河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1300号
上诉人（一审原告）侯松枝，女，汉族，1963年9月22日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）韩建民，男，汉族，1962年12月28日出生，住郑州市。
委托代理人王永勤，女，汉族，1964年2月19日出生，住址同上。
上诉人（一审原告）张军辉，男，汉族，1973年11月29日出生，住郑州市。
委托代理人缑亚娜，女，汉族，1973年7月2日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）胡文杰，男，汉族，1963年7月13日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）陈晓红，女，汉族，1963年11月24日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）王金水，男，汉族，1950年12月27日出生，住郑州市。
委托代理人王喜梅，女，1953年11月23日出生，住址同上。
上诉人（一审原告）张美美，女，汉族，1985年9月19日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）陈西海，男，汉族，1968年10月22日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）刘孝成，男，回族，1950年1月14日出生，住郑州市。
委托代理人王金凤，女，汉族，1951年4月19日出生。
上诉人（一审原告）陈俊明，男，汉族，1942年8月1日出生，住郑州市。
委托代理人陈西海，男，汉族，1968年10月22日出生，系陈俊明之子。
上诉人（一审原告）吕喜英，女，回族，1947年6月15日出生，住郑州市。
委托代理人李洪文，男，回族，1968年7月29日出生，住址同上。
上诉人（一审原告）马云芝，女，回族，1940年4月16日出生，住郑州市。
委托代理人张宏，女，回族，1968年4月5日出生，住址同上。
上诉人（一审原告）杜振宁，女，汉族，1975年3月1日出生，住郑州市。
上诉人（一审原告）杨秀春，女，汉族，1942年1月19日出生，住郑州市。
委托代理人杜哲泉，男，汉族，1972年4月16日出生，住址同上。
上述14名上诉人共同委托代理人李成，河南程功律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。
法定代表人陈红民，区长。
委托代理人谢志刚，郑州市房屋征收与补偿办公室工作人员。
委托代理人郭玉萍，河南大公匡法律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原中路233号。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人唐丹，郑州市人民政府工作人员。
委托代理人武胜光，河南大公匡法律师事务所律师。
侯松枝、韩建民、张军辉、胡文杰、陈晓红、王金水、张美美、陈西海、刘孝成、陈俊明、吕喜英、马云芝、杜振宁、杨秀春（以下简称侯松枝等人）因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第405号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。侯松枝、胡文杰、陈晓红、张美美、陈西海、杜振宁、韩建民的委托人王永勤、张军辉的委托代理人缑亚娜、马云芝的委托代理人张宏、陈俊明的委托代理人陈西海、吕喜英的委托代理人李洪文、王金水的委托代理人王喜梅、刘孝成的委托代理人王金凤、杨秀春的委托代理人杜哲泉及侯松枝等人的共同委托代理人李成，被上诉人二七区政府的委托代理人谢志刚、郭玉萍，被上诉人郑州市政府的委托代理人唐丹、武胜光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年7月22日，二七区政府作出二七政房征决（2015）第02号国有土地上房屋征收决定（以下简称2号《房屋征收决定》），决定对郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）规划红线范围内国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。侯松枝等人不服，向郑州市政府申请行政复议，郑州市政府于2015年10月26日作出郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定书（以下简称1001号《复议决定书》），认为二七区政府作出的房屋征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定予以维持。
