江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏行终字第00217号上诉人（原审原告）蔡立。上诉人（原审原告）郁沁志。两上诉人委托代理人封顶，江苏志仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市玄武区人民政府，住所地南京市玄武区珠江路455号。法定代表人徐曙海，该区区长。委托代理人傅根辉，该区政府副巡视员。委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。原审原告陆振宇。原审原告纵宙。原审原告蔡克难。上诉人蔡立等五人诉南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）房屋征收决定一案，蔡立、郁沁志不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年12月17日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人蔡立、郁沁志及其委托代理人封顶，被上诉人玄武区政府委托代理人傅根辉、冯现芹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2008年12月23日江苏省发展和改革委员会（以下简称省发改委）向江苏省卫生厅（以下简称省卫生厅）就江苏省肿瘤医院（以下简称省肿瘤医院）改扩建工程建设项目项目作出苏发改投资发（2008）1852号《省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复》，同意省肿瘤医院在南京市中央路72号地块及原址实施改扩建工程。2009年1月23日，省卫生厅向其直属事业单位省肿瘤医院作出苏卫规财（2009）4号《转发〈省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复〉的通知》，并提出做好项目规划、抓紧项目实施、严格基建项目管理等相应意见，要求一并贯彻执行。2013年5月28日江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出苏国土资预（2013）90号《省国土厅关于省肿瘤医院改扩建工程项目用地的预审意见》，原则同意省肿瘤医院改扩建项目通过建设项目用地预审。同年5月31日，南京市规划局（以下简称（市规划局）作出项目编号为200902431城中YD02第01轮，证书编号为地字第320102201310225号的省肿瘤医院改扩建工程项目《建设用地规划许可证》并确定建设用地红线。2013年6月18日，玄武区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）申请，南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）就涉案项目组织论证。同年6月22日，市住建委向区征收办出具了《征收项目确认书》，确认涉案项目符合公共利益需要，可以启动征收程序。经区征收办申请，南京市房屋征收管理办公室于同年6月27日作出《冻结通知书》，并抄送各相关部门。区征收办拟定涉案项目的征收补偿方案后，于2013年9月9日报市住建委组织论证。同年9月18日，市住建委回复，要求按照论证意见对征收补偿方案进行公示。区征收办于同年10月8日将房屋征收补偿方案进行公示并征求公众意见。区征收办亦组织进行了涉案项目的社会稳定风险评估。2014年4月29日，市住建委经审核区征收办报送的已经公示的省肿瘤医院改扩建工程项目房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估评审意见以及开户资金证明等材料后，向区征收办出具了《征收补偿实施方案回复》，同意按公示后的房屋征收补偿方案实施房屋征收工作。同年5月19日，玄武区政府作出玄政征字（2014）7号《南京市玄武区政府房屋征收决定》（以下简称《7号房屋征收决定》），决定对位于本市玄武区中央路72号-84号（双号）；百子亭42号、43号、45号、47号、49号、51号、52号；洞庭路16号（以上门牌均含之号，具体范围以市规划局地字第320102201310225号规划红线为准）国有土地上房屋实施征收。同日，玄武区政府对《7号房屋征收决定》进行了公告，公告载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收签约期限、监督举报电话、被征收人行政复议与行政诉讼权利及期限等事项。蔡立等五人所有或实际居住的房屋，位于玄武区政府作出的《7号房屋征收决定》所确定的涉案地块房屋征收项目范围内。蔡立等五人不服该征收决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉《7号房屋征收决定》。另查明，1991年2月12日江省编制委员会作出苏编（1991）39号《关于同意省肿瘤防治研究所增挂“省肿瘤医院”牌子的批复》，同意省肿瘤防治研究所增挂“省肿瘤医院”的牌子。省肿瘤医院是江苏省卫生和计划生育委员会（原省卫生厅）直属事业单位，系省属唯一肿瘤专科三级甲等医院。再查明，区征收办系涉案项目征收实施单位，负责组织实施玄武区行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。南京创盛房屋拆迁有限公司（以下简称创盛公司）隶属于南京市玄武房地产开发总公司，区征收办系其主管部门。2012年11月26日、2014年1月23日创盛公司分别在交通银行南京中央门支行、江苏银行南京城北支行开立账户，至2014年6月23日、24日，上述两个账户中余额分别为20182788.82元和70011550元人民币。