新疆维吾尔自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）新行终13号上诉人（原审原告）：特尼斯别克·阿依提博森，曾用名特呢斯，男，哈萨克族，1952年9月3日出生，牧民，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市。委托代理人：河南从头越律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：博乐市人民政府，住所地：新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市，组织机构代码：01028710-5。法定代表人：莎茹，该市市长。委托代理人：姜剑，博乐市人民政府法制办主任。委托代理人：新疆振博律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：迪礼德，男，蒙古族，1961年10月13日出生，牧民，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市青得里乡顾里木图3村，身份证号：6527011961********。委托代理人：新疆正路律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：其格加甫，男，蒙古族，1966年9月19日出生，牧民，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市，身份证号：6527216********。上诉人特尼斯别克·阿依提博森因与被上诉人博乐市人民政府、迪礼德、其格加甫林业登记行政行为一案，不服博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院（2015）博中行初字第5号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人特尼斯别克·阿依提博森及其委托代理人梁晓，被上诉人博乐市人民政府的负责人朱新平及委托代理人姜剑、白新平，被上诉人迪礼德及其委托代理人库尔班江，被上诉人其格加甫，翻译敖其尔加普、侯雪云到庭参加诉讼。本案现已审查终结。一审法院经审理查明，1989年8月8日，博乐市人民政府为特尼斯别克·阿依提博森颁发第217号草原使用证，该证载明特尼斯别克·阿依提博森的四季草场面积共计6210.9亩。1994年7月1日，特尼斯别克·阿依提博森与博乐市青得里乡一牧场签订草场承包合同书，该合同约定承包期限为50年，自1994年7月1日至2044年7月1日。2002年，博乐市人民政府为迪礼德颁发（2002）第000177号林权证，林地面积为646亩。2003年，博乐市人民政府为迪礼德颁发（2003）000112号林权证，林地面为587.2亩，为其格加甫颁发（2003）第000004号林权证，林地面积分别为403亩和302.5亩，承包期限均为50年。2012年10月15日，博乐市青得里乡人民政府收到沙尼几买提信访案件，沙尼几买提反映1143.9亩草料地置换补偿等级等提出异议问题。同年12月24日，博乐市青得里乡人民政府作出《关于一牧场牧民沙尼几买提要求解决1143.9亩草料地补偿等上访事项的答复》，以沙尼几买提的草场不属于征用不应返还安置补助费，不存在不同等级问题理由为由，不予支持。沙尼几买提不服，向博乐市人民政府提出复议。2013年3月21日，博乐市人民政府作出信访事项复查意见书，认为沙尼几买提提出的退还1143.9亩草料地及补偿的要求缺乏事实依据，不予支持。另查明，特尼斯别克·阿依提博森在起诉书中自认系于2011年11月得知博乐市人民政府向迪礼德和其格加甫林权登记的事实。在庭审中自认系于2012年得知博乐市人民政府为迪礼德和其格加甫颁发林权证。一审法院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，博乐市人民政府于2002年向迪礼德颁发编号为（2002）第000177号林权证，2003年向迪礼德颁发编号为（2003）000112号林权证，向其格加甫颁发编号为（2003）第000004号林权证，特尼斯别克·阿依提博森于2011年11月至2012年期间已经知道被诉林权登记行为内容，知道自己的权利被侵害，故其依法应当自知道林权登记行为内容之日起两年内提出诉讼。而特尼斯别克·阿依提博森于2015年向该院提起行政诉讼，已超过了两年的起诉期限，故应驳回特尼斯别克·阿依提博森的起诉。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回特尼斯别克·阿依提博森的起诉。特尼斯别克·阿依提博森向本院提起上诉称，第一，原裁定认定事实不清。1、博乐市人民政府从未向特尼斯别克·阿依提博森公开披露和告知过给迪礼德、其格加甫颁发林权证的事实，特尼斯别克·阿依提博森在本案一审开庭时才第一次见到该《林权证》，此前并不知道博乐市人民政府已经给迪礼德、其格加甫颁发了《林权证》。