云南省兰坪白族普米族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）兰刑初字第118号
公诉机关兰坪白族普米族自治县人民检察院。
被告人赵某某，男，汉族，大专文化。因涉嫌犯玩忽职守罪于2014年7月18日被兰坪县人民检察院取保候审，同年10月27日被本院取保候审。
兰坪县人民检察院以兰检公诉刑诉（2014）113号起诉书指控被告人赵某某犯玩忽职守罪，于2014年10月27日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月12日公开开庭审理了本案。兰坪县人民检察院代理检察员和生丽、杨丹萍出庭支持公诉，被告人赵某某到庭参加诉讼。2014年11月21日经本院审判委员会讨论决定。本案现已审理终结。
公诉机关指控，根据国家相关政策以及兰坪县民政局的规定，乡镇民政办负责低保存折发放和资金管理拨付工作。在低保存折发放上规定由村委会干部带队到民政办或由乡（镇）分管民政的领导亲自带队到村委会，低保户凭户口簿或身份证，且签名按手印后才能将存折发放到低保户手中，一户一本存折，不能代领。2010年至2013年间，负责兔峨乡民政工作的被告人赵某某对该乡农村低保存折发放和低保资金领取负有监管职责，但在其任职期间，没有尽到监管职责，其明知兔峨乡多个村委会存在村干部统一管理低保存折，全村平均分配低保资金的违规现象，但未采取有效措施，致使在其任职期间，兰坪县兔峨乡石坪村委会干部、迤场村委会干部、大麦地村委会干部利用该便利条件，分别截留低保资金人民币189923.6元、20960元、124705元；兔峨乡果力村委会干部利用统一保管低保资金的便利条件，将该村委会低保资金127000元违规用于村道、核桃围栏等建设，给国家和人民造成了重大损失。
公诉机关认为被告人赵某某的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。建议对被告人赵某某判处三年以下有期徒刑。
被告人赵某某对公诉机关指控的犯罪事实及罪名均无异议，辩称果力村委会将低保资金127000元违规用于村道等建设是经过村民同意，并且村民都受益，不应认定为给国家和人民造成了损失，要求从轻处罚。
公诉机关针对指控的罪名和事实，当庭出示了以下证据材料予以证实：
一、书证
1、线索备案表、立案决定书，证实案件的来源。
2、户口证明，证实被告人赵某某的自然身份情况。
3、兰坪县人民检察院反渎职侵权局办案民警出具的归案说明，证实本案于2014年7月14日立案侦查，7月18日依法传唤赵某某到检察院接受讯问，同日对赵某某采取取保候审强制措施。
4、兰坪县人民法院（2013）兰刑初字第56号、70号刑事判决书，证实兰坪县兔峨乡石坪村委会干部贪污低保资金人民币189923.6元、迤场村委会干部贪污低保资金人民币20960元，已被判处刑罚的事实。
5、国务院、财政部、云南省人民政府、兰坪县人民政府文件，证实有关部门就农村最低生活保障制度作了相关规定。
6、兰坪县民政局、信用社关于进一步做好农村低保资金发放工作的通知{兰民信联字（2010）1号}{兰民通（2013）61号}，证实该文件规定：（1）各乡镇民政办要切实做好农村低保存折发放和资金管理拨付工作，同时整理好痕迹资料发放花名册等，低保存折发放由村委会干部带队到民政办或由乡（镇）分管民政的领导亲自带队到村委会，低保户凭户口簿或身份证，且签名按手印，方能将存折发放到低保户手中。（2）农村低保资金统一按季度发放，低保金不得抵扣、代扣各类款项，由各乡（镇）农村信用社直接发放到保障对象的个人账户，在低保户支取保障金时，须持有本人身份证或者户口簿，且不准集体领取。
7、兰坪县民政局关于进一步加强农村低保动态管理的通知{兰民通（2010）16号}，证实该文件规定，农村居民最低生活保障金要严格执行社会化发放，即由各乡镇民政办统一办理存折，重点把关好存折发放的环节（凭户口薄或身份证签名按手印后方可领取）。
8、领条，证实村干部从兔峨乡民政办代领低保存折的事实。
9、中共兔峨乡委员会出具的情况说明、任免职务决定，证实2009年6月经兔峨乡党政班子研究，任命赵某某同志担任兔峨乡人民政府民政办助理，当时没有行文，2012年才下文。2012年4月11日，赵某某被免去兔峨乡人民政府民政助理、兔峨乡文化站站长职务，任命为兔峨乡社会事务办公室主任、兔峨乡社会保障服务中心主任。
10、兔峨乡果力村委会2011年低保金领款凭证、低保款支出情况、情况说明，证实果力村委会2011年下半年支取低保资金及春节慰问金134850元，共68户。2012年果力村委会决定不发放2011年下半年3个村民小组的低保金，除了发放箐内村民小组18户64人共计6892.8元外，余款用于果力村道、松登公路、瓦窑山神庙建设。
