湖北省丹江口市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0381行初16号
公益诉讼人丹江口市人民检察院。住所地：湖北省丹江口市北京路**号。
法定代表人何昌波，该院检察长。
被告南漳县人民防空办公室。住所地：湖北省襄阳市南漳县城关镇水境大道***号。
法定代表人马乾才，该办公室主任。
委托诉讼代理人陆某，该办综合科科长。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人杨述云，湖北襄金律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人湖北东方丽源投资有限公司。住所地：湖北省襄阳市樊城区炮铺街*幢*层。
法定代表人方斌，该公司总经理。
委托诉讼代理人方思党，该公司股东。代理权限：一般代理。
公益诉讼人丹江口市人民检察院（以下简称：丹江口检察院）因认为被告南漳县人民防空办公室（以下简称：南漳人防办）未履行人防易地建设费征收法定职责一案，丹江口检察院于2017年7月13日向本院提起行政公益诉讼。本案经湖北省高级人民法院指定本院管辖。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因湖北东方丽源投资有限公司（以下简称：丽源公司）与本案行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并向其送达了相关诉讼材料。本院依法组成由审判员薛金凤任审判长、审判员王汝军（主审）、人民陪审员邢小丽参加的合议庭，于2017年8月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人丹江口检察院指派检察员王涛、王少波，被告南漳人防办法定代表人马乾才、委托诉讼代理人陆某、杨述云，第三人丽源公司的委托诉讼代理人方思党到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人丹江口检察院诉称：经查，2012年8月13日丽源公司在南漳县开发建设东方曼哈顿商住小区。2013年12月5日，丽源公司向南漳人防办递交结合民用建筑修建防空地下室申请表，南漳人防办同意丽源公司将应修建防空地下室改为人防工程易地建设防空地下室，该项目应缴纳防空工程易地建设费2133720元。丽源公司向南漳人防办缴纳133720元，并向南漳人防办出具承诺书，承诺欠缴易地建设费在工程竣工后付清。南漳人防办向丽源公司出具了防空地下室易地建设证明书。2016年12月6日，丽源公司向南漳县住房保障和房屋管理局申请，并凭防空地下室易地建设证明书等资料在该局办理了商品房项目竣工交付使用备案证明书。2015年1月27日，丽源公司缴纳防空工程易地建设费10万元，仍欠缴易地建设费190万元。2016年5月25日，南漳人防办向丽源公司下发责令补缴防空地下室易地建设费告知通知书，此后，南漳县人防办未采取任何措施收缴易地建设费。南漳县人民检察院于2017年3月23日向南漳人防办下发检察建议书，建议：南漳人防办对丽源公司东方曼哈顿项目拖欠防空工程易地建设费行为依法履行监督和管理职责。2017年3月24日，南漳人防办向丽源公司下达补缴防空地下室易地建设费决定书，丽源公司陆续缴纳了部分易地建设费，仍欠缴134万元。
公益诉讼人认为：根据《中华人民共和国人民防空法》规定，南漳人防办对本辖区的人防工作负有监督管理职责。南漳人防办在没有提交相关论证材料、没有进行实质审查，批准丽源公司不修建防空地下室，违反相关规定，属于违法履职。在丽源公司没有足额缴清人防易地建设费的情况下，即向该公司出具了防空地下室易地建设证明书，构成违法。南漳人防办下达了责令补缴防空地下室易地建设费决定书，但未载明补缴期限，导致无法在期满后，进一步采取措施，应视为没有依法做出决定，构成不履职。南漳人防办作为监督管理单位，负有防止国有财产损失的责任和义务，应切实履行好职责，但其违法出具防空地下室易地建设证明书，并怠于履行收缴职责，致使丽源公司长期拖欠防空工程易地建设费未收缴到位，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，为督促南漳人防办依法履行职责，促进行政机关依法行政，保护国有资产、维护国家和社会公共利益，向你院提起行政公益诉讼，请求：1.确认南漳人防办在丽源公司未提供相关论证材料且未足额缴纳人防易地建设费的情况下，向该公司出具《防空地下室易地建设证明书》的行为违法；2.确认南漳人防办未依法收缴丽源公司欠缴的防空工程易地建设费的行为违法。