其中，开户银行为江苏银行南京城北支行的《开立单位银行结算申请书》中账户性质显示为“专用”，涉案的房屋征收与补偿专项存款开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专项存款，其上盖有“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”。开户银行为交通银行南京中央门支行的账户性质显示为“一般”，未加盖“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”。2014年4月26日，区征收办、创盛公司作为买方与南京栖霞建设股份有限公司签订了《南京市保障性住房订购协议》，购买总建筑面积为32271.1平方米的保障性住房，共计384套，用以涉案征收项目的产权调换。还查明，省发改委于2013年10月29日对纵晨光作出苏发改办信回字（2013）第72号政府信息公开告知书，主要内容为“省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书已经我委批复，我委依法向您公开此文件（详见附件）。下一步我们还将结合规划、国土等部门意见进行项目可行性研究论证”。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条的规定，玄武区政府具有作出本案国有土地上房屋征收决定的行政职权。《征收与补偿条例》第八条至第十三条、《南京市征收与补偿办法》第八条至第十六条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此对《7号房屋征收决定》合法性诸项的审查逐一认定如下：第一，房屋征收决定是否基于公共利益。《7号房屋征收决定》所表述的征收目的为“改善省肿瘤医院的诊疗环境，充分利用优质资源，更好的为患者服务”。结合在案证据，可以确认涉案项目在《7号房屋征收决定》作出前，已经为有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》第八条第（三）项规定的由政府组织实施的卫生公共事业的需要。第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。根据省肿瘤医院改扩建项目的性质，提交了省发改委苏发改投资发（2008）1852号《省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复》、省卫生厅苏卫规财（2009）4号《转发﹤省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复﹥的通知》、省国土厅苏国土资预（2013）90号《省国土厅关于省肿瘤医院改扩建工程项目用地的预审意见》、市规划局地字第320102201310225号《建设用地规划许可证附件》和征收项目确认书等项目批准文件，并举证证明了该项目系由市住建委组织征收范围和征收补偿方案论证的事实。因此，涉案建设项目符合《征收与补偿条例》第九条的规定。第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市住建委于2013年9月18日经论证区征收办涉案项目房屋征收补偿方案后，回复要求将征收补偿方案进行公示，征求公众意见。区征收办于同年10月8日进行公示，征求公众意见期限为同年10月8日至11月6日。由此可见，征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合规定。第四，是否经过社会稳定风险评估。在案的证据显示，社会稳定风险评估系在被诉《7号房屋征收决定》作出之前进行，符合前述规定。第五，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。本案中，《7号房屋征收决定》作出时间为2014年5月19日。创盛公司在交通银行南京中央门支行、江苏银行南京城北支行开立账户的时间分别为2012年11月26日、2014年1月23日，其中江苏银行南京城北支行的《开立单位银行结算申请书》中账户性质显示为“专用”，涉案的房屋征收与补偿专项存款开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专项存款，其上盖有“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，属于专户存储、专款专用。而开户银行为交通银行南京中央门支行的账户性质显示为“一般”，未加盖“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，玄武区政府虽未能确证交通银行南京中央门支行的账户属于专户存储、专款专用，存在瑕疵，但两账户开户时间均在《7号房屋征收决定》作出之前，符合前述规定，且玄武区政府提供的银行对账单及保障房定购协议等足以保障蔡立等人作为被征收人的补偿安置合法权益，该瑕疵在项目实施过程中已经得到弥补，故不足以导致被诉房屋征收决定违法。关于征收补偿费用是否足额到位。玄武区政府提供的证据证明，至2014年6月23日、24日，交通银行南京中央门支行、江苏银行南京城北支行两个账户中余额分别为20182788.82元和70011550元人民币；已落实产权调换房源384套。以上证据并无法证实玄武区政府作出《7号房屋征收决定》之前，征收补偿费用已经足额到位，存在瑕疵。但是，玄武区政府提交的证据能够证明，至蔡立等五人诉讼时专用账户余额和产权调换房源足以保障被征收人的合法补偿权益，故该瑕疵不导致被诉房屋征收决定违法。第六，被诉房屋征收决定是否依法公告。玄武区政府于2014年5月19日作出涉案征收决定并进行了公告，符合前述法规要求。第七，蔡立等五人的其他异议。首先，蔡立等五人根据省发改委苏发改办信回字（2013年）第72号《政府信息公开告知书》认为被诉《7号房屋征收决定》没有规划、国土部门的可行性研究报告方面的事实依据。