贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔23行终12号
上诉人（原审原告）罗乜娄（又名罗小边），女，1966年6月26日生，布依族，文盲，贵州省望谟县人，农业，住望谟县，
被上诉人（原审被告）望谟县边饶镇人民政府，住所地望谟县边饶镇坎边村。
法定代表人郑周源，该镇镇长。
被上诉人（原审被告）望谟县人民政府，住所地望谟县王母街道办事处解放路与209省道交叉路口南150米。
法定代表人何正祥，该县县长。
原审第三人李卜兵（又名李德俊），男，1953年5月12日生，布依族，小学文化，贵州省望谟县人，农业，住望谟县，
原审第三人腾卜访（又名腾卜仿），男，1964年7月29日生，布依族，小学文化，贵州省望谟县人，农业，住望谟县，
原审第三人望谟县边饶镇坎边村民委员会，住所地边饶镇坎边村。
上诉人罗乜娄因与被上诉人望谟县边饶镇人民政府（以下简称“边饶镇政府”）、望谟县人民政府（以下简称“望谟县政府”）土地行政确认一案，不服安龙县人民法院（2016）黔2328行初60号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被上诉人边饶镇政府于2016年1月25日作出边府[2016]4号《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》，明确位于坎边村大院组东面公路坎下，斜坡面积约190平方米，东西长约19米，西面抵陈卜选顺住宅，东面抵梁卜梁顺田坎，南北长（斜坡）约10米，即公路边缘至歇气厂组田边的争议地块确定由边饶镇坎边村集体使用和支配。经罗乜娄申请，望谟县人民政府于2016年6月4日作出望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》，决定维持上述处理决定。罗乜娄不服该《复议决定》，向安龙县人民法院提起行政诉讼。在一审法院审理期间，望谟县政府于2016年7月18日作出望府发[2016]39号《县人民政府关于撤销望府行复决字[2016]4号行政复议决定书的决定》，决定撤销《复议决定书》。
一审法院经审理查明：原告与潘小忠（又名罗卜楼）系“夫妻”关系。1980年坎边公路建成通车，原告与第三人李卜兵、腾卜访之间的争议地位于边绕镇坎边村大院组坎边公路的坎下，四至界线：北抵公路，南抵罗某1（即罗成重）的水田，西抵水沟后与陈小马家房屋相接，东抵梁启高家的土地（系从杨恩会家转让），争议地是一幅陡坡地段，坡度有60度左右，地表是风化石。经2015年1月22日经原砍边乡人民政府组织勘测，该争议地东西长19米，南北长8.6米，面积163.4平方米，其中有一条宽0.6米的水沟从东至西贯穿争议地。
2003年11月（农历冬月）第三人李卜兵、腾卜访在争议地挖基脚准备建房，于2004年第三人李卜兵、腾卜访准备基脚时因缺水没有施工，至2005年1月（农历2004年冬月）第三人李卜兵、腾卜访开挖基脚的土地已形成荒草地，原告就去割荒草与第三人李卜兵、腾卜访产生纠纷。原告以第三人李卜兵、腾卜访为被告向望谟县人民法院提起土地侵权的民事诉讼，望谟县人民法院经审理认为，坎边公路是1980年建成通车，而原告的承包合同书则是1988年签订的，承包“寨边”处耕地无四周界限，属于土地界限不清，判决对原告的诉讼请求不予支持。
2006年原告向望谟县国土资源局反映争议地的使用权的问题，望谟县国土资源局向原坎边乡人民政府出具《函件》，望谟县原坎边人民政府对原告与第三人李卜兵、腾卜访进行了调查处理，于2006年7月16日，望谟县原坎边乡人民政府作出边府发[2006]11号《关于坎边村大院组罗乜楼与李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》，决定争议地确定为坎边村大、小院集体经济组织享有所有权和使用权。望谟县原坎边乡党政办公室于2007年5月1日向原告发出通知，内容为：通知原告停止使用该幅土地。
原告于2012年向望谟县人大信访室反映，于2014年向乡政府和州、县信访局反映土地权属纠纷未得到合理解决。随后，望谟县原坎边乡人民政府再次成立调查组重新调查处理，并于2015年1月26日作出边府发[2015]1号《关于重新处理坎边村大院组罗乜楼与李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》，决定：1、该争议地中的水渠下边的荒坡确定为集体荒山，水渠上边1米以内作为水渠维修或扩建用地，1米以外至公路边范围由罗乜楼家管理和使用；2、原来所作的边府并对2006年7月16日作出的边府发[2006]11号处理决定作废处理。原告不服该处理决定，于2015年2月5日向望谟县人民政府申请行政复议，望谟县人民政府于2015年5月25日作出望府行复决字[2015]5号《行政复议决定》，复议决定：1、望谟县坎边乡人民政府于2015年1月26日作出的《关于重新处理坎边村大院组罗乜楼与李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》（边府发[2015]1号），主要事实不清，证据不足，依法进行撤销；2、由望谟县坎边乡人民政府在60日内重新对该争议地作出具体行政行为。