郑州铁路运输中级法院一审查明，为缓解郑州火车站地区交通压力、改善区域交通，2013年5月16日，二七区发改局作出二七发统字第（2013）49号《关于幸福路等五条新建道路立项的批复》，同意实施幸福路（京广北路至新甫西街）、太和路（康复前街至陇海路）、新甫西街（康复前街至陇海路）、中铁路（太和路至新甫西街）、马寨街（京广北路至新甫西街）道路工程。2013年6月20日，郑州市城乡规划局作出郑城规交（2013）93号《关于太和路等3条道路规划方案的批复》，同意郑州市勘测设计研究院关于太和路、中铁路、马寨街道路规划方案。2014年10月29日，郑州市城乡规划局又作出郑城规交（2014）160号《关于幸福路-
操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复》，同意郑州市勘测设计研究院关于幸福路至操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路的规划方案。2014年10月31日，二七区建设局向二七区房屋征收办提出对太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道红线内房屋实施征收申请。2014年11月4日，二七区发改局对二七区建设局作出二七发统函（2014）8号《关于二七区建设局出具太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程相关意见的复函》，主要内容为该工程需征收房屋面积约10万平方米，认为该项目符合产业政策。同日，二七区征收办对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，并将调查结果向被征收人进行公布。2014年11月5日，郑州市房屋征收办还作出郑征办（2014）90号《关于二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收与补偿方案的初审意见》，对《四条道路征收补偿方案》提出了修改建议。2014年11月10日，郑州市国土资源局作出《关于郑州市太和路、中铁路、新甫西街和幸福路-
操场街下穿铁路隧道等4条道路工程土地利用总体规划情况的函》，认为该四路工程均位于郑州市中心区范围内，符合郑州市中心城区土地利用总体规划。同日，中央商务区项目指挥部成立了太和路、中铁路、新甫西街和幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程房屋征收项目社会稳定风险评估领导小组，并制订了房屋征收社会稳定风险评估方案及突发事件应急预案。2014年11月20日，二七区政府发出对涉案《四条道路征收补偿方案》征求意见的通知，并与《四条道路征收补偿方案》一并公告，听取被征收人的意见。2015年6月19日召开了房屋征收社会稳定风险评估座谈会。并于同年6月23日作出了房屋征收风险评估报告。2015年6月30日，二七区政府召开了第六次区政府常务会议，原则同意二七区房屋征收办拟定的《四条道路征收补偿方案》。2015年7月1日，二七区政府对《四条道路征收补偿方案》征求意见及方案修改情况作出说明并进行了公示。2015年7月10日，二七区财政局作出四路工程资金证明，其将足额提供征收安置补偿资金。2015年7月22日，二七区政府作出2号《房屋征收决定》及附件《四条道路征收补偿方案》。侯松枝等14人的所属房屋均在此次征收范围之内。侯松枝等人因不服2号《房屋征收决定》，于2015年9月分别向郑州市政府提出行政复议申请，郑州市政府予以受理，并向二七区政府发出行政复议答复通知书，要求二七区政府提交作出行政行为的证据和依据。审理后，郑州市政府于2015年10月26日作出1001号《行政复议决定书》，维持了二七区政府作出的2号《房屋征收决定》。侯松枝等14人提起行政诉讼，请求：撤销二七区政府2号《房屋征收决定》；撤销郑州市政府1001号《行政复议决定书》；责令郑州市政府重新作出行政复议决定。
郑州铁路运输中级法院另查明，2011年4月，中共二七区委办公室和二七区人民政府办公室联合成立了中央商务区项目指挥部。侯松枝涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼40号；韩建民涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼15号；张军辉涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼47号；胡文杰涉案房屋位于郑州市二七区马砦街3号楼37号；陈晓红涉案房屋位于郑州市二七区马砦街7号楼7号；王金水涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼26号；张美美涉案房屋位于郑州市二七区马砦街3号楼29号；陈西海涉案房屋位于郑州市二七区马砦街8号楼83号；刘孝成，涉案房屋位于郑州市二七区马砦街8号楼4号；陈俊明涉案房屋位于郑州市二七区马砦街3号楼30号；吕喜英涉案房屋位于郑州市二七区马砦街2号楼11号；马云芝涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼42号；杜振宁涉案房屋位于郑州市二七区马砦街7号楼83号；杨秀春涉案房屋位于郑州市二七区马砦街7号楼73号。上述房屋属于部分占压建设道路红线。