11、大麦地村委会2010年至2012年农村低保统一分配花名册、2010年6月至2013年6月低保收支明细，证实2010年至2012年大麦地村委会村民统一分配低保资金的事实。
12、兰坪县人民检察院反贪污贿赂局办案民警出具的关于大麦地村委会低保资金统计情况说明，证实2010年6月至2013年5月间，由第四届村委班子保管的90本低保存折共支取814772元，共支出发放给农户的低保数额、缴纳医疗保险金费用、养老保险金、大病保险、农房保险费用，共计支出654108元，其余部分被村委班子私自截留，截留数额为160664元。
二、证人证言
1、证人和某某证言，证实在其任职期间，兰坪县兔峨乡民政办主任是赵某某。兔峨乡低保资金要求要严格按照民政局的规定及县里的政策执行，即一户一本存折，封闭运行，资金一次打到老百姓手里，不允许村委会统一管理低保存折，不允许集体领取统一发放，不允许截留、挪用低保资金。她认为低保资金属于专项资金，是国家给困难群众的保障金、救命钱，必须专款专用。她要求民政办严格按照规定执行，但具体工作上是民政办的人负责落实，她认为应该是严格执行的。
2、证人和某一证言，证实根据要求，低保资金是按季发放，兰坪县是每半年发放一次，要求社会化发放，封闭运行，要求不能平均分，各低保户资金领取必须按照一折一户领取，不允许集体领取低保资金。低保资金发放监督管理主要是由乡镇民政办来监督管理，他们主要是监督各乡镇民政办要严格落实规定，发现问题后民政办要及时向民政局反映，然后及时处理。农村低保资金是国家针对农村贫困户的惠农政策，必须专款专用，不能挪用、截留，是农村低保户的保命钱。兔峨乡民政办主任赵某某从未就低保资金的发放上向他汇报过任何问题。
3、证人罗某某证言，证实农村低保存折的发放主要是乡镇民政办来发放，每年在低保存折发放上民政局都要求必须亲自发放到低保户手中，在低保存折发放上要求乡镇民政办必须要有照片，手印等痕迹资料进行建档，建档以后报社会救助股，不允许出现村委会集体领取代管低保存折的情况，近几年上报的档案形式上比较全。乡镇民政办还有对国家农村低保政策进行入村宣传的职责。农村低保资金是国家给予最贫困群众的保障金，是救命钱，是国家惠农专项资金，必须专款专用，封闭运行，不允许挪用、代扣。
4、证人和某二证言，证实根据规定低保资金每季度发放一次，兰坪县每半年发放一次，发放原则是实行专户管理，封闭运行，社会化发放，工作人员不经手资金，由信用社发放，他们还要求信用社在发放时一折一户发放，不允许集体领取，要求按户发放，低保户凭户口薄或身份证，签名捺印才能将低保存折发放到低保户手中。但兔峨乡民政办没有严格按照规定执行，也没有向他们报告出现的这些问题。
5、证人罗某一证言，证实其于2008年10月调至兔峨乡农村信用社任主任，2013年2月调河西农村信用社任主任至今。2009年下半年，在与赵某某对接工作的时候，赵某某对他说：“现在兔峨乡农村低保资金都是平均分发，如果单户来领，他们不会分给别人，最好是统一由村干部、小组长领取，再由他们分发给村民”，并让他们以村为单位统一领取低保存折后分发，当时考虑到民政办作为主管的职能部门都同意了，他们工作量大且任务繁重为了图方便也就同意了。
6、证人罗某二证言，证实社会事务办的前身是民政办，办公室主任为赵某某，具体负责城乡、农村低保、还有救灾救济物资发放。2013年年底发放低保存折是严格按照文件要求执行，之前怎么做她也不清楚。2013年7、8月份的时候，有个村干部到她办公室要求她开个证明，村委会要集体到信用社领取低保资金，她因为拿不准就打电话给赵某某主任，赵某某告诉她：“那就开给他们”。她认为不妥后又打电话给杨某某会计，杨某某会计说坚决不允许开，她又把杨某某的意见打电话告诉了赵某某。
7、证人杨某某证言，证实农村低保资金在发放上要求封闭运行，一户一折，不允许村委会集体统一领取，2008年、2009年开始他们与兰坪县信用社有文件，规定不准由村委会集体报告低保存折和领取低保资金，要求一户一折，领取的时候低保户要凭低保存折、户口薄或身份证领取低保资金。文件严格要求，但兔峨乡民政办未严格落实各项规定，监管不到位。2013年7、8月份的时候，兔峨乡民政办的罗某二给她打电话说：“赵某某让我开出允许各个村委会统一领取低保资金的证明，能不能开？”，我告诉她文件规定不行，你不能开。后来赵某某给她打电话，她在电话里骂了赵某某。之后她们将此事汇报给分管领导，和某二书记就到兔峨处理此事了。
