广东省深圳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）深中法房终字第2204-2207、2209-2215号
上诉人（原审原告）：彭克文、吴翠花等人（具体身份信息详见本裁定书附表）。
委托代理人：阮万广，广东闻仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：深圳华泰企业公司。。
法定代表人：赵西平，总经理。
委托代理人：胡晓海，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。
上诉人彭克文、吴翠花等人因与被上诉人深圳华泰企业公司（以下简称华泰公司）所有权确认纠纷共十一案，不服深圳市福田区人民法院（2015）深福法民三初字第529-532、534-540号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：一、在1996年及2013年，华泰公司（卖方）分别与彭克文、吴翠花等人（买方）签订《深圳经济特区福利商品房买卖合同》，约定卖方将深圳市福田区香梅路XX小区的房屋出售给买方，房价类别为福利商品房全成本房价，核定准成本房价为4万多元至5万元多元不等，核定住房配套费4千多元至5千多元不等（2013年签订的合同没有约定配套费，约定房价为7万元至8万元不等，最终房价待核算后多退少补）；买方购买上述福利商品房后，须执行政府有关福利商品房售后管理规定；买方家庭户口迁离深圳特区的，必须将上述住房退给卖方或补差价的单位，卖方或补差价的单位按以息抵租的原则处理，已收房款退给买方；买方以准成本价或全成本价购房的，在特区内调动时，买方接收单位或买方需按房改规定一次性向卖方或补差价的单位补偿差价；双方应共同遵守深圳经济特区房改规定及本合同条款。
签订合同前后，买方向华泰公司付清了购房款。华泰公司也将房产交付给了买方占有、使用。华泰公司还为部分买方等办理了华泰公司自己制作的《房产证》。
二、华泰公司于1995年12月15日制定的（95）华字170号《华泰企业公司住房制度改革方案》规定：“经公司研究并提请1995年12月14日职代会审议通过，决定将我公司家属住宅楼由原来的收取低房费，改变为按深圳市现行的福利房全成本价出售给职工个人；房改对象：我公司有深圳市常住户口、暂住户口的固定工、合同制工、离退休职工；已经住进公司家属住宅楼的职工进行房改，尚未住进楼房或仍住其他房屋的，不进行房改；交清房款后，有深圳户口的可发给深圳市正式房产证，没有深圳户口的职工，发给公司内部房产证，待取得深圳户口后再更换成深圳市房产证，两种房产证在企业内部具有同等效力；本单位职工购买的全成本福利房，享有使用权以市发房产证为准，持深圳市房产证的，五年内不准出售、出租或转让。”
三、XX小区位于深圳市福田区XX路，土地来源有划拨，有协议出让，共27栋楼，其中1栋综合楼，8栋单身楼，18栋住宅楼。18栋住宅楼共764户，1至9栋、13、16、17、18、19栋住宅楼已取得房地产证，权利人是华泰公司，尚未进行分户办证登记。10、11、12、15栋住宅楼已办理规划许可手续，因为超面积建设，深圳市规划与国土资源局福田分局于2004年5月27日作出深规土福罚（2004）4号《行政处罚决定书》，认为该四栋楼未经审批增加建筑面积2583.68平方米，属于违法建设行为，决定对华泰公司罚款985932.288元，交清罚款后再到福田分局办理有关手续。华泰公司至今未缴纳罚款。
该小区于2010年3月纳入《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划》，深圳市规划国土资源委员会于2011年9月30日作出《福田区景田南区XX小区城市更新单元规划》，于2012年12月18日确认新世界公司为XX小区旧城改造实施主体。
四、《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发（1994）43号）的规定：（十八）职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。（二十一）明确产权。职工以市场价购买的住房，产权归个人所有，可以依法进入市场，按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。职工以成本价购买的住房，产权归个人所有，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。职工以标准价购买的住房，一般住用5年后方可依法进入市场，在同等条件下，原售房单位有优先购买、租用权，原售房单位已撤销的，当地人民政府房产管理部门有优先购买、租用权。售、租房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，单位和个人按各自的产权比例进行分配。（二十二）发展房地产交易市场，规范住房交易行为。职工购买住房，都要由房产管理部门办理住房过户和产权转移登记手续，同时要办理相应的土地使用权变更登记手续，并领取统一制定的产权证书，产权证书应注明产权属性，按标准价购买的住房应注明产权比例。出租和出售、赠与、继承及以其他形式转让所购住房，应按国家规定交纳有关税费。要加强市场管理，规范交易程序，完善税收制度，坚决查处倒卖房产牟取暴利等违法行为。
