中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4290号再审申请人(一审原告、二审上诉人)：潘永林，男。委托诉讼代理人：ＸＸ。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：淮安市人民政府。住所地：江苏省淮安市翔宇南道*号。法定代表人：惠建林，市长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：高仲祥，男。再审申请人潘永林诉淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）土地行政确认一案，江苏省淮安市中级人民法院于2014年10月15日作出（2014）淮中行初字第0048号行政判决，驳回潘永林的诉讼请求。潘永林不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月5日作出（2015）苏行终字第00079号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。潘永林仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：涉案争议土地位于潘永林主房北侧，高仲祥主房东侧，面积约55.50平方米。1946年（民国三十五年），潘永林的父亲与赵春山签订契约，购得含争议土地在内的房地。1989年，潘永林的母亲韩玉梅取得原淮安市土地管理局发放的《国有土地使用权登记证明》，但未取得《国有土地使用证》。潘永林的哥哥潘鹤申请在争议土地上建房，取得原淮安市城乡建设局颁发的《城区建房批准通知书》和《淮安县城区建筑许可证》。后因高家阻止，房屋未能建成。1998年10月23日，潘永林和高仲祥签订《协议书》，对不含争议土地在内的部分宅基地进行调整。2001年8月，高仲祥经申请取得包含争议土地在内的楚国用（2001）字第000216号《国有土地使用证》。2009年9月，在河下古镇保护性开发整治过程中，高仲祥与淮安市楚州区文化旅游资源开发有限公司达成协议，对原有房屋进行翻建。2010年7月16日，潘永林的母亲韩玉梅向原淮安市楚州区人民法院提起诉讼，请求撤销楚国用（2001）字第000216号《国有土地使用证》。审理过程中韩玉梅去世，潘永林作为继承人申请作为原告参加诉讼。2011年6月3日，原淮安市楚州区人民法院作出（2010）楚行初字第0017号行政判决，撤销了楚国用（2001）字第000216号《国有土地使用证》。2011年8月4日，潘永林向原淮安市国土资源局楚州分局提交《土地权属争议案件申请书》。2012年2月26日，淮安市国土资源局向淮安市政府提交《关于楚州区淮城镇河下居委会潘永林和高仲祥土地权属争议处理建议书》。2012年2月27日，淮安市政府作出淮行决国土字（2012）01号《土地权属争议案件行政决定书》。潘永林不服，向江苏省人民政府申请行政复议。2012年8月8日，江苏省人民政府作出[2012]苏行复第48号《行政复议决定书》，维持了淮行决国土字（2012）01号《土地权属争议案件行政决定书》。潘永林遂提起行政诉讼。淮安市中级人民法院作出（2012）淮中行初字第0031号行政判决：一、撤销淮行决国土字（2012）01号《土地权属争议案件行政决定书》；二、责令淮安市政府重新作出具体行政行为。高仲祥不服，提起上诉。江苏省高级人民法院作出（2013）苏行终字第0018号行政判决，驳回上诉，维持原判。淮安市政府于2014年1月10日重新作出淮行决国土字（2014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》（以下简称（2014）1号《决定》）。潘永林不服（2014）1号《决定》向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府2014年6月30日作出[2014]苏行复第56号《行政复议决定书》，维持了（2014）1号《决定》。潘永林提起本案诉讼。一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第一款、第二款的规定，潘永林与高仲祥因土地使用权发生争议，双方协商不成，淮安市政府依法有权予以处理。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）第二十八条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。本案潘永林和高仲祥户对争议土地中的55.50平方米使用权争议多年，原淮安市土地管理局《国有土地使用权登记证明》中没有载明潘永林土地使用权的四至。根据《中华人民共和国土地改革法》（1987年宣布失效）第三十条的规定，土地制度改革以前的土地契约一律作废。潘永林持有的民国35年地契不能作为争议土地使用权权属的凭证。潘永林既没有取得该争议土地有效的权源证明，也无对该地迄今仍继续使用的证据，不能证明潘永林已取得包括争议土地在内的国有土地使用权。高仲祥虽然对该争议土地占用至今，但并未提供相关证据证明其在土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用争议土地，也无之后取得该土地使用权的有效批准文件，故其对争议土地不应享有使用权。