广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2016)粤71行终190号上诉人（原审原告）：欧莲兴，女，汉族，住广州市白云区。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府松洲街道办事处。住所地：广州市白云区。法定代表人：官长根，主任。委托代理人：李炜。委托代理人：林华杰，广东辅安律师事务所律师。原审第三人：广州市白云区松洲街螺涌村第四经济合作社。住所地：广州市白云区。法定代表人：原锦涛，社长。上诉人欧莲兴因诉被上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处（以下简称松洲街道办）行政处理决定一案，不服广东省广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第412号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：欧莲兴于1952年1月3日出生，出生后户口登记在广东省蕉镇。欧莲兴于1977年10月1日与叶润照结婚，于1977年10月31日随夫入户广州市白云区螺涌西街五巷8号，即广州市白云区松洲街螺涌村第四经济合作社（以下简称第四经济合作社）所在地。1983年，欧莲兴因征地原因户口性质由农业户口转为居民家庭户口，但户口地址仍保留在广州市白云区螺涌西街五巷8号。2014年2月27日，欧莲兴将户口迁到广州市白云区螺涌西街五巷10号（第四经济合作社所在地）。欧莲兴拥有第四经济合作社颁发的号码为04B214的股份证，即享有第四经济合作社处B股待遇，其中分红记录显示欧莲兴自2004年-2014年每年享有70股股份分红。2014年5月15日，欧莲兴向松洲街道办提出行政处理申请，请求就欧莲兴不能享受第四经济合作社A股股份及待遇一事进行处理。2014年7月12日，松洲街道办作出松办行决字〔2014〕12号行政处理决定，认为欧莲兴申请处理的事项，属于农村集体经济组织基层自治事项，松洲街道办不能越权代替联社社员代表大会作出决定。欧莲兴对该处理决定不服，向广州市白云区人民政府提起行政复议。2014年10月27日，广州市白云区人民政府作出云府行复〔2014〕95号行政复议决定，撤销松洲街道办作出的松办行决字〔2014〕12号行政处理决定，并责令松洲街道办重新作出行政处理决定。2015年1月14日，松洲街道办作出松办行决字〔2015〕9号行政处理决定，认为欧莲兴要求认定给予社员权利和社员资格，应根据相关法律法规规定，依照基层自治程序办理解决。该行政处理决定并末就欧莲兴的申请直接作出处理决定。欧莲兴对此不服，诉至原审法院。原审法院于2015年6月18日作出(2015)穗云法行初字第155号行政判决，判决：一、撤销松洲街道办于2015年1月14日作出的松办行决字〔2015〕9号行政处理决定；二、松洲街道办于判决生效之日起六十日内对欧莲兴的申请重新作出处理。该行政判决于同年6月26日向松洲街道办送达。2015午8月31日，松洲街道办作出松办行决字〔2015〕53号行政处理决定，认定欧莲兴早在第四经济合作社成立之前就已经是非农业户口，欧莲兴未能满足《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第17条规定的条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第94条，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第7条、第17条、第25条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第8条、第15条、第16条、第26条，《中共广州市白云区委、广州市白云区人民政府关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》第2条，《中华人民共和国户口登记条例》第3条、第10条等有关法律、法规、政府规章和规范性文件的规定，决定：申请人（欧莲兴）不具有被申请人（第四经济合作社）的成员（社员）资格，不享有成员（社员）权利。松洲街道办于同年9月6日向欧莲兴送达该行政处理决定书。欧莲兴对此仍不服，诉至原审法院要求撤销，并要求判令重作。原审法院另查，原螺溪村于1993年建立螺溪村经济联社，并于1993年11月15日通过《螺溪股份合作经济联社章程》。2002年7月23日，螺溪经济联社重新制定出台了《白云区松洲街螺溪股份合作经济联社章程（暂行）》（以下简称2002年《螺溪章程》）。该章程第三条规定：“……只有在因城中村转居二○○一年六月一日前有户口及年满18周岁的成员才有选举权和被选举权”。第十二条规定：“股东资格的确认，从二○○二年十二月三十一日止，采取‘一刀切断’原则，实行‘出生不配股，死亡不减股’和‘迁入不配股，迁出不减股’的办法”。第十五条规定:“股份的分类可分为二类，即：一、劳龄股；二、资产股”。第十六条规定：自一九六一年一月一日后在本经济社参加过劳动、分配，后因征地招工转居，婚嫁或其他形式将户口迁出本社的劳动力配劳龄股。原股以配20股以下的配满70股、原股以配21股以上的配满80股”。后螺溪村因城中村转制分为螺涌、松南、松北三个居民社区。白云区松洲街螺涌村经济联合社于2004年1月成立，并制定了《白云区松洲街螺涌村股份合作经济联社章程（暂行）》（以下简称2004年《螺涌章程》），该章程关于成员资格的认定、成员权利义务的规定以及股份具体配置基本沿用了2002年《螺溪章程》的内容。第四经济合作社只给予欧莲兴配有70股劳龄股，没有配予资产股。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。2010年6月1日实施的《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定，农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。第三十六条第二款规定，妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。同时，广州市人民政府于2006年6月13日发布的《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：…（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。由此可见，松洲街道办作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红作出处理决定。关于欧莲兴是否具有农村集体经济组织成员资格的问题。我国农村普遍实行以土地为核心的社区成员共有的集体经济制，以是否农业户口并户籍在村作为农村集体经济组织成员认定的依据。另外，认定集体经济组织成员的资格应根据户籍并结合是否在该经济组织生产、生活（农民工除外）为基本原则。