8、证人李某某、和某三证言，证实2011年1、2月份的时候，他们为了完成乡里的房屋保险、合作医疗等各项指标，村委会决定把低保存折统一收回来保管，农村低保资金由村委会统一领取，把该缴纳的费用扣除后平均分发给全体村民。兔峨乡民政办过去对他们低保存折的管理、发放没有什么要求，也没有监督过他们，兔峨乡14个村委会基本都是进行平均分发。过去在政府开会的时候，民政办工作人员向他们宣传过低保政策，但没有入村进行宣传。2012年年初，果力村委会决定将2011年下半年低保资金134850元中，扣除箐内村民小组6800元外，其余已全部用于村里的公路、核桃基地等建设。
9、证人李某二、李某三、李某四、李某五、金某某、李某六、熊某某、李某七、褚某某、杨某甲、李某八、杨某乙、杨某丙证言，证实2010年后，村里把低保存折收走并统一保管，由全体村民平分低保资金，去年年底又把存折发放给他们了。2011年下半年低保资金用于村里的公路、庙房等建设，当时村里召开了群众大会，但村干部没有说明具体有多少钱，他们认为村干部没有说清楚低保资金有多少就全部用完了是不合理的。
10、证人和某四证言，证实2010年开始，腊马登村委会的低保资金也开始平均分发，兔峨乡民政办从未入村对老百姓进行过政策宣传，也没有对低保资金的发放进行监督管理。2013年检察机关查办了几个村干部后，才入村进行宣传，把低保存折直接发放给老百姓，而且强调不能平分。
11、证人和某五证言，证实2010年开始，大麦地村委会统一保管全村低保存折，统一领取低保款后，并没有把低保资金全部发放给老百姓，三名村干部共贪污了人民币72000元。乡民政办从未就低保资金的领取和发放等提出任何要求。
12、证人李某九、李某十证言，证实2010年开始，石坪村委会统一保管全村低保存折，由村干部统一领取低保款，扣除农户养老保险、房屋保险等费用后，剩余资金再平均分发给老百姓。他们去乡民政办领取低保存折时，民政办都将低保存折全部拿给他们，他们就到信用社统一领取低保资金。乡民政办从未就低保政策如何操作和执行向他们宣传过。
13、证人蔡某某、和某六、李某十一证言，证实2010年后，大麦地村委会干部就把他们全村低保户存折都收了，由村委会统一管理，低保款全村平分，虽然说平分，有些钱就被村干部吃掉了，给低保户造成了损失。
三、被告人供述与辩解
被告人赵某某供述，证实按文件要求，应该把低保存折发放到低保户手中，或者由低保户来民政办领取低保存折，而低保资金的领取按要求必须要本人凭低保存折、户口薄或身份证、低保领取证到信用社领取，不允许集体领取、代领。但因为发放面广，同时由于自己工作忙也大意了，认为拿给村干部发放没有问题，作为民政办主任对低保工作监督不到位。
上述证据由侦查机关依法收集，公诉机关提供，证据来源合法，内容客观真实。经当庭举证、质证，被告人赵某某对证据均无异议，本院确认为有效证据并予以采信。
经庭审查明的事实与公诉机关指控的事实基本一致。
本院认为，被告人赵某某作为国家机关工作人员，不正确履行工作职责，允许村委会干部代领低保存折，且掌握兔峨乡十四个村委会普遍存在村委会干部统一保管低保存折，统一领取低保资金后不引起重视，不采取任何措施，导致村干部私自截留低保资金后占为己有或将低保资金挪作他用，给国家和人民利益造成了重大损失。其行为符合玩忽职守罪的构成要件。兰坪县人民检察院对被告人赵某某的指控事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，应予以支持。
低保资金属国家专项扶贫资金，低保金不得抵扣、代扣各类款项或挪作他用，本案中，果力村委会将低保资金用于村道等建设，虽经过村民同意，但低保户就享受不到国家的扶贫政策，给他们的利益造成了损失，因此，对被告人的辩护意见不予采纳。
鉴于本案造成的危害后果属多因一果，被告人赵某某归案后认罪、悔罪，被告人赵某某的行为虽触犯刑法，但属犯罪情节轻微不需要判处刑罚的情形。根据犯罪的事实、犯罪性质、情节以及对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人赵某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向怒江傈僳族自治州中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 和金秀
审 判 员 袁 尾
人民陪审员 沙月光
二〇一四年十一月二十一日
书 记 员 熊 芳
附《中华人民共和国刑法》条文：
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成死亡伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。