2、特尼斯别克·阿依提博森在起诉状中关于“博乐市人民政府相关职能部门一直隐瞒给第三人林权登记的事实，直到2011年11月原告得知第三人林权登记的事实后去有关部门落实，没有得到明确答复”的陈述是指，特尼斯别克·阿依提博森得知迪礼德及其格加甫林权登记的事实后去有关部门落实是否有颁发《林权证》的事实，没有得到明确答复。不知道是否有颁证的具体行政行为。特尼斯别克·阿依提博森在法庭自认知道迪礼德及其格加甫进行林权登记只是道听途说，并没有见过相关证书材料，此后要求查询该事实一直被拒绝，故无法正常行使诉权。3、特尼斯别克·阿依提博森曾经就本案于2014年3月、2014年7月向博乐市人民法院起诉，但因不能提供博乐市人民政府给迪礼德及其格加甫颁发《林权证》的书面依据，故法院没有受理。本案特尼斯别克·阿依提博森向博州中级人民法院起诉时，仅仅依据《林权登记申请表》附注的数字推断出《林权证》可能的编号，请求撤销该《林权证》。第二、特尼斯别克·阿依提博森起诉要求撤销的是博乐市人民政府给迪礼德及其格加甫颁发的林权证书，而非林权登记行为，应当以特尼斯别克·阿依提博森知道涉案林权证书的时间开始计算起诉期限。第三，原裁定适用法律不当，处理不公。本案不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三人第一款第（二）项规定的“超过法定起诉期限且无正当理由的”情形。特尼斯别克·阿依提博森始终在向有关部门提出权利主张，没有任何部门告知特尼斯别克·阿依提博森诉讼的权利和期限，造成特尼斯别克·阿依提博森持续信访而没有结果。故本案系不属于自身原因耽误起诉期限，属于有正当理由的情形。第四，《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国草原法﹥办法》第六十条规定：“本办法（2011年10月1日）实施前取得的草原使用权证书，在草原承包经营合同期届满前继续有效。”据此，特尼斯别克·阿依提博森持有的《草原使用证》合法有效。博乐市人民政府滥用职权，违反法定程序，将特尼斯别克·阿依提博森的草场地确定为迪礼德及其格加甫的林地，严重侵犯了特尼斯别克·阿依提博森的草场使用权。请求撤销原裁定，发回重审或改判撤销博乐市人民政府的林权颁证行为。被上诉人博乐市人民政府答辩称，一、特尼斯别克·阿依提博森在起诉书中自述于2011年11月知道博乐市人民政府给迪礼德、其格加甫林权登记和确定林权的事实，庭审中又自认于2012年已知道博乐市人民政府为迪礼德、其格加甫颁发林权证。特尼斯别克·阿依提博森于2015年8月提起行政诉讼，明显超过2年的法定起诉期限，应当驳回其起诉。二、涉案林权登记合法有效，特尼斯别克·阿依提博森请求撤销博乐市人民政府核发的林权证理由不能成立。1、博乐市林业局作为同级人民政府的林权登记申请受理机关，严格遵守《中华人民共和国森林法》相关规定，按照《林木和林地权属登记管理办法》的要求，认真审查申请人提交的申请材料。经审查林地无权属争议，林地位置、四至界限、林种等数据准确，有关图标完备，材料齐全，林权申请主体正确，林地权属证明文件合法有效，审核审批齐备。博乐市人民政府核发的林权证，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。2、1989年博乐市人民政府颁发给特尼斯别克·阿依提博森的草原使用证中的草场系7户牧民联户使用的春秋草场，没有按户分界。1998年按牧民定居工作要求，在亚麻滩区实施牧民初步定居。牧民在开发种植定居草料地过程中同意退耕还林，并得到了草场置换和补偿，牧民的利益没有受到侵害。迪礼德和其格加甫依法取得林权证没有侵犯特尼斯别克·阿依提博森的草场使用权。特尼斯别克·阿依提博森持有的草原使用证依法应当变更、更换。根据博乐市青得里乡农业发展中心的实地鉴定，迪礼德、其格加甫林权证的林地GPS点位与特尼斯别克·阿依提博森草原证上草场的GPS点位不重叠，即林地和草原并非同一块地，不存在一地两证的问题。三、博乐市人民政府颁发给迪礼德、其格加甫的林权证不宜撤销，撤销林权证会给国家利益和社会公共利益造成重大影响。本案所涉及退耕还林地面积超过千亩，林木种植已十余年，栽种林木大都成片，为防止土壤沙化，保护水土流失。改善当地生态环境，维护当地生态安全发挥了积极作用。迪礼德、其格加甫因退耕还林投入了巨额资金和大量的人力、物力。国家还进行了长期的资金补贴。如撤销林权证，将该地恢复为草场，势必人为造成自然资源的破坏和浪费，将给国家和社会公共利益造成重大影响，同时造成迪礼德、其格加甫巨额经济损失。综上所述，特尼斯别克·阿依提博森提起的行政诉讼已超过法定起诉期限，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁定驳回起诉并无不当。博乐市人民政府向迪礼德、其格加甫核发林权证的行为合法有效，特尼斯别克·阿依提博森要求撤销林权证的理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人迪礼德答辩称，2011年3月11日，第三人迪礼德与博乐市青得里乡一牧场签订期限为50年《土地承包合同》，该合同约定将一牧场集体所有650亩地承包给第三人迪礼德。