河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洛行再字第10号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：张秀芬，女，1939年5月7日出生，汉族，住洛阳市。
委托代理人：张祥文。系洛阳市环球房地产开发公司职员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：洛阳市人民政府。
法定代表人：鲍常勇，市长。
委托代理人：汤定红，洛阳市国土资源局龙门分局副局长。
委托代理人：田慧卿，河南万基律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：杨景先。
委托代理人：柴文功，河南航星律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：赵明义。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：牛海滨。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：任斌良。
申请再审人张秀芬因与洛阳市人民政府土地行政管理纠纷一案，不服本院（2009）洛行终字第36号行政判决，向本院申请再审。本院经审委会研究决定，于2013年5月14日作出（2013）洛行监字第30号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。张秀芬的委托代理人张祥文，洛阳市人民政府的委托代理人汤定红、田慧卿，杨景先的委托代理人柴文功，牛海滨、赵明义到庭参加了诉讼。任斌良经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年8月28日，一审原告张秀芬起诉至嵩县人民法院称，被告洛阳市人民政府在给原河南华景置业有限公司颁发土地使用证时，疏于审查，从而作出了将原告公司土地违法过户给华景公司的具体行政行为，损害了原告的合法权益，要求依法撤销洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证，同时要求被告将证载土地恢复到洛阳市环球房地产开发公司名下。洛阳市人民政府（一审被告）辩称，给华景公司颁发的洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持；同时认为原告不具备行政诉讼主体资格，不是本案适格原告，要求依法驳回原告的起诉。杨景先、牛海滨、赵明义（第三人）述称，被告为华景公司颁发的洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证，认定事实清楚、审批程序合法，应当得到法律的保护和认可。请求驳回原告的全部诉讼请求，承担本案全部诉讼费用。
嵩县人民法院一审查明，1994年9月23日，洛阳市郊区古城乡锉李村民委员会与洛阳市环球房地产开发公司（以下简称环球公司）签订土地转让合同书，将锉李村委27160.64平方米（折合40.741亩）的土地以240万元的价款转让给环球公司。该土地的具体位置是东至道路、西至省地调一队，南至菜地，北至居民住宅。1994年11月1日，洛阳市郊区人民政府为环球公司颁发了洛郊用（土）字第94052号国有土地使用证。1997年换发为洛郊国用（1997）字第0099号土地使用证。1997年11月21日洛阳市计划委员会下发洛市计资（1997）第76号文件，批准了环球公司《关于申请开发关林住宅小区项目建议书的报告》。1997年12月8日，环球公司与环球公司工程开发二处（以下简称开发二处）签订联合开发合同书，双方在合同中对联合开发的具体细节进行了约定。环球公司的法定代表人张遂文，开发二处的负责人肖文法、杨景先在合同书上签了字。后开发二处的负责人变更为杨景先，2001年12月28日环球公司与杨景先签订合同书，该合同主要内容为“一、乙方杨景先继续执行原肖文法同志给公司所签的两份合同的全部条款，即：（1）工程开发承包合同书；（2）关林宫联合开发合同书。二、按照原两份合同内容，即：（1）工程开发承包合同；（2）关林宫联合开发合同书，争取在三年开发完关林宫小区（自2001年12月28日至2004年12月28日）。三、原肖文法所任经理期间的债权债务和以后的延续三年期间的债权债务由杨景先承担。”同日环球公司原法人张遂文签发洛环房发（2001）19号文件，该文件主要内容是全权委托杨景先对关林40.741亩国有土地拥有使用、开发权和房地产销售权。2003年3月18日环球公司法定代表人任斌良签发洛环房发（2003）10号文件，对洛环房发（2001）19号文件的内容予以认可。