江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行终字第00147号
上诉人（原审原告）宗建祥。
上诉人（原审被告）常熟市海虞镇人民政府（下称海虞镇政府），住所地常熟市海虞镇府前路68号。
法定代表人朱惠明，镇长。
委托代理人金雪良。
委托代理人朱正形，江苏世纪天合律师事务所律师。
上诉人宗建祥、上诉人海虞镇政府因镇政府行政强制及行政赔偿一案，不服常熟市人民法院（2013）熟行初字第0018号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月20日依法公开开庭审理了本案。上诉人宗建祥，上诉人海虞镇政府的委托代理人金雪良、朱正形到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，常熟市海虞镇福山新建街xx号（原福山小花村xx组，后为福山聚福村xx组）房屋原系殷关福的祖遗房产，2000年11月24日，宗建祥与殷永康签订了房屋买卖协议，由宗建祥购买取得该殷家祖传的正屋平房3间和厢房及宅基地竹木等物。之后，宗建祥未经批准对该宅基地上的老房屋进行了翻建、扩建、搭建，并将翻建、扩建、搭建的房屋用于商店经营、出租他人开设饭店等。2004年11月13日，常熟市城市建设监察大队海虞镇监察中队对宗建祥未经批准翻建、扩建的水泥框架房屋7间作出了要求其自行拆除的拆除通知书。2011年8月15日，常熟市国土资源局海虞分局认为宗建祥购买涉案房屋所占宅基地无合法权属，向宗建祥送达了要求其自行整改的情况告知书。2011年8月16日，海虞镇政府认为宗建祥未自行拆除其翻建、扩建、搭建的违法建筑物，组织人员对常熟市海虞镇福山新建街24号宗建祥现有房屋南侧搭建的彩钢顶棚房屋、东侧搭建的简易房屋和围墙等进行了拆除，并将拆除下来的建筑残留物等拖离后作了自行处理。另查明，海虞镇政府在拆除宗建祥部分搭建房屋、设施的过程中，未对该搭建房屋、设施及该搭建房屋内存放的相关物品、拆除的建筑残留物等进行清点登记、证据保全。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第六十五条的规定，海虞镇政府具有对所在镇乡、村庄规划区内未经批准进行的建设行为作出责令停止建设、限期改正的行政处罚决定的行政职权，其对当事人未履行行政处罚决定义务的，具有依法实施强制拆除该违法建设的行政职权。本案中，宗建祥于2000年11月购买取得原属殷家的祖传房屋后，未经批准在该宅基地上对原有的老房屋进行了翻建、扩建、搭建，其建设行为违反了相关城乡规划法律、法规的规定，其翻建、扩建、搭建的房屋及设施应当认定为违法建筑物、构筑物。由于海虞镇政府于2011年8月16日对宗建祥搭建的部分房屋及设施实施强制拆除前，未依法作出相关的处理决定，也未依法作出相关的拆除违法建设的强制执行决定，故海虞镇政府对宗建祥搭建的部分房屋及设施实施的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据，该强制拆除行为应当依法确认为违法。
海虞镇政府在原审庭审中称，其依据常熟市城市建设监察大队海虞镇监察中队于2004年11月13日作出的要求宗建祥自行拆除违法建设的拆除通知书、常熟市国土资源局海虞分局于2011年8月15日送达给宗建祥的要求其自行整改的情况告知书及海虞镇政府于2011年1月14日作出的要求宗建祥自行拆除其主屋东侧违法建筑的拆除通知书，对宗建祥的违法建筑物及设施实施的强制拆除行为合法。原审法院认为，由于常熟市城市建设监察大队海虞镇监察中队作出的拆除通知书和常熟市国土资源局海虞分局作出的情况告知书并非海虞镇政府作出的处理决定，相关法律也未规定海虞镇政府对其他职权机关作出的处理决定享有行政强制执行权。海虞镇政府虽称其对宗建祥作出了拆除通知书，但因该份通知书海虞镇政府无正当理由未在法定举证期限内提供，故原审法院不予认定。因此海虞镇政府上述主张缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予采信。