公益诉讼人丹江口检察院向本院提交并出示了以下证据：
第一组证据：
第一部分：1、南漳县人民政府办公室文件［南政办发（2010）120号］；2、证人陆某（南漳人防办综合科科长）的证词；3、证人杨某（丽源公司职工）的证词；4、结合民用建筑修建防空地下室申请表。第二部分：1、东方曼哈顿商住小区结合民用建筑修建防空地下室及易地建设费测算表；2、丽源公司承诺书；3、丽源公司出具的欠到易地建设费贰佰万元的欠条；4、丽源公司缴纳防空工程易地建设费133720元、10万元的缴款收据；5、防空地下室易地建设证明书；6、证人陆某的证词；7、证人杨某的证词；8、建筑工程施工许可证；9、南漳县商品房项目竣工交付使用备案证明书及证明；10、证人郝某（南漳县住房保障和房屋管理局开发科科长）的证词。第三部分：1、责令补缴防空地下室易地建设费告知通知书、送达回证；2、补缴防空地下室易地建设费决定书、送达回证；3、南漳县人民法院出具的证明。拟证明：被告在丽源公司未提供东方曼哈顿商住小区不能修建防空地下室论证材料的情况下，审批同意该项目防空地下室易地建设和第三人未足额缴纳易地建设费的前提下出具防空地下室易地建设证明书，以及被告未依法收缴第三人欠缴的防空工程易地建设费的行为违法。
第二组证据：
1、南漳县人民检察院向南漳人防办发出的检察建议书、送达回证；2、签收人陆某的任职证明。拟证明：南漳县人民检察院已经按照开展公益诉讼试点工作的规定，完成了提起行政公益诉讼的前置程序。
第三组证据：
1、南漳人防办于2017年4月18日对南漳县人民检察院的书面回复；2、丽源公司于2017年4月5日、4月12日、4月28日缴纳易地建设费30万元、10万元和16万元的缴款收据；3、证人陆某的证词；4、东方曼哈顿商住小区照片。拟证明：被告在收到南漳县人民检察院检察建议书后，仍未依法、依规全面履职，国家利益仍遭受侵害。
被告南漳人防办辩称：一、东方曼哈顿小区于2012年7月在没有办理任何建设工程规划许可、施工许可等手续的情况下动工建设，属于违规先建，导致该商住小区无法修建防空地下室的既成事实。无论该工程是否符合修建条件，已经失去了再对地质和地形条件进行审查的实质的意义，我办也不可能拆除已经建成的房屋，唯有责令补缴易地建设费才是在履行职责。公益诉讼人认为我办没有实质审查直接批准不修建防空地下室属于违法履职的定性不当。二、法律、法规和规范性文件并没有对防空地下室易地建设证明书的出具条件、方式等作出规定，公益诉讼人认定违法的依据是湖北省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法第十二条，该条针对的是人民防空工程建设，不是针对防空地下室易地建设证明书，公益诉讼人认定我办出具防空地下室易地建设证明书行为违法没有依据。缴纳防空地下室易地建设费应当在建设单位办理建设工程规划许可证前，并没有必须足额缴纳的规定，先缴一部分，剩余的分期缴纳属于合理的范畴，不违反法律的规定。丽源公司在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳易地建设费，但该公司缴纳了一部分，剩余部分作了承诺，应视为人防易地建设费已经转化为债权债务关系。三、收到南漳县检察院给我办的检察建议书后，我办采取了措施依法进行征收，对丽源公司下达了补缴防空地下室易地建设费决定书，已陆续将下欠的190万元已全部清收到位。不存在拒不纠正违法行为或不履行法定职责。根据规定，只有在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院才可以提起公益诉讼，我办收到检察建议后，积极主动履行职责，已经全部清收了下欠的易地建设费，国家和社会公共利益没有继续受到侵害。检察院可以撤回对我办的起诉。
被告南漳人防办向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、中共南漳县委南发〔2002〕27号文件；2、南漳县人民政府办公室南发〔2010〕120号文件；3、组织机构代码证；4、湖北省行政执法证。拟证明：被告2002年10月30日成立，是南漳县人民防空的主管部门，具备执法主体资格。
第二组证据：