2003年12月22日洛阳市国土资源与城市规划局下发洛市规03字第211号建设项目选址意见书，该意见书显示，建设项目名称为“关林景仙阁小区”；建设单位为开发二处；选址范围东至关林新村、西至地调一队、南至耕地、北至关林南路。2004年2月26日，洛阳市国土资源与城市规划局为开发二处颁发了04－015号建设用地规划许可证。2004年5月21日洛阳市人民政府下发洛政土（2004）137号文件同意为环球公司补办国有土地使用权出让手续。2004年6月29日，洛阳市国土资源局下发洛国土（2004）158号文件，对环球公司《关于补办国有土地使用权出让手续的请示》进行了批复，该批复主要内容为“一、同意环球公司使用的位于关林镇关林南路17450.195平方米国有土地使用权补办出让手续，协议出让给该公司，土地用途为住宅用地，土地使用年限70年；另10319.773平方米划拨作为城市规划道路用地。二、上述17450.195平方米国有土地使用权按宗地评估价602.03万元的40％交纳，计240.812万元土地出让金”。同日，洛阳国土资源局与环球公司及开发二处按照该文件要求签订国有土地使用权出让合同书，开发二处负责人杨景先在合同书上签了字。2006年3月2日，环球公司与杨景先签订协议，协议主要内容为环球公司对杨景先任职期间为环球公司支出办公费用354.12万元，项目投资646.88万元予以认可；环球公司同意杨景先辞职；环球公司因无力返还杨景先已支付的1001万元，在杨景先不再支付环球公司任何费用的情况下，环球公司放弃对“关林住宅小区”项目的任何权利，该项目由杨景先方独立完善政府各项批文，交纳各项费用，其权利与义务全部由杨景先独立承担。2006年3月10日，环球公司下发洛环房发（2006）3号文件，主要内容为“特此委托开发二处经理杨景先同志以公司开发二处申报并批准的《景仙阁》小区44.729亩地作为出资和以货币资金作为出资的合作方，共同组建具有独立法人资质的股份有限公司。合作方在以环球公司名义缴纳土地出让金后，将土地依法过户到新公司名下，办理国有土地使用证。”2006年4月28日，第三人杨景先、赵明义、牛海滨在洛阳市工商行政管理局注册成立了河南华景置业有限公司（以下简称华景公司）。2006年5月31日开发二处作为甲方与乙方华景公司签订了转让协议，主要内容为“甲方同意将位于关林镇关林村南路17450.195平方米国有土地作为出资转让给华景公司”环球公司在转让协议上盖了印章。2006年5月30日环球公司、华景公司申请被告进行国有土地使用权变更登记。被告在进行地籍调查和对双方提供的相关资料进行审查后，直接为华景公司颁发了洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证。另查明，一、据环球公司营业执照显示，其经济性质为“集体”，2004年以来未进行年检换证；洛环董发（1994）1号文件及洛环房发（2005）4号文件显示，环球公司内部有股东15名，每名股东先后两次入股金共5000元，除李言中占股份7.6％外，其他股东各占6.6％。二、2006年7月25日洛阳市工商行政管理局下发洛工商（2006）59号文件撤销了华景公司的设立登记。三、开发二处于2006年5月22日交纳土地出让金2，408，120元，交纳契税24.1万元。华景公司于2006年5月31日交纳契税2408120元。
嵩县人民法院一审认为，洛阳市人民政府洛政土（2004）137号文件和洛阳市国土资源局洛国土（2004）158号文件批复为环球公司17450.195平方米土地补办国有土地使用权出让手续后，洛阳市国土资源局依据上述文件与环球公司签订了书面出让合同，将该土地出让给环球公司。环球公司以文件形式同意将土地使用证办理到华景公司名下，并以环球公司（二处）作甲方与华景公司签订了书面转让协议。被告在对双方签订的转让协议及其它材料严格审查后，将环球公司的17450.195平方米土地变更登记为华景公司，并为其办理国有土地使用证的行为，符合有关法律规定。原告要求撤销被告为华景公司颁发的洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证理由不足，该使用证依法应予维持。原告与华景公司及开发二处之间的纠纷可通过其它途径解决。嵩县人民法院于2008年11月16日作出（2008）嵩行初字第33号行政判决：维持洛阳市人民政府为华景公司颁发的洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证。