《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》第十五条：安居房购租实行自愿的原则，每户职工家庭只能购买或租用一套（间）安居房。第三十七条：经市房改办依本规定审核后取得安居房全部产权的，安居房即成为市场商品房，权利人依法享有占有、使用、收益和处分权。第三十八条：取得安居房全部产权的，自本规定实施之日起满六个月，可以进入市场。第三十九条：职工按准成本房价或全成本房价购房并没有考虑面积差价系数及考虑面积差价系数没有增加房价的，只能取得住房的占有权和使用权，办理准成本房或全成本房《房地产证》。如按本规定第三十五条规定进行补差并付清房款的，取得住房的全部产权。第四十条：职工按准成本房价或全成本房价购房并考虑面积差价系数而增加房价的，或按本规定第二十四条规定的全成本微利房价购房并付清房款的，取得住房的全部产权。第四十一条：按高于本规定第二十四条规定的全成本微利房价购房并付清房款的，取得住房的全部产权。第八十四条：企业和驻深单位的住房制度改革，可根据各自情况制订具体办法，但必须遵循如下原则：（一）职工购、租房的资格参照本规定执行。（二）职工租房的租金和购房取得住房全部产权的房价，不能低于本规定确定的租金和房价标准。（三）企业职工实行住房公积金制度，不另发住房补贴。（四）企业住房基金按市政府有关规定执行。（五）企业可以根据自身的情况与员工签订有关购房的协议，但协议的内容不得违反房改政策。（六）企业单位自订的住房制度改革办法，必须经过市房改办批准，才能生效。
深圳市住建局关于职工补办房改手续需提交的材料清单包括：夫妻双方具有深圳市常住户籍，或购房申请人一方具有深圳市常住户籍，另一方办理了深圳市暂住证；购房申请人须为住房产权单位的职工，产权单位为其办理了社保；申请购买的政策性住房已办理单位住房分户《房地产证》，住房产权无争议、未纳入拆迁改造范围；房价计算正确；产权单位的上级主管部门、股东大会同意办理房改手续的文件等。
彭克文、吴翠花等人的一审诉讼请求：1、确认位于深圳市福田区香梅路XX小区的房产属其所有（各案所对应的房屋房号详见本裁定书附表）；2、华泰公司承担本案诉讼费用。
原审法院认为：彭克文、吴翠花等人与华泰公司是根据国家和深圳市的房改政策签订《深圳经济特区福利商品房买卖合同》。彭克文、吴翠花等人基于其是华泰公司的职工及职工家属和上述福利商品房买卖合同而实际占有、使用涉案房地产，并不是依据普通的商品房买卖合同占有、使用涉案房地产。双方签订合同后，华泰公司收取了彭克文、吴翠花等人的购房款，将涉案房地产交付给彭克文、吴翠花等人占有、使用，但一直未为彭克文、吴翠花等人办理房屋产权过户登记手续，说明房改尚未完成。按照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》等房改政策，彭克文、吴翠花等人能否成为涉案房产的产权人，涉及到彭克文、吴翠花等人的购买资格，如是否仅购买了本次的福利房，购买的房价是标准价、准成本价、全成本价、全成本微利房价还是社会微利房价等政策性因素，而这些审核均是依据国家和地方政策由市房改办进行，不可能由人民法院代替审核，因此彭克文、吴翠花等人诉请彭克文、吴翠花等人是涉案房地产的所有权人，其实质是要落实房改政策，要被告华泰公司彻底完成房改，以便彭克文、吴翠花等人成为国家不动产登记部门登记记载的房地产权利人，故本案属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定的“属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”，不属于人民法院主管范围，彭克文、吴翠花等人的起诉应予驳回，彭克文、吴翠花等人的主张可向华泰公司上级主管部门和政府相关部门寻求解决。综上，原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第（三）项、《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，裁定：驳回彭克文、吴翠花等人的起诉。彭克文、吴翠花等人已预交的案件受理费由原审法院退回给彭克文、吴翠花等人。
上诉人彭克文、吴翠花等人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令撤销原审裁定，依法改判并由华泰公司承担本案一、二审诉讼费用。上诉理由：一、上诉人的一审诉求是确认上诉人已出资购买但尚未办理房产证的房改房的产权归属。双方之间争议的核心是房改房的买卖问题，即买卖合同是否有效、一方是否履行合同，是属于平等主体之间的民事纠纷，是公民与法人之间因财产关系而提起的民事诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定的人民法院受理民事诉讼的适用范围。二、上诉人的一审诉求不是上诉人与被上诉人之间是否适用以及如何适用房改政策的问题。本案当事人之间争议的是公民与法人之间因房改房买卖合同产生的房屋产权归属问题，是平等主体间的财产关系，而不是企业与职工之间因落实房改政策而产生的涉及“彭克文、吴翠花等人购买资格、购买房价格”等内部关系。一审法院认为本案争议的是历史遗留的落实政策性房地产纠纷，是对本案事实的错误认定，适用《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条之规定系适用法律错误。
被上诉人华泰公司答辩称：一、一审法院按照民事诉讼法以及《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定认定本案不属于人民法院主管工作的范围，适用法律准确，二审应予维持。现实社会中存在的各种各样的争议和纠纷，是否可以提交到人民法院以及由人民法院通过何种程序予以裁判，都应当根据法律规定予以确定，并不是只要有争议纠纷，就都应该交由法院来解决。民事诉讼法第一百一十九条第（四）项明确规定起诉的案件必须“属于人民法院受理民事诉讼的范围”；《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条进一步明确：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷……均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提出的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉”。根据法律规定，结合本案案情，本案属于“历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”，一审法院裁定驳回起诉有充分的法律依据。