福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第214号
上诉人（原审原告）张某某。
法定代理人ＸＸ，女，1964年12月28日出生，汉族，住福州市鼓楼区。系张某某母亲。
委托代理人林达国，福建建达（马尾）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福州市台江区工商行政管理局（以下简称“台江区工商局”），住所地福州市台江区。
法定代表人张海鹰，局长。
委托代理人李海亮、陈朝旭，福建远东大成律师事务所律师。
原审第三人福州振坤包装材料有限责任公司（以下简称“振坤公司”），住所地福州市台江区。
法定代表人程玉恩，经理。
原审第三人程玉恩，女，1942年9月15日出生，汉族，住福州市台江区。
原审第三人张祺丹，男，1963年2月18日出生，汉族，住福州市台江区。
原审第三人张祺斌，男，1966年8月31日出生，汉族，住福州市台江区。
原审第三人张榕，女，1969年4月23日出生，汉族，住福州市台江区。
上诉人张某某因诉被上诉人台江区工商局工商登记一案，不服福州市台江区人民法院（2014）台行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院查明：第三人程玉恩与张振坤育有两子两女，即长子张祺丹、次子张祺斌、长女ＸＸ、次女张榕。原告张某某系ＸＸ之女。2003年8月7日，第三人振坤公司成立，张振坤拥有公司94.44%股份，第三人张祺丹拥有公司5.56%股份。张振坤去世后，其在振坤公司的股份由第三人程玉恩、张祺丹、张祺斌等人共同继承。台江区人民法院于2012年9月5日作出（2012）台民初字第1778号《民事调解书》，确认程玉恩享有振坤公司56.664%的股份，张祺丹享有振坤公司15.004%的股份，张祺斌、张榕及ＸＸ的婚生女张某某各享有振坤公司9.444%的股份。
2013年2月20日，第三人振坤公司召开临时股东会议，张某某及其监护人ＸＸ未到会。会议通过决议，确认股东出资情况为：“1、股东程玉恩，认缴注册资本101.9943万元，占注册资本56.66%，实缴注册资本101.9943万元；2、股东张祺丹，认缴注册资本27.0063万元，占注册资本15%，实缴注册资本27.0063万元；3、股东张祺斌，认缴注册资本16.9998万元，占注册资本9.44%，实缴注册资本16.9998万元；4、股东张榕，认缴注册资本16.9998万元，占注册资本9.44%，实缴注册资本16.9998万元；5、股东张振坤，认缴注册资本16.9998万元，占注册资本9.44%，实缴注册资本16.9998万元。”后第三人振坤公司向被告台江区工商局提出公司变更登记申请，申请变更登记的事项中包括股东变更。2013年3月25日，被告台江区工商局向第三人振坤公司发出《缺件通知书》，通知其提交的部分材料不实并存在缺件如下：“1、未提交全部新股东的身份证明；2、股东会决议、章程修正案、变更登记申请书及其附件之一《股东（出资人）出资情况表》中，已故不再占有任何公司股份的张振坤仍为公司股东，与事实不符。”第三人程玉恩、张祺斌对上述《缺件通知书》不服，以台江区工商局为被申请人、张某某为第三人，向福州市工商行政管理局提起行政复议。福州市工商行政管理局于2013年7月22日作出榕工商复字（2013）3号《行政复议决定书》，决定：“撤销被申请人缺件通知书。”原告张某某对该《行政复议决定书》不服，向福州市晋安区人民法院提起行政诉讼。福州市晋安区人民法院于2013年9月18日作出（2013）晋行初字第136号《行政判决书》，认为：“《缺件通知书》属于行政许可审批过程中的程序性、中间性行为，对当事人的权利义务尚未产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。福州市工商行政管理局受理行政复议申请并作出行政复议决定，属适用法律错误”，故判决撤销榕工商复字（2013）3号《行政复议决定书》。
2013年8月5日，第三人振坤公司对公司章程及股东出资情况表作了修改，将股东出资情况修改为：“1、股东程玉恩，认缴注册资本101.9943万元，占注册资本56.66%，实缴注册资本101.9943万元；2、股东张祺丹，认缴注册资本27.0063万元，占注册资本15%，实缴注册资本27.0063万元；3、股东张祺斌，认缴注册资本16.9998万元，占注册资本9.44%，实缴注册资本16.9998万元；4、股东张榕，认缴注册资本16.9998万元，占注册资本9.44%，实缴注册资本16.9998万元；5、股东张某某，认缴注册资本16.9998万元，占注册资本9.44%，实缴注册资本16.9998万元。”。当日，第三人振坤公司向被告台江区工商局提出变更登记申请，并提交了除原告张某某身份证明之外的申请材料。2013年8月8日，被告台江区工商局核准第三人振坤公司变更登记，其中变更后股东情况：“1、程玉恩，认缴出资额101.99万元，实缴出资额101.99万元，持股比例56.66%；2、张某某，认缴出资额17.00万元，实缴出资额17.00万元，持股比例9.44%；3、张榕，认缴出资额17.00万元，实缴出资额17.00万元，持股比例9.44%；4、张祺斌，认缴出资额17.00万元，实缴出资额17.00万元，持股比例9.44%；5、张祺丹，认缴出资额27.01万元，实缴出资额27.01万元，持股比例15%。”