郑州铁路运输中级法院一审认为，四路工程位于郑州市中心区域，四条道路的建设有利于改善区域环境，缓解区域交通压力，提升城市形象的工程，符合国民经济和社会发展的需要及社会公众利益。二七区政府作出的2号《房屋征收决定》，系得到了二七区政府和郑州市政府相关职能部门的立项审批、规划审批，并符合土地利用总体规划。各相关职能部门在审批中，虽使用的名称不尽相同，或存在分别审批的情况，但其建设工程项目均包含在内，其实质内容并无不当。郑州市城乡规划局在对建设道路规划方案的批复中，虽针对的是郑州市规划勘测设计院，因该勘测设计院系建设道路规划方案的具体制作单位，对其作出批复并无不妥，应当认定为该建设项目已得到规划部门的合法有效审批。在2号《房屋征收决定》作出前，郑州市房屋征收办对二七区政府征收办制定的四路工程房屋征收与补偿方案作出了初审意见，二七区政府还发出了《四条道路征收补偿方案》征求意见的通知，征求被征收人的意见，并对房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况进行了说明。对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记及公示。二七区政府成立的中央商务区指挥部召开了四条道路工程房屋征收风险评估座谈会，制定了四条道路房屋征收社会稳定风险评估方案、突发事件应急预案及风险评估报告。二七区政府亦召开了常务会议对四条道路房屋征收事项进行了讨论研究。综上，二七区政府在作出2号《房屋征收决定》时，履行了法律法规规定的各项审批等基本程序。但二七区政府作出征收决定及所提供的证据中，亦存在部分瑕疵，如根据国务院590号令的规定，在作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但二七区政府仅提供了二七区财政局的资金证明，未能提供金融机构出具的相关证明，具体存款数额不明，但鉴于在本次房屋征收中，大部分被征收人已签订了征收补偿协议，且已获得了补偿，并未发生拖欠征收房屋补偿费用的事实，尚不能以此否定2号《房屋征收补偿决定》的合法性。对二七区政府提供的房屋征收摸底调查情况表及公示照片的证据中，未能显示摸底调查的实施单位，公示的照片也未能显示出公示的时间和地点等，二七区政府提供的证据虽能证明其做了该项工作，但在形式上不够规范，亦属存在瑕疵。二七区政府在实施房屋征收过程中，在对房屋征收风险评估程序中，是由中央商务区项目指挥部具体组织实施的，中央商务区项目指挥部作为二七区政府成立的负责具体项目的临时机构，其行为所产生的法律后果由二七区政府承担，其在二七区政府的指挥下参与或者组织实施四条道路社会稳定风险评估工作并无不妥，但以中央商务区项目指挥部的名义对外作出有关社会稳定风险评估的文件和会议通知，易使人产生误解，虽有所不妥，但亦属程序上的瑕疵问题。
本案中，四条道路工程建设与中央商务区虽在同一区域，但属于不同工程项目。侯松枝等人所属房屋系因四条道路建设工程而被征收，侯松枝等人所居楼房虽属部分占压建设道路红线，但对其涉案房屋进行征收，无论是从房屋的安全性、经济性还是从长远性考虑，对其房屋予以征收并无不当，侯松枝等人提出的二七区政府扩大征收范围，系为中央商务区开发商拆迁红线以外房屋的主张，缺乏事实依据。关于工程建设程序问题，应当依据国家的有关规定及城市规划的次序等因素确定，侯松枝等人提出的四条道路建设违反了国家基本建设程序，应当先建房后修路的主张，亦没有相应依据支持。关于侯松枝等人提出的安置房屋价值降低、安置房屋地点差的问题，从本案房屋征收补偿方案中看，本次征收安置房屋属于就近安置，安置房屋地点与侯松枝等人原居住房屋的位置基本属于同一区域，侯松枝等人的该项主张亦缺乏依据。关于侯松枝等人所提出的阳台、车库面积应予补偿、房屋评估价值低、装修补偿费用偏低、奖励政策不合理等问题，不属于本案应解决的问题，可在安置补偿程序中依法予以解决。郑州市政府在审理侯松枝等人行政复议程序中，依法进行了受理，通知了二七区政府进行答复、审查了二七区政府作出行政行为的证据和依据，并在法定期限内依法作出行政复议决定并向当事人进行了送达，复议程序合法，并无不当。综上所述，二七区政府作出的2号《房屋征收决定》，能够促进国民经济和社会发展，符合社会公共利益的需要，且履行了基本程序，应当认定合法有效。虽然二七区政府在作出该行政行为时还存有上述瑕疵，但尚不能否定2号《房屋征收决定》的合法性，不足于撤销该征收决定。郑州市政府作出的1001号《行政复议决定书》亦属程序合法，并无不当之处，故对侯松枝等14人诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，郑州铁路运输中级法院一审判决：驳回侯松枝、韩建民、张军辉、胡文杰、陈晓红、王金水、张美美、陈西海、刘孝成、陈俊明、吕喜英、马云芝、杜振宁、杨秀春的诉讼请求。
