浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第47号
原告王顺标。
原告尤妹女。
原告王利华。
委托代理人周仲献、张飞。
被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。
法定代表人蒋冰风。
委托代理人赵乐平。
委托代理人金跃。
原告王顺标、尤妹女、王利华诉被告临海市人民政府为土地行政征收一案，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月23日立案受理，依法组成合议庭，于2015年5月29日、6月26日两次公开开庭审理了本案。原告王顺标、尤妹女、王利华的委托代理人周仲献、张飞，被告临海市人民政府的委托代理人赵乐平、金跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称：三原告系临海市上盘镇市头村村民，其承包经营的部分集体土地位于金港大道市头村段。在原告诉临海市上盘镇人民政府土地行政侵权一案的诉讼过程中，原告了解到部分案涉土地已被被告征收。但被告的上述征收行为存在违法情形。第一，被告征收原告土地的行为存在程序违法。《土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《台州市人民政府办公室关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见》中对“征收农村集体土地的程序”做了以下规定：1、需由建设用地单位向规划部门申请规划选址；2、由具有用地申请条件的单位向县级人民政府申请建设项目用地；3、由县级国土资源部门向被征地村发布农村土地征收告知书，并调查土地征收和补偿情况，同时告知被征收农户对上述调查结果具有异议权；4、由县级国土资源部门拟定农村集体土地征收和补偿安置方案，并告知被征地农户具有听证权利；5、签订征地补偿协议，并以书面形式发布农村土地征收和补偿公告，且相关权益人拥有申请听证的权利；6、办理补偿登记及支付征地补偿费，再由相关权益人交付土地。然而，被告在既没有作出相应土地征收和补偿决定，也没有将该征收及补偿决定向原告等征地群众公告，也没有与原告达成征收补偿方案、签订征收补偿协议、支付征地补偿费用，更未告知原告有提出异议、申请听证权利的情况下，擅自征收原告土地，并默许临海市上盘镇人民政府强行填平原告土地的行为，明显违反了上述法律法规以及台州市相应规范性文件。第二，即使被告确实将市头村部分集体土地进行了征收，那么因公路各段是等宽的，根据在建道路在市头村段的长度计算，按照3.8085亩进行平均分配，原告被征收的土地面积也不应为0.9185亩。现在原告所承包经营的被临海市上盘镇人民政府填平并用于施工的土地面积为0.9185亩，而临海市上盘镇人民政府认为其拥有建设用地使用权且其实际施工的土地面积为6.9353亩，这与被告在市头村征收的集体土地3.8085亩的情况存在巨大差距。原告拥有合法承包经营权的这0.9185亩土地中有多少是被政府征收，有多少是被行政部门违法侵犯、私自占有的，原告希望被告明确、法院予以查明。请求判令确认被告对于原告位于金港大道市头村段部分集体土地征收组织实施行为违法，本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1、说明；2、征地现场照片；3、市头村金港大道农户土地征用田亩；4、照片；5、网页截图；6、照片。
被告答辩称：1、答辩人征收原告土地的行为合法。“上盘镇四上线下畔至小杜线段改建工程”属交通道路建设，系公共利益需要建设用地。答辩人将其用地方案逐级审批，最后通过了台州市人民政府和浙江省人民政府的批准（浙土字A[2012]－0364）。答辩人在获得批准后，依法组织相关部门实施，并向被征收单位支付了土地补偿款、安置补助费和青苗补助费等。所以，根据《宪法》第10条和《土地管理法》第2条及其实施条例的有关规定，答辩人征收原告的土地合法。2、答辩人征收原告土地程序合法。根据《国土资源听证规定》第19条规定，向被告所在上盘镇市头村村委会送达了听证告知书，告知其可就征收土地的数量和补偿方案要求听证，市头村村委会就此召开村民会议，同意征收、补偿方案并放弃了听证，然后答辩人的下属单位依法与其签订征收土地补偿协议。浙江省人民政府下达浙土字A[2012]－0364号批准答辩人征收土地的方案后，答辩人又根据《土地管理法》第46条、47条、48条及《土地管理法实施条例》第25条的规定发布了征地公告并予以公示，又根据临政发[2012]7号文件和临政发[2011]43号文件确定土地征收补偿、安置方案等发布公告及公示。最后，根据地字第331082201360012号建设规划许可证要求，答辩人将该征收的土地划拨给上盘镇人民政府用作“上盘镇四上线下畔至小杜线段改建工程”建设。所以，答辩人的征收土地完全是依法进行，程序合法。3、原告诉请于法无据。原告诉称答辩人未按《台州市人民政府办公室关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见》规定征收土地系程序错误，但该规范性文件发布时间2013年6月27日，而此时答辩人的上述征收已完成，该规范性文件不具有溯及力，不适用本案。