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，行政相对人取得行政赔偿的前提，是其合法权益受到违法行政行为侵害且造成的损害结果与违法行政行为之间存在因果关系。在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应对自己的主张承担举证责任，被请求人有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，虽然海虞镇政府组织实施强制拆除宗建祥部分搭建房屋及设施的行政行为构成违法，但由于宗建祥被强制拆除的部分搭建房屋及设施系其未经相关职权部门批准的违法建设，故非宗建祥的合法财产，宗建祥出租该违法建设的收益也非合法财产，因此宗建祥的该部分搭建房屋及设施被拆除所造成的损失不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围。宗建祥要求海虞镇政府赔偿其被拆除房屋价值79950元、房屋出租费62000元的赔偿请求，缺乏法律根据，不予支持。由于宗建祥未提供有效证据证明海虞镇政府的强制拆除行为侵犯了其人身权并致其精神损害且造成了严重后果的事实，故其要求支付精神损害抚慰金10000元的赔偿请求，亦缺乏事实根据，不予支持。鉴于海虞镇政府对宗建祥的部分搭建房屋及设施实施拆除后，对建筑残留物等全部拖离并作了自行处理，而该建筑残留物属宗建祥所有的合法财产，故海虞镇政府对该部分宗建祥的合法财产损失应当根据《国家赔偿法》的规定予以赔偿。虽然宗建祥未能提供相关的有效证据证明其该部分合法财产损失的具体数额，但鉴于海虞镇政府在实施拆除的过程中，未对被拆除搭建房屋、设施及该搭建房内存放的相关物品、拆除后的残留物等进行清点登记、证据保全，对此造成宗建祥的财产损失应当由海虞镇政府承担不利的后果。因此，对建筑残留物的财产损失和被拆除的搭建房屋内存放物品的财产损失，其数额应当从有利于宗建祥考虑酌情确定为20000元。
据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认海虞镇政府于2011年8月16日对宗建祥部分搭建房屋及设施实施强制拆除的行政行为违法。二、海虞镇政府支付宗建祥赔偿金20000元。该款项由海虞镇政府于本判决生效后十日内直接支付给宗建祥。三、驳回宗建祥的其他赔偿请求。案件受理费50元，由海虞镇政府负担。
上诉人宗建祥上诉称，一、原审判决确认海虞镇政府实施的强制拆除行为违法，但没有对违法人员进行相应的处理。二、原审法院认为宗建祥被强制拆除的房屋及设施作为建筑物、构筑物不应当认定为合法财产，故不赔偿宗建祥提出的被拆除房屋价值79950元和房屋出租费62000元。但上诉人宗建祥认为，根据《个体工商户条例》的规定，个体工商户的合法权益受法律保护，个体工商户经批准使用的经营场地，任何单位和个人不得侵占。另外，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及附属设施。三、原审中，宗建祥提供了详细的财产损失和被拆除房屋内存放物品的明细清单，原审法院却认为宗建祥未提供有效证据证明其被强拆部分合法财产损失的具体数额，原审认定事实错误。四、2011年8月16日上午，宗建祥被海虞镇政府拆除房屋的同时，还被福山派出所限制人身自由侵犯了人身权益。综上，海虞镇政府侵犯了宗建祥的合法财产，未赔偿相应的损失。原审虽确认海虞镇政府强拆行为违法，但未追究其相应责任。根据《国家赔偿法》的规定，海虞镇政府应当进行赔偿。请求：1、对直接负责人陈永华及行政机关工作人员依法追究刑事责任；2、改判海虞镇政府赔偿宗建祥151950元；3、诉讼费由海虞镇政府承担。
