浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0482行初6号
原告平湖恒大名都置业有限公司，隹所地平湖市当湖街道启元路432号401室。统一社会信用代码91330482598523227K。
法定代表人陈科俊，总经理。
委托代理人员颜中一，公司员工。
委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。
被告平湖市综合行政执法局，住所地平湖市当湖街道东湖大道650号。
法定代表人戴忠伟，局长。
委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。
原告平湖恒大名都置业有限公司(以下简称平湖恒大公司)不服被告平湖市综合行政执法局(以下简称市综合执法局)规划行政处罚决定一案，于2016年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于1月18日受理后，于1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于3月2日公开开庭审理了本案。原告平湖恒大公司的委托代理人颜中一、俞国华，被告市综合执法局原法定代表人吴海勤、委托代理人侯平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市综合执法局于2015年7月27日作出平综执字［2012］296号行政处罚决定，认定平湖恒大公司未取得建设工程规划许可证进行建设，对原告平湖恒大公司违法建设行为按工程造价260340646元处予5%的罚款，罚款人民币13017032.3元。
原告平湖恒大公司起诉称：原告确实存在未取得建设工程规划许可证进行开发建设的违法行为，但被告立案调查并发出责令停止违法行为通知后，未采取查封施工现场等措施，处罚依据的大部分工程量是在责令停止建设通知后施工，是被告的不作为放纵了原告的违法建设行为。在行政执法中，未对违法建设现场进行及时勘察。原告于2015年6月25日书面形式提出保留要求举行听证的权利，但被告执法人员未向原告释明听证必须在三日内提出。被告在立案后未在法定期限内作出处罚，行政行为严重超期。以工程造价260340646元作为罚款基数，但该基数评估不正确，且包含了被告不作为期间的工程量。被告按上述工程造价作为处罚依据，显失公允。综上，被告的行政处罚决定认定事实不清，程序违法，原告请求依法判令撤销被告作出的行政处罚决定。
被告市综合执法局辩称：对原告作出的处罚决定，认定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规依据正确，量罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市综合执法局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：
1.平城执停字（2012）020009号责令停止违法行为通知书、送达回证。证明2012年9月7日因原告在建的恒大名都工程无法提供审批手续，涉嫌未取得规划许可证施工建设，被告当即责令其停止违法行为。
2.巡视检查记录、立案审批表。证明原告涉嫌违法建设，被告于2012年9月10日决定立案查处。
3．平城执函（2012）14号、平建函（2012）49号。证明2012年9月10日被告书面向平湖市住房和城乡规划建设局(以下简称市规划建设局)调查原告在建项目是否取得规划许可证及该行为是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。市规划建设局于9月14日书面答复，该项目未取得规划许可证，要求该项目立即停工，补办审批手续。
4．平建函（2012）57号关于要求协助完成项目停工整改的函。证明2012年11月7日，被告及市规划建设局联合发文，要求供水、供电部门对恒大名都项目暂停供水、供电。
5．恒沪司平字2012（001）号文件。证明原告于2012年11月22日提交情况汇报，承诺将及时付清土地出让金，并在2012年底和2013年初办理完相关手续。
6．询问(调查)通知书、询问笔录。证明2012年12月19日原告委托王艳杰至被告处接受调查，其承认该建设项目未取得建设工程规划许可证，2012年7月15日开始施工建设。
7．现场勘查笔录、勘查现场示意图、现场照片。证明被告于2012年12月25日至2013年1月6日对施工现场进行勘查，固定原告违法证据。
8．询问(调查)笔录、建设工程测绘报告结果告知书。证明被告于2013年1月22日再次对王艳杰进行调查询问，并责令其提供施工合同、施工图纸等材料,并于同日送达测绘成果报告书(2012-027)。
9．要求提供工程项目资料告知书。证明被告于2013年2月27日书面通知原告限期提供已建工程项目资料。