答辩人征收市头村土地为0.2539公顷即3.8085亩，其中涉及原告的土地是0.9185亩，根本不存在原告所称的6.9353亩。市头村的村民会议纪要也明确征收土地是0.2539公顷，而且原告自己出具的证明一《说明》也证明征收涉及原告的为0.9158亩。综上，答辩人认为，答辩人作出具体行政行为证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，原告诉请的理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第69条规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在法定的举证期限内向本院提交的证据有：1、听证告知书、听证告知书张贴照片、送达回证、村民会议纪要、征地补偿协议、收据；2、建设用地项目呈报材料、浙土字A[2012]－0364号审批意见书；3、征地公告、补偿安置方案公告、临政发[2012]7号、[2011]43号文件、征地公告和补偿安置方案公告张贴照片2张；4、建设规划许可证、划拨决定书；5、《台州市人民政府办公室关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见》；6、《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》。
本院依职权向临海市国土资源局调取了涉案地块的征地红线图、工程勘测定界图、（2012）7号临海市人民政府征收土地公告和临海市国土资源局征收土地补偿安置方案公告的张贴公示照片、说明。
法庭调查中，双方针对本案证据发表了质证意见。
对原告的证据，被告质证认为：证据1只证明原告本次涉及土地征收是0.92亩，不能证明被告强行填平土地。证据2照片出具时间是2014年11月14日，被告征收土地是在2013年6月，填土不属于被告的行为，与本案无关。证据3的真实性有异议，没有相关部门核实。证据4不能证明被告张贴的公告就是原告现在提供的照片文件。证据5与本案无关。证据6测量土地照片的真实性、关联性有异议。
对被告的证据，原告质证认为：证据1的三性均有异议，该组证据是伪造的。公告的照片，它是贴在《关于严厉打击扰乱渔场秩序……通告》的上面，该通告是在2014年8月22日作出，意味着2012年4月的公告贴在2014年8月22日的通告上面。村民会议纪要看不出村委会召开时间是4月27日还是4月28日，到会人员到底是33人还是28人？证据2的真实性无异议，但建设用地项目呈报材料记载的时间是2012年12月份，而本案实施土地征收的行为是在2012年4月份，进一步证明程序的违法性。证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，两份公告很有可能是事后伪造的，通过搜索被告及临海市国土资源局的官网均没有这两份公告。证据4的真实性无法确认，划拨决定书附件三有个图可以认定现在规划的道路是等宽的道路。证据5、6，没有异议。
对本院依职权调取的证据，原告质证认为：提供红线图、定界图、公告张贴照片等证明土地征收合法性的举证责任在被告，法院依职权取证违法。即使认定红线图和定界图真实，那么该规划道路在市头村段的宽度基本上保持等宽，原告被征收的土地不应该是0.9185亩。可见，被告超面积征收，擅自占用集体土地。结合被告提供的征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告的张贴照片，证明被告提供的照片是在事后补制的，不足以证明法院调取的两张照片是真实的，存在事后补制的可能性。法院调取的说明，证明被告提供的公告照片是伪造的。被告对本院调取的证据的真实性、关联性没有异议。
对上述证据，本院作如下认证：被告的证据1中的听证告知书的主送部门是上盘镇市头村村民委员会，且其于2012年4月20日已签收，听证告知书是否张贴公示并不影响其送达。村民会议纪要与会议记录记载的村民代表到会人数不一致，但这是原告所在村的会议材料，不能认定为被告伪造证据，能够证明市头村召开过村民（代表）会议，并形成会议纪要的事实。原告虽对征地补偿协议和收据的真实性有异议，但并未提出实质性的质证意见。因此，本院除了对听证告知书的张贴公示照片不予认定外，其余证据的真实性一并予以认定。证据2予以认定。证据3，被告自认征地公告和补偿安置方案公告的张贴公示照片系后补，本院除对两公告的公示照片不予认定外，其余证据的真实性予以认定。证据4，原告未提出实质性的质证意见，且无证据能否定该组证据的真实性，对该组证据予以认定。证据5形成于本案被诉征地行为后，与本案不具关联性。证据6系现行有效的法律法规，无需认证。原告的证据1能证明原告户有部分土地被征收用于道路建设，与被告的陈述一致，对其真实性、关联性本院予以认定。证据2与本案不具关联性，本院不予认定。证据3实际用于道路施工的土地是否超过涉案道路征收田亩，是否存在少批多占，不属于本案审查范围，对其真实性、关联性本院不予认定。证据4、5中的听证告知书、征地公告、补偿安置方案公告张贴的公示照片的认证意见，与本院对被告提供的该证据的认证意见相同。证据6金港大道市头村段的路基实际施工面积是否超过征收面积，与本案不具关联性，本院不予认定。
