚的如下证据：
1、受案登记表及受案回执各一份，证明受理此案的时间等情况。
2、行政处罚报告书一份，证明：行政处罚决定是经过内部审批而作出的。
3、行政处罚决定书一份，证明：2015年1月31日，原告赵淑环因到北京市中南海周边非国家信访地上访被永吉县公安局行政拘留十日。
4、公安机关询问赵淑环笔录二份，主要内容：“我上访的诉求有两个，一是2011年镇东2社征地问题，征地程序违法，补偿不公；二是2011年4月21日被打，医药费没有给我解决。为此，我曾经到县、市、省的信访部门上访多次，到北京上访6次，到现在也没有给我解决。以前公安机关告知过我不要到北京中南海周边非上访地上访，我签收过告知书，正常的上访地方不能解决问题，就得到非上访地上访，问题解决不了，以后我还要到非上访地上访。这次是和姜英会、徐秀杰、孙殿发一起上的北京，原来我不认识孙殿发，是这次上访认识的。1月27日从口前走的，28日到北京后就到组织部和中纪委大部登记身份证，28、29日孙殿发自己走的，姜英会、徐秀杰一起走的，我们诉求不一样。我在组织部登记一次，在中纪委登记三次，30日下午我们在中纪委碰在一起后回到住的地方。在住的地方听其他上访人说到中南海上访能解决问题，我们四人就和其他上访人一起坐14路车去的力学胡同，到地方就让警察给我们带到府右街派出所了，在派出所对我们训诫了，有训诫书，但没给我们本人，也没让我签字，后就被遣返回永吉县公安局”。
5、公安机关询问原告姜英会笔录二份。主要内容：“政府拆迁不合理，土地征收价格每平方1.14元，补偿款过低，无法生活。我到永吉县政府、吉林市信访局上访不下百次，市人大、市政法委、省信访局、省国土资源厅、省高法、省政府法制办都去过，从2012年10月至2015年1月8日去北京10次，到过国家信访局、最高法、公安部、中纪委、最高检等部门。县政府答复我说信访已经三级终结了，市信访局让我行政诉讼，我到法院起诉，法院不受理。到北京的各部门信访，也无结果。这次是1月27日，我和我媳妇徐秀杰，还有赵淑环、孙殿发一起去的北京，1月28日早，我们四人坐免费大客车先到信访局、中纪委、组织部。1月29日，孙殿发自己走的，我和徐秀杰、赵淑环又到中纪委大部。1月30日，我们四人到中纪委大部去刷一下身份证，后来就和很多的上访人坐14路公交车到北京力学胡同，因其他上访的人说了，到力学胡同能让国家信访局重视，好解决我们的诉求。到力学胡同下车后，有警察问我们是不是上访的，我们说是，警察看了我们的材料后，让我们上车，车满员后把我们拉到训诫所，对我们训诫，之后把我们拉到马家楼，在那看见省级相关部门接待信访人员，直到半夜11点多才用面包车把我们遣送回来。2014年3月，永吉县公安局民警告知过我，不准到中南海等地上访，也给我念了告知书，但我没听。如果政府不给我解决问题，我还要走上访的路”。
6、公安机关询问徐秀杰笔录二份，主要内容：“我们对征地拆迁的补偿问题要反映，要求提高征地价格，我丈夫姜英会在2012年因扰乱单位秩序被拘留，我们对处罚决定有异议。先后到县、市、省信访局多次，我和姜英会去北京二次。我们对有关答复不满意，这次是我和姜英会、赵淑环、孙殿发于1月27日一同去的北京，28日下车后直接去的国家信访局，之后又去的中纪委大部，在中纪委大部外边被大客车拉到了久敬庄，在久敬庄刷了身份证后，我们找了一个小旅店住下了。第二天，我们又去了中纪委大部，姜英会才久敬庄去了一趟公安部。30日我们四人一起到中纪委大部，从中纪委大部被大客车拉到久敬庄，在久敬庄听说其他访民有去马家楼子的，我们四人坐车到力学胡同，下车就有警察问我们是干什么的，我们说是上访的，他们就让我们上客车，把我们拉到了训诫所，然后被车拉到马家楼接济中心，晚上被政府的面包车连夜送回口前了”。
7、公安机关询问孙殿发笔录一份，主要内容：“我是因为到北京中南海附近上访被拘留的，是和姜英会、徐秀杰、赵淑环一起去的。以前我不认识他们，是通过我妹夫冯桂林认识的。1月26日下午1点多钟，我和冯桂林到口前火车站，在车站看见姜英会和徐秀杰了，我把身份证和买车票钱交给冯桂林，冯桂林给了姜英会，姜英会买完车票，告诉我说是1月27日早7点多的车。第二天6点多冯桂林把我送到火车站，姜英会、徐秀杰、赵淑环我们四人一起上的车。28日下火车后，姜英会找个旅店我们歇了一会，姜英会告诉我们先到国家信访局后再到中纪委大部，然后我们就走了。姜英会领我们坐免费的客车到国家信访局，登记后，又领我们坐免费大客到的中纪委大部，又到久敬庄才登的记，后又坐免费客车回旅店。第二天，姜英会、徐秀杰和赵淑环一起走的，我自己去的八一大楼、军委信访局、中央军委和组织部。第三天，姜英会又领我们到的中纪委大部、久敬庄之后就回旅店了。然后又领我们到中南海附近就被警察抓住了，后来被遣送回口前了。我们都听姜英会的，他领我们去哪，就跟着去哪”。