侯松枝等人不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）被诉征收决定及附件补偿方案缺乏法律依据，不符合法定程序。一是四路工程没有完成法定审批手续，金水区政府提交的郑州市城乡规划局、郑州市国土资源局、二七区发展改革和统计局的批复均不是对四路工程的批复，征收没有法律依据。上诉人提供的办理规划批复的流程可以证明被上诉人提供的红线图名称和编号不符合法律规定，证明征收涉案土地是服务商业区，不具有公共利益目的。上诉人所居住的1、2、7、8号楼存在楼间缝、沉降缝，可以分割，即使部分占压红线，也不应全部被征收。二是被上诉人没有按照规定，对四路工程是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划广泛征求公众意见，科学论证，未对论证过的征收补偿方案和房屋征收红线范围进行合法合理的征求意见工作。三是二七区财政局出具的资金证明没有证据证明有合法金融机构足额到位、专户储存、专款专用资金。四是金水区政府提交的调查表没有证据证明公示征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等调查结果的时间是2014年11月4日，不能证明是在征收范围内公示。（二）一审认定事实不清，证据认定错误。1、上诉人提交的多项证据可以证实涉案土地开发建设存在多处违法：中央商务区的开发建设未按照《中华共和国环境影响评价法》等法律规定进行环境测评也没有相应的规划措施；没有建筑工程施工许可证擅自开发建设；涉案地块正在编制调整中，修规正在同步编制，其审批流程未完备就进行开发的行为违反《城乡规划法》和《国务院办公厅关于加强和规划新开工项目管理的通知》中关于建设项目审批手续的规定；项目承建单位未办理土地、规划、环评、节能审查、施工许可（开工报告）等项目开工前的任何手续，资质不明，违法建设，证明被上诉人所称项目已经完成相关规划不属实。2、上诉人提交的中央商务区项目指挥部关于对张天才等五位居民反映若干问题的答复，证明中央商务区指挥部不是本次拆迁主体，没有法定的资格和权利公布相关拆迁安置信息，以中央商务区项目指挥部名义作出的文件不产生任何法律效力，不能证明被诉征收决定合法。3、上诉人提交的证据均对被上诉人提交的二七区发展改革和统计局、郑州市城乡规划局、二七区建设局、郑州市国土资源局等相关单位出具文件的关联性、合法性、审批权限和对象的合法性、文件的有效性提出了异议，一审法院仍对二七区政府提供的证据均予采信并予以认定，实属认定事实不清。4、一审法院已经认定被上诉人提交的四条道路项目征收摸底调查项目汇总表及公示照片有瑕疵，不应对其合法性、真实性予以认定。5、上诉人一审提交的证据可以证明被上诉人提交的有关征收补偿方案的相关证据不具备真实性、合法性、关联性；上诉人提交的郑州市城乡规划局关于侯松枝同志申请政府信息公开的答复，可以证明四条道路已经纳入郑州中央商务区旧城改造项目，该项目已列入郑州市2014年棚户区改造计划，故其补偿安置应按照棚户区改造政策执行。综上，一审判决认定事实不清，证据认定、法律适用错误，请求撤销一审判决，或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
二七区政府答辩称：（一）二七区政府提供的证据足以证明四条道路项目经过郑州市城乡规划局、郑州市国土资源局、二七区发展改革和统计局立项、规划审批，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。上诉人质疑项目的真实性，将四条道路建设中的具体项目审批作为是否符合上述法律规定的依据，颠倒了先征收后建设的顺序，曲解了上述法律规定。1、2、7、8号楼等有沉降缝，但不能按沉降缝的位置拆分成独立的楼房。（二）郑州市城乡规划局对四条道路项目进行了合法有效审批，出具了四条道路工程的批复文件以及相对应的图纸，并由法庭组织了质证。二七区政府提交的证据证明征收补偿方案进行了论证、公布，期限不少于30日。（三）本案诉讼前，已有93%的被征收人已经签订了房屋征收安置补偿协议，并及时领取了各项补偿费用，未签订协议的被征收人，二七区政府已经根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对补偿款办理了公证提存。可见征收补偿费用已经足额到位，且实际履行完毕。（四）二七区政府在征收范围内依法公布了四条道路工程拆迁面积统计汇总表，并向法庭提交了公示照片，尽管如一审指出的形式上不够规范，但不能否定调查摸底工作及公示时间。（五）一审判决对上诉人一审中提交的证据基本不予采信，正确、合法。1、上诉人一审提交的多项证据涉及的都是中央商务区项目及其投资开发单位，而本案四条道路市政工程与中央商务区虽然在同一区域但属于不同工程项目，且前者是市政工程，后者是旧城改造项目，性质不同，因此一审法院认定上述证据与本案无关联性而不予采纳正确。2、中央商务区项目指挥部是二七区政府负责具体项目的临时机构，行为后果由二七区政府承担，指挥部无需相关部门登记备案取得法人资格。上诉人以关于中央商务区指挥部信息公开答复意图证明中央商务区的行为不具有法律效力，达不到其证明目的。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