2015年6月，望谟县人民政府进行行政区划整合，望谟县砍边乡与岜饶乡合并为望谟县边饶镇人民政府。2015日7月6日，望谟县边饶镇人民政府作出边府发[2015]19号《关于再次复查重新处理坎边村大院组罗乜楼与李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》，决定：本争议地确定为坎边村大、小院集体经济组织享有所有权和使用权属。原告不服该处理决定，于2015年8月5日向望谟县人民政府申请行政复议，望谟县人民政府于2015年11月2日作出望府行复决字[2015]13号《行政复议决定》，复议决定：维持望谟县边饶镇人民政府作出的《关于再次复查重新处理坎边村大院组罗乜楼与李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》（边府发[2015]19号）。
原告收到望谟县人民政府的复议维持决定书后，向本院提起了行政诉讼，望谟县边饶镇人民政府在收到法院应诉通知书后，经认真审理查明，以漏列坎边村委会作为本纠纷当事人，属于程序违法，于2015年12月1日作出边府发[2015]31号《关于撤销<关于再次复查重新处理坎边村大院组罗乜楼与李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定>的决定》，决定：撤销望谟县边饶镇人民政府作出的边府发[2015]19号处理决定的文件。同时，望谟县人民政府于2015年12月1日作出望府发[2015]61号《望谟县人民政府关于撤销望府行复决字[2015]13号行政复议决定书的决定》，决定：撤销望谟县人民政府于2015年11月2日作出的望府行复决字[2015]13号行政复议决定书。原告于2015年12月10日向本院书面申请撤诉，本院于2015年12月10日作出（2015）安行初字第41号《行政裁定书》，裁定：准许原告撤回起诉。
2015年12月1日，边饶镇坎边村民委员会向望谟县边饶镇人民政府提出《土地权属争议》申请书，于2015年12月18日原告又向望谟县边饶镇人民政府提起《土地承包再次确权属申请》。2016年1月14日，望谟县边饶镇人民政府对该纠纷进行调解，但调解未能成功。望谟县边饶镇人民政府于2016年1月25日作出边府发[2016]4号《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》，决定：本争议地确实由坎边村集体使用和支配。原告不服该处理决定，于2016年2月29日向望谟县人民政府提出行政复议申请。望谟县人民政府于2016年3月7日受理，并于2016年5月4日作出行政复议案件延期审理通知书，于2016年6月4日作出望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》，复议决定：维持望谟县边饶镇人民政府《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》（边府发[2016]4号）。原告不服被告望谟县边饶镇人民政府的处理决定和被告望谟县人民政府作出的行政复议决定而向本院提起行政诉讼。
在本案的行政诉讼过程中，望谟县人民政府于2016年7月18日以漏列坎边村民委员会作为第三人参加行政复议，属于程序错误为由作出望府发[2016]39号《县人民政府关于撤销望府行复决字[2016]4号行政复议决定书的决定》：撤销望府行复决字[2016]4号行政复议决定书。被告望谟县政府虽然自行撤销了其望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》，但原告庭审要求继续审查。
同时查明，罗乜娄与罗乜楼系同一人。
一审法院认为，本案的争议焦点：1、望谟县边饶镇人民政府和望谟县人民政府是否有权对本案争议地作出处理；2、本案争议地的权属归谁。
一、关于被告边饶政府及被告望谟县政府是否有权对本案争议作出处理的问题。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，原告与第三人李卜兵、腾卜访因位于边绕镇坎边村大院组坎边公路的坎下的土地使用权发生争议，第三人坎边村委会及原告分别向被告边饶政府提出《土地权属争议申请书》，可确定为个人与个人之间及个人与单位之间的土地使用权争议，被告边饶政府对争议地作出处理决定，符合法律的规定。
