江苏省太仓市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0585行初1号
原告曹广德。
委托代理人徐国祥，北京市问中律师事务所律师。
被告太仓市国土资源局。
法定代表人徐韬，局长。
委托代理人王海波，副局长。
委托代理人王敏，江苏众谊律师事务所律师。
原告曹广德不服被告太仓市国土资源局（以下简称太仓市国土局）作出的太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月4日对该案进行了公开开庭审理。原告曹广德的委托代理人徐国祥、被告太仓市国土局的委托代理人王海波、王敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告太仓市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于2015年11月12日作出太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定。决定对原告曹广德作如下行政处罚：责令原告自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在其承包的玻璃温室中装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积146.94平方米。
原告曹广德诉称：1、原告是按照与太仓民人谷农业生态园有限公司（以下简称太仓民人谷公司）的合同及相关样本进行装修、装饰的。2、被告处罚决定认定原告2013年4月进行装修与事实不符。原告在2011年底已装修完毕。3、原告是按照发包方的资料及样本进行装修、装饰的。符合合同约定的休闲、旅游农业之条款。不属于非法占用农用地。4、原告的装修、装饰是以太仓市政府和太仓民人谷公司在上海招商引资时登报并发的样本进行的，不违约也不违法。5、原告签订的《农村土地承包合同》的标的是设施、休闲、旅游农业，不是传统农业。原告在自己购买的玻璃温室内装修、装饰不存在改变用地性质，不违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。6、被告用《土地管理法》第七十六条对原告作出处罚，适用法律错误。7、原告在2011年底就停止了装修，而被告在2015年3月才来查处，被告对原告的处罚已超过了处罚的时效。故请求依法确认被告作出的太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定无效。
原告在起诉时向本院提交了以下证据：太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定。证明被告作出的行政处罚错误。
被告太仓市国土局辩称：1、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。2011年10月，原告与太仓民人谷公司签订了一份《农村土地承包合同》，承包经营位于太仓市民人谷农业生态园内编号为J区41号的“玻璃温室及所属农业用地”，合同涉及土地面积1162平方米。合同明确约定原告“负责保证土地农业用途，不得用于非农建设”。但之后原告未经批准，在其承包的“玻璃温室及所属农业用地”中实施了非农建设行为，经勘查、实测：①、在农产品玻璃温室展览区（高棚）内，一层土地已全部浇筑水泥，土地已全部硬化，涉及土地面积121.09平方米。二层按生活、起居样式进行部分装修；②、在农产品玻璃温室种植区（矮棚）内，部分种植区域浇筑水泥，土地部分硬化，涉及土地面积25.85平方米。合计硬化土地面积146.94平方米。原告的上述行为已构成将农用地改成建设用地的违法事实。2、被告作出的行政处罚程序合法。被告在作出行政处罚之前，充分保障了原告所享有的陈述、申辩及听证的权利。3、被告依据《土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出上述行政处罚，适用法律正确。4、原告擅自将农用地改为建设用地的违法行为成持续状态，被告对其作出的处罚，没有超过处罚时效。故请求依法判令驳回原告的诉讼请求。
被告太仓市国土局为证明其作出的行政行为合法，在法定的举证期内向本院提交了以下证据（均系复印件）：1、农村土地承包合同、2、补充协议、3、物业交付清单、4、物业使用规则、5、玻璃温室装修规则、6、平面图、7、太仓民人谷生态园物业管理服务协议、8、票据凭证。证据1-8，证明原告与太仓民人谷公司签订了农村土地承包合同，该合同属农业生产经营性质。原告承包的土地性质属农业用地。9、整改通知书及送达证明、10、现场踏勘照片、11、告知书、12、公告、13、停工通知书、14、2015年7月2日被告的现场勘查和测绘在场人员签到表、现场勘查照片（22张）及勘测定界图、15、浏河镇土地利用总体规划（局部）、地类图及面积审核表。证据9-15，证明原告在其承包的土地上对玻璃温室内外进行了装修、装饰，使之变成了居住及休闲的用途，实施了非农建设的行为。16、责令停止违法通知书及现场勘查笔录、共同制止违法行为抄告函、17、违法线索登记表、18、立案呈批表、19、约谈通知及电话记录、20、询问笔录、21、行政处罚与听证告知书及送达回证、送达现场照片、EMS邮寄凭证、22、听证申请书及听证笔录、听证会意见书、23、行政处罚决定书现场送达照片、EMS邮寄送达凭证。证据16-23，证明被告在作出行政处罚前，告知了原告享有陈述、申辩和听证的权利。被告的处罚程序合法。
被告提交作出行政处罚所适用的规范性文件依据有《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部国土资发（2010）155号文件。证明被告作出的行政处罚适用法律正确。
