浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第375号
上诉人（原审原告）浙江大地广告有限公司。住所地：浙江省海宁市振东新区银菊路***号*楼。
法定代表人孙爱娟，经理。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府。住所地：海宁市海州西路***号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人陈海勤，海宁市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海宁市长安镇人民政府。住所地：海宁市长安镇青年路**号。
法定代表人金新良，镇长。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
浙江大地广告有限公司诉海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府城建其他行政行为及行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年6月30日作出（2015）浙嘉行初字第40号行政判决。浙江大地广告有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月31日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人浙江大地广告有限公司委托代理人俞静尧、常传领，被上诉人海宁市人民政府委托代理人陈海勤、王维斌，被上诉人海宁市长安镇人民政府副镇长姚雪平及其委托代理人王维斌到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告与海宁市长安镇泰山村经济合作社于2004年12月16日签订租赁协议一份，原告租用该村部分农田设立单立柱单层双面广告牌一座，租期为15年。海宁市工商行政管理局2008年8月26日向原告核发海工商户外广告（2008）第170号《户外广告登记证》，有效期限为2008年8月26日至2009年8月24日。根据省、市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2014年1月27日海宁市成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》规定：“成立海宁市公路边'三改一拆'行动领导小组，领导小组下设办公室，……具体负责有关工作”，同时又规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边'三改一拆'行动的责任主体，负责辖区内违法建筑的依法查处工作”。嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日的《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除，逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。2014年8月21日，海宁市住房和城乡规划建设局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、长安镇人民政府《函》中载明，“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经查，附件中所列高速公路沿线广告牌均未办理相关规划审批手续。”2014年8月22日海宁市国土资源局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、长安镇人民政府《函》，载明“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经审核，所列193块高速公路沿线广告牌，均没有办理过相关土地审批手续。”2014年8月29日海宁市长安镇人民政府、海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室向原告发出长安限拆（2014）第49号《责令限期拆除通知书》。通知书载明“你单位在海宁市长安镇泰山村土地上（G60高速公路138K＋700处左侧）设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面构筑物的规定，属于违法行为。现依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月17日前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。2014年9月17日后，原告未自行拆除广告设施，被告海宁市长安镇人民政府委托拆除公司拆除了上述广告设施。原告不服，起诉至法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条、第三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条的规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门发给村镇规划建设许可证后，方可开工。在建制镇进行建设，申领建设工程规划许可证后，方可开工。广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供设置涉案广告牌法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，该广告牌设施应认定为违法建筑设施。“三改一拆”三年行动计划是浙江省委、省政府根据我省实际情况开展的一项改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽浙江中心工作，对高速公路沿线两侧违法广告设施整治是这项工作的重要组成部分。被告海宁市人民政府为推进、落实这项工作，设立海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室，其职能是具体负责辖区内“三改一拆”行动的部署、协调、监督及目标考核等工作。其根据嘉兴市“三改一拆”领导小组办公室于2014年8月9日在嘉兴日报整治违法广告通告的精神，与海宁市长安镇人民政府共同向原告所发的《限期拆除通知书》，目的是催告原告及时履行自行拆除违法广告牌行为，配合乡镇基层人民政府顺利完成对违法广告设施的整治工作，并非行政处罚行为。原告认为该通知行为按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定应给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。故原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。海宁市人民政府办公室《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边'三改一拆'行动的责任主体”，负责辖区内公路两侧违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施，原告在接到限期拆除通知后未履行拆除违法广告设施的义务，对此被告海宁市长安镇人民政府实施了强制拆除的行为。原告不能证明海宁市人民政府实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，故其要求确认被告海宁市人民政府强制拆除涉案广告牌违法的请求，不予支持。海宁市长安镇人民政府作出强制拆除程序上存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。据此，对原告要求确认被告海宁市长安镇人民政府强制拆除违法广告牌行为违法的请求不予支持。综上，原告浙江大地广告有限公司的诉讼请求均于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告浙江大地广告有限公司要求确认被告海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府作出限期拆除通知行为违法、强制拆除广告牌行为违法的诉讼请求。
