云南省保山市隆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0502行初20号
原告张会杰，男，1967年12月4日生，汉族，保山市隆阳区人，农民，住隆阳区。
委托代理人张爱慧、邱萍萍，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。
被告保山市隆阳区青华街道办事处（以下简称：青华街道办事处），统一社会信用代码：11533001MB0X510941，住所地保山市隆阳区红花安置小区二期。
法定代表人林丽，主任。
被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称：执法局），统一社会信用代码：115330015896013773。住所地保山市隆阳区兰城路***号。
法定代表人李绍勇，局长。
两被告委托代理人刘汝忠、贾思伟，泰和泰（北京）律师事务所律师，一般授权代理。
原告张会杰诉保山市隆阳区青华街道办事处、保山市隆阳区城市管理综合行政执法局行政强制执行一案，于2017年4月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告张会杰及委托代理人张爱慧、邱萍萍，被告保山市青华街道办事处副主任叶茂平及委托代理人刘汝忠、贾思伟，被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局副局长周春来及委托代理人刘汝忠、贾思伟到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院于2017年8月29日向云南省高级人民法院申请延长审理期限，云南省高级人民法院同意延长审限六个月。本案现已审理完毕。
原告张会杰诉称，原告是保山市隆阳区××（现为××办事处）××渔村××村村民，在该村拥有合法房屋两处，一处登记在其父亲张发洪名下（已过世）。2016年12月22日，被告带领大量身穿制服的人员，在没有任何合法法律手续的情况下，将该房屋违法拆除。另一处登记在其哥哥名下（双方于2012年1月16日签订协议，张会敏同意将该房屋转让给原告），在2016年12月26日被被告部分拆除。原告认为，被告拆除原告房屋的行政行为违反相关法律规定并严重侵犯了原告的合法财产权益，故向法院提起行政诉讼，1、请求依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案全部诉讼费用由被告承担。庭审中，原告当庭明确本案诉讼的是2016年12月22日二被告所作的强制拆除的行为。
原告向本院提交以下证据材料：1、房屋的权属证书，证实原告在自己的宅基地上建盖房屋，属于合法房屋。2、照片一组，证实被告的强拆行为造成原告的财产损失。
被告保山市隆阳区青华街道办事处辩称，一、原告针对两被告作出的两个法律依据与事实依据完全不同的行政行为，在同一案中起诉，违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，应当裁定驳回起诉。《行政诉讼法》第六条规定行政诉讼的合法性审查原则，由于不同行政行为适用不同的法律法规规定，且即使存在两个不同行政行为适用同一部法律、法规规定情形时，也会适用同一法律、法规规定的不同条款。因此，法院进行合法性审查时必须坚持“一案一诉”的基本原则。本案原告提出确认青华街道办事处拆除其房屋的行政行为违法、确认执法局拆除其房屋的行政行为违法，事实上，青华街道办事处的拆除行为是收回原告宅基地使用权的行为；而执法局的拆除行为是针对原告违反城乡规划建设的房屋，即原告自行构筑的违法建筑。虽然同为行政主体的拆除行为，但是法律依据与事实依据完全不同，法院审查的重点也完全不同，原告在同一案件中对两种性质不同的行政行为起诉，于法无据，应当驳回原告的起诉。二、青华街道办事处对于原告房屋的拆除行为，未采用任何违法手段，程序及实体均合法，不应当被确认违法。本案中，2014年10月10日保山市发改委作出批复同意恢复青华海二期（东湖）绿化设施、水体景观及配套市政工程建设。为配合青华湖景观规划，2015年5月18日保山市城市规划建设管理委员会办公室作出[2015]2号批复，要求隆阳区人民政府负责做好相关征地拆迁工作，原告所在片区位于青华海二期规划的范围内。因此，区政府依法在该区公布和张贴《补偿安置方案》，针对未签协议的户数，打渔村一村1组依法向打渔社区提出收回集体土地使用权申请，打渔社区同意报青华街道办。针对涉案土地及房屋，区政府于2017年4月19日作出[2017]第10号《关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》（针对张会敏作出，张会敏与原告系一户），同意收回原告的集体土地使用权。依据该《行政审批决定》，并遵照区政府指令，青华街道办事处组织人员合法拆除原告的房屋。由上述过程可见，首先，青华街道办事处的拆除行为是履行上级行政机关命令的行为，是行政事实行为，本身并不影响原告的权利义务。其次，在青华街道办事处拆除之前，区政府组织工作人员对于收回宅基地土地使用权事项进行了听证，听取了原告的申述及申辩，并将《听证意见书》采取留置送达的方式送达给了原告，该程序合法。