河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第00118号
上诉人（原审被告）邓州市国土资源局。
法定代表人尹桂峰，任该局局长
委托代理人许靖，邓州市国土资源局工作人员。
委托代理人许学习，河南三贤律师事务所律师。
上诉人（原审原告）中铁中产置业有限公司。住所地：郑州市陇海中路**号。
法定代表人王继伟，任该公司董事长。
委托代理人朱凯，该公司员工。
委托代理人徐九灵，河南久灵律师事务所律师。
原审原告中铁中产置业有限公司诉原审被告邓州市国土资源局土地出让金征收一案，邓州市人民法院于2012年11月6日作出（2012）邓行初字第60号行政判决，撤销被告邓州市国土资源局作出的邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定。原、被告在上诉期内均未提出上诉，该判决生效后，南阳市人民检察院以该判决损害国家利益为由，于2013年9月6日作出宛检行抗（2013）3号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2013年9月16日作出（2013）南行抗字第03号行政裁定，提审本案。本院经审理于2013年11月28日作出（2013）南行再终字第05号行政裁定，以一审判决认定事实有误，处理不当为由，裁定撤销邓州市人民法院（2012）邓行初字第60号行政判决，发回邓州市人民法院重审。邓州市人民法院重审后于2014年6月26日作出（2014）邓法行初字第6号行政判决，上诉人邓州市国土资源局、上诉人中铁中产置业有限公司均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人邓州市国土资源局委托代理人许靖、许学习，上诉人中铁中产置业有限公司委托代理人朱凯、徐九灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
邓州市人民法院经审理查明：2004年6月5日，原告中铁中产置业有限公司与被告邓州市国土资源局签订了邓土出字（2004）第97号国有土地使用权出让合同，土地总出让金为1200万元，合同约定由原告对邓州市锦荣华庭项目进行开发建设，约定建筑容积率为≤1.5。2010年12月2日，邓州市规划局向被告发函，内容为原告的建设项目邓州市锦荣华庭实际竣工容积率为2.2，超过规划容积率≤1.5的约定，要求被告对该问题予以处理。2010年12月15日，邓州市规划局下发了（2010）邓规罚字第J1012004号行政处罚决定，对原告擅自改变容积率的行为予以处罚，2011年11月24日，因测绘面积计算有误以函的形式将该行政处罚决定书收回。2011年6月9日，被告依据邓州市规划局的函的建议，向原告作出了邓土分监（2011）801号土地行政处罚决定，责令原告在三十日内补交土地出让金差价，并罚款1485882.9元。原告不服提起行政诉讼，邓州市人民法院于2012年3月6日作出（2011）邓行初字第168号行政判决，判决撤销被告邓州市国土资源局2011年6月9日作出的邓土分监（2011）第801号土地行政处罚决定，该判决已生效。被告于2011年11月10日作出了邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定，决定征收原告在邓州市锦荣华庭项目容积率调整后应缴纳的土地出让金301.49万元，原告不服该征收决定，于2012年7月10日向邓州市人民法院提起行政诉讼。
另查明：2011年8月15日，邓州市国土资源局、邓州市财政局、邓州市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室向原告中铁中产置业有限公司下发了关于追缴土地使用权出让金的缴款通知书。该通知书载明：原告在该项目容积率调整后应补缴土地出让金为301.49万元。2011年11月28日邓州市人民政府邓政（2011）53号文件载明1.原容积率的确定办法：原土地出让合同中有约定的，以原约定值为准；原出让合同中无约定的，以规划部门初始确定的容积率为准；若原出让合同及原规划许可证均未明确的，以平均容积率2.0计算。现建筑面积和容积率以实际测量或市规划部门出具的《建设工程竣工验收备案证书》所载明的数据为准。2.经市政府同意调整容积率的，补缴出让金=楼面地价X（改变后容积率X土地面积—出让时容积率X土地面积）。原告所承建的邓州市锦荣华庭项目在建设用地规划许可环节容积率为小于等于1.5，建设工程规划许可环节容积率为1.86，建设工程竣工规划核实环节为2.2。
又查明：被告邓州市国土资源局于2011年11月10日所作出的邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定上未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称。
邓州市人民法院认为：国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》［国发（2001）15号文］第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。原告中铁中产置业有限公司所建设的锦荣华庭项目竣工时，经邓州市规划局核准其实际建筑容积率为2.2，明显高于原合同约定的小于等于1.5，根据该条规定，应该依法补缴容积率提高的土地出让金差价，被告邓州市国土资源局作为土地主管部门，有权依据上述规定作出土地出让金征收决定，但必须依法行政。本案中，被告在向原告下发邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定的时候，决定书上未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称，依据《河南省行政机关执法条例》第二十四条“行政机关作出同意公民、法人和其他组织申请的决定，要求公民、法人和其他组织履行义务的决定以及对公民、法人和其他组织采取行政强制措施和行政处罚的决定，都必须制作书面决定书，决定书应载明下列事项，并加盖行政机关的印章：（一）公民、法人或者其他组织的姓名（名称）、地址；（二）作出决定的行政机关的名称、地址；（三）具体行政行为的内容及其理由和依据；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称；（五）作出决定的时间；（六）其他需要载明的事项”之规定，被告作出的行政征收决定违反该法规规定。《国务院关于依法行政实施纲要》［国发（2004）10文］第二十条规定：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。依据上述规定，为了使行政机关在征收过程中充分保障相对人的权益不受侵犯，在行政程序上行政机关应当注重正当程序，保障相对人的陈述权、申辩权等权利，这种权利的行使在本案行政行为程序上也未有体现。综上，所诉具体行政行为违反相关法规规定，亦未遵守正当程序原则，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告邓州市国土资源局于2011年11月10日所作出的邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定；二、责令被告邓州市国土资源局于判决生效后90日内依法重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告邓州市国土资源局负担。
