山东省东营市河口区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0503行初8号
原告：索某某，女，汉族，东营市河口区义和镇某村村民，现住。
委托诉讼代理人：卜祥亭，山东诚正勤律师事务所律师。
被告：东营市河口区六合街道办事处，驻东营市河口区顺河路1号。
法定代表人：李吉海，男，主任。
委托诉讼代理人：张华庆，山东天地恒律师事务所律师。
被告：东营市河口区城市管理和行政执法局，驻东营市河口区河滨路221号。
法定代表人：杨希孝，男，局长。
委托诉讼代理人：宋某某，男，东营市河口区城市管理和行政执法局职工。
被告：东营市河口区住房和城乡规划建设局，驻东营市河口区黄河路166号。
法定代表人：陈朝霞，女，局长。
委托诉讼代理人：赵某，男，东营市河口区住房和城乡规划建设局职工。
被告：东营市国土资源局河口分局，驻东营市河口区海宁路21号。
法定代表人：赵广民，男，局长。
委托诉讼代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。
被告：东营市公路管理局河口分局，驻东营市河口区海盛路159号。
法定代表人：牟效明，男，局长。
委托诉讼代理人：李某某，东营市公路管理局河口分局职工。
第三人：张某，男，汉族，1970年4月8日出生，东营市河口区六合街道办事处某村村民，现住。
原告索某某因要求确认被告东营市河口区六合街道办事处（以下简称六合街道）、东营市河口区城市管理和行政执法局（以下简称城管局）、东营市河口区住房和城乡规划建设局（以下简称建设局）、东营市国土资源局河口分局（以下简称国土分局）、东营市公路管理局河口分局（以下简称公路分局）作出的城建行政强制行为违法，于2017年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭审理了本案。因张某与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告索某某及委托诉讼代理人卜祥亭，被告六合街道办事处党工委统战委员杨顺青及委托诉讼代理人张华庆，被告城管局委托诉讼代理人宋某某，被告建设局委托诉讼代理人赵某，被告国土分局副局长张树林及委托诉讼代理人胡新华，被告公路分局委托诉讼代理人李某某，第三人张某到庭参加诉讼。案件审理中，因案情复杂，经山东省高级人民法院批准延长审限6个月。本案现已审理终结。
原告索某某诉称：张某是六合街道某村村民，在村内集体土地上拥有合法土地一块，2016年6月份原告与张某签订协议书一份，在张某管理使用的土地上建造两排平房12间，投资38万元。房子建成后，在2017年2月份，被告未通知原告的情况下，违法拆除原告所建的房屋。原告认为被告擅自拆除原告所建房屋的行为，没有履行合法的征收补偿手续，不但在程序上违法，而且在实体上也是违法的。为此，原告多次到信访部门上访要求处理，信访部门要求被告作出处理后，被告最终在2017年4月6日书面答复原告，称原告的主张不属于信访事项，要求原告通过复议或诉讼的途径解决。为此，原告依据《行政诉讼法》之规定，特向法院提起诉讼，请求判令被告拆除原告所建房屋12间的行为违法。
原告索某某在举证期限内提供的证据有：证据1、2014年6月6日某村委会出具的《关于某村马场（十七连滨孤路以北二河沟以西）土地有关事宜的声明》一份；证据2、原告与张某签订的协议书一份。上述证据证明目的：张某对声明项下土地具有管理权和使用权。原告与张某合建民宅，张某提供台田房地，原告承担建房费用，建好民房后，张某要前排五间，原告要后排七间。故原告具有房屋所有权和使用权，涉案房产与原告有利害关系，原告起诉主体适格。证据3、照片一张。证明目的：在2017年2月21日涉案房子在被拆除前一天，被告在房子上标明了“拆迁”字样，被告说原告自行拆房屋不属实。
被告六合街道辩称：一、原告并非涉案房屋的权益者，不是行政行为的相对人，其作为本案原告主体不适格；二、所涉房屋没有任何合法的手续，可以确定是违法建筑；三、该房屋是在相关当事人认可并且已经作了部分拆除的情况下予以协助拆除，综上所述，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
被告六合街道在法定期限内提交了以下证据：
证据1、关于某村在滨孤路以北、金海岸加油站以西部分土地情况的说明一份。证明目的：原告提交的证据1《声明》中的土地范围并非涉案土地。
证据2、东河办发（2015）26号河口区委办公室文件一份。证明目的：全区行政辖区内违法建设进行综合整治的时间、方法、步骤以及保障等规定。违法建设查处工作流程图清楚表明了从核查、举报、处理、告知违法、进行整改等内容，其中包括各区域办公室对违法建设提出具体处理措施，告知违法当事人进行先期自行更改，按照通知要求进行更改，验收合格免于处罚。
证据3、东河政办字（2016）50号河口区政府办公室文件一份。证明目的：在公路沿线、周边进行综合治理的规定及相关部门的分工。
证据4、东营市河口区六合街道某村村民委员会出具的中海片区未批先建统计台账一份。证明目的：涉案房屋当事人为张某，而不是原告索某某。
