福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）安行初字第49号
原告宁德市隆汇工贸有限公司，住所地福安市。
法定代表人林树锦，董事长。
委托代理人郭光榕、龚纯辉，福建人文律师事务所律师。
被告福安市国土资源局，住所地福安市新华南路5号。
法定代表人郑胜资，局长。
委托代理人刘奇荣、钟水金。
原告宁德市隆汇工贸有限公司（下称隆汇公司）不服被告福安市国土资源局行政处罚决定，于2013年10月15日向本院起诉，请求撤销被告于2013年6月20日作出的安国土资罚（2013）11号行政处罚决定。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月5日、2014年1月6日两次公开开庭进行了审理。原告的委托代理人龚纯辉、被告的委托代理人刘奇荣到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。
被告福安市国土资源局于2013年6月20日对原告隆汇公司作出安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》，认定：隆汇公司未取得合法用地手续，擅自占用土地6998.84平方米，合10.5亩（其中果园6694.19平方米、有林地304.65平方米），进行电机生产厂房及办公宿舍综合场所的建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第一款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告处以：1、没收隆汇公司在福安市穆阳镇苏堤村地方土名南涧坂非法占用的土地上新建的占地面积4748.47平方米的建筑物及其他设施；2、处以隆汇公司非法占地每平方米罚款人民币15元，非法占地总面积为6998.84平方米，共处罚款人民币104982.6元。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
证据A1.责令停止土地违法行为通知书、送达回证；
证据A2.立案呈批表；
证据A3.隆汇公司法人代表身份证明、授权委托书、林树锦、林芳富身份证明，询问笔录，现场勘测记录，违法用地现场勘测图，福安市测绘管理办公室出具的违法用地图纸，涉案地块现场照片；
证据A4.调查报告，案件会审记录，安国土资（2013）规函字第011号便函，违法案件延长时限呈批表；
证据A5.《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、案件处理决定呈批表、《行政处罚决定书》及送达回证，《履行义务催告书》及送达回证；
证据A1-A5证明安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
证据A6.《涉嫌国土资源犯罪案件移送书》、送达回证；
证据A7.国土资（2013）453号耕地种植条件毁坏程度认定结论；
证据A6-A7证明《行政处罚决定书》等相关证据材料已根据《国土资源部、最高人民检察院、公安部关于国土资源行政行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》第三款第六项规定移送福安市公安局受理，由福安市公安局予以立案侦查。
原告诉称，2013年8月20日，原告接到被告于2013年6月20日作出的安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》，原告认为，被告的行政处罚决定与客观事实不符应予撤销，理由：2011年11月，原告向福安市穆阳镇苏堤村村委租用河滩乱石地临时搭盖一座钢架结构占地面积4142.84平方米的厂房，一座钢架结构占地面积402.61平方米的一层生产厂房，一座砖混结构占地面积203.02平方米的员工宿舍，一座占地面积23.09平方米的变电设施，总共面积为4771.56平方米。涉案地块未占用基本农田，符合土地利用总体规划，原告只是未办理审批手续，因此，被告对原告的处罚决定应按4771.56平方米为准，以每平方米15元予以处罚，即对原告处罚的金额应为71573.4元。被告认定原告非法占地面积为6998.84平方米，处以罚款104982.6元，明显与客观事实不符，原告曾多次要求被告改正，但被告却不予改正。为此，请求判令撤销被告的安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》。
被告辩称，一、原告在福安市穆阳镇苏堤村地方土名南涧坂非法占地建设行为涉嫌构成非法占用农用地罪，已移送公安机关处理，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、依据宁德市水利电力工程局测量的《宁德市隆汇工贸有限公司违法用地现场测绘图》和福安市测绘管理办公室确认的测绘图纸，原告非法占地总面积为6998.84平方米，合10.498亩（其中果园10.041亩、有林地0.457亩）；涉案地块的地上附着物为一座钢架结构占地面积4142.84平方米的一层生产厂房，一座钢架结构占地面积为402.61平方米的一层生产厂房，一座砖混结构占地面积203.02平方米的员工宿舍，一座占地面积23.09平方米的变电设施；四至均为空地，土地属性为农用地。测绘时，经原告指界确认。综上，被告作出的安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求或予以维持。
被告提供的证据经庭审质证，本院对以上证据综合认证如下：