1、丽源公司的企业法人营业执照、组织机构代码证；2、南漳发展和改革局南发改投资〔2012〕111号文件。拟证明：丽源公司具备房地产开发资质，东方曼哈顿小区2012年8月13日通过南漳县发改局批准立项。
第三组证据：
1、东方曼哈顿1#楼工程概况表、施工进度计划分析表、工程开工报告；2、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证。拟证明：东方曼哈顿项目2012年7月8日开工时没有办理建设许可手续，南漳人防办2013年12月10日出具防空地下室易地建设证明书时，该工程已不具备再修建防空地下室条件，依据客观现状批准易地建设，符合情理且不违反法律规定。
第四组证据：
1.南漳人防办调查询问笔录；2.关于依法办理人防结建审批手续通知书；3.结合民用建筑修建防空地下室申请表、承诺书、欠条；4.防空地下室易地建设证明书。拟证明：被告履行了通知该公司办理结建审批手续的义务，丽源公司先缴纳一部分人防易地建设费，下欠费用打欠条，缴纳行为转化为债权债务关系。
第五组证据：
1、责令补缴防空地下室易地建设费告知通知书、公文处理签及送达回证；2、补缴防空地下室易地建设费决定书、公文处理签及送达回证。拟证明：被告依法责令丽源公司补缴建设费，履行了行政征收职责。
第六组证据：
收款收据10份，金额2133720元。拟证明：被告已全部收回下欠的易地建设费，履行了职责，国家和社会公共利益没有受到损害。
第七组证据：
中华人民共和国人民防空法、湖北省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法、湖北省人民防空工程管理规定的条文文本、南漳县人民政府办公室文件。拟证明：被告的行政征收等行为符合法律的规定。
第三人丽源公司当庭口头陈述称：南漳县作为襄阳最贫穷的县，我们是作为招商引资企业进入南漳县进行投资建设，当时的形式就是先建后补手续，在很多地方都是这样执行的，我们当时购买土地花了2个亿，政府对我们是有优惠政策的，建设项目从地质的状况不适宜建人防工程，现在政府还欠我们钱，但我们还是借钱将人防易地费足额缴纳了。
第三人丽源公司未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的第一组证据第二部分的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议，对该组证据第一部分和第三部分的真实性、关联性、合法性无异议。但认为第三人提交申请表是补办手续，不是按行政许可程序来申报，被告并没有放弃对易地建设费的清收，只是企业困难无法收起来。第三人对公益诉讼人提交的第一组证据真实性、关联性、合法性无异议，但认为杨某当时不在公司，实际情况他不清楚。
被告对公益诉讼人提交的第二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。第三人对公益诉讼人提交的第二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
被告对公益诉讼人提交的第三组证据的真实性、关联性、合法性无异议，但认为公益诉讼人提起诉讼时被告仍在积极履行清收职责，已经全部清收到账。第三人对公益诉讼人提交的第三组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第一组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议。第三人对被告提交的第一组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议。第三人对被告提交的第二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第三组证据的真实性、关联性、合法性无异议，但认为第三人2012年7月开工建设，被告2012年10月24日才去调查，证实被告不依法履行职责。第三人对被告提交的第三组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第四组证据的真实性、关联性、合法性无异议。但认为被告没有调查就批准不修建防空地下室，未足额收缴人防易地建设费，就出具防空地下室易地建设证明书违反法律规定。第三人对被告提交的第四组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第五组证据的真实性、关联性、合法性无异议。但认为被告作出的责令补缴防空地下室易地建设费告知通知书、补缴防空地下室易地建设费决定书，不写补缴期限，导致期满后，无法进一步采取措施，应视为没有作出补缴的决定。第三人对被告提交的第五组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第六组证据的真实性、关联性、合法性无异议。但认为被告在收到检察建议后，仅履行了部分职责，截至提起公益诉讼前仍欠缴易地建设费134万元。第三人对被告提交的第六组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