证据5、责令限期拆除违法建设告知书复印件及张某签署的送达回证各一份。证明目的：张某接收了该告知书，涉案房屋是违法建设。
证据6、责令向其拆除违法建设第二次告知书复印件和张某签署的送达回证各一份。证据目的：研究决定延长了3天的拆除时间，张某自行拆除的房屋。
证据7、现场照片15张。证明目的：当时拆除的现场显示房屋拆除的时候不是完整的，门和窗户均已拆除，当事人已经自行整改，并且部分拆除，因个人拆除的速度比较慢，所以政府协助予以拆除。当事人主动进行了违法建设的整改，所以至今并没有收到其他的行政处罚。
证据8、信访材料四份。证明目的：原告明确表示要求自行拆除门窗，并申请缓拆，所以本案还没有进入依法强制拆除的阶段。
被告城管局答辩意见同六合街道。
被告建设局答辩意见同六合街道。
被告国土分局辩称：国土分局在2016年11月15日发现其非法建设的行为之后向张某发送了接收调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，张某建设房屋没有办理任何的手续，属于非法占用土地。其它意见同六合街道意见。
被告国土分局在法定期限内提交了以下证据：接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书各一份以及送达的照片三张。证明目的：张某在违法建设期间被告国土分局依照法律规定向其下发通知书，要求其立即停止违法行为，消除违法的状态，限15日内予以改正。由于张某自行拆除改正，没有对其进行处罚。
被告公路分局答辩意见同六合街道。
第三人张某没有陈述意见。
庭审中，原告对被告六合街道提交的证据发表了以下质证意见：对被告提交的证据1、2、3、4、5、6均不予认可，认为证据1中的土地范围比《声明》中的范围缩小，这是某村与六合街道串通的单方面行为，没有经过张某的认可和同意，是无效的；认为证据2安排的专项行动时间是从2015年12月到2016年12月底结束，本案发生在2017年2月份，因此与本案无关。被告也没有对涉案房屋是否为违法建设作出行政认定；认为原告被拆除的部分房屋不在证据3确定的拆除范围；认为证据5、6应当提供原件，且证据5、6也体现被告没有按照《行政处罚法》规定告知原告做出行政处罚的事实、理由及依据，也未告知原告陈述、申辩的权利，因此程序和实体均违法。对证据7、8的真实性认可，认为证据7能够证明被告非法拆除原告房产的事实，而不是原告自行拆除；认为证据8能够证明原告在被告拆除原告房产之前多次上访，被告在明知原告为实际权利人的情况下，未履行告知程序，未认定原告房产为违法建筑属于程序和实体违法。
原告对被告国土分局提交的证据发表以下质证意见：对该证据的真实性不认可，不能证明被告的证明目的，这三份通知书的送达程序是不合法的，留置送达需要有两个送达人员和无利害关系人员在场。
第三人张某对被告六合街道提交的证据发表了以下质证意见：认为被告提交的证据1与原告的证据1中土地范围不符，原告提交的证据1中土地包含了金海岸加油站以西的土地；对被告提交的其他证据综合质证意见为：前排五间房屋通知要拆除，很多人给我做工作，我拆除了前面五间房屋的部分门窗，主体没动。后排七间房屋在50米之外，不在拆迁范围之内，但是被强制拆除了，当时有警察、有特警，拉了警戒线，不让进入。
第三人张某对被告国土分局提交的证据均有异议，认为是房屋建好之后才下达的通知书，而且是贴在墙上的，不是张某本人签收的。
被告六合街道、城管局、建设局、国土分局、公路分局对原告提交的证据发表了以下质证意见：对证据1、证据2的证明目的不认可，认为证据1中所涉及的地块并非涉案房屋所占用的地块，并且该证据中也没有允许房屋建设的说明；认为证据2不具备公示的效力，也未经任何人、任何单位批准，因此即使双方签订了协议书，该协议也因违反法律规定是无效的，因此两份证据不能证明原告具有合法的主体资格。认为证据3中的“拆”字说明房子是违法建筑是应该拆除的，是当事人在政策的宣传下自行拆除或者自行部分拆除的。
被告国土分局补充质证意见：认为原告提交的证据1、证据2不能证明涉案房屋与原告和张某有关系，不管是张某还是索某某建设的房屋都属于非法占地和违建，房屋没有办理任何的审批手续，即便是承包土地也是违法的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1中的《声明》和被告六合街道提交的证据1均是拟证明涉案房屋所在土地使用权归属的问题，而本案涉案房屋是否为违法建筑取决于涉案房屋是否按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定履行了建设房屋审批手续，因此该两份证据与本案没有关联性，本院不予采信。原告提交的证据2能够证明原告与本案有利害关系，本院予以采信。原告提交的证据3未在法定举证期限内提交且无正当理由，本院不予采信。被告六合街道提交的证据2、3、5和被告国土分局提交的证据具有真实性、合法性和关联性，能够与当事人庭审陈述相印证，可以证实区委区政府对拆违治乱的安排部情况及为涉案房屋的查处情况，本院予以采信。被告六合街道提交的证据4、6、7、8的真实性、合法性和关联性本院予以认定，但尚不能充分证明其证明目的，本院结合庭审情况综合予以采信。