经庭审质证，被告对原告提交的证据没有异议。原告对被告提交的证据1-8的真实性、合法性没有异议。对被告提交的证据9-13原告没有看到过，对其真实性不予认可。对被告提交的证据14，原告认为，被告未经原告的同意破门而入，是非法取证。且原告在2011年底已经停止装修、装饰，原告的行为不具有连续性，不能证明被告行政处罚的有效性。对其真实性、合法性不予认可。对被告提交的证据15，原告没有异议。对被告提交的证据16，原告对其真实性没有异议。但认为原告早已停止了施工装修，被告的证据缺乏依据。对被告提交的证据17-20，原告对其真实性没有异议。但不能证明原告有违法行为。对被告提交的证据21-22，原告对其真实性没有异议，但不同意被告的证明目的。对被告提交的证据23，原告对其真实性、合法性没有异议。
对被告提交的行政处罚所适用的法律依据及规范性文件依据，原告对其真实性予以认可，但认为被告引用的条文与查处的事实不符。
经庭审质证，本院对原、被告所提交的证据作如下认定。
对原告提交的证据，本院对其真实性、合法性予以确认。
对被告提交的证据1-8，证明原告与太仓民人谷公司签订了农村土地承包合同，该合同属农业生产经营性质，与本案具有关联性。本院对其真实性、合法性予以确认。对被告提交的证据9-13，该证据是太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室在对太仓民人谷农业生态园项目进行管理的过程中作出的。与本案行政处罚不具有关联性，应予排除。对被告提交的证据14，证明被告在发现原告存在非农建设涉嫌土地违法行为后，依职权组织执法人员对原告承包的土地进行现场勘查和测绘，现场勘查的情况反映了原告在玻璃温室内外进行装修、装饰的行为，与本案具有关联性。被告作为土地行政管理机关，有权对涉嫌土地违法行为进行调查和查处，不因行政相对人的是否配合或者拒绝而行使。本院对其真实性、合法性予以确认。对被告提交的证据15，该证据反映了原告承包土地的地类状况，与本案具有关联性。本院对其真实性、合法性予以确认。对被告提交的证据16-22，证明被告在对原告作出行政处罚前，依程序对行政相对人进行了立案、调查、取证，并按行政相对人的申请，举行了听证，听取了行政相对人的陈述、申辩。本院对该证据的真实性、合法性予以确认。对被告提交的证据23，证明被告在对原告作出行政处罚后，向其送达了行政处罚决定，并告知了其享有的权利和义务。本院对其真实性、合法性予以确认。
对被告提交的法律依据和规范性文件依据，本院对其效力依法予以认定。
本院经庭审确认的证据认定以下案件事实。
2009年10月29日，太仓市农林局作出太农林（2009）133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》，同意太仓民人谷公司在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目，规划用地面积2000亩，其中建设高标准玻璃温室684亩，露地种植1013亩，绿化200亩，道路103亩，管护房1亩及相关农业基础配套设施。2009年11月2日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室作出太农办（2009）3号批复，规范了每个玻璃温室的建设标准：占地面积约667平方米，建设面积432平方米。其中种植区长39米、宽8米、高4米，展示区长12米、宽10米、高7.5米，均为钢骨架玻璃结构，温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备。展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构，不得破坏土壤耕作层，面积不得超过50平方米。玻璃温室外围除必要的道路沟渠外，需配置相关景观绿化，但不得建设任何建筑物。
2011年10月2日，原告曹广德与太仓民人谷公司签订了一份《农村土地承包合同》，承包经营位于太仓市民人谷农业生态园内J区41号的玻璃温室及所属农业用地，总占地面积1162平方米。其中农产品玻璃温室展览区占地120平方米，农产品玻璃温室种植区占地360平方米，露天种植区占地390平方米，庭院种植区占地90平方米，公共绿化及公共道路占地202平方米。该合同同时约定，原告负责保证土地的农业用途，不得用于非农建设。合同签订后，原告未经批准在其承包的“玻璃温室及所属农业用地”中实施了非农建设行为。经勘查、实测：①、在农产品玻璃温室展览区（高棚）内，一层土地已全部浇筑水泥，土地已全部硬化，涉及土地面积121.09平方米。二层按生活、起居样式进行部分装修；②、在农产品玻璃温室种植区（矮棚）内，部分种植区域浇筑水泥，土地部分硬化，涉及土地面积25.85平方米。合计硬化土地面积146.94平方米。