上诉人海虞镇政府上诉称，一、宗建祥搭建的涉案房屋，既没有土地使用权，也无乡村建设规划许可证，属于违法建筑，海虞镇政府拆除违法建筑的事实清楚，证据充分，强拆行为合情合理合法。宗建祥系常熟市海虞镇邓南村xx组村民，于1995年5月经批准，在邓南村xx组建房，批准宅基地面积为200平方米。2000年11月24日，宗建祥向殷永康购买其老宅基地及场地，违反了《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定。宗建祥向殷永康购买其老宅基地和场地后，在没有任何批准手续的情况下，多次翻建、搭建房屋，非法占地达1000多平方米。宗建祥开设木场，还出租开设饭店，其违法行为一直处于持续状态，执法部门曾多次处理。宗建祥因其违法搭建行为与周边居民多次发生纠纷，居民信访不断。海虞镇政府于2011年1月14日作出拆除通知书，限期自行拆除，并送达宗建祥。但宗建祥并未纠正自己的违法行为。海虞镇政府遂组织人员拆除了宗建祥的部分违法建筑。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，海虞镇政府拆除违法建筑的行为符合法律规定。二、原审法院判决海虞镇政府赔偿宗建祥20000元，没有事实和法律依据。宗建祥被拆除的搭建房屋及设施系违法建筑，不属于法律保护的范围。海虞镇政府在拆除时，没有拿走任何物品，拆除下来的仅是建筑垃圾。综上，原审判决确认上诉人海虞镇政府强制拆除行为违法并赔偿20000元，缺乏事实和法律依据。请求撤销原判，依法改判，驳回宗建祥原审的全部诉讼请求。
原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、宗建祥在福山邓南村xx组宅基地的土地登记申请书、土地登记审批表共2份；2、2004年8月19日、9月9日常熟市公安消防大队对福山小宗木场作出的“责令限期改正通知书”、“复查意见书”共2份；3、2004年11月13日常熟市城市建设监察大队海虞镇监察中队对宗建祥作出的“拆除通知书”；4、福山一违章搭建户整治的协调会议纪要；5、宗建祥、朱建芬出具的“保证书”；6、联名举报信、信访信件情况登记表、便民服务中心任务单共4份；7、常熟市国土资源局海虞分局作出的“关于宗建祥占用聚福村xx组地块的情况告知书”、送达回证。
原审被告在原审庭审前向原审法院补充提供的证据材料有：8、被告对宗建祥作出的“拆除通知书”；9、公安部门对宗建祥作出的行政处罚决定；10、（2005）熟民一初字第828号民事判决书、（2010）熟海民初字第0023号民事判决书；11、拆除违法搭建的现场照片15张；12、宗建祥建材市场房屋平面图。
原审被告向原审法院提供的依据有：《土地管理法》、《城乡规划法》。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、宗建祥的身份证明；2、《税务登记证》副本、个体工商户《营业执照》副本；3、殷永康与宗建祥签订的“房屋买卖凭证”；4、殷永康、孟巧妹、宗建祥分别与申志忠、施兆华签订的相邻协议书3份；5、常熟市海虞镇福山居委会的“证明”1份；6、常熟市国土资源局海虞分局作出的“关于宗建祥占用聚福村xx组地块的情况告知书”；7、户主为殷关福的“土地房产所有权证存根”；8、房屋出租合同2份；9、新建街xx号的房屋现场照片复印件9张；10、财产损失清单。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。
庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点即海虞镇政府于2011年8月16日组织实施的强制拆除宗建祥部分搭建房屋及设施的行政行为是否合法、海虞镇政府是否应承担赔偿责任分别发表了辩论意见。
上诉人宗建祥认为，其购买了殷永康家的祖传房产，2000年建房至今已有十几年，办理了工商营业执照及税务登记等手续，属合法经营。即使宗建祥搭建房屋时没有办理审批手续，政府部门有权处罚或拆除，也应履行一定的手续和出具相关法律文书。但是本案中，海虞镇政府实施强制拆除行为时没有作出处理决定，违反法定程序，理应承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》的规定，应赔偿宗建祥损失，并依法追究相关责任人员的刑事责任。