经审理查明：2015年12月10日，中共河口区委办公室、河口区人民政府办公室联合印发《河口区拆违治乱专项行动方案》，确定在全区行政管辖区域实施拆违治乱专项行动，包括河口城区，各镇、街道和蓝色产业园。2016年11月21日，河口区人民政府办公室印发了《河口区公路沿线环境综合治理工作方案》，将高速公路两侧500米范围，国省干线公路、县乡公路两侧100米确定为拆除违法建设范围。原告与第三人张某协议建设的12间房屋在拆除范围之内，其中前排五间，后排七间。2016年11月15日国土分局向第三人张某留置送达了《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2017年2月14日、2017年2月17日六合街道、城管局、建设局、国土分局、公路分局联合向第三人张某下达了《责令限期拆除违法建设告知书》和《责令限期拆除违法建设二次告知书》，要求其限期自行拆除涉案房屋。签收上述《告知书》时，第三人张某未向被告披露其与原告协议建房情况。2017年2月20日，原告到信访局就“要求自行拆除后排七间房屋”问题上访，接访记录中记载的原告陈述有：“如果拆除，为减少损失，我们要求自行拆除门窗，请缓拆。”最后记载的接谈结论为：“原告最后同意配合拆除。”2017年2月22日六合街道、城管局、建设局、国土分局、公路分局共同拆除了涉案房屋。2017年3月27日、2017年3月30日原告又就房屋拆除问题两次到信访局上访。
另查明，2016年6月13日原告与第三人张某签订协议书，约定原告与第三人合建民宅，由第三人提供台田房地，原告承担建房费用。房屋建好后，前排五间归第三人，后排七间归原告，两排共12间即涉案房屋。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告是否具有诉讼主体资格；2、被告未向原告送达《责令限期拆除违法建设告知书》等文书的行为是否违法；3、被告实施的涉案房屋拆除行为是否合法。
关于原告诉讼主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其它组织，有权提起诉讼”。本案的涉诉行为是违法建筑物的拆除行为，违法建筑物的建设人即拆除行为的行政相对人。原告与第三人签订《协议书》合伙建设房屋，原告与第三人均为涉诉房屋拆除行为的行政相对人，因此原告有权提起本案诉讼。
关于第二个争议焦点，原告与第三人签订的合伙建房《协议书》是对原告与第三人之间的内部约定，不具有对外公示效力，不能对抗善意第三人，且合伙人之间具有对外代表权。在第三人未向被告披露原告出资建房的情况下，被告向第三人送达《责令限期拆除违法建设告知书》等文书而未向原告送达并无不当，原告据此主张涉案行为程序违法于法无据，本院不予支持。
第三，涉案房屋拆除行为是否违法问题。对于涉案中的前排五间房屋，原告与第三人均认可为自行拆除，对此本院予以确认。在原告与第三人同意的情况下被告实施的协助拆除行为应视为原告与第三人的自行拆除行为，而非被告实施的强制拆除行为，原告诉求确认拆除行为违法于法无据，本院不予支持。对于涉案中的后排七间房屋，被告提交的接访记录中原告陈述的“如果拆除，为减少损失，我们要求自行拆除门窗，请缓拆。”并不能得出原告“同意配合拆除”的结论，且接访记录中也没有原告签名，不能认定原告陈述的真实性。因此被告提交的接访记录和门窗拆除照片不能充分证明后排七间房屋为原告授权的自行拆除行为，对被告的抗辩主张本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律、法规的规定，当事人经催告逾期仍不履行行政决定的，行政机关作出强制执行决定应当以书面形式作出，且行政机关实施拆除行为必须以当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼为前提条件。本案中，被告无证据证明其作出了书面强制执行决定，亦未经行政复议期或行政诉讼期届满即实施的拆除涉案房屋行为，事实不清，程序违法。
综上，原告要求确认被告拆除涉案12间房屋行为违法的主张，对前排5间房屋拆除行为的诉讼主张本院不予支持，对后排7间房屋拆除行为诉讼主张理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项，判决如下：
一、确认被告东营市河口区六合街道办事处、东营市河口区城市管理和行政执法局、东营市河口区住房和城乡规划建设局、东营市国土资源局河口分局、东营市公路管理局河口分局于2017年2月22日强制拆除原告索某某与第三人张某合建的后排7间房屋行为违法；
二、驳回原告索某某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告东营市河口区六合街道办事处、东营市河口区城市管理和行政执法局、东营市河口区住房和城乡规划建设局、东营市国土资源局河口分局、东营市公路管理局河口分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审 判 长 李轶清
审 判 员 沈颖娇
人民陪审员 胡成勇
二〇一八年四月三日
书 记 员 张文清