最后，退一步讲，即使区政府作出《行政审批决定》存在程序瑕疵，青华街道办事处也无权审查上级机关行政行为的合法性，因此，只要青华街道办事处在执行上级机关命令（拆除原告房屋及收回集体土地）过程中不存在滥用职权或其他违法情节，其拆除行为即合法。三、青华街道办事处拆除房屋过程中，并无原告诉状中称“将原告屋内财产随意丢弃导致毁坏，非法限制原告及家人的人身自由”等情节，相反，青华街道办事处提供的证据可以证明拆除行为本身符合《行政强制法》的规定，并未侵害原告的人身权及财产权。青华街道办事处在拆除过程中坚持柔性执法的理念，遵守《行政强制法》的规定，现场拍摄了照片并制作物品清单，请无利害关系的见证人到场。四、原告起诉的主体错误，执法局依法拆除原告的违法建筑，青华街道办事处仅在拆除现场维护秩序，并无拆除行为，应当裁定驳回原告对被告青华街道办事处的起诉。本案中只有一个拆除行为，即针对原告违反城乡规划建设的房屋，执法局组织人员于2016年12月22日、2016年12月26日拆除。而青华街道办事处作为县级人民政府的派出机构，因拆除现场在其辖区内，仅在拆除现场维护社会秩序，弱化双方矛盾，避免造成直接冲突，其并没有实施拆除原告房屋的行为。五、从举证责任看，原告也未提出任何初步证据，证明拆除行为系青华街道办事处组织人员实施，其要求确认青华街道办事处的拆除行为违法，毫无事实依据。我国行政诉讼虽然遵循举证责任倒置原则，但是在行政行为的相对人或利害关系人向法院提起诉讼时，应当提交初步的证据证明行政主体作出了涉诉的行政行为，任何人均无法证明自己没有实施的行为，青华街道办事处也不可能举证证明。本案中，原告未提交任何证据证明青华街道办事处拆除了其违法建设的房屋。相反，执法局提交的拆除现场的照片等证据可以证明拆除行为由执法局依法实施。综上所述，原告起诉的主体错误，青华街道办事处并未实施拆除行为，而执法局的拆除行为作出主体适格，程序及实体合法，原告要求确认两被告拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求，没有事实和法律依据，请求法院裁定驳回原告起诉或判决驳回其诉讼请求。
被告保山市隆阳区青华街道办事处认为原告已进行了另案诉讼，故撤回在举证期限内向本院提交的证据。
被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局辩称，一、原告针对两被告作出的两个法律依据与事实依据完全不同的行政行为，在同一案中起诉，违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，应当裁定驳回起诉。《行政诉讼法》第六条规定行政诉讼的合法性审查原则，由于不同行政行为适用不同的法律法规规定，且即使存在两个不同行政行为适用同一部法律、法规规定情形时，也会适用同一法律、法规规定的不同条款。因此，法院进行合法性审查时必须坚持“一案一诉”的基本原则。本案原告提出确认青华街道办事处拆除其房屋的行政行为违法、确认执法局拆除其房屋的行政行为违法，事实上，青华街道办事处的拆除行为是收回原告宅基地使用权的行为；而执法局的拆除行为是针对原告违反城乡规划建设的房屋，即原告自行构筑的违法建筑。虽然同为行政主体的拆除行为，但是法律依据与事实依据完全不同，法院审查的重点也完全不同，原告在同一案件中对两种性质不同的行政行为起诉，于法无据，应当驳回原告的起诉。二、执法局对原告违法建筑的拆除行为，主体适格，程序及实体合法，不应当被确认违法。中共隆阳区委办公室、隆阳区人民政府办公室印发的《保山市隆阳区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》载明，执法局有权“行使市容环境卫生管理方面法律法规、规章制定的行政处罚权，拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施，负责对市容环境卫生责任区管理工作的监督。”原告擅自建造的房屋，明显违反了隆阳区的整体规划，不符合城市容貌标准，因此，执法局在法定权限内行使职权，并不违法。此外，根据《城乡规划法》第六十四条、六十八条的规定，本案原告建造的违法建筑已经无法消除影响，在其拒绝自行拆除的情况下，执法局对违法建筑进行强制拆除，符合《城乡规划法》规定的惩戒幅度、范围，内容适当。三、执法局拆除违法建筑过程中，并无原告在起诉状中所称的“将原告屋内财产随意丢弃导致毁坏，非法限制原告及家人的人身自由”等情节，恰恰相反，执法局提供的证据可以证明拆除行为本身符合《行政强制法》的规定，并未侵害原告的人身权及财产权。执法局在拆除过程中坚持柔性执法的理念，遵守《行政强制法》的规定，现场拍摄了照片并制作物品清单，请无利害关系的见证人到场。四、退一步讲，即使执法局在拆除过程中存在执法程序上的瑕疵，也不影响原告的实体权利，更不影响拆除的是违法建筑这一关键事实，执法局作出的拆除行为不应被确认违法。本案中，由于客观因素所限，执法局在整个执法程序中可能出现程序上的瑕疵，但是很显然，部分程序上的瑕疵并未影响原告的实体权利，更不影响拆除的是违法建筑这一关键事实，况且，在作出拆除行为前，执法局给予了原告陈述及申辩的权利。五、原告起诉主体错误，本案中执法局依法拆除原告的违法建筑，青华街道办事处仅在拆除现场维护秩序，并无拆除行为，应当裁定驳回原告对青华街道办事处的起诉。执法局的拆除行为针对的是原告违反城乡规划建设的房屋；而青华街道办事处作为县级人民政府的派出机构，因拆除现场在其辖区内，仅在拆除现场维护社会秩序，弱化双方矛盾，避免造成直接冲突，其并没有实施拆除原告房屋的行为。综上所述，原告的起诉违反“一案一诉”的基本原则，执法局作出的行政强制执行行为合法，原告要求确认拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，故请求法院裁定驳回原告的起诉或判决驳回其诉讼请求。