郑州市政府答辩称，郑州市政府收到侯松枝等人的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》等相关规定，依法受理并作出了复议决定。郑州市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序正当，适用法律法规正确。请求驳回侯松枝等人的上诉，维持一审判决。
本院二审查明的案件事实与一审查明的事实一致。
本院认为：（一）涉案四条道路工程系城市公路交通设施建设，二七区政府因四条道路建设需要作出被诉房屋征收决定符合公共利益的需要。郑州市二七区发展改革和统计局在《关于幸福路等五条新建道路建设项目立项的批复》中已明确说明，批准实施幸福路等五条新建道路建设项目，目的是为了缓解火车站地区交通压力，改善区域交通状况。另外，根据郑州市城乡规划局《关于幸福路-
操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复》，其中幸福路-
操场街下穿铁路隧道西起京广路，东至大同路、敦睦路，规划设计已说明其主要功能是联通火车站东、西部区域的公路交通。涉诉四条道路建设项目顺利建成，特别是幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程的建成，作为连接火车站东、西部地区的重要通道，其有效缓解火车站地区交通压力、改善城市交通状况、完善城市配套功能的作用是显而易见的。
（二）涉案征收决定符合规划要求。郑州市城乡规划局对涉诉四条道路工程进行了立项、规划及审批，郑州市二七区发展改革和统计局《关于幸福路等五条新建道路立项的批复》（二七统发字（2013）49号文）及《关于二七区建设局出具太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程相关意见的复函》（二七发统函（2014）8号文）可以证明涉案四条道路符合国民经济和社会发展计划，郑州市国土资源局《关于太和路、中铁路、新甫西街及幸福路—操场街下穿铁路隧道等4条道路工程土地利用总体规划情况的函》及郑州市城乡规划局《关于太和路等3条道路规划方案的批复》（郑城规交（2013）93号文）、《关于幸福路-
操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复》（郑城规交（2014）160号文）可以证明涉案土地符合郑州市中心城区土地利用总体规划和专项规划，并且房屋征收部门在启动房屋征收程序前也已经取得了相关规划性文件。至于涉案土地开发建设是否存在违法行为，与本案不属于同一法律关系，不影响被诉征收决定的合法性。
（三）被上诉人二七区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》基本履行了被诉房屋征收决定的相关法定程序。二七区政府的房屋征收部门对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并将四条道路拆迁面积统计表等调查结果进行了公布。二七区政府的征收部门拟定征收补偿方案后报请有关部门，并按照相关审核意见进行修改完善后公布征求公众意见，并且期限不少于30日。另外，二七区政府的相关机构在作出房屋征收决定前，按照有关规定进行了社会稳定风险评估，并由二七区征收办作出房屋征收社会稳定风险评估报告。最终在郑州市二七区财政局出具将足额提供征收安置补偿资金的证明后，二七区政府作出房屋征收决定并予以公布。
（四）二七区政府从安全角度将1、2、7、8号楼占压部分红线的整个楼体予以征收并无不当。涉案1、2、7、8号楼均占压道路红线，虽楼体中间存在沉降缝，但并不能因为有沉降缝就认为该幢楼房可以拆分成分别独立的不同部分，侯松枝等人认为可以将整幢楼房沿沉降缝予以分别征收并分别拆除的主张，既不符合普通人对沉降缝作用的认知，也不符合楼体安全稳定的技术要求。
（五）上诉人侯松枝等人认为本案所涉补偿方案应执行棚户区改造标准的主张不成立。侯松枝等人提交的郑州市城乡规划局《关于侯松枝同志申请政府信息公开的答复》，只能证明郑州中央商务区项目已经列入郑州市2014年棚户区改造计划，并不能证明本案四路项目安置补偿方案标准应按中央商务区标准对待。
综上，侯松枝等人的上诉理由不能成立，一审判决驳回侯松枝等人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回的侯松枝、韩建民、张军辉、胡文杰、陈晓红、王金水、张美美、陈西海、刘孝成、陈俊明、吕喜英、马云芝、杜振宁、杨秀春的上诉，维持郑州铁路运输中级法院作出的（2016）郑铁中行初字第405号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人侯松枝等人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤强
代理审判员 王秋娜
代理审判员 苗春燕
二〇一六年十月三十日
书 记 员 吕芸霞