其次，原告对被告边饶政府作出的边府发[2016]4号《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》不服向被告望谟县政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行政不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告望谟县政府依据原告的复议申请并作出行政复议决定，符合法律的规定。
二、关于本案争议地的使用权属归谁的问题。本案的争议地位于边绕镇坎边村大院组坎边公路的坎下，四至界线：北抵公路，南抵罗某1（即罗成重）的水田，西抵水沟后与陈小马家房屋相接，东抵梁启高家的土地（系从杨恩会家转让），争议地是一幅陡坡地段，坡度有60度左右。因第三人李卜兵、腾卜访在争议地挖基脚准备建房，原告主张系其承包地而阻止，第三人李卜兵、腾卜访主张是集体荒地，为此，原告与第三人李卜兵、腾卜访发生土地权属争议。
首先，原告是否享有争议地使用权的问题。原告主张争议地是其承包地，提交罗乜莲、罗卜楼的《土地承包证》，证人梁某、罗某1、罗某2、叶某、吴某、罗某3的《证明》予以证实。
经查，1、原告提交的罗乜莲持有的《土地承包证》上无发证日期和承包地块的四至界线，望谟县人民法院作出的（2006）望民初字第91号《民事判决书》已确定罗乜莲的《土地承包证》系1988年以后签订的，结合1980年坎边公路建成通车的事实，不能确定罗乜莲的《土地承包证》上登记的“寨边”地块包含本案争议地。同时罗卜楼持有的新《土地承包证》上登记的“寨边”地块的承包地，也无承包地的四至界线，根据我国土地政策规定的增人不增地，减人不减地的原则，罗卜楼持有的新《土地承包证》应是旧的《土地承包证》延续，故罗卜楼持有的新《土地承包证》也不能证实争议地是原告家的承包土地。2、原告提交了证人梁某、罗某1、罗某2、叶某、吴某的《证明》，用于证明原告的承包地四至边界。但证人罗某2、罗某1与原告是亲戚关系，证人罗某2、罗某1《证明》的真实性应与其他证据相印证才可以确定。同时被告边饶政府也提交了梁卜梁顺、叶某和吴某的证实笔录，这三份证明材料对原告的承包地四至边界描述相互矛盾，且证人吴某在被告边饶政府提交的证据中明确证明原告提交的证明书上，证人吴某没有签字和盖手印。为此，原告提交的证人罗某2、罗某1、吴某、叶某、梁某的《证明》不能证实原告对争议地进行承包管理使用。
其次，第三人李卜兵、腾卜访是否享有争议地使用权的问题。经查实，第三人李卜兵、腾卜访在该争议地周围没有承包地与其相邻，同时第三人李卜兵、腾卜访在庭审中明确表示争议地是集体荒山，其并未取得使用权。故第三人李卜兵、腾卜访对争议地不享有使用权。
第三，第三人坎边村委会是否享有争议地使用权的问题。2015年12月1日，第三人坎边村委会向被告边饶政府提出《土地权属争议》申请书，要求确认争议地的管理使用权归坎边村集体。经查，被告边饶政府提交的其对罗卿、罗振明、韦正学、罗振国、陈卜算等人的《询问笔录》，均证实了原告承包地是现在的公路坎上，公路坎下现在的争议地原是集体的荒山，属于集体的土地，没有承包给村民，也没有任何村民在争议地开荒耕种，故可确定争议地属于集体荒山。
综上所述，原告提交的证据不能证实争议地是原告的承包土地，也不能证实原告实际管理耕种了争议地。被告边饶政府提交的证据证实了争议地属于集体荒山，对此第三人李卜兵、腾卜访给予认可。被告边饶政府作出边府发[2016]4号《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》，决定：本争议地确定由坎边村集体使用和支配。认定事实的证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法；虽然被告边饶政府作出的边府发[2016]4号处理决定在告知当事人救济权利时多告知了在30日内向人民法院提起行政诉讼存在瑕疵，对该项救济权利的告知应当作删除纠正，但该瑕疵对争议地的实体处理并不产生实质的影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原告要求撤销被告边饶政府作出边府发[2016]4号《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》的理由不能成立，应当驳回原告的该项诉讼请求。
三、被告望谟县政府作出的望府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》是否合法的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定：被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第三款规定：原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