上诉人邓州市国土资源局上诉称：中铁中产置业有限公司所建的锦荣华庭小区项目未按土地使用权出让合同约定建设的行为依法应补交土地出让金。2011年8月15日，就该一事实邓州市国土资源局向其发出缴款通知，同时告知了其有陈述、申辩和要求听证的权利。中铁中产置业有限公司也就此事向邓州市国土资源局提出申辩，但因申辩理由不成立，邓州市国土资源局才作出土地出让金征收决定。且到目前为止，没有具体的法律法规、规章对土地出让金征收行为应当遵循的程序作出明确的规定。请求撤销原审判决，发回重审或驳回原审原告诉讼请求。
上诉人中铁中产置业有限公司上诉称：1、原审法院错误地确认土地出让金征收决定中中铁中产置业有限公司应补缴土地出让金为301.49万元的计算依据是2011年11月28日邓州市人民政府邓政（2011）53号文件，该文件作出时间在土地出让金征收决定作出之后，明显错误。2、原审判决认为“被告邓州市国土资源局有权依据上述规定作出土地出让金征收决定”，严重超越司法权限。请求撤销原审判决第二项责令重新作出具体行政行为的内容。
针对上诉人邓州市国土资源局的上诉，中铁中产置业有限公司答辩称：其作出行政征收决定违反法定程序，原审判决撤销是正确的，国土资源局认为程序不违法的理由不能成立，同时原审认为国土局认为有权作出决定和责令其重新作出决定是错误的，补交出让金是一种民事行为不属于行政征收的形式要求补交，认为它是行政征收是不对的，请求法庭裁定。
针对上诉人中铁中产置业有限公司的上诉，邓州市国土资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，行政案件应该以法律法规为依据，参照部门规章，邓州市国土资源局在征收中铁中产置业有限公司补交土地出让金是依据国务院的行政法规和河南省的地方法规作出的，并不是依据邓州市人民政府的文件。法律规定改变容积率就要补交出让金是行政征收，不是民事行为。原审法院责令重新作出具体行政行为是有法律依据的。
本院二审查明：2011年8月10日，邓州市城乡规划局致函邓州市国土资源局（《关于2005-2010年邓州市房地产开发项目调整容积率问题初核意见的函》），其中，锦荣华庭小区规划设计条件容积率：1.5，方案批准容积率：1.86，初核容积率：2.2。邓州市国土资源局于2011年11月10日作出的邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定全文如下：“中铁中产置业有限公司：依据《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）的有关规定，已查实，你单位在邓州市锦荣华庭项目容积率调整后应缴纳土地出让金301.49万元。邓州市国土资源局、邓州市财政局和邓州市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室确认后已于2011年8月15日向你单位下发了缴款通知书，你单位已交纳0万元，欠缴301.49万元，现（限）你单位于11月17日前将应缴款项交至指定账户，主动纠正。逾期不缴纳、不主动纠正的，我单位将依法申请人民法院强制执行。”
其他事实与原审判决查明事实相同。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四条的规定，邓州市国土资源局负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其与土地使用者签订的土地使用权出让合同是行政合同。作为土地行政主管部门，负有对土地使用权出让合同的实施进行监督和管理的职责，财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条之规定，“国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”，故邓州市国土资源局依法享有征收土地出让金的管理职权。但邓州市国土资源局于2011年6月9日作出邓土分监（2011）801号土地行政处罚决定，责令中铁中产置业有限公司在三十日内补交不同容积率条件下的土地出让金差价，并罚款1485882.9元。在该土地行政处罚决定尚未撤销的情况下［该土地行政处罚决定于2012年3月6日被邓州市人民法院（2011）邓行初字第168号行政判决所撤销］，又于2011年11月10日作出的邓土出征字（2011）第201110号土地出让金征收决定，对同一标的作出两个内容重复的行政决定，没有法律依据。同时，被诉土地出让金征收决定对为什么征收、根据什么事实征收、依据法律法规的哪一条征收、征收的数额是怎么计算出来的均未反映出来，也没有告知当事人的诉权和起诉期限，不符合依法行政的要求。且邓州市国土资源局提供的邓州市人民政府邓政（2011）53号文件印发于2011年11月28日，在本案被诉土地出让金征收决定作出之后，不能作为作出被诉土地出让金征收决定的依据。在程序上，虽然法律法规、规章对土地出让金征收未规定具体的程序，但行政机关作出行政行为时，应当按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《国务院关于依法行政实施纲要》、《河南省行政机关执法条例》等法律法规规定的程序依法行政，否则就是违反法定程序，因此，邓州市国土资源局上诉称没有具体的法律法规、规章对土地出让金征收行为应当遵循的程序作出明确的规定的理由不能成立，原审判决予以撤销并无不当。同时，因土地出让金征收涉及国家和公共利益，邓州市国土资源局负有法定职责，原审判决责令被告邓州市国土资源局于判决生效后90日内依法重新作出具体行政行为，符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（四）项、第六十条的规定，应予维持。综上，上诉人邓州市国土资源局、中铁中产置业有限公司的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持邓州市人民法院于2014年6月26日作出的（2014）邓法行初字第6号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人邓州市国土资源局、上诉人中铁中产置业有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 白 云
审判员 宋汉亭
审判员 尹应哲
二〇一四年十二月一日
书记员 朱立波