10．缴纳违规建设罚款的承诺。证明原告于2013年3月21日向被告书面承诺会积极配合城管执法，并按罚款处罚通知书要求缴纳罚款。
11．进度现场确认明细、现场勘查笔录、勘查现场示意图、照片、总体进度计划。证明原、被告会同工程造价咨询公司确认截止2013年3月26日17：30分前原告违法建设的工程量。
12．平城执改字（2013）020068号责令限期改正通知书、送达回证。证明被告于2013年3月29日责令原告在2013年4月18日前自行整改。
13．建设工程规划许可证2份(建字第330482201300014、建字第330482201300015)。证明原告于2013年4月7日取得地块一(1、2、3、4、5、6#楼、大门)建设规模75133.33平方米、地块三(商业A、B、C、D段)建设规模9714.54平方米建设工程规划许可证。
14.工程造价咨询报告告知书、送达回证。证明被告于2013年4月17日向原告送达嘉建平咨询（2013）第1号工程造价咨询报告书。
15.平城执函（2013）5号、平建函（2013）9号。证明2013年4月16日被告再次书面向市规划建设局调查原告已建项目符合取得规划许可证涉及的许可内容，如不符合，该部分是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。市规划建设局于2013年4月24日书面答复，1#、2#、3#、4#、独立商铺A、B、C段、主入口大门及地下室基本符合取得的建设工程规划许可证涉及的许可内容；综合楼未取得建设工程规划许可证，但基本符合已通过的城规委审议的该项目规划方案。
16.平城执改字（2013）020086号责令限期改正通知书、送达回证。证明被告于2013年5月10日责令原告在建的综合楼在2013年6月10日前取得建设工程规划许可证或自行拆除。
17.现场勘查笔录、勘查现场示意图、现场照片。证明2013年10月16日被告对原告地块二的违法建设行为调查取证。
18.平城执停字（2013）020018号、020019号责令限停止违法行为通知书、送达回证。证明被告于2013年8月29日、2013年10月16日责令原告立即停止二号地块的违法建设行为。
19．平城执函（2013）21号、平建函（2013）117号。证明2013年10月23日被告书面向市规划建设局调查原告二号地块在建项目是否取得建设工程规划许可证及该行为是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。市规划建设局于11月12日书面答复，地块二涉及的综合楼、7#-16#楼及地下室未取得建设工程规划许可证，但基本符合已通过城规委审议的该项目规划方案。
20.平城执字（2012）296号提供资料通知书、送达回证。证明被告于2014年1月24日通知原告限期提供二号地块施工图、施工合同、施工预算、变更单及在取得建设工程规划许可证上一天的施工进度资料。
21.图纸清单、照片。证明原告于2014年3月3日提供二号地块相关的施工图纸及施工合同等。被告于2014年4月21日归还给原告。
22.平城执函（2014）5号函。证明因原告未停止施工，被告要求市规划建设局在原告未提供完整的施工进度资料并配合评估机构确认建设进度情况前暂缓发放二号地块规划许可证和商品房售预证。
23.平城执字（2012）296号提供已建工程项目资料告知书、送达回证等。证明应评估机构的要求，被告于2014年3月27日再次通知原告限期补充提供相关项目资料。
24.图纸清单、现场照片、工程进度情况、建筑工程施工许可证。证明原告于2014年4月24日补充提供施工资料，2014年4月29日提供地块二建筑工程施工许可证（发证时间2013年12月5日），并确认截止2013年12月4日地块二已完成的工程量。
25．询问笔录。证明2014年5月30日被告向原告委托代理人调查询问，至截止日还没有拿到地块二建设工程规划许可证。
26.建筑工程施工许可证、建筑工程规划许可证。证明原告于2013年12月5日取得地块二建筑工程施工许可证、2014年5月29日取得地块二建筑工程规划许可证(建字第330482201400044)。
27.会议纪要。证明2014年6月13日被告决定将原告的案件向市政府汇报后提交案审会讨论，并按法定程序办理。
28.邮寄凭证、平城执字（2012）296-1工程造价咨询报告告知书、送达回证。证明2014年7月28日留置送达工程造价报告书(嘉建平咨询［2014］第005号)。
29.关于平城执字（2012）296-1号的回函及复核意见、送达回证。证明被告于2014年8月21日收到原告回函，原告对评估基准日提出异议。被告于2015年3月3日书面答复，对原告的异议意见不予采纳。
30.执法主体更名告知书、更正说明、送达回证。证明被告名称变更为平湖市综合行政执法局。被告于2015年5月5日向原告送达《工程造价咨询报告书》更正说明。