本案中，被告边饶政府对原告与第三人争议的土地作出处理决定后，原告不服向被告望谟县政府申请行政复议。被告望谟县政府受理原告的行政复议申请，并于2016年6月4日作出望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》，复议决定：维持望谟县边饶镇人民政府《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》（边府发[2016]4号）。被告望谟县政府在行政复议程序中，遗漏了坎边村委会作为第三人参加行政复议，属于程序违法，应当对其作出的复议决定予以撤销。另，在本案的行政诉讼过程中，被告望谟县政府于2016年7月18日作出望府发[2016]39号《县人民政府关于撤销望府行复决字[2016]4号行政复议决定书的决定》：撤销望府行复决字[2016]4号行政复议决定书。
但庭审中，原告要求继续审查。因被告望谟县政府作出的望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》程序违法，其已自行作出望府发[2016]39号决定予以撤销，故对被告望谟县政府作出的望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》，应当确认违法。
综上，依照上述法律条文的规定及理由，判决如下：
一、驳回原告罗乜娄要求撤销被告望谟县边饶镇人民政府于2016年1月25日作出的边府发[2016]4号《关于处理坎边村委会、罗乜楼、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》的诉讼请求。二、确认被告望谟县人民政府于2016年6月4日作出的望府行复决字[2016]4号《行政复议决定书》违法。三、驳回原告罗乜娄的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗乜娄承担。
原审宣判后，罗乜娄不服该判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：请求撤销安龙县人民法院（2016）黔2328行初60号行政判决书的第一、三项判决；请求判决撤销望谟县边饶镇人民政府于2016年1月25日作出的边府发[2016]4号《关于处理坎边村委会罗乜娄、李卜兵、腾卜访土地使用权属争议的处理决定》；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审以被上诉人伪造假的证据认定判决驳回上诉人罗乜娄的诉讼请求是错误的。1、上诉人并没有签收望谟县人民政府作出的望府发[2016]39号《关于撤销望府行复决字[2016]4号行政复议决定书的决定》2、边饶镇政府向法院提交的证据是伪造的；3、原审第三人坎边村委会向边饶镇政府提交的《询问笔录》，当事人只有供述，没有证据不能认定事实。
被上诉人边饶镇政府、望谟县政府未提交书面的答辩意见。
本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的基本事实予以确认。
本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，本案系个人与个人、个人与单位之间的争议，被上诉人边饶镇政府作为乡一级地方人民政府，有权对该土地权属争议进行处理。
关于被上诉人边饶镇政府作出的[2016]4号《土地处理决定》是否证据充分，程序合法的问题。上诉人罗乜娄认为争议地属于自己的承包地，其提供的《土地承包证》上“寨边”地块上没有四至界限，无法证实。被上诉人望谟县边饶镇政府通过走访、调查、询问熟悉情况的寨邻、寨老，根据调查的事实，被上诉人望谟县边饶镇政府依职权作出[2016]4号《土地处理决定》，将该争议土地确权为坎边村集体使用和支配，程序合法，证据充分。罗乜娄上诉提出“被上诉人提交的证据是伪造的”上诉理由，其并未提供证据予以证实，本院不予采信。
望谟县政府在复议程序中遗漏了第三人，已在一审开庭审理前将《复议决定》撤销。一审判决确认该《复议决定》程序违法符合法律规定。对于上诉人称“没有签收望谟县政府关于撤销复议决定的文件”的上诉理由，经查阅卷宗材料，与上诉人同住的其家属罗小娄于2016年7月25日在《撤销[2016]4号行政复议决定书的决定》的送达回证上签字捺印，上诉人的上诉理由不成立。
综上，上诉人上诉无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人罗乜娄承担。
本判决为终审判决。
审判长 陇忠平
审判员 陈蕊丽
审判员 陈颜虹
二〇一七年六月九日
书记员 张 培