被告太仓市国土局发现原告在其承包经营的太仓市民人谷农业生态园内所属的玻璃温室及农用地中实施装修、装饰的行为后，于2015年6月3日，向其发出约谈通知，要求其于同年6月12日前至太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室接受谈话并配合调查。2015年7月2日，被告组织执法人员对原告承包的玻璃温室及所属农业用地进行现场勘查和测绘，拍摄了现场照片。被告经现场勘查和测绘，认定原告在其承包的玻璃温室及所属农用地中进行了装修、装饰等非农建设，土地已部分硬化，涉及土地面积146.94平方米。同年3月18日，被告向其发出太土责停字（2015）2号责令停止违法行为通知书，责令原告停止施工，拆除违法装修部分，土地恢复原状。2015年7月27日，被告向原告发出太土处告字（2015）第59号土地行政处罚听证告知书。告知其主要的违法事实、被告拟作出的行政处罚和法律依据、原告享有的陈述、申辩及要求听证的权利。同年7月29日，原告向被告申请听证。2015年11月3日，被告组织了听证，听取了原告的陈述和申辩。2015年11月12日，被告作出太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定，责令原告自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在其承包的玻璃温室中的装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积146.94平方米。原告不服，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。
庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即原告曹广德是否实施了非农建设的土地违法行为、被告太仓市国土局作出的行政处罚决定适用法律是否正确、被告作出的行政处罚是否已超过处罚时效展开辩论。原告认为，被告对原告作出的行政处罚：一、无法定职权、二、定性错误、三、认定主要事实不清、依据不足，适用法律错误，违反法定程序进行取证，证据无效，且处罚超过法定时效。被告则认为，被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。因原告所实施的非农建设行为并未消除，违法行为呈持续状态。根据行政处罚法及最高院司法解释的有关规定，对原告作出的行政处罚没有超过法定的期限。
本院认为，根据《土地管理法》第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，有权作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状的行政处罚。因此，本案被告太仓市国土局具有对土地违法行为进行处罚的法定职责。
关于原告曹广德是否实施了非农建设的土地违法行为。《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。太仓市民人谷农业生态园玻璃温室项目的用地属于农用地。用途是为了实现农业生产的要求，其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示。在原告与太仓民人谷公司签订的农村土地承包合同中也约定原告应保证土地的农业用途，不得用于非农建设。但原告未经有关机关批准，在其承包的玻璃温室中进行了装修、装饰等非农建设，经装修、装饰后的玻璃温室高棚内地面全部浇筑水泥场地，土地全部硬化，涉及土地面积121.09平方米。高棚二层隔断也按生活、起居样式进行了部分装修。玻璃温室矮棚内地面部分浇筑水泥场地，土地亦部分硬化，涉及土地面积25.85平方米，合计涉及硬化土地面积146.94平方米。从而改变了其作为农产品展示和种植用途。《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国土资发（2010）155号通知第二条第（三）项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。但原告在其承包的上述玻璃温室及农用地上进行非农建设的行为，并未按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续。因此，被告认定原告未经批准，擅自将农用地改为建设用地，构成违法用地事实清楚。被告经现场勘测和测绘，认定原告所实施的违法行为涉及土地面积为146.94平方米。至于原告是否按照太仓民人谷公司的要求设计、装潢样板进行装修并不影响对原告违法事实的认定。原告诉称其不存在未经批准擅自将农用地改为建设用地行为的观点，因其缺乏相应的证据，本院不予采纳。
关于被告作出行政处罚决定适用法律是否正确。《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……。被告在处罚决定中责令原告自行拆除在其承包的玻璃温室中及所属农用地中的装修、装饰物等，恢复土地原状，该处罚决定符合《土地管理法》的上述规定，适用法律正确。
关于被告对原告作出行政处罚是否超过法定期限。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。第（二）款，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算”。从本案查明的事实可以看出，在被告2015年6月对原告涉嫌土地违法行为进行立案查处前，原告在玻璃温室中进行装修、装饰等非农建设的行为并未消除与终止。原告的违法行为呈持续的状态。同年11月，被告对其作出上述行政处罚，符合法律的规定。被告对原告作出的处罚，并未超过法定的期限。
综上，被告太仓市国土局对原告曹广德作出的太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告曹广德要求撤销被告太仓市国土资源局作出的太土罚字（2015）第65号土地行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告曹广德负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。
审 判 长 李 强
代理审判员 杨 敏
人民陪审员 吴明珠
二〇一六年四月五日
书 记 员 王 茜