浙江大地广告有限公司上诉称：一、一审判决认定上诉人设置的1块广告牌不是其合法所有财产是错误的。上诉人是依法登记的广告公司，其设置的1块广告牌是通过当地村委会协议同意，并支付了租金，协议约定用地期限远未到期。截止两被上诉人强制拆除，上诉人一直对其广告牌合法所有，依法经营。依据《物权法》、1995年《广告法》、2006年《户外广告登记管理规定》以及2008年《浙江省广告管理条例》等相关规定，上诉人广告牌设置是否违法，其认定前提是当地政府部门是否已经制定并公布实施了户外广告设置规划和管理办法。依据“法不溯及既往”的法律适用基本原则，《城乡规划法》不适用于本案。同样，根据《土地管理法》两被上诉人也无制定相应的规划，无相应的处罚权和行政强制权。如果没有经过法定的主体在法定的权限范围，依据法定的程序对上诉人1块广告牌违法确认，就无法否定上诉人设置广告牌的合法性和合理性。二、一审判决否认两被上诉人作出《限期拆除通知书》、强制拆除上诉人设置的1块广告牌行政行为违法，是错误的。《限期拆除通知书》是两被上诉人共同作出的，被上诉人二是在被上诉人一的领导、组织、指令和安排下，实施强制拆除上诉人1块广告牌的违法行为。所以，强制拆除上诉人广告牌的行为是两被上诉人共同实施的行政行为。本案的性质是行政强制，应优先适用《中华人民共和国行政强制法》，但一审判决却只字不提，只认定两被上诉人的行为存在程序瑕疵，以此来否认被上诉人的实体违法和程序违法的严重性。一审判决适用地方性法规及各级政府的政策性文件作出判决，也是错误的，违背了《行政强制法》的基本原则各相关条款规定。上诉人的广告牌因两被上诉人违法强制拆除，依法应获得公平、合理的赔偿。综上所述，一审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，改判两被上诉人作出《责令限期拆除通知书》、强制拆除上诉人设置的广告牌行为违法。
海宁市人民政府答辩称：一、涉案户外高架广告设施系上诉人擅自在高速公路边占地架设，属于违法建筑，依法应当予以拆除。答辩人作出的《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，并符合省“三改一拆”相关政策。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第五十九条、第六十三条，《城乡规划法》第四十条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条，《浙江省城镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条第二、三款等规定，在城乡规划区范围内任何建设项目包括大型户外广告固定设施建设，均应办理用地审批和城乡规划许可。上诉人在城乡规划区范围内的高速公路边占地建设高架户外广告设施，虽然办理了租用土地手续，但没有依照法律规定办理用地审批手续，也没有按照法律规定办理建设用地项目、建设工程规划许可证或乡村规划许可证，属于违法搭建的违法建筑，应当予以拆除。答辩人根据《浙江省城镇规划建设管理条例》、《浙江省城乡规划条例》有关规定，责令上诉人限期拆除违法设施，符合法律规定。同时，根据浙政办发[2013]12号文件《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、嘉政发[2014]58号文件《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》、嘉政办发[2013]139号文件《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》以及海政办发[2014]19号文件《关于印发海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》等文件，答辩人负有对高速公路边的私搭乱建、妨碍沿线城市景观以及可能造成的安全隐患等现象依法进行整治的职责。涉案户外高架广告牌明显属于违法建筑，故应拆除。答辩人作出《责令限期拆除通知书》符合法律规定，也符合政策规定。二、拆除公路边违法广告设施，系浙江省“三改一拆”三年行动计划的重要组成部分。根据《浙江省违法建筑处置规定》和《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》等规范性文件和法律规定，各镇（街道）负责对所属区域内违反村镇规划的违法建筑的处置工作，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。故本案向上诉人发出《责令限期拆除通知书》，符合职责范畴。答辩人设立的临时机构发出的《责令限期拆除通知书》，目的是根据省市“三改一拆”政策规定，领导和配合基层政府实施违法建筑认定和拆违，并非由该临时机构直接拆除违法建筑。故答辩人没有直接实施强制拆除行为，直接作出涉案具体行政行为的是基层政府。综上所述，答辩人是涉案具体行政行为的领导和配合单位，基层政府是涉案具体行政行为的直接实施单位，且答辩人作出《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
海宁市长安镇人民政府答辩称：一、涉案户外高架广告设施系上诉人擅自在高速公路边占地架设，属于违法建筑，依法应当予以拆除。答辩人作出的《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，并符合省“三改一拆”相关政策。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第五十九条、第六十三条，《城乡规划法》第四十条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条，《浙江省城镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条第二、三款等规定，在城乡规划区范围内任何建设项目包括大型户外广告固定设施建设，均应办理用地审批和城乡规划许可。上诉人在城乡规划区范围内的高速公路边占地建设高架户外广告设施，虽然办理了租用土地手续，但没有依照法律规定办理用地审批手续，也没有按照法律规定办理建设用地项目、建设工程规划许可证或乡村规划许可证，属于违法搭建的违法建筑，应当予以拆除。答辩人根据《浙江省城镇规划建设管理条例》、《浙江省城乡规划条例》有关规定，责令上诉人限期拆除违法设施，符合法律规定。同时，根据浙政办发[2013]12号文件《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、嘉政发[2014]58号文件《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》、嘉政办发[2013]139号文件《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》以及海政办发[2014]19号文件《关于印发海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》等文件，答辩人负有对高速公路边的私搭乱建、妨碍沿线城市景观以及可能造成的安全隐患等现象依法进行整治的职责。涉案户外高架广告牌明显属于违法建筑，故应拆除。答辩人作出《责令限期拆除通知书》符合法律规定，也符合政策规定。二、拆除公路边违法广告设施，系浙江省“三改一拆”三年行动计划的重要组成部分。根据《浙江省违法建筑处置规定》和《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》等规范性文件和法律规定，各镇（街道）负责对所属区域内违反村镇规划的违法建筑的处置工作，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。答辩人向上诉人发出《责令限期拆除通知书》，符合职责范畴。海宁市人民政府设立的临时机构发出的《责令限期拆除通知书》，目的是根据省市“三改一拆”政策规定，领导和配合基层政府实施违法建筑认定和拆违，并非由该临时机构直接拆除违法建筑。故海宁市人民政府没有直接实施强制拆除行为，直接作出涉案具体行政行为的是答辩人。综上所述，海宁市人民政府是涉案具体行政行为的领导和配合单位，答辩人是涉案具体行政行为的直接实施单位，且答辩人作出《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府作出《责令限期拆除通知书》的性质、职权依据以及事实和法律依据，海宁市人民政府是否具体实施强制拆除上诉人涉案广告牌行为，海宁市长安镇人民政府实施强制拆除上诉人广告牌行为的事实和法律依据、行政程序等审理重点，进行了质证和辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人浙江大地广告有限公司既诉请确认被上诉人海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府所作的《责令限期拆除通知书》违法，又要求确认被上诉人海宁市人民政府与被上诉人海宁市长安镇人民政府拆除广告牌行为违法。该诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，属于诉讼请求不明确，其起诉依法应予以驳回。原审法院未能依法予以释明即受理并进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。被上诉人海宁市人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第40号行政判决；
二、驳回浙江大地广告有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 徐一菁