8、公安机关询问冯桂林笔录一份，主要内容：“我和姜英会都经常上访就互相认识了，我妻兄孙殿发没上过北京，哪都找不着，姜英会到过北京上访能找到地方。孙殿发要到中央组织部上访，我顺便让孙殿发替我到最高法院上访，因在这之前，姜英会说要上北京上访，所以我让姜英会领孙殿发去。是1月26日我和孙殿发到火车站，姜英会和徐秀杰在候车室，我把孙殿发的身份证给姜英会，姜英会买的是1月27日7点多钟的车票，第二天，我送孙殿发，在火车站看见了姜英会、徐秀杰和赵淑环，他们一起上的火车”。
9、证人王玉祥（永吉县信访局驻京工作人员）书面证实，2015年1月30日晚6时，我在北京市西绒线胡同大铁笼处值班，发现赵淑环上车，随后又发现姜英会、徐秀杰和孙殿发，我要求其四人下车，并承诺与属地联系领导接待等事宜，但姜英会等四人拒不配合，被送至马家楼分流中心，到分流中心后经长时间思想工作无效，拒不回属地吉林，坚称问题不解决，决不回属地。晚9时，吉林市驻京联络处接待后，也坚决不回吉林。晚11时，吉林市公安局特警将姜英会等四人强行遣返上车送到永吉县公安局。
10、口前火车站证明，证明原告姜英会购买车票的时间、车次等情况。
11、赵淑环进京火车票复印件，证明原告赵淑环乘车时间、车次等情况。
12、永吉县信访局关于姜英会等四人进京非访的情况说明，证明：2015年1月30日晚6时左右，姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发等4人到北京市中南海（府右街）周边非正常上访，被北京市公安局府右街派出所清理至西绒线胡同集中处置点，永吉县信访局驻京工作值班人员王玉祥发现后劝导姜英会等4人下车，姜英会等人拒不配合。晚8时许，姜英会等4人被送到马家楼分流中心，王玉祥又到分流中心劝返，遭到姜英会等人拒绝。晚11时许，由吉林市公安局特警遣返回吉林。
13、信访告知书，证明：永吉县公安局于2011年7月28日书面告知原告赵淑环不得到北京天安门广场、中南海周边等地上访。信访人有上述行为之一的，公安机关将对行为人给予警告、训诫，情节严重的，依法予以行政拘留，直至追究刑事责任。
14、永吉县公安局训诫书、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书，告知原告赵淑环：中南海周边不是接待场所，不接待信访人走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻、情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。
15、吉林市驻京信访工作联络处函字（2015）05号《关于姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发进京非正常上访的处理建议》，内容为：“永吉县公安局：2015年1月30日，永吉县经济开发区居民姜英会、徐秀杰、赵淑环占地补偿问题、孙殿发因纠纷问题进京到中南海周边非正常上访，被北京警方控制，送到马家楼接济服务中心后，态度十分恶劣，拒不配合接访劝返工作，性质恶劣，影响极坏。姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发故意进京非正常上访，给地方政府施压，属恶意上访行为。我处建议按照公安部（2013）25号等有关文件规定对其进行依法处理”。
16、常驻人口数据信息，证明原告赵淑环的出生日期等自然情况。
17、行政处罚告知笔录，证明在行政处罚前已向原告赵淑环告知。
18、对被拘留人家属通知书、执行回执、送达回执，证明已对原告赵淑环送达行政拘留决定书，并对其行政拘留已执行完毕。
原告质证意见：无异议，但对拘留不服。
被告吉林市公安局质证意见：无异议。
被告吉林市公安局称，所要提供的证据与第一被告相同，没有提供新的证据。