公益诉讼人对被告提交的第七组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。第三人对被告提交的第七组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议。
对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据，本院认证如下：
对公益诉讼人提交的第一组证据中第一部分和第三部分证据，其目的是为了证明被告违规审批防空地下室易地建设和出具《防空地下室易地建设费证明书》的不当履职行为，被告辩解因各种原因导致，但不能否定其未依法履行职责的客观事实，对该组证据的证明力，本院予以确认。
对公益诉讼人提交的第三组证据，其目的是为了证明被告在收到检察建议书后，仍未履行监管职责，人防易地建设费仍未全部收缴。虽然被告提出已经采取措施催缴，但不能改变被告未依法履行职责，导致国家利益受到侵害的事实。对该组证据的证明力，本院予以确认。
对被告提交的第六组证据，其目的是为了证明截止2017年7月被告已全部收回丽源公司拖欠的190万元易地建设费，国家和社会公共利益没有受到损害。对该组证据的证明力，本院不予采纳。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：
第三人丽源公司2012年8月13日在南漳县开发建设东方曼哈顿商住小区。2013年12月5日，丽源公司向被告递交结合民用建筑修建防空地下室申请表，称因客观条件限制，不能修建防空地下室，申请改为易地建设防空地下室。2013年12月9日，被告南漳人防办批准同意，经计算该工程项目应缴纳人民防空工程易地建设费2133720元。2013年12月10日，丽源公司向南漳人防办缴纳133720元人民防空工程易地建设费后，向南漳人防办出具承诺书和欠条，载明：丽源公司在南漳县城关镇开发东方曼哈顿商住小区共五栋，应缴防空地下室易地建设费2133720元，先预付133720元，因资金困难一次无法交齐，2014年10月底付100万元，剩余100万元在竣工验收时付清。同日，南漳人防办向丽源公司出具了防空地下室易地建设证明书，载明：应修建防空地下室，但因地段房屋客观条件限制，不能或不宜修建防空地下室。同意防空地下室易地建设，按有关规定已缴纳易地建设费。2016年12月6日，丽源公司以防空地下室易地建设证明书等资料在南漳县住房保障和房屋管理局办理了商品房项目竣工交付使用备案证明书。2015年1月27日，丽源公司缴纳人民防空工程易地建设费10万元，仍欠缴190万元。2016年5月25日，南漳人防办向丽源公司送达责令补缴防空地下室易地建设费告知通知书，拟“对丽源公司给予警告并责令该公司补缴防空地下室易地建设费人民币190万元”。此后，未采取措施征收。
南漳县人民检察院于2017年3月23日向被告南漳人防办发出南检行建［2017］42062400001号检察建议书，载明：被告未依法履行监管职责，疏于对丽源公司兴建的东方曼哈顿项目拖欠易地建设费行为的监管，侵害了国家和社会公共利益。建议被告对丽源公司拖欠防空工程易地建设费的行为依法履行监督和管理职责，切实维护国家和社会公共利益。2017年3月24日，被告南漳人防办向丽源公司送达补缴防空地下室易地建设费决定书，决定：对丽源公司给予警告，并补缴下欠防空地下室易地建设费190万元。被告2017年4月18日向南漳县人民检察院作出书面回复。南漳县人民检察院收到被告南漳人防办对检察建议的回复后，经查，丽源公司分别于2017年4月5日、4月12日和4月28日，缴纳人民防空工程易地建设费30万元、10万元和16万元。截至2017年5月前，丽源公司仍欠缴人民防空工程易地建设费134万元。