淮安市政府根据争议土地现状，尊重历史,面对现实，依据《土地管理法》第十六条规定,依法将争议土地55.50平方米中的潘永林家滴水檐范围内3.53平方米国有土地使用权划归潘永林，剩余51.97平方米国有土地使用权确定归国家所有并无不当。淮安市政府作出的（2014）1号《决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回潘永林的诉讼请求。二审法院认为，依照《土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，对潘永林与高仲祥因土地使用权产生的争议，淮安市政府具有作出（2014）1号《决定》的法定职权。《确权规定》第三条规定，城市市区范围内的土地属于国家所有。第二十八条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。本案中，潘永林虽持有民国35年地契，但自1987年《土地管理法》施行并对土地实行普遍登记以后，民国35年的地契不再具有法律效力。潘永林提供的其母亲于1989年领取的007235号《国有土地使用权登记证明》未载明四至，且明确记载该证明系淮安市国土局“初步审核”，需“待地籍调查后换取《国有土地使用权证书》”，但潘永林户并未取得《国有土地使用证》。二审庭审中，潘永林自认其一直使用的房屋和院落不包括涉案争议土地。土地公有制之前，潘永林虽通过购买的方式使用涉案争议土地，但土地转为国有后，潘永林未继续使用，故其主张享有争议土地使用权无事实根据和法律依据。高仲祥虽占用涉案争议土地，但未提供相关证据证明其在土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用争议土地。1987年《土地管理法》施行后，高仲祥虽曾领取国有土地使用证，但已经被撤销。故高仲祥主张享有争议土地使用权亦无事实根据和法律依据。淮安市政府在查明上述事实后，尊重历史,面对现实，根据《确权规定》第三条、第二十八条的规定，将争议土地55.50平方米中的潘永林户房屋滴水檐范围内3.53平方米国有土地使用权划归潘永林，剩余51.97平方米国有土地使用权认定归国家所有并无不当。淮安市政府收到责令重新作出具体行政行为的生效判决后，淮安市国土资源局开展了调查取证及调解等工作，在查明事实的基础上提出土地权属争议调查处理意见，报淮安市政府作出处理决定。淮安市政府作出（2014）1号《决定》的行政程序符合《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第二十七条等规定。潘永林对淮安市政府作出（2014）1号《决定》的行政程序并无异议。潘永林主张高仲祥户改变土地利用现状，违法占用争议土地建造房屋，淮安市政府未予查处不属本案审理范围，一审法院未予理涉并无不当。潘永林的上诉理由和请求依法不能成立，不予支持。一审法院判决驳回潘永林的诉讼请求结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。潘永林向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，发回重审。其申请再审的事实与理由为：一、二审法院单从有无取得土地使用权证来确定土地使用权归属是不合理的，再审申请人家在土地公有制之前已通过购买土地、房屋取得所有权，再审申请人在取得《国有土地使用权登记证明》后，再审申请人哥哥潘鹤在争议土地上建房并取得《城区建房批准通知书》和《淮安县城区建筑许可证》，因土地部门拒不颁发《国有土地使用证》致使再审申请人无法得到涉案土地实际使用权。本院认为，本案的争议焦点是被申请人淮安市政府作出的（2014）1号《决定》是否符合法律规定。《确权规定》第三条规定，城市市区范围内的土地属于国家所有。第二十八条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。根据现已查明的事实，潘永林母亲韩玉梅于1989年领取的《国有土地使用权登记证明》，没有载明土地四至，且只是土地部门进行初步审核，潘永林户并没有待地籍调查核准后换取《国有土地使用权》。潘永林哥哥潘鹤在涉案土地上申请并取得了《城区建房批准通知书》、《淮安县城区建筑许可证》，但未能建成房屋。二审期间，潘永林自认一直使用的房屋和院落不包括争议土地。虽然潘永林户在土地公有制前以签订契约方式购得含争议土地在内的房地，但土地公有制之后，潘永林户并未依法取得涉案争议土地的权属证书，亦不能证明对该土地迄今仍继续使用。因此，不满足确定享有土地使用权的条件。被申请人高仲祥户虽然实际占用争议土地，但未提供相关证据证明在土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，也无之后取得该土地使用权的有效批准文件。基于争议土地的历史沿革及现状，淮安市政府经调查作出（2014）1号《决定》,符合客观实际和法律规定。一审判决驳回诉讼请求，二审判决驳回上诉，并无不当。综上，潘永林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人潘永林的再审申请。审判长  白雅丽审判员  耿宝建审判员  马东旭二〇一七年八月三十一日书记员  周志兴