原告赵淑环诉称，2015年1月27日，孙殿发因档案丢失，我和徐秀杰、姜英会因当地政府违规征地遭暴力侵害等不同诉求一起到北京上访。28日至30日上午，四人按不同诉求分别到中纪委、中组部、军委信访局、国家信访局、公安部、纪律监察部等部门上访，并递交上访材料。30日下午，四人乘信访车去信访，被警察登记训诫，然后被带到马家楼接济中心，于当晚23时37分被永吉县信访局人员强制押回，直接送永吉县公安局受审，31日23时30分，永吉县公安局对四人作出行政拘留决定，4人中，孙殿发执行拘留6天，其余3人都已执行完毕。根据上述事实，原告对被告的行政处罚决定不服，理由如下：1、处罚事实不清，证据不足。处罚决定按条文表述了原告上访经过，没有认定如何实施扰乱机关、团体企业、事业单位秩序的行为及情节，未提供足够证据。2、异地羁押异地审查属越权。政法委要求规定各地方没有北京案发地派出所移交地方处罚手续，各地方就无权进行处罚处理，只有案发地当场执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。故永吉县公安局对四人上访处罚决定完全错误，其执法行为是侵犯公民的合法人身权利，给被害人造成精神损失的严重后果，要赔偿精神损失，要求撤销被告永吉县公安局永公（开）决字（2015）第52号行政处罚决定和吉林市公安局吉市公复字（2015）第016号行政复议决定，并赔偿原告误工费、精神补偿费1万元。
原告赵淑环没有提供证据。
被告永吉县公安局辩称，原告赵淑环因对其占地补偿费过低的诉求答复不满，先后去过吉林市、吉林省信访局、省高法等部门上访，被永吉县政府答复已经三级终结。原告不服，于2015年1月27日7时10分，与徐秀杰及其丈夫姜英会、孙殿发坐火车去北京，并于1月30日到北京中南海府右街非上访地进行上访，被北京市公安局西城分局训诫。对原告赵淑环行政拘留十日的处罚事实有姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发的陈述和申辩，冯桂林、王玉祥的证言等证据证明。故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，决定给予原告赵淑环行政拘留十日的处罚。关于原告提出异地羁押、异地审查属越权的问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。综上所述，被告依法对原告赵淑环作出的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告吉林市公安局辩称，2015年1月30日，孙殿发、姜英会、徐秀杰、赵淑环到北京市中南海周边进行非正常上访时，被北京市公安局西城分局民警查获。上述事实，有姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发的陈述和申辩，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》等证据证实。永吉县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，分别对姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发作出拘留十日的决定。姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发于2015年3月30日向我局申请行政复议，请求撤销永吉县公安局的行政处罚决定。我局依法受理后认为：姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发的行为已构成扰乱公共场所秩序的违反治安管理行为。永吉县公安局的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，内容适当，依法维持了永吉县公安局作出的对姜英会、徐秀杰、赵淑环、孙殿发的行政处罚决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告赵淑环对被告提供的证据3提出异议，认为自己的行为不构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定的事实。本院审查认为：原告赵淑环因其诉求没有达到目的，进行上访，经三级上访终结后，继续多次到北京有关部门上访，被告永吉县公安局早于2011年7月28日就明确告知原告赵淑环采取走访形式提出信访事项的，不得到天安门广场、中南海周边等非信访场所上访等行为，如有上述行为，将对行为人给予警告、训诫、情节严重的，依法予以行政拘留，直至追究刑事责任。原告赵淑环明知力学胡同（府右街）不是上访地，为引起有关部门重视，给地方人民政府施加压力，而同其他上访人一同前往，并受到当地公安机关训诫，并由当地公安机关移交当地接访部门，因其拒不配合接访工作人员的劝说返回居所地，被吉林市公安局特警遣返回永吉县公安局。被告依法对其进行行政处罚并无不当。原告赵淑环对被告永吉县公安局提供的其他证据没有异议，被告提供的上述证据，具备真实、合法性及与本案的关联性，相互印证，形成完整的证据链，本院予以采信。