特尼斯别克·阿依提博森同意退耕还林和草场置换并享受了相应补偿。迪礼德因退耕还林投入了巨额资金和大量人力、物力，且依法取得了林权证，并未侵占上诉人特尼斯别克·阿依提博森的草场使用权，且特尼斯别克·阿依提博森的起诉已超过法定起诉期限，应驳回特尼斯别克·阿依提博森的起诉。被上诉人其格加甫的答辩意见与被上诉人迪礼德的答辩意见一致。庭审中，上诉人特尼斯别克·阿依提博森出示以下新证据：1、青得里乡人民政府于2013年12月9日作出的《关于青得里乡一牧场牧民沙尼几买提要求解决1143.9亩春秋操场补偿等上访事项的答复》，证明特尼斯别克·阿依提博森知道林权颁证行为的时间系2013年12月9日，该答复意见中首次提到林权颁证，应当从该时间起算起诉期限；2、自治州信访复查复核工作小组于2014年4月2日作出的《关于对沙尼几买提请求信访事项的复核意见》，证明博尔塔拉蒙古自治州人民政府认为博乐市人民政府的信访复查意见证据不足，内容不全面，发回博乐市人民政府重新办理。至今博乐市人民政府没有重新作出行政行为；3、2014年6月12日《群众赴自治区驻博州党的群众路线教育实践活动督导组织上访情况日报表》，证明沙尼几买提代表相关的牧民上访到博尔塔拉蒙古自治州督导组要求督导；4、照片四张，证明特尼斯别克·阿依提博森一直在主张权利。特尼斯别克·阿依提博森于2015年5月1日新的行政诉讼法实施后向一审法院起诉，该院未予立案，此后特尼斯别克·阿依提博森到自治区党委第二巡视组要求立案后，一审法院才予以立案；5、青得里乡一牧场草原使用证及国有土地使用证各一份。证明特尼斯别克·阿依提博森的草场被政府征用后成为了集体土地，然后给迪礼德和其格加甫颁发了林权证书。该草原证的四至与被诉林权证的四至相同。被上诉人博乐市人民政府质证认为，1、对特尼斯别克·阿依提博森提交的证据1、证据2和证据3的真实性没有异议，但该材料反映出特尼斯别克·阿依提博森主张的权利不涉及到林权证，与本案没有关联性；2、对照片的真实性和关联性皆不予认可；3、对草原证和国有土地使用证的真实性无异议，关联性不予认可，与特尼斯别克·阿依提博森的起诉是否超过法定期限没有关联，特尼斯别克·阿依提博森如果认为侵犯了他们的权利可以依法主张，与本案没有关联。上述证据可以反应出，特尼斯别克·阿依提博森从2012年就知道自己的权利受到了损害，认为政府的行为损害了其权利，因此特尼斯别克·阿依提博森关于其并不知道权利受到侵害的意见不能成立。被上诉人迪礼德、其格加甫的质证意见与被上诉人博乐市人民政府一致。本院对上诉人特尼斯别克·阿依提博森在二审庭审中出示的新证据认定如下：对上述证据的真实性、合法性予以确认，对上述证据的关联性和所要证明的问题不予确认。具体分析如下：证据1、2、3皆为人民政府对沙尼几买提关于解决1143.9亩草料地补偿以及对目前置换的草料地等级提出异议信访问题的答复，与博乐市人民政府向迪礼德、其格加甫颁发林权证的行政行为没有关联性；证据4仅能证明特尼斯别克·阿依提博森去过自治区党委第二巡视组，无法证明本案起诉期限的起算时间；证据5的关联性不予确认，与本案二审阶段关于起诉期限是否超过的争议焦点无关。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人特尼斯别克·阿依提博森在一审庭审中自述于2012年得知被上诉人博乐市人民政府为被上诉人迪礼德、其格加甫颁发了林权证，应当在其知道被上诉人博乐市人民政府的林权登记行政行为的2年内向人民法院提起诉讼。上诉人特尼斯别克·阿依提博森于2015年8月向博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院起诉，已经超过了2年的法定起诉期限。上诉人特尼斯别克·阿依提博森称，其庭审中自认知道的是林权登记行为，而非林权证颁证行为，其起诉要求撤销的也是博乐市人民政府为迪礼德、其格加甫颁发的涉案林权证，应当以其知道林权证颁证行为之日起计算起诉期限。对此本院认为，林权登记就是指将森林、林木和林地的所有权和使用权以及由此派生的他项权利记载于林权登记簿，并向林权权利人发放林权证的行为，颁发林权证系林权登记的结果，对林权颁证行为进行审查，就是对林权登记的整个过程的进行审查，两者无法割裂。当特尼斯别克·阿依提博森获知博乐市人民政府给迪礼德、其格加甫林权登记的事实时，特尼斯别克·阿依提博森可以依法通过行政复议或者行政诉讼的手段进行权利救济。当事人因信访等原因导致逾期起诉，或者因为不清楚法律规定而逾期起诉的，属于可归责于当事人自身的原因，并非可以延长起诉期限的法定事由。故原审驳回特尼斯别克·阿依提博森的起诉并无不当。针对特尼斯别克·阿依提博森提出的曾于2014年3月、2014年7月向博乐市人民法院起诉，法院未予立案的上诉理由，因其并未提供相关证据，故该上诉理由本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人特尼斯别克·阿依提博森的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘  峰审 判 员 迪丽娜孜代理审判员 马  荣二〇一六年三月××日书 记 员 塔吉古丽