张秀芬不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被告没有依法履行审查义务。一审判决提到的环球公司以文件形式同意将土地使用证办理到华景公司名下，指的是洛环房发（2006）3号文件，对于这个文件，上诉人认为，首先，该文件并没有要求将该宗土地使用证办到华景公司名下；其次，该文件明确写着将土地使用证办到以44.729亩土地作为实物出资和以货币资金出资而共同组建的具有独立法人资质的股份有限公司名下，而现在被被告变更为土地使用权人的华景公司，华景公司中没有环球公司关于该宗土地的出资份额；再次，环球二处的负责人与华景公司的法定代表人均为本案第三人中的杨景先，一审判决书中所说的“环球公司（二处）甲方与华景公司签订书面转让协议”，上诉人认为是无效的；最后，环球公司在转让诉争土地使用权时除“三通一平”外，未进行任何投资开发。其转让行为违反了《城市房地产管理法》第三十八条第（二）项的规定。二、被上诉人洛阳市人民政府给华景公司发证的程序违法。环球公司未取得土地使用权证书即进行转让，违反了《城市房地产管理法》第三十八条第（一）项的规定；被上诉人洛阳市人民政府在一审答辩期间向一审法院提交的一套土地登记申请书，封面上没有申请时间，而在开庭时，政府当庭提交的一份申请书却有申请时间，一审法院对此却没有说法。上诉人认为，一审法院认定被上诉人在对讼争土地发证前履行了严格审查义务，办证行为符合法律规定是与本案的客观事实极不相符的，被上诉人的发证行为严重违背法律规定，一审判决对该错误发证行为予以维持是错误的，请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人洛阳市人民政府答辩称，一、答辩人在为河南华景置业有限公司颁发洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证的过程中，依法履行了审查义务。环球公司和华景公司是两个独立的法人，虽然环球公司二处和华景公司的法定代表人是同一个自然人，但这并不能否定法人主体之间协议的有效性、合法性，答辩人依法履行了审查义务。二、上诉人引用《城市房地产管理法》第三十八条的规定来推定答辩人在办证过程中未严格审查，是不能成立的。关于该项工程的投资，环球公司转让该土地使用权时，其开发投资已远远超过总投资额的25％以上，因此，答辩人给华景公司颁发国有土地使用证并不违背《城市房地产管理法》第三十八条第（二）项的规定。三、上诉人引用《城市房地产管理法》第三十八条第（一）项的规定，诉称答辩人给华景公司发证程序违法，同样不能成立。在转让前环球公司已先后持有两个国有土地使用证。即：洛郊国用（1994）字第94052号国有土地使用证，后又换领了洛郊国用（1997）字第0099号国有土地使用证，洛国土（2004）158号文件和洛政土（2004）137号文件上明确写明的只是给环球公司补办国有土地使用权出让手续，也就是说环球公司已持有国有土地使用证。故将国有土地使用证直接办给华景公司程序上没有不当之处。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人洛阳市环球房地产开发公司工程开发二处、杨景先、牛海滨、赵明义答辩称，一、上诉人不具备本案主体资格，应依法驳回其全部上诉请求。根据洛阳市工商局“内资法人年检基本情况”和环球公司章程记载，环球公司的性质为集体所有制企业，该公司从2005年至今未依法进行年检注册登记，已被洛阳市工商局于2008年9月12日依法吊销，该公司已不存在。上诉人以环球公司股东名义提起诉讼，其不具备本案诉讼主体资格。上诉人请求将证载土地恢复至环球公司名下，更是无法实现。二、上诉人在上诉状中指出洛阳市人民政府没有依法履行审查义务和给华景公司发证程序违法的观点没有事实根据和法律依据。答辩人对本案争议的土地使用权是依据环球公司和答辩人双方签订的“转让协议”而依法取得的，根本不存在损害他人利益的事实。洛阳市人民政府依据协议和法定程序为答辩人所在的公司颁发的国有土地使用证书是合法有效的，应当得到法律的支持和保护。三、洛阳市国土资源局颁发给答辩人公司的洛市国用（2006）第05000922号国有土地使用证的具体行政行为，认定事实清楚，审批程序合法有效，应当依法得到法律的支持和保护。四、答辩人认为，一审法院认为“被告在对双方签订的转让协议及其它材料严格审查后，将环球公司的17450.195平方米土地变更为华景公司，并为其办理国有土地使用证的行为，符合有关法律规定”的结论是正确的。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人任斌良没有答辩。
