福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第344号
上诉人（一审原告）连细俤，男，1953年8月8日出生，汉族，住福州市仓山区。
委托代理人张兰英（系上诉人之妻），女，1954年2月28日出生，汉族。
委托代理人雷建华，北京市汉威（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区。
法定代表人洪德潮，局长。
委托代理人曹卫、佘春香，福建闽天律师事务所律师。
上诉人连细俤因诉福州市仓山区城市综合执法局行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人连细俤及其委托代理人张兰英、雷建华，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局的委托代理人佘春香到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，2012年10月22日，被告福州市仓山区城市综合执法局对原告连细俤未经审批在仓山区螺洲镇吴厝村的建房行为进行立案调查，经现场勘验、拍照，并向晋安区城乡建设局、仓山区建设局、仓山区螺洲镇政府进行取证，同时查阅了矢量图后，于同年10月29日向原告发出了仓综执责改字（2012）第0000190号《责令限期改正通知书》，责令原告于2012年11月1日前自行拆除所建违法建筑。原告未自行拆除，被告于2012年11月1日经集体研究后，于2012年11月6日发出了行政处罚告知书，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，原告并未在被告限定的期限内提出听证申请，被告遂于2012年11月22日作出仓综执（2012）罚字第0000153号《行政处罚决定书》并送达原告。原告不服，向仓山区人民政府申请了行政复议，仓山区人民政府于2013年3月5日作出仓政行复（2013）8号《行政复议决定书》，维持了被告作出的处罚决定，原告故向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，被告福州市仓山区城市综合执法局是仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。原告连细俤作为被诉具体行政行为相对人，具备了适格的原告主体资格。
1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。根据福州市城市总体规划，原告的房屋位于螺洲镇吴厝村，属于城市规划区的范围。原告提交的证据不能证明其施工建造的房屋（砖混结构，共四层，总建筑面积为527.81㎡）已经经过有权部门审批，原告所建的房屋违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，施工建造了四层砖混结构的房屋，属于违法建筑。关于原告主张其房屋于1996年建成，当时并不存在《中华人民共和国城乡规划法》，不应适用该法进行处罚。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。虽然本案原告的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，原告所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告作出行政处罚事实清楚、适用法律正确。同时，在处罚程序中，被告发出了《行政处罚告知书》，履行了向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了原告应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。综上，原告的主张无事实与法律依据，应不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告连细俤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人连细俤不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人房屋于1993年已经建成，《中华人民共和国城乡规划法》在2008年1月1日起施行，对上诉人的建设行为没有溯及力，不能根据该法来认定上诉人房屋是否属于违法建设。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的相关规定，上诉人的建房行为距今已超过了法律规定的二年除斥期间，对上诉人建房行为的行政处罚权因超过法定期间早已归于消灭。任何行政机关都已无权再对上诉人的房屋认定违法建设并强制拆除。3、上诉人建房行为早已停止，不存在违法行为处于连续或者继续状态。首先上诉人没有违法建设行为，其次就算上诉人的建房是违法建设，应收处罚的对象是违法建设行为。房屋建成之时，违法行为即已实施终了，不存在所谓违法建设行为处于继续状态的问题。一审判决未弄清时效计算的依据，属于错误认定。4、上诉人的建房行为完全合法，被上诉人作出处罚没有事实依据。上诉人系船民，在响应政府号召后上岸生活，建房土地来源系合法购买吴厝村集体土地，有合法手续，并在建成后于1998年向政府相关部门缴纳了房屋产权办证费用和相关材料（上诉人所提交的缴费证明虽写的是连依清，但村委会已经证明连依清就是上诉人连细俤的别名）。上诉人的建房手续不全或者产权证未办理下来，全因政府部门不履行相关职责，属违法不作为。因导致手续不全而认定上诉人违法建设不符合事实和法律规定。5、被上诉人适用法律条文有误。