另查明，本案在诉讼过程中，南漳人防办继续向丽源公司催缴，丽源公司又分别于2017年5月11日缴纳4万元、2017年5月17日缴纳30万元、2017年6月21日缴纳30万元、2017年7月5日缴纳20万元、2017年7月27日缴纳50万元人民防空工程易地建设费。截止本案开庭前，所欠人民防空工程易地建设费已全部缴清。
本院认为：丹江口检察院已经履行完诉前程序，符合法定起诉条件，丹江口检察院可以作为公益诉讼人身份提起本案的诉讼。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、第十七条和《湖北省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三条的规定，被告南漳人防办作为防空主管部门，对本辖区内的人防工作负有法定管理、监督职责。按照《湖北省人民防空工程管理规定》第十九条、第二十条的规定，人防管理部门在审批人防工程易地建设时，应由建设单位申请并提交论证材料，人防管理部门应当仔细审查，必要时可实地调查，然后作出是否批准的决定。本案，被告南漳人防办在行使职责过程中，首先，在第三人丽源公司仅提出防空地下室易地建设申请，未进行相关论证材料审阅及调查的，即批准同意易地建设，其审批条件不具备，违反法律法规规定。其次，《人民防空工程建设管理规定》第四十八条和《湖北省人民防空工程管理规定》第二十一条规定，应修建防空地下室，因地质等原因不能修建的，经县级以上人防主管部门批准不修建的，建设单位应当按规定缴纳人防工程易地建设费。《湖北省防空地下室易地建设费收缴使用和监督管理办法》第二条、第五条规定，易地建设费由人防主管部门负责征收，建设单位应当按照标准一次足额缴纳。《湖北省人民政府、湖北省军区关于进一步加强防空地下室建设的通知》第二条规定，建设单位按规定足额缴纳人民防空工程易地建设费，由当地人民防空办公室出具防空地下室易地建设证明书。被告南漳人防办未足额收缴人民防空工程易地建设费，即为第三人丽源公司出具防空地下室易地建设证明书，致使丽源公司据此办理了商品房项目竣工验收手续，亦违反法律法规规定。三是被告对丽源公司征缴易地建设费问题上存在不作为。在核定丽源公司易地建设费数额后，未按照法律法规规定下达一次性足额缴纳易地建设费告知书和作出征收决定，被告本应当一次性足额收缴易地建设费，但其让第三人出具分期缴纳易地建设费的承诺和欠条，违反了法定职责必须为，羁束行政行为不可裁量和让步的原则，在第三人未按时履行承诺的前提下，未采取有效的监管措施实现承诺约定的内容。截至公益诉讼人提起诉讼前，仍有部分易地建设费未能征收缴纳。造成国防安全和社会公共利益仍然处于受损状态。
综上，被告未经严格审核建设单位所开发的房地产项目是否符合防空地下室易地建设，即审批同意第三人丽源公司易地建设防空地下室，未一次足额收缴人民防空工程易地建设费，即出具防空地下室易地建设证明书，被告的行为存在严重违法性，但鉴于被告的行政行为不具有可撤销性，应判决确认违法；被告在批准第三人防空地下室易地建设后，又未及时依法征收人民防空工程易地建设费，在检察机关发出检察建议书后，被告虽多次向第三人催缴，但未起到明显效果，也未进一步履行监管义务，截止公益诉讼人提起公益诉讼时，仍有部分易地建设费未征收到位，存在不作为。故对丹江口检察院的诉讼请求，本院予以支持。在被告足额收缴第三人拖欠的人民防空工程易地建设费后，公益诉讼人当庭申请撤回要求被告继续对第三人欠缴的易地建设费依法履行职责的诉讼请求，系公益诉讼人的真实意思表示，不违法法律规定，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项、第六十二条之规定，判决如下：
1、确认被告南漳县人民防空办公室对湖北东方丽源投资有限公司“东方曼哈顿”项目出具《防空地下室易地建设证明书》的行政行为违法；
2、确认被告南漳县人民防空办公室对湖北东方丽源投资有限公司人民防空工程易地建设费未一次性足额收缴到位的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告南漳县人民防空办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。
审 判 长 薛金凤
审 判 员 王汝军
人民陪审员 邢小丽
二〇一七年八月十六日
书 记 员 刘 晨
本案适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。