广东省人民政府于2006年10月1日颁布实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款就明确规定，“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”可见，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍与农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴的各种待遇。而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。本案欧莲兴户口于1983年因征地转为居民户口，户籍虽仍登记在第四经济合作社所处地域范围内，但户口性质已经由农业户口改变为居民户口。不能否认，本案欧莲兴曾长期在螺溪居住生活，曾经为螺溪的发展做出了一定的贡献，但必须尊重的事实是欧莲兴的户口性质确实在1983年由农业户口转变为居民户口。因欧莲兴户口性质在第四经济合作社成立前，甚至在螺溪村城中村转制前已为居民户口，其已不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的农村集体经济组织成员。欧莲兴要求确认其具有第四经济合作社农村集体经济组织成员资格的申请没有法律依据，松洲街道办对其诉求不予支持并无不当。对曾经是集体经济组织成员因农转居等原因户口性质发生变化的人员，是否应享有村民待遇问题，按照村民自治的规定，应该听取村民意见，尊重村民民主议定，允许集体经济组织接照自治原则对其是否再能享受集体经济组织利益作出限制。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”。《中共广州市白云区委、广州市白云区人民政府关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》第2条规定：“凡具有集体经济组织成员身份的人员均应配置股份，对曾经是集体经济组织成员，因出嫁、农转居或其他原因外出，户口不在集体经济组织所在地的人员，适当配置股份。”2002年《螺溪章程》及2004年《螺涌章程》均规定“自一九六一年一月一日后在本经济社参加过劳动、分配，后因征地招工转居，婚嫁或其他形式将户口迁出本社的劳动力配劳龄股”，事实上，第四经济合作社也已给予欧莲兴70股劳龄股的股份配置，欧莲兴也一直在享受该股份的收益分配权。由此可见，第四经济合作社的做法完全符合《广东省农村集体经济组织管理规定》和广州市白云区人民政府的文件规定。因此，松洲街道办在查明欧莲兴户口性质在第四经济合作社成立前，甚至在螺溪村城中村转制前已转为居民户口，第四经济合作社也已给予欧莲兴适当配股的情况下，认为本案第四经济合作社并无侵害欧莲兴的权益，从而作出涉案行政处理决定认定事实清楚、程序合法。但需要指出的是，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》已在2006年10月1日《广东省农村集体经济组织管理规定》实施后废止，且《广东省农村集体经济组织管理规定》关于成员资格认定的规定内容与原《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》其实质内容是一致的，并无冲突，因此松洲街道办在作出涉案行政处理决定时仍然引用已废止的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》作为定案依据属于适用法律不当，应在以后的处理中注意。综上，欧莲兴要求撤销松洲街道办作出的行政处理决定的理据不足，对其诉求依法予以驳回。原审法院依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了欧莲兴的诉讼请求，案件受理费50元由欧莲兴负担。上诉人欧莲兴不服原审判决，向本院提起上诉称：欧莲兴婚后于1977年10月31日随夫入户第四经济合作社所在地成为其社员，是原广州市白云区松洲街螺溪村人民公社、生产大队、生产队的成员，户口登记在第四经济合作社农村集体经济组织所在地。虽然随着社会的发展，城中村改造，广州市城郊农民户口全部“农转非”，但仍然享有农村集体股份制分红。但是由于第四经济合作社擅自强行将欧莲兴的户籍迁出，导致欧莲兴无法享受相应的股份待遇。中华人民共和国户籍管理政策明确规定，户籍管理除了公安机关、公安派出所和人民法院有权执法，有权行使外，其他任何单位和任何个人是无权执法，无权行使的。《户口登记条例》第三条也明确规定“户口登记工作由各级公安机关主管”。第四经济合作社的行为严重违反了户籍管理规定。1983年，因征地入厂，第四经济合作社没有将欧莲兴在该社做了多年的工龄办理手续带入厂，导致欧莲兴的工龄少，工资低，经济损失严重，对此应由第四经济合作社承担补偿责任。欧莲兴在第四经济合作社处做开荒牛，但从来没有享受过农村集体经济组织的利益，长期被第四经济合作社扣压欧莲兴应得的股份分红。松洲街道办作出确认欧莲兴不具有第四经济合作社的成员（社员）资格，不享有成员（社员）权利的决定，事实认定不清，侵害欧莲兴的合法权益。综上所述，请求二审法院判令：1.撤销原审法院（2015）穗云法行初字第412号行政判决和松洲街道办作出的松办行决字〔2015〕57号行政处理决定；2.责令松洲街道办对欧莲兴的请求重新作出行政处理决定。被上诉人松洲街道办答辩称：一、原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法，应予维持。二、被上诉人作出的行政处理决定适用法律法规准确，查明事实清楚，依据充分。请求二审法院依法驳回欧莲兴的上诉请求。原审第三人第四经济合作社述称，同意原审判决的意见。经审理查明，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”依据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则，本案中螺溪于1993年实行股份制，欧莲兴的户口已于1983年已转为居民户口，其已经不属于上述规定所确定的农村集体经济组织成员。欧莲兴向松洲街道办提出申请，要求其确认欧莲兴具有第四经济合作社的成员资格和成员权利的申请缺乏事实和法律依据，松洲街道办作出被诉《行政处理决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回欧莲兴诉讼请求并无不当，本院予以维持。关于欧莲兴提出第四经济合作社强行将其户籍迁出问题。因户籍迁出行为与本案被诉行政行为属于不同的行政法律关系，不属本案审查的范围，欧莲兴认为户籍迁出的行为侵犯其合法权益，可另循法律途径解决。欧莲兴的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人欧莲兴负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈作斌审 判 员  丁 玮代理审判员  石晓利二〇一六年五月十七日书 记 员  陈洁雅