31.案件处理呈报表。证明被告于2015年6月11日报批将对原告作出行政处罚。
32.行政处罚告知书、送达回证。证明被告于2015年6月23日向原告留置送达行政处罚告知书。
33.异议及申辩书。证明原告于2015年6月25日对处罚告知书提出异议，并保留要求听证的权利。7月2日提出书面申辩意见。
34.公证书。证明被告于2015年7月29日向原告公证送达行政处罚决定书。
35.原告的营业执照及委托代理人身份证明、平湖市域总体规划(2006-2020)。证明原告的主体资格。原告在建工程位于中心城区内。
36.平政发（2012）9号、（2014）201号、（2014）252号文件。证明被告系适格行政处罚主体。
第二组证据：
1．房屋建筑面积测绘成果书(2012-027)。证明截止2012年12月恒大名都工地已建工程面积合计22326.3平方米。
2．工程造价咨询报告书〔嘉建平咨询（2013）1号〕。证明截止至2013年3月26日17：30分地块一、三违法建设工程造价为96657558元。
3．平城工房测房屋建筑面积测绘成果书（2013-67）。证明截止2013年10月16日原告在地块二的违法建设面积为地上5657.47平方米、地下16712.56平方米，合计22370.03平方米。
4．工程造价咨询报告书〔嘉建平咨询（2014）005号〕。证明截止2013年12月4日，原告在地块二的违法建设工程造价为163683088元。
第三组证据：
1．其他现场照片、备忘录。证明被告在办案过程中拍摄的其他现场照片及备忘录。
2．施工合同。证明原告与施工单位签订的施工合同
第四组证据：
1．法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十九条第一款。
原告未提供证据。
经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据8测绘面积有异议，认为面积未经原告确认；对其他证据真实性均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以认定，作为认定本案事实的依据。
经审理查明，平湖恒大公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2012年7月起在平湖市城市规划区内，即新华南路以西、启元路以南的恒大·名都花园地块进行工程建设；至2013年3月26日平湖恒大公司未经批准在恒大·名都花园地块建设的工程范围包括：地块一1-4#楼部分主体、地块二综合楼主体及装饰，地块三商业用房A-
B-
C主体及商业用房D部分主体，以及1-4#楼前地下室、大地下室桩基及围护、人工湖和部分绿化等，建筑面积24136.46平方米，上述工程经嘉兴市建新工程造价咨询事务所有限公司评估：造价为人民币96657558元；2013年3月29日被告向平湖恒大公司送达《责令限期改正通知书》（平城执改字〔2013〕020068号）一份，责令平湖恒大公司于2013年4月18日前自行进行整改，2013年4月15日平湖恒大公司向被告提供了恒大·名都花园地块一及地块三的建设工程规划许可证复印件各一份，内容显示平湖恒大公司于2013年4月7日取得地块一、地块三的建设工程规划许可证。
2013年4月16日，被告向市规划建设局函询平湖恒大公司在恒大·名都花园地块的已建工程审批手续办理情况，该局2013年4月24日函复：平湖恒大公司在地块一、地块三的已建工程符合其取得的建设工程规划许可证许可内容；2013年5月10日，被告向平湖恒大公司送达《责令限期改正通知书》（平城执改字〔2013〕020086号）一份，责令平湖恒大公司2013年6月10日前取得地块二（综合楼）相关的建设工程规划许可证或自行拆除。平湖恒大公司逾期未履行上述要求并继续在地块二区域内施工；被告鉴于地块二范围内的综合楼已计入前次造价评估，而平湖恒大公司在地块二的施工未停止使得证据无法固定，即于2013年10月16日向平湖恒大公司送达《责令停止违法行为通知书》（平城执停字〔2013〕020019号）一份，责令其停止地块二的施工；2013年10月23日被告向市规划建设局函询地块二的建设工程规划许可证取得情况，2013年11月15日该局函复地块二尚未取得建设工程规划许可证；被告根据上述情况决定先行对地块二的已建工程进行造价评估，即要求平湖恒大公司提供地块二的已建工程资料用于造价评估工作，经多次要求后平湖恒大公司至2014年4月29日分批次提供完毕，上述工程资料记录的工程量截止期为2013年12月4日。