浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行初字第90号
原告杨永强。
原告莫建花。
原告杨昌德。
原告胡芳铁。
被告杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人朱蔚然、周士奇。
原告杨永强等四人不服杭州市人民政府作出的杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，于2013年10月24日向本院提起诉讼。本院于2013年10月30日受理后，于2013年12月12日公开开庭审理了本案。原告杨永强、莫建花，被告杭州市人民政府的委托代理人朱蔚然到庭参加诉讼。原告杨昌德、胡芳铁于2013年12月12日申请撤回起诉，经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月11日，杭州市人民政府向杨永强、莫建花、杨昌德、杨东芳作出杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，认为：你们不服杭州市余杭区人民政府同意上报余杭区国土分局作出的《余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）》提出的行政复议申请材料已收悉。经审查，该方案由杭州市余杭区人民政府拟订，报经浙江省国土资源厅审查、浙江省人民政府批准后实施，杭州市余杭区人民政府上报该方案并非独立的最终的具体行政行为，因此，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1、杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》及送达凭证、邮件清单，证明被告作出具体行政行为的内容及送达情况。
2、原告申请行政复议时提交的行政复议申请书及相关材料，证明原告申请行政复议的情况。
上述证据均系复印件。
被告向本院提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
原告杨永强等四人诉称：1、余杭区人民政府拟定的一书二方案在原告不知情的情况下将原告宅基地征收为国有，方案中提到的已经征得原告在内的全部农户同意，是造假，明显侵犯原告的合法权益；原告也在规定的时间之内向余杭区人民政府的上级机关即被告提出行政复议，完全适用《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定。2、余杭区人民政府拟定同意上报的一书二方案中提到：“已于2010年10月15日至2010年10月18日草签征地协议……经农民确认”，原告作为被征地的农户并没有与政府草签过任何协议，余杭区人民政府这一具体行政行为严重侵犯原告的合法权益，也完全符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定。3、行政复议不予受理决定书中认定该方案是经过浙江省国土资源厅审查的，原告认为，浙江省国土资源厅审查也只是审查一下余杭区政府有没有必要的手续，并不会审查手续的真伪，这并不能作为不予受理的依据，也缺乏法律依据。4、余杭区人民政府拟定方案，同意上报（经办人签名）并盖有单位公章，这一具体行政行为是独立完成的，浙江省国土资源厅并没有直接参与。被告认定并非余杭区人民政府独立完成该具体行政行为是不合常理的，也没有法律依据的。综上所述，请求判令撤销杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，并判令被告限期受理原告的复议申请，本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据有：
1、原告身份证，证明原告的合法身份与住址。
2、杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，证明被诉具体行政行为的存在。
3、《余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）》，证明涉案复议具体行政行为的存在。
上述证据均系复印件。
被告杭州市人民政府答辩称：1、原告杨永强等人请求撤销杭州市余杭区人民政府同意上报余杭区国土分局作出的《余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）》，于2013年9月29日申请行政复议，被告依法于2013年10月11日作出杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，并予以送达。2、2010年11月3日，杭州市国土资源局余杭分局编制的《余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）》。同日，杭州市余杭区人民政府同意该方案上报省人民政府审批。该方案由杭州市余杭区人民政府拟订，报经浙江省国土资源厅审查、浙江省人民政府批准后实施，杭州市余杭区人民政府上报该方案并非独立的最终的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。综上，杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，事实清楚，法律依据充分，请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，对被告提供的证据，原告杨永强、莫建花质证如下：证据1合法性有异议，其它无异议；证据2无异议。
对原告提供的证据，被告均无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据及被告提供的证据2，各方均无异议，符合证据三性，予以采信。被告提供的证据1与原告提供的证据2一致，能够证明被诉行为的内容，予以采信。
经审理查明，2010年11月3日，杭州市国土资源局余杭分局编制《余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）》。同日，杭州市余杭区人民政府同意该方案上报浙江省人民政府审批。同日，杭州市国土资源局余杭分局向浙江省国土资源厅上报《关于余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）的报告》。2013年9月27日，杨永强、莫建花、杨昌德、杨冬芳四人不服杭州市余杭区人民政府同意该方案上报的行为，向杭州市人民政府申请行政复议。2013年10月11日，杭州市人民政府向杨永强、莫建花、杨昌德、杨东芳作出杭政复（2013）285号《行政复议不予受理决定书》，以杭州市余杭区人民政府的行为并非独立的最终的具体行政行为为由，决定不予受理其行政复议申请。杨永强、莫建花、杨昌德、胡芳铁四人不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，杨永强等四人系因不服杭州市余杭区人民政府同意杭州市国土资源局余杭分局将《余杭区2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（4）》上报浙江省人民政府的行为，而申请行政复议，但该同意上报行为只是相关土地审批程序中的一个环节，并不是最终的、独立的、对外发生法律效力的具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围，杭州市人民政府决定不予受理杨永强等四人的行政复议申请，符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。因杨昌德、胡芳铁在本案审理过程中向本院申请撤回起诉，经审查，其申请符合法律的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、准予原告杨昌德、胡芳铁撤回起诉；
二、驳回原告杨永强、莫建花的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告杨永强、莫建花负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：398000101040006575515001，开户银行为农业银行西湖支行。）
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年一月二十二日
书 记 员 汪金枝