原审法院经审查认为，至本案诉讼时，省发改委并未以法定形式撤销或改变其于2008年12月23日作出的苏发改投资发（2008）1852号《省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复》。该批复明确同意省肿瘤医院实施改扩建工程，同时明确了主要建设内容、建设规模及总投资状况及资金来源等基本要素。应当认为涉案建设项目已经省发改委批复同意，故原告提出的该项异议不予支持。其次，蔡立等五人主张被诉《7号房屋征收决定》违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条的规定。对此，原审法院经审查认为，结合在案证据，可以确认涉案项目在《7号房屋征收决定》作出前已经为国土、规划等有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》和《南京市征收与补偿办法》的相关规定，玄武区政府据此作出被诉《7号房屋征收决定》并无不当。建设单位的涉案项目总体规划和单体建筑设计是否违反相关法律、法规或者规章的规定不在本案的审查范围内。因此，对于蔡立等五人的上述异议，亦不予支持。综上，被诉《7号房屋征收决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法，行政目的合法。蔡立等五人作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对蔡立等五人要求撤销《7号房屋征收决定》的诉讼请求和理由不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回蔡立等五人的诉讼请求。上诉人蔡立、郁沁志上诉称：1、原审判决对创盛公司作为征收实施单位的严重违法事实未予审查。2、玄武区政府没有依法专款专用且补偿款数额不足。实物补偿方式剥夺了上诉人选择货币补偿的权利；3、涉案项目非政府组织的公共利益项目。请求本院撤销一审判决，撤销玄武区政府作出的《7号房屋征收决定》。被上诉人玄武区政府未提交书面答辩意见，庭审中口头答辩称，其已按照《征收与补偿条例》和《南京市征收与补偿办法》的规定，履行了相应的批准手续和行政程序，故其作出的《7号房屋征收决定》符合法律规定。请求本院驳回上诉，维持原判，上诉人蔡立、郁沁志提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。庭审中，本院对原审法院认定的案件事实的客观真实性进行了核查。被上诉人玄武区政府对原审法院认定的案件事实无异议。上诉人对原审法院认定的以下案件事实提出异议：上诉人认为，2013年6月22日，市住建委向区征收办出具的《征收项目确认书》系伪造，该事实认定错误。经审查，市住建委于2013年6月22日向区征收办出具的编号为2013039号的《征收项目确认书》内容为：“根据你单位报请市房屋征收部门对省肿瘤医院改扩建工程项目进行论证，经论证，该项目符合公共利益需要，可以启动征收程序。征收范围以建设用地规划许可证附图所示为准。”因无相关证据证明该《征收项目确认书》系伪造，故上诉人的主张不能成立，本院依法不予支持。上诉人认为，原审法院认定创盛公司隶属于玄武房地产开发总公司，区征收办是其主管部门与事实不符。经审查，被上诉人玄武区政府提交的玄政（2014）83号《关于明确玄武区房屋征收和拆迁事业单位主管部门的通知》中载明，创盛公司隶属于玄武房地产开发总公司，玄武区征收办是主管部门。上诉人的主张因无证据支持，其主张亦不能成立。上诉人认为，原审法院没有对涉案征收决定作出前创盛公司设立的资金账户情况进行审查，属于遗漏事实。经审查，原审法院已经查明2012年11月26日和2014年1月23日，创盛公司分别在交通银行南京中央门支行、江苏银行南京城北支行开立账户及账户余额的事实，上诉人再要求其查明创盛公司在2014年5月19日涉案征收决定作出前的账户资金情况，该主张理由不充分。上诉人认为，原审法院认定创盛公司账户系征收“专用”及认定的开户时间、账户余额与事实不符。区征收办、创盛公司购买保障房用于被征收户房屋安置亦与事实不符。经审查，被上诉人玄武区政府提交的《开立单位银行结算账户申请书》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款开户通知书》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款缴款通知书》、《江苏银行对账单》、《单位开户签约类业务综合申请表》、《交通银行明细对账单》、《南京栖霞建设股份有限公司收据》、《开立单位银行结算帐户申请书》、《江苏银行转账支票存根》及《南京市保障性住房定购协议》、房源一览表等证据能够证明，原审法院认定“2012年11月26日、2014年1月23日创盛公司分别在交通银行南京中央门支行、江苏银行南京城北支行开立账户，至2014年6月23日、24日，上述两个账户中余额分别为20182788.82元和70011550元人民币。其中，开户银行为江苏银行南京城北支行的《开立单位银行结算申请书》中账户性质显示为‘专用’，涉案的房屋征收与补偿专项存款开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专项存款，并有‘南京市房屋征收与补偿资金监管专用章’。开户银行为交通银行南京中央门支行的账户性质显示为‘一般’，未加盖‘南京市房屋征收与补偿资金监管专用章’。2014年4月26日，区征收办、创盛公司作为买方与南京栖霞建设股份有限公司签订了《南京市保障性住房订购协议》，购买总建筑面积为32271.1平方米的保障性住房共计384套用以涉案征收项目的产权调换”的事实正确。上诉人对原审法院认定的其他案件事实无异议，本院经审查予以确认。庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点，即玄武区政府作出的《7号征收决定》是否合法进行了辩论。