湖南省茶陵县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茶法行初字第26号
原告茶陵县平水镇西屏村上湾组。
诉讼代表人李冬平，男，汉族，茶陵县人，住茶陵县。
诉讼代表人李祖德，男，汉族，茶陵县人，住茶陵县。
诉讼代表人李黄飞，男，汉族，茶陵县人，住茶陵县。
诉讼代表人李志伟，男，汉族，茶陵县人，住茶陵县。
诉讼代表人李珠生，男，汉族，茶陵县人，住茶陵县。
上述五诉讼代表人共同委托代理人张三平，北京盈科（长沙）律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告茶陵县平水镇人民政府，住所地：茶陵县平水镇。
法定代表人谭旭寰，男，该镇镇长。
委托代理人刘瑜，男，系茶陵县平水镇司法所所长，代理权限为一般代理。
第三人株洲市广阔土地整理有限公司，住所地：湖南省株洲市。
法定代表人刘旭明，男，系该公司经理。
原告茶陵县平水镇西屏村上湾组（以下简称“上湾组”）诉被告茶陵县平水镇人民政府（以下简称“平水镇政府”）行政协议一案，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。因原告上湾组的负责人怠于行使诉权，故该组村民推举李冬平、李祖德、李黄飞、李志伟、李珠生为该组的诉讼代表人。本院于2015年5月5日受理后，于2015年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因株洲市广阔土地整理有限公司（以下简称“广阔土地公司”）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月25日、9月17日公开开庭审理了本案。原告上湾组的诉讼代表人李冬平、李志伟及其共同委托代理人张三平、被告平水镇政府委托代理人刘瑜、第三人广阔土地公司法定代表人刘旭明两次庭审均到庭参加诉讼；原告上湾组的诉讼代表人李黄飞、李志伟仅第一次庭审到庭参加诉讼；原告上湾组的诉讼代表人李祖德以及被告平水镇政府的法定代表人谭旭寰两次庭审均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平水镇政府于2011年12月8日与第三人广阔土地公司签订了一份《土地开发合同》，同意原告上湾组将约1000亩土地交由第三人广阔土地公司开发。被告于2015年5月14日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.《湖南省土地开发整理条例》和株洲市人民政府株政办发（2011）某文件，拟证明被告与第三人签订《土地开发合同书》有政策法律依据；2.上湾组的《申请土地开发立项报告》，拟证明被告与第三人签订《土地开发合同书》有群众依据；3.原告与李欢签订的《上万（应为“湾”，下同）组土地整改承包合同书》，拟证明被告与第三人签订《土地开发合同书》有现实依据；4.《全民请愿书》，拟证明原告对被告推动的土地整理没有异议。
原告上湾组诉称，2015年2月10日，非原告处成员的刘旭明（广阔土地公司法人代表）擅自在属于原告集体所有的土地上毁林开垦并栽种树苗，原告村民极力阻止却遭到刘的恐吓，故原告多次向被告反映该问题并要求予以解决；2015年2月26日下午，在被告相关人员的主持下，原告召开了村民会议，在会议上原告从刘旭明提供的资料中发现了一份被告与第三人即广阔土地公司于2011年12月8日签订的《土地开发合同书》，合同约定将属于原告的面积约1000亩的土地交由第三人开发，此时原告才知道该份合同的存在；原告认为，该行政合同违反相关法律规定，程序违法，应认定无效，理由是该开发整理项目涉及地系原告所有，但原告对于开发整理项目并不知情，不存在原告村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，更不可能同意对该合同涉及地土地进行开发整理，且被告超越职权作出该行政行为，故请求法院确认被告与第三人签订的上述《土地开发合同书》为无效行政合同，本案诉讼费由被告承担。
原告上湾组向本院提供了下列证据：1.《土地开发合同书》，拟证明被告与第三人签订了行政合同的事实；2.茶林证字第某号、第某号与第某号山林权所有证三份，拟证明该行政批准涉及地系原告集体所有；3.2015年2月26日下午在原告组堂举行的村民会议视频及纸质文字说明，拟证明原告并未与刘旭明签订任何合同。
被告平水镇政府辩称，一、本案已过诉讼时效，理由是答辩人与第三人签订合同的时间是2011年12月8日，至原告起诉时已三年多了，原告三年前就已经知晓此事，且原告曾于2011年4月11日向茶陵县国土局提交了《申请土地开发立项报告》，也与李欢签订了《上万组土地整改承包合同书》，答辩人是根据省市文件精神与广阔土地公司签订了《土地开发合同书》，在上述合同履行过程中，原告并没有提出异议，原告今年三月向政府提交的《全民请愿书》足以证实；二、答辩人与第三人签订的《土地开发合同书》合法，依据有《湖南省土地开发整理条例》以及株洲市人民政府株办发（2011）某号文件，以及原告2011年4月11日出具的《申请土地开发立项报告》和原告与李欢所签订的《上万组土地整改承包合同书》；三、按原告《全民请愿书》所述，原告对于答辩人推动的土地整理没有异议，现在的最主要的诉求是“2015年2月9日，土地整理合同期满后，刘旭明老板没有按合同约定将土地交还本组，由本组自行处理”，为此与刘旭明发生纠纷，此案双方应该按法律规定和法律程序处理，依法维权。