被告提供的证据A1、A2、A5，经庭审质证原告无异议，本院予以采信；被告提供的证据A3-A4，除了证据A3中“现场勘测记录”在形式要件上存在缺陷外，其余证据符合证据的“三性”，本院亦予以采信，但无法证明其待证目的；证据A6-A7系行政处罚决定作出后的后续行为，虽具备证据的“三性”，但无法证明本案已经刑事立案侦查的证明目的。
本案审理中，因原告对被告认定其非法占地面积为6998.84平方米的事实有异议，申请法院委托鉴定机构对其非法占地面积进行勘测鉴定，经本院委托宁德山水测绘有限公司勘测鉴定，结论为：原告非法占地面积为5481.5平方米，合8.22亩。
本院根据上述有效证据，结合当事人的质证意见及陈述，可认定事实如下：
2011年11月底，原告未取得合法用地手续，擅自在福安市穆阳镇苏堤村地方土名南涧坂地块上，进行建设电机生产厂房及办公宿舍综合场所。涉案地块的地上附着物为一座钢架结构占地面积4142.84平方米的一层生产厂房、一座钢架结构占地面积402.61平方米的一层生产厂房、一座砖混结构占地面积203.02平方米的员工宿舍、一座占地面积23.09平方米的变电设施，地上附着物总面积为4771.56平方米；涉案地块四至均为空地，周围未建围墙，土地属性为农用地，未用基本农田，符合土地利用总体规划。2013年3月12日，被告经批准对本案立案调查。2013年5月14日向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，认定原告非法占地总面积为6998.84平方米，非法占地上新建有占地面积4748.47平方米的建筑物及其他设施。原告未书面提出陈述和申辩与要求听证。2013年6月20日，被告作出的安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》，对原告处以：1、没收原告在福安市穆阳镇苏堤村地方土名南涧坂非法占用的土地上新建的占地面积4748.47平方米的建筑物及其他设施；2、处以原告非法占地每平方米罚款人民币15元，非法占地总面积为6998.84平方米，共处罚款人民币104982.6元。事后，原告认为，被告认定原告非法占地面积为6998.84平方米证据不足，遂诉至本院，请求予以撤销。
另查明，被告于2013年10月14日曾以原告涉嫌构成非法占用农用地罪移送福安市公安局，福安市公安局未予以立案。
本案主要争议焦点是：本案被诉行政处罚决定所认定非法占地面积的证据是否充分。
原告认为，原告搭盖厂房与员工宿舍的非法占地总共面积仅为4771.56平方米，厂房与员工宿舍附近的村便道及空地不能认定原告非法占地面积，其对法院委托宁德山水测绘有限公司勘测鉴定的鉴定结论无异议。被告认定原告非法占地面积为6998.84平方米的证据不足。被告认为，依据宁德市水利电力工程局测量的《宁德市隆汇工贸有限公司违法用地现场测绘图》和福安市测绘管理办公室确认的测绘图纸，原告非法占地总面积为6998.84平方米，合10.498亩，且测绘时，经原告指界确认。被告认定原告非法占地面积为6998.84平方米的证据确凿、充分。本院认为，本案原告搭盖厂房与员工宿舍综合场所是敞开式的，周围未建围墙，厂房与员工宿舍之间现有一条村便道穿过，致使原告非法占地面积在认定上产生争议。被告认定原告非法占地面积为6998.84平方米，虽有经福建省宁德市水利电力工程局测绘，但该测绘图在“现场勘测记录”备注上是作为“现场勘测记录”的附件，根据《土地违法查处办法》第23条规定“……对勘验情况和结果应当制作勘验笔录，由勘验人、见证人和当事人某证人的签名或者盖章。由于该“现场勘测记录”在形式要件上存在缺陷及原告对被告认定非法占地面积为6998.84平方米持有异议，本案审理中，本院根据原告的申请，委托宁德山水测绘有限公司对原告非法占地面积勘测鉴定，结论为原告非法占地面积为5481.5平方米，合8.22亩。该鉴定结论是法定鉴定部门作出的，在被告未申请重新鉴定或提供证据证明鉴定结论不能采信的情况下，该鉴定结论具备法定要件，依法予以采信，作为认定原告非法占地面积5481.5平方米的证据。故本案被诉行政处罚行为所认定原告非法占地面积为6998.84平方米（超过5481.5平方米部分）的证据不足。
综上所述，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，原告对被告作出行政处罚决定的具体行政行为不服提出诉讼，本案属行政诉讼的受案范围，也不具有依法应中止审理的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，原告未经批准，非法占用土地进行建设，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对原告作出本案被诉的行政处罚决定，系依法行使职权，但在被告认定原告非法占地面积为6998.84平方米问题上，原告提出异议，且经双方同意，法院委托勘测鉴定，结论为原告非法占地面积为5481.5平方米。对于超过鉴定结论部分在未提供充分证据证明确实是原告非法占用的情况下，将其认定为原告非法占地面积的存在证据不足。因而，被告作出本案被诉行政处罚决定，在认定违法事实上存在主要证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告福安市国土资源局于2013年6月20日作出的安国土资罚（2013）11号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
本案受理费50元，由被告负担；鉴定测绘费4500元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 陈增光
二〇一四年三月十八日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
2、《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。