上诉人认为，省发改委作出的《省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复》及省国土厅作出的《省国土厅关于省肿瘤医院改扩建工程项目用地的预审意见》均不是批准文件，涉案《建设用地规划许可证》违法，被上诉人未取得合法用地手续，风险评估报告亦没有区政府、党委批准意见，补偿资金没有足额到位，故本案被诉《7号征收决定》违反《征收与补偿条例》的规定，应予撤销。被上诉人坚持其答辩意见。本院认为：1、涉案项目是否属于公共利益需要的问题。《征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案省发改委苏发改投资发（2008）1852号《省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复》中明确“省肿瘤医院是全省唯一的三级甲等肿瘤专科医院，鉴于近年来该院肿瘤防治任务的不断加重，医院日门诊量的大量增加，医院用地狭小、设施不足、交通拥挤、床位紧张的矛盾十分突出，为了改善医院的诊疗环境，充分利用优质资源，更好地为患者服务，同意省肿瘤医院在南京市中央路72号地块及原址实施改扩建工程。”省卫生厅苏卫规财（2009）4号《转发﹤省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复﹥的通知》中亦明确该工程“是卫生系统重要民生工程之一”，故涉案项目符合公共利益的需要。上诉人蔡立、郁沁志提出本案涉案项目建设不属于公共利益需要的主张没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。2、涉案项目是否符合各项规划的问题。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《南京市征收与补偿办法》第八条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改委和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。本案玄武区政府提交的省发改委苏发改投资发（2008）1852号《省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复》、省卫生厅苏卫规财（2009）4号《转发﹤省发改委关于省肿瘤医院改扩建工程建设项目建议书的批复﹥的通知》、省国土厅苏国土资预（2013）90号《省国土厅关于省肿瘤医院改扩建工程项目用地的预审意见》、市规划局地字第320102201310225号《建设用地规划许可证附件》和征收项目确认书等项目批准文件，能够证明省肿瘤医院改扩建项目符合各项规划。上诉人关于涉案《建设用地规划许可证》违法等主张缺乏事实根据，本院依法不予采纳。3、征收补偿方案征求意见及公示的问题。按照《征收与补偿条例》第十条、第十一条规定，市、县级人民政府应当对房屋征收部门拟定的补偿方案组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《南京市征收与补偿办法》第四条规定，由市住房和城乡建设行政主管部门作为市房屋征收部门负责组织征收范围和征收补偿方案论证。本案被上诉人玄武区政府提交的《征收补偿方案论证申请书》、《征收补偿方案论证回复》及《省肿瘤医院改扩建工程项目房屋征收补偿方案公告》等证据能够证明，征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序符合上述规定，上诉人亦无异议。4、是否经过社会稳定风险评估的问题。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《南京市征收与补偿办法》第十四条规定，征收房屋社会稳定风险评估工作由所在地的区政府负责实施。本案玄武区政府提交的社会稳定风险评估报告就涉案项目利益相关者情况和诉求、主要风险因素及降低风险的措施等进行梳理和评估，玄武区政府玄武门办事处提出了评估意见，故该项目依法经过了社会风险评估，但玄武区政府未在评估报告上签署意见不当，在今后的工作中应予改正。5、征收补偿费用是否足额到位的问题。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。玄武区政府提供的创盛公司在交通银行南京中央门支行、江苏银行南京城北支行的开立账户、银行对账单及《保障性住房订购协议》等证据能够证明，被上诉人玄武区政府在作出涉案征收决定前已经开设了资金账户。因被上诉人提交的交通银行南京中央门支行的账户没有明确账户为征收专用性质，亦未加盖“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，故原审法院认定该账户存在瑕疵并无不当。被上诉人玄武区政府不能就其账户资金在作出房屋征收决定前足额到位提交充分证据，但至2014年6月24日，被上诉人账户资金加上被上诉人已落实的产权调换房源384套，总建筑面积32271.1平方米，能够证明至上诉人诉讼时，可以满足被征收人的补偿需要，故原审法院认为其账户资金虽然存在瑕疵，但不导致被诉房屋征收决定违法亦无不当。6、关于房屋征收决定是否依法公告的问题。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案被上诉人玄武区政府提交的《7号房屋征收决定》及公示照片能够证明，其于2014年5月19日作出涉案征收决定并依法进行了公告。综上，玄武区政府基于公共利益的需要作出《7号房屋征收决定》，事实清楚，其行为瑕疵不足以导致该征收决定被撤销。上诉人要求撤销该征收决定的诉讼请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡立、郁沁志负担。本判决为终审判决。审 判 长 齐 鸣代理审判员 季 芳代理审判员 黄 河二〇一五年二月十三日书 记 员 胡志成