即使上诉人建房时手续不全，也不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定。该条规定的责令停止建设和责令限期拆除两种处罚方式都有适用前提，责令停止建设是指在违法建设行为正在进行中，房屋尚未建成的前提下适用，责令限期拆除则是指在严重影响城市规划的情况下适用。而上诉人房屋既不是正在建设的房屋也没有影响城市规划。原告的房屋建设在集体土地上，不适用第四十条、第六十四条。6、适用限期拆除的前提条件要达到“严重影响城市规划”的程度，本案上诉人所建房屋根本不符合《中华人民共和国城市规划法》第三十五条以明列方式所列五种禁止性规定。所以上诉人房屋不适用强制拆除的处罚方式。上诉人请求：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人违法作出的仓综执（2012）罚字第0000153号《行政处罚决定书》；2、一、二审案件受理费用由被上诉人承担。
被上诉人福州市仓山区城市综合执法局辩称：1、一审判决确认涉案房屋系“违法建筑”是正确的，上诉人称其建房行为完全合法，无事实和法律依据。首先，上诉人向一审法院提交的证据2中，“1998年4月27日福建省事业性统一收费收据”并未体现房屋的具体坐落，也无其他证据予以佐证该材料与所本案所涉的房屋用地有关联性；而另一证据材料“福州市房屋所有权登记收件收据”也仅仅是上诉人递交材料的凭证，而非涉案房屋的权属证明，据此不能证实上诉人的房屋符合发证条件，故其所述“拥有的房屋不存在任何违法”显然和事实不符。其次，根据答辩人在原审中提交的证据1-5足以证实上诉人涉案房屋系1993年后未经依法审批所建造，应属违法建筑。故一审判决确认涉案房屋系“违法建筑”是正确的。2、虽然是上诉人的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房因为未取得建房的合法手续且至今也未取得权属登记，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变。该违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，且新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。答辩人针对上诉人违法状态的持续行为，适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》是正确的，并无不当。3、答辩人依法具有对违法建设的处罚权，依法对上诉人作出处罚决定，并无不当且程序合法。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市仓山区城市综合执法局向一审法院提交了以下证据及依据：A1、仓综执询字（2012）第0000186号《询问（调查）通知书》及送达回证；A2、行政执法检查勘验笔录、照片及行政执法证；A3、福州市晋安区城乡建设局的《复函》；A4、福州市仓山区建设局出具的《证明》；A5、仓山区螺洲镇人民政府出具的《证明》及矢量图；A6、行政处罚立案审批表；A7、仓综执责改字（2012）第0000190号《责令限期改正通知书》及送达回证；A8、重大案件集体讨论记录；A9、仓综执告字（2012）第0000183号《行政处罚告知书》及送达回证；A10、仓综执（2012）罚字第0000153号《行政处罚决定书》及送达回证；A11、螺洲镇人民政府出具的《证明》；A12、《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》、《中华人民共和国行政处罚法》；A13、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法字（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、中共福州市委、福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委（2002）30号）、中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委（2012）10号）。
上诉人连细俤向一审法院提交以下证据：B1、原告的身份证；B2、1998年4月27日福建省事业性统一收费收据、1998年4月27日福州市房屋所有权登记收件收据（榕仓字第003046号）、1998年8月30日的收款收据；B3、仓综执（2012）罚字第0000153号《行政处罚决定书》；B4、仓政行复（2013）8号《行政复议决定书》；B5、2014年5月21日福州市仓山区螺洲镇吴厝村的证明。
以上证据均已随案移交本院。本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上诉人陈述，其于1996年建房。上诉人未按照上述法律、法规规定的程序进行申请，其占地建房的状态持续到行政处罚前，始终未经用地批准和规划许可，被上诉人依照新法《中华人民共和国城乡规划法》有关程序规定对上诉人作出被诉处罚，基本事实清楚，适用法律基本正确。被上诉人作出处罚前，履行了告知、集体讨论研究、审批等程序，程序未见明显不当。
综上，上诉人的诉讼理由不足以否定被诉行政处罚的合法性，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人连细俤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十一月三日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。