被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局向本院递交以下证据材料：1、《保山市隆阳区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，证实被告有权行使市容环境卫生管理方面法律法规、规章规定的行政处罚权，拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施。2、受案登记表；3、违法案件立案登记表；4、案件调查终结报表；5现场检查（勘验）笔录；6、现场照片；7、限期拆除违法建筑通知书；8、送达回证，证据2-8证实被告对原告的违章建筑查处过程，被告查处原告的违章建筑事实清楚，证据确凿。9、限期拆除违法建筑公告；10、强制拆除违法建筑催告书；11、现场照片；12、送达回证，证据9-12证实被告向原告发出限期拆除违章建筑催告。13、行政强制审批书；14、行政强制执行决定书（存档），证据13-14证实被告强制拆除原告房屋经过区政府的审批。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告执法局提交的证据，经质证，原告对证据1的关联性、真实性、合法性不认可，原告的房屋是在自己家宅基地上建盖房屋，对城市市容市貌卫生环境没有造成影响。根据行政强制法、行政处罚法的规定，城市行政集中管理管辖权有权制定机关是国务院或省级政府，区委区政府办公室无权制定相关文件授权被告进行行政集中管辖，这份文件不能够作为被告有权行使行政职权的依据。原告对证据2-4的合法性不认可，被告没有法定职权，违法城乡规划法。真实性不认可，立案登记表中没有承办人工作编号，立案登记表先入为主，还没有立案就认为原告的房屋属于违法建筑。证据5的合法性、真实性、关联性不认可，笔录并没有被检查人、当事人签字确认，也没有记录当事人拒绝签字的原因，当事人当时活动状况，见证人身份不明，城管局没有职权对原告进行检查、询问，城管局属于滥用职权，该份笔录，原告也没有见过，不认可真实性。证据6的合法性、真实性、关联性不认可，照片没有提原始载体，达不到被告的证明目的，不符合证据的形式要件。证据7的合法性不认可，被告无权作出该份限期拆除通知书，通知书里面强调原告未取得建房许可证，属于认定事实不清，适用法律错误。证据8的合法性、真实性、关联性不认可，原告没有签收，也没有写明拒绝签收的事实、理由，没有出示送达过程的证据，见证人、送达人身份不明，违反留置送达的程序。证据9的合法性不认可，城管局无权作出该份公告，无权认定原告的房屋属于违法建筑，对原告房屋的建设情况、规划的情况没有调查清楚，公告的作出对事实认定不清，适用法律错误。证据10的合法性不认可，城管局无权作出该份催告书，没有权力进行强制执行，被告的行为属于滥用职权。证据11的合法性、真实性、关联性不认可，被告没有提供照片原始载体，无法看出拍摄内容，不能证实原告收到该份催告书，不能够达到被告的证明目的，照片的提供不符合证据形式要件；证据12的质证意见同证据8，并认为公告、催告一起送达不符合法定程序要求。证据13的合法性不认可，认为没有法律依据，违反城乡规划法，属于滥用职权，事实认定部分证据不足，认定事实不清，适用法律错误。证据14的合法性不认可，认为城管局作出该份决定书，没有法律职权、没有法律依据，违反城乡规划法规定，属于滥用法律。被告青华街道办事处对被告执法局提交的证据无异议。本院认为，被告执法局提交的证据1与本案无关，故本院不作为本案证据使用。证据2-4系被告内部行文，来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信。证据5不符合证据形式要件，故本院不予采信。证据6-8，因被告不是作出限期拆除违法建筑通知书的主体，故本院不予采信。证据9、10、11、13、14来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信，但对被告的证明目的不予采信。证据12不符合留置送达的要件，故本院不予采信。原告提交的证据材料1-2，经质证，两被告认为诉状中陈述的事实和证据之间没有关系，诉讼的行为是违法拆除的行为，提交的权属证明和本案没有关联性，原告没有原件，真实性、合法性都无法核实；权属证中记载的都是别人的名字，根据权属证上的内容无法判断张会杰是不是继承人，张会杰是否有本案主体资格，房屋权属证上张会敏和原告是什么关系，无从查实，即时有关系都和本案无关；原告拒绝提交原件核对，即使如果这些证据是真实的，就应当驳回原告张会杰的诉讼请求。原告也没有提交任何证据来证实被告拆除房屋是属于原告本人的，是合法建盖的。本院认为，原告提交的证据1因无其他相关证据相互印证，本院不予采信。证据2来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信，但对原告的证明目的本院不予采信。