由于涉案土地用于道路建设的公共利益，为了查明本案基本事实，本院依职权向临海市国土资源局调取证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项的规定。本院调取的两公告的张贴公示照片，能清楚地显示为[2012]7号临海市人民政府征收土地公告、临海市国土资源局征收土地补偿安置方案公告，与涉案征收土地的两公告相同。结合本院调取的说明，能够证明两公告的公示时间为2012年12月5日。原告虽对本院调取的证据的真实性存有异议，但未提出实质性的质证意见，对本院调取的证据的真实性、关联性本院予以认定。
经审理查明：原告王顺标、尤妹女系原告王利华的父母。
2012年4月20日，临海市国土资源局给上盘镇市头村村民委员会送达听证告知书，告知其因上盘镇四上线下畔至小杜线段改建一期工程（即金港大道项目）建设需要，需征收市头村集体土地0.2539公顷，其中水田0.2492公顷、农村道路0.0047公顷。征收土地补偿标准，按照临政发[2012]7号文件规定执行，水田等3.8万元/亩，共计征地补偿费14.4723万元，青苗和地上附着物另行按规定补偿。本次征地涉及农业人口8人，拟采取货币方式进行安置，根据临政发[2011]43号文件规定，拟安排8名被征地农民参加基本生活保障制度。根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，对征收土地补偿标准和安置方案有要求听证的权利。接到本告知书后要求听证的，在5个工作日内提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。2012年4月27日，市头村村民委员会召开村民代表会议，并于同月28日形成会议纪要，同意临海市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。
2012年5月9日，被告的下属临海市统一征地事务所按照临政发[2012]7号文件的规定，与市头村签订征收土地补偿协议，约定征收土地的四至，征收征地红线图内的集体土地面积0.2539公顷（计3.8085亩），其中水田0.2492公顷、农村道路0.0047公顷，共计征地补偿及青苗果木补偿费用14.8532万元。核定参保人数8人，政府承担的社保资金17.3570万元等。其中原告承包经营的部分农村土地在该征收范围内。2012年11月21日，浙江省人民政府以浙土字A[2012]－0364号浙江省建设用地审批意见书，批准临海市2012年计划指标第8批次建设用地，包含了市头村的上述0.2539公顷地块。2012年12月4日，被告和临海市国土资源局分别发布了[2012]7号征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，并于同月5日在市头村老年协会橱窗中张贴公示。2013年6月14日，市头村收到涉案的土地征地补偿费、青苗补偿费共14.8532元。2013年6月9日，用地单位临海市上盘镇人民政府取得地字第331082201360012号建设用地规划许可证，用地项目名称为上盘镇四上线下畔至劳动段改造工程，用地性质为道路与交通设施用地，总用地面积28973平方米。2013年7月19日，被告将该地块批准划拨给上盘镇人民政府使用，限用于上盘镇四上线下畔至劳动段改建工程项目。
2014年11月14日，临海市上盘镇人民政府对位于市头村的金港大道部分路段进行强行填土。原告以上盘镇人民政府侵害其土地承包经营权为由，提起行政诉讼，该案已经一、二审法院判决生效。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征收土地依法批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案原告起诉对象为被告对金港大道市头村部分土地征收组织实施行为，该行为系具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。原告承包经营的部分集体土地位于金港大道市头村段，被告组织实施土地征收行为与其具有法律上的利害关系，其具有原告诉讼主体资格。
本案被告在征收涉案土地报批前，其下属临海市统一征地事务所与上盘镇市头村签订征收土地补偿协议，对征收土地面积、四至范围、补偿费用、安置人口等作了约定。在此期间，市头村村民委员会对征收土地形成会议纪要，表示放弃听证权利。被告在浙江省人民政府批准征收土地后发布了征收土地公告，临海市国土资源局发布了征收土地补偿安置方案公告，该两公告在市头村进行了张贴公示，说明被告已履行了征收土地的法定程序。原告认为被告征收市头村集体土地的组织实施行为违法的理由不足，本院依法不予支持。至于原告称其被征收的土地面积不止0.9185亩，被行政部门违法侵犯、私自占有，不属于本案审查范围。对于原告申请本院调取上盘镇市头村村民委员会于2014年12月11日出具的《说明》、《市头村金港大道农户土地征用田亩》，该两份证据系原告在起诉时提供，现又申请本院调取，对其申请本院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王顺标、尤妹女、王利华的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王顺标、尤妹女、王利华负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年七月一日
书 记 员 王丽萍