二、我国司法审判实践一贯坚持实质重于形式的基本原则，人民法院对于当事人的各种主张都应当在深入分析后予以准确定性，才能够对这些主张进行正确审理，最终使得民事诉讼能够切实起到维护社会、经济秩序的作用。彭克文、吴翠花等人的诉讼请求看似要求法院确认有关房产属其所有，实质却是要求人民法院解决存在了十余年的房改遗留问题、要求人民法院代行政府房改部门的职能。如果人民法院支持其请求并作出相应判决，显然将破坏司法权力和行政权力不能互相替代的基本社会秩序，不符合民事诉讼的基本目的。本案属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，而不是平等民事主体之间的房屋产权纠纷，具体表现在一审已经查明的以下事实：（一）在本案中，彭克文、吴翠花等人和华泰公司之间是职工和用人单位之间的关系，双方并不是平等的民事主体。（二）双方基于职工和用人单位的关系，根据国家、深圳市的房改政策以及《华泰企业公司住房制度改革方案》而签订《深圳经济特区福利商品房买卖合同》，有关的《房价计算表》、《购房交款通知书》等文件也多处显示因为彭克文、吴翠花等人是华泰公司的职工，所以在分房时享有一系列的“优惠”、“补贴”。这都证明有关房屋买卖完全是为了落实房改政策而进行的。（三）双方在签订了合同之后，因为各种原因，无法最终落实房改政策，使得彭克文、吴翠花等人未能完全取得有关房屋的所有权（即将房屋依法登记在彭克文、吴翠花等人名下），这种状况已经持续了多年，属于历史遗留问题，其中的是非曲直已经很难通过民事诉讼来确定。以上事实完全可以证明彭克文、吴翠花等人要求确认其是房屋所有权人，实质就是要落实房改政策，要华泰公司彻底完成房改，以便其最终成为国家不动产登记部门登记记载的房地产权利人。而落实房改政策并不是人民法院的职能，也正因为如此，最高人民法院才会专门发出通知明确各级法院均不应受理此类案件。三、本案纠纷可以由双方通过协商方式解决。本案真正起因并不是多年前的房改政策未能完全落实，而是由于有关房屋已经列入深圳市城市更新计划面临搬迁补偿，彭克文、吴翠花等人期望通过民事诉讼来确权，进而获得更多的补偿。华泰公司作为用人单位以及有关房屋的法定权利人，始终坚持尊重历史、尊重实际居住人（即彭克文、吴翠花等人）合法权利的原则，承诺回迁安置，结合公司实际情况一直在设法做出双方都能接受的搬迁补偿方案（回迁安置）。只是因为彭克文、吴翠花等人对法律适用存在误解，误以为可以通过民事诉讼来取得房屋所有权而暂时不能达成补偿协议。一审法院已经查明事实、准确适用法律，认定有关争议不适合由法院来处理，这进一步说明双方之间的争议应当通过协商解决。华泰公司始终尊重彭克文、吴翠花等人在过去因执行房改政策而形成的合法权利，现在整个小区己列入城市更新单元计划，华泰公司完全愿意并且有能力对彭克文、吴翠花等人进行补偿（回迁安置），彭克文、吴翠花等人并不需要通过民事诉讼程序来确认所有权进而获得补偿。恳请人民法院在二审中进一步释法说理，消除彭克文、吴翠花等人的误解，使得双方可以通过协商的方式解决纠纷。
经审理查明：原审查明事实无误，本院予以确认。
本院认为：本案为所有权确认纠纷。涉案房屋系根据相关政策买卖的房改房，双方当事人对此并无争议。彭克文、吴翠花等人基于其作为华泰公司职工或职工家属的身份，通过单位内部分房方式向华泰公司支付购房款并对涉案房屋占有使用至今，但尚未取得相关行政主管部门核发的产权证明，房改尚未完成。现彭克文、吴翠花等人各案上诉人在原审起诉请求确认涉案房改房产权归其所有，其诉讼请求实质上是要求落实房改政策，彻底完成房改。而彭克文、吴翠花等人能否取得涉案房屋产权即房改政策最终能否落实，涉及到各项政策性因素，分别体现在《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、《深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定》等国家、地方房改政策文件以及《华泰企业公司住房制度改革方案》等华泰公司内部房改政策文件之中。彭克文、吴翠花等人能否或者是否已经取得涉案房屋所有权，需由相关行政主管部门依据各级各类房改政策来作出判定，故而各案房屋产权争议的核心并非民事主体之间的房屋买卖关系，而是如何适用房改政策的问题。原审法院认为各案属于“历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”，不属于人民法院主管的民事纠纷范围，并无不当。综上，彭克文、吴翠花等人的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定，原审法院裁定驳回其起诉，符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条第三款的规定及《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的要求。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项的规定，彭克文、吴翠花等人就涉案房屋产权事项应向住房改革行政主管部门申请解决。
综上，各案原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，各案裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
各案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 明 亮
代理审判员 路 德 虎
代理审判员 朱 宽
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 陈艳华（兼）
书 记 员 林晓翔（兼）
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。