经审理查明：原告张会杰的房屋位于保山市隆阳区××（现为××办事处）××渔村××村，原告向本院提起三个行政诉讼，案号分别是（2017）云0502行初20号、（2017）云0502行初31号、（2017）云0502行初32号，诉讼请求分别是针对不同拆除房屋的行为，要求确认青华街道办事处和执法局强制拆除行为违法。原告有两处宅基地，一处登记在张会敏（系原告的哥哥）名下，后转让给张会杰建房（该房屋被拆除时间是2017年4月19日，即[2017]云05**行初31号案件所诉的行政行为）；登记在张发洪名下的宅基地，建盖房屋有3栋，分别是坐西朝东两栋，坐东朝西一栋（其中坐西朝东、坐东朝西各一栋房屋于2017年4月24日被拆除，即[2017]云05**行初32号案件所诉的行政行为），坐西朝东的另一栋房屋于2016年12月26日被拆除，原告对此拆除行为未提起行政诉讼。本案被拆除的房屋位于登记在张会敏名下宅基地的房屋的前面。被告执法局于2016年10月10日作出《限期拆除违法建筑公告》及《强制拆除违法建筑催告书》，但送达方式不符合法律规定。被告执法局于2016年11月15日向隆阳区人民政府审批拟对原告户的违法建筑强制拆除，区政府于2016年11月16日作出“同意”的批复。被告执法局于2016年11月18日作出《行政强制执行决定书》但未送达给原告。2016年12月22日，被告执法局以原告的房屋属于违法建筑物进行强制拆除。被告青华街道办事处认可其在拆除现场维持秩序，原告未提交证据证实被告青华街道办事处强制拆除其房屋的事实。原告认为被告青华街道办事处、执法局拆除其房屋的行政行为违反相关法律规定并严重侵害了原告的合法财产权益，故向法院提起行政诉讼，1、请求依法确认被告青华街道办事处、执法局拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案全部诉讼费用由被告承担。
本院认为，本案被告执法局以原告的房屋属于违法建筑物进行强制拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，强制拆除违法建筑应当先由城乡规划主管部门认定为违法建筑并作出责令限期拆除决定后，当事人不履行拆除义务，行政机关才能实施强制拆除行为，本案被告执法局并未提交证据证明原告所涉案房屋已由规划部门作出违建认定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的程序规定，即行政机关在强制执行前应当履行作出事先催告书并依法送达、充分听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定书并依法送达、告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限等义务。本案被告执法局在实施强制拆除行为前，虽作出限期拆除公告及催告书，但因送达方式不符合法律规定而视为未送达，行政强制决定书未进行送达，未给予原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限。在实施强制拆除行为过程中，亦未给予原告陈述、申辩的权利。综上所述，被告执法局强制拆除原告房屋的行为主要证据不足，违反法定程序，应当撤销该行为，因无撤销的内容，故确认该行为违法。因无证据证实被告青华街道办事处实施了拆除原告本案涉案房屋的行为，故对原告要求确认被告青华街道办事处强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条第一、二款、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局于2016年12月22日强制拆除原告张会杰位于保山市隆阳区××（现为××办事处）××渔村××村的房屋的行为违法。
二、驳回原告张会杰的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由保山市隆阳区城市管理综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。
审 判 长 杨幸丽
审 判 员 张为军
人民陪审员 余桂英
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 张丽娅
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
2、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人改造义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项；
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。