2014年4月29日当日平湖恒大公司另外提供一份地块二的《建筑工程施工许可证》复印件，内容显示平湖恒大公司于2013年12月5日取得该证，被告以此确定地块二的已建工程造价评估以2013年12月4日为截止期；至2013月12月4日平湖恒大公司未取得建设工程规划许可证在恒大·名都花园地块二的已建工程包括：地块二7-16#楼部分主体、安装工程及地下室等，建筑面积为119768平方米（未包括综合楼部分），上述工程经嘉兴市建新工程造价咨询事务所有限公司评估：造价为人民币163683088元；2014年6月12日，被告从市规划建设局调取了地块二的《建筑工程施工许可证》及《建设工程规划许可证》复印件各一份，内容显示《建筑工程施工许可证》制作日期为2013年12月5日，《建设工程规划许可证》制作日期为2014年5月29日；2014年7月28日被告向恒大公司依法送达恒大·名都花园地块二的《工程造价咨询报告书》（嘉建平咨询[2014]]第005号），平湖恒大公司对上述报告书内容表示三点异议并提出更改、减少地块二工程量的要求，被告经复核后对平湖恒大公司的三点异议及要求不予采信。2015年6月23日向被告送达行政处罚告知书，原告于6月25日向被告提出保留听证权利，但未在规定时间内提出听证申请。
平湖恒大公司未取得建设工程规划许可证在平湖市恒大·名都花园项目的三处地块建设的工程评估造价合计为人民币260340646元。被告于2015年7月27日作出平综执字［2012］296号行政处罚决定，对平湖恒大公司按工程造价260340646元处予5%的罚款，罚款人民币13017032.3元，并于2015年7月29日在平湖市公正处见证下，向原告留置送达。
另查，2012年1月，经浙江省人民政府批复，平湖市人民政府发出通告，将市城市管理相对集中处罚权划转和部分行政许可职能调整，其中依照城乡规划管理方面法律、法规的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施的行政处罚由市城市管理行政执法局行使。2014年9月市城市管理行政执法局更名为市综合执法局。在诉讼过程中，法定代表人由吴海勤变更为戴忠伟。
本院认为，在城市规划区内进行建筑物建设的，应当向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可证。平湖恒大公司在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行工程建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”及《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。”的规定，属违法建设的行为;根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，以及《平湖市人民政府关于城市管理相对集中行政处罚权划转和部分行政许可职能调整的通告》（平政发〔2012〕9号）、《平湖市全面开展综合行政执法工作方案》（平政发〔2014〕201号）、《平湖市人民政府关于综合行政执法行政处罚权事项调整和划转的公告》（平政发〔2014〕252号）等相关规定，鉴于平湖恒大公司的行为属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，被告对当事人违法建设的行为按工程造价260340646元处以百分之五的罚款，罚款人民币13017032.3元，属量罚适当。
违法建设的工程造价应当以有违法建设情形的的单项工程造价确定，该工程造价是原告平湖恒大公司在改正违法行为之前建设的违法建筑的造价。原告平湖恒大公司在接到责令停止违法行为通知书后，拒不停止违法建设，继续抢建导致工程造价增加的部分应当一并处罚。被告在发现原告违法建设行为后立即责令其停止建设并上报市政府，同时会同市规划建设局联合发文给市供电局、水务集团，并对其工地采取停水、停电措施。原告拒不改正，私自调用发电设备继续违法施工抗拒执法。并且在被告查处地块一、三违法建设行为的同时，又开始在地块二进行违法建设。原告藐视被告执法行为，强行继续施工建设，造成违法建设工程量继续扩大，却将责任归咎为被告不作为实属荒谬。
被告办案期限较长主要原因是由于原告不配合被告调查取证，且拒不停止违法建设行为，同时拖延提供评估资料，导致评估报告无法及时出具造成。被告在调查地块一、三未作出行政处罚前，原告又开始在地块二进行违法建设，并且二次评估又占据了大量时间，从而导致行政处罚延期。当然，被告在2014年7月调查结束，直到2015年7月才作出行政处罚决定，拖延时间也较长，应当在以后的执法中引起重视。
综上，被告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告平湖恒大名都置业有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 黄士忠
审 判 员 张 娜
人民陪审员 孙永良
二〇一六年六月三十日
书 记 员 徐吉燕