原告认为被告作出上述股东变更登记违法，故向台江区人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，被告台江区工商局是负责本辖区内公司登记的有权机关。根据《中华人民共和国公司法》第三十三条第三款的规定：“公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人”，第三人振坤公司在股东发生变更后，向被告提出变更登记申请，并提交公司章程修正案、股东（出资人）出资情况表、（2012）台民初字第1778号《民事调解书》、股东程玉恩、张祺丹、张祺斌、张榕等四人的身份证复印件等申请材料，符合申请变更登记条件。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条第一款的规定，法律、法规是行政审判的依据，规章作为参照。因此，本案应适用《中华人民共和国公司登记管理条例》。《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十五条规定：“有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。有限责任公司的自然人股东死亡后，其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记”，原告张某某未积极配合第三人振坤公司申请变更登记，被告台江区工商局在第三人振坤公司没有提供原告张某某身份证件的情况下，根据（2012）台民初字第1778号《民事调解书》载明的原告股东身份信息将原告登记为振坤公司的股东，程序上有一点瑕疵，但并不违背《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十五条的规定。
被告台江区工商局依第三人振坤公司的申请，通过登记的方式公示程玉恩、张祺丹、张祺斌、张榕、张某某等五人为振坤公司股东的法律地位，使之产生公信力。变更登记的内容真实，与（2012）台民初字第1778号《民事调解书》确认的股东及股权情况完全一致，且未侵害原告张某某的合法权利。因此，原告请求撤销被告于2013年8月8日作出的股东变更登记行为缺乏依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出判决：驳回原告张某某的诉讼请求。
上诉人张某某上诉称：一、被上诉人台江区工商行政管理局对振坤公司所提供材料没有进行法定形式审查和实质内容审查，其明显违法，依法应予撤销。振坤公司申请变更登记必须依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条、第三十五条以及国家工商行政管理总局规定提交全部申请材料，但台江区工商行政管理局在振坤公司提交的申请变更材料明显缺失和存在重大问题的情况下，仍为其办理股权变更登记，明显违反上述法律规定。主要体现在以下几个方面：1、振坤公司在申请变更登记时未提供新股东张某某的身份证明。台江区工商行政管理局认定法院《调解书》是主体资格证明，于法无据。2、振坤公司2013年8月5日的《公司章程修正案》，没有依照《公司法》作出变更决议或者决定，显属申请材料不全。3、台江区工商行政管理局所审核的2013年8月5日的《公司章程修正案》是在没有经过法定程序和没召开股东大会的情况下进行修正，是违法的。4、台江区工商行政管理局作出的具体行政行为，程序严重违法。根据《公司登记管理条例》第五十二条和国家工商总局《企业登记程序规定》第十条的规定，在公司提交的申请材料不全或不符合法定形式的，台江区工商行政管理局应当场或五日内一次告知振坤公司需要补正的全部内容。告知时，将申请材料退回申请人并决定不予受理。但台江区工商行政管理局行政乱作为，在明知振坤公司提供材料不全、不实的情况下予以变更登记，程序严重违法应予撤销。二、被上诉人台江区工商行政管理局适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权利。1、《中华人民共和国公司登记管理条例》授权工商总局制定《内资企业登记提交材料规范》，该制定的《规范》没有违反上位法，各级工商部门要遵照执行。而该《规范》第20项明确规定，新股东为自然人的要提供身份证复印件，涉及股东签署的，自然人股东由本人签字。本案中，被上诉人没有按照上述规定在自然人股东没有提交身份证，没有签名的情况下，强行核准股东变更登记，其适用法律错误，严重侵害了上诉人作为股东依法享有的知情权、处分权和参与重大决策等权利。2、根据最高人民法院法（2004）96号《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，福州市工商局《关于办理企业变更登记若干问题的指导意见》没有违反上位法，按照上述《指导意见》，在申请股东变更登记时，新股东必须现场签字确认。但是唯独振坤公司申请股权变更登记，被上诉人没有按照《指导意见》去执行，有徇私枉法的嫌疑。三、一审法院不仅行政诉讼审理对象错误，而且适用法律也是错误的。