上诉人海虞镇政府认为，宗建祥搭建的涉案房屋未办理批建手续，属于违法建筑，海虞镇政府拆除该房屋及设施，认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。实施拆除时，宗建祥的房屋内并没有物品，拆除下来的建筑垃圾也不是合法财产，因此宗建祥提出的赔偿请求没有依据。原审法院判决要求海虞镇政府赔偿宗建祥损失20000元，亦缺乏依据。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条、《苏州市城乡规划条例》第六条第三款的规定，上诉人海虞镇政府依法具有城乡规划管理的职权，对该镇乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，有权作出责令停止建设、限期改正的行政处罚，对当事人逾期未履行的，有权依法实施强制拆除。
关于海虞镇政府组织实施的强制拆除宗建祥部分搭建房屋及设施的行政行为是否合法。本案中，宗建祥于2000年11月购买取得原属殷永康家的祖传房屋后，未经批准在该宅基地上对原有的房屋进行了翻建、扩建、搭建。对于宗建祥未经批准的建设行为，海虞镇政府虽有作出行政处罚并实施强制拆除的职权，但海虞镇政府在2011年8月16日对宗建祥搭建的部分房屋及设施实施强制拆除前，并未依照《城乡规划法》第六十五条等法律、法规的规定作出行政处罚或其他处理决定，也未依法作出拆除违法建设的强制执行决定。因此，海虞镇政府实施的强制拆除行为缺乏依据，违反法定程序，应确认违法。对于海虞镇政府提供的常熟市城市建设监察大队海虞镇监察中队对宗建祥作出的拆除通知书及常熟市国土资源局海虞分局对宗建祥作出的情况告知书，均系其他职权机关作出的处理决定，不能以此作为海虞镇政府实施强制拆除行为的依据。至于海虞镇政府称其于2011年1月14日向宗建祥作出了要求宗建祥自行拆除主屋东侧违法建筑的拆除通知书，但海虞镇政府并未在原审举证期限内向原审法院予以提供，故该份拆除通知书亦不能作为海虞镇政府强制拆除行为的依据。海虞镇政府认为其强制拆除行为合情合理合法的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
关于海虞镇政府是否应承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，虽然海虞镇政府于2011年8月16日对宗建祥搭建的部分房屋及设施实施的强制拆除行为构成违法，但因宗建祥的该部分搭建房屋及设施在建设时并未取得相关职权部门的批准手续，宗建祥亦未提供证据证明该部分搭建房屋及设施属于其合法拥有的财产，因此，宗建祥提出的要求海虞镇政府赔偿其被拆除房屋的价值79950元及房屋出租费62000元的请求，缺乏事实根据和法律依据。对于宗建祥提出的要求支付精神损失费10000元的请求，因宗建祥未提供证据证明海虞镇政府的强制拆除行为侵犯了其人身权致其精神损害并且造成严重后果，因此该赔偿请求亦缺乏事实依据。原审法院对宗建祥上述赔偿请求不予支持并无不当。
另，海虞镇政府实施强制拆除行为时，未对被拆除的搭建房屋、设施及房屋内存放物品情况进行证据保全，且对拆除后的建筑残留物自行拖离现场并作了处理。本院认为，拆除后的建筑残留物属于宗建祥所有的财产，海虞镇政府的擅自处理行为给宗建祥造成的损失应予以赔偿。宗建祥称其被拆除的房屋内有门、床、纸面板等物品，虽未能提供有效证据予以证明，但因海虞镇政府实施强制拆除行为时未进行证据保全，故海虞镇政府应承担举证不能的不利后果。原审法院对以上两部分财产损失酌情确定为20000元，并无不妥。海虞镇政府认为其不应承担赔偿责任的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
对于宗建祥提出要求追究相关人员刑事责任的上诉请求，不属于行政审判的权限范围，本案不予理涉。
综上所述，上诉人宗建祥及上诉人海虞镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宗建祥、上诉人常熟市海虞镇人民政府各自负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一四年九月十二日
书 记 员 赵 芬