第三人广阔土地公司未提交书面陈述意见，且当庭称不需要陈述。第三人向本院提交了收据一份，拟证明上湾组于2012年3月收取了其交纳的承包金25万元。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：1.被告提交的土地开发整理条例超过了举证期限，不予质证；虽然株洲市株政办发（2011）某号文件的精神是惠民，但被告与第三人签订的行政协议却是毁林；2.被告没有提交《申请土地开发立项报告》的原件，且该报告是向林业局、国土局申请，但只有林业局的审批意见，同时批复也超过了法定的时间；3.对《上万组土地整改承包合同书》的真实性没有异议，对关联性以及被告的证明目的有异议，该协议形式上也存在问题，没有甲方的签字；4.被告提交的《全民请愿书》不能达到被告的证明目的，即使原告对土地整理没有异议，也不能证明被告的行政行为是合法的。第三人广阔土地公司对被告提交的证据均无异议。
被告以及第三人对原告提供的证据的质证意见为：1.对证据1和2均无异议；2.对证据3有异议，该视频的内容不清楚，会议中发言的人很多，随意性很大，不能反映真实情况，与本案也不具有关联性。
原告对第三人提供的承包金交款收据的真实性有异议，认为该份证据与上湾组和李欢签订的《土地整改承包合同书》相矛盾。被告对该份证据无异议。
经审查，本院对上述证据作如下确认：一、原告提供的证据1-2符合证据的“三性”，均依法予以采纳；证据3的内容不清楚，不能实现原告的证明目的。二、被告提交的证据1系地方政府规章和文件，内容与本案有关联性，可以采纳为本案的证据使用；证据2《申请土地开发立项报告》虽然不是原件，但该报告复印自茶陵县国土局档案室，符合证据的三性，依法予以采纳；证据3从形式上来看，系原告与案外人李欢签订的合同，但该合同双方均未签名，因此该合同系未生效的合同，与本案无关，本院不予采纳；证据4《全民请愿书》来源于茶陵县公安局平水中心派出所，真实合法有效，本院依法予以采纳。三、虽然原告对第三人提交的收款收据有异议，但原告没有提出能够足以推翻该证据的证据，且原告的诉讼代表人当庭陈述其参与了本案所涉土地承包金的分配，故本院对该份证据依法予以采纳。
经审理查明，原告上湾组系被告平水镇政府下辖的一个行政村，西屏村的一个组。2011年4月11日，原告向茶陵县林业局、国土局提交了《申请土地开发立项报告》，申请将属于本组面积约1000亩的土地开发成旱土。2011年12月8日，茶陵县林业局在该报告上签属了“可以开发”的意见。同日，原告上湾组作为发包方、第三人广阔土地公司作为承包方签订了一份《土地开发承包合同书》，原告将属于本组的约1000亩土地承包给第三人进行开发，约定承包时间为三年。原告和第三人均在该合同书上加盖了印章，并由李晚华、刘旭民分别代表原告与第三人签字。同一日，第三人又与被告签订了一份《土地开发合同书》。在该合同中，被告同意原告将属于原告集体所有的1000亩土地交由第三人开发，第三人需自负盈亏，自筹资金，且双方还约定由被告负责土地开发立项，协调好组里关系，办理林业部门有关手续，第三人则必须按照设计要求施工，确保质量。2012年3月15日，第三人向原告交纳了土地开发承包金25万元。在庭审中，原告的诉讼代表人承认他们参与了本案所涉土地开发承包金的分配，但他们认为分得的款项不是第三人交纳的，而是案外人李欢交纳的，同时他们还承认曾阻挠过第三人在承包地上的施工。因原告与第三人就承包地的收回发生纠纷，双方遂于2015年2月26日在原告处进行协商。在协商过程中，原告才得知第三人与被告签订了上述《土地开发合同书》。原告认为，该行政合同的签订违反了相关法律规定，请求本院确认该行政合同无效。
本院认为，本案系行政协议纠纷，被告作为乡一级地方人民政府，有权依照法律法规规定对本辖区内的土地承包经营进行管理，即被告的行政执法主体适格。本案争议的焦点为：1.原告的起诉是否已过起诉期限？2.被告与第三人签订的《土地开发合同书》是否合法有效？
关于焦点一。被告与第三人签订《土地开发合同书》的时间是2011年12月8日，距今已有三年余，但原告的组民系2015年2月份才得知有该份合同的存在。虽然原告在此之前知道第三人承包了本组土地进行开发的事实，但不能以此认定原告知道或者应当知道被告与第三人签订了《土地开发合同书》的事实，故原告的起诉未过起诉期限。
关于焦点二。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本案第三人非原告集体经济组织成员，其在原告处承包土地进行开发整理，必须履行上述法定程序。被告根据原告的《申请土地开发立项报告》，以及原告与第三人签订的《土地开发承包合同书》，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定，履行批准的职责，其行政行为未超出法律规定，但被告的批准行为属于行政许可的范畴，其以与第三人签订行政协议的方式来体现欠妥。《湖南省土地开发整理条例》第四条第四款规定：“乡镇人民政府应当做好土地开发整理的有关工作。”被告与第三人签订《土地开发合同书》，承诺负责土地开发立项，协调好组里关系，办理林业部门有关手续，并要求第三人要按照设计施工，保证施工质量，均属于与土地开发整理的有关工作，是被告在法律规定的范围内履行行政管理职责，并无不妥。因此，本院认为被告与第三人签订的《土地开发合同书》合法有效，对原告的诉讼请求依法予以驳回。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告茶陵县平水镇西屏村上湾组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告茶陵县平水镇西屏村上湾组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
审 判 长 龙志勤
人民陪审员 向寿哲
人民陪审员 谭振清
二〇一五年十月十二日
书 记 员 李龙飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
《湖南省土地开发整理条例》第四条第四款乡镇人民政府应当做好土地开发整理的有关工作。