本院二审经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明，2006年5月18日，环球公司下发洛环房发（2006）6号文件，内容是环球公司向洛阳市国土资源局的申请报告：“经研究决定杨景先以本项目作为出资和以货币资金作为出资的合作方共同组建具有法人资质的股份有限公司，并同时将本项目国有土地使用证办理在双方共同组建的新公司――河南华景置业有限公司名下。”关林景仙阁小区是在关林宫住宅小区没有开发的情况下，环球公司二处又重新命名并报批的一个建设项目。
本院二审认为，洛阳市国土资源局和环球公司签订了土地出让合同，在环球公司下属的工程开发二处交纳了土地出让金和契税等相关费用后，土地使用证应该办理在环球公司名下。但由于环球公司向洛阳市国土资源局申请将涉诉土地的国有土地使用权证办理在华景公司名下，二者还签订了转让协议，向洛阳市国土资源局上报了土地登记申请书、地籍调查表、环球公司的请示报告及土地转让协议等相关资料。洛阳市国土资源局在审查了相关材料并让华景公司交纳了契税后，为华景公司办理了国有土地使用权证，该行为不违背法律规定。上诉人认为环球公司和华景公司签订的转让协议无效，由于该转让行为和本案审理的行为不是同一个法律关系，本院不予审理。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决正确。本院于2009年9月23日作出（2009）洛行终字第36号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人张秀芬承担。
张秀芬申请再审称，申请人有新的证据证明以下事实：1、2006年3月2日《协议书》是杨景先伪造的。该协议书所述“环球公司的土地证是假的”，没有任何依据。该协议书上的任斌良私章与环球公司在工商局备案的任斌良私章不是同一枚印章。环球公司全体十五名股东当时对此毫不知情，该协议书绝不是环球公司的真实意思表示。2、2006年5月18日“环球公司洛环房发（2006）6号文件”是杨景先伪造的。环球公司全体十五名股东当时对此毫不知情，该协议书绝不是环球公司的真实意思表示。3、2006年5月31日《转让协议》是杨景先伪造的。4、2006年5月30日《土地登记申请书》是杨景先伪造的。5、洛阳市人民政府在办理本案涉诉土地变更登记时疏于审查。综上，原一、二审判决认定事实的主要证据是伪造的，本案涉诉土地变更登记依据的主要材料是伪造的。请求：依法撤销原一、二审判决；依法撤销洛市国用（2006）第05000922号《国有土地使用证》；依法判令洛阳市人民政府承担本案诉讼的全部费用。
被申请人洛阳市人民政府辩称，1、被诉行政行为事实清楚，证据充分，符合法定程序。2、根据土地登记的相关程序性规定，申请土地登记时申请人对所提交材料的真实性承担法律责任，土地登记机关对申请人所提交的材料只做形式审查，洛阳市人民政府所颁发的土地使用证，已尽到法律要求的义务，不存在土地变更时疏于审查的情形。3、申请人所提到的协议书文件以及土地登记申请书所为伪造的情况，洛阳市人民政府并不知情。综上，原一、二审判决认定事实和适用法律史正确的。
被申请人杨景先辩称，1、本案原告从来没有拥有该争议土地的使用权，所以不具备原告资格，与本案没有什么利害关系。2、环球公司已经进入清算程序，股东不是适格的原告。3、申诉状中所说的杨景先伪造的公文印章并有司法鉴定为依据，申请人应当向公安机关报案，根据先刑事的原则，本案应中止审理。
被申请人赵明义辩称，同意杨景先的答辩意见。
被申请人牛海滨辩称，华景公司我不是股东，我只是打工的，没有参与华景公司的设立。
本院再审查明事实与原二审一致。另查明，环球公司下属的工程开发二处不是独立的法人，不具有参加诉讼的主体资格。
本院再审认为，针对涉诉土地，洛阳市国土资源局与环球公司签订了土地出让合同，在环球公司下属的工程开发二处交纳了土地出让金和契税等相关费用后，土地使用证本应办理在环球公司名下，但由于环球公司向洛阳市国土资源局申请将土地使用证办理到华景公司名下，并提供了二者签订的转让协议等相关资料，洛阳市国土资源局在对相关资料进行形式审查之后，为华景公司办理了国有土地使用证，该行为不违反法律规定。申请人认为环球公司和华景公司签订的转让协议无效，要求撤销涉案国有土地使用证，但其提交的证据不能证明其主张。另外，申请人与华景公司及开发二处之间的纠纷可通过其他途径解决，本院不予审理。综上，申请人的再审理由不能成立，本院不予支持。二审判决正确，再审予以维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2009）洛行终字第36号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 谷春峰
审判员 郝丹丹
审判员 王 伟
二〇一五年十月二十八日
书记员 孙 妍