1、根据《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”而一审法院却审查原告的权益是否受到侵害，偏离了行政诉讼对具体行政行为合法性审查的规定，更为离谱的是，一审法院还为行政机关的违法行政行为进行辩解，以“程序瑕疵”为由驳回上诉人的诉讼请求，逾越了法院作为监督、制衡行政机关的角色和职权范围。2、《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二项明确规定，股东以申请材料不是其本人签字或盖章为由，请求确认登记行为违法或撤销登记行为的，人民法院应根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。本案中，一审法院明知被上诉人登记行为适用法律错误，却强词夺理以“程序瑕疵”为由，维护被上诉人的违法行为。四、台江区工商行政管理局无变更登记主体资格，其变更登记行为明显超越权限。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条关于登记管辖的规定，被上诉人台江区工商行政管理局作为设区市的区工商行政管理局没有办理本辖区公司登记的权限（设区的市工商行政管理局的区分局才有权限）。同时该《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条也规定，公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。而本案第三人振坤公司的原登记机关是福州市工商局而非被上诉人台江区工商行政管理局。因此，本案无论从登记管辖还是从登记主体要求上来看，被上诉人均无权为第三人振坤公司办理变更登记，其行为明显超越职权。请求撤销福州市台江区人民法院（2014）台行初字第7号行政判决书，并依法撤销台江区工商行政管理局于2013年8月8日对福州振坤包装材料有限公司做出的股东变更登记手续。
被上诉人台江区工商局答辩称：一、依第三人振坤公司申请，对进行股东变更登记，符合客观事实，丝毫没有损害到上诉人的合法权益。根据《公司登记管理条例》第35条的规定，本案第三人振坤公司因原自然人股东死亡后产生遗产继承分割而致股权结构变化，而依法向答辩人申请进行股权变更的工商登记，这完全符合法律的规定和要求。根据第三人提交的已生效的（2012）台民初字第1778号《民事调解书》可以确认本案上诉人依法享有振坤公司9.444%的股权，系振坤公司的新股东之一。答辩人据此进行的工商变更登记，依法确认了上诉人的振坤公司自然人股东合法身份，进一步从法律上保障了上诉人的股权权益。就本案讼争的行政登记行为来说，对于上诉人来讲只是明确增加和保障了上诉人合法享有的实体权益，而丝毫不会损害到上诉人的任一合法实体权益。而上诉人代理人在庭审时诉称的上诉人在程序上的知情权受到损害也是根本不能成立的。上诉人自2012年9月签收（2012）台民初字第1778号《民事调解书》之日起就已经知道其成为振坤公司的自然人股东及股权比例。并且，从答辩人举证可知，振坤公司多次向上诉人送达了召开股东会的通知，通知中明确了表决内容包括向答辩人办理股东变更登记事项，上诉人也无法举证证明其哪一股东权益受到本案具体行政行为的损害。二、本案第三人振坤公司申请变更登记时所提交的材料符合法律规定的条件和程序，答辩人据此变更登记并不违法，更无不当。第三人振坤公司提交的申请变更材料是充分的，符合《公司登记管理条例》第35条的规定。该条法律规定有限责任公司应当提交新股东的“主体资格证明或者自然人身份证明”，自然人身份证明除了最常见的身份证复印件外还包括有多种其他形式的身份证明，例如护照、学生证、户口簿、军官证、士兵证、港澳居民来往内地通行证等等，身份证复印件并不是法律规定的唯一的身份证明形式。第三人振坤公司提交的整套申请材料中包含已生效的（2012）台民初字第1778号《民事调解书》。该生效调解书是具有法律效力生效裁判文书，其中清楚地载明了上诉人的股东身份资格和身份信息，这一经过司法审判程序查明的事实无需再通过提供其它证明材料予以证明。该生效调解书属于《公司登记管理条例》第35条所规定的范畴。三、上诉人的法定监护人提起本案诉讼并非为了维护上诉人未成年人的合法权益，而完全是滥用监护权和滥用诉权的无理缠讼，以实现妨害第三人振坤公司正常经营和妨害振坤公司其它股东合法行使股东权和其他合法权益而达到其不便言表的其它目的，这种行为和目的均违背了法律的宗旨和本意，应当依法予以驳回。如果仅因上诉人监护人拒不提供身份证复印件造成振坤公司迟迟无法进行股东变更登记，势必造成其它新股东的合法权益得不到保障和正常行使（包括无法正常召开股东会、行使股东权、依法转让、增资扩股等等）并严重干扰了振坤公司的正常经营。上诉人监护人欲通过身份证复印件而绑架第三人振坤公司及其它所有股东的这种非善意动机和目的，完全违背了法律的本意和宗旨，应当予以制止和驳回。综上，答辩人依法作出本案行政登记，证据充分，程序合法，请求依法驳回上诉人诉请。
原审第三人张祺斌意见认为，原判正确，要求予以维持原判。原审第三人振坤公司、程玉恩、张祺丹、张榕未提出意见。
