北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终362号
上诉人（一审原告）高秀琪，女，1936年8月11日出生，汉族，住北京市石景山区。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路18号。
法定代表人文献，区长。
委托代理人赖芸，北京市石景山区人民政府工作人员。
委托代理人周良军，北京市石景山区人民政府工作人员。
上诉人高秀琪因诉北京市石景山区人民政府（以下简称石景山政府）不履行行政复议职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）京04行初998号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年9月5日，石景山政府作出《不予受理行政复议申请决定书》石政复〔2017〕43号（以下简称被诉复议决定），主要内容为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条之规定，高秀琪对石景山政府作出的《政府信息公开申请答复书》石景山区政府（2017）第60号（以下简称第60号答复书）不服，应向北京市人民政府（以下简称北京市政府）申请行政复议，不属于我机关行政复议受理职责范围。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不属于行政机关，其行为不属于行政行为。高秀琪对北京市石景山区八角街道八角南路社区居民委员会（以下简称八角南路居委会）作出的《监护人指定决定书》不服，不属于行政复议受理范围。综上，高秀琪的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理高秀琪的行政复议申请。
一审法院经审理查明：2016年8月4日，八角南路居委会作出《监护人指定决定书》，根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）的有关规定，就被监护人李俊卿的监护问题，从具有监护资格的高秀琪（被监护人李俊卿之妻）和李迈（被监护人李俊卿之女）之中，决定由李迈担任李俊卿的监护人。高秀琪不服《监护人指定决定书》，向北京市石景山区人民法院（以下简称石景山法院）提起民事诉讼，请求确认高秀琪为李俊卿的监护人。2016年9月5日，石景山法院作出（2016）京0107民特31号民事判决，认为“北京市八角街道八角南路居委会指定由李迈担任李俊卿的监护人并无不当”，终审判决驳回高秀琪的诉讼请求。高秀琪于2017年6月14日向石景山政府提交信息公开申请，请求公开“2016年8月4日，北京市石景山区八角街道八角南路社区居民委员会。‘监护人指定决定书’（纸质）”材料。2017年7月4日，石景山政府作出第60号答复书，告知高秀琪“申请获得的信息不属于政府信息”。
一审法院认为：行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织申请行政复议所针对的行为应当是该法所称的“具体行政行为”，如果公民、法人或者其他组织申请行政复议针对的行为并非行政行为，则依法不应属于行政复议范围。同时，行政复议法第六条列举的行政复议受案范围亦是对相关具体行政行为不服提起行政复议的情形。而所谓具体行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应申请而实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。本案中，八角南路居委会作出《监护人指定决定书》，是根据民法通则的有关规定作出的行为。高秀琪针对监护人指定不服向石景山法院提起民事诉讼并已有最终结论。该指定监护人的行为不属于行政行为，依法不属于行政复议的受案范围。同时，高秀琪诉请法院撤销《监护人指定决定书》的诉讼请求亦不能成立，不予支持。高秀琪在提起本案行政复议时，同时请求撤销第60号答复书。行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中第60号答复书系石景山政府作出的行政行为，高秀琪不服该答复书申请行政复议的，应向石景山政府的上一级人民政府，即北京市政府申请行政复议。现高秀琪针对第60号答复书向石景山政府申请行政复议，依法不属于石景山政府的管辖范围。石景山政府对此明确告知高秀琪应向北京市政府提出复议申请并无不当之处，予以支持。行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。本案中，石景山政府收到高秀琪的行政复议申请后，经审查认为高秀琪的行政复议申请不符合受理条件，于5日内作出被诉复议决定，行政复议期限符合法律规定。综上，被诉复议决定认定事实清楚，行政程序并无明显不当之处。高秀琪的诉讼请求不能成立，不予支持。
高秀琪不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定。
石景山区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，请求本院维持一审判决。
高秀琪于一审开庭审理前向一审法院提交了以下证据：1.被诉复议决定；2.行政复议申请书；3.崔彦林身份证复印件；4.授权委托书复印件；5.第60号答复书；6.第60号答复书的《登记回执》；7.《监护人指定决定书》；8.《法医学鉴定意见书》法大〔2012〕医鉴字第565号；9.《法医学鉴定意见书》法大〔2016〕医鉴字第0593号；10.结婚证复印件；11.民事起诉状复印件；12.撤销指定监护人申请；13.（2016）京0107民初1678号民事判决书；14.（2016）京01民终6104号民事调解书。
石景山政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请材料；2.谈话笔录；3.被诉复议决定及送达凭证。
对上述证据一审法院经审查认为：高秀琪提交的证据1和石景山政府提交的证据3中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，本院不作为证据接纳。高秀琪提交的证据12-14与本案无关，不予采信；高秀琪、石景山政府提交的其他证据形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据形式上的真实性、合法性且与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的证据，予以采信。上述证据均已随案移送本院，本院经审查认为一审法院认证意见并无明显不当，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的高秀琪于2017年6月14日向石景山政府提交信息公开申请，请求公开2016年8月4日八角南路居委会“监护人指定决定书”（纸质）材料。2017年7月4日，石景山政府作出第60号答复书，告知高秀琪“申请获得的信息不属于政府信息”的事实不当。应认定为：石景山政府于2017年6月14日受理了崔彦林提出的政府信息公开申请，要求对2016年8月4日八角南路居委会“监护人指定决定书”（纸质）申请政府信息公开。2017年7月4日，石景山政府作出第60号答复书，告知崔彦林其“申请获得的信息不属于政府信息”。本院另查明：高秀琪于2017年8月31日向石景山政府提出涉及本案的行政复议申请。
本院认为：根据行政复议法第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，高秀琪就八角南路居委会根据民法通则作出的《监护人指定决定书》的民事行为向石景山政府申请行政复议，不符合前述法律规定，被诉复议决定据此认定该项申请不属于行政复议受理范围并无不当。根据行政复议法第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据行政复议法第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，高秀琪针对石景山政府作出的第60号答复书，向石景山政府提出行政复议申请，显然不符合前述规定。被诉复议决定据此认定高秀琪该项申请不属于石景山政府行政复议受理范围，并告知高秀琪应向北京市政府申请行政复议符合法律规定。综上，被诉复议决定对高秀琪的行政复议申请不予受理的结论正确。
应当指出的是，根据实施条例第二十八条第（三）项规定，行政复议应当有具体的行政复议请求和理由。根据实施条例第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。行政复议需要对具体行政行为进行审查，因此这个需要在复议中被审查的具体行政行为必须是明确和唯一的。本案中，高秀琪在一个行政复议申请中，基于两个不同的行为提出不同的复议请求，显然不符合明确和唯一的要求，应属于表达不清。石景山政府直接按照高秀琪所提行政复议申请的内容作出被诉复议决定，有违前述要求，本院在此予以指正。但因其并未对高秀琪实体权利义务造成影响，故本院对被诉复议决定结论予以认可。
综上，一审判决结果本院予以维持。高秀琪的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人高秀琪负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 胡华峰
审判员 贾宇军
审判员 章坚强
二〇一八年三月三十日
书记员 张路遥