经审理查明，原告赵淑环因其土地被政府征收，以政府违规征地、给其补偿款少为由，进行信访，经县、市、省三级信访终结后，原告赵淑环对信访答复不服，多次到北京市相关部门上访。当地政府及被告永吉县公安局多次做原告的思想工作，并于2011年7月28日明确告知原告赵淑环采取走访形式提出信访事项的，不得有到天安门广场、中南海周边等非信访场所上访等行为，违者将依法处理。被告永吉县公安局于2014年12月26日依法对原告赵淑环进行训诫，2015年1月27日，原告赵淑环与口前镇居民姜英会、徐秀杰、孙殿发为各自的诉求一同从口前火车站乘坐火车到北京上访，同月30日，原告赵淑环等四人明知北京市力学胡同（府右街）不是上访地，但为引起有关部门重视，给地方人民政府施加压力而非法前往。在力学胡同被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，经依法训诫后被送往马家楼分流中心，经永吉县信访局工作人员劝返无效，于同月31日被吉林市公安局民警强制将原告赵淑环等四人遣送至永吉县公安局。永吉县公安局于当日依法作出永公（开）决字（2015）第52号行政处罚决定，决定对原告赵淑环行政拘留十日，并于当日执行。原告赵淑环不服，向吉林市公安局申请复议，吉林市公安局于2015年5月22日作出吉市公复字（2015）第016号行政复议决定，决定维持永吉县公安局作出的永公（开）决字（2015）第52号行政处罚决定。原告赵淑环不服，诉至本院，请求撤销被告永吉县公安局的行政处罚决定和被告吉林市公安局的复议决定，并赔偿误工费、精神补偿费1万元。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条第一款规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证”。第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元罚款；处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法集聚，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……”。第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。原告赵淑环因征地补偿问题上访，经县、市、省三级信访终结后，因信访结果没有满足其诉求，多次到北京上访。2014年3月7日，被告永吉县公安局为正确引导原告赵淑环上访，向其宣读了《信访告知书》，明确告知不得到北京天安门广场、中南海周边等非上访地上访，并于2014年12月26日依法对原告赵淑环进行训诫。2015年1月30日，原告赵淑环明知北京市力学胡同（府右街）不是上访地，但为引起有关部门重视，给地方人民政府施加压力，而同其他上访人一同前往，受到当地公安机关训诫，并由当地公安机关移交接访部门，因其拒不配合接访工作人员的劝说返回居所地，被吉林市公安局特警遣返回永吉县公安局。原告赵淑环关于被告永吉县公安局无权处理的意见无法律依据，被告永吉县公安局依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的规定对原告赵淑环作出行政处罚并无不当。原告关于在北京没有扰乱机关、团体企业、事业单位秩序的行为，没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的意见，不能成立。其要求赔偿误工费、精神补偿费1万元的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。被告永吉县公安局作出的永公（开）决字（2015）第52号行政处罚决定和吉林市公安局作出的吉市公复字（2015）第016号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告赵淑环的诉讼请求。
案件受理费50.00元由原告赵淑环负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
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审 判 长 肖金宝
人民陪审员 张红煜
人民陪审员 关 雪
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 李晓明