被上诉人台江区工商局向一审法院提交以下证据、依据：1、有限责任公司变更登记申请书；2、振坤公司股东会决议；3、企业法人营业执照；4、（2012）台民初字第1778号《民事调解书》及生效证明书；5、股东身份证；6、法定代表人信息；7、公司董事、监事、经理情况表；8、指定代表或者共同委托代理人的证明；9、振坤公司章程修正案（2013年2月20日）；10、公司股东（发起人）出资情况表；11、EMS邮政特快专递；12、振坤公司股东会通知；13、缺件通知书，证明被告要求振坤公司补件；14、榕工商复字（2013）3号《行政复议决定书》；15、声明书；16、振坤公司章程修正案（2013年8月5日）；17、有限责任公司变更登记审核表；18、企业登记颁证及归档记录表；19、《中华人民共和国公司登记管理条例》；20、《内资企业登记申请提交材料规范》。
上诉人张某某向一审法院提交了以下证据：1、（2012）台民初字第1778号《民事调解书》；2、《缺件通知书》；3、榕工商复字（2013）3号《行政复议决定书》；4、私营企业登记基本情况表；5、（2013）晋行初字第136号《行政判决书》及《生效证明书》；6、《中华人民共和国公司登记管理条例》第35条、《内资企业登记提交材料规范》第20条第6项、福州市工商局《关于办理企业变更登记若干问题的指导意见》第2条。
一审第三人振坤公司、程玉恩、张祺丹、张祺斌、张榕在一审举证期限内未向一审法院提交证据。
当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审理，原审判决对本案证据的认定正确，本院据此确认的案件事实与原审无异。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条、第五十三规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章。这些规定确立了人民法院审查具体行政行为是否合法是依据法律和行政法规、地方性法规兼参照规章的原则。就本案而言，国务院制定的《中华人民共和国公司登记管理条例》是行政法规，该《条例》第三十五条规定：“有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。有限责任公司的自然人股东死亡后，其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记”。国家工商行政管理总局根据《公司法》和《公司登记管理条例》制定的《内资企业登记申请提交材料规范》，是合法有效的规章，该《规范》第20项“有限责任公司股东变更登记提交材料规范”规定，新股东是自然人的，变更登记要提交身份证件复印件。明确《条例》规定的“自然人身份证明”即仅指身份证件复印件。被上诉人台江区工商局在上诉人未提供身份证复印件的情况下，根据（2012）台民初字第1778号《民事调解书》所认定的上诉人股东身份信息将上诉人登记为振坤公司股东，不符合上述行政法规、规章规定的形式要求，该变更登记的具体行政行为违法，依法应予撤销。原判以被上诉人变更登记的具体行政行为虽有瑕疵，但未侵害上诉人合法权利为由，判决驳回上诉人诉讼请求，违背了行政诉讼法关于人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的原则，本院予以纠正。上诉人请求撤销被上诉人所作相关股东变更登记行为的主张，予以支持。原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十五条、《内资企业登记申请提交材料规范》第20项第6条之规定，判决如下：
一、撤销福州市台江区人民法院（2014）台行初字第7号行政判决；
二、撤销被上诉人福州市台江区工商行政管理局于2013年8月8日对原审第三人福州振坤包装材料有限责任公司的股东由“张振坤、张祺丹”变更为“程玉恩、张祺丹、张祺斌、张榕、张某某”的登记行为。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人福州市台江区工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞贤忠
审 判 员 卓小康
代理审判员 杨淑艳
二〇一四年七月十一日
书 记 员 金光玉
附：本判决书适用的有关法律、法规、规章条文
《中华人民共和国公司登记管理条例》
第三十五条有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。
有限责任公司的自然人股东死亡后，其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记。
国家工商行政管理总局《内资企业登记申请提交材料规范》
三、公司登记提交材料规范
（二）变更登记提交材料规范
【20】有限责任公司股东变更登记提交材料规范
6、新股东的主体资格证明或自然人身份证件复印件；
股东为企业的，提交营业执照副本复印件；股东为事业法人的，提交事业法人登记证书复印件；股东为社团法人的，提交社团法人登记证复印件；股东为民办非企业单位的，提交民办非企业单位证书复印件；股东为自然人的，提交身份证件复印件；其他股东提交有